Vidgad länsdemokrati : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Vidgad nsdemokrafi __ SLUTBETANKANDE Av , LANSDEMOKWKOMWTEN

SME

/oL

Statens offentliga utredningar

ww 1982:24

% Kommundepartementet

Vidgad

länsdemokrati

slutbetänkande av

lånsdemokratikommittén

Stockholm 1982

Omslag Johan Ogden Jernströms Offsettryck AB ISBN 91-38-06983-0 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1982

Till Statsrådet och chefen för kommundepartementet

den 2 december 1976 chefen för kommun- Regeringen bemyndigade tillkalla en kommitté med högst nio ledadepartementet att möter sakkunniga, experter och sekreterare med uppdrag jämte att utreda frågan om vidgad länsdemokrati.

av detta tillkallades den 9 december Med stöd bemyndigande Torsten Gustafsson och 1976 som ordförande riksdagsledamoten Gillis Albinsson, kommunalsom ledamöter landstingsdirektören rådet Sven Hulterström, riksdagsledamoten Hilding Johansson, Kjell A Mattsson, landstingsrådet Sven Johansson, riksdagsledamoten Gunnel riksdagsledamoten Marianne

oppositionsrådet Eriksson,

och leg läkaren Gunnar Ågren. Fr 0 m den 1 augusti Stålberg ordförande Arne Lundberg 1977 tillkallades komunfullmäktiges blivit entsom ledamot sedan Hulterström på egen begäran Som efterträdare till Sven ledigad från utredningsuppdraget. Johansson tillkallades fr o m den 17 maj 1979 riksdagsledamoten Torsten Gustafsson ut- Per-Olof Strindberg. Sedan ordföranden sommaren 1981 tillkallades fr o m setts till försvarsminister A Mattsson till ordden 2 juni 1981 riksdagsledamoten Kjell förande och till ledamot efter Mattsson riksdagsledamoten Börje Hörnlund.

tillkallades den 9 december 1976 Som sakkunniga åt utredningen numera informationssekreterare Ove länsrådet John Hägglund, numera statssekreteraren Hultquist, komundepartementet, som sedermera avsade sig Elisabeth Palm, kommundepartementet, Curt Tornborg, kommundepartementet,

uppdraget, departementsrådet

1977 förbundssekreteraren Lars-Erik Klason, TCO, och den 1 februari

sekreteraren Lars-Olof Lundberg, LO och länsrâdet Gunnar Norling, SACO/SR. Som ersättare för Tornborg tillkallades fr 0 m den 4 september 1980 departementsrådet Ulf Henricsson, kommundepartementet, och för Klason fr 0 m den 1 juli 1980 ombudsmannen Gunnar Johanson, TCO.

Som experter åt utredningen tillkallades den 1 februari 1977 departementsrådet Fredrik Damgren, jordbruksdepartementet, departementsrådet Claes-Eric Norrbom, kommunikationsdepartementet, departementsrådet Rune Olsson, bostadsdepartementet, departementsrådet Bengt Thufvesson, industridepartementet, fr 0 m den 1 augusti 1977 länsrådet Lennart Lindskog, fr 0 m den 1 september 1977 direktören Bo Sillén, Handelskamnaren i Göteborg samt fr 0 m den 14 december 1977 sekreteraren Helge Svenska kommunförbundet och Dahlberg, förste sekreteraren Bengt Finnveden, Landstingsförbundet. Som ersättare för Thufvesson fr 0 m den 14 oktober utsågs 1980 departementsrâdet Göran Aldskogius, industridepartementet, som ersättare för Sillén fr 0 m den 16 december 1981 utsågs civilekonomen Sverker Jonsson, Industriförbundet och som ersättare för Finnveden fr 0 m den 1 juli 1980 förste sekreteraren Dick Sundelin, Landstingsförbundet.

Till huvudsekreterare förordnades fr 0 m den 1 februari 1977 föredragande hos riksdagens konstitutionsutskott Hans Waldenström och till sekreterare departementssekreteraren Håkan Hällman, kommundepartementet. Waldenström tillkallades fr 0 m den 14 oktober 1980 som sakkunnig och Hällman som expert åt utredningen.

Sekreteraren i kommittén har fr 0 m den 10 mars 1980 kanslichefen Gunnar Lundmark, budgetdepartementet varit. Förutom sekreteraren har byrådirektören Anders Roselius under tiden den 24 juni 1980 - 31 januari 1981 och byrådirektören Lennart under tiden Almqvist den 10 augusti 1980 - 31 januari 1981, båda som bitr sekreterare i sekretariatet. ingått Lennart Almqvist, som den 27 februari 1981 förordnades till expert åt utredningen och experten Håkan Hällman har biträtt sekreteraren i arbetet med föreliggande slutbetänkande.

har antagit namnet länsdemokratikommittên. Utredningen

har tidigare avlämnat två delbetänkanden: Regional Utredningen - m m (SOU 1978:35) och Länsutvecklingsplanering länsplanering förvaltningarna i Danmark, Finland, Norge (SOU 1980:53).

får härmed överlämna sitt slutbetänkande Länsdemokratikommittên Vidgad länsdemokrati.

Reservationer har lämnats av dels ledamöterna Hilding Johansson, Arne Lundberg, Marianne Stålberg och Per-Olof Strindberg gemen- Johansson, Arne Lundberg och samt samt dels ledamöterna Hilding rörande obundna ekonomiska resurser .Marianne Stålberg gemensamt till länsstyrelsens förfogande.

Särskilda har lämnats av dels ledamoten Gunnel Eriksson, yttranden ledamoten Per-Olof angående obundna resurser till dels Strindberg dels ledamoten Gunnar Ågren, dels den länsstyrelsens förfogande, dels de sakkunniga Gunnar Johanson och sakkunnige John Hägglund, Lennart dels de Gunnar Norling och experten Lindskog gemensamt, sakkunniga Gunnar Johanson och Gunnar Norling gemensamt angående ställning i länsnämnderna samt dels experten chefstjänstemännens Sverker Jonsson.

arbete är härmed slutfört. Utredningens

Stockholm i april 1982.

Kjell A Mattsson

Gillis Albinsson Gunnel Eriksson Börje Hörnlund

Johansson Arne Lundberg Per-Olof Strindberg Hilding

Marianne Stålberg Gunnar Ågren / Gunnar Lundmark

INNEHÅLL

SAMMANFATTNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17 . . . . UTREDNINGSUPPDRAGET . . . . . . . . . . . . . . . . .

UTREDNINGSARBETETS BEDRIVANDE . . . . . . . . . . . . . . . . 19

21 . . . . . . . o . - . . c UTVECKLINGSTENDENSER

nivån - Utvecklingen inom den centrala 21 och de centrala verken . . . . . riksdag, regering

1.2 . . . . . . . . . . . . 24 Den regionala utvecklingen

. . . . . . . . . . . . 36 1.3 Nya organisationsformer

. . . . . . . . 37 1.4 De regionala partiorganisationerna

. . . . . . . . . . 39 1.5 Övergripande samhällsplanering

. . . . . . . . . 39 1.5.1 Länsplanering

. . . . . . . . . 49 1.5.2 Fysisk riksplanering

DEN REGIONALA SAMiÃLLSFÖRVALTNINGENS ORGANISATION,

SS ARBETSUPPGIFTER OCH FÖRTROENDEMANNAMEDVERKAN . . . .

55 2.1 Länsstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55 2.1.1 Länsstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . . .

tid 56 2.1.2 Organisatoriska förändringar på senare

. . . . . . . . . . 58 2.1.3 Länsstyrelsens styrelse

2.1.4 Länsstyrelsens organisation och 61 arbetsuppgifter . . . . . . . . . . . . . .

66 2.2 Landstingskomunen . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 2.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.2 Landstingskommunens organisation och 67 arbetsuppgifter . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . 74 2.3 Länsnämnderna m fl regionala organ

. . . . . . . . . 74 2.3.1 Inledning

. . 76 2.3 . 2 Länsarbetsnämnden

79 2.3.3 Lantbruksnämnden

80 2.3.4 Länsbostadsnämnden . . . . . . . . . . . . .

81 2.3.5 Länsskolnämnden . . . . . . . . . . . .

82 2.3.6 Skogsvårdsstyrelsen . . . . . . . . . . . . . .

Vägförvaltnin-gen och länsvägsnämnden . 83

2.3.8 Yrkesinspektionen . . . . . . . . . . 84 2.3.9 Fiskenämnden . . . . . . . . . . . . . 85 2.3.10 Regionala utvecklingsfonder . . . . . 85 2.3.11

Skyddskonsulentorganisationen . . . . 85

Sanmanfattande jämförelse av förtroendemannarepresentationen i olika länsnänmder . . 86 Samordning och samverkan på regional . . 88 2.5.1 Länsstyrelsens behandling av ärenden från länsnänmderna . . . . . . . . . . 88 2.5.2 Länsstyrelsernas samordning av länsnämndernas verksamhet . . . . . . . . 92 2.5.3 Personsambandet mellan .. . 1änsstyrel-. serna och landstingen . . . . . . . . . 97

REGIONAL FÖRVALTNING I DANMARK, FINLAND OCH NORGE . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 LN . b-I Allmänt om den regionala utvecklingen . . . . 101 (N o h) Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 LN c (/~l Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 LN . 42- Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 LN a U1 En jämförelse av reformsträvandena - olika vägar att bilda en samlad regional förvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

SPECIALREGLERADE ORGAN I KOMMUNERNA . . . . . 113

43-D-5

Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

o. Specialreglerade i kommunerna

organ . . . . . 114

STATSKONTROLL AV KOMVIUNERNA . . . . . . . . . 119

Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Underställning . . . . . . . . . . . . . . . . 119

UIU1U'|U'|U|UlU'|U'|

Tillsyn . . . . . . . . . . . . . . . 120

\10\U14Lrll\)b-

Besvärsprövning . . . . . . . . . . . . . . 123

Fördelning av statsbidrag . . . . . . . . . . 126

Tjänstetillsättningar . . . . . . . . . . . . 126

Ram- och resurstilldelning . . . . . . . . . . 127

VIDGAD LANSDEMOKRATI . . . . . . . . . . . . . 129

O\O\ Ökat länsdemokratiskt

inflytande genom ändrat för

huvudmannaskap uppgifter som nu

åvilar den statliga länsförvaltningen modell l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

6 1 o Beskrivning av modell 1 . . . . . . . . . . 130 6.1. Tidigare utredningars överväganden 131

-(2~ll\))-

6.1 Principer för ändrat huvudmannaskap . . . . 133

6 1 nn Sammanfattande bedömning av möjlig-

heten att föra uppgifter från den regionala statliga förvaltningen till landstinget o - o o u a o - ou--onus. 136 .5 Kriterier för val av sakområden som är av intresse för ändrat huvudannaskap . . . 138 .6 Möjliga sakområden/ärendegrupper som kan föras över till landstingen . . . . . . . . 139 .7 Länsstyrelsen 140 Övriga statliga organ . . - - o - o . - n - 145 Exempel på överföring av huvudmannaskapet för den regionalpolitiska planeringen samt delar av arbetsmarknadspolitiken och närringspolitiken till landstinget 148 .10 Förändringar i länsplaneringen vid ändrat 152 huvudmannaskap 6.1.11 av ett ändrat 154 Följder huvudmannaskap

6.2 Vidgat regionalt folkligt inflytande över den statliga verksamheten - modell 2 154 6.2.1 Beskrivning av modell 2 . . . . . . . . . . 154 6.2.2 av undersökta . . . 155 Avgränsning myndigheter 6.2.3 Olika vägar att öka det länsdemokratiska inflytandet över den statliga regionala verksamheten . . . . . . . . . . . . . . . 157 A. Landstinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ . . . . . . . 158 B. Förtroendevalda beslutar i fler ärenden . . . . . . . . . . . . . . . . 166 C. Fler beslut förs över från centrala till regionala organ . . . . . . . . . . 171 6.2.4 Förstärkning av länsstyrelserna som samordnande planeringsorgan . . . . . . . . . 173 6.2.5 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . 181 6.3 En enhetlig regional samhällsförvaltning modell 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 6.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 6.3.2 Regionkommunen . . . . . . . . . . . . . . 185 6.3.3 Finansiering och budget . . . . . . . . . . 197 6.3.4 Effekter för primärkommunerna . . . . . . . 198 6.3.5 Styrning från central nivå . . . . . . . . 199 6.3.6 Statliga uppgifter . . . . . . . . . . . . 204

6.3.7 Dimensionering och effektivitetsfrågor . . . . . . . . . . - 207 6.3.8 Tänkbara delreformer . . . . . . 210

7 ÖVERVÃGANDEN OCH FÖRSLAG . . . . . . . . 215 7.1 Varför länsdemokrati . . . . . . . . 215 7.2 Förstärkt samordning på regional nivå . . . , 220 7.2.1 - roll . 220 Utgångsläge länsstyrelsens 7.2.2 Förstärkt länsstyrelsekompetens . . . 221 7.3 Förstärkt länsdemokrati genom landstingen . 225 7.3 l Länsorgan utom länsstyrelserna . . 226 7.3.2 Landstinget utser samtliga ledamöter . . . . . . . . . . . . 226 7.3.3 Antalet ledamöter . . . . . . . 227 7.3.4 Partsintressen . . . . . . . . . . . . 228 7.3.5 Landshövdingen i länsnämnderna . . . 229 7.3.6 Chefstjänstemännens . . . . 229 ställning 7.4 Förslag till i administrativa ändringar förfaranden . . . . . . . . . . . . . . . 230 7.4.1 Ändrade former för beslutsfattande i länsstyrelse och nämnder . . . . . . 230 7.4.2 Beredningsutskott m m . . . . . . . . 236 7.5 Ärsredogörelse för m m utvecklingen i länet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 7.6 Allmän debatt och frågestund i landstinget vid behandlingen av länsstyrelsens årsredogörelse . . . . . . . . . . . . . . . . 241 7.7 Fortsättning på arbetet med den politiska demokratin . . . . . . . . . . . . . 243

RESERVATIONER - - - - - - ° ° ° ° ° 245

SÄRSKILDA YTTRANDEN . . . . . . . . . . . . 253

Bilaga l Kommittêdirektiven 261 Bilaga 2 Integrerad regional samhällsförvaltning: Offentligrättsliga konsekvenser Pär-Erik Back . . . . . . . . . . . . . . 271

ll

SAMMANFATTNING

har länsdemokratikommittén sökt teckna en bild av Inledningsvis de utvecklingstendenser som kan skönjas inom samhällsförvaltningen under de senaste årtiondena.

Vid en sammanfattning av de drag i utvecklingen som vi som de viktigaste att ta hänsyn till i detta samidag uppfattar manhang, vill vi peka på främst fyra faktorer:

O En klar strävan efter decentralisering har komit till uttryck från mitten av 70-talet. Det är viktigt att den fullföljs.

O En allt starkare ambition har också vuxit fram att minska den statliga detaljkontrollen av den kommunala verksamheten såväl som på regional nivå. på lokal Även denna utveckling måste stödjas och främjas.

O Behovet av samordning har gjort sig gällande allt starkare då det gäller de samhälleliga insatserna på regional nivå. En huvuduppgift i detta sammanhang måste vara att möta detta behov.

O Resursknappheten har blivit det största problemet såväl för staten som för landstingskommnerna och kommunerna. En länsdemokratisk refonn måste syfta till att garantera bästa möjliga styrning och utnyttjande av resurserna på regional nivå.

Samtliga fyra faktorer kan samverka för att genom en vidgad länsdemokrati åstadkomma en bättre förvaltning.

En huvuduppgift i detta sammanhang är enligt vår mening att bygga ut och säkerställa det medborgerliga, politiska inflytandet över

alla delar av samhällsverksamheten nivå. Sampå regional hällsförvaltningen på regional nivå måste ses som en brytmellan centrala och lokala intressen. ningspunkt Det gäller att åstadkomma en riktig och ett samavvägning fungerande spel. Givetvis behövs det ett visst mått av central styrning och kontroll. Riksdagen och regeringen måste ha det övergripande ansvaret. Men då det gäller formerna för styrningen bör man enligt vår mening - här liksom i fråga om kommunerna — i första hand inrikta sig på generell normgivning och ramstyrning genom budgeten. De förtroendemän som skall bära det löpande ansvaret för verksamheten bör däremot främst utses och lokalt. regionalt

Vi vill särskilt trycka på de konsekvenser som resursproblem har från länsdemokratiska De leder synpunkter. till ökad försiktighet när det rent gäller organisatoriska förändringar mellan och statlig förvaltning kommunal självstyrelse. Tyngdpunkten måste, enligt vår ännu starkare uppfattning, än tidigare läggas vid den politiska processen.

Åtskilliga organisationsmodeller kan naturligtvis tänkas för att länsdemokratiska ideer. förverkliga En betydande spännvidd råder mellan olika lösningar som kan övervägas med sikte på framtiden. Vi har enligt våra direktiv tagit fram tre modeller för vidgat folkligt över inflytande den regionala samhällsverksamhetenz

l. Överföring av statliga till uppgifter landstingskommunerna

2. Ett vidgat regionalt inom ramen folkligt inflytande för fortsatt statligt huvudmannaskap

3. En enhetlig regional samhällsförvaltning

Vi avstår från att närmare värdera de tre alternativen var för sig. I stället lägger vi fast vissa allmänna utgångspunkter som enligt vår mening bör

Sammanfattning 13

vara vägledande.

O En lösning måste innebära en väsentlig förstärkning av länsintressena, i första hand genom de politiska partierna.

Bättre samordning av de olika sektorernas verksamhet . och effektivare gemensamt utnyttjande av resurserna i länen är ett andra huvudkrav på en lösning.

0 Genom fortsatt arbete på decentralisering och avveckmåste den komling av den statliga detaljkontrollen munala självstyrelsen stärkas.

med denna vill vi Genom förändringar grundläggande inriktning åstadkomma en ökad slagkraft i länspolitiken och ett ökat länsdemokratiskt inflytande via de politiska partierna. Detta är enligt vår uppfattning särskilt angeläget då det gäller prioriteringar av knappa resurser mellan skilda sektorer.

Vi bygger våra överväganden på dessa allmänna värderingar kombinerat med sådana positiva inslag som kan hämtas från de tre modellerna. Vårt förslag innebär i sammanfattning följande:

II Förstärkt samordning på regional nivå

att samordna de statliga sektorsverk- Länsstyrelsens möjligheter samheterna i länet förstärks genom

D att sektorssamordningen binds starkare till länsstyrelsens förtroendemannastyrelse

D att länsnämnderna åläggs att utarbeta sektorsprogram som lämnas till bl a länsstyrelsen

D att länsstyrelsen yttrar sig över sektorsorganens anslagsframställningar

D att möjligheten utökas att till regeringen hänskjuta frågor

i vilka central myndighet och länet har olika uppfattning.

D att obundna ekonomiska resurser ställs till länsstyrelsens dels för förfogande genomförande av i länsplaneringen föreslagna åtgärder och dels för prioritering mellan olika statliga insatser utifrân en samlad beregional dömning

Clatt en fortsatt decentralisering sker från central till regional nivå

|| Vidgad länsdemokrati genom landstingen

Vissa länsorgan, där kraven på bättre samordning gör sig särskilt gällande, ställs under ett starkt länsdemokratiskt inflytande genom

D att landstinget utser samtliga ledamöter inkl ordföranden enligt proportionell valmetod

[latt länsnämndernas förvaltningschefer upphör att vara självskrivna ledamöter i nämnderna

D att landshövdingen inte ingår som självskriven ordförande

Beträffande antalet ledamöter bör 9 ledamöter vara norm. När det gäller länsarbetsnämnden föreslås emellertid att antalet ledamöter bör vara minst 13 varav 6 skall utses efter förslag från arbetsmarknadsorganisationerna, nämligen 3 efter förslag från arbetsgivarsidan och 3 efter förslag från arbetstagarsidan.

|| Ändringar i administrativa förfaranden

Inga förändringar i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse föreslås.

Förändringar i arbetsformerna för länsstyrelsens förtroendemannastyrelse sker genom

SOU 1982124 Sammanfattning 15

[latt kollektiv beslutsmetod införs i styrelsen (utom i disciplinärenden)

[]att reservationsrätt parlamentariskt mönster tillkommer enligt ledamot

D att endast landshövdingens ställföreträdare får ständig närvaro- och rätt att anteckna skiljaktig och yttranderätt mening till protokollet vid all handläggning i styrelsen

D att föreskrifter om närvaro- och yttranderätt samt rätt att anteckna mening till protokollet därutöver begränsas skiljaktig till att omfatta tjänstemän som har att föredra ärenden inför samt avdelningschefer/motsvarande i ärenden som rör det styrelsen egna verksamhetsområdet

D att styrelsen själv bestämmer vilka tjänstemän som i övrigt skall närvara vid sammanträdena och vilka rättigheter de då skall ha

D att styrelsen skall kunna avgöra om man vill ha ytterligare ärenden handlagda i styrelsen utöver de typfrågor som anges i länsstyrelseinstruktionen

D att ledamöterna inblick i verksamheten och aktuella ges bättre ärenden och garanteras inflytande i berednings- och handläggt ex genom inrättande av ningsförfarandet i styrelseärenden, och förbättrad service och information. beredningsutskott

i länsstyrelsens arbetsformer överförs Förändringarna styrelses delar till förtroendei tillämpliga övriga regionala statliga mannaorgan. Förvaltningscheferna i aktuella länsorgan resp föredragandena föreslås därför få ständig närvarorätt, yttranderätt och rätt att anteckna skiljaktig mening till protokollet.

I| för utvecklingen m m i länet Årsredogörelse

För att vidga möjligheterna till en allmän debatt i landstinget över utvecklingen i länet föreslås

D att en årsredogörelse över statlig och annan verksamhet i länet utarbetas av länsstyrelsen

D att lämnas till årsredogörelsen landstinget som underlag för debatt med möjlighet för ledamöter att landstingets i anslutning till debatten få frågor inom de statliga myndigheternas verksamhetsområden besvarade skriftligen.

sou 1932:24 17

UTREDNINGSUPPDRAGET

Enligt länsdemokratikommitténs utredningsdirektiv skulle det länsdemokratiska reformarbetet inriktas på fortsatta partiella reformer. Huvudlinjen var därvid att i framtiden stärka landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen. Det fraJnhölls att det är av grundläggande betydelse att beslut som rör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. hbt denna bakgrund skulle kommittén på ett tidigt stadium behandla den översiktliga samhällsplaneringen och överväga sådana förändringar som lägger den politiska tyngdpunkten i den regionala samhällsplaneringen hos landstingskommunerna.

I tilläggsdirektiven år 1979 - efter att det i samband med riksdagsbehandlingen av kommitténs delbetänkande (SOU 1978:35) Regional utvecklingsplanering-länsplanering m m konstaterades att tiden ännu inte var mogen för ett slutgiltigt ställningstagande till vissa av de förslag komittén lagt fram - anser departementschefen det angeläget att olika vägar mot en Vidgad länsdemokrati undersöks innan ställning tas till den framtida utformningen av samhällsplaneringen på regional nivå. Kommittén fick därför i uppdrag att studera tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten.

ypdell l tar sikte på en av huvudlinjerna i de ursprungliga di-

rektiven. I direktiven sägs att kommittén bör överväga hur ”den länsdemokratiska utvecklingen kan främjas genom att uppgifter som nu åvilar länsstyrelsen eller andra statliga organ förs över till

landstingskommunernai”

Modell 2 anger en annan väg mot en Vidgad länsdemokrati, nämligen att stärka det regionala folkliga inflytandet över den verksamhet som bedrivs av länsstyrelsen eller andra statliga organ utan att huvudmannaskapet för verksamheten ändrasJKommittén bör pröva

om det i vissa fallkan te sig lämpligt att låta flera ledamöter i de statliga länsorganen nomineras eller väljas av landstingen. Det finns också skäl att överväga om de förtroendevaldas inflytande kan utvidgas till vissa områden där besluten f n fattas av tjänstemänd

Modell 3 aktualiserar frågan om den nuvarande uppdelningen av den regionala samhällsförvaltningen är ändamålsenlig. På längre sikt kan den historiskt betingade klyvningen i en statlig och en kommunal regional förvaltningsapparat komma att te sig konstlad. Kommittén bör därför för statsmakternas fortsatta överväganden skissera hur en enhetlig regional samhällsförvaltning skulle kunna konstrueras genom en successiv sammansmältning av länsstyrelsen och landstingskommunen.

Oberoende av vad komittén kan komma fram till från de angivna utgångspunkterna är kommittén oförhindrad att föreslå decentraliseringsåtgärder. Om det framstår som angeläget kan även minskad statskontroll av kommuner och landstingskommuner föreslås.

Direktiven redovisas i l

Bilaga

UTREDNINGSARBETETS BEDRIVANDE

Länsdemokratikommittén har sina direktiv hittills bedrivit enligt sitt arbete i tre etapper.

I den första etappen behandlade vi främst frågor som hänger samman med länsplaneringen.

- 1 delbetänkandet ”Regional utvecklingsplanering länsplanering m m vi att länsplaneringen borde bedri- (SOU 1978:35] föreslog vas dels som en fullständig länsplanering med vissa intervaller, dels som en fortlöpande översyn med en viss årlig redovisning. den fullständiga borde vara inriktad Vi ansåg att länsplaneringen dels ett dels ett länsprogram. på att upprätta planeringsunderlag, borde vara och knuten till Den årliga översynen åtgärdsinriktad den statliga budgetprocessen. Detta skulle göras i en årlig rapvar att skulle anta port. En viktig punkt i förslaget landstingen samt direkt redovisa dessa till länsprogrammen och rapporterna regeringen.

Vi bedömde att dessa förslag, som gav ett ökat ansvar för skulle medföra ett ökat landstingskommunerna i länsplaneringen, i samhällsplaneringsfrágor från landstingsledamöterengagemang nas sida. Ledamöterna skulle kunna utnyttja den kommunalrättsliatt i landstinget väcka motioner, interga initiativmöjligheten pellationer och enkla frågor rörande länsplaneringen. Väsentliga beslut om länsplaneringen skulle fattas under full offentlig debatt och insyn från allmänhet och massmedier. Den föreslagna skulle också innebära att ansvaret för regionalpolitisordningen ka beslut i linen skulle kunna utkrävas direkt i allmänna val.

I en studerades de länsdemokratiska förhållan-

andra_etapp

dena 1 vara nordiska grannländer. Studierna har redovisats i betänkandet Länsförvaltningarna i Danmark Finland Norge, (SOU 1980:53). Betänkandets sammanfattning har på vårt

uppdrag arbetats fram av t f universitetslektorn Carl-Einar Stålvant medan beskrivningarna av förhållandena i Danmark gjorts av direktören Hans Waldenström, i Finland av professorn Christer Ståhlberg och universitetslektorn Guy Isaksson samt i Norge av kanslichefen Håkan Hällman.

I en tredje etapp har vi förutsättningslöst sökt beskriva hur en vidgad länsdemokrati kan nås med utgångspunkt från de tre modeller som skisserats i tilläggsdirektiven. För de olika modellerna har bildats arbetsgrupper inom komittén. Den slutliga utformningen av modellbeskrivningarna svarar dock sekretariatet för när det gäller modell 1 och Z.

Modell 3 har på kommitténs uppdrag studerats av en projektgrupp inom statskontoret varvid medverkat Johan Schück (projektledare), Peter Gorpe, Sten-Åke Gustafsson, Dan Nordin och Bengt Strömblom_ Projektgruppen har anlitat professorn Pär-Erik Back som konsult.

Utredningsarbetet har krävt en omfattande insamling av infonnation, varvid kontakter tagits med länsorgan och centrala myndigheter. Slutligen har vi haft samråd med förvaltningsutredningen.

sou 1982:24 21

1 UTVECKLINGSTENDENSER

I detta avsnitt behandlar vi de utvecklingstendenser som vi har bedömt särskilt viktiga att ta hänsyn till i vårt arbete. En sammanfattning redovisas i kap 7,sid 215 - 217.

1.1 Utvecklingen inom den centrala nivånriksdag, regering och de centrala verken

I 1974 års har fast att all offentlig makt regeringsform slagits folket och att den svenska föri Sverige utgår från folkstyrelsen och parlamentariskt statsskick verkligas genom ett representativt Folkets främsta företrädare är och genom kommunal självstyrelse. Det är riksdagen som stiftar lag, beslutar om skatt riksdagen. till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Rikshar också till att granska rikets styrelse och dagen uppgift innebär bl a att riksdagen förvaltning. Lagstiftningsmakten bestämer i vilken omfattning och under vilka förutsättningar uppgifter får skötas av kommuner och landstingskommuner.

I det parlamentariska statsskick som har utvecklats hos oss finns inte för något annat statsorgan som, när det gäller rätten plats att i sista hand fatta de väsentliga politiska besluten, kan göra rangen stridig. Vår parlamentarisms framväxt har inneparlamentet burit att regeringen är beroende av riksdagens förtroende.

Den konstitutionella har skett under påverkan av de utvecklingen ändrade administrativa förutsättningar som finns i det politiska moderna svenska samhället. Det komplexa samhällets utveckling har inneburit att samhällsförvaltningen expanderat under 1960- och 70-talen. Vissa tendenser på att tillväxten minskar. En tyder tendens anges i den statistik över antalet statliga tjänstemän som redovisats i slutet av 1980 och början av 1981. En svag minskning i det totala antalet tjänstemän kan där iakttas.

En ännu starkare tillväxt har skett inom primär-och landstingskommunernas förvaltning men även här redovisas i statistiken en minskad ökningstakt vid övergången till 1980-talet.

22 tendenser Utvecklings SOU 13 82 : 24

När det gäller den centrala nivån under riksdag och regering, dvs verken, kan denna

dgggentrala utveckling

påverka deras arbetsuppgifter och resurser. Inom socialsektorn t ex har nyligen genomförts en omorganisation av socialstyrelsen som innebär ändrade arbetsuppgifter. Detta har i sin tur lett till av antalet minskning tjänster vid det centrala verket och lett till besparingar. Liknande förändringar kommer att inom skolgenomföras överstyrelsen och rikspolisstyrelsen.

Ett genomgående drag i de nämnda förändringarna är en stark strävan till decentralisering. Från den centrala nivån har arbetsuppgifter och beslutsfattande decentraliserats till både regionala och kommunala organ. De centrala verkens huvuduppgifter blir planering, initiering och vägledning. Nya uppgifter som samhället tagit på sig har i stor utsträckning varit kommunala. Inom områden där kommunerna sedan lång tid handlagt uppgifter under statlig insyn har strävan varit att så långt möjligt minska den statliga detaljregleringen.

Utvecklingen mot ett förtroendemannainflytande i de centrala verkens styrelser har fortsatt.En genomgång av hur inf1Ytändet genomförts visar emellertid att något enhetligt mönster inte legat tillgrund för utformningen. I material som förvaltningsutredningen ställt till vårt förfogande bekräftas detta påstående. Endast i enstaka fall har det politiska inflytandet renodlats så att verksstyrelsen återspeglar de politiska förhållandena i riksdagen.

Vissa genomgående drag finns dock. Verkschefen är oftast ordförande i verkets förtroendemannastyrelse. Om han eller hon inte är ordförande är verkschefen alltid ledamot av styrelsen. Inslaget av intresserepresentation genom arbetsmarknadsorganisationerna och/eller komunförbunden är markant. Genom den särskilda kungörelsen om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse är även de lokala fackliga organisationerna representerade.

Utvecklingstendenser 23

förhållandena har utvecklats under en lång De nu senast återgivna motiv har varit vid skilda tidtidsperiod där olika styrande Motiven kan sammanfattas i följande punkter punkter. oxnotverka benägenhet till formalism 0 bereda för allmänt lekmannaomdöme utryme olmotvikt mot fackmännen 0 öka medborgarnas förtroende 0 större ekonomisk effektitivet av mer tillfällig natur eller med begränsade uppolnyndigheter

gifter behöver ingen tjänstemannamässig organisation

0 intresserepresentation O parlamentarisk förankring.

motivet förankring, som i

Det sist angivna parlamentarisk

som ”allmänna demokratiseringen eller litteraturen också anges element diskuteras inte alls i de tidiga- “inflytande åt folkliga som lett till inom de

re förarbetena organisationsförändringar

heller inte ha förekommit någon principcentrala verken. Det tycks med riktlinjer för debatt eller fattats något principbeslut

organisationsförändringarna.

som diskuterats under senare

Vid de organisationsförändringar

har endast beträffande skolöverstyrelsen en delen av 70-talet i dess styrelse föreslagits ökad parlamentarisk förankring kommittén dels i dels av skoladministrativa (SOU 1980:5) förslag till ny statlig skoladministration (prop regeringens 1980/81:107).

styrelse föreslogs av kommittén få en styrelse Skolöverstyrelsens av tre en representant för komunbestående riksdagsledamöter, samt generaldirektören och överresp landstingsförbundet att allmänintresset direktören. I propositionen föreslog regeringen ut-

ytterligare förstärks genom att riksdagsmannarepresentationen

ställde bakom ökas till fem ledamöter. I övrigt sig regeringen beslöt att för förkommitténs förslag. Riksdagen representanter äldra-och elevorganisationerna dessutom skall ingå som adjungerade emot regeringens förslag att avledamöter och gick på denna punkt (UbU 1980/81:37, rskr 1980/8l:395). veckla denna representation

24 Utvecklingstendenser sou 193z;g4

I framtiden vid torde man kunna

0rganisationsförändringar

vänta att verksstyrelsens sammansättning och den parlamentariska förankringens utformning ägnas mer uppmärksamhet än tidigare. Förvaltningsutredningen.hari tilläggsdirektiv fått i uppdrag att kartlägga de förändringar som har skett i den statliga förvaltningens organisation och mot bakgrund härav beskriva och analysera nu rådande förhållanden och problem i relationerna mellan regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter.

1.2 Den regionala utvecklingen

Utvecklingen inom den centrala nivån visar att principerna för förtroendemannastyrelsernas skiftar sammansättning med myndighetens uppgifter. Endast i undantagsfall har i förarbetena diskuterats en parlamentarisk/demokratisk förankring av förtroendemannainflytandet.

När det gäller den regionala nivån är

förhållandena

det motsatta. Här har under 1960- och 70-talen pågått en uppbyggnad av en regional samhällsförvaltning genom delreformer som syftet till att dels ge förvaltningen en tidsenlig organisation, dels vidga Iänsinvånarnas inflytande över de samhällsbeslut som rör det egna länets utveckling.

Motiv för lekmannainflytande i olika statliga regionala organ

Frågan om motiven för lekmannainflytande i statliga regionala organ har behandlats av flera olika utredningar. Således gjorde i länsdemokratiutredningen betänkandet ”Förvaltning och folkstyre en (SOU 1968:47) utförlig genomgång över hur lekmannainflytandet hade tagits upp av tidigare utredningar.

Skillnaderna i lekmannainflytandet är delvis historiskt

betingade.Länsstyrelserna är en mycket gammal institu-

tion där många ärenden av tradition har varit av juridisk karaktär. Länsstyrelserna hade tidigare renodlade

SOU 1982124 Utvecklingstendenser 25

förvaltningsuppgifter med en relativt självständig ställning gentemot regering och riksdag. Länsstyrelsens karaktär av ”objektiv förvaltningsmyndighet utgjorde skäl för att någon lekmannamedverkan inte borde införas.

Under 1940- och 1950-talen påtog sig samhället en rad nya uppgifter. Dessa nya uppgifter ansågs inte passa in i länsstyrelseorganisationen varför man bildade fristående länsorgan. Vid denna tid hade kravet på lekmannamedverkan vuxit sig allt starkare. Just avsaknaden av lekmannamedverkan i länsstyrelsen var ett motiv till att man föreslog inrättandet av de fristående länsnämnderna. Bbtiven för att införa lekmannanämnder var bl a att tillföra organen en vidgad kompetens genom en mångsidigare erfarenhetsbakgrund och större lokal- och personkännedom. Dessutom fanns en strävan från det allmänna till insyn i och kontroll av förvaltningen. Detta har uttryckts på följande sätt av länsdemokratiutredningen (SOU 1968:47 sid 77-78): ”Sammanfattningsvis kan man efter denna genomgång av motiven bakom införandet av lekmannanämnder i den statliga länsförvaltningen konstatera, att dessa utgjort två olika grupper. Utifrån den första motivgruppen ville man med lekmannamedverkan bidraga till att öka statsorganets kompetens, genom att bredda dess erfarenhetsunderlag och sakkännedom. Samtidigt ansågs en lekmannamedverkan av detta slag bidraga till att sprida kännedom om och popularisera myndigheternas åtgärder. I det andra fallet var syftet att tillförsäkra medborgarna ett direkt inflytande, motiverat av önskvärdheten av en utvidgad insyn och kontroll speciellt i de frågor där skönsavgöranden intaga en betydande plats. Det var alltså då fråga om ett direkt krav på demokratisk medbestämmanderätt. Den relativa betydelsen av dessa två motivkretsar för lekmannainflytande har förändrats genonxåren. I början var syftet, efter förebilder från affärsverken, att bredda kompetensen och minska stelheten i myndigheternas bedömningar. Så småningom har motivkretsen förändrats, via krav på partsrepresentation, till att syfta till en reell medbestämanderätt av mera allmänt demokratiskt slag. Denna utveckling har också uttryckts i de olika nämndernas konstruktion där landstingen, som bedömts utgöra den lämpligaste valkorporationen med regional bas, har fått allt större betydelse. Det kan t ex noteras att i de tre nämnder, som inrättats eller omorganiserats under 1960-talet, nämligen länsskolnämnden, planeringsrådet och lantbruksnämnden, landstinget utser minst hälften av ledamöterna.”

I de organisationsförändringar som diskuterats därefter har demokratitankarna uppenbarligen komit än mer i förgrunden. Således framhöll länsförvaltningsutredningen att det är en oundgänglig förutsättning att representanter för länets befolkning får

26 Utvecklingstendenser

inflytande på och ansvar för länsstyrelsens verksamhet på detta område.

”Utredningen ansluter sig till de skäl för en lekmannamedverkan i länsstyrelsen som anförts i de officiella förslag och i den allmänna debatten, nämligen bl a att länsstyrelsen tillförs värdefull orts- och personkännedom men också särskild fackkunskap, att ett mera allmänt nedborgerligt omdöme blir representerat i länsstyrelsen och att allmänheten får insyn i länsstyrelsens verksamhet vilket ökar förtroendet för länsstyrelsens avgöranden. De betänkligheter som uttalats mot.lekman i länsstyrelsen - bl a att ärendena skulle fördröjas genom en tungrodd och omständlig handläggning och merarbete uppkomma för - framhåller ta tjänstemännen torde, utredningen, sikte på nuvarande förhållanden med länsstyrelsens begränsade möjligheter att leda de statliga länsmyndigheternas arbete för samhällsbyggandet. Betänkligheterna torde också, anför utredningen, bygga på missuppfattningen att medborgarrepresentanter skulle delta i detaljärenden eller frågor av formell natur. I propositionen 1970:103 anförde departementschefen att en förutsättning för att länsstyrelserna skulle tillföras ökade beslutsbefogenheter var att en lekmannamedverkan infördes i länsstyrelsen. Omfördelningcn innebär nämligen att viktiga beslutsfunktioner flyttas över från lekmannanämmder till länsstyrelsen. Om lekmannainflytandet i dessa ärenden inte skall minska måste lekmännen i länsstyrelsen få en annan ställning än den som tillkommer planeringsrådet. De kan inte ha en enbart rådgivande funktion, utan deras medverkan måste ta sig uttryck i att de deltar i besluten och har del i ansvaret för dessa. En sådan förändring bör emellertid enligt min mening inte ses bara som en formell anpassning till den omfördelning av beslutanderätten som jag nyss nämnde.En lekmannamedverkan i beslutsfattandet ligger i linje med utvecklingen mot en alltmer planeringsinriktad länsförvaltning och är en naturlig konsekvens av den ställning, som länsstyrelsen delvis redan har fått som regionalpolitiskt samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhällsplanering.

Länsstyrelsens förtroendemannastyrelse diskuterades åter i proposition 1975/76:l68 (sid 66). Dåvarande departementschef framhöll då: ”Som jag ser det bör emellertid en allmänt accepterad utgångspunkt kunna vara att de politiska partierna skall ha en representation i länsstyrelsen som står i proportion till deras röstsiffror i länet vid det senaste riksdagsvalet. När det gäller att nominera de personer som skall representera de olika partierna synes det stämma bäst

överens med våra demokratiska traditioner om detta får göras

Utvecklingstendenser Z7 av partierna själval Därutöver föreslogs att regeringen skulle utse fyra ledamöter med erfarenhet från länets näringsliv och arbetsnurknad. Erfarenheterna från de nuvarande länsstyrelserna och de centrala ämbetsverken visar att den kunskap och de synpunkter som företrädare för olika intresseorganisationer kan tillföra beslutsfattandet är av mycket stor betydelse.

Riksdagens beslut blev sedermera att landstinget skulle utse samtliga ledamöter i länsstyrelsens styrelse.

Flera länsnämnder har varit föremål för utredningsförslag under den senaste 10-årsperioden. De flesta utredningarna har därvid i den mån frågan berörts konstaterat att Iekmannanämnderna har fungerat bra varför någon ändrad samansättning inte har bedömts erforderlig. En av anledningarna härtill kan vara att fornellt skall beslut i viktigare samhällsplaneringsfrågor fattas av länsstyrelsen.

I DsJo 1980:1 framhölls att: Utredningen har inte funnit någon anledning att föreslå någon större ändring av sammansättningen för skogsvårdsstyrelsernas styrelser. Sålunda bör styrelserna även i fortsättningen ha god lokal förankring och vara representativa för de enskilda skogsbruket i länet, d v s både bolagsskogsbruket och det enskilda mindre skogsbruket. Styrelserna bör även i fortsättningen bestå av sju ledamöter. Tre bör utses av regeringen och tre av landstinget samt länsjägmästaren vara självskriven ledamotl

I skoladministrativa kommitténs betänkande (SOU 1980:5) ansåg man att den nuvarande sammansättningen av länsskolnämnden är lämplig. Denna uppfattning delades också av det föredragande statsrådet i proposition 1980/8l:lO7.

Länsskolnämmdsutredningen §OU1973:48) föreslog ett avskaffande av länsskolnämmderna eftersom det om utredningens förslag genomfördes inte längre fanns behov av ett regionalt förtroendemannaorgan för skolfrågor.

Även i SOU 1978:65 behandlades 1änsskolnämndsorganisationen. Enligt denna utredning skulle länsskolnämmderna utvecklas till re-

28 Utvecklingstendenser

gionala pedagogiska resurscentra. De sålunda förändrade länsskolnämmderna bör ha en parlamentarisk ledning.

Under slutet av 1970-talet genomfördes reformer för dels den skyddade verksamheten och dels för de regionala utvecklingsfonderna. I samband härmed diskuterades styrelsernas sammansättning. Den s k OSA-komiftên föreslog en regional stiftelse där regeringen utsåg ledamöterna. Enligt departementschefen borde organisationen få en stark demokratisk förankring.

Ur AU 1977/78:16 ”Stiftelsernas styrelser bör enligt propositionen få en sådan representation att de inom sig rymmer olika kompetens- och erfarenhetsområden. föreslås bestå Styrelsen av tolv ledamöter. Ordförande tio ledaoch ytterligare nbter utses av landstingskommunen. En av de tio ledamöterna bör utses efter förslag av Svenska kommunförbundets länsavdelning, en efter förslag av LO-distriktet, en efter förslag av TCO-distriktet och en som representant för näringslivet. utser Regeringen enligt förslaget en ledamot som samtidigt är vice ordförande. Utöver dessa tolv personer föreslås två representanter för länsarbetsnämnden bli adjungerade till styrelsen. Vidare bör till styrelsen knytas två fackliga företrädare för personalen varav en bör representera de arbetstagare som har skyddat arbete. Även vid bildandet av de regionala diskuutvecklingsfonderna terades hithörande frågor. Företagarföreningsutredningen (SOU 1977:3) framhöll att varje regional stiftelse borde ledas av en styrelse där företrädare för huvudmannen, eller i varje fall för samhälleliga intressen, borde utgöra majoritet. Härutöver borde företrädare för primärkommuner, företagarorganisationer samt fackliga organisationer ingå. Landshövdingen borde ingå bland de statliga representanterna som skulle utses av regeringen och övriga utses av landstingen.

Föredragande departementschef ansåg i proposition 1977/78:40 att det var viktigt att den organisatoriska anknytningen till landstingen kunde garanteras. Enligt departementschefen var det viktigt att näringspolitiken i länen fick en så bred förankring som möjligt. Departementschefen angav tre principer som borde vara vägledande vid valet av styrelseledamöter.

SOU 1982124 29 Utvecklingstendenser

a) Personer med erfarenhet av näringslivet och personer med professionellt företagskunnande b) Styrelsen utses av landstingen c) Lågt antal styrelseledamöter

Det är således landstingets uppgift att tillse att olika kompetens- och erfarenhetsområden blir företrädda i utvecklingsfondens styrelse.

gänsstyrelsen

Strävandena att förena önskemålet om en decentraliserad förvaltning, med goda möjligheter att ta hänsyn till lokala förhållanden, med ett övergripande statligt ansvar för samhällsutvecklingen har lett till en fortlöpande utbyggnad av den statliga länsförvaltningen. Inom denna har länsstyrelsen av tradition haft en huvudroll.

Det ökade behovet av samordning och samlad regional utvecklingsplanering kan sägas vara en viktig förklaring till att 1960-talet kom att präglas av en omfattande utredningsverksamhet rörande den regionala samhällsförvaltningens uppbyggnad. Länsförvaltnings-, landskontors- och 1änsdemokratiutredningarna, som presenterade sina betänkanden under åren 1967-68, kom att täcka in flertalet aspekter på denna problematik.

Utredningsarbetet leddestill 1971 års partiella omorganisation av länsstyrelserna. Omorganisationen syftade bl a till att stärka länsstyrelsens samhällsplanerade roll och att ge de förtroendevalda i länet ett större inflytande över planeringsfrågorna.

Beslutet att samla merparten av statens samhällsplanerande uppgifter till en planeringsavdelning innebar, förutom en omorganisation av länsstyrelsen, att länsarkitekten och överlantmätaren (senare även länsveterinären) som tidigare varit fristående länsexperter knöts till denna avdelning.

1971 års refonn innebar också att länsstyrelsen fick beslutanderätten i de övergripande planeringsfrågor som handläggs av fristående länsorgan lantbruksnämnd, länsarbetsnämnd, länsskolnämnd,

30 Utvecklingstendenser SOU 19sz;z4

länsbostadsnämnd-och skogsvårdsstyrelse.Dessa statliga

länsorgan leds av nämnder med förtroendemannainslag. l regel är landshövdingen ordförande. När besluten i planeringsfrågor överfördes till länsstyrelsen var det därför naturligt att vid länsstyrelsen inrätta en förtroendemannastyrelse med landshövdingen som ordförande. Syftet var samtidigt att vidga förtroendemannainflytandet genom att styrelsen även kunde besluta i frågor som tidigare avgjorts av tjänstemän inom länsstyrelsen.

Länsstyrelsens styrelse kom, förutom landshövdingen, att bestå av tio ledamöter. Av dessa nominerades hälften av landstingen, medan andra hälften utsågs direkt av regeringen. De av landstinget nominerade skulle företräda dels landstingskommunal dels primärkomunal erfarenhet.

I samband ned att dessa begränsade reformer avseende länsstyrelsens organisation och uppgifter genomfördes tillsattes en ny utredning länsberedningen - med uppgift att bl a göra en samlad bedömning av den framtida kompetensfördelningen mellan staten och kommunerna.

Inom länsberedningen blev frågan om den regionala samhällsplaneringen skulle ledas av länsstyrelsen eller av landstinget partiskiljande mellan socialdemokratiska och borgerliga ledamöter. Detsanma gällde frågan om länsstyrelsens styrelse delvis eller helt skulle nomineras av landstinget. Riksdagen beslöt våren 1976 att tills vidare bibehålla det statliga huvudmannaskapet för den regionala samhällsplaneringen samtidigt som man begärde att en ny utredning skulle tillsättas. Vidare beslöts att antalet ledamöter i länsstyrelsernas styrelse skulle ökas från tio till fjorton, utöver landshövdingen. Av dessa fjorton ledamöter skulle tio nomineras av partierna i resp län. De fyra övriga skulle utses direkt av regeringen och vara personer med erfarenhet från näringsliv och arbetsmarknad.

Beslutet trädde emellertid aldrig i kraft, eftersom riksdagen efter valet 1976 istället beslöt att samtliga dessa

SOU 1932124 _ Utvecklingstendenser 31

ledamöter skulle utses av landstinget. hbtiveringen till fjorton detta var att i länet skulle kunna utöva ett direkt medborgarna sammansättning. Landshövdingen skulle som inflytande på styrelsens vara självskriven ledamot och ordförande. tidigare

Den utredning som regeringen tillsatte på riksdagens begäran ersattes hösten 1976 efter regeringsskiftet med den nu arbetande länsdemokratikommittên. Kommittén fick i uppgift att ånyo utreda konsekvenserna av en överföring av den översiktliga regionala från till landstingskomun. Komittên planeringen länsstyrelse lade våren 1978 fram sitt betänkande Regional utvecklingsplane- - m m där begränsats ring länsplanering (SOU 1978:35), förslagen till att gälla ansvaret för länsplaneringen.

Enligt kommitténs förslag skulle huvuddelen av länsplaneringsarbetet även i fortsättningen utföras inom länsstyrelsen. Fastställandet av länspr0gran1sku1le emellertid flyttas till lands- Kommitténs socialdemokratiska ledamöter reserverade sig tinget. I reservationen att även mot förslaget_ föreslogs länsstyrelsen skulle anta länsprogrammet men att detta skulle överframgent lämnas till regeringen tillsammans med landstingets yttrande över programmet.

har om regionalpolitik förklarat att Regeringen i prop 1978/79:112 den vid denna inte var beredd till en sådan delreform smn tidpunkt av kommittén. I stället utfärdade regeringen de föreslagits till länsdemokratikommittên som refererats i titilläggsdirektiv digare avsnitt.

Landstingetsl) vidgade roll

Länsdemokratidebatten har till betydande del handlat om möjligheterna att stärka landstingens roll i den regionala samhällstill planeringen. Någon överföring av statliga planeringsuppgifter landstingen har dock hittills inte kommit till stånd.

1) Termerna landsting (som beteckning på det beslutande representativa och landstingskommun (som står för det geograorganet) fiska området och den komunala enheten) används här synonymt.

32 Utvecklingstendenser SOU 1982324

Landstingens roll har trots detta vidgats betydligt under de senaste decennierna. Det har dels skett landsgenom att tingen fått överta ansvaret för ytterligare vårduppgifter, t ex psykiatrisk vård och tandvård, dels genom att landstingen engagerats i flera nya verksamheter med anknytning till samhällsplaneringen.

Landstingens nya uppgifter

1963 övertogs provinsialläkarväsendet från staten 1967 fick landstingen överta ansvaret för den psykiatriska vården 1968 kom en ny omsorgslag som medförde en kraftig utbyggnad av omsorgsvården för utvecklingsstörda 1970 fick landstingen det samlade ansvaret för gymnasieutbildning inom vårdsektorn samt jordbruks- skogsbruksutbildningarna 1974 infördes vilket

tandvårdsförsäkringen gav landstinget

ansvaret för stora delar av tandvården 1978 ombildades företagarföreningarna till utregionala vecklingsfonder, där landstingen och staten delar huvudmannaskapet 1980 bildades Stiftelsen och dess Samhällsföretag regionala stiftelser där staten och landstingen delar huvudmannaskapet för arbetsvården (tidigare till största delen under landstingskommunalt huvudmannaskap) 1980 bildas länstrafikbolag med landstinget och länets kommuner som huvudmän i flertalet län. 1983 skall reformen vara genomförd i hela landet. 1983 skall landsting och kommuner överta huvudmannaskapet för socialvårdsinstitutioner med statligt huvudmannaskap ungdomsvårdsskolor och nykterhetsvårdsanstalter.

Landstingens engagemang i samhällsplaneringen har vidgats väsentligt genom bildandet av de regionala utvecklingsfonderna som har till uppgift att stödja mindre och medelstora företag. Huvudmannaskapet för fonderna är delat mellan staten och resp landsting men landstinget utser hela styrelsen, inklusive ordföranden.

SOU 1932124 Utvecklingstendenser 33

En annan för landstingen med anknytning till samhällsplauppgift neringen är engagemanget i kollektivtrafiken. Enligt riksdagens beslut 1978 skall varje landsting, tillsammans med länets kommuner, huvudman för länets kollektivtrafik. I nästan alla län utgöra kommer verksamheten att bedrivas i form av bolag, där aktiekapitalet delas lika mellan och konnmmerna. Formerna att utlandstinget varierar men i flertalet län att ordföranse bolagsstyrelse gäller den utses av landstinget och att fördelningen av styrelseposter mellan skall motsvara landstingets sammansättning. I partierna är det emellertid kommunerna som utser flertalet ledamöter regel i styrelsen.

Man kan räkna med att de nu nämnda nya arbetsuppgifterna indirekt leder till att under de nännaste åren kommer att visa landstingen ytterligare intresse för samhällsplanering.

I detta kan nämas att den s k PBL-utredningen i sitt sannmnhang betänkande och bygglag (SOU 1979:65-66)föreslagit att Ny planskall att upprätta regionplan för landstingen ges möjlighet kommunerna i länet. är en form av frivillig sam- Regionplaneringen verkan mellan kommuner som syftar till att samordna markanvändt ex avvägningen mellan tätbebyggelse och friluftsområden ningen, liksom av trafikleder och flygplatser. Hittills lokaliseringen har krävt att berörda bildar ett regionplanering primärkommuner särskilt under ledning av en statligt utsedd regionplaneförbund ordförande. Relativt få kommuner har utnyttjat denna möjlighet.

föreslår att regionplanering skall kunna utföras PBL-utredningen av ett komunalförbund, som bildas särskilt för denna uppgift, skulle vara en eller av landstinget. Regionplanering alltjämt som bygger på berörda komuners och landsfrivillig uppgift, att medverka. Enligt PBL-utredningen skulle regeringen, tings vilja efter hörande av konnmner och landsting, besluta vilket organ som ansvarar för och regering har

regionplaneringen. Riksdag

ännnu inte tagit ställning till PBL-utredningens förslag.

Även landstingens vidgade uppgifter på vårdområdet kan ge anledning till ett starkare engagemang i samhällsplaneringen. I regeringens proposition om ny hälso- och sjukvårdslag (1981/82:97) föreslås att utrymme att utforma vården efter landstingen ges stort

34 Utvecklingstendenser

lokala och regionala behov och förutsättningar. Samtidigt vidgas landstingens ansvar för befolkningens hälsa. Landss tingen förväntas sålunda förutom att erbjuda sjukvård, förebygga ohälsa hos befolkningen genom insatser riktade mot såväl människor som miljön. skall Enligt lagförslaget landstingen planera hälso- och sjukvården med utgångspunkt i befolkningens behov av hälso- och sjukvård. Planeringen skall i samverkan göras med samhällsorgan, organisationer och enskilda. Planeringsansvaret innebär bl a att landstingen har att påverka annan för att säkerställa samhällsplanering hälso- och sjukvårdens till resurser. tillgång

Landstingsförbundet har i skriften i praktiken” Hälsopolitik (utgiven till förbundets kongress att

1979) föreslagit

varje landsting skallbygga upp en miljömedicinsk kompetens. Avsikten är att landstingen skall bedriva en offensiv hälsopolitik, som bl a syftar till att spåra de miljöfaktorer som orsakar sjukdom och ohälsa. I samband med att den statliga länsläkarorganisationen avvecklas under år 1981 och 1982 avses överta och vidareutveckla landstingen de miljömedicinska uppgifter som utförts av länsläkare. Därmed blir det också landstingens uppgift att stå för den medicinska kompetens som kan behövas inom den regionala samhällsplaneringen.

På ett viktigt område har emellertid landstingens inflytande försvagats under senare tid. Bildandet av stiftelsen Samhällshar medfört att

företag arbetsvården, som tidigare till störs-

ta delen bedrevs i landstingens har samlats regi, i regionala stiftelser där staten och landstingen delar huvudmannaskapet. Landstingen tillsätter hälften av ledamöterna i de regionala

stiftelsernas styrelser men endast två av de elva ledamöter-

na i den centrala stiftelsens styrelse landsrepresenterar tingen. Landstingen betalar t 0 m år 1983 ett årligt belopp till staten som motsvarar dess kostnader för arbetsvården före skiftet av huvudmannaskap. till Anslaget de regionala stiftelserna går sedan i sin helhet över och statsbudgeten riksdagen fastställer antalet vid platser de skyddade arbetsplatserna i varje län.

De regionala utvecklingsfonderna, trafikbolagen och stiftel-

SOU 1982124 Utvecklingstendenser 35

sen visar på att statsmakterna vid inrättande av Smnhällsföretag dessa valt organisationsformer som avviker från den tradiorgan tionella samhällsförvaltningens utformning.

Allmänt sätt har den utveckling som här beskrivits ökat de förtroendevaldas inflytande över den regionala samhällsförvaltningen. Utvecklingen hittills kan dock knappast beskrivas som någon successiv sanmmnsmältning av landstingen och de statliga regionala organen. Vad som skett är snarare att den regionala förvaltningen blivit alltmer svåröverskådlig.

De många delreformerna har tillsammans medfört att den regionala förvaltningen uppvisar ett komplext mönster, där gränserna mellan olika huvudmäns ansvar i åtskilliga fall är oklara. Det gäller t ex länsstyrelsens ställning med en styrelse som utses av landstinget. Det gäller också de organ med delat huvudmannaskap som inrättats under senare år.

Denna komplexa organisationsbild har gjort förtroendemännens roll alltmer oklar.De verksamhetsformerna innebär att de mânga.skilda måste uppträda i mycket skiftande roller. Det handlingsutrymme, som den kommunala förtroendemannen är van vid, finns inte på samma sätt för ledamöter i statliga styrelser och nämnder. Arbetsfonnerna där kan kännas hämmande för politiker som annars aktivt deltar redan i beredningen av ärenden.

En annan svårighet att utöva ett regionalt inflytande i statliga är den begränsade möjligheten att utkräva politiskt ansvar organ av förtr0endevalda.Det finns t ex inte möjlighet att vid landstingsmöte väcka interpellation till dem som landstinget nominerat till ledamöter i länsstyrelsens styrelse. I flertalet län är visserligen ordföranden i landstingets förvaltningsutskott ledamot i styrelsen men åtskilliga länsstyrelseledamöter hämtas bland riksdagsmän och ledande kommunalpolitiker.

Den politiska kontrollen blir därför i första hand en intern fråga för de politiska partierna, framför allt i samband med att ledamöter utses. Någon mer omfattande offentlig debatt om partiernas ställningstaganden i länsstyrelsens styrelse är inte särskilt vanlig. Länsstyrelsen lämnar inte alltid ut tjänstemännens förslag

36 Utvecklingstendenser

till beslut till massmedia före styrelsens sammanträden. Därför är det svårt för allmänheten att få överblick över de politiska partiernas agerande i statliga styrelser och nämnder.

De oklara rollerna inom länsförvaltningen inte gäller minst landshövdingens ställning som ordförande i länsstyrelsens styrelse.

Landshövdingen är formellt inte partipolitisk, men genom tillsättningsförfarandet representerar ett antal landshövdingar olika partier genom sin tidigare bakgrund.

Med de regler som gällde fram till 1976 kunde regeringspartiet säkra majoritet i samtliga länsstyrelsers styrelse. Landshövdingens partipolitiska uppfattning var då av mindre betydelse än numera, när styrelsen är sannmnsatt i enlighet med de politiska styrkeförhållandena i länet. I sex av länen är fördelningen för närvarande jämn mellan de politiska blocken i länsstyrelsens styrelse, vilket medför att landshövdingen får utslagsröst. Regeringens utnämning av landshövding kan därför få avgörande betydelse för majoritetsförhållandena. I några län räknar sig landshövdingen till styrelsens partipolitiska vilket kan medminoritet, föra att landshövdingen i viktiga frågor inte kan ställa sig bakom styrelsens beslut.

Därtill kommer att landshövdingen för att kunna utses till ordförande i den regionala utvecklingsfondens måste styrelse väljas på partimandat. Så har skett i närmare hälften av länen.

På det administrativa planet är de problem som följer av den

organisatoriska splittringen lättare att hantera. Genom

samarbete och informationsutbyte mellan tjänstemän inom myndigheter och förvaltningar kan dubbelarbete i regel undvikas.

1.3 Nya organisationformer

Som framgår av den tidigare redogörelsen har statsmakterna

SOU 1982124 Utvecklingstendenser 37

i samband med nya arbetsuppgifter valt andra organisationsformer än de traditionellla. Vi har tidigare pekat på

utvecklingsfonderna länstrafikbolagen samhällsföretag.

Särskilt organisationsformen för utvecklingsfonderna är intressant från länsdemokratisk synpunkt eftersom här strikt det parlamentariska inflytandet förankrats i landstinget genom att även ordförandeposten tillsätts av landstingen på partimandat.

De här berörda organisationsformerna har ännu inte officiellt helt utvärderats eftersom de flesta förändringarna skett relativt nyligen .

Enligt vår mening visar utvecklingen emellertid på att statsmakterna när det gäller är helt öppen för

nya_samhällsverksamheter

nya organisationsformer.

Valet av organisationsform synes ha dikterats av praktiska hänsyn och den nya samhällsverksamhetens förutsättningar. När det gäller förändringar inom redan etablerad samhällsverksamhet kan inte sama enkla konstaterande göras. Exempel på detta är de under år 1981 genomförda förändringarna av skogsvårdsstyrelsernas organisationer. Finns en etablerad organisation för en viss samhällsverksamhet låser den möjligheterna till förändringar inom ramen för redan befintlig organisation. Enligt vår mening är detta inte minst viktigt när vi diskuterar en vidgad länsdemokrati.

l.4 De regionala partiorganisationerna

Antalet heltidsengagerade politiker på regional nivå har vuxit under senare år. Detta kan delvis ses som en konsekvens av att det politiska arbetet blivit allt mer tidskrävande. Sedan 1971 har sålunda antalet heltidsengagerade förtroendemän inom landstingen mer än fördubblats.

Samhällsutvecklingen har lett till att förtroendevalda i landsting efter hand har ställts inför ökade krav. Ärendena har blivit

38 Utvecklingstendenser sou 1932:24 a11t mer komplicerade och de beslut som fattats får allt större ekonomiska konsekvenser. Landstingens uppgifter har också ökat i omfattning och vidgats till nya verksamhetsområden. Ökat engagemang bl a på det näringspolitiska området och beträffande den regionala kollektivtrafiken innebär nya och ofta svårbemästrade frågor. Landstingsledamöterna har ju ofta andra offentliga förtroendeuppdrag på lokal, regional och central nivå. Deras breda samhällsengagemang gör att de allt mer blivit allmänpolitiker och företrädare

för länen änenbart sjukvårdspolitiker.En betydelsefull

aspekt på demokratin i landstingspolitiken är den partipolitiska kontaktklyftan och samordningen av landstingsfrågorna med annan politisk verksamhet. Genom att landstingen i allt högre grad utser ledamöter i statliga länsorgan har särskilt gränserna mellan landstingen och den statliga länsförvaltningen med tiden kommit att bli mindre markerad.

De politiska partierna utgör basen för de förtroendevaldas arbete.Det gäller inte minst politiken på regional nivå. Den politiska diskussionen sker till stor del i partiorganisationerna. Gruppmöten för nämndrepresentanter är ganska vanliga. Beträffande länsstyrelsernas förtroendemannastyrelser har utvecklingen varit splittrad. Vissa styrelser fungerar på samma sätt som i kommunerna och i landstingen d V s med partivisa förmöten medan andra styrelser inte alls har någon egentlig partiförankring på motsvarande sätt.

Partiernas regionala organisation har som sina viktigaste uppgifter att planera, leda och samordna verksamheten inom partidistrikten/länsförbunden. Dessutom är den regionala organisationen kontaktlänken mellan de lokala organisationerna och partiorganisationen. De regionala partikanslierna spelar med avseende på servicefunktioner gentemot de förtroendevalda flera viktiga roller. De tillhandahåller bl a administrativ hjälp och partipolitisk service i form av olika slag av partimaterial. Politiska sekreterare arbetar med utredningar ärendeberedning, partipolitisk information och samordning. De regionala partiorganisationernas verksamhet är också i stor utsträckning inriktad på utbildning av partiets förtroendevalda i form av kurser, konferen-

Utvecklingstendenser 39

ser och överläggningar samt distribution av informationsmaterial. Utvecklingen har ställt ökade krav på partiorganisationerna› när det gäller att kanalisera och förverkliga medborgarnas önskningar.

Tillkomsten och den successiva utbyggnaden av partistödet spelar en mycket viktig roll på resurssidan. Partistödet på den regionala nivån består dels av det landstingskommunala partistödet, dels av det kommunala partistödet, som till en del finansier partidistriktens/länsförbundens verksamhet. Det sammanlagda partistödet i landstingen var 1981 53.3 miljoner kr, vilket innebär en nära sexdubbling sedan starten 1970.

Det ökade antalet heltids- och deltidsengagerade politiker samt partistödet är två faktorer som i sin tur har medfört att det politiska arbetet med länsnivån som utgångspunkt har vitaliserats. Det har t ex blivit vanligt att de regionala partiorganisationerna utarbetar politiska handlingsprogram för länens utveckling. Allmänpolitiska frågor, sysselsättning, näringspolitik, trafik m m är frågor som fått betydligt ökad tyngdpunkt i landstingens verksamhet. Landstingsmöten har t ex allt mer utvecklats från ett forum där man diskuterar enbart vårdfrågor till ett allmänpolitiskt forum för behandling av alla slags frågor. Partiorganisationerna har vidare fått ökade möjligheter att fungera som kitt när det gäller att sammanfoga primär- och landstingskonmmnala synpunkter.

1.5 Övergripande samhällsplanering 1.5.1 Länsplaneringen Huvudansvaret för samordningen inom regionalpolitiken lades på länsnivån redan genom 1964 års riksdagsbeslut om en aktiv lokaliseringspolitik. Det främsta motivet till detta var att detaljkunskap och överblick ansågs bäst kunna förenas på den regionala nivån. Regionalpolitiken har huvudsakligen byggts upp kring en regional utvecklingsplanering länsplanering.

Länsplaneringen har hittills genomförts i fyra riksomfattande omgångar, nämligen länsplanering 1967, länsprogram 1970, länsplanering 1974 och länsplanering 1980.

I länsplaneringsomgång 74 gjordes försök att utöka medverkan från kommuner, landsting, sektororgan m fl. I utvärderingen av länspla-

40 Utvecklingstendenser

nering 74 framkom kritik mot att resultaten av planeringsomgångarna inte blev föremål för någon kontinuerlig uppföljning. Vidare kritiserades programmen för att vara alltför deskriptiva och för lite inriktade på konkreta åtgärdsförslag.

Riksdagen uttalade 1976 också att regionalpolitiken borde få en mer decentralistisk inriktning. Politiken borde förstärkas så att människor i olika landsdelar ges allsidig sysselsättning och service samt en god miljö. Strävan borde vara att med olika regionalpolitiska åtgärder inom länen tillg0dosesådana.bygder och orter som har en negativ utveckling så att en bättre inomregional balans skapas. Riksdagen ställde sig också bakom en vidareutveckling av länsplaneringen, som innebär att en fullständig länsplanering skall bedrivas i huvudsak vart femte år och att länsplaneringen däremellan följs upp årligen.

Vid riksdagens behandling av regionalpolitiken år 1979 (prop 1978/79;112, AU 23, rskr 435) gjordes vissa förenklingar i planeringsprocessen. Vfidare behandlades länsdemokratikommitténs förslag (SOU 1978:35) Regional utvecklingsplane- ring länsplanering m m. De principer för den framtida länsplaneringen som föredraganden förordade överensstämde i allt väsentligt med kommitténs förslag. Planeringen har härigenom blivit mer konkret och åtgärdsinriktad bl a genom att länen numera fått s k åtgärdsmedel. Vad gällde kommitténs förslag om en lag, enligt vilken landstingskomunen skulle anta länsprogram och länsrapport angavs emellertid i l979 års beslut att tiden ännu inte var mogen för ett slutligt ställningstagande.

Nuvarande

ordning

Länsplaneringen regleras i förordning (1979:637) om länsplanering. Enligt denna förordning skall länsstyrelsen bedriva en regional utvecklingsplanering, som skall syfta till att förverkliga de allmänna regionalpolitiska mål som riksdagen fastställer i fråga om arbete, service och miljö. Ett andra huvudsyfte med länsplaneringen är enligt förordningen att den skall utgöra ett underlag för samordning

Utvecklingstendenser

mellan åtgärder och annan statlig verksamhet. regionalpolitiska skall därvid bedrivas så att den också kan utgöra Planeringen för en ömsesidig samordning mellan regionalpolitiska åtgärgrund der och landstingskommunal och primärkommunal verksamhet.

skall bedrivas som dels full- Länsplaneringen enligt förordningen ständig länsplanering, dels uppföljning av fullständig länsplane- Fullständig länsplanering förutsätts enligt förordningen ring. vart femte år och utmynna i ett länsprogram. Regeringen genomföras beslutar när fullständig länsplanering skall genomföras. Uppföljningen av fullständig länsplanering skall ske fortlöpande och varje år redovisas i en länsrapport.

Regeringens riktlinjer (1978-06-15) för länsplanering 1980 ger länen stor beträffande uppläggningen av arbetet självständighet borde riktoch planeringens inriktning. Faktaredovisningen enligt linjerna begränsas och materialet göras lättillgängligt.

Länsplaneringen skall bygga på ett underlag som består av nulägesoch prognoser som har betydelse för tillbeskrivningar, planer på arbete och service. gången och efterfrågan

Lä2s2r2g:airn9t_s§al1

- målen för precisera de regionalpolitiska länet, - innehålla förslag till planeringstalprtsplan och avgränsning av stödområden, - riktlinjer för planeringen av statlig ange regionalpolitiska verksamhet i länet och - för den regionalpolitiska verksamheten i övange inriktningen rigt.

Länsstyrelsen skall vid länsplaneringen samverka med landstingskommunen och länets den regionala utvecklingsfonden i kommuner, i länet, fackliga organisationer och näringslivsorganisationer länet, samt statliga länsmyndigheter och centrala statliga myndigheter.

gen §rliga_1än§rapporten_skall_inneh§lla

en revidering av länsprogramet,

42 Utvecklingstendenser

- en redogörelse för vidtagna regionalpolitiska åtgärder och - till förslag åtgärder.

Länsrapporten skall vara så utformad att den kan tjäna som underlag i det statliga, landstingskomunala och kommunala budgetarbetet.

I regeringens riktlinjer (1978-06-15) för 1980 länsplanering betonades att en aktiv medverkan från statliga myndigheter, landsting, kommuner m fl i länsplaneringen är en viktig förutsättning för en sektorövergripande och för samhällsplanering dess genomslagskraft på lokal, och central nivå. regional

Länsplaneringens åtgärdsinriktning ligger till stor del i

att ange riktlinjer för samhällssektorernas arbetsinriktning i länen.

Av förordningen, och kommentarerna till denna, kan också utläsas vilket innehåll planeringen bör ha. Länsplaneringen skalldärvid.omfatta alla sektorer som har betydelse för att uppnå de regionalpolitiska målen. Den skall bygga på ett underlag bestående av nulägesbeskrivningar, planer och prognoser. skall i arbetet Länsstyrelsen med länsplaneringen så långt som möjligt utnyttja material hos andra statliga myndigheter, landstingskomuner och länets konmwner.

Nulägesbeskrivningarna skall avse befolkningsförhållanden och arbetskraftstillgången, arbetsmöjligheter, serviceförsörjning och miljöförutsättningar. I analysen av olika sektorsplaner bör klarläggas om de kan utgöra hinder för utvecklingen av den beslutade regionala strukturen. Prognoser för befolknings- och sysselsättningsutveckling genomförs varje år för den närmaste femårsperioden. I länsprogrammen redovisas också prognoser på längre sikt.

Länsprogrammet skall precisera de regionalpolitiska målen för länet. Det skall vidare ange regionalpolitiska riktlinjer för av statlig verksamhet i länet planeringen och ange inriktningen för den regionalpolitiska verksamheten i övrigt.

Länsprogrammet skall vidare innehålla förslag till ortsplan,

sou 1982:24 lltvecklingstendenser 43

och stödområdesindelnig. Ortsplanen tilldelar varje planeringstal där orter med olika funkkommun en roll i en regional struktur, tioner kompletterar varandra vad gäller service och sysselsättning. är befolkningsramar för kommunerna i resp län och Planeringstalen för länet som helhet.

De skall grundas på realistiska antaganden om utvecklingstendenser och utvecklingsmöjligheter med hänsyn tagen till tillgängliga regiomedel. Planeringstalen för länet beslutas av riksnalpolitiska och översätts till kommunnivå av länsstyrelserna. Stödomdagen som skall spegla var sysselsättnings- och rådesindelningen, är störst, utgör grunden för fördelningen av och serviceproblem storleken på det regionalpolitiska stödet.

skall innehålla en uppföljning och revidering av Länsrapporten och en redogörelse för sådana från regionalpolitisk länsprogrammet synpunkt väsentliga åtgärder som har vidtagits sedan föregående skall lämnas till som länsrapport. I rapporten förslag åtgärder bör vidtas för att länsprogramets riktlinjer skall uppfyllas. skall vara utformad så, att den kan tjäna som under- Länsrapporten lag för det statliga, landstingskommunala och kommunala budgetarbetet.

I föreskriften även att länsrapporten skall redovisa ställanges samt innehålla av effekningstaganden och prioriteringar analyser som redovisas i ter och kostnadsberäkningar av de åtgärdsförslag

rapporterna.

Sambanden mellan regionalpolitisk och annan planering

bestäms till största delen av beslut Den regionala utvecklingen inom sektorer där den regionala inte är och planering aspekten och ofta vara den primära. Framför allt gäller detta

ej heller kan

beträffande näringslivet. De specifikt regionalpolitiska medlen, kan ej ensamma klara av t ex lokaliserings- och glesbygdsstödet, målet balans beträffande och service. om regional sysselsättning För att detta mål skall kunna uppnås måste det också ske en medveten anpassning till de skiftande regionala förutsättningarna inom nästan alla övriga delar av samhällets verksamheter. Länspla-

44 Utvecklingstendenser

neringen har därför ända från haft början en inriktning mot s k sektorövergripande planering.

Regionalpolitiken har alltså sektorövergripande ambitioner gentemot en rad samhällssektorer, såsom sysselsättningspolitik, utbildningspolitik, trafikpolitik, sjukvårdspolitik osv. De ansvariga organen på olika nivåer inom dessa sektorer -

arbetsmarknadsverk/länsskolnämmder/skolstyrelser, verk

och förvaltningar inom kommunikationsområdet, landsting osv - har genom sin planering och sitt verkställande inom respektive område för hur avgörande betydelse de regionalpolitiska målen uppnås.

Enligt förordningen om länsplanering SFS 1979:637 skall länsplaneringen utgöra ett underlag för mellan samordning regionalpolitiska åtgärder och annan statlig verksamhet.

De statliga myndigheternas skyldighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken i en särskild regleras förordning (SFS 1979:639). Här anges att myndigheterna skall lägga resultaten från till för sin länsplaneringen grund egen planering.

Sammantaget visar utvecklingen att det inte går att avgränsa regionalpolitisk planering från övrig samhällsplanering. Mål och medel inom de olika områdena nära och de hänger samman, olika kommer ofta ansvariga organen in på varandras områden. Dessa förhållanden är väsentliga inte minst för sättet att arbeta med länsplaneringen och dess roll som beslutsunderlag hos en rad olika samhällsorgan.

Synpunkter på länsplaneringen

Synpunkter på länsplaneringens utformning har under senare år framförts i riksdagsmotioner, utskottsuttalanden och från skilda myndigheter och organisationer.

Kommunförbundet har i en skrivelse den 12 december 1980 utifrån erfarenheterna av arbetet med länsplanering 1980 framfört synpunkter till på länsplaneringen industridepartemen-

Utvecklingstendenser 45

tet .

I sammandrag redovisar kommunförbundet bl a följande synpunkter: - en klarare ansvarsfördelning mellan länsstyrelse och kommuner krävs - den kommunala planeringen måste bli en bas för den regionala planeringen - den regionala planeringen måste i ökad utsträckning ge helhetsbilder - den regionala planeringen bör projektinriktas - måste efter olika planeringen anpassas regionens förutsättningar

Landstingsförbundets styrelse har den 3 september 1981 som underlag för förbundets fortsatta arbete med frågor angående den regionala samhällsplaneringen gjort ett uttalande där det bl a konstateras att kraven på hushållning med samhällets resurser skärps i en situation med sviktande tillväxt i samhällsekonomin. Detta är enligt förbundet ett starkt motiv för en förstärkt planering och samverkan på olika nivåer i samhället. Av stor vikt är att planeringen då kan utgå från lokalt och regionalt skiftande förutsättningar.

Erfarenheten visar enligt landstingsförbundet att sektorsorganens verksamhet inte i nämnvärd utsträckning kunnat låta sig infogas i ett samlat regionalt handlande. Behovet av en stärkt sektorövergripande länsplanering med tonvikt på konkreta insatser och praktiskt politiskt arbete bör enligt förbundet ses mot den bakgrunden.

Förbundet anser att för att uppnå denna nödvändiga sektorssamordning krävs resursmässiga förstärkningar såväl genom att ekonomiska medel i ökad utsträckning ställs till länens förfogande som att länsstyrelsen som samordnande organ får direkt inflytande över sektorsorganens verksamhetsplaner och även deras petita.

Åtskilliga länsstyrelser har i sina länsprogram/rapporter framfört synpunkter på länsplaneringssystemet.

Riksrevisionsverket (RRV) har under budgetåret 1980/81 genomfört en förvaltningsrevision av länsplaneringen, främst vad gäller

46 Utvecklingstendenser sou 1932:24

verksamheten på regional och lokal nivå.

RRV:s har gällt dels de administrativa kostnadergranskning na för länsplaneringen, dels till vilken användning den kommit. Med hänsyn till att bl a regeringskansliets användning av planeringen inte omfattas av granskningen gör RRV inte av länsplaneringens intäkter någon samlad avvägning mot dess kostnader.

Verkets kritik kan sammanfattas i följande punkter 0 Målen för länsplaneringen uppnås inte och det råder oklarhet om dess roll. har vare i snäv eller vid i 0 Länsplaneringen sig mening nämnvärd grad påverkat beslutsfattandet. O Förankringen ur demokratisk synpunkt får inte någon reell innebörd eftersom berörda parters beslutsfattande inte påverkas 0 Det råder oklarhet om i vad mån de som deltar i planeringsprocessen också är ansvariga. Q Det är oklart om länsstyrelsen har verklig möjlighet att

genom länsplaneringen påverka näringslivet och den regio-

nala utvecklingen. mellan och inom olika nivåer är 0 Befogenhetsfördelningen oklar. är inte till 0 Planeringsansvaret systematiskt kopplat beslutsansvaret vilket lett till en utbredd osäkerhet om länsplaneringens roll.

RRV finner angeläget att klarhet nås i de angivna frågorna och hänvisar till länsdemokratikommitténs pågående arbete. Avslutningsvis redovisar RRV två alternativ för länsplaneringens tekniska utformning som inte föregriper länsdemokratikommittêns arbete och komande ställningstaganden. I det första alternativet ges förslag om att minska arbetet med planeringsdokuent. I det andra alternativet lämnas förslag till förbättring av innehållet i planeringen så att den blir mer användbar som beslutsunderlag.

SOU 1982124 47 Utvecklingstendenser

Den framtida länsplaneringen

För komittêns vidkomande är det väsentliga att diskutera på vilka sätt man kan åstadkoma en demokratisk förankring av en regional planering som påverkar länsinvånarna. Framställningen i detta avsnitt kommer därför att koncentreras till en diskussion om vilka planeringsanbitionerna kan tänkas bli samt hur skilda ambitionsnivåer påverkar behovet av en demokratisk förankring av planeringen.›

Det framgår, bl a av synpunkter framförda i länsprogram 1980 och av RRV:s rapport, att många intressenter gör bedömningar att det nuvarande systemet inte är tillräckligt effektivt. För att uppnå en sådan ökad effektivitet krävs, enligt de synpunkter som framförts, förändringar i planeringens uppläggning som syftar till bl a mera medvetna prioriteringar mellan olika insatser och regioner samt en mera klart beslutsinriktad planering.

En regionalpolitisk planering, som i ökad utsträckning vill påverka beslut inom olika sektorer, måste bl a inriktas på att ge underlag för omprioriteringar inom och mellan olika samhällsverksamheter. Det gäller att påverka verksamheter inom skilda områden så att de sammantagna bidrar till en god regional utveckling. En sådan planering, inriktad mot prioriteringar, förutsätter att det finns realistiska möjligheter att fatta beslut med anledning av förslagen till omprioriteringar. Planeringen måste med andra ord vara beslutsinriktad vilket kräver dels att planeringens krav ställs till relevant beslutsnivâ och myndighet, dels att beslutssystemet utformas på ett sätt som gör det möjligt att avväga mellan de regionala kraven och de mer sektorsinriktade målen.

Den samhällsekonomiska situationen gör det sannolikt att man i den regionala planeringen måste ta med kostnads- och effektmätningar där kostnad måste vägas mot effekt inom den regionala sektorsövergripande planeringen.

Länsstyrelserna har ansvar för den regionalpolitiska planeringen samtidigt som de ansvarar för den övergripande samhällsplaneringen i länen. Detta övergripande ansvar har senast bekräftats genom 1971 års omorganisation av länsstyrelerna. Det regionala poli-

48 Utvecklingstendenser SOU 1982.24

tiska inflytandet förstärktes år 1977 genom att länsstyrelsens i sin helhet (förutom landshövdingen) skulle styrelse utses av landstinget. Denna reform ökade länsstyrelsens möjatt baserade avvägningar i skilda ligheter göra politiskt planeringsfrågor.

har varit det enda planeringsinstrument med Länsplaneringen vars hjälp länsstyrelerna har kunnat föra ut de övergripande till en bredare debatt i länen

samhällsplaneringsfrågorna

och i kommuerna. Den primärkommunala anknytning som därigenom har varit att åstadkomma har varit väsentlig eftermöjlig som skilda beslut nivå utan att för den skull vapå regional ra direkt nästan alltid påverkar kommunernas utveckstyrande och därmed för den konnmnala verkling förutsättningarna samheten.

till debatt och politisk som läns- Den möjlighet förankring bedömas vara nödvändig närhelst länsplaneringen ger måste sätt vill beslut styrelsen på ett mera genomgripande påverka inte minst inom skilda statliga samhällssektorer. Det behövs med andra ord ett planeringssystem på länsnivån där man i väl förankrade former kan formulera mål för länets politiskt utveckling och göra avvägningar mellan olika sätt att använda begränsade samhälleliga resurser för länets utveckling.

Det är främst att fatta beslut med utgenom möjligheterna gångspunkt i planeringen som dess effektivitet kan höjas. Man måste då vara medveten om att möjligheterna att åstadkomma en annorlunda i ett län av politiken inom inriktning en viss sektor av de beslut som regering och riksbegränsas och av de närmare riktlinjer och bestämmelser som dag fattat de centrala verken har lagt fast.

Mera mellan mål för en viss sektors ingripande avvägningar utveckling och mera övergripande mål för samhällspolitiken är emellertid i grunden klart politiska beslut inom flera nivåer. Detta var ett av skälen till att man år 1977 gav landstinget uppgiften att tillsätta länsstyrelsens styrelse. Man fick därmed en politisk förankring av den övergripande

Utvecklingstendenser 49

samhällsplanering som länsstyrelsen ansvarar för.

1.5.2 Fysisk riksplanering

En annan viktig del av samhällsplaneringen utgör den fysiska riksplaneringen.

Regeringen redovisade i proposition 1972:111,bil 2 förslag till riktlinjer för hushållning med mark och vatten och till former för en fortlöpande fysisk riksplanering. Förslagen i propositionen godtogs i allt väsentligt av riksdagen.

I propositionen angavs tre huvuduppgifter för den fysiska riksplaneringen, nämligen 0 attkartläggadels de långsiktiga önskemål som skilda intressen riktar mot mark och andra naturtillgångar, dels de tillgångar som svarar mot anspråk som kan förutses, O att analysera i vilken utsträckning det föreligger konflikter mellan olika anspråk och klarlägga konsekvenserna av alternativa sätt att utnyttja naturresurserna samt O att i den mån det är motiverat av riksintresse dra upp riktlinjer för hushållningen med sådana naturtillgångar som är eller kan väntas bli efterfrågade av skilda intressen eller som är särskilt känsliga för miljöpåverkan.

Arbetet med att fullfölja och vidareutveckla de beslutade riktlinjerna för hushållning med mark och vatten har förts vidare i ett program- och ett planeringsskede. Resultaten av arbetet har redovisats i proposition 1975/76:1 (programskedet)och proposi-

tion 1978/79:2l3 (planeringsskedetj. I den sist nämnda proposi-

tionen lade regeringen fram förslag till vissa kompletterande utgångspunkter för planeringen i fråga om hushållning med jordbruksmark och utveckling av fritidsbebyggelse i områden med s k geografiska riktlinjer. Förslagen i propositionerna godtogs av riksdagen.

Arbetet underplaneringsskedethar inneburit att intentionerna i den fysiska riksplaneringen har kunnat fullföljas i betydelsefulla delar. För vissa områden har emellertid en fördjupad plane-

50 Utvecklingstendenser

ring ansetts nödvändig. En redovisning till regeringen av denna planering skall enligt regeringens beslut i anslutning till planeringsskedet göras av de berörda länsstyrelserna under år 1982. Vissa länsstyrelser har under slutet av år 1980 redovisat för regeringen hur långt planeringsarbetet har fortskridit. Länsstyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län har lagt fram förslag till markhushållningsprogram för Skåne. Regeringen har numera beslutat om hur detta arbete i fortsättningen skall bedrivas.

Enligt nu gällande ansvarsfördelning för den fysiska riksplaneringen ankommer det i första hand på de myndigheter som företräder olika sektorintressen att redovisa de anspråk av betydelse från rikssynpunkt som varje sektor ställer på användningen av landets mark- och vattentillgångar. Mot bakgrund av bl a sådana redovisningar av sektoriella riksintressen har riksdagen angett riktlinjer för hur dessa intressen bör beaktas i den fysiska planeringen och vid ställningstaganden till enskilda tillståndsfrågor, s k verksamhetsanknutna riktlinjer. Exempel på sektorer som omfattas av verksamhetsanknutna riktlinjer är jordbruk, skogsbruk, fiske, renskötsel, naturvård, friluftsliv och kulturminnesvård. Mot bakgrund av en bedömning av konflikterna mellan olika anspråk som skilda intressen riktar mot mark ochandranaturtillgångar har riksdagen också angett riktlinjer för hushållningen med mark och vatten i vissa områden, s k geografiska riktlinjer. Dessa riktlinjer anger hur från rikssynpunkt markanvändningen bör prioriteras i vissa områden, t ex kuster, fjällområden, outbyggda älvar och älvsträckor samt vissa områden som har särskilda förutsättningar för industriell verksamhet. För att åstadkomma en god hushållning med mark och vatten i enlighet med den fysiska riksplaneringens intentioner har statsmakterna dessutom för områden som berörs av de geografiska riktlinjerna samt för vissa andra områden angett att det från rikssynpunkt är angeläget med fysisk planering, planeringsriktlinjer.

Medverkande parter

De former som har valts för den fysiska riksplaneringen med-

Utvecklingstendenser 51 SOU 1982;24

för att planeringsarbetet engagerar ett stort antal organ på olika nivåer. Kommunerna har grundläggande uppgifter genom att riktlinjerna förutsätts bli behandlade i ett kommunalt programarbete och komma till uttryck i bl a kommunernas fysiska planer. Ãmbetsverkens uppgifter består i att utarbeta underlagsmaterial för den kommunala planeringen, delta i samråd samt följa upp

komunernas planering. Verken har därvid också till uppgift att

i enlighet med sina instruktioner företräda vissa allmänna intressen. Länsstyrelserna har förmedlande uppgifter mellan kommunerna å ena sidan samt regeringen och ämbetsverken å den andra när det gäller frågor av betydelse för den fysiska riksplaneringen. Länsstyrelserna har också ansvar för rådgivning till komunerna och för samordning av planeringen mellan kommunerna. Vidare har länsstyrelserna till uppgift att i samråd och vid fastställelseprövning av planer m m bevaka olika nationella intressen samt att med stöd i speciallagstiftningen inom främst naturvårdsområdet säkerställa skyddet av olika riksintressanta objekt och områden.

Rättsverknin ar

Riktlinjerna för hushållning med mark och vatten är inte förenade med några direkta rättsverkningar. Riktlinjerna är emellertid vägledande för regeringens och de statliga myndigheternas handlande vid alla beslut om sådan markanvändning som riktlinjerna avser. Det har också förutsatts att riktlinjerna beaktas vid kommunala beslut om markanvändningen. I cirkulär (SFS 1973:15) har regeringen anbefallt samtliga statliga myndigheter att beakta de riktlinjer som statsmakterna har dragit upp för hushållningen med mark och vatten. Regeringen har enligt 10 a § byggnadslagen (BL) befogenhet att under vissa förutsättningar föreskriva att kommunen skall upprätta.generalplaIg som tillgodoser ett visst riksintresse.

Den komunala översiktsplaneringen

I anslutning till arbetet med den fysiska riksplaneringen har det skett en betydande utveckling av den kommunala fysiska översiktsplaneringen. I samband med genomförandet av program- och planeringsskedena har nästan samtliga kommuner utarbetat s k kommunöversikter. I ungefär en fjärdedel av komunerna finns också kommun -

52 Utvecklingstendenser

omfattande s k markdispositionsplaner. I många komuner finns markdispositionsplaner för kustområden, insjöområden och älvdalar. Det finns sålunda nu en översiktlig redovisning av den pågående markanvändningen och viktigare markanspråk i landet. I arbetet med den fysiska riksplaneringen har vidare formerna utvecklats för samverkan mellan staten och komunerna när det gäller markanvändningsfrågor.

Den fortsatta fysiska riksplaneringen

Förslag till riktlinjer för den fortsatta fysiska riksplaneringen har lämnats i prop 1980/81:183. I propositionen anges bl a följande.

O Verksamheten skall så långt det är möjligt inordnas i den fortlöpande planerings- och beslutsprocessen, främst i anslutning till komunernas markanvändningsplanering.

C›Den fysiska riksplaneringen föreslås i fortsättningen ske utan krav på omfattande, samtidiga redovisningar till regeringen från samtliga komuner, som tidigare förekomit.

C›Kommunerna får liksom hittills grundläggande uppgifter. Riktlinjerna för hushållning med mark och vatten lagregleras och skall beaktas i kommunernas fortlöpande planeringsverksamhet.

Ett mer utvecklat samråd mellan kommunerna och olika statliga myndigheter på regional nivå, främst länsstyrelsen, bör vara en lämplig form att föra fram de nationella intressen som skall beaktas i den kommunala processen.

O Länsstyrelsernas huvuduppgift bör vara att via samråd förmedla information mellan kommuner och stat. Länsstyrelserna skall också från statliga sektormyndigheter förmedla och anpassa sådant material kommunerna behöver för sin planering. Om kommuner och länsstyrelse inte är överens om hur riktlinjerna skall fullföljas i den kommunala planeringen kan länsstyrelsen ytterst vägra fastställa den fysiska plan som kommunen redovisar. Länsstyrelsen kan också under-

Utvecklingstendenser 53

ställa planförslaget regeringens prövning.

Ãmbetsverken bör svara för dokumentation och bevakning av riksintressanta och verksamheter inom sina områden. De skall objekt alltså hålla aktuella Översikter över sådant som är av betydelse för hushållningen med mark och vatten. Vidare bör statens planstatens naturvårdsverk och delegationen för samordning av verk, havsresursverksamheten ha ansvar för att följa utvecklingen vad mark och miljö samt vattenanvändning i landet. gäller

över den fysiska riksplaneringen skall ske Riksdagens inflytande via och inte som hittills genom allmänna uttalanden. lagstiftning

har huvudansvaret för den fysiska riksplaneringen. I Regeringen detta ingår att uppmärksamma områden med särskilt komplicerade markanvändningsförhållanden och eventuellt föreslå kompletterande har också att ta initiativ till behandling riktlinjer. Regeringen av nya frågor och ge uppdrag till ämbetsverk och länsstyrelser om lägesredovisningar m m beträffande hushållningen med landeü samlade mark- och vattenresurser.

SOU l982:24 Den regionala samhällsförvaltningen

2 DEN REGIONALA SANHÄLLSFÖRVALTNINGENS ORGANISATION,

ARBETSUPPGIFTER 004 FÖRTROENDEMANNAMDVERKAN

2.1.1 Länsstyrelsen

karaktäriseras som Sammanfattningsvis kan länsstyrelsens uppgifter är planering,förvaltning och rättsskipning.Planeringsuppgifterna den del av verksamheten som främst engagerar landshövding och

styrelse, medan förvaltning och rättsskipning i regel betraktas av arbetsuppgifterna vid läns-

som tjänstemannauppgifter. Merparten

är av förvaltningskaraktär, d v s innebär myndighetsutstyrelsen och kommuner. Hit kan också räknas tillsyn, övning mot enskilda eller fastställelse av kommunala beslut samt registreunderställning av tillstånd m m. Med enskild avses här ring och ajourhållning m fl. Även komuner kan i

även företag, samfälligheter; föreningar

eller markägare räknas till denna grupp. egenskap som arbetsgivare att När det gäller kommunerna framgår av den tidigare beskrivningen till dessa i vissa delar är ett statsi förhållande länsstyrelsen

kontrollorgan.

Oftast är det endast ett val av betraktelsesätt om en arbetsupp-

som en del av samhällsplaneringen eller skall karaktäriseras gift båda momenten i samma som en förvaltningsuppgift. Vanligen ingår Bildande av naturreservat är utan tvekan myndighetsutverksamhet. mot enskild men kan med lika stor rätt sägas ingå som övning Andra av förvalten naturlig del i samhällsplaneringen. uppgifter samband med planeringen. Det ningskaraktär har ett mera avlägset

gäller t ex älgjaktsärenden.

innebär förutom förvaltning och Länsstyrelsernas arbetsuppgifter

även förvaltningsrättsskipning genom besvärsprövning. planering eller hälsovårdsnämmd. främst av kommunala beslut t ex byggnadsnämnd

sidan bedöms i vissa fall dessa Vid om den juridiska prövningen Därför är det svårt att ärenden även ur olika lämplighetsaspekter. arbetsuppgifter som kan hur stora delar av länsstyrelsens avgöra vara ”förvaltning” eller rättsskipning. sägas planering,

56 Den regionala samhällsförvaltningen

I länsstyrelsens roll ingår att vara ett regionalt expertorgan med kompetens som saknas på annat håll i länet. På så sätt kan kunskap hållas samlad och aktuell inom områden, där t ex en kommun är ett för litet underlag. Så är exempelvis fallet inom kulturminnesvården och inom miljöskyddet. Länsstyrelsen har därmed ofta en serviceroll vid sidan av de mera formella myndighetsuppgifterna.

Servicerollen hör nära samman med länsstyrelsens samordnande roll. Länsstyrelsernas samlade för t ex genomföranderesurser regionalpolitik och näringspolitik omfattar, förutom lokaliseringsstödet, cirka 40 miljoner kr. Länsstyrelsens uppgift i planeringens genomförandeskede blir att vara pådrivande och samordnande. Genom information, och kontakutredningar ter kan länsstyrelsen ta initiativ till av olika genomförande åtgärder.

I de flesta län finns någon form av samrådsgrupp under landshövdingens för ledning samordning av näringslivs- och sysselsättningsfrågor. Förutom landshövdingen ingår ofta planeringslänsrådet, planeringsdirektören, länsarbetsdirektören, utvecklingsfondens VD och i vissa fall även representanter för landstinget och kommunförbundets länsavdelning.

På handläggarnivâ förekomer en rad projekt-och arbetsgrupper med representanter för såväl länsstyrelsens planeringsavdelning som länsnämnder, landsting, kommuner, fackliga och näringslivsorganisationer - inte minst inom ramen för planeringsarbetet.

2.1.2 Organisatoriska tid förändringar på senare

Huvuddragen i länsstyrelsens organisation fastställdes genom den partiella omorganisationen år 1971. Verksamheter

med inriktning på den regionala samhällsplaneringen samla-

des i en planeringsavdelning, skatteförvaltningen omorga-

niserades i en skatteavdelning, medan förvaltningsrättsskipning och allmänna förvaltningsärenden förlades till en

förvaltningsavdelning.Till förvaltningsavdelningen

knöts två domstolar - en länsskatterätt och en länsrätt.

Den regionala samhällsförvaltningen 57

Inom varje avdelning inrättades funktioner. Länsstyrelsens interna administration samlades inom en administrativ enhet.

Sedan år 1971 har vissa förändringar i länsstyrelsens organisation inträffat.

Länsveterinären, hemkonsulenten och länsantikvarien har tillförts planeringsavdelningen. Skatteavdelningen har omorganiserats i samband med den s k RS-reformen. Förvaltningsavdelningen upplöstes i samband med att länsdomstolarna ombildades till en fristående länsrätt. Den allmänna enhet, som tidigare fanns inom förvaltningsavdelningen, sorterar nu direkt under landshövdingen. Vidare har vissa ärenden som tidigare handlagts vid allmänna enheten förts över till andra statliga organ, t ex passärenden till polisväsendet och kommunalbesvär till kammarrätten.

I samband med den partiella omorganisationen fick länsstyrelsen

en styrelse vars ledamöter från början tillsattes av både staten och landstinget.Länsstyrelsens förtroendemannastyrelse består numera, utöver 1andshövdingen,av 14 ledamöter som samtliga utses av landstinget (inkl fullmäktige i landstingsfria kommuner).

1 juli 1981 inrättades en social funktion som ingår i den allmänna enheten. Den sociala fumktionens uppgifter gäller ärenden grundade dels på socialtjänstlagen, dels på alkohollagstiftningen. Till socialtjänstärenden hör medverkan i den regionala samhällsplaneringen, sociala bedömningar som bistånd till länsrätten samt tillsyn, rådgivning och information riktad mot kommunerna. Alkoholärendena består av tillståndsprövning för handel med alkoholhaltiga drycker liksom tillsyn, rådgivning och information.

Vissa förändringar är vidare att vänta i samband med organisationsförändringar inom polisväsendet.

Med hänsyn till att länsstyrelsen handlägger över 400 ärendegrupper är ett utmärkande drag för länsstyrelseorganisationen att förändrings-och utvecklingsarbete alltid pågår inom någon del av organisationen.

58 Den regionala samhällsförvaltningen

2.1.3 Länsstyrelsens styrelse

Länsstyrelsen leds av en förtroendemannastyrelse med landshövdingen som ordförande.

Övriga fjorton ledamöter i styrelsen utses av landstinget och de kommuner som står utanför landstingskommuner för en period av tre år. I vissa län finns dessutom två personalföreträdare i styrelsen.

Bland ledamöterna och suppleanterna bör enligt 41 § tredje stycket länsstyrelseinstruktionen kommunal-och landstingskommunal erfarenhet samt erfarenhet från verksamhet i näringslivet och arbetsorganisationer vara företrädda. I styrelsen ingår i regel ledande landstings-och kommunalpolitiker liksom riksdagsledamöter.

Styrelsen sammanträder vanligen en gång ner månad. I styrelsen fattas beslut enligt kollegial beslutsform. Det innebär att alla måste ge sin mening tillkänna. Som styrelsens beslut gäller den mening till vilken de flesta ledamöter ansluter sig. Praktiskt har skillnaden mot den kommunala (parlamentariska) beslutsformen haft liten betydelse, men teoretiskt behöver inte bakom länsstyrelsens beslut nödvändigtvis stå en majoritet av styrelsens ledamöter. De ledamöter som inte biträder den vinnande uppfattningen skall anmäla skiljaktig mening till protokollet. Denna rätt och skyldighet att anmäla avvikande mening tillkommer även föredragande och annan tjänsteman som deltar i den slutav ärenden. beslutsformer liga handläggningen Styrelsens övervägs för närvarande av kommittén för översyn av förvaltningslagen m m.

De ärenden som skall beslutas av styrelsen anges i länsstyrelseinstruktionen och i länsstyrelsens egen arbetsordning.

Styrelseärendena har en stark inriktning på planeringsavdelningens verksamhetsområde, medan skatteavdelningen och

Den regionala samhällsförvaltningen 59

allmänna enheten har mycket få styrelseärenden. För de senares del är det i regel fråga om remissärenden. Styrelsen är dessutom beslutande i ärenden av betydelse för samhällsplaneringen som handläggs av de statliga s k länsnämnderna (se avsnitt 2.3.1). Dessa s k länsnämndsärenden är i regel årligen återkomande rambeslut.

En granskning av totalt 764 styrelseärenden vid länsstyrelsen i Älvsborgs län under åren 1971-1979 ger vid handen att skatteavdelningen inte haft annat än remissärenden i styrelsen. Under samma tid har förvaltningsavdelningen/ allmänna enheten, administrativa enheten och länspolischefen haft ett fåtal ärenden utöver remisser behandlade i länsstyrelsen. De ärenden som har förts upp i styrelsen av länspolischefen och av administrativa enheten rör ekonomi, disciplinärenden och tjänstetillsättningar.

I det följande redovisas hur styrelseärendena fördelar sig på länsstyrelsens olika funktioner. Betydelsen eller den politiska tyngden av olika ärenden varierar naturligtvis avsevärt.

Antalet ärenden skall därför inte tillmätas en avgörande betydelse. Avsikten är att på detta sätt ge en ungefärlig uppfattning om vilken inriktning styrelsearbetet har.

Styrelsens ärenden fördelade sig inom länsstyrelsen enligt följande tabell på nästa sida:

60 Den regionala samhällsförvaltningen

Styrelsens ärenden fördelade inom länsstyrelsen

o O

(00

& \ ao a.

\\\ évzwm-

_’ ___ . H Râmssea ao_

QO“

50-

\

40-

30 -Å

-- .20

“ ÃD

W

k

E.\\\\ m å år |

z-zê

»i s:

2a; M

êä

åâ 3a if? 33

Den regionala samhällsförvaltningen 61

Sammanlagt utgjorde remisserna en tredjedel av styrelsens ärenden. De remisser som låg utanför planeringsavdelningen utgjorde tillsanmans S procent.

Pland ärenden om regionalpolitisk planering utgör länsprogrammen ett fåtal men mycket omfattande beslut. Bland övriga ärenden kan nämnas lokaliseringsstöd och kommunikationsfrågor.

Samhällsplaneringsbeslut med mer påtagliga effekter är - förutom de omfattande redovisningarna till regeringen av den fysiska - och fastställelsebeslut över riksplaneringen samrådsyttranden kommunala planer samt yttranden över ärenden enligt 136 a § byggnadslagen. Förordnande om naturreservat och naturvårdsområden samt byggnadsminnesförklaringar är beslut som länsstyrelsen själv verkställer.

En ofta uttalad strävan är att låta ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild handläggas på tjänstemannanivå. Styreldock i en rad ärenden förutom att de har I sen beslutar som, plane ringsaspekter, innebär långtgående ingrepp i enskilds rätt, t ex genom förmögenhetsförlust eller inskränkningar i nyttjanderätt till egendom. Exempel på sådana styrelseärenden är planären den, inrättade av naturreservat samt byggnadsminnesförklaringar. 1 disciplinärenden har styrelsen funktion som domstol.

2.1.4 Länsstyrelsens organisation och arbetsuppgifter

I detta avsnitt beskrivs länsstyrelsens Här lämnas organisation. också en redogörelse över arbetsuppgifterna inom länsstyrelsen.

Styrelsen Landshövdingen l F I l l l Planenngs- Skatte- Allmänna Adminislraxiva

E::t:pr:“S‘

avdelningen avdelningen enheten , _ enhexen expedmon

Avvikelser från denna organisation uppvisar endast länsstyrelserna i Stockholms och Gotlands län.

62 Den regionala samhällsförvaltningen SOU 1982:74

Av länsstyrelsernas personal, drygt nio tusen personer, före

delar sig i runda tal hälften på skatteavdelningarna, en

fjärdedel på planeringsavdelningarna och vardera en åtton-

de] på allmänna enheten och på administrativa enheten.

Planeringsavdelningen svarar för länsstyrelsens uppgifter

Chef för inom den regionala samhällsplaneringen. avdelningen är ett länsråd som också är landshövdingens ställföreträdare

i alla län. är organiserad med följande enheter Avdelningen och bl a följande funktioner.

Planeringsavdelning

Planeringskansli Juridisk enhet

Samordning Juridisk granskning Information Vissa besvärsmål Expedition Expropriation sekretariat ät styrelsen Yrkesmässig trafik Lokala trafikföreskrifter Elektrifiering Hel-Swärd Priskontor Jakt och fiske

Prisövervakning

Regionalekonomisk enhet Hemkonsulent Regionalpolitisk planering Konsumenmpplysning _ Lokatiseringsstéd Kommunala lån och fonder

Naturvårdsenhet Planenhet Allmän naturvård _ Byggnads- och stadsplaner Vattenvård - Fysisk] rikspianerin g Luftvård _ Bullerbekämpning Renhånning Försvarsenhet

._ , - Civilt försvar Lammatenenhet Ekonomiskt försvar , 4 , F Psykologiskt försvar Fastighetsbildning . ” R.. addmngsuanst Fastighetsregistrering

L5n$V € 18F5|15I Länsantikvarie __‘ Livsmedelskontroll K l U turmmnesvérd Djurskydd och djursjukdomar

sou ]982;24 Den regionala samhällsförvaltningen 63

Planeringskansliets uppgifter inom avdelningen är bl a yttre och inre samordning, initiativ, uppföljning av åtgärder och information. Kansliet är dessutom sekretariat åt styrelsen och utgör ofta även landshövdingens stabsresurs.

Juridiska enheten är avdelningens rättssekretariat. Den medverkar med juridisk bedömning och kontroll av lagligheten av besluten inom avdelningen. Enheten har även egna ärenden som rör byggnadslagstiftning, jakt, fiske, lokala trafikföreskrifter, yrkesmässig trafik, hälsovård och kommunala förköp.

Den regionalekonomiska enheten bereder ärenden om lokaliseringsstöd och glesbygdsstöd, regionalpolitisk planering, trafikplanering, förläggning av järnvägar och flygplatser. Enheten bereder också styrelsens ställningstagande till länsnämndernas ärenden av regionalpolitisk betydelse. Dessa ärenden behandlas mer utförligt i avsnitt 2.3.1. I samband med länsplaneringen genomför enheten en rad utredningar och projekt för att belysa och påverka den regionala utvecklingen.

Naturvårdsenheten svarar för bevakning och handläggning av frågor

som rör såväl den allmänna naturvärden som luft- och vattenvården.

Inom den allmänna naturvärden består uppgifterna i att utföra.inventering och planering, utfärda förordnanden och tillstånd enligt naturvårdslagen samt utöva tillsyn och medverka i samråd i vad avser bl a nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden, grustäkter, strandskydd, skydd för växt- och djurarter samt naturmiljön i allmänhet. Ansvaret för vård och förvaltning av naturreservat och naturvårdsområden vilar också på enheten.

Miljöskyddsarbetet grundas på miljöskyddslagen men också på vatten-

lagen, förordningen om miljöfarligt avfall, bilskrotningsförord-

ningen, lagen om hälso- och miljöfarliga varor och lagen om svavel-

haltiga bränslen m fl lagar. Enheten handlägger tillstånd, dispenser, anmälningar och samråd enligt dessa lagar samt svarar för omfattande tillsynsuppgifter bl a beträffande tillståndet i sjöar och vattendrag, miljöfarliga anläggningar, hantering och transport av miljöfarligt avfall samt hälso- och miljöfarliga varor.

Den regionala samhällsförvaltningen

Planenheten ansvarar för samråd och fastställelseprövning av general- och regionplaner, stads- och byggnadsplaner samt för ärenden om nybyggnadsförbud och dispenser från sådana förbud. Utredningar om hur länets mark- och vattentillgångar skall bl a inom ramen för den fysiska riksutnyttjas görs Enheten har ett nära samarbete med komunernas planeringen. och lämnar, främst till mindre kommuner, en byggnadsnämnder omfattande rådgivning rörande bebyggelseplaneringen.

Lantmäterienheten leds av en överlantmätare som i vissa frågor inte är underställd länsstyrelsen. Överlantmätarmyndigheten är lantmäteriverkets regionala organ med uppgift att leda och samordna fastighetsbildningsmyndigheternas verksamhet, lämna kartservice och utföra fastighetsvärdering.Länsstyrelsens lantmäterienhet utgör fastighetsregisternwndighet,prÖvar besvär över fastighetsbildningsmyndighets beslut och medverkar i övrig samhällsplanering. Enheten fungerar som allmänt ombud i fastighetsdomstol.

Försvarsenhetens uppgifter är främst att planera för,bemanna och öva civi1försvaret,det ekonomiska försvaret samt

länsstyrelsens och kommunernas krigsorganisationer.Enheten

ansvarar också för räddningstjänsten i fred och för skyddsrumsplaneringen.In0m enheten görs nödvändiga förberedelser för att vid behov organisera länsstyrelsens ransoneringsenhet.

Organisatoriskt knutna till planeringskansliet är priskontoret och hemkonsulenterna. Priskontoret har bl a till uppgift att göra prisundersökningar och upprätta rapporter till statens pris-och kartel1nämnd.Hemkonsu1enternas uppgift är att stödja uppbyggnaden av kommunal konsumentrådgivning, samordna konsuentaktiviteter, förmedla information,fungera som sakkunniga i konsumentfrågor och anordna kursverksamhet.

I planeringsavdelningen ingår också länsveterinären och länsantikvarien.Länsveterinären handhar uppgifter som gäller livsmedel,livsmedelshygien,djurskydd och djursjukdomar.Därutöver fullgör länsveterinären uppgifter enligt allmänna veterinärinstruktionen och leder distriktsvete-

Den regionala samhällsförvaltningen 65

rinärverksamheten. Länsantikvarien ansvarar för länsstyrelsens befattning med fornminnes-och byggnadsminnesvården.

Mellan enheterna inom planeringsavdelningen bedrivs en omfattande samordning, som delvis formaliserats i länsstyrelsens arbetsord- I beredningen av åtskilliga beslut skall synpunkter från ningar. olika enheter inhämtas. I vissa ärenden deltar även berörda länsor- I de flesta fallen inhämtas synpunkterna skriftligt men muntgan. liga överläggningar s k samråd med berörda enheter och myn-

hålls

digheter främst i plan- och fastighetsbildningsfrågor. Dessutom förekommer ofta ett nära samarbete mellan enheter inom planeringsavdelningen i samband med utredningar och projekt, t ex i anknytning till länsplaneringen.

leds av ett länsråd,som i sakärenden har ett led- §katteavdelningen

ningsansvar gentemot lokala skattemyndigheter.Sedan 1978 består skat-

teavdelningen,förutom skatteavdelningens kansli,av sex enhetertaxeringsenhet, revisionsenhet, besvärsenhet, mervärdeskatteenhet, uppbördsenhet samt dataenhet.

Skatteavdelningens kansli svarar för samordning av enheternas planering och handhar adinistrativa uppgifter.

Taxeringsenheten svarar för den årliga taxeringen inom länet när det gäller inkomst-och förmögenhetstaxering. Till enhetens uppgifter hör också granskning och revision betr skattskyldiga juridiska personer och skattskyldige med komplicerade inkomst-och förnögenhetsförhållanden,främst större rörelser och jordbruk. Enheten svarar vidare för allmän och särskild fastighetstaxering.

Revisionsenheten samordning och utför olika slag av revisionsverksamhet.

Besvärsenheten har till uppgift att föra det allmännas talan inom taxerings-,uppbörds-och mervärdeskatteområdena. Inom taxeringsområdet skall enheten avge yttranden över besvär av skattskyldiga till skattedomstol och själv anföra besvär(til1 den skattskyldiges föreller nackde1)hos skattedomstol(länsrätt,kammarrätt och regeringsrätt).

Mervärdeskatteenheten har samtliga uppgifter som rör mervärdeskatteområdet.

66 Den regionala samhällsförvaltningen SOU l982:24

Till uppgifterna vid uppbördsenheten hör uppbörd av skatter, restitutioner, anstånd, efterkrav, indrivning samt ärenden om skatteutjämningsbidrag och skatteavräkning med kommuner.

Vid dataenheten förs personregister, fastighetsregister, taxerings- och skatteregister.

êllm§nna_enhetgn handlägger olika slag av förvaltningsärenden såsom utlännings- och medborgarskapsärenden, ärenden rörande allmänna val (inkl röstsammanräkning), stiftelser (inkl permutationer) och lotteriärenden. Vidare svarar enheten för bil- och körkortsregistren samt handels- och föreningsregistren.

gänspolischefen ansvarar för regionala polisfrågor samt ledning av trafikövervakning och för vissa typer av förvaltningsärenden, bl a rörande handel med vapen. Riksdagen har under hösten 1980 beslutat om allmänna riktlinjer för en reform av polisväsendet. Den regionala polisverksamhetens närmare utformning övervägs för närvarande inom den s k polisberedningen, som fått till uppgift att svara för det praktiska genomförandet av den beslutade reformen.

Admini§trativa_enh§ten är ett gemensamt service- och stabsorgan inom länsstyrelsen. Enhetens uppgifter avser i första hand personal och löner, ekonomi samt administrativ service.

2.2 Landstingskommunenl)

2.2.1 Inledning

Landstingskommunerna inrättades 1862 som en folkvald länsrepresentation. Landstingskommunen är en kommun som omfattar i princip hela länet och är sidoordnad primärkomunerna. Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner står utanför landstingskommunerna men har samma uppgifter som dessa vid sidan av sin funktion som primärkommun.

1)Termerna landsting och landstingskommuner har tidigare

använts synonymt. I detta avsnitt har emellertid begreppet landsting reserverats som beteckning för det beslutande representativa organet.

SOU l982:24 Den regionala samhällsförvaltningen 67

Arbetet i kommuner och landstingskommuner reglerades tidigare i huvudsak genom tre olika lagar,nämligen kommunallagen,kommunallagen för Stockholm och landstingslagen. Dessa tre lagar ersattes 1977 med en enhetlig kommunallag som således är tillämplig både inom kommunerna och landstingskommunerna.Lagen har en gemensam allmän kompetensbestämmelse. Den tidigare uppräkningen om landstingskommunernas uppgifter togs bort med hänvisning till att den dominerande delen av uppgifterna regleras i specialförfattningar.Den nya komunallagen bygger på principen att landstingskommunerna skall lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Lagen har i högre grad än tidigare karaktär av ramlag.Åtskilliga detaljfrågor som tidigare reglerades i lag kan kommunerna och landstingskommunerna numera själva besluta 0m.Härigenom har det blivit möjligt att låta de allra flesta bestämmelserna i den nya lagen få generell giltighet.

2.2.2 Landstingskommunens organisation och arbetsuppgifter Enligt kommunallagen sammanträder landstinget enligt den ordning man själv bestämmer,men landstingsmöte bör hållas minst fyra gånger per år.

(FU) är landstingskommunens styrelse och Förvaltningsutskottet centrala verkställande organ. FU skall yttra sig i ärenden som skall behandlas av landstingsmötet. Genom sin beredningsfunktion styr FU arbetet och reglerar den takt i vilken ärenden behandlas av landstingsmötet. FU skall verkställa landstingets beslut om verkställigheten inte vilar på annan nämnd, och svarar för landstingets ekonomiska förvaltning.

FU har av tradition en starkare ställning inom landstingskommunen än vad kommunstyrelsen har inom primärkommunen. I den tidigare fanns inskrivet ett s k ställföreträdarskap som landstingslagen Avsikten var att FU i stor utsträckning gav FU stora befogenheter. skulle kunna ersätta mellan dess sammanträden. Nulandstingsmötet mera regleras förhållandet mellan landstingsmötet och FU genom delegeringsregler.

får kommunallagen tillsätta de fakulta- Landstingskommunen enligt tiva nämnder som man anser sig ha behov av. FU är den (frivilliga) enda helt nämnd som måste finnas. Den vikkommunallagsreglerade nämnden är siukvårdsstyrelsen. De snecialreglerade nämndertigaste

68 Den regionala samhällsförvaltningen

nas viktigaste uppgift är att tillämpa speciallagstifuningen på resp områden. Landstinget eller FU kan inte ingripa i handläggningen av sådana konkreta förvaltningsärenden. När det gäller anslagen kan inte landstinget inskränka anslagstilldelningen så att den lagreglerade verksamheten för en nämnd förhindras.

Eftersom hälso- och sjukvården dominerar landstingskommunernas versamhet, blir organisationen beroende av hur dessa frågor handläggs. Alternativa möjligheter finns.

Följande nämnder finns i de flesta landsting eller är åtminstone vanligt förekommande:

förvaltningsutskott(obligatoriskt), - kan fullsjukvårdsstyrelse (obligatorisk men uppgiften

göra av FU eller annan nämnd)

- Socialnämnd (obligatorisk i den mån den fugerar som omsorgsstyrelse, i övrigt fakultativ, omsorgsstyrelsens uppgifter kan fullgöras av sjukvårdsstyrelsen), - tandvårdsnämnd (obligatorisk, uppgiften kan fullgöras av sjukvårdsstyrelsen), - för utbildningsnämnd (obligatorisk som styrelse gymnasieskola, men uppgiften kan fullgöras av FU, i övrigt fakultativ), näringslivsnämnd (fakultativ), personalnämnd (fakultativ), byggnads- och utrustningsnämnd/byggnads- och upphandlingsnämnd (fakultativ), - besvärsnämnd (fakultativ) - kan fullsjukhusdirektioner (obligatoriska, uppgiften göras av sjukvårdsstyrelsen).

Nämndorganisationen växlar mellan olika landsting, både beträffande antalet nämnder och antalet ledamöter i nämnderna. Möjligheten att inrätta fakultativa nämnder har ett starkt samband med den allmänna kompetensen som ger stora initiativmöjligheter för landstingskommuner att i olika former engagera sig för nya verksanmeter. Vidare råder stora skill-

Den regionala samhällsförvaltningen 69

nader i hur långt ökat ansvar längs på de driftansvariga direktionerna för siukvårdsdistrikten.Ãven den politiska ledningsorganisationen i landstingen uppvisar stora skillnader. Numera finns heltidsengagerade politiker i samtliga landstingskomuner,men antalet varierar.

Förvaltningsorganisationen varierar, liksom nämndstrukturen, beroende främst på hur sjukvårdsfrågorna handläggs. En sammanhållen kansliorganisation med en landstingsdirektör är vanligast.

Omfattningen av den centrala förvaltningen varierar beroende på landstingsområdets storlek, verksamhetens omfattning och graden av centralisering. I de flesta landstingskommuner ingår numera 150 - 200 tjänstemän i den centrala förvaltningen. Vidare finns inom förvaltningsorganisationen en lokal administration med anknytning till olika verksamheter, t ex sjukhus och andra vårdinstitutioner.På denna nivå råder stora variationer i organisationens utformning.

Hälso-och sjukvård Hälso-och har kommit att sjukvård kostnadsmässigt och ärendemässigt bli dominerande landstingskomunernas uppgift. Av landstingskommunernas totala kostnader svarar hälso-och för 75 sjukvården drygt procent. Det är främst hälso-och sjukvårdens tillväxt som förklarar ökningen i landstingskommunernas utdebitering av skatt. Ungefär 7.5 procent av samhällets resurser, dvs bruttonationalprodukten (BNP) utgjordes år 1979 av sådant som faller inom landstingskommunernas verksamhet. Som jämförelse kan nämnas att 15 procent gick till kommunerna och drygt 12 procent till staten. Från år 1969 ökade den genomsnittliga till utdebiteringen landstingskommunerna från 7.64 till 12.61 kronor per skattekrona. Landstingskommunernas utgifter uppgick år 1980 till knappt 50 miljarder kronor,varav drygt 36 miljarder kronor avsåg hälso-och sjukvården.

Landstingskommunernas skyldigheter i fråga om sjukhusvård liksom öppen vård vid sjukhus och inom läkardistrikt i sjukvårdsregleras lag och sjukvårdskungörelse.

Ledningen av den sjukvârdande verksamheten utövas i allmänhet av en sjukvârdsstyrelse. Landstingskommunen kan tillsätta en särskild

70 Den regionala samhällsförvaltningen

sjukvårdsstyrelse eller uppdra åt annan nämnd att vara sjukvårdsstyrelse. Har detta inte skett är förvaltningsutskottet också sjukvårdsstyrelse. I tio landstingskommuner handläggs hälso- och sjukvårdsfrågorna av förvaltningsutskottet.

Under svarar förtroendevalda direktioner sjukvårdsstyrelsen för av sjukhus liksom annan sjukvårdande verkförvaltningen samhet, t ex öppen vård. Det är emellertid också möjligt att låta sjukvårdsstyrelsen fungera som direktion och i stället dela in sjukvårdsverksamheten i sektorblock (långtidsvård, psykiatri, kirurgi, medicin m m) med en blockchef som svarar inför Blockorganisation kan sjukvårdsstyrelsen. även tillämpas inom distrikt som leds av en direktion.

vissa an- Den nu gällande sjukvårdslagstiftningen ger också om omorganisationen av förvaltningen inom hälsovisningar och sjukvården. Som chefstjänsteman kan sjukvårdsstyrelsen utse Direktionens är en sjukvårdsdirektör. chefstjänsteman en sjukhusdirektör eller en styresman. Om sjukhusdirektören inte är läkare skall sjukvårdsstyrelsen utse en chefssom skall bistå i medicinska fråläkare, sjukhusdirektören gor.

är sjukvårdsstyrelsen även Enligt gällande lagstiftning för folktandvården i länet om särskild tandvårdsansvarig nämnd inte inrättats. folktandvårdslagen har lands- Enligt tingskommunen ett vårdansvar för alla barn och ungdomar upp till 19 års ålder och i omfattning även för vuxna. lämplig har också ansvaret för specialisttand- Landstingskommunen vård både för barn och vuxna.

vad avser den framtida tandvården har nyligen lagts Förslag fram i betänkande Tandvården under 80-talet (SOU 1982:4). bör folktandvården byggas ut Enligt tandvårdsutredningen I betänkandet föreslås bl a att den nuvarande ytterligare. folktandvårdslagen ersätts med en tandvårdslag som inarbetas i hälso- och sjukvårdsförfattningarna. Landstingskomunerna skall ha fortsatt lagfäst ansvar för barn- och ungdomstandvården men föreslås även få ett större ansvar för vuxentand-

Den regionala samhällsförvaltningen 71

vården.

Förslag till ny hälso- och sjukvårdslag m m har nyligen lagts fram i prop 1981/82:97. I propositionen föreslås att den nuvarande sjukvårdslagen ersätts med en hälso- och sjukvårdslag. Den nuvarande detaljerade lagstiftningen ersätts av en målinriktad ramlag. Den nya lagen ner stort utrymme för landstingskommunerna att utforma vården efter lokala och regionala behov och förutsättningar. Samtidigt syftar flera av förslagen till att stärka patientens ställning i hälso- och sjukvården.

Regleringen av den organisatoriska uppbyggnaden begränsas. Dock behålls regler om att en politiskt vald styrelse,(hälso-och sjukvårdsnämnd) skall leda verksamheten. Möjligheter finns att under denna nämnd inrätta förtroendemannaorgan även av andra slag än de nuvarande direktionerna.

Landstingskommunerna ges ett vidgat ansvar för befolkningens hälsa. Landstingskommunerna åläggs sålunda förutom att erbjuda sjukvård även att förebygga ohälsa hos befolkningen genom insatser riktade mot såväl människor som miljön. Som ett led i landstingskommunernas vidgade ansvar åläggs dessa att planera hälso- och sjukvården med utgångspunkt i befolkningens behov av vård. En samordning av verksamheten med kommuner och andra vårdgivare i landstingskommunen samt med närliggande landstingskomuner skall ske i syfte att åstadkomma ett sanüat och rationellt utbud av vård.

Staten ges ansvaret för den centrala, övergripande planeringen och samordningen av hälso- och sjukvården. Tillsynen över hälsooch sjukvården skall även i fortsättningen ligga på socialstyrelsen.

Social verksamhet

Vid årsskiftet 1981/82 trädde socialtjänstlagen i kraft. Lagen som är gemensam för hela vårdområdet har karaktären av en målinriktad ramlag. Till insatserna inom socialtjänsten hör bl a omsorger om barn och ungdom, äldre människor och människor med handikapp.

72 Den regionala samhällsförvaltningen

Enligt en överenskommelse mellan staten å ena sidan och svenska komunförbundet och landstingsförbundet å andra sidan skall huvudmannaskapet för bl a ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna övergå till berörda kommuner och landstingskommuner den 1 januari 1983.

överenskommelsen innebär att kommuner och landstingskommuner svarar för att behovet av hem för vård eller gemensamt boende inom blir Kommuner och

socialtjänsten tillgodosett.

landstingskommuner har under samverkan upprättat en vårdför institutionsvården inom respektive län. Planeplan ringen - som bl a gäller vård av barn och ungdom och vård av alkohol- och narkotikamissbrukare - har i huvudsak genomförts under hösten 1981.

med huvudmannaskapsförändringen är att skapa förut- Syftet sättningar för en bättre fungerande vårdkedja inom såväl som missbrukarvården. En särskild överens-

ungdomsvården

kommelse om statsbidrag har träffats och innebär att staten skall bidrag till kommuner och landstingskommuner för utge driften av de hem för vård eller boende som avses i principöverenskommelsen.

Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

omsorgslagen är landstingskommunerna huvudmän för Enligt omsorger om utvecklingsstörda. Huvudmannaskapet omfattar undervisning och vård i olika former med ansvar för verksamhet och ekonomi.

Den nuvarande omsorgslagen föreskriver att det inom omsorgsstyrelsen skall finnas särskolechef, vårdchef och överläkare. Verksamheten skall bedrivas enligt en särskild omsorgs- För in- och utskrivningsfrågor skall finnas en särplan. skild beslutsnämnd med en av regeringen utsedd jurist som ordförande och två eller fyra ledamöter från omsorgsstyrelsen.

I ett betänkande från omsorgskommittên Omsorger om vissa handikappade (SOU 1981:26) föreslås att landstingskommuner-

Den regionala samhällsförvaltningen 73

na skall ha fortsatt huvudmannaskap för de särskilda omsorgerna stå för alla barn och ungdomar men som skall öppna handikappade även för vuxna som är utvecklingsstörda. Beträffande särskolan föreslås att denna skall inlemmas i det allmänna skolväsendet och

härigenom få primärkommunalt huvudmannaskap. Landstingskommuner-

skall kommitténs av en nas uppgifter enligt förslag fullgöras habiliteringsnämnd enligt särskild lag om vissa handikappomsorger. Denna lag ersätter omsorgslagen,0msorgsstadgan och elevhemslagen.

och kultur

gtbildning

Landstingskomunen är huvudman för tre linjer i gymnasieskolan: skogs- och vårdlinjerna. Som styrelse för gymnasiejordbruks-, skolan skall finnas en utbildningsnämnd. Vidare är landstingskommunen huvudman för utbildning av skolsköterskor, tandsköterskor och tandhygienister. Dessa utbildningar sker inom ramen för den landstingskommunala högskolan. Den S k huvudmannaskapskommittên har emellertid i betänkandet Enhetligt huvudmannaskap för högskolan (SOU 1981:9) föreslagit att samtliga högskoleutbildningar skall bedrivas under statligt huvudmannaskap. I prop 1981/82:89 om kommunal tas ställning för ett högskoleutbildning fortsatt kommunalt huvudmannaskap för vissa vårdutbildningar.

har stark anknytning till landstingskomunerna Folkhögskolorna

som är huvudmän för ett stort antal av dessa skolor och lämnar

ekonomiskt stöd till andra som drivs av folkrörelser eller andra idêella organisationer.Landstingskomunerna bidrar också till genom anslag till länens bildningsförbund folkbildningsarbetet och studieförbund. Idrotts-och ungdomsarbete får också betydande ekonomiskt stöd. Landstingskomunerna svarar för utvecklingen och utbyggnaden av den regionala kulturverksamheten. Ekonomiskt stöd till kulturell verksamhet lämnas för en rad olika områden, särskilt stödet till olika typer av kulturinstitutioner har kraftigt byggts ut.

Q\:i_2LY

har under senare år fått ett växande poli- Landstingskommunerna tiskt och ekonomiskt ansvar för kollektivtrafiken, kulturfrågor, turism vilket innebär att det fått ett ökat och näringspolitik, i stort. I flera verksamheter ininflytande på regionalpolitiken går landstingskommunerna med delat huvudmannaskap. Det gäller

74 Den regionala

samhällsförvaltningen

främst de regionala utvecklingsfonderna, samhällsföretags regionala stiftelser samt länstrafikbolagen. Därtill kommer att landstingskomunerna ofta är engagerade i andra av typer stiftelser tillsammans med kommuner, t ex för länsteater och länsmuseum.

Åtskilliga landstingskomuner ger dessutom bidrag till olika typer av basinvesteringar, t ex flygplatser. Vidare har en rad landstingskommuner deltagit i regionala utvecklingsprojekt tillsammans med länsstyrelsen, länsarbetsnämnden och andra myndigheter. Landstingskomunerna har genom sin större finansiella handlingsfrihet kunnat ge ekonomiska bidrag till planerings- och informationsaktiviteter som initieras av t ex länsstyrelsen.

2.3 Länsnämnderna m fl regionala organ

På länsplanet verkar förutom länsstyrelsen ett stort antal andra statliga regionala organ. [en beskrivning som här lämnas är inte uttömmande. Endast de förvaltningsorgan som har bedömts särskilt viktiga i det här tas sammanhanget upp och flertalet av dem endast reöversiktligt. Följande statliga gionala organ beskrivs:

länsarbetsnämnden lanthruksnämnden länsbostadsnämnden länsskolnämmden skogsvårdsstyrelsen vägförvaltningen och länsvägnämnden yrkesinspektionen fiskenämnden

skyddskonsulentorganisationen

Vidare redovisas de regionala utvecklingsfonderna.

2.3.1 Inledning

De statliga regionala myndigheterna vid sidan om länsstyrelsen med länet som verksamhetsområde har utformats som sek-

Den regionala samhällsförvaltningen

med avgränsade uppgifter. I regel motsvaras länsorganen tororgan av centrala myndigheter med motsvarande sektorsansvar.

samarbeta i frågor som rör den Länsorganen skall med länsstyrelsen I samband med 1971 års partiella omregionala samhällsplaneringen. överfördes i ärenden organisation av länsstyrelsen beslutanderätten av större betydelse från länsorgan till länsstyregionalpolitisk relse. skulle emellertid ligga kvar på länsorganen, vars Beredning chefer blev i länsstyrelsen i dessa ärenden. Följande föredragande länsnämdsärenden skall avgöras av länsstyrelsens styrelse:

av de ramar för bostadshuvudsaklig fördelning på komuner som tilldelats länet (länsbostadsnämnden) byggande

och skogsbrukets lokaliöversiktlig planering av jordbrukets och utveckling samt handlingsprogram i dessa frågor sering (lantbruksnämnd resp skogsvårdsstyrelse)

och fördelningsplaner för långsiktigt vägbyggande flerårsplaner (vägförvaltningen)

av objekt för sysselsättningsregionalpolitisk prioritering åtgärder och för den reglerade byggnads- och anläggskapande ningsverksamheten (länsarbetsnämnden)

allmän av skolväsendets lokalisering och dimensioneplanering särskilt avseende grundskolans högstadium och gymnasiering, skolan Likheterna i länsorganens formella (länsskolnämnden). hindrar inte att deras roll inom den regionala förställning varierande. Stor har länsarbetsvaltningen är mycket betydelse i kontakt med de flesta offentliga organ i nämnden som står med alla av betydelse. Länslänet liksom privata arbetsgivare över ekonomiska resurser för arbetsnämnden förfogar betydande åtgärder, t ex i form av beredskapsar-

sysselsättningsskapande

beten.

Inom sina sektorer spelar lantbruksnämmd och skogsvårdsstyrelse roll för Båda nämnderna anen betydande näringens utveckling. svarar för en omfattande serviceverksamhet. Lantbruksnämdens beslut om förvärvstillstånd kan dessutom vara av stor betydel-

se för den enskilde.

76 Den regionala samhällsförvaltningen

Länsbostadsnämnden och länsskolnämden är kontroll-och serviceorgan gentemot kommunerna. Det minskade bostadsbyggandet har emellertid reducerat länsbostadsnämndens till betydelse att främst avse roll som regeltillämpning.Länsskolnämndens har efter hand ersatts kontrollorgan med en inriktning på pedagogiskt utvecklingsarbete till stöd för kommunerna.

Vägförvaltningens ställning som länsorgan är speciell såtillvida att någon förtroendevald nämnd inte kopplats till myndigheten. Vägfrågorna är av övergripande betydelse för utvecklingen i ett län, vilket motiverat att viktigare vägfrågor nuera avgörs av länsstyrelsen. För att biträda länsstyrelsen vid bedömningen av vissa vägfrågor finns en särskild länsvägnämnd med rådgivande funktion, vars ledamöter utses av landstinget.

Yrkesinspektionens verksamhet bedrivs utan närmare kontakt med övrig länsförvaltning. Verksamheten är i stor utsträckning regelstyrd.

2.3.2 Länsarbetsnämnden Central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsär arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), som också är frågor chefsmyndighet för länsarbetsnämnden. AMS uppgifter preciseras i instruktionen för arbetsmarknadsverket (1965:667). AMS leds av en styrelse som består av generaldirektören (ordförande), en överdirektör (vice ordförande) och elva andra ledamöter som regeringen utser särskilt. Styrelsen är i huvudsak sammansatt av representanter för arbetsmarknadens parter. Av de elva ledamöter som regeringen utser särskilt utses tre efter förslag tre efter förslag av avSAF, LO och två efter förslag av TCO och en efter förslag av SACO/SR. De återstående ledamöterna utses normalt bland Hos AMS finns tre delegationer, vilka i riksdagsledamöter. styrelsens ställe handlägger vissa frågor inom sina resp kompetensområden.

Länsarbetsnämnden är regional myndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och arbetsförmedlingen.

Den regionala 77 samhällsförvaltningen

Nämnden består av nio ledamöter.Ordförande och vice ordförande utses av regeringen på förslag av AMS.Övriga ledamöter utses av AMS på förslag av arbetsmarknadens parter.Länsarbetsdirektören är självskriven ledamot.0rdförande i nämnden är i alla län landshövdingen.

Länsarbetsnämndens viktigaste uppgifter är att leda arbetsförmedlingens verksamhet att hjälpa arbetssökande till arbete och samtidigt tillgodose efterfrågan på arbetskraft inom skilda områden. Vidare skall länsarbetsnämnden följa utvecklingen på arbetsmarknaderna i länet samt planlägga och ta initiativ till åtgärder som denna utveckling kan föranleda. Resurser som länsarbetsnämnden kan utnyttja för detta ändamål är - vid sidan om ar- betsförmedlingen ekonomiska bidrag till flyttning, omskolning och fortbildning. Länsarbetsnämnden kan också ta initiativ till statligt eller konmunalt beredskapsarbete och själv besluta om mindre beredskapsarbeten.

Länsarbetsnämnden har ett särskilt ansvar för sysselsättningsplaneringen inom byggnads- och anläggningsverksamheten. Nämndens uppgift är att på bemyndigande av Abs utfärda igångsättningstillstånd för visst slag av bygge. I länsarbetsnämndens uppgifter ingår också att upprätta förslag till investeringsreserv av statliga och statskommnnala arbetsobjekt, som snabbt skall kunna igångsättas vid uppkommande arbetslöshet.

Med hänsyn till sysselsättningsfrågornas stora betydelse i den regionalpolitiska planeringen är det nödvändigt med en aktiv medverkan från länsarbetsnämnden i denna planering. Detta har kommit till uttryck i förordningen om länsplanering (SFS 1979:637) som anger att det skall finnas en särskild beredningsgrupp med representanter för länsstyrelsen, utvecklingsfonden och länsarbetsnämnden.

För säsongsutjämning på byggområdet finns i varje län, enligt avtal mellan AMS och byggarbetsmarknadens parter, särskilda byggarbetsnämnder. En sådan nämnd skall bestå av företrädare för arbetsmarknadsverket liksom för arbetsgivare, byggnadsarbetare och kommuner. Nämnden är ett samarbetsorgan vars främsta uppgift är att ta ställning till prognoser över förväntad byggnadsverksamhet och tillgänglig arbetskraft. Nämnden kan också vara beredande och för-

78 Den regionala samhällsförvaltningen

slagsställande gentemot länsarbetsnämnden.

Utöver dessa uppgifter ansvarar länsarbetsnämnden för länets arbetsmarknadsinstitut. Institutets uppgift är att ge arbetssökande träning och utbildning för att kunna erhålla arbete på den öppna arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsinstituten har fått en särskild bestyrelse där länsarbetsdirektören är ordförande och som består av högst tretton andra ledamöter som utses av länsarbetsnämnden. Dessa skall representera landstinget, kommunerna i länet, kriminalvården, försäkringskassan, arbetsmarknadsutbildningen, arbetsmarknadens parter och handikapporganisationer.

Arbetsmarknadsutbildningen planeras av länsarbetsnämnden, medan skolöverstyrelsen svarar för ledning av verksamheten. För denna uppgift har skolöverstyrelsen i varje län en kursstyrelse, där länsarbetsdirektören är ordförande. Övriga ledamöter företräder länsskolnämnden, yrkesutbildningen i länet samt SAF, LO och TCO. Kursstyrelsens uppgift är att bedöma behovet av arbetsmarknadsutbildning och hur tillgängliga resurser kan utnyttjas för att möta detta behov. Kursstyrelsen tillsätter särskilda kursnämnder med uppgift att följa utbildningen. Nämnden består av företrädare för arbetsgivare, arbetstagare, kursdeltagare samt för länsarbetsnämnden och för skolöverstyrelsen.

Arbetsförmedlingen är länsarbetsnämndens lokala organ. Dess är - förutom att utöva uppgift arbetsförmedlingsverksamhet att pröva frågor rörande enskilda människors arbetsmarknadsutbildning, arbetsvård, hjälp vid arbetslöshet samt stöd vid flyttning. Varje län är indelat i arbetsförmedlingsdistrikt som leds av en distriktsarbetsnämnd.

Distriktsarbetsnämmd består av ordförande och nio andra ledamöter. Chefen för distriktskontoret är självskriven ledamot och ordförande i nämnden. Övriga ledamöter utses av arbetsmarknadsstyrelsen efter förslag av komunerna (2), arbetsgivarorganisationer (Z), LO (2), TCO (2) och SACO/SR (1).

Den regionala samhällsförvaltningen 79

2.3.3 Lantbruksnämmden

Lantbruksstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för bl a ärenden om lantbruket och lantbrukets rationalisering. Lantbruksstyrelsens uppgifter redovisas i instruktionen för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnden (SFS 1976:425 , omtryckt 1977:465).

Ledamöter av styrelsen är generaldirektören (ordförande), överdirektören och minst fyra andra ledamöter som regeringen utser särskilt. Några särskilda krav på dessa ledamöter har inte angivits i instruktionen.

Lantbruksnämnden är regional myndighet för frågor om lantbruket.

Nämnden består av nio ledamöter, varav fyra utses av regeringen och fyra av landstinget.Lantbruksdirektören är självskriven ledamot. Ordförande är i alla län landshövdingen.

Lantbruksnämmdens viktigaste uppgift är att verka för strukturrationalisering inom jordbruket. Nämnden är Vidare ansvarig för den regionala planeringen på jordbrukets område.

Lantbruksnämnden ansvarar för tillämpningen av jordförvärvslagen, vilket innebär att förvärv eller försäljning av fast egendom med anknytning till lantbruket måste godkännas av nämnden. I det fall som två av nämndens ledamöter har en avvikande uppfattning mot nämndens majoritet, hänskjuts ärendet till lantbruksstyrelsen. Nämden bedriver också i rationaliseringssyfte en egen inköpsoch försäljningsverksamhet av jordbruksfastigheter.

Lantbruksnämndenansvarar också för rådgivning till lantbrukare och har till uppgift att bistå jordbruket med teknisk planering, företagsekonomisk kalkylering och liknande service. Härtill kommer en omfattande stödverksamhet - främst i form av kreditgarantier - för investeringar inom jordbruket och trädgårdsnäringen.

I nämnden fattas principbeslut och beslut i större ärenden. Många ärenden avgörs i s k delegationer som består av ledamöter ur nämnden.

Den regionala samhällsförvaltningen

Lantbruksnämnden deltar på flera olika sätt i den översiktliga samhällsplaneringen. Bl a bidrar nämnden med väsentligt underlagsmaterial för den regionalpolitiska planeringen, fysiska planeringen och miljövårdsplaneringen. Nämnderna upprättar lantbrukspolitiska program och gör klassificeringar av åkermarken. Lantbruksnämnderna handlägger dessutom ärenden om rationaliseringsstöd till jordbruket och ärenden om stöd till sysselsättningsfrämjande åtgärder i glesbygd.

Vid lantbruksnämnderna i vissa norrlandslän finns särskilda rennäringsdelegationer.

2.3.4 Länsbostadsnämnden

Central förvaltningsmyndighet är bostadsstyrelsen för bostadspolitiken. Styrelsens huvuduppgift är att främja bostadsbyggande och bostadsförsörjning. Ledamöter av bostadsstyrelsen är geen byråchef på bostadsstyrelsen samt fem neraldirektören, andra ledamöter som regeringen utser särskilt.

Länsbostadsnämnden är regional myndighet för bostadspolitiken. Nämnden består av sex ledamöter. Länsbostadsdirektören är självskriven ledamot. Samtliga ledamöter förordnas av rege- I de flesta nämnderna är landshövdingen ordförande. ringen.

Länsbostadsnämden handhar den statliga låne- och bidragsverksamheten, såsom lån till nybyggnad, till- eller ombyggnad av bostadshus samt vissa andra lån och bidrag. Nämnden har också ansvaret för administrationen av lån och bidrag för åtgärder. Inom ramen för givna låne- och energibesparande bidragsvillkor tillser länsbostadsnämnden att de bostadsmålsättningarna i vad gäller kostnader och kvalipolitiska tet i möjligaste mån tillgodoses.

Länsbostadsnämderna sköter även utbetalningen och förvaltav beviljade lån. Detta är en mycket omfattande verksamning het - i huvudsak avbankkaraktär —som innefattar bl a säkerhetsgranskning, utanordning av beviljade lån, ränte- och amorteringsbehandling, övertaganden, inlösen, avskrivning

SOU l982:24 Den regionala samhällsförvaltningen 81

och uppsägning av lån.

Länsbostadsnämndens beräkningar och bedömningar av bostadsbyggandets volym grundas på de bostadsbyggnadsprogram som konmmnerna är skyldiga att upprätta. Länsbostadsnämnden har till uppgift att efter bostadsstyrelsens anvisningar granska bostadsbyggnadsprogrammen .

Vidare bereder länsbostadsnämnden länsstyrelsens beslut om fördelning på kommuner av ramar för bostadsbyggande. På grund av det låga bostadsbyggandet. behöver några ramar inte fastställas för den l innevarande treårsperioden.

Bostadspolitiken bygger på att tyngdpunkten i den praktiska verksamheten ligger i kommunerna. Den lokala verksamheten handhas av kommunernas förmedlingsorgan. Kommunerna har emellertid beslutanderätt enbart i fråga om statliga bostadsbidrag och statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m fl. I övrigt har de att yttra sig över och till länsbostadsnämnden vidarebefordra låne- och bidragsansökningar. Den tekniska granskningen av bostadslåneärenden har fr 0 m den 1 juli 1976 samanförts med byggnadslovsgranskningen och ligger således på komunerna.

2.3.5 Länsskolnämnden

Central förvaltningsmyndighet för ärenden om utbildning med undantag av statlig och kommunal högskoleutbildning är skolöverstyrelsen. Sö leds av en styrelse. Enligt riksdagsbeslut skall verksstyrelsen fr 0 m budgetåret 1982/83 få en annan sammansättning. (se sid ).

Länsskolnämnden är regional myndighet för skolväsendet. Nämnden består av nio ledamöter. Av dessa ledamöter utses två av regeringen, en av skolöverstyrelsen, en av länsstyrelsen och fem av landstinget. Bland de utsedda förordnar regeringen ordförande. Nämnden avgör i plenu frågor rörande planering av skolväsendet, samverkan och fördelning av kostnader mellan kommuner enligt skollagen, instruktion för skolledare, tillsättande av lärartjänst och yttrande över ansökan till skolledarbefattning.

Länsskolnämnden har till uppgift att främja skolväsendets utveck-

82 Den regionala samhällsförvaltningen sou 1932;24

ling liksom att bedriva försöksverksamhet och pedagogisk utvecklingsverksamhet vid skolorna. Nämnden skall vidare verka för att arbetet vid skolorna bedrivs ändamålsenligt, övervaka anskaffningen av pedagogiska hjälpmedel, bedriva upplysningsverksamhet och främja lärarnas fortbildning. Nämnden har inseende över det obligatoriska skolväsendet, gymnasieskolan, den komunala vuxenutbildningen, grundutbildningen för vuxna samt i förekommande fall statlig vuxenutbildning och enskild undervisningsverksamhet. Länsskolnämnden svarar för inspektion, främst av översiktlig karaktär, av de skolor som står under nämndens inseende.

I nämndens uppgifter ingår dessutom att pröva besvär över kommunal skolstyrelses beslut samt att fördela olika typer av statsbidrag till kommunerna.

Riksdagen har nyligen godkänt regeringens proposition om den statliga skoladministrationen (prop 1980/81:107, UbU 1980/81: 37, rskr 1980]81:395) som bl a innebär en rad förändringar av länsskolnämndens uppgifter. Avsikten är att nämnden i högre grad skall inriktas på pedagogiska uppgifter såsom ett stöd till skolorna i länet. Åtskilliga av nämndens administrativa uppgifter bortfaller, bl a genom att flertalet tillsättningsärenden övergår till kommunerna medan rollen som besvärsinstans överförs till skolöverstyrelsen. En ny uppgift för länsskolnämnden blir att besluta om gymnasieskolans dimensionering och lokalisering av studievägar.

2.3.6 Skogsvårdsstyrelsen

Central förvaltningsmyndighet för ärenden om skogsbruket är skogsstyrelsen. Styrelsen består av generaldirektören och sju ledamöter utsedda av regeringen. AV ledamöterna är fyra riksdagsledamöter, en representant för statsskogsbruket, en för bolagsskogsbruket och en för skogsarbetareförbundet.

Skogsvårdsstyrelsen är regional myndighet för skogsnäringen. Styrelsen består av sju ledamöter, varav tre utses av regeringen och tre av landstinget_ Länsjägmästaren är självskri-

Den regionala samhällsförvaltningen 83

ven ledamot.

Skogsvårdsstyrelsen har sedan sin tillkomst år 1903 varit ett halvstatligt organ. Fr 0 m l juli 1981 är skogsvårdsstyrelserna statliga myndigheter enligt riksdagens beslut på grundval av regeringens prop 1980/8l:l36 om skogsvårdsstyrelsernas organisation m m.

Skogsvårdsstyrelsens främsta uppgifter är att verka för att skogsbruket bedrivs på ett planmässigt sätt och att utöva tillsyn över efterlevnaden av skogsvårdslagen. I styrelsens uppgifter ingår att bevilja bidrag och lån till skogsägare liksom att bedriva rådgivningsoch utbildningsverksamhet. Vidare utför styrelsen beståndsvård, avverkning, återväxtfrämjande åtgärder samt bygge av skogsvägar. Planering av skogsvägnätet sker i skogsvårdsstyrelsens regi i samråd med vägförvaltningen och länets skogsägare.

Skogsvårdsstyrelsen får även i betydande omfattning uppdrag från andra myndigheter. På länsstyrelsens uppdrag ansvarar styrelsen för skötseln av fornminnen och naturreservat. Vidare svarar styrelsen på uppdrag från länsarbetsnämnden för beredskapsarbeten inom skogs- och landskapsvård.

2.3.7 Vägförvaltningen och länsvägnämnden

Central förvaltningsmyndighet för ärenden om vägar och gator är vägverket. Vägverket leds av en styrelse på sex personer där generaldirektören är ordförande. De fem övriga ledamöterna utses särskilt av regeringen och representerar olika samhällsintressen.

Vägförvaltningen är regionalt organ till statens vägverk. Någon styrelse eller nämnd i ledning för vägförvaltningen finns inte.

Vägförvaltningen svarar för den allmänna väghållning som åligger staten och kontrollerar kommunernas väg- och gatuhållning. Vidare medverkar vid vägförvaltningen upprättandet av fördelningsplan för statsbidrag till Viktigare gator och vägar i kommuner som själva är väghållare.

Vid planeringen av allmänna vägar skall vägförvaltningen biträda länsstyrelsen som sedan år 1978 fastställer prioriteringen av åt-

84 Den regionala samhällsförvaltningen

gärder på det s k länsvägnätet. I samband med upprättande av flerårsplaner kommer vägförvaltningarna i samarbete med att med utgångspunkt från översiktliga mål länsstyrelserna för den statliga väghållningen ställa upp mer preciserade regionala mål för väghållningen.

För att biträda länsstyrelsen vid handläggningen av vägfrågor finns en särskild länsvägnämnd, vars sju ledamöter utses Nämndens uppgift är att till samtliga av landstinget. över långtidsplaner och fördellänsstyrelsen avge yttranden liksom i ärenden om bidrag till byggande av enningsplaner skilda om arbetsplaner för allmänna vägar, om förändvägar, av enskild allmän väg samt om indragning av ring väg till allmän väg.

2.3.8 Yrkesinspektionen

för arbetsmiljöfrågorna är Central förvaltningsmyndighet har generaldirektören som arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsen ordförande och högst tio andra ledamöter som utses av regeringen efter förslag från arbetsmarknadens parter, landstingsförbundet och kommunförbundet.

Yrkesinspektionen är regional myndighet för arbetsmiljöfrågor. Landet är indelat i nitton yrkesinspektionsdistrikt.

leds av en yrkesinspektionsnämnd där Yrkesinspektionen distriktschefen ärordförandeoch övriga ledamöter utses av arbetsmarknadens parter. Nämnden har bl a att ta ställning till övergripande prioriterings- och budgetfrågor.

Yrkesinspektionens främsta uppgift är att utöva tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftliksom om hälso- och miljöfarliga varor. En ningen lagen stor del av verksamheten sker genom inspektion vid arbetsplater. Yrkesinspektionen skall dessutom ge råd och upplysningar i skyddsfrågor.

Den regionala samhällsförvaltningen 85

2.3.9 Fiskenämnden

Central förvaltningsmyndighet för ärenden angående fiske och fiskerinäringen är fiskeristyrelsen. I verkets instruktion anges inte vilka intressen som skall vara representerade men den nuvarande styrelsen har ren parts- och intresserepresentation.

Fiskenämnden är sedan 1977 ett fristående regionalt organ med ansvar för finansieringsstöd och rådgivning till fisket. Nämnden består av fem ledamöter som samtliga utses av länsstyrelsen.

2.3.10 Regionala utvecklingsfonder

De regionala utvecklingsfonderna bildades den l juli 1978. Utvecklingsfonderna övertog de förutvarande företagareföreningarnas uppgifter. Fondernas huvudsakliga verksamhet kan delas upp i två områden, nämligen företagsservice och finansiering.

Utvecklingsfonderna är stiftelser som finansieras dels av staten och dels av landstingen. Fonderna har fått en relativt självständig ställning.

bedömdes att ett ökat länsdemokratiskt Härigenom inslag i styrningen av verksamheten skulle kunna komma till uttryck.

Utvecklingsfondernas styrelser består av nio ledamöter, vilka utses av resp landsting samt kommuner utanför landsting. För närvarande har tio landshövdingar invalts på politiska mandat i utvecklingsfondernas styrelser.

Statsmakterna förutsatte vid fondernas tillkomst att landstingen vid styrelseval beaktade behovet av professionellt företagskunnande och kunskap om bl a respektive läns näringsliv i styrelserna. I samband med prop 1980/8l:l30 om industripolitikens inriktning m m anmäldes för riksdagen att styrelserna överlag är sammansatta så att dessa principer är tillgodosedda.

2.3.11 Skyddskonsulentorganisationen

Skyddskonsulentorganisationen är regional myndighet under krimi-

86 Den regionala samhällsförvaltningen

nalvårdsstyrelsen. Däremellan finns 13 kriminalvårdsremed ansvar för skyddskonsulenter, allmänna häkten gioner och lokalanstalter i regionen.

I varje län finns ett eller flera skyddskonsulentdistrikt med expeditioner och mottagningar. Verksamheten omfattar av både kurativ och kontrollerande karaktär i samuppgifter band.med övervakning och skyddstillsyn. Dessutom utbildas övervakare och personundersökare.

Arbetet distrikt leds av en övervakningsnämnd. Den i varje beslutar bl a om upphörande av övervakning, viss frigivning från anstalt, vissa sanktioner samt om förordnande av övervakare. Nämnden består av fem ledamöter. Ordförande utses av regeringen och övriga av länsstyrelsen.

2.4 Smmnanfattande jämförelse av förtroendemannarepresentationen i olika länsnämnder

av tidigare kan konstateras att Som framgått redovisning det för närvarande inte föreligger något enhetligt mönster för utseende av ledamöter i olika statliga 1änsorgan.Samanav de olika länsmyndigheterna varierar i antalet sättningen ledamöter liksom i det regionala inflytandet över tillsättningen av de olika nämnderna.

En sumarisk redovisning av de i det här sammanhanget mest intressanta länsförvaltningsorganen lämnas i följande tabell:

SOU 1982124 Den regionala samhällsförvaltningen 87

Antal Själv- Antal ledamöter som utses av Ordför Länsmyndighet ledam skriven eg centr Lands läns Arbm Övr utses totalt ledamot organ ting styr part av

Länsstyrelse 15 lhövd 14 lhövd självskr

Länsarbets- 9 länsarb _ 2 6 regering nämnd dir AMS

Arbetsmark- 14 länsarb 13 länsarhdir nadsinstitut dir LAN självskr

regering SO Kurs- 6 länsarb 3 1 länsarbdir styrelse dir självskr

lskolinsr

mmmwy 9 mmM%s4 4 myüm nämnd dir Fiske- 5 S länsstyr nämnd Skogsvårds- 7 länsjäg- 3 3 regering styrelse mästare Länsväg- 7 7 länsväg_ nämnd nämnden Länsbostads- 6 länsbost 5 regering nämnd dir

Ur tabellen kan utläsas att det centrala inflytandet över tillsättningen är relativt stort. Således avgör regering och central myndighet helt och hållet tillsättningen i länsarbetsnämnden, distriktsnämnden och länsbostadsnämmden. Regeringen tillsätter hälften av ledamöterna i lantbruksnämnd (exkl lantbruksdirektören som förordnas av regeringen och är självskriven ledamot) och skogsvårdsstyrelse (exkl länsjägmästaren som förordnas av regeringen och är självskriven ledamot).

Ett gemensamt drag för många sektorsorgan är att särskilda partsintressen eller särskild sakkunskap skall bli företrädda. Således

88 Den regionala samhällsförvaltningen sou 19s2;z4

har arbetsmarknadens parter ett betydande inflytande över tillsättningen av ledamöterna i länsarbetsnämnden, distriktsarbetsnämnden och arbetsmarknadsinstituten. Beträffande lantbruksnämmden skall landstinget samråda med huhållningssälli fiskenämmden skall utses representanter för bl a skapet, yrkesfisket och fritidsfisket. Motsvarande partsrepresentation finns i flera länsorgan. Motiven härför har bl a varit att man velat tillföra respektive sektorsorgan såväl

förtroendemannáinflytande som partsinflytande. Länsorganen

har fått en bred för att ta ställning i härigenom kompetens särskilda fackfrågor. Inom länsarbetsnämndens verksamhetsområde har detta partsinflytande byggts ut ytterligare genom inrättandet av bl a byggarbetsnämmderna, som ju är ett rådgivande organ i byggnadsärenden.

Om med länsdemokratiskt inflytande avses sådan representation som är utnämnd av en i allmänna val vald församling kan konstateras att det länsdemokratiska inflytandet är relativt i samtliga länsorgan/länsmyndigheter utom begränsat i länsstyrelsen och länsvägnämnden. Länsinvånarnas inflytankan därmed vara relativt de i många planeringsfrågor tyckas Bl a för att komma tillrätta med detta har dock begränsat. statsmakterna beslutat att ärenden av större regionalpolitisk betydelse i länsnämnderna skall beslutas i länsstyrelsen. Det gäller t ex fördelning av ramar för bostadsbygganfastställande av långtidsplaner för vägbyggande, viss det, planering av skolväsendets lokalisering och dimensionering, och objekt för sysselsättningsfrämjande åtbyggreglering om lantbrukets och skogsbrukets utgärder samt utredningar veckling.

2.5 och samverkan på regional nivå Samordning

2.5.1 behandling av ärenden från läns- Länsstyrelsens nämnderna

Länsdemokratikomittên har genom en enkät till landets länsstyrelser kartlagt antalet länsnämndsärenden i länsstyrelsernas styrelser under perioden den 1 juli 1975 - den 30 juni 1980. Kartläggningen omfattar de ärenden som enligt

Den regionala samhällsförvaltningen 89

länsstyrelsernas normalarbetsordning skall behandlas i förtroendemannastyrelsen. Dessa omfattar följande ärendegrupper:

Diarieplans Ãrendegrupp beteckning ll.0l Kommunala bostadsbyggnadsprogram och fördelning av ramar för bostadsbyggandet 11.02 Planering av skolväsendets lokalisering och dimensionering ll.03 Byggreglering samt objekt för sysselsättningsfrämjande åtgärder 11.04 Utredningar om lantbrukets utveckling 11.241 Ärenden om flerårsplaner och fördelningsplaner

Enkäten besvarades av samtliga länsstyrelser utom en. Resultatet av enkäten framgår av följande sammanställning.

Diarieplansbeteckning 11.01 11.02 11.03 11.04 11.241 Antal ärenden 309 149 119 13 187 totalt under 5-års perioden (23 län)

Antal ärenden per 2,7 1,3 1,1 0,1 1,6 länsstyrelse och år

Av enkäten framgår att antalet länsnämndsärenden varierar högst avsevärt mellan olika länsstyrelser. Detta är givetvis en följd av att länen är olika stora och har olika problem. Någon exakt jämförelse mellan länen är därför inte meningsfull. Vissa ärenden också genom regelbundet återkommande beslut i vissa ärenregleras detyper (t ex fördelning av bostadsbyggnadsramar, prioritering av skolbyggnadsföretag samt prioritering av och beslut om vägbyggnadsföretag).

En intressant iakttagelse är dock att ärenden om byggreglering samt objekt för sysselsättningsfrämjande åtgärder i så relativt

90 Den regionala samhällsförvaltningen

liten utsträckning behandlas i länsstyrelsernas styrelser. I genomsnitt förekomer endast ett sådant beslutsärende per år och länsstyrelse. Det är då som regel länsstyrelsens ställningstagande till det s k beredskapsprogrammet. Därutöver förekomer på många länsstyrelser att länsarbetsdirektören relativt regelbundet lämnar information om arbetsmarknadsläget.

En annan iakttagelse är att ärenden om lantbrukets lokalisering och utveckling samt utredningar om skogsbrukets uti så liten behandlas veckling omfattning i länsstyrelsernas styrelser. I flertalet län har denna överhuvudärendegrupp taget inte förekomit under den undersökta perioden. I prop 1970:103 angavs som exempel på ärenden som borde behandlas i länsstyrelsernas styrelser: jord- och skogsbrukets strukturanpassning och framtida inriktning, översiktliga skogsvägnätsplaner m m. Trots att sådana planer utarbetas inom många län har de inte behandlats i länsstyrelsernas styrel- S81‘.

En anledning till att inte fler ärenden från länsnämnderna har behandlats i länsstyrelsens styrelse kan vara att det inte är preciserat vad som menas med översiktlig planering av regionalpolitisk betydelse. I flera länsnämnders verksamhet finns planeringsuppgifter som får anses ha betydelse för den regionalpolitiska planeringen. Inom länsarbetsnämndens verksamhetsområde torde utöver beredskapsprogrammen t ex besluten om arbetsmarknadsutbildningen (ramplanering, lokalisering av AMU m m) ha stor betydelse. Inom länsskolnämndens verksamhetsområde torde t ex ärenden om långsiktig bedömning av gymnasieskolans dimensionering och gymnasieskolans årliga organisation ha betydelse för en samordnad regional politik. Vad gäller ärenden inom lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen har redan nämnts de översiktliga planerna inom dessa områden.

En anledning till att antalet länsnämndsärenden i länsstyrelsernas styrelser är relativt litet kan vara att landshövdingen som regel är ordförande i flera länsnämnder och därigenom ansetts svara för den nödvändiga mellan samordningen

Den regionala samhällsförvaltningen 91

olika organ. Landshövdingarna är ordförande i så gott som samtliga länsarbetsnämnder, lantbruksnämnder, skogsvårdsstyrelser och länsbostadsnämnder. Därutöver är tio landshövdingar ordförande i utvecklingsfonder. Av de intervjuer som länsdemokratikommittêns sekretariat haft med representanter för olika länsnämnder kan konstateras att deras erfarenheter av landshövdingarna som samordnare av den statliga verksamheten på regional nivå varierar.

En tredje orsak till att antalet länsnämndsärenden är relativt litet i länsstyrelsernas styrelser är att en samordning av verksamheterna sker på tjänstemannanivå. För flertalet länsnämnder gäller att länsstyrelsen har rätt att skicka en representant till länsnämndernas samanträden. Denna rätt synes dock utnyttjas i relativt begränsad omfattning. Många länsstyrelser framhåller att den nödvändiga samordningen sker genom informella kontakter före sammanträden och i det dagliga arbetet. Vissa länsstyrelser har utsett särskilda kontaktpersoner som svarar för länsstyrelsens samordning med sektorsorganet i fråga. I Norrbottens län har t 0 m länsstyrelsen utfärdat en särskild instruktion för de olika kontaktmännen.

Ett av syftena med den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen år 1971var att ge den nya länsstyrelsen som en huvuduppgift att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. Flertalet länsnämnder liksom vägförvaltningen har till en övervägande del ärenden som inte avser översiktlig samhällsplanering. Strävandena att åstadkomma ett ökat länsdemokratiskt inflytande torde främst avse frågor som har betydelse för den översiktliga samhällsplaneringen på regional nivå. Detta framhölls också i de ursprungliga direktiven till länsdemokratikommittên. Där angavs att kommittén skulle ägna särskild uppmärksamhet åt länsplaneringen, den regionala trafikplaneringen, naturvårdsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. En väsentlig uppgift måste därför vara att inom olika sektorer ange de verksamheter som har betydelse för den översiktliga planeringen.

I industridepartementets anvisningar för länsplanering l980 framhölls särskilt nödvändigheten av en samordning mellan den regionalpolitiska planeringen och sektorsplaneringen. Detta kunde ske

92 Den regionala samhällsförvaltningen

i form av regionalpolitiska riktlinjer för skilda samhällssektorer. Flertalet länsstyrelser har i sina förslag till länsprogram identifierat de verksamheter som har betydelse för den regionalpolitiska planeringen och angett riktlinjer för dessa verksamheter. Dessa riktlinjer anger t ex en viss verksamhetsprioritering inom en given länsnämnd. Ansvaret för genomförandet av de regionalpolitiska stärvandena åvilar då respektive länsnämmd. Den önskvärda regionalpolitiska anpassningen av verksamheten kan dock stå i konflikt med gällande effektivitetsmål inom respektive sektorsorgan. Med hänsyn till att sektorsorganens styrelser ofta består av ledamöter med partsinstressen eller särskild sakkunskap kan viljan att genomföra de regionalpolitiska anpassningarna i sektorsorganets Verksamhet vara relativt låg. Det egna sektorsintressena kommer därvid att dominera verksamhetsinriktningen, varför det finns en risk för att länsstyrelsens intentioner inte kan genomföras.

2.5.2 Länsstyrelsernas samordning av länsnämndernas verksamhet

Det primära syftet med samverkan och samordning på regional nivå är att låta målsättningar och riktlinjer, som gäller övergripande samhällsplanering för länet, slå igenom i åtgärder inom alla berörda områden. Det innebär att före förslag om åtgärder måste samverkan ske så att berörda regionala organ är överens om handlingslinjer i stort.

Enligt länsstyrelseinstruktionen skall länsstyrelsen ge noggrann akt på länets tillstånd och behov samt främja länets utveckling och befolkningens bästa. Länsstyrelsen skall också verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de regionalpolitiska málen och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som uppställs för länet.

Länsstyrelsen har således fått som en huvuduppgift att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. För varje länsnämnd finns ett

Den regionala samhällsförvaltningen 93

antal ärendegrupper där ett ömsesidigt utbyte av information är nödvändigt för att dels få underlag för beslut, dels ge infonnation till andra delar av länsförvaltningen som kan behöva få del av den för sin egen verksamhet.

Enligt 5 § länsstyrelseinstruktionen ankommer det på länsstyrelsen att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger bl a statliga myndigheter blir behörigen fullgjort.

Genom särskilda föreskrifter i instruktionerna för statliga regionala myndigheter ges länsstyrelsen möjlighet att direkt föl ja de olika nämndernas verksamhet.

I de enskilda nämndernas instruktioner finns inskrivet När hos nämnden anhängiggjorts ärende, som rör planeringsfråga av regionalpolitisk betydelse och som sKa11 överlämnas till länsstyrelsen för avgörande eller vari inhämtande av länsstyrelsens yttrande är föreskrivet, har nämnden att i samråd med länsstyrelsen bestämma hur ärendet skall beredas.

I instruktionerna finns även inskrivet att länsstyrelsen skall underrättas om sammanträden och om de ärenden som skall förekomma vid sammanträdet. Chefen för planeringsavdelningen eller annan tjänsteman som länsstyrelsen utser har rätt att närvara vid sammanträdet och delta i överläggningarna.

Länsdemokratikommittên har låtit undersöka hur samordningen mellan den statliga verksamheten på regional nivå för närvarande går till. Denna undersökning visar att samordningen sker på tre sätt. Det sker genom 1) landshövdingarna 2) länsstyrelsens bevakning i länsnämnderna

3) länsnämmdstjänstemännens skyldighet att ställa upp i läns-

styrelsen för a) information, b) beredning, c) föredragning

Landshövdingarna är som regel ordförande i länsarbetsnämnd, lant-

94 Den regionala samhällsförvaltningen

bruksnämnd, skogsvårdsstyrelse och länsbostadsnämnd. En av anledningarna härtill har varit att en nödvändig samordning mellan länsstyrelsen och de statliga regionala organen däriuppnås. Landshövdingarna är dock inte ordförangenom skulle de i samtliga statliga regionala organ (t ex länsskolnämnd och fiskenämnd). Landshövdingarna är ej heller alltid ordförande i de regionala utvecklingsfonderna.

I de olika statliga regionala organen förekommer en rad olika ärendetyper. Landshövdingen har som regel ingen möjlighet att själv svara för all nödvändig samordning, utan en betydande del av dessa frågor har anförtrotts åt länsstyrel-

sens planeringsavdelning. Dessutom har varje sektorsorgan

ett ansvar för att en samordning sker.

Genom olika instruktioner regleras länsstyrelsens möjlighet att fortlöpande bevaka verksamheten i de olika statliga re- När det gäller t ex länsskolnämnden har

gionala organen.

länsstyrelsen en i instruktionen angiven representant (jurist).

Som exempel kan nämnas att i några län förekommer en systematisk bevakning av sammanträden i länsnämnderna. I några fall vill landshövdingen som ordförande i respektive länsnämmd överlägga med berörda tjänstemän på länsstyrelsen innan ett ärende behandlas i en nämnd. I andra fall representeras länsstyrelsen vid nämndsammanträden när det finns för länsstyrelsen intressanta ärenden. I vissalän tillåts länsstyrelsetjänstemän att kontinuerligt delta i sammanträdena. I t ex Östergötlands län har länsstyrelsen en representant utöver landshövdingen vid de olika länsnämndssammanträdena. I Kalmar och Västernorrlands län deltar chefen för planeringsavdelningen regelmässigt i länsarbetsnämndens sammanträden.

Vid lantbruksnämndens sammanträden brukar som regel överlantmätaren delta. I länsvägnämndens sammanträden är alltid länsstyrelsens vägexpert (vägdirektören) närvarande.

Mönstret för deltagande i länsnämndernas sammanträden är så-

Den regionala samhällsförvaltningen 95

ledes oenhetligt. Flera länsstyrelser framhåller att detta heller inte är nödvändigt eftersom man har erforderligt samråd på tjänstemannanivå före sammanträdena.

I de bägge nordligaste länen har länsstyrelsen utsett särskilda kontaktmän som i vid bemärkelse svarar för all kontakt gentemot sitt sektorsorgan. Länsstyrelsen i Norrbottens län införde detta system årl97l medan länsstyrelsen i Västerbottens län införde detta år 1980. Av dessa konktaktmän är planeringsdirektören kontaktman gentemot länsarbetsnämnden och länsskolnämnden, överlantmätaren gentemot lantbruksnämnden samt byrådirektören för allmän naturvård kontaktman med skogsvårdsstyrelsen. I Norrbottens län är dessutom länsarkitekten kontaktman gentemot länsbostadsnämnden.

En liknande kontaktmannaorganisation.har organiserats vid länsstyrelsen i Stockholms län.

I Kopparbergs län kallas sedan år 1973 utöver landshövdingen, även överlantmätaren (lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen), planeringsdirektören (länsarbetsnämnden och länsskolnämnden) och länsarkitekten (länsbostadsnämden) till sammanträden. Av enkäten framgår dock att de nämnda tjänstemännens deltagande i respektive länsorgans sammanträden har minskat under senare år. Den nödvändiga samordningen av länsstyrelsens och länsnämndernas verksamhet uppnås i stället genom kontinuerliga kontakter på tjänstemannaniva.

Länsstyrelseinstruktionen och de olika myndigheternas instruktioner ger länsstyrelsen möjlighet att begära biträde av tjänsteman vid de statliga regionala organen vad gäller information, beredning eller föredragning i visst ärende. Av den tidigare redovisningen framgår att få s k länsnämndsärenden behandlas i länsstyrelsernas styrelser. Det är dock relativt vanligt att information i vissa ärenden, främst arbetsmarknadsfrågor, lämnas inför länsstyrelsens styrelse. Tjänstemän från länsarbetsnämden och utvecklingsfonden ingår dessutom i en särskild beredningsgrupp för länsplaneringsfrågor. I flertalet län finns vidare en särskild beredningsgrupp för uppföljning av företag som erhållit statliga lokaliseringsstöd. I denna beredningsgrupp ingår utöver

96 Den regionala samhällsförvaltningen SOU 19g2;24

representanter från länsstyrelsen som regel även länsarbetsdirektören och utvecklingsfondens chef.

Den genomförda undersökningen visar på att sättet för samordningen mellan länsstyrelsen och de övriga statliga regionala organen varierar. Det har i vissa statliga regionala organs nämnder förekommit ärenden av sådan regionalpolitisk betydelse att de hade bort ha behandlats i länsstyrelsens En av anledningarna till att så ej har skett har styrelse. vara att ärendet från sektorssynpunkt inte bedömts angetts ha regionalpolitisk betydelse.

Ett annat sätt att samordna olika regionala organ är genom länsstyrelsens ordinarie planeringsverksamhet. Den regionalpolitiska planeringen omfattar beskrivningar och förslag till hur de olika sektorsverksamheterna skall kunna bidraga till en positiv regional utveckling.

har kritiserats för att den i alltför Denna planeringsform stor utsträckning har koncentrerats på prognoser och allmänt formulerade mål. Bristen på resurser för att på regional nivå framförda förslag är en förklaring till att genomföra den regionalpolitiska planeringen haft en sådan inriktning. En annan förklaring kan vara att den statliga sektorspolitiken inte helt överensstämmer med regionalpolitikens strävanden.

Statsmakterna har i viss utsträckning tagit intryck av krititill de ändrade kraven. Bl a ken och anpassat planeringen har planeringen nuera blivit mer konkret och âtgärdsinriktad. För att olika åtgärdsförslag skall kunna vidareutvecklas har riksdagen sedan 1979 avsatt 35 milj kronor/år till länsstyrelserna för åtgärder i anslutning till länspla- Dessa medel får användas för att betala sekretariatsnering. kostnader samt kostnader för utredningar och för att anlita konsulter för att genomföra eller vidareutveckla förslag som redovisats i länsplaneringen. Om länsstyrelsen ställer åtgärdsmedel till andra organs förfogande skall riktlinjer för medlens användning lämnas. Genom dessa âtgärdsmedel har

SOU l982:24 Den regionala samhällsförvaltningen 97

länsstyrelserna fått ökade föutsättningar att ta initiativ i olika regionalpolitiska frågor.

I och med den regionalpolitiska planeringens ökade åtgärdsinriktning har en allt större del av ansvaret för genomförandet av vissa åtgärder kommit att ligga på de statliga regionala organen. För att skall åtgärderna få en genomslagskraft är det angeatt de olika har läget regionala organen en gemensamt grundsyn på länens problem och behovet av insatser.

Utgångspunkten för denna gemensanmm grundsyn och de statliga regionala organens insatser är det av länsstyrelserna antagna handlingsprogrwmnet. Enligt ll § förordningen om länsplanering (SFS 1979:637) skall i länsprogrammet anges riktlinregionalpolitiska jer för planeringen av statlig verksamhet i länet. 2 § Enligt förordningen om skyldigheten för statlig myndighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken (SFS l979:639) skall varje statlig myndighet lägga resultatet av länsplaneringen till grund för sin planering. Dessutom föreskriver olika verksinstruktioner att sauråd skall ske med länsstyrelsen i ärenden av regionalpolitisk betydelse. Länsstyrelsens möjligheter till formell är samordning således fastlagd i flera författningar.

2.5.3 Personsambandet mellan länsstyrelserna och landstingen

Enligt lagen (1976:891) om val av ledamöter till länsstyrelsens styrelse skall landstinget utse 14 ledamöter till länsstyrelsens styrelse. l Malmöhus län och i Göteborg och Bohus län utser kommunfullmäktige i Malmö respektive Göteborg fem respektive nio ledamöter. Övriga ledamöter i dessa län utses av På Got-

landstinget.

land utses samtliga ledamöter i länsstyrelsens av kmnmunstyrelse fullmäktige i Gotlands kommun.

Länsdemokratikommittén har gjort en kartläggning av ledamöterna i länsstyrelsernas styrelser. En fråga som därvid belysts har varit vilket personsamband det finns mellan länsstyrelsernas styrelser och de verkställighetsorgan (förvaltningsutskott och kommunstyrelse) som landsting respektive kommunfullmäktige utser. Ett framträdande är att drag landstingen som regel utser förvaltnings-

98 Den Tegionala samhällsförvaltningen

utskottets ordförande till ledamot av länsstyrelsens styrelse. Det är också relativt vanligt att förvaltningsutskottets vice ordförande eller andra vice ordförande ingår i förste länsstyrelsens styrelse.

Antalet styrelseledamöter som också sitter i landstingets i förekommande fall) vaförvaltningsutskott (kommunstyrelse rierar från län till län. Störst är personöverensstämmelse det län där inte mindre än hälften av de av i Kronobergs landstinget utsedda ledamöterna i länsstyrelsens styrelse I Kristianockså ingår i landstingets förvaltningsutskott. stads län finns det ledamot av landstingets förvaltingen I knappt hälften av ningsutskott i länsstyrelsens styrelse. länen är det tre ledamöter från förvaltningsutskottet som också ingår i länsstyrelsens styrelse.

som har störst överensstämmelse med lands- De länsstyrelser (och kommunstyrelse i förekommantingens förvaltningsutskott de fall) är länsstyrelserna i Kronobergs (7 ledamöter), och Malmöhus län (5 ledamöter). Östergötlands (5 ledamöter) De län som har den minsta överensstämelse är Kalmar (2 ledamöter), Hallands (l ledamot), Älvsborgs (l ledamot), Västerbottens (1 ledamot) och Kristianstads (ingen ledamot). län är det tre alternativt ledamöter i läns- I övriga fyra som också sitter i landstingets förstyrelsens styrelse valtningsutskott (motsv).

i landstingen påverkar di- Den politiska sammansättningen rekt sammansättningen i länsstyrelsernas styrelser. De politiska som kommer till uttryck i

majoritetsförhållanden

sammansätt-

landstingsvalen påverkar därför länsstyrelsernas

I de landsting där de socialistiska partierna (socialning. demokrater för närvarande och vänsterpartiet komunisterna) har en klar blir det som regel ett majoritetsförmajoritet hållande från dessa partier i länsstyrelsens på 8 ledamöter Ett är Norrbottens län där majoriteten styrelse. undantag för de socialistiska är så stor att de socialispartierna tiska partierna har 10 platser i länsstyrelsens styrelse.

I de län där det är klar borgerlig majoritet har de borger-

Den regionala 99 samhällsförvaltningen

liga partierna för närvarande som regel 8 platser i länsstyrelsens styre lse. I Hallands län har de borgerliga för närvaranpartierna de dock 9 mandat. I Jönköpings län har socialdemcäraterna 6 platser och de borgerliga partierna 7. Den återstående innehas platsen avkristendemokratisk som därigenom innehar samling (KDS), en nyckelposition.

Socialistisk majoritet förekommer i 10 och borgerlig i majoritet 8 länsstyrelser. Eftersom majoritetsförhållandet i dessa län som regel är 8-6 (om alla är närvarande och röstar efter politiska blockgränser) påverkar landshövdingens utslagsröst inte de politiska majoritetsförhållandena.

I sex län (Stockholm, Uppsala, Malmöhus Östergötlands, Kalmar, och Västerbottens) är det dock för närvarande en jämn fördelning mellan de nuvarande politiska blocken. I tre av dessa län har det senaste valresultatet givit en borgerlig majoritet och i tre län en socialistisk majoritet. Valresultatet har i dessa län således inte gett fullt utslag bland vallänsstyrelsens politiskt da ledamöter. I dessa län har sålunda som självlandshövdingen, skriven ordförande i länsstyrelsen, i sin då avgörandet hand, det i en fråga står lika mellan blocken.

Flertalet har utsetts av bl landshövdingar på grund a politiska meriter. Även om flertalet har landshövdingar en politisk bakgrund är det relativt vanligt att vid sina tilllandshövdingarna träden deklarerar att de är partipolitiskt neutrala.Majoritetsförhållandena påverkas för närvarande i sex län av att landshövdingen är ordförande i den av landstinget valda länsstyrelsen. I de fall landshövdingens förändrar den nuvarande utslagsröst blockstrukturen kan landshövdingens innebära ställningstagande att länsstyrelsens beslut blir annorlunda än om samtliga ledamöter (15) hade varit utsedda på politiska mandat.

En annan faktor som kan förskjuta de politiska majoritetsförhållandena är att även representanter för de anställda deltar i vissa av styrelsens beslut.

Utöver och ledamöterna landshövdingen kan i styrelsen ingå två

100 Den regionala samhällsförvaltningen

personalföreträdare om regeringen på begäran av arbetstagarorganisationerna har förordnat att kungörelsen om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m m (SFS 1974: 224) skall tillämpas på länsstyrelsen.

För närvarande finns det personalföreträdare i 19 länsstyrelser. Personalföreträdarna är i samtliga fall två till antalet (TCO och SACO/SR) och nominerade av huvudorganisationerna.

För personalföreträdarna gäller vissa särskilda regler om rätt att närvara samt delta i behandling och beslut av ärenden. Personalföreträdare har som regel rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen. Därutöver är de ledamöter i styrelsen, med rätt att delta i beslut, vid handläggningen av fråga som ej har avseende på det av verksamhet som myndigheten skall bedriva. Medslag är således inriktat på frågor som rör interna inflytandet förhållanden, såsom arbetsmiljö-, organisations- , arbetsordnings- och personalfrågor m m.

I samhällsplaneringsfrågor eller andra frågor som inte rör de interna förhållandena har personalföreträdarna således rätt att delta i överläggningarna men får inte delta i besluten. Remissyttranden är ett annat exempel på ärenden där personalföreträdare som regel har ansetts sakna rösträtt.

Huruvida personalföreträdare har rösträtt i visst ärende avgörs av styrelsen. I närmare hälften av länsstyrelser i styrelsen saknas rutiner för hur med personalföreträdare om begränsning i personalföreträdares beslutanderätt regeln

skall tillämpas. I län med politiska jämviktsförhållanden

finns dock i de flesta fall sådana rutiner. Av de 14 län med majoritetsförhållanden är det dock fem länsstyrelser som saknar rutiner för personalföreträdares medverkan i beslut.

Regional förvaltning i Norden 101

3 REGIONAL FÖRVALTNING I [VU®iÅRK, FINLAND OCH NORGE

Länsdemokratikomittên har 1980 låtit utarbeta en rapport rörande länsförvaltningarna i Danmark, Finland och Norge. Rapporten har publicerats i SOU 1980:53. Här lämnas bara en sammanfattande jämförelse.

3.1 Allmänt om den regionala utvecklingen Även i de nordiska grannländerna har det under senare år förts en debatt om den regionala förvaltningens organisation. Kompetensfördelningen mellan olika former för kommunala och statliga organ har stått centralt i refonnarbetet. Förutsättningarna har dock växlat, eftersom uppbyggnaden av den regionala förvaltningen byggt på skilda traditioner. I Danmark och Norge har den statliga regionala förvaltningen (amt/fylke) stått under samma ledning som den regionkommunala (amtskommun/fylkeskommun). I Finland har det inte funnits motsvarighet till de svenska landstingskommunerna utan det regionkommunala intresset har tagits tillvara genom indirekt representation i kommunalförbund för olika frågor.

Både i Danmark och Norge har man under 1970-talet strävat efter att göra en klarare indelning av den regionala förvaltningen i en statlig och en regionkomunal del, samtidigt som man strävat efter att

öka den regionala självstyrelsen,Genom bildandet av en direktvald

församling på länsnivå med betydande befogenheter har skapats förutsättningar för staten att föra över en serie uppgiften som tidigare skötts av den centrala statsadministrationen och dess organ, till primär-och regionkommuner.Principen att kostnader belastas efter ansvar har lett till finansiella omläggningar för att stärka kommunernas och regionkommunernas ekonomiska underlag.Amtmannens/ fylkesmannens uppgifter har begränsats till att avse dels ledningen av den statliga länsförvaltningen,dels alltmer renodlade kontrolloch tillsynsfunktioner gentemot regionkomun och kommun.

Den finländska utvecklingen framstår som särpräglad.Reformsträvanden

102 Regional förvaltning i Norden

har pågått under ett årrörande den regionala förvaltningen drygt hundrade. En hel del reformförslag har framförts i syfte att anden regionala förvaltningen till samhällsutvecklingen och passa tidens krav. Av reformförslagen har dock bara en del genomförts, bl a införande av länsplanering och organisatorisk utbyggnad av En totalreform av mellaninstansförvaltningen i riktlänsstyrelsen ning mot landskapssjälvstyrelse har visat sig svår att förverkliga.

&

förvaltping

LAND REGIONAL ORGANISATION Statlig Regionkommunal Sverige länsstyrelse landstingskommun(landsting) + sektorsorgan Danmark statlig amt- amtskommun (amtsråd) organisation Norge distriktsad- fylkeskommun (fylkesting) ministration Finland länsstyrelsen regionala kommunalförbund + distriktsförvaltning

3.2 Danmark I Danmark har större delen av den regionala förvaltningen lagts inom amtskommunen. Fördelning av uppgifter mellan staten, amtskommunerna och kommunerna är i sina huvuddrag bestämd i lag. Någon uttömmande, är det dock lagfäst reglering inte fråga om, utan den kommunala självstyrelsen ger vida möjligheter för såväl amtskommunerna som kommunerna att frivilligt ta på sig olika samhällsuppgifter.

Genom 1970 års kommunalreform blev det praktiskt möjligt för staten att föra över en mängd statliga uppgifter till amtskommuner och kommuner.

Regional förvaltning i Norden 103

Kommunalreformen innebar också radikalt ändrade förutsättningar Amtmannen har beträffande amtmännens uppgifter och ställning. inte kvar som helst uppgifter i den amtskommunala längre några förvaltningen. Statsamtets (amtmannens) uppgifter har begränsats till att främst avse de speciella funktioner, som enligt lagområden âvilar amtmannen som statens represtiftningen på vissa sentant. Amtmannen är vidare ordförande i det s k tillsynsråd som svarar för av kommunerna. Tillsynsrådet, vars fyra övtillsynen ledamöter utses av amtskommunen, är ett statligt organ vars riga beslut kan överklagas hos inrikesministern.

Som en följd av kommunalreformen och decentralisering (k0mmuna1ikan staten större vikt vid att sering) av statliga uppgifter lägga utarbeta centrala och direktiv för den regionala och vägledningar den lokala och på att informera om planerna för Statens planeringen egen verksamhet.

Den centralistiska danska traditionen med ministerstyre innebär att åtskilliga ärenden måste underställas centralmyndighet. Den statliga styrningen sker främst genom legal styrning, olika planeringssystem som ger statsmakterna möjlighet att samstämma utvecklingen i landet och genom statliga anslag och bidrag.

Till den regionala (lokala) statsförvaltningen hör amtmännen och polismästarna, men även skatteinspektörer, tulltjänstemän, statsskogmästare, bilinspektörer m fl. Till statsförvaltningen hör även statsbanorna post-och telegrafväsendet och andra affärsverk.

Amtskommunernas viktigaste uppgifter är:

I Sj ukvård Amtskommunerna har ansvaret för hela det danska sjukhusväsendet med undantag för några statsfinansierade sjukhus. Sjukhusväsendet svarar för drygt hälften av amtskommunernas utgifter.

I Social-och hälsovård Ansvaret för social-och hälsovårdsväsendet är delat mellan staten, amtskomunerna och kommunerna. Uppgifterna svarar för nästan 25 procent av den amtskommunala budgeten.

104 Regional förvaltning i Norden SOU 1982:2

I .Arbetsförmedling och särskilda sysselsättningsåtgärcg Dessa uppgifter är rent statliga. men staten svarar endast för ca 75 procent av kostnaden.. Den resterande delen bekostas av amtskommune IT13 .

I Utbildning

nmtskommunerna svarar för gymnasieutbildningen. Andra viktiga uppgifter är att utarbeta utbyggnadsplan för det samlade skolväsendet, bistå kommunerna med råd om projektering av skolor och godkänna deras byggnadsprogram för Amtskommunerna svarar även för skolbyggande tillsynen av den kommunala skolverksamheten samt utbetalar stats-

bidrag till undervisningen,Den del av skolväsendet som sköts av

amtskonmunerna kräver drygt 12 procent av budgeten.

I Kultur Amtskonununerna har åtagit sig kulturuppgifter som går över konunungränserna. Exempel på verksamheter är landsdelsteatrar, landsdelsorkestrar, centralbibliotek och regionala museer.

I Vägar Amtskonnnunerna svarar för drygt 10 procent av det allmänna vägnäteüamtsvägarna) . Planer finns på att låta amtskonununerna överta en större del av de nuvarande statsvägarna.

I £{11ektivtrafi_l§

Amtskommunema skall utarbeta planer för trafikförsörjningen med kollektiva trafikmedel. Även den regionala tågtrafiken har förts över till amtskormnunal planering. Amtskommunerna och kommunerna driver i flera fall trafikföretag gemensamt.

I Regionplanering

Den delvis integrerade ekonomiska och fysiska planering som benämns lands-och regionplanering är en av amtskommunens mest omfattande och betydelsefulla uppgifter. Det åligger amtskommunen att upprätta flera alternativa skisser för utvecklingen för de skilda delarna av regionen och offentliggöra skisserna. Amtskonmunen och kommunerna anordnar och genomför därefter gemensamt den offentliga debatten kring planerna 1 amtet. Amtsrådet och kommunalbestyrelserna förhandlar därefter om hur den slutliga regionplanen skall se ut.

SOU l98Z:24

Regional förvaltning i Norden

I & och naturs dd Under 1970-talet har skett flera viktiga reformer på miljö: vårdens omráde.Ansvaret för det praktiska genomförandet av de s k miljöreformen(bekämpande av olika slags miljöförore-

njngar,resursförvaltning samt naturskydd och skydd för byggnader m m) har lagts på amtskommunerna och komunerna. Varje amtskommun har en särskild naturskyddsförvaltning som fungerar på sama sätt som andra sektorsförvaltningar.

II Vattenförsörjning - Värmeplanering

Amtsrådet svarar för regional vattenutvinningsplanering lnom vilka ramar kommunerna ntarbctar vattenförsörjningsplaner. mntsrådet upprättar efter förhandlingar med kommunerna on regional värmeförsörjningsplan.

3. 3 N0r’e

Fylkeskommunârna och kommunerna har tagit över en allt StÖTTe del

av ansvaret för samhällsuppgifterna. En strävan under hela reformarbetet har varit att ansvaret för lägga dessa uppgifter på folkvalda organ.

Staten har undvikit att inskränka den kommunala sektorns verksamhetsområde utöver vad som följer av den allmänna lagstiftningen. Förutom de uppgifter som åligger fylkeskommunerna enligt speciallagstiftning kan fylkeskommunerna därför själva bestämma vilka uppgifter av allmänt intresse som de vill ta på sig under förutsättning att verksamheten genom lagstiftning inte har lagts till andra förvaltningsorgan.

Reformerna i Norge har inneburit en klar uppdelning mellan den statliga och den fylkeskommunala förvaltningen har Fylkesmannen lösts från sina tidigare fylkeskommunala göromål och kan koncentrera sig på att ta tillvara statens intressen i fylket. Som den centrala statliga förvaltningens främste representant i har fylket fylkesmannen ett överordnat ansvar i förhållande till cheferna för olika statliga sektorsorgan. Det gäller bl a skattefogde, fiskerichef, skoldirektör,

fylkesarbetschef, fylkeslantbrukschef, fylkes-

skogvaktare, vägchef och försäkringskassans direktör Fylkesmannens egen uppgift är fränst att utgöra en samordnings-, kontroll- tillsyns-och besvärsinstans.I fylkesmannens mandat vidare ingår att ut-

106 Regional förvaltning i Norden SOU 19gz;24

över kommunala beslut och ge vägledning san öva legalitetskontroll bedriva främst rörande kommunernas ekonomiska förvaltning. tillsyn Det förekomer däremot inte någon legalitetskontroll över fylkeskommunala beslut.

statsmakterna visat återhållsamhet när det gällt att in- Fastän skränka fylkeskommunernas verksamhetsområde utöver vad som följer av den allmänna lagstiftningen är statens inflytande och möjligheter till påverkan betydande.

Statens styrning sker på olika sätt:

beslut i fylkestinget av ekonomisk art skall godkän- 1. Viktigare nas av Kongen (Kommunal-og arbeidsdepartementet).

att 2. Staten kan i lagstiftning pålägga fylkeskommunerna och i vissa avseenden omfattande uppgifter. lösa bestämda

så många och omfattande upp- 3. Fylkeskommunerna kan åläggas att utrwnnet för egna initiativ begränsas. gifter

handlingsfrihet 4. Genom lagstiftning kan fylkeskommunernas

begränsas.

S. av det statliga stödet. Omfånget

att lösa sker det i När fylkeskomunerna åläggs uppgifter Även om detta kan an-

första hand genom speciallagstiftning.

från staten till den kommunala ses innebära en delegering ändå staten i fortsättningen en stark sekt0rn,garanteras styrning av verksamheten.

viktigaste uppgifter är: Fylkeskomunens

I Hälso- och sjukvård

ut- Sjukvården utgör omkring 70 procent av de fylkeskommunala inom hälso-och sjukvården är fördelade gifterna.Uppgifterna mellan stat, fylkeskomunen organisationer och privatvård. Verksamheten är i hög grad decentraliserad.

Regional förvaltning i Norden 107

|I Uppgifter inom trafiksektorn Vägar är ett traditionellt verksamhetsområde för fylkeskommunerna. Andra uppgifter är den fylkeskommunala trafikplaneringen (alla delar av trafiksektorn samt trafiksäkerhet).

|| Uppgifter inom undervisningssektorn Fylkeskommunerna svarar för planering, byggande och drift av gymnasial utbildning (vidaregående skole).

II Uppgifter inom kultursektorn Utöver de uppgifter som omfattas av det allmänna statsbidragssystemet omfattar fylkeskommunernas engagemang bibliotek, muséer och kulturhistorisk verksamhet. Även fritidsaktiviteter, idrottsoch ungdomsarbete omfattas av fylkeskommunala insatser. Kulturplaner finns i de flesta fylkeskommuner.

II Uppgifter inom näringslivssektorn De fylkeskommunala uppgifterna avser främst generella näringspolitiska åtgärder till primärnäringar som jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, handel och turism, men också näringsverksamhet i egen regi.

I| Eylkesplanering

Fylkeskommunen har ansvaret för den löpande regionalpolitiska planeringen och utarbetar en översiktlig plan för samordning av statens, fylkeskommunens och kommunernas planering i fylket. Fylkesplaneringen skall även omfatta konkreta sysselsättningsåtgärder samt detaljerade planer för beredskapsarbeten.

3.4 Finland I Finland har den nuvarande länsförvaltningens grundprinciper och uppgifter utformats som ett resultat av samhällsutvecklingen och förändringar stegvis. Den regionala förvaltningen har under utvecklingens gång splittrats i fråga om både verksamhet och områdesindelning. Vissa viktiga uppgifter inom statsförvaltningen har på 1970-talet koncentrerats till länsstyrelserna. Även en delegering av uppgifter från centralförvaltningen till länsstyrelserna har ägt rum.

Mellaninstansförvaltningen handhas dels av statliga organ, dels av kommunalförbund med vidsträckt omfattning. Till den statliga för-

103 Regional förvaltning i Norden sou 1932:24

hör förutom även statens fristående distvaltningen länsstyrelsen Tyngdpunkten ligger här på jord-och riktsförvaltningsmyndigheter. handels-och industri- samt arbetsskogsbruk, trafik-, finans-, folkvalt organ ingår inte i den statliga kraftsektorerna.Någ0t mellaninstansförvaltningen.

för är De viktigaste uppgifterna länsstyrelsen länsplanering planläggnings-och byggnadsärenden bostadsförvaltning miljövårdsärenden sko]-och bildningsväsendet väg-och trafikärenden polis-, brand-, räddnings-och befolkningsärenden

näringsärenden

social-och hälsovårdsärenden

Till hänförs de regionalt vid-

mellaninstansförvaltningen

sträckta kommunalförbunden, som handhar uppgifter inom specialsjukvården, specialomsorger för utvecklingsstörda, yrkesutbildning, regionplanering m.m. En del av kommunalförbunden bygger på stadganden i lag (obligatoriska) medan andra har grundats av kommunerna på deras eget initiativ. Den ökade

statliga styrningen har framför allt tagit sig uttryck i en

detaljstyrning av komunala verksamheter.

En mera genmngripande reform av mellaninstansförvaltningen har länge förberetts. I princip råder enighet om att det all- 1nänna systemet för den regionala förvaltningen är i behov av förnyelse.Syftet är att samla den splittrade förvaltningen inom länet. Målet är dessutom att förankra den regionala förvaltningen på demokratisk grund. Uverförande av uppgifter och befogenheter från centralförvaltningen till den regionala nivån ingår också i reformsträvandena.

Ett av de mest uppmärksammade reformförslagen framlades 1975 av den s k mellaninstansförvaltningskomitten. Enligt kommittens huvudförslag borde statsförvaltningens uppgifter i mellaninstansen koncentreras till en samlad länsförvaltning som

SOU l982:24 Regional förvaltning i Norden 109

skulle demokratiseras. Ett folkvalt förtroendemannaorgan (länsfullmäktige) skulle stå i spetsen för länsförvaltningen. Till den reformerade länsförvaltningen skulle uppgifter och befogenheter föras över från den statliga centralförvaltningen. Även huvuddelen av kommunalförbundens verksamhet skulle övertas av länsförvaltningen. Länsförvaltningen skulle även anförtros den samordnande samhällspolitiska planeringen i länet.

Delegaterna till länsfullmäktige skall enligt förslaget väljas i samband med kommunalvalet. Fullmäktiges sammansättning skall fylla kravet på både regional och politisk representativitet. Länsfullmäktige bestänmmr över både länsstyrelsen och kommunalförbunden.

Denna s k länsförvaltningsmodell är ett försök att kombinera en samlad länsförvaltning med ett förstärkt inflytande för förtroendevalda. Reformen får inte hota eller försvaga den konmunala självstyrelsen. Den nuvarande länsstyrelsen skulle ersättas med en länsstyrelse där ordföranden (landshövdingen) skulle utses av republikens president och övriga ledamöter av länsfullmäktige. Under länsstyrelsen finns länsverket, lika med förvaltningsapparaten. I anslutning till länsverket skulle dessutom finnas förtroendevalda nämnder och direktioner. Kommunförbunden skulle bestå och också i fortsättningen ha hand om väsentliga uppgifter inom sjukvård och planering.

Förslaget utgör den egentliga utgångspunkten för de Senaste årens försök att utveckla den regionala förvaltningen. Även andra nöjliga system för förvaltningen i mellaninstans övervägs. Man har dock ännu inte kommit överens om de slutliga riktlinjerna för reformen.

3.5 En jämförelse av reformsträvandena - olika vägar att bilda en samlad regional förvaltning

Bakom 1970-talets reformer i Danmark och Norge - och bakom reformdebatten i Finland - finns olika krav som kan sammanfattas i begrepp som decentralisering, demokratisering och effektivitet. De reformer eller reformförsök som har skett i de nordiska grannländerna har som ett gemensamt drag att de syftat till en starkare samordning och ett klarare ansvarsförhållande inom den regionala

110 Regional förvaltning i Norden

förvaltningen. Med reformarbetet i Danmark och Norge har följt en kontinuerlig och stegvis omfördelning av samhällsuppgifter till de regionala självstyrelseorganen. Den statliga regionala förvaltningen har stagnerat och orienterats mot nya uppgifter.

Med hjälp av två exempel från de nordiska grannländerna kan man urskilja två skilda vägar att bilda en enhetlig regional förvaltning. Det ena sättet är att som i det danska systemet (och i någon mån det norska) låta så mycket som möjligt av den regionala förvaltningen ingå i en gemensam regionkomnunal organisation. Den ”danska modellen” ger möjlighet att bilda en enhetlig regional förvaltning med ett vidsträckt inflytande för förtroendevalda.

En förutsättning är emellertid att inte alltför många verksamheter anses som så exklusivt statliga att de inte bör inmed kommunalt huvudmannaskap. Detta krägå i en förvaltning ver att staten även framgent kan utöva styrning gentemot den regionala förvaltningen. Detta kan i första hand ske genom lagstiftning med tillämpningsföreskrifter, genom villkoren för statsbidrag och genom att vissa regionala beslut måste fastställas - eller åtminstone kan prövas - på central nivå.

Det andra sättet är att enligt modellen för reformen av mellaninstansförvaltningen i Finland samordna länsförvaltningen under statligt huvudmannaskap och att inrätta ett folkvalt länsfullmäktige med övergripande uppgifter gentemot länsförvaltningen. Den finska modellen tillåter en långt gående administrativ samordning av den regionala förvaltningen. Samtidigt blir de förtroendevaldas ställning relativt svag. Detta hänger till stor del samman med den nyckelroll som tilldelas landshövdingen som såväl chef för den samlade länsförvaltningen som ordförande i den förtroendevalda länsstyrelsen. Landshövdingen får sitt mandat från landets vilket torde ge en stark auktoritet gentemot länspresident, styrelse och länsfullmäktige. Förtroendemännens relativt svaga ställning är också en följd av att det samlade länsämbetsverket är en statlig myndighet, där inflytandet från de förtroendevalda är reglerat till att omfatta vissa angivna

Regional förvaltning i Norden lll

typer av beslut. Detta skiljer sig markant från den kommunala formen för beslutsfattande, där alla beslut som inte delegerats skall fattas av förtroendevalda.

Vad som främst skiljer de både modellerna åt är olikheterna i huvudmannaskap och inflytande för politiskt förtroendevalda. Den finska länsförvaltningsmodellen förutsätter visserligen ett folkvalt fullmäktige i länen, men länsförvaltningen ges inte någon ställning som motsvarar s k självstyrelse av högre ordning. Länsfullmäktige skall utöva den högsta beslutanderätten närmast för statsförvaltningens del. Båda modellerna ger möjlighet till en långtgående integrering av den regionala förvaltningen under ett enhetligt huvudmannaskap.

4 SPECIALREGLERADE ORGAN I KGMJNERNA

4.1 Inledning

Inom vissa samhällssektorer svarar statliga organ för verksamheten på såväl central och regional som lokal nivå. Även landstingen har omfattande verksamhet på lokal nivå. Till övervägande del svarar dock kolumnerna för den offentliga verksamheten på lokal nivå. För att kombinera en statlig styming med ett lokalt självbestämnande har en rad kommunala verksamheter reglerats genom s k speciallagstiftning.

Grunden för den konmunala verksamheten läggs i 1977 års enhetliga konmunallag. I 1 kap 4 § konmunallagen fastställs den allmänna kompetensen med stadgandet att komrmmer och landstingskommuner själva får vårda sina angelägenheter. Flera inskränkningar finns dock, exempelvis att besluten skall tillgodose konmunmedlemmarnas egna behov, inte vila på orättvis grund eller kränka enskilds rätt. Den närmare avgränsningen av kompetensomrâdet regleras genom besvärs institutet .

Den specialreglerade kompetensen regleras genom ett 20-tal olika speciallagar med kompletterande bestänmelser samt några s k särlagar. Speciallagstiftningen reglerar vissa uppgifter som konmunema är ålagda att ombesörja på statsmakternas uppdrag. Lagstiftningen är ibland detaljerad, ibland av ramlagskaraktär. Särlagarna anger direkt att kommmen får handha vissa uppgifter om man så önskar.

l konmunen utövas beslutanderätten av fullmäktige medan beredning liksom förvaltning och verkställighet ankommer på konmunstyrelsen och övriga nämnder. Enligt kommunallagen föreskrivs att det skall finnas kotmlunfullmäktige och kommunstyrelse, i bestämmelser övrigt sägs inget om näxmdorganisationen. Sådana

114 Specialreglerade organ i kommunerna finns däremot som tidigare nämnts i speciallagarna. De konmmnala nämnderna kan därför delas in i fakultativa nämndd v s nämder som kommunen frivilligt inrättar, och er, nämnder, d v s nämnder som kommunen ålagts att obligatoriska inrätta enligt speciallagar.

4.2 Specialreglerade organ i kommunerna

är De nämnder Som är Obligatoriska enligt någon spcciallag hälsovárdsnämnd, valnämnd och skolstyrelse, byggnadsnämnd, socialnämnd. Kommunerna har även att tillämpa viss lagstiftutan att det föreskrivs att en särskild nämnd skall ning inrättas. Inrättas ingen nämnd vilar ansvaret direkt på kommunstyrelsen. Det gällert exbrandstyrelse, civilförsvarsnämnd och trafiknämnd.

Kommunfullmäktiges inflytande är olika för fakultativa nämnder. De fakultativa nämnderna inrespektive obligatoriska rättas av fullmäktige som också fastställer deras kompetens.

I förhållande till de obligatoriska nämnderna är fullmäktiges Varken komunoch kommunstyrelsens befogenheter begränsade. eller kan ge direktiv till nämnden bestyrelse fullmäktige träffande dess myndighetsutövning utan dess obligatoriska verksamhet direkt lagstiftningens begrundas på den speciella stämmelser till i resp fall. Fullmäktiges inflytande begränsas att val av ledamöter. Fullmäktige tilldelar även angälla men dessa får inte bli så knappa att nämnden hindras slag, att sina Fullmäktige har fullgöra lagenliga skyldigheter. möjlighet att geen speciallagreglerad nämd kompletterande uppgifter.

Fattar fullmäktige, kommunstyrelse eller någon nämnd ett beslut som grundar kan detta översig på kommunallagen Det riktas till kamarrätten och klagas genomkommunalbesvär. var och en som är medlem i kommunen har rätt att överklaga. Fattar en specialreglerad nämnd ett beslut enligt en speciallag är besvärsordningen en annan. Det sker då i form av förvaltningsbesvär och enbart den som berörs av beslutet kan överklaga.Besvären riktar till olika instanser, länsstyrelser, vissa sig länsnämder, vissa centrala myndigheter, regeringsrätten

Specialreglerade organ i komunerna 115

eller regeringen beroende på vilka lagparagrafer som nämnden tillämpar.

De obligatoriska nämnderna har alltså dessa roller där den viktigaste uppgiften är att tillämpa den lagstiftning som gäller inom nämndens specialreglerade område. Den särställning som tillkommer dessa nämnder innebär en påtaglig begränsning i det kommunala självstyret. I en modern framställning om regional och kommunal förvaltning (Län, landsting, kommun av Dan Brändström, Bengt E Grimlund, Lars Ricknell,l979) beskrivs de obligatoriska nämndernas ställning på följande sätt:

De styrelser och nämnder som tillsätts enligt speciallagstiftningen kan sägas fungera som lokala statliga organ. Fullmäktige kan inte ge direktiv till dessa styrelser och nämnder utan direktiven finns i författningarna. Nämderna står dessutom under särskild tillsyn av olika statliga, regionala och centrala myndigheter. Bland de förra märks främst länsstyrelserna, som för tillsynen har särskilda tjänstemän såsom t ex länsläkare, distrikts- och länsveterinär, socialvårdskonsulent och länsarkitekt till sitt förfogande. Centrala tillsynsmyndigheter är t ex socialstyrelsen, livsmedelsverket och byggnadsstyrelsen. Bland de uppgifter och befogenheter sem tillkomer styrelser och nämnder av detta slag kan nämnas beviljande av socialhjälp, omhändertagande av barn eller ungdom för beredande av vård och uppfostran och liknande omvårdnadsuppgifter, skolväsendet, plan- och byggnadsväsendet och hälsovården. Dessa specialreglerade styrelser och nämnder har getts särskilda maktmedel för att på ett effektivt sätt kunna sköta sina uppgifter. De kan ge vitesföreläggande, beslagta livsmedel som är

olämpliga som föda, förbjuda försäljning av livsmedel i butik som

ej är hvgieniskt tillfredsställande, utdöma hälsovådlig bostad samt föranstalta om hämtning av skolbarn som av olika anledningar vägrar delta i undervisningen.”

En viktig fråga är emellertid hur den avvägning mellan kommunalt självstyre och statlig styrning som finns inbyggd i den primärkomunala organisationen tar sig uttryck i praktiken. Statskontorets har i sitt för kommittén (beskriv-

projektgrupp uppdrag

ning av-modell 3 - Enhetlig regional samhällsförvaltning) utan anspråk att få en heltäckande bild genom besök i två komuner (Sigtuna och Enköping) försökt få en uppfattning om hur de speciallagreglerade nämnderna fungerar i den kommunala organisationen. Projektet har intervjuat ledande förtroendemän och tjänstemän vid kommunens centralförvaltning liksom några berörda

116 Specialreglerade organ i kommunerna

från dessa förvaltningschefer. Här följer nâgra iakttagelser intervjuer:

- Att specialreglera ett område ses som ett sätt att garantera resurser för verksamheten. ger de

Lagstiftningen

nämnderna möjlighet att hävda sina intressen specialreglerade i den kommunala Ekonomiskt tycks man få vad budgetprocessen. som behövs för att fullgöra sina statligt ålagda uppgifter. Visserligen uppfattas nämnders krav understundom som utpress- En reflektion är att de besökta nämderna inte syntes ha ning. ont Vi har behövt ta till en särskilt om pengar. aldrig billigare vårdform än som de sociala bedömningarna ger vid handen, var en kommentar från en socialförvaltning.

- Konnmnerna gör mer än vad lagen kräver, både i form av kvalitet och arbetsuppgifter utöver de ålagda. högre

- Statsbidrag anges som ett alternativ till specialnämnder. Dock är det tveksamt om det ger samma reglerade för en sektor som en lagreglering. Vi fick exempel skydd en kommun inte utnyttjat ett statsbidrag trots att på att det rent av kan gå med vinst.

- samma nivå i alla kommuner. Annars Speciallagarna garanterar bedmer man att standarden skulle variera högst avsevärt mellan olika kommuner, bl a beroende på hur kommunen. styrs

politiskt.

- kan kommunala beslut överklagas. Det

Enligt speciallagarna

även att den här av kommunal verkförekommer JO granskar typen samhet. Men det händer att man i kommunen inte uppfattar beslut som prejudicerande, eftersom man i en högre instans

anser fatta beslut. ÖVeTk13gaTnågon och får rätt

sig politiska ändras det beslutet, men man ändrar inte sin specifika allmänna politik. Undviker t ex en kommun tvångsomhänderav barn barnavårdslagen fortsätter man med tagande enligt det oavsett vad lagen och de högre instaiserna säger. Driver en kommun en konsekvent politik medför det att antalet besvär i synnerhet som det kan vara svårt för minskar, allmänheten att se vilken linje som de högre instanserna följer.

Specialreglerade organ i kommunerna 117 - har allmänt sett blivit mindre nder Speciallagarna detaljerade senaste decenniet, framför allt inom skolområdet. Inom den sociala sektorn väntas stora förändringar under åttiotalet i och med införandet av socialtjänst. Utvecklingen kan sägas gå mot ramlagar sm ger ökade möjligheter till lokala variationer under förutsättning att vissa mål uppfylls. Dessa ramlagar försvårar den typ av juridisk prövning som högre instanser gör.

- De specialreglerade nämnderna hamnar emellanåt i motsatsställning till konmunstyrelsen. Detta är naturligt då de har att bevaka olika intressen. Hur denna interna strid slutar växlar från fall till fall. De integrerade mekanismerna är i första hand budgetprocessen och sannønhållningen inom partigrupperna. De gemensamma planeringsförutsättningar (GPF), som utfärdas av kommunstyrelsen, har ingen påtagligt styrande och samordnande effekt.

- Kommunstyrelsens ställning är svagare än förvaltningsutskottets inom landstinget, Detta beror på en rad faktorer: primärkommunerna har fler nämnder och täcker ett större antal samhällssektorer än landstinget, de specialreglerade nämnderna liksom andra tunga nämnder, t ex fritidsnämnd, agerar ofta självständigt.

5 STATSKONTROLL AV KOMMUNERNA

5.1 Inledning

Statskontroll över primärkommunerna har till vissa delar lagts på regionala organ — i första hand länsstyrelse, länsskolnämnd och

länsbostadsnämnd.

De former av statskontroll som utövas från nivå är: regional 0 underställning 0 tillsyn O besvärsprövning O fördelning av statsbidrag O tjänstetillsättning O beslut om resursramar.

5.2 Underställning

De beslut som kommunerna i dag skall underställa länsstyrelsen för fastställelse avser bl a - den nuvarande planer enligt byggnadslagstiftningen - för allmän arbetsplan väg renhållning av gångbanor - lokal ordningsstadga hamnordning - för reglemente spårvagnsföretag - lokal hälsovårdsordning brandordning skyddsrumsplaner.

Länsstyrelsen skall även fastställa förbundsordning för kommunalförbund. Vid indelning av Valkretsar och valdistrikt inom kommunen beslutar länsstyrelsen efter framställning eller hörande av komunfullmäktige. Länsstyrelsen fastställer även landstingens beslut om valkretsindelning.

120 Statskontroll av konmmmerna

Länsskolnämnden Skall enligt skolförordningen fastställa skolbeslut om instruktion för skolchef och biträdande styrelsens skolchef. statskontrollkomnütténs betänkande Ökad Enligt kommunal (SOU 1980:10) tillämpas dock inte självstyrelse bestännelsen i praktiken.

går för närvarande mot minskad underställighet Utvecklingen och fastställelseprövning.

I regeringens proposition (1980/81:80) om ökad kommnal och minskad byråkrati framhåller föredraganden. självstyrelse

anser således att med att minska under- Jag utvecklingen bör fortsätta. Denna utställningspliktiga ärendegrupper bör min mening ses som ett uttryck för veckling enligt statsmakternas förtroende för kommunernas och landstingskomunernas förmåga att själva sköta sina angelägenheter. I de fall när en fortsatt kontroll behövs bör man statlig i den i första hand välja former som är mindre ingripande kommunala än underställnjng. Ett slopande av självstyrelsen för kan enligt min underställningsförfarande en ärendegrupp mening också ses som en åtgärd mot krångel och onödig byråkrati. Man bör även på sikt kunna räkna med en effektivare användning av samhällsresurserna.

föreslås bl a enminskadstatskontroll från I propositionen kravet på länsstyrelsens fastlänsmyndigheterna genom att ställelse av de komunala beredskapsplanerna slopas. Fler-

talet övriga kvarstående regler om underställningspliktiga beslut utreds för närvarande. Huvudinriktningen är att skall minska. Endast i ett fall, underställningsplikten beträffande anförs i propositionen att skyddsrumsplaner, bör kvarstå. Riksdagen beslutade i underställningsplikten med propositionens förslag (KU 1980/81:13, rskr enlighet 1980/812149).

Vidare innebär förslaget till ny plan- och bygglag (SOU 1979:65-66) att länsstyrelsernas nuvarande fastställelseav komunala bebyggelseplaner skulle upphöra. prövning

5.3 Tillsyn

som sker från utövas främst Den statliga tillsyn länsplanet av länsstyrelsen, länsbostadsnämnden och länsskolnämnden.

Statskontroll av kommunerna 121

utövar en allmän tillsyn över komunerna och lands- Länsstyrelserna Enligt 5 § länsstyrelseinstruktionen ankonner det tingskommunerna. att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad på länsstyrelsen som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommu, landstingskamnu eller enskild blir behörigen fullgjort. Denna bestännelse ger inte länsstyrelsen några maktmedel utöver dem som anges i respektive specialförfattning.

Den allmänna tillsynen över konmmner och landstingskommuner äger därför rum med stöd av olika specialförfattningar som åligger de konnmnala att svara för vissa förvaltningsuppgifter. Exemorganen pel på sådan reglering är hälsovårdsstadgan och brandstadgan.

Som exempel på bestämmelser som ger länsstyrelsen tillsynsuppkommunala verksamhetsområden kan nämnas 3 § gifter på särskilda Där föreskrivs att länsstyrelsen skall vaka

hälsovårdsstadgan.

över allmänna hälsovården i länet. När länsstyrelsen får kännedom om missförhållanden i hälsovårdshänseende skall länsstyrelsen tillse att åtgärder vidtas för att undanröja dessa, t ex lämpliga genom vitesföreläggande.

Hälsovårdsstadgeutredningen anger emellertid i sitt betänkande (SOU 1978:44) att länsstyrelsens möjligheter att vitesförelägga hälsovårdsnämnd eller tjänsteman vid nämnden inte har utnyttjas.

föreslår därför att någon motsvarighet till den nu-

Utredningen varande 81 § inte skall finnas i den nya hälsovårdsstadgan.

Däremot föreslår att länsstyrelsen även i fortsättutredningen skall vara regional tillsynsmyndighet för hälsoskyddet. ningen Tillsynen skall utövas genom rådgivning till hälsovårdsnämd.

det ansvaret Den nya socialtjänstlagen ger länsstyrelsen regionala för tillsynen över socialtjänsten.

med tillsynen på regional nivå skall vara att följa Huvudsyftet och medverka till att socialtjänsten i länet utvecklas på ett sätt. Tillsynen skall omfatta en bedöming av om ändamålsenligt verksamheten inom den komunala socialtjänsten svarar mot statsmakternas krav och intentioner.

122 Statskontroll av komunerna SOU l982:24

En viktig övergripande tillsynsuppgift blir att följa socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen. Länsstyrelsernas sociala funktion bör bl a ta del av och kommentera vårdhuvudmännens planer för socialtjänsten inom respektive region innan dessa sänds till socialstyrelsen.

Som ett komplement till denna generellt inriktade tillsyn kan länsstyrelsen genom den sociala funktionen vid behov initiera utredning eller första inspektion.

Det skall dessutom ingå i den sociala funktionens uppgifter att utöva tillsyn över hem för vård eller boende. Medverkan i tillsyn över enskilda vårdhem blir också aktuell. Sociala funktionen skall vidare handlägga tillståndsärenden i samband med att enskild person eller sammanslutning vill inrätta ett hem för vård eller boende.

Arbetet med rådgivning och information kan ses som en del av tillsynsarbetet. Den sociala enhetens rådgivning till socialnämnderna skall vara ett naturligt inslag i de löpande kontakterna. Kontakterna med primärkommunerna kommer även att innefatta rådgivning i flyktingfrågor.

Länsskolnämnderna har inseende över bl a grundskolor, skolenhet av specialskolan och gymnasieskolor med därtill hörande verksamhet, t ex den kommunala vuxenutbildningen. I regeringens proposition om den statliga skoladministrationen (prop 1980/8l:l07) framhåller föredraganden följande: De förslag jag har redovisat i det föregående innebär att tyngdpunkten i Sözs och länsskolnämndernas tillsynsarbete läggs på utveckling och planering bl a genom utbyte av erfarenheter och information. Tillsynsarbetet bör bedrivas så att skolverksamheten studeras till sina verkningar, . diskuteras med de direkt berörda och följs upp genom t ex tester och enkäter. Resultaten kan sedan jämföras med rapporter och erfarenheter från andra orter och regioner samt diskuteras med berörda parter. Enligt min mening blir en tillsyn som bedrivs på detta sätt främst en fortlöpande rådgivningsverksamhet. Den statliga skoladministrationen är mindre en kontrollant och mer en samtalspartner. Det jag nu har anfört innebär att tillsynsverksamheten, som tidigare främst har inneburit styrning i form av detaljreglering, kontroll samt olika administrativa och formella beslutsfunktioner ersätts med en tillsyn av indirekt karaktär. Denna betonar övergripande planering och utvärdering samt

Statskontroll av kommunerna

rådgivning och stimulans för det lokala arbetet. handledning,

avvisar förslag som framförts om möjligheter till Föredraganden sanktionsåtgärder mot kommunerna i vissa fall:

”Det vore inte med tanken bakom decentraliseringen att förenligt först ta bort ett statligt, i stora avseenden detaljerat regeloch sedan ersätta det med något slags statligt sanktionssystem system, i vilket statliga myndigheter kunde vidta korrigerande riktade mot kommunerna. Jag föreslår därför inga nya åtgärder sådana föreskrifter utöver de som nu finns, t ex vad som gäller länsskolnämndernas fastställande av antalet basresurser i grundskolan (SFS 1978:345). De statliga skolmyndigheterna kan vidare återkräva statsbidrag som inte har använts för de ändamål som avsetts. Däremot bör den statliga skoladministrationen ha skyldighet att påtala när lagar och andra bindande föreskrifter inte följs. Detta kan ske vid besök i kommunerna eller genom skrivelse till skolstyrelsen eller annan kommunal myndighet. Det måste självfallet också skoladministrationen att ankomma på den statliga vid behov föreslå regeringen att vidta sådana ändringar av gällande beslut och regelsystem att riksdagens och regeringens intentioner klarare framgår.

har av riksdagen (UbU 1980/81:37 rskr Regeringens förslag godkänts 1980/8l:395).

Länsbostadsnämmdens tillsyn består i att lämna råd och information till kommunerna samt att följa kommunernas tekniska kontroll

och besiktning av hus belånade enligt bostadsfinansieringsförordningen, energisparförordningen, kungörelsen om förbättringslån m m. Även komunernas beslut om bostadsbidrag kontrolleras.

kan konstateras att länsmyndigheterna i huvud- Sammanfattningsvis sak utövar sina tillsynsbefogenheter genom att inom respektive område den verksamhet kommunerna bedriver och genom att ta följa initiativ till information eller rådgivning om de överläggningar, frågor som måste lösas.

De formella maktmedel som finns gentemot kommunerna har i realiteten förlorat sin betydelse och är på väg att avvecklas.

5.4 Besvärsprövning

Besvär över komunala beslut kan anföras enligt kommunallagen

eller specialförfattning.

124 Statskontroll av kommunerna

Varje kommumedlem har rätt att anföra kommunalbesvär hos kannnrrätten om man anser att beslutet inte är fattat på laglig grud.

Sådan talan får grundas endast på att beslutet: 1. Ej tillkonnüt i laga ording. 2. Står i strid mot lag eller annan författning. 3. På annan sätt överskrider fullmäktiges befogenheter. 4. Kränker klagandens enskilda rätt eller 5. Annars vilar på orättvis grund.

Kammarrätten kan endast undanröja konmunens beslut men inte sätta ett annat i dess ställe. Sista instans i kommnalbesvärsmål är regeringsrätten.

Besvär enligt specialförfattning kallas förvaltningsbesvär. Rätten att föra sådan talan mot myndighetens beslut tillkommer bara den som i lagens mening är berörd av beslutet och om detta går emot personen i fråga.

Förvaltningsbesvär innebär utöver den rättsliga prövningen även att beslutets lämplighet prövas. Besvärsmyndigheten kan ändra det prövade beslutet.

Länsstxrelsen är besvärsmyndighet för förvaltningsbesvär över primärkommunala beslut enligt bl a byggnadslagen och byggnadsstadgan hälsovårdsstadgan brandlagen civilförsvarslagen vägtrafikkungörelsen bostadsanvisningslagen (ang kommunstyrelsens beslut om bostadsanvisningsområde).

Komunernas beslut om bostadsbidrag prövas av länsbostadsnämnd.

Besvär över kommunala skolmyndigheters beslut kan i ett stort antal fall riktas till länsskolnämmden. Regeringen

Statskontroll av kommunerna 125

har emellertid godkänt regeringens förslag i prop 1980/81:107 att länsskolnämndens samtliga uppgifter som besvärsinstans skall överföras till skolöverstyrelsen.

Den 1 januari 1982 trädde den nya socialtjänstlagen i kraft. Enligt denna prövas besvär över socialnämndernas beslut av länsrätten.

De reformer av besvärsrätten som genomförts under det senaste de cenniet har i huvudsak syftat till att öka rättssäkerheten genom att överföra prövningen till domstol.

Länsrätterna bör få ett större målområde föreslår länsdomstolskommittén i sitt slutbetänkande (SOU 1981:75) Länsrätternas målområde - aministrativ tvåpartsprocess. Länsstyrelserna är i dag första besvärsinstans i många ärenden,som kommer från kommuala nämder, t ex hälsovårdsnämnder eller lokala statliga förvaltningsmyndigheter, t ex polismyndigheter. Kommittén föreslår att länsstyrelsens besvärsprövning i hälsovårds-, djurskydds- och brandmål samt vissa vapenmål flyttas över till länsrätt. Länsstyrelsen bör i målen behålla sina bevakande och utredande uppgifter med olika slag av kontakter och samråd med kommuerna. Man undviker nu en sammanblandning av besvärsprövande uppgifter och tillsynsuppgifter, vilket på sikt stärker rättssäkerheten. Man får också enligt konnüttên till stånd en rationell fördelning av beslutande och utredande uppgifter.

Kommittén föreslår att målen i länsrätterna skall handläggas i en tvåpartsprocess. En tjänsteman hos länsstyrelsen bör få i uppgift att som allmänt ombud föra det allmännas talan. Kommittén ser dock inte ombudet som i främsta hand en motpart till den enskilde. Lika viktig är funktionen att verka för likfornüghet och rättvisa inom länet. Ombudet bör därför kunna föra talan till den enskilde s förmån.

Kommittén anser att man genom tvåpartsprocessen förbättrar möjligheterna att få fram allt utredningsmaterial redan i länsrätten. Tyngdpunkten i processen förskjuts från överinstanserna nedåt till den regionala nivån, vilket är en uppenbar vinst ur den enskildes synpunkt. Även samhällsekonomiska vinster kan härigenom uppnås.

126 Statskontroll av kommunerna

En generell strävan är vidare att förenkla instansordningen och att minska antalet Detta har senast komit besvärsgrunder. till i regeringens förslag att överföra besvärsprövuttryck från länsskolnämnderna till skolöverstyrelsen. ningen

5.5 Fördelning av statsbidrag

till kommunerna för bl a Länsstyrelsen beslutar om bidrag

väg- och gatuhållning - kommunal beredskapsplanering - kommersiell service i glesbygd.

som har den Länsskolnämnden är den myndighet på länsplanet största mängden av statsbidrag till komunerna.

områden har under Den statliga bidragsgivningen på skolans senare tid behandlats av ett stort antal utredningar. Dessa har i allmänhet förordat en utveckling mot färre utredningar specialdestinerade bidrag och en ökad bidragsschablonisering. Riksdagen har också fattat flera beslut om avveckling eller av statsbidrag till skolväsendet. förenkling

När det den framtida uppgiftsfördelningen av statsgäller mellan central och regional myndigbidragsadministrationen hetesnivå föreslår i prop 1980/8l:l07 att länsregeringen skolnämnden skall ansvara för beslutet, kontrollen och granskskolor med kommunal huvudman - i ningen av statsbidrag till första och särskola. Rikshand grundskola, gymnasieskola dagen har beslutat i enlighet med förslaget.

är ofta kombinerade med detaljerade villkor Nya statsbidrag som med tiden alltmer En övergripande strävan görs generella.

är emellertid att minska antalet specialdestinerade bidrag,

som innebär en detaljreglering av kommunernas uppgifter.

5.6 Tjänstetillsättningar

På skolans område tillsätter staten skolchefer, skolledare och ordinarie Skoldirektörer tillsätts av relärartjänster.

Statskontroll av kommunerna 127

geringen, skolledare och rektorer av SO. Övriga ordinarie tjänster tillsätts av länsskolnämnd.

I regeringens proposition om den statliga skoladministrationen föreslås att tjänster som skoldirektör och biträdande skoldirektör skall tillsättas av skolstyrelserna. Vidare föreslås att tjänster som rektor och studierektor i grundskolan, gymnasieskolan samt den statliga och kommunala vuxenutbildningen i fortsättningen skall

tillsättas av länsskolnämnderna.Slutligen föreslås att systemet

med ordinarie lärartjänster avvecklas. Detta innebär att samtliga lärartjänster i fortsättningen kommer att tillsättas lokalt. Undantag görs dock för lektortjänsterna som även i fortsättningen skall tillsättas av Sö. Riksdagen har godkänt regeringsförslaget.

Någon motsvarighet till de statliga tjänstetillsättningarna på skolans område finns inte för andra kommunala tjänster.

5.7 Ram- och resurstilldelning

Länsstyrelsernas och länsnämndernas beslut om ramar och resursfördelning påminner i vissa fall om statsbidragsgivning, även om de vanligen hänförs till beslut om samhällsplanering. Vid länsstyrelsereformen 1971 lades viktigare beslut av detta slag under länsstyrelsens styrelse.

Exempel på fördelningsbeslut med stor betydelse för kommunerna är - av ramar för fördelning bostadsbyggandet - av skolväsendets planering lokalisering och dimensionering skyddsrumskvoter, fördelning av årliga ramar.

Våren 1981 fastställde rikdagen (prop 1980/8l:l00, rskr 1980/8l:244) att inga ramar skall fastställas för det statligt belånade bostadsbyggandet under den kommande treåriga planeringsperioden. Länsstyrelsen föreslås dock få en möjlighet att fastställa ramar för det egna länet, om det behövs med hänsyn till exempelvis regionalpolitiska intressen.

Riksdagen har godkänt regeringens förslag till ny statlig skoladministration vilket bl a innebär att beslut om gymnasieskolans

128 Statskontroll av kmmnunerna

organisation inom vissa ramar skall decentraliseras årliga till länsskolnämmderna och konnunerna. I vad avser skolkommer den i stor utsträckning att vara byggnadsverksamheten en kommual angelägenhet.

Fördelningen av ramarna för det årliga skyddsrumsbyggandet på kommuerna innebär en styrning av statsbidragsgivningen område. Länsstyrelsen fastställer de av kommunerna på detta som anger i vilka områden skyddsupprättade skyddsrumsplanerna rum skall byggas.

Vidgad länsdemokrati 129

6 VIDGAD LÄNSDHJOKRATI

I detta kapitel skisseras översiktligt tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten. 1. Överföring av statliga uppgifter till landstingskommunerna 2. Ökat inflytande för folkvalda över statliga regionala organ 3. Enhetlig regional samhällsförvaltning

För de olika modellerna har bildats arbetsgrupper inom kommittén. De slutliga modellbeskrivningarna har tagits fram av kommitténs sekretariat vad avser modellerna l och 2. Beträffande modell 3 har Statskontoret på komittêns uppdrag utrett möjligheterna att bilda en regional förvaltning.

Modellbeskrivningarna har bildat uderlag för kommitténs överväganden och förslag enligt kapitel 7.

6.1 Ökat länsdemokratiskt inflytande genom ändrat huvudmannaskap för uppgifter som nu åvilar den statliga länsförvaltningen - modell 1

Enligt kommitténs direktiv (se bilaga 1) är det av grundläggande betydelse att beslut som rör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Komittén skall huvudsakligen överväga sådana förändringar som på det regionala planet förlägger den politiska tyngdpunkten till landstingskomunerna. I direktiven understryks vidare att det länsdemokratiska reformarbetet bör ses som en fortlöpande utvecklingsprocess.

Huvudlinjen i kommittén ursprungliga direktiv, d v s över-

130 länsdemokrati Vidgad

föring av uppgifter som nu åvilar länsstyrelsen eller andra statliga organ till landstingskomunerna, skall även fortsättningsvis övervägas enligt tilläggsdirektiven. Dessa renodlar tre modeller för hur ett ökat länsdemokratiskt inflytande kan uppnås i den regionala samhällsplaneringen. I det följande redovisas en av de tre modellerna - modell 1.

6.1.1 Beskrivning av modell l

lbdell 1 kan beskrivas som en länsdemokratisk reform där de samhällsplaneringsuppgifter som i dag fullgörs av den successivt flyttas över till landsstatliga länsförvaltningen tinget och därmed till ett folkvalt organ. Landstinget skulle därmed ta över den regionala samordningen av den primärkommunala planeringen som idag har lagts på länsstyrelserna samt samordningen av de uppgifter hos de statliga regionala organ som har betydelse för den övergripande planeringen.

Vid en sådan överföring är det främst arbetsuppgifter inom planeringsverksamheten som lämnar spelrum för politiska värderingar och avgöranden, medan rent myndighetsutövande arbetsuppgifter inte ger samma utrymme för politisk vilja och därför av sin natur egentligen inte är en landstingskomunal uppgift. Kvarvarande uppgifter för den statliga länsförvaltningen skulle därmed vara den till planeringsverksamheten knutna tillsyns- och kontrollverksamheten. På sikt skulle länsstyrelsen endast ha kvar sina uppgifter inom skatteväsendet samt de renodlade förvaltningsuppgifterna.

Övriga statliga regionala organ skulle också vara kvar som sektorsförvaltningar med verkställighetsuppgifter inom respektive sakområde.

Till själva överföringen av uppgifter från den statliga förvaltningen till landstinget hör också enligt modell l en decentralisering av uppgifter från central nivå, regering och ämbetsverk, till landstings- och primärkommpnal nivå.

s0U 1982:24 Vidgad länsdemokrati 131

6.1.2 Tidigare utredningars överväganden

Av tidigare utredningar är det främst länsdemokratiutredningen

(SOU 1968:47) och länsdemokratikommittên i sitt delbetänkande (SOU 1978:35) som behandlat en förändring av kompetensfördelning mellan stat, landsting och kommun.

Länsdemokratiutredningens egentliga förslag utgör ett principprogram för arbetsfördelningen mellan statlig och kommunal förvaltning på regional och lokal nivå.

I principprogrammet föreslår utredningen i vad gäller decentraliseringens former och omfattning, att sådana uppgifter, där ett stort mått av subjektivátet är nödvändigt vid beslutsfattandet; bör delegeras till kommunala organ i specialreglerad förvaltning för att därigenom ställas under direkt demokratiskt inflytande och politiskt ansvar. Delegeringen till kommunerna landstingsoch primärkommuner - bör ske under sådana former att de regionala och lokala representanternas frihet att utforma den lokala samhällsförvaltningen inte onödigtvis begränsas. Detaljkontroll och detaljreglering bör endast användas då reella riksintressen t ex med avseende på rättssäkerhet eller med hänsyn till finanspolitiska målsättningar, är nödvändiga att bevaka.

Utredningen framhåller vidare att sådana förvaltningsområden, där ett stort mått av likformighet eller överblick över hela riket är nödvändig, och en stark styrning i detalj därför är angelägen, bör bibehållas i statlig förvaltning. Utredningen konstaterar vidare att en sådan utökning av den kommunala självstyrelsen medför att centrala planeringsfunktioner överförs från de centrala ämbetsverken till regeringskansliet. Utredningen anser detta snarast vara en fördel dels med tanke på värdet av offentlig debatt och klara politiska ansvarsförhållanden, dels för att det understryker det hierarkiska ansvaret för samhällsplaneringen med likformigt demokratiskt ansvar på olika nivåer.

I vad gäller kompetensfördelningen mellan landstings- och primärkommunerna bör landstingen åläggas de regionalt planerande och samordnande funktionerna. Landstinget bör enligt utredningen i vid-

l3Z Vidgad länsdemokrati

gad utsträckning ges möjlighet att komplettera primärkommunala åtgärder på olika områden.

När det gäller särskilt den regionala förvaltningsorganisationen föreslår utredningen att de uppgifter, där nu statliga länsorgan har en betydande rörelsefrihet, bör överföras till komunal, framförallt landstingskommunal, specialreglerad förvaltning och att landstingen bör utse ett flertal av nämndernas ledamöter i övriga statliga länsorgan. Länsstyrelsen bör enligt utredningen kvarstå som ett regionalt för administrativ rättsprövning, eventuellt unorgan der annat namn. För att konkretisera principprogrammet har utredningen prövat det på två huvudområden, nämligen samhällsplaneringen med samhällsbyggandet samt socialvården.

Konkretiseringen innebär enligt utredningen för samhällsplaneringen i korthet att - för den överlandstingen görs obligatoriskt ansvariga siktliga länsplaneringen - rörande vatten naturvårdslagstiftningen, lagstiftningen och avlopp m fl bör ändras så att landstingen även i övrigt ersätter länsstyrelsen som regionalt samhällsorgan i frågor av betydelse för den översiktliga samhällsutvecklingen - blir för ärenden landstinget fastställelseorgan enligt byggnadslagen och därmed sammanhängande lagstiftning, i den mån sådan prövning bedöms nödvändig i framtiden - funktionerna inom de bostadspolitiska respektive utbildningspolitiska områdena, som för närvarande handläggs av länsbostadsnämnden och länsskolnämnden bör överföras till landstingen i specialreglerad kompetens - att landstingen ges möjligheter stödja primärkomunala åtgärder inom bostadsförsörjningen och bostadsexploateringen - den statliga uppgifterl över socialvårdens sakinnehåll minskas men att ett utbyggt samarbete mellan landsting och primärkommuner institutionaliseras på socialvårdens område.

finner däremot att starka skäl ta- Länsdemokratiutredningen

Vidgad länsdemokrati 133

lar för att de rikspolitiska sammanhangen måste spela en mera utslagsgivande roll när det gäller arbetsmarknadspolitiken och vägväsendets planering. På båda dessa områden är länkningen med riksintressena sådana, att organisationen måste ges en mera vertikal utformning enligt utredningen. Sakområdena har emellertid frågor av väsentlig regional betydelse och stort behov av samordning med den regionala samhällsplaneringen föreligger. Utredningen föreslår därför att landstinget ges ett visst inflytande på dessa båda områden genom att landstingen utser ett flertal av länsarbetsnämndens ledamöter samt att landstingen övertar länsstyrelsens nuvarande roll i upprättandet av flerårsplaner för vägväsendets utbyggnad. Rörande landstingets framtida organisation framhåller utredningen att trots att uppgifterna utvidgas kan landstingens nuvarande principiella uppbyggnad bibehållas.

I länsdemokratikommittêns delbetänkande föreslås en delreform rörande länsplaneringen. Kommittén föreslår att i vad gäller arbetets uppläggning länsplaneringen bör bedrivas dels som en fullständig länsplanering med vissa intervaller dels som en fortlöpande översyn av planeringen med en viss årlig redovisning (rapport) som kan beaktas i de statliga myndigheternas anslagsframställning. Den politiskatyngdpunkten i planeringen förs enligt förslaget över till landstingen genom att det slutliga beslutet på länsnivå om länsprogrammet fattas av landstinget. Länsstyrelsen föreslås behålla ansvaret för upprättande av planeringsunderlag och att fortlöpande aktualisera materialet samt att utarbeta förslag till länsprogram.

Enligt komitténs förslag skall det av landstinget antagna länsprogrammet sändas till regeringen för prövning och godkännande i vad gällar den huvudsakliga inriktningen av regionalpolitiken i länet. Länsdemokratikommittên avsåg att efter behandlingen av länsplanering gå vidare och behandla regional trafikplanering, fysisk riksplanering och naturvårdsplanering.

6.1.3 Principer för ändrat huvudmannaskap

I kommitténs direktiv (se bilaga 1) understryks att det länsdemokratiska reformarbetet bör ses som en fortlöpande utvecklings-

134 Vidgad länsdemokrati

process samt att starka skäl talar för att inrikta arbetet på fortsatta partiella reformer. I direktiven sägs vidare att kommittén bör behandla den översiktliga regionala samhällsplaneringen, medan rena myndighetsfunktioner bör övervägas endast i den mån de är oundgängligen förenade med planeringsuppgifterna.

I direktiven anges också vissa bestämda förutsättningar som en vidgad länsdemokrati måste bygga på

Förutsättningarna är a) att riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas b) att statsmakternas suveränitet, som bl a innefattar en befogenhet att bestämma gränserna för den kommunala självstyrelsen, är en grundläggande princip C) att kommunernas ställning inte får försvagas genom en vidgad länsdemokrati utan syftet måste i stället vara att stärka den kommunala självstyrelsen i stort.

En gränsdragning mellan översiktlig samhällsplanering och ren myndighetsutövning kan inte göras generell.

Grundproblemet är huruvida uppgifter av samhällplaneringskaraktär kan uppdelas i en mer begränsad planeringsdel och en genomförande och kontrollerande del av förvaltningskaraktär där den senare skulle innehålla de beslut som ger besvärsrätt.

I planeringsteorin beskrivs ofta planeringen som en cyklisk process med ett antal inom sig beroende men avgränsade steg. Hur starkt beroendet är mellan stegen avgör om processen kan delas upp och genomföras t ex av två olika huvudmän. Bedömningen av beroendet utgår från vilken vikt man lägger i resp planeringssteg.

Stegen kan beskrivas som l. studeras - Omgivningen inventering. Z. Målformulering.

Vidgad länsdemokrati 135

3. Alternativa genomföranden. 4. Jämförelse och utvärdering av alternativen. S. Genomförande 6. Översyn av planeringen och dess kontrollmekanismer.

Kopplingen mellan de olika stegen varierar mellan olika plane- I den regionala fysiska planeringen kan ofta en ringsfrågor. klar gräns sättas efter steg fyra vilken grundar sig på den komsom råder mellan regional och lokal nivå. Den petensfördelning regionalpolitiska planeringen däremot omfattar ofta även steg fem och sex.

Vid en överföring av huvudmannaskapet till landstinget kan i princip två tillvägagångssätt användas.

l. Planeringsfunktioner med samanhängande arbetsuppgifter överförs i sin helhet till landstinget och regleras genom speciallag- Dvs planeringen genomförs och med planeringen sammanstiftning. hängande uppgifter bereds och beslutas av landstinget med egna Genomförandeansvaret åvilar landstinget eller personalresurser. organ som landstinget beslutar.

2. Beredningen av ärendegrupper med sammanhängande arbetsuppgifter kvarstår vid länsstyrelsen eller det statliga organet medan beslutsnivån flyttas över till landstinget. Ärendena bereds alltså även fortsättningsvis vid den statliga myndigheten men besluten fattas av landstingets förvaltningsutskott eller fullmäktige antingen genom att a) landstinget fattar rambeslut som sedan den statliga myndigheten och andra organ har att verkställa detaljbeslut inom. Ansvaret för verkställigheten av landstingets beslut åvilar förtroendemannastyrelsen eller nämnden som landstinget utser för respektive myndighet.

b) den statliga myndigheten endast bereder ärenden åt landstinget som svarar för alla beslut.

136 Vidgad länsdemokrati SOU 1982 =24

6.1.4 Sammanfattande bedömning av möjligheten att föra över uppgifter från den regionala statliga förvaltningen till landstinget

I det föregående avsnittet har pekats på två tillvägagångssätt som i princip kan användas vid en överföring av huvudmannaskapet till landstinget.

Med rådande förutsättningar har båda alternativen för-och nackdelar. En klar fördel medför en överföring enligt alternativ l där arbetsuppgiften i sin helhet förs över till landstinget. En svårighet vid överföring av arbetsuppgifter är avgränsningen mellan det som i kommitténs direktiv kallas planeringsverksamhet och rent myndighetsutövande arbetsuppgifter. Det är tveksamt om det är möjligt att göra en sådan strikt uppdelning utan stora negativa effekter som bl a minskad effektivitet genom kompetensdubblering och osäkerhet i ansvarsfördelning. Utvecklingen har inom olika områden i stället gått i den andra riktningen, mot en sammanhållning av planering,genomförande och kontroll.

I följande avsnitt görs en genomgång av sådana verksamheter/ ärendegrupper som varit föremål för bedömning utifrån de kriterier som redovisas särskilt. Av de genomgångna verksamheterna kan den regionalpolitiska planeringen urskiljas som den som rymmer minst kontroll och regelstyrning. I sin egenskap av övergripande planering och samordningsinstruent är den av

särskilt intresse för ett ökat politikerinflytande. Med pla-

neringens sektorsövergripande bredd följer att, oavsett planeringens huvudman, ansvaret för genomförande huvudsakligen åligger skilda myndigheter och organisationer. Härigenom kan gränsdragningen mellan å ena sidan planering och å andra sidan genomförande och kontroll lättare göras.

För närvarande pågår en förändring av den regionalpolitiska planeringen som innebär att tyngdpunkten förskjuts mot genomförande av föreslagna åtgärder. hbdel för genomförande av åtgärder i samband med länsplaneringen har ställts till länsstyrelsernas förfogande.

länsdemokrati Vidgad 137

Verksamheter som bör hållas samman med den regionalpolitiska planeringen är statligt stöd avseende näringslivets lokalisering och m m samt delar glesbygd av trafikplaneringen. Dessa har tillsammans med den regionalpolitiska planeringen bedömts som möjliga att föra över till landstinget. mellan Avgränsningen planering, tillsyn och kontroll kan erhållas genom att får utvecklingsfonden ta över ansvaret för och kontroll uppföljning av lokaliseringsstödet medan utvecklingsfonden/lantbruksnämnden får sama ansvar i vad gäller glesbygdsstödet.

Vissa ärenden inom

arbetsmarknadspolitiken och näringspolitiken

har starka samband med den regionalpolitiska planeringen och bör hållas samman med denna verksamhet. De beslut som i dag fattas av länsstyrelsen i dessa ärenden har karaktären av rambeslut. Dessa kaiutan hinder föras över till tillsammans landstinget med den regionalpolitiska planeringen. Detta gäller även för de kvarstående delarna av trafikplaneringen.

Den fy§i§kg*planeringen_har i sin nuvarande bedömts ha

utformning ett alltför stort inslag av tillsyn och kontroll för att möjliggöra en överföring till landstinget. De ändringar i bl a fastställelseförfarandet som lagts fram i förslaget till ny plan-och byggnadslag samt de ändringar som regeringen föreslagit för den framtida fysiska riksplaneringen (prop 1980/8l:l83) förändrar emellertid bedömningsgrunden. Beroende på hur den slutliga av nämda utformningen förändringar blir kan den fysiska bli att föra planeringen möjlig över till landstinget. Härigenom underlättas med den samordningen regionalpolitiska planeringen.

Den del av som omfattar

bebyggelseplaneringen bostadsförsörjnings-

program har bedömts möjlig att föra över från länsbostadsnämnden till och samordnas landstinget med den regionalpolitiska planeringen.

Utbildningsplanering bedrivs i dag av flera nivå. organ på regional I vad gäller den del som i dag åvilar länsstyrelsen är kopplingen till den regionalpolitiska stark. del av planeringen Länsstyrelsens utbildningsplaneringen har bedömts som möjlig att föra över till landstinget.

SOU 1982724 138 Vidgad länsdemokrati

Länsskolnämndens ansvar för utveckling, samordning och planering av skolväsendet efter föreslagen omorganisation har bedömts vara att överföra till landstinget och sammöjligt tidigt samordnas dels med landstingets egen utbildningsdels med den ramplan för arbetsmarknadsutbildplanering som länsarbetsnämmden upprättar. I vad gäller lantning verksamheter har bebruksnämndens och skogsvårdsstyrelsens att det inte är möjligt att överföra någon dömningen gjorts del av dessa verksamheter.

För närvarande pågår en diskussion som syftar till att förbättra av den statliga regionala förvaltsamordningen ningen. Som grund för en sådan samordning ligger den regionalpolitiska planeringen. Den regionalpolitiska planeringen har bedömts vara den verksamhet som är lättast att överföra till Med en sådan överföring följer då också landstinget. att för respektive sektorsområde anta verksammöjligheten hetsplaner och yttranden över sektorsorganens anslagsframställningar. Härigenom erhålls en överföring av samordningsansvaret till landstinget i enlighet med vad direktiven säger om modell l.

6.1.5 Kriterier för val av sakområden som är av intresse för ändrat huvudmannaskap

Direktiven anger att kommittén bör behandla den översiktliga regionala samhällsplaneringen och främst sådana uppgifter som aktualiserats med början redan under 1960-talet. En central plats i överväganden om överföring av uppgifter till landstinget med dess klart reglerade politiska ansvarsförhållande är frågan vilka uppgifter som lämnar spelrum för politiska värderingar och avgöranden och där överföring av sådana uppgifter är ägnade att stärka medborgarinflytandet. Vissa sakområden kan härigenom beskrivas som mera politiskt intressanta” än andra.

Ned politiskt intressant områden avses här sådana områden inom samhällsplaneringen där

sou 1932:24 Vidgad länsdemokrati 139 — och beslut ställningstaganden påverkar människors dagliga liv och som därmed står i centrum för samhällsdebatten - beslutsramarna är så vida att ett stort mått av eget initiativ grundat på olika regionala förutsättningar tillåts av beslutsorganet - det arbetet får politiska stor betydelse för samhällsutvecklingen och därmed enskilda människor - beslut och ställningstaganden inom området påverkar eller är en förutsättning för beslut inom andra samhällssektorer.

Sakområden som därmed kommer att beröras är regionalpolitisk planering, fysisk riksplanering, den regionala trafikplaneringen, som inte åvilar den regionala trafikhuvudmannen samt delar av den

arbetsmarknadspolitiska planeringen, bebyggelseplaneringen samt utbildningsplaneringen.

De nämnda sakområdena berör statliga regionala organ som länsstyrelsen, länsarbetsnämnden, länsbostadsnämmden, länsskolnämden, lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen.

6.1.6 Möjliga sakområden/ärendegrupper som kan föras över från den regionala statliga förvaltningen till landstinget

Utifrån vad som framkomit i avsnitten 6.1.3, för ändrat principer huvudmannaskap och avsnitt 6.1.5, kriterier för val av sakområden som är av intresse för ändrat redovisas i det fölhuvudmannaskap, jande de sakområden som bedömts att föra över till landsmöjliga tinget. Som kriterier vid bedömningen av möjligheten att föra över vissa sakområden/ärendegrupper har bl a följande använts:

- Sakområde/ärendegrupp med få beröringspunkter med andra sakområden/ärendegrupper - med ett litet antal enheter Sakområde/ärendegrupp deltagande vidbeslut,dvs beslut som kräver liten kringkunskap och/eller sådan fackkunskap som i dag inte finns vid den beslutande myndigheten - Sakområde/ärendegrupp som i dag helt eller delvis finns inom landstinget och som har ett nära samband med sakom-

motsvarande

råde resp ärendegrupp inom den regionala förvaltningen - som hänförts till Sakområde/ärendegrupp myndighet som själv inte är regionalt organ för sakfrågorna,dvs om frågor förts över från ett regional organ till annat regionalt organ för beslut (gäller främst förhållandet länsstyrelse- länsnämnder)

- som innehåller Sakområde/ärendegrupp liten eller ingen tillsyn och kontroll enligt gällande författningar och lagar

140 länsdemokrati SOU l982:24 Vidgad

I överväganden om vad som är möjligt att föra över till landstinget kan inte en föreslagen ärendegrupp betraktas isolerad. Sambanden mellan den övriga verksamheten måste alltid beaktas. Sådana samband är emellertid svåra att beskriva entydigt. I en sammanfattande måste ändå hänsyn tas till denna typ av bedömning samband. om möjliga att föra I den följande principdiskussionen uppgifter över till bedömningarna till att gälla landstingen begränsas främst

planeringsfrågor.

6.1.7 Länsstyrelsen Regionalpolitisk planerigg Den regionalpolitiska planeringen har omfattande beröringspunkter med övriga sak0mråden.Denna planering är en övergripande planering som bl a omfattar sysselsättnings-, näringspolitisk-, fysisk-, trafik-och miljöplanering. Alla enheter vid länsstyrelsens planeringsavdelning är mer eller mindre involverade i denna planering. I planeringen engageras även fristående regionala organ som vägförvaltningen,länsarbetsnämnden, utvecklingsfonden etc.Länsstyrelsen skall vid utarbetandet av underlaget för planeringen så långt material hos andra myndigheter, landsmöjligt utnyttja statliga tingskommuner och länets kommuner.

Länsstyrelsen är i dag det regionala organet för sakfrågorna och av centralt ämbetsverk för regionalpolitiska genom avsaknaden frågor utgör länsstyrelsen utöver industridepartementet och för lokaliseringsstödet AMS den enda myndighet med regionalpolitiska

myndighetsfunktioner.De regionalpolitiska frågorna är författ-

ningsmässigt inte förenade med tillsyn och kontroll utom i frågor

om statligt lokaliseringsstöd och glesbygdsstöd.Regionalp01itiska

beslut kräver ofta ekonomiska medel för genomförande. Länsstyrelserna har idag(bå 1981/82) totalt 40 mkr för genomförande av förslag i samband med länsplanering.För utveckling av sysselsättning och service i glesbygden tilldelades länsstyrelserna bå 1981/82 över 104 mkr för lån och bidrag och 41 mkr för kreditgarantier. stödet som för bå 1981/82 till Det regionalpolitiska uppgår 356,5 mkr i bidrag och l 050 mkr i lån handhas delvis av länsstyrelserna.

Vidgad länsdemokrati 141

En sammanfattande bedömning är att den regionalpolitiska planeringen har starka beröringspunkter med ett stort antal sakområden. På länsstyrelsens planeringsavdelning finns i dag ett antal berörda sakområden samlade men flertalet återfinns utanför länsstyrelsen representerade av regionala Härtill kommer alla i länet sektorsorgan. berörda Med nuvarande primärkommuner. uppläggning av planeringen och sedd ur snäv planeringsteknisk synvinkel är den regionalpolitiska planeringen möjlig att föra över till landstinget. Av effektivitetsskäl bör dock utarbetande av underlagsmaterial och planer samt beredning ske så nära övrig samhällsplanering som möjligt. Detta medför att oavsett huvudman för verksamheten måste planeringen genomföras med stort antal externa kontakter.

Statligt stöd avs näringslivets m m lokalisering,glesbygdsstöd Lokaliseringsstödet och glesbygdsstödet är regionalpolitiska styrmedel och dänned kopplade till den regionalpolitiska planeringen. Länsstyrelsen samverkar i handläggningen av lokaliseringsstödet framför allt med utvecklingsfonden och länsarbetsnämnden.Beträffande glesbygdsstödet svarar länsstyrelsen för avgränsning av glesbygdsomrâden och anger inriktningen på glesbygdspolitiken. Länsstyrelsen anvisar ekonomiska medel till lantbruksnämnden(i Stockholms och Göteborgs och Bohus län utvecklingsfonden) för beslut om stöd till företag i glesbygd.

Landstingen har de senaste åren alltmer kommit att engagera sig i näringslivs- och sysselsättningsfrågor. Genom bildandet av utvecklingsfonderna har landstingen fått ett direkt ansvar för vissa delar av sakområdet tillsamans med genom att landstinget staten finansierar verksamheten och att utser alla landstinget ledamöter inklusive ordförande i fondens avstyrelse. Enligt talet mellan staten, landstingen och Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner skall de regionala fastställa utvecklingsfonderna ett handlingsprogram i samråd med landstingskonmunen, länsstyrelsen och statens industriverk. Detta skall som handlingsprogram utgångspunkt ha gällande länsprogram. En del landsting har härutöver bildat eller till bildandet bidragit av näringslivs- eller sysselsättningsdelegationer och i vissa län investmentbolag och utvecklingsbolag för att mer direkt kunna arbeta med denna typ av frågor.

142 länsdemokrati Vidgad

En sammanfattande bedömning är att ansvaret för det statliga

stödet till näringslivet(lokaliseringsstödet) och glesbygds-

stödet m m bör hållas saman med ansvaret för den regionalpolitiska Dessa stödformer utggör grunden för den planeringen. och för möjligheterna att genomregionalpolitiska planeringen föra de regionalpolitiska intentionerna. I vad gäller detaljbesluten i handläggningen kan de delegeras till fackorganen.

Arbetsmarknadspolitik och näringspolitik Arbetsmarknadspolitiken och även vissa delar av näringsav från länsstyrelsen fristående regiopolitiken handläggs nala Inom arbetsmarknadspolitiken finns ärenden som organ. har många beröringspunkter med andra sakområden och som är Av den anledningen har vissa av regionalpolitisk betydelse. beslut, bl a de som rör objekt för sysselsättningsfrämjanöverförts från länsarbetsnämmden till de åtgärder, länsstyrelsens för beslut. Länsarbetsnämndendeltar i beredstyrelse Andra sådana frågor rör skogsbrukets utveckling och ningen. lantbrukets och utveckling som överförts från lokalisering lantbruksnämnden till länsskogsvårdsstyrelsen respektive styrelse för beslut. Besluten är av karaktären styrelsens rambeslut eller handlingsprogram vilka inte medför någon tillsyn eller kontroll.

Ilñisammanfattande bedömning är att beslut i övergripande och fördelas av frågor eller rambeslut som i dag bereds från fristående organ och beslutas i länslänsstyrelsen är möjliga att överföra till landstinget. styrelsens styrelse Besluten är ofta på resultat från den regionalpogrundade och förutsättet ett nära samarbete med litiska planeringen denna planering.

Trafikplanering

Den regionala trafikplaneringen genomfördes som särskilt vid länsstyrelserna åren 1973/74. Därefter planeringsuppdrag integrerades trafikplaneringen i länsplaneringen med motivering att trafikplaneringen hade så starka samband med den regionala utvecklingsplaneringenatt den inte kunde särskiljas som självständig planeringsfunktion.

Vidgad länsdemokrati 143

Härefter har lagen om huvudmannaskap för kollektiv trafik i länen förts ansvaret för persontrafiken till länshuvudmärmen. Länsbolag med vissa trafiktekniska planeringsresurser har bildats med landstingen och primärkommunerna som huvudintressenter. Trafikplaneringen har beröringspunkter med ett stort antal sakområden.En viss kontroll förekommer främst i samband med tillståndsgivning och statsbidrag för trafiken.Genomförande av beslut som föranleds av trafikplaneringen är beroende av tillgång till ekonomiska medel.

Ilülsammanfattande bedömning är att eftersom landstinget nu via huvudmannen har påtagit sig ett stort ansvar för den inom länen bedrivna kollektivtrafiken är det att överföra de delar lämpligt av trafikplaneringen som är direkt kopplade till den trafik landstinget tillsammans med komunerna ansvarar för i dag. Dock bör i länsplaneringen anges övergripande krav som utifrån regionalpolitiska kan ställas synpunkter på kollektivtrafiken. Den övriga trafikplaneringen (godstrafik, järnvägstrafik m m) bör som hittills vara integrerad med länsplaneringen och blir då beroende av ett eventuellt huvudmannaskifte för den planeringsfunktionen.

Fysisk planering

Den fysiska planeringen har omfattande beröringspunkter med övriga sakområden. Den fysiska planeringen på regional nivå består dels av en övergripande planeringsform fysisk riksplanering, dels av medverkan i detaljplanering genom samråd om och fastställelse av byggnads- och stadsplaner. Alla enheter vid planeringsavdelningen berörs av planeringen. I planeringen berörs även fristående regionala organ som vägförvaltningen, länsbostadsnämnd, lantbruksnämnd etc. Det mesta av grundmaterialet för planeringen hämtas från den primärkommunala fysiska planeringen.

Den fysiska planeringen vid länsstyrelsen har stora inslag av tillsyn och kontroll i vad gäller hushållningen med mark och vatten. Det gäller bl a tillsyn enligt naturvårds- och miljöskyddslagen och kontroll vid tillämpning av byggnadslagen.

Förändringar inom planlagstiftningen har aviserats genom förslaget till ny plan- och byggnadslag (PBL). Förslaget innebär att fastställelseprövningar slopas och ersätts med möjlighet att i begränsad omfattning begära underställelse. Länsstyrelsens roll blir

144 länsdemokrati Vidgad

i huvudsak att via samråd delta i planeringsgenom förslaget processen.

I proposition 1980/812183 om fortsatt fysisk riksplanering sägs att större samlade redovisningar inte är behövliga i framtiden. roll blir även här mer inriktad Länsstyrelsens som en följd av att huvudansvaret för på samråd, mycket genomförandet av intentionerna i den fysiska riksplaneringen till nivå. är delegerat primärkommunal

I En sammanfattande med utgångspunkt i hur den fybedömning är att ett stort ansiska planeringen idag är organiserad tal tillsyns- och kontrollärenden kännetecknar den fysiska nivå. enheter/funktioner är planeringen på regional långa involverade i verksamheten och gemensamt material (kartor Detta att överföra o dyl) används. gör det mindre möjligt nuvarande verksamhet till Om däremot förändlandstinget. ringar av handläggningen av den fysiska planeringen görs ökar att överföra de enligt framlagda förslag möjligheten för länsstyrelsen kvarvarande uppgifterna (av övergripande karaktär) till landstinget.

Utbildningsplanering

för på regional nivå är Ansvaret utbildningsplaneringen Länsstyrelsen beslutar i idag uppdelat på flera organ. vissa övergripande frågor som är av regionalpolitiskt intresse. svarar också för visst underlag Länsstyrelsen för i form av befolkningsprognoser och i vissa planeringen fall även yrkesprognoser.

Länsskolnämnden har den mest framträdande rollen i planetillsammans med komunerna bl a besluta om ringen genom att av lärarresurser. Länsarbetsnämnden svarar för tilldelning av arbetsmarknadsutbildningen genom att årligen planeringen ta fram en ramplan för utbildningen.

svarar för planeringen av den kommunala hög- Landstinget skolan.

SOU l982:24 Vidgad länsdemokrati 145

Regionstyrelsen i de sex högskoleregionerna svarar för planeringen av den statliga högskolan.

En samordning av den övergripande skolplaneringen med övrig samhällsplanering är angelägen av det skälet att planeringsansvaret ligger på så många organ men framförallt för att utbildning är en viktig del i den regionala utvecklingen och darned har beröringspunkter med flera sakområden.

I vad gäller den del av utbildningsplaneringen som åvilar länsstyrelsen finns beröringspunkter med den regionalpolitiska planeringen. Ingen tillsyn eller kontroll är förknippad med ärendehandläggningen och antalet övriga medverkande enheter vid beredningen av ärendena är litet.

En sammanfattande bedömning är att sakomrâdet/ärendegrupen är möjlig att överföra till landstinget sm redan idag planerar för viss utbildning. Detta förutsätter, för att den angelägna samordningen av utbildningsplaneringen skall komma till stånd, att även den utbildingsplanering som administreras av AMS är möjlig att överföra till landstinget.

6.1.8 Övriga statliga organ

Den arbetsmarknadspolitiska planeringen vid länsarbetsnämden har främst koppling till den regionalpolitiska planeringen, den industri- och näringspolitiska planeringen samt utbildningsplaneringen. Således berörs länsstyrelsen, utvecklingsfonden, länsskolnämnden samt kommunernas skolkontor. Av länsarbetsnämdens ärenden är det främst utredningar rörande sysselsättning, arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten som är av intresse. Länsarbetsnämnderna arbetar med en kontinuerlig bevakning och uppföljning av dessa frågor. Den kunskap och erfarenhet detta ger borde i större utsträckning än hittills överföras till bl a den regionalpolitiska planeringen. De ovan nämda uppgifterna är inte förenade med tillsyn eller kontroll utom i de fall när uppföljning görs.i företag som erhållit sysselsättningsstöd och utbildningsstöd.

I vad gäller planeringen av beredskapsarbeten upprättar länsarbetsnämden en objektreserv som efter beredning tillsannwns med läns-

146 Vidgad länsdemokrati

styrelsen antas av länsstyrelsens styrelse.

I byggplaneringen är det nuera länsstyrelsen som svarar för visst underlagsmaterial i form av byggprognoser som tillsammans med länsarbetsnämndens material bildar underlag bl a för byggarbetsnämndens rekommendation om igångsättningstillstånd för byggobjekt.

Länsarbetsnämnden upprättar årligen en ramplan för arbetsmarknadsutbildningen. Arbetsmarknadsstyrelsen fastställer planen och ger skolöverstyrelsen i uppdrag att genomföra Länsarbetsnämndens arbete med planen sker i utbildningen. samarbete med länsskolnämnden och kommunernas skolförvaltning.

I En sammanfattande bedömning är att vad gäller utredningar och arbetsuppgifter i samband med sysselsättning, arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten så är de möjliga att överföra till landstinget. I vad gäller länsarbetsnämndens handläggning av frågor som gäller sysselsättningsstöd och utbildningsstöd finns en stark koppling till det regionalpolitiska stödet och en samordning till samma huvudman bör eftersträvas.

Lantbruksnämndens uppgifter är reglerade i den centrala jordbrukspolitiken. De regionala variationerna återfinns bl a i olika förutsättningar för jordbrukets bedrivande. Genom olika förutsättningar varierar också jordbrukets betydelse mellan olika regioner. Härigenom ges en viss möjlighet att genom program och principbeslut ge den regionala nivån ett större inflytande inom ramen för den nationella Det gäller främst jordbrukets förhållanjordbrukspolitiken. de till den översiktliga fysiska och regionalekonomiska planeringen och därmed sammanhängande frågor om jordbrukets Sama sak och trädgårdsnäringens produktionsutveckling. gäller för handläggningen av glesbygdsstödet. Det statliga till jordbrukets rationalisering är finansieringsstödet förenat med viss kontroll medan nämndens informations- och saknar sådana inslag. Nämndens resurrådgivningsverksamhet ser är emellertid oftast av den storleken att samma resur-

länsdemokrati 147 Vidgad

ser används i båda verksamheterna.

I En sammanfattande är att lantbruksnämnderna med sin bedömning starkt specialiserade verksamhet inte har verksamheter som är möjliga att överföra till landstinget; Till detta bidrar nuvarande begränsade resurser som samutnyttjas varför en uppdelning av verksamheten svårligen låter sig göras. Delar av verksamheten är emellertid av så stort intresse att den i annan ordning bör inordnas i en regionalt övergripande beslutsordning.

Skogsvårdsstyrelsen kommer även efter omorganisationen att ha sin

tyngdpunkt i distriktsorganisationen med lokalt placerade tjänstemän. Verksamheten är starkt specialiserad men beröringspunkter finns till övriga regionala organ främst länslantbruksnämnden, styrelsen och länsarbetsnämnden. Organisationens storlek medger inte att vissa verksamheter bryts ut eftersom dels är personalen distriktsuppdelad dels samutnyttjas i olika verksamheter.

I Erisammanfattande bedömning är att möjligheterna att överföra verksamheten från skogsvårdsstyrelsen till är snå. Delar landstinget av verksamheten är emellertid av så stort intresse att den i annan ordning bör inordnas i en regionalt övergripande beslutsordning.

Länsskolnämnden får, genom riksdagens godkännande av förslaget om ändrad skoladministration (prop 1980/812107), delvis ändrade arbetsuppgifter. Den statliga detaljregleringen minskar i och med att förenklingar och decentralisering till den kommunala skolförvaltningen genomförs. Länsskolnämndens nya inriktning med ansvar för utveckling, samordning och planering av skolväsendet i länet bör kunna utgöra grunden för en behövlig båda av de samordning olika utbildningsorganen och med den övergripande samhällsplaneringen. Länsskolnämnden har även efter omorganisationen kvar vissa tillsynsuppgifter av skolväsendet.

I En sammanfattande bedömning är att länsskolnämndens uppgifter, nämligen utveckling, samordning och planering av skolväsendet, är möjliga att överföra från länsskolnämmden till landstinget. Detta förutsätter som tidigare nämnts att den övriga utbildningsplaneringen är möjlig att överföra till landstinget.

l48 länsdemokrati Vidgad

Kvarvarande tillsynsuppgifter kan organiseras direkt från skolöverstyrelsen som till sin hjälp har skolinspektörer i länen, som kan erhålla administrativ service och vara knutna till utbildningsfunktionen vid landstinget men i ha en självständig roll gentemot den regionala utövrigt bildningsplaneringen.

arbetsuppgifter har, sett över en längre

gägsbostadsnämndens

genomgått stora förändringar. I dag utgör adtidsperiod, ministrationen av statliga lån till bostadsbyggande och den huvudsakliga uppgiften för nämnden. De energisparlån arbetsuppgifter som är av intresse ur planeringssynvinkel (ex bostadsförsörjningsprogram) kan inordnas i den regionala utvecklingsplaneringen där dessa frågor redan i dag behandlas. Viss teknisk granskning kan med fördel överföras.ti1l de konnmmala organ som redan idag svarar för sådan gransksamt kvarvarande uppgifter som rör de lånetekniska ning uppgifterna överlåtas till bankerna.

I En sammanfattande bedömning är att de relativt få upp-

gifter som länsbostadsnämden har inom planeringsområdet

är möjliga att överföra till landstinget. En rationell lösning är att först överföra uppgifterna till den regiovarefter uppgifterna behandlas i nalpolitiska planeringen diskussionen om överföring av denna planeringsform.

6.1.9 Exemel på överföring av huvudmannaskapet för den regionalpolitiska planeringen samt delar av arbetsmarknadspolitiken och näringspolitiken till landstinget

- - har Den regionalpolitiska planeringen länsplaneringen två huvudsyften. Den skall syfta till att förverkliga de allmänna regionalpolitiska målen i fråga om arbete, service och miljö som riksdagen fastställer samt utgöra underlag för samordning mellan regionalpolitiska åtgärder och annan statlig verksamhet samt landstings-och primärkommunala verk-

länsdemokrati Vidgad

samheter. Den nuvarande dokumenteras planeringen genom länsprogram (vart femte år) och årliga länsrapporter.

Länsprogramet skall

precisera. de regionalpolitiska målen för länet, - innehålla förslag till planeringstal, ortsplan och avgränsning av stödområden, - för ange regionalpolitiska riktlinjer planeringen av statlig verksamhet i länet och - för ange inriktningen den regionalpolitiska verksamheten i övrigt.

Den årliga länsrapporten skall innehålla - en redovisning av länsprogrammet - en redogörelse för vidtagna regionalpolitiska åtgärder och - till förslag åtgärder.

Länsplaneringen skall bygga på ett underlag som består av nulägesbeskrivningar, planer och prognoser som har betydelse för tillgången och efterfrågan pâ arbete och service. Nuvarande länsplanering bedrivs inom regionalekonomiska enheten vid länsstyrelsens planeringsavdelning. Planeringsavdelningens övriga enheter medverkar inom respektive sakområden. För övrig medverkan svarar statliga sektorsmyndigheter som länsarbetsnämnd, lantbruksnämmd, vägförvaltning, länsbostadsnämnd, länsskolnämnd och skogsvårdsstyrelse. övriga medverkande är utvecklingsfonder, landsting samt länets kommuner. Planeringens olika delmoment är starkt beroende av varandra. Analyser, slutsatser och förslag till åtgärder förutsätter kunskap om underlagsmaterialet i form av prognoser och statistikbearbetningar. Planeringen kräver en kontinuerlig kunskapsförsörjning och en bevakning över tiden av förändringstendenser. Detta talar för att planering och beslut hålls saman alt l i avsnitt 6-1-3 (Principer fÖT enligt ändrat huvudmannaskap) vid en överföring av huvudmannaskapet till landstinget dvs planeringen genomförs och med planesammanhängande uppgifter bereds och beslutas av landsringen tinget med egna personalresurser.

150 länsdemokrati Vidgad

De uppgifter som därmed skulle överföras från länsstyrelsen till landstinget är följande

Nuvarande diarie- Ärendegrupp beteckning 11.06 Regionalpolitisk planering 11.061 - Regionalpolitisk planering - Järnvägar - Flygplatser — 11.063 Fördelning av glesbygdsmedel och riktlinjer för användning 11.064 - av medel för Fördelning genomförande av förslag 11.02 - av skolväsendets lokali- Planering sering och dimensionering

Nuvarande diarie- Ãrendegrupp beteckning 11.07 Statligt stöd avseende näringslivets lokalisering_och_glesbygd m m 11.071 - Stöd enligt förordningen (SFS 1979: 632) om statligt regionalpolitiskt stöd 11.072 ~ Stöd enligt förordningen (SFS 1979: 638) om statligt stöd till glesbygd - ärenden 11.079 Övriga om statligt stöd 11.03.04 Arbetsmarknadspolitik och näringspolitik

11.03 — för Objekt sysselsättningsfrämjande åtgärder 11.04 - Skogsbrukets utveckling 11.04 - Lantbrukets lokalisering och ut-

veckling

SOU 1982224 Vidgad länsdemokrati 151

som berörs Myndigheter av en överföring av ovanstående uppgifter är

Nuvarande Myndighet/enhet som som yttrar före Myndighet sig diariebe- deltar i beredningen beslut teckning 11.061 Länsstyrelsens lant- sektors- Statligt regionala mäteri-, naturvårds- myndigheter, landsting, kommuoch planenhet; ner utvecklingsfonden, länstrafikbolaget 11.063 - Länsstyrelsens priskontor 0. hemkonsulent 11.064 — — 11.071 Länsstyrelsens plan- Länsarbetsnämnden, utvecklingsenhet (vissa ärenden) fonden 11.072 - Länsstyrelsens priskontor 11.03 - Länsstyrelsens planenhet; Länsarbetsnämnden 11.04 Länsstyrelsens regionalekonomiska-,

naturvårds-, lant-

mäteri- och planenheter; Skogsvårdsstyrelsen/Lantbruksnämnden

Som framgår av sammanställningen över deltagande myndigheter/enheter i beredningen av regionalpolitiska ärenden i de utnyttjas flesta ärenden hela planeringsavdelningens kompetens.

Vid ett ändrat bör därför

huvudmannaskap inledningsvis detta be-

aktas i den speciallagstiftning som skall reglera landstingets uppgifter inom det området.Detta regionalpolitiska kan göras genom att

152 Vidgad länsdemokrati

under beredningen åläggs att höra länsstyrelsen landstinget

i sådana frågor som fortfarande kvarstår hos länsstyrelsen

eller i övrigt berör länsstyrelsens kompetensområde. Övriga

kometens kan som hittills tillföras genom

myndigheters remissförfarande. I takt med att övriga samhällsplaneringsöverförs till landstinget samlas också den kompeuppgifter tens som behövs som beslutsunderlag i regionalpolitiska frågor.

6.1.l0 i länsplaneringen vid ändrat Förändringar huvudmannaskap

kvarstår vid en överföring till Länsplaneringens huvudsyften För att erhålla en bättre krävs landstinget. måluppfyllelse Detta gäller vissa förändringar i planeringens uppläggning. allt för att skall kunna utgöra unframför länsplaneringen mellan åtgärder och derlag för samordning regionalpolitiska och kommunal verksamhet även med ändrat huvudannan statlig mannaskap för planeringen.

I huvuddrag kan en förändrad länsplanering_skisseras

enligt följande

skall i större utsträckning tillvarata den Planeringen kompetens som vuxit fram i den primärkommunala planeringen och grundas på dess planeringsdokument.

att Varje landsting åläggs genom speciallagstiftning ett till för förverkligande av upprätta förslag länsplan de allmänna mål i fråga om arbete, service och miljö som riksdagen fastställer.

I skall riktlinjer för den statliga sektorslänsplanen verksamheten i länet anges.

antas av landstingsmötet efter remissbehandling Länsplanen i länet och överlämnas därefter till regeringen för fastställelse.

Nuvarande länsprogram vart femte år och årliga länsrappor-

Vidgad länsdemokrati 153

ter slopas.

ersätts av nämnda länsplan som utöver innehållet Länsprogramet även skall redovisa ekonomiska i tidigare länsprogram planens konsekvenser. Beslut om ny eller reviderad och fysiska länsplan fattas av respektive landsting eller föreslås av regeringen. kommer därmed att bli olika för länen beroende Planeringscykeln skillnader som näringslivets- och befolkpå sådana regionala ambitionsnivå etc. Varje län förutsätts ningens utvecklingstakt, dock att alltid ha en gällande som uppfyller vissa minimiplan krav.

ersätts av en årlig av de Den årliga länsrapporten granskning sektorsorganens anslagsframställningar. Avstatliga regionala mot gällande och avvikelser påtalas i stämningar görs länsplan särskilda till centralt ämbetsverk. Den av yttranden respektive fastställda länsplanen kommer därmed att väga tungt regeringen vid ämbetsverkens behandling av anslagsframställningarna. Om ämbetsverken har för avsikt att fatta beslut i strid mot gällande länsplan hänskjuts frågan till regeringen.

skall årligen informera regeringen om sådana Varje landsting åtgärder som vidtagits utöver vad som framgår av länsplanen samt i korthet redovisa hur arbetet med genomförandet av länsplanen fortskrider.

6.1.11 Följder av ett ändrat huvudmannaskap

för beskrivningen av modell l skall inte Enligt förutsättningarna att besvär överföras till landstinget. En befogenheter pröva av detta blir att fackkompetens måste finnas kvar vid följd även efter överflyttning av uppgifter. En dubblelänsstyrelsen ring av kompetensen på regional nivå blir därmed oundviklig.

Utvecklingen har visat att det svårligen går att avgränsa exempelvis från övrig samhällsplanering. Mål regionalpolitisk planering och medel inom de olika områdena hänger nära Saman och de olika kommer ofta in på varandras områden. Dessa ansvariga organen måste särskilt beaktas om enstaka ärendegrupper blir aspekter

154 länsdemokrati Vidgad

föremål för huvudmannaskap.

ändrat

Landstingets ändrade funktion genom överföring av huvudmannaskapet för övergripande samhällsplanering medför att statsmakterna ges ett inflytande över verksamheten via speciallagstiftning. I dag svarar ett antal centrala ämbetsverk via sina regionala organ för regleringen av respektive samhällssektor utifrån rikspolitiska målsättningar. Regleringen och kontrollen varierar mellan samhällssektorerna från övergripande riktlinjer till detaljstyrning. Med ett ändrat huvudmannaskap ändras förutsättningen för ämbetsverkens kontroll och styrning. Ämbetsverkens kontrollerande verksamhet kan därmed i vissa fall komma att utökas.

En medveten inriktning av statsmakternas kontrollfunktion är emellertid i dag mot mindre detaljstyrning och kontroll. En tendens är att statsmakterna istället för specialdestinerade bidrag till olika verksamheter ger en ekonomisk garanti för verksamhetens bedrivande i form av generella bidrag men överlåter åt mottagaren att i detalj bestämma hur bidragen skall användas (ex inom skolväsendet). En ökad vikt vid ämbetsverkens bevakning av den regionala och lokala nivån kan motverka sådana strävanden mot mindre detaljstyrning och kontroll.

Genom att den rent institutionella statliga samordningsmöjligheten minskar vid överföring av huvudmannaskapet från statliga organ till landstingen måste en större del av den statliga samordningen ske i regeringskansliet.

6.2 Vidgat regionalt folkligt inflytande över den statliga verksamheten - modell 2

6.2.1 Beskrivning av modell 2

Den modell mot en vidgad länsdemokrati som här beskrivs pekar på några vägar att stärka det regionala folkliga inflytandet över den verksamhet som bedrivs av länsstyrelsen eller andra statliga organ utan att huvudmannaskapet för

Vidgad länsdemokrati 155

verksamheten ändras.

I tilläggsdirektiven renodlas tre modeller för ett ökat länsdemokratiskt inflytande. Beträffande modell 2 framhålls bl a att det i vissa fall kan te sig lämpligt att låta flera ledamöter i de statliga länsorganen nomineras eller väljas av landstingen. Det finns också skäl att överväga om de förtroendevaldas inflytande bör utvidgas till vissa områden där besluten för närvarande fattas av tjänstemän. Ett annat sätt att öka det folkliga regionala inflytandet är enligt direktiven att föra över beslutsuppgifter från centrala till regionala organ.

6.2.2 Avgränsning av undersökta myndigheter

Länen är verksamhetsområde för en betydande del av den statliga förvaltningen. Kärnan i den statliga länsförvaltningen utgörs av länsstyrelserna. Vid sidan av länsstyrelserna har en mångfald organ och myndigheter inrättats för att handlägga vissa sektorsuppgifter, främst de s k länsnämnderna. Vidare kan nämas sådana expertorgan som vägförvaltningen, yrkesinspektionen och överlantmätarmyndigheten m fl. Dessa myndigheter, länsnämnder och experter utgör de organ som är av större betydelse och intresse i den nu aktuella samhällsdebatten rörande de regionala samordnings- och planeringsfrågorna.

Förutom dessa egentliga statliga länsorgan finns andra regionalt

verksamma myndigheter,organisationer och befattningshavare.De kan

vara statliga organ, som har från länsindelningen mer eller mindre avvikande verksamhetsområden, t ex fiskeriintendenterna, eller icke statliga, såsom t ex de regionala utvecklingsfonderna som bl a fullgör statliga uppgifter och har resp län som verksamhetsområde.

Genom sin verksamhet och anknytning till den statliga länsförvaltningen hör de ändå till bilden av denna och berörs av samordningsproblematiken.

Enligt de ursprungliga direktiven har kommittén att behandla den översiktliga regionala samhällsplaneringen. En uppgift vid en

156 Vidgad länsdemokrati

undersökning av möjligheterna till en förändring enligt modell 2 har därför varit att avgränsa de statliga länsorgan som har störst betydelse för samhällsplaneringen.

Samhällsplanering delas i allmänhet in i dels s k sektors-

planering_dels s k nivåplanering. Med sektorsplanering av-

ses en planering som bedrivs inom ett särskilt verksamhetsområde (t ex undervisning, sjukvård, väghållning och lantbruk) av organ som har specialiserat sig på dessa frågor. Kännetecknande för sektorsplaneringen är att den är vertikalt organiserad med klart bestämda kompetensgränser för olika organ.

Sektorsplaneringen berör i de flesta fall även annan samhällsplanering Eftersom de enskilda sektorsorganen var för sig inte kan ha tillräcklig överblick över och inte heller kan förutsättas ta lika stor hänsyn till andra organs önskemål och synpunkter på planeringen behövs också en samordnande planering, nivåplaneringen. Denna kan sägas syfta till att samordna planeringen mellan de olika samhällssektorerna och utgår från de samlade behoven inom ett geografiskt område. Samordningen kan avse faktorer av ekonomisk, geografisk och tidsmässig art. De viktigaste formerna för nivåplanering är central ekonomisk planering, regionalpolitisk planering och översiktlig fysisk planering.

Den regionala samhällsplaneringen avser i likhet med den samhällsplanering som bedrivs på central nivå både sektorsplanering och nivåplanering.

Samhällsplaneringen på lokal nivå bedrivs av kommunerna. Denna planering bedrivs till stor del som nivåplanering (t ex ekonomisk långtidsplanering och fysisk planering på kommunnivå).

Med utgångspunkt i denna definition av begreppet samhällsplanering och de olika formerna härför kan konstateras att åtskilliga länsorgan har uppgifter inom samhällsplaneringen antingen som sektorsorgan eller som nivåplanerande organ. Länsstyrelsen har båda uppgifterna, som framgår av

länsdemokrati 157 SOU 1g3z;24 Vidgad

det följande.

Genom länsstyrelsereformen 1971 fick länsstyrelsen ett samordningsansvar för den översiktliga samhällsplaneringen på regional

nivå. Bl a skall länsstyrelsen verka för att statlig, kommunal

och landstingskonmmnal verksamhet i länet samordnas och anpassas till de regionalpolitiska målen för länet. Detta är renodlad nivåplanering på regional nivå. Länsstyrelsen är emellertid också sektorsmyndighet inom vissa områden som t ex planväsen och naturvård.

Arbetet med modellbeskrivningen har inriktats mot de statliga myndigheter på regional nivå som medverkar i samhällsplaneringen. Utöver länsstyrelsen är det främst följande organ som deltar i den regionala samhällsplaneringenz O länsarbetsnämnden 0 länsbostadsnämnden O länsskolnämnden O kursstyrelsen O lantbruksnämnden O skogsvårdsstyrelsen 0 vägförvaltningen 0 länsvägnämnden 0 fiskenämnden

Gemensamt för dessa organ är att de i allt väsentligt fungerar som sektorsorgan.

Modellbeskrivningen av hur det folkliga inflytandet över den regionala samhällsverksamheten kan ökas har därför begränsats till dessa myndigheter. Som exempel på hur det regionala folkliga inflytandet kan koma till uttryck redovisas som jämförelse även sammansättningen av de regionala utvecklingsfonderna, som ju emellertid är stiftelser och för vilka landstingskonmunerna och staten delar huvudmannaskapet.

6.2.3 Olika vägar att öka det länsdemokratiska inflytandet över den statliga regionala verksamheten

I det följande redovisas tre olika vägar (ArC) för att uppnå ett

158 Vidgad länsdemokrati SOU 1982124 ökat folkligt inflytande över den statliga regionala verksamheten.

A. Landstinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ B. Förtroendevalda beslutar i fler ärenden C. Fler beslut förs över från centrala till regionala organ

A. Landstinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ

Ett sätt att ge utrynme för ett vidgat folkligt inflytande och ansvarstagande för den regionala utvecklingen kan vara att öka det medborgerliga inflytandet över länsnämndernas verksamhet. Olika vägar står härvid öppna. Enligt direktiven bör kommittén pröva om en fortsatt utveckling mot att landstinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ tillgodoser strävandena att öka det länsdemokratiska inflytandet.

Landstinget fungerar redan enligt specialförfattningar som valkorporation vid val av ledamöter och suppleanter i vissa statliga organ och i vissa speciella organ som inte ingår i vare sig den statliga eller den kommunala förvaltningsorganisationen. Sålunda utser landstinget samtliga ledamöter (utom ordföranden, landshövdingen) i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse. Landstinget utser även samtliga ledamöter (inkl ordförande) i utvecklingsfondens styrelse.

Liknande skäl som har anförts för att göra landsting till valkorporation vid utseende av länsstyrelses förtroendemannastyrelse kan anföras också för att införa en motsvarande ordning vid val av statliga länsnämnder. Sådana skäl är av varierande styrka beträffande de olika länsorganen. Ju större betydelse och intresse som de olika länsorganens uppgifter har för länets invånare, desto större anledning kan det vara att överväga en sådan ordning.

Motiveringen för den senaste länsstyrelsereformen var dels att länets invånare bättre skulle kunna utöva inflytande på förtroendemannastyrelsens samansättning, dels att denna

länsdemokrati 159 Vidgad skulle återspegla de politiska partiernas styrka i länet. Enligt regeringen (prop 1976/77:19) tillgodosågs dessa synpunkter bäst om landstingen fick utse samtliga ledamöter utom ordföranden. Härigenom åstadkom man också en förstärkning av landstingens ställning inom länen, något som enligt regeringen vore väl motiverat.

Länsnämndernas ledamöter utses sätt idag på olika av regeringen,

vederbörande ämbetsverkoch i olika kombinationsfor-

landstinget mer. I ett fall utser landstinget samtliga ledamöter, nämligen länsvägnämnden. Landstinget utser dessutom huvuddelen av ledamöterna i länsskolnämnden (fem av nio) samt en mindre del av ledamöterna i lantbruksnämnden av nio) (fyra och skogsvårdsstyrelsen (tre av sju). I länsarbetsnämnden, distriktsarbetsnämnden, kursstyrelsen, fiskenämnden och länsbostadsnämnden utses samtliga ledamöter av andra organ än landstinget. Se tabell 84. på sidan Vad gäller fiskenämnden gäller dock att dessa ledamöter förordnas av länsstyrelsen vars styrelse ju utses av landstinget.

Vid en sammanfattande jämförelse av reglerna för val av ledamöter i de statliga länsorganen kan konstateras följande: 0 Något bestämt mönster för antalet ledamöter finns inte Q Någon uttalad politisk/demokratisk inriktning av sammansättningen finns inte O Partsintressena tillgodoses på olika sätt och deras företrädare utses av olika organ 0 Chefstjänstemännens ställning varierar

2i_s.k2s§i2n_1:i2g_n§1_g:a_p:i2c316§n1nsa:

Om landstingen skall utse fler ledamöter även i andra statliga organ måste främst följande fyra frågor lösas:

1) Hur skall partsintressena tillgodoses? 2) Landshövdingens ställning? 3) Övriga chefstjänstenäns ställning? 4) Antal ledamöter?

160 länsdemokrati Vidgad

l. Partsintressena i förvaltningen har fått stor om- Intresserepresentationen Den har ökat i betydelse i takt med att den statfattning. sektorn utvecklats till att omfatta allt fler samhällsliga sektorer. I början hade intresserepresentanterna i princip enbart ställning. Nu deltar representanter för rådgivande de intressen som berörs av verksamheten även i formell mebeslutsfattande. för olika ning i statligt Representanter ingår sålunda som ledamöter i statliintresseorganisationer inom både lokal, regional och ga förtroendemannastyrelser central förvaltningsnivå. Den formella grunden för intressevilar föreskrifter att vissa representationen på uttryckliga ledamöter skall tillsättas efter förslag från angivna organisationer. På den regionala nivån företräder intresseorganisationerna i hög grad partsintressen i länsnämnderna.

Bland de motiv som har anförts för intresserepresentation finner man först och främst en önskan att engagera organisationernas sakkumskap, men också att tillförsäkra dem insyn och inflytande. Vidare har man velat få kunskap och kännedom om opinion och betraktelsesätt som finns bland berörda grupper.

I debatten har som nackdelar med denna typ av representation att balansera intressen mot varandra pekats på svårigheten och risken för att myndighetens objektivitet kan komma att sättas Vidare har det om det.från länsdemoi fråga. ifrågasatts kratisk synpunkt är riktigt att vissa grupper skall få ett från oskäligt stort inflytande över de majoritetssynpumkt politiska beslutens slutliga utformning och praktiska genomförande. Alla former av parts-och intresserepresentation innebär i det avseendet inskränkningar.

mot en långtgående av Den tidigare utvecklingen integration i statligt beslutsfattande har ersatts intresseorganisationer av en utveckling på senare år som kännetecknas av att man allt mer har frångått valsättet som innebär att olika partsintressen blir direkt representerade. I stället har politisk insyn och kontroll bedömts som väsentligt och förtroendemannastyrelser har getts en parlamentarisk samansättning.

Vidgad länsdemokrati 161

En strävan på senare tid har också varit att öka det regionala inflytandet över de statliga länsorganens sammansättning. Denna utveckling har lett till att landstingen, som har bedömts utgöra den lämpligaste valkorporationen med regional bas, fått allt större betydelse. önskemålet om ökat politiskt inflytande över den regionala statliga förvaltningen har fått sitt mest konsekventa uttryck beträffande länsstyrelsens förtroendemannastyrelse. När det gäller utvecklingsfondernas styrelser utses alla ledamöter, inkl ordföranden, av landstinget, som även har

ett direkt huvudmannaansvar. Näringslivsor-

ganisationer och arbetstagarorganisationer har här inte tillförsäkrats direkt representation eller nomineringsrätt, utan landstinget skall i sina val beakta behovet av att olika kompetens-och erfarenhetsområden blir företrädda.

De motiv som ligger bakom sättet att utse ledamöterna i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse - kravet på ett reellt medborgerligt inflytande över den regionala förvaltningen och vikten av ett parlamentariskt ansvar på länsplanet - kan åberopas som grund för ett demokratiskt valsätt av ledamöter i länsnämnderna.Dem0kratiseringen av den statliga länsförvaltningen som har inletts via länsstyrelserna skulle härigenom fullföljas. En ordning där samtliga ledamöter väljs av landstinget skulle ge en från länsdemokratisk synpunkt god återkoppling till de politiska partierna vad gäller insyn, debatt och politiskt ansvarsutkrävande.

Behovet av att tillföra länsnämderna erfarenheter från andra områden av samhällslivet, främst näringsliv och arbetsmarknad, kan vid en sådan ordning förutsättas bli beaktande via i första hand de politiska partierna.

I mer angelägna fall kan olika åtgärder övervägas för att vidga organisationernas direkta inflytande, t ex genom in-

rättande av särskilda referensgrupper eller beredningsorgan.

162 länsdemokrati SOU 1982=24 Vidgad

2. Landshövdingens ställning Enligt gällande regler utser regeringen ordförande i länsnämnderna.hbd något undantag är landshövdingarna f n ordförande ilåsamemnämd,läsmmtmbnämd,lmubmk$ümmxhskm5vårdsstyrelse. Någon formell föreskrift om att landshövdingen skall vara ordförande i dessa organ finns inte, utan nuvarande ordning torde ha bedömts lämplig för att därigenom uppnå en nödvändig samordning av den statliga regionala verksamheten.

Att landshövdingen ingår vid sidan av de partipolitiskt utsedda ledanöterna kan ses som en nackdel från demokratisk synpunkt. Men detta är å andra sidan en nackdel som får vägas mor de fördelar detta har att ge från samordningssynpunkt.

Landshövdingarna kan knappast generellt garanteras att inväljas via de politiska partierna. Mot denna bakgrund ligger följande alternativ närmast till hand:

Landshövdingen utses som ordförande Landstinget utser i denna variant samtliga ledamöter vid sidan av ordföranden. Regeringen förbehåller sig alltså rätten att - i likhet med vad som nu gäller - utse ordförande i de statliga regionala organen. Då har man möjlighet att liksom hittills vanligtvis utse landshövdingen som mer eller mindre självskriven ordförande. Inte minst med tanke på länsstyrelsens centrala roll i fråga om samhällsplaneringen kan detta vara en väsentlig fördel.

Landshövdingen utses som självskriven ledamot Även här är motivet att man härigenom skapar vissa förutsättningar för en nödvändig samordning mellan länsstyrelsen och de statliga länsorganens verksamhet.

Landshövdingen ingår inte som ledamot eller ordförande Sammansättningen skulle härigenom direkt återspegla den politiska bilden i länet. De första varianterna innebär att den politiska balansen rubbas. Endast genom att samtliga ledamöter, dvs jämväl ordföranden,utses av landstinget tillämpar man fullt ut principen om länsdemokrati vad gäller förtroendemannaorganets sammansättning.

sou 1932:24 Vidgad länsdemokrati 163

Regeringen skulle då utse ordförande bland de ledamöter som utsetts av landstinget. Ordföranden kan alternativt väljas av landstinget.

Den olägenhet som det från samordningssynpunkt skulle innebära att inte ha den främsta företrädaren för rep-

länsstyrelsen

resenterad i länsnämnden skulle i så fall kunna lösas på annat sätt än via landshövdingen som ledamot,

§eEY§9l5§n_3X léflsitzr§1§e2S11§n§Sh6!dinge25_Samgrénings;

funktion i länsnämmderna För att den nödvändiga samverkan mellan länsstyrelsen och andra statliga länsorgan skall garanteras har, som tidigare framhållits, länsstyrelsens funktion som centralt samordningsorgan förstärkts genom olika reformer. Denna samordningsfunktion kommer till uttryck på olika sätt. Länsstyrelsen har i stigande grad fått som sin uppgift att väga samman olika utvecklingspåverkande faktorer och behöver i denna sin roll ha tillräckliga möjligheter till helhetsbedömning i sina ställningstaganden. När det gäller t ex viktigare planeringsärenden av regional betydelse som handläggs av länsnämnderna är den slutliga beslutanderätten Överförd till länsstyrelserna. Samråd skall därvid ske mellan länsstyrelsen och vederbörande länsnämnd rörande beredningen av ärendet.

Ett annat viktigt medel för att få till stånd önskad samordning och samverkan har varit att i allmänhet anförtro uppdraget som ordförande i flertalet länsnämnder till landshövdingen i länet.

Denna utveckling har gett länsstyrelsen en stark position på samhällsplaneringens område. Länsstyrelsens ställning som statligt samordningsorgan i länet kvarstår i modell 2, som

bygger på oförändrat huvudmannaskap för den verksamhet som

bedrivs av länsstyrelsen eller andra statliga organ i länet. De förslag som läggs fram i denna modell och som syftar till

ett ökat folkligt inflytande på regional nivå innebär CCkSå

en förstärkning av länsstyrelsens samordnande uppgift i samhällsplaneringen.

164 Vidgad länsdemokrati

Länsstyrelsens ställning som starkt samordningsorgan bör återspegla sig i landshövdingens roll. Med hänsyn härtill bör landshövdingen beredas möjlighet att ingå i de övriga statliga länsorgan, som har störst betydelse för den regionala samhällsutvecklingen. Verksamhetens speciella art och samordningsskäl talar för att landshövdingen är ordförande. Genom att regeringen utser ordförande i resp nämnd har man möjlighet att liksom hittills utse landshövdingen till ordförande, samtidigt som man markerar att länsnämnderna är statliga organ. 3. Övriga chefstjänstemän Flertalet av chefstjänstemännen är f n genom bestämmelser i instruktionerna ledamöter av resp länsnämnd. De har härigenom möjligheter att direkt delta i beslutsfattandet.

I förhållande till de kommunala chefstjänstemännens situation är de statliga chefstjänstemännens ställning unik. I komuner och landstingskommuner avgörs övergripande ärenden av politiskt valda församlingar, till vilka chefstjänstemän inte är valbara. Den grundläggande uppfattningen är att de kommunala organen bistås av dem underordnad personal. Den beslutanderätt som kan tillkomma chefstjänstemän härleds ur beslut av den nämnd de sorterar under. Mer rutinbetonade ärenden kan på så sätt delegeras till tjänstemän,men till flera tjänstemän gemensamt. I andra typer av ej ärenden ligger tjänstemännens utlåtanden till grund för det politiska beslutsfattandet. Den komunala chefstjänstemannen har till att bereda/föredra ärenden åt den politiskt besluuppgift tande församlingen. Någon möjlighet att på jämställdhet med politikerna delta i beslutsfattandet har de däremot inte. Lagstadgad rätt att delta i fullmäktiges/landstingets överläggningar har endast den ledande tjänstemännen. På styrelse-och nämndplanet togs stadganden om yttranderätt och rätt att anteckna särskild mening till protokollet för ett antal chefstjänstemän bort vid 1977 års kommunalreform.

skillnad mot landshövdingarna har chefstjänstemännen i andra Till regionala organ inte någon särpräglad samordningsuppgift. statliga i länsnämnderna kan därför inte motiveras av Deras representation skäl. Behovet av att tillföra nämnden sakkunskap kan tilldetta olika sätt. Att chefstjänstemannen skall ingå godoses på flera som självskriven ledamot får anses strida mot målsättningen

Vidgad länsdemokrati 165

att skapa en beslutsfunktion som tillgodoser ett så starkt medborgarinflytande som möjligt. Förvaltningsorganets egna chefstjänstemän bör kunna göra sitt inflytande tillräckligt gällande vid föredragningar inför styrelsen. Chefstjänstemännen bör därför inte längre vara självskrivna ledamöter i länsnämnderna utan i stället garanteras närvaro-och yttranderätt samt rätt att få skiljaktig mening antecknad.

4. Förtroendemannaorganets antal ledamöter Förtroendemannaorganets storlek (exkl personalföreträdare) varierar nwllan olika statliga länsorgan. Störst är länsstyrelsen med 15 ledamöter. De övriga statliga länsorganens förtroendemannastyrelser varierar mellan fem och tio ledamöter. Det vanligaste antalet är nio. I det talet ingår för närvarande olika intresserepresentanter.

Storleken på förtroendemannaorganet har avgörande betydelse för hur eventuella självskrivna ledamöter och partsintressen kan påverka de politiska majoritetsförhållandena. Generellt gäller att

ju större förtroendemannaorganet är desto mindre känsligt är det

för eventuella rubbningar i olika majoritetsförhållanden.

Detta kan belysas genom två exempel som visar på konsekvenser för majoritetsförhållandena i länsstyrelserna i dagens politiska läge.

9 ledamöter (inkl landshövdingen som självskriven ordförande) majoritetsförhållandena rubbas i 13 län

15 ledamöter (inkl landshövdingen som självskriven ordförande) majoritetsförhållandena rubbas i 6 län

Om ledamöterna i länsnämnderna utses av respektive landsting genom proportionella val kommer den regionala partistrukturen och majoritetsförhållandena i länen att avgöra sammansättningen.Antalet ledamöter bör då vara så stort att dels relativt små partier garanteras rättvis representation och proportionaliteten mellan partierna kan motsvara väljarnas åsikter, dels att det medger en så allsidig representation som möjligt för olika meningsriktningar och intressen.

166 Vidgad länsdemokrati sou 193z;z4

Ett annat viktigt intresse är att förutsättningar skapas för smidiga arbetsformer. Det är också angeläget med en snabb beslutsprocess. Detta talar för att man bör eftersträva att begränsa förtroendemannaorganets storlek, så att verksamheten inte blir tungrodd.

Det kan vara lämpligt med så långt möjligt enhetliga förtroendemannaorgan. En avvägning får göras mellan kravet på allsidig representation och möjligheten till effektivt arbete när antalet ledamöter bestäms. Olika erfarenheter pekar på att nio ledmñmräreülämhgtmum.ñraU:üUgmmebdmwtavaü inom ett ändock mycket begränsat antal länsvalda representanter få de huvudsakliga meningsriktningarna representerade, samtidigt sm arbetsformerna kan bli hanterliga. För ledamöterna bör finnas lika många suppleanter, som inte bör vara personliga. Sammanfattningsvis konstateras att den i sak mest tilltalande lösningen är att länsnämnderna i sin helhet utses av landstinget. En sådan sammansättning tillgodoser bäst de överordnade länsdemokratiska krav, som bör ställas i detta avseende. Det blir då ett ansvar för de politiska partierna att se till att olika intressen blir företrädda. Samtidigt slås fast att inflytandet över utvecklingen i länet skall kanaliseras via de politiska partierna. Chefstjänstemännen bör inte längre ingå i resp länsnämnd i kraft av sin yrkesroll. Det måste stå landstinget fritt att i varje situation utse de personer, som är mest skickade för uppdraget. Det kan från länsdemokratisk synpunkt ifrågasättas om landshövdingen bör beredas möjlighet att som av regeringen utsedd ord-

förande ingå i länsnämnderna. Vad gäller antalet ledamöter bör

nio ledamöter, inkl ordföranden, innebära en lämplig avvägning mellan olika intressen.

B. Förtroendevalda beslutar i fler ärenden direktiven bör kommittén även överväga om de förtroende- Enligt valdas inflytande bör utvidgas till vissa områden där besluten för närvarande fattas av tjänstemän. Motiven härför har bl a varit att åtskilliga beslut fattas i myndighetens namn av tjänstemän. Något politiskt ansvar kan inte utkrävas i sådana fall.

Faktorer av stor betydelse vid bedömning av ledamöternas reella i länsstyrelsen är naturligtvis den inflytande på beslutsprocessen

Vidgad länsdemokrati 167

faktiska av beslutsfunktionen mellan styrelsen och uppdelningen tjänstemannaförvaltningen samt ledamöternas faktiska handlingsramar i styrelsen.

Regleringen av beslutsnivåerna - vilka ärenden som skall avgöras av länsstyrelsens styrelse och sålunda inte av landshövdingen ensam eller - hand i länsstyrelseinstrukav tjänsteman ges i första tionen (1971:460). Enligt 26 § skall styrelsen avgöra:

l. frågor om samhällsplanering eller andra för länet viktigare betydelsefulla åtgärder 2. viktigare författningsfrågor 3. viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrifter 4. frågor om tillsättning av vissa tjänster som länsråd, länsenhetschef, chef för planeringskansli, länsveteripolischef, när, länsantikvarie m fl och andra av större ekonomisk 5. anslagsfrågor frågor betydelse 6. frågor om skiljande från anställning eller uppdrag eller eller läkarom disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning undersökning 7. andra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen I instruktionen därefter att övriga ärenden avgörs av anges de tjänstemän hos länsstyrelsen som anges i länsstyrelsens arbetsordning.

Mer detaljerade bestämmelser om bl a beslutsnivåer, regler om hur beslut fattas och om föredragning av ärenden finns i arbetsordningen. Härav följer att beslutanderätten i styrelseärenden normalt sett inte kan delegeras, men att fältet i övrigt är fritt för Landshövdingen kan ta till sig beslutanderätten delegering. i vilket ärende som helst som inte obligatoriskt är styrelseärende. Landshövdingen har dessutom möjligheten att hänskjuta ett ärende, inom en ärendegrupp som normalt avgörs av tjänste- Så brukar ske när ärendet är av särskild män, till styrelsen. när är av kontroversiell eller prejudicerande karakvikt, frågan tär eller om någon ledamot så begär.

Det ankommer att besluta om arbetsordningen. Till på styrelsen

168 Vidgad länsdemokrati

ledning för utarbetande av arbetsordning finns den av länssty-

relsernas organisationsnämnd(LONj framtagna s k normalarbets-

ordningen. Där anges för ett stort antal ärendegrupper den beslutsnivå på vilken ett ärende av sådan typ normalt skall avgöras. Där anges inte bara fördelningen av beslutanderätten mellan landshövdingen och skilda tjänstemän utan också ärendetyper som skall avgöras av styrelsen. Där anges också vilka enheter som svarar beredning och vilka enheter som på olika

för

sätt deltar i handläggningen. Normalarbetsordningen är inte bindande när det gäller att fastställa beslutsnivåer.

Länsstyrelseinstruktionen förutsätter sålunda att styrelsen skall besluta i de viktigare frågorna inom länsstyrelsens arbetsområde. Såväl bestämmelserna i länsstyrelseinstruktionen som reglerna i normalarbetsordningen lämnar dock stort utrymme för styrelsen att fastställa vilka ärendetyper som skall avgöras av styrelsen och bestämma om gränsdragningen mellan förtroendevalda och tjänstemän.

När det gäller brådskande ärenden av sådan karaktär att de bör avgöras av styrelsen ges i 27 § länsstyrelseinstruktionen en regel som möjliggör att ärendet avgörs genom meddelanden mellan landshövdingen och minst sju andra ledamöter. Kan ärendet inte lämpligen avgöras på detta sätt, får landshövdingen besluta ensam i närvaro av den föredragande till vilken ärendet hör. Beslut fattat på detta sätt skall anmälas för styrelsen vid nästa sammanträde.

För att klargöra fördelningen av beslutskompetensen inom länsstyrelserna har uppgifter inhämtats genom en mindre enkät. Av enkätsvaren framgår att nâgra mer framträdande länsvisa variationer med avseende på ärendefördelningen inte förekommer, den s k normalarbetsordningen följs i huvudsak i alla län. Övervägande antalet län har en hierarkisk beslutsgång, där frågan normalt kan.föras vidare och slutligen avgöras av landshövdingen. Beträffande vissa frågor får landshövdingen i samråd med tjänstemännen och experterna bestämma vilka frågor som är så betydelsefulla att de skall tas upp i styrelsen. Styrelseledamöterna blir regelbundet informerade om frågor som länsstyrelsen har att befatta sig med och som kan ha ett mera allmänt intresse.

SOU l982:24 länsdemokrati 169 Vidgad

På fråga om styrelsen framfört önskemål om en annan fördelning av beslutsnivån har mer än hälften av länen inte sådana angett några önskemål. När konkreta önskemål har förts fram är det framför allt större planärenden som styrelsen har intresserat för. sig

De regionala statliga organen fastställer också egna arbetsordningar som reglerar förhållandet mellan förtroendemannaorganet och tjänstemännen. S k normalarbetsordningar har i flera fall fastställts av det centrala verket. dessa Enligt normalarbetsordningar beslutar förtroendemannaorganet som regel i övergripande, principiella ärenden medan mer rutinbetonade ärenden som regel avgörs av tjänstemän. Förtroendemannaorganen har i sina arbetsordningar många gånger angivit principer för av olika handläggning ärendetyper. En anledning till att beslutanderätten har från flyttats förtroendemannaorganet är en målmedveten strävan att förkorta för enhandläggningstiden skilda ärenden.

I vissa regionala organ, t ex lantbruksnämnd, kan det enligt författningar finns en särskild som fattar beslut i vissa delegation typer av ärenden. I andra har länsorgan förtroendemannaorganet självt, för att uppnå smidiga valt att inrätta särarbetsformer, skilda delegationer.

En annan anledning till att beslut har förts över till tjänstemän är att man har velat avlasta förtroendemannaorganet detaljbeslut för att kunna ägna mer tid åt frågor som är av övergripande principiell betydelse eller av annan har större vikt. anledning Frågor av övervägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur har emellertid ansetts böra avgöras på tjänstemannaplanet. Tveksamma ärenden eller avslagsärenden brukar föras upp till förtroendemannaorganet. Så är t ex fallet i länsbostadsnänmden och lantbruksnämnden. Ärenden av planeringskaraktär och andra ärenden av principiell betydelse tas regelmässigt upp av förtroendemannaorganet.

Vad gäller förtroendemannainflytandet är det självfallet av största

vikt att de förtroendevalda att nära förges goda möjligheter följa arbete och att valtningens frågor som är av principiellt intresse föredras i Den nuvarande

förtroendemannaorganet. avvägningen mellan

beslut som fattas i plenu, och av enskilda delegationer tjänstemän är gjord med hänsyn till en lång rad faktorer. Hit hör också t ex ärendets art och komplexitet samt om rättssäkerhet. Förfrågan

170 Vidgad länsdemokrati

troendemännen har för möjlighet att styra inövrigt själva av förvaltningens arbete och att, när de faststälriktningen ler arbetsordningen, bevaka att arbetsfördelningen inom mynblir ändamålsenlig. Även de redan befintliga vägarna digheten

för initiering av frågor ger förtroendemännen möjligheter

till över ett enskilt ärende. inflytande

En tendens i svenskt förvaltningsväsende under senare år har varit en allt större decentralisering av arbetsuppgifter inom I enlighet med riktmärket i 6 § allmänna verksmyndigheterna. att ärende inte bör handläggas av mer kvalificerad stadgan än ärendet kräver har beslutanderätten undan för unpersonal dan fördelats till lägre nivåer. Samtidigt har myndigheten erhållit nya uppgifter från central nivå.

ger stora delegeringsmöjligheter, Myndighetsinstruktionerna för en vilja att få ett flexivilket kan ses som ett uttryck Intresset av en snabb och rationell belt förvaltningsförfarande. får inte leda till sådana effekter ärendehantering givetvis som att de förtroendevaldas mening inte får som kan uppfattas komma till fullt uttryck. De allmänna demokratisynpunkterna bör vid en sådan avvägning tillerkännas den avgörande betydelatt alla relevanta sen. Men med den utgångspunkten politiskt beslutas av ett förtroendemannaorgan och med bibehållet ärenden och snabbhet i ärendehanteringen framstår krav på effektivitet att ökat folkligt inflytande över den möjligheterna, uppnå ett verksamheten genom att föra över beslut statliga regionala till förtroendemän som små. På senare år har från tjänstemän en ökad av styrelseärenden i av effektivitetsskäl delegering allt Det gäller då framför allt stället gjort sig mer gällande. inre arbete. Dc förfrågor som har att göra med myndighetens troendevalda bättre möjligheter att ägna sig åt ges härigenom Att sker kan principiella och övergripande frågor. delegering sålunda såväl effektivitets-som demokratiintresset. tillgodose

De formella ramarna behöver inte begränsa beslutskompetensen i förtroendemannaorganen. Med hänsyn till politikernas möjligatt såväl vilka ärendetyper som skall behandlas heter avgöra som formerna för berednings-och handläggningsföri styrelsen farandet i styrelsen blir det främst en fråga om interna organisatoriska förhållanden.

Vidgad länsdemokrati 171

En sammanfattande bedömning är att de bestämelser som finns ger tillräckliga anvisningar om resp förtroendemannaorgans uppgifter och lämnar erforderligt för de förtroendevalda handlingsutrymme att reglera frågor rörande förvaltningens organisation och relationen mellan och förvaltning. politik Det ligger i sakens natur att det föreligger variationer i praxis länen emellan när det gäller de förtroendevaldas engagemang i ärendehandläggningen och den beslutsorganisation som utvecklats inom myndigheten i form av kontakt- och samrådsstrukturer, bereddelegeringsförfarande, nings- och handläggningsformer etc. Någon generell omprövning av nuvarande ärendefördelning mellan förtroendemannaorganen och tjänstemannaförvaltningen eller ytterligare precisering av viktigare frågor att avgöras i plenum synes därför för närvarande inte Beslut om delegering erforderlig. kan i princip alltid återkallas av den som har beslutat. En eventuell i beslutsändring ordningen kan beslutas i varje enskilt fall.

C. Fler beslut förs över från centrala till regionala organ

I direktiven för kommitténs arbete framhålls att förändringar i arbetsfördelningen mellan centrala och regionala organ kan ge ett vidgat folkligt inflytande över den statliga regionala verksamheten.

Decentraliseringsutredningen (SOU l978:52)gav ett antal exempel på decentralisering av beslutanderätt som skulle innebära ett ökat regionalt inflytande. beslutade under år Riksdagen 1979 om allmänna för arbetet riktlinjer med decentralisering i den offentliga förvaltningen.

Enligt förordningen (1979:639) om skyldigheten för statlig myndighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken åläggs varje statlig myndighet att fortlöpande och systematiskt beakta möjligheterna till av verksamheten. I decentralisering allmänna verksstadgan föreskrivs att av verkdecentralisering samhet till regionala och lokala skall statliga organ främjas. Regeringen inrättade i december 1979 en särskild delegation för decentralisering av statlig verksamhet. I delegationens att verka för uppgifter ingår en intensifiering av arbetet med

decentralisering av befogenheter och resurser från cent-

172 Vidgad länsdemokrati sou 1gg2;24

rala statliga myndigheter till regionala och lokala statliga organ.

Genom decentralisering av beslutanderätt från central till regional nivå skapas förutsättningar för att öka det länsdemokratiska inflytandet över de statliga regionala myndigheterna. En förutsättning för ett vidgat folkligt inflytande är dock att beslut i decentraliserade ärenden fattas av politiskt valda organ.

En decentralisering måste omfatta frågor som avser planeringsuppgifter, fastställande av verksamhetsprogram, resursoch verkställighetsuppgifter etc för att fördelningsfrågor decentraliseringsåtgärderna i detta sammanhang skall uppfattas som meningsfulla. Decentraliseringsutredningen liksom sysselsättningsutredningen (SOU 1979:24) föreslog för att och andra statliga länsorgan för övrigt länsstyrelserna och utvecklingsarbete inom en mer aktiv och utredningsregionalpolitik skulle få ekonomiska resuråtgärdsinriktad ser som inte var bundna till i förväg bestämda ändamål,

Komittêns sekretariat har haft överläggningar med representanter för organ. Därvid har bl a diskustatliga regionala terats möjligheterna till en decentralisering av uppgifter från central till regional nivå.

Ett genomgående drag för de intervjuade statliga regionala organen är att de önskar större frihet i ekonomiska frågor och i personalfrågor. Ett undantag utgjorde skogsvårds- En förklaring härtill att skogsvårdsstyrelsen vid styrelsen. ett offentligt organ som visserligen stod dennatidpunktvar under statlig kontroll och tillsyn, men som hade ekonomisk självständighet. Fr 0 m den 1 juli 1981 är skogsvårdsstyrelserna statliga myndigheter direkt under skogsregionala styrelsen.

Övriga statliga länsorgan känner sig hårt styrda av den centrala myndigheten genom det sätt på vilket medelstillsker. Flera länsnämnder har uttryckt önskemål om delningen

länsdemokrati 173 Vidgad

att ha större ekonomisk rörelsefrihet på regional nivå.

Även vad gäller tillsättning av tjänster anser representanter för flertalet av de intervjuade regionala myndigheterna att beslut i större utsträckning skulle kunna fattas nivå. på regional

De förslag som har förts fram av decentraliseringsutredningen utgör en grund för fortsatt decentraliseringsarbete, som inom regeringskansliet initieras av decentraliseringsdelegationen. Decentralisering av statliga beslut som skall fattas inom ramen för givna direktiv, exempelvis till länsnivån, kan göra en bredare medborgerlig förankring i beslutsprocessen möjlig. Ur länsdemokratisk synvinkel förutsätter detta emellertid att man stärker de förtroendevaldas inflytande, t ex genom att beslutsbefogenhet förs från beslutande myndigheter på regional nivå till politiskt sammansatta organ. Decentralisering skall dock inte ses som ett alternativ utan ingå som ett element i en naturligt strävan mot att förstärka det medborgerliga inflytandet.

Det kan å andra sidan hävdas att ett ökat politiskt inflytande i samhällsarbetet oftast utgör en förutsättning för att en mera omfattande decentralisering av uppgifter och befogenheter till regional nivå skall kunna komma till stånd.

I direktiven för modell 2 framhålls att kommittén bör undersöka hur det folkliga regionala inflytandet kan stärkas utan ändring av huvudmannaskap. Direktiven pekar dock på möjligheten av en kommunalisering av statliga länsfunktioner. I enlighet med de decentraliseringssträvanden, som är en viktig faktor för ett ökat medborgerligt inflytande, bör en fortsatt decentralisering till kommuner eftersträvas.

6.2.4 Förstärkning av länsstyrelserna som samordnande planeringsorgan

Enligt länsstyrelseinstruktionen skall länsstyrelsen verka för att statlig, komunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de regionalpolitiska mål och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har uppställts

174 länsdemokrati Vidgad

för länet. Av central i detta sammanhang är länsbetydelse eftersom strävar planeringen, den i betydande utsträckning efter att samordna olika samhällssektorer mot gemensamma regionalpolitiska mål.

Behovet av en stärkt sektorövergripande planering

med samhällets resurser skärps i en Kraven på hushållning med sviktande tillväxt i samhällsekonomin. Detta situation innebär i sin tur ett starkt motiv för en förstärkt planering och samverkan pi olika nivåer i samhället. En grundförutsättning för den regionala planeringens genomläggande slagskraft är därvid ett aktivt politiskt engagemang i planeverksamhet tor ringsarbetet och i de olika sektorsorganens Den ändrade sammanatt genomföra de åtgärder som planerats. i länsnämnderna, som föreslagits i ett tidigare sättningen att få genomslag för avsnitt, kan förbättra möjligheterna som kan utgå från lokalt och regionalt politiska initiativ, skiftande förutsättningar.

torde dock inte minst vara en fråga Framkomstmöjligheterna om i vilken utsträckning länsstyrelsen som ledningsorgan för det länsplanearbetet kan svara upp mot åtgärdsinriktade denna samt vilka som finns till politisk roll, möjligheter styrning på länsplanet.

är âlagda att utgå från länsprogram- De statliga länsorganen verksamhet. Erfarenheten visar dock att men i sin regionala föreskrifter inte alltid räcker för att få sådana allmänna till stånd ett samlat handlande. Det är därför regionalt motiverat att för länsstyrelsen att påverka vidga utrymet så att deras och insatser verkar länsnämnderna planering I det föli den riktning som förespråkas i länsprogrammet. beskrivs hur samordnande roll skulle jande länsstyrelsens kunna förstärkas.

Länsstyrelsens roll i länsplaneringen

för roll som samordnare finns ut- Till stöd länsstyrelsens

Vidgad länsdemokrati 175 över länsstyrelseinstruktionen t ex - beslut riksdagens regionalpolitiska förordningen om länsplanering (1979:637) förordningen (1979:639) om skyldigheten för statlig myndighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken - föreskrifter för regeringens länsplaneringen

Dessutom kan länsstyrelsen begära regeringens prövning av central myndighets lokaliserings- eller resursfördelningsbeslut om beslutet strider mot de regionalpolitiska målen för länet.

Länsplaneringssystemet har under den tid som systemet utvecklats successivt förändrats. Den beskrivande delen har förenklats och konkreta åtgärdsförslag ges ökad vidd. F n genomförs s k fullständig länsplanering ungefär vart femte år. Genom årlig uppföljning (s k länsrapport) finns viss möjlighet att behandla förslagen till åtgärder i den statliga budgetprocessen. Den senast genomförda fullständiga länsplaneringsomgången fullföljdes under hösten 1980. Huvudinriktningen är att ange regionalpolitiska mål och vägledande riktlinjer för skilda sektorer. Den mer åtgärdsinriktade länsplaneringen bedrivs kontinuerligtinom ramen för de riktlinjer som angivits i länsprogranmen. I de årliga länsrapporterna redovisas de krav på insatser som erfordras för att de regionalpolitiska målen skall förverkligas.

I länsplaneringen skall riktlinjer för olika samhällssektorer läggas fast. Härvid förutsätts att länsstyrelsen och berörda sektorsorgan utarbetar riktlinjerna gemensamt utifrån de regionala förutsättningarna. Följande sammanställning visar sådana samhällssektorer som länsstyrelsen kan redovisa regionalpolitiska riktlinjer för. Inom parentes anges de regionala organ som främst berörs inom sektorn: näringspolitiken (utvecklingsfond) planering inom jord- och skogsbruk (lantbruksnämnd och skogsvårdsstyrelse) glesbygdsplaneringen (länsstyrelsen och lantbruksnämnd) - för turism planering (länsstyrelse) - distriktsarbetsmarknadspolitisk planering (länsarbetsnämnd, arbetsnämnd och kursstyrelse)

länsdemokrati 176 Vidgad

- och utbildningsplanering (länsskolnämd, kursstyrelsen länsarbetsnämnd) - och länsstyrelvägplanering (vägförvaltning, länsvägnämnd se) trafikplanering (länstrafikbolag) - och länsbostadsnämnd) fysisk planering(länsstyrelse - och fiskenämnd) miljövårdsplanering (länsstyrelse

riktlinjer för de ovan nämnda sektorerna är Länsstyrelsens också vägledande för de kommunala och landstingskomunala verksamheterna.

Förstärkning av länsstyrelsens politiska roll

En större effekt på det länsdemokratiska inflytandet över samhällsplaneringen kan uppnås genom samverkan av åtgärder som både rör organisationen och dess beslutsprocess och verksamhetens innehåll. Ett exempel på detta är att det reinflytandet förstärks när funktioner och beslut gionala decentraliseras från central till regional nivå och föranleder ett större politiskt ansvarstagande, dvs en utökad demokratisk beslutsordning. En förstärkning av den politiskt valda ansvar för sektorssamordningen medför länsstyrelsens både ett ökat politiskt ansvar på länsnivå och ett bättre för den regionala planeringen. Därtill krävs att genomslag ökade resurser ställs till länens förfogande och att länsstyrelsen som samordningsorgan får direkt inflytande över sektorsorganens verksamhet och utveckling i linje med de regionalpolitiska målen.

En förstärkning av länsstyrelsens politiska roll kan således ske bl a genom - ökat ansvar för sektorssamordning - från länsnämnderna till överföring av tyngre beslut länsstyrelsen - ökade möjligheter att disponera över samhällsresurserna

för den regionala samhällsplaneringen bör Utgångspunkten vara de av länsstyrelsen fastlagda riktlinjerna. Som framhållits tidigare skall dessa riktlinjer utarbetas gemensamt

Vidgad länsdemokrati 177

av länsstyrelsen och berört sektorsorgan. Härigenom skapas förutsättningar för en regional anpassning av sektorsorganens verksamhet. Det finns dock en risk för målkonflikter mellan de centrala myndigheterna och myndigheterna på den regionala nivån. De regionala aspekterna bör emellertid i ett sådant system tillmätas stor betydelse. Länsstyrelsen har redan i dag möjlighet att begära regeringens prövning om central myndighet fattat beslut som strider mot de regionalpolitiska målen för länen. Om länsstyrelsens riktlinjer enligt den centrala myndighetens uppfattning strider mot gällande författningar eller praxis bör den centrala myndigheten uttryckligen ges möjlighet att begära regeringens prövning av riktlinjerna.

Allmänt hållna föreskrifter om att hänsyn skall tas till upprättade länsprogram och antagna riktlinjer räcker sannolikt inte för att i önskvärd utsträckning samordna de statliga sektorsorganens handlande på länsnivån. Länsstyrelsens samordnande roll bör därför förstärkas genom att till skillnad från rådande förhållanden länsstyrelsen får ange hur samordningen skall bedrivas.

En sådan förstärkt samordning kan åstadkommas genom att

a) handlingsprogram utarbetas av resp sektorsorgan att detta

och

behandlas av länsstyrelsen

b) länsstyrelsen yttrar sig över sektorsorganens anslagsframställningar, som upprättas mot bakgrund av programmen

c) sektorsorganen årligen lämnar en rapport till länsstyrelsen över sina verksamheter

d) ett system med utökade ekonomiska medel (regionala potter) inrättas

De av länsstyrelsen antagna riktlinjerna bör läggas till grund för konkreta handlingsprogram för enskilda sektorer, där det preciseras hur de uppställda målen skall nås. Handlingsprogrammen skall ligga till grund för de berörda sektorsorganens verksamhet och därmed ge den regionalpolitiska inriktning som bäst gagnar

178 länsdemokrati Vidgad

länets intressen. Handlingsprogrammen utarbetas av de och ges in till och behandlas av statliga sektorsorganen En föreskrift härom bör föras in i instruklänsstyrelsen. tionerna för respektive myndighet.

En annan väg att anpassa de statliga länsorganens verksamhet till de regionalpolitiska ambitionerna är att skapa en bättre och mera direkt koppling mellan de statliga sektorsorganens anslagsframställningar och den regionala utveck- För att länsstyrelsen skall kunna leva upp lingsplaneringen. till sin samordnande roll bör de statliga länsorganens tillställas länsstyrelsen för yttrananslagsframställningar de innan de sänds vidare till den centrala myndigheten. Det är därvid att budgetsystemet får en sådan utformangeläget att en relativt fri disponering av tillgängliga medel ning kan göras. Till grund för anslagsframställningen och för ställningstagande till denna bör ligga det länsstyrelsens för sektorsav länsstyrelsen fastlagda handlingsprogrammet Därmed uppnås en samlad regional bedömning och organet. prioritering samtidigt som centrala myndigheter och regefår ett bättre underlag för sina bedömningar. Genom ring en samordning av anslagsframställningarna på är

länsplanet

det troligt att vissa vinster och fördelar från länssynskulle kunna göras. På det här sättet skulle t ex det punkt arbetet i länen också kunna tillföra ekoregionalpolitiska nomiska resurser till sektorsorganen.

år bör avge en enkel rapport till Varje respektive länsorgan länsstyrelsen angående uppföljningen av handlingsprogrammet. Instrumentet för detta finns redan för närvarande genom den statliga myndighetsinformationen. Enligt denna skall varje statlig myndighet årligen till länsstyrelsen avge en rapport om bl a sysselsättning, investeringar och planer som kan ha betydelse för den regionala utvecklingen. Myndighetsinformationen skulle därmed bli en systematisk och effektiv avom vad myndigheten konkret har gjort för att rapportering fullfölja de av länsstyrelsen uppställda riktlinjerna.

bör vidare ges utökade ekonomiska resurser Länsstyrelsen som vidgar möjligheterna att göra de in- (regionala getter)

sou 1932:24 Vidgad länsdemokrati 179

satser som länsstyrelsen finner mest för det angelägna egna länet. Sedan ett par år disponerar länsstyrelserna särskilda medel för åtgärder i anslutning till länsplanering. Genom dessa medel kan olika åtgärdsförslag vidareutvecklas och bearbetas. Länsstyrelserna har relativt stor möjlighet att fritt disponera dessa medel. Medlen är emellertid för närvarande av relativt liten omfattning, för innevarande budgetår totalt för landet cirka 40 miljoner kronor. Många angelägna åtgärder kan därför inte genomföras på grund av brist på medel. De statliga regionala organen har som regel inte den handlingsfrihet i användningen av sina ekonomiska resurser som erfordras för att de skall kunna ta initiativ till olika utvecklingsåtgärder. Decentraliseringsutredningen och sysselsättningsutredningen föreslog därför ett system med regionala potter för att genomföra regionala initiativ. Medlen borde varieras i storlek efter de regionala art i olika problemens delar av landet. Flera länsstyrelser har i sina länsprogram pekat på angelägenheten av s k regionala potter.

Den här angivna inriktningen på länsplaneringen skulle leda till en ökad genomslagskraft för den översiktliga samhällsplaneringen. Länsplaneringen komer därmed också mer att inriktas på en genomförandefas. En förutsättning för en medveten regional är politik att de riktlinjer för den regionala som statsmakterna politiken lägger fast följs upp genom samordnande verkställighetsbeslut. Låg tillväxt i samhällsekonomin med åtföljande krav på resurshållning och omprioriteringar stärker motiven för en förstärkt och politiskt förankrad regional samhällsplanering.

Många genomförandeåtgärder kräver dock en kommunal medverkan. Redan nu förekommer en omfattande samverkan med bl a komunerna. En inriktning mot ett ökat genomförande kmmner att leda till en ytterligare integrering mellan den kommunala och den regionala planeringen. Ett bättre samband mellan den komunala och den

regionala planeringen kan leda till en samordning i tid och

rum av olika insatser, såväl statliga som kommunala, som något är väsentligt för att åstadkomma en önskvärd utveckling i ett område. Denna samordning blir än mer betydelsefull i tider med knappa resurser.

180 Vidgad länsdemokrati Integrerad statlig förvaltning på regional nivå

En mera långtgående lösning skulle vara att i länsstyrelsen inordna de statliga regionala organen i länsstyrelseorganisationen. En koncentration av all statlig verksamhet på samhällsplaneringsområdet till ett och samma länsorgan skulle leda till att beslutsfattarna skulle få säkrare överblick. Det skulle sannolikt också leda leda till en förenkling och besparing i administrativa och ekonomiska rutiner, även om organisationen skulle få disparata uppgifter.

skulle dock även i En integrerad statlig länsförvaltning små län leda till en otymplig organisation. För närvarande finns det förtroendemannarepresentation i de statliga regionala organen. I en totalintegrerad statlig länsförvaltning under länsstyrelsen skulle den totala förtroendemannarepresentationen komma att minska, samtidigt som antalet ärenden ökar drastiskt. Nackdelarna med detta skulle dock kunna reduceras om antalet ledamöter i länsstyrelsens styrelse utökas och särskilda delegationer inrättas.

En variant av den nuvarande ordningen att de tyngre ärendena hos de regionala organen avgörs av länsstyrelsen är att länsstyrelsen beslutar i samtliga ärenden hos de statliga länsorganen. Detta kan uppnås på flera sätt. En möjlighet är att enbart föra över besluten till länsstyrelsen, men att låta tjänstemannaorganisationen förbli fristående. Beslutsnivåer skulle därvid regleras i en särskild arbets- Med hänsyn till den stora ärendemängden skulle ordning. endast en mycket liten del av besluten kunna tas i läns- Fördelen skulle vara att det blir styrelsens styrelse. en enhetlig organisation, där det inte behövs några särskilda styrregler.

En sammanfattande bedömning är dock att den i det föregående beskrivna förstärkningen av länsstyrelsens politiska ställning och samordnande uppgift i samhällsplaneringen är mest realistisk och kan genomföras på kort sikt.

Vidgad länsdemokrati 181

6.2.5 Sammanfattning av modell 2

Grundfrågan i modell 2 är hur det regionala folkliga inflytandet skall tillförsäkras genomslag i den verksamhet som bedrivs av länsstyrelsen och andra statliga länsorgan utan att huvudmannaskapet för verksamheten ändras. En arbetsfördelning mellan stat och komun som i stort sett förblir vid det nuvarande reser inte minst frågor om lämplig decentralisering inom den statliga förvaltningen, men också om de regionala organens ställning i förhållande till regeringen och de centrala ämbetsverken.

Med den utgångspunkten, har här studerats tre möjliga varianter att öka det länsdemokratiska inflytandet:

A Landstinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ B Förtroendevalda beslutar i fler ärenden C Fler beslut förs över från centrala till regionala organ

Decentralisering av beslutsbefogenheter på olika områden till de regionala myndigheterna kan skapa förutsättningar för ökad länsdemokrati. En förutsättning härför är dock att beslut i decentraliserade ärenden fattas av politiskt valda organ. Decentralisering av uppgifter bör ses som ett naturligt inslag i strävanden mot ett ökat länsdemokratiskt inflytande. Samtidigt med en decentralisering av uppgifter från central till regional nivå bör en decentralisering av uppgifter från regional till lokal (komunal) nivå eftersträvas. Här hänvisas till det arbete som decentraliseringsdelegationen bedriver.

Med hänsyn till politikernas nuvarande möjligheter att avgöra såväl vilka ärendetyper som bör behandlas i förtroendemannaorganet som formerna för berednings- och beslutsförfarandet i sådana ärenden blir frågan om att flytta över beslutanderätt från tjänstemän till förtroendemän främst en fråga av intern organisatorisk art. Någon generell omprövning av beslutsnivåer synes inte erforderlig. Eventuella ändringar kan beslutas av varje förtroendemannaorgan för sig.

182 Vidgad länsdemokrati sou 1932;24

Decentralisering av uppgifter (C) och överförande av beslut från tjänstemän till förtroendemän (B) kan knappast ses som några egentliga lösningar på de länsdemokratiska frågorna.

Kvar står därför ett huvudalternativ för att öka det länsdemokratiska inflytandet i de statliga regionala organen. Det innebär att landstinget utser fler ledamöter i de statliga regionala som har störst betydelse för den organ, regionala samhällsutvecklingen.

Statliga förtroendemannastyrelser kan uppenbart betraktas som ett alternativ till genom kommunalisering utvidgat demokratiskt inflytande över förvaltningen, särskilt om förtroendemännen i styrelsen utses på ett sätt som markerar att de företräder länsbefolkningen.

En rad olika frågor måste övervägas i detta alternativ. Det gäller bl a hur partsintressena skall tillgodoses,

landshövdingarnas och chefstjänstemännens ställning samt

förtroendemannaorganens storlek.

En sammanfattande bedömning är att den särskilda sakkunskap som intresserepresentationen besitter bör kunna tillgodoses indirekt i beslutsprocessen genom de politiska partierna. För att i särskilda fall möjliggöra ytterligare synpunkter från intresseorganisationerna kan flera åtgärder övervägas, t ex inrättande av referens- och eller beredningsgrupper.

Chefstjänstemännen i de statliga regionala organen bör inte längre vara självskrivna ledamöter. De bör i stället garanteras närvaro- och yttranderätt samt rätt att anteckna skiljaktig mening. Det kan också vara lämpligt med enhetliga förtroendemannaorgan i flertalet av de statliga länsnämnderna. Det är också angeläget att förutsättningar kan skapas för smidiga arbetsformer, vilket talar för storleksmässigt begränsade förtroendemannaorgan.

För att markera att länsnämnderna är statliga organ bör

Vidgad länsdemokrati 183 regeringen utse ordförande i respektive nämnd. För att tillgodose kravet på samordning mellan de statliga regionala organen bör ordföranden i länsstyrelsens styrelse (landshövdingen) utses till ordförande i de länsnämnder som har större betydelse för den regionala samhällsplaneringen/utvecklingen. Val av vice ordförande bör göras inom förtroendemannaorganet.Mandatperiodens längd bör sammanfalla med den kommunala och landstingskomunala mandatperioden, f n tre år.

Vid sidan av de tre ovan angivna möjligheterna för att öka det länsdemokratiska inflytandet finns också skäl att överväga en förstärkning av länsstyrelsens politiska roll så att bl a samordningen underlättas. Brister i länsstyrelsernas möjligheter att samordna den regionala samhällsplaneringen har påpekats i olika sammanhang. Kritiken är huvudsakligen av två slag. Det är dels en kritik mot att länsstyrelserna inte i tillräcklig grad kan påverka sektorsintressena, dels en kritik mot att länsstyrelserna inte har nâgra resurser att genomföra planerade åtgärder. Detta har bl a uttryckts i flera länsprogram och länsrapporter.

En förstärkning av länsstyrelsens samordnande roll kan åstadkomas de statliga länsorganen med utgångspunkt från det regiogenom att

nalpolitiska handlingsprogrammet utarbetar handlingsprogram som

lämnas till länsstyrelsen. Sektorsorganen bör också årligen lämna en rapport till länsstyrelsen över sin verksamhet. Länsstyrelsen bör också ges möjlighet att påverka de statliga länsorganens anslagsäskanden. För att ge ökade möjligheter för de regionala myndigheterna att disponera över samhällsresurserna och genomföra de i länsplaneringen föreslagna åtgärderna bör därför ett system med regionala Rotter införas.

Ett genomförande av här angivna tankegångar innebär att man underlättar samordningen och stärker länsstyrelsens inflytande i samhällsplaneringsfrågor. Samtliga statliga länsorgan som har ansvar och resurser för planeringsbeslutens genomförande förblir dock i denna modell självständiga i förhållande till länsstyrelsen. De centrala myndigheternas styrning på den regionala nivån kvarstår sålunda. Med en hårt sektorsbunden förvaltning och en central detaljstyrning finns dock risken att varje sektor utvecklas på sina villkor och att sambandet mellan sektorerna blir

184 Vidgad länsdemokrati SOU 1932324 svagt. Kraven på förstärkt nivåsamordnad regional förvaltning blir dâ allt starkare. Modell 2 torde tillgodose kravet på bättre samordning av utvecklingen på länsplanet och ökat inflytande under medverkan av folkvalda organ utan att kontakten mellan centrala organ och länsförvaltningen klipps av .

ovanstående förs1ag torde författningsmässigt vara relativt enkla att genomföra.

Svagheter har påtalats vad gäller sambandet mellan planering och verkställighet. Genom ökade möjligheter för de regionala myndigheterna att disponera över samhällsresurserna och en djupare länsdemokratisk förankring av såväl planering som genomförandefrågor bör betydligt bättre förutsättningar för den regionala utvecklingen kunna skapas.

6.3 En enhetlig regional samhällsförvaltning - modell 3

6.3.1 Inledning

Länsdemokratikommittên har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att bl a skissera hur en enhetlig regional samhällsförvaltning kan konstrueras (modell 3). I direktiven påpekar föredragande statsrådet, att man på lokal nivå låtit primärkommunerna ta ansvar för den övervägande delen av den offentliga verksamheten men att staten behållit sin möjlighet att reglera den kommunala verksamheten. En liknande organisationsform skulle, enligt direktiven, också vara tänkbar på regional nivå.

Direktiven anger också hur utvecklingen mot en enhetlig regional förvaltning kan ske, nämligen genom en successiv sammansmältning av länsstyrelsen och landstingskomunen utan att huvudmannaskapet för de olika uppgifterna ändras under utvecklingens gång. I praktiken torde detta innebära att den regionala förvaltningen även i fortsättningen komer att omformas genom delreformer som syftar till att öka inflytandet för de förtroendevalda.

Vidgad länsdemokrati 185

Statskontoret har på länsdemokratikommittêns hur uppdrag klarlagt en enhetlig regional samhällsförvaltning, som skulle bestå av nuvarande och statliga landsting länsmyndigheter kan byggas upp. I det följande redovisas och slutsatser i statsöverväganden kontorets rapport Regionkommunen - en skiss till samlad länsförvaltning. Rapporten avlämnades till länsdemokratikommittên våren 1981 och utgår i sina beskrivande delar från förhållandena vid denna I Statskontorets tidpunkt. rapport ingår en promemoria Integrerad regional samhällsförvaltning offentligrättsliga konsekvenser av professor Pär-Erik Back, Umeå Universitet. Promemorian har lagts som 2 till betänkandet.

bilaga

6.3.2 Regionkomunen

Mot bakgrund av direktiven och det redovisade kartläggningsarbetet skisseras en principorganisation för den regionala samhällsförvaltningen. Grundtanken bakom denna organisation är att huvuddelen av den regionala skall samlas inom förvaltningen ramen för en regionkommun. Denna kommuns uppgifter regleras genom kommunallagen samt genom speciallagstiftning.

Regionkommunens högsta beslutande skall vara organ en fullmäktigeförsamling som utses genom direktva val. Fullmäktige, som utgör länets parlament, skall svara för och övergripande mâlfrågor riktlinjer för verksamhet. regionkommunens I fullmäktiges uppgifter skall ingå att fatta t ex principiella beslut, om regionkomunens organisation och arbetsformer. Fullmäktige skall också ansvara för kontrollen av regionkomunens verksamhet, bl a genom revision.

Fullmäktige skall utse en styrelse med uppgift att leda och samordna verksamheten inom regionkommunen. Styrelsen skall ha som sina främsta uppgifter att bereda eller i yttra sig ärenden som skall beslutas av fullmäktige, att handha den ekonomiska förvaltningen och att svara för verkställigheten av fullmäktiges beslut.

Styrelsen skall vara proportionellt sammansatt av representanter för de politiska partierna. Ordföranden skall till-

186 Vidgad länsdemokrati

Vid sidan om styrelsen skall det finnas sättas av majoriteten. ett antal facknämnder av vilka vissa har speciallagsreglera- Nämnderna skall tillsammans med styrelsen svara de uppgifter. för verksamheten inom sina ansvarsområden. Vidare den löpande skall nämnderna bereda ärenden till fullmäktige och verkställa dess beslut. Nämnderna kan också fatta egna beslut grundade eller Nämnderna skall vara sammanpå författning delegation. satta efter samma principer som styrelsen.

för - ut- Den viktigaste uppgiften regionkomunens styrelse över de uppgifter som förskrivs i kommunallagen - skall vara att samordna de olika facknämndernas verksamheter till en samlad regional planering. Det innebär att ärenden av väsentlig betydelse från planeringssynpunkt efter behandi berörd nämnd skall föras vidare till styrelsen som ling efter beredning lägger förslag till fullmäktige. Det gäller t ex olika sektorinriktade planer liksom större lokalise- Styrelsen skall emellertid inte kunna befatta ringsbeslut. sig med vissa av de uppgifter som åläggs nämnderna i speciallagstiftning, t ex ärenden som innebär rättstillämpning eller myndighetsutövning mot enskild.

Nämderna bör ges en inriktning på breda samhällssektorer, där uppgifterna hittills varit fördelade på olika organ.

Det innebär samtidigt att nämnderna kommer att samarbeta med flera olika på central nivå. Varje nämnd skall svara myndigheter såväl för uppgifter som är obligatoriska enligt speciallagstiftning som för de fakultativa uppgifter som regionkommunen själv beslutat att bedriva. På specialreglerade områden skall centrala myndigheter med sektoransvar, som socialstyrelsen och naturvårdsverket, ha möjlighet att, t.ex genom föreskrifter, styra nämndernas verksamhet. I kapitel 6.3.5 beskrivs närmare hur den centrala styrningen av regionkommunens verksamhet kan utformas.

Avsikten är att nämnderna i första hand skall behandla viktigare ärenden. Genom sitt budgetansvar skall nämnden ha möjlighet att inom sin sektor ta initiativ till omprioriteringar. Såväl styrelsen som nämnderna förutsätts förfoga över egna tjänstemannaför-

länsdemokrati 187 Vidgad

valtningar med uppgift att bereda ärenden och verkställa beslut. inom dessa förvaltningar skall finnas expertis fackompå skilda råden samlad.

I sin skall myndighetsutövning de specialreglerade nämnderna tilllämpa förvaltningslagens handläggningsregler.

Regionkonmmnens verksamhet kan organiseras i följande obligatoriska nämnder, där de organ varifrån uppgifterna hämtas är markerade inom parentes:

- Regional utvecklingsnämnd (länsstyrelsens regionalekonomiska enhet, länsarbetsnämmden, utvecklingsfonden).

- Plan- och byggnadsnämnd lantmäteri- (länsstyrelsens planenhet, enhet och naturvårdsenhet, länsbostadsnämmden). länsantikvarien,

- Väg- ochtrafiknämd (länsstyrelsens regionalekonomiska enhet och juridiska enhet, vägförvaltningen, länsvägnämnden, länstrafikbolaget).

- Jord- och

skogsbrukaümmd.(lantbruksnämnden, skogsvårdsstyrelsen,

fiskenämnden, länsveterinärorganisationen).

- Miljöskyddsnämnden (länsstyrelsens naturvårdsenhet, yrkesr inspektionen, landstingets miljömedicinska uppgifter).

- Hälsooch sjukvårdsnämnd (länsstyrelsens sociala funk-

tion, landstingets sjukvårdsstyrelse).

- och kulturnämnd Utbildnings- (länsskolnämmden, landstingets utbildningsnämd).

- Social nämnd (länsstyrelsens sociala funktion,landstingets sociala nämnd, övervakningsnämnden).

- Arbetsmarknadsnämnd (länsarbetsnämden, kursstyrelsen, arbetsmarknadsinstitutet, Samhällsföretag).

l88 Vidgad länsdemokrati

kan därutöver frivilligt inrätta de nämnder som Fullmäktige behövs för och verkställighet i övrigt. De fakulförvaltning tativa nämndernas kan beslutsmässigt och ekonouppgifter miskt vara av lika stor som specialreglerade verkbetydelse samheter.

förutsättningar för att inrät- I kommunallagen ges särskilda ta besvärsnämnd samt nämnder för fastighetsförvaltning och

personalfrågor.

verksamheten, som hemkonsu- Den regionala konsuentpolitiska lenterna idag bedriver, är exempel på en statlig uppgift som, om fullmäktige så beslutar, kan skötas av en fakultativ nämnd.

Regionkommunen kan också lägga frivilliga uppgifter på de nämnderna. Så kan t ex turismfrågor speciallagsreglerade tillföras utvecklingsnämnden eller teaterverksamregionala het under utbildnings- och kulturnämnden. läggas

Regionala utvecklingsnämnden

får ansvaret för beredning och Regionala utvecklingsnämnden som gäller den regionala utveckärendehantering i frågor lingsplaneringen liksom näringslivs- och sysselsättningspla-

neringen i länet.

Nämnden skall ta fram underlag för fullmäktiges beslut om den lång siktiga utvecklingsplaneringen. Därvid förutsätts en långtgående samordning med primärkommunerna. Som grund för planeringen ligger riksdagens beslut om indelning i stödomrâden och om inriktningen av regionalpolitiken. Nämnden skall även på begäran av rege- - ta fram sådan information som kan utgöra underlag för ringen statsmakternas beslut i regional- och sysselsättningspölitiken.

Den beslutade utvecklingsplanen skall vara ett underlag för de olika nämndernas beslut i frågor som medför regionalpolitiska konsekvenser. Viktigare lokaliseringsbeslut samt andra beslut av re-

länsdemokrati 189 Vidgad

gionalpolitisk betydelse skall beredas av regionala utvecklingsnämnden. Den beslutar också om statligt stöd regionalpolitiskt inom de ramar som fastställs av regeringen.

Nämnden har till sitt förfogande en fond för näringslivsutveck- ling utvecklingsfonden. Nämnden utgör fondens styrelse.

Fonden skall förmedla lån och bidrag till mindre och medelstora företag främst inom industri och hantverk, lämna företagen service, råd och utbildning samt bildandet främja av nya företag.

Nämnden skall följa arbetsmarknaden i länet, planlägga och ta initiativ till åtgärder t ex i form av beredskapsarbeten, sys-0 selsättningsstöd och utbildningsstöd. Nämnden handlägger i princip endast stödformer riktade mot företag. Nämnden kan hos arbetsmarknadsnämnden initiera frågor om arbetsmarknadsutbildning.

Nämnden skall på bemyndigande av AMS besluta om igångsättningstillstånd för byggnads- och anläggningsprojekt. Till nämnden skall knytas en eller flera särskilda byggarbetsnämnder med representanter för byggarbetsmarknadens parter och primärkomunerna.

Till nämnden knyts på motsvarande sätt ett rådgivande organ för övriga branscher med representanter för arbetsmarknadens parter och primärkomunerna.

Nämnden kommer i första hand att bland centrala myndigheter ha kontakter med AMS, industriverket och STU samt industridepartementets enhet för regional utveckling.

Elan- och byggnadsnämnden

Plan-och byggnadsnämnden skall ansvara för fysisk planering, lantmäteri, natur- och landskapsvård, kulturminnesvård samt för översiktlig planering av bostadsbyggandet. Nämnden skall kunna vara regionplaneorgan enligt den föreslagna byggnadslagstiftningen. Det innebär dels att nämnden skall ansvara för arbetet med regionplaner, dels att den kan förordna att

190 länsdemokrati Vidgad

primärkommunala planer på grunder som anges i byggnadslagstiftningen - skall underställas regeringen för prövning.

Till nämnden delegeras uppgiften att bevaka riksintressen i länet. I den fysiska riksplaneringen definierasdessa riksintressen, bl a skydd av områden som har större intresse från natur- och kulturvårdssynpunkt. Nämnden kan i vissa fall förordna om naturreservat eller naturvårdsomráde eller byggnadsminnesförklaring. Normalt sker dock säkerställandet av riksintressen redan i den primärkomnunala planeringen. Det blir därför en viktig uppgift för nämnden att i samrådsförfarandet följa den primärkommunala bebyggelseplaneringen. Nämnden skall även kunna underställa en plan regeringens prövning om den strider mot riksintressen.

Nämnden skall vidare ansvara för lantmäteriverksamhet i länet. Därmed blir den också fastighetsregistermyndighet. Nämnden skall också svara för kart- och arkivservice, värderingssamt för ledning av förrättningsverksamhet m m vid uppdrag fastighetsbildningsmyndigheterna. Nämnden skall vara allmänt ombud för fastighetsdomstol.

Nämnden skall följa konmmnernas bostadsbyggande och efter bostadsstyrelsens anvisningar granska deras bostadsbyggnads- Vidare skall nämnden bereda fullmäktiges beslut om program. fördelning på kommuner av ramar för bostadsbyggandet.

nivå att i första hand ha kontakt med Nämnden kommer på central lantmäteriverket, naturvårdsverket och bostadsstatens planverk, styrelsen samt riksantikvarieämbetet.

Väg- ° åâ1

och trafiknämnden ansvarar För den regionala och interregio- Vägnala vägplaneringen och planeringen av flygtrafikplaneringen, platser och hamnar.

avser såväl individuell som kollektiv person- Trafikplaneringen

Vidgad länsdemokrati 191

trafik samt godsbefodran. Nämnden skall besluta om vissa trafiksäkerhetsfrågor, transporter av farligt gods och miljöfarligt avfall.

Nämnden skall bereda ärenden om flerårsplaner för vägbyggandet och besluta om arbetsplaner m.m samt om övriga ärenden enligt väglagstiftningen.

Väghållaransvaret för riks- och länsvägar skall âvila nämnden. När det gäller det enskilda och det kommunala vägnätet skall nämnden fördela statsbidrag till väghållningen.

Nämnden skall vara huvuman för kollektivtrafiken i länet. Dimensionering och planering av kollektivtrafiken skall utföras av nämnden medan trafikförsörjningen kan drivas på entreprenad eller, om den sker i egen regi, i bolagsform. För nämden blir samordningen av trafiken mellan olika färdmedel en viktig planeringsoch driftfråga. överläggningar om tidtabellsförändringar, inrättande av indragning av stationer och trafik med SJ blir en uppgift för nämnden.

Nämnden skall också planera för ev utbyggnad av hamnar och flygplatser. I förekommande fall är även sjötrafikföreskrifter en uppgift för nämnden.

På central nivå kommer nämnden i första hand att ha kontakter med statens vägverk, transportrådet, luftfartsverket och sjöfartsverket.

Jord- och skogsbruksnämmden

Jord- och skogsbruksnämnden skall verka för att de areella näringarna i länet bedrivs i rationella former. Inom nämnden kan finnas näringsdelegationer för jordbruk, skogsbruk, trädgårdsnäring och fiske samt - i de län där det kan vara aktuellt - en rennäringsdelegation.

Nämndens första huvuduppgift blir att följa tillståndet inom

192 länsdemokrati sou 1932;24 Vidgad

och att därvid verka för rajordbruket och trädgårdsnäringen Det komer att nämnden särskilt att getionalisering. åligga liksom att svara för nom rådgivning främja rationalisering över och husdjursskötsel, skördeskadetillsyn växtodling skydd, m m .

Nämnden skall svara för den regionala planeringen inom jordoch för av jordförvärvslagen, vilket inbruket tillämpningen att förvärv eller av fast egendom med annebär försäljning till lantbruket mäste godkännas av nämnden. knytning

Nämndens andra huvuduppgift blir att främja och stödja skogsoch att verka för att skogsbruket bedrivs på ett hushållning sätt. Inom ramen för skall nämnden berationellt skogsvården och utbildning, be-

driva rådgivnings- upplysningsverksamhet,

ståndsvård och avverkning, skogsvägbyggande, återväxtfrämjanoch övervakning av skogslagarnas efterlevnad. de åtgärder skall utföras av nämnden som Planeringen av skogsvägsnätet också och beviljar lån och bidrag till byggande projekterar av skogsvägar.

till fiskerinäringen skall ingå i Även stöd och rådgivning nämndens uppgifter. Verksamheten inom veterinärorganisationen kommer också att höra till nämndens ansvarsområde.

som nämnden i första hand skall ha De centrala myndigheter kontakt med är lantbruksstyrelsen, jordbruksnämnden, skogsfiskeristyrelsen och livsmedelsverket. styrelsen,

Miljöskyddsnämmden

skall ansvara för skyddet av den yttre miljön Miljöskyddsnämnden och för arbetsmiljön.

för vatten- och luftvård, för buller- Inventering och planering samt för hantering av hälso- och bekämpning, avfallshantering varor blir för nämnden. Vidare miljöfarliga viktiga uppgifter nämnden och besluta om skall förpröva miljöfarliga anläggningar

Vidgad länsdemokrati 193

tillstånd. Det blir också nämndens uppgift att utöva tillsyn över sådan verksamhet som förprövas av koncessionsnämnden samt att ha ansvaret för den allmänna tillsynen över miljöskyddet i länet.

hämnden skall undersöka tillståndet i sjöar och vattendrag, i grundvattnet och i luften. Nämnden skall ta initiativ till skyddande och återställande åtgärder.

Tillstånd och beslut kan meddelas bl a om skydd för grundvattentäkt, om miljöfarliga avfall, om hälso- och miljöfarliga varor. Nämnden skall yttra sig över ansökningar om statsbidrag bl a för avfalls- och gödselanläggningar.

Nämnden skall även utöva tillsynen över de arbetsplatser som inte omfattas av den primärkommunala tillsynen. Ansvaret för arbetarskydds- och arbetstidsfrågor samt frågor om hälso- och miljöfarliga varor i arbetsmiljön skall bevakas av nämnden genom inspektioner, råd och upplysning.

Miljöskyddsnämnden kommer också att ansvara för miljömedicinen. Nämnden skall följa och utreda sambanden mellan miljöförhållanden och sjukdomsförekomst bland länets befolkning.

På central nivå kommer nämnden att han kontakt med i första hand naturvårdsverket, arbetarskyddsstyrelsen och socialstyrelsen.

Hälso- och sjukvårdsnämnden

Hälso- och sjukvårdsnämnden övertar de uppgifter som för närvarande utförs av landstingets sjukvårdsstyrelse. Huvuddelen av dessa uppgifter regleras i sjukvârdslag, sjukvårdskungörelse och särskilda författningar. Nämnden ges ett

samlat ansvar för akutsjukvård,

psykiatrisk vård, långtidsvård, primärvård, hemsjukvård samt förebyggande hälsovård.

Till nämndens uppgifter komer också ett antal service- uppgifter byggnads- och underhållsverksamhet, blod-

194 Vidgad länsdemokrati

försörjning, apoteks-,laborat0rie- och ambulansverksamhet samt kostförsörjning och tvättverksamhet i sjukvårdsdriften. Vidare kommer nämnden att svara för folktandvården - barn- ochlnigdomstandvård samt specialisttandvård - om särskild tandvårdsnämnd inte_inrättas. Till nämndens uppgifter hör även den tillsyn av enskilda vårdhem, som för närvarande utförs av länsstyrelsen.

I sjukvårdsförfattningarna regleras delar av hälsooch sjukvårdens organisation, medan förtroendemannaorganisationen under nämnden är mindre författningsreglerad. Det finns möjlighet att inrätta direktioner vid de olika sjukhusen eller distriktsnämnder med ansvar för hälsooch sjukvården i olika delar av länet. Regionkonmwnen bör själv avgöra vilken indelning som är lämplig. På central nivå står nämnden i nära kontakt med socialstyrelsen.

Utbildnings- och kulturnämnden

Utbildnings- och kulturnämnden skall svara för den regionala planeringen av skolväsendet, bl a för gymnasieskolans organisation och dimensionering. Nämnden skall även bedriva pedagogiskt utvecklingsarbete och ge stöd i dessa frågor till skolorna i länet. Vidare kommer nämnden att vara huvudman för gymnasieskolans vårdutbildning samt utbildning i jord- och skogsbruk liksom för högskolans sjuksköterske- och tandsköterskeutbildningar.

Grundskolan och huvuddelen av gymasieskolan är primärkommunala uppgifter. Nämnden kommer därför att arbeta i nära samverkan med komunerna och delvis utgöra ett serviceorgan till de kommunala skolstyrelserna. Samtidigt skall nämnden samverka med skolöverstyrelsen, som beviljar de ramar för gymnasieutbildning som nämnden fördelar mellan länets primärkommuner. I frågor som gäller högskolan kommer nämnden att samverka med universitets- och högskoleämbetet.

Vidgad länsdemokrati 195

Nämnden blir också huvudman för vissa folkhögskolor och kommer att stödja andra folkhögskolor i länet med ekonomiska bidrag. En annan uppgift för nämnden blir att kanalisera regionkommunens ekonomiska stöd till kulturella verksamheter, bl a till länsmuseum och länsbibliotek liksom till länsteater. Nämnden kommer även att fördela regionkomunens bidrag till folkbildnings-, idrotts- och ungdomsorganisationer.

Regionkomunernas uppgifter på kulturområdet förutsätts vara frivilliga och ges en närmare utformning i samverkan med länets kulturutövare och med olika slag av organisationer.

Sociala nämnden

Sociala nämnden skall ansvara för vård av psykiskt handikappade (omsorgsvård), barn- och ungdomsvård samt nykterhetsvârd. Nämnden får även i uppgift att ansvara för och familjerådgivning skyddskonsulentverksamhet samt att biträda länsrätten med sociala bedömningar. Vidare skall nämnden svara för tillstândsprövning av handel med drycker samt enligt alkohollagstiftningen tillsyn, rådgivning och infonnation i dessa frågor.

En av nämndens huvuduppgifter blir att svara.för omsorgsvården.Denna

skall bedrivas en omsorgsplan enligt som upprättas av nämnden och fastställs av skolöverstyrelsen och socialstyrelsen. I omsorgsplanen fastställs det antal platser som skall finnas vid de särskolor, där psykiskt handikappade får undervisning, liksom vid vårdhem och dagcenter.

På det sociala området i övrigt skall nämnden ha ett samlat ansvar för de socialvårdsuppgifter som handhas på regional nivå. Det gäller i första hand vård av barn och ungdomar med allvarliga sociala svårigheter liksom vård av alkoholmissbrukare. På dessa områden komer nämnden att arbeta i nära samverkan med primärkommunerna. En sådan samverkan är nödäven i flera av nämndens vändig uppgifter tillståndsprövning enligt alkohollagstiftningen liksom övervakning och återanpassning av straffade.

196 Vidgad länsdemokrati

På central nivå komer nämnden att nära samverka med socialstyrelsen och kriminalvårdsstyrelsen.

Arbetsmarknadsnämnden

Arbetsmarknadsnämnden skall ansvara för arbetsförmedlingen, för arbetsmarknadsutbildningen, för verksamheten vid skyddaliksom för och utbildning för utde arbetsplatser träning träde på den öppna arbetsmarknaden.

Arbetsförmedlingen är nämndens lokala organ. Dess uppgift är - förutom att utöva arbetsförmedlingsverksamhet - att frågor rörande enskilda människors arbetsmarknadsutbildpröva arbetsvård, hjälp vid arbetslöshet samt stöd vid flyttning, län indelas i arbetsförmedlingsdistrikt som leds ning. Varje av en distriktsnämnd, som främst skall besluta om uttagningen till arbetsmarknadsutbildning och träning samt om anställvid arbetsvården. Distriktsnämnden skall följa den ning lokala arbetsmarknaden, rapportera förändringar och lämna förslag till arbetsmarknadsutbildning (arbetsmarknadsnämnden) och till beredskapsarbete (regionala utvecklingsnämden). Distrikten skall bestå av representanter för primärkommuner och för arbetsmarknadens parter.

kommer att planeras av arbetsmark- Arbetsmarknadsutbildningen

nadsnämnden. För den direkta ledningen skall finnas en kgrs-

där även arbetsmarknadens parter och primärkommuner-

styrelse

blir att na är representerade. Kursstyrelsens uppgift på av rapporter från distriktnämnderna bedöma behovet grundval av arbetsmarknadsutbildning och hur tillgängliga resurser skall utnyttjas. Kursstyrelsen komer inom varje yrkesgrupp att tillsätta en särskild kursnämd med uppgift att följa utbildningen. Kursnämnden består av företrädare för arbetsgivare, arbetstagare, kursdeltagare och för arbetsmarknadsnämnden.

Arbetsmarknadsnämnden kommer även att ansvara för planeringen och dimensioneringen av arbetsvården i länet. Verksamheten kommer att bedrivas i bolagsform med en egen styrelse för bolaget. För

s0U 1982:24 Vidgad länsdemokrati 197

den operativa ledningen av verksamheten skall finnas en VD. I styrelsen skall ingå representanter för arbetsmarknadens parter, primärkommunerna och de anställda.

Utöver dessa uppgifter kommer nämnden att ansvara för länets arbetsmarknadsinstitut. Institutets uppgift skall vara att ge arbetssökande träning och utbildning för att kunna erhålla arbete på den öppna arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsinstituten skall ha en särskild styrelse med ledamöter som representerar primärkommunerna i länet, kriminalvården, försäkringskassan, arbetsmarknadsutbildningen, arbetsmarknadens parter och handikapporganisationer.

Nämndens verksamhet, som till största delen sker med statliga bidrag, komer att bedrivas i samarbete med AMS och skolöverstyrelsen.

6.3.3 Finansiering och budget

Finansieringen av regionkommunens verksamheter förutsätts ske genom utdebitering av skatt, genom statsbidrag samt genom taxor och avgifter. Grundprincipen blir - åtminstone i ett inledande skede - att de verksamheter som för närvarande bedrivs under statligt huvudmannaskap finansieras genom statsbidrag, medan landstingsverksamheter i huvudsak skattefinansieras.

Utgångspunkten är en konmmmal beskattningsrätt och

oförändrad

debiteringsnivå. Statsbidragen bör i vissa fall riktas till speciella verksamheter och förses med specifika villkor. Det gäller t ex de stora belopp som överförs för arbetsmarknadspolitiska insatser och för anläggning och underhåll av vägar. I övrigt bör strävan vara att fördela statsbidragen i generella former som ger utrymme för regionkommunens egna prioriteringar och där regionkommunen står för det slutliga kostnadsansvaret. Regionkommunen skall också ha möjlighet till prioritering genom att förstärka en statsbidragsfinansierad verksamhet med egna resurser. De generella stasbidragens nivå blir en förhandlingsfråga mellan staten och regionkommunerna, men

198 Vidgad länsdemokrati

det slutliga avgörandet kommer givetvis att som hittills ske i riksdagen.

De_tyngsta posterna i regionkommunens budget blir hälso- och sjukvård, arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska åtgärder samt anläggning och underhåll av vägar. Kostnaderna för regionkomunens kansliorganisation kommer däremot att väga relativt lätt i budgeten. I kapitel 8.5 redogörs närmare för dimensioneringen av regionkommunens kansliorganisation.

6.3.4 Effekter för primärkommunerna

I den skiss av regionkommunen som här presenterats blir dess uppgifter sådana SOHl hittills utförts av regionala organ. Bildandet av en regionkommun skulle därmed inte förändra primärkommunernas uppgifter och kompetens.

Bland de uppgifter som innebär olika former av kontroll gentemot primärkommunerna förblir huvuddelen statliga uppgifter. I första hand gäller det besvärsprövning, tillsyn samt fördelning av statsbidrag. I förekommande fall förblir även underställning av primärkommunala beslut en statlig uppgift.

Huruvida regionkommunen ändå kommer att spela rollen som överkommun gentemot primärkommunerna är i hög grad beroende Då vilken innebörd som läggs i detta begrepp. Regionkommunen övertar de samhällsplanerande uppgifter som för närvarande âvilar länsstyrelsen och de statliga länsorganen. Därmed ges regionkommunen betydande möjligheter att påverka förhållandena i länets primärkommuner.

Regionkommunens möjligheter att styra resursfördelningen över ett brett verksamhetsfält ger delvis nya förutsättningar för den regionala samhällsplaneringen.

Genom ansvaret för näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska insatser, för de allmänna vägarna liksom för hälso- och sjukvår-

sou 1982:24 Vidgad länsdemokrati 199

den får regionkommunen betydande möjligheter att påverka resursfördelningen mellan primärkommuner i länet. Regionkommunen får även,som ett led i den planeringen, till uppgift att

regionala

fördela resurser till primärkomunerna, t ex ramar för bostadsbyggande och för gymnasieskolans dimensionering. Vidare komer regionkommunen under vissa omständigheter, t.ex om riksintressen anses vara hotade, kunna underställa primärkommunala bebyggelseplaner regeringens prövning.

Regionkommunen kommer således att genom sina beslut inom samhällsplaneringen ha omfattande möjligheter att påverka förhållandena i primärkommunerna. Någon regelrätt styrning av primärkommunerna från regionkommunens sida kommer däremot inte att kunna förekomma. I förhållande till den centrala nivån är regionkommunen jämställd med primärkommunerna. Endast statliga organ skall ha möjlighet till myndighetsutövning gentemot primärkommuner.

I mellan regionkomunen och primärkommunerna kommer den samspelet samordning som sker inom de politiska partierna att vara av stor betydelse. Regionkommunerna ger ett väsentligt ökat inflytande för de politiska partierna, vilket kan förväntas leda till krav på förstärkning av de regionala partiorganisationerna. Det är sannolikt att partierna kommer att samordna agerandet i regionkommunen och i primärkommunerna till en gemensam regional politik, som till stor del baseras på en sammanvägning av lokala önskemål och krav.

6.3.5 Styrning från central nivå

Regeringens styrning av den statliga regionala förvaltningen sker huvudsakligen genom olika typer av direktiv till länsstyrelsen och

till centrala myndigheter som i sin tur styr de regionala organen.

De statliga länsorganen är direkt underställda centrala myndigheter, t ex länsarbetsnämnden i förhållande till ANS och länsskolnämnden till Sö. Detsamma gäller för yrkesinspektionen gentemot arbetarskyddsstyrelsen och för vägförvaltningen gentemot Vägverkets centralförvaltning.

Länsorganens formella ställning i förhållande till centrala

Z00 Vidgad länsdemokrati sou 19g2;24

myndigheter har emellertid utformats på varierande sätt. Vägförvaltningen och länsarbetsnämnden utgör regionala enheter inom vägverket resp arbetsmarknadsverket. Övriga länsorgan är fristående myndigheter som leds av en chefsmyndighet på central nivå.

I de fall som länsorganen ingår som organisatoriska enheter i ett samlat ämbetsverk ges omfattande möjligheter till intern styrning. Men även såsom chefsmyndighet kan en central myndighet utöva en omfattande administrativ styrning gentemot regionala organ. Till styrinstruenten kan räknas bl a petitagranskning, medelstilldelning och tjänstetillsättningar liksom utfärdande av interna föreskrifter och arbetsordningar. De regionala organen har relativt begränsade möjligheter att själva påverka arbetsformer och verksamhetsinriktning.

Länsstyrelsen sorterar, till skillnad från länsorganen, direkt under regeringen. Medelstilldelningen till länsstyrelserna sker i huvudsak genom kommundepartementet, som även svarar för organisations- och personalfrågor vid länsstyrel-

serna. Inför beslut om medelstilldelningen till länsstyrel-

serna samråder kommundepartementet med berörda centrala myndigheter.

Samtidigt utgör länsstyrelsen i praktiken (om än inte formellt) regionalt organ till flera centrala myndigheter. Innehållet i länsstyrelsens verksamhet kan till viss del styras från centrala myndigheter - det gäller t ex naturvårdsfrågor och planfrågor, där naturvårdsverket och planverket har möjlighet att utfärda råd och riktlinjer till länsstyrelsen. Inför regeringsbeslut om tillsättande av högre tjänster vid länsstyrelsen skall centrala myndigheter lämnas tillfälle att yttra sig innan

länsstyrelsen ger förord.

Inom länsstyrelsen grundas åtskilliga beslut som gäller den regionala samhällsplaneringen på en avvägning mellan sektorintressen. För att sådana intressen skall kunna hävdas har centrala dessutom getts möjlighet att hos regemyndigheter

sou 1932;24 Vidgad länsdemokrati 201

ringen begära en prövning av länsstyrelsens beslut. På liknande sätt gäller att beslut om långtidsplan och fördelningsplan för riksvägar skall fattas av regeringen i de fall som länsstyrelsen och vägverket inte kunnat enas.

Styrningen från central nivå av verksamhet som bedrivs under kommunalt huvudmannaskap skiljer sig till sin form från styrningen inom den statliga sektorn. Regeringsformen 8 kap 5 § föreskriver att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åliggande. Enligt regeringsformen utfärdas lag av riksdagen.

Riksdagen kan emellertid delegera lagstiftningsmakt till regeringen. I regeringsformen 8 kap 7 § uppräknas sju områden där föreskrifter kan utfäras av regeringen:

1. Skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa.

2. Utlännings vistelse i riket.

3. In- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet eller utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö.

4. Jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård.

S. Trafik eller ordningen på allmän plats.

6. Undervisning och utbildning.

7. Förbud att sådant röja som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Med stöd av ett sådant bemyndigande kan regeringen utfärda författningar med avsevärd sqnverkmipå kommuner. I regel

202 länsdemokrati Vidgad

utgör dessa författningar en precisering av lagar som anta- gits av riksdagen, t.ex byggnadslag byggnadsstadga, sjukvårdslag sjukvårdskungörelse. I författningar som utfärdats av regeringen finns dessutom möjlighet att ge centrala myndigheter befogenhet att meddela ytterligare föreskrifter .

Totalt är det drygt ett femtiotal myndigheter som utfärdar tillämpningsföreskrifter eller ger ut råd och anvisningar inom sina områden. Åtskilliga av dessa myndigheter riktar sina föreskrifter, helt eller delvis, till kommuner och Det gäller t ex planverkets belandstingskommuner. fogenhet att utfärda råd för tillämpning av

byggnadslag-

stiftningen (Svensk Byggnorm) som är styrande för de kommunala byggnadsnämnderna. Likaså gäller det socialstyrelsens rätt att meddela instruktioner och föreskrifter för medicinalpersonals yrkesutövning, som i praktiken reglerar en väsentlig del av landstingens verksamhet.

Flera av de större organisationsförändringar som genomförts under senare tid har haft till syfte att förändra den centrala styrningen i riktning emot mer övergripande former. Det gäller t ex omorganisationen av socialstyrelsen. I prop 1979/80:6 om socialstyrelsens uppgifter och organisation m.m. beskrivs socialstyrelsens roll på följande sätt:

Enligt min mening skall socialstyrelsen som statlig myndighet verka för att statsmakternas beslut och intentioner verkställs. Styrelsen skall fullgöra denna uppgift dels genom att medverka i planeringen av socialtjänsten och hälso- och sjukvården, dels genom en aktiv tillsyn inom dessa områden. Det är emellertid en klart uttalad strävan att i den statliga planeringen och tillsynen begränsa kontroll och detaljreglering till förmån för en ramstyrning som anger de all-

männa riktlinjerna för den kommunala verksamheten.

På liknande sätt har skolöverstvrelsens roll beskrivits i prop 1980/8l:l07 om den statliga skoladministrationen m.m. Sös uppgif-

SOU l982:24 Vidgad länsdemokrati 203

ter skall enligt propositionen vara:

långsiktig och övergripande planering, - av att fortlöpande tillsyn skolväsendets politiska mål förverkligas, - av verksamheten utvärdering inom skolväsendet, - ansvar för forsknings- och utvecklingsarbete avseende utvärdering, fortlöpande läroplansarbete, - information om förändringar på skolområdet.

I propositionerna om Socialstyrelsens och SÖs framtida uppgifter aviseras även omfattande personalminskningar vid heter. Vid socialstyrelsen skulle antalet reduceras tjänster från ca 925 till ca 615. En väsentlig del av minskningen beror på förändrat huvudmannaskap för socialstyrelsens regionala förvaltningar. Vid Sö föreslås en minskning från ca 650 till ca 450 tjänster, varav en stor del beror på att uppgifter decentraliseras från Sö. Antalet tjänster vid länsskolnämnderna skulle dock förbli i det närmaste oförändrat.

De former av styrning som tillämpas gentemot kommuner kommer genom bildandet av regionkommunen att få en väsentligt ökad betydelse. Styrningen från riksdag och regering kommer i första hand att ske genom lagstiftning. Centrala myndigheter kommer på regeringens uppdrag att utfärda tillämpningsföreskrifter samt råd och riktlinjer. Vidare kan en betydande styrning ske genom fördelning av statsbidrag och resursramar till regionkommunerna.

Genom en fortlöpande tillsyn kommer centrala myndigheter att kunna kontrollera att uppsatta normer följs och att villkoren för statsbidrag uppfylls. På specialreglerade områden finns även möjlighet att låta centrala myndigheter besvär pröva över beslut som fattas av regionkommunens nämnder och att i vissa fall fastställa som utarbetats planer av regionkommunen, exempelvis omsorgsplan som för närvarande utarbetas av lands-

länsdemokrati 204 Vidgad

men fastställs av socialstyrelsen och Sö. tinget

Därtill kommer att centrala myndigheter skulle kunna påkalla uppmärksamhet på problem som förorsakats av beregeringens slut på regional nivå och föreslå förändringar i gällande lagstiftning. I vissa fall kan denna initiativrätt kombineras med en möjlighet för den centrala myndigheten att underställa regionkomunens beslut regeringens prövning i likhet med vad som för närvarande gäller för centrala myndigheter i förhållande till länsstyrelsen.

För flera centrala myndigheter skulle bildandet av regionkommunen leda till krav på en betydande omställning. Från att till stor del ha varit administrativt inriktad kommer styrningen från centrala myndigheter gentemot regionala främst att ske genom normer och riktlinjer. Detta organ kommer att medföra ett behov av ändrade arbetsformer, där tonvikten läggs på planering, utvärdering och informationsinsamling. Den typ av organisationsförändring som är på vid socialstyrelsen och SÖ kan därmed väg att genomföras komma att aktualiseras för ett större antal centrala myndigheter.

6.3.6 Statliga uppgifter

Som framgått av beskrivningen kommer flertalet regionala verksamheter att bedrivas inom regionkommunens ram. Vissa verksamheter som för närvarande är statliga kan emellertid - av olika skäl - under något annat än knappast läggas fortsatt statligt huvudmannaskap.

av nationell karaktär - I första hand gäller det uppgifter försvar och rättsvård. Vidare finns i ordning och säkerhet, vissa verksamheter stordriftsfördelar förenade med tydliga ett samlat nationellt system - t ex post, tele, järnvägar och elförsörjning.

från om kommunalt huvudmanna- Ytterligare avsteg huvudprincipen

Vidgad länsdemokrati 205

skap för regionala verksamheter är motiverade för starkt regelstyrda verksamheter, såsom skatteförvaltning och kronofogdemyndigheter, där utrymmet för inflytande från förtroendemän under alla förhållanden är starkt begränsat. Detsamma kan sägas om vissa av de förvaltningsuppgifter som utförs av länsstyrelsen och vissa statliga länsorgan såsom tillståndsgivning, registerverksamhet och kameral hantering av statliga medel. Vidare finns det princiskäl som talar till förmån för att låta av besvär

piella prövning

över kommunala beslut ooh olika former av detaljkontroll av .kommunal verksamhet utföras av en statlig myndighet.

En huvuddel av de verksamheter som förutsätts förbli statliga skulle även i fortsättningen vara organiserade som fristående myndigheter polisväsen, tullverk, domstlar, militära myndigheter och statliga affärsverk.

_L_fi2S§txr21§e2

Vid länsstyrelsen skulle efter bildandet av regionkommunen finnas kvar skatteförvaltning, försvarsuppgifter, regionala polisfrågor samt ett betydande antal allmänna Dessa förvaltningsuppgifter. verksamheter sysselsätter för närvarande omkring två tredjedelar av länsstyrelsens personal.

Länsstyrelsen kvarstår således såsom en statligregional myndighet med ansvar för skatteförvaltning och allmänna förvaltningsupp- gifter. Länsstyrelseinstruktionens stadgande länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån ej särskild förvaltningsuppgift ankommer på annan myndighet - bör därför bibehållas. Därmed ges även möjlighet till ytterligare decentralisering av förvaltningsuppgifter från central till regional nivå.

Länsstyrelsen skulle ledas av en verkschef, som alltjämt kan

ha titeln landshövding, och en styrelse som reducerats till

exempelvis sex ledamöter. Styrelsen skulle utses av regeringen.

Länsstyrelsen kan med hänsyn till dessa uppgifter indelas i

206 länsdemokrati SOU l982:24 Vidgad

två avdelningar - en skatteavdelning och en förvaltningsavdelning - samt två fristående enheter, nämligen länspolischefens och administrativa enheten. Skatteavdelexpedition och organisation påverkas inte av förändningens uppgifter ringen. Förvaltningsavdelningen indelas i fyra enheter

- rättsenhet - allmän enhet - trafikenhet - försvarsenhet.

Rättsenheten skall ha till uppgift pröva förvaltningsbesvär över kommunala beslut. Det gäller t ex byggnads-, hälsovårds- samt besvär över beslut i socialnämnd och brandlagsbesvär eller trafiknämnd. Enheten kan anlita fackkompetens från för bedömning av t ex byggnads- och naturregionkommunen vârdsärenden. Rättsenheten skall även svara för tillsyn av vissa verksamheter, framför allt i samband primärkommunala Vidare skall enheten svara för med statsbidragsgivning. ärenden rörande kommunala förköp och expropriation. Därtill kommer att rättsenheten skall svara för ärenden om bl a. isolering inom visst område, förstöring av egendom och förbud mot allmän sammankomst enligt smittskyddslagstiftningen samt om isolering av område där smittsam djursjukdom (epizooti) inträffat.

svara för uppgifter som inte i första

Allmänna_gnhgtgn_ska1l

hand är av juridisk karaktär- utlännings- och medborgarallmänna ärenden rörande skapsärenden, val, jaktärenden, stiftelser, lotteriärenden och ansvar för föreningsregistret. Vidare skall priskontoret sortera under förvaltningsenheten.

skall ärenden rörande vägtrafikskatt

Trafikenheten handlägga

och auktorisation av bilskrotare, ge tillstånd till yrkesmässig trafik och utfärda körkort samt vara allmänt ombud i länsrättens körkortsmål. Vidare skall enheten ansvara för bil- och körkortsregistret.

Vidgad länsdemokrati 207

Försvarsenheten bibehåller sina nuvarande uppgifter.

Länspolischefens uppgifter lämnas oförändrade i förhållande till vad som framkommer ur pågående genomförande av riksdagens beslut om reform av polisväsendet.

Administrativa enheten minskas i omfattning för att motsvara den reducerade länsstyrelsens behov av service. Enheten får samtidigt vissa nya uppgifter, nämligen att handha den samlade utbetalningen av statsbidrag på länsnivå liksom att bedriva den bostadslåneförvaltning som för närvarande utförs av länsbostadsnämnden samt den sedelhantering och lånerörelse som nu utförs av riksbankens avdelningskontor.

6.3.7 Dimensionering och effektivitetsfrågor

Det samlade resultatet av de förändringar som här skisserats blir att verksamheter som hittills utförts av landstinget eller organ med anknytning till landstinget liksom av ett stort antal statliga myndigheter förs samman till två organ regionkommunen och länsstyrelsen.

Regionkommunen, vars fullmäktige utses genom allmänna blir val, ett självständigt som styrs

organ enligt kommunalrättsliga prin-

ciper. Självstyret kommer emellertid att på områden

åtskilliga

begränsas genom speciallagstiftning. Samordningen av olika planeringsformer och verksamheter kommer i regionkommunen att ske under politiskt och ekonomiskt ansvar. Regionkommunen kommer, inte minst ekonomiskt, att det dominerande utgöra offentliga organet på länsnivå. Det kommer t ex i första hand att vara regionkomunens politiskt utsedda ledning som uppträder som länets talesman i förhållande till och centrala regeringen myndigheter.

Länsstyrelsens roll blir istället mindre framträdande politiskt än hittills. Däremot blir rollen som statligt organ mer markerad än tidigare. Länsstyrelsens ordförande får därmed i första hand uppgifter som verkschef och som representant i länet för staten. Länsstyrelsen komer att svara för viktiga förvaltningsuppgifter och dessutom spela en betydande roll som beredskapsorgan, t ex vid

länsdemokrati 208 Vidgad

kriser eller krigstillstånd.

För regionkommunens del kommer omfattningen av de obligatoriska nämndernas ihuvudsak att vara av kansliorganisation sama storlek som deras i dag kräver. För att få uppgifter en ungefärlig bild av kansliorganisationens storlek kan dagens förhållande i ett län (Älvsborgs län) tillämpat på den tänkta tjäna som förebild. Det organisationen skulle motsvara följande ungefärliga bemanning:

Regionala utvecklingsnämnden 65 tjänster

Plan- och byggnadsnämnden 45 tjänster

Väg- och trafiknämnden 150 tjänster (inkl regio_ nal driftledning)

Jord- och skogsbruksnämnden 100 tjänster (exkl 20 distriksveterinärer)

Miljöskyddsnämd 40 tjänster

Hälso- och sjukvårdsnämnd 30 tjänster (exkl två sjukvårdsdistrikt med egna kanslier med vardera 100-150 tjänster)

Utbildnings- och kulturnämnd 45 tjänster

Social nämnd 70 tjänster

Arbetsmarknadsnämd 55 tjänster (exkl arbetsförmedlingen och 330 tjänster vid AMU och AMI)

SOU 1982=24 Vidgad länsdemokrati 209

Till detta kommer de kanslier som arbetar direkt åt styrelsen och de fakultativa nämnderna. Behovet av personal vid olika funktioner skulle ungefärligen bli:

Styrelsens kansli 80 tjänster

Ekonomi 50 tjänster

Organisation 40 tjänster

Personal 40 tjänster (endast för central förvaltning och exklusive företagshälsovård)

överföringar utan att möjligheterna till Exemplet bygger på rena rationalisering har beaktats.

Som jämförelse kan nämnas att den återstående statliga administrationen inom länsstyrelsen skulle omfatta omkring 230 tjänster inom skatteavdelningen samt samanlagt 180 tjänster på övriga avdelningar och enheter.

Bildandet av regionkommunen måste föregås av en samlad översyn av den regionala förvaltningen, bl a med syfte att rationalisera

verksamheten. Genom att stora delar av den regionala förvaltningen

samlas till regionkommunen ges möjlighet till två slag av effektivitetsvinster - dels att verksamheten kan bedrivas med en mind-

re resursinsats, dels att verksamhetens resultat kan förbättras.

Bildandet av regionkommunen ger vissa möjligheter att bedriva verksamheter med en mindre resursinsats. Exempelvis ges möjlighet till när verksamheter med angränsande uppgifter förs besparingar samman. Vidare kan vissa stordriftsfördelar vinnas genom att administrativa t ex personaladministration, som tidiuppgifter, utförts av en mindre istället kan samlas i en

gare mängd organ

gemensam administrativ funktion. På motsvarande sätt kan bespages inom länsstyrelsen när den kamerala hanteringsmöjligheter av statliga medel samlas till den administrativa enheten. ringen

Även för vissa centrala myndigheter ger bildandet av regionkommunen besparingsmöjligheter. De centrala myndigheternas administra-

210 Vidgad länsdemokrati

tiva styrning av regionala organ äri regel betydligt mer resurskrävande än den mer övergripande styrning som skulle ske gentemot regionkommunen. De besparingar som är på väg att genomföras vid socialstyrelsen visar att personalstyrkui vid centrala myndigheter kan minskas väsentligt i samband med att regionala organ byter huvudman.

Vid bildandet av regionkommunen kan krav på resursförstärkningar komma från många skilda håll. För att möjligheterna till besparingar skall kunna utnyttjas fordras därför att det finns en bestämd vilja till rationalisering och att denna tar sig uttryck i klara prioriteringar.

Den organisation som skisserats för regionkommunen ger möj-

lighet till en relativt stor flexibilitet. Obligatoriska

nämnder och verksamheter skulle föreskrivas i speciallagstiftning men i övrigt skulle regionkommunen ha stora möjligheter att själv utforma sin organisation och styra inriktningen av sin verksamhet. Denna flexibilitet kan också underlätta omprioriteringar och bidra till utvecklingen av en effektivt arbetande organisation.

Genom att regionkommunen skulle ha möjlighet att styra resurser över ett brett verksamhetsfält uppkommer också delvis nya förutsättningar för den regionala samhällsplaneringen. Formerna för den regionala planeringen skulle väsentligt mer än hittills kunna anpassas till länets behov, när regionkommunens beslut att anta planer i åtskilliga fall kan följas av beslut att utföra planerade aktiviteter.

6.3.8 Tänkbara delreformer

Utgångspunkten är att förändringar 1 den regionala förvaltningens uppbyggnad även fortsättningsvis kommer att ske genom delreformer. I tilläggsdirektiven till länsdemokratikommittén skisseras två alternativa vägar att öka de förtroendevaldas inflytande över de delar av den regionala Sörvaltningen som för närvarande ligger under statligt huvulmannaskap: dels genom att statliga uppgifter successivt

sou 1932;24 Vidgad länsdemokrati 211

överförs till landstingen (modell ett), dels genom att landstingens representation i de statliga förtroendemannaorganen förstärks (modell två).

I direktiven betecknas den tredje modellen, som behandlas i detta kapitel såsom ett tänkbart senare om statsutvecklingsstadium, makterna i sina strävanden väljer att prioritera ett folkvidgat ligt inflytande inom ramen för den statliga länsförvaltningen. Framväxten av en enhetlig regional samhällsförvaltning skulle därmed i första hand ses i förlängningen av sådana delreformer som syftar till ett förstärkt inflytande för förtroendemän över de statliga regionala myndigheterna.

I tilläggsdirektiven till länsdemokratikommittén tecknas det första steget i en sådan utveckling. Enligt direktivens modell tvâ skulle ett ökat antal av de förtroendevalda i de statliga länsorganen

nomineras av landstinget.Men även om detta till vid

utvidgas att, sidan om ordföranden, låta länsorganens samtliga ledamöter utses av landstinget - i likhet med vad som numera gäller för länsstyrelsens styrelse - är det långt till den sammansmältning” mellan länsstyrelse och landsting som nämns i direktiven.

Några tänkbara delreformer som skulle utgöra fortsatta steg i utvecklingen emot en sammansmältning skisseras därför. Avsikten är att föra landstingen och den statliga länsförvaltningen närmare varandra utan att därför ge upphov till dubbelarbete eller rollkonflikter.

En reform av begränsad omfattning skulle vara att ändra reglerna för omröstning i länsstyrelsens och i länsnämmderna. styrelse

För närvarande sker omröstning ett enligt kollegialt förfarande, vilket innebär att varje ledamot är skyldig att sin tillkännage mening och att det förslag till Vilket flertalet ledamöter ansluter sig vinner bifall. Vid fler än två kan beslut fattas förslag genom relativ majoritet, d v s att färre än hälften av de röstande står bakom beslutet. I politiska skall däremot församlingar beslut fattas kollektivt, vilket innebär att sker omröstning genom kontraproposition.

212 länsdemokrati Vidgad

En övergång från kollegialt beslutsfattande till ettkollektivt förfarande skulle innebära en markering av att de statliga förtroendemannaorganen är att betrakta som politiska organ skulle ges möjlighet att agera friare, t ex Partigrupperna att föra fram egna förslag till omröstning för att i slutvoteringen ansluta sig till en majoritetslinje.

En annan delreform skulle vara att inom länsstyrelsens styrelse bilda ett beredningsutskott med uppgift att, tillsammans med landshövding och länsråd, bereda styrelsens ärenden.

Under förhållanden råder en markant skillnad mellan dagens förtroendemännens roller i kommunala och i statliga organ. I kommunerna har förtroendemännen omfattande möjligheter att påverka beredningen före beslut, medan de i exempelvis länsstyrelsen komer in i arbetet först då förslag till beslut redan föreligger. I länsstyrelsen gäller dessutom att landshövdingen i egenskap av styrelsens ordförande vilka ärenden som skall behandlas i styrelsen - obliavgör gatoriska styrelseärenden enligt länsstyrelseinstruktionen undantagna.

Utöver sin uppgift att avgöra om ärenden skall behandlas i styrelsen skulle beredningsutskottets ledamöter ges möjlighet att påverka förslagen inför styrelsebehandlingen. Därmed skulle förtroendemännen ges möjlighet att spela en mer aktiv roll även vid styrelsens sammanträden. väsentligt

Andra delreformer skulle syfta till att stärka landstingens att utkräva politiskt ansvar av dem som utsetts möjligheter till ledamöter i statliga organ. Ett steg i denna riktning skulle vara att vidga interpellationsrätten för landstingets ledamöter.

komunallagen råder rätten att interpellera endast Enligt i ämne som tillhör fullmäktiges handläggning. Interpellation får riktas till ”ordföranden i styrelsen, annan nämnd eller Däremot får landstingets ledamöter inte beredning.

Vidgad länsdemokrati 213

interpellera i frågor som behandlas av statliga organ där landstinget nominerar ledamöterna.

Landstingsledamöternas interpellationsrätt skulle kunna vidgas till att omfatta förtroendemän som nominerats av landstinget till ledamöter i länsstyrelsens styrelse och de statliga länsnämmderna huvudmän samt i de organ där landstinget är en av flera regionala utvecklingsfonden, Samhällsföretags regionala stiftelse samt länstrafikbolaget. Landstinget skulle genom en vidgad interpellationsrätt kunna få rollen som länsparlament där frågor av betydelse för länet kan debatteras offentligt.

Ett mera långtgående steg i riktning emot en sammansmältning av länsstyrelse och landsting skulle vara att låta ledamöterna i

länsstyrelsens styrelse utses inte endast ag utan även ur_lands-

tinget.

I flertalet län är för närvarande endast ett mindre antal av ledamöterna i länsstyrelsens styrelse även ledamöter i landstingets - Mer än hälften av styledningsorgan förvaltningsutskottet. relseledamöterna är heller inte ledamöter i landstinget. Kopplingen mellan länsstyrelse och landsting är relativt svag. Flertalet ledamöter i länsstyrelsens styrelse har i regel sin huvudsakliga verksamhet förlagd till primärkommunerna.

Ett stadgande om att ledamöterna i länsstyrelsens styrelse och länsnämnderna skall utses landstinget skulle därför stärka gr landstingets ställning som debattforum i regionala frågor. Vidare skulle utvecklingen i riktning emot en sammansmältning drastiskt påskyndas, eftersom länsstyrelsens styrelse och länsnämderna i praktiken skulle koma att utgöra utskott av landstinget. Länsstyrelsens koppling till primärkomunernaskulleändå kunna bibehållas, eftersom åtskilliga ledande komunalpolitiker samtidigt är landstingsledamöter.

De uppslag till delreformer som här nämnts kan utgöra ytterligare steg i riktning emot en enhetlig regional förvaltning. Troligen kommer det under utvecklingens gång att föras fram fler förslag till delreformer, som bidrar till att föra landstingen och de

214 Vidgad länsdemokrati

statliga länsmyndigheterna närmare varandra.

Vid en senare tidpunkt kan det därmed bli möjligt att fatta ett principbeslüt att inrätta en regionkommun i varje län. Detta innebär att även de kommuner som nu är landstingsfria - och Malmö - skulle Göteborg ingå i regionkommuner. Däremot förutsätter bildandet av regionkonmmner inte ändrad

1änsinde1ning.“Emellertid är det troligt att förändringar i

länsindelningen på nytt kan aktualiseras om regionkonmmnerna inrättas eller när de kommit i verksamhet.

7 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

7.1 Varför länsdemokrati?

Alltsedan kraven länsdemokrati första gången fördes fram på ökad i mera utvecklad i 1964, har de följt två huvudform, riksdagen linjer.

0 bör i ökad utsträckning decentrali- Samhällsuppgifter seras från central nivå till länsnivå.

bör medborgarna brett ing Även på länsnivån ges ett flytande via de politiska partierna

Sedan mitten av 1960-talet har samband funnits mellan dessa huvudoch strävandena att åstadkomma en bättre demokrati, framlinjer för allt genom att stärka den kommunala självstyrelsen. Samtidigt har tillväxt ställt krav på den statliga länsförvaltningens ökat för länsinvånarna genom de politiska nartierna inflytande till reformen att ställa allt som en naturlig komplettering fler centrala statsmyndigheter under ledning av förtroendemannastyrelser.

Kraven länsdemokrati har vuxit i styrka parallellt med på ökad att länsnivåns i samhällsförvaltningen har ökat. Bebetydelse sluten om en aktiv lokaliseringspolitik 1964 och en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen 1971 markerar två viktiga etapper i utvecklingen.

förändringar har skett sedan kraven på ökad länsdemo- Åtskilliga krati först restes. Som en följd därav har också den närmare inav kraven växlat något. Under ett första skede konriktningen centrerades intresset, förutom till decentralisering, till att åstadkomma ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhällsplanering som vuxit fram i skilda former efter 1964

216 överväganden och förslag

års beslut om en aktiv lokaliseringspolitik. Med den växande regionala förvaltningen ökade också de olika sektorsverksamheternas betydelse. Så småningom växte emellertid en allt starkare kritik fram mot planeringsverksamhetens inriktning, mot bristfällig samordning mellan de olika sektorernas planeringsformer och mot otillräckliga praktiska resultat.

Mot denna bakgrund kom de länsdemokratiska strävandena att inriktas mera på att åstadkomma en effektivare länspolitik genom förankring av de regionala aktiviteterna hos de folkvalda landstingen. En viktig reform var inrättandet av de regionala utvecklingsfonderna 1978, vilkas styrelser utses helt av landstinget.Samtidigt visade statsmakterna ett ökande intresse för och för decentralisering avveckling av statlig detaljkontroll över den kommunala sektorn. Dessa strävanden ligger helt i linje med de länsdemokratiska och bör därför stödjas och fullföljas.

I dag dominerar de ekonomiska problemen. Man måste nu av det skälet ställa sig avvisande till reformförslag som innebär att större utgiftskrav riktas mot staten eller mot landstingskomunerna. I stället framstår bästa möjliga samordning som det mest angelägna för att resurserna skall kunna utnyttjas på effektivaste möjliga sätt.

Om vi sammanfattar de drag i utvecklingen, som vi idag uppfattar som de viktigaste att ta hänsyn till i detta sammanhang, vill vi peka på främst dessa fyra faktorer:

O En klar strävan efter decentralisering har kommit till uttryck från mitten av 70-talet. Det är viktigt att den fullföljs.

0 En allt starkare ambition har också vuxit fram att minska den statliga detaljkontrollen av den komunala verksamheten såväl på lokal som på regional nivå. Även denna utveckling måste stödjas och främjas.

Överväganden och förslag 217

0 Behovet av samordning har allt stargjort sig gällande kare då det gäller de samhälleliga insatserna på regional nivå. En huvuduppgift i detta måste vara samanhang att möta detta behov.

0 Resursknappheten har blivit det största såväl problemet för staten som för landstingskommunerna och kommunerna. En länsdemokratisk reform måste syfta till att garantera bästa möjliga styrning och utnyttjande av resurserna på regional nivå.

Av dessa faktorer har de två första och de två sista inbördes ett nära sammanhang. Genom decentralisering och avveckling av statskontroll ökar man ansvarstagandet och lokalt. Genom regionalt bättre samordning och effektivare när man en resursutnyttjande större slagkraft vilket är nödvändigt i ett resursknappt läge. Samtliga fyra faktorer kan alltså samverka för att genom en vidgad länsdemokrati åstadkomma en bättre förvaltning.

Vikten av att värna om lokalt och regionalt medinflytande och ansvarstagande ökar då resurserna minskar. De olika sektorerna kan koma att alltmer bevaka sina inensidigt egna begränsade tressen på bekostnad av helheten. Dessa i sig berättigade sektorssynpunkter kan balanseras på ett sätt positivt genom de politiska partierna med deras allmänna ansvar för samhällsverksamheten. Det är också vitalt att den styrning som behövs för fördelningen av de knappa resurserna inte får sin tyngdpunkt på central nivå utan att en balans skapas med regionala och lokala intressen. Det är nödvändigt inte bara från demokratiskt synpunkt utan också för att man verkligen skall det mest effektiva resursutuppnå nyttjandet.

Dessa synpunkter leder oss till slutsatsen att det är nödvändigt att bygga ut och säkerställa det medborgerliga, politiska inflytandet över alla delar av samhällsverksamheten på regional nivå. nivå

Samhällsförvaltningen på regional måste ses som en

brytningspunkt mellan centrala och lokala intressen. Det gäller att åstadkomma en riktig avvägning och ett fungerande samspel. Givetvis behövs det ett visst mått av central och konstyrning

218 överväganden och förslag

troll. Riksdagen och regeringen måste ha det övergripande ansvaret. Men då det formerna för styrningen bör man gäller vår - här liksom i fråga om kommunerna - i enligt mening första hand inrikta normgivning och ramsig på generell De förtroendemän som skall bära styrning genom budgeten. det ansvaret för verksamheten bör däremot främst löpande utses regionalt och lokalt.

Med vår länsdemokrati föreligger det alltså syn på vidgad inte risk för ökade motsättningar mellan lokala komnågon munala intressen é ena sidan och landstingskommunala å andra sidan. Tvärtom är syftet att stärka den kommunala i dess helhet, såväl den kommunala som den självstyrelsen landstingskommunala.

Vi vill särskilt trycka på de konsekvenser som resursproblem har från länsdemokratiska synpunkter. De leder till en ökad försiktighet då det gäller rent organisatoriska förändringar mellan statlig förvaltning och kommunal självstyrelse. Tyngdpunkten måste ännu starkare än tidigare lägsom hela tiden har stått gas vid den politiska processen, i förgrunden för den länsdemokratiska debatten. Ju knappare resurser som finns att fördela, desto viktigare blir det att säkerställa ett regionalt och lokalt och inte verkligen bara ett centralt inflytande.

organisationsmodeller kan naturligtvis tänkas Åtskilliga för att förverkliga länsdemokratiska idéer. Ofrånkomliga huvudfaktorer i varje alternativ är landstingskomunerna En betydande råder mellan och länsstyrelserna. spännvidd olika lösningar som kan övervägas med sikte på framtiden. En ytterlighet är genomgripande reformer av typen sammantill en enhetlig förvaltning enligt det primärslagningar komunala mönstret. Man kan också inrikta sig på mera beför att åstadkomma bästa möjliga sam-

gränsade förändringar

uppgiftsfördelning och resursutnyttjande. Vi har ordning, i det i enlighet med våra direktiv, skisserat föregående, tre huvudalternativ för att strukturera den fortsatta diskussionen.

överväganden och förslag 219

Viavstår från att närmare värdera de tre olika alternativen var för sig. I stället vill vi lägga fast vissa allmänna utgångspunkter som enligt vår mening bör vara vägledande för ställningstagandet. Först vill vi_ ange några grundläggande problem som måste undvikas när förslag till vidgad länsdemokrati diskuteras.

0 Den lösning man väljer får inte innebära en expansion av den regionala totalt sett. förvaltningsapparaten

O Dubbelorganisation och oklar måste uppgiftsfördelning undvikas.

Q Det får inte bli någon längre tid av successiva organisationsförändringar som skapar oro och osäkerhet.

Med den tredje punkten avser vi att huvuduppgiften nu är att

efter en lång tids diskussion skapa en praktisk klarhet och en fast bas att gemensamt arbeta vidare från. En bra har lösning alltid bl a goda utvecklingsmöjligheter, men sådana framtidsfrågor bör inte aktualiseras nu.

Vi vill som utgångspunkt för förslagen slå fast följande:

Q En lösning måste innebära en väsentlig förstärkning för länsintressena, i första hand genom de politiska partierna.

Q Bättre samordning av de olika sektorernas verksamhet och effektivare gemensamt av resurserna utnyttjande i länen är ett andra huvudkrav på en lösning.

0 Genom fortsatt arbete på decentralisering och avveckling av den statliga detaljkontrollen måste den komu— nala självstyrelsen stärkas på båda dessa nivåer och inom alla arbetsområden.

Genom refonner med denna grundläggande inriktning vill vi åstadkomma en ökad slagkraft i länspolitiken och ett ökat länsdemokratiskt inflytande via de politiska partierna. Vi vill upprepa

220 överväganden och förslag

att detta är särskilt angeläget då det gäller prioriteav knappa resurser mellan skilda sektorer. Det är ringar vår ett grundläggande fel att se en motenligt uppfattning mellan centrala intressen och länsintressen. Även sättning håll får man allt större svårigheter att klara på centralt de nödvändiga avvägningarna. Samverkan med länspolitikerna för att lösa och åstadär av betydelse prioriteringsproblem komma effektivaste möjliga förvaltning i länen.

Vi har kommit fram till att vi vill föra den fortsatta diskussionen utan särskild bindning vid någon av de tre modeller vi har fram enligt direktiven. Vi bygger våra tagit på de allmänna värderingar vi har uttryckt här överväganden och positiva inslag från modellerna.

7.2 Förstärkt samordning på regional nivån

7.2.1 - roll Utgångsläge länsstyrelsens

Vår inställning är sålunda ä ena sidan att en bättre, måste komma till stånd inom sektorsövergripande samordning länsförvaltningen, å andra sidan att de rent organisatoriska förändringarna skall begränsas. Med denna utgångspunkt är det naturligt för oss att se länsstyrelsen som det det ökade samordningsansvaret bör lägorgan på vilket gas.

Länsstyrelsen är enligt vår mening det regionala organ som bör vara brytpunkten mellan ett utökat länsdemokratiskt och ett fortsatt statligt huvudmannaskap för de inflytande verksamheterna. Länsstyrelsen blir därmed en beregionala tydelsefull länk som förmedlare av en lokal och regional gentemot de centrala statsmakterna samtidigt som folkvilja

statsmakternas övergripande målsättningar ges en regional

och lokal dimension genom länsstyrelsen.

Samtliga ledamöter utom ordföranden i länsstyrelsens styrelse utses nu av landstinget. Landshövdingen är enligt instruktionen automatiskt ordförande i sin egenskap av

överväganden och förslag 221

chef för länsstyrelsen. Landshövdingetjänsten tillsätts av regeringen. Konstruktionen med verkschefen som ordförande återfinns även inom de centrala verkens förtroendemannastyrelser.

Med hänsyn till att vi utgår från att det är länsstyrelsens möjligheter som politiskt samordningsorgan som skall förstärkas föreslår vi inte någon ändring av landshövdingens ställning inom länsstyrelsen. Vi vill poängtera att vår konstruktion förutsätter en stark ledning av länsstyrelsen som verk för att den skall kunna hävda sin utvidgade samordningsroll.

7.2.2 Förstärkt länsstyrelsekompetens

De regionala sektorsmyndigheterna skall enligt gällande regelsamarbete med länsstyrelsen i de frågor som rör system den regionala utvecklingen. En fortsatt av beslut och decentralisering medel från central till regional nivå förbättrar möjligheterna att åstadkomma en anpassning och samordning av sektorsmyndigheternas verksamhet till de från län till län varierande förutsättningarna.

Det är alltså länsstyrelsen som redan ansvarar för den överidag gripande samhällsplaneringen i länen. Vårt förslag innebär därför inte någon egentlig utökning av länsstyrelsens ansvarsområde. Det är emellertid att uppenbart de avvägningar som måste göras mellan skilda mål bör behandlas på ett samordnat sätt och att länsstyrelsen måste kunna föra ut frågorna till en bred debatt i länet via landstinget och i kommunerna. En sådan bör sektorssamordning totalt sett kunna leda till en effektivare användning av tilldelade regionala resurser.

Vi vill särskilt stryka under att den ökade vikt vi vid lägger länsstyrelsens roll som sektorssamordnare innebär att läns-

inte

styrelsen därmed övertar ansvaret för det löpande arbetet inom respektive sektor. De centrala och regionala myndigheternas ansvar för genomförandet av sektorspolitiken förändras därmed inte.

Vårt förslag syftar till att öka den samlade effekten långsiktiga av olika insatser i länen. Det är alltså en statliga i frågor där

och förslag 222 överväganden

samordning mellan olika verksamheter långsiktigt till som bidrar en mer positiv regional utveckling vi vill markera länsstyrelsens övergripande ansvar. Vi kan emellertid konstatera att nuvarande regelsystem inte alltid tillräckligt stöd för att ger länsstyrelsen åstadkoma en sådan nödvändig samordning.

att samordna de statliga sek- Länsstyrelsens möjligheter torsverksamheterna föreslås förbättras på följande sätt:

Statliga sektorsprogram

för utvecklingen i länen inom viktigare samhälls- Riktlinjer områden behandlas av länsstyrelserna i särskilda planer eller program. För att få en effektiv sektorssamordning som är väl förankrad i länen och kommunerna bör varje statligt sektorsorgan i samråd med ansvarigt centralt verk, och kommunerna arbeta fram ett handlingsprolänsstyrelsen sektorns målinriktade arbete på medellång sikt gram för (3-5 år), som ges in till länsstyrelsen för beslut i styrelsen .

Av sektorsprogrammet bör framgå på vilket sätt sektorsorganet skall till de övergripande som ta hänsyn riktlinjer beslutats för länet i förhållande till sitt eget ansvarsområde. Sådana sektorsprogram bör utarbetas vid den tidpunkt och i de fonner som länsstyrelsen och sektorsorganet finner lämpliga.

över sektorsorganens anslags framlänsstyrelsen yttrar sig ställningar

För att få kontinuerlig uppföljning av och stöd för sektorsorganens genomförande av de regionalt antagna progranmen bör att yttra sig över sektorslänsstyrelsen ges möjlighet Ett sådant yttrande bör organens anslagsframställningar. endast ta upp sådana större som uppenbart försvårar frågor ett genomförande av eller som avviker från den fastlagda sektorspolitikens inriktning i länet. Yttrandetskall bifogas

överväganden och förslag 223

anslagsframställningen till den centrala myndigheten och regeringen.

Möjlighet att hänskjuta fråga till regeringen

Länsstyrelsen ges i länsstyrelseinstruktionen redan idag möjlighet att begära regeringens av central beslut prövning myndighets om fördelning av resurser inom länet. Vi föreslår att denna möjlighet också till som rör kopplas frågor behandlingen av föreslagna när

sektorsprogram/anslagsframställningar länsstyrelsens syn-

punkter inte beaktats i den fortsatta eller i cenhandläggningen trala nnndigheters beslut.

På motsvarande sätt skall den centrala kunna myndigheten begära regeringens prövning när myndigheten bedömer att ett regionalt antaget sektorsprogram strider mot nationella må] eller i övrigt inte är förenligt med den centrala myndighetens arbetsinriktning.

Den stora fördelen med regerings prövning av regionala frågor är enligt vår mening att det av oss föreslagna utökade regionala politiska ansvaret därmed följs upp även av den centrala politiska ansvarsnivån.

Obundna ekonomiska resurser till länsstyrelsens förfogande

En grundläggande brist i den regionalpolitiska planeringen (länsplaneringen) har varit att ansvaret och resurser för genomförandet av planeringen inte funnits hos länsstyrelsen. Därmed har enligt planeringens kritiker inte heller det arregionalpolitiska betet i länen kunnat bfidet till som intenkrafttag förändringar tionerna i planeringen har utlovat. Tilltron till att möjligheten förbättra regionernas förhållanden har därmed minskat hos berörda komuner, organisationer m fl. I och med riksdagens regionalpolitiska beslut 1979 erhöll länsstyrelserna ca 35 milj kr årligen för att genomföra förslag i samband med länsplaneringen. För budgetåret 1981/82 disponerar länsstyrelserna totalt 40 milj kr. Pengarna fördelas mellan länen utifrån en regionalpolitisk värdering med tyngdpunkt i de sysselsättningsproblem som föreligger. Den länsvisa varierar f n från tilldelningen 0.4 milj kr per år.

224 överväganden och förslag

Pengarna är inte bundna utan kan med vissa mindre inskränkningar beträffande användningsområdet disponeras fritt. Vi kan konstatera att länsstyrelsernas arbete har förändrats i och med att dessa resurser tillkom. Länsstyrelsernas möjligheter att sätta igång projekt har ökat påtagligt.

Tillsammansmedkonuuner,regionala organ och företag har läns-

styrelserna kunnat påbörja och genomföra förslag som tagits i planeringsbeslut. Denna nya inriktning av det regionalpolitiska arbetet anser vi nödvändig för att finna nya sätt att aktivera och effektivisera arbetet på regional och lokal nivå.

I propositionen 1981/82:113 Program för regional utveckling ochv resurshushållning föreslår regeringen riksdagen att nuvarande avskrivningslån för projekt som beslutas på länsnivå, glesbygdsstödet och anslaget för åtgärder m m i anslutning till länsplaneringen sammanförs till ett gemensamt regionalpolitiskt anslag som efter beslut av regeringen om fördelningen på län disponeras av länsstyrelsen. Från detta samlade anslag anges att SO milj. kr. skall kunna användas för projektverksamhet, regionalt nyförem m. Avsikten är således att länsstyrelsen skall besluta tagande om hur de regionalpolitiska stödmedlen som den erhåller från skall fördelas på olika ändamål och mellan skilda delregeringen ar av länet. Därmed ökar länsstyrelsernas möjligheter att inom ramen för det traditionella regionalpolitiska stödet prioritera åtgärderna utifrån en samlad regional bedömning.

Behovet av medel blir emellertid betydligt större om genomförandet skall breddas och gälla fler områden än dem som behandlas inom ramen för det regionalpolitiska stödet. Det är enligt vår att såvitt möjligt utöka de obundna ekonomiska mening angeläget resurserna och därigenom ge den regionala nivån ett större inöver medelsanvändningen utifrån de regionala skillnader flytande i behov som föreligger. Med utökade resurser för regionala beslut ges också möjligheter att prioritera medelstilldelningen mellan olika sektorer. Fördelen med detta är att nödvändiga kan, till skillnad från idag, göras med större samsatsningar lad effekt och i den turordning länsstyrelsen och sektorsorganen finner lämplig.

SOU 1982124 överväganden och förslag 225

Härutöver utökas länsstyrelsernas handlingsutrymme vilket tillsamans med tidigare nämnda förslag ökar länsstyrelsens roll som samordnare av statlig verksamhet i länet.

Resurser kan tillföras den regionala nivån på flera sätt. Vi bedömer att resurser kan överföras utan stora ingrepp i den centrala nivåns kompetensområde genom att sammanföra befintliga resurser, som idag fördelas centralt och öronmärks för ett bestämt ändamål i länen, till en pott som länsstyrelsen får disponera efter en egen regional prioritering.

Fördelen är att jämsides med huvudsyftet - ökat regionalt inflytande - erhålls ett mindre byråkratiskt beslutssystem och därmed en effektivare resursanvändning genom en decentralisering av sådana ekonomiska medel och beslut som idag regleras och beslutas centralt för användning ute i länen.

En genomgång av departementens och ämbetsverkens anslagsposter för regional användning visar att ett antal anslag med små belopp finns och att besluten om dessas användning fattas centralt efter hörande av regionalt organ. Beredning och beslut i dessa frågor är idag mycket arbetskrävande och kan knappast anses stå i proportion till medlens storlek. Genom att regionalisera sådana till bidragsbeloppet mindre frågor kan effektiviteten höjas. Sådana anslag skulle kunna samlas i en totalpott som fördelas regionalt_ Därmed ökar det regionala utrymmet för egna prioriteringar. Vi vill här peka på nägra möjligheter att decentralisera t ex vissa beslut om användningen av medel för arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten, lån och upprustningsbidrag till allmänna samlingslokaler, samt statligt stöd till kollektiv persontrafik.

7.3 Förstärkt länsdemokrati genom landstingen

Vi menar att man får acceptera länsstyrelserna som det naturliga organet då det gäller att få till stånd en bättre samordning och därigenom en effektivare förvaltning. En förutsättning är därvid att länsstyrelserna står under ett länsdemokratiskt inflytande genom att deras styrelser utom ordföranden väljs av landstingen. För att systemet skall fungera och verkligen nå

önskvärd effekt såväl i fråga om god demokrati som beträffande

226 överväganden och förslag

bästa och TGSUTS* möjliga sektorsövergripande samordning nyttjande krävs emellertid att även övriga länsorgan ställs under ett starkt länsdemokratiskt inflytande.

7.3.1 Länsorgan utom länsstyrelserna

De länsorgan som berörs av våra överväganden är

Länsarbetsnämnden länsbostadsnämnden lantbruksnämnden skogsvårdsstyrelsen fiskenämnden länsskolnämnden

Inom dessa organ handläggs ärenden som både direkt och indirekt berör länets befolkning. Medborgarna bör enligt vår mening i fortsättningen ha större inflytande och kontroll över dessa verksamheter än vad som är möjligt idag. Det är också i första hand beträffande dessa organ som kraven på bättre samordning gör sig gällande.

7.3.2 Landstinget utser samtliga ledamöter

De nuvarande reglerna för utseende av ledamöter i de statliga regionala länsnämnderna är olika för resp nämnd. En genomgång av det underlag som finns tillgängligt visar att någon enhetlig modell inte tillämpas vid utformningen av reglerna. Inrättande av representationen har haft som syfte att mer tillgodose behov av utifrån kommande inflytande än förstärkning av det politiska och demokratiska inflytandet. Det främsta motivet synes ha varit att tillföra myndigheteren utifrån komande sakkunskap.

Enligt vår mening bör landstingen vara valkorporation för de ovan angivna länsorganen och utse samtliga ledamöter inklusive ordförande och vice ordförande. Vi vill anmärka att det inte har visats på något alternativ till landstinget om man väl går in för själva principen att det är länsbe-

överväganden och förslag 227

folkningen som skall företrädas politiskt. Valen skall ske enligt proportionell valmetod.

Förfaringssättet ger en från länsdemokratisk värdering god återkoppling till medborgarna och de politiska partierna i vad gäller inflytande, insyn, debatt och ansvarsutkrävande.

7.3.3 Antalet ledamöter i nämnderna

Antalet ledamöter varierar nu mellan fem och tio. Antalet ledamöter bör vara så stort att

Q det ger rättvis proportionalitet mellan partierna

O det medger allsidig länsrepresentation för olika meningsriktningar och intressen

Q förutsättningar skapas för smidiga arbetsformer.

Enligt vår mening är nio ledamöter det antal som uppfyller angivna önskemål. Suppleanterna skall vara lika många. Vårt förslag i denna del får ses som en allmän nonn.

Vårt förslag innebär att antalet förtroendemän ökar väsentligt.

När det gäller länsarbetsnämnden måste emellertid en annan konstruktion väljas. Sverige har nämligen tillträtt den av internationella arbetsorganisationen (ILO) antagna konventionen (nr 88) om den offentliga arbetsförmedlingens organisation (prop 19492162). Av konventionens art 4 följer att arbetsmarknadens två parter, arbetstagare och arbetsgivare, skall ha lika representation i vederbörande organ. Detta innebär att vi för länsarbetsnämden föreslår att antalet ledamöter bör vara minst 13 varav 6 skall utses efter förslag från arbetsmarknadsorganisationerna, 3 nämligen efter förslag från arbetsgivarsidan och 3 efter från förslag arbetstagarsidan.

228 överväganden och förslag

7.3.4 Partsintressen

Vi förbiser naturligtvis inte att även partsintressen gör i särskilt vissa av länsorganen. Det är emelsig gällande lertid inte alls nödvändigt att dessa intressen skall komma till i en rätt att utse vissa ledamöter. Både den uttryck offentliga förvaltningen och arbetslivet i övrigt visar på en rad olika former i vilka partsintressen kan göras gällande. Vi anser det att man inte kommer att lämna självklart dessa intressen obeaktade enbart därför att de politiska partierna nominerar ledamöter till själva beslutsorganen. Det kan tvärtom förutsättas att partierna kommer att vara angelägna om att nominera personer med särskild erfarenhet från eller anknytning till de intressen det gäller.

Vad man däremot måste är att det inte finns uppmärksamma annan väg att tillgodose den politiska demokratin än någon att låta partierna nominera ledamöter till beslutsorganen. Valet är här absolut, och med vårt synsätt är det viktigt att hävda de politiska medborgarintressenas företräde framför alla andra intressen. Vi vågar också hävda att den effektivaste att komma ifrån överdrivet sektorstänkanvägen de är att satsa på de politiska partierna. Inte genomgående heller denna väg ger alltid en säker lösning men den är i vart fall den bästa.

Bestämelser om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m m finns i en särskild förordning. Personalrepresentation får härigenom införas i statlig myndighets styrelse i den utsträckning som regeringen bestämmer.

Eftersom ingår som ledamöter vid handpersonalföreträdare av vissa frågor rubbas den politiska balansen i läggningen länsstyrelsen och framför allt i länsnämnderna om våra förslag genomförs.

Dåvarande komunministern gjorde den 30 januari l979 bl a följande uttalanden i ett svar på en fråga i riksdagen:

SOU 1982124 överväganden och förslag 229

”Med hänsyn till den begränsning i personalföreträdarnas beslutanderätt som anges i personalföreträdarkugörelsen kan det nyss angivna önskemålet (d v s att länsstyrelsens styrelse avspeglar den politiska opinonen i länet) anses tillgodosett även vid en ordning med styrelserepresentation för de anställda.

Vi har med hänsyn till detta uttalande inte funnit anledning att för närvarande ytterligare behandla utformningen av personalrepresentationen i länsstyrelsen och länsnämnderna.

7.3.5 Landshövdingen i länsnämderna

Landshövdingen är nu, med något undantag, av regeringen utsedd ordförande i länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen.

Som motiv för detta har angetts behovet av att tillgodose en nödvändig samordning av den statliga regionala verksamheten.

Vi har övervägt tre alternativ beträffande landshövdingens medverkan i länsnämderna.

Alt l Landshövdingen är enligt bestämmelse i instruktion självskriven ledamot och ordförande.

Alt 2 Landshövdingen är självskriven ledamot.

Alt 3 Landshövdingen ingår inte som självskriven men kan väljas till både ledamot och ordförande.

Beträffande landshövdingens roll i länsnämnderna förordar vi alternativ 3. Detta alternativ tillgodoser enligt vår uppfattning bäst principerna för en vidgad länsdemokrati.

Vårt förslag påverkar inte länsorganens ställning som statliga myndigheter.

7.3.6 Chefstjänstemännens ställning

Chefstjänstemännen är nu ledamöter i de flesta länsnämmderna enligt instruktion. Detta kan inte förenas med att landstinget

230 överväganden och förslag

utser samtliga ledamöter. Vi har därför funnit att chefstjänstemännens roll i fortsättningen skall vara att som ansvariga statliga förvaltningschefer avge tjänsteutlåtande eller till - eller nämndbeslut samt bevaka förslag styrelse lagenlighet och konsekvens i organens beslut. Som förvaltningschefer har de en sådan central ställning i förvaltningen och kännedom om ärendeberedningen att de bör tillförsäkras och yttranderätt samt rätt att anmäla

närvano-

skiljaktig mening vid sammanträde i resp förtroendemannaorgan.

7.4 Förslag till ändringar i administrativa förfaranden

7.4.1 Ändrade former för beslutsfattande i länsstyrelse och nämnder

Beslutsformerna i statlig förvaltning utmärks av vissa särdrag, som är olika för förtroendemannabeslut och tjänstemannabeslut.

Formerna för beslutsfattandet när det gäller beslut som fattas av förtroendemännen uttrycks i instruktionerna för aktuella myndigheter på följande sätt (Lst instr 27 §):

Som styrelsens beslut gäller den mening varom de flesta förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder (s_k kollegial metod).

När det gäller frågor om avskedande, disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning finns dessutom särskilda bestämmelser om omröstning i enlighet med 29 kap rättegångsbalkens regler.

Avsaknanden av generella regler har inneburit att mer än hälften av länsstyrelserna använder kollektiv metod som beslutsform medan övriga tillämpar kollegial beslutsmetod.

Den kollektiva beslutsmetoden som genomgående tillämpas inom komunal förvaltning anges i kommunallagen på följande sätt:

överväganden och förslag 231

Sedan ordföranden har förklarat överläggningen i ett ärende avslutad, framställer han proposition, så avfattad att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter till känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befäster beslutet med klubbslag, om ej omröstning begäres. Om omröstning begäres, skall den verkställas efter upprop och ske öppet utom i ärende som avser val eller tillsättning av tjänst. Vid öppen omröstning får omröstningsapparat användas. bestämmes genom enkel majoritet, om ej annat är före- Utgången skrivet för särskilda fall. Vid lika röstetal för olika meningar sker avgörandet genom lottning, om ärendet avser val eller tillsättning av tjänst, och genom ordförandens utslagsröst i övriga ärenden.

En förtroendeman i statligt organ som är närvarande när beslut fattas är skyldig att redovisa sin mening om hur ärendet bör avgöras. Biträds inte beslutet har förtroendemannen rätt att få skiljaktig mening antecknad.

Beslutsordningen i länsstyrelsens styrelse har de senaste åren flera gånger behandlats i riksdagen - senast i KU:s betänkande 1980/81:8 i anledning av motion 1979/802587 om tillämpning av kollektiv beslutsordning i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse.

Ku anförde:

Den fråga som tas upp i motionen behandlades våren 1978 av riksdagen, som då begärde att omröstningsreglerna i statliga förtroendemannastyrelser skulle utredas (KU 1977/78:34). Denna utredning görs av förvaltningsrättsutredningen men är ännu ej avslutad. Med hänvisning härtill anser utskottet att riksdagen bör avslå motionärernas förslag”.

I sitt senast avgivna betänkande har utredningen inte berört frågan.

Beslutsformen inom de av landstinget utsedda förtroendemannaorganen kan antingen vara kollegial eller kollektiv. Inom statliga myndigheter är i regel den kollegiala beslutsmetoden den dominerande medan i kommunala sammanhang kollektiv beslutsmetod uteslutande används. Skillnaden ligger i princip i att, när det finns fler än två meningar, den kollegiala metoden ställer alla dessa mot varandra och ger ett beslut i enlighet med den mening som fått de flesta rösterna. Den kollektiva metoden däremot

232 överväganden och förslag

inskränker genom beslut om

kontrapropositioner det slutliga

avgörandet till ett val mellan två alternativ.

De statliga styrelsernas och nämdernas besluts- och arbetsfonner utreds f n av komittén för översyn av förvaltningslagen m m.

Vi föreslår att i instruktionerna införs bestämelser om att kollektiv beslutsmetod skall tillämpas i här behandlade förtroendemannastyrelser, utom i disciplinärenden där särskilda finns omröstningsregler angivna i rättegångsbalken.

Med vårt förslag att den kollektiva beslutsmetoden skall tillämpas i förtroendemannastyrelserna följer rätten för ledamot att anföra reservation mot ett fattat beslut i ärendaisom vederbörande i avgörandet av. Reservadeltagit tionsrätten bör regleras i instruktionerna.

Vilka ärenden som skall av styrelse eller nämnd avgöras anges i instruktionerna genom en grov av alluppräkning mänt utformade s k typfrågor. avslutas Uppräkningen i regel med att det också finns att andra möjlighet hänskjuta frågor till styrelsen. Detta bestäms av ordföranden. När det gäller länsstyrelsen är det uttryckt på följande sätt (Lst instr 26 § p 7): andra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen. I detalj anges dessutom beslutskompetensen både för och tjänstemännen styrelsen i arbetsordningen som fastställs av styrelsen. Samma ordning tillämpas i princip i länsnämnder.

Någon generell omprövning av nuvarande ärendefördelning mellan

förtroendemannastyrelsen och tjänstemannaförvaltning-

en anser vi inte erforderlig för närvarande. fast- Styrelsen ställer själv länsstyrelsens arbetsordning. I denna kan de frågor som skall av styrelsen

handläggas ytterligare preci-

seras. I vissa situationer kan det dock uppstå skilda meningar i fråga om på vilken beslutsnivå ett visst ärende skall avgöras. Styrelsens möjligheter att beslutsavgöra kompetensen i ett enskilt ärende av vikt bör därför enligt

Överväganden och förslag 233

Vår mening framgå klarare av instruktionen. Vi föreslår att länsstyrelseinstruktionen 26 § p 7 kompletteras med en bestämmelse att styrelsen avgör:

7. andra frågor som landshövdingen till hänskjuter styrelsen eller som styrelsen beslutar att den skall handlägga.

Genomgående föreskrivs i myndighetsinstruktionerna att ärenden skall avgöras efter föredragning som ankommer på vissa tjänstemän. Härtill ansluter en föreskrift om att sig då föredraganden har skiljaktig mening skall denna antecknas. Någon skillnad görs härvid inte mellan ärenden som skall av styrelse eller avgöras nämnd och ärenden som skall avgöras av tjänsteman.

Rörande ansvarsfördelningen har i den förvaltningsrättsliga litteraturen ibland framförts den åsikten att den som är föredragande i ett ärende delar ansvaret för det fattade beslutet lika med den eller de beslutande, om han har att skyldighet ge sin mening tillkänna. Föredraganden såväl som annan som deltagit tjänsteman i den slutliga handläggningen på annat sätt än som beslutande anses biträda beslutet och bli i det solidariska andelaktig svaret om han inte anmäler skiljaktig är mening. Föredragning enligt denna tolkning av reglerna för statsförvaltningen oskiljaktigt förenad med formellt deltagande i beslutsfattandet. Att föredra eller närvara vid den slutliga av ett handläggningen ärende en specifik innebörd ges alltså juridisk i förvaltningsrätten. Om ett beslut som exempelvis innebär myndighetsmissbruk skulle fattas inom en myndighet medför detta betraktelsesätt att straffansvaret omfattar inte bara den eller de beslutande utan också den som är föredragande eller vid den övriga.närvarande slutliga handläggningen av ärendet. Denna uppfattning har vunnit stöd av tidigare rättstillämpning vad gäller ärenden där förvaltningschef fattat beslut.

Denna syn på föredragandes och annan närvarandes ansvar för myndighets beslut har under senare år alltmer satts särifråga, skilt då myndighetsutövning sker genom beslut i förtroendemannastyrelser. Invändningen är att föredraganden inte alls har något primärt ansvar för beslutet eftersom han inte i avgörandeltagit

234 överväganden och förslag

det av ärendet och heller inte haft någon fornell möjlighet att beslutet. Det fattas ju inte av honom. Detta påverka synsätt har bl a påverkats av tjänsteansvarsreformen.

Denna uppfattning grundar sig också på det förhållandet att det inte i någon författning eller verksinstruktion finns ansvarsregel särskilt för den föredragande eller någon annan som är närvarande när beslut fattas, som utgör belägg för ett sådant beslutsansvar (straff-och skadeståndsrättsrättsligt och/eller politiskt).

Ett som åberopats för denna uppfattning om rättsargument uttalat i motiven till läget är vad departementschefen 20 kap Brottsbalken, som innehåller de grundläggande rättsom de offentligt verksammas tjänsteansvar. Förereglerna statsrådet (justitieministern) anslöt sig till dragande ämbetsansvarskommitténs till brottsbeskrivning och förslag anlade följande synpunkter på straffansvarsfrågan (prop 1975:78 s 145):

Av avfattningen framgår att straffansvaret avser den eller de personer som fattar det beslut eller vidtar den åtgärd eller annan som utgör myndighetsutövningen. Föredragande som är närvarande vid den slutliga handläggningen utan att formellt delta i beslutsfattandet kan således inte drabbas av ansvar, även om han enligt föreskrift i instruktion e d haft att anmäla mening och underlåtit att skiljaktig göra detta.

Statsrådet anför vidare att föredraganden dock kan ställas till ansvar för fel eller försummelse som han begått vid ärendets behandling och föredragning och som orsakat ett oriktigt resultat.

I allt väsentligt ansluter vi oss till denna syn på den föreoch annan närvarandes begränsade ansvar för bedragandes slut som fattas av en myndighets styrelse. För förtroendemannastyrelser med parlamentarisk representation framstår det som helt naturligt att besluten fattas efter vanliga och att omröstning sker enligt samma parlamentariska regler som i de parlamentariska Detsamman

regler församlingarna.

bör enligt vår mening gälla frågan om ansvaret för

sou 1982:24 överväganden och förslag 235

beslutens innehåll. Av instruktionen och myndighetens egen arbetsordning framgár när förtroendemannastyrelsen har att besluta i aktuella typer av ärenden. De som i denna formella är mening beslutsfattare ansvarar för beslutet. Den enda möjligheten att frånsäga sig detta ansvar är att som ledamot reservera Vi sig. har också föreslagit att reservationsrätt enligt parlamentariskt mönster bör följa av att den kollektiva tillbeslutsordningen lämpas.

Närvarorätten och rätten att få skiljaktig mening antecknad till protokollet är emellertid inte bara en ansvarsfrâga utan har också rättssäkerhetsaspekter. När det gäller länsstyrelsen är det dessutom inte bara den formella juridiska som avses bevakningen utan där tillkommer öven den bevakning som utförs av vissa företrädare inom länsstyrelsens tjänstemannakår av att direktiv från centrala myndigheter iakttas och att de centrala myndigheterna tillförsäkras möjlighet att informera sig om länsstyrelsens utövning av beslutanderätten inom sina sektorsområden.

Med hänsyn till att vårt förslag om vidgad länsdemokrati innebär att beslutsansvaret tillkommer beslutande förtroendegenomsamt män anser vi att bestämmelserna i instruktionerna om tjänstemännens närvarorätt, yttranderätt och rätt att anteckna skiljaktig mening till protokollet bör begränsas.

Beträffande länsstyrelsens styrelse föreslås att närvaständig rorätt, yttranderätt och rätt att få anteckna skiljaktig mening till protokollet för landshövdingens ställföreträdare uttryckligen anges. Samma rätt bör tillkomma tjänstemän som har att föredra ärenden inför i styrelsen.Avdelningschef/motsvarande länsstyrelsen bör tillförsäkras motsvarande rätt i ärenden som rör det egna verksamhetsområdet. I länsnämderna bör motsvarande rätt tillerkännas förvaltningschefen och föredraganden. Detta förhållande bör regleras i resp instruktioner.

För andra som för närvarande har rätt tjänstemän och skyldighet att delta i handläggningen av vissa ärenden innebär vårt förslag den förändringen att förtroendemannarepresentationen från fall till fall avgör om de skall närvara vid sanmanträdena och vilka

236 överväganden och förslag

de då skall ha. Däremot påverkas inte tjänsterättigheter männens och skyldigheter att i tjänsten delta i rättigheter av ärenden och därvid i tjänsteutlåtanden som beredningen bifogas handlingarna, skriftligen uttrycka sina synpunkter.

7.4.2 Beredningsutskott m m

I de statliga regionala organen initieras ärenden sällan av de förtroendevalda. Det är därför naturligt att beslutsoch beredningsprocessen påbörjas inom förvaltningen. Handläggningen av styrelsefrágor pâverkas främst genom utformningen av beslutsunderlag samt föredragningen i förtroendeman- Instruktionerna ger styrelsens ordförande ett nastyrelsen. direkt över vilka ärenden som skall behandlas i avgörande förtroendemannastyrelsen med undantag av vissa obligatoriska styrelseärenden.

Under senare år har viss kritik riktats mot rådande förfrån förtroendemän som upplevt att de inte i faringssätt kunnat påverka besluts- och beredningsprocessen. De förväg kommer in relativt sent stadium, när redan aktualipå ett serade ärenden har beretts och förslag till beslut föreligger.

Det är självfallet av största vikt att man väljer former för berednings- och handläggningsförfarandet i styrelseärenden som skapar garantier för ett reellt medborgarinflytande. Ur demokratisk synvinkel är det föga rimligt att verkschefen ensidigt avgör vilka ärenden som skall föras till förtroendemannastyrelsen. Arbetsformer bör väljas som ger styrelsens ledamöter god inblick i verksamheten och aktuella ärenden samt tillförsäkrar dem möjligheter att påverka vilka ärenden som skall behandlas i styrelsen.

Vi har tidigare föreslagit att styrelsen skall kunna avgöra beslutskompetensen i andra frågor än sådana som utpekas som obligatoriska i länsstyrelseinstruktionens uppräkning eller som landshövdingen hänskjuter till styrelsen. Även andra vägar står öppna för att förstärka ledamöternas ställning

överväganden och förslag 237

och förbättra deras möjligheter till medverkan och insyn. Som ett led i ökad förtroendemannamedverkan vill vi peka på möjligheten att inrätta beredningsutskott med uppgift att bereda förslagen inför styrelsebehandlingen. Det är idag inte ovanligt att tillfälliga utskott bildas för särskilda frågor. Länsstyrelsens styrelse har möjlighet att när den fastställer sin arbetsordning bevaka att arbetsfördelningen inom länsstyrelsen blir ändamålsenlig. Den närmare utformningen av en ordning med ett rådgivande beredningsutskott kan sålunda regleras i arbetsordningen.

En ytterligare åtgärd som enligt vår mening skulle förbättra arbetsförhållandena för ledamöterna i länsstyrelserna är om man genomgående tillhandahöll den servicen att listor över inkomna mer väsentliga ärenden med jämna mellanrum överlämnades för kännedom. vad vi inhämtat underhand har ledamöterna Vid de Enligt länsstyrelser där så sker upplevt detta som en viktig serviceåtgärd. Vi föreslår att regeringen uppmärksamar denna och fråga överväger om inte förfaringssättet kan anges i länsstyrelseinstruktionen.

Vi har begränsat våra förslag till författningsändringar till den del som föranleds av ställningstagandena i sakfrågorna om ärendenas handläggning i länsstyrelsens styrelse. I länsstyrelseinstruktionen bör intas följande bestämmelser som särskilt reglerar ärendenas handläggning i styrelsen.

§ Styrelsen är beslutför, när ordföranden och minst sju andra ledamöter är närvarande. När ett ärende av större vikt handläggs, skall om möjligt samtliga ledamöter närvara.

§ Sedan ordföranden har förklarat i ett ärende överläggningen avslutad, framställer han proposition som är så avfattad att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter till känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befäster beslutet med klubbslag, om ej omröstning begärs.

Om omröstning begärs, skall den verkställas efter uppror och ske öppet. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal för olika meningar sker avgörandet genom ordförandens utslagsröst. I 15 kap 7 § lagen (1976:600) om offentlig anställning och i 26 § anställningsförordningen (1965:601) finns särskilda bestämelser om omröstning i vissa frågor.

Om ett styrelseärende är så brådskande att inte hinner styrelsen sammanträda för att behandla det, avgörs ärendet genom meddelanden mellan landshövdingen och minst sju andra ledamöter. Kan ärendet

238 överväganden och förslag

ej lämpligen avgöras på detta sätt, får landshövdingen besluta ensam i närvaro av den föredragande till vars uppgifter ärendet hör. Beslut som fattas enligt detta stycke, skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen. § En ledamot,el1er den som inträder i ledamots ställe,som har deltagit i avgörandet av ett ärende får anföra reservation mot det fattade beslutet. Reservation skall anmälas innan sammanträdet avslutas samt, om den utvecklas närmare, avfattas skriftligen och avges senast när protokollet justeras.

Landshövdingens ställföreträdare får närvara och yttra sig

vid all handläggning i styrelsen. Chefen för en avdelning, länspolischefsexpedition eller enhet som inte ingår i avdelning, får närvara och yttra sig, när ärenden som hör till hans verksamhetsområde skall behandlas i styrelsen och föredras av någon annan inför styrelsen. On föredraganden har skiljaktig mening, skall denna antecknas. Detsamma gäller skiljaktig mening, som framförs av landshövdingens ställföreträdare eller den som närvarit vid styrelsens sammanträde i egenskap av chef för verksamhetsområdet enligt nänmast ovanstående stycke.

I fråga om beslutsförfarande och reservation föreslås att bestämmelserna om länsstyrelsens styrelse skall tillämpas även på här aktuella länsnämnder. Reglerna om permanent närvarorätt, yttranderätt och rätt att få anteckna skiljaktig mening till protokollet bör gälla för förvaltningschefen i respektive länsnämnd och föredragande i ärendet.

7.5 Årsredogörelse för utvecklingen m m i länet

Flera av våra förslag bygger på uppfattningen att en större effekt på det länsdemokratiska inflytandet över den regionala utvecklingen uppnås genom samverkan av olika åtgärder och förstärkning av länsstyrelsens politiska och sektorssamordnande roll.

En viktig fråga har varit länsstyrelsernas insatser i det regionala planeringsarbetet i syfte att uppnå en bred medborgerlig förankring och underlätta information och debatt. Olika insatser för att främja en allmän debatt har förekomit under senare år.

överväganden och förslag 239

Vi anser att det är av stor betydelse för möjligheterna till en vidgad allmän debatt över utvecklingen i länet att en samlad redogörelse över statlig och annan verksamhet i länet regelbundet redovisas i landstinget.

Hittills har, inom ramen för länsplaneringen, årliga länsrapporter utarbetats. Rapporterna har i vissa avseenden tillgodosett ett informationsbehov. Infonnationen har emellertid blivit splittrad då rapporten riktats både mot central och regional nivå samt dessutom till kommunerna.

I regeringens proposition (prop 1981/821113) Program för regional utveckling och resurshushållning föreslås förändringar i länsplaneringssystemet. Nuvarande länsprogram (som utarbetets vart 5:e år) slopas och delar av programmens innehåll överförs till de årliga länsrapporterna.

Vad vi avser med förslaget om en samlad redogörelse över verksamheten i länet svarar närmast mot den årliga länsrapporten i länsplaneringssystemet. Vi vill påpeka att vi med förslaget inte avser att dubblera den årliga rapporteringen utan vi vill istället få en anpassning av den årliga länsrapporten så att den bättre svarar mot våra syften.

Den årliga länsrapporten skall enligt regeringens förslag innehålla: (prop 1981/82:ll3):

a En kortfattad redovisning av de mål och riktlinjer som enligt länsstyrelsen bör ligga till grund för bl a de statliga regionala myndigheternas verksamhet ilmwt

b En analys av den regionala och sysselbefolkningssättningsutvecklingen och en bedömning av utvecklingen de närmaste fem åren.

c Gällande planeringstal för år som bestäms av regeringen bör redovisas kortfattat.

240 överväganden och förslag

d Planerings- och utvecklingsinsatser som genomförts under det senaste året och vilka som pågår och planeras för det kommande året bör redovisas.

e Av rapporten bör slutligen framgå till vilka ändamål länsstyrelsen kommer att använda tilldelade regionalpolitiska medel och vilka statliga medel som i övrigt tilldelats de statliga regionala organen i länet.

Den samlade årsredovisning som vi åsyftar bör lägga tyngdpunkten vid planerings- och utvecklingsinsatser som genomförts under året m m (enligt d) i regeringens förslag och till vilka ändamål tilldelade medel kommer att användas samt hur arbetet i övrigt läggs upp kommande år (enligt e) samt vid en analys av hittillsvarande utveckling/resultatuppföljning (enligt b).

Punkten a) mål och riktlinjer för de statliga regionala myndigheternas verksamhet, bör redovisas i de sektorsprogram som vi tidigare föreslagit.

Vi utgår då ifrån att det även för länet som helhet finns ett program där målsättningen för regionens utveckling finns angiven. Detta program upprättas/uppdateras vid behov och vid tidpunkt som länsstyrelsen själv bestämmer.

Årsredogörelsen skall lämnas till landstinget före den 1 september varje år och avse det avslutade statliga budgetåret. Årsredogörelsen skall även lämnas till regeringen och länets kommuner. Med en sådan uppläggning blir det möjligt för landstinget att under hösten behandla årsredogörelsen.

I landstinget kan årsredogörelsen utgöra grundinformation för debatt i samhällsfrågor och om utvecklingen i länet.

En förutsättning för att få en problemorienterad och konstruktiv debatt är enligt vår mening att årsredogörelsen

överväganden och förslag 241

blir en årlig avstämning mot långsiktigt fastlagda mål (sektorsprogram och länsprogram).

7.6 Allmän debatt och frågestund i landstinget vid behandlingen av länsstyrelsens årsredogörelse

Som vi har framhållit i föregående avsnitt anser vi det från länsdemokratisk synpunkt värdefullt om ökade möjligheter skapas för att i landstinget diskutera viktigare länsfrågor. Därigenom skulle ges en utåtriktad information om olika politiska ställningstaganden i ämnen som är betydelsefulla för länets medlemmar. Olika blir aspekter på frågorna belysta insyn och engagemang ökar.

När det gäller en vidgning av interpellationsinstitutets tilllämpningsområde har vi funnit att svåra. praktiska och lagtekniska problem uppstår. Även om dessa går att lösa är det knappast möjligt att upprätthålla någon klar gräns mellan interpellationsinstitutets infonnations och kontrollsyfte. Avsikten är ju inte att skapa nya demokratiska kontrollfonner utan att stimulera uppkomsten av en samlad politisk debatt i de övergripande länsfrågorna. Även vid införandet av ett nytt frågeinstitut desuppstår sa svårigheter. Vi anser därför att ingen av dessa möjligheter bör väljas.

Det kan konstateras att det redan idag finns möjligheter att i landstinget ta upp stora och brännande frågor som rör länets invånare.

Enligt gällande rätt är det sålunda i ganska stor

utsträckning

möjligt att i den praktiska tillämpningen av interpellationsinstitutet få till stånd interpellationsdebatter i åtskilliga frågor som rör länets utveckling. Avgränsningen mellan de frågor som får tas upp och sådana frågor som inte får tas upp genom interpellation är inte entydig. Interpellationer i sådana samhällsfrågor av allmän betydelse för regionen torde få anses fonnellt tillåtna även om den rent landstingskommunala anknytningen är svag.

4 242 överväganden och förslag

Även i samband med landstingets årliga budgetbehandling är landstinget oförhindrat att diskutera åtskilliga frågor som rör den totala samhällsverksamheten i länet.

Enligt 7.5 i vårt förslag skall länsstyrelsen upprätthålla en årsredogörelse över verksamheter som är av betydelse för länets utveckling. I landstinget kan redogörelsen utgöra grundinformation för debatt i allmänna länsfrågor.

För att ytterligare underlätta en sådan allmän diskussion av länsförhållandena föreslås att landstingsledamöterna får möjligheter att ställa frågor i samband med landstingets behandling av årsredogörelsen.

Inom ramen för gällande bestämmelser är det enligt vår fullt att ställa de allmänna frågor till mening möjligt statliga organ i länet som landstinget finner påkallade för att få till stånd en allmän debatt och frågestund vid landstingets behandling av årsredogörelsen. Varje ledamot av landstinget kan begära ytterligare upplysningar i vissa intresse.De 50m lämnas in frågor av större allmänt frågor överlämnas av landstingets ordförande till vederbörande statliga med begäran om skriftligt svar till aktuellt organ landstingsmöte. Den statliga myndighetens befattning med frågan är att sända in ett skriftligt svar med de begärda upplysningarna.

Någon motsvarighet till tidigare bestämmelser om närvarorätt för landshövdingen finns ej i nu gällande kommunallag. Detta innebär dock inte att det är omöjligt för landstinget att låta landshövdingen yttra sig i anslutning till landstingsmöte. I kommunallagen har nämligen tagits in en föreskrift om att landstinget får kalla tjänstemän hos landstingskommunen eller särskilda sakkunniga för att meddela upplysningar vid sammanträde. I prop 1975/76:l87 om kommunal demokrati, ny kommunallag m m anför föredragande statsrådet bl a att det med hänsyn till landshövdingens ställning inte torde innebära någon olägenhet att bestämelsen inte ger den som har tillkallats någon formell rätt att yttra sig i

överväganden och förslag 243

den utsträckning som han själv önskar. Man bör nämligen kunna räkna med att en landshövding som har ombetts närvara vid ett landstingsmöte också ges tillfälle att yttra sig i tillräcklig utsträckning. Den återgivna bestämmelsen i kommunallagen är möjlig att tillämpa även på länsnämndernas ordförande.

Någon uttrycklig bestämmelse om yttranderätt för landshövdingen eller 0rdföranden.i ett statligt länsorgan vid landstingets behandling av ârsredogörelsen anser vi därför inte behöver tas in i kommunallagen, även om landstinget vid detta möte skulle bli ett debattforum där frågor av betydelse för länet i större utsträckning än idag kunde offentligt diskuteras.

Det bör ankoma på landstingen själva om så behövs att i arbetsordning närmare reglera i vad mån yttranderätt bör tillkomma någon som inte är ledamot. Det bör också gälla andra frågor som kan behöva regleras i detta sammanhang så att överblick och debatt främjas. Ingenting hindrar att dessa frågor avgörs från fall till fall allt eftersom behov uppkommer.

7.7 Fortsättning på arbetet med den politiska demokratin

I det föregående har vi lämnat förslag på förändringar av de regionala statliga myndigheternas politiska förankring vilka enligt vår uppfattning leder till en vidgad länsdemokrati. Förslagen har utformats utifrån vissa kriterier bland vilka vi särskilt betonat strävandena att behålla statsmakternas nuvarande styrmedel oförändrade.

Inte något av våra förslag leder till konstitutionella konsekvenser eller medför att nya styrvägar måste konstrueras. Vi har sett vårt arbete som ett led i arbetet att förstärka närdemokratin som inletts genom l974 års regeringsforms och den nya komunallagens tillkomst. Förändringarna har utvecklats, som vi ser det, under en lång tidsperiod innehållande nya arbetsuppgifter, nya organisationsformer och överlämnande av beslutsbefogenheter förs till

lekmannastyrelser och därefter till politiskt sammansatta förtro-

endemannastyrelser.

244 överväganden och förslag

Regering och riksdag har under senare är haft anledning att uppmärksamma denna utveckling av den statliga förvaltningens organisation. De grundläggande principerna för organisationen har emellertid därvid knappast tagits upp till behandling. I tilläggsdirektiv den 29 mars 1979 till förvaltningsutredningen (B 1977:01) har regeringen på riksdagens förslag (rskr 1977/78:257) givit utredningen i uppdrag ”att kartlägga de förändringar som har skett i den statliga förvaltningens organisation och mot bakgrund härav beskriva och analysera rådande förhållanden och problem i relationerna mellan regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter.

I avvaktan på resultatet av förvaltningsutredningens övergripande kartläggningsarbete har Konstitutionsutskottet i sitt betänkande (KU 1981/82:4) så sent som i september 1981 förklarat sig icke vara berett att initiera ytterligare utredningar eller ställningstagande till enskilda frågor som ryms inom ramen för förvaltningsutredningens uppdrag.

Enligt vår mening är strävandena att förstärka förtroendemannainflytande inom den offentliga verksamheten naturlig även i de centrala verken. Vi har emellertid inte haft i uppdrag att utreda hur ett länsdemokratiskt systems fördelar skulle kunna förstärkas genom att den politiska samordningen även genomfördes beträffande den politiska sammansättningen av de centrala verkens styrelse.

Vi har därför konstruerat vårt förslag pâ sådant sätt att det kan genomföras utan att avvakta hur den politiska demokratin skall utformas beträffande de centrala verkens styrelser. Vårt förslag har dessutom fått en konstruktion så att införande av parlamentariskt sammansatta verksstyrelser underlättas. Statsmakterna kan även framgent utöva styrning gentemot den regionala förvaltningen. Liksom hittills kan detta i första hand ske genom lagstiftning med tillämpningsföreskrifter, genom villkoren för statsbidrag och genom att vissa regionala beslut fastställs eller genom att besvär prövas på central nivå.

SOU 1092:24 245

RESERVATIONER

1 av Hilding Johansson, Arne Lundberg, Marianne Stålberg och Per-Olof Strindberg

I betänkandet föreslår komnitténs majoritet nya regler för sam-

mansättningen av länsnämdernas styrelser. Enligt förslaget skall

ledamöterna i länsnämnderna väljas av landstinget samtidigt som landshövdingen inte längre skall vara självskriven ordförande. Ordföranden skall väljas bland de övriga av landstinget utsedda ledamöterna.

Vi kan inte ställa oss bakom de föreslagna förändringarna vad gäller länsnämmdernas sammansättning. Vi reserverar därför

os;

mot kommitténs förslag i denna del. Vår motivering för detta utvecklas närmare i denna reservation.

Kommitténs förslag motiveras utifrån s k länsdemokratiska utgångspunkter. Som majoriteten själv anför i sin motivering för förslagen är detta begrepp oklart. Det har givits olika innebörd under årens lopp. Under ett första skede koncentrerades intresset på att åstadkomma ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen. Numera, sedan en sådan ordning allmänt förkastats, är det med majoritetens egna ord snarast frågan om att åstadkomma en effektivare länspolitik genom förankring av de regionala aktiviteterna hos de folkvalda landstingen.

Bakom denna i grunden oklara och otillfredsställande definition av det för hela förslaget centrala begreppet länsdemokrati ligger en uppfattning att den styrning av resurser och den samordning mellan olika samhällsaktiviteter som är nödvändig för en effektiv samhällsplanering bör ske på regional nivå och av representanter för de regionala partierna. Därigenom antas den offentliga verksamheten ges en bättre medborgerlig förankring.

246 Reservationer SOU 1982 24

Vidare anförs (sid 4) att samhällsförvaltningen på regional nivå måste ses som en brytningspunkt mellan centrala och lokala intressen. Det gäller att åstadkoma en riktig avvägning och ett fungerande samspel. Regeringen och riksdagen skall behålla ett övergripande ansvar för verksamheten men de förtroendemän som skall svara för den löpande verksamheten skall utses regionalt och lokalt.

I sammanfattningen av sina förslag anför majoriteten att kommitténs förslag skall ses som en uppföljning av det arbete som bedrivits genom författningsreformen och tillkomsten av den nya kommunallagen.

Det finns inslag i majoritetens sätt att resonera som vi kan ansluta oss till. Vi anser t ex att det är väsentligt att fortlöpande ta till vara möjligheterna att genom decentralisering effektivisera samhällsverksamheten på lokal

och regional nivå. Vi anser också att strävandena att min-

ska den statliga detaljregleringen av kommunerna är av väsentlig betydelse.

Det är viktigt att kommunindelningsreformen följs upp med ett målmedvetet arbete för att ytterligare öka kommunernas handlingsfrihet på olika områden.

Eftersom sammanslagningen av de många små och ekonomiskt svaga komunerna till större, ekonomiskt starkare och för samhällsplaneringen naturliga enheter har kommunerna i dag tillgång till sådan ekonomisk, teknisk och allmänt samhällspolitisk kompetens att den statliga detaljregleringen på flertalet områden kan minskas. Genom de forskningar som genomförts av kommnaldemokratiska kommittén vet vi i dag också att reformen samtidigt medförde en vitalisering av det politiska livet i kommunerna.

Vi delar också majoritetens uppfattning att samhällsdebatten på regional nivå i större utsträckning än i dag borde handla om de frågor som de regionala statliga organen ansvarar för. Det är naturligt att detta sker genom förbättrade förutsättningar för en debatt om dessa frågor i landstinget.

Reservationer 247

Gcnom att en sådan debatt, som föreslås i betänkandet, anordnas för den sami anslutning till länsstyrelsens årliga redogörelse lade samhällsförvaltningen inom länet stärks länsstyrelstatliga sens samordnande funktion samtidigt som företrädarna för de politiska partierna får en möjlighet att kommentera och presentera olika alternativ till samhällsutvecklingen inom länet.

vår däremot kommittémajoriteten sitt reso- Enligt mening bygger länsdemokratin och länsnämnderna på en felsyn och nemang rörande en bristande både av den svenska folkstyrelsen som sådan analys och av länsnämndernas funktion och arbetsuppgifter i det parlamentariska och demokratiska system som tillämpas i vårt land.

Enligt vår nya författning förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal (RF 1 kap l §). Parlamentarismen har självstyrelse i praxis tillämpats sedan första världskrigets slut. I författhar dock skrivits in först under 1970-talet. ningen principen

Det grundläggande för den parlamentariska principen är att regeringen ansvarar för den löpande förvaltningsverksamheten inför riksdagen. Regeringens legitimitet politiskt sett grundas på att eller åtminstone den har den folkvalda riksdagens förtroende i minoritetsparlamentariska situationer - dess tolerans. Genom denna parlamentarismens princip får medborgarnas i val manifesterade vilja ett genomslag inte endast i riksdagens sammansättning utan också på regeringspolitikens inriktning.

Men ett sådant och den politiska demokratin på parlamentarismen grundat synsätt blir det naturligt att i första hand se den statbåde på central och regional nivå som en orgaliga förvaltningen nisation med uppgift att under regeringens ledning och ansvar inom ramen för lagar och författningar medverka till att förverkliga den politik som medborgarna genom sitt partival förklarat sig vilja se genomförd.

Ur demokratisk synvinkel är det därvid avgörande att regeringen ges det inflytande över samhällsverksamheten som svarar mot dess ansvar inte endast statsrättsligt utan också politiskt. Medborgar-

248 Reservationer

na har rätt att få klara besked om vem som har ansvaret för den förda politiken. Och den som har ansvaret måste för att kunna stå till svars också ha ett avgörande inflytande.

Med den ordning som föreslås av majoriteten blir dessa ansvarsförhållanden med nödvändighet oklara. Länsnämnderna skall fortfarande vara statliga organ. De skall alltså ses som den statliga förvaltningens regionala fältorganisation till vilken centrala statliga uppgifter så långt möjligt skall decentraliseras. Det innebär att ledamöterna i dessa organ kommer att arbeta med ett statsrättsligt ansvar inför regeringen. Det blir också regeringspartiet eller regeringspartierna som vid riksdagsvalen får ta ansvar för t ex den sysselsättnings-, bostads- och skolpolitik som dessa regionala statliga organ har till uppgift att bedriva.

Samtidigt får ledamöterna genom att de är valda av landstinget ett direkt politiskt ansvar inför sina partiorganisationer i länet. Politiskt får de stå till svars för sitt sätt att fullgöra uppdraget inför landstinget och därigenom också inför de medborgare som genom att delta i landstingsvalet bidragit till deras nominering.

Ledamöterna får sålunda ett dubbelt ansvar. De utövar ett uppdrag som är statligt till sin natur. Men de förutsätts göra detta på ett politiskt mandat från landstinget.

Vad som inte uppärksammats i samma utsträckning i debatten är att det demokratiska medborgarinflytandet genom en konstruktion av detta slag samtidigt kommer att följa två vägar. Genom parlamentarismens princip förutsätts medborgarna i ett län påverka den regionala verksamheten statliga via riksdagsvalet. Genom länsdemokratin kommer deras valsedel i landstingsvalet att påverka nomineringen av de förtroendevalda som skall verkställa den statliga politiken.

Det dubbla inflytandet behöver inte stora skapa några problem för de förtroendevalda som representerar ett parti i majoritet såväl i riksdagen som i det egna landstinget. För övriga inträffar däremot en intressekollision. I ett lands-

Reservationer 249

ting med annan majoritet än i riksdagen skapas en administrativ och ansvarsmässig förvirring som måste leda till svårigheter för väljarna att klara ut vilket parti eller vilken partigruppering

som i praktiken bör ställas till ansvar för den förda politiken.

I ett sådant län kommer ansvaret för regeringspolitikens genomförande att åtminstone vad avser länsnämmdernas att verksamhet, åvila organ med en sådan partipolitisk att sammansättning oppositionens värderingar har majoritet. Det är uppenbart att detta kommer att leda till en minskad från benägenhet regeringarnas sida att delegera till En väsentliga uppgifter länsorganen. ordning av detta slag kommer därför med stor sannolikhet att motverka strävandena att föra ut centrala till uppgifter länsorganen .

Vi delar majoritetens att det uppfattning är väsentligt att den förda politiken ges en god medborgerlig Det anser förankring. vi kan uppnås både genom parlamentarismen och genom de kommunala organens verksamhet. Vi anser emellertid också att det är viktigt att det demokratiska som sådant förankras beslutssystemet och förstärks inom breda För att detta medborgargrupper. uppnå är det viktigt med klara ansvarsförhâllanden och ett system med god beslutskapacitet. Det är när medborgarna upplever att deras politiska företrädare brister i handlingskraft och misslyckas med väsentliga uppgifter som demokratin som beslutsordning ifrågasätts.

Det är därför viktigt inte bara med klara ansvarsförhållanden utan också med en administrativ ordning som är ändamålsenlig. Den genomgång av länsnämndernas verksamhet som kommittén företagit har inte visat behov på något av förändringar i det system som tillämpas i dag. Tvärtom finns det många bevis för det värdefulla i att de regionala i sitt statliga organen arbete har tillgång till den sakkunskap och det engagemang för länets frågor som finns inom organisationsväsendet. Vad gäller länsarbetsnämnden har majoriteten själv tvingats till ett från sin avsteg princip att landstinget skall ledamöterna välja partiproportionellt. Samma behov av representation för partsintressena finns enligt vår mening också t ex i fiskenämmden.

250 Reservationer

Vi anser sålunda att det är väsentligt att regeringen kan ta sitt politiska ansvar för alla delar av statsverksamheten. Av detta följer att regeringen också skall ha möjlighet att den sakkunskap som finns att få till de utnyttja Det kan inte vara riktigt att t ex en regionala organen. för sin tillgång till sakkunskap i ett borgerlig regering regionalt organ skall vara beroende av att socialdemokraterna nominerar kandidater som kan tillföra erfarenhet från arbetsmarknaden. Vi vet, från ändringen av reglerna för sammansättningen av länsstyrelserna efter regeringsskiftet 1976, att de fackliga organisationernas och näringslivsorganisationernas representation inte kan garanteras genom den nomineringsprocess som partierna svarar för. En intresseorganisation, som TCO, vilken arbetar partipolitiskt förlorade i samband med denna reform så gott som neutralt, helt den representation i länsstyrelserna som organisationen haft tidigare.

Sammanfattningsvis finns det sålunda både praktiska och skäl för oss att avvisa förslaget att landsprincipiella tingen skall utse ledamöterna i länsnämnderna. Det praktiska är att vi inte funnit annat än att den nuvarande ordningen är att för-

är ändamålsenlig. Det principiella majoritetens

strider mot den parlamentarismens princip som alla slag varit överens om att befästa i regeringsformen så sent som 1974.

Det behov som finns av en ökad medborgerlig förankring av politiken i samhället bör i första hand tillgodoses genom en konsekvent satsning på den komunala självstyrelsen som sådan. och en minsk- En kommunalisering av arbetsuppgifter ning av den statliga detaljstyrningen av kommunerna innebär en slags politisk decentralisering som samtidigt besvarar klara politiska och rättsliga ansvarsförhâllanden. Kommunindelningsreformen har skapat förutsättningar för detta. Det är därför på den vägen vi bör fortsätta i stället för att parlamentariska ansvar på det sätt uppluckra regeringens som kommittémajoriteten föreslår.

Reservationer 251

2 av Hilding Johansson, Arne Lundberg och Marianne Stålberg rörande obundna ekononüska resurser till länsstyrelsens förfogande Majoriteten föreslår i betänkandet att en genomgång bör göras av de olika departementens och ämbetsverkens anslagsposter för regional användning. Syftet med genomgången, vilken bör uppdras till en interdepartemental arbetsgrupp, skall vara att samla olika anslag till ett som klumpanslag länsstyrelsen får i uppdrag att ansvara för. Därigenom hoppas majoriteten att effektiviteten skall ökas.

Bland de anslag som kan koma i fråga för en sådan samlad pott av regionala medel nämner komittén medel för arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten, lån och upprustningsbidrag till allmänna samhällslokaler samt statligt stöd till icke lönsam landsbygdstrafik. I den regionalpolitiska propositionen l98l/82:ll3 har regeringen redan föreslagit att nuvarande avskrivningslån för projekt som beslutas på länsnivå, glesbygdsstödet och anslaget för åtgärder m m i anslutning till länsplaneringen sammanförs till ett gemensamt regionalpolitiskt anslag som disponeras av länsstyrelsen.

Liksom förslaget att ändra samansättningen av länsnämnderna (se särskild reservation) speglar betänkandet i denna del en bristande förståelse för karaktären av de statliga arbetsuppgifterna. Syftet med dessa olika anslag är inte enbart att främja den regionala utvecklingen som sådan. De utgår också från olika målsättningar som de statliga myndigheterna har att verka för var och en inom sitt speciella ansvarsområde. Syftet med att stödja icke lönsam landsbygdstrafik kan inte utan vidare jämställas med användningen av medel för arbetsmarknadsutbildning.

Den strävan till ökad decentralisering av samhällsverksamheten som det råder allmän enighet om får enligt vår mening inte leda till sådana beslut som i praktiken innebär avgörande begränsningar i statsmakternas möjligheter att ta det övergripande ansvar för samhällsutvecklingen som måste ligga kvar på en riksomfattande nivå. En i och för sig

252 Reservationer

önskvärd kraftsamling av samhällsresurser på den regionala nivån får inte samtidigt leda till en avlövning av de centrala myndigheternas instrument för att främja en utveckling som är ändamålsenlig också från andra än de rent regionalpolitiska utgångspunkterna.

Socialdemokraterna har i riksdagen avstyrkt förslagen i den rei denna del. Vi har i vår motion gionalpolitiska propositionen framhållit att en sammanblandning av så olika anslag som föreslås i propositionen kommer att leda till en ökad byråkratisering och till en komplicering av administrationen. Risken för konflikter mellan olika intressen är också påtaglig samtidigt som att bedöma anslagsbehovet för olika ändariksdagens möjligheter mål kommer att försämras.

Det är enligt vår mening uppenbart att dessa svårigheter kommer tillbaka i ännu högre grad om man vill gå ytterligare en lång bit Vi kan inte se annat än att komitténs förslag på denna väg. i denna del skulle leda till försämrade arbetsförutsättningar för de statliga myndigheterna. Detta är särskilt olyckligt i en tid då all expertis, d v s inte enbart den regionalpolitiska, måste utnyttjas så effektivt som möjligt för att vi med begränsade resurser skall klara en god utveckling även i de många landsdelar som i dag är allvarligt hotade i ekonomiskt avseende.

Den samordning mellan olika och kommunala insatser som statliga är angelägen på länsnivån tillgodoses enligt vår mening bra genom de andra förändringar som föreslås i betänkandet t ex årsredogörelsen för den offentliga verksamheten i länet och debatten om denna i landstinget. Vi kan därför inte se någon anledning att ta initiativ till den ytterligare utredning rörande de regionalpolitiska anslagen som föreslås av majoriteten.

SÄRSKILDA YTTRANDEN

l av ledamoten Gunnel Eriksson

Utredningsförslaget innebär en utveckling mot vidgad länsdemokrati på flera viktiga punkter. Landstinget utser ledamöter samtliga inkl ordföranden i ett flertal länsnämnder.

Länsstyrelsen lämnar en årsredogörelse över den statliga verksamheten i länet till landstinget, som därigenom får till underlag en debatt. Landstingsledamöterna får också i anslutning till denna debatt möjlighet att få frågor besvarade om den skriftligen statliga verksamheten i länet.

Slutmålet för det länsdemokratiska reformarbetet bör emellertid vara en enhetlig regional samhällsförvaltning, som skisserades i fpzregeringens tilläggsdirektiv till länsdemokratikommittén (modell 3) och sedan utvecklats i Statskontorets rapport Regionkommun - en skiss till samlad länsförvaltning.

Folkpartiet har i det nya partiprogrammet, antaget av landsmötet febr 1982, understrukit vikten av att länsdemokratin stärks.

Viktiga länsfrågor bör behandlas av organ, som är valda av länets invånare. Det långsiktiga målet bör vara en sammansmältning av landstingen och de statliga länsorganen, uttalas i partiprogramet.

2 av ledamoten Per-Olof Strindberg

Jag delar kommitténs principiella syn på att ge den regionala nivån ökat inflytande över det regionalpolitiska stödet. Därigenom skulle av många länsstyrelser sedan länge framförda önskemål tillgodoses. De nödvändiga prioriteringarna görs bäst av de regionala organen, där kännedomen om de regionala förutsättningarna

254 Särskilda yttranden SOU 1982:2

och möjligheterna helt naturligt är större än på centra] nivå.

De nuvarande stödformerna bör emellertid i ett regionala ersättas av mera generellt verkande längre perspektiv stödformer. De har den fördelen, att alla företag kan dra av deras effekt. Selektiva insatser bidrar nytta positiva däremot lätt till snedvriden konkurrens och kan leda till administrativt Detta hindrar inte, att selektiva godtycke. kan vara i akuta situationer, varvid de åtgärder nödvändiga har största förutsättningarna att regionala myndigheterna bemästra dem.

3 av ledamoten Gunnar Ågren

Kommitténs modesta förslag till en ökad förankring mycket av de beslut som fattas i länsnämnder och i landstinget kan biträdas. Det är att beklaga att kommittén länsstyrelse icke har kunnat ta ställning till landshövmer ingående dingens framtida roll.

håller alltmer utvecklas till Landshövdingeämbetet på att vilket underlättar ämbetets använden politisk anakronism, som politisk reträttpost. I den mån det överhuvudtaget ning att ha en särskild bör är nödvändigt landshövdingefunktion tillsättas av landstinget eller på annat lämpligt posten sätt i samverkan med länets befolkning. Landshövdingen bör ordförande i länsstyrelse eller landsej vara självskriven nänmder.

4 av den sakkunnige John Hägglund

Samhällsförvaltningen kan ordnas och organiseras på flera sätt. Inte minst kommitténs studier av samhällsförvaltningen i de nordiska visar detta. Även om det är grannländerna logiskt att styrelser i statliga organ under regeringen tillsätts av regeringen själv, kan det inte kategoriskt hävdas att andra modeller för utseende av ledamöter i sådana är omöjliga eller olämpliga. I vart fall styrelser

SOU 1982224 Särskilda yttranden 255

lär det inte kunna påstås att de landstingsvalda förtroendemannastyrelserna i länsstyrelserna har misskött rollen att leda dessa statliga organ. Jag finner inte anledning att vidare gå in på kommittémajoritetens uppfattning att landstinget bör utse styrelsens ledamöter även i andra statliga länsorgan.

[ ett avseende menar jag dock att majoritetens förslag bör jämkas. Kommittén har med all rätt framhållit värdet av att de statliga verksamheterna i länen samordnas och funnit det naturligt att i första hand länsstyrelserna sköter denna samordningsuppgift. Enligt min mening skulle samordningsmöjligheterna betydligt försvåras om landshövdingen inte längre hade säte och stämma smn ordförande i vissa länsnämnder. Jag förordar därför en lösning som innebär att landshövdingen alltjämt skall vara ledamot och ordförande i flertalet länsnämnder. I annat fall torde man för samordningens skull böra tillse att flertalet ordförande i länsnämnderna också blir ledamöter av länsstyrelsens förtroendemannastyrelse.

När det gäller det inre arbetet hos länsstyrelsen och länsnämnderna har komittén bl a föreslagit den ändringen att av tjänstemännen endast avdelningschef (motsvarande) och föredragande i respektive ärende tillförsäkras närvarorätt m m vid styrelsens eller nämndens sammanträden. Jag har skäl att utgå från att konmüttén därmed inte har åsyftat att i sak förändra ställningen för enhetschefer (motsvarande) vid ärendenas hantering.

5 av de sakkunniga Gunnar Johanson och Gunnar Norling och experten Lennart Linskog

Länsstyrelsens förtroendemannastyrelse är den statliga länsförvaltningens viktigaste beslutande organ. Fjorton av dess ledamöter utses av landstinget och endast ordföranden som är landshövding och verkschef av regeringen. Med den nu rådande ordningen är länsdemokrati med kommitténs tolkning av begreppet genomförd i det länsorgan där motiven är starkast för politisk styrning av verksamheten.

256 Särskilda yttranden Det är enligt vår mening viktigt att förbättra samordningen inom den statliga regionala förvaltningen och lägga samordningsansvaret hos länsstyrelsen. Dess förtroendemannastyrelse bör, såsom föreslagits, besluta om de program som skall styra verksamheten inom respektive organ och yttra sig över deras anslagsframställningar. Vi ansluter oss också till tanken att ge länsstyrelserna en större gemensam pott för olika ändamål. Det skulle stärka länsstyrelserna i deras samordningsroll.

De övriga länsorganen har annan karaktär än länsstyrelsen. De är fackmyndigheter och är i högre grad styrda av direktiv från centrala verk. Detta förefaller också naturligt eftersom det är fråga om statlig verksamhet. I deras förtroendemannastyrelser ingår för närvarande i stor utsträckning personer med fackkunskap. Det har visat sig värdefullt för verksamheten. Någon kritik har inte heller framkomit mot den ordning som nu gäller. Enligt vår mening finns det därför ingen anledning att förändra nuvarande ordning. Vi anser att kommitténs majoritet överskattar betydelsen av det politiska innehållet i enskilda ärenden som behandlas i länsnämnderna. Enligt vår bedömning och erfarenhet är det ytterst få ärenden där partipolitiska värderingar blir avgörande för besluten. Det politiskt intressanta är regerings - och riksdagsbesluten som ger inriktningen och den ekonomiska ramen för verksamheten samt det program som utarbetas i respektive länsorgan och som är tänkt att bli fastställt av länsstyrelsens förtroendemannastyrelse.

För att verksamheten i länsnämmderna skall kunna bedrivas med den inriktning och på det sakkunniga och rationella sätt som vi anser angeläget är det viktigt att de får en allsidig sammansättning. Företrädare för den verksamhet som nämderna behandlar skall ingå i respektive nämnds styrelse. Enligt vår mening skapas bättre förutsättningar för detta genom att regeringen som hittills utser ordförande samt hälften av övriga ledamöter i de viktigaste nämnderna. Vi anser det inte motiverat att i nuvarande besparingstider generellt öka antalet ledamöter till nio. Antalet bör i stället bestämmas med utgångspunkt från verksamheten och

Särskilda yttranden 257

och behov av kompetens och sakkunskap.

Förhållandena inom länsarbetsnämden är emellertid speciella och det torde vara nödvändigt att öka antalet ledamöter till tretton. Arbetsmarknadens parter måste även i fortsättningen finnas representerade och företrädarna utses av regeringen på förslag av respektive organisation.

När det gäller att bedöma möjligheterna att från skilda partsintressen påverka länsnämmdernas verksamhet vill vi peka på erfarenheterna från utvecklingsfonderna, där landstinget utser ledamöterna. Från flera håll har det rapporterats att partsintressena inte kunnat bevakas i önskvärd omfattning inom fonderna. De politiska partiernas möjlighet att nominera personer med anknytning till visst intresse har inte lett till att representation erhållits i den omfattning som är motiverad. Vi anser att det i fråga om de helstatliga länsnämndernas verksamhet är än mer angeläget att i detta avseende bibehålla den nuvarande ordningen.

Som tidigare nämnts krävs det en ökad samordning genom länsstyrelsen. Det skulle enligt vår mening skapas bättre förutsättningar för samordningen om landshövdingen också fortsättningsvis är ordförande i flertalet länsnämnder. Vi anser således att landshövdingen av regeringen skall förordnas till ledamot och ordförande i de nämnder där denna regel för närvarande gäller. På så sätt kommer det även i fortsättningen att finnas ett statligt inflytande som vi bedömer nödvändigt i de organ som på länsnivån skall bedriva statlig verksamhet samtidigt som en och samma person får uppgiften att följa som samla den statliga verksamheten på olika håll. Dessutom underlättar den nuvarande ordningen väsentligt samarbetet mellan de handläggande tjänstemännen i länsstyrelsen och de övriga länsorganen.

Landshövdingen kan ej ses som företrädare för politiskt parti. Det förhållandet att flertalet landshövdingar tidigare representerat politiska partier, ofta i framskjuten ställning, gör att allmänheten i vissa sammanhang har svårt att inse att de i och med tillträdet som landshövdingar ål” att betrakta som ämbetsmän. I sitt arbete som verkschefer och som företrädare för länet har det visat sig att landshövdingarna själva är måna om att visa

258 Särskilda yttranden

partipolitisk neutralitet. Detta torde i allmänhet även gälla vid ställningstaganden i de statliga länsorganens förtroendemannastyrelser. På senare år har emellertid en omständighet tillkomit som rubbat landshövdingarnas möjlighet att framstå som partipolitiskt neutrala. Vi syftar därvid på att landshövdingen för att kunna utses till ordförande i den regionala utvecklingsfonden erfarenhetsmässigt måste väljas på partimandat. Det bör emellertid understrykas att utvecklingsfonden inte är ett helstatligt organ och det finns därför inte anledning att överföra den inom fonden gällande ordningen till de statliga länsnämnderna.

De synpunkter som hittills framförts beträffande länsnämndernas sammansättning och landshövdingens roll som samordnare av den statliga länsförvaltningen gäller i första hand länsarbetsnämnd, länsbostadsnämnd, lantbruksnämnd och skogsvårdsstyrelse, där landshövdingen regelmässigt är ordförande. Det senare gäller inte länsskolnämnd och fiskenämnd.

För länsskolnämnden gäller ny instruktion fr 0 m l juli 1982. Enligt den får nämnden en betydande utvidgning av ärendenas art och omfattning. Detta innebär att ledamöternas kompetens måste vara betydande och bl a omfatta kunskaper och erfarenheter från utbildningsomrâdet. Sådan sakkunskap och erfarenhet är föreskriven för den ledamot som skolöverstyrelsen utser, men det räcker givetvis inte med en sådan sakkunnig.

Fiskenämden som regionalt organ har en samansättning som svarar mot dess centrala verk, nämligen fiskeristyrelsen. Ledamöterna är rena företrädare för fiskerinäringens parter och för de organisationer som bl a tillvaratar fritidsfiskarnas intressen. Fiskenämndens sammansättning bör ej ändras och den bör som hittills utses av länsstyrelsen.

6 av de sakkunniga Gunnar Johanson och Gunnar Norling

De avgörande politiska besluten för länsnämdernas verksamhet fattas i riksdagen och enligt kommitténs förslag i länsstyrelsens länsdemokratiskt sammansatta styrelse.

Särskilda yttranden 259

Mot den bakgrunden har vi tidigare redovisat att landshövdingen av regeringen bör förordnas som ledamot och ordförande i nämnden och att regeringen som hittills börutse hälften av övriga ledamöter.

Bland de av regeringen utsedda ledamöterna bör som hittills länsarbetsdirektör, länsbostadsdirektör, lantbruksdirektör och länsjägmästare vara ledamot av respektive nämnd. Huvudskälet för detta är att deras sakkunskap och erfarenhet borgar för en objektiv tillämpning av gällande lagar och bestämmelser. Behovet av kontinuitet i nämnderna motiverar också att dessa tjänstemän ingår som ledamöter. Chefstjänstemännen har i regel genom delegation därutöver ansvar för ett stort antal beslut av samma art som tas i nämnden.

En politisering av dessa nämnder torde medföra att fler beslut kommer att fattas i styrelsen, vilket vi bedömer medför ökad byråkrati, längre tidsutdräkt och därmed ökade kostnader både för sökande och berörd organisation. Det blir sämre service för allmänheten om tjänstemännen själva inte kan fatta beslut och läma besked.

Normalt medför ledamotskap i en nämnd eller styrelse också ökat intresse, engagemang och ansvar för verksamheten. Även detta talar för att chefstjänstemännen bör behålla sitt ledamotskap.

7 av experten Sverker Jonsson

Jag delar majoritetens förslag att länsstyrelsens samordningsansvar skall förstärkas. När detta har genomförts anser jag att de beslut som finns kvar i länsnämnderna i allt väsentligt är av förvaltningskaraktär. För att dessa beslut skall bli så bra som möjligt krävs enligt mitt synsätt att kompetens från den Verksamhet som de olika nämnderna behandlar skall finnas representerad i beslutsprocessen. Det bästa sättet att försäkra sig om sådan kompetens är att låta företrädare för verksamheten deltaga i beslutsförsamlingarna.

Om de som berörs av besluten sitter med i nämnderna får man också en länk mellan det offentliga organet och intressenterna. Denna länk är betydelsefull eftersom representanterna för de senare då

260 Särskilda yttranden

kan förklara och försvara myndighetens beslut. Besluten får ett större förtroende hos intressenterna och blir lättare att genomföra.

Ett ytterligare skäl för att i huvudsak behålla nuvarande system för nämndernas sannwnsättning är att den ordningen har fungerat utan anmärkning.

Det är svårt att ta ställning till landshövdingens roll i länsnämnderna innan landshövdingens uppgift under det närmaste årtiondet har preciserats. Om landshövdingen i fortsättningen skall vara den främste talesmannen för den statliga förvaltningen i länet är det rimligt att han/hon är ledamot i länsnämnderna. Länsstyrelsernas uppgifter, organisation och beslutsformer har under senare år ändrats så mycket att det nu kan vara påkallat att studera landshövdingens roll som regeringens regionala talesman.

Bilaga 1

MIMHTTEDIREKTIVEN

Anförande av departementschefen, statsrådet till Antonsson, statsrådsprotokollet den 2 december 1976

Den regionala samhällsförvaltningen har fått en allt större betydelse. Som en följd härav har dess uppgifter och organisation behandlats av åtskilliga utredningar alltsedan 1940-talet. En rad reformer har genomförts, främst beträffande den statliga länsförvaltningen men också beträffande landstingskommunerna. En huvudlinje i reformarbetet har varit att stärka länsstyrelsernas ställning genom att anpassa deras organisation och arbetsformer till nya krav.

Hela uppbyggnaden av den regionala samhällsförvaltningen kom att ställas under debatt i början av 1960-talet. I motioner vid 1963 och 1964 års riksdagar krävdes en långtgående decentralisering av uppgifter från central till regional nivå och en utveckling av landstingskommunerna till regionala självstyrelseorgan som kunde överta en väsentlig del av de regionala samhällsuppgifterna. Med anledning av ett enhälligt riksdagsbeslut år 1964 (KU 1964:39) upptogs dessa reformtankar till utredning.

Flera utredningar lade fram rörande förslag länsförvaltningen åren 1967-1968, bl a 1961 års länsförvaltningsutredning (SOU 1967:20-21) och länsdemokratiutredningen (SOU 1968:47), som hade tillsatts med anledning av riksdagens beslut år 1964. Den förra utgick från att länsstyrelserna skulle vara för ansvariga den regionala samhällsplaneringen, medan den senare föreslog att landstingskommunerna skulle ha detta ansvar och därutöver

överta åtskilliga uppgifter från de statliga Läns-

länsorganen. demokratiutredningens förslag hade karaktären av ett principförslag som förutsatte flera specialutredningar på olika områden.

Statsmakterna beslöt år 1970 en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen (prop 1970:103, SU 1970:132, rskr 1970:248, 308). Kompetensfördelningen mellan de statliga myndigheterna och landstingskommunerna ändrades inte. En av länsstyrelsens huvuduppgifter blev att leda och samordna den regionala samhällsplaneringen. En förtroendemannastyrelse infördes i länsstyrelsen, bestående av landshövdingen som ordförande och tio ledamöter, varav fenlutsedda av regeringen och fem av landstinget eller fullmäktige i kommun utanför landstingskommun.

Samtidigt med 1970 års reform tillsattes länsberedningen för att sammanfatta och komplettera de tidigare Riksutredningarna. dagen beslöt år 1972 att hemställa att länsberedningen skulle få i uppdrag att inrikta sitt arbete på en utbyggnad av landstingen

till regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl a den regionala samhällsplaneringen (KU 1972:8, rskr 1972:24). Beslutet föranledde inte någon annan åtgärd än att riksdagens skrivelse överlämnades till länsberedningen. Dennas betänkande (SOU 1974:84) Stat och kommun i samverkan belyste inte heller hur man skulle kunna utforma och genomföra ett system enligt riksdagsbeslutets principer. I ett särskilt yttrande till betänkandet förklarade sig fyra ledamöter dela länsdemokratiutredningens principiella uppfattning.

Länsberedningens betänkande och remissyttrandena över det låg till grund för förslag av regeringen till riksdagen innevarande år (prop 1975/761168). Förslagen innebar bl a att huvudmannaskapet för den samordnande regionala samhällsplaneringen även fortsättningsvis skulle ligga på länsstyrelsen och att denna varje år skulle redovisa aktuella frågor i anslutning till länsplaneringen för landstingskommunen och länets komuner. Vidare föreslogs att länsstyrelsens styrelse skulle bestå av, förutom landshövdingen, fjorton av regeringen förordnade ledamöter. Av dessa skulle tio nomineras av de politiska partierna i proportion till dessas röstsiffror i länet vid det senaste riksdagsvalet, nedan fyra skulle ha erfarenheter från näringslivet och arbetsmarknaden i länet.

Riksdagen beslöt i enlighet med propositionens förslag (KU 1975/76:55, rskr 1975/76:370). Föreskrifter om information från länsstyrelsen till landstingskommunen och kommunerna har införts i länsstyrelseinstruktionen (l971:460, ändrad senast 1976:539). Beslutet följdes också upp genom förslag om länsplaneringens franmida utformning i proposition om samordnad sysselsättnings- och regionalpolitik (prop 1975/76:211, AU 1976/77:7).

Efter nytt regeringsförslag har riksdagen nyligen beslutat om ändrad ordning för utseende av ledamöter i länsstyrelsernas förtroendemannastyrelser (prop 1976/77:19, KU 1976/77:12, rskr 1976/77:27. Samtliga fjorton ledamöter utöver landshövdingen skall utses genom val av landstinget eller fullmäktige i kommun utanför landstingskommun.

Vid behandlingen av prop 1975/76:l68 biföll riksdagen en reservation till utskottsbetänkandet om fortsatt utredning av länsdemokratifrågorna. Reservanterna ansåg att en etapp på vägen mot en verklig länsdemokrati kunde nås på propositionens grund men att utredningsarbetet måste fortsätta. Som exempel på uppgifter som kan föras över till landstingskommunerna angavs ansvaret för den regionala trafikplaneringen. Det uttalades också att landstingskomunerna borde ges vidgade uppgifter inom den regionala fysiska planeringen.

Den utredning som riksdagen sålunda har uttalat sig för bör nu koma till stånd. För detta ändamål bör en särskild komittê tillkallas. Den bör ersätta utredningen (Kn 1976:02) om den regionala samhällsplaneringens huvudmannaskap. Utredningens uppdrag har förfallit i och med att jag i dag har beslutat entlediga dess ordförande och övriga ledamöter.

Enligt det synsätt som ligger bakom kraven på utredning om Vidgad länsdemokrati är det av grundläggande betydelse att de beslut som berör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största nöjliga utsträckning av folkvalda Man måste sträorgan. va efter ett system som underlättar insyn, medverkan, kontroll och politiskt ansvarsutkrävande. Samna synpunkter som förestavar önskan om en vidgad länsdemokrati komer även till uttryck i strävan att förverkliga en stärkt primärkommunal självstyrelse med ökad självständighet för de förtroendevalda. Jag ansluter mig helt till denna grundsyn.

Varje förslag om Vidgad länsdemokrati näste bygga på vissa bestämda förutsättningar. En sådan är att förutsättning riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas. Statsmakternas suveränitet, sonzbl a innefattar en befogenhet att bestänma gränserna för den konnunala självstyrelsen, är en grudläggande princip. Statsmakternas grundläggande ansvar för t ex arbetsmarknads-, regional- och näringspolitiken måste ligga fast. En annan förutsättning är att komnunernas inte får förställning svagas genom en vidgad länsdemokrati. Syftet måste i stället vara att stärka den konmunala i stort. självstyrelsen

Genom länsberedningen och 1960-talets utredningar om länsförvaltningen har ett omfattande utredningsmaterial tagits fram. Även om detta behöver aktualiseras, ger det dock en god grund för det fortsatta arbetet. Den nya kommittén bör komplettera materialet med sådana specialutredningar som länsdemokratiutredningen förutsatte samt utarbeta konkreta reformförslag. Härvid måste givetvis beaktas att förutsättningarna i dag är delvis andra än när länsdemokratiutredningen lade fram sitt principförslag. Den ordning till vilken utredningen ville skapa ett alternativ har i tre etapper reformerats i länsdenokratisk riktning: genom 1970 års reform då förtroendemannastyrelserna 1976 års infördes, beslut av länsberedningens arbete på grudval samt den nyligen genomförda förändringen av sättet att utse förtroendemannastyrelserna. Som framhölls i det särskilda yttrande till länsberedningens betänkande som jag förut hänvisade till medför reformer av den innebörd som har beslutats i år ett ökat väsentligt inflytande för länens och ett befolkning viktigt steg mot en Vidgad länsdemokrati.

Starka skäl talar enligt min mening för att inrikta arbetet på fortsatta partiella reformer. Det är sålunda uppenbart att mera genomgripande förändringar förutsätter ett omfattande utredningsarbete och en lång omställningsperiod för både landstingskomunerna och den statliga länsförvaltningen. Överhuvudtaget ser jag det länsdemokratiska reformarbetet mera som en fortlöpande utvecklingsprocess än som en fråga om samlade, genomgripande organisationsförändringar. Medan huvudlinjen hittills har varit att satsa på de statliga länsorganen, bör den i framtiden vara att stärka landstingskomnunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen.

Utredningsarbetet bör i första hand koncentreras till sådana frågor som har stått i förgrunden vid Reriksdagsbehandlingen. formkraven har främst gällt dels att föra fram landstingskomunerna som alternativa huvudmän för de nya uppgifter inom samhällsplaneringen som har aktualiserats under 1960-talet, och dels att få till stånd en omfattande decentralisering av uppgifter från

central till regional nivå, endera till landstingskommunerna eller till statliga länsorgan. I enlighet härmed bör kommittén på ett tidigt stadium behandla den översiktliga regionala samhällsplaneringen, medan rena myndighetsfunktioner bör övervägas endast i den mån de är oundgängligen förenade med planeringsuppgifterna. Kommittén får sålunda ägna särskild uppmärksamhet åt sådana uppgifter som länsplaneringen, den regionala trafikplaneringen, naturvårdsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. Kmmnittén bör inte begränsa sina överväganden till formella frågor om huvudmannaskap. Det från länsdemokratisk synpunkt centrala är det faktiska mått av inflytande för länsinnevånarna som åstadkoms. Förslagens konsekvenser för möjligheterna till decentralisering inom statsförvaltningen av uppgifter från central nivå till regional - vilket ämne övervägs av decentraliseringsutredningen (Kn 1975:01) - bör särskilt uppmärksamas.

Länsstyrelserna har i dag det samordnande ansvaret för den regionala samhällsplaneringen, och de svarar också för huvuddelen av utredningsarbetet. Kommittén bör överväga sådana förändringar som förlägger den politiska tyngdpunkten hos landstingskommunerna. Huruvida detta förutsätter att dessa även övertar det utredningsarbete som f n utförs vid länsstyrelserna bör prövas särskilt. Det bör uppmärksammas att den nya ordningen för val till länsstyrelsernas styrelser ger landstingskommunerna bättre möjligheter att följa och påverka det löpande planeringsarbetet.

En allmän strävan bör vara att såvitt möjligt begränsa de personalorganisatoriska konsekvenserna av kommitténs förslag.

En viktig uppgift för konmittén blir att ange hur man skall tillgodose kravet på samordning av planeringsinsatserna vid ett ändrat planeringsansvar på den regionala nivån. Överhuvudtaget måste samspelet mellan landstingskommunerna samt regeringen och de centrala myndigheterna övervägas noga. Kommittén bör beakta att den som avgör en verksamhets omfattning och standard också bör bära kostnadsansvaret. Komittén bör även behandla de samordingsfrågor som hänger samman med att Malmö och Göteborgs kommuner inte tillhör landstingskommuner.

En annan viktig uppgift blir att klargöra förhållandet mellan landstingskommunerna och komunerna. Kommittén bör därför överväga om ett fortsatt reformarbete i länsdemokratisk riktning motiverar en ändrad reglering av den allmänna kommunala kompetensen. Även förhållandet mellan landstingskomunerna och kommunalförbund måste beaktas.

Kommittén bör vidare överväga om ändrade regler rörande landstingskommunernas organisation och arbetsformer är motiverade då de får nya uppgifter och ett ökat ansvar inom den regionala förvaltningen. En särskild fråga i detta samman- G: hang är hur förhållandet i framtiden bör utformas mellan landstingskomunerna och de landstingsvalda ledamöterna i länsstyrelsernas förtroendemannastyrelser.

Arbetet bör bedrivas så att ett första delbetänkande efter

remissbehandling kan läggas till grund för förslag till 1978/79 års riksmöte. Sedan denna första reformetapp har slutförts, kan principfrågorna tas upp i hela deras vidd och i ett längre perspektiv. Kommittén bör göra en genomgång sektorsvis av de regionala samhällsuppgifterna och pröva i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar dessa lämpligen kan anförtros landstingskomunerna. Utredningsarbetet bör i denna del ske förutsättningslöst inom ramen för de allmänna värderingar som jag har gett uttryck för i det föregående.

Kommittén bör lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av ställningstagandena i sakfrågorna.

Kommittén bör under arbetets gång samråda med utredningen (Fi 1976:06) om komunernas ekonomi, sysselsättningsutredningen ( 1974:02), decentraliseringsutredningen och utredningen (Kn 1976:03) om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter m m samt den utredning om länsdomstolarnas ställning som jag inom kort avser att begära bemyndigande att få tillkalla.

För utredningen aktuella frågor står under debatt också i våra nordiska grannländer. Kommitten bör informera sig om utvecklingen där och de erfarenheter som har vumnits av genomförda reformer.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för komundepartementet.

att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda frågan om vidgad länsdemokrati,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen föreskriver

att ersättning till ledamot, sakkunnig, expert och sekreterare skall utgå i form av dagarvode enligt kommittêkungörelsen (1946:394), om ej annat föreskrives,

att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns komittêanslag.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(K0mndepartementet)

TILLÄGGSDIREKTIVEN

Anförande av departementschefen, statsrådet Hansson, till statsrådsprotokollet den 9 augusti 1979

Länsdemokratikonnuttén (Kn 1976:04) har tillsatts med stöd av

regeringens bemyndigande den Z december 1976. I direktiven till kommittén erinrade min företrädare om att den regionala sanhällsförvaltningen länge har stått under debatt och om att flera utredningar under 1960- och l970-talen har behandlat länsstyrelsernas ansvar för resp landstingskommunernas de regionala samhällsuppgifterna. Som en följd härav har också flera partiella reformer genomförts.

Enligt direktiven är det av grundläggande betydelse att beslut som rör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda Kommittén organ. skall huvudsakligen överväga sådana som Då det reförändringar gionala planet förlägger den politiska tyngdpukten till landstingskommunerna. Medan huvudlinjen hittills har varit att satsa på de statliga länsorganen, bör den enligt vad som anförs i direktiven i framtiden vara att stärka och landstingskomnunerna därmed vidga utrymmet för den komunala I direksjälvstyrelsen. tiven understryks vidare att det länsdenokratiska reformarbetet bör ses som en fortlöpande Starka skäl talar utvecklingsprocess. därför för en inriktning på fortsatta reformer. partiella

I ett första delbetänkande (SOU 1978:35) Regional utvecklings-

planering-länsplanering m m har kommittén lagt fram förslag till

utformning av den framtida länsplaneringen. Enligt kommittén bör det fortsatta arbetet på detta omrâde bedrivas dels som en fullständig länsplanering, dels som en fortlöpande översyn av planeringen med en årlig redovisning. Den fullständiga planeringsomgången bör vara inriktad på att framställa dels ett planeringsunderlag, dels ett länsprogram. Den årliga bör vara översynen åtgärdsinriktad och ges en direkt anknytning till den statliga budgetprocessen. En väsentlig pukt i komnitténs förslag är att landstinget - efter förslag av länsstyrelsen - skall anta länsprogram resp rapport med anledning av översynen av fullständig länsplanering och att de antagna dokumenten skall redovisas för regeringen. Kommittén föreslår en särskild lag om länsplanering, eftersom föreskrifter som innebär för kommuner eller åligganden landstingskommuner enligt 8 kap S § regeringsformen skall meddelas i lag. I lagförslaget ges en ingående reglering av planeringsprocessen.

Kommitténs har remissbehandlats. förslag I fråga onxlandstingskommunernas förstärkta medverkan i den regionala samhällsplaneringen är remissopinionen splittrad. Regeringens ställningstagan-

de till förslaget har redovisats i prop 1978/79:112 om re- Föredraganden anför i propositionen att det gionalpolitik. som länsdennkratikomnáttên har lagt fram har betydanförslag de förtjänster. Det ger en vidgad roll åt landstingskommunerdärmed för en na i länsplaneringen och ökar möjligheterna

offentlig debatt i väsentliga regionala avvägningsfrågor.

Andra talar emellertid föredraganden för synpunkter enligt att en partiell reform av det slag sonakommittén föreslår

inte bör aktualiseras f n. En konsekvens av den föreslagna lösningen synes kunna bli att det hos landstingskommunerna växer förvaltningsorganisation för att beupp en särskild reda de beslut som landstingn förslaget skall fatta. enligt Ett annat problem utgör enligt föredraganden anknytningen till de andra planeringssystem som länsdenokratikommittén nu undersöker. I propositionen föreslås vissa förändringar i länsplaneringen som kräver jämkningar i kommitténs förslag. anför att det kan finnas skäl att avvakta er- Föredraganden farenheterna av just dessa förändringar, innan beslutsutvecklas. Mot denna bakgrund konstaterar föresystemet draganden att tiden ännu inte är mogen för ett slutgiltigt till det förslag som kommittén har lagt ställningstagande fram i sitt första delbetänkande. Riksdagen har vid behandav propositionen ställt sig bakom denna bedömning lingen (AU 1978/79:23, rskr 1978/79:435).

Jag anser att det är angeläget att olika vägar mot en vidgad länsdemokrati undersöks, innan ställning tas till den framtida av samhällsplaneringen på regional nivå. utformningen Kommittén bör därför få i uppdrag att studera olika metoder för ett vidgat inflytande över den regionala samfolkligt hällsverksamheten.

i kommitténs direktiv är att den En huvudlinje ursprungliga länsdemokratiska utvecklingen kan frängas genom att uppsom nu åvilar eller andra statliga orgifter länsstyrelsen till Även jag finner det gan överförs landstingskonmunerna. värdefullt att till sådana förändringar övermöjligheten Det kan erinras om att flera verksamheter under senare vägs. år har överförts från till landstingskommunalt eller statligt kommunalt huvudmannaskap och att ytterligare överföringar av detta f n prövas. Landstingskommunerna har sålunda slag ansvaret för bl a sjuksköterskeutbildningen och övertagit Utvecklingsfonderna, som har staten och mentalsjukvården. som huvudmän, övertog den 1 juli 1978 landstingskommunerna företagareföreningarnas uppgifter. F n pågår förhandlingar ned landstingskommunerna och berörda kommuner om ändrat för de statliga ungdomsvårdsskolorna, statens huvudmannaskap vårdanstalter för alkoholmissbrukare samt de erkända och de

enskilda vårdanstalterna för alkoholmissbrukare. Utredningen om sjukvården i krig föreslår i betänkandet (SOU 1978:83) att för den civila hälso- Sjukvården i krig ledningsansvaret och sjukvården i krig förs över från länsstyrelserna till

landstingskommunerna.

En annan länsdemokrati är att stärka det väg mot en vidgad folkliga inflytandet över den verksanhet som beregionala drivs av länsstyrelsen eller andra statliga organ utan att för verksamheten ändras. Under senare år huvudmannaskapet

har flera steg tagits i denna särskilt riktning. Jag vill erinra om att länsstyrelserna har försetts med förtroendevalda styrelser, vilkas samtliga ledamöter utom ordföranden numera utses av landstingen (prop 1976/77:19, KU 1976/77:12, rskr 1976/77:27).

Kommittén bör pröva om en fortsatt utveckling i denna riktning är en ändamålsenlig väg att nå fram mot en vidgad länsdemokrati. I vissa fall kan det te sig lämpligt att låta flera ledamöter i de statliga länsorganen nomineras eller väljas av landstingen. Det finns också skäl att överväga om de förtroendevaldas inflytande bör utvidgas till vissa områden där besluten f n fattas av tjänstemän. Härvid måste givetvis bl a kraven på rättssäkerhet och enhetlig rättstillämpning beaktas liksom kravet på snabbhet och effektivitet i förvaltningen.

En undersökning av möjligheterna till ett vidgat regionalt folkligt inflytande över den statliga verksamheten kan i vissa fall aktualisera förändringar i arbetsfördelnigen mellan centrala och regionala organ. Frågor av denna art har nyligen behandlats av decentraliseringsutredningen i betänkandet (SOU 1978:52) Lägg besluten närmare människorna. Kommittén bör dock vara oförhindrad att föreslå de decentraliseringsåtgärder som den från här angivna utgångspunkter kan finna motiverade. I frågor av detta slag bör komittên hålla kontakt med den delegation för omlokaliseringsfrågor m m som i enlighet med.ett uttalande av riksdagen med anledning av prop 1978/79:ll2 kommer att knytas till regeringskansliet. Även åtgärder som syftar till en kommunalisering av staliga länsfunktioner eller en ytterligare minskning av den statliga kontrollen över landstingskommunernas och komunernas verksamhet bör kunna aktualiseras, när det framstår som angeläget med hänsyn till kommitténs förslag i övrigt. I sådana frågor bör kommittén samråda=med statskontrollkommittên (Kn 1976:06).

En utveckling enligt den modell som jag senast har berört - ett vidgat regionalt folkligt inflytande inom ramen för ett fortsatt statligt huvudmannaskap - aktualiserar frågan om den nuvarande av den regionala samhällsuppdelningen förvaltningen är ändamålsenlig. Gränserna mellan landstingskommunerna och den statliga länsförvaltningen har med tiden komit att bli mindre markerade. Landstingskommunernas verksamhet regleras i avsevärd utsträckning av statliga normer. I länsstyrelsernas styrelser utses numera ledamösamtliga ter utom ordföranden av landstinget och regionalt valda förtroendemän har också ett betydande inflytande i andra statliga länsorgan. På längre sikt kan den historiskt betingade klyvningen i en statlig och en kommunal regional förvaltningsapparat komma att te sig konstlad. Kommunernas verksamhet kan ses som en enhetlig lokal samhällsförvaltning där vissa verksamhetsområden är mer eller mindre reglerade av staten, medan konmunerna i princip ensanma bestänmer över verksamheten på andra områden. Även på länsnivån kan utvecklingen efter hand leda fram till en enhetlig samhällsförvaltning ned inslag såväl av statlig reglering som av ett vidgat regionalt självbestämnande.

Det är fullt klart att det även i framtiden kommer att behövas samsom bl a verkställer statliga beslut eller hällsorgan på länsnivå utför och kontrolluppgifter. För alla sådana statliga tillsynsfordras emellertid inte obetingat en renodlat statlig uppgifter förvaltningsapparat av den typ som vi nu har. På regional nivå liksom på lokal nivå bör avvägningen mellan statlig reglering lokalt kuna variera mellan och regionalt resp självbestämande olika förvaltningsområden. En enhetlig regional samhällsförvaltskulle kunna omfatta både områden som är mer eller mindre ning fast reglerade av staten och områden där verksamhetens innehåll bestäms regionalt.

En enhetlig regional samhällsförvaltning kan uppstå genom en successiv sammansmältning av länsstyrelsen och landstingskommnen utan att huvudmannaskapet för de olika uppgifterna behöver ändras under utvecklingens gång. Det finns redan vissa förutsättningar för en sådan sammansmältning. En är att de båda organen med tiden har kommit att få en mer likartad ledningsorganisation. Detta har skett bl a genom det växande inslaget av förtroendevalda i den statliga länsförvaltningen och framväxten av en utförvaltningsorganisation hos landstingskommunerna. En byggd annan sådan förutsättning är att ledamöterna i landstingets förvaltningsutskott och länsstyrelsens styrelse numera utses av samma valkorporation, nämligen landstinget.

Den tredje modell som jag här har diskuterat - en enhetlig regio- - i tiden än de båda nal samhällsförvaltning ligger mera fjärran andra modellerna. Den kan betraktas som ett tänkbart senare utom statsmakterna i sina länsdemokratiska strävecklingsstadium, vanden att ett vidgat folkligt inflytande inom väljer prioritera ramen för Komittén bör som unden statliga länsförvaltningen. för fortsatta överväganden skissera hur en sådan enhetlig derlag samhällsförvaltning skulle kunna konstrueras. I detta regional kan det finnas skäl att beakta de erfarenheter som sammanhang har vunnits i våra nordiska grannländer.

att länsdemokratikommittêns uppdrag preciseras i Jag hemställer enlighet med vad jag nu har anfört.

ansluter sig till föredragandens överväganden och bi- Regeringen faller hans hemställan.

(Komundepartementet)

Bilaga 2 Per-Erik Back Statsvetenskapliga institutionen Umeå Universitet

INTEGRERAD REGIONAL SAMHÃLLSFÖRVALTNING:

OFFENTLIGRÄTTSLIGA KONSEKVENSER

l Bakgrund

I tilläggsdirektiven till länsdemokratiutredningen (Kn 1976:04) av 1979-08-09 (Dir erhöll kommittén 1979:80) i uppdrag att studera olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten. Flera modeller antyds i direktiven. En av dessa tar sikte på en enhetlig samhällsförregional

valtning som kan uppstå genom en successiv sammansmältning av

länsstyrelsen och landstingskommunen utan att huvudmannaskapet för de olika uppgifterna behöver ändras under utvecklingens gång.

I skrivelse 1980-05-23 till statskontoret hemställde länsdemokratiutredningen om verkets biträde med att vidareutveckla modellen i fråga. I sitt arbete med uppdraget har vederbörande projektgrupp inom statskontoret preliminärt övervägt olika lösningar. Gruppen har så småningom stannat för en variant som kan kallas den komunalregionalaoch som innebär att en enhetlig samhällsförvaltning på regional nivå skapas genom att de regelsystem som gäller för primärkommunerna tillämpas även regionalt. Främst syftar förslaget till att föra över dagens regler om obligatoriska nämnder enligt speciallagstiftning till det regionala planet. Modellvarianten bygger alltså på kommunalt huvudmannaskap men tillgodoser önskenålet om integrering av verksamheter, som i dag har annan huvudman. Den kombinerar ett direkt, politiskt inflytande på regional nivå med möjlighet för sektorsintressen att göra sig gällande.

Även om föreningen av kommunalt huvudmannaskap och nämnder med specialreglerade statliga uppgifter bygger på en väl etablerad princip inom svensk samhällsförvaltning, nedför dess tänkta utsträckning till en högre nivå och till att gälla åtgärder med i många fall betydande potentiell räckvidd att åtskilliga konsekvensfrågor av offentligrättslig och politisk-praktisk natur aktualiseras. Behovet av att kunna underordna problemen en övergripande ”teori känns uppenbart; risk finns annars att ad hoclösningar föreslås och tillgripes på så många punkter att helheten så småningom går förlorad och syftet att uppnå större enhetlighet på regionalt plan till sist förblir orealiserat.

Vad det här gäller är att formulera en grundsyn på vissa sidor av den svenska samhällsförfattningen, en grundläggande uppfattning utifrån vilken lösningar på skilda spörsmål någorlunda systematiskt kan härledas. Främst är det fråga om att finna en genomtänkt och så långt möjligt entydigt fornulerad begreppsapparat, lämpad att beskriva hur den samlade offentliga makten fördelas dels på tre nivåer (nationell, regional och lokal), dels på två kategorier enligt en speciell dinension: kategorier som brukar kallas den statliga respektive den komunala. Ett försök att introducera en sådan apparat, på det mest generella planet, gjor-

des i min uppsats Offentligrättsliga konsekvenser av en vidgad länsdemokrati, tryckt som Bilaga l till Förvaltning och folkstyre (SOU 1968:47. 1)

I det följande presenteras i avsnitt 2 synsättet och begreppsramen i den nämnda uppsatsen, modifierade med hänsyn till den aktuella uppgiften. I avsnitt 3 vidareutvecklas och tillämpas de sedan i ett försök att beskriva en enhetlig regional_Smmhällsförvaltning enligt den kommunalregionala modellvarianten. Hänsyn tas därvid till den faktiska utveckling som skett, inte minst på det författningsrättsliga området, under de år som gått sedan min förra uppsats skrevs.

2 Respublica

Frågan om de eventuella offentligrättsliga konsekvenserna av att genomföra den vidgade länsdemokratin (definierad på ett visst sätt) kan synas tämligen klart och entydigt formulerad. Den tycks gälla ett samhällstekniskt problem av välkänd art, där lösningen i huvudsak består i att man efter så ingående prövning som möjligt anger det lämpligaste medlet (i detta fall en viss utformning av de relevanta delarna av författningen) för att nå ett visst angivet mål. Att ange konsekvenser innebär i detta fall dels att precisera de följder för den offentliga rättsordningen, som den vidgade länsdemokratin oundvikligen medför, dels att diskutera alternativa lösningar, där sådana är tänkbara inom ramen för de allmänna återverkningarna.

makten skall se ut, i Hur fördelningen av den offentliga det tänkta perspektivet av en länsdemokratisk reform, är visserligen varken självfallet eller särskilt lätt att klart motivera. Flera omständigheter bidrar härtill. Även om man enas om de principiella utgångspunkterna och ger såväl explicit formulering av värderingar som tillbörlig konkretisering av rekommendationer, kan svårigheter uppstå.

En viss värdering och ett visst uppställt mål kan kanske tillgodoses på flera olika sätt, d v s med olika fördelning av kompetenser på nivåer och strukturer. Och även om enighet råder om den reeella kompetensutskiftningen medför begagnandet av skilda rättsliga institut att juridisktekniska konsekvensfrågor lätt uppkomer. Rent lagskrivningstekniska spörsmål förtjänar slutligen nämnas oavsett om vad som beslutas om den franmida reella maktavgränsningen, kan det råda delade meningar om i vilken utsträckning och på vad sätt en skriftlig normering bör komma till stånd, i grundlag eller i annan lag.

Sammanfattningsvis kan sägas följande. Det bör föreligga en visserligen mångfacetterad och möjligen komplicerad men dock rationell och gripbar frågeställning. om den

vidgade länsdemokratins offentligrättsliga konse Frågan enser kan

1) sou l968:47, sid 288 ff.

tänkas kräva en diskussion av politiska idêkomplex och författningsprinciper. Men frågansinnebörd.bör inte behöva bli föremål för någon diskussion på ett mera abstrakt eller filosofiskt plan, inte fordra någon analys av rättens natur eller statens väsen eller liknande.

Detta förhållande är dock inte uppenbart för alla som deltar i debatten om hur vårtoffentligabeslutssystem skall se ut. Också där debatten från början kretsar kring ett delproblem, som är reellt och distinkt formulerat, förändras den så småningom gärna att gälla spörsmål av mera diffus och svårfångad natur, stundom bemängdanwdnwtafysiska föreställningar, stundom i huvudsak semantiska eller rättsfilosofiska. Att skilja agnarna från vetet, d v s att avgränsa de verkliga problemen från de skenbara, kräver egentligen en ingående analys av förhållandet mellan vetenskaplig terminologi, nedärvd statsfilosofisk vokabulär och den gällande skrivna rättens formelspråk.

Gällande offentlig rätt och därtill knutna konventioner och sedvänjor innehåller flera skikt av föreskrifter och föreställningar, härrörandefrån olika tider och ursprungligen förankrade i skilda statsfilosofiska miljöer. Försöker man analytiskt isärhålla dessa skikt visar det sig snabbt att många tankegångar och regler står i direkt strid med varandra. I praktiken behöver detta inte ha vållat så stora bekymmer. Åtskilliga föreskrifter_har från början haft klen förankring i verkligheten eller efterhand kommit ur bruk, andra har omtolkats för att passa in i helheten eller i en ny tids förändrade villkor och åter andra har visserligen efterlevts strikt, formellt sett, men kommit att tillmätas en helt annan vikt, större eller mindre, än som ursprungligen var avsedd. Intet säger i och för sig att en föreskrift, som härrör från en metafysisk föreställningsvärld, som bygger på ohållbara premisser eller som står i uppenbar strid med centrala regler i systemet, behöver göra dålig tjänst, Funktionellt sett kan en teoretiskt otillfredsställande konstruktion mycket väl vara rationell. Vad som däremot i regel är alldeles fåfängt är att söka se innehållet i ett bestående offentligrättsligt regelsystem som ett fullständigt uttryck för en bestämd ideologi eller att söka finna en hundraprocentig konsekvens i uppbyggnaden av ett sådant system.

Det bör särskilt observeras att den bristande idêmässiga, terminologiska och juridisk-tekniska konsekvensen så gott som alltid utmärker också nyligen skapade och ikraftträdda lagkomplex, t ex nya grundlagar eller nya konstruktioner angående den kommunala självstyrelsen. Detta beror naturligtvis på att någon revolutionär situation, åtminstone i politiskt avancerade stater, sällan förekommer och praktiskt taget aldrig i sådan grad att förut gällande rätt helt och hållet kan negligeras. Grundlagstiftarna må ha konstruerat sitt första eller andra utkast efter aldrig så rationella teoretiska grunder: i nästa moment gör sig likväl den befintliga rättsordningen påmind. Kompromisser måste till för att säkra samordningen.nwllan det gamla och det nya. Än oftare är det så att lagstiftarna inte ens hyser en tanke på att försöka undvika sådana kompromisser. Tvärtom utgår man från den gamla ordningen och fogar till det nya efter bästa förmåga. Att därvid undvika störningar är ogörligt: till sist är det inte möjligt att passa samman bestämmelser, hämtade från helt olika ideologiska miljöer.

I görligaste mån får den bristande anpassningen döljas genom speciella tekniska grepp, såsom uteslutningar, språkligt tvetydiga eller allmänt dunkla formuleringar, generalklausuler osv, i stort sett innebärande att man lämar åt kommande tillämpare av lagen att i samklang med förändringar av den yttre miljö, i vilken lagen skall fungera, precisera föreskrifterna. Att så elegant som möjligt formulera de paragrafer, genom vilka den bristande konsekvensen kan överskylas, har alltid varit och är alltjämt ett väsentligt inslag i lagskrivningskonsten.

Att ondgöra sig häröver är givetvis att alldeles missförstå det föregående resonemanget. Vad som sagts karakterisera lagstiftningen är tvärtom en ofrånkomlig följd av lagens och den skrivna författningens funktion som brygga mellan förr och nu, mellan gammalt och nytt i ett samhälle, där förändringar sker kontinuerligt genom partiella reformer. Men det är väsentligt att se riskmomenten. I varje lagbevaras formler och vändningar, som speglar en komplex gången tids vetenskapliga eller politisk-ideologiska betraktelsesätt. I varje lagkomplex skymtar dessa äldre åskådningar också i många formuleringar, som i och för sig rent språkligt tycks äga en modern karaktär. Genom denna förankring bevarar de förlegade föreställningarna och den övervunna terminologin ändå en sorts aktualitet, som på ett många gånger olyckligt sätt kan influera utformningen av de redskap, som krävs för en stringentanalys av den levande författningen.

En rad dylika termer och idêer av tvivelaktigt analytiskt värde brukas alltjämt, när det gäller fördelning av makt och beslutskompetens på olika nivåer och på typer av organ. Dit hör stat, kommun, suveränitet, federalism. Särskilt begreppen stat och kommun är känsliga, av flera skäl. Bekant är förhållandet att de ord (stat, rike), som framför andra för att beteckna den samlade offentliga makt- och nyttjas beslutsstrukturen i ett samhälle, mycket ofta också begagnas i en eller flera snävare betydelse, innehållande en markerad avgränsning åt något håll, (avgränsningarna riksnivå/regional eller lokal nivå, riksstyrelse/kommunalstyrelse, stat/kommun, etc).

Ytterligare kan framhållas att såväl riks som stat sedan långliga tider uppvisat olika nyanser beroende på de sammanhang, vari de begagnats. Rike har stundom fått sin innebörd så gott som helt bestämd i ett folkrättsligt sammanhang, medan det i andra haft sin udd riktad mot någon form av landskapspartikularism eller annan regionalism. På samma sätt har stat i många fall betecknat en folkrättslig enhet, men vid andra tillfällen avsett den inre maktorganisationen, överheten i relation till enskilda medborgare och fria sammanslutningar. Under 1800-talet kom kommunerna att betraktas som en sorts dylika sammanslutningar och det blev naturligt att vad som var statligt ofta sattes i motsatsställning till vad som var komunalt.

En möjlighet att undvika oklarheterna är att skapa en ny term för att beteckna den samlade publika makt- och beslutsstrukturen. Inget av de befintliga uttrycken, t ex samhälls-

förvaltningen, samhällsorganisationen, det allmänna, framstår som alldeles adekvat. I stället lanseras som benämning på nyssnämnda struktur ordet respublica. Ser man på hur ordet stat i regel begagnas vid analyser av den kommunala självstyrelsen finner man att det betyder endera (I) respublica eller (II) respublica minus den kommnala organiasationsapparaten. I den första bemärkelsen användes termen (självständigt eller i sammansättningar) bland annat då man säger att den kommunala själven viktig del av statsförvaltningen, att de styrelsen utgör relevanta statsorganen äger lagstifta om principerna för kommunala val eller att ”staten kan genom lagstiftning öka eller minska kommunernas befogenheter. I den andra bemärkelsen användes ordet stat så snart den kommunala organisationsapparaten konfronteras med resten av den publika organisationen, t ex då man framhåller att kommunernas utgifter har stegrats i snabbare takt än statens.

Termerna stat och komun kan reserveras för den innebörd som deras komplenentaritet. Förhoppningsvis skulle redan understryker denna terminologiska precisering minska riskerna för skenproblem och missförstånd. Emellertid kan denna vinst - osäker som den måste vara sikt - ensam motivera att man intropå lång knappast ducerar en ny term med så pass lärda associationer som respublica. Införandet måste kombineras med en grundläggande syn på maktinom denpublikasektorn. Utgångspunkten är fördelningsfrågorna åsikten att det inte finns något hinder för att konstruera den kommnala självstyrelsen och de kommunala befogenheterna överhuvudtaget som en delegation från respublica. Tvärtom måste detta för ett modernt betraktelsesätt vara det enda rimliga. Respublica kan besluta att vissa respublica tillkonmande uppgifter tills vidare skall skötas av lokalt förankrade enheter, komuner. Beomfatta dels allmän deslutet kan anses en generalklausulbestämd att handha lokala angelägenheter, dels speciella delelegation geringar i angelägenheter, som har lokal anknytning men som främst bärs upp av ett nationellt intresse. De uppgifter, som respublica på detta sätt avhänt sig, är därmed inte längre statliga utan kommunala men alltjämt statliga i den vidare bemärkelsen: det står respublica fritt att i föreskriven ordning upphäva eller ändra delegeringsbeslut.

den allmänna relationen mellan stat och När någon numera anser komun vara djupgående problematisk från offentligrättslig synpukt synes det oftast ha sin grund i missförstånd av den art som ovan berörts. Oron för statens suveränitet, talet om ”statens odelbarhet och liknande har i regel som bakgrund idel Självfallet kan det hända att den som nyttjar terskenproblem. mer som delstater, federalism etc verkligen avser någonting mera och önskar ta avstånd från en förmodadutveckling i preciserat riktning mot att avgränsade regioner inom ett rike erhåller en självständig ställning av den art som möter i de samtida stora förbundsstaterna av modell USA eller Västtyskland. Ett dylikt avståndstagande är naturligtvis helt legitimt men måste samtidigt sägas vara något av en överloppsgärning med tanke på de starka krafter i samhället som verkar för en allt starkare centralisering.

En vidgad länsdemokrati behöver alltså inte, lika litet som någon annan kompetensreglerande reform, skapa bekymmer för statens suveränitet. Den problematik som föreligger är likväl väsentlig.

Att fråga huruvida enwitvidgüipgawlandstingens befogenheter hotar statens suveränitet är onödigt. Men att ställa frågan hur landstingenskompetens skall kunna vidgas utan att sam-

tidigt centralanwndighetersnöjlighet att föra en aktiv

konjunkturpolitik avsevärt reduceras, det är rimligt. Fördelningen av kompetensen på de bägge offentliga apparaterna kan vara olämplig, bedömd utifrån vissa medvetet accepterade och explicit angivna kriterier - vilket då bör ses som resultat av en misslyckad utformning av delegeringen avrespublicas sida och alltså möjligt att i vederbörliga

former juster1.En reform, innebärande att landstingens kom-

petens ökas, aktualiserar i själva verket i många avseenden

den rättsligaregleringen av förhållandet mellan organ och

myndigheter av skilda slag, även om det, som redan sagts, inte finns anledning att mobilisera rättsfilosofiska teorier av mera subtil art. Av vad som tidigare anförts följer att den eller de som skall skapa en ny lag eller författning bör försöka att se den föreliggande problematiken så långt möjligt oberoende av traditionella föreställningar och kvardröjande rättsliga konstruktioner av ålderdomlig struktur. Det måste vara av största värde, ja nödvändigt, att lagstiftarna i ett första skede söker utforma den önskade regleringen helt konsekvent utifrån sina värderingar och utifrån den grundsyn, varom man eventuellt blivit ense. Helst skall detta innebära att man till en början också eftersträvar atthegagnaett språkligt uttryckssätt och en rättslig terminologi som gör denna grundsyn rättvisa; för att på ett senare stadium - då de rättsliga konsekvenserna av de proponerade reformerna kan överblickas och lagstiftarna enats om ett program - ta ställning till i vad mån anpassning till den bestående rättsordningen blir nödvändig. I varje fall är det nödvändigt - om en dylik terminologisk entydighet inte kan realiseras - att vara uppmärksam på de risker, som de många dubbeltydiga och vaga nyckeltermerna kan medföra, och se till att det för den utomstående på varje särskild punkt står alldeles klart vad som menas.

Vad som här sagts om respublica och delegering utgör den lämpliga startpunkten för en i övrigt fristående analys av det spörsmål, som idag intresserar oss, nämligen möjligheten av en integrerad regional samhällsförvaltning.

3 Enhetlig regional förvaltning

En beskrivning av hur befogenheter utskriftas i respublica

kan göras i enlighet med en rad dimensioner. Vilka som väljs beror i första hand på syftet med beskrivningen. I vårt fall, där avsikten är att diskutera en enhetlig regional samhällsförvaltning och problem förknippade därmed, synes det tillräckligt att beakta tre dimensioner, som kan kallas territorienivå, territorieförankring och organisationsomfång.

Begreppet territorienivå, som tar sikte på att en grundläggande aspekt av administrativa system gäller förekomsten av rumsligt avgränsade delar (territoriellt definierade subsystem), är teroretiskt ingalunda okomplicerat. I vårt sammanhang är det dock inte nödvändigt att penetrera komplikationerna. Vi kan, på basis av erfarenheten, utgå från att det vid en översiktlig beskrivning av uppgifts- och kompetens-

fördelningen i en av svensk eller liknande

förvaltningsorgdning

räcker med tre modell, nivåer, den nationella, den regionala och den lokala. Dessa är hierarkiskt ordnade i den meningen att den nationella nivån innesluter geografiskt samtliga rumsligt avgränsade delar på den regionala nivån och att (regioner) varje region i sin tur innesluter samtliga delar rumsligt avgränsade på den lokala nivån (lokala inom regionen enheter) ifråga. I praktiken komer länet och primärkommunen riket, i förgrunden när det gäller svenska förhållanden.

Mera svårfångad är otvivelaktigt den teoretiska bakgrunden till

begreppet territorieförankring och åtskillig trycksvärta har slösats på att ventilera hithörande särskilt i anslutproblem, ning till analyser av den kommunala och självstyrelsens ursprung förutsättningar, relationen mellan stat och komun och liknande. För vår del får vi från att utgå de övergripande beslutsorganen hos respublica (staten i den vidsträcktare betydelsen), d v s riksdag och regering, genom ett primärt fördelningsbeslut bestämt att somliga uppgifter skall vara förankrade på nationell nivå, somliga däremot eller lokal nivå. på regional De förra, de riksbaserade uppgifterna, avses i princip skötas av en särskild apparat, den statliga (i den inskränktare betydelse), och de senare, de lokal- respektive regionalbaserade uppgifterna, av andra apparater, de kommunala, vilkas beslutande ledamöter utsetts av medborgare i region- eller lokalsamhället.

Vad slutligen beträffar begreppet or anisationsomfån så syftar detta på beslutsapparatens 1 relation till territoriebefogenheter nivâ och territorieförankring. Nära till hands att tänka ligger sig en apparat för statliga, en för sekundärkommunala och en för primärkommunala uppgifter:_al1t samt på den lokala nivån, motsvarande på övriga nivåer rutor i en

(vissa nivå/förankrings-

matris kan dock bli empiriskt I stort sett tomma). är det möjligt att entydigt karakterisera en viss eller ett visst apparat organ

genom att ange en territorienivå och en territorieförankring. Organkompetensen följer dock inte nödvändigtvis organhemvisten

helt och hållet: det är inte uteslutet att en och sama apparat kan sköta uppgifter, som hör hema nivåer på skilda (jfr Gotland, Stockholm). Ej heller bör bortses från att en och samma apparat kan ha hand om både statliga och kommunala uppgifter, eller att ett organ, som av respublica klassats som komunalt, i huvudsak får sköta fastställda statliga uppgifter, av respublica genom lagstiftning. (Det omvända förhållandet - att uppgifter, som av

respublica betecknats som kommunala, tas om hand av organ, klassade som statliga, är teoretiskt fullt tänkbart enligt den här

nyttjade analysmodellen men torde vara mindre vanligt i verkligheten).

En schematisk bild av hur några av de viktigaste elementen i de tre apparaterna i dagens läge är inplacerade i en matris av ovannämnt slag ges i figur l. och Kommunförbundet Landstingsförbundet har satts inom parentes - helt eftersom naturligt de är privaträttsliga sammanslutningar. I en mera statsvetenskapligt betonad analys av makten (med tillämpning av samma analysmodell) skulle det förstås vara självklart att beakta de bätte förbunden på samma sätt som de övriga, d v s de publika, Även i föreaktörerna, liggande sammanhang, som i princip begränsar sig till det offentligrättsliga beslutssystemet, är det dock frestande att inkludera förbundet, med tanke på den avsevärda sanktionerande roll de

kommit att och med tanke på sammanflätningen av förspela bundens respektive offentliga myndighetersfunktioner på

flera viktiga samhällsområden.

I stort sett svenska system så att de i fungerar dagens matrisen nämnda organen (liksom den mängd övriga som inte

kunnat tas med) endast äger befogenhet att utföra uppgifter

beslut hör hemma i respektive ruta. som enligt respublicas Så har det också varit tidigare. Detta innebär att när

velat en uppgift från en nivå till en respublica flytta annan nivå eller från en territorieförankring till en annan

sådan (eller så har detta skett genom uttryckligt bäggedera beslut om t ex ändrat huvudmannaskap, d V s förflyttning

av kompetensen från ett organ (i en viss ruta) till ett

annat (i en annan ruta). Mentalsjukvårdens överföranorgan de från stat till landstingskommun är ett exempel, polis-

väsendets förstatligande ett annat.

:nå: l U)?-4 U (hrW r-10.) (V3 I I (Dr-1

Iâi-I

än: -‘3 -8149412 *Aâfä

Q4 Q4 C p HU U3 N rä (I)-H ‘E Q) r-4

.o m§.4 u H c oo m

H H -a -H å

E

m

E

o.4

p.§

m U vu o H u c

“ao Q5 Q5?

Box-en vad M oäoäo MWU

f\ *ä 5-0 U 1)

w | x o

m E .å H -S

H 0 H D H 0.34 :o v: .M °° ä-ä ‘£7. §5

.236 co ewa -a

C‘. U -H - 5:: p w

o-(E

m “ 5

äum “än

*9

www gas å

rä

- E M o Or-IE3 »J §30.M m m ua

§4

ä ä

53 *§5

0 u -H E m H 0 o o U m H H

p m m uå H: H 0 o

-a H-H m oro u or-4 Que s: g: m u 0.4 o o w m U w H: .2 H .n u m H m q .a m u H m .Q m : .z Hr-( po :: ä å O x 0 mc; 4.4 A

I-1

v

C1 a*

.S3 .2 Fä *‘ *ä ä? z ai .3

l-

lisa:

Enda undantaget av betydelse i dagens situation utgör, som redan antytts, de specialreglerade nämderna i primärkommunerna (och i viss utsträckning i landstingskommunerna). Dessas territorieförankring är visserligen enligt respublicas grundläggande delegeringsbeslut otvetydigt lokal (resp regional); de är därför kommunala organ, ej statliga (i den snävare betydelsen). Genom att respublica till sitt primära delegeringsbeslut fogat en långtgående reglering av dessa nämnders verksamhetsområde, har de i allt väsentligt ålagts uppgifter, som i en uppgiftsmatris skulle höra hemma i den statligt/lokala rutan, ej i den primärk0munalt/lokala. Organkompetensen följer här inte organhemvisten; men det är rimligt att säga att de specialreglerade nämnderna i praktiken fungerar som lokala statliga organ.

Vad som här inte en uttömande sagts ger beskrivning av den publika beslutsordningen den skisserade modellen innehåller endast de element som tyckts mig mest väsentliga för uppsatsens syfte. Också med denna begränsning i minnet finns dock skäl att göra ytterligare några anmärkningar för att undvika missförstånd. Uppgifts-, befogenhets- eller organmatriser av den sort som här begagnats ger inte - i varje fall inte utan långtgående specificering - besked om lydnadsrelationer, t ex att länsstyrelsen i vissa fall har tillsynsbefogenheter visavi primärkommunala eller att organ landstinget inte har någon överordnad ställning gentemot primär-

kommuner. Inte hellerframkommer de samband, av

som betingas för val och sammansättning av skilda regler organ och som i många fall, t ex då det gäller landstingets val av ledamöter i länsstyrelsen, är ägnade att i någon mån modifiera betydelsen av uppgiftsfördelning, så som den framgår av matrisen. Det är därför viktigt att hålla i minnet de gränsöverskridande reformer av inte minst regionala som skett under senare organs sammansättning tid.

Vi är så framme vid vår huvudsak: att betrakta av en enskapandet hetlig eller integrerad regional samhällsförvaltning den enligt kommunalregionala varianten i :ljuset av vår analysmodell. Uppenbart är att ett införande av varianten kräver en ändring av respublicas grundläggande delegeringsbeslut. I första hand gäller detta inte territorienivå utan territorieförankring. Varianten följer inte heller den klassiska svenska reformtypen med förändring av uppgifterna från att vara riksbaserade (statliga) till att vara regionalbaserade (sekundärkommunala) eller vice versa. Vad som sker när det primärkommunala systemet med specialreglerade nämnder imiteras på regional nivå är främst att organ ändrar territorieförankring: länsnämnder blir sekundärkommunala i stället för statliga. Samtidigt ser respublica genom reglerande lagstiftning till att dessa nämnder också fortsättningsvis i allt väsentligt måste ägna sig åt ting som i en uppgiftsmatris hör hema i den statligt/regionala rutan: nämnderna blir med andra ord i praktiken alltjämt en sorts statligt regionala organ. Självklart kan mera långtgående lösningar tänkas. Nämnder kan sammanslås eller införlivas med andra regionala organ; överföring av uppgifter från att vara statliga till att vara regionala kan inte heller uteslutas.

Vän av ordning kan nu med skäl fråga sig vari den ökade enhetligheten eller integrationen egentligen består. Svaret är främst att söka i den intimare förbindelsen mellan det beslutande folkvalda, organet på regional nivå, dvs landstinget och nämnderna. Lands-

tinget utser nämndernas ledamöter och beviljar anslag. innebär en kombination av direkt,politiskt in- Systemet flytande med möjlighet för sektorsintressen att göra sig gällande. Genom att variera innehållet i speciallagarna kan respublica tillgodose skiftande behov, allt eftersom sådana manifesterar sig inom skilda samhällsområden.

En förutsättning för att dessa vinster skall uppnås är att kommunaliseringen av organ blir tillräckligt omfattande. Att med att förvandla någon enstaka länsnämnd till nöja sig regionalkommunal nämnd torde skapa flera specialreglerad än det löser. Å andra sidan kan skäl åberopas för problem att vissa nämnder inte bör ändras utan kvarstå som statdetsamma gäller om man ser till uppgifter i stället liga; för till Här är det dock lätt att falla för tradiorgan. tionella och konventionella motiveringar, varför noggrann prövning bör ske.

Vissa uppgifter bör av rättssäkerhetsskäl handhas av organisatoriskt fristående enheter; dit hör dömande och andra rättsvårdande funktioner. De produktionsuppgifter som förekommer på regional nivå inom de statliga affärsverken lämpar heller för att inordnas i en enhetlig samhällssig knappast sorten. En viktig orförvaltning av den kommunalregionala sak därtill är verkens påfallande marknadsinriktning.

I andra fall är det inte behovet av och fördelen med att vara fristående som är det väsentliga utan snarare behovet av och fördelen med att ingå i den statliga organisationen i stället för i den komunala. Arten av detta behov och denna fördel kan skifta mellan skilda uppgifter. När det gäller försvaret, polisväsendet och tullverket betonas den direkta knytningen till helheten och, i viss mån, karaktär av kollektiva nyttigheter. Detta produkternas leder många till slutsatsen att staten bör ha hand om hithörande Ståndpunkten är inte oantastlig - det uppgifter. är exempelvis inte sedan betydande polisiära funklänge tioner ägde kommunal förankring - men kan motiveras med hänvisning till praktiska omständigheter.

en kategori av de uppgifter som Ytterligare representeras anses må bäst av att de hela vägen, från nationell över regional till lokal nivå, återfinnes i en sammanhållen och självständig organisation. önskemålet om sektorisering kan ha skilda grunder. Det kan vara frågan om att behovet av statlig på ett visst sakområde upplevs som styrning särskilt starkt. Det kan också vara fråga om att ett visst sakområde behöver speciellt tillgodoses och att garanti härför ligger i att det organisatoriskt särhålles.

för Vilka är Så långt de skäl som kan åberopas undantag. då huvudsakliga motiveringarna för att en viss uppgift eller ett visst organ skall inlêmmas i den enhetliga Här kan olika meningar göras gällande. För organisationen? ett kriterium vara den min delsynes väsentligt betydelse som en uppgift eller ett organ har om man vill eftersträva en bättre avvägning och en mera underbyggd prioritering mellan insatser på skilda sakområden i regionen, sett i relation till de samlade resurserna.

Med denna utgångspunkt synes det uppenbart att flertalet enheter inom länsstyrelsens planeringsavdelning överföres till den nya enhetliga förvaltningen. Flertalet länsnämnder och motsvarande organ skulle också överföras och alltså bli kommunala, med den särskilda status som förut diskuterats.En1igt min åsikt överväger skälen för att regionalkommunalisera också arbetsmarknadsoch Vägverkets Mot en sådan

verkets uppgifter på mellannivån.

lösning kommer visserligen med största säkerhet att anföras star- Den traditionellt

ka betänkligheter. kraftiga sektoriseringen

pa kommer att framhållas som en ovanligt lvckad

dessa områden

lösning pa svara effektivitetsproblem. Just den påfallande kraf-

tiga styrande inverkan som sektorsmyndigheterna inom dessa områden haft sett är å andra sidan ett argument för att de in-

generellt

det systemet: det är inget tvivel om att samord-

ordnas_1 större

ningsvinster star att hämta här och att det skulle leda till betydande fördelar för regionen om vägväsende och arbetsmarknad införlivades med den enhetliga förvaltningens uppgifter.

Till den enhetliga förvaltningens befogenheter kan läggas flertalet av de kontrollerande funktioner som länsstyrelsen nu svarar för, i den mån de innebär lämplighetsprövning. Det blir naturligt att denna prövning utföres av organ med direkt politisk förankring. Juridisk av kommunala beslut bör däremot alltfort utprövning föras av länsstyrelsen, som alltså tänkes bestå som statligt organ på regional nivå, ehuru med reducerad storlek och med lekmannainslaget avskaffat eller starkt ninskat.

En enhetlig regional samhällsförvaltning av den typ som här skisserats komner, om den realiseras, otvivelaktigt att få stark tyngd och därmed sannolikt avsevärda âterverkningar både uppåt och kanske framför allt nedåt. Huruvida dessa kommer att i huvudsak bli praktisk-politiska eller om de också kommer att innebära krav på rättslig nyreglering kan vara svårt att överblicka. Mycket talar för att verkningarna uppåt främst blir av det förra slaget. Vissheten om att resursernas fördelning på sakområden i fortsättningen konmer att ske effektivare, vad den regionala nivån beträffar, bör kunna leda därhän att de centrala änbetsverken (och i många fall även statsdepartementet)i mindre utsträckning tar befattning med olika ärendens regionala och lokala sidor och i högre grad koncentrerar sig på problemens nationella måste dock och övergripande aspekter. Denna koncentration just erhåller på grund av den ökade tyngd som de regionala organen ledsagas av klart definierade befogenheter för organen på nationell nivå i de fall, då snabbhet och likformighet i åtgärder krävs, t ex i fråga om konjunkturpolitik och, åtminstone delvis, arbetmarknadspolitik.

Länsnivåns förhållande. till primärkomnunala nivån kan bli så förändrat, reellt sett, att det fordrar ändring av de kraftigt formaliserade Visserligen behöver nivårelaförutsättningarna. tionerna vålla några principiella svårigheter, om man knappast från den ovan redovisade, allmänna synen på respublica och utgår dess delar. Men kompetensavgränsningen mellan regionkommun och aktualiseras på ett generellt plan, främst emedan primärkomun reformen på allvar tränger in landstingen genom den föreslagna på områden, som de förut inte alls eller endast marginellt med. Det måste härigenom bli lättare än vad förut varit sysslat fallet att i olika se landstingen som tänkbart altersamanhang nativ, då fråga om lämpligt huvudmannaskap uppkommer.

Frågan är till sist om reformen behöver medföra någon form av allmän befälsrätt för regionkommunen över primärkomunerna inom samma geografiska område, d v s om det är ofrånatt ett system med överkommuner uppstår. Svaret är komligt att en sådan befälsrätt knappast är oförenlig med synen på respublica-den kan tänkas ingå i det primära delegeringsbeslutet- men att den inte heller är på något sätt ofrånkomligt förbunden därmed och kanske inte ens står i särskilt god samklang med det tidigare beskrivna synsättet.Territorieförankringen är knuten till olika nivåer,i ena fallet är den regionalbaserad,i andra fallet lokalbaserad.De beslutande organen

ansvarar inför skilda populationer av medborgare.Teoretiskt

också i fortsättningen kunna synes befogenhetsfördelningen göras sådan att landstingen och primärkommunerna mera uppfattas som parallella än som hierarkiskt samordnande.

blir det dock lätt av de I praktiken annorlunda, på grund regionala ökade tyngd och mera samlade konstrukorganens tion. Det är inte uteslutet att gränsen mellan vad som hör till ena nivån och vad som hör till den andra kan koma att behöva fixeras på ett annat sätt än hittills. Unrättsligt der alla torde det vara lämpligt att klart omständigheter reglera eventuella överhetsrelationer mellan regionorgan Praktiskt är att dessa och primärkommunala organ. begränsa överhetsrelationer till ett antal konkreta fall, enumerativt fastställda i enlighet med vad som ovan sagts om lämplighetsprövning.

KUNGL FIBL.

1097 ii Q

:igocjâqlog/:A

Statens offentliga utredningar 1982

Kronologisk förteckning

. Real beskattning. B. . Real beskattning. Bilaga 1-3. B. . Real beskattning. Bilaga4-6. B. Tandvården under 80-talet. S. De förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. Kn. . Sockernäringen. Jo. Talböcker-utgivning och spridning. U. . Videoreklamfrågan. Ju. Ny plan- och bygglag. Remissammanställning. Bo. . Sanering efter industrinedläggningar. Bo. . Den långsiktiga tillgången och efterfrågan på läkararbetskraft. S. . Statlig fondförvaltning m. m. E. . Kommunalföretaget. Kn. . Tillväxt eller stagnation. E. . Internationella företag i svensk industri. l. . Skatt på energi. B. . Skatt på energi. Bilagor. B. . Förvärvsarbete och föräldraskap. A. . Handikappade elever i det allmänna skolväsendet. U. . Kommunerna och näringslivet. Kn. . Ett effektivare vite. Ju. . Svensk amatörboxning och skadeverkningarna. Jo. . Fritidsboende. Bo. . Vidgad Iänsdemokrati. Kn.

Statens offentliga utredningar 1982

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Videoreklamfrågan.[8] Ett effektivarevite. [21]

Socialdepartementet Tandvårdenunder 80-talet.[4] Den långsiktigatillgången och efterfråganpå läkararbetskraft. [1‘||

Ekonomidepartementet Statlig fondförvaltningm. m. [12] Tillväxt eller stagnation.[14]

Budgetdepartementet Realbeskattningsutredningen. 1. Real beskattning.[1] 2. Real beskattning.Bilaga 1-3. [2] 3. Realbeskattning.Bilaga4-6. [3] Energiskattekommittén. 1.Skattpåenergi.[16]2.Skattpåenergi. Bilagor. [17]

Utbildningsdepartementet Talböcker-utgivningoch spridning.[7] Handikappadeeleveri det allmännaskolväsendet.[19]

Jordbruksdepartementet Sockernäringen.[6] Svenskamatörboxningoch skadeverkningarna.[22]

Arbetsmarknadsdepartementet Förvärvsarbeteoch föräldraskap.[18]

Bostedsdepartementet Ny plan- och bygglag.Remissammanställning. [9] Saneringefter industrinedläggningar.[10] Fritidsboende.(23)

lndustridepartementet internationellaföretag i svenskindustri.[15]

Kommundepartementet Deförtroendevaldai kommuneroch landstingskommuner.[5] Kommunalföretaget.[13] Kommunernaoch näringslivet.[20] Vidgad länsdemokrati.[24]

Anm. Siffrorna inom klammerbetecknarutredningarnasnummeri den kronologiskaförteckningen.

Liber ISBN 91-38-06983-0 Allmänna ISSN 0375-25OX Förlaget