Ökad kommunal självstyrelse : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Ökwad_ kommunal

självstyrelse y

Statens offentliga utredningar

1980:10

F@@i

Kommundepartementet

å

Ökad kommunal

självstyrelse

Slutbetänkande av statskontroll-

avgivet

kommittén _ Stockholm

Omslag Lars Thorén Jernström Offsettryck AB

ISBN 91-38-05384-5 ISSN 0375-250X GOTAB Stockholm [980

Till statsrådet och chefen för

kommundepartementet

Genom beslut den 22 december 1976 bemyndigade regeringen chefen för kommundepartementet att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter med uppdrag att utreda frågan om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 23 februari 1977 såsom ledamöter kommunalrådet Åke Norling (m) ordförande, kommunalrådet Roland Agius (c), landstingsmannen Olov Lekberg (s), rättschefen Erik Neergaard och kommunalrådet Claes Ånstrand (s) samt den 29 mars 1977 mellanstadieläraren Charlotte Branting (fp) och länsrådet Nils Thyreen. Såsom sakkunniga förordnades den 23 februari 1977 förste sekreteraren Kjell Ericsson, Landstingsförbundet, länsrådet Arne Fröjd, numera direktören Göte Jonsson, Svenska kommunförbundet och numera departementsrådet Carl-Gunnar Peterson. Såsom experter förordnades den 18 april 1977 Bo Jonsson och numera kammarrättsrådet Lendepartementssekreteraren nart Nordbeck. Som ytterligare experter åt kommittén förordnades den 28 december samma år sekreteraren Helge Dahlberg, numera sektionschefen Ingvar Persson (entledigad fr. o. m. den 1 december 1978) samt sekreteraren Leif Zaar. Fr. o. m. den 1 december 1978 har även numera sektionschefen Åke Lewensjö tjänstgjort som expert åt kommittén. Till sekreterare förordnades den 21 april 1977 dåvarande förbundsjuristen, numera sektionschefen Åke Lewensjö och den 1 september 1977 numera sektionschefen Persson för tiden t. o. m. den 31 december 1977. Ingvar Lewensjö entledigades fr. o. m. den 1 december 1978 från sitt uppdrag som sekreterare. Fr. o. m. samma datum har Ingvar Persson tjänstgjort som sekreterare åt kommittén. Till biträdande sekreterare förordnades den 9 juli 1979 förbundsjuristen Margareta Granborg för tiden t. o. m. den 31 december 1979. I sekretariatets arbete har även assistenten Margit Johansson deltagit. Kommittén har antagit namnet statskontrollkommittén. Statskontrollkommittén har tidigare framlagt fyra delbetänkanden. I det

första betänkandet (Ds Kn 1977:7) föreslog kommittén att kommun, lands-

tingskommun och kommunalförbund generellt skulle få ta upp lån och teckna borgen utan att inhämta regeringens medgivande. I kommitténs andra betänkande (Ds Kn 1977:8) föreslogs att skyldigheten för kommun att underställa beslut om antagande av brandordning länsstyrelsens prövning slopades.

I kommitténs tredje delbetänkande (Ds Kn 1978:3) behandlades frågan

om den statliga tillsynen över den kommunala barnomsorgen. Komlnittén konstaterade i betänkandet att tillsynen i vissa avseenden är omotiverad och framlade vissa förslag till förändringar i tillsynssystemet. Vidare presenterades ett principförslag till förenklad statsbidragsgivning avseende kommunala förskolor och fritidshem samt familjedaghem.

I det fjärde delbetänkandet (Ds Kn 1979:3) behandlade statskontrollkom-

mittén den statliga tillsynen över den kommunala väghållningen. Förslagen i betänkandet innebar i första hand att statsbidragssystemet förenklas. Vidare lade kommittén fram förslag som hade till ändamål att rcnodla ansvarsfördelningen mellan stat och kommun beträffande väghållningen. Kommittén har vidare presenterat två särskilda rapporter_ nämligen dels (Ds Kn 1977:9) om forskning rörande statskontroll av kommunerna och landstingskommunerna, dels (Ds Kn 1979:9) om de specialdestincrzide statsbidragen till kommunerna och landstingskommunerna. En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker-genom de statliga myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. För att få en systematisk medverkan från ämbetsverkens sida hemställde kommittén den 24 maj 1978 att regeringen skulle ge de centrala statliga myndigheterna i uppdrag att se över gällande normer i syfte att öka den kommunala självstyrelsen. Genom remissyttranden över bl. a. olika utredningsbetänkanden har statskontrollkommittén givits tillfälle att framföra sin syn på statens kontroll över kommuner och landstingskommuner inom en rad olika samhällssektorer. Yttranden har avgetts över följande tolv utredningsbetänkanden m. m.: - Betänkandet

(Ds U 1977:8) Förslag till nytt statsbidrag för det allmänna

skolväsendet - betänkande och social- Socialutredningens (SOU 1977:40) Socialtjänst försäkringstillägg. Lagar och motiv - 1969 års vägutrednings betänkande (SOU 1977:12) Kommunal och enskild väghållning - betänkande Gatukostnadsutredningens (SOU 1977:65) Kommunernas gatuhållning - betänkande Renhållningskommitténs (SOU 1978:24) Ny renhållningslagstiftning - Skolöverstyrelsens år 1978 avgivna förslag till förändring av grundskolans läroplan - betänkande Hälsovårdsstadgeutredningens (SOU 1978:44) Kommunalt hälsoskydd - betänkande Decentraliseringsutredningens (SOU 1978:52) Lägg besluten närmare människorna - Av utredningen om skolan, staten och kommunerna avgivet betänkande (SOU 1978:65) Skolan. En ändrad ansvarsfördelning - Motion 1978/7921121 av Eric Hägelmark m. fl. om anbudskonkurrens vid kommunal byggproduktion - Kommunalbesvärskommitténs betänkande (SOU 1978:84) Instansordningen i kommunalbesvärsmål - betänkande Förvaltningsutredningens (SOU 1979:61) Förnyelse genom-

SOU 1980: 10

omprövning - betänkande PBL-utredningens (SOU 1979:65) Ny plan- och byggnadslag Föreliggande betänkande utgör kommitténs slutbetänkande. I betänkandet konstaterar kommittén att förutsättningarna för att vidga kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet Ökat. Med hänsyn till att de kommunala och landstingskommunala frågorna är omfattande och komplexa är det emellertid enligt statskontrollkommittén inte möjligt att i ett sammanhang genomföra omfattande reformer av den statliga tillsyns- och kontrollfunktionen. Förändringarna bör i stället ske successivt i takt med samhällsbyggandet i övrigt. Kommittén har i föreliggande slutbetänkande samt i övrigt genom det hittills utförda arbetet visat hur arbetet med att successivt reformera formerna för statens tillsynsoch kontrollfunktioner kan bedrivas. l slutbetänkandet föreslår kommittén att underställningen av kommunala och landstingskommunala beslut inom en rad verksamhetsområden slopas. Vidare föreslår kommittén att en översyn av de centrala förvaltningsmyndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd görs i syfte att ta bort sådan statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner som inte längre kan anses behövlig. l samband med översynen föreslår kommittén att begreppet anvisning ej vidare används. Kommittén föreslår också ändringar i kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd innebärande att, förutom frågan om kostnadsökningar även kommunala självstyrelseaspekter beaktas, då statlig myndighet utarbetar ändrade eller nya föreskrifter eller råd. Kommittén redovisar även sin principiella syn på statsbidragsgivningen. Härvid lägger kommittén fram vissa förslag som syftar till minskad statskontroll. Statskontrollkommittén har även handlagt de särskilda ärenden angående statsbidragsbestämmelser rörande ersättning för medlare samt kommunal och landstingskommunal investeringsverksamhet. som chefen för kommundepartementet den 25 februari 1977 respektive den 6 december 1977 beslutat ” överlämna till statskontrollkommittén. Kommitténs förslag är enhälliga. Med överlämnande av detta slutbetänkande är statskontrollkommitténs uppdrag fullgjort.

Stockholm i mars 1980

Åke Norling

Roland Agius Charlotte Branting Olov Lekberg

Erik Neergaard Nils Thyreen Claes Ånstrand

/lngvar Persson

Innehåü

11 Sammanfattning

llnlcdrtilzg . . . . 21 1.1 Kommitténs uppdrag . . . . . . . . . . . 21 1.2 Några genomförda åtgärder för minskad statskontroll 22

1.2.1 Ändringar i kommunallagstiftningen 22

1.2.2 Ändringar i speciallagstiftningen 23

1.3 Utredningsarbetets uppläggning 24 1.3.1 Kartläggning av problem 24 1.3.2 Prioritering av arbetsuppgifter 24 1.3.3 Kontakter med statliga organ 25 1.3.4 Hittills avgivna förslag 26

2 Den kommunala självstyrelsens utveckling 29 2.1 Ökat ansvar för kommuner och landstingskommuner 29 2.2 Större och bärkraftigare kommuner . . . . . . 31 2.3 Den kommunala nämndorganisationens uppbyggnad 32 2.4 Den kommunala förvaltningsorganisationens uppbyggnad 36 2.4.1 Kommunernas förvaltningsorgan . 37 2.4.2 förvaltningsorgan 40 Landstingskommunernas 2.5 Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner 41 2.5.1 Avtal och kommunalförbund 41 2.5.2 Kommunförbunden 41

3 Olika former av starskonrroll 45

3.1 Lagar och andra författningar 46 3.2 Besvärsinstituten 46 3.3 Underställning 47 3.4 Resursfördelning . . . . . 47 3.5 Föreskrifter, anvisningar och råd 48 3.6 Effektivitetskontroll och allmän tillsyn 48

4 Minskad zmderstäl/ning av konmzunala och landstingskommunala beslut 51 4.1 Allmänt 51

SOU 1980: 10

4.2 reformer Exempel på genomförda avseende slopad underställningsskyldighet . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.2.1 av nämndreglementen Underställning och delegationsbeslut . . . . . 52 4.2.2 Underställning av avgiftsbeslut . . . . . 53 4.2.3 Underställning av beslut om anslag. fondavsättningar. fondanvändningar samt om lån och borgen

xjlL/l Ulb

4.2.4 Underställning i övrigt Underställningsfrågornas behandling i rätts- och samhällsvetenskaplig litteratur . . . . . . . . . 4.4 Kommitténs grundsyn 57 på underställningsinstitutet 4.5 Underställning enligt kommunallagen . 58 4.5.1 Ianspråktagande av medel ur kapitalfond 58 4.5.2 Underställning av beslut om hamnavgifter m. m. 61 4.6 Underställning 63 enligt kommunalförbundslagen 4.6.1 Allmänt om kommunalförbund 63 4.6.2 Underställning av förbundsordning . . . . 64 4.6.3 Tvångsvis bildande av kommunalförbund enligt special-

4.6.4 Övriga underställningsfrågor beträffande kommunalför-

bund . . . . . . . 68 4.7 Underställning av kommunala 69 förordningar 4.7.1 Inledning . . . . . . . 69 4.7.2 Underställning av brandordning 69 4.7.3 Underställning av lokal ordningsstadga 70 4.7.4 Underställning av hamnordning . . . . 73 4.7.5 Ilnderställning av reglemente för spárvägsföretzig m. m. . . . . . . . . . . 74 4.7.6 Underställning av lokal hälsovårdsordning 75 4.8 Fastställelse av planbeslut m. m. 77 4.8.1 Allmänt om planläggning 77 4.8.2 Fastställelse av generalplan 78 4.8.3 Fastställelse av regionplan 79 4.8.4 Fastställelse av stadsplan 79 4.8.5 Fastställelse av tomtindelning 80 4.8.6 Fastställelse av byggnadsplan 80 4.8.7 Förslag av PBL-utredningen . . . . 80 4.9 Underställning av beslut om gatumarksersättning och gatubyggnadskostnad . . . . 85 4.9.1 Gällande bestämmelser . . 85 4.9.2 Förslag av gatukostnadsutredningen 86 4.10 Underställning av arbetsplan för allmän väg 86 4.10.1 Gällande bestämmelser . . . . . . . . 86 4.10.2 PBL-utredningens förslag till ändring av underställningsförfarandet . . 88 4.10.3 Kommitténs överväganden . . . . . . . 89 4.11 av kommunala Underställning beredskapsplaner och skyddsrumsplaner . . . . . . . 91 4.11.1 Allmänt om civilförsvaret 91

4.11.2 Kommunala beredskapsplaner m. m. 92 4.11.3 Kommitténs (överväganden och förslag 96 4.12 Underställning av beslut om valkretsindelning m. m. 97 4.12.1 Valkretsar inom landstingskommun m. m. 97 4.122 Valkretsar och valdistrikt inom kommun 98 4.12.3 Kommitténs överväganden och förslag 99 4.13 Underställning av beslut om renhållning av gångbana 100 4.1.3.1 Bakgrund . . . . . . 100 41.13,2 Gatukostnadsutredningens förslag 102 4.1.3.3 Kommitténs överväganden . . . . . . . . . 102 4.14 Understêillning av instruktion för skolchef och biträdande skoldirektiör . . . 103 4.14.1 Gällande bestämmelser . . . 103 4.142 Kommitténs överväganden och förslag 103 - Underställning inom det landstingskommunala området 103 4.l5.l Inledning . . . . . . . . 103 4.152 Underställning enligt omsorgslagen 104 4.153 Underställning enligt barnavårdslzigen 108 4.154 Understêillning inom utbildningsområdet 109

5 Förenklad statsbidragsgiwzing . . . . . 113 5.1 Statsbidragens uppbyggnad och utveckling . . 113 5.2 1979 års beslut om reformering av skatteutjämningssystemet 116 5.3 Synpunkter som framförts på statsbidragssystemet 118 5.4 Kommitténs överväganden . . . . . . . . . 119 5.5 Successiv översyn av statsbidragsgivningen och statsbidragsförfattningarna 124 5.6 Synpunkter och förslag rörande vissa enskilda statsbidrag 127

6 Statsbidragsberättigade kommunala arbeten 133 6.1 Bakgrund . . . . 133

6.2 Överväganden och försla 134

7 Begränsning av nzyndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd 137 7.1 Allmänt . . . . . . 137 7.2 Redovisning från myndigheterna 138

7.3 Överväganden och förslag 140

8 Fortsatt zitvecklirzgsøzrbete 149

Bilagor

direktiv . . . . . . . . . . . . . Bilaga 1 Utredningens för statskontrollen i Finland och Nor- Bi1aga2 Något om formerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ge Bilaga 3 Svenska kommun förbundets och Landstingsförbundets organisation . . Bilaga 4 Skrivelse från DEFU

Bilaga5 Regeringens uppdrag år centrala nzyndigheter att se över föreskrifter, an visningar och råd som reglerar konzmunal och landstingskomnzunal verksamhet 165 Bilaga 6 Förfarrningsförslag 169 6:1 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977:179) 169 6:2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1964:63) om kommunal beredskap 169 6:3 Förslag till Förordning om ändring i skolförordningen (1971:235) 171 6:4 Förslag till Förordning om ändring i folkhögskoleförordningen (1977:551) 171 6:5 Förslag till Förordning om översyn av centrala förvaltningsmyndigheters föreskrifter, anvisningar eller allmänna råd 172 6:6 Förslag till - Förordning om ändring i kungörelsen (1970:641) om begränsningi myndighets rätt att meddela föreskrifter. anvisningar eller råd 172 6:7 Förslag till Förordning om ändring i kommittéförordningen (1976:119) 174 6:8 Förslag till Förordning om ändring i allmänna verksstadgan (1965:600) 175

SOU l98llzl0

Sammanfattning

1 Inledning

Statskontrollkommittén har gjort en samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna. Syftet med översynen har varit att mönstra ut sådana detaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunala organens resurser inte längre är nödvändiga. I betänkandet konstaterar kommittén att förutsättningarna för att vidga kommunernas och Iandstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet ökat. Genom kommunindelningsreformen och i takt med samhällsverksamhetens utbyggnad har förvaltningsorganisationen tillförts sakkunskap på olika områden. Detta förhållande gör det enligt kommittén möjligt att begränsa den statliga tillsynen och kontrollen. Flera konkreta åtgärder har under den senaste IO-årsperioden vidtagits för att öka de kommunala och landstingskommunala organens handlingsfrihet. Sammantaget har de olika förslagen medfört att det kommunala självbestämmandet ökat i betydande omfattning. En första uppgift för kommittén har varit att kartlägga de problem som finns rörande förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter. I enlighet med vad som framhålls i direktiven har kommuner och landstingskommuner under arbetets gång på olika sätt beretts tillfälle att framföra synpunkter och önskemål om förenklingar. Förslagen från kommunerna och landstingskommunerna om förändringar Statskontrollkommittén har inte ansett spänner över flera samhällssektorer. det vara möjligt att behandla samtliga frågor som förts fram. Vissa områden har därför prioriterats i utredningsarbetet. Dessa är

EJ underställning av kommunala och landstingskommunala beslut hos statlig myndighet EJ formerna för statsbidragsgivningen E] myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd D statskontrollen i fråga om barnomsorg - åldrevård långtidssjukvård gatu- och väghållning.

Sammanfattning

De frågor som kommittén ansåg borde utredas i första hand har blivit föremål för särskilda förstudier. Dessa har haft till syfte att utgöra underlag för diskussioner inom kommittén om reformbehovet inom de olika sakområdena. De önskemål om förändringar av den statliga tillsynen som kommuner och landstingskommuner fört fram har kommittén tagit upp vid överläggningar med olika statliga myndigheter. Genom dessa kontakter har kommittén också blivit informerad om den syn på statlig styrning genom föreskrifter och råd som myndigheterna har samt om de aktiviteter som bedrivs för att ta bort onödig detaljreglering. Kommitténs utredningsarbete inom olika sakområden har hittills resulterat i fyra delbetänkanden. I november 1977 presenterade sålunda statskontrollkommittén två delbetänkanden: (Ds Kn 1977:7) om underställning av lån och borgen och (Ds Kn 1977:8) om underställning av brandordning. I dessa betänkanden föreslog kommittén att bestämmelserna i kommunallagen (1977:179) om att regeringens medgivande. utom i vissa fall, behövs för att kommun och landstingskommun skall få ta upp lån och teckna borgen mönstras ut samt att underställningsskyldigheten när det gäller kommunfullmäktiges beslut om antagande av brandordning slopas liksom länsstyrelsernas möjlighet att utfärda brandordning. Kommittén behandlade i det tredje delbetänkandet (Ds Kn 1978:3) Ökat kommunalt ansvar för barnomsorgen statskontrollen av den kommunala barnomsorgen. Kommittén konstaterade i betänkandet att tillsynen i vissa avseenden är omotiverad och föreslog förändringari Vidare tillsynssystemet. presenterades ett principförslag till förenklad statsbidragsgivning avseende kommunala förskolor och fritidshem samt familjedaghem.

I det fjärde delbetänkandet (Ds Kn 1979:3) Ökat kommunalt väghållnings-

ansvar har kommittén föreslagit att de nuvarande till kommustatsbidragen nala gator och vägar ersätts av ett mer generellt utformat stöd och att kommunerna tar över en större del av ansvaret för väghållningen i tätorterna. Kommittén har vidare presenterat två rapporter, nämligen dels (Ds Kn 1977:9) om forskning rörande statskontroll av kommunerna och landstingskommunerna, dels (Ds Kn 1979:9) om de specialdestinerade statsbidragen till kommunerna och landstingskommunerna. För att få en systematisk medverkan från ämbetsverkens sida när det gäller frågan om statlig tillsyn och kontroll genom föreskrifter. anvisningar och råd hemställde kommittén den 24 maj 1978 att regeringen skulle ge de centrala statliga myndigheterna i uppdrag att se över gällande normer i syfte att öka den kommunala självstyrelsen. Regeringen uppdrog enligt beslut den 26 oktober 1978 åt vissa myndigheter att till kommundepartementet redovisa vidtagna och planerade åtgärder.

2 Den kommunala

självstyrelsens utveckling

Under kommunallagarnas första tid spelade kommunerna en betydligt mer begränsad roll än nu. Deras verksamhet omfattade dels lokala statliga angelägenheter. dels frågor som kunde hänföras till ett allmänt kompetens-

Sammanfattning 13

stadgande om att kommunen skulle sköta sina ”egna gemensamma ordningsoch hushållningsangelägenheter”. I dag har kommunerna ansvaret för de flesta samhällsuppgifter som direkt berör den enskilde. Socialvård och är de viktigaste verksamheterna. Landstingskommunernas helt undervisning dominerande uppgift år hälso- och sjukvården. De genomgripande förändringar som kommunerna och landstingskommunerna genomgått under efterkrigstiden har lett till en betydande omstrukturering av såväl de kommunala nämnderna som förvaltningen. Strävan har varit att skapa en effektiv och enhetlig organisation. Nämndorhar under senare år utvecklats på olika sätt. Behovet av ganisationen samordning och samarbete mellan nämnderna har blivit alltmer framträdande. Förvaltningsorganens organisationsstruktur (uppdelning på kontor, avdelning. sektion etc.) i kommuner och landstingskommuner har successivt anpassats till nya behov. För vissa samhällsuppgifter behöver kommuner och landstingskommuner samarbeta. I många fall sker det genom ett civilrättsligt avtal. När det är fråga om mer permanent samverkan sker detta i form av kommunalt bolag, stiftelse eller kommunalförbund. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet är privaträttsliga sammanslutningar med resp. kommuner och landstingskommuner som medlemmar. Kommunförbundens uppgift att bevaka de kommunala intressena gentemot statsmakterna och samhället i övrigt sker på olika sätt. Kommunförbunden bidrar med sina resurser till den kunskap och kapacitet som kommunerna och landstingskommunerna totalt förfogar över.

3 Olika former av statskontroll

Statens tillsyn och kontroll över kommunernas och landstingskommunernas verksamhet utövas i olika former. Det mest vidsträckta tillämpningsområdet har den statskontroll som utlöses på enskilds initiativ genom besvär över ett kommunalt eller landstingskommunalt beslut. Besvär som anförs med stöd av kommunallagen, k. kommunalbesvär, är den kontrollform som innebär det minsta ingreppet i den kommunala självstyrelsen. En mer ingående kontroll kommer till stånd genom s. k. förvaltningsbesvär, som anförs med stöd av specialförfattningar. Vissa beslut av kommuner och landstingskommuner prövas och fastställs av regeringen eller annan statlig myndighet genom underställning. Exempel på sådana ärenden utgör antagande av kommunala stadgor, planläggningsbeslut och beslut om vissa avgifter.

Effektiviretskonrroll sker med stöd av olika specialförfattningar, som

ålägger kommunerna och landstingskommunerna att svara för vissa förvaltningsuppgifter och som föreskriver statlig tillsyn över att uppgifterna fullgörs på ett tillfredsställande sätt. Exempel på sådan reglering erbjuder hälsovårdsstadgan och brandstadgan. En mycket långtgående styrning är möjlig genom att staten inom vissa verksamhetsgrenar kan bestämma över resurstilldelningen till kommuner och landstingskommuner. Exempel på ekonomiska styrmedel är investeringsavgifter och statsbidrag. Genom lagstiftningen ges ofta centrala ämbetsverk befogenhet att utfärda

14 Sammanfattning

tillämpningsföreskrzfter. Denna anvisningsverksamhet är på vissa områden av betydande omfattning och utgör ett väsentligt statligt styrinstrument över kommunerna och landstingskommunerna.

4 Minskad av kommunala och

underställning

landstingskommunala beslut

Underställningsförfarandet intar en klar särställning bland alla de olika former av statlig tillsyn av kommunal verksamhet som i dag förekommer. Det normala är att statlig kontroll av kommunala och landstingskommunala organs sätt att fullgöra uppgifter som staten ålagt dem sker först sedan kontrollåtgärder har påkallats genom besvär eller när något missförhållande har uppstått eller kan befaras uppstå. Underställningsinstitutet utmärks däremot av att det kommunala eller landstingskommunala beslutet blir juridiskt gällande först sedan prövning och godkännande har skett av statlig myndighet. Enligt statskontrollkommitténs mening är det uppenbart att underställningsförfarandet med dess karaktär av generell statskontroll allmänt sett mindre väl överensstämmer med en modern syn på samspelet mellan å ena sidan statliga och å andra sidan kommunala och landstingskommunala organ. Underställningsförfarandet har dock delvis till syfte att garantera laglighet och skälighet hos de kommunala besluten samt den enskildes rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice. för en vidgad Förutsättningarna kommunal självstyrelse har ökat genom att de kommunala förvaltningsorganen fått större resurser och därmed också bättre beslutsunderlag. Underställningsförfarandet har påtagliga nackdelar. I alla de ärenden där fastställelsemyndigheten utan saklig ändring fastställer det kommunala eller landstingskommunala beslutet innebär underställningsförfarandet en onödig administrativ omgång. Förfarandet kan ibland skapa byråkrati och en orationell handläggning som givetvis även har negativa kostnadseffekter. Statskontrollkommittén har kartlagt alla underställningsbestämmelser, som av kommunerna och landstingskommunerna uppfattas som onödig statskontroll. Mot bakgrund av denna samlade bild av underställningsinstitutet har kommittén övervägt behovet av förändringar. Den grundläggande utgångspunkten vid genomgången har varit att underställning endast bör komma till användning i undantagsfall där andra efter tillsynsformer noggrant övervägande bedömts vara otillräckliga. I följande fall har statskontrollkommittén föreslagit att underställningsskyldigheten tas bort

beslut om ianspråktagande av medel ur kapitalfond - beslut om kommunal beredskapsplan - beslut om instruktion för skolchef och biträdande skoldirektör beslut om ny. till- eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskola inom landstingskommunens verksamhetsområde beslut om reglemente för folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman.

Sammanfattning 15

Statskontrollkommittén har lämnat synpunkter på ytterligare ett tjugotal olika bestämmelser om underställning. Samtliga dessa ligger inom sakområden som andra statliga kommittéer givits i uppdrag att utreda. I direktiven för kommittén som kan göras oberoende av anges att förändringar inom andra sakområden i första hand skall övervägas. överväganden Statskontrollkommittén har därför avstått från att lägga författningsförslag sakområden. när det gäller underställning som ryms inom andra kommittéers I dessa fall har i stället allmänna synpunkter på underställningsförfarandet redovisats.

5 Förenklad statsbidragsgivning

kan indelas i två huvudgrupper, nämligen allmänna bidrag och Statsbidragen bidrag. Det allmänna bidraget utgör ett tillskott till den specialdestinerade kommunala ekonomin utan särskilda förbehåll beträffande medlens användning. Det specialdestinerade bidraget ger stöd åt en viss kommunal verksamhet. _ De specialdestinerade bidragen kan delas in i investerings- och driftbidrag. Dessa kan i sin tur delas in i följande tre kategorier prestationsrelaterade bidrag - kostnadsrelaterade bidrag - och avtalsbidrag. avlösnings- Statskontrollkommitténs studium av statsbidragsreglerna visar att systemet med speciella statsbidrag är förhållandevis komplicerat. Antalet bidrag är stort och varje bidrag är reglerat i en särskild författning. Många bidrag utgår till relativt begränsade kommunala verksamhetsområden. För en del speciella statsbidrag gäller alltjämt ganska detaljerade bestämmelser, som enligt statskontrollkommitténs mening verkar onödigt styrande på verksamhetens utformning och innehåll. Detta gäller också i fråga om föreskrifter och anvisningar med långtgående krav på detaljredovisning av kostnader m. m. och med inslag av kontroll från vederbörande myndigheters sida. Andra bidrag åter utgår i mer schabloniserade former. dvs. utan större detaljredovisning och kostnadskontroll. När det gäller att få till stånd förenklingar i de specialreglerade statsbidragen är det möjligt att gå fram på olika vägar. Följande alternativ eller kombinationer därav kan övervägas.

E! Ökad prestationsrelaterad bidragsgivning D Avveckling av anläggningsbidrag. där driftbidrag utgår, genom att det till för en periodiserad anläggnings- eller driftbidraget läggs ett belopp lokalkostnad E! Bidragsunderlaget för vissa kostnadsrelaterade bidrag. t. ex. för äldrevård, nykterhetsvård. viss övrig socialvård bör göras lättare att ta fram. precisera och redovisa EI Slopande eller begränsning av vissa kostnadsredovisningar. specifikationer och liknande uppgifter.

16 Sammanfattning SOU 1980: ll)

Statskontrollkommittén föreslår att regeringen i budgetanvisningarna ger myndigheterna i uppdrag att i samband med deras arbete med anslagsframställningar avseende statsbidrag se över statsbidragsförfattningztr. tillämpningsföreskrifter och anvisningar i syfte att åstadkomma förenklingar såväl för de kommunala huvudmännen som för myndigheterna själva. Enligt statskontrollkommitténs uppfattning bör följande statsbidrag omgående övervägas av resp. myndigheter, nämligen statsbidrag till

familjebidrag - anordnande av skyddsrum - kommunal översiktlig planering sysselsättningsskapande åtgärder - kollektivtrafik social hemhjälp färdtjänst - vårdanstalter och inackorderings/behandlingshem för alkoholmissbrukare - särskolor - lantbruksskolor.

När det gäller statsbidragen till undervisningsväsendet så har bl. a. skoladministrativa kommittén nyligen föreslagit av dessa. förenklingar Statskontrollkommittén vill i sammanhanget fästa uppmärksamheten på att kommunerna och landstingskommunerna ofta råkar i likviditetssvårigheter p.g.a. att vissa statsbidragskonstruktioner inte medger att förskott utbetalas eller innebär att förskott utgår med alltför låga belopp. Ett lämpligt för att komma tillrätta med dessa problem tillvägagångssätt kan enligt kommittén vara att en särskild tillsätts med företrädare för arbetsgrupp kommundepartementet, budgetdepartementet och de båda kommunförbunden, som skall ha till att kartlägga uppgift problemen och överväga möjligheterna till förändringar.

6 kommunala arbeten

Statsbidragsberättigade

Riksdagens revisorer har granskat det sätt på vilket statliga bidrag till kommunala investeringar har utnyttjats. Särskild hänsyn har därvid tagits till effektivitet och kostnader. Granskningspromemorian (4/1977) Statsbidragsberättigade kommunala arbeten har remissbehandlats och överlämnats till regeringen som den 6 december 1977 beslutade att överlämna ärendet till statskontrollkommittén. I granskningspromemorian redovisade undersökningar om kommunernas val av regiform och upphandling tyder på att det i många kommuner varit brister i beslutsunderlaget. Revisorerna är därför av den uppfattningen att det vore värdefullt om allmänna riktlinjer för valet mellan olika regiformer utarbetades med syfte att eliminera olikheter i konkurrenssituationen. Dessa riktlinjer borde innefatta vissa allmänna rekommendationer om kalkylunderlag.

SOU 1980: 10 Sammanfattning 17

Att ställa krav på särskilda system för kostnadskalkylering och kostnadsredovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidragsberättigade byggnads- och anläggningsarbeten finner kommittén direkt olämpligt. Sådana krav skulle i många fall leda till en onödig byråkratisk hantering och således motverka kravet på effektiv användning av offentliga medel. Statskontrollkommittén föreslår att regeringen ger statens råd för byggnadsforskning i uppdrag att i samråd med vägverket, byggnadsstyrelsen och representanter för kommunerna och landstingskommunerna utarbeta underlag för fortbildning om kostnadskalkylering och kostnadsredovisning m. m. av byggnads- och anläggningsarbeten.

7 Begränsning av föreskrifter,

myndigheternas anvisningar

och råd

En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. Grunden för myndigheternas befogenheter i detta avseende finns bl. a. i resp. myndighets instruktion samt i lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden. Kommittén föreslår att det i en särskild förordning föreskrivs att statliga myndigheter skall ta bort sådana föreskrifter, anvisningar och allmänna råd som inte längre kan anses nödvändiga. Syftet skall vara att stärka den kommunala självstyrelsen. Resultatet av översynen föreslås redovisas till regeringen senast den 1 juli 1983. I översynsarbetet är det av vikt att samråd sker med företrädare för kommuner och landstingskommuner. Kommuner och landstingskommuner uppfattar ibland utfärdade anvisningar och råd som mer bindande än vad som från myndigheternas sida varit avsikten. Terminologiska oklarheter bidrar på så sätt till en mer omfattande statlig kontroll och styrning än som avsetts. Kommittén anser att begreppen föreskrifter och allmänna råd är fullt tillräckliga. Kommittén föreslår därför att myndigheterna genom en särskild förordning åläggs att mönstra ut begreppet anvisningar ur sina författningssamlingar. I 9 § författningssamlingsförordningen finns bestämmelser om att vissa centrala myndigheter skall ge ut författningssamlingar. Dessa skall ha visst i förordningen föreskrivet utseende. Det förekommer dock att publiceringen av myndigheternas författningar inte sker på föreskrivet sätt. Detta är enligt kommitténs mening otillfredsställande. De myndigheter som berörs av det anförda bör därför i samband med att begreppet anvisningar byts ut också ta upp den här frågan. Myndigheternas rått att utfärda föreskrifter, anvisningar och råd begränsas genom en särskild kungörelse. Kungörelsen innebär att myndigheterna inte utan regeringens medgivande får utfärda sådana föreskrifter, anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer, om detta i mer än oväsentlig grad kan leda till kostnadsökningar i den

18 SOU 198010

Sammanfattning

verksamhet som berörs. En liknande begränsning i myndigheternas verksamhet måste anses väl så motiverad för att förhindra att inskränkningar görs i den kommunala självstyrelsen. Statskontrollkommittén anser därför att begränsningskungörelsen bör ändras så det anges att även statskontrollaspekterna skall beaktas då föreskrifter och allmänna råd utfärdas. I likhet med vad som gäller då de ekonomiska konsekvenserna av föreskrifter och råd skall bedömas, kan statskontrollaspekterna inte prövas på ett allsidigt sätt utan att de som berörs ges tillfälle att framföra sina synpunkter. Statskontrollkommittén föreslår därför att det i begränsningskungörelsen föreskrivs att statlig myndighet som meddelar föreskrifter eller råd alltid skall samråda med berörda parter, såvida inte regeringen förordnat annat. En sådan samverkan kan även ses som ett led i strävandena att fördjupa demokratin i samhället. När det gäller samråd om normer avseende administrativa rutiner i anslutning till ansökan, utbetalning och kontroll av statsbidrag har de erfarenheter som statskontrollkommittén vunnit under utredningsarbetet gett vid handen att myndigheternas kontakter med företrädarna för kommunerna och landstingskommunerna varit otillräckliga. Kommittén föreslår därför att begränsningskungörelsen kompletteras med en ny paragraf där det klart anges att myndigheterna innan beslut fattas om nya eller ändrade föreskrifter eller råd som gäller statsbidragens administration skall höra företrädare för kommunerna och landstingskommunerna.

8 Fortsatt utvecklingsarbete

När medborgarna ställer krav på insatser av samhället riktar sig deras krav ofta inte mot något speciellt samhällsorgan. Istället betraktas samhället som en helhet där staten, kommunerna och landstingskommunerna ingår och samarbetar. Samhällsbyggandet är lika mycket kommunernas och landstingskommunernas som statens uppgift. Den offentliga verksamheten kan således betraktas som en enhet. Detta innebär att en långtgående samordning av de olika samhällsorganen krävs. En annan grundläggande förutsättning för en målmedveten reformpolitik är att det råder balans i samhällsekonomin mellan anspråk och resurser. Samordningen av de olika delarna av samhällsverksamheten måste därför tillkomma staten för att nödvändiga avvägningar skall kunna göras om fördelningen av samhällets resurser. Samtidigt kan det konstateras att kommunal självstyrelse är den form av decentraliserad samhällsförvaltning som kommit att betraktas som ett nödvändigt fundament i den svenska demokratin. Genom den kan demokratins idé om människornas medinflytande på angelägenheter som berör dem förverkligasi vid omfattning. Kommunerna och landstingskommunerna måste ha en stark ställning om samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda människorna. De enskilda människorna har krav på rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Staten måste därför kunna påverka - och i viss mån också styra - den kommunala verksamheten. Det är dock knappast möjligt att ställa upp någon allmängiltig princip som kan tillämpas vid ställningstaganden till utformningen av statens tillsyns- och kontrollfunktio-

SOU 1980: 10 19

Sammanfattning

ner. En avvägning mellan delvis motstridiga intressen måste komma till stånd vid varje tillfälle. Statskontrollkommittén har visat hur arbetet med att successivt reformera formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner kan läggas upp. För att det fortsatta förändringsarbetet skall kunna bedrivas med nödvändig överblick och fasthet är det angeläget att en samordnande bevakning av formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna sker inom regeringskansliet. Frågan om förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter bör enligt statskontrollkommitténs mening normalt prövas i samband med att sakområdet utreds. Detta kan, som kommittén tidigare diskuterat, ske inom de statliga myndigheterna i samband med översyn av myndigheternas föreskrifter och råd eller då nya föreskrifter och råd utarbetas. Det bör även regelmässigt ske i samband med att en statlig kommitté utreder ett sakområde som berör kommunerna eller landstingskommunerna. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att tilläggsdirektiv utfärdas till samtliga kommittéer med uppgift att pröva frågan om statskontrollens utformning. Enligt statskontrollkommitténs uppfattning är det av utomordentligt stor vikt att även effekterna av olika kommittéförslag när det gäller den kommunala självstyrelsen redovisas i betänkanden. I detta hänseende framläggs förslag till ändring i kommittéförordningen (1976:119). Ett sådant obligatoriskt krav för kommittéer och särskilda utredare ger ökade möjligheter att på ett samordnat sätt inom regeringskansliet bevaka formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna. Arbetet med att reformera formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner måste bedrivas på ett sådant sätt att problemen fortlöpande kan lösas. De centrala ämbetsverkens överblick och kunskap är därvid av stor betydelse. Statskontrollkommittén föreslår därför genom tillägg i allmänna verksstadgan (1965:600) att myndigheterna inom sina områden skall verka för att öka den kommunala självstyrelsen.

1 Inledning

1.1 Kommitténs

uppdrag

l direktiven för kommittén uttalas att den kommunala är av självstyrelsen stor betydelse för vårt lands styrelseskick. Kommunministern uttalar att förutsättningarna för att öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet i hög grad har förbättrats. Mot den bakgrunden anses det vara en angelägen uppgift att ge den kommunala självstyrelsen ett större reellt innehåll. Till ledning för kommitténs arbete gör departementschefen bl. a. följande principiella uttalande: Det finns enligt min mening flera motiv för att på detta sätt decentralisera ansvar och befogenheter. statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och får bättre tid för planering och andra övergripande frågor. Från demokratisk synpunkt är en förstärkning av kommunernas och landstingskommunernas roll i beslutsfattandet av stor vikt för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda människorna. l utredningsarbetet bör synpunkter av detta slag väga tungt. Samtidigt måste självfallet kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet beaktas. Det är exempelvis nödvändigt att statsmakterna meddelar bestämmelser av olika slag för att uppnå övergripande mål i fråga om rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner måste enligt min mening en avvägning mellan delvis motstridiga intressen göras i varje särskilt fall.

I direktiven anges att en samlad översyn skall göras av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna. I vissa avseenden preciseras kommitténs uppgifter. D Syftet med översynen skall vara att mönstra ut sådana detaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunala organens resurser inte längre är nödvändiga D I första hand skall sådana förändringar övervägas som framstår som särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden om andra förändringar inom ett visst sakområde D Särskild uppmärksamhet skall ägnas beslut som kräver fastställelseprövning av regeringen eller statlig myndighet D Kommittén skall behandla de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll i syfte att avveckla föreskrifter, anvisningar och råd som inte längre kan anses behövliga

Utredningsdirektiven återfinns som bilaga l.

22 Inledning SOU 1980: 10

1.2 Några genomförda åtgärder för minskad statskontroll

Behovet av statskontroll över kommunernas och landstingskommunernas verksamhet har minskat. l samband med beslut om reformer på olika områden har begränsningar gjorts i statens tillsyns- och kontrolluppgifter. För kommitténs uppläggning av utredningsarbetet har det varit angeläget att något kartlägga de förändringar som vidtagits för att öka den kommunala handlingsfriheten. I det följande redovisas i första hand reformer som syftat till att skapa en ramlagstiftning eller till att begränsa skyldigheten att underställa beslut statlig myndighets prövning.

1.2.1 i

Ändringar kommunallagstiftningen

Vid 1969 och 1972 års riksdagar fattades beslut om att begränsa kommuns underställningsskyldighet i vissa ärenden. Vid det förstnämnda tillfället gavs kommunerna rätt att utan underställning besluta om reglemente för andra kommunala nämnder än besvärsnämnder och om plan beträffande hushållning med stads donationsjord (prop. 1969:63, KU 1969:44. rskr 1969:405). Det underställningspliktiga området reducerades ytterligare år 1972. På grundval av bl. a. kommunalrättskommitténs betänkande XIII (Ds C 1970:2) Kommuns och andra kommunala menigheters skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut slopades den 1 juli 1972 underställningsskyldigheten i fråga om reglemente för besvärsnämnd och kommuns beslut om placering av penningmedel, som inte behövs för nära förestående utbetalningar, samt beträffande vissa offentligrättsliga avgifter, nämligen torgavgifter, gatuhandelsavgifter m. m., parkeringsavgifter och sotningsavgifter (prop. 1972:12, KU 1972:11, rskr 1972:45). Riksdagens beslut under våren 1977 om en ny kommunallag innebar en betydande förändring av kommunallagstiftningen (prop. 1975/762187. KU 1976/7725, rskr 1976/771148, SFS 1979:179). Genom reformen har lagstiftningen fr. o. m. den 1 juli 1977 blivit enklare och mera enhetlig samt anpassats till utvecklingen i kommunal praxis. Kommunallagens karaktär av ramlag med minskad detaljreglering innebär att kommunernas och landstingskommunernas handlingsfrihet ökar liksom möjligheterna att anpassa verksamhetsformerna efter lokala förhållanden och till den framtida utvecklingen. Den nya kommunallagen innebar att en mängd statliga detaljföreskrifter slopades. Exempel härpâ utgör följande förändringar. E! Underställningsskyldigheten i fråga om anslag som skall täckas genom utdebitering under mer än fem år utgick C1 Underställningsskyldigheten för fondavsättningar och fondanvändningar togs med något undantag bort EJ Kommunfullmäktige och landstinget får själva bestämma mandatperiodens längd för nämndernas ordförande D Länsstyrelsens rätt att förordna om sammanträde med kommunfullmäktige togs bort E1 Kommunfullmäktige och landstinget bestämmer numera när räkenska-

Inledning 23

perna skall vara avslutade D Bestämmelserna om hur kommun och landstingskommun får använda vederlag för en anläggningstillgång eller försäkringsersättning för sådan tillgång upphävdes. Våren 1979 beslutade riksdagen (prop. 1978/79153, KU 1978/79226, rskr 1978/79220) att slopa bestämmelserna i kommunallagen om att regeringens medgivande, utom i vissa fall, behövs för att kommuner och landstingskommuner skall få ta upp lån och teckna borgen. Regeringens proposition var utarbetad på grundval av statskontrollkommitténs förslag.

1.2.2 Ändringar i speciallagstiftningen

[samband med kommunallagsreformen beslutade riksdagen om ändringari ett 25-tal olika specialförfattningar (prop. 1976/77:1, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). Även i detta fall var syftet att öka kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att anpassa organisation och arbetsformer efter skiftande lokala förhållanden och behov. Genom förändringarna skapades större enhetlighet och enkelhet i nämndorganisationen efter mönster av den nya kommunallagen med ett minimum av särregler och detaljföreskrifter. D Flertalet särbestämmelser. i specialförfattningarna om nämndernas organisation och arbetsformer slopades. Detta innebär bl. a. - att frågan om nämndernas sammansättning och utomståendes närvarorätt vid nämndsammanträde helt har överlämnats till kommunerna och landstingskommunerna - att kommunerna och landstingskommunerna fått större frihet att bestämma vilka nämnder som skall inrättas och uppgifternas fördelning mellan nämnderna D Kommunernas skyldighet att underställa statlig myndighet beslut begränsades. Således upphörde skyldigheten att underställa beslut som avser - av ålderdomshem plan för byggande - för ålderdomshem, som drivs av två eller flera kommureglemente ner - och hälsovårdsnämnds byggnadsnämnds delegationsbeslut reglemente angående burskap -förordnande av mäklare som handel- och sjöfartsnämnd har antagit D De statliga myndigheternas möjlighet att mot kommuns vilja inrätta kommunalförbund för skola upphörde D Vissa bestämmelser om statlig detaljkontroll beträffande kommunalförbund för bostadsförmedling slopades. På barnomsorgens område har lättnader i den statliga tillsynen åstadkommits bl. a. genom att den statliga ritningsgranskningen har slopats vid prövning av statsbidrag till daghemsbyggande (SFS 1973:1207). Exempel på utvecklingen mot minskad statlig styrning utgör vissa ändringar i skolförordningen (1971:235). Kommunerna kan numera själva besluta om skolfastigheternas förvaltning (KU 1969:30, rskr 1969:314) och om personaltjänstens organisation beträffande viss skolpersonal (prop.

24 Inledning

1972:14, UbU 1972:8, rskr 1972:97). På skolområdet beslutade statsmakterna år 1973 om förenklad handläggning av skolbyggnadsärenden (prop. 1973:174, UbU 1973:55, rskr 1973:332). Denna reform innebar bl. a. att lokalbehovsprövningen för grundskolan blev en kommunal angelägenhet, att själva handläggningsförfarandet förenklades och att den statliga avsyningen slopades. En minskning av den statliga kontrollen har gjorts i fråga om avgifter hos byggnadsnämnd. Genom ändringar i byggnadsstadgan (1959:612) och förordningen (1961:568) om brandfarliga varor behöver kommun numera inte underställa länsstyrelsen beslut om nämnda avgifter (prop. 1975:107, CU 1975:29, rskr 1975:220, SFS 1975:462 resp. 1975:821). Vidare har 8§ sjukvårdslagen (1962:242) ändrats så att nyanläggning. till- eller ombyggnad av sjukhus numera kan ske utan krav på att ritningarna till sjukhuset först skall godkännas av statlig myndighet (prop. 1978/79:174, SoU 1978/7939, rskr 1978/79:384).

1.3 Utredningsarbetets uppläggning

1.3.1 Kartläggning av problem

En första uppgift för kommittén har varit att kartlägga de problem som finns rörande förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter. I enlighet med vad som framhålls i direktiven har kommuner och landstingskommuner under arbetets gång på olika sätt beretts tillfälle att framföra synpunkter och önskemål om förenklingar. Som ett led i detta kartläggningsarbete har kommittén fortlöpande haft överläggningar med förtroendevalda och tjänstemän inom olika kommunala organ. Bl. a. har kommittén besökt Göteborgs, Kirunas, Kristinehamns och Vindelns kommuner samt Hallands läns, Stockholms läns och Värmlands läns landstingskommuner. Kommittén har på sekretariatsnivå kontinuerligt haft kontakt med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet. sekretariatet har även besökt Kommunförbundets länsavdelningar i Kalmar län och Malmöhus län. Kontakterna med Stockholms kommuns byråkratiutredning har också utgjort ett led i kommitténs kartläggningsarbete. Vid dessa kontakter har önskemål om förändringar av formerna för statens tillsyn över kommunerna förts fram. Likaså har uppfattningar om hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör utformas inom olika samhällssektorer tagits upp till diskussion. För att i någon mån få perspektiv på problemen i Sverige angående formerna för statens tillsyn över kommuner och landstingskommuner har Statskontrollkommittén besökt Finland och Norge. Kommittén har i dessa länder haft kontakt med bl. a. Inrikesministeriet i Finland och Kommunaldepartementet i Norge samt med företrädare för kommunförbunden. I bilaga 2 redovisas något om statskontrollen i Finland och Norge.

1.3.2 Prioritering av arbetsuppgifter

Förslagen från kommunerna och landstingskommunerna om förändringar spänner över flera samhällssektorer. Statskontrollkommittén har funnit att

Inledning 25

det inte är möjligt att inom rimliga resursramar konkret behandla samtliga frågor som förts fram. Vissa frågor har därför prioriterats i utredningsarbetet. Dessa är D underställning av kommunala och landstingskommunala beslut hos statlig myndighet D formerna för statsbidragsgivningen D myndigheternas föreskrifter, anvisningar och allmänna råd E1 statskontrollen i fråga om barnomsorg - åldrevård långtidssjukvård gatu- och väghållning. Barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården är de verksamheter som har prioriterats i överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden om den kommunala ekonomin avseende åren 1979 och 1980. När det gäller frågorna om kommunernas väg- och gatuhållning har uppfattningar om hur den kommunala väghållningen bör ordnas i framtiden tagits upp från kommunalt håll vid flera tillfällen. Detta motiverade kommittén att särskilt behandla dessa frågor. De frågor som kommittén ansåg i första hand borde utredas har blivit föremål för särskilda förstudier. Experter har anlitats med uppdrag att kartlägga gällande bestämmelser som reglerar respektive ämnesområde, erfarenheter av bestämmelsernas tillämpning, önskemål om förändringar, framförda utredningsförslag samt eventuellt pågående utredningsarbete inom andra statliga utredningar. Förstudierna har haft till syfte att utgöra underlag för diskussioner inom kommittén om reformbehovet inom de olika sakområdena. De har vidare haft betydelse för bedömningarna av statsbidragen.

1.3.3 Kontakter med statliga organ

Flera av de frågeställningar som kom fram vid de olika förstudierna har varit föremål för överväganden i andra statliga utredningar. I enlighet med direktiven har kommittén - ofta på sekretariatsnivå - haft samråd med dessa utredningar och andra grupper i syfte att pröva möjligheterna att minska statskontrollen inom de olika sakområdena. Statskontrollkommittén har i dessa avseenden sålunda varit i kontakt med bl. a. byråkratiutredningen, decentraliseringsutredningen, förvaltningsutredningen, 1968 års kapitalmarknadsutredning, delegationen för företagens uppgiftslämnande, 1976 års kommunalekonomiska utredning, utredningen om skolan, staten och kommunerna, skoladministrativa kommittén, ordningsstadgeutredningen, hälsovårdsstadgeutredningen, barnomsorgsgruppen, planeringsgruppen för barnomsorg, hälso- och sjukvårdsutredningen och omsorgskommittén. Vid flera av dessa kontakter har material som sammanställts av statskontrollkommittén överlämnats. Ofta har en uppgiftsfördelning kommittéerna emellan diskuterats. Konkreta resultat i form av gemensamma ställningstaganden har också uppnåtts. Som exempel kan nämnas samarbetet med decentraliseringsutredningen i anslutning till arbetet med betänkandet (Ds

26 SOU 1980: 10

Inledning

Kn 1977:6) Decentralisering av beslut om hälso- och sjukvårdens byggnadsinvesteringar. Flera av de sakfrågor som diskuterats inom statskontrollkommittén berör olika fackdepartement inom regeringskansliet. I den löpande verksamheten på olika departement handläggs även frågor som rör samverkan mellan stat och kommun och som således även rörde statskontrollkommitténs arbete. För att samordna arbetet har en kontaktperson utsetts i varje departement. Kontaktpersonernas uppgifter har varit att informera om pågående arbete inom resp. departement, biträda med framtagande av sakuppgifter i samband med utredningsarbete, propositionsarbete etc. i frågor som rör statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna, förmedla kontakt mellan handläggande tjänsteman och kommittén samt att lamna synpunkter på önskvärda förändringar av formerna för den statliga tillsynen över kommunerna och landstingskommunerna. En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. Grunden för myndigheternas befogenheter i detta avseende finns bl. a. i resp. myndighets instruktion samt i lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden. Med utgångspunkt från de önskemål om förändringar av den statliga tillsynen över kommunerna och landstingskommunerna som förts fram har statskontrollkommittén fört överläggningar med olika statliga myndigheter om dessa frågor. Genom dessa kontakter har kommittén blivit informerad om den syn på statlig styrning genom föreskrifter och allmänna råd som de olika myndigheterna har samt om de aktiviteter som bedrivs när det gäller att ta bort onödig detaljreglering. De centrala ämbetsverk som statskontrollkommittén haft kontakt med på olika nivåer är socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, statens vägverk, skolöverstyrelsen. bostadsstyrelsen, statens planverk och statens brandnämnd.

1.3.4 Hittills avgivna förslag

Kommitténs utredningsarbete inom olika sakområden har hittills resulterat i fyra delbetänkanden. Förslagen i de olika betänkandena har syftat till att minska den statliga tillsynen över kommunerna och landstingskommunerna för att därigenom stärka den kommunala självstyrelsen och minska byråkratin i samhällsverksamheten. Vidare har kommittén i samband med sitt utredningsarbete ansett det värdefullt att ta del av de forskningsresultat som kommit fram rörande förhållandet mellan statliga resp. kommunala och landstingskommunala organ. I en rapport (Ds Kn 1977:9) Forskning rörande statskontroll av kommunerna och landstingskommunerna presenteras resultat från statsvetenskaplig forskning. Materialet utgörs i huvudsak av licentiat- och doktorsavhandlingar. I november 1977 presenterade statskontrollkommittén två delbetänkan-

den, (Ds Kn 1977:7) om underställning av lån och borgen och (Ds Kn 1977:8)

om underställning av brandordning. I dessa betånkanden föreslog kommittén att bestämmelserna i kommunallagen (1977:179) om att regeringens medgivande , utom i vissa fall, behövs för att kommun och landstingskommun

Inledning 27

SOU 198():l0

skall få ta upp lån och teckna borgen skulle mönstras ut samt att underställningsskyldigheten när det gäller kommunfullmäktiges beslut om antagande av brandordning skulle slopas liksom länsstyrelsernas möjlighet att utfärda brandordning. Riksdagen beslutade den 28 mars 1979 (prop. 1978/79253, KU 1978/79:26, rskr 1978/79220) att ändra kommunallagen så att kommuner och landstingskommuner får ta upp lån och teckna borgen utan regeringens medgivande. Motsvarande ändringar beslutades beträffande kommunalförbund. Däremot avslog riksdagen förslaget om sådana ändringar i brandlagstiftningen att kommunernas skyldighet att underställa länsstyrelsen beslut om brandordning slopas. Kommittén behandlade i det tredje delbetänkandet (Ds Kn 1978:3) Ökat kommunalt ansvar för barnomsorgen statskontrollen av den kommunala barnomsorgen. I betänkandet förelog kommittén att man i framtiden eftersträvar en ordning där fullmäktiges behandling av barnomsorgsplaneringen och övrig ekonomisk långtidsplanering samordnas på ett bättre sätt än som sker för närvarande. Vidare anser kommittén att kommunerna måste förbättrat planeringsunderlag för barnomsorgen. När det ges ett avsevärt gäller frågan om möjligheterna för barnen i förskolan att få deltaga i de aktiviteter som äger rum i förskoleköken föreslog kommittén att det i livsmedelslagen föreskrivs att lagen ej gäller hantering av livsmedel i sådant kök i förskola som betjänar högst 25 barn. Vidare föreslog kommittén att barnavårdslagen och stadgan för barnavårdsanstalter ändras så att vissa detaljmässiga regler slopas. Kommittén föreslog också enklare system för till kommunala familjedaghem samt till förskola och statsbidragsgivningen fritidshem. Riksdagen beslutade den 22 maj 1979 (prop. 1978/792111, SoU 1978/79:40, rskr 1978/79:367) på grundval av statskontrollkommitténs förslag att ändra livsmedelslagen (1971:511) så att lagen ej gäller hantering av livsmedel i kök i

förskola och fritidshem med högst två avdelningar.

l fjärde delbetänkandet (Ds Kn 1979:3) Ökat kommunalt väghållningsansvar har kommittén föreslagit att de nuvarande statsbidragen till kommunala gator och vägar ersätts av ett mer generellt utformat stöd och att kommunerna tar över en större del av ansvaret för väghållningen i tätorterna. Mot bakgrund av bl. a. statskontrollkommitténs betänkande beslutade regeringen 22 februari 1979 att fortsätta arbetet. En utredare har

den

tillkallats med uppdrag att se över bl. a. statsbidragssystemet och avgränsningarna mellan statlig och kommunal väghållning. I direktiven till utredaren anges att en allmän utgångspunkt i arbetet bör vara att få till stånd ett ökat kommunalt självbestämmande i väghållningsfrågor. Som redovisats har statskontrollkommittén i skilda frågor haft kontakter och överläggningar med olika myndigheter. Erfarenheterna från denna del av utredningsarbetet visade att en mer systematisk medverkan från ämbetsverkens sida var nödvändig. Statskontrollkommittén ansåg exempelvis att det var angeläget att de förslag till förenklingar som framförts av kommuner och landstingskommuner övervägdes av den myndighet som ansvarade för aktuell fråga. Mot den bakgrunden hemställde kommittén den 24 maj 1978 att regeringen skulle ge de centrala statliga myndigheterna i uppdrag att se över gällande normer i syfte att öka den kommunala

28 Inledning

självstyrelsen. Regeringen uppdrog enligt beslut den 26 oktober 1978 åt de centrala statliga myndigheter vilkas verksamheter berörde kommuner och landstingskommuner att se över gällande föreskrifter, anvisningar och råd. Utgångspunkten för översynen var att statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner skall tas bort när den inte längre kan anses behövlig. Uppdraget var förknippat med en redovisningsskyldighet till regeringen över vidtagna och planerade åtgärder. I kapitel 7 lämnas en redogörelse för de åtgärder som enligt myndigheternas redovisning har vidtagits eller skall vidtas. Statskontrollkommittén har genom remissyttranden över olika utredningsbetänkanden givits tillfälle att framföra sin syn på statens kontroll över kommuner och landstingskommuner inom en rad olika samhällssektorer. Yttranden har avgetts över tolv utredningsbetänkanden m. m.

2 Den kommunala utveckling självstyrelsens

2.1 Ökat ansvar för kommuner och landstingskommuner

Den kommunala självstyrelsen är äldre än det demokratiska statsskicket. De nuvarande kommunallagarna kan härledas till 1862 års kommunalförordningar. De kommuntyper som då infördes kunde knyta an till äldre indelningar i städer, köpingar och socknar. Endast landstingskommunen var en nyskapelse. Under kommunallagarnas första tid spelade kommunerna en betydligt mer begränsad roll än nu. Deras verksamhet omfattade dels lokala statliga angelägenheter. dels frågor som kunde hänföras till ett allmänt kompetens-

stadgande om att kommunen skulle sköta sina egna gemensamma ordnings-

och hushållningsangelägenheter. För landskommunerna var från början fattigvården den helt dominerande uppgiften. De större städerna svarade för gatu- och väghållning, renhållning, belysning och latrinhämtning. I slutet av 1800-talet började städerna även få industriella verk som gasverk och vattenverk. Dessa förhållanden kan ställas mot de omfattande samhällsuppgifter som kommunerna och landstingskommunerna svarar för idag. I takt med att den offentliga verksamheten byggts ut har de kommunala organens betydelse ökat. Genom beslut av statsmakterna har ansvaret för allt fler uppgifter lagts på kommuner och landstingskommuner. Medborgarnas krav och önskemål på det lokala planet har också lett till nya och utökade insatser för att bygga ut samhällsservicen. Några siffror belyser den antydda utvecklingen. För 30 år sedan användes cirka 18 % av bruttonationalprodukten (BNP) till samhällsuppgifter. Idag går 36 % till den offentliga sektorn. Den kommunala sektorn tar i anspråk drygt 24 % av landets totala

Tabell 2.1 Den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten (BNP)

30 Den kommunala självstyrelsens utveckling SOU 1980: 10

produktion. Statens motsvarande andel uppgår till 12 0/0. Detta framgår av tabell 2. l. Jämförelserna visar att kommunerna och landstingskommunerna tillsammans numera utgör ett mycket väsentligt inslag i samhällsekonomin. Kommunerna har ansvaret för de flesta samhällsuppgifter som direkt berör den enskilde. Socialvård och undervisning är de dominerande verksamheterna. På socialvårdens område svarar kommunerna för exempelvis barnomsorgen, åldringsvården, individ- och familjeomsorgen. Skolsektorn är väsentlig inte minst på grund av att merparten av all ungdom får 12-årig utbildning. Allmän hälsovård, renhållning och räddningstjänst är också kommunala angelägenheter av stor betydelse. De kommunala fritidsoch kulturinsatserna har under senare år ökat. Idrottsanläggningar, motionshallar, isbanor, fritidsgårdar och friluftsområden har tillkommit för att skapa meningsfull fritidssysselsättning. De kulturella aktiviteterna omfattar bl. a. stöd till olika ideella föreningar, bibliotek-, teater- och muséiverksamhet. Kommunernas roll i samhällsplaneringen har vidgats väsentligt, bl. a. som en följd av statens allt starkare engagemang och större ansvar för den övergripande planeringsverksamheten. Exempel på detta är länsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. De ökade statliga aktiviteterna ställer krav på såväl kommunal medverkan som mer av långsiktiga bedömningar i kommunernas planering. Det är genom kommunala beslut som samhällsplaneringen i stor utsträckning skall omsättas i konkret handling. En betydande del av produktionen av bostäder sker genom kommunala bostadsföretag. För att underlätta planering och bostadsförsörjning har kommunerna under vissa förutsättningar givits rätt till förköp av fastigheter som bjuds ut till försäljning och rätt att under särskilda former expropriera mark. När det gäller industriell verksamhet svarar kommunerna mot särskilda avgifter för distribution av vatten. gas och elström. En annan viktig del av den kommunaltekniska servicen är den lokala trafiken som kommunerna till stor del ombesörjer genom drift av egna bussföretag eller spårvägar. Hamnförvaltningen är i vissa kustkommuner ett viktigt inslag i den kommunala verksamheten. I tabell 2.2 redovisas hur kommunernas bruttokostnader fördelas på olika verksamhetsområden. Landstingskommunernas helt dominerande uppgift är hälsc- och sjukvården. Insatserna inom hälsovården gäller t. ex. vaccinering, dispensärverk-

Tabell 2.2 Kommunernas bruttoutgifter år 1977 fördelade efter verksamhetsområde

näringsliv

sou 193040 Den kommunala självstyre/sens utveckling 31

Tabell 2.3 Landstingskommunernas bruttoutgifter år 1977 fördelade efter verksamhetsområde

Verksamhet Procent

Hälso- och sjukvård 7 Omsorg om psykiskt utvecklingsstörda Undervisnings- och bildningsverksamhet

via-busat»

Social verksamhet Central förvaltning Diverse verksamhet

samhet samt förebyggande mödra- och barnavård. Landstingskommunernas sjukvårdsansvar omfattar både den slutna och den öppna vården för dem som y är bosatta inom området. I varje län finns ett centrallasarett med i allmänhet många specialavdelningar för att svara mot olika vårdbehov. För att kunna ta tillvara den rikt förgrenade finns särskilda i specialiseringens nya möjligheter regionsjukhus med specialistavdelningar för även mindre vanliga sjukdomar. Genom interkommunal samverkan svarar för landstingskommunerna regionsjukvården. Landstingskommunerna förutsätts i-framtiden att tillsammans med kommunerna svara för betydande inom kollektivtrafiuppgifter kens område. Till landstingskommunernas uppgifter hör även omsorgen om de psykiskt utvecklingsstörda samt folktandvården. Genom folktandvården får barn och ungdom upp till 16 år, i vissa landstingskommuner t. 0. m. 19 år, avgiftsfri tandvård. . Inom sektorn utbildning svarar landstingskommunerna för viss yrkesutbildning av bl. a. sjukvårdspersonal. De flesta landstingskommuner driver eller understödjer lantbruks-, lanthushållsa trädgårds- och folkhögskolor. Av tabell 2.3 framgår hur bruttokostnader är landstingskommuneras fördelade på olika verksamhetsområden.

2.2 Större och kommuner

bärkraftigare

Den kommunala indelningen har betydelse för utformningen av förhållandet mellan stat och kommun. Genom tillkomsten av större och bärkraftigare

Tabell 2.4 Kommunernas invånarantal den l januari 1980

Den kommunala självstyrelsens utveckling

kommuner har bättre förutsättningar skapats för att öka den kommunala självstyrelsen. Detta har varit ett grundläggande argument för efterkrigstidens kommunindelningsreformer. Dessa har lett till att antalet kommuner under perioden 1951-1976 minskat från 2 498 till 277. Genom delning av två kommuner uppgår kommunantalet den 1 januari 1980 till 279. Även efter de omfattande kommunsammanläggningarna varierar kommunernas storlek ganska mycket. Mer än hälften av kommunerna har under 20 000 invånare. Detta framgår av tabell 2.4. En av riktlinjerna för kommunsammanläggningarna har varit att varje kommun skulle omfatta en tätort med kringliggande landsbygd som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt invånarnas kontaktinriktning i övrigt bildade en sammanhållen region. Målsättningen har vidare varit att skapa kommuner med erforderliga ekonomiska och personella resurser för att kunna tillgodose medborgarnas behov av kommunal service. En huvudorsak till de genomgripande indelningsreformerna var den stora befolkningsomflyttningen under 1900-talet från landsbygden till tätorter och städer. År 1860 var glesbygdsbefolkningens andel av totalbefolkningen omkring 85 %. År 1950 hade andelen sjunkit till 34 %. Drygt hälften av alla landskommuner hade det sistnämnda året färre än 1 000 invånare. Samtidigt som befolkningen minskade i landskommunerna ökade människornas krav på kommunal service. Mot den bakgrunden ansåg statmakterna att det var nödvändigt med större kommuner. Under det utredningsarbete som föregick 1952 års storkommunreform konstaterades att det var nödvändigt med kommunsammanläggningar för att undvika ett förstatligande av vissa kommunala uppgifter. Samma argument fanns med i bilden år 1962 när riksdagen beslutade om den s. k. kommunblocksreformen. Alternativet till reformen ansågs vara att ta ifrån kommunerna uppgifter och låta landstingskommunerna eller staten få ansvaret för dessa. Genom en sådan utveckling skulle avståndet blivit större mellan samhällsverksamheten och medborgarna. Bärkraftigzre kommuner bedömdes skapa förutsättningar för att i ökad utsträckning lägga ansvaret för betydelsefulla samhällsuppgifter på lokal nivå.

2.3 Den kommunala nämndorganisationens uppbyggnad

De genomgripande förändringar som kommunerna och landstingskommunerna genomgått under efterkrigstiden har lett till en betydande omstrukturering av såväl de kommunala nämnderna som förvaltningsorganisationen. Strävan har varit att skapa en effektiv och enhetlig organisation. Kommunallagstiftningen ger kommunerna och landstingskommunerna stor frihet att utforma sin organisation. En anpassning till de lokala förhållandena har lett till att olikheter uppstått. Detta hänger samman med variationer i bl. a. befolkningsstorlek. näringslivsstruktur och servicebehov. De större kommunerna och landstingskommunerna har i regelflera särskilda nämnder för sådan specialreglerad verksamhet som kar handhas av kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet. Exempel på plan över en kommunal och landstingskommunal nämndorganisation framgår av figurerna 2.1 och 2.2.

Den kommunala 33

självstyrelsenå utveckling

LANDSTINGET Revisorer

Förvaltningsutskott (Fu) eventuellt med delegationer 11

Besvärsnämnd sjukvårds Siukhäjs styrelse direktioner

Personalnämnd 3) 2) omsorgsnämnd

Lokala Utbildnings- Arbetsv

skolstyrelser nämnd nämnd Sds.

Byggnadsnämnd 4) Kulturnämnd

Socialnämnd

1) FU kan utgöra sjukvårdsstyrelse vilken då ej är en fristående nämnd 2) Dessa nämnder ingår ibland i socialnämnden. Figur 2.1 Plan över 3) Kan också i en del fall benämnas personal› och organisationsnämnd. nämndorganisation för 4) Denna nämnd handlägger landstingskommunens eget byggande. landstingskommun

Vissa obligatoriska uppgifter som kommunerna enligt särskild lagstiftning är ålagda att svara för utförs ofta av särskilda nämnder som brandstyrelse, och trafiknämnd. Det förekommer förmedlingsorgan även att kommunstyrelsen svarar för sådana obligatoriska uppgifter.

Tabell 2.5 Kommunernas fördelning efter kommunstorlek och antal nämnder

Kommunstorlek Antal nämnder (antal invånare) - 10 11-15 16-20 21- Summa

- 9999 18 40 1 - 59

11 29 188 41 19 277

34 Den kommunala självstyrelsens utveckling

Revision Kommunfullmäktige Valberedning:

Kommunstyrelse _ l Personal- och organisationsutskott

l

Specialreg/erade nämnder Faku/tativa nämnder

Byggnadsnämnd Central byggnadskommitté

Hälsovårdsnämnd Fritidsnämnd

Skolstyrelse Kulturnämnd

Social centralnåmnd ll tillika familjebidragsnämnd Konsumentnämnd

Teknisk nämnd/ Gatu nämnd/ Valnämnd Fastighetsnämnd

ll Två eller flera sociala distriktsnämnder kan inrättas

Antalet nämnder varierar sålunda mellan olika kommuner och olika Figur 2.2 Plan över nämndorganisation landstingskommuner. I allmänhet rör det sig om 6-10 nämnder per för kommun. Av kommunerna har cirka 80 % mellan 9 och 15 landstingskommun. nämnder. Antalet ökar med kommunstorleken. Stockholms kommun har 43 nämnder, varav 17 är sociala distriktsnämnder. I tabell 2.5 har kommunerna fördelats efter kommunstorlek och antal nämnder. Förhållandena avser den 1 juli 1977. har under senare år utvecklats på olika sätt. Nämndorganisationen Behovet av samordning och samarbete mellan nämnderna har blivit alltmer framträdande. samarbetsorgan med representanter för kommunen resp. landstingskommunen, organisationer och andra intressenter har inrättats inom olika verksamhetsområden. En förändring har också skett i nämndernas arbetssätt. I denna omvandlingsprocess har kommunförbunden spelat en aktiv roll. Detta har kommit till uttryck i bl. a. organisationsutredningar och de normalreglementen som utfärdats för olika nämnder t. ex. kulturnämn-

Den kommunala

självstyrelsens utveckling 35

den och fritidsnämnden. Utvecklingen belyses något i det följande med exempel från socialvården, det kulturpolitiska området och fritidssektorn. Kommunernas ansvar för socialvården regleras i huvudsak av tre vårdlagar, nämligen nykterhetsvårdslagen (1954:579), socialhjälpslagen (195622) och barnavårdslagen (1960:97). Uppdelningen bygger på den s. k. funktions- eller som innebär specialiseringsprincipen, en lag och ett förtroendemannaorgan för vart och ett av verksamhetsområdena. Arbetsformerna inom socialvården är emellertid numera inriktade på att tillgodose behovet av samordning och helhetssyn. För att undanröja de organisatoriska hindren för en sådan utveckling tillkom om social lagen (1970:296) centralnämnd. Enligt denna kan en kommun inrätta en social centralnämnd för att handlägga de uppgifter som ankommer på barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd och socialnämnd. Denna möjighet har utnyttjats av nästan alla kommuner. Kommunernas insatser inom det kulturpolitiska området regleras i mycket liten utsträckning av statliga föreskrifter. Det är således kommunerna själva som formulerar målen för kulturverksamhetens omfattning och inriktning samt bestämmer om dess organisation. Kulturfrågornas handläggning i kommunerna var tidigare ofta uppdelad på olika förtroendemannaorgan, t. ex. biblioteksstyrelse, musik-, konst- och museinämnd. Ökade krav på insatser för att främja det lokala kulturlivet aktualiserade i många kommuner frågan om en central kulturnämnd. Syftet med att inrätta ett samlat organ för kulturverksamheten är att underlätta utformningen av kulturpolitiken inom kommunen och avvägningen vid fördelning av kommunens resurser för olika kulturella ändamål. statsmakternas beslut år 1974 (prop. 1974:28, KrU 1974: 15, rskr 1974:248) om kulturpolitiken innebar bl. a. att verksamhet och beslutsfunktioner skall decentraliseras. Föredragande departementschefen framhöll i propositionen att utformningen av organisationen är en kommunal angelägenhet som inte bör bindas av ställningstaganden från statsmakternas sida. Utvecklingen därefter visar att nästan alla kommuner inrättat en kulturnämnd som har det övergripande ansvaret. I likhet med vad som gäller för kulturpolitiken bestämmer varje kommun själv utformningen och inriktningen av de kommunala åtgärderna inom fritidssektorn. De förslag som under 1960-talet framfördes om skyldighet för kommunerna att inrätta ett särskilt förtroendemannaorgan för fritidsfrågorna avvisades av såväl statsmakterna som kommunerna. var att Motiveringen kommunerna själva borde få bestämma vilket organ som skulle handha de berörda uppgifterna. En sådan ordning ansågs stämma bäst överens med den kommunala självstyrelseprincipen. Utvecklingen har sedermera det gjort nödvändigt för kommunerna att successivt ompröva organisationen. Främst i samband med kommunindelningsändringar har organisationsfrågan aktualiserats. Kommunerna har i allmänhet valt att inrätta ett särskild förtroenför av fritidsärenden. demannaorgan handläggning Som underlag för kommunernas ställningstaganden har Svenska kommunförbundet utarbetat förslag till normalreglemente för fritidsnämnd. Beträffande samordningen av den kommunala verksamheten framhålls i reglementet att fritidsnämnden särskilt bör sträva efter ett intimt samarbete med social centralnämnd, och andra berörda skolstyrelse organ när det gäller att skapa en aktiv

36 Den kommunala

självstyrelsens utveckling

fritidssysselsättning för barn och ungdom. l Ett annat drag i organisationsutvecklingen är de strävanden som finns att i nämndarbetet försäkra sig om synpunkter och erfarenheter från föreningsliv och grupper av kommuninvånare. Permanenta rådgivande organ har med det syftet inrättats för exempelvis pensionärs-, invandrar- och handikappfrågor. Råden är främst avsedda att vara forum för samråd med organisationer inom resp. område. I många kommuner finns vidare föreningsråd för kontakt med föreningar i kommunen eller en kommundel. På samma sätt har det blivit vanligt att för enstaka frågor, viss kommunal service eller vissa återkommande typer av åtgärder skapa former för mer tillfälligt samråd. Referensgrupper och remissförfaranden är ett par sådana former för att ta tillvara synpunkter och erfarenheter från organisationer och grupper av medborgare som direkt berörs av den kommunala verksamheten inom en sektor eller i en kommundel. De förändringar som har skett i nämndernas arbetssätt hänger samman med att den kommunala verksamhetens utbyggnad har ställt ökade krav på de förtroendevalda. För att göra det möjligt för nämnderna att koncentrera sig på frågor av långsiktig och principiell karaktär har för nämnderna inrättats utskott. I en tredjedel av samtliga nämnder förekommer arbetsutskott eller motsvarande organ. Det är vanligast i fråga om kommunstyrelsen. sociala Centralnämnden, Skolstyrelsen och fritidsnämnden.

2.4 Den kommunala

förvaltningsorganisationens uppbyggnad

1 anslutning till statskontrollkommitténs överväganden beträffande möjligheterna att minska den statliga kontrollen har det varit av intresse att veta vilken kapacitet och vilken kunskap som finns i kommunerna och landstingskommunerna inom olika verksamhetsområden. Kommittén har därför kartlagt de kommunala förvaltningsorganen (kontor, expeditioner. kansli etc.) vad avser organisation samt de resurser som organen förfogar över. I takt med att den kommunala verksamheten kraftigt expanderat har den kommunala förvaltningsapparaten byggts ut och antalet anställda i kommuner och landstingskommuner ökat. I landskommunerna var det ursprungligen kommunalnämndens ordförande som på fritiden svarade för de praktiska förvaltningsgöromâlen. Så småningom blev det nödvändigt att anställa tjänstemän på heltid. På många orter gäller numera att kommunen i är den största arbetsgivaren. Totalt uppgick år 1978 antalet anställda i kommuner och landstingskommuner till sammanlagt 778 000 vilket motsvarar cirka 21 % av det totala _ antalet anställda sysselsatta i landet. Av dessa arbetade 443 000 hos kommunerna och 335 000 hos landstingskommunerna. I siffrorna ingår inte antalet anställda enligt statliga avtal (lärare m. fl.) eller i kommunala .N aktiebolag, stiftelser m. m. Dessa grupper utgör totalt cirka 220 00() j personer. Under perioden 1973-1978 ökade det totala antalet anställda i kommuner och landstingskommuner med 34 %. Landstingskommunerna svarade för den största delen av ökningen. För att ge en mer rättvisande bild - av ökningen av det totala antalet anställda kan t. ex. nämnas att andelen

Den kommunala utveckling 37

självstyrelsens

deltidsanställda hos landstingskommunerna ökade under perioden från 43 % till 46 %. Motsvarande ökning hos kommunerna var från 56 % till 59 %. Några bestämmelser i kommunallagen om hur kommunernas och landstingskommunernas kontorsorganisation skall byggas upp finns inte. Kommunerna har getts full frihet att organisera verksamheten. I vissa Specialförfattningar ges dock riktlinjer för organisationens uppbyggnad inom respektive förvaltningsområde. Vidare förekommer det i specialförfattningar särskilda föreskrifter beträffande kompetensen för vissa personalkategorier. Som exempel kan nämnas brandlagens (1974:80) och brandstadgans (1962:91) grundläggande regler för den kommunala brandförsvarsorganisationen. Brandstyrkan skall enligt bestämmelserna bestå av brandchef. en eller flera vice brandchefer, brandkår samt om det behövs brandvärn grundat I 7 § brandstadgan finns kompetensföreskrifter för heltidspå tjänsteplikt. anställt och deltidsanställt brandbefäl. Andra exempel på särskilda kompetenskrav är hälsovårdsstadgans (1958:663) föreskrifter i 14 § avseende lantmäteriinstruktionens (1974:336) föreskrifter i hälsovårdspersonal, 41-43 §§ avseende chef för kommunal fastighetsbildningsmyndighet resp. fastighetsregistermyndighet och folktandvårdskungörelsen (1973:637) föreskrifter i 4§ avseende tandvårdschef. Förvaltningsorganens organisationsstruktur (uppdelning på kontor, avdelsektion etc.) i kommuner och landstingskommuner har successivt ning, Vid dessa organisationsförändringar har effektivianpassats till nya behov. tetskraven spelat en avgörande roll.

2.4.1 Kommunernas förvaltningsorgan

Den kommunala förvaltningen är som regel organiserad efter förvaltningsområden (gatukontor, fastighetskontor. socialkontor, skolkontor etc.). Detta torde delvis bero ha en anknytning till den på att man önskat kommunala nämndorganisationen. De flesta nämnder har sitt förvaltningskontor. I de minsta kommunerna med invånarantal understigande 15 000 (126 per den 1 januari 1979, dvs. nära hälften av det totala antalet kommuner) är det vanligt att de olika förvaltningsenheterna är underställda en gemensam förvaltningschef inom ett sammanhållet kommunkontor. Antalet anställda i denna grupp kommuner exklusive lärare och annan personal enligt statliga avtal varierade den l mars 1978 mellan 174 och 884. Av det totala antalet kommunalt anställda var vid den tidpunkten cirka 13 procent verksamma i dessa kommuner. Större kommuner har en mer specialiserad förvaltning än mindre. I kommunerna med invånarantal mellan 15 000 och 30 000 invånare (79 per den 1 januari 1979) kommer detta till uttryck genom att förvaltningsenheterna i flertalet fall inte längre är sammanhållna inom ramen för ett kommunkontor. Förvaltningsenheterna utgör istället fristående kontor. Normalt finns ingen överordnad chefstjänsteman liknande chefen för kommunkontoret ansvarar i det föregående exemplet utan kontorscheferna för verksamheten inför sina resp. nämnder och är sidoordnade varandra. Antalet anställda per kommun varierade den 1 mars 1978 mellan 559 och 1 526. Av det totala antalet kommunalt anställda var vid den tidpunkten

38 Den kommunala

självstyrelsens utveckling

cirka 18 procent verksamma i dessa kommuner. Kommuner med invånarantal mellan 30 000 och 75 000 invånare (56 per den 1 januari 1979) har en långtgående specialisering inom förvaltningen. Ett tecken på det är att varje kontor ofta är indelat i avdelningar och avdelningarna i sin tur är indelade i sektioner och grupper. Antalet anställda per kommun varierade den 1 mars 1978 mellan 1187 och 4 641. Av kommunernas totala personalstyrka var vid den tidpunkten cirka 28 procent anställda i dessa kommuner. Figur 2.3 visar ett exempel på kontorsorganisationens struktur i en kommun med ca 50 000 invånare. Vid en jämförelse mellan kontorsorganisationen i den lilla kommunen och kontorsorganisationen i kommunen med 50 000 invånare framgår tydligt den höga graden av specialisering. l det första fallet finns som regel ett kommunkontor med 4 avdelningar. Den större kommunen är däremot organiserad med 12 förvaltningskontor som vart och ett är indelat i olika avdelningar och sektioner. Behovet av samordning av verksamheten är självfallet lika stort i den lilla som i den större kommunen. För att klara samordningen när det t. ex. gäller planeringsfrågorna har vissa större kommuner inrättat ett planeringskontor. I den lilla kommunen ansvarar kanslichefen för samordningen av verksamheten. Drygt 40 % av all kommunalanställd personal arbetar i de 16 största Figur 2.3 Ett exempel på kontorsorganisarion kommunerna. Invånarantalet i envar av dessa kommuner översteg den l

Kommunens beslutande organ

Förvaltningskontor Förvaltningskontor knutna ti spam_ Centrala förvaltningsorgan knutna till fakultareglerade organ tiva organ

Ekonomikontor Kommunkansli Planeringskontor

Brandkår Fritidskontor

Stadsingenjörskontor Kulturkontor -4

Stadsarkitektkontor Personalkontor

--Hälsovårdskontor Energiverkskontor

Skolkontor Fastighetskontor

Socialkontor Gatukontor

SOU 1980: 10 Den kommunala utveckling 39

självstyrelsens

januari 1979 75 000 invånare. I samtliga dessa kommuner ingår äldre städer som tidigare hade en väl utbyggd förvaltningsorganisation. Principen för uppbyggnaden av kontorsorganisationens struktur skiljer sig inte från det som redovisats när det gäller kommuner i storleksordningen 50 000 invånare. Självfallet är dock förvaltningsorganisationen mer omfattande och komplex. Antalet anställda varierade den 1 mars 1978 mellan 3 571 (Gävle kommun) och 44 833 (Göteborgs kommun). I antalet anställda för Göteborgs kommun ingår även personal som är sysselsatt med uppgifter som normalt ingår i landstingskommuns verksamhet. Figur 2.4 Antal anställda Hur det totala antalet anställda i kommunerna fördelar sig per tjänsteställe per tjänsteställe den 1 framgår av figur 2.4. mars 1978 i kommunerna 50 Antal

OIOO 1001000 1501000 ZOOIOOO

Social omsorg Utbildning Gemensam kommunadm. Sjukvård Mark och bostäder Fritid Energi, vatten, avlopp Gator och vägar Ku ltu r :{:{:§:§: Brandförsvar Parker Kommunikationer Arbete och näringsliv Allmän hälsovård 50 000 100 000 150 000 200 000 Antal

40 Den kommunala

självstyrelsens utveckling

50 000 Antal

1001000 150l000 203000

Sjukhusansluten hälsooch sjukvård

Hälso- och sjukvård utanför sjukhus

Social verksamhet

Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

Undervisnings- och bildningsverksamhet

Div. verksamheter

Central förvaltning

50 000 100 000 150 OOO 200 000 Antal

Figur ?5 Antal anslå/Ida 2.4.2 Landstingskommunernas förvaltningsorgan

i landstingskommunerna per tjänsreställe den I Landstingskommunernas förvaltningsorganisation präglas av att hälso- och WS 1978 är det helt dominerande sjukvården verksamhetsområdet. Personalen fördelade sig per tjänsteställe den 1 mars 1978 enligt figur 2.5. En sammanhållen kansliorganisation är vanligast. Samtliga avdelningar är då underställda landstingsdirektören. Denne har det samlade ansvaret för verksamheten inför förvaltningsutskottet. I figur 2.6 redovisas ett exempel på en sammanhållen kansliorganisation. Alltfler landstingskommuner har frångått modellen med en sammanhållen kansliorganisation. har i dessa fördelats så att

Figur 26 Exempelpå Kansliresurserna fall vissa

en sammanhållen kan_ nämnder har egna förvaltmngskontor. Förvaltningscheferna är direkt sliorganisaiion ansvariga för sin verksamhet inför resp. nämnd.

Förvaltningsutskott

Landstingsdirektör

Kansli- Ekonomi- Siukvårds- Social Utbildnings- Byggnads Personal- Plan- Och avd avd avd. avd avd avd avd OFQ- avd

Den kommunala självstyre/sens utveckling 41

När det gäller sjukvårdsorganisationen förekommer det i princip tre olika modeller. l Geografisk indelning: Landstingskommunen indelas i olika distrikt. För varje distrikt finns en distriktsstyrelse som under sjukvårdsstyrelsen ansvarar för sjukvården inom distriktet. Som regel finns det vidare inom varje distrikt en sjukhusdirektör som svarar för förvaltningen. År 1977 hade 15 landstingskommuner sådan distriktsindelning. 2 Indelning i verksamhersonzrâden: Sjukvårdsresurserna organiseras efter olika sjukvårdsspecialitéer som kirurgi, medicin. psykiatri etc. Syftet med en sådan organisation är att få en bättre samordning av sjukvårdsresurserna. 3 Ko/nbinarion av geografisk indelning och verksamhetsområden.

Avgörande för valet av organisation är ofta de geografiska och resursmässiga förhållandena inom landstingskommunen.

2.5 Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner

2.5.1 Avtal och kommunalförbund

För vissa samhällsuppgifter behöver kommuner och landstingskommuner samarbeta. 1 många fall sker det genom ett civilrättsligt avtal. Sådana uppgörelser finns mellan kommuner beträffande gymnasieskola, ålderdomshem och brandförsvar. Landstingskommunerna har upprättat avtal för regionsjukvârden. Från inflytandesynpunkt har avtalsformen nackdelar för dem som utnyttjar annan kommuns/landstingskommuns resurser. När det är fråga om mer permanent samverkan sker detta i form av kommunalt bolag, stiftelse eller kommunalförbund. Antalet kommunalförbund har efter kommunindelningsreformens genomförande minskat kraftigt. l början av 1940-talet fanns det 509 förbund. Dessa hade år 1960 reducerats till 247. För närvarande förekommer samverkan i 17 kommunalförbund. Sex av dessa har bildats för regionplanering, fyra för vattenverk, två för brandförsvar samt vardera ett förbund för renhållning, avloppssystem, ålderdomshem, vârdskolor och bostadsförmedling. För att lösa huvudmannaskapet för viss kollektiv persontrafik kan landstingskommun och kommuner bilda kommunalförbund. Så har f. n. skett i Kronobergs län, där kommunerna i länet och landstingskommunen bildat kommunalförbund.

2.5.2 Kommunförbunden

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet är privaträttsliga sammanslutningar (ideella föreningar) med resp. kommuner och landstingskommuner som medlemmar. Förbunden omfattas inte av kommunallagen utan regleras endast genom allmänna civilrättsliga regler. Medlemskapet bygger på frivillighet. Uppgifter och verksamhetsformer är inte reglerade på annat sätt än genom de egna stadgarna. l dessa stadgar sägs att förbunden skall tillvarata sina medlemmars gemensamma intressen, främja samverkan

42 Den kommunala

självstyrelsens utveckling sou 193010

dem emellan och bistå dem i deras verksamhet. De utgör på det kommunala och landstingskommunala området allmänna samarbets- och serviceorgan av ungefär samma art som organisationerna inom exempelvis näringslivet. Kommunförbunden kan formellt sett inte träda i kommunernas eller landstingskommunernas ställe. När överläggningar äger rum mellan staten och kommunförbunden anses dock de sistnämnda vara representanter för kommunerna och landstingskommunerna. Även när det är praktiskt möjligt att föra direktförhandlingar mellan staten och berörda kommuners och landstingskommuners företrädare deltar som regel kommunförbunden. Ett belysande exempel härpå är de förhandlingar som staten förde med Landstingsförbundet om de ekonomiska villkoren för landstingskommunernas Övertagande fr. 0. m. år 1967 av huvudmannaskapet för mentalsjukvârden. Ett annat fall är de förhandlingar staten förde med de båda förbunden om de ekonomiska villkoren för statens Övertagande fr. o. m. år 1980 av de s. k. skyddade verkstäderna. Kommunförbunden kan vid överläggningar med statliga myndigheter formellt sett inte åtaga sig något för sina medlemmars De kan räkning. gentemot staten endast lova att rekommendera och aktivt verka för att kommunerna och landstingskommunerna vidtar åtgärder och handlar på ett visst sätt. Genom tillkomsten av lagen (1954:130) om rätt för kommun att beslutanderätten uppdraga i vissa frågor till sammanslutning av kommuner samt lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m. skapades emellertid kommunalrättsliga förutsättningar för kommunförbunden att träffa för medlemskommunerna bindande juridiskt förhandlingsöverenskommelser. Lagstiftningen stadgar att kommun som tillhör av sammanslutning kommuner med uppgift att tillvarata medlemmarnas intressen såsom arbetsgivare (arbetsgivarorganisation) får uppdra åt sammanslutningen att med bindande verkan för kommunen eller annorledes genom kollektivavtal enhetligt reglera anställningsvillkoren för sådana arbetstagare i kommunens tjänst, vilkas villkor det inte ankommer att fastställa. på statlig myndighet Om sådan extern delegation till endera av de två organisationerna som i praktiken motsvarar lagens alltså Kommunförbundet och beskrivning, Landstingsförbundet, måste dock beslut fattas av vederbörande kommun. Genom denna kan de båda kommunförbunden trots lagstiftning deras karaktär privaträttsliga sägas indirekt ha fått ett slags offentligrättslig ställning. Denna har emellertid lagstiftning ej kommit att utnyttjas i praktiken. I stället har i kommunförbundens stadgar intagits en bestämmelse om skyldighet för kommunerna och landstingskommunerna att följa kommunförbundens rekommendationer angående avtal med personalorganisationerna. Kommunförbundens uppgift att bevaka de kommunala intressena gentemot statsmakterna och samhället i övrigt sker på olika sätt. I remissyttranden och framställningar till regering och riksdag kan förbunden ge uttryck för sin uppfattning i exempelvis viktiga lagstiftningsfrågor. En annan väsentlig kontaktform är representation i statliga utredningar, ämbetsverk och andra samarbetsorgan. Exempel på statliga organ med kommunala representanter utgör allmänna pensionsfonden, statens ungdomsråd. skolöverstyrelsen, socialstyrelsen och statens kulturråd.

Den kommunala självstyrelsens utveckling 43

i. Dessa kontakter och överläggningar utgör en viktig del av förbundens verksamhet. Förbunden får på detta sätt betydelsefulla möjligheter att tillvarata kommunernas intressen och påverka de författningar och föreskrifter som reglerar den kommunala verksamheten. Genom dessa möjligheter till överläggningar på beredningsstadiet får de tillfälle att utöva ett konkret inflytande på lagstiftning, statsbidragsregler, statskontroll etc. Samarbetet staten - kommunförbunden har lett till att man genom förhandlingar och överenskommelser mellan en offentligrättslig part (företrädd av ett departement eller ett centralt ämbetsverk) och en privaträttslig sammanslutning av kommuner resp. landstingskommuner ansett sig kunna undvika lagstiftning eller annan författningsreglering av rent offentligrättslig art. De båda kommunförbunden medverkar också som tidigare nämnts mycket aktivt vid utformningen av de kommunala och landstingskommunala förvaltningsorganens organisationsstruktur. Även när det gäller organisationen av handläggningsrutiner och praxis inom olika områden har synpunkter och förslag från kommunförbunden stor betydelse. Vidare förmedlar kommunförbunden sakkunskap inom verksamheter som kommuner resp. landstingskommuner av olika anledningar inte själva har möjlighet att bevaka. Kommunförbunden bidrar således med sina resurser till den kunskap och kapacitet som kommunerna och landstingskommunerna totalt förfogar över. En beskrivning av kommunförbundens organisation lämnas i bilaga 3.

3 Olika former av statskontroll

Statskontrollkommittén har tidigare presenterat en forskningsrapport (Ds Kn 1977:9) rörande statskontroll av kommunal och landstingskommunal verksamhet. I rapporten framhålls att begreppet statskontroll inte är entydigt. Det finns närbesläktade uttryck som styrning, planering, påverkan, reglering, tillsyn och kontroll. Gemensamt är att de utgör benämningar på instrument som används i den offentliga verksamheten för att förverkliga statsmakternas intentioner. Statskontroll definieras i rapporten som en medveten och avsiktlig överföring av målsättningar från ett statligt organ till underordnade statliga, kommunala och landstingskommunala organ. Statskontrollen av kommunerna och landstingskommunerna kan i princip inrikta sig på tre delar av verksamheten, nämligen beslutsprocessen, beslutsinnehållet och beslutsgenomförandet. En annan dimension av statskontroll är på vilket sätt den utförs. I detta hänseende kan man analytiskt dela upp statskontrollen i en aktiv del resp. en passiv. Med aktiv Statskontroll menas att initiativet till kontrollen tas av det organ som har till uppgift att kontrollera. Som exempel på sådan kontroll kan nämnas inspektioner. revisioner och utfärdande av anvisningar. Med passiv sratskontroll menas att initiativet till kontrollen tas av någon annan än kontrollorganet. Som exempel på detta kan nämnas anmälningar, besvär och underställning av beslut. Det förda resonemanget har i forskningsrapporten illustrerats enligt den följande tabellen.

Tabell 3:1 Olika typer av Statskontroll

Sätt att utföra Statskontroll av Statskontroll besluts- besluts- beslutsprocess innehåll genomförande

aktiv (l) (2) (3) passiv (4) (5) (6)

Halvar G. F. Sundberg tar i sitt arbete Kommunalrätt samlad upplaga, 1964 s. 250 ff, tämligen ingående upp frågan om statsuppsikten över kommunerna och landstingskommunerna. En uppdelning görs av den passiva statskontroll som utlöses genom enskilt initiativ i en negativ och en positiv del. Den negativa delen innebär att tillsynsmyndigheten endast kan upphäva det kommunala beslutet men inte sätta ett annat i dess ställe. Som

46 Olika former av statskontroll

sou 193040

exempel på en sådan form av passiv statskontroll av negativ natur omnämns kommunalbesvär. Den positiva delen å andra sidan innebär att den statliga myndigheten kan göra mera omfattande ingrepp i det aktuella beslutet. Statsmyndigheten får inte bara upptaga det kommunala beslutet till prövning och på given anledning undanröja det, utan är därjämte även befogad att, om så bedöms påkallat, göra materiella ändringar i beslutet. Sundberg anger förvaltningsbesvär som ett exempel på passiv statskontroll av positiv natur.

3.1 Lagar och andra

författningar

I regeringsformen (RF) regleras den kommunala självstyrelsens konstitutionella förutsättningar. Redan i dess portalparagrafü kap. l §) fastslås att den svenska folkstyrelsen bl. a. förverkligas genom kommunal självstyrelse. Det anges vidare (1 kap. 7 §) att i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten utövas av valda samt att församlingar kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Slutligen föreskrivs i RF (8 kap. 5 §) att grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag samt att i lag också meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. I kommunllagen har upptagits bestämmelser om bl. a. kommunernas och landstingskommunernas kompetens, uppgiftsfördelningen mellan beslutande samt förvaltande och verkställande organ, de kommunala och landstingskommunala organens arbetsformer, den ekonomiska reviförvaltningen. sion, skatt till kommun och landstingskommun samt kommunalbesvär. Kommunallagen reglerar i fråga om befogenheter och åligganden endast kommunernas och landstingskommunernas s. k. allmänna I kompetens. princip är uppgifter som härrör från denna att betrakta som frivilliga. Den kompetens som regleras i olika specialförfattningar innebär däremot i de flesta fall att uppgifterna är obligatoriska. Genom föreskrifter i speciallagstiftning har kommunerna tilldelats betydande ansvar inom och planbyggnadsväsendet, bostadsförsörjningen, socialvården och skolväsendet samt landstingskommunerna inom hälso- och sjukvårdsområdet.

3.2 Besvärsinstituten

Det mest vidsträckta tillämpningsområdet har den statskontroll, som utlöses på enskilds initiativ genom besvär över ett kommunalt beslut. Syftet med besvärsprövningen är att få till stånd en kontroll av att kommunen och landstingskommunen använder sina maktbefogenheter i enlighet med dessas ändamål och inte i strid med allmänna eller andra berättigade intressen. Besvär, som anförs med stöd av kommunallagarna, s. k. kommunalbesvär, är den kontrollform som innebär det lindrigaste ingreppet i den kommunala självstyrelsen. En mer ingående kontroll kommer till stånd genom s. k. förvaltningsbesvär, som anförs med stöd av specialförfattningar. Kommunfullmäktiges beslut överklagas enligt 7 kap. l § kommunallagen

SOU 1980110 Olika former av starsk0ntr0lI 47

hos länsstyrelsen. Detsamma gäller för beslut av genom kommunalbesvär eller annan kommunal nämnd, om inte annat är särskilt kommunstyrelsen föreskrivet beslut med anledning av kommunal- (7 kap. 2 §). Länsstyrelsens besvär kan överklagas hos regeringsrätten. Besvär över landstingskommunernas beslut anförs direkt hos regeringsrätten. Kommunalbesvär kan anföras enbart av medlem av kommunen resp. landstingskommunen. Vid kommunalbesvär kan som grund för talan åberopas endast att beslutet inte har tillkommit i laga ordning, står i strid mot allmän lag eller annan författning, på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges, landstingets eller nämndens befogenhet, kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. Om besvärsmyndigheten finner att någon av dessa besvärsgrunder är tillämplig, upphävs det överklagade beslutet. Myndigheten kan däremot inte, som vid förvaltningsbesvär, ändra beslutets innehåll. innehåller särskilda bestämmelser om I den mån specialförfattningarna besvär mot beslut av nämnd för specialreglerad förvaltning gäller inte om kommunalbesvär. I stället blir de allmänna reglerna om reglerna Detta innebär bl. a. att besvärsrätt tillkomförvaltningsbesvär tillämpliga. mer den som beslutet angår, om det har gått honom emot, att besvärsprövningen är allsidig och inte begränsad till laglighetsfrågan och att besvärsmynkan göra ändringar i det överklagade beslutets innehåll. digheten

3.3 Underställning

Vissa kommunala beslut måste för att bli gällande underställas regeringen eller statlig myndighet för prövning och fastställelse. Initiativet till fastställelseprövningen tillkommer det kommunala organet. Bestämmelser om underfinns både i kommunallagarna och i olika specialförfattningar. En ställning närmare redovisning av dessa bestämmelser finns i avsnitt 4. Motivet för underställningsinstitutet anses vara att vissa kommunala beslut bör prövas med avseende på beslutets laglighet. lämplighet, ändamålsenlighet och skälighet. I ett underställningsärende skall således en allsidig prövning av det underställda beslutet företas. Underställningsmyndigheten skall antingen fastställa eller ogilla det underställda beslutet och den kan i regel inte ändra beslutets innehåll. Ett underställt kommunalt beslut bör i princip inte fastställas förrän det har vunnit laga kraft, eftersom fastställelsen skulle förlora sitt objekt, om det kommunala beslutet upphävdes efter besvär. Vid underställning enligt kommunallagarna har endast kommunen rätt att besvära sig över länsstyrelsens beslut att vägra fastställelse. Vid underställning enligt specialförfattning gäller enligt ll § förvaltningslagen (1971:290) att den som beslutet angår har rätt att besvara sig över länsstyrelsens beslut att meddela eller vägra fastställelse, om beslutet gått honom emot. Besvär över länsstyrelsens beslut i underställningsmål prövas av regeringen.

3.4 Resursfördelning

Ett mycket långtgående styrningsinstrument utgör statens möjlighet att inom vissa verksamhetsgrenar bestämma över resurstilldelningen till kommunerna

48 Olika former av statskorztroll

och landstingskommunerna; Därvid används såväl administrativa som ekonomiska styrmedel. Till den första gruppen hör bl. a. lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m. m. Exempel på ekonomiska styrmedel utgör statsbidrag till kommunalt och landstingskommunalt samt fastbyggande ställda ramar för vissa byggnadsinvesteringar. Ett annat ekonomiskt styrinstrument utgör de statsbidrag som har till syfte att stimulera tillkomsten av viss verksamhet. Det är också så att statsbidragsförfattningarna brukar föreskriva, att statsbidrag får beviljas endast om vissa villkor är uppfyllda och att bidraget skall upphöra eller återbetalas om villkoren inte uppfylls. Under 1970-talet har regeringen och kommunförbunden vid flera tillfällen träffat överenskommelser om riktlinjer för den kommunalekonomiska utvecklingen i olika avseenden, vilket kan sägas vara en övergripande form av informell statlig styrning som börjat ersätta den i formell ordning reglerade detaljkontrollen. Den senast träffade överenskommelsen behandlar dels den kommunala volymutvecklingen åren 1979 och 1980, dels de finansiella förutsättningarna för kommuner och landstingskommuner år 1979 (jfr prop. 1978/79:26, FiU l978/79z8, rskr 1978/79:67). Ambitionen i de tidigare överenskommelserna under 1970-talet har främst varit att hålla nere ökningar i de kommunala skattesatserna.

3.5 Föreskrifter, och råd

anvisningar

Genom lagstiftningen anger statsmakterna huvudmålen för den verksamhet som är föremål för reglering. Mer preciserade målangivelser redovisas i olika författningar, som regeringen utfärdar. l detta sammanhang ges ofta centrala ämbetsverk befogenhet att utfärda tillämpningsföreskrifter. Denna anvisningsverksamhet är på vissa områden av betydande omfattning och utgör ett väsentligt statligt styrinstrument över kommunerna och landstingskommunerna. En begränsning av myndigheternas rätt härvidlag har införts genom en särskild ändrad kungörelse (1970:641, 1977:629), den s. k. begränsningskungörelsen. (Beträffande begränsningskungörelsen se avsnitt 7).

3.6 Effektivitetskontroll och allmän tillsyn

Effektivitetskontroll och allmän tillsyn över kommuner och landstingskommuner äger rum med stöd av olika specialförfattningar som ålägger de kommunala organen att svara för vissa förvaltningsuppgifter och föreskriver statlig tillsyn över att uppgifterna fullgörs på ett tillfredsställande sätt. Exempel på sådan reglering erbjuder hälsovårdsstadgan (3. 68 och 81 §§) och brandstadgan (2 och 24 §§). Tillsynsfunktionen åvilar olika statliga organ på såväl central som regional nivå. De centrala verken bevakar i enlighet med sina instruktioner var för sig sin verksamhetssektor ofta med bistånd av egna regionala organ och/eller av länsstyrelse. Så t. ex. utövar socialstyrelsen en central tillsyn och kontroll inom olika vårdsektorer och biträds därvid av sina länsorgan: länsläkarorganisationen. länsnykterhetsnämnden och social-

Olika av stats/control! 49

former

värdskonsulenten. Samtidigt åligger det länsstyrelsen att inom sitt län tillse att kommunerna sina olika uppgifter inom barnavård fullgör och åldringsvärd. Länsstyrelserna utövar en allmän tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna. Enligt 5 § Iänsstyrelseinstruktionen (l97l:460, omtryckt 1979:234) :ankommer det på länsstyrelsen att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Denna bestämmelse ger inte länsstyrelsen några maktmedel utöver dem som anges i resp. specialförfattning. Som exempel på bestämmelser som ger länsstyrelsen tillsynsuppgifter på särskilda kommunala verksamhetsområden kan nämnas 3 § hälsovårdsstadgan. Där föreskrivs att länsstyrelsen skall vaka över allmänna hälsovården i länet. När länsstyrelsen får kännedom om missförhållande i hälsovårdshänseende skall länsstyrelsen tillse att lämpliga åtgärder vidtas för att undanröja dessa. Olika medel står en tillsynsmyndighet till buds när det gäller att vinna rättelse. Myndigheten kan t. ex. lämna det kommunala organet råd och anvisningar. Tillsynsmyndighetens befogenheter kan emellertid sträcka sig längre. Det kommunala organet kan i vissa fall åläggas att vidta viss åtgärd. I 52 § andra stycket socialhjälpslagen (l956:2) föreskrivs att länsstyrelsen får ålägga kommun att lämna socialhjälp. Den statliga myndigheten kan även själv förordna om åtgärd som det kommunala organet har försummat att vidta. Länsstyrelsen får t. ex. enligt 52§ tredje stycket socialhjälpslagen vidta den åtgärd som anses nödvändig för att avhjälpa missförhållandet. Som exempel kan vidare nämnas att länsnykterhetsnämnd, om rättelse inte vinns genom nämndens råd och anvisningar, har att vidta åtgärder som annars skulle ha ankommit på det kommunala organet (4 §3 mom. nykterhetsvårdslagen, 1954:579). Länsstyrelsen har också enligt vissa författningar möjlighet att förelägga vite t. ex. 81 § hälsovårdsstadgan. Sedan år 1957 har vidare riksdagens ombudsmän (JO) vissa tillsynsbefogenheter gentemot kommunerna och landstingskommunerna. JO kan inte ändra ett kommunalt beslut eller ålägga en kommun att handla på ett visst sätt. Han kan emellertid väcka åtal mot den som begår fel, göra erinran mot beslutet eller göra ett principuttalande.

SOU 1980: 10

4 Minskad av kommunala

underställning

och beslut

landstingskommunala

4.1 Allmänt

för statskontrollkommittén skall kommittén ägna särskild Enligt direktiven uppmärksamhet åt frågan om möjligheterna att begränsa den skyldighet som finns för kommun och landstingskommun att underställa vissa beslut statlig underställning omfattar i detta sammanmyndighets prövning. Uttrycket i författning skall fastställas av hang även beslut, som enligt bestämmelser för att bli gällande. Begreppen underställning och statlig myndighet fastställelse kan sägas avse två olika led i samma tillsynsförfarande. Underställningen innebär att det kommunala eller landstingskommunala beslutet överlämnas till den berörda statliga myndigheten för prövning, avser den statliga tillsynsmyndighetens matemedan begreppet fastställelse av det underställda fastställer eller riella bedömning beslutet; myndigheten beslutet. Kommittén har redan i två delbetänkanden - som vägrar fastställa redovisats i avsnitt 1.3.4 - framlagt förslag om minskad underställningsskyl-

dighet, nämligen vad avser dels beslut om lån och borgen (Ds Kn 1977:7) och dels beslut om brandordning (Ds Kn 1977:8).

I detta kapitel görs en genomgång av kvarvarande underställningsbestämmelser. Kommitténs syfte har varit att kartlägga alla underställningsbestämsom av kommunerna och landstingskommunerna uppfattas som melser, statskontroll. Mot bakgrund av denna samlade bild av underställonödig har kommittén behovet av förändringar av det ningsinstitutet övervägt Utöver bestämmelser om att kommunala beslut statliga tillsynssystemet. eller annan statlig myndighet finns i olika kräver fastställelse av regeringen författningar föreskrifter om att beslut skall anmälas till statlig tillsynsmyndighet. Sådan anmälningsskyldighet innebär inte att den statliga myndigheten gör en sakprövning av det anmälda beslutet. Syftet är i stället att ge den statliga myndigheten förutsättningar att på ett enkelt sätt följa den kommunala utvecklingen på ett visst område. Vidare finns, speciellt på skolområdet, författningsföreskrifter som innebär att ett kommuåtskilliga i nalt organ skall lämna ett förslag till beslut, medan det slutliga avgörandet ärendet fattas av den statliga tillsynsmyndigheten. Statskontrollkommittén är helt medveten om att även dessa former av statskontroll många gånger av av kommunerna olika skäl upplevs som besvärande och onödigt byråkratiska och landstingskommunerna. Kommittén har dock inte bedömt det möjligt att i förevarande sitt översynsarbete till att även omfatta sammanhang utvidga av nyssnämnda tillsynsformer. I detta en total genomgång och bedömning

52 Minskad av kommunala

underställning och landstingskommunala bes/ur SOU 19:40:10

kapitel övervägs endast egentliga underställningsbestämmelser. Detta kapitel innehåller i huvudsak följande:

D Exempel på genomförda reformer avseende slopad skylcighet för kommun och landstingskommun att underställa beslut statlig myndighet för prövning D En studie av underställningsinstitutets behandling i rätts- och samhällsvetenskaplig litteratur D Undersökning av bakgrunden till att underställningsbestämmelser tillkommit och deras tidigare behandling i olika lagstiftningssamtnzlnhang D vilka

Kartläggningiav underställningsfrågor som f. n. är föremal för

övervägande inom andra utredningar eller inom regeringskansliet D En principiell diskussion av kommittén om underställningsinstitutets användbarhet som ett statligt kontrollinstrument D Förslag till minskad underställningsskyldighet.

4.2 reformer

Exempel på genomförda avseende slopad

underställningsskyldighet

Antalet underställningspliktiga har de senaste åren minskat ärendegrupper högst betydligt. Denna minskning sammanhänger med att det ansetts möjligt och lämpligt att i takt med de kommunala och landstingskommunala förvaltningsorganens utbyggnad slopa denna form av statskontroll. Nedan lämnas exempel på reformer avseende slopad underställningsskyldighet och deröverväganden som legat till grund för dessa.

4.2.1 Underställning av och nämndreglementen delegationsbeslut

Kommunstyrelsereglemente

Enligt 1953 års kommunallag skulle kommunfullmäktiges beslut att anta reglemente för kommunens styrelse underställas länsstyrelsens prövning (43 § sista stycket). 1954 års landstingslag saknade en motsvarande bestämmelse. År 1969 beslöt riksdagen att bestämmelsen om understillning av reglemente för kommunstyrelsen skulle utgå ur kommunallagen (prop. 1969:63, KU 1969:44, rskr 1969:405). I det betänkande som låg till grund för riksdagens beslut i ärendet (SOU 1967:58, Enhetlig kommuntyp-Städernas auktionsmonopol m. m., avgivet av kommunalrättskommittén) uttalades i underställningsfrågan bl. a. följande (bet. s. 78). En regel om att sådant reglemente skall underställas länsstyrelsens prövning har kommittén inte funnit behövlig. Skälet härtill är bl. a. att kommunalrättskommittén föreslår att bestämmelsen om underställning av beslut om centraliserad medelsföp valtning och delegation i 43 §, sista stycket upphäves. Denna bestämmelse ter sig nämligen föråldrad och synes ha tillkommit för att värna om förhållanden, som inte längre kan sägas fordra annan kontroll från statsmyndighets sida än den som kommunalbesvärsinstitutet erbjuder. Påpekas kan också att någon underställningsrcgel motsvarande den i 43 § sista stycket inte gäller för landstingskommun eller kyrklig kommun.

Minskad av kommunala och landstingskommurzala beslut 53

underställning

Regeringen och riksdagen hade i lagstiftningsärendet inget att invända mot detta resonemang.

Besvärsnämndsreglemente

År 1972 fattade riksdagen beslut om att även den underställningsplikt, som förelåg beträffande reglemente för besvärsnämnd i kommun och landstingskommun skulle avskaffas (prop. 1972:12, KU 1972:11, rskr 1972:45). I propositionen framhöll departementschefen att det enligt hans mening inte fanns anledning befara att en kommun eller landstingskommun, som inrättar en besvärsnämnd inte skulle se till att reglementet för nämnden tillgodoser vad som krävs från rättssäkerhetssynpunkt. Departementschefen framhöll i av det biträde som kan lämnas kommunerna och sammanhanget betydelsen landstingskommunerna av Svenska kommunförbundet resp. Landstingsförbundet (prop. 1972:12, s. 45). Riksdagen lämnade departementschefens uttalande utan erinran.

Delegationsbeslut

I samband med antagandet av den nya enhetliga kommunallagen år 1977 beslutade riksdagen att slopa underställningsskyldigheten i fråga om beslut om delegation från byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd (prop. 1976/77:1, KU 1976/77:25, rskr 1976/77: 148). Detta innebär att delegation av beslutanderätt i dessa nämnder numera i princip regleras på samma sätt som för övriga kommunala nämnder.

4.2.2 Underställning av avgiftsbeslut

Den kommunala avgiftsmakten var tidigare underkastad en mycket ingående statlig kontroll. Det främsta kontrollinstrumentet var undcrställningsinstitutet. Underställningsskyldigheten har emellertid successivt reducerats. Utvecklingstendensen har varit att ersätta underställning av taxor med lagregler, som ger kommunerna och landstingskommunerna frihet att själva bestämma avgifterna inom ramen för verksamhetens självkostnader (jfr prop. 1976/77:1 s. 197). År 1972 beslöt riksdagen att underställningsskyldigheten skulle slopas beträffande följande avgifter (prop. 1972:12, KU 1972:11, rskr 1972:45):

Torgavgifter m. m.

DCEllIl

Gatuhandelsavgifter Parkeringsavgifter Sotningsavgifter. l propositionen framhöll departementschefen bl. a. att statskontrollen i stor utformats under en tid då den kommunala förvaltningen var utsträckning väsentligt mindre utbyggd än för närvarande. I takt med den starka expansionen av den kommunala verksamheten har emellertid kommunernas förvaltningsorganisation blivit allt större och allt bättre rustad. Kommunerna har därigenom, enligt departementschefen. fått väsentligt ökad tillgång till kvalificerad sakkunskap på olika områden (prop. 1972:12 s. 43).

54 Minskad av kommunala och landstingskommunala beslut underställning

Tilläggas skall här att beträffande torg- och gatuhandelsavgifterna föreskrivs numera en skälighetsprincip, som innebär att kommunen vid avgiftssättningen får ta hänsyn inte bara till egna kostnader utan även till bl. a. nyttjarens fördel av markupplåtelsen (se 1§ andra stycket lagen, 1957:259, om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats m. m., omtryckt 1972:102). När det gäller parkeringsavgift får kommunen ta ut så hög avgift som fordras för trafikens ordnande (se 2 § nyss nämnda lag, 2§ ändrad senast 1978:236). Som ytterligare exempel på slopad underställningsskyldighet avseende kommunala avgifter kan anges ändring av byggnadsstadgan (1959:612) på grund av riksdagens beslut år 1975 om avgifter hos byggnadsnämnd (prop. 1975:107, CU 1975:29, rskr 1975:220, SFS 1975:462). Genom ändring i förordningen (1961:568) om brandfarliga varor har regeringen slopat kommuns skyldighet att underställa länsstyrelsen beslut om nämnda avgift (se SFS 1975:821).

4.2.3 Underställning av beslut om anslag, fondavsättningar, fondanvändningar samt om lån och borgen

Före ikraftträdandet av den nya enhetliga kommunallagen förelåg i tre fall underställningsskyldighet enligt kommunallagarnas drätselkapitel. ü För det första gällde att om ett beviljat anslag skulle täckas genom utdebitering under mer än fem år, skulle beslutet underställas länsstyrelsens prövning (52§ andra stycket kommunallagen (1953:753) och 56 § andra stycket kommunallagen för Stockholm (1957:50). För landstingskommun gällde en motsvarande regel, dock med den skillnaden att beslutet skulle underställas regeringens prövning (58§ andra stycket landstingslagen, 1954:319).

I 1977 års kommunallag har denna bestämmelse ej medtagits. Underställ-

ningskontrollen över de s. k. flerårsanslagen har således slopats. Departementschefen anför i propositionen som motiv för att ta bort underställningsskyldigheten att den inte innebär någon effektiv tillsyn över att en kommun eller landstingskommun inte på längre sikt skjuter kostnader framför sig (prop. 1975/761187 s. 506). D För det andra gällde tidigare att kommunerna och landstingskommunerna hade att underställa regeringen beslut om till och avsättning ianspråktagande av vissa fonder (56§ 1953 års kommunallag, 60§ kommunallagen för Stockholm och 62 § landstingslagen). Den nya enhetliga kommunallagen innebär att underställningsskyldigheten högst avsevärt begränsats. Numera krävs regeringens medgivande endast när det gäller ianspråktagande av medel ur kapitalfond för driftändamål (se 4 kap. 6 §). E1 Vad till sist avser underställningsskyldighet i fråga om lån och borgen innebar den nya kommunallagen att skyldigheten begränsades. Underställningsfriheten i fråga om lån och borgen blev inte längre beroende av skatteunderlagets storlek. Dessutom togs kravet på ärliga avbetalningar bort.

SOU 1980: 10 Minskad underställning av kommunala och landstingskommunala beslut 55

Riksdagen beslöt hösten 1978 att underställningsskyldigheten i fråga om lån och borgen helt skulle tas bort (prop. 1978/79253, KU 1978/79226, rskr 1978/792220). Till grund för riksdagens beslut låg statskontrollkommitténs betänkande (Ds Kn 1977:7) Underställning av beslut om lån och borgen. Departementschefen anför i propositionen bl. a. att den statliga kontrollen genom underställningsprövning av den kommunala och landstingskommu- ,nala upplåningen inte längre behövs (s. 17).

4.2.4 Underställning i Övrigt Under denna rubrik kan hänföras underställningsskyldighet som gäller m. m. 1977 års kommunallagsreform innebar vissa verksamhetsplaner lättnader för kommunerna i underställningsskyldigheten avseende sådana Som exempel kan anges att plan för byggande av ålderdomshem inte planer. längre behöver underställas länsstyrelsens prövning. I prop. 1976/77:1 som låg till grund för riksdagens beslut i ärendet (KU 1976/77225, rskr 1976/77:148) uttalar departementschefen bl. a. följande (prop. s. 103).

Det övervägande antalet remissinstanser ansluter sig till bedömningarna och förslagen i promemorian. Ett par remissinstanser är dock kritiska. Jag kan inte godta invändningen att länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet för bl. a. brand-, byggnads-, socialvårds och hälsovårdslagstiftningen kräver att underställningsprövningen av álderdomshemsplanerna behålls. Vårt långt decentraliserade system på bl. a. dessa områden innebär ju att de kommunala nämnderna har ett förstahandsansvar för dessa verksamhetsområden. Bortsett från prövningen av generella normer som brandordningar och stadsplaner är den statliga tillsynen på dessa områden begränsad till fall där den föranleds av besvär eller av att missförhållanden befaras. Denna ordning bör kunna tillämpas också i fråga om ålderdomshemsbyggandet. Jag förordar därför att underställningsskyldigheten tas bort. Flera remissinstanser har framhållit att i nuvarande underställningsprövning finns moment som år värda att behålla. Dit hör länsexperternas medverkan och tillgången till den samlade erfarenhet av institutionsbyggande som den centrala ritningsgranskningen ger. Jag finner dessa synpunkter väl värda att beakta och förutsätter att kommunerna i mån av behov rådfrågar länsexperterna på resp. område. I likhet med vad som gäller på andra områden bör en möjlighet till frivillig ritningsgranskning finnas kvar.

4.3 behandling i rätts- och Underställningsfrågornas

litteratur

samhällsvetenskaplig

Vid en analys av underställningsförfarandet ter det sig angeläget att inledningsvis något uppmärksamma hithörande frågors behandling i den vetenskapligalitteraturen. Detta för att skapa möjligheter att ange en allmän referensram inom vilken underställningens syften och funktioner kan beskrivas och diskuteras. Bl. a. redovisas den I kapitel 3 behandlas olika former av statskontroll. forskningsrapport rörande statskontroll av kommunal och landstingskommunal verksamhet som statskontrollkommittén tidigare presenterat. Enligt forskningsrapportens begreppsdefinitioner utgör underställningsförfarandet ett exempel på passiv kontroll av beslutsinnehållet.

56 Minskad underställning av kommunala och beslut landstingskommunalci

Här skall inskjutas att den i rapporten gjorda begreppsbestämningen av underställningsförfarandet inte torde vara helt fullständig. Statskontrollen i samband med underställningärenden har nämligen ibland även en aktiv del. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om lokal ordningsstadga i allmänna ordningsstadgan (1956:617). Enligt 23 § första stycket allmänna ordningsstadgan antas lokal ordningsstadga av kommunfullmäktige på förslag av eller efter hörande av de myndigheter, vilkas verksamhetsområden berörs därav. Finner länsstyrelsen lokal ordningsstadga påkallad har länsstyrelsen att därom göra anmälan till fullmäktige. Enligt andra stycket nämnda paragraf skall fullmäktiges beslut om antagande av lokal ordningsstadga underställas länsstyrelsens prövning. Vägras fastställelse skall skälen därtill angivas. Underlåter att fullmäktige anta lokal ordningsstadga av innehåll, som länsstyrelsen finner erforderligt. kan länsstyrelsen förordna i ämnet. I sådant fall skall beslutet prövas av regeringen. Av relaterade att kommun författningsbestämmelser framgår som vägrar att anta lokal ordningsstadga med innehåll som tillsynsmyndigheten kan acceptera riskerar att tillsynsmyndigheten själv förordnar i ämnet. Statskontrollen har således uppenbart beträffande denna form av underställning även en aktiv del. Motsvarande gäller i fråga om hamnordning, brandordning och lokal hälsovårdsstadga.

_Åven Sundberg hänför underställiiingsförfarandet till den passiva stats-

kontrollen (”Kommunalrätt, samlad upplaga, 1964. s. 250 ff). Underställningen innebär enligt Sundberg att det kommunala beslutet inte får gå i verkställighet innan detsamma blivit av statsmyndighet prövat och godkänt. Vid underställningen har statsmyndigheten att tillse att beslutet ej är från det allmännas synpunkt oriktigt. Enligt Strömberg, ”Kommunalrätt” sjunde upplagan, (s. 85) har i ett underställningsmål den högre myndigheten att företa en allsidig prövning av det underställda beslutet. Först och främst bör underställningsmyndigheten ex. officio undersöka om beslutet är lagligt. Men dessutom måste. framhåller Strömberg, den högre myndigheten pröva om beslutet är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt. När det gäller obligatoriska kommunala förvaltningsuppgifter kan det även bli nödvändigt att anlägga effektivitetssynpunkter vid underställningsprövningen. Som exempel på detta anger han at: länsstyrelsen bör pröva om en underställd hälsovårdsordning fyller rimliga hygieniska krav. Enligt Strömberg bör ett kommunalt beslut i princip inte fastställas förrän det vunnit laga kraft, eftersom fastställelsen skulle förlora sitt objekt. om det kommunala beslutet upphävdes efter besvär. Calmfors framhåller i sin bok Att vara kommunal förtroendeman”, 1971 (s. 150), att motivet för underställningsskyldighet är att vissa (ommunala beslut anses böra prövas med avseende på sin laglighet, sin överensstämmelse med principen om allas likställdhet och med avseende rå enskildas rättssäkerhet. Som exempel på sådana beslut omnämner han antagande av stads- och generalplaner samt hälsovårds- och ordningsföreskrifter. Molin, Månsson, Strömberg tar i sin bok Offentlig förvaltn ng, fjärde uppl., (s. 147), i ett särskilt avsnitt upp den statliga styrningen av kommunerna och landstingskommunerna. Den statliga styrningen av det

Minskad tmderställning av kommunala och landstingskommunala beslut 57

materiella innehållet i den kommunala verksamheten förekommer enligt författarna i huvudsak i följande tre former:

D Genom tvingande materiella bestämmelser i författning av något slag D Genom underställningsskyldighet för vissa kommunala beslut D Genom bestämmelser i statsbidragsförfattningar, vilka är tvingande endast under förutsättning att kommunerna vill ha statsbidrag.

Beträffande underställningsskyldigheten uttalas bl. a. följande (s. 15).

Underställningen innebär att den myndighet som prövar det kommunala beslutet först skall fastställa om beslutet är lagligt eller inte. Dessutom prövar myndigheten om beslutet är lämpligt. ändamålsenligt och skäligt. Underställningsmyndigheten kan i princip enbart fastställa eller ogilla beslutet. inte ändra dess innehåll. Bestämmelserna i speciallagstiftningen om underställning är emellertid av en sådan art att underställningsmyndighetens mening blir avgörande för kommunernas åtgärder. Som exempel kan nämnas den prövning av Iokalbehovet för skolväsendet. som görs av länsskolnämnden när det gäller grundskolan och för övriga skolor av skolöverstyrelsen. innan en kommun kan verkställa en nya till- eller ombyggnad av skolhus (skolstadgan § 31). Ett annat exempel. hämtat från landstingen. gäller sjukhusbyggandet. Enligt §3 i sjukvårdskungörelsen skall förläggning av sjukhus och ritningar för sjukhus godkännas av nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader (NSB). ett organ underställt socialstyrelsen. l båda de nu nämnda fallen har underställningen självfallet den innebörden. att en vägran från skolöverstyrelsens och länsskolnämndens respektive NSB:s sida att fastställa det kommunala beslutet. medför att kommunen ändrar beslutet. Genom den praxis som utbildas av underställningsmyndigheterna och genom de anvisningar som dessa utfärdar ästadkoms en mycket stark styrning av den kommunala verksamheten.

4.4 Kommitténs grundsyn på underställningsinstitutet

Underställningsförfarandet intar en klar särställning bland alla de olika former av statlig tillsyn av kommunal verksamhet som i dag förekommer. Kommittén har i kap. 3 lämnat exempel på olika former av statskontroll. Det normala numera är att statlig kontroll av kommunala och landstingskommunala organs sätt att fullgöra uppgifter som staten ålagt dem sker först sedan kontrollåtgärder har påkallats genom besvär eller när något missförhållande har uppstått eller kan befaras uppstå. Underställningsinstitutet utmärks däremot av att det kommunala eller landstingskommunala beslutet blir juridiskt gällande först sedan prövning och godkännande har skett av statlig myndighet. Enligt statskontrollkommitténs mening är det uppenbart att underställningsförfarandet med dess karaktär av generell statskontroll allmänt sett mindre väl överensstämmer med en modern syn på samspelet mellan å ena sidan statliga och å andra sidan kommunala och landstingskommunala organ. Underställningsförfarandet har i regel till syfte att garantera laglighet och skälighet hos de kommunala besluten. Det kan gälla exempelvis den enskildes rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice. Som nämnts i tidigare avsnitt har förutsättningarna för ökad kommunal självstyrelse vidgats genom att de kommunala förvaltningsorganen fått större resurser. Kommittén anser därför att det numera inte finns skäl att befara att de

58 Minskad underställ/ting av kommunala och landstingskommunala beslut

kommunala besluten annat än undantagsvis skulle brista i laglighet eller skälighet. Som anges i direktiven mäste, samtidigt som inskränkningar i statens kontrollfunktioner gentemot kommunerna kraven övervägs, på samordning och likformighet i samhällsarbetet beaktas. Det är enligt kommittén givet att vid denna den enskilde bedömning medborgarens rättssäkerhet och krav på likvärdig service måste väga tungt. Kommittén har därför i de fall avskaffande av underställning föreslås i det följande noga övervägt om detta kan ske utan att den enskildes rättssäkerhet eller intresset av likvärdig service sätts i fara. När statskontroll av viss kommunal eller landstingskommunal verksamhet bedöms nödvändig, t. ex. med hänsyn till att väsentliga samhällsövergripande målsättningar behöver garanteras, är det enligt kommittén mycket viktigt att sådana kontrollformer så långt möjligt väljs som ger stort utrymme för ett förtroendefullt och ömsesidigt samarbete mellan statliga och kommunala organ. Vidare bör tillsynssystemet byggas upp på sådant sätt att de statliga organen i sin kontrollverksamhet får möjlighet att ta stor hänsyn till den kommunala självstyrelsens förutsättningar och villkor. Kommitténs är att man i första hand bör grunduppfattning överväga lösningar som innebär att de statliga organen genom allmänna råd och annan vägledning underlättar för kommunerna och landstingskommunerna att fullgöra sina uppgifter. Den bästa garantin för att de kommunala organen fullgör sina uppgifter på ett korrekt sätt ligger i organens politiska ; ansvar. Detta konstaterande bör vara en av hörnpelarna när det gäller såväl att välja lämpliga former för statlig tillsyn av kommunal verksamhet som att i praktiken utföra tillsynsuppgifterna. Underställningsförfarandet har även andra nackdelar än de som antytts ovan. Förfarandet kan bl. a. skapa en onödig byråkrati och orationell handläggning som givetvis även har negativa kostnadseffekter. Kommittén diskuterar mot bakgrund av sin nu redovisade principiella syn i följande kapitel väsentligare kvarvarande underställningsbestämmelser på det kommunala och landstingskommunala området.

4.5 Underställning enligt kommunallagen

4.5.1 Ianspråktagande av medel ur kapitalfond

Bakgrund

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.2.3 innebär den nya kommunallagen att underställningsskyldigheten beträffande beslut om avsättning till och ianspråktagande av fonder avsevärt begränsats. Emellertid kvarstår i 4 kap. 6 § en särskild kontrollbestämmelse som innebär att kommun och landstingskommun får taga i anspråk medel ur kapitalfond för driftändamål endast om regeringen medger det. Nedan citeras paragrafen i sin helhet.

6§

Kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel får tagas i anspråk för annat ändamål än det som fonden avser endast

av kommunala och beslut 59

Minskad underställ/ting landstingskommunala

i genom beslut i samband med att budgeten fastställes. Medel ur kapitalfond får tagas anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det. I motiven till nämnda bestämmelse anför departementschefen bl. a. följande (prop. ]975/76:187 s. 510).

En konsekvens av principen om förmögenhetsskyddet i 54§ är att medel ur kapitalfond i princip inte bör få tas i anspråk för driftändamål. Förbudet bör emellertid inte vara undantagslöst. Ett exempel på när det kan tänkas vara försvarligt att ta i anspråk medel ur kapitalfond för driftändamål är att fondering har skett för en speciell investering, som sedan på grund av utvecklingen blir obehövlig. Det är knappast möjligt att på förhand precisera undantagsfallen eller att formulera ett allmänt undantag utan att alltför mycket försvaga den ledande grundprincipen. Jag föreslår därför en föreskrift om att medel ur kapitalfond inte får tas i anspråk för driftändamål utan regeringens medgivande.

I sammanhanget kan för helhetsbildens skull noteras att kommunallagsutredningen i sitt betänkande (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag föreslog att i den nya enhetliga kommunallagen skulle intas en föreskrift som innebar ett absolut förbud att ur kapitalfond ta i anspråk medel för driftändamål (52 § i kommunallagsutredningens lagförslag). Som framgår av det nyss sagda har dock denna linje inte fullföljts i den nya kommunallagen. I prop. 1978/79:53 om minskad statskontroll över kommunerna och uttalar föredragande departementschefen att landstingskommunerna bestämmelsen i kommunallagen om att kommun och landstingskommun endast efter regeringens medgivande får taga i anspråk medel ur kapitalfond för driftändamâl inte torde ha någon större praktisk betydelse. Departementschefen förutsätter emellertid att statskontrollkommittén kommer att behandla frågan i sitt fortsatta utredningsarbete (s. 23).

Kommitténs överväganden och förslag

Det väsentligaste motivet för den nuvarande statliga kontrollen av kommunernas och landstingskommunernas ianspråktagande av medel ur kapitalfond för driftändamål för den kommunala och är att ge ett skydd Kommittén diskuterade i betänkanlandstingskommunala förmögenheten.

det (Ds Kn 1977:7) Underställning av beslut om lån och borgen lånekon-

trollens Dessa synpunkter är av intresse betydelse för förmögenhetsskyddet.

även i förevarande I betänkandet sades bl. a. följande (Ds Kn

sammanhang. 1977:7 s. 45).

Några vägande skäl för att behålla lånekontrollen från förmögenhetsskyddssynpunkt har inte anförts under senare tid. Tvärtom har utvecklingen gjort att argumenten för ett slopande förstärkts. Kommunerna och landstingskommunerna har numera både administrativa och andra resurser. Den ekonomiska långtidsplaneringen möjliggör bättre avvägningar av finansieringen. Budget- och redovisningssystemen är väl utvecklade liksom även den statliga finansstatistiken. Mot den bakgrunden anser kommittén att den statliga låne- och borgenskontrollen från här berörd synpunkt inte längre är erforderlig. Bestämmelserna i 4 kap., 1 § kommunallagen (1977:179). som bör säger att fast eller lös egendom som tillhör kommun eller landstingskommun förvaltas så att förmögenheten inte minskas. utgör således enligt kommitténs mening en tillräcklig reglering av kommunernas och landstingskommunernas beslut på detta område. I sammanhanget vill kommittén också fästa uppmärksamhet på att lån för att

60 Minskad underställning av kommunala och hes/ur landsringskommunala

bestrida driftkostnader inte är förenligt med denna bestämmelse. Detta har också slagits fast vid regeringens lånetillståndsprövning. Något hinder att ta upp tillfälliga lån för att erhålla rörelsemedel finns naturligtvis inte. Ett slopande av undcrställningcn innebär inte några ändringar i här berörda avseenden.

I sammanhanget finner statskontrollkommittén anledning att bl. a. erinra om de grundläggande förhållanden som gäller för förmögenhetsbildningen i _kommuner och landstingskommuner. Kapitalredovisningskommittén har i betänkandet Kommunernas budget

och räkenskaper (Svenska stadsförbundet, Stockholm 1962) redovisat en

systematiskt uppbyggd kontoplan för bokföring och budget. Rekommendationer till kommunerna och landstingskommunerna. som grundar sig på kapitalrcdovisningskommitténs betänkande har utfärdats av kommunförbunden. Dessa rekommendationer har i praktiken vunnit en så gott som fullständig efterföljd. Innebörden är bl. a. att en bestämd åtskillnad upprätthålls mellan kapitalbudget och driftbudget. De resurser. som står till buds enligt kapitalbudgeten, får i princip inte användas för driftändamål. Några medel skall sålunda inte överföras från kapitalbudgeten till driftbudgeten, en ordning som utgör ett viktigt led i förmögenhetsskyddet. För att behålla och öka stamkapitalet måste däremot vissa överföringar ske från driftbudgeten till kapitalbudgeten. Dessa överföringar avser främst avskrivningsmedel. På driftbudgetens utgiftssida tas också upp en lämplig överföringspost, vilken har sin motsvarighet på kapitalbudgetens inkomstsida. De därigenom överförda medlen ger utrymme för investeringar i anläggningstillgångar, amorteringar av anläggningslån och avsättning till kapitalfonder. Den särskilda överföringsposten utvisar således den ökning förmögenheten beräknas undergå enligt budgeten. Kapitalfonder bildas för att utjämna utdebiteringsbehovet mellan olika år. Allmän och särskild investeringsfond investeringsfond är exempel på kapitalfonder. Skatteregleringsfond är exempel på driftfond. Sidan fondavser att täcka framtida för driftändamål. bildning utgifter dxs. löpande utgifter. Genom friheten att utan närmare avsätta ändamålsbestämning medel till allmän investeringsfond och skatteregleringsfond har kommunerna och landstingskommunerna i praktiken en obegränsad fonderingsfrihet. De allmänna investeringsfonderna och skatteregleringsfonderna svarar för över hälften av fondmedlen i kommunerna och landstingskommunerna. För dessa fonder är ändamålet så allmäninriktat inom kapital- resp. driftsidan att det sällan kommer i fråga att ändra ändamålsbestämningen. Möjligheten att avsätta medel till särskild investeringsfond utnyttjas i mycket begränsad utsträckning. Det torde endast i undantagsfall finnas skäl att på detta sätt specialdestinera medel till visst investeringsändamål. Statskontrollkommittén anser att de i 4 kap. 1 § kommunallagen intagna bestämmelserna om förmögenhetsskydd är en tillräcklig även av reglerhg fondanvändningen. Principen om förmögenhetsskyddet innebär bl. a. att medel ur kapitalfond normalt ej får tas i anspråk för driftändamål. Emellertid kan i praktiken förekomma fall där denna huvudregel får vika. Dessa kan t. ex. avse situationer där fondering har skett av medel fö? speciella investeringar, som av vissa skäl blivit obehövliga. I dessa fall torde det dock i allmänhet vara naturligast att föra över medlen till den allmänna investeringsfonden. Endast då alldeles särskilda omständigheter föreligger torde det

Minskad av komnrurza/a och Iandstingskommunala beslut 61 undersrällnitzg

kunna motiveras att medel ur kapitalfond används för driftändamål. Enligt statskontrollkommitténs bedömning har den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 6§ om att medel ur kapitalfond får tas i anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det i praktiken ingen betydelse. Det mycket begränsade antal ärenden, som regeringen prövat med stöd av bestämmelsen, är också ett bevis för detta. Ett borttagande av den aktuella bestämmelsen innebär att det i framtiden i första hand får ankomma på kommunerna och landstingskommunerna att avgöra när den kommunalekonomiska situationen är sådan att den aktuella huvudprincipen kan uppges. Frågan vilken räckvidd regeln om förmögenhetsskydd skall ha i förevarande sammanhang får i sista hand överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra. För klarhetens skull bör här inskjutas att kommunerna och landstingskommunerna givetvis har möjlighet att fritt låna ur fonderna, dvs. utnyttja medel ur fonderna som rörelsekapital. Några formella lånebeslut behövs inte i dessa fall utan fondmedlen kan användas efter behov. Mot ovan angivna bakgrund förordar statskontrollkommittén att föreskriften i 4 kap. 6 § kommunallagen om att medel ur kapitalfond får tas i anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det tas bort. Förslag till lagändring redovisas i bilaga 6.1.

4.5.2 Undersrällning av beslut om m. m. hamnavgifter

Bakgrund

Av 16§ första stycket lagen (1977:180) om införande av kommunallagen framgår att kommunfullmäktiges beslut om nya eller förhöjda hamnavgifter, grundpenningar eller sluss-, kanal- eller andra farledsavgifter skall för att vinna bindande kraft prövas och fastställas av regeringen. I andra stycket nämnda paragraf stadgas att fastställelse av beslut, som avses i första stycket, får meddelas även av myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får även föreskriva att i rörelse, för vilken avgifter enligt första stycket har blivit fastställda, avgifterna och övriga intäkter får användas endast för rörelsens direkta behov. Detta gäller om ej myndighet, som regeringen bestämmer, medger att medlen används för annat ändamål. De nu återgivna underställningsbestämmelserna fanns även i 1953 års kommunallagstiftning. Ursprungligen omfattade bestämmelserna fullmäktiges beslut om nya eller förhöjda avgifter å den allmänna rörelsen i allmänhet. Hit hörde, förutom hamnavgifter och övriga avgifter, som anges i ovanstående lagrum, avgifter för bussuppställningsplatser på allmän plats och torgavgifter. Är 1972 beslöt riksdagen (prop. 1972:12, KU 1972:11, rskr 1972:45) att kravet på fastställelse av kommunala beslut om avgifter på den allmänna rörelsen i allmänhet skulle slopas. Som framgår av det tidigare anförda kvarstår dock underställningsplikten beträffande beslut om hamnavgifter och övriga i 16§ lagen om införande av kommunallagen omnämnda avgifter. Föreskrifter om fastställande av hamntaxor och vissa andra liknande

62 Minskad av kommunala och beslut

underställning landstingskommunalrt

avgifter ges i kungörelsen (1950:152) om fastställande av hamn- och i grundpenningtaxor samt taxor å sluss-, kanal- och andra farledsavgifter (hamntaxekungörelsen). Av hamntaxekungörelsen framgår att det ankommer på Sjöfartsverket att fastställa kommunfullmäktiges beslut om nya eller förhöjda hamnavgifter eller grundpenningar eller sluss-. kanal- eller andra farledsavgifter.

Förslag av hamnutredningen m. m.

Hamnutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1974:24) Förslag till hamnlag upphävande av dåvarande kommunallagarnas regler avseende underställning av beslut om hamnavgifter och övriga här aktuella avgifter. Som motivering härför anförde hamnutredningen bl. a. följande (bet. s. 97). l

Ser man frågan om kommunallagarnas regler om hamntzixekontroll fristående från i

hamntaxepolitiken i allmänhet. förefaller det utredningen uppenbart att anledning saknas att kommunalrättsligt behandla avgifter på hamnverksamhet annorlunda än avgifter på andra grenar av den allmänna rörelsen. Genom 1972 års kommunallagsändringar befriades kommunerna från underställningsplikt för avgifter på den allmänna rörelsen i allmänhet. Enda undantaget gällde avgifter på hamn- och liknande verksamhet. Något annat skäl för detta undantag än att man ville avvakta utredningens förslag beträffande hamntaxekontrollen i allmänhet har, såvitt utredningen kunnat finna. ej anförts eller eljest förelegat. Utredningen kommer i det följande att föreslå införande i hamnlagen av vissa nya regler om hamnavgifter i allmänna hamnar. Härigenom avses att skapa garantier mot oskäliga hamnavgifter. Reglerna avses skola gälla för allmän hamn oberoende av om den äges eller innehas av kommun eller av annan. Att i kommunalrättsligt avseende bibehålla särregler beträffande avgifter på hamnverksamhet som enda undantag från huvudregeln om rätt för kommun att själv bestämma avgifter på den allmänna rörelsen är ej påkallat. vilket även synes ha varit kommunalrättskommitténs mening.

Kommunallagsutredningen anslöt sig i sitt betänkande (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag till hamnutredningens förslag att slopa underställningsskyldigheten beträffande kommunfullmäktiges beslut om hamnavgifter m. m. (se bet. s. 355). I prop. 1975/76:187, som ligger till grund för den nya kommunallagstiftningen, föreslog departementschefen att bestämmelserna om underställning av beslut om hamnavgifter m. m. skulle överföras till den nya kommunallagen i avbidan på resultatet av överväganden avseende hamnutredningens förslag i dess helhet (s. 542). Vid riksdagsbehandlingen av propositonen uttalade konstitutionsutskottet i den aktuella underställningsfrågan bl. a. följande (KU 1976/77125 s. 86).

Hamnutredningens förslag innebär att de nuvarande bestämmelserna cm underställningsskyldighet hos regeringen för de nyss nämnda hamnavgifterne m. m. skall upphävas. Kommunallagsutredningen har anslutit sig till detta förslag o:h därför inte utarbetat någon lagtext. Enligt utskottets mening står det inte i särskilt ;od samklang med de ovan redovisade strävandena att på olika sätt minska understälningsskyldigheten för kommunerna och landstingskommunerna att behålla detaljbestämmelser av detta slag i den nya kommunallagen. Innan slutlig ställning tas till besämmelsernas sakliga innehåll bör dock, såsom framhålls i propositionen, avvaktas resultatet av

Minskad av kommunala och beslut 63

underställnirzg landstingskommunala

övervägandena inom kommunikationsdepartementet. Utskottet har erfarit att propositionen kan väntas under år 1977 och anser - under hänvisning till det nu anförda - att bestämmelserna därför bör tas in i en särskild paragraf i lagen om införande av kommunallagen och gälla tills vidare. Riksdagen följde konstitutionsutskottets linje. Frågan om underställning av beslut om hamnavgifter bereds fortfarande inom kommunikationsdepartementet.

Kommitténs överväganden Statskontrollkommittén har under hand inhämtat från kommunikationsdepartementet att förslag bl. a. om slopad skyldighet för kommunfullmäktige att underställa Sjöfartsverket beslut om nya eller förhöjda hamnavgifter m. m. kommer att lämnas våren 1980. Såvitt upplysts är avsikten att underställningen skall ersättas av andra och mindre omfattande former av statlig kontroll av kommunernas avgiftssättning på hamnområdet. Bl. a. övervägs möjligheten att ålägga kommunfullmäktige en obligatorisk skyldighet att samråda med företrädare för trafikanter och andra intressenter innan beslut fattas om avgifter av aktuellt slag. Även frågan om tillskapande av särskilda besvärsregler kommer att prövas. Enligt statskontrollkommitténs bedömning finns ej längre skäl att bibehålla underställningsbestämmelsen avseende hamnavgifter m. m. Kommunerna måste numera anses kompetenta att själva avgöra efter vilka grunder avgiftsuttag skall ske. Bl. a. torde den kommunala självkostnadsprincipen garantera att kommunerna i praktiken ej kommer att ta ut oskäliga avgifter. Förslag från regeringen i ärendet är att förvänta inom kort. Kommittén utgår från att detta kommer att innehålla förslag om att underställningsbestämmelserna skall avskaffas. Därför har kommittén ej funnit anledning att i detta betänkande framlägga något eget förslag till erforderliga lagändringar.

4.6 Underställning enligt kommunalförbundslagen

4.6.1 Allmänt om kommunalförbund

Genom lagen (1957:281) om kommunalförbund tillhandahålls en speciell form av samverkan mellan kommuner och landstingskommuner. Rent principiellt kan ett kommunalförbund bildas för vilken kommunal angelägenhet som helst. En förutsättning är dock att bildandet av kommunalförbund kan anses medföra allmänt gagn. Bl. a. kommunsammanläggningarna har medfört att antalet kommunalförbund kraftigt minskat. År 1942 fanns ca 510 kommunalförbund medan antalet numera uppgår till ca 20. Kommunalförbundslagen bygger på principen att bildandet av kommunalförbund är en frivillig åtgärd från berörda kommuners eller landstingskommuners sida. Emellertid finns enligt viss speciallagstiftning möjlighet för statsmakterna att under vissa speciella förutsättningar tvångsvis inrätta

64 Minskad underställning av kommunala och landstizzgskommurzaløi beslut SOU l98ll: l()

kommunalförbund. Detta gäller bostadsförmedlingsförbund, regionplaneförbund samt kollektivtrafikförbund (se vidare avsnitt 4.6.3). I kommunalförbundslagen meddelas bestämmelser om bl. a. bildandet av kommunalförbund, förbundsordning. utträde ur kommunalförbund. upplösning av kommunalförbund samt ansvarighet för förbundets ekonomiska förbindelser. Beträffande formregler för kommunalförbunds fullmäktige (bortsett från val av förbundsfullmäktige). kommunalförbunds styrelse och övriga nämnder m. m., kommunalförbunds ekonomiska förvaltning och revision samt besvär och underställning gäller i stor omfattning genom särskilda hänvisningar kommunallagens regler.

4.6.2 Underställning av förbundsordning

Bakgrund

Enligt 21 § första stycket kommunalförbundslagen har kommun. landstingskommun och länsstyrelse befogenhet att väcka av fråga om bildande kommunalförbund. Om berörda kommuner eller landstingskommuner avser att bilda kommunalförbund skall förslag till förbundsordning upprättas. När kommunerna eller landstingskommunerna enats om antagande av förbundsordning, skall denna enligt 21 § tredje stycket kommunalförbundslagen underställas länsstyrelsens prövning. Länsstyrelsen har härvid att pröva om förbundsordningens bestämmelser står i överensstämmelse med lag och annan författning och om bildandet av förbundet medför allmänt gagn. Finner länsstyrelsen att angivna förutsättningar är för handen skall länsstyrelsen fastställa förbundsordningen och bestämma den tid. då förbundet skall träda i verksamhet. Även beslut om ändring av innehållet i förbundsordning måste underställas länsstyrelsens prövning (22 §).

Underställningsfrågans tidigare behandling

Kommunalrättskommittén tog i sitt betänkande XIII (DsC 1970:2) Kommuns och andra kommunala menigheters skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut upp frågan om underställning av förbundsordning (bet. s. 71 f). Kommunalrättskommittén påpekade härvid att länsstyrelsens åtgärd att fastställa förbundsordning har en konstitutiv verkan för förbundet. Fastställelsen medför att den eller de kommunala fakultativa eller obligatoriska angelägenheter som avses med förbundet flyttas från sin ordinära kommunala huvudman till en specialkommun, vilken bl. a. har en indirekt och blir auktoriserad beskattningsmakt att motta de statsbidrag som kan utgå för berörda angelägenheter. Enligt kommunalrättskcmmittén är det lämpligt att kommunalförbund bildas under någon form av medverkan från statlig myndighet. Den nu gällande formen härför lår inte kunna betraktas som något obefogat intrång i den kommunala sjålvstyrelsen. Kommunalrättskommittén fann mot angiven bakgrund ej skä att föreslå någon ändring av föreskrifterna om underställning av förbundsordning.

Minskad av kommunala och landstingskorn/nuna/a beslut 65 underställning

1 prop. 1972:12, vari vissa underställningsfrågor behandlades på grundval av kommunalrättskommitténs ovannämnda betänkande, uttalade föredragande departementschefen att han delade kommunalrättskommitténs bedömning avseende frågan om underställning av förbundsordning. Detta uttalande lämnades av riksdagen utan erinran. Även kommunallagsutredningen uttalade sig i betänkandet (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag för att behålla aktuell underställningsskyldighet. När det gäller omfattningen av länsstyrelsens prövning av förbundsordningen framgår av den lagstiftning om kommunalförbund som föregick den gällande att den var tämligen ingående. Underställlningsbestämmelsen i 1919 års kommunalförbundslag (1919:294) hade nämligen ett tämligen detaljrikt innehåll. vilket framgår av följande citat. Hava samhällena enats om antagande av förbundsordning. och finner Konungens lvefallningshztvzmde vid prövning av alla på frågan inverkande omständigheter. att samhällenas sammanslutning i enlighet med den sålunda antagna förbundsordningen skulle främja den zingelägenhet. som är avsedd att av förbundet vårdas. eller medföra lättnad i kommunala bördor eller annat allmänt gagn. fastställe Konungens befallningshavande förbundsordningen och bestämme tiden då förbundet skall träda i verksamhet. l kommunalförbundskommitténs betänkande (SOU 1956:19) Kommunalförbund och indelningsändringar, som tillsammans med prop. 1957:150 ligger till grund för den nuvarande kommunalförbundslagen, uttalades att underställningsbestämmelsen kunde förenklas eftersom det ligger i sakens natur att länsstyrelsen innan den fastställer en förbundsordning skall företaga en allsidig prövning av ärendet. Kommunalförbundskommittén ansåg mot denna bakgrund att det var tillräckligt om i underställningsparagrafen angavs att förbundsordning skulle fastställas i den mån länsstyrelsen fann att bildandet av förbundet skulle medföra allmänt gagn. Departementschefen anslöt sig i propositionen till kommunalförbundskommitténs bedömning, men ansåg att det uttryckligen borde föreskrivas i kommunalförbundslagen att fastställelseprövningen även skulle omfatta en kontroll av att förbundsordningens bestämmelser inte strider mot lag eller författning. Häri inbegripes t. ex. en kontroll av att detaljbestämmelserna i förbundsordningen ståri överensstämmelse med kommunalförbundslagen (prop. 1957: 150 s. 115).

Kommitténs överväganden

En översyn av kommunalförbundslagen har aviserats i regeringens prop. 1980/812100 Bil. 18. Statskontrollkommittén avstår därför från att lägga några egna förslag angående lagen. Kommittén vill dock framföra följande synpunkter på bestämmelserna om underställning. Statskontrollkommittén anser att de skäl som kommunalrättskommittén i

betänkandet (Ds C 1970:2) Kommuns och andra kommunala menigheters

skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut åberopade för att bibehålla underställningsskyldighet avseende förbundsordning nu har förlorat sin giltighet.

66 Minskad zmderstäl/Izirzg av kommunala och bes/ur lancisringskommuna/a

anförts har förutsättningarna att öka kommunernas och Som tidigare ansvar och handlingsfrihet förbättrats under de landstingskommunernas senaste decennierna. Detta gör det i princip möjligt att slopa sadan statskontroll som syftar till att säkerställa att den kommunala och landstingskommunala verksamheten utövas på ett godtagbart sätt med hänsyn till gällande lagar och förordningar. Samma synsätt gäller enligt kommittén också beträffande kommunernas och landstingskommunernzis förmåga att se till att bestämmelserna i kommunalförbundsordningar inte strider mot lag eller författning. När det gäller kommunernas och landstingskommunernas förutsättningar att bedöma om bildandet av ett kommunalförbund kommer att medföra allmänt gagn är statskontrollkommittén av den uppfattningen att kommunerna och landstingskommunerna numera har mycket goda förutsättningdetta. Det i zillra i ar att själva bedöma ligger givetvis högsta grad kommunernas och landstingskommunernas eget intresse att noggrant överväga behovet av interkommunal samverkan på ett visst uppgiftsomrätle. Isammanhanget bör för helhetsbildens skull erinras om att kommunerna och ofta vid interkommunalt samarbete har möjlighet att landstingskommunerna istället för kommunalförbund skapa ett privaträttsligt subjekt (t. ex. aktiebolag eller stiftelse) för att handha aktuella uppgifter. Det är ofta också möjligt att reglera samarbetet genom avtal. Någon särskild statskontroll äger inte rum av sådana former för samverkan. Kommittén anser mot ovan angivna bakgrund att bestämmelsen om underställning av förbundsordningen bör bortfalla. Skulle det framkomma synpunkter som visar att det är befogat att statlig har visst överinseende över bildandet av kommunalförbund myndighet förordar kommittén dock en förändrad omfattning av denna statliga prövning. Kommittén förordar för sådant fall att den statliga prövningen enbart av om den underställda förbundsordbegränsas till en bedömning ningen överensstämmer med lag eller annan författning.

4.6.3 Tvångsvis bildande av kommunalförbund enligt

speciallagstzfrning

Inledning

Som nämnts i avsnitt 4.6.1 finns vissa speciallagar möjlighet att enligt inrätta kommunalförbund. Detta gäller beträffande bostadsförtvångsvis medlingsförbund. regionplaneförbund och kollektivtrafikförbund.

Bostadsförmedlingsförbicnd

Enligt 4 § lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande (4 § ändrad senast 1977:215) skall kommun anordna avgiftsfri bostadsförmedling om det behövs för bostadsförsörjningens främjande. Denna skyldighet åligger kommunerna i område som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende. Därvid skall gemensam bostadsförmedling anordnas och enhetliga grunder tillämpas vid anvisning av bostäder. kan kommun att fullgöra denna skyldighet. Om Regeringen ålägga

SOU 1930:10 Minskad av kommunala

Lazdersrällrziizg och landstingskommuna/a beslut 67

regeringen ålagt kommuner att anordna gemensam bostadsförsörjning skall de deltagande kommunerna handha denna i kommunalförbund. Denna bestämmelse infördes i bostadsförsörjningslagen år 1967. Föredragande departementschefen anförde då att utvecklingen hade visat att möjligheter till statligt ingripande behövdes för att få till stånd den samverkan som bäst främjade effektivitet och rättvisa. Det statliga ingripandet skulle dock bara kunna avse kommuner inom ett område som kunde anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende (prop. 1967:101 s. 27). Vidare anförde departementschefen att det borde föreligga starka skäl för ett ingripande från statsmakternas sida (s. 28). I fråga om samverkansformen i de fall då kommunerna ålades att samverka var meningarna delade bland remissinstanserna om kommunerna skulle ha valfrihet mellan kommunalförbund och avtal. Departementschefen ansåg i likhet med en av remissinstanserna att avtalsformen i detta fall inte var lämplig om den inte kompletterades med särskild lagstiftning. Bland de argument som anfördes mot avtalsformen kan nämnas att förmedlingsverksamheten hade drag av myndighetsutövning och att krav därför måste ställas på förvaltningen i fråga om bl. a. handlingsoffentlighet och besvärsrätt. Vid ändring av lagen år 1975 ifrågasatte departementschefen om denna bestämmelse skulle vara kvar mot bakgrund av att den tillämpats endast i fråga om ett fåtal kommuner och då endast på framställning av kommun. Han ansåg dock att en möjlighet till statligt ingripande borde finnas kvar med hänsyn till den betydelse från bostadsförsörjningssynpunkt som bostadsförmedlingarna har kommit att få i många kommuner 1975:15 s. 13). (prop. Frågan övervägdes också i prop. 1976/77:1 om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. Någon ändring föreslogs dock ej beträffande regeringens möjlighet att föreskriva gemensam och bostadsförmedling därmed kommunalförbund. Orsaken var dels att frågan nyligen prövats av riksdagen och dels att kommunindelningsreformen beträffande de tre storstadsregionerna där gemensam bostadsförmedling huvudsakligen var aktuell inte haft samma avgörande betydelse för kommunstrukturen som för landet i övrigt (s. 270 f).

Regionplarzeförbund

Bestämmelser om regionplaneförbund finns i 126-135 §§ byggnadslagen. Regeringen bestämmer om det för ett område skall finnas regionplan. Om regeringen har förordnat att regionplan skall finnas. skall berörda kommuner bilda regionplaneförbund (128 §). Beträffande sådana förbund gäller kommunalförbundslagen med vissa avvikelser, som anges i byggnadslagen. Frågan om regionplaneförbund har övervägts av PBL-utredningen. Utredningen föreslår i avgivna betänkanden (SOU 1979:65 och 1979:66) att regeringen, om mark- och användningsfrågor behöver samordnas, skall kunna förordna ett regionplaneorgan. Som regionplaneorgan kan förordnas en landstingskommun eller ett kommunalförbund. Om det behövs kan regeringen förordna att ett särskilt regionplaneförbund skall bildas och utgöra regionplaneorgan. För ett sådant regionplaneförbund skall lagen om kommunalförbund tillämpas (se 12 kap. 1 § förslag till Plan- och byggnadslag). Det finns följaktligen också enligt förslaget till ny plan- och byggnadslag

av kommunala och ltmdstingskottzntLuta/a beslut

68 Minskad underställning

en möjlighet för regeringen att förordna om att kommunalförbund skall bildas.

Kollektivtrafikförbzttzd

Huvudmannaskapet för den lokala och regionala trafiken på landsväg skall enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik utövas genom interkommunal samverkan mellan landstingskommunen och kommunerna i resp. län. När det gäller bl. a. formerna för huvudmannaskapet finns en betydande flexibilitet. I de fall enighet råder mellan landstingskommunen och kommunerna i länet om att man i stället för kommunalförbundsformen vill välja aktiebolaget som samverkansform är detta möjligt (3 §). Huvudmannens uppgifter handhas i annat fall av landstingskommunen och kommunerna i kommunalförbund.

Kommitténs överväganden Kommittén anser från de utgångspunkter kommittén företräder att det är principiellt felaktigt att möjlighet finns för statlig myndighet att tvångsvis ålägga kommun eller landstingskommun att bilda kommunalförbund. När det gäller dessa kommunalförbund ingår dock tvångsmomentet som ett sista led i ett förfarande för att uppnå vissa önskvärda effekter. Beträffande bostadsförmedlingsförbund förefaller det ur statskontrollsynpunkt marginellt att ta bort kommunalförbundsformen som obligatorisk samverkansform för gemensam bostadsförmedling samtidigt som regeringens möjlighet att ålägga kommuner att fullgöra denna skyldighet gemensamt kvarstår. För att öka kommunernas frihet borde denna regeringens möjlighet i stället helt bortfalla. Skyldigheten för kommuner. som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende, att anordna gemensam bostadsförmedling kommer då att sakna sanktion i de fall kommunerna inte kommer överens. Därutöver kan framhållas att kommunalförbund i motsats till samverkan genom avtal eller i bolag ur kommunaldemokratisk synpunkt har vissa fördelar, bl. a. insynsmöjligheten. För att bestämmelserna om att tvångsvis inrätta kommunalförbund skall kunna tas bort måste övriga därmed sammanhängande frågor övervägas ytterligare. vilket ligger utanför kommitténs uppdrag. För regionplaneförbundens del har förslag till ny lagstiftning nyligen lagts.

4.6.4 Övriga underställningsfrâgor beträffande kommunalförbund

Frågan om underställning av beslut om ianspråktagande av medel ur kapitalfond för driftändamål och underställning av beslut om hamnavgifter m. m. har behandlats i avsnitt 4.5 såvitt avser kommun och Iandstingskommun. Bestämmelsen i 4 kap. 6 § kommunallagen om att medel ur kapitalfond endast efter regeringens medgivande får tas i anspråk för driftändamål gäller även för kommunalförbund (se 16§ första stycket kommunalförbundslagen). Av punkt 3 i övergängsbestämmelsen till lagen (1977: 181) om ändringi lagen (1957:281) om kommunalförbund framgår att bestämmelsen om underställning av beslut om hamnavgifter m. m. också är tillämplig på

Minskad Lmdersrällning av kommunala och bets/ur 69 landstingskommuna/a

kommunalförbund. Enligt statskontrollkommitténs mening bör även kommunalförbunden befrias från skyldigheten att inhämta regeringens medgivande i dessa frågor. De överväganden som kommittén gjort i dessa frågor (avsnitt 4.5) beträffande kommunerna och landstingskommunerna är även tillämpliga på kommunalförbunden.

4.7 Underställning av kommunala förordningar

4.7.1 Inledning

Kommunerna har enligt bestämmelser i olika specialförfattningar ålagts ett vidsträckt ansvar för verksamheter på det lokala planet som syftar till att bereda invånarna skydd och trivsel i olika avseenden och garantera en rimlig samhällsservice. Som exempel på sådana verksamhetsområden kan tas hälsovård. brandförsvar och hamnväsende. Det övergripande ansvaret för de olika samhällsfunktionerna tillkommer staten som genom lagstiftningsåtgärder anger ramarna för kommunernas handlande. Den kommunala förordningsmakten kan ses som ett utslag av statsmakternas strävan att decentralisera beslutsfattandet till de samhällsorgan. som bäst känner de lokala förhållandena. Att samhällsuppgifter handhas nära de enskilda människorna är nödvändigt om den kommunala demokratin skall kunna utvecklas. Den förordningsmakt, som här är aktuell. kan principiellt sägas utövas av kommunerna och staten gemensamt, eftersom statsmakterna på olika sätt kontrollerar hur kommunerna handhar sin normgivningsmakt. Härvid är underställningsförfarandet ett sådant kontrollmedel.

4.7.2 Underställning av brandordning

Kommunerna har det primära ansvaret för såväl räddningstjänst som förebyggande åtgärder mot brand. Bestämmelser om att kommunerna skall hålla ett brandförsvar som tillfredsställer skäliga anspråk på effektivitet finns i2 § brandlagen (1974:80). Närmare bestämmelser om bl. a. det kommunala brandförsvaret finns i brandstadgan (1962:91). I 2§ brandstadgan anges att brandordning skall antas av kommunfullmäktige och att beslut om att anta brandordning skall underställas länsstyrelsens prövning. Om fullmäktige inte antar brandordning kan länsstyrelsen besluta om sådan. Länsstyrelsen skall i så fall underställa regeringen sitt beslut. I prop. 1978/79253 om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna föreslogs att underställningsskyldigheten vad gäller brandordning skulle upphöra. Propositionen byggde på förslag från statskontrollkommittén. Riksdagen avslog dock propositionen i denna del (KU 1978/7926, rskr 1978/792220). Itilläggsdirektiven för kommittén för utredning av frågan om ersättning på grund av naturkatastrofer m. m. ingår att utreda frågan om huvudmannaskapet för en räddningstjänst med nuvarande och möjliga nya uppgifter.

70 Minskad av kommunala och landstingskommunala beslut SOU 1980:11) underställnitzg

Kommittén bör vid sina överväganden i denna fråga särskilt beakta att det för en effektiv räddningstjänst är av väsentlig betydelse att goda förutsättningar skapas för dels ett effektivt utnyttjande av de resurser för räddningstjänst som finns eller kan byggas upp hos statliga. kommunala. landstingskommttnala och enskilda organ. dels en effektiv ledning av räddningsarbetet (se Dir. 1979:57 s. 4 ff). Statskontrollkommittén utgår från att i detta sammanhang också frågan om underställning av brandordning kommer att behandlas.

4.7.3 Undersrällnirzg av lokal ordningsstadga

Bakgrund [dåvarande städer och tätorter har behovet av särskilda ordningsföreskrifter tidigast gjort sig gällande. De föreskrifter. som utfärdades under början av 1800-talet präglades av att de dels hade ett mycket skiftande innehåll dels innebar en ganska långt gående begränsning av den enskildes handlingsfrihet. År 1868 tillkom en ordningsstadga för rikets städer. Avsikten med stadgan var bl. a. att ersätta de gamla föreskrifterna med ett enhetligare regelsystem och tillika kompletterande lokala föreskrifter. För landsbygdens del fanns möjlighet för kommunerna att anta ordningsstadgor med stöd direkt av kommunallagstiftningen. Beslut om att anta sådan ordningsstadga skulle för att vinna bindande kraft underställas länsstyrelsens prövning (se följande numera upphävda lagrum: 74 § 1862 års förordning om kommunalstyrelse pâ landet. 80 § 1930 ars lag om kommunalstyrelse på landet samt 10§ 1953 års lag om införande av 1953 ars kommunallag). Den nu gällande allmänna ordningsstadgan (1956:617) är tillämplig i hela riket. Innehållet är i huvudsak begränsat till frågor av allmän räckvidd. Allmänna ordningsstadgan (AOst) kompletteras av lokala ordningsstadgor som antas av kommunerna och som tillgodoser behovet av ordningsföreskrifter anpassade till de skiftande förhållanden som råder. AOst innehåller schematiskt två huvudtyper av ordningsbestämmelser nämligen dels allmänna ordningsföreskrifter (2-8 §§). dels regler om offentliga tillställningar (9-22 §§). Beträffande båda dessa typer av bestämmelser gäller att ytterligare föreskrifter om ordning kan meddelas i lokal ordningsstadga (se 7 och 22 §§ Vid meddelande av föreskrift avseende den allmänna ordningen i AOst). lokal ordningsstadga skall tillses att därigenom icke lägges onödigt tvång på allmänheten eller eljest görs obefogad inskränkning i den enskildes frihet (7 § AOst). 23 § första stycket AOst antas lokal ordningsstadga av kommun- Enligt fullmäktige på förslag av eller efter hörande av de myndigheter. vilkas verksamhetsområden berörs därav. Om länsstyrelsen finner lokal ordningsstadga päkallad har länsstyrelsen att göra anmälan om detta till fullmäktige. Av andra stycket nämnda paragraf framgår att beslut om att anta lokal ordningsstadga skall underställas länsstyrelsens prövning. Om fastställelse vägras skall skälen till detta anges. Underlåter fullmäktige att anta lokal

Minskad av kommunala och beslut 71

undersrällning landsrirzg.sk0mmuna/a

turclningsstadgzi av innehåll som länsstyrelsen finner erforderligt kan länsstyrelsen förordna i ämnet. Länsstyrelsen skall i fall underställa sitt beslut regeringens prövning. Våren 1977 tillsatte regeringen en särskild utredning- ordningsstadgeutredningen- som enligt sina direktiv (Dir. 1977:15) skall göra översyn av AOst. l direktiven anges särskilt att frågan om formerna för beslut om lokal ordningsstzidgzi skall prövas. Utredningsarbetet avser i övrigt dels vissa sakfrågor med anknytning till olika bestämmelser i AOst, dels frågan om lagform med hänsyn till regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten behövs för bestämmelser av det slag som i dag finns i AOst.

Underställnirzgerz i relation till regeringsformen

Vid en diskussion om möjligheterna att helt eller delvis slopa skyldigheten för kommun att underställa lokal ordningsstadga länsstyrelsens prövning uppkommer frågan om en sådan åtgärd är förenlig med regeringsformen (RF). Frågeställningen aktualiseras närmast av att bestämmelserna i lokal ordningsstadga är generellt bötessanktionerade enligt 28 § AOst. l vissa sammanhang har hävdats att det är tveksamt om det är förenligt med svensk rättsuppfattning att ge kommunerna en rätt att självständigt besluta om straffsanktionerade föreskrifter. Den kommunala förordningsmakten regleras konstitutionellt i 8 kap. ll § RF. Lagrummet ger riksdagen möjlighet att i samband med ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne medge att regeringen överlåter ät förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet (s. k. subdelegation). Föredragande departementschefen uttalar i motiven till bestämmelserna om subdelegation i RF (prop. 1973:90 s. 319-320) att straffbestämmelser inte bör kunna bli föremål för subdelegation. De lokala ordningsstadgorna innehåller ej heller straffbestämmelser. Enligt 2 § AOst döms den som bryter mot en föreskrift i en lokal ordningsstadga till böter. högst 500 kr, eller i vissa fall till dagsböter. l motiven till 8 kap. 11 § RF påpekas särskilt att kommunernas beslut om att anta förordningar i flertalet fall enligt gällande regelsystem måste fastställas av länsstyrelsen för att bli giltiga. Något uttalande görs dock inte vare sig direkt eller indirekt som skulle kunna tolkas så att fastställelseprövning av

länsstyrelse är en förutsättning för att subdelegation till kommun skall få

förekomma. Enligt regeringsformens bestämmelser är kriterierna för subdelegation till förvaltningsmyndighet och kommun desamma. Kan subdelegation i visst ämne förekomma till exempelvis länsstyrelse kan sådan delegation också rent formellt förekomma till kommun (jfr uttrycket förvaltningsmyndighet eller kommun” i 8 kap. 11 § RF). Av intresse i detta sammanhang är att riksdagen våren 1978 beslutat att tillskapa särskilda kommunala trafiknämnder som bl. a. skall ha till uppgift att utfärda lokala trafikföreskrifter (prop. l977/78z8l. TU 1977/78:20. rskr 1977/782226). Dessa föreskrifter är straffsanktionerade i vägtrafiklagstiftningen. Situationen synes från grundlagssynpunkt vara i stort sett analog med den ovan diskuterade. I det material. som ligger till grund för riksdagsbeslutet. har ej antytts att konstitutionella hinder skulle föreligga att ge nämnderna rätt att självständigt besluta om straffsanktionerade trafikföre-

72 Minskad av kommunala och beslut S()U 1980:10

Linderställizing landstingskpmmunalci

skrifter. I prop. 1977/78281 uttalar föredragande departementschefen bl. a. följande (prop. s. 45-46). Av betydelse i sammanhanget är också att lokala trafikföreskrifter är straffsanktitwnerande. Redan i dag förekommer det att kommunerna fattar beslut om straffsanktionerade regler. Detta är fallet t. ex. i fråga om lokala ordningsstadgor. l samtliga dessa fall har det föreskrivits att kommunens beslut skall underställas statlig myndighet. Enligt min mening bör man emellertid när det gäller lokala trafikföreskrifter undvika att använda underställningsinstitutet med hänsyn till mängden av beslut och den tidsutdräkt detta förfarande innebär. Därtill kommer ocksa att underställning för med sig en onödigt ingripande detaljkontroll av kommunernas verksamhet. Sammanfattningsvis innebär det nu anförda att den omständigheten att lokala ordningsstadgor kan innehålla straffsanktionerade föreskrifter från strikt konstitutionell synpunkt inte i och för sig behöver innebära något hinder att slopa skyldigheten för kommun att underställa lokal ordningsstadga länsstyrelsens prövning. Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden skall enligt 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Till sådana “betungande” föreskrifter hör bl. a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott. Utan hinder av 8 kap. 3 § kan regeringen enligt 8 kap. 7§ efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om bl. a. ordningen på allmän plats. AOst innehåller vissa föreskrifter som gäller även ordningen på plats som inte är allmän och detsamma torde i viss utsträckning vara fallet med de lokala ordningsstadgorna. Det ankommer på ordningsstadgeutredningen att överväga bl. a. de lagstiftningsfrågor som föranleds av den bristande överensstämmelsen mellan RF:s krav på lagform och den nuvarande regleringen i bl. a. AOst. Det anförda innebär att det f. n. är svårt att bedöma i vilken utsträckning kommunerna i framtiden kan komma att bemyndigas att besluta lokala ordningsföreskrifter.

Kommitténs överväganden Frågan om möjligheterna att helt eller delvis slopa skyldigheten för kommun att understålla lokal ordningsstadga länsstyrelsens prövning inrymmer ett flertal svårbedömbara problem av skiftande slag. En bedömning av denna fråga måste, utöver de grundlagsfrågor som har berörts i det föregående. även omfatta djupgående överväganden om rättssäkerhet. underställningens betydelse med avseende på allmän rättsuppfattning m. fl. grundläggande rättsfrågor. Kommittén vill här särskilt peka på följande problem som måste utredas närmare. En huvudfråga är att avgränsa de bestämmelser som överhuvudtaget kan bli föremål för subdelegation enligt RF:s bestämmelser. Det är vidare nödvändigt att ingående penetrera de praktiska konsekvenser som en slopad underställningsskyldighet kan medföra. Är det exempelvis från allmän samhällssynpunkt acceptabelt om man får en utveckling där innehållet i de lokala ordningsstadgorna i mer påtaglig grad varierar mellan kommunerna? Det kan ligga nära till hands att hävda att det från rättssäkerhetssynpunkt är

SOU 1980:11) Minskad tmderställizirzg av kommunala och landstingskommzuzalcz beslut 73

av vikt att i synnerhet straffsanktionerade föreskrifter ges ett sä likartat innehåll som möjligt i hela landet. En tänkbar lösning på det nu antydda problemet är att i en lag. eventuellt kompletterad av en förordning. som gäller för hela riket införa de ordningsbestâimmelser av mer principiell räckvidd som nu återfinns i de lokala ordningsstadgorna. Åt kommunerna kan sedan överlåtas att själva meddela föreskrifter i kompletterande ordningsfrågor av lägre valör. Praktiska problem uppkommer dock vid en sådan konstruktion när det gäller dels att avgöra vilka ordningsbestämmelser som skall anses ha principiell räckvidd. dels att bestämma gränserna kring den restkompetens som skall tillkomma kommunerna. Konstruktionen har dock enligt kommittén obestridligen vissa fördelar från kommunal självstyrelsesytnpunkt. Statskontrollkommittén skall enligt sina direktiv i första hand överväga förändringar som framstår som särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden om andra förändringar inom ett visst sakomräde. Ordningsstadgeutredningen gör för närvarande en översyn av AOst i sin helhet. Enligt direktiven för denna utredning skall i översynsarbetet ingå att pröva formerna för beslut om lokal ordningsstadga. Statskontrollkommittén har efter samråd med ordningsstadgeutredningen beslutat att avstå från att i detta betänkande presentera förslag till av den nuvarande › förändringar fastställelseprövningen av lokala ordningsstadgor. Denna fråga kommer istället att behandlas av ordningsstadgeutredningen. Därvid kommer bl. a. de synpunkter och problem som statskontrollkommittén i det föregående framlagt att ingå i bedömningsunderlaget.

4.7.4 Understállnirzg av hamnordning

Gällande bestämmelser

Bestämmelser om hamnordning finns upptagna iförordningen (1874226 s. 11) angående hamnordningar och andra ordningsföreskrifter för allmänna hamnarne i riket (hamnordningsförordningen). Av förordningen framgår att för varje större stapelstad skall finnas särskild hamnordning. Den skall innefatta de föreskrifter som i avseende på ordningen i hamn erfordras utöver de bestämmelser som finns härom i allmänna ordningsstadgan (l956:6l7). Även för annan allmän hamn får hamnordning upprättas. Allmänna ordningsstadgans föreskrifter gäller för antagande. tillämpning m. m. av hamnordningar. Länsstyrelse skall se till att hamnordningar upprättas vid behov. Där särskild hamnordning inte anses erforderlig skall länsstyrelse se till att nödiga ordningsföreskrifter till främjande av ordningen i hamnen ändå meddelas i överensstämmelse med allmänna ordningsstadgan. Med det sistnämnda avses särskilda bestämmelser i lokal ordningsstadga. lAnm. I hamnordningssom gäller för hamn. Dessa bestämmelser utfärdas enligt 7§ allmänna förordningen s. ll hänordningsstadgztn. [detta sammanhang kan påpekas att de ordningsföreskrif- visas till ordningsstadgan för rikets städer. ter. som upptas i allmänna ordningsstadgan i viss omfattning är tillämpliga på Denna hänvisning avser hamnområde. numera allmänna ord- Bestämmelseri hamnordning kan vara straffsanktionerade genom särskild ningsstadgan.

74 Minskad av komnuuza/a och landstingxskonunziIra/u bas/ut

undersröillning

föreskrift direkt i hamnordningen (jfr SOU 1974:24 s. 26). Kommittén har tidigare zmfört att en sädan form för att meddela strafföreskrifter numera mindre väl harmonierar med grundlagsstiftningen (jfr avsnitt 4.7.3 ovan). Hamnordning skall antagas på samma sätt som lokal ordningsstadga. Detta innebär bl. a. att hamnordning antas av kommunfullmäktige på förslag l eller efter hörande av de myndigheter. vilkas verksamhetsområde berörs därav. Fullmäktiges beslut skall för att få rättslig giltighet underställas l l länsstyrelsens prövning. Vad nu sagts gäller även i fråga om ändring eller l upphävande av hamnordning. Tillämpningsföreskrifter har utfärdats till l hamnordningsförordningen (kungörelse 1950: J53). Av kungörelsen framgår att sjöfartsstyrelsen. numera sjöfartsverket. skall upprätta normalförslzig till hamnordning. Detta har också skett.

HamnLztredningens* .förslag Hamnutredningen lade i sitt betänkande (SOU 1974:24) Förslag till hamnlag fram förslag till en ny författningsmässig reglering av hamnváisendet. hamnarnzis uppgifter beträffande farleder och farledszinordningar. statens befattning med hamnarnas ekonomi och taxesättning samt prövning av tvister mellan innehavare av allmän hamn och hamnens trafikanter. Beträffande institutet hamnordning föreslogs i betänkandet att detta skulle zivskaffas. Enligt hamnutredningen borde det vara tillräckligt att kommunerna hade möjlighet att i lokal ordningsstadga. som komplement till allmänna ordningsstadgans bestämmelser. ta upp (rffentligråittsliga föreskrifter. som rör ordning och säkerhet i hamn (SOU 1974:24 s. 58 f). utsatt för stark kritik vid Hamnutredningens förslag blev på vissa punkter remissbehandlingen. Förslaget har ännu ej föranlett några lagstiftningsâitgêirü der. Enligt uppgift från kommunikationsdepartementet är hamnfrågan bl. a. institutet hamnordning under beredning.

Kommitténs överväganden

Hamnordningsförordningen innehåller inga bestämmelser om underställning utan hänvisar till allmänna ordningsstzidgztn. Om ordningsstzidgzans bestämmelser om underställning avskaffas kommer följaktligen även skyl- , digheten att underställa hamnordning att bortfalla. Samma problem som i uppstår vid bedömningen av om underställningsskyldigheten beträffande lokal ordningsstadga bör avskaffas uppkommer enligt kommitténs mening vid ställningstagande till frågan om Lmderståillning av hamnordning kan slopas. Kommittén anser därför att dessa frågor i första hand bör övervägas av ordningsstadgeutredningen.

4.7.5 Undersrällning av reglemente för spåváigsförerzzg m. m.

Bakgrund

Enligt 25 § allmänna ordningsstadgan (1956:617) skall länsstyrelsen utfärda . eller taxor för åkare. spårvägsftâretag. stadsbud. bärarelag eller reglemente

\›Vålç.›g.r

SOU 1980:11) Minskad zmdersräI/Izing av kommunala och beslut 75 landstingsskonununa/a

dylikt om behov förekommer och e_j annorlunda är föreskrivet. lnnan länsstyrelsen utfärdar reglemente eller taxa skall kommunfullmäktige höras. Motsvarande bestämmelse fanns redan i 1868 års ordningsstadgzt. Enligt denna tillkom det magistrztten att upprätta erforderliga reglementen och taxor för åkare. hyrkuskar. dem som betjäna allmänheten med omnibussvagnar. stadsbud. bärarelag eller dylikt. Magistratens beslut skulle underställas länsstyrelsernas prövning. l betänkandenzt SOU 1944:48 och SOU 1954:37. som ligger till grund för den nuvarande allmänna ordningsstadgan. föreslogs att möjligheten att utfärda taxor och reglementen - utom vad angick biltrafik 4 skulle behållas i ordningsstadgan. Sä blev ocksa fallet. 1 motiven till allmänna ordningsstadgan (prop. 1956:143) framhåller departementschefen att bestämmelsens utformning inte utesluter att initiativet till reglemente eller taxa tas av fullmäktige eller annat kommunalt organ och att förslaget sedan tillställs länsstyrelsen för fastställelse (s. 123). En sådan ordning tillämpas också i stor omfattning i praktiken. Som exempel på reglementen och taxor som fastställs av länsstyrelsen med stöd av den aktuella bestämmelsen kan anges följande: - för hiss reglemente reglemente för passagerartrafik med fartyg taxa för jourläkarbilverksamhet taxa för hyrverk - och taxa för tunnelbanereglemente och spårvägstrafik - för tunnelbaneordningsstadga och spåvärgstrafik I l reglemente och taxa för vägare

l Ordningsstadgeutredningen (Kn 1977:02) som tillsattes 1977 har enligt sina

j direktiv (Dir. 1977:15) bl. a. till uppgift att se över bestämmelsen i 25§

l allmänna ordnin g sstad an. g

I

l l

l Kommitténs överväganden 1 Kommittén finner att den aktuella bestämmelsen om underställning av reglemente för spårvägsföretztg m. m. är otidsenlig och i behov av översyn. Det vara förenat med vissa svårigheter synes i praktiken att zivgöra bestämmelsens räckvidd. Med hänsyn till att ordningsstadgeutredningen har till uppgift att särskilt pröva möjligheten att förändra underställningsbestämmelsen i 25 § allmänna ; ordningsstadgan avstår kommittén från att framläggzt egna förslag i fragan. i Mycket talar dock för att bestämmelsen kommer att tas bort.

4.7.6 Understäl/ning av lokal hälsovârdsorcirting

Bakgrund

l håilS0\Ålr(lS$I2l(lg21n (1958:663) regleras den allmänna håilstuxtarden i riket. Hälsovárden innebär en kontroll av människornas livsmiljö från hygienisk synpunkt. Den syftar dels till att förebygga och undanröja s. k. sanitär olägenhet dels till att höja den allmänna hygieniska standarden.

76 Minskad underställniizg av kommunala och landsritzgskonzmuiza/a beslut SOU 1980:11!

Vissa av hälsovärdsstadgans bestämmelser gäller endast inom k. hälsovårdstátort. Härmed avses område för vilket fastställts stadsplan eller byggnadsplan. Kommunen kan dock genom föreskrift i lokal hälsovärdsordning bestämma att stadgans föreskrifter om hälsovärdstätort även skall gälla utanför sådan ort (66 §). Om det behövs ytterligare föreskrifter för kommun eller del därav som avser den allmänna hälsovården utöver vad hälsovårdsstadgan innehåller. kan sådana föreskrifter meddelas i lokal hälsovårdsordning (65 §). Då sådan föreskrift meddelas skall tillses att det därigenom inte läggs onödigt tvång på allmänheten eller på annat sätt görs obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Överträdelser av bestämmelse i lokal hälsovârdsordning kan medföra bötesstraff (84 §). Detta gäller dock endast under förutsättning att ifrågavarande förseelse angetts vara straffsanktionerad i den lokala hälsovårdsordningen. I motsats till en lokal ordningsstadga är en lokal hälsovårdsordning inte generellt straffsanktionerad. Hälsovårdsnämnden har dock möjlighet att vid överträdelse av lokal hälsovårdsordning ingripa i det särskilda fallet i form av t. ex. vitesförelägganden eller förbud (71-75 §§).

Reglering av underställningsförfarandet m. m.

Lokal hälsovårdsordning antas av kommunfullmäktige på förslag av hälsovårdsnämnden eller efter att ha hört hälsovârdsnämnden. Om länsstyrelse finner att lokal hälsovårdsordning behövs har länsstyrelsen att göra anmälan om detta till kommunfullmäktige (68§ första stycket). Fullmäktiges beslut om att anta lokal hälsovårdsordning skall underställas länsstyrelsens prövning. Vägras fastställelse skall skälen till detta anges. Om fullmäktige underlåter att anta lokal hälsovårdsordning av det innehåll som länsstyrelsen finner erforderligt. äger länsstyrelsen förordna i ärendet. Länsstyrelsen skall i så fall underställa sitt beslut regeringens prövning (68 ?i andra stycket). Vad nu sagts äger motsvarande tillämpning i fråga om ändring eller upphävande av lokal hälsovårdsordning. I motiven till förevarande underställningsstadgande uttalar departementschefen bl. a. följande (prop. 1958 B 46 s. 297 f). En hälsovårdsnämnd som anser hälsovårdsordning erforderlig inom kommunen har i fösta hand att göra framställning hos kommunens fullmäktige om antagande av hälsovårdsordning. Om framställningen icke föranleder önskad åtgärd. är nämnden emellertid oförhindrad att vända sig till länsstyrelsen. som då har att bedöma behovet av hälsovårdsordning samt i förekommande fall föranstalta om upprättande därav. Till skillnad från vad nu gäller har länsstyrelsen enligt kommitté- och departementsförslagen samma möjlighet och skyldighet att föranstalta om hälsovárdsordning inom hela länet. utan skillnad mellan stad och land eller mellan hälsovårdstätort och landet i övrigt. Som tidigare nämnts skall varje hälsovårdsordning underställas länsstyrelsen för fastställelse. Vid fastställelseprövningen har länsstyrelsen att antingen utan ändring fastställa eller också vägra fastställa den underställda hälsovardsordningen. Det tillkommer alltså icke länsstyrelsen att fastställa en hälsovardsordning med däri av länsstyrelsen företagna ändringar. Redaktionella ändringar utan saklig betydelse bör dock länsstyrelsen liksom hittills ha möjlighet att företaga. Länsstyrelsen har att pröva

Minskad Lmderställrtirzg av kommunala och landstingskornmuna/a beslut

hälsovardsordnings både laglighet och lämplighet. Har länsstyrelsen vägrat att fastställa en underställd hälsoixârdsordning. och fattar fullmåiktige därefter icke nytt beslut i frågan. som länsstyrelsen anser sig kunna godtaga. har länsstyrelsen att begagna sin initiativråitt för att fistadkommzi erforderliga föreskrifter, För det fall att länsstyrelsen härvid nödgas själv förordna i ämnet. skall länsstyrelsens beslut underställas Kungl. Majzts prövning. Anledningen härtill är att länsstyrelsens förordnande innebär ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. som har sin grund i ett motsatsfåirhällande mellan länsstyrelsen och kommunens fullmäktige. Jag vill i detta som i andra sammanhang understryka betydelsen av samarbete mellan olika myndigheter. 1 vilken ordning fråga om lokala håilsovårdsföreskrifter än uppkommer. mäste de lokala myndigheterna liksom länsstyrelsen tillse att alla berörda myndigheter inom angränsande förvaltningsomräden beredcs tillfälle att yttra sig över de tillämnzide föreskrifterna.

Hälsovårdsstadgeirrrerüzingens förslag

Hälsovårdsstadgeutredningen (S 1974:08) har enligt direktiven haft att överväga en anpassning av hälsovärdslagstiftningen till lagstiftningen på miljövårdens område och pä andra hälsovärdsstadgan närliggande områden. Hälsovärdsstadgeutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1978:44) Kommunalt hälsoskydd bl. a. föreslagit att den nuvarande ordningen med normalhälsovärdsordning och lokal hälsovärdsordning samt länsstyrelsens fastställelse av lokal hälsovärdsordning inte tas med i den nya hälsoskyddsförfattningen (s. 122). Hälsovärdsstadgeutredningens förslag har remissbehandlats och bereds f. n. i socialdepartementet.

Kommitténs överväganden Om hälsovårdsstadgeutredningens förslag genomförs kommer underställningen av hälsovärdsordning att upphöra. Kommittén utgår från att sä blir fallet och lägger därför inte fram något eget förslag.

4.8 Fastställelse av planbeslut m. m.

planläggning

4.8.1 Allmänt om Enligt 1 § byggnadslagen (1947:385) skall. i den omfattning som stadgas i lagen, marks användning för bebyggelse föregås av planläggning. För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den prövas vara lämpad för ändamålet från allmän synpunkt. En sådan prövning sker vid planläggningen. Generalplan anger grunddragen för marks användning inom kommunen. Regionplan upprättas för samordning av flera kommuners planläggning. Närmare reglering av bebyggelsen sker genom stadsplan och byggnadsplan. Vidare stadgas i byggnadslagen (BL) att i fall där stadsplan fastställs tomtindelning av byggnadskvarter skall ske sä att detta ändamålsenligt kan bebyggas i överensstämmelse med stadsplan. /

78 Minskad av konununala och beslut

undersrällning landsringskonznzuna/a

Byggnadsverksamhet, som inte omfattas av stadsplan eller by ggnadsplan. kan regleras genom s. k. utomplansbestämmelser. Sådana bestämmelser utfärdas enligt 77 § BL av regeringen. Med stöd av detta bemynndigzinde har utomplansbestämmelser meddelats i 29 § byggnadsstzidgzm (BS) (1959:612). Nybyggnad får i princip inte ske i strid mot utomplansbestiintmelser. En allmän utgångspunkt vid alla former av planläggning enligt lvyggnzitlslagstiftningen är att dessa skall ske så att såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas (4 § BL). IBS har vissa allmänna bestämmelser om planläggning upptagits. Där ges bl. a. riktlinjer i fråga om vilka intressen och behov. som skall beaktas vid planläggning. Enligt 9 § BS gäller bl. a. att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det Område som planen avser. Tillbörlig hänsyn skall tas till förhållandena inom angränsande områden samt till den allmänna samfärdseln, det militära försvaret. civilförsvaret och andra allmänna intressen. Den som upprättar förslag till plan skall därvid enligt 14 § BS samråda med kommunstyrelsen eller annat organ. som kommunfullmäktige bestämmer. länsstyrelsen samt övriga myndigheter. sammanslutningar och enskilda personer. som kan ha väsentligt intresse av frågan. Enligt byggnadslagstiftningen är ansvaret för planläggningen delat mellan kommun och statlig myndighet. Kommunerna är huvudmän för planläggningen. Beträffande statens funktioner på ifrågavarande område kan sägas att dessa schematiskt består i D dels medverkan när det gäller att skapa faktaunderlag för planläggningen. E1 dels samråd i syfte att planläggningen skall kunna byggas in i en större helhet. . D dels kontroll av att de olika planerna upprättas i föreskriven ordning och att allmänna och enskilda intressen har blivit i tillbörlig ordning beaktade. De statliga samråds- och kontrollfunktionernzi utövas bl. a. av statens planverk och länsstyrelserna som ett led i deras allmänna tillsynsskyldighet BL. Vidare sker omfattande kontrollåtgärder av regeringen och enligt länsstyrelserna vid fastställelseprövniirg av de olika bebyggelseplanerna samt vid prövning av besvärs- och dispensärenden.

4.8.2 Faslställelse av generalplan

Generalplan för kommun skall ange grunddragen för markens användning för olika ändamål och är avsedd att tjäna till ledning för den närmare (9§ BL). Planen antas av kommunfullmäktige. Den planläggningen omständigheten att planen antagits medför dock inte att den blir bindande. För att generalplan skall få de i byggnadslagen angivna rättsverkningarnzi krävs att den fastställs. Sådan fastställelse sker normalt av länsstyrelsen. När det är påkallat för att främja en från rikssynpunkt angelägen utveckling kan regeringen besluta att det för visst område skzall finnas generalplan som tillgodoser i beslutet angivet allmänt intresse. Härvid kan regeringen föreskriva att planen skall helt eller delvis vara fastställdl om detta

Minskad u/zdersrii//nirzg av kommunala och landsririgskorøiiøzuna/a bes/u! 79

är oundgêingligen nödvändigt för att det angivna intresset skall bli tillgodosett (lt) a § BL). l nu zingivet fall ankommer det på regeringen att pröva fastställelsefrâigzm. Detsamma gäller också för vissa andra fall. bl. a. när generalplztn är av större zillmän betydelse. Av [3 § BL framgår att en primär råittsverkan som följer av att generalplzin fastställts är att nybyggnad i princip inte får företas i strid mot planen. llar kommun beslutat göra framställning om fastställelse av generalplzin för visst (nnråde får nybyiggnzid inte ske inom området innan framståilliting prövats. lvlotsvarande förbud kan meddelas för område lveträffaitde vilket regeringen föreskrivit att fastställd generalplan skall finnas. Från nu zingivnzt förbud kan i vissa fall dispens medges (se 14 och l-l a BL).

4.8.3 Fuststiillelrse av regionplurz Regionplztn innebär en gemensam planläggning beträffande grunddragen för markens :invändning för flera kommuner ( l26 § BL). Planen skall tjäna till ledning vid upprättande av generalplan. stadsplan och byggnadsplzin eller ändring därav liksom eljest vid reglering av bebyggelsen eller användningen i (övrigt av mark inom planområdet. Den är ej rättsligt bindande. Det ankommer på regeringen att bestämma om regionplan skall finnas för visst område. Har regeringen förordnat härom skall berörda kommuner bilda ett komntunzllförbund. s. k. regionplaneförbund. Av 131 § BL framgår att regionplan fastställs av regeringen. sedan förslag därtill upprättats av förbundsstyrelsen och antagits av förbundsfullmêiktige. Underlåtei fullmäktige att upprätta regionplan har regeringen befogenhet att fastställa sådan plan (l33§ BL).

4.8.4 Fastställelse av

stadsplan

som tillsammans Stadsplan. med byggnadsplztn utgör byggnadslzigstiftningens instrument för detaljplanläggning. skall enligt 24 § BL upprättas genom kommuns försorg när det behövs för den närmare av bebyggelregleringen sen. Planen innebär en reglering av stadsmässig bebyggelse och skall ange byggnadskvarter. allmänna platser och specialomraden samt innehallzi ytterligare bestämmelser om de olika omrädenas bebyggande och användning. Den är rättsligt bindande. Stadsplan antas normalt av kommunfullmäktige. Fullmäktige kan clock uppdraga åt byggnadsnämnden att i lämplig omfattning fatta beslut om antagande av stadsplan. Planen skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (26 § BL). Länsstyrelsen kan underställa stadsplan regeringens prövning. Sådan underställning är obligatorisk beträffande vissa särskilt viktiga planer. Om kommun skulle underlåta att upprätta som behövs för stadsplan kommunens ändamålsenliga utveckling eller till främjande av betydande allmänt intresse kan regeringen enligt 27 § BL förelägga kommunfullmäktige viss tid inom vilken sådan plan skall vara underställd regeringens prövning. Följs inte föreläggandet har regeringen befogenhet att låta upprätta planen på kommunens bekostnad och fastställa denna.

80 Minskad Lmderställning av komnzurzcz/a och landstingskonznzuizalzz bes/ur SOU 1980:11!

4.8.5 FCISfStZi/[E/Se av tomtindelning

Enligt 28§ BL skall byggnadskvarter indelas till tomter sit att det kan ändamålsenligt bebyggas i överensstämmelse med stadsplanen. Tomtindelning, liksom ändring därav. antas av byggnadsnämnden men skall för att bli gällande fastställas av láinsstyrelsen.

4.8.6 Faststäl/else av byggnadsplan Hartåitbebyggelse uppkommit eller kan sådan bebyggelse väntas uppkomma på viss ort. och föranleder ej omständigheterna att stadsplan upprättas. skall enligt l()7§ BL genom kommunens försorg byggnadsplzm upprättas. i den mån sådan plan behövs för reglering av bebyggelsen. Byggnadsplan skall bl. a. utmärka och till gränserna angiva de för olika äntlamål avsedda områden som ingår i planen. t. ex. byggnadsmark samt vägar och andra allmänna platser. Byggnadsplan är rättsligt bindande. Den antas av kommunfullmäktige - eller efter delegation av byggnadsnämnden - och skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen eller i viktigare fall av regeringen. Underlåter kommun att vidta erforderliga åtgärder för upprättande av byggnadsplan där sådan behövs kan länsstyrelsen låta upprätta och fastställa sådan plan för det område som är i fråga.

4.8.7 Förslag av PBL-utredningen

Inledning

I november 1978 tillkallades en särskild utredare med uppgift att utforma förslag till ny byggnadslagstiftning mot bakgrund dels av bygglagsutredningens förslagi betänkandet (SOU 1974:21) Markanvändning och byggande och över betänkandet, dels av det arbete som dittills bedrivits remissyttrandena av en särskild arbetsgrupp inom bostadsdepartementet. Utredningen, som har antagit namnet PBL-utredningen, framlägger i betänkandet (SOU 1979:65-66) Markanvändning och byggande. Ny plan- och bygglag förslag till ny byggnadslagstiftning. Enligt utredningens förslag skall den nya plan- och bygglagen (PBL) behandla frågor om planläggning, byggande och plangenomförande samt samordningen med annan lagstiftning. I det följande knyts intresset helt till utredningens förslag till nytt plansystem. Plansystemet bygger på grundprincipen att kommunerna skall ha skyldighet att bedriva fysisk planering inom hela sitt område. Det åligger kommunerna att samla in ett planeringsunderlag samt att hålla det aktuellt. Kommunernas fysiska planering skall redovisas både i översiktlig form och i detaljplaner. I utredningens förslag till ny PBL anges vilka organ som skall besluta i olika markanvändningsfrågor. Bebyggelseplaner skall antas av kommunfullmäktige. När det gäller detaljplaner kan dock kommunfullmäktill byggnadsnämnden. Enligt lagförslaget får tige delegera beslutanderätten kommunstyrelserna ansvar för den översiktliga fysiska planeringen. Det ankommer att utarbeta förslag till detaljplaner och att på byggnadsnämnden besluta i tillståndsfrâgor. Kommunerna får genom den nya PBL en vidgad skyldighet att under

Minskad underställning av kommunala och landsringskonzmunala beslut 81

planläggningen samråda med statliga myndigheter i första hand genom länsstyrelsen, med landstingskommunen, regionala samarbetsorganisationer, sammanslutningar och enskilda personer, som kan ha ett väsentligt intresse av frågan.

De nya planinstituten Marköversikt Varje kommun skall enligt PBL ha en aktuell översiktsplan, kallad marköversikt. Denna skall omfatta hela kommunen. I marköversikten anges de områden där riksintressen finns och hur dessa intressen skall tillgodoses. Vidare skall redovisas dels områden inom vilka förändringar av betydelse avses äga rum, dels områden där inga förändringar bör få ske, t. ex. strandskyddsområden, natur- och kulturreservat, värdefulla jordbruksområden, vattenskyddsområden och militära skyddsområden. Marköversikten skall, som tidigare påpekats, antas av kommunfullmäktige. Den kan bl. a. ange formerna för fortsatt planläggning och riktlinjer för beslut om tillståndspliktens omfattning. Marköversikten är vägledande när kommunen skall avge yttrande till en specialmyndighet vid prövning enligt speciallagstiftning.

Områdesplan För en del av en kommun kan enligt lagförslaget områdesplan upprättas. Omrâdesplanen kan användas både i stället för en mera detaljerad marköversikt och som en förberedande åtgärd inför detaljplanläggning av ett område. Om exploatering skall ske, kan områdesplan betraktas som ett formaliserat program som klargör planmässiga syften i kommande detaljplaner. Regler och villkor för områdesplanens utformning, antagande, innehåll, samråd, utställning m. m. överensstämmer i väsentliga avseenden med den som gäller för marköversikten.

Detaljplan Detaljplanen ersätter den nuvarande stadsplanen och byggnadsplanen. Detaljplaneinstitutet överensstämmer i stor utsträckning med det nuvarande stadsplaneinstitutet. Den byggande får genom detaljplanen ett principiellt besked om möjligheten att få genomföra ett planerat byggnadsprojekt. Rätten att genomföra en plan tidsbegränsas genom regler om s. k. genomförandetid vilket är en viktig förändring i förhållande till gällande rätt. Innan ett förslag till en detaljplan antas skall det ställas ut för granskning. Utställandet bör enligt betänkandet ske i samma form som i dag, dvs. med kungörelse i ortstidning och skriftliga underrättelser till fastighetsägare samt tomträtts-, servituts- och arrendehavare m. fl. rätts- eller förmånshavare. En principiell nyhet är att även hyresgäster skall underrättas.

82 Minskad underställnirzg av kommunala och Iandsri/zgskonnnuna/a hes/ur

Markförordizanderz Markförordnande är ett helt nytt institut som har vissa likheter med fastställd generalplan och utomplansbestämmelser. Ett markförordnande kan innehålla föreskrifter om att ett område skall bevaras på ett visst sätt eller att åtgärder inte får vidtas som försvårar att mark senare används för en allmän anläggning. Genom ett markförordnande kan vidare tillståndsplikten utvidgas eller inskränkas, strandskyddsområdens storlek bestämmas och byggnadsreglerande bestämmelser införas. Regler och villkor för markförordnandes antagande. för samråd, utställning m. m. är samma som för detaljplaneinstitutet.

Fastighetsplan Fastighetsplaneinstitutet påminner till sin natur om det nuvarande tomtindelningsinstitutet men institutet har utformats så att det kan ge stöd även för att inrätta servitut och gemensamhetsanläggningar. Fastighetsplan kan också enligt betänkandet under vissa förutsättningar tillämpas utanför områden med detaljplan, t. ex. för att underlätta kompletteringsbebyggelse i mindre orter.

Regionplan Som regel kan samarbete i mellankommunala planeringsfrågor enligt föreliggande utredningsförslag liksom hittills ske informellt eller inom ramen för ett frivilligt bildat kommunalförbund. Förslaget till PBL erbjuder ett system för regionplanering som alternativ till andra sätt att lösa samarbetsfrågorna. Ett särskilt regionplaneorgan skall då utses av regeringen, som också skall bestämma regionplaneområdets ansvarsområde. Regionplaneorganet skall bevaka regionala frågor och fortlöpande ge underlag för den kommunala och statliga planeringen. Regionplaneorganet kan även upprätta och anta en regionplan för regionen eller en del av den.

Underställning

Samordningen och kompetensfördelningen mellan staten och kommunerna enligt PBL är sådan att ett helt nytt system för överprövning av plan- och tillståndsbeslut har måst byggas upp. Enligt PBL-utredningen bör ansvaret för de slutliga avvägningarna i princip läggas på kommunerna Dessa får i PBL en i flera väsentliga avseenden stärkt ställning i beslutsprocessen och en allmänt ökad självständighet. Utredningen anser att regler om formell fastställelse av alla kommunala planer hos statlig myndighet kan avvaras av bl. a. det skälet att i PBL ställs ökade krav på samråd. Enligt utredningen finns det dock områden där det slutliga Avgörandet i planfrågor även fortsättningsvis bör förbehållas staten. I PBL ställs därför upp regler om överprövning av den avvägning som skett mot den enskildes intressen och för att bevaka viktiga överordnande samhällsintressen. Statens intresse bevakas genom underställning i vissa fall, den enskldes genom besvär.

Minskad underställning av kommunala och beslut 83 landstingskommunala

I samband med planläggningen åligger det kommunerna att samråda med länsstyrelsen. Detta samråd bör enligt utredningen täcka flertalet frågor där statliga och kommunala intressen kommer i beröring med varandra. Även om man genom samrådet i flertalet fall kommer att finna gemensamma lösningar anser utredningen att det behövs en möjlighet till statlig överprövning. Denna prövning skall inte som i dag ske i form av obligatorisk fastställelse utan genom att det införs möjlighet att i särskilda fall underställa de kommunala besluten en statlig prövning. Denna prövning görs av regeringen. Grunderna för underställning preciseras i PBL. Schematiskt innebär de nya föreslagna underställningsbestämmelserna följande. Länsstyrelsen kan förordna om underställning av kommunens beslut att anta eller ändra en plan bl. a. om länsstyrelsen bedömer att beslutet D strider mot någon bestämmelse i 3 kap. (riksintressen) eller mot någon föreskrift som har utfärdats med stöd av nämnda kap. D innebär att två eller flera kommuners intressen inte har samordnats på lämpligt sätt D innebär en uppenbar avvikelse från bestämmelserna i 2 kap. (allmänna riktlinjer för planläggning m. m.), 4 kap. (särskilda bestämmelser om planeringen inom tomt och utformningen av byggnader och anläggningar, ordnande av tomt m. m.) eller från någon föreskrift som har meddelats med stöd av bestämmelserna i 5 kap. \ D innebär att möjligheterna till underställning av beslut om markanvändningen inom ett visst område på ett olämpligt sätt har begränsats genom en bestämmelse i en marköversikt. Den sistnämnda underställningsgrunden skall ses mot bakgrund av att kommunerna har möjlighet att i en marköversikt föreskriva att, för särskilt angivna områden, underställning av kommunala plan- och tillståndsbeslut inte får ske på den grunden att den i översikten angivna användningen av området ifrågasätts. Regionplaneorganet kan förordna om underställning om kommunens beslut rör en fråga som ligger inom regionplaneorganets ansvarsområde och beslutet enligt regionplaneorganets mening D innebär att två eller flera kommuners intressen inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller D motverkar syftet med en antagen regionplan.

Även regeringen får enligt förslaget till PBL vissa möjligheter att förordna om underställning. I PBL har uppställts vissa tidsfrister inom vilka förordnande om underställning måste meddelas för att bli giltigt. Om inte något sådant förordnande meddelas kan kommunen och sakägarna utgå ifrån att det kommunala beslutet har godtagits av de statliga tillsynsmyndigheterna. Det nu behandlade underställningssystemet kan genom särskilda förordnanden av länsstyrelsen och regeringen sättas i kraft även beträffande tillståndsärenden (bygglov, rivningslov, marklov). Ett sådant förordnande skall avse ett visst område och kan begränsas till att avse åtgärder av visst angivet slag. Till grund för ett förordnande om att underställningssystemet

84 Minskad underställniizg av komnmna/a och landstingskommimala bas/ut SOU 1930:10

skall sättas i kraft även för tillståndsärenden skall enligt betänkandet ligga de allmänna erfarenheter som den statliga tillsynsmyndigheten efter hand vinner av beslutsfattandet inom en viss kommun. Först sedan det har visat sig att kommunen beträffande ett speciellt område tolkar ett riksintresse på ett sätt som länsstyrelsen inte kan godkänna eller på annat sätt handlar så att en underställningsgrund kan aktualiseras, bör tillsynsmyndigheten överväga att tillgripa utvägen med förordnande om tillämpning av underställningsinstitutet.

Kommitténs överväganden

Enligt statskontrollkommitténs mening är den nuvarande obligatoriska av de kommunala bebyggelseplanerna inte tillfredsfastställelseprövningen ställande. En sådan ordning lämnar utrymme för en långtgående statlig av planerna även i detaljfrågor. Kommittén anser att detta styrning försämrar kommunernas möjligheter att lösa planfrågorna utifrån de lokala förutsättningarna och behoven. Genom ett ökat kommunalt inflytande accentueras kommunernas ansvar för samhällsbyggandet och den lokala miljöutformningen. Detta bör i sin tur leda till att de enskilda människornas möjligheter att påverka sin närmiljö förbättras. Den kommunala fysiska planeringen måste samordnas med annan kommunal för att kvaliteten och effekterna av planeringen skall bli planering tillfredsställande. Fysiska planer. bostadsbyggnadsprogram. verksamhetsav kommunal service (t. ex. för skola, barnomsorg och planer för utveckling trafikförsörjningsplaner, sysselsättningsplaner, ekonomiska åldringsvård), planer etc. blir meningsfulla planer först när de inbördes är väl avvägda och samstämda. Även detta talar enligt kommittén starkt för att kommunernas beslutanderätt i den framtida bebyggelseplaneringen ökas. Kommittén kan helt ansluta sig till PBL-utredningens huvudutgångspunkt att det är angeläget att skapa ett betydande utrymme för kommunal självständighet i den fysiska planeringen och att samspelet mellan stat och kommun i första hand skall byggas upp kring ett utökat samrådsförfarande. PBL-utredningens förslag att nuvarande obligatoriska fastställelsepriâvning av kommunala bebyggelseplaner skall slopas ligger helt i linje med kommitténs intentioner. Enligt PBL-utredningen finns det trots det nu sagda inom samhällets planering av den fysiska miljön områden där det slutliga avgörandet även fortsättningsvis bör förbehållas staten. Utredningen anser att regler om överprövning i vissa fall av kommunala beslut behövs i rättssäkerhetens intresse och i syfte att bevaka viktiga, överordnande samhällsintressen. Det överprövningssystem i fråga om kommunala planbeslut som föreslås av PBL-utredningen är enligt statskontrollkommitténs mening inte helt invändningsfritt. Även om den obligatoriska fastställelseprövningen tas bort. ges länsstyrelsen relativt vittgående möjligheter att förordna att visst kommunalt planbeslut skall underställas regeringens prövning. Kommittén är helt medveten om att brytningari praktiken kan uppstå mellan å ena sidan statliga och regionala intressen och å andra sidan lokala intressen. För att lösa dessa intressekonflikter kunde åtminstone rent teoretiskt en alternativ

Minskad tmdersTäl/Izing av kom/ntmalcz och lanclstingskonnrzuna/tr bes/ur 85

lösning vara att statskontrollen på ifrågavarande område skedde inom ramen för ett vidgat besvärsförfarande. Kommittén anser dock att svåra principiella problem är förenade med ett sådant Om de avsedda kontrollsystem. effekterna med en förändring av besvärsmöjligheterna skall uppnås, torde krävas att vissa statliga sektorsmyndigheter och länsstyrelsen ges rätt att anföra förvaltningsbesvär över kommunala planbeslut. Eftersom planbesluten enligt förslaget till PBL enligt förutsätts fattas av huvudregeln kommunfullmäktige skulle detta innebära att en möjlighet infördes till förvaltningsbesvär över beslut av kommunfullmäktige, vilket är främmande för gällande kommunalrätt och strider mot grundläggande principer för den kommunala självstyrelsen bl. a. som dessa kommit till uttryck i regeringsformen. Förslag om att införa förvaltningsbesvär över fullmäktigebeslut har tidigare konsekvent avvisats i andra lagstiftningssammanhang, senast i samband med tillkomsten av ny renhållningslag. Kommunfullmäktiges beslut överklagas enligt 7 kap. l § kommunallagen med kommunalbesvär. Denna besvärsform medger - i motsats till förvaltningsbesvär - inte någon låimplighetsprövning av det överklagade beslutet. Det nu sagda leder statskontrollkommittén till slutsatsen att det överprövningssystem avseende kommunala beslut om planer som föreslås av - PBL-utredningen kan - i fråga om underställning accepteras från de synpunkter kommittén har att företräda med hänsyn till det markanta behov av samordning av samhälleliga och enskilda intressen som obestridligen finns i planläggnings- och byggnadsfrågor. Kommittén vill dock kraftigt understryka att den utgår ifrån att länsstyrelsen när den i det enskilda fallet prövar om ett förordnande om underställning skall meddelas gör en mycket noggrann bedömning av de statliga synpunkternas vikt. Enligt kommittén bör länsstyrelsen vara helt övertygad om att en grund för överprövning föreligger innan sådant förordnande meddelas. Däremot kommitavstyrker tén bestämt att möjlighet att anföra förvaltningsbesvär över fullmäktiges beslut införes. Detta medför enligt kommitténs att andra uppfattning lösningar av besvärsfrågorna måste övervägas som tillgodoser både självstyrelse- och rättssäkerhetsintressen.

Underställning

4.9 av beslut om och

gatumarksersättning gatubyggnadskostnad

4.9.1 Gällande bestämmelser

l 56-66 §§ byggnadslagen (1947:385) meddelas bestämmelser om ersättning

för gatumark. Ägare av fastighet som är belägen vid gata och som

(överensstämmer med tomtindelning är enligt 56§ skyldig att ersätta kommunen värdet av gatumarken framför intill fastigheten gatans mitt. Ersättningsskyldigheten är dock så till vida begränsad att den inte omfattar större bredd än fem åttondelar av den enligt stadsplanen tillåtna högsta hushöjden på fastigheten. Ersättningen skall i princip beräknas efter medelvärdet på all gatumark framför fastigheten (58 §). På framställning av kommunen får dock länsstyrelsen besluta att gatumarksersättning som sammanlagt belöper på fastighetsägarna inom visst område skall fördelas mellan dem efter omfattningen av den enligt stadsplanen på fastigheterna

86 Minskad underställning av kommunala och landstingskonununa/a beslut SOU Wâlllzll)

medgivna bebyggelsen eller efter fastigheternas storlek eller anran skälig grund (59 §). Enligt 67 § byggnadslagen (BL) får kommunfullmäktige för kommunen i dess helhet eller för viss del av kommunen meddela bestämmelser om skyldighet för ägare av fastighet. som överensstämmer med tomtindelning. att bidra till kostnaden för iordningställande av gata (gatubyggnadskostnad). Sådana bestämmelser skall enligt 67 § andra stycket underställas llinsstyrelsens prövning om fastighetsägare åläggs en skyldighet. som irte älegat honom tidigare. Om det föreligger särskild anledning kan länsstyrelsen med eget utlåtande överlämna ärendet till regeringen för avgörande. I 68 och 69 §§ finns regler om grunderna för beräkning av den kostnad som skall påföras fastighetsägarna och för kostnadens fördelning mellan dem samt bestämmelser om tid och ordning för att erlägga ersättningen.

4.9.2 Förslag av gatukostrzadszztretlningen

Gatukostnadsutredningen föreslår i betänkandet (SOU 1977:65) Kommunernas gatuhällning bl. a. att kommunerna skall ges möjlighet att ta ut avgifter för byggande och drift av gator. Detta innebär bl. a. att nuvarande regler om underställning i vissa fall av beslut om gatumarksersättning och gatubyggnadskostnad kommer att försvinna. Enligt gatukostnadsutredningens förslag skall reglerna i byggnadslagen om upplåtande av gata eller annan allmän plats. om ersättning för gatumark. om ersättning för gatubyggnadskostnad och om underhåll av gata i huvudsak ersättas av bestämmelser i en ny lag om kommunvägar. Förslaget innebär att avgiftsskyldighet för byggande och drift av bl. a. gator regleras i särskild taxa (se 28§ förslaget till lag om kommunvägar). Sådan taxa behöver ej underställas någon statlig myndighet. Gatukostnadsutredningens förslag har remissbehandlats. F. n. pågår försöksverksamhet beträffande avgiftssättningen. Därefter kommer ställning att tas till utformningen av ett avgiftssystem. Med hänsyn till att lagstiftningsarbete pågår finner kommittén inte skäl att lägga fram något lagförslag om gatumarksersåittning och gatubyggnadskostnad.

4.10 Underställning av arbetsplan för allmän väg

4.10.1 Gällande bestämmelser När det gäller allmän väg ligger ansvaret för väghållningen, som omfattar både byggande och drift av vägar. på staten i den mån det inte har förordnats att kommunen i stället för staten skall vara väghållare inom sitt omrâde eller någon del av detta (4 och 5 §§ väglagen. 1971:948). Då staten är väghållare är den till statens vägverk hörande vägförvaltningen i länet väghållningsmyndighet (7 § vägkungörelsen). Då kcmmunen är väghållare är den kommunala nämnd. som kommunfullmäktige utser. väghållningsmyndighet (6§ andra stycket). I väglagen anges vad som räknas till byggande av väg. Dit räknas anläggning av ny väg. omläggning av vägi ny sträckning samt ombyggnad och

SOU 19:40:10 Minskad underställ/niin; av kommuner/a och lantlsrirzgskommanala beslut 87

förbättring av väg (se 10§ första stycket). Frågan om byggande av väg prövas av statens vägverk efter samråd med länsstyrelsen. Om vägverket och länsstyrelsen har olika uppfattning. hänskjuts frågan till regeringens prövning ( ll §förstastycket). 1 vissa fall kan frågan om byggande av väg prövas av länsstyrelsen (ll § andra stycket). Närmare bestämmelser om hur en väg skall byggas finns i 13 och 14 §§. lnom område med fastställd generalplan eller med stadsplan eller byggnadsplan skall väg byggas i (överensstämmelse med planen. Om det annars gäller särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller :invändning såsom regionplan. utomplanslüeståimmelser eller naturvärdsföreskrifter, skall väg läggas sa att inte syftet med bestämmelserna motverkas. Om det finns särskilda skäl kan regeringen eller den myndighet som regeringen lueståimmer medge undantag från planen eller bestämmelserna. Även utan sådant medgivande får mindre avvikelse från plan göras om åtgärden är förenlig med julanens syfte (14 §). För byggande av allmän väg skall enligt 15 § väglagen upprättas en arbetsplan. Arbetsplan får upprättas som förberedande och kompletterande zirbetsplan. I en sådan plan skall anges den mark. som behöver tas i anspråk för företaget. Arbetsplan skall också innehålla Övriga uppgifter. som behövs för att genomföra företaget. Arbetsplan för vägbyggnadsföretag upprättas genom väghållningsmyndighetens försorg (24 § vägkungörelsen). Om kommun är väghållare upphör väg att vara allmän när den enligt byggnadslagen upplåts eller skall vara upplåten till allmänt begagnande som gata. Väglagens bestämmelser gäller således inte sådana fall. När arbetsplanen utarbetas skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägföretagets utformning i övrigt ske med bl. a. berörda kommuner. Arbetsplanen skall som regel ställas ut för granskning. Som exempel på arbetsplan som inte behöver ställas ut kan nämnas arbetsplan för väg. som enligt fastställd generalplan eller enligt stadsplan eller byggnadsplan skall ingå i trafikled eller annan allmän plats. Sådan arbetsplan behöver inte ställas ut om den inte avviker från vad som bestämts i nyssnämnda plan (17 §). Fråga om fastställelse av arbetsplan prövas av statens vägverk efter samråd med länsstyrelsen. Har vägverket och länsstyrelsen olika uppfattning hänskjuts frågan om fastställelse till regeringen. Fastställelse behöver inte ske i vissa fall då utställning har underlåtits (18 §). 130-33 §§ ges bestämmelser om vägrätt. Sådan rätt innefattar befogenhet för väghållaren att. utan hinder av den rätt som annan kan äga till fastigheten. nyttja mark som behövs för vägen. Vägrätt uppkommer genom att väghållaren tar i anspråk mark för vägen med stöd av. när så behövs, fastställd arbetsplan. Vägrätt uppkommer också genom att väghållaren övertar mark med stöd av beslut om enskild vägs förändring till allmän (31 §). Sedan mark till väg, som enligt fastställd generalplan eller enligt stadsplan är avsedd till gata, annan allmän plats eller särskilt trafikområde tagits i anspråk av kommunen för avsett ändamål tillämpas inte bestämmelserna om vågrätt (33 §). I betänkandet med förslag till väglag ansåg de sakkunniga att arbetsplan för väg liksom tidigare gällt borde bli föremål för fastställelse. Som skäl anfördes att planen på detta sätt kunde prövas centralt av statens vägverk.

Minskad Lmderställnirzg av kommunala och landsringskonznzuna/a beslut SOU 1980:11)

Detta var nödvändigt från kontroll- och styrningssynpunkt och med tanke på den enskildes rättsskydd i samband med tvängsupplåtelse av vägrätt (prop. 1971:123 s 59). Departementschefen anslöt sig till de sakkunnigas förslag. Han anförde att vid fastställelseprövningen görs mot bakgrund av bl. a. vad som kommit fram under utställningsförfarandet en central bedömning av företagets lämplighet från teknisk, ekonomisk och allmän synpunkt. Fastställelseprövningen ersätter i fråga om byggande av allmänna vägar den tillåtlighetsprövning som enligt miljöskyddslagen skall ske i fråga om miljöfarlig verksamhet. Med hänsyn till detta fann departementschefen det uppenbart att inskränkningar i utställelse- och faststäIlelseförfarandet. vilka med tanke på väghållningens effektivitet i och för sig kan te sig (önskvärda. bör komma i fråga bara i sådana fall där enskilda och allmänna intressen ändå kan beaktas i tillbörlig omfattning (prop. 1971:123 s 123 f).

4.10.2 PBL-utredningens förslag till ändring av

underställningsförfarandet

PBL-utredningen tog också upp frågan om samordning mellan PBL och annan lagstiftning. 1 förslaget till plan- och byggnadslag föreslås ingen tillståndsplikt för allmänna vägar. Anledningen härtill är enligt utredningen att det finns en annan mer ändamålsenlig form för tillåtlighetsprövning, nämligen arbetsplanen. Den bör alltså behållas med oförändrade rättsverkningar och med ungefär samma förfaranderegler som f. n. Reglerna om vägrätt behöver inte heller ändras. Vad som däremot behövs är vissa ändringar av bestämmelserna om arbetsplanerna och reglerna om hur dessa skall samordnas med den kommunala och fysiska planläggningen. Beträffande tillståndsprövningen av vägföretag föreslår utredningen att beslutssystemet utformas så att kommunerna parallellt med den sektoriella vägplaneringen och med ledning av denna i sina fysiska planer kan göra nödvändiga markreservat för blivande allmänna vägar. Det hör också enligt utredningen vara möjligt för kommunerna att i den fysiska planläggningen förutse även vägföretag som ännu inte har tagits med i Vägverkets eller länsstyrelsens flerårsplaner. Utredningen anför vidare att det ofta inträffat att vägverket har framfört önskemål om flera olika alternativa markreservat i de kommunala planerna för att vägverket skall kunna upprätthålla en så god handlingsberedskap som möjligt inför framtida beslut om vägbyggande. Från kommunal synpunkt är detta ofta en besvärande begränsning i friheten att sköta den egna planeringsverksamheten. De av utredningen föreslagna underställningsreglerna innebär att det blir regeringens sak att i det enskilda fallet göra en avvägning mellan Vägverkets och kommunens ståndpunkter i fråga om vilket eller vilka markreservat som behöver göras i översiktliga planer. Denna möjlighet till avstämning på ett tidigt stadium mellan de olika intressena torde också medföra mindre risk än nu för konflikter i samband med genomförandet av ett vägföretag. För det fall att en berörd kommun motsätter sig tillkomsten av en väg på

SOU l98llzlll Minskad understäI/niizg av kommunala och landsringskormøimia/a bes/u! 89

den grunden att den skulle strida mot de intentioner som har framkommit i den kommunala planläggningen anser utredningen att vissa principer måste ställas upp för samordningen mellan dessa intressen och väglagens regler. En generell princip för samordningen mellan PBL och olika speciallagzir går i korthet ut på att man vid tillståndsprövning enligt en specialftârfaittning av sådana betydelsefulla markanvändningsfrfxgor, som påtagligt kan påverka den kommunala planeringen i stort. skall se till att syftet med marköversikten inte motverkas. l övriga ntarkztnvåindningsfragor ges kommunen rått att framföra sina synpunkter bl. a. utifrån sin (äversiktligzt planering. Som generell princip skall vidare gälla att tillstaittl inte får ges i strid mot en detaljplan eller ett markförordnztnde. Beträffande atgärder som på grund av sin karaktär eller storlek är sådana att deras genomförande alltid kan anses ha betydelse för kommunens allmänna Litveckling och strategiska markanváintlningsbeslut skall det i speciallagen föreskrivas att frågan om deras tillåtlighet skall hänskjutas till regeringen. om kommunen påstår att tillstånd till åtgärden skulle motverka syftet med marköversikten. Detsamma skall ske om kommunen eller länsstyrelsen påstår att tillstånd till ansökt företag skulle motverka sådant riksintresse som anges i 3 kap. PBL. De principer för samordningen mellan PBL och annan lag som här har angetts synes kunna tillämpas också beträffande samordningen mellan PBL och väglagen. - Vad först gäller rättsverkande planer och beslut enligt PBL detaljplan och markförordnande - bör enligt utredningen som en generell princip gälla. att beslut enligt väglagen inte får fattas som strider häremot. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att nuvarande grund för underståillning skall behållas. Därutöver bör införas ytterligare en underställningsgrund som innebär att fastställelsefrågan skall avgöras av regeringen om kommunen gör gällande att arbetsplanen motverkar syftet med marköversikten eller om kommunen eller länsstyrelsen hävdar att ett riksintresse motverkas (SOU 1979:66 s 627 ff).

4.l().3 Kommitténs Övervägaizden

PBL-utredningen har som framgår av det ovan anförda föreslagit att underställningsförfarandet beträffande arbetsplan för väg skall behållas och att ytterligare en underställningsgrund skall införas. Den nya underställningsgrunden kan enbart tillämpas i de fall då kommunen inte själv är väghållare och till följd därav upprättat arbetsplanen. [dessa fall medför den föreslagna bestämmelsen inte att ett kommunalt beslut blir föremål för underställning utan i stället att kommunen får möjlighet att påkalla högre myndighets prövning av arbetsplaner. som inte överensstämmer med kommunala planer. Statskontrollkommittén har inget att invända mot förslaget i denna del. PBL-utredningen berör (läremot inte frågan om arbetsplan också skall behöva fastställas av statens vägverk i de fall kommunen är väghållare och således själv upprättat arbetsplanen. I dessa fall innebär bestämmelserna att det kommunala beslutet underställs statlig myndighet.

Minskad undersrälhziizg av kommunala och [ll/I([.S!iIlg.S/(0H1IIIlllltl/(l bes/ur

Råittsverkningarna av en fastställd arbetsplan år bl. a. att vågrätt uppkommer genom att våighfillaren med stöd av planen tar mark i anspråk för väg. Enligt byggnadslzigen kan kommun lösa i stadsplan ingående mark. som är avsedd till gata eller annan allmän plats (41 §). Fastställd arbetsplan enligt väglagen har samma karaktär som fastställd stadsplan när det gäller rätten att ta mark i anspråk enligt planen. eftersom båda planerna innebär rätt att mot ersättning ta mark i användning i enlighet med den fastställda planen. PBL-utredningn har beträffande det Linderstáillningsförfarande som gäller enligt byggnadslzigen föreslagit att den obligatoriska fastställelseprövningen slopas och att underställning i princip endast kan ske för att

l bevaka riksintressen 2 samordna flera kommuners intressen och 3 rätta till uppenbara avvikelser frän den föreslagna plan- och byggnadslagen. Statskontrollkommittén anser att det mot bakgrund av vad som anförts om likheterna mellan plan :ingående markanvändning och zirbetsplztn för väg inte finns anledning att för kommunernas del behålla ett obligatoriskt fastställelseförfarztnde beträffande de sistnämnda planerna. I likhet med vad som PBL-utredningen föreslagit om underställning av planer föreslår därför kommittén att undantag skall gälla för statens vägverks fastställelse av arbetsplan för väg, då kommun är väghållare. På samma sätt som PBL-utredningen föreslagit beträffande underställning av planer i 17 kap. 1 § förslaget till PBL-lagen föreslår dock kommittén att länsstyrelsen skall kunna förordna att ett beslut att anta arbetsplan skall underställas regeringens prövning för att bevaka riksintressen och för at: samordna övergripande vägintressen. Med det sistnämnda avser kommitten de fall då Vägverkets eller flera kommuners intressen behöver bevakas och då kommuns arbetsplan avviker från väglagens bestämmelser. För att länsstyrelsen skall ha möjlighet att underställa regeringen arbetsplan som upprättats av kommun föreslår kommittén att kommunernas planer skall antas efter samråd med länsstyrelsen. Mot kommitténs förslag skulle kunna invändas att förslaget innebär att strängare regler kommer att gälla i de fall staten är väghållare än cm kommun är väghållare. I praktiken upprättas de statliga arbetsplarerna inom vägförvaltningarna i länen. Dessa vägförvaltningar är i sin tur Lnderställda Vägverkets centralförvaltning, där fastställelsen av planerna sker. Upprättande och fastställelse av planerna för statlig väghållningsmyrdighet sker följaktligen på olika nivåer inom samma myndighet. Någon underställning i den meningen att planen antas av en myndighet och fastställs ax en annan. som blir fallet för kommunal väghållare. är det inte fråga om för statens del. I förarbetena till väglagen anförs som argument för fastställelstprövningen att en sådan är nödvändig från kontroll- och styrningssynpumt och med tanke på den enskildes rättsskydd. Dessa synpunkter anser stutskontrollkommittén garanterade genom den föreslagna lösningen. Därutöver vill kommittén när det gäller den enskildes rättsskydd i samband med tvångsupplåtelse erinra om att väglagens besvärsbeståimmelser Jckså kom-

Minskad zuzderställzzing av ko/mnunaløi och landstingirko/rzrnuna/a beslut 91

mer att bli tillämpliga väghällningsmyndighets beslut om att pä kommunal anta arbetsplan. Talan mot våighällningsmyndighetens beslut förs enligt 73 § väglagen hos länsstyrelsen genom besvär. Enligt 74 § andra stycket förs talan mot beslut av länsstyrelsen hos regeringen. Eftersom det är fraga om och inte kommunalbesvåir blir det för den enskildes del förvaltningsbesvåir fråga om bade en lämplighetsprövning och en laglighetsprövning. Statskontrollkommitténs förslag medför vissa åindringar i bl. a. väglagen och i vägkungörelsen. Det faller emellertid utanför ramen för den arbets och som kommittén upp för detta slutbetänkande att mer tidsplanering lagt studera rena vägfrägor. Utredningen med uppdrag att göra en ingåtentle översyn av stzitsbidrzigssystemet för kommunernas väghållning m. m. har i att bl. a. göra en samlad översyn av statsbidragssystemet för den uppdrag kommunala vaghfillningen. Dåirvid skall också frågan om en lämplig mellan och kommunal väghållning utredas. En allmän avgränsning statlig utgångspunkt bör enligt direktiven vara att få till stånd ett ökat kommunalt självbestämmande i väghällningsfrzigtvr (se Dir 1979:32). Statskontrollkommittén föreslår att utredningen ges tilläggsdirektiv för att närmare utreda kommitténs förslag.

4.11 Underställning av kommunala beredskapsplaner och

skyddsrumsplaner

4.1l.l Allmän! om civilförsvaret

Grundläggande bestämmelser om civilförsvaret meddelas i civilförsvarslagen 1975:712). l§ denna till (1960274. omtryckt Enligt lag har civilförsvaret uppgift att utöva sådan verksamhet för rikets försvar som avser att skydda och rädda liv och vid anfall mot riket och som inte åvilar egendom försvarsmakten samt annan likartad verksamhet. För detta ändamål skall en civilförsvarsorganisation finnas uppbyggd redan i fredstid. Befinner sig riket i krig eller krigsfara kan regeringen förordna att inom riket eller del därav civilförsvaret skall inta förstärkt beredskap (Civilförsvarsberedskap). Närmare bestämmelser om olika beredskapsgrader meddelas av regeringen (2 §). Civilförsvaret leds centralt av civilförsvarsstyrelsen. lnom varje län har hand om ledningen av civilförsvaret. Riket är indelat i länsstyrelsen civilförsvarsområden. Civilförsvarsomräde kan i sin tur indelas i civilförsvarsdistrikt (3-5 §15). Under civilförsvarsberedskap utövas ledningen inom civilförsvarsomräde av civilförsvarschef och inom civilförsvarsdistrikt av distriktschef. l fredstid finns inte någon administrativ ledning inom civilförsvarsområde. Civilförsvaret skall anordnas dels som allmänt civilförsvar. dels som verksskydd för särskilda anläggningar och byggnader. Civilförsvarets omfattning och beskaffenhet inom varje civilförsvarsomräde skall till sina huvuddrag anges i särskild organisationplan som upprättas av länsstyrelsen och antas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer (6. 7 och lt) Beträffande kommunernas speciella uppgifter enligt civilförsvarslagen kan följande kortfattat noteras. 23 § skall för varje s. k. skyddsrumsort finnas en skyddsrumsplan, Enligt

92 Minskad zuzderstiillning av konmuuzaløz och landstingskonmzunala bes/ul SOU NSI): lll

som upprättas av kommunen och antas av regeringen eller. efter regeringens bemyndigande, av kommunen. Enligt skyddsrumsförortliringen (1979290) antas skyddsrumsplan av kommunen (3 §). När skyddsrumsplan har antagits och i förekommande fall fastställts åligger det kommunen att tillse att planen genomförs. Genomförandet skall ske i den omfattning som tillgåingligzi medel och övriga omständigheter medger (27 §). På kommun ankommer enligt 40.5 bl. a. att : genom sina myndigheter lämna länsstyrelsen och civilförsvzirschefen biträde i sådana frågor rörande civilförsvaret som har samband med de särskilda myndigheternas verksamhetsområden 3 ienlighet med gällande organisationsplan inrätta och utrusta ledningscentraler och andra skyddade Lippehfillsplzitser för det allmänna civilförsvziret 3 inrätta och utrusta skyddsrum som skall anordnas i befintlig byggnad eller på zillmän plats Linder civilförsvarsberedskap samt vid utbildning och (övning ställa: kommunen tillhörig materiel till civilförsvarets förfogande LJ å trafikled eller annan zillmän plats. (lär kommunen zinsvzirar för gatueller vägbelysning. vidtaga erforderliga :anordningar för den våigledande

belysning, som enligt organisationsplancn skall finnas där Linder mörk-

läggning. För kommunernas kostnader för uppförande av ledningscentralei m. m. och skyddsrum utgår statsbidrag.

4.112 Kommunala beredskapsplanei m. m.

Lagen (1964163) om kommunal beredskap (omtryckt 1977:417) ålägger kommunerna och landstingskommunerna att under beredskipstillståmd utöva verksamhet även till förmån för sådan befolkning från annm kommun eller landstingskommun. som till följd av krigsskada. utrymning eller andra med krig eller krigsfara sammanhängande förhållanden tagit uppehåll inom kommunen (l §). Kommunerna och landstingskommunerna är enligt 6§ skyldiga att i fredstid vidta de förberedelser som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter under beredskapstillstånd. Av 22 § följer att lagen i princip inte är tillämplig på landstingskommunernzis uppgifter som sjukvårdshuvudmâin. I fråga om hälso- och sjukvården gäller i stället bestämmelserna i krigssjukvårdslagen (l953zö88). En särskild myndighet. riksnämnden för kommunal beredskap, har inrättats med uppgift att handha vissa centrala samordningsuppgifter rörande den kommunala beredskapsplzmläggningen. Riksnännden har bl. a. utgett allmänna anvisningar om kommunal beredskapsplzmläggning. Enligt 7§ lagen om kommunal beredskap kan länsstyrelsen. om det befinns erforderligt med hänsyn till beredskapsuppgifternas omfattning eller betydelse i en viss kommun att dennas förberedelser redovisas i säskild plan. förordna att kommunen skall upprätta och anta sådan plan samt inderställa länsstyrelsen denna för godkännande. Det nu sagda äger mnsvarande tillämpning i fråga om landstingskommun. Plan för landstingskommun behöver dock ej underställas länsstyrelsens prövning.

Minskad av kommunala och beslut 93

underställniiig landstirzgsk(›rnrnmia/a

Enligt andra stycket nämnda paragraf fär länsstyrelsen förordna om revision av kommunala och Iandstingskommttnztla beredskapsplaner. då det påkallzis av ändrade förhållanden. 6§ fick sin nuvarande lydelse genom ändring är 1977. Tidigare gällde bestämmelserna i lagen endast kommunerna. l prop. 1976/77274. som ligger till grund för lagändringeit. uttalar föredragande departementschefen i specialmotiverirtgen bl. a. följande (prop. 1976/77274, bil. 8. s. 16). l enlighet med riksnämndens förslag har paragrafen gjorts tillämplig även på landstingskommunernzt. Socialstyrelsen. Lztndstingsförbundct och llera landstingskommuner har ;infört att det inte iir motiverat att plan för Iandstingskommun skall prövas av lålnsstyrelsen. eftersom planen kommer att upprättas i samarbete med låinsstyTelsen och övriga berörda totallörsvarsmyndigheter. Jag biträder denna ttppfzittning. Det har därför föreskrivits att plan för landstingskonintttn inte behöver underställas länsstytrelsen.

Har kommun jämlikt 7§ upprättat särskild plan, som godkänts av länsstyrelsen. har kommunen rätt till statsbidrag med 90 procent eller den större del av planläggningskostnadens belopp som regeringen medgiver (16 §). Även landstingskommun kan erhålla kostnadsersättning enligt dessa regler. För landstingskommun har dock ej som villkor för statsbidrag uppställts krav på att beredskapsplanen skall ha underställts länsstyrelsen för godkännande. För närvarande har så gott som samtliga kommuner och 15 landstingskommuner upprättat beredskapsplan. Enligt riksnämnden för kommunal beredskap beräknas den landstingskommunala nyplanläggningen bli slutförd under budgetåret 1981/82. Sjukvardshuvudmännen har enligt krigssjukvårdslagen ålagts skyldighet att uppgöra särskilda beredskapsplaner i fråga om den allmänna hälso- och sjukvården. Dessa planer omfattar inte verksamhet som en landstingskommun bedriver vid sidan av hälso- och sjukvården. t. ex. omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda. barnhemsverksamhet och arbetsvård. Sådana verksamheter skall. om länsstyrelsen förordnar om beredskapsplanläggning för landstingskommun, regleras i sådan landstingskommunal beredskapsplan som avses i 7§ lagen om kommunal beredskap. Av intresse i förevarande sammanhang till belysning av nuvarande skyldighet för kommun att underställa länsstyrelsen beredskapsplan är vissa uttalanden i förarbetena till lagen. Kommunalráittskommittén lade i sitt betänkande (SOU 1962:7) Kommunal beredskap fram förslag till en lag om vissa kommunala beredskapsuppgifter. l betänkandet framhöll kommunalrättskommittén beträffande den kommunala beredskapsplanläggningen bl. a. att anspråken på fullständighet i planläggningen måste ställas olika för olika orter. För vissa orters del behöver någon egentlig planläggning inte ske. för andra orter kan rätt detaljerade förberedelser erfordras. Det är enligt kommunalrättskommittén en synnerligen viktig och svår uppgift att rätt bedöma kraven på beredskapen i en ort. Bedömningen måste ske med utgångspunkt från annan försvarsplanläggning och följa normer. som ger en jämn och riktigt avvägd beredskap orterna emellan. De kommunala myndigheterna saknar. framhöll kommunalrättskommittén. ofta tillräckliga hållpunkter för ett sådant grundläggande

94 Minskad av kommunala och Iandszingskommunala betr/u!

underställnirtg

bedömande och en planläggning är inte möjlig om inte klarhet rader om detta utgångsläge (se SOU 1962:7 127). Det nu ätergivna resonemanget ledde kommunalrättskommittén till slutsatsen att länsstyrelsen mäste ha ett avgörande inflytande pa den kommunala beredskapsplanläggningen. Följande uttalanden av kommunalrättskommittén förtjänar att citeras i detta sammanhang (bet. s. 127).

Den kommunala planläggningen måste enligt kommitténs mening göras beroende av initiativ från länsstyrelsens sida. l orter. där krigsförhällandena icke beräknas medföra några avsevärda förändringar och där uppkommande svårigheter ltjälpligt kan bemästras genom improviserade åtgärder. bör någon egentlig planläggning icke vara erforderlig. Skyldigheterna för dessa orters del hör uppfattas som en skyldighet för myndigheterna att i skilda sammanhang beakta beredskapssynpunkterna och att avhjälpa yppade uppenbara brister. Skyldighet att upprätta särskilda planer bör sålunda föreligga först då länsstyrelsen till kommunen riktar anmodan därom. En sådan anmodan måste mer eller mindre ingående ange utgångsläget för julanláiggniitgen och de krav. som i skilda hänseenden kan ställas på organisationen och dess kapacitet under krig. Finner länsstyrelsen insatserna kunna underlättas genom samverkan med andra kommuner bör påpekande härom göras vid länsstyrelsens anmodan. Denna ordning med initiativ från länsstyrelsens sida medger att beredskapen kan successivt uppbyggas. Förberedelserna kan därvid först inriktas pä de angelägnaste åtgärderna inom en region och avse de orter. där beredskapskraven gör sig starkast gällande. Länsstyrelsen bör givetvis äga befogenhet att i samma ordning senare pâkallzt en utvidgad planläggning. Länsstyrelsens initiativ kan gälla såväl orter. där tyngdpunkten ligger pä den kommunaltekniska verksamheten. som orter med inkvartcringsvcrkszimhet. Viss återhållsamhet bör iakttagas när det gäller anmodan till planläggning. Det torde emellertid knappast kunna undvikas att viss planläggning får ske i alla inkvarteringskommuner. Denna planläggning kan å andra sidan för många av inkvartcringsorterna göras förhållandevis enkel. Planläggningen av bistånd åt inkvarteringsxommunerna torde ofta kunna ske under hand och i anslutning -till inkvarteringskommunernas planläggning.

De planer. som fastställts av kommunens beslutande organ. skall sedar underställas länsstyrelsen. För att länsstyrelsen skall kunna erhålla fullständig öxerblick över som planläggningen måste till länsstyrelsen redovisas också de särskilda detajplaner. kan ha upprättats pä vissa områden. Länsstyrelsens granskning skall Ltmynna i ett fastställande av planerna eller i att åtgärder vidtagas från länsstyrelsens sida för fullständigande eller ändring av planerna. Länsstyrelsens prövning :näste också omfatta frågan huruvida den av kommunen antagna ledningsorgarisationen är tillfredsställande. Prövningen kan inskränkas till en prövning av planerna i den omfattning de antagits av kommunens beslutande organ. Det måste emellertid förutsättas att ett uppmärksammande av brister också i särskild detalplanläggning föranleder åtgärder från länsstyrelsens sida för rättelse. Där de underställda planerna är ofullständiga eller otillfredsställande bör länsstyrelsen i första hand söka åstadkomma komplettering eller rättelse utan anlitande av tvångsmedel. Ett tvångsgenomförande av planläggning förutsätter ar maktmedel a härför står till buds. Om tillfredsställande torde l planläggning ej kommer tillstånd. i . detta merendels ha sin grund i bristande personella resurser för planläggningens l utförande. Det kan emellertid icke uteslutas att anledningen i något fal kan vara att l l otillräckliga insatser ägnats planläggningen från de kommunala myndigleternas sida. Länsstyrelsens befogenheter att framtvinga planläggning synes därör - såsom civilförsvarslagens bestämmelse om utkrävande av där reglerade kommtnala skyldig-

Minskad underställnirig av konzmuna/a och landsringskommuzici/a bes/ur 95

heter - böra inrymma: möjligheter till såväl verkställande av planläggning på kommunens bekostnad som till vitesfâireláiggande. Dessa tvångsmedel kan uppenbarligen ej anlitas för åstadkommantle av rättelse i detaljplan. som ej direkt omfattas av fastställelseprövningen. Kan rättelse här ej åstadkommas under hand. bör emellertid möjlighet finnas att från länsstyrelsens sida pákalla att i detaljplanläggningen reglerade betydelsefulla frågor i erforderlig utsträckning intages i de allmänna planerna och på detta sätt blir underkastade kontroll. I prop. 1964:4. som ligger till grund för lagen om kommunal beredskap. berördes inte närmare skälen till att kommunala beredskapsplaner skall underställas länsstyrelsens prövning. Man torde emellertid kunna utgå ifrån att föredragande departementschefen anslöt sig till de synpunkter på underställningsfrågan som framfördes av kommunalrättskommittén. Departementschefen betonade särskilt i propositionen vikten av att den kommunala beredskapsplanläggningen samordnas med annan totalförsvarsplanläggning. Då kommunerna. enligt departementschefen. i allmänhet saknar underlag för bedömningen av planläggningens betydelse i ett vidare sammanhang. fann han det riktigt att initiativet till en redovisning av planläggningen skall utgå från länsstyrelsen (prop. 1964:4 s. 86). Länsstyrelserna skall enligt l4§ lagen om kommunal beredskap följa tillämpningen av lagen. De skall därvid se till att förberedelsearbetet och själva verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt samt samordnas med annan beredskapsplanläggning och försvarsverksamhet. Enligt 20§ har länsstyrelsen möjlighet att tillgripa vissa tvångsmedel mot kommun eller landstingskommun som underlåter att fullgöra de skyldigheter som regleras i lagen. De tvångsåtgärder som står länsstyrelsen till buds är vitesföreläggande och vidtagande av den försummade åtgärden på kommunens eller landstingskommunens bekostnad. Enligt skyddsrumsförordningen (l979:90) antas skyddsrumsplan av kommunen (3 §). Enligt 6§ skall skyddsrumsplan inte gälla förrän länsstyrelsen fastställt planen i fråga om l skyddsrumsortens gränser 2 indelning av orten i skyddsrumsområden 3 det totala behovet av skyddsrumsplatser i varje skyddsrumsområde. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för civilförsvaret och följaktligen också för skyddsrumsbyggandet. Frågan om länsstyrelsens roll vid skyddsrumsplanläggningen behandlades iprop. 1975:21 med förslag till lag om ändring i civilförsvarslagen (1964:711) m. m. Föredragande departementschefen uttalade där bl. a. att skyddsrumsplanen bör komma till i nära kontakt med länsstyrelsen. Samverkan kan lämpligen ha formen av ett fortlöpande samrådsförfarande när skyddsrumsplanen utformas. Detta förfarande torde enligt föredraganden vara ofrånkomligt med hänsyn till att länsstyrelsen som ett led i sin allmänna tillsyn bör gå kommunen tillhanda med civilförsvarsteknisk expertis på ett så tidigt stadium som möjligt. Även om kommunerna i första hand är ansvariga för skyddsrumsplaneringen. bör expertis inom länsstyrelsen ge de kommunala organen råd och anvisningar samt övervaka att planen motsvarar de krav som ställs på den (s. 123).

Minskad Lutderställttittg av kommunala och beslut SOU l98U:l() landstingskotntnuna/a

4.1l.3 Kommitténs överváigandett och förslag Som framgår av det tidigare anförda kan numera såväl kommun som landstingskommun av länsstyrelsen åläggas att upprätta beredskapsplan (7 § lagen om kommunal beredskap). Den skillnaden föreligger dock att landstingskommunal beredskapsplan ej behöver underställas länsstyrelsen för fastställelse. Enligt statskontrollkommittén finns det inte tillräckliga skäl att behålla kravet på underställning beträffande kommunala beredskapsplaner. Av motiven till ändringen av 7§ kommunala beredskapslagen år 1977. vilken innebar att även landstingskommun kan åläggas att upprätta beredskapsplan. framgår att anledningen till att landstingskommunal beredskapsplan ej behöver fastställas är att planen upprättas i samarbete med länsstyrelsen och övriga totalförsvarsmyndigheter. Ett sådant samarbete förekommer redan nu även vad gäller kommunal beredskapsplan. Enligt 14§ första stycket lagen om kommunal beredskap åligger det länsstyrelsen att följa tillämpningen av lagen. Länsstyrelsen skall därvid se till att sitväl förberedelsearbetet som själva verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt samt samordnas med annan beredskapsplanlåiggning och försvarsverksamhet. l 20 § stadgas bl. a. att länsstyrelsen. om kommun eller landstingskommun underlåter att fullgöra skyldighet som åvilar kommunen eller landstingskommunen enligt lagen eller föreskrift som meddelas med stöd av denna, kan förelägga kommunen eller landstingskommunen lämpligt vite eller också själv vidta den åtgärd som skyldigheten avser. Länsstyrelserna har som synes omfattande uppgifter och befogenheter när det gäller att se till att kommunerna och landstingskommunerna fullgör sina beredskapsuppgifter på ett tillfredsställande sätt. Enligt kommitténs mening kan därför länsstyrelsens nuvarande fastställelseprövning i fråga om kommunala beredskapsplaner slopas utan risk för menliga effekter på beredskapsplanläggningen. Enligt kommitténs mening kan man lita på att det finns en uttalad positiv vilja hos såväl kommunerna som totalförsvarsmyndigheterna att finna sådana samförståndslösningar som tillgodoser de krav på den kommunala beredskapsplanläggningen som kommer till uttryck i lagen om kommunal beredskap. Kommittén föreslår därför att kravet på underställning tas bort. När kommun upprättar beredskapsplan äger i praktiken ett fortlöpande samråd rum med de olika totalförsvarsmyndighetema. Ett sådant samråd bör kunna garantera att planläggningen får en betryggande utformning. Kommittén anser att kravet på samråd har sådan tyngd att samrådsskyldigheten bör anges i lagen. För att länsstyrelserna skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen bör planerna även i fortsättningen redovisas för länsstyrelsen. Kommittén föreslår därför en uttrycklig föreskrift om att kommunernas och landstingskommunernas beredskapsplaner skall sändas in till länsstyrelsen. Eftersom beredskapsplaner finns för så gott som samtliga kommuner, har bestämmelserna om ändring av beredskapsplan fått förhållandevis större betydelse än tidigare. För tydlighetens skull föreslår kommittén att det i lagen anges att bestämmelserna om samråd och redovisning för länsstyrelsen skall gälla också i fråga om sådan ändring av plan som sker med anledning av

Minskad underställning av kommunala och landsringskommunala beslut 97

att länsstyrelsen har förordnat om planrevision. En följdändring till ändringarna i 7 § bör göras i 16 § lagen om kommunal beredskap. Förslag till ändring av lagen om kommunal beredskap se bilaga 6:2. Enligt 6 § skyddsrumsförordningen skall kommuns skyddsrumsplan fastställas av länsstyrelsen. Vid skyddsrumsbyggandet skall, förutom att tekniska och ekonomiska synpunkter skall beaktas, även s. k. civilförsvarstaktiska hänsyn tas. Detta har särskild betydelse beträffande delar av skyddsrumsplanen som anges under 6 § 1-3. Länsstyrelsen anger de särskilda civilförsvarstaktiska förutsättningarna för planläggningen och planens genomförande. Skyddsrumsplanen växer fram under fortlöpande samråd mellan kommunen och länsstyrelsen. Det får anses rimligt att civilförsvarsmyndigheten -länsstyrelsen -tar ansvar för de civilförsvarstaktiska delarna av planen. Skyddsrumsplanen och dess genomförande har också betydelse för länsstyrelsens planläggning av andra civilförsvarsåtgärder såsom utrymning och omflyttning av människor och åtgärder för att hänvisa dem till befintliga skyddsrum. Mot bakgrund av det ovan anförda har kommittén avstått från att lägga fram förslag om avskaffande av underställningsskyldigheten beträffande skyddsrumsplaner.

4.12 av beslut om valkretsindelning m. m.

Underställning

4.12.1 Valkretsar inom landstingskommun _m. m. Inledningsvis bör nämnas att med valkrets avses ett område för vilket särskilda landstingsledamöter resp. kommunfullmäktige väljs. Med valdistrikt förstås ett område inom vilket rösterna avges. I 2 kap. 7 § första punkten kommunallagen erinras om att bestämmelser om kommuns och landstingskommuns indelning i Valkretsar och valdistrikt finns i vallagen (19722620. omtryckt 1979:456). Enligt 2 kap. 5 §vallagen skall landstingskommun indelas i Valkretsar för val av landstingsledamöter. Valkrets skall enligt huvudregeln omfatta en eller flera kommuner (6 §). Valkrets bör utformas så att den 1 kan beräknas komma att enligt bestämmelserna i 8 § tilldelas minst åtta fasta valkretsmandet 2 kan omslutas av en sammanhängande gränslinje Indelningen i Valkretsar bestäms av landstinget. sedan kommunerna har beretts tillfälle att yttra sig. Landstingets beslut om indelning i Valkretsar får ej överklagas. För att vinna bindande kraft skall beslutet prövas och fastställas av länsstyrelsen. Mot länsstyrelsens beslut kan besvär anföras hos valprövningsnämnden som är slutinstans (7 §). l prop. 1975:101, som ligger till grund för bestämmelserna om valkretsindelning inom landstingskommun. uttalar departementschefen bl. a. följande (prop. s. 64).

98 Minskad underställning av kommunala och Iandstingskontmuizala beslut

För egen del anser jag att landstingskommunerna i princip bör ha det avgörande inflytandet på valkretsindelningen. I paragrafen har därför föreskrivits att beslut om valkretsindelningen skall ankomma på landstinget. Av de skäl som länsstyrelsen i Skaraborgs län har anfört har fastställelseprövningen behållits men flyttats till länsstyrelsen. Med den utformning som bestämmelsen härom har fått kommer länsstyrelsen inte att kunna göra några sakliga ändringar i landstingets beslut. Det fär antas bli ytterligt sällsynt att länsstyrelsen finner att landstingets beslut inte kan fastställas oförändrat eller med endast formella justeringar utan saklig betydelse. I enlighet med vad som enligt 9 § KL gäller i fråga om talan mot länsstyrelsens beslut om valkretsindelning för val av kommunfullmäktige har föreskrivits att talan mot länsstyrelsens beslut förs hos valprövningsnämnden samt att talan inte får föras mot nämndens beslut.

I propositionen understryker departementschefen vidare fastställelseprövför samordningen mellan den landstingskomntunala och ningens betydelse den kommunala valkretsindelningen (prop. 1975:101 s. 65).

4.12.2 Valkretsar och valdistrik! inom kommun

om den kommunala valkrets- och I vallagen meddelas även bestämmelser 2 kap. 9 § första stycket skall kommun för val valdistriktsindelningen. Enligt av kommunfullmäktige indelas i Valkretsar om i kommunen finns fler än invånare eller för kommunen skall utses minst 51 24 000 röstberättigade Även i vissa andra fall kan kommun indelas i Valkretsar. fullmäktige. Vid valkretsindelning skall enligt 2 kap. 9 § andra stycket bl. a. iakttas att valkretsarna

1 skall utformas så att krets kan beräknas komma att enligt varje bestämmelserna i 10§ utse minst 15 kommunfullmäktige 2 om det är möjligt skall utformas så att varje krets kan omslutas med en sammanhängande gränslinje 3 skall utformas så att territoriell församling. om det är möjligt. lämnas odelad och icke i något fall delas på flera än tvä kretsar.

far göra framståillning hos Av 2 kap. 11 § framgår att kommunfullmäktige om i Valkretsar. Länsstyrelsen har dock rätt att länsstyrelsen indelning förordna även om sådan framställning l om valkretsindelning ej har gjorts. sådant fall skall beredas tillfälle att avge yttrande i kommunfullmäktige ärendet. Mot beslut om valkretsindelning förs talan hos länsstyrelsens valprövningsnämnden genom besvär. Valprövningsttämndens beslut kan ej

överklagas. Som framgår av det nu anförda har länsstyrelsen den egentliga beslutanderätten i fråga om valkretsindelning inom kommun. Denna beslutanderätt erhöll länsstyrelsen i samband med kommunallagsrevisionen ar 1930. Enligt 1862 års kommunalförordningar gällde att bestämmanderätten i valkretsintillkom kommunens beslutande organ. Beslutet skulle dock delningsfrågor för att bli gällande underställas länsstyrelsens prövning. Låinsstyrelseit hade härvid att antingen oförändrat fastställa eller ogilla beslutet. l prop. 1930:839. som låg till grund för 1930 års kommunallagar. uttalade departementschefen till av beslutanderiitten i bl. a. följande om anledningen överflyttningen valkretsindelningsfrågor från kommunerna till länsstyrelsen (s. 152).

Minskad underställnirzg av kommunala och 99

landstingskommunala beslut

Genom (iverllyttningcn torde vinnas. att förfarandet vid fastställelse av dylik indelning påskyndas och sålunda risken lör att indelningen icke skall komma i tillåiirttuning a avsedd tid minskas. Endast sällan lärcr låinsstyrelscn komma att zivvikzi fran kommunfullmäktiges framställning, Tilläggas kan att Zander-Nilsson i sitt arbete Kommunallagztrna. tryckâr 1931, påpekar att det inträffat att kommun förbisett bestämmelsen om valkretsindelning och därför fått företa nytt fullmäktigeval. Man far väl anta att dylika misstag bidrog till statsmakternas beslut år 1930 att flytta beslutanderätten i valkretsindelningsfrågor till länsstyrelsen. Enligt 3 kap. 3 §vallagen skall varje kommun vara indelad i valdistrikt. Är kommun indelad i Valkretsar för val av kommunfullmäktige. skall varje sådan valkrets bilda ett eller flera valdistrikt. Valdistrikt bör enligt huvudregeln omfatta l 2004 500 röstberättigade. Länsstyrelsen beslutar om kommuns indelning i valdistrikt på förslag av kommunfullmäktige. Det åligger kommun att under är närmast före år dä ordinarie val till riksdagen skall äga rum se över indelningen. Om det är päkallat får länsstyrelsen självmant besluta om indelningen i valdistrikt sedan fullmäktige beretts tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen om valdistriktsindelning fick sin nuvarande lydelse genom ändringi vallagen är 1975 (SFS 1975:310). I förarbetena (prop. 1975:27 s. 21) uttalade departementschefen vad det gällde den ordning genom vilken valdistriktsindelningen skulle fastställas att denna indelning hade samband med indelningen av kommun för val av kommunfullmäktige. Beslutsprocessen borde i båda fallen vara i huvudsak densamma.

4.12.3 Kommitténs överväganden och förslag

Som framgår av det tidigare anförda föreligger i statskontrollhänseende en skillnad mellan valkretsindelning inom kommun och sådan indelning inom landstingskommun. Enligt vallagens bestämmelser bestäms valkretsindelning inom landstingskommun av landstinget. Beslut om valkretsindelning skall dock underställas länsstyrelsen för fastställelseprövning. I fråga om valkretsindelning inom kommun gäller att beslutanderätten tillkommer länsstyrelsen. Kommunfullmäktige kan dock göra framställning om indelning i Valkretsar hos länsstyrelsen. Att länsstyrelsen kan påverka den valkretsindelning som skall gälla vid de kommunala valen torde vara nödvändigt eftersom en sådan ordning innebär garantier för att en tillfredsställande samordning kommer till stånd mellan den landstingskommunala och kommunala valkretsindelningen (jfr prop. 1975:101 s. 65). Detta konstaterande behöver dock inte innebära att det nuvarande systemet för valkretsindelning behålls till alla delar. Kommittén har övervägt möjligheten att minska statskontrollen beträffande beslut om valkretsindelning i kommun och landstingskommun. En möjlig utväg är enligt kommittén att systemet för beslut om valkretsindelning inom kommun anpassas till vad som gäller för landstingskommun. Kommunfullmäktige skulle då ges beslutanderätten i valkretsindelningsfrågor. För att bli gällande skulle sedan fullmäktiges beslut fastställas av länsstyrelsen. Den samordning mellan den kommunala och den landstingskommunala valkretsindelningen som kan behövas kan garanteras även i ett system där

100 Minskad underställning av kommunala och bes/ur l Izmdstingskomznzmala

kommunerna har beslutanderätten i frågor om valkretsindelning. Länssty- 3 » relsen kan givetvis väga in samordningsaspekternzl vid fastställelseprövning- i en. Det finns enligt kommittén anledning att överväga en ny beslutsordning även beträffande länsstyrelsens rätt att besluta om valdistriktsindelning (3 kap. 3 § tredje och fjärde styckena). Beslutanderätten bör kunna föras över till kommunfullmäktige. Besluten skulle sedan underställas länsstyrelses prövning. Länsstyrelsen torde även när det gäller valdistriktsindelningen genom fastställelseprövningen ha tillräckliga möjligheter att bevaka de samordningsintressen som finns i sammanhanget. Genom det föreslagna systemet skulle visserligen en ny form av fastställelseprövning införas. Detta kan verka mindre tilltalande från de synpunkter kommittén har att företräda. Emellertid innebär förslaget att statskontrollen över kommunerna minskar. eftersom kommunfullmäktiges beslutsfunktioner samtidigt ökar. 1978 års vallagskommitté (Ju 1978:01) har enligt direktiven (Dir 1977:120) att göra en översyn av vallagen i dess helhet. Statskontrollkomrttittén. som utgår från att de ovan behandlade frågorna ryms inom vallagskommitténs direktiv. anser att överväganden om de nu föreslagna förändringarna bör göras i samband med att övriga förändringar i fråga om vallagen i övervägs. Statskontrollkommittén utgår från att kommitténs synpunkter kommer att beaktas i vallagskommitténs översynsarbete. Kommittén avstår följaktligen från att lägga något eget lagförslag.

4.13 av beslut om av

Underställning renhållning gångbana

4.13.l Bakgrund

Enligt 3 § första stycket allmänna ordningsstadgan (1956:617) skall allmän plats inom stadsplanelagt område och allmän väg inom byggnadsplzmclzlgt område genom tjänliga renhållningsåtgâirder. genom snöröjning jämte undanskaffande av snö och is. genom sandning eller annan åtgärd till motverkande av halka. genom bortförande av sand och annat som påförts till motverkande av halka samt genom rensning och upptining av rännstensbrunn och ledning som förbinder sådan brunn med allmän zivlojupsledning hållas i sådant skick. som med hänsyn till ortsförhållandena. platsens belägenhet inom samhället och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk. I 18 § renhållningslagen (1979:596) anges som huvudregel att det ankommer på kommunen att fullgöra den renhållningsskyldighet som föreskrivs i 3 § allmänna ordningsstadgan. Kommunen har dock enligt 19 .§5 befogenhet att i fråga om gångbana eller annat utrymme utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken överflytta denna skyldighet på den som äger fastighet inom område med fastställd stadsplan eller som i stället för ägaren är skattskyldig för fastigheten enligt kommunalskattelagen (1938:370). En kommuns beslut att ålägga fastighetsägare ansvaret för gångbanerenhållning m. m. enligt denna bestämmelse skall för att bli giltigt underställas länsstyrelsens prövning. Detta gäller dock endast när fråga är om person som

Minskad underställnirzg av kommunala och landsringskommttrzala beslut

tidigare inte haft sådan skyldighet (l9§ andra stycket). Den nu behandlade regeln om gängbanerenhixllning infördes är 1958. Från början var den intagen i den numera upphävda lagen (1956:619) om skyldighet att renhälla gata (gaturenháillningslagen). Av prop. 1956: 143. som ligger till grund för gaturenhållningslagen. framgår att gaturenhållningen ursprungligen till ;illa delar åvilade fastighetsägarna. Utvecklingen ledde till att fastighetsägarna befriades från skyldighet att anlägga och underhålla gata. Fastighetsägarnas renhåillningsskyldighet hade så småningom i viss utsträckning zivlösts och det allmänna hade (övertagit uppgiften. Undantagsvis hade detta skett genom att fastighetsägarna betalat visst vederlag. Föredragande departementschefen ;insåg att tiden var inne att genom lagstiftning försöka skapa en tillfredsställande lösning av frågan om gaturenhallningsskyldigheten. Enligt departementschefen borde ansvaret för renhallningen i princip åvila kommunen. En sådan ordning stämde överens med den faktiska utvecklingen. Gaturenhållningen skedde också i hela samhällets intresse. Möjligheten att ålägga fastighetsägarna ansvaret för gångbanerenhällningen motiverades av departementschefen med att inte allt renhållningsarbete

bäst utfördes genom samhällets försorg. Åtskilligt arbete kunde låimpligen

införas för hand och borde då kunna anförtros fastighetsägarna. som hade ett eget intresse av att arbetet gjordes snabbt och till minsta kostnad. På längre sikt kunde det visserligen enligt departementschefen tänkas att samhället övertog hela ansvaret för gaturenhållningen men när principen om kommunalt ansvar för renhållningen första gången lagfästes borde man iaktta viss försiktighet. En rimlig och skälig avvägning kunde då vara att göra det möjligt att lägga ansvaret för renhållningen av gångbanorna på fastighetsägarna. För en del fastighetsägare skulle detta innebära en betydande lindring i förhållande till deras tidigare skyldigheter. l andra fall skulle det kunna bli fråga om en ökning eller ett förnyande av plikter som f. n. inte utkráivdes. Som skydd för de enskilda fastighetsägarna borde enligt departementschefen införas skyldighet att underställa beslut om ny eller (ökad belastning Kungl. Majzts prövning. Departementschefen tillade att starka skäl borde föreligga. innan man ålade en fastighetsägare en skyldighet som denne tidigare inte hade haft. 1 många fall skulle det te sig stötande att älägga fastighetsägarna skyldigheter som de sedan lång tid tillbaka inte hade haft anledning att räkna med. Första lagutskottet ansåg att starka skäl talade för att följa förslaget i propositionen (lLU 1956:37). Utskottet betonade att stor restriktivitet borde iakttas i fråga om förnyande av gamla, tidigare upphävda skyldigheter. År 1970 beslöt riksdagen att flytta bestämmelsen om gångbanerenhållning till kommunala renhållningslagen (prop. 1970:157. 3 LU 90. rskr 445). Samtidigt beslutades att kommunala beslut om skyldighet för fastighetsägare att svara för gångbanerenhållning skulle underställas länsstyrelsen i stället för som tidigare Kungl. Maj:t. Numera har bestämmelsen överförts till renhållningslzigen (1979:596) i avvaktan på att ställning tas till gatukostnadsutredningens betänkande (SOU 1977:65) Kommunernas gatuhållning (se prop. 1978/79205 s. 20).

102 Minskad av kommunala och landstingskommzizzala beslut.

underställning

4.132 Gatukosnzadsutredrzingens förslag

Gatukostnadsutredningen behandlar i betänkandet Kommunernas gatuhallning bl. a. frågan om gångbanerenhftllning. Enligt utredningen talar övervägande skäl för att bestämmelsen i 2 § kommunala renhållningslzigen om rätt för kommun att föra över ansvaret för gångbanerenhâillning på fastighetsägarna upphävs. Utredningen motiverar detta pä följande sätt (s. 83).

Läget torde i åtskilliga viktiga hänseenden numera ha hIivit ett annat än da Iagbcstäntmelsen tillkom. Sålunda står det numera klart att kommunerna efter den genomförda kommunreformen fått möjlighet att skaffa sig större och bättre resurser i personal och materiell Litrustning än tidigare. vilket bör underlätta för dem att själva svara även för gaitgbanerenltållitiitgen och att halla rimlig beredskap. Den tekniska utvecklingen torde även ha (ökat tillgången pa för gångbanerenhållning lämpliga redskap. så att denna kan utföras på ett rationellt sätt. Redan detta gör att man kan ifrågasätta om rättigheten för kommunerna att kunna föra över gangbztncrenhzillningen på fastighetsägarna lvör bibehållzis. Härtill kommer ett .skäl som .ir ännu mer avgörande för att (överväga: en ändring. nämligen att det kostntulstáickniitgssystem som nu föreslås bygger på att kommunen ges rätt att ta ut full ersättning för sira utgifter för drift av gata och att idessa utgifter skall inbegripas även kostnader för rennzillning. Det finns då inte längre nagot ekonomiskt motiv för kommunen att vilja avbördzi sig kostnadsansvaret för ganghanerenhållningen.

Gatukostnadsutredningens förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

4. 13.3 Kommitténs överväganden Frågan om vem som skall svara för skyldigheten att hålla gångbana ren kan enligt statskontrollkommitténs mening inte tas upp i detta sammanhang. Den bör tas upp i samband med att ställning tas till gatukostnadsuiredningens förslag i övrigt. Från kommitténs synpunkt framstår det nuvarande underställningsförfarandet beträffande beslut att ålägga fastighetsägare nya eller utökade skyldigheter som otidsenligt. I och för sig skulle det ligga i linje med gatukostnadsutredningens - att kommunerna i framtiden förslag generellt skall kunna ta ut full ersättning av fastighetägarra för sina kostnader för drift av gata, alltså också för renhållningskostnadet - att slopa det nuvarande underställningsförfarandet i avvaktan på att ställning kan tas till utredningsförslaget i stort. Med hänsyn särskilt till den mycket restriktiva inställning när det gäller att ålägga fastighetsägarna nya eller utökade skyldigheter beträffarde gångbanerenhållningen framstår emellertid en sådan lösning som mincre lämplig. Den skulle innebära att en kommun - som i princip har aisvaret för gångbanerenhållningen - skulle genom en ensidig åtgärd kunna helt eller delvis föra över skyldigheten på fastighetsägarna. Detta skulle kunna ske även om kommunen tidigare genom överenskommelser med fastighetsägarna hade - kanske mot visst vederlag - övertagit ansvaret för gångbanerenhållningen. Eftersom ett sådant beslut normalt torde böra fattas av kommunfullmäktige, skulle en fastighetsägares enda möjlighet at: få beslutet överprövat vara att anföra kommunalbesvär. Det innebär att pövningen i princip skulle få begränsas till frågan om beslutet hade tillkommt i formellt

Minskad underställning av kommunala och beslut 103 landstingskommunala

riktig ordning och även i övrigt var rättsenligt. Någon egentlig lämplighetsprövning skulle inte kunna äga rum. I enlighet med det anförda anser statskontrollkommittén att frågan om underställningsskyldigheten bör prövas i samband med behandlingen av gatukostnadsutredningens förslag. Kommittén avstår därför från att lägga fram något eget förslag i frågan.

4.14 Underställning av instruktion för skolchef och

biträdande skoldirektör

4. 14.1 Gällande besráirnrnelser l ll kap. skolförordningen (19712235. omtryckt 1979:717) finns bestämmelser om skolchefer i kommuner. Bestämmelser om vad som åligger skolchefen i hans tjänstgöring finns i 6-9 Skolstyrelsen fär utöver de bestämmelser som finns i skolförordningen anta särskild instruktion för skolchefen (l 1 kap. l()§). Om det behövs får instruktionen avvika från ll kap. 6-9 För biträdande skoldirektör vars åligganden inte är reglerade i skolförordningen. stadgas i samma paragraf att skolstyrelsen skall anta särskild instruktion. De nu nämnda instruktionerna skall fastställas av Iänsskolnämnden.

4.l4.2 Kommitténs överväganden och förslag

Kommittén anser att kommunerna har förutsättningar att själva ta ställning till i vilken utsträckning instruktion för skolchef behöver avvika från skolförordningens bestämmelser. På samma sätt bör de kunna ta ställning till innehållet i instruktion för biträdande skoldirektör. Kommittén anser därför att underställningsskyldigheten bör avskaffas. Enligt vad kommittén erfarit tillämpas inte heller bestämmelsen om instruktion för skolchef och biträdande skoldirektör i praktiken. Regeringen har tillsatt en särskild utredare (U 1979:12) för översyn av vissa skolförfattningar. Utredaren bör enligt direktiven bl. a. undersöka om skolförordningens bestämmelser och regelsystem kan förenklas (se Dir. 1979: 122). Utredaren kan således komma att föreslå att ll kap. 10 § avskaffas helt. Kommittén föreslår dock att fastställelseprövningen avskaffas i avvaktan på att utredaren tar ställning till om bestämmelsen skall avskaffas helt eller ej. Förslag till ändring av skolförordningen se bilaga 6:3.

4.15 Underställning inom det landstingskommunala

området

4.15.1 [Iz/edning

I detta kapitel behandlas bestämmelser om underställning som främst rör det landstingskommunala området. Givetvis faller inom detta område också beslut fattade av kommun som inte ingår i landstingskommun. I vissa av de här behandlade områdena är författningsregleringen mycket

104 Minskad av kommunala och

underställning landstingskommunala beslut

detaljerad och ett flertal bestämmelser om underställning förekommer. Kommittén behandlar dock i detta kapitel endast väsentligare underställningsfrågor.

4.15.2 UnderstäI/nirzg enligt omsorgslagerz

Bakgrund Omsorgsverksamheten regleras främst genom lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda och stadgan (1968:146) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. Omsorgsverksamheten skall enligt I § omsorgslagen omfatta psykiskt utvecklingsstörda. som på grund av hämmad förståndsutveckling för sin utbildning eller anpassning i samhället eller i övrigt behöver särskilda omsorger. Verksamheten skall i första hand bedrivas av landstingskommunerna (2 §). En relativt snabb utveckling av omsorgsverksamheten har skett Linder de senaste åren i flertalet landstingskommuner. Utvecklingen belyses av följande siffror. År 1967. dvs. året innan nuvarande omsorgslag trädde i kraft. var landstingskommunernas bruttodriftkostnader för omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda 291 milj. kronor. (l beloppet ingår inte de kostnader som föll på kommuner utanför landstingskommuner). År 1977 var motsvarande belopp 2 586 milj. kronor. (Kostnaderna för kommuner utanför landstingskommuner var 166 milj. kronor.) För år 1978 var motsvarande kostnad 3 039 milj.

kronor. (Kostnaderna för kommuner utanför landstingskommuner var detta

år 98 milj. kronor.) (Källa: Sveriges officiella statistik, Kommunernas finanser, statistiska centralbyrån). Vissa delar av verksamheten t. ex. vårdhem kan betraktas som i huvudsak utbyggd, bl. a. är specialsjukhusen i viss mån under avveckling. Däremot återstår omfattande utbyggnad av öppna omsorgsformer som inackorderingshem och sysselsättningshem (dagcenter). Tillsynsmyndigheter för verksamheten är skolöverstyrelsen och socialstyrelsen. Fördelningen av tillsynen bestäms av regeringen. För varje inrättning skall finnas en huvudtillsynsmyndighet (skolöverstyrelsen eller socialstyrelsen). Under skolöverstyrelsen har länsskolnämnden inseende över den verksamhet som skolöverstyrelsen har högsta tillsynen över (13 § omsorgslagen). Tillsynsmyndigheterna har med stöd av lagstiftningen utfärdat en omfattande samling föreskrifter och anvisningar. Härutöver ges råd. rekommendationer etc.

Underställning av plan för omsorgsverksamheten m. m.

Gällande bestämmelser Landstingskommun skall enligt 8 § omsorgslagen upprätta plan för ordnandet av omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda. l planen skall upptas de inrättningar för psykiskt utvecklingsstörda som behövs. Plane1 fastställs av huvudtillsynsmyndigheten för viss tid, dock högst fem år. Även ändring av plan skall fastställas av huvudtillsynsmyndigheten för den tid scm återstår av planperioden. I planen-anges för varje inrättning elev- och upntagningsområde och beräknat antal platser eller klasser samt eventuelt ytterligare

SOU 1980: 10 Minskad undenställning av kommunala och beslut 105 landstingskommunala

uppgifter som huvudtillsynsmyndigheten bestämmer (12 §omsorgsstadgan). Tillsynsmyndigheterna har utfärdat mycket detaljerade anvisningar om utformningen av plan för omsorgsverksamheten. I 1954 års omsorgslag fanns en motsvarande bestämmelse om att landstinget skulle upprätta plan för verksamheten. Departementschefen anförde beträffande förslaget om särskilda planer, som skulle fastställas av Kungl. Maj zt, att landstingskommunerna utan sådana planer knappast skulle kunna fullgöra sina uppgifter avseende sinnesslövården (prop. 1954:26 s. 74). Ispecialmotiveringen till reglerna om omsorgsplan i 1967 års lag anges som skäl för att behålla planerna att man därigenom kan få besked om vilka inrättningar som är särskolor, specialsärskolor, vårdhem, specialvårdhem etc. Dessa förhållanden har betydelse för beslutanderätten i fråga om in- och utskrivning (prop. 1967:142 s.160).

Kommitténs överväganden För organisationsplanerna finns en mängd av tillsynsmyndigheterna Litfärdade regler för hur planerna skall upprättas. Mycket speciella krav ställs där på planerna. Den detaljgrzinskning som sker vid fastståillelseprövningen av att planerna uppfyller kraven upplevs av landstingskommunerna som alltför omfattande. Även reglerna om att ändringar i planen skall fastställas anses som onödig. Landstingskommunerna satsar numera avsevärda resurser på vårdområ-

det. Av det tidigare anförda framgår också att verksamheten numera kan

betraktas som i vart fall delvis utbyggd. Under den period då verksamheten var under snabb utbyggnad kunde det finnas skäl för statlig tillsyn i form av underställning av plan för omsorgsverksamhet. Staten kunde därigenom påverka utbyggnaden. Dessa skäl för understållning finns inte längre kvar. Inte heller de skäl som åberopades vid införandet av 1967 års omsorgslag kan i dag vara tillräckliga för att behålla kravet på underställning av planerna. Från vissa landstingskommuner har det uttalats kritik mot underställningsförfarandet. Dessa landstingskommuner klagade på att kraven på planernas utformning var alltför stora. Kommittén har i tidigare sammanhang uppmärksammat problemet med sektorsplaner upprättade i särskild ordning efter en för alla kommuner och landstingskommuner enhetlig och centralt fastställd metod (Ds Kn 1978:3 s. 83 ff). Givetvis är det av vikt att landstingskommunerna i lag ålläggs att planera verksamheten. Omfattningen av planeringsskyldigheten bör dock vara oreglerad. En sådan oreglerad planering innebär att landstingskommunerna på ett bättre sätt än hittills kan anpassa inriktningen och omfattningen av verksamheten till de olika förutsättningar som råder i skilda landstingskommuner. Vidare kan en oreglerad planering lättare integreras i landstingskommunernas övriga planering. Särskilda sektorsplaner försvårar i de fall de inte tidsmässigt

sammanfaller med övrig ekonomisk långtidsplanering den finansiella hel-

hetsbedömning som är nödvändig i all planering. Kommittén finner att den nuvarande ordningen med underställniitg och därmed följande detaljgranskning av omsorgsplanernzt från de synpunkter kommittén har att företräda inte är acceptabel. På grund av det ovan anförda anser kommittén att det inte längre finns skäl att behålla ett Linderställnings-

106 Minskad underställning av kommunala och beslut SOU I98t):l() landsringskommunala

förfarande på detta område. Landstingskommunerna bör i stället ges frihet att själva utforma planerna.

Godkanncuzde av inrärmilzg för omsorgen om vissa psykiskt

utvecklingsstörda

Gällande besriimnzelser Enligt l()_§ lagen om omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda krävs godkännande för att annan än staten skall få driva inrättning för psykiskt utvecklingsstörda. Huvudtillsynsmyndigheten beslutar om godkännande av inrättning eller verksamhet. Huvudtillsynsmyndigheten beslutar åiven om återkallelse av sådant godkännande. lnnan skolöverstyrelsen godkänner annan inrättning än skola för grundundervisning och yrkcsskola skall skolöverstyrelsen inhämta yttrande från socialstyrelsen. lnnan socialstyrelsen godkänner inrättning för skolpliktiga utvecklingsstörda skall styrelsen inhämta yttrande av skolöverstyrelsen. Mer betydande åintlring av inrättning eller tillhörande markomräde får inte göras utan huvudtillsynsmyndighetens tillstånd (13 § första stycket omsorgsstzidgztn). Exempel på betydande ändringar i elevhem etc. är ändring av lokalers funktion eller disposition eller ändring av sanitära anordningar och utrymmen. Huvudtillsynsmyndighetens granskning av skollokaler. elevhem och andra inrättningar sker i form av ritningsgranskning. l vissa fall är både skolöverstyrelsen och länsskolnämnden involverade i ritningsgrztnskningen

vad gäller skolbyggnader. Tillsynsmyndigheterna har utfärdat detaljerade

anvisningar. som tillämpas vid denna ritningsgranskning. Son exempel kan nämnas anvisningar om normer för rumsytor för större elevrtem.

Kommitténs överväganden De ovan omtalade normer. som tillämpas vid ritningsgransknhgen. tenderar att innebära krav på större rumsytor och blir i praktiken allnänt styrande. Härigenom försvåras en integrering av elevhem i vanliga tostadshus. På grund av den mängd detaljregler som utfärdats med stöd av omsorgslagen inträffar det ofta vid ritningsgranskningen att en amläggningintc uppfyller alla de krav som ställs. l dessa fall tidsbegränsar huvudtillsyrsmyndigheten sina godkännanden. vilket skapar osäkerhet för framtiden. Ansökningar om förnyade slutliga godkännanden skall enligt av socialstyrelsen utfärdade anvisningar åtföljas av en fullständig uppsättning ritningar. lolalbeskrivning samt beskrivning av den omgivande miljön. Uppgifter om de indringar som föranlett begäran om förnyat godkännande är följaktligen inte tillräckliga. En granskning liknande den nu beskrivna fanns tidigare för sjukhusbygg-

nation i sjukvårdslagen. Denna granskning upphörde den ljuli 1979 och

ersattes av samråd och kontinuerligt erfarenhetsutbyte mellar sjiukvårdshuvudmännen och Spri (prop. 1978/79: 174). l det betänkande son låg till grund för propositionen anförde decentraliseringsutredningen att de föreslagna formerna för en samverkan mellan staten och huvudmåinnen on turordningen också borde omfatta byggnader för omsorgernzi om de psykiskt

Minskad underställning av kommunala och landsringskommunala beslut 107

utvecklingsstörda. Utredningen ansåig inte att det fanns nägra motiv för att i fortsättningen arbeta med två skilda system för olika delar av sjukviirdshuvudmännens verksamhet. Utredningen anförde vidare följande. Även den detaljerade ritningsgranskningen för byggnadsobjekten inom omsorgsverksamheten kan enligt deeentraliseringsutredningens bedömning ersättas av en samverkan i de former utredningen löreslzir för hiilso- och sjukvardens byggnadsinvesteringar. Fragan om en zivveekling av detaljregleringen sammanhåinger emellertid med hur statens medverkan i huvudmannens planering av omsorgsverksamheten i (ivrigt skall organiseras. Dessa fragor kommer att behandlas i en särskild kommitté (Dir. l*)77:8*)) för (översyn av omsorgslzigen (1967:940) (se Ds Kn l977:(1 s. 12). Deeentraliseringsutredningen lade följaktligen inte fram något förslag beträffande denna ritningsgramskning. Den ovan beskrivna ritningsgranskningen är detaljerad och tidsåñdzinnle för landstingskommunerna. När det gäller ritningsgrainskningen utfärdar socialstyrelsen detaljerade normer för byggnaderna. Spri har medverkat vid utarbetandet av dessa normer. men utfärdar inga egna rekommendationer pá detta område. Med hänsyn till att ritningsgranskningen av landstingskcummunerna upplevs som tidsödande och att erfarenhet av dessa byggnadsfrågor finns inom Spri bör enligt statskontrollkcummitténs mening den ritningsgranskning som f. n. sker kunna bortfalla och ersättas av samverkan mellan huvudmännen och Spri. Denna samverkan bör då ha samma form som den som förekommer på hälso- och sjukvårdssidan.

Understä/Inirzg av instruktion för särskolchef

Gällande basriininiølser l omsorgsstadgan finns bestämmelser om särskolchef. Särskolchefs äligganden regleras i 18 och 27 §§ omsorgsstadgan med hänvisning till ll kap. 6-9 §§ skolförordningen. I 28 § anges att styrelsen för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda kan Litfärdzi instruktion för särskolchefen. Om styrelsen utfärdat sådan särskild instruktion får den avvika frän vissa av bestämmelserna i 27 §. Instruktionen skall fastställas av länsskolnämnden.

Konunitréns ävervägarzølen Bestämmelsen om fastställelseskyldighet har inte vållat landstingskommunerna några större problem. Bestämmelsen framstår dock som otidsenlig. Landstingskommunerna är numera väl skickade att själva ta ställning till innehållet i instruktioner för särskolchefer. Enligt kommitténs mening bör därför bestämmelsen om att instruktion skall fastställas av länsskolnämnd tas bort.

Översyn av omsorgslagstiftningerz

Hela omsorgslagstiftningen ses f. n. över av en särskild kommitté. omsorgskommittén (S 1977: 12). Kommittén har enligt sina direktiv att utreda vissa frågor om omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda (Dir. 1977:89). Statskontrollkommittén har haft samråd med omsorgskommittén om de ovan

108 Minskad av kommunala och landstingskommurzalct beslut SOU l980:l()

underställning

behandlade frågorna. Omsorgskommittén har instämt i de synpunkter statskontrollkommittén framför. Statskontrollkommittén tttgår därför från att det anförda kommer att beaktas i omsorgskommitténs fortsatta arbete och avstår följaktligen från att lägga fram egna förslag i de nu behandlade frågorna.

4. 15.3 Underställning enligt barnavårdslagen

Bakgrund lnom landstingskommunerna bedrivs viss verksamhet som kan inordnzts inom det sociala området. Omfattningen av (lenna verksamhet varierar mellan olika landstingskotntnuner.

Unclersrällrzing av barnhemsplan Gällande besränunelser Barnhemsvård regleras i 8 kap. barnavårçlslageti (I9(*›():97) samt i stadgan (1960:595) för barnavårdsztnstztlter. l denna lagstiftning anges bl, a. vilka typer av barnavårdsanstalter som finns. hur barnhemsplztn upprättas samt hur barnhem inrättas. Socialstyrelsen är tillsynsmyndighet för barnhemsvården. Enligt 56 § barnavårdslagen skall socialstyrelsen för varje landstingskommun, efter förslag av landstinget. fastställa barnhemsplzm. i vilken skall upptas barnhem till sådant antal och av sådan art. att behovet av olika slags barnhemsvård blir ändamålsenligt tillgodosett. Även ändring av planen skall fastställas av socialstyrelsen. Landstingskommun är skyldig att inrätta och driva de barnhem som finns

upptagna i barnhemsplanlen. i den mån annan inte drar försorg härom. Det

åligger även landstingskommun att. om erforderliga medel inte tillhandahålls på annat sätt. bestrida kostnaderna för inrättande och drift av barnhem som tillhör annan och som upptagits i planen. om varclplzitserna är avsedda för landstingskommunens gemensamma behov (56 §). Med barnhem avses i barnavårdslagstiftningen spädbarnshem. mödrahem. upptagningshem och specialhem enligt l § stadgan för barnavårdsztnstalter. Om kommun eller landstingskommun ämnar inrätta barnhem skall plan för hemmet och dess verksamhet tmderståillas regeringen eller om regeringen så bestämmer socialstyrelsen. Vill kommun eller landstingskommun flytta eller utvidga barnhem eller vidta större förändringar beträffande anordningar. personal eller verksamhet skall förändringarna underställas regeringens eller Socialstyrelsens prövning (57 §). Ansökan om godkännande av plan för barnhem och dess verksamhet eller om tillstånd att inrätta barnhem skall innehålla en rad uppgifter. Sålunda skall t. ex. beskrivning av fastigheterna med utförliga ritningar lämnas.

Förslag till ny socialt/ii/Lsrlag Regeringen har nyligen lagt förslag till ny socialtjänstlag (prop. 1979/80: l ). Enligt förslaget försvinner barnavardslztgen helt och ersätts av socialtjänst-

Minskad av kommunala och

underställning landstingskommunala beslut 109

lagens bestämmelser. Även begreppen barnhem och barnhemsplan försvinner. Begreppet barnhem ersätts av hem för vård eller boende” som inkluderar alla typer av hem under kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap (s. 325). Beträffande planerna stadgas i 22 § förslaget till socialtjänstlag att behovet av hem skall redovisas i plan, som upprättas av kommunerna och landstingskommunen i området gemensamt och därefter redovisas till länsstyrelsen. Någon föreskrift om att planerna skall fastställas av länsstyrelsen finns dock ej. Planen bör beskriva de resurser som finns inom landstingsområdet. I planen bör således anges samtliga institutioner, såväl allmänna som enskilda, som finns inom kommunerna. Av planen bör vidare framgå hur det framtida behovet av institutionsvård skall tillgodoses inom landstingsområdet. Regelmässigt kommer landstingskommunen att bli huvudman för de institutioner, som har större upptagningsområde än den enskilda kommunen. Planen blir det instrument med vilket ansvarsfördelningen för de behövliga resurserna fastställs mellan landstingskommuner och kommuner (s. 335). Den föreslagna 22 § socialtjänstlagen skall ses mot bakgrund av att socialstyrelsen och länsstyrelserna enligt 67-70 §§ har ett tillsynsansvar för kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. I motiveringen sägs att staten genom redovisningen har möjlighet att följa utvecklingen. Genom redovisningen skall staten kunna vid behov ta upp överläggningar med huvudmännen. kommunerna och landstingskommunerna (s. 336). Vidare anges att det är viktigt att institutionsplaneringen blir så flexibel som möjligt. Planen skall utgöra ett instrument för ansvarsfördelningen och inte en detaljreglering av institutionerna (s. 536). Planeringen är följaktligen en fråga primärt för kommuner och landstingskommuner. Lagförslaget förutsätter att dessa kan lösa fördelnings- och planeringsfrågorna i regionala samrâdsorgan. l de fall huvudmännen inte kan enas har staten följaktligen inte några i lagen föreskrivna tvångsmedel att ta till.

Kommitténs överväganden Enligt förslaget till socialtjänstlag kommer således underställning av barnhemsplaner att försvinna. Statskontrollkommittén lägger därför inte fram något förslag till ändring av 56 och 57 §§ barnavårdslagen.

4.15.4 Underställning inom utbildningsområde!

Inledning

Landstingskommunerna bedriver en omfattande utbildningsverksamhet. Utbildning ges bl. a. inom gymnasieskolans och högskolans ramar. Denna utbildning är omgärdad med mycket omfattande statlig reglering. Gymnasieskolans verksamhet regleras främst genom skollagen (1962:319) och skolförordningen (1971:235). Högskolelagen (1977:218) och högskoleförordningen (1977:263) reglerar högskolans verksamhet och folkhögskoleförordningen (1977:551) reglerar folkhögskolans verksamhet.

Minskad av kommunala och landstingskommunala beslut

110 underställning

Skolförordrzirzgen

Gällande bestämmelser I 2 kap. 25 § första stycket skolförordningen stadgas att skolöverstyrelsen skall ha prövat lokalbehovet innan landstingskommun verkställer ny-. tilleller ombyggnad av skolhus för gymnasieskola.

Kommitténs överväganden och förslag Från landstingskommunerna har det framförts kritik när det gäller handav byggnadsfrågor på skolområdet. Gällande bestämmelser innebär läggning nämligen att landstingskommunerna skall presentera underlag för lokalprogram, ritningar m. m. Härutöver erfordras statsbidragsansökan. Handläggningsgången är tidsödande. I vissa fall enligt uppgift så tidsödande att byggnation måste påbörjas utan godkännande med risk för att statsbidraget bortfaller. Landstingskommunerna handhar på gymnasienivå endast vissa utbildningslinjer främst vårdlinje. skogsbrukslinje och jordbrukslinje. Dessa utbildningslinjer har speciella krav på lokaler. På grund härav medför ritningsgranskningen speciella svårigheter på den landstingskommunala sidan. Landstingskommunernas andel i byggandet av skollokaler för gymnasieskolan utgör en relativt liten andel av det totala skolbyggandet. Enligt kommitténs mening bör därför prövningen av lokalbehovet kunna avskaffas för landstingskommunernas del. Förslag till ändring av skolförordningen se bilaga 6:3.

Folkhögskoleförordningen

Gällande bestämmelser De bestämmelser som reglerar folkhögskolans verksamhet är relativt nya och innebär inte någon detaljreglering motsvarande den som finns i skolförordningen. I folkhögskoleförordningen (1977:551) finns dock i 9 § en föreskrift om att skolöverstyrelsen skall fastställa reglemente för folkhögskola. Skolöverstyrelsen har också utgett ett normalreglemente för folkhögskolorna. Reglemente skall för folkhögskola med enskild huvudman antas av skolans styrelse och för folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman av kommunfullmäktige resp. landstinget (9 § andra stycket). För folkhögskola med enskild huvudman gäller att reglementet skall innehålla uppgift om skolans huvudman samt bestämmelser om förhållandet mellan huvudmannen och skolan. om sammansättningen av skolans styrelse och dess ansvarsområde och om lärarrådet och kursrådet. Dessutom skall reglementet innehålla de övriga bestämmelser som behövs (9 § tredje stycket). Några särskilda föreskrifter om innehållet i reglemente för folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman ges dock inte i folkhögskoleförordningen. Av förarbetena (prop. 1976/77:55) till folkhögskoleförordningen framgår inte vilka skäl som ligger bakom regeln att Skolöverstyrelsen skall fastställa reglementen för samtliga typer av folkhögskolor. Motsvarande bestämmelse fanns också i 1958 års folkhögskoleförordning.

Minskad undersrällning av kommunala och landsrirzgskommunala beslut lll

I departementspromemorian (Ds Kn 1975:7) PM IV Minskad statlig detaljreglering av kommunerna föreslogs att bestämmelsen om underställning av reglementen avseende de landstingskommunala och kommunala folkhögskolorna skulle tas bort (s. 53). Förslaget har. som framgår av det föregående. inte genomförts.

Kommitténs överväganden och förslag Inom det kommunala området har det underställningspliktiga området minskat undan för undan. Som tidigare nämnts har underställningsskyldigheten beträffande reglementen för kommunala nämnder slopats. Från de synpunkter statskontrollkommittén företräder bör den nuvarande underställningsskyldigheten avseende reglemente för folkhögskola tas bort. Visserligen saknas centralt fastställda läroplaner för folkhögskolornas del. Detta beror på att man inte velat reglera denna skolform utan vill att den skall vara helt avhängig av den livskraft som finns inom skolformen. Det skulle därmed kunna hävdas att det vore motiverat att skolöverstyrelsen hade en samordningsfunktion beträffande folkhögskolereglementena. Kommittén kan dock inte finna att detta är ett vägande skäl för det nuvarande underställningsförfarandet. Att underställningsförfarandet slopas måste enligt kommitténs mening tvärt om kunna innebära en förstärkning av folkhögskolornas frihet. Den reglering av folkhögskoleverksamheten som i övrigt sker i folkhögskoleförordningen framstår som en fullt tillräcklig statskontroll när det gäller de kommunala och landstingskommunala folkhögskolorna. Enligt kommitténs mening föreligger det inget skäl i övrigt att inskränka kommuners och landstingskommuners handlingsfrihet just beträffande folkhögskoleverksamheten. Även inom detta område bör kommuner och landstingskommuner ha möjlighet att inom de ramar som dras upp i folkhögskoleförordningen anpassa verksamhetsformerna efter lokala förhållanden. Folkhögskolor med kommun eller landstingskommun som huvudman utgör endast en del av samtliga folkhögskolor. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen om att skolöverstyrelsen skall fastställa reglemente för varje folkhögskola ändras så att den inte avser folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman. Att detta kan sägas innebära något av en särbehandling av dessa folkhögskolor kan inte vara ett skäl att behålla en statskontroll som framstår som helt onödig och som inte har någon motsvarighet när det gäller verksamhet som ankommer på andra kommunala och landstingskommunala nämnder än folkhögskolestyrelserna. Kommittén anser för övrigt att det bör övervägas om inte fastställelseprövningen kan tas bort även när det gäller folkhögskolor med enskilt huvudmannaskap. Det faller dock utanför ramen för kommitténs uppdrag att lägga fram förslag i denna del. Förslag till ändring av folkhögskoleförordningen se bilaga 6:4.

5 Förenklad

statsbidragsgivning

5.1 och

Statsbidragens uppbyggnad utveckling

Statsbidragen fyller skilda uppgifter. Syftet kan i olika fall vara att ge den kommunala sektorn ett allmänt finansiellt stöd - att stimulera av viss kommunal service utbyggnaden att av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl stimulera kommunerna till en anpassning av verksamheten.

Statsbidragen kan indelas i två huvudgrupper, nämligen allmänna bidrag och specialdestinerade bidrag. Det allmänna bidraget utgör ett tillskott till den kommunala ekonomin utan särskilda förbehåll beträffande medlens användning. Skatteutjämningsbidraget är ett allmänt bidrag som syftar till att kompensera kommunerna för låg skattekraft samt ett oförmånligt kostnadsläge. Till ett oförmånligt kostnadsläge kan såväl befolkningsmässiga som ekonomisk-strukturella faktorer bidraga. Det specialdestinerade bidraget ger stöd åt en viss kommunal verksamhet. Det kan ge en stimulanseffekt beträffande verksamhetens omfattning samt ofta även inverka på formerna för verksamheten. Stimulansmotivet varierar kraftigt mellan olika verksamhetsgrenar, som ålagts kommunerna eller som allmänt betraktas som normala kommunala uppgifter. För frivilliga verksamhetsgrenar har de specialdestinerade statsbidragen en i vissa fall stor stimulanseffekt. Genom sådana Stimulansbidrag kan statsmakterna utan tvingande lagstiftning intressera kommunerna för att utveckla verksamheter, som anses särskilt betydelsefulla från allmän synpunkt. Genom mer eller mindre detaljerade villkorsbestämmelser för det statliga stödet kan staten även påverka formerna för den ifrågavarande verksamheten inom kommunerna. Statsbidragen kan även ha en viss stimulanseffekt när det gäller den obligatoriska kommunala verksamheten. Även i det fallet har kommunerna mestadels viss frihet att påverka tjänsternas utformning och kvalitet. Statsbidragen kan därför också här få betydelse för kommunernas prioriteringar och val mellan olika alternativ. De specialdestinerade bidragen kan delas in i investerings- och driftbidrag. Vartdera av dessa kan i sin tur delas in i följande tre kategorier prestationsrelaterade bidrag - kostnadsrelaterade bidrag avlösnings- och avtalsbidrag.

114 Förenklad SOU l*)81l:l1l

statsbidragsgivning

Med presrarionsrelarcradc bidrag avses ett bidrag som utgar med ett bestämt belopp per producerad enhet (vårddag. daghemsiülzits etc). Denna bidragskategori svarar för en förhållandevis liten andel av hela statsbidragsgivningen i kronor räknat. De prestationsrelziterade bidragen spelar dock en viktig roll i bidragsgivningen inom socialvarden. Kosmadsrelaterade bidrag kan utgå antingen som en bestämd andel av kommunens hela kostnad för verksamheten elleri relation till kostnaden för endast viss produktionsfaktor, t. ex. personal inom viss kategori. Kostnadsrelaterade bidragstyper utgör den dominerande ;andelen statsbidrag. Airlösnings- och avralsbidrag avser antingen bidrag som pa olika sätt utgör ersättning för avlösta bidrag eller utgåir enligt avtal. För landstingsktummuiterna spelar denna bidragstyp en betydande roll. Bidragsgivningen till kommunerna i form av avlösnings- och avtalsbidrag är obetydlig - mindre :in en procent. Flera offentliga utredningar har under senare tid behandlat statsbidragsgivningen, dess skilda bidragstyper och system. Både den ar 1971 tillsatta kommunalekonomiska utredningen och 1976 ars kommunalekonomiska utredning. KEU 76. har gjort mycket ingaende analyser av de olika statsbidragen och nuvarande bidragssystem. Förstnämnda utredning har redovisat resultatet av sina analyser i

Tabell 5:1 statsbidrag till kommunerna 1960-1977

Bidragsändamål 1960 1965 19711 1975 1977

Mkr o/r Mkr f? Mkr (§2 Mkr z Mkr é

Specialdestinørade bidrag Rätts- och samhällsskydd 96 4.7 93 2.7 S6 1.3 1 13 11.8 99 11.5 Fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning 17 0.8 93 2.7 133 2.11 11131) 7.7 1 ,4-19 7.1 Stadsbyggn.. gator och vägar. sport- och friluftsliv 151 7.3 312 9.1 469 7.2 533 3.9 683 3.3 Hamnar. kommunikationer och näringsliv 51 2.5 lll 3.2 116 1.8 3211 2.4 371 1.8

Industriell verksamhet H

Undervisning och annan kulturell verksamhet 1.()7l 52.1 1.958 56 7 3.838 58.6 6.731 49.0 9.391 46.11 Socialvård 41 2.11 2111) 5.8 591) 9.1) 2. l l 1 15.5 3.734 18.3 Hälsovård m. m. 121 5.9 114 3.3 3-14 5.3 325 2.4 414 2.1)

Summa 1.548 75.3 2.881 83.* 5.576 85.2 11.172 82.3 16.141 79.11

Allmänna bidrag Skattelindring/utjämning 10 0.5 98 2.8 962 14.7 1.645 12.1 1 3141) 9.6 Skattebortfall .460 22.4 425 12.3 - 631 4.0 1 .9117 9.3 - - - - 374 LN Begränsning av kommunalskatt Övriga ändamål 38 1.8 48 1.4 0.1 131 1.0 55 0.3

Summa 508 24.7 571 16.5 968 14.8 2.407 17.7 4.185 21.11 Totalsumma 2.056 100.0 3.452 1011.1) 6.544 1011.1) 13.579 1011.1) 211.126 1110.11 % av kommunernas totala 21.9 20.6 22.1 25.9 28.11 inkomster

För åren 1960 och 1965 skatteersättning. Källa: Kommunernas finanser (SOS).

Förenklad .rtatsbidragsgivrzirzg 115

betänkandet (SOU 1975:39) Statsbidrag till kommunerna. Den andra utredningen. KEU 76. har redovisat sina analyser och övrigt utredningsarbete med därav föranledda förslag i tre olika betänkanden. nämligen (SOU

1977:20) Kommunernas ekonomi 1975-1985, (SOU 1977:48) Översyn av de

speciella statsbidragen till kommunerna och (SOU 1977:78 och 1977:79) Kommunerna - - utbyggnad utjämning finansiering. Socialutredningen. utredningen om skolan. staten och kommunerna (SSK-utredningen) och sysselsättningsutredningen har också i avgivna betänkanden framfört synpunkter och förslag rörande statens bidragsgivning till kommunerna inom de av utredningarna berörda verksamhetsområdena. l tabell 5.1 redovisas statens bidragsgivning till kommunerna 1960-1977 med uppdelning av bidragen på specialdestinerade bidrag och generella (allmänna) bidrag. Av tabellen framgår bl. a. de skilda bidragens relativa betydelse och de förändringar som inträffat under redovisningsperioden. Förändringarna i bidragsgivningen återspeglar i viss mån förändringar i kommunernas uppgifter och i uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. t. ex. grundskolans genomförande. kommunaliseringen av gymnasieundervisningen, kommunernas ökade uppgifter för bostadsförsörjningen och barnomsorgen och statens Övertagande av polisväsendet. 1 tabell 5:2 redovisas motsvarande uppgifter för landstingskommunerna. Förändringarna i statens bidragsgivning till landstingskommunerna förklaras främst av överförandet av mentalvården från staten tilllandstingskommunerna.

Tabell 5:2 statsbidrag till landstingskommunerna 1960-1977

Bidragsändamål 1960 1965 1970 1975 l 977

Mkr ;Q Mkr C/c Mkr % Mkr % Mkr (72,

.Ypecialdestitzerade bidrag Hälso- och sjukvård 140 28,6 565 30.4 377 9.1 514 8.0 Mentalvård - 456 24.6 1.601 38.7 2.102 32,6 Social verksamhet - ll 2.2 36 1.9 142 180 2,8 Omsorgsverksamliet 138 51.7 33 6.7 77 4.2 195 4.7 277 4.3 Undervisnings- och 114 23.3 180 9.7 268 6,5 364 5.6 bildningsverksamhet Diverse verksamheter - 3 0,2 126 3.1 105 1.6

Summa 138 60.8 1.317 71 ,O 2.709 3.542 54.9

Allmänna bidrag

totala inkomster För åren 1960 och 1965 skatteersättning. Källa: Kommunernas finanser (SOS).

116 Förenklad statsbidragsgivrzing SOU 193.nu,

Av tabellerna framgår också att de generella bidragen i form av s. k. skatteersättning (för förlust av skatteunderlag på grund av ortsavdragsreformer) hade stor betydelse för kommunerna och särskilt för landstingskommunerna i början av 1960-talet. På senare tid har de generella bidragen som synes fått allt större betydelse. Vidare kan rent allmänt sägas att statsbidragen fått ökad ekonomisk betydelse för såväl kommunerna som landstingskommunerna. Statsbidragens andel av de totala inkomsterna har ökat och bidragen täcker därför nu en relativt stor del av kommunernas och landstingskommunernas totala utgifter. Vad här ovan redovisats ger vid handen att statsbidragsgivningen och bidragssystemen genomgått och genomgår ständiga fiärändringztr. Reformeringen av skatteutjämningssystemet våren 1979 kommer naturligtvis att (åka andelen allmänna bidrag högst avsevärt. Betydande förändringar kan ocksa förväntas komma att beslutas och genomföras framdeles som följd av förslag från pågående och kommande utredningar. Förhandlingar har påbörjats mellan staten och företrädare för kommunerna rörande huvudmannaskap för vissa institutioner inom socialvårdsomrâtdet. Även vid dessa förhandlingar kan statshidragsfragor komma att beröras och övervägas. Nyligen har på viktiga kommunala verksamhetsområden genomgripande organisatoriska förändringar och förändringar av statsbidragsgivningen genomförts eller beslutats. Detta gäller t. ex. grundskolan. beredskapsarbeten, skyddad verksamhet och kollektivtrafiken.

5.2 1979 års beslut om reformering av

skatteutjämningssystemet

Regeringen lade den 1 mars 1979 fram prop. l978/79z95 om den kommunala ekonomin med förslag till bl. a. reformering av skatteutjiimningssystemet. Förslagen i propositionen grundades på 1976 års kommunalekonomiska utrednings slutbetänkande (SOU 1977:7849) Kommunerna: inbyggnad. utjämning, finansiering. Riksdagens beslut (FiU 1978/7935. rskr 1978/ 79:335) med anledning av propositionen innebär i huvudsak följande. Landets kommuner och landstingskommuner indelas i 12 skattekraftsklasser. Klasserna är uppbyggda i treprocentintervall från 103 procent till 13h procent av medelskattekraften. Inplacering av kommunerna i skattekraftsklasser grundas på av KEU 76 gjorda särskilda bedömningar och kalkyler. Därvid har kommunernas relativa kostnader. kalkylerade nettokostnader. på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur först beräknats individuellt för varje kommun i absoluta tal och därefter omräknats i procent av medelskattekraften. För kommunerna gäller att en kommun med genomsnittliga kostnader pa grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur efter vissa jämkningar garanteras en skattekraft motsvarande 106 procent av medelskattekraften. Kommuner med en gynnsam resp. ogynnsam situation i fråga om kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur inplaceras i lägre resp. högre skattekraftsklasser. Ingen kommun placeras dock lägre än i skattekraftsklass 103 procent.

Förenklad 117

srarsbidragsgiv/zirzg

I kalkylerna för geografiskt läge har beaktats kostnader för

uppbyggnads- och underhållskostnader transportkostnader uppvärmningskostnzider kallortstillägg

Kalkylerna för kommunernas bebyggelsestruktur avser kostnader för

d vatten och avlopp gator och vägar samt parker i tätorter - kollektiv landsbygds- och têitortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätort -- fritidshus tillägg för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskotnmuner.

För landstingskommuncrnzi har utgångspunkten vid inplacering i skattekraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen skall - liksom för kommunerna › vara 103 procent av medelskzittekraften och att indelningen skall ske i treprocentintervall. lnplaceringen av landstingskommunerna i skattekraftsklasser har också grundats på vissa kalkyler. dock inte lika fullständiga som för kommunerna. rörande det geografiska lägets inverkan på kostnaderna för verksamheten. Indelningen i skattekrziftsklasser avses ligga fast tills vidare. Den innebärande grundläggande skattekraftsgarantin. en garanterad skattekraft på mellan 103 och 136 procent av medelskattekraften. kompletteras med beaktande av befolkningens åldersstruktur i kommunerna och landstingskommunerna. För kommunerna har hänsyn tagits till åldersstrukturens inverkan på kostnaderna för

pensionärsservice grundskola - förskola obligatorisk (deltidsgrupper) - förskolans barnomsorg (exklusive deltidsgrupper) - kommunala bostadstillägg till pensionärer (KBT) - statskommunala bostadsbidrag.

För landstingskommunerna har man beaktat åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostnziderna. Den grundläggande skattekraftsgarantin för kommunerna kompletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb befolkningsminskning. Kommuner och landstingskommuner vars åldersstruktur orsakar relativt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin. medan kommuner med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. Detta innebär således en utjämning mellan de kommuner som omfattas av skatteutjämningssystemet. (Ett begränsat antal kommuner omfattas ej av systemet.) Tillåiggen och avdragen för âldersstrukturen samt i förekommande fall tillägg för befolkningsminskning beräknas i absoluta tal och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften. Beräkningen av dessa tillägg och avdrag sker årligen. Resultatet av denna komplettering - med tillägg och avdrag - av den

118 Förenklad statsbidragsgivning

grundläggande skattekraftsgarantin ger en total skattekraftsgaranti för varje kommun och landstingskommun. Kompletteringen med avdrag fö* gynnsam för befolkningsminskning skall emellertid inte åldersstrukturjämte justering leda till att en kommun eller landstingskommun får lägre skattekrzftsgziranti än 100 procent av medelskattekraften. kommuner och landstingskommuner garanteras videre en viss Samtliga höjning av skattekraftsgarantin i förhållande till de regler som gáillce t. 0. m. år 1979. Den framräknade totala garantin tillåts inte understiga den skattekraft som med det tidigare systemet tillförsakrades för ar l979 ökad med en procentenhet av medelskattekraften.

5.3 som framförts på statsbidragssystemet Synpunkter

Statskontrollkommittén har på grund av mångfalden av sina uppgifter samt innehållet i utredningsdirektiven kunnat göra endast begränsade indersökav nuvarande statsbidrag och bidragssystem. Däremot rar - som ningar nämnts - de två kommunalekonotniska utredningarna företagit tidigare ingående analyser av utgående statsbidrag och nuvarande bidragssystem. I direktiven till de två kommunalekonomiska utredningarna har påtalats den pådrivande inverkan som de specialdestinerade statsbidragen haft på och kostnadsutvecklingen inom den kommunala sektorn. De båda volymutredningarna hade att i utredningsarbetet och vid framliiggandct av sina förslag beakta detta faktum. Att de specialdestinerade bidragen .tnses ha haft en volym- och kostnadsuppdrivande effekt torde ligga bakom d: i utred-

ningsdirektiven givna uppdragen att pröva för- och nackdelar med å ena

sidan speciella bidrag och å andra sidan allmänna bidrag och att undersöka möjligheterna att helt eller delvis avveckla specialdestineringen av bidragen. Vidare innebär specialdestinerade bidrag normalt en långt gående detaljstyrning av kommunal verksamhet. [detta avseende har de allmänna statsbidragen klara fördelar. Vid sina bedömningar och överväganden. vilka KEU 76 sägersig ha främst huvudsyften. har KEU 76 funnit. att det i gjort utifrån statsbidragsgivningens vissa fall kan finnas anledning för staten att lämna kommunerna speciella i syfte att stimulera dem till att bedriva och/eller bygga ut viss bidrag verksamhet. Samtidigt har KEU 76 kommit till den slutsatsen att övervägande skäl talar för en övergång till statsbidragsgivning i mera generella eller schabloniserade former. När det gäller bristerna i nuvarande statsbidragssystem redmisar KEU 76 bl. a. följande synpunkter.

De kostnadsrelaterade bidragen täcker en viss andel av kommunernas utgifter pa de statsbidragsberättigade områdena. Eftersom proccntsatsernzi för [with-tagen varierar och därmed mellan områdena kan systemet anses påverka utgiftsprioriteringcn utgiftssammansättningen i kommunerna.

För de statliga myndigheterna medför statsbidragsiirendcnzi en betydande ;irbetslwea. lastning även om bidragsprövningen numera i manga fall har förenklats. Det förefaller

Administrativecmh kameralzi .arh.-a

clock svårt att helt eliminera detalj- och sifferkontrollen. ., uppgifter binder därför både statliga och kommunala resurser.

1..m.;›4-.

SOU 1980: lll Förenklad

statsbidragsgivrzirzg

Arbetsbörtlzin ar betydande aven för de kommunala organen till följd av statsbidragssystemets utfortnning med ett stort antal speciella statsbidrag. På grund av nuvarande bidrags utformning tvingas kommunerna i en del fall till ett för kommunernas eget ändamal alltför ontlattzmtle bokförings- och redovisningsarbete som underlag för statsbidragszmsökningzrr. Arbetet med rekvisition av statsbidrag försvaras också av bidragsbestiimmelsernas olika tttfturmning.

(iiillzinde system med speciella statsbidrag bör ocksa bedömas mot bakgrund av den fortlöpande decentralisering som sker inom samhallsverksztmheten. l direktiven till decentraliseringsutredningen skriver departementschefen att den kommunstruktur som har skapats genom kommunindeliiingsreformen har givit förutsåittningar för att medborgarna skall kunna ta ansvar för viktiga szunhiillsfragor genom kommunala beslut. Den kommunala indelningens anpassning eller samhällsutvecklingen har salundzi skapat lörutsiittniitgar för att vidga den kommunala självstyrelsen. l takt med den kommunala verksamhetens expansion har kommunernas förvaltningsorgzinisation byggts ut. KOIHIHUHCFHLI har nu tillgang till kvalificerad sakkunskap på olika områden. Behovet av slutlig kontroll över kommunernas satt att fullgöra sina uppgifter har diirför minskat.

l nagra fall utgar statsbidrag med en hög bidragsprocent. Av tradition har en sådan hög statlig andel av kommunens kostnader varit kopplad till en betydande statlig detaljreglerittg av verksamheten. Om kommunerna däremot far svara för en större del av verksamhetens kostnader kan de erbjudas större frihet att självständigt utforma och dimensionera verksamheten. Vid tttformningen av statshidragsreglerna är det svårt att förutse alla tänkbara ltåintlelser och framtida löråintlririgztr av verksamheten samt ta hänsyn till de komplexa förhâllzmdenzi i den kommunala verksamheten. De ofta detaljerade föreskrifterna för den statsuntlersttâddzi verksamheten leder lätt till en begränsning av handlingsfriheten pa det kommunala planet. Kvarstar ett speciellt statsbidrag alltför länge kan det verka konserverande på formerna för att tillgodose vissa behov och dämpa lusten att pröva nya vägar för att tillgodose samma behov. Flera kommuner har också för statskontrollkommittén påtalat att det statliga stödets bindning till vissa särskilda verksamhetsgrenar utgör hinder för kommunerna att utveckla. differentiera och nyansera utbudet av den kommunala servicen. Statligt stöd till vissa speciella kommunala verksamheter anses medföra att dessa ges företräde framför andra lika angelägna eller t. o. m. angelåignare ändamål. Statsbidragsgivningen till undervisningsväsendet har ansetts utgöra ett typiskt exempel härpå. De till lärarlönerna relaterade bidragen anses försvåra för kommunerna att på bästa sätt utnyttja olika pedagogiska anordningar för ftstadkommztnde av bästa möjliga utbildningsresultat. Detsamma kan sägas om bidraget till nykterhetsvården som anses binda verksamheten till former som från olika synpunkter inte bedöms som de mest ändamålsenliga.

5.4 Kommitténs

överväganden

Statskontrollkontmitténs liksom tidigare utredningars studier av statsbidragsreglernzi visar att systemet med specialdestinerade statsbidrag är förhirllandevis komplicerat. Den kartläggning statskontrollkommittén gjort (se rapport Ds Kn 1979:9) visar att statsbidrag utgår till ca 120 olika

120 Förenklad SOU 1930111 statsbidragsgivrzirzg

verksamhetsområden. Statsbidragen regleras genom ca 65 olika författningar. Många bidrag utgår till relativt begränsade kommunala verksamhetsområden. En indelning av de speciella bidragen efter storlek visar att 1 procent av den utbetalade bidragssumman fördelas på hälften av det totala antalet bidrag till kommunerna. I fråga om vissa bidrag torde det vara uppenbart att de belopp som kommer kommunerna till godo praktiskt taget är betydelselösa för det helt övervägande antalet kommuner. För en del speciella statsbidrag gäller ganska detaljerade beståimmelser. som enligt statskontrollkommitténs mening verkar onödigt styrande pa verksamhetens utformning och innehåll. liksom föreskrifter och anvisningar med långtgående krav på detaljredovisning av kostnader m. m. Inslaget av kontroll från myndigheternas sida är påfallande. Andra bidrag ater utgar i mer schabloniserade former. dvs. utan större detaljredovisning och kostnadskontroll. Skillnaderna härvidlag hänger till mycket stor del samman med de olika bidragskonstruktioner som tillämpas. KOSIHZKlSFClLlICFZIdC bidrag kräver allmänt sett en högre grad av kontroll än prestationsrelziterade.

Statskontrollkommittén har inte funnit nagon (övergripande linje när det

gäller graden av detaljredovisning och kostnadskontroll. Bidragsbeloppens storlek tycks inte påverka valet av kontrollmetoder. Bidragsgivningen administreras av ett stort antal statliga myndigheter. Detta kan antas vara en orsak till den rådande oenhetligheten i bidragsgivningen och särskilt (la i tillämpningen av bidragsreglerna. Kommunerna och landstingskommunerita förfogar i dag fritt över mycket stora belopp av samhällets eller råittzire sagt skattebetalarnas medel. l kommunala skatter och generella statsbidrag uppbär kommunerna och nu ett totalt kronor. I form av landstingen belopp på över 70 miljarder avgifter för olika tjänster, försäljningsmedel och vissa zindra intäkter tar kommunerna och landstingen vidare in ungefär 30 miljarder kronor. Totalt sålunda omkring 100 miljarder kronor. I förhållande till nämnda belopp ter sig beloppen för flertalet av de speciella statsbidragcn närmast obetydliga. Dessa medel förfogar kommunerna över utan några krav pä redovisning för medlens zinvändande eller annan kontroll fran statens sida. De enda regler som kan sägas gälla för användandet av dessa medel är att de skall eller får nyttjas endast för sådana ändamål som ligger inom ramen för kommunernas allmänna kompetens enligt kommunallagen och de särskilda befogenheter som tillkommer kommunerna genom spcciallagstiftning pa skilda verksamhetsområden. ifrågavarande medel iir pä intet sätt öronmärkta. Staten låter med andra ord kommunerna använda mycket stora samhälleliga resurser utan någon egentlig styrning eller kontroll från statens sida. Ansvarsutkrävandet och kontrollen av hur dessa medel handhas sker genom revision/dechargebehandling och ytterst genom kommunmedlemmarna vid de kommunala valen. Det sagda visar att kommunerna har fri förfoganderätt över samhälleliga ekonomiska resurser av betydande omfattning. Därtill kommer det faktum att staten under ett antal år ansett och anser sig böra tillföra kommunerna ett direkt finansiellt stöd för att begränsa behovet av höjning av kommunalskatterna.

Förenklad sratsbidrørgsgivning 121

Med utgångspunkt i syftet med kommitténs översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskcimmunerna som de framgår av direktiven vill statskontrollkommittén formulera de allmänna kraven på statsbidragssystemet på följande sätt: ,g Bidragssystem bör utformas så att det ger största möjliga frihet för kommunerna och landstingskommunerna att besluta i ekonomiska och organisatoriska frågor. Detta innebär bl. a. att bidragssystemet bör vara iteutralt i frägzi om kommunernas val av organisation och resursinsatser för fullgörandet av deras uppgifter och tillhandahållande av samhällsservice. Kommunerna skall i princip också kunna besluta om uttagande av avgifter för finansiering av viss verksamhet utan att detta påverkar bidragens storlek. Bidragssystemet bör göra det möjligt för kommunerna och landstingskommunerna att tillhandahålla en enhetlig och likvärdig samhällsservice at medborgarna och därför beakta kommunernas och landstingskommunernas skilda ekonomiska förutsättningar och förekommande variationer i andra avseenden såsom kostnadsniva, utgiftsstruktur. geografiskt läge, befolkningsstruktur o. d. 3 Bidragssystemet bör vara kostnadsbesparande för samhället och därför administrativt enkelt. g Bidragssystemet bör medverka till att av staten uppställda övergripande mål för utbyggnad och tillhandahållande av samhällsservice uppnås. Detta kan för vissa verksamheter förutsätta inslag av Stimulansbidrag eller andra påverkansmedel i bidragssystemet. En utmönstring av sådana detaljföreskrifter - med anknytning till statens bidragsgivning- som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte längre är nödvändiga måste anses syfta till att de kommunala organen skall ges Ökad frihet att utifrån lokala förhållanden besluta i fråga om sättet för samhällsverksamhetens utbyggnad och bedrivande. Detta måste innebära större handlingsfrihet för kommunerna att avgöra lämpliga organisationsformer för tillhandahållande av samhällsservicen och att välja vilka resursinsatser o. d. som skall utnyttjas för denna service. Denna utmönstring synes böra leda till dels en :avveckling av onödigt styrande statsbidragsbestämmelser och ett slopande av specificerade kostnadsuppgifter och andra detaljuppgifter i anslutning till ansökan och rekvisition av statsbidrag dels därmed en avsevärd minskning av statliga myndigheters gransknings» och kontrollarbete. En systematisk genomgång av de specialdestinerade bidragen visar att det för vissa bidrag inte finns nägra krav på detaljerade uppgifter uppställda. medan det för andra bidrag åter krävs mycket omfattande detaljuppgifter. Sålunda har för t. ex. det kostnadsrelaterade bidraget till gymnasieskolans lärarlöner (med undantag för lantbruksundervisningen) alla detaljuppgifter slopats. Det förutsätts att den kommunala revisionen kontrollerar att lönerna är riktigt utbetalade och att den svarar för den ekonomiska kontrollen i övrigt. Det rör sig här om mycket betydande bidragsbelopp för de enskilda kommunerna. För en del andra bidrag kräver däremot de

122 Förenklad stars!)idragsgivning SOU l9Hllzlll

bidragsgrzinskande och bidragsbeviljzxnde myndigheterna mycket specificerade kostnadsuppgifter och andra detaljupplysningar. Detta trots att det här ofta är fråga om tämligen begränsade bidragsbelopp. Kommunerna tvingas pä grund av nuvarande bidrags utformning i en del fall till ett i förhällzinde till kommunernas alltför egna behov och ändamål omfattande och redovisningszirbete bokförings- som underlag för statsbidragszmsökningztr. Sa t. ex. máiste kommunerna för statsbidrag till lvyggzintle av statskommunala gator och vägar tillhandaháillzi mycket specificerade kostnadsberêikningar, omfattande konstruktionsritningar och program- eller zirbetshzmdlingzlr. l princip bör enligt statskontrollkommittén icke fler eller mer omfattande framställas eller tillhandahiillzis handlingar i bidragsärenden än vad som erfordras för kommunernas av ifråigzrvzirzmde egen hantllåiggning ärenden. dvs. för zinslagsbeslut. zmläggnings- eller byggnadsarbetets utförande pä entreprenad eller i egen regi etc. En avveckling av nuvarande krav pa detaljerade kostnadsreçlovisningar och andra detaljupjügifter till rekvisitioncr zivseende speciella bidrag mäste därför anses medföra betydande kostnadsbesparingar för saväl kommunerna som staten. Ett utvecklingsarbete bör därför inledas om den ifråga kostnadskontroll som staten har behov av. Som tidigare redovisats kan de specialdestinerade bidragen indelas enligt följande l prestationsrelaterade bidrag 2 kostnadsrelaterade bidrag 3 avlösnings- och zivtalsbidrag.

Ett prestationsrelaterat bidrag ger kommunerna i princip frihet att besluta hur verksamheten skall organiseras och bedrivas och vilka resursanslag som skall zinvändas. Bidragskonstruktionen innebär bl. a. att vinster genom rationell verksamhet. dvs. produktivitetsvinster. tillfaller kommunerna. medan kostnader för orationcllt bedriven verksamhet drabbar kommunerna själva. Bidragsformen ger däremot inte utan vidare kommuner med oförmänligt kostnadsláige - och dålrför höga kostnader- kompensation för de därav föranledda högre kostnaderna. Bidraget kan givetvis utformas så. att sådana kostnadsskillnader beaktas. Bidraget har karaktär av Stimulansbidrag. innebärande att staten kan påverka utbyggnaden och verksamhetens omfattning. Däremot kan staten inte direkt påverka verksamhetens standard. Hög och låg standard ger samma bidragsbelopp. Ett problem med prestationsrelaterat bidrag är att finna ett godtagbart prestationsmått som kan tas fram på ett enkelt sätt samtidigt som det speglar de faktorer som styr kostnaderna för verksamheten i fraga. Kostnadsrelaterade bidrag har ocksa inslag av stimulanskziraktåir i mâtto att kommunerna ges ett bidrag till den bestämda verksamheten. För det fall bidraget är grundat på totalkostnaden för verksamheten är bidragskonstruktionen neutral i fråga om användningen av skilda resursslag. Om däremot är relaterat till visst kostnadsslag. bidraget t. ex. personalkostnad. styr bidraget resursvalet. Detta innebär att staten. om den vill paverkzi verksamhetens standard genom ökad personaltäthet. kan välja att relatera statens bidrag till personalkostnaderna i stället för att utfärda föreskrifter

SOU 1980: lU Forenklzizl smtsbidragsgivrzing

eller rekommendationer om viss personaluppsåittning. Vidare kan sägas att bidragsformen inte är neutral till skillnader i kommunernas kostnadsliige. Bidragskonstruktionen innebär t. ex. att kommuner med höga kostnader pä av hög standard eller orationellt bedriven verksamhet far viss grund subvention till dessa höga kostnader. Å andra sidan ger kostnadsrelziterzide - i motsats till prestationsrelaterade - kommuner med (wftärmáxnligt bidrag kostnadsláige ett direkt bidrag till en del av deras därav betingade höga kostnader. Kostnadsrelaterade bidrag där bidragsmedel endast utgar till vissa bestämda åtgärder medför oftast omfattande administrativt arbete i till bidragsansökan. Krav på särredovisning av kostnaderna för de anslutning bidragsberåittigztde åtgärderna i ansökningshandlingztrnzt samt de bidragsbeviljande myndigheternas kontroll av fördelningen av kostnaderna i bidragsberättigade och inte bidragsberättigade atgärder leder till detta. Avtalsbidrzig och liknande förekommer så gott som uteslutande inom den verksamheten. Effekterna i olika avseenden av landstingskommunzila sadanzi avtal är givetvis beroende av innehållet i varje särskilt zivtal. Flera av de specialdestinerade bidragen utgår i form av saväl anläggningsbidrag som driftbidrag. Detta gäller t. ex. för bidragen till undervisningsvêioch gatu- och väghållning. För andra verksamsendet. viss nykterhetsvård heter utgår endast anläggningsbidrzig. t. ex. avloppsrening och avfallshantering. För exempelvis âldringsvård däremot utgår endast driftbidrag. statskontrollkommitténs mening kan det ifrågasättas om det inte Enligt vore rationellt att avveckla anläggningsbidragen i de fall då driftbidrag till verksamheten för driftbidraget inräkna en periodiseutgår och i underlaget rad kostnad för lokaler. anläggningar o. d., dvs. en årlig kapitalkostnad. Ett på detta sätt konstruerat bidrag till lokalkostnader skulle göra statens bidragsgivning neutral i förhållande till kommunernas kostnader för egna och förhyrda lokaler. Ett sådant bidrag skulle med andra ord innebära valfrihet för kommunerna i fråga om sättet att tillgodose exempelvis lokalbehovet för en viss verksamhet. dvs. att anskaffa egna lokaler eller förhyra sådana utifrån en bedömning av vad som kan vara lämpligt frän fall till fall. I sammanhanget vill kommittén erinra om att för en sa prioriterad verksamhet som den institutionella barnomsorgen har stimulansbidraget till anordnande av lokaler avvecklats och avlösts genom ett förhöjt driftbidrag. En avveckling av anläggningsbidrag kan påverka de kommunala huvudmännens möjligheter att finansiera sina byggnads- och zinlåiggningstâbjekt. Det får därför förutsättas att behovet av finansieringsstöd vid ett slopat anläggningsbidrag prövas särskilt. För att uppnå den förenkling av den specialdestinerzide statsbidragsgiv-

som eftersträvas är det möjligt att ga fram pa

ningen och bidragssystemet olika vägar. Statskontrollkommittén anser mot bakgrund av den kravanalys som redovisas ovan att följande alternativa vägar eller kombinationer dåirziv kan övervägas.

Ökad prestationsrelaterad bidragsgivning : Avveckling av anläggningsbidrztg. där driftbidrag utgår. genom att det till driftbidraget läggs ett belopp för en periodiserad anliiggnings- eller lokalkostnad

124 Förenklad

statsbidragsgivrzing sou 1980:10

:l Bidragsunderlaget för vissa kostnadsrelziterade bidrag. t. ex. för äldrevård. nykterhetsvård, viss övrig socialvard görs lättare att ta fram. precisera och redovisa a Slopande eller begränsning av vissa kostnadsuppgifter. specifikationer och liknande uppgifter.

Vissa förenklingar synes kunna genomföras utan längre tidsutdräkt medan andra förenklingar torde kunna genomföras först senare. ev. i samband med aktualiserade ändringar av lagstiftning, nya och ändrade för uppgifter kommunerna och landstingskommunerna och därmed ändringar i bidragsgivningen för vissa verksamheter. De problem rörande kostnadsfördelningen mellan stat och kommun som kan :ippstå genom en på detta sätt genomförd förenkling av statsbidragsgivningen bör kunna lösas på olika sätt. exempelvis av förekommande genom jämkning procenttal för statsbidragen i fall där bidragsuitderlaget förändras. Det kan här framhållas att de bidragsförfattningar som meddelas av regeringen i och för sig inte kan sägas vara onödigt styrande. För att åstadkomma en förbättring i ifrågavarande avseenden torde det bli nödvändigt att förändra bidragssystemen, dvs. bidragskonstruktionerna och de tillämpningsföreskrifter som utfärdas av de bidragsbeviljande myndigheterna. Även handläggningsrutinerna hos de bidragsbeviljande myndigheterna kan behöva ses över och förenklas. I vissa fall anses dessa rutiner alltför omständliga och leda till en utdragen ärendebehzmdling. vilket i sin tur hindrar kommunerna att i rätt tid komma igång med tilltänkta byggnads- och anläggningsarbeten liksom med planerad verksamhet.

5.5 Successiv av och

översyn statsbidragsgivningen statsbidragsförfattningarna

Som framgår av statskontrollkommittens redogörelse i tidigare avsnitt har statens bidragsgivning och systemen härför förändrats från tid till annan. oftast efter omfattande utredningar och därpå grundade förslag till förändringar. För vissa kommunala verksamheter föreligger utredningar med synpunkter och förslag rörande förändringztr av bidragsgivningen. För andra verksamheter åter pågår utredningar härom inom regeringskansliet eller genom särskilt tillsatta arbetsgrupper. Vissa fiärändringzir i bidragsgivningen och bidragsreglerna aktualiseras ocksa i samband med ämbetsverkens ärliga anslagsframställningar. Statens bidragsgivning till kommunerna och landstingskommunerna liksom bidragssystemen och bidragsreglerna kan därför sägas ha varit och vara föremål för fortlöpande förändringar. KEU 76 har också - i anslutning till sitt förslag om avveckling av ett antal speciella statsbidrag- framfört den meningen att behovet av de särskilda bidragen bör med vissa intervaller för eventuellt inarbetande omprövas av bidragen i skatteutjämningssystemet. Även åtskilliga av de remissinstanser som yttrat sig över KEUzs betänkande har ansett att de särskilda statsbidragen bör omprövas kontinuerligt. I prop. 1978/7995 om den kommunala ekonomin har också chefen för budgetdepartementet uttalat en sådan sig för omprövning. Den bör enligt departementschefens mening ;inkomma på

SOU iosnzin Förenklad .sratvbidragsgivrzing 125

regeringen och ske i samband med det årliga budgetarbetet. Riksdagen hade inga erinringztr emot det uttalandet (FiU 1978/79235. rskr 1978/792335). Enligt sina utredningsdirektiv har statskontrollkommittén till uppgift att vid översynen av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna söka utmönstra sådana detaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte längre är nödvändiga. Kommittén bör också enligt direktiven lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av kommitténs överväganden. Däremot bör det inte ankomma på kommittén att utarbeta förslag till ändringar av myndigheternas föreskrifter m. m. Kommittén har därför som ett led i sitt översynsarbete rörande statens tillsyns- och kontrollfunktioner genom de särskilda statsbidragen gått igenom de olika statsbidragförfattningarna för att därur om möjligt utmönstra onödiga detaljföreskrifter. Därvid har det visat sig att själva författningarna i allmänhet inte innehåller sådana detaljföreskrifter att staten därigenom kan sägas onödigt styra eller kontrollera kommunerna och landstingskotnmuncrna i deras verksamhet. Statens styrning och kontroll omfattningen och innehållet därav - för en viss kommunal verksamhet beror eller bestäms främst av den statsbidragskonstruktion som gäller för verksamheten samt av andra för verksamheten gällande lvestämmelser. För att åstadkomma förenklingar i statsbidragsgivningen gäller det sålunda närmast att förändra bidragssystemet eller bidragskonstruktionerna. dvs. formerna för bidragsgivningen liksom de övriga bestämmelser som utfärdats för verksamheten. Statens val av bidragskonstruktion eller bidragsform är i sin tur beroende av i vilken omfattning och på vilket sätt staten önskar styra eller påverka den kommunala verksamheten. Enligt kommitténs uppfattning kan statsmakterna i betydande utsträckning påverka den kommunala verksamhetens utbyggnad. omfattning och standard genom bl. a. målformu- . leringar och utfärdande av riktlinjer. Statens stöd till kommunerna och landstingskommunerna bör därför kunna ges i mera generella former och i ökad utsträckning i form av prestationsrelaterade bidrag. Om sker kan också tillämpningsföreskrifterna och anvisningarna för statsbidragsgivningen begränsas och det administrativa arbetet för såväl staten som kommunerna och landstingskommunerna avsevärt reduceras. Den helt övervägande delen av de specialdestinerade statsbidragen i dag är kostnadsrelaterade. antingen till den totala kostnaden eller till visst kostnadsslag. I vissa fall har bidragsunderlaget (de statsbidragsberättigade kostnaderna) av skilda orsaker inte blivit närmare preciserat i statsmakternas beslut eller i därefter utfärdade författningar. Bidragsformer. där statsbidraget är relaterat till kostnader. har därför hittills i allmänhet förbundits med tillämpningsföreskrifter och anvisningar. som de bidragsbeviljande myndigheterna bemyndigats utfärda. Sådana föreskrifter och anvisningar innehåller i allmänhet krav på detaljerade kostnadsberäkningar. kostnadsredovisningar och andra detaljuppgifter. Undantag finns dock där detaljuppgifterna begränsats eller där sådana uppgifter inte behöver lämnas. Dessa tillämpningsföreskrifter och anvisningar kan ibland bli mycket omfattande. t. ex. bussbidragsnämndens anvisningar för statsbidrag till kollektivtrafik. Anledningen till att krav på kostnadsuppgifter och andra specificerade uppgifter uppställs torde vara att myndigheterna anser sig behöva uppgif-

126 Förenklad starsbidragsgivning

terna för att kunna avgränsa och bestämma de bidragsberättigade kostnaderna och därmed fastställa ett riktigt bidragsbelopp. För vissa statsbidragsberättigade ändamål gäller att de bidragsbeviljande myndigheterna har att hålla sig inom bestämda anslagsbelopp. För att vid bidragsbeviljandet kunna hålla sig inom de fastställda anslagsbeloppen nödgas myndigheterna göra prutningar på i ansökningar och rekvisitioner upptagna kostnader. som egentligen är bidragsberättigade. För dessa prutningar är myndigheterna beroende av olika detaljuppgifter. Det mest slående exemplet på sådan kostnadsredovisning och kostnadskontroll är prövningen av rekvisitioner av statsbidrag till byggande av statskommunala vägar. för vilket kommittén redogjort i ett delbetänkande (Ds Kn 1979:3). För vissa ändamal. t. ex. nykterhets- och narkomanvård. där myndigheterna har att bevilja bidrag inom fastställda anslagsbelopp. gäller ett system som kan beskrivas som förhandsprövning av verksamheten och för denna beräknade kostnader. Bidrag till kostnader för nödvändiga verksamhetsförändringar kan inte utan vidare påräknas. Utökning av verksamheten. t. ex. mer personal för verksamhetens bedrivande och uppehällande. förutsätter myndighetens godkännande för att bidrag sedermera skall utgä och kunna rekvireras. Statskontrollkommittén har tidigare redovisat den i och för sig självklara uppfattningen att samordningen av de olika delarna av samhällets verksamhet måste tillkomma staten för att staten därmed skall kunna göra de nödvändiga avvägningarna i fråga om hur samhällets resurser skall användas i syfte att övergripande mål skall kunna uppnås. Staten måste därför kunna påverka den kommunala verksamheten. Kommittén har utifrån denna uppfattning vid formuleringen av kraven på statsbidragssystemet uttalat att bidragssystemet bör vara så utformat att det medverkar till att av staten uppställda övergripande mål för utbyggnad och tillhandahållande av samhällsservice uppnås och att detta kan förutsätta inslag av Stimulansbidrag eller andra påverkansmedel i bidragssystemet. Den kommunala verksamhetens omfattning och innehåll förändras ständigt. Nya behov av samhällsservice genom kommunernas och landstingskommunernas försorg kan uppkomma. Utbyggnaden av servicen för tillgodoseende av sådana nya behov och ändamål kan behöva stimuleras genom statsbidrag eller påverkas på annat sätt samtidigt som behovet av stimulans för redan etablerade verksamheter minskat eller bortfallit. Det kan därför hävdas att det föreligger behov av fortlöpande omprövning av och ställningstagande till statens påverkan i olika former på den kommunala verksamheten och därmed omfattningen av statens bidragsgivning. för vilka ändamål eller verksamheter bidrag bör utgå och formerna för bidragen. Omprövning och ställningstaganden i dessa hänseenden är av politisk natur och bör således ankomma på regeringen. Såsom tidigare nämnts har chefen för budgetdepartementet i prop. l978/79z95 om den kommunala ekonomin också uttalat att omprövningen av dc specialdestinerade bidragen bör ankomma på regeringen i samband med det årliga budgetarbetet. Sådana omprövningar kan och bör initieras eller aktualiseras även av regeringen underordnade myndigheter som ett led i deras uppgifter att utveckla och främja den samhälleliga verksamheten inom sina speciella områden. Fortlöpande omprövningar av och ställningstaganden till omfattningen av statsbidragsgivningen. bidragsgivningens ändamål och former bör enligt

SOU 19mm Frärenklad statsbidragsgiining 127

statskontrollkommitténs mening naturligen resultera i eller innebära en samtidig översyn av statsbidragsfiârfzittningarna och i anslutning därtill utfärdade tillämpningsföreskrifter och zinvisningar. Statskontrollkommittén föreslår mot bakgrund av vad som ovan anförts att regeringen i de årliga budgetanvisningarna ger de zinslagsbcviljzinde myndigheterna i uppdrag att i samband med deras arbete med anslagsframställningztr avseende statsbidrag se över statsbidragsförfattningar. tillämpningsföreskrifter och anvisningar i syfte att åstadkomma förenklingar såväl för de kommunala huvudmännen som för myndigheterna själva. Myndigheternas översynsarbete bör ske i samråd med företrädare för kommunerna och landstingskommunerna. Statskontrollkommittén vill i sammanhanget fästa uppmärksamheten på ett problem med den statliga bidragsgivningen som sammanhänger med den kommunala budgetprocessen. En grundprincip för den ekonomiska förvaltningen i kommunerna och landstingskommunerna är att budgeten måste balanseras. dvs. budgeten skall redovisa hur de planerade utgifterna skall täckas. 4 kap. 4§ andra stycket kommunallagen Enligt skall budgeten för nästkommande kalenderår normalt fastställas av kommunfullmäktige resp. före november månads utgång. Flera kommuner landstinget och landstingskommuner har till kommittén uttalat att det är mycket svårt att vid denna tidpunkt överblicka storleken av de statsbidrag som kommer att inflyta under det år som budgeten avser. Detta torde delvis sammanhänga med att förändringar i den statliga statsbidragsgivningen ofta sker under löpande kalenderår. t. ex. i anslutning till att en ny statlig budgetperiod inträder den l juli. En annan synpunkt som framförts till kommittén är att kommunerna och landstingskommunerna ofta råkar i likviditetssvårigheter p. g. a. att vissa statsbidragskonstruktioner inte medger att förskott utbetalas eller att förskott utgår med alltför låga belopp. Det kan inte anses ankomma på statskontrollkommittén att närmare penetrera nyssnämnda frågor. Ett sätt att angripa problematiken kan enligt kommittén vara att en särskild arbetsgrupp tillsätts med företrädare för kommundepartementet. budgetdepartementet och de båda kommunförbunden som skulle ha till att kartlägga uppgift problemen och överväga möjligheterna till förändringar. En sådan arbetsgrupp skulle även kunna i förfarandet för rekvisition överväga förändringar och utbetalning av statsbidrag.

5.6 Synpunkter och rörande vissa

förslag enskilda statsbidrag

Statskontrollkommittén har i det föregående föreslagit att regeringen i budgetanvisningarna ger de anslagsbeviljande myndigheterna i uppdrag att i samband med deras anslagsframställningzir avseende se över statsbidrag statsbidragsförfattningar. tillämpningsföreskrifter och anvisningar i syfte att åstadkomma förenklingar för såväl de kommunala huvudmännen som för myndigheterna själva. Under utredningsarbetet har statskontrollkommittén gjort en systematisk genomgång av samtliga statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. Dessa har sammanställts och redovisats i en rapport

128 Förenklad sou 19mm;

.sratsbidragsgivning

l

i

(Ds Kn 1979:9) Statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. som gavs ut i november 1979. Genomgången har avsett möjligheterna att minska l

l

den statskontroll som utövas i samband med tillämpningen av statsbidragsv

l

bestämmelserna. Vidare har statskontrollkommittén undersökt möjligheterl i na att förenkla statsbidragens administration. De synpunkter och förslag l avseende vissa statsbidrag som statskontrollkommittén redovisar nedan bör enligt kommitténs uppfattning omgående övervägas inom resp. myndigheter. Den begränsning till ett visst antal statsbidrag som gjorts beträffande lämnade synpunkter och förslag innebär inte att det skulle saknas anledning för berörda myndigheter att se över övriga statsbidrag med avseende på minskad statskontroll och enklare bidragsadministrzition.

Familjebidrag Såsom tidigare nämnts utgår vissa statsbidrag utan några som helst krav pa Det gäller härvid ofta mycket stora specificerade kostnadsuppgifter.

i

bidragsbelopp, t. ex. löner för gymnasieskolan. Trots detta upptar statsbi-

dragsrekvisitionen för gymnasieskolan endast en uppgift om utbetalade i

löner. Det förutsätts att den kommunala revisionen svarar för den erforderliga kontrollen. Mot bakgrund härav bör enligt statskontrollkommitténs mening systemet

med kopior av handlingar utvisande utbetalningarna i varje familjebidrags- i

ärende kunna slopas. Statsbidragsrekvisitionen synes därför behöva innehålla endast uppgift om summa utbetalade bidrag.

Vissa Civilförsvarskostrzader

Det föreslagna nya systemet för bidrag till anordnande av skyddsrum ligger i linje med kommitténs uppfattning om bidragsgivningens inriktning mot mer schabloniserade former. Statskontrollkommittén vill dock framhålla angelägenheten av att ansöknings- och rekvisitionsförfarandet görs så enkelt som möjligt och att kommunernas uppgiftslämnande i anslutning dätill begränsas.

Bostadsbidrag

Vissa åtgärder har vidtagits för att underlätta kommunernas arbete med kontroll av bidragssökandes inkomster och förmögenhet och förändringar däri. Sålunda får kommunerna fr. o .m. år 1979 uppgift från försäkringskassorna om bidragstagarnas till kassorna lämnade uppgifter om aktuell inkomst. s. k. sjukpenninggrundande inkomst. Vidare får kommunerna fr. o. m. år 1980 uppgift om förmögenheter överstigande 75 00) kronor. Inom bostadsstyrelsen har tidigare viss utredning gjorts i syfte att åstadkomma förenkling av administrationen med bostadsbidrigen. Bl. a. har övervägts att slopa den årliga ansökan om bostadsbidrag. Det rör sig om inemot 900000 ansökningar om bidrag. varav ca 300000 avslis efter viss granskning och prövning. Något förslag om avveckling av den åriga ansökan blev emellertid inte framlagt. __ har den 15 mars 1979 tillkallat en särskild kommitté för i Regeringen

SOU 198l):ll) Förenklad statsbidragsgivning 129

översyn av bostadsbidragen till barnfamiljer m. m. I kommitténs uppgift ingår bl. a. att söka åstadkomma förenklingar i det administrativa förfarandet (Dir. 1979:42). Statskontrollkommittén har på grund härav avstått från att gå närmare in på frågan.

Översiktlig kommunal planering

De uppgifter som skall fogas till bidragsansökan synes vara nödvändiga för att planverket vid avgivande av sina yttranden och regeringen vid sina beslut skall kunna bedöma de ingivna ansökningarnas angelägenhet och därmed inom ramen för de anslagna medlen prioritera de mest angelägna planeringsföretagen. Kommittén anser dock att det bör övervägas att efter genomförandet av initialskedet av den fysiska riksplaneringen inordna bidraget i skatteutjämningssystemet.

SjnsselsäItningsskaparzde åtgärder

Ansökningsförfarandet och handläggningsordningen för prövning av bidragsärendena och då särskilt investeringsärendena enligt de t. o. m. den 30 juni 1978 gällande bidragsreglerna har ansetts medföra ett ganska omfattande administrativt arbete för kommunerna och - förmodligen - i ännu högre grad för berörda statliga myndigheter. De nya bidragsreglerna med de förenklingar av det administrativa förfarandet som dessa regler synes innebära finner statskontrollkommittén därför välgrundade och riktiga. Kommittén vill dock understryka angelägenheten av att arbetsmarknadsmyndigheterna genom översyn av handläggningsrutiner och blankettmaterial m. m. åstadkommer ett administrativt förfarande som innebär mindre arbete och enklare handläggningsordning för kommunerna, men även ett snabbare handläggningsförfarande hos berörda statliga myndigheter. Kommittén får som ett exempel på behovet av snabbare handläggning av beredskapsärenden hänvisa till en från Defu överlämnad PM. som upprättats inom Bodens kommun. (Bilaga 4).

Lokal och regional kollektivtrafik m. m.

Handläggningsordningen och ansökningsförfarandet för det statliga stödet till den lokala landsbygdstrafiken har bedömts vara komplicerade och medföra ett betydande administrativt arbete med behov av konsultmedverkan hos kommunerna och därmed också förhållandevis höga administrativa kostnader för både staten och kommunerna. Riksrevisionsverket (RRV) har - som ett led i sin förvaltningsrevision - och granskat bussbidragsnämnden dess verksamhet. RRV:s synpunkter och förslag jämte redogörelse för handläggningsordning, bidragssystem, kostnader m. m. har redovisats i revisionsrapport 1978-01-26 (Dnr 1977:341, 391). I rapporten redovisas också utvecklingsmöjligheter och förbättringar av bidragssystemet. Vissa av de av RRV framförda synpunkterna och förslagen synes ha beaktats och genomförts i och med riksdagens ställningstagande till prop. 1977/78:92 om utökat statligt stöd och nytt bidragssystem.

130 Förenklad

statsbidragsgivning

Bidragssystemet måste emellertid fortfarande - även med de nu beslutade förändringarna och förenklingarna - anses komplicerat och administrativt betungande. Bussbidragsnämndens föreskrifter och anvisningar för bidragsgivningen är mycket omfattande och detaljerade. En genomgång av dessa föreskrifter och anvisningar ger klart vid handen. att det med bidragssystemet förknippade arbetet för kommunerna blir omfattande. Statskontrollkommittén vill därför framhålla angelägenheten av att ytterligare förenklingar eftersträvas och övervägs.

Skolbidrag

Statens bidragsgivning till kommunerna för skoländamål har under senare år utretts och behandlats av ett flertal utredningar. Utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK) har i sitt slutbetänkande, (SOU 1978:65) Skolan. En ändrad ansvarsfördelning. närmare två olika modeller övervägt för ett förnyat bidragssystem för grundskolan, nämligen ett huvudsakligen kostnadsrelaterat bidrag och ett prestationsrelaterat, närmast elevbaserat. bidrag. I ett därefter redovisat förslag om utvecklingslinjer rörande statsbidragssystemet för grundskolan synes SSK-utredningen hysa den uppfattningen att ett fortsatt utvecklingsarbete bör inriktas på att åstadkomma ett elevbaserat Däristatsbidrag. genom skulle kommunerna få möjlighet att tillämpa en varierad organisation och ett varierat resursutnyttjande. KEU 76 har framfört den uppfattningen att det är angeläget att åstadkomma dels större enhetlighet i bidragsgivningen för de olika skolformerna, dels en ökad schablonisering därav. Även vissa nu pågående utredningar inom undervisningens område har att utreda och pröva statsbidragsgivningen. bl. a. gymnasieutredningen. komvux-utredningen och skoladministrativa kommittén. Statskontrollkommittén har haft kontakt med bl. a. sistnämnda utredning och har under hand delgetts visst utredningsmaterial samt vissa synpunkter och förslag. Mot bakgrund av att statsbidragen till skolan är under utredning har statskontrollkommittén avstått från att lämna några synpunkter på dessa. Kommittén vill särskilt framhålla angelägenheten av förenkling av statsbidragskonstruktionen för särskolan och lantbruksundervisningen. där det nuvarande förfarandet enligt statskontrollkommitténs är särskilt mening administrativt krångligt och besvärligt. Statskontrollkommittén vill framhålla angelägenheter av att större enhetlighet i bidragsgivningen och en ökad bidragsschablonisering uppnås på skolområdet. Kommittén anser därför att man bör fortsätta arbetet med att utveckla statsbidragssystemen på skolområdet enligt de av SSK-utredningen skisserade utvecklingslinjerna i syfte att åstadkomma ett mera schabloniserat bidragssystem.

Social hemhjälp

Bidraget bör avvecklas och bidragsmedlen överföras till slatteutjämningssystemet genom en sådan höjning av grundgarantin i detta system att de i systemet ingående kommunerna får ett bidrag som i stort sett motsvarar

Förenklad 131

SOU 1980310 statsbidragsgivning

nuvarande särskilda statsbidrag. De kommuner som står utanför skatteutjämningssystemet bör tillförsäkras fortsatt stöd. Om det dock alltjämt skulle anses finnas behov av ett särskilt statsbidrag för kommunernas äldreomsorg, anser kommittén att man bör eliminera nu föreliggande avgränsningsproblem och göra bidragsgivningen neutral till olika vård› och serviceformer.

Färdtjänst Behovet av särskilt bidrag till färdtjänst bör -i likhet med bidraget till social hemhjälp - också omprövas för bedömning huruvida bidraget bör och kan inordnas i skatteutjämningssystemet. Behovet av färdtjänst och kostnaderna härför torde variera avsevärt mera mellan kommunerna än behovet och kostnaderna för den sociala hemhjälpen. Det kan därför föreligga starkare skäl för att bibehålla det särskilda bidraget till färdtjänsten än för att behålla bidraget till den sociala hemhjälpen. De problem som är förknippade med behandlingsresorna inom färdtjänsten bör enligt kommitténs mening lösas genom någon form av schablonersättning till kommunerna från försäkringskassorna. Det tilltänkta samrådsförfarandet i detta avseende mellan riksförsäkringsverket och kommunförbundet bör därför komma till stånd.

Drift av vårdanstalter och inackorderings/behandlingshem för

alkoholmissbrukare m. m. Det nuvarande ansöknings- och rekvisitionsförfarandet avseende bidrag till driften av behandlings- och inackorderingshem för alkoholmissbrukare m. m. anses administrativt besvärligt. Systemet med förhandsgodkännande av nystartad verksamhet, dess omfattning liksom utökning av verksamhet synes vara betingad av alltför begränsade statliga anslagsbelopp i förhållande till de insatser och den verksamhet kommunerna är beredda att göra. Lämpligheten av detta system, som måste antas verka begränsande på kommunernas verksamhet inom nykterhets- och narkomanvården, kan ifrågasättas eftersom kommunernas insatser inom dessa områden i allmänhet anses otillräckliga. Statskontrollkommittén anser därför att man bör utreda och överväga möjligheterna att avveckla nuvarande system med förhands-

godkännande liksom att slopa de mycket detaljerade uppgifterna rörande

kostnader, personaluppsättning, löne- och tjänstgöringsförhållanden m. m. till statsbidragsrekvisitionerna.

sou 1930:10 133

6 kommunala

Statsbidragsberättigade

arbeten

6.1 Bakgrund

Riksdagens revisorer har låtit granska det sätt på vilket statliga bidrag till kommunala investeringar har utnyttjats. Särskild hänsyn har därvid tagits till effektivitet och kostnader. Resultatet av granskningen har sammanfattats i granskningspromemoria (4/1977) Statsbidragsberättigade kommunala arbeten. Promemorian har av riksdagen remissbehandlats i sedvanlig ordning. Granskningspromemorian har därefter tillsammans med kopior på remisssvaren överlämnats till regeringen med hemställan om att de synpunkter som förs fram i granskningspromemorian beaktas i statskontrollkommitténs arbete. Departementschefen beslutade den 6 december 1977 att överlämna ärendet till statskontrollkommittén. l granskningspromemorian redovisade undersökningar om kommunernas val av regiform och upphandling tyder pä att det i många kommuner förekommit brister i det underlag som legat till grund för beslut i dessa frågor. Enligt en av de vid granskningen åberopade undersökningarna i frågan har systematiska beräkningar av kostnaderna för planerade projekt saknatsi mer än 40 % av de undersökta kommunerna. Mot den bakgrunden har det i promemorian framhållits som angeläget att kommunernas beslutsunderlag förbättras och att de tillämpade kalkylsystemen ses överi syfte att få fram ett säkrare underlag för kommunernas beslut i regivalsfrågan och mera enhetliga och rationella metoder för redovisning och kontroll vid byggnads- och anläggningsarbeten. Revisorerna är därför av den uppfattningen att det vore värdefullt om allmänna riktlinjer för valet mellan olika regiformer utarbetades i syfte att eliminera olikheteri konkurrenshänseende mellan regiformerna. Dessa riktlinjer borde innefatta vissa allmänna rekommendationer om kalkylunderlag. Svaren på den i granskningspromemorian redovisade enkäten om formerna för samverkan mellan de statliga myndigheterna och kommunerna vid bidragsgivningen ger vid handen. att de största effektivitetsvinsterna och kostnadsinbesparingarna anses kunna uppnås om de statliga myndigheterna därvid lägger tonvikten på utredningar om de allmänna kraven på bidragsberättigade objekt och på utvecklingsarbete avseende objektens funktions- och byggnadstekniska utformning. Flertalet av de myndigheter som ingår i enkäten har nu anpassat sitt deltagande i bidragsgivningen till detta. Riksrevisionsverket delar i sitt yttrande den i granskningspromemorian framförda synpunkten att samverkan bör ske så tidigt i byggprocessen

134 kommunala arbeten

Statsbidragsberättigade

som möjligt. En sådan utveckling borde kunna leda till en ökad effektivitet vid byggandet. Det är nämligen i samband med detta arbete under byggprocessens inledande skede som möjligheterna att påverka byggnadsobjektens slutliga kostnader är störst. Detta gäller i synnerhet tekniskt komplicerade byggnader och anläggningar. Iden mån de bidragsbeviljande statliga myndigheterna i ökad utsträckning inriktar sin tillsyn och stödjande verksamhet på de inledande studierna av den kommunala byggnads- och anläggningsverksamheten uppstår frågan om kontrollen i övrigt kan minskas. Näringsfrihetsombudsmannen (NO) sätteri sitt yttrande i fråga om det är realistiskt att förutsätta att kommunerna i allmänhet har det kunnande och de resurser som behövs för att de skall kunna ta det ökade ansvar som tänks delegerat till dem. Riksrevisionsverket. som uttrycker en liknande uppfattning, framhåller vidare att ansvaret för att statsbidrag används på ett riktigt sätt vilar även på den bidragsbeviljande myndigheten. Statsmakterna har det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och uppgifter. Revisorerna är därför av den uppfattningen att statlig tillsyn och kontroll inte kan undvaras i samband med bidrag till kommunernas och landstingskommunernas investeringsverksamhet. Den administrativa arbetsbördan i samband med statsbidragsärenden är emellertid betydande för såväl statliga som kommunala organ. vilket är en följd av statsbidragssystemets utformning med ett stort antal speciella anslag med därtill knutna bestämmelser. Liksom revisorerna anser riksrevisionsverket att den statliga detaljkontrollen bör minskas. Härigenom skapas förutsättningar för en förenkling av det administrativa arbetet i samband med statsbidragsärendena. De utvecklingslinjer som revisorerna förordar, nämligen en ökad betoning av konkurrensmomentet vid den kommunala byggnads- och anläggningsverksamheten, ett förbättrat beslutsunderlag i form av utbyggda kalkyl- och kostnadsredovisningssystem samt en ökad medverkan från bidragsbeviljande statlig myndighet i byggprocessens inledande skeden torde enligt revisorernas uppfattning vara åtgärder som är ägnade att minska behovet av den statliga kontrollen.

6.2 Överväganden och förslag

Statens bidragsgivning till kommunala byggnads- och anläggningsarbeten förändras ständigt. Sålunda har bidragsgivningen för vissa ändamål avvecklats. Detta gäller t. ex. i fråga om bidragen för barnstugor. För andra ändamål som skyddade verkstäder är avveckling förestående eller har avveckling aktualiserats och för vägbyggande m. m. är bidragsgivningen under utredning. Enligt kommitténs mening är emellertid statsbidragsgivningens omfattning inte på något sätt avgörande för de synpunkter och meningar som riksdagsrevisorerna framför. De brister rörande beslutsunderlaget m. m. som enligt revisorerna vidlåder kommunernas handläggning av statsbidragsberättigade byggnads- och anläggningsarbeten måste antas föreligga vid handläggningen av alla andra kommunala byggnads- och anläggningsarbeten, som ju är betydligt mer omfattande än de statsbidragsberättigade

Statsbidragsberättigade kommunala arbeten 135

arbetena. Sett ur hela samhällets intresse bör förekommande brister i ärendehandläggningen avhjälpas oavsett om arbetena är bidragsberättigade eller ej. Det torde för övrigt också kunna ifrågasättas om alla statliga myndigheters handläggning av byggnads- och anläggningsarbeten för statens räkning är i av revisorerna berörda avseenden helt utan brister. Tänkbart är att förbättringar kan göras också hos statliga myndigheter. Mot bakgrund av dessa omständigheter måste det anses vara av betydande intresse såväl för staten och dess olika handläggande myndigheter som för de kommunala huvudmännen att handläggningen av ärenden avseende byggnads- och anläggningsarbeten förbättras. Av remissyttrandena över revisorernas granskningspromemoria framgår bl. a. att man inom kommunförbunden påbörjat arbete med att åstadkomma ett bättre kalkylsystem för byggnads- och anläggningsarbeten. Statens råd för byggnadsforskning bedriver sedan länge ett förhållandevis omfattande forskningsarbete med anknytning till de av riksdagsrevisorerna aktualiserade spörsmålen. Rådet sprider också på olika sätt de kunskaper och resultat som vinns genom det bedrivna forskningsarbetet. Vidare torde det redan nu - bl. a. hos statliga myndigheter. som för statens räkning handhar byggnads- och anläggningsarbeten, Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri). tekniska högskolor och andra undervisningsanstalter, konsultföretag m. fl. -finnas tillfredsställande system för kostnadskalkyler. system och metoder för upprättande av programhandlingar och redovisning av beslutsunderlag samt kunskaper om byggnaders och anläggningars funktions- och byggnadstekniska utformning. Dessa system och kunskaper bör givetvis tillvaratas och spridas för ett vidare utnyttjande. Såvitt statskontrollkommittén sålunda bedömer saken finns det redan nu - - och erfarenheter rörande på olika håll betydande kunskaper byggnaders och anläggningars funktions- och byggnadstekniska utformning. utarbetade kalkyl- och redovisningssystem m. m. Bättre spridda och därmed vidare tillämpade och utnyttjade bör dessa kunskaper kunna medverka till en förbättring av förhållandena i de avseenden som revisorerna aktualiserat. Forsknings- och utvecklingsarbetet inom området kan också förväntas fortsätta. Det gäller således att bättre sprida på området förvärvade kunskaper och erfarenheter samt förekommande kalkyl- och redovisningssystem m. m.. dvs. att få till stånd ett ökat utbyte av kunskaper och redan känd teknik. Detta bör kunna ske genom bl. a. fortbildning av tekniker och annan berörd personal, t. ex. genom kurser och konferenser. För detta ändamål kan det behövas samarbete i någon form mellan berörda intressenter, närmast rådet för byggnadsforskning, kommunförbunden, Spri och vissa statliga myndigheter med erfarenheter av byggnads- och anläggningsarbeten, t. ex. byggnadsstyrelsen, skolöverstyrelsen, vägverket och arbetsmarknadsstyrelsen. Ett sådant arbete bör kunna ge till resultat att man för såväl statliga byggnads- och anläggningsarbeten som kommunala sådana arbeten med eller utan statsbidrag framdeles kommer att tillämpa så långt möjligt enhetliga - och successivt förbättrade - system för kostnadskalkyler och kostnadsredovisningar, utnyttjar gjorda erfarenheter och därmed också tillämpar bästa kända teknik för byggnads- och anläggningsobjektens funktions- och byggnadstekniska utformning liksom för hela byggproces-

136 Statsbidragsberättigade kommunala arbeten

sen. För kommunernas del bör vad här sagts leda till bygghandlingar och beslutsunderlag som uppfyller kraven för dels den enskilda kommunens egen ärendebehandling, dvs. anslagsbeslut, finansiering och byggnadsarbetets eller anläggningsarbetets utförande på entreprenad eller i egen regi. dels de statliga myndigheternas behandling och beslut i statsbidragsärendet. Detta skulle således innebära att några kompletterande bygghandlingar och kostnadsberäkningar inte behöver framställas i själva statsbidragsärendet. Statskontrollkommittén anser att man med ovan redovisade atgärder bör kunna uppnå en ur samhällets synpunkt tillfredsställande ordning i de av riksdagsrevisorerna påtalade avseendena. Att ställa krav på särskilda system för kostnadskalkylering och kostnadsredovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidragsberättigade byggnads- och ;anläggningsarbeten finner kommittén direkt olämpligt. Sådana krav skulle komma att gälla en mycket begränsad del av de kommunala byggnads- och anläggningsobjekten. En sådan ordning skulle dessutom stå i dålig överensstämmelse med strävandena mot krångel och onödig byråkrati och minskad statlig detaljstyrning av kommunerna och landstingskommunerna. Kommittén vill i detta avseende erinra om de tankegångar som ligger bakom avvecklingen av Nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader (NSB) liksom det faktum att den hos skolöverstyrelsen obligatoriska granskningen av ritningar till skolbyggnader inom grundskolan ansågs obehövlig och därför avvecklades redan i början av 1970-talet. Statskontrollkommittén föreslår att regeringen ger statens råd för byggnadsforskningi uppdrag att i samråd med vägverket. byggnadsstyrelsen och representanter för kommunerna och landstingskommunerna utarbeta underlag för fortbildning när det gäller kostnadskalkylering och kostnadsredovisning m. m. av byggnads- och anläggningsarbeten.

137 SOU l98llzlll

7 Begränsning

av

myndigheternas

föreskrifter, och råd

anvisningar

7.1 Allmänt

En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd. Grunden för myndigheternas befogenheter i detta avseende finns i bl. a. resp. myndighets instruktion samt i lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden. År 1970 beslutade regeringen kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att utfärda föreskrifter. anvisningar eller råd (omtryckt 1977:629). l samband med överenskommelsen om generellt statsbidrag till kommunerna och landstingskommunerna för år 1978 utfäste sig regeringen att se över reglerna om statliga myndigheters normgivning m. m. för olika kommunala verksamheter. Regeringen utfärdade därefter förordningen (1977:629) om ändring i kungörelsen. I sin nya lydelse innebär kungörelsen att myndigheterna inte utan regeringens medgivande får utfärda sådana föreskrifter. anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till kostnadsökningar i den verksamhet som berörs. Myndigheten skall utreda normförslagets kostnadsmässiga konsekvenser och höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära de ökade kostnaderna för ändrad standard eller ändrade normer. Syftet med myndigheternas utredning och partssamråd är att få ett underlag för beslut om normförslaget skall underställas regeringen. För detta krävs en dokumenterad bedömning av förslagets finansiella konsekvenser för staten. kommunerna, landstingskommunerna och andra. Vid prövningen av om ett normförslag i mer än oväsentlig grad kan leda till kostnadsökningar skall myndigheten utgå från berörda parters uppfattning. I de fall då kostnaderna i sin helhet kan bedömas falla på kommunerna eller landstingskommunerna

har det i realiteten lagts på dessa att avgöra om förslagen bör underställas

regeringens prövning. I prop. 1977/782100, bil. 3. anförde föredraganden att han i annat sammanhang avsåg att föreslå regeringen att anmoda de statliga myndigheterna att se över redan utfärdade föreskrifter, anvisningar eller råd i syfte att minska kostnaderna i de berörda verksamheterna. Han framhöll vidare att myndigheterna särskilt borde överväga om det är nödvändigt att tillämpa nu gällande standard eller normer inom alla delar av den verksamhet som berörs av föreskrifterna eller om det är möjligt att differentiera kraven.

138 Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd SOU 1981): l(l

[kompletterande anvisningar för myndighetens anslagsframstêillningar för budgetåret 1979/80 har regeringen anmodat myndigheterna att göra den nämnda översynen. Myndigheterna ålades vidare att i sina anslagsframställningar för nämnda budgetår redovisa de föreskrifter som hade utfärdats under budgetåret 1977/78 samt ange inom vilka områden som det kunde bli aktuellt att utfärda nya eller ändrade föreskrifter under 1978/79 budgetåren och 1979/80. I de årliga anvisningarna för myndigheternas zmslagsfrzimståillningar avseende budgetåret 1980/81 ålades de myndigheter som under budgetåren 1979/80 och 1980/81 planerar att ge ut nya eller ändrade föreskrifter etc. som kan leda till nya eller ökade kostnader att redovisa dessa planer i samband med anslagsframställningarna för budgetåret 1980/81. I propositionen om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. (prop. 1976/77: 1) anförde föredraganden att det borde uppdras åt de centrala statliga myndigheterna att pröva om den statliga tillsynen och detaljkontrollen över kommunerna och landstingskommunerna kunde minskas när det gäller myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd. Riksdagen lämnade uttalandet utan erinran (KU 1976/77:25, rskr 148). I direktiven till statskontrollkommittén föreskrifter sägs att myndigheternas m. m. bör ägnas uppmärksamhet från kommunal självstyrelsesynpunkt. Syftet skall vara att avveckla föreskrifter etc. som inte längre kan anses behövliga. I kommitténs uppdrag ingår dock inte att utarbeta förslag till ändringar av myndigheternas föreskrifter m. m. Statskontrollkommittén.har mot bakgrund av det ovan anförda hemställt att regeringen skulle ge de centrala myndigheterna i uppdrag att se över gällande normer i syfte att öka den kommunala självstyrelsen. Regeringen har i skrivelse den 26 oktober 1978 uppdragit åt de centrala statliga myndigheter. vilkas verksamhet berör kommuner och landstingskommuner att se över gällande föreskrifter. anvisningar och råd. Utgångspunkten för översynen anges vara att statlig tillsyn och detaljkontroll över kommunerna och landstingskommunerna bör tas bort. när den inte längre kan anses behövlig. Regeringens skrivelse är intagen som Bilaga 5 till detta betänkande.

7.2 Redovisning från myndigheterna

Regeringens skrivelse har besvarats av 42 myndigheter. Av dessa har 13 uppgett att de inte utfärdar några föreskrifter, eller råd av det anvisningar slag som avses i skrivelsen. Dessa myndigheter är nämnden för sjukvårdsoch socialvårdsbyggnader (NSB)l, sjöfartsverket, kammarkollegiet. statens förhandlingsnämnd, Statskontoret, statistiska centralbyrån, universitets- och högskoleämbetet, fiskeristyrelsen, generaltullstyrelsen. konsumentverket, statens invandrarverk, statens industriverk och statens kärnkraftinspektion. Datainspektionen framhåller att inspektionen utfärdar föreskrifter från fall till fall vid utfärdande av tillstånd till personregistrering med hjälp av automatisk databehandling. Utfärdade föreskrifter har granskats med l NSB avvecklades från anledning av regeringens uppdrag. Inspektionen har inte funnit att några den 1 juli 1979. obehövliga föreskrifter utfärdats. Bokföringsnämnden framhåller att i den

och råd 139

Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar

mån kommunal verksamhet bedrivs i bolagsform finns det ingen anledning att göra åtskillnad mellan ett sådant bolag och andra bolag. I båda fallen gäller såväl bokföringslagens och aktiebolagslagens bestämmelser som nämndens rekommendationer. Rekommendationer och uttalanden i övrigt som nämnden gör är inte tillämpliga på kommuner och landstingskommuner, eftersom dessa inte är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen. Rikspolisstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, statens vägverk, statens trafiksäkerhetsverk. luftfartsverket, lantbruksstyrelsen. livsmedelsverket, statens jordbruksnämnd, statens naturvårdsverk, statens strålskyddsinstitut, arbetsmarknadsstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, bostadsstyrelsen, lantmäteriverket och statens brandnämnd har uppgett att de med anledning av skrivelsen startat en översyn inom sina resp. sakområden av de föreskrifter m. m. som de utfärdar eller att de inom kort kommer att påbörja sådana översyner. Civilförsvarsstyrelsen har dock vid en översiktlig bedömning funnit att möjligheterna till begränsningar är små. Statens vägverk och trafiksäkerhetsverket uppger att förenklingar kan genomföras först om förändringar i vissa lagar och andra författningar kommer till stånd. Verken har redan hos regeringen begärt sådana förändringar. Lantbruksstyrelsen uppger att översynsarbetet satts igång efter förslag från Svenska kommunförbundet. Samtliga myndigheter uppger också att de kommer att bedriva det fortsatta översynsarbetet i nära samråd med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet samt med ev. övriga berörda organ och myndigheter. Socialstyrelsen och skolöverstyrelsen hänvisar i sina svar till att dessa myndigheters organisation är föremål för omfattande organisationsöversyner och att det därför inte bedömts möjligt att nu separat fullgöra regeringens uppdrag. Riksnämnden för kommunal beredskap hänvisar till att fortsatta förenklingar inom dess område är beroende av kommande försvarsbeslut. Vad som åsyftas är om det i samband med 1982 års försvarsbeslut kommer att fattas beslut om samordning mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten. Centralnämnden för fastighetsdata, transportnämnden. bussbidragsnämnden, riksarkivet, riksantikvarieämbetet, kulturrådet. produktkontrollnämnden, överstyrelsen för ekonomiskt försvar och statens planverk uppger att regeringens skrivelse inte föranleder någon speciell åtgärd. Ett av de skäl som anges är att de föreskrifter, anvisningar eller råd som myndigheterna ger ut inte kan förenklas eller ytterligare minskas och att det inte heller finns något behov härav. Ett annat är att myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd inte innebär några inskränkningar i fråga om den kommunala självstyrelsen. Statens planverk anför att verket under en lång följd av år strävat efter att successivt minska detaljeringsgraden i verkets anvisningar och att ersätta anvisningar, som ofta uppfattas som bindande, med allmänna råd. De övriga myndigheter som uppgivit att de påbörjat eller skall påbörja översynsarbete har inte närmare preciserat vilka förändringar av gällande föreskrifter och anvisningar som kan bli aktuella som följd av detta arbete. Det är därför inte möjligt att nu på basis av myndigheternas skrivelser dra några slutsatser om översynsarbetet kommer att resultera i ökad kommunal självstyrelse.

140 Begränsning av myndigheternas och råd

föreskrifter, anvisningar

7.3 överväganden och

förslag

Myndigheternas svar visar att en översyn och förändring av föreskrifter. anvisningar och råd i flertalet fall tar lång tid att genomföra. Endast ett par myndigheter har hunnit så långt att konkreta ändringsförslag kunnat arbetas fram. innan redovisningen till regeringen skulle lämnas. Myndigheterna anför i sina svar genomgående att de delar uppfattningen att det är angeläget att minska den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner. Så långt som möjligt försöker de utforma sina föreskrifter, anvisningar och råd i överensstämmelse härmed. Samtidigt tycks denna strävan inte sällan stå i motsatsförhållande till myndigheternas skyldighet att inom sina resp. sakområden verka för en sä långt som möjligt enhetlig tillämpning av gällande lagar och andra författningar. Statskontrollkommittén konstaterar att fullgörandet av denna skyldighet ofta resulterar i relativt detaljerade föreskrifter och anvisningar. Varje författnings- eller anvisningsändring måste övervägas noga. Resultatet får inte bli negativt med hänsyn till myndigheternas uppgift att fullgöra de

författningsreglerade skyldigheter som myndigheterna har. Ändringar i

föreskrifter och anvisningar medför många gånger svårlösta avvägningsproblem och tar på grund härav ofta även lång tid att genomföra. Som nämnts i tidigare avsnitt har kommittén fört överläggningar med olika statliga myndigheter för att få till stånd förändringar av den statliga tillsynen över kommuner och landstingskommuner. Vid dessa överläggningar framkom det att det inte var möjligt för myndigheterna att på den korta tid som stod till myndigheternas förfogande göra en fullständig genomgång av föreskrifter och allmänna råd och mönstra ut föreskrifter etc. som kan leda till onödiga begränsningar i den kommunala självstyrelsen. Detta framgår även av myndigheternas redovisningar. Kommittén finner det angeläget att en sådan fullständig genomgång sker. Kommittén föreslår därför att det i en särskild förordning föreskrivs att de statliga myndigheter som meddelar föreskrifter. anvisningar eller allmänna råd inom viss tid. förslagsvis tre är. skall pröva möjligheten att ta bort sådan statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner som inte längre behövs. Resultatet av översynen skall därefter redovisas för regeringen. I detta översynsarbete är det av vikt att samråd sker med företrädare för kommuner och landstingskommuner. Som ett exempel på ett sådant översynsarbete kan nämnas det arbete som har bedrivits inom vägverket. Vägverkets anvisningsarbete har bedrivits i tre etapper. Den första etappen bestod i att göra en sammanställning av tidigare utfärdade anvisningar och tillämpad praxis. För Vägverkets del hade tillämpningsanvisningar utfärdats vid ett flertal tillfällen sedan år 1961. Sammanställningen gjordes av en inom vägverket sammansatt arbetsgrupp. Denna arbetsgrupp redovisade därefter ett förslag till anvisningar. I nästa etapp skedde remissbehandling. Vägförvaltningar. kommuner m. fl. fick vid denna möjligheter att lämna synpunkter på arbetsgruppens förslag. I den sista etappen tillsattes en ny arbetsgrupp. Den bestod av deltagare från vägverket. Svenska kommunförbundet och några kommuner. Den nya

Begränsning av och råd l4l myndigheternas föreskrifter, anvisningar

arbetsgruppen fick befogenhet att ta upp vissa principiella frågor. Den skulle också eftersträva förenklingar inom ramen för gällande statsbidragskungörelse. Slutligen skulle även rena redigeringsfrågor behandlas. Arbetsgruppen tog också upp och behandlade synpunkter som hade kommit fram vid remissbehandlingen. Resultatet av detta arbete arbetades därefter in i Vägverkets verksamhetshandbok. där verkets anvisningar ges ut. Av myndigheternas redovisning framgår vidare att kommunala och landstingskommunala myndigheter ibland uppfattar utfärdade anvisningar och råd som mer bindande för dessa organ än vad de utfärdande myndigheterna har avsett. Terminologiska oklarheter bidrar på så sätt till en mer omfattande statlig kontroll och styrning än som avsetts. Denna aspekt uppmärksammades även av decentraliseringsutredningen. I betänkandet (SOU 1978:52) Lägg besluten närmare människorna föreslog utredningen. som ett led i strävandena att förenkla den centrala tillsynen och kontrollen därför vissa terminologiska förändringar. Utredningen föreslog att de bindande regler som fordras för t. ex. en enhetlig rättstillämpning liksom hittills skall kallas föreskrifter. Alla andra normer bör, enligt utredningen. betecknas som allmänna råd. dvs. uppslag och idéer som myndigheterna och den enskilde efter egen bedömning skall kunna ta till vara. Uttrycket anvisningar bör inte längre användas. Utredningen menade att en sådan förenkling skulle innebära att underordnade myndigheter och enskilda lättare fick klart för sig vilka regler det är nödvändigt att ovillkorligen följa. Centrala organ måste enligt utredningen beakta bl. a. att det i åtskilliga fall handlar om att ge vägledning till lokala och regionala organ som leds av förtroendevalda. Förslaget tillstyrktes av en rad remissinstanser. bl. a. statskontoret. lantbruksstyrelsen. delegationen för företagens uppgiftslämnande (DEFU). Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet och Stockholms kommun. Kommunförbundet framhöll att föreskrifter och allmänna råd klart bör skiljas åt när de redovisas. En sådan förändring skulle innebära en klar förbättring gentemot nuvarande tillstånd som innebär att icke bindande anvisningar uppfattas och tillämpas som om de vore bindande föreskrifter. När det gäller vägledning riktad till kommuner måste de centrala organen i högre grad beakta att det är fråga om att ge impulser till organ som leds av förtroendevalda och inte att ge order till understållda förvaltningsorgan. Enligt DEFU innebär förslaget till ny terminologi att olika tillämpningsreglers juridiska status kommer att framgå klarare än hittills. Underordnade myndigheter får lättare klart för sig vilka regler det är nödvändigt att följa. Utredningens förslag om renodling av terminologin avvisades av endast två remissorgan. Planverket anslöt sig till utredningens uppfattning om vikten av en enhetlig terminologi beträffande föreskrifter m. m. men ansåg att övervägande skäl talade för att behålla de sedan länge förekommande begreppen föreskrifter. anvisningar och råd. Verket anförde vidare följande. Erfarenheterna från tillämpningen av byggnadslagstiltningen visar att de samhälleliga kvalitetskraven på byggnader vad gäller säkerhet och hälsa skall ges i föreskrifter

142 Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd

genom kvantifierade egenskapskrav. Dessa krav skall kunna verifierats genom provnings- eller beräkningsmetoder som godtas i anslutning till föreskrifterna. l de fall det kan vara vanskligt att precisera kraven i kvantifierade termer är det lämpligt att den centrala myndigheten anvisar godtagna lösningar som bedömts uppfylla kraven. Dessa anvisningar ger den byggande klart besked om vad som skall godtas av byggnadsnämnden. Genom allmänna råd kan information lämnas beträffande t. cx. nya normer. Enligt planverkets uppfattning bör emellertid sådana råd från centrala myndigheter begränsas. eftersom de kan komma att tillämpas olika av lokala myndigheter och på så sätt medföra trassel för de byggande. Genom att koncentrera normgivningen till föreskrifter med tillhörande anvisningar kan normernas omfång begränsas. På så sätt kan normerna lättare överblickas av de byggande.

Enligt riksskatteverket (RSV), som också avstyrkte förslaget, skall anvisningar och allmänna råd tjäna till ledning för beslutsfattandet i första instans och till upplysning för allmänheten. RSV anförde vidare följande.

Normalt sett är det inte fråga om att ge impulser till lokala och regionala organ. Utredningens indelning i ovillkorligen bindande föreskrifter resp. allmänna råd som underordnade myndigheter och allmänheten kan följa eller inte följa efter eget behag, är en grov förenkling som inte motsvarar verkligheten. Som exempel kan nämnas att inte direkt bindande anvisningar (= allmänna råd) som utfärdas av RSV ofta bygger på lagförarbeten. Sådana förarbeten ger uttryck för lagstiftarens vilja och vid rättstilllämpning på alla nivåer tar man hänsyn till dem. Det är därför odiskutabelt att taxeringsnämnder (= lokala organ) i sitt beslutsfattande skall beakta RSVs inte direkt bindande anvisningar till ledning för taxering. Beträffande den enskildes krav på likformighet och rättssäkerhet vill RSV framföra att det inom taxeringsväsendet förekommer en långt driven decentralisering. Besluten fattas ytterst av taxeringsnämnderna. För att fylla kravet på likformighet och rättvisa i beslutsfattandet kan regionala olikheter inte accepteras om de inte har sin grund i faktiska förhållanden. vilket innebär att RSVs anvisningar i regel måste tillämpas lika av alla taxeringsnämnder.

Regeringen tog ställning till decentraliseringsutredningens förslag i prop. 1978/792111 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. Föredraganden framhöll att det är angeläget att regionala och lokala myndigheter och enskilda inte skall behöva vara tveksamma om verkningarna av underlåtenhet att följa olika regler. Det bör inte råda osäkerhet om i vilken utsträckning reglerna är bindande eller ej. Det är enligt föredraganden viktigt att de myndigheter som utfärdar föreskrifter, anvisningar och allmänna råd noggrant prövar vilken grad av styrning som bör eftersträvas och väljer den rätta formen och beteckningen för reglerna. Föredraganden framhöll vidare att förutsättningarna för bättre klarhet om olika reglers rättsliga status hade ökat genom kungörandelagstiftningen. Han förklarade sig införstådd med att innebörden av begreppet anvisning ibland kan vara oklar men var inte övertygad om att begreppet kan undvaras inom alla områden eller att de nuvarande anvisningarna kan hänföras antingen till bindande föreskrifter eller till allmänna råd. Denna fråga borde därför övervägas ytterligare, bl. a. mot bakgrund av de förslag som de statliga myndigheterna under våren 1979 skulle redovisa med anledning av uppdraget att se över föreskrifter, anvisningar och råd. Konstitutionsutskottet anslöt sig i sitt betänkande (KU 1978/79:35) till regeringens uppfattning att de begreppsbestämningar som hade gjortsi prop. 1975/762112 om kungörande av lagar och andra författningar och som

av och råd 143

Begränsning myndigheternas föreskrifter, anvisningar

riksdagen hade lämnat utan erinran har bidragit till ökad klarhet om olika reglers rättsliga status. Genom antagandet av propositionen har enligt utskottet fastställts att termen allmänna råd bör användas när avsikten är att rekommendera men inte föreskriva ett visst förfarande. Problemet är enligt utskottet emellertid att denna begreppsanvändning inte synes ha fått önskvärd utbredningi myndigheternas verksamhet. Det förekommer således i alltför stor utsträckning att termen anvisningar används om dokument som syftar till att förmedla råd och erfarenheter. Utskottet strök därför starkt under vad föredraganden hade uttalat om vikten av att de myndigheter som utfärdar föreskrifter, anvisningar och allmänna råd noggrant prövar vilken grad av styrning som bör eftersträvas och väljer den rätta formen och beteckningen. I den mån en konsekvent tillämpning av denna terminologi kräver ändringar i t. ex. instruktioner för olika myndigheter borde regeringen föranstalta därom. Utskottet framhöll vidare att det i och för sig hade förståelse för syftet med decentraliseringsutredningens förslag om en renodling av terminologin till att omfatta endast begreppen föreskrifter och allmänna råd. Utskottet ansåg dock i likhet med föredraganden att begreppet anvisningar inte kan undvaras inom alla områden. Frågan borde därför övervägas ytterligare när redovisning föreligger av det särskilda översynsuppdrag på området som regeringen hade gett myndigheterna. År 1976 utfärdades lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Därigenom föreskrivs ett enhetligt system för myndigheternas kungörande av författningar. Lagen bygger på förslag i prop. 1975/762112 som godkändes av riksdagen (KU 1975/7651, rskr 1975/76:362). I propositionen behandlade föredraganden lagens tillämpningsområde och begreppet författning. Han anförde bl. a. följande.

Regler som anvisar hur en person lämpligen kan förfara i vissa hänseenden men där det likväl står den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet bör inte anses som författningar. Sådana regler bör i framtiden benämnas allmänna råd. Termen anvisning bör om möjligt undvikas i sådana sammanhang, eftersom den sedan gammalt ofta används i fråga om föreskrifter som är att hänföra till författning. Ett typiskt exempel på detta är anvisningarna till kommunalskattelagen (1928:370). Dessa har karaktären av tilläggsbestämmelser av lags karaktär till den nämnda lagen. Det förekommer emellertid också anvisningar av en annan typ. Jag tänker på sådana anvisningar som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till en utveckling i viss riktning av praxis. Dessa anvisningar binder inte formellt de myndigheter som har att tillämpa den bakomliggande sanktionerade författningen men de hari realiteten stor betydelse för rättsutvecklingen. De skiljer sig från de allmänna råden genom att de inte ger berörda enskilda möjlighet att välja andra vägar än dem som anges i anvisningarna. Anvisningar av denna typ bör ses som en utfyllnad av de bakomliggande sanktionerade föreskrifterna och bör anses falla inom ramen för begreppet författning. Termen anvisningar eller uttrycket föreskrifter med anvisningar torde vara en lämplig benämning på dem. Som gemensam term för dels författningar. dels allmänna råd rörande tillämpningen av viss författning torde termen regler vara den lämpligaste. Orden föreskrift och bestämmelse synes mindre lämpliga eftersom de vanligen får anses ha en tvingande innebörd.

Lagen om kungörande av lagar och andra författningar kompletteras av författningssamlingsförordningen (19761725. omtryckt 1977:952). Enligt 1 § förordningen förstås med allmänna råd sådana rekommendationer av central

144 Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd

förvaltningsmyndighet om tillämpningen av författning som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden men som inte utesluter andra handlingssätt. Om allmänna råd är sammanförda med författning. skall enligt 27 § tydligt utmärkas vilka regler som är författningsföreskrifter och vilka regler som är allmänna råd. Av myndigheternas redovisning av uppdraget att se över föreskrifter. anvisningar och råd framgår att det förekommer att bl. a. kommuner och landstingskommuner uppfattar anvisningar som bindande trots att detta inte har varit avsikten. Kommittén vill för egen del inte hålla det för uteslutet att en anvisning ibland kan uppfattas som något som en kommun eller en enskild person har i det närmaste full frihet att följa eller inte följa trots att avsikten varit att anvisningen skulle ha en betydligt starkare normerande effekt. Kommittén delar den uppfattning som kom till uttryck i decentraliseringsutredningens betänkande och i remissyttrandena över detta, nämligen att den nuvarande terminologin är oklar. Den enklaste metoden att råda bot på detta förhållande är att genomföra decentraliseringsutredningens förslag att slopa det oklara begreppet anvisningar. Frågan är då om detta begrepp kan undvaras. Planverket anför i sitt remissyttrande över decentraliseringsutredningens förslag att det i vissa fall kan vara lämpligt att en central myndighet anvisar lösningar som myndigheten bedömer uppfylla de krav som ställs upp i en viss författning. Sådana anvisningar kan enligt verket ge en byggande klart besked om vad som skall godtas av byggnadsnämnden. Vad verket anför utgör enligt kommitténs mening knappast något stöd för uppfattningen att begreppet anvisningar bör behållas. Om en central myndighet i ett allmänt råd rekommenderar en viss lösning som lämplig och författningsenlig. torde man kunna räkna med att underordnade statliga och kommunala myndigheter inte underkänner lösningen under förmenande att den inte skulle uppfylla de krav som ställs upp i en lag eller annan författning. Verkets uttryckssätt ger emellertid vid handen att anvisningen blir att betrakta som bindande för byggnadsnämnden. När avsikten är att så skall bli fallet är det enligt kommitténs mening både av formella skäl och i tydlighetens intresse att föredra att anvisningen i stället får formen av en föreskrift, som klart anger att lösningen skall godtas (vilket i och för sig inte behöver hindra att även andra lösningar skulle kunna godtas). I detta sammanhang vill kommittén påpeka att den nuvarande ordningen innebär en viss risk för att en myndighet förbiser att subdelegation enligt 8 kap. regeringsformen krävs för att myndigheter skall ha befogenhet att meddela bindande bestämmelser. RSV synes i sitt remissyttrande främst vända sig mot att decentraliseringsutredningen beskriver allmänna råd som något som underordnade myndigheter och allmänheten efter eget behag kan följa eller avstå från att följa. Kommittén, som noterar att RSV sätter likhetstecken mellan anvisningar och allmänna råd. har full förståelse för vad RSV anför om vikten av likformighet och rättvisa i beslutsfattandet. Kommittén hänvisar i denna del till vad som nyss har anförts med anledning av planverkets remissyttrande. I förarbetena till kungörandelagstiftningen rekommenderas beteckningen anvisningar eller föreskrifter med anvisningar för sådana regler som avses främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller bidra till en

och råd 145

SOU 1080:10 Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar

utveckling i viss riktning av praxis. Sådana anvisningar binder enligt föredraganden inte formellt de myndigheter som har att tillämpa den bakomliggande författningen men de ger inte berörda enskilda möjlighet att välja andra vägar än de som anges i anvisningarna och skiljer sig härigenom från de allmänna råden. Kommittén vill till en början sätta i fråga om det kan vara helt invändningsfritt att en regel är ”mera bindande för den enskilde än för de myndigheter som har att tillämpa regelsystemet på området. När det gäller regler av det slag som föredraganden syftade på finns enligt kommitténs mening flera vägar som kan användas, om begreppet anvisningar slopas. Regeln kan betecknas som ett allmänt råd men få en sådan utformning att det framgår att myndigheten starkt rekommenderar den ordning som regeln anger. När detta inte anses lämpligt kan regeln antingen ges formen av en bindande föreskrift eller tas in som en ”bör-regel bland bindande föreskrifter i en författning. Beträffande den sist angivna möjligheten vill kommittén hänvisa till vad föredraganden i prop. 1975/ 76: 112 anför om att hinder inte möter mot att man i en författning tar in regler av denna typ (prop. s. 66). Med allmänna råd avses, som förut nämnts, enligt l § författningssamlingsförordningen, sådana rekommendationer av en central förvaltningsmyndighet om tillämpningen av en författning som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden men som inte utesluter andra handlingssätt. Om man vill hårddra denna defintion, kan man säga att en regel som avses utesluta andra handlingssätt rimligtvis bör betecknas som en (bindande) föreskrift och inte som en anvisning. Kommittén kan inte finna annat än att begreppet anvisningar mycket väl kan undvaras. Eftersom det är ytterst angeläget att det skapas klarhet i fråga om vilka regler som är bindande och vilka som endast är rådgivande, föreslår kommittén att begreppet anvisningar avskaffas. Eftersom begreppet anvisningar inte är författningsreglerat på annat sätt än att det i vissa myndighetsinstruktioner och andra författningar anges att en myndighet kan utfärda anvisningar. synes det lämpligast att begreppet avskaffas genom att myndigheterna genom en särskild förordning åläggs skyldighet att omforma sina anvisningar till föreskrifter eller allmänna råd. Förslag till en sådan förordning redovisas i bilaga. Sedan förordningen har trätt i kraft, krävs det att varje myndighet går igenom sina anvisningar för att ändra det som tidigare har rubricerats som anvisningar till föreskrifter eller allmänna råd. Kommittén är medveten om att en sådan genomgång för vissa myndigheter kan komma att innebära ett tidsödande och omfattande arbete. För att arbetet inte skall bli onödigt betungande för myndigheterna föreslår kommittén att översynen skall få ske under en treårsperiod. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla att det för den rätta förståelsen av en regels karaktär är väsentligt inte bara att regeln rubriceras på ett riktigt sätt utan också att den utformas så att det klart framgår om fråga är om en bindande föreskrift, en allmän rekommendation eller om en regel som skall följas om inte särskilda omständigheter föranleder annat. En konsekvent tillämpning av den föreslagna terminologin kan kräva ändringar i de berörda myndigheternas instruktioner och i andra regeringsförfattningar. Enligt kommitténs mening bör det ankomma på regeringen att

146 Begränsning av myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd

genomföra dessa ändringar. Kommittén föreslår därför att ikraftträdandet av den förslagna förordningen bestäms så att de olika fackdepartementen dessförinnan hinner utarbeta förslag till de författningsändringar som behövs. I samband med arbetet rörande myndigheternas föreskrifter. anvisningar och allmänna råd har kommittén noterat att några myndigheter inte publicerar sina regler på det sätt som föreskrivs i författningssamlingsförordningen. Kommittén vill därför understryka vikten av att föreskrifterna i författningssamlingsförordningen efterlevs. statsmakterna har i olika sammanhang angett allmänna mål för olika

verksamheter. Bl. a. har vid 1978/79 års riksmöte beslut fattats om ett

allmänt decentraliseringsmål. Myndigheterna skall inom sina resp. områden främja decentraliseringsåtgärder. Bestämmelser härom har införts i 4§ allmänna verksstadgan (19651600, ändrad senast 1979:530). Sedan tidigare gäller att myndigheterna i sin anvisningsverksamhet gentemot kommuner och landstingskommuner har att följa den s. k. begränsningskungörelsen. Enligt denna får myndigheterna inte utan regeringens godkännande ge ändrade eller nya föreskrifter. anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i den av föreskrifterna m. m. berörda verksamheten. Frågan om den inverkan på den kommunala självstyrelsen som föreskrifter och allmänna råd från statliga myndigheter får har hittills inte övervägts närmare. Det översynsarbete i fråga om gällande föreskrifter som har påbörjats i enlighet med regeringens beslut får ses som en engångsinsats för att i efterhand kontrollera och ev. ändra sådana föreskrifter m. m. som kan innebära en onödig begränsning av den kommunala självstyrelsen. Det är självfallet möjligt att genomföra liknande översyner även i fortsättningen. Riksrevisionsverket (RRV) har enligt sin instruktion att följa myndigheternas tillämpning av begränsningskungörelsen. RRV har därvid funnit att kungörelsen inte efterlevs på ett tillfredsställande sätt. Verket har därför utarbetat en promemoria för att underlätta myndigheternas tillämpning av kungörelsen. Berörda myndigheter har beretts tillfälle att yttra sig över promemorian. Avsikten är att materialet skall ingå i RRV:s fortsatta arbete med att ta fram konkreta riktlinjer och metodanvisningar. RRV konstaterade i de ingående undersökningar av vissa myndigheters normverksamhet som gjordes under åren 1974-1977 att ett stort antal föreskrifter, anvisningar och råd hade utfärdats. Underlaget för dessa föreskrifter m. m. var ofullständigt dokumenterat, vilket försvårade kontrollen av begränsningskungörelsens tillämpning. Vid undersökningarna har flera exempel framkommit på kostnadshöjande normer, som borde ha underställts regeringens prövning. Att detta inte gjorts har uppgetts bero på svårigheter att tolka begränsningskungörelsen. I nästan alla RRV:s yttranden över förslag till normer har verket ansett att förslagets konsekvenser varit otillräckligt belysta. I en av RRV särskild framställd rapport konstaterades sammanfattnings- VIS EI att myndigheterna i otillräcklig grad prövar behovet av nya normer

Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd 147

ekonomiska konse- D att myndigheterna sällan utreder normförslagens kvenser El att få normförslag underställs regeringens prövning enligt begränsnings-

kungörelsen D att myndigheternas och utvärdering av normernas effekter är uppföljning otillräcklig.

I rapporten konstaterades även att flertalet myndigheter som en följd av de skärpningar i kungörelsen som beslutades år 1977 (SFS 1977:629) avsåg att mer restriktivt om nya normer i samband med verksamhetspröva frågan planeringen och mer noggrant utreda kostnadskonsekvenserna. Några myndigheter föreföll dock vara helt negativa till att göra sådana utredningar, liksom till att underställa kostnadshöjande regler regeringens prövning. Några tecken på en förbättrad efterlevnad av begränsningskungörelsen har RRV inte kunnat märka under åren 1978 och 1979. Många myndigheter försöker enligt RRV alltjämt att på olika sätt kringgå kungörelsen genom att som en viss regel medför är en direkt av hävda att de kostnadsökningar följd eller att regeln endast innebär en anpassning till riksdags- regeringsbeslut, att berörda regeln eller att denna endast är att praxis. parter godkänt betrakta som sådan information som avses i 1 a § kungörelsen. RRV har även undersökt orsakerna till den bristande efterlevnaden av RRV konstaterade i sin promemoria att kraven på kostnadskungörelsen. m. m. innebar visst merarbete för myndigheterna och att utredningar underställningsskyldigheten minskade myndigheternas självständighet. Myndigheterna saknade därför motivation att efterleva begränsningskungörelsen. Syftet med RRV:s promemoria är att förbättra efterlevnaden av kungörelsen. för hur myndigheterna RRV:s Den utgör en allmän vägledning enligt bör och tolka Där redovisas bl. a. uppfattning tillämpa kungörelsen. planering av normeringsverksamheten och metoder för kostnadsberäkningar av normers kostnadsmåssiga konsekvenser. kommitténs kan det ifrågasättas om de förslag till Enligt uppfattning som RRV lämnar i promemorian är tillräckliga för att man skall åtgärder kunna komma till rätta med de problem som redovisas i rapporten. De samhällsekonomiska konsekvenser som förorsakas av olika former av statskontroll över kommuner och landstingskommuner kan vara mycket En allsidig bedömning av de konsekvenser olika svåra att objektivt bedöma. föreskrifter och allmänna råd kan föra med sig kan endast ske i samråd med dem som berörs eller företrädare för dessa. föreskrifter och råd kan medföra i den Att myndigheternas begränsningar kommunala är enligt kommitténs uppfattning på samma sätt självstyrelsen som befarade i den verksamhet som berörs ett tungt kostnadsökningar rätt att meddela föreskrifter och vägande skäl att begränsa myndigheternas råd. Kommittén anser därför att begränsningskungörelsen bör ändras så att det liksom kostnadsaspekterna skall beaktas anges att statskontrollaspekterna när föreskrifter och allmänna råd utfärdas. rutiner i anslutning till När det gäller samråd om regler för administrativa ansökan, och kontroll av statsbidrag har de erfarenheter som utbetalning

148 Begränsviirzg av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd SOU 1930:10

kommittén vunnit under utredningsarbetet gett vid handen att myndigheternas kontakter med företrädarna för kommunerna och landstingskommunerna varit otillräckliga. Kommittén anser att förutsättningarna för att nä dels en bättre samordning beträffande bl. a. rekvisitions- och utbetalningsförfztrzmden. dels en enklare administration i övrigt i anslutning till hanteringen av statsbidragsärendena bör förbättras på olika sätt. Kommittén föreslår därför att begränsningskungörelsen kompletteras med en ny paragraf där det anges att myndigheterna skall samråda med företrädare för kommunerna eller landstingskommunerna innan beslut fattas om nya eller ändrade föreskrifter eller råd som gäller administrationen i samband med statsbidragshztnteringen. Sammanfattningsvis innebär kommitténs förslag att begreppet anvisningar avskaffas genom en särskild förordning. att myndigheterna åläggs att ta bort sådana föreskrifter och allmänna råd som innebär en onödig statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner samt att det i begränsningskungörelsen anges att även statskontrollaspekterna skall beaktas när föreskrifter och allmänna råd utfärdas och att myndigheterna skall samråda med företrädare för kommunerna eller landstingskotnmtnrerna. innan beslut fattas om nya eller ändrade föreskrifter eller råd som gäller administrationen i samband med statsbidragshanteringen. Författningsförslag redovisas i bilaga 6 :5 resp. 6:6.

149 S()U msn: 10

-

8 Fortsatt

utvecklingsarbete

Ett villkor för att de reformer som beslutats av regering och riksdag skall kunna föras ut till människorna på avsett sätt år att det finns en väl fungerande samhällsappztrzit. När medborgarna ställer krav på insatser av samhället riktar sig deras krav ofta inte mot något speciellt samhållsorgan. l stället betraktas samhället som en helhet där staten. kommunerna och landstingskommunerna ingår och samarbetar. Samhållsbyggandet är således enligt kommitténs uppfattning lika mycket kommunernas och landstingskommunernas som statens uppgift. Den offentliga verksamheten är således att betrakta som något sammanfallande helt med en långtgående samordning av de olika samhällsorganens verksamhet. En annan grundläggande förutsättning för reformpolitiken är att det råder balans i samhällsekonomin mellan anspråk och resurser. Den kommunala självstyrelsen är den form av decentraliserad samhällsförvaltning som kommit att betraktas som ett nödvändigt fundament i den svenska demokratin. Genom den kan demokratins idé om människornas medinflytande på zingelägenheter som berör dem förverkligas i vid omfattning. Kommunerna och landstingskommunerna måste ha en stark ställning om samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda människorna. Från demokratiska utgångspunkter är det därför väsentligt att den kommunala självstyrelsen garanteras ett betydande reellt innehåll. Det är enligt kommitténs uppfattning angeläget att kommunerna och landstingskommunerna har en betydande handlingsfrihet inom de ramar som statsmakterna drar upp. Det är emellertid uppenbart att många kommunala beslut har verkningar inte bara för den egna kommunens resp. landstingskommunens medlemmar. De enskilda människorna har krav på rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Staten måste därför kunna påverka - och i viss mån också styra - den kommunala verksamheten. Därtill kommer ett statligt intresse att i viss utsträckning åstadkomma enhetlighet i den kommunala verksamhetens utformning och innehåll och därmed likställighet mellan medborgarna i samhället oavsett var i landet de bor. Vad här sagts får emellertid enligt kommitténs mening inte utgöra hinder för kommunerna att göra avvägningar och prioriteringar rörande de olika verksamhetsgrenarnas omfattning och den kommunala servicens inriktning. Lokala förhållanden skillnader i behov - kan göra det motiverat med relativt stora kommunala satsningar inom ett visst verksamhetsområde på bekostnad av servicen inom ett annat område. Kravet på enhetlighet i den kommunala verksamhetens

Fortsatt SOU W011”

j 150 utvecklingsarbete

utformning och innehåll aktualiserar frågan om lämpliga styrmedel från statens sida och i vilken grad de bör användas. Enligt statskontrollkommitténs uppfattning är det naturligt att staten vid frivilliga överläggningar med representanter för kommuner och landstingskommuner tar upp viktiga kommunala avvägningsfrågor till diskussion. Vidare kan statsmakterna även i fortsättningen förutsättas vilja påverka de kommunala prioriteringarna såsom har skett när riksdagen har tagit ställning till exempelvis utbyggnaden av barnomsorgen. Det är dock knappast möjligt att ställa upp någon allmängiltig princip som kan tillämpas vid ställningstaganden till utformningen av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. En avvägning mellan delvis motstridiga intressen måste komma till stånd vid varje tillfälle. Med hänsyn till att en avvägning måste ske av varje enskild fråga om minskad statskontroll mellan olika intressen är det enligt statskontrollkommittén inte möjligt att i ett sammanhang genomföra omfattande reformer av

den statliga tillsyns- och kontrollfunktionen. Därtill är den kommunala och

landstingskommunala verksamheten alltför omfattande och komplex. Förändringarna bör i stället ske successivt i takt med samhällsbyggandet i övrigt. Statskontrollkommittén har genom sitt arbete visat hur en successiv reformering av formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner kan bedrivas. För att förändringsarbetet i fortsättningen skall kunna göras med nödvändig överblick och fasthet bör det enligt statskontrollkommitténs uppfattning ske samordnat samt i etablerade former. Arbetet måste kunna omfatta hela det kommunala och landstingskommunala verksamhetsområdet och bedrivas på alla nivåer i förvaltningen. För ett samlat grepp på statskontrollfrâgorna krävs det vidare en central politisk samordning. Enligt statskontrollkommitténs uppfattning är det nödvändigt att en samordnande bevakning av formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna sker inom regeringskansliet. Det är angeläget att tillräckliga resurser avdelas för den uppgiften. Frågor som rör stora delar av kommunernas och landstingskommunernas verksamheter utreds av olika statliga kommittéer. I direktiven för vissa kommittéer har det angetts att omfattningen av den statliga tillsynen och kontrollen på resp. område skall prövas med syfte att föreslå begränsningar. Utredningsuppdrag med denna inriktning har givits bl. a. skoladministrativa kommittén (U 1978:17) och länsdemokratikommittén (Kn 1976:04). Flera statliga kommittéer har framlagt förslag om lättnader i statskontrollen. Hit hör utredningen (U 1972:06) om skolan, staten och kommunerna. hälsovårdsstadgeutredningen (S 1974:08), hälso- och sjukvårdsutredningen (S

1975:04) samt utredningen (Fi 1976:06) om kommunernas ekonomi.

Frågan om förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter bör enligt statskontrollkommitténs mening normalt prövas i samband med att sakområdet utreds. Detta kan, som kommittén tidigare diskuterat. ske inom de statliga myndigheterna i samband med översyn av myndigheternas föreskrifter och råd eller då nya föreskrifter och råd utarbetas. Det bör även regelmässigt ske i samband med att en statlig kommitté utreder ett sakområde som berör kommunerna eller landstingskommunerna. I kommittéer och utredare -

tilläggsdirektiv (Dir 1978:40) till samtliga

beslutade vid regeringssammanträde den 20 april 1978 - angående finansie-

Fortsatt tztvecklirzgsarbete 151

ring av reformer framhåller föredragande departementschefen att många kommittéers förslag ofta är av den arten att ett genomförande påverkar statsbudgeten. Mot bakgrund av den statsfinansiellzi situationen anges det att något utrymme för genomförande av kostnadskrävztnde förslag inte kommer att föreligga under de närmaste åren. Därför, framhåller departementscitefen. bör kommittéerna noga överväga hur eventuella kostnadskrävande förslag skall kunna finansieras genom omprövning av pågående verksamhet och omfördelning av befintliga resurser inom det område kommitténs förslag avser. Kommittéerna bör också enligt direktiven så omsorgsfullt som möjligt belysa de indirekta effekter i form av exempelvis ökad administration och byråkrati för myndigheter och enskilda som förslagen kan medföra. Den 14 december 1978 ändrades bl. a. 13 § i kommittéförordningen (1976: l 19) innebärande att det i betänkande bör redovisas en beräkning av kostnaderna för att genomföra kommitténs förslag. Enligt statskontrollkommitténs uppfattning är det av utomordentligt stor vikt att även effekterna av olika kommittéförslag när det gäller den kommunala handlingsfriheten redovisas i betänkande. Det finns fler skäl till en sådan ordning. Ett viktigt skäl är att den kommunala självstyrelsen från demokratiska utgångspunkter har ett egenvärde som alltid kräver speciell uppmärksamhet. Ett annat är att olika former av statlig detaljkontroll över kommunerna och landstingskommunerna ofta får indirekta effekter i form av ökad adminstration och byråkrati för såväl de kommunala som statliga myndigheterna. Möjligheten för kommunerna eller landstingskommunerna att utan statlig detaljstyrning anpassa genomförandet av en reform till de lokala förutsättningarna och villkoren leder ofta till bästa möjliga utnyttjande av de samhälleliga resurserna. De former som väljs för samverkan mellan stat och kommun påverkar således såväl den demokratiska processen som den statsfinansiella situationen. Ett obligatoriskt krav för kommittéer och särskilda utredare att redovisa de effekter på den kommunala handlingsfriheten som kommittéförslagen medför ger också möjlighet att på ett samordnat sätt inom regeringskansliet bevaka formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna. Tilläggsdirektiv i denna fråga bör därför utfärdas till samtliga kommittéer. Statskontrollkommittén föreslår även att kommittéförordningen (1976:119) ändras så att det i betänkanden som behandlar kommunala och landstingskommunala områden skall redovisas en bedömning av effekterna på den kommunala handlingsfriheten som kommitténs förslag medför. Författningsförslag redovisas i bilaga 6:7. Arbetet med att reformera formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner måste också bedrivas på ett sådant sätt att detaljproblemen fortlöpande kan lösas. De centrala ämbetsverken har en överblick inom sina sektorer som är väsentlig för att arbetet skall kunna utföras med nödvändig fasthet. Statskontrollkommittén föreslår att de centrala ämbetsverken genom tillägg i allmänna verksstadgan (1965:600) ges i uppgift att inom sina områden verka för att öka den kommunala självstyrelsen. Författningsförslag redovisas i bilaga 6:8.

l om minskad statskontroll

Bilaga Utredning

över kommunerna och

landstingskommunerna

Direktiv för statskontrollkommittén meddelades av regeringen den 22 december 1976 och har följande lydelse.

Den kommunala sj älvstyrelsen är av stor betydelse för värt lands styrelseskick. Genom att väsentliga santháillsuppgifter decentraliseras till kommunerna och landstingskommunerna kan former skapas för ett aktivt medborgarinflytande. Det är mot den bakgrunden angeläget att atgärder vidtas för att stärka kommunernas och landstingskommunernas roll i samhället. Statsmakterna har det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och uppgifter. De måste därför ange ramarna för kommunernas och landstingskommunernas befogenheter. Statlig tillsyn och kontroll kan inte heller undvaras. Utvecklingen gick under lång tid i riktning mot en allt starkare statlig detaljstyrning. På detta sätt urholkades den kommunala sjåilvstyrelsen. Under de senaste decennierna har förutsättningarna för att öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihct i hög grad förbättrats. De har numera resurser att självständigt handha de uppgifter som har lagts på dem. Det är därför en angelägen uppgift att öka den kommunala handlingsfriheten och därmed ge den kommunala självstyrelsen ett större reellt innehåll. Under senare år har reformer genomförts på olika områden för att minska den statliga detaljregleringen. Exempel härpå utgör beslut vid 1969 och 1972 års riksdagar om att begränsa kommuns understiillningsskyldighet i vissa ärenden (prop. 1969:63. KU l9ö9z44, rskr 1969:405 och prop. 1972:12. KU 1972:11. rskr 1972:45). lnom kommundepartementet har ett fortlöpande översynsarbete bedrivits i syfte att mönstra ut sådana föreskrifter om statlig tillsyn och kontroll som inte längre behövs. Som ett led i detta arbete har i en proposition (l97ñ/77zl) lagts fram förslag som avses öka kommunernas och landstingskommunernzis möjligheter att anpassa organisation och arbetsformer efter skiftande lokala förhållanden och behov. Det är enligt min mening angeläget att en samlad översyn nu görs av statens tillsynsoch kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna. Jag vill därför föreslå att en kommitté tillsätts med uppgift att pröva vilka ytterligare förändringar som kan göras för att i detta avseende starka den kommunala sjalvstyrelscn. Syftet med översynen bör vara att mönstra ut sådana detaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och Iandstingskommunala organens ställning och resurser inte längre är nödvändiga. Det finns enligt min mening flera motiv för att på detta sätt decentralisera ansvar och befogenheter. statsförvaltningen kan zivlzistzis arbetsuppgifter och fä bättre tid för planering och andra (övergripande fragor. Frzin demokratisk synpunkt är en förstärkning av kommunernas och landstingskommunernas roll i beslutsfattandet av stor vikt för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda människorna. I utredningsarbetet bör synpunkter av detta slag vaga tungt. Samtidigt mäste självfallet kraven på samordning och likformighet i samhiillsarbetet

154 Bilaga 1 SOU 1980:11)

beaktas. Det är exempelvis nödvändigt att statsmakterna meddelar bestämntelser av olika slag för att uppnå övergripande mål i fråga om rättssäkerhet. sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över. kommuner och landstingskommuner måste enligt min mening en avvägning mellan delvis motstridiga intressen göras i varje särskilt fall. Kommittén bör göra det möjligt för kommuner och landstingskommuner att under arbetets gång framföra synpunkter och önskemål om förenklingar. Det är väsentligt att de kommunala självstyrelseorgzinens kunskap och erfarenheter av kontakter med statliga tillsynsmyndigheter tas till vara i utredningsarbetet. Med utgångspunkt häri bör kommittén kartlägga och behandla olika former av statlig tillsyn och kontroll. Särskild uppmärksamhet bör ägnas beslut som kräver fastställelseprövning av regeringen eller statlig myndighet. I prop. 1976/7721 har en genomgång i detta hänseende gjorts beträffande kommunerna och förslag lagts fram om begränsningar i underställningsskyldigheten. Förutsättningar finns enligt min bedömning för att i ökad utsträckning låta de kommunala självstyrelseorganen avgöra frågor i vilka beslutanderätten f. n. är delad mellan statliga och kommunala eller landstingskommunalzt myndigheter. Frågor som rör stora delar av kommunernas och landstingskommuncrnas verksamheter utreds av olika statliga kommittéer. l direktiven för vissa kommittéer anges att omfattningen av den statliga tillsynen och kontrollen på resp. område skall prövas med syfte att föreslå begränsningar. Utredningsuppdrag med denna inriktning har bl. a. utredningen (U 1972:06) om skolan, staten ooch kommunerna. hälsovårdsstadgeutredningen (S 1974:08) och hälso- och sjukvårdsutredningen (S 1975:04). Vidare har utredningen (Fi 1976:06) om kommunernas ekonomi i uppdrag att behandla frågan om övergång till mera generella former för statsbidragsgivningen. Frågan om förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter bör normalt prövas i samband med att sakområdet utreds. Den kommitté som jag har förordat i det föregående bör därför i första hand överväga förändringar som framstår som särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden om andra förändringar inom ett visst sakområdc. Kommittén bör självfallet samråda med de kommittéer som utreder särskilda kommunala och landstingskommunala verksamhetssektorer. Ett fortlöpande samråd bör ske med decentraliseringsutredningen (Kn 1975:01). En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd. Grunden för myndigheternas befogenheter i detta avseende finns bl. a. i resp. myndighets instruktion samt i lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden. En begränsning av myndigheternas rätt härvidlag har införts genom en särskild kungörelse (1970:641). l denna föreskrivs att myndighet inte utan regeringens medgivande får ge ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i väsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar. Det ankommer på riksrevisionsverket att inom ramen för den förvaltningsrevision som verket bedriver följa de verksamheter som berörs av kungörelsen samt därvid bedöma de kostnadsmässiga konsekvenserna. Det är enligt min mening också angeläget att ägna myndigheternas föreskrifter m. m. uppmärksamhet från kommunal självstyrelsesynpunkt. Kommittén bör därför behandla de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll av kommuner och landstingskommuner i syfte att avveckla föreskrifter. anvisningar och råd som inte längre kan anses behövliga. Kommittén bör lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av kommitténs överväganden. Det bör dock inte vara en uppgift för kommittén att utarbeta förslag till ändringar av myndigheternas föreskrifter m. m.

155 sou 1980:10

2 om formerna för

Bilaga Något

statskontrollen i Finland och Norge

l Finland

l .l Lagstiftning kan nämnas att den finska förvaltningens uppbyggnad har stora Inledningsvis likheter med den svenska. Kommunernas förvaltning skall enligt Finlands basera självstyrelse. Denna författning sig på kommunmedlemmarnas självstyrelse har dock inte närmare definierats i författningen. I kommunal- - den är från 1976 - finns bestämmelser om lagen gällande lagen kommunalförvaltningens allmänna ställning, uppgifter och funktioner. Bestämmelser om detta finns också i vissa andra lagar. Av dessa kan nämnas förrättande av kommunalval. löne- och lagar, som angår kommunindelning. övriga förmåner för kommunalt anställda samt de allmänna grunder enligt vilka statsandelar och statsunderstöd utbetalas. l speciallagstiftning finns också bestämmelser om kommunalförvaltningens uppgifter. Av dessa lagar följer att regeringen och de statliga myndigheterna inte har makt att ingripai kommunalförvaltningen utom inom de gränser. som uttryckligen stadgats i olika lagar.

1.2 Underställning och besvär

[kommunallagen finns stadganden om underställning. Där stadgas i vilka fall ett underställt beslut skall fastställas och på vilken grund det kan lämnas utan fastställelse. Ifall ett underställt beslut inte har tillkommit i oriktig ordning. inte överskrider den myndighets befogenhet, som fattat beslutet. inte är i övrigt och inte är oändamålsenligt, skall beslutet fastställas. I lagstridigt annat fall skall beslutet lämnas utan fastställelse. Ordalydelsen “icke är oändamålsenligt som avsiktligt använts i stadgandet innefattar en viktig poängtering. Strävan har varit att i stadgandet uttrycka. att underställningsmyndigheten inte får kräva att beslutet med säkerhet är ändamålsenligt. Det räcker. att beslutet inte är uppenbarligen oändamålsenligt. Man har på detta sätt sökt beakta den kommunala självbestämmanderätten.

eller fastställelse av vissa kommunala myndigheters beslut

Underställning gäller närmast vissa förvaltningsområdens utvecklingsplaner. vissa reglementen och ordningsstadgor, vissa kommunala avgifter samt organiseringen av skötseln av uppgifterna i vissa fall då man avviker från ifrågavarande lag.

156 Bilaga 2 SOU l*).\llzlll

Statlig myndighet kan inte ändra ett underställt beslut. utan den kommunala myndigheten skall själv få besluta om ändringen. Justerande rättelser är clock tillåtna. Förutom rörande stadgandenzi underställning finns det stadgandcn. enligt vilka kommunal myndighets beslut mäste godkännas av vederbörançlc statlig myndighet. Härvid tillämpas andra principerän i fråga om underställning och fastställelse. (Eodkáinnzinde kan ges även genom att tillfoga villkor och rcservationer eller sä att godkáinnzindet gåiller endast för en dcl av lucslutet. o. dyl. Enligt kommunallagen skall det i varje kommun godkännas en plan för bl. a. skötseln av kommunens och ekonomi förvaltning och lokaliscringen av funktionerna i kommunen. Planen skall göras upp för minst fem ar framat. Den skall med jämna mellanrum justeras. Denna s. k. kommunplzm är en allmän och koordinerande plan. som uttryckligen skall tjäna kommunalför- Den behöver inte fastställas valtningen. eller godkännas av statlig myintlighet. Kommunplaneringen styrs av kommunernas centralorganisationci* i samarbete med vederbörande ministerier och centrala åimbetsverk. l praktiken utgör den även ur statsförvaltningens synpunkt en ytterst viktig del av den offentliga förvaltningens planeringssystent i Finland. När det dåiremot gäller olika skall kommunerna förvaltningsomräden enligt de lagar, som gäller för dessa. godkänna sektorplaner. De flesta av dessa skall underställas vederbörande statlig myndighet för godkännande eller fastställelse. Sektorplanerna skall anpassas till kommunplzineri. Som huvudregel gåiller att ändring av beslut inom kommunalförvaltningen sker genom kommunalbesvär.

1.3 Statsandelar och statsunderstöd

I Finland spelar statsandelarna och statsunderstöden en mycket viktig roll i kommunernas ekonomi. För de flesta av de kostnader som föranleds av lagstadgade uppgifter erläggs statsandelar. Statsandelar bestäms på lagstadgade grunder. Därutöver erläggs vissa statsunderstöd enligt prövning. Statsunderstödens betydelse är i praktiken stor för de kommuner. som är i en väsentligt sämre ekonomisk situation än Övriga kommuner. Beträffande statsandelar och statsunderstöd finns en särskild lag, lag om statsandelar och statsunderstöd åt kommuner och kommunalförbund av den 19 januari 1973. Lagens bestämmelser gäller om inte annat är stadgat i annan lag eller med stöd av annan lag. Den reglerar bl. a. ansökningsförfarandet. förutsättningarna för förskott. tid för utbetalning m. m. Enligt uppgift från företrädare för inrikesdepartementetoch kommunförbunden i Finland tillämpas lagen i praktiken sällan eftersom det i stor utsträckning meddelats avvikande bestämmelser beträffande statsandelar och statsunderstöd.

1.4 Statliga myndigheters bestämmelser. och

cmvisnirzgar rekommendationer

I allmänhet är statliga myndigheters tillsyn över skötseln av kommunalförvaltningen och kommunalhushållningen mycket lindrig i Finland. Det

SOU l980zl0 Bilaga 2 l57

ankommer på länsstyrelserna att följa hur kommunalförvaltningen sköts. men de kan sällan ge ens anvisningar eller bestämmelser om detta. Ett är de fall. då kommun eller kommunalförbund undantag eller någon av dess myndigheter tydligt förfar lagstridigt eller försummar sina uppgifter. Då kan länsstyrelsen genom att använda administrativa tvångsmedel, närmast vite. tvinga vederbörande att upphöra med det lagstridigzi förfarandet eller att gottgöra försummelsen. I praktiken har det under de senaste årtiondena ytterst sällan skett. att man varit tvungen att tillgripa ett sådant förfarande. lnom olika förvaltningsområden går däremot ofta tillsynen över kommunalftärvziltningen längre. Vederbörande statliga myndigheter leder kommunalförvaltningcn i fråga om skötseln av dess spccialuppgifter genom ;allmänna anvisningar och även genom bestämmelser samt inom ramen för sin kontrollverksamhet m. m. l detta sammanhang kan nämnas. att i Finland har regeringen och kommunernas centralorganisationer gett kommunalförvaltningen gemensamma rekommendationer om de principer. som skall beaktas vid skötseln av den offentliga hushållningen och målsättningarna rörande dämpningen av utgifternas tillväxt m. m. Dessa rekommendationer är inte bindande för kommuner och kommunalförbund. l praktiken har man dock allmänt sökt beakta dem.

2 Norge

2.1 Allmänt Statens styrning över kommunerna är av tradition stark i Norge. l Norge finns omkring 300 kommuner. Av dessa har 50 Ya under 5 000 invånare. Dessa två skäl åberopas som skäl för att bibehålla den starka statskontrollen över kommunerna. En statskontroll av kommunerna har dessutom varit nödvändig för att från statens sida kontrollera utbyggnaden av ett starkt rcformprogram under 1900-talet. Styrningen kan sägas ske på olika sätt nämligen dels legal styrning. dels ekonomisk styrning. dels styrning genom statlig representation i kommunala organ och dels styrning i efterhand i form av granskning av planer och genom besvärsprövning. Den legala styrningen skeri flera olika former. l speciallagstiftningen finns ofta bestämmelser som begränsar kommunernas handlingsfrihet i olika hänseenden. Vidare föreskriver speciallagstiftningen vanligen att kommunens beslut skall underställas statlig myndighet. [detta sammanhang kan också nämnas de föreskrifter om den kommunala verksamheten. som ges ut från departementen. Den ekonomiska styrningen sker bl. a. genom statsbidrag och underställning av kommunens beslut om att ta upp lån. I speciallagstiftningen finns ofta bestämmelser om att det skall finnas statliga representanter i de kommunala nämnderna. Därutöver tillsätter staten vissa funktionärer i kommunerna. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas att staten tillsätter hamnfogde och skoldirektör.

158 Bilaga 2 SOU IUHU: lll

Trots att statskontrollen i Norge ur formell synpunkt är mycket stark fungerar kontrollapparaten smidigt. Detta får till följd att statskontmlleit av kommunerna inte upplevs som särskilt besvärande.

2.2 Lagstiftning

Styrelsen över kommunerna regleras av lov om styret i herreds- og bykommunerne av den 12 november 1954. Lagen reglerar sådana kommunala angelägenheter som inte regleras på annat sätt i särskilda lagar. Däremot finns ingen lag med uttryckliga bestämmelser om uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Det finns dock en mängd speciallagzir som reglerar uppgifterna för speciella förvaltningsområden. [kommunallagen anges att varje kommun i sin helhet lyder under ett fylke. Ett fylke kan jämställas med ett län. Fylkesmannen är regeringens representant i fylket. Motsvarigheten till kommunfullmäktige, kommuncstyre, har beskattningsrätt och sköter tillsammans med formannskapet. som kan sägas motsvara kommunstyrelsen, kommunernas angelägenheter. allt inom de gränser gällande lagar anger. lett särskilt kapitel regleras statens tillsyn över kommunernas förvaltning. Där anges att kommunala beslut inte blir giltiga innan konungen har godkänt dem. Denna befogenhet har dock delegerats till fylkesmannen. Detta gäller vissa beslut som rör kommunens ekonomi t. ex. rätt att ta upp lån eller andra ekonomiska förpliktelser. Sådana beslut som skall godkännas av konungen skall skickas till fylkesmannen tillsammans med övriga dokument som är nödvändiga för godkännande. Fylkesmannen kan förklara beslut ogiltiga i två fall. Det ena är när beslutande kommunala myndigheter överskridit sin kompetens. Det andra är när beslut tillkommit med åsidosättande av lag eller * författning. Vissa kommunala beslut kräver tvåtredjedels majoritet. Har beslutet inte uppnått sådan majoritet vid förnyad omröstning finns regler om att minoriteten kan kräva att beslutet underställs. Inom de specialreglerade områdena sker underställning av så gott som samtliga beslut. Kommunerna har också skyldighet att upprätta planer inom olika områden. Fylkeskommunen svarar sedan för samordningen av de kommunala planerna och de sektoriella statliga planerna. Är kommunerna och fylkeskommunerna inte överens om utformningen av dessa planer överlämnas frågan om hur planerna skall vara utformade till staten.

sou 1980:10 159

3 Svenska kommunförbundets och

Bilaga Landstingsförbundets organisation

Svenska kommunförbundet

Kommunförbundets högsta beslutande organ är kongressen. Genom denna utövar medlemmarna sitt inflytande över förbundet och anger riktlinjerna för det kommande arbetet. Kongressen sammanträder vart tredje år. året efter det år då kommunalval hållits. sammansättningen av kongressen, styrelsen och andra organ skall så väl som möjligt spegla den politiska ställningen i kommunerna. Ordinarie kongress väljer styrelse och revisorer samt fastställer ett tak för förbundsavgiften. Styrelsen består av 21 ledamöter och lika många suppleanter, valda för en 3-årsperiod. Styrelsen väljer inom sig ordförande och vice ordförande. Vidare utser styrelsen en förhandlingsdelegation bestående av 21 ledamöter som skall representera förbundsmedlemmarna vid förhandlingar med de kommunalanställdas fackliga organisationer. Förbundet har f. n. ytterligare nio delegationer som utses av styrelsen. Dessa har ingen beslutsrätt. utan har enbart beredande uppgifter för styrelsen. Dessa delegationer är fritidsdelegationen hälsovårdsdelegationen kulturdelegationen plandelegationen räddningstjänstdelegationen skoldelegationen socialdelegationen trafikdelegationen utbildningsdelegationen Styrelsen har utsett ett beredningsutskott för budgetfrågor. valärenden m. m. samt ett energiutskott. Kommunförbundet har vidare en organisation på regional nivå länsavdelningarna - med uppgift att verka för kontakt och samverkan mellan kommunerna inom länet samt mellan dessa och förbundskansliet. Denna regionala uppbyggnad följer huvudsakligen samma organisationsmönster som den centrala nivån: ett länsmöte minst vart tredje år. året efter kommunalvalet med ombud valda av medlemskommunernas fullmäktige; en av länsmötet utsedd styrelse, som utser delegationer för beredande och verkställande uppgifter.

l 60 Bilaga 3

Även om man bortser från den vart tredje år sammanträdande kongressen är det ett stort antal kommunalpolitiker som är med och bestämmer om förbundets verksamhet. Antalet på den centrala nivån överstiger

uppdrag

100. Därtill kommer länsavdelningarna, med vilka fortlöpande kontakt hålls bl. a. genom två konferenser varje år. där förbundsstyrelsen möter länsavdelningarnas presidier för överläggningar om aktuella frågor av större principiell betydelse. Totalt torde l 000 kommunalpolitiker vara engagerade i förbundets verksamhet centralt och regionalt. Kommunförbundets verksamhet finansieras huvudsakligen av medlemsavgifterna. Medlemskap står öppet för primärkommuner och iir frivilligt. Samtliga 279 kommuner är dock medlemmar. lnom den av kongressen fastlagda ramen för avgiften, f. n. 3.7 öre. kan styrelsen fastställa hur hög årsavgiften skall vara. Avgiften för 1979 och 1980 är 3.4 öre per skattekrona. För specialuppdrag för enskilda kommuner tar förbundet ut en särskild avgift. Detta gäller t. ex. sådana tjänster som kan anses falla utanför ramen för förbundets allmänna service till medlemmarna. t. ex. juridiskt biträde vid rättegång. revision, organisations- och utredningsuppdrag i kommunerna. Kommunförbundets kansli leds av en förbundsdirektör. l förbundets direktioningår förbundsdirektör. vice förbundsdirektör och samtliga avdelningschefer. Kansliets arbete är uppdelat på åtta avdelningar, vilka i sin tur är indelade i sektioner - I kommunalpolitiska avdelningen - II kommunalpolitiska avdelningen juridiska avdelningen - kommunalekonomiska avdelningen organisationsavdelningen personalpolitiska avdelningen i revisionsavdelningen - administrativa avdelningen Förbundet har med länsavdelningarna drygt 1000 anställda. varav omkring hälften är regionalt placerade.

Landstingsförbundet

Landstingsförbundets högsta beslutande organ är kongressen. De olika partiernas representanter i landstingen väljer ombud till landstingsförbundets kongress. Sedan år 1970 sammanträder kongressen varje år, då centrala landstingspolitiska frågor tas upp till diskussion. Året näst efter det allmänna val ägt rum - dvs. vart tredje år - väljer kongressen styrelse och revisorer. Styrelsen består av 17 ordinarie ledamöter och lika många suppleanter. Den nyvalda styrelsen utser i anslutning till förbundskongressen ledamöter i fem beredningar. Den uppgift beredningarna har är att förbereda de frågor som styrelsen har att ta ställning till. Beredningarna är: allmänna beredningen. ekonomiberedningen, socialberedningen. utbildnings- och kulturberedningen samt förhandlingsdelegatio-

sou 1980:10 Bilaga 3 161

nen tillika personalberedningen. Förhandlingsdelegationen har hand om frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare i landstingskommunerna. Landstingsförbundets arbete finansieras till största delen med avgifter från medlemmarna. För verksamhetsåret 1978 är avgiften 3 öre per skattekrona. Medlemmar är de 23 landstingskommunerna samt Göteborgs, Malmö och Gotlands kommuner. De tre kommunerna gick i egenskap av sjukvårdshuvudmiin in i Landstingsförbundet 1977. Landstingsförbundets kansli leds av en förbundsdirektör. Verksamheten är uppdelad på sex avdelningar, vilka i sin tur är indelade i sektioner:

socialavdelningen landstingspolitiska avdelningen utbildnings- och kulturavdelningen personalpolitiska avdelningen landstingsekonomiska avdelningen informationsavdelningen

På landstingsförbundets kansli finns ca 200 anställda.

sou [980210 163

4 Bilaga

Statskontrollutredningen Kommundepartementet

Vid DEFUs besök hos Bodens kommun 1978-12-07 framförde företrädarna för kommunen bl. a. bekymmer med länsstyrelsens handläggande av de statskommunala beredskapsarbetena. I en promemoria som bifogas denna skrivelse har kommunen närmare beskrivit vilka rutiner man anser onödigt krångliga. Då de av kommunen aktualiserade mer faller inom frågeställningarna ramen för statskontrollutredningens direktiv än DEFUs översänder vi härmed kommunens promemoria till utredningen för beaktande.

För DEFU

Dag Hallberg Astrid Ihrmark

Bror Werbell

PM angående rutinerna för statskommunala

beredskapsarbeten (Boden)

A I början av resp. kalenderår görs hos kommunerna en detaljerad planläggning av de investeringsarbeten som kan bli aktuella som statskommunala beredskapsarbeten kommande vinterperiod. B Under våren avstäms arbetena med länsarbetsnämnd och kommunen fastställer formellt beredskapsarbetsprogram. C Resp. förvaltning utarbetar detaljansökningarna med ritningar, objektplaner. finansiering osv. D Ansökningarna inlämnas regelmässigt till länsarbetsnämnden vid midsommartid före semestrarna. E Länsarbetsnämnden remitterar strax därpå ansökningarna till de myndigheter som berörs, i de flesta fall någon av följande myndigheter:

164 Bilaga 4 SOU [980110

Statens Vägverk (Vägförvaltningen) Länsstyrelsen (Naturvårdsenheten) Länsstyrelsen (Planenheten) F Och där blir handlingarna liggande. G Tills september, oktober då vi börjar efterlysa besked eller handläggande tjänsteman på länsstyrelsen finner anledning att begära någon ny eller mindre, ovidkommande. komplettering av ärendet. H Efter mycket tjat, uppvaktningar och betydelselösa detaljkompletteringar behagar handläggande på länsstyrelsen att tillstyrka arbetet till länsarbetsnämnden. där åter handläggningen går snabbt och praktiskt. I Många gånger handläggs ärendet inte färdigt hos remissinstansen och arbetet kommer ej till stånd den aktuella vintern. J (Forts från H) Besluti beredskapsärendena kommer då alltså sent pa aret under tiden oktober-december då alltså arbetena bör vara igång för att ge sysselsättningseffekt. Upphandling av material, entreprenader. etablering m. m. skall då göras med mycket kort varsel.

Slutsats Länsarbetsnämnden och Arbetsmarknadsstyrelsen har väl fungerande och snabba rutiner. Det absolut största besväret med handläggning av beredskapsarbeten är remissinstansernas (Länsstyrelsens planenhet och länsstyrelsens naturvårdsenhet) långsamma och omständliga handläggning. Jag tror att detta beror på att instruktioner saknas för handläggarna som i brist på detta sätter sig ned och detaljgranskar tekniska detaljlösningar av petitesskaraktär. Ansökningarna och handlingarna är ju dock upprättade av dels kommunens tekniker i samråd med övriga förvaltningar och många gånger med biträde av högt kvalificerade tekniska konsulter. Denna detaljgranskning hos länsstyrelsens naturvårdsenhet och planenhet synes vara överflödig och försenar och irriterar ansökningarna onödigt. Om man i en instruktion för länsstyrelsens handläggare kunde föreskriva en sorts skälighetsbedömning av ärendet och i övrigt hänvisa fragor och detaljlösningar, markrätter och planfrågor till kommunernas ansvarsområde vore mycket vunnet. Till syvende och sist är det ju kommunerna som betalar huvudparten av beredskapsarbetena och kommunerna har numera tillgång till mycket kunnig administrativ och teknisk expertis. varför denna detaljgranskning hos länsstyrelsen ej erfordras.

SOU l98ll: l(l 165

5 Bilaga

Centrala statliga myndigheter enligt sändlista

Regeringens uppdrag åt centrala statliga myndigheter att se över föreskrifter, anvisningar och råd som reglerar kommunal och Iandstingskommunal verksamhet l propositionen om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. (prop. l976/77:l) anförde föredragande departementschefen att det bör uppdras åt de centrala statliga myndigheterna att pröva om den statliga tillsynen och detaljkontrollen över kommunerna och landstingskommunerna kan minskas när det gäller myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd. Riksdagen lämnade departementschefens uttalande utan erinran (KU 1976/7725. rskr 148). Utredningen (Kn 1976:06) om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna (statskontrollkommittén) har i en skrivelse till regeringen den 22 maj 1978 hemställt att myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd ses över i syfte att öka den kommunala självstyrelsen. Kommittén anser att resp. myndighet särskilt bör överväga de förslag till förenklingar som har framförts av kommuner och landstingskommuner. Regeringen uppdrar åt de centrala statliga myndigheter vilkas verksamhet berör kommuner och Iandstingskommuner att se över gällande föreskrifter, anvisningar och råd. Utgångspunkten för översynen skall vara att statlig tillsyn och detaljkontroll över kommunerna och landstingskommunerna skall tas bort, när den inte längre kan anses behövlig. Bakgrunden till uppdraget lämnas i bifogade promemoria. Vid översynen skall samråd äga rum med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet samt statskontrollkommittén. Resp. myndighet skall senast den 1 mars 1979 till kommundepartementet redovisa de åtgärder som har vidtagits och de åtgärder som planeras med anledning av uppdraget. På regeringens vägnar

Bertil Hansson Åke Lewensjö

166 Bilaga 5 SOU l98():l(l

Sändlista:

rikspolisstyrelsen kriminalvårdsstyrelsen Centralnämnden för fastighetsdata datainspektionen bokföringsnämnden civilförsvarsstyrelsen socialstyrelsen nämnden för undervisningssjukhusens utbyggande nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader statens vägverk statens trafiksäkerhetsverk Sjöfartsverket luftfartsverket transportnämnden bussbidragsnämnden statistiska centralbyrån kammarkollegiet Statskontoret riksrevisionsverket statens förhandlingsnämnd riksarkivet riksantikvarieämbetet universitets- och högskoleämbetet skolövertyrelsen statens kulturråd lantbruksstyrelsen skogsstyrelsen statens livsmedelsverk fiskeristyrelsen statens jordbruksnämnd statens naturvårdsverk produktkontrollnämnden statens strålskyddsinstitut generaltullstyrelsen konsumentverket Överstyrelsen för ekonomiskt försvar arbetsmarknadsstyrelsen arbetarskyddsstyrelsen statens invandrarverk bostadsstyrelsen statens planverk statens lantmäteriverk statens industriverk statens kärnkraftinspektion statens brandnämnd länsstyrelsernas organisationsnämnd riksnämnden för kommunal beredskap

Bilaga 5 167

För kännedom:

statsrådsberedningen samtliga departement förvaltningsutredningen (B 1977:01) decentraliseringsutredningen (Kn 1975:01) byråkratiutredningen (Kn 1976:05) statskontrollkommittén (Kn 1976:06) samtliga kommuner samtliga landstingskommuner Landstingsförbundet Svenska kommunförbundet

SOU 198010

.Bilagaö Författningsförslag

6.1 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977:179) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 6 § kommunallagen (1977: 179) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap. 6§ Kommun och landstingskommun Kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfonder får avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel får tagas och driftfonder. Fondmedel får tas i i anspråk för annat ändamål än det anspråk för annat ändamål än det som fonden avser endast genom som fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten beslut i samband med att budgeten fastställes. Medel ur kapitalfond får fastställs. tagas i anspråk för (lriftätzdamål endast om regeringen medger det.

6.2 Förslag till Lag om ändring i lagen (l964:63) om kommunal beredskap Härigenom föreskrivs att 7 och 16 §§ lagen (1964:63)l om kommunal beredskap skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7§ Finner länsstyrelsen det erforder- Finner länsstyrelsen det erforderligt med hänsyn till beredskapsupp- ligt med hänsyn till beredskapsuppgifternas omfattning eller betydelse i gifternas omfattning eller betydelse i viss kommun, att dennas förberedel- viss kommun eller landstingskonzser redovisas i särskild plan. skall mun, att dennas förberedelser redokommunen efter länsstyrelsens för- visas i särskild plan, skall kommunen ordnande upprätta och antaga sådan eller landstingskommunen efter länsplan samt understäl/a länsstyrelsen styrelsens förordnande upprätta och denna för godkännande. Vad nu anta sådan plan. Vid planläggningetz l Lagen omtryckt sagts om kommun tillämpas på mot- skall kommunen eller landstings- 1977:417.

170 Bilaga 6

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

svarande sätt i fråga om landstings- kommunen samråda med länsstyrelkommun. Plan för landstingskom- sen. När planen har antagits, skall mun behöver dock ej underställas den insändas till länsstyrelsen. länsstyrelsen. Länsstyrelsen äger förordna om Länsstyrelsen får förordna om revision av kommunala och lands- revision av kommunala och landstingskommunala beredskapsplaner, tingskommunala beredskapsplaner, dådet påkallas av ändrade förhållan- när det påkallas av ändrade förhålden. landen. Om länsstyrelsen har förordnat om revision, gäller föreskrifterna i första stycket också i fråga om revision av plan.

16 §3 Har kommunjänzllkt 7 § upprättat Har kommun efterförordnande av särskild plan, som godkänts av läns- länsstyrelsen enligt 7 § upprättat särstyrelsen, har kommunen rätt till skild plan. har kommunen rätt till statsbidrag med 90 procent eller den statsbidrag med 90 procent eller den större del av planläggningskostna- större del av planläggningskostnadens belopp som regeringen medgi- dens belopp som regeringen medgiver. Planläggningskostnaden skall ver. Planläggningskostnaden skall beräknas efter grunder som rege- beräknas efter grunder som regeringen fastställer. Om kommunen ringen fastställer. Om kommunen gör framställning därom till länssty- gör framställning därom till länsstyrelsen inom två månader från den relsen inom två månader från den dag då kommunen fick del av förord- dag då kommunen fick del av förordnandet om planläggning, skall stats- nandet om planläggning. skall statsbidraget dock beräknas efter de bidraget dock beräknas efter de redovisade planläggningskostnader- redovisade planläggningskostnaderna, i den mån dessa kan anses na, i den mån dessa kan anses skäliga. Kommun har ej rätt till skäliga. Kommun har ej rätt till statsbidrag för revision av bered- statsbidrag för revision av beredskapsplan. skapsplan. Vad i första stycket sägs om kom- Vad i första stycket sägs om kommun tillämpas också i om mun tillämpas också i om

fgåga fråga

landstingskommun. Landstings- landstingskommun. kommun har dock rätt till statsbidrag, även om planen ej har underställts länsstyrelsen för godkännande.

3 Senaste lydelse 1979:405.

Bilaga 6 l7l SOU l98():l(l

6.3 Förslag till Förordning om ändring i skolförordningen (1971:235)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 25§ och ll kap. l0§ skolförortlningen (l97l:235)l skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 25 § Innan kommun eller landstings- Innan kommun verkställer ny-, kommun verkställer ny-, till- eller till- eller ombyggnad av skolhus för av skolhus för gymnasie- gymnasieskolan. skall skolöverstyombyggnad skolan. skall skolöverstyrelsen ha relsen ha prövat lokalbehovet. prövat lokalbehovet.

av skolhus för eller gymnasieskolan eller av

Ändring grundskolan

tillhörande markområde får ej vidtagas utan föregående anmälan till länsskolnämnden.

ll kap. 10 § får antaga särskild instruktion för skolchefen. Om det Skolstyrelsen får instruktionen avvika från 6-9 §§. För biträdande skoldirektör behövs, skall Skolstyrelsen antaga särskild instruktion. Instruktion som avses i första stycket fastställes av länsskolnämnden.

6.4 Förslag till Förordning om ändring i folkhögskoleförordningen (1977:551) Härigenom föreskrivs att 9 § folkhögskoleförordningen (1977:551) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 § För varje folkhögskola skall skol- För varje folkhögskola skallfinnas Överstyrelsen fastställa ett reglemen- ett reglemente. Reglemente förfolkte. högskola med enskild huvudman fastställs av skolöverstyrelsen.

Reglemente antages för folkhögskola med enskild huvudman av skolans styrelse och för folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman av kommunfullmäktige respektive landstinget. Innan reglemente antages. skall yttrande inhämtas från lärarrådet och kursrådet. för folkhögskola med enskild huvudman skall innehålla Reglemente uppgift om skolans huvudman samt bestämmelser om förhållandet mellan omtryckt *Förordningen huvudmannen och skolan, om sammansättningen av skolans styrelse och 1979:717.

172 6 SOU lllRllz lll

Bilaga

dess ansvarsområde och om lärarrådet och kursrådet. Dessutom skall reglementet innehålla de övriga bestämmelser som behövs.

6.5 Förslag till

Förordning om översyn av centrala förvaltningsmyndigheters

föreskrifter, anvisningar eller allmänna råd lvlärigenont föreskrivs följande.

l § Statliga myndigheter. som kan meddela föreskrifter. zmvisningztr eller zillmäitnzt råd. skall se över de föreskrifter, anvisningar och allmänna råd. som riktar sig till kommuner och landstingskommuner. Vid (iversynett skall myndigheterna sträva efter att stärka den kommunala sjâilvstyrelsen genom att ta bort sådan statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner som inte längre kan anses nödvändig. Vid översynen skall samråd äga rum med företrädare för kommuner och landstingskommuner. Myndigheterna skall senast den l juli 1983 redovisa resultatet av översvnen till regeringen.

2 § Statliga myndigheter som har meddelat regler med beteckningen anvisningar skall vid den översyn som avses i l §0mf0rma reglerna till föreskrifter eller allmänna råd. Vad som avses med föreskrifter och allmänna råd följer av 8 kap. regeringsformen respektive l §

författningssamlingsförordningen (1976:725).

6.6 Förslag till

Förordning om ändring i kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter,

anvisningar eller råd

föreskrivs Härigenom i fråga om kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd dels att l och 2 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i kungörelsen skall införas en ny paragraf 1 b § av nedan angiven lydelse. dels att rubriken till kungörelsen skall ha nedan angivna lydelse.

Förordning om

begränsning i myndighets rätt att meddela

föreskrifter eller råd Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Statlig myndighet, som kan ge Statlig myndighet. som kan ge föreskrifter, anvisningar eller råd får föreskrifter Kungörelsen omtryckt eller råd får ej utan att 1977:629. ej utan att underställa regeringen underställa regeringen frågan ge

Bilaga 6 l73

Nuvarande lydelse F öres/agzen lydelse

frågan ge ändrade eller nya före- ändrade eller nya föreskrifter eller skrifter, (anvisningar eller råd som råd som kan påverka gällande stankan påverka gällande standard eller dard eller tillämpade normer och tillämpade normer och som i mer än som i mer än oväsentlig grad kan oväsentlig grad kan leda till direkta leda till direkta eller indirekta kosteller indirekta kostnadsökningar i nadsökningar i den av föreskrifterna den av föreskrifterna m. m. berörda eller råden berörda verksamheten. verksamheten. Vad som lzar sagts nu gäller också i fråga om ändrade eller n ya föreskrifter eller råd som kan innebära inskränkningar i den kommunala sjiilvstyrelsen. Till grund för myndighetens pröv- Till grund för myndighetens prövning av om fråga bör underställas ning av om fråga bör underställas regeringen skall myndigheten utreda regeringen skall myndigheten utreda förslagets kostnadsmässiga konse- förslagets kostnadsmässiga konsekvenser samt höra företrädare för kvenser samt höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära dem som kan förutses slutligt få bära ökade kostnader för ändrad stan- ökade kostnader för ändrad standard eller ändrade normer. dard eller ändrade normer. Om förslaget kan innebära inskränkningar i den komnzunala självstyre/sen, skall myndigheten höra företrädare för kommuner eller landstingskommuner. Första stycket gäller ej Första stycket gäller ej l.om regeringen förordnar annat Lom regeringen förordnar annat för särskilt fall eller på särskild för särskilt fall eller på särskild framställning meddelar undantag för framställning meddelar undantag för visst verksamhetsområde eller visst verksamhetsområde. 2. om kostnadsökningama förutses 2. om kostnadsökningarna förutses komma att slutligt i sin helhet falla komma att slutligt i sin helhet falla på kommuner och landstingskom- på kommuner eller landstingskommuner och företrädare för dessa muner och företrädare för dessa efter hörande ej har påkallat att efter hörande ej har påkallat att frågan underställes regeringen. frågan underställs regeringen eller 3. om förslaget kan innebära inskränkningar i den kommunala självstyrelsen och företrädare för komv munerna eller landstingskommunerna efter hörande ej har påkallat att frågan zinderställs regeringen.

1b Statlig mymliglzet, som kan ge föreskrifter eller råd om ansökan om, utbetalning ai eller kontroll beträfl

174 Bilaga 6 SOU 1981):lll

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

fande stansbidrag lill kommuner eller landstingskorrznzuner, skall höra fbrelriidare för kommunerna eller

lan(lstingskonzmLmernrz innan nya

eller ändrade föreskrifter eller råd ittfiirdas. Om myndigheten och företrädarna för kommunerna eller lan(lsringskommzznerna ej när enighet om zirformnirzgelz av förexkriflerna eller råden. skall »rymlig/talen zindersliillzi regeringen frågan.

2 § Det åligger riksrevisionsverket att inom ramen för den av verket bedrivna förvaltningsrevisionen särskilt följa sådan verksamhet av myndigheterna som avses i l § och därvid bedöma de kostnadsmässiga konsekvenserna av verksamheten. Myndighet som utfärdar föreskrif- Myndighet som utfärdar föreskrifter, anvisningar eller råd som avses i ter eller råd som avses i första stycket första skall, i den i den ordning stycket ordning skall, och omfattning och omfattning som riksrevisions- som riksrevisionsverket bestämmer. verket bestämmer, tillställa riksrevi- tillställa riksrevisionsverket avskrift sionsverket avskrift av föreskrift av föreskrift eller råd som utfärdas m. m. som utfärdas samt av den samt av den utredning om föreskrifutredning om föreskrifternas kost- ternas eller rådens kostnadsmässiga nadsmässiga konsekvenser som har konskvenser som har utförts av mynutförts av myndigheten. digheten.

6.7 Förslag till Förordning om ändring i kommittéförordningen (1976:119)

Regeringen föreskriver att 13 § kommittéförordningen (1976:119) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 § Betänkande skall vara koncentrerat och inriktat på väsentligheter. Historiska Översikter, redogörelser för gällande ordning och jämförelser med utländska förhållanden skall vara kortfattade, om ej särskilda skäl föranleder annat. Betänkande med tillhörande för särskilda redogörelser undersökningar bör disponeras så att möjligheterna att taga del av utredningens förslag underlättas och. om det behövs. fördelas mellan skilda volymer. I betänkande bör redovisas en beräkning av kostnaderna för att genomföra kommitténs förslag. Betänkande skall innehålla en sammanfattning. Senaste lydelse Språket i betänkande skall vara enkelt och klart. Det skall vara fritt från 1978:911. onödiga förkortningar och fackuttryck.

Bilaga 6 175

Nuvarande lydelse F öreslagen lydelse

l betänkande som behandlar kommunala och landstingskommztnaløz verksamhetsområden skall redovisas

en bedömning av de effekter på den

kommunala självstyre/sen som kommitténs forslag medför.

6.8 Förslag till Förordning om ändring i allmänna verksstadgan (1965:600) föreskriver att 4 § allmänna verksstadgan (1965:600) skall ha Regeringen nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 § skall på begäran tillhandagå andra myndigheter med de Myndigheten upplysningar och det biträde som den kan lämna. Av andra myndigheter äger den erhålla och det biträde som fordras för dess verksamhet de upplysningar och kunna lämnas av myndigheterna. Om skyldighet för myndigheten att inom sitt verksamhetsområde tillhanenskild med finns bestämmelser i servicecirkuläret dagå upplysningar (1972:406) till statsmyndigheterna. som för administrativt eller statistiskt ändamål hämtar in Myndighet, uppgifter från kommun eller landstingskommun eller från företag. organisation eller annan enskild. skall sträva efter att begränsa och förenkla och i övrigt se till att arbetet med att lämna uppgifter ej uppgiftslämnandet blir mer betungande än vad som kan anses skäligt med hänsyn till det syfte som uppgifterna skola tillgodose. Decentralisering av verksamhet Myndighet skall främja decentralieller av verksamhet till till regionala och lokala statliga sering regionala andra och lokala eller andra organ organ skall främjas. statliga samt verka för att öka den kommunala självstyrelsen.

1 Senaste lydelse 1979:530.

Statens offentliga utredningar 1980

Kronologisk förteckning

. Fjorton dagars fängelse. Ju. . Skolforskning och skolutveckling. U. Lärare i hogskolan. U. Preskriplionshinder vid skattebrott. B.

Swmsøweww-

Förenklad skoladministration. U. Offentlig verksamhet och regional välfärd. I. Kompensation for forvandlingsstraffet. Ju. Privauivets fred. Ju. 4 Övergång till fasta bränslen. I, . Ökad kommunal självstyrelse. Kn.

Statens offentliga utredningar 1980

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Fjorton dagars fängelse. [1] Kompensation for förvandlingsstraffet. [7] Privatlivets fred. [8]

Budgetdepartementet Preskriptnonshinder vid skattebrott. [4]

Utbildningsdepartementet Skolforskning och skolutveckling. [2] Lärare i högskolan. [3] Förenklad skoladministration. [5]

Industridepartementet Offentlig verksamhet och regional välfärd. [6] Overgang till lasta branslen. [9]

Kommundepartementet Okad kommunal självstvrelse. [10]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen,

iåüiid.. BL. 1980 UL U 9

sTOCiTÄiiOljaÅ

W S71*

ISBN 91-38-053846

LlberFörlag

ISSN 0375-25OX Allmänna Förlaget