Länsförvaltningarna i Danmark, Finland, Norge : rapport från Länsdemokratikommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

läns _

fogvaltnnngama

hanmark

Fmland

Norge

från Iänsdemokratikommittén rapport SE

Statens offentliga utredningar 1980:53

E95] @

@ Kommundepartementet

Länsförvaltningarna

i Danmark Finland

Norge

Rapport från länsdemokratikommittén Stockholm 1980

ISBN 91-38-05979-7 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1980

S()lJ 1980:53

4 FÖRORD x

I tilläggsdirektiv till länsdemokratikommittén % a (Kn 1976:04, Dir 1979:80) att kommittén E angavs i , inför diskussionerna ang. en enhetlig regional samhällsförvaltning kunde finna skäl att beakta de erfarenheter som i detta sammanhang har vunnits i våra nordiska Kommittén grannländer. har därför låtit utarbeta föreliggande rapport. Här lämnas en samlad redovisning av hur de regionala samhällsförvaltningarna i Danmark, Finland och Norge vuxit fram och utformats. Rapporten kommer att utgöra viktigt underlagsmaterial i det fortsatta arbetet.

För arbetet har direktören Hans Waldenström (Danmark), professorn Christer Ståhlberg och lektorn Guy Isaksson (Finland) samt kanslichefen Håkan Hällman (Norge) svarat. Den sammanfattande jämförelsen har utarbetats av t f universitetslektorn Carl-Einar Stålvant.

LÄNSDEMOKRATIKOMMITTEN

S()lJ 1980:53 Något om Danmarks författning och kommunalstyrelsens grundlagsförankring . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3. 1970 års kommunalreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4. Amtskommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.1. Indelning m m 4.2. Något om uppgiftsfördelningen mellan staten, amtskommunerna och primärkomunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3. Amtskommunernas uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3. P-d . Sjukhus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3. l\\ . Social-och hälsovård utanför sjukhusområdet . . . . . . . .. 4.3. U4 . Arbetsförmedling och särskilda sysselsättningsåtgärder 4.3. å . Utbildning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3. U1 . Kultur 4.3. C\ . 4.3. \3 . Kollektivtrafik 4.3. OO . Regionplanering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3. KD u Miljövård . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3. F* O . Vattenförsörjning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3. l- 5- . Naturskydd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3. F4 h.) . Värmeförsörjning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Amtskommunernas inkomster och utgifter . . . . . . . . . . . . .. 4.5. Amtskomunernas organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. S. Huvudstadsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6. Amtmannens ställning och uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.1. Något om bakgrunden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.2. Tillsynsrådet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.3. Amtmannens övriga uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.4. Statsamtutskottets betänkande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.5. Inrikesministerns redogörelse i folketinget i maj-80

7. Något om den danska statsförvaltningen . . . . . . . . . . . . ..

7.1. Allmänt om ministerierna m.m. 7.2. Särskilt om miljöministeriet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7.3. Något om den lokala statsförvaltningen BILAGOR: Bilaga 1 De l4 amtskommunerna Bilaga 2 Bekendtgørelse af Lov om lands- og regionplanlaegning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Bilaga 3 Översikt av antalet medlemmar i det år l978 valda huvudstadsrádet, fördelade på partigrupper

S()IJ 1980:53

Bilaga 4 Utdrag ur inrikesministerns skriftliga redogörelse till folketinget den 7 maj 1980 (5 8794) MELLANINSTANSFÖRVALTNINGEN I FINLAND Utveckling, nuläge och reformsträvanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

INLEDNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . HISTORISK TILLBAKABLICK ÖVER DEN REGIONALA UTVECKLINGEN OCH FÖRVALTs 5 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E Allmänt om den regionala utvecklingen å i Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 . . . . . . . . . . . . . 229 Befolkningsutvecklingen . . . . . . . 231 Näringsstrukturens utveckling Förvaltningsutvecklingen på regional och lokal nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 ? _ 235 E. Kommunalförvaltningen . . . . . . . . . 0 › t 0 o I 0 o 0 0 0 0 0 241 r Regionalförvaltningen - Statens distrikts- och lokal- Ã ” 247 förvaltningsmyndigheter o . - . . . . n 252 Kommunalförbundsförvaltningen REGIONALFÖRVALTNINGEN 1 FINLAND - EN NULÄGESBESKRIVNING . . . . . . . - . . . . . . . . . . Länsstyrelsen o a . . . . - . . . . . . . . . . . . . . 0 c Statens distriktsförvaltning o . . . . . . 0 Den regionala kommunalförbundsförvaltningen Övriga förvaltningsorgan på regional nivå o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o o REFORMSTRÄVANDEN RÖRANDE DEN REGIO- NALA FÖRVALTN INGEN . . . . . . o . o » o . . - - . u o Reformsträvanden under ett drygt århundrade . . - . . - . - . o . o . . . . . a o . . . . . . a 0 c 279

Mellaninstansförvaltningskommitténs betänkande - . . . . . a - - . . - . . . . . . . . . . . . . g 286

Målen för mellaninstansförvalt- . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 ningsreformen Fyra modeller för mellaninstans- 294 förvaltning . . . . . o . . . . . . . . . . . o . . Förslaget till länsförvaltning 297 Den fortsatta beredningen av mellan- . . . . . . - . . 303 instansförvaltningsreformen Reformläget i maj l980 . . . . . . . . . . . . . . FÖRVALTNINGEN AV HUVUDSTADSREGIONEN..

8 Om några egenskaper hos regionkommuner IV. NÅGOT 0M DEN NORSKA FYLKESKOMVIUNEN M M . . . . . . . . . . . .. 323 Utvecklingen av den lokala . . . . . . . . . .. 325 förvaltningen Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 25 Bakgrund och historik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 Fylkeskormnunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 3 1 Stat, fylkeskommuner och kommuner . . . . . . . . . . . . . . . . .. 333 Behovet av reformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 Reformer i lokalförvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 341 Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen 341 Principiella huvudmål för reformarbetet . . . . . . . . . . .. 342 Utveckling av fylkeskommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 343 Förhållandet mellan fylkeskommunen och kommunerna .. 345 Tillsyn och kontroll av fylkeskommun och kommuner .. 345 De viktigaste resultaten av reformarbetet . . . . . . . . . . 347 Ny valordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 Omorganisationen av fylkeskommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 Egen beskattningsrätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 Uppgiftsfördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 Fylkeskormnunens politiska och administrativa uppbyggnad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 5 l Fylkeskommunens främsta organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 Fylkestinget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 5 2

KQkJlQMIUP-*l-*Ddldld

Fylkesutvalget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 5 2

:ananas-o-

Fylkesordföranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 5 3 Strukturen i den fylkeskommunala . . . . . 354 förvaltningen Det politiska organisationsrrönstret . . . . . . . . . . . . . . . . 354

UWLHLIYUTUTUTLDUT-låbbb-bbbbbb

Fylkeskommunens administration . . . . . . . ; . . . . . . . . . . . . . 3 5 5 : Teori och praktik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 355 Fylkeskorrmunen som arbetsgivare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 Fylkeskommunens uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 l Uppgiftsfördelning stat, fylkeskomnuner-konununer . . . 361 Den statliga styrningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 Fylkeskommunens arbetsområde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 Uppgifter inom hälsosektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 365 Allmän översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 5 Hälsoplaner för sluten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 sjukvård

S()lJ 1980:53

5.4.4. Fylkeskommunen tar över ansvaret för delar av barn-

och nykterhetsvârden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .370

5.4.5. Andra former av fylkeskonununal inom hälsoplanering och socialsektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 70

5.4.6. Samordningsproblemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 . i

5.5. inom trafiksektorn “v Uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5. Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Å”

5.5. Vägplaner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 1

5.5. Den fylkeskonununala trafikplaneringen . . . . . . . . . . . . . . . . .382

O\(J|-ÄLNI\)F

5.5. Trafikärenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 3

5.5. Trafiksäkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 4

Skolskjutsar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .385

5.6. Uppgifter inom undervisningssektom . . . . . . . . . . . . . . . . . . .386

5.6. och administration Styrning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .386

5.6. skole Vidaregående . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 7

Jäl/Jlvk-J 0000

5.6. Vuxenunde rvisning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 8 7

5.6. Planer för

utbyggnad av vidaregâende skole . . . . . . . . . .388

5.7. Uppgifter inom kul tursektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 9

5.8. Uppgifter inom näringslivssektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .390

Fylkeskormnunens roll i

fylkesplaneringen . . . . . . . . . . . . . 39 3

6.1. Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 9 3

6.2. Några nordiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 jämförelser

6.3. Det norska plansystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

6.3. F4 Tre

förvaltningsnivåer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

Arbetsfördelningen mellan statemfylkeskonununen

och kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 96

6.3.3.

Fvlkeskonununens ansvar gentemot kommunerna i plane-

ringsfragor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .398

6.4. för Riktlinjer planeringen på fylkesnivå . . . . . . . . . . . . . .4 00

6.5.

Fylkesplaneringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 0 2

6.5.1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 0 2 Inledning

6.5.2. Fylkesplaneringens uppläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . _4 0 2

6.5.3. Den centrala

behandlingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 0 4

6.6. Innehållet i de första fylkesplanerna . . . . . . . . . . . . . . . . 405 6.7. Den reella betydelsen av den första 0 7

planeringsomgången4

6.8.

Fylkesplaneringens fortsättning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 9

6.9. Igångsatta och planerade . . . . . . . . . 40 9

utvecklingsåtgärder

10 hos regionkommuner S()lJ 1980:53 Om några egenskaper

6.10. Förhållandet fylkeskommunen - kommunerna . . . . . . . . . .. 411

till ... 414 6.11. Förhållandet den statliga sektorplaneringen

för Oslo-anrådet . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 417 7. Särförhållanden

7.1. Oslo-områdets administrativa indelninge och . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 417 ansvarsfördelning i Osloeområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 417 7.2. Styrorgan

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 418 7.3. Samarbetsformer

av samarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 420 7.4. Erfarenheter

- 7.5. Oslo-regionens behov av regional organisation reformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 421 organisatoriska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 425 Fylkeskommunens ekonomi

425 8.1. Direkt fylkesskatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

. . . . . . . . . . . . . .. 428 8.2. Konsekvenser för utgiftsfördelningen

430 8.3. Revision av skatteutjämningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

i bruk . . . . . . . . . .. 431 8.4. Det samlade finansieringssystemet

433 8.5. Fylkeskommunernas utgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

433 8.5. 1. Driftkostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

435 8.5. Kapitalutgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

436 8.5. De totala utgifterna . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . ..

438 8.5. Affärsdrivande verksamhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 439 8.6. Fylkeskommunernas inkomster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

. . . . . . . . . . . . . . .. 439 8.6. Den kommunala sektorns finansiering

440 8.6. Fylkeskommunernas inkomster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

442 8.6. Skattekraften i fylkeskomunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

443 8.7. Oslos utgifter och inkomster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

443 8.7. Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

443 8.7. Utgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 444 8.7. Inkomster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 445 8.7. Fylkeskomunal andel av Oslos ekonomi . . . . . . . . . . . . ..

447 8.8. Nytt intäktssystem för fylkeskommunerna . . . . . . . . . . ..

. . . . . . . . . . . . ... 453 Den regionala statliga förvaltningen

453 9.1. Något om den statliga administrationen . . . . . . . . . . . ..

453 9.1. Statsråd och departement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

455 9.1. k) Den centrala förvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

455 9.1. Den lokala statsförvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

457 9.2. -Kollegiala organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

457 9.3. Fylkesmannens tidigare dubbelställning . . . . . . . . . . . ..

460 9.4. Den principiella synen på förvaltningsstrukturen ...

461 9.5. Behovet av samordning av den statliga verksamheten .

S()lJ 1980:53 11

9.6. Fylkesmannens nya roll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 464 9.7. Fylkesmannens kontor och dess bemanning . . . . . . . . . . .. 467 9.8. Demokratisk kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 470 9.9. Situationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 471 idag 10. Erfarenheter av reformen-debatt och utvecklingstendenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 475 10.1. Reformarbetet i lokalförvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . .. 475 10.2. Det finansiella reformarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 476

10.3. Fylkesmannen och den lokala statförvaltningens fortsatta roll . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 482 10.4. Uppgiftsfördelningen stat-fylkeskommuner-kommuner . 487 k i 10.5 Fylkeskommunen ställning till kommunerna . . . . . . . . . .. 490 a E 10.6. Kontroversiella funktionsfrågor . . . . . . . . . . . . . .. 496 idag L t ll- . . . _ _ _, ___ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 Sammanfattning x

Förteckning över vissa källor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Bilagor: Bilaga 1 Översiktlig kartbild över de norska fylkeskomunerna, ur Kommunalförlaget AS komunkalender Norges fylkeskommuner och kommuner 1978-79 . . . . . .. 509 2 Lov om fylkeskommuner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 511 Bilaga Bilaga 3 Oversikt over Hovedkomiteens uttalelser . . . . . . . . . .. 531

sou 1980:53 13

I. JÄMFÖRANDE SAMMANSTÄLLNING ÖVER LÄNSFÖRVALT- NINGEN I DANMARK, FINLAND OCH NORGE

S()lJ 1980:53 15

1. OM NÅGRA EGENSKAPER HOS REGIONKOMMUNER

l.l Termer

Samhällsförvaltningen i de nordiska länderna är schematiskt sett ensartad. Av tradition bryts två tendenser i samhällslivets organisering: statligt centralstyre och lokalt självbestämmande. Man kan skilja mellan en lokal, en regional och en central nivå, kring vilka förvaltningsuppgifterna grupperar sig. Följande termer brukar i i motsvara varandra:

i Danmark skiljer man mellan ministerierna och de till dem knutna centrala förvaltningen samt den lokala statsförvaltningen. Den lokala nivån täcker såväl regions- och kommunalnivå. Den danska beteckningen för kommun på regionsnivå är amtskommun, motsvarande dels det svenska länet (som statligt förvaltningsomårde) delvis 0cLså landstinget. Termen Erimärkommun användes liktydigt med kommun.

i Finland kallas nivån under centraladministrationen för mellannivån. Den är uppbyggd av tre typer av organ. Det statliga inslaget består av det från svensk förvaltningstradition övertagna länsstyrelseinstitutet samt av

16 Om några egenskaper hos regionkommuner

distriktsförvaltningen.Myndigheternas verksamhetsområden avviker icke sällan från varandra. Distriktshar ofta underställda lokala instanser myndigheterna - statens lokalförvaltning.

De byggs upp av kommuner som samverkar kring gemensamma ändamål.

i Norge utgörs den egentliga centralaadministrationen samt de som brukar kallas av departementet organ centraladministrasjon i tilknytning till departemen tene. Länsnivån motsvaras av fylket. Statlig lokalförvaltning är ofta uppbyggd med fylket som distriktsområde. Men den kan också operera inom kommunen, den geografiskt minst omfattande självstyrelseenheten. Analogt kallas då nivån ovanför fylkeskommunen.

För att sammanfatta: Länsnivån mellan amts-fylkesnivån i de nordiska ländernas samhällsförvaltning är uppbyggd av institutioner med olika ursprung, uppgifter och territoriell täckning. Grovt sett finns följande fyra varianter:

Samordnad statlig förvaltning uppbyggd på en territoriell bestämning: länsstyrelseintitutet

statlig förvaltning på mellannivå underställd sektoriellt/funktionellt organisaerad central myndighet, ibland

självstyrelseorgan på länsnivå, utövande självstyre enligt direktval-demokrati-regler (landsting, fylkeskommun, amtskommun)

Ett annat rekvisit för självstyrelseorganen är deras rätt att själva beskatta kommuninnevånarna.

S()IJ 1980:53 Om några egenskaper hos regionkommuner 17

samarbetsorgan i form av kommunalförbund, emellanåt sammanfallande med länsområdet, emellanåt täckande färre antal kommuner och i allmänhet upprättade för att hantera särskilt samarbetsproblem. sker Uttaxering indirekt; via medlemskommunerna. Ännu större samarbetsregioner kan bildas när landsting ingår i kommunalförbund. Styrelseorgan utses indirekt via ingående kommuner.

...nn- m.

1.2 Problemet

wrp-..

...my Två inslag dominerar reformsträvandena, som de

framgår ur direktiven till länsdemokrati

...mmm-Mw.

vidgad (och tilläggsdirektiven) vilka blivit styrande v-w -.r för dispositionen av denna rapport: rv_-

att i framtiden stärka landstingskommunen och därmed vidga utrymmet för kommunal självstyrelse

att vidga det folkliga inflytandet över den regionala samhällsverksamheten

Dessa direktiv är inte entydiga. De täcker flera olika möjligheter. När det gäller ett stärkande av - den institution som landstingskommunen beskrivits i C ovan - skulle det kunna innebära l vidgad självbestämmanderätt; men uppgifterna konstanta vidgade uppgifter; men konstant grad av självbestämmande att såväl grad av självständighet som antalet uppgifter växer tillsammans

å 2

18 Om några egenskaper hos regionkommuner

fig L stärkande av landstingskommun: rörelseriktningar grad av beslutskompetens/ frånvaro av central kontroll Hög kompetens

Låg kompetens antal uppgifter som förs in under landstingskommunal få många kompetens

Även uttrycket ett vidgat folkligt inflytande kan vara problematiskt. Det kan tolkas som en demokratisk ansvarighetsprocess via röstsedeln. Demokratisk legitimering skapas på ett direkt sätt. Men uttrycket kan också tolkas som en hänvisning till olika former av indirekt kontroll och legitimering. Ett exempel är när landstingen i egenskap av regional valkorporation utser ledamöter i länsstyrelse och lekmannastyrelser. En annan typ av argumentation är att hävda att det folkliga inflytandet garanteras av befintliga konstitutionella former under offentlig insyn. Denna tolkning torde dock vara av mindre intresse för denna genomgång.

I tilläggsdirektiven talas om olika modeller för folkligt inflytande över regional samhällsverksamhet:

modell 1 överförande av uppgifter från länsstyrelse och l«%lMHlALI- andra statliga myndigheter till landstingskom- SERING muer

modell 2 stärka folkligt inflytande över verksamhet som ÖKNING LEK- bedrivs av länsstyrelse och andra statliga or- MANNAINSLAG gan utan ändring av huvudmannaskap

modell 3 successiv samansmältning av länsstyrelse och FUSIONEN landstingskommun till enhetlig regional samhällsförvaltning p.g.a. att gränserna mellan förvaltningarna blir mindre markerade

Om nâgra egenskaper hos regionkommuner 19

I sammanhanget kan det finnas skäl att beakta de erfarenheter som har vunnits i våra nordiska grannländer.

Avslutningsvis finns därför anledning att ställa reformutvecklingen i grannländerna mot de utvecklingslinjer som skisseras i modellerna.

1.3 Regionkommunernas egenskager

För att kunna gå vidare och jämföra de nordiska ländernas mellana . nivåer i politik och förvaltning måste vi ha något instrment n i! efter vilket likheter och olikheter kan mätas, paralleller och kontraster framhävas. Utan att binda språkbruket till någon förekommande institution, föreslår jag att vi kallar detta mellanled för regionkommumen. En sådan politisk/administrativ enhet kan karaktäriseras med avseende på b1.a. följande egenskaper:

0 en demokratisk-legitimerande kanal för folkligt inflytande: som utses genom direkta eller indirekta styresorgan förfaranden

0 en koncentrationsdimension med avseende på lokaliseringen av delegering till av beslutskompetensz hög resp. låg grad lokala organ, uderställningsförfarande m.m.

0 en befogenhet/kompetensaxel med avseende på arten av regoch övervakningsbefogenheter: om den lerings-, styrningsär sektoriell eller heltäckande (funktionell domän)

20 Om nâgra egenskaper hos regionkommuner

en huvudmannaskapsaxel vars poler utgöres av staten och den lokala självstyrelseenheten, kommunen.

en geografisk-territoriell dimension som innebär att administrativa gränslinjer dras samordnat för alla myndighetsfunktioner, eller om det föreligger hög grad av inkongruens mellan olika myndigheters geografiska distrikt.

Här urskiljda egenskaper skär tvärs över de ofta hörda begreppen komunalisering och decentralisering. I princip är det tänkbart att en långtgående decentralisering (lokal-lokalisering) av statlig verksamhet är möjlig utan att frågan om huvudannaskap behöver beröras. En andra möjlighet är att det sker en urholkning av primärkomuala uppgifter till förmån för kommunal centralisering på landstingsnivå. (Denna fråga är mycket diskuterad i såväl svenskt som norsktreformarbete, där det explicit förnekas att landstingskommunen kan vara någon Överkommun). Eftersom det är svårt att arbeta med alla dessa dimensioner på en gång utnämner vi frågorna om omfattning av beslutskompetens och om huvudmannaskap till huvudaxlar i ett för egenskapsschema regionkommunen. De fyra grundmodeller vi då erhåller är de inledningsvis nämnda fyra typerna av regionala förvaltningsorgan som förekommer i de nordiska länderna. Teoretiskt sett är typerna däremot inte uttömmande.

Om några egenskaper hos regionkommuner 21

Fig. 2. regionkommunmodeller.

huvudmannaskap kommun

kommunalförbund länsparlament

ad hoc/sektorskompetens allomfattande kompetens befogenhet statlig sektoriell samordnad statlig förvaltning regionförvaltning stat Skillnaden mellan kommunalförbund och länsparlameg: torde vara klar: den förra bygger på närvarorätt för alla medlemskommuner; i den senare är det partiernas styrka inom det större geografiska området som avgör sammansättningen av länsparlamentet. De bägge kommuntyperna representerar således olika former för demokrati: den direkta och den indirekta. I och för sig behöver inte den grad av beslutskompetens som tillerkänts. kommunen sammanfalla med demokrati/ form axeln. Det är fullt tänkbart att bilda ett starkt länsparlament som är uppbyggt av de ingående kommunerna: ett slags federalt organ på regionnivå. Omvänt gäller att i praktiken befinner sig nog den motsvarighet vi har till 2 - - ifrån länsparlamentet landstingen långt en helt genomförd regional självstyrelse. Landstingets kompetens ligger inom flera men ändock begränsat antal sektorer. I det norska amtskommunfallet finns också spärregler via utjämningsmandat som gör att smäkommuner icke riskerar att bli åsidosatta i den regionala instansen; ett drag som kan sägas härröra från å kommunalförbundsidén.

En andra komplikation rör den vänstra sidan av

22 Om några egenskaper hos regionkommuner

schemat-sektorskompetensen. Myndigheters geografiska verksamhetsområden kan vara splittrade. I det svenska fallet skiljer sig exempelvis televerkets; högskolans och fiskeristyrelsens distriktsindelningar sig åt. Det kan förstås finnas naturliga anledningar till sådana gränsdragningar; men det torde vara klart att samordningsproblemen accentueras av geografisk splittring. Systemet blir starkt mellan av varandra oberoende segmenterat organ. Om vi ser på kommunalförbundet så kan man här tänka sig ett mer eller mindre fragmenterat system beroende på om medlemmarna i förbunden varierar från en gemensam angelägenhet till en annan. Ett sådant differentierat kantonförbund som regionkommun utmärks av extrem decentralisering och låg grad av central samordning.

Om vi konstaterar ett sådant mönster med dess motpol på den undre delen av schemat: den statliga respresentationen så utgöres den av en stark, regionalt samordnad statsförvaltning. Den kommunala självstyrelsetraditionen har inget utrymme. Det lokala inslaget tillvaratas av en statlig lokalförvaltning. Systemet blir starkt centraliserat. Om jämlikhet, effektivitet och likformighet är värdeord som står för en sådan länsförvaltning så torde egenskaper som mångfald, variation och valfrihet känneteckna den decentraliserade samverkan mellan små kommuner som besrivits ovan.

En regionkommun kan enligt detta synsätt vara något ganska sammansatt: alla de egenskaper som identifierats och diskuterats återfinnes knappast i något verkligt system. Men schemat är en hjälp för att återfinna de drag och tendenser som i högre eller mindre grad karakteriserar de nordiska regionkommunerna.

Följande drag kan skönjas hos våra grannländer i för-

Om några egenskaper hos regionkommuner 23

hållande till vårt eget land:

Finland: en samordnad statlig regionförvaltning, men med begränsade befogenheter som kompletteras av beslutsföra centrala sektorsmyndigheter, hög grad av splittring i distriktsindelning samt med kommunalintresset tillvarataget genom indirekt representation i kommunförbund för olika frågor

Danmark: samordnad men begränsad statlig

...punwmwm-...swsøumw

regionförvaltning med vissa lokala befogenheter; starka sektorsorgan; direktdemokrati regionkommunen.

-.-y Norge: samordnad statlig regionförvaltning;

sektorsorgan som delvis samstämmes på

r/nøevnnzuø

.w fylkesnivå; fylkesting som direktväljes

um... och som har betydande administrativa

...- .. resurser; reformriktning mot Ökat antal uppgifter region-självstyrelse-

r-\|-7.v-›1<;u›-

organet. ,. m... .m Sverige: en starkt utbyggd statsförvaltning på r det regionala planet; vissa fristående

E N sektorsorgan; ett expanderande lands-

tingsinstitut; och olika former för sammanblandning av statliga och regionkommunala uppgifter och ansvarsutkrävanden.

1.4 Grov karaktäristik av de nordiska förvaltningsszstemen

Härutöver kan det vara på plats att erinra om vissa centrala skillnader i politisk kultur mellan, å ena sidan, Sverige-Finland, och å andra Danmark-

24 Om några egenskaper hos regionkommuner S()lJ 1980:53

Norge.

I det svensk-finländska systemet ingår självständiga centrala ämbetsverk, som icke är underkastade direktiv från chefen för departement under vilket de sorterar, utan endast från hela regeringen och inom formellt fixerad ordning. Inomdenna ram avgör ämbetsverkenalltså på egen hand och på eget ansvar hur gällande bestämmelser skall tillämpas.

I det dansk-norska systemet, som överensstämmer med förhållandena i de flesta andra europeiska länder, är förvaltningsgrenarna däremot underordnade vederbörande minister (MINISTERSTYRE). Många verkställande funktioner fullgörs alltså inom ministerierna. Över tid har denna skillnad tenderat att minska, så att ministerierna i ökad utsträckning agerar som politiska stabs- och planeringsorgan. Men skillnaden har betydelse för det sätt varpå ansvar utkrävs av ministrar (och också för deras tidsbudget vad avser handläggning av besvär av förvaltningsbeslut).

Offentlighetsprincipenär bäst förankrad i svensk och finländsk förvaltningstradition.

Den svenska och finländska regionala statsförvaltningen med landshövding och länsstyrelse hade åtminstone tidigare en mycket stark ställning, kanske påminnande om den franska prefekturen. I Danmark och Norge had amtmannen resp. fylkesmannen mindre betydelse, dels p.g.a. större centralisering till statsdepartementet, dels också p.g.a. andra lokala statsmyndigheter utanför amt- och fylkesmännens kontroll.

I norsk och dansk tradition har dualismen landsting - inte varit lika (sekundärkommun) statsförvaltning

Om några egenskaper hos regionkommuner 25

framträdande som i Sverige. Skillnaderna har varit två: dels har amts/fylkes-mannen haft vittgående kontrollrätt visavi kommunerna, dels också samtidigt varit statsmaktsrepresentant i länet och medlem av regionfullmäktigförsamling.

Efter denna exkurs är det dags att erinra om gemensamma och unika drag i den nordiska kommunala självstyrelsen som skiljer den från det normala mönstret i Västeuropa.

o är stark - valsjälvstyrelsetraditionen deltagandet är nästan lika stort som i nationella val

o inslaget av kommunalvägen rekryterade riksdagsledamöter är ett politiskt karriärmönster som kanske är starkast i Sverige, men som också förekommer i grannländerna i en ovanligt hög utsträckning

Utanför Norden är o den kommunala verksamheten ofta mindre omfattande och mer beroende av att underställas statlig översyn och efterhandskontroll

o kommunerna mindre och i resursfattigare brist på indelningsreformer och rätt till eget skatteuttag annat än via fastighetsbeståndet.

S()lJ 1980:53

NÅGRA FÖRFATTN INGSREFORMER

2.1 Historik

De nordiska länderna kan se tillbaka på en lång tradition av lokalt självstyre och länsförvaltning med självstyrelseinslag. Statsmaktens i länet representant landshövdning, amtmän, hade delvis funktionen som kungens representant men fullgjorde också centrala uppgifter i lokalt/ regionalt uppbyggda instanser. Över tid bröts en ned i flera enhetlig statsförvaltning myndigheter, i första hand bröts militära och kyrkliga förvaltningar ut.

De första kommunallagarna kom till i mitten av

E

1800-talet. 1837 tillkom de norska formann- E skapslovene. Med dessa nya lagar lades grunden för det norska systemet med folkvalda där organ g medborgarna själva kan bestämma över viktiga ; förhållanden i det egna lokala samhället.

De folkvaldas makt var likafullt länge begränsad ; till områden som skolväsen, vägar och kyrkliga

f frågor samt fattigvård. Den största makten och

f de besluten fortfarande hos viktigaste låg statsmakterna.

Samtidigt med att formannskapet bildades i kommunerna tillskapades ett amtformannskap

Några författningsreformer

på fylkesplanet. (År 1918 återgick amtet till det gamla namnet fylket, som var det ursprungliga namnet på ett landområde och amtmann blev fylkesmann). Denna församling blev det främsta politiska organet i fylket och var fram till år 1964 sammansatt av en representant från varje landskommun. Ordföranden i landskommunen var självskriven medlem av fylkestinget. Vid voteringar räknades varje ordförandes röst som en röst. Fylkesmannen var ursprungligen församlingens självskrivna ordförande. Efter en reform 1921 utsåg fylkestinget självt ordförande bland sina medlemmar. Fylkesmannens närvarorätt har numera upphört.

Den danska utvecklingen har vissa beröringspunkter med den norska. självständiga amtskommuner lades fast i och med 1841 års inrättande av s.k. amtsråd. I likhet med Norge ingick inte alla städer i amtskommunen.

I Sverige framstår 1862 års förordningar om kommunstyrelse på landet, i stad, om kyrkostämma med Skolråd och om landsting som avgörande för den moderna lokala och regionala självstyrelsen.

För Finlands del kan uppkomsten av det nuvarande kommunalväsendet hmaliseras till 1865 då förordningen angående landskommunernas kommunalförvaltning avgavs. Denna förordning var principiellt betydelsefull b1.a. därför att den innebar att kommunalförvaltningen skiljdes från den kyrkliga församlingsförvaltningen. Dessutom innebar den att en ny kommunal förvaltningsorganisation,

kommunstämman (kommunalstämman), grundades för att

handha kommunens förvaltningsangelägenheter. Den världsliga och kyrkliga verksamheten på lokalnivån separerades dock inte totalt vid denna tidpunkt. De kommunala gränserna följde församlingarnas gränser och bildandet av en ny kommun var fortfarande beroende av grundandet av en ny församling.

Några författningsreformer 29

Genom städernas kommunalförordningfrån 1873 strävade man bl.a. till att och förenhetliga utveckla det brokiga systemet av förvaltningsmodeller. Detta skulle bl.a. ske att genom göra det obligatoriskt för städer av en viss storlek att grunda ett representativt organ för handhavandet av stadens angelägenheter.

Det finns i det finländska fallet också skäl att närmare dröja vid kommunalförbundsförvaltningen, Detfinska mönstret avviker från de västnordiska länderna där av inslag regionkommunalt självstyre haft en annan genomslagskraft i förhållande till att bilda frivilliga sammanslutningar av primärkommuner.

Redan under slutet av 1800-talet möjliggjorde den då gällande en kommunallagstiftningen för flera kommuner gemensam i form förvaltning av gemensamma kommunalstämmor.

De flesta interkommunala förvaltningar rörde sinnessjuk- och tuberkulosvårdens områden. Det fanns 1929 13 interkommunala sinnesjukhus, 14 interkommunala tuberkulossanatorier och sex interkommunala Däremot arbetsinrättningar. fanns det endast fem exempel på kommuner som gemensamt upprättat vanliga kommunala sjukhus och inom skolväsendet inskränkte det sig interkommunala samarbetet till gemensamma folkskoledistrikt i kommunernas gränsområden.

Inom ramen för gällande saknade lagstiftning emellertid dessa sammanslutningar en självständig organisation. Det tilltagande kommunala samarbetet krävde därför av reformering lag-

30 Några författningsreformer

stiftningen på detta område. Det skedde 1932 då man skapade kommunalförbundssystemet.

Intressant är även utvecklingen för den statliga länsförvaltningen.

Trots Finlands införlivande med Ryssland bestod den förvaltningsapparaten i stort. Centralgustavianska av expeditioner och för olika förvaltningen ombesörjdes grundade centrala ämbetsverk. Den förvaltningsgrenar viktigaste myndigheten på regional nivå var länsstyrelsen som leddes av en guvernör. Länsstyerelsens kompetens var mycket vidsträckt. En central uppgift var laglighetskontrollen av kommunalförvaltningen.

Redan under l800-talet började man emellertid överföra vissa av länsstyrelsens uppgifter till speciella statligadistriksförvaltningsmyndigheter. Bl.a. grundades i län - en re- 1885 folkskoleinspektörstjänster varje form som inte alls tilltalade prästerskapet som tidigare handhaft dylika uppgifter. Genast i början av 1900-talet för nästan grundades statliga distriktsmyndigheter varje förvaltningsgren. Denna utveckling betydde till en organisatorisk splittring av den staliga början förvaltningen på regional nivå, bl.a. p.g.a. att de enskilda distriktsmyndigheternas verksamhetsområden ofta dels avvek från varandra, dels avvek från länsindelningen.

Under 1900-talet har indelningsreformer och kompetensfördelning mellan olika former för kommunala och statliga organ stått centralt i reformarbetet i alla länderna. (Se avsnitt 3.)

Konstitutionella utgångspunkter

En i alla länderna orubbad princip är att det är

sou 1930:53

Några författningsreformer 31

ytterst statsmakterna som äger reglera

kommunernas indelning och kompetens. Kommun-

institutet har formellt sett en svagare ställning i Norge men denna konstitutionella skillnad torde

praktiskt sett vara av mindre betydelse.

I den danska § 82 föreskrivs grundlagen att

kommunernas rätt att sköta sina självständigt

angelägenheter (under statens tillsyn) regleras

genom lag. I detta ligger, motsvarande på sätt som i Sverige, att grundlaget garanterar och skyddar kommunernas existens som själv- E i 2 ständiga förvaltningsenheter och att den

S kommunala självstyrelsen inte kan

upphävas genom § lag, medan däremot av de avgränsningen angelägenå heter som innefattas i den kommunala själv- Q 5 styrelsen, den s.k. kommunalfullmakten kan å › bestämmas i Den lag. verkliga omfattningen av i kommunalstyrelsens befogenheter blir sålunda

å beroende av den vid varje tidpunkt gällande

å lagstiftningen. De kommunala myndigheternas makt

2 kan alltså, liksom i Sverige, ytterst ses som

E ett utflöde av den danska statsmakten. Den

nyss

2 nämnda

t grundlagsbestämmelsen infördes redan ! i 1849 års Av grundlag. förarbetena framgår att huvudsyftet med den bestämmelsen var att

garantera medborgarna en allmän rösträtt till

kommunalbestyrelserna vilket numera regleras av

den särskilda kommunala vallagen.

Detta att kommunerna är självständiga förvaltningsenheter kommer också till i uttryck att de enskilda ledamöterna i amtsråd och kommunal-

bestyrelser inte har någon allmänt underordnad

g ställning i förhållande till någon högre myndighet. De kan visserligen ådraga sig straffansvar och skadeståndsansvar för olagligheter i utövan-

SOU 1980253

32 Några författningsreformer

det av men de kan inte åläggas något admiuppdraget, nistrativt Statliga myndigheter kan disciplinansvar. sålunda bara när det finns någon särskild rättsgrund därtill amtsråd eller kommunalbestyrelser direktiv ge (tjänstebefallningar). Det finns inte heller någon överordnad som har en allmän befogenhet att myndighet ändra ett amtsråds eller en kommunalbestyrelses beslut eller att handla i dess ställe.

I Finland baserar sig förvaltningen på länsnivå på 50 § i regeringsformen från 1919. I nämnda paragraf stadgas att för den allmänna förvaltningen skall Finland förbliva indelat i län, härad och kommuner. Vidare slås fast att ändring i länens antal stadgas genom lag samt att övriga ändringar i den administrativa indelningen bestäms av statsrådet. I 51 § stadgas att länsförvaltningen handhas av landshövdning.

I motsats till övriga nordiska länder saknas Norges grunnlov (från år 1814) varje stadgande om kommunal och fylkeskommunal självstyrelse. Någon lag som ger

allmänna bestämmelser om uppgiftsfördelningen mellan

stat, fylkeskommuner och kommuner finns inte. Men både och kommuner är, liksom i Sverige, påfylkeskommuner en rad genom speciallagstiftning av olika lagda uppgifter är vegloven, grunnskoleloven, lov slag. Viktiga exempel om vidaregående opplaering, sykehusloven och bygningsloven.

bestäms också genom beslut av Uppgiftsfördelningen Stortinget, regeringen och departementet. statsmakterna kan när som helst besluta om ändrade gränser för den kommunala kompetensen och sålunda direkt påverka innehållet i denna. Stortinget kan besluta att en samhällsuppgift skall lösas enbart av staten, av fylkesav kommunerna enbart, eller av två eller kommun enbart, flera av dessa gemensamt.

S()lJ 1980:53

SAMHÄLLSOMDANING OCH KOP-LWUNREFORIVIER

Den kommunala sektorns expansion

Efterkrigstiden har medfört att den s.k. offentliga sektorn expanderat starkt i samtliga nordiska länder. Även om man inte är enig om å hur dess

i

yttre gränser skall dras, än mindre g hur dess omfattning och är, resursförbrukning så är det uppenbart att inom den del av å offentlig 5 verksamhet som inte enbart utgör ekonomiska l transfereringar, så har den kommunala och regionkommunala sektorn ökat relativt set mest. Stats- ; kontrollkommittén anger i SOU 1980:10 att landsting och kommuner från att 1950 ha ca 8 % tagit av landets totala produktion i anspråk, nu

tar drygt 24 % i anspråkl›.

g

För gäller att under efterkrigstiden kunde Norge L kommunalförvaltningen disponera närmare 6,5 % av den norska bruttonationalprodukten i skatter och avgifter. Under 1970-talet har denna andel N i kommit till mellan 14 - 15 %. upp

För Danmark saknas helt jämförbara siffror, men det är klart att proportionerna mellan stat och

1) Statens andel anges till 10 resp. 12 %.

34 Samhällsomdaning och kommunreformer

kommun där ser något annorlunda ut. Av de samlade inkomsterna år 1976 tog det allmänna in ca 43 %, uppdelat pâ stat ca 70 %, primärkommun ca 22 % och regionkommun 8 %. Av statens utgifter svarade amtskommunen för proportionellt sett mer, ca 12 %.

Motsvarande tendenser är iakttagbara även för Finlands del, även om den offentliga sektorn relativt sett är något mindre där, och att man då bör beakta att kommunförbundens uppbörd sker via medlemskommunerna.

Kommunrationaliseringarna: lokal nivå

Ett grundläggande argument för efterkrigstidens kommunindelningsreformer har varit att skapandet av större och bärkraftigare kommuner är en förutsättning för ökad kommunal självstyrelse och Ökad medborgerlig service. I Sverige har det lett till att antalet kommuner under perioden 1951-1976 minskat från 2 498 till 277 (l januari 1980 279). Av dessa är över hälften mindre än 20 000 invånare, medan ll härbärgerar fler än 100.000.

Ett analogt reformarbete tog fart genom den s.k. småkommunkommittén i Finland under 60-talet.

Tabell l Antal kommuner i de nordiska länderna kommuner mellan(sekundär)nivåkommuner land

landsting)

sou 193053 Samhällsomdaning och kommunreformer 35

Dess förslag ledde till en klar nedgång.i kommunantalet under slutet av 60- och början av 70-talet. 1960 fanns i Finland 548 kommuner. 83 av dessa har idag försvunnit genom kommunsammanslagningar. P.g.a. lokalt motstånd har reformplanerna dock inte kunnat förverkligas fullt ut. För att uppnå de drygt 300 som refomkommissionen föreslog, krävs en minskning med ytterligare ca 150 kommuner.

I Danmark ledde behovet av att dels lösa indelningsfrågorna, dels också att få till stånd en modernare styrelseform för kommunerna och amtskommunerna till att det 1958 tillsattes

i

en brett sammansatt kommunallagskommission.

Redan under det pågående utredningsarbetet i

E kommunallagskommissionen

I genomfördes med början år 1962 en frivillig av kommunsammanläggning å l totalt 398 kommuner. Som ett resultat av kom-

i

munallagskommissionens arbete antog folketinget år l967 en lag om revision av den kommunala å E indelningen. ê

E Enligt indelningslagen skulle den kommunala E indelningen omkring städerna göras så att

E bysamfund som låg i flera kommuner men som

E kunde betraktas som sammanhörande normalt kom

K att höra till en och samma kommun, en - en by 1 kommun - Vid principen. bedömningen skulle avgörande vikt läggas vid de befolkningsmässiga, 3 sysselsättningsmässiga och ekonomiska förhållanden som knöt samman de enskilda kommundelarna. Vidare skulle det eftersträvas att kommunerna blev tillräckligt bärkaftiga enheter. De borde alltså bli så stora att de utgjorde ett lämpligt underlag för att självständigt sköta de kommunala uppgifterna.

36 Samhällsomdaning och kommunreformer

Före indelningsreformen fanns det 1837 enheter, varav 87 köpstäder och l300 sognekommuner. I likhet med utvecklingen i Sverige skapades en enhetskommun med samma status. Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner har uppgifter både som primär- och amtskommuner.

Resultatet av sammanläggningen av primärkommuner resp. amtskommuner i Danmark blev att antalet primärkommuner efter kommunalreformen uppgår till 275.

Den norska kommunindelningsreformen startade år l958, då man hade 744 kommuner. Topografiska förhållanden och bosättningsmönster satte snäva gränser för en uniformering av kommunerna. För närvarande finns i Norge 454 kommuner. Av dessa är 47 bykommuner. Mer än hälften har mindre än 5.000 invånare.

Sammanfattningsvis kan sägas att medan man i Sverige och Danmark lagt samman mindre enheter till större kommuner med bättre resurser att utföra sina uppgifter, valde man i Norge att bygga ut en stark fylkeskommun som en garanti för en stark samhällsförvaltning inom större geografiska enheter. I Finland har reformarbetet stött på svårigheter. Antalet kommuner är alltfort stort. Småkommunproblemet hanteras genom kommunalförbundsinstitutet. I det svenska reformarbetet finns däremot krafter som arbetar för färre och större primärkommuner.

3.3 Kommunrationaliseringarna: regional nivå

Fr.o.m. år 1971 finns 23 landstingskommuner i Sverige. I princip gjordes varje län till landstingskommun. Gotland, Göteborg och Malmö är kommuner utanför landstingskommun. Vissa särskilda bestämmelser gäller för Stockholms landstingskommun. Ett genomgående drag i alla länderna är f.ö. att huvudstadsregionerna erhållit särskilda lösningar.

Samhällsomdaning och kommunreformer 37

Även om länen som statlig regional instans varit oomtvistade i finländsk debatt, så har indelningsgrunderna för och länens antal inte varit det.

År 1946 tillsattes en kommitté som fick i uppdrag att utreda problemen kring länsindelningen. I sitt betänkande rån 1953 föreslog kommittén att landet indelas i 15 län, vilket skulle ha betytt att fem nya län grundas; Mellersta Österbottens, Mellersta Finlands, Norra Karelens, Björneborgs och Tammerfors län. Utgående från det här stiftades 1965 en lag om länens antal (353/56), vilket innebar att Norra Karelens och Mellersta Finlands län grundades fr.o.m. 1960. Härigenom steg länens antal till 12, dvs. detsamma som i dag.

Under slutet av 50-talet började man utreda möjligheterna att grunda ytterligare flera län i överensstämmelse med den ovannämnda kommitténs förslag. År 1960 framförde Tammerfors länskommitté förslag om att ett län med samma namn bör grundas, vilket även resulterade i att man 1962 stiftade en ny lag om länens antal (201/62). Enligt lagen bör förutom Tammerfors län även Satakunda län grundas.

Länsjusteringarna har dock inte genomförts. Orsakerna är och varierande. En politiskt

E

många 5 betydande och reformhämmande faktor är att de också skulle innebära för-

E nya länsgränserna

[ ändringar i valkretsindelningen för riksdagsval. Reformen motarbetas framför allt av de riksdagsmän, vilkas väljarkår skulle spjälkas upp på två län.

Danmark - Efter det att kommunallagskommissionens

38 Samhällsomdaning och kommunreformer

arbete krönts med framgång tillsatte inrikesministern en kommunalreformkommission.

Denna kommission fick bl.a. till uppgift att lägga fram till bildande av nya amtskommuner och till förslag ändring av den kommunala indelningen i stadsområdena samt också att särskilt undersöka indelningsfrågorna rörande Århus, Odense och Ålborgs städer.

Indelningslagen gav kommunalreformkommissionen möjlighet att lägga samman två eller flera amt. Antalet amt var vid den tiden 22, men tre amt var i sin tur indelade i flera s.k. amtsrådskretsar, varför det totala antalet amtsråd var 25. Redan då var det en allmän uppfattning såväl i folketinget som i kommunala kretsar att antalet amt skulle minskas för att möjliggöra dels en mer omfattande och samcrdnad planering, dels en decentralisering av en rad statliga uppgifter till de nya amtskommunerna. Reformkommissionens ståndpunkt blev att det borde finnas l4 amt i Danmark, 13 nya amt och Köpenhamns amt. Detta amt, liksom primärkommunerna i Köpenhamns amt, Köpenhamn och Frederikshölls utanför den nya indelningslagen, eftersom berg, man väntade en särlösning för hela huvudstadsområdet.

Norge - Traditionella fylkesgränser har bibehållits. Landet är indelat i 19 fylken, varav Oslo samtidigt också är kommun. Fylket Oslo har fylkesman gemensam med Akershus.

Kriterier för regionkommun

Indelningsreformerna för kommunerna (primär-) har i allmänhet föregåtts av ett intensivt kartläggningsarbete för att finna kriterier på lokala kontaktmönster som s.a.s. bygger upp naturliga lokalsamhällen kring olika bebyggelsekärnor. I vissa fall har sammanläggnings- och avspjälkningsbeslut lett till lokala reaktioner. I stort sett har man lyckats skapa

Samhällsomdaning och kommunreformer 39

färre och större kommungemenskaper, låt vara med ofta förlorad direktkännedom om lokala förhållanden och minskat lekmannadeltagande. På läns/regionnivån har det i allmänhet varit mindre besvärligt att komma fram till administrativa avgränsningar, framför allt i Sverige och Norge. Där har befintlig och historisk framvuxen länsindelning med residensstäder som centralort haft stor genomslagskraft. I den svenska debatten om en ny länsindelning har emellertid föreslagits att länens antal skulle skäras ned till 15. Ett befolkningsunderlag om ca 300 000 har ansetts nödvändig för att garantera medborgarna samhällsservice. Förslaget har icke genomförts trots att det diskuterats i tio år.

I Finland har den - i förhållandet till grannländerna - senare den starka urbaniseringen jämte befolkningskoncentrationen till de fya sydligaste länen verkat katalyserande på indelningsdiskussioner. Uppkomsten av eller förslag till delning av län har också haft samband med sviterna från kriget. Under 70-talet har den s.k. landskapssjälvstyrelsefrågan varit aktuell. I ett betänkande av mellaninstansförvaltningskommittén från 1974 framkastas flera omtvistade förslag till reformering av mellaninstansen. Där införs bl.a. ett ekonomilandskapsbegrepg som överordnas tidigare administrativ indelning i form av län och geografiskt i form av landskap. Grundläggande synes vara ett ekonomiskt-geografiskt samband som gör regionen naturlig och enhetlig. Ekonomilandskapen anges vara l7-19. Motsvarande tankegångar kan sägas ha lagts till grund för den svenska regionalpolitiken men har inte avsatt spår i den politiskt administrativa indelningen i Sverige.

40 Samhällsomdaning och kommunreformer

I det finländska förslaget varierar befolkningsunderlaget för varje län. Extremvärden är den ca miljonen invånare som finns i Nyland samt de knappt hundratusen som finns i det föreslagna Kajanaland. Ålands 22.000 invånare är ett särfall (bilaga l).

Under arbetet med den danska amtskommunreformen kom man fram till att det idealiska befolkningstalet för den skulle vara mellan 200.000 och 250.000 invånare. Av många skäl kom dock den genomförda indelningen i praktiken att avvika från sådana diskuterade normtal. Även om man bortser från Bornholm - som med sina speciella förhållanden bildar en egen amtskommun, vilken består av endast fem primärkommuner med sammanlagt ca 48.000 invånare - finns det stora skillnader mellan

de nya amtskommunerna inte bara i geografisk omfatt-

ning utan också i invånarantal och i antal kommuner som ingår i amtskommunen. Av bilden i bilaga 2 framgår översiktligt den geografiska indelningen av Danmark i amtskommuner efter kommunalreformen. De nya amtskommunernas geografiska områden är i allmänhet mer likartade än de nuvarande svenska länen. Följande tabell visar skillnader i invånarantal, ytvidd och antal primärkommuner mellan de olika amtskommunerna.

Samhällsomdaning och

kommunreformer 41

Tabell 2. Amtskommuner i Danmark.

Amtskommun Befolkning Areal Antal

79-07-01 kommuner

(m2)

(IOOO-tal)

De nokska fylkeskommunernas geografi framgår av bilaga 3.

4. SAMHÄLLSFÖRVALTNING PÅ REGIONAL NIVÅ INSTITUTIONER OCH STRUKTUR

4.1 Regional och lokal statlig förvaltning

Inledningsvis finns det skäl att erinra om skillnaderna mellan det svensk-finska och dansk-norska systemen. Amts- och fylkesmännen ägde tidigare en dubbelfunktion i den regionala förvaltningen; som statens regionala ombud resp. som regionens ledande företrädare. Reformerna de senaste åren har inneburit att en åtskarp skillnad införts mellan statliga och amtsfylkeskommunala administrativa uppgifter. Statens representant får alltmer renodlade kontroll- och tillsynsuppgifter visavi kommun- och regionkommun. Dessutom innehar han (hon) en betydande uppgift som rättsvårdande instans i besvärshänseende. Starka sektorsmyndigheter på central nivå kan dock ofta förbigå den regionala representanten.

Landshövdingeväsendet i Sverige och Finland har en starkare ställning, inte minst resursmässigt. I Finland försvagas dock den samordregionala ningen av att statsmyndigheternas centrala organ har omfattande distriktsbefogenheter, dels också av att områdesindelningen kan skifta från myndighet till myndighet.

44 samhällsförvaltning på regional nivå

FINLAND

Sedan 1967 har det varit en strävan att, som det heter i länsförvaltningsbetänkandet, placera olika förvaltningsgrenars samband med den

distriktsmyndigheteri

allmänna - i den mån det anses nödlänsförvaltningen vändigt och ändamålsenligt. En annan strävan har varit att skapa en tillräckligt enhetlig organisation för diverse delegationer, nämnder och motsvarande organ på länsnivâ.

Dessa direktiv är mycket mjuka och de har haft att kämpa mot en betydande trögrörlighet och en låg benägenhet hos centralförvaltningen att inordnas under länsstyrelserna. Förutom länsstyrelserna finns i dag nästan 40 olika typer av statliga distriktsmyndigheter, vars totala antal uppgår till över 300 stycken. Denna territoriella och funktionella uppsplittring har haft konsekvenser också för den (kommun) lokala statliga administrationen. En kommitté föreslog 1967 att den territoriella indelningsgrunden skulle ändras så att kommunindelningen skulle vara en naturlig bas för bestämmande av lokala distrikt. Ett lokalförvaltningsskulle där flera olika - traditionellt verk grundas åtskilda statliga verksamheter som skattebyråer, vägoch - skulle samsas. mästare alkoholinspektörer

Länsstyrelsernas organisation

LS är allmän förvaltningsmyndighet i länet. Dessutom är den i egenskap av distriktsförvaltningsmyndighet underställd flera ministerier och centrala ämbetsverk. Som allmän förvaltningsmyndighet är LS underställd ministeriet för inrikesärenden. I frågor rörande undervisningsväsendet är LS underställd undervisningsministeriet, skolstyrelsen och yrkesutbildningsstyrelsen och i frågor rörande social- och hälso-

samhällsförvaltning på regional nivå 45

vården är LS underställd social- och hälsovårdsministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, medicinalstyrelsen och socialstyrelsen.

Figur 3. Länsstyrelsens i organisation Finland

Lnndshövdinh

Knnslichef länsråd

I I _ 1 l i

lLRns- Allmän: Skol- Social- och Lands-

lkünsli avd, avd. hälsovårdsavd. ROUYOT

t J

Länsrätt

Enligt RF (51 §) och förordningen om LS (3 §) är landshövdingen chef för LS. Kanslichef för LS är ett länsråd som samtidigt fungerar som chef för länskansliet och för allmänna avdelningen.

LS består numera av fem avdelningar. Länskansliet grundades så sent som våren 1979. Som chef för I skolavdelningen och social- och hälsovårdsavdelningen fungerar en avdelningschef, av vilka den förre bär titeln länsskolråd och den senare länssocialråd. är chef för lands-

Länskamrern

kontoret. För av handläggning förvaltningsrättsliga besvärsärenden och vissa andra förvaltningsrättsliga lagskipnings- och förvaltningsärenden som hör till LS:s verksamhetsom-

46 nivå

samhällsförvaltning på regional

råde finns vid LS en eller flera länsrätter. I LS:s organisation i vidsträckt bemärkelse kan dessutom diverse nämnder och delegationer inrymmas. Dessa fungerar som hjälporgan till LS.

Det relativa storleks- (och möjligen även styrke-) - förhållandet mellan och de länsstyrelseinstitutet statliga regionala förvaltningsorganen framgår av nedanstående tabell över personalstyrkan: (1973)

Tabell 3 och 4. Statlig länsförvaltning i Finland.

Siffran kan antyda att den svenska länsstyrelsen såväl absolut som relativt har en starkare ställning i länsförvaltningen.

I bilaga 4 ges en uppräkning av de väsentligaste finländska distriktsmyndigheterna samt distriktantal.

nivå

Samhällsförvaltning på regional 47

NORGE

Inom den statliga har lokalförvaltningen fylkesmannen på många sätt stått i en särställning. Fylkesmannens göromål går tvärs igenom sektoradministrationen. Fylkesmannen är den främste statliga tjänstemannen i fylket. Fylkesmannen kan vända sig till de statliga och fackorganen begära att bli orienterad i av frågor betydelse, be om utredningar och inkalla dem till möten.

De lokala verksamhetsområdena för de olika statliga organen varierar betydligt. Det finns en grupp där myndighetsutövning tillkommer särskilda enskilda tjänstemän i distriktet, t.ex. polismästaren eller fylkesskattechefen. Distriktet består av en större del av ett fylke. Exempel på andra statliga tjänstemän i är skattefylket fogde, fylkeslantbrukschef, fylkesskogvaktare, vägchef, fylkesläkare, fylkesarbetschef, fiskerichef, fylkestandläkare m.fl. En del av de statliga organen är också pålagda rent fylkeskommunala uppgifter. Några av fylkesmännens tidigare uppgifter har förts över till statens distriktsförvaltning, t.ex. tull- och polisväsendet.

De flesta statliga har organen på fylkesplanet inte någon gemensam få ledning. Några myndigheter sorterar under visserligen fylkesmannen, t.ex. fylkesläkaren. De flesta tar diorganen rekta kontakter med berörda departement eller direktorat E533 att ärendena först behöver passera fylkesmannen. Vid sidan av representanter för den lokala, allmänna statsförvaltningen finns också flera regionala och lokala organ för mer speciella Det förvaltningsgrenar. gäller arbetsförmedling, post- och telegrafväsen,

nivå 48 Samhällsförvaltning på regional

kyrklig förvaltning m.m.

Härutöver finns en serie regionala nämnder. Vissa av dem, som arbeids- tiltaksnemnda, är föreskrivna i lag. og Andra, som högskolestyret är det inte. Utnämningsoch kostnadstäckning är i flera fall delad befogenheter mellan stat och fylkeskommun.

har dubbelställning refor- Som påpekats fylkesmannens merats under 70-talet. Bakom reformkraven låg inte bara kritik på statens infiltrering i kommunala utan också bedömningar. Såväl frågor kapacitetsmässiga regional-, lokal som fylkeskommunal förstatlig-, valtning expanderade.

1976 en klar uppgiftsfördelning mellan den genomfördes kommunala och den administrationen. Man avstatliga skaffade den dubbelställning som fylkesmannen hade haft, bl.a. med hänsyn till fylkeskommunens nya roll. fick sin självständiga administration och Fylkeskommunen man klara mellan den statliga och drog upp gränslinjer den fylkeskommunala förvaltningen på fylkesplanet.

Det fanns röster som menade att fylkesmannen skulle bli överflödig när han löstes från sina fylkeskommunala göromål och att de flesta av hans statliga uppgifter borde tas över av fylkeskommunen. I samband med Hovedkomiteens utredningar om reformer på fylkesplanet övervägdes också den lösningen att göra fylkesmannen till kommunal tjänsteman och föra över förvaltningen till Detta förkastades emellertid av fylkeskommunen. kommittén, som i samband härmed uttalade sin grundidé Å ena sidan bör läggande om fylkesförvaltningen. enligt principen om lokalt självstyre fylkeskommunen ha full att bygga upp sin förvaltningssjälvständighet och själv anställa sin högsta administraorganisation tiva chef. Å andra sidan är det nödvändigt att regering

Samhällsförvaltning på regional nivå 49

och departement har tillgång till en representant i varje fylke med hänsyn till huvudmålen i den nationella politiken och för samordningen av statens verksamhet i fylket. Detta behov kan inte tillgodoses om fylkesmannaämbetet blir nedlagt. Utan ett sådant ämbete blir det svårt, framhöll Hovedkomiteen, att genomföra en önskvärd och ändamålsenlig decentralisering av den statliga förvaltningen.

Det förelåg alltså en betydande kritik gentemot bristen på samordning av statlig verksamhet på fylkesplanet. Sektorsintressenas styrka ledde till att många ärenden avgjordes direkt i departementen, utan föregående avstämning på fylkesplan. Ett förslag att samla statliga funktioner i ett regionalt överdiktorat befanns dock alltför långtgående. I stället fastnade Stortinget för att regional samordning skall skapas genom en kombination av följande åtgärder:

A Enskilda tjänstemän införlivas i fylkesmannens kontor (fylkeskontoret).

B Fylkesmannens samordningsfunktion i förhållande till den övriga statliga förvaltningen i fylket läggs fast i instruktioner för fylkesmannen resp. sektormyndigheterna.

C Fylkesmannen skall vara ordförande i eller medlem av kollegiala organ som är av betydelse för samordning av statens verksamhet.

Samordningsbestämmelsen omfattar i princip alla civila förvaltningsorgan som stataen har i fylket.

i

;iå

50 Samhälisförvaltning regional nivå

Undantag har dock gjorts för polisväsendet och kyrkoväsendet, eftersom dessa institutioner på grund av sina funktioner och rättsliga ställning så klart skiljer sig från den övriga statliga förvaltningen.

De förvaltningsgrenar (fagsjefer) som mot denna bakgrund i samordningshänseende är organiserade under fylkesmannens ledning är skattefogden, fylkesskattechefen, fiskerichefen, skoldirektören, fylkesarbetschefen, fylkeslantbrukschefen, fylkesskogvaktare, vägchefen, biltrafikschefen, fylkesläkaren, fylkestandläkaren och försäkringskassans direktör alltså en mycket allsidigt sammansatt krets av förvaltningschefer med vitt skilda arbetsområden. Vid beslut om förändringar i funktionsfördelningen, som innebär att någon av dessa länsexperter förs över till fylkeskommunen, faller de automatiskt utanför den statliga samordningen.

Det reella innehållet i fylkesmannens samordningsfunktion är under närmare utredning.

Organisatoriska konsekvenser

Den tidigare dualismen i fylkesmannens förvaltningsuppdrag innebar att ämbetets administration innehöll dels statligt anställda, dels också fylkeskommunalt anställda. Personal som sorterade under bägge huvudmännen förekom vid fylkesmannens bägge kontor, embetskontoret (förvaltningskontoret) och utbyggingsavdelningen (planeringsavdelningen). Av totalt 789 anställda år 1975 räknades 477 som statligt anställda.

I och med 1976 års reform flyttades ansvaret för hela planeringsverksamheten på fylkesnivå över till fylkeskommunen. Det som tidigare motsvarade utbyggningsavdelningen flyttade in under nytt huvudmannaskap. Däremot kvarstår i viss mån de dubbla uppgifterna.

nivå

Samhällsförvaltning på regional 51

Fylkeskommunen skall bistå fylkesmannen med göromål enligt byggnadslagen. Därför betjänar planeringsavdelningen även staten. Arrangemanget har dock föranlett viss kritik och det är en strävan att i framtiden låta fylkesmannen använda sig av expertis vid andra statliga regionmyndigheter.

DANMARK

1970 års kommunalreform innebar radikalt ändrade förutsättningar beträffande amtmännens uppgifter och ställning i amtskommunerna. I och med kommunalreformen genomfördes bl.a. en klar åtskillnad mellan den amtskommunala administrationen och den statliga amtsadministrationen. Amtsmannen har därför inte längre som några helst uppgifter i den amtskommunala förvaltningen. Hans uppgifter inskränker sig i stort sett till de speciella funktioner som enligt lagstiftningen på vissa områden åvilar honom som statens representant. Han har varit lagbestämd ordförande i vissa speciella råd, utskott, nämnder o.d. inom amtet. Dessa uppgifter har i

stor omfattning, men ej helt, avvecklats under

1970-talet. som ny uppgift tillkom dock år 1970 ordförandeskapet i tillsynsrådet. Han har också vissa representativa plikter (exempelvis vid kungabesök i amtet). Amtmannens kontor omfattar f.n. i genomsnitt ett 25-tal anställda, av vilka cirka hälften är skrivpersonal. Per den l januari 1980 fanns i statsamtsorganisationen sammanlagt enbart 356 anställda.

Ca 80 procent av statsamtens nuvarande arbetsuppgifter gäller frågor inom justitieministeriets område. Av dessa är de familjerättsliga ärendena

52 regional nivå Samhällsförvaltning på

de väsentligaste. Amtmannen har sålunda en rad uppgifter inom person-, familje- och arvsrättens område. Bland dessa uppgifter kan särskilt nämnas beviljande av hemskillnad (separation) eller skilsmässa, fastställande av underhållsbidrag och umgängesrätt m.m. Till detta kommer meddelande av tillstånd till adoption och av fri process.

Amtmannen beslutar även om stämpelavgift för vissa och - i med handlingar ålägger enlighet arvslagstiftbestämmelser - att arvsanningens arvingar upprätta mälan och bouppteckning. Han har också vissa befogenheter på vallagstiftningens område (vid val till primärkommunerna och till folketinget) och han ställer ut medborgarskapsbevis i de fall då det bara krävs en anmälan från sökanden om att denne önskar vara dansk medborgare. Dessutom förbereder han medborgarskapsärenden som skall behandlas av inrikesministeriet. För den civila beredskapen på regionalplanet svarar sju av landets amtmän.

De viktigaste uppgifterna för statsamten har att göra med tillsynen av kommunerna. I flera fall har man där förenklat reglerna om underställande av beslut till det s.k. tillsynsrådet. En redogörelse av inrikesministern från våren l98O pekar på att nuvarande organisation kommer att bibehållas och att man i Danmark överväger att öka amtsmännens engagemang i samband med decentralisering av beslutsbefogenheter från ministerierna/centrala direktorat till regional nivå.

Sammanfattningsvis kan sägas att storleken på den underliggande administrationen förmodligen är en god indikator på den styrka som samordnande regional instans har för den statliga verksamheten i länet, dvs. Sverige-Finland-Norge-Danmark. Ett annat utvecklingsdrag värt att notera är att man i vissa länder

Samhällsförvaltning på regional nivå 53

funnit att länsstyrelseinstitutet som formulerare av regionala allmänintressen är otidsenligt. Rättsvårdande och kontrollerande uppgifter tenderar att bli de väsentligaste. Landshövdingrollen är också på väg att ändras. Det är endast i Sverige som ett brett engagemang i de flesta länsorgan kvarstår. I Norge har man dock efter en tids reformverksamhet nu övervägt att styrka amtsmannens möjligheter till effektiv samordning av all statlig regionförvaltning, bl.a. genom amtsnämndsdeltagande.

4.2 Statlig tillsyn visavi kommun/landskommun

Den statliga tillsynen visavi kommunerna sker genom mångahanda metoder. Här skall vi begränsa oss till den statsregionala nivån.

E

Införandet av direktvalda amt/fylkeskommuner i Danmark och

i

Norge har inte inneburit att tillsynen över kommunal verksamhet his. Det § förlagts har man förbehållit statens

i

organ. Argumentet

I härför är dels det statsrättsliga, att det är

E staten som ytterst bestämmer om kommuners befogen-

E

heter och gränser, dels också det

lokal-/regio-

i nalpolitiska önskemålet om att likställa kommuners och -

I

regionkommuners dignitet någon I överkommun har man inte önskat skapa. 5 i När det gäller § fylkesmannens legalitetskontroll

E visavi primärkommuner är rättsläget klart. Han

utövar kontroll över kommunala beslut och ger vägledning samt bedriver tillsyn främst rörande den ekonomiska förvaltningen. Han bistår också med expertis i budgetarbetet. Motsvarande kompetens över fylkeskommunala beslut är f.n. under be-

54 nivå Samhällsförvaltning på regional

handling.

I Danmark utövas motsvarande kontroll över primärkommunerna av det.s.k. med amtmannen som tillsynsrådet ordförande. Tillsynsrådet finns i varje amtsrådskrets och består, förutom amtmannen som ordförande, av fyra medlemmar (och lika många ersättare) som väljs av amtsrådet bland deras medlemmar. Tillsynsrâdet är att betrakta som ett statligt organ under inrikesministeriet. Kostnaderna för rådets verksamhet täcks - medlemmar helt av staten och bortsett från valet av har tillsynsrådet inte något att göra med amtsrådets verksamhet.

omfattar både en legalitetskontroll, dvs. att Tillsynen åtgärder inte är olagliga, och en kommunalbestyrelsens lämplighetskontroll, som särskilt ger möjlighet att hindra att en enskild kommunalbestyrelse vidtar åt- (framför allt ekonomiska dispositionen), som gärder trots att de inte är olagliga, strider mot samhällets intressen och målsättningar. Även andra beslut av kommunerna - som arvodering, upptagning av lån, borgensåtaganden, budget m.m. skall godkännas av amtsråd eller fackministerium. överhuvud strävar man i Danmark - liksom - minska i Sverige efter att detaljkontrollen av kommunernas beslut.

För såväl Danmark som Norge gäller att denna regionala mellannivå bara är en besvärsinstans på vägen upp till slutliga beslut i inrikes- resp. justitiedepartementet.

4.3 Regional kommunal förvaltning

Amts- i Danmark och Norge är resp. fylkeskommunerna likartade. De kontrasterar mot det finländska tämligen med kommunalförbund. Trots de olikheter som systemet gäller omfånget av uppgifter som förvaltas av resp.

sou 193053 Samhällsförvaltning på regional nivå 55

organ och trots skillnaderna i sätt att utse mellannivårepresentanter så föreligger vissa institutionella likheter i uppbyggnaden av regionnivåns organ. Det finns dels en större - ett - dels en mindre organisation fullmäktige styrelse (eller förvaltningsutskott). För beredning har en nämndorganisation skapats. Vissa nämnder tillkommer som ett uttryck för själv- - de fakultativa - medan styrelsen andra är obligatoriska i den statliga speciallagstiftningen.

Finland

Antalet kommunalförbund uppgick 1977 till 208 stycket. Det förekommer både lagstadgade regionala kommunalförbund och frivilliga sådana.

De regionala kommunalförbundens organisationsform baserar sig på förtroendemannaförvaltning. Förtroendemannaorganen är följande: förbundsfullmäktige förbundsstyrelse övriga förtroendemannaorgan

Kommunalförbundens beslutanderätt utövas av dess förbundsfullmäktige, vars egentliga medlemmar och personliga suppleanter väljs av medlemskommunernas kommunfullmäktige för en tid som motsvarar fullmäktiges mandattid. Förbundsfullmäktige väljs alltså genom indirekta val. Varje medlemskommun skall vara representerad i förbundsfullmäktige. Fullmäktiges antal fastställs i kommunalförbundets grundstadga.

De centrala organen i amts- resp. fylkeskommunen framgår av figur.

56 Samhällsförvaltning på regional nivå

mom

rsmanm:

.LHZE§OM

ammmomgmm

nmmmez

|ammm

mxwuoc

. _

GWS u

among

unmamo

eaommsa

msm g«am

aaoumep wuwcwe

n.mmm%wm%mzmmmHmmmm%%

m:mgamz

uwn

wm«mme:.eaoxmeø

øwmno

zmpmmez«ssm

BUHQHBEM

m8

$nHoom-mpmw=mm

zmuza

H

4m

R

cm

msmemmm mgzmmem oqHxmmnm

am

øaønncoo

amoom

mdw um:

memn«mmaz

gwuwccwmowmn

zqy

mzmemmzmmmaø*mam

ä .

qg<

mmmmm.zøzoM

ä :em

H

m2

mmaoz«nmq

..-win

cwcoaumuuwacwevm

moeMmmHnqzm:oxma:<

:Scam

zmnoHmmmg

nzqm

mn0øzaaoMmps

zmmem<:umommas<

. _

azezmmmmmmm

.H45

emmmmâa*

aaoMmaøHzozo:g mmmmmomwoexmm.

H

aemmomømz wvmamuus

za:

Q§äâåE”

mnzam oHøzmem

smqaz< ...QMMEHQ wmhgw_

mom

.UHw M43 g› & w

ume

:anwa

.uwaamu

.

-mäsä

mummamu:m0xa›w

-ä

-z;o

_:;m;=

Am»

:m._..._c.ctm

.

.wcacaawuw

zgszgzn mxmgoc

7.8.1;

.

mz=z=$a2m=x;»;

H.. zu: gg

:su›o

ø_2_M:4__#pzH

. .,

za;

M_.h_:_..,.u..._

::z;w:

pmm

Ecz...zäuzzw_.e_._on_

H

.EETHFLZEL amuucoo

.

H

M.._ _

:=:;;.›uoz_+m;x;›;

2/z›mz<

zmeaesawm_ugez<.qsaww:=s_m_uuz_emuz;›L.<

mmmwa

c_sap:ou

-aux

u;o

CSS_

-4

aw;7mm«»;LMügmmsmmwmmowauüHxnwÃm;%Lwmw»müumüm

cm

-m;_zz

.

mEzz:=z:›.

zgggzmum

cm

z_z._.=...:

zmzz:n<xmm:A»m

:U0

_ xp;

mxmcmv

.

._..L::.:._.m

mmcw

:uoy:§ra_:q:

:u:

z;z›m;4_e

um:

m›uu;+:mm=;>;

zuazxnmazømmxa»n

.u2_z_;:,:

.

xmrözczm_

.

mcoczsaoxmoxwzu

.cc

mz;z:Ls2m:;;›:

.$.”

euoz.:;z;›;

N?d...:z M..._.:_,.._._.z.u_“.

uww

amuau=mman»m

z

cmvmcaaaxm

_

coumummemuonmuem

xzszzzbze

mn

m;;,umz ;:z;_:s

A

_.h,

5::

;;cz_emuz;›;

4u:

/.

:cm

amuzmammxqxu

:zqm

N_...:b_.2._wE

mcacaamum

N. m0;

mCCrEL

z=::z;;

m

agé*

m_4

._

mamuucmo

H

:ø;._M;:_.

vw_ za;

eu._._z< NZEEm

.w . W

FMM§FF

mwwcmum

nz.. __ .

.umaamw

.psmma

:wo

.ozkzmHmmm7p

qHemmhümbgqpM.

a

_8§o eaoxmeø umozHmmz uHoom

mHmmah

omqnm

5. Stat, kommun och regionkommun: samspelsformer och verksamhetsinnehåll.

Uppgifternas fördelning på olika huvudmän.

Bakom 70-talets reformer i Danmark och - och Norge bakom reformdebatten i Finland finns en serie behov, som kan sammanfattas i begreppen k0mmunalisering, decentralisering och effektivisering. Tredelningen mellan förvaltningsuppgifter bygger på traditionen att det skall att dra en gå logisk gräns mellan vad som är stats/regionkommuns/k0mmunsansvar. Att det är statsmakterna som innehar maktmedlen i landet och att det är statsmakterna som har skyldighet att säkerställa medborgarnas likhet inför liksom lagen, deras tillgång till samhällsservice har varit en självklar utgångspunkt. Någon uttömande lagfäst avgränsning av vilka som är angelägenheter statliga resp. region/primärkommunala finns inte. Däremot regleras kommunal kompetens i olika speciallagar. Den kommunala innebär självstyrelsen också möjligheter för kommunerna att självständigt åtaga sig olika samhällsuppgifter. Avgränsningarna är med andra ord som växlar något i takt med samhällsomdaningen. Avgörande för ansvarsfördelningen är ett kriterium vagt om medborgarnytta. I Norge har man i samband med fylkeskommunre-

formen sökt knäsätta vissa till principer vägledning för åtskillnaden mellan ansvarsnivåerna:

SOU 1980153 58 Stat, kommun och regionkommun

Arbetsuppgifter, där genomförandet av jämlikhetsprincipen är av avgörande betydelse eller där hänsyn till en effektiv och tillfredsställande ekonomisk lösning kräver hela landet som underlag, skall åligga staten. Sådan uppgifter är t.ex. universitet, högskolor, riksvägar, järnvägar, flygplatser osv.

Arbetsuppgifter som kommunerna geografiskt eller befolkningsmässigt är för små att lösa eller som skulle innebära ett stort ekonomiskt åtagande skall åvila fylkeskommunen. Denna princip medför att sjukhus, skolan närmast över grundskolan och fylkesvägar är fylkeskommunernas ansvar. Fr 0 m årsskiftet 1978/79 har fylkeskommunerna tillagts vissa nya uppgifter inom trafiksektorn. Flera fylkeskommuner är dessutom engagerade i uppgifter som de inte är pålagda på grund av lagbestämmelse, t ex kraftproduktion- och distribution, drift av båt- och bussbolag och dylikt.

Uppgifter som har direkt betydelse för den enskilde individen och där lösningarna bör anpassas efter enskilda förhållanden skall åvila kommunen. Detta gäller barnstugor, grundskolan, lokala vägar, vattenoch avloppsanläggningar 0 s v.

Inte mindre viktigt har varit synpunkten att genom reformerna ha i alla länder skapats förutsättningar för staten att överföra en serie uppgifter som tidigare skötts av den centralastatsadministrationen och dess organ till och Härigenom uppnås att deprimär- regionkommuner. centraliserade och kommunaliserade uppgifter kan skötas under direkt politisk påverkan och med ett ansvarsförhållande till de närmast berörda. Andra reglerat statliga förvaltningsuppgifter har enbart decentralima rats till lokala organ, alternativt erhållit styrorgan utsedda av folkvalda församlingar.

Stat, kommun och regionkommun 59

Tendensen att statsmakterna och myndigheterna endast fastställer generösa ramar för underliggande instanser väcker också problemet med det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Principen att kostnader belastas efter ansvar har lett till finansiella omläggningar för att stärka kommunernas och regionkommunernas ekonomiska underlag. Främst ingår här den fristående beskattningsrätten, men selektiva och generella bidrag är också av vikt.

De hittillsvarande erfarenheterna med de danska och norska reformerna visar en betydande tröghet när det gäller att fritt föra över uppgifter mellan olika förvaltningsnivåer.

I princip finns sex vägar:

l) uppgifter som överförts från staten till kommunala organ ex på nytt huvudmannaskapz mentalsjukvården i Danmark

uppgifter som tidigare legat på primärkommunala organ läggs under regionkommunz exempel vidaregâende skola i Norge

helt nya uppgifter som via lagstiftningen skapats för kommunala organ ex. miljövårdslagstiftning i Danmark

ökade uppgifter inom områden som också tidigare skötts av kommunala organ ex. vidgade länsvägsambitioner

förstatligande av tidigare kommunala angelägenheter. Denna möjlighet är mindre vanlig. Polisens förstatligande i Sverige

60 Stat, kommun och regionkommun

6) en egenvald ambition att ta sig an nya samhällsuppgifter.

En tendens - att vissa sjunde privatisera nyttigheter som det offentliga organiserat eller tillhandahållit - motsvarar en tendens i det 80-talets debatttidiga läge. Det har dock inte haft betydelse för här diskuterade reformer.

5.2. styrmedel: morot, piska och autonom expansion.

statsmakterna har ett stort antal styrmedel till förfogande när det gäller att mer eller mindre uttryckligt och öppet få sina ambitioner och beslut realiserade av förvaltningen, inklusive självstyrelseorganen. Det är brukligt att skilja mellan legal styrning, anslagsstyrning och rekryteringsstyrning. Från ett mer kameralt och detaljreglerat budgetsystem har statsmakterna alltmer börjat använda sig av övergripande program- och rambudgetar. Det materiella innehållet i olika beslut överlämnas till verkställande myndigheter att fastställa. Vad avser den kommunala verksamheten så kompletteras dessa generella instrument med vissa särdrag: ett planeringssystem ger upphov till en dialog mellan centrala myndigheter och regionala intressen, och ger statsmakterna möjlighet att samstämma den regionala utvecklingen över landet. Ett ofta komplicerat bidragssystem kompletterar anslagsstyrningen så att vissa ersättningar till kommuner/regionkommuner endast utgår under förutsättning att vissa prestationer redovisats. Nettoeffekten av dessa reformer generella befogenhetsstadganden vis-å-vis ökad planmässighet och ramanslag vis-å-vis detaljkrav i ersättningsledet - kan vara oviss med avseende i vilken som på grad effektiv och faktisk decentralisering faktiskt uppnås.

Erfarenheterna från grannländerna skiljer sig i enlig-

Stat, kommun och regionkommun 61

het med varje lands tradition.

Finland

Den ökade statliga styrningen har framför allt tagit sig uttryck i en detaljstyrning av kommunala verksamheter. Detta innebär att staten genom lagstiftning delegerar kommunerna skyldighet att handha en bestämd verksamhet. Utformningen av verksamheten regleras genom bindande direktiv från centralnivån. Denna förhandskontroll kopplas dessutom vanligen ihop med planering och statsandelssystemet (d v s beviljande av statsbidrag i efterhand).

Centralnivån uppgör plandirektiv för uppgörande av lagstadgade verksamhetsplaner. Dessa direktiv binder i hög grad det kommunala beslutsfattandet, emedan kommunerna beviljas statliga medel för en dylik obligatorisk verksamhet endast under förutsättning att planen fastställts av en statlig myndighet. Förhandskontrollen i form av lagstiftning, cirkulär, direktiv m.m. kopplas alltså till en efterhandskontroll i form av planfastställelse och statsandelssystemet.

Planeringsinstitutet på kommunnivå kan sägas utgöra ett verktyg i centraladministrationens händer. Utöver den numera obligatoriska kommunplanen bör kommunerna uppgöra fler lagstadgade sektorplaner: bostadsproduktionsprogram, arbetsprogram, verksamhetsplan för folkhälsoarbetet, skolplan (denna plan försvinner när grundskolesystemet är genomfört i hela landet), barndagvårdsplan och brand- och räddningsplan.

När försöken att införa landskapssjälvstyrelse i Finland på 1930-talet misslyckades (närmast

i 62 Stat, kommun och regionkommun

p g a maktpolitisk kamp mellan agrarer och socialdemokrater) anpassades regelstyrningen till detta.

Lagstiftningsvägen ålades kommunerna att bilda enhetligare kommunalförbund för olika verksamheter. Det här skedde först inom tuberkulosvården (1948) och sinnessjukvården (1952), för vilka det bildades skilda kommunalförbund. År 1956 indelades landet i centralsjukhusdistrikt och samma år stiftades även en lag om universitetscentralsjukhus. Grundandet av allmänna yrkesskolor ordnades huvudsakligen på kommunalförbundsbasis genom lagstiftning därom 1958. Följande år blev även regionplaneringen obligatorisk. Flera regionala kommunalförbund har bildats senare. År 1977 bildades det senaste för specialomsorger om utvecklingsstörda. Frivilliga regionala kommunalförbund är sådana, varom inte direkt stadgas i lag. Kommunerna är dock skyldiga att grunda t ex yrkesskolplatser. Denna uppgift kan de fylla genom att: a) grunda en egen yrkesskola, b) delta i ett kommunalförbund för denna verksamhet eller c) reservera elevplatser i en statlig centralyrkesskola. Frivilliga regionala kommunalförbund är följande:

- kommunalförbund för kretssjukhus - “ arbetsinrättningar - för rådgivningsbyråer uppfostringsfrågor yrkesutbildningsanstalter

Norge

Statens styrning sker på olika sätt:

1. Viktiga beslut i fylkestinget av ekonomisk art skall godkännas av Kongen (Kommunal- og arbeidsdepartementet). Staten kan genom denna fastställelseprocedur reglera fylkeskommunernas

S()IJ 1980:53 Stat, kommun och regionkommun 63

verksamhet. Genom att inte godkänna t.ex. ett lån kan fylkeskommunen hindras att ta sig an frågor, som enligt den statliga förvaltningens syn inte är någon naturlig kommunal uppgift.

Staten kan i lagstiftning pålägga fylkeskommunerna att lösa bestämda och i vissa avseenden omfattande uppgifter. Sättet som uppgifterna skall lösas på är ofta starkt detaljreglerat genom lagbestämmelser, föreskrifter och villkor för ekonomiska bidrag.

Fylkeskommunen kan läggas på så många och omfattande uppgifter att det kan bli begränsade resurser för engagemang på eget initiativ.

Lagstiftningen har förutsom fylkeskommuneloven regler som begränsar fylkeskommunens handlingsfrihet. Som exempel härpå kan nämnas att bestämmelser i handelsloven hindrar fylkeskommunerna att driva handel utan särskilt tillstånd av regeringen.

Ett utmärkande drag för utvecklingen i Norge är att fylkeskommunerna och kommunerna har ålagts att lösa nya uppgifter på ett bestämt sätt. Denna form av statlig styrning sker i första hand genom speciallagstiftning. Även om detta kan anses innebära en delegering från staten till den kommunala sektorn, garanteras ändå staten i fortsättningen en stark styrning av verksamheten.

Ett exempel på detta är fylkeskommunens uppgifter inom skolsektorn. Fylkeskommunen har ansvaret för

64 Stat, kommun och regionkommun

vidaregående skole. Staten har likafullt en stark styrning av verksamheten, bl.a. genom att Kirke- og undervisningsdepartementet godkänner undervisningsplaner och läroböcker.

Danmark

Den centralistiska danska traditionen med ministerstyre innebär att åtskilliga ärenden måste underställas centralmyndighet. En begränsning av kommunernas utgiftsexpansion är tydligt uttalad. Fr 0 m 1980 har regeringen beslutat om egentliga ramar för kommunernas utgifter, delvis som led i konjunkturpolitiken.

Ett väsentligt inslag i den kommunala finansieringen är statsbidragen. I Danmark har man frångått s k ändamålsbestämda procentuella statsbidrag och ersatt dem med generella bidrag.

Huvuddelen av statens generella bidrag fördelas på de enskilda primärkommunerna och amtskommunerna på grundval av vissa faktiska förhållanden i dessa, såsom befolkningstal, befolkningssammansättning, väglängder och areal (de s k objektiva behovskriterierna) samt under hänsyn tagen till den i lag bestämda uppgiftsfördelningen.

Vid sidan av de nu nämnda bidragen efter utgiftsbehov får amtskommunerna också särskilda statsbidrag, som beräknas på grundval av-skillnaden mellan den genomsnittliga skattepliktiga inkomsten i amtskommunen (med tillägg av 10 procent av de av statsmakterna fastställda markvärdena)\och f n 105 procent av riksgenomsnittet. Härigenom blir amtskommunernas ekonomiska bärkraft någorlunda oberoende av skillnader i befolkningens inkomstförhållanden.

Stat, kommun och regionkommun 65

Mellan primärkommunerna finns det också ett utjämningssystem, som är uppbyggt på ungegfär samma sätt som det amtskommunala skatteutjämningsbidraget. Den primärkommunala utjämningen finansieras dock delvis av de primärkommuner som inkomstmässigt ligger 125 procent över riksgenomsnittet.

Amtskommunerna och primärkommunerna kan i princip fritt förfoga över alla utgående statsbidrag. Särskilt på det sociala området tillämpas dock fortfarande det gamla systemet med ersättning från staten för de verkliga kostnaderna (det s k refusionssystemet). Detta gäller exempelvis för folkpension och invalidpension.

Även i Norge är den kommunala verksamheten beroende av statliga tillskott. För att de uppväga stundom starka regionala ekonomiska skillnaderna finns ett skatteutjämningssystem. Nedan sammanfattas den relativa betydelsen av olika intäktskällor för fylkes/amtskommunerna i Norge resp. Danmark och för kommunförbunden i Finland. (i Finland är det dock den procentuella fördelningen av utgifterna som mätes, så uppgifterna är inte helt jämförbara).

66 Stat, kommun och regionkommun

Figur 5. Intäktskällor för självstyrelseorganen i

regionkommunerna.

Procentvis fördelning av de norska fylkeskommunernas intäkter hämtade från 1979 års budgetar.

Fylkesskattz 6 056 milj .* Direkt _ _._ _ Skatteutjanmz 1 666 mil] . fylkcsskatt ” Statsbidrag: 2 690 nálj f*

Avgifter,var0r och tjänster: 4 921 milj .: Avgifter, Överföringar Diverse: 464 _J varor och från staten Swmna(exk1.Eitjünster(ink1 17.1 % nnnsieringsint)l579S milj Xkr lcungcngci ) 31.2 I

Källa: Norske onmmncrs Scntrulforbund

Procentvis fördelning av de danska amtskommunernas intäkter hämtade ur 1980 års budgetar:

t k t 2

bldrag 0,2

3;?

procentbidrag

âåâzzåiâäåfags

ränteinkomster 545 likvida medel 618 l Skatter 57,5% 8:a 22 488 milj d kr

Procentvis fördelning av de finländska regionala kommunalförbundens drifts- och kapitalutgifter 1974

utdeb av primärkommun 29 Å avgifter 21,5

statliga bidrag 49,5

sou 1980:53 Stat, kommun och regionkommun 67

Nágra centrala regionalkommunala uppgifter.

Den regionkommunala verksamheten har sjukvården som övervägande uppgift. Dess andel är störst i Finland och minst i Danmark. Genom att de finländska kommunalförbunden inrättas kring entypsärenden, är skillnaden mellan denna organisationsform och de direktvalda regionalkommunala instanserna i Danmark och Norge stor.

Finland

Tyngdpunkten i de regionala kommunalförbundens verksamhet ligger inom sjukhus- och hälsovårdsförvaltningen. Närmare 80 % av kommunalförbundens ekonomi upptas av sjukhusförvaltningen. Ett annat viktigt verksamhetsområde är regionplaneringen, varom i och stadgas byggnadslagen förordningen.

Norge

Diskussionen om den nya fylkeskommunen gick inte så mycket in på konkreta ändringar eller bestämningar av den fylkeskommunala verksamheten. Man nöjde sig med generella formuleringar om att fylkeskommunen skulle tillföras utvidgade uppgifter utan att dessa blev närmare konkretiserade.

Expansionen har huvudsakligen skett inom det som traditionellt har varit de tre stora fylkeskommunala verksamhetsfälten, nämligen vägar, gymnasieskolor och hälso- och sjukvård. Dessa verksamhetsfält drar i genomsnitt över 90 procent av utgifterna. Sjukvården svarar ensamt för 50-70 %. Men det har också kommit till nya upp-

68 Stat, kommun och regionkommun

gifter för fylkeskommunerna, bl a har fylkeskommunerna fr 0 m år 1979 tagit även de statliga trafikkontoren (samferdselskontorer) och tilldelats ett större ansvar inom vägsektorn. På senare år har planeringsuppgifterna blivit allt viktigare. Den översiktliga planeringen har lett till att fylkeskommunen engagerar sig i näringslivsfrågor i fylket. I viss utsträckning har fylkeskommunen på senare tid kommit att engagera sig inom socialsektorn. På detta område kommer fylkeskommunerna att fr 0 m år 1980 få nya uppgifter beträffande bl a barnhem och mödrahem. Även på miljöområdet kommer fylkeskommunerna att få utökade uppgifter. Arbetet på kulturområdet har blivit allt mer omfattande, bl a har fylkeskommunerna engagerat sig i regionteatrarna.

Danmark

Fortfarande svarar sjukhusväsendet för den största delen (nästan 55 procent) av amtskommunernas utgifter. Social- och hälsovårdsväsendet svarar i genomsnitt för nästan 25 procent, medan den del av skolväsendet som sköts av amtskommunerna kräver drygt 12 procent och vägväsendet ca 2 procent av den genomsnittliga amtskommunala budgeten.

5.4 Planinstrument och planeringsprocess

Den löpande översiktliga samhällsplaneringen är uppbyggd av en mängd sektorsplaner. Planarbetet har överhuvud blivit en central verksamhet på den regionalkommunala nivån. Den administrativa handläggningen skiljer sig dock mellan de nordiska länderna, även om det materiella innehållet i planarbetet ofta är likartat. En annan fråga, där länderna kan skilja sig, är hur planeringen används för att stödja vissa överordnade politiska mål.

Den väsentliga skillnaden i administrativt avseende består i följande:

Stat, kommun och regionkommun 69

Finland:

Förordnande om uppgörande av regionplan ges för att regionplaneområde bestående av kommuner som bildar en ekonomisk/geografisk, och i övrigt ändamålsenlig helhet. I mån av möjlighet bör regionplaneområdet omfatta ett län eller, när detta inte är möjligt, genom att länet uppdelas i två eller flera regionplaneområden.

Sverige:

En central fråga har varit vilket inflytande länsstyrelserna resp. landstingen skall ha över regionalplaneringen, en fråga som av länsdemokratiutredningen lösts med en kompromiss.

Danmark/Norge:

I princip införde man l975 i Norge ett motsvarande planeringssystem på regional nivå, som under en längre tid hade använts i Danmark och Sverige. Den norska fylkesplaneringen innehåller element från både det danska och det svenska planeringssystemet. Men det finns också skillnader som innebär att fylkesplaneringen kan anses inta en mellanställning i förhållande till dessa länders planering med tanke på samordningen av den fysiska och ekonomiska planeringen. I Danmark är den fysiska planen ett viktigt led i den regionala planeringen. Planen för markanvändningen är styrande. I den svenska regionalplaneringen ligger tyngdpunkten i sysselsättningsplaneringen. Markanvändningsplaneringen sker inom ramen för andra planeringsinsatser. I Norge är utnyttjandet av naturresurser och markanvändning viktiga element.

70 Stat, kommun och regionkommun

I nedanstående schematiska skiss visas hur den regio-

organisatoriskt är uppbyggd nalpolitiska planeringen

i Danmark/Norge:

Fig. 6. regionalpolitisk planering i Norge och Danmark

.JS RI.

Regeringen: - Landsplanering _ - Godkännande av regionplan

.ilj ö.err.riepziräe-

ililjöministerietl:

- mentet Vägledning - Andra ministerier - I* Riktlinjer och styrelser: - - Ev landsplanedirektiv - :vtijver- Sektorsplanering - - Bistår vid .. en Samordning av central behandling och godkännande -:.z.=- orfxzz; certreült behandling och god- av regionplaner kännande av regionplaner

.Amtskonumxncnia ( huvud- : lirici stadsrñdct) - Utarbetar alternativa re- 0,ior;lpoLitiuk *f.;a ordnar st tgionplzmeskisser och slutl p, _onnunal nlaL:rin“ ligt regionplaneförslag - Leder regionplanearbetet - Amtskormninal Szktors-

planering

Primiirkoxmnuxieina : - Deltar aktivt i region-

planearbetet - Llturbetai* konnnunpl :mer

och lokalplaner - Konuniuml sektorsplanering

ekonomisk planering och Samtidigt rymmer fylkesplanerna sociala beståndsdelar. Länderna har gått olika långt i sin

strävan att centralt samordna och styra de regionala ut-

vecklingsplanerna. I motsats till i Sverige får bandet

mellan den centrala statliga planeringen och fylkespla-

neringen anses vara betydligt lösare i Norge.

Reform, utvärdering, nya förslag.

Utvecklingen under 70-talet på det regionalkommunala området har i stora drag löpt parallelt i de skandinaviska länderna. En direktvald församling på länsnivå med betydande befogenheter framföralltinom vårdsektorn har skapats. Den regionala statliga förvaltningen har stagnerat och orienterats mot nya uppgifter. I termer av den regionkommunmodell som skisserades inledningsvis befinner sig utvecklingen någonstans mellan en direktvald kommunalförbundrespresentation och Praktiska hinder - i form av ett länsparlament. snäva områdesspecifika befogenheter, ekonomiska restriktioner, den önskade politiska likställigheten mellan primär- och regionalkommuner samt en avsaknad av historiska regionalpolitiska och Danmark skiljelinjer i framförallt Sverige har medfört att den i princip obegränsade uppgiftsexpansionen till en allomfattande kompetens enligt den s.k. länsparlamentsidén icke kommit särskilt långt. Det är mest fråga om områdesspecifika inmutningar. Längst synes den norska utvecklingen ha gått. Kultur- och utbildningsfrågor har där stor tyngd. Fylkeskommunens ansvar för regional planering är entydig. Den stärks av att planeringsexpertisen administrativt inordnats i fylkeskommunen.

En väsentlig förklaring för det starkare genombrottet för fylkeskommunidén i Norge synes också vara att här finns en regional politisk tradi-

72 Reform, utvärdering, nya förslag

tion, ett ofta uppflammande motsättningsförhållande mellan centrum och periferi som blottlagts bl a av EF-striden. Naturgeografin är självt en viktig förklaring till varför landet är uppsplittrat i olika regionstraditioner. Motsvarande politiskt tryck från allmänheten är mindre uttalat i det danska och svenska fallet.

En central uppgift i kölvattnet på reformerna har varit att bestämma den statliga länsförvaltningens kontrollerande och rättsvårdande uppgifter. Det danska tillitsrådet är i sammanhanget en nyskapelse av typisk bland-I förvaltningskaraktär. överhuvud synes tendensen i svensk reformplanering vara att stödja olika typer av blandförvaltningsformer, snarare än den rena funktionsuppdelning mellan kommun och stat som knäsatts i grannländerna.

Den finländska utvecklingen framstår som särpräglad. Frågan om en totalreform av mellaninstansförvaltningen och införandet av landskapssjälvstyrelse har blivit en evighetsfråga. 1974 presenterades den s k mellaninstansförvaltningens betänkande, som varit utgångspunkt för de senaste sex årens fruktlösa försök att utveckla den regionala förvaltningen till ett mer enhetligt system.

Medan reformverket i skandinaviska länderna kan sägas ha följt en kontinuerlig och stegvis uppgiftsomfördelning har den finländska politiken haft att ta ställning till ett mer dramatiskt politiskt ändringsförslag. Många etablerade intressen berörs. Uppgiftsöverföringar mellan olika statliga/läns/kommunförbundsinstanser skall regleras parallellt med indelningsreformer, direktdemokratisering och omläggning av kostnadsansvar och finansieringsformer. Fyra olika modeller har lagts fram. Alla bär de drag av de övriga nordiska ländernas regionala självstyrelseorgan. Men möjligheten att

feform, utvärdering, nya förslag 73

driva fram en helhetslösning synes vara liten. En sådan reform förutsätter grundlagsändring, dvs. att 5/6 av riksdagen stödjer förslaget. Även delreformer har svårt att förverkligas. Reformen har nämligen blivit en katalysator för de grundläggande motsättningar mellan olika intressen, som i Finland erhållit en närmast byzantinsk karaktär.

I Finland finns motsättningar mellan socialistiska och icke-socialistiska politiska partier, mellan företrädare för den lokala självstyrelsen och representanter för den statliga centrala och regionala förvaltningen. Det förekommer motsättningar mellan dem som försvarar en distriktsindelning enligt det mönster som långsamt vuxit fram kring Kommunalförbundet och dem som försvarar en övergripandedistriktsindelning enligt mönstret för länsindelningen. En lösning torde därför få vänta.

SOU198°553 74 Reform, utvärdering, nya förslag

Finland

Befolkningsunderlaçet vid utgången av år 1973 för den existerande och den föreslagna länsindelningen

Nuvarande befolknings- Det föreslagna länets underlag befolkningsunderlag

Nyland 1 064 445 Egentliga Finland 688 783 (Åbo-och Björneborg) Satakunda Åland 21 754 Södra Tavastland 655 383 (Tavastehus) Pirkanmaa

Södra Österbotten (Vasa) 422 671 Norra Österbotten 398 428 (Uleåborg) Kajanaland Lappland

sou 193053 utvärdering, nya förslag 75 Reform,

Bilaga a: De 14 amtskommunerna

Nordj yllands

Københamn -4 I

Fredriksberg i -7 I ø I Fre riksborg I I I u I a I

®\/$

rströms

76 förslag Reform, utvärdering, nya Bilaga 3. NORGES PXLKESKOMMUNER

Møre 00 R0 msda- ?T g °

”w

\;: f

ilordalmul

Reform, utvärdering, nya förslag 77 Statlig distriktsr Bilaga 9 förvaltningsorganisation i Finland

Contral förvaltnings- Distriktsmvndighet Antal distrikt mvndirhet eller distrikt

1) Justitieministeriet centralnämnden hovrätten vattendomstolen jordrätten åklagarväsendet (länets polisinspektör) 2) Försvarsministariet militärlän 3) Finansministeriet länsskattebyrån länsskattenämnden omsättningaakattebyrån distriktstullkammaren distriktsbyggnadsbyrån Ä) Undervianinesmin. domkapitlena länets konstkommission landskapsarkivet Jord- och skoqg- lantbruksbyrån och bruksministoriet jorddispositionskommissionen forstförvaltningena distriktskontor lantmäterikontoret vattenbyrån Trqfikministeriet väg- och vattenbyggnadsdistriktets distriktsbyrå centralflygstation länsbesiktningsman trafik- och bandistrikten postdistrikton telefondistrikten Rundradions lokalradioverksamhet

5011198053 78 Reform, utvärdering, nya förslag

Handels- och industridistrikten tryckkärlsinspektora_ ratets besiktningsdistrikt justeringsdistrikten sjöfartsdistrikten lotsdistrikten Social- och arbetarskyddsdistriktets hälsovárdsmin. distriktsbyrå distriktsförlikningsman folkhälsolaboratorierna Arbetskraftsmin. arbetskraftsbyrån

Organisation

I organisatoriskt avseende avviker diatriktsmyndigheterna föga från varandra. På contralnivån underlyder alla ett aektorministerium och/eller ett centralt ämbetsverk. Disär i regel chefsämbetsverk som leds av triktsmyndigheterna tullchef

ifrågavarande distriktschef, distriktsingenjör,

o.dyl. De kan dessutom vara indelade i avdelningar, byråer eller sektioner. Beslut vid en distriktsmyndighet fattas av distriktschefen på basen av föredragning. I arbetsordning, som fastställs av ifrågavarande ministerium eller centrala ämbetsverk, regleras när ett ärende kan avgöras utan föredragning.

S(3lJ 1980:53 DANMARKS REGIONALA SAMHÄLLSFÖRVALTNING M M

PM om Danmarks regionala m m samhällsförvaltning

1. Något om den historiska bakgrunden

Amtsindelningen i Danmark har, liksom den motsvarande svenska länsindelningen, mer än trehundra år gamla traditioner. Före enväldets införande (år 1660) var den s k länsmannen statsmaktens främste representant i länet. Denne hade ledande uppgifter över praktiskt taget alla förvaltningsområden inom länet - också över den militäral och delar av den förvaltkyrkliga ningen. Efter införandet av enväldet ändrades länsbeteckningen till amt och konungens representant

döptes om till amtman2 . Själva kan

namnändringen ses som ett uttryck för att makten i Danmark flyttades över från en begränsad krets av stormän och konungen gemensamt till konungen ensam.

Amtmännens myndighetsområden inskränktes efter hand och på olika sätt. Dels upphörde deras befattning med den militära och den kyrkliga helt förvaltningen

(med undantag för de s k stiftamtmännen)3, dels över-

fördes vissa förvaltningsuppgifter till särskilda av konungen utnämnda s k amtsskrivare och amtsförvaltare. Denna utveckling tog dock avsevärd tid. Av en s k kansliskrivelse från år 1829 framgår sålunda att amtmannen fortfarande hade det överordnade ansvaret för alla i hans amt uppkommande civil-ärenden. Sedermera

1 Länsmannen var bl a militärkommendant. 2 Amtmannen kan sålunda jämföras med en svensk landshövding (se dock avsnittet 6). Amtmännen i stiftstäderna kallas för stiftamtmän.

82 om den historiska bakgrunden Något

har amtmännens myndighetsområden begränsats ytterliatt vissa andra, mer eller mindre självgare genom lokala statsinstitutioner har inrättats och ständiga också att kommunerna (primärkommuner och amtsgenom har fått ordnade direkta förbindelser med kommuner) centraladministrationen. Man kan säga att grunden för den vidare utvecklingen av självständiga amtskommuner i Danmark lades fast i och med 1841 års beslut om inrättandet av s k amtsråd i alla amt. Amtskommunerna omfattade före indelningsändringarna i samband med 1970 års kommunalreform ungefär samma områden som statsamten, dock ingick inte amtets städer i amtskommunen. Beträffande vis- (köpstäder) om bl a den historiska baksa ytterligare uppgifter av intresse i detta sammanhang kan här hänvigrunden sas till länsdemokratiutredningens betänkanden (SOU 1965:54) Författningsfrågan och det kommunala sams 125-138, och (SOU 1968:47) Förvaltning och bandet, folkstyre, s 327-339.

Något om Danmarks författning och kommunal-

styrelsens grundlagsförankring

Alltsedan tillkomsten av 1849 års Danförfattning marks första fria - vilken det författning genom kungliga enväldet avskaffades - har man skilt mellan den lagstiftande, den och den styrande (utövande) dömande makten. Enligt den nu gällande grundlagen (Grundloven av år 1953) ligger sålunda lagstiftnings-

makten hos konungenl och

folketinget (riksdagen) gemensamt och den dömande makten hos domstooavhängiga lar, medan den styrande (utövande, verkställande)makten - som är av särskilt intresse i detta samman- - hos

hang ligger konungen, som i praktiken utövar

denna makt genom sina ministrar. Regeringen - och vederbörande ministrar, var och en inom sitt omresp råde - ansvarar för utövandet av regeringsmakten. Den enskilde ministern är sålunda högsta förvaltnings-

chef inom sitt ministeriumsz område. Ministrarna ut-

nämns av konungen och är vanligtvis medlemmar av folketinget. Ingen minister - och inte heller regeringen i sin helhet - kan kvarstå i sitt ämbete om

folketinget har uttalat sitt misstroende mot vederbörande. Parlamentarismen, som infördes i praxis år

19013, är alltså fr o m år 1953 grundlagsfäst i Dan-

mark.

Begreppet konungen omfattar i den danska grundlagen också en regerande drottning. Ministerierna motsvarar de svenska departementen. Vissa danska ministrar är chefer för flera departement (se avsnittet 7). 3 I Sverige år 1917.

om Danmarks m. m. 84 Något författning

I § 82 föreskrivs att kommunernas rätt grundlagens att självständigt sköta sina angelägenheter (under

statens tillsyn) regleras genom lagl. I detta ligger,

sätt som i Sverige, att grundlagen på motsvarande och kommunernas existens som garanterar skyddar förvaltningsenheter och att den kommusjälvständiga nala inte kan upphävas genom vanlig självstyrelsen medan däremot avgränsningen av de angelägenhelag, ter som innefattas i den kommunala självstyrelsen,

den s k kommunalfullmaktenz, kan bestämmas i lag.

Den verkliga omfattningen av kommunalstyrelsens (dvs

kommunalbestyrelsernas och amtsrådens)3 befogenheter

blir sålunda beroende av den vid varje tidpunkt gällande lagstiftningen, dvs av de lagstiftningsbeslut som fattas av folketingen. De kommunala myndigheternas makt kan alltså, liksom i Sverige, ytterst ses som ett utflöde av den danska statsmakten. Den nyss nämnda danska infördes redan grundlagsbestämmelsen i 1849 års Av förarbetena framgår att hugrundlag. med den bestämmelsen var att garantera vudsyftet en allmän rösträtt till kommunalbestyrel medborgarna serna vilket numera regleras av den särskilda kommu-

nala vallagen.

1 . Enligt ordalydelsen av den danska grundlagens § 82 skall kommunernes ret til under statens tilsyn selvsuendigt at styre deres anliggender ordnes ved lov. Jfr den regeringsformen 8 kap 5 §:

svenska

Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i och om deras åligganden.

övrigt

Den k kommunalfullmakten motsvarar sålunda det

s

som 1 Sverige avses med den kommunala kompetensen, Det bör observeras att kommunalfullmaktennumera avser bada de kommunala nivåerna, dvs såväl primärkommuner som amtskommuner. motsvarar kommunfullmäktige

Kommunalbestyrelserna

och amtsraden landstingen i Sverige.

Något om Danmarks författning m. m. 85

Detta attkommunmna är självständiga förvaltningsenheter kommer också till uttryck i att de enskilda ledamöterna i amtsråd och kommunalbestyrelser inte har någon allmänt underordnad ställning i förhållande till någon högre myndighet. De kan ådravisserligen ga sig straffansvar och skadeståndsansvar för olagligheter i utövandet av uppdraget, men de kan inte

åläggas något administrativt disciplinansvarl. Inte

heller står amtsrådet eller kommunalbestyrelsen som helhet i någon allmänt underordnad i förhålställning lande till någon högre myndighet. Statliga myndigheter kan sålunda bara när det finns särskild rättsnågon grund därtill ge amtsråd eller kommunalbestyrelser direktiv (”tjänstebefallningar). Det finns inte heller någon Överordnad myndighet som har en allmän befogenhet att ändra ett amtsråds eller en kommunalbe-

styrelses beslut eller att handla i dessas ställe.

Här bör slutligen framhållas att Grönland och Färöarna, som intar en författningsmässig i särställning det danska riket och bl a har egen kommunal lagstiftinte behandlas i denna

ning, promemoriaz.

1 Se härom i avsnittet 6.2 2 Efter en folkomröstning i januari 1979 har Grönland fått en självstyrelse motsvarande den som Färöarna har. Färöarna har tidigare (under åren 1816-1852) varit ett danskt amt men nu en utgör självstyrande del av Danmark (1948 års om Färöarnas lag självstyrelse i inre angelägenheter). Färöarna också väljer två medlemmar i folketinget. Grönland är sedan år 1953 en likaberättigad del av det danska riket och - förutom ett väljer eget landsråd två medlemmar i folketinget. Högsta ämbetsman är en landshövding som tillsätts av drottningen (ministeriet för Grönland). Före år 1978 var landshövdingen också ordförande i det folkvalda landsrådet.

sou 1980:53 37

3. 1970 års kommunalreform

För att lättare förstå bakgrunden till det omfattande reformarbete som bl a ledde fram till den s k kommunalreformen i Danmark kan det vara lämpligt att först nämna något om strukturomvandlingen i landet.

När enväldet avskaffades på 1840-talet hade Danmark ca 1,3 miljoner invånare av vilka ca 1 miljon (drygt 75 procent) bodde på landsbygden och endast 300 000 i städerna (inkl Köpenhamn). I mitten av 1960-talet hade förhållandena ändrats så att ca 3,8 miljoner av totalt 4,8 miljoner (dvs nästan 80 procent) bodde i städerna och dessas förortsområden, medan landsbygdsbefolkningens antal var oförändrat (ca l miljon invånare). Den största omsvängningen kom i slutet av 1800-talet - i samband med industrialismens genombrott då exempelvis Köpenhamns invånarantal ökade från 180 000 till 400 000 (under åren 1870-1900) samtidigt som stadsbefolkningen blev större än landsbygdsbefolkningen i landet som helhet. Denna strukturomvandling, den s k urbaniseringsprocessen, som ju i stort sett har varit en internationell företeelse, har med nödvändighet krävt väsentliga ändringar i indelningen av landets kommuner. I länsdemokratiutredningens betänkande (SOU 1965:54) lämnas vissa ytterligare uppgifter om denna utveckling till vilka hänvisas (se sou 1965:54 särskilt s 126-132).

I syfte dels att lösa indelningsproblemen, dels att få till stånd en modernare styrelseform för kommunerna och amtskommunerna, vilken skulle ge dessa ökat inflytande och mera makt över samhällsfrågorna på lokal resp regional nivå tillsattes år 1958 en

88 1970 års kommunalreform

kommunallagskommission. I denna ingick representanter för de fem största politiska partierna i folketinget, för de fyra då existerande kommunförbunden och för Köpenhamns kommun samt en amtman. Dessutom deltog tjänstemän från inrikesministeriet med särskild kännedom om de kommunala förhållanderna. Ordförande i kommissionen var inrikesministeriets departementschef.

Redan under det pågående utredningsarbetet i kommunallagskommissionen genomfördes med början år 1962 en frivillig kommunsammanläggning som t o m år 1966 resulterade i att 118 nya ”storkommuner bildades genom sammanläggning av totalt 398 kommuner. Som ett resultat av kommunallagskommissionens arbete antog folketinget år 1967 en lag om revision av den kommunala indelningen. Omedelbart därefter tillsatte inrikesministern en kommunalreformkommission med representanter för folketinget, de kommunala organisationerna och inrikesministeriet. Denna kommission fick bl a till uppgift att lägga fram förslag till bildande av nya amtskommuner och till ändring av den kommunala indelningen i stadsområdena samt också att särskilt undersöka indelningsfrågorna rörande Århus, Odense och Ålborgs städer. Kommissionen skulle vidare verka för en sammanläggning av kommuner till stör-

re och mera funktionsdugliga enheterl. Redan under

1 Till skillnad mot kommunallagskommissionen, som endast var en s k lagutredningskommittê(l0vf0rberede1seskommission) med ett vagt formulerat mandat, fick kommunalreformkommissionen vissa i lag fastställda befogenheter att genomföra en reform. Kommunalreformkommissionen bestod av sammanlagt tolv medlemmar, av vilka ordföranden och sex medlemmar utsågs av inrikesministern ( fem medlemmar på förslag av de kommunala organisationerna) och fem medlemmar utsågs av de fem i folketingets finansutskott representerade partierna.

SOU 1930153 1970 års

kommunalreform 89

år 1969 kunde folketinget fatta beslut dels om en ny amtskommunal indelning, dels om ändring av den kommunala indelningen i Århus, Odense och Ålborgs stadsområden.

Som ett resultat av den först tillsatta kommissionens, kommunallagskommissionen, arbete antog folketinget den 31 maj 1968 den nya lagen om kommunernas styrelse, vilken därefter har ändrats vid flera tillfällen. Denna lag, som har betecknats som kommunernas grundlag, innehåller ramarna för den kommunala styrelseordningen och verksamheten i kommunerna och gäller för samtliga kommuner (primärkommuner och amtskommuner), dock med undantag för Köpenhamns kommunl. Lagen är konstruerad så att dess bestämmelser i princip gäller för alla förhållanden som rör utövandet av den kommunala styrelsen, om inte annat bestäms i lag.

Efter beslut i folketinget trädde i april 1970 den s k kommunalreformen i kraft och därmed började en ny epok för den kommunala självstyrelsen i Danmark. Här skall först framhållas några punkter som bakgrund till den nya indelningslagen.

Enligt indelningslagen skulle den kommunala indelningen omkring städerna göras så att bysamfund som låg i flera kommuner men som kunde betraktas som sammanhörande normalt kom att höra till en och samma ”en - en kommun - Vid bedömkommun, by principen. ningen skulle avgörande vikt läggas vid de befolkningsmässiga, sysselsättningsmässiga och ekonomiska förhållanden som knöt samman de enskilda kommundelar-

För Köpenhamns kommun har intill 1978 års kommunalval gällten särskild lag från år 1857 med de ändringar som därefter skett, främst år 1938. Numera gäller en ny lag (från år 1977) för Köpenhamns kommun.

90 1970 års

kommunalreform

na och vid om det med hänsyn till kommunens väntade - och planläggningen av denna - kunde anutveckling ses säkerställa att bysamfundet“ i komrimligtatt munalt hänseende utgjorde en enhet. Vidare skulle det eftersträvas att kommunerna blev tillräckligt bärkraftiga enheter. De borde alltså bli så stora att de från befolknings-, sysselsättnings- och geosynpunkt utgjorde ett lämpligt underlag för grafisk att självständigt sköta de kommunala uppgifterna.

Beträffande amtsindelningen kan nämnas att indelningslagen gav kommunalreformkommissionen möjlighet att lägga samman två eller flera amt, dock bara i särskilda fall. Antalet amt var vid den tiden 22, men tre amt var i sin tur indelade i flera s k amtsrådskretsar, varför det totala antalet amtsråd var 25. Redan då var det en allmän uppfattning såväl i folketinget som i kommunala kretsar att antalet amt skulle minskas för att möjliggöra dels en mer omfattande och samordnad planering, dels en decentralisering av en rad statliga uppgifter till de nya amtskommunerna. Reformkommissionens ståndpunkt blev att det borde finnas 14 amt i Danmark, 13 nya amt och amt, som inte hade några köpstäder”. Det- Köpenhamns ta amt, liksom primärkommunerna i Köpenhamns amt, utanför den

Frederiksbergl,

Köpenhamn och hölls nya indelningslagen, eftersom man väntade en särlösning för hela huvudstadsområdet.

Resultatet av sammanläggningen av primärkommuner resp amtskommuner i Danmark blev att antalet primär-

“kommuner efter kommunalreformen uppgår till 2752

1 Frederiksbergs kommun ligger som en enklav i Köpenhamn. Inkl Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner. Antalet kommuner efter 1970 års reform var 277, men sammanläggningar i huvudstadsområdet år 1974 reducerade antalet till 275.

1970 års

kommunalreform 91

(mot tidigare ca 14001), medan antalet amtskommuner är 142 (mot tidigare 22, eller 25 om man jämför med

de nyss nämnda amtsråden). Vidare innebar kommunalreformen att alla primärkommuner fick samma formella status - de gamla köpstäderna, resp sognekommunerna avskaffades sålunda. Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner, som inte har omfattats av den geografiska nyindelningen, har uppgifter som både primärkommuner och amtskommuner.

Ett annat resultat av kommunalreformen, som bör särskilt framhållas i detta var att den sammanhang, statliga amtmannen som tidigare haft en central position i amtskommunens styrelse förlorade denna. Tidigare hade han bl a varit självskriven ordförande i såväl amtsrâdet (dvs motsvarande som i landstinget) amtsrådets dåvarande båda fasta utskott och även i diverse råd, kommissioner o d med lokal H representation (t ex skoldirektion, amtsbyggnadsråd och trafikutskott). Han var samtidigt högste chef för hela den amtskommunala administrationen.

Amtmannens ställning och uppgifter efter kommunalreformen behandlas närmare i avsnittet 6.

Före indelningsreformen fanns det på den primärkommunala nivån 1387 enheter (87 köpstäder och 1300 sognekommuner), medan den sekundärkommunala nivån omfattade 112 enheter (87 köpstäder och 25 amtskommuner eller rättare sagt amtsrådskretsañ. Inkl Köpenhamns amtskommun som omfattar primärkommunerna i Köpenhamnsområdet med för undantag Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner.

4. Amtskommunerna

4.1. Indelning m m

Under arbetet med kommunalreformen kom man fram till att det idealiska befolkningstalet för den regionala enheten, dvs amtskommunen, skulle vara mellan

200 000 och 250 000 invånarel. Av många skäl kom

dock den genomförda indelningen i praktiken att avvika från sådana diskuterade normtal. Även om man bortser från Bornholm - som med sina förspeciella hållanden bildar en egen amtskommun, vilken består av endast fem primärkommuner med sammanlagt ca 48 000 invånare - finns det stora skillnader mellan de nya amtskommunerna inte bara i geografisk omfattning utan också i invånarantal och antal kommuner som ingår i amtskommunen. Av bilden i bilag§_1 framgår översiktligt den geografiska indelningen av Danmark i amtskommuner efter kommunalreformen. Nedanstående tabell visar skillnader i invånarantal, ytvidd och antal primärkommuner mellan de olika amtskommunerna.

1 Kommunalreformkommissionen ansåg att om sjukhusvä-

sendet skulle vara amtskommunernas framtida huvud-

uppgift,så skulle en lämplig indelning kräva att ingen amtskommun fick mindre än 250 000 invånare. Kommissionen arbetade emellertid ut flera alternativa indelningsförslag, vilka överlämnades till inrikesministern för prövning. Denne kunde dock inte ändra i de utarbetade förslagen utan endast godkänna eller sända tillbaka förslagen till kommissionen.

94 Amtskommunema sou 1980; 53

Amtskommun Befolkning Antal

Areall

79-07-01 (kmz) kommuner

G000-tal)

Köpenhamns kommun 503 Frederiksbergs 89

Hela landet S 118 43 075

Tabellen visar bl a att amtskommunerna bortsett från Bornholms amtskommun, som ju i flera hänseenden avviker starkt från övriga delar av landet - omfattar mellan ll (Roskilde amtskommun) och 32 (Fyns amtskommun) primärkommuner. Om antalet nrimärkommuner i landet hade fördelats helt jämn på de olika amtskommunerna skulle antalet primärkommuner i varje amtskommun varit ca 20. I intervallet 17 - 24 primärkommuner (dvs f ca 15 procent av idea1anta1et) finns dock hälften av amtskommunerna (Köpenhamn, Frederiksborg, Västsjälland, Storström, Söderjylland, Ringköbing och Viborg).

1 Arealuppgifterna avser förhållandena den 1 januari 1977. Därefter har dock endast skett vissa smärre ändringar.

Amtskommunerna 95

lär det gäller invånarantalet finns det också avsevärda skillnader mellan amtskommunerna. Sålunda är den till invånarantalet största amtskommunen (Köpentre så stor som den minsta - forthamn) drygt gånger farande bortsett från Bornholm - amtskommunen (Ros- I intervallet 290 000 - 395 000 invånare kilde).

(dvs f ca 15 procent av genomsnittetl) finns f n en-

dast två av amtskommunerna, nämligen Frederiksborg och Vejle. Som synes är det endast fyra amtskommuner Roskilde, Söderjylland, Ribe och Viborg som har mellan 200 000 och 250 000 invånare. Detta idealantal var, som nyss nämnts, en utgångspunkterna under arbetet med kommunalreformen. Om man även tar hänsyn till befolkningsökningen i hela landet under den senaste tioårsperioden (från ca 4,8 till ca 5,1 miljoner invånare) skulle också Storström och Ringköbing kunna anses tillhöra denna idealgrupp i

befolkningshänse-

ende, medan Roskilde skulle komma under den sålunda justerade lägsta gränsen.

Skillnaderna mellan amtskommunerna när det gäller dessas geografiska omfattning är betydligt större, än när det gäller fördelningen av primärkommuner resp invånarantal. Sålunda har den till ytan minsta amtskommunen (Köpenhamn) endast omkring en tolftedel så stor yta som den största amtskommunen (Nordjylland). Kring ett på motsvarande sätt som för antalet primärkommuner och antalet invånare beräknat medel-

tal (dvs f 15 procent av genomsnittetl)

grupperar sig dock nästan hälften av amtskommunerna.Av den i bilaga_l intagna översiktsbilden framgår också att de nya amtskommunernas geografiska områden - med några få - är avsevärt mer likartade undantag än exempelvis de nuvarande svenska länens.

1 Det aritmetiska medeltalet, exkl Bornholm.

SOU 1930153 96 Amtskommunerna

4.2. Något om uppgiftsfördelningen mellan staten, amtskommunerna och primärkommunerna

Den traditionella danska tredelningen av förvaltningsuppgifter mellan staten, amtskommunerna och primärkommunerna har, enligt de flestas mening, visat sig bra för landets behov. Självfallet har fördelpassa av uppgifter mellan de tre delarna av den ofningen fentliga förvaltningen, eller administrationen som den också brukar kallas, inte varit statisk utan ändrats i takt med samhällsutvecklingen. Under senare tid har det funnits en klar strävan att från statens sida lämna över uppgifter till de lokala enheterna, dvs till amtskommunerna och primärkommunerna. Denna omfördelning av uppgifter brukar i Danmark kallas för decentralisering, vilket alltså inte helt överensstämmer med innebörden av det svenska begreppet decentralisering utan snarare motsvarar det som i Sverige brukar kallas för kommunalisering av upp- Denna olikhet i språkbruket hänger förstås gifter. samman med att Sverige till skillnad från Danmark har dels självständiga centrala ämbetsverk med egna och ibland även lokala organ, dels en omregionala fattande statlig länsförvaltning genom länsstyrelserna. Den danska statsförvaltningens uppbyggnad behandlas i avsnittet 7.

I detta sammanhang bör framhållas den grundläggande att det är staten som skall bestämma över principen landets överordnade angelägenheter. Den centrala statsmakten (ministerierna och regeringen i sin helhet) är ansvarig inför folketinget för att landets efterlevs och har skyldighet att säkerställa lagar de enskilda medborgarnas likhet inför lagen. Staten maktmedlen i landet - dvs förfogar över de egentliga rättsväsen - och svarar väpnade styrkor, polis- och även för många centrala delar av samhällsservicen

SOU 1930553 Amtskommunema 97

(t ex post-, telegraf- och delar av trafikväsendet m m).

Amtskommunerna skall å sin sida sköta en rad angelägenheteg som det inte anses lämpligast att administrera helt centralt, men som samtidigt är alltför omfattande för att kunna skötas av de minsta administrativa enheterna, dvs av primärkommunerna. På dessa sistnämnda skall i princip ankomma alla de vardagsnära samhällsuppgifterna, eftersom medborgarna genom primärkommunerna har närmast till och lättast kan komma i kontakt med den offentliga förvaltningens organ (t ex i skol-, skatte- och socialfrågor). En viktig princip när det gäller decentraliseringen av uppgifter har därför angetts vara att lagstiftningen, liksom andra beslut som gäller uppgiftsfördelningen, skall ta sikte på att största möjliga decentralisering sker till primärkommunerna samtidigt som amtsrådens (dvs amtskommunernas direktvalda beslutande organ) funktion som samordnande planeringsorgan stärks. Även amtsrådens funktion som organ för vissa verkställighetsuppgifter har man velat stärka på olika sätt. Detta gäller framför allt uppgifter som anses kräva ett stort befolkningsunderlag eller ett mer omfattande geografiskt område.

Sammanfattningsvis torde kunna sägas att staten har strävat och fortfarande strävar efter att överlåta uppgifter, t ex driften av institutioner och beslut som i väsentlig grad kan baseras på en bedömning av lokala förutsättningar och förhållanden i de enskilda ärendena till den kommunala självstyrelsens organ. Härigenom uppnås att sådana decentraliserade (dvs kommunaliserade) uppgifter kan skötas under direkt

politisk påverkan och ansvar inför medborgarna (väl-

jarna). Liksom i Sverige brukar man i Danmark ofta framhålla att decentraliseringen bör ske på sådant

98 Amtskommunerna sou 1930:53

sätt att de kommunala organens frihet att utforma detaljer i den lokala förvaltningen så litet begränsas som möjligt.

Fördelningen av uppgifter mellan staten, amtskommunerna och primärkommunerna är i sina behuvuddrag stämd i lag. Det ankommer, som redan folnämnts, på ketinget att genom lagstiftning bestämma om ramarna för den regionala liksom för den lokala självstyrelsen. I detta ligger också en befogenhet för regeringen att med stöd av bestämmelser i lag utfärda särskilda föreskrifter som rör det närmare innehållet i den kommunala självstyrelsen. Någon uttömmande, lagfäst avgränsning eller precisering av vilka angelägenheter som är statliga resp vilka som är amtskommunala eller primärkommunala finns av skäl naturliga inte, lika litet som i Sverige. Den kommunala självstyrelsen innebär sålunda möjligheter för såväl amtskommuner som primärkommuner att frivilligt ta på sig olika samhällsuppgifter.

Genom kommunalreformen och den nya administrativa indelningen blev det praktiskt möjligt för staten att överföra en mängd uppgifter som dittills hade skötts av den centrala statsadministrationen och dess organ till primärkommuner och amtskommuner. Att skapa denna möjlighet var, som redan sagts, ett av de väsentligaste motiven för reformen. En lång rad av tidigare statliga förvaltningsuppgifter har sålunda under senare tid kunnat föras över till andra offentliga myndigheter, vilka leds av folkvalda församlingar med egna ekonomiska resurser.

Som en följd av denna decentralisering - eller enligt svenskt uttryckssätt kommunalisering av uppgifter lägger numera staten mer vikt vid att utarbeta centrala vägledningar och direktiv för den regionala och

Amtskommunerna 99

den lokala planeringen och på att informera om planerna för statens egen verksamhet. Genom att regionalt utarbetade planer för vissa områden i allmänhet skall godkännas centralt får staten överblick över den samlade utvecklingen i landet och möjlighet att samordna statens, amtskommunernas och primärkommunernas verksamhet. Genom besvärsrätt för medborgarna försöker staten säkerställa att det blir likformighet i de administrativa avgöranden som har förts över till lokala och regionala myndigheter.

De ändringar av primärkommunernas och amtskommunernas som har skett sedan kommunalreformen i uppgifter april 1970 kan grovt indelas i följande tre katego-

rierl:

1) Uppgifter som har överförts från staten till kommunala organ

Som exempel kan nämnas att mentalsjukvården, som tidigare skötts av staten (statshospitalen), liksom de s k ortopediska hospitalen har överförts till amtskommunerna. Från sjukvårdsområdet kan också nämnas att ”Landshospita1et i Sönderborg har överförts till Söderjyllands amtskommun och att Födselanstalten i Jylland har överförts till Århus amtskommun. På det sociala området har ansvaret för upprättande och drift av socialinstitutioner decentraliserats så att i fortsättningen bara vissa speciella institutioner kommer att drivas av staten (se närmare härom i avsnittet 4.3.2).

1 I avsnittet 4.3 lämnas en närmare redogörelse för

vilka uppgifter som numera ankommer på amtskommu-

nerna.

100 Amtskommunema

2) Helt nya uppgifter som genom ny lagstiftning har lagts på kommunala organ

Som exempel på sådana uppgifter kan nämnas att sjukförsäkringssystemet i samband med avskaffandet av sjukkassorna blev en amtskommunal uppgift med vissa primärkommunala funktioner (se under 4.3.1). Primärkommunerna har också fått nya uppgifter genom lagstiftningen om s k dagpenning vid sjukdom och havandeskap liksom genom de i socialhjälpslagen utökade formerna för bistånd till enskilda personer. Dessutom har genomförandet av lagstiftningen om miljövård medfört att både primärkommunerna och amtskommunerna har fått en lång rad uppgifter bl a när det gäller bekämpningen av olika slag av miljöföroreningar. Den nya råstofloven (från år 1977) och ändringar i naturskyddslagstiftningen har också inneburit att amtskommunerna har fått nya uppgifter på markanvändningsområdet. I en lag från år 1978 om värmeförsörjning åläggs vidare amtskommunerna att utarbeta regionala värmeförsörjningsplaner. Dessa regionala planer skall ligga till grund för primärkommunernas detaljplanering och administration av denna nya och genomgripande energihushållningslag, som dessutom har stor betydelse för den fysiska planeringen(se dod4.3.l2).

I detta sammanhang bör också nämnas tillkomsten av s k socialcentra på det amtskommunala planet, vilka lyder under amtskommunernas socialförvaltningar. Dessa socialcentra har till uppgift dels att ge råd till primärkommunernas socialnämnder, dels att sköta utrednings- och beredningsarbetet för de likaledes nyinrättade rehabiliterings- och pensionsnämnderna i amten (se under 4.3.2), vilka har övertagit handläggningen av ärenden som tidigare hört till den centrala invalidrätten och de regionala rehabiliterings-

institutionerna. Amtskommunernas socialcentra skall

Amtskommunerna 101

också sköta arbetet med beredningen av ärenden för de nya statliga amtsbesvärsnämnderna, vilka fungerar som första klagoinstans när det gäller beslut som fattats av primärkommunernas socialutskott.

3) Ökade uppgifter inom områden som också tidigare har skötts av kommunala organ

Som exempel på sådana ökade uppgifter, som alltså har tillkommit genom utvidgande av den kommunala beslutsinte minst i syfte att tillförsäkra medkompetensen, borgarna en bättre service, kan bl a nämnas följande.

om obligatorisk barntandvård och om Lagstiftningen obligatoriska anordningar för viss vårdpersonal (sköterskor för sjuka i hemmet och för barnavård) har inneburit väsentligt ökat arbete för en del primärkommuner. På trafikområdet har lagen om offentliga vägar medfört en ändrad kompetensfördelning när det gäller administrationen av vägväsendet. Såväl den amtskommunala som den primärkommunala förvaltningen ger sålunda bidrag till det statliga vägväsendet. Motsvarande gäller beträffande kollektivtrafiken (se under 4.3.7).

Genom ändringar i livsmedelslagen har primärkommunerna ålagts ökade uppgifter bl a som följd av att de statliga s k sundhetskommissionerna har avskaffats. Genom lagarna om region- och kommunplanering har det skett en avsevärd utvidgning av amtsrådens och kommuuppgifter när det gäller såväl renalbestyrelsernas som stadsplanering och lokal planering gionplanering hela taget (se under 4.3.8). Likaså har en ny på det

vattenförsörjningslag (från år l978)1 inneburit vid-

gade planeringsuppgifter både för amtskommunerna och

1 Denna träder i kraft den 1 april 1980. lag

102 Amtskommunerna

primärkommunerna. På undervisningsområdet har den primärkommunala beslutskompetensen utvidgats genom att primärkommunerna fått rätt att själva anställa och avskeda folkskolelärare m fl. Likaså har en viss decentralisering skett av skolbyggandet.

I avsnittet 7 om den statliga förvaltningen kommer också att beröras vissa praktiska problem som har uppkommit vid den sålunda genomförda omfördelningen av uppgifter mellan staten och kommunerna och amtskommunerna. Detta gäller främst de statliga styrmedlen och fördelningen av de ekonomiska bördorna mellan de berörda parterna.

4.3. Amtskommunernas uppgifter

Före kommunalreformens tillkomst var amtskommunernas uppgifter ganska begränsade men, som i viss mån har framgått av det redan sagda, efter reformen har en mängd nya uppgifter lagts på amtskommunerna. Som ett kvantitativt mått kan nämnas att av den offentliga sektorns - amtskommunernas och statens, primärkommunernas - ca 188 dkr utgifter på sammanlagt miljarder (brutto) under år 1979 svarade amtskommunerna för nästan en åttondel, eller drygt 22 miljarder. Under de senaste fyra-fem åren har amtskommunernas utgifter mer än fördubblats. Senare i denna promemoria (se under 4.4] skall närmare redovisas hur amtskommunernas utgifter fördelas på olika uppgiftsområden samt hur finansieringen av dessa utgifter sker. Här skall emellertid först något beskrivas de viktigaste uppgifterna som amtskommunerna f n har.

4.3.1. Sjukhus

Av de många uppgifter som amtskommunerna har är sjukhusväsendet utan tvivel den mest omfattande. Amtskom-

SOU 1980153 Amtskommunema 103

munerna har således ansvaret för hela det danska med undantag endast för Rikshospitasjukhusväsendet Finseninstitutet och enskilda högt snecialiseralet, de statsfinansierade samt sjukhusen i avdelningar Könenhamns och kommunerl. Förutom de Frederiksbergs allmänna har amtskommunerna fr 0 m år 1976 sjukhusen också ansvaret för de tidigare s k statsövertagit dvs Fr 0 m år 1978 har hospitalen, mentalsjukhusen. även de särskilda ortopediska sjukhusen överförts till amtskommunerna och fr 0 m år 1980 kommer amtskommunerna fullt ut att överta sjukhusvården av psykiskt

efterblivna m fl.

I sjukhuslagen (av år l974]Z slås fast att amtskommu-

nerna svarar för det samlade sjukhusväsendet med dettas vid varje tidpunkt befintliga utbud av undersökoch behandlingsmöjligheter samt skall ställa ningsresurser till gratis förfogande för sjukhusväsendets amtets befolkning.

amtskommuns sjukhus styrs av ett särskilt amts- Varje kommunalt som är ett av de s k ståensjukhusutskott, de utskotten. Att dessa är mycket betydel- (permanta) sefulla bl a av att mer än hälften av amtsframgår kommunernas används för sjukhusvårdens behov budget (se närmare härom i avsnittet 4.4).

Före och kommunalreformen uppgick antasjukhuslagen let lokala som drev ett eller flera sjukhusstyrelser,

och Frederiksbergs kommuner är i prin- Köpenhamns men har också amtskommunala uppcip primärkommuner gifter. Detta gäller särskilt på sjukhusområdet. När man talar om de danska “sjukhuskommunerna avses sålunda förutom de 14 amtskommunerna också Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner.

Av största intresse är emellertid de ändringar som redan år 1970 gjordes i den gamla sjukhuslagen.

104 Amtskommunema

sjukhus till 111 -av dessa var 86 s k köpstäder och 25 amtsråd. Efter kommunalreformen uppgår antalet sådana styrelser endast till 16, nämligen en i vardera av de 14 amtskommunerna samt Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner. Rikshospitalet i Köpenhamn, som är forskningssjukhus för Köpenhamns universitet, drivs även i fortsättningen av staten. Det bör framhållas att sjukhusväsendet i varje enskild amtskommun, enligt bestämmelser i sjukhuslagen, skall ledas och drivas som en funktionell enhet. Detsamma gäller för Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner.

Medan amtskommunerna svarar för uppgiften att uppföra och driva sjukhusen är det en statlig uppgift att samordna och övervaka arbetet i hela landet. När det gäller långtidsplaneringen kan nämnas att de sjukhusplaner som amtskommunerna skall utarbeta vart fjärde år (för en tolvårsperiod) skall godkännas av inrikesministeriet. Som rådgivare för staten (inrikesministeriet] beträffande administration och planering av sjukhusväsendet har tillsatts ett sjukhusråd med representation från amtskommunerna, medan den statliga hälsovârdsstyrelsen (sundhetsstyrelsen) bistår amtskommunerna med medicinsk expertkunskap. Amtskommunernas sjukhusutskott bistås i den dagliga ledningen av en amtssjukhusdirektör, som samarbetar med sjukhusdirektörer, sjukhusinspektörer, läkare och sjuksköterskor på de olika sjukhusen. Den danska sjukförsäksom betalas och administreras av amtskommu-

ringenl,

nerna, omfattar alla danska medborgare. Alla danskar

Den offentliga sjukförsäkringen hör egentligen organisatoriskt inte till sjukhusväsendet utan till social- och hälsovårdsområdet (se 4.3.2). Detta innebär bl a att det är amtskommunernas socialoch hälsovårdsutskott (och inte deras sjukhusutskott) som sköter vilka sjukförsäkringsfrågorna, tillskillnad mot sjukhusfrågorna som sorterar under inrikesministeriet - hör till socialministeriet.

Amtskommunerna 105

över 16 år är självständigt försäkrade, medan barn och ungdom under 16 år är försäkrade tillsammans med föräldrar eller förmyndare.

Sedan år 1973, då den nya sjukförsäkringslagen antogs av folketinget, betalas alla sjukvårdskostnader av offentliga medel. Dessförinnan betalade den enskilde, eller vanligtvis dennes sjukkassa, ett mindre belopp per vårddag (i genomsnitt mindre än fem procent av de verkliga kostnaderna).

Inom hela sjukhusväsendet arbetar f nl drygt 87 000

heltidsanställda och av dessa finns ca 63 000 (dvs drygt 70 procent] på de amtskommunala sjukhusen. Av de sammanlagt 44 000 sängplatserna på sjukhusen i Danmark finns ca 30 000 på de amtskommunala sjukhusen. Av Danmarks ca 9 000 läkare är ca 2 700 allmänpraktiserande och ca 5 600 anställda vid sjukhusen. Av de ca 26 000 sjuksköterskorna arbetar ca 17 000 inom sjukhusväsawetoch ca 6 000 inom socialväsendet (som hemvårdarinnor på vårdhem osv). För sjukförsäkringen arbetar f n ca Z 300 praktiserande läkare i amtskommunerna. Detta innebär att varje läkare i genomsnitt svarar för denna service till ca 2 000 invånare.

Kostnaderna för sjukförsäkringen har ökat särskilt kraftigt under senare år, vilket främst torde bero på den kraftiga ökningen för specialläkarnas del. Storleken av amtskommunernas kostnader är i praktiken mycket beroende av resultatet av de överenskommelser som träffas centralt mellan ett särskilt utskott (Sjukförsäkringens förhandlingsutskott) och de fackliga organisationer som tar till vara de praktiserande läkarnas, specialläkarnas, tandläkarnas och fysioterapeuternas (dvs sjukgymnasternas) intressen.

1 Uppgifterna avser förhållandena den l januari 1979.

106 Amtskommunerna sou 1930; 53

För budgetåret 1980 beräknas den offentliga sjukförsäkringen betala ca l 300 miljoner dkr till praktiserande läkare, ca S00 miljoner dkr till specialläkare, ca 630 miljoner dkr till tandläkare och ca 130 miljoner dkr till fysioterapeuter. Amtskommunernas utgifter för medicin var under samma tid ca 840 miljoner dkr. Av följande tabell framgår de olika amtskommunernas beräknade utgifter under år 1980 för vissa uppgifter inom sjukhusväsendet samt för den offentliga sjukförsäkringen (i miljoner dkr):

Amtskommun Sjukhus- Därav till Offentlig väsendet anläggnings- drift av födelse- sjukförverksamhet sjukhus hjälp och säkring havandeskap

Köpenham 20 Frederiksberg 10 Roskilde Västsjälland Storström Bornholm Bm 1 Sönderjylland Ribe Vejle Ringköbing Århus Viborg Nordjylland l

Samtliga ll

1 Dessa frågor hör budgetsmässigt till sjukhusväsendet men administreras inte av amtskommunernas sjukhusutskott utan - liksom den gäller offentliga sjukförsäkringen - av deras social- och hälsovårdsutskott.

Amtskommunema 107

Sammanfattningsvis kan amtsrådets uppgifter inom sjukhusväsendet sägas vara följande.

1. Svara för samarbetet mellan sjukhusväsendet och angränsande verksamhetsområden (den allmänna läkar- och sjukvårdsverksamheten m m).

Svara för driften av amtskommunens sjukhusväsen.

Utarbeta planer för lösning av amtskommunens sjukhusuppgifter.

Svara för utbyggnaden av sjukvården när det gäller bl a antalet sängplatser, poliklinikkapaciteten, samt specialavdelningar för särskilt komplicerad och/eller mer ovanlig behandling.

Svara för samordningen av de befintliga sjukhusen i amtet.

4.3.2. Social- och hälsovård utanför sjukhusområdet

Social service och vård förekommer i Danmark inom i stort sett samma områden som i Sverige. Likheterna beror inte minst på ett omfattande nordiskt samarbete.

Medan sjukhusväsendet, som nyss sagts, är en helt amtskommunal uppgift är ansvaret för social- och hälsovårdsväsendet utanför sjukhusområdet delat mellan staten, amtskommunerna och primärkommunerna. Genom den socialreform som genomfördes i anslutning till kommunalreformen har man eftersträvat att få till stånd både en administrativ förenkling och en effektivisering, särskilt av de förebyggande och de rehabiliterande insatserna från samhällets sida. För den nya offentliga sjukförsäkringen (från år 1973) har redan lämnats en redogörelse (5 26-28).

108 Amtskommunerna

Förenklingen, inte minst för den enskilde medborgaren, ligger i genomförandet av det s k ensträngade systemet (gn väg till hjälp), som innebär att man kan vända till ett ställe - till social- och hälsosig i den enskilda vårdsförvaltningen primärkommunen när det gäller alla hjälpfrågor. Denna princip är fastlagd i lagen om socialt bistånd (biståndslagen) av år 1974, som varit i kraft fr 0 m år 1976. Effektiviseringen ligger dels i att alla former av hjälp kan förmedlas genom primärkommunens social-och hälsovârdsutskott oavsett orsaken till hjälpbehovet, dels i att behandlingen från att ha varit inriktad på den enskilde sökanden har riktats in på familjens behov (den s k familjestödsprincipen). Dessutom anses det ligga en klar effektivitetsvinst i att större och mer komplicerade sociala och hälsovårdsmässiga uppgifter, bl a driften av olika specialinstitutioner, har lagts på amtskommunerna. Pâ motsvarande sätt som inom sjukhusväsendet finns i varje amtskommun ett särskilt s k stående utskott (social- och hälsovårdsutskottet) med en egen förvaltning.

Amtskommunerna har också fått uppgifter inom den ordinarie besvärsordningen. Klagomål över primärkommunala myndigheters (exempelvis socialutskottens) beslut på detta omrâde kan sålunda numera föras inför

amtsbesvärsnämndenl, vars beslut - om inte annat

sägs i biståndslagen i sin tur kan överklagas hos en central besvärsnämnd för hela landet, socialbesvärsstyrelsen (den sociale ankestyre1se”). Amtsbesvärsnämnden är ett statligt organ med en särskild status. Ordföranden i nämnden utses av socialministern, medan de båda övriga medlemmarna i nämnden utses av amtsrådet. Högsta admimistrativa myndighet när det gäller socialhjälp 0 d är socialministern.

1 W . I Kopcnhamns och Prederiksbergs kommuner förs talan inför socialbesvärsstyrelsen.

sou 198053 Amtskommunerna 109

Han bestämmer och utfärdar bl a allmänna regler om ärendenas behandling. Den statliga socialstyrelsen, som lyder under socialministeriet, sköter också vissa centrala uppgifter på området enligt bestämmelser i biståndslagen.

Som redan har sagts finns numera ett s k socialcenter i varje amtskommun. Detta är en del av amtskommunens social- och hälsovårdsförvaltning och lyder under amtskommunens social- och hälsovårdsutskott. Socialcentret skall ge de enskilda primärkommunerna vägledning i ärenden som är så komplicerade att de inte själva har tillräcklig medicinsk, eller psykologisk juridisk sakkunskap. De specialister (bl a läkare, psykologer, jurister, socialrådgivare m fl) som är knutna till socialcentret skall vidare behandla och klarlägga ärenden som avgörs av särskilda nämnder eller samrådsorgan som finns inrättade enligt sociallagstiftningen och dessutom själva träffa avgöranden inom en rad områden.

Inom socialcentrets klagomålsavdelning behandlas klagomål över avgöranden som har träffats av primärkommunernas social- och hälsovårdsförvaltning (s0cia1utskottet), exempelvis beslut om ekonomisk hjälp, om intagning på vårdhem, om särskilda hjälpmedel. Avgöranden träffas, som nyss sagts, i den särskilda amtsbesvärsnämnden. Socialcentret svarar bl a för sekretariatsuppgifterna för amtsbesvärsnämnden.

Inom socialcentrets rehabiliterings- och pensionsavdelning behandlas bl a ansökningar om invalidpension, om folkpension eller änkepension före normal pensionsålder samt om visst särskilt stöd till handikappade (exempelvis etableringshjälp och anskaffning av vissa motorfordon). Avgörandet av sådana ärenden träffas i en särskild statlig nämnd, rehabiliterings- och pen-

110 Amtskommunema

sionsnämnden med en motsvarande speciell status som amtsbesvärsnämnden. Utgifterna för förtidspension och invalidpension får amtskommunerna täckuaav staten (genom s k refusion).

Socialcentrets familjeavdelning skall bistå primärkommunerna i frågor som gäller barn och ungdom som har råkat illa ut. Inom familjeavdelningen behandlas också i viss utsträckning När det faderskapsärenden. gäller adoptionsfrågor skall socialcentret pröva om personer som önskar adoptera ett barn uppfyller de ganska stränga krav som ställs. Avgörandet om godkännande av adoptivföräldrarna träffas i ett särskilt s k adoptionssamrâd, medan själva beslutet att bevilja adoptionen fattas av statsamtet, vilket leds av amtmannen (se under avsnittet 6).

Även när det gäller vissa frågor om avbrytande av havandeskap (abort) har det amtskommunala socialcentret särskilda uppgifter. Sålunda skall en ansökan om abort, när havandeskapet varat mer än 12 veckor, behandlas inom socialcentret och avgöras i det s k abortsamrådet. Detsamma gäller när någon under 18 år önskar få abort och inte kan få sina föräldrars samtycke till detta.

I flera amtskommuner har man i till socialanslutning centret upprättat en särskild hjälpmedelscentral, dit primärkommunala organ, läkare och andra kan vända sig för att söka hjälp till klienter och och patienter dit även enskilda kan vända sig för att få särskilda hjälpmedel (t ex rullstolar, sängar eller speciella möbler som är särskilt lämpliga för handikappade).

Som det tills vidare sista steget i genomförandet av socialreformen har - beslut i genom folketinget under år 1978 - den s k säromsorgen överförts från staten

Amtskommunerna 111

till amtskommunerna fr 0 m år 1980. Det finns alltså inte längre en speciell lagstiftning för olika slag av handikappade, utan dessa behandlas numera i princip enligt samma regler som gäller för övriga medborgare och av de myndigheter som har ansvar för undervisnings- samt social- och hälsovårdsområdet. Detta betyder bl a att undervisningen av barn med fysiska handikapp liksom av psykiskt efterblivna barn också skall skötas av amtskommunerna och primärkommunerna. F n finns på detta område ca 1 300 lärare för sammanlagt 7 000 elever och meningen är att överföringen till amtskommunerna inte skall innebära några omedelbara förändringar för säromsorgens klientel. Samma förpliktelser som hittills gällt skall alltså gälla i fortsättningen, oavsett det ändrade huvudmannskapen Det åligger också amtskommunerna att vidareutveckla de institutioner som redan finns i de enskilda amtskommunerna. Dessa avses sålunda få ansvaret för specialstöd i form av bl a specialundervisning och S kdygw- . . . 1 _ lnstitutioner , medan primarkommunerna har ansvaret för den allmänna servicen till dessa grupper av barn. Som en följd av omläggningen har det blivit nödvändigt att göra vissa ändringar i folkskolelagen, så att det blir möjligt att ge även de svårast handikappade barnen undervisning inom folkskolelagens ram. Huvudsyftet med reformen har angetts vara att underlätta skapandet av en så normal tillvaro som möjligt för de handikappade.

Slutligen skall här nämnas att amtskommunerna fr 0 m år 1975 även har fått ansvar för behandlingen av alkohol- och narkotikamissbrukare. Därför har amtskommunerna redan börjat driva särskilda polikliniker och socialkliniker, där sålunda personer som skadats av alkohol- eller narkotikamissbruk kan få hjälp.

1 Olika institutioner där man övernattar, t ex ungdomsvårdsskolor.

112 Amtskommunerna

Amtskommunerna samarbetar också såväl med staten som med för att få till stånd det nödprimärkommunerna sambandet mellan förebyggande insatser och bevändiga I flertalet amtskommuner har inrättats särhandling. skilda amts-ungdomscenter,där dels primärkommunernas organ skall kunna få hjälp med råd i sådana ärenden, dels vissa ungdomar också skall få behandling för att avvänjas från missbruket.

Av tabell framgår de olika amtskommunernas följande utgifter (under 1980) till social- och sammanlagda

Fyn Sönderjylland 74 Ribe 85

Vejle

Ringköbing 72 Århus Viborg 59 Nordjylland

Samtliga

Sammanfattningsvis kan amtsrådens nuvarande uppgifter inom social- och hälsovårdsområdet (utanför sjukhusväsendet) sägas vara följande.

Amtskommunema 113

1. Utarbeta utbyggnadsplan för den sociala och hälsovårdande verksamheten i amtskommunen på grundval av dels de planer som har utarbetats av de enskilda primärkommunerna, dels amtskommunens egen sektorsplanering.

2. Erbjuda läkar- och tandläkarhjälp, födelsehjälp m m liksom betalning för läkemedel och resesjukförsäkring inom ramen för lagen om den offentliga sjukhusförsäkringen.

3. Ge bistånd (sakkunnig rådgivning) till de primärkommunala socialutskotten.

Upprätta och driva olika institutioner.

S. Svara för tillsyn av vårdhem m m inom amtskommunen (exempelvis genom visitation).

6. Svara för tillsyn av berörda amtskommunala och primärkommunala institutioner.

7. Svara för utrednings- och beredningsuppgifter för en rad statliga nämnder på amtsplanet (rehabiliterings- och pensionsnämnden, besvärsnämnden m fl).

4.3.3. Arbetsförmedling och särskilda sysselsätt-

ningsåtgärder

Arbetsförmedlingen är en rent statlig uppgift, som

regleras av en särskild lagl. Staten svarar dock en-

dast för 75 procent av utgifterna (såväl investeringssom driftutgifter) för verksamheten. De återstående

1 F n 1979 års Lov om arbejdsformidling og arbejdslöshedsforsikring m v.

114 Amtskommunerna

25 procenten bekostas av amtskommunernal, utan att

dessa har något direkt inflytande över arbetsförmedlingsverksamheten.

Enligt målsättningsparagrafen (§1) i den nyssnämnda har till att - som lagen arbetsförmedlingen uppgift ett neutralt landsomfattande - svara för kostsystem nadsfri förmedling av kontakt mellan arbetssökande och arbetsgivare samt i samband härmed bistå vid valet av yrke och utbildning. Arbetsförmedlingen skall vidare - som ett led i en aktiv arbetsmarknadspolitik - ta vissa inifölja utvecklingen på arbetsmarknaden, tiativ och ge statliga och kommunala myndigheter visst bistånd.

Arbetsförmedlingen leds organisatoriskt av en arbetsdirektör - formellt utnämnd av - under drottningen medverkan av en särskild nämnd, Landsarbejdsnevnevü vilken består av en ordförande och 14 andra medlemmar. Av dessa utses flerta1et(vankraiyranwdlammr)-av Dansk Arbejdsgiverforening och Landsorganisationen i Danmark och övriga sex medlemmar av ett antal andra fackliga organisationer. Ordföranden (jämte en supp- 1eant)utsesav arbetsministern efter förslag från ÖCIUGSnämnda fackliga organisationerna. Vidare har bostadsministeriet, finansministeriet, handelsministeriet, ministeriet för offentliga arbeten, socialministeriet och arbetsdirektoratet vardera en representant knuten till landsarbetsnämnden. Mandattiden är för samtliga fyra år.

Arbetsförmedlingen skall enligt lagen skötas av ett arbetsförmedlingskontor i varje amtskommun (med undantag för Köpenhamns amtskommun). För Köpenhamns amts-

I Köpenhamnsområdet delas de kommunala kostnaderna mellan Köpenhamns amtskommun och Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner.

sou 193053 Amtskommunerna 115

kommun och Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner skall finnas ett gemensamt arbetsförmedlingskontor. bestämmer - efter från arbets- Arbetsministern förslag direktören - dels i vilka kommuner som arbetsförmedlingskontoren skall ligga, dels om ytterligare arbetsförmedlingskontor utöver de i lagen angivna skall upprättas. Arbetsförmedlingskontoren leds av arbets- - tillsatta av arbetsministern efter förmedlingschefer från arbetsdirektören - under medverkan av förslag arbetsmarknadsnämnder, en för varje amtskommun (med undantag för Köpenhamns) och en för Köpenhamnsområdet. Var och en av de regionala arbetsmarknadsnämnderna består av en ordförande och 15 andra medlemmar. Av dessa utses också flertalet (vardera fem medlemmar) av Landsorganisationen i Danmark och Dansk Arbejdsgiverforening. De övriga fem medlemmar utses av resp amtsråd (tre medlemmar) och kommunalbestyrelserna

inom amtet gemensamt (två medlemmar)1. De som har ut-

sett medlemmarna utser också gemensamt ordföranden (jämte en suppleant) i nämnden. Även arbetsmarknadsnämndernas mandattid är fyra år.

Förutom de inledningsvis nämnda huvuduppgifterna har arbetsförmedlingskontoren en lång rad andra uppgifter, såsom att godkänna lärlingsutbildningsavtal (se nedan under 4.3.4), att ge olika slag av bistånd och ekonomiskt stöd till de arbetssökande (exempelvis resehjälp, flyttningshjälp, bidrag till merkostnader för dubbelt hushåll, bostadshjälp, s k starthjälp och etableringsstöd).

I detta sammanhang bör också nämnas något om de särskilda âtgärder som numera kan vidtas dels för att

1 I Köpenhamnsområdet utses samtliga dessa fem medlemmar av borgerrepraesentationen i Köpenhamn, efter inhämtade synpunkter från Köpenhamns amtsråd oülläederiksbergs kommunalbestyrelse.

116 Amtskommunerna sou 1930:53

begränsa ungdomsarbetslösheten, dels för att bereda sysselsättning för s k långtidslediga.

Vad först gäller uggdomsarbetslösheten kan nämnas följande. För att bekämpa denna har arbetsministeriet och undervisningsministeriet i ökande omfattning under 1970-talet vidtagit en rad åtgärder i form av beredskapsarbeten (beskaeftigelsearbejder“) och särskild utbildning för arbetslös ungdom. I samband med en politisk överenskommelse år 1977 beslutade emellertid folketinget en ny lag som innebar dels att tyngdpunkten i arbetet blev beroende av lokala (inkl regionala) initiativ, dels att de samlade insatserna på området väsentligt utvidgades. Under vart och ett av åren 1978, 1979 och 1980 har således primärkommunerna och amtskommunerna ålagts att avsätta särskilda medel till sysselsättningsfrämjande åtgärder för unga (16-24 år). De ekonomiska insatserna skall f n omfatta minst 46dkr

per invånare i amtskommunernal. Åtgärderna skall vara

av extraordinär natur, dvs sådana som annars inte skulle ha vidtagits.

Från centralt håll har det bestämts vilka slag av initiativ som skall kunna tas. Det har också fastställts en uppgiftsfördelning mellan primärkommuner och amtskommuner. På amtskommunerna ankommer sålunda följande uppgifter.

1. Förverkliga sysselsättningsprojekt för unga. 2. Ge bidrag dels till privata företag som svarar för extraordinära ”mästarläre- eller EFG-praktikplatser (se under 4.3.4), dels till extraordinära lärlings- och praktikplatser även i primärkommunerna 1 För Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner - som en följd av dessa primärkommuners särskilda ställning - ett minium dkr invånare. gäller på 69 per Samtliga här angivna minimibelonn avser 1980 års prisnivå.

Amtskommunerna 117

liksom i amtskommunernas egna förvaltningar och institutioner. 3. Starta kurser för unga arbetslösa; huvudsakligen korta och koncentrerade kurser inom HF-utbildningen (se under 4.3.4), på handelsskolor och tekniska skolor. 4. Inrätta kombinerade undervisnings- och produktionsprogram. Som en intressant nyhet kan framhållas att amtskommunerna (liksom primärkommunerna) härihar fått möjlighet att inrätta självbärande ingenom stitutioner eller andelsföreningar (andelsselskaberW med utbud av såväl varor som tjänster, när avsikten härmed är att ge ungdom en utbildning som grund för sysselsättning på arbetsplatser. En förutsättning är dock att verksamheten inte medför en snedvriden koni förhållande till det privata näringslivet

kurrens

i området.

Även om man på central nivå har fastställt ramar för vilka slags initiativ som skall kunna tas av amtskommunerna (resp primärkommunerna), så kan dessa själva bestämma om prioriteringen av olika möjliga åtgärder. Detta har lett till stora skillnader mellan de olika amtskommunernas initiativ. Allmänt torde kunna sägas att inte minst inrättandet av lärlings- och praktiki privat verksamhet har blivit en stor framplatser gång. Redan under det första året kom ca 5 700 sådana platser till stånd i Danmark. Vissa kombinationer av arbete och undervisning synes också ha särskilt tilltalat de arbetslösa ungdomarna.

Under år 1980 startas en försöksverksamhet med en s k i två amtskommuner (Århus och Storungdomsgaranti ströms amtskommuner). Ungdomsgarantier innebär att kommuner och amtskommuner i samarbete med de statliga myndigheterna skall garantera ungdomar (under 25 år) med en viss föregående arbetslöshet ett erbjudande

118 Amtskømmunema

om minst nio månaders utbildning eller sysselsättning. med är i första hand att - Syftet ungdomsgarantier bl a genom ökad yrkesvägledning få så många ungdomar som möjligt att börja med en kompetensgivande utbildning och i andra hand ge dem ett erbjudande om arbete inom den privata sektorn. Om detta inte lyckas skall kommuner och amtskommuner träda in med ett erbjudande om sysselsättning.

Med införandet av ungdomsgarantin intensifieras insatserna för den svagaste gruppen bland de unga och ställs samtidigt ökade krav på de erbjudanden som kan ges. De kommunala utgifterna för att få till stånd försöksverksamheten förutsätts hållas inom ramen för de lagstadgade medlen till bekämpande av ungdomsarbetslösheten. För år 1980 har staten ställt 25 milj dkr till förfogande för de två försöksområdena. Om försöket utfaller väl avser man att övergå till ett motsvarande system i hela landet under åren 1982-1983.

Vad så gäller sysselsättningen av s k långtidslediga kan nämnas följande. Som en följd av den ökande arbetslösheten i Danmark har folketinget i juni 1978 beslutat om ett tillägg till lagen om arbetsförmedling och arbetslöshetsförsäkring. Enligt denna lagändring, som endast gäller för åren 1979 och 1980 men med stor sannolikhet kommer att få förlängd giltigheg

skall arbete erbjudas till de s k långtidsledigal.

Den nya ordningen innebär bl a att arbetsförmedlingskontoren i samarbete med arbetslöshetskassorna skall registrera alla de tillfällen när en arbetslös till

Härmed avses de arbetslösa som under en treårsperiod (tillfälligt förlängd till fyra år) inte har haft arbete i minst 26 veckor och som därför enligt gällande regler inte längre kan få arbetslöshetsbidrag utan skall övergå till att få stöd av de sociala myndigheterna.

Amtskommunerna 119

en ledighet riskerar att förlora följdav långvarig rätten till understöd (dagpenning). Registreringen skall ske i så god tid att man kan ge vederbörande ett om arbete senast tre månader innan arerbjudande betslöshetsunderstödet Erbjudandet skall om upphör. avse vederbörandes normala arbetsområde och möjligt det skall från olika (tidigare arbete och synpunkter utbildning samt bostad m m) vara rimligt”.Avgörandet av om detta är fallet träffas av vederbörande arbetsmarknadsnämnd. Om denna anser att erbjudandet är rimmåste den ”långtidslediga godta detta, för att ligt inte riskera att senare förlora rätten till understöd.

I annat fall, dvs om erbjudandet inte anses rimligt,

skall vederbörande få ett nytt, rimligt erbjudande.

har kvar sin rätt till arbetslös- Denlångtidslediga hetsunderstöd vid senare arbetslöshet, om han får minst nio månaders sysselsättning i det nya arbetet och det allmänna bidrar till sysselsättningen under denna period. Om sysselsättningen kommer till stånd hos en privat arbetsgivare betalar staten ett omskol- & till den lön ningsbidrag som den nrivata arbetsgivaren betalar. Stödet per timme utgår med 24 dkr under de första 3 månaderna, 18 dkr under de därefter följande tre månaderna och

med 12 dkr under sista tre månadernal. Om den lång-

av det allmänna - dvs hos en tidslediga anställs pristatsinstitution märkommun, en amtskommun eller en betalar staten 18 dkr i timmen under alla nio månader- 2

1 Lönen från den arbetsgivaren skall vara den privata för resn fack avtalsenliga och de statliga bidragen är indexreglerade. 2 Uppgifterna avser 1980 år prisnivå.

i 120 Amtskommunema sou 193053

Systemet innebär vidare att arbetsförmedlingskontoren i första hand skall försöka få de långtidslediga anställda i privat verksamhet. Om detta inte går åligger det vederbörandes hemortskommun att lämna ett erbjudande om arbete på en kommunal (eller annan offentlig) arbetsplats. Om inte heller primärkommunen kan erbjuda ett rimligt arbete övergår förpliktelsen vidare till amtskommunen, som då måste försöka finna ett arbete på någon av dess institutioner eller inom annan offentlig eller av det allmänna stödd verksam-

het eller instution. Primärkommunerna skall dock sva-

för de härmed förenade lönekostnaderna.

ra

skall också nämnas att folketinget har beslutat

g Här om vissa särskilda bestämmelser, som skall garantera .att de arbets- och konkurrensförhållandena

allmänna på den arbetsmarknaden inte rubbas den privata genom

Det krävs sålunda att det er-

:nya bidragsordningen. .bjudna arbetet skall innebära en reellt ökad syssel-

i - av en

vsättning verksamheten anställningen lång-

h

tidsledig får alltså inte medföra att en redan an-

-ställd avskedas. Vidare måste i princip anställningen

_av långtidslediga på en arbetsplats accepteras av

”--de anställda.

redan En begränsning

i denna vetorätt dock för offentliga arbetsplatser, eftersom

gäller

b primärkommunerna/amtskommunerna

ju ålagts en direkt

skyldighet att i vissa fall själva sysselsätta lång-

tidslediga.

eNär“den nya ordningen bestämdes på försommaren 1978

-räkn-áae att 50 000 - 60 000 “arbetsministernmed långtidslediga skulle komma att sysselsättas under de två år som bestämmelserna gäller. Intill utgången av år 1979 hade drygt 13 000 personer sysselsatts enligt den nya lagen och under år 1980 väntas ytterligare drygt 10 000 personer få sådan sysselsättning. Att det faktiska antalet sysselsatta långtidslediga

Amtskommunerna 121

har blivit så mycket mindre än det väntade har främst förklarats med osäkerheten i dessa beräkningar. Som en annan viktig förklaring har angetts att ca en tredjedel av de långtidslediga inte har ansett erbjudandet om arbete tillräckligt attraktivt eller inte har önskat återvända till arbetsmarknaden.

4.3.4. Utbildning

Den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan staten, amtskommunerna och primärkommunerna samt vissa privata institutioner inom utbildningsområdet bygger på gamla historiska traditioner. En samlad översyn av det danska utbildningssystemet pågår dock sedan några år. En viktig princip i danskt offentligt utbildningsväsen är att de pedagogiska riktlinjerna skall läggas fast av staten (genom folketingets lagstiftning eller genom beslut av regeringen resp undervis-

ningsministeriet). Den pågående organisatoriska över-

synen gäller alltså endast hur en praktisk samordning av undervisningsväsendet skall åstadkommas. Grundsko-

lan (f0lkskolan)1 administreras till övervägande

del av primärkommunerna, men det finns också vissa amtskommunala - olika bl a inslag specialfunktioner för - i folkskolan. För den uthandikappade högre bildningen (universitet och högskolor) svarar staten, medan utbildningen på mellannivån har många olika huvudmän. Av de ca 1,1 miljonerna heltidsstuderande eleverna i Danmark går ca 800 000 i folkskolan. Samhällets totala kostnader för utbildningen uppgår till drygt 15 miljarder dkr per år.

1 Den första danska folkskolelagen kom redan år 1914 och ålade primärkommunerna att inrätta skolor där alla barn i undervisningspliktig ålder skulle få gratis undervisning. Den nu gällande folkskolelagen är från år 1975.

122 Amtskommunerna

Efter avslutad undervisning i den danska folkskolan är det i de flesta fallen amtskommunerna som svarar för den vidare utbildningen av ungdomen. Det finns f n planer på att samla all gymnasieundervisning och också mer yrkesinriktad utbildning vid exempelvis handelsskolor och tekniska skolor - hos amtskommunerna, men fortfarande sköts denna utbildning av flera olika. huvudmän. Oavsett om gymnasierna är amtskommunala, eller är det dock amtskommunerna som statliga privata står för kostnaderna för denna utbildning. De årliga kostnaderna för en gymnasieelev har beräknats uppgå till i runt tal 20 000 dkr. Det bör anmärkas att amtskommunerna trots sitt ansvar för kostnaderna saknar över dagliga drift. I inflytande statsgymnasiernas stort sett driver amtskommunerna och staten hälften var av landets gymnasier.

En annan möjlighet till vidareutbildning efter avslutad folkskola är den s k HF-utbildningen (Höjere forberede1seeksamen), som kan bedrivas antingen i gymnasierna eller genom självständiga kurser. HF-utbildpå två år en examen som i användbarhet nåningen ger gorlunda motsvarar studentexamen. Också driftkostnaderna för denna utbildning bekostas av amtskommunerna. Efter studentexamen eller HF kan man studera avlagd vidare vid universitet eller särskilda högskolor (vilka drivs av staten).

Den som vill utbilda sig inom ett särskilt hantverk kan göra detta på två sätt. Den gamla s k mästarläran går ut på att man själv finner en lärlingsplats och en mästare som tar på sig ansvaret för att lära vederbörande i yrket och samtidigt svarar för att upp denne får de erforderliga teoretiska kunskaperna. För varje fack finns det bestämmelser om bl a vad man skall lära sig i skolan resp i den praktiska yrkesverksamheten. Av utgifterna till lärlingsutbildningen

Amtskommunerna 123

betalar amtskommunerna ca 20 procent. Den andra möjligheten att få särskild yrkesutbildning är den s k EFG-utbildningen (Erhvervsfaglige Grunduddannelser“), vilken dock f n helt administreras och finansieras av staten. Denna utbildning omfattar ungefär hälften av de 16-19-åringar som har gått i lära efter 9:e eller 10:e klassen i folkskolan. EFG-utbildningen består av två delar, först ett år i skola och därpå en kombinerad praktik- och skoldel under vilken tid man får lön.

Klagan över beslut som har fattats av de primärkommunala kan normalt - dvs om inte annat skolmyndigheterna är särskilt bestämt - ske hos amtsrådet inom fyra veckor från meddelande om beslutet. Berättigade att anföra sådana besvär är de myndigheter, organisationer eller enskilda personer som berörs av beslutet. Klagan över amtsrådets beslut kan i allmänhet föras inför undervisningsministern.

Mot den angivna bakgrunder kan amtsrådens uppgifter inom utbildningsområdet sammanfattningsvis sägas vara följande.

1. Svara för utarbetande av utbyggnadsplan för hela amtskommunens samlade skolväsen (folkskola, ungdomsskola, fritidsundervisning, gymnasie- och HF-under-

visningjl.

2. Bistå primärkommunerna med råd om projektering av skolor i den omfattning som primärkommunerna önskar det. 3. Godkänna primärkommunernas byggnadsnrogram med

När det gäller de primärkommunala skolorna, främst folkskolan, skall planen utarbetas i samarbete med primärkommunerna, men ansvaret för planen åvilar amtskommunerna.

124 Amtskommunema sou 1930:53

förslag till skolbyggande.

4. Driva amtskommunala gymnasier samt (fr 0 m den l augusti 1978) den s k prövningsförberedande ämnesundervisningen för vuxnal.

Driva amtscentraler för undervisningsmedel.

6. Driva omfattande specialundervisning på folkskolenivå, exempelvis s k observationsskolor, centra för handikappade, sjukhusundervisning m m.

7. Svara för tillsynen av den primärkommunala skolverksamheten (främst avseende folkskolan), dvs att kontrollera att gällande bestämmelser följs och att påbjudna åtgärder verkställsz.

8. Svara för utbetalning av statsbidrag till primärkommunal undervisningsverksamhet.

4.3.5. Kultur

Sedan länge utgår i Danmark offentligt stöd till kulturlivet, dels från staten,de1s -och i betydande omfattning på frivilligt initiativ - ocksâfrån enskilda primärkommuner. Utvecklingen har gått i riktning mot att skapa ett brett kulturutbud, som såvitt möjligt kan komma hela befolkningen till godo. I detta sammanhang har även de nya amtskommunerna fått flera betydelsefulla uppgifter.

Denna undervisning tar sikte på kvalificering för vissa examina. Oftast gäller det personer utan utbildning vilka inom särskilda ämnesområden kan kvalificera sig för aktuella examina. För tillsynen av amtskommunernas skol- och undervisningsväsen svarar undervisningsministern.

Amtskommunerna 125

Man har särskilt eftersträvat en ordning som innebär att kulturaktiviteterna i en region i största möjliga utsträckning skall kunna skötas lokalt och av områdets egna invånare. På detta sätt kan kulturutbudet, har man ansett, bäst bli allmänt tillgängligt. Till primärkommunernas kulturella uppgifter hör exempelvis folkbiblioteken, de lokala museerna, lokala musikaktiviteter, konstutställningar och konstinköp samt stöd till olika slags teaterverksamhet. Många primärkommuner har uppfört särskilda kulturcentra och många ger sedan länge betydande bidrag till lokala kulturändamål. Amtskommunerna har å sin sida åtagit sig kulturuppgifter som går över kommungränserna (t ex centralbibliotek, regionala museer, landsdelsorkestrar och landsdelsscener för olika teatrar). Vidare har inrättats en rad rådgivande organ inom kulturområdet, vilka sorterar under resp amtsråd. Liksom är fallet på andra områden av den offentliga sektorn blir statens uppgift främst att i lag eller på annat sätt bestämma de allmänna riktlinjerna för hur kul-

turverksamheten skall bedrivas i landetl.

Amtskommunernas andel av den samlade kulturella aktiviteten i Danmark har mot denna bakgrund ökat starkt sedan kommunalreformen år 1970. Verksamheten omfattar som nyss nämnts så skiftande uppgifter som att delta i driften av s k landsdelsteatrar och landsdelsorkestrar samt centralbiblioteken och att själva driva regionala museer. Vidare bidrar amtskommunerna tillsam-

mans med staten (med ursprungligen hälften vardera)2

till ett särskilt abonnemangsstöd för teatrarna, vilket normalt utgår i form av rabatterade biljetter

Som exempel kan nämnas 1976 års lag om teaterverksamhet och 1976 års museilag. 2 F n svarar amtskommunerna för 5/8 och staten för 3/8 av kostnaderna för abonnemangsstödet.

126 Amtskommunema sou 1930; 53

(upp till 40 procent av biljettkostnaderna) såväl till föreställningar på de fasta teaterscenerna i amtet som till föreställningar som ges av teatrar som gästspelar i amtet.

Under de senaste åren har byggts upp ett system av amtskommunala organ som svarar för olika kulturella uppgifter. Sålunda finns det nu särskilda amtsteater-

utskottl, amtsmuseirådz, amtsmusikutskott och också

amtsprogramrâd (under Danmarks Radio). Dessa organ har bl a till uppgift att inom amtet samordna och stöda kulturarbetet inom resp verksamhetsområde och att svara för samarbetet med motsvarande statliga organ.

Amtskommunernas årliga utgifter till olika kulturella verksamheter uppgår f n till ca 120 miljoner dkr, vilket dock endast motsvarar ungefär 0,6 procent av amtskommunernas samlade driftutgifter. Som en jämförelse kan nämnas att statens sammanlagda årliga utgifter till kulturområdet unpgår till knappt 860 miljoner dkr, vilket motsvarar ca 1,1 procent av den totala statsbudgeten.

1 Amtsteaterutskottet (teaterfellesudvalget) är dock inte ett renodlat amtskommunalt organ. Z Amtsmuseiråden är helt statliga och tillsätts av kulturministern som också utfärdar närmare bestämmelser för råden.

Amtskommunema 127

Det finns av nedanstående tabell, bedock,som framgår tydande skillnader mellan de olika amtskommunernas

kulturbudgetarl.

Amtskonunm Samlad (I procent Därav stöd till kultur- av totala teatrar museer musik

bibåio-

budget budgeten) tek

Köpenhamn 20,6 (0,6 ) 14,3 0,3 2,6 1,7 - Frederiksberg 3,8 (0,2) 2,1 0,5 0,7 Roskilde 4,3 (0,4 ) 1,6 1,1 0,5 0,5 Västsjälland 5,0 (0,4) 1,6 1,0 0,8 0,9 Storström 5,9 (0,5) 1,7 2,2 0,7 0,9 - - - - Bornholm 2,2 (0,9 ) Fyn 14,7 (0,7 ) 1,0 1,2 0,5 Sönderjylland 9,2 (0,8) 1,5 4,3 0,5 2,5 Ribe 6,7 (0,7) 1,0 1,1 0,5 0,7 Vejle 4,9 (0,3) 1,8 0,7 0,7 0,6 Ringköbing 5,3 (0,5) 1,5 1,1 0,6 0,3 Århus 19,4 (0,7) 1,1 1,1 1,0 Viborg 3,8 (0,3) 1,4 0,9 0,8 0,1 Nordjylland 14,1 (0,6) 9,2 1,7 1,0 0,2

Samtliga 119,9 (0,6) 63,5 16,5 11,5 10,6

I detta bör också nämnas något om amtskomsammanhang munernas roll i Danmarks Radiosorganisation. F n finns det regionalradio i åtta amt. Sedan år 1973 finns det i dessa amtskommuner inrättade särskilda amtsprogramråd. Dessa har inte något direkt inflytande över programledning eller programpolitik men de har, enligt en bestämmelse i radiolagen, till uppgift

1 Uppgifterna (i milj dkr) gäller 1980 års budget. 2 Det kan nämnas att staten ger primärkommunerna bidrag på 20 procent av driftkostnaderna för alla bibliotek. Till centralbiblioteken utgår ytterligare statsbidrag och dessutom bidrag från amtskommunerna med ungefär lika stora belopp.

128 Amtskommunerna

att följa Danmarks Radios programverksamhet inför Radiorådet.

Varje amtsprogramråd kan själv bestämma om rådets storlek och sammansättning. I många amtsprogramråd består f n flertalet av ledamöterna av personer utanför amtsrådet (dvs av icke-politiker), eftersom det alltsedan inrättandet av programråden har funnits en klar strävan att i dessa ha med företrädare för bl a folkrörelser och kulturella organisationer i amtet.

Mot den angivna bakgrunden kan amtsrådens nuvarande Uppgifter på kulturområdet sammanfattas enligt följande.

1. Delta tillsammans med staten i driften av s k landsdelsscener (i Århus, Odense och Ålborg samt i Köpenhamnsområdet).

2. Bidra (tillsammans med staten) till den s k teaterabonnemangsordningen.

3. Driva resp ge bidrag till museer.

4. Delta i driften av s k landsdelsorkestrarl.

S. Ge bidrag till övrig musikverksamhet i amtet.

6. Ge bidrag till centralbibliotek.

7. Tillsätta rådgivande regionala utskott, nämnder kommittéer 0 d inom skilda kulturella områden, exem-

pelvis amtsteaterutskott, amtsmuseirådz, amtsmusikut-

skott och amtsprogramråd.

1 Århus, Odense och Ålborgs samt Själlands och Sönderjyllands symfoniorkestrar. Varje amtsråd väljer två medlemmar i rådet (jfr not 2 s 48).

Amtskommunerna 129

4.3.6_ Vägar

De allmänna Vägarna i Danmark ägs av staten (statsväamtskommunerna (amtsvägarna) eller primärkomgarna), munerna (de kommunala vägarna). Amtsvägarna har en ca 67 000 km och amtskommunernas årliga utlängd på för dessa vägar uppgår f n till ca 750 miljogifter ner dkr. Av amtskommunernas utgifter används något mer än hälften till byggande av nya amtsvägar och mindre än hälften till underhåll av de befintnågot Man överväger också att låta amtskommuliga vägarna. nerna överta en väsentlig del av de nuvarande stats- Man menar att detta skulle ge amtskommunerna vägarna. bättre att utbyggnaden av det lomöjligheter planera kala och också, vilket framhållits som särvägnätet skilt en mer effektiv insats för att viktigt, göra minska antalet trafikolyckor. Följande tabell visar av de offentliga vägarna mellan staten, fördelningen amtskommunerna och primärkommunerna inom resp amtskommuner samt amtskommunernas utgifter för vägväsendet enligt 1980 års budget.

130 Amtskommunema

Köpenhamns kommu Q9 Frederiksbergs komun

Hela landet 66

Ministern för offentliga arbeten är högsta förvaltningsmyndighet för riksvägarna (hoved1andevejene) landet. Han därvid bl a befogenheter som han utövar har fått enligt 1975 års väglag. Han kan exempelvis fastställa allmänna regler och normer för anläggning, underhåll och drift av de offentliga vägarna. Administrationen har lagts på vägdirektoratet, som lyder under ministern. Det ankommer på amtsråd och kommunal-

1 Inkl vägbyggnadsarbeten och planering av nya vägar.

Amtskommunerna 131

hestyrelser att upprätta förteckningar över samtliga offentliga vägar som de har ansvar för. Amtsrådet skall dessutom unprätta ett samlat register för alla kommunvägar i amtet och ministern utfärdar ett samlat register över alla riksvägar och landsvägar. Det åligger amtsrâden och kommunalbestyrelserna att se till att deras resp offentliga vägar har den standard som trafikens art och omfattning kräver.

4.3.7. Kollektivtrafik

Den 17 mars 1978 - efter flera godkände folketinget försök tidigare misslyckade en ny lag om den lokala och regionala kollektiva persontrafiken utanför huvudstadsomrâdet. Enligt denna lag åläggs amtskommunerna att utarbeta planer för trafikförsörjningen med kollektiva trafikmedel under de närmaste åren. Härigenom skall det bli möjligt dels att få till stånd ett direkt samband mellan planeringen för trafiksektorn och den Pågående regionplaneringen (se under 4. 3.9), dels att utforma trafiken efter de lokala behoven. Inom trafikministeriet har redan utarbetats en beskrivning av hur statsmakterna kan tänka sig att trafiken skall läggas upp mellan landsdelarna. Mot denna bakgrund skall amtsråden upprätta förslag rörande utformingen av den regionala trafiken och därefter blir det primärkommunernas tur att lägga fram sina förslag om trafikförsörjningen. Dessa förslag från amtsrådet resp primärkommunerna kan röra inte bara deras egna områden utan också relationerna mellan den lokala och den regionala trafiken. Efter förhandlingar med primärkommunerna med angränsande amtskommuner och också med trafikutövarna skall amtsrådet besluta om en samlad plan för den kollektiva trafiken. Planen

skall inte vara en detaljerad tidtabellsplan (”köre-

plan), men i planen skall beaktas behovet av ökad trafikservice under rusningstid resp glesare trafik

132 Amtskommunerna sou 1930; 53

under andra tider. Det kan anmärkas att denna plan inte skall godkännas av någon central myndighet.

All allmän busstrafik som trafikerar områden inom högst två amtskommuner skall enligt lagen omfattas av trafikplanen, oavsett om det gäller stadsbusstrafik eller trafik på längre sträckor på landsbygden och oavsett om driften sköts av det allmänna eller av privata intressen. Skolbussar och annan speciell busstrafik skall ingå i planeringsunderlaget men inte tas med i planen. Amtsrådet har genom den samtidigt av folketinget beslutade nya busslagen fått möjlighet att kräva att sådana speciella trafikbehov täcks genom den allmänna kollektivtrafiken. Ett av ändamålen med den nya trafiklagstiftningen har också varit att skapa möjligheter för en integrering av denna betydande och växande trafikmängd i den allmänna kollektiva trafiken.

Också den regionala tågtrafiken har genom den nya trafiklagstiftningen förts över till amtskommunal planering. Vad som menas med regional tågtrafik är dock något oklart. Självfallet omfattas dock såväl

nrivatbanornas tåg som DSB1-linjer som endast går

inom ett amt. Därtill kommer vissa andra DSB-linjer, som inte ingår som led i trafiken mellan landsdelarna eller i övrigt har en mycket lång sträckning. dvs fjärrtrafik, vilken är en uppgift för staten. Linjer - och som primärt har en regional funktion därigenom staten - och kan anses vara av sekundärt intresse för som sålunda är av avgörande betydelse för den regionala planeringen bör dock omfattas av amtskommunernas planering. Vilka ytterligare sådana DSB-linjer det i praktiken blir tal om skall avgöras efter förhandlingar mellan vederbörande amtsråd och DSB. Det har framhållits att förhandlingarna i hög grad kommer 1 Danske Statsbaner (motsvarande Statens järnvägar i Sverige).

Amtskommunerna 133

att gälla pendeltrafiken mellan bostäder, arbetsplatser och undervisningsinstitutioner. I sådana fall finns detofta ett behov av en samordning med den fysiska planeringen. Även den allmänna principen om att beslut som har sin väsentliga betydelse lokalt bör träffas lokalt leder till att sådan trafik bör anses vara av intresse för såväl amtskommunerna som primärkommunerna.

Förutom bestämmelser om trafikplaneringen innehåller den nya lagstiftningen också att koncessioner till busstrafik skall utfärdas av kommunalbestyrelsen när det gäller trafik inom en primärkommun och av amtsrådet när det gäller trafik i mer än en kommun. I Köpenhamnsområdet meddelas koncessioner av huvudstads-

rådetl. Om det (i amtskommunerna utanför Köpenhamns-

området) finns ett särskilt regionalt trafikföretag skall dock koncessioner utfärdas av detta.

Enligt de nya lagarna blir det nämligen möjligt för amtsrådet och kommunalbestyrelserna i minst en tredjedel av amtets primärkommuner, vilka har

tillsammans

mer än hälften av amtskommunens befolkning, att besluta om inrättande av ett sådant regionalt trafikföretag. Detta skall i så fall ledas av ett utskott med amtskommunal majoritet. Det regionala trafikföretaget kan besluta att överta offentlig busstrafikverksamhet inom amtet, oavsett om denna trafik tidigare har skötts av staten, amtskommunen eller en primärkommun. Privat busstrafikverksamhet kan däremot inte övertas genom ett ensidigt beslut. Detsamma gäller för DSB:s och privatbanornas anläggningar och materiel till tågtrafikverksamheten.

Beträffande huvudstadsrådet (hovedstadsrådet) se under avsnittet 5.

134 Amtskommunerna sou 1980:53

Utanför huvudstadsområdet har hittills bildats fyra regionala trafikföretag, nämligen i Vejle, Sönderjylknms,St0rströms och Västsjällands amtskommuner. Dessa trafikföretag är alla organiserade som s k administrationsföretag (administrationsselskaber), som inte själva äger bussarna utan får körningarna utförda på entreprenadbasis av privata och offentligt ägda bussföretag. Till grund för denna verksamhet ligger standardentreprenadkontrakt, unprättade efter avtal mel-

lan Amtsrådsföreningen,IEB och Landsföreningen Dan-

marks Bilruter bom representerar flertalet privata bussägare).

Också på taxe- och biljettsystemområdet får amtskommunerna och primärkommunerna, liksom de regionala trafikföretagen, ett ökat inflytande. Både DSB och privatbanorna skall således enligt den nya lagen gå till mötes förslag från amtsråden resp de regionala trafikföretagen, när det gäller taxe- och biljettsystem (och när det gäller regional tågtrafik också tidtabeller), om och så långt detta är möjligt. Härigenom blir det möjligt för de regionala och lokala myndigheterna att säkerställa en önskad enhetlighet i trafiksystemet, oberoende av vem som driver trafikverksamheten. Här bör slutligen också nämnas att den nya lagstiftningen utgår från att man inom amtskommunerna skall klara av frågan om utgiftsfördelningen mellan primärkommuner och amtskommuner, när det gäller driften av ett regionalt trafikföretag. Man måste också förhandla och göra upp med DSB och privatbanorna om täckningen av merutgifter eller inkomstbortfall, när sådant orsakas av amtsrådets eller det regionala trafikföretagets krav.

sou 1980; 53 Amtskommunerna 135

4.3.8. Regionplanering

En av amtskommunernas mest omfattande och betydelsefulla uppgifter gäller den nya regionplaneringen. Amtskommunernas regionplaner är sålunda ett centralt led i den fysiska planeringen i Danmark. Denna fysiska planering innebär att man först bestämmer sig för hur man önskar att landets regioner skall utvecklas och att man därefter bestämmer med vilka medel man skall uppnå den önskade utvecklingen. De viktigaste frågorna som därvid skall besvaras är bl a följande. I vilka områden skall tillväxten i framtiden ske? Vilka områden skall avsättas för näringslivets behov? Var skall offentliga institutioner, mer omfattande trafikanläggningar och andra tekniska anläggningar lokaliseras? Hur skall naturtillgångarna i jorden (sten, grus och mineral och andra naturtillgångar) kunna utnyttjas, utan att föranleda stora miljöskador. Var skall särskilt värmeproducerande och värmeförbrukande anläggningar och verksamheter, liksom större rörledningar till uppvärmning ligga? I vilka områden skall närmare angivna värmeförsörjningsmetoder tillläggas en prioriterad användning? Vilka områden skall fredas och förbli natur? Det kan vara anledning att här något närmare redogöra för den nya planlagstiftningen i Danmark och amtskommunernas (liksom primärkommunernas) roll i detta sammanhang.

Planlagstiftningen i Danmark har under de senaste tio åren ändrats nå avgörande sätt. Reformarbetet har skett i huvudsak i tre etapper. Den första etappen (åren 1969-1972) omfattade särskilt regleringen av byggandet och inte minst skyddet av landsbygden (”det åbne land). Under den perioden kom bl a till stånd den s k by- och landzonelagen och en ny naturskyddsoch fritidsbebyggelselagstiftning. Den andra etappen

136 Amtskommunerna sou 1930; 53

(åren 1973-1974) omfattade den övergripande fysiska planeringen. Under denna period kom främst till stånd de båda lagarna om lands- och regionplanering resp om regionplanering i huvudstadsområdet. Båda dessa lagar har trätt i kraft den 1 april 1974. Samtidigt genomfördes miljöreformen (se nedan under 4_3_g)_ Den tredje av reformarbetet (fr 0 m år 1975) har etappen främst gällt primärkommunernas fysiska planering, såväl den översiktliga kommunplaneringen som den mera detaljerade lokala planeringen. Den grundläggande lagen under denna etapp är lagen om kommunplanering jämte de konsekvensändringar som lagen har föranlett i andra lagar. Samtidigt har kommit en ny bygglag. Alla dessa lagar (resp 1agändringar)har trätt i kraft den 1 februari 1977.

1_bil§g§_§ till denna promemoria redovisas miljöministeriets kungörelse av lagen om lands- och regionplanering. Tillsammans med lagen om regionplanering i huvudstadsområdet innebar den lagen att det för första gången skapades en lagmässig grund för att få till stånd en sammanfattande planering av Danmarks areal- och naturtillgångar och samtidigt ställdes krav på upprättande av särskilda regionplaner i hela landet. Den överordnade politiska ledningen av landsplaneringen liksom den statliga styrningen av regionsker i ett särskilt ministerutskott. Genplaneringen om detta skall dels ske en samordning av statens egna aktiviteter, dels skapas garantier för att både sektorsplaneringen och större nyinvesteringar (i anläggningar e d) blir bedömda i ett större sammanhang.

Amtskommunerna 137

I nedanstående schematiska skiss visas hur den regioplaneringen organisatoriskt är uppbyggd nalpolitiska i Danmark.

Regeringen: - Landsplanering - Godkärmande av regionplan

iljömixxisterietl:

Vägledning Riktlinjer Andra ministerier och styrelser: - Ev landsplanedirektiv Sektorsplanering Samordning av central - Bistår vid behandling och godbehandling och god- kännande av regionplaner kännande av regionplaner

Amtskonnnunema ( huvudstadsrådet) : - Utarbetar alternativa regionplaneskisser och slutligt regionplaneförslag - Leder regionplanearbetet - Amtskommtmal sektorsplanering

Pr imärkonummema : - Deltar aktivt i regionplanearbetet - Utarbetar kommunplaner och lokalplaner - Korrununal sektorsplanering

1 Planstyrelsen.

138 .

Amtskommunema_

Planlagsreformenhar skapat förutsättningar för en

sammanhängande fysisk planering, som skall utföras i nära samverkan mellan de tre nivåerna - den statliga, den amtskommunala och den - samt primärkommunala under medverkan av medborgarna. Det nära sambandet kommer bl a till uttryck i att regionplaner, kommunplaner och lokalplaner alla är för planer avgränsade

geografiska områden, om ock med olika innehåll och

detaljeringsgrad. Dessa planer kan sägas komplettera varandra genom att lokalplanerna ut och fyller ger konkret innehåll åt kommunplanerna, vilka i sin tur fyller ut och konkretiserar regionplanerna. Med undantag för det som gäller om landsplaneringen (dvs motsvarande den svenska

riksplaneringen)1 anges direkt i

lagarna vilka ämnen som skall behandlas i de olika plantyperna och också vilka rättsverkningar dessa får. Ämnesområdena skall ses mot bakgrunden av de mycket vidsträckt formulerade ändamâlsparagraferna i by- och landzonelagen, regionplaneringslagarna, kommunplaneringslagen och andra planeringslagar. Som ett exempel kan nämnas att kommunplaneringen enligt bestämmelser i kommunplaneringslagens § 1 skall bidra till en utveckling, som är fördelaktig (gunstig) för befolkningens trivsel. Det är uppenbart att sådana allmänna och omfattande målsättningar bara kan om uppfyllas den fysiska planeringen utförs i nära samverkan (växelverkan) med planeringen inom andra sektorer.

Det bör särskilt framhållas att den nya planlagstiftningen i Danmark bygger på tre grundläggande principer, nämligen decentralisering, ramstyrning och offentlighet i planeringen.

Den danska landsplaneringen dock inte bygger på ett så omfattande utredningsarbete som den svenska riksplaneringen. Lagstiftningen är inte heller avsedd att leda till en sammanfattande statlig fysisk landsnlanering. Statliga krav på region- och kommunplaneringen grundade på rikspolitiska överväganden förs fram i s k landsplanedirektiv.

. Amtskommunerna 139

Som redan sagts var 1970 års kommunalreform en förutsättning för att en lång rad uppgifter flyttades från staten till amtsråd och kommunalbestyrelser. Planreformen innebär att det statliga inflytandet över den kommunala planeringen har ändrats från en behandling i detalj av enskilda ärenden till en generell ramstyrning. I detta ligger också att s k arealdispositioner skall ske i enlighet med en samlad planering, som är offentligt känd och diskuterad, och inte genom behandling av enskilda ärenden efter ett fritt skön eller genom avtal mellan olika myndigheter. Denna ändring kan ses som ett uttryck för en politisk strävan att lägga besluten så nära som möjligt de enskilda människor som berörs av besluten.

Ramstyrningen innebär alltså att regionplanemyndigheten förhand skall ange vilka förhållanden som kom-

på

munerna skall utgå från i sin planering. På motsvarande sätt skall staten i princip på förhand tillkännage vilka som skall tillgodoses i riksplaneringsintressen och kommunplaneringen. Detta innebär att amtsregionkommuner och primärkommuner har rätt att självständigt planera innanför de angivna ramarna För den statliga och den regionala planeringen. Det har vidare uttalats att amtsrådet vid godkännandet av kommunplanerna skall se till inte bara att dessa stämmer överens med utan också att de stämmer överens med regionplanen, den statliga och den amtskommunala sektorsplaneringen. Vid ramstyrningen förutsätts dessa sektorsplaner bli inarbetade i regionplaneringen i den utsträckning som de skall läggas till grund för kommunplaneringen.

Region- och kommunplanelagarna förutsätter en omfattande medverkan av allmänheten i samband med utarbetande av alla olika slag av planer i amtskommuner och primärkommuner. Amtsråd och kommunalbestyrelser har bl a ålagts att aktivt bidra till en oFfentlig debatt

140 Amtskommunerna

om syftet med de översiktliga planerna, dvs regionoch kommunplanerna. En väsentlig anledning till denna i lag föreskrivna medverkan av allmänheten i planeringen är att decentraliseringen bl a har medfört att medborgarnas möjligheter att klaga över myndigheternas beslut är små. Man har alltså i stället önskat att medborgarna skall höras innan besluten fattas. Härtill kommer att det självfallet blir lättare att genomföra planer som tidigt blivit offentligt kända och diskuterade liksom att en ökad offentlighet ofta kan ge bättre planer.

Folketinget, regeringen och miljöministeriet har sålunda utarbetat de övergripande riktlinjerna för den fysiska planeringen i Danmark. Amtskommunerna skall enligt dessa riktlinjer upprätta flera alternativa skisser för utvecklingen för de skilda delarna av regionen. Under detta planeringsskede deltar såväl de enskilda primärkommunerna som allmänheten, dvs befolkningen i resp amtskommun. Under åren 1977-1978, som har varit den första offentlighetsfasen av amtskommunernas regionplanering, har de elva amtskommuner som skall utarbeta regionplaner (dvs amtskommunerna utanför huvudstadsområdet) lagt fram sådana planer för allmänheten. Vid årsskiftet 1979/80 hade alla amtskommunernas första regionplaner för perioden fram till år 1992 sänts in till miljöministeriet. Där skall planerna behandlas och prövas av planstyrelsen (som lyder under miljöministeriet) med avseende på miljöministerns slutliga godkännande. Redan före utgången av år 1977 fanns det färdiga - och till miniinsända - dels steriet för godkännande regionplaner för de tre amtskommuner och de två primärkommuner som ingår i huvudstadsområdet, dels för Bornholms amtskommun. Dessa planer har sedermeragodkänts med vissa modifikationer och på vissa villkor. Detta har bl a gällt tidpunkterna för kompletteringar av pla-

Amtskommunerna 141

nerna mot bakgrunden av senare tillkommen lagstiftning,framför allt under första halvåret 1979.

Bland de frågor som särskilt har diskuterats under regionplaneringens senare faser kan nämnas etableringen av s k lågprisvaruhus. Dessas betydelse från servicesynpunkt och deras konsekvenser för den samlade detaljhandeln har lett till att planstyrelsen i en cirkulärskrivelse år 1977 slagit fast att planeringen av sådana Funktioner måste betraktas som en viktig regional angelägenhet. Planstyrelsen har dessutom (underår 1979) urfärdat en särskild regionalplanorientering om lågprisvaruhusen i vilken bl a belyses de strukturella konsekvenser som en etablering medför.

Amtskommunerna skall enligt statsmakternas direktiv utarbeta minst tre olika alternativa regionplaneskisser. Som exempel på skilda målsättningar i de utarbetade skisserna kan nämnas följande tre modeller för tillväxten (utbyggnaden) i amtet:

a) tillväxten skall i fortsättningen koncentreras till de största samhällena i amtet,

tillväxten skall spridasjämnt över hela amtet,

tillväxten skall fördelas mellan de nuvarande samhällena (tätorterna) och nya bebyggelseområden.

Av naturliga skäl har de utarbetade regionplaneskisserna i de skilda amten kommit att utformas mycket olika. Som exempel kan nämnas att Västsjällands amtskommun har upprättat följande fyra skisser. För det första en som bygger på en koncentration till Stora Bältsområdet. Vidare en som utgår från en koncentration till två tvärgående regioner av amtet (två band). Ytterligare en med koncentrationen lagd på

142 Amtskommunerna sou 1930; 53

bebyggelseområden i nordväst, nordost, och sydfyra väst. Och slutligen en skiss med en tänkt utspridd bebyggelse över hela amtet (småbyar). Grannregionen Storströms amtskommun har också upprättat fyra olika skisser. Dessa utgår dock från helt andra principer. Den första skissen visar ett centraliseringsalternativ med koncentration till fyra huvudcentra och ett 20-tal s k kommuncentra, medan för ett antal övriga befintliga centra inte görs någon speciell insats. En annan skiss visar ett decentraliseringsalternativ, med utveckling av fem huvudcentra och ett befintliga nytt huvudcentrum i nordöstra delen av amtet och med ytterligare tillväxt i ett drygt 20-tal s k huvudcentra. Vidare har man lagt fram ett alternativ med hela tillväxten koncentrerad till den södra delen av amtet. Det fjärde alternativet bygger främst på en strävan att spara energi och tar alltså sikte på att förkorta transportavstånden och öka närheten till energikällorna i regionen.

Som ett ytterligare exempel på alternativa regionplaneskisser kan nämnas Nordjyllands amt. Där har amtskommunen också fyra olika skisser till upprättat alternativ för samhällsutbyggnaden. Enligt en skiss skall satsas på en utbyggnad av den nuvarande strukturen. Enligt en annan skall en mycket koncentrerad av näringsliv och service ske i fem centra utbyggnad men med en ganska fri bosättning inom amtet. En tredskiss utgår från en decentralisering till 16 cenje tra spridda över amtet. Den fjärde skissen slutligen

bygger på en decentralisering av näringsliv och ser-

vice till ett större antal kommuncentra och en mycket utspridd bosättning över hela amtet. Nordjyllands amtskommun har dessutom lagt fram tre andra regionplaneskisser, som alla tar sikte på olika möjligheter att ut vissa områden i amtet för friluftsliv bygga och turism.

Amtskommunema 143

Som redan framhållits kan amtskommunernas regionplaner inte godkännas, förrän befolkningen i resp amt har fått tillfälle att ge sin mening till känna. Likaså skall befolkningen åter höras, om ändringar skall göras i en godkänd regionplan. Bestämmelser om detta finns i 1974 års lands- och regionplanelag. Det är inte längre tillräckligt att medborgarna hålls underrättade om amtskommunernas och primärkommunernas planer. Enligt den nya lagen krävs också att amtskommunerna och primärkommunerna svarar för en upplysningsverksamhet med syfte att få till stånd en offentlig debatt om planeringens mål och närmare innehåll. Inte minst är föreskrifterna om att alternativa planskisser skall upprättas av stor betydelse för möjligheterna att få till stånd en sådan önskad konstruktiv debatt och medverkan av befolkningen. Mot denna bakgrund har amtskommunerna och primärkommunerna bl a ordnat utställningar och diskussionsmöten över hela landet och de ofta mycket omfångsrika förslagen till regionplaner brukar finnas framlagda på olika offentliga institutioner, t ex biblioteken.

En regionplan kommer i stort sett till på följande sätt. I den första fasen utarbetar primärkommunerna utkast & till regionplanen för deras resp

områden och amtskommunerna stöder detta arbete genom

att ge primärkommunerna relevanta upplysningar, som amtskommunerna inhämtat om aktuell statlig, amtskommunal och lokal (primärkommunal) planering. Primärkommunernas utkast skall främst ge uttryck för resp kommunalbestyrelses synpunkter på huvudlinjerna i kom-

munens utveckling, sett i förhållande till hela regio-

nen. Till stöd för arbetet finns också en generell vägledning från miljöministeriet. I den andra fasen utarbetar amtskommunerna alternativa regionplaneskisser i samarbete med primärkommunerna. Också för detta arbete har miljöministeriet upprättat en generell

SOU 1930353 144 Amtskommunerna

vägledning. Huvudämnena i de alternativa skisserna skall i princip vara desamma som i den slutliga remen de skall inte vara så detaljerade och gionplanen, som i denna. I samband med de första genomarbetade förhandlingarna mellan amtsråd och kommunalbestyrelser om hur skisserna - dvs de alternativa för planerna - skall utformas i vilregionens utveckling klarläggs ka avseenden som de kommunala utkasten skiljer sig från amtsrådets överväganden. Sedan amtspreliminära rådet - under beaktande av hela regionens intressen ställt samman några preliminära alternativ till re= sker fortsatta förhandlingar om dessa gionplaneskisser med kommunalbestyrelserna. Efter dessa Förhandlingar utarbetar amtsrådet de alternativa regionplaneskisserna och offentliggör dem. Amtskommunen och kommunerna anordnar och genomför därefter gemensamt den offentliomkring planerna i amtet. Debatten skall ga debatten i minst sex månader. Därpå skall amtsrådet och pågå kommunalbestyrelserna förhandla om hur den slutliga skall se ut.Den regionplan som blir reregionplanen sultatet av dessa överläggningar sänds till primärkomstaten och andra offentliga myndigheter samt munerna, Härigenom blir det möjligt för enskilda offentliggörs. föreningar m fl att ännu medborgare, intressegrupper, en komma med innan amtsrådet beslutar gång synpunkter, om regionplanen och sänder den till miljöministeriet för godkännande. Till förslaget om regionplan fogar amtsrâdet en redogörelse för arbetet och en sammanav inkomna och förslag, också röställning yttranden rande de alternativa skissertidigare ofrentliggjorda na. Miljöministern skall Före det slutliga godkännandet inhämta från av regionplanen synpunkter på denna berörda ministrar och statliga Den övriga myndigheter. slutliga regionplanen - med de ev ändringar som minihar - sedan av amtskommusteriet gjort offentliggörs nen. Om det senare skall ändringar i planen måsgöras - med melte i princip hela proceduren Förhandlingar

Amtskommunema 145

lan amtskommunen och primärkommunerna samt en offentlig debatt - tas igen på samma sätt. Miljöministern har dock viss möjlighet att modifiera proceduren och begränsa tidsutdräkten för denna förnyade behandling. Detta kan vara praktiskt vid endast mindre självfallet ändringar i och tillägg till regionplanen.

I detta skall slutligen erinras om att det sammanhang är en omstridd i hur hög grad man verkligen kan fråga - restriktioner stimustyra utvecklingen genom resp - i en bestämd, önskad Först lansåtgärder riktning. och främst är man naturligtvis beroende av resultaten av tidigare planering för exempelvis trafikanläggningar, elförsörjning, Vattenförsörjning, sjukvårdsväsen m m. Dessutom kan det emellertid inträffa oförutsedda händelser som omöjliggör eller försvårar genomförandet av Som ett exempel på detta kan fastlagda planer. nämnas under 1970-talet, vilken har ändrat oljekrisen av planeringsförutsättningarna i Danmark. Mot många denna har amtsrådet ålagts att vartannat år bakgrund efter det att en har beslutats ta upp plaregionplan nen till översyn och behandling, så att man förnyad kan få en uppfattning om det ev behovet av ändringar i planen.

146 Amtskommunerna

4.3.9_ Miljövårdl

Under 1970-talet har det också skett flera viktiga reformer på miljövårdens område. Det som i Danmark brukar kallas för miljöreformen är ett lagstiftningsarbete som började i slutet av 1960-talet och vars mest betydelsefulla resultat blev 1973 års lag om miljöskydd. Vid sidan av denna lag har dessutom utfärdats en lång rad statliga förordningar, cirkulär och Vägledningar.

Målet med miljöreformen har framhållits vara att skydda människornas intresse av en god (sund) miljö liksom att sikta till att bevara ekologiska förutsättningar förett allsidigt djur- och växtliv. Det är självklart att en sådan allmän målsättning ofta kan komma i konflikt med andra strävanden och behov i samhället och därför sägs det i miljöskyddslagen också att hänsynen till miljön skall avvägas mot andra samhällshänsyn.

Ansvaret för det praktiska genomförandet av miljöreformen har lagts på kommunalbestyrelserna i primärkommunerna och amtsråden i amtskommunerna. I huvudstadsområdet utförs amtsrâdens uppgifter i stället av det särskilt inrättade huvudstadsrådet (se närmare härom i avsnittet 5). Statens uppgift är att samordna miljövårdsarbetet över hela landet, att tillhandahålla speciell sakkunskap (t ex laboratorie-

Begreppet “miljövård” (mi1jöbeskyttelse) avser i Danmark närmast förebyggande av olika slags föroreningar, som orsakas av mänsklig aktivitet. Begreppet miljöpolitik är betydligt mer omfattande och avser i stort sett alla miljöministeriets arbetsuppgifter (se avsnittet 7), dvs förutom bekämpande av olika slags miljöföroreningar också fysisk planering, s k resursförvaltning samt naturskydd och skydd för byggnader m m.

Amtskommunerna 147

kapacitet och expertis) samt att utarbeta vägledningar för arbetet. Detta arbete har i praktiken överlämnats till den statliga miljöstyrelsen, som är ett organ som hör till miljöministeriet och direkt lyder under miljöministern (se avsnittet 7). Av särskilt intresse i detta sammanhang är att vissa av de avgöranden som på den statliga nivån träffas av miljöstyrelsen eller miljöministern och som det råder oenighet om kan hänskjutas till en särskild miljöbesvärsnämnd. Detta gäller främst frågor enligt miljöskyddslagen, lagen om svavel i olja, lagen om bortskaffande av olje- och kemikalieavfall samt vattenförsörjningslagen. Miljöbesvärsnämnden består av en ordförande och representanter från industrirådet miljöstyrelsen, och lantbruksrådet samt lantbrukare- och småbrukareföreningarna i Danmark (De samvirkende danske Landboforeninger resp De samvirkende danske Husmandsforeninger) och är en politiskt oavhängig klagoinstans vars beslut är och sålunda inte slutgiltiga kan överklagas vidarel.

Eftersom vattenförsörjningen i Danmark till största delen består av utnyttjande av grundvattnet är det särskilt viktigt att skydda detta från förorening. Den uppgiften blev en av de första som kommunalbestyrelserna och amtsråden tog itu med efter miljöreformens genomförande. En annan betydelsefull uppgift blev att få till stånd en landsomfattande planering för utsläpp av avloppsvatten, så att det inte skulle tillåtas utsläpp av mer förorenat än avloppsvatten naturen kan tåla. Det har också överlåtits till kom-

munalbestyrelserna och amtsråden att godkänna sär-

skilt förorenande verksamheter (främst industriföretag o d) och därvid bestämma om de närmare reglerna

Beträffande sambanden mellan miljöministern och miljöstyrelsen samt miljöbesvärsnämndens uppgifter kan hänvisas till avsnittet 7.

148 Amtskommunerna sou 1930; 53

för utsläpp av avloppsvatten liksom om högsta tillåtna m m. Det är ofta frågor av detta luftförorening där även stora ekonomiska intressen kan stå på slag, som förs till miljöstyrelsen och kanske ockspel, upp så måste avgöras av miljöbesvärsnämnden. I slutligt de båda närmast avsnitten (4.3.l0 och 4.3.lD följande behandlas närmare vissa frågor om vattenförsörjning och naturskydd i anslutning till de lagar som reglerar denna verksamhet.

Här skall erinras om att man i Danmark lägslutligen särskild vikt vid att alla medborgare skall ha ger att följa de folkvalda förtroendemännens möjlighet arbete med miljövårdsfrågor. Samma offentlighetsprinsom i det föregående beskrivits när det gäller cip land- och tillämpas vid behandlingregionplaneringen en av olika planer på miljöområdet. Som ett exempel kan nämnas att som rör utsläpp av avloppsvatplaner ten kan beslutas först sedan de har varit framlagda och diskuterats offentligt.

- och under hän- Mot den ovan redovisade bakgrunden även till vad som framgår av avsnitten 4.3.l0 visning och 4.3.ll - kan amtsrådets uppgifter på miljöområdet vidsträckt sammanfattningsvis sägas vara (i mening) följande.

l. Efter ansökan ta ställning till om icke-lantbruksmässig bebyggelse kan tillåtas på landsbygden (det öppna landet).

2. Svara för en av förekomsten av kartläggning nen i jorden efter art (dvs sten, (råstoffer) lera, kalk, krita, torv, mull 0 d), mängd sand, belägenhet.

Utarbeta för utvinning av råämnen ur planer

Amtskommunema 149

en (enligt råstofl0ven).

4. Meddela olika slag av täkttillstånd enligt råstofloven och fastställa villkoren för utnyttjandet av jorden (t ex återställande efter avslutad täkt).

5. Lägga fast kvalitativa målsättningar för skyddet av amtskommunernas salta och färska ytvatten och svara för bevarandet av amtets vattendrag.

6. Svara för den regionala vattenutvinningsplaneringen och1neddela vattentäkttillstånd (tillstånd till smärre vattentäkter kan dock beviljas av kommunalbestyrelserna).

övervaka primärkommunala avloppsvattenanläggning-

8. Godkänna olika slag av särskilt förorenande verksamhet, både vad gäller lokalisering och utsläppens omfattning.

9. Svara för det regionala naturskyddsarbetet och sektorsplaneringen på naturskyddsområdet (inkl bevarande av fornminnen, vissa byggnader m m).

10. Utse vissa medlemmar i olika statliga organ på miljöområdet.

Lagen om värmeförsörjning behandlas i avsnittet 4.3.l2.

150 Amtskommunerna

4.3.l0. Vattenförsörjning (vandforsyning“)

Som ett led i miljöreformen i början av 1970-talet skedde också en ändring i vattenförsörjningslagen. Ändringen tog främst sikte på att få till stånd en förstärkt planering av vattenförsörjningen och vattenutvinningen. Samtidigt tilldelades såväl primärkommunerna som amtskommunerna en rad administrativa och styrande uppgifter på området. Detta kan bl a ses som en naturlig följd av utvecklingen bort från enskilda och privata samfälligheters vattenverk till en xattenförsörjning genom det allmänna.

Under år 1978 antog folketinget en ny vattenförsörjningslag, som har trätt i kraft den 1 april 1980. Den nya lagen utgår från motsvarande arbetsfördelningsprinciper som har kommit till uttryck i den övriga miljö- och planlagstiftningen. Enligt den nya lagen skall amtsråden svara för den regionala vattenutvinningsplaneringen (vandindvindingsp1anhegning), den s k resursregistreringen och dispositionen av vattenförsörjningens huvudstruktur”. Inom de av amtsrådet uppdragna ramarna skall primärkommunerna å sin sida utarbeta den egentliga vattenförsörjningsplanen. Lagen ger en rad möjligheter för amtsrådet att främja, liksom även att bestämma om, etablering av eller anslutning till allmänna gemensamma vattenförsörjningsanläggningar som ett led i genomförandet av planerna. På det hela taget kan primärkommunernas roll i vattenförsörjningssammanhanget beskrivas som operativ och detaljplanerande, medan amtskommunernas uppgift är ramplanerande och resursstyrande samt också övervakande och kontrollerande.

Vattenförsörjningen hör, såsom en miljövårdsuppgift, till den särskilda miljöstyrelsen (inom miljömini-

sou 1930; 53 Amtskommunerna 151

steriet)1. Miljöstyrelsen skall sålunda godkänna de

regionala vattenförsörjningsplanerna. Amtsrådet å sin sida skall, som framgår av den nyss beskrivna uppgiftsfördelningen, godkänna de primärkommunala vattenförsörjningsplanerna.

4.3.ll. Naturskydd (naturfredning)

Naturskyddslagen är den äldsta av de danska planeringslagarna. Den första naturskyddslagen kom till redan år 1917 och gav det allmänna möjligheter att gripa in med regleringar av egendomsrätten, när hänsynen till naturen och landskapet krävde det. Redan genom denna lag infördes ett nät av regionala, domstolsliknande organ (de s k fredningsnämnderna) och en för hela landet gemensam besvärsinstans, överfredningsnämnden. I dessa nämnder behandlas ärenden om skydd (fredning) av privatägd mark genom individuella till skyddsbehovet anpassade bestämmelser och i övrigt en rad ärenden om dispens från naturskyddslagens bestämmelser om skyddszoner för kuster, skogar, sjöar, åar och fornminnen. En fredningsnämnd består av tre medlemmar, nämligen en ordförande som skall vara domare (vanligen en underrättsdomare i amtet) och som utses av miljöministern, en medlem som utses av amtsrådet (resp huvudstadsrâdet) samt en medlem som utses av kommunalbestyrelsen i den primärkommun som berörs av ärendet. Även i överfredningsnämnden är det en majoritet av politiskt valda medlemmar, vilka 2 utses av folketinget . För såväl fredningsnämnderna

Se närmare härom i avsnittet 7. Överfredningsnämnden (0verfredningsn$vnet) består av en ordförande, som är jurist och ett antal övriga medlemmar, som väljs av de partier som är representerade i folketingets finansutskott (en från varje parti) och av högsta domstolen (två medlemmar i denna).

152 Amtskommunerna

som överfredningsnämnden utses på motsvarande sätt suppleanter.

Efter hand visade det sig emellertid att en sammanhängande naturvårdspolitik krävde ett gemensamt planeringsunderlag och en regionalt förankrad förvaltningsapparat. Därför inrättades under 1950-talet regionala s k fredningsplaneutskott, som dels skulle arbeta med planeringsfrågor, dels genom 1969 års - fick tilldelade olika naturskyddslag sig befogenheter enligt lagen, t ex att ta initiativ till att väcka ärenden om fredning. Fredningsplaneutskotten har utsetts av staten och har som verksamhetsområde fått ett amt. Ordförande i dessa utskott har varit amtmannen, men flertalet av medlemmarna har utsetts efter förslag från amtsrådet och amtets primärkommuner. De övriga medlemmarna i utskotten har utsetts av miljöministeriet och vissa intresseorganisationer, bl a Danmarks naturskyddsförening.

Denna i förhållande till annan lagstiftning speciella uppbyggnad av administrationen på naturskyddsområdet har nyligen (fr 0 m den l januari 1979) ändrats genom en ändring i naturskyddslagen. Härigenom har fredningsplaneutskotten avskaffats och deras befogenheter i det stora hela har överförts till amtsråden. Som ett villkor för att genomföra denna amtskommunalisering av det regionala naturskyddsarbetet krävde emellertid regeringen och folketinget att det i naturskyddslagen byggdes in garantier för att naturskyddshänsynen kunde tillförsäkras en egen identitet och röst i den amtskommunala administrationen och gentemot amtsråd och stående utskott. Detta har skett genom att det i lagen uttryckligt bestämts att varje amtskommun skall bygga upp en särskild naturskydds-» förvaltning, som skall placeras in i det administrativa systemet på samma sätt som annan sektorsförvalt-

Amtskommunema 153

ning såsom vägförvaltningen och miljöskyddsförvaltningen.

På det centrala planet sköts ärenden som rör naturskyddslagen av en särskild styrelse under miljömi-

nisteriet, den s k fredningsstyrelsenl. Denna har

också ansvaret för fornminen och bevarande av byggna-

der liksom för inländska naturtillgångar vars utnytt-

jande regleras genom råstofloven2. Också i den sist-

nämnda lagen finns det motsvarande bestämmelser om kartläggning och utnyttjandeplanering som i annan markanvändningslagstiftning. Råstofloven administreras, under den statliga nivån, i sin helhet av amtsråden. Dessa utför således inte bara själva planeringen utan svarar också för beviljandet av utnyttjandetillstånd av olika slag, exempelvis till grus- och lertäkt, och för fastställelse av särskilda villkor

för utnyttjandet, t ex villkor om återställande av

området efter avslutad täkt.

Sammanfattningsvis kan helt allmänt sägas att 1969 års lag om naturfredning - med de ändringar och tillägg som därefter gjorts, senast under hösten 1978 - till att värna Danmarks natur och syftar landskapsvärden samt att i största möjliga omfattning ge befolkningen möjlighet att utnyttja dessa. De skilda som till olika befogenheter enligt lagen ges organ miljöministern, miljöstyrelsen, fredningsnämnderna,

Se närmare härom i avsnittet 7. Lov af 8 juni 1977 om råstoffer.

154 Amtskommunerna

”överfredningsnämnden, amtsråden (resp huvudstadsrådet), kommunalbestyrelserna, “taksationskommis- 1

sionen och ”naturfredningsrådet2 - skall enligt

ett ”portalstadgande i naturfredningslagen (§ l stycket 2) särskilt användas för att tillgodose följande syften.

1. att bevara och vårda större landskap och andra områden som på grund av deras landskapsvärde eller belägenhet har väsentlig betydelse för allmänheten,

2. att bevara och vårda områden, växter och djur samt geologiska formationer vars bevarande av naturvetenskapliga, undervisningsmässiga eller historiska hänsyn är av väsentligt intresse,

3. att bereda möjligheter till att färdas och att uppehålla sig i naturen på ställen där detta är av väsentlig betydelse för befolkningens friluftsliv, samt

4. att bidra till att den mänskliga miljön inte fördärvas (forringes) genom förorening.

1 . . . c Taksationskommissionen bestar av tre medlemmar. Ordföranden, som skall vara jurist, och en av de andra medlemmarna utses av miljöministern. Den tredje medlemmen väljs av det amtsråd (resp huvudstadsrådet) som berörs av det aktuella ärendet. På motsvarande sätt utses tre suppleanter för medlemmarna. Mandattiden för samtliga är fyra år. Kommissionen avgör främst överfredningsnämndens överklagade beslut i ersättningsfrågor. Närmare bestämmelser för kommissionens arbete fastställs av miljöministern. Naturfredningsrådet är ett rådgivande organ som består av tio medlemmar, vilka skall ha naturvetenskapliga kunskaper. Medlemmarna nomineras av universitetens naturvetenskapliga fakulteter och vissa andra högre läroanstalter och utses av miljöminis-

tern. Denne fastställer också en arbetsordning för

rådet.

Amtskommunerna 155

Slutligen bör här också framhållas att naturfredningslagen särskilt ålägger amtsråden (huvudstadsrådet) att svara för naturskyddsplaneringen inom resp områden. Detta gäller såväl att utföra kartläggningsa analys- och värderingsarbetet (dvs att upprätta planeringsunderlaget) som att på grundval av detta material utarbeta en naturskyddsplan som tillgodoser de nyss angivna allmänna intressena. I lagen sägs uttryckligt att denna plan inte får stå i strid med regionplaneringen. Också när det gäller fredningsplanläggningen ställs i lagen krav på medverkan från allmänheten. Amtsråden (huvudstadsrådet) och kommunalbestyrelserna åläggs också att verka för planens genomförande genom utövandet av sina resp befogenheter enligt naturfredningslagen (§ 38). Miljöministern å sin sida skall bl a utarbeta landsomfattande översikter av fredningsintressena, ge vägledning om och fastställa riktlinjer för naturskyddsplanernas innehåll och utförande samt godkänna - ev med ändringar efter förhandlingar med amtsråd - de av amtsresp råden antagna planerna.

4.3.l2. Värmeförsörjning (varmef0rsyning)

I maj 1979 antog folketinget två viktiga lagförslag på energiförsörjningsområdet, nämligen dels Anl$gslov for dels LOV Om V3Tmef0TSY

naturgasforsyningl,

som är av speciellt intresse i detta sammanning, hang. Dessa lagar ingår som ett led i förverkligandet av Danmarks energipolitiska målsättningar, vilka kan sammanfattas i följande tre punkter: minskat

1 Anlegäov for naturgasforsyning utgör ett principbeslut om införande av naturgas samt ett godkännande av ett avtal mellan det statsägda Dansk Olie- og Naturgas A/S och Dansk Undergrunds Consortium. Dessutom har träffats ett avtal med det tyska Ruhrgas om leverans av mindre mängder naturgas fr 0 m år 1982.

156 Amtskommunerna

oljeberoende, uppbyggande av ett flersträngat energiförsörjningssystem samt bromsad tillväxt av energiförbrukningen.

De två första målsättningarna - minskat oljeberoende - tilloch flersträngat energiförsörjningssystem godoses på kort sikt dels genom införandet av naturgas, dels genom en kraftig utbyggnad av kraft-/värmeförsörjningen. Denna utbyggnad avses ske genom ökat utnyttjande av elverkens överskottsvärme till fjärrvärme, både i anslutning till de redan existerande verken och genom anläggningar av nya kombinerade el-/värmeverk i ett antal större städer. Med utbyggnaden av kraft-/värmeförsörjningen tillgodoses också den tredje målsättningen i energipolitiken - bromsning av tillväxten av energiförbrukningen- genom att elverkens överskottsenergi går till spillo,i den mån som den inte utnyttjas i en fjärrvärmeproduktion. I övrigt tillgodoses målsättningen genom olika energibesparande åtgärder, främst i byggnader. Det har av många ansetts som en brist att lagen om värmeförsörjning inte också behandlar förbrukningssidan och därmed möjligheterna att genomföra energibesparande åtgärder.

Den här nämnda nya lagstiftningen markerar en politisk önskan att få till stånd en planerings- och styrningsprocedur för att säkerställa utvecklingen av energisektorn i överensstämmelse med de uppställda målen. Värmeplaneringen har härenergipolitiska igenom etablerats som en ny form av sektorsplanering, med åtskilliga beröringspunkter med den självfallet övriga fysiska och ekonomiska planeringen. Planeringen av värmeförsörjningen syftar främst till att få de enskilda förbrukarna att övergå från en individuell oljeförsörjning och i stället ansluta sig till de kollektiva, rörbundna energiformerna naturgas och

Amtskommunerna 157

fjärrvärme. I planeringen skall göras en geografisk dels mellan de möjliga kollektiva uppvärmavgränsning dels mellan de kollektiva systemen på ningssystemen, den ena sidan och de individuella systemen (dvs fortsatt enskild oljeeldning) på den andra.

Den omfattande omläggning av landets värmeförmycket som det har ansetts kräva en sörjningsstruktur gäller rad vilka närmare regleras i värmeförstyrningsmedel, För att både tillgodose önskemålet om sörjningslagen. en värmeförsörjningsplanering, som koorgenomgripande dineras med övrig fysisk och ekonomisk planering, och inte lägga hinder i vägen för brådskande värinnehåller lagen dels en s k meförsörjningsprojekt ram för värmeförsörjningsplaneringen, dels permanent särskilda Övergångsbestämmelser.

Den bes k permanenta värmeförsörjningsplaneringen står i korthet av följande faser. Först anger energi-

ministernl de förutsättningar som skall läggas till

att för Han har också möjlighet grund planeringen. på basis av den landsomfattande områdesindelningen direktiv om vilken värmeförsörjningsform som förege dras i ett visst geografiskt område.Däref$er svarar för genomförandet av en kommunal

kgmmunalbestyrelsen

som innehåller en redovisning av den kartläggning, nuvarande och väntade värmeförbrukningen samt av existerande och i framtiden möjliga former för värmeförsörjningen. Mot bakgrunden av denna kartläggning upprättar kommunalbestyrelsen ett kommunalt förslag där den framtida värmeförsörjningen skis- (oplGsg), seras och där investerings- och energimässiga konsekvenser belyses. Därpå utarbetar amtsrådet (resp

1 När beslutade den nya lagen hade enerfolketinget ännu inte inrättats. Från början skötgiministeriet tes sålunda dessa ärenden inom handelsministeriet.

158 Amtskommunerna

hovedstadsrådet) - efter med kommuner och förhandling energiförsörjningsföretag (som levererar energi genom - en rörledning) amtsregional värmeförsörjningsplan. I denna skall i stora drag anges riktlinjerna för amtets indelning i områden med hänsyn till angivna former för energi samt lokalisering av särskilt värmeförbrukande verksamheter.Energiministern godkänner så de amtsregionala värmeförsörjningsplanerna, varefter dessa blir bindande för amtsråd och kommunalbestyrelser. Härefter skall kommunalbestyrelsen utarbeta den egentliga värmeförsörjningsplanen för kommunen. Den planen skall innehålla både en grovstruktur och närmare riktlinjer (jämte tidsplan) för genomförandet av den planerade värmeförsörjningen i kommunen. Planen skall också koordineras med övrig kommunal sektorsplanering och inarbetas i kommunens sammanfattande ekonomiska och fysiska planering. När sedan amtsrådets (resp hovedstadsrådets) regionala koordinering av de olika kommunala värmeförsörjningsplanerna har ägt rum, skall kommunalbestyrelsen slutligt antaga (vedtage) planen, varpå denna blir rättsligt bindande för kommunens medborgare.

Eftersom den nyss beskrivna permanenta värmeplaneringsproceduren beräknas ta tre-fyra år att genomföra innehåller lagkomplexet, som nämnts, också en rad övergångsbestämmelser. För särskilt brådskande projekt kan således energiministern ålägga kommunalbestyrelser och amtsråd att (inom vissa tidsfrister) utarbeta s k delplaner. Sålunda har det ansetts nödvändigt att redan under första halvåret 1980 få fram delplaner som skall ligga till grund för anläggningar för projektet med import av västtysk naturgas i södra Jylland, vilket skall kunna ske redan fro m hösten 1982. Alla sådana delplaner skall godkännas av energiministern,varefter de har samma rättsverkan som vanliga, kommunalt beslutade värmeförsörjnings-

Amtskommunema 159

planer.

Amtsrådens uppgifter enligt den nya värmeförsörjningslagen är - mot den angivna bakgrunden - först och främst planläggande. När det gäller själva värmeförsörjningsverksamheten har amtsråden däremot inga uppgifter, inte vare sig på produktions- eller på dis- .tTibuti0nSSidan. Den detaljerade planeringen - med omedelbart bindande verkan gentemot såväl producenter som konsumenter - åvilar primärkommunerna. Dessa är också ansvariga för att planerna realiseras och har därvid styrningsmedel för att bl a koordinera de beslutade planerna med kommunernas övriga verksamhet. De kommunala värmeförsörjningsplanerna måste dock självfallet dels anpassas till de överordnade direktiv som energiministern utfärdat (t ex att en viss uppvärmningsform skall föredras i ett visst område), dels hålla sig inom ramarna för de av amtsråden upprättade regionala värmeförsörjningsplanerna. Sammanfattningsvis kan sägas att den nya värmeplaneringslagstiftningen skiljer sig från den övriga sektorsplaneringslagstiftningen genom de mycket omfattande uppgifter som ålagts primärkommunerna. Särskilt gäller detta beträffande beslut om och genomförande av de av stark tidspressmotiverade delplanerna. Det bör också framhållas att den fysiska planeringen hittills haft ett avsevärt längre tidsperspektiv än det som nu präglar värmeplaneringen. Frågan om i vilken omfattning som den nya värmeplaneringslagstiftningen kommer att påverka (förändra) innehållet i och proceduren för annan sektorsplanering är f n föremål för en omfattande diskusion i Danmark. Inte minst från amtskommunernas sida har framhållits vikten av att få till stånd ett intimt samarbete med primärkommunerna och att Övergångsbestämmelserna får en så begränsad tillämpning som möjligt.

160 Amtskommunerna

Amtskommunernas inkomster och utgifter

Inledningsvis bör understrykas att rätten att ta ut regionala och lokala skatter anses vara en grundläggande förutsättning för den kommunala självstyrelsen i Danmark (liksom i Sverige). Såväl primärkommuner som amtskommuner har rätt att ta ut både inkomst-

och fastighetsskattl.

Med kommunalreformen år 1970 inleddes samtidigt den s k börde- och uppgiftsfördelningsreformen, som innebar en förenkling under iakttagande av principen att fördelningen av de ekonomiska bördorna mellan å ena sidan staten och å andra sidan primärkommuner och amtskommuner inte skulle förändras. Samma princip har också tillämpats vid de senare omläggningar som har inneburit att uppgifter flyttats från staten till amtskommunerna och primärkommunerna. När statens utgifter på detta sätt har kommunaliserats har alltså samtidigt de generella statsbidragen till amtskommunerna och kommunerna ökats med motsvarande belopp för att göra kostnadsfördelningen neutral. En annan viktig princip som har legat till grund för fördelningen

av utgifterna mellan staten, amtskommhnerna och pri-

märkommunerna har varit att den myndighet som har fått ansvaret för att sköta en viss uppgift också skall stå för kostnaderna (eller huvuddelen av dessa) för genomförandet av uppgiften. Tidigare anslog staten medel (ofta beräknade enligt en viss procentsats) till täckandet av amtskommunernas och primärkommunernas utgifter för bestämda ändamål, t ex till vägväsen-

l Den direkta amtskommunala inkomstbeskattningen infördes dock först fr o m år 1972. Tidigare skedde denna beskattning indirekt genom primärkommunerna.

Amtskommunema 161

det, lärarlöner osv.

En stor del av de tidigare ändamålsbestämda procentuella statsbidragen (s k procenttillskott, vilkas storlek var beroende av primärkommunernas amtsresp kommunernas egna dispositioner) har ersatts av generella bidrag (bloktilskud) efter objektiva behovskriterier till amtskommuner och Förprimärkommuner. delningen mellan amtskommuner och primärkommuner av dessa statsbidrag bestäms i lag. För år 1980 uppgår de generella statsbidragen till 16 800 sammanlagt miljoner dkr, av vilka 8 200 miljoner dkr går till amtskommunerna och 8 600 miljoner dkr till primärkommunerna. Det kan anmärkas att Köpenhamn och Frederiksberg deltar i fördelningen både som amtskommuner och och som primärkommuner.

Huvuddelen av statens generella bidrag fördelas på de enskilda primärkommunerna och amtskommunerna på grundval av vissa faktiska förhållanden i såsom bedessa, folkningstal, befolkningssammansättning, väglängder och areal (de s k objektiva samt behovskriterierna) under hänsyn tagen till den i lag bestämda uppgiftsfördelningen. Man utgår bl a från att vissa åldersgrupper medför större offentliga utgifter än andra grupper. För primärkommunernas del är det främst barn och äldre som medför särskilt stora utgifter. Som exempel på denna fördelning kan nämnas att sju procent av statsbidraget till kommunerna fördelas efter antalet invånare under sex år och 36 procent efter antalet invånare som är 7-16 år (eftersom folkskolan till övervägande del är en primärkommunal uppgift). För amtskommunerna, som särskilt bär ansvaret för den fortsatta skolutbildningen, är det däremot antalet 15-19åringar, som spelar en särskilt stor.r0l1. ll procent av statsbidraget till amtskommunerna fördelas därför efter antalet invånare i den Den största åldersgruppen. utgiftsposten i amtskommunernas budget är emellertid

162 Amtskommunerna

_

sjukhusväsendet och därför fördelas hela 60 procent av statsbidraget till amtskommunerna efter faktorer som anses återspegla den lokala befolkningens behov av sjukhusvård o d.

Vid sidan av de nu nämnda, objektivt beräknade bidragen efter utgiftsbehov får amtskommunerna också särskilda statsbidrag, som beräknas på grundval av skillnaden mellan den genomsnittliga skattepliktiga inkomsten i amtskommunen (med tillägg av 10 procent av de av statsmakterna fastställda markvärdena) och f n 105 procent av riksgenomsnittet. Härigenom blir amtskommunernas ekonomiska bärkraft någorlunda oberoende av skillnader i befolkningens inkomstförhållanden.

Mellan primärkommunerna finns det också ett utjäm-

ningssystem, som är uppbyggt på ungefär samma sätt

som det amtskommunala skatteutjämningsbidraget. Den primärkommunala utjämningen finansieras dock delvis av de primärkommuner som 125 inkomstmässigt ligger procent över riksgenomsnittet. För huvudstadsområdet gäller en särskild utjämningsordning (se avsnittet 5). Utjämningssystemet bygger på likställighetsprincipen, d v s att de sociala förmånerna skall vara lika över hela landet.

Amtskommunerna och primärkommunerna kan i princip fritt förfoga över alla utgående statsbidrag. Särskilt på det sociala omrâdet tillämpas dock fortfarande det gamla systemet med ersättning från staten för de verkliga kostnaderna (det s k refusionssystemetj. Detta

gäller exempelvis för folkpension och invalidpensionl.

1Vissa sociala kostnader, t ex för folkpension och in-

validpension, täcks till 100 procent av staten. Vissa andra kostnader inom social- och hälsovårdsområdet täcks däremot endast till 50 procent av staten.

Amtskommunerna 163

I och med att amtskommunerna och primärkommunerna under senare år har fått många nya och kostnadskrävande uppgifter har den amtskommunala och primärkommunala andelen av den offentliga sektorn ökat vä- Detta har lett till att staten - för att få sentligt. en bättre, samlad överblick av denna för samhällsekonomin tunga del - också har önskat och krävt en större likformighet i redovisningen av amtskommunernas och primärkommunernas budgetar och räkenskaper. Den av statsmakterna beslutade nya budget- och räkenskapsreformen innebär bl a att det fr 0 m år 1977 skall upprättas flerårsbudgetar. Detta anses vara en hjälp både för primärkommunernas och amtskommunernas egen ekonomiska planering och styrning och för statens konjunkturpolitik. Dessa budgetar omfattar förutom budgetåret de tre närmast därpå följande åren. Vidare skall alla kommunala budgetar och räkenskaper upprättas i enlighet med en standardkontoplan som tillåter en långtgående specifikation av utgifterna. Det bör också framhållas att staten som ett led i konjunkturpolitiken under senare år har lagt fast årliga ramar för amtskommunernas och primärkommunernas ekonomi. Under några år (fram till år 1976) har det sålunda funnits regler om investeringsbesparingar. Regeringen har också lagt fast regler för kommunernas och amtskommunernas låntagning. Både den kommunala investeringsaktiviteten och låntagningen är beroende av s k självfinansieringsregler. För amtskommunernas del har det under senare år endast undantagsvis varit möjligt att taga upp lån.

Fr o m år 1980 har regeringen beslutat om egentliga ramar för kommunernas och amtskommunernas utgifter. Ramarna omfattar både drift och investeringar. Regeringen har begärt att kommunernas reala tillväxt 1979-1980 skall begränsas till tre procent och amtskommunernas till endast en och en halv procent. Sam-

164 Amtskommunerna S()lJ 1980:53

tidigt har regeringen begärt att kommunerna och amts-

kommunerna inte skall finansiera ututgifter genom nyttjande av kassabehållningen.

Såväl staten smnamtskommunerna och primärkommunerna finansierar sin verksamhet skatter och genom avgifter. Av de samlade inkomsterna i landet nära 230 på miljarder dkr år 1976 det allmänna in ca tog 43 procent i skatter och avgifter. Av skatterna svarade staten för

70 procent, amtskommunerna för ca 8 procent och pri-

märkommunerna för ca 22 procent. Via bl a de generella statsbidragen kan dock amtskommunerna och primärkommunerna tillsammans svara för ca hälften av de sam-

lade offentliga utgifterna. Nedanstående tabell visar

amtskommunernas budgeterade inkomster för år 1980 ( i miljoner dkr):

-Amtskommun Skatter (utskriv- Generella Pro- Ränte- Förbruk- Totalt nings- stats- cent- inkoms- ning av procent) bidrag bidrag ter likvida m m medel

Köpenhamn 2514 (7,1) 783 58 130 3485 Frederiksborg 1212 (6,3) 427 47 60 1752 Roskilde 656 (6,7) 320 24 10 1011 Västsjälland 870 (7,7) 510 36 28 1444 Storström 720 (6,9) 508 35 33 1301

U14[\)U1J>›U1LNU4|U1|P-O\I

Bornholm 116 (7,7) 111 5 5 237

I det föregående (se särskilt avsnittet 4.3) har lämnats en redogörelse för amtskommunernas verksamhet och beskrivits hur efter kommunalreformen utvecklingen också har inneburit ökade för amtskommunerna. utgifter

Amtskommunerna 165

Som ett mått på denna utveckling kan nämnas att deras sammanlagda utgifter har mer än fördubblats under de senaste fyra-fem åren. Fortfarande svarar sjukhusväsendet för den största delen (nästan 55 procent) av amtskommunernas utgifter. Social- och hälsovårdsväsendet svarar i genomsnitt för nästan 25 procent, medan den del av skolväsendet som sköts av amtskommunerna kräver drygt 12 procent och vägväsendet ca 2 procent av den genomsnittliga amtskommunala budgeten. I nedanstående tabell visas hur amtskommunernas budgeterade driftutgifter (netto) för år 1980 fördelar sig på verksamhetsområden i resp amtskommun (i miljoner dkr):

Amtskommun Sjukhus Social- Under- Kultur Vägar Miljö, Övrigt Totalt

1623 Roskilde 428 235 118 4 16 3 98 902 751 286 139 5 27 21 64 1293 Västsjälland

Sönderjylland

Viborg Nordjylland 1160 467 248 14 26 15 89 2019

10958 4824 2479 119 368 195 1362 20305 samtliga

1 Därav 247 miljoner dkr till huvudstadsrâdets verksamhet. 2 Il _H_ Il _ll_

. 166 Amtskommunerna - SOU1930353

4.5.Amtskommunernas organisation

Vart fjärde år sker direkta allmänna val i hela Danmark av amtsråd i de fjorton amtskommunerna. Samtidigt väljs de primärkommunala fullmäktigeförsamlingarna, dvs kommunalbestyrelserna. Kommunalvalen har hittills i regel skett den andra tisdagen i mars (vart - det fjärde år) senaste valet ägde dock rum den 7 mars 1978 - men nästa val kommer att äga rum i senare 1 hälften av november 1981 och de då valda amtsråden (liksom kommunalbestyrelserna) kommer att tillträda sina mandat den 1 januari 1982.

Rösträtt tillkommer alla danska som har medborgare

fyllt 18 årz, är myndiga och har fast bosättning i

kommunen resp amtskommunen. Dessutom har i medborgare de övriga nordiska länderna rösträtt, om de har bott i Danmark under mer än de tre senaste åren. Alla som har rösträtt är också dock tillkommer det valbara, valbarhetsvillkoret att vederbörande inte skall vara straffad för en handling som enligt allmän mening

gör honom ovärdig att vara medlem av kommunalt råd.3

1 Valdagen bestäms (inom den i lagen angivna tidsramen) av inrikesministern.

Rösträttsâldern sänktes från 20 till 18 år genom beslut av folketinget och efterföljande (i grundlagen föreskriven) folkomröstning under hösten 1978. En handling, der i omdømme ham almindeligt gør uverdig til att vaere medlem af de kommunale råd”.

i Amtskommunerna 167

Om den valde är eller inte avgörs i sista värdig instans av inrikesministeriet, som har en särskild av sådana Ett

valbarhetsnämndl för behandling frågor.

valbarhetshinder av detta slag är emellertid tidsbe-

och i vallagen sägs att hindret inte gäller gränsat om det har mer än tre år (för vissa grövre brott gått fem efter straff. Härtill kan nämnas att år) avtjänat - dessas det i regel är de politiska partierna genom - som svarar för nomineringen s k väljareföreningar av kandidater till amtsråd och kommunalbestyrelser. Också en (minst 25 väljare i en primärgrupp personer kan nominera egna kandidater och även om det kommun) inte är särskilt att sådana vid sidan av parvanligt tiernas listor nominerade kandidater väljs, så förekommer dock detta ibland. För val till amtsråd krävs för att en särskild kandidatlista skall godkännas att

minst 50 och 75 väljare i amtsrådskretsen har högst skrivit under listan. Det har dock hittills inte hänt

att har valts in i ett amtsråd på en sådan särnågon skild lista. På motsvarande sätt som för primärkom-

munerna finns det en särskild amtsvalbestyrelse (bestående av amtsrådets ordförande, dvs amtsborgmästaoch minst av amtsrådets medlemmar), som har ren, fyra hand i samband med av valet. om frågor genomförande

brukar vara något lägre i Danmark än i

Valdeltagandet Vid de senaste folketingsvalen (åren 1973 Sverige. sju 85 - l979)har andelen väljare uppgått till mellan medan i de motoch 90 procent, valdeltagandet svarande senaste svenska riksdagsvalen har varit

Denna centrala valbarhetsnämnd består av en ordförande skall vara domare) och en vice ordföran- (som vilka utses av inrikesministern, samt fyra andde, ra medlemmar av vilka Kommunernas Landsforening Svenska Kommunförbundet) utser tre och (motsvarande i Danmark (motsvarande Lands- Amtsrådsforeningen tingsförbundet) en medlem.

168 Amtskommunerna

något över 90 procent av antalet röstberättigade.

I de kommunala Valen, dvs till kommunalbestyrelser och amtsråd, har dock Varit avsevärt Valdeltagandet lägre både i förhållande till folketingsvalen och till de motsvarande svenska Valen till kommunfullmäktige

och landstingl. Det är dock att märka att i Danmark

- till skillnad mot i - de Sverige kommunala valen sker vid andra tidpunkter än folketingsvalen. Vid Valen till kommunalbestyrelser har Valdeltagandet under de senaste 20 åren uppgått till i genomsnitt ca 75 procent (med en spännvidd mellan 72,6 procent år 1970 och 77,0 procent 1966), medan Valdetagandet i amts-

rådsvalen genomgående har Varit något högrez (i genom-

snitt ca 77,0 procent med en mellan spännvidd 74,5 procent år 1970 och 78,6 procent åren 1958 och 1966). Härvid har dock bortsetts från det rekordlåga valdeltagandet i 1974 års kommunalval, där endast 62,9 procent av de röstberättigade deltog i valet av kommunalbestyrelser och 64,9 procent i Valet av amtsråd. Det senaste kommunalvalet (år 1978) innebar i stort sett en återgång till det tidigare avsevärt högre Valdeltagandet. I 1978 års Val av kommunalbestyrelser deltog sålunda 73,2 procent och i valen av amtsråd 74,6 procent av samtliga röstberättigade. Liksom tidigare Var det betydande skillnader i Valdeltagandet mellan

T Valdeltagandet i 1973 års svenska kommunfullmäktigeval och landstingsval var 90,7 resp 90,6 procent (90,8 procent i riksdagsvalet). I 1976 års Val var Valdeltagandet 90,3 procent i båda kommunalvalen (9l,7 procent i riksdagsvalet).

2 Se dock kommentaren i not l på nästa sida.

Amtskommunema 169 SOU 1930:53

olika delar av landetl. Detta belyses i nedanstående

tabell över Valdeltagandet i 1978 års val av amtsråd (1974 års valdeltagande inom parentes):

Amtskommun Valdeltagande (procent)

Köpenhamn 72,7 (6l,3) Frederiksborg 75,4 (64,7) Roskilde 74,2 (6l,4) Västsjälland 75,3 (66,5) Storström 78,9 (71,7) Bornholm 77,6 (69,4) Fyn 73,8 (63,2) Söderjylland 77,1 (68,4) Ribe 74,1 (64,9) Vej le 73,0 032,3) Ringköbing 77,9 (69,6) Århus 72,0 (62,4) Viborg 76,2 (68,5) Nordjylland 74,9 (65,3)

Samtliga 74,6 (64,9)

1968 års lag om kommunernas styrelse gäller för amtskommuner och alla övriga kommuner (primärkommuner) med undantag för Köpenhamns kommun. Köpenhamns särställning har en gammal tradition och intill år 1978 gällde för Köpenhamns kommunalstyrelse en lag från år 1857 med de ändringar som därefter hade skett, främst

år l9382. Eftersom dessa bestämmelser i många avseen-

1 Det bör dock framhållas att den statistiska redovisningen av skillnaderna i valdeltagandet mellan amtsråds- och kommunalbestyrelsevalen är något missvisande. Sålunda påverkas kommunalbestyrelsevalstatistiken starkt av ett mycket lågt valdeltagande (63,9 procent) i Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner. I själva verket är Valdeltagandet (i övrigt) genomgående något högre i valen av kommunalbestyrelser än i valen av amtsråd.

Lov af 4. marts 1857 om bestyrelsen af Københavns kommunala anliggender. Den nya lagen har trätt i kraft den l april 1978, dvs i samband med det senaste kommunalvalet.

170 Amtskommunerna

den har kommit att betraktas som föråldrade har det under senare år pågått ett särskilt författningsarbete i syfte att ändra dem,så att de i stort sett kommer att motsvara den nya kommunallagens bestämmelser för landets övriga kommuner med s k magistratsordning (dvs Århus, Ålborg och Odense). Ett sådant lagförslag behandlades och godkändes av folketinget under år

19771.

Bestämmelserna i om kommunernas styrelse är i de lagen flesta hänseenden helt lika för amtskommuner och primärkommuner, men det finns viktiga undantag. Ett av dessa gäller tillsynsfrågorna. Tillsynen av primärkommunerna ankommer sålunda på särskilda tillsynsråd“ (se under 6.2) medan tillsynen av amtskommunerna sköts . . . . . 2 . . .. .. av inrikesministeriet . Tillsynsfragorna berors narmare i avsnitten 6 och 8.

Enligt lagen om kommunernas styrelse skall amtsrådet, som är det beslutande organet i amtskommunen, ha minst 13 och högst 31 medlemmar. Som en jämförelse kan_nämnas att primärkommunernas kommunalbestyrelser skall ha minst 5 och högst 25 medlemmar (för Odense, Ålborg och Århus kommuner gäller dock samma latitud som för amtsråden). Antalet medlemmar i amtsrådet bestäms av enskild amtskommun för sig och det finns inte varje något nödvändigt samband mellan antalet amtsrâdsmedlemmar och amtskommunens invånarantal. F n har de 14 amtsråden sammanlagt 370 medlemmar (i de 275 kommunalfinns sammanlagt 4 735 medlemmar), vilbestyrelserna ket innebär ett på 25-27 medlemmar genomsnitt per

amtsråds. Sex av amtsråden har f n maximalt antal med-

Lov af 8 juni 1977 om Københavns kommunes styrelse. Tillsynen av Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner ankommer dock på inrikesministeriet. Antalet skall enligt lagen vara udda och bestämt i styrelsereglementet.

Amtskommunerna 171

lemmar (31) och endast ett amtsråd (Bornholm) har mindre än Zl medlemmar. Antalet amtsrådsmedlemmar i de olika amtskommunerna samt hur många invånare som representeras av varje amtsrådsmedlem framgår av följande tabell:

Amtskommun Antal Antal invånarel

medlemmar per amtsrådsi amtsråden medlem Köpenhamn 20.400 Frederiksberg 15.500 Roskilde .700 Västsjälland .S00 Storström .400 Bornholm .800 Fyn . 700 Sönderjylland .60O Ribe Vejle Ringköbing Århus Viborg Nordjylland

Samtliga

Sedan kommunalvalet skett samlas det nyvalda amtsrådet till ett konstituerande möte, omedelbart innan den egentliga mandatperioden börjar (dvs den l januari året efter valet). Vid detta möte väljer amtsrådet bland sina medlemmar en amtsborgmästare som ordförande i amtsrådet för den kommande fyraårsperioden. Som redan nämnts - och som kommer att ytterligare beröras i avsnittet 6 - var före kommunalreformen en statlig tjänsteman, amtmannen, självskriven ordförande i amtsrådet. Amtsrådets ordförande (amtsborgmästaren) kan inte samtidigt vara ordförande i kommunalbestyrelsen i en primärkommun. Vid det konstituerande sammanträdet

1 Enligt befolkningsstatistiken per 1978-10-01.

172 Amtskommunerna

väljs vidare en vice ordförandel (likaså bland amts-

rådets medlemmar) och medlemmardels i ett ekonomiutskgtt, dels ide stående (permanenta) utskott som skall finnas enligt av amtsrådet beslutade bestäm-

melser i styrelsereglementetz, dels också fyra leda-

möter (och lika många ersättare) i amtsrådskretsens tillsynsråd. Självskriven ordförande i ekonomiutskottet är amtsborgmästaren och detta utskott består dessutom av ytterligare två, fyra eller sex av amtsrådets övriga medlemmar. Beträffande de stående utskotten gäller endast att medlemmarna skall väljas bland amtsrådens medlemmar (till det antal som också bestämts i reglementeüoch att varje utskott utser sin ordförande. De nu nämnda utskotten väljs alla för samma mandatperiod som amtsrådet, dvs för fyra år.

I övrigt kan amtsrådet tillsätta de särskilda utskott

som man finner lämpligt3. Dessa utskott kan få till

uppgift antingen att sköta en viss bestämd verksamhet eller att svara för förberedande eller rådgivande uppgifter inför amtsrådet, ekonomiutskottet eller de stående utskotten. Särskilda utskott tillsätts i praktiken bara för speciella uppgifter och får inte konmed de stående utskotten. Beträffande samman-

kurrera

sättningen av dessa utskott, ordförandeval, mandatperioder, sammanträden e d finns det inga bestämmelser i den kommunala styrelselagen, utan detta bestäms av amtsrådet.

1 Amtsrådet kan, om detta har föreskrivits i styrelsereglementet, utse även en andre vice ordförande (amtsborgmästare).

Styrelsereglementet skall godkännas av inrikesministeriet, 3 Amtskommunernas särskilda utskott motsvarar sålunda de fakultativa nämnderna i Sverige.

Amtskommunerna 173

Amtsborgmästaren har en lagfäst rätt att vara närvarande vid samtliga utskottssammanträden, även om han inte är medlem i utskottet i fråga. Vidare kan nämnas att kommunallagen har bestämmelser om att amtsrådets val av två eller flera medlemmar i utskott, kommissioner, styrelser och liknande skall ske proportionellt. I de fall då amtsborgmästaren är tillförsäkrad en plats i organet i fråga räknas hans plats som den ena av de platser som kan tillkomma den politiska grupp i amtsrådet till vilken har hör.

êmtsborgmästaren tillförsäkras i kommunallagen en mycket stark ställning i amtskommunens organisation. Förutom de - såsom sedvanliga ordförandeuppgifterna att förbereda, kalla till och leda amtsrådets sammanträden, som i regel hålls en gång i månaden - har han också ansvaret för den dagliga ledningen av amtskommunens administration. Han beslutar sålunda bl a om fördelningen av ärenden mellan utskotten och utfärdar nödvändiga föreskrifter om ärendenas handläggning och expedition. Han svarar vidare för den omedelbara förvaltningen av alla de uppgifter som inte enligt amtsrådets beslut har hänskjutits till annat organ (utskott e d). Dessutom kan han på amtsrådets vägnar fatta beslut i en mängd allmänna löpande ärenden som inte tål uppskov eller inte ger anledning till tvekan (tvivel). Denna bestämmelse tillämpas dock relativt, sällan. Han avlönas för sitt arbete enligt bestämmelser som beslutas av amtsrådet. När vice amtsborgmästaren fungerar vid förfall för amtsborgmästaren övertar han alla de uppgifter som ankommer på denne enligt den kommunala styrelselagen och styrelsereglementet.

Medlemskap i amtsrådet betraktas som ett medborgerligt förtroendeuppdrag som i princip skall vara oavlönat. Dock - i med som beutgår enlighet riktlinjer

174 Amtskommunerna

stäms av inrikesministern - traktamente (diaeter) för deltagande i amtsrådets och dess utskotts sammanträden. I viss utsträckning kan också utgå särskild ersättning för förlorad arbetsinkomst samt årligt arvode till ordförande i utskott. Även sådana ersättningar kräver samtycke av tillsynsmyndigheten, dvs av

inrikesministernl. Ersättningen till amtsborgmästaren

brukar motsvara lönen för heltidstjänst, medan ordförandena i de stående utskotten brukar arvoderas på deltidsbasis. Amtsrådet kan själv besluta om ersättning för resekostnader som uppkommit med anledning av fullgörandet av kommunalt uppdrag.

Som redan nämnts kräver lagen om kommunernas styrelse att det under amtsrådet i varje amtskommun finns ett särskilt gkonomiutskott. Detta har till uppgift att sköta amtskommunens finansiella och centrala förvaltningsmässiga frågor, till vilka hör bl a kassa och räkenskaper samt löne- och personalfrågor. Dessutom har ekonomiutskottet ansvaret för amtskommunens budget, både när det gäller att utarbeta denna och att se till att den hålls, dvs främst att anslagen till olika ändamål inte överskrids. I varje enskilt ärende som gäller amtskommunens ekonomiska eller allmänna administrativa förhållanden måste ekonomiutskottet yttra sig, innan ärendet läggs fram för amtsrådet för beslut. Ekonomiutskottet fungerar också som amtskommunens organ för den samordnande fysiska planeringen och har alltså även ansvar för regionplaneringen och planeringeninom miljövârdsområdet (se ovan under 4.3.8-12)

Amtskommunen brukar ha fyra stående utskot , nämligen ett sjukhusutskott, ett social- och hälsovårdsutskott, ett undervisnings- och kulturutskott och ett utskott

1 Motsvarande beslut för primärkommunernas del kräver alltså samtycke av tillsynsrådet i amtskommunen.

SOU 198053 Amtskommunerna 175

för teknik och miljö. Utöver det som tidigare sagts om ordförande, antal medlemmar, valbarhet, mandatperiod och proportionella val regleras de inte närmare i lagen om kommunernas styrelse. Av redogörelsen för amtskommunernas uppgifter (i avsnittet 4.3) framgår de viktigaste av uppgfiterna för dessa resp stående utskott. De svarar alltså vart och ett inom sitt sakområde både för den dagliga verksamheten vid (exempelvis institutionerna) och för planeringen av verksamheten. Utskottens verksamhet måste dock bedrivas innanför ramarna i den fastlagda årsbudgeten. Utgiftskrävande åtgärder som inte har förutsetts eller tillgodosetts i årsbudgeten måste därför, via ekonomiutskottet, läggas fram för amtsrådet för beslut. Detsamma gäller beträffande åtgärder som inte i och för sig direkt medför kostnader för amtskommunen men som på längre sikt kan få ekonomiska konsekvenser.

Enligt bestämmelser i den kommunala styrelselagen har varje medlem i ett utskott rätt att få ett ärende som ankommer på utskottet hänskjutet till amtsrådet för. beslut. Detta gäller dock inte ärenden som enligt lag har ålagts utskottet att avgöra. Detta främst gäller ärenden från primärkommunernas socialutskott. Vidare ger lagen varje amtsrådsmedlem rätt att på amtsrådets sammanträden ta upp alla frågor som rör utskottens verksamhet.

De folkvalda medlemmarna i amtsråden (liksom i kommunalbestyrelsernaj, som naturligtvis inte personligen kan sköta det administrativa arbetet, biträds av särskilt anställd personal, den s k förvaltningen. Som högsta tjänsteman i förvaltningen finns en amtskommunaldirektör (resp kommunaldirektör), som under sig har olika sektorschefer, i sin tur har underställd

vilka

176 Amtskommunerna

personal av olika slagl. Den kommunala förvaltningen

är alltså, liksom statsförvaltningen, hierarkiskt upp- Tjänstemännen har dock ingen självständig, dvs byggd. av amtsrådet (resp kommunalbestyrelsen),oberoende kompetens. Det finns inte heller några lagbestämmelser om delegation till tjänstemän. Under folketingsbehandlingen av förslaget till styrelselag togs bl a upp frågan om detinte vore lämpligt att införa en lagregel om i vilkenomfattning amtskommunerna (resp kommunerna) vid anställning av tjänstemän(främst överordnade tjänstemän) skulle utfärda instruktioner rörande vederbörandes tjänsteförhållanden, skyldigheter, kompetens osv. Inrikesministeriet ansåg emellertid att de stora skillnaderna mellan de kommunala förvaltningarna liksom mellan olika tjänstemäns arbetsuppgifter och anställningsvillkor gjorde det omöjligt eller i vart fall olämpligt att i lagen ta in regler av sådant slag. Detta att det inte finns några lagbestämmelser om de enskilda tjänstemännens befogenheter är emellertid inte något speciellt för det kommunala området. Motsvarande gäller nämligen även för statens egen för- Det finns exempelvis inga lagbestämmelser om valtning. vilka befogenheter en kontorchef i ett ministerium har, utan kompetensen tillkommer formellt ministern ensam (se närmare härom under 7.1). Den danska statstjänstemannalagen innehåller endast bestämmelser om hur anställning och avskedande sker, om pensionsrätt, om disciplinära åtgärder osv.

Antalet anställda i den amtskommunala förvaltningen har ökat kraftigt under senare år. Detta är naturligtvis en följd både (och främst) av de ökade uppgifterna för amtsråden men också av ökade krav från statsmakternas och invånarnas sida på den kommunala servicen.

1 Det förekommer ibland också självständiga förvaltningschefer, vilka inte är underställda utan sidoordnade amtskommunaldirektören.

sou 1930:53 Amtskommunerna 177 Av följande tabell framgår hur många anställda de olika

Huvudstadsområdet

Efter många års fruktlösa försök att lösa de med tiden allt besvärligare och de särindelningsfrågorna skilda problemen för de kommunala i förvaltningarna huvudstadsområdet antog folketinget i juni 1973 en lag om inrättande av ett särskilt huvudstadsråd för regionen. Den nya huvudstadsordningen tillkom som resultatet av en politisk kompromiss och betraktades som

en provisorisk 1ösning1.Regleringen omfattar tre amts-

kommuner (Köpenhamns, Frederiksborgs och Roskilde amtsrådskretsar, inom vilka finns sammanlagt 48 primärkommuner) samt Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner, som står utanför den amtskommunala indelningen och samtidigt svarar för både primärkommunala och amtskommunala uppgifter i resp områden. Regionen omfattar endast ca fem procent av Danmarks men har yta omkring 40 procent av hela landets befolkning. Med hänsyn till detta och till huvudstadsområdets betydelse för hela landets ekonomi - nästan hälften av landets inkomster intjänas där - kan särlösningen knappast betraktas som endast ett begränsat undantag från de allmänna principerna bakom kommunalreformen för landet i övrigt. Den lösning som stanfolketinget nade för innebar bl a att förslag om en s k storamts- - liksom ev lösning självfallet tankar på en enhets-

Lagen skall underkastas en förnyad prövning i folketinget under sessionen 1980-81(5e 5105),

180 Huvudstadsområdet sou 1930:53

kommun för hela området - avvisadesl.

Huvudstadsordningen bygger på att ett indirekt valt organ, huvudstadsrådet, skall finnas vid sidan av de berörda tre amtsråden och två kommunalbestyrelserna och med uppgift att sköta endast vissa direkt angivna

gemensamma uppgifterz. Huvudstadsrådet skall sålunda

- såsom och amtsråden inte kommunalbestyrelserna vara ett kommunalt organ för en obestämd mångfald av funktioner och kan i princip inte själv besluta att ta på sig några nya uppgifter. Det finns dock i lagen en särskild bestämmelse som gör det möjligt för huvudstadsrådet att med inrikesministerns samtycke ta på sig också andra uppgifter, men det får i så fall inte gälla uppgifter som genom lagstiftningen har ålagts primärkommunerna, amtskommunerna, staten eller andra. Som exempel på sådana övriga uppgifter som huvudstadsrådet har kunnat ta på sig kan nämnas bidrag till zoologisk Have,Louisiana"0ch Tekniska museet. Syftet med den konstruktionen med endast en beangivna kompetens för huvudstadsrådet har angetts gränsad vara att undvika en onödig dubbel eller rentav tredubbel administration. De särskilda uppgifter och besom lagstiftningen hänskjuts till fogenheter genom huvudstadsrådet medför också att kommunalbestyrelser-

1 Under början av 1970-talet lade regeringen vid flera tillfällen fram lagförslag om bildande av en amtskommun för huvudstadsområdet, men det fanns ingen majoritet i folketinget för detta förslag. Enhetskommuntanken har däremot knappast alls haft något stöd i den danska debatten och inte heller bland politikerna i folketinget eller i de berörda amtskommunerna och Konsekvenserna för primärkommunerna. den kommunala självstyrelsen i området har därvid ansetts så allvarliga att en sådan lösning klart avvisats, bl a under det utredningsarbete som skedde i början av 1970-talet.

Detta har så att huvudstadsrådet som en uttryckts och amtskommuner tilldelades överbyggnad på kmmmner särskilda som var gemensamma för huvuduppgifter stadsområdet.

Huvudstadsområdet 181

nas och amtsrådens kompetens i motsvarande utsträckning begränsas.

Lagen om huvudstadsrådet är, liksom lagen om kommunernas styrelse, en allmän styrelselag som inte uttalar sig om på vilket sätt som rådets uppgifter närmare skall lösas. Till skillnad från lagen om kommunernas styrelse finns det, mot den bakgrund som nyss framhållits, i lagen om huvudstadsrådet, en uttryckligf programbestämmelse, som anger att rådet i överensstämmelse med gällande lagstiftning skall ha följande uppgifter inom sitt avgränsade område: 1. för regionplanering.

Svara

2. Svara för samordning, utbyggnad och drift av kol-

lektiv lokaltrafik och medverka till en samlad trafikplanering. 3. Medverka i planering och genomförande av en samlad miljövård. 4. Svara för planering av vattenförsörjning och efter bemyndigande av miljöministern svara för vattendistribution och utbyggnad och drift av vattenverk. 5. Svara för en överordnad sjukhusplanering.

När huvudstadsrådets nyssnämnda uppgifter endast beskrivs i en programbestämmelse hänger detta samman med att det i lagen slås fast att vederbörande minister skall lägga fram förslag till sådana lagändringar som följer av att rådet skall sköta de i lagen angivna uppgifterna. Detta har skett exempelvis genom nya speciallagar om regionplanering i huvudstadsområdet och om huvudstadsområdets kollektiva persontrafik och också genom ändringar i tidigare lagar om bl a miljö- R

frågor, Vattenförsörjning och sjukhusplanering.

Som en följd av huvudstadsrådets kompetens på region-

planeringens område har rådet under de senaste åreng

också tilldelats viktiga uppgifter inom by- och land-

zonelagens, kommunplanelagens och miljövârdslagstiftningens (inkl bl a råstofloven) områden. Det gäller

182 Huvudstadsomrâdet

främst följande uppgifter: l. av ärenden Avgörande om avstyckning, bebyggelse och ändrad av användning fastigheter på landsbygden (enligt by- och landzonelagen). Kontroll av att primärkommunernas kommunplanering står i överenstämmelse med och regionalplaneringen ev landsplaneringsdirektiv (enligt kommunplanelagen). Kartläggning, planering och administration av naturtillgångar o d (enligt råstofl0ven). Tillvaratagandet av naturvårdsintressen, bl a tryggandet av naturområden med särskilda skyddsintressen (enligt naturfredningsloven).

Huvudstadsrådet, som sålunda verkar vid sidan av kom-

munalbestyrelserna och amtsråden i området, skall en-

ligt lagen ha 37 medlemmarl. Dessa väljs indirekt -

bland medlemmarna i de fem amtsrâden och kommunalbestyrelserna i huvudstadsområdet - en komgenom ganska plicerad procedur. Fördelningen av platserna sker dels geografiskt (efter invånarantal), dels mellan de politiska partierna i förhållande till det samlade resultatet av kommunalvalen till Köpenhamns, Frederiksborgs och Roskilde amtsråd samt till s k Köpenhamns borgarrepresentation och Frederiksbergs kommunalbestyrelse. I det huvudstadsråd som valdes år 1978 har

Köpenhamns kommun 11 representanter, Frederiksbergs kommun 2, Köpenhamns amtskommun 13, Frederiksborgs

amtskommun 7 och Roskilde amtskommun 42.

Fördelningen av platserna på partigrupper och kommuner (amtskommuner resp primärkommuner) framgår av

bilaga_§;

Erfarenheterna hittills visar bl a att alla borgmästarna i områdets fem enheter är medlemmar i huvude

1 Utgångspunkten för antalet ledamöter i huvudstadsrådet har varit invånarantalet i den minsta enheten (Frederiksbergs kommun), som man önskade ge två mandat.

Fördelningen av platser mellan de berörda amtskom-

munerna och primärkommunerna var densamma i det huvudstadsräd som valdes år 1974.

H uvudstadsområdet 183

stadsrådet och att områdets borgmästare i övrigt är förhållandevis starkt representerade.

för styrelsen av huvudstadsrådets angelägen- Reglerna heter har utformats med utgångspunkt i lagen om kommunernas eftersom rådet i huvudsak skall styrelse, svara för sådana som i övriga delar av lanuppgifter

det ankommer på primärkommuner och amtskommuner; Under

huvudstadsrådet skall sålunda finnas bl a ett ekonomiutskott och även stående utskott. För närvarande finns tre sådana stående utskott, nämligen ett sjukhuspla-

neringsutskott, ett trafikutskottl och ett miljöskydds-

utskott. Alla dessa utskott har numera elva (tifyra medlemmar var. Huvudstadsrådets verksamhet digare nio) utövas sätt som amtsrådens under inrikesmipå samma nisterns också en möjlighet för tillsyn. Lagen öppnar huvudstadsrådet detta anses behövligt, avvika att,om från bestämmelserna i lagen om kommunernas styrelse. Detta kan dock bara ske om och i den omfattning som inrikesministern anser det riktigt att godkänna sådana avvikelser.

För att praktiskt kunna genomföra den önskade kompemellan huvudstadsrådet och de berörtensfördelningen da amtskommunerna och har det ansetts primärkommunerna nödvändigt att förse rådet med vissa särskilda styrmedel. Bland som anges i lagen, är upprätstyrmedlen, tandet av ett ekonomiskt stödsystem, den s k centralt, som administreras av huvudstadsrå-

huvudstadsfonden,

det. Det slås sålunda fast i lagen att rådet till främav förverkligande kan ge jande regionalplaneringens

Trafikutskottet driver själv trafiken i regionen. Ca hälften av kostnaderna för kollektivtrafiken täcks av (taxor) och resten av skattemedel. avgifter

184 Huvudstadsområdet

lån eller bidrag ur denna fond till områdets primärkommuner för vissa angivna ändamål, nämligen till l. Förvärv av mark och iordningställande av mark för bebyggelse. 2. Projektering av vägarbeten och andra trafikanläggningar av regional betydelse. Etablering av bl a huvudavloppsledningar, reningsanläggningar samt anläggningar för avfallsbehandling. Etablering av vattenförsörjningsanläggningar och huvudvattenledningar. Sanerings- och andra samhällsförnyelseåtgärder. Åtgärder av betydelse för befolkningens fritidsliv.

Under åren 1974-78 har avsatts sammanlagt 265 miljoner dkr till fonden. Av dessa har f n disponerats ca 235 miljoner dkr. Eftersom några ytterligare medel till fonden inte har avsatts i 1979 eller 1980 års budgetar finns det f n disponibelt i fonden ca 30 miljoner dkr. Huvuddelen av huvudstadsfondens hittills utdelade stöd (bidrag eller lån) har gått till kollektiva trafikanläggningar och till olika åtgärder av betydelse för befolkningens fritidsliv.

Beträffande finansieringen av huvudstadsrådets verksamhet kan i korthet framhållas följande. De utgifter som enligt rådets årsbudget föranleds av verksamheten (inkl bidragen från huvudstadsfonden) skall täckas genom fördelning på Köpenhamns, Frederiksborgs och

Roskilde amtskommuner och på Köpenhamns och Frederiks-

bergs kommuner. Fördelningen sker i förhållande till de inkomster som de berörda amtskommunerna och primärkommunerna får genom inkomstskatt (dvs skatteunderlaget i resp kommuner) under räkenskapsåret före bidragsberäkningen. Huvudstadsrådets budget för år 1980 balanserade på nästan l 800 miljoner dkr med följande fördelning av inkomster och utgifter:

Huvudstadsområdet 185

Inkomster (miljoner dkr) Bidrag från Köpenhamns kommun 165 Frederiksbergs kommun 36 Köpenhamns amtskommun 247

1 Fond för frigörelses- og avståelseafgift 10 Förbrukad förmögenhet 30 Totalt 1782

Utgifter (miljoner dkr)

Kollektivtrafik 16002

Lån till allmännyttigt bostadsbyggande 40 Konsultbistånd till planeringsuppgifter 12 Kulturell verksamhet 7 Bidrag till olika institutioner 7 Administration 37 Fond för frigöre1ses- og avståelseafgift ll Räntor och avdrag 15 Finansiella dispositioner (forskydninger) 53 Totalt 1782

Denna fond avser avgifter som tillfaller amtskom-

munerna (resp huvudstadsrådet) i samband med_be-

räknad värdestegring på jordbruksegendomrñrcwnna överförs till s k byzon. Därav 742 miljoner till busstrafiken, 395

miljoner

till järnvägstrafiken (banedrift) och 21 miljoner till privatbanorna.

Härmed avses främst förändringar i huvudstadsrådets likvida tillgångar och långfristiga tillgodohavanden.

186 Huvudstadsområdet SOU 1930753

I detta sammanhang bör erinras om att ett viktigt syfte med huvudstadsreformen har varit att minska olikheterna i kommunalt skattetryck i området. Detta kan dock numera uppnås även (och den särfrämst) genom skilda inomregionala utjämning som har blivit möjlig genom 1973 års lag om utjämning i huvudstadsområdet. Genom denna lag har införts dels en mellankommunal utjämning, dels en interamtskommunal utjämning, dels också en utjämning till förmån för de s k tillväxtkommunerna i området.

Här skall också nämnas att en av inrikesministern till-

satt ämbetsmannakommittél i december 1979 publicerat

en rapport om huvudstadsrådets struktur och uppgift

terz. I rapporten lämnas bl a en av den

redovisning närmare bakgrunden till inrättandet av huvudstadsrådet, hur detta har arbetat - med utgångspunkt i rådets olika - samt även vissa uppgifter överväganden inför alternativa utvecklingsmöjligheter. I rapporten har analyserats och värderats huruvida huvudstadsrådslagens intentioner har uppfyllts, på vilket sätt som huvudstadsrådet har löst de uppgiftersonlsektorslagstiftningen hänskjutit till rådet samt huvuvida upprättandet av rådet har gett anledning till särskilda akministrativa eller organisatoriska problem. Kommitténs sammanfattande slutsats är att huvudstadsrådet har fungerat i överensstämmelse med intentionerna med lagen, men kommittén har inte tagit ställning till om detta skall innebära att den hittillsvarande ordningen skall bestå i oförändrat skick.

1 Kommittén Pudvalget) tillsattes i oktober 1977 och har bestått av sju medlemmar, fyra från inrikesministeriet, två från miljöministeriet och en från ministeriet för offentliga arbeten. Hovedstadsrådetsstruktur og opgaver (Betanknüg nr 888/1979).

sou 1930; 53 Huvudstadsområdet 187

I en skriftlig redogörelse till folketinget har inrikesministern nyligen presenterat regeringens syn på den nuvarande huvudstadsordningen och den kommande re-

visionen av lagenl. Av denna redogörelse framgår bl a

att regeringen anser att huvudstadsrådet har skött sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt och att lösandet av särskilt planeringsfrågorna i området lämpligen kan anförtros åt huvudstadsrådet. Någon anledning att företa avgörande ändringar i den administrativa strukturen i huvudstadsområdet finns inte enligt regeringens mening. Däremot framhålls att regeringen kommer att överväga om valordningen skall ändras så att det blir direkta val till huvudstadsrâdet. Regeringen avser också att göra vissa tekniska ändringar i finansieringsordningen och nämner att den kommer att ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om lämpligheten att konkreta administrativa - särskilt lägga uppgifter inom miljöområdet - hos ett organ av huvudstadsrådets karaktär.

Denna revision är avsedd ske under folketingets nästkommande arbetsår.

SOUIMWÖ3

6. Amtmannens ställning och uppgifter

6.1. §§g0t om bakgrunden

Som inledningsvis nämnts har amtmannen, med sin ställning som statsmaktens främsta representant i amtet, under mer än trehundra år svarat för omfattande och Som också nämnts i det viktiga myndighetsfunktioner. har utvecklingen inneburit att amtmännens föregående successivt har inskränkts. Detta myndighetsområden har inte minst varit en följd av den under det senaste århundradet utvecklade regionala självstyrelsen i Danmark. När 1841 års beslut om inrättande av självamtsråd i alla amt kom till var amtmannens ständiga fortfarande mycket stark. Amtmannen blev ställning sålunda då amtsrådets självskrivna ledare. Ända fram till kommunalreformen år 1970 hade amtmannen vid sidan av sina övriga statliga uppgifter också en central i den amtskommunala organisationen. Han ställning sålunda som ordförande både i amtsrådet och fungerade i en rad amtskommunala organ (utskott, nämnviktiga kommittêer 0 d). Dessutom var han, rent statlig der, ämbetsman, chef för hela den amtskommunala förvaltvilket i varje fall enligt svenskt betraktelningen, sesätt framstår som en egenartad ordning. Inom ganska amtskontoret kom amtmannens dubbla funktion till utdet att - under honom - alla amtsrådstryck också i ärenden skötte av en amtsrâdssekreterare, medan alla ärenden sköttes av en amtskontorschef. statliga

När de danska amtmännen med de svenska landsjämförs bör också vissa andra skillhövdingarna uppmärksammas nader än dem som framgår av det nyss sagda. Sålunda

190 Amtmannens ställning och uppgifter

har amtmännen - redan före kommunalreformen i regel rekryterats bland inrikesministeriets och under senare tid även bland vissa andra ministeriers högre tjänstmän, som nästan undantagslöst har haft utjuridisk

bildning.1 Genom denna rekrytering har man ansett sig

vinna vissa fördelar i form av direkta kontakter mellan centralförvaltningen och amten. Före kommunalreformen var personalen vid amtskontoret delvis anställd av staten och delvis av amtskommunen och kostnaderna delades också dem emellan. var dock Personalstyrkan ganska liten i jämförelse med en svensk länsstyrelse - i regel rörde det sig om endast ett 25-tal anställda vid varje amtskontor.

Som framgår av den i det föregående lämnade redovisningen innebar 1970 års kommunalreform radikalt ändrade förutsättningar beträffande amtmännens uppgifter och ställning i amtskommunerna. I och med kommunalreformen genomfördes bl a en klar åtskillnad mellan den amtskommunala administrationen och den statliga amtsadministrationen. Amtmannen har därför inte längre några som helst uppgifter i den amtskommunala förvaltningen. Hans uppgifter inskränker i stort sett sig till de speciella funktioner som enligt lagstiftningen på vissa områden âvilar honom som statens representant har varit lagbestämd ordförande i vissa speciella råd, utskott, nämnder 0 d inom amtet. Dessa uppgifter har avvecklats under 1970-talet. Som ny uppgift tillkom dock år 1970 i Han har ordförandeskapet tillsynsrådet. också vissa representativa vid p1ikter(exempelvis kungabesök i amtet). Amtmannens kontor omfattar f n i genomsnitt ett 25-tal av vilka ca hälfanställda,

1 Amtmännen utses numera av inrikesministern. Liksom för andra högre ämbetsmän (i minst dvs lönegrad 36, drygt 200 000 dkr i sker i

årsinkomst) utnämningen

statsrådet. Den formella sker utnämningen genom Kungl Resolution.

Amtmannens ställning och uppgifter 191

ten är skrivpersonall.

Iillsynsrådet

Det i särklass viktigaste av de organ som amtmánnen är ordförande i är det i samband med kommunalreformen nyinrättade tillsynsrådet, som har till uppgift att svara för tillsynen av primärkommunerna. Tillsynsrådet finns i varje amtsrådskrets och består förutom amtmannen som ordförande av fyra medlemmar (och lika många ersättare) som väljs av amtsrådet bland dettas

medlemmarz. Tillsynsrådet är att betrakta som ett

statligt organ under inrikesministeriet. Kostnaderna för rådets verksamhet täcks helt av staten och - bortsett från valet av medlemmar - har tillsynsrådet inte något att göra med amtsrådets verksamhet.

Tillsynen omfattar både en legalitetskontroll, dvs

att kommunalbestyrelsens åtgärder inte är olagligas,

och en lämplighetskontroll, som särskilt ger möjlighet att hindra att en enskild kommunalbestyrelse vid-

tar åtgärder (framför allt ekonomiska dispositioner)

s0m,tr0ts att de inte är 0lagliga,strider mot samhäl-

1 F n (per 1 januari 1980) finns i statsamtsorganisationen sammanlagt 356 anställda (inkl överpresidiet i Köpenhamn). Av dessa är l överpresident och 14 (stiftsâamtmän, 20 kontorchefer, 102 juridiska amtsfullmäktige och 198 kontorsanställda, 14 amtsvaktmästare och 7 regionsmajorer (för den civila beredskapen). Amtsrådet kan inte välja mer än en medlem från en enskild kommunalbestyrelse. Som redan nämnts (i avsnittet 4.4) väljer amtsrådet medlemmarna i tillsynsrådet på sitt konstituerande möte och valet avser samma mandatperiod som för amtsrådet [dvs fyra år). Detta gäller självfallet också underlåtenhet att vidta åtgärder som är föreskrivna i lag.

192 Amtmannens ställning och uppgifter lets intressen och må1sättningar.Också vid sidan av om kommunernas styrelse finns det på olika lagen ställen i lagstiftningen bestämmelser om att vissa av kommunalbestyrelsens beslut skall godkännas, inte av tillsynsrådet men av amtsrådet eller ett fackministerium. Det finns dock en klar tendens till minskning av antalet sådana lagbestämmelser om konkret godkännande av kommunalbestyrelsebeslut.

Ett ingripande från tillsynsrädet när det gäller lgkan i princip föranledas av vilken

galitetskontrollen

orsak som helst, som rådet grundad anledning att ger förmoda att en kommunalbestyrelse har handlat olag- Som några exempel på detta kan nämnas ligt. praktiska klagomål från en minoritet i kommunalbestyrelsen eller från enskild medborgare i kommunen, vidare tillsynsrådets genomgång av primärkommunens budget

och räkenskaper (inkl revisionsberättelser)1 samt

- och inte minst - som kommer till också uppgifter kännedom genom massmedierna. Det bör tillsynsrådets emellertüiunderstrykas att det endast sällan förekommer att en kommunalbestyrelse fattar ett olagligt beslut,som sålunda efter en legalitetskontroll kan sättas ur kraft (annulleras) av tillsynsrådet. Verkan av en sådan annullering blir då endast att beslutet betraktas som en nullitet, dvs som om det inte hade träffats. Tillsynsrådet kan däremot inte ersätta det olagliga beslutet med ett annat beslut. I lagen om kommunernas styrelse finns dock även en bestämmelse

1 Enligt bestämmelser i lagen om kommunernas styrelse åligger det kommunalbestvrelserna att omedelbart efter beslut om antagande av årsbudgeten sända in denna (jämte de fleråriga budgetberäkningarna) till tillsynsrådet. Detsamma gäller för primärkommunerna årliga räkenskaper (jämte revisionsberättelsernas) och vissa kommunalbestyrelsebeslut om bl a upptagande av lån, borgensåtaganden, vissa fastighetsförvärv och fastställande av vissa arvoden till förtroendevalda.

Amtmannens ställning och uppgifter 193

om att tillsynsrådet, om en kommunalbestyrelse har handlat i strid mot lagstiftningen, har rätt att vidta åtgärder och i vissa fall beslut om nödvändiga vite för att framtvinga det som lag- (tvångsböter) krävs. I särskilda fall kan tillsynsrådet också ligen väcka talan inför domstol om personligt ansvar för medlemmar av kommunalbestyrelsen för det olagliga beslutet. Däremot har tillsynsrådet ingen rätt att på hand fastställa ett skadeståndsansvar för komegen munalbestyrelsens medlemmar.

utövas av tillsynsrådet i de

Lämplighetskontrollen

fall som anges i lagen om kommunernas styrelse. Som på detta kan nämnas vissa beslut om upptaganexempel de eller Övertagande av lån eller ändringar av lånevillkor, om borgensåtaganden, avhändande eller pantav primärkommunens fasta egendom samt försättning l U varv av fast egendom . Genomforande av kommunalreformen betydde emellertid att behovet av den tidigare kontrollen av kommunalbestyrelsens enskilda beslut blev avsevärt mindre. Detta har medfört att godkäni dag i stor utsträckning admininandebefogenheterna streras efter mer generella riktlinjer, som bl a bestäms av inrikesministeriet. Som har nämnts iavsnittet 4.5 kräver också vissa beslut om arvode eller ertill förtroendevalda godkännande av tillsynssättning rådet.

Den närmare innebörden av dessa bestämmelser redovisas inte här; det kan dock anmärkas att bestämmelserna om upptagande av lån i princip utgår från samma motiv som den svenska kommunallagen. I övriga hänseenden innebär den svenska kommunallagsstiften något större frihet för kommunerna än ningen det danska systemet. Man överväger f n i Danmark att minska detaljkontrollen av kommuytterligare nalbestyrelserna i övrigt.

194 Amtmannens ställning och uppgifter

Som en särskild form av lämplighetskontroll kan nämnas att varje avtal om samarbete mellan primärkommuner, vilket medför inskränkning i de enskilda kommunalbestyrelsernas befogenheter, enligt styrelselagen kräver godkännande av tillsynsrådet, om inte annat sägs i lag. Sådana interkommunala avtal kan också upphävas, på begäran av någon av de deltagande parterna, om tillsynsrådet finner att det finns en rimlig anledning därtill (i vissa fall beslutar inrikesministern).

I detta sammanhang bör slutligen framhållas att alla beslut av tillsynsrådet kan överklagas hos inrikesministern av den berörda kommunalbestyrelsen. Inrikesministern kan för sin del antingen godkänna (stadfästa) beslutet eller ändra villkoren för detta eller också fatta ett nytt beslut.

6.3. Amtmannens (statsamtens) övriga uppgifter

Ca 80 procent av statsamtens nuvarande arbetsuppgifter gäller frågor inom jusitieministeriets område. Av dessa är de familjerättsliga ärendena de väsentligaste. Amtmannen har sålunda en rad uppgifter inom person-, familje- och arvsrättens område. Bland dessa uppgifter kan särskilt nämnas beviljande av hemskillnad (separati0n) eller fastställande av skilsmässa,

underhållsbidrag och umgängesrätt m m. Till detta kom-

mer meddelande av till och av fri tillstånd adoption process.

Amtmannen beslutar även om stämpelavgift för vissa och - i med handlingar ålägger enlighet arvslagstiftbestämmelser - att ningens arvingar upprätta arvsanmälan och bouppteckning. Han har också vissa befogenheter på vallagstiftningens område val till (vid primärkommunerna och till folketinget) och han ställer ut medborgarskapsbevis i de fall då det bara krävs en

Amtmannens ställning och uppgifter 195

anmälan från sökanden om att denne önskar vara dansk medborgare. Dessutom förbereder han medborgarskapsärenden som skall behandlas av inrikesministeriet. För den civila beredskapen på regionalplanet svarar sju av landets amtmän.

I detta sammanhang bör också nämnas att amtmannenl i

praxis utses till medlem - och i sådana fall tjänstgör han ofta som ordförande - i en rad lokala utnämnder, skott, kommissioner m m. Bl a gäller detta några av de statliga eller blandade statliga-kommunala organ på amtsplanet som fortfarande finns kvar efter kommunalreformen. Som exempel kan framhållas arbetsmarknadsnämnden, som har en viss kompetens på sysselsättningsoch arbetsförmedlingsområdet. Den nämnden tillsätts av arbetsministern och amtsrådet nominerar medlemmar i nämnden. I några amt har amtmannen också utsetts till ordförande i rehabiliterings- odipensionsnämnden, vars uppgifter har omnämnts i det föregående (i avsnittet 4.3.2). Intill en lagändring från år 1975 var amtmannen lagbestämd medlem i den nämnden, vars medlemmar i övrigt utses av socialministern och amtsrådet. Amtmannen har också varit lagbestämd ordförande i den statliga överepidemikommissionen, som dock enligt ett i folketinget nyligen framlagt lagförslag kommer att avskaffas. Före de senaste ändringarna i naturfredningsloven, som också har nämnts i det föregående (i avsnittet 4.3.1l) och trätt i kraft den 1 januari 1979, har amtmannen också i många fall varit ordförande i amtets naturskyddsutskott.

1 Motsvarande gäller i viss omfattning för den övriga amtsjuristpersonalen.

196 Amtmannens ställning och uppgifter

6.4. Statsamtsutskottets betänkande

Frågan om den statliga amtsförvaltningen, de s k statsamten, bör avskaffas har debatterats livligt under det senaste årtiondet.

Inrikesministern tillsatte år 1972 ett särskilt utskott (statsamtsudvalget) som fick till uppgift att utarbeta dels en beskrivnüg av de arbetsuppgifter som f n sköts av statsamten (dvs av amtmanna-ämbetena), dels en redogörelse för till vilka myndigheter dessa uppgifter skulle kunna överflyttas, om statsamten skulle helt avskaffas. Ett underutskott till statsamtsutskottet har år 1975 lagt fram ett betänkande om statens tillsyn över primärkommunerna i vilket har redovisats en undersökning av möjligheterna att begränsa och förenkla innehållet i den allmänna tillsynen över primärkommunerna. Majoriteten i detta underutskott att ansåg det inte fanns anledning att behålla kravet på tillsynsrådets samtycke till förfogande över fast egendom eller till utbetalning av vissa traktamenten och ersättningar. Vidare föreslog man begränsningar i kontrollen av upptagandet av lån. Enligt majoritetens mening skulle antalet tillsynsärenden inte bli tillräckligt stort för att man på det lokala planet i allmänhet skulle kunna förvärva nödvändiga administrativa erfarenheter för att utöva en effektiv tillsyn. Därför fann man sammanfattningsvis att den enda realistiska lösningen i fortsättningen borde vara att avskaffa tillsynsråden och att hänskjuta de återstående tillsynsuppgifterna till inrikesministeriet, som ju redan sköter sådana uppgifter när det gäller amtskommunerna.

Amtmannens ställning och uppgifter 197

sou 193053

6.5. Inrikesministerns redogörelse för folketinget i maj 1980

I en skriftlig redogörelse till folketinget har inrikesministern nyligen presenterat regeringens syn på frågor rörandestatsamten. Sammanfattningsvis framhålls 1 att den stadigt växande ärendemängden på de båda huvudområdensom administreras av statsamten - de civilärendena och tillsynen av kommunerna - enrättsliga ligt regeringens mening gör det nödvändigt att beslut nu träffas om statsamtens framtida förhållanden. Regeringens ståndpunkt är, enkelt uttryckt, att statsamten bör bevaras huvudsakligen i nuvarande skick och med de som lagstiftaren ålagt dem och som, med vissa uppgifter justeringar, i fortsättningen bör lösas som statliga uppgifter. Till grund för denna regeringens uppfattning ligger bedömningen att statsamten har löst sina uppoch att det - trots gifter fullt tillfredsställande - inte har visat grundliga överväganden sig möjligt att skapa bättre eller billigare alternativ till statsamten.

I redogörelsen framhålls bl a att en centralisering av tillsynsuppgifterna till inrikesministeriet skulle försvåra tillsynen, då den direkta lokala kontakten med kommuner och medborgare skulle bli avskuren. Det lokala folkvalda elementet i tillsynen skulle också gå förlorat vid en centralisering.För regeringensståndanförs också den fördelen med det nuvarande syspunkt temet som anses ligga i att ett ärende kan överprövas (efterprövas) i två instanser, dels lokalt, dels i inrikesministeriet. Det framhålls också att kommuner- - ändrade na till följd av den uppgiftsfördelningen

I en hämtad ur inbilaga 4 återges sammanställning, rikesministerns till folketinget, vilken redogörelse visar under den aktuella tioårsärendeutvecklingen perioden.

198 Amtmannens ställning och uppgifter sou 1980:53

efterhand har kommit att administrera en så betydande del av de allmänna medlen att det kan vara lämpligt - inte minst från lokal - att synpunkt ha en statlig administration, som har möjlighet att på litet närmare avstånd följa och hålla sig orienterad om kommunernas dispositioner.

Regeringens deklarade avsikt att bevara statsamten innebär att staten även i fortsättningen har möjlighet att ålägga amtmännen och amtspersonalen i övrigt olika uppgifter i nämnder, råd m m. Regeringen kommer också att överväga om det på vissa områden, som har anknytning till statsamtens nuvarande uppgifter, bör ske en decentralisering av ärenden från ministerierna. I det sammanhanget kommer regeringen också att pröva om några av statsamtens uppgifter lämpligen kan lösas av andra organ. Regeringen avser också att minska tillsynen av kommunerna på tillstånds- (godkännande-) området. Vidare och moder-

kommer övervägas förenklingar

niseringar av statsamtens verksamhet och amtmännens formella representativa roll kommer - efter deras an-

givna egna önskan - att bli ytterligare väsentligt

reducerad. Vad gäller beteckningen statsamt resp amtmän anges att regeringen övervägt olika alternativa namn utan benämningen ”amt, detta för att undvika sammanblandning med amtskommunerna och deras förvaltning. Bland de alternativ som starkt övervägts nämns statsombud och statsombudsmän. Det kan nämnas att denna fråga särskilt togs upp i flera inlägg i folketingsdebatten med anledning av inrikesministerns redogörelse.

I redogörelsen framhålls avslutningsvis att beslutet att upprätthålla statsamten enligt regeringens mening innebär att ”det lagts en grund för en fortsatt tillfredsställande och sakligt kvalificerad behandling av medborgarnas och kommunernas rättsförhållanden och för en förbättrad av statsadministrationens användning resurser.

7. Något om den danska statsförvaltningen

7.1. Allmänt om ministerierna m m

Utgångspunkten för den danska statsförvaltningen finns i § 3 i grundlagen, där det slås fast att den utövande makten tillkommer konungen. I enlighet med den utveckling som har skett på lagstiftningsområdet kan bestämmelsen snarast tolkas så att den utövande makten ankommer på förvaltningen (de offentliga förvaltningsmyndigheterna). Det anses sålunda helt förmed grundlagsstadgandet (och dess förutsättenligt när den utövande makten i lagstiftningen har ningar) eftersom det aldrig varit tanlagts på ministrarna, ken att konungen personligen skulle delta i den utövande makten. Däremot har det alltid förutsatts att ministrarna skall fungera som självständiga förvalt- Inte heller anses bestämmelsen i grundningschefer. lagens § 14 om att konungen fördelar uppgifterna mellan ministrarna hindra att det i lagstiftningen bemyndiganden till en bestämd minister (i stället ges för till regeringen).

styckenjl,

Ministerierna (f n 21 som är hierarkiskt

1 Statsministeriet, utrikesministeriet, arbetsministeriet, bostadsministeriet, finansministeriet, ministeriet för skatter och avgifter, fiskeriministeriet, försvarsministeriet, industriministeriet, inrikesministeriet, justitieministeriet, kyrkominislantbruksministeriet, miljöministeriet, miteriet, nisteriet för Grönland, ministeriet för kulturella angelägenheter, ministeriet för offentliga arbeten, socialministeriet, undervisningsministeriet, ekonomiministeriet och energiministeriet.

200 Något om den danska statsförvaltningen

uppbyggda, består av ett departementl (under ledning

av en departementschef) och vissa styrelser (direkterat e d). Departementen är i sin tur uppdelade i kontor och numera också ofta i avdelningar, som i så fall består av flera kontor. Det bör observeras att det ibland - vid sidan av flera kontor som är underställda en - förekommer kontor som är direkt avdelningschef underställda departementschefen. Ett ministerium kan

alltså vara uppbyggt på exempelvis följande sättzz

Ministern l / ""*1 Div särskild . _ Departements- Styrelser _ institutione chef (direktorat) ,ø-ø-/ñ Avdelnings- Avdelningschef chef

\ /l\

Kontor- Kontor- Kontor- Kontor-

chef « chef chef chef I I I

(ko tor) expeditionssekreterare fullmaktig sekre erare

I några fall finns det flera departement (t ex inom finansministeriet). Det har emellertid under senare tid varit en strävan att ha endast ett departement i varje ministerium. 2 Se också under 7.2 om miljöministeriets organisation.

Något om den danska statsförvaltningen 201

Varje beslut som fattas i ministeriernas departement framträder formellt som fattat av ministern. Detta gäller vare sig ministern själv har undertecknat beslutet eller detta har gjorts av departementschefen (P.M.V;,dvs"på ministerns vägnar) eller av någon annan av ministeriets tjänstemän(P.M.V.E.B., dvs efter bemyndigande). Någon möjlighet för departementschefen eller någon annan tjänsteman att underteckna ett ministerbeslut på egna vägnar finns inte. Departementschefens befogenhet att fatta s k P.M.V.beslut anses sedvanerättsligt grundad. Ministerns ställning som högste förvaltningschef innebär att de olika departementens vanligtvis mycket omfattande kompetensområden begränsas så att alla angelägenheter av principiellt slag i förhållande till den underordnade förvaltningen, t ex lagtolkningsfrågor, sorterar direkt under ministern.

Inom ministerierna finns också, som nyss nämnts, vissa särskilda ämbetsverk (direktorat, styrelser och nämnvilka har blivit der). Som exempel på sådana organ, allt fler under senare âr, kan bl a nämnas de tidigare i denna promemoria omnämnda organen miljöstyrelsen, planstyrelsen, fredningsstyrelsen, hälsovårdsstyrelsen (sundhetsstyrelsen), arbetsdirektoratet och vägdirektoratet samt också direktoratet för kriminalom- (det tidigare fängelsedirektoratet). Utmärkansorgen de för dessa organ är bl a att deras resp ämnesområden

görjan

från har hört till departementen. Därifrån har de efter hand skilts ut såsom mer speciella eller tekniska än de andra uppgifter som sköts av departementen. Se närmare härom i det följande avsnittet (7.2) om miljöministeriets organisation.

202 Något om den danska statsförvaltningen

Utvecklingen under senare år har i stort inneburit att man har försökt koncentrera ministeriernas generella, politiska och administrativa ledningsfunktioner till de omedelbart under ministrarna lydande departementen. Däremot har behandlingen av enskilda ärenden i stor utsträckning förts över till olika organ av nyss nämnt

slag utanför departementenl. Denna tendens har bl a

beskrivits i folketingets administrationsutskotts första betänkande från år 1962. Under senare år har också folketinget gjort uttalanden till stöd för en fortsatt utveckling i denna Som främsta skäriktning. let för detta har anförts hänsyn till effektiviteten i förvaltningen. En av enskilda ärenden utflyttning till bl a direktoraten har sålunda ansetts vara en nödvändig förutsättning för att förbättra ministerns och departementets möjligheter att effektivt sköta ministeriets huvuduppgifter, dvs när det de gäller

olika ledningsfunktionernaz. Rättssäkerhetsaspekterna

har därvid också kommit in i bilden. Eftersom hänsynen till rättssäkerheten i förvaltningen ofta ett utgör skäl emot att skära av möjligheterna att överklaga beslut hos departementet eller ministern har man försökt att tillgodose detta krav genom att inrätta särskilda, av ministrarna (ministerierna) oberoende besvärsnämder. Som ett exempel på detta kan nämnas den särskilda miljöbesvärsnämnden (se ovan under 4.3.8).

1 Här undertecknas besluten vanligtvis av direktören på egna vägnar eller av styrelsens ämbetsmän P.D.V.I, på direktörens vägnarü).

Detta kommer bl a till uttryck i administrationsudvalgets betänkande från år 1960 och i en redogörelse frân arbetsgruppen vedrørende centraladministrationens organisation (betänkande 1971:629).

om den danska statsförvaltningen 203 Något

Det förekommer naturligtvis många variationer mellan de olika ministerierna när det gäller bedömningen av vilka funktioner som bör ligga kvar hos ministern och hans departement resp vilka funktioner som lika väl eller bättre kan skötas av särskilda organ utanför Detsamma gäller beträffande relationerdepartementen. na och förbindelsevägarna mellan departementen och direktoraten, styrelserna, nämnderna etc. Som nyss

sagts brukar emellertid effektivitetsbedömningarna härvid vara av avgörande betydelse. Det bör också framhållas att det i vissa fall kan vara svårt att dra klara gränser mellan departementen å ena några sidan och de nyssnämnda särskilda organen å den andra. Detta gäller bl a för direktoratet för kriminalomliksom f ö också beträffande statsbanorna och sorgen,

telegrafväsendetl.

och Här kan även erinras om postatt en minister ibland, enligt särskilda bestämmelser i lag, har fått en uttrycklig rätt att överlåta (deleviss beslutanderätt till ett särskilt organ. gera) Som ett på Sådan delegation kan nämnas den exempel tidigare i denna promemoria angivna befogenheten för

miljöministern att enligt bestämmelsernai miljöskyddslagen delegera viss beslutanderätt till miljöstyrelsen

(se under 4.3.8).

1 Dessa sistnämnda organ, som leds av generaldirektöär mer fristående än de i det föregående nämnrer, från utskilda organen. Som en beda, departementen av vissa gränsdragningsproblem kan nämnas lysning att DSB använder olika slags brevpapper när generaldirektoratet uppträder som departement (och ministern alltså är direkt ansvarig för de skrivelser som utsänds) och då det uppträder som direktorat på motsvarande sätt som gäller för övriga direktorat. Huvudtexten på det förstnämnda slaget av brevpapper är sålunda Ministeriet for offentlige arbejder och på det andra Generaldirektoratet for statsbanerne. Avgörande för vilken ställning generaldirektoratet har i det enskilda fallet är den instruktion som har utfärdats av ministern.

204 Något om den danska statsförvaltningen sou 1980:53

Utvecklingen i riktning mot inrättande av allt fler särskilda och i viss utsträckning fristående organ utanför departementen har också lett till att man i Danmark har börjat diskutera frågor som rör hur långt de enskilda ministrarnas ansvar för förvaltningen egentligen sträcker sig. Det kan vara anledning att i detta sammanhang något beröra den frågan med utgångspunkt i folketingets kontrollmakt.

Den vanligaste metoden för att utkräva ett politiskt

ansvar, som det ju i praktiken är frågan oml, av en

enskild minister för beslut som har fattats i förvaltningen är att kritik framförs i folketinget mot redan vidtagna åtgärder. Sådan kritik framförs då

inte sällan genom ett stående utskott, som har att

bevaka utvecklingen inom ett visst förvaltningsområde. De stående folketingsutskotten, som alla inrättades omkring år 1970, intresserar sig emellertid inte bara för redan fattade beslut och vidtagna åtgärder. De deltar också i utarbetandet av särskilda förvaltningsföreskrifter i samband med genomförandet av den lagstiftning som tillhör utskottens resp arbetsområden. I detta sitt arbete ställer utskotten sålunda ofta konkreta frågor till och diskuterar dessa med den berörda ministern. Liksom i Sverige är utskottens sammanträden (förhand1ingar) inte offentliga. Likväl offentliggörs inte sällan skriftväxlingen

1 Vid sidan av ministerns politiska ansvar inför folketinget - med misstroendevotum och vederbörandes som - finns det också ett avgång påföljd juridiskt ansvar (straff och andra sanktioner) som kan föras inför riksrätten. Dessutom kan nämnas de speciella kontrollfunktioner som folketinget utövar på särskilda områden genom budgetkontrollen, ombudsmannainstitutionen, inom utrikespolitiken osv.

om den danska statsförvaltningen 205 Något

mellan utskottet och ministern i samband med att utskottet lägger fram sitt betänkande över ett lagförex i form av en bilaga till det tryckta beslag (t tänkandet). Generellt torde man kunna säga att folkeunder senare år har visat ett ökande intresse tinget för den offentliga förvaltningens behandling av enskilda ärenden och att man i princip strikt håller på som är ensam - inför att det är ministern ansvarig - för beslut (se dock nefolketinget förvaltningens dan).

Bortsett från de fall då det finns en särskild i lag föreskriven särskild besvärsordning eller när en självständig (slutlig) kompetens i lag uttryckligt

organl

till av ministern oberoende tycks det getts sålunda inte råda några tvivel om att de tidigare nämnda utanför departementen stående organen har en formellt underordnad ställning i förhållande till ministern. Ministern har fortfarande kvar sina allmänna som högste förvaltningschef och befogenheter kan bl a genom generella och konkreta direktiv binda direktoratens och öv- (tjänstebefallningar) verksamhet, liksom han själv kan träffa riga organs avgörandet, om han önskar det. I den danska diskus-

1 Detta gäller exempelvis när folketinget har beslutat om speciell kompetens för särskilt kollegialt sammansatt förvaltningsorgan (t ex överfredningsnämnden, olycksförsäkringsrådet, landsskatterätten), Vidare när man av hänsyn till rättssäkerheten har inrättat en särskild besvärsnämnd (t ex miljöbesvärsnämnden), eller när man av hänsyn till den kulturella friheten (t ex för en konstfond) eller oberoende sakkunskap (t ex Danmarks Statistik),liksom också av hänsyn till ett lokalt eller intressemässigt självstyre (t ex primärkommuner, amtskommuner, universitet) och liknande har avskurit ministern - och därmed - från direkt insig själv flytande över denna speciella förvaltning.

206 Något om den danska statsförvaltningen SOU 1980153

sionen om hur långt ministeransvaret faktiskt sträcker sig har man emellertid bl a pekat på att det allt oftare förekommer att ministrarna reellt frånskriver sig ansvaret för exempelvis direktoratsbeslut. Samtidigt kan man konstatera att direktoraten och styrelserna ofta har en överlägsen i vissa sakkunskap frågor och att deras chefer (direktörer) uppträder i massmedierna med egna kända profiler inför allmänheten. I praktiken synes också ha folketinget accepterat en viss återhållsamhet i att ministorangöra svaret gällande beträffande funktioner som utövas av självständiga förvaltningsorgan utanför departementen. Man synes därvid också ha tagit till hänsyn folketingsfaktiska medverkan i administra-

utskottens (se ovan)

tionen.

7.2. Särskilt om miljöministeriet

Till närmare belysning av hur man i Danmark har organiserat ett modernt ministerium skall här lämnas en redogörelse för det år 1973 inrättade miljöministeriet. Detta bl a med na- = sysslar fysiskplanering, turskydd (naturfredning), byggnadsvård, vissa naturtillgångar (råst0ffer), miljöskydd, återanvändning, livsmedel och statliga skogar m m . Ministeriet består av ett departement och fem särskilda styrelser, nämligen miljöstyrelsen, planstyrelsen, fredningsstyrelsen, skogsstyrelsen och statens livsmedelsinstitut. översiktligt kan miljöministeriets organisation skisseras på följande sätt:

Något om den danska statsförvaltningen 207

MILJÖMINISTERN

Departementet g

- sekretariat \

Miljösty- Plansty- för minis- Frednings-.i Skogssty- Statens

relsen: relsen: tern styrelsen: relsen: livsmedels- _bistår med institut: lands- och ledning och - naturskydd - statens - undersökmiljöskyddföre- av - och m m (inkl regionplane- styrning byggnads- skogar ning byggande och ring ministeriet (minnes-) planta- av livsbekämpning av kommunplane- planerings- vård ger!! medel olika förore- ring o. utveck- råstoffer - markför- kontroll - och fornminnes- av livsningar by- lingsupp- valtning vattenför- landzoner gifter för vård tillsyn medelssörjning ministeriet över kvalitet återanvänd- (tillsammans privata m m ning med styrel- skogar och godkänberedskaps- serna) klitter nande av planering (sanddy- tillsatser bl a vid ner) överprövolyckor med ning av olje- eller en del kemikalie- lokalt faavfall) tade beslut

Miljöbesvärs- Kemikalie- Tre labora- Danmarks geo- Överfredningsnämnden: kontrollen: torier: logiska under- nämden: sökning - - - färskvatten överpröv- analys överprövning ning av och kon- - havsförore- - geologisk av fredningsvissa be- troll av ningar kartläggning nämndernas beslut som och - luftförore- - slut gifter kartläggning (i enligfattas bekämpnings ningar av vatten- het med naturav miljö- medel resurser frednings- styrelsen kartläggning lagen) av råstoffer

ll__i____

208 Något om den danska statsförvaltningen

Styrelserna behandlar och avgör enskilda ärenden inom deras resp områden, insamlar och bearbetar upplysningar och förbereder lagar, kungörelser 0 d samt utarbetar Vägledningar rörande tillämpningen av lagarna. Styrelserna bereder vidare enskilda ärenden av principiellt slag, vilka skall läggas fram för miljöministern. Dessutom svarar styrelserna för rådgivning och information såväl till ministern som till olika myndigheter och allmänheten. En stor del av den lagstiftning som miljö1ninisteriet arbetar med är utformad så att primärkommunerna och amtskommunerna svarar för administrationen av de olika lagarna för resp geografiska områden, medan riktlinjer och regler för denna lokala (inkl regionala) administration utarbetas i miljöministeriet.

7.3. Något om den lokala statsförvaltningen

Den centrala statsförvaltningen i Danmark, den s k centraladministrationen, utgörs sålunda av ministerierna. Till dessa hör emellertid också ett antal mångskiftande lokala organ, som tillsammans brukar betecknas som den lokala statsförvaltningen. Som exempel på sådana lokala representanter för statsmakten kan nämnas främst amtmännen (se avsnittet 6) och polismästarna, men även skatteinspektörer, postmästare; tulltjänstemän, statsskogmästare, bilinspektörer m fl speciella organ. Ett lokalt förvaltningsorgan kan i sin myndighetsutövning lyda under flera olika ministrar. Sålunda lyder polismästarna inte bara under justitieministeriet utan också under handelsministeriet (när det gäller ärenden inom näringslagstiftningen) eller under inrikesministeriet (om det uppkommer fråga rörande danskt medborgarskap).

I stora drag kan alltså den offentliga förvaltningen (inkl de kommunala självstyrelseorgan) i Danmark be-

Något om den danska statsförvaltningen 209

skrivas enligt följande skiss, där de direkt underordnade förhållanden markeras med heldragna linjer:

Ministerierna (departementen)

central vissa iv

›direkt0rat, 1 cåntral insgi-

nivå: *styrelser m fl nämnder utioner \ \ lokal (inkl lokala amtsråd vissa Lokala

statå.

regional) nivå: myndigheter kommunalbe- nämnder styrelser

1 T ex vägdirektoratet, arbetsdirektoratet, miljöstyrelsen, planstyrelsen, hälsovårdsstyrelsen m fl.

2 T ex miljöbesvärsnämnden, överfredningsnämnden olycksförsäkringsrådet, landsskatterätten m fl.

3 T ex Danmarks Radio (ev också Nationalbanken och SAS).

4 T ex amtmännen (statsamten), polismästarna, skatteinspektörerna, postmästarna, tulltjänstemännen, statsskogmästarna, bilinspektörerna m fl.

Bilaga 1: De 14 amtskommunerna Nordjyllands Bornholms Københamn -ø Fredriksberg 0-7

rströms

Bilaga 2 Miljøminisleriels Iavbekend/gøirelrc nr. 5I 3af 29. september I 978.

Bekendtgørelse af

Lov om lands-

og regionplanlaegning.

Herved bekendtgøreslov nr. 375 af IJ, juni I973 om lands- og regiunplunláegningmed de aendringcr_der følger af lov nr. 288;if 26.juni I97Sog lov nr. 220af 24. maj N73.

Kapitel l. § 4. Efter forhandling med de minislrc. Formál. hvis sugsomráde sacrligt hettan-u. kim miljo» ministeren som led i lundspianlxgningen be- § l. Ved en sammenfattende fysisk lands- stemme. al nwrmere angivna iknudsøclninger og regionplanlxgning tilstrmbes at lilveje- skal lmgges til grund for regionplanlacgninbringe grundlag for: gen. l) at landets areal- og naturressourcer udnyttes ud fra en samfundsmaassig helhedsvur- § 5. Miljoministeren afgiver en årlig rededering, herunder med henblik på at fremme gørelse om landsplanarbejdet til folketingets en Iigelig udvikling i landet. udvalg om fysisk planlxgning. 2) at arealanvendelsen fastlaegges på en sådan måde. al forurening af luft_ vand og K apil el 3. jord samt stojulemper forebygges, bl. a. ved bedst mulig adskillelse af miljobelastende Regiønplanlwgning. aktiviteter og beboelse, og § 6. For hver amtskommune skal der tilve- 3) at samordne de enkelte dispositioner jebringes en regionplan efter reglerne i denne inden for rammernc af den økonomiske sam- lov. fundsplanlagning. § 7. Rcgionplanen skal indeholde ret- Kapitel 2. ningslinjer for: Landsplanlwgning. l) fordelingen al den lremtidige byvzekst § 2. Miljoministeren drager omsorg for på de enkelt: dele af amtskommunen, herunudforelsen af en sammanfattande fysisk der for afgraansningen af byzonerne, Iandsplanlzzzgning og for. at der foretages de 2) omfanget og beliggenheden af overordundersogelser, som er nndvendige herfor. nede centre. storre trañkanlzeg og andre tekniske unlzeg samt storre offentliga institutio- § 3. Offentliga myndigheder samt konces- ner. sionerede og tilsvarende virksomheder skal 3) beliggenheden af virksoinhed m. v.. til brug for den sammenfattende fysiske hvortil der af hensyn til forebyggelse af fonrr landsplanlzegning give oplysninger om forbe- rening må stilles szerlige beliggenhedskrav, redelse eller udførelse af undersøgelser, plan- 4) størrelsen og beliggenheden af arealer laagning og slorre anlaegsdispositioner. som forbeholdt jordhrugserlivervene. kan få betydning for planlaagningen. 5) anvendelsen af arealer til udnyttelse af Sik. 2. Miljoministeren kan pálzcgge ho- sten, grus og andre naturforekomster i jorvedstadsrådet, amtsrádene og kommunalbe- den. styrelserna at tilvejebringe oplysninger til 6) varetagelsen af naturfredningsmtessige brug for udførelsen af landsplanarbejdet. interesser. herunder for udpegningcn og sik-

Miljomin. j. nr. D 3301-)

214 Bilaga 2

ringen af naturomráder med saerlige fred- Slk. J. Amtsrádet stiller de modtagne opningsinteresserJ) lysninger til rádighed for de berøne kommu- 7) størrelsen og beliggenheden af sommer- ner. husomráder og andre arealer til fritidsformål. Sik. 2. Regionplanen kan indeholde ret- § 12. Efter udløbet af fristen efter § l0 ningslinjer for andre forhold af vzesentlig optager amtsrádet forhandling med kommubetydning for fremme af en hensigtsmaassig nalbestyrelserne med henblik pá udarbejdelse by- og bebyggelsesudvikling m. v. i amts- af alternative skitser til et regionplanforslag kommunen. og at en redegørelse for skitsernes forudsaetninger. § 8. En regionplan skal Iedsages af en re- Sik. 2. Regionplanskilserne og redegøreldegørelse for planens forudsaztninger, herun- sen offentliggøres af amtsrádet og tilsendes der den forudsatte tidsfølge for planens gen- kommunalbestyrelserne og miljøministeren nemførelse. Redegørelsen skal tillige belyse. samt de myndigheder og virksomheder. fra hvorledes regionplanen forholdcr sig til den hvem amtsrádet har modtaget oplysninger hidtil udførte planlaegning for amtskommu- efter § ll. nens område og tilgraansende områder. Srk. 3. Amtsrádet og kommunalbestyrelserne skal forestá en oplysningsvirksomhed med § 9. Regionplanlaagningen skal udføres det formal at fremkalde en offentlig debat om regionplanlatgningens under overholdelse af landsplanbestemmelser målszetning og naermere indhold. i medfør af § 4 og i øvrigt under anlaggelse al en helhedsvurdering af den ønskelige ud- § 13. Efter forløbet af 6 måneder fra skitvikling i amtskommunen. Srk. 2. Miljøministeren kan efter forhand- sernes offentliggørelsn aptager amtsrádet forling med de kommunale organisationer fast- handling med kommunalbestyrelserne med henblik på udarbejdelse af et forslag til regisaette regler om udførelsen af regionplanlaegningen. onplan. Slk. 2. Når amtsrádet har vedtaget et forslag til regionplan, offentliggør amtsrádet § 10. Enhver kommunalbestyrelse skal forslaget med ledsagende bemzerkninger til inden en frist fastsat af miljøministeren sentidligere offentliggjorte skitser. de amtsrádet et opla-:gtil de retningslinjer for Stk. 3. Materialet sendes til de myndighearealanvendelsen i kommunen, som regionder m. v., der er nzevnt i § l2, stk. 2, med planen efter kommunalbestyrelsens opfattelse bør indeholde. oplysning om. at eventuelle indsigelser eller bemerkninger kan sendes til amtsrádet inden Sik. 2. Til brug for udarbejdelsen af op- 4 måneder. lzegget efter stk. l, giver amtsrádet kommu- Sik. 4. Efter fristens udløb sender amtsránalbestyrelserne oplysning om den amtskomdet indsigelseme og bemterkningerne tillige munale sektorplanlazgning. med en vurdering deraf til miljøministeren.

§ ll. Amtsrádet indhenter oplysninger om § 14. En regionplan godkendes al miljoforeliggende planer og igangvaerende plan- ministeren, efter at forslaget er gennemgáet i laegning for amtskommunens område eller samarbejde med de ministre, hvis område i dele deraf. Herunder indhentes oplysninger ovrigt berøres af planlsegningsarbejdet. om den kommunale sammenfattende byplan- Sik. 2. Miljøministeren kan godkende regilagning og om den statslige og kommunale onplanforslaget delvis, hvis dette ñndes hensektorplanlzegning. sigtsmassigt og skønnes at kunne ske uden Stk. 2. Kommunalbestyrelserne og andre vaesentlig risiko for en uheldig foregribelse af myndigheder samt koncessionerede og tilsva- planen som helhed. rende virksomheder skal efter anmodning fra Stk. 3. l forbindelse med godkendelsen amtsrádel give de oplysninger. der findes kan miljøministeren foretage de azndringer, nodvendige for regionplanlagningen. som skønnes at vaere pakraevede af lands-

) ;S 7. stk. I, nr. 6 trzederi kraft den I. januar 1979, jfr. § 6 i lov nr. 220af 24,maj 1978.

2 215 Bilaga

planmressige hensyn. efter al de pátaankte Kapitel 4. mndringer er gennemgåel i samarbejde med Andre bestemmelrcr. dc i slk. l nzcvnie minislre. lnden der forelages acndringer. skal der gives amtsrádex og § 18.1) Der skal gives amisrádei lejlighed kommunulbesiyrelserne for de berøne kom- til al udtale sig, inden en slatslig myndighed. muner lejlighed til a! udtale sig. en kommunalbestyrelse eller en koncessione- Sik. 4. Den godkendte regionplan offent- ret eller (ilsvarende virksomhed traelTer be- Iiggøres al amtsrådet. sluming om beliggenheden eller udførelser» af større anlag eller institutioner. § l5. Amtsrádets og kommunalbesiyrelsernes planláegningsvirksomhed og udførelse af § 19. (Ophzvel.) nnlxgsdisposilioner må ikke stride mod regionplanlsgningen. Sik. 2. Amtsrádet og kommunalbestyrelser- § 20. Loven trzeder i kraft den l. april 1974. ne skal virke for regionplanens gennemførelse, herunder ved udøvelse af beføjelser i medfør af lovgivningen. § 21. §§ 6-l8 gzelder ikke for Københavns og Frederiksberg kommuner samt Køben- § 16. Hvert ande! är efter godkendelsen af havns, Frederiksberg og Roskilde amtskomen regionplan giver amtsrádet miljøminisie- muner, jfr. lov om regionplanlzegning i horen en redegørelse for den sledfundne udvik- vedstadsomrádet. ling, herunder for den planlmgning, der er udført for amiskommunens omrâde eller dele § 22. Loven ga-:lder ikke for Farøerne og deraf. Redegørelsen skal indeholde amtsrå- Grønland. dets vurdering af udviklingens og den omhandlede planlatgnings overensstemmelse med eller indflydelse på regionplanlaegnin- Følgende bestemmelse Finder anvendelse gen. indtil l. januar 1979.jfr. note 2:

§ 17. Amtsrádet kan udarbejde iillag til § 18. Der skal gives amtsrådet lejlighed til en godkendt regionplan, indtil lilvejebringel- at udtale sig. inden se af en ny samlet regionplan ñndes påkree- l) fredningsplanudvalget vedtager en plan vet. Miljøminisleren kan pålaegge amtsrádet efter naturfredningslovens § 36. at udarbejde sådanne tillaâg. 2) en statslig myndighed. en kommunalbe- Stk. 2. §5 7-l5 ñnder tilsvarende anvendel- styrelse eller en koncessioneret eller tilsvase på tillaag til en regionplan, idel miljømini- rende virksomhed trasffer-besluining om besteren dog kan fritage helt eller delvis for liggenheden eller udførelsen af større anlazg overholdelse af bestemmelserne i §§ l0-l3. eller institutioner.

I) Bestemmelscnnader i kraft den l. januar l979, jfr. § 6 i lov nr. 220 af 24. maj I978. lndtil deue lidspunkl gatlderb: iemmelsen.der er anføn bagesti lovbekendtgørelsen.

Miljøministeriei. den 29. september 1978.

lvAa Nano/uno / Ole Plougmann

S()lJ 1980:53

3 Översikt av antalet medlemmar i det år 1978 Bilaga v a l .a a ku u v u Au 5 t a 4 5 r .a 4 e t f no T .d e .IL a .d e D. aa n. a r f. .l 8 r u P P e r

Hamxw

ouañxmom

N

;za :mg

povmaEowvmumvmo:

-nga

m

-mxHgono»mm:m:=®gex

H amp

»så

mckwamzhmwuhmm

amg v

›

umxñpovopm -gmâwmwwm

mvaaxmco

H

mømnconsx

av

Q m

Eom

“gwmwwwwmwmwmwwmwm

.umeeoawoe

ma

Hansa

mauammxaom

powmäumpmwoâug

mvcsnsowmuom oxmaumwczeeox

mo»pmno mnmzaw

wow

mmcwmumnxosøausswuaou mo:uoum«Hm«uomoppm:o mponunmgpuaaxmsopm

mmasnm

»m0

mamxavmu

WPGMHGHMOEOUHNHUOW mauwmmmoxaom xmaumaamauow

:S

uxHmumD mxpmscmo

&

m?? oamsgm mmmsaw oamsnm ommsnm mxnmecmø maupmm mmmspm monum:o oaaspm mmmsnm ommsnm

pmm won

m

mmm

monap -max man ommm

a om mom mm mm mo mm

mmmm

å ä. m i:

mammm

bmm oo mm

mmmm

ä. 3 mom

om mm om

mmmm

mä

mmm

mmmm

?mmm

xmommmmmHq<umq

mmm

mo mmmm ommm

mmommm

l\®l*ÖLhC\l(\lN7r4l\\1 CNLDNT om mmm r-i v-l r-(r-I

.mas

m

som

mmo

mmmm mmmm

mmm

mmmm mmmm

poäuowmmom

m vmo omm mmm mmm

mmmm oomm

mmm m? oom m3 vom omm oom âm mmv o?

pommomapmmmpcamam

monau

mmmu ommm mmm

n mmvm

m mmm

mmmm momm

mmmopomovop

mammm

om mom omm mmm mmm mmv

vmmm ommm

.av mmm vmw omm mmm Em mom m?

.mmmomaumozmm

omm

mmmm vmmo

ammmummömm

mmummmmqmmzmMooo

mmm omm mmm mmo

mmmm

omv omm mmo mmm

vmom

o? Em mä vmo m2

ämm

.mmam

om mmm mmm

mmmm momm

woo mmo mmm mmo omv mmv mmm mom

Mmmm

m3 SS

houmamo

mo

mmommd

mm nam ovm mom omm omm mmv mmm mmm Nå oov m: m2 m: omm emo

mchopmmømsmovmmpam

mo

. . . .

..uEa

. .usa . . . ... . på . . .

:za

usa . . 8:a usa . .

usa usa . .

841m

mnonmmmmoompm

.S

ww:ammmammpmo

...sa

åâmmmmgøuaaw

uEa på

uEa usa

äâzmmugøz

oommxmom mnnmuwhopm msmoccpom mânüáaä

mamma:

uma om

mnmm ?så 325, mi?

m & m5? mo.)

S()lJ 1980:53 III. MELLANINSTANSFÖRVALTNINGEN I FINLAND Utveckling, nuläge och reformsträvanden

Inledning 223

MELLANINSTANSFÖRVALTN INGEN I FINLAND

INLEDNING

Föreliggande rapport har utarbetats på uppdrag av länsdemokratikommittên. Den tid som stått oss till förfogande har inte varit särskilt rundligt tilltagen och detta har satt sina spår i rapporten. Tiden har inte medgivit en detaljerad genomgång av förvaltningen, utan vi har varit tvungna att hålla oss vid huvuddragen i utvecklingen. Härvid har vi eftersträvat att beskriva utvecklingen, förvaltningens nuläge och de existerande reformplanerna rörande mellaninstansförvaltningen - så benämns numera den helhet som förvaltningen på regional nivå utgör och som omfattar länsförvaltningen, de statliga distriktsmyndigheterna på regional nivå samt de regionalt vidsträckta kommunalförbunden.

Det finns särskilda skäl som gör en beskrivning av de finländska förhållandena svår att göra. Å ena sidan har vi den komplicerade tredelningen av förvaltningen på mellannivå som sammantagen utgör en veritabel djungel av förvaltningsuppgifter och -distrikt. Å andra sidan har under mer än ett århundrade två från varandra ganska skilda utvecklingsmönster gjort sig gällande. Dels har den mångfacetterade regionala förvaltningen vuxit fram genom små förändringar. Det är svårt att peka på stora avgörande utvecklingssprång. Dels har under jämna mellanrum väckts tanken på en helhetsreform av mellaninstánsförvaltningen. Sålunda har praktiskt taget under hela självständighetstiden och även under senare delen av den autonoma tiden frågan om landskapssjälvstyrelse eller en reform av mellaninstansförvaltningen varit föremål för hårda politiska och förvaltningsmässiga motsättningar. Det var egentligen bara under en kortare period i slutet av 1800-talet och under 1930-40-talet som frågan inte direkt var före i den offentliga debatten.

224 Inledning

En beskrivning av utvecklingen i Finland förutsätter därför att den faktiska utvecklingen beskrivs i termer av ett närapå oändligt antal små reformer och att utvecklingsambitionen beskrivs i termer av de försök som om och om igen har gjorts att helhetsreformera

den regionala förvaltningen. Ställda inför den tids-

nöd som blev vår lott har vi varit tvungna att i någon utsträckning kompromissa i beskrivningen av den faktiska utvecklingen. I beskrivningen har därför medtagits de största förändringarna som ägt rum i den regionala förvaltningen, särskilt med hänsyn till de direkta förvaltningsmässiga lösningarna. Det har däremot inte i den här rapporten varit möjligt att spåra upp alla små ökningar i den regionala förvaltningens uppgifter som under åren ägt rum, emedan

dessa uppgifter nämligen ingår i ett mycket

stort antal speciallagar.

Ett annat väsentligt område som vi varit tvungna att förbigå förhållandevis flyktigt är den utveckling som ägt rum rörande finansieringen av den regionala verksamheten. Beträffande denna fråga har vi uppmärksammat» de stora förändringar som ägt rum i kostnadsfördelmellan den centrala och den regionala förvaltningen ningen, särskilt den regionala förvaltning som utgörs av de vidsträckta kommunalförbunden. Den statliga läns och distriktsförvaltningen finansieras nämligen i normal ordning över den statliga budgeten.

som vi inte En ytterligare, mindre fråga, uppmärksamma» är den åländska självstyrelsen. Landskapet Åland, vilket även utgör ett län, åtnjuter en unik självstyrelse som har sina rötter i den överenskommelse som träffades i Nationernas Förbund. Landskapet har sina egna organ och dessa har en viss lagstiftningsbehörighet för sitt område ävensom rätt att uppbära

Inledning 225 sou 1980:53

som emellertid inte sker ofta. För landskapsskatt, något närvarande planeras en reform av landskapssjälvstyrelselagen

som till att örike med drygt 20.000 in-

syftar ge detta vånare en ännu större än hittills. Landsjälvstyrelse Åland innebär även att länet Åland skapssjälvstyrelsen på inte helt verkar på samma sätt som landets övriga län, men inte heller dessa har uppmärksammats i vår särfrågor beskrivning.

inleder vi med en genomgång av den regio- Beskrivningen nala historiska utveckling. Syftet med förvaltningens denna är att på de viktigaste milstolbeskrivning peka som resulterat i den nuvarande förvaltningen. Av parna praktiska skäl har vi förlagt beskrivningens tyngdpunkt till under de senaste decennierna. Vi upputvecklingen märksammar såväl den allmänna regionala utvecklingen som den direkt utvecklingen för de tre förvaltningsmässiga delförvaltningssystemen på mellannivån.

avsnitt vi så till en beskriv- I rapportens tredje övergår av och till att så utförligt som ning nuläget syftar möjligt ge konturen till den komplicerade förvaltningsstruktur som nu existerar på mellannivån. De begränsningar som ovan anförts särskilt detta avsnitt. Med i gäller finns emellertid de väsentliga inslag i beskrivningen som under årtiondena varit föremellaninstansförvaltningen mål för reformsträvanden. Det är dessa reformständiga strävanden som vi förhållandevis utförligt berör i rapportens avsnitt. Särskilt vi den utfjärde uppmärksammar i reformsträvandena som ägt rum sedan frågan på veckling allvar till behandling i och med tillupptogs politisk sättandet av mellaninstansförvaltningskommittên. Genom som är i det aktuella intervjuer med personer engagerade har vi strävat till att bedöma utsikterna reformarbetet, för reformen. Vi har samtidigt försökt uppmärksamma de som förefaller att ligga bakom de ständiga omständigheter misslyckandena i denna evighetsföljetong.

avslutas med en kort redogörelse för ett sär- Rapporten

Inledning &

problem, nämligen det samarbete som äger rum inom

huvudstadsregionen. Det är dock att märka att man hit-

tills i Finland berört huvudsakligen detta samarbete såsom jämförbart med verksamheten inom de begränsade kommunalförbunden, d.v.s. det samarbete som rum äger mellan två eller ett fåtal kommuner och som alltså inte kan jämföras med det sett regionalt vidsträckta kommunalförbundsväsendet som vi berör i denna rapport.

I syfte att underlätta en fortsatt genomgång av de frågor vi i rapporten har till behandlar, varje kapitel anslutits en notförteckning i vilken vi företrädesvis hänvisar till källor som är tillgängliga på svenska.

S()IJ 1980:53

HISTORISK TILLBAKABLICK ÖVER DEN REGIONALA UTVECKLINGEN OCH FÖRVALTNINGEN

Allmänt om den regionala utvecklingen i Finland

Den efterkrigstida i Finland kännesamhällsutvecklingen tecknas av ovanligt snabba i förskjutningar näringsoch befolkningsstrukturen. Jord- och skogsbrukssektorn minskade, industrin växte relativt långsamt och servicesektorn växte mycket snabbt. Under 35 år (1940-75) sjönk andelen sysselsatta inom från 64 % till primärnäringarna 14 %. Att denna utveckling i sammannäringsstrukturens sättning var mycket snabb för Finlands del av belyses att motsvarande utveckling i Sverige 70 år (1890-1960) tog och i över 100 år i

Norge (1860-1970) anspråk.1)

Denna utveckling innebar en och centraliomgruppering sering av de ekonomiska resurserna. Sålunda intensifierades den redan före krigen skönjbara konregionala centrationenen av resurser till södra Finland. Samhällsutvecklingen accentuerade de regionala skillnaderna i landet. Speciellt landets norra och östra delar missgynnades av den ekonomiska utvecklingen på bekostnad av det industrialiserade södra Finland. För år har varje en allt större andel av produktionens bruttovärde koncentrerats till landets fyra mest sydliga län (Nyland, Åbo och Björneborg, Tavastehus och Kymmene), vilka för närvarande står för två tredjedelar av bruttonationaloch över

produkten 70 % av industriproduktionen.2

Den ekonomiska ledde till en stark urbaniutvecklingen sering, befolkningscentration till landets södra delar och till en tidvis betydande Den emigration. frigjorda arbetskraften från kanaliserades till primärnäringarna industri- och servicesektorn. Den senare expanderade kraftigare än i de flesta andra västeuropeiska länderna. Servicesektorn 0 sysselsätter i detta nu över 50 a av den totala arbetskraften, medan industrins andel sedan

228 Historisk tillbakablick sou 1980:53

50-talet har hållit sig kring 30-36 %.3)

Avgörande för den regionala utvecklingen har varit den regionala fördelningen av industriproduktionen och dess arbetsplatser. Den snabba industrialiseringsutvecklingen efter krigen har inneburit en viss utjämning av industrins regionala lokalisering men någon avgörande brytning har inte ägt rum. Utvecklingsområdenas andel av alla industriarbetsplatser var 1950 23 % och 1975 28 %. Den absoluta ökningen (l70.000) i antalet industriarbetsplatser i södra Finland har emellertid under samma tid varit över dubbelt större än i utvecklingsområdena (80.000). Ett extremt fall utgör Norra Karelens län där industriarbetsplatsernas

relativa andel ännu 1970 var mindre än i Nyland 1890.4)

Att utjämna de ekonomiska och skillsocia1a,regiona1a naderna blev ett viktigt samhällspolitiskt mål under 60-talet. Mera övergripande mål i denna utjämningssträvan var att främja produktionsstrukturen, förvaltningen och utbildningen i utvecklingsområdena. Som medel utnyttjades styrning av offentlig service, lokaliseringsstyrning av företag, utlokalisering av statliga ämbetsverk och inrättningar samt decentralisering av beslutsrätten från centralförvaltningen till regionalförvaltningen (mellaninstansförvaltningen). Efter införandet av bärkraftsklassificeringen blev även kommunernas statsbidragssystem ett betydande 5) regionalpolitiskt medel.

Det kanske viktigaste regionalpolitiska medlet blev de s.k. u-områdeslagarna (senare regionalpolitiska lagar) av vilka de första var i kraft 1966-69, de andra 1970-75 och de tredje under tiden 1975-79. Efter en tidsförlängning är de sistnämnda lagarna i modifierad form i kraft ända till utgången av 1981. Det första regionalpolitiska lagpaketet från 1966 innehöll tre lagar; en ramlag om främjande av utvecklingsområdenas ekonomi samt två lagar rörande skattelättnader och

Historisk tillbakablick 229 sou 1980:53

investeringskrediter för industrin i u-områdena. I den nämnda ramlagen fastslogs för första gången officiella medel, områdesindelning m.m. för de närmaste årens mål,

regiona1po1itik.6)

Befolkningsutvecklingen

Ur tabell 1 framgår befolkningsutvecklingen i landets län, förutom Åland, under efterkrigstiden. Uppgifterna för 1980 och 1990 baserar sig på prognoser.

Tabell 1 Befolkningsutvecklingen länsvis 1950-1990 A (1.000 personer)

Län 1950 1930X) 199070

667 1122 1186 Nyland

Kymmene

Kuopio

Städer 0. köpingar 1302 Landskommuner 2727

x) prognos

i befolkningens fördelning på städer Förskjutningarna och å ena sidan och landskommuner å andra sidan köpingar återspeglar urbaniseringens framfart. Redan på 50-talet kanaliserades den totala nettoökningen i landets folk- (436.000) nästan enbart till städer och köpingar. mängd Under 60-talet, urbaniseringens och strukturomvandlingarnas

230 Historisk tillbakablick

gyllene decennium, minskade landsbygdens folkmängd med närmare en halv miljon samtidigt som städerna och köpingarna ökade sin befolkningsandel med ca 633.000 personer. Trots att 60-talet innebar en relativt anspråkslös nettoökning (bl.a. som följd av en omfattande emigration), var de interna befolkningsförskjutningarna i ett stad-landsbygd-perspektiv m.a.o. mycket framträdande.

En granskning av den regionala befolkningsutvecklingen ger följaktligen vid handen att de fyra sydligaste länen gynnats mest av de interna flyttningsströmmarna under de senaste decennierna. Smått överraskande är att även landets två nordligaste län, och Uleåborg Lappland, uppvisar en positiv, om ock anspråkslös, befolkningsutveckling. Landets östra län, S:t Michel, Norra Karelen och Kuopio, kännetecknas däremot av en konsekvent negativ befolkningsutveckling sedan 60talet - en som man utveckling av prognoserna för 1990 att döma hoppas kunna bryta under innevarande decennium.

Tabell 2 Befolkningens procentuella fördelning länsvis 1950-90

Län 1950 1960 1970 19830 1990@ Förändn

Nyland 13,7 21,9 23,4 Åbo och Björneborg 14,7 Tavastehus 13,8

Mellersta Finland Vasa Uleåborg Lappland Hela landet Städer o. köp. Landskommuner X) prognos

Historisk tillbakablick 231

de i Tabell 2 förtydligar regionala förskjutningarna befolkningsutvecklingen.

Under 50-talet var Finland ännu rätt agrardominerat med en låg urbaniseringsgrad.

Att 60-talet var det omvälvande decenniet på denna med all önskvärd av att nästan punkt belyses tydlighet 13 under denna tid flyttade från % av befolkningen landsbygden till städerna. Urbaniseringsprocenten låg sålunda 1970 vid 50 % för att idag ligga kring 60 %.

är att nästan en fjärdedel av landets Anmärkningsvärt bor i De östliga och mellersta befolkning idag Nyland. länens andel av har minskat mest sedan befolkningen SO-talet.

Näringsstrukturens utveckling

De ovan konstaterade drastiska förskjutningarna i det var en följd av genomregionala befolkningsmönstret förändringar i näringsstrukturens sammangripande som av omfattande ratiosättning, huvudsakligen följd och strukturomvälvningar inom primärnaliseringsnäringarna.

232 Historisk tillbakablick sou 1930:53

Tabell 3 Primärnäringarnas andel av den yrkesverksamma befolkningen länsvis 1960-85 (l.000 personer)

m ) Förändr.

Lan 1950 l980X 193?)

x) prognoser återgivna i de regionala utvecklingsplanerna på basen av statsrådets kanslis prognoser över befolknings- och i arbetskraftsutvecklingen länen. I övrigt baserar sig uppgifterna på Valtionenvoston kanslia 1974:10, Väliraportti lääneittäisen työpaikka- ja väestösuunnitteen laatimisesta vuodelle 1980.

Omfattningen av den från lantbruket folkfrigjorda mängden illustreras av att primärnäringarnas andel av den yrkesverksamma befolkningen under tiden 1960-85 beräknas minska med ca 70 % eller nästan en halv miljon. Intressant är att notera att väsentliga regionala skillnader i primärnäringarnas inte står tillbakagång att finna. Den procentuella är stark i alla nedgången län, varierande mellan 62 % (Vasa) och 75 % (Tavastehus). Detta tyder på att minskande primärnäringarnas arbetskraftsbehov snarare bör betecknas som ett nationellt än regionalt fenomen. Detta är också naturligt om vi beaktar orsakerna till det minskande behovet av

arbetskraft, d.v.s. mekanisering, automatisering, rationalisering m.m. De absoluta förändringarna i

Historisk tillbakablick 233 antalet sysselsatta inom primärnäringarna är klart störst i Åbo och Björneborgs, Vasa och Uleåborgs län.

na är minst i de norra och östliga länen samtidigt som dessa län uppvisar de största procentuella förskjutningarna, vilket mest torde bero på att industrialiseringen i de s.k. u-områdena så gott som helt ägt rum efter 1960 medan landets övriga delar redan vid denna tidpunkt uppvisade en jämförelsevis hög industrialiseringsgrad.

234 Historisk tillbakablick

Tabell 5 Servicenäringarnas andel av den yrkesverksamma befolkningen länsvis l960-85 (1.000 personer) .. X 3

Lan 1960 1980 198§OFörändr.

1960435 218 370 384 + 166 Nyland Åbo och Björneborg 97 152 160 + 63 Tavastehus 88 154 161 + 73 49 67 77 81 + 32 Kymmene Szt Michel 28 37 - 46 18 Norra Karelen 23 30 35 37 14 Kuopio 33 43 51 53 20 Mellersta Finland 30 42 49 51 21 Vasa S1 69 - - - Uleåborg 48 68 80 83 35 Lappland 27 36 42 43 16

Hela landet 696 951 - 452W

x) prognos xx) exklusive Vasa län

Ur tabell 5 framgår att expansionen inom servicenäringarna (ca 458.000) i stort sett motsvarar tillbakagången inom primärproduktionen. Det är därför uppenbart att den från lantbruket frigjorda arbetskraften huvudsakligen sökt sitt nya levebröd inom något serviceyrke. Koncentrationen till södra Finland är dessutom ännu mer påfallande än för förädlingsnäringarnas del. Av de nya arbetsplatserna inom servicenäringarna beräknas upp till 73 % lokaliseras till de

fyra sydligaste länen fram till 1985. Enbart Nylands

andel uppgår till 36 %.

Förändringarna i näringsstrukturens sammansättning har m.a.o. varit mycket drastiska i Finland under de senaste decennierna. Sammanfattningsvis kan sägas att utvecklingen karakteriserats av en genomgripande, hela landet omfattande, nedgång i antalet sysselsatta inom primärnäringarna, vilket resulterat i en kraftig

Historisk tillbakablick 235

urbanisering. Den frigjorda arbetskraften har i första hand kanaliserats till servicenäringarna och i andra hand till förädlingsnäringarna. Och hela denna förskjutningsprocess i näringsstrukturens sammansättning har dessutom ökat den regionala obalansen mellan södra och norra Finland i form av en koncentration av befolkning och nya arbetsplatser till landets sydliga län.

Förvaltningsutvecklingen på regional och lokal nivå

För att vi bättre skall förstå den regionala förvaltningens nuläge är det skäl att i korthet återge det centrala innehållet i vissa planer och reformer som varit aktuella vid olika tidpunkter inom detta område. Faktum är att en hel del - av vilka bara reformförslag en del verkställts - framförts i att den syfte anpassa regionala förvaltningen till samhällsutvecklingen och tidens krav. En dylik generell granskning ur ett tidsperspektiv kan lämpligen indelas i en granskning av förvaltningen på kommun-, region- och kommunalförbundsnivå.

Kommunalförvaltningen

Uppkomsten av det nuvarande kommunalväsendet kan lokaliseras till 1865 då förordningen angående landskommunernas kommunalförvaltning avgavs. Denna förordning var principiellt betydelsefull bl.a. därför att den innebar att kommunalförvaltningen skiljdes från den kyrkliga

församlingsförvaltningen. Dessutom innebar den att en

ny kommunal förvaltningsorganisation, kommunstämman (kommunalstämman), grundades för att handha kommunens förvaltningsangelägenheter. Den världsliga och kyrkliga verksamheten på lokalnivån separerades dock inte totalt vid denna tidpunkt. De kommunala gränserna följde församlingarnas gränser och bildandet av en ny kommun var fortfarande beroende av grundandet av en ny församling.

Genom städernas kommunalförordning från 1873 strävade

236 Historisk tillbakablick sou 193053

man bl.a. till att förenhetliga och utveckla det av förvaltningsmodeller. Detta skulle brokiga systemet bl.a. ske genom att göra det obligatoriskt för städer av en viss storlek att grunda ett representativt organ för handhavandet av stadens angelägenheter.

1898 års förordning, som främst berörde förändring av skatteuppbörd, innebar en vidare utveckling av kommunalväsendet liksom framför allt kommunallagarna från 1917 och 1919. Den sistnämnda reformen innebar bl.a. att det för varje kommun blev obligatoriskt att ha ett kommunalfullmäktige. Följande betydelsefulla reformsteg på kommunalförvaltningens utvecklingsväg togs 1948, genom vilket bl.a. kommunallagstiftningen

förenhetligades.7)

Beträffande kommunalförvaltningen har utvecklingen under hela 1900-talet gått i den riktningen att staten överlåtit (eller påtvingat) allt fler tidigare statpå kommunerna. Staten har partiellt liga uppgifter axlat ansvaret för de nya kommunala uppgifterna, vilket bl.a. resulterat i ett kompliserat statsbidragssystem. Efter II VK började man även betona kommunernas servicefunktioner. Förutom en allt mer detaljerad detta område innebar den ökade statlagstiftning på även ökade krav på planmässighet i liga styrningen kommunernas verksamhet. Som en följd av att de minsta kommunernas ekonomiska bärkraft blev allt svagare

gick man in för att höja kommunernas prestationsnivå

i den kommunala indelningen. Man stod genom ändringar inför det s.k. vilket ledde till ”småkommunpr0blemet, en av de större reformerna på kommunalförvaltningens område.

I tablå l har främst reformer som ansluter sig till den kommunala och statlig styrning av indelningen kommunerna Tablån är därför på intet sätt medtagits. uttömmande för utvecklingen inom kommunalförvaltningen

Historisk tillbakablick 237

Detsamma gäller de utvecklingsaspekter som registrerats för den inkluderade lagstiftningen. Avsikten har endast varit att framhäva vissa reformområden som är av intresse i detta sammanhang.

Den s.k. småkommunkommittén föreslog bl.a. att de små kommunerna borde sammanslås på så sätt att en nybildad kommuns folkmängd skulle uppgå till minst 4.000 invånare. För det andra föreslogs att om kommunerna inte uppnår en folkmängd på 8.000 invånare skulle man bilda kommungrupper inom ramen för vilka samarbetet skulle ordnas enhetligt och centralt. Kommunsammanslagningarna skulle förverkligas genom obligatoriska indelningsändringar fr.0.m. 1969. År 1966 avgav regeringen en proposition som resulterade i den s.k. planeringslagen, som bestämmer hur planerna för kommunreformen bör uppgöras. Länsstyrelserna ålades att uppgöra preliminära respektive slutliga förslag för kommunsammanslagningar i länen, varefter ministeriets för inrikesärendena kommunreformkommission skulle koordinera förslagen.

De mest optimistiska uppskattningarna rörande kommunernas framtida antal skulle ha betytt en minskning på drygt 200 kommuner jämfört med läget 1965. Utvecklingen tog dock en annan vändning än planerat, vilket framgår av nedanstående uppgifter.

1960 1965 1970 Antal kommuner

548 518 478 464 (faktisk utveckl.) Enligt länsstyrelsernas slutliga förslag 304 Enligt kommunplaneringskommissionens förslag

Historisk tillbakablick

Fram till mitten av 1960-talet hölls kommunantalet på

en relativt konstant nivå. Effekten av planeringen av

kommunreformen återspeglar sig i en klar nedgång i kommunantalet under slutet av 1960- och början av 1970-talet. Under de senaste 15 åren har 83 kommuner upphört som självständiga kommuner genom sammanslagningar. Vi har därför i dag färre kommuner i Finland än någonsin. Om man däremot jämför den faktiska utvecklingen med de förslag till kommunsammanslagningar som länsstyrelserna och kommunreformkommissionen presenterade i slutet av 1960-talet, ter sig nedgången i kommunantalet mindre positiv. Det faktum att vi i dag har drygt 150 flera kommuner än vi enligt planförslagen borde ha haft för tio år sedan är talande nog.

Kommunreformens uppgift att gallra bort små och ekonomiskt svaga kommuner och i stället via sammanslagningar bilda nya kommuner med större ekonomisk bärkraft, bättre kommunförvaltning och väsentligt bättre serviceutbud åt kommunmedlemmarna blev i stor utsträckning ouppfylld. Orsakerna härtill var många och varierande. Stor rådde beträffande behovet av enighet att stärka de kommunala självstyrelseenheterna. Däremot rådde stor oenighet visavi de medel varmed detta övergripande mål skulle nås. Den största tvistefrågan gällde användandet av tvångsmetoder. Skulle en kommun som motsatte sig en sammanslagning kunna tvingas till det? Småningom - efter en rad andra motgångar - gick man in för att sammanslagningar i princip skulle ske på frivillig basis, vilket i hög grad förklarar det relativt låga antalet realiserade kommunsammanslagningar. Ett stort hinder på kommunreformens väg blev den av frågan, där kraftiga partipolitiseringen främst socialdemokraterna och centerpartiet var av principiellt olika åsikt på flera centrala punkter.

Ett kännetecknande för utvecklingen inom kommudrag nalförvaltningen under de senaste decennierna är

Historisk tillbakablick 239

alltså planer och reformer beträffande kommunindelningen. Ett annat kännetecknande drag är den ökade statliga av kommunernas verksamhet - en styrningen utveckling vars grunddrag vi i korthet skall belysa.

Allmänt kan sägas att kommunernas verksamhets- och ut-

giftsfält vidgats. Detta har främst skett genom att kommunerna påförts dels dels tidigare statliga uppgifter, nya s.k. välfärdsuppgifter. Den ökade statliga styrningen har framför allt tagit i en sig uttryck detaljstyrning av kommunala verksamheter. Detta innebär att staten

genom lagstiftning överför på kommunerna skyldighet att handha en bestämd verksamhet. av verksam- Utformningen heten regleras bindande direktiv från centralgenom nivån. Denna förhandskontroll dessutom kopplas vanligen ihop med planering och statsandelssystemet enligt nedan.

Tabell 6 Statens, städernas och samt landsköpingarnas kommunernas totala realutgifter per inv. 1930-74 (omräknade i 1974 års penningvärde)

tiosta Suomessa, 1977.

tillbakablick 240 Historisk

Tabell 7 Inkomster av skattenatur och statsbidrag invånare för alla kommunerna samt per skatteinkomsternas och statsbidragets procentuella andel av båda inkomstkällornas sammanlagda summa för vissa år

Skatter och varav: statsbidrag

Källa: Se tabell 6.

för av

Centralnivån uppgör plandirektiv uppgörande

verksamhetsplaner. Dessa direktiv binder lagstadgade i det kommunala beslutsfattandet, emedan komhög grad munerna beviljas statliga medel för en dylik obligatorisk verksamhet endast under förutsättning att planen fastställts av en statlig myndighet. Förhandskontrollen i form av cirkulär, direktiv lagstiftning, m.m. alltså till en efterhandskontroll i form kopplas av planfastställelse och statsandelssystemet.

på kommunnivâ kan sägas utgöra Planeringsinstitutet ett i centraladministrationens händer. Utöver verktyg den numera kommunplanen bör kommunerna obligatoriska flera sektorplaner: bostadsuppgöra lagstadgade produktionsprogram, arbetsprogram, verksamhetsplan för folkhälsoarbetet, skolplan (denna plan försvinner när är genomfört i hela landet), grundskolsystemet

barndagvårdsplan och brand- och räddningsplan.8

Historisk tillbakablick 241

Regionalförvaltningen

Regionalförvaltningen kan lämpligen indelas i statlig och kommunal förvaltning på regional nivå. Till den statliga regionalförvaltningen hänförs länsstyrelser, statliga distriktsförvaltningsmyndigheter och delegationer, kommissioner och nämnder på regional nivå. Till den senare kategorin hänförs regionala kommunalförbund och samarbetsdelegationen för huvudstadsregionen. Vi skall härnäst i korthet återge grunddragen i den historiska utvecklingen av den statliga regionalförvaltningen.

Allmänt

Förvaltningen på länsnivå baserar sig på 50 § i regeringsformen från 1919. I nämnda paragraf stadgas att för den allmänna förvaltningen skall Finland förbliva indelat i län, härad och kommuner. Vidare slås fast att ändring i länens antal stadgas genom lag samt att övriga ändringar i den administrativa indelningen bestäms av statsrådet. I 51 § stadgas att länsförvaltningen handhas av landshövding.

Dessa stadganden innebar att länsstyrelsens ställning stabiliserades samtidigt som dessa inte medförde väsentliga förändringar i länsstyrelsens tidigare funktionsprinciper. Detsamma gällde förordningen om länsstyrelse (85/37) från 1937. Landets självständighet innebar m.a.o. inte några drastiska förändringar i den statliga länsförvaltningen jämfört med den tidigare ut-

vecklingen.9)

Trots Finlands införlivande med Ryssland bestod den förvaltningsapparaten i stort. Centralgustavianska förvaltningen ombesörjes av senatenimñ shwaemxñitkmer och för olika förvaltningsgrenar grundade centrala ämbetsverk.

242 Historisk tillbakablick sou 1930:53

Den viktigaste myndigheten på regional nivå var länsstyrelsen som leddes av en guvernör. Länsstyrelsens kompetens var mycket vidsträckt. En central uppgift var laglighetskontrollen av kommunalförvaltningen.

Redan under 1800-talet började man emellertid överföra vissa av länsstyrelsens uppgifter till speciella statliga distriktsförvaltningsmyndigheter. Bl.a. grundades l885 folkskoleinspektörstjänster i varje län - en reform som inte alls tilltalade prästerskapet som tidigare handhaft dylika uppgifter. Genast i början av 1900-talet grundades statliga distriktsmyndigheter för nästan varje förvaltningsgren. År 1918 grundades t.ex. distriktsinspektörstjänster för fattigvården. Denna utveckling betydde början till en organisatorisk splittring av den statliga förvaltningen på regional nivå, bl.a. på grund av att de enskilda distriktsmyndigheternas verksamhetsområden ofta dels avvek från varandra, dels avvek från läns- Denna utveckling innebar också att länsindelningen. styrelsen förlorade sin ställning som länets centra-

förvaltningsmyndighet.11)

laste Efter II VK blev det sålunda dags att reformera den statliga länsförvaltningen.

Länsstyrelsen

Den snabba förändringen i samhällsstrukturen efter II VK ställde krav på modernisering och effektivisering av För länsförvaltningens del inleddes reförvaltningen. formarbetet genast i början av 50-talet då statsrådet fattade ett principbeslut (l7.5.l95l) om att länsförvaltningen på ett ändamålsenligt sätt bör koncentreras till länsstyrelsen.

Historisk tillbakablick 243

Tablå 2 Några reformpunkter i den länsförvaltstatliga ningens utveckling.

Utvecklingsaspekter

Refomer Indelning Uppgifter Organisation Resurser

1955 , F om akt -allmän avd. ..giva länssty- på länets -landskontor relse tillstånd (188/55) och behov..

1955 L om läns- en eller rätt flera läns- (52/55) rätter/länsstyrelse 1956 L om Norra Kalänens relens och antal Mellersta (352/56) Finlands län bör grundas

1962 L om Satakunda länens och Tamantal merfors (201/62) län bör grundas

1970 F om i Nyland, ledning och avd. vid LS skolavd. Åbo och övervakning vid läns- Björneborg av till styrelse och Vasa skolstyr.

(81/70) län gå in- hörande

spektions- skol- och distrikt; bi ldningsett finskt väsende och ett svenskt

1971 F om ledning och avd. vid LS social- övervakning och av socialhälso- och hälsovårdsavd. vård, nykvid läns- terhetsstyrelse verksamhet , (119/ 71) veterinärvård m.m.

244 Historisk tillbakablick

De konkreta åtgärderna har dock begränsats till grundande av nya län, införande av länsplanering och vissa

organisatoriska reformer.12)

På basis av organisationskommittêns principbetänkande om länsförvaltningen (Kom.bet. 1967 A4) fattade statsrådet 30.11.l967 ett principbeslut om utvecklandet av organisationsformen för länsförvaltningen. Enligt

detta principbeslut bör bl.a.:l3)

olika förvaltningsgrenars distriktsmyndigheter

- i den mån det anses och ändaplaceras nödvändigt - i med den allmänna länsförvaltmålsenligt samband ningen.

utöver en breddning av länsstyrelsens kompetens bör dess ställning även i övrigt stärkas i syfte att länsstyrelsensförutsättningar att utveckla förhållandena i länet och att koordinera planering och verksamheter förbättras. Möjligheterna för en uppgifts- och kompetensdelegering från centralförvaltningen till länsförvaltningen bör förbättras.

en tillräckligt enhetlig organisation för diverse delegationer, nämnder och motsvarande organ på länsnivâ bör skapas.

länsstyrelsen bör organisatoriskt indelas i följande avdelningar: l) allmän avdelning, 2) undervisnings- och bildningsavdelning, 3) social- och medicinalavdelning, 4) planerings- och byggnadsavdelning, 5) näringsavdelning och 6) löneavdelning.

Ovan berörda principbeslut har i stor utsträckning utgjort bas för den senare utvecklingen av länsstyrelsen.

Historisk tillbakablick 245

Lika utdragen som politiskt intressant är debatten kring länsindelningen. Genast efter krigen grundades Kymmene län, främst av resterande områden av f.d. Viborgs län samt av vissa kommuner i östra Nyland som 1949 anslöts till det nygrundade länet. Redan 1938 hade norra delen av Uleåborgs län avskiljts till Lapplands län.

År 1946 tillsattes en kommitté som fick i uppdrag att utreda problemen kring länsindelningen. I sitt betänkande från 1953 föreslog kommittén att landet indelades i 15 län, vilket skulle ha betytt att fem nya län grundades; Mellersta Österbottens, Mellersta Finlands, Norra Karelens, Björneborgs och Tammerfors län. Utgående från det här stiftades 1956 en lag om länens antal (352/56), vilket innebar att Norra Karelens och Mellersta Finlands län grundades fr.o.m. 1960. Härigenom steg

länens antal till 12, d.v.s. detsamma som i dag.14)

Under slutet av 50-talet började man utreda möjligheterna att grunda ytterligare flera län i överensstämmelse med den ovannämnda kommitténs förslag. År 1960 framförde Tammerfors länskommittê förslag om att ett län med samma namn bör grundas, vilket även resulterade i att man 1962 stiftade en ny lag om länens antal (201/62). Enligt lagen bör förutom Tammerfors län även Satakunda län grundas. Frågor i anslutning till grundandet av dessa två nya län utreddes ytterligare i två kommittéer och i ministeriet för inrikesärendena. År 1967 framfördes dessutom förslag om att Mellersta Österbottens län bör grundas, men redan samma år fattade statsrådet ett principbeslut om att ifrågavarande län inte skulle grundas. Inte heller Tammerfors och Satakunda län har grundats eller länsjusteringar i övrigt företagits, trots att debatten härom flammat upp med jämna mellanrum

under hela 70-ta1et.15)

Orsakerna till att de planerade två nya länen inte grundats är många och varierande. En politiskt betydande

246 Historisk tillbakablick sou 1930:53

och reformhämmande faktor är att de nya länsgränserna också skulle innebära förändringar i valkretsindelningen för riksdagsval. Reformen motarbetas framför allt av de riksdagsmän, vilkas väljarkår skulle spjälkas upp på två län.

Liksom kommunernas har även länsstyrelsernas planeökat. En viktig länk i den samhällsringsuppgifter planeringen är den i slutet av 60-talet inpolitiska ledda länsplaneringen, vilken b1.a. gav länsstyrelsen större möjligheter att påverka planeringen i länet. kan ses som ett regionalpolitiskt

Länsplaneringen

instrument och det var även representanter för u-0mrådena som ivrigast förespråkade införandet av detta På riksplanet var det framför allt planeringssystem. de socialistiska partierna som ansåg länsplaneringen vara viktig. Förklaringen härtill är att vänstergenom införandet av länsplanering ville partierna motvikt till regionplaneförbunden, som tradiskapa tionellt dominerats av centerpartiet. Samtidigt innebar länsplaneringen att man skapade två partiellt parallella planeringsformer på länsnivå med ökade koordineringsproblem av planeringen på denna nivå i

som följd.l6)

De viktigaste organisatoriska reformerna i länsstyrelsens utveckling kan härledas till ett tidigt 70-tal då man grundade tvâ nya avdelningar, en skoloch en social- och hälsovårdsavdelning. Av en viss betydelse har även strävandena att till länsstyrelsen överföra uppgifter och kompetens dels från centralförvaltningen, dels från statens distriktsmyndigheter varit.

År 1970 grundades ovannämnda skolavdelning vid länsstyrelsen. Till den överfördes främst uppgifter som tidigare handhafts av folkskole- och biblioteksinspektörer samt uppgifter rörande lärdomsskolor och

Historisk tillbakablick 247

det fria bildningsarbetet. Ett år senare, 1971, grundades en social- och hälsovårdsavdelning vid länsstyrelsen till vilken vissa uppgifter från medicinal- och

socialstyrelsen överfördes. Av stor betydelse var den

i slutet av 70-talet genomförda reformen enligt vilken till länsstyrelsen överfördes uppgifter som t.ex. behandling av statsbidragsfrågor för sjukhusväsendet samt fastställelsekompetens beträffande folkhälso- och barndagvårdsplaner. Motsvarande kompetensdelegeringar har inte ägt rum inom utbildningsväsendet.

Den organisatoriska utbyggnaden av länsstyrelsen har emellertid inte motsvarat de mål man haft i detta avseende. Länsstyrelsen är fortfarande i relativt hög grad beroende av centralförvaltningen och dess kompetensområde är rätt snävt. Åtminstone två mera allmänna förklaringar till den trögrörliga decentraliseringsprocessen kan anföras. De centrala ämbetsverken anser det vara oändamålsenligt att decentralisering av deras uppgifter sker i för stor skala samtidigt som de anser det viktigt att bevara egna, från länsstyrelsen fristående, distriktsmyndigheter. Enda undantaget i detta avseende utgör social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde där en rätt betydande kompetensöverföring ägt rum. Samtidigt som man ställer sig principiellt positiv till en förstärkning av länsstyrelsens position framför man m.a.0. argument mot en dylik utveckling. Ett annat dylikt allmänt argument är att decentralisering i vid skala inte bör företas, förrän totalreformen av mellaninstansförvaltningen är genomförd. Argumenten kopplas alltså till en s.k. evighetsfråga, varom mera i senare kapitel.

Statens distrikts- och lokalförvaltningsmyndigheter

Statens distriktsförvaltningsmyndigheter utgör den andra kategorin av myndigheter inom regionalförvaltningen - var den första. länsstyrelsen Distriktsmyndigheterna

248 Historisk tillbakablick

har dessutom vanligen lokala_underlydande myndigheter på kommunnivå. En granskning av de statliga distriktsmyndigheterna och deras utveckling kan inte göras isolerat från den övriga länsförvaltningen. Som redan tidigare framkommit har olika typer av förvaltningsmyndigheter prioriterats olika under olika tider. Vid en tidpunkt har man föredragit en utbyggnad av fristående distriktsmyndigheter, vid en annan tidpunkt har länsstyrelsen kommit i första rummet vid utvecklandet av mellaninstansförvaltningen.

Speciellt under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet:

började man grunda fristående statliga distrikts-

myndigheter för handhavandet av speciella förvaltpå länsnivå. Fram till 1950-talet hade ningsuppgifter det grundats egna distriktsmyndigheter för de flesta förvaltningsgrenar. Efter krigen började man däremot planera reformer i syfte att på nytt koncentrera länsförvaltningen till länsstyrelsen bl.a. genom att införliva flera distriktsmyndigheter med länsstyrelsen. En central orsak till denna strävan var den enorma funktionella, organisatoriska och territoriella splittringen av länsförvaltningen som följd av den tidigare utvecklingen. Den territoriella splittringen belyses med all önskvärd tydlighet av att det på länsnivån i dag förutom länsstyrelserna finns nästan 40 olika typer av statliga distriktsmyndigheter, vilkas totala antal i landet är över 300. Regionala kommunalförbund för olika verksamheter finns det ett tiotal och deras totala antal är ca 220. Vi har därför allt som allt nästan 50 olika indelningar på

regionalnivå och ca 500 olika förvaltningsområden.17)

Denna av historiska, politiska och ekonomiska faktorer uppkomna splittringen av mellaninstansförvaltningen har utretts i flera kommittéer sedan 50-talet. En av dem är den tidigare nämnda kommittén för utredning av länsförvaltningens organisationsform (Kom.bet.

S()lJ 1980:53 Historisk tillbakablick 249

1967: A4) och som tillsattes för att b1.a. utreda i vilken utsträckning och på vilket sätt distriktsmyndigheterna kunde koncentreras till länsstyrelsen. Kommittén föreslog att följande uppgifter överflyttas till läns- 18) styrelsen:

Central förvaltnings- Distriktsm ndi heter

uppgiçter

myndighet: vars Bör överflyttas till länsstyrelsen: 1) Ministeriet för inrikes- länsläkare, länsläkarärendena byråer medicinalstyrelsen Z) Undervisningsministe- folkskole- och biblioteksriet - Skolstyrelsen inspektörer 3) Jord- och skogsbruks- länsveterinärer ministeriet 4) Ministeriet för kommu- arbetskrafts- och yrkesnikationsärenden och vägledningsdistriktens allmänna arbeten distriktsbyråer, länsbygg- byggnadsstyrelsen nadsbyråernas planläggnings- och byggnadsuppgifter 5) Handels- och industri- distriktsbyråerna för ministeriet småindustrin 6) Socialministeriet yrkesinspektörer, social-

vårdens distriktsinspek-

törer och nykterhetsarbetets distriktsinstruktörer

Kommittén underströk att dess reformförslag inte bör kopplas ihop med ett eventuellt införande av självstyrelse av högre ordning, emedan man i varje händelse ansåg det nödvändigt att koncentrera länsförvaltningen och utveckla länsstyrelsens organisationsform enligt

kommitténs förslag.l9) Det oaktat har emellertid central-

förvaltningen utnyttjat mellaninstansreformens uteblivande som ett argument mot en utbyggnad av länsstyrelsen

250 Historisk tillbakablick

och för ett bibehållande av egna distriktsförvaltningsmyndigheter. Bl.a. av denna orsak torde endast punkterna två, tre och sex av ovannämnda reformförslag ha förverkligats och detta i samband med grundandet av de två nya avdelningarna vid länsstyrelsen.

De splittrings- och koordineringsproblem som kännetecknar statens distriktsmyndigheter är lika karakteristiska för statens lokalförvaltning. Dessa problem har främst uppmärksammants av en kommitté som tillsattes 1967 i syfte att leverera en utredning över utvecklandet av lokalförvaltningens organisationsform på ett sådant sätt att en mera enhetlig och centraliserad lokalorganisation erhålls. Detta ansågs väsentligt för att kunna trygga verksamhetens effektivitet, lönsamhet och koordinering samt för att skapa förutsättningar för en ändamålsenlig kompetensfördelning

mellan läns- och lokalförvaltningen.2O)

Kommittén anförde några principiella utvecklingsfaktorer som menligt påverkat förvaltningens konti- Vid planering av nuerligt tilltagande splittring. myndigheternas organisationsform har man betonat att myndighetens uppgiftsfält bildar en fast och självständig helhet där funktionerna från centralnivån till lokalnivån griper in i varandra. Man har m.a.0. prioriterat en vertikal, hierarkisk organisationsstruktur framom en horisontell sådan, som betonar samarbetet mellan olika förvaltningsgrenar på regional- och lokalnivån. Även existensen av flera kommunformer har bidragit till splittringen genom att man allmänt utgått ifrån att varje kommunform behöver ett förvaltningssystem som passar dess särdrag. De lokala förvaltningsmyndigheternas administrativa splittring och små resurser har dessutom hindrat en tillräcklig

beslutsdelegering till lokalnivån.21)

Kommittén föreslog rätt detaljerade och långtgående reformer för utvecklandet av den lokala statsförvalt-

Historisk tillbakablick 251

ningen. Justeringen av den territoriella indelningen bör syfta till att skapa större och mera enhetliga distrikt. Den kommunala indelningen anses utgöra en naturlig bas för bestämmandet av lokala distrikt, som skulle vara helheter bestående en eller flera kommu-

av

ners områden. I syfte att samla lokalförvaltningens myndigheter och öka samarbetet föreslogs att följande tjänster och organ bör ingå i ett planerat lokalförvaltningssystem: länsmän, mantalsskrivare, skattebyråer, folkpensions- och sjukförsäkringsdistriktsbyråer, vägmästare, besiktningsmän och alkoholinspektörer. I lokalförvaltningssystemet skulle inte lantmäterimyndigheter,

lotsar, arbetsförmedlingsmyndigheter m.fl. inrymmas.22)

Som lösning på den organisatoriska splittringen inom statens lokalförvaltning föreslog kommittén grundandet av ett lokalförvaltningsverk, vars grundstruktur vore följande:

Lokalförvaltningschef

Avdelningschef eller Byråchef

Avdelning eller byrå

T

Gemensamma hjälpfunktioner

Lokalförvaltningsverkets organisationsform borde enligt kommittén vara sådant att de inkluderade verksamhetsformerna kunde vara relativt självständiga. För olika verksamhetsgrenar kunde verket indelas i avdelningar eller byråer beroende på verkets storlek i varje enskilt fall. Koordineringen av verkets verksamhet skulle åläggas dess chef, som också skulle ansvara för verkets representation utåt både i förhållande till övriga myndig-

heter och kundkretsen.23)

tillbakablick sou 1980:53 252 Historisk

nämnda kommitté skulle till det ovan presen- Enligt terade lokalförvaltningsverket ytterligare anslutas ett lokalråd bestående av valda representanter för den lokala Dess funktion skulle vara av befolkningen. karaktär i frågor rörande lokalförvaltrådgivande allmänna och verksamhetsriktningsverkets planering Lokalrådet skulle vara ett politiskt sammanlinjer. satt valt av den eller de kommuners kommunfullorgan mäktige som hör till ifrågavarande lokalförvaltningsdistrikt. Kommittén 1972, optimistiskt nog, att ansåg den ovan i återgivna totalreformen av grova drag statens skulle kunna verkställas lokalförvaltning - som dess värre 1976 eller 1977 en beräkning slog

slint.24)

Kommunalförbundsförvaltningen

Det finländska kommunalförbundssystemet kan betecknas som unikt i världen. Systemets uppkomst är närmast en av att av högre ordning inte följd självstyrelse - trots försök som förverkligats i Finland otaliga senare i denna med kommuredovisas rapport. Systemet nalförbund bör dock inte betraktas som förvaltning i mellaninstans i dess allmänt vedertagna bemärkelse, emedan systemet baserar sig på kommunalförvaltning. Det är närmast om ett system som ligger mellan fråga lokal- och mellaninstansförvaltningen. Dessutom bör vi mellan och vidsträckta komskilja begränsade munalförbund. Den förra typen av kommunalförbund innebär samarbete mellan endast två eller några kommuner för skötseln av en verksamhet av mera lokal karaktär. Med vidsträckta eller regionala kommunalförbund avses kommunalt samarbete, vars verksamhetsområde omfattar ett län eller ekonomisk region eller annars

är av regional karaktär.25)

Redan under slutet av 1800-talet möjliggjorde den då en för flera kommuner gällande kommunallagstiftningen

Historisk tillbakablick 253

gemensam förvaltning i form av gemensamma kommunalstämmor. I 1898 års kommunalförordning intogs mera preciserade stadganden om den gemensamma kommunalstämman, vilka ytterligare preciserades i kommunallagen för landskommu-

ner från 1917.26)

Behovet av fria kommunala sammanslutningar var uppenbart redan under 1900-talets tre första decennier. En enkätförfrågan gjordes 1929 om existerande sammanslutningar som hade tillkommit genom beslut i interkommunal ordning. Den gav vid handen att intresset för gemensamma, frivilliga företag var störst på sinnessjuk- och tuberkulosvårdens områden. Det fanns då 13 interkommunala sinnessjukhus, 14 interkommunala tuberkulossanatorier och sex interkommunala arbetsinrättningar. Däremot fanns det endast fem exempel på kommuner som gemensamt upprättat vanliga kommunala sjukhus och inom skolväsendet inskränkte sig det interkommunala samarbetet till gemen-

samma folkskoledistrikt i kommunernas gräns0mråden.27)

Inom ramen för gällande lagstiftning saknade emellertid dessa sammanslutningar en sjävständig organisation. Dessutom var uppgiftsfördelningen mellan stat och kommu-

ner något oklar. Det tilltagande kommunala samarbetet

krävde därför reformering av lagstiftningen på detta område. Det skedde 1932 då man skapade kommunalförbunds-

systemet.28)

I lagberedningsrådets betänkande från 1930 betonades att självstyrelse av högre ordning var nödvändig trots att det kommunala samarbetet utvecklats och gett positiva resultat. Man ansåg att självstyrelse av högre ordning och frivilligt kommunalt samarbete inte utgör varandras motpoler utan två förvaltningssystem som kompletterar varandra. I praktiken har dock dessa setts som alternativa förvaltningssystem, vilket innebar att strävandena att införa landskapssjälvstyrelse igen en gång hade strandat i och med införandet av kommunal-

254 Historisk tillbakablick sou 1930:53

förbundssystemet 1932. Detta är desto mera anmärkningsvärt, emedan förutsättningarna för och behoven av införandet av landskapssjälvstyrelse vid denna tid- U N 0 . . . 2 9) punkt var storre an nagonsin tidigare, eller senare.

Varför stannade man då för kommunalförbundssystemet och inte för landskapssjälvstyrelse? Kommunalförbundssystemet ansågs mera flexibelt och bättre uppfylla frihetsprincipen. Av större betydelse var dock Landskommunernas förbunds och Agrarförbundets negativa inställning till landskapssjälvstyrelse. Man

kan peka på åtminstone tre avgörande faktorer:

a) den svaga ekonomiska situationen i landet, b) primärkommunernas framtida ställning efter reformen och c) bevarandet av maktpositionen i kommunernas

regionala verksamheter.30)

Kommunalmännen var uppenbarligen rädda för att landskapssjälvstyrelsen skulle ha försvagat primärkommunernas ställning med tiden genom att vissa funktioner skulle ha överförts från primärkommunerna till land- Då det dessutom gällde för den skapssjälvstyrelsen. enskilde medborgaren viktiga serviceformer främst inom hälso- och sjukvården, förhöll man sig reserverande till reformen. Den kanske mest avgörande faktorn till att man stannade för kommunalförbund var maktpolitisk. Genom kommunalförbundssystemet garanterades nämligen alla kommuners, även de minstas, representation i kommunalförbundens beslutande organ. Detta var speciellt väsentligt för Agrarförbundet som härigenom kunde bevara sin maktposition förutom i landskommunerna även i de kommunal-

förbund som grundades.31)

Efter att kommunalförbundssystemet på 30-talet blivit den viktigaste kommunala samarbetsformen utvecklades systemet snabbt. Allt flera kommuner deltog i denna verksamhet.

Historisk tillbakablick

Tablå 3 Några reformpunkter i de regionala kommunalförbundcns utveckling

Utvecklingsaspekter Indelning Uppgifter Organisation Resurser Reformer

1952 Sinnes- sinnessjuk- förebygg. ett central- dagavgifter, sjukL vârdsdist- av sinnes- el. annan sin- medlemskom- (187/S2) rikt (vård- sjukdomar, nessjukhus/ munerna distrikt) vård och vårddistrikt (delvis rehabilite- statsbidr.) ring

1956 L om central- allmän se indeldagavgifter, universi- sjukhus- sjukvård ning medlemstets- distrikt kommunerna central- inom vilka (delvis sjukhus Hzfors, Åbo statsbidr.) (392/56) o. Uleåborgs universitet samt Kuopio högskola är belägna universitetscentr.sjukhus 1958 ByggnadsL region- uppgörande regionplane- staten (370/58) plane- av region- förbund, lä- (hälften områden plan (= nets region- av kost.) plan ang. planekommis- medlemsnyttjande sion (om ett kommunerna av områden län är uppför olika delat i fleändamål) ra regionplaneområden 1960 Tuberku- tuberku- förebyg- ett central- medlems- 1osL losdis- gande av sanatorium/ kommunerna (355/60) trikt tuberkulos, distrikt, (delvis vård o. re- tuberkulos- statsbidr.) habilitering byrå 1965 L om kom- central- allmän ett centraldagavgiften munala sjukhus- sjukvård sjukhus/dis- medlemsallmänna distrikt trikt + ev. kommunerna sjukhus krets- 0. 10-- (statsande- (561/65) kala sjukhus lar enl. bärkr.klass) 1977 L ang. spe- special- uppgöra en centralanst. medlemskomcialomsor- omsorgs- verksamhets- rådgivnings- munerna ger om ut- distrikt plan för byrå, diverse (statsanvecklings- distriktet, verksamhets- delar enl. störda undersökn., enheter bärkr.klass) (519/77) hälsovård, handledn., inform, mm.

256 Historisk tillbakablick

Systemets utveckling och expansion resulterade dock i en funktionell och territoriell splittring. Under 50-talet började man därför reformera den splittrade kommunalförbundsförvaltningen genom att skapa s.k.

vidsträckta eller regionala k0mmunalförbund.32)

Lagstiftningsvägen ålades kommunerna att bilda enhetligare kommunalförbund för olika verksamheter. Det här skedde först inom tuberkulosvården (1948) och sinnessjukvården (1952), för vilka det bildades skilda kommunalförbund. År 1956 indelades landet i centralsjukhusdistrikt och samma år stiftades även en lag om universitetscentralsjukhus. Grundandet av allmänna yrkesskolor ordnades huvudsakligen på kommunalförbundsbasis genom lagstiftning därom 1958. Följande år blev även regionplaneringen obligatorisk. Flera regionala kommunalförbund har bildats senare. År 1977 bildades det senaste för specialomsorger om utveck-

lingsstörda.33)

Historisk tillbakablick 257

NOTER TILL KAPITEL 2

1) Kimmo Kiljunen: 80-luvun aluepolitiikan perusteet. Helsinki 1979, s. 73. 2) Ibid., s. 74 och Matti Niemivuo: Aluehallinto ja aluepoliittinen lainsäädäntö julkisen vallan välineinä. Helsinki 1979, s. 32. 3) Kiljunen, op.cit., 5. 74 f. 4) Ibid., s. 76. 5) Niemivue, 0 .cit., s. 33. 6) För en utförligare beskrivning av den regionalpolitiska lagstiftningen, dess innehåll och utveckling, se Guy-Erik Isaksson: Från industrilokalisering till en övergripande regionalpolitik. En analys av regionalpolitisk lagstiftning i Finland sedan 1966: Meddelanden från Statsvetenskapliga fakulteten vid Åbo Akademi, Ser. A: 146, RESPO 49, Åbo 1980. 7) Beskrivningen av kommunalförvaltningens utveckling baserar sig huvudsakligen på Göran Djupsund, Voitto Helander och Krister Det kommunala in- Ståhlberg: delningsproblemet i Finland: reformer och konsekvenser. Meddelanden från Statsvetenskapliga fakulteten vid Åbo Akademi, Ser. B: 46, Åbo 1975. Se även Komb.bet. 1965: A 1. 8) För en mera detaljerad beskrivning av olika statstyrformer över kommunerna, se t.ex. Christer liga Sandén: Kommunal självstyrelse, statsandelssystemet och statlig styrning. Avhandling pro gradu vid Åbo Akademi 1978. 9) Niemivuo, op.cit., s. 27. 10) Ibid., s. 19. ll) Ibid., s. 19 f. l2) K0m.bet. 1974: 98, s. 40 f. 13) Se k0m.bet. 1967: A 4, ss. 31-43.

258 Historisk tillbakablick

14) Niemivuo, 0 .cit., s. 41. 15) Ibid. 16) Ibid., 42 f. 17) Ibid., s. 75 f. 18) K0m.bet. 1967: A 4, s. 44 f. 19) Ibid. 20) K0m.bet. 1972: A 20, s. 22. 21) Ibid., s. 26. 22) Ibid., s. 32 f. 23) Ibid., ss. 38-42. 24) Ibid., s. 42. 25) Niemivuo, op.cit., s. 98. 26) Sven Lindman: Frågan om landskapsslglvstyrelse i Finland. Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala XX. Uppsala 1944, s. 480. 27) Ibid., s. 480 f. 28) K0m.bet. 1974: 98, s. 39. 29) Niemivuo, gp.cit., s. 30. 30) Ibid. 31) Ibid., s. 31. 32) Ibid., s. 46. 33] Ibid., s. 46 5.

sou 1980:53 259

3 REGIONALFÖRVALTNINGEN I FINLAND - EN NULÄGES- BESKRIVNING

I det följande en koncentrerad ges nulägesbeskrivning av regionalförvaltningen i Finland. Presentationen sönderfaller i fyra delar: 1) länsstyrelsen (3.l), 2) statens distriktsförvaltning (3.2), 3) den regionala

kommunalförbundsförvaltningen (3.3) och 4) övriga för-

valtningsorgan på regional nivå (3.4). I syfte att systematisera försöker vi i mån beskrivningen av möjlighet karakterisera de olika av typerna förvaltningsorgan enligt indelning, organisation, uppgifter och resurser.

3.1 Länsstyrelsen gLS)

Indelning

Länen, som är LS:s verksamhetsområden,

utgör grundindelningen på regionalnivån. Stadganden angående länsindelningen finns i RF 50 vilken landet för §, enligt den allmänna indelas i län. förvaltningen Om ändringar i länens antal bör stadgas genom lag. I gällande lag om länens antal (201/62) om länens antal och stadgas dessas namn. Statsrådet har kompetens att fatta beslut om justeringar av länsgränserna.

Landet är för tillfället indelat i tolv län: följande Nyland, Åbo och Björneborg, Åland, Tavastehus, Kymmene, Szt Michel, Norra Mellersta Karelen, Kuopio, Finland, Vasa, Uleåborg och Lappland. Ovannämnda om länens lag antal förutsätter att två Satakunda ytterligare nya län,

och Tammerfors, grundas.l) Av orsaker som delvis be-

rördes i den historiska översikten har dessa dock inte ännu grundats, trots många försök.

i Finland sou 193053

260 Regionalförvaltning

Organisation

LS är allmän i länet. Dessutom förvaltningsmyndighet är den i egenskap av distriktsförvaltningsmyndighet underställd flera ministerier och centrala ämbets- Som allmän är LS underverk. förvaltningsmyndighet ställd ministeriet för inrikesärendena. I frågor rörande är LS underställd underundervisningsväsendet skolstyrelsen och yrkesutbildvisningsministeriet, och i rörande social- och hälsoningsstyrelsen frågor vården är LS underställd social- och hälsovårdsminisoch medicinalteriet, jord- skogsbruksministeriet, Z) styrelsen och socialstyrelsen.

Figur 1 Länsstyrelsens organisation

Landshövding

Kanslichef länsråd

I I I I F Allmän Skol- Social- och Lands- Länsavd. avd. hälsovårdsavd. kontor kansli

Länsrätt

och om LS (3 $ är lands- Enligt RF (51 §) förordningen chef för LS. Kanslichef för LS är ett länshövdingen råd som som chef för länskansliet samtidigt fungerar och allmänna avdelningen.

LS består numera av fem avdelningar. Länskansliet så sent som våren 1979. Som chef för skolgrundades avdelningen och social- och hälsovårdsavdelningen en av vilka den förra bär fungerar avdelningschef,

Regionalförvaltning i Finland 261

titeln länsskolråd och den senare länssocialråd. Länskamrern är chef för landskontoret. För handläggning av besvärsärenden och vissa andra förvaltningsrättsliga förvaltningsrättsliga lagskipnings- och förvaltningsärenden som hör till LS:s verksamhetsområde finns vid LS en eller flera länsrätter. I LS:s organisation i vidsträckt bemärkelse kan dessutom diverse nämnder och dele-

gationer inrymmas.3) Dessa fungerar som hjälporgan till

LS och behandlas i detta sammanhang senare (i 3.4).

LS är ett chefsämbetsverk. I förordningar och arbetsfinns i detalj stadgat och reglerat i vilken stadgar avdelning vid LS ett visst ärende skall behandlas. Ärenden som hör till LS:s kompetensområde avgörs av: 1) landshövding, 2) kanslichef och 3) avdelningschef, byråchef eller annan innehavare av tjänst eller befattvid LS som äger kompetens därtill. Ärenden avgörs ning basis av föredragning, om inte annat är stadgat. på

Uppgifter

LS:s allmänna är att giva akt länets tilluppgift på stånd och behov samt söka i allo främja länets utveckling och dess befolknings bästa. Denna uppgiftsformulering är föga informativ med avseende på de konkreta uppgifter som LS handhar. Generellt kan sägas att uppgiftsfältet är omfattande och mycket brokigt. Dessutom har uppgiftsfältet breddats märkbart under 70-talet. Följande nya uppoch därav följande organisatoriska reformer kan gifter 4] registreras:

- införandet och utvecklandet av fr.o.m. länsplanering 1969 - av 1970 grundandet skolavdelning - av social- och 1971 grundandet hälsovårdsavdelning - bildandet av polisbyrå 1972 - bildandet av och 1972 planläggnings- byggnadsbyrå - rörande 1973 uppgifter livsmedelsövervakning

262 Regionalförvaltning i Finland

miljövårdsuppgifter 1973 inledandet av verksamhet med hyresombudsmän i vissa län 1974 reform av länsrätten 1975 omorganiseringen av brand- och räddningsväsendet 1975

LS:s uppgifter kan klassificeras på olika sätt. Någon allmängiltig klassificering står inte att finna bl.a. på grund av uppgifternas brokighet. En indelning enligt typ av ärenden ger följande förteckning som resultat:

länsplanering kommunala ärenden planläggnings- och byggnadsärenden bostadsförvaltningsärenden miljövårdsärenden polisärenden brandärenden befolkningsskyddsärenden räkenskaps-, uppbörds- och debiteringsärenden vägärenden trafikärenden näringsärenden pris- och livsmedelsärenden jakt- och fiskeärenden valärenden mantalsskrivningsärenden skol- och bildningsärenden social- och hälsovårdsärenden utmätningsärenden ärenden rörande straffexekution ärenden rörande lägre förvaltningsrättslig lagskipning

LS:s uppgifter kan koncentrerat uttryckas i form av ett konstaterande att LS skall fullgöra alla de åligganden som enligt lagar, förordningar och andra

Regionalförvaltning i Finland 263

författningar ankommer på den eller som trots att direkt stadgande därom saknas, måste anses ankomma på LS i dess

egenskap av allmän förvaltningsmyndighet i 1änet.6)

I slutet av 70-talet startades ett omfattande utvecklingsarbete i LS. Målet för detta är att göra LS till serviceinriktade, välfungerande förvaltningsenheter som ger den service samhället förutsätter av dem och ombesörjer de uppgifter som ålagts dem så planmässigt, effektivt och lönsamt som möjligt. Utgångspunkten för utvecklingsarbetet utgörs av de förslag som framfördes i den s.k. länsstyrelsekommissionen, som avgav sitt betänkande 1977. Ett flertal utvecklingsprojekt har körts igång i syfte att närmare utreda kommissionens förslag. De vik-

tigaste projekten är:7)

1) Översyn av organisationen Detta projekt har redan genomförts på basen av ett betänkande av arbetsgruppen för översyn av LS:s

organisation.8) Fr.o.m. 1.3.1979 har vissa organisa-

tionsreformer ägt rum i LS. B1.a. har det nyinrättade länskansliet anförtrotts skötseln av den interna förvaltningen och länsplaneringens uppgifter. Dessutom har byråindelningen ändrats.

Skapandet av ett planeringssystem År 1978 försökte sig LS för första gången i begränsad omfattning på att uppgöra verksamhets- och ekonomiplaner på medellång sikt. Mösten 1979 utarbetades nya verksamhets- och ekonomiplaner för åren 1981-84.

Skapandet av ett gppföljningssystem År 1978 tillsattes en kommission för att utreda frågan, varvid även ADB-teknikens möjligheter skall beaktas.

264 i Finland

Regionalförvaltning

4) Uppgörandet av utvecklingsprogram för LS:s databehandling Avsikten med detta är att utreda pågående och planerade ADB-projekt vid LS samt en tidsmässig samordning av projekten.

5) Utvecklandet av länsrätternas verksamhetsformer Länsrätterna har fr.o.m. början av år 1980 i fråga om skattebesvär övergått till ett blankettsystem, varmed man försöker förbättra beslutens motivering och begriplighet samt påskynda skattebesvärens handläggning.

De största LS mätt i antalet anställda fanns under 70-talet i Nylands, Åbo och Björneborgs och Tavastehus län, vilket är naturligt med tanke på befolkningskoncentrationen till södra Finland. Totalt sett har LS:s personalresurser under femårsperioden l973-78 ökat med inemot 400 tjänster. Det här innebär att varje LS årligen i genomsnitt erhållit ca sju nya tjänster, vilket väl får anses vara en rätt kraftig En granskning av personalutvecklingen avdelökning. ningsvis ger vid handen att framför allt de allmänna avdelningarna expanderat kraftigt (ca 300) på bekostnad av landskontoren, vilkas personal minskat med nästan 100 under åren 1973-78. Dessutom kan personer noteras att social- och hälsovårdsavdelningarnas personal har utökats snabbare än skolavdelningarnas.

Orsakerna till den något överraskande utvecklingen för de allmänna avdelningarnas och landskontorens del ligger på det organisatoriska planet. Fram till 1980 har skatteuppbäringsuppgifterna stegvis överflyttats från landskontoren till länsskatteverken. Landskontorens funktioner har dessutom påverkats av andra omorganiseringar. Till allmänna avdelningen har upprörande betalningsrörelsen och bokföringen gifter överförts.

Regionalförvaltning i Finland 265

NNN HNN NHN NNH NNH NHH NNH NNH NNH NNH NNH

NNNH NNNH

pamuoh

NN HN NN

NNN NNN NNH NNH HNH NNH NNH NNH

NNNH NNNH

NN NN NN NN NH NH HN HN NN NN NN

NNN

NNNH

:U0

.vmmwnm>0mHm:

HN NH NH NH NH HH NH NH NH NH NH NH

:HmNuow

NNH

NNNH

whma

EUO

NN NN NN NH NH NH NH NH NN NN NH

NNN

NNNH

Mmmm

m:wCHo@maOMw

NN NN NH HH NH HH NH NH NH NH NH

NNH

NNNH

mHmmEHCH®U>m

HN NN NN NN NN NN NN NN NN NN NN

NHN

NNNH

poucoxmvsmq

NN NN NN NN NN NN HN NN NN HN

HNH NNN

NNNH

womusmmsamcompom M=a:H®vm

NN NN NN NN NN NN NN NN

NNN NNH NHH

NNNH NNNH

NN NN NN NN NN NN HN NN NN NN

NNH NNN

NNNH

CwEHa

mmcwmmaoazummsmq

NqNHøHN -NcNNNN

=NHNNNN

w

HNguHz

mmamaxpmmømq

:No

somhsmom Hampa... NcNHNz N:NNNNNNN Ncosaxx NNNoz NNNNNHHN2 NNNNNNH: N:NHgmNN

-oN NNNN NNN NHNNNN NNN NHNNNN

266 Regionalförvaltning i Finland SOU 1980153

T.o.m. krav på att landskontoren, som följd av dessas minskade uppgifter och betydelse, borde slopas har

framställts, vilket dock inte ägt rum.10)

År 1976 fördelade sig LS:s personal enligt personal-

typ på följande sätt:11)

Indelning och uppgifter

Distriktsförvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden avviker ofta från varandra och från länsindelningen. De flesta distriktsmyndigheter har en egen territoriell indelning. I landet finns nästan 40 olika typer av statliga distriktsmyndigheter, vilkas totala antal uppgår till över 300. Brokigheten i distriktsmyndigheternas verksamhetsområden beror inte enbart på att dessa är större eller mindre än länen, utan avvikelser har allmänt motiverats med

ifrågavarande förvaltningsgrens specialbeh0v.12)

Distriktsmyndigheternas verksamhetsområden regleras i förvaltningsstadgan för respektive förvaltningssektor. I förvaltningsstadgorna ges vanligen statsrådet kompetens att bestämma gränserna för distriktsmyndigheternas verksamhetsområden. I vissa fall stadgas om verksamhetsområdena i förvaltningsförordningar. Största delen av distriktsmyndigheterna återfinns i städer till vilka den övriga länsförvaltningen är lokaliserad. Endast i undantagsfall är en distriktsmyndighets byrå belägen på annan ort, och i så fall

Regionalförvaltning i Finland 267

vanligen i centrum för en ekonomisk region (t.ex.

Tammerfors och Kajana).13)

Statens distriktsmyndigheter kan lämpligen indelas på basen av det förvaltningsområde de tillhör eller m.a.0. på basen av det sektorministerium distriktsmyndigheterna är organisatoriskt underställda. Följande förteckning innefattar distriktsmyndigheterna, antalet distrikt och överordnad central

förvaltningsmyndighet.14) Eftersom de

enskilda distriktsmyndigheternas framuppgiftskaraktär går redan av myndighetens namn, presenteras inte uppgiftsfältet desto närmare.

Central förvaltnings- Antal Distriktsmyndighet myndighet eller distrikt distrikt l) Justitieministeriet Centralnämnden 15 hovrätten vattendomstolen jordrätten åklagarväsendet (länets polisinspektör) 2) Försvarsministeriet militärlän 3) Finansministeriet länsskattebyrån länsskattenämnden omsättningsskattebyrån distriktstullkammaren distriktsbyggnadsbyrån Undervisnings- domkapitlena mlnlsterlet länets konstkommission landsarkivet Jord- och skogs- lantbruksbyrân och bruksministeriet jorddispositionskommissionen forstförvaltningens distriktskontor lantmäterikontoret vattenbyrån

i Finland sou 193053

268 Regionalförvaltning

Distriktsmyndighet Antal Central förvaltningseller distrikt distrikt myndighet

Trafikministeriet väg- och vattenbygg- 6) nadsdistriktets 13 distriktsbyrå centralflygstation 7 12 länsbesiktningsman trafik- och bandistrikten 7

postdistrikten telefondistrikten 10

Rundradions lokalradioverksamhet 9

och industridistrikten 11 7) Handelsindustriministeriet tryckkärlsinspekto_ ratets besiktningsdistrikt 9 32 justeringsdistrikten sjöfartsdistrikten lotsdistrikten

8) Social- och hälso- arbetarskyddsdistriktets distriktsbyrå ll vårdsministeriet distriktsförlikningsman 5

folkhälsolaboratorierna 7

arbetskrafts- 12 9) Arbetskraftsministeriet distrikten ___ 339

Qrganisation

avseende avviker distriktsmyndig- I organisatoriskt heterna från varandra. På centralnivån underlyder föga alla ett sektorministerium och/eller ett centralt ämbetsverk. är i regel chefs- Distriktsmyndigheterna ämbetsverk som leds av ifrågavarande distriktschef, tullchef e.dy1. De kan dessutom distriktsingenjör, vara indelade i byråer eller sektioner. avdelningar, Beslut vid en distriktsmyndighet fattas av distrikts-

sou 193053 Regionalförvaltning i Finland 269

chefen på basis av föredragning. I arbetsordning, som fastställts av ifrågavarande ministerium eller centrala ämbetsverk, regleras när ett ärende kan avgöras utan 15) föredragning.

Resurser

Storleken av de till distriktsmyndigheternas förfogande stående resurserna kan belysas med några personal- och

Uppgifterna gör inte anspråk på att vara exakta och uttömmande. Dels saknas några förvaltningsgrenar helt i sammanställningen, dels saknas uppgifter för ett antal distriktsmyndigheter bland de förvaltningsgrenar som medtagits. Uppgifterna tjänar därför endast ett illustrativt syfte, varmed vi vill belysa den ungefärliga personalstyrkan på distriktsnivån rörande vissa förvaltningsgrenar.

Ovannämnda uppgifter är belysande såtillvida att de entydigt utvisar att distriktsmyndigheternas personalresurser i mycket hög grad är koncentrerade till jordoch skogsbruks-, finans- och arbetskraftssektorerna.

Utgiftsutvecklingen 1971-74 för några distriktsmyndigheters del belyses av nedanstående uppgifter. Utgifterna

270 Regionalförvaltning i Finland

för 1971 och 1972 baserar sig på bokslutsdata, medan uppgifterna för 1973 och 1974 i de flesta fall baserar sig på budgetdata.

Några statliga distriktsmyndigheters utgiftsutveckling 1971-74:

Tryckkärlsinspektoratets

distriktsbyråer 1,4 1,6 2,4 3,0 Sjöfarts- och lotsdistr. 48,1 55,0 62,4 66,1 Arbetarskyddsdistrikten 1,9 2,4 4,4 7,7 Arbetskraftsbyråerna 5,8 7,7

Förvaltningen av sjöfarts- och lotsdistrikten, distriktstullkamrarna och förvaltningen av trafik- och bandistrikten står för huvudparten av distriktsmyndigheternas utgiftsvolym under den aktuella fyraårsperioden. En sektorjämförelse ger vid handen att det är finansförvaltningen länsskattebyråer, omoch distriktstullkammare sättningsskattebyråer som konsumerar de största förvaltningsanslagen på mellannivån.

i 271 Regionalförvaltning i Finland

Den regionala kommunalförbundsförvaltningen

Indelning och uppgifter

De regionala kommunalförbunden kan indelas i två kategorier: l) lagstadgade (obligatoriska) och 2) frivilliga. Karaktäristiskt för ett lagstadgat regionalt kommunalförbund är att hela landet för handhavandet av en viss verksamhet är indelat i distrikt, vilkas gränser bestäms av statsrådet och för regionplaneförbundens del av ministeriet för inrikesärendena. Lagstadgade regionala

kommunalförbund är följande:17)

0 kommunalförbund för universitetscentralsjukhus 0 centralsjukhus 0 sinnessjukvård 0 tuberkulosvård 0 vård av utvecklingsstörda 0 regionplaneförbund

Frivilliga regionala kommunalförbund är sådana, varom inte direkt stadgas i Kommunerna är dock lag. skyldiga att grunda t.ex. yrkesskoleplatser. Denna kan de uppgift fylla genom att a) grunda en egen yrkesskola, b) delta i ett kommunalförbund för denna verksamhet eller c) reservera elevplatser i en statlig centralyrkesskola.

ñivilliga regionala kommunalförbund är följande:18)

0 kommunalförbund för kretssjukhus arbetsinrättningar rådgivningsbyråer för uppfostringsfrågor yrkesutbildningsanstalter

Tyngdpunkten i de regionala kommunalförbundens verksamhet ligger inom sjukhus- och hälsovårdsförvaltningen. Närmare 80 % av kommunalförbundens ekonomi av upptas sjukhusförvaltningen. Ett annat viktigt verksamhetsområde är regionplaneringen, varom i och stadgas byggnadslagen -förordningen.

i Finland

272 Regionalförvaltning

är en på nödiga undersökningar och utred- Regionplan ningar baserad plan i allmänna drag angående nyttjande

av områden för olika ändamål (Byggnad5L 18 §). För-

ordnande av för ett om uppgörande regionplan ges bestående av kommuner som bildar

regionplaneområde

en och i övrigt ändamålsenlig ekonomisk-geografisk

helhet. I mån av möjlighet bör regionplaneområdet

omfatta ett län eller, när detta inte är möjligt, att länet uppdelas i två eller flera regiongenom planeområden.

är även Som tidigare konstaterats områdesindelningen för kommunalförbundens del brokig och splittrad. Verksamhetsområdena avviker vanligen både från länsindeloch från varandra. Under de senaste åren har ningen dock ett åtminstone partiellt förenhetliplaner på av kommunalförbundens verksamhetsområden framgande ställts. Ett konkret uttryck för denna allmänna strävan finns i lagen om specialomsorger om utveck- I denna lag har man för första lingsstörda (519/77). beaktat den territoriella splittring som gången råder inom och stadgat att kommunalförbundssystemet vårddistrikten i mån av möjlighet skall anpassas till vilket även blivit fallet. länsindelningen,

Ett annat uttryck för denna strävan är väsentligt av kommunalförbund inom lagen angående omorganisering område i vissa fall (30/78, ändr. 253)79). sjukvårdens till att förenhetliga kommunalförbunds- Lagen syftar att förena kommunalförbunden inom ett distrikten, distrikt, att skapa kommunalförbund för sjukvårdsdistrikt samt till att avskaffa systemet med kommunvis indelning i sjukvårdsdistrikt. Lagen möjliggör alltså en av kommunalförbunden för sammanslagning och tuberkulos-sinnessjukvård så centralsjukhus att endast ett kommunalförbund sköter alla ovannämnda verksamheter.

i Finland 273

Regionalförvaltning

De regionala kommunalförbundens distriktsantal var 1977 följande:

Kommunalförbund Antal distrikt 0 regionplaneförbund 19 centralsjukhus 21 (inkl. Barnets borg) 0 kretssjukhus 23 0 sinnessjukvård 45 0 tuberkulosvård 8 0 rådgivningsbyrâer för

(Källa: Statistikcentralens meddelanden: Kommunalförbundens ekonomi 1977)

Qrganisation

De regionala kommunalföñndens organisationsform baserar sig på förtroendemannaförvaltning. Förtroendemannaorganen är följande:

förbundsfullmäktige förbundsstyrelse övriga förtroendemannaorgan

Kommunalförbundens beslutanderätt utövas av dess förbundsfullmäktige, vars egentliga medlemmar och personliga suppleanter väljs av medlemskommunernas kommunfullmäktige för en tid som motsvarar fullmäktiges mandattid (KomL 122 §). Förbundsfullmäktige väljs alltså

genom indirekta val. Varje medlemskommun skall vara

representerad i förbundsfullmäktige. B1.a. fullmäktiges antal fastställs i

kommunalförbundets grundstadga.19)

274 Regionalförvaltning i Finland

Kommunalförbundsförvaltning handhas av förbundsstyrelsen, till vilken förbundsfullmäktige för sin mandattid utser medlemmarna. Förbundsstyrelsens och densamma underställda organs sammansättning skall avpassas så, att den motsvarar de röstandelar vilka de i medlemskommunernas fullmäktige representerade grupperna erhållit inom kommunalförbundets område vid kommunalval (KomL 122 §).

Kommunalförbund kan även ha nämnder och direktioner som verkar under förbundsstyrelsens tillsyn och som väljs av förbundsfullmäktige.

Resurser

Beträffande täckandet av de regionala kommunalförbundens kostnader kan allmänt konstateras att utgifterna finansieras dels av medlemskommunerna, dels av staten av mycket detaljerade bestämmelser i på basen lagstiftningen för olika verksamheter i form av statsandelar och -understöd. Kommunalförbundens verksamhet finansieras dessutom i någon mån i form av av diverse slag som uppbärs för olika seravgifter

i Finland 275 Regionalförvaltning

3.4 Övriga nivå förvaltningsorgan på regional

Inom regionalförvaltningen verkar en uppsättning mångskiftande och permanenta tillfälliga organ. En kategori av dylika organ är som även kallas för länsnämnderna, delegationer och kommissioner. En del av dessa utövar

självständig beslutanderätt, medan andra igen är hjälporgan för LS eller någon

distriktsförvaltningsmyndighet.

Bland hjälporgan för statens regionala förvaltningsmyndigheter kan följande nämnas:

länsidrottsnämnd länsungdomsnämnd - länsnämnd

för elevintagning

delegation för folkhälsoarbetet - länets

miljövårdsdelegation

Av speciell betydelse är för läns- och delegationen

distriktsförvaltningsmyndigheterna. Dess uppgift är att

fungera som ett förhandlingsorgan och effektidärigenom vera samarbetet på regionalnivån. Den skall vidare bidra till att skapa enhetlighet och mellan LS planmässighet och distriktsmyndigheter.

Dessa nämndorgan tillsätts oftast av LS eller en förvaltningsmyndighet på central nivå för en period på tre år. Också länsnämnderna bildar ett både territoriellt och

organisatoriskt oenhetligt system. En orsak härtill är att stadgor för ifrågavarande fastställts inom organ olika förvaltningsgrenar och vid olika tider. Å andra sidan bör det påpekas att alla de länsnämnder som funge-

rar som hjälporgan har tillsatts under 70-talet.2l)

En annan kategori av övriga organ på regionalnivån utgörs av en mängd som arbetar samarbetsorganisationer, för att utveckla förhållandena inom sitt verksamhetsområde. Dessa organ handhar som är vanligen uppgifter av stor betydelse för regionens utveckling. Landskaps-

276 i Finland Regionalförvaltning

förbunden, handelskamrarna, lantbrukscentralerna, distriktsskogsnämnderna och vattenskyddsföreningarna

utgör exempel på dylika 0rgan.22)

& i Finland 277

Regionalförvaltning

NOTER TILL KAPITEL 3

1) Niemivuo, oR.cit., s. 79. 2) Ibid., s. 80. 3) Ibid., s. 80 f. 4) Kom.bet. 1977: 51, s. 5. 5) Kom.bet. 1974: 98, ss. 47-71. 6) Veli Merikoskiz Grunddragen av Finlands offentliga rätt I, s. 146. 7) Klas G. Ivars: Erfarenheter av utvecklingsarbete inom förvaltningen. Finlands Kommunaltidskrift 3/1980, ss. 7-9. 8) Se kom.bet. 1978: 32. 9) Statistiken är sammanställd på bases av uppgifter i kom.bet. 1978: 32 (bilaga 5) och kom.bet. 1974: 98, s. 46. 10) Se kom.bet. 1978: 32, s. 8. 11) Kom.bet. 1977:51, bilaga 8. 12) Niemivuo, og.cit., s. 87. 13) Mi; 14) Sammanställningen baserar sig på kom.bet. 1974: 98, ss. 75-130. 15) Niemivuo, og.cit., s. 88. 16) Uppgifterna är hämtade ur kom.bet. 1974: 98. 17) Niemivuo, 0p.cit., s. 99. 18) Ibid., s. 100. 19) Ibid., s. 103. 20) Ibid., s. 110. Även utgifterna för de lokala kommunalförbunden ingår i sammanställningen. 21) l§ig;, s. 97. 22) Se kom.bet. 1974: 98, ss. 140-150.

4 REFORMSTRÄVANDEN RÖRANDE DEN REGIONALA FÖR- VALTNINGEN

4.1 Reformsträvanden under ett drygt århundrade

Som ur föregående avsnitt har framgått, förvaltningen i vid mening på mellannivån genomgått många stegvisa förändringar. Det karaktäristiska för utvecklingen har varit den, om vi vill, historiska framväxten av den regionala förvaltningen. Denna gradvisa skall vi utveckling inte i det här avsnittet beröra, utan istället i grova drag uppmärksamma de strävanden som nu mer än ett århundrade förekommit att genomföra en genomgripande reform av mellannivåförvaltningen. Härmed avser vi strävandena att i Finland införa en självstyrelse på den regionala nivån. De flesta försöken i denna riktning har inneburit en strävan att grunda en landskapssjävstyrelse, i mycket 1) påminnande om den svenska modellen.

Den lokala självstyrelsen organiserades i Finland under 1860-och 1870-talen i stort sett enligt svensk förebild. Förebilden följde man emellertid bara vad den primärkommunala självstyrelsen angår. Tiden ansågs inte vara mogen för att införa en självstyrelse av högre ordning. Redan år 1872 diskuterades frågan emellertid i lantdagen och där petitionerade ständerna om en representation länsvis av valde män från stads- och landskommunerna ... vilka årligen skulle sammankomma för att dels avgiva yttranden i frågor som röra länets allmänna hushållning, ordning, undervisningsväsende, samfärdsel,

hälso- och fattigvård.2) Detta kom att utgöra inled-

ningen till en reformsträvan som fortgått till våra dagar.

Petitionen ledde till att en kommitté tillsattes och 1882 avgavs en proposition till lantdagen. Behandlingen av propositionen gav anledning att tillsätta en ny kommitté och ett nytt förslag kunde behandlas i lantdagen år 1885.

280 Reformsträvanden

I den behandlingen förföll förslaget och aktualiserades inte före år 1897. Efter den behandlingen var frågan före åren 1900, 1908 och i form av ett omfattande betänkande av lagberedningen år 1911. Ärendet aktualiserades följande gång år 1917 och den diskussion som då inleddes resulterade sedermera i det s.k. Tulenheimo-betänkandet år 1923 och år 1930 i lagberedningens s.k. Ståhlbergska förslag. Efter dessa betydelsefulla reformförsök aktualiserades frågan efter krigen och år 1963 avgav kommittén för kommunernas samarbete sitt II delbetänkande om Införandet

av landskapssjälvstyrelse”.3) Betänkandet

blev i likhet med sina föregångare resultatlöst och den 1964 tillsatta kommittén för organisering av samarbetet mellan kommunerna avgav år 1970 sitt IV delbetänkande om Införandet av landskapssjälvstyrel-

se.4) Inte heller nu kunde beslut i frågan fattas,

men man var dock redo att redan två år senare till-

sätta en ny omfattande utredning som år 1974 publi-

cerade det sista i raden av betänkanden, ”Mellan-

instansförvaltningskommittêns betänkande.5) En

sista topp i den som pågått sedan betänberedning kandet såg dagens ljus inträffade i maj 1980 när

regeringen Koivistos regional-, samhälls- och miljö-

politiska utskott behandlade riktlinjer för en delreform av mellaninstansförvaltningen, alltså riktlinjer för en avsevärt mindre omfattande reform än de som föreslagits av mellaninstansförvaltningskommittén. När detta skrivs råder viss oklarhet om vad ministerutskottets ställningstagande egentligen innebär och frågan har därför ännu inte varit före vare sig i regeringens aftonskola eller regeringens

sammanträde.6) Den återstående synnerligen vidlyftiga

fortsatta beredningen av delreformen vidtar inte formellt före regeringens slutliga ställningstagande. Paradoxalt nog har alltså frågan om införande av landskapssjälvstyrelse eller reform av mellaninstansförvaltningen varit en fråga som lika envist dykt upp om och om igen som den visat sig vara omöjlig att lösa.

Reformsträvanden

Vi kan inte i det här sammanhanget ge ett uttömmande svar på frågan om varför inte de berörda reformsträvandena varit framgångsrika. konfliktteman fram- Några träder emellertid klart. Den centrala striden under 1800-talet och under början av detta århundrade stod mellan dem som önskade att självstyrelsen skulle basera

sig på häraden och dem som önskade se självstyrda län.7)

När dessa båda grupper grälade kunde de fälla utslaget som ingen självstyrelse av högre alls ville ha. ordning I Tulenheimo-betänkandet och i det Ståhlbergska förslaget hade man valt en medelväg och föreslog att självskulle

styrelseområdet bygga på landskapsinde1ningen.8)

I det senare förslaget ansågs dessutom att antalet län kunde utökas. På det hela taget har sedan tanken på landskap som grundenhet bestått, men innehållet i begreppet har ändrat sig över tiden. Medan Tulenheimo föreslog 23 landskap och Ståhlberg 25 landskap, föreslogs i Nykänen-kommitténs betänkande av år 1963 att antalet landskap vore 15 (med Helsingfors stad utanför landskapsindelningen). I betänkandet av år 1970 som egentligen inte slutgiltigt tog ställning till landskapssjälvstyrelsen, men som nog i betänkandet inkluderade ett utkast till lag i ärendet, räknade med 13 landskap vilka skulle sammanfalla med länen, d.v.s. länens antal skulle något utökas. Det verkar inte längre finnas stora meningsmotsättningar om att landskapsindelningen (särskilt det som kallas ekonomilandskap) utgör den ändamålsenligaste basen för mellaninstansförvaltningen, vare sig denna bygger på statliga länsstyrelser eller på självstyrda landskap. I indelningsfrågan har vi på sätt och vis kommit till den stora syntesen, häradssjälvstyrelsen förverkligas genom sammanslagningen av kommuner (ett härad omfattade två-tre primärkommuner) och landskapen och länen önskar man skall sammanfalla.

Redan när den kommunala självstyrelsen organiserades räknade man med möjligheten av gemensamma kommunalstämmor för flera kommuner. Bland dem som ursprungligen emotsatte

282 Reformsträvanden

sig självstyrelse av högre ordning förekom redan hänvisningar till att ärenden kan omhänderhas genom

detta kommunala samarbete.9) När det Ståhlbergska

förslaget framlagts förföll det p.g.a. att man samtidigt önskade ge det kommunala samarbetet fastare ramar. Så skedde i den lag som antogs år 1932 och som hade sina pådrivare b1.a. därför att det kommunala samarbetet redan vid denna tidpunkt var förhållandevis

omfattande.l0) Samma hänvisning till det smidiga och

redan då historiskt framvuxna samarbetet inom kommunalförbund vägledde den hälft av Nykänen-kommitténs medlemmar som reserverade sig mot betänkandet och inte ansåg att en landskapssjälvstyrelse mera var be-

hövlig år 1963.11) Fortfarande i betänkandet av år

1970 finns i en reservation en för landskapssjälvstyrelsen ofördelaktig jämförelse mellan den och kommunalförbundsinstitutionen, låt vara att kommunalförbunden även kritiseras - denna gång i syfte att bädda för en koncentration av den regionala förvalt-

ningen till länsstyrelserna.1Z)

Kommunalförbundsinstitutionen har alltså kommit att bli ett väsentligt hinder för införande av landskapssjälvstyrelse. När nu reformsträvandena kommit att omorienteras till förmån för en statligt dominerad regional förvaltning framstår fortfarande kommunalförbunden som käppar i reformivrarnas hjul. Denna gång artar sig motsättningen emellertid annorlunda. Kommunalförbundsinstitutionen uppfattas nu, särskilt av förbunden själva och av förbundens centralför und, som-en bastion för den lokala självstyrelsen mot en anstormande statsmakt. I den diskussion som utlösts av mellaninstansförvaltningskommittêns betänkande har frontlinjerna påfallande ofta gått mellan dem som vill värna om den kommunala självstyrelsen och dem som önskar se en utjämning av offentlig service

i statlig regi eller under statligt överinseende.l3)

Reformsträvanden 283

Till den föregående som till sin karakmotsättningen, tär är både institutionell och partiideologisk, knyter sig även en direkt partitaktisk motsättning. Representationen i kommunalförbundens är baserad fullmäktige på medlemskommunerna, vilket innebär att mindre kommuner är förhållandevis bättre företrädda än stora kommuner. När dessutom varje medlemskommun har så få representanter i de stora kommunalförbunden innebär denna situation i dubbel mening att de partier som är väl representerade i landskommunerna erhåller en överrepresentation i kommunalförbunden. I konkreta termer innebär detta att t.ex. centerpartiet är medan de överrepresenterat, socialistiska partierna är underrepresenterade i kommunalförbunden. Ett sådant förhållande måste rimligtvis utgöra en förklaring till de hårda motsättningar som under 70-talets reformförsök funnits mellan socialjust demokraterna (och folkdemokraterna) och centerpartiet (och den politiska centern i allmänhet). Att det ibland i debatten förekommer påståenden om en motsatt skevhet i de politiska styrkeförhållandena inom länsstyrelserna har givetvis inte till att förmildra bidragit de politiska och partitaktiska I den förhållandemotsättningarna. vis kraftigt partipolitiserade finländska förvaltningen kan överväganden av detta slag inte att inverka undgå på

partiernas ståndpunkter.14)

Utöver de anförda synpunkterna, som på sätt eller annat är förknippade med kommunalförbunden, markeras förbundens nyckelställning i reformdiskussionen även genom det självklara faktum att förbunden, vare vi önskar koncentrera sig förvaltningen till länsstyrelsen eller till självstyrda landskap, omhänderhar just de uppgifter som under praktiskt taget hela århundradet har tänkts bilda stommen för den regionala förvaltningen. Härtill kommer den komplicerande omständigheten att inte heller kommunalförbunden, som ofta omfattar en varierande uppsättning medlemskommuner, önskar se sig sammanslagna till mera enhetliga förbund som skulle följa länens eller landskapens

284 Reformsträvanden

gränser. Som vi erfarit i de föregående avsnitten

bildar länens, ekonomilandskapens, de obligatoriska och de frivilliga kommunalförbundens gränser en sällan sammanfallande mängd gränsstreck på kartan. Ur detta följer att reformen av mellaninstansförvaltningen är direkt tekniskt svår att genomföra. Synpunkten vinner i styrka därigenom att det råder en närapå fullständig enighet om att förvaltningsdistriktens gränser måste justeras, men hur denna justering skall äga rum kan man inte vinna enighet om.

Under reformdiskussionens gång har många uppfattningar framförts om det sätt varpå folket skall utöva inflytande på den regionala förvaltningen. I allmänhet var man tidigare förespråkare för olika slag av indirekt representation, man tänkte sig att de främst var kommunerna som skulle representeras i landskapsförvlatningen. I de båda efterkrigstida betänkandena som direkt diskuterade landskapssjälvstyrelsen föreslog man emellertid att representationen skulle vara direkt, d.v.s. landskapet skulle styras av ett i direkta val utsett fullmäktige och även i övrigt skulle landskapsförvaltningen på det hela taget likna den primärkommunala självstyrelsen. Under 70-talet har folkväldes- eller demokratitematiken blivit mera central och föranlett motstridande ställningstaganden bland de politiska partierna. I den beredning som pågått sedan betänkandet av år 1974 publicerades, har många motstridande förslag framkastats om hur folkrepresentationen i mellaninstansförvaltningen skall organiseras. Motstridigheterna har inte bara gällt frågan om ett länsfullmäktige eller ett landskapsfullmäktige, utan även grunderna för representationen i organen. Framför allt har - av redan centerpartiet troligen påtalade partitaktiska skäl - en som förespråkat representation tryggar de kommunala intressena, medan socialisterna - i första hand - vikt vid att folkdemokraterna lagt

Reformsträvanden 285

den skevhet som karakteriserar kommunalförbunden måste rättas till genom direkta folkval som ger proportionell representation. I det nuvarande ministerutskottet har denna fråga berett bekymmer, inte minst p.g.a. att centerpartiet visat sig vara en mästerlig kameleont i att lika snabbt som tatalt växla i denna

ståndpunkt fråga.15)

Vi har alltså pekat på att det finns ett flertal orsaker till att frågan om en totalreform av mellaninstansförvaltningen eller ett införande av landskapssjälvstyrelse har kommit att bli en stor evighetsfråga på den finländska politiska agendan. Efter denna summeriska återblick skall vi närmare beröra det betänkande, Mellaninstansförvaltningskommitténs betänkande, som kanske kan sägas vara den egentliga utgångspunkten för de senaste sex årens tills vidare fruktlösa försök att utveckla den regionala förvaltningen. När vi övergår till att behandla betänkandet är det emellertid skäl att notera att redan betänkandet av år 1970 aviserade den utvidgade syn på som kom mellaninstansförvaltningen att ligga till grund för den efterföljande kommitténs arbete. Den synen kommer fram redan däri att betänkandet av år 1970 inte klart tar ställning för landskapssjälvstyrelse. Bland reservanterna märker vi bl.a. socialdemokrater, som inte anser att landskapssjälvstyrelsen är aktuell att överväga överhuvudtaget och centerpartister som menar att denna självstyrelse bör skapas utan dröjsmål, d.v.s. utan att uppdela reformen i delreformer. Att kommittén på detta sätt uppvisade markerade poler får antagligen återföras på den omständigheten att den ursprungligen tillsattes år 1964 och att den i januari år 1966 fick i tilläggsuppdrag att ta ställning till frågan om landskapssjälvstyrelse. Efter det kända riksdagsvalet samma år som resulterade i socialistisk riksdagsmajoritet, kompletterades kommitténs sammansättning. Den hade även kompletterats i en för landskapssjälvstyrelse förmånlig riktning av Virolainens regering i samband med att tilläggsuppdraget gavs.

286 Reformsträvanden

Härigenom bäddades förmodligen för den oenighet som karakteriserade betänkandet.

Mellaninstansförvaltningskommittêns betänkande

Striden om landskapssjälvstyrelsen intensifierades klart efter den förändring i de politiska förhållandena som 1966 års riksdagsval förde med sig. De tilltagande motsättningarna karakteriseras på sätt och vis av att inte mindre än 25 av remissinstanserna som uttalat sig om en preliminär version av betänkandet av år 1970 ställde sig positiva till införande av landskapssjälvstyrelse medan 6 instanser ställde sig avvisande till tanken. 16 instanser intar mellanställningar som är försiktigt positiva eller som menar att det ännu är för tidigt att ta slutlig ställning till

förslaget.16) Trots denna positiva inställning bland

dem som yttrat sig kommer inte mera landskapssjälvstyrelsetanken upp som sådan i den fortsatta beredningen. Detta är så mycket mer anmärkningsvärt som det i regeringen Karjalainen II A (l4.7.70-27.l0.7l) regeringsprogram heter att statsrådet beslutar om införande av landskapssjälvstyrelse under förra delen av 1970-talet och att man skrider till fortsatt beredning av ärendet omedelbart. Det var denna regering som emottog betänkandet om införande av landskapssjälv-

styrelse år 1970.17)

Regeringen Karjalainen karakteriserades av samarbetssvårigheter som bl.a. ledde till en komplettering av det ursprungliga regeringsprogrammet. Den efterföljdes under perioden 22.2-4.9.72 av en socialdemokratisk minoritetsregering under Paasio (Paasio II). Det var denna regering som tillsatte mellaninstansförvaltningskommittên och som i sitt regeringsprogram antecknade att man ämnade inleda reformen och demokratiseringen av mellaninstansförvaltningen genom ut-

redningsarbete.18) Här förkastas slutligen tanken

sou 193053 Reformstrâvanden 287

på landskapssjälvstyrelse och socialdemokraterna förefaller att ta igen det de förlorat i till anslutning föregående utredning. När så majoritetsregeringen Sorsa tillträdde med en klar icke-socialistisk majoritet - de politiska styrkeförhållandena hade åter ändrats i parlamentet som följd av valen 1970 och 1972 - hette det i regeringsprogrammet att beslut om reform och demokratisering av mellaninstansförvaltningen fattas sedan bered-

ningsarbetet slutförts.l9)

Mellaninstansförvaltningskommittên är i många avseenden intressant. Sammansättningen baserar sig på tre grupper, tjänstemän, intresserepresentanter och politiker, d.v.s. partirepresentanter. Om dessa fördelas i de politiska grupperna socialister, obundna och icke-socialister, vår vi

följande uppställning:20)

Icke- Socialister Obundna Socialister Tjänstemän 6 2 Intresserepresentanter 2 2 Partirepresentanter 5 7

Vi fäster oss vid att kommittén är men kanske stor, främst vid att den har Socialistisk och detta majoritet i stöd av Bland kommitténs tjänstemannarepresentationen. reservanter återfinner vi de flesta av de 7 icke-socialistiska politikermedlemmarna, d.v.s. inom den grupp politiskt aktiva som representerade inte mindre än 5 icke-socialistiska partier. I dessa reservationer återspeglar sig visserligen ett förkastande av den modell för mellaninstansförvaltningens utvecklande som kommittémajoriteten tagit ställning för, men reservanterna har inte något eget alternativt förslag.

Den intressanta gruppen som till de motpol splittrade icke-socialistiska politikerna utgör den såsom socialistiska tjänstemän klassificerade Denna är gruppen. såtillvida intressant att den bestod av en på det hela

288 Reformsträvanden

taget ny generation av tjänstemän. Om vi inte här beaktar kommitténs ordförande, Viitanen, landshövding kan konstateras att dessa tjänstemän till sin ålder är mellan 31 och 36 år och att fyra av dem utnämndes år 1972. De är kansli- och avdelningschefer och följaktligen omkring 20 år yngre än sina övriga kolinom den finländska

leger förvaltningen.2l)

Hur fäster vi oss vid dessa detaljer emedan de förefaller helt avgörande för att förstå de förslag kommittén framlade och det mottagande erhålförslagen lit. Dessa tjänstemän representerade i eminent utsträckning de nya vindar som började blåsa under senare delen av 60-talet i det finländska politiska livet. Vindarna var centralistiska, demokratiska och planeringsorienterade - om vi skall karakterisera dem med då ofta av blåsbälgarna själva använda ut-

tryck.22)

Den planmässighet som här företräddes återgår på den rationalistiska inställning till offentligt handlande som vunnit insteg. Det är även i den traditionen som betänkandet är skrivet. Mellaninstansförvaltningen uppfattas såsom en helhet som ingår i en omkringliggande samhällelig verklighet. För reformen måste uppställas mål och olika förvaltningslösningar måste prövas mot dessa mål. Endast med en sådan övergripande rationalistisk ansats ansåg kommittén att reformen på ett meningsfullt sätt kunde I planeras. denna ansats kan vi spåra de unga planeringstjänstemännens inställning. Sammantagan representerade de nämligen övervakningen av regionplaneringen, hälsovårdsplaneringen och den medellångsiktiga ekonomi- och verksamhetsplaneringen.

I betänkandet uppmärksammas ett stort antal samhälleliga utvecklingsdrag vilka man menar påverkar behovet av en reform av mellaninstansförvaltningen.

Reformsträvanden 289

Det är framför allt olikartade strukturproblem som man uppmärksammar, däribland automationens betydelse, teknikens utveckling, befolkningsstrukturen, näringsstrukturen, näringslivets koncentration, den offentliga sektorns expension m.m. Att lista ut hur alla dessa samhälleliga utvecklingsdrag sammanhänger med just det sätt varpå mellaninstansförvaltningen organiseras är emellertid inte lika klart som beskrivningen av utvecklingsdragen.

På basis av de utvecklingsdrag kommittén kunde skönja fastställde man de grundläggande problem som man menade vidlät mellaninstansförvaltningen. Problemen uppfattades

som fyra till antalet:24)

l. Avsaknaden av omedelbar demokrati i förvaltningen i mellaninstans,

bristerna i den samhällspolitiska planeringen och koordineringen samt i dess samband med de olika nivåerna inom förvaltningen,

splittringen av organisationerna och den ringa koordineringen av verksamheten inom dem, samt

4. den regionala indelningens oenhetlighet.

Det gällde alltså för kommittén att mot bakgrunden av denna problemupplevelse fastställa de mål som reformen syftar till. Det är skäl att här särskilt beröra detta avsnitt i betänkandet.

Målen för mellaninstansförvaltningsreformen

Ett problem i sammanfattningen av de mål kommittêmajoriteten valde är att det förekommer varierande tolkningar av vilka de är. Vi har här valt att ur kommitténs sammanfattande redogörelse plocka ut de målsatser som

290 Reformsträvanden

klart uttrycks i texten och har undvikit att medta dubbleringar i målformuleringen.

Innan vi går till den särskilda uppräkningen av målsatser, är det skäl att omnämna att kommittén fastnade för några s.k. allmänna mål i anslutning till sin problemformulering. Enligt de allmänna målen skall en grundläggande strävan i reformen vara att skapa en sådan förvaltningslösning som förmår minska ojämlikheten mellan medborgarna och höja deras välfärd eller levnadsnivå. På målnivån utgör medlen för uppnående av välfärdseffekterna att förvaltningen demokratiseras och att den verkar planenligt, d.v.s. i stöd av långsiktiga planer för samhällsutvecklingen. När verksamheten görs planmässig och demokratiseras bör samtidigt uppmärksammas att den tillgodoser kraven på rättsskydd, att den är effektiv och resultatrik.

Dessa mål är givetvis för allmänna för att vara vägledande i valet av förvaltningsalternativ. Därför uppräknar kommittén ett större antal konkretare mål som grund för sitt arbete:

Målen för mellaninstansförvaltningens uppgifter:

Överföring av uppgifter och kompetens från statens centralförvaltning till den reformerade länsförvaltningen,

utvidgande av länsförvaltningen till att omfatta möjligast många funktioner som utförs på mellannivå och vilka är betydelsefulla med hänsyn till den regionala utvecklingspolitiken, samt

utvecklande av specialsjukvården, yrkesutbildningen och andra liknande tjänster till att jämlikare än för närvarande betjäna hela områdets befolkning.

S()IJ 1980:53 Reformsträvanden ... 291

Målen beträffande me1laninstansförvaltningens organisation:

Att beslutsfattandet är demokratiskt,

ordnande av den samhällspolitiska planeringen och samordning av den samt dess koppling till planeringen på andra nivåer,

koncentrerande av organisationerna på mellannivån, samt

ordnande av samordning och samarbete mellan myndigheterna på mellannivån.

Målen för den regionala indelningen:

Förnyande av den regionala indelningen så att myndigheterna på mellannivån är möjligast jämnt tillgängliga i landets olika delar samt att de anstalter som ger samhällstjänster är lätt att nå,

förnyande av länsindelningen bör ske så att länen ekonomiskt-geografiskt och landskapsmässigt är enhetliga och naturliga (härvid kommer i fråga ekonomilandskapen som är 17-19 till antalet), samt

distriktsindelningen av distriktsförvaltningsmyndigheterna och de regionalt vidsträckta kommunalförbunden bör anpassas till den på ekonomilandskap baserade länsindelningen. o Målen rörande kostnaderna för mellaninstansförvaltningen:

ll. Nettoskattebördan får inte stiga till följd av reformen,

kommunernas finansieringssituation bör förbättras, samt

292 Reformsträvanden

13. de regionala skillnaderna i de ekonomiska möjligheterna i mellaninstansförvaltningen bör utjämnas.

Det torde för varje läsare vara uppenbart att en målformulering av detta slag redan i sig bär den förvaltningslösning man kommer att ta fasta på. Den kondentration av länsförvaltningen som redan inskrivits i t.ex. en allsidig prövning av målformuleringen gör den tidigare framförda lösningen med en landskapssjälvstyrelse praktiskt taget överflödig. Med de uppsom målen förutsätter att överföra på länsgifter är det inte möjligt att uppnå en samförvaltningen av och samhällspolitik med mindre ordning planering än att dessa funktioner även förläggs till länsför- Med fog kan vi alltså konstatera att målvaltningen. inte alls är ett exempel på en sådan formuleringen som kommitténs arbetssätt ideaproblemlösningsövning

liter hade förutsatt. Istället representerar målen

redan i ett ställningstagande till de sig partiskt modeller som varit aktuella att överväga i kommittén.

Att så förhåller får vi måhända stöd för även i sig den iakttagelsen att president Kekkonen någon tid efter det att kommittén hade tillsatts beviljade en intervju för landskommunernas förbunds tidskrift

Suome Kunnat.25) I den intervjun konstaterar presi-

denten bl.a. att landskapssjälvstyrelsen sedan den framfördes i det Ståhlbergska förslaget hade blivit en föråldrad Att landets landskommuner ännu lösning. stöder landskapssjälvstyrelselösningen beror på att de inte tänkt tanken till slut. Under nuvarande förhållanden anser sig presidenten inte kunna stödja tanken på landskapssjälvstyrelse. Istället menade han att man borde utreda huruvida länsförvaltningen kunde utvecklas så att den övertog uppgifter av de vidsträckta kommunalförbunden och så att regionalt valdes genom direkta folkval eller av landshövdingen

ett demokratiskt tillsatt länsfullmäktige. Med en

Reformsträvanden 293

sådan lösning skulle själstyrelseelementet säkerställas genom länsförvaltningen och de oundvikliga skattehöjningar som blev följden av landskapsreformen kunde undvikas. I denna intervju kom presidenten att ge uttryck för det som sedermera visade sig bli i den huvuddragen av kommittén föreslagna lösningen.

Om orsakerna till presidentens inrikespolitiska ingripande i en fråga som varit föremål för partislitningar kan viihär bara spekulera. Det är inte otänkbart att orsaken låg i det s.k. landshövdingspartiet inom centerpartiet med bl.a. Martti Miettunen och Esa Timonen i spetsen. Dessa har varit kända för att inte hysa varma känslor för landskapssjälvstyrelsen och Miettunen vänder sig inte heller såsom reservant i kommittén emot den grundlösning som kommittén föreslår. Han nöjer sig med att tala för att landshövdingen skulle utses genom direkta folkval och emotsätter sig samtidigt kommitténs förslag till lösning för hur den regionalt baserade samhällsplaneringen bör organiseras. Det är alltså inte otänkbart att presidenten genom att samarbeta med länsfalangen inom centerpartiet och därigenom även med den socialdemokratiska linjen och genom att motarbeta landskapssjälvstyrelsetankens centerpartistiska fästen i kommunerna, önskade medverka till att i kommittén skapa en sådan majoritet som hade kunnat driva igenom reformen i det finländska politiska systemet som ju i frågor av denna storleksordning kräver närapå konsensus. Om presidenten hade dessa syften för ögonen när han uttalade sig, kan vi i efterhand fastslå att han misslyckades såväl i att åstadkomma en komenig mitté som i att skapa den nödvändiga grunden för genomdrivande av kommitténs förslag.

Med den pseudo-grundlighet som karakteriserar kommitténs arbete, menar man alltså att de mål som uppställts skulle ligga till grund för en jämförelse av alternativa förvaltningslösningar. Man valde således fyra alternativ

294 Reformsträvanden

eller förvaltningsmodeller, modellen för läns- och kommunalförbundsförvaltning, modellen med länsförvaltning och landskapssjälvstyrelse, modellen för en förenad mellaninstansförvaltning och modellen för länsförvaltning. Det är till en karakteristik av dessa fyra modeller vi nu skall vända oss.

Fyra modeller för mellaninstansförvaltning

Att presentera de fyra förvaltningsmodeller som kommittén valt att överväga är inte helt lätt att göra,

inte för att modellerna är invecklade, utan av motsatt skäl: Kommittén presenterar sina fyra modeller

så summariskt att det inte på basen av betänkandet direkt kan sägas vilka konkreta lösningar som knyter sig till modellerna. Trots dessa såvrigheter får vi lov att låta oss nöja med den alternativpresentation som kan extraheras ur betänkandet. Vi kan då i följande tablå presentera alternativen:

FYRA NDDELLER FÖR REFORMERAD MELLANINSTANSFÖRVALTNING

Läns- och Länsförv. Förenad Länskommunalförb. och landsk. mellaninst. förvaltning förvaltning förvaltning förvaltning II III IV

Uppgifter: -uppgifter från -länen som i -länen som i -alla uppgifter central-till mod. I mod. I (II, III till länsförvaltn länsförvaltn. -landskapen -landskapen åtm. på sikt -uppgifter från ges de vid- som i II distrikts-till sträckta komlänsförvaltn. -regionmunförb.upp- i planering från gifter (sjuk- -uppgifter samråd mellan små till samman- vård,psyk.eflän och landterblivna, skap

iåiågådkomunal

yrkesutbildning, region- -regionplanering planering) antingen till -ev. uppgifter län eller som från län till nu landskap

Reformsträvanden

- allmänt:

Organisation

-utvidgad1äns- -länen som i -gemensam -länsorganiförvaltning modell I organisation sation för län och -sammanslagna -distrikten som -distrikt som landskap med kommunalförb. i modell I i modell I ett ämbetsför sjukvårds- -landskapsorga- verk distrikt, ev. nisation (som med uppg. för distrikt som för komuner) uppfostrings- i modell I rådgivning 0.

utvecklingsstörda

-distrikts-

förvaltning

Organisation - demokrati:

-länsfullmäk- -länen som i gemensamt -länen och tige, styrelse modell I direktvalt distrikten nämnder och fullmäktige som i modell I direktioner -landskapsoch övrig fullmäktige, förtroende- -indirekta förb- styrelse, mannaorg. fullmäktige nämnder, för den gedirektioner -ev.förtroende- nensamma mannaorgan i -distrikt som i organisationen ledningen för modell I distrikten -direkta val -direkta val i för län och län landskap

Områdesindelningz

-justering av -län och dis- -län och land- -länsindelläns- och dis- trikt som i skap samman- ningen som i triktsgränser modell I faller, antalet modell I, till ekonomi- län bör ökas två till tre -landskap enl. landskap nya län ekonomi områden, -distrikten som -sammanslagning kan finnas i modell I -distrikten som till stora kom- två till tre i modell I munalförbund, per län kan finnas t.o.m. två-tre förb. per län

Finansiering:

-i huvudsak -län och -län och -staten övertar såsom hittills distrikt som i distrikt som i utgifterna för modell I modell I de till länen överförda vid- -landskapen får -landskapen som sträckta komstatsandelar, i modell Il munalförbunden understöd, och -staten betalar i övrigt se beskattning de gemensamma modell I eller kommunaförvaltningsla betalningsandelar uppgifterna

Reformsträvanden

Som ur alternativen framgår räknar man överlag med att utveckla länsstyrelserna. Genom att alternativen uppställts på detta sätt visar det sig vid en jämförelse mellan modellerna i enlighet med de mål för reformen som uppställts, att länsförvaltningsmodellen är överlägsen de övriga modellerna. Den är framför allt överlägsen modellen med landskapssjälvstyrelse därför att demokratin är enklare, man undviker dubbla förtroendeorgan på mellannivån. Den är bättre även i det hänseendet att man undviker att höja skattebördan och gör det möjligt att öka kommunernas resurser genom att staten övertar betungande uppgifter från kommunerna. Det anses vidare vara omöjligt att inom landskapsmodellen tillgodose kraven på en helhetsmässig och allt innefattande regional utvecklingspolitik och -planering, landskapen kan ju inte överta alla de viktiga uppgifter som för närvarande omhänderhas av länsstyrelserna. Cirkelkaraktären i kommitténs korta jämförelse mellan modellerna framgår klart när man betänker att landskapstanken b1.a. förkastas med hänvisning till att den inte tryggar uppnåendet av de mål som säger att länsstyrelserna skall utvecklas. Såsom vi redan påpekade gjorde kommittén sitt faktiska val av förvaltningsmodell redan i och med uppställandet av mål för reformen. Alternativen konstruerades därefter så att länsalternativet i alla avseenden var de övriga alternativen överlägset, eller m.a.o. man konstruerade andra alternativ så att de var länsalternativet underlägsna. För att illustrera detta kunde vi tänka oss ett femte alternativ som direkt byggde på tidigare betänkanden om införande av landskapssjälvstyrelse och som utgick ifrån att länen inte utvecklades utan att man istället från länen överförde uppgifter till landskapen. Då skulle den enkla demokratin tryggas inte bara i den meningen

Reformsträvanden 297

att det funnes ett enda förtroendeorgan på mellannivån, utan även i den meningen att organet måhända hade en något större faktisk beslutanderätt.

Vi vill på detta sätt peka på de osmbdiga överväganden som kommittén gjorde, eftersom det är förmodligen av den anledningen som man fortfarande inte har kunnat komma överens om de för reformen. slutliga riktlinjerna Kommittévälten strävade av allt att döma till att jämna reformvägen utan insikt om att makadammen i själva verket bestod av kullerstenar.

Förslaget till länsförvaltningen

På basis av kortfattade motiveringar fastslog kommittén att förvaltningen bör reformeras enligt länsförvaltningsmodellen, och därför såg man heller inte försig anlåten att närmare utveckla och överväga innehållet i de tre övriga modellerna. Huvuddelen av betänkandet åtgår därför till att närmare den överväga föreslagna modellen och till att peka på de ytterligare utredningar som måste göras före reformen kan genomföras.

Beträffande den reformerade länsförvaltningens uppgifter föreslår kommittén att största delen av den nuvarande länsförvaltningens uppgifter även skulle ankomma den på reformerade förvaltningen, ett skatteundantag utgör indrivningen som under ett mellanskede borde överföras på länsskattebyråerna och omsättningsskattebyråerna.

Möjligheterna att förverkliga de av kommittén som väsentliga upplevda överföringarna av uppgifter från centralförvaltningen till länen behandlar kommittén närmast på det principiella planet. Man menar att uppgiftsöverföringen närmast kan omfatta beredande uppgifter, emedan det hör natur till att förvaltningens

298 Reformsträvanden

rikspolitiskt betydande beslutanderätt utövas av dentralförvaltningen. Man bör för varje förvaltningssektor skiljt tillsätta utredningar att fundera över denna uppgiftsöverföring. Den del av kommitténs mål som förutsätter överföring av uppgifter till lokalförvaltningen behandlas inte alls i betänkandet.

Beträffande en utvidgning av länens uppgifter görs en uppdelning i direkta överföringsförslag och i utredningsförslag. Man föreslår att industridistriktens distriktsbyråer, arbetarskyddsdistriktens byråer och arbetskraftsdistriktens byråer samt länsbesiktningsmännens uppgifter skall överföras på den reformerade länsförvaltningen. Beträffande andra uppgiftsöverföringar från distriktsmyndigheterna föreslås en rad utredningar. Bland dem märks utredningar om justitieväsendet, byggnadsdistriktens byråer, lantbruksbyråerna, den vägpolitiska planeringen och socialförsäkringsuppgifterna. Däremot menar man att arbetsämbetsverk inte bör överföras på länsförvaltningen och att en sådan överföring inte heller är ändamålsenlig för affärsverk eller för uppgifter som handhas inom områden som är väsentligt större än de nuvarande länen. Sålunda föreslås försvaret, kyrkoförvaltningen, tullväsendet, järnvägarna, posten och telegrafen, sjöfarten och lotsväsendet, lantmäterikontoren,

social- och hälsovårdens förlikningsdistrikt samt de

regionala folkhälsolaboratorierna stå utanför den aktuella reformen.

Beträffande en överföring av uppgifter från de vidsträckta kommunalförbunden har kommittén anfört utredningar om hälsovårdsförvaltningen och samhällsplaneringen. Det bästa vore att Centralsjukhusväsendet, tuberkulossanatorierna samt sinnessjukhusen överfördes direkt till länsförvaltningen. En förutsättning härför är emellertid att länsfullmäktige och sjukhusens direktioner ges stor självständig

Reformsträvanden 299

beslutanderätt. Om inte, av politiska eller av kostnadsskäl, en sådan överföring kan ske omedelbart, måste som ett mellansteg i reformen accepteras att dessa sjukvårdsinrättningar upprätthålls av ett nytt vidsträckt kommunalförbund.

Till länsförvaltningen och i anslutning till sjukvårdsfunktionerna bör även överföras uppgifter från socialvårdssektorn. Kommunalförbunden för vård av utvecklingsstörda och för rådgivning för uppfostringsfrågor och vissa andra sociala uppgifter bör därför överföras på länsförvaltningen.

Beträffande yrkesutbildningen vill kommittén inte föregå de resultat man kommer till beträffande den stora reformen av utbildningen på mellanstadiet, men konstaterar ändå att på sikt bör yrkesutbildningen överföras till länsförvaltningen.

Den samhällspolitiska planeringen bör överföras till länsförvaltningen och där erhålla en särskild avdelning, ett planeringssekretariat. Kommunalförbunden för regionplaneringen skulle således upphöra och personalen överföras till länsförvaltningen. Samtidigt motiveras förslaget med resonemang om länets ställning såsom samordnande planeringsinstans i mellanställning som å ena sidan till kommunerna förmedlar statens vilja och till staten förmedlar kommunernas vilja genom att till den lägga regionens vilja. Den politiskt sett synnerligen ömtåliga frågan om samhällsplaneringen erhåller en förvånansvärt klichêartad framställning i betänkandet.

Organisatoriskt sett skulle i spetsen för länsförvaltningen stå ett länsfullmäktige bestående av 41-101 medlemmar valda genom direkta proportionella val i anslutning till kommunalvalen. Hela länet skulle utgöra ett valdistrikt och för att tillgodose de perifera områdenas representation skulle man överväga en övergång till

300 Reformsträvanden SOU 1930153

5.k. långa listor (sic.). skulle Länsfullmäktige på det hela taget svara mot och kommunfullmäktige sammankomma 4-6 gånger årligen. Det skulle b1.a. utnämna viktiga tjänstemän inom och länsförvaltningen även en länsstyrelse bestående av 7-13 medlemmar. Styrelsen skulle tilldelas en del egna uppgifter att avgöra för att bereda att fullmäktige möjlighet koncentrera sig på de stora ärendena. Under fullmäktige och styrelse skulle tillsättas nämnder och för särskilda inrättningar direktioner.

Länsämbetsverket skulle ledas av som landshövdingen utnämns av presidenten för en period motsvarande två mandatperioder för fullmäktige. Presidenten utnämner på förslag av fullmäktige som genom proportionella val uppställer 3-4 personer i Under förslagsrum. sig har landshövdingen ett ämbetsverk bestående av något flera avdelningar än för närvarande. Planeringsuppgifterna skulle överföras till en egen avdelning och detsamma skulle gälla ärenden som sammanhänger med bostadsproduktionen och miljövården. Även uppgifter som rör industrins främjande och arbetskraftsfrågor skulle kräva nya avdelningar.

För att uppnå de av kommittén uppställda målen måste

omrâdesindelningen i mellaninstans granskas. Att

dessa indelningsfrågor är heta av potäter framgår att kommittén inte kunnat lösa dessa utan frågor nöjt sig med att framkasta tänkbara justeringar av länens gränser så att i huvudsak ekonomilandskapen i sin helhet kom att höra till ett län. Beträffande distriktsförvaltningens gränser föreslås helt allmänt att de bör justeras. Mera konkret är kommittén när den föreslår att tre nya län Genom en uppgrundas. delning av Åbo- och Björneborgs län grundas Egentliga Finlands län och Satakunda län, och genom en uppdelning av Tavastehus län grundas Pirkanmaa län och Södra Tavastehus län. Av regionalpolitiska skäl

sou 1930:53 301

Reformsträvanden

föreslår kommittén dessutom att Uleåborgs län uppdelas i Norra Österbottens län och Kajanalands län. Det nya länet Kajanaland skulle härigenom bli hälften mindre än de tidigare minsta länen (Åland icke medräknat). Samtidigt skulle Vasa län döpas om till Södra Österbottens län. Enligt förslaget skulle således länens totala antal uppgå till 15. (Se tabell nästa sida.)

Den av kommittén uppskisserade reformen vore den största reform av den finländska förvaltningen som genomförts och alla problem i anslutning till en så omfattande reform har kommittén inte kunnat utreda. Den föreslår därför inte några konkreta lagar utan avslutar sitt arbete med att peka på de åtgärder som måste vidtas om dess principprogram vinner understöd. Bland dessa förslag kan nämnas att det uppräknas inte mindre än 22 problemområden som måste bli föremål för särskilda utredningar.

Mot bakgrunden av kommitténs omfattande reformförslag är det inte förvånande att den inte kunde vara i enig sitt förslag. Reservationer framförs av inte mindre än 13 av kommitténs 25 medlemmar; Med ett par undantag tar reservanterna avstånd från den länsmodell som betänkandet bygger på och ser kommitténs arbete som tendentiöst och ensidigt. Av reservanterna är 8 närmast att räkna som icke-socialister, varför det är klart att kommittêförslaget upplevdes som starkt partipolitiskt betingat.

Rcformsträvanden

Befolkningsunderlaget vid utgången av år 1973 för den existerande och den föreslagna länsindelningen Nuvarande Det föreslagna

(Åbo- och Björneborg) Satakunda 245.292 Åland . 21.754 Södra Tavastland . .9S1 (Tavastehus) Pirkanmaa .929 Kymmene . .075 Södra Savolax . .738 Norra Karelen . .8Z1 Norra Savolax . .12l ” Mellersta Finland . .740 Södra Österbotten . .671 (Vasa) Norra Österbotten . .686 (Uleåborg) Kajanaland .742 Lappland . .96Z

sou 193053 Reformsträvanden 303

Den fortsatta beredningen av mellaninstansförvaltningsreformen

Redan antalet reservanter i mellaninstansförvaltningskommittên ger oss anledning att tro att betänkandet inte möter en enhällig opinion bland remissinstanserna. Det var inte heller fallet. En omfattande remissomgång till inte mindre än ca 100 remissinstanser gav ett

splittrat och i många avseenden typiskt utslag.26) Det

visade sig att huvudalternativet till länsförvaltningsmodellen var modell I, d.v.s. alternativet med en länsförvaltning och en kommunalförbundsförvaltning. Något flera remissinstanser ställde till länssig positiva förvaltningsmodellen än de som direkt stödde alternativ Men det är att märka att alternativ I bl.a. stöddes av Sjukhusförbundet, Centralsjukhusdistriktens förbund, Sinnessjukvårdsdistriktens förbund och Tuberkulosdistriktens förbund, d.v.s. av de mest berörda verksamheternas företrädare. Dessutom förordades alternativ I av såväl de finska som de svenska landskommunernas förbund.

Det av kommittén förordade alternativet stöddes i första hand av länsstyrelserna och av vissa centrala förvaltningsenheter, däribland justitieministeriet, social- och hälsovårdsministeriet samt statsrådets kansli. Dessutom stöddes alternativet av Finlands Stadsförbund och av Landskapsförbundens centralförbund. Vi finner alltså att fältet såsom vi förväntat oss är mycket splittrat vad gäller de huvudsakligen berörda parterna i reformen.

Utöver de nämnda förväntade motsättningarna uppvisar remissvaren andra typiska drag. Så emotsätter sig t.ex. många instanser som skulle ”förlora” på förslaget alla förändringar. Finansministeriet tror inte att man kan ta ställning till av finansmakt och överföring personalmakt till innan denna länsförvaltningen förvaltning givits en slutgiltig lösning. Trafikministeriet tycker inte om förslaget att överföra besiktningsmännen på

304 SOU 1930153

Reformsträvanden

länsförvaltningen och arbetskraftsministeriet emotsätter sig att arbetskraftsdistrikten övergår på länsförvaltningen. Detsamma anser ministeriet om arbetsskyddsdistriktens uppgifter. Allmänna yrkesskolornas förbund vill inte att yrkesutbildningen underordnas länsförvaltningen utan att den bibehålls i nära samband med undervisningsministeriet och undervisningsförvaltningen.

På motsvarande sätt som förlorarna emotsätter sig förändringar, talar vinnarna för dem. Vi nämnde redan att länsstyrelserna överlag är positiva till att deras utvecklas ställning de utgör den största gruppen remissinstanser som är positiva till kommittêns betänkande. Statsrådets kansli påtalar vikten av att den får inflytande över den samordnande samhällspolitiska planeringen på länsnivå. Finansministeriet vill inte se en samlad planeringsbyråkrati på mellannivån, utan förordar istället att planeringspersonalen placeras vid länsförvaltningens olika avdelningar. Sjukhusförbundet vill inte se en ny samlad planeringsbyråkrati som kunde hota dess ställning. Justitieministeriet är visserligen berett att överväga överföringar av uppgifter från justitieförvaltningen till länsförvaltningen, men menar att man samtidigt bör utreda vilka uppgifter som från länsförvaltningen kunde överföras till justitieförvaltningen. De reaktionsmönster som här tecknas sammanfattar på det hela taget nästan alla berörda parters reaktion på de föreslagna justeringarna av förvaltningsområdenas gränser. Tavastehus landskapsförbund och Tavastehus stad tycker inte att Pirkanmaa län behöver grundas och Åbo- och Björneborgs län ser ingen anledning att grunda Satakunda län.

Sedan remissvaren inkommit har den fortsatta beredningen av reformen varit en förhållandevis sluten 27) beredning inom inrikesministeriet och regeringen.

Reformsträvanden 305

Regeringarna Sorsaoch Koivisto har haft ministerutskott som lett beredningen och under utskotten har suttit en arbetsgrupp under kanslichef Hannus ledning. Under denna arbetsgrupp har ytterligare ett par beredande grupper arbetat. Dessa grupper har närmast varit politiska till sin karaktär, samtidigt som vissa intressegrupper, de kommunala centralorganisationerna har haft en representation som är dels intresse- och dels politiskt baserad.

På basis av tilläggsutredningar som gjorts stannade Sorsa i sin aftonskola - inforregeringen regeringens mella sammanträde - för för principiella riktlinjer reformen år 1978. Enligt dessa riktlinjer skulle länsförvaltningen underordnas ett genom direkta val utsett länsfullmäktige och även i övrigt byggas på demokratisk grund. Länsförvaltningens uppgifter skulle utvidgas och dess ställning stärkas. Förvaltningen av specialsjukvården skulle sammanföras områdesvis och planeringen i mellaninstans skulle omhänderhas dels av länsförvaltningen och av ett som

dels planeringskommunalförbund

skulle ersätta de nuvarande regionplaneförbunden. Regeringen stannade i sin principlösning således vid en kompromiss mellan modell I och IV i mellaninstansförvaltningskommittêns betänkande.

Regeringens principlösning konkretiserades i ett reformalternativ år 1978 som benämndes grundalternativet, eller alternativ I. Enligt detta alternativ skulle de tre föreslagna länen grundas. Länsgränserna skulle justeras. Detsamma gäller distriktsmyndigheternas och kommunalförbundens gränser. Länsförvaltningen stärks med de

föreslagna överföringarna från industri- och

arbetskraftsförvaltningen. Man genomför demokratiseringen av länsförvaltningen i föreslagen form. För att tillgodose den regionala representationen inom läns-

förvaltningen kan områdesdelegationer tillsättas. Om

möjligt överförs till länsstyrelserna från

uppgifter

men den

centralförvaltningen, samhällspolitiska plane-

sker även inom ramen för

ringen planeringskommunalförbund.

Reformsträvanden

Specialsjukvårdens kommunalförbund sammanförs i enhetliga områden, men beslutanderätten i dessa förbund handhas av länsfullmäktige. På inrättningarnas direktioner överförs så mycket beslutanderätt som möjligt. Man överväger även att överföra socialvårdsuppgifter på länsförvaltningen.

Vi finner att alternativ I eller grundalternativet fortfarande är överraskande lika det av mellaninstansförvaltningskommittên gjorda förslaget. Därför är det inte överraskande att alternativet mött kritik och att man redan under senare delen av 1978 opererade även med mildare reformalternativ. Våren 1979 hade man sammanställt två ytterligare alternativ. Enligt alternativ Il skulle bara Pirkanmaa län grundas, kanske inte ens det) Beslutanderätten i planeringskommunalförbunden skulle utövas av förbundsfullmäktige och detsamma gäller för kommunalförbunden för specialsjukvården. I övrigt var alternativet lika grundförslaget. Det mildaste och tredje alternativet utgår ytterligare ifrån att man inte ens på sikt strävar till att överföra specialsjukvârden på länsförvaltningen och från att man istället för ett folkvalt länsfullmäktige tillsätter ett av regeringen utnämnt länsråd bestående av 12-20 medlemmar. I övrigt överensstämde alternativ III med det andra alternativet.

Inte heller det tredje alternativet vann understöd och i ett dramatiskt anförande hösten 1979 konstaterade minister Uusitalo (c) att förutsättningar inte fanns för en helhetsreform av mellaninstansförvaltningen. Härigenom avbröts beredningen av ärendet i regeringen och den överfördes på direkta förhandlingar mellan de två ledande regeringspartierna, socialdemokraterna och centerpartiet.

Förhandlingarna mellan de båda regeringspartierna resulterade i april detta år i en kompromiss som

sou 1930:53 Reformsträvanden 307

regeringen verkade omfatta, med undantag för folkdemokraterna. Kompromissen kom att anta formen av en delreform som i mycket överensstämmer med alternativ III från våren 1979. I spetsen för skulle länsförvaltningen således stå ett av regeringen tillsatt länsråd. De tre föreslagna nya länen skulle grundas och specialsjukvården, centralsjukhusen, tuberkulosvården och sinnessjukvården, skulle omhänderhas av ett kommunalförbund som följer de nuvarande centralsjukhusdistriktens gränser.

Redan i ministerutskottet emotsatte sig emellertid folkdemokraterna förslaget och samlingspartiet, det största oppositionspartiet, beslöt vid ett möte att ställa sig för ett folkvalt länsfullmäktige. Kort efter regeringskompromissens tillkomst beslöt även centerpartiets dele-

gation att partiet inte stöder förslaget om ett regerings-

tillsatt länsråd. Partiet önskade nu, i motsats till den ståndpunkt dess ministrar intagit några dagar tidigare, förorda ett folkvalt länsfullmäktige. Återigen måste reformen bli föremål för politiska förhandlingar.

4.4 Reformläget i maj 1980

Denna gång undanstökades förhandlingarna i regeringen förhållandevis snabbt och i mitten av maj 1980 kunde regeringens ministerutskott presentera ett nytt förslag till principbeslut för regeringen rörande riktlinjerna för en delreform av Nu mellaninstansförvaltningen.

eftersträvas således inte längre någon t0ta1reform.28)

Enligt ministerutskottets förslag skall specialsjukvården överföras på kommunalförbund som följer centralsjukhusdistriktens gränser. Kretssjukhusen skall emellertid inte direkt beröras av reformen och deras ställning skall prövas från fall till fall och uppmärksamhet skall

ägnas frågan om språkförhållanden. förbundsfullmäktige

i det nya kommunalförbundet skall vara så stort att politiska och språkliga intressen är tillräckligt

Reformsträvanden

representerade. För inrättningarna inom kommunalförbundet bör finnas direktioner med betydande självständig.beslutanderätt.

Beslutanderätt bör överföras i så stor utsträckning som möjligt från centralförvaltningen, ministerierna och de centrala ämbetsverken till mellaninstansförvaltningen ggh till den lokala förvaltningen. Man bör även eftersträva att överföra beslutanderätt från mellaninstansförvaltningen till kommunerna och kommunalförbunden (några konkreta förslag till överföringar av detta slag nämns emellertid inte i riktlinjerna för reformen).

Ett närmare samarbete mellan distriktsmyndigheterna och länsförvaltningen bör eftersträvas särskilt beträffande planeringen av den regionala verksamheten. Utredningar bör göras rörande möjligheter att överföra distriktsuppgifter till länsförvaltningen. Distriktsmyndigheternas verksamhetspunkter skulle bibehållas oförändrade och nya tillkomma ifall länsindelningen så förutsätter. Distriktens gränser skulle justeras så att de överensstämmer med länsindelningen.

Länsstyrelserna skulle ledas av ett i direkta folkval

valt länsråd. Valen skulle ske i anslutning till kommunalvalen. Valen bör ordnas så att politisk, regional och språklig representativitet kan tryggas. Länsrådet har till uppgift att godkänna sektorplaner och att behandla distriktsmyndigheternas större utvecklingsplaner. På rådet ankommer även att utnämna de viktigaste tjänstemännen inom länsförvaltningen och att besluta om användningen av de medel som ställs till länsförvaltningens förfogande. Ordföranden i länsrådet, landshövdningen, skulle fortsättningsvis utnämnas av republikens president på framställning av rådet (fyra personer uppställs i förslagsrum genom

proportionella val). Landshövdingen utses för en

bestämd mandatperiod.

Reformsträvanden 309

Redan i reformens första skede bör de tre nya länen, Kajanaland, Pirkanmaa och Satakunda grundas. Beslutet bör fattas samtidigt som man beslutar om att grunda de nya kommunalförbunden för specialsjukvården. Några ändringar av valdistriktsindelningen bör inte företas.

Den nu planerade delreformen skall ses mot bakgrunden av strävandena att totalreformera mellaninstansförvaltningen. Därför skall efter delreformen beredningen totalreformen fortsätta. Delreformen bör genomföras så att besluten om de nya länen och de nya kommunalförbunden kan i kraft fr.o.m. början av år 1985.

träda

I ministerutskottets preliminära ställningstagande fäster vi oss särskilt vid att man nu helt har lämnat åt sidan frågan om en reform av samhällsplaneringen i mellaninstans. Beträffande regionplaneförbundens ställning anförs sålunda inte några förslag. Ett ytterligare inslag i förslaget är länsrådets omfattning. Man har frångått tanken på ett stort fullmäktige till förmån för ett litet länsrâd, men håller fortfarande fast vid direkta val och vid att politiska, regionala och språkliga hänsyn måste beaktas i valet. När länen omfattar långt flera kommuner än det finns platser i länsrådet, blir det en svår nöt att knäcka att tillgodose den regionala representativiteten.

Till den promemoria som låg till grund för ministerutskottets ställningstagande ansluter sig ett förslag till fortsatt beredning av delreformen. Enligt detta förslag skall omkring ett 20-tal arbetsgrupper och kommissioner tillsättas för den fortsatta beredningen. Vi lägger märke till att en huvudkommission skall tillsättas som skall leda det fortsatta beredningsarbetet och som skall inkomma med förslag i de viktiga frågor som ännu är öppna. Bland dessa frågor finns bl.a. förslag till ny länsförvaltningslag och -förordning samt förslag till ändring av vissa stadganden i regeringsformen (bl.a. om

310 Reformsträvanden

ställning ingår en paragraf i regelandshövdingens ändring av denna ställning kan inte ringsformen; utan grundlagsändring). För varje förvaltgenomföras skall vidare tillsättas kommissioner ningsområde för att utreda möjligheter att överföra uppgifter till mellaninstans-, lokal- och distriktsförvaltinom resp. centrala förvaltningsområde. För de ningen län som berörs av gränsjusteringar skall dessutom tillsättas länskommissioner som har till uppgift att slita tvisterna mellan länen. Alla förslag i reformfrågan bör enligt tidtabellen i promemorian vara klara till av år 1981, för att medge tid utgången för remissomgångar m.m.

Hur skall då utsikterna bedömas för genomförande av denna delreform? Vi kan för det första konstatera att ministerutskottet inte ännu kunnat föra ärendet till aftonskola eller till regeringens plenum. regeringens Orsaken härtill är att man ytterligare vill utreda hur folkvalet av länsrådet bör ske. För ändamålet finns en arbetsgrupp tillsatt som enligt preliminära inte funnit någon enhällig lösning. Prouppgifter blemet består i att man gått in för det lilla länsrådet istället för det omfattande länsfullmäktige. Samtidigt driver emellertid centerpartiet på representation för inom länen helst med repreregionerna sentation för så många kommuner som möjligt.

om mellaninstansförvaltningsreformen har varit Frågan och särskilt den kommunala sektorn har på det eldfängd hela i stått emot central- och mellantaget frågan intressen. Det är förmodligen instansförvaltningarnas mot den bakgrunden man skall uppfatta ministerutskottets till de delar man talar om

ställningstagande

av till lokalförvaltningen. När överföring uppgifter dessutom kommunalvalen äger rum under hösten, förefaller det inte sannolikt att regeringen vågar binda vid ett förslag om reformen före valen. sig slutligt

Reformsträvanden 311

Ett särskilt problem i sammanhanget uppstår därigenom att en ändring i landshövdingens ställning kräver riksdagsbehandling i grundlagen enligt ordning. Detta betyder att en sjättedel av riksdagsledamöterna kan hindra att ett lagförslag antas i brådskande d v s ordning, före nyval. I alla händelser måste två tredjedelar av ledamöterna godkänna förslaget även efter nyval. hålls - - om valet Följande riksdagsval förrättas i normal - år 1983. De aktuella ordning lagförslagen som ännu inte har beretts i den föreslagna kommissionen, bör därför behandlas i för denna reform rask mycket takt såvida de skall kunna godkännas av den riksdag som sammanträder efter nyval.

Speciellt besvärlig är riksdagsproceduren av den anledningen att oppositionspartiet,samlingspartiet, visserligen har förutsatt ett folkvalt fullmäktige i länen, men man har därutöver tagit ställning för att länsförvaltningen faktiskt skall ha en ställning som på det hela mottaget svarar en landskapssjälvstyrelse. Någon sådan ställning skulle inte den delreformerade länsstyrelsen komma att få. Det är således oklart huruvida samlingspartiet kan fås att stöda regeringens och är ensamt förslag partiet tillräckligt stort för att sätt käppar i hjulet på reformmaskineriet.

Två ytterligare problem är värda Kretsuppmärksamhet. sjukhusförbundet, Sinnessjukvårdsdistriktens förbund och Tuberkulosdistriktens förbund har i en gemensam skrivelse till ministerutskottet emotsatt sig sammanslagningar av kommunalförbunden till ett storförbund inom regionerna. Samtidigt har Centralsjukhusdistriktens förbund inkommit med en skrivelse som även den är kritisk till strävandena att rationalisera centralsjukhusdistriktens gränser så att de passar in i länsindelningen. Enligt preliminära uppgifter från den arbetsgrupp inom social- och hälsovårdsministeriet som bereder frågan om sjukvårdsdistriktens gränser, kommer arbetsgruppen inkommande höst inte att avge ett så långt gående förslag som varit uppe till behandling i ministerutskottet.

SOU 1980153

312 Reformsträvanden

Till de nämnda problemen kommer frågan om statshusklarar av den börda som grundandet av hållningen tre län medför. Regeringen har under våren bl.a. nya beslutat om en stegvis uppbyggnad av pensionssystemet som redan det i den offentliga diskussionen uppfattats som alltför dyrt för ekonomins bärkraft. Om dessutom den lågkonjunktur som redan länge aviserats under det kommande året, är det inte gör sig gällande särskilt att finansministeriet kommer att ta troligt parti för länsreformen.

Ett i delreformen är fortfarande att viktigt inslag ärenden skall överföras från central- till mellanoch kanske även till den lokala instansförvaltningen förvaltningen. Vi har här att göra med en evighetsi finländsk Problemet består i att fråga politik. åstadkomma dessa Redan i sitt uppgiftsöverföringar. rörande utvecklandet av länsstyrelserna principbeslut ställning för något som redan uttalats tog regeringen av kommittén för utvecklande av centralförvaltningen som sitt betänkande år 1958, nämligen att så avgav ärenden som möjligt bör överföras till den många regionala förvaltningen. Detta ställningstagande regeringen åter när den behandlade frågan upprepade om utlokalisering av statliga ämbetsverk på basis av det år 1974 överlämnade betänkandet om utlokalisering. Man förutsatte i beslutet att ministerierna skulle tillsätta kommissioner för att bereda en överföring av uppgifter till lägre förvaltningsnivåer.

Ärendet blev ånyo föremål för en omfattande utredning i Statens Centralförvaltningskommittês II delbetänkande i vilket ingår ett omfattande kapitel om över-

föring av uppgifter till lägre förvaltningsnivåer.29)

Detta betänkande är såtillvida viktigt att det uppgjordes av en högt uppställd tjänstemannautredning som till sin hjälp hade en av partipolitiker tillsatt konsultationsgrupp. Alla var eniga om att tidigare

sou 1930:53 Reformsträvanden 313

strävanden att överföra uppgifter inte varit framgångsrika och kommittén föreslår därför, i likhet med sina föregångare, att ministerierna tillsätter kommissioner för att ytterligare överväga överföringar av uppgifter till lägre förvaltningsnivåer. Man ger inte konkreta förslag till vilka uppgifter som bör överföras. Detta, menar kommittén, måste prövas från fall till fall. Men kommittén tar den principiella ståndpunkten att en uppgiftsöverföring är motiverad med hänsyn till demokratin och förvaltningens effektivitet. Man menar dessutom att de flesta ärenden som behandlas på den centrala nivån är sådana att de även berör andra förvaltningsnivåer. Att den slutliga beslutanderätten således ligger på central nivå utgör inget hinder för att andra nivåer kan delta i behandlingen av ärenden.

När nu regeringen åter förutsatt att en dylik överföring av uppgifter bör ske och när man menar att kommissioner skall tillsättas inom inisterierna, får vi mot bakgrunden av hittills gjorda försök att på ministeriernas framställning överföra uppgifter, ställa oss skeptiska till möjligheterna att med ett sådant förfarande åstadkomma några väsentliga förändringar. Det ligger inte för en myndighet att själv göra framställningar om att försvaga sin ställning.

Om de nämnda svårigheterna inte är tillräckliga kan vi slutligen peka på att ett av regeringspartierna, Svenska folkpartiet, inte har lätt att ta ställning till reformen, emedan partiet måste försvara de svenska intressena. Dessa intressen är särskilt viktiga beträffande specialsjukvården och de vidsträckta kommunalförbunden inom socialvårdens område. På partiets tillskyndan har i promemoriorna kring ärendet ingått omnämnanden att de språkliga förhållandena särskilt skall uppmärksammas. Men några konkreta förslag till hur det skall ske har ännu inte lagts fram.

314 Reformsträvanden

Vår bedömning av läget kring mellaninstansförvaltningsreformen är pessimistisk för reformivrarna. Vi tror inte att vare sig helhets- eller delreformen kommer att genomföras under de närmaste åren. Vår pessimistiska uppfattning bygger inte bara på de för ögonblicket akuta reformproblemen som vi här räknat upp, utan fastmer på de grundläggande motsättningar som reformsträvandena blivit en katalysator för. Vi har motsättningar mellan socialistiska och ickesocialistiska politiska partier, mellan företrädare för den lokala självstyrelsen och representanter för den statliga centrala och regionala förvaltningen, och vi har motsättningar mellan dem som försvarar en distriktsindelning enligt det mönster som långsamt vuxit fram kring komnunalförbunden och dem som försvarar en övergripande distriktsindelning enligt mönstret för länsindelningen. Till dessa motsättningar skall läggas den allmänna motsättning som finns mellan dem som försvarar existerande bastioner och dem som vill erövra dem, vare sig dessa bastioner består i rådande kompetens för centralförvaltningen eller distriktsmyndigheterna eller i den områdesindelning som vuxit fram över årtionden. Konststycket att lägga samman 5/6 av bitarna i detta motsättningspussel resulterar dessvärre alltför ofta i ett abstrakt verk.

Reformsträvanden

NOTER TILL KAPITEL 4

1) En genomgång av strävan att införa landskapssjälvstyrelse i Finland ingår i Sven Lindman: om

Frågan

landskapssiälvstyrelse i Finland, i Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala XX, Uppsala 1944, s. 472-85. Den historiska genomgången bygger även på en annan uppsats av samma författare, Sven Lindman, Diskussionen om häradskommuner i Finland under adertonhundratalets sista årtionden, Acta Academiae Aboensis, Humaniora XIV, Åbo 1942. Ibid., 1944, s. 473. Kommitténs för kommunernas samarbete II delbetänkande, Införandet av landskapssjälvstyrelse, Kommittébetänkande nr 1, 1963.

Kommitténs för organisering av samarbetet mellan

kommunerna IV delbetänkande, Införandet av land-

skapssjälvstzrelse, Kommittêbetänkande 1970: A7.

Mellaninstansförvaltningskommittêns betänkande, Kommittêbetänkande 1975: 21. Den nu rådande reformsituationen behandlas i sista avsnittet av kap. Uppgifterna bygger på intervjuer med fyra personer som medverkar i regeringens beredning av reformen. Lindman, op.cit., 1942. En presentation av dessa ingår i Lindman, op.cit., 1944, samt i Kommittébetänkande nr 1, 1963. Se Lindman, op.cit., 1944 och 1942. Uppgifter om omfattningen av detta samarbete ingår i kap. 2 i avsnittet om kommunalförbunden. Kommittêbetänkande nr l, 1963, ss. 88-89.

Kommittêbetänkande 197D: A7, ss. 103-7.

Se bl.a. de avvikande åsikterna till Kommittêbetänkande 1975: 21, ss. 253-97, samt partsinläggen

Reformsträvanden

som ingår i Kommunalvetenskaplig tidskrift, nr 1, 1975, ett specialnummer som enbart berör reaktionerna på me1laninstansförvaltningskommittêns betänkande. I flera av de här påtalade kommittêbetänkandena ingår talrika hänvisningar till de skeva politiska sammansättningarna av fullmäktige i Kommunalförbunden. Om politiseringen inom den finländska förvaltningen i ljuset av några forskningsrön, se Krister Ståhlberg, Utvecklingsdrag inom den offentliga förvaltningen, åren 1960-75,

DETA 21, Helsingfors Universitet, Helsingfors 1976.

Under våren 1978 bereddes reformen utgående från alternativet att länsfullmäktige väljs genom direkta val. Hösten 1979 emotsatte sig centerpartiets inrikesminister Eino Uusitalo en reform enligt fullmäktigemodellen och krävde ett länsråd utnämnt av regeringen. Våren 1980 överenskom ministerutskottet i regeringen om en kompromisslösning enligt länsrådsmodellen. Några dagar senare tillkännagav centerpartiets delegation att det emotsatte sig att länsrådet utses av regeringen och önskar att det väljs genom direkta val. Kommittêbetänkande 1970: A7, ss. 123-43. Harto Hakovirta och Tapio Koskiaho, Suomen hallitukset ja hallitus ohjelmat 1945-73, Gaudeamus, Tammerfors, 1973, ss. 318. Det kan

ytterligare nämnas att centerpartiet år 1963

antog ett nytt principprogram för partiet i vilket det uttryckligen i ett skilt kapitel tar ställning för införande av landskapssjälvstyrelse, se Olavi Borg, Puolueiden ohjelman, 1970, Tammi, Helsingfors 1970, s. 222. Hakovirta, op.cit., s. 323. Ibid., s. 329.

Reformsträvanden 317

Den klassificering som här har gjorts bygger på uppgifter i själva betänkandet samt på författarnas egen kännedom om personernas ställning och på intervju med en av kommitténs medlemmar. Uppgifterna är tagna ur Finlands Statskalender samt ur ett ännu opublicerat omfattande forskningsmaterial som insamlats inom projektet Tjänstemannen i finländsk och svensk statsförvaltning som pågår under Krister Ståhlbergs ledning. För en genomgång av planeringstänkandets utbredning inom den finländska förvaltningen vid denna tid, se Krister Ståhlberg, Politik och planering, i bok med samma namn, Stiftelsens för Åbo Akademi forskningsinstitut, nr 20, Åbo 1978, ss. 11-S4. En analys av kommittêbetänkandet i sådant ljus finns i Juha Vartola, Valtionhallinnon kehittämisperiaatteista, Julkishallinnon julkaisusarja, Tammerfors Universitet, nr 1/1978, ss. 79-86. Sammanfattningen av betänkandet bygger direkt på texten i betänkandet i avsnitt av vi inte resp. det,varför här särskilt refererar till sidor. Delar av inlägget redovisas i Matti Niemivuo, Aluehallinto ja aluepolittinen lainsäädäntö julkisen vallan välineenä, Jurudica, Helsingfors 1979, s. 54. Niemivuo (då Nieminen) fungerade som generalsekreterare för mellaninstansförvaltningskommittên. Uppgifterna bygger på ett av kanslichef Arno Hannus uppgjort sammandrag av remisserna, Selostus väliportaanhallintokomitean mietinnösta annetuista lausunnoista, Sisäasiainministeriö 15.2.75, nr. 4413/070/74. Redovisningen av de fortsatta turerna i långdansen bygger på Arno Hannus, Reformen av förvaltningen i mellaninstans, Finlands Kommunaltidskrift, nr 2/1980 ss. 32-37.

Reformsträvanden

28) Reformens nuläge beskrivs utgående från två av ministerutskottets promemorior i ärendet, Ehdotus väliportaanhallinnon osauudistuksia koskeviksi valtioneuvoston periaatekannanotoiksi, Luonnos 16.5.1980, AH, samt Ehdotus väliportaanhallinnon osauudistusten valmistelun jämjestämiseksi, 16.5.1980. För en genomgång av uppgiftsöverföringsutvecklingen, se Statens centralförvaltningskommittês II delbetänkande, Kommittêbetänkande 1978: 22, SS. 209-36.

S()lJ 1980:53

FÖRVALTNINGEN AV HUVUDSTADSREGIONEN

Under 1960-talet diskuterades behovet av en gemensam förvaltning för huvudstadsregionen, en diskussion som hade sin grund i den snabba befolkningsökningen inom området samt de därav föranledda behoven att utveckla den kommunala servicen. Kommittén för av organisering samarbetet mellan kommunerna menade i ett mellanbetänkande av år 1967 att ett kommunalförbund borde organiseras

för regionen.1) Förslaget väckte motstånd och i sitt slut-

liga betänkande i ärendet föreslog kommittén att en regionkommunförvaltning av högre ordning borde grundas. Till denna förvaltning skulle överföras som uppgifter gällde generalplanering, bostadsproduktion, bostadsförmedling, och centrala samhällstekniska samt anproblem skaffning och skötsel av frilufts- och rekreationsområden Förvaltningen skulle bygga på samma grunder som den kommunala förvaltningen.

Även detta förslag väckte emellertid motstånd och år 1970 överenskom de berörda kommunerna, Helsingfors stad och köpingarna Esbo, Vanda och Grankulla, om ett frivilligt samarbete inom ramen för huvudstadsregionens samarbetskommission. Genom detta frivilliga samarbete lades grunden för en lösning av samarbetsfrågorna även lagstiftningsvägen. År 1973 godkände riksdagen en lag om huvud-

stadsregionens samarbetsdelegati0n.3)

För handläggning av ärenden som är för gemensamma Helsingfors, Esbo, Grankulla och Vanda städer finns huvudstadsregionens samarbetsdelegation ...“, heter det i lagens § 1. Enligt 2 § är det delegationens uppgift att inom ramen för bemyndigande som baserar sig på sinsemellan överensstämmande beslut av kommunernas fullmäktige handha utrednings-, forsknings-, planerings- och beredningsuppgifter, som är för gemensamma kommunerna samt att ta initiativ som skötseln av gäller

320 Förvaltningen av huvudstadsregionen

frågor och avge utlåtanden om dessa. gemensamma Tre år senare delegationens kompetens så utvidgades att den även kunde skaffa sig fast egendom och besluta om annat som rör kapitalutgifter, något som inte lagen gav delegationen rätt ursprungliga

till. den

Förvaltningen inom delegationen fastställs i reglemente som inrikesministeriet godkänner. I detta bestämmes även om för finansiering av delegatiogrunderna nens verksamhet. Nu står Helsingfors för hälften av kostnaderna och de tre övriga kommunerna delar den andra hälften i enlighet med sitt befolkningsunderlag, dock så att Grankulla stad står för 3 % av utgifterna.

I en av vägtrafiklagen och -förordningen ändring delegationen år 1978 rätt att bevilja trafikgavs tillstånd för persontrafik inom huvudstadsdelegationens område. Tillstânden beviljas av delegafionens styrelse.

Bland de ärendeområden som delegationen kommit att syssla med kan vi här nämna lokaliseringsstyrning, samarbete inom bostadsproduktionen, ordnande av kollektivtrafik, ombesörjande av avfallshantering samt samarbete rörande anskaffning och upprätthållande av rekreationsområden. Vidare bevakar man samarbete inom social- och hälsovården, energihushållningen, samt informationsanskaffning och kommunplanering -förmedling inom omrâdet. Samarbete har även förekommit beträffande turismfrågor och utformande av en linje för regionen samt gemensam näringspolitisk i en rad andra frågor.

består av 44 medlemmar och den Samarbetsdelegationen har en med 14 medlemmar. Vidare finns under styrelse nio nämnder om 14 medlemmar var, vilka delegationen dessutom till sitt förfogande har en expert från

Förvaltningen av huvudstadsregionen 321

varje medlemskommun. Tjänstemannakåren omfattar ett sextiotal tjänstemän. Delegationen omhänderhar även vissa inrättningar (Huvudstadsregionens yrkeskurscentral, regionens svenska yrkesskola och regionens kommunalförbund för informationsfrågor (ADB)). Bland särskilt viktiga samarbetsprojekt kan vi nämna vattenförsörjningsprojektet (tunnel till Päjänne), aktiebolaget för regionens värmeförsörjning samt bolaget för omhändertagande av problem-

avfall.5)

Detta regionala samarbete berörs inte av regeringens planer på en delreform av mellaninstansförvaltningen. I regeringens ministerutskotts ställningstagande utgår man ifrån att regionen själv bör ta initiativ till att ytterligare utveckla samarbetet. Så kommer sannolikt i någon form att ske. Under det decennium som samarbetet ägt rum har dess möjligheter i nuvarande form praktiskt taget utnyttjats till slut. Det finns nu en uppenbar fara för att delegationen blir en sponsor för uppkomten av en djup djungel av särorganisationer för konkreta samarbetsfrågor, varje organisation med sin egen byråkrati och sina egna särmål. Om denna utveckling fortsätter uppstår i framtiden problem med att samordna och rationalisera verksamheten.

Å andra sidan finns det åsikter enligt vilka man inte bör bygga upp någon överkommun inom området utan förlita sig på den förhandlingsmekanism som delegationen utgör och utveckla samarbetet projektvis såsom hittills. Det troliga är emellertid att nya lösningar kommer att

eftersträvas.6)

S()lJ 1980:53 322 Förvaltningen av huvudstadsregionen

NOTER TILL KAPITEL 5

1) Förslag till I betänkande för kommittén för organisering av kommunernas samarbete, Organisering av skötseln av gemensamma angelägenheter för Helsingfors stad och dess grannkommuner, Helsingfors 1967. 2) Slutligt betänkande på basis av op.cit., Kommittébetänkande 1969: Al. 3) För riksdagsbehandlingen, se Riksdagen, Handlingar, Första delen, l, 1973, Helsingfors 1974. 4) Finlands Författningssamling, 978/1973. 5) En beskrivning av delegationens organisation och verksamhet ingår i Matti Niemivuo, Aluehallinto ja aluepoliittinen lainsäädäntö julkisen vallan välineenä, Juridica, Helsingfors 1979, ss. 112-15, samt i Veikko Sjöblom, Pääkaupunkiseutu tulisi erottaa omaksi läänikseen, Helsingin Sanomat, 17.6.1980. 6) För en sammanfattning av reaktioner från olika håll med anledning av tioårsdagen för samarbetet

inom huvudstadsregionen, se Sjöblom, oQ.cit..

Förvaltningen av huvudstadsregionen 323 IV. NÅGOT OM DEN NORSKA FYLKESKOMMUNEN M M

S()lJ 1980:53

EÅÅQQLQMJQEE:Eñâåålâêáâåålâååláêüüääêü44445

FÖRORD

I augusti l977företog länsdemokratikommittén en studieresa till Norge. Syftet var främst att ta del av erfarenheterna hosstatligaoch fylkeskommunala organ av genomförd fylkeskommunreform samt få belyst de grundläggande motiven för beslutet om att ökat lägga politiskt ansvar till fylkeskommunerna. Av särskilt intresse var även att få en redovisning av vid tillvägagångssätt planeringen på fylkesnivån, som i flera avseenden liknar den svenska länsnivå. samhällsplaneringen på

Under besöket diskuterades dessa frågor med representanter för b1.a. Miljøvern- och Kommunaldepartementen samt fylkeskommunen i Oppland fylke , Lillehammer.

Rapporten bygger i huvudsak på den information som kommittén då erhöll och i viss utsträckning på direkta kontakter som sekretariatet därefter har haft med flera olika källor, b1.a. sekreteraren i Hovedkomiteen för reformer i lokalforvaltningen, företrädare för Norske Kommuners Sentralforbund och i fylkeskommunen Telemark fY1ke, fylkesmannen i Telemark samt finansrådmannen i Oslo kommun. Uppgifterna i rapporten avser förhållandena årsskiftet 1070/20. 1. UTVECKLINGEN AV DEN LOKALA FÖRVALTNINGEN 1.1

Inledning

Under senare år har man i Norge genomfört en rad reformer i den lokala förvaltningen. Den viktigaste är att fylkeskommunen har omorganiserats för ökade uppgifter och har fått vidgat politiskt ansvar. Målsättningen har varit att ge den kommunala sektorn ansvaret för en allt större del av samhällets resurser

326 Utvecklingen av den lokala förvaltningen sou 193053

och ge medborgarna i det lokala samhället större inflytande över de egna lokala förhållandena.

Det norska förvaltningssystemet har, liksom i Danmark och Sverige, under lång tid varit uppbyggd tre huvudnivåer: riket - länet på (amtet resp. - kommunen. i Danmark är fylket) Statsförvaltningen centraliserad och den regionala statliga förvaltningen har ett omfång. Sverige har å sin tämligen begränsat sida en starkt utbyggd statsförvaltning på det regionala planet och samtidigt spelar landstingskommunen en förhållandevis begränsad roll. Förhållandena i Danmark och Sverige ansågs emellertid så annorlunda de norska,att dessa länder inte kunde tjäna som förebild när det gällde att organisera den lokala förvaltningen i Norge. För norsk förvaltning bedömdes sådana faktorer som t.ex. landets geografiska utsträckning, dess befolkningsmängd och deenskilda kommunernas förmåga att ombesörja sina uppgifter få spela en väsentlig roll vid reformarbetet.

Den reformverksamhet som har pågått i Norge sedan början av 1960-talet har tagit sikte på en desentralisering og demokratisering forbundet med en praktisk og effektiv administrasjonsordning. Denna reformverksamhet har medfört konsekvenser för alla tre förvaltningsnivåerna och b1.a. stärkt den lokala självstyrelsen. Den rjrundläqqande Förvaltninqsstrukturen har emellertid inte ändrats. I debatten om den kommunala självstyrelsen har två centrala politiska principer vägts mot varandra och blivit avgörande för om en uppgift skall överlåtas till den kommunala självstyrelsen eller lösas direkt av staten eller genom statlig kontroll. Å ena sidan har det funnits en allmän önskan att skapa ökad jämlikhet i ekonomiskt, socialt och kulturellt avseende mellan människor i olika delar av landet. Å andra

av den lokala 327

Utvecklingen förvaltningen

sidan har funnits en strävan efter att ge medborgarna rätt till att själva bestämma i det utvecklingen egna lokalsamhället samt ett behov av att låta avgöranden, där lokala förhållanden spelar in, fattas av en förvaltning som har praktiska möjligheter och befogenheter att ta lokala hänsyn.

Kommunerna och fylkeskommunerna har tagit över en ständigt större del av ansvaret för samhällsuppgifterna. En strävan har hela tiden varit att lägga ansvaret för dessa uppgifter på lokala folkvalda organ. Genom olika beslut i Stortinget har förvaltningen byggts ut till en särpräglad norsk kommunalförvaltning med särskilt stort ansvar för samhällsuppgifterna. Den kommunala sektorn har också fått ansvar för en allt större del av samhällets ekonomiska resurser. Under efterkrigstiden kunde kommunalförvaltningen disponera närmare 6,5 procent av den norska bruttonationalprodukten i skatter och avgifter. Under 1970-talet har denna andel kommit upp till mellan 14 - 15 procent.

Uppgiftsfördelningen mellan de tre nivåerna har också ändrats flera gånger under senare år. Även om det skett många förändringar i de norska kommunallagarna så har för kommunernas vidkommande grundprinciperna inte blivit särskilt ändrade.

Den norska kommunindelningsreformen startade år 1958, då man i Norge hade 744 kommuner. Topografiska förhållanden och bosättningsmönster satte snäva gränser

328 Utvecklingen av den lokala förvaltningen

för uniformering av k0mmunerna.För närvarande finns i Norge 454 kommuner. Av dessa är 47 bykommuner. Mer än hälften av Norges kommuner har mindre än 5 000 invånare.

För fylkeskommunerna däremot har ansvarsområdet och förvaltningsformen genomåren genomgått genomgripande förändringar. Särskilt genom 1964 års reformer skedde en omfattande utvidgning av den fylkeskommunala verksamheten. Medan man i Sverige och Danmark valde att lägga samman de mindre kommunenheterna till större kommuner med bättre resurser att utföra sina uppgifter, valde man i Norge en annan väg, nämligen utbyggnad av en stark fylkeskommun som en garanti för stark samhällsförvaltning inom större geografiska enheter.

Bakgrund och historik

Den nuvarande indelningen i fylkenl (län) och fylkes-

mannaingtitutionen har sin grund i den administrativa indelning som infördes i samband med enväldet på 1660-talet. Indelningen har senare blivit ändrad flera gånger. Fr.o.m. år 1866 fanns i Norge 18 landsfylken och två byfylken. Sedan år 1972 finns det bara ett byfylke, Oslo, som samtidigt är egen kommun, men inte egen fylkeskommun. I Norge finns det således 19 fylken, men bara 18 fylkeskommuner. Oslo är det största fylket. Av de 18 fylkeskommunerna i Norge är Hordaland störst i invânarantal med ca 390 000 invånare. Störsti.areal, men minst i invånarantal är Finnmark fylkeskommun med ca 80 000 invånare.Indelningen framgår av bilaga_l;

1 Fylket utgör samma geografiska område för fylkeskommunens verksamhet och den lokala statliga förvaltningen.

Utvecklingen av den lokala förvaltningen 329

Amten, som fylkena från början kallades, leddes av en amtmann. Han var kungens befallningshavare och kungamaktens främste representant i fylket.

Sådan var situationen ända fram till år 1837, som var ett betydelsfullt år för norsk kommunalförvaltning. Detta år fick man nämligen formannskapslovene. Med dessa nya lagar lades den bestående grunden för det norska systemet med kommunal självstyrelse med folk_ valda organ och där medborgarna själva kunde bestämma över viktiga förhållanden i det egna lokala samhället. Då startades utvecklingen av norska kommuner som de ser ut idag med den klara politiska målsättningen att folkstyret bäst kan förverkligas genom att lägga mesta möjliga beslutsbefogenhet till de enskilda kommunerna. Principerna för utvecklingen av den kommunala självstyrelsen har hela tiden varit att lokalbefolkningen självt genomvaldarepresentanter i kommunens beslutande församling skall ha avgörande inflytande på prioritering och skötsel av sina egna angelägenheter.

De folkvaldas makt var likafullt länge begränsad till områden som skolväsen, vägar och kyrkliga frågor samt fattigvård. Den största makten och de viktigaste besluten låg fortfarande hos statsmakterna.

Samtidigt med att formannskapet bildades i kommunerna tillskapades ett amtformannskap på fylkesplanet.(År 1918 återgick amtet till det gamla namnet fylket, som var det ursprungliga namnet på ett landområde och

amtmann blev fylkesmann.)Denna församling blev det

främsta politiska organet i fylket och var fram till år 1964 sammansatt av en representant från Varje landskommun. Ordföranden i landskommunen var självskriven medlem av fylkestinget. Vid voteringar räknades varje ordförandes röst som en röst. Fylkesmannen var ursprungligen församlingens självskrivna ordföranden. Han deltog i förhandlingarna, men hade inte någon rätt

330 Utvecklingen av den lokala förvaltningen

att delta i besluten.

Formannskapslovene” från år 1837 lade bara beviljande och kontrollerande befogenheter till ”amtsformannskapet. Beredning, verkställighet och hela den amtskommunala förvaltningen låg i allt väsentligt kvar hos amtmannen. Genom skatteloven från år 1882 stärktes emellertid det folkvalda ledet genominrättandet av ett amtsutvalg (fr.0.m. år 1919 fylkesutvalg) som bestod av amtmannen som ordförande och fyra medlemmar valda av formannskapet. Detta utskott fick bl.a. till uppgift att behandla amtmannens årliga budgetförslag med yrkande om skatteuttag. Utskottet skulle dessutom samlas till överläggningar i frågor rörande amtskommunens ekonomi, när amtmannen fann att utskottets mening borde höras. Fylkesutvalget, som genom senare lagar och praxis fick utvidgad kompetens, utvecklade sig till ett organ, som närmast motsvarar landstingets förvaltningsutskott i Sverige.

Efter en reform år 1921 utsåg fylkestinget dock själv ordförande bland sina medlemmar.

Ramen för den fylkeskommunala självstyrelsen är numera fastlagd i fylkeskommuneloven, som trädde i kraft år 1964. Enligt den nya ordningen väljer fylkestinget ordförande som också leder fylkesutvalget. Fylkesmannens närvarorätt vid fylkestingets och fylkesutvalgets sammanträden upphörde den 1 januari 1976.

Förslag om andra regler för kommunal representation i fylkestinget lades fram ett flertal gånger, bl.a. redan år 1871 då förslag första gången lades fram om direkta val av fylkesting. Liknande förslag återkom senare med jämna mellanrum utan att det ledde till någon förändring. Ända fram till år 1961 behöll man ordningen med att fylkestinget var identiskt med ordförandena i fylkets landskommuner.

Utvecklingen av den lokala förvaltningen 331

Genom fylkeskommuneloven ändrades emellertid också sättet att utse ledamöter till fylkestinget. Landets - med av Oslo - kom nu med i bykommuner undantag fylkeskommunerna. Varje kommuns fullmäktigeförsamling (kommunestyret) skulle nu utse representanter till fylkestinget. Antalet representanter blev nu beroende av invånarantalet, men på så sätt att de mindre kommunerna fick en viss överrepresentation (en för varje påbörjat invånarantal av 6 000). Härigenom blev samtliga kommuner garanterade minst en representant. Inte någon kommun fick dock ha fler än 1/3 av fylkestingets totala medlemstal.

Fylkeskommunens administration var hela tiden gemensam med den statliga administrationen i fylket. I volym var de fylkeskommunala uppgifterna störst.

Fxlkeskommunen

Ursprungligen var fylkeskommunen ett samordningsoch samarbetsorgan för landskommunerna (i flera avseenden liknande kommunalförbund i Sverige) och var inte någon sammanslutning av kommunerna i fylket. Den skulle lösa uppgifter som var gemensamma för landskommunerna, t.ex. uppförande eller drift av en yrkesskola eller ett sjukhus på landsbygden. Men den hade också till uppgift att på olika sätt försöka utjämna bördor, som skulle innebära en alltför stor belastning för de ekonomiskt sett svagaste landskommunerna. Enligt formannskapsloven var det en uttrycklig förutsättning att fylkestinget huvudsakligen skulle vara ett rådgivande och kontrollerande organ under administrationen av fylkeskommunala ärenden. På landskommunernas vägnar deltog fylkeskommunen som delägare i de större sjukhusen i bykommunerna (städerna). Fylkeskommunerna blev engagerade i elkraftförsörjningen, antingen ensamma

332 Utvecklingen av den lokala förvaltningen

eller i samarbete med bykommunerna. Åligganden rörande kollektivtrafik blev i många en stor fylken uppgift. Några fylkeskommuner blev ensamägare eller medägare i stora rederier eller Verkbussbolag. samheten varierade något, men fördelade sig i stort sett ganska jämnt på vägsektorn, skolväsendet och sjukhusväsendet.

Efter det att städerna - bortsett från Oslo - kom med i fylkeskommunerna år 1964 ökade de fylkeskommunala uppgifterna snabbt. Det var särskilt på tvâ områden som tillväxten sköt fart, nämligen 1 vidaregående skole och hälso- och sjukvårdssektorn. Fylkeskommunen fick ansvaret för all utbyggnad och drift av de gymnasiala skolorna, sjukhus och en rad andra I alla vårdinrättningar. fylken inrättades statliga ”planleggingsavde1inger som fick ansvaret för all planering i fylket. Samtidigt ökades kraven på fylkeskommunens engagemang på andra områden, särskilt elkraftförsörjning och på trafiksektorn.

Kostnaderna täcktes dels av intäkter från staten, dels av den fylkesskatt som fylkestinget utdebiterade kommunerna.

Den politiska styrningen och administrationen av fylkeskommunen genomgick endast smärre ändringar under denna utveckling. Fylkeskommunens administration var sammanförd med statens lokala administration.

1 Vidaregående skole motsvarar närmast vår gymmnasieskola, och avser i Norge alla skolor mellan grundskolan och högskolorna.

Utvecklingen av den lokala förvaltningen 333

Fylkesmannen, som var statens främste representant i fylket, var samtidigt fylkeskommunens rättsliga företrädare och hade anvisningsmyndighet inom denna. Fylkesmannen hade att lägga fram förslag till budget och fylkesskatt och på det hela taget före tillsyn med fylkeskommunes hele forvaltning.

På det politiska planet blev så småningom en hel del förändringar genomförda. Fylkestinget höll oftare sammanträden.

Då städerna kom med blev fylkesordföranden, som tidigare nämnts, ordförande i fylkesutvalget i stället för fylkesmannen. Fylkesordföranden kom att spela en allt mer aktiv roll i fylkeskommunens förvaltning.

Hela systemet ansågs emellertid ge de folkvalda för litet inflytande.

Stat, fylkeskommuner och kommuner

I motsats till nordiska länder saknar övriga Norges grunnlov (från år 1814) varje stadgande om kommunal och fylkeskommunal självstyrelse. Någon som lag ger allmänna bestämmelser om uppgiftsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner finns inte. Men både fylkeskommuner och kommuner är, liksom i Sverige, pålagda en rad uppgifter genom speciallagstiftning av olika slag. Viktiga exempel är vegloven, grunnskoleloven, lov om vidaregående opplaering, sykehusloven och ”bygnings1oven. bestäms också Uppgiftsfördelningen genom beslut av Stortinget, regeringen och departementen. Statsmakterna kan när som helst besluta om

ändrade gränser för den kommunala kompetensen och

sålunda direkt påverka innehållet i denna. Stortinget

334 Utvecklingen av den lokala förvaltningen

kan besluta att en samhällsuppgift skall lösas enbart av staten, av fylkeskommunerna enbart, av kommunerna enbart eller av två eller flera av dessa gemensamt.

Fylkeskommunerna och kommunerna har traditionellt haft stora möjligheter att på frivillig grund ta sig an uppgifter av allmänt intresse. Detta under förutsättning att inga lagliga hinder finns. Denna vidsträckta kompetens har ansetts vara av mycket stort värde för det norska folkstyret, eftersom den har lämnat spelrum för lokala initiativ. Samtidigt kan konstateras, att de på samma gång har varit underkastade en tämligen ingående och detaljerad statlig uppsikt.

Trots att alla .förvaltningsorgan hade en stark tillväxt under efterkrigsåren hade staten dock ständigt varit den dominerande i förhållande till fylkeskommuner och kommuner. Särskilt under början av 1960-talet talades det i Norge om som kännetecken för denna utcentralisering veckling.

Fördelningen av skatteintäkterna belyser detta förhållande. År 1920 gick cirka 62 procent av alla landets skatter till staten och cirka 38 procent till kommunerna: År 1972 var talen 79 resp. 21 procent.

Utvecklingen av den lokala förvaltningen 335

Utifrån detta förhållande var det inte ovanligt att man i Norge talade om att den lokala självstyrelsen höll på att dö ut.

Ser man på utgiftssidan blir statens dominans ändå klarare. År 1971 var statens verksamhet betydligt större än hela den sammanlagda kommunala sektorn. Kommunernas verksamhet var betydligt större än den fylkeskommunala verksamheten.

staten cirka 22 miljarder Nkr. 7 fylkeskommunerna cirka 2 miljarder Nkr. kommunerna cirka 8 miljarder Nkr.

Nedan följer en översikt över hur nettoutgifterna år 1971 fördelade sig på vissa huvudgrupper av de tre förvaltningsnivåernas verksamhet.

(Talen i miljoner Nkr)

Staten Fylkeskomunerna

Bostäder.parker etc. l 036

336 Utvecklingen av den lokala förvaltningen

Fylkeskommunernas verksamhet var koncentrerad till undervisning, hälso- och sjukvård och trafikväsendet (huvudsakligen fylkesvägar). Dessa tre områden lade år 1973 beslag på omkring 90 procent av fylkeskommunernas nettoutgifter. Fylkeskommunerna var engagerade i en del speciella företag, bl.a. kraftverk och transportföretag.

Som tidigare nämnts hade fylkeskommunen sedan gammalt inte någon egen direkt beskattningsrätt, utan för att kunna driva den pålagda verksamheten skedde utskrivning av fylkesskatt på kommunerna. Dessutom täckte staten en del av kommunalsektorns verksamhet genom olika bidrag. År 1975 fanns det omkring 100 olika bidragsformer från staten till fylkeskommunerna och kommunerna samt cirka 30 transfereringar den andra vägen.

Behovet av reformer

Mot slutet av 1960-talet stod det klart att omfattande reformer var nödvändiga. Expansionen av den offentliga sektorn med komplicerade administrativa lösningar hade utvecklat ett mönster i förvaltningen som upplevdes som både tungrott och byråkratiskt. Den mindre kommunen med dess stora värden av mänsklig gemenskap räckte inte längre till för att praktiskt lösa en rad samhällsuppgifter, framför allt när det gällde att foga in verksamheten i ett regionalt sammanhang. En annan svaghet med kommunernas antal och storlek

& Utvecklingen av den lokala förvaltningen 337

var att skillnaderna mellan landets olika delar innebar begränsade förutsättningar att erbjuda likyärdi a levnadsvillkor och förhållanden för den enskilde medborgaren.

Men det fanns också förvaltningsmässiga ,problem som behövde lösas. De administrativa uppgifterna för förhade t.ex. blivit allt mer krävande. Det valtningen var inte bara arbetsbördan som hade ökat, utan det hade också blivit en alltmer komplicerad uppgift att administrera den mångsidiga och förgrenade offentliga verksamheten. Problemen sig också gällande i gjorde den lokala statliga förvaltningen. Såväl i fylkeskommuner som i kommuner klagades det över att förvaltningen drunknade i detaljer.

Allt eftersom den offentliga förvaltningen hade blivit mer utvecklad och förgrenad hade det också uppstått ansågs detta ha gått ut samordningsproblem. Speciellt över planeringsfrågorna. Dessa svårigheter gjorde sig inte bara centralt utan också lokalt. Som gällande den lokala statliga administrationen exempel ansågs bli lidande av förhållandet att enskilda departement hade inrättat sina expertorgan utan att verksamheten samordnades.

Vidare hade den offentliga förvaltningen blivit starkt beroende av administrativ och teknisk expertis. De politiska organen ofta sakna tilluppfattade sig räckliga möjligheter och nog med tid för att kunna företa en självständig värdering utifrån politiska ståndpunkter. Särskilt inom kommunalförvaltningen klagades det ofta över expertvälde.

Också andra

svårigheter

omständigheter ansågs skapa

for de folkvaldas arbete. De politiska förtroende+

338 Utvecklingen av den lokala förvaltningen

männen hade inte tillfredsställande arbetsvillkor för att utöva sin verksamhet vilket begränsade inflytande som det demokratiska systemet förutsätter. Det kunde t.ex. vara de mest engagerade kommunalpolitikerna som var medlemmar av fylkestinget och arbetsbördan kunde bli för stor.

Även vissa administrativa problem ansågs ha en tendens att skapa ett spänningsförhållande mellan den centrala administrationen och regionerna. Lokala statliga organ, fylkeskommuner och kommuner klagade ofta över att det tog lång tid att få fram centrala avgöranden, särskilt i plan- och byggnadsfrågor. Ett annat klagomål var. att den lokala förvaltningen inte fick tillräcklig tid att yttra sig över olika lagförslag och att genomföra de reformer som Stortinget hade beslutat.

Vidare fanns ett allmänt missnöje mot de många administrativa föreskrifterna. Det omfattande regelsystemet var för invecklat; inte minst riktade sig detta missnöje mot de många finansiella överföringsbidragen som fanns mellan de tre förvaltningsgrenarna och som var arbetskrävande för de lokala organen. Fylkeskommunerna och kommunerna ansåg också att staten hade satt upp för detaljerade regler om hur de skulle budgetera och i övrigt planera sin verksamhet. Det fanns en allmän kommunal önskan att stå friare i förvaltningsmässiga angelägenheter.

Ändå viktigare var de problem som hade uppstått mellan befolkningen och förvaltningen. Klagomålen gällde dels att handläggningen av ärenden tog för lång tid, dels att det var svårt att få god

Utvecklingen av den lokala förvaltningen 339

kontakt med politiska organ och tjänstemän.

Det fanns en annan viktig missnöjesanledning som i hög grad gjorde sig gällande bland fylkestingsrepresentanterna. Den riktade sig mot repartisjonsskatten - att fylkestinget täckte fylkeskommunens utgifter genom utskrivning av fylkesskatt på de enskilda kommunerna. Detta betydde i verkligheten ett kraftigt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. I

Ledamöterna ik0mmunestyret visste egentligen inte

vad de hade till täckning av kommunens utgifter innan fylkestinget genom beslut om skatteuttag gjort kraftiga ingrepp i den kommunala beskattningen. Det var t.ex. representanter valda av andra fullmäktigeförsamlingar som bestämde vad andra kommuner skulle ge ut i fylkesskatt - kanske till täckning av investeringar som en enskild kommun inte hade särskilt intresse av.

Allt ansågs tala för att det hade uppstått förvaltningsmässiga problem av sådan omfattning att det krävde ett nytänkande. Det rådde allmän enighet om att det gällde att söka sig fram till ett förvaltningsmönster och ett administrativt tillvägagångssätt, som kunde ge större effektivitet och bättre service till befolkningen.

2. REFORMER I LOKALFÖRVALTNINGEN

2.1 Hovedkomiteen for reformer i lokalförvaltningen

Statsmakterna ansåg i början på 1970-talet att stora delar av lokalförvaltningen behövde reformeras. Det hade visserligen pågått ett kontinuerligt reformarbete i - särskilt inom lokalförvaltningen speciella förvaltningsgrenar som regleras av speciallag- - men det samlade reformarbetet hade varit stiftning avhängigt av initiativfrån b1.a. Stortinget,departementen och olika organisationer och hade därför varit svagt koordinerat. Centraliseringen under senare år hade fortsatt. Nya bidragsformer hade införts. Administrationen och ärendehandläggningen hade blivit alltmer omfattande och komplicerad. Lagar och föreskrifter tenderade att gripa in allt starkare i den lokala självstyrelsen.

Regeringen utsåg i oktober 1971 Hovedkomiteen for reformer i lokalförvaltningen. Hovedkomiteen fick b1.a. i uppdrag att

0 leda och samordna arbetet med att utveckla den nya fylkeskommunen

0 finna en lämplig uppgiftsfördelning mellan stat, fylkeskommuner och kommuner

Från att varaett samarbetsorgan för kommunerna skulle fylkeskommunen utvecklas till att bli en självständig politisk och administrativ enhet. För att detta skulle bli verklighet angavs följande förutsättningar:

342 Reformer i lokalförvaltningen SOUIWW53

9 fylkestinget väljs-genom direkta val

0 fylkeskommunen ges ekonomiska möjligheter att lösa sina åligganden, m.a.0. genom direkt skatt

° en administration upp

fylkeskommunal byggs

0 ansvarsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner fastställs

En huvudpunkt i reformarbetet var att utgifts fördelningen skulle bygga på principen om fördelning av ansvar, d.v.s. det organ som har det administrativa ansvaret för en samhällsuppgift, skall också ha det fulla ekonomiska ansvaret härför. På det sättet skulle man kunna få till stånd en gradvis avveckling av de otaliga tillskott och bidragsformer som fanns

Principiella huvudmål för reformarbe tet

De principiella huvudmâlen för kommitténs reformarbete var

0 decentralisering 0 demokratisering 0 en praktisk och effektiv administrat ion

Beträffande decentraliseringsbegreppet använde Hovedkomiteen följande definition:

Å desentraliserevil si å överlate en større del av oppgavene till lokale forvaltningsorganer og/ eller disse større myndighet till å treffe avgi organer gjørelser.

När det gällde begreppet demokratisering gjordekommittén

följande begränsade definition: En politikk som søker å få den forvaltning til å virke bedre i offentlige

Reformer i lokalförvaltningen 343

samsvar med de principper folkestyret bygger på.

Kommittén konstaterade att de tre målen inte är indentiska. Det är nödvändigt att man är uppmärksam på att krav på effektivitet, decentralisering och demokratisering kan komma i konflikt med varandra. En decentralisering och effektivisering i dess yttersta konsekvens - största möjliga frihet beträffande den kommunala prioriteringen av såväl åtgärder som kvaliteten på dessa - kan innebära en fara för demokratin om landet blir uppdelat i ”småstater med större geografiska skillnader i villkor för och behandling av medborgarna än vad man önskar. Det blir därför nödvändigt, framhöll kommittén, att företa avvägningar för att finna ändamålsenliga lösningar.

Enligt sina direktiv skulle Hovedkomiteen avge delförslag efter hand som arbetet fortskred. Arbetets omfång och långsiktiga karaktär gjorde detta arbetssätt nödvändigt. År 1974 hade kommittén avslutat de viktigaste delarna av arbetet med att organisera den nya fylkeskommunen. De principiella synpunkter som kommittén lade fram i NoU 1974:53 Mål och retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen och som togs upp i Stortingsmelding nr. 31 (1974-75) var i huvudsak följande.

2.3 Utveckling av fylkeskommunen

Bred politisk enighet förelåg om att man borde bygga ut fylkeskommunen till en mer betydelsefull politisk enhet och därmed fortsätta den utveckling, som pågått en längre tid och som under efterkrigstiden haft ett högt tempo. Från åren 1945/46 till år 1973 hade samlade driftfylkeskommunernas kostnader,räknat i fasta priser, ungefär 12-dubblats. Men fortfarande begränsades fylkeskommunernas uppgifter till en liten del av den offentliga verksam--

344 Reformer i lokalförvaltningen

heten. Det rådde stora skillnader mellan fylkena beträffande invånarantal och ekonomi. Nettobudgeten varierade år 1973 från 47 miljoner Nkr i Finnmark till 248 miljoner Nkr i Akershus.

Fylkeskommunerna, som främst hade ansvaret för två verksamhetsgrenar med stark expansion - skolan över och hälso- och -

närmast grundskolan sjukvård

ansågs kunna tilldelas ytterligare två uppgifter, nämligen större ansvar för utvecklings- och sysselsättningspolitiken och omklassificering av delar av riksvägnätet till fylkesvägar. Enbart dessa nya ansvarsområden skulle leda till en stark utvidgning av fylkeskommunernas verksamhet

I Stortingsmeldingen anslöt sig regeringen i allt vä-

sentligt till Hovedkomiteens synpunkter.Detsamma

gjorde Stortingets kommunal-og mi1jøvernkomitei sin

behandling av frågan. Följande riktlinjer föreslog regeringen skulle läggas till grund för utvecklingen: 1. Fylkeskommunen behåller sina nuvarande uppgifter och bör dessutom undan för undan få nya uppgifter överförda från staten. Utvecklingen får ske i en takt som vid varje tidpunkt får efter anpassas fylkeskommunens administrativa kapacitet och finansieras genom att fylkeskommunerna får en ökande andel av de samlade skatteintäkterna.

Fylkeskommunernas verksamhet kommer även i fortsättningen att under lång tid vara starkt koncentrerad till undervisning, hälso- och sjukvård samt vägar. Verksamheten på undervisningens och hälsooch sjukvårdens områden bör utvidgas för att kunna möta viktiga behov hos befolkningen.

Verksamheten i vägsektorn bör utvidgas genom att en rad av de nuvarande riksvägsträckningarna förs över till fylkeskommunerna. Samtidigt bör fylkeskommunerna få en större andel av skatteintäkterna.

i 345

Reformer lokalförvaltningen

3. Genom ändringar i bygningsloven den 1 juni 1973 fick fylkestinget/fylkesutvalget ansvaret för fylkesplaneringen. Denna bör byggas ut under de närmaste åren. Vidare bör fylkeskommunen steg för steg ges ett större ansvar i utvecklings- och sysselsättningspolitiken.

4. Fylkeskommunen bör gradvis få större uppgifter också på andra områden. Detta kan särskilt bli aktuellt på de socialpolitiska och kulturpolitiska områdena.

5. Sådana uppgifter som nämnts i punkt 4, får närmare värderas av Hovedkomiteen i samband med genomgång av berörda departements sakområden.

Förhållandet mellan fylkeskommunerna och kommunerna

2.4 Regeringen konstaterade i Stortingsmeldingen att medan det är ändamålsenligt att föra över en rad arbetsuppgifter från staten till fylkeskommunerna, finns det inte möjligheter att i lika hög grad föra över arbetsuppgifter från staten till kommunerna. Däremot kan det vara möjligt att delegera större beslutsbefogenhet till kommunerna och på det sättet stärka den kommunala självstyrelsen.

Regeringen ansåg det inte vara aktuellt med stora ändringar i den rådande arbetsfördelningen mellan fylkeskommuner. Reqermgen betonade dock att det Framgent kan komma på tal att låta kommunerna ta över en rad fylkesvägar under förutsättning att kommunernas intäktsunderlag samtidigt stärks.

2.5 Tillsyn och kontroll av fylkeskommuner och kommuner

Det lades stor vikt vid att fylkeskommunen inte skulle ta över någon del av tillsynen. Även i fortsättningen

346 Reformer i lokalfärvaltningen

måste som huvudprincip gälla, att det skall vara en rent statlig uppgift att bedriva tillsyn av och kontroll över fylkeskommuner och kommuner. Regeringen betonade visserligen att man inte kunde se bort ifrån att starka skäl kunde för att viss föreligga lägga tillsyn av närmare avgränsade delar av kommunernas verksamhet till fylkeskommunen. Men regeringen poängterade att det inte på det hela taget kunde komma ifråga att låta fylkeskommunen bli en ”overkommune i förhållande till kommunerna. och Fylkeskommunerna kommunerna måste för framtiden fungera som likvärdiga politiska enheter, men var sina klart åtskiljda uppgifter och sina egna intäkter.

Dessa principiella riktlinjer för reformarbetet behandlades av Stortinget den 28 april 1975 och fick i allt väsentligt Stortingets gillande.

Riktlinjerna har därmed fått fundamental betydelse för Hovedkomiteens vidare arbete och för departementens och Stortingets behandling av som rör den frågor lokala förvaltningen. I praktiken har riktlinjerna fått stor genomslagskraft och lett till en betydande decentralisering. Riktlinjerna anses inte bara ha lett till förbättringar i bestående förhållanden utan också bidragit till att hindra en icke önskad utveckling.

Det kan i sammanhanget konstateras att Hovedkomiteen har haft en bred politisk och att komsammansättning mittén i sina principiella överväganden och i förslag de allra flesta frågorna har varit helt Förslaenig. gen har så gott som utan undantag fått massivt stöd från remissinstanserna.

S()IJ 1980:53

3. DE VIKTIGASTE RESULTATEN AV REFORMARBETET 3.1 Ny valordning Direkta val av fylkesting ägde rum för första gången hösten 1975. Det rådde bred politisk enighet om att direkta val var ett viktigt första steg mot en ny och förstärkt fylkeskommun med starkare politisk prägel och större ansvar än tidigare och en mer självständig ställning i förhållande till staten och kommunerna.

Genom det nya valsättet skulle fylkeskommunen få mer handlingskraftiga styrorgan,när dessa i fortsättningen skulle väljas på politisk grundval.När representanterna nu skulle stå direkt ansvariga inför väljarna, förväntades också ett ökat allmänt intresse för den regio-

nala po1itiken.Det nya valsättet skulle också trygga

en mer demokratisk sammansättning av fy1kestinget.En

med den tidigare ordningen var b1.a. den snedsvaghet vridna politiska sammansättningen i många fylkesting. Ett huvudmål var just att finna ett system som kunde garantera en sammansättning i fy1kestinget,s0m speglar partiernas styrka i fy1ket.Detta har man sökt uppnå genom att hela fylket utgörs av en valkrets.

Platserna i fylkestinget fördelades mellan de olika platserna efter ungefär samma regler som till stor- Genom den blev kommunerna

tingsvall; nya valordningen

inte plats i fylkestinget och hade längre garanterade heller inte längre samma möjligheter att följaktligen påverka styrningen av fylkeskommunen.S0m kontaktforum för de främste kommunalpolitikerna existerade fylkeskommunen inte längre.

L skall minst Enligt nu gällande valordning 1/6 av fylkestingets medlemmar fördelas efter en geografisk utjämmingsordning. Bestämelsen är till för att tillförsäkra mindre komuner rei fylkestinget. Utjämningsmandaten skall först presentation gå till de kommuner som är orepresenterade,när de ordinarie platserna är fördelade. Därnäst skall utjämningsmandaten gå till kommuner, som är underrepresenterade i förhållande till invånarantalet.

348 De viktigaste resultaten av reformarbetet

3.2 Omorganisationen av fylkeskommunen

Fr.o.m. år 1976 fick fylkeskommunen sig egen självständiga administration och det blev en klar åtskillnad mellan den statliga och den fylkeskommunala förvaltningen. En sådan lösning stod i överensstämmelse med principen att den som bär det ekonomiska ansvaret också bör förestå administrationen.

Fylkeskommunen anställde egen administrativ chef med

titeln fy1kesrådmann.Denna kvalificerade

tjänsteman tog över det administrativa ansvaret för fylkeskommunens förvaltning som den intill statliga fylkesmannen dess hade haft.Fylkesmannens dubbelställning upphävdes så att hans uppgifter begränsades till vad som följer av hans ställning som regeringens/statens främste representant i fylket. Fylkesmannens utbyggingsavdeling fördes över till fylkeskommunen.

3.3 Egen

beskattningsrätt

Från samma tidpunkt bröt man också sönder det ekonomiska sambandet mellan kommuner och fylkeskommuner. Ordningen med repartisjonsskatt upphörde att genom fylkeskommunen fick egen beskattningsrätt. För inkomståret 1977 påfördes direkt skatt till både fylkeskommuner och kommuner.

Uppgiftsfördelning

Genom reformen var fylkeskommunen etablerad som en självständig och fristående kommun med egen beskattningsrätt och förvaltning och med egna politiska organ, resurser och uppgifter att ta tillvara.

Fördelningen av arbetsuppgifterna blev följande mellan de tre offentliga förvaltningsgrenarna stat, fylkeskommun och kommun:

1. Arbetsuppgifter, där genomförandet av jämlikhetsprincipen är av avgörande betydelse eller där

De viktigaste resultaten av reformarbetet 349

hänsyn till en effektiv och tillfredsställande ekonomisk lösning kräver hela landet som underlag, skall åligga staten. Sådana uppgifter är t.ex. universitet, högskolor, riksvägar, järnvägar, flygplatser osv.

Arbetsuppgifter som kommunerna geografiskt eller befolkningsmässigt är för små att lösa eller som skulle innebära ett för stort ekonomiskt åtagande skall åvila Denna princip medför

fylkeskommunen.

att sjukhus, skolan närmast över grundskolan och fylkesvägar är fylkeskommunernas ansvar. Fr.o.m. årskiftet 1978/79 har fylkeskommunerna tillagts vissa nya uppgifter inom trafiksektorn. Flera fylkeskommuner är dessutom engagerade i uppgifter som de inte är pålagda på grund av lagbestämmelse, t.ex. kraftproduktion-och distribution, drift av båt-och bussbolag och dylikt.

Uppgifter som har direkt betydelse för den enskilde individen och där lösningarna bör anpassas efter enskilda förhållanden skall åvila kommunen. Detta gäller barnstugor, grundsk01an,l0kala vägar, vatten-och avloppsanläggningar osv.

Uppgiftsfördelningen bygger på uppfattningen att det är möjligt att dra en logisk gräns mellan vad som är statens och fylkeskommunens ansvar och vad som är kommunens ansvar.Det avgörande för frågan om en uppgift bör läggas till staten, fylkeskommunerna eller kommunerna får vara vilken lösning, som utifrân medborgarnas intresse kan anses vara den bästa.

Staten ger kommunerna och fylkeskommunerna vida ramar, så att de får reella möjligheter att finna lösningar som kan anpassas efter lokala förhâ1landen.Fördelningen baseras fullt ut på ansvarsfördelningsprincipen, vilket har krävt en finansiell omläggning för att stärka kommunernas och fylkeskommunernas ekonomiska underlag.

FYLKESKOMMUNENS POLITISKA OCH ADMINISTRATIVA UPPBYGGNAD Fylkeskommunens främsta organ

Inledning Fylkeskommunens främsta organ och företrädare är fylkestinget, fylkesutvalget, fylkesordföranden och fylkesrådmannen. Dessutom har fylkeskommunen lagbestämda organ, som tar tillvara särskilda uppgifter (fy1kesforsyningsnemnd, fylkesskolestyre m.f1.). Fylkeskommunerna kan vidare inrätta fasta utskott, styrelser och råd för olika verksamhetsfält.

Figur. 1. Fylkeskomgunens centrala organ

FYLKESTINGET ANTALET LEDAMÖTER VARIERAR MED FOLKMÄNGDENHNGET FYLKES- TING HAR FÄRRE ÄN 35 MEDLEMIIAR OCH INGET HAR ÖVER 85) DIREKTA VAL FÖR FYRA ÅR SAMT IDIGT MED KONMLINALVAL. BE- SLUTAR I FRÅGOR AV EKONONIISK OCH PRINCIPIELL BETYDELSE

FYLKESUTVALGET 1/4 AV FYLKESTINGETS P/IEDLEMVIARANIALET LEDAMÖTER SKALL VARA UDDA OCH INTE HÖGRE AN 15. VÄLJS AV FYLKESTINGET FÖR VALPERIODEN.FÖRBEREDER ÄRENDEN FÖR FYLKESTINGET OCH BESLUTAR I LÖPANDE ÄRENDEN

BYLRESORDPÖRANDBN VÄLJS BLAND FYLICESUTVALGETS MED- LEIMrAAR AV FYLIGESTINGET FÖR VAL- PERIODEN . DYLKESKOIVIWUNENS RÄTTS- LIGA FÖRETRÄDAREJ/ÖTESORDFÖRANDE

l""1

PYLKBSRÅDMANNEN ANSTÄLLS AV FYLIGSSTINGETLEDER DEN ÖVER- GRIPANDE TILLSYNEN ÖVER FYLKESKOPMLJNENS HELA FÖRVALTNING. ANSVARAR FÖR DE BESLUT SOM CENTRALFÖRVALTNINGEN LÄGGER FRAM

352 Fylkeskommunens politiska och

Fxlkestinget

Vart fjärde år väljs nytt fylkesting. Valet sker samtidigt med kommunalvalet. Fylkestingets storlek regleras genom lag. Principen är att fylkeskommunerna är indelade i grupper, som följer invånartalet. Inom gruppen är det inte fastlagt något bestämt medlemstal utan fylkestinget har möjlighet att bestämma antalet medlemmar inom vissa gränser. Antalet representanter i fylkestinget (alltid udda) sätts för att garantera att alla politiska partier får en rättvis representation i förhållande till väljaranslutningen. Valreglerna leder till att alla landets kommuner är representerade i fylkestingen. Enligt fylkeskommuneloven finns det inte något hinder för att samma person väljs samtidigt till fullmäktige (kommunestyre) och fylkestinget, men det är inte vanligt. Enligt uppgift önskar de politiska partierna att de hålls åtskiljda. Fylkestinget håller sällan möten, normalt högst fyra gånger om året. Förhandlingarna i fylkestinget är offentliga.

Fylkestingets viktigaste ärenden är fylkeskommunens budget, anslagstilldelningen och beskattningen samt

viktiga principiella frågor.Vissa beslut kräver de-

partementets godkännande (lån, pantsättning, ekonomiska garantier, delegering av befogenheter till interkommunala organ etc.).

Fxlkesutvalget

Fylkestinget utser inom sig fylkesutvalget, som skall ha lika många representanter som 1/4 av fylkestingets medlemmar. Medlemstalet skall dock inte vara högre än 15. Utskottet avger förberedande utlåtande eller förslag i alla ärenden som fylkestinget skall behandla. Fylkesutvalget har dessutom erhållit själv-

Fylkeskommunens politiska och 353

och handlingsfrihet enligt en rad ständig myndighet speciallagar.

sammanträder vid behov, normalt var Fylkesutvalget tredje vecka. I ärenden som är av brådskande natur kan fylkesutvalget avgöra ärenden, som egentligen skulle behandlas i fylkestinget. För att tillgodose kravet på effektiv ärendehandläggning har fylkesutockså fått beslutanderätt i en rad andra frågor. valget

skall enligt bygningsloven utarbeta Fylkeskommunen en fylkesplan. Ansvaret för arbetet med fylkesplanen

ligger på fylkestinget eller fylkesutvalget. Fylkes-

tinget kan också inrätta ett fylkesplanutvalg. Då ett sådant utskott enligt särskild bestämmelse skall ha lika många medlemmar som fylkesutvalget och väljas bland fylkestingets medlemmar, har många fylkeskommuner valt att låta fylkesutvalget också verka som fylkesplanutvalg. Genom särskild 1ag(från år 1977) har möjligheter öppnats att hålla möten i fylkesutöppna valget och fylkesplanutvalget. De två organen avgör själva om mötena skall vara offentliga.

4.1.4 Fxlkesordföranden

Fylkeskommunens ordförande leder mötena både i fylkesting och fylkesutvalg. Han/hon kommer vanligen från den grupp som har flest platser i fylkestinget. Med enstaka undantag är fylkesordföranden numera på heltid

sysselsatt med sina politiska uppgifter.De är arvode-

rade med hänsyn härtill. Norske Kommuners Sentralforbund har tillsatt ett utskott som skall klarlägga fylkesordförandens uppgifter, ansvar och status. I praktiken har det länge funnits en klar tendens till att stärka fylkesordförandens ställning i förvaltningen.

354 Fylkeskommunens politiska och

Strukturen i den fylkeskommunala förvaltningen

Det politiska organisationsmönstret

I samband med att fylkeskommunen byggdes till en upp ny politisk och administrativ enhet blev det också nödvändigt att se närmare på strukturen i hela den fylkeskommunala förvaltningen. Vissa riktlinjer drogs upp av Hovedkomiteen som dock framhöll, att den enskilda fylkeskommunen i mesta möjliga utsträckning måste få stå fri i frågan hur den vill bygga upp sin organisation. Denna uppfattning fick sin anslutning av både Storting och regering.

Fylkestinget kan, som tidigare nämnts, utse fasta utskott och styrelser, råd och kommittéer och delegera beslutanderätten till dessa. Vissa utskott är föreskrivna i lag (t.ex. sykehusnemnd och fylkesskolestyret och biblioteksstyret).

Norska Kommuners Sentralforbund, som är ett gemensamhetsorgan för landets kommuner och fylkeskommuner, har bistått fylkeskommunerna med att ta fram ett vägledande organisationsmönster för den politiska nämndstrukturen, baserat på ett begränsat antal

huvudutskott; Rekommendationen bygger på principen,

att när en uppgift lagts till fylkeskommunen i framtiden, bör den direkt kunna regleras i den nämndstruktur man byggt upp. Sentralforbundet har även

lUndervisningsutvalg, Kultur- og fritidsutvalg,

Helse- og socialutvalg, 0 Samferdselsutvalg Naeringsutvalg.

Fylkeskommunens och 355

politiska

utarbetat normalreglementen för huvudutskotten.

4.2.2 Fylkeskommunens administration

Utgångspunkten vad gäller den fylkeskommunala administrationen var att fylkeskommunen även i detta avseende borde stå fri i mesta möjliga utsträckning. Vid omorganisationen blev det således bara bestämt att det i samtliga fylkeskommuner skulle anställas fvlkesrådmann, som chef för den fylkeskommunala förvaltningen.

Fylkesrådmannen är fylkeskommunens administrativa ledare. Den ekonomiska förvaltningen är fylkesrådmannens viktigaste uppgift. Fylkesrådmannen skall lägga fram förslag till beslut i de ärenden som skall behandlas i fylkesutvalg och fylkesting. Fylkeskommunaleloven har gett fylkesrådmannen en stark ställning i förhållande till fylkesutvalg och fylkesting. Detta är bl.a. ett uttryck för att fylkesrådmannen skall stå fri och obunden till de politiska organen. Fylkesrådmannen i Norge har en mycket stark ställning. Traditionellt har man i Norge en klar åtskillnad mellan den administrativa apparaten och den politiska ledningen.

Sentralforbundet har även tagit fram ett generellt mönster för den administrativa apparaten. som en naturlig utgångspunkt gäller att indelningen av den politiska ledningen i fylkesutvalg och huvudutskott så långt som möjligt bör finna motsvarighet i indelningen av den fylkeskommunala administrationen.

4.2.3 leori och praktik

Fylkeskommunerna har i betydande utsträckning lagt Sentralförbundets organisationsrapport till grund

356 Fylkeskommunens politiska och

för utbyggnade av den fylkeskommunala organisationen med vissa jämkningar och lokala anpassningar.

Det finns idag drygt l 000 direktvalda fylkestingsledamöter. Knappt fjärdedelen är också ledamöter av fylkesutvalg. Därtill är ett stort antal personer indirekt valda eller utsedda till ett eller flera fylkeskommunala utskott.

Stortinget och regeringen har, som tidigare nämnts, flera gånger generellt uttalat att fylkeskommunerna bör ha största möjliga frihet att bygga upp sin politiska organisation och sin administration. Det har efter hand visat sig att olika särbestämmelser hindrar fylkeskommunerna från att organisera sin verksamhet på sätt som fylkestinget finner det mest ändamålsenligt.

På ett landsmöte den 26 april 1977 uttalade 270 rådmän och fylkesrådmän b1.a.:

Enligt landsmötets uppfattning har de centrala myndigheterna inte en samlad syn på hur omorganisationen av lokalförvaltningen bör ske. Det finns en fortsatt tendens till att de enskilda departementen och direktoraten över huvudet på fylkeskommunen och kommunerna strävar efter att få sina egna sakområden - ekonomiskt och prioriterade personalmässigt.

Problemet ligger i att det i ett antal speciallagar finns en rad bestämmelser om nämnder och styrelser för uppgifter som åvilar fylkeskommunen. Dessa specialreglerade nämnder och styrelser har alla det gemensamt att de kan anses inrättade utifrân vederbörande fackdepartements eller direktorats särskilda intresse av att just få sitt verksamhetsområde tillgodosett. Dessa fylkeskommunala nämnder, inrättade

Fylkeskommunens politiska och 357

enligt särlagstiftning (t.ex. fylkesskolestyret), kan i allmänhet inte påläggas andra uppgifter än de som regleras i lagen. Som regel gäller också speciella regler för val till sådana nämnder och för ärendehandläggningen.

Sentralforbundets organisationskommitté har som utgångspunkt för sitt arbete, att fylkeskommunerna själva skall kunna bygga upp en ändamålsenlig nämndstruktur, som skall vara en del av fylkeskommunens politiska styrinstrument. Verksamhetsområdet och kompetensen bör då fastställas av fylkestinget. De fylkeskommunala nämnderna kan annars genom särlagstiftning eller centrala föreskrifter bli fackdepartementens förlängda arm i fylket.

Även Hovedkomiteen har varit inne på detta spörsmål. Hovedkomiteen har föreslagit en rad lagändringar i syfte att få fylkeskommunen mera fri också när det gäller nämnder enligt särlagstiftning och för att fylkeskommunens regler skall gälla för val till dessa nämnder och för ärendehandläggning m.m. Intill dess kan existerande specialreglerade styrelser, t.ex. fylkesskolestyret, ingå i nämndstrukturen som ett huvudutskott för undervisning. På motsvarande sätt kan Hälso- och socialutskottet fungera som sykehusnemnd och biblioteksstyret täckas av huvudutskottet för kultur eller vara ett underutskott till detta.

Under hela reformarbetet har förekommit ett samspel mellan Hovedkomiteen och Sentralforbundet på det politiska planet om att försöka finna lösningar, som tar hänsyn till de särskilda problem som man upplever inom kommunalförvaltningen. Principen om större frihet för kommunalförvaltningen att själva utforma

358 Fylkeskommunens politiska och

den politiska styrapparatenhar lett till att staten i särlagstiftning och föreskrifter strävar efter att reducera sin detalj styrning.

En organisation i enlighet med organisationskommittêns rekommenderade modell har följande uppbyggnad:

Figur 2: ORGANISATIONSSIRUXTUR

FYLESTIM

FYLKESUTVÅIO n- sekretariat

I

Control Ministranunnan.. tsonumlmc

I

J l I

Undervisning Kultur-och Närings- Trnfib- Hälso-ooh utskott trittdsutlk. › utskott utlkott aocinlutnkott

t [ . Undervisning; Kultur-och Kringu- Tntik Hun-och 0160111121; triüluvd utan-g .va-ww- aoeinludoln.

o Gylnuie- o kulturliv 0 Närings- 0 VIgu-(inkl. 0 Soutiah :kolt 0 Fritid Etablor/ färjor) 0 Sinncuaukh 0 Fackakolor o Idrotta-o lohliur. o Trtükalø o Epncptdnat o Vunnundus ungdanu-b trlgor kornet o Puylginat visning(hol- o Friluftsliv o Drift/invu- o Hannu- o ñmdiknppinlt pntonlgr) 0 annat.: tcringutöd o Jlrnvlg o Folktandvård p ronghaggkou g Kultunin- n Elnät-sörja o Ban-och o Diatriiltlo Sektor-plann- ninnuvlrd o Åtgirdor not o Trafik sköterskan o fylkuplnn 0 Huaåor Arbetslöshet o Turin 0 Hälaoahtion a han ung o Vuxonundcb c Syualslttn- 0 Sekten-planer 0 Bcrnhllaovhd visning budgnt o o fylkcaplnn 0 Annan hilaov 0 Sektor-plan o Sektor-plan . han “p” o Sociala uppg o fylkoaplan o fylkeaplan 0 Sektorplm 0 han uppg o Annan :mix-inga- O fylkuPlln ringlurkunh Andra um

politiska och 359 Fylkeskommunens

Dessutom förekommer styrelser, utskott och råd efter särbestämmelser och som underutskott.

4.2.4 Fylkeskommunen som arbetsgivare

Fylkeskommunen är vid sidan av kommunerna och staten landets största arbetsgivare. Cirka 70 000 finns idag anställda vid fylkeskommunerna.

Anställda i fylkeskommunerna den 1 oktober 1978/1979 fördelade på sektorer: _4 År Centr Skolor Hälso- Social Kultur 0-

Anställd*

Byggn Affärstotalt adm exkl och omsorg bost drift spec und- sjuk- förvisn vård valfn 1978 66 480 867 2 128 37 380 1 796 134 139 902 22 134 1979 69 020 1 178 3 455 44 522 2 556 228 166 1 110 15 805 Käl1a:Norske Kommuners Sentralforbund

Sättet att organisera löne-och personalpolitiken varierar starkt mellan fylkeskommunerna. Allt fler fylkeskommuner har lagt löne-och personalfrågorna till ett eget administrationsutskott. Det är också stora skillnader mellan hur starkt de politiska organen engagerar sig i rekryterings-, personal-och löneärenden. I de fylkeskommuner där det finns inrättat särskilt administrationsutskott/ löne-och personalutskott sitter normalt också representanter för de anställda i fylkeskommunen med i detta utskott.

Lagen om för anställda i offentlig verk-

medbestämmande

samhet väntas bli antagen år 1980.Lagförslaget har som huvudpoäng att huvudutskotten skall fungera som klara med sina funktioner till

Qolitiska organ begränsade

resp. sektorer och utan representation för de anställda.Härigenom vill man undvika att huvudutskotten blir betraktade som blandade organ. I stället är det tänkt

360 Fylkeskommunens politiska och &

att arbetstagarna skall ges rätt att vara represente-

rade i styrorgan som omfattar beslut av betydelse för

deras arbetssituation, dvs., normalt administrationsutskottet eller i något underutskott till huvudutskotten.

S. FYLKESKOMMUNENS UPPGIFTER

Uppgiftsfördelning stat-fylkeskommuner-kommuner I arbetsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner har inte skett särskilt omfattande ändringar

sedan reformarbetet kom igång.Men en viss decentrali-

har skett under senare tid och enskilda viktisering ga reformer står för dörren.

De viktigaste uppgifterna för kommunerna är undervisning, socialvård och utbyggnadsverksamhet/bostadsförsörjning.Det har skett en utökad verksamhet på dessa sektorer, bl.a. har vuxenundervisning, daghemsutbyggnad och insatser på det tekniska miljöområdet blivit för kommunerna.Kommunerna står nu viktiga uppgifter inför en inom hälsosektorn, nämbetydande ny uppgift utbyggnad och drift av distriktsvården. Vissa ligen föreslås bli decentraliserade från fylkesuppgifter kommunerna till kommunerna( t.ex. he1sesøstertjeneste och jordmortjeneste).

Så som förvaltningen har utvecklat sig i Norge är det flesta områden ett samarbete mellan stat, på de viktiga och kommuner.I fråga om vägar svarar fylkeskommuner kommunerna för gatunätet och andra lokala vägar,medan det interna i fylket är fylkeskommunens anvägnätet svar..På skolområdet är situationen i stort sett den att kommunerna har huvudansvaret för grundskolan och fylkeskommunen för vidaregående skole (9Ymnasium, osv.), men under sådana former att det änyrkesskolor då kan krävas samarbete om undervisning för handikapbarn och Helt klara linjer är det inte. pade ungdomar. och På några områden (t.ex. jordstyrekontorenes skogrådenes verksamhet) ligger den offentliga verksamheten mellan kommunal och statlig verksampå gränslinjen het.

362 Fylkeskommunens uppgifter

Fylkeskommunernas och kommunernas möjligheter att ta sig an olika uppgifter är som nämnts tidigare mycket stora. Staten har undvikit att inskränka den kommunala sektorns verksamhetsområde utöver vad som

följer av den allmänna lagstiftningen.Kommunerna och

fylkeskommunerna har rätt att själva bestämma vilka uppgifter av allmänt intresse som de vill ta på sig under förutsättning att verksamheten genom lagstiftning inte har lagts till andra förvaltningsorgan.Denna frivilliga verksamhet kommer som till de tillägg uppgifter som enligt speciallagstiftning åligger kommunerna och fylkeskommunerna, och då i bestämda gärna former. Som exempel härpå kan nämnas skolväsende,socialvård, bebyggelsekontroll och brandväsende. I praktiken är det budgeten och ekonomin som bestämmer ramen.

Diskussionen om den nya fylkeskommunen inte så gick mycket in på konkreta eller ändringar bestämningar av den verksamheten. fylkeskommunala Man nöjde sig med generella formuleringar om att fylkeskommunen skulle tillföras utvidgade uppgifter utan att-dessa blev närmare konkretiserade.

Fxlkeskommunernas uppgifter är hittills i allt väsent-

ligt oförändrade och är av sådan art, att de inte kan klaras av den enskilda kommunen eller bör ses i ett

större sammanhang.Som exempel kan nämnas

uppförande och drift av större sjukhus, gymnasieskolor,kraftförsörjning, fylkesvägar etc.I en viss utsträckning stöder fylkeskommunen den enskilda kommunen när det gäller uppgifter som den inte ensam kan klara av att lösa. Men tar också fylkeskommunen sig an uppgifter som det är naturligt att ett större område löser i gemenskap, t.ex. inom socialsektorn eller större för anläggningar idrott eller kulturell verksamhet.

Expansionen har huvudsakligen skett inom det som traditionellt har varit de tre stora fylkeskommunala verksamhetsfälten, nämligen vägar, gymnasieskolor och

Fylkeskommunens uppgifter 363 sou 193053

hälso-och Dessa verksamhetsfält drar i genomsjukvård. över av Men det har också snitt 90 procent utgifterna. kommit till för fylkeskommunerna, bl.a. nya uppgifter har fr.o.m. år l979 tagit äver de fylkeskommunerna trafikkontoren(samferdse1skontorer) och statliga

tilldelats ett större ansvar inom vägsektorn.På senare

år har blivit allt viktigare. planeringsuppgifterna Den har lett till att fylkesöversiktliga planeringen

kommunen i näringslivsfrågor i fylket.

engagerar sig I viss har på senare tid utsträckning fylkeskommunen kommit att inom socialsektorn.På detta engagera sig område kommer att fr.o.m. år 1980 fylkeskommunerna få betr. bl.a. barnhem och mödrahem.Även nya uppgifter kommer att få utökapå miljöområdet fylkeskommunerna Arbetet kulturområdet har blivit allt de uppgifter. på mer omfattande, b1.a. har fylkeskommunerna engagerat sig i regionteatrarna.

I det omfattande reformarbetet som pågår har utforma av den nya fylkeskommunen varit en huvuduppgift. ningen Hela kommunalförvaltningen och uppgiftsfördelningen står nu i eftersom reformerna i lokalförgrunden.Al1t finns grund att anta att fylkesförvaltningen genomförs

kommunernas andel kommer att öka ytterligare.Ett rätte-

snöre för Hovedkomiteens arbete med uppgiftsfördelnininom har varit den politiska målgengen förvaltningen att föra över uppgifter till fylkeskommunen. sättningen Arbetet med har visat sig vara en uppgiftsfördelningen och mödosam därHovedkomiteen har att lång process, granska sektor för sektor.

5.2 Den statliga styrningen

Statsmakterna har visat återhållsamhet när det har gällt att inskränka arbetsområde utöver det fylkeskommunernas som av den allmänna I realiteten följer lagstiftningen. är emellertid statens och möjligheter till inflytande påverkan betydande.

364 Fylkeskommunens uppgzfter

Statens styrning sker på olika sätt:

Viktiga beslut i fylkestinget av ekonomisk art skall godkännas av Kongen(Kommunal-og arbeidsdepartementet).Staten kan genom denna refastställelseprocedur glera fylkeskommunernas verksamhet. Genom att inte godkänna t.ex. ett lån kan fylkeskommunen hindras att ta sig an frågor, som enligt den förvaltstatliga ningens syn inte är någon kommunal naturlig uppgift.

Staten kan i lagstiftning pålägga fylkeskommunerna att lösa bestämda och i vissa avseenden omfattande uppgifter.Sättet som uppgifterna skall lösas på är ofta starkt detaljreglerat genom lagbestämmelser, föreskrifter och villkor för ekonomiska Bidrag.

Fylkeskommunen kan läggas på så många och omfattande uppgifter att det kan bli begränsade resurser för engagemang på eget initiativ.

Lagstiftningen har förutom fylkeskommuneloven regler som begränsar fylkeskommunens handlingsfrihet. Som exempel härpå kan nämnas att bestämmelser i handelsloven hindrar att fylkeskommunerna driva handel utan särskilt tillstånd av regeringen.

Ett utmärkande drag för i är att utvecklingen Norge fylkeskommunerna och kommunerna har att lösa ålagts nya uppgifter på ett bestämt sätt.Denna form av statlig styrning sker i första hand genom speciallagstifning.Även om detta kan anses innebära en delegering från staten till den kommunala sektorn, garanteras ändå staten i en stark av fortsättningen styrning verksamheten.

Ett exempel på detta är fylkeskommunens uppgifter inom skolsektorn.Fylkeskommunen har ansvaret för vidaregående sk0le.Staten har likafullt en stark styrning av verksamheten, bl.a. att undervisgenom Kirke-og ningsdepartementet godkänner undervisningsplaner och

Fylkeskommunens uppgifter 365

1äroböcker.Departementet svarar även för löneförhandlingar med lärarorganisationerna. Ett annat typiskt exempel ger sykehusloven.Denna lag ålägger fylkeskommunen huvudansvaret för uppförande och drift av sjukhus, sjukhem och en rad andra vårdinstitutioner. Då fylkeskommunens hälsoplaner skall godkännas av staten, som också fastställer villkor beträffande byggnadsstandard och bemanning,har staten emellertid stora möjligheter till en stark styrning av verksamheten.

På andra områden har staten nöjt sig med att lägga på fylkeskommunen vissa bestämda uppgifter och har ställt vissa minimikrav på hur uppgifterna skall lösas(t.ex. inom socialsektorn). Särskilt under senare år har staten genom mer indirekta åtgärder påverkat utvecklingen i fylkeskommunerna.På några områden har staten försökt att påverka utvecklingen genom att ge ekonomiska stimulansbidrag. Omfånget av det statliga stödet har också varit ett sätt att bestämma utveck1ingen.Exempel härpå finns t.ex. inom socialsektorn, där man har bundit stödet med detaljbestämmelser om bemanning.

5.3 Fylkeskommunernas arbetsområde I följande redogörelse delas fylkeskommunens uppgifter in i hälso-och sjukvård, trafik, undervisning, kultur och näringsliv. Vidare ges en kortfattad översikt över de viktigaste formerna för den fylkeskommunala sektorplaneringen inom resp. sektor. Huvudvikten läggs vid den formella ramen för sektorplanerna, uppläggning och organisering samt något om innehållet i planerna. Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen redovisas i ett särskilt avsnitt.

5.4 Uppgifter inom hälsosektorn Allmän översikt Sjukvården utgör omkring 70 procent av de fylkeskommunala utgifterna. Avsikten med sykehus10ven(av år 1969)

366 Fylkeskommunens uppgifter

som lade ansvaret för sjukhusväsendet till fylkes-

kommunernaå var just att sätta fart på sjukhusutbygg-

naden. Sjukvården i Norge var då inte organiserad efter något enhetligt mönster.

Uppgifterna inom hälso-och sjukvården är idag fördelade mellan stat, fylkeskommuner, organisationer och privatvård. Verksamhetenär i hög grad decentraliserad och bygger på ett utsträckt samarbete mellan flera parter.

Huvudansvaret ligger i Socialdepartementet som utarbetar riktlinjer för hälsopolitiken och lägger fram förslag och andra ärenden inför Stortinget. Som en huvudavdelning inom departementet finns Helsedirektoratet med självständig myndighetsutövning inom vissa avgränsade områden. Helsedirektoratet svarar för tillsynen över hela hälsoväsendet i Norge. Denna tillsynsoch kontrollverksamhet utövas genom ett nät av statligt anställda läkare (fylkes1egar, distriktsleger m.fl.). Direktoratet använder sig i administrativa frågor också av fylkesmannens kontor.

Fylkeskommunerna och Oslo kommun äger ock driver de flesta sjukvårdsinrättningar. Men både kommuner, organisationer, stiftelser och privatpersoner driver en rad mindre inrättningar, särskilt sjukhem och vanföreanstalter_ Fylkeskommunerna har dock det överordnade ansvaret. Några stora sjukhus och specialsjukhus tillhör staten eller är privata. Rikshospitalet är således statligt och Radiumhospitalet är ett exempel på ett statligt specialsjukhus.

lAnsvaret för de psykiatriska inrättningarna fördes

över till fylkeskommunerna redan år 1961 enligt - Lov om psykiskt helsevern.

›.-›:-:v

men» m. me:

Fylkeskommunens uppgifter 367

Den öppna vården helsetjenesten utenfor institusjon) omfattar både förebyggande och behandlingsverksamhet samt vård av patienterj_hemmen. Denna vård är starkt uppsplittrad.

Läkarvård i distrikten utövas huvudsakligen av privatpraktiserande läkare. Det stora flertalet av allmänna distriktläkare driver allmän praktik vid sidan av sin offentliga tjänst. Skolläkarna är kommunalt anställda.

Tandvård drivs också i huvudsak som privatpraktik. De flesta fylkeskommuner har emellertid infört folktandvård för personer i åldrarna 6-18 år. En rad kommuner har infört skoltandvård.

Fylkeskommunerna har ansvaret för barnmorsketjänsten

och helsesøstertjenestenl. De är an-

fylkeskommunalt ställda, men kommunerna håller med kontor.

Kommunerna står för kostupplysning. Vidare driver de hälsostationer och svarar för hemsjukvården. Kommunerna har också ansvaret för skolhälsovården och har till uppgift att planera företagshälsovården.

Den sjukgymnastik, som lämnas utanför vårdinrättning, är privat. De allra flesta apotek är privata, men några få drivs av sjukhus.

Som ett slags generell ram för hälso- och sjukvårdens

finns en av Socialdepartementet framlagd lands-

utbyggnad vars bärande idé kan sägas vara den s.k. regioplan, naliseringsprincipen. Hälso- och sjukvården skall byggas ut inom ramen för tre nivåer: kommunen/distriktet,

lArbetar i anknytning till de kommunala hälsoråden

med hygieniska uppgifter.

368 Fylkeskommunens uppgzfter

fylket och regionen. Resurserna skall koncentreras på utbyggnad av öppen vård och förebyggande vård.

5.4.2 Hälsoplaner för sluten sjukvård

Bakgrunden för att sätta igång sektorplanering har i första hand varit önskemålet om att få till stånd en mer rationell utbyggnad inom stora och raskt expanderande sektorer. Till mer betydande långtidsplanering av generell karaktär hör uppgiften att utarbeta s.k. hälsoplaner för tiden fram till år 1980.

Enligt lov om sykehus (av år 1969) är det fylkeskommunens ansvar att svara för planer för uppförande och drift av sjukvårdsinrättningar. I fylkets sjukhusplan skall också inpassas privata vårdinrättningar, som fyller motsvarande funktioner. I lov om psykisk

helsevern (av år l96l) och vanføreloven (av år

1958) finns motsvarande bestämmelser.

Planerna för den slutna vården skall av godkännas Kongen, som också kan göra ändringar i dem. Vidare kan föreskrivas samarbete mellan flera fylkeskommuner om att klara vissa uppgifter. Utgiftsfördelningen vid sådant samarbete av avgöres Kongen. I praktiken

har i varje fylke utarbetats en för den

hälsoplan slutna sjukvården.

Som ett resultat av stortingets beslut om huvudsakliga riktlinjer för den framtida utvecklingen har man nu byggt upp ett för den slutna nytt planeringssystem vården med bl.a. rullande 4-ârsplaner (programplaner) och perspektivplaner (10 15 år). Första planeringsperioden enligt det avser åren 1980 - 83. nya systemet Enligt det nya systemet skall Sosialdepartementet bara godkänna planerna för första året i perioden. För resterande period skall enbart lämna departementet

Fylkeskommunens uppgifter 369

rekommendationer.

5.4.3 Ramplaner för socialvården och den öppna hälso- och sjukvården

Av bestämmelser som avser den öppna vården kan nämnas midlertidig lov om planlegging av og forsøksvirksomhet i sosialtjenesten og helsetjenesten utenfor Denna är en provisorisk lag som institusjon. lag l trädde i kraft den l januari 1978 och gäller fram till den 1 januari 1982. Lagen stadgar att fylkeskommunen skall utarbeta en ramplan för fylkets socialvård och öppna hälso- och sjukvård med kommunernas planer som grund. Dessa ramplaner skall bygga på planer utarbetade i varje kommun. Planen skall samordnas med fylkets hälsoplan för sluten vård och hälso- och socialdelen i fylkesplanen. Ramplanen skall antas av fylkestinget och godkännas av sosialdepartementet, som också kan vidta ändringar skall vara rullande - dvs. i ramplanen. Ramplanen planen skall årligen aktualiseras och värderas av fylkeskommunen.

Godkänd ramplan skall läggas till grund för organisering, utbyggnad och drift av socialvården och hälsovården. Fylkeskommunen kan tillåta mindre avvikelser från planen. I fråga om större avvikelser skall frågan tillställas Sosialdepartementet för avgörande. Det kan därvid stäl1as.som villkor för offentligt stöd av ifrågavarande åtgärd inpassas i planen. Detsamma gäller också för bidrag från den allmänna försäkringen. De första ramplanerna efter detta system väntas komma in till departementet för godkännande under år 1980.

Ramplaneringens uppläggning lägger i princip samord-

370 Fylkeskommunens uppgifter

ningsansvaret för fylkets totala hälso- och sjukvård samt socialvård på fylkeskommunen. Fylkeskommunen skall nämligen inte bara samordna socialvården och den öppna vården utan skall också ta med den slutna vården i en helhetsvärdering.

Frågor om bl.a. uppgifts- och ansvarsfördelningen är föremål för utredning. Även planeringsarbetets uppläggning har därvid ifrâgasatts (se mera härom under 5.4.6.).

5.4.4 Fylkeskommunen tar över ansvaret för delar av barn- och nykterhetsvården

Fylkeskommunen har vissa mindre uppgifter inom den öppna vården: hälsosystertjänsten, distriktsbarnmorsketjänsten och tandvården är de viktigaste. Inom det sociala området har fylkeskommunen hittills inte haft några lagbestämda uppgifter. Det har förutsätts att fylkeskommunen under början av 1980-talet skall kunna ta över ansvaret för delar av barn- och ungdomsvârden samt nykterhetsvården. Den största delen av verksamheten förutsätts emellertid även i fortsättningen vara kommunal både när det gäller den öppna vården och socialvården.

5.4.5 Andra former av fylkeskommunal planering inom hälso- och socialsektorn

Fylkesläkaren (fylkeslegen) kommer in som ett koordinerande led mellan staten och distriktsläkarna. Fylkesläkaren, som är statligt avlönad tjänsteman, är närmast administrativ och expertmässig chef för de offentligt anställda läkarna i fylket. Fylkesläkaren fungerar som mellanled mellan sentraladministrationen

Fylkeskommunens uppgifter 371

och de offentliga läkarna på det lokala planet (stads- och distriktsläkarna). Enligt lov om helsestasjoner og helsetiltak blant barn m.v skall fylkesläkaren med kommunala planer som grund utarbeta en samlad plan för hela fylket. Planen skall föreläggas fylkestinget. Efter det att Kongen har godkänt planen fattar fylkestinget beslut om att planen skall genomföras. Fylkeskommunen har inget driftansvar utan detta ligger helt på kommunerna i fylket.

Enligt lov om helsesøstertjenesten (av år 1957) och lov om folketannrøkta (av år 1949) förutsätts att särskilda planer utarbetas av fylkeskommunen för centralt godkännande.

Enligt lov om planlegging, organisering og gjennomføring av helsetjenesten ved bedrifter (av år 1977) åligger det fylkeskommunen att utarbeta en samlad plan för företagshälsovården inom hela fylket. Planen, som skall grunda sig på de kommunala planerna, skall passas in i fylkets ramplan för socialvården och den öppna hälso- och sjukvården. Fylkestinget har ansvaret för och leder planeringsarbetet. Fylkesläkaren skall medverka i detta arbete.

5.4.6 Samordningsgroblemet

Det har i varierande grad utarbetats planer efter här redovisade planbestämmelser.

372 Fylkeskommunens uppgifter sou 193053

Flera utredningar är i färd med att utreda fnågan om finansiering och uppgifts- och ansvarsfördelning inom hälso- och socialsektorn. Den nuvarande organisatoriska strukturen har nämligen bedömts på flera sätt verka hämmande från samordningssynpunkt, eftersom det är staten (via Helsedirektoratet) som genom fylkesläkaren i stort sett har ansvaret för den primära hälso- och sjukvården. Däremot har kommunerna ansvaret för hemsjukvården och annan omsorgsvård medan fylkeskommunen har ansvaret för sjukhus, sjukhem etc.

Fylkeskommunerna intar här på olika sätt en dubbelfunktion, då de har tillagts betydande samordnande uppgifter på fylkesnivån och dessutom står som ägare och ansvariga fördriften av vissa typer av sjukvårdsinrättningar.

Förhållandet mellan politiska, administrativa och expertmässiga organ anses i betydande grad ha påverkat hälso- och av sjuk-

sjukvårdsplaneringen.Lokaliseringen

har visat sig ha stor politisk bevårdsinrättningar finns att lokalisering av en tyde1se.Det exempel på enskild har fått stora politiska konseinrättning kvenser i fylket och även fått rikspolitiska följder. Det finns exempel på att departementens poli-

också

tiska ledning har avvikit från fackmyndighetens värdering. Också på fylkesnivå finnsekempel på att politiska beslut inom hälso- och sjukvårdssektorn gått

emot både centrala och lokala fackmässiga värde-

Fylkeskommunens uppgifter 373

- de besluten anses i ringar politiska vanligen gå riktning mot en mer decentraliserad och mer resurskrävande vård.

Det har vidare framhållits att man i Norge har förhållandevis få normer och standardiserade lösningar för utbyggnad av hälso- och sjukvården. Målsättningen är att komma bort från den centrala detaljstyrningen till ett system, där bara huvudlinjerna i utvecklingen styrs av statliga myndigheter. I dag anses problemet främst vara att binda samman hälso- och sjukvården till en helhet, som utnyttjar tillgängliga resurser effektivt och samtidigt garanterar den enskilde möjligheter att bygga upp en god hälsa.

Som nämnts är den öppna hälsovården under

utredning.

Hovedkomiteen har under år 1979 lämnat sin delutredning om Helsep0litiken. Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger (NoU 1979:10). Eftersom Sosialdepartementets sakområde är så omfattande har Hovedkomiteen för avsikt att lägga fram delutredningar om resp. hälsopolitiken, socialförsäkringen och socialpolitiken.

Nyhusutvalget untmämndes i april 1978 med uppgift att utreda frågor om finansiering och uppgifts- och ansvarsfördelning inom den öppna vården och socialvården. Utskottet har lämnat sin första delutredning Helseog sosialtjenesten i lokalsamfunnet (NoU 1979:28).

Båda utredningarna har en sammanfallande syn på att den öppna vården (distriktshelsetjenesten) bör

374 Fylkeskommunens uppgifter sou 1980:53

begränsas till föjande delområden:

Läkartjänst Hälsorådsverksamhet Hälsosystertjänst Hälsostationsverksamhet Hemsjukvård Distriktbarnmorskeväsendet Skolhälsovård Fysioterapi utanför vårdinrättning Företagshälsovård

Både Hovedkomiteen och Nyhusutvalget förordar ett kommunalt ansvar för planering, utbyggnad och drift av den ögpna vården. Utredningarna har även övervägt en fylkeskommunal modell, dvs. ett fylkeskommunalt ansvar för den öppna vården. Ett argument för en sådan är att det skulle bli lättare att få till lösning stånd en samordning med utbyggnad och drift av institutionssjukvården samt samarbete med den polikliniska och ambulerande verksamheten vid sjukhusen. Å den andra sidan hävdas att detta kan leda till att den vården skulle bli för beroende av instiöppna tutionssjukvârden. Man har också övervägt möjligheterna för ett fylkeskommunalt överordnat samordningsansvar och ett kommunalt utövande ansvar. Inte någon av utredningarna har dock stannat för en sådan lösning. Avsikten är inte att ge fylkeskommunerna nya uppdetta område utan att i stället föra över gifter på vissa uppgifter,som idag ligger under fylkeskommunerna, till kommunerna. Barnmorskeväsendet och hälsosystertjänsten hör idag under fylkeskommunen och här blir det alltså fråga om en decentralisering.

Fylkeskommunens uppgifter 375

Båda kommitteérna har också berört vissa delar av den slutna sjukvården. Uppbyggnaden av den öppna vården aktualiserar t.ex. frågan om sjukhemmen skall vara ett kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar. I lagbestämmelse från år 1977 stadgas att fylkeskommunerna skall ta över det fulla ansvaret för de kommunala sjukhemmen. Det råder olika uppfattningar om vem som lämpligen skall ha ansvaret för sjukhemmen. Från flera håll har det hävdats att sjukhemmen i stället bör ingå i distriktshelsetjenesten och därmed falla under kommunernas ansvarsområde. Det anses idag osäkert vad som kommer att ske i denna fråga.

Även om både Hovedkomiteen och Nyhusutvalget förordar ett kommunalt ansvar för den öppna vården råder det dock olika uppfattningar i vissa detaljer, bl.a. om distriktsläkarsystemet med statligt anställda distriktsläkare skall upprätthållas eller föras över till den kommunala hälsovården. Hovedkomiteen menar att staten behöver en landsomfattande myndighet som utövar

tillsyn och övervakar befolkningens hälsotillstånd.

En sådan tillsyn bör utföras av tjänstemän som inte är knutna till fylkeskommunen eller har kommunen som arbetsgivare. Det är mot denna bakgrund som Hovedkomiteen stannar för att det offentliga läkarväsendet (fylkeslegene og distriktslegene“) bör behållas som en rent statlig institution.

Beträffande planeringsuppgifterna inom hälsosektorn menar Hovedkomiteen att fylkeskommunen skall utarbeta en hälsoplan för vårdinrättningarna och annan fylkeskommunal hälsovård och att kommunerna skall åläggas

376 Fylkeskommunens uppgifter

att utarbeta en samlad plan för den Öppna vården. Dessa planer skall inte samordnas till ett system. Kommunens planer bör bli föremål för statligt godkännande, Hovedkomiteen rekomenderar att kommunens plan godkännes av fylkesmannen efter att fylkesläkaren har yttrat sig. Nyhusutvalget menar att i allt väsentligt bör planeringsarbetet följa uppläggningen i den nu gällande provisoriska lagen och anvisningar till denna.

Finansieringen av den öppna vården sker i dag huvudsakligen genom socialförsäkringen och de olika restitutionsordningarna. Det är förutsatt att kommunerna i framtiden skall svara för sina utgifter mot att de får ett ramtillskott över statsbudgeten. Ramtillskottet skall i allt väsentligt beräknas efter fasta kriterier. På motsvarande sätt kan ett ramtillskott utgå till socialvården (i stället för de bidrag som idag ges till social omsorg, socialhjälp, äldreomsorg osv.

De nuvarande bestämmelserna om finansiering av sjukvården anses komplicerade och översiktliga. Socialförsäkringen täcker 50 % av driftkostnaderna. Resten täcks av fylkeskommunen. Staten ersätter fylkeskommuner för vissa kostnader enligt särskilda regler (bl.a. investeringsutgifter). Regeringen har lagt fram ett förslag om ett nytt ramfinansieringssystem.

Förslagen i propositionenl innebär bl.a. att det

nuvarande restitutionssystemet ersätts med ett system

1 OT. prp. nr. 1 for 1978-79 om lov om endringer i sykehusloven m.v.

Fylkeskommunens uppgifter 377

med årligt ramanslag till den enskilda fylkeskommunen. Ramanslaget skall räknas ut på grundval av objektiva kriterier. Tillsammans med den kommunala och fylkeskommunala planeringen bedöms det nya systemet kunna ge bättre översikt och resursanvändning och också ge möjlighet till bättre folkvald styrning.

På det sociala området får fylkeskommunerna från år 1980 ansvaret för planering, utbyggnad och drift av barnhem, mödrahem och ungdomshem samt förmedlingscentral, som skall bistå barnavårdsnämnder med förmedling av barn i fosterhem. På detta område har man redan beslutat om att införa ett ramtillskott över statsbudgeten till drift av sådana institutioner. Kommunerna har att svara för en del av utgifterna för barn som, enligt beslut av barnavårdsnämnd, skall vistas i barnhem eller fosterhem.

Fylkeskommunens uppgifter 379

5.5 Uppgifter inom trafiksektorn 5.5.1 Allmänt angående vägar är från år 1963. Norges lagstiftning Genom delas de offentliga vägarna upp i vegloven tre nämligen riksvägar, fylkesvägar och kategorier, kommunala vägar.

Vägar är ett traditionellt verksamhetsområde för fylkeskommunerna. Vilka vägar som skall vara kommunala, fylkeskommunala och statliga har det dock varit svårt att nå enighet kring. I den norska debatten har påpekats, att alla vill ha inflytande i vägfrågorna, men att man däremot inte är lika intresserade av att ta över det ekonomiska och tekniska ansvaret för vägbyggen och drift av vägar. I Stortingsmeldingen om reformer i samferdselssektoren har frågan om omklassificering

av vägnätet tagits upp.Hovedkomiteen har föreslagit

att stora delar av riksvägnätet bör omklassificeras till fylkesvägar.Samferdselsdepartementet har stannat för att inte nu genomföra en nedklassificering av Frågan vilar och bedöms bli aktuell vid riksvägnätet. en revision av norsk vegplan år 1986.

Vägarna är en viktig del i det större trafikbegreppet. Andra delar är färjor,flygplatser,buss-och godsterminaler etc.Sedan den nya fylkeskommunen tillkom har utvecklingen gått i riktning mot att ge fylkeskommunerna uppgifter inom trafiksektorn. Fr.o.m. den utvidgade l januari 1979 tog fylkeskommunerna således över ansvaret för ärenden enligt ”samferdselsloven i fylket. Dessförinnan ombesörjdes vägfrågorna enligt ”vegloven“ på fylkesnivån av de statliga vägkontoren under ledning av vegsjefen och administrativt sorterande under Vegdirektoratet.Ärenden enligt samferdse1sloven” hanterades av de statliga trafikkontoren under ledning av fylkestrafikksjefen. Detta kontor sorterade administrativt under Samferdselsdepartementet

380 Fylkeskommunens uppgifter

och finansierades över Den

statsbudgeten. politiska

styrningen skedde genom fylkenas vegstyrer och samferdselsnemnder som valdes av fylkestinget. Utgifterna täcktes över fylkesbudgeten.

Ärenden enligt vegloven och samferdselsloven har ofta ett nära samband - särskilt på planerings- och investeringsområdet. Detta förhållande ställer krav på samordnad ärendehandläggning, såväl politiskt som administrativt. Även om det på senare år skett förbättringar på detta område anser man sig inte ha nått fram till ett mönster, som bäst tillgodoser kraven på samordnad förvaltning. De pågående reformerna i lokalförvaltning, som reformen på trafiksektorn är en del av,anses kunna bidra till att lösa dessa problem.

Fr.o.m. den l januari 1979 fördes de statliga trafikkontoren (samferdselskontorene) - och därmed även - över till fylkestrafikksjefen fylkeskommunerna i stort sett med samma och arbetsuppgifter bemanning . . l M u . . . . . som tidigare. Overforingen innebaren merutgift pa cirka 12,4 milj Nkr. för fylkeskommunerna och en motsvarande mindre utgift för staten. Fylkeskommunerna erhöll inte någon särskild kompensation för denna tillförda uppgift. Denna fråga beaktades istället i samband med att man fastställde totalramen för skatteutjämningsbidrag för övergångsåret 1979 och vid fördelningen av bidragen på de enskilda fylkeskommunerna.

Bland de viktigaste arbetsuppgifterna, som fylkeskommunen har ansvaret för, är att ta fram dels vägplgngr, dels trafikplaner (”samferdselsplaner). Trafikplanerskalli likhet med andra sektorplaner samordnas med den generella planeringen och ingå i fylkesplanen som en del av denna.

1De statliga samferdselsnemnder upphörde och departementet

kan delegera myndighet till fylkesutva1get,som kan delegera vidare till särskild fylkeskommunal nämnd.

Fylkeskommunens uppgifter 381

5.5.2 Vägplaner

Enligt vegloven (av år 1963) har Samferdselsdepartementet lämnat föreskrifter för upprättande av planer för riksvägar och fylkesvägar. Föreskrifterna gäller endast planering av bestämda vägsträckor och inte de generella långtidsplaner för vägar som tas fram i en statlig sektorplan (Norsk Vegplan, som beskrivs nedan).

Arbetet med den fylkeskommunala vägplanen delas upp på tre Programled, Huvudplan och planeringssteg: Detaljplan,Programdelen skall utgöra en översikt över kostnader för olika projekt jämte en prioritering av dessa. Huvudplanen skall visa vägnätet och innehålla en preliminär kostnadsbedömning. Detaljplanen skall omfatta linjesträckningar, tekniska planer och tillståndsförslag.

Förslag till föreskrifter har nyligen varit ute nya på remiss. Enligt förslaget skall vägplaneringen i fortsättningen bestå av följande fyra steg: Vägutredning, Huvudplan, Detaljplan och Byggnadsplan. Den väsentliga förändringen är främst vägutredningen. Den är tänkt att vara en analys av vilka behov ett område har med hänsyn till väg- och transportmässig standard och en värdering av följderna av olika tillstånd till vägtransporter.

Norsk är, som tidigare nämnts, en statlig Vegplan sektorplan som revideras var fjärde år. De reviderade förslagen utarbetas av vägcheferna i resp. fylke. Men fylkeskommunen spelar en väsentlig roll i arbetet med revidering av planen, eftersom fylkeskommunen skall

382 Fylkeskommunens uppgifter

yttra sig över vägchefens förslag. Detta sker i praktiken genom att den reviderade skall planen inpassas i fylkets trafikplan.

5.5.3 Den fylkeskommunala trafikplaneringen

Fylkeskommunens trafikplanering är ett omfattande arbete. Trafikplanen skall nämligen behandla alla delar av trafiksektorn oavsett om fylkeskommunen själv har det ekonomiska ansvaret eller ej. Det üumbäratt denna planering måste utföras i nära samarbete mellan förvaltningssektorerna, inte minst med de statliga trafikmyndigheterna i fylket. Fylkeskommunens trafiknämnd samferdselsstyre har här en betydande samordnande uppgift.

Den första omgången trafikplaner (samferdselsp1aner) togs fram 1975/76. Planeringsarbete var inte förankrat i någon lagbestämmelse, utan togs upp som en del i arbetet med en landsomfattande av hela genomgång trafiksektorn, där huvudriktlinjerna för trafikpolitiken drogs upp. Arbetet med de fylkesvisa trafikplanerna samordnades i mesta möjliga utsträckning med arbetet med den första omgången av fylkesplanerna. Innehållsmässigt sett kom vägsidan att bli den mest omfattande delen av de fylkesvisa trafikplanerna. Erfarenheterna av trafikplaneringen i fylkeskommunerna visar att fylkena har goda möjligheter att påverka statens trafikpolitik genom sin planering.

Fylkeskommunen skall företa en revision av sina trafikplaner samtidigt med revideringen av Norsk Vegplan och fylkesplanerna. Den nya trafikplanen skall om-

sou 198053 Fylkeskommunens uppgifter 383

fatta både investeringar och drift inom trafiksektorn - i den förra trafikplanen låg huvudvikten på investeringssidan. I den nya trafikplanen ingår riksvägar och fylkesvägar, järnväg, post och tele samt de nya fylkeskommunala trafikuppgifterna rörande kollektiva transporter. Avsikten är att få till stånd en kontinuerlig trafikplanering där plandokument utarbetas vart fjärde år och genomgår behandling i fylkestinget innan det insänds till Samferdselsdepartementet.

Fylkenas trafikplaner skall inte formellt godkännas av centrala fackmyndigheter. Reaktionen därifrån kommer fram i Samferdselsdepartementets propositioner till Stortinget om trafik- och vägplanering och Stortingets behandling av dessa. Planerna skall på detta sätt sättas in i ett totalt sammanhang för riket och anpassas efter generella trafikpolitiska riktlinjer och totala ekonomiska ramar.

5.5.4 Trafikärenden

Fylkeskommunen har också fått ansvaret för viktiga arbetsuppgifter enligt samferdselsloven. Dessa ärenden, omfattar bl.a. alla tillståndsärenden rörande yrkesmässig trafik, dvs. person- och godsbefordran, tillstånd till linjetrafik av betydelse för fylket, godkännande av turlistor och taxor samt bidrag till landsbygdstrafik.

Ansvaret för administrering av bidragsgivningen har dock ej förts över till fylkeskommunerna i första om-

gången.Subsidieringen av lokal yrkesmässig bil-och båt-

trafik avses föras över till fylkeskommunerna fr.o.m.

den l januari l98f1 Systemet innebär att Samferdsels-

384 Fylkeskommunens uppgifter sou 1980:53

departementet skall fördela en samlad statlig tilldelning på varje fylke och att fylkeskommunerna skall fördela beloppet vidare på de enskilda taxi-och båttrafiksällskapen. Under tiden förbereds en omläggning av nuvarande system för understöd av busstrafik från budgetsaldering till mer produktionshöjande bidrag.Det nya bidragssystemet har godkänts och skall i praktiken fungera genom överenskommelser mellan trafikbolagen och fylkeskommunen om en föreskriven linjetrafik för ett bestämt pris.Det kan senare komma på tal att låta fylkeskommunerna ta över det fulla ekonomiska ansvaret.

I Stortingsmelding om norsk samferdselsplan(st.meld. nr 37 1979-80) har dragits upp huvudlinjer för trafikp0litiken.Gen0m Stortingets behandling kommer en rad viktiga principiella trafikpolitiska frågor att bli närmare avklarade. Meldingen blir underlag för utarbetande av budgetar och resursbruk de närmaste åren med ekonomiska konsekvenser för både fylkeskommuner och kommuner.När det gäller t.ex. driften av inrikesflygplatser ansåg Hovedkomiteen att fylkeskommunerna skulle ges ansvaret.Samferdselsdepartementet har i meldingen dock föreslagit att kortbaneflyplassene även i fortsättningen skall drivas av kommunerna,men att staten skall ge tillskott som täcker normala underskott.

5.5.5 Trafiksäkerhet Samferdselsdepartementet har ansett det naturligt att ansvaret för trafiksäkerhetsarbetet läggs till fylkeskomnnulen. Fylkeskommunens ansvar för att samordna och stimulera trafiksäkerhetsinsatserna på fylkesnivån föreslås regleras i lag.

1Dock ej Hurtigruten och riksveiferjene

Fylkeskommunens uppgifter 385

Skolskjutsar

och kommunerna samarbetar om Fylkeskommunen men det är kommunerna (skolan) som skolskjutsar, har ansvaret för att och i primärt organisera finansiera transporter av barn i grundskolan. har bara tagit över tillstånds- Fylkeskommunen givningen för yrkesmässig trafik.

för skolskjutsar betalas för närvarande Utgifterna över kommunala och fylkeskommunala budgeten samt I Stortingsmelding om norsk samstatsbudgeten. ferdselsplan har även frågan om skolskjutsarnas i persontransportbilden behandlats. I många plats fylken har skolskjutsar blivit helt dominerande vad persontransporter. Det har därför ifrågagäller satts om inte ansvaret för denna uppgift bör läggas till som har ansvar för den trafikmyndigheterna Frågan om att inlemma övriga persontrafiken. skolskjutsarna i den allmänna linjetrafiken har av Norske Kommuners Sentralforbund, som tagits upp är av den uppfattningen att detta skulle ge en mer rationell drift och möjliggöra minskning av kostnaderna. Det råder för dagen stor oenighet i denna

fråga.

i

386 Fylkeskommunens uppgifter

A5.6. Uppgifter inom undervisningssektorn

5.6.1 Styrning och administration

Uppgiftsfördelningen inom skolsektorn mellan fylkeskommunerna och kommunerna ändrades redan den 1 januari 1964. Medan kommunerna tidigare hade ansvaret för både grundskolor och de flesta gymnasieskolor, då övertog fylkeskommunerna gymnasieskolorna. Enligt Lov om vidaregående opplaering (av år 1974) har alla de tidigare skolformerna på mellanstadiet olika (gymnasier, typer av yrkesskolor osv) sammanförts till en tre-årig skolform, den s.k. vidaregående skole. Den generella målsättningen är att ge alla rätt att gå tre år i skola utöver grundskolan och att fritt välja studieinriktning.

Statens huvuduppgift är först och främst att definiera skolans mål och se till att de aktuella inlagarnas tentioner uppfylles. Det är vidare statens ansvar att sörja för att kommuner och fylkeskommuner tillförsäkras en ekonomi som gör det möjligt att en likvärerbjuda dig utbildning till alla barn och all i ungdom landet, oberoende av geografiska, ekonomiska och andra förhållanden. Nationellt styrs den skolan gymnasiala (vidaregående sk01e) av Kirke- og undervisningsdepartementet. Lov om den vidaregående skole är en ramlag som ger vika fullmakter till som departementet, fastställer skolplaner, reglement, undervisningstid och andra regler.

I antagna riktlinjer för ansvars- och uppgiftsfördelning mellan staten, kommunerna och fylkeskommunerna har förutsatts, att avskolsektorn skall förvaltningen följa samma huvudlinjer som tidigare dvs.att kommunerna skall svara för och grundskolan fylkeskommunerna för den gymnasiala skolan. hör både Skolförvaltningen

Fylkeskommunens uppgifter

praktiskt och ekonomiskt till kommunernas och fylkeskommunernas mest omfattande uppgifter.

För skolväsendets vidkommande är situationen den att personalen i grundskolan och gymnasieskolan är respektive kommunala och fylkeskommunala tjänstemän. De anställs av kommunen och fylkeskommunen. Idag står emellertid undervisningspersonalen både i grundskolan och gymnasieskolan i en särställning i förhållande till den övriga delen av kommunernas/fylkeskommunernas personal. På denna sektor utövar nämligen staten fortfarande staten väsentliga arbetsgivarfunktioner, som är av stor betydelse för kommunernas och fylkeskommunerna, både ekonomiskt och administrativt.

5.6.2 Vidaregående skole

Den dominerande uppgiften för fylkeskommunen inom undervisningssektorn är planering, byggande och drift av vidaregående skole. Fylkeskommunerna har i uppatt - och drag upprätta godkänna- fylkesvisa planer för utbyggnaden. Till driften av skolorna mottar fylkeskommunerna bidrag från staten. Det långsiktiga målet (som är en realitet i de flesta fylken) är att inom varje fylke försöka täcka efterfrågan på olika former av gymnasial utbildning med hänsyn till arbetsmöjligheterna inom olika yrken. Den nya skolformen har införts i hela landet åren 1978 - 79. av Utbyggnaden skolkapaciteten, så att den motsvarar behovet, beräknas ta omkring tio år. Fylkeskommunen har även ålagts ansvaret för fackskolor av olika slag, bl.a. vårdutbildning.

5.6.3 Vuxenundervisning

Generellt gäller att undervisningsbegreppet och kulturbegreppet går in i varandra och är svåra att hålla

388 Fylkeskonzmunens uppgifter

isär, eftersom undervisning kan anses utgöra en del av kulturbegreppet. När det gäller vuxenundervisningen har det t.ex. ansetts naturligt att lägga den kompetensgivande vuxenundervisningen till undervisningssektorn. Andra former av vuxenundervisning har däremot tillförts kultursektorn.

5.6.4 Planer för utbyggnad av vidaregående skole

Enligt lov om vidaregående opplaering (av år 1974) skall fylkeskommunen sörja för en av löpande planering vidaregående skole i fylket. Planeringen har som mål att så långt det är möjligt tillgodose förväntad

efterfrågan och utbildningsbehov, också kortare kur-

ser och deltidsundervisning. Den skall också ta sikte på att täcka de handikappades behov av utbildning.

Eylkestinget skall anta planerna efter det att fylkesskolestyret har uttalat sig, En minoritet av fylkestinget kan föra frågan vidare till departementet. Fylkestinget fattar det slutliga beslutet efter det att departementet redovisat sin uppfattning i ärendet. Två eller flera fylken kan samarbeta om en utbildningsinsats. Om fylkena inte kan enas om villkoren för samarbetet, avgörs frågan av departementet. Enligt denna behandlingsprocedur skall alltså planerna inte automatiskt sändas in till centrala fackmyndigheten för godkännande. Detta har hittills annars varit det vanligaste förolika former av lokal planering.

En samlad plan för utbyggnaden av den vidaregående skole i fylket skall grunddragen i fylkets underange visningsplan på mellanstadiet (16 19 år). Det betyder uppgift om totalkapacitet, fördelning på studieinriktningar, lokalisering, storleken på nya skolor och program för vidare utbyggnad.

Fylkeskommunens uppgifter 389

I en rad fylken har utarbetats förhållandevis omfattande och långsiktiga utbyggnadsplaner efter ovannämnda mönster. Under senare år har det dock skett en utvekling mot en förenklad och mer kortsiktig planeav fylkesplaneringen och långring..Utvecklingen tidsbudgeteringen innebär att utbyggnadsplanerna kan ingå som en del av det rullande planeringssystemet med fasta tidsramar.

Uppgifter inom kultursektorn

De senaste åren har inneburit en ökad fylkeskommunal för att stimulera och utveckla kulturlivet.

insats

har också fått ett vidare omfång än Kulturbegreppet förr. Intentionerna i behandlade kulturpropositioner är att ett brett kulturutbud skall komma alla mycket till del oavsett bosättningsort, utbildning eller har tilldelats en huvudroll i yrke. Fylkeskommunen av denna målsättning. De samlade akförverkligandet tiviteterna på det kulturella fältet kräver sin plats bland traditionella och mera jordnära verksamhetsområden som sjukhus, vägar och skolor. Man har också etablerat en politisk och administrativ ledning av kulturarbetet och har utvecklat ett samarbete med frivilliga organisationer.

Kultursektorn i fylkeskommunerna har förutsatts de uppgifter som det allmänna statsbidragsrymma omfattar. Därtill kommer åtgärder efter andra systemet bidragsformer och bestämmelser rörande t_ex, bibliotek, musêer och kulturhistorisk verksamhet. Utöver det som traditionellt betecknats somkulturliv ligger insatser vad gäller fritidsaktivifylkeskommunala idrotts- och friluftsliv och teter, ungdomsarbete, (ej kompetensgivande) vuxenundervisning.

390 Fylkeskommunens uppgzfter

Kulturplaner har tagits fram i de flesta fylken. De viktigaste lagarna på kulturområdet - fornminnesloven” (av år 1951), lov om kulturminner (av år 1978), lov om bygningsfredning (av år 1962) och voksenopplaeringsloven (av år 1976) anger inte något om planering eller utarbetande av kulturplaner. .Fylkeskommunerna har emellertid som en följd av olika kulturpropositioner försökt täcka behovet av en samlad översikt över den kulturella sektorn.Arbetet med kulturplaner kommer troligen att intensifieras på grund av den raska expansionen inom denna sektor. Speciellt gäller detta behovet av konkretisering och prioritering av aktuella kulturinsatser. Då inga lagbestämmelser eller centrala föreskrifter binder kulturplaneringen kan den relativt enkelt passas in som ett sektorprogram i förhållande till fylkesplaneringen och den fylkeskommunala långtidsbudgeteringen.

5.8 Uppgifter inom näringslivssektorn

En grupp fylkeskommunala arbetsuppgifter av ett något annorlunda slag har efter hand blivit allt mer framträdande, nämligen såväl servicebetonade uppgifter som myndighetsutövning rörande fylkets arbets- och näringsliv. De fylkeskommunala uppgifterna avserfrämst generella näringspolitiska åtgärder till primärnäringar som jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, handel och turism, men också näringsverksamhet i fylkeskommunal regi. Mer konkret handlar det om arbete med fylkesplanens näringsdel, etablerings- och lokaliseringsfrågor, drift- och investeringsstöd till varuhandeln, energiförsörjning och olika sysselsättningsåtgärder. Samtliga har bedömts vara politiska uppgifter av avgörande betydelse för utvecklingen i fylket och utövas i nära samarbete med näringslivets lokala organisa

Fylkeskommunens uppgifter 391

tioner. I flera fall har fylkeskommunerna etablerat för enskilda näringsgrenar, t.ex. egna kontaktorgan Industriråd eller Turist- och reiselivsråd. I sådana råd ingår företrädare för fylkeskommunen, näringslivsorganisationerna och arbetstagarorganisationerna.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har hos fylkeskommunerna att även omfattar konbegärt fylkesplanerna kreta Detta innebär att be-

sxsselsättningsåtgärder.

aktualiseras vid en årlig redskapsplanerna ständigt i men också att det i fylbehandling fylkestinget, tas in mer bedömningar av kesplanerna långsiktiga sådana som är det planer. Fylkesarbeidskontore, på har an-

statliga förvaltningskontoret fylkesnivån,

svaret för utarbetandet av beredskapsplanen. Fylkeskommunen förutsätts dock ha ansvaret för de politiska och målsättningarna som måste ligga förutsättningarna till för utarbetande av planen. grund

(av år 1947) skall Ar- Enligt sysselsettingsloven beidsdirektoratet verka för att fylkeskommunerna, på samma sätt som kommunerna och staten,utarbetar deför beredskapsarbeten, som kan sättas taljerade planer med kort varsel och i tillräcklig omfattning i igång olika delar av landet. På har sådana planer

fylkesnivå

i stort sett begränsat sig till att ange anläggningsarbeten på fylkesvägar.

FYLKESKOMMUNENS ROLL I FYLKESPLANERINGEN M M

Inledning

Den snabba samhällsutvecklingen i Norge under senare år med ett ökat utnyttjande av naturresurserna har visat sig skapa flera nya problem (t.ex. föroreningsproblemen), som kräver lösningar på längre sikt. I början av 1970-talet kunde man peka på att det fanns betydande regionala skillnader, som inte stämde överens med arbetsmarknadspolitiska, välfärdspolitiska och regionalpolitiska målsättningar. Behovet av att dels motverka olikheter i levnadsvillkor, dels åstadkomma en mer balanserad regional utveckling, ställde ökade krav på regionalpolitiska initi3tiV- Under 1960och 70-talet byggde man i Norge upp ett planeringssystem på central, regional och kommunal nivå som skulle borga för att de regionalpolitiska målsättningarna kommer med i den offentliga planeringen.

Den regionala planeringen har blivit en av den nya fylkeskommunens mest betydelsefulla uppgifter. Fyl-

keskommunens uppgifter i planeringen hänger samman

med den statliga politiken, fylkeskommunens egna lagreglerade ansvarsområden och den kommunala verksamheten.

I detta avsnitt beskrivs den regionala planeringens organisation i Norge med betoning på fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen. Redogörelsen lägger huvud- Vikten vid det administrativa systemets uppläggning.

6.2 Några nordiska jämförelser

En löpande översiktlig samhällsplanering, alltså en samlad fysisk, ekonomisk och politisk planering, är eI1 furütior1utifrån Förhållanden i det lano det gäller.

394 Fylkeskommunens roll i bllkesplaneringen

Förhållanden som topografi, tillgång på naturresurser, befolkning etc. spelar en avgörande roll för planeringens karaktär. Ett annat förhållande är hur statsapparaten är uppbyggd och hur den verkar det på regionala och lokala planet. I princip införde man i Norge ett motsvarande planeringssystem på som regional nivå, under en längre tid hade använts i Danmark och Sverige. Den norska innehåller element från fylkesplaneringen både det danska och det svenska planeringssystemet. Men det finns också skillnader som innebär att fylkesplaneringen kan anses inta en mellanställning i förhållande till dessa länders planering med tanke på samordningen av den fysiska och ekonomiska planeringen. I Danmark är den fysiska planen ett led i den viktigt regionala planeringen. Planen för markanvändningen är styrande. I den svenska regionalplaneringen ligger tyngdpunkten i sysselsättningsplaneringen. Markanvändningsplaneringen sker inom ramen för andra planeringsinsatser. I Norge är utnyttjandet av naturresurser och markanvändning viktiga element. Samtidigt rymmer fylkesplanerna ekonomisk planering och sociala beståndsdelar.

Även om målen i stora drag är desamma i dessa nordiska länder har planeringen kommit att utformas olika på sätt, bl.a. därför att den offentliga förvaltningen har annorlunda uppbyggnad. Det finns också betydande skillnader i ansvars- och uppgiftsfördelning mellan centrala, regionala och lokala myndigheter. Länderna har gått olika långt i sin strävan att centralt samordna och styra de regionala utvecklingsplanerna. I motsats till i Sverige får bandet mellan den centrala statliga planeringen och fylkesplaneringen anses vara betydligt lösare i Norge. Den norska fylkesplaneringens viktigaste funktion är att påverka den statliga sektorplaneringen.

roll i fylkesplaneringen 395

Fylkeskommunens

6.3 Det norska plansystemet

6.3.1 Tre förvaltningsnivåer

Översiktsplanering infördes i Norge genom bygningsloven av år 1965. En kommunal översiktsplan (generalblev härigenom obligatorisk för alla kommuner. plan) Genom lagen infördes också bestämmelser om regiondvs. översiktsplanering för två eller flera planering, kommuner. Den fysiska planeringen tillerkändes stor vikt, inte bara i den mer detaljerade fysiska planeutan också i översiktsplaneringen. Landsdelsringen, sattes igång år 1965 i delar av landet. planeringen Denna planering leddes av regeringsutnämnda landsdelskommittéer med egna sekretariat.

Decentraliserings- och demokratiseringsåtgärder på andra förvaltningsområden ökade efter hand förståelsen för att ansvaret för översiktsplaneringen borde ligga administrativa och politiska organen på de tre på de staten, fylket och kommunen. förvaltningsnivåerna, Mot denna infördes fylkesplanering genom en bakgrund av den l juli 1973. Från denna ändring bygningsloven har en omfattande planeringsverksamhet betidpunkt drivits i fylkena. Den senaste landsdelsplanen behandlades av Stortinget år 1977. Fylkesplanerna har idag i huvudsak över den samordningsfunktion som tagit regionplanerna tidigare utgjorde.

Det norska planeringssystemet är idag uppbyggt på huvudnivåerna staten, fylket och kommunen enligt följande:

Staten - har i huvudsak till att dra upp nationella uppgift ramar för den regionala utvecklingen, behandla fråav intresse och bidra med gor gemensamt regionalt lösningar av olika samordningsproblem. Detta sker

396 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen

inom ramen för statsbudgeten, långtidsbudgeten, nationalbudgeten och regeringens 4-åriga långtidsprogram. Därtill kommer särskilda Stortingsbeslut rörande regionala planeringsfrågor, sektorövergripande planering etc.

Ezlkeskommunen

- har ansvaret för den löpande regionalpolitiska planeringen och utarbetar en översiktlig plan för samordning av statens, fylkeskommunens och kommunernas

planering i fylket. Fylkesplanerna koncentrerar sig

på de regionala utvecklingslinjerna på flera samhällsområden och är mindre fysiskt detaljerade än kommunernas planer. Ett betydande förvaltningsansvar i regionalpolitiken har förts över till fylkena. Fylkesplanen utgör här ett viktigt instrument.

Kommunen - utarbetar detaljerade fysiska planer (reguleringsplaner) utarbetar kommunala planer(generalplaner) som skall ge en bred redovisning av mål och åtgärder för kommunens utveckling. Generalplanerna skall innehålla fysiska, ekonomiska och sociala värderingar.

6.3.2 Arbetsfördelningen mellan staten, fylkeskommunen och kommunen

De huvudpunkter som legat till grund för de under senare år omfattande förändringar beträffande samhällsplaneringen kan sammanfattas enligt följande:

0 Qgmokratisering och decentralisering av planeringen

Samordning och förenkling av lagar, föreskrifter och planeringssystem

Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen 397

Särskild vikt har lagts på följande politiska signaler och organisatoriska riktlinjer:

De folkvalda organens ansvar för planeringen skall markeras.

Det skall vara en klar uppgiftsfördelning mellan förvaltningsnivåerna. Ansvaret för planering och genomförande skall läggas till den nivå där uppgifterna bör lösas och som har de ekonomiska och administrativa resurserna.

som inte har väsentlig rikspolitisk be- Uppgifter tydelse skall till fylkeskommuner och delegeras kommuner.

Lagregler skall samordnas och förenklas.

Beslut om resursanvändning, miljöskyddande åtgärder och bebyggelse skall fattas på grundval av samordnade där också långsiktiga mål planer, för förvaltning av naturresurser samt regionalpolitiken skall dras upp.

I enlighet härmed har ansvar och befogenheter i största möjliga utsträckning lagts till kommunerna för den lokala planeringen och till fylkeskommunerna för planering som behöver samordnas för större områden. Uppgifter som inte får väsentliga effekter utanför löses av fylkena. Staten skall däremot fylket ha ansvaret för planering som har väsentlig rikspolitisk betydelse.

Det ansvaret för den regionala planeringen statliga har på Miljøverndepartementet. Aktiviteterna lagts är här inriktade på att dra upp riktlinjer för fylkesplaneringen och samordna den centrala behandlingen av fylkesplanerna.

398 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen

Staten har ju även den avgörande makten vid fördelningen av landets ekonomiska resurser på olika sekto-

rer och större geografiska områden, men innanför denna

vida ram har den enskilda fylkeskommunen fått ett ständigt större ansvar för utvecklingen inom det egna fylket. Detta har kommit särskilt starkt till uttryck genom fylkesplaneringen och genom att fylkeskommunen i växande grad har tillförts nya arbetsuppgifter. Utifrån denna grund och tillerkänd beslutsbefogenhet har de fylkeskommunala politikerna att leda planerings- Verk5amheten_VidaTe skall de utfärda generella rikt-

linjer för planeringen, bestämma vilka åtgärder och

uppgifter som skall prioriteras samt ge anvisningar om utredningar av alternativa planförslag.

Som en nödvändig del i fylkesplaneringen skall fylkeskommunens organ svara för samordningen på fylkesnivå av de statliga planeringsorganens bidrag till fylkesplanen. Det har inte ansetts vara i enlighet med målsättningen om demokratisk styrning av planerings- och utvecklingsarbetet på fylkesnivån att regionala statliga organ utan politiskt ansvar skall ha denna uppgift. Det skulle också medföra risk för dubbel administration och kompetenskonflikter. Kommunerna och de statliga organen i fylket är skyldiga att delta i fylkesplaneringen.

kommunen utgör den tredje plannivån. Kommunerna har

under lång tid bedrivit egen planering, men mest av reguleringsplan/byplan-karaktär. De senaste 15 åren har arbetet med Översiktsplaner enligt bygningsloven, dvs. generalplaner, varit en huvuduppgift.

6.3.3 Fylkeskommunens.ansvargentemot kommunerna i

planeringsfrågor

Genom fylkesplaneringen har fylkeskommunen erhållit ett betydande ansvar gentemot kommunerna. Fylkeskom-

. Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen 399

munen har:

a) ett interkommunalt samordningsansvar. Utifrån en regional bedömning kan fylkeskommunen lämna generella rekommendationer till kommuner om befolkningsmålsättningar, arealdisponering, bostadsbyggande, kommunikationer osv.

ett vägledningsansvar i planeringsfrågor.

ett sektoransvar. Lokalisering, dimensionering och prioritering inom hälso- och sjukvården, undervisningensoch trafiken ger regionala förr delningseffekter.

ett rekommendationsansvar gentemot de statliga i enskilda frågor som berör kommyndigheterna munerna direkt.

Som tidigare nämnts åligger det de kommunala organen (på samma sätt som de statliga) att delta i fylkesplaneringen. Dessutom skall utkastet till fylkesplan behandlas av kommunerna (hørings-runde). Under lopav denna med ömsesidig växelverkan förutpet process sätts eventuell oenighet/konflikt vara avklarad. Om och kommunen inte kan uppnå enighet i fylkeskommunen en viktig fråga, skall ärendet föras upp till departementet.

Fylkeskommunen skall så långt som möjligt ge kommunerna och - som en men utan hjälp vägledning service, någon rätt att meddela anvisningar. Förutsättningen är nämligen att fylkeskommunens planering inte skall omfatta som hör till kommunerna med mindre uppgifter än att dessa får regionala verkningar. I praktiken blir de konkreta dispositionerna i kommunerna självklart för den långsiktiga utvecklingen inom avgörande och därmed också för förverkligandet av de målfylket

400 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen

sättningar, som fylkeskommunen eller staten har gett uttryck åt. Fylkeskommunens och kommunernas planering kommer till stor del att handla om samma frågor. En viktig fråga under hela reformarbetet har varit hur man i praktiken skall uppnå målsättningarna i planeringssystemet utan för stora politiska och administrativa förvecklingar. Det har rått stor politisk samstämmighet om att fylkeskommunen skall ta sig an de grova huvuddragen och förhållanden av övergripande karaktär. Fylkeskommunen skall däremot under inga omständigheter ha någon överordnad styrfunktion gentemot kommunerna.

Fylkeskommunen har därför inte någon kontrollfunktion i förhållande till kommunernas verksamhet.En sådan inblandning skulle rubba den kommunala självstyrelsen och närdemokratin. Det har emellertid rått stor politisk enighet om att planeringen inte kan vara en fråga, som en förvaltningsnivå kan driva oberoende av en annan. Planeringen utgör en process med klara samband inom och mellan de tre nivåerna. En kommun kan inom givna ramar stå fri i sin generalplanering. Men fylkesplanen skall vara vägledande för generalplanerna, vilket förutsätter välutvecklade samarbetsformer. Utvecklingen i planeringspolitiken stimulerar den horisontella nivåsamordningenz fylkeskommunen och kommunerna skall var för sig kunna låta politiska bedömningar styra planeringsarbetet. Den kommunala långtidsbudgeten skapar en vertikal förbindelsemöjlighet mellan fylkeskommunen och kommunerna.

6.4, Riktlinjer för planeringen på fylkesnivå

Bygningsloven beskriver fylkesplanen som en oversiktsplan för samordning av statens, fylkeskommunens och kommunens planlegging når det gjelder utnytting av naturresursene i et fylke og andra spørsmål av

roll i

Fylkeskommunens fylkesplaneringen 401

felles interesse till fremme av økonomisk vekst og trivsel i fylket.

Fylkesplaneringen skall bidra till att klara av konflikter och sammanfatta gemensamma intressen mellan de tre nivåerna och bilda härigenom en plattform för samordnade åtgärder. En huvudprincip bakom det reformarbete som har lett till och fylkesplaneringen senare reformer i den lokala och förvaltregionala ningen har varit,att de offentliga som uppgifter mest ändamålsenligt kan lösas på lokal/regional nivå, skall decentraliseras. skall Decentraliseringstanken också följas upp lokalt. Offentliga som uppgifter kan lösas lokalt/kommunalt och som inte an knyter till betydande regionala intressen skall i enlighet härmed få sin slutliga lösning i kommunerna. Fylkesplanen kommer då in som en plattform som skall bidra till samordning av aktiviteterna innanför fylkesgränsen, antingen det är staten, fylkeskommunen eller kommunerna som står för aktiviteten- Sek» nivåsamord-

ning.

Ett viktigt syfte med har varit att fylkesplaneringen säkra en enhetlig lösning av samhällsuppgifterna genom att hålla samman de olikasektorproblemen på statens, fylkeskommunens och kommunens ansvarsområden. Fylkeskommunen har ålagts ansvaret för att sätta upp mål för inom utvecklingen fylket som vägledning för planeringen på andra nivåer och för sektorplanering.

Sektorsamordning utgör den andra

samordningsaspekten av fylkesplanarbetet. Det anses att viktigt planeringsmyndigheterna ger klara signaler om de gemensamma förutsättningarna som sektorplaneringen på fylkesnivån bör ha som utgångspunkt. har Samtidigt sektormyndigheterna att ge klara signaler tillbaka om behov

och

utvecklingsmöjligheter inom sina sektorer så att

dessa?

° kan beaktas i fylkesplaneringen.

402 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen

Fylkesplanen skall läggas till grund för investeringar

0ChUtV9Ck1ing$aTbete inom de fylkeskommunala och kom-

munala verksamhetfälten. Om det under utbyggnaden inom de statliga sektorerna blir aktuellt att avvika från fylkesplanens förutsättningar, skall berörda statliga organ ta upp frågan med fylkeskommunens planeringsmyndigheter. Denna princip anses bidra till en bättre ömsesidig påverkan på den statliga och fylkeskommunala planeringen.

Fxlkesplaneringen

Inledning

Stortinget beslöt våren 1973 att fylkesplaneringen skulle införas. Arbetet kom igång i de flesta fylken redan under hösten samma år. Uppläggningen gick ut på att förstagångs-planer skulle antas av fylkestinget inom en tidsram av 2 1/2 år, dvs. hösten 1975. Enligt då gällande lagbestämmelser hade fylkesmannen det administrativa ansvaret, men fy1kestinget/fylkesutvalget hade det politiska ansvaret.

I det följande ges en kort översikt över fylkesplaneringens uppläggning med de ändringar som följde av fylkeskommunreformen, fylkesplanernas innehåll samt det fortsatta arbetet.

6.5.2 Fylkespläneringens uppläggning

Skillnaden mellan den svenska länsplaneringen och den norska fylkesplaneringen är inte stor vad planernas materiella innehåll angår. Ändamålet med planeringen och planernas innehåll avviker inte från varandra i principiellt avseende. Olikheterna ligger främst i den politiska och administrativa uppbyggnaden.

roll i 403

Fylkeskommunens fylkesplaneringen

Genomförandet av fylkeskommunreformen innebar att det fulla ansvaret, politiskt och administrativt, för fylkesplaneringen lades på fylkeskommunen. Den formella grunden för detta tillkom genom ändring i maj 1976 av bygningsloven. Genom att utbyggingsavdelningen fördes över från fylkesmannen blev fylkeskommunen i stånd att också ta över det administrativa ansvaret för fylkesplaneringen. Det var, som tidigare nämnts, denna avdelning som utförde utredningsarbetet beträffande de första fylkesplanerna, men då under fylkesmannen, Fylkeskommunen fick genom lagändringen också befogenhet att utse erforderliga samarbetsorgan för arbetet med fylkesplanen. Vidare fick fylkeskommunen rätt att begära fylkesmannens bistånd när det gällde uppföljning av de statliga organens medverkan i planeringsarbetet.

En väsentlig förutsättning för arbetet med fylkesplanerna har varit att politikerna så tidigt som möjligt drar upp de politiska huvudmålen. Dessa har blivit vägledande för en detaljerad kartläggning av förhållanden och möjligheter på olika områden. Kartläggningen av den aktuella situationen har fått bilda utgångspunkt för utbyggnads- och investeringsproblem inom de olika sektorerna.

Det har i fylkesplanarbetet lagts ner stor vikt vid att på ett så tidigt skede som möjligt få till stånd ett samarbete med olika intresseorganisationer, både näringslivsorganisationer och andra organ på fylkesnivå. I vissa fylkeskommuner finns särskilda arbetsutskott med representanter för fylkeskommunen och berörda organisationer eller andra offentliga organ.

404 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen sou 193053

Fylkestinget antar fylkesplanen och fattar de beslut som anses nödvändiga för de olika verksamhetsgrenarna. Dessa beslut avser precisering av de huvudmål som skall uppnås och skälen för enskilda åtgärder. På det statliga och kommunala ansvarsområdet har det ansetts naturligt att fylkestinget lämnar rekommendationer.

6.5.3 Den centrala behandlingen

Enligt bygningsloven skall fylkesplan som har antagits av fylkestinget sändas till Miljøverndepartementet för godkännande. Planen kan godkännas helt eller delvis och i det senare fallet med föreskrifter om att ändringar krävs för att t.ex. ta tillvara rikspolitiska intressen.

Miljøverndepartementet har ansett fylkesplanerna vara så viktiga dokument att de bör godkännas genom Kongelig resolusjon. Då planen angår de flesta departement finns Det interdepartementale samordningsutvalg for miljøspørsmål, resursförvaltning och regional planlegging inrättat. Detta samordningsorgan har till uppgift att främja samordning av olika sektorers verksamhet. I detta samordningsutskott ingår högre tjänstemän från berördadepartement.

Från centralt håll lägger man stor vikt vid den samarbetsprocess som slutligen skall leda till förverkligandet av fylkesplanens målsättningar. Genom den lokala samordningsprocessen blir lokala hänsyn vägda mot varandra. Genom det

centrala proce-

duren samordnas de olika departementens verksamhetsområden utifrån regionala verkningar. Sett mot bakgrund av vikten av att de tre förvaltningsnivåerna, stat, fylke och kommun samordnas i förhållande till

Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen 405

varandra, anses själva processen få lika stor betydelse för att förverkliga de regionalpolitiska målen som själva plandokumentet.

6.6 Innehållet i de första fylkesplanerna

upprättades, som tidigare nämnts för första Fylkesplan gången år 1975 med stöd av bygningsloven. I enlighet med utfärdade föreskrifter från Miljbverndepartementet behandlades b1.a. naturresurser, befolkning och bosättning, sysselsättnings- och näringslivsut- I planerna skulle anges målsättningar för veckling. hur de åtgärderna skulle genomföras. Vidare

föreslagna

skulle redovisas synpunkter på de ekonomiska effekterna av samt lokalisering,investeringar och fy1ke5p1anen sysselsättning vid statlig utbyggnad, baserade på sektorplaner utarbetade av statliga myndigheter i fylket.

De planer som har godkänts centralt varierar i omfång och innehåll. Det centrala helhetsintrycket var att samtliga fylkesplaner behövde kompletteras i några avseenden. Som exempel kan nämnas behovet av analyser av utvecklingsmöjligheterna i olika näringar, justering av befolkningsmâlsättning i överensstämmelse med genomsnittlig befolkningstillväxt osv.

I den första omgången skulle fylkesplanen även innehålla en enkonomisk värdering och prioritering av de olika åtgärderna för att genomföra planen. Denna översikt skulle inte bara omfatta fylkeskommunens egna inutan också statens och de / vesteringar investeringar viktigaste kommunala verksamhetsfälten. För de statliga investeringarna var det i första hand synpunkter på lokalisering, investeringsomfáng och sysselsättningskonsekvenser som var av intresse. Målsättningen var att den ekonomiska delen av planen skulle utgöra ett fylkes-

406 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen

kommunalt investeringsprogram.

Genomgående befanns den ekonomiska delen av fylkesplanerna vara ofullständig. I det centrala ställningstagandet till planernas ekonomiska del fanns det därför inte underlag för att ge annat än mer generella och principiella kommentarer.

Fylkesplanen representerar ju ett utbyggnadsprogram för den geografiska enheten fylket. Frågan har naturligtvis kommit upp om fylkesplaneringen borde vara begränsad till frågor som fylkeskommunen själv har en viss makt över, dvs. resurser för att påverka utvecklingen. Från centralt håll har man pekat på att de frågor som tas upp i fylkesplaneringen först och främst måste vara beroende av de behov som finns i fylket. Det har därför bedömts riktigt att fylkeskommunen lägger fram ett program för utveckling av näringslivet, även om de direkta möjligheterna till påverkan är begränsade. Ett skäl härför är att ett utvecklingsprogram kan skapa en bättre genomslagskraft i den centrala förvaltningen.

Detta behov har bedömts vara särskilt stort i s.k. distriktsutbyggingsfylker, dvs. fylken med stora inslag av ensidigt eller svagt utbyggt näringsliv. Det bör i detta sammanhang omnämnas att Distriktenes utbyggningsfonds medel inom vissa ramar är delegerade till arbeids- og tiltaksnemnder i fylkena. Dessa nämnder är statliga organ, som kan ge upp till 2 miljoner Nkr i stöd till privat näringsverksamhet. Ekonomiskt stöd utöver detta belopp måste emellertid avgöras centralt. Fylkeskommunen förbereder och avger utlåtande till nämnden i ärenden enligt Lov om Distriktenes utbyggingsfond och etableringsloven.

roll i 407

Fylkeskommunens fylkesplaneringen

reella betydelsen av den första planerings-

gDen

omgången

En aktuell fråga i är om fylkesplaner-

fylkesplaneringen

na har blivit lämpliga redskap för politiska avgöranden och bildat för bättra planering i kommunerna underlag och för de statliga myndigheterna.

är av datum att er- Fylkeskommunreformen såpass nytt farenheterna är begränsade. Detta anses i hög grad den som alltjämt är under gälla regionala planeringen ett Översiktsplaneringen anses ännu uppbyggnadsskede. inte har blivit det hjälpmedel för politisk styrning som man har önskat. Planeringsformen anses inte ha varit helt ändamålsenlig för politikerna. Departementen arbetar med att utveckla planeringsmodeller, som kan till översikt och politisk ge bättna möjligheter styrning.

Ett resultat av hittills är viktigt fylkesplaneringen att har kunnat starta sin verksamhet fylkeskommunerna på ett visstplaneringsunderlag, nämligen förstagångs- Från centralt statligt håll framhålls att planerna. de centrala ser fylkesplanen som ett fylkespolitikerna samlat för den politik som förs på de fylkesunderlag kommunala sektorerna. Men på flera ställen har förstai stort sett blivit en sammanställning gångs-planerna av de olika sektorernas Som ett mål i det viplaner. dare arbetet finns en önskan att samla ihop sektortill en helhet i större utsträckning än planerna hittills.

En viktig målsättning med den fortsatta fylkesär att finna en konstruktiv växelverkan planeringen mellan de tre förvaltningsnivåerna. Vid genomförande av stärktes fylkesnivån genom att fylkeskommunreformen

408 Fylkeskommunens roll i

fylkesplaneringen

fylkeskommunen fick en klarare politisk och administrativ status. Fylkeskommunen hade redan tivisserligen digare spelat en viktig roll som administrativ enhet. Den viktiga blev att förändringen fylkeskommunen kom att bilda ett förbindelseled mellan planeringen på riksnivå och planeringen i kommunerna.

Sammanfattningsvis har det från centralt håll statligt slagits fast att markanvändningen och den ekonomiska delen av fylkesplanerna fick en alltför begränsad behandling i den första Det planerings-omgången. centrala intrycket är vidare att man i ringa grad har klarat av att omsätta analysresultaten i konkreta åtgärds- och investeringsprogram.

Miljøverndepartementet har framhållit att fylkesplaneringen hittills framför allt har lett till ett större intresse och engagemang i näringspolitiska frågor i fylkeskommunerna. bildar en Fylkesplanerna god grund för utveckling av näfylkeskommunernas engagemang på ringslivssidan. Fylkesplanerna representerar också ett viktigt underlag för centrala beslut om näringspolitik och investeringsinsatser.

Departementets värdering av de första fylkesplanerna är att de klart visar konturerna av en fylkeskommunal näringspolitik. Angreppspunkterna rör ofta frågan vilka åtgärder fylkeskommunen här kan vidta. I en rad fylken har insatser, som i föreslagits fylkesplanerna, redan satts igång. Detta gäller b1.a. bildande av fylkeskommunala näringssällskap och samarbetsråd rörande skilda näringsgrenar. Vidare har samarbetet med näringslivsorganisationerna, b1.a. de fylkesvisa indust-

SOU 1980253 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen 409

riföreningarna blivit starkare. Det kan också pekas på att många fylkeskommuner har stärkt sin administrativa kompetens i näringslivsfrågor, t.ex. genom anställande av industrikonsulenter.

Fylkesplaneringens fortsättning

För det fortsatta utvecklings- och planeringsarbetet har Miljøverndepartementet lämnat vägledande riktlinjer för en rullande fylkesplanering med årlig uppföljning och revidering vart fjärde år. Den reviderade fylkesplanen skall behandlas som en ny plan, som kräver nytt beslut i fylkestinget och nytt centralt godkännande.

I och med att fylkena har antagit sina förstagångsplaner vid olika tidpunkter har det uppstått ett praktiskt problem, när det gäller att använda planeringsmaterialet i den centrala planeringen.

På sikt vill man försöka få till stånd en så långt möjligt parallell behandling i samtliga fylkeskommuner, så att de centrala myndigheterna kan använda ett samlat och likartat material för alla fylken. siktet är inställt på att kunna slutföra en fullständig översyn under åren 1979/80. Vid denna huvudrevision skall speciell vikt läggas vid behandlingen av sysselsättningsfrågorna. Men översynen skall också koncentrera sig på markanvändningen samt kommunernas roll i fylkesplaneringen. Men även en konkretisering av ett bedöms som angelägen i denna omgång. handlingsprogram

6,9 Igångsatta och planerade utvecklingsåtgärder

En nödvändig förutsättning för att kunna arbeta fram ett handlingsprogram anses vara att fylkesplaneringen samordnas med fylkeskommunens långtidsbudget. För fyl-

410 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen

keskommunens egna åtgärder måste i långtidsbudgeten anges hur man skall skaffa fram de ekonomiska resurserna. En sådan samordnad långtidsbudget kan tillsammans med rekommendationer om statliga och kommunala aktiviteter visa hur den offentliga sektorn tillsammans bidrar till att uppfylla fylkesplanens målsättningar.

Det bästa sättet att få till stånd denna samordning anses vara att långtidsbudgeten utarbetas och läggs fram som en del av fylkesplanens handlingsprogram. Genom en sådan uppläggning sammanfaller långtidsbudgeten och handlingsprogrammet för fylkeskommunens egna verksamhet. Långtidsbudgeten får då samma tidsperspektiv som handlingsprogrammet, dvs. från fyra till sex år. Den årliga fylkesrapporten, med fortlöpande översyn av planeringsunderlag och handlingsprogram, blir samtidigt fortlöpande översyn av långtidsbudgeten. Man kan härigenom lättare se planeringsproblematiken och de regionala avvägningarna avspeglade i långtidsbudgeten, t.ex. när det gäller investeringar inom hälso- och sjukvårdsområdet eller inom trafik- och undervisningssektorn.

För att få en reell växelverkan mellan planeringen på central nivå och fylkesplaneringen har man i den centrala planeringen lagt allt större vikt vid regionalpolitiska behov. Centralt i detta sammanhang står stats- och långtidsbudgeten samt nationalbudgeten. Huvuddelen av de regionala utvecklingsproblemen anses inte kunna läsas bara genom speciella åtgärder och bidrag. Frågan om att ge den centrala planeringen en regional dimension har diskuterats i Stortinget vid flera tillfällen och man har satt igång flera projekt för att uppnå detta.

En väg till ökad regionalisering skulle kunna vara att låta anslagen i långtidsstatsbudgeten bli fördelade

Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen 411

på fylkena. Detta skulle ge fylkena bättre underlag för att bedöma vilka statliga projekt som kan bli inom ramen av långtidsstatsbudgeten. Ett genomförda system med sådan fördelning anses dock lida av sådana konstitutionella brister (bl.a. skulle Stortingets behandling av de årliga budgetarna och förutsättningarna att driva en aktiv finanspolitik försvåras), att det inte längre anses aktuellt. Miljøverndepartementet anser att man i första hand kommer att sträva efter ett förbättrat samarbete mellan de statliga myndigheterna i fylket och fylkeskommunen om budgetarbetet.

6.l0 Förhållandet - kommunerna

fylkeskommunen

De problem som blivit belysta i fylkesplaneringen har fylkeskommunalt håll ansetts tala för att fylkes-

från

kommunen och de politiska organen bör ges största möjliga ansvar för att utjämna ojämnheter kommuner och regioner emellan och totalt föra upp fylket till en tillfredsställande standard på alla nivåer.

Även om fylkeskommunens och kommunernas självständiga roller i planeringsarbetet på olika sätt har markerats av statsmakterna har från politiskt håll uttryckts farhågor, att den nya fylkeskommunen skulle komma att ägna sig åt kommunernas angelägenheter.

Fylkesplanen skall emel1ertid_yara enbart vägledande för kommunernas planering. Planen är inte juridiskt bindande med mindre än att det till fylkesplanen är knutet beslut om markanvändning. Det ställningstagande som fylkestinget tar till den kommunala verksamheten i plansammanhang skall ha karaktär av rekommendationer. Fylkesplanen ger,enligt central uppfattning, kommunerna ett bättre och ett mera realistiskt underlag för sin egna planering.

412 Fylkeskommunens roll i

fylkesplaneringen sou 1930:53

Fylkesplaneringen skall ju behandla alla viktiga sidor av samhällsutvecklingen i ett fylke. Den kommer därför att beröra samma problemområden som tas upp i kommunernas generalplanering. Den fundamentala principen är entydig: fylkeskommunen skall inte gripa in i avgöranden på områden, där beslutanderätten tillkommer kommunerna. Följande två preciseringar av statsmakterna är viktiga i detta avseende:

0 Fylkesplanen skall bara behandla de förhållanden i en kommun som är av regionalt eller riksintresse

Fylkesplaneringen skall ske i samråd med kommunerna och basera sig på kommunala planer, där dessa inte strider mot fylkes- eller riksintressen

Fylkesplanens regionala perspektiv för befolkningsut-

veckling och näringslivsutveckling 0.dyl. blir av central betydelse för kommunerna. Detsamma gäller statliga och fylkeskommunala sektorers utbyggnadsplaner, t.ex. till vilka områden i kommunen som det knyts fylkes- eller riksintressen. Fylkesplanen bildar också grund för fylkeskommunens yttrande över kommunernas generalplaner.

Samtidigt kan de kommunala planerna analysera möjligheterna och målsättningarna inom kommunernas områden med lokalkunskap som grund och härigenom ge viktig information till fylkesplanen.

I planeringen på de två nivåerna läggs därför stor vikt vid att få till stånd en för att ömsesidig påverkan undvika att planeringssystemet blir fastlåst.

Även från fylkeskommunalt håll anses denna

principiella

fråga inte ha bjudit på nämnvärda politiska problem. Tyngdpunkten i planeringen har lagts på av samordning

Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen 413

investeringar och budget och på de regionala uümnklhmsmålsättningarna. För många planeringsfrågor, där kommunala beslut blir avgörande för hur viktiga huvudmål skall uppfyllas inom fylket, har dessa endast bildat underlag för generella principuttalanden i fylkesplanen

En central bedömning är, som tidigare nämnts, att fylkeskommunerna visat återhållsamhet, när det har att behandla frågor som berör kommunerna direkt. gällt Man har inte önskat pressa fram en roll för fylkessom inte står i rimlig harmoni med en accepterad planen, funktionsfördelning mellan fylkeskommuner och kommuner. Men tiden anses nu mogen att mera konkret behandla kommunala frågor, där uppgifterna måste lösas utifrån bredare värderingar. Här är både regionala markanvändningen och utvecklingen inom de enskilda sektorerna aktuella exempel. Fylkeskommunen kan bara ge rekommendationer till kommunerna när det gäller och utbyggnad, som kommunerna har anmarkanvändning svaret för. Utmaningen ligger i att lägga upp fylkespå ett sådant sätt att kommunerna finner planeringen att de genom dessa planer kan främja sina intressen, både fylkeskommunen och de centrala myndiggentemot heterna.

för ett samarbete mellan fylkeskommuner och Avgörande kommuner som likvärdiga parter är, enligt Miljøverndepartementet, att man finner en planeringssom på bästa sätt främjar önskade samarbetsprocedur former.

En utredning med förslag till ny planleggingslov har fram för en tid sedan. Lagutkastet tar på lagts sikte på en mer kvalitetsorienterad väsentliga punkter som föreslås blir gällande för planeringsprocess, av naturvårdsåtgärder och planering resursanvändning, skall omfatta all verkutveckling. Principiellt lagen

414 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen

samhet som griper in på naturresurser och landskapsbilden eller som rör bebyggelsen och den yttre miljön. Planeringsverksamheten skall emellertid inte bara omfatta den totala fysiska miljön utan också bosättningsstruktur och utbyggnadsmönster m.m.

Enligt förslaget skall kommunala planer behandlas i fylkeskommunen (yttrande) innan planerna antas av kommunen. Men de kommunala planerna skall inte längre obligatoriskt behöva godkännas centralt.

Förslaget baserar sig på att staten skall ha avgörandet i frågor där staten, fylkeskommunerna och kommunerna är inblandade. Detsamma skall gälla vid motsättningar mellan fylkeskommunen och kommunerna. Förslaget har ännu inte behandlats av regeringen och Stortinget. Kritiska röster mot förslaget har hörts i den kommunala debatten.

6.11 Förhållandet till den statliga sektorplaneringen

Som framgått av tidigare redovisning är fylkeskommunerna engagerade i en lång rad skilda former av samhällsplanering och under olika förutsättningar. De flesta planeringsformerna är knutna till sektorer, där fylkeskommunen hade både planeringsansvar och direktansvar- Men vissa behandlar i planer högre grad andra offentliga myndigheters förvaltningsansvar (staten och kommunerna) än fylkeskommunens egen verksamhet. Fylkesplanen har karaktär av rekommendation i förhållande till statliga sektormyndigheter.

Fylkeskommunen har i ökad omfattning fått ansvar för den koordinerande planeringen, inte bara genom den generella fylkesplaneringen utan också direkt som ett

led i sektorplaneringen.Mot bakgrund av de många och

roll i 415

Fylkeskommunens fylkesplaneringen

detaljerade planer, som utarbetas på lokal och regional nivå, har det uppstått ett starkt behov av samordning av planerna på mellanivån, fylket. Med utgångspunkt från önskvärdheten av att planeringen sker under politisk ledning, har det ansetts logiskt att lägga samordningsuppgiften till fylkeskommunen. I realiteten får denna planering anses innebära fylkespolitiska ställningstaganden i form av prioriteringar eller remellan olika sektorer och mellan skilda kommendationer geografiska områden.

inom varje sektor har att Ansvariga myndigheter till grund för sin planering lägga godkändfylkesplan när det gäller överordnade regionala målsättningar - vad befolknings- och sysselsättspeciellt gäller samt förvaltning av naturresurserna. ningsutveckling svarar för att program tas fram Sektormyndigheterna för inom sektor med beutvecklingen respektive av målsättningar. Dessa program aktande fylkesplanens skall in inom fylkesplanens ramar. Företrädespassas vis försöker man behålla de enskilda sektorernas prioriteringar i största möjliga utsträckning, så sätt att justeringar kan företas men på nödvändiga med utgångspunkt från regionala samordningshänsyn.

Den växelverkan på fylkesnivån mellan den nödvändiga planeringen och sektorplaneringen uppgenerella en krävande då det måste tas en fattas som uppgift, rad olika av både politisk, administrativ hänsyn och karaktär. Formellt anses det mycket tidsmässig att slår fast att statliga viktigt, bygningsloven som önskar åtgärder som innebär organ, genomföra avvikelser från antagen fylkesplan, skall väsentliga ta med fylkeskommunen före genomförandet. upp frågan

416 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen

Planeringssamarbetet på fylkesnivå mellan fylkeskommunernas politiska och administrativa organ å den ena sidan och de statliga sektormyndigheterna å den andra anses inte ha lett till några särskilda problem.Fylkeskommunerna har haft direkta kontakter med sektormyndigheterna i planeringsarbetet och har erhållit de upplysningar de begärt. Det pågår ett omfattande arbete i syfte att förbättra formerna för de statliga myndigheternas medverkan i arbetet med fylkesplanen.

Departementets intryck är att man genom den kommunala och fylkeskommunala har fått översiktsplaneringen en utveckling i riktning mot starkare engagemang från de centrala politiska sida. Politikerna ser organens i stigande grad fylkesplanen som ett för att redskap presentera problem och målsättningar gentemot statliga myndigheter. Från de centrala myndigheternas sida finns det en önskan att planerna blir mer handlingsinriktade - att de innehåller klara utspel.Samtidigt innebär detta att ökade krav kommer att ställas från fylkena på reaktioner från de centrala myndigheternas sida på planerna.En huvudtanke med fylkesplaneringen ligger just i att få till stånd denna dialog mellan fylke och stat.

SÃRFÖRHÅLLANDEN FÖR OSLO-OMRÄDET

Oslo-områdets administrativa indelning och ansvars-

fördelning

Oslo-området utgörs av Oslo kommun och den omkringliggande fylkeskommunen Akershus och fungerar som gemensam

arbets- och bostadsmarknad. Oslo kommun är Norges enda

kommun som också har status som fylke med fylkeskommun-

ens funktioner och kompetens. De två fylkena har gemensam fylkesman. Akershus fylkeskommun omfattar 22 Primär kommuner. Folkmängd var den 30 september 1979 821 456, varav 454 646 i Oslo och 366 810 i Akershus. Regionens andel av rikets folkmängd är 20,2 procent (Oslo 11,2 procent resp. Akershus 9.0 procent).

Som har Oslo kommun ansvar för hälso- och

fxlke sjukvårds-

väsendet, vägbyggande och vägunderhåll, gymnasial utbildning, bibliotek och muséer.

Som kommun har Oslo ansvaret för social omsorg, grundskolan, diverse kulturinsatser, bostadsförsörjning och park- och idrottsväsendet. Oslo kommun har tagit på sig» ansvaret för elektricitetsförsörjning inom sitt område, Vattenförsörjning, avlopp och renhållning, kollektivtransporter och biografer.

J.2 Styrorgan i Oslo-området

Allt fler beslut av betydelse för Oslo kommuns framtida utveckling blir avgjorda i eller i samråd med organ som ligger utanför kommunens kompetensområde. Därför får också förhållandet mellan kommunen och andra nivåer och i Oslo-området ökad politiska styrorgan betydelse. Särskilt inom områdena näringsliv, sysselsättning och bostadsförsörjning läggs allt starkare vikt vid regionalt samarbete och på att finna regionala lösningar,som siktar mot en balanserad utveckling för regionen som helhet.

418 Särförhållanden för Oslo-området

Det finns inte etablerat något överordnat styrorgan för hela Oslo-regionen. Det enda regionala organ som har samordnande beslutsbefogenhet i både Oslo och Akershus är fylkesadministrationen med fylkesmannen i spetsen. Efter att fylkesmannens befattning med fylkeskommunen har reducerats anses fylkesmannen ha fått en friare ställning i förhållandet till Oslo och Akershus. En del av de lokala statliga förvaltningsorganen, t.ex. fylkesarbeidskontoret ombesörjer också viktiga regionala uppgifter. Den statliga samferdselsnemnde (med uppgifter inom transportområdet) är gemensam för Oslo och Akershus.

7.3 Samarbetsformer

Oslo kommun har ett betydande samarbete med angränsande fylken och kommuner. Inom ett antal sektorer (bl.a. energiförsörjning, vatten och avlopp, vägar, transporter, teknisk service, avfall, natur och miljövård, undervisning- och kultur, hälso- och sjukvård, näringsliv och arbetsmarknad och tomt- och lokalfrågor) har inrättats mer eller mindre permanenta organ för att lösa speciella uppgifter eller tecknats samarbetsavtal. Formerna för samarbetet varierar från närmare organisatoriskt samarbete om speciella projekt till avyttring av varor och tjänster till andra kommuner och fylkeskommunala organ i området.

En rad planeringsorgan för den regionala utvecklingen har under åren inrättats för Oslo-områdets utveckling. Särskilt viktig var Regionplanrådet för Oslo/Akershus som år 1969 tog över ansvaret från en tidigare samarbetskommitté för arbetet med regionplanen. Regionplanrådet bestod av 78 representanter, varav hälften från Oslo och hälften från Akershuskommunerna, samt ordförande som utsågs av staten. När dainya fylkeskammmen inrättades ändrades förutsättningar för fylkesplanarbetet.

Särförhållanden för Oslo-omrâdet 419

Fylkesplaneringen ersatte regionplaneringen. Regionplanrådet upplöstes den 1 januari 1976.

Parallellt med att planeringen bedrevs i de olika samskedde en omfattande planering i Oslo arbetsorganen kommun. Oslo godkändes av regeringen år kommunplan 1978. som skulle både som fylkesplan och Planen, tjäna generalplan -och samtidigt utgöra kommunens långtidsbudget -togs fram utan något samarbete med Akershus I kommunplanen framhålls bl.a. att for fylkeskommun. arbeidet med kommuneplanen har dette vaert en fordel fordel, fordi arbeidet har kunn t gå

og enulempeEn

långt raskere enn det ellers ville ha gjort. En dersom en ville tillegge premissene fra ulempe regionen og staten en viss vekt.” För närvarande páen revision av kommunplanen. Sektorplanerna är gar samordnade med den övriga verksamheten.

Fylkesplaneringen har skett parallellt i fylkeskommunen. Förslag till fylkesplan för Akershus fylkeskommun för 1980-85 har nyligen behandlats av fylkesperioden tinget.

Den av fylkesplaneringen i bristfälliga samordningen Oslo och Akershus har uppfattats som ett problem från bada hall. Även staten har pekat på att frivilligt samarbete är angeläget och till fördel för regionalt bada Om detta är man nu enig, liksom att statparter. en och kommunerna i Akershus måste tas in i samarbetet när detta är nödvändigt.

Ett för Oslo och Akershus har uppsamarbetsutskogg rättats för att draupp riktlinjerna för den vidare i Oslo-området. Utskottet skall bl.a. ange planeringen ramar för dels det samlade bostadsbyggandet i området

420 Särförhållanden för Oslo-området

med fördelning på Oslo och Akershus, dels arbetsplatslokalisering. Utskottet fattar majoritetsbeslut. Vid lika röstetal fäller ordförandens röst utslaget, men då kan kommitténs minoritet föra ärendet vidare inför departementets prövning. Ordförandeskapet växlar mellan fylkesordföranden resp. ordföranden i Oslo efter tvåårsperioder.

Ett utvidgat samarbete med staten har kommit till stånd genom ett S›k- kontaktutskott för det regionala samarbetet i huvudstadsregionen. Detta består av ovannämnda samarbetsutskott för Oslo och Akershusasamt representanter för sex departement med Miljøvernministern som ordförande. På motsvarande sätt är samarbetet på det administrativa planet utvidgat med statliga representanter.

Olika utredningsprojekt har satts igång i syfte att samordna de mest centrala delarna av fylkesplaneringen i de två fylkena. Projekten omfattar b1.a. frågan om gemensamt regionalt utbyggnadsmönster, resursanvändning och klargörande av vilka rambetingelser som gäller för den regionala utvecklingen. Genom kontaktutskotteträknar man med att kunna uppnå enighet bland myndigheterna i Akershus, Oslo och staten om viktiga planeringsförutsättningar.

7.4 Erfarenheter av samarbetet

Det regionala samarbetet genom olika samarbetsorgan, avtal och uppbyggt kontaktnät är betydande. Även de informella kontakterna mellan såväl politiker som tjänstemän i olika styrorgan i omrâdet uppges vara vidsträckta. På några områden bedöms samarbetet ha gett uppenbara positiva resultat. På andra områden,

sou 193053 Särförhållanden för Oslo-området 421

särskilt när det gäller utvecklingsplanering, programmering av bostadsproduktionen och fördelningen av tillväxten inom näringsliv och arbetsmarknad anser man sig inte ha lyckats lika väl. Ju större intressegemenskapen och enigheten har varit om målen desto lättare har det varit att gemensamt finna praktiska lösningar. Detta gäller t.ex. elkraftförsörjningen, samarbetet om kollektivtransporter och samarbetet på vatten- och avloppssidan.

Samarbetet rörande enskilda sektorer anses ha lyckats bättre än när det har gällt den överordnade planeringen. På en del viktiga områden har det främst med hänsyn till arealdisponering, näringslivsutveckling och fysisk planering varit svårare att utveckla det samubete. som de reella behoven kräver. Här kan knappheten på resurser skapa en konkurrenssituation, som också för-

svårar möjligheterna att finna lösningar av hela

regionens bostadsproblem. Också organisatoriska orsaker, knutna till de administrativa indelningarna och ansvarsfördelningen mellan olika styrnivåer, anses ha bidragit till att samarbetet rörande den överordnade planeringen inte har fungerat så bra som man önskat. Akershus fylkeskommun och Oslo kommun är överens om att man i det fortsatta planeringsarbetet behöver fördjupa samordningen av den offentliga verksamheten i regionen, särskilt när det gäller fördelning av befolkningstillväxt, bostadsbyggande och näringslivsutveckling. Man har särskilt pekat på behovet av att staten och kommunerna i Akershus tas med i arbetet.

7.5 0$1°Te8i°nen5 behov av regional organisation organisatoriska reformer

Under senare år diskuteras flera olika modeller

för hur samarbetet mellan de i offentliga organen

422 Särförhållanden för Oslo-området

Oslo-området skulle kunna förbättras. Finansrådmannen i Oslo kommun Bernt H.Lund har i en studie av förhållandena mellan Politiskânivåer och styrorgan i Oslo ”Bykommunen og dens omverden” (november 1979) pekat på följande tänkbara modeller för att ordna samarbetet mellan offentliga organ i regionen.

1. En modell är justering av kommungränserna för att fånga in större delar av den gemensamma bostadsoch arbetsmarknaden under en administrativ enhet. Oslo kommun skulle då bli en mycket stor enhet, som torde kräva uppdelning och delegering av befogenhet till kommundelsförsamlingar.

Z. Sammanslagning av Oslo kommun och hela eller delar av Akershus fylkeskommun är en annan lösning. Ett sådant förslag lades fram år 1972 av ett särskilt utskott som hade till att utreda frågan om uppgift vissa kommunaladministrativa reformer i Oslo-området Förslaget fick ett negativt (Korenutvalgetj. av Oslo bystyre och Akershus fylkestlng, mottagande får ses mot av en allmän skepsis mot vilket bakgrund större enheter och risk för att bilda en att tillskapa overkommune. För Oslo fanns det också en önskan att bevara status som kommun och som bl.a. fylkeskommun, bättre av grundskolan och gymnasie- ,nöjliggör samordning skolan samt av hälso- och sjukvården och socialväsendet. fördes ej vidare av Kommunaldepartementet. Förslaget

3. av ställning. Genom Stärkning fylkeskommunens nr. 23 om funktionsfördelning och St. Meld (1979-80) inom sakadministrationsordning Miljøverndepartementets föreslås att skall få vissa beområde fylkeskommunen gentemot kommunerna enligt f0rurensningsfogenheter loven.“ Fylkeskommunens ställning i förhållande till i Akershus skulle stärkas, men kommunerna härigenom

Särförhållanden för Oslo-området 423

till Oslo kommun skulle bli oförändrat. förhållandet

en med befogenhet att 4. En ny kommuntyp, särkommun, vissa avseende planering, vattenförlösa uppgifter, tomtförvärv osv. Detta alternativ förjning, avlopp, har dock ansetts kunna komplicera det samlade systemet för offetlig förvaltning inom om-

rådet.

S. Korenutvalget övervägde också modellen med :ut: bestående av ett antal samarbetande

bxggingsselskaper

att lösa vissa bestämda uppgifter. En kommuner för minoritet förordade ett sådant alternativ, där

eventuellt kunde läggas utbyggingsselskapene under en gemensam ledning.

har rests senare år mot Åtskilliga invändningar på att tillskapa ett överordnat regionalt styrorgan. är i stället att olika sätt försöka En huvudlinje på

samarbetet till gagn för både stärka det frivilliga och Det stora an- Oslo kommun Akershus fylkeskommun. kontakter som redan finns etablerade talet organ och välutvecklat kontaktnät inom envisar ett mycket Den bristen är att skilda sektorer. uppenbara utan att det finns någon översektorplaneringen sker

gripande plan.

och rådande Mot bakgrund av existerande begränsningar att inrätta överordnade organ framhåller skepsis mot i sin studie att lösningen kanske finansrådmannen Lund kan iatt arbeta fram en gemensam fylkesplan ligga En sådan skulle kunna få en stark för området- fylkesplan i förhållande till kommunal planering genomslagskraft utveckling mot ”utoch sektorplanering. En vidare efter behov kanske då skulle byggingsselskapene“

424 Särförhållanden för Oslo-området

vara tillräckligt för att lösa de

gemensamma uppgifterna. Med en sådan kombination skulle regionen även i framtiden kunna klara sig utan överordnat något organ. I studien betonas att en starkare central styrning av regionalpolitiken och regionens emellerutveckling tid förutsätter ett regionalt för utjämningssystem att utjämna fördelningsmässiga skevheter. Hittills har staten bara i den del engagerat sig av uppgifter som består i att samordna och stärka fylkesplaneringen.

S()lJ 1980:53

FYLKESKOMMUNENS EKONOMI

Direkt fxlkesskatt

Till Hovedkomiteens viktigaste uppgifter har hört att se över arbets-,utgifts-och inkomstfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner samt att tilldela fylkeskommunerna beskattningsrätt. I reformarbetet har det varit en central uppgift att förenkla bidragssystemet och anpassa de ekonomiska förhållandena till en självständig finansieringsgrund för kommunal, fylkeskommunal och statlig aktivitet. Utgiftsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner var oklar på grund av ett invecklat system av finansiella överföringar. Många offentliga utgifter var uppdelade på två eller tre av huvudmännen. Staten betalade en del av kostnaderna för vissa fylkes- och primärkommunala uppgifter, men krävde också ersättning från den kommunala sektorn.

Förutsättningen för att genomföra direkta val till fylkesting var att fylkeskommunen fick rätt till egen beskattning. Fram till år 1976 var det endast kommunerna som hade direkt beskattningsrätt. Fylkeskommunen tog i sin tur ut en s.k. repartisjonsskatt” av kommunerna för att finansiera sin verksamhet.Skatten skrevs ut efter ett system där det på förhand var bestämt hur mycket skatten skulle inbringa och hur den skulle fördelas på kommunerna. Denna ordning ansågs svåröverskådlig och inte längre lämplig.

De norska kommunerna har tillgång till flera olika skatteformer (inkomst-, förmögenhets-och fastighetsskatt), men den helt dominerande är en proportionell inkomstskatt av i huvudsak samma slag som i Sverige.

426 ekonomi Fylkeskommunens

En viktig skillnad mot de svenska förhållandena är emellertid att Stortinget i lag fastställer högsta och lägsta utdebiteringssats. Några sådana gränser fanns inte för den dåvarande fylkesskatten (repartisjonsskatten) på grund härav varierade skatten starkt från fylke till fylke. Skillnaderna utjämnades till en viss grad genom andra överföringar mellan fylkeskommunerna och kommunerna. Systemet skapade ett oklart ekonomiskt förhållande mellan fylkeskommunen och kommunerna. En annan olämplig sida med dåvarande system var att fördelningen av fylkesskatten grundades på kommunernas inkomstoch förmögenhetsskatt de två föregående åren. Den enskilda kommunens utgift för fylkesskatt kunde därigenom komma i otakt med skatteintäkterna.

Införande av direkt fylkesskatt skulle skapa större klarhet i de ekonomiska förhållandena inom den kommunala sektorn. Både och kommuner skulle fylkeskommuner få bättre kontroll över inkomstunderlaget och enklare kunna beräkna sina skatteintäkter. De skulle också lättare kunna planera sin verksamhet och kunna prioritera sina uppgifter utan att vara beroende av varandras dispositioner. Speciellt skulle fylkestinget få ett klart politiskt ansvar för fylkeskommunens ekonomiska verksamhet. Dessutom skulle fylkeskommunen få skatt på årets intäkter och kunna inrätta sin verksamhet efter konjunktursvängningar.

En förutsättning för införande av fylkesskatt var att det totala skattetrycket fick inte ökas. Den dåvarande kommunalskatten skulle

sou 1930553 Fylkeskommunens ekonomi 427

i stället delas upp mellan primärkommunerna och fylkeskommunerna, varvid den totala utdebiteringen inte skulle få överstiga 23 procent. Fördelningen av skatteramar pa kommuner, fylkeskommuner och skatteutjämningsfond skulle fotsättningsvis fastställas av Stortinget varje ar.

Fylkeskommunernas utgifter år l974 motsvarade en skattesats pa 8,2 procent. Variationerna var dock betydande - mellan 6 - l0% procent. De merintäkter vissa fylkeskommuner skulle bli i behov av vid en skattesats pá 8 procent föreslogs tillföras dem genom skatteutjämningsfonden. Ifrágavarande kommuner skulle även genom en uppräkning av de speciella statsbidragen kunna tillföras ytterligare inkomster. I likhet med den kommunala inkomstskatten skulle genom en särskild lag fastställas en övre och en undre gräns för den fylkeskommunala procentsatsen. Varje fylkeskommun skulle för varje år bestämma procentsatsen inom de angivna gränserna.En sådan ordning ansågs bäst stämma överens med de regler som sedan länge gällt i Norge för det kommunala skatteuttaget.

Departementet föreslog att den fylkeskommunala procentsatsen för år 1977 skulle vara mellan 6 till 8 procent och den kommunala mellan 12 till 14 procent. I Norge används normalt hara skattesatser motsvarande -hela och halva procent. Fellesskatten för finansiering av skatteutjämningsfonden föreslogs till 1 procent för år 1977.

Stortinget beslutade i enlighet med förslagen.Summan

av de tre skatterna blev 23 procent, alltså detsamma

som det tidigare taket för kommunalbeskattningen.Be-

428 Fylkeskommunens ekonomi sou 193053

stämmelsen för år 1977 gällde också för år 1978.Alla kommuner och fylkeskommuner kom att tillämpa högsta tillåtna utdebitering.

För år 1979 gäller emellertid andra skattesatser. De maximala skattesatserna för kommunalskatt och fylkesskatt har satts till 13 1/2 procent resp. 7 1/2 procent.Fel1esskatten för finansiering av skatteutjämningsfonden är 2 procent.Fellesskatten har alltså som ett led i den ekonomiska stabiliseringspolitiken höjts på bekostnad av kommunalskatten och fylkesskatten.Det totala taket för dessa tre skatter är dock oförändrat.

Skattetaket har i praktiken kommit att leda till en enhetlig kommunalskatt, där höjningar endast kan genomföras när Stortinget beslutar om höjning av skattetaket.

8.2. Konsekvenser för utgiftsfördelningen Införandet av direkt fylkesskatt medförde vissa konsekvenser för utgiftsfördelningen mellan fylkeskommunerna och kommunerna. Fylkeskommunerna tog bl.a. över det fulla ekonomiska ansvaret för de hälso-och sjuk-

vårdsinrättningar som ingår i fylkets hä1s0plan.För

de inrättningar som drivs i kommunal eller privat regi skall fylkeskommunen godkänna budgeten och täcka den del av utgifterna som inte ersätts av socialförsäkringen. För gymnasieskolor som ingår i skolfylkets plan gäller motsvarande regler.Fylkeskommunen tog över alla utgifter för anläggande, och underreparation håll av fylkesvägar. Alla lagbestämmelser som innebar att utgifter skulle delas mellan och fylkeskommuner kommuner har gradvis upphävts.Däremot har det inte

Fylkeskommunens ekonomi 429

ansetts nödvändigt att förbjuda frivilliga överenskommelser om utgiftsfördelning som kan visa sig vara ändamålsenliga. Fylkeskommunen kan ingå avtal med en eller flera kommuner om projekt av gemensamt intresse, t.ex. drift av elektricitetsverk. Liksom tidigare är det vidare tillåtet för fylkeskommuner att träffa överenskommelser sig emellan om samarbete beträffande större uppgifter.

Fylkeskommunerna har sedan tidigare haft olika möjligheter att vältra över vissa kostnader på kommunerna i samband med byggnads-och anläggningsarbeten. Sådana finansiella åtgärder har tjänat som utfyllnad till den dåvarande fylkesskatten och har i praktiken fungerat som ett dolt til1sk0tt.Systemet med dessa tillskott, vertskommunetillskott, hänför sig till den tid då fylkestinget bestod av representanter från kommunerna och fylkeskommunen lade ut sina kostnader på kommunerna i form av repartisjonsskatt.Det var då rimligt att de fylkeskommunala bygg-och anläggningskostnaderna fördelades så att värdkommunen bar en större andel än de övriga kommunerna i fylket.Efter det att man infört direkta val till fylkesting och direkt fylkesskatt, föll den ursprungliga orsaken till att kräva sådan ersättning bort. Avsikten med direkt beskattning var bl.a. att fylkeskommunerna och kommunerna skulle uppnå ömsesidigt finansiellt oberoende. I konsekvens härmed borde därför inte fylkeskommunen längre föra över sådana kostnader kommunerna. på

De flesta fylkeskommuner kräver emellertid fortfarande ”vertskommunetillskott i varierande omfattning. De flesta fylkesting ställer t.ex. som villkor för olika investeringar att värdkommunen skall svara för gratis tomt till fylkeskommunala skolor och sjukvårdsinrättningar och dessutom täcka en del av de övriga

430 Fylkeskommzzrzetzs ekonomi sou 1980:53

anläggningskostnaderna.Flera fylkeskommuner kräver också motsvarande ersättning från värdkommunen för tjänsteh0städer.Många kommuner svarar även för framdragning av vatten-och avlopp, vägar, elektricitet etc. fram till tomtgräns.

Hovedkomiteen har hävdat att alla återstående tillskottsordningar bör avvecklas och fylkeskqmmunerna själva täcka alla investeringsutgifter, då även utgifter för tomtförvärv.

Revision av skatteutjämningen

De ekonomiska tillgångarna i kommuner och fylkeskommuner är helt naturligt olika från landsdel till landsdel. Utgiftsbehovet invånare har per särskilt de senaste åren ökat starkt i de mer glest bebyggda områdena. Detta hänger bl.a. samman med statsmakternas mål om ett viss minimikrav beträffande kommunal standard och service. Intäktsunderlaget från skatter och avgifter har inte varit tillräckligt för att finansiera alla de nya samhällsuppgifterna.

Skillnaderna i utgiftshehovet utjämnades tidigare genom att det kommunala varierade skatteuttaget från kommun till kommun. Genom

skatteutjämningssystemet,

som kom till redan blev på 1930-talet, det möjligt att hjälpa kommuner med skatt att sänka hög skatte-

tryckct.skatteutjämningsfonden finansierades, som

tidigare nämnts, genom en statlig skatteutjämnings-

skntt(fellesskatt).Den kommunala utdebiteringen fast-

ställdes till en procentsats som Stortinget årligen bestämde.För är 1974 var skatteutjämningsskatten 1,7 procent.

Fylkeskommunens ekonomi 431

Skatteutjämningsbidragen fördelades skönsmässigt med ett omfattande ekonomiskt underlag som grund. Vid fördelningen lades huvudvikten vid den kommunala skattekraften. Bidragen till fylkeskommunerna fördelades direkt av Kommunaldepartementet. Bidragen till kommunerna fördelades i två steg. Först fördelade departementet totalbeloppet på fylkena. Därefter fördelade fylkesutvalget den centralt fastställda skatteutjämningsramen för fylket på de enskilda kommunerna. Systemet byggde på skönsmässig beräkning, i första hand av departementet och i andra hand av fylket.

På grund av de stora ekonomika skillnaderna både mellan fylkeskommunerna och kommunerna rådde allmän enighet om behovet av en utjämning av de kommunala inkomsterna. Det fannsemellertid en utbredd vilja att finna en ny fördelningsgrund för skatteutjämningsbidragen. Skatteutjämningen hade i praktiken fått karaktären av intäktsutjämning än av egentlig utjämning av skatteuttaget. Flertalet fylkeskommuner och kommuner erhöll utjämningsbidrag.

Hovedkomiteen föreslog därför att skatteutjämningsu bidragen fr.o.m. år 1977 huvudsakligen skulle fördelas

automatiskt efter fasta regler och baseras på inkomstskatten och endast en mindre del fördelas på skönsmässig grund.

8.4 Det samlade i bruk finansieringssystemet

Fr.o.m. budgetåret 1977 blev i finansieringssystemet

432 Fylkeskommunens ekonomi

fylkena radikalt förändrat i allt väsentligt enligt Hovedkomiteens förslag. Stortinget och Kommunaldepartementet tog över ansvaret för av fördelning resurserna mellan fylkeskommunerna och kommunerna beslut genom om skatteramar och tilldelning av utjämningsbidrag.

Skatteutjämningen till den kommunala sektorn finans-

ieras från två källor på sätt. följande

Finansieringen av

skatteutjämningen 1974-80.LMilj0n Nkr

Felles- Överfört Total fi- År skatt från statsnansiering budgeten

1 Käl1or:För 1974-78 Skattefördelningsfondens räkenskaper. För 1979 St.prp.nr.l8(l978-79).För 1980 St.prp.nr.l34(l978-79) (N0U 1979:44)

Skatteutjämningsbidragen blev tidigare i övervägande

grad fördelade på kommunerna, medan fylkeskommunerna bara fick en blygsam andel.Detta förändrades väsent-

ligt fr.0.m. år l977.Tabe1len nedan illustrerar denna

utveckling.

Skatteutjämingsbidrag tilldelade kommuner och fylkeskommuner

1974 - 80 2Milj0ner Nkr

Total till- Till Till År fylkesdelning kommuner fylkeskommuner

2 Källa:

Kommualdepartementet.Tabellen omfattar både ordinarie

tilldelning och särskilda kompensati0nsbe10pp.(NoU

1979:44)

Fylkeskommunens ekonomi 433

Skatteutjämningssystemet är ett av grundelementen i det samlade finansieringssystemet. Det praktiska tillvägagångssättet vid fördelningen anses ha fört med sig en stark press på de centrala organen.

Denna fördelningsuppgift har framstått som vansklig, inte minst under övergångstiden. Särskilt fördelningen efter skönsmässiga beräkningsgrunder har skapat svårigheter. Prognoserna harbyggts på faktiska uppgifter som legat tillbaka i tiden. Under tiden kan stora förändringar i den ekonomiska utvecklingen redan ha hunnit inträffa. Fr.o.m. år 1977 fördelas en del av skatteutjämningsbidrgen automatiskt dvs. med stöd av objektiva kännetecken (skattekraft). År 1979 fördelades cirka 400 miljoner Nkr (av 2 700 miljoner Nkr) på detta sätt. Fr.o.m. samma år fördelades för första gången en mindre del av bidragen till fylkeskommunerna efter objektiva kriterier. Den allt övervägande delen av skatteutjämningsbidragen fördelas dock fortfarande skönsmässigt.

Med undantag av Akershus erhåller alla fylkeskommuner skatteutjämningsbidrag år 1979. Oslo kommun erhåller inte några bidrag. Huvuddelen av skatteutjämningsbidraget går till fylkeskommuner och kommuner på Vestlandet, i Trøndelag och i Nord-Norge.

8.5 Eylkeskommunernas utgifter 8.5.1 Driftkostnader

I detta avsnitt redovisas fylkeskommunernas utgifter med 1978 års som är räkenskaper grund. Uppgifterna hämtade från NoU 1979:44 Nytt for inntektssystem

434 Fylkeskommunens ekonomi

fylkeskommunene. Generellt gäller att Oslo kommun och affärsdrivande verksamhet ej ingår.

Fylkeskommunernas driftkostnader för år 1978 visar föjande fördelning på huvudsektorer: Hälso-och sjukvård 7 893 miljoner Nkr Undervisning 2 615 miljoner Nkr Vägar 937 miljoner Nkr Annan verksamhet 883 miljoner Nkr 12 Nkr 328 miljoner Nedanstående tabell visar fylkeskommunernas driftkostnader på olika huvudsektorer för år 1978. Absoluta tal i miljon Nkr Procentvis fördeln. U d Hâl - V Ann U d H so. Vä [um

vgsgh och” 3=; varçnsul växa-er0a w vertlsumna

Møre og Romsdal 154 Sör-Trøndelag 206 Nord-Trøndelag 103 Nordland 201 Troms 128 . Finnmark 45 190 296 ›-* Fylkeskommunerna totalt 2615 7893 937 883 12328 21

Driftkostnadernas fördelning pá huvudsektorer varierar mellan däremot är den inbetydligt fylkeskommunerna, bördes för de flesta fylkeskommuner förfördelningen

Fylkeskommunens ekonomi 435

hållandevis stabil år från år.

Driftkostnaderna per invånare varierar starkt från till - från 4 230 Nkr i fylkeskommun fylkeskommun Troms fylkeskommun till 2 659 Nkr i Akershus fylkeskommun. (år 1978).

De betydande geografiska skillnaderna i driftkostnaderna har en rad orsaker. Här kan pekas på fyra skilda orsaker:

1. Skillnader i disponibla medel

Skillnader i standard på fylkeskommunala åtaganden

Skillnader i kostnader för att uppnå samma standard

Skillnader i arbets- och utgiftsfördelningen mellan staten, fylkeskommunen och kommunerna.

Kagitalutgifter

Fylkeskommunernas kapitalutgifter (forvaltningsinvesteringer) visade år 1978 följande fördelning på verksamhetsområden:

Hälso- och sjukvård .. miljoner Nkr Vägar miljoner Nkr Undervisning miljoner Nkr Annan verksamhet miljoner Nkr l 874 miljoner Nkr

Investeringarnas fördelning på verksamhetsområden varierar betydligt från fylkeskommun till fylkeskommun.

436 Fylkeskommunens ekonomi sou 193053

För den enskilda fylkeskommunen är det betydande variationer i investeringsbudgeten från år till år. Det gäller både investeringarnas omfång och sammansättning.Skillnaderna i investeringsnivån hänger främst samman med investeringarna inom hälso-och sjukvårdssektorn.

De totala utgifterna

De totala utgifterna för år 1978 visar följande fördelning på huvudsektorer:

Hälso-och sjukvård miljoner Nkr - Nkr Undervisning miljoner Vägar miljoner Nkr Annan verksamhet miljoner Nkr 14 202 miljoner Nkr

Långt mer än hälften av fylkeskommunernas utgifter faller på hälso-och sjukvårdssektorn. Efterfrågan på vård ökar, medan ekonomin och tillgången på personal stramas till.Behov anses föreligga av att anpassa sjukhusverksamheten till en ny finansieringsordning, som kan ha inverkan både på planeringssystemet och styrorganen.Utgiftsfördelningen rörande vårdinrättningarna fördelas sig nå omkring 50 procent på socialförsäkringen och omkring 50 procent på fylkeskommunerna. Denna fördelning gäller fr.o.m. år 1977. Tidigare var fördelningen 75/25 på resp. socialförsäkringen och fylkeskommunerna. Alla utgifter för

folktandvården bekostas av fylkeskommunen.lStaten

1 Folktandvården är ännu inte införd i alla fylkeskommuner

ekonomi 437 Fylkeskommunens

bidrar med upp till 60 procent av tandläkarlöner.

hör till de mest omfattande och

gndgrvisningssektorn

resurskrävande ansvarsområdena och binder drygt 20 av fylkeskommunernas budgetar. En del av utprocent för skolväsendet täcks av staten. Bidragen gifterna baserar sig på en normalkostnad för varje helårselev. Vidare täcker staten en andel av lärarlönerna. Totalt får den enskilda fylkeskommunen statsbidrag inom ramen av 30-75 procent. Även om statsbidragen ges som ett öronmärkt“ bidrag till en viss sektor, har det också ett element av skatteutjämning. De varierande procentsatserna tar nämligen sikte på att utjämna geografiska och andra skillnader i den fylkeskommunala ekonomin.

Vägsektorn är en annan kostnadskrävande verksamhet. bidrar med mellan 7-18 procent av Fylkeskommunerna utgifterna för riksvägar i det egna fylket. Fylkeskommunerna svarar också för utgifterna för anläggning, förbättring och underhåll av fylkesvägar. Staten skall bidra med delvis täckning av fylkeskommunernas vägutgifter. Summan av bidragen till samtliga fylkeskommuner skall så långt möjligt svara mot en sjättedel av de statliga vägutgifterna. Statsbidragen till fylkesvägar räknat netto ligger på en förhållandevis låg nivå.Genomsnittligt täckte staten år 1978 omkring 20 procent av utgifterna till fylkesvägar.Tre fylkeskommuner lämnade större tillskott till riksvägar än de fick statsbidrag till fylkesvägar.

Inom kultursektorn används ett tämligen obetydligt belopp,år 1978 omkring l procent.Utgifter för idrottsoch fritidsverksamhet ingick ej i denna procentsats. Samma år var satt till 675 000 Nkr bidragsunderlaget + 3:50 invånare. Bidragen till varje fylkeskommun per beräknas upp till 3 000 invånare.

438 Fylkeskommunens ekonomi

Nedanstående diagram ger en bild av den

Brocentuella fördelningen av fylkeskommunernas utgifter.Uppgifter-

na är hämtade ur

lgZg_års budgetar.

3 Hälso-och sjukvård 48.7 %

eunder Investe- Vlsnlng ringsverk

Central adm. Undervisning 2747 Hälso-och sjukvård & Social omsorg 20 . Kultur 138 . Diverse L738 . Affärsdrift L473 INVESTERINGAR _ ZA88 SUMMA(exk1 fin.utg) 11268 Källa: Norske Kommuners Sentralforbund

Affärsdrivande verksamhet

Fylkeskommunerna har på olika sätt och i varierande grad angagerat sig i affärsdrivande verksamhet.Det viktigaste området är Här är det ett elförsörjning. skiftande mönster fylkeskommunerna emellan. De flesta fylkeskommuner driver elektricitetsverk ensamma eller tillsammans med andra fylkeskommuner och kommuner.

Fylkeskommunens ekonomi 439

Trafiken är ett annat viktigt område för fylkeskommunal affärsdrift. Enskilda fylkeskommuner driver lokal fartygs-och färjetrafik. I några fylkeskommuner finns fylkeskommunala trafiksällskap. För övrigt finns det både inom sjö-och landstransporten en del interkommunala sällskap där också fylkeskommuner ingår. Fylkeskommunala trafikföretag mottar bidrag efter samma regler som kommunala och privata trafikföretag.

Fylkeskommunerna har också i viss utsträckning företagit investeringar i jord-och skogsegendomar, industrietableringar, bostäder, sjukhustvätterier och annan verksamhet. Flera fylkeskommuner deltar som aktieeller andelsägare i näringssällskap av olika slag.

Fylkeskommunerna kan i viss utsträckning finansiera sin affärsdrivande verksamhet genom anslag över budgeten. Men i huvudsak blir dessa investeringar finansierade genom upplåning och överskott på driften.

Fylkeskommunernas inkomster

8.6.1 Den kommunala sekjg§p§_fjpapsiering

Den kommunala sektorns externa inkomster består liksom i Sverige av tre huvudkategorier: skatter, bidrag från staten och avgifter. Nettoupplåning spelar en förhållandevis blygsam roll.

Fördelningen mellan de olika inkomstslagen har ändrats tämligen avsevärt om man ser till en längre tidsperiod. Ett genomgående drag är att skatterna ger en större andel av den totala inkomsten än de gör för de svenska kommunerna. Skatteandelen visar en långsiktigt minskande tendens, vilket i första hand kompenseras med ökade avgifter. Ersättningarna från socialförsäkringen för sjukvården spelar här den största rollen.

440 Fylkeskommunens ekonomi

8.6.2 Fylkeskommunernas inkomster

Vid införandet av direkta val till fylkestingen blev

det preciserat att fylkeskommunerna måste få ett nytt och betydligt starkare finansiellt underlag genom egen beskattningsrätt. Det kan konstateras att fylkeskommunerna kan bära större utgifter i dag än för några år sedan. Men det är också ett faktum att fyl-

keskommunen inte är i stånd att av egna skatteintäk-

ter täcka så mycket som hälften av sina utgifter. Av fylkeskommunernas samlade intäkter, som år 1977 var 12 028 miljoner Nkr, utgjorde fylkesskatten 5 323 miljoner Nkr.

Fylkeskommunernas inkomster för år 1978 utgjorde l4 202 miljoner Nkr och fördelades på följande sätt:

Fylkesskatt .. miljoner Nkr Skatteutjämming miljoner Nkr Statsbidrag till drift l miljoner Nkr Ersättning från socialförsäkring. 2 S64 miljoner Nkr Annan finansiering 2.-.ri . . . . . . .. l 709 miljoner Nkr 14 202 miljoner Nkr

Fylkesskatten är alltså den viktigaste inkomstkällan, men den täcker knappt hälften av fylkeskommunernas ut-

l Omfattar också i sin helhet statens tillskott till fylkesvägar. Omfattar överföringar från kommuner (bidrag till fylkesvägar, ersättning för fylkeskommunala åtaganden m.m.), överföringar till andra fylkeskommuner (huvudsakligen ersättningar för gjesteelever och gjestepasienter och kapitalinkomster (lånemedel och statliga investeringsbidrag).

Fylkeskommunens ekonomi 441

Den näst inkomstposten är ersättgifter. viktigaste

från socialförsäkringen för sjukvården. Vidare ningar

är idag beroende av stora statsbidrag fylkeskommunerna

och skatteutjämningsbidrag.

Av dominerar bidragen till undervisningsstatsbidragen

sektorn (1 237 miljoner Nkr år 1978).Därnäst kommer

bidragen till väginvesteringar(528 miljoner Nkr).Resten

dvs 579 Nkr, till olika ändamål.Flera av miljoner gick

bidragen var skattekraftsgraderade.

Följande tabell visar för varje fylkeskommun intäkternas

procentvisa fördelning för år 1978.

intäkter efter art år 1978 Eylkgåkgmmunernas Procentvis fördelning Skat- Stats- Ersättn Annan Fylkes skatt teut- fr.Soc. finan- Totalt Fylkeskommun bidrag jämn försäkr siering

16 100 østfold Akershus 5 100

Hedmark 19 100

6 100 Oppland Buskerud 23 100

Vestfold 10 100

Telemark 100

100 Aust-Agder 100 Vest-Agder 100 Rogaland Hordaland 100

100 Sogn og Fjordane 100 Møre og Romsdal 100 Sør-Trøndelag 100 Nord-Trøndelag

Fylkeskommunerna totalt

442 Fylkeskommunens ekonomi

mkomsternas visar stora variasammansättning mycket tioner mellan andel av fylkeskommunerna.Fylkesskattens inkomsterna varierade mellan 69 procent i Akershus och 29 procent i Sogn Är og Fjordane. fylkesskattens andel av inkomsterna får små inhög fylkeskommunerna komster i form av skatteutjämning och statsbidrag.

Procentvis av intäkter

fördelning fylkeskommunernas

hämtade fran 1979 ars budgetar.

Direkt Fylkesskattz 6 056 milj Nkr fylkesskatt Skatteutjämn: l 666 milj Nkr 38.3 % Statsbidrag: 2 690 milj Nkr Avgifter,varor och tjänster: 4 922 milj Nkr

Avgifter, Överföringar Diverse:

464 milj Nkr varor och från staten tjänster(inkl Summa(exkl.finansieringsint)15798 milj Nkr kurpenger)

Källa: Norske ommuners Sentralforbund

8 .6.3 Skattekraften i fylkeskommunerna Räknat per invånare är fylkesskatten helt beroende av det allmänna skatteunderlaget i fy1ket.Fylkesskatten per invånare varierade år 1978 mellan 1 417 Nkr i Finnmark och 2 183 i Akershus. De betydande skillnaderna i skattekraft motverkades genom skatteutjämningsbidrag och olika former av Hovedstatsbidrag. komiteen har i sina beräkningar visat att fylkeskommu-

ekonomi 443 Fylkeskommunens

som har förhållandevis låga skatteinkomster, blir ner, mer än kompenserade för detta genom skatteutjämning och statsbidrag.

8.7 Oslos utgifter och inkomster

8.7.1 Inledning

Oslo kommun står i en särställning i norskt förvalt- Kommunen tillvaratar också fylkeskommunaningssystem. la Som en konsekvens av detta råder specieluppgifter. la för skatteuttaget i Oslo. Den övre gränsen regler för utdebitering är satt till summan av den övre gränsen för kommunalskatt och övre gränsen för fylkesskatt. För år 1978 var den maximala skattesatsen för kommunerna 14 procent och för fylkeskommunerna 8 procent.Oslo som både är fylke och kommun hade den maximala skattesatsen. För år 1979 är den 13]/2 + 7 1/2 procent procent. Utöver inkomstskatten uttas också en förmögenhetsskatt med 10 på skattepliktig förmögenhet Närdet promille bidrag från staten och socialförsäkringen tar gäller Oslo kommun också emot sådana tillskott som i övriga landet går till fylkeskommunerna.

847.2 Utqifter

som kommun har Oslo en långt mer allsidig verksamhet

än Oslos utgifter visar därför inte fylkeskommunerna. någon koncentration till tre huvudområden som fylkeskommunernas utgifter, utan fördelar sig på många verksamhetsgrenar.

444 Fylkeskommunens ekonomi Oslos driftkostnader 1 Absoluta tal mNkr Nkr per invånare

Annan investeringsvcrksam-

1 Affärsdrivande verksamhet ingår ej För år 1978 är tillskotten till på 66 milj. socialförsäkringen Nkr inkluderat.

Oslo kommun har en betydande affärsdrivande verksamhet. Flera av de företag kommunen är i är delägare organiserade som aktiesällskap och har särdärigenom egna räkenskaper. Eventuella underskott täcks av kommunen. År 1978 hade t.ex. ett trafikbanesällskapen underskott på cirka 275 miljoner Nkr.

8-7-3 Inkomster

Oslo kommuns samlade inkomster för åren 1977 och 1978 uppgick till 4 944 miljoner Nkr resp. 5 753 miljoner Nkr. Detta är samma belopp som totala utgifterna för

de två åren.Sammansättningen av inkomsterna framgår

av följande tabell: Oslos intäkter 1977 och 1978 Absoluta tal mNkr Nkr per invånare 1977 1978 1977 1978

1 Därav statsbidrag till investeringar 25 milj Nkr år 1977 och 29 milj Nkr år 1978

ekonomi 445 Fylkeskommunens

Av för år 1978 gällde cirka 200 miljoner statsbidragen Nkr cirka 130 miljoner Nkr hälso-och undervisning, och cirka 180 miljoner Nkr social omsorg. sjukvård

Annan inkluderar b1.a. överföringar från finansiering (huvudsakligen ersättning för gjestefylkeskommuner elever och gjestepasienter), olika försäljningsavoch hyresintäkter samt kapitalti11gångar(därigifter bland lån och statliga investeringsbidrag).

Den procentuella fördelningen av inkomsterna framgår av följande tabell:

Ers.fr. socialförsäkr . . . . . . . . .. 12 11 Annan finansiering 9 14

Totalt 100 100

Fylkeskommunal andel av Oslos ekonomi

Hovedkomiteen har utifrån vissa förutsättningar gjort vissa beräkningar av hur stor andel av Oslos utgifter och inkomster som hänger samman med kommunens fylkeskommunala uppgifter. På vissa utgiftsområden har Hovedkomiteen fått företa fördelning

efterlskön.

Vägar Annan verksamhet 190 220 411 478 Totalt 2 120 Z 450 4 S84

446 Fylkeskommunens ekonomi

När det gäller inkomsterna har varit beräkningarna lättare att göra.Ink0mstskatten under de två åren kan fördelas mellan fylkesskatt och kommunalskatt i förhållandet 8:14.

Oslos ”fylkeskommuna1a intäkter åren 1977 och 1978 Absoluta tal milj Nkr per invån 1977 1978 1977 1978

Fylkesskatt 1 160 1 250 508 2 717

Skatteutjämning O 0 0 0

Statsbidrag 170 205 368 446 Ers.fr.s0cia1försäkr. 600 665 297 1 446 Annan finansiering 190 330 411 717

Totalt 2 120 2 450 584 S 326

Defy1keskommunala utgifterna och inkomsterna per invånare ligger i Oslo än högre i någon fylkeskommun.

Som framgår av tabellerna är den ”fylkesk0mmunalaandelen av Oslos ekonomi kan det betydande.Likvä1 finansiella utslaget av ett nytt för intäktssystem fylkeskommunerna (redovisas i nästa avsnitt) bli för tämligen begränsat Oslos vidk0mmande.Det samman med att hänger kommunen i dag inte mottar Det

skatteutjämningsbidrag. finansiella

utslaget får emellertid beräknas samma sätt som på för fylkeskommunerna. Det nya blir intäktssystemet gällande också för Oslo i den kommunen utsträckning ombesörjer fylkeskommunala uppgifter.

Fylkeskommunens ekonomi 447

Oslo kommuns ekonomi är för övrigt belyst i NoU 1979:5 Där man på flera problem som är Bypolitikk. pekar för Oslo, såsom trafikproblem och svagheter speciella

beträffande bostads-och miljöförhå11anden.Det framhävs

också att utgifterna per invånare för hälso-och sjukvården betydligt över nivån i fylkeskommunerna, ligger bl.a. därför att Oslo har en långt större andel äldre än resten av landet. Oslo har också förhållandevis stora för social verksamhet på grund av att utgifter vissa problemgrupper samlas till huvudstaden. För Oslo kommun blir det av avgörande betydelse, vilka fasta kriterier som läggs in i det nya intäktssystemet, som är under utveckling. Storstadsregionens miljö och livsform utlöser speciellt stora utgifter för åtgärderoch behandling av sociala och förebyggande hälsomässiga problem.

8.8 Nytt intäktssystem för fylkeskommunerna Arbetet med ett nyttintäktssystem för fylkeskommunerna och kommunerna är en naturlig fortsättning på de som har genomförts under lokalförvaltningsreformer senare år i Norge.

Vad intäktsfördelningen har det ansetts särgäller skilt viktigt att få utformat ett framtida bidragssystem, som i större omfattning än i dag bygger på fasta och kriterierftt sådant system objektiva skulle beräkningarna enklare och samtidigt bigöra dra till att fylkeskommunerna och kommunerna bättge re överblick över framtida intäkter.

Hovedkomiteen har i sin utredning NoU 1979:44 Nytt for fylkeskommunene presenterat ett inntektssystem

448 Fylkeskommunens ekonomi sou 1980:53

förslag till finansiell omläggning för fylkeskommunerna. I det nya systemet läggs huvudvikten vid att göra det enklare och mera översiktligt. Utredningen innehåller också som gäller vissaprincipie11aförslag både för kommunerna och fylkeskommunerna. Huvudtanken i de båda systemen är en automatisk skattefördelning efter fasta kriterierna kommer

reglerlmen

att bli annorlunda för kommunerna. Arbetet med att utforma närmare regler om detta är igång och en motsvarande utredning om nytt intäktssystem för kommunerna väntas bli avslutat under år 1980.

Den fylkeskommunala ekonomin visar enskilda karaktäristiska drag som Hovedkomiteen har funnit det nödvändigt att ta hänsyn till när ett nytt intäktssystem skall utarbetas. Speciellt två förhållanden har Hovedkomiteen funnit anledning att särskilt fästa uppmärksamheten på.

För det första faller utgifterna i helt övervägande grad på undervisning, hälso- och sjukvård och vägar. År 1977 gick närmare 94 procent av utgifterna till dessa ändamål. Denna starka koncentration till tre huvudområden går igen i alla fylkeskommuner, även om fördelningen mellan dessa områden kan variera något från fylkeskommun till fylkeskommun.

För det andra är det stora skillnader i konsumtionsnivåer. Utgifterna per invånare ligger särskilt högt i de fattigaste fylkena (4 332 Nkr i Troms) och särskilt lågt i de rikaste fylkena (2 669 Nkr i Buskerud).

De stora skillnaderna i utgiftsnivån får ses i sammanhang med motsvarande skillnader i intäktsnivån. Skatteutjämningsbidragen och olika bidragsformer är utformade så att de företrädesvis tillgodoser de distrikt

Fylkeskommunens ekonomi 449

som har ekonomi och som därför har låga skattesvag intäkter. För en rad fylkeskommuner är situationen den att skatteutjämningsbidragen och statsbidragen totalt sett mer än fylkesskatten. Ofta blir betyder låga skatteinkomster mer än kompenserade genom höga och statsbidrag. Särskilt utskatteutjämningsbidrag präglat är detta i de nordligaste fylkeskommunerna.

Antagna riktlinjer för reformer i lokalförvaltningen innehåller viktiga huvudprinciper för utgifts- och intäktsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner. Ansvarsprincipen innebär att det politiska organ, som har det politiska och administrativa ansvaret för en uppgift, också skall ha det fulla finansiella ansvaret. Det innebär att kommunerna och fylkeskommunerna skall tillföras en så stor andel av de samlade skatteintäkterna att de sätts i stånd att täcka alla utgifter för sin verksamhet genom egna skatteintäkter. Då kan det nuvarande systemet med skönsmässig skatteutjämning bli överflödigt. Alla driftbidrag, som staten i dag ger till speciella ändamål, kan avvecklas. Däremot bör statsbidrag kunna utgå för investeringsverksamhet i distrikten. Det nya skattesystemet skall inte leda till ett ökat Statens skatteintäkter skall reduceras skattetryck. i motsvarande grad som den kommunala sektorns skatteintäkter ökas.

Dessaprlnciperbildar grund för Hovedkomiteens utredning och förslag, som i grova drag innebär följande:

Den nuvarande fellesskatten, som har till uppgift att finansiera avskaffas. Dessa 2 skatteutjämningen, procent skall inlemmas i statsskatten, fylkesskatten och kommunalskatten.

450 Fylkeskommunens ekonomi sou 1930:53

Fylkeskommunernas andel kan då anses somderas egna skatteintäkter och inte som ett tillskott från staten. Fylkeskommunernas andel av statsskatten, skattefördelingsmidler skall inte öronmärkas för bestämda ändamål. De skall utgöra en del av fylkeskommunens skatteintäkter i linje med fylkesskatten. Skatteomläggningen berör inte socialförsäkringens restitutioner inom hälsosektorn.

Fylkeskommunernas väsentligaste intäkter enligt det ny: systemet blir:

fylkesskatt skattefordelingsmidler, dvs en andel av statsskatten ett rambelopp från socialförsäkringen

Den direkta fylkesskatten kommer också i det nya systemet att vara grundelementet i fylkeskommunernas inkomster. Den skall även i fortsättningen utdebiteras som en inkomstskatt. Andra former av fylkesskatt skall inte införas.

Fylkeskommunernas andel av statsskatten, skattef0rde1ingsmidler“ skall ersätta både skatteutjämningen och de speciella statliga driftbidragen. Statsbidrag till vissa investeringar skall kunna utgå

även i fortsättningen. Fylkeskommunernas andel skall

vara så stor att den också täcker utgifterna för nya och utvidgade uppgifter som de blir pålagda.

Tillskott från fylkeskommunerna till staten och tillskott mellan fylkeskommunen och kommunerna skall avskaffas.

”Skattefordelingsmidlene” skall enligt förslaget fördelas automatiskt av Kommunaldepartementet på de enskilda fylkeskommunerna enligt huvudsakligen följande kriterier.

Fylkeskommunens ekonomi 451

Skatteunderlag Invånarantal Ålderssammansättning Geografiska, topografiska och andra förhållanden

Hovedkomiteen pekar på att det är svårt att finna enkla generella kriterier som ger uttryck för hur geografiska förhållanden påverkar utgiftsbehovet och som kan tillgodose alla hänsyn. För en tid kan det bli nödvändigt att fördela en mindre del av medlen efter skönsmässiga beräkningar till de fylkeskommuner som annars skulle förlora på nyordningen. En möjlig lösning anser Hovedkomiteen vara att på motsvarande sätt som i Sverige företa en gruppering av fylkeskommunerna. Landet skulle i så fall delas in i fyra till fem ekonomiska zoner med olika poängvärde.

Ramtillskotten från socialförsäkringen skall samordnas med fördelning av skattefordelingsmidlene. På sikt anses en sammanläggning till ett system naturlig.

Hovedkomiteen betonar att det nya intäktssystemet

för fylkeskommunerna får anses som den kortsiktiga

metoden för omläggning av beskattningen. En delning av statsskatten mellan staten, fylkeskommunerna och kommunerna bör bara gälla under en övergångstid. Den bäste metoden, enligt Hovedkomiteen, för att tillförsäkra den kommunala sektorn de inkomster daibehöver är att överlåta hela den direkta beskattningen till den kommunala sektorn. Det långsiktiga målet bör enligt Hovedkomiteen vara att avveckla den ordinarie statsskatten och arbeta in den i kommunalbeskattningen. Den direkta skulle beskattningen då bestå av kommunalskatt, fylkesskatt och skattefordelingsmidler”. Tillsammans skall det ge minst lika stora intäkter

452 Fylkeskommunens ekonomi SOU 1980153

som före omläggningen. Om staten vill främja särskilda

omráden får detta göras genom lagar eller föreskrifter,

inte genom särbidrag. Men en sådan operation innebär

betydande praktiska problem och kräver en omfattande

lagrevision. Hovedkomiteen föreslår därför att en

särskild utredning tillsätts för att närmare studera

hur en sådan reform bäst kan genomföras.

Figur 4 .Skiss av nvtt intäktssystem för_jylke§kgmmung;na Källa:Norske Kommuner Sentralforbund Kommunalt Tidskrift l/2-1980

Fylkeskommunerna

* A ------ ---- __ -s nu- u..

Skattefor- Invester. Ramöverfö- Transportdelings- bidrag t. ring till till bidrag _ midler utbvnwnad sjukvård lokaltrafik f Skattefor-

, _de1ings

5 Ord.stats- fondet” _ I skatt till :::5=”“=i-.. Nuvarande E ny felles Fellesskatf ll Statsbud_

i

geten

Figur S .Skattefordelingsmidler till fxlkeskommunerna

Käl1a:Norske Kommuners Sentralforbund Kommunalt Tidskrift l/2-1980

Ett belopp per invånare,lika

l.Automatisk F. för alla fylkeskomuner

tilldelning F efter fästa Ett belopp som lagt till fylkeskriterier skatten skall garantera en bestämd minimiintäkt fastställt gruppvis Skattefor- Ett belopp antalet delings- för personer midler i ålders0r.l6-19 år, lika för alla fylkeskommuner

Ett belopp för antalet

personer?

hi i åldersgr.67 år och däröver, lika För alla fvlkeskommuner

i Z W Mindre summa för skönsmässig

+__f;_§Eff_“m_| tilldelning

DEN REGIONALA STATLIGA FÖRVALTNINGEN

Något om den statliga administrationen

Den norska statsförvaltningen är uppdelad i den centrala administrationen (förvaltningen), den regionala (eller distrikts-) administrationen och den lokala administrationen. administrativt organ lyder under ett dc- Varje partement och har ett politiskt statsråd som högsta administrative chef.

9.1.1 §tatsråd och departement

Enligt Norges grunnlov skall den norska regeringen bestå av en statsminister och minst sju andra medlemmar. Under senare år har regeringen bestått av ungefär det dubbla antalet statsråd. Viktigare ärenden, för vilka grundlagen uttryckligen kräver statsrädsbehandling, kunglig resolution i statsrådet, dvs. avgörs genom det officiella regeringssammanträdet under kungens En betydande del av ärendena avgörs av de enledning. skilda statsråden enligt erhållen fullmakt. Som regel är statsråden också chefer för var sitt departement och därmed också administrativ ledare för en hel högsta sektor av statsförvaltningen.

För närvarande finns totalt 15 departement. Fr.0.m. den 1 januari 1980 består regeringen av 16 statsråd statsministern. Från denna tidpunkt inrättas ett jämte statsrådsämbete för ett statsråd som skall vara eget chef för sekretariatet för långtidsplanering. Detta räknas inte som egentligt departement.

454 Den regionala statliga förvaltningen

Figurs

l s T A T EVN å

i F,._._""“""'"""[“ T k,

EIORTINGET l LREGJERINGENJ J DGWSTOLENE J

._.. - - . LI.. ÖrFÖ-_TT_ ”HQ”. _| Riksreviq 45901 1 t Onbud ;nn

[sdonen

ligg!” s:- v .

gg-n oravuøt L J lvaftngngun

_ Finans- 5Fiskeri-

depu-teunto l _;:,;:_§;:a;§ __ ! p5,...,._

i “ J . z n . . i f -{_;_árvi i-- 1 c- i Huzdola- Induatrt- Justis- Kirkeoñ dopu-tuontnt departementet dnpu-tnontet

; departement?

-- r . ._J-,._; ;...;r

1 Kouunul- Lantbruka- Hlljovern- [

I [Sutarávaela-i.

departementet

I

deplrtuan tet dcpu-tenentet dcpu-tauntot J i

j. i u

,,_._-____r_.;

g Soaill- (Item-Ikadepartementet deputeuntot

Departementen är de viktigaste leden i den centrala administrationen. Organisationsmässigt är departementen tämligen lika. Närmast under statsrådet sorterar i de flesta departement en statssekreterare, som skiftar när statsråden avgår. De flesta statsråd har också personliga (politiska) sekreterare. Den högsta departementstjänstemannen (opolitisk) är departementsrådet.

Departementen är indelade i avdelningar, ibland kallade direktorat eller styrelser, under ledning av expeditionschefer eller direktörer. Avdelningarna är uppdelade i kontor under ledning av underdirektörer, byråchefer eller kontorschefer.

sou 193053 Den regionala statliga förvaltningen 455

9.1.2 Den centrala förvaltningen

Vid sidan av departementen, som utgör den egentliga centrala administrationen, finns i Norge fristående centrala organ som kallas centraladministrasjon i tilknytning til departementene. De är jämförelsevis självständiga förvaltningsorgan som sorterar direkt under departementet. Under senare tid har en stor del av de egentliga förvaltningsuppgifterna förts över från departementet till dessa centrala organ.

De påminner i många avseende om de svenska ämbetsverken, men de intar inte på långt när samma självständiga ställning som i Sverige. Ministrarnas kontroll över dessa förvaltningsorgan är mera direkt. De betecknas också direktorat (”Vegdirekt0ratet, Sjøfartsdirektoratet, Direktoratet for sjømenn, Direktoratet for arbeidstilsynet, Arbeidsdirektoratet, Direktoratet for jakt, viltstell och ferskvannsfiske m.fl), och står under ledning av ämbetsmän. Organisationsmässigt liknar de departementen och är indelade i avdelningar och kontor (under ledning av underdirektörer, avdelningschefer och kontorschefer).

9.1.3 Den lokala statsförvaltningen (”yttre etat)

Under departementen sorterar organ, som har ett fylke eller ett större eller mindre områden (distrikt) som sitt geografiska verksamhetsfält.

Denna statliga förvaltning på lokalplanet är inte uppbyggd efter ett enhetligt mönster utan uppsplittrud i en rad inbördes oberoende sektororgan med stark vertikal knytning till ett fackdepartement eller direktorat.

456 Den regionala statliga förvaltningen

Inom den statliga har lokalförvaltningen fylkesmannen på många sätt stått i en särställning. Fylkesmannens göromål går tvärs igenom sektoradministrationen. Fylkesmannen är den främste statliga tjänstemännen i fylket. Fylkesmannen kan vända till de sig statliga fackorganen och begära att bli orienterad i frågor av betydelse, be om utredningar och inkalla dem till möten. Det finns totalt 18 fylkesmän, men 19 fylken, eftersom Oslo har fylkesman gemensam med Akershus, det angränsande landsfylket.

De lokala verksamhetsområdena för de olika statliga organen varierar betydligt. Det finns en grupp där myndighetsutövning tillkommer särskilda enskilda tjänstemän i distriktet, t.ex. polismästaren eller fylkesskattechefen. Distriktet består av en större del av ett fylke. Exempel på andra i statliga tjänstemän fylket är skattefogde, fylkeslantbrukschef, fylkesskogvaktare, vägchef, fylkesläkare, fylkesarbetschef, fiskerichef, fylkestandläkarenufl. En del av de statliga organen är också pålagda rent fylkeskommunala uppgifter. Några av fylkesmännens tidigare uppgifter har förts över till statens distriktsförvaltning, t.ex. tull- och polisväsendet.

De flesta statliga organen på har inte fylkesplanet någon gemensam ledning. Några få myndigheter sorterar visserligen under fylkesmannen, t.ex. fylkesläkaren. De flesta organen tar direkta kontakter med berörda departement eller direktorat utan att ärendena först behöver passera fylkesmannen. Vid sidan av representanter för den lokala, allmänna statsförvaltningen finns också flera regionala och lokala organ för mer speciella förvaltningsgrenar. Det gäller arbetsförmedling, post- och telegrafväsen, kyrklig förvaltning IILIII.

Den regionala statliga förvaltningen 457

sou 1930:53

Kollegiala organ

I varje fylke finns också en rad statliga nämnder beteckning för kollegiala organ, dvs. ut- (gemensam skott, styrelser, råd, kommittéer och nämnder). Några av dessa är föreskrivna i lag. Det gäller således arbeids- og tiltaksnemnda, fylkeslandbruksstyret, fylkesnemnda for folketrygdsaker, fylkesskattestyret og fylkesskogrådet”. Ledamöterna utses dels av staten, dels av fylkesting, ”kommunestyre“ och andra. I varje fylke finns en rad förberedande instillingsråd“ för statstjänstemän. Dessa är, i likhet med regionala inte föreskrivna i lag. høgskolestyret,

Det finns några lagreglerade nämnder, som anses ha oklar ställning eftersom det är svårt att avgöra om de är statliga eller fylkeskommunala. Utnämningsbefogenheter och kostnadstäckningen är t.ex. delad mellan staten och fylkeskommunerna, i enstaka fall även kommunerna. Så är förhållandet med fylkesf0rsyningsnemnda, fylkesfriluftsnemnda och fylkesrâdet for funksjonshemmede.

Fylkesmannens tidigare dubbelställning

Under hela den utveckling som startade med formannskapslovene av år 1837 och fram till fylkeskommuneformen hade fylkesmannen en i norsk förvaltning egendomlig dubbelroll. Han var, som tidigare nämnts, högsta administrativa chef i fylkeskommunen och utövade tillsyn över hela den fylkeskommunala förvaltningen. förberedande utlåtanden i de flesta Fylkesmannen avgav ärenden som förelades fylkestinget och fylkesutvalget. I dessa hänseenden var han inte underkastad fylkestingets instruktion, utan fylkesmannens skyldigheter och inför fylkeskommunen var reglerad i rättigheter lag. Men fylkesmannen var också ämbetsman, utnämnd av som statens främsta representant i fylket, Kongen“

458 Den regionala statliga förvaltningen

med omfattande Han var mellanled statliga uppgifter. mellan departementen och de lokala och myndigheterna utövade tillsyn och till gav vägledning kommunerna, avgjorde familjerättsliga ärenden (underhållsbidrag, adoption, skilsmässa, namnfrågor m.m.), var besvärs-

instans i barnaVårdSmå1,godkände

reguleringsplaner, behandlade naturvårdsärenden och ärenden rörande rättsväsendet, hade viktiga beredskapsuppgifter osv.

Denna dubbelställning kom att bli starkt mycket diskuterad under 60-talet. Det hävdades från skilda håll att fylkesmannens dubbelställning å ena sidan som statens högste lokala företrädare och å andra sidan som fylkeskommunens administrativa chef i längden måste leda till en ohållbar situation. Från olika håll framfördes önskemål om att fylkesmannen helt skulle lösas från att leda uppdraget fylkeskommunens förvaltning. Särskilt betänkligt ansågs det vara att arbetsbelastningen för fylkesmännen - efter hand som fylkeskommunerna hade fått utvidgat verksamhetsområde - blivit så omfattande att de inte i rimlig kunde utsträckning engagera sig i sina uppgifter i den statliga förvaltningen. Det var kanske denna dubbelsroll - hans infiltrerte position i - som mer än fylkeskommunen något annat påvisade nödvändigheten av reformer i den fylkeskommunala förvaltningen.

Men också fylkesmannens hade statliga uppgifter visat stark ökning. Här hade emellertid också en annan utveckling gjort sig gällande av att på grund stora delar av den lokala statliga förvaltningen hade byggts ut vid sidan av Den fylkesmannen. tekniska utvecklingen och den utökade verkstatliga samheten hade nämligenlett till att man olika tillskapat sektormyndigheter med en vertikal organisation från centrala administrationen till de lokala sektor- Organen- Mot bakgrund av bl.a. samhällets ökade behov

Den regionala statliga förvaltningen 459

av planering krävde de statliga åtgärderna mer av initiativ och samordning. Fylkesmannen borde därför lämpligen koncentrera sig på att ta tillvara statens intressen i fylket. Omorganiseringen av fylkeskommunens administration gjorde det också nödvändigt att pröva fylkesmannens framtida ställning.

En avgörande skillnad skedde också fr.o.m. den 1 januari 1976, då man genomförde en klar uppgiftsfördelning mellan den kommunala och den statliga administrationen. Man avskaffade den dubbelställning som fylkesmannen hade haft, bl.a. med hänsyn till fylkeskommunens nya roll. Fylkeskommunen fick sin självständiga administration och man drog upp klara gränslinjer mellan den statliga och den fylkeskommunala förvaltningen på fylkesplanet.

Det fanns röster som menade att fylkesmannen skulle bli överflödig,när han löstes från sina fylkeskommunala göromål och att de flesta av hans statliga uppgifter borde tas över av fylkeskommunen. I samband med Hovedkomiteens utredningar om reformer på fylkesplanet övervägdes också den lösningen att göra fylkesmannen till kommunal tjänsteman och föra över förvaltningen till fylkeskommunen. Detta förkastades emellertid av kommittén, som i samband härmed uttalade sin grundläggande idé om fylkesförvaltningen. Å ena sidan bör fylkeskommunen enligt principen om lokalt självstyre ha full självständighet att bygga upp sin förvaltningsorganisation och själv anställa sin högsta administrativa chef. Å andra sidan är det nödvändigt att regering och departement har tillgång till en representant i varje fylke med hänsyn till huvudmålen i den nationella politiken och för samordning av statens verksamhet i fylket. Detta behov kan inte tillgodoses om fylkesmannaämbetet blir nedlagt. Utan ett sådant ämbete blir det svårt, framhöll Hovedkomiteen, att genomföra en önskvärd och ändamålsenlig decentralisering av den statliga förvaltningen.

460 Den regionala statliga förvaltningen

Med den administrativa uppbyggnad man tidigare hade haft - med som ledare av på fylkesplanet fylkesmannen både den statliga och den fylkeskommunala förvalt- - och med den som hade skett av ningen utveckling den fylkeskommunala förvaltningsapparaten, hade det inte varit klara skillnader mellan organisationsenheterna.

Till fylkesmannens administration i snävare mening räknades den direktunderställda personalen, både de statliga och de fylkeskommunala tjänstemännen. Denna var i två delar - förförvaltning uppbyggd valtningskontoret (”embetsk0nt0ret”) och planeringsavdelningen (utbyggingsavdelingen). Därtill kom de fylkeskommunala specialförvaltningar som tog tillvara fylkeskommunala uppgifter inom specialområden, t.ex. sjukhusförvaltningen och fylkesskolchefen. Bemanningen vid förvaltningskontoren var den 1 januari 1975 totalt 415 anställda (fylkesmän och fylkeskontorschefer inte medräknade). Av dessa var 332,5 statligt anställda, dvs. fullgjorde uppgifter som åvilade fylkesmannen som statens representant, t.ex. kommunala ärenden, familjerättsliga frågor och beredskapsärenden. 82,5 hade fylkeskommunal anställning under fylkesmannen som ledare för den fylkeskommunala förvaltningen på planeringsavdelningarna med arbetsuppgifter enligt byggningsloven“, på miljövårdsområdet och på det näringspolitiska området, fanns vidsammatidpunkt 145 statliga och 229 fylkeskommunala tjänstemän, dvs. totalt 374 anställda.

Den principiella synen på förvaltningsstrukturen

I detta sammanhang tog Hovedkomiteen särskilt avstånd från tanken att fylkeskommunen skulle ta hand om typiskt statliga funktioner. Det framhölls visserligen att en rad arbetsuppgifter på sikt kunde vara möjliga att föra över till fylkeskommunen. Enligt kommitténs

Den statliga 461

regionala förvaltningen

borde dock uppgifter, som till sin karaktär uppfattning är statliga, behållas och administreras av naturligt staten. framhävdes att staten måste behålla Speciellt sina och kontrollfunktioner, eftersom det tillsynsinte kan vara att överlåta dem politiskt acceptabelt till och göra den till overkommune. fylkeskommunen att fylkeskommunen skulle vara sido- Utgångspunkten ordnad framfördes som en fundamental primärkommunerna som förutsatte klart åtskilda förförvaltningsprincip Hovedkomiteen pekade på att varje valtningsområden. från denna skulle inverka störande på undantag princip verksamheten, eftersom fylkeskommunen och kommunerna i fylket då skulle engagera sig på samma område. Detta skulle också i andra hänseenden skapa olämpliga förhållanden i samhällsförvaltningen och bilda underför tvister mellan fylkeskommunen och kommunerna. lag Av orsaker och för att undvika onödig praktiska beslutsbefogenheter borde det dock centraliseringav i enskilda frågor kunna göras undantag från denna

princip.

Som nämnde Hovedkomiteen att det speciellt i exempel kan bli helt nödvändigt med samordning planeringsfrågor av kommunernas och fylkeskommunernas planer.

Behovet av samordning av den statliga verksamheten

Efter att ha slagit fast behovet av att ha kvar den administrationen på fylkesplanet framhöll statliga Hovedkomiteen att flera omständigheter talade för en Särskilt skälet att det borde genomomorganisation. föras en mera utsträckt delegering av beslutsbefogenheter vägde tungt. Den regionala statliga förvaltningen också behöva effektiviseras och rationaliseras. ansågs

Hovedkomiteen konstaterade att statens verksamhet centralt samordnas av En motsvarande samregeringen. saknades emellertid i fylket, eftersom den ordning

462 Den regionala

statliga förvaltningen

statliga verksamheten i fylket var uppsplittrad på en rad myndigheter utan inbördes samband.

Det fanns i en visserligen Norge gammal instruktion från år 1865, som dåvarande amtmannen gav en samordnande funktion i fylket. Fylkesmannens möjligheter att i praktiken samordna den statliga verksamheten i fylket hade emellertid starkt dels reducerats, på grund av den vertikala som den organisation statliga förvaltningen under hand hade fått, dels därför att

ärendemängden stadigt hade ökat. I takt med denna

utveckling hade nya statliga organ tillskapats på fylkesplanet. Dessa hade inte till någon anknytning fylkesmannen utan verkade som till utlöpande organ det departement eller den centrala myndighet, som hade det slutliga ansvaret för berörd förvaltningsgren.

I Norge hade man emellertid ansett länge den bristfälliga koordinationen av statens verksamhet på fylkesplanet olämplig . Bristen på samordning ansågs leda till sektortänkande, fördröja ärendehandläggningen och skapa svårigheter för den samordning, som måste finna stöd centralt. I många planerings- och ut-

vecklingsfrågor blev sektorintressena inte mot vägda varandra på fylkesplanet utan resp. myndighet förde frågan direkt inför det egna departementet.

Hovedkomiteen framhöll att den bristfälliga samordningen av statens verksamhet i fylket skapade betydande svårigheter för den centrala förvaltningen, fylkeskommunerna och kommunerna, vilket ut över gick den offentliga servicen till befolkningen.

Kommittén kom i sina fram till att överväganden en sammansmältning av samtliga i statliga organ fylket till ett överdirektorat med självständiga fackchefer

Den regionala statliga förvaltningen 453

skulle ge den bästa samordningen och den högsta effektiviteten. Kommittén ansåg dock att man inte vid dåvarande tidpunkt borde ta detta steg, som skulle förutsätta en omfattande omläggning samt kräva betydande och långvariga förberedelser. Kommittén lagändringar stannade därför vid att föreslå en mindre vittgående reform som i gengäld skulle kunna genomföras snabbare. Kommittén var också inne på tanken att inrätta ett folkvalt organ, överordnat fylkesmannen, för att inte föreslå inrättandet av nya folkvalda organ på utöver de som hade fått ansvaret för fylkesplanet fylkeskommunala angelägenheter.

De rörande samordningen av statens verkhuvudförslag samhet i fylket som Hovedkomiteen lade fram och som i allt väsentligt antogs av regering och Storting. var att samordningen skulle genomföras genom en kombination av följande metoder:

A. Enskilda tjänstemän införlivas i fylkesmannens kontor (fylkeskontoret).

samordningsfunktion i förhållande Fylkesmannens till den övriga statliga förvaltningen i fylket läggs fast i instruktioner för fylkesmannen resp. sektormyndigheterna.

skall vara ordförande i eller Fylkesmannen medlem av kollegiala organ som är av betydelse för samordning av statens verksamhet.

Det har inte ansetts nödvändigt, att i lagbestämmelse om fylkesmannens rättighet och skyldigreglera frågan het att samordna den statliga verksamheten på fylkesnivån. har istället föreskrivit, att Regeringen skall regleras i fylkesmannens samordningsfunktionen instruktion. För att fullt ut de fördelar som uppnå

464 Den regionala statliga förvaltningen

samordningen kan ge, omfattar principen alla civila förvaltningsorgan som staten har i fylket. Undantag har dock gjorts för polisväsendet och kyrkoväsendet, eftersom dessa institutioner på grund av sina funktioner och rättsliga ställning så klart skiljer sig från den övriga statliga förvaltningen.

De förvaltningsgrenar (fagsjefer) som mot denna bakgrund i samordningshänseende är organiserade under fylkesmannens ledning är skattefogden, fylkesskattechefen, fiskerichefen, skoldirektören, fylkesarbetschefen, fylkeslantbrukschefen, fylkesskogvaktare, vägchefen, biltrafikchefen, fylkesläkaren, fylkestandläkaren och direktör - alltså en försäkringskassans mycket allsidigt sammansatt krets av förvaltningschefer med vitt skilda arbetsområden. Vid beslut om förändringar i funktionsfördelningen, som innebär att någon av dessa länsexperter förs över till fylkeskommunen, faller de automatiskt utanför den statliga samordningen.

Det reella innehållet i fylkesmannens samordningsfunktion är under närmare utredning.

9.6 roll

Ezlkesmannens nza

I fylkesmannens nuvarande mandat att verka inte ligger bara som regeringens företrädare utan också som hela den centrala statliga främste förvaltningens representant i fylket. Detta innebär att fylkesmannen är samtliga departements representant i fylket. Till skillnad mot andra statliga har förvaltningsorgan fylkesmannen rätt (och skyldighet) att ta initiativ till problemlösningar oavsett om det ligger inom de områden som han har ålags ett förvaltningsansvar för eller ej. De enskilda departementen har direkt instrukfackmässig tionsmyndighet gentemot fylkesmannen på de områden där han tillerkänts befogenheter inom berörda departements sakområde. Regeringen har framhållit det viktiga i att det finns ett organ som framstår som statens främsta

Den regionala statliga förvaltningen 465

instans i fylket, dit både regering och den centrala administrationen kan vända sig i frågor av större eller principiell vikt, eller som berör flera sektorer eller förvaltningsområden. Fylkesmännen sorterar administrativt under Justisdepartementet.

Fylkesmannen har att på regeringens vägnar ta tillvara förhållandet till den fylkeskommunala och kommunala förvaltningen, arbets- och näringslivet och offentlig_ heten i övrigt. På statens vägnar har fylkesmannen huvudansvaret för samarbetet med både fylkeskommunen och kommunerna, särskilt på sysselsättnings-,utvecklingsoch utjämningspolitikens område.

Vidare har fylkesmannen att utöva tillsyn över hela den statliga förvaltningen i fylket med undantag av polisväsendet, domstolarna, kyrkoväsendet och de statliga affärsverken. Undantagna är även de statliga myndigheter som har distriktsenheter, som inte hänger samman med fylkena.

Fylkesmannen utövar legalitetskontroll över kommunala beslut och samt bedTiVeT ti115Yn främst ger vägledning rörande kommunernas ekonomiska förvaltning. Fylkesmannen utgör den främste ekonomiska expertisen i fylket och skall bistå kommunerna med råd antingen genom brev eller besök på kontoret eller genom uppsökande verksamhet. Fylkesmannen lägger här ner ett stort arbete och bidrar härigenom till att särskilt budgetarbetet i kommunerna underlättas. Dessutom ger fylkesmannen kommunerna hjälp vid hänvändelser till centrala myndigheter i ekonomiska frågor, dels genom yttrande och dels genom att fylkesmannen bistår kommunala delegationer vid besök hos centrala statliga myndigheter.

Det finns idag någon generell statlig legalitets-

inte

kontroll över fylkeskommunala beslut. Justisdepartementet

466 Den regionala statliga förvaltningen

har i ett förslag till instruktion för ny fylkesmannen antytt att fylkesmannen i framtiden skulle utöva legalitetskontroll även beträffande fylkeskommunala beslut. Fylkesmannens beslut i kommunala frågor kan överklagas hos regeringen och i vissa fall föras inför domstol. Vissa beslut viktiga om finansiella angelägenheter, kommungeneralplaner, planer m.m. - kräver statligt godkännande. Som regeringens främsta företrädare i fylket har vidare fylkesmannen tagit över ansvaret för den statliga förvaltningens samarbete med fylkeskommunerna och kommunerna. Det åvilar fylkesmannen att bistå fylkeskommunen och kommunerna med deras samhällsuppgifter och inom sitt kompetensområde ge vägledning. Fylkesmannen skall också övervaka att den övriga statliga lämnar sådan förvaltningen vägledning i nödvändig omfattning. Fylkesmannen har vidare fått en viktig som för uppgift rådgivare departementet i arbetet med fördelningen av skatteutjämningsbidrag. Fylkesmannen skall godkänna budgeten i kommuner som får skatteutjämningsbidrag.

Fylkesmannen har även kvar sina tidigare uppgifter på det civil- och familjerättsliga området som t.ex. adoptions-, skilsmässo- och bidragsärenden.

Generellt kan sägas att fylkesmannen efter omorganisationen har fråntagits en del av väsentlig sina tidigare uppgifter och numera är huvudsakligen en samordnings-, kontroll-, och beöverprövningssvärsinstans. Att fylkesmannen inte är längre

fylkeskommunens administrativa ledare har begränsat

hans möjligheter att skaffa sig insikt i den verksamhet som försiggår i fylket. I olika uttalanden från statsmakternas sida har framhållits att man vill stärka fylkesmannens ställning på det omstatliga râdet och efterhand tillföra fylkesmannen nya upp-

gifter gcnom decentralisering av statlig verksamhet.

Den regionala statliga förvaltningen 467

Fylkesmannen förutsätts också kunna spela en viktig roll som medlare eller ordförande i skiljenämnd vid intressekonflikter mellan statliga myndigheter på fylkesnivån.

På samma sätt som det militära försvaret är också den civila delen av totalförsvaret (administrativ ekonomisk civilförsvar, hälsoberedskap, polis- och beredskap, informationsberedskap) ett statligt ansvar. Detta har lett till att fylkesmännen i varje fylke har ansvaret för och samordning av allt civilt planering Vid fylkesmannens kontor finns det beredskapsarbete. inrättat ett eget beredskapskontor med en fylkesberedskapsleder som chef. Den civila beredskapen har varit föremål för omorganisering och uppnyligen rustning. Det nya består i att man förstärkt fylkesmannens beredskapskontor samtidigt som fylkesmannen också har fått ansvaret för civilförsvaret - det hade man inte före den 1 oktober 1979.

9.7 Fylkesmannens kontor och dess bemanning

Inrättandet av rådmannskontor i fylkeskommunen medförde konsekvenser för fylkesmannens personal i dåvarande (embetskontor) och förvaltningskontor (”utbyggingsavdeling”). Det planeringsavdelning inte längre vara ändamålsenligt att behålla ansågs under fylkesmannen; de någon planeringsavdelning som fylkesmannaämbetet behöver skulle tjänstemän

stället införlivas i fylkesmannens kontor (fylkes-

kontoret).

kunde omorganisationen i fylkena genom- Enligt uppgift föras utan särskilda svårigheter. Den nödvändiga omav vid fylkesmännens förgrupperingen tjänstemännen

valtningskontor föranledde inte några större problem.

Den ifrågasatta ordningen med fylkeskommunala tjänstemän som var knutna till fylkesmannens kontor, kunde

468 Den regionala statliga förvaltningen

avvecklas. Emellertid hade också en rad statliga tjänstemän ägnat sig åt fylkeskommunala frågor. Dessa tjänstemän blev huvudsakligen frigjorda för enbart detta arbete.

Planeringsavdelningen (utbyggingsavdelingen) fördes över till den fylkeskommunala förvaltningen. Under en övergângstid skulle dock fylkesmannen kunna disponera de tjänstemän, som tidigare arbetat med statliga uppgifter, för vissa åligganden som ávilar fylkesmannen enligt byggnadslagen, naturvårdslagen etc. Eftersom fylkeskommunen numera genom särskild lagbestämmelse skall bistå fylkesmannen med dennes göromål enligt byggnadslagen, betjänar fylkeskommunens planeringsavdelning följaktligen både staten och fvlkeskommunen. Denna rutin anses fungera förhållandevis tillfredsställande. Men nuvarande förhållande, att fylkesmännen lånar expertis för att ta tillvara statliga uppgifter, har gradvis kommit att framstå som mindre ändamålsenligt. På längre sikt vill man därför även på detta område få till stånd en klar åtskillnad mellan den statliga och fylkeskommunala förvaltningen. Kommunal- og arbeidsdepartementet anser att fylkesmännen så långt som möjligt bör kunnaanvända sig av den expertkunskap som finns vid andra statliga myndigheter i fylket. Enligt departementet bör fylkesmannen vid behov kunna begära utlåtande från fylkeskommunen i stället för att som nu använda fylkeskommunala experter som ärendehandläggare.

Även när det gällde överflyttning av personal från fylkesmännens dåvarande planeringsavdelningar till fylkeskommunerna kunde detta ske utan speciella problem. Från olika håll har framhållits att enstaka tjänstemän upplevde situationen med en viss osäkerhet, men i samtliga fylken kunde överflyttningen genomföras snabbt och med intakt personaluppsättning.

Den regionala statliga förvaltningen 469

Några enstaka fylkeskommuner har vidtagit interna omorganisationer av de överförda planeringsavdelningarna, men de flesta är kvar i sin ursprungliga form. På centralt håll har man inte något intryck av att tjänstemännen upplevde överflyttningen till fylkeskommunen som någon försämring i anställningshänseende eller som facklig försvagning. Som en övergångsordning har staten ersatt fylkeskommunerna för deras lönekostnader för de tjänstemän, som tidigare hade avlönats av staten. Denna restitutionsordning är ännu inte upphävd.

Hovedkomiteen har uttalat att det bör företas en grundlig prövning innan man drar in statliga tjänster vid fylkeskontoren även om det gäller befattningar som tidigare väsentligen avsåg fylkeskommunala uppgifter. Vid varje fylkeskontor finns en fylkeskontorschef som under fylkesmannen leder arbetet enligt fylkesmannainstruktionen. Vidare finns det vid fylkeskontoren konsulenter, Sekreterare, fullmektiger och assistenter. Det finns också några specialistbefattningar. Fylkeskontoret hör administrativt under Justisdepartementet.

När det gäller det framtida bemanningsbehovet vid fylkeskontoren har Hovedkomiteen uttalat att fylkesmannens samordningsfunktion intekräver en utökning av De ärendegrupper, som i framtiden skall personalen. från den centrala administrationen till fylkesdelegeras kandäremot medföra ett ökat behov av arbetsmännen, kraft vid fylkeskontoren.

Hovedkomiteen har vidare hävdat uppfattningen att både fylkesmannen och fylkeskommunen på längre sikt bör få erforderliga resurser för planerings- och utvecklingsarbete. Under förutsättning av en klar arbetsfördelning mellan staten och fylkeskommunerna kan den statliga och fylkeskommunala administrationen i fylket arbeta med skilda Någon dubbeladministration behöver uppgifter. därför inte uppstå, enligt kommitténs bedömning.

470 Den regionala statliga förvaltningen sou 193053

Demokratisk kontroll

Storting och regering har i olika sammanhang betonat vikten av att också den regionala statliga förvaltningen står under demokratisk kontroll. Statsmakternas kontroll på detta område förutsätts kunna stärkas genom att kgllegiala organ inrättas i ökad utsträckning. Vidare skall statliga myndigheter i större omfattning än hittills rådgöra med fylkeskommunala och kommunala organ innan beslut fattas.

Hovedkomiteen avgav i december 1977 en utredning om Nemnder på fylkesplan. Utredningen har varit ute på remiss, men Kommunaldepartementet har ännu inte lagt fram något förslag i frågan. Kommittén pekar på att det i varje fylke finns både klart statliga och klart fylkeskommunala organ. I enstaka fall kan det vara oklart om ett kollegialt organ i fylket skall räknas som statligt eller fylkeskommunalt. Det finns också nämnder som är organ för både stat och fylkeskommun. Hovedkomiteen har därför dragit upp vissa riktlinjer för när ett kollegialt organ skall sägas vara statligt resp. fylkeskommunalt. Avgörande är de uppgifter som nämnden (motsv) har ansvaret för. Bl.a. följande riktlinjer förutsätts vara vägledande i försättningen:

Nämnder, som inrättas enligt fylkeskommuneloven har en klar fylkeskommunal status. Nämnder som inrättas efter andra bestämmelser kan ha oklar ställning. I sådana fall skall det alltid uttrycklingen göras klart i lag, föreskrift eller annan bestämmelse om nämnden är statlig eller fylkeskommunal.

En nämnd skall inte vara organ för både stat och fylkeskommunen, då det skapar oklara ansvarsförhållanden. Men en statlig nämnd skall samarbeta med olika organ på fylkesplanet. Som exempel härpå pekas på den statliga arbeids- og tiltaksnemnd i fylket som genom genom särskild lagföreskrift är ålagd att samarbeta med

Den-regionala statliga förvaltningen 471

En motsvarande lagbestämmelse föreslås fylkeskommunen. för ”fiskeristyret.

Staten skall täcka alla utgifter för statliga nämnder.På motsvarande sätt skall fylkeskommunen täcka för sina nämnder.Staten skall inte kräva utgifterna från fylkeskommunen för hjälp som lämnas ersättning av den nämnden. Fylkeskommunen skall inte statliga heller kräva från staten i motsvarande fall. ersättning

Staten skall bestämma statusen för alla statliga nämnder och för alla fylkeskommunala nämnder. fylkeskommunen

9.9 Situationen idag (årsskiftet 1979/80) överföringen av ansvar och befogenheter från staten till fylkeskommuner och kommuner har skapat osäkerhet om fylkesmannens framtida plats i förvaltningssystemet. Hovedkomiteen har,som tidigare nämnts,betonat att staten även i fortsättningen måste upprätthålla sin verksamhet i distrikten med hänsyn till huvudmålen i den nationella politiken.Staten måste då ha den lokala apparat som krävs för en effektiv förvaltning av uppgifterna.Genomförandet av den nya fylkeskommunala förvaltningen skedde utan att man samtidigt i väsentlig grad realiserade Hovedkomiteens förslag om fylkesmannens framtida funktioner. Dessa frågor har tagits upp i en Stortingsmelding nr.40 (1978-79)Den lokale stats-

forva1tning.Meldingen innehåller bl.a. förslag till

ny instruktion för fylkesmannen.

Huvudpunkterna i den nya instruktionen kan sägas vara följande:

Bidra till uppföljning av statsmakternas politik 0 uppdrag i enskilda frågor från regering och den centrala administrationen yttranden på anmodan eller på eget initiativ

Främja länets utveckling och befolkningens bästa

472 Den regionala statliga förvaltningen

Verka för samordning av statens verksamhet i fylket 0 bidra till utveckling av samändamålsenliga arbetsrutiner mellan statliga organ avvägning av sektororganens motstridiga intressen för att finna lösningar som kan accepteras utifrån en totallösning utveckling av administrativa rutiner och arbetsformer för statliga organ i fylket

Information och rådgivande uppgifter rörande statlig,fylkeskommunal och kommunal förvaltning

Legalitetskontroll,vägledning till fylkeskommuner och kommuner 0 ekonomisk planering och allmän förvaltning 0 kommunernas förvaltning och beslut inom bestämda ansvarsområden 0 administrationsteknik

6. Förvaltningsuppgifter

De uppgifter som här finns förtecknade som huvudpunkter i en ny instruktion innehåller inte några principiellt nya uppgifter för fylkesmannen.En är princip emellertid preciserad, nämligen att avgöranstatliga den i mesta möjliga bör från utsträckning delegeras departementen till den lokala förvaltningen.

Om denna princip råder bred politisk Detta enighet. har också i viss utsträckning skett både före och efter 1976 års reform genom att och anfylkesmannen dra statliga sektormyndigheter har erhållit regionalt delegerad beslutanderätt i frågor som tidigare avgjordes av departementen.

Också detta anses som ett led i effektiviviktigt serings-och demokratiseringsprocessen. För det första kan ärendehandläggningen gå snabbare än om ärendena skall sändas in till för Bedepartementen avgörande. slutet kan nu fattas av statliga som har myndigheter

Den regionala statliga förvaltningen 473

lokal kännedom och som har direkta kontakter med de eller organ som frågorna gäller. För det personer en - i de fall andra ges besvärsmöjlighet fylkesmannen fattar beslut på statens vägnar kan berört fackdepartement vara besvärsinstans enligt förvaltningslagen.

Hovedkomiteen för närvarande de énskilda de går genom sakområden, bl.a. med sikte på att finna partementens en lämplig funktionsfördelning och förvaltningsstruktur inom den offentliga sektorn. Frågorna kring funktionsfördelningen knyter sig i huvudsak till frågan vad som regionalt skall vara statliga eller fylkeskommunala uppgifter och hur man på bästa sätt kan uppnå en decentralisering, avbyråkratisering och förenk- Samtliga departement skall inhämta uttalanden ling. från Hovedkomiteen innan det läggs fram förslag som avser deras sektorområde.Fackdepartementen har också fram förslag utan att gå vägen via utredningskomlagt mittê .Sådana förslag har förelagts Hovedkomiteen för och man har med få undantag följt de rekommenyttrande dationer som Hovedkomiteen har lämnat.I

Qilaga g

finns en samlad översikt över de uttalanden, som Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen har lämnat i olika frågor.

475 sou 1930:53

10. ERFARENHETER AV REFORMEN - DEBATT OCH UT» VECKLINGSLINJER

10.1 Reformarbetet i lokalförvaltningen

Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen har förestått hela reformarbetet avseende den lokala förvaltningen. Kommittén har lämnat en rad delbetänkanden i skilda frågor, vilket har resulterat i ett flertal Stortingsmeldinger om lagpropositioner från departementens sida. En rad viktiga reformer har genomförts. Kännetecknande för Hovedkomiteen är att den i allt väsentligt har varit enig i sina principiella överväganden och förslag. Dess tvärpolitiska sammansättning förefaller starkt ha bidragit till att det har gått att genomföra en stor del av reformförslagen.

Den del av demokratiseringsprocessen som många menar har gått trögast är decentralisering av uppgifter från staten till lokalnivân. Ett led i Hovedkomiteens arbete är att gå genom de olika departementens sakområden och överväga vad som med fördel kan föras över till lokalförvaltningen. Hittills har Hovedkomiteen avgivit utredningar om Kommunaldepartementet (år 1973), Samferdselsdepartementet (år 1974), Miljøverndepartementet (år 1976) och Helsedirektoratet (år 1979).

Hovedkomiteen har därmed utrett de flesta punkter i sitt mandat och de departement som har störst gått genom

476 Erfarenheter av reform-debatt

betydelse för arbetet med reformer i lokalförvaltningen. Regeringen förväntas under år 1980 ta ställning till fråga om Hovedkomiteens Erfarenavveckling. heterna anses emellertid tala för att reformarbetet i lokalförvaltningen inte kan ses som en engångsverksanhet , utan på flera områden kräver ett kontinuerligt arbete för att uppnå i existerade förförbättringar hållanden. Det sattes för

reformarbete,som igång drygt

tio år sedan, har fått större än man omfattning från början hade tänkt samhällsutsig. Samtidigt går vecklingen vidare och det tillkommer och nya problem oklarheter av förvaltningsmässig art som kräver sin lösning. Kommunal- Stortingets og miljøvernkomite har behandlat frågan om reformarbetets fortsättning Man har dock inte tagit ställning till om det fortsatta reformarbetet skall övertas av ett fristående organ eller läggas till en egen departementsavdelning.

10.2 Det finansiella reformarbetet

Verksamheten inorsk har visat kommunalförvaltningen en särskilt stark tillväxt under av 1970början talet. Förhållandena i den internationella ekonomin gjorde det nödvändigt för staten att införa åtstramningsåtgärder i Norge år 1978. I blev många fylken det en besvärlig uppgift att ställa om till en sig lägre tillväxttakt, särskilt som statliga sektormyndigheter fortsatte att lägga på kommuner och fylkeskommuner nya uppgifter förenade med standardkrav.

Många högt prioriterade uppgifter fick stå olösta. Från kommunalt håll hävdades att reformivern var för stor, eftersom nya uppgifter tillkom utan att man

gjorde tillräcklig värdering av de ekonomiska konsekvenserna eller tilldelade kommunalsektorn erforderliga resurser. Först under år 1979 har det ansetts

Erfarenheter av reform-debatt 477

möjligt att realisera myndigheternas krav på en dämpu ad utgiftstakt.

Av största betydelse för reformarbetet har varit förutsättningen att funktionsfördelningen mellan förfullt ut bör baseras valtningsgrenarna på ansvars-

princioen. Den förvaltningsgren som har ansvaretmför

en uppgift skall också ha det fulla ekonomiska ansvaret. Under hela reformprocessen har från kommunalt håll hävdats att lokalt självstyre kräver en självständig ekonomi.

Ett sådant förvaltningssystem utgår ifrån att kommunerna och fylkeskommunerna ges så vida ramar att de får reella möjligheter att finna lösningar som motiveras av lokala förhållanden. En sådan ram måste också innefatta de ekonomiska förutsättningarna ochlägqas på en sådan nivå att uppgifterna kan lösas. Nya uppgifter som kommunalförvaltningen påläggs av statliga sektor» organ får passas in i den aktivitetsnivå som regeringen b6TäkHaT

nationa1budgeten.1

i För kommuner och fylkeskommuner blir det av avgörande betydelse att kunna medelsbehovet för att lösa föreliggande och nya påvisa Inom en sådan ram får sedan kommunerna och uppgifter. själva fritt diskutera fram den mest fylkeskommunerna ändamålsenliga lösningen. Behovet av en statlig detaljkontroll skulle då kunna reduceras eller helt falla bort. Den kommunala och fylkeskommunala förvaltskulle härigenom få ökat intresse av att finna ningen enkla och rimliga lösningar.

1 För år 1980 har i nationalbudgeten satts upp en aktivi» tetstillväxt på 1,5 procent.

478 Erfarenheter av reform-debatt

Ett sådant system kräver en fullständig omläggning av kommunernas och fylkeskommunernas ekonomiska underlag. Arbetet med ett nytt intäktssystem för fylkeskommunerna och kommunerna är ett naturligt led i de lokalförvaltningsreformer som har genomförts på senare år. Utredning om detta i Hovedkomiteen. pågår

En princip i arbetet med finansiella reformer är att den kommunala sektorn bör medel som det garanteras gör möjligt att upphäva bidragssystemen och minska dess beroende av dessa överföringar från staten. Med tanke på gällande regelverk och skattepolitiska målsättningar kan detta inte ske genom en av ökning beskattningen till kommunala sektorn. En sådan skulle ordning nämligen kunna leda till betydande fördelningsmässiga problem kommuner och fylkeskommuner emellan, bl.a. med hänsyn till skattetryckets fördelning.

Eftersom kommunerna och fylkeskommunerna är så olika råder på det hela taget en bestämd uppfattning om nödvändigheten av att även fortsättningsvis föra över medel från de ekonomiskt starka till de ekonomiskt svaga regionerna. Norge har idag ett mycket invecklat system för olika ekonomiska transfereringar,som grundar sig på olika bidrag till kommuner och fylkeskommuner i kombination med skönsmässigt beräknade skatteutjämningsbidrag. Man är nu i Norge inne i en med en erkänd period målsättning från statsmakternas sida att förenkla och begränsa hela restitutions- och och bidragssystemet istället gå över till mer generella former av bidragsgivning. Stortinget har tagit principiell ställning för avveckling av statsbidrag till kommuner och fylkeskommuner. Som förutsättning gäller att den kommunala sektorn kompenseras genom andra åtgärder.

En rad finansiella åtgärder har också vidtagits, men huvuddelen av det finansiella reformarbetet återstår.

Erfarenheter av reform-debatt 479

Hovedkomiteen lägger fram konkreta förslag som kan påskynda processen. Att det har gått trögt att avveckla de sägs till en del statliga driftbidragen bero på motstånd från främst centrala sektormyndigheter. Ett argument som i detta avseende har hävdats är att staten behöver ha tillgång till olika bidragsformer som styrinstrument för att säkerställa dels lika normer och praxis över hela landet, dels landsomfattande priori« teringar inom vissa sektorer. Detta gäller de traditionellt fria förvaltningsområdena (kultur, social omsorg, ålderdomshem, sjukhus, skol- och vägfrågor etq, där i vissafallbidragssystemet kanske har varit statens enda styrmedel.

Delade meningar råder om nuvarande finansieringssystem verkar rättvist fylkeskommunerna emellan. En problemställning som återkommer i många sammanhang är I den aktuella debatten finns föreskatteutjämningen. for såväl uppfattningen att skatteutjämningen

trädare

har gått för långt, som för uppfattningen att den inte har fört långt nog. När det gäller själva skatteutjämningsbidragen råder dock en bred anslutning för uppfattningen att fördelning av bidrag efter skön är en olämplig ordning. Men även skattepolitiska mål anses kunna uppnås genom ett skattefördelningssystem, som ger automatisk tilldelning till alla kommuner och fylkeskommuner efter fasta, objektiva kriterier, eventuellt också en mindre del på skönsmässig grund.

Aven om en rad bidragsformer har avvecklats under senare år,har också nya tillkommit i takt med att nya uppgifter har lagts till kommuner och fylkeskommuner (särskilt inom undervisningssektorn). Staten har på olika sätt, bl.a. genom speciella tidsbegränsade särbidrag till etablering e.dyl. stimulerat den

480 Erfarenheter av reform-debatt

kommunala sektorn att starta viss verksamhet eller vidta vissa åtgärder, som anses särskilt viktiga för att förverkliga nationella målsättningar. Men efter en tid reduceras eller bortfaller stimulansbidragen helt. Kommunen och fylkeskommunen kan inte avstå från att hålla den igångsatta verksamheten vid liv, eftersom de har åtagit sig förpliktelser på området Ett viktigt sådant exempel utgörs av inom bidragen kultursektorn . Kommunen eller fylkeskommunen kan härigenom hamna i en besvärlig ekonomisk situation. Det framstår nu som enighet råder om att denna metod representerar ett mindre ändamålsenligt system, som begränsar den kommunala sektorns möjligheter att företa en självständig prioritering och undergräver verksamhetsansvaret. Om fylkeskommunerna (och kommunerna) får en betydligt större andel av de samlade skatteintäkterna blir stimulansbidragen överflödiga.

Hovedkomiteen har nyligen lagt fram ett förslag till ett nytt intäktssystem för fylkeskommunerna. Utredningen är något av en brandfackla och föreslår stora ändringar i lokalförvaltningens intäktsunderlag. Om 4-5 âr behöver kommunalsektorn hela den intäkt som statsskatten inbringar. Statsskatten kan

då avvecklas och kommunalbeskattningen utvidgas i

motsvarande grad.

Följande huvuddrag för fördelning av statens bidrag till kommunalsektorn synes avteckna sig för de närmaste åren:

0 ökad ramfinansiering ökat bruk av generella överföringar 0 betydligt mindre användning av öronmärkta tillskott

Erfarenheter av reform-debatt 481

Hovedkomiteen föreslår i princip att samtliga bortåt 100 olika tillskotts- och överföringsanordningar bortfaller och ersätts med ett samlat belopp. Ett

motsvarande principförslag för kommunerna väntas

föreligga under år 1980. Huvudtanken i de båda systemen förutsätts vara densamma, nämligen en automatisk skattefördelning med objektiva kriterier som grund.

Både kommuner och fylkeskommuner ser med spänning fram emot den nya intäktssystemet. Många hoppas att det nya systemet skall leda till mer stabila förhållanden än de som har varit under 1970-talet och att situationen skall bli mer översiktlig

En avgörande fråga för hela systemet är vilken vikt som

skall läggas på de olika kriterierna. Det gäller också frågan om hur mycket som eventuellt blir nödvändigt att fördela på skönsmässig grund för att lösa t.ex. övergångsproblem. Ett huvudkrav har hela tiden varit att det nya systemet skall ge ett inte

resultatsom

avviker för starkt från nuvarande system.

En sanering av de många restitutions- och tillskottsanordningarna till några få anses kunna leda till effektivare disponering av kommunala tillgångar samt kunna stärka den lokala demokratin.

Men det anses också kunna innebära att den kommunala förvaltningen företar en fullständig revidering av vilka uppgifter som skall utföras på lokalt håll. Det kan innebära stora variationer mellan olika distrikt. För att garantera en tillfredsställande utjämning bedöms därför efter fasta

skattefördelningenbåde

och skönsmässiga komma att

kriterierfortfarande spela

en väsentlig roll i Norge för att garantera en tillfredsställande fördelning av resurserna.

482 Erfarenheter av reform-debatt sou 1980:53

Ett annat centralt spörsmål i debatten är självklart frågan om särtillskott och om både lokalförvaltningens och statens önskan om en effektiv styrning. Från den kommunala sektorns sida finns en uttalad vilja att statens egentliga styrning inte skall ske genom särbidrag utan i allt väsentligt ske genom lagstiftning, föreskrifter och andra bestämmelser samt genom tillsyn, vägledning samt godkännande av väntas växa olika planer. Debatten om denna fråga både i fylkeskommuner och kommuner. Det är i hög grad en fråga om en debatt om lokalsamhällets styrningsrätt.

10.3 Fylkesmannens och den lokala statsförförvaltningens fortsatta roll

Omfördelningen av ansvar och befogenheter från staten till kommuner och fylkeskommuner har skapat en viss osäkerhet om fylkesmannens framtida plats i förvaltningssystemet.

Statsmakterna har emellertid helt anslutit sig till Hovedkomiteens uppfattning att staten måste ha kvar sin verksamhet i fylkena med hänsyn till huvudmålen i den nationella politiken. Staten behöver ha till en lokal förvaltningsapparat, som tar tillgång hand om de statliga uppgifterna på fylkesnivân. här en nyckelroll. Regeringen och Fylkesmannenspelar behöver fylkesmannen som sin represendepartementen tant i fylket. Typiskt statliga uppgifter bör inte föras över till fylkeskommunen.Storting och regering har särskilt betonat vikten av att staten av principiella skäl behåller sina tillsyns-och kontrollfunktioner. Statsmakterna har även en markerad uppfattning om att fylkesmannaämbetet också är nödvän-

digt för att kunna genomföra en önskvärd och ända-

målsenlig decentralisering av den statliga förvaltningen.

Erfarenheter av reform-debatt 483

Ett huvuddrag i utvecklingen inom förvaltningen har varit en stark grad av specialisering hos centrala organ med klart avgränsade verksamhetsområden och med vertikala linjer till lokala statliga organ. Detta anses ha lett till vissa svårigheter att få en önskad överblick över den totala verksamheten. En huvuduppgift för fylkesmannen blir att svara för samordninoen av statens verksamhet i fylket. Det senare anses särskilt angeläget med tanke på fylkesplaneringen, som ju också skall omfatta statens insatser i fylket.

Som ett statligt förvaltningsorgan i fylket är fylkesmannaämbetet unikt genom bredden i arbetsuppgifterna - som ofta är tvärsektoriella - och sina utsträckta kontakter med olika myndigheter. Dessa särdrag anses utgöra goda förutsättningar för fylkesmannen att aktivt knyta samman de enskilda leden i den statliga aktiviteten i fylket,till ett mer sammanhållet system. När det gäller att ta tillvara skilda intressen i fylket blir fylkesmannens uppgift att försöka föra samman och värdera de olika synpunkterna på fylkesnivån, särskilt när samordningen slutligen skall ske centralt.

Förslag har lagts fram av Justisdepartementet om att fylkesmannen bör ges ett mer aktivt ansvar för frågor rör förhållandet -

som medborgare förvaltning (rätts«

hjälp, rättssäkerhetsfrågor m.m.). Fylkesmannens vägn ledningsuppgifter i förhållande till andra statliga organ samt kommunala och fylkeskommunala myndigheter skall då även inbegripa information i rättsfrågor.

Det föreligger vidare ett förslag om att legalitetskontroll av fylkestingets beslut skall läggas till fylkesmannen. Ett sådant arbete har från fylkeskommunalt håll bedömts kunna verka komplicerande och försinkande. Sedan fylkesmannen upphörde att varaansvarig för den fylkeskommunala administrationen (år 1976), har det

484 Erfarenheter av reform-debatt

inte existerat någon sådan statlig kontroll av laglighetenav fylkestingets beslut. Såväl landets fylkesordförande som Svenske Kommuners Sentralforbund har hos Stortingets kommunal- og miljøvernkomite protesterat mot en sådan utveckling på fylkesplanet.

När det gäller förhållandet mellan de statliga sektororganen och fylkesmannaämbetet är utvecklingstendensen den att fylkesexperterna (fagsjefer) administrativt underordnas fylkesmannen. Inom expertområdet är departement eller direktorat överordnad instans. I en nyligen framlagd Stortingsmelding antyds att det på sikt kan bli aktuellt att föra över någon eller några av fylkesexperterna med tillhörande administration till fylkeskommunen (t.ex fiskerisjefen, fylkesskogsjefen, fylkeslandbrukssjefen, skoledirektøren og fylkes1egen”). En fråga som också har övervägts är om den statliga vägmyndigheten i fylket kan föras över till fylkeskommunen, eftersom det kan bli aktuellt med en omfattande nedklassificering av vägnätet. Vegsjefen” spelar redan idag en viktig roll i den fylkeskommunala förvaltningen. PråganMn”fylkestannlegen bör bli fylkeskommunal tjänstemankan komma upp när uppgiftsfördelningen för den framtida distriktstandvården om en tid skall fastställas.

I samband med att funktioner har förts över till

fylkesmannaämbetet har det blivit nödvändigt att se över den regionala statsförvaltningens bemanning. I början av reformprocessen användes expertmässig kompentens ömsesidigt av fylkesmannen och fylkeskommunerna utan stränga hänsyn till administrativ anknytning. Fylkesmannens lån av sådan expertis från den fylkeskommunala förvaltningen ansågs på sina håll praktisk, men kom efter en tid att framstå son ett alltmer ohållbart administrativt förhållande och som en principiellt olämplig lösning, som varken fylkeskommunen eller

fylkesmannen på sikt kunde vara betjänta av. I på-

SOU 1930153

Erfarenheter av reform-debatt 485

gående reformarbete finns därför en strävan att ge den lokala statliga förvaltningen en som bemanning, sätter den i stånd att fungera. På en rad områden finns behov av ett samarbete mellan statliga, fylkeskommunala och kommunala myndigheter. I sådana fall kan de olika myndigheterna ofta behandla samma fråga, men det har inte ansetts vara i någon dubbelbehandling egentlig mening.

En viktig princip är att det är en statlig uppgift att utöva tillsyn över kommunernas förvaltning och ge vägledning såväl till centrala myndigheter som till den enskilda kommunen (främst ekonomiska frågor). Denna principiella förutsättning anses dock ha lett till en utveckling i riktning med tudelade för förvaltningar olika sektorer av den offentliga verksamheten på fylkesplanet. Det startade för några år sedan med en dubblerad undervisningsadministration. Dessa arbetar nu helt åtskilda under ledning av den skolstatliga direktören resp. den fylkeskommunala fylkesskolchefen.

Ett annat utslag av denna är att det i utveckling varje fylkesadministration finns en barnehagekonsulent anställd, samtidigt som det finns en konsulent för social tillhör kontor. Fr.o.m. omsorg,som fylkesläkarens år 1980 kan det bli aktuellt att en bygga upp fylkesn kommunal socialförvaltning i fylkena, som de samtidigt statliga funktionerna på området föreslås bli överförda till fylkesmannaämbetet. Det diskussioner pågår om en sådan administration hos är en fylkesmannen ändamålsenlig lösning, inte minst mot bakgrund av fylkeskommunens uppgifter inom hälso- och socialsektorn. Bl.a. har Norske Kommuners Sentralforbund påtalat risken av en parallell av utbyggnad socialförvaltningen på fylkesplanet. Etableringen av en permanent socialadministration hos fylkesmannen bör Socialenligt förbundet anstå till dess frågan om funktionsfördelning och samarbetsformer rörande den sociala verksamheten i kommuner och fylkeskommuner är avklarad. Det

486 Erfarenheter av reform-debatt

föreligger också olika utredningsförslag om en uppdelad hälsoadministration på fylkesplanet. Tanken har också väckts om en delad kulturadministration i en och en fylkeskommunal del. statlig

Som ett led i decentraliseringssträvandena skall

arbetsuppgifter/avgöranden så långt möjligt

statliga delegeras till regionala (och lokala) statliga organ. Som allmänna att sådan delegering skall regler gäller ske till annat organ och bara undantagsvis statligt till och kommunala organ. Nya statliga fylkeskommunala skall inte tillskapas, utan organ på fylkesnivån skall istället läggas till redan statliga uppgifter existerande regionala statliga organ, företrädesvis

till fylkesmannaämbetet.

Det har visat kunna motsättningar mellan sig uppstå i när det gäller att genom-

huvudmålen reformpolitiken

föra en uE§??åktÃe1ê§ê§EE§ av avgjørelsemyndighet.

att finna som

Som exempel på svårigheterna lösningag

samtidigt tillfredsställer alla de huvudmål och prinsom är formulerade för arbetet med reformer i ciper ett förslag i Storpekas på

lokalförvaltningenkan

tingsmelding nr. 23 (1979-80) om Funksjonsfordeling administrasjonsordninger inom miljøverndepartementog ets Här finns förslag om att inrätta myndighetsomräde. och naturvårdsadministration i fylkena en egen miljöför Miljøsom en yttre myndighet (mi1jøvernetat) Den som till grund för departementet. bedömning ligger är För det första anförs att förslaget tvüsidig. Miljøverndcpartemcntets unknytningspunktcr på fylkesblir sammankoppludc, att den expcrtmässiga planet blir stärkt och utt möjligheterna till kompetensen ett samarbete mellan olika inom dcexperlgrupper partementets sakomrüde blir bättre om förslaget Det andra lör ull inrätta ett genomförs. argumentet organ på fylkesplnurl än ul! förslaget nytt statligt skall ses som ett led i en ”plnunvxunu dv vntruliscr-

ingsprosess.

Erfarenheter av reform-debatt 487

Förslaget bedöms som kontroversiellt, inte minst därför att det också för fram tanken på en gemensam förvaltning (kontorsfe1lesskap) mellan den fylkeskommunala utbyggnadsavdelningen och den nya statliga myndigheten. Hovedkomiteen har framhållit att nya statliga myndigheter på fylkesplanet betyder både försvårad samordning av statens verksamhet och en dyrare administration och har bestämt avrått från att nya myndigheter tillskapas. Frågan har inte slutbehandlats 1 Stortinget.

En annan huvudfråga är förhållandet mellan den statliga lokala förvaltningen och kommunalförvaltningen. Statsmakterna strävar efter att bringa utgiftsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner i samstämmighet med deras politiska och administrativa ansvar. Under tiden denna omfattande process pågår accepterar kommuner och fylkeskommuner en viss kontroll statlig av verksamheten. En uttalad är dock att förutsättning denna kontroll bör ligga hos den lokala statliga förvaltningen, dvs. fylkesmannen,och inte hos departementen.

gppgiftsfördelninggnwstatjfgikeskommuner-

kommuner

Reformverksamheten har inte tagit sikte pa att förvandla den kommunala indelningen eller strukturen. Några direkt genomgripande förändringar i uppgiftsfördelningen mellan stat. fvlkeskommuner och kommuner har heller inte skett sedan reformarhetet i lokalförvaltningen startade. I kommunerna är fortfarande uppgifter rörande nnderrisniay. social omsorg, investeringsverksamhet och hosiadsfürsürjning a\ största betydelsc. I fylkeskommnnerna dominerar fortfarande uppgifter rörande nnder\isnine. hälso- och sjukvfrd och vägar. Dessa tre \erksamhet$grenar svarar för drygt 90 hrocent ax f\|kvknnmuncrNa$ ntäifter.

SOU 1980153

488 Erfarenheter av reform-debatt

Men inom hela den kommunala sektorn har det skett en betydande expansion på de enskilda sektorerna. En viss decentralisering har ägt rum. En kontinuerlig utveckling pågår efter de riktlinjer som dragits upp av Hovedkomiteen och antagits av Storting och regering. En del viktiga delreformer har genomförts inom enskilda sektorer och andra är på tal.

Hovedkomiteen har arbetat utifrån målsättningen att olika uppgifter efter hand skall kunna föras över från staten till den kommunala sektorn, huvudsakligen till fylkeskommunerna. Kommittén har i ett uttalande bl.a. framhållit följande utvecklingslinjer för fylkeskommunen:

l. Fylkeskommunen bör få ett större ansvar i den regionala utvecklings- och sysselsättningspolitiken

2. En större del av riksvägnätet bör omklassificeras till fxlkesvägar

3. Fylkeskommunens verksamhet inom undervisning och hälsovård bör utvidgas

4. Fylkeskommunens arbete med fxlkesplaneringen bör byggas ut

I antagna riktlinjer för reformverksamheten slås fast att fylkeskommunerna och kommunerna bör får större handlingsfrihet än idag att själva bestämma hur de vill lägga upp sin verksamhet och hur de vill organisera sin förvaltning. Det anses särskilt viktigt att man undviker påbud från statens sida beträffande sådana omrâden, där fylkeskommunerna och kommunerna lämpligen kan göra frivilliga insatser. Principen om

Erfarenheter av reform-debatt 489

större handlingsfrihet kräver en lång rad ändringar i lagar, författningar, och andra bestämmelser. Som en allmän principiell uppfattning gäller att staten måste ge sina direktiv direkt till kommunerna och inte via fylkeskommunen. Detta anses vara en fundamental princip när det gäller den påbörjade processen.

I reformarbetet har det hittills inte varit någon framträdande strävan att föra över uppgifter av större betydelse från staten till kommunerna. Däremot finns det en tydligare tendens att försöka föra över en del fylkeskommunala uppgifter till kommunerna. Det har t.ex. blivit en allt vanligare uppfattning att vissa fylkesvägsträckningar borde omvandlas till kommunala vägar. Uppgifterna på hälsovårdsområdet har under senare år varit föremål för omfattande utredningar och förslag. Det föreligger f.n. inte mindre än tre konkreta förslag på området. Enligt föreliggande utredningsförslag kommer distriktsvården bli en helt ny och krävande uppgift för kommunerna. Det förefaller sannolikt att kommunerna tar över ansvaret för distriktsbarnmorskeväsendet, folktandvården och he1se-

søstertjenestenU.Dessa uppgifter ligger idag på fyl-

keskommunerna, men anses utgöra en del av den naturlig primära bäst kan tas tillvara av kom-

häls0vård,som

munerna.

För fylkeskommunerna har en del nya uppgifter tillkommit, bl.a. på det sociala området, där det finns en grundläggande tendens att delegera uppgifter från statliga organ till kommuner och fylkeskommuner. Övergång till TambeVi11niHg medför ett utökat fylkeskommunalt ansvar på barnavårdsområdet med tonvikt på fosterhem och barnavårdsinstitutioner. På trafiksektorn har fylkeskommunerna tagit över en rad statliga uppgifter och har även tagit över de statliga trafikkontoren. Fylkesplaneringen har blivit en allt vikti-

490 Erfarenheter av reform-debatt

gare uppgift för fylkeskommunerna. Det finns även en tendens till en decentraliserad kulturpolitik på det regionala planet, baserat på ett utvidgat kulturbegrepp. Även de fylkeskommunala insatserna på naturvårdsområdet har blivit allt mer krävande. Situationen är mer oklar när det gäller miljöskyddet (forurensningsvernet). Fylkeskommunerna har idag ett visst ansvar för övervakning av situationen i vattendragen och för drift av laboratorier på området. I en Stortingsmelding föreslås att fylkeskommunernas uppgifter på detta område skall utvidgas, bl.a. föreslås att rätten att bevilja tillstånd för kommunala utsläpp förs över från fylkesmannen till fylkeskommunen.

10.5 Fylkeskommunens ställning i förhållande till kommunerna

En central politiskt och administrativ fråga i reformarbetet har varit förhållandet mellan fylkeskommunen och kommunerna. Denna fråga har visat sig vara en brännbar politiskt problemställning ända sedan de första tankarna på en självständig fylkeskommun dök upp i början på 1950-talet.

Kommunerna uppfattas i stort sett ha accepterat - men inte utan en viss oro - som en tylkeskommunen självständig och i förhållande till kommunerna oberoende politisk enhet i fylket. Oron har i första hand gällt frågan om den kommunala självstyrelsen skulle komma

att inskränkas i och med den nya makffördelning, som

uppstått genom den nya fylkeskommunens tillkomst. I principdebatten om riktlinjer för reformer i loknlförvaltningen var denna fråga under en period underlag för starka politiska konflikter.

Kommunerna gjorde gällande att de into var villiga att acceptera en situation, där fylkcskommunon ges on överordnad ställning och börjar bestämma över deras före-

sou 193053 av reform-debatt 491

Erfarenheter

havanden. När det stora flertalet av kommunerna likväl uttalade sig för reformen var det under den uttryckliga förutsättningen, att fylkeskommunen inte

skulle bli någon overkommune, utan att fylkeskommunen

skulle ha ett arbetsområde som var klart avgränsat från kommunernas och att den inte skulle ha någon instruksjonsmyndighet gentemot dem. Ett icke obetydligt antal av kommunerna var motståndare till reformen, eftersom de befarade att denna förutsättning inte skulle kunna uppfyllas. Det hålls för om det i

troligt/att

reformarbetet hade antytts att den nya fylkeskommunen skulle ges en ställning som detta

overkommuneskulle

kunnat skapa ett så starkt motstånd mot direkta val av fylkesting, att reformen uppenbarligen inte hade kunnat

genomföras.Så som det praktiska reformarbetet kom att

gestalta sig blev frågan om fylkeskommunen som overkommune inte den brännbara politiska problemställning som från början befarades. Hovedkomiteen lyckades få de olika politiska partierna samlade kring en praktisk uppläggning av fylkeskommunreformen.

Enligt gällande lagstiftning är fylkeskommunen

sEdo:_

ordnad kommunen och skall inte vara någon överordnad

administrativ och politisk enhet, som griper in 1 en

kommuns förehavanden. Fylkeskommunens uppgift gentemot kommunerna skall vara av rent vägledande och rådgivande karaktär. Det finns inte någon lagbestämmelse som någon generell rätt att utfärda ger fylkeskommunen föreskrifter till kommunerna, godkänna kommunala beslut eller kontrollera kommunernas verksamhet. En sådan för fylkeskommunen i förhållande till kombefogenhet munerna skulle vara helt ny i norsk förvaltning. ”Fylkeskommuneloven reglerade visserligen den tidigare metoden, varigenom de kommunalt valda fylkestingsrepresentanterna beslut om fylkesskatten lade beslag genom en andel av kommunernas skatteintäkter till täckning

pa

av utgifter. Men detta skall ses mot bakgemensamma av att det i realiteten var kommunerna som då i grund

492 Erfarenheter av reform-debatt

flera avseenden bestämde över fylkeskommunen.

Fördelningen av skatteutjämningsbidragen låg i huvudsak under fylkesutvalget i den gamla fylkeskommunen. Vid den nya fylkeskommunens tillkomst kunde av principiella skäl fylkeskommunen inte längre ha inverkan på fördelningen av skatteutjämningsbidragen till kommunerna. Denna uppgift fördes över till fylkesmannen för att fördelas efter i huvudsak automatiska kriterier.

I fri1uftsloven” finns visserligen några

bestämmelsen

som gör fylkeskommunen till besvärsinstans över beslut fattade av kommunestyret eller formannskapet. Men i övrigt är det departementen, fylkesmannen eller andra statliga myndigheter som fungerar som besvärsinstans över kommunala beslut. Friluftslovens bestämmelser anses inte urholka principen om att fylkeskommunerna och kommunerna skall vara förlikvärdiga valtningsenheter i fylket.

Farhågorna om en överkommunal ställning för fylkeskommunen har främst kommit till uttryck beträffande fylkesplaneringen och fylkesplanen. Det har därvid inte rått någon motsatt uppfattning när det har begällt hovet och önskvärdheten av en fylkesplan. Det råder allmän enighet om behovet av en sådan mer överordnad plan med huvuddragen för regionens utveckling. Det är däremot den samordningsuppgift, som fylkesplanen representerar - och fylkesplanarbetet som ett centralt för - som kommunerna styrinstrument fylkeskommunen på sina håll har befarat kunna utveckla sig till ett onödigt ingrepp i den kommunala sjä1vstyre1sen.Betänkligheterna härrör sig inte minst till frågan vad som i framtiden måste göras för att förverkliga fylkesplanen och vilka resurser och begränsningar som då kan finnas.

Erfarenheter av reform-debatt 493

Denna tveksamhet till fylkeskommunen är gammal och ledde på sin tid till att dåvarande Norges Byforbund länge arbetade för att städerna skulle stå utanför den gemensamhetskommun som fylkeskommunen då representerade. För landskommunerna var däremot fylkeskommunen ett naturligt samarbetsorgan. De många små landskommunerna var beroende av fylkeskommunen och den fylkeskommunala och statliga administationen i fylket.

Den gradvisa ökningen av fylkeskommunens ansvarsområden,med en parallell utveckling av politiska organ och utökad förvaltning,ändrar självfallet balansen i förhållandet mellan stat- fylkeskommunen- kommunen.

I en sådan utvecklingsprocess kan konfliktsituationer uppstå i förhållandet mellan fylkeskommunen och den enskilda kommunen. Den översiktliga fylkesplaneringen som styrinstrument för fylkeskommunen inrymmer klart problematiska sidor, där den enskilda kommunen kan uppleva fylkeskommunen som alltför dominerande. Så som samhällsplaneringen har utvecklat sig läggs emellertid tonvikten på en ömsesidig anpassning. Från kommunalt håll görs gällande att konfliktsituationer visserligen kan uppstå, men att man då maste bemöda sig om att finna lösningar som båda parter kan se sig betjänta

av, även om det kanske inte är den idealiska lösningen

för båda parter.

Någon utveckling mot ett överkommunalt förhållande anses inte ha tillskapats genom fylkesplaneringens uppläggning och innehåll. En central åsikt är att kommunerna i allmänhet har accepterat en viss överordnad med den uttryckliga förutsättningen att

planeringlmen

de fylkeskommunala organen inte skall gå in på detaljer som kommunerna själva bör ha avgörandet över. Fylkeskommunerna sägs ha bemödat sig om att inte gå in på att det skall tillfällen som

detaljer,så slippa uppstå

kan uppfattas som en reducering av det kommunala själv-

494 Erfarenheter av reform-debatt

styret. Den bästa utgångspunkten för kommunal verksamhet menar många vara en.fylkesplan;som ger ramar men också utrymme för kommunala initiativ samt erbjuder vissa valmöjligheter till lämplig uppgiftsfördelning. Stortinget har bestämt att ansvaret för samarbetet och sekretariatsfunktionen skall ligga hos fylkeskommunen. Att fylkeskommunen genom sin politiska styrapparat och förvaltning tar fram en fylkesplan genom lämpliga samarbetsformer anses från de centrala politiska organens sida inte vara till kommunernas nackdel. Redan vid det första mötet med fylkesordförandena efter den nya valordningen poängterades nödvändigheten av samarbete mellan kommunerna och fylkeskommunen i denna fråga. I praktiken har det enligt uppgift utvecklat sig en rad ändamålsenliga samarbetsformer mellan kommunerna och fylkeskommunerna. Inte minst de mindre kommunerna anses ha ett av vägledning av

behov

och samarbete med fylkeskommunen om uppgifter av gemensamt intresse.

bestämmelser om fylkesplanering inne- Bygningslovens bär ett samarbete om planering mellan staten, fylkeskommunen och kommunerna. Fylkeskommunen uttalar sig om generalplanerna och kommunerna uttalar sig om fylkesplanen. Lagen ger varken fylkeskommunen någon rätt att ändra i en kommunal plan eller kommunerna någon rätt att ändra i en fylkesplan. Bara har rätt att staten företa sådana ändringar och det är staten som tar ställning, om det i en planeringsfråga råder oenighet mellan fylkeskommunen och kommunen. Principerna om målsättningar, framstegstakt, kompetens och uppgiftsfördelning blir helt avgörande för förhållandet och samarbetet mellan kommunerna, fylkeskommunen och den statliga förvaltningen.

En fylkesplan skall antas av fylkestinget, men den blir inte gällande förrän den har godkänts av staten. En kommuns generalplan måste godkännas av Miljøverndepartementet. På motsvarande sätt måste en regule-

Erfarenheter av reform-debatt 495

ringsplan fastställas. Denna uppgift har departementet i det stora hela delegerat till fylkesmannen. Det är för övrigt meningen att denna fastställelseprocedur om någon tid skall tas bort, så att varje kommun själv skall godkänna sin ”regu1eringsplan.

Också på planeringsområdet har man alltså strävat efter den klara markeringen, att fylkeskommunen skall vara sidoordnad kommunerna. över huvud taget utgör principen om fylkeskommuner och kommuner 50m jämställda organ själva grundstenen i reformarbetet. Fylkestinget skall inte i något avseende stå över kommunestyrene och vara något mellanled till Stortinget. Fylkesutvalget skall inte stå över f0rmannskapene” och vara något mellanled till regeringen. Utifrån denna grundsyn har Hovedkomiteen strukit under att det är en rent statlig uppgift att utöva tillsyn Oph kontroll av både fylkeskommuner och kommuner.Enligt kommitténs uppfattning bör fylkeskommunen därför inte på några områden ta över tillsynen över

kommunerna,

utan denna tillsyn bör även i fortsättningen vara en rent statlig uppgift. Hovedkomiteen betraktar det som en viktig uppgift för statens centrala organ att ha ett ord i fråga Om sådana intressekonflikavgörande ter, som kan uppstå mellan en fylkeskommun och kommunerna inom fylket.

I stället är det samarbetet mellan fylkeskommunen och kommunerna som anses som det centrala - ett samarbete mellan likvärdiga parter på det politiska och praktiska planet. Ett sådant samarbete skall så långt som möjligt baseras på frivillighetens grund, men det har antytts att det kan uppstå tillfällen, då det kan bli nödvändigt att föreskriva samarbete. Som exempel kan nämnas att det har utfärdats föreskrifter om samarbete med Akershus fylkeskommun och kommunerna i 0s1o°m rådet om diverse investeringsåtgärder.

496 Erfarenheter av reform-debatt

Fylkeskommunen har även i fortsättningen möjlighet att fullgöra viss service till kommunerna, t.ex. i tekniska frågor. Fylkeskommunen kan också ge vägledning till kommunerna, t.ex. i arealplanläggning under förutsättning att vägledningen grundar sig på frivilligt underlag. Sådan fylkeskommunal vägledning anses inte kunna kombineras med direktiv.

Att låta fylkeskommunen bli överordnad myndighet gentemot kommunerna - om så bara på några få områden - ansesalhmmt innebära tendenser i riktning mot en norsk framstår som helt främmande för norsk

förbundsstat,som

tankegång. Det finns inte underlag i något partis program för att inleda en sådan utveckling. Följande citat från två olika partiers program kan belysa denna samstämmighet:

Højre: Fylkeskommunen må ikke bli noen överkommunal instans

S.V. vil gå mot att fylkestingene overordnes kommunestyrene. Fylkeskommune må ikke utvikle sig til overkommuner i forhold till primaerkommunene.

10.6 Kontroversiella funktionsfråggr idag

Bildandet av Hovedkomiteen inledde en ny epok för lokalförvaltningen. Stora och viktiga engångsreformer har genomförts, sådana som direkta val till fylkesting och direkt fylkesskatt. Omstruktureringen av fylkeskommunen är den mest omfattande reformen.

Men lika viktig framstår själva samordningen av reformverksamheten. Hovedkomiteen har här dragit upp riktför reformverksamheten och försöker påverka utlinjer vecklingen med sikte på decentralisering, avbyråkratisering, förenkling osv.

Erfarenheter av reform-debatt 497

Men det återstår i denna en decentraliseringsprocess rad oavklarade frågor som rör funktionsfördelningen mellan staten, fylkeskommunen och kommunerna. Dessa frågor knyter sig i första hand till vad som regionalt skall vara statliga resp. fylkeskommunala uppgifter.

I viss mån anses detta hänga samman med att den personal, som tidigare var knutna till fylkesmannens planleggings- og över

utbyggingsavde1inger,fördes

till den fylkeskommunala fortfarande

förvaltningenmen

fullgör uppgifter för fylkesmannen. Överflyttningen gjordes bl.a. av hänsyn till fylkeskommunens annya svar för fylkesplaneringen. Staten bär ännu utgifter för denna expertkraft och ersätter fylkeskommunen för dessa personalkostnader. Fylkesmännen 1ånarvid behov -

.visspersonal från fylkeskommunen t.ex. i byggnads-

och stadsplaneärenden reguleringssaker. Detta betraktas allmänt som ett i längden ohållbart administrationsförhållande, som utgör ett hinder mot att helt komma bort från tidigare kritiserad sammanblandning av statlig och fylkeskommunal förvaltning.

I en rad dokument som har förelagts Stortinget på senare tid kan man, som tidigare finna motnämnts, stridande synpunkter centralt på vad som skall prioriteras: decentralisering och eller fortförenkling satt statlig detaljstyrning. I vissa fall kan det också vara oklara mellan vad som är statens skiljelinjer ansvar och vilka är fylkeskommunernas

uppgifterlsom

och kommunernas ansvar.

De funktionsfrågor som idag synes vara mest omstridda är om fylkeskommunen eller staten skall ha ansvar för frågor som knyter sig till Miljøverndepartementets sakområde. Det gäller sådana frågor där staten genom departementet eller fylkesmannaämbetét svarar för myndighetsutövningen: byggnadsfrågor(besvär över byggnadsnämndsbeslut), byggnads- och stadsplaneärenden och

498 Erfarenheter av reform-debatt

ärenden rörande allmän naturvård och miljöskyddet (tillståndsansökningar om utsläpp från bl.a. kommuner, låne- och bidragsärenden rörande kommunala utsläpp osv.).

I Hovedkomiteens utredning om forurensningsvernet har föreslagits en rad decentraliseringsåtgärder på miljöskyddsområdet. En av de viktigaste frågorna rör vem som skall ha ansvaret som miljöskyddsmyndighet på fylkesnivån. Hovedkomiteen föreslår att myndighetsfunktionen på detta omrâde bör delegeras till fylkesoch inte till fylkeskommunen. Norske Kommuners

mannen

Sentralforbund har.samma uppfattning.

har emellertid i St. meld. nr. Miljøverndepartementet 23 fram ett förslag om delning av de (1979-90) lagt i dag statliga myndighetsfunktionerna. Enligt förslaget skL1lle svara för tillstándsprövning avseende fylkeskommunen kommunala (bl.a. från kontroll

utsläpp kommuner)|medan

och tillsynsuppgifterna behålls hos fylkesmannen. instanser som har uttalat sig i frågan har ställt Många sig negativa till en delning av f0rurensningsmyndigheten. Detta skulle nämligen kunna innebära en uppav en dubbel administration på fylkesplanet. En sådan byggnad lösning anses från kommunalt håll försvaga intrycket.av att staten som miljöskyddsmyndighet har det överordnade ansvaret för bekämpning av existerande föroreningar och hindra nya föroreningar. De flesta fylkeskcmmuner däremot vara av den åsikten att myndighetsuttycks i sin helhet bör föras övningen på miljöskyddsområdet över till Sentralforbundet har i fylkeskommunerna. denna uttalande: “Forbundet er fråga gjort följande av den att det er en Stätsoppprincipielt oppfatning å føre tilsyn og kontroll med kommunene og må gave derfor bestemt frarå att fylkeskommunen övertar slik tilsyns- og kontrollfunksjon.

Erfarenheter av reform-debatt 499

Sentralforbundet har i olika sammanhang betonat att det skulle stå helt i strid med gällande förvaltningsrättsliga principer att föra över statlig myndighetsutövning - med rätt att utfärda föreskrifter till kommunerna - till en icke Det anses statlig förvaltning. också kunna leda till att statsmakterna mister väsentliga möjligheter till att styra utvecklingen ompå råden, där hänsynen till en nationell får målsättning överordnas andra hänsyn.

Frågan är ännu inte avgjord. Det anses för inte dagen sannolikt med en uppdelning av de statliga myndighetsen sådan uppsplittring skulle

funkti0nerna,då

komplicera förhållandet till kommunerna.

ll. SAMMANFATTNING

Fylkeskommunreformen framstår i Norge som en logisk följd av en mognadsprocess. Fylkeskommunen är nu en självständig politisk enhet, avskild från kommunerna. Fylkestinget väljs genom partipolitiska val. De folkvalda organen och förvaltningen är organiserade som i kommunerna. Budgeten är baserad på en direkt inkomstskatt. Fylkeskommunen skall dels ombesörja angelägenheter som är för resurskrävande för den enskilda kommunen, dels genom fylkesplaneringen bidra till den nödvändiga samordningen av statlig, kommunal och fylkeskommunal verksamhet i fylket och därigenom medverka till en ändamålsenlig totallösning. Undervisning, hälso- och sjukvård och vägar är fortfarande huvuduppgifter. Men nya insatser ryms inom begrepp som vuxenundervisning, kultur, fritid, miljövård och näringsliv.

Fylkeskommunens starka ställning följer inte bara av den formella strukturen och uppgiftsfördelningen. Den härleder sig också till det faktiska förhållande, som bl.a. följer axzen väl utbyggd förvaltning med fackmässig expertis på många sätt. En stark fylkeskommun framstår i Norge inte som ett hot utan snarare som en garanti för en stark kommunalförvaltning genom ett samspel mellan kommuner och fylkeskommuner.

Alla politiska partier är också inställda på att bidra till en naturlig utveckling av fylkeskommunen med utgångspunkt från en klar gränsdragning rörande uppgifter, kompetens och ekonomi mellan kommunerna, fylkeskommunerna och den statliga förvaltningen.

Det kan konstateras att kommunerna tog emot nyordningen med en viss oro. De var i första hand oroliga

502 Sammanfattning

för att de skulle mista inflytandet över tre centrala och betydelsefulla verksamhetsgrenar som fylkeskommunen fick ansvaret för, nämligenhälso- och sjukvården, det skolväsendet och fylkesvägarna. Men oron gymnasiella har hittills, enligt samstämda uppgifter, visat sig vara i stort sett ogrundad. Visserligen uppstod på några orter vissa svårigheter, då fylkeskommunen den l januari 1977 övertog ansvaret för uppförande och drift av sjukhemmen. Men svårigheterna kunde i stort sett undanröjas genom konkreta avtal mellan kommunerna och fylkeskommunerna.

I det stora hela man idag i Norge vara av den tycks åsikten, att och ansvar hittills har fördelats uppgifter efter ett enkelt och naturligt mönster. Uppgiftsfördelmellan kommuner och fylkeskommuner har lättare ningen när den direkta ekonomiska bindningen kunnatavklaras, mellan kommuner och fylkeskommuner upplöstes.

Det är närmast samordningsuppgiften i fylkesplaneringen, som kommunerna befarade skulle kunna utveckla sig till en onödig styrning och ett ingrepp i den kommunala verksamheten. Hittills har man inte registrerat nämnvärda konfrontationer i förhållandet mellan några och kommunplanerna, men här ligger fylkesplanerna latent ett Det kan nämligen långt ifrån uteproblem. att problem kan uppstå när kommunernas egna slutas önskemål kan komma att bli satta åt sidan. Därför anses det särskilt att eventuella problemområden i viktigt blir omsorgsfullt diskuterade mellan översiktsplanerna berörda parter innan planbeslut fattas, så samtliga att konfrontationer senare kan undvikas. Från kommunalt håll har en reserverad hållning till förslag intagits till ny planleggingslov,_som man befarar skall gripa starkt in i kommunernas egna resurser och befogenheter rörande markanvändningen.

Sammanfattning 503

Det nya systemet i norsk kommunalförvaltning har baserats på ett omfattande utredningsarbete som har haft som grundförutsättning, att kommuner och fylkeskommuner är likvärdiga organ i lokalförvaltningen och att det kommunala självstyret inte bara skall upprätthållas, utan helst också utvecklas.

Införandet av direktva val, direkt beskattning och egen förvaltning för fylkeskommunen innebär inte att reformarbetet nu är avslutat. Det vidare arbetet med uppgifts- och funktionsfördelningen mellan staten, fylkeskommunerna och kommunerna pågår. Hovedkomiteen har framhållit att arbetsfördelningen inte kan avgöras en gång för alla. Frågan om en samhällsuppgift skall läggas till staten, fylkeskommunerna eller kommunerna är ett politiskt spörsmål som Stortinget vid varje enskilt tillfälle får ta ställning till. Hovedkomiteen går genom de enskilda departementet med sikte på att kartlägga vilka arbetsuppgifter som kan föras över till fylkeskommunerna och kommunerna. Huvudmålen är decentralisering, avbyråkratisering och förenkling. Det kan också bli ändringar i arbetsfördelningen mellan fylkeskommunerna och kommunerna. Vissa kontroversiella funktionsfrågor kan därvid skönjas. Detta hänger främst samman med en tendens att vilja lägga vissa kontrolluppgifter till fylkeskommunen med anledning av att utbyggingsavdelningen med sin fackmässiga kompetens idag sorterar under fylkeskommunen.

Beträffande fylkesmannaämbetet innebär de riktlinjer som har fastlagts för reformerna i lokalförvaltningen

504 Sammanfattning

att fylkesmannen skall vara regeringens representant i fylket. Fylkesmannen skall samordna statens verksamhet i fylket och fylkesmannaämbetet skall tillföras nya uppgifter i samband med delegering av myndighetsutövning.

I den övergångsfas som man fortfarande kan sägas befinna sig i när det gäller den totala demokratiserings-, decentraliserings- och förenklingsprocessen arbetar man fortlöpande med att dra upp klara gränsockså skall tillgodose möjligheterna att

linjerlsom

ta tillvara självständigheten som ett viktigt komplement till jämlikhetsprincipen. Hovedkomiteen har pekat på att kommunerna och fylkeskommunerna skall ha klart åtskilda uppgifter och att det är en statlig uppgift att utöva tillsyn och kontroll. Hovedkomiteen synes vara av den uppfattningen att det är möjligt att dra en logisk gräns mellan vad som är statens och fylkeskommunernas ansvar och vad som är kommunernas ansvar .

De grundläggande förutsättningarna i förhållandet mellan de tre förvaltningsnivåerna och den pågående demokratiseringsprocessen bygger helt på följande principer: När hänsynen till överordnad nationell politik och kontroll leder till att statsmakterna bör dra upp de politiska riktlinjerna för en verksamhet, bör beslutanderätten läggas till departementet eller till statliga organ på fylkesnivån (utan inslag av folkvalda element). När det däremot vid delegering av centrala statliga uppgifter till det lokala planet ligger ett överförande av politiska värderingar och avgöranden, bör uppgifterna föras över till politiska

organ i fylkeskommunen och/eller kommunerna.

När uppgiften inte lämnar ett visst spelrum för en politisk vilja är uppgiften efter sin natur egentligen

sou 193053 Sammanfattning 505

inte en kommunal eller fylkeskommunal uppgift. För att ansvarsfördelningsprincipen skall kunna gälla fullt ut blir ett viktigt rättesnöre i det fortsatta reformarbetet att den åläggs ansvaret för

instanslsom

en ny skall ha det ekonomiska under-

uppgiftlockså

laget för att lösa uppgiften.

Stortinget har dragit upp klara finansiella riktlinjer för reformer i lokalförvaltningen. Kort uttryckt går dessa riktlinjer ut på att fylkeskommunernas och kommunernas andel av de samlade skatteintäkterna skall ökas i sådan alla statliga driftbidrag

omfattninglatt

till fylkeskommunal och kommunal verksamhet kan tas bort. Investeringsbidrag skall emellertid behållas i nödvändig utsträckning. Ett sådant system skulle leda till stora förenklingar, men anses också kunna leda till en utvidgning av den fylkeskommunala och kommunala självstyrelsen.

Sammanfattning 507

VISSA KÄLLOR:

NoU-utredningar rörande reformer i lokalförvaltningen N0U 1972:13 Valg av fylkesting

NoU 1973:29 Overføring av arbeidsoppgaver til fy1kene.K0mmmuna1.

NoU 1974:34 Overføring av arbeidsoppgaver til fy1kene.Samferds. NoU 1974:53 Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen NOU 1974:5 Lokalutvalg i kommunene NoU 1975:6 Innføring av direkte fylkesskatt og revisjon av skatteutjammingen N0U 1975:29 Tiltak for å styrke forvaltningen av mindre kommuner NoU 1976:17 Den lokale statsforvaltning NoU 1976:47 Miljøvernpolitikken NoU 1977: 1 Ny planleggingslov N0U 1977:34 Folkevalgtes arbeidsvilkår og økonomiske vilkår N0U 1978: 7 Nemnder på fylkesplan . Nou 1979:44 Nytt inntektssystem for fylkeskommunene

Norske Kommuners Sentralforbund : KT-rapporter med anknytning till reformer i lokalförvaltningen 3/75 Organisasjonsmønster for fylkeskommunenes administrasjon 5/75 Oppgave og utgiftsfordelning m.v. i samferdselssektoren 11/75 Reformer i Helse-og socialsektoren 1/76 Langtidsbudsjettering og langtidsplanlegging 4/76 Reglement for fylkesting og fylkesutvalg- Normalforeskrifter for fylkesrådmenn 6/76 Veileder i kommunal planlegging i helse-og sosialsektoren 7/76 Anlegg og drift av sykehjem. 2/77 En vurdering av nemndstrukturen i norske kommuner 4/77 Undervisningssektoren: Oppgave-og utgiftsfordelingen mellom kommuner, fylkeskomuner og stat 2/78 Teknisk administrasjon i kommunene 1/79 Vurdering av administrasjonsordningen i kommunene

St. meldingerz nr 27 (71-72) Om regionapolitikken, lands-og landsdelsplanleggingen jämte ti11äggsme1d.nr 50(72-73) nr 31 (74-75) Om mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen nr 76 (75-76) Om organisering av trafikksäkerhetsarbetet nr 86 (75-76) Om reformer i samferdselssektoren nr108 (76-77) Om viksomheten i Distriktenes Utbyggingsfond nr 25 (77-78) Om regional planlegging og forvaltning av naturresursene nr 40 (78-79) Den 1oka1e statsforvaltning nr 23 (79-80) Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger inom Miljøverndepartementets myndighetsområde

sou 1980:53 509 Bilaga 1 NORGES PILKESKOMMUNER

| Nord:

and

å*

H0rda1anäJ

Bilaga 2

LOV OM. FYLICBSKOMMUNBR

av 16. juni 1961 nr. 1 om fylkeskommuner, med endriuger, sist ved lov av 26. mal 1978 nr. 30

Kapittel 1. Lovens Virke/ell og ordningen av styret i fylkeskømmunene. § 1. Denne lov gjelder for fylkeskommuner og gir regler om de fylkeskommunale saker som det ikke er saerlige bestemmelser for i andre lover. § 2.1) Hvert fylke unntatt Oslo utgjør en fylkeskommune. § 3. Endring av fylkeskommuners navn fastsettes ved lov. Kongen kan likevel beslutte endring av skrivemåten når dette ikke har betydning for uttalen. Fylkestinget skal ha hatt anledning til å uttale seg før endring blir gjort. §4?) I hver fylkeskommune skal det vzere fylkesting, fylkesutvalg, fylkesordfører _og fylkesrádmann. § 5?) Fylkestinget velges av de stemmeberettigede innbyggere i fylkets kommuner etter de regler som er fastsatt i lov. Valget gjelder for fire âr regnet fra 1. januar året etter det år valget er holdt. Fylkestingets medlemstall skal vaare et ulike tall som fastsettes slik: I fylkeskommuner med ikke over 100 000 innb. minst 25 og høyst 35 Over 100 000 men ikke over 150 000 innb. minst 31 og høyst 45 Over 150 000 men ikke over 200 000 innb. minst 39 og høyst 55 Over 200 000 men ikke over 300 000 innb. minst 49 og høyst T1 Over 300 000 innb. minst 63 og høyst 85 Fylkestinget fastsetter medlemstallet innen de grenser som er nevnt i annet ledd pâ grunnlag av innbyggettallet i fylkeskommunen ved nest siste årsskiIte. 1361501112) et medlem av fylkestinget mister sin stemmerett i fylkeskommiáien eller blir fylkesrådmann eller dennes stedfortreder, fyll-resmann, iylkeskontorsjef, leder av fylkets utbyggingsavdeling. fylkesskolesjcf, vegsjef, fylkets sykehussjef eller revisor i fylkeskommunen eller ved fylkeskommunal bedrift, trer det endelig ut av fylkestinget. Fylkcstinget kan for en bestemt tid eller for resten av valgperioden etter saknad frita for vervet som medlem av fylkestinget den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet kan skjøtte sine plikter i dette varvet.

l) Lov av 21. juni 1968 nr. 2 II. ) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. ) Lov av 14. juni 1974 nr. 40 IV.

512 Bilaga 2 sou 1980:53

§ 6)) Fylkesutvalgetz) skal ha så mange medlemmer som det hele tall en får ved å dele fylkestingets medlemstall med 4. Blir det framkomne tall et like tall, forhøyes det med 1. Medlemstallet skal likevel ikke van-e høyere enn 15. Personer som skal avlegge regnskap for fylkeskommunen, kan ikke velges til medlem av fylkesutvalget. Rett?) til å lcreve seg fritatt for valg til medlem av fylkesutvalget har den som har gjort tjeneste som medlem de siste fire år eller som har fylt 60 år innen utgangen av det år fylkestingsvalget cr holdt. Den som vil kreve seg fritatt, må. senest i det møte medlemmene skal velges, sette fram krav om det til formannen. Et medlem som kommer i slik stilling som nevnt i annet ledd, trer endelig ut av fylkesutvalget. Fylkestingeta) kan for en bestemt tid eller for resten av valgperioden etter søknad frita for vervet som medlem av fylkesutvalget den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet kan skjøtte sine plikter i dette vervet. § 7. Medlemmeü) av fylkesutvalget og varamenn for disse velges av og blant medlemmene av fylkestinget innen utgangen av det år fylkestingsvalget er holdt. Møtet kalles sammen av den tjenestegjørende fylkesordiører med høvelig varsel. Valget gjelder for fire år regnet fra 1. januar året etter det år valget er holdt. Valget5) foregár som forholdsvalg hvis noe medlem krever det. I så fall gjelder bestemmelsene om kommunestyrevalg i loven om kornmunestyrevalg og fylkestingsvalg § 13 nr. 1 bokstavene b og c. i bokstav d om at en liste ikke kan ha forslagsstiller felles med andre lister, bokstav e, § 29 m. 2, nr. 3 første ledd første og tredje punktum, tredje ledd, nr. 4 og nr. 5, § 30 første ledd, § 33 fjerde ledd, § 34 og § 35 tilsvarende. Den begrensning i adgangen til kumulering ved oppstilling av listen som er fastsatt i § 13 nr. 1 bokstav c første punktum, gjelder likevel ikke. Er en kandidat ført opp pa flere lister, velger han hvilken liste han vil sta pá. Stemmeseddelen trenger ikke ha med kandidatnavn. Stemmesedler uten kandidatnavn anses â inneholde det/de navn som er oppført i vedkommende valgliste. Blir det ikke satt fram krav om forholdsvalg, velges medlemmene av fylkesutvalget og varamenn for disse ved flertallsvalg. Bestemmelsene i lov om kommunevalg § 38 post 2 og 3 gjelder da tilsvarende. _ _ _ _ ._ _.2)

1) Lov av 15. desember 1967 nr. 3. ) Lov av 14. juni 1974 nr. 40 IV. ) Lov av 19. juni 1970 nr. 53 II. 4) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. 5) Lov av 15. desember 1978 nr. 85.

Bilaga 2 513

§ 8. Fylkestinget velger blant fylkesutvalgets medlemmer fylkesordføreren og en varaordiører. Valget holdes som annen sak på den samling som er nevnt i § 7 og gjelder til et nyvalgt fylkesting har valgt ny fylkesordfører og varaordfører. Den som har vaert fylkesordfører de fire siste år , kan unnslå seg for å velges igjen for de fire følgende år. Vil han kreve seg fritatt, må han sette fram krav om det senest i det møte der fylkesordfører skal velges. Hvis ved første avstemning under valg på fylkesordfører eller varaordfører ingen får flertall av de stemmer som er gitt, holdes ny avstemning. Ved denne avstemning regnes den for valgt som har flest stemmer (enkelt flertall). Hvis flere har fått samme stemmetall, avgjøres valget ved loddtrekning. Fylkestingeü) kan for resten av valgperioden etter søknad frita for vervet som fylkesordfører eller varaordfører den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet kan skjøtte sine plikter i dette vervet. § 9. Er tallet på varamenn til fylkesutvalget eller på en gruppen varamenn blitt utilstrekkelig, kan fylkestinget ved flertallsvalg velge en eller flere fasta eller midlertidige varamenn -i tilfelle i den gruppe det gjelder. Trer fylkesordføreren midlertidig eller endelig ut av tjeneste i Iøpet av den tid han er valgt for, blir varaordføreren fylkesordfører, og fylkcstinget velger midlertidig eller endelig en ny varaordfører. Fylkesutvalget kan etter reglene i § 24 foreta dette valg, som da skal gjelde for den tid fylkesordførcren er fraverende men ikke lenger enn til det på førstkommende samling av fylkestinget blir holdt nytt valg.

Kapittel 2. Formene for fylkestingets og fylkesutralgets t-virksmnhet. § 10. Fylkestinget og fylkesutvalget tar sine avgjørelser i møte under ledelse av fylkesordføreren eller varaordfáreren. Har bagge forfall, velges en ordstyrer for anledningen med enkelt. flertall blant de møtende medlemmer. Får flere samme stemmetall, avgjøres valget ved loddtrekning. § 11. Fylkesordførereü) kaller sammen fylkestinget til samling när han finner det påkrevd, når fylkesutvalget vedtar det, eller når Kongen krever det. Fylkesutvalget fastsettcr tid og sted der samlingen skal holdes, hvis fylkestinget ikke har gjort det. Innkalling7) til samling av fylkestinget skal med høvelig varsel

1) Lov av 19. juni 1970 nr. 53 II. 3) Lov av 25. mars 1977 nr. 26.

514 Bilaga 2

gjøres alminnelig kjent i fylkeskommunen ved kunngjoring på den máte som fylkestinget bestemmer. Avtrykkl) av saker som legges fram til behandling, skal om mulig sendes medlcmmene av fylkestinget minst 8 dager før samlingen. Fylkesutvalgcts budsjettforslag, jfr. § 23, skal alltid sendes fylkcstingets medlemmer i god tid o: minst 8 dager for samlingen. I reglement, jfr. § 20. kan disse frister fastsettes til 14 dager. Samtidig) med utsendelsen skal avtrykk av sakene legges ut til ettersyn på steder som er nevnt i kunngjoringen.

§ 12.1) Iü/lkesutvalget trer sammen etter innkalling fra fylkesordforeren når det er bestemt i lov, når fylkesordføreren finner det påkrevd eller när minst en tredjedel av fylkesutvalgets medlemmer krever det. § 13. Fylkestinget og fylkesutvalget kan ikke gjøre noe gyldig vedtak uten at minst to tredjedeler av medlemmene er til stede.

§ 14!) Fylkestingets møter holdes for åpne dører når ikke annet er vcdtatt for noen enkelt sak. Forhandlinger om dette føres for lukkcdc dorer når motcstyreren krever det eller fylkestingct vedtar det.

§ 15. På. samling i fylkestinget kan også. saker som ikke er nevnt i innkallingen, behandlos nar iylkestingct vcdtar det. Hvert medlem av fylkestinget kan stille sporsmál til fylkesordføreren i saker som ikke er nevnt i innkallingen. Slike sporsmål må stilles før siste motedag. Fylkcsordføreren kan vente med å svare til et senere møte under samme samling.

§ 165) Om inhabilitet for medlemmene av fylkestinget og iylkesutvalget gjelder bestemmelscne i kapittel II i forvaltningsloven. Innhabilitetä) inntrer ikke ved valg til offentlige tillitsverv eller ved fastsetting av godtgjørelse 0.1. for slike verv. Forsamlingen kan frita et medlem for å vaere med i en sak när medlemmet ber om det og sier fra på. forhånd at det av personliga grunner ikke finner det riktig å ta del i behandlingen av saken.

§ 17. For at vedtak av fylkestinget eller fylkesutvalget skal vare gyldig, kreves at det er gjort med flertall av de stcmmer som er gitt. når ikke annet er fastsatt i lov.

1) Lov av 15. desember 1967 nr. 3. a) Lov av 13. juni 1975nr. 48. 3) Lov av 19. juni 1969 nr. 54 III. 4) Lov av 25. mars 1977Br. 26 b. 5) Lov av 27. mai1977 nr. 40 II 5.

sou 1980:53 Bilaga 2 515

Står stemmene likt gjør fylkesordforerens (møtestyrerens) stemme utslaget unntatt ved valg eller ansettelse av tjenestemenn. Bortsett fra valg av medlemmer av fyxkesutvalget og varamenn for disse etter § 7 og § 9, av fylkesordfører og varaordfører etter § 8 og § 9, av ordstyrer etter § 10 og av oppmann etter § 18 gjelder følgende regler for valg som fremmes som flertallsvalg og for ansettelse av tjenestemenn: Hvis ved første avstemning ingen får flertall av de avgitte stemmer holdcs ny avstemning. Ved denne regnes den for valgt eller ansatt som har fatt flest stemmer. Det kan før ny avstemning gjøres vedtak om nt det bare skal stemmes på to eller flere av dem som ved første avstemning fikk høyeste stemmetall. Hvis valget eller ansettelsen fremdeles ikke er avgjort, fordi flere har fatt like mange stemmer, treffes avgjørelsen ved loddtrekning. Valg etter bestcmmelsene i denne lovs §§ 28, 30 og 32 skal vzere forholdsvalg, når noe medlem krever det. I så fall gjelder bestemmelsene i § 7 annet ledd tilsvarendc. Valg etter bestemmelser i andre lover holdes som forholdsvalg, når et medlem krever det, dersom vedkommende lovs egne bestemmclser ikke er til hinder for det eller fører Lil at forholdsvalg ikke passet. Om dette er tiliclle, blir avgjort av vedkommende departement!)

§ 18. Når forslag om å ta opp lån, å. kjøpe eller avhende fast eiendom, å bevilge nye årlige lønninger eller andre nye varige årsutgifter,

S-PWNF

â avstå noen av fylkeskommunens rettigheter, nye tiltak eller betydelig utviding av eldre er vedtatt med mindre enn to tredjedeler av de stemmer som er gitt, skal det holdes ny avstemning om saken, men ikke i samme møte. Får noe forslag ikke minst to tredjedelar av stemmene da heller, skal vedtaket legges fram for Kongen til avgjørelse etter § 62, når mindretallet krever det i møtet med alminnelig flertall seg imellom. Står stemmene likt ved avstemningen innen mindretallet, er fylkesordførerens (møtestyrerens) stemme avgjørende om han hører til mindretallet. Ellers velger mindretallet før avstemningen en oppmann, hvis stemme gjør utslaget om stemmene står likt. Oppmannen velges med enkelt flertall. Har flere fått samme stemmetall, avgjøres valget ved loddtrekning.

§ 19. Hvis medlemmar av fylkestinget eller fylkesutvalget dør, tre: ut eller får varig for-fall, trer varamenn inn i deres sted i den nummerorden de er valgt. *) Kommunaldepartementet.

516 Bilaga 2

Ved innkalling av varamenn til møte eller til behandling av en enkelt sak følges likeledes så vidt mulig nummerordenen. Utfyllingl) av fylkestinget skal skje ved varamenn av den gruppe som på grunn av avgang eller forfali ikke er fulltallig. Det samme gjelder varamenn til fylkesutvalget, dersom dette er sammansatt ved forholdsvalg. § 20. Ved møte i fylkestinget og iylkesutvalget føres bok over forhandlingene. Møtestyreren og minst 2 andre medlemmar skriver under forhandlingsboka for hvert møte.

Fylkestinget?) fastsetter i reglement naarmere regler for fylkes- i

tingets og fylkesutvalgets virksomhet. Reglementet må gis en form og i et innhold som departementet finner å kunne godkjenne.

Departementeü) kan gi forskrifter om oppbevaring og ordning i

av og tilsyn med fylkeskommunens arkiver. Det kan bestemme at en fylkeskommune innen en naermere fastsatt frist skal ha innredet i rom der arkivsakene kan bli betryggande oppbevart. Videre kan i departementet bestemme at eldre arkivsaker som ikke er i bruk, skal

sendes inn til et statsarkiv hvis de ikke oppbevares på. betry gende i

måte.

i

Kapittel 3. Fylkestingets og fylkesutvalgets virkeonzráde. § 21. Fylkestingeü) har bevilgnings- og beskatningsretten og tar sammen med fylkesutvaiget händ om fylkeskommunens saker innen de grenser som gjeldende lov tilsier. Fylkestinget utfører dessuten de offentligt: gjøremâl som lov ellers legger på det, skaffer de opplysninger og gir de uttalelser som departementet krever. Fylkestinget handler ellers på iylkeskommunens vegne i alle tilfelle der avgjørelsen av en sak ikke er lagt til annen myndighet ved lov eller etter vedtak av fylkestinget (jfr. lcapittel 4). § 22.4) Fylkestinget skal innen den frist som fastsettes med hjemmel i skatteloven § 139, gjøre vedtak i budsjettform om fylkeskommunens inntekter og utgifter i det kommende budsjettár, jfr. kap. 7. Fylkesutvalget bestemmer innen hvilken frist budsjettforslagcne fra de forskjellige forvaltningsgrener og fra rådmannen skal vaere avgitt.

l) Lov av 14. juni 1974 nr. 40 IV. 2) Lov av 25. mars 1977 nr. 26. 3) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. 4) Lov av 21. mal 1976 nr. 30.

Bilaga 2 517

Fylkeskommunens regnskaper i revidert stand og en redegjørelse for ársakene til mulige uovercnsstemmelser mellom fylkestingets bevilgning og regnskapet, skal leggcs fram for fylkestinget. § 23. Fylkesutvalgetl) fører tilsyn med fylkeskommunens forvaltning og skal herunder: 1. Behandle fylkcsrádmannens budsjettforslag og forslag til skattevedtak og sette opp slike forslag til fylkestinget. 2.?) Føre tilsyn med at fylkeskommunens regnskapsvesen ti] enhver tid er i god orden, at regnskapet med redegjøringer og driftsberetninger blir levert i rett tid, og at regnskapene uten opphold blir lagt fram for revisor. 3. Logga rognskapene fram for fylkestinget med innstilling dersom dette ikke har satt ned szerskilt utvalg til å forberede dcsisjonssaker. og føre tilsyn med at poster som er desidert til ansvar, blir rettet uten oppholcl. 4. Farc-eller sørge for-tilsyn med at fylkestingets og fylkesutvalgets vedtak blir etterkommet, dcr dette tilsyn ikke er lagt til statstjenestemenn eller lovbestemt styre, og at fylkeskommunens arbcider og gjøremâl blir fremmct på. en tjenlig måte for fylkeskommunen. F“yIkestinget-) treffer bestemmelse om fylkesutvalgets plikt til å utrede og gi innstilling i saker som skal behandles av fylkestinget. Fylkesutvalget utfører dessuten de offentlige gjøremâl som lov legger på det, skaffer de opplysninger og gir de uttalelser som departementet krever. Er det lagt til fylkesutvalget å. gjøre vedtak i en sak, kan det likevel kreve fylkestingets avgjørelse i saken. § 24. Fylkesutvalget kan avgjøre saker som fylkestinget ellers skal gjøre vedtak om. nár det finnes helt påkrevd á få saken avgjort før samling av fylkestinget til behandling av andre saker blir holdt og det enten ikke er tid til å kalle inn fylkestingct eller saken ikke er så viktig at det bør kalles inn. MeIdingU om vedtaket forelegges snarest mulig for fylkestinget. § 25. (Opphevet ved lov av 7. mars 1975 nr. 3).

Kapittel 4. Overførinø av fylkesliøzgels myndighet og plikler. Utvalg, styrer, rád og komitáer. § 26. Fylkestinget kan for enkelt høve eller ved vedtekt overdra. til fylkcsutvalget å gjøre vedtak i saker som fylkestinget etter denne lov har myndighet til á behandle, dersom det ikke gjelder saker som nevnt under nr. 1-9 nedenfor: 1) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. 2) Lov av 25. mars 1977 nr. 26.

518 Bilaga 2

91.)Saker om á bestemme om anvisningsmyndighet skal utøves av andre enn fylkesrådmannen og å gi slik myndighet. § 27. Fylkestinget kan opprette faste utvalg for fylkeskommunale formal eller for avdelinger av den fylkeskommunale virksomhet som ikke ved lov er lagt under eget styre. I-Ävlkestinget fastsetter ved alminnolige forskrifter området for den virksomhet disse utvalg skal ha. Gjøremál som etter denne lov kan legges til fylkesutvalget. kan også lcgges til taste utvalg; dette gjelder likevel ikke ansettelse av administrasjonssjef. §28. Fylkestinget fastsetter hvor mange medlemmer det skal vare i hvert- av de faste utvalg. Dersom fgrlkestinget ikke bestemmer noe axmet, avgjor fylkesutvalget hvem som skal vaare formann og varaformann. Medlem av fylkesutvalget kan ikke velges inn i slikt utvalg som er nevnt i § 26 nr. 5. § 29. Formannen kaller sammen utvalget når han finner det påkrevd eller når utvalget vedtar det. Vedtak gjøres med flertal] av de stemmer som gis. Står stemmene likt, gjør formannens stemme utslaget. Ved valg gjelder bestemmelsene i § 17 tredje og fjerde ledd slik at det skal vaere forholdsvalg nar noe medlem krever det - og ved ansettelse gjeldcr bestemmelsene i § 17 tredje ledd. Det føres bok over utvalgets forhandlinger, og utskrift sendes fylkestinget slik som dette fastsetter. § 30. For fylkeskommunal bedrift kan fylkestinget opprette en driftsledelse som består av styre eller av styre og råd. For bedrift som forutsettes ikke å. trenge stadig tilskudd av fylkeskassen til driftsutgifter utenom renter, kan fylkestinget overdra til styret eller til styre og råd den myndighet som kan overdras til fylkesutvalget. Til styre og rad kan det også overdra avgjørelsesmyndigheten i de saker som er nevnt i § 26 nr. 1 bokstav b og nr. 8 og § 41. Består driftsledelsen både av styre og rad, avgjør fylkcstinget hvordan styret og rådet skal settes sammen og fastsetter i alminnelige Iorskrifter hvilke gjort-mål de skal ha og forholdet mellom dem. Består driftsledelsen bare av styre, avgjør fylkestinget hvordan dette skal settes sammen. Fylkestinget velger medlemmene i den utstrekning det ikke har overlatt valget til andre. Består driftsledelsen av styre og råd, velger rådet de styremedlemmer som skal settes inn ved valg, så langt fylkestinget ikke selv har gjort det eller overlatt valget til andre. Fylkestinget fastsetter i tilfelle medlemmenes godtgjøring. Administrerende direktor (driftslederen) kan velges til medlem,

l) Lov av 13. junl 1975 nr. 43.

sou 1980:53 Bilaga 2 519

men han kan ikke ha steinmerett i styret eller rådet. Kasserer og revisor i bcclriften kan ikke vzere medlem av styret eller rådet. Driftsledelscnl) gir innberetning til fylk0$Llt.''1lgC[ hvert kvartal. Rognskapsaret skal vznre det samme som bestemt for fylkeskommunale budsjctrer. § 31. T0 eller flere fylkeskommuner kan opprette et eget styre til å Inse en ic-lles oppgave. Til dette styre kan fylkeskommunene overdra den myndighet de blir enige om, när annet ikke er fastsatt i lov. Slikt iclles styre kan også opprettcs av en eller flere fylkeskommuner sammen med en eller flere herreds- og hykommuner. Når?) forholdene gjør det nødvendig, kan Kongen pålegge to eller flere fylkeskommuner á samarbeide om løsning av oppgaver av felles interesse. herunder á medvirke til slik forberedende utredning og planlegging som samarbeidet vil kreve. Slikt pálegg kan også gis om snmnrbeid mellom en eller flere fylkeskommuner og en eller flere lierreds- og bykommuner. Blir det etter utredning og planlegging etter pálegg som nevnt, eller ivcrksatt av fylkeskommunene og kommunenc av eget tiltalc, ikke enighet om valg av løsning av den eller de Oppgavcr samarbeidet skal omfatte. eller om fordelingen av utgiftene mellom de deltakende fylkeskommuner og herreds- og bykommuner, kan Kongen bestemme hvilken losning som skal velges, og hvordan utgiftene skal fordeles. Han bestemmer for øvrig i hvilke former og på hvilke nmrmere xrilkår samarbejdet skal foregå. For beslutning om samarbeid etter bestemmelsene i dette ledd tas, skal fylkestingene i de fylker og kommunestyrene i de kommunene som berores av samarbeidet. gis hove til å uttale seg. Bestemmelsene?) i § 30 om kasserer og revisor gjelder tilawarende for samarbeitlsordninger etter første og annet ledd. § Fylkestinget og fylkesutvalget kan nevne opp komitéer til á forberede saker og til a utfore saerskilte verv. § 33. Ingen kan vaere medlem av utvalg, styre, råd eller komité när Iran ur fradomt stemmerett i offentlige saker. 02x13) inhabilitet for medlemmar av utvalg, styre, råd og komité og om fritak for å delta i behandlingen av en sak, gjelder samme bestemmelser som for fylkestinget og fylkesutvalget, jfr. § 16.

Kapittel 5. Fylkcsordførcren. Fylkeskonzmuizale tjenestemcnnl) § 34. Som leder av møte i fylkestinget og fylkesutvalget händlievcr fylkesordføreren forretningsordenen og gjeldende lovs bestemmelser om det som kreves til gyldig vedtak. l) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. 11 Lov av 10. juni 1977 nr. 79 II. 3) Lov av 27. ma! 1977 nr. 40 LI 5.

520 2 Bilaga

Fylkcsordføreren står for føringen av forhandlingsboka. § 35. Fylkesordføreren kan delta i alle utvalgs, komitéers, styrers og räds forhandlinger, men kan ikke stemme uten at han er valg: til medlem. §36*.) Fylkcsordføreren er fylkeskommunens rettslige representant. Han underskriver på fylkeskommunens vegne i alle tilfclle der denne myndighet ikke er ført over til andre. § 37.1) Fylkesordføroren drar omsorg for at saker som behandles av fylkesting og fylkesutvalg cr forsvarlig forberedt. Han sørger for at underretning om vedtak blir sendt rctte vcdkommende uten unødig opphold og legger vedtaket fram til godkjcnning dersom godkjenning trcngs. Fylkesordføreren sørger for at iylkestingets og fylkesutvalgetsi bokar og dokumenter holdes forsvarlig oppbevart og ordnet. § 38!) I alle fylkeskommuner skal det ansettes fylkesrádmann. Dersom fylkestinget bestemmer det, kan det ansettes flere fylkesrádmenn. Fylkesrådmannen ansettes etter offentlig lysing. Fylkcskasserer eller revisor i fylkeskommunen kan ikke konstitueres som fylkesrådmann i dennes travet. Fylkestinget fastsetter fylkesrâdmannens lønn og øvrige vilkár og sikrer ham og i tilfelle hans gjenlevende ektefelle og barn under 18 år pensjon. Blir fylkesrådmannen sagt opp, kan han bringe vedtaket om dette inn for departementet, som kan godkjenne eller forkaste det. Fylkesrâdmannen skal fore det naermeste tilsyn med fylkeskommunens hele forvaltning og saerlig med penge- og regnskapsvesenet, gi forslag til fylkeskommunens budsjetter og skattevedtak, og ellers uttale seg om den finansiella side av de saker som ligger fore. Er det ansatt flere fylkesrådmcnn, skal den ene av dem føre tilsyn, gi budsjettforslag og uttalelser som foran nevnt, mens den eller de andre rådmenn skal ha. det naarmeste tilsyn med de grenar av forvaltningen som horer under dem. Fylkestinget gir nzermere forskrifter om dette, og om vedkommende râdmann også skal ha arbeid med andre fylkeskommunale saker. Fylkesrâdmannen har anvisningsmyndighet så langt fylkestinget ikke har fort den over til andre. Har fylkestinget gitt anvisningsmyndighet til andre, brukes den alltid under tilsyn av râdmannen. § 39.) Fylkesrâdmanxicn skal were med i fylkestingets og fylkesutvalgets møter og har her talerett og forslagsrett. Han kan delta i forhandlinger i utvalg, komitéer, styrer og råd, men han kan ikke stemme uten at han cr valgt til medlem.

i) Lov av 13. Juni 1975 nr. 43.

Bilaga 2 521

§ 40. I hver fylkeskommune skal det ansettes en fylkeskasserer. Dossuten skal det ansettes en regnskapskyndig revisor til å rovidere fylkeskommunens regnskaper. For fylkeskommunal bedrift kan det ansettos saerskilt revisor. § 41. Fylkestinget kan ellers opprette de stillinger som til hver tid finnes nødvendige av hensyn til tylkeskommunale saker og arbeider, og opphevc stillingcr. § 41 aÅ) Om inhabilitet for fylkeskommunale tjenestemenn gjelder samme bcstemmelser som for fylkestinget og fylkesutvalget, jfr. § 16.

Ka-pittel 6. Srcrskillc btstcmmelser om medlemmcr av fylkestinget, fylkesutralyet m. v. § 42. Alle fylkestingets medlemmar unntatt fylkesordføreren er pliktige til for sin tjenestetid á ta mot valg til utvalg, råd og komitéer som settes ned etter §§ 27, 30 og 32. Enhver kan likevel unnslå seg for á vaere medlem av flere enn to taste utvalg samtidig. Fylkcsordføreren og fylkesutvalgets medlemmer er så lenge de gjør tjencste, fritatt for alle andre ombud som ikke er lagt på dem ved lov eller ved bestemmelser som fylkestinget eller fylkesutvalget har godtatt. § 43. Hvis et medlem uten á ha gyldig forfall unnlater å. komme til rett tid til et mote som er lovlig kalt sammen, eller iorlater møtet uten gyldig forlall, kan vedkommende forsamling ilegge medlemmet en bot. Botcn kan vaere fra 20 til 50 kroner og betales til fylkeskassen. § 44. Medlem som er til stede i fylkcstinget, fylkesutvalget, utvalg, styre, råd eller konxité när en sak blir tatt opp til avstemning, er pliktig til å stomme. Ved valg regnes blank stemmeseddel som avgitt stemme. §45. .Medlemmar av fylkestinget og fylkesutvalget har rett til skyss- og kostgodtgjøring av fyikeskassen. Fylkestinget fastsetter godtgjaringcn. Fylkcstinget?) kan vedta at også andre fylkeskommunale tillitsmenn skal ha. skyss- og kostgodtgjøring av fylkeskassen for reiser i fylkeskommunale aerend. _ _ _ _ ___:) § 46.2) Fylkestingeü) kan vedta. at fylkeskommunale tillitsmenn skal ha godtgjøring av fylkeskassen for sitt arbeid. Lovbestemte medlemmcr av fylkeskommunale organer og personer som har lovbestemt plikt til á veere til stede i møter i fylkeskommunale organer kan ikke tilstås godtgjøring for arbeidet i disse verv. l) Lov-av 19. junl 1969 nr. 54. ) Lov av 15. desember 1967 nr. 3. ) Tredje ledd opphevet ved lov av 13. juni 1975 nr. 43. 4) Lov av 19. Juni 1970 nr. 53 II.

522 Bilaga 2 sou 1980:53

Likesâ kan fylkestinget vedta at fylkeskominunale tillitsmenn skal få erstatning av fylkeskassen for tap av ordinaer arbeidsinntekt som en følge av vervet, og for utgifter til stedfortreder som utøvelsen av vervet nødvendiggjør. Det kan i tilfelle ikke ytes større erstatning pr. dag enn et beløp som fylkestinget bestemmer, og som ikke må vmre høyere enn et beløp som fastsettes av Kongen. Fylkestinget kan vedta at erstatning skal kunne ytes ut over det beløp som det har bestemt i medhold av annet ledd, dersom kravet om erstatning er legitimert. For slik utvidet erstatning skal fylkestinget i tilfelle fastsette et høyeste bcløp pr. dag. Blir et krav om erstatning ikke imøtekommet, avgjør fylkesutvalget det med endelig Virkning. Fylkeskommunale tillitsmenn kan ikke få godtgjøring av fylkeskassen i andre former eller etter andre regler enn fastsatt i denne og foregående paragraf.

Kapittel 7. Fylkeskonzmziøzcrzs ekonomiska forvaltning. § 47. Fylkeskommunens budsjett, som er en plan for utgifter og inntekter i tidsrommet 1. januar-SI. desember (budsjettâret), behandles på den måte som er fastsatt i § 22. Budsjettet skal svare til de utgifter og inntekter som det virkelig kan regnes med og er bindende for forvaltningen i budsjettåret. Det må ikke brukcs mer enn opprinnelig bevilget på de enkelte Utgiftsposter uten at det på forhand er gitt tilleggsbevilgning. Budsjettet må vare fullstendig. Det skal ha med alle utgifter og inntekter i budsjettåret. ----- --*) Har siste ârsregnskap gitt underskudd, føres det opp på budsjettet a til delming. Under rent szerlige forhold kan likevel departementet sam- 1 tykke i at dekningen blir fordelt over flere år. Har siste årsregnskap .l gitt overskudd, tas det til inntekt pá budsjettet. Det må brukas til - å t* kapitalformâl under dette avsetning til kapitalfond, styrking av 4 kontantbeholdningen (driftsfond), ekstraordinaere gjeldsavbetalinger og å 4 avskrivninger - eller til dekning av udekket underskudd fra tidligere »i eller løpende budsjettár. Ved siden av årets utgifter kan på budsjettet føres opp avsetning til: 1. kapitalfond og fond til bestemte formál, selv om disse ikke forutsettes å kreve utbetaling i budsjettåret, 2. fond til styrking av kontantbeholdningen (driftsfond). Avsetning til kapitalfond bør gjøres for at fylkeskommunen i størst 1) Opphevet ved lov av 25. mars 1977 nr. 26.

-a I .1 i 3 fl

Bilaga 2 523

mulig utstrekning skal kunne dekke sitt kapitalbehov uten å. ta opp lån. Det kan også opprettes fond til bestemte formál når det er på det rene at fylkcskommunen står framfor oppgaver som det ikke kan eller ber tas opp lån til, og som vil kreve så store utgifter at en ikke kan regne med at de blir dekket på et enkelt års budsjett. De beløp som er satt av til fond som er nevnt i første og annet punktum, må senest ved avslutningen av regnskapet for vedkommende år settes inn i bank eller anbringes som bestemt for umyndiges midler, likevel slik at när det gjelder anbringelsc i fast eiendom, kan det alltid lånes ut opptil 6/10 av pantets verdi. Bestemmelsen i fore-gående punktum gjelcler så langt det ikke av hensyn til mulig underskudd på regnskapet er nødvendig á gjøre om fondsavsetningen. Fond som er endelig satt av etter reglene i tredje punktum, kan fylkestinget ikke senere rå over til andre formal - hverken endelig eller midlertidig - uten samtykke av Kongen. De beløp som brukes av kapitalfondet, bør søkes ført tilbake til dette. Il) budsjettet skal van-e medtatt de utgifter som ska] dekkes av lånemidler eller andre kapitalinntekter, som opplagte fond, inntekter ved salg av faste eiendommer eller verdipapirer. Slike inntekter må ikke nyttes til dekning av budsjettets alminnelige løpende utgifter. Tilleggsbevilgninger og bevilgninger til formal utenom det vedtatte budsjett i løpet av budsjetterminen må ikke gis uten at det er nødvendig. Slikel) bevilgninger behandles av de fylkeskommunale myndigheter i samme former som budsjettet, jfr. likevel § 26 nr. 8. og det skal gå fram at bevilgningen gjelder utgiftsøkning i forhold til det vedtattc budsjett. Bestemmelsene i § 11 om utlegging av avtrykk og i § 22 om behandlingen gjelder likevel ikke. Tilleggsbevilgninger (utenom anslagsposter) og bevilgninger til formål utenom budsjettet må. ikke gis uten at det samtidig blir gjort vedtak om hvordan utgiftene skal dekkes på årets budsjett. Når saarlige forhold gjør det nødvendig, kan departementet tillate unntak fra denne regel. Departementet?) kan fastsette forskrifter for oppstilling av budsjettet, for tilleggsbevilgninger og for bevilgninger til formál utenom det vedtatte budsjett og for avsetning og disponering av fond.

§ 48. En fylkeskommune kan ta. opp lån: 1. til rentable formål, når en må regne med at vedkommende tiltak selv kan forrente og avdra lånet, og dette ikke er så. stort at det står i misforhold til fylkeskommunens økonomiske evne.

1) Lov av 25. mars 1977 nr. 26. ) Kommunaldepartementet.

2 SOU 1980253

2. til andre formal når de har varig verdi eller er helt uforutsett, og när tiltaket og lånet må anses påkrevd, og tiltaket ikke kan vente til fylkeskommunen helt eller delvis kan skaffa de nødvendige midler ved avsetning av fond, 3. til midlertidig drift, når lánet blir betalt tilbake ved utlikning på det løpende budsjett, 4. til konvertering av eldre gjeld, 5. til inntekt for et lånefond. i I forbindelse med opptak av lån må også gjøres vedtak om hvor- l - -- i dan lånet skal avdras. - - - - *) I i Avdragstiden for de lån som er nevnt under nr. 1, må ikke settes lengre enn forsvarlig etter tiltakets art og varighet og under ingen å omstendighet lengre enn til 40 år. Bestemmelsene:) i foregáende punktum I gjelder ikke lån i Den Norske Stats Husbank til boligformál. Avdrags- i tiden for de lån som er nevnt under nr. 2, må settes så kort som mulig, for periodiske utgifter høyst til den tid da en utgift av liknande art antas å meldc seg på nytt, og under ingen omstendighet lengre enn i til 20 år. Avdragstiden for lån til konvertering av eldre gjeld (nr. 4) i må rette seg etter gjeldens art og falge reglene foran. s Avdragstiden for lån til lânefond må ikke settes lengre enn til 1 l 40 år. Blir det vedtatt å bruke av lânefondet, må det samtidig gjøres l vedtak om hvordan tilbakebetaling til lånefondet skal skje. For bruk i og for tilbakebetaling av slike beløp gjelder de regler som foran er fastsatt om bruk og tilbakebetaling av lån. Har Kongen godkjent et vedtak etter denne paragraf om å. ta opp lån eller fastsette avdragsvilkâr eller om begge deler, kan opptaket av lånet og fastsettingen av avdragsvilkårene ikke angripes på det grunnlag at det strider mot bestemmelsene i denne paragraf. § 49. En fylkeskommune kan garantere for økonomiske for-pliktelser: 1. når det foreligger en sasrlig fylkeskornmunal eller kommunal interesse, 2. när lov eller stortingsbeslutning forutsetter at garanti bli: gitt. Det kan i alminnelighet bare garanteres for økonomiske for-pliktelser når det er stilt realsikkerhet for disse av andre enn fylkeskommunen. ° I forbindelse med garantien må det også gjøres vedtak om hvor lenge den skal vare. Tiden må. ikke settes lengre enn strengt nødvendig, og ikke i noe tilfelle lengre enn 40 år hvis ikke lov eller stortingsbeslutning - jfr. denne paragrafs første ledd nr. 2 - forutsetter noe annet. 1) Opphevet ved lov av 25. mars 1977 nr. 26. 2) Lov av 13. juni 1975 nr. 43.

525 Bilaga 2

Bestemmelsenel) i foregáende punktum gjelder ikke garanti for lån i Den Norske Stats Husbank til boligformål. Har Kongen godkjent et vedtak om garanti etter denne paragraf, kan garantien ikke angripes på det grunnlag at den strider mot bestemmelsene i denne paragraf. § 50. En fylkeskommune kan ikke rettsgyldig pantsette sine eiendeler. Inntektsbringende eiendom, skip, motorvogn eller anlegg som fylkeskommunen erverver, kan likevel pantsettes til sikkerhet for kjopesummen eller for lån söm brukes til betaling av kjøpesumrnen. Likesá kan inntektsbringende eiendom, skip eller anlegg pantsettes til sikkerhet for lån som brukes til videre utnytting, utviding eller forbedring av eller anskatfelse av inventar til eiendommen, skipet eller anlegget. Det samme gjelder om pantsetting av skip ved utviding av rederi eller annen virksomhet. Videre kan skolehus pantsettes til sikkerhet for lån av statsmidler eller otfentlige fond til betaling av kjøpesummen eller til slike formal vedkommende skolehuset som er nevnt i tredje ledds første punktum. Erverver en fylkeskommune obligasjoner eller andre gjeldsbrev som den selv har skrevet ut, kan den stille dem til sikkerhet for lån som brukes til betaling av kjøpesummen. Eiendeler som en fylkeskommune har pantsatt eller stilt til sikkerhet, kan pantsettes eller stilles til sikkerhet for lån som brukes til å løse inn den sikrede gjeld. Når en iylkeskommune tar opp lån i Norges Kommunalbank mot pant eller annen sikkerhet etter denne paragraf, kan sikkerheten også gjelde den del av lånet som går med til å. dekke fylkeskommunens tilskudd til bankens risikofond og til garantifond. Når en fylkeskommune tar opp lån, kan den gi långiveren sikkerhet i krav på tilskudd, bidrag eller refusjon for tiltak som lånet skal brukes til. For garanti som en fylkeskommune tar pá seg, kan den gi sikkerhet i krav på regress i anledning av garantien og i pant eller annen sikkerhet som er stilt for regresskravet. Bestemmelsen i § 1 i panteloven av 12. oktober 1857 gjelder ikke for sikkerhetsstilling etter dette ledd. Pantsetting eller sikkcrhetsstilling etter denne paragraf må for å vazre gyldig godkjennes av departementet?) Er den blitt godkjent, kan den ikke angripes på det grunnlag at den strider mot bestemmelsene i denne paragraf. § 51. En fylkeskommunes eiendeler kan ikke vaere gjenstand for utlegg eller arrest. Dette gjelder likevel ikke når utlegg eller annen sikkerhet søkes i inntektsbringende eiendom, skip eller anlegg til dek- I) Lov av 13, juni 1975 nr. 43. 2) Kommunaldepartementet.

526 2 Bilaga

ning av krav pa kjopesummen eller av krav pa ved-rlag for atbeid eller varor, 0;: kravet er apps-tatt i anledning av utviding eller forbedring av eller til videre utnyming av eiendommen, skipet elhr anlegget. § 52. Fordring på en fylkeskommune kan ikke bringa-x- i motregning overfor fylkeskommunens krav på skatter og avgifter. Det samme gjelder overior fylkeskommunens krav på avgift for elektrisk kraft, vann eller liknende ytelser. En bank kan heller ikke bringe sin fordring på fylkeskommunen i motregning overfor fylkeskommunens innskudd i banken. En fylkeskommune kan ikke overdra krav på skatter eller avgifter. Med samtykke av departementet kan en fylkeskommune overdra krav pa avgifter som nevnt i første ledd, dersom avgiftskravet følger av en inngatt kontrakt. § 53. En fylkeskommune kan ikke tas under konkursbehandling etter lov om konkurs og konkursboers behandling av 6. juni 1863 med tilleggsloxøer. Heller ikke gjelder lov om akkordforhandling av 6. mai 1899 med tillcggslover for fylkeskommuner. § 54. Narl) en fylkeskommune pá grunn av vansker som ikke er helt forbigáende, ikke kan betale forfalt gjeld, plikter fylkesordføreren a meddele dette til departementet. Departementet kunngjør meldingen i Norsk Lysingsblad. Er slik melding gitt, skal fylkeskommunen til de økonomiske forhold igjen er kommet i orden, furst og fremst dekke følgende krav:

1.2) lønn, pensjon og annen godtgjøring til sine tjenestemenn og arbeidere, tilskudd som fylkeskommunen skal betale til lønn til andre funksjonaerer og de fordringer som er nevnt i prioritetsloven §§ 3 og 4, jfr. § 7, 2. lovbestemte tilskudd og refusjonsbeløp til staten, andre fylkeskommuner og kommuner dersom kravene er páløpt eller påløper i de siste 12 måneder før meldingen om betalingsinnstilling er kommet inn til departementet og i senere år, 3. utgifter som páløper etter at slik melding som nevnt er kommet inn til departementet, eller som er paløpt de siste 3 måneder før meldingen, til formal som er lagt på fylkeskommunen ved lov eller som på grunn av saregne forhold tillates opprettholdt. De fordringer som er nevnt i punkt 1-3, har innbyrdes like rett. Renter og saksomkostninger har samme rett som hovedfordringen. Krav som er sikret ved pant, dekkes i den utstrekning pantet må antas å. strekke til. Bestemmelsene i konkurslovens § 101 gjelder tilsvarende.

l) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. ) Lov av 31. mai 1963 nr. 2 § 9-38.

Bilaga 2 527

Andre krav som er forfalt. betales forholdsmessig i den utstrekning fylkeskassen har midler til det. §55. Fylkeskommunens regnskapsføring må vaare slik at regnskapene til hver tid gir full oversikt over hvordan fylkeskommunens midlcr er forvaltet og om forvaltningen er i samsvar med det bevilgede budsjett. Departementetl) gir neermere for-skrifter om regnskapsføring og revisjon.

Kapittel 8. Fylkesskatt. (§§ 56, 57, 58 og 59 opphevet ved lov av 21. mai 1976 nr. 30.)

Kapittel 9. Statens tilsyn med fylkcskommunens forvaltning. § 60. Vedtak3) av fylkestinget eller annen fylkeskommunal myndighet er ikke gyldig uten godkjenning av Kongen når vedtaket går ut på: 1. å ta opp lån eller á garantera for lån eller andre økonomiske forpliktelser. Gjelder det vedtak om å ta opp eller garantere for lån, kan Kongen som vilkâr for godkjenningen fastsette avdragsmâte og avdragstid for lånet, jfr. § 48, eller hvor lenge garantien skal vare, jfr. § 49, . å bruke midler av lånefondet eller â bruke lånte midler til annet for-mål enn bestemt ved godkjenningen. Pa samme måte som nevnt i punkt 1 kan Kongen fastsette hvordan lånet skal betales tilbake, .W å. ta over andre iorpliktelser som kan pâføre fylkeskommunen utgifter i en lengre tid enn de neste 5 år, 4 . å bruke fond til andre formâl enn de er satt av til, jfr. § 47, 5. å. føre over myndighet og plikter etter bestemmelsene i § 31. 6. 2)å fastsette forskrifter for fylkesrådmannens gjøremål. § 61.2) Utskrift av vedtak av annen fylkeskommunal myndighet enn fylkesting og fylkcsutvalg ska] sendes fylkesordføreren när vedtaket etter denne lovs bestemmelser trenger godkjenning eller samtykke av Kongen eller annen myndighet, eller iylkesordføreren krever det.

l) Kommunaldepartementet, ) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. 3) Lov av 25. mars 1977 nr. 26.

528 Bilaga 2

§ 62. Når ct *vedtak cr bruk! inn for Kongen etter bustemmelsene i § 18, kan han stadfeste eller forkaste vedtaket.

Kapittol 10. Ymse beslcmmelser. l § 63. For lán som fylkestinget har vedtatt å ta opp, kan det skrives

i

ut runtebzerende gjeldsbrev som lyder på ihendehavercn. Disse gjeldsbrev må ikke lyde pá mindre belop enn 100 kroner eller tilsvarende beløp i fremmed mynt og skal ha opplysning om måte og tid for tilbakebetaling. § 64. Ved utbctalinger fra fylkeskommuner til en fylkes-, herredseller bykommune skal denne kommunes revisjon underrettes. § 653) Enter krav av fylkcsordføreren, fylkesrádmannen eller fylkesmmmen skal en offentlig tjenestemann uten betaling gi de opplysninger som er nodvendige for fylkeskommunale saker og som han etter sin stilling kan gi. § 66. Bcstemmelsene i denne lovs §§ 48-54 gjelder tilsvarende , for selskaper og andre sammanslutningar när det bare er fylkeskommrzier 1 som er deltakcre, og deltakerne har ansvar for gjelden.

i

§ 67. g 1. De fungerende kommunestyrer i herreds- og bykommunene i fylket 2 velger før 1. mai 1953 mcdlommer med varamenn til et saersldlt i fylkesting som skal fungera ut âret 1963. Valget skal forøvrig skje i samsvar med reglene i § 5. Fylkesmannen kallar dette fylkesting inn til samling snatest mulig etter at valget er foretatt. Valg av fylkesutvalg og av fylkesordfører og varaordfører skal skje i samsvar med reglene i § 7 og §8. Inntil slike valg har funnet sted ledes møtet av fylkesmannen. g De nyvalgte fylkeskommunale organer og fylkesmannen treffer i samsvar med bestemmelsene i denne lov de tiltak som er nødvendige for å forberedc og gjennomføre nyordningen. Under dette forberedes og vedtas budsjett og skattepålegg for 1964. De nzivzerende fylkeskommuners organer varetar den návaerende fylkeskommunes saker inntil 1. januar 1964. 4 2. De kommunestyrer som velges ved kommunevalget høsten 1963, velger før 1. januar1964 i samsvar med rcglene i § 5, medlemmer med varamenn til fylkesting for perioden 1. januar 1964 til 31. desember 1967. 3. Kongen kan, dersom han finner det nødvendig, for hvert enkelt av budsjettårene 1964, 1965 og 1966 bestemme at den nye fylkeskommune skal løse bestemte oppgaver som en tylkeskommune etter lovgivningen ikke plikter å lose.

l) Lov av 13. juni 1975 nr. 43.

Bilaga 2 529

Hvis en bykommune og vedkommende fylkeskommune ikke blir omge om en ordning av det okonomiske oppgjør, treffes avgjørelsen av en skjønxisnemnd på. 3 medlemmar oppnevnt av Kongen. Hver av partene kan innen 3 måneder etter at melding om skjønnsnemndas avgrjørelse er mottatt, kreve saken behandlet av en overskjønnsnemnd på 5 medlemmer oppnevnt av Kongen. Departementet kan gi naermere regler om fremgangsmáten ved skjnnn og overskjonn. Nemndene treffer sine avgjørelser ved grunngitte kjenneiser. Godtgjøring til skjønnsmenn og sakkyndige fastsettes av departementet, som også skal godkjenne de andre utgifter ved skjønnhet. Jlgiftcne bmres av fy keskommunen. .UI Kongen kan treffe de bestemmelser som ellers er nodvendige for gjennomforing av omorganiseringen av fylkeskommunen. Han kan under dette ioreta de nodvendige lempninger i anvendelsen av gjcldende lov. § 68. Bestcmmelsene i § 67 trer i kraft straks. Forøvrig trer loven i kraft 1. januar 1964.

Lov

av 13. juni 1975 nr. 43. har under V følgende ikrafttreden og overgangsregler: 1. Denne lov trer i kraft 1. januar 1976. Det fyikesting som velges hosten 1975, kan likevel bestemme at fylkesrâclmannen skal overta. sine oppgaver på et seinere tidspunkt, ikke seinere enn 1. januar 1977. Kongen kan gi samtykke i vedtak om ytterligere utskyting av tidspunktet. Inntil det tidspunkt som er fastsatt med hjemmel i de to foregáende punktum, ivaretar fylkesmannen de funksjoner som fylkesrådmannen skal ha. etter denne 10V. Det fylkesting som velges høsten 1975, ansetter fylkesradmann og fastsetter nazrmere bestemmelser om fylkeskommunens nye administrasjon, oppretter de stiliinger som finnes nødvendige, ansetter tjenestemenn i stillingene osv.

Vedtak etter punkt 1 og 2 kan treffcs i fylkestingets konstituerande møte eller seinere.

Kongen treffer de bestemmelser som for øvrig er nødvendige for å gjennomføre omorganiseringen.

2 530 Bilaga

Lov

av 21. mal 1976 nr. 30. om endl-inger i lov om fylkcskommuner av 16. juni 1961 nr. 1.

I (Endringene inntatt i loven.)

II Avl) kommunens andel av skatteinngangen vedrørende trekkoppgjøret for siste oppgjørstennin i 1976 skal 4/11 overføres fra kommunekassen til fylkeskassen innen 15. februar og 15. mars 1977. Beløpene skal beregnes på grunnlag av kommunens andel av skatt som nevnt i første punktum fra konto nr. 21/76 i skatteregnskapet for henholdsvis januar og februar 1977. Av kommunens andel av skatteinngangen vedrørende etter-skottspliktige skattytere for inntektsåret 1976 skal 4/11 av de i 1977 innbetalte skatter overføres fra kommunekassen til fylkeskassen. Overføringene skal skje terminvis innen én måned etter utløpet av de frister som er nevnt i lov om betaling og innkreving av skatt § 27 nr. 2, første ledd, og nr. 6. Bestemmelsene i første og annet ledd gjelder ikke for Oslo.

III Endringene under I og II trer i kraft 1. januar 1977.

1) Lov av 10. desember 1976nr. 89.

Lov

av 26. mai 1978 nr. 30 om endring i lov 16. juni 1961 nr. 1 om fylkeskommuner. Ot. prp. nr. 10, Innst. O. nr. 24 og Besl. 0. nr. 39 (1977-78). Odels- og Lagtingsvedtak hhv. 14. mars ng 21. april 1978. Fremmet av Kommunaldep. I I lov 16. juni 1961 om fylkeskommuner gjores følgende endringer: § 50 skal lyde: En fylkeskommune kan ikke rettsgyldig pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres gjeld, unntatt til sikkerhet for lån som brukes til videre utnyttelse, utvidelse eller forbedring av den fylkeskommunale eiendel.

§ 60 nr. 1 skal lyde: 1. á ta opp lån eller å garantera for lan eller andre økonomiske forpliktelser. Gjelder det vedtak om å ta opp eller garantera for lån, kan Kongen som vilkår for godkjenningexi fnstsette avdragsmåte og avdragstid for lånet, jfr. § 48, eller hvor lenge garantien skal vare, jfr. § 49. Kongen kan bestemme at låneopptak og garantier under visse belopsgrenser ikke trenger godkjenning, og kan fastsette forskrifter for slike låneopptak og garantier. Låneopptak eller garantier for lån av statsbanker, offentliga fond eller andre statsmidler trenger ikke godkjenning etter denne bestemmelse.

n 3 Denne lov trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Bilaga 3

Oversikt over Hovedkomiteens uttalelser

Uttalelse av 15 mars 1972 om direkte valg av fylkesting. Tilråding av 19 april 1972 om skatteutjamningen 1973. Uttalelse av 14 desember 1972 om kommunenes utgifter til skogbrannvern. Uttalelse av 14 desember 1972 om Forbrukerrådets lokale organisasjon m.v. Uttalelse av ZS januar 1973 om dekning av utgiftene ved stor-

tingsvalg og kommunevalg. Uttalelse av 21 mars 1973 om forkjøpsrett ved salg av leie-

gärder og offentlig boligformidling. Tilråding av 5 april 1973 om skatteutjamningen i 1974. Tilråding av 5 april 1973 om tiltak for å styrke kommunenes økonomi i 1974. Uttalelse av 5 april 1973 om konsesjonsloven (Ot. nr. 6 prp. 1972-73). Uttalelse av 2 mai 1973 om tjenesteboliger for geistlige embets- og tjenestemenn. Tilleggsuttalelse av 13 desember 1973 om direkte valg av

fylkesting. Uttalelse av 13 desember 1973 om statsstøtte til boligmiljøtiltak. Uttalelse av 23 januar 1974 om forskrifter för kloakkutslipp fra spredt boligog fritidsbebyggelse. Uttalelse av 23 januar 1974 om delegasjon av myndighet etter bygningsloven fra Sosialdepartementet til fylkesmennene. Uttalelse av 20 februar 1974 om dekning av utgiftene til helseinstitusjoner. Uttalelse av 25 mars 1974 om visse skoler. landbruksfaglige Uttalelse av 4 april 1974 om skatteutjamningen i 1975. Uttalelse av 4 april 1974 om delegasjon av myndighet til å godkjenne distriktstannklinikker i folketannrøkta. Uttalelse av 22 april 1974 om fylkeskommuneloven. Tilleggsuttalelse av 20 mai 1974 om opprettelse av rådmannskontorer i fylkeskommunene. Uttalelse av 20 mai 1974 om tilskottsordningen for grunnskolen. Tilråding av 10 juni 1974 om styrking av kommunalsektorens økonomi. Uttalelse av 22 august 1974 om avgjørelsemyndighet i utsloppssaker. Uttalelse av 4 september 1974 om et rådgivende organ for skatteutjamningen. Uttalelse av 17 oktober 1974 om alkoholistomsorgen. Uttalelse av 17 oktober 1974 om delegasjon av myndighet til fylkesmannen og fylkeslegen på områder innen psykisk helsevern og helsevern for psykisk utviklingshemmede. Uttalelse av 17 oktober 1974 om endring i lov om jordmødre. Uttalelse av 6 november 1974 om klager over sosialstyrenes vektak. Uttalelse av 6 november 1974 om overføring av anvisningsmyndighet til fylkesmannen i visse saker.

532 3 S()lJ 1980:53 Bilaga

Uttalelse av 16 desember 1974 om delegasjon av angjørelsesmyndighet til fylkesmannen og fylkeslegen i visse administrative spørsmål. Uttalelse av 16 desember 1974 om skolesjefens tjenesteforhold til rådmannen. Uttalelse av 16 desember 1974 om barnehager og lekeparker. Uttalelse av 22 januar 1975 om avgjørelsesmyndighet vedrørende tilskott til bomiljøtiltak. Uttalelse av 22 januar 1975 om utvidet myndighet for formannskapet. Uttalelse av 19 februar 1975 om kommunaladministrative ordninger i Oslo-området. Uttalelse av 19 februar 1975 om formannskapssekreumrens arbeidsområde. Uttalelse av 19 februar 1975 om kompentanseforholdet me110m fylkeskommunene og kommunene. Uttalelse av 19 februar 1975 om sikring av private planoverganger over jernbane. Uttalelse av 19 februar 1975 om norsk reiselivspolitikk. Uttalelse av 19 februar 1975 om utbygging av offentlige tilfluktsrom. Uttalelse av 12 mars 1975 om tekniske skoler. Uttalelse av 12 mars 1975 om utbygging av sykehus m.v. Uttalelse av 12 mars 1975 ontrueringsmiddelkontroll. Uttalelse av 12 mars 1975 om erstatning for naturskader. Uttalelse av 12 mars 1975 om omsorg for psykisk utviklingshemmede. Uttalelse av 8 april 1975 om revidert lov om samferdsel. Uttalelse av 8 april 1975 om målsettinger og virkemidler i samferdselspolitikken. Uttalelse av 8 april 1975 om norsk kart- og oppmålingsvirkoomhet. av 16 april 1975 om revidert lov om Tilleggsuttalelse samferdsel. Uttalelse av 16 april 1975 om gang- og sykkelveier i tilknytning til riksveier. Uttalelse av 12 mai 1975 om endringer i saneringsloven. Uttalelse av 12 mai 1975 om oljevernberedskap. Uttalelse av 20 mai 1975 om sosiale tjenester og sosialt hjelpeapparat. Uttalelse av 20 mai 1975 om voksenopplering. Uttalelse av 13 juni 1975 om utflyttning av statsinstitusjoner. Uttalelse av 13 juni 1975 om dagligvareservice i utkantområder (foreløpig uttalelse). Uttalelse av 13 juni 1975 om rutinekontroll med vannkvaliteten i Glåma. Uttalelse av 13 juni 1975 om nemnder i forvaltningen. Uttalelse av 13 juni 1975 om statstillskott til lønn for jordmødre. Uttalelse av 19 september 1975 om veiledning til landbruksog fiskerinwringene. Uttalelse av 19 september 1975 om endringer i bygningsloven. Uttalelse av 19 september 1975 om kollektiv trafikk i nartrafikkområder.

S()lJ 1980:53 Bilaga 3 533

Uttalelse av 19 september 1975 om forskjellige samferdselssaker (Bilavgiftsutvalgets utredning 8 april 1975; NOU 1975: 21 Støtteordninger i norsk samferdsel; NOU 1975: 39 Personbil, miljø og samfunn; og uttalelse fra Samferdselsplanutvalget 4 juli 1975). Uttalelse av 8 oktober 1975 om domstollovens § 25. Uttalelse av 8 oktober 1975 om alternativ opplaring i ungdomsskolen. Uttalelse av 5 november 1975 om forenkling av mindre avgifter oggebyrer. Uttalelse av 5 november 1975 om & av yrkessjåfører. Uttalelse av 5 november 1975 om utdannelse av personale til storhusholdninger. Uttalelse av 19 november 1975 om lakseskatt. Uttalelse av 19 november 1975 om pensjonsordninger for sykepleiere. Uttalelse av 3 desember 1975 om tiltak mot forurensninger. Uttalelse av 3 desember 1975 om kommunenes plikt til å skaffe kontorlokaler til ligningsvesen og_fo1keregister. Uttalelse av 17 desember 1975 om omlegging av finansieringsordningen i helse- og trygdesektoren. Uttalelse av 11 februar 1976 om NOU 1974: 60 Ansattes medbestemmelse i offentlig virksomhet. Uttalelse av 25 februar 1976 om forenkling av lov av 8 mars 1935 om handelsnering. Uttalelse av 24 mars 1976 om elektrisitetsforsyningens organisasjon i Norge. Uttalelse av 24 mars 1976 om administrasjonsordningen av den regionale helsetjeneste. Uttalelse av 7 april 1976 om a) delegasjon av kommunestyrets myndighet til administrasjonen og b) intern kommunal klagerett. Uttalelse av 6 mai 1976 om enslige forsørgere. Uttalelse av 22 juni 1976 om refusjon av sosiale utgifter. Uttalelse av 24 september 1976 om vann- og kloakkavgifter m.m. Uttalelse av 20 oktober 1976 om NOU 1976: 14 Boligtiltak for funksjonshemmede Uttalelse av 20 oktober 1976 om loven om fordringshaveres dekningsrett m.v. Uttalelse av 17 november 1976 om regler for kommunale nemnder. Uttalelse av 17 november 1976 om regler for fylkeskommunale nemnder. Uttalelse av 26 november 1976 om forenklinger i byggesaksbehandlingen. Uttalelse av 17 desember 1976 om tippemidler til idrettsformål og statstilskott til samfunnshus. Uttalelse av 17 desember 1976 om Lov av 25 mars 1949 om garantifond for lån i Norges Kommunalbank. Uttalelse av 17 desember 1976 om sivilt beredskap. Uttalelse av 17 desember 1976 om funksjonsfordelingen og administrasjonsordningene for motorferdsel i utmark og vassdrag. Uttalelse av 19 januar 1977 om adopsjon og adopsjonsformidling. Uttalelse av 19 januar 1977 om Lov om psykisk helsevern. Uttalelse av 16 februar 1977 om konsesjonsavgiftsfondet.

534 Bilaga 3 S()IJ 1980:53

Uttalelse av 16 februar 1977 om utbygging og drift av norske havner. Uttalelse av 16 mars 1977 om støtte ti1 dagligvareforretninger. Uttalelse av 16 mars 1977 om samordning av landsbruksforvaltningen.

Uttalelse av 16 mars 1977 om velferd for elever og studenter. i

4 Uttalelse av 31 mars 1977 om finansielle forenklinger 1978.

Uttalelse i

av 31 mars 1977 om transportsubsidier. 1 Uttalelse av 31 mars 1977 om bedriftshelsetjenesten. Uttalelse av 31 mars 1977 om fri rettshjelp. Uttalelse av 31 mars 1977 om Lov om samordnet rueringsmiddelkontroll. Uttalelse av 31 mars 1977 om salgs- og skjenkeavgifter. Uttalelse av 31 mars 1977 om helsevernet for psykisk utviklingshemmede. Uttalelse av 20 april 1977 om folkehøgskolene. Uttalelse av 27 juni 1977 om boligtiltak for funksjonshemede. Uttalelse av 27 juni 1977 om NOU 1977: 9 Varehandelen, å forbrukerne : og samfunnet. 2 Uttalelse av 27 juni 1977 om NOU 1977: 22 Finansiering av helseinstitusjoner. Uttalelse av 27 juni 1977 om håndverksloven. Uttalelse av 27 juni 1977 om midlertid lov av 11 juni 1976 om planlegging av forsøksvirksomhet i sosialtjenesten og helsetjenesten utenfor institusjon. Uttalelse av 16 august 1977 om barnehager. Uttalelse av 28 september 1977 om kommunale lukningsvedtekter. Uttalelse av 19 oktober 1977 om NOU 1977: 6 Ein samla offentleg politikk for oppvekstmiljøet. Uttalelse av 19 oktober 1977 om et utkast til forurensningslov. Uttalelse av 19 oktober 1977 om en felles kommune- og fylkeskommunelov. Uttalelse av 19 oktober 1977 om visse spørsmål i forbindelse med handelsloven (handelsbrev og omførselshandel). Uttalelse av 19 oktober 1977 om NOU 1976: 58 Attføringsarbeidet. Uttalelse av 19 oktober 1977 om visse endringer i 1ov om sosial omsorg og andre lover. Uttalelse av 28 november 1977 om forslag fra Miljøverndepartementet til nye bestemmelser om behandling og godkjenning av generalplaner. Uttalelse av 28 november 1977 om utkast til odelstingsproposisjon om kommunal og fylkeskonmmmal sosialforvaltning. Uttalelse av 28 november 1977 om offentlig kulturvern på fylkesplan. Uttalelse av 9 desember 1977 om tjenesteboliger for statstjenestemenn. Uttalelse av 9 desember 1977 om utkast til stortingsmelding i om rådgivning og lokalforvaltning i landbruket. 1 Uttalelse av 18 januar 1978 om NOU 1977: x 1 Ny p1an1eggings10v. a Uttalelse av 18 januar 1978 om offentlig tilrettelagt s. w almenpraksis for leger. Uttalelse av 18 januar 1978 om NOU 1977: 35 Lov om barn og foreldre. Uttalelse av 2 februar 1978 om forliksrådenes utgifter. Uttalelse av 2 februar 1978 om bidragsfogdenes innkrevingsoppgaver. Uttalelse av 1 mars 1978 om NOU 1977: 30 Norsk samferdselsplan.

S()lJ 1980:53 Bilaga 3 535

Uttalelse av 5 april 1978 om NOU 1977: 40 A Norsk Vegp1an.II. Uttalelse av 5 april 1978 om administrasjonen for forurensningssaker på fylkesplan. Uttalelse av 10 mai 1978 om NOU 1978: 1 Om lov om oppvekstmiljø. Uttalelse av 10 mai 1978 om NOU 1978: 6 Arbeid for kvinner. Uttalelse av 31 mai 1978 om ny søknadsprosedyre for tilskott av tippemidler. Uttalelse av 14 juni 1978 om en utredning fra Finansdepartementet om stedlig arbeidsgiverkontroll under en lønnsskatteordning. Uttalelse av 14 juni 1978 om et utkast til om proposisjon endringer i barnevernloven m.v. som Sosialdepartementet har lagt fram. Uttalelse av 14 juni 1978 om høringsnotat fra Sosialdepartementet om regulering av legetjenester. Uttalelse av 9 februar 1979 om NOU 1978: 44 Rettledningstjenesten i fiskerijueringen. Uttalelse av 6 mars 1979 om NOU 1978: 30 Ixerlinglov. Uttalelse av 6 mars 1979 om NOU 1978: 41 Import og distribusjon av spillefilm. Uttalelse av 6 april 1979 om innkreving av underholdsbidrag. Uttalelse av 6 april 1979 om samordning av offentlig laboratoriedrift. Uttalelse av 3 mai 1979 om NOU 1979: 5 Bypolitikk. Uttalelse av 3 mai 1979 om NOU 1978: 32 Fritidsbâten. Uttalelse av 19 juni 1979 om støtteordninger til dagligvarehandelen. Uttalelse av 13-14 august 1979 om forslag til ny handelslov. Uttalelse av 13-14 august 1979 om organisering av kommunale nemnder i sosialsektoren. Uttalelse av 20 august 1979 om utgifter ved innkreving av skatt. Uttalelse av 3 oktober 1979 om fiskermanntallet. Uttalelse av 7. november 1979 om utkast til lov om distriktshelsetjenesten. Uttalelse av 7. november 1979 om NOU 1979:28 Helse og sosialtjenesten i lokalsamfunnet. Uttalelse av 7. november 1979 om NOU 1979:27 av Transport funksjonshemmede. Uttalelse av 10. desember 1979 om NOU 1979:20 Forsøk med fritidshjem. Uttalelse av 28. januar 1980 om NOU 1979:26 Apotekdriftens organisasjon og funksjoner. Uttalelse av 28. januar 1980 om utkast til lov om medbestemmelse for ansatte i offentlige virksomheter.

Statens offentliga utredningar 1980

Kronologisk förteckning

. Fjorton dagars fängelse. Ju. , Skolforskning och skolutveckling. U. . Lärare i högskolan. U. , . Preskriptionshindar vid skattebrott. B.

wcouçzçiawp-

Förenklad skoladministration. U. Offentlig verksamhet och regional välfärd. l. . Kompensation för förvandlingsstraffet. Ju. . Privatlivets fred. Ju. . Övergång till fasta bränslen. l. 10. Ökad kommunal självstyrelsa. Kn. 11. Vildsvin i Sverige. Jo. 12. Mineralpolitik. l. w 13. Lönar det sig att tillsätta fluor i dricksvattnet? S. ,T 14 Kärnkraftens avfall. l. 15. Läromedlen i skolan. U. 16. Vissa frågor rörande flerhandikappade. S. 17. Datateknik och industripolitik. l. 18. Att vara skolledare. U. 19. Fler kvinnor som skolledarr.. U. 20. Jämställdhet i statsförvaltningen. B. 21. Hem och skola. U. 22. Utbyggnad av yrkesmedicinen. A. 23. Statligt kunnande till salu. B. 24. Bättre miljöinforrnation. Jo. 25. Studiestöd. U. 26. Mot bättre vetande. U. 27. Barn och vuxna. S. 28. Massmediekoncentration. Ju 29. Vilt och trafik. Jo. 30. Den sociala selektionen till gymnasiestadiet. U. 31. Offentlighetsprincipen och ADB. Ju. 32. Stödet till dagspressen. U. 33. Svensk läkemedelsindustri. l. 34. Handikappad-integrerad-normaliserad-utvârderad. U. 35. Energi i utveckling. EFUD 81. I. 36. Arbetskooperation. l. 37. Ny järnvägslagstiftning Il. Ju. 38. Utbildning för uppdrag i u-land. UD. 39. Vattenplanering. Jo. 40. Vattenplanaring. Exempel och bilagor. Jo. 41. Olja för krietid. H. 42. Arbetstagares uppfinningar. Ju. 43. Program för energihushållning i befintlig bebyggelse. Bo. 44. Bidrag till kvinnoorganisationer. Kn. 45. Översyn av vallagen 2. Ju. 46. Högskolan i FoU-samverkan. U. 47. Samspel för balanserad utveckling i glesbygd. l. 48. l livets slutskede. Transplantationskirurgiska frågor. S. 49. Tomträn. Ju. 50. Personal-utveckling-vård-planering. U. 51. Valutareglering och ekonomisk politik. E. 52. Långtidsutredningen 1980. E. . Länsförvaltningarna i Danmark, Finland Norge. Kn.

Statens utredningar 1980 offentliga

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Industridepartementet Fjorton dagars fängelse. [1] Offentlig verksamhet och regional välfärd. [6] Kompensation för förvandlingsstraffet. [7] Övergång till fasta bränslen. [9] Privatlivets fred. [8] Minerelpolitik. [12] Massmediekoncentration. [28] Kärnkraftens avfall. [14] Offentlighetsprincipen och ADB. [31] Datateknik och industripolitik. [17] Ny järnvägslagstiftning II. [37] Svensk läkemedelsindustri. [33] Arbetstagares uppfinningar. [42] Energi i utveckling EFUD 81. [35] Översyn av vallegen 2. [45] Arbetskooperation. [36] Tomträtt. [49] Samspel för balanserad utveckling i glesbygd. [47]

Utrikesdepartementet Kommundepartementet Utbildning för uppdrag i u-land. [38] Ökad kommunal siälvstyrelse. [10] Bidrag till kvinnoorganisationer. [44] Länsförvaltningarna i Danmark, Finland Norge. [53] sociauepanemenggt Lönar det sig att tillsätta fluor i dricksvattnet? [13] Vissa frågor rörande flerhandikeppade. [16] Barn och vuxna. [27] l livets slutskede. Transplantationskirurgiska frågor. [48]

Ekonomidepartementet Valutareglering och ekonomisk politik. [51] Långtidsutredningen 1980. [52]

Budgetdepartementet Preskriptionshinder vid skattebrott. [4] Jämställdhet i statsförvaltningen. [20] Statligt kunnande till salu. [23]

l Utbildningsdepartementet i Skolforskning och skolutveckling. [2] = Lärare i högskolan. [31 Förenklad skoladministration. [5] Läromedlen i skolan. [15] 1 Utredningen om kvinnliga skolledare. 1.Att vara skolledare. [18] l 2. Fler kvinnor som skolledare. [19] ; Hem och skola. [21] i Studiestöd. [25] l Mot bättre vetande. [26] l Den sociala selektionen till gymnasiestadiet. [30] å Stödet till dagspressen. [32] Handikappad-integrered-normaliserad-utvärderad. [34] Högskolan l FoU-samverkan. (46) Personal-utveckling-vårdplanering. [50]

l Jordbruksdepartementet ] Jakt- och viltvårdsberedningen. 1.Vildsvin i Sverige. [11] 2. Vilt och trafik. [29] ] Bättre miljöinformation. [24] Vettenplaneringsutredningen. 1.Vattenplanering. [39]

t 2. Vattenplanering. Exempel och bilagor. [40]

| l l Handelsdepartementet l Olja för kristid. (41)

Arbetsmarknadsdepartementet Utbyggnad av yrkesmedicinen. [22]

Bostadsdepartementet Program för energihushållning i befintlig bebyggelse. [43]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

t

91-38-05s›79-7:f=%

LiberlFörlag

? :sam “

ussm 0375-25o;x. q Allmänna Förlaget