Socialtjänst och socialförsäkringstillägg : lagar och motiv : Socialutredningens slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

C5

Socialtjänst OCH socialförsäkringstillägg LAGAR OCH MOTIV slutbetänkande Socialutredningens S193!?

Statens offentliga utredningar

% E837 1977:40

@ Socialdepartementet

och

Socialtjänst socialforsäkringstillägg

och motiv

Lagar

slutbetänkande

_Sgcialutredningens

Stockholm 1977

Omslag Johan Hillbom ISBN 91-38-03012-8 ISSN 0375-250 X Gotab, Stockholm 1977

Till Statsrådet och chefen

för Socialdepartementet

överlämnade i juni 1974 principbetänkandet Socialvården Socialutredningen - Mål och medel (SOU 1974:39). Utredningen har därefter fortsatt sitt arbete. Därvid har såsom sakkunniga Thure Andersson, tillika ordförande, förbundsingått f. d. landshövdingen ordföranden Sven Ahlgren (fr. 0. m. den 13 juni 1975), landstingsdirektören Gillis byråchefen Ingemar Andersson, förbundsordföranden Albinsson, Hen-

Bengt Blomdahl (fr. 0. m. den 13 juni 1975), riksdagsledamoten Lars

riksorf, riksdagsledamoten Mary Holmqvist (avliden den 16 juni 1974), direk-

tören Gunnar Krantz, riksdagsledamöterna Erik Larsson? Blenda Littmarck* (fr. 0. m. den 6 december 1976) och Grethe Lundblad5(fr. 0. m. den 16 sep-

tember 1974), hovrättsrådet Nils Mangård med uppdrag att tillika fortlöpande medverka i sekretariatets arbete, förbundsordföranden Inga Sylvander Daniel Wiklund. (fr. o. m. den 13 juni 1975) samt f. d. riksdagsledamoten Efter framställning fr. o. m. den 15 oktober 1976 numera

statsrådet Ingegerd Troedsso entledlifêdes rån uppdraget som sakkunnig.

Som experter har medverkat f. borgarrådet Sören Carlson, kommunalrådet Sven-Gunnar Carlsson (fr. o. m. den 1 januari 1977), kanslirådet Birger Forskommunalrådet Axel Gisslén, departementsrådet Lars Grönwall lund, (fr. o. m. den 14 november 1975), socialdirektören Bengt Hedlén, kommunalrådet Bengt Hedlund, kanslirådet Ingvar Hjelmqvist (fr. o. m. den 1 mars 1975), socialdirektören Sten Holmberg, professorn Alvar Nelson, byrâchefen Carl Czson Norström (fr. o. m. den 1 november 1976), byråchefen lvan Ottoson, direktören Berndt Rigbäck, socialchefen Birger Stark samt lagmannen Tor Sverne. och Sveme har medverkat i sekreta- Grönwall, Krantz, Nelson, Norström riatets arbete. Efter framställning entledigades fr. o. m. den 12 december 1975 direktören Paul Lindblom och fr. o. m. den 14 november 1975 lagmannen Carl-Edvard Sturkell från uppdraget att vara expert. I utredningens sekretariat har som huvudsekreterare tjänstgjort departementssekreteraren Jan Nasenius och hovrättsassessorn Anders Thunved. Vidare har som sekreterare tjänstgjort socialchefen Bengt Söderberg och socionomen Kristin Ritter. Tidigare har under olika perioder av utredningsuppdel Sven-Gunnar Carlsson, rådmannen Bengt Fredelius dragets avslutande och sekreteraren Björn Vrede tjänstgjort som sekreterare i utredningen.

I utredningens sekretariat har vidare medverkat assistenten Anna-Karin Jäderlund, kanslisten Anita Orrell, assistenten Anna-Maria Svanberg samt tidigare under perioden kontoristen Britta Lögdberg. Utredningen har i december 1975 överlämnat remissammanställningen

Socialutredningen och_ remissorganens syn på framtidens socialvård (Ds S

1975:15) och i februari 1977 delbetänkandet Avgifter inom långtidsvården (Ds S 1977:2). Socialutredningen framlade i det ovan nämnda principbetänkandet från 1974 sin principiella syn på hur samhällets socialvård bör utformas i avseende på mål och medel - inriktning, organisation och verksamhet. Betänkandet blev föremål för en omfattande remissbehandling. Remissopinionen gav i väsentliga hänseenden stöd åt utredningens förslag. Under de år som därefter gått har en kritisk debatt och politiska initiativ liksom andra faktorer i utvecklingen skapat nya förutsättningar för socialutredningens ställningstaganden. Det är mot angiven bakgrund utredningen nu fullföljer sina principiella överväganden med förslag om hur socialvården, eller socialtjänsten som utredningen viII benämna ifrågavarande verksamhet, skall rättsligen regleras. Utgångspunkten är de i principbetänkandet angivna övergripande målen. Härtill ansluter den helhetssyn som redan från det första delbetänkandet varit den bärande principen vid utredningens ställningstaganden. I det följande anges grunddragen i socialutredningens reforrnförslag. En mer ingående redovisning ges i en särskild sammanfattning (SOU 1977:41). De föreslagna bestämmelserna om kommunens yttersta ansvar för den enskilde och dennes rätt till bistånd är centrala och ansluter till de av utredningen angivna övergripande målen. Samma gäller de förslag som går ut på att socialtjänsten skall aktivt medverka i samhällsutvecklingen. Förslaget om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen tillmäter utredningen härvid stor betydelse. Den av utredningen föreslagna socialforsäkringsreformen benämnd socialförsäkringstillägg faller utanför socialtjänsten men skapar i flera avseenden förbättrade förutsättningar för denna. Utredningens förslag i denna del innebär en radikal omprövning av de i principbetänkandet redovisade övervägandena. Socialutredningen hari fråga om vårdåtgärder utan den enskildes samtycke fullföljt förslagen från principbetänkandet såvitt avser de underåriga. I fråga om de vuxna missbrukarna av beroendeframkallande medel föreslår utredningen en forfattningsstyrd samverkan mellan socialtjänsten och sjukvården. Förslaget syftar till att skapa en övergång från den medicinska behandlingen till en frivillig social rehabilitering. Utredningens (majoriteten) forslag innehåller såvitt avser de vuxna inga bestämmelser om vård utan samtycke. Härutöver redovisar utredningen ett på principbetänkandets förslag byggt alternativ, som ger socialtjänsten möjlighet att med stöd av bestämmelser i social vårdlagstiftning genomföra insatser for vuxna utan samtycke. Socialutredningen fäster i sina överväganden stor vikt vid att den enskildes integritet skyddas. Utredningens förslag om handlingssekretess, tystnadsplikt och registrering inom socialtjänsten skall medverka härtill. För att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten skall finnas en nämnd - socialnämnden. Möjligheten för kommunfullmäktige att inrätta so-

ciala distriktsnämnder bibehålls. Utredningen har därmed fullföljt reformarbetet om socialvårdens organisation som inleddes med det första delbetänkandet (Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna, Ds S 1969:11). l fråga om statens medverkan i den kommunala socialtjänstens finansiering anvisar utredningen, med frångående av sina forslag i principbetänkandet, en finansiering via skatteutjämningsbidrag, vartill kommer finansieringen av det föreslagna socialforsäkringstillägget och dess administration. Kvar står förslagen vad gäller de s. k. utvecklingsbidragen. Utredningen redovisar sina forslag i bl. a. fyra centrala lagar nämligen socialtjänstlagen, socialnämndslagen, lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig samt lagen om socialforsäkringstillägg. Till utredningens förslag har beträffande vissa frågor fogats reservationer och särskilda yttranden. Utredningens arbete är härmed slutfört. Stockholm ijuni 1977

Thure Andersson

Sven Ahlgren Lars Henrikson Grethe Lundblad

Gillis Albinsson Gunnar Krantz Nils Mangârd

Ingemar Andersson Erik Larsson Inga Sylvander

Bengt Blomdahl Blenda Littmarck Daniel Wiklund

/Jan Nasenius Anders Thunved

Bengt Söderberg Kristin Ritter

Innehåll

Sid. . 27 Förkortningar 31 F örfarrningsjörslag

1 . 31 Förslag till socialtjänstlag 2 . . . . . . . . . . . . . 36 Förslag till socialnämndslag 3 Förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård av under- 41 4 . 43 Förslag till lag om socialförsäkringstillägg i föräldrabalken 46

5 Förslag till lag om ändring

6 i brottsbalken . . . . . . 49 Förslag till lag om ändring . 51 7 Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429) 8 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av vård i vissa fall . . . . . . . . . . . 54 sluten psykiatrisk 9 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäk-

l0 Förslag till lag öm upphävande av lagen (1964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet . . . . . . . . . . 55 11 Förslag till lag om finansiering av statsbidrag till förskole- och fritidshemsverksamhet . . 55 12 56 Förslag till barnomsorgsförordning

Inledning 1 m. m. 59 Utredningsuppdraget 2 Utredningens arbete . 59

I Socialtjänsten

Kapitel] Socialtjänstens mål . 65 1.l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . 65 1.2 Socialutredningens övergripande mål - en summering 65 1.3 Remissyttranden . . . . . . . . . . . 66 1.4 Socialutredningens överväganden och förslag 68 1.4.1 Målinriktad ramlag . 68 1.4.2 Ramlagens fördelar 68 1.4.3 Behovet av utbildning 69

8 Innehåll

1.4.4 Möjligheter till resultatvärdering . 70 1.4.5 Vilka mål bör anges i lagen? 70 1.4.6 Sammanfattande synpunkter . 7 1

Kapitel 2 Det kommunala ansvaret 73 2.1 Bestämningen i vårdlagarna av det kommunala ansvaret 73 2.2 Något om bakgrunden till gällande rätt . 74

2.3 överväganden i principbetänkandet 77

2.4 Remissyttranden . . . . . . . . 78 2.5 Socialutredningens överväganden och förslag 80

Kapitel 3 Socia/Uänsten -funktinn och uppgifter . 83 3.1 Inledning . . 83 3.2 Gällande ordning . . . . . 83

3.3 överväganden i principbetänkandet 85

3.4 Remissyttranden . . . 85 3.5 Andra utredningsforslag m. m. . 86 3.5.1 Bamstugeutredningen 87 3.5.2 Fosterbamsutredningen . 88 3.5.3 Invandrarutredningen . 90 3.5.4 Barnomsorgsgruppen . . . . 91 3.5.5 Undersökning om barnmisshandel . 93 3.6 Socialutredningens överväganden och förslag 95 3.6.1 Strukturinriktade insatser 96 3.6.2 Allmänt inriktade insatser . 102 3.6.3 Individuellt inriktade insatser . 107

Kapitel 4 Rätten till bistånd 113

4.2 Rätten till bistånd enligt vårdlagarna . 113 4.2.1 Socialhjälpslagen 113 4.2.2 Barnavårdslagen . 115 4.2.3 Nykterhetsvårdslagen . 116

4.3 överväganden i principbetänkandet 116

4.4 Remissyttranden . . . . . . . . 117 4.5 Socialutredningens överväganden och förslag 118 4.5.1 Rätten till bistånd bör ges generell räckvidd 118 4.5.2 Nuvarande rätt till bistånd bör inte inskränkas 119 4.5.3 Rätten till bistånd bör omfatta nya grupper . 121 4.5.4 Biståndet skall ge skälig levnadsnivå m. m. . 121 4.5.5 Behovet kan ej tillgodoses på annat sätt . 122 4.5.6 Vissa andra frågor . 122

Kapitel5 Äldreomsorg . . 125

5.1 Närmare överväganden krävs . . . 125 5.2 Samhällsutvecklingen och de äldres situation 126 5.2.1 Antalet äldre ökar . 126 5.2.2 Före industrisamhället 127 5.2.3 Industrialiseringen och de äldre . 127

Innehåll 9

förhållanden . 128 5.2.4 Vissa aktuella 129 5.3 Problem och riktlinjer . . . . . . . 129 5.3.1 Allmänt. 129 5.3.2 Riktlinjer för äldreomsorgen 131 5.3.3 Mål och medel i principbetänkandet 132 5.4 Remissyttranden . . . . . . . . . . . . . . villkor for bostadsförsörjningen . 132 5.4.1 Oenhetliga social och medicinsk vård . 132 5.4.2 Ansvarsfordelning . 132 5.4.3 Det yttersta vårdansvaret 134 Viktiga välfardsområden - fakta och förslag .

. . . . . 134 5.5.1 Att förbereda pensionering förutsätter valfrihet 134 5.5.2 självbestämmande . . . . . 135 5.5.3 Rätten till arbete 135 5.5.4 Självständighet och gemenskap 135 5.6 Boende. boende . . . . . . . 135 5.6.1 Enskilt för äldre . . . . . 136 5.6.2 Bostadsplanering sämre än andr 137 5.6.3 De äldre bor fortfarande service . 137 5.6.4 Boende med gemensam 139 5.6.5 Behovsanpassade sociala tjänster villkor . . . . . . . . . . . . 139 5.6.6 Enhetliga . . . . . 139 5.6.7 Bestämning av begreppet servicehus

5.6.8 Helinackorderade pensionärer bör ha rätt att uppbära . . . . 141 sin pension

5.6.9 Hemhjälp och motsvarande service bör samma vill!

. . . 142 kor for finansieringen . . . . . . . . 142 5.610 Vägledning och tillsyn 142 56.11 Kontakt och gemenskap med hela samhället . 143 5.6.12 Rätten till personlig integritet . . . . . . 143 5.7 Aktiv sysselsättning . 143 5.7.1 Antalet äldre som förvärvsarbetar . 144 5.7.2 Kontakt med sitt arbete . 144 5.7.3 Rörlig pensionsålder arbete och föreningsliv . 145 5.7.4 Politiskt . 146 5.7.5 Behovet av information 146 5.7.6 Många andra verksamheter 147 5.8 Särskilda serviceinsatser . 148 5.8.1 Social hemhjälp . . . . 149 5.8.2 Färdtjänst 150 5.8.3 Tekniska hjälpmede . . . . . . . . 150 5.8.4 Social jour . 151 5.8.5 Service i särskilda situationer 151 5.9 Vård . . . . . . 151 5.9.1 Vårdansvaret . 151 5.9.2 Behovet av samverkan . 153 5.9.3 Långtidssjukvård 154 5.9.4 Hemsjukvård och hemhjälp 154 5.9.5 Särskilda vårdbehov

5.10 Forskning m. m.

10 Innehåll SOU 197740

5.11 Sammanfattande synpunkter och Förslag 155

Kapitel 6 Omsorgen om personer med handikapp 157

157 6.2 Förskola, skola och övrig utbildning . 158

6.3 Arbete . 159 6.4 Bostad . 160 6.5 Den yttre miljön . . . 161 6.6 Allmänna försäkringslörmåner . 161 6.7 Individuella insatser . 162 6.8 Färdmöjligheter 162 6.9 Kulturpolitiska insatser . 163 6.10 Handikapprörelsen . . . . . . . 163 6.11 Socialutredningens överväganden och förslag 164

Kapitel 7 Principer för sociala insatser för enskilda och familjer . 167

7.1 Inledning . . . . . . 167

7.2 Övergripande mål och delmål

167 7.3 Helhetssyn . . . . . . 168 7.4 Frivillighet och självbestämmande 168 7.5 Normalisering . . . . . . . . . 168 7.6 Principer för vård utom det egna hemmet . 169

7.6.1 Kontinuitet 169 7.6.2 Flexibilitet . 169 7.6.3 Närhet 169 7.7 Planering av behandling 170 7.8 Det yttersta vårdansvaret . 171

Kapitel 8 Stöd- och hjälpinsatser i hemmet . 173 8.1 Nuvarande bestämmelser . 173 8.2

Fosterbarnsutredningen . . . . 176

Fosterbarnsutredningens Förslag . 176

8.2.2 Remissyttranden . . . . 177 8.3 Socialutredningens överväganden och förslag 178 8.3.1 Stöd och hjälp i hemmet 178 8.3.2 Kontaktman 182

Kapitel 9 Värd i familjehem m. m. 185

9.1 BvL:s bestämmelser om fosterbarnsvård 185 9.1.1 Inledning . . 185 9.1.2 . Fosterbarnsbegreppet 185 9.1.3 Vistelsehem . . . . . 185 9.1.4 Anordnande av fosterbamsvård . 186 9.1.5 Tillstånd att ta emot fosterbarn 186 9.1.6 Förhandsbesked . 187 9.1.7 Tillsyn över fosterhem 187 9.1.8 Tillsyn i annat fall . 187 9.1.9 Förbud att ta emot barn . 188 9.1.10 Upplysningsplikt 188

Innehåll 11 sou 1977:40

. . . . . . . . . . . 188 9.1.ll Förbud mot förflyttning

från bestämmelserna i 47-49 §§ BvL . . 189 9.1.l2 Undantag . . . . . . . . . . . . . . . 189 9.l.l3 Besvärsregler

9.1.14 Fosterlön . . . . . . . . . . . . . . . . 189

190 9.2 Bestämmelser i övriga vårdlagar om vård i enskilt hem . . .

9.3 . . . . . . . . . . . . . . 190 Fosterbarnsutredningen undersökningar . . . . 190 9.3.1 Fosterbarnsutredningens

9.3.2 for vård utom det egna hemmet . . . . 193 Principer . . . . . . . . . . . . . . . 194 9.3.3 Familjehem

9.3.4 av familjehem . . . . . . . . . . 196 Rekrytering 9.3.5 . . . . . . . . 196 Hjälp och stöd till familjehem . . . . . . . . . . . . . 196 9.3.6 Ersättningsfrågor av barn . . . . . . . . . . . 197 9.3.7 Privatplacering över fosterbarnsutredningens förslag . . . 198 9.4 Remissyttranden

Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 9.4.1 . . . . . . . . . . . . . . . 198 9.4.2 Familjehem

. . . . . . . . . . 201 9.4.3 Rekrytering av familjehem

. . . . . . . . . . . . 202 9.4.4 Stödet till familjehem

. . . . . . 202 9.4.5 Utbildning av föräldrar i familjehe

. . . . . . . . . . . . . 203 9.4.6 Ersättningsfrágor av barn . . . . . . . . . . . 204 9.4.7 Privatplacering . . . . . . 206 9.5 Socialutredningens överväganden och förslag

. . . . . . . . . . . . . . . . 206 9.5.1 Inledning

9.5.2 Vård och fostran i annat enskilt hem än vårdnadsha-

. . . . . . . . . . . . . . . . . 208 varens

av fosterbarn . . . . . . . . . . 212 9.5.3 Förflyttning . . . . . . . . . . . . . . 215 9.5.4 Förhandsbesked

. . . . . . . . . . . 216 9.5.5 Fönnedlingsverksamhet som resurs inom socialtjänsten . 216 9.5.6 Vård i familjehem

. . . . . . . . . . . . . 218 9.5.7 Ersättningsfrågor

. . . . . . . . . . 221 Kapitel 10 Institutionell vård och behandling

. 221 10.1 Nuvarande institutioner och for dem gällande bestämmelser

. . . . . . . . . . . . 221 10.1.1 Barnavårdsanstalter

. . . . . . . . . . . . 223 10.1.2 Ungdomsvårdsskolor for alkoholmissbrukare . . . . . . 225 10.l.3 Vårdanstalter

for alkoholmissbrukare . . . . 228 10.l.4 Inackorderingshem för narkotikamissbrukare . . . . 229 10.1.5 Behandlingshem . . . . . . . . . 229 10.1.6 Hem for störande vårdtagare . . . . . . . . . . . . . 229 10.2 Institutioner i omvandling m. m. . . . . . . . . . . . 229 10.2.1 Platsutveckling . . . . . . 232 10.2.2 Utvecklings- och försöksverksamhet

lO.2.3 Särskilt om försöksverksamheten inom socialvården

10.3 överväganden i principbetänkandet . . . . . . . . . .

238 l0.3.1 Riktlinjer förinstitutionsvård . . . . . . . . . 240 10.3.2 Huvudmannaskaps- och ansvarsfrågor . . . . .

243 10.4 . . . . . . . . . . . . Remissyttranden 243 10.4.1 och institutionsstruktur . . . . . . . Riktlinjer

12 Innehåll

10.4.2 Huvudmannaskap m. m. 245 10.5 Fosterbarnsutredningen . . . . . 250 10.6 Socialutredningens överväganden och forslag 253 l0.6.1 Institutioner som behandlingsresurs 253 l0.6.2 Vårdansvar 255 l0.6.3 Resursansvar . . . . . . 256 10.6.4 Kostnads- och behandlingsansvar 258 10.6.5 Institutionsplan . 260 l0.6.6 Vissa kompetensfrågor 260

Kapitel 11 Enskilds kosmadsansvar 263 l1.l Inledning . 263 11.2 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . . 263 ll.2.l

Återbetalningsskyldighet lör socialhjälp enl. ShjL 263

1l.2.2 Ersättningsskyldighet För vårdkostnader . 267 11.3 Till socialutredningen överlämnad riksdagssknvelse 268

11.4 överväganden i principbetänkandet

268 11.5 Remissyttranden . . . . . . . . 269 11.6 Socialutredningens överväganden och förslag 269 l 1.6.1 Inledning 269 l1.6.2 Ekonomisk hjälp . . . . . . . 270 l1.6.3 Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär 270 ll.6.4 Förälders kostnadsansvar 271

11.6.5 Övriga sociala tjänster .

273 1l.6.6 Eftergift av ersättningsskyldighet 274 l1.6.7 Sammanfattande synpunkter . 275

Kapitel 12 F örfarandet vid äterkrav . . . . 277 12.1 Förfarandet hos länsstyrelsen - rätt . gällande 277 12.1.l Återkrav av utgiven socialhjälp . 277 l2.1.2 Återkrav av kostnader För samhällsvârd . 278 12.2 Socialutredningens överväganden och Förslag . 278 12.3 Särskilt om fullmakt För säkerställande av återbetalning . 280

Kapitel 13 Tillsyn och besvär 283 13.1 Inledning . . . 283 13.2 Den statliga tillsynen . . . . . . . . 284 l3.2.l Gällande bestämmelser om tillsyn m. m. 284 l3.2.2 Konsulentorganisationen . 285

13.2.3 Överväganden i principbetänkandet 285

13.2.4 Remissyttranden . . . . . . . . 286 l3.2.5 Socialutredningens överväganden och forslag . 237 13.3 Besvärskontrollen . . . . . . . . . . 290 l3.3.l Kommunalbesvär och förvaltningsbesvär 290 l3.3.2 Vårdlagarnas besvärsbestämmelser . 292

l3.3.3 överväganden i principbetänkandet 293

l3.3.4 Remissyttranden . . . . . . . . 293 l3.3.5 Socialutredningens överväganden och förslag . 294

Innehåll 13

H Socialforsäkringstillägg och socialbidrag

. 301 Kapitel 14 Tidigare överväganden . . . . . . . 301 14.1 Principbetänkandet for Socialbidraget . 302 14.1.l Grunder Administration 303 14.1.2 304 14. 1 .3 Förskotteringsärenden

. 305 Kapitel 15 Förslag om vidgad grundttygghet 15.1 m. m. . . . . 305 Remissyttranden 15.1.1 Grunder för Socialbidraget . 305

l5.l.2 Administration 306

15. l .3 Förskotteringsärenden 307

15.2 Aktuell forskning om socialhjälp m. m. . 307

15.3 omprövning 308 Socialutredningens

309 Kapitel 16 Socialhjälpens ställning . . . . . . . . . . 309 16.1 Socialhjälpens utveckling m. m. åren t. o. m. 1974 310 l6.l.l Antal hjälptagare . . . . . . . . 311 l6.1.2 Kostnader. ålder m. m. . . . . 311 l6.1.3 Familjetyper, i enskilda fall . 313 l6.l.4 Hjälpens varaktighet i enskilda fall . 315 16.1.5 Hjälpens omfattning 315 16.1.6 Hjälpens sammansättning 316 16. 1 .7 Förskotteringsärenden 317 16.2 Socialhjälpsnormer och beslut . . 318 16.3 Utredning . . . . . . . . . . . . . 318 16.4 Orsaker till hjälpbehoven till socialförsäkringen m. m. . 320 16.5 Socialhjälp som komplement och pensionärer 321 16.5.1 Sjukskrivna, handikappade . 322 16.5.2 Förskotteringar . . . . . . . . . . . . 323 16.5.3 Arbetsbrist. arbetsinkomster . . . . . . 323 16.5.4 Otillräckliga andel av samtlig 324 16.5.5 Kompletteringsärendenas i kommunerna . 326 l6.5.6 Socialhjälpsbehovet

327 Kapitel 1 7 Socialfêirsäkringstillägg - överväganden och förslag m. m. . 328 17.1 Den allmänna försäkringens administration . 328 17.1.l Allmän försäkringskassa 329 17.1 .2 Centralkontor 329 17.1.3 Pensionsdelegation . . 330 l7.1.4 Försäkringsnämnd 330 17.1.5 Lokalkontor 330

m. m. 330 17.2 Ansökan om socialförsäkringstillägg . . . . . 331 17.3 Integritetsfrâgor . . . . . . 332 17.4 Grunder for rätt till socialforsäkringstillägg m. m.. . . 332 17.4.1 Komplettering av socialförsäkring . 339 17.4.2 Särskild dokumentation för socialforsäkringstillägg

14 Innehåll

l7.4.3 Andra alternativ . 341 17.5 Normer för prövningen . 342 l 7. 5. l Bostadskostnader 343 17.5.2 Uppehälle . . . . . . . . . 343 17.5.3 Ytterligare prövnings- och avdragsregler . 346

l7.6.6 Samordning huvudregel . . . . . . 353 17.7 Existensminimum och socialforsäkringstillägg m. m. . 353 17.7.l Syftet med skattemässigt existensminimum 353 l7.7.2 Villkoren för existensminimum . . 353 17.7.3 Existensminimibeloppens bestämmande . . 354 l7.7.4 Förhållandet mellan socialförsäkringstillägg och existensminimum . . . . . . . . . 354 17.8 Beskattning och pensionsgrundande inkomst for ATP 355 l7.8.1 Hela beloppet bör ligga till grund 355 l7.8.2 Kvarskatt och socialforsäkringstillägg . 357 17.8.3 Vissa registreringsfrågor m. m. 357 17.9 Kostnader och finansiering 358 17.9.1 Vissa beräkningar . . 358 17.9.2 Finansiering genom statsmedel 358 17.10 Förutsättningar att omdana socialvården 359 17.11 Samarbete med den kommunala socialtjänsten . 360

Kapitel 18 Socialbidrag -försödnings- och rehabiliteringssröd 363 18.1 Behovsprövat ekonomiskt stöd vid arbetskonflikt . 364 l8.l.l Bakgrund . . . 364 18.1.2 Gällande regler . . . . . . . . . . 364 18.l.3 Begränsning av samhällsstöd vid konflikt 365 l8.1.4 Allt fler arbetskonflikter . . . 366 18.1.5 Kommunernas erfarenheter och praxis . 367 l8.1.6 Socialutredningens överväganden och forslag . 368 l8.1.7 Socialtjänstens övriga åtgärder . 369

1.8.2 Behovsprövat ekonomiskt stöd till vissa studerande 369

l8.2.l Gällande regler . 369 18.2.2 Studiestödet . . . . . . . . . 369 18.2.3 Kommunernas bedömning av de studerandes behov . . _. . . . . . . . . . . . 370 l8.2.4 Förslag till riktlinjer for socialbidrag till studerande . 371 18.3 Utbetalning av socialbidrag . . 372 18.4 ”Socialbidrag” i stället för ”socialhjälp” 372

Innehåll 15

. . . . . . . . . . . . 373 Kapitel 19 Reformen i ett moi/perspektiv Bilaga I Familjer med socialhjälp fördelade efter familjetyp, ålder och barnantal 1965-1974 . . . . . . . . . . 375 Räkneexempel över socialforsäkringstillägget . 377 Bilaga2

Vård av underårig i särskilda fall

för sociala insatser utan samtycke 381 Kapitel 20 Förutsättningar 20.1 Bakgrund till gällande rätt 381 20.2 Barnavårdslagens systematik . 386 20.3 överväganden i principbetänkandet 388 20.4 Remissyttranden . . . . . . . . . . . 389 20.5 Socialutredningens överväganden och förslag 390

Kapitel 21 Insatsernas art . 395 21.1 Tillbakablick . . . . . 395 21.2 i principbetänkandet 399

överväganden

21.3 Remissyttranden . . . . . . . . . . . 400 21.4 Socialutredningens överväganden och förslag 401

22 Utredning . . 405 Kapitel 22.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . 405 22.2 Socialutredningens överväganden och förslag 406

23 Omedelbart omhändertagande 409 Kapitel 23.1 Bakgrund till gällande rätt . . . 409 23.2 i pnncipbetänkandet 4l2

överväganden

23.3 Remissyttranden . . . . . . . . . . . 413 23.4 Socialutredningens överväganden och forslag 413

24 Om ansökan till länsrätt . . . . . . . 417 Kapitel 24.1 Socialutredningens överväganden och förslag 417 24.1.1 Förutsättningar för ansökan 417 24.1.2 Nämndens prövning 418

25 Beslutande organ . 419 Kapitel 25.1 Gällande rätt . . . . . . 419

25.2 överväganden i principbetänkandet 420

25.3 Remissyttranden . . . . . . . . 421 25.4 Socialutredningens överväganden och förslag 421

Kapitel 26 Handläggningi Iänsrätt . 425 26.1 Inledning . . . . . . . . . . 425 26.2 Förvaltningsprocesslagen . . . . 425 26.2.l Anhängiggörande av mål 425 26.2.2 Utredning . . . . . . . . . 426 26.2.3 Skriftligt eller muntligt forfarande 427 26.2.4 Kommunikation 427

16 Innehåll sou 1977:40

26.2.5 Om hörande av myndighet som beslutat i lägre instans . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429 26.2.6 Om muntlig förhandling . . . . . . . . . . 430 26.2.7 Vissa bevismedel . . . . . . . . . . . . . 430 26.2.8 Beslut . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 26.2.9 Besvär . . . . . . . . . . . . . . . . . 433 26.2.10 Straff och vite . . . . . . . . . . . . . . 433

262.11 Övriga bestämmelser . . . . . . . . . . . . 433

26.3 Behovet av kompletterande förfaranderegler . . . . . . . 434 26.3.1 BvL:s särskilda bestämmelser . . . . . . . . . 434 26.3.2 Socialutredningens överväganden och förslag . . . 434

Kapitel 27 Länsrättens beslut om vârdtiden . . . . . . . . . . 439 27.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439

27.2 överväganden i principbetänkandet . . . . . . . . . . 440

27.3 Remissyttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . 440 27.4 Socialutredningens överväganden och förslag . . . . . . 441

Kapitel 28 Socialnämnden och den vârdbehävande . . . . . . . . 445 28.1 Vårdansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445

28.1.1 överväganden i principbetänkandet . . . . . . 445

28.1.2 Socialutredningens överväganden och förslag . . . 445 28.2 Socialnämndens kompetens . . . . . . . . . . . . . 446 28.2.1 Socialnämnden och föräldrarna . . . . . . . . 446 28.2.2 Socialutredningens överväganden och förslag . . . 451 28.3 Vårdens utformning . . . . . . . . . . . . . . . . 453 28.3.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . . 453 28.3.2 Socialutredningens överväganden och förslag . . . 455 28.4 Vårdens upphörande . . . . . . . . . . . . . . . . 456

Kapitel29Besvär. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457 29.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457 29.2 Särskilt om besvär över beslut om vårdens utformning . . . 458 29.3 Socialutredningens överväganden och förslag . . . . . . 460

Kapitel 30 Lagen om tillfälligt omhändertagande (LTO) och 33 § BvL

30.1 Bakgrund till gällande rätt . . . . . . . . . . . . . 463 30.2 Tillämpningen av LTO . . . . . . . . . . . . . . . 468 30.3 Socialutredningens överväganden och förslag . . . . . . 469 30.4 Särskilt om 37 § BvL . . . . . . . . . . . . . . . 470

IV Unga lagöverträdare

Kapitel 31 Behandling av unga lagöverträdare . .i . . . . . . . . 471

31.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471 31.2 Gällande rätt - åldersgruppen under 15 år . . . . . . . . 471

Innehåll 17

31.3 Gällande rätt - åldersgruppen 15-18 år . 472 3l.3.1 Polisens åtgärder . . . . . 472

3l.3.2 Åklagarmyndighetens åtgärder . 473

3l.3.3 Häktningsregeln i 1964 års lag . . . . . . 477 31.3.4 Särskilda regler for domstolsforfarandet m. m. 478 31.3.5 Domstolens åtgärder . 479 3l.3.6 Socialnämndens åtgärder 483 31.4 Gällande rätt - åldersgruppen över 18 år 483 31.4.1 484

Åklagarmyndighetens åtgärder

31.42 Häktning . . . . 485 31 .4.3 Domstolsförfarandet 485 31.4.4 Domstolens åtgärder . . 485 3l.4.5 Barnavårdsnämndens åtgärder 488 31.5 Kriminalvård - socialvård . . 488 31.6 och 25 § b) BvL 489 Myndighetsåldern 31.7 Åtalsrättskommitténs förslag 490 31.8 . . . . . . . . . . . . 492 Pågående utredningar 3l.8.1 Ungdomsfängelseutredningen (Ju 1974:16) . 492 3l.8.2 Utredningen (Ju 1974:17) angående översyn av häktningsbestämmelsema . . . . . 492 31.9 Principbetänkandet och remissyttrandena . 493

V Vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel

Kapitel 32 Vården av de vuxna missbrukarna . 505 32.1 Inledning . 505 32.2 Gällande rätt . . . . . . . . . . 505 32.2.1 Bestämmelser i social vårdlagstiftning . 505 32.2.2 Bestämmelser i sjukvårdslagstiftning 508 LSPV:s huvudsakliga innehåll . . . . 509 Lagens tillämplighet vad avser alkohol- och narkotikamissbrukare . . . . . . . . . . . 512 32.2.3 Bestämmelser inom rättsvårdens/kriminalvårdens område . . . . . . . . . . . . . . 518 32.2.4 Bestämmelser till skydd för allmän ordning och säkerhet m. m. . . . . 519 32.3 i principbetänkandet 520

överväganden

324 Rennssynranden . . . . . . . . . . . 524 32.4.1 Allmänt om SU:s forslag . . . . 524 32.4.2 Särskilt om tillämpligheten av LSPV 525

18 Innehåll

32.5 Statistiska . . . . . . 529 uppgifter 32.6 Regeringens skrivelse 1975-02-20 . . . . . . 533 32.7 överväganden och förslag . . . . 533 Socialutredningens 32.7.l Vården av dem som missbrukar alkohol eller a beroendeframkallande medel . 533 32.7.2 Närmare om samarbetsformema . 538

VI Social nämnd

Kapitel 33 De sociala nämnderna . . . . . . 543 33.1 Socialnämnd och social distriktsnämnd . 543 33.1.1 Gällande rätt . . . . . . . . . 543

33.1.2 överväganden i principbetänkandet 547

33.1.3 Remissyttranden . . . . . . . . . . . . . 548 3314 Tillämpningen av lagen om social centralnämnd m. m. . . . . . . . . . . . . . . 549 33.1.5 Socialutredningens överväganden och förslag . 551 33.2 Fakultativ (kommunallagsreglerad) nämnd 552 33.21 Gällande rätt . . . . . . . 552

33.2.2 överväganden i principbetänkandet 553

33.2.3 Remissyttranden . . . . . . . 553 33.2.4 Socialutredningens överväganden och förslag . 553

m. m. . 555 Kapitel 34 Nämndens sammansättning 555 34.1 Val av ledamöter . 34.1.1. Gällande rätt . . . . . . . 555 556

34.1.2 överväganden i principbetänkandet

556 34.l.3 Socialutredningens överväganden och forslag . 34.2 . 557 Expertmedverkan 34.2.1 rätt . . . . . . . . . . 557

Gällande

. 558 34.2.2 Socialutredningens överväganden och förslag 34.3 559 Vissa andra frågor 34.3.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . 559 560 34.3.2 Socialutredningens överväganden och förslag .

563 Kapitel 35 Särskilda arbetsformer (ordförandebeslut och delegation) rätt . . . 563 35.1 Gällande 35 . 1 .1 Ordtörandebeslut 563 . . . . . . 564 35.1.2 Delegation 566

35.2 överväganden i principbetänkandet

35.3 . . . . . . . . 566 Remissyttranden 567 35.4 Socialutredningens överväganden och forslag 35.4.1 567 Behov av delegation . . . . . . . 567 35.4.2 Delegationsregler 35.4.3 . . . . . . . 570 Begränsningar i delegationsrätten 35.4.4 Ordföranden eller annan ledamot särskilt tillagd beslutanderätt 572

Innehåll 19

Kapitel 36 Vissa förvaltningsuppgüter . 573 36.1 Gällande rätt . . . . . . . . . . 573 36.2 Socialutredningens överväganden och förslag 574

Kapitel 3 7 Om utredning vid nämnd 577 37.1 Inledning . 577 37.2 Gällande rätt . . . 577 37.2.l Barnavårdslagen . 577 37.2.2 Nykterhetsvårdslagen . 579 37.2.3 Socialhjälpslagen . . . . 579 37.3 Socialutredningens överväganden och förslag 580 37.3.1 Inledning . . . 580 37.3.2 Inledande av utredning . . . . 581 37.3.3 Särskilda bestämmelser för utredningen . 582 37.3.4 Dokumentation . . 582 37.3.5 Utredningens bedrivande 583

Kapitel 38 Underârigs hörande m. m. 585 38.1 Inledning . 585 38.2 Gällande rätt . . . . . . 585

38.3 Åldersgränser i annan lagstiftning . . 586

38.4 Socialutredningens överväganden och förslag 586

Kapitel 39 Förfarandet vid nämnd . 589 39.1 Inledning . . . . . . 589 39.2 Förvaltningslagen . . . . . 589 39.2.l Lagens uppbyggnad 589 39.2.2 Lagens tillämpningsområde 590 39.2.3 Lagens allmänna bestämmelser 592 39.2.4 Särskilda bestämmelser för vissa ärenden 595 39.3 Förvaltningslagen och vårdlagarna 598 39.3.l Inledning . . . . . . . . 598 39.3.2 Förvaltningslagens tillämpningsområde 599 39.3.3 Ang. tolkningen av 14 § fjärde stycket BvL 599 39.3.4 Regler om jäv 600 39.3.5 Ombud och biträde 601 39.3.6 Hörande av part . . . . . 60 l

39.3.7 Särskilda bestämmelser om beslut och .delgivning 602

39.3.8 Protokoll . . . . . . 602 39.4 Socialutredningens överväganden och förslag 603 39.4.1 Inledning . . . . . . . . 603 39.4.2 Förvaltningslagen och socialtjänstlagen 604 39.43 Särskilt om jävsreglerna i förvaltningslagen . 606 39.4.4 Ombud och biträde 607 39.4.5 Om underrättelse om beslut 607 39.4.6 Hörande av part . 607 39.4.7 Protokoll 608 39.5 Sammanfattning 608

20 Innehåll sou 197740

Socialtjänstens samverkan med andra verksamhetsområden

. . . . . . . . . . . . . . 61 l Kapitel 40 Allmänt om samverkan 40.1 i principbetänkandet . . . . . . . . . . 611

överväganden

40.1.1 Behovet av samverkan . . . . . . . . . . . 611 40.1.2 for samverkan . . . . . . . . . . . 611 Principer 40.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . 613 Remissyttranden 40.3 och förslag . . . . . . 615 Socialutredningens överväganden 40.3.1 Framtida av samverkan . . . . . . . 615 reglering 40.3.2 Allmänna för samverkan . . . . . . . 616 principer 40.3.3 Skolan . . . . . . . . . . . . . . . . . 617 40.3.4 . . . . . . . . . . . 617 Arbetsmarknadsorgan 40.3.5 Bostadsförmedling och bostadsföretag . . . . . . 619 40.3.6 . . . . . . . . . . . . 619 Försäkringskassorna 40.37 . . . . . . . . . . . . . . . 620 Landstingen Samverkan . . . . . . . . . 628 40.3.8 i barnomsorge 40.3.9 verksamhet i övrigt m. m. . . . . 629 Förebyggande 40.3.1O Samverkan i samhällsplaneringen . . . . . . . 633 40.3.l1 . . . . . . . . . . . 635 Frivilliga organisationer

om samverkan i enskilda ärenden . . . . . . 641 Kapitel 41 Föreskrifter 41.1 Samverkan med rättsvårdande . . . . . . . 641 myndigheter 41.1.1 Polisen . . . . . . . . . . . . . . . . . 641 4l.1.2 . . . . . . . . . . . . 643

Åklagannyndigheten

41.l.3 Åtalsrättskommitténs forslag . . . . . . . . . 644 41.l.4 Domstolama . . . . . . . . . . . . . . . 646 41.1.5 Kriminalvården , . . . . . . . . . . . . . 646 41 .1 .6 . . . . . . . . . . . 647 Familjerättsliga frågor 411.2 Utlämnande av uppgifter från socialvården till andra myndigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 648 41.3 och forslag . . . . . . 652 Socialutredningens överväganden 41.3.1 Inledande . . . . . . . . . . . . 652 synpunkter 41.3.2 Samverkan med rättsvårdande myndigheter . . . 653 41 .3.3 Utlämnande av uppgifter från socialtjänsten till andra . . . . . . . . . . . . . . . 659 myndigheter 41.3.4 kostnadsansvar i vissa fall . . . . 666 Socialtjänstens

Handlingssekretess, tystnadsplikt och socialregister

. . . . . . . . . 667 Kapitel 42 H andlingssekretess och tystnadsplikt 42.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667 Inledning. 42.1.1 . . . . . . . . . . . 667 Offentlighetsprincipen 42.1.2 och rätt till information . 668 Yttrandefrihet, tryckfrihet 42.2 bestämmelser om allmänna handlingar . . . 669 Grundläggande 42.2.1 . . . . . . . . . . . . 669 Myndighetsbegreppet 42.2.2 . . . . . . . . . 671 Begreppet allmän handling.

Innehåll 21

42.2.3 Inkommen handling 672 42.2.4 Upprättad handling 672 42.2.5 Minnesanteckningar 673 42.2.6 Privatbrev. . . . . . . . 674 42.2.7 Förvaring av allmänna handlingar . 675 42.28 Diarieforing . . . . . . 676 42.2.9 Utbekommande av allmän handling 677 42.2.1O Partsinsyn . . . . . 681 42.2.11 Sekretess mellan myndigheter . . . . . 684 42.2.12 Särskilda bestämmelser om utlämnande av allmän handling . . . . 685 42.3 Handlingssekretessisociala ärenden. . . . . . . . 685 42.3.1 Handlingssekretessens omfattning enligt nu gällande regler. 685 42.3.2 OSK:s forslag om handlingssekretess på det sociala området. 688 42.4 Socialutredningens överväganden beträffande handlingssekretessen . . . . 688 42.4.l Huvudregeln. . . . . 688 42.4.2 Förtroendesituationens betydelse 691 42.4.3 Diarier . . . . 691 42.4.4 Beslutisocialtjänstärende . . . . 693 42.4.5 Sekretess beträffande familjerådgivning och

42.4.6 Mål och ärenden enligt 21 kap. FB . 695 42.4.7 Sekretessenstidsbegränsning . . . . . . . 695 42.4.8 Hemlighållande av handling för den som berörs av densamma. 695 42.4.9 Anmälares och uppgiftslämnares 697 anonymitetsskydd 42.4.10 Sekretessen på skolområdet 699 42.5 Tystnadsplikt . . . . 699 42.5.1 Gällande bestämmelser . . 699 42.52 Vilka är bundna av tystnadsplikt? 700 42.5.3 Tystnadspliktens omfattning 702 42.5.4 Obehörigtyppande. . . . 702 42.5.5 Enskilds personliga förhållanden . 703 42.5.6 Uppgiftslämnande till massmedier m. m. 704 42.5.7 Tystnadspliktskommitténs forslag 706 42.6 Socialutredningens överväganden beträffande tystnadsplikten. 708 42.6.1 Tystnadsplikten inom socialtjänsten 708 42.6.2 Meddelarskyddet 715 42.63 Vittnesplikten . . . . 717 42.6.4 Tystnadsplikt gentemot klienten. . . . . 718 42.6.5 LOFT:s bestämmelser dels om vilka som är bundna av tystnadsplikt, dels om tystnadspliktens utsträckmng . . . . .. . 719 42.66 Tystnadsplikten inom skolan . 719 42.7 Sammanfattning 720

22 Innehåll sou 1977:40

. . . . . . . . . . . . . 723 Kapitel 43 Om socialregister m. m. 43.1 Gällande bestämmelser i sociallagarna om protokollföring och bevarande av uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . 723 43.2 Gällande bestämmelser om socialregister samt bakgrund och utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 725 43.2.1 Lagen om socialregister . . . . . . . . . . . 725 43.2.2 Historisk bakgrund . . . . . . . . . . . . 726 43.2.3 Fortsatt utveckling . . . . . . . . . . . . . 727 43.3 Socialregistersekretessen . . . . . . . . . . . . . . 727 43.4 Socialregisterbegreppet . . . . . . . . . . . . . . . 728 43.5 Personregister på data . . . . . . . . . . . . . . . 729 43.6 Manuella personregister . . . . . . . . . . . . . . 731 43.7 Dokumentation inom socialvården . . . . . . . . . . 732 43.8 överväganden och förslag . . . . . . 735

Socialutredningens

43.8.1 Behovet av dokumentation inom socialtjänsten . . 735 43.8.2 Allmänna överväganden beträffande dokumentation sett från integritetssynpunkt . . . . . . . . . 737 43.8.3 Behovet av lag om socialregister . . . . . . . . 737 43.8.4 Sekretessen . . . . . . . . . . . . . . . 738 43.8.5 Uppgifter i personakterna . . . . . . . . . . 739 43.8.6 Innehållet i register . . . . . . . . . . . . 740 43.8.7 Utlämnande av uppgifter för forskningsändamål . . 741 43.8.8 Förvaring av handlingar . . . . . . . . . . . 745 43.8.9 Gallring . . . . . . . . . . . . . . . . . 745 43.8.10 Statistik . . . . . . . . . . . . . . . . . 748 43.9 . . . . . . . . . . . . . . . . . 750 Sammanfattning

IX Ekonomi Kommunernas kostnader/örsocialtjänsten . . . . . . . 753 Kapitel44 44.1 Socialvårdskostnademas omfattning och utveckling generellt. 753 44.2 Socialvårdens andel . . . . . . . . . . . . . . . . 754 44.3 Utdebitering per skattekrona . . . . . . . . . . . . . 754 44.4 Variationer mellan kommunerna . . . . . . . . . . . 755 44.4.1 Grunder för jämförelsen . . . . . . . . . . . 755 44.4.2 Variationer år 1972 mellan olika grupper av samtliga kommuner . . . . . . . . . . . . . . . . 756 44.4.3 Variationer åren 1974 och 1975 mellan 18 undersökta kommuner . . . . . . . . . . . . . . . . 757 44.5 Framtida resursanspråk”. . . . . . . . . . . . . . . 760

44.5.1 överväganden i principbetänkandet . . . . . . 760

44.52 Remissyttranden . . . . . . . . . . . . . 761 44.5.3 Kommunernas planer . . . . . . . . . . . . 761 44.5.4 Kommunförbundets beräkningar . . . . . . . 763 44.5.5 Långtidsutredningen . . . . . . . . . . . 764 44.5.6 Socialutredningens överväganden . . . . . . . 765

Innehåll 23

Kapitel 45 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst. 769 45.1 Statsbidragens storlek . . . . . . . . . 769 45.1.l Bidrag budgetåren 1972/1973 och 1976/ 1977 769 45.1.2 De statliga driftbidragens andel av kommunernas kostnader för socialvård . . . 770 45.1.3 Variationer mellan kommunerna år 1972 771

45.2 överväganden i principbetänkandet 772

45.2.1 Synpunkter på nuvarande bidrag 772 45.2.2 Krav på utformning av statsbidragen . 772 45.3 Remissyttranden . . . . . 773 45.3.1 Allmänt driftbidra . . . . . . 773 45.3.2 Utvecklingsbidrag och försöksverksamhet 774 45.3.3 Statsbidragens konstruktion 775 45.3.4 Ersättning för utgiven hjälp till flyktingar och zigena- FC. 776 45.4 Några av kommunalekonomiska utredningens synpunkter på statsbidragsgivningen . . . . 776 45.5 Socialutredningens överväganden om ett allmänt driftbidrag . 777 45.5.1 Svårigheter att avgränsa begreppet socialtjänst . 777 45.5.2 Beräkningsmodeller for ett allmänt driftbidrag 777 45.5.3 Ett allmänt driftbidrags kostnadsutjämnande effekt . 779 45.6 Avvägning mellan statsbidrag till socialtjänsten samtskatteutjämningsbidrag och socialforsäkringstillägg (soft) . 780

45.7 överväganden om utvecklingsbidrag . 782

45.7.1 Barnomsorg . 783 45.7.2 Ferievistelse för barn . . 784 45.7.3 Social hemhjälp. . . . . . . . 785 45.7.4 Vissa av socialvårdens institutioner 787 45.7.5 Bidragsforskott 788 45.7.6 Färdtjänst . . . . . . . . . . . 788 45.7.7 Kommunala nykterhetsnämnder m. m. 789 45.7.8 Familjerådgivning . . . . . . . . . 790 45.7.9 Utgiven hjälp till icke svenska medborgare . 790 45.7.10 Flyktingar . 792 45 .7.1 l Zigenare . 793 45.7.12 Renskötande samer 795

Kapitel 46 A vgifter . . . . . . . . . 797

46.1 överväganden i principbetänkandet 797

46.2 Remissyttranden . . . . . . . . 798 46.3 Socialutredningens överväganden och forslag 799

Kapitel 47 Interkommunal ersättning . 801

Kapitel 48 Beräkningar av förändringar i socialtjänstens kostnader och

24 Innehåll

482.2 Boende med gemensam service m. m. 805 48.2.3 Färdtjänst . 806 48.2.4 Sammanställning av beräkningarna rörande äldreomsorgen . . 807

48.3 Övrig socialtjänst . . . . . . . 807

48.4 Sammanställning av beräkningarna 808

X Övriga frågor

Kapitel 49 Om rätten till biträde . . 81 1 49.1 Särskilda bestämmelser om biträde 811 49.l.1 Barnavårdslagen . 8ll 49.l.2 Förvaltningslagen 812 49.2 Rättshjälp . 813 49.2.l Inledning . . . . 813 49.2.2 Den allmänna rättshjälpen . 813 49.2.3 Rättshjälp åt misstänkt i brottmål 814 49.2.4 Rättshjälp genom offentligt biträde . 814 49.2.5 Rådgivning . . . . . . . . . . . . . 819 49.2.6 Särskilt om offentligt biträde i ärende om intagning i ungdomsvårdsskola . . . . . 819 49.2.7 Tillämpningen av rättshjälpslagen 820

49.2.8 Översyn av rättshjälpslagen 821

49.3 Socialutredningens överväganden och förslag 822

Kapitel 50 Om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet 827 50.1 Inledning . . . . . . . . . . . . 827 50.2 Asocialitetslagens huvudsakliga innehåll 827 50.3 Socialutredningens överväganden och förslag 829

Kapitel 51 Internationella adoptionsfrågor . . 831 51.1 Nämnden for internationella adoptionsfrågor . 831 5l.1.1 Förmedlingsutskottets uppgifter . 831

51.2 Överprövning av positiva förhandsbesked . 832

S1.2.1 Frågans tidigare behandling 832 51.3 NIA:s forslag till lösningar . . . . 834 51.4 Socialutredningens överväganden och förslag 835 51.4.1 Förhandsbesked . 835 51.4.2 Tillsyn . . . . . . . 836

5l.4.3 Överprövning av förhandsbesked 838

XI Författningsförslagen

Kapitel 52 Speicalmotivering . 839 Inledning 1 Socialtjänstlagen 839 2 Socialnämndslagen . . . . . . . . . . . . . . . 860 3 om vård av underâng . 877 Lagen med särskilda bestämmelser

Innehåll 25

8 Lagen om ändring i LSPV . . . . . . . . 906 9 Lagen om ändring i lagen om allmän försäkring 907 10 av asocialitetslagen . . . . . . . 907 Lagen om upphörande 11-12 Lagen om finansiering av statsbidrag till förskole- och fritidshemsverksamheten samt barnomsorgsförordningen 907

Vården av vuxna missbrukare - ett alternativ

Inledning 909

Förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård inom socialtjänsten 911

Kapitel 53 Sociala vârdinsatser utan den enskildes samtycke . 915 53.1 Grunder for sociala insatser utan samtycke 915 53.1.l Bakgrund till gällande rätt . . 915

531.2 överväganden i principbetänkandet 917

53.1.3 Remissyttranden 920 53.l.4 Alternativförslaget . 920 53.2 lnsatsernas art . . . 922 53.2.1 Gällande rätt . . . . . . . 922

53.2.2 Överväganden i principbetänkandet 924

53.2.3 Remissyttranden 924 53.2.4 Alternativforslaget . 924 53.3 Utredning . . . 925 53.3.1 Gällande rätt . i 925 53.3.2 Alternativförslaget . 926 53.4 Om ansökan till länsrätt 927 53.4.1 Gällande rätt . . . . . . . 927

53.4.2 överväganden i principbetänkandet 929

53.4.3 Alternativforslaget . 929 53.5 Omedelbart omhändertagande 930 53.5.l Gällande rätt . . . . . . . 930

53.5.2 överväganden i principbetänkandet 933

53.5.3 Remissyttranden 933 53.5.4 Alternativförslaget . 934 53.6 Handläggning i länsrätt . 936 53.6.1 Gällande rätt . 936 536.2 Altemativförslaget . 936 53.7 Länsrättens beslut om vårdtiden 940 53.7.1 Gällande rätt . . . . . . . 940

53.7.2 överväganden i principbetänkandet 941

53.7.3 Remissyttranden 941 53.7.4 Altemativlörslaget . 942 53.8 Verkställighet av beslut 943

Förkortningar

AC Adoptionscentmm AFL Lagen (1962:381) om allmän Försäkring AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AsocL Lagen (1964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet ATP Allmän tilläggspension BrB Brottsbalken BRÅ Brottsförebyggande rådet BvL Lagen (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslagen) CUF Centerns ungdomsförbund DKSN De kristna samfundens nykterhetsrörelse

FB Föräldrabalken FL Förvaltningslagen (1971:290) FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291) FPU Folkpartiets ungdomsförbund FSS Föreningen Sveriges socialchefer HCK Handikappförbundens centralkommitté HD Högsta domstolen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen Kontant arbetsmarknadsstöd kbh Kommunalt bostadstillägg till handikappade kbt Kommunalt bostadstillägg till pensionärer KELP Kommunal ekonomisk långtidsplanering KL Kommunallagen (1977: 179) KR Kammarrätten LAH 0SK:s förslag till lag om allmänna handlingar LO Landsorganisationen LOB Lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m. m. LOFT TK:s förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt

28 Förkortningar

LR Länsrätten LSPV Lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall LSt Länsstyrelsen LTO Lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande LUL Lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, även förkortad 1964 års lag MUF Moderata samlingspartiets ungdomsförbund NJA Nytt juridiskt arkiv NIA Nämnden för internationella adoptionsfrågor NvL Lagen (1954:579) om nykterhetsvård (nykterhetsvårdslagen)

OK Offentlighetskommittén OSK OfTentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén

PBU Psykiska barna- och ungdomsvården PI Polisinstruktionen (1972:511) PRO Pensionärernas riksorganisation

RansvL Radioansvarighetslagen (1966:756) RB Rättegångsbalken RegR Regeringsrätten RF Regeringsformen RFHL Riksförbundet för hjälp ät läkemedelsmissbrukare RFV Riksförsäkringsverket RIA Rådgivning i alkoholfrågor bedriven av DKSN R 0 A Råd och Anvisningar (från socialstyrelsen) RRV Riksrevisionsverket Rskr Riksdagens skrivelse RSMH Riksförbundet för social och mental hälsa RSV Riksskatteverket RÅ Riksâklagaren; även regeringsrättens årsbok

SACO Sveriges akademikers Centralorganisation SAF Svenska arbetsgivarelöreningen SAMSS Samordnad medicinsk och social service (ett för kommunförbunden gemensamt projekt, 1976) SBU Socialpolitiska bidragsutredningen SCB Statistiska centralbyrån SCL Lagen (1970:296) om social centralnämnd SCN Sociala Centralnämnden SekrL Sekretesslagen (1937:249) SF Statsanställdas förbund SFS Svensk författningssamling

ShjL Lagen (195612) om socialhjälp (socialhjälpslagen)

SIA Utredningen om skolans inre arbete SKTF Sveriges kommunaltjänstemannaförbund SLAKO Samarbetsorgan mellan landsting och kommuner SM Statistiska meddelanden

Förkortningar 29

soft Socialförsäkringstillägg SoS Socialstyrelsen SOS Sveriges officiella statistik SoSaM Försöksverksamhet med utvecklingsarbete för social samverkan SOU Statens offentliga utredningar Spri Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut SPV Statens personalpensionsverk SR Statstjänstemännens riksförbund SSR Sveriges socionomers riksförbund SSU Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund SU Socialutredningen SUR Statens ungdomsråd SVP Socialvårdsprojektet (Stockholms Universitet i samarbete med bl. a. SU 1975-76)

TCO Tjänstemännens Centralorganisation TF Tryckfrihetsförordningen TK Tystnadspliktskommittén TRU TV radio i utbildningen URK Ungdomens röda kors Vusk Vård utom skola

YFG 0SK:s förslag till yttrandefrihetsgrundlag

YFL Lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring ÃBVL 1924 års bamavårdslag ÃKL Kommunallagen (1953:753)

Författningsförslag

1 Förslag till Socialtjänstlag v Härigenom föreskrives följande.

Socialtjänstens mål 1§ Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Verksamheten skall bygga på respekt for människornas självbestämmanderätt och integritet och inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Det kommunala ansvaret 2§ Varje kommun svarar lör socialtjänsten inom sitt område. Kommunen har det yttersta ansvaret for att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.

3 § För att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten finns i varje kommun en socialnämnd. Närmare bestämmelser om socialnämnden ges i socialnämndslagen (1978:OO).

Socialnämndens uppgifter 4 § Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med enskildas levnadsförhållanden i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda verka för goda miljöer i kommunen, ge information om socialtjänsten i kommunen,

32 F örfattningwrslag

genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna for goda levnadsförhållanden, lämna upplysningar, råd, stöd, vård, ekonomisk och annan hjälp till familjer och enskilda som behöver det.

Rätten till bistånd m. m. 5 § Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov ej tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes resurser for ett självständigt liv.

6 § Den enskilde kan även i andra fall än som sägs i 5 § inom ramen för socialtjänstens syften ges ekonomisk eller annan hjälp av nämnden.

Allmänna riktlinjer för socialnämndens verksamhet 7§ Socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall ske med utgångspunkt i nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer blir tillgängliga för alla. Socialnämnden bör även i övrigt taga initiativ till åtgärder för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har särskilt behov av samhällets stöd.

8 § Socialnämnden skall i den uppsökande verksamheten upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. När det är lämpligt skall nämnden härvid samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och föreningar vilkas verksamhet berör socialtjänsten.

9 § Socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar. Bestämmelser om vård av underårig i vissa fall ges i lagen (l978:O0) med särskilda bestämmelser om vård av underårig.

10 § Socialnämndens insatser bör inriktas på att underlätta for den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Detta kan ske genom hjälp i hemmet, färdtjänst eller annan service. Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, sociala servicecentraler, social jour eller annan därmed jämforlig verksamhet. Med den enskildes samtycke kan utses särskild person (kontaktman) eller familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter.

F 33

örfattningsfdrslag

ll § Vård som beredes den enskilde i annat hem än det egna bör utformas så att samhörigheten med anhöriga och kontakten med hemmiljön främjas. Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i sådant hem får god vård.

Barnomsorgen 12§ Kommunen skall genom barnomsorgen verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom.

13 § För bam som stadigvarande vistas i kommunen skall bedrivas förskoleoch fritidshemsverksamhet.

14 § Barn skall anvisas plats i förskola från och med hösttenninen det år då barnet fyller sex år. Barn vars skolgång har uppskjutits enligt 32§ andra stycket skollagen (1962:319) skall beredas möjlighet att fortsätta förskolan ytterligare ett år.

15 § Barn som av fysiska, psykiska, sociala, språkliga eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola tidigare än som anges i 14 § första stycket eller med förtur anvisas plats i fritidshem, om ej barnets behov av sådant stöd tillgodoses på annat sätt. Socialnämnden skall genom uppsökande verksamhet taga reda på vilka barn som behöver anvisas plats i förskola eller fritidshem enligt första stycket.

16 § Kommunen skall genom en planmässig utbyggnad av förskole- och fritidshemsverksamhet sörja för att de barn som på grund av föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver omvårdnad utöver vad som följer av 14 och 15 §§ får sådan omvårdnad, om ej behovet tillgodoses på annat sätt.

l7§ Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om förskole- och fritidshemsverksamhetens organisation och omfattning.

Äldreomsorgen

18 § Kommunen skall genom äldreomsorgen verka för att de äldre får möjlighet till självständighet i livsföring och boende och till en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra.

Övergången från ett yrkesverksamt liv skall underlättas genom inforrna-

tion och annat stöd.

l9§ Kommunen skall verka för att de äldre får goda bostäder och ge dem som har behov därav stöd och hjälp i hemmet och en i övrigt lättåtkomlig service.

34 F örfarrningsfárslag

För äldre med särskilda behov av stöd skall kommunen inrätta bostäder med gemensam service (servicehus).

Annan särskild omsorg 20 § Kommunen skall verka för att de som av fysiska eller andra skäl möter svårigheter i sin Iivsföring får möjlighet att deltaga i samhällets betydande gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får ett boende som är anpassat efter hans särskilda behov.

Familjehem och andra hem för värd eller boende 21 § Socialnämnden skall sörja för att den som behöver vårdas eller bo i annat hem än det egna tages emot i familjehem eller annat hem för vård eller boende. Bestämmelser om socialnämndens ansvar när barn vårdas i annat hem än det egna finns även i föräldrabalken.

är gemensamt för kom- 22§ Det behov av hem för vård eller boende som munerna inom ett landstingsområde skall tillgodoses av landstingskommunen och kommunerna i området. Behovet av sådana hem och ansvaret för deras inrättande och drift skall reoch kommunerdovisas i en plan. Planen upprättas av landstingskommunen na i området gemensamt. Den skall redovisas för länsstyrelsen.

23 § Vård i familjehem eller annat hem för vård eller boende skall bedrivas i samråd med socialnämnden. meddelar ytterligare föreskrifter om vård i sådant hem. Regeringen

Avgifter m. m. får återkräva ekonomisk hjälp enligt 5 §, om den har 24§ Socialnämnden lämnats som förskott på förmån eller ersättning eller till den som befinner sig i arbetskontlikt. Socialnämnden får även återkräva ekonomisk hjälp som har lämnats med stöd av 6 §, om hjälpen har givits under villkor om återbetalning.

25 § Får underårig genom socialnämndens försorg vård i annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att deltaga i kostnaden enligt grunder som regeringen föreskriver. Av socialnämnden beslutade stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär är ej förenade med kostnadsansvar for den enskilde i andra fall än som har sagts nu.

26 § För annan social tjänst får kommunen taga ut avgift enligt grunder som bestämmer. får dock ej överstiga kommunens självkommunen Avgiften kostnad.

F örjáttningydrslag 35

Om avgift för plats i förskola som avses i 14 och 15 och om avgift inom äldreomsorgen finns särskilda bestämmelser.

27 § Vill kommun föra talan mot enskild om ersättning för ekonomisk hjälp eller vård som avses i 24 och 25 §§, skall talan väckas hos länsstyrelsen inom tre år från det fordran uppkom. Talan om ersättning får ej bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller del därav kan antagas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

28§ Socialnämnden får helt eller delvis efterge ersättningsskyldighet som avses i 24 och 25 §§.

Socialstyrelsens och länsstyrelsens uppgifter

29§ Socialstyrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten i riket. Till ledning för socialnämndernas verksamhet utfärdar socialstyrelsen allmänna råd.

30§ Länsstyrelsen skall följa socialnämndernas tillämpning av denna lag, biträda nämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, även i övrigt tillse att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Hem för vård eller boende som har inrättats för kommunerna inom ett landstingsområde gemensamt står under länsstyrelsens tillsyn.

Övriga bestämmelser

31 § Vill enskild person eller sammanslutning inrätta hem för vård eller boende, skall tillstånd sökas hos länsstyrelsen. Sådant hem står under tillsyn av socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget. Vad som sägs i första stycket gäller även hem som har inrättats för vård under en begränsad del av dygnet. Om enskilda vårdhem finns särskilda bestämmelser.

32 § Föreligger missförhållande vid hem för vård eller boende skall länsstyrelsen förelägga ledningen för hemmet att avhjälpa missförhållandet. Är missförhållandet allvarligt eller efterkommes ej av länsstyrelsen meddelat föreläggande, får länsstyrelsen meddela förbud mot fortsatt verksamhet. 33§ Till böter dömes den som 1. utan tillstånd driver hem för vård eller boende som avses i 31 §, eller 2. i strid mot förbud som har meddelats enligt 32 § fortsätter verksamheten vid hem för vård eller boende. Allmänt åtal får väckas endast efter anmälan av länsstyrelsen.

36 F

örfartningsförslag

34 § Vad i denna lag sägs om landstingskommun och landstingsområde skall på motsvarande sätt gälla kommun som ej tillhör Iandstingskommun och sådan kommuns område.

35§ Talan föres genom besvär l. mot socialnämnds beslut i fråga om bistånd enligt 5 § hos länsrätten, 2. mot länsstyrelsens beslut i fråga om ersättning enligt 27§ hos kammarrätten, 3. mot länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd enligt 31 § eller förbud enligt 32 § hos socialstyrelsen.

Denna lag träder i kraft den Genom lagen upphäves l. barnavårdslagen ( 1960:97), 2. lagen (1954:579) om nykterhetsvård, 3. lagen (19562) om socialhjälp, 4. lagen (1976:381) om barnomsorg.

2 Förslag till Socialnämndslag Härigenom foreskrives följande

Socialnämnd l § I varje kommun skall finnas en Socialnämnd. Socialnämnden fullgör uppgifter enligt socialtjänstlagen 0978:00), lagen (l978:00) med särskilda bestämmelser om vård av underårig eller annan författning.

skall själv eller genom ombud föra kommunens talan i 2§ Socialnämnden mål och ärenden som enligt socialtjänstlagen ( 1978:00) eller annan lag eller författning ankommer på socialnämnden. Socialnämnden skall även i övrigt handha förvaltning och verkställighet i den mån det ej på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på social distriktsnämnd eller på annan nämnd.

3§ Socialnämnden skall hos fullmäktige, kommunstyrelse och övriga nämnder och hos andra myndigheter göra de framställningar som nämnden finner påkallade. Socialnämnden får inhämta yttranden och upplysningar från kommunstyrelse och övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen, när det behövs för nämndens verksamhet.

Förfanningsfdrslag

Social distriktsnämnd 4 § Kommunfullmäktige får besluta att i kommunen också inrätta två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för ett distrikt.

5 § Social distriktsnämnd skall följa utvecklingen inom distriktet och hos socialnämnden anmäla behovet av åtgärder beträffande samhällsmiljön, den sociala planeringen och den allmänt förebyggande verksamheten. Socialnämnden får uppdra åt distriktsnämnd att bereda ärenden som avses i första stycket.

6 § Social distriktsnämnd avgör ärende som enligt socialtjänstlagen ( 1978:00) eller annan lag eller författning ankommer på socialnämnden och som avser vård eller annan åtgärd beträffande enskild person, om ej kommunfullmäktige har beslutat annorlunda beträffande viss grupp av ärenden.

7§ Vad i denna lag eller annan författning sägs om Socialnämnd skall ha motsvarande tillämpning på social distriktsnämnd. Detta gäller ej vad som sägs i 2 § andra stycket och i 3 § första stycket beträffande framställning hos fullmäktige. Har i lag eller annan författning meddelats bestämmelse som avviker från vad nu sagts, gäller dock den bestämmelsen.

Socialnämndens sammansättning m. m. 8 § Följande bestämmelser i 3 kap. kommunlagen (1977:179) gälleri tillämpliga delar socialnämnd 2 § om antalet ledamöter m. m., 3 § första stycket om valbarhet m. m., 4 § om rätt till ledighet från anställning, 5 § första stycket om mandattid, 5 § tredje stycket om verkan av Iedamots avgång, 6.5, utom Stockholms kommun, om ordförande och vice ordförande, 7 § om tid och plats för sammanträde samt om närvarorätt vid sammanträde, 8§ om suppleants tjänstgöring m. m., 9 § första stycket om beslutsförhet, 10§ om beslutsförfarande och protokoll m. m., ll § om delgivning m. m., 12 § om reglemente och delegation.

9§ Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ej avse vad som ankommer på nämnden enligt 2, 6 och 7 lagen (l978:O0) med särskilda bestämmelser om vård av underårig. I kommun där social distriktsnämnd får dock beslutandeej har inrättats rätten i fråga som avses i första stycket uppdras åt särskild avdelning som består av ledamöter eller suppleanter i nämnden.

10 § Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken och lagen t 1947:529) om allmänna barnbidrag avse endast uppgifter

38 F örfattningWrs/ag SOU T977:4O

som anges i följande Iagrum 1 kap. 4§, 2 kap., dock ej uppgifter enligt 7 ä) 3 kap., 7 kap. 2%. 7 §, dock ej om avtalet innefattar åtagande att utge engångsbelopp, och ll § föräldrabalken, 5§ lagen om allmänna barnbidrag.

ll § Om rätt för nämndens ordförande eller särskilt förordnad ledamot att i vissa fall fatta beslut finns bestämmelseri föräldrabalken och i lagen (1978100) med särskilda bestämmelser om vård av underårig.

Handläggning av ärende 12 § Socialnämnden skall utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda åtgärd av nämnden. Nämnden får höra den saken rör och annan som kan lämna upplysning i ärendet.

13 § Vad som har framkommit vid utredning och som har betydelse för ärendets avgörande skall tillvaratagas på betryggande sätt. Handling rörande enskilds personliga förhållanden skall förvaras så att den icke kan åtkommas av obehörig.

14§ Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar eller andra anteckningar som fors beträffande honom.

15 § I ärende hos socialnämnd gäller 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1971:290) om jäv. Därjämte gäller, oavsett vilka besvärsregler som är tillämpliga, i alla ärenden enligt socialtjänstlagen (1978:0O) följande bestämmelser i förvaltningslagen 6 § om ombud och biträde, 8 § om vägledning av part, 9 § om tolk, och 10 om remiss.

16 § Avser ärende hos socialnämnd myndighetsutövning, gäller oavsett besvärsmedlet därjämte följande bestämmelser i förvaltningslagen (1971:290)

14 § om parts rätt till insyn, 15 § om kommunikation, 16 § om parts rätt att meddela sig muntligen, 17 § om beslutsmotivering, 19 § om rättelse av beslut, och 20 § om ansvar. Vad som sägs i första stycket gäller på motsvarande sätt då fråga är om ansökan eller yttrande till annan myndighet i mål eller ärende som rör myndighetsutövning hos denna.

F 39

örfattningsfdrslag

17§ Den som enligt l6§ denna lag eller 15 § förvaltningslagen (1971:290) skall ges tillfälle att yttra sig har rätt att få företräde inför nämnden, om ej särskilda skäl föranleder annat. Den som beredes tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.

18 § Barn som har fyllt 15 år har rätt att själv föra sin talan i mål eller ärende enligt socialtjänstlagen (1978:O0) eller lagen (1978:O0) med särskilda bestämmelser om vård av underårig.

Lämnande av uppgifter m. m. 19 § Om förbud att lämna ut allmän handling och om tystnadsplikt finns bestämmelser i sekretesslagen (l978:00).

20 § Om det är behövligt från vårdsynpunkt eller för handläggning av ärende, får uppgifter rörande enskilds personliga förhållanden lämnas mellan tjänstemän och andra som är verksamma inom socialtjänsten.

21 § Socialnämnden får lämna ut uppgifter rörande enskilds personliga förhållanden, om nämnden finner det nödvändigt för att l. tillgodose behov av vård enligt lagen (1978:00) med särskilda bestämmelser om vård av underårig, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda och lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, 2. kunna göra ansökan eller avge yttrande i ärende enligt föräldrabalken, namnlagen (1963:521), lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål och brottsbalken, 3. förhindra dubbelutbetalningar av ekonomiska bidrag, 4. kunna föra talan om återkrav beträffande utgiven ekonomisk hjälp, 5. göra polisanmälan om misstänkt förestående eller begånget brott. Om skyldighet för nämnden att i övrigt avge yttrande i frågor som rör enskilds personliga förhållanden finns särskilda bestämmelser i lag eller med stöd av lag meddelade föreskrifter.

22§ Vad som sägs i 20 och 21 gäller ej uppgifter, som erhållits i familjerådgivnings- och medlingsverksamhet.

23 § Var och en som får kännedom om att underårig misshandlas i hemmet eller annars där behandlas på sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling bör anmäla detta till socialnämnden. Myndighet vars verksamhet berör barn och ungdom samt den som är anställd hos sådan myndighet är skyldig att genast till socialnämnden anmäla förhållande beträffande underårig som påkallar åtgärder av nämnden. Vad som nu har sagts gäller även läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som ej har sådan anställning.

40 F örfatmingsfdrslag

24§ Socialnämnden har rätt att av allmän forsäkringskassa eller erkänd arbetslöshetskassa få uppgifter om ekonomisk hjälp som har utgivits till enskild.

Socialnämnds register 25 § I sådant personregister hos Socialnämnd som utgör sammanställning av uppgifter får ej intagas uppgifter som är ägande att röja enskilds personliga förhållanden. Vad som sägs i första stycket utgör ej hinder mot att i personregister taga in uppgifter om enskilds inkomst- och förmögenhetsförhållanden samt om sådan inom socialtjänsten beslutad åtgärd som innebär myndighetsutövning och lagrum varâ beslut om sådan åtgärd grundas. eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar före- Regeringen skrifter om register som sägs i första stycket.

26 § Anteckningar och andra uppgifter i personakt som tillhör socialnämnds personregister skall utgallras tre år efter det sista anteckning i akten gjordes. Uppgift i personregister som avses i 25 § första stycket denna lag skall utgallras tre år efter det de förhållanden uppgiften avser har upphört. Gallring skall vara avslutad senast kalenderåret efter det gallringsskyldigheten inträdde.

27§ Originalhandling som rör utredning om fastställande av faderskap och underhållsbidrag får ej gallras med stöd av bestämmelserna i 26 Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får medge även annat undantag från gallringsplikten.

28 § Regeringen kan besluta att socialnämnd ur personregister skall lämna ut uppgifter till statistiska centralbyrån.

Övriga bestämmelser

29§ Ärende som avser vård eller annan åtgärd beträffande enskild person kan flyttas över till annan socialnämnd, om denna samtycker till det.

30 § I mål eller ärende enligt socialtjänstlagen (1978:O0) eller lagen (l978:0O) med särskilda bestämmelser om vård av underårig får delgivning ej ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428).

Denna lag träder i kraft den då lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. upphör att gälla.

F örfarmingsjörs/ag 41

3 Förslag till

Lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig

Härigenom föreskrives följande.

Beredande av vård 1§ Underårig som ej kan ges behövlig vård på annat sätt skall beredas vård med stöd av denna lag om l. brister i omsorgen om den underårige eller annat förhållande i hemmet medför fara for hans hälsa eller utveckling eller 2. den underårige utsätter sig för allvarlig fara i sådant hänseende genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat därmed jämförbart beteende.

2 § Vård enligt denna lag beslutas av länsrätt efter ansökan av socialnämnd. Ansökan skall innehålla en redogörelse för den underåriges situation, tidigare vidtagna åtgärder och den vård som socialnämnden avser att anordna.

3§ I beslutet skall anges den tid under vilken vård enligt denna lag längst får bestå. Denna tid får ej överstiga tre månader från det vården inleds. Länsrätten kan dock förordna att vård som har beslutats på grund av förhållanden som anges i l § l får bestå under längre tid eller tills vidare. Länsrätten får förordna om omedelbar verkställighet av beslutet.

4§ Länsrättens beslut om vård förfaller, om socialnämnden ej inom 14 dagar från det att länsrättens beslut har kunnat verkställas vidtagit åtgärd för att bereda den underårige vård utom hemmet. Är den underårige ej omhändertagen enligt denna lag, räknas tiden från det den unge varit tillgänglig för vård.

5 § Om socialnämndens befogenheter ges föreskrifteri 12-14 Beträffande vårdens innehåll och utformning gäller i övrigt bestämmelserna i socialtjänstlagen (1978200).

6 § När vård enligt denna lag ej längre behövs, skall den förklaras avslutad. Beslut om detta fattas av socialnämnden. Har förordnande enligt 3 § andra stycket meddelats, skall socialnämnden inom ett år från dagen för verkställighet av beslutet och därefter årligen pröva om vård enligt denna lag alltjämt skall bestå. Vård som har beslutats med stöd av denna lag skall upphöra senast när den unge fyller 18 år.

Omedelbart omhändertagande

7§ Socialnämnden får omedelbart omhändertaga underårig om det är sannolikt att den underårige behöver beredas vård enligt denna lag samt länsrättens beslut ej kan avvaktas med hänsyn till risken for den un-

42 F örfartningsförs/ag

deråriges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Kan socialnämndens beslut om omhändertagande ej avvaktas, får beslut om omhändertagande fattas av nämndens ordförande eller annan ledamot som nämnden har förordnat. Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

8 § Beslut om omedelbart omhändertagande skall underställas länsrätten för prövning senast fyra dagar efter det beslutet fattades. Underställt beslut skall av länsrätten prövas så snart det kan ske och, om synnerligt hinder ej Föreligger, inom fyra dagar från det handlingarna inkom till rätten. Har underställning ej skett inom föreskriven tid, förfaller beslutet.

9§ Fastställer länsrätten beslutet, skall socialnämnden senast inom två veckor efter det omhändertagandet skedde ansöka hos länsrätten om att den underårige skall beredas vård enligt denna lag. Om särskilda skäl foreligger, får länsrätten på nämndens begäran förlänga denna tid till högst fyra veckor. Föreligger ej längre skäl för omhändertagande eller har ansökan om vård ej gjorts till länsrätten inom den angivna tiden, skall omhändertagandet genast upphöra. Häktas den underårige, förfaller beslutet om omhändertagande.

Länsrättens prövning 10§ Mål enligt denna lag skall prövas skyndsamt. Är den underårige omhändertagen, skall förhandling i målet hållas inom en vecka från det ansökan om vård inkom. Denna tid får förlängas om ytterligare utredning eller annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

11 § Mål om vård enligt denna lag skall av länsrätten avgöras vid muntlig förhandling.

Socialnämndens befogenheter l2§ Beslut om omhändertagande eller beslut om vård enligt denna lag medför rätt for socialnämnden att bestämma hur vården skall ordnas och var den unge skall vistas under vårdtiden. Vården bör så snart som möjligt förläggas till den underåriges hem.

13 § Socialnämnden eller den åt vilken nämnden har anförtrott vården skall ha uppsikt över den underårige samt, om det behövs för vårdens genomföom hans personliga förhållanden. Den underårige får unrande, bestämma derkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården. Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter härom. genomföra

sou 1977:40 Författningsförslag 43

Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård eller l4§ omhändertagande enligt denna lag, får socialnämnden meddela föreskrift beträffande förälders eller annan vårdnadshavares umgänge med den underårige eller bestämma att den underåriges vistelseort ej skall röjas för denne.

Övriga bestämmelser

15§ I mål eller ärende enligt denna lag får läkare förordnas att undersöka den underårige. Om det är nödvändigt för undersökningens genomförande, får rätten eller socialnämnden förordna att den underårige skall inställas till undersökningen genom polismyndighetens försorg.

16§ I kallelse av enskild part till förhandling i mål enligt denna lag får rätten utsätta vite. Uteblir part som har kallats att vid vite inställa sig personligen vid förhandlingen, får rätten förordna att han skall hämtas till rätten antingen omedelbart eller till senare dag.

l7§ Polismyndighet skall på begäran av socialnämnd eller av ledamot eller tjänsteman som nämnden har förordnat lämna handräckning för att genomföra beslut om vård eller omhändertagande enligt denna lag.

l8§ Talan mot socialnämndens beslut föres hos länsrätten genom besvär, om nämnden

l. i fall som avses i 3§ andra stycket avslagit framställning rörande un-

derårigs placering i visst hem, 2. avslagit framställning om vårdens avslutande, 3. med stöd av l4§ meddelat föreskrift beträffande umgänge med den underårige eller vägrat att uppge hans vistelseort. Mot länsrätts beslut om läkarundersökning enligt denna lag får talan ej föras. l övrigt gäller i fråga om besvär mot länsrätts beslut bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Denna lag träder i kraft den

4 Förslag till Lag om socialförsäkringstillägg Härigenom föreskrives följande.

Inledning l § Den som är försäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och inskriven i allmän försäkringskassa har rätt till socialförsäkringstillägg enligt denna lag.

44 Förfatmings/örslag

2§ Socialförsäkringstillägget administreras av riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Tillägget betalas ut av den försäkringskassa hos vilken den försäkrade är inskriven.

Förutsättningar jör Socialförsäkringstillägg 3§ Socialförsäkringstillägg kan utgå då försäkrad l. uppbär sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning som utgår enligt annan författning eller på grund av regeringens förordnande, utan att vara berättigad till sjukpenning eller motsvarande ersättning uppfyller de villkor för sjukpenning som anges i 3 kap. 7§ lagen om allmän försäkring, uppbär föräldrapenning enligt lagen om allmän försäkring, 2. uppbär ersättning enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring eller kontant arbetsmarknadsstöd enligt lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd, utan att vara berättigad till kontant arbetsmarknadsstöd uppfyller de allmänna villkor för rätt till sådant stöd som anges i 4 och 5 nämnda lag, enligt intyg av socialnämnden är förhindrad att åtaga sig förvärvsarbete på grund av vård av barn som ej har kunnat beredas plats inom samhällets barnomsorg eller tillfällig vård av anhörig som är sjuk eller handikappad. 3. uppbär utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning i form av dagpenning eller Stimulansbidrag, uppbär särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), 4. uppbär dagpenning enligt värnpliktslagen (1941:967), civilförsvarslagen (1960:74) och lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, 5. uppbär inkomster av förvärvsarbete på heltid eller i skyddad sysselsättning vilka är otillräckliga i förhållande till den försäkrades och hans barns behov.

4 § Socialförsäkringstillägg kan ej utgå om den eller de omständigheter enligt 3 § som utgör grund för tillägg endast till en del innebär förvärvs- eller försörjningshinder. _ Vad som sägs i 3 § 1 beträffande sjukpenning gäller ej den som är berättigad till sjukpenning enligt 3 kap. l § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring eller som skulle ha varit berättigad till sjukpenning enligt detta lagrum om försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden som hade förelegat.

5§ Har försäkrad ansökt om förmån som betalas ut av allmän försäkringskassa, får Socialförsäkringstillägg utgå i förskott för senare avräkning mot förmånen.

SociaWrsäkringstilläggets beräkning 6§ Socialförsäkringstillägget beräknas efter den försäkrades brurrobehov. Detta fastställes enligt föreskrifter som regeringen eller myndighet som re-

F örfartningsfözs/ag 45

geringen bestämmer meddelar med ledning av dels följande normbelopp för uppehälle, dels den försäkrades utgifter för bostad. Normbeloppen utgör räknat för år i procent av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring för den månad tillägget avser för ensamstående försäkrad 100 försäkrad som stadigvarande sammanbor med make 80 varje barn till den försäkrade som stadigvarande sammanbor med honom

7§ Från bruttobehovet enligt 6§ framräknas nettobehover med hänsyn till den försäkrades och hans barns inkomster av förvärvsarbete och socialförsäkringsförmåner samt övriga inkomster och tillgångar enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Inkomster och tillgångar som avser barn skall därvid endast avräknas normbeloppet för barnet. Socialförsäkringstillägget fastställes till det belopp som motsvarar nettobehovet med tillägg for vad som skall erläggas i preliminär skatt.

8§ För försäkrad som stadigvarande sammanbor med make skall nettobehovet framräknas med hänsyn till båda makarnas inkomster och tillgångar om l. även andre maken uppfyller någon av de förutsättningar för socialförsäkringstillägg som anges i 3§ eller 2. andre makens inkomster eller tillgångar enligt 7 § överstiger hans eget nettobehov.

9§ Om det är uppenbart att försäkrad ej har behov av socialförsäkringstillägg, får försäkringskassan besluta att tillägg ej skall betalas ut, även om villkoren för rätt till socialförsäkringstillägg är uppfyllda.

l0§ Socialförsäkringstillägg utgår för månad eller kortare tid. Kan rätten till socialförsäkringstillägg beräknas för längre tid än en månad, får tillägget beviljas för sådan längre tid. Om förmån som socialförsäkringstillägget kompletterar betalas ut till annan än den försäkrade, får försäkringskassan besluta att tillägget skall betalas ut på samma sätt.

Övriga bestämmelser

ll § Som make anses vid tillämpning av denna lag även annan med vilken den försäkrade har varit gift eller har eller har haft barn, om de stadigvarande sammanbor. Med den försäkrades barn jämställes vid lagens tillämpning makes barn och barn till sammanboende som sägs i första stycket samt barn som har tagits emot i den försäkrades hem för vård och fostran.

46 F örfartningsjörslag

12§ Socialförsäkringstillägg_utgår av statsmedel.

l3§ Bestämmelserna i 20 kap. 4-6 och 8-13 §§ lagen (1962:381) om allmän Försäkring om återbetalningsskyldighet. preskription, utmätningsförbud, uppgiftsskyldighet samt talan mot beslut och annan överprövning har motsvarande tillämpning i fråga om socialförsäkringstillägg.

Denna lag träder i kraft den

5 Förslag till Lag om ändring i föräldrabalken Härigenom föreskrives i fråga om föräldrabalken] dels att nuvarande 6 kap. 14 § skall betecknas 6 kap. 15 § och nuvarande 11 kap. 17§ betecknas 11 kap. 18 §, dels att 4 kap. 10 och 11 §§ samt rubriken till 6 kap. skall ha nedan angiven lydelse, dels att i balken skall införas nya bestämmelser, 6 kap. 14 och 16-23 §§ och 11 kap. 17 §, samt närmast före 6 kap. 1 och 16 nya rubriker av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap.

10§ [ärende om antagande av adoptiv- I ärende om antagande av adopbarn skall rätten inhämta upplys- tivbarn skall rätten inhämta upplysningar om barnet och sökanden samt ningar om barnet och sökanden samt huruvida vederlag eller bidrag till huruvida vederlag eller bidrag till barnets underhåll är givet eller ut- barnets underhåll är givet eller utfást. Har barnet ej fyllt 18 år, skall fäst. Har barnet ej fyllt 18 år, skall yttrande inhämtas från barnavårds- yttrande inhämtas från socialnämnnämnden i den kommun där sökan- den i den kommun där sökanden är den är kyrkobokförd och från barna- kyrkobokförd och från socialnämnvårdsnämnden i den kommun där den i den kommun där den som har den som har vårdnaden om barnet är vårdnaden om barnet är kyrkobokkyrkobokförd. förd. Socialnämnden kan lämna förhandsbesked om enskilt hems lämplighet som adoprivhem. Förhandsbeskedet gäller längst en âr.

l Fader eller moder, vars samtycke till adoptionen ej erfordras, skall ändock Omtryckt 1976:612. höras, om det kan ske. Vid adoption av adoptivbarn skall vad nu sagts i stället

F ötfattningsförslag 47

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse gälla adoptanten eller, om make adopterat andre makens barn, var och en av makarna. Finns särskild förmyndare vars samtycke ej erfordras, skall även han höras.

11§ Mot rättens beslut i ärende om antagande av adoptivbarn får talan fullföljas av sökanden eller den som skall höras i ärendet. Mat socialnämnds beslut att genom förhandsbesked förklara hem icke vara lämpligt som adoptivhem fâr talan firas hos länsrätten genom besvär.

6 kap. Om vårdnaden 6 kap. Om vårdnad och vård Vårdnaden 1-13 §§ 14 § Innan rätten avgör ma°l eller ärende angående vårdnad om barn skall rätten, om fira/drama ej äro ense eller det eljest föreligger särskilda skäl därtill, höra socialnämnden i den kommun där den som har vårdnaden om barnet är kyrkobokförd.

Vården

16§ Barn under 16 ârfâr ej utan socialnämndens medgivande beredas vård och fostran i annat enskilt hem än vârdnadshavares. Har förhandsbesked lämnats enligt 4 kap. 10 §, erfordras ej medgivande enligt första stycket.

17§ Socialnämnden ska/l medverka till att barn som avses i 16 § fâr god va°rd och fostran samt i övrigt gynnsamma uppväxtförhâllanden, verka för att barnet får lämplig utbildning samt lämna vårdnadshavaren och den som värdar barnet ra°d, stöd och annan hjälp som de behöva.

48 F örfattnings/örslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Socialnämnden skall följa vården av barnet till dess barnet har _)j›llt 16 år.

18§ Om det erfordras/rån barnavårdssynpunkt, får socialnämnden förbjuda person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande mottaga annans barn under 16 år för vistelse i hemmet som ej är tillfällig.

19 § Har barn mottagits för vård och fostran i hem som avses i 16 §, får socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget /ör viss tid eller tills vidare förbjuda vårdnadshavare att taga barnet från hemmet, om det föreligger risk som ej är ringa/ör skada på barnets kroppsliga eller själsliga hälsa om det skiljesfrån hemmet. Beslut som sägs i första stycketfår meddelas att gälla i avvaktan på att ärendet kan slutligt avgöras, dock högst fyra veckor, om sådant förbud är påkallat av sannolika skäl men erforderlig utredning ej har kunnat slutföras. Förbud enligt denna paragraf utgör ej hinder för att barnet skiljes från hemmet på grund av beslut enligt 21 kap.

20§ Socialnämndens ordförande får meddela/förbud enligt I 9 §, om socialnämndens prövning ej kan avvaktas utan fara eller allvarlig olägenhet. Beslut som ordföranden har fattat med stöd av första stycket gäller tills vidare i avbidan på nämndens prövning. Nämndens sammanträde skall hållas utan dröjsmål och senast inom tio dagar från ordförandens beslut.

sou 1977:40 Författningsforslag 49

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 § Enskild person eller sammanslutning får ej bedriva verksamhet för förmed/ing av barn under 16 är.

22§ Mot socialnämndens beslut ifråga som avses i 16, 18 och 19 §§fa°r talan föras hos länsrätten genom besvär.

23§ Den som åsidosätter bestämmelserna i 16 eller 21 § eller äverträder förbud som har meddelats med stöd av 18 eller 19 § dömes till böter. Allmänt åtal för brott som avses i första stycket fâr väckas endast efter anmälan av socialnämnden.

11 kap.

17§ Finner socialnämnden att någon bör förklaras omyndig eller att god man bör förordnas för honom, skall nämnden anmäla detta till överförmyndaren. Anmälan till Överförmyndaren skall också göras, om nämnden finner att någon ej längre bör vara omyndig/örklarad.

Denna lag träder i kraft den

6 Förslag till Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrives i fråga om brottsbalken dels att 31 kap. 2§ skall upphöra att gälla, dels att 31 kap. 1 § och 38 kap. 2§ skall ha nedan angivna lydelse.

50 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse F öreslagen lydelse 31 kap.

Kan den som begått brottslig gär- Är någon, som begått brottslig gärning bliva föremål for vård enligt ning, i behov av vård inom SOCICI/UÖIISbarnavårdslagen, må rätten, efter hö- ten, må rätten, efter hörande av socirande av barnavårdsnämnd eller, i alnämnd, överlämna åt nämnden att fråga om den som är inskriven såsom föranstalta om erforderlig vård. elev vid ungdomsvårdsskola, skolans styrelse, överlämna åt nämnden eller styrelsen att föranstalta om erforderlig vård. Om det för den dömdes tillrätta- Om det för den dömdes tillrättaförande eller av hänsyn till allmän förande eller av hänsyn till allmän laglydnad finnes påkallat, må jämte laglydnad finnes påkallat, må jämte överlämnande till vård enligt barna- överlämnande till vård inom socialvårdslagen dömas till dagsböter, tjänsten dömas till dagsböter, högst vare sig böter etthundratjugo, vare sig böter äro högst etthundratjugo, äro stadgade för brottet eller ej. stadgade för brottet eller ej.

38 kap.

2§ Har domstol överlämnat någon till Har domstol överlämnat någon till vård barnavårdslagen eller la- vård inom socialtjänsten men finnes enligt gen om nykterhetsvård men finnes, därefter att vården ej kan genomföras vid i därför stadgad ord- med den dömdes samtycke eller, vid prövning ning, att i lag angivna förutsättning- prövning i därför stadgad ordning, ar icke föreligga för sådan vård eller att i lag angivna förutsättningar brisvård av det slag som barnavårds- ter för vård av det slag som socialnämnd eller nykterhetsnämnd i ytt- nämnd i yttrande till domstolen förrande till domstolen förklarat sig klarat sig ämna anordna, äger efter ämna anordna, äger efter ansökan av ansökan av åklagare den rätt som åklagare den rätt som först dömt i först dömt i målet undanröja förordmålet undanröja förordnandet om nandet om överlämnande till vård överlämnande till vård och döma till och döma till annan påföljd för brotannan påföljd för brottet. tet.

Denna lag träder i kraft den

F örfattningwrslag 51

7 Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)

Härigenom förskrives att 41-45 §§ rättshjälpslagenl skall ha nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

41 §2

Offentligt biträde kan förordnas i mål eller ärende 1. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående intagning enligt 8 eller 9 § eller utskrivning enligt 16 eller 19 § lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, 2. hos beslutsnämnd eller psykiatriska nämnden angående inskrivning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda eller placering av särskolelev enligt 28 § samma lag, 3. hos ñrvaltningsdamstol angåen- 3. angående avslutande av vård ende rvångsintagning i allmän vård- ligt lagen (1 978.00) med särskilda beanstalt för aikana/missbrukare enligt stämmelser om vård av underârig. 18 eller 55 § lagen (1954:579) om nykterhetsvård eller kvarhållande enligt 45 § samma lag, 4. angående omhändertagande för samhällsvård enligt 29 § barnavårdslagen (1 960.97) eller utredning enligt 30 § samma lag eller angående sådan samhällsvârds slutliga upphörande enligt 42 3* samma lag. 5. hos jörvaltningsdomsto/ angående intagning i eller utskrivning från ungdomsvårdsskola enligt barnavårdslagen (1 960.97). 6. hos utlänningsnämnden enligt utlänningslagen (1954:193), 7. angående förpassning eller utvisning enligt utlänningslagen (1954: 193), 8. angående avvisning enligt utlänningslagen (1954:193), dock ej hos polismyndighet, såvida icke utlänningen enligt 35 § samma lag hållits i lörvar längre än en vecka, 9. angående verkställighet enligt utlänningslagen (1954:193), om underställning skett hos centrala utlänningsmyndigheten med stöd av 58 § andra stycket eller hänskjutits dit med stöd av 58 § tredje stycket samma lag eller om utlänningen enligt 35 § samma lag hållits i förvar längre än en vecka, 10. angående uppehållstillstånd, om utlänningsnämndens yttrande på grund av 12 § första stycket utlänningslagen (1954:193) skall inhämtas, 11. angående föreskrifter som meddelas enligt 10 §, 34 § eller 51 § femte stycket utlänningslagen (1954:193), 1 12. angående hemsändande Lagen omtryckt 1973:247. av utlänning med stöd av 71 § första stycket utlänningslagen (1954:193), ?Senaste lydelse 1975:1365.

52 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brottsbalken, 14. angående återintagning i anstalt enligt 29 eller 30 kap. brottsbalken, 15. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m. m. eller lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. 16. angående utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling, 17. angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, om giltigt samtycke till åtgärden ej lämnats, 18. hos regeringen enligt 1 § andra stycket lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall. Offentligt biträde skall alltid förordnas när fråga uppkommer hos socialnämnd om omedelbart omhändertagande eller beredande av värd enligt lagen (1 978.00) med särskilda bestämmelser om vård av underdrig.

42§ Offentligt biträde skall utses för Offentligt biträde enligt 41 § första den som åtgärden avser, om det be- stycket skall utses för den som åtgärhövs för tillvaratagande av dennes den avser, om det behövs för tillvarätt. Vid bedömningen av behovet ratagande av dennes rätt. Vid beskall särskilt beaktas om i väsentligt dömningen av behovet skall särskilt hänseende motstridiga sakuppgifter beaktas om i väsentligt hänseende lämnats under utredningen eller be- motstridiga sakuppgifter lämnats tydelsefulla sakförhållanden i övrigt under utredningen eller betydelseär oklara. fulla sakförhållanden i övrigt är oklara. Offentligt biträde enligt 41 § första stycket 3 eller andra stycket utses för barnet och föräldrarna eller annan vårdnadshavare gemensamt. Offentligt biträde kan även utses särskilt för föräldrarna eller annan vårdnadshavare.

43 §3

Offentligt biträde förordnas av Offentligt biträde ,forordnas av rättshjälpsnämnd efter ansökan av rättshjälpsnämnd, om ej annat följer den som åtgärden avser eller anmä- av vad nedan sägs. F örordnande medlan av den myndighet som handläg- delas efter ansökan av den som 3Senaste lydelse 197421091. ger målet eller ärendet. I ärende hos åtgärden avser eller anmälan av den

F örfattningsfdrslag 53

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse regeringen får anmälan göras av che- myndighet som handlägger målet elfen för det statsdepartement, till vil- ler ärendet. l ärende hos regeringen ket ärendet hör, eller av tjänsteman får anmälan göras av chefen för det som departementschefen bestäm- statsdepartement, till vilket ärendet mer. hör, eller av tjänsteman som departementschefen bestämmer. Förordnande gäller även när talan fullföljes eller meddelat beslut underställes annan myndighets prövning eller saken överlämnas till annan myndighets avgörande. AAnsökan eller anmälan upptages av den rättshjälpsnämnd inom vars verksamhetsområde den som åtgärden avser är bosatt eller, i fråga om den som ej är bosatt i landet, av den rättshjälpsnämnd som regeringen bestämmer. Ansökan eller anmälan får upptagas av annan rättshjälpsnämnd än som följer av tredje stycket, om nämnden finner särskilda skäl föreligga. Offentligt biträde i mål eller ärende som avses i 41 § första stycket 3 eller andra stycket förordnas av länsrätt. Bestämmelserna i första-tredje styckena äger därvid motsvarande tillämpning.

44§ Har den som åtgärden avser till offentligt biträde själv föreslagit någon som är lämplig, skall denne förordnas, om ej hans anlitande skulle medföra avsevärt ökade kostnader eller i övrigt särskilda skäl föranleder annat. 1 fråga om offentligt biträde äger bestämmelserna i 21 § andra och tredje styckena, 22 § forsta och andra styckena samt 23 § motsvarande tillämpning. Ersättning till offentligt biträde Ersättning till offentligt biträde fastställes av rättshjälpsnämnden fastställes av rättshjälpsnämnden och utgår av allmänna medel. och utgår av allmänna medel. l ma°l eller ärende som avses i 41 § forsta stycket 3 eller andra stycket fastställes ersättningen av länsrätten.

45 §4

I mål eller ärende som avses i 41 § I mål eller ärende som avses i 41 § får offentligt biträde föranstalta om får offentligt biträde föranstalta om sådan utredning som är skäligen på- sådan utredning som är skäligen påkallad för tillvaratagande av dens kallad för tillvaratagande av dens rätt som åtgärden avser och som ej rätt som åtgärden avser och som ej kan erhållas genom myndighet som kan erhållas genom myndighet som handlägger målet eller ärendet. Har handlägger målet eller ärendet. Har offentligt biträde ej utsetts, får rätts- offentligt biträde ej utsetts, får l.jälpsnämnd som avses i 43 § på an- rättshjälpsnämnd eller länsrätt som sökan av den som åtgärden avser be- avses i 43 § på ansökan av den som sluta om utredning. åtgärden avser besluta om utred- 4 Senaste lydelse ning. 1974: 1091 .

54 Förfaltningsfdrslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Den som efter beslut av offentligt Den som efter beslut av offentligt biträde eller rättshjälpsnämnd med- biträde eller rättshjälpsnämnd eller verkat vid utredning har rätt till er- länsrärt medverkat vid utredning har sättning av allmänna medel enligt rätt till ersättning av allmänna medel bestämmelser som regeringen med- enligt bestämmelser som regeringen delar. Ersättningen fastställes av meddelar. Ersättningen fastställes av rättshjälpsnämnden. rättshjälpsnämnden eller länsrätten.

Denna lag träder i kraft den

8 Förslag till Lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 12 a §, av nedan angivna lydelse,

dels att rubriken närmast före 13 § skall sättas närmast före 12 a

12 a§ Har någon som missbrukar beroendeframkallande medel intagits på sjukhus med stöd av denna lag, skall överläkaren eller den han bemyndigar med patientens samtycke underrätta socialnämnden om patienten har behov av sociala stöd- och hjälpinsatser som icke lämpligen kan ges genom sjukvårdshuvudmannens försorg.

Denna lag träder i kraft den

9 Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrives att 10 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

3 §1

Därest pensionsberättigad i annat Därest pensionsberättigad i annat l Senaste lydelse 1974:510 fall än som avses i 2 § under hel må- fall än som avses i 2 § under hel må-

F örfattningWrs/ag 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse nad är intagen i annan anstalt än nad är intagen i annan anstalt än sjukhus eller ock tillfälligt vistas sjukhus eller ock tillfälligt vistas utom anstalten, äger den som driver utom anstalten, äger den som driver anstalten att, i den mån regeringen anstalten att, i den mån regeringen så så förordnar, uppbära så stor del av förordnar, uppbära så stor del av den den pensionsberättigades å månaden pensionsberättigades å månaden bebelöpande folkpension, som svarar löpande folkpension, som svarar mot mot kostnaderna för vården eller lör- kostnaderna för vården eller försörjsörjningen på anstalten, varvid den ningen på anstalten, varvid den penpensionsberättigade dock skall äga sionsberättigade dock skall äga ererhålla visst belopp lör sina person- hålla visst belopp lör sina personliga liga behov. Vad nu sagts skall äga behov. motsvarande tillämpning_ för det/all att den pertsionsberärtigade åtnjuter vård eI/erj/örsörjjning mot avgift, som er- /ägges av kommun eller landstings- i kommun.

Åtnjuter barn, för vilket barntillägg utgår, i annat fall än som avses i 2 §

sista stycket under hel månad vård på anstalt eller eljest vård på allmän bekostnad, äger den som driver anstalten eller det kommunala organ som svarar lör vårdkostnaden att, i den mån regeringen så förordnar, uppbära så stor del av barntillägg för månaden som svarar mot vårdkostnaden.

Denna lag träder i kraft den

10 Förslag till

Lag om upphävande av lagen (1964:450) om åtgärder vid samhälls-

farlig asocialitet Härigenom iöreskrives att lagen (1964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet skall upphöra att gälla vid utgången av . . . . . .

11 Förslag till Lag om finansiering av statsbidrag till förskole- och fritidshemsverksamhet Härigenom föreskrives följande

1 § För finansiering av statsbidrag till iörskole- och fritidshemsverksamheten inom kommunernas barnomsorg skall arbetsgivare årligen erlägga avgift beräknad enligt de grunder som anges för arbetsgivares socialförsäkringsavgift till sjukförsäkringeni 19 kap. 1 § lagen(1962:38l)0m allmän försäkring.

56 F örfattningsfdrslag

Avgiften utgår med en och tre tiondels procent av det belopp på vilket avgiften skall beräknas.

2§ I fråga om debitering av uppbörd av avgift har lagen (1959:552) om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring, m. m. motsvarande tilllämpning. Avgifterna tillföres staten.

Denna lag träder i kraft den

12 Förslag till

Barnomsorgsförordning

Härigenom föreskrives följande.

l § I denna förordning ges närmare bestämmelser om den förskole- och fritidshemsverksamhet inom barnomsorgen som föreskrives i socialtjänstlagen ll978z0O).

2§ Förskoleverksamheten avser barn som ej har uppnått skolpliktig ålder och barn vilkas skolgång har uppskjutits enligt 32 § andra stycket skollagen (1962:319). Förskoleverksamheten bedrives i form av förskola och familjedaghem och annan kompletterande förskoleverksamhet. Förskola kan organiseras som daghem eller som deltidsgrupp. I daghem mottages barn för vistelse minst sju timmar om dagen. I deltidsgrupp mottages barn under tid som understiger den som gäller för vistelse i daghem.

3 § Fritidshemsverksamheten omfattar barn till och med 12 års ålder. Fritidshemsverksamheten bedrives i form av fritidshem och därtill anknuten fritidsverksamhet samt familjedaghem. I fritidshem mottages barn för vistelse den del av dagen då barnet ej vistas i skolan.

4 § Förskola som avses i 14 § första stycket socialtjänstlagen (1978:OO) skall omfatta minst 525 timmar om året. Kan förskola på grund av barnens restider eller av andra skäl icke bedrivas i den omfattning som anges i första stycket, får den delas upp på två år. Barn som beröres av sådan uppdelning skall anvisas plats i förskolan från och med höstterminen det år då barnet fyller fem år. Sådan förskola skall omfatta sammanlagt minst 700 timmar.

5 § Socialnämnden skall verka för att barn som avses i 14 och 15 §§ socialtjänstlagen (1978:00) utnyttjar den plats som har anvisats och informera foräldrama om verksamheten och syftet med denna.

F 57

örfartningwrslag

L

6 § I kommunen skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan for förskole- och fritidshemsverksamheten. I planen skall redovisas behovet av förskolor, familjedaghem, fritidshem och annan förskole- och fritidshemsverksamhet inom kommunen samt på vilket sätt behovet skall tillgodoses. Planen skall avse en period av minst fem år.

7 § Vistas barn på sjukhus, i barnhem eller annan institution, skall huvudmannen för denna sörja för att barnet får tillfälle att deltaga i verksamhet som motsvarar den som erbjudes i förskola eller fritidshemsverksamhet.

8 § Kommunens rätt enligt 26 § socialtjänstlagen (l978:00) att taga ut avgift för plats i förskola gäller endast i den mån verksamheten överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året.

Denna förordning träder i kraft den

Inledning

1 Utredningsuppdraget m. m.

Socialutredningens direktiv finns i statsrådsprotokollet över socialärenden den 8 december 1967. De har i vissa delar kompletterats genom särskilda utredningsuppdrag och vissa frågor har utredningen haft att behandla med förtur. Socialutredningens tre delbetänkandenl är resultat av sådana prioriteringar och särskilda uppdrag. Ett samlat grepp på hela det omfattande utredningsuppdraget tog socialut-

redningen genom sitt principbetänkandez. Betänkandet blev föremål för en

remissbehandling som i omfattning och intensitet torde ha få motsvarigheter inom det socialpolitiska reformarbetet. År 1975 lade utredningen fram en re-

dogörelse för remissyttrandena3.

Utredningens direktiv från år 1967 har utförligt redovisats i principbetänkandet. Här torde det räcka med att helt kort ange grunddragen. Socialutredningen har sålunda haft att göra en allmän översyn av de tre sociala vårdlagarna - nykterhetsvårdslagen, socialhjälpslagen och bamavårdslagen. Denna lagstiftning skulle genom översynen anpassas till samhällsutvecklingen och till utvecklingen av metoder och resurser for vård och behandling. En viktig uppgift för utredningen har varit att pröva möjligheterna att sammanföra lagarna och samordna den kommunala socialvården. Förutom de lagtekniska frågorna skulle utredningsarbetet omfatta frågor om vårdens innehåll och anordningar för att tillgodose och även så långt möjl Lagstiftning om sociala ligt förebygga vård- och hjälpbehov. Vård- och behandlingsmetoder, samordnämnder i kommunerna. ning av åtgärder och samverkan mellan olika samhällsorgan och institutioner DsS1969:11. etc. borde sålunda granskas. Ålderdomshemsavgifter. För en mer fullständig överblick över de uppdrag som har givits och full- Ds S 1970:6. hänvisa direkt till direktiv Avgifter inom långtidsgjorts får utredningen och avgivna betänkanden. vården. Ds S 1977:2. 2 Socialvården - Mål och medel. SOU 1974:39 2 (Sammanfattning SOU

Utredningens arbete

1974:40). 3 Socialutredningen och Principbetänkandet och remissyttrandena över detta utgör grunden för det remissorganens syn på utredningsarbete som socialutredningen har slutfört med föreliggande betänframtidens socialvård. kande, men den vidare utvecklingen har givetvis i olika avseenden påverkat Ds S 1975:15.

60 Inledning

förutsättningarna för det omfattande socialpolitiska utredningsuppdrag som det här har varit fråga om. Här bör även uppmärksammas vissa initiativ från regeringen under utredningsarbetets slutskede. Dessa redovisas längre fram. En central del av utredningens arbete har gällt utformningen av socialtjänsten. Denna del av betänkandet (avd. I) redovisar resultatet av utredningens arbete avseende frågor om socialtjänstens mål, kommunens yttersta ansvar för att den enskilde får det stöd och den hjälp han behöver, kommunens skyldigheter inom socialtjänsten och den enskildes rätt till bistånd, omsorgen om de äldre och de handikappade, olika vårdforrner, ersättningsfrågor och statens och medborgarnas kontroll genom tillsyn och besvär. Till utredningens viktigaste förslag hör de som gäller socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen och andra insatser som syftar till att främja den sociala utvecklingen. Den ökade betydelse utredningen vill ge verksamhetens strukturinriktade och allmänt inriktade insatser markeras också genom den föreslagna benämningen socialtjänst. Begreppet socialvård syftar enligt utredningen på insatser för den enskilde, medan socialtjänst bättre täcker både de samhällsinriktade och de individinriktade insatserna. Ett annat resultat av utredningens arbete är förslaget om en socialförsäkringsreform (avd. II) som syftar till att bygga ut grundtryggheten i olika behovssituationer. I fråga om sociala insatser utan den enskildes samtycke har utredningen såvitt gäller de underåriga (avd. III) arbetat efter de riktlinjer som drogs upp i principbetänkandet och har- mot bakgrund av gällande rätt m. m. - även behandlat frågor som gäller sociala insatser för unga lagöverträdare (avd. IV). I fråga om sociala vårdinsatser för vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel (avd. V) har förutsättningarna varit följande. Efter remissbehandling av principbetänkandet överlämnade den dåvarande regeringen genom en skrivelse i februari 1975 remissyttrandena till utredningen för beaktande i utredningens återstående arbete. I skrivelsen uttalades bl. a. följande: ”Vid utformningen av förslaget till ny socialvårdslag m. m. bör åtgärder utan den enskildes samtycke vad gäller barn och ungdom regleras i särskild lag med utgångspunkt i det av utredningen föreslagna förfarandet, innefattande socialnämndens medverkan. Beträffande övriga åtgärder utan den enskildes samtycke bör utredningen undersöka möjligheterna till enhetliga bestämmelser utanför socialvårdslagstiftningen.” Det följande utredningsarbetet har resulterat i ett majoritetsförslag som förutsätter att behövliga vårdinsatser for dem som missbrukar alkohol eller

andra beroendeframkallande medel kan ges med stöd av sjukvårdslagstift-

ningen i situationer då det finns behov av att ge vård utan den enskildes samtycke. Utredningen föreslår en nära och i vissa hänseenden forfattningsstyrd samverkan mellan sjukvården och socialtjänsten. Förslaget upptar såvitt avser de vuxna missbrukarna inga bestämmelser om vård utan samtycke. Vid en orientering om utredningens läge som efter regeringsskiftet i oktober 1976 hölls inför den nye socialministern förklarade socialutredningens ordförande på fråga att utredningen hade möjlighet att inom ramen för gällande direktiv utarbeta två alternativ i avseende på möjligheterna att använda tvång mot vuxna missbrukare. Ett som utgår från den tidigare regeringens intentioner i tilläggsuppdraget från februari 1975 och ett som bygger på utredningens förslag i principbetänkandet.

Inledning 61

Utredningen har mot angiven bakgrund utarbetat ett alternativ med den utgångspunkten att vårdinsatser utan den enskildes samtycke skulle kunna vidtas med stöd av social vårdlagstiftning (avd. XII). Den helhetssyn som Socialutredningen har sökt tillämpa i fråga om socialtjänsten får konsekvenser för bl. a. nämndorganisationen (avd. VI) och samverkan med andra verksamhetsområden (avd. VII). Utredningen har här, som i många andra sammanhang, byggt vidare på den grund som principbetänkandet lade. En vidgad samverkan mellan socialtjänsten och andra områden utgör en av flera faktorer som särskilt aktualiserar skyddet av den personliga integriteten. Socialutredningen tar upp frågorna om handlingssekretess, tystnadsplikt och socialregister i avd. VIII. Efter principbetänkandets förslag i fråga om socialtjänstens ekonomi, och då särskilt statsbidragen, har förutsättningarna ändrats och utredningen har omarbetat detta förslag (avd. IX). Utredningsarbetet har i övrigt omfattat vissa särskilda frågor (avd. X), vartill hör en av regeringen överlämnad riksdagsskrivelse rörande behovet av ingripanden mot asocial livsföring. Utredningens arbete i frågan har resulterat i förslag om att lagen om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet upphävs. Vidare föreslås i denna avdelning en vidgning av rätten till offentligt biträde i mål eller ärenden som avses i avd. III. Utredningen lägger fram förslag till socialtjänstlag, socialnämndslag, lag om socialförsäkringstillägg m. m. Specialmotiveringar till lagförslagen redovisas i avd. XI. Inom utredningen har bl. a. i arbetsgruppens form ett flertal experter tagit en aktiv del i sekretariatets arbete med utfomtningen av lagförslag och annat underlag för kommitténs ställningstaganden. Vissa reform- och utredningsförslag har förberetts i arbetsgrupp under ledning av utredningens ordförande. Utredningen har haft omfattande kontakter även under denna avslutande utredningsfas. I vissa avseenden har emellertid förutsättningarna varit andra än under arbetet med principbetänkandet. Sistnämnda betänkande och remissbehandlingen av detta kan ses som en kommunikation mellan utredningen och de ca 400 remissinstanserna. Dessa täcker hela det socialpolitiska fältet och näraliggande områden. Härtill kommer att kommittén år 1975 utökades med representanter för de tre fackliga huvudorganisationema, varigenom de anställda inom socialvården blivit direkt företrädda i utredningen. Utredningsarbetet har krävt överläggningar, informationsutbyte och samråd med såväl olika myndigheter och organ som andra utredningar etc. - vanligen på sekretariatsplanet - vartill kommer kontakter med olika frivilliga organisationer. Socialutredningen har vidare varit representerad i den av utredningen tidigt initierade försöksverksamheten med utvecklingsarbete för social samverkan (SoSam). Samma gäller ett av sociologiska institutionen vid Stockholms universitet bedrivet projekt (Socialvårdsprojektet). Dessutom har utredningen i samråd med Socialdepartementet, socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet låtit genomföra en organisationsundersökning i ett tiotal kommuner. Vidare har utredningen tagit del av den särskilda försöksverksamhet som bedrivs inom socialvården i Skåne.

62 Inledning

Utredningens sakkunniga, experter och sekreterare har på olika sätt medverkat i debatt och information om frågor som utredningsuppdraget berör. I särskilda utredningsfrågor har företrädare för utredningen besökt sociala förvaltningar och institutioner m. m. och därvid tagit del av erfarenheter och synpunkter från människor som berörs av verksamheten. Information om socialutredningens arbete har lämnats även på det internationella planet. Utredningen har följt den socialpolitiska utvecklingen i andra länder genom att delta i olika internationella kongresser och ta del av socialpolitisk litteratur m. m. En fortlöpande kontakt har i skilda sammanhang och på olika nivåer hållits med de andra nordiska länderna. Utredningen har i sitt arbete beaktat harmoniseringssträvandena inom det nordiska samarbetet på det socialvårdspolitiska området. Ett flertal framställningar och skrivelser har överlämnats till socialutredningen för beaktande. Utredningen har sedan principbetänkandet lämnades efter remiss yttrat sig över följande betänkanden och promemorior. 1968 års utbildningsutrednings betänkande Högskoleutbildning - hälsooch sjukvårdslinje, social servicelinje, medicinsk assistentlinje, arbetsterapeut- och sjukgymnastlinje (U-SOU 1973:58). Fosterbarnsutredningens betänkande Barn- och ungdomsvård (SOU 1974:7). Riksdagens justitieutskotts skrivelse 1974-02-22 med begäran om yttrande över motion 1974:1255 om bekämpning av alkohol- och narkotikamissbruket inom kriminalvårdens anstalter m. m. 1968 års utbildningsutrednings betänkanden Högskoleutbildning -juristsocial linje (U-SOU 1973:59) samt Administratörer i linje, förvaltningslinje, stat och landsting (Ds U 1973:17). Kommunalekonomiska utredningens betänkande Statsbidrag till kommunal fárdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverksamhet (SOU 1974:41). 1968 års barnstugeutrednings betänkande Barns fritid (SOU 1974:42). Departementspromemoria med förslag till ändringar i förmynderskapslagstiftningen m. m. Fönnynderskap (Ds Ju 1974:7). Utredningens om skolans inre arbete betänkande Skolans arbetsmiljö (SOU 1974:53, 58). Invandrarutredningens huvudbetänkande Invandrama och minoriteterna (SOU 1974:69, 70). Socialdepartementets skrivelse 1974-10-29 med begäran om yttrande rörande omhändertagande av alkoholhaltiga drycker, berusningsmedel m. m. Betänkande och förslag till lärarhandledning avgivna av utredningen rörande sexual- och samlevnadsfrågor i undervisnings- och upplysningsarbetet Sexual- och samlevnadsundervisning (SOU 1974:59). Socialstyrelsens och Allmänna barnhusets utredning om barnmisshandel och skadlig uppväxtmiljö Barn som far illa. Alkoholpolitiska utredningens betänkande Alkoholpolitik (SOU 1974290-93). Bosättningslåneutredningens betänkande Bättre bostad för flera (SOU 1975:5). Departementspromemoria med förslag till ändringar i lagstiftningen om bouppteckning m. m. Dödsboanmälan (Ds Ju 1975:6).

Inledning 63

Departementspromemoria angående ny lagstiftning om behandling av häktade m. fl. (Ds Ju 1975:8). Departementspromemoria angående faderskap och vårdnad (Ds Ju 1975:17). Departementspromemoria angående nämndorganisation, underställning m. m. (Ds Kn 1975:3). Offentlighets- och sekretess]agstiftningskommitténs betänkande Lag om allmänna handlingar (SOU 1975:22). Kommunaldemokratiutredningens betänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41).

Övervakningsnämndutredningens betänkande Kriminalvårdens nämnder

(SOU 1975:16). Departementspromemoria med rapport om utredningsväsendet (Ds Ju 1975:14). Socialdepartementets skrivelse 1975-07-18 med begäran om yttrande över Kungl. Majzts stadga for ungdomsvårdsskolorna. Boende- och bostadsfmansieringsutredningarnas betänkanden Bostadsförsörjning och bostadsbidrag (SOU 1975:51, 52). Nykterhetsvårdens anstaltsutrednings betänkande Inackorderingshemmen for alkoholmissbrukare (Ds S 1975:8). Förvandlingsstraffutredningens betänkande Bötesverkställighet (SOU 1975:55). Barnomsorgsgruppens betänkande Samverkan i barnomsorgen (SOU 1975:87). Organisationskommitténs for skyddat arbete betänkande Organisation for skyddat arbete (SOU 1975:82). Tystnadspliktskommitténs betänkande Tystnadsplikt och yttrandefrihet (SOU 1975:102). Departementspromemoria angående ändrade bestämmelser om ersättning till de enskilda övervakama inom kriminalvården (Ds Ju 1976:3). Sexualbrottsutredningens betänkande Sexuella övergrepp (SOU 1976:9). Arbetsgruppens för översyn av sociala linjens utbildning utredningsrapport Sociala linjens utbildning. Frivårdens storstadsutrednings betänkande Frivård i storstad (Ds Ju 1976:9). Utredningens rörande viss yrkesinriktad rehabiliteringsverksamhet betänkande Yrkesinriktad rehabilitering (SOU 1976:38). Nykterhetsvårdens erkända och enskilda vårdanstalters personalorganisationsutrednings delbetänkande Utbildning (Ds S 1976:6). 1974 års skolhälsovårdsutrednings betänkande Skolhälsovård (SOU 1976:46). Åtalsrättskommitténs betänkande Färre brottmål (SOU 1976:47). Socialdepartementets skrivelse 1976-12-30 med begäran om yttrande över

förslag från socialstyrelsens översynsutredning inom delprojektet Övriga ar-

betsmiljöforbättringar.

Socialutredningen har inte annat än undantagsvis kunnat beakta ny eller ändrad lagstiftning eller vad som eljest förekommit efter den 1 april 1977.

I Socialtjänsten

l mål

Socialtjänstens

1.1 Inledning

Socialutredningen (SU) behandlar i föreliggande kapitel - med utgångspunkt i -

principbetänkandetl socialtjänstens mål, särskilt i avseende på hur dessa

bör komma till uttryck i en socialtjänstlag. I samband härmed diskuteras även utredningens förslag att den nya lagen delvis ges karaktär av ramlag. I kapitlet återges först de av utredningen i principbetänkandet valda övergripande målen. Efter en därpå följande redovisning av remissyttrandena över målfrâgorna och lagens uppbyggnad framlägger utredningen sina överväganden och förslag i denna del. Härvid understryks att den föreslagna lagens inslag av rambestämmelser ökar behovet av vägledande mål för verksamheten. Vidare redovisas vissa förutsättningar för en sådan lag: behovet av omfattande utbildningsverksamhet för att lagens intentioner skall kunna förverkligas samt nödvändigheten av fortsatt utveckling i fråga om metoder och resultatvärdering. Därefter behandlas kortfattat frågor om vilka slag av mål som skall anges i lagen samt målens konsekvenser för dels den enskilde, dels kommunen. Kapitlet avslutas med sammanfattande synpunkter.

1.2 Socialutredningens övergripande mål - en summering

SU har i sitt principbetänkande angett vissa generella mål för socialtjänsten av klart övergripande karaktär.

Målen är: demokrati; jämlikhet och solidaritet; trygghet. Underlaget för målbestämningama i principbetänkandet utgörs av vissa grundläggande värden och analyser av samhället och dess funktioner. Således ger behandlingen av olika samhällsförhâllanden i principbetänkandets kap. 7 och samhällsutvecklingen i kap. 8 underlag för bestämningar av de övergri- 1 SOU 1974:39, kap. 9 o. pande målen. 31.

66 Socialtjänstens mâl

Dessa mål för socialtjänsten knyter an till värderingar och krav som bildar grund för hela det demokratiska samhällslivet. De utgör följaktligen en viktig grundval för såväl lagstiftning som andra riktlinjer avseende olika former av samhällsverksamhet. Först då dessa värden konkretiseras och preciseras i delmål får de karaktären av en särskild målsättning för socialtjänsten.

1.3 Remissyttranden

Av nära 400 remissvar redovisar inte fullt 270 av svaren synpunkter på utredningens förslag om övergripande mål. Närmare 180 av dessa uttalar sig positivt om förslaget. Ca 130 remissinstanser har inte funnit anledning att särskilt kommentera Förslaget om övergripande mål. En klar majoritet av remissinstanserna har således i denna del endera reagerat positivt eller inte kommenterat förslaget. Till dei princip positiva hör socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, svenska kyrkans centralrâd för evangelisation och forsamlingsarbete, länsstyrelserna i Blekinge, Jämtlands, Jönköpings, Kronobergs, Älvsborgs och Örebro län. Samma uppfattning har socialförvaltningarna i Stockholms och Norrköpings kommuner. Även socialhögskolomas studentkårers organisation är positiv. En negativ inställning svarar närmare 50-talet remissinstanser för, medan ett 40-tal ger uttryck för tveksamhet. Av de kritiska omdömena går många ut på att de föreslagna övergripande målen är för allmänna och vaga. De positivt inställda däremot anser att målen på den övergripande nivån måste ges en sådan generell utformning som i principbetänkandet. En del remissorgan säger att ett otillräckligt empiriskt underlag bidragit till att göra målen allmänna. Denna vaghet skulle i sin tur få till följd att man kan lägga in olika värderingar i och tolkningar av en och samma målformulering. Bakom sådan kritik står tex riksrevisionsverket,

länsstyrelserna i Malmöhus, Skaraborgs, Västmanlands och Östergötlands

län, husmodersförbundet Hem och samhälle, centerns kvinnoförbund, Sveriges läkarförbund m fl. Enstaka kritiska svar går så långt att de betecknar de övergripande målen som ”politiskt allmängods” (Svea hovrätt), ”värdeladdade slagor ”, osv. Sådan kritik företräds av bl a RÅ, SAF, moderata kvinnooch ungdomsförbunden samt Trelleborgs och Enköpings kommuner. SU har ovan understmkit att socialtjänstens mål är desamma som för det demokratiska samhällslivet i dess helhet. Många både positiva och negativa svar tar upp målfrågan från en sådan relationsaspekt. Sålunda påpekas inte sällan att det råder en samstämmighet mellan de mål som utredningen föreslagit för socialtjänstens del och de mål som gäller för samhällslivet i övrigt. Denna föreställning om ”harmoni” mellan målen kan sedan tas som utgångspunkt för endera accepterande eller kritik av utredningens förslag. I förra fallet anses utredningen på ett riktigt sätt ha integrerat socialtjänsten i samhällsverksamheten. l senare fallet finner andra remissorgan, som delar uppfattningen om värdegemenskapen, att samhällsmålen ändå blir för oprecisa för en sådan speciell samhällsfunktion som socialtjänsten utgör. Hit hör tex riksförbundet för social och mental hälsa (RSMH). Trots att SU konkretiserat målen i delmål, av utredningen betecknade huvudfunktioner, fram-

Socialtjänstens mâl 67

hålls inte sällan behovet av att de föreslagna målen preciseras och ges en påtagligt praktisk innebörd. Andra remissinstanser återigen anser att det inte råder harmoni utan tvärtom konflikt mellan de mål utredningen angett för socialvården och de prioriteringar som gäller för vissa andra samhällsområden. Sådana konfliktrisker finns mellan exempelvis ”jämlikhet” och ”ekonomisk tillväxt”. Socialstyrelsen hör till de remissinstanser som påpekar detta. Även inom socialtjänsten kan det föreligga risker för inkonsekvenser och målkonflikter av olika slag. Några remissinstanser - bl. a. TCO - menar att demokratimålet strider mot principbetänkandets förslag ifråga om tvångsomhändertaganden av vuxna såsom en konsekvens av trygghetsmålet (nuvarande förslag redovisas i avd. V). Därför, har det hävdats, behövs ett mål som griper över de båda ovan nämnda. En riktning i kritiken ifrågasätter inte målen i sig till vare sig innehåll eller form. Kritiken går i stället ut på att de konkreta förslagen inte på långt när kan förväntas förverkliga målen. Ett förverkligande av utredningens jämlikhetsmål skulle således fordra att utredningen vidgat rätten till socialbidrag och givit detta en helt annan fördelningspolitisk effekt än utredningen tänkt sig. Liknande synpunkter har anförts ifråga om demokratimålet. Bland kri-

tikerna kan nämnas socialstyrelsen, Socialhögskolan i Östersund, Sveriges

kommunaltjänstemannaförbund (SKTF) och folkpartiets ungdomsförbund (FPU). En annan näraliggande kritik ifråga om avståndet mellan mål och verklighet går ut på att de föreslagna målen markerar en för hög ambitionsnivå för socialtjänstens del. Målen skulle göra anspråk på en central i stället för en komplementär samhällsfunktion för socialtjänsten. Sådan kritik framför bl. a. TCO, FPU, socialdemokratiska kvinnoförbundet, arbetsgruppen vid Lida behandlingshem och Nacka kommun. Viss kritik syftar till att bygga ut utredningsförslaget med nya övergripande mål. ”Rätten till arbete”, som bl. a. den socialdemokratiska Broderskapsrörelsen pläderar för, samt ”frihet, som LO och flera andra för fram, hör till dessa. Det framförs också önskemål om att inte bara politiska utan även religiösa värden markeras i målsättningen för socialtjänsten. Domkapitlet i Härnösand och svenska kyrkans diakoninämnd hör till de remissorgan som framför sådana krav. Ett annat målforslag markerar strävan till en fortsatt positiv utveckling med termen ”tillväxt av välfärden” som Socialhögskolan i Örebro lanserar. Omkring 130 remissorgan har yttrat sig över vad SU säger om den framtida lagen. De allra flesta uttalar sig i huvudsak positivt om utredningens synpunkter och förslag. Bara ett tjugotal är uttalat negativa eller tveksamma. De positiva remissinstansema åberopar i stort sett samma synpunkter som SU anfört såsom motiv för en reglering vilken till väsentlig del kan betecknas som ramlagstiftning. Till de positiva hör kammarrätterna i Stockholm, Göteborg och Sundsvall, Svenska kommunförbundet, Sveriges socialförbund liksom ett flertal kommuner. Även utredningens uppfattning att vissa frågor måste, utifrån främst rättssäkerhetssynpunkter, få en fastare reglering möter starkt gensvar. Så är fallet i yttrandena från socialstyrelsen, Stockholms socialförvaltning, Svensk kuratorsförening m. fl. Klart uttalad kritik riktas från vissa håll mot förslaget att lagfásta en vidg-

68 Socialtjänstens mål sou 1977:40

ning av den enskildes rätt till socialt bistånd (service). Detta anses kunna få till följd att besvärsinstans kommer att döma över kommunalpolitiska beslut och prioriteringar samt därmed begränsa den kommunala självstyrelsen. Åtskilliga remissorgan understryker att en ramlagstiftning måste kompletteras för att stora standardskillnader mellan kommunerna, godtycke och bristande rättssäkerhet skall kunna undvikas. Sådana synpunkter framför bl. a. riksrevisionsverket, länsstyrelserna i Kristianstads, Blekinge, Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län, flera kommuner såsom Eskilstuna, Mjölby och Storuman, liksom socialhögskolor och handikapporganisationer.

1.4 Socialutredningens överväganden och förslag

1.4.1 Mä/inriktad ram/ag

Den nuvarande sociallagstiftningen innehåller en förhållandevis fast och detaljerad reglering i fråga om medborgarnas rättigheter, socialvårdens förfaringssätt och förutsättningar för stöd, hjälp eller annat bistånd. Även i den nya socialtjänstlagen måste bl. a. den enskildes grundläggande rätt att erhålla bistånd i olika former bestämmas och ges en fast reglering. Man får även räkna med att andra författningar, allmänna råd och prejudikatbildning etc. och efter hand vunna erfarenheter skall ge erforderlig stadga åt lagens tillämpning, dock utan att binda denna för hårt. Socialtjänstlagen bör nämligen till stor del få en utformning som avviker från de nu gällande socialvårdslagarnas detaljreglering och ges karaktär av en målorienterad ramlag. Det viktigaste blir här att ange intentionerna och syftet med verksamheten i dess helhet liksom för dess olika delar. Denna typ av lagstiftning tillerkänner socialtjänsten stora möjligheter att i samarbete med den enskilde bestämma på vilka vägar man skall nå de angivna målen. Till skillnad från förslaget till socialtjänstlag har den socialpolitiska lagstiftningen vanligen en preciserad reglering. Så är fallet med de olika socialförsäkringsförmånema och detsamma gäller SU:s förslag om socialförsäkiingstillägg (avd. II). Denna fasta reglering med klart avgränsade ersättningsvillkor är i viss mån möjlig tack vare en socialvård som tillgodoser mycket skiftande behov. De möjligheter som redan den nuvarande socialvården har till sådana individuellt avpassade insatser bör i den framtida socialtjänsten vidgas. En första förutsättning härför gäller utformningen av själva lagen. Enligt SU:s uppfattning finns ett viktigt samband mellan frågan om målangivelser i lagen och dennas inslag av ramlag. Ju större frihet som ges att utforma socialtjänsten desto starkare blir kravet på att lagen anger vägledande mål för verksamheten.

1.4.2 R amlagens fördelar Som redan antytts ger en ramlagstiftning större frihet vid val av tillvägagångssätt än en lagstiftning med detaljbestämmelser. Därmed kan också större hänsyn tas till den enskildes behov och önskemål. Likaså blir det möjligt att på ett bättre sätt tillvarata de förtroendevaldas och de anställdas kunskaper och erfarenheter. En sådan lag bör därmed rymma större förutsättningar än

sou 1977;40 Socialyänstens mål 69

den nuvarande lagstiftningen att utifrån de angivna målen och värderingarna tjäna berörda enskilda personer och grupper. Inom ramen för en sådan lag ryms också skillnader som beror på olika Förutsättningar och behov och på förändringar som med tiden följer av nya kunskaper grundade på forskning och praktiska erfarenheter. En målorienterad reglering kommer att kunna främja en fortgående utveckling av socialtjänsten eftersom lagen inte låser verksamheten i fixerade rutiner och handlingsmönster. Lagen medger mer praktiska, av formella föreskrifter mindre bundna överväganden än tidigare lagstiftning och ökad inriktning på orsaksförhållanden. Det friare val socialtjänsten genom en sådan lagkonstruktion får att tillsammans med den enskilde fmna det lämpligaste tillvägagångssättet bör ge den förutsättningar att verka på ett ändamålsenligt sätt. Som förut sagts står det samtidigt klart att socialtjänstlagen i vissa avseenden måste innehålla en mer preciserad reglering. Det gäller här frågor om rättigheter, rättssäkerhet och integritet.

1.4.3 Behovet av utbildning Redan det hittillsvarande reformarbetet i fråga om socialvårdens organisation enligt en helhetssyn som SU lade grunden till genom ett tidigare förslag har inneburit ökade krav på förtroendemän och anställda. Då en målinriktad lag träder i kraft kommer den helhetssyn och de möjligheter till ett friare åtgärdsval som en sådan lag medger att ställa ytterligare fordringar på erfarenheter och kunskaper hos socialtjänstens utövare. Om intentionerna med den nya lagen skall kunna förverkligas måste förtroendevalda och anställda få del av en på den nya lagstiftningen inriktad utbildning. Det finns annars risk för att lagstiftningen kommer att skapa en osäkerhet som på sina håll kan leda till uteblivna eller i varje fall otillräckliga insatser i situationer där det tidigare gavs preciserade anvisningar om hur man skulle gå tillväga. En omfattande utbildningsverksamhet är därför enligt utredningens mening nödvändig för att verksamheten skall kunna praktiskt omdanas i enlighet med den nya lagens syfte. SU förutsätter att förutom socialstyrelsen både landstings- och kommunförbundet kommer att svara för en omfattande utbildningsverksamhet i samband med reformen. Denna bör påverka utformningen av såväl grund- som vidareutbildningen och bedrivas i både interna och externa former. Det är viktigt att utbildningen för förtroendemän och personal kan starta i ett så tidigt skede som möjligt. En betydelsefull inriktning synes vara att i utbildningen söka klara ut hur de nya sociala reformerna skall på bästa sätt praktiskt förverkligas på det lokala planet. Arbets- och behandlingsmetoder måste vidareutvecklas för att de möjligheter som dels lagen och dels socialförsäkringsreformen (avd. II) ger skall kunna utnyttjas fullt ut. Redan pågår ett viktigt utvecklingsarbete med många skilda projekt som initierats och bedrivs av olika myndigheter, kommuner och organisationer, såsom socialstyrelsen, kommunforbundet m. fl. Verksamheten samordnas bl. a. genom delegationen för social forskning inom Socialdepartementet. Även en forskningsanknuten social yrkesutbildning bör ge goda möjligheter till fortsatt metodutveckling. Vidareutbildning-

70 Socialtjänstens ma°l sou 1977:40

en av socionomer är likaså en viktig förutsättning för socialtjänstens praktiska förverkligande.

1.4.4 Möjligheter till resultatvärdering En lag som anger målen för socialtjänsten gör det möjligt att bedöma i vad mån denna utvecklas i önskvärd riktning eller inte. Det är givetvis ofta svårt att utvärdera social verksamhet. Metodproblemen är stora. Man kan emellertid räkna med att metoderna förbättras. Även här pågår en viktig utveckling genom att prövning och förbättring av utvärderingsmetoderna ofta ingår som en betydelsefull del i många av projekten inom forsknings- och försöksverksamheten. Inom den framtida socialtjänsten torde således genom att målen anges direkt i lagen finnas större möjligheter än inom den nuvarande socialvården att bedöma hur verksamhetens resultat svarar mot de uppställda målen. För att detta skall vara möjligt krävs emellertid att de övergripande målen omformas till mer konkreta och preciserade delmål.

1.4.5 Vilka mål bör anges i lagen? SU vill på nytt understryka att sociala mål som överensstämmer med regeringsforrnens principer bör vägleda inte bara socialtjänsten utan all samhällsverksamhet. För den del av samhällsverksamheten som SU:s arbete omfattar har utredningen valt som övergripande vissa sociala mål som gäller även andra samhällsområden. Sådana mål skulle få en skäligen begränsad effekt om Den framtida att de gällde bara för socialtjänsten. socialtjänstens möjligheter nå resultat i fråga om såväl generella som mer individinriktade insatser är starkt beroende av att även annan verksamhet i samhället är inriktad mot sociala mål. Härför krävs en fortgående samhällsutveckling. SU anser därför att de övergripande mål som utredningen valt får betydelse särskilt i en utveckling på lång sikt av såväl socialtjänsten som samhället i övrigt. Dessa mål förutsätter eller innefattar grundläggande politiska och sociala värden och krav som inte alltid kommer till direkt uttryck i själva målformuleringarna. Ett sådant krav är allas rätt till meningsfullt arbete. Arbetet utgör en grundval för såväl samhällets bestånd som för den enskildes försörjning och välfärd. Arbete under goda betingelser är en demokratisk rättighet som innefattar de värden som kommer till uttryck i målen jämlikhet och solidaritet samt trygghet. Demokrati förutsätter frihet i flera grundläggande hänseenden i relationen mellan den enskilde och samhället. Det gäller den enskildes rätt att inom vida gränser bestämma över sin situation, att ge uttryck för sin mening och att söka påverka andra. Utredningen innefattar därför principen om den enskildes frihet i främst demokratibegreppet. Den enskildes rätt till personlig integritet har nära samband med friheten som demokratisk rättighet. Det ligger i linje med de övergripande målen och till dem knutna politiska och sociala värden att socialtjänsten medverkar i en utveckling som syftar till att förbättra människornas levnadsförhållanden i den mening som ryms i be-

sou 1977:40 Socialtjänstens mål 71

greppet livskvalitet. Denna omfattar såväl materiella som ideella faktorer. Som närmare 40.3.1l har folkrörelserna - och framgår av avsnitt politiska fackliga föreningar, kristna samfund och andra ideella organisationer och frivilliga sammanslutningar på det sociala området - sedan länge utifrån sina olika idémässiga utgångspunkter och livsåskådningar spelat en i flera avseenden viktig roll inom socialvården. De har gjort pionjärinsatser i fråga om metoder för socialt arbete. Av grundläggande betydelse är att folkrörelseinsatserna har bidragit till att öka gemenskapen och förankra solidaritetsidéerna. Samverkan med folkrörelserna bör i fortsättningen särskilt bidra till att ge den nya socialtjänsten en demokratisk förankring hos allmänheten. De övergripande målen bör komma till uttryck i lagen. De är av sådan grundläggande betydelse för den framtida socialtjänstens utveckling att de bör framträda i en portalparagraf. Härmed framhävs de övergripande målens vikt och deras uppgift att tjäna som sociala och politiska riktmärken både för socialtjänstens dagliga arbetsinsatser och för det fortsatta refonnarbetet. - Till dessa mål - som med nödvändighet måste vara allmänt utformade bör i lagen knytas mer konkreta och preciserade mål och medel. Det är här bl. a. fråga om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, allmänt forebyggande insatser, information, individ- och familjeinriktade insatser i form av behovsprövad ekonomisk hjälp och andra sociala tjänster. De ifrågavarande målen redovisas i kap. 3 under huvudgruppema strukturinriktade insatser, allmänt inriktade insatser, individuellt inriktade insatser. Den föreslagna socialtjänstlagen bör alltså innehålla såväl de av utredningen valda övergripande målen som de redovisade delmålen, vilka utgör medel for att förverkliga de övergripande målen. Förslaget till socialtjänst innebär utvidgade rättigheter för den enskilde och större åtaganden för samhället. Vad gäller samhällets skyldigheter åläggs primärkommunen ett yttersta ansvar för att den enskildes behov av vård och omvårdnad blir tillgodosett. Detta kommunala ansvar, som hänför sig till de angivna målen, behandlas i kap. 2. Vad som är kommunens skyldighet och yttersta ansvar bildar grund för den enskildes rättigheter. Dessa beskrivs, i fråga om rätten till bistånd, i kap. 4.

1.4.6 Sammanfattande synpunkter

SU anser att de övergripande målen inte är eller skall vara exklusiva for socialtjänsten. De bör i stället utgöra politiska riktmärken för samhällslivet i stort. De i principbetänkandet redovisade och i föreliggande betänkande ytterligare utvecklade målen bör på flera sätt komma till uttryck i lagen. Denna bör således omfatta både de allmänt formulerade övergripande målen - som anges i socialtjänstlagens portalparagraf - och deras konkretisering i huvudfunktioner. De senare utgör den framtida socialtjänstens kärna i form av strukturinriktade, allmänt inriktade och individuellt inriktade insatser. Därmed får de allmänna övergripande målen den närmare bestämning som erfordras för att de skall kunna vara vägledande för socialtjänstens verksamhet och utveckling.

72 Socialtjänstens mål

Som tidigare framhållits har SU fått övervägande stöd i remissbehandlingen lör sitt förslag till övergripande mål. Kritiken att målen är lör allmänt formulerade bortser från det faktum att en övergripande målsättning måste ges generell utformning. Självfallet bör dock dessa mål preciseras och konkretiseras, vilket skett bl. a. genom de i principbetänkandet angivna huvudfunktionerna och den ovan nämnda systematiseringen i föreliggande betänkande. Till sist skall målen fortlöpande konkretiseras på den lokala nivån genom de enskilda kommunernas utformning av de sociala tjänsterna.

2 Det kommunala ansvaret

2.1 Bestämningen i vårdlagarna av det kommunala ansvaret

l detta kapitel tas upp till bedömning frågan om och i vilken utsträckning kommunen bör ha ansvaret för socialtjänsten. Inledningsvis berörs hur denna fråga regleras i gällande vårdlagar. Dessa har tillkommit vid skilda tidpunkter och avser olika vårdområden. Det har lett till att vårdlagstiftningen i många hänseenden framstår som oenhetlig och splittrad till både innehåll och utformning. I lagen (1954:579) om nykterhetsvård, nykrerhetsvârdslagen (NvL) ges ingen bestämning av kommunens ansvar och kompetens såvitt avser verksamhetens utformning. De nykterhetsvårdande uppgifternas karaktär av att vara kommunala framgår av lagens bestämmelser om den kommunala nämndorganisationen. Såsom huvudregel gäller således enligt 3 § NvL att i varje kommun skall finnas en kommunal nykterhetsnämnd. Kommunens ansvar framgår av de uppgifter som i lagen lagts på nämnden. Socialhjälpsverksamheten däremot har i lagen (1956:2) om socialhjälp, socialhjälpslagen (ShjL) uttryckligen angivits vara en kommunal angelägenhet. I 1 § ShjL föreskrivs att varje kommun skall se till att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. Kommunen skall vidare sörja for att den som vistas i kommunen och som finnes vara i behov av hjälp erhåller sådan i enlighet med vad i lagen närmare anges. De inledande bestämmelserna anger således ett ansvars- och kompetensområde. Inom detta område ges kommunen frihet vid utformningen av verksamheten, en frihet som begränsas endast av lagens särskilda bestämmelser om socialnämndens uppgifter. Sålunda är socialnämnd obligatorisk i varje kommun. De uppgifter som i lagen ålagts nämnden får kommunen inte uppdra åt annat organ att ombesörja. Även samhällets bama- och ungdomsvård är sedan länge en kommunal angelägenhet. I den inledande bestämmelsen i lagen (l960:97) om samhällets vård av barn och ungdom, barnavârdslagen (BvL) sägs syftet med samhällets barnavård vara att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda uppväxtforhållanden i övrigt for dem. Härefter anges i 2 § kommunens ansvarsoch kompetensområde. Där sägs att varje kommun skall sörja for sin bamavård enligt vad i lagen stadgas samt även i övrigt genom lämpliga anordning-

74 Det kommunala ansvaret

ar och åtgärder verka för det i l § angivna syftet. Kommunens ansvar har principiellt lagts på barnavårdsnämnden. Den skillnaden Föreligger emellertid i förhållande till ShjL att utrymme lämnats för kommunen att låta annan nämnd handha sådana uppgifter som faller inom ramen för den generellt förebyggande verksamheten. Gemensamt för de båda sistnämnda lagarna är således att kommunens ansvars- och kompetensområde anges. Inom detta område ges bestämmelser om de uppgifter som skall åvila det kommunala organet. Kommunen får med de begränsningar som kan följa av att särskilda uppgifter tillagts nämnd efter egna förutsättningar och villkor utforma den kommunala verksamheten inom ramen för de syften lagen avser att tjäna. Bland de bestämmelser i vårdlagarna som lägger socialvårdande uppgifter direkt på en kommunal nämnd förtjänar i detta sammanhang att särskilt beaktas stadgandet i 6 § ShjL enligt vilket socialnämnden har att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett (se härom under 2.2). Vidare kan framhållas bestämmelsen i 3 § BvL som ålägger barnavårdsnämnd att göra sig väl förtrogen med barns och ungdoms levnadsförhållanden inom kommunen samt särskilt uppmärksamma sådana underåriga som med hänsyn till kroppslig eller själslig hälsa och utrustning, hem- och familjeförhållanden samt omständigheterna i övrigt kan anses vara särskilt utsatta för risk att utvecklas ogynnsamt. Det ankommer även på nämnden att verka för önskvärda förbättringar i fråga om kommunens barnavård. Enligt 31 § BvL har vidare den enskilde tillagts en rätt till vård under i lagrummet närmare angivna omständigheter. - Enligt 4 § l mom. NvL ankommer det på motsvarande sätt på nykterhetsnämnd att verka för nykterhetsfrämjande åtgärder. Härjämte ges i 58 § bestämmelser om frivillig intagning i vårdinstitution. Enligt såväl BvL som NvL gäller vidare att nämnden skall tillhandagå enskilda med råd och upplysningar som har samband med nämndens verksamhetsområde. Uppmärksammas bör i detta sammanhang den i 26§ andra stycket BvL stadgade befogenheten för nämnden att lämna ekonomiskt stöd i anslutning till råd eller föreskrifter. Den särskilda problematik som har avseende på samhällets möjligheter att bereda den enskilde vård utan dennes samtycke behandlas i avd. lll och V.

2.2 Något om bakgrunden till gällande rätt

Enligt 1918 års fattigvårdslag var kommunerna inte skyldiga att bistå andra personer än dem som var i behov av ekonomisk hjälp. Den fattigvård som enligt lagen skulle lämnas dem var emellertid inte enbart av ekonomisk art. Till kommunernas skyldigheter hörde också att lämna s. k. understödstagare bistånd i personliga angelägenheter. Detta kom till uttryck i de stadganden varigenom kommunerna ålades att bl. a. bereda understödstagama erforderlig vård. Fattigvården hade ett starkt inslag av rent personligt betonad hjälpverksamhet. Förelåg inte något ekonomiskt hjälpbehov var sålunda fattigvårdsstyrelsen inte skyldig att stå till tjänst med vare sig råd eller upplysningar eller på annat

sou 1977:40 Det kommunala ansvaret 75

sätt. Socialvårdskommittén, vars förslag] låg till grund för ShjL, ansåg detta

vara en brist samt föreslog att regler om bistånd även i andra fall skulle tas in i den nya lagen. Enligt förslagen skulle envar ha rätt att få råd och upplysningar eller annat bistånd om han var i behov därav för att kunna leva under tillfredsställande förhållanden och komma i åtnjutande av erforderlig vård eller för att i övrigt bli i tillfälle att behålla eller återvinna sin förmåga till självförsörjning. Även om anmälan till socialnämnd inte skett skulle det enligt förslaget åligga nämnden att ombesörja att behov av sådant bistånd blev tillgodosett. Det föreslogs vidare att besvär skulle kunna anföras hos länsstyrelsen i ärende rörande bistånd av här avsedd art. Kommitténs förslag bedömdes emellertid i propositionen med förslag till

lag om socialhjälpz vara för vittsyftande. Många socialnämnder skulle enligt

departementschefen inte vara tillräckligt rustade att bemästra alla de uppgifter som enligt förslaget skulle läggas på dem. Det var dock önskvärt, framhöll departementschefen, att nämnderna i all den utsträckning som var möjlig stod allmänheten till tjänst med råd och upplysningar samt annat personligt bistånd och detta oavsett om behov av ekonomisk hjälp förelåg. l lagen intogs en allmän bestämmelse att socialnämnd skall tillhandagå allmänheten med råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämndens verksamhet samt, där så lämpligen kan ske, lämna annat bistånd i personliga angelägenheter (6§ första stycket). Det ankommer på nämnderna själva att fritt pröva om sådant bistånd i det enskilda fallet skall lämnas eller inte liksom att avgöra på vilket sätt biståndet skall ges. Besvärsrätt föreligger inte. Frågan om kommunernas kompetens och ansvar för den enskilde upptogs

härefter av bl. a. handikapputredningen. Enligt dess förslag3 borde ShjL kom-

pletteras med en bestämmelse av innehåll att kommun skall sörja för att den som vistas i kommunen får den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. Möjlighet till personlig omvårdnad skulle därvid tillkomma envar oavsett ekonomiskt hjälpbehov. De föreslagna bestämmelserna skulle dock inte innebära att kommunerna skulle vara skyldiga att svara för sådana åtgärder som enligt lag eller författning åvilade annan huvudman såsom staten eller landstinget. Det var emellertid angeläget att socialnämnden vid behov förmedlade kontakten mellan den vårdbehövande och det organ som svarade för vårdverksamheten och detta oavsett om kommunen var huvudman för verksamheten eller ej.

Departementschefen framhöll i proposition i anslutning till förslaget4 att

handikappvården under senare år ägnats ökande intresse från samhällets sida allt eftersom resurserna och möjligheterna att hjälpa vuxit. Nödvändigheten av en aktiv uppsökande verksamhet hade alltmer betonats. En ändamålsenlig lagstiftning utgjorde i detta sammanhang en viktig förutsättning. Oklarheter i lagstiftningen som kunde vara till hinder för en önskvärd utveckling måste undanröjas. Det framhölls vidare i propositionen att ShjL tillkommit under andra förhållanden än som nu var rådande. Den utformades i huvudsakligt syfte att ISOU 1950:11_ bistå personer som behövde ekonomisk hjälp. Ett i allmänna ordalag hållet zpm 1955_ .177. _ _ _ p. stadgande ålade emellertid socialnämndema att ställa sin sakkunskap på det 3 SOU 1967:53 sociala området till förfogande för dem som ansåg sig behöva personligt bistånd. “Prop 1968:74.

76 Det kommunala ansvaret

Departementschefen framhöll även att kommunernas möjligheter att tillgodose den enskildes behov av personligt bistånd nu var avsevärt större än då ShjL kom till. Härtill bidrog bl. a. förbättrade ekonomiska resurser och bärkraftigare kommuner med vidgade Förutsättningar for ett rationellt utnyttjande av dessa resurser. Departementschefen betonade vidare samhällets ansvar för medborgarnas personliga och ekonomiska trygghet. Den enskilde skulle inte vara hänvisad till anhörigs hjälp eller privat välvilja för att få sitt behov av trygghet tillgodosett. Ett system av anordningar hade successivt byggts upp for att tillgodose behovet av hjälp och bistånd. Systemets effektivitet berodde emellertid av att förmånerna verkligen kom den enskilde till godo, vilket förutsatte kunskap om de individuella behoven. Sådan kunskap måste inhämtas där den enskilde bodde. Det ankom därför enligt departementschefens uttalanden i forsta hand på kommunerna att se till att samhällets intentioner att skapa trygghet förverkligades. Det var enligt vad vidare framhölls angeläget att den tveksamhet som rådde i fråga om kommunernas kompetens att tillgodose den enskildes behov av personlig omvårdnad undanröjdes. Med tanke på den allmänna översyn av vårdlagarna som inletts borde ändringarna begränsas till vad som oundgängligen krävdes för att kommunerna inte längre skulle tveka om sin rätt att aktivt engagera sig i hithörande frågor. Departementschefen föreslog därför att i l § ShjL skulle föreskrivas att varje kommun skall tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. var Kompletteringen enligt vad departementschefen särskilt framhöll inte avsedd att medföra någon ändring i förhållande till gällande rätt när det gällde innebörden av begreppet socialhjälp eller besvärsrättens omfattning enligt ShjL. Genom en sådan ändring klarlades enligt vad departementschefen uttalade kommunernas förstahandsansvar for handikappvärden. Detta skulle naturligtvis inte innebära att kommunerna i första hand var skyldiga att svara för åtgärder som enligt lag eller annan författning vilade på staten eller landstinget. Kommunerna borde emellertid i sådant fall om det behövdes förmedla kontakten mellan de vårdbehövande och det organ som svarade för vården. Departementschefen uttalade därvid att avvägningen av insatser på de områden där närmare bestämmelser om ansvarsfördelningen saknades torde kunna lösas i samråd mellan berörda parter. Det fick ankomma på socialstyrelsen att i den mån det behövdes ge huvudmännen anvisningar för verksamhetens bedrivande. I anslutning härtill underströk departementschefen vikten av att de åtgärder varom här var fråga inte bara kom att avse fysiskt handikappade. Även psykiskt handikappade eller personer - yngre och äldre - som av andra skäl mötte mera betydande svårigheter i sin dagliga livsföring borde omfattas av åtgärderna. I ett avseende borde emellertid kommunernas ansvar direkt fastslås i lagtexten. Det gällde den grundläggande förutsättningen för en god social omvårdnad som låg i att samhällets organ skaffade sig kännedom om den enskildes behov av hjälp och stöd oavsett hans ekonomiska situation. Denna skyldighet att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet borde åvila socialnämnden och komma till uttryck genom ett tillägg till 6 § ShjL. Där borde intas en bestämmelse enligt vilken det åligger socialnämnden att göra sig väl

Det kommunala ansvaret 77 sou 1977;40

förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett. l och 6 §§ ShjL ändrades i enlighet med vad nu sagts. Såsom framgår av det anförda har den enskilde inte i andra fall än dem som omfattas av 12 § ShjL tillagts en individuell rätt att få ett föreliggande hjälpbehov tillgodosett. Rätten till vård såsom den bestämts i lagen är således på samma sätt som i den gamla fattigvårdslagen avsedd enbart för de ekonomiskt hjälpbehövande. Andra vårdbehövande har att förlita sig på kommuns allmänna åligganden att enligt l § ShjL bistå den enskilde. De i 1 och 6 §§ ShjL gjorda ändringarna avser hela det sociala vårdområdet. Iden mån särskilda regler ges i BvL och NvL skall dock dessa gälla (jfr avsnitt 2.1). Genom ändringarna i ShjL tillkom något för socialvårdslagstiftningen principiellt nytt. Först härigenom infördes bestämmelser som, obundna av vård- Den tanke som områdesgränser, avsåg alla dem som vistades i kommunen. väckts redan under förarbetena till lagen om ett övergripande ansvar för kommunen för den enskildes sociala situation kom till klart uttryck. Det är mot denna bakgrund SU:s överväganden bör ses.

2.3 överväganden i principbetänkandet

SU har i principbetänkandet anknutit till det synsätt som kommit till uttryck i förarbetena till berörda ändringar i ShjL. Utredningen har därvid anfört bl. a. följande. I ett alltmer komplicerat samhälle får den enskilde allt större svårigheter att finna vägarna till den hjälp och service som samhället kan ge. De mångskiftande hjälpbehov som kan uppstå i det enskilda fallet kan inte heller alltid tillgodoses genom ett regelsystem som till sina grunddrag är generellt. Det framstår därför som angeläget att ett organ i samhället tilläggs uppgiften att förmedla hjälpinsatser från andra samhällsorgan och tillgodose det behov av bistånd som därutöver kan föreligga i det enskilda fallet. Först härigenom skapas garantier för att den som behöver samhällets bistånd ges det stöd och den hjälp som i varje särskilt fall kan vara erforderliga. Det bör därför fastbereds läggas vilket organ som har det yttersta ansvaret för att den enskilde erforderlig hjälp. Kommunen är den organisatoriska enhet som har de bästa förutsättningarna härför. Kommunen bör därför tilläggas ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation. Ett på så sätt fastlagt ansvar innesluter i sig flera uppgifter för kommunen. Det bör således ankomma på kommunen som har det övergripande ansvaret att göra sig underrättad om i kommunen föreliggande hjälpbehov. Med det yttersta ansvaret följer även uppgiften att ge den enskilde råd och såvitt avseri samhället förekommande hjälpmöjligheter samt att anvisningar vid behov förmedla insatser från annat samhällsorgan. Det bör vidare ankomma på kommunen att tillgodose sådana individuella behov som inte tillgodoses genom annat samhällsorgan. I första hand bör därvid kurativa och ekonomiska ifråga. Såsom den yttersta konsekvensen av det åtgärder komma kommunala ansvaret följer skyldigheten att bereda den enskilde erforderlig vård.

78 Det kommunala ansvaret

2.4 Remissyttranden

Förslaget att lägga ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation på kommunen har allmänt fått ett positivt mottagande. Till de positiva remissinstanserna hör bl a RÅ, riksrevisionsverket (RRV) och övriga centrala myndigheter, 12 länsstyrelser, kommun- och landstingsforbunden, Stockholms, Göteborgs och Malmö kommuner samt ett 20-tal organisationer, däribland de sex politiska organisationerna som yttrat sig i frågan, Sveriges läkarförbund, Sveriges socionomers riksförbund (SSR), SKTF, TCO, pensionärernas riksorganisation (PRO) och svenska kyrkans centralråd. Av de ca 180 remissinstanser som har tagit upp denna fråga har bara drygt ett 25-tal ställt sig tve-

kande eller övervägande kritiska. Hit hör t. ex. länsstyrelserna i Älvsborgs

och Gävleborgs län, Trollhättans, Borlänge, Uppsala, Sundbybergs och Kiruna kommuner, kuratorsföreningen och Socialhögskolan i Stockholm. Kritiken har i de flesta fall riktat sig mot SU:s uttalande om att skyldigheten att bereda den enskilde erforderlig vård följer som den yttersta konsekvensen av det kommunala ansvaret. Vad utredningen yttrat om övriga kommunala uppgifter som bör omfattas av det yttersta ansvaret har i allmänhet inte mött invändningar. Det har om skyldigheten att bereda vård bl. a. sagts att det yttersta ansvaret närmast bör beskrivas som ett kurativt ansvar förenat med skyldighet att ta initiativ till erforderlig vård på olika områden men att en skyldighet för socialvården att själv ombesörja sådan vård, om annan huvudman underlåter eller

vägrar att ge den, skulle få orimliga konsekvenser. Länsstyrelsen i Älvsborgs

län uttalar farhågor för att en Socialnämnd då skulle kunna tvingas vidta en rad provisoriska åtgärder som innebär en icke godtagbar sänkning av vårdkvaliteten. Saken har också uttryckts så, att det vore rimligare att varje människovårdande instans gavs ett absolut vårdansvar inom sitt ansvarsområde med skyldighet att rätta till eventuella brister i verksamheten, och att den kommunala socialnämnden inte kan ha det yttersta vårdansvaret på områden där vården sköts av statliga eller landstingskommunala organ. Några remissinstanser föreslår att det yttersta ansvaret delas mellan kommun och landstingskommun. Kiruna kommun menar att det yttersta ansvaret rimligen måste tas av hela samhället, dvs. staten, och att kommunerna visserligen kan medverka till att detta ansvar uppfylls men då med klart givna skyldigheter. Exempelvis Gislaveds och Falköpings kommuner befarar att om utredningens förslag om ett närmast obegränsat ansvar för den kommunala socialvården genomförs, andra samhällsorgan frestas att frigöra sig från ansvar for människornas sociala situation och helt enkelt hänvisar till socialvården att ta hand om alla problem som uppstår i samhället och som på något vis kan etiketteras som sociala. I några svar har beklagats att SU inte närmare övervägt t. ex. arbetsgivarnas ansvar: det får inte vara självklart att samhället via socialvården utan vidare skall gå in och överta ansvaret för människor som slussas ut ur produktionsapparaten, och ansvarsfördelningen mellan samhälle och näringsliv måste utredas. I denna riktning uttalar sig t. ex. arbetsgruppen rörande försöksverksamhet inom barna- och ungdomsvården. Vidare bör beaktas att även enskilda människor måste känna ett yttersta ansvar; konsekvensen av att ansvaret

Det kommunala ansvaret 79

tas ifrån människorna blir att de passiveras. Detta framhålls av bl. a. Eskilstuna kommun och kuratorsföreningen. l några remissvar betonar man att utredningens förslag innebär i nuläget orealistiska krav på upprustning av kommunernas resurser, inte minst när det gäller metoder för olika specialiserade verksamheter. bl. a. länsstyrelsen i Gävleborgs län och Lysekils kom- Några instanser, mun, finner det diskutabelt att så starkt som utredningen gjort betona socialvårdens yttersta ansvar utan att samtidigt förknippa det med befogenheter för socialvården i fall av konflikter myndigheter emellan om behovet av insatser i de enskilda fallen. Bl. a. Borås kommun ställer frågor om hur socialvården skall kunna påverka andra huvudmäns resursprioriteringar och vilka krav på uppföljning som bör gälla när en klient hänvisas till annan vårdorganisation. Även av de remissinstanser som i huvudsak tillstyrkt utredningens forslag har ett 60-tal understrukit behovet av en klarare bestämning av det kommunala vårdansvarets innebörd och - eftersom detta ansvar trots allt inte kan ansvarsomvara helt obegränsat - dess gränser mot andra vårdhuvudmäns råden. Hit hör bl. a. RRV, länsstyrelsen i Jönköpings län, landstingen i Upp-

sala, Älvsborgs och Västernorrlands län, Örebro, Västerås och Lunds kom-

muner samt socialdemokratiska kvinnoförbundet. Bland de områden som särskilt framhållits är den landstingskommunala sjukvården - inte minst långtidsvården och den psykiatriska vården - samt omsorgsvård, den psykiska barna- och ungdomsvården (PBU), skolan och kriminalvården, men även de statliga försäkringarna och olika former av studiestöd har nämnts. Bland övriga framförda synpunkter märks följande. Ett par remissinstanser, bl. a. landstingsförbundet, menar att det yttersta ansvarets innebörd bör preciseras så att det deñnitionsmässigt skiljer sig från det vårdansvar som enligt 3 § sjukvårdslagen åvilar sjukvårdshuvudmannen. För undvikande av missförstånd bör övervägas att for kommunens räkning konsekvent använda termen ”yttersta ansvar” i stället för termen ”vårdansvar”. Det framhålls vidare att kommunens vårdansvar inte kan sträcka sig utanför kommunens kompetens- och verksamhetsområde. Detta ansvar bör därför motsvaras av skyldighet för även andra huvudmän inom vårdområdet att tillhandahålla erforderliga ,resurser (kommunförbundet m. fl.). Så bör kommunens vårdansvar t. ex. inte konkret få åberopas för att avvisa en alkoholmissbrukare från klan motiverad behandling inom sjukvårdssektom (SKTF). - Å andra sidan föreligger ett behov av att markera socialvårdens ansvar för ekonomisk hjälp till personer som är föremål för kriminalvårdande åtgärd ävensom for hjälp i olika former till de psykiskt utvecklingsstörda (SSR, TCO m. fl.). Några remissinstanser, bl. a. kamratföreningen Länken i Göteborg och Sveriges frikyrkoråd, understryker att kommunernas yttersta ansvar inte får hindra dessa från att ekonomiskt och på annat sätt stödja frivilliga insatser.

80 Det kommunala ansvaret

2.5 Socialutredningens överväganden och förslag

I föregående kapitel har SU angivit vilka övergripande mål som enligt utredningens mening bör gälla för socialtjänsten. Genom dessa mål - särskilt solidaritets- och trygghetsmålen - markeras bl. a. ett samhällets ansvar för de enskilda människornas sociala situation. En väl utbyggd och väl fungerande socialtjänst är ett medel att uppfylla detta ansvar. Samhället verkar genom sina organ. Dessas verksamhet kompletterar varandra i en mångfald hänseenden. Vid sidan av de krav i fråga om samarbete som följer härav framträder även kravet på att nämnare bestämma vilket organ i samhället som ytterst skall ha ansvaret för den enskildes sociala situation och därmed också för socialtjänsten. l principbetänkandet har SU uttalat att kommunen är det samhällsorgan som har de bästa förutsättningarna att bära ansvaret för att den enskilde bereds erforderligt bistånd. Vad som förekommit vid remissbehandlingen föranleder inte något ändrat ståndpunktstagande i denna del. Liksom enligt gällande ordning bör därför socialtjänsten i första hand vara en kommunal uppgift. Bestämmelse härom har tagits upp i 2§ första stycket förslaget till socialtjänstlag. Genom bestämmelsen fastläggs kommunens ansvar för socialtjänsten - och samtidigt därmed den kommunala kompetensen på detta område - men också kommunens principiella ekonomiska ansvar för denna gren av den offentliga förvaltningen. Såsom framhållits i kap. l är de övergripande mål som SU ställt upp för socialtjänsten sådana sociala mål som bör vara vägledande for all samhällelig verksamhet. Redan av detta, men också av en jämförelse mellan bestämmelserna i lagförslagets första och andra paragraf, följer att målen bör styra även sådan verksamhet som bedrivs i kraft av den kommunala självstyrelsen. Det bör sålunda åligga kommunen att sörja för att socialtjänsten handhas och utvecklas i enlighet med de syften som angivits i kap. 1. Särskild lagbestämmelse härom synes inte vara erforderlig. Däremot torde det vara nödvändigt att i vissa hänseenden närmare reglera vilka särskilda uppgifter som - inom det angivna ansvars- och kompetensområdet - bör åvila kommunerna när det gäller socialtjänsten. SU tar upp hithörande frågor i följande kapitel. Vad härefter angår räckvidden och innebörden av det kommunala ansvaret för socialtjänsten fullföljer SU i sina förslag de tankegångar som legat till grund for l och 6 ShjL och som utvecklats vidare i principbetänkandet. Enligt utredningens bedömande är det nödvändigt att lägga ett yttersta ansvar på kommunen för att kunna ge den enskilde den trygghet som ligger i att vid uppkommande behov kunna få erforderlig hjälp. Detta innebär en vidgning av ansvaret i förhållande till gällande rätt. Med det yttersta ansvaret följer förutom skyldigheten att bedriva en uppsökande verksamhet jämväl skyldigheten att anvisa eller förmedla insatser från andra samhällsorgan samt att tillgodose det behov av omsorger som därutöver kan föreligga. Utredningens förslag innebär ytterst en skyldighet för kommunen att bereda den enskilde erforderlig vård. Den enskildes ekonomiska förhållanden tilläggs därvid, i motsats till vad nu är fallet, ingen självständig betydelse. Utredningen föreslår således att i socialtjänstlagen tas upp en bestämmelse om att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen

Det kommunala ansvaret 81

får det stöd och den hjälp som de behöver. Bestämmelsen återfinns i 2 § andra stycket lagförslaget. I förarbetena till ShjL har framhållits att den där gjorda bestämningen av kommunens kompetens inte avsåg att leda till en begränsning av annan huvudmans ansvar såsom detta bestämts i lagar och andra författningar. Flera remissinstanser har i yttrande över SU:s principbetänkande framhållit de svårigheter i detta hänseende som följer med utredningens förslag. Det har bl. a. framhållits att fastläggande av ett yttersta ansvar för kommunen kräver ett förtydligande såvitt avser andra huvudmäns verksamhet. Det bör i anslutning härtill framhållas att utredningens förslag inte avser att leda till ändring av det ansvar som författningsenligt åvilar huvudmän för andra vårdområden. Förslaget är t. ex. inte avsett att leda till någon vidgning

av kommunens ansvar i förhållande till sjukvården.5 Med det yttersta ansva-

ret följer emellertid den uppgiften för kommunen att, liksom nu är fallet, vidta åtgärder i avbidan på att ansvarig huvudman kan bereda den enskilde erforderlig vård. Hälso- och sjukvården befinner sig för närvarande i ett viktigt utvecklingsskede. Behovet av förstärkt samverkan mellan sjukvården och socialtjänsten framträder tydligt. År 1975 har en utredning (S 1975:04) tillsatts med uppgift att utarbeta förslag till helt ny lagstiftning för hälso- och sjukvården. Samarbetsfrågor som rör socialtjänsten och sjukvården bör enligt direktiven ägnas särskild uppmärksamhet. Utredningen bör i sina förslag beakta den nya sociallagstiftning som är under utarbetande. SU finner mot nu angiven bakgrund ej skäl att söka närmare precisera ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten och sjukvården. Fastmer bör i avvaktan på att frågan om den framtida sjukvården utreds arbetet inriktas på att i en flexibel samverkan mellan de olika vårdområdena söka nå garantier för att den enskilde alltid kan beredas den hjälp till vilken han har rätt inom ett för kommunen fastlagt yttersta ansvar. Inte heller i förhållande till kriminalvården medför utredningens förslag någon principiell ändring av nu rådande ansvarsförhâllanden. Med den utgångspunkten att kriminalvårdens klienter skall ha samma rätt till socialtjänstens insatser som andra medborgare medför dock utredningens ställningstagande i praktiken ett uttryckligt erkännande av socialtjänstens ansvar även för denna grupp. 5 Enligt direktiven för SU Vad gäller kommunens skyldigheter och innehållet i de rättigheter som i borde utredningsarbetet, kraft av det yttersta ansvaret skall tillkomma den enskilde är det såväl från med visst undantag, rättssäkerhetssynpunkt som av hänsyn till behovet av att vinna enhetlighet bedrivas med utgångsi landet nödvändigt med en närmare bestämning av kommunens uppgifter. punkt i att ansvarsfördel- Utredningen tar upp dessa frågor till bedömande i kap. 3 och 4. ningen mellan de olika huvudmännen för hälso- Utredningen tar i avd. VII till särskild behandling upp de frågor som gäller och sjukvård samt socialsamarbetet med andra samhällsorgan, vilka frågor får ökad aktualitet genom vård i princip skall vara utredningens ställningstaganden i frågan om det yttersta ansvaret. oförändrad.

-

3 Socialtjänsten funktion och uppgifter

3.1 Inledning

I första kapitlet har SU bl. a. angivit de övergripande mål som bör gälla för samhällets socialtjänst. Andra kapitlet behandlar kommunens ansvar för vissa uppgifter inom kommunens ansvarsområde som kan härledas ur den givna målbestämmelsen. Uppgifterna föreslås i princip åvila socialnämnden i kommunen. SU lägger i avd. VI fram förslag i fråga om socialnämnds organisation, handläggning av ärenden vid sådan nämnd m. m. Där behandlas också frågor om inrättande av sociala distriktsnämnder och om fördelningen av arbetsuppgifter mellan sådan nämnd och socialnämnden. Det föreslås bl. a. att distriktsnämnd i större omfattning än som nu är fallet enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. skall bedriva uppsökande och förebyggande verksamhet. Vad som sägs i det följande om socialnämnds skyldighet beträffande sådan verksamhet bör därföri huvudsak gälla även distriktsnämnd där sådan finns. Förevarande kapitel tar närmast upp sådana bestämmelser i gällande vårdlagar som beskriver respektive nämnds uppgifter samt vad SU i principbetänkandet säger om detta. Därefter återges huvuddragen i remissyttrandena ifråga om nämndens uppgifter. Slutligen följer utredningens överväganden och förslag med avseende på de medel som socialtjänsten bör förfoga över i den målbestämda verksamheten.

3.2 Gällande ordning

Samtiga tre vårdlagar innehåller generellt formulerade bestämmelser som ålägger respektive nämnd långt gående uppgifter i förebyggande syfte genom att socialvården skall göra sig förtrogen med människornas levnadsförhållanden och genom såväl allmänna anordningar som individinriktade insatser tillgodose föreliggande behov. Således skall barnavârdsnämnd enligt 3§ BvL

göra sig väl förtrogen med barns och ungdoms levnadsförhållanden inom kommunen samt därvid särskilt uppmärksamma sådana underåriga som med hänsyn

84 Socialtjänsten -funktion och uppgifter

till kroppslig eller själslig hälsa och utrustning, hem- och familjeförhållanden samt omständigheterna i övrigt kan anses vara särskilt utsatta for risk att utvecklas ogynnsamt, verka for önskvärda förbättringar i fråga om kommunens barnavård samt därvid i mån av behov och möjligheter främja anordningar för bättre fritidsförhållanden för barn och ungdom, stödja den personlighetsutvecklande och samhällsfostrande verksamhet som utövas genom ungdomens egna sammanslutningar, lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämndens verksamhet.

Med stöd av 3 § BvL har kommunerna inom bama- och ungdomsvården utvecklat en alltmer omfattande förebyggande verksamhet. Barnomsorgen, fritidsverksamheten och fáltarbetet är några av de verksamhetsgrenar som kommit att tillmätas en allt större betydelse. Enligt 3 a§ BvL skall bamavårdsnämnd lämna den som har vårdnaden om barn stöd och hjälp vid utövandet av vårdnaden. Om vårdnadshavare så begär skall barnavårdsnämnden i den kommun där han är kyrkobokford utse särskild tjänsteman eller förtroendeman hos nämnden eller annan lämplig person (barnavårdsman) att lämna vårdnadshavaren sådant bistånd. Enligt 4 § 1 mom. NvL skall nykterhetsnämnd inom sitt verksamhetsområde övervaka nykterhetstillståndet samt i enlighet med vad som sägs i NvL eller eljest är stadgat vidta åtgärder för dess förbättrande. Därvid åligger det nämnden särskilt

att söka förebygga och motverka onykterhet och dryckenskap genom upplysningar, råd och anvisningar till försäljare av alkoholhaltiga drycker samt genom åtgärder mot olovlig befattning med sådana drycker, att verka för nykterhetsfrämjande åtgärder genom framställningar och yttranden till vederbörande myndigheter samt att tillhandagå enskilda personer med de råd och upplysningar som äger samband med nämndens uppgifter.

Slutligen skall socialnämnd enligt 6 § första stycket ShjL

göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett, bestämma i vilka fall, i vilken omfattning och under vilka former socialhjälp skall meddelas, tillhandagå allmänheten med råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämndens verksamhet samt, där så lämpligen kan ske, lämna annat bistånd i personliga angelägenheter.

Det framgår av kap. 2 att bestämmelsen i första ledet av 6 § forsta stycket ShjL gäller för hela det sociala vårdområdet i den mån inte särskilda regler givits i BvL och NvL. It. ex. 25 och 31 §§ BvL samt 15 och 18 §§ NvL finns regler om ingripande av bamavårdsnämnd resp. nykterhetsnämnd under speciella förutsättningar. Utöver vad nu nämnts har bamavårdsnämnd, socialnämnd och nykterhetsnämnd förvaltnings- och verkställighetsuppgifter inom sitt område. Dessa behandlas i avd. VI. Nämnderna har också ålagts uppgifter i andra författningar än vårdlagama. Som exempel kan nämnas bamavårdsnämnds åligganden vid fastställande

- 85

Socialtjänsten funktion och uppgifter

av faderskap enligt föräldrabalken och nykterhetsnämnds skyldighet att avge yttranden m. m. enligt rusdrycksförsäljningsförordningen (1954:521) och ölförsäljningsförordningen (1961:159). SU har i detta kapitel begränsat sig till att behandla de generella uppgifter som socialvårdslagstiftningen lagt på de sociala nämnderna. Då har inte tagits med sådana uppgifter som lagstiftningen beskriver i termer av den enskildes rätt (t. ex. 12 § ShjL), vilka behandlas i annat sammanhang. Vad gäller utredningens förslag ifråga om rätten till bistånd i den framtida socialtjänsten hänvisas till kap. 4.

3.3 Överväganden i principbetänkandet

Målanalysen i principbetänkandet innefattar ett avsnitt med konkreta mål och uppgifter för socialvårdens verksamhet. Där har SU delat upp verksamheten i åtta huvudfunktioner med hänsyn till uppgiftemas syfte och innehåll. Dessa huvudfunktioner är medverkan i samhällsplanering, allmänt förebyggande insatser, information, behovsprövad ekonomisk hjälp, sociala tjänster, stöd och behandling i öppen socialvård, institutionellt förlagd vård och behandling samt social kontroll. De innefattar såväl samhällspåverkande och andra förebyggande insatser som individ- och familjeorienterade uppgifter. l det följande (se 3.6) kommer SU att föra samman de sociala tjänsterna på ett något annorlunda sätt än som gjorts i principbetänkandet, nämligen i tre huvudområden: - strukturinriktade insatser; - allmänt inriktade insatser, - individuellt inriktade insatser.

Underlaget för bestämningen av dessa huvudområden utgör dels överväganden i principbetänkandet, dels synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen av detta betänkande. Därför skall först huvuddragen i remissyttrandena i denna del redovisas.

3.4 Remissyttranden

Huvuddelen av remissinstansema har inte anmärkt på SU:s indelning i huvudfunktioner. Några instanser, bland dem socialstyrelsen, är dock kritiska mot denna indelning. Socialstyrelsen urskiljer tre huvudgrupper av socialvårdsinsatser, nämligen samhällspåverkande åtgärder, sociala tjänster och avhjälpande åtgärder. En liknande mening framträder i vissa andra yttranden. Man vill också ändra terminologin - från huvudfunktioner till delmål. I flera fall har angivits delmål inom fyra huvudområden: samhällspåverkande insatser, förebyggande verksamhet, socialtjänster samt bistånd i enskilda fall. Också andra indelningar förekommer. Flera däribland föreningen Sveriges socialchefer (FSS),

remissinstanser,

har kritiserat SU:s val av institutionsvården som en huvudfunktion. Man

86 Socialtjänsten -funktion och uppgifter

ser ofta institutionsvården som en del av huvudfunktionen avseende insatser för enskilda och familjer. Samma synsätt har vissa remissinstanser ifråga om den behovsprövade ekonomiska hjälpen. Vidare uttalas i några yttranden tveksamhet huruvida social kontroll skall uppfattas som en av socialvårdens huvudfunktioner. Remissinstansernas synpunkter på de mål och medel som SU angivit inom de huvudfunktioner den valt är till övervägande del positiva. Detta gäller särskilt inom huvudfunktionen medverkan i samhällsplanering. Mer ifrågasatt är den del av den allmänt förebyggande verksamheten som avser

uppsökande verksamhet. Åtskilliga remissinstanser vänder sig här mot det

mål utredningen angivit genom formuleringen ”inga väsentliga sociala problem får förbli obearbetade av den anledningen att socialvården inte känner till dem”. Man har därvid dragit långt gående slutsatser om utredningens intentioner och uttryckt farhågor för att informationskällorna skulle komma att utnyttjas i den uppsökande verksamheten på ett sätt som hotade den enskildes integritet. En mer eller mindre kritisk hållning intar t. ex. SKTF, SSR, Uppsala, Karlstads, Skövde och Lidingö kommuner. Som redan antytts har behovsprövad ekonomisk hjälp såsom fristående huvudfunktion kritiserats. Även om flertalet remissinstanser inte vänder sig emot utredningens förslag finns åtskilliga som diskuterar andra lösningar. De anser att i varje fall delar av den ekonomiska hjälpen bör kunna överföras till försäkringskassorna. Enligt deras mening föreslår utredningen en alltför vidsträckt rätt till ekonomisk hjälp (socialbidrag). Särskilt med hänsyn till att den kommunala socialhjälpen sedan länge är hårt ansträngd både ekonomiskt och personellt, förordar man en avlastning genom socialförsäkringen istället för ökad belastning. Som framgår av avd. II lägger SU nu fram ett förslag med sådan innebörd. I fråga om social kontroll som huvudfunktion har endast få instanser yttrat sig. Av dessa, knappt ett tjugotal, utgör de positiva och de kritiska svaren hälften vartdera. Förutom kritik mot sakinnehållet anmärker man att utredningen varit för knapphändig, för översiktlig och summarisk, att modeller för verksamheten saknas osv. Till de kritiska hör TCO, Sveriges socionomförbund, Sveriges sociologförbund och SSR. Som sammanfattning kan dock sägas att utredningens behandling av mål och medel inom socialvårdens huvudfunktioner har övervägande stöd hos remissinstanserna.

3.5 Andra utredningsförslag m. m.

Här redovisas främst vad bl. a. bamstugeutredningen, bamomsorgsgruppen och fosterbarnsutredningen säger om den förebyggande verksamheten för barn och ungdom. Fosterbarnsutredningen, som tillkallades år 1969, hade i uppdrag att utreda vissa frågor beträffande vården av barn och ungdom i fosterhem, barnhem och andra barnavårdande institutioner. I betänkandet Barn- och ungdomsvård] har utredningen behandlat de förebyggande insatsernas betydelse, fos- 1 sou 1974:7. terbamsvården och barnhemsvården. Sedan utredningens förslag remissbe-

Socialtjänsten -funktion och uppgifter 87

handlats har Förslagen jämte remissvaren överlämnats till SU att beaktas i utredningens arbete. SU har ansett det lämpligt att redovisa fosterbarnsutredningens olika förslag med tillhörande remissyttranden i samband med behandlingen av motsvarande ämnesområden i förevarande betänkande. 1 avsnitt 3.5.2 lämnas sålunda en redogörelse för fosterbarnsutredningens överväganden m. m. i fråga om allmänt förebyggande åtgärder. Beträffande övriga av utredningen behandlade frågor hänvisas till kap. 7 samt avsnitten 8.2, 9.3, 9.4 och 10.5.

3. 5. l Barnstugeutredningen Utredningen konstaterade i sitt betänkande Förskolan 112 att 3§ BvL inte medfört att barnavårdsnämndema i förebyggande syfte uppmärksammat förskolebarnen lika mycket som t. ex. grundskolebarnen och, efter 1968 års ändring av 6 § ShjL, åldringar samt handikappade vuxna. För flertalet barn med särskilda behov av stöd och stimulans hade daghem och lekskolor inte blivit de instrument i den förebyggande barnavården som var önskvärt. Utredningen ansåg det viktigt att kommunerna byggde ut den uppsökande verksamheten till att omfatta även förskolebarnen. 1 detta syfte behövde en samverkan komma till stånd mellan de organ som fanns i kommunen för den förebyggande verksamheten bland barn. Man borde främst pröva en samverkan mellan bamavårdsnämnd och barnavårdscentral genom att en representant för kommunens socialförvaltning i samband med den s. k. fyraårskontrollen träffade och samtalade med barnen och deras föräldrar och därvid gav information om förskoleverksamhet och annan barnverksamhet inom kommunen. För barn med särskilda behov betingade av fysiska, psykiska, sociala, känslomässiga, språkliga, miljömässiga eller geografiska handikapp föreslog man en samlad insats i form av uppsökande verksamhet. Kommunernas skyldighet att bedriva sådan verksamhet för barn och ungdom skulle preciseras genom en ändring i 3 § BvL. Vidare borde den särskilda förskolelag, som utredningen föreslog, innehålla ett stadgande om att barn med särskilda behov av stöd skulle uppmärksammas. Författningsförslagen skulle ses mot den bakgrunden att SU:s förslag beräknades leda till en förändrad och samordnad sociallagstiftning. Förslagen avsågs senare kunna inarbetas i en sådan lagstiftning. 1 prop. 1973:136 om förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation förklarade sig föredraganden dela utredningens uppfattning att en ökad samordning av barnhälsovårdens och socialvårdens verksamhet på det förebyggande området borde eftersträvas för att man skulle få till stånd en så effektiv uppsökande verksamhet som möjligt för bam med särskilda behov. Under hänvisning till pågående försöksverksamhet i vissa kommuner enligt i huvudsak den modell som utredningen föreslagit förordade föredraganden emellertid att frågan om den uppsökande verksamhetens organisation sköts på framtiden. Föredraganden ämnade föreslå att en särskild arbetsgrupp tillkallades med uppdrag att följa försöksverksamheten och bl. a. på grundval därav utarbeta förslag till hur den uppsökande verksamheten lämpligen kunde organiseras i olika kommuner samt hur ett vidgat samarbete mellan barnhälsovård och social bamavárd kunde utfonnas. Något förslag till ändring av 3 § BvL upptogs därför inte i propositionen. I det förslag till lag om förskole- *SOU 1972:27.

88 Socialtjänsten -funktion och uppgifter

verksamhet som sedermera antogs av riksdagen3 återfanns emellertid en be-

stämmelse (5 §) om att kommun genom uppsökande verksamhet skall ta reda på vilka barn som på grund av behov av särskilt stöd behöver anvisas plats i förskola tidigare än enligt lagens huvudregel (hösttenninen det år då barnet fyller sex år). Enligt propositionen borde den nyss nämnda arbetsgruppen även få i uppdrag att pröva om det fanns behov av närmare bestämmelser i fråga om ansvaret för handikappade barns förskoleverksamhet.

3.5.2 Fosterbamsutredningen

I sitt betänkande Barn- och ungdomsvård framhöll även denna utredning att samhället i ökad omfattning borde satsa på allmänt förebyggande åtgärder, innefattande såväl ekonomiska stödformer som andra kollektiva anordningar för hjälp och service åt föräldrar och deras bam. Till den allmänt förebyggande verksamheten hörde enligt utredningen också omsorgen om människornas boendemiljö. Denna är trots dagens höga materiella standard på många håll otillfredsställande. Många sociala problem, inte minst bland bam och ungdom, är ett direkt utslag av brister i boendemiljön. Det borde enligt utredningen vara en självklarhet att sociala och andra kommunala organ skall höras vid planeringen av nya bostadsområden. Samhället borde även satsa mer på förebyggande åtgärder för barn och ungdomar som bedöms vara utsatta för risker av olika slag. För undvikande av särbehandling bör dessa åtgärder så långt möjligt vidtas inom ramen för samhällets normala service. Fosterbamsutredningen berörde därefter några av samhällets möjligheter till en utökad satsning på åtgärder som var ägnade att ge huvudsakligen individuellt forebyggande resultat. Med förebyggande verksamhet på individuell nivå avsåg utredningen åtgärder för barn och ungdomar hos vilka symtom på sociala avvikelser ännu inte trätt i dagen men som likväl bedöms ha särskilda behov av stöd och stimulans. De möjligheter som togs upp till behandling avser föräldrautbildning, utnyttjande av barnavårdscentralerna, förskolan, skolan och olika former av fritidsverksamhet samt utbyggnad av kommunernas uppsökande verksamhet och samarbete med PBU och familjerådgivningen. Undervisning ifamiljekunskap ingår för närvarande i vissa ämnen i grundskolan och gymnasieskolan. Varken inom grund- eller gymnasieskolan finns det emellertid något sammanhållet ämne eller moment inom ett ämne som behandlar föräldraskap. Viss föräldrautbildning bedrivs av några landsting i samband med mödravården samt av Svenska röda korset. Undervisningen berör dock till största delen barnets fysiska omvårdnad. Samma huvudsakliga inriktning på praktisk vård har den rådgivande och stödjande verksamhet samt i vissa fall undervisning som personal vid bamavårdscentralerna kan ge. 3Rskr 1973:372, SFS På vissa håll i landet förekommer dock försöksverksamhet med föräld- 1973:1205. Sefr. 0. m. l rautbildning, som syftar till att öka föräldrarnas förståelse för barnets utjanuari 1977 6 § lagen (1976:381) om bamom- veckling och ge ökad insikt i samspelet inom familjen. Vidare har TRU (TV sorg som även gäller fri- radio i ubildningen) sedan år 1971 sänt olika slags foräldraprogram inom ratidsverksamhet. men för vuxenutbildningen.

Socialtjänsten -funktion och uppgifter 89

Fosterbarnsutredningen föreslog att förberedande föräldrautbildning i större utsträckning än i dag skall ingå i såväl grundskolan som gymnasieskolan. Genom skolöverstyrelsens försorg behövde försöksverksamhet kring sådan undervisning komma till stånd. Kunskaper om förskolebams och skolbarns behov och utveckling borde kunna förmedlas genom förskola resp. skola. Den kursverksamhet som i dag bedrivs för blivande föräldrar skulle utvidgas och ingå i vuxenutbildningen. Utredningen föreslog att TRU vidgar och utvecklar sin utbildningsverksamhet i ämnet. Särskilda medel borde utgå till föräldrautbildning i radio och TV. Barnavårdscentralerna har en unik möjlighet att komma i kontakt med alla barnfamiljer på ett tidigt stadium. Enligt fosterbarnsutredningen behöver personalen en bredare grundutbildning resp. fortbildning. Därigenom vidgas centralernas förutsättningar att dels upptäcka sociala brister och dels samarbeta med kommunala befattningshavare på ett effektivt sätt. Utredningen underströk förskoleverksamhetens förebyggande effekt. lnsatser i form av förskoleplats (före sex års ålder) eller familjedaghemsplats skulle ofta kunna medverka till att lösa såväl temporära som mer permanenta kriser i familjen. För bam i skolåldern med olika svårigheter borde insatser i största möjliga utsträckning göras inom ramen för det vanliga skolarbetet. När det gäller elever med sociala svårigheter menade utredningen att samarbetet med barnavårdande myndigheter är av stor betydelse. Fritidsverksamhet för barn och ungdomar ses som ett viktigt led i det allmänt förebyggande arbetet. Man borde därför enligt utredningen satsa mera på fritidsanordningar och fritidsverksamhet. Även för vissa grupper av bam och ungdomar och i det individuellt förebyggande arbetet är olika former av fritidsverksamhet viktiga. Utredningen föreslog att bidrag ur allmänna arvsfonden skall utgå till försök med fritidsaktiviteter för barn under sju åri likhet med vad som tidigare förekommit beträffande barn i åldrarna 7-12 år. Kommunernas uppsökande verksamhet borde intensifieras, bl. a. genom utbyggd fáltverksamhet, och i ökad omfattning samordnas med annan samhällsverksamhet. Inte bara primärkommunala funktioner borde enligt utredningen ingå i den förebyggande verksamheten. En betydande roll kan tilldelas PBU, vars förebyggande verksamhet borde förstärkas liksom dess samarbete med andra barna- och ungdomsvårdande organ. Vidare skulle familjerådgivningen i ökad utsträckning kunna användas i det förebyggande arbetet. Det borde därvid enligt utredningens mening vara en fördel om denna verksamhet kunde knytas till den kommunala socialvården.

Remissyttranden över fosterbamsutredningens betänkande

Vid remissbehandling av fosterbamsutredningens betänkande har det stora flertalet remissinstanser uttryckligen ställt sig bakom utredningens förslag att samhället i ökad utsträckning bör satsa på förebyggande åtgärder. Vissa instanser understryker därvid särskilt vikten av omsorger i boendemiljön samt betydelsen av att man i den framtida planeringen av nya bostadsområden undviker faktorer som kan medverka till uppkomsten av sociala störningar. Flertalet remissinstanser behandlar utredningens förslag om föräldraut-

90 Socia/Uänsten -furikrion och uppgifter

bildning varvid de i princip tillstyrker sådan utbildning. lfråga om utbildningens utformning framförs däremot från skilda håll kompletterande eller avvikande synpunkter. Några instanser understryker att grund- och gymnasieskolan bör svara för en grundläggande foräldrautbildning. Ett sammanhållande ämne som behandlar barn- och föräldrakunskap bör då införas. Föräldrar bör få fortbildning med anknytning till mödra- eller barnavårdscentral. En förekommande mening är att ”föräldraträning” bör bli obligatorisk dels i förskolan och upp i gymnasiet, dels vid mödra- och barnavårdscentraler, medan en annan mening förordar att de närmare formerna för en sådan utbildning utreds. Utbildningens innehåll och organisation måste vara sådana att i princip alla föräldrar och blivande föräldrar kan nås. Barnavårdscentralerna har i dag kontakt nästan uteslutande med mödrarna. En föräldrautbildning måste emellertid starkt inriktas på att nå även fáderna - enstaka remissorgan pekar här på värnpliktstjänstgöringen som ett tillfälle för foräldrautbildning. Men skall alla nås måste samhället anpassa föräldrautbildningen till skiftande arbetstider, geografiska förhållanden etc. En framförd mening är att utredningens förslag behöver kompletteras med andra, mindre teoretiska utbildningsformer, t. ex. samtalsgrupper bestående av föräldrar och blivande föräldrar. Utbildningen bör även ge kunskaper om och aktivera föräldrarna när det gäller könsrollsfrågorna. Slutligen anser en instans att man framför allt genom att anlita radio och TV med användande av bästa kvällstid kan nå goda resultat på föräldrautbildningens område, medan en annan finner det utopiskt att tänka sig att program i radio och TV skulle kunna ha någon avgörande effekt på familjerelationerna utöver det direkta informationsvärdet. Flera remissinstanser instämmer uttryckligen i utredningens överväganden när det gäller barnavårdscentralernas roll i det förebyggande arbetet och behovet av ett vidgat samarbete mellan barnavårdscentralema och den primärkommunala socialvården. På några håll vill man som antytts ovan vidga samarbetet till att omfatta mödravârdscentralerna och kanske även PBU, såvida inte psykologer knyts direkt till barnavårdscentralerna, något som också framförs i enstaka remissyttranden. Någon vill utveckla barnavårdscentralema till större enheter - ”famiijecentraler”. Dessa skulle fungera som träffpunkter for barnavårdare och andra och möjliggöra kontaktskapande verksamhet av olika slag. Flera remissinstanser delar utredningens synpunkter på förskoleverksamhetens förebyggande effekt. Vad gäller skolan menar man liksom utredningen att insatser för elever med olika svårigheter bör så långt möjligt göras inom ramen för det vanliga skolarbetet. Några pekar på att man kan förebygga skolsvårigheter genom att - som redan sker i vissa kommuner - förskolan på olika sätt samordna och grundskolans lågstadium. På så sätt kan man underlätta inträdet i skolan.

3.5.3 lnvandrarurredningen

I betänkandet invandrarna och minoriteterna4 behandlar invandrarutredningen vissa frågor som gäller social service m. m. för invandrare. En väsent- “sou 1974:69. lig skillnad mellan Sverige och många aktuella utvandrarländer ligger i hu-

-

Socialtjänsten funktion och uppgifter 91

vudmannaskapet för social service. Denna skillnad innebär att flertalet invandrare kan ha svårigheter att orientera sig om den svenska organisationen på detta område, vilket ställer stora krav på informationsinsatser for att göra den sociala servicen känd. Den stora invandrarökningen under 1960-talet har medfört att den sociala serviceapparaten inte hunnit byggas ut och anpassas tillräckligt för att klara de problem som ofta uppkommer i kontakten mellan invandrare och sociala myndigheter. Det är i forsta hand bristfällig kommunikation mellan invandraren och socialarbetaren som förorsakar dessa svårigheter. I synnerhet när det gäller sådan rådgivning där en god känslomässig och intellektuell kontakt mellan hjälpsökande och rådgivare är en förutsättning, exempelvis långvarig samtalsbehandling, kan enligt utredningens uppfattning social service inte ges på ett helt adekvat sätt genom tolk. Ytterligare ansträngningar borde därför göras för att öka antalet tvåspråkiga socialarbetare i landet. anförde vidare att uppsökande verksamhet som avser Utredningen invandrare måste ha som ett viktigt mål att ge infonnation om sociala rättigheter och skyldigheter, service, vård och behandling. Kommunerna skulle i större utsträckning än hittills for denna verksamhet kunna engagera invandrare med goda kunskaper om den svenska socialpolitiken. Den uppsökande verksamheten skulle också kunna bedrivas i samarbete med invandrarorganisationer eller svenska organisationer som engagerar sig i invandrarfrågor. Vad särskilt gäller barna- och ungdomsvárden erinrar utredningen om att uppväxtmiljön under förskoleåldem kan ha avgörande betydelse for barnets senare utveckling. Ett barn som växer upp i en stimulans- och kontaktfattig miljö riskerar att få allvarliga men i sin fortsatta utveckling, både socialt och intellektuellt. Aktiv tvåspråkighet hos invandrarbarn i förskolan borde därför främjas. Även i skolan måste dessa barns och deras föräldrars integritet respekteras och skyddas bl. a. genom åtgärder som ger barnen möjligheter att bli aktivt tvåspråkiga och genom att man där så är möjligt använder hemspråket som undervisningsspråk. Över huvud taget borde enligt utredningens mening en omsorgsfull uppmärksamhet ägnas åt tendenser till sådana störningar i invandrarbarns och invandrarungdomars utveckling som har sin

grund i identitetskriser och motsättningar mellan olika kulturrnönster och

som kan leda till djupgående sociala problem. Hithörande frågor behandlas också av barnstugeutredningen i det tidigare nämnda betänkandet Förskolan II och av SIA.5

3.5.4 Barnomsorgsgruppen Arbetsgruppen for samhällets barnomsorg (bamomsorgsgruppen) redovisade

i betänkandet Samhällets barnomsorgö bl. a. överväganden och forslag beträf-

fande innehållet i och formerna för uppsökande verksamhet bland förskolebarn mot bakgrund av den försöksverksamhet som under Socialstyrelsens ledning pågår i vissa kommuner. I anslutning härtill sökte gruppen analysera frågan om familjernas integritet kan anses bli hotad i samband med den upp- SUtredningen om skolans sökande verksamheten. inre arbete: Skolans Socialstyrelsen har sedan hösten 1972 bedrivit försök med uppsökande arbetsmiljö (SOU 1974:53). verksamhet bl. a. i enlighet med barnstugeutredningens synpunkter och forslag. Enligt arbetsgruppen visade erfarenheterna härifrån klart värdet av ett “sou 1975:87.

92 -

Socialtjänsten funktion och uppgifter

intensifierat samarbete mellan landstingens mödra- och barnhälsovård och kommunernas socialvård. I flertalet försök har en socialarbetare varit under hel- eller deltid placerad vid barnavårdscentralerna. Arbetsgruppen betonade starkt att den uppsökande verksamheten måste samordnas med andra för socialvården väsentliga funktioner. Socialvården behövde enligt gruppen inrikta sina krafter på ett förebyggande arbete i nära och förtroendefull kontakt med människorna i deras närmiljö. Den uppsökande verksamheten borde så långt möjligt vara fri från ”uppspårande” och kontrollerande moment. l stället skulle ambitionen vara att lämna alla en avpassad och personlig information, att ge möjlighet till diskussion i frågor av särskilt intresse for den enskilde, att genom initiativ till och medverkan i olika förebyggande verksamheter bygga upp ett förtroende för socialvården samt att i dialog med de boende få underlag för en bättre social planering. Det förtroende som socialvården härigenom kan få skulle enligt gruppen sannolikt medföra ökad benägenhet från allmänhetens sida att vid eventuellt begynnande problem kontakta den socialarbetare man tidigare träffat och har förtroende för. Därmed förbättras också förutsättningarna för att socialvårdens individuella stödinsatser skall få bestående värde. För att de som arbetar med barnomsorgen på distriktsnivå skall kunna fullgöra sina uppgifter borde enligt arbetsgruppen arbetet bedrivas som ett lagarbete mellan socialvård och mödra- och barnhälsovård. Arbetslagen skulle genom ett allmänt förebyggande arbete bedrivet genom uppsökande verksamhet söka få kontakt med blivande föräldrar och barnfamiljer för att förmedla det stöd som samhället kan erbjuda. Ett huvudsyfte i detta arbete borde vara att se till att barn som av fysiska, psykiska, sociala, språkliga eller and» ra skäl behöver särskilt stöd från samhällets sida får sina behov tillgodosedda. Arbetslaget kunde vid behov knyta till sig andra befattningshavare inom kommunen eller landstinget, t. ex. representant från familjerådgivningen, barn- och vuxenpsykiater, logoped, sjukgymnast m. fl. De uppgifter arbetslaget skulle få var enligt arbetsgruppen av både allmänt och individuellt förebyggande karaktär. Till de allmänt förebyggande uppgifterna hör sådana insatser som vänder sig till alla med det övergripande syftet att skapa förutsättningar för människor att själva ta itu med och förbättra sin situation. Uppgiften är här inte i första hand att lösa de boendes problem utan att bidra med metoder för att bygga upp kontakt och samarbete mellan boende så att de själva på sikt kan lösa sina problem. Det kan gälla insatser för att förbättra bamfamiljernas miljö, information, föräldrautbildning m. m. De individuellt förebyggande arbetsuppgifterna omfattar kontakt med familjer med svårigheter eller i risksituationer för att ge hjälp och stöd. För att tidig kontakt skall kunna etableras är det enligt arbetsgruppen att solämpligt cialvården vänder sig till alla blivande föräldrar genom mödravårdscentralen. Denna kontakt kan sedan följas upp vid barnavårdscentralen. Barnomsorgsgruppen ägnade särskilda kapitel i betänkandet åt förskoleverksamhet för handikappade barn, invandrarbam och barn på sjukhus. Gruppen ansåg att dessa kategoriers behov av särskilt stöd måste gälla oinskränkt och inte endast “så långt möjligt”. Vad angår handikappade förskolebarn behandlades huvudsakligen frågan om ansvarsfördelningen mellan primär- och landstingskommunala huvudmän, varvid det primärkommunala ansvaret betonades.

-funktiøn och uppgifter 93 Socialtjänsten

Lagen (1976:381)0m barnomsorg har fr. o. m. den 1 januari 1977 ersatt förskolelagen och tillagt kommunerna ansvar för såväl förskole- som fritidshemsverksamhet. Ansvaret för barn med särskilda behov och barn på sjukhus har utvidgats genom att begränsningen ”så långt möjligt” i förskolelagen inte överförts till den nya lagen (6 och 9 §§). Barnomsorgsgruppen behandlar i sitt betänkande översiktligt också frågan om/örä/drautbildning. Gruppen såg sådan utbildning som ett medel vilket tillsammans med andra kan skapa goda uppväxtvillkor för barnen i samhället. borde utformas så att den i ömsesidigt utbyte människor emel- Utbildningen lan bidrar till att bygga upp ett kontaktnät mellan föräldrar samt mellan föräldrar och personal i de olika miljöer där barn och föräldrar vistas. Det kan mellan föräldrar i samma situation och ske genom exempelvis gruppsamtal genom föräldrarnas eget deltagande i förskola och skola. I betänkandet skisserades följande fyra faser. Den första fasen av föräldrautbildning koncenteras till barnets födelse och lokaliseras till mödra- och barnhälsovården samt BB. Under denna period bör sociala och psykologiska frågor kring föräldraskapet tas upp. Vidare bör ges förlossningsförberedelse samt kunskaper om barnets behov. Den andra fasen bör inträffa när barnet är i förskoleåldem. Förskolan bör då vara ansvarig för utbildningen, som bör bedrivas i samarbete med barnhälsovården. När barnet är i skolåldem bör skolan i en tredje utbildningsfas ges ett dubbelt ansvar för föräldrautbildning, dels till föräldrar och dels till elever. Eleverna bör genom föräldrautbildningen förberedas för vuxenroll och föräldraskap. Som en fjärde fas tänkte sig arbetsgruppen föräldrautbildning till alla vuxna.

3.5.5 Undersökning om barnmisshandel

Åren 1971-1974 genomförde socialstyrelsen i samarbete med stiftelsen Allmänna bamhuset en undersökning om barnmisshandel, vilken utmynnade i rapporten ”Barn som far illa. En undersökning om barnmisshandel och skadlig uppväxtmiljö (1975). Undersökningen omfattade samtliga ärenden enligt 25 § a) första ledet BvL (barnmisshandel och annan skadlig behandling av barn) som anhängiggjorts under åren 1969-1970 hos rikets barnavårdsnämnder. Den till undersökningen knutna arbetsgruppen lade fram förslag om bl. a. allmänt förebyggande åtgärder, eftersom enbart individuella insatser inte är tillfyllest. Arbetsgruppen ansåg att informationen om samhällets olika hjälpmöjligheter måste förbättras. Upplysningen borde sikta på dels att hjälpbehövande i större utsträckning än nu vänder sig till sociala Centralnämnden och dels att man i ökad utsträckning fäster nämndens uppmärksamhet på bam som far illa. Man borde också ge kunskap om barnets utveckling och behov och hur vuxna kan reagera inför skiftande upplevelser som föräldrar. Arbetsgruppen betonade därför behovet av direkt undervisning inför föräldraskapet. Sådan undervisning borde sättas in på olika stadier i människors liv och ges till båda könen. Den kunskap som föräldrautbildning förmedlar kan på sikt

94 Socialtjänsten -funktion ach uppgifter

medföra att det slår igenom hos allmänheten att aga är en olämplig uppfostringsmetod som inte har stöd i lag. Föräldrar måste enligt arbetsgruppen ges tillfälle till avkopplinig genom hjälp med barntillsynen. Detta gäller särskilt ensamma föräldrar. För att påfrestningen och bundenheten inte skall bli för stor behövs intellektuell, kulturell och social stimulans. Möjlighet till tillfällig avlösning för mödrar eller fader som behöver hjälp därmed är därför, menade arbetsgruppen, ett angeläget önskemâl. Med sociala Centralnämnden som organisatör för en sådan verksamhet skulle man få bästa möjliga garantier för att anlitade personer är lämpade att ta hand om barn. Problematiska situationer för barn har, betonade arbetsgruppen, ofta samband med de vuxnas akuta samlevnadskriser. Därför är det värdefullt att familjer med sådana samlevnadsproblem får hjälp vid en framtida utbyggd familjerådgivningsorganisation. Likaså borde PBU:s mål och organisation ses över och utvidgas så att denna resurs blir allmänt tillgänglig i de bamavårdande organens arbete. Psykologisk rådgivning är enligt arbetsgruppen också betydelsefull under graviditeten och i samband med förlossningen. Psykologer vid mödra- och barnavårdscentralema och möjligheter till grupp- och individualterapi for mödrarna i detta skede är därför värdefulla resurser. Barnavårdscentralema har särskilt stora möjligheter till insyn i barnens miljö. Den brist på sköterskor som på många håll omöjliggör den värdefulla kontakt som hembesök innebär måste enligt gruppen avhjälpas. Man framhöll också behovet av ett fortsatt och utvidgat samarbete mellan sociala Centralnämnden och bamavårdscentralerna. Förändringar i familjens yttre miljö. t. ex. en flyttning, kan enligt arbetsgruppen vara påfrestande för alla familjemedlemmar, och därmed förbundna svårigheter kan gå ut över barnen. Det är därför viktigt att kommunerna uppmärksammar dessa problem och hjälper till med att skapa kontaktmöjligheter för nyinflyttade. Därvid bör tillgodoses de speciella behov som t. ex. invandrare har den första tiden i ett nytt land. Förskolan är, menade arbetsgruppen. ett komplement till hemmiljön och ett viktigt stöd för alla familjer och särskilt för dem som nu lever under svåra förhållanden. För att en vistelse i förskolan skall vara till hjälp fordras dock att personalresursema medger att personalen verkligen kan ägna barnen den tid de kräver. Ett samarbete mellan sociala centralnämndens och förskolans personal är enligt gruppen utomordentligt viktigt. Även skolan kan kompensera många brister i hemmet. Men skolsituationen kan också innebära påfrestningar genom sina olika krav. Arbetsgruppen hänvisade till ett uttalande av SIA att möjligheterna för skolan att påverka barnens sociala miljö bör ökas genom uppsökande verksamhet och föräldrainriktade åtgärder. Skolans resurser bör inte vara ensidigt bundna till undervisningen utan kunna användas på ett friare sätt. Arbetsgruppen framhöll ytterligare vikten av att skolan uppmärksammar, tillmötesgår och hjälper skolbarn med svårigheter i hemmet. Ett förbättrat samarbete inte endast mellan sociala centralnämnder och barnavårdscentraler utan också mellan dessa nämnder och barntillsynsverksamhet fann arbetsgruppen vara angeläget. informella sammankomster och gemensamma studiedagar för personal från de olika barnavårdsorganen re-

Socialtjänsten -funktion och uppgifter 95

kommenderades. Personal från socialnämnden borde medverka vid barnavårdscentralens mottagningar vid vissa tillfällen. Arbetsgruppen hänvisade till den tidigare nämnda forsöksverksamheten i vissa kommuner med uppsökande verksamhet till föräldrar och barn i samband med den medicinska fyraårskontrollen i syfte att ta reda på vilka barn som är i behov av särskilt stöd och stimulans för sin utveckling. Genom sådan verksamhet kunde samhällets stödinsatser enligt arbetsgruppen allmer få förebyggande karaktär. Ett ökat samarbete mellan olika barnavårdande organ borde resultera i att de resurser som finns i barnets omgivning i första hand tidigt utnyttjas i förebyggande syfte. En ökad satsning på uppsökande och förebyggande arbete bland förskolebarn med tonvikt på så låga åldrar som möjligt är enligt arbetsgruppen det mest angelägna inom den kommunala socialvården. Detta krävs för att kunna skapa bästa möjliga uppväxtbetingelser för barnen och därmed undvika misshandel och vanvård. Undervisning om barnmisshandel och skadlig uppväxtmiljö borde enligt arbetsgruppen ingå i utbildningen för alla vårdyrken. Vidare ansåg gruppen det vara synnerligen viktigt att all personal som kommeri kontakt med bam och ungdom under sin utbildning informeras om bestämmelsen om anmälningsskyldighet till bamavårdsnämnd i 93§ BvL. Dessutom borde all ny

personal som anställs vid för-skolor, bamavårdscentraler etc. bli upplysta om

bestämmelsen och om hur den skall tillämpas. Vid remissbehandling av arbetsgruppens rapport konstateras vanligen att de åtgärder som gruppen föreslagit bör kunna bidra till att förebygga bammisshandel, bryta ”det sociala arvet” och skapa gynnsamma uppväxtförhållan-

den för barnen. övervägande antalet remissinstanser anser emellertid att ar-

betsgruppens förslag är för allmänt hållna samt påpekar att dessa i stort sett överensstämmer med sådana som redan framförts i andra sammanhang.

3.6 Socialutredningens överväganden och förslag

Socialtjänsten behöver flera medel för att verka i den riktning de övergripande målen anger. Dessa medel kan också ses som mål på nivån under de övergripande målen. SU hari principbetänkandet angivit sådana medel genom att beskriva socialtjänstens huvudfunktioner. Utredningen har ovan (3,3), delvis med hänvisning till framkomna synpunkter under remissbehandlingen, förutskickat en något annorlunda systematisering än principbetänkandets av de medel socialtjänsten skall förfoga över i verksamheten, dvs. socialvårdens huvudfunktioner. Utredningen anser en lämplig utgångspunkt för systematiseringen vara att beteckna alla former av socialnämndens sociala verksamhet- huvudfunktioner - som sociala tjänster. Att med sociala tjänster avse exempelvis endast de områden som brukar hänföras till social service och lämna strukturinriktade insatser eller insatser i form av vård och hjälp utanför skulle innebära att begreppet begränsas på ett otillfredsställande sätt. Med social tjänst bör avses varje social insats som socialnämnden svarar för och som direkt eller förmedlat tjänar den enskilde och utgör medel för verksamhetens måluppfyllelse. Socialtjänstens medel kan sammanföras i följande tre huvudgrupper.

96 Socialtjänsten -funktion och uppgifter SOL 1977:40

Strukturinriktade insatser som syftar till en god social samhällsmiljö. Allmänt inriktade insatser, varmed åsyftas generellt utformade sociala tjänster inom exempelvis barnomsorgen och äldreomsorgen. Individuellt inriktade insatser som avser sociala tjänster direkt anpassade till den enskilda individens behov. Någon klar avgränsning mellan de olika huvudgrupperna kan inte göras. Med detta Förbehåll kommer SU att i det Följande närmare redovisa de sociala insatserna i dessa tre huvudgrupper. Den enskildes rätt till bistånd kräver i sin tur mer preciserade bestämningar. Dessa ges i kap. 4.

3.6.1 S trukturinriktade insatser SU har i principbetänkandet redovisat det grundläggande synsättet att individuella sociala problem utvecklas i ett samspel med miljön, såväl samhällsstrukturen i ston som närmiljön i primär- och sekundärgrupper. Det är därför viktigt att socialtjänsten påverkar samhällsstrukturen för att bidra till goda levnadsvillkor och för att förebygga uppkomst av individuella hjälpbehov. Enligt SU:s förslag skall socialtjänsten medverka till sådana strukturförändringar i samhället att skillnaderi levnadsvillkor utjämnas, att den sociala tryggheten omfattar alla, att gemenskapen och solidariteten mellan invånarna stärks och att medborgarnas engagemang i gemensamma angelägenheter främjas. I detta syfte skall socialnämnden medverka i samhällsplaneringen och arbeta med sociala problem i samhället. Dessa insatser ställer krav på samverkan med andra samhällsorgan samt med organisationer, grupper och enskilda. De sociala insatser som har en i första hand strukturpåverkande inriktning är följande:

- medverkan i samhällsplaneringen; - arbete med sociala problem i samhället; - verksamhet. uppsökande Vart och ett av dessa medel behandlas närmare i följande avsnitt.

Medverkan i samhällsplaneringen Riks- och länsnivâ Ansvaret for samhällsplaneringen ligger hos olika organ på riks-, läns- och lokalnivå. Socialdepartementet, socialstyrelsen, länsstyrelsen och den kommunala socialnämnden bör medverka på resp. nivå. De ledande uppgifterna tillkommer på riksnivån Socialdepartementet. Därutöver bör socialstyrelsen dels medverka i översiktlig planering, dels ge underlag för insatserna på övriga nivåer. I styrelsens uppgifter ingår därmed att ge underlag för politiska beslut om resursfördelning på riksnivå och beslut som avser övergripande verksamhetsplanering inom den sociala sektorn, att bidra med underlag för och även inverka på beslut som avser

Socialtjänsten -funktion och uppgifter 97

andra sektorer på riksnivån och att tillhandahålla riktlinjer och planeringsunderlag för de regionala och lokala nivåerna. På länsnivån framträder främst uppgifterna att fungera som förmedlare mellan de båda övriga nivåerna samt att vara samordnare och rådgivare.

Ansvarigt organ bör här vara den sociala enheten hos länsstyrelsen.7

Kommunens ansvar

Kommunerna har successivt fått ökat ansvar for samhällsplaneringen. Denna planering påverkar praktiskt taget alla sidor av medborgarnas levnadsvillkor. Genom den fysiska planeringen påverkas bebyggelsestrukturen, trafrksystemet, förutsättningarna för rekreation och service samt samordningen av olika funktioner i den fysiska miljön. Den fysiska planeringen har därför betydelse för motverkande av boendesegregation, för möjligheterna till kontakt och gemenskap i miljön, för fastställandet av vilka resurser och vilken service som skall finnas i ett område och för olika gruppers möjligheter att få del av resurser och service. Den fysiska planeringen har således stor betydelse för den sociala miljön. Kommunen har även ansvar för planering av bostadsförsörjningen. Häri ingår att kartlägga bostadsbehovet i kommunen och att planera for tillgodoseendet av detta behov både kvantitativt och med avseende på boendemiljön. De kommunala bostadsbyggnadsprogrammen vidgas alltmer till program för hela boendemiljöns utveckling. Tillgången till god bostad och god boendemiljö har grundläggande social betydelse. Socialtjänsten har särskilt ansvar för vissa grupper som också har speciella bostadsbehov. Till de grupperna hör ungdomar, äldre, handikappade och personer i olika stadier av rehabilitering. Kommunen har i ökad omfattning fått ansvaret för en sysselsättningsplanering som sträcker sig längre än till den planering av arbetsområden som ingår i den fysiska planeringen. Sysselsättningsutredningen föreslårg att kommunens ansvar på detta område ytterligare markeras. En sysselsättningsplanering som utgår från målet ”arbete åt alla” har också grundläggande social betydelse för alla kategorier. För ungdomar med brister i utbildning och yrkeserfarenhet samt för personer under rehabilitering är det ofta nödvändigt med särskilda åtgärder för att skapa sysselsättningsmöjligheter.

Enligt distributionsutredningens förslag9 kommer kommunerna att tillde-

las uppgiften att upprätta varuförsörjningsplaner. Redan nu ingår i den sociala servicen i många kommuner att distribuera lagad mat till pensionärer men även dagligvaror och apoteksvaror i glesbygd. Den planering som här har beröns reglerar såväl offentlig som enskild 7 SU har i principbetänverksamhet i kommunen. Härtill kommer planeringen-av kommunens egen kandet föreslagit att den verksamhet som en viktig del av samhällsplaneringen. Häri ingår planering nuvarande konsulentav institutioner och verksamhet inom bl. a. utbildning, fritidsverksamhet verksamheten på länsnivå och social service. sammanförs i en social enhet knuten till länssty- Den kommunala samhällsplaneringen påverkar befolkningens fördelning relsen. på olika områden samt fördelningen av resurser till olika grupper. Med resur- *sou 1975:90. ser avses här bl. a. tillgång till bostad, utbildning, rekreation och annan fritidsverksamhet, kommunikationer och service av olika slag. 9 sou 1975:69-70.

98 Socialtjänsten -funktiøn och uppgifter

All kommunal planering påverkar invånarnas levnadsvillkor. I den meningen är den en social planering. För att det skall vara motiverat att använda begreppet social planering bör dock en rad krav vara uppfyllda. Kraven avser den kommunala planeringens syfte, uppläggning och innehåll liksom de i planeringen medverkande.

l. Planerade åtgärder bör utgå från kunskap om den sociala situationen, dvs. invånarnas levnadsvillkor och särskilt då situationen för eventuella problemgrupper. Antingen det gäller fysisk planering, bostadsplanering eller sysselsättningsplanering etc. är det angeläget att planeringen inleds med inventering och analys av de sociala behoven. 2. Planeringen bör medverka till en samordning av kommunens olika resurser och verksamheter och bör styras av en social målsättning för de förändringar i den sociala situationen som planeringen avses leda till. 3. Planeringen bör bedrivas under medverkan av social sakkunskap och på sådant sätt att de människor som berörs av planeringen får tidig insyn i planeringsarbetet och därigenom möjlighet att påverka detta.

Socialtjänstens ansvar Socialtjänsten kan påverka samhällsstrukturen genom att medverka i den kommunala samhällsplaneringen. Det ankommer på socialnämnden att i samverkan med övriga facknämnder närmare utveckla formerna för denna medverkan. Eftersom organisatoriska och andra förutsättningar varierar kraftigt mellan kommunerna bör formerna inte detaljregleras i socialtjänstlagen. Innehållet i socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall här utvecklas något närmare. Därvid sammanfattas medverkan i tre slag av insatser: tillföra underlag till planeringen; delta i planeringen; delta i uppföljningen.

Tillföra underlag till planeringen Denna uppgift innefattar beskrivning och analys av den sociala situationen. l den fysiska planeringen ingår som regel en omfattande teknisk och geografisk områdesbeskrivning. Den bör kompletteras med en social områdesbeskrivning. Den kan innehålla uppgifter om befolkningens sammansättning, inkomstförhållanden, bostadsforhållanden, servicestandard samt förekomst av speciella sociala problem av olika slag. Vidare bör socialnämnden tillföra kunskap om sociala behov for olika grupper samt om iakttagna samband mellan miljöutfonnning och levnadsvillkor (särskilt uppkomsten av problem). På motsvarande sätt bör nämnden

tillföra planeringen av sysselsättning, bostäder, kultur- och fritidsverksamhet

etc. kunskap om de sociala problemgruppemas behov. Socialtjänsten har flera källor till den kunskap det här är fråga om. De register socialtjänsten kommer att ha blir - även med den begränsade registrering som SU föreslår i kap. 43 - en sådan källa som bör kunna systematiskt

Socialtjänsten -funktion och uppgifter 99

bearbetas. Den uppsökande verksamhet som erfordras för andra syften kan läggas upp så att den också ger material till planeringen. Socialarbetarnas personliga erfarenheter av problem på olika områden är ytterligare en viktig källa. Fullgörandet av denna uppgift förutsätter vidare att socialtjänsten tillvaratar de rön på detta område som den sociala forskningen tillhandahåller. Där så kan ske bör socialtjänstens företrädare tillvarata möjligheter till samverkan med högskolorna.

Delta i planeringen

Planeringsarbetet bör vara så organiserat i kommunen att socialtjänstens representanter - förtroendemän och tjänstemän på olika nivåer - ges tillfälle att medverka i programarbete, analys av olika planaltemativ, planering av åtgärder och genomförande av samordnade insatser. Vid sitt deltagande i planering av nya områden och sanering av gamla skall socialtjänstens företrädare verka för följande delmål: en allsidigt sammansatt social struktur; en planering av nänniljön som främjar kontakt och gemenskap; - till differentierade kultur- och fritidsaktiviteter för alla; möjligheter - och väl lokaliserat utbud av social service; ett tillräckligt - en lokalisering som av lämpliga arbetsplatser och andra verksamheter bidrar till att ge bostadsområdena ett mångsidigt socialt liv; väl utbyggda kollektiva resmöjligheter som tillgodoser även de handikappades behov; - ett bostadsutbud i som tillgodoser också speciella sociala bostadsbehov icke segregerade former; - så utformade för offentliga platser och byggnader att de blir tillgängliga alla; - differentierade för grupper sysselsättnings- och utbildningsmöjligheter med behov av särskilda insatser; - en aktiv konsumentverksamhet med inriktning i första hand på att stödja resurssvaga grupper. Utöver denna medverkan i planeringens olika stadier bör färdiga planförslag remitteras till socialnämnden för yttrande. Det bör gälla fysiska planer, bostadsförsörjningsplaner, planer för sysselsättningen, planer för fritidsverkm. m. Nämnden skall därvid bedöma planemas sannolika effekter på

samhet

levnadsnivån för olika grupper i kommunen jämfört med de övergripande målen för socialtjänsten.

Delta i uppföljningen

Utvecklingen av den sociala miljön, bostadssituationen, sysselsättningssituationen och levnadsnivån i andra viktiga avseenden bör kontinuerligt följas och analyseras av socialtjänsten. Socialnämnden bör hos kommunstyrelsen/ fullmäktige ta de initiativ till åtgärder inom andra kommunala förvaltningsområden som denna uppföljning ger anledning till. Genom att fortlöpande dokumentera erfarenheter av den kommunala

100 -

Socialtjänsten funktion och uppgifter

samhällsplaneringen kan socialtjänsten successivt skaffa sig en solidare grund för insatserna på detta område.

Arbete med sociala problem i samhället Det är svårt för den enskilde att direkt påverka de Förhållanden i samhället som bestämmer hans villkor. Först i samverkan med andra kan möjligheter härtill utvecklas och tas tillvara. SU har i principbetänkandet angivit som en uppgift för de sociala organen att aktivera medborgargrupper till insatser för att påverka sin situation. Denna uppgift, som utredningen där kallat grannskapsarbete, ansluter sig nära till den sociala fáltverksamhet som inriktas på miljöer där de sociala problemen finns eller befaras uppstå. Den särskilda karaktär sådan verksamhet har markeras ofta genom att de socialarbetare som deltar i den kallas fáltassistenter. I principbetänkandet har fältverksamheten behandlats tillsammans med övriga allmänt förebyggande insatser. Fältverksamhet och grannskapsarbete har, som redan antytts och som ytterligare utvecklas i det följande, mycket gemensamt. SU väljer därför att i detta betänkande behandla dessa båda metoder i ett sammanhang, fristående från såväl samhällsplaneringen som insatserna i de individuella ärendena. Till stor del har det grannskapsarbete som utvecklats i vårt land utgått från fältverksamheten. Denna verksamhet har även utan att direkt få form av grannskapsarbete kommit att ta upp metoder som används i detta. Någon egentlig gräns mellan arbetsområdena bör därför inte dras. I allmänhet har faltassistentema dock fått inrikta sig mer på förhållanden i gruppen och hos individerna än på de förhållanden i närsamhället som grannskapsarbetet avser att påverka. Detta beror på att många av dem som fältassistentema får kontakt med hör till grupper med särskilda problem. Därmed kommer deras arbete också att innehålla inslag av kurativt stöd i enskilda fall. Någon alltför skarp gräns bör därför inte dras mot individinriktat socialarbete. Fält- och grannskapsarbetet skall inriktas på sådana lokala förhållanden som riskerar att utvecklas socialt ogynnsamt. Verksamheten skall drivas i kontakt och samverkan med berörda befolkningsgrupper och samhällsorgan. Samverkan med de berörda människorna har sin grund i uppfattningen att varje individ har resurser som kan frigöras, utvecklas och förstärkas särskilt i samarbete med andra. Därför bör fált- och grannskapsarbetet stimulera till medverkan i ideellt, politiskt och fackligt föreningsliv och inom andra former av samhörighet som bygger på intressegemenskap. Att människor och myndigheter blir mer medvetna och får ökad kunskap om olika brister i samhället har naturligtvis ett värde i sig. Samtidigt står klart att detta inte är tillräckligt. Fält- och grannskapsarbetet skall bidra till att dels förebygga en ogynnsam utveckling i olika lokala sammanhang, dels avhjälpa konkreta brister i sådana miljöer. Grannskapsarbete har i vårt land prövats systematiskt endast i begränsad omfattning. De försök som förekommit visar på både möjligheter och begränsningar. Fält- och grannskapsarbete bör liksom annan verksamhet inom socialtjänsten bedrivas inom ramen för de mål och riktlinjer som författningama och socialnämnden anger. Ärenden som aktualiseras i arbetet bör handläggas enligt

-

Socialtjänsten funktion och uppgifter 101

samma principer för kompetensfordelningen i beslutsprocessen som andra ärenden. ifrågavarande arbete bör initieras och utvecklas i ett samspel mellan fortroendemännen, socialarbetarna och de i området bosatta. Arbetet bör bedrivas i nära samverkan med annan samhällsverksamhet, t. ex. fritidsverksamhet och skola, liksom med de frivilliga organisationerna.

Uppsökande verksamhet I principbetänkandet har SU framhållit att många sociala problem visar på ett behov av fortlöpande uppsökande verksamhet liksom av kartläggning och analys av den sociala situationen. Också de utredningar m. m. som redovisats tidigare i detta kapitel (se 3.5) har tämligen ingående uppehållit sig vid behovet av en aktiv uppsökande verksamhet. Nuvarande sociala nämnders skyldigheter har som tidigare nämnts fast-

lagts genom de tillägg till ShjL som trädde i kraft den l juli 1968. Lagen åläg-

ger i 6 § socialnämnden bl. a. ”att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett.

Den citerade ändringen innebär enligt Råd och anvisningar från socialsty-

relsen 2/69 ”att socialnämnden är skyldig dels att bedriva en aktiv, uppsökande verksamhet, dels att vidta åtgärder och/ eller förmedla vårdinsatser för att tillgodose behov som den uppsökande verksamheten blottat”. Målsättningen for den uppsökande verksamheten är enligt samma källa att socialnämnden skall få dels en ingående kännedom om de enskilda medborgarnas behov av omvårdnad, hjälp och service av skilda slag, dels ett underlag för kommunernas planering på lång sikt av den sociala verksamhe- H ten . SU har i principbetänkandet utgått från denna syn. Vissa remissinstanser har dock rest invändningar mot en så långt driven uppsökande verksamhet. Hänsynen till den personliga integriteten måste, menar man, sättas fore kravet på att de sociala organen skall känna till alla förhållanden som kan visa på behov av sociala tjänster. SU anser att dessa synpunkter förtjänar att beaktas. Samtidigt måste socialtjänsten alltid ha för ögonen att det finns både enskilda och grupper av människor vilka har i olika avseenden viktiga behov som av flera anledningar inte tillgodoses. Det kan vara så att människorna inte känner till sina rättigheter. Vissa återigen avstår av andra skäl från att kontakta de sociala organen. I här antydda fall kan en aktiv, uppsökande verksamhet ha en avgörande betydelse för de praktiska möjligheterna att bryta isoleringen och passiviteten och avhjälpa föreliggande behov. Målet måste vara att samhällets socialtjänst har så god kännedom om människors situation att vissa väsentliga behov kan tillgodoses. Vid val av medel för detta mål måste hänsyn tas till den personliga integriteten (se avd. VIII). I sociala nödsituationer eller under andra svåra sociala förhållanden kan emellertid inte hänsyn till den personliga integriteten få hindra socialtjänsten från att gripa in för att göra någonting åt svårigheterna. SU har i principbetänkandet påvisat hur information om enskilda personer fortlöpande samlas hos olika samhällsorgan och pekat på problemet hur den-

102 Socialtjänsten -funktion och uppgifter

na information skall kunna utnyttjas på ett konstruktivt sätt utan att integriteten äventyras. En utgångspunkt for uppsökande verksamhet kan vara information om och erbjudanden av samhällets hjälp och tjänster. Bistånd i individuella fall kommer då främst att baseras på de upplysningar som den enskilde själv lämnar. En annan utgångspunkt kan vara att verksamheten ges en någorlunda bred inriktning. Detta betyder att den skall vara generell i den meningen att den riktar sig till alla i grupper där särskilda behov kan väntas förekomma, t. ex. barnfamiljer, invandrare och ålderspensionärer. Uppsökande verksamhet har hittills, som barnstugeutredningen framhåller, huvudsakligen gällt omsorger om äldre och handikappade. Sedan barnomsorgslagen tillkommit har kommunerna också fått skyldighet att genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats i förskola och fritidshem på grund av särskilda behov av stöd och omsorger. I principbetänkandet har SU syftat till en kontinuerlig uppsökande verksamhet som når alla målgrupper för socialtjänsten. En huvuduppgift som ansluter sig till det uppsökande arbetet är att kartlägga de sociala förhållandena för att få underlag för planering och utveckling av socialtjänsten och annan samhällsverksamhet. Sådan kartläggning bör vara kontinuerlig. Bestämmelser om socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen och om nämndens uppgifter i övrigt av strukturpåverkande karaktär återfinns i 4, 7 och 8 §§ förslaget till socialtjänstlag.

3.6.2 Allmänt inriktade insatser Av de övergripande målen följer bl. a. att var och en så långt det är möjligt skall kunna råda över sina personliga förhållanden. För att detta skall kunna förverkligas fordras att samhället i olika situationer tillhandahåller sociala tjänster som förstärker den enskildes egen förmåga att ta ansvar för sin situation. Dessa tjänster är allmänt inriktade i den meningen att de är avsedda att tillgodose omfattande behov i samhället och att villkoren för dessa sociala tjänster är generellt utformade. De utgör ett viktigt led i det förebyggande arbetet. De har fått ökande betydelse som stöd för och resurs i det sociala behandlingsarbetet. Socialnämnden skall genom sociala tjänster av detta slag medverka till att de resurssvaga grupperna kan tillvarata sina demokratiska rättigheter och uppnå en normal levnadsnivå. Medlen härför är flera. Av särskild vikt är insatser som avser att tillgodose behov av information; barns och ungdoms omvårdnad och utveckling; arbete och försörjning; - boende m m; självständigt social jour. Dessa medel behandlas närmare i följande avsnitt. Samma slag av tjänst kan vara aktuell inom flera områden. I sådant fall anges varje typ av insats under

Socialtjänsten -funktion och uppgifter 103

den rubrik där den hör hemma. Tjänsten som sådan återkommer alltså under flera rubriker. Det är angeläget att olika tjänster kan kombineras så att den enskildes behov blir väl tillgodosett. Både organisationen och administrationen måste vara sådana att samordningen underlättas. Det är också viktigt att tjänsterna tillhandahålls efter klart angivna riktlinjer. Endast när så sker kan den enskilde bedöma när han har utsikt att få den hjälp han vill ha. Klara riktlinjer är också en förutsättning för att den enskilde skall kunna avgöra om det finns skäl att söka få till stånd ändring i villkoren för sociala tjänster.

Information

SU har i principbetänkandet angivit två huvudsyften för den sociala informationen: att förmedla kännedom om verksamheten samt att förmedla värderingar och kunskaper av betydelse för opinionsbildningen. Med utgångspunkt i denna bestämning kan målet för social information sägas vara att upplysa om målen för samhällets socialpolitik; att belysa sociala förhållanden och problem samt dessa problems utbredning och tänkbara orsaker; att ge kunskap om socialtjänsten samt om rättigheter och skyldigheter för medborgarna på detta område; - att stimulera till ökad aktivitet och ge förutsättningar för var och en att framföra erfarenheter och synpunkter samt tillvarata sin rätt till medinflytande i sociala frågor.

Informationen måste ges i olika former och på sådant språk att den når till och förstås av var och en. Information har dock visat sig ha svårt att nå fram till alla grupper i samhället. Det är nödvändigt att söka former och vägar som tar till vara möjligheter till direkt personlig information. Här har folkrörelser-

na stor betydelse. Genom dessa ökar också medborgarnas möjligheter att

återföra erfarenheter och synpunkter till samhällets organ. För att fungera väl måste informationen vara ömsesidig. Socialtjänstens organ bör därför samverka med föreningar och organisationer i detta syfte. Samarbetet bör utformas så att organisationerna får möjligheter att bedriva sin informationsverksamhet utifrån egna värderingar, t. ex. i politiskt och religiöst hänseende, i nykterhetsfrågor osv. Informationen bör ingå i all socialtjänst- vara en integrerad del av denna. Socialtjänsten är vitt förgrenad. Den når i förskolor och fritidshem både barn och föräldrar. Den ger personlig kontakt med många i de kulturellt, politiskt och ekonomiskt svaga grupperna. Genom olika former av förebyggande verksamhet skapas förutsättningar för breda kontakter bland människor och organisationer. Omsorgen om och insatserna för äldre ger också många personliga kontakter. Motsvarande gäller vid insatser för handikappade. Alla dessa och andra inom socialtjänsten förekommande kontakter ger rika tillfällen att på ett naturligt sätt ge information och att tillsammans med mottagarna finna de lämpliga formerna för en konkret och begriplig upplysning. Socialstyrelsen bör på det centrala planet ansvara för information i sociala frågor och förfoga över medel till detta ändamål. Infonnationsinsatsema

104 Socialtjänsten -funktion och uppgifter

bör i betydande omfattning kunna göras av organisationer av olika slag. Det ekonomiska stöd organisationerna behöver för detta bör ges genom socialstyrelsen. Nya vägar och former för information till och kontakt med allmänheten bör prövas. Press, radio och television är medier som i ökad utsträckning

bör kunna engageras i detta syftelo Lokalradion bör här kunna bli ett utmärkt

kommunikationsmedel. Kommunerna har ansvar för social information på den lokala nivån. Socialstyrelsen bör på olika sätt verka för en utveckling av den sociala informationen också på lokal nivå, där även länsstyrelsen har vissa uppgifter till kommunernas tjänst. Myndigheterna på central och regional nivå bör således samverka med kommunerna genom allmänna råd och på annat sätt. Den sociala informationsverksamheten har en relativt sett mycket skiftande omfattning och inriktning i de olika kommunerna. Generellt torde gälla att stora informationsbehov inte är tillgodosedda. Nu som tidigare synes det kanske allvarligaste problemet vara hur man skall nå vissa grupper som har särskilt stora behov av information. Ansträngningarna bör gå ut på att få kontakt med dem på ett meningsfullt sätt. Frågorna om dessa behov och hur de skall tillgodoses måste ges ökad vikt vid informationsplanering i avseende på resurser, metoder och inriktning etc.

Barns och ungdoms omvårdnad och utveckling

Barnstugeutredningen har i sitt under 3.5.1 nämnda betänkande Förskolan II angivit följande övergripande mål för förskolan. - Förskolan bör sträva efter att i samarbete med föräldrarna ge varje barn bästa möjliga betingelser att rikt och mångsidigt utveckla sina känslo- och tankemässiga tillgångar. - Förskolan kan därigenom lägga grunden till att barnet utvecklas till en öppen, hänsynsfull människa med förmåga till inlevelse och till samverkan med andra i stånd att komma fram till egna omdömen och problemlösningar. - Förskolan bör hos barnet lägga grunden till en vilja att söka och använda kunskap för att förbättra såväl egna som andras levnadsvillkor.

Dessa mål bör kunna gälla alla sociala tjänster som avser att stödja barns omvårdnad och utveckling. Familjen behöver sådant stöd i flera former. “Informationsfrågor re- Det blir allt vanligare att båda föräldrarna förvärvsarbetar. Denna utveckdovisas och diskuteras i ling kan väntas fortsätta. Även i andra avseenden omstruktureras den tradi- Social information - en tionella kvinnliga vårdarrollen till ett mellan föräldrarna delat vårdansvar. förstudie (Socialstyrelsen Samtidigt står klart att behovet av vårdinsatser utanför den egna familjen 1976). att förbätt- kommit att öka och ställer stora krav på sociala anordningar. Sådana resurser Möjligheterna ra informationen om sam- innefattas i begreppet barnomsorg. Detta begrepp bör enligt SU:s mening få

hällsorganens verksamhet omfatta hela den del av den kommunala socialtjänsten som avser verksam-

skall enligt direktiven pröheten för barn och ungdom (se 12 § förslaget till socialtjänstlag och specialvas av den år 1976 tillsatta motiveringen till denna paragraf). För de särskilda ansvarsuppgifter som utredningen om kontakterna mellan medborgare kommunerna har ålagts i lagen (1976:381) om barnomsorg - att anordna och och samhällsorgan. driva förskolor och familjedaghem samt annan kompletterande förskoleverk-

Socialtjänsten -funktion och uppgifter 105

samhet ävensom fritidshem och därtill anknuten fritidsverksamhet” - använder SU begreppen förskoleverksamhet och fritidshemsverksamhet (se 13-17 §§ förslaget till socialtjänstlag). I många barnfamiljer har en av föräldrarna ännu som huvudsaklig uppgift att sköta hem och barn. Sjukdom samt olika sociala och psykologiska faktorer kan medföra att denne förälder är borta från hemmet. För att varken barnens omvårdnad eller därtill hörande uppgifter i hemmet då skall bli eftersatta bör samhället kunna tillhandahålla social hemhjälp. En sådan social tjänst kan också i vissa fall ingå som ett led i mer omfattande insatser till stöd för en familj och därmed även för barnens utveckling. Social hemhjälp som avser andra områden än barns omvårdnad och utveckling redovisas i sitt sammanhang. Möjligheten att få råd och stöd i frågor som rör barn och deras utveckling är en viktig del i den förebyggande verksamheten. Det är angeläget att denna möjlighet tillhandahålls i former och på platser som känns naturliga för den det gäller. I såväl barnavårdscentralens som förskolans uppgifter ingår att ge föräldrar sådana tjänster. Insatserna kan i bägge fallen finna både individuella och kollektiva former. Möjligheterna att samordna viss del av denna verksamhet hos barnavårdscentral och förskola bör utvecklas. För att tillgodose behov av psykologisk/ psykiatrisk rådgivning och behandling bör socialtjänsten även samverka med PBU. Också föräldrautbildning är betydelsefull. Behovet av ökade insatser på detta område har understrukits av såväl fosterbarnsutredningen som barn- Även om ansvaret för huvuddelen av de insatser som här omsorgsgruppen. krävs vilar på andra organ bör socialnämnden ta de initiativ till samarbete och vidta de andra åtgärder som den finner erforderliga på detta område. Samhällets fritidsverksamhet är självfallet av stor betydelse för barns och omvårdnad och utveckling. Frågor som gäller samhällets ansvar ungdoms för fritidsverksamhet för barn i skolåldern har behandlats av barnstugeutred- Barns fritid.” Även SIA har i sitt betänkande Skolans ningen i betänkandet berört dessa förhållanden. SU delar den mening som framträder i arbetsmiljö båda dessa betänkanden att samhället tydligare än nu måste ta ansvar för att barns behov av lek och av aktiv och stimulerande fritid kan tillgodoses. Formerna härför kan vara många. Fritidshem, fritidsgårdar, kvartersgårdar, parklek och verksamhet i skolan är exempel på några. Stöd till föreningar och verksamhet under föräldraansvar är andra exempel. Möjligheterna att samordna verksamheten för olika åldrar bör tas till vara.

A rbete och försörjning

l målet för sociala tjänster i förebyggande och stimulerande syfte anges att insatserna skall tillhandahållas i sådana former att den enskildes egen förmåga förstärks. Grundläggande är möjligheten till försörjning genom eget arbete. Sociala tjänster av direkt betydelse för möjlighet till arbete är givetvis bi- n se även bamstugeut_ träde vid arbetsanskaffning m. m. Det är här fråga om dels att förmedla kon- redningens betänkande takt med arbetsförmedling/ arbetsvård eller i vissa fall arbetsgivare, dels mer Barns sommar(SOU 19757941 omfattande insatser i anslutning till individorienterade åtgärder(se 3.6.3). Insatserna på detta område bör också gälla förmedling av utbildning för arbete. 1? sou 1974;42_

106 Socialtjänsten -funktion och uppgifter

SU vill i detta sammanhang starkt understryka att de arbetsberedande åtgärderna i inskränkt mening många gånger inte är tillfyllest. Vissa grundläggande Förutsättningar måste även tillgodoses. Dit hör t. ex. möjligheter för handikappade att ta sig till och från arbetsplatsen, vilket ofta fordrar resurser i form av färdtjänst (se 5.8.2). Till andra sociala tjänster av betydelse för möjlighet att ta och behålla ett arbete hör många gånger förskole- och fritidsverksamheten. Denna har behandlats ovan utifrån barnens behov och intressen. Härtill kommer också uppgiften att ge föräldrarna tillfälle att Förbättra sina möjligheter till försörjning samt till personlig utveckling genom att ha förvärvsarbete eller genomgå utbildning. Också detta har berörts av bl. a. barnstugeutredningen. SU vill i sammanhanget särskilt understryka att denna verksamhet bör utformas så att den tillgodoser barns rätt till trygghet och kontinuitet i omvårdnaden. Rådgivning som gäller exempelvis konsumentfrågor och den personliga ekonomin hör till de sociala tjänster som är viktiga för försörjningen och levnadsnivån. Rådgivning av detta slag kan bli aktuell bl. a. då ekonomisk hjälp lämnas och särskilt om den hjälpsökande själv tar upp frågor kring hushållningen. Också i andra sammanhang bör sociala organ kunna tillhandahålla tjänster av detta slag, t. ex. i samband med information om andra rättigheter, vid besvärande skuldsättning osv. Som framgår under 3.6.3 föreslår SU att familjerådgivningsverksamheten förs över på socialnämnden. Utredningens förslag om såväl allmänt som individuellt inriktade insatser i form av ekonomiska ersättningar behandlas i kap. 4 och avd. II.

Självständigt boende m. m. Förutsättningarna för ett självständigt liv under goda villkor är i hög grad förbundna med möjligheten att ha en egen ändamålsenlig bostad. En del personer har till följd av sjukdom, handikapp eller ålder svårt att helt klara

sig själva. De som varaktigt eller tillfälligt har nedsattförmåga att klara ele-

mentära livsfunktioner behöver ofta hjälp med både göromål i hushållet, personlig hygien och vård. För att de ändå skall kunna bo självständigt behöver de sociala tjänster av flera slag. Dessa tjänster kan erbjudas dels i samband med olika former av boende med gemensam service, dels utan sådant samband. Mer omfattande behov av tjänster är lättast att tillgodose i någon form av boende med mer eller mindre inbyggd service. Detta utesluter inte självständighet i boendet. Många kan dock tveka inför ett uppbrott från den bostad och den miljö som de är vana vid. Det bör vara möjligt att välja sociala tjänster som gör att man kan bo kvar så länge man vill. Till betydande del gäller dessa frågor de äldre och de handikappade. SU har med hänsyn till betydelsen av socialtjänstens omsorger för dessa grupper valt att behandla de sociala tjänster som särskilt avser de äldre resp. personer med handikapp sammanhållet i särskilda kapitel (kap. 5 och 6). I nämnda kapitel diskuterar utredningen behoven av generella insatser för att möjliggöra en självständig tillvaro för äldre och handikappade. Hit räknas ” förutom boende förberedelse av pensionering, åtgärder ifråga om sysselsättning och aktiviteter, social hemhjälp, färdtjänst, tekniska hjälpmedel m. m.

Socialtjänsten -funktion och uppgifter 107

Social jour Sociala tjänster bör vara tillgängliga när de behövs. Behoven uppträder lika väl under veckoslut, helger och nätter som under dagtid i en arbetsvecka. Detta behov är givetvis i viss grad beroende av strukturella förhållanden. Behovssituationen är knappast densamma i exempelvis tätbefolkade, urbaniserade områden och i glesbygdskommuner. Med förbehåll härför kan man tala om två huvudområden ifråga om allmänhetens behov av att komma i kontakt med socialtjänsten även under kvällar, helger osv. Det ena behovsområdet gäller företrädesvis ensamstående personers behov av kontakt och hjälp i olika avseenden. En stor grupp utgör här de äldre, vilkas behov av social jour behandlas under 5.8.4. Men här återfinns också många yngre och medelålders personer som befinner sig i krissituationer. Erforderliga åtgärder kan i vissa fall begränsas till ett lugnande samtal och senare insatta stödfunktioner. l andra fall behövs däremot vissa omedelbara resursinsatser i form av socialtjänst eller sjukvård. Det andra behovsområdet omfattar i första hand barn och ungdom men även vuxna familjemedlemmar. De latenta problemen utlöses ofta under fritiden, bl. a. i samband med alkoholförtäring. I en del fall kan enbart sociala insatser vara tillfyllest, i andra fall kan efter annans förmedling sociala insatser ingå som ett led i mer omfattande åtgärder. Som framgår av kap. 30 medför tillämpningen av LTO behov av en social jour- och beredskapsverksamhet som inte alltid tillgodoses. Avsaknaden av en effektiv social service i detta avseende kan inverka menligt på möjligheten att tillämpa lagen på avsett sätt. Frågan om jourverksamhet bör ses även i samband med vissa andra sociala verksamhetsformer, särskilt fáltverksamheten (3.6.l). Fältassistentema möter ofta även individuella behov som kräver omedelbara insatser. SU anser det synnerligen angeläget att behovet av en allmän social jour tillgodoses på ett tillfredsställande sätt i kommunerna. Utredningen vill därför starkt understryka nödvändigheten av att frågan bringas till sin lösning. Bestämmelserna i 4 §, 7§ andra stycket, 8 § samt lO§ första och andra styckena förslaget till socialtjänstlag avser bl. a. sådana allmänt inriktade insatser som berörts i detta avsnitt. Barnomsorgen behandlas som nämnts i 12-17 §§. Riktlinjer för äldre- och handikappomsorgen ges i 18-20

3.6.3 Individuellt inriktade insatser SU har tidigare i detta kapitel framhävt betydelsen av samhällspåverkande samt allmänt förebyggande och stimulerande insatser. Socialt arbete av sådant slag kan bl. a. förväntas minska behovet av individuella stöd- och hjälpåtgärder. Insatser som är särskilt anpassade till behov hos en enskild eller en familj kommer dock alltjämt att vara betydelsefulla. l vissa lägen blir det sådana åtgärder som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsstandard och stärker hans resurser för ett självständigt liv. Ur de övergripande målen kan härledes följande delmål för sociala tjänster som avser att ge individuellt anpassad hjälp. Det bör åligga socialnämnden att, i samverkan med den eller dem som berörs, vid behov bistå enskilda och familjer med sociala tjänster som har till

108 Socialtjänsten -funktion och uppgifter

syfte att avlägsna eller begränsa uppkomna sociala svårigheter och som främjar möjligheter till självständig tillvaro. Insatserna bör präglas av den helhetssyn som SU tillämpat på allt socialt arbete. Av denna följer att det är förhållandena i det enskilda fallet som måste styra valet av insatser och arbetsmetoder. Behoven bör uppmärksammas och mötas i ett tidigt skede. Bästa möjligheterna härtill uppstår när den enskilde har sådan kunskap om och tilltro till verksamheten att han själv tar initiativet till kontakt. En god information och en uppsökande verksamhet i erbjudande form bör kunna medverka till sådan kunskap och tilltro. De faktiska möjligheterna att erbjuda sociala tjänster och verkligen ge stöd och behandling i en problemsituation är naturligtvis av största betydelse när det gäller att vinna förtroende för verksamheten. Angivna delmål för individuella stöd- och hjälpinsatser ställer krav på flera medel. Dessa kompletterar ofta varandra och de kan också kombineras med allmänt förebyggande sociala tjänster. Ekonomiskt bistånd i form av kommunal behovsprövad hjälp kommer även efter genomförande av SU:s föreslagna sociallörsäkringsreform att bli en för de berörda betydelsefull individ- och familjeinriktad social tjänst. Enligt utredningens intentioner bör denna verksamhet få ökad förebyggande och rehabiliterande inriktning. SU behandlar de föreslagna ekonomiska anordningarna i kap. 4 samt i avd. II. Se även nedan om borgen. Av andra former avseende stöd och hjälp med individuell inriktning kan nämnas

upplysningar, samtal och rådgivning i fråga om ekonomi, barnuppfostran, samlevnad osv; andra förebyggande insatser och hjälpåtgärder som motiveras av den aktuella situationen; - kontakt fortlöpande för stöd och rådgivning vid problembearbetning (bl. a. familjerådgivning, varom mera nedan, gruppterapi, psykodrama); erbjudande av behandling och vård i olika former; insatser som gäller nyinflyttades och invandrares förhållanden.

Insatser av sådant slag syftar till att förstärka den enskildes egen förmåga. Socialtjänsten bör kunna erbjuda medborgarna goda möjligheter att få individuellt avpassad hjälp när de känner osäkerhet eller råkar i svårigheter. Dessa insatser kan många gånger behöva kombineras med andra sociala tjänster. Den som behöver bistånd bör kunna välja mellan de olika former av insatser socialtjänsten kan erbjuda eller anvisa. Det bör således i princip vara möjligt att efterfråga enstaka sociala tjänster - exempelvis ekonomisk hjälp - och samtidigt avvisa erbjudanden om andra insatser som avser behandling. De individuellt riktade insatserna bör utmärkas av erbjudanden och av att den enskilde har självständigt ansvar för sin situation. Stöd i de fonner som

här avses bör i många fall kunna erhållas utan formell ärenderegistrering.”

Bestämmelser avseende individuellt inriktade insatser finns bl. a. - utom i 4 § - i 5, 6, 9-11 §§ förslaget till socialtjänstlag. 13 De begränsningar som i vissa fall kan gälla rätten att avvisa vård framgår Begreppet ärende och av SU:s förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig (se frågor om registrering behandlas i kap. 43. avd. lll) samt i fråga om vuxna i avd. V.

Socialtjänsten -funktion och uppgifter 109

Till de individuellt inriktade insatserna hör som nämntsfamiüerâdgivningen. Genom tilläggsdirektiv i december 1971 fick SU i uppdrag att lägga fram förslag rörande denna verksamhets utformning och organisation. SU ägnade ett särskilt kapitel (kap. 22) i principbetänkandet åt härmed sammanhänganframhöll därvid att fortsatt av landsde frågor. Utredningen uppdelning tingens familjerådgivning och den kommunala socialvården på skilda huvudmän var mindre lämplig. Utredningen ansåg att familjerådgivningen till uppgift och karaktär låg nära socialvården. Utredningen föreslog därför att kornmunerna skulle svara för familjerådgivningen, som borde bli en lagstadgad uppgift. Detta innebar att alla medborgare oavsett samlevnadsforrn borde ges att kostnadsfritt få kvalificerad hjälp med bearbetning av relationsmöjlighet problem. Familjerådgivningen borde i detta syfte byggas ut och dess förebyg- Informationen om verksamheten borde förbättras. gande karaktär förstärkas. Nödvändig sekretess, inklusive frihet från registrering, måste garanteras den som söker familjerådgivningens tjänster. Hur familjerådgivningen skulle inlemmas i socialvårdsorganisationen borde kommunerna enligt SU själva avgöra. Utredningen redovisade tre alternativa organisatoriska lösningar, nämligen att familjerådgivningen

a) utgjorde en självständig förvaltning under socialnämnden, b) bildade särskild enhet eller motsvarande inom socialvårdsförvaltningen, c) ingick som funktion i socialvården utan att vara en särskild organisatorisk enhet för uppgiften. Vid valet mellan de tre alternativen borde kommunerna beakta vissa särskilda förutsättningar som borde vara uppfyllda för att familjerådgivningen skulle fungera tillfredsställande. Här hade sekretessen och klientens möjligheter att vara anonym grundläggande betydelse. De komplicerade och ömtåliga problem familjerådgivningen ställs inför motiverade viss specialisering också i en ny organisation. Därigenom skulle bl. a. behovet och värdet av fortbildning, fördjupning i metodfrågor samt yrkesmässig erfarenhet lättare kunna tas tillvara. Det var enligt SU vidare angeläget att erfarna familjerådgivare kunde utnyttjas för handledning och samråd. Tillgången på konsulter var också en viktig förutsättning som borde tryggas genom avtal med i första hand landstingen. Familjerådgivningen borde dimensioneras på sådant sätt att den utåtriktade, pedagogiska verksamheten kunde fullgöras. SU betonade som nämnts i principbetänkandet att organisationsfrågan borde lösas utifrån varje kommuns behov och förutsättningar. Utredningen fann det därför olämpligt att förorda en konsekvent tillämpning av endast ett av de tre skisserade alternativen, även om utredningen gav visst förord för alternativ b). Utredningen pekade på att förenandet av familjerådgivning med annan funktion inom socialvården kunde leda till svårbemästrade rollkonflikter som det fanns anledning att uppmärksamma. Risken för rollkonflikter ledde enligt utredningen till den slutsatsen att befattningshavare verksam inom den kommunala socialvården inte borde förena familjerådgivning med annan socialvårdspräglad funktion. De mindre kommunernas behov torde enligt utredningen kunna tillgodoses genom att två eller flera kommuner delade tjänst som familjerådgivare eller att kommun köpte tjänster av en närbelägen kommun. Sådana lösningar skulle också skapa större förutsättningar att förfoga över flera familjerådgiva-

110 -

Socialtjänsten funktion och uppgifter

re. Det stöd och det samråd mellan yrkesverksamma rådgivare som utredningen bedömde vara viktigt skulle därigenom i viss utsträckning kunna tillgodoses. Vid remissbehandlingen av principbetänkandet lämnades SU:s uttalanden i fråga om familjerådgivningens framtida uppgifter och allmänna utformning i huvudsak utan erinran. En stor majoritet- drygt 160 - av de remissinstanser som yttrat sig i frågan ställde sig vidare positiva till kommunalt huvudmannaskap för verksamheten. Bland det 90-tal instanser som därvid särskilt behandlade de organisatoriska lösningarna förordade ungefär hälften - däribland SSR i vart fall i ett inledningsskede - alternativ b), medan återstoden - däribland socialstyrelsen, TCO och SKTF - föredrog alternativ c). Negativa till kommunalt huvudmannaskap var ca 40 remissinstanser och ett 20-tal var tveksamma. Till remissorgan som markerade familjerådgivningen såsom en speciell funktion utan att avvisa kommunen som huvudman hörde familjelagsakkunniga, läkarforbundet samt flera landsting och länsstyrelser. Ett landstingskommunalt huvudmannaskap, i varje fall övergångsvis, förordades av bl. a. moderata kvinnoförbundet, folkpartiets kvinnoförbund samt åtskilliga länsstyrelser och landsting samt några kommuner. Ett skäl härför var att socialvården och familjerådgivningen inte har samma sekretessbestämmelser, en fråga som SU i föreliggande lagbetänkande behandlar nedan under avd. VIII. Flera remissinstanser understryker att kyrkliga/ ekumeniska och folkrörelseförankrade familjerådgivningsbyråer bör finnas även i framtiden. Vad som förekommit sedan principbetänkandet avlämnades ger inte SU anledning att ändra de ställningstaganden beträffande familjerågivningen som gjordes i detta betänkande. Vad särskilt angår frågorna om huvudmannaskap och organisation bör rådgivningsverksamheten sålunda vara en uppgift för den kommunala socialtjänsten med frihet for kommunen att- med beaktande av de särskilda förutsättningar som angivits i principbetänkandet - som kommunen välja den organisatoriska lösning finner lämplig. Någon särbestämmelse avseende familjerådgivningen har inte tagits upp i förslaget till socialtjänstlag. Den ingår i den allmänna rådgivande verksamhet som åligger socialnämnden enligt 4 och 10 §§ lagförslaget. Frågan om sekretess och tystnadsplikt inom familjerådgivningen berörs i avd. VIII (se bl. a. avsnitt 42.4.5 och 42.6.1). I övrigt hänvisas till 22 § förslaget till socialnämndslag med specialmotivering.

Borgen Enligt 14 § tredje stycket ShjL får kommunfullmäktige medge att socialnämnden, om socialhjälp anses böra utgå till bekostnad av utbildning eller inköp av redskap eller verktyg eller till annat dylikt ändamål, i stället för att bevilja kontant understöd tecknar borgen för lån som erfordras för ändamålet. Som exempel på ”annat dylikt ändamål” anges i förarbetena anskaffning av bostad. Kommuns rätt att ta upp lån och teckna borgen regleras i 4 kap. 7 och 8 §§ KL som bestämmer längsta amorteringstid m. m. Det ankommer på fullmäktige att bestämma omfattningen av borgensåtagandet. Socialnämnden avgör om socialhjälp i det enskilda fallet skall utgå i fonn av borgensåtagande för lån.

-

Socialtjänsten funktion och uppgifter 111

Användningen av bcrgensinstitutet inom socialhjälpen varierar mellan kommunerna och i vissa kommuner torde det över huvud taget inte komma till användning. Bidragande orsaker till detta torde främst vara att de i lagen angivna behovsområdena i viss utsträckning torde vara tillgodosedda genom arbetsmarknadsstödet och studiemedelsstödet. Den åsikten har även framförts att det i princip är olämpligt att socialhjälp till livsuppehälle lämnas genom borgen. Justitiekanslern har i beslut den 27juni 1969, vilket överlämnats till SU, framhållit att det i princip är olämpligt att frivillig socialhjälp till livsuppehälle utgår som borgen och att det endast borde komma ifråga då det gällde att täcka större engångsbelopp, varvid en ytterligare förutsättning borde vara att hjälptagaren bedöms kunna klara amortering och räntor på lånet utan att för sitt livsuppehälie samtidigt vara beroende av socialhjälp. JK framhöll vidare att det var olämpligt att kommunen skaffade sig säkerhet för sina borgensåtaganden i socialhjälpsärenden, vilket kunde leda till att kommunen förbisåg ShjL:s bestämmelser om treårig preskription av rätten att föra talan om återkrav. Denna regel fick under inga förhållanden åsidosättas genom att kommunen skaffade sig egen säkerhet för sitt borgensåtagande. Som SU anfört redan i principbetänkandet anser SU att socialnämnden även i fortsättningen bör få behålla sin nuvarande möjlighet att teckna borgen för lån. Främst torde detta få praktisk betydelse i fråga om näringshjälp och då det gäller att hjälpa den enskilde med att få fram större kapitalbelopp exempelvis för anskaffande av bostad. Då rätt till bistånd föreligger i enlighet med vad som sägs i följande kapitel kan borgen inte komma ifråga, eftersom den enskilde då har rätt till bistånd från nämnden och inte behöver nöja sig med borgen för lån från annat håll. Borgensinstitutet kan därför komma till användning endast i sådana fall där socialnämnden utan att skyldighet föreligger finner det förenligt med socialtjänstens syfte att lämna ekonomisk hjälp (6 § förslaget till socialtjänstlag). Formerna för hjälp enligt den föreslagna socialtjänstlagen är inte bundna och SU anser därför inte nödvändigt att särskilt ange att hjälp kan lämnas i form av borgen. Till följd av reglerna om de kommunala organens kompetens blir det kommunfullmäktige som måste bestämma i vilken omfattning socialnämnden äger ställa borgen. Om fullmäktige beslutar härom blir det sedan socialnämnden som skall fatta beslut i det enskilda fallet. Av kommunallagen följer vidare att borgensåtagandet inte kan sträcka sig längre än fem år.

4 Rätten till bistånd

4.1 Inledning

Som framhållits i kap. 2 och 3 bör det yttersta ansvaret för den enskildes sociala situation åvila kommunen genom dess socialnämnd. Med ett yttersta ansvar följer - förutom uppgiften att anvisa och förmedla insatser från andra samhällsorgan - även uppgiften att lämna den enskilde det bistånd i övrigt som han behöver. 1 den följande framställningen skall frågan om det yttersta ansvaret tas upp från en annan utgångspunktmämligen utifrån frågan om de förutsättningar under vilka den enskilde skall ha en i lag angiven rätt till sociala tjänster. Innan utredningens ställningstaganden i denna del redovisas skall bestämmelserna om rätt till stöd och hjälp enligt nu gällande vårdlagar närmare belysas.

4.2 Rätten till bistånd enligt vårdlagarna

4.2.1 Socialhjälpslagen Förutsättningarna för ekonomiskt bistånd inom socialvården anges i 12 och 13 §§ ShjL. Enligt 12§ föreligger rätt till ekonomisk hjälp under där närmare angivna omständigheter. Rätt till socialhjälp till livsuppehälle och erforderlig vård har den som inte fyllt 16 år och den som inte kan försörja sig genom eget arbete på grund av ålder, sjukdom, lyte eller annars bristande kropps- eller själskrafter eller som av hälsoskäl bör helt eller delvis avhålla sig från arbete, under förutsättning att han själv saknar medel och hans behov inte tillgodoses på annat sätt. I fråga om den som inte fyllt 16 år skall hjälpen även avse uppfostran. Minderårighet anges som framgår av det anförda som en förutsättning vid sidan av andra för erhållande av socialhjälp enligt 12§ (obligatorisk socialhjälp). I fråga om barns försörjning finns grundbestämmelserna i 7 kap. 1 § föräldrabalken (FB), där det sägs att föräldrarna skall sörja för barns

uppehälle och utbildning om inte barnet har egna tillgångar. Underhålls-

skyldigheten upphör inte i något fall förrän barnet fyllt 16 år. Samma åldersgräns gäller alltså enligt 12§ ShjL för skyldigheten att meddela socialhjälp på grund av minderårighet. ShjL och BvL sammanfaller i viss ut-

114 Rätten till bistånd

sträckning då det gäller att tillgodose barns behov. Gränsen mellan lagarna har i stort sett dragits så att hjälpbehov i hemmet tillgodoses genom socialhjälp och hjälpbehov utom hemmet genom samhällsvård eller andra barnavårdande åtgärder. För att rätt till socialhjälp skall inträda skall den enskilde av orsaker som ovan sagts själv sakna medel till sitt uppehälle eller till erforderlig vård. Vidare skall hjälpbehovet inte tillgodoses genom bistånd från annan, t. ex. genom att hjälp lämnas av annan myndighet. När akut behov av socialhjälp inte Föreligger saknar socialnämnden befogenhet att lämna hjälp enligt 12 §. I 13 § ges bestämmelser om s. k. frivillig socialhjälp. Enligt vad där sägs får socialhjälp meddelas enligt grunder som kommunfullmäktige bestämmer eller, om sådana grunder inte bestämts, efter vad socialnämnden prövar erforderligt. Den frivilliga socialhjälpen skall avse behov som det inte åvilar annan myndighet att tillgodose. Socialhjälpen är ett komplement till övriga sociala förmåner. Den utgår när annan hjälp är otillräcklig eller inte kan erhållas. Socialhjälpen skall vara habiliterande eller rehabiliterande samt förebyggande. I 14§ ShjL sägs att socialhjälp bör lämnas på sådant sätt att den behövande såvitt möjligt blir i stånd att för framtiden genom eget arbete försörja sig och de sina. Socialhjälpens främsta syfte är att bidra till social rehabilitering. Det är för att detta syfte skall uppnås viktigt att socialnämnden samverkar med andra myndigheter. Arbetsvården och försäkringskassorna har därvid stor betydelse. Kassorna ägnar särskild uppmärksamhet åt dem som varit sjuka över 90 dagar i avsikt att utreda möjligheterna att återföra har möjligheter att anordna den sjuke till hälsa och arbete. Arbetsvården arbetsprövning, arbetsträning, yrkesutbildning eller omskolning. Ytterst vilar dock ansvaret för den enskildes situation på socialnämnden (om samarbetsfrågor, se vidare kap. 40). Socialhjälp skall i princip utgå kontant. Socialnämnden skall emellertid inte bara lämna socialhjälp till uppehälle. Den är även ansvarig för att den hjälpbehövande erhåller den vård som är erforderlig. Vården skall företrädesvis lämnas i det egna hemmet. Den kan även lämnas genom inackordering bl. a. i annat enskilt hem eller i vårdhem. Den enskildes rätt till vård är emellertid - liksom rätten till ekonomisk hjälp - beroende av att sådana förhållanden som anges i 12§ föreligger. Mot socialnämndens beslut i fråga om socialhjälp får talan föras genom förvaltningsbesvär (54§ ShjL). I förevarande sammanhang bör även erinras om bestämmelserna i 1 § ShjL. Där sägs att varje kommun skall tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. Såsom närmare utvecklats i kap. 2 har syftet med bestämmelsen varit att undanröja den tvekan som förelegat såvitt avser kommunernas kompetens att tillgodose den enskildes behov av personlig omvårdnad. Bestämmelsens syfte har inte varit att leda till ändring i vad avser innebörden av begreppet socialhjälp eller besvärsrättens omfattning enligt ShjL. Syftet har således inte varit att tillskapa en individuell rätt till sociala insatser utan att klargöra kommunens kompetens och dess allmänna ansvar inom ifrågavarande område.

sou 1977:40 Rätten till bistånd 115

4.2.2 Barnavârdslagen Såsom framgått av vad nyss anförts upptar l2§ ShjL bestämmelser om en social förmån som den enskilde under angivna betingelser har rätt till. Även BvL innehåller bestämmelser som uttryckligen anges innefatta sociala rättigheter för den enskilde. Alltsedan tillkomsten av ÄBVL har beredande av samhällsvård åt vämlösa eller nödställda barn varit en viktig uppgift inom barnavården. Bestämmelserna härom i ÄBvL överfördes till BvL med endast den mer väsentliga ändringen att åldersgränsen for rätt till samhällsvård höjdes från 16 till 18 år. I 31 § första stycket BvL sägs att, om någon som inte fyllt 18 år behöver vård och fostran på grund av att föräldrarna avlidit eller övergivit honom, barnavårdsnämnden skall omhänderta honom för samhällsvård, om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Med det sistnämnda avses bl. a. sådana fall då anhörig eller annan åtar sig att sörja för barnet. Enligt 31 § andra stycket skall barnavårdsnämnden även i andra situationer omhänderta barnet för samhällsvård. Är någon som inte fyllt 18 år i behov av specialvård eller annan vård och fostran utom hemmet på grund av att föräldrarna inte kan bereda honom sådan vård eller annars underlåter att tillfredsställande sörja för honom och kan behovet inte tillgodoses på annat sätt skall nämnden omhänderta den unge för samhällsvård. Omhändertagande som nu sagts sker endast på begäran av föräldrarna eller med deras samtycke. Barnet skall lämna sitt samtycke om det fyllt 15 år. Kravet på barnets samtycke är emellertid inte ovillkorligt. Om särskilda skäl föreligger kan avsteg frân huvudregeln göras. Med undantagsbestämmelsen har bl. a. åsyftats de fall då samtycket saknar betydelse, såsom vid debilitet eller liknande sinnesbeskalfenhet hos den unge. Stadgandet i andra stycket är tillämpligt även vad gäller s. k. ekonomiskt övergivna barn. Därmed avses sådana i fosterhem placerade barn för vilka fosterlönen helt eller delvis uteblivit. Kan fosterföräldrarna inte behålla barnet i en sådan situation och har föräldrarna inte heller möjlighet att själva ta hand om barnet befinner det sig i samma läge som de vämlösa barnen. För tillämpning av 31 § andra stycket förutsätts att situationen inte är sådan som anges i 25 § BvL. Omhändertagande kan alltså inte ske om förutsättningarna för ingripande med stöd av 25§ a) eller b) föreligger. Talan mot barnavårdsnämnds beslut i fråga som avses i 31§ BvL får föras genom förvaltningsbesvär (80. §). Såsom närmare kommer att beskrivas i det följande (se avd. III) skall barnavårdnämnden enligt 25§ BvL vidta åtgärd om någon som inte fyllt 18 år misshandlas i hemmet eller annars där behandlas på sådant sätt att hans kroppsliga eller själsliga hälsa utsätts för fara eller om hans utveckling äventyras på grund av föräldrarnas eller annan vårdnadshavares olämplighet som fostrare. Nämnden skall även enligt samma lagrum vidta åtgärd om någon som inte fyllt 20 år på grund av brottslig gärning, missbruk av rusdrycker eller narkotiska medel eller av annan jämförlig anledning är i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida. Föreligger förhållande som anges i 25§ skall barnavårdsnämnden söka

116 Rätten till bistånd

åstadkomma rättelse genom en eller flera förebyggande åtgärder och får även bestrida vissa kostnader för genomförande av sådana åtgärder (26 §). Bedöms Förebyggande åtgärder vara gagnlösa eller har sådana åtgärder vidtagits utan att medföra rättelse skall den unge omhändertas för samhällsvård (29 §). BvL lägger som framgår av det anförda ovillkorliga uppgifter på nämnden. Det är en skyldighet för nämnden att i beskrivna situationer vidta efter förhållandena avpassade åtgärder. Bakom bestämmelserna ligger som ett huvudsakligt syfte att till skydd för den underårige bereda honom bistånd i ett utsatt läge. Mot den nämnden ålagda skyldigheten får anses svara en rätt för den enskilde att i angivna situationer få bistånd genom samhällets försorg, även om den enskilde inte alltid kan genom förvaltningsbesvär över barnavårdsnämnds beslut få sin rätt till bistånd prövad i högre instans.

4.2.3 Nykterhetsvârdslagen

Om det framgår av nykterhetsnämnds undersökning att den det är fråga

om missbrukar alkoholhaltiga drycker skall nämnden, där så prövas er-

forderligt och gagneligt, söka bibringa honom insikt om vådan av alkoholmissbruk samt vidta för hans rättelse lämpade hjälpåtgärder (14 § l mom. NvL; jfr 1-7 §§ tillämpningskungörelsen (1955:528) till denna lag). NvL upptar vidare en bestämmelse som till sitt innehåll svarar mot 31 § BvL. Sålunda ges i 58§ möjlighet för den enskilde att efter hänvändelse få erforderligt bistånd. Den som är hemfallen åt till nykterhetsnämnden alkoholmissbruk kan enligt denna paragraf efter egen ansökan beredas frivillig vård på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Ansökan om sådan intagning skall göras hos anstaltens föreståndare eller hos socialstyrelsen. Vid ansökan skall till styrkande av vårdbehovet fogas läkarintyg enligt fastställt formulär. För intagning erfordras vidare att den vårdbehövande skriftligen förbinder sig att stanna på vårdanstalten under viss tid som bedöms erforderlig med hänsyn till vårdbehovet, dock högst sex månader.

4.3 överväganden i principbetänkandet

Ifråga om SU:s överväganden i principbetänkandet såvitt angår rätt till eko- nomisk hjälp socialbidrag - hänvisas till avd. I1 (kap. 14). Betänkandet behandlar även allmänt frågan om den enskildes rätt till bistånd genom socialvården. Denna rätt borde enligt utredningen vidgas både när det gäller kretsen av hjälpberättigade och i fråga om formerna för hjälpinsatser. Det konstaterades att de uppgifter som bör åvila kommun inom ramen för dess yttersta ansvar för den enskildes sociala situation blir ovillkorliga för kommunen endast i den mån de svarar mot för den enskilde fastlagda rättigheter. Trygghetsmålet ansågs kräva att det skall finnas en rätt för den enskilde att få samhällets bistånd när han inte själv förmår klara sin livsföring på ett skäligt sätt. Såvitt avser barn och ungdom borde biståndet även omfatta den omsorg och fostran som inte kan ges av vårdnadshavaren. Om ett föreliggande behov skall tillgodoses av annan hu-

sou 1977:40 Rätten till bistånd 117

vudman, borde kommunens uppgifter i forsta hand vara att ge upplysning om eller förmedla insatser från sådan huvudmans sida. Kommunen borde i samråd med den enskilde utifrån förhållandena i det särskilda fallet pröva vilken åtgärd som är bäst ägnad att avhjälpa hans behov. Utredningens ställningstagande innebar alltså att det borde läggas fast en för hela vårdområdet gällande rätt för den enskilde att få erforderligt bistånd från socialvården. Under den gjorda bestämningen skulle bl. a. rymmas de rättigheter som nu tillkommer den enskilde enligt såväl ShjL som övriga vårdlagar. De lokala förhållandena i den enskilda kommunen blir givetvis av betydelse för insatsernas inriktning och utformning. Den rättsliga regleringen i en kommande vårdlag av kommunens socialvårdande verksamhet borde därför inte vara alltför detaljerad. Den måste emellertid klart fastlägga den enskildes rätt till bistånd i situationer då han inte själv kan tillgodose sina behov. I betänkandet föreslogs slutligen att talan mot beslut som gäller de för den enskilde fastlagda rättigheterna skulle kunna föras genom förvaltningsbesvär på samma sätt som för närvarande i huvudsak gäller enligt ShjL och BvL.

4.4 Remissyttranden

Den i föregående avsnitt gjorda hänvisningen till referat i avd. II gäller även remissyttrandena över principbetänkandet till den del de behandlar rätten till socialbidrag. SU:s förslag att vidga den individuella rätten till bistånd och därmed rätten att anföra förvaltningsbesvär inom socialvårdsområdet har bedömts övervägande positivt av två tredjedelar av det 65-tal remissinstanser, däribland omkring 15 kommuner, som behandlat förslaget. Inom denna majoritet understryker dock flera remissinstanser att den enskildes rättigheter måste preciseras närmare i den blivande lagen, särskilt inom serviceområdet. Mot utredningens ställningstagande att undvika detaljreglering anför t. ex. kammarrätterna i Stockholm, Göteborg och Sundsvall att lagstiftaren, om en socialvård av visst materiellt innehåll anses vara angelägen, får se till att sådana resurser ställs till kommunernas förfogande att vården kan genomföras. Skulle man å andra sidan av kostnadsskäl tvingas stanna vid en mer begränsad ambition, bör det klart framgå av lagen var gränsen för ovillkorlig rätt till socialvård går. Till dem som ställer sig positiva till utredningens förslag hör flertalet länsstyrelser. Länsstyrelsen i Stockholms län anser dock att frågan om den reella innebörden av en utvidgad rätt till social service och därmed en utvidgad besvärsrätt måste bli föremål för fortsatt ingående utredning. Därvid bör beaktas att den tänkta utvidgningen av besvärsrätten är ytterst betydande och djupt ingripande i den kommunala självstyrelsen. Samma inställning redovisar Stockholms kommun. Ett par länsstyrelser framhåller att det kan bli svårt att avgränsa kommunens ansvar och att socialstyrelsen kan behöva fortlöpande meddela råd och anvisningar i form av vägledande normer för att underlätta besvärsprövningen. Flera remissinstanser, däribland kommunförbundets styrelse, understryker att vid

118 Rätten till bistånd

prövning av besvärsärenden skälig hänsyn måste tas till takten i uppbyggnaden av kommunens resurser. Några få kommuner, däribland Göteborgs kommun, ställer sig avvisande till den föreslagna utvidgningen av rätten att anföra förvaltningsbesvär.

4.5 Socialutredningens överväganden och förslag

4.5.1 Rätten till bistånd bör ges generell räckvidd

De allmänna socialpolitiska anordningarna bildar grunden för det svenska trygghetssystemet. Inom detta utgör socialförsäkringarna en hörnsten. Deras syfte är bl. a. att garantera kompensation för inkomstbortfall på grund av sjukdom eller av annan orsak. Utmärkande för socialförsäkringarna är att de knyter rätten till ekonomiskt bistånd till generella förutsättningar och att de inte bygger på individuell behovsprövning. SU föreslår i avd. II att den grundtrygghet som innefattas i socialförsäkringssystemet utvecklas i nya former och byggs ut att omfatta nya behovssituationer genom det s. k. socialförsäkringstillägget. Ett socialförsäkringssystem som bygger på generella förutsättningar kan inte reglera alla de situationer där den enskilde kan ha behov av samhällets insatser. Främst ShjL:s bestämmelser om socialhjälp har kommit att svara för en ekonomisk utfyllnad efter individuell behovsprövning i de fall där de generella stödformerna visat sig vara otillräckliga. I systemet för grundtrygghet ingår förutom de generella och individuella ekonomiska stödfonner som nu nämnts även bestämmelser vilkas syfte är att Här bör erinras trygga den enskildes behov av personlig vård och omvårdnad. om BvL:s bestämmelser för tillgodoseende av barns eller ungas behov av trygghet. Uppmärksammas bör även NvL:s bestämmelser om stöd och hjälp till samt vård av den som missbrukar alkohol. Samhället har således genom bestämmelser om rätt till vård eller annan hjälp enligt BvL, NvL och ShjL inom varje vårdområde sökt tillgodose den enskildes behov av bistånd i vissa situationer. Rätten till sociala vårdinsatser är knuten till olika vårdområden och avser olika målgrupper såsom barn och ungdom, missbrukare etc. De åtgärder som lagen anvisar är begränsade. 31 § BvL öppnar vägen endast till omhändertagande för samhällsvård och tillägger enligt sin ordalydelse inte föräldrarna rätt att påkalla andra insatser. På motsvarande sätt är den i 58 § NvL angivna rätten till vård begränsad till att avse ingång på vårdanstalt for alkoholmissbrukare. Den i 26 § BvL och l4§ NvL angivna skyldigheten för vederbörande nämnd att lämna bistånd i form av förebyggande åtgärder resp. hjälpåtgärder inträder endast under vissa förutsättningar. Vad gäller 12 § ShjL reglerar den endast rätten till ekonomisk hjälp och under samma förutsättningar rätten till vård. De nuvarande vårdlagarna visar således en oenhetlig bild, där rätten till ekonomisk hjälp inte klart avgränsas från rätten till bistånd i annan form och där anknytningen till vårdområden försvårar en samlad bedömning. Socialvården arbetar i dag utifrån helt andra utgångspunkter än dem som gällde då de olika vårdlagarna korn till. Behovet av behandlingsinsatser be-

Rätten till bistånd 119

döms efter den enskildes hela sociala situation och lämnade stöd- och hjälpinsatser avser ofta hela familjen. Inför den samordning av den sociala vårdlagstiftningen som nu förestår är det angeläget att finna en bestämning av den enskildes rätt att vid sidan av socialförsäkringamas ekonomiska stödformer få efter individuella förutsättningar och behov anpassad omvårdnad, vård, ekonomisk hjälp eller annan form av bistånd. En sådan rätt bör ingå som ett led i den grundtrygghet som bör tillkomma envar i samhället. En ändrad lagstiftning för det sociala området bör således öppna vägen för en verksamhet som inte på sätt nu är fallet är knuten till vårdområden och bör ge de sociala nämnderna vidgade möjligheter att anpassa erforderliga insatser till den enskildes behov och önskemål. Rätten till bistånd bör ges generell räckvidd och socialnämndens möjligheter att anpassa insatserna efter individuella behov bör inte begränsas genom lagens bestämmelser.

4.5.2 Nuvarande rätt till bistånd bör inte inskränkas En given utgångspunkt vid bestämmandet av rätten till bistånd bör vara att den enskildes rätt till sociala insatser inte skall begränsas i förhållande till vad som nu gäller utan skall omfatta de i vårdlagarna förut angivna situationerna. Det finns därför anledning att mot bakgrund av de principer som ligger till grund för dessa bestämmelser finna förutsättningarna för en sådan rätt. Utmärkande för rätten till bistånd enligt ShjL är den direkta anknytningen till behovet av ekonomisk hjälp. Kan till följd av i lagen närmare angivna omständigheter den enskilde inte klara sin försörjning och tillgodoses behovet inte på annat sätt, inträder rätten till socialhjälp till uppehälle och

till erforderlig vård. Övriga vårdlagar har i fråga om i respektive lag angivna

rättigheter andra utgångspunkter, där behovet av ekonomisk hjälp inte förutsätts för rätten till bistånd. Jämlikt 3l § BvL föreligger rätt till samhällets bistånd för barn vars föräldrar avlidit eller övergivit dem. Här utgör barnets behov av omvårdnad grunden för samhällets åtgöranden. Rätt till bistånd föreligger också när barnet är i behov av specialvård eller annan vård utom hemmet och föräldrarna inte kan bereda barnet den erforderliga vården eller underlåter att annars tillfredsställande sörja för barnet. Även här framträder således en på barnets behov av omvårdnad grundad rätt till hjälp från samhällets sida. Bestämmelserna i 25, 26 och 29 §§ BvL har samma utgångspunkter. Barnavårdsnämnden har skyldighet att vidta vissa åtgärder till skydd och omvårdnad för den unge under i lagrummen närmare angivna omständigheter, och som framhållits under 4.2.2 får mot dessa skyldigheter anses svara en rätt för den enskilde att i dessa situationer få bistånd genom samhällets försorg. Enligt NvL finns som angivits under 4.2.3 möjlighet att erhålla hjälp i olika former inklusive institutionell vård och behandling. Till grund för bestämmelserna om frivillig ingång på vårdanstalt för alkoholmissbrukare i 58 § NvL ligger bl. a. överväganden om den styrande effekten av bestämmelser om tvångsintagning samt om de behandlingsmässiga fördelar som är att vinna med frivillig vård. Även här är fråga om ett från den enskildes ekonomiska förhållanden fristående behov av vård som tillgodoses inom socialvården.

120 Rätten till bistånd sou 1977:40

De i gällande vårdlagar intagna bestämmelserna om rätt till bistånd vilar på den förutsättningen att den som till följd av olika omständigheter inte kan klara sin försörjning eller i övrigt den dagliga livsföringen skall beredas erforderlig hjälp genom samhällets försorg. Denna förutsättning bör klart framgå även i en ny sociallag. SU föreslår därför att i S§ första stycket socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov ej tillgodoses på annat sätt. Den rätt den enskilde på så vis tilläggs svarar därvid mot det yttersta ansvar som enligt vad utredningen tidigare anfört bör åvila kommunen. Den av SU föreslagna rätten till bistånd inrymmer till en början den rätt till sociala insatser som kan utläsas ur de nuvarande vårdlagarna men lämnar i fråga om valet av åtgärd frihet för socialnämnden att i samråd med den enskilde finna hjälpinsatser anpassade till omständigheterna i varje särskilt fall. Rätten till bistånd har som framgår knutits till den enskildes möjligheter att klara sin försörjning och livsföringen i övrigt. Under en sådan bestämning ryms såsom redovisats i utredningens principbetänkande mycket skiftande förhållanden. Härunder ingår de situationer som beskrivs i 31 § BvL. Vad angår i 25 § BvL beskrivna förhållanden bör erinras om att utredningen, som vidare utvecklas i avd. lll, föreslår att även fortsättningsvis möjligheter bör finnas att bereda underårig vård även om samtycke till sådan vård inte föreligger. Det bör enligt förslaget åvila nämnden att i angivna situationer ta upp frågan om beredande av vård åt underårig. I samma utsträckning som samhället skall anses ha skyldighet att vidta åtgärder mot den enskildes vilja måste det även föreligga rätt för den enskilde att på frivillig grund ta samhällets tjänster i anspråk. Den särskilda rätten att få barnavårdsman förordnad (jfr 3 a § BvL) har tagits upp till bedömande i avsnitt 8.3.2. Vad angår de i NvL angivna situationerna är förhållandena annorlunda. Som framgått av den ovan lämnade redogörelsen förutsätter intagning på vårdanstalt med stöd av 18 eller 58 § NvL att den vårdbehövande är hemfallen åt alkoholmissbruk. Rätt för den enskilde att få och skyldighet för nämnden att ge vård inträder således först vid ett mera långtgående missbruk. Vid missbruk av alkohol eller narkotika uppkommer därför fråga om när rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen skall inträda. Det får därvid anses uppenbart att den som vänder sig till socialnämnden för att få hjälp för sitt missbruk inte i något fall kan avvisas. Socialnämnden bör alltid med resurser söka tillgodose det föreliggande hjälpbehovet. Är omtillgängliga ständigheterna sådana att den enskilde inte längre kan klara sin livsföring inträder skyldighet för nämnden att medverka till att den enskilde bereds erforderlig vård (se även avd. V). Den föreslagna rätten till bistånd avser även de situationer som omfattas av bestämmelserna i l2§ ShjL. En betydande del av de hjälpbehövande som här avses kommer att kunna ges ekonomisk hjälp med stöd av de

föreslagna bestämmelserna om socialförsäkringstillägg. Övriga som till följd

av bristande försörjningsförmåga är i behov av samhällets bistånd skall vara berättigade härtill i minst samma omfattning som nu är fallet. Den ekonomiska hjälpen kommer med utredningens förslag att utgöra en av flera vägar att tillgodose den enskildes behov av hjälp. Med en beskrivning av rätten till

sou 1977:40 Rätten till bistånd 121

bistånd som har sin utgångspunkt i frågan om den enskildes möjligheter att klara den dagliga livsföringen blir det emellertid inte nödvändigt att göra socialbidraget till en särskilt reglerad hjälpform.

4.5.3 Rätten till bistånd bör omfatta nya grupper

Vad hittills anförts motsvarar nuvarande rätt till bistånd. Under den föreslagna bestämmelsen faller de barn och unga som nu bereds hjälp med stöd av BvL, de alkoholmissbrukare vilkas vårdbehov nu tillgodoses med stöd av NvL samt de som enligt ShjL har rätt till ekonomisk hjälp för att kunna klara sin försörjning. Det valda sättet att bestämma rätten till bistånd, vilket har sin utgångspunkt i frågan om den enskildes möjligheter att klara sin livsföring, leder emellertid till att nya grupper förs in under denna rätt. Som den tidigare framställningen visat föreligger i dag ingen generell rätt till vård. Rätten till vård är enligt l2§ ShjL knuten till frågan om ekonomiskt hjälpbehov. En generell regel om rätt till samhällets hjälp för alla dem som är i behov därav för sin försörjning och sin livsföring i övrigt kommer att inrymma, förutom de grupper som nyss angivits, även andra som behöver hjälp från samhällets sida. Det gäller t. ex. de äldre och handikappade som i sitt dagliga liv är beroende av andras insatser. Det står således klart att en handikappad som för sin livsföring inte kan undvara särskilda insatser bör vara berättigad till sådana enligt den föreslagna bestämmelsen. Även äldre som för den dagliga livsföringen måste ha t. ex. social hemhjälp bör på samma grunder vara berättigade härtill. Den föreslagna rätten till socialt bistånd innebär att den som efterfrågar ekonomisk hjälp inte kan anses berättigad härtill med mindre han saknar förmåga att på annat sätt klara sin försörjning eller sin livsföring i övrigt. Till ledning vid denna bedömning bör tjäna de normer som anvisats för prövning av rätten till socialförsäkringstillägg enligt vad närmare anförs i kap. 17. På motsvarande sätt bör i fråga om andra biståndsformer nämndens bedömning göras mot bakgrund av vad som framkommit vid utredning rörande den enskildes möjlighet att själv klara sin situation.

4.5.4 Bistândet skall ge skälig levnadsnivâ m. m. Under rätten till bistånd ryms skiftande situationer där insatsernas art bestäms av förhållandena i varje särskilt fall. Såsom framhållits i principbetänkandet (s. 261 f.) bör biståndet utformas så och ges i sådana fomter att den enskilde tillförsäkras skäliga levnadsvillkor. Inom biståndet bör således inrymmas resurser för personlig utveckling och meningsfylld aktiv livsföring i övrigt, bl. a. i avseende på fritid, rekreation och sociala kontakter. Biståndet skall tillgodose föreliggande behov men också utformas så att det ökar den enskildes förutsättningar att i framtiden själv klara sin försörjning och den dagliga livsföringen i övrigt. Rehabiliteringssynpunkten måste tillmätas stor betydelse vid biståndets bestämmande. Som utredningen anfört i principbetänkandet bör således förebyggande och rehabiliterande aspekter beaktas inom ramen för den föreslagna rätten till bistånd.

122 Rätten till bistånd SOL 1977:40

Under hänvisning till vad nu anförts Föreslår utredningen att i 5 § andra stycket socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om att biståndet skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå och utformas så att det stärker hans resurser för ett självständigt liv.

4.5.5 Behovet kan ej tillgodoses pâ annat sätt

Rätten till bistånd bör begränsas till de situationer där den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Huruvida så kan ske får bedömas efter de möjligheter som i praktiken föreligger vid den tidpunkt när frågan om socialtjänstens bistånd aktualiseras. Rätt till omedelbar (tillfällig) ekonomisk hjälp bör t. ex. kunna föreligga även om den hjälpsökande bedöms i och för sig vara i stånd att genom arbete klara sin försörjning (jfr specialmotiveringen till 5 §). Vänder sig den som på grund av sjukdom är i behov av samhällets insatser till nämnden för att få hjälp, bör nämndens uppgift vara att genom kontakter med ansvarig huvudman verka för att erforderliga vårdåtgärder kommer till stånd men också, som framhållits i kap. 2, att i avbidan härpå vidta erforderliga åtgärder. Socialnämnden skall visserligen inte överta annan huvudmans ansvar, men kommunens yttersta ansvar kan stundom medföra att nämnden tillfälligt får vidta åtgärder som ankommer på denna huvudman.

4.5.6 Vissa andra frågor

De sociala insatserna skall lämnas efter samråd med den enskilde hjälpbehövande och/eller i fråga om underårig hans föräldrar. På grundval av gjord utredning skall nämnden erbjuda hjälp som är anpassad till förhållandena i varje särskilt fall. Lagen bör således inte anvisa vissa hjälpformer såsom i dag är fallet med socialhjälp och omhändertagande för samhällsvård. Det tidigare nämnda, av SU föreslagna socialförsäkringstillägget kommer att tillgodose försörjningsbehov som i dag ombesörjs av socialvården. Reformens betydelse för den ekonomiska hjälpens omfattning och funktion inom socialtjänsten behandlar SU i avd. II. Utredningen gör där i kap. 18 även vissa preciseringar i fråga om rätten till sådant ekonomiskt bistånd samt tar ställning till vissa frågor av formell och administrativ natur. Vad gäller dessa bestämningar av det ekonomiska biståndet inom socialtjänsten hänvisas således även till utredningens överväganden och förslag i avd. II. Sociala stöd- och hjälpinsatser kan antas komma att ges i vidare omfattning än vad som följer av den angivna rätten till bistånd. Det torde saknas anledning att utöver de bestämmelser som berörts i kap. 3 reglera sådana insatser. Dock bör socialnämndens kompetens att lämna sådan hjälp klart framgå av lagen (6 § socialtjänstlagen). Frågan om insatsens art samt den enskildes kostnadsansvar bör därvid - i vissa fall utifrån fastställda taxor - bestämmas i samråd med den enskilde. Sådana överenskommelser får karaktären av avtal som inte behöver särskilt regleras. SU föreslår alltså att i socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om rätt för den enskilde till bistånd genom socialnämndens försorg. Härigenom utsträcks grundtryggheten i samhället till att omfatta förutom ett social-

SOU 1977140 Rätten till bistånd 123

forsäkringssystem med dess ekonomiska stödformer rätt till efter individuella förhållanden anpassad vård, omvårdnad eller annat bistånd. För att denna trygghet skall kunna förverkligas fordras att socialtjänsten i kommunerna får erforderliga resurser härför. Det är likaså av stor vikt att dessa resurser inte bara finns som en tillgång för dem som efterfrågar dem. Den enskilde bör informeras om och i en uppsökande verksamhet erbjudas de sociala tjänster som han behöver.

sou 1977:40 125

5 Äldreomsorg

5.1 Närmare överväganden krävs

Socialutredningen har i principbetänkandet behandlat ett antal s. k. mål-

grupper som kräver särskilda insatser i fråga om sociala tjänsterl. En sådan

särskild målgrupp utgör de äldre. De övriga målgrupperna i principbetänkandet är familjer med barn, ungdomar, missbrukare av beroendeframkallande medel samt handikappade. Flera av dessa gruppers förhållanden har under de senaste åren varit föremål för utredningar och principiella ställningstaganden samt konkreta förslag som grund for det fortsatta reformarbetet. På det familjepolitiska området har ett flertal utredningar arbetat och lagt fram viktiga förslag. Här kan nämnas familjepolitiska kommittén, fosterbarnsutredningen, barnstugeutredningen, familjestödsutredningen och utredningen om skolans inre arbete. En särskild handikapputredning är sedan lång tid i arbete och har under de gångna åren initierat .många reformer på området. Missbruksproblemen har tagits upp av bl. a. alkoholpolitiska utredningen och anstaltsutredningen. Flera av principbetänkandets målgrupper har således blivit behandlade i olika sammanhang. Vissa av dem synes inte fordra någon ytterligare genomgång i detta betänkande. I fråga om andra målgrupper krävs närmare överväganden. När det gäller socialtjänstens insatser för barn och ungdom liksom för vuxna missbrukare behandlar SU dessa frågor ingående i avd. III och V. Omsorgen om personer med handikapp behandlas i kap. 6. l fråga om de äldre pågår inom Socialdepartementet genom pensionärsundersökningen (S 1974:06) en kartläggning av ålders- och förtidspensionärernas situation i dagens samhälle. En analys av de framtida utvecklingstendenserna skall göras med hänsyn till bl. a. befolkningsutvecklingen. Kartläggningen skall vidare innefatta en undersökning av olika vägar då det gäller att tillförsäkra pensionärerna goda levnadsbetingelser. Den är avsedd att ge underlag för den framtida utfonnningen och inriktningen av samhällets insatser för de äldre. I det läget finner SU det angeläget att redovisa utredningens uppfattning om hur äldreomsorgen i framtiden bör utformas.. En utgångspunkt är här direktiven för SU. I dessa framhöll dåvarande departementschefen bl. a. följande. De äldre har under senare år rönt samhällets uppmärksamhet i allt högre grad. Behov av vård och omvårdnad för äldre kan föreligga oavsett om det finns ett ekonomiskt hjälpbehov. SOU 1974:39 kap. 11.

126 /fldreomsorg

Riktlinjer för den sociala omsorgen om denna grupp samt anordningar för öppen vård m. m. bör ingå som viktiga moment i en ny lagstiftning. Ansvarsfördelningen mellan primärkommuner och landstingskommuner bör närmare preciseras. Möjligheterna till samverkan mellan primärkommunerna inbördes och mellan dessa och landstingen bör beaktas. Uppgifterna för ålderdomshem samt andra hem och servicebostäder m. m. för de äldsta bör prövas. Vidare framhålls i direktiven att utredningsarbetet bör bedrivas utifrån förutsättningen att ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmännen för hälso- och sjukvård samt socialvård i princip skall vara oförändrad.

5.2 samhällsutvecklingen och de äldres situation

5.2.1 Antalet äldre ökar Antalet ålderspensionärer ökar under de närmaste 15 åren. De äldsta åldersgrupperna ökar allra mest. Tabell 5.1 visar med 1975 som utgångsår den väntade utvecklingen fram till år 1990. Som en följd av de låga födelsetalen under 1920- och 1930-talen väntas därefter en period med sjunkande siffror för de högre åldersgrupperna.

Tabell 5.1 Totalbefolkningen 1975-1990 efter ålder i 1 000-tal och procent

Därav:

Källa: Statistisk årsbok. Som framgår av tabell 5 .l ökar under perioden 1975-1990 antalet personer som är 65 år eller äldre från omkring 1 1/4 milj. till närmare 1 1/2 milj. eller med bortåt 2 procentenheter av andelen i befolkningen. Mot slutet av perioden minskar åldersgruppen 65-69 år inte bara relativt utan även i absoluta tal, medan de äldsta (90 år eller äldre) blir dubbelt så många. Antalsmässiga förändringar i befolkningens ålderssammansättning är självfallet av största betydelse för den sociala planeringen. Härtill kommer emellertid, om man ser den historiska utvecklingen i ett inte alltför trångt tidsperspektiv, ingripande kvalitativa förändringar i fråga om bl. a. de äldres levnadsmönster och livsinnehåll. SU behandlade i principbetänkandet huvuddragen i den socialpolitiska utvecklingen (kap. 1) och de sociala processerna (kap. 8). Denna utveckling speglar den snabba omvälvningen av samhällets och därmed de olika befolkningsgruppernas ekonomiska, politiska och sociala förhållanden. Dessa förändringar är inte minst genomgripande för de äldre.

/fldreomsorg 127

5.2.2 Före industrisamhäller Det gamla bonde- och hantverkarsamhället utvecklades långsamt. De äldres erfarenheter och kunskaper inom bl. a. yrkeslivet var därför många gånger av stor betydelse lör yngre generationer. Där rådde även en arbetsgemenskap mellan generationerna som sträckte sig ner i de agrara underklasserna. Den låga mekaniseringsgraden förutsatte mycket kroppsarbete och manuella arbetsinsatser som till en del var enkla och som kunde skötas av de äldre. Kollektivet hade att självt tillgodose tillsyns- och undervisningsbehov av olika slag. Här fanns många gånger inte bara utrymme för utan även behov av arbetsinsatser från de äldres sida. De gamla bodde, levde och arbetade tillsammans med anhöriga av yngre generationer. De levde i ett produktivt sammanhang, där göromålens meningsfullhet ofta var påtaglig och där de äldre hade en plats i produktionen. Även livets början och slut- födelsen och döden - ägde rum i hemmet och i kretsen av anhöriga. Dessa händelser inordnades på ett naturligt sätt i den livsordning som rådde i bondesamhället. Det sagda innebär ingen idealisering. De sysslor som anförtroddes de äldre hörde inte till de mest ansedda. Arbetet kunde också vara alltför krävande. Både den självägande bondeklassens och de agrara underklassernas åldringar stod vanligen under andras välde, inom eller utom familjen. De gamlas möjligheter att själva hävda auktoritet i dåtidens samhälle gällde kanske särskilt gentemot barnen. De undantagsstugor som bestods åldringarna inom bondeklassen kunde också lämna mycket övrigt att önska. Man skall heller inte glömma att många gamla, sjuka och fattiga var hänvisade till en eländig ”gemenskap” i dåtidens fattigstugor eller utträngda till primitiva bostäder i byarnas utkanter, tämligen avskärmade från någon social gemenskap med det starkt skiktade samhället i övrigt.

5.2.3 industrialiseringen och de äldre Den industriella expansionen kom att kraftigt förändra de äldres situation. Här skall bara några viktiga tendenser anges. lndustrialiseringen medförde att en allt större del av arbetskraften togs i anspråk för arbete utanför hemmet. Industrins förläggning krävde ofta att den arbetssökande måste flytta från hemorten. Kravet på arbetskraftens rörlighet ökade således starkt. Mekanisering och effektivisering gav inte längre plats för äldres begränsade arbetsinsatser. Den nya tidens industriarbetare var också svårt trångbodda. Knappa löner inom penninghushållningens ram gav inte heller så mycket utrymme i kosthåll och logi for kanske medellösa

älgre anförvanter.

Den gemenskap på gott och ont som fanns i naturahushållningens värld blev inte längre funktionell i ett samhälle med nya förutsättningar för pro- Kvar fanns de känslomässiga banden mellan anförvanter av skilduktionen. da generationer och därmed också helhjärtade insatser från de yngre till de

äldre anforvanternas hjälp, något som kan symboliseras med den s. k. hem-

madotterns uppoffrande insatser for sina föräldrar. Men utvecklingens hu» vudströmmar löpte i andra fåror. Enskild välgörenhet och social patriarkalism inom näringslivet kunde på sin höjd skjuta upp och något modifiera en utveckling som innebar att staten och kommunerna tog över försörjning av

128 ,Äldreomsorg

och omsorg för de äldre icke yrkesverksamma grupperna. Dessa funktioner ombesörjs nu genom socialförsäkring, social äldreomsorg, långtidssjukvård m. m. Även födelsen och döden har blivit händelser som i större utsträckning än förr har överförts på samhällets institutioner.

5.2.4 Vissa aktuella förhållanden

Den materiella standarden, uttryckt i ekonomiska termer och i möjligheter att efterfråga varor och service, har stigit kraftigt med produktionen. Utvecklingen består av dels en reell standardtillväxt, dels en förändrad behovsstruktur som följd av omvandlade produktions- och samhällsforhållanden. De äldre har i ökande grad lämnat arbetslivet. En orsak härtill är att de förbättrade pensionerna ger den enskilde större valmöjligheter än förr. Men en del får också lämna arbetslivet mot sin vilja. Den snabba strukturomvandlingen av industrin under senare årtionden och de vidgade möjligheterna till pensionering har påskyndat och accentuerat denna utveckling. Även socialvårdsinstitutioner berörs av förändringarna inom produktionen. Vid exempelvis ålderdomshemmen, som tidigare drevs som naturahushåll, fanns förr många meningsfulla göromål vilka i dag delvis ersatts med arbetsterapi och liknande sysselsättningar. Behovet av hälso- och sjukvård är mångdubbelt större bland äldre än bland yngre. Redan i femtioårsåldern är antalet vårddagar ungefär dubbelt så stort som i tjugoårsåldern. De som är över 70 år utgör bara en tiondel av

befolkningen men svarar ändå för ungefär hälften av alla vårddagar? Också

när det gäller den sociala omsorgen behöver de äldre betydligt större insatser än andra. Från att tidigare ha varit en del av kärnfamiljens vårdfunktioner har som redan sagts dessa uppgifter nästan helt övergått till samhället. Fritiden var förr begränsad och likaså rekreationsmöjligheterna. Den sociala strukturen och de primitiva kommunikationerna begränsade självfallet hårt handlingsalternativen för de äldre till deras närmaste vardagsmiljö, där de positiva faktorerna var gemenskapen med anhöriga och en välkänd krets närmast utanför. Även om reformerna inom den obligatoriska skolan var blygsamma då dagens pensionärer var barn har kunskapsnivån i förhållande till tidigare generationer höjts. Samtidigt har samhället blivit mer komplicerat. Anpassningen till samhällsförhållandena ställer andra krav på kunskap och orientering än förr. Trafikförhållandena är ett konkret exempel. I dag är det totala utbudet till pensionärerna i fråga om kursverksamhet, resor, föreningsliv och andra kulturella aktiviteter, förströelser och övriga former av samvaro mycket stort. Bristen på nära kontakt med någon - ensamheten, isoleringen - är ändå ett svårt problem för bl. a. dem som överle- 2 ver jämnåriga, anhöriga och vänner. Ibland resulterar isoleringen och andra Landstingen, perspektiv 1975-79, Landstingsför- problem i självmord. År 1974 tog 165 män och 43 kvinnor eller tillsammans bundet 1975. 208 personer över 70 år sitt liv.3 Det relativa antalet självmord bland män i de övre åldrarna har ökatf* 3 Dödsorsaker 1974. SOS. I fråga om ”politiska resurser” kan konstateras att pensionärerna utgör en Stockholm 1976. stor del av befolkningen, varför de är en politisk maktfaktor, främst genom 4 Människa i kris. Stock- sina organisationer. Den enskilde pensionären däremot måste sägas ha holm 1976. mindre möjligheter att påverka sin livssituation än den yngre yrkesxerksam-

Äldreomsorg

ma medborgaren har. Den snabba utvecklingen inom arbetslivet och andra områden av det moderna samhället gör att tidigare erfarenheter och kunskaper inte är av samma betydelse som i ett samhälle med en långsam utveckling.

5.3 Problem och riktlinjer

5.3.1 Allmänt Som ovan konstaterats har pensionärerna fått såväl bättre materiell levnadsstandard som förhöjd kunskapsnivå liksom en högre grad av oberoende. Man kan då fastslå att pensionärerna gjort betydande välfardsvinster. Samtidigt möter de svårigheter av skilda slag. Det kan här vara fråga om direkta välfárdsförluster, dvs. att man har fått det sämre i ett bestämt avseende. Förändringen kan gälla i förhållande till andra samtida samhällsgrupper eller till tidigare skeden i ens eget liv eller i jämförelse med tidigare generationer. Pensionärernas dagliga tillvaro påverkas av hur de bor och hur samhället svarar i form av service och vård för de omsorger som tidigare de närstående gav. Svårigheterna inom de nämnda områdena har samband med den förändrade roll som uppstår vid pensioneringen och som kan sammanfattas i begreppen bristande gemenskap, isolering och passivering. Socialtjänsten kan och bör medverka till en positiv utveckling som befrämjar gemenskap och bryter isolering och passivitet.

5.3.2 Riktlinjer för äldreomsorgen 1 95 7 års riktlinjer Samlade riktlinjer beträffande omsorgen om de äldre utfonnades av statsmakterna år 19575 på grundval av 1952 års åldringsvårdsutrednings betän-

kande Åldringsvårdé 1957 års riktlinjer är i stora drag fortfarande grundläg-

gande för utfonnningen av äldreomsorgen. Riktlinjerna kan sammanfattas enligt följande. Samhällets äldreomsorg bör avse den efterfrågan som grundas på de äldres behov i fråga om bostäder, omvårdnad och service. Denna efterfrågan bör tillgodoses inom ramen för ett så långt möjligt fritt konsumtionsval. Full sysselsättning är ett mål inte endast i fråga om de fullt arbetsföra utan även beträffande de endast delvis arbetsföra i olika åldrar som kan och vill ställa sig till arbetsmarknadens förfogande. Allt bör göras för att så många äldre som möjligt skall kunna få leva kvar i sina invanda miljöer. Kommunerna bör därför ytterligare bygga ut hemtjänsten. Verksamheter för att bereda de äldre förströelse är av stort värde. Sjukvården bör byggas ut så att det blir möjligt att ge alla äldre som är sjuka en vård vilken syftar till att så långt våra kunskaper räcker återföra dem till hälsa eller relativ hälsa. Även i fråga om sjukvården bör olika former av 5Pr0p. 1957:38, SoU 170. öppen vård uppmuntras. En kvalificerad öppen vård kräver väl utbildad per- Rskr 383. sonal. Ålderdomshemmen är inte avsedda för akut eller långvarigt sjuka perso- “sou 1956:1.

130 Äldreomsorg

ner. Ansvaret för sjukvården är inte en primärkommunal angelägenhet. Man måste dock kunna bereda viss sjukvård vid hemmen. Ålderdomshemmen skall inte behöva lämna en aktiv sjukvård men väl sådan sjukvård som kan betecknas som god hemsjukvård. Vården av de sjuka vid ålderdomshemmen bör bedrivas i intimt samarbete mellan vederbörande kommunala organ samt landstingens organ för sluten och öppen sjukvård. Då det gäller ålderdomshemmens storlek, utrustning och standard måste kommunerna lämnas stor frihet att bygga ut hemmen med beaktande av de lokala behoven. Redan år 1947 uttalades att en pensionär som så önskade i regel skulle kunna få eget rum och att därför minst hälften av platsantalet borde vara förlagt till enkelrum. I riktlinjerna understryks även att sysselsättningsverksamheten bör utvecklas.

1964 ârs program Med socialpolitiska kommitténs kartläggning och förslag som grund fram-

lade regeringen7 ett av riksdagen sedermera antaget program för utbyggna-

den av äldreomsorgen. Departementschefen konstaterar i propositionen att samhällets insatser syftar till att åt de gamla bereda ekonomisk självständighet, en god bostad och vid behov personlig vård och omvårdnad. Programmet innehöll följande huvudpunkter. Den allmänna försäkringen - främst pensioneringen -- har gjort det möjligt för de äldre att i ekonomiskt avseende nå större oberoende och större valmöjligheter. l framtiden förändras förhållandena genom den allmänna tillläggspensioneringen. En fortsatt successiv standardhöjning av folkpensionerna är av grundläggande betydelse för att de äldre skall få del av välståndsutvecklingen. Bostäder för de äldre utgör en del av den allmänna bostadsförsörjning för vilken kommunerna bär ansvaret. De äldres bostadsbehov skall därför beaktas vid den kommunala planeringen av bostadsbyggandet. Programmet underströk vidare att de stora olikheterna mellan kommunerna beträffande äldreomsorgen framstår som mindre tillfredsställande. I fråga om sjukhemmen framhölls som väsentligt att främja byggandet av sjukhem med en miljö som har så litet sjukhusprägel som möjligt. Sjukhemmet blir för många patienter deras hem för mycket lång tid, kanske för återstoden av deras liv. Utan att ge avkall på sjukvårdsresurserna torde det vara möjligt att inrätta hemmen så att patientrum och dagrum får en betydligt mer hemliknande och trivsam miljö än vad som finns på många håll.

Det av statsmakterna beslutade åtgärdsprogrammet innefattade följande. -

Åtgärder för att skapa bättre bostadsförhållanden. Åtgärderna avsåg

bl. a. en inventering av de äldres bostäder, en intensifierad bostadsförbättringsverksamhet och i samband därmed anordnande av temporära bostäder. - till kommunernas kostnader för hemhjälp för att underlätta Statsbidrag en sådan utbyggnad av verksamheten att den över hela landet bättre 7Prop. l964:85,SoU 106. Rskr 245. svarar mot det verkliga behovet.

Äldreomsorg 131

- Ett tidsbegränsat statligt lånestöd till byggande av sjukhem för långtidssjukvården. Lånen skulle vara ränte- och amorteringsfria under fem år.

Programmet syftade således till dels en kraftig satsning på bättre bostäder och en utbyggnad av särskilda serviceinsatser för att därmed göra det möjligt för de äldre att så länge som det går bo kvar i sin invanda miljö, dels en snabb utbyggnad av långtidssjukvården.

5.3.3 Mâl och medel i principbetänkandet I principbetänkandet (kap. 11) framhöll SU att insatserna för de äldre bör vägledas av sjä/vbesrämmanderärt och normalisering. Vidare underströks att självbestämmanderätten förutsätter ett differentierat utbud av stöd- och serviceformer som individen själv skall kunna välja mellan inom ramen för tillgängliga resurser. Den innebär vidare att den service som valts skall ges utan ingrepp i den personliga integriteten.

Åldringsvården bör utformas under aktiv medverkan från de äldre själva

och deras organisationer. Normaliseringsprincipen innebär att man söker underlätta för de äldre att bo i en normal miljö. Det sker genom att vård och service tillhandahålls antingen i deras bostäder eller i närbelägna servicelokaler av olika slag. Principen innebär också, framhöll utredningen, att utbudet av vård, service och fritidsaktiviteter så långt möjligt ges i samma fonner som för övriga medborgare med beaktande av de särskilda krav som kan gälla för äldre personer. Socialvården bör enligt principbetänkandet genom samhällsplaneringen och genom impulser till andra samhällssektorer - medverka till att de äldres behov och förutsättningar beaktas i trañkplaneringen; - medverka till att de äldre ges förutsättningar för meningsfull aktivitet samt - tillse att behovet av moderna bostäder för de äldre tillgodoses inom ramen for bostadsbyggandet i olika delar av kommunen liksom att erforderlig sanering och förbättring av det äldre bostadsbeståndet sker. Tyngdpunkten i kommunens sociala åldringsvård bör ligga på ett differentierat utbud av sociala tjänster. Utbudet stöds med en uppsökande verksamhet som klarlägger behoven. Syftet skall vara - att motverka ensamhet och isolering och underlätta sociala kontakter; - att underlätta deltagande i kultur- och fritidsaktiviteter av olika slag samt - att möjliggöra utövandet av de alldagliga livsfunktionema i normal miljö.

I de fall då det inte är möjligt att tillgodose behoven inom ramen för vård och service i hemmen eller när pensionären föredrar kollektiva boendeformer, skall kommunen även kunna erbjuda ett sådant alternativ där intensivare service och tillsyn kan ges. Utredningen underströk de äldres rätt att som alla andra medborgare få erforderlig hälso- och sjukvård. Sjukvårdshuvudmannens principiella ansvar härför bör förverkligas på sådant sätt att den sociala åldringsvården inte

132 Äidreomsorg

tvingas utöva sjukvård som normalt ankommer på sjukvårdshuvudmannen. Detta kräver att utbyggnaden av långtidssjukvården även i fortsättningen prioriteras.

5.4 Remissyttranden

5.4.1 Oenhetliga villkor för bostadsfdrsörjningen Bara ett mindre antal av remissinstanserna har kommenterat vad utredningen skriver om de äldre som särskild målgrupp. De som kommenterar prinär emellertid allmänt positiva - här kan av cipbetänkandet på den punkten kommunerna nämnas exempelvis Malmö, Västerås, Örebro och Karlstad. Vissa remissinstanser menar dock att utredningen varit alltför summarisk. Till remissinstanser som hävdar att utredningen borde ha behandlat åldringsvården mer ingående hör länsstyrelsen i Kopparbergs län. Styrelsen pekar på de olika författningsmässiga förutsättningarna för ålderdomshem och servicehus och aktualiserar därvid vissa kontroll- och tillsynsfrågor. Då de egentliga ålderdomshemmen emellertid är omgärdade av tämligen ingående bestämmelser om bl. a. förhandsgodkännanden, inspektioner och avgifter, under det att servicehus är ett författningsmässigt okänt begrepp, ställer sig länsstyrelsen frågan vad som vid en fortsatt utvecklingstrend enligt det anförda skall bli kvar av bla. kontroll i olika hänseenden över åldringars boendevillkor.

social och medicinsk våra 5.4.2 Ansvarsfdrdelning I det följande breddas redovisningen något utöver det målgruppsspecifika, nämligen till bl. a. frågor om ansvarsfördelning mellan social och medicinsk vård som i hög grad berör de äldre. Husmodersförbundet Hem och samhälle samt Skövde, Trollhättans och Uddevalla kommuner hör till dem som med olika motiveringar menar att SU inte tillräckligt behandlat detta område. Uddevalla kommun framhåller följande. Nämnden skulle därför hälsa med tillfredsställelse, om utredningen erhölle tilläggsdirektiv att överse den serviceinriktade socialvården för äldre och handikappade. Även PRO är kritisk mot gränsdragningen mellan åldringsvård och annan vård. Dessutom framhäver organisationen att olika vårdresurser måste byggas ut kraftigt.

5.4.3 Det yttersta vârdansvaret Nära samman med problemet om gränsdragning och samverkan mellan olika huvudmän för vårdformer som i hög grad berör de äldre hör SU:s förslag att kommunen skall ha ett yttersta vârdansvar. Detta förslag har, såsom redovisats i avsnitt 2.4, uppmärksammats av många remissorgan. Remissorgan som tar upp ansvarsfrâgan är i allmänhet positiva till utredningens förslag, även om de inte finner detta invändningsfritt. Kommunförbundets styrelse ger uttryck för åtskilliga remissinstansers

Äldreomsorg 133

mening då den uttalar farhågor for att kommunerna skall få ta på sig uppgifter som egentligen åvilar annan myndighet. Till remissorgan som kräver en klar gränsdragning mellan olika huvudmän hör Örebro kommun (sociala Centralnämnden).

Enligt centralnämndens mening torde emellertid kommunerna få betydande svårigheter med det fullständiga vårdansvar utredningen förespråkar. Den enligt sociala centralnämnden självklara ansvarsfördelningen i t. ex. institutionell vård och behandling mellan primärkommunal socialvård och landstingskommunalt tillhandahållande av sjukvårdsinsatser måste sannolikt noggrant regleras. Ett klarläggande av ansvarsfördelningen i praktiken mellan kommuner och landsting ingick också i utredningens uppdrag. I förhållande till kommunerna har också utredningen nu lämnat förslag vilka innebär en kraftig utvidgning av det primärkommunala vårdansvaret, resursansvaret och kostnadsansvaret. Emellertid har landstingens ansvar inte preciserats i motsvarande grad. Enligt centralnämndens mening borde landstingen således klart åläggas såväl vårdansvar, resursansvar som kostnadsansvar för erforderlig medicinsk vård, såväl inom institutioner som i öppen vård. Det torde vara av utomordentligt stor betydelse for en väl fungerande framtida institutionsvård att kravet på sjukvårdshuvudmannen formuleras så att tvekan ej kan uppstå om sjukvårdshuvudmannens skyldighet att tillhandahålla erforderliga medicinska resurser för enskild oavsett var individen vistas.

Liknande synpunkter anför t. ex. sjukvårdsstyrelsen i Göteborgs kommun

samt länsstyrelserna i Jönköpings län och Älvsborgs län.

Samtidigt menar andra, som exempelvis Dals-Eds kommun, att redan nu måste socialvården ta på sig uppgifter som faller på landstinget. Det yttersta ansvaret är i glesbygdskommunerna ingen ”nyhet”. Otaliga exempel kan ges om äldre människor som i medicinska hänseenden skickas hem från lasarett i dålig kondition. Den sociala hemhjälpsorganisationen uträttar stora sjukvårdsuppgifter under mycket primitiva former. Ett fast mönster för kontakter med lasaretten och speciellt ”överheter” som läkare är en nödvändighet.

SPRI ser frågan från andra hållet och menar att inte bara socialvården utan även sjukvården dras med svårigheter på grund av annan huvudmans otillräckliga resurser. Således tvingas sjukvården att i vissa fall behålla patienter längre än vad som erfordras av medicinska skäl därför att socialvårdens resurser, när det gäller exempelvis hemsamariter och lämpliga bostäder, ej är tillräckliga. Dessa förhållanden understryker vikten av att samplanering och samordning kommer till stånd. Några remissinstanser, exempelvis Sunne kommun, framhåller att den uppsökande verksamheten blir nödvändig för att kommunerna skall kunna uppfylla sitt ansvar. Ett flertal remissinstanser understryker en uppfattning av den innebörden att ”sjukvårdsorganen bör åläggas ett motsvarande yttersta ansvar vad beträffar sjukvårdsbehoven som kommunernas sociala organ vad gäller de sociala behoven (Vilhelmina kommun). Till det senare är att säga att hälso- och sjukvårdsutredningen (S 1975:04) torde komma att lägga fram förslag om den enskildes lagfästa rätt till hälsooch sjukvård. I övrigt bör den i föreliggande betänkande mer ingående behandlingen av äldreomsorgen och med denna förknippade problem vara ägnad att tillgodose viktiga delar av den kritik som framkom i remissbehandlingen.

134 Äldreomsorg

välfárdsområden - fakta och

5.5 Viktiga förslag

Som framgår under 5.3.3 underströk SU redan i principbetänkandet att socialvården i samhällsplaneringen bör medverka till att tillgodose de äldres behov i fråga om såväl trafik som sysselsättning och boende. Utredningen anser fortfarande att socialvården genom sådan planeringsmedverkan bör kunna göra insatser som blir av stor betydelse för den enskilde pensionären. Detta avsnitt behandlar behovet av att förbereda pensionering samt diskuterar i övrigt mer allmänt och principiellt värderingar och mål för äldreomsorgen. Från dessa utgångspunkter vidareutvecklar SU i resten av kapitlet mer preciserade överväganden och förslag hur äldreomsorgen bör utformas.

5.5.1 A rr förbereda pensionering Åldrandet är en normal process. Det sätter dock inte in vid en bestämd tidpunkt och fortlöper inte heller i samma takt för alla. Några når hög ålder med relativt väl bevarade krafter och funktioner. Andra drabbas långt tidigare av betydande försämringar av fysisk eller psykisk natur. Sådana biologiska förändringar kan ha sin grund i eller i hög grad förstärkas av att den sociala situationen blir annorlunda, t. ex. genom utträde ur arbetslivet, förlust av make, andra anhöriga och gamla vänner eller förändringar i övrigt. Vid pensionering uppstår därför för många en ny situation som man behöver förbereda sig inför. Möjligheter till en mer successiv övergång från arbetsliv till pensionering bör kunna underlätta sådana förberedelser. Än så länge tycks direkta förberedelser inför pensioneringen vara mindre vanliga. Enligt en intervjuundersökning år 1975 i pensionärsundersökningens regi skulle bara 13 % av ålderspensionärerna i förtid ha gjort upp några speciella planer på vad man skulle göra efter pensioneringen, ehuru sådana planer var vanligare bland de yngre ålderspensionärerna. Viss kursverksamhet som syftar till att underlätta övergången från aktivt yrkesliv till pensionering har kommit igång under senare år här i landet. Enligt SU är det viktigt att genom information m. m. underlätta anpassningen till de nya förhållandena så att pensionstiden upplevs som meningsfull och positiv. Det är en uppgift för såväl myndigheter och folkrörelser som för företag och fackliga organisationer.

5.5.2 .Självbestämmande Jñrursätrer valfrihet

SU har tidigare i detta betänkande angivit de övergripande mål som bör gälla för socialtjänsten i dess helhet. Självbestämmanderätt och normalisering bör vara grundläggande principer för äldreomsorgen. Utredningen finner i remissbehandlingen stöd för de principiella ställningstagandena men är samtidigt medveten om att även andra målangivelser, som exempelvis valfrihet, kan övervägas. SU ser emellertid valfriheten som en sida av självbestämmanderätten. Denna förutsätter alltid möjlighet till val mellan olika (handlings-)alternativ för att begreppet självbestämmande skall vara meningsfullt och ha någon faktisk betydelse.

Äldreomsorg 135

5.5.3 Rätten till arbete Det är viktigt att lagstiftarens intentioner förverkligas så att den enskilde får reella möjligheter att välja mellan arbete och pensionering eller en kombination av dessa mellan 60 och 70 år. Detta bör inte utesluta möjlighet for den som så vill att arbeta även efter fyllda 70 år. Den viktiga frågan om de äldres arbete utvecklas vidare under 5.7.

5.5.4 Självständighet och gemenskap De sociala tjänster som har särskild betydelse för de äldre avser insatser som underlättar ett självständigt boende, som ger tillfälle till aktivitet och sysselsättning och som ökar den enskildes handlingsfrihet och trygghet. Detta innebär även ökade möjligheter för den enskilde att styra sina egna livsvillkor. De sociala tjänsterna skall Följaktligen stärka pensionärens självbestämmande. Normalisering av de äldres villkor betyder strävan att bryta isolering och skapa förutsättningar för gemenskap - och då inte enbart med andra äldre. Det är också viktigt att behovet av sociala tjänster kan tillgodoses vid den tidpunkt när det gör sig gällande.

5.6 Boende

En ändamålsenlig bostad är en självklar förutsättning för goda livsvillkor. Det ankommer på kommunen att svara för bostadsförsörjningen inom sitt område. l uppgiften ingår även skyldigheten att tillgodose de äldres bostadsbehov. SU behandlar i det följande bostadsfrågan för de äldre. Utgångspunkten är given. Målen självbestämmanderätt och normalisering innebär att de äldre skall leva och bo som andra och med andra, så långt detta över huvud taget kan förverkligas.

5.6.1 Enskilt boende Det normala bör vara att människor behåller sin bostad även när de kommer upp i åren. Men i många fall inträffar förr eller senare den dag, då en enskild eller ett par makar vill byta bostaden mot en som är bekvämare och mer lättskött. Kanske vill man också byta bostadsort för att komma närmare anhöriga eller flytta till en centralare del av kommunen. Kommunens bostadsförsörjningsprogram måste därför beakta de äldres situation och tillgodose deras behov av ändamålsenliga bostäder. Boendet har nyligen aktualiserats av riksdagen, som för regeringen givit till känna behovet av att bostadsbyggnadsplaneringen blir belyst från de äldres behovssynpunkt. Syftet skulle närmast vara att översiktligt konstatera i vilken mån planeringen på ny- och ombyggnadssidan tar hänsyn till ökningen av de äldre och deras särskilda behov. I kontakt med motsvarande överväganden inom socialdepartementets ansvarsområde skulle också undersökas frågor om gränsdragning mot vård inom institution liksom samordningsproblem då det gällde planering av social service. Synpunkter skulle även redovisas på åtgärder som kunde anses behövliga för att bostadssektorn skulle motsvara de berättigade anspråk som olika äldre åldersgrupper ställer och i ökande omfattning kommer att ställa.

,Äldreomsorg

Enligt uppgiftsmaterial avseende år 1975 som SU fått från pensionärsundersökningen skulle drygt hundratalet kommuner under de senaste åren ha genomfört inventering av pensionärernas bostadssituation. Uppgifterna visar att pensionärernas bostadsstandard successivt har förbättrats men att det fortfarande finns mindre goda bostäder framför allt i glesbygd. Genom förbättringslån och temporära bostäder försöker kommunerna lösa detta problem. Under en period byggdes ett stort antal särskilda pensionärshem. Detta medförde då en klar förbättring av de äldres bostadssituation. Den fortsatta utvecklingen har emellertid inneburit att pensionärshemmen förlorat i betydelse. Det framgår också av pensionärsundersökningen att intresset för och behovet av pensionärslägenheter avtar. Detta gäller i fråga om både pensionärshem och pensionärslägenheter i andra bostadshus. SU ser denna utveckling som ett resultat av en allmänt bättre bostadssituation för dem som nu blir pensionärer. Enligt utredningens uppfattning bör inte byggas några ytterligare kategorihus såsom pensionärshem eller sådana servicehus som i vart fall i fråga om utbudet av service och andra aktiviteter är avsedda endast för pensionärer. Detta följer av normaliseringsprincipen.

5.6.2 Bostadsplanering/ör äldre I pensionärsundersökningen uppgav närmare 200 kommuner att de hade konkreta planer på att bygga särskilda bostäder för pensionärer i form av servicebostäder och/eller ålderdomshem. De flesta kommunerna avser att täcka pensionärernas bostadsbehov genom det allmänna bostadsbyggandet. Ett flertal kommuner påpekade att om pensionärerna erhöll kommunalt bostadstillägg till hela hyreskostnaden fanns det ingen anledning att bygga speciella pensionärslägenheter till äldre som enbart behövde en god bostad. Det var relativt få kommuner som planerade att bygga pensionärshem eller anskaffa s. k. insprängda pensionärslägenheter. Temporära pensionärsbostäder, till vilka främst glesbygdskommuner kan få lån, planeras i viss utsträckning. År 1975 ville 14 % av ålderspensionärerna flytta. Men för pensionärerna kan det vara särskilt svårt att få flytta dit de vill liksom att få stanna där de vill. För att den enskilde skall ha verklig valfrihet måste de olika boendealternativ som kan erbjudas också innebära möjligheter att få sådana sociala tjänster som underlättar ett självständigt boende. Så är inte alltid fallet. Ett annat problem är att många pensionärer, och då inte bara i glesbygdsområdena utan även i tätorterna, genom förändringar i samhället praktiskt taget tvingas bort från bostäder och områden där de bott under kanske hela sitt yrkesverksamma liv. Sådana flyttningar kan vara särskilt svåra för äldre människor som vanligen inte är lika anpassningsbara som yngre. Det är naturligtvis av stor betydelse att den typen av omflyttningar i största möjliga mån begränsas. När de inte kan undvikas bör skadeverkningarna så långt möjligt förebyggas. SU vill här understryka att pensionärerna måste kunna bestrida kostnaderna för en bostad med skälig standard. För att detta skall vara möjligt måste de kommunala bostadstilläggen vara tillräckliga. Skillnaderna i fråga

Äldreomsorg 137

om de kommunala bostadstilläggens beloppsnivåer och grunder i övrigt är fortfarande stora mellan kommunerna. Som diskuteras senare i detta avsnitt kräver det enskilda boendet inte sällan insatser av olika slag för att pensionären skall kunna vara med i en aktiv gemenskap med andra. Särskilt de helt ensamboende kan bli alltför isolerade. Pensionärsundersökningens tidigare åberopade material visar att år 1975 drygt 34 % (19 % av männen och 47 % av kvinnorna) av samtliga ålderspensionärer var ensamboende i sin bostad och andelen ökade naturligt nog med stigande ålder. Endast 4 % av ålderspensionärema bodde tillsammans med barn.

5.6.3 De äldre bor fortfarande sämre än andra

Trots stora samhällsinsatser, bl. a. i form av en omfattande upprustning av pensionärernas bostäder sedan mitten av 1960-talet, återstår fortfarande mycket att göra i fråga om ålderspensionärernas egna bostäder. Enligt pensionärsundersökningen hade år 1975 ålderspensionärema i fråga om både utrymme och standard mindre goda bostäder än hela befolkningen. Omkring 16 % av ålderspensionärema 80 år eller äldre bodde omodernt. Extrautrustning i form av disk- och tvättmaskin samt frys är mindre vanlig bland ålderspensionärer än bland hela befolkningen i åldern 16-64 år. Undersökningen från år 1975 visar också att ungefär en tredjedel av rörelsehandikappade ålderspensionärer bodde i handikappanpassad bostad eller i institution, dvs. två tredjedelar synes ha fått reda sig ändå. Vidare framgår av undersökningen att tre fjärdedelar av ålderspensionärema har viss kontakt med grannar (”utbyte av or ”) och närmare en tredjedel har någon person eller familj i bostadsområdet som man har ”utbyte av tjänster” med. Enligt undersökningen är ålderspensionärema i detta avseende mer isolerade än andra.

5.6.4 Boende med gemensam service När behovet av omsorg och service nått en viss gräns aktualiseras frågan om boende och vård i gemensamma former. Sådant boende ger nya förutsättningar för kontakt och samvaro med andra. Värdet av den ökade gemenskapen begränsas emellertid när den inskränks till en vårdmiljö som består av anställd vårdpersonal och boende som är jämgamla. Nuvarande socialhjälpslag ålägger kommunen ”att anordna och driva hem för åldringar och andra personer, vilka äro i behov av vård eller tillsyn som icke eljest tillgodoses” (18 § ShjL). Lagen innehåller också bestämmelser om hemmens utformning och utrustning, om plan för ålderdomshem samt om befattningshavare och avgifter vid sådana hem. Det centrala i bestämmelserna om ålderdomshem avser inte behov av bostad utan behov av vård och tillsyn som inte tillgodoses i annan form. F. n. finns i landet ålderdomshem med plats för omkring 60 000 personer. Generellt sett har standarden kraftigt förbättrats, även om stora skillnader fortfarande kvarstår i fråga om olika hems standard. Alltjämt förekommer i äldre och omoderna hem flerbäddsrum och toaletter i korridorer. I många fall är de

138 Äldre0ms0rg

enskilda rummen små. Hemmen ger en omvårdnad som tillgodoser stora vårdbehov. Genom sociala serviceinsatser, främst den sociala hemhjälpen, har också flyttningen till ålderdomshemmen kommit att förskjutas till högre åldrar med relativt stort behov av omvårdnad. Otillräckliga resurser inom långtidssjukvården medför också svårigheter att flytta över personer som behöver sjukvård. Detta bidrar till att ålderdomshemmen får ta hand om äldre med allt tyngre vårdbehov. En resurs med den höga grad av omsorg som ålderdomshemmen i dag erbjuder bör i varje fall under överskådlig tid finnas inom den sociala äldreomsorgen. I annat fall Föreligger risk för att grupper av pensionärer inte får en boende- och serviceform som motsvarar deras aktuella behov. De skulle riskera att inte få erforderlig omsorg. Det är å andra sidan självfallet av största vikt att denna resurs inte överutnyttjas, dvs. svarar för en i förhållande till den enskildes behov alltför omfattande och kanske passiverande omvårdnad. Som framgår även senare anser också SU såsom synnerligen angeläget att kommunerna fortsätter den inledda utvecklingen mot standardförbättringar av skilda slag ifråga om dessa hem. Särskilt under de senaste åren har utvecklats vissa nya boendeformer för bl. a. äldre. Det gäller främst s. k. servicehus, som också benämns pensionärshotell, bostadshotell e. d. Begreppet servicehus kan också avse del av fastighet. Det fanns i april 1975 ca 6 000 servicebostäder. Antalet ökar och kan nu beräknas uppgå till ca 8 000. Också inom denna typ av bostäder finns betydande standardskillnader. Pensionärsundersökningen har vid sin genomgång av kommunernas svar på undersökningens enkät funnit anledning att dela in servicehusen i fem olika grupper med hänsyn till graden av och formen for service. Denna boendeform förekommer ännu så länge främst i större kommuner och framför allt i de delar av landet som bildar ett band mellan de båda största städerna. Ålderdomshem och servicehus skiljer sig åt när det gäller såväl utrymme som former för service. l ålderdomshemmet har man som regel sitt rum, i servicehuset sin lägenhet. I ålderdomshemmet har man i bästa fall möjlighet att koka kaffe e. d. på rummet. Där är man helinackorderad och betalar därmed för allt i ett pris. Lägenheten i servicehuset hyr man med kontrakt på vanligt sätt och man har möjlighet att själv laga sin mat osv. Man kan också vara berättigad till kommunalt bostadstillägg för hyran i servicehuset. De tjänster mar. vill ha får man betala för. Sammanfattningsvis anser SU att medan ålderdomshemmen framförallt kan tillgodose trygghetsbehovet genom en omfattande service och omvårdnad bör servicehusen tillgodose en högre grad av självständighet utan att åsidosätta tryggheten. Kommunerna har i ökande omfattning intresserat sig för att på skilda sätt utveckla den boendeform som servicehusen representerar. Detta har medfört att det nu byggs färre ålderdomshem än tidigare. En betydande del av de ålderdomshemsbyggen som startade år 1976 (totalt något iver 500 platser) avser om- och tillbyggnad av äldre hem.

Äldreomsorg 139

5.6.5 Behovsanpassade sociala tjänster Kommunerna bör eftersträva en variationsrik utformning av boendemöjligheter för äldre. Det är viktigt att man här ger förutsättningar för samvaro och gemenskap även med andra åldersgrupper. Inte bara de äldre kan ha behov av och intresse för god service i anslutning til bostaden. Det är lämpligt att servicehusen kan tillhandahålla tjänster - t. ex. servera mat - och möjligheter till sysselsättning, kulturella aktiviteter och samvaro också för andra än dem som bor där. Segregationstendenser måste brytas. Det är viktigt att det kommunala bostadsförsörjningsprogrammet väl tillgodoser de äldres särskilda behov liksom behovet av visst antal specialinredda lägenheter för rörelsehindrade. Det är också viktigt att utbudet av sociala tjänster till äldre blir väl avvägt och differentierat. Görs tillräckliga insatser på dessa två områden blir behovet av helinackordering mindre.

5.6.6 E nhetliga villkor För att stimulera kommunerna till en önskvärd variation bör byggnadsfinansieringen vara enhetlig. Ålderdomshemmen finansieras nu med skattemedel och vanlig upplåning. Servicehus och liknande byggs däremot med statliga bostadslån. Denna mer förmånliga möjlighet bör gälla alla de primärkommunala bostadsbyggen som här avses. Det statliga lånet täcker dock inte de faktiska byggnadskostnaderna, utan en betydande del måste kommunerna finansiera på annat sätt. SU anser att lånenivån bör höjas så att hela kostnaden för servicehus kan finansieras med statliga lån. Därvid bör således även kostnader för gemensamhetsanläggningar som är dimensionerade för tjänster också till utanför servicehuset boende kunna inräknas i lånet. Den särskilda byggnadskvot som nu gäller för ålderdomshem bör slopas. I fortsättningen kan det räcka med ett begrepp för olika former av boende med gemensam service, nämligen servicehus. invändningar mot ordet ”servicehus” kan göras av bl. a. språkliga skäl. Man kan anse att själva benämningen ”service” med förekommande stavning och uttal är mindre väl valt. Utredningen har också sökt finna lämpligare alternativ men stannat för det nämnda, då den inte funnit något bättre. Man kan också peka på att begreppet ”hus” antyder att det alltid måste vara fråga om en särskild fastighet. Det avser emellertid inte SU. Benämningen innefattar, som redan tidigare sagts, också servicebostäder i en del av ett hus; det kan omfatta ett antal lägenheter på ett eller flera våningsplan etc. SU anser att ordet i sig är av underordnad betydelse. Det får ses som en formell och teknisk benämning för alla de typer av boende det gäller. Namnet markerar också att inte bara äldre utan även andra med särskilda servicebehov kan komma i fråga som hyresgäster.

5.6.7 Bestämning av begreppet servicehus Ett bostadhus med tillgång till service bör uppfylla vissa krav för att få betecknas som servicehus. SU anser att tre grundläggande krav bör vara uppfyllda.

140 ,Äldreomsorg

Det forsta kravet är att bostaden bör vara så utformad och utrustad att den boende kan utveckla sina personliga resurser att leva ett självständigt liv. Det andra kravet är att den boende varje tid på dygnet kan erhålla de tjänster han eller hon behöver for att klara sin tillvaro och känna sig trygg. Det tredje kravet är att det skall finnas personal som kan bedöma när social eller medicinsk vård behövs och som svarar for att sådana insatser kommer till stånd. Det skall således finnas en organisation som kan tillgodose ett från tid till annan varierande behov. Alla de anläggningar som fyller ovan ställda krav bör kallas servicehus. Detta innebär att också en service motsvarande den omvårdnad som ålderdomshemmen ger i dag ryms inom servicehusbegreppet. Enligt SU:s bedömning måste kommunerna under överskådlig tid ha möjlighet att erbjuda de äldre en sådan omvårdnad. Dessa hem kommer att vara servicehus med omfattande service och vård. En fortsatt förskjutning från denna form

av helinackordering och till boende som är förenat med ett mer differentierat

utbud av tjänster kan väntas medverka till en aktivering av de äldre. Det är viktigt att servicehusen är centralt placerade i olika kommundelar. De måste ha ett tillräckligt stort befolkningsunderlag for att kunna erbjuda ett varierat utbud av sociala tjänster och aktiviteter, samtidigt som de av trivselskäl inte bör bli for stora. Man måste emellertid beakta att de befolkningsmässiga förhållandena m. m. i de olika kommunerna varierar kraftigt, varför förutsättningarna i fråga om servicehusens storlek och utbud av sociala tjänster skiftar. Enligt utredningens mening bör servicelägenheterna ifråga om både utrymme och utrustning möjliggöra ett flexibelt utnyttjande. Lägenheter med ofullständig köksutrustning etc. begränsar handlingsfriheten och kan motverka normaliseringsprincipen i fråga om boende och daglig livsföring. Utrymmesstandarden bör i regel inte understiga tvâ rum och kök. l kommuner med relativt få ålderdomshemsplatser bör servicehusen i viss utsträckning kunna utformas olika med hänsyn till vilket servicebehov man skall tillgodose. Om nuvarande gränser för finansiering av olika byggnader slopas ger detta ökade möjligheter till en varierad utformning av servicehusen. SU anser att ytterligare erfarenhet bör vinnas ifråga om bl. a. möjligheten att tillgodose mycket omfattande vård- och servicebehov inom ramen for serviceboendet. Frågor av detta slag bör bli föremål för en utvärdering inom förslagsvis fem år. Även om själva begreppet ålderdomshem utmönstras anser SU som ovan sagts att resurser med motsvarande grad av omvårdnad kommer att behövas. Det betyder att sådana avgifter som nu tas ut vid inackordering i ålderdomshem även fortsättningsvis skall kunna tas ut i motsvarande fall. Det vanliga blir dock att särskild avgift tas ut for varje slags tjänst. Enligt utredningens uppfattning bör dessa avgifter anpassas så att den enskilde även i sådana fall disponerar ett belopp for personliga utgifter som minst motsvarar garantibeloppet vid helinackordering. Serviceavgifterna bör utformas med hänsyn både till den avgift som helinackorderade har att betala och till kostnaderna avseende den dagliga livsföringen, inklusive sociala tjänster, for de pensionärer som bor i annat eget

Äldreomsorg 141

hem än servicebostad. Vad avgiftsfrågan i övrigt beträffar hänvisas till kap. 11 om den enskildes kostnadsansvar.

5.6.8 H elinackorderade pensionärer bör ha rätt att uppbära sin pension

SU:s forslag att mönstra ut ålderdomshemsbegreppet och räkna dessa hem som servicehus bör även resultera i att nuvarande inskränkningar i rätten för ålderdomshemmens pensionärer att själva uppbära sin folkpension upphävs. Bestämmelserna om sådana inskränkningar finns intagna i 10 kap. 3 § lagen om allmän försäkring (AFL). De regleras närmare i KK (1962:393) om rätt för kommunen eller annan att uppbära folkpension. Kungörelsens l § lyder: Därest pensionsberättigad under hel månad är intagen i hem, som avses i l8§ lagen om socialhjälp, eller åtnjuter vård eller försörjning mot avgift, som erlägges av kommunen, äger kommunen uppbära den pensionsberättigades folkpension for månaden samt därav tillgodogöra sig sina kostnader för vården eller försörjningen.

Med hem enligt 18§ ShjL avses ålderdomshem. Regler med samma innebörd som denna bestämmelse från år 1962 kan följas långt tillbaka till en tid då man såg annorlunda än nu på förhållandet mellan myndigheterna och den enskilde. Inte heller var ålderdomshemmen då några inackorderingshem i dagens mening. De var fattigvårdsanstalter där vården, om den inte kunde helt eller delvis bekostas med pension eller på annat sätt, räknades som fattigvård in natura. Redan 1947 års riksdag beslöt emellertid, mot bakgrund av 1946 års folkatt ålderdomshemmen skulle vara kommunala inackordepensionsreform,

ringshem? Ovan nämnda bestämmelse från år 1962 har inte följt utveckling-

en utan bygger på tidigare mönster. ifrågavarande bestämmelse är enligt utredningens mening sedan länge otidsenlig. SU:s vägledande mål för äldreomsorgen är självbestämmanderätt och normalisering. Att då bibehålla och tillämpa bestämmelsen på servicehusens helinackorderade pensionärer, vilkas servicebehov kommer att närmast motsvara de nuvarande ålderdomshemmens omvårdnadsnivå, skulle helt strida mot dessa mål för äldreomsorgen. Som en följd av att socialhjälpslagen slopas och att de tidigare ålderdomshemmen blir servicehus bör enligt SU kommunens rätt att uppbära ifrågavarande personers folkpension upphöra att gälla. SU lägger därför fram förslag till ändring i 10 kap. 3 § AFL på denna punkt. 8 Prop. 1947:243. Reformen kommer säkert att få praktisk betydelse så att flera pensionärer om och sköter m. m. eller låter 9 själva tar hand pensionen inbetalningar Frågan om pensionärens en bank upprätta ett intressekonto och på så sätt ta hand om saken. Enligt möjlighet att låta annan, av ålder- exempelvis kommunen, pensionärsundersökningen uppbar i april 1975 mindre än hälften vara betalningsmottagare domshemmens pensionärer sin pension själva. För något över 30 % gick och hur framställningen pensionen direkt till kommunen och för 25 % till bank. Förhållandena skifgår till regleras i KK tade starkt lokalt och regionalt. (1962:520) angående sättet ha den service och tiden för utbetalning Givetvis vill många pensionärer också i fortsättningen av pension enligt lagen det innebär att huvudmannen lyfter pensionen, uppbär avgifter och lämnar om allmän försäkring, över resten till pensionären. Denna ordning blir möjlig också i framtiden men m. m. 6 § första stycket

den kommer då att bygga på pensionärens fria vilja.9 och 8 §2

142 Äldreomsorg

I de kommuner som inte utnyttjar rätten att uppbära pensionen blir det i princip ingen skillnad mot nu. Vad slutligen beträffar det begränsade antalet fall med betalningsvägran etc. torde dessa svårigheter få lösas på annat sätt än genom att även i fortsättningen inskränka rätten för samtliga som bor i ålderdomshem (resp. motsvarande avdelningar i servicehus) att uppbära sin egen folkpension.

5.6.9 H emhjälp och motsvarande service bör fâ samma villkor jñr

finansieringen För att underlätta en önskvärd utveckling bör, som tidigare framhållits, skillnaderna vid finansiering av byggnadskostnader undanröjas. Det finns emellertid skillnader i fråga om finansieringen inte bara av byggnadskostnaderna utan även av driftkostnaderna. Således kan kostnader för hemhjälp till den som bor i servicehus, i särskild pensionärslägenhet eller i annat eget hem ge rätt till statsbidrag. Ålderdomshemmens driftkostnader berättigar däremot inte till statsbidrag, fastän de bl. a. innehåller kostnader för sådana insatser som svarar mot hemhjälp. Också denna inkonsekvens bör rättas till. Villkoren bör vara likvärdiga ifråga om statsbidrag (se om statsbidragens utformning avd. IX).

5.6.10 Vägledning och tillsyn En fråga är i vad mån särskilda bestämmelser bör finnas för byggande av servicehus och for den verksamhet som anordnas där.” SU anser inte att det finns skäl for någon särskilt reglerad granskning av ritningar och andra byggnadshandlingar för just dessa hus. Socialstyrelsen bör genom allmänna råd ge vägledning och verka for att socialtjänsten ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. I denna generella uppgift bör ingå att ge råd om bl. a. planering av servicehus och synpunkter på deras funktion. Allmänna råd om planering bör lämnas efter samråd med bostadsstyrelsen, planverket, SPRl och kommunförbundet. På motsvarande sätt ingår i länsstyrelsens uppföljning av socialtjänstlagens tillämpning att utöva tillsyn över servicehusen och deras verksamhet.

5.6.11 Kontakt och gemenskap med hela samhället SU vill ytterligare stryka under att målet normalisering ställer särskilda krav på utformningen av boendemiljö och andra sådana anordningar som kommer att sätta sin prägel på de äldres dagliga livsforing. Deras miljö måste ses i ett helhetsperspektiv och planeras i samråd med de berörda på sådant sätt att den ger möjlighet till såväl enskildhet som gemenskap. Den enskildhet och de kanske sparsamma kontakter med hemhjälpspersonal och andra socialt yrkesverksamma som pensionären har i den egna bostaden, o Prop. 1976/77:l om i servicehus eller annan fastighet måste kompletteras med ”träffpunkter”. minskad statlig detaljreg- Dessa bör ge kontakter inte bara med generationskamrater och personal lering av kommunerna m. m. berör bl. a. ålder- utan även med yngre. domshemmen. Som sådana träffpunkter bör, vilket aktuell planering ger exempel på,

Äldreomsorg 143

fungera bl. a. dag- eller områdescentraler som har att betjäna alla invånare i ett mindre, geografiskt område, dock i första hand barn och pensionärer. 1 dagcentralen kan exempelvis ingå ett fritidshem och i direkt anslutning till centralen kan förläggas ett antal servicelägenheter. Anläggningen bör hålla en vård/servicenivå som överensstämmer med föreliggande behov. Inom området skall även finnas daghem och bostadshus så att närområdet får en varierad befolknipgssammansättning. Dagcentralen bör bli en naturlig träffpunkt för människorna inom området, där de kan äta, bedriva olika slag av aktiviteter samt få social och medicinsk service. Därigenom skapas möjligheter för dem att lära känna varandra över generationsgränserna, leva ett rikare och intressantare liv och få del av vad samhället har att ge. Barn och pensionärer är de båda befolkningsgrupper som har mesta ”fritiden”. Det är viktigt att de äldre engageras i en samvaro med meningsfulla uppgifter i förhållande till barnen. I verksamheten vid sådana träffpunkter kan förslagsvis ingå frivilliga pensionärsgrupper som svarar för lämpliga arbetsuppgifter. Här kan erinras om att med ålderdomshemmens förtroenderåd som föregångare utvecklas inom boende med gemensam service en organiserad samverkan mellan pensionärerna som syftar till aktivitet och inflytande. Det skall också finnas utrymme för mycket skiftande aktiviteter i form av studie-, bildnings- och hobbyverksamheter av olika slag genom skilda studieförbund, olika foreningar, kommunernas kultur- och fritidsverksamhet, skolans inre arbete etc. Under ett inledningsskede kan behovet av personal vara relativt stort för att verksamheten skall komma igång. På något längre sikt bör emellertid målet vara att pensionärerna själva och deras organisationer tar kontakter och utvecklar en aktiv självverksamhet som begränsar behovet av direkta personalinsatser.

5 .6. 12 Rätten till personlig integritet SU har i detta kapitel starkt understrukit pensionärens roll som aktiv medlem i ett samhälle och samtidigt framhållit riskerna för isolering och passivering. Å andra sidan kan ensamheten for vissa människor upplevas som värdefull och stimulerande. En person som ytligt sett verkar isolerad kan ha levande kontakt med vitala kulturaktiviteter av olika slag. Det faller sig också for många människor naturligt att efter ett livslångt arbete vilja ta det lugnt och leva ett i varje fall till synes oengagerat liv. Denna rätt är självklar.

5.7 Aktiv sysselsättning

5.7.1 Antalet äldre som förvärvsarbetar Arbetet bör inte vara endast en källa till försörjning. Medvetandet om att göra en insats, att medverka i den samlade produktionen kan också ge grund för en positiv självupplevelse. Även på annat sätt kan den enskilde uppleva att arbetet berikar honom eller henne. Vissa pensionärsgrupper har sådana erfarenheter. För andra återigen har arbetslivet inte givit så positiva upplevelser. Det är här ofta fråga om brister som först en demokratisering av arbetslivet och fortsatta förbättringar av arbetsmiljön kan avhjälpa.

144 Äldreomsorg

Som understrukits i inledningen till detta kapitel har de äldres arbetssituation efter det industriella genombrottet radikalt förändrats. Men även senare skeden av den industriella utvecklingen har påverkat de äldres förhållanden Arbetskraftstalen för de äldre har minskat. Mellan åren på arbetsmarknaden. män i åldersgruppen 60-69 1930 och 1970 sjönk andelen Förvärvsarbetande år från 77,0 % till 56,4 %, medan kvinnorna låg på oförändrat drygt 17 %. En motsvarande nedgång kan konstateras for högre åldrar och gäller då båda könen.” Tabell 5.2 visar mera preciserat utvecklingen mellan åren 1960 och 1970.

Tabell 5.2 Andelen förvärvsarbetande i de äldsta åldersgrupperna åren 1960, 1965 och 1970. Procent

Ålder Män Kvinnor Båda könen

1960 1965 1970 1960 1965 1970 1960 1965 1970

60-64 år 82,5 82,4 75,7 21,1 24,7 25,7 50,7 52,6 53,1 65-69 år 50,6 45,7 32,3 9,6 ,7 7,7 28,8 26,6 21,0 70-74 år 20,3 16,8 7,9 2,8 2,8 1,6 10,8 9,2 5,3 75- år 7,3 5,7 2,5 1,0 0,8 0,4 3,8 2,9 1,6

Källa: Folkräkningarna, SCB.

Andelen förvärvsarbetande män i åldern 60-64 år minskade medan andelen förvärvsarbetande kvinnor ökade något. I åldersgruppen 65-69 år är andelen låg eftersom den inrymmer ålderspensionärer. Men under perioden sjönk siffrorna mycket kraftigt, särskilt i fråga om männen - från 51 % till 32 %. Även i de två högsta åldersklasserna (70 år och äldre) kan en successiv minskning av andelen förvärvsarbetande konstateras för både män och kvinnor.

5.7.2 Kontakt med sitt arbete

Även om anställningen upphör vid pensioneringen kan det vara av stor beinte släpper kontakten med tidigare tydelse att företaget och fackföreningen anställda. Många pensionärer känner en stark bindning till sin gamla arbetsplats och sina gamla arbetskamrater. Det bör ses som en gemensam uppgift för arbetsmarknadsparterna och då inte minst fackföreningarna att organisera en meningsfull och berikande kontakt och gemenskap. För socialtjänsten bör det vara ett intresse att följa hur sådan verksamhet utvecklas och att vid behov ta de initiativ som erfordras.

5.7.3 Rörlig pensionsålder

De nedläggningar av företag som är en följd av den fortgående strukturommedför särskilt stora risker för den äldre arbetskraften. Även ökad daningen och effektivisering i övrigt har medfört besvärligare arbetsrationalisering villkor för denna grupp. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder som satts in syf- “ Levnadsförhållanden, tar till att motverka en sådan utveckling och trygga arbete för de äldre. Årsbok 1975, tabell 30, SCB. till förtids- eller deltidspensionering underlättar samtidigt Ökade möjligheter

Äldreomsorg

en avgång från arbetslivet. Refonneringen av ålderspensioneringen verkar i båda riktningarna så att den ökar den enskildes frihet att välja tidpunkt for pensioneringen - att gå endera före eller också efter ordinarie pensionsålder. Det är, som SU sagt redan tidigare, av största betydelse att de som vill också kan få behålla ett till arbetsförmågan avpassat arbete även efter uppnådd pensionsålder. Viktigt är att den som lämnar arbetslivet i god tid förbereder sig på den omställning detta innebär. Till socialtjänstens uppgifter bör, som tidigare nämnts, höra att medverka till att övergången kan upplevas så positivt som möjligt.

5.7.4 Politiskt arbete och _föreningsliv För en del som lämnar arbetslivet återstår åtskilliga levnadsår med kanske både förmåga och vilja att arbeta. De rådande produktionsförhållandena i de industriellt eller postindustriellt utvecklade samhällena ger emellertid begränsat utrymme härför. Andra pensionärer återigen är slitna av kanske hårt arbete under ett helt liv. Behoven av sysselsättning och aktivitet kan variera avsevärt hos olika pensionärsgrupper. Ett problem är givetvis att finna verksamheter som framstår som meningsfulla och ändamålsenliga och som ger utrymme för självbestämmanderätt och personlig utveckling. Föreningsarbete i olika former bör här kunna vara av stor betydelse - från aktiva insatser i själva föreningsarbetet till deltagande i de aktiviteter som organisationerna står för. Till betydande del bör den verksamhet som avser att ge de äldre aktivitet, sysselsättning och gemenskap kunna has omhand inom föreningslivet. Pensionärerna har själva starka riksorganisationer med många distrikts- och lokalföreningar. Dessa behöver och erhåller regelmässigt stöd för sin verksamhet genom bidrag, tillhandahållande av lokaler osv. Detta stämmer väl med principen om självbestämmande. Normaliseringsprincipen talar för att verksamheten kan bedrivas också inom andra föreningar, av bildningsförbund och, när direkta kommunala engagemang krävs, inom de uppgiftsomrâden som tillkommer kommunala socialnämnder. fritidsnämnder, kulturnämnder och liknande. I fråga om de äldres verksamheter gäller att finna avvägningar mellan de. “specialiseringar” som behövs för att säkerställa pensionärernas intressen och en ”helhetssyn” över åldersgränserna. Detta gäller bl. a. medverkan i politiskt arbete och föreningsliv. Som uttryck för ett behov att föra fram pensionärernas intressen har i många kommuner bildats samarbetsorgan mellan

pensionärsorganisationerna och kommunen, s. k. pensionärsråd. Åtskilliga

sådana råd är under bildande men i många kommuner är samarbetet mera informellt. På motsvarande sätt förekommer också förtroenderåd vid de nuvarande ålderdomshemmen. SU ser sådana och andra uttryck för pensionäremas politiska och sociala engagemang i syfte att på olika sätt förbättra den egna gruppens förhållanden som ett meningsfullt arbete. Det är ägnat att stärka de äldres möjligheter till inflytande över sina villkor i enlighet med principen om självbestämmande. Utifrån strävandena till en normalisering är det emellertid också viktigt att pensionärerna aktivt medverkar i hela samhällslivet. Enligt material från pensionärsundersökningen som SU tagit del av var ca

146 /fldreomsorg

60 % av ålderspensionärerna anslutna till pensionärsförening, politiskt parti, frikyrka eller handikappförening. Största anslutningen hade fackförening, pensionärsorganisationerna, som ca 30 % av ålderspensionärerna tillhörde, därnäst politiska och fackliga organisationer. De yngre är oftare organiserade än de äldre. Enligt samma undersökning skulle inte mindre än 89 % av ålderspensionärerna ha röstat i 1973 års val; bland de yngsta ålderspensionärerna uppges andelen vara 96 %. Kvinnorna röstade i mindre utsträckning än männen. SU har ovan ägnat spörsmålet om pensionärernas engagemang och kunstor uppmärksamhet. Det beror på att utredningen i skaper i samhällsfrågor dessa faktorer ser en viktig förutsättning för de äldres medverkan i arbetet på en fortgående samhällsförändring och då inte bara i de avseenden som direkt berör dem själva.

5.7.5 Behovet av information

En viktig politisk resurs och förutsättning för aktiv medverkan i samhällslivet liksom för möjligheten att tillvarata sina intressen är kunskaper om vilka rättigheter man har som pensionär. I den ovan refererade undersökningen visade sig närmare en fjärdedel av ålderspensionärerna inte känna till vilka rättigheter de hade, medan drygt en fjärdedel var tveksamma i fråga om sina kunskaper. Den stora andelen negativa svar kan visserligen bero på att pensionärema har tillräckliga kunskaper men samtidigt har så höga fordringar på sig själva i kunskapshänseende att de svarar negativt. Resultatet aktualiserar ändå en kommunal självprövning huruvida informationsinsatsema är tillräckliga och lämpligt utformade. En annan fråga i undersökningen gällde om ålderspensionärerna visste vart de skulle vända sig för att få veta mer. Ungefär tre fjärdedelar kunde ge besked - vanligast försäkringskassan eller socialbyrån - medan drygt en fjärdedel inte visste vart man skulle vända sig. Hela undersökningen visar att betydande informationsbehov inte är tillgodosedda trots att upplysningsverksamheten på olika nivåer byggts ut kraftigt under senare år.

5.7.6 Många andra verksamheter

Vid sidan av föreningsverksamhet av olika slag bedrivs, främst genom kommunerna, en omfattande fritidsverksamhet. En stor del av sådan verksamhet är förlagd till ålderdomshem och dagcentraler. En sammanställning som pensionärsundersökningen gjort över förekomsten av olika verksamheter vid befintliga dagcentraler år 1975 visar på följande varierande utbud: lunchoch kaffeserveringar, fotvård, hårvård, badservice, sjukgymnastik, handledd hobbyverksamhet (terapi), studie- eller nöjesbesök i grupp utanför lokalerna, musik, teater, film, föredrag, sång etc., biblioteksverksamhet, pensionärsgymnastik, studiecirkelverksamhet, annan gruppverksamhet, gudstjänster eller andaktsstunder m. m. Nästan alla dagcentraler hade handledd hobbyverksamhet i form av fot- (92 %). Vidare bedrev mer än hälften verksamhet vård (69 %), studie- eller nöjesbesök (64 %), musik-, teater-, filmunderhåll-

Äldreomsorg 147

ning m. m. (61 %), lunchservering etc. (59 %) och biblioteksverksamhet (51 %). Lämplig industriell sysselsättning förekommer också i ökande omfattning. , Utanför institutionerna bedriver eller understöder kommunerna en omfattande verksamhet. Studier är vanligast, men också olika typer av hantverk och hobbyarbete bedrivs i stor utsträckning. Filmforevisning, musikprogram och föreläsningar for pensionärer förekommer i över hälften av landets kommuner. Även utställningar ordnas ganska ofta. liksom distribution av böcker genom bokbussar e. d. Utöver de uppräknade typerna av verksamhet forekommer det dans, sång, simning, bridge, schack, golf, promenader, motion, pensionärsgymnastik m. m. Vårterminen 1975 beräknades ca 2 000 grupper ha bedrivit sådan gymnastik, utöver den som förekom i ålderdomshem och dagcentraler. Praktiskt taget alla kommuner har sådan verksamhet. Pensionärsundersökningens material visar att de allra flesta kommuner (vanligen genom organisationer av något slag) ordnar utflykter for pensionärerna. Mer än en tredjedel av kommunerna medverkar till att underlätta rekreationsresor eller -vistelser for dem. En viktig form av aktiv tillvaro är besök hos anhöriga, vänner och olika institutioner. Här är väl fungerande allmänna färdmedel, kompletterade med särskild färdtjänst, ett viktigt instrument som möjliggör dessa besök och andra lokalresor m. m. Såväl kollektivtrafiken som färdtjänsten behöver ytterligare byggas ut for att motsvara behovet. Omkring en femtedel av kommunerna söker genom subventioner stimulera pensionärerna att besöka teater, bio eller andra nöjestillställningar ibland i form av speciella föreställningar för pensionärer pâ särskild tid. Vidare kan nämnas att pensionärerna torde svara för en betydande andel av deltagarna i turist-, utflykts- och rekreationsresor inom och utom landet. Den goda anslutningen till alla erbjudna verksamheter tyder på att pensionärerna i stor utsträckning intresserar sig för och engagerar sig i sådana aktiviteter. Många pensionärer torde också uppfatta sin tillvaro som meningsfull. Det har emellertid redan tidigare framgått att även om den positiva beskrivningen ovan ger en generellt riktig bild i fråga om viktiga sidor av pensionärernas liv så finns också andra viktiga sidor som präglas av brister i olika avseenden.

5.8 Särskilda serviceinsatser

SU har i det föregående berört åtskilliga frågor som gäller service till de äldre. Vissa serviceområden är särskilt betydelsefulla när det gäller självbestämmanderätt och normalisering. Hit hör de sociala tjänster som gör det lättare att bo hemma, att uppleva handlingsfrihet och att känna trygghet. Viktiga områden av sådana tjänster gäller social hemhjälp, färdtjänst, tekniska hjälpmedel och social jour. Dessa områden skall därför behandlas särskilt i det följande.

SOU l977z40

148 Äldreomsorg

5.8.1 Social hemhjälp

Den som har svårt att själv klara av vardagliga sysslor- städning, inköp och liknande, matlagning, klädvård, personlig vård och hygien - måste kunna få för att den hjälp i hemmet han eller hon behöver. Detta är en förutsättning den det gäller skall kunna bo kvar i sitt hem. Hemhjälpen bör organiseras så att tjänsterna är lätta att nå. Det kan därför att samordna av hemhjälp med annan verksamvara lämpligt förmedling het som avser de äldre, t. ex. i en dagcentral eller i anslutning till ett servicehus. Sådana lokaler kan också utgöra bas för personal som arbetar inom i ett visst bostadsområde. Den arbetsledande personalen och de hemhjälpen att arbeta i grupp. som går i hemmen får på detta sätt ökade förutsättningar att bryta den isolering i arbetssituationen som är Därmed skapas möjligheter vanlig för den som utför arbete i hemmet hos pensionärer. Även andra samordningsformer kan visa sig lämpliga. Sålunda kan socialtjänsten organiseras så att servicen till allmänheten tillhandahålls i integrerade enheter på bostadsområdesnivå. En sådan enhet kan utom annat också innefatta uppgiften att förmedla hemhjälp och andra sociala tjänster till de äldre. En väl organiserad och genomförd hemhjälp bör ta vara på och även utveckla den enskildes egen förmåga att klara sin situation. Några timmars för att även den som hemhjälp per vecka kan många gånger vara tillfyllest inte är direkt van vid hemsysslor eller som har väsentligt nedsatta krafter skall klara ett självständigt boende. Det är viktigt att framhålla att den persointe får överta sysslor och åligganden från den nal som arbetar i hemtjänsten är att gå in som en förstärkning. Därmed komperson det gäller. Uppgiften mer också ett inslag av handledning i arbetet, särskilt gentemot den som är t. ex. en äldre man som nyss blivit ensamstående och osäker i sin situation, som är ovan att sköta ett hem. Kort uttryckt gäller det att utgå från vilken - vad han kan - och inte från vad han inte kan. Denna fömtåga personen har ställer i sin tur krav på utbildning, arbetsledning osv. syn på arbetsinsatserna för personalen. Utöver uppgiften att hjälpa till att klara av olika vardagliga sysslor fyller hemhjälpen till viss del även behovet hos de äldre att träffa någon medmänniska och få den stimulans som umgänge med andra kan ge. l många fall bör att tillgodose detta behov på annat sätt. Det är viktigt att det vara möjligt stimuleras att ta till vara möjligheter till aktivitet och samvaro pensionärerna med andra i gemensamhetslokaler eller få kontakt med pensionärsföreningar och andra organisationer. Här är det viktigt att personalen inom hemhjälpen vilser sin uppgift vara att medverka till att den person det gäller får reda på ka möjligheter som finns och även får den hjälp som kan behövas för att ta vara på dessa möjligheter. Det kan gälla t. ex. ledsagarservice vid färdtjänst, ekonomisk hjälp, kurser eller andra behov som det ankommer på socialtjäns- I sådana fall bör hemhjälpspersonalen samarbeta med den ten att tillgodose. Också detta ställer krav på utbildning och arbetsledning övriga socialtjänsten. En samordning av personalen. Men det är dessutom en organisationsfråga. av resurser och en grupptillhörighet för hemhjälpspersonal på sätt som distill att ge goda förutsättningar för en kuterats i det föregående kan medverka sådan inriktning av arbetet.

Äldreomsorg

Frågan hur hemhjälpsarbetet organiseras, som studerats av pensionärsundersökningen, är naturligtvis av stor betydelse för verksamheten och dess resultat. Vissa erfarenheter tyder på behovet av förstärkta resurser för arbetsledning och utbildning. Det pågår emellertid även viss verksamhet med självstyrande grupper. Denna innebär konkret att de anställda inom ett område själva beslutar om Fördelningen av arbetsuppgifterna genom att svara för schemaläggning, hur vakansfrågor skall lösas etc. Utredningen anser att olika organisationsformer bör prövas och att försöks- och utvecklingsarbete på detta område bör stimuleras. Hemhjälpsverksamheten har allt sedan sin början i hög grad burits upp av deltidsarbetande medelålders icke yrkesutbildade kvinnor. Ändrade förut-

sättningar i fråga om bl. a. kvinnans yrkesverksamhet medför emellertid att

möjligheterna till en sådan rekrytering blir alltmer begränsade. Som tidigare framhållits måste utbildningen förbättras. Härvid bör övervägas i vad mån utbildning kan bli gemensam för hemhjälpspersonal och andra yrkesgrupper med vissa vårduppgifter. Den fortsatta utvecklingen av verksamheten bör i största möjliga utsträckning inriktas på att göra hemhjälpsarbetet till ett full! värdigt yrke och heltidsarbete som man kan välja att ägna sig åt redan efter yrkesutbildningen i ungdomsåren. Behovet av hemhjälp är av naturliga skäl störst i de högre åldrarna. Pensionärsundersökningen har funnit att 63 % av dem som är över 80 år får hemhjälp. De allra äldsta behöver också mer omfattande hjälp. Enligt pensionärsundersökningen är antalet hjälptimmar per år och person i det närmaste dubbelt så stort i åldersgruppen över 85 år som i åldersgruppen 75-84 år. När hjälpbehovet blir mycket intensivt är det knappast möjligt att mer än tillfälligt täcka det enbart genom hemhjälp. Var gränsen går mellan den situation då hemhjälp är mer lämplig och när andra former av hjälp och vård måste sättas in bör avgöras av förhållandena i det enskilda fallet. Den enskildes önskemål måste då så långt möjligt infrias. Det står klart att även om hemhjälpen är personalkrävande så är det under nuvarande förhållanden ofta ekonomiskt försvarbart att tillhandahålla hemhjälp ca 20 timmar per vecka i stället för att upplåta plats i ålderdomshem eller motsvarande. Insatsernas omfattning måste dock bestämmas av sociala och humanitära hänsyn. De ekonomiska övervägandena får inte i första hand vara avgörande.

5.8.2 Färdtjänst

Rörelsehinder, avtagande krafter och försämrad hälsa leder bl. a. till inskränkningar i den enskildes möjligheter att föra ett aktivt liv och att umgås med andra. Det är många gånger möjligt att begränsa effekterna av sådana förändringar och att därmed öka handlingsfriheten för den det gäller. Ett viktigt medel i detta sammanhang är färdtjänsten. Den bör ses som en specialform inom kollektivtrafiken och inte som en från denna fristående service. Kollektivtrafiken bör generellt utformas så att den är ändamålsenlig också för de äldre. För dem som ändå inte kan utnyttja vanliga allmänna fárdmedel bör den särskilda färdtjänsten ge motsvarande service ifråga om såväl resans ändamål som dess kostnad. Färdtjänsten bör dimensioneras så att

Äldreomsorg

den tillgodoser det Föreliggande behovet av denna service hos såväl yngre som äldre. l den mån en sådan service En god färdtjänst skall finnas i alla kommuner. inte finns bör den enligt utredningens mening genomföras snabbt.

5.8.3 Tekniska hjälpmedel Den tekniska utvecklingen har bl. a. inneburit ökade möjligheter att med hjälpmedel av olika slag göra det lättare att reda sig för den som på grund av nedsatt rörelseförmåga eller av liknande orsak eljest har svårt att klara sin dagliga tillvaro. Sådana hjälpmedel som tagits fram särskilt för den som har rörelsehinder eller annat handikapp är t. ex. rullstolar, proteser, griptoaletthöjare, hörapparater m. m. Dessutom har i tänger, specialhandtag, tekniken utvecklats många hjälpmedel som inte är särskilt avsedda för rörelsehindrade men som ändå är mycket lämpliga för dessa personer. t. ex. tvättmaskiner och andra hushållsmaskiner, bandspelare m. m. Som hjälpmedel räknas även sådant som främst har betydelse för utseendet och därför kan förebygga psykiska störningar i anpassningen till yrke och levnadsmiljö i övrigt. Hjälpmedel ordineras av som regel landstingsanställd personal inom sjukhus och öppen vård och bekostas av landstingskommunerna. Här bör nämnas att den sociala hemhjälpspersonalen kan göra viktiga insatser genom att upptäcka och anmäla behov av tekniska hjälpmedel. Det är viktigt att man inom den kommunala socialtjänsten känner väl till de hjälpmedel som finns och möjligheterna att få dem.

5.8.4 Soda/jour

En väl fungerande social jour är viktig bl. a. för de äldre (jfr även 3.6.2). Behov av sociala tjänster uppträder lika väl under veckoslut, helger och nätter som under dagtid i en arbetsvecka. Särskilt för många äldre som är ensamma och inte bor kollektivt kan det kännas tryggt att kunna nå Finns inte den möjligheten besocialtjänsten även efter vanlig kontorstid. gränsas valfriheten när det gäller boendet. Social jour kan organiseras på olika sätt. Utgångspunkten för val av ornär ganisation bör vara att de sociala tjänster det gäller är lätt tillgängliga de behövs. Jourverksamheten för äldre kan anknytas till servicehus, dagcentraler eller annan social institution. Den kan också samordnas med mer allmänt inriktad samhällsjour och med läkarjour. För flera kommuner gemensamma lösningar bör i vissa fall vara möjliga. Genom jourverksamheten skall man kunna dels göra egna insatser. som kan gälla allt från att föra ett samtal med den som är orolig till att gå 12En försöksverksamhet dels förmedla insatser från annan personal i den in i en direkt behandling, redovisas i Socialjour, egna organisationen eller eventuellt från andra organ. Dubbelbemanning rapport från en försökskan därför vara nödvändig. Verksamheten kräver resurser bakom själva verksamhet. Socialstyrelsen 1976. jouren - hemhjälp och akutvårdplatser i någon form.”

Äldreomsorg 151

5.8.5 Service i särskilda situationer

Speciella anordningar med syfte att skapa trygghet för pensionären att inte bli lämnad ensam i nödsituationer e. d. är den telefonservice som byggts upp, vanligen med kommunerna själva som huvudmän och i övrigt på initiativ av frivilliga Nämnas organisationer. kan också de möjligheter till ledsagare under promenader som förekommer. Ett annat sätt att i organiserade former bryta ensamhet och isolering är den besöksverksamhet/ väntjänst som etablerats. Sådan verksamhet bedrivs i åtminstone en tredjedel av kommunerna men antalet berörda pensionärer synes vara rätt litet. Det utesluter givetvis inte att åtskilliga pensionärer kan uppleva denna kontaktform mycket positivt. Av vikt för tryggheten är också möjlighet för pensionärer att ansluta till något av de olika larmsystem som gör att man kan påkalla hjälp i skilda nödsituationer. Flera olika lösningar finns. Vissa innebär mänsklig kontakt så att pensionären själv tillkallar hjälp från en jourcentral e. d. Andra bygger på_ principen att en normalt förekommande men under viss tid utebliven aktivitet, t. ex. användning av toalett, kylskåp eller annat, skall utlösa larm. De båda systemen får anses komplettera varandra.

5.9 Vård

5.9. l Vârdansvaret

Sjukdom kan drabba människor i alla åldrar. Sådana sjukdomstillstånd som är mer långvariga och vårdkrävande är av naturliga skäl vanligare i högre åldrar. På den medicinska sidan är därför hälsokontroller och insatser for friskvård av stor vikt. Landstingen har ansvaret for all sjukvård. Inom äldregruppen förstärks vårdbehovet många gånger av ålderssvaghet, åldersforändringar av andra slag och resttillstånd efter någon genomgången sjukdom (t. ex. efter en hjärnblödning eller en amputation). Många gånger kan det vara svårt att avgöra om det är sjukdom eller annan orsak som är huvudanledning till ett vårdbehov. När såväl kommunerna som landstingen har svårt att få vårdresurserna att räcka till leder detta lätt till olika meningar om vem som har vårdansvaret. För den person som behöver vården kan sådana oklarheter mellan huvudmännen föra med sig betydande olägenheter. Riktlinjer för den fortsatta utvecklingen bör gå ut på att sjukvårdshuvudmannen svarar för all hälso- och sjukvård for de äldre, även for dem som bor i servicehus. Det bör vidare vara socialnämndens att verka för att uppgift den samverkan mellan kommun och landsting som är nödvändig utformas så att behovet av medicinska insatser blir tillgodosett så väl som möjligt. Också formerna for socialtjänstens insatser för dem som under vistelse på landstingsinstitution behöver sociala tjänster måste klargöras i sådan samverkan.

5.9.2 Behovet av samverkan

Både när det gäller vård av långtidssjuka och då det är fråga om vård av dem vars vårdbehov i huvudsak beror på åldersförändringar finns skäl till såväl

Äldreomsorg

medicinska som sociala insatser. Detta bör inte föranleda att primärkommuner likartade vårdresuroch landstingskommuner bygger upp tämligen ser. Strävan bör i stället vara att tillsammans och i samverkan tillhandahålla de vårdresurser som krävs. En möjlighet att finna förutsättningar för hur ett sådant samarbete skall utformas bör kunna vara att söka avgränsa ansvaret för vården av de äldre. De båda kommunförbunden har tagit olika initiativ ifråga om samverkan mellan social äldreomsorg och långtidsvård. De rekommenderade i november 1969 sådan samverkan genom särskilda organ (SLAKO) på såväl länspå länsnivå, och de som lokal nivå. Sådana organ finns nu i stor utsträckning har utvecklats till samrådsinstanser även i andra frågor än social äldreomsorg och långtidsvård. I fråga om de ekonomiska mellanhavandena mellan landstingskommuner och kommuner om bl. a. de äldre har flera rekommendationer utfärdats. utfärdade exempelvis i februari 1968 rekommendation Landstingsförbundet till landstingskommunerna att använda ett utarbetat förslag till principavtal då de önskade anlita den kommunala hemsamaritorganisationen för timinsatser inom hemsjukvården. Landstingsförbundet gav ijuni 1973 en rekommendation om ersättningsnonner för vård av långtidssjuka i ålderdomshem. l förarbetena till rekommendationen framhålls att ålderdomshemmen inte skall vara substitut for institutioner direkt avsedda för vård av långtidssjuka. Lika litet skall landsinstitutioner vara substitut för bristande kommunala retingskommunernas surser såsom platsbrist i ålderdomshem, avsaknad av bostad för patienten, bristande hemhjälpsservice. Det förutsätts att ålderdomshem skall tillfälligtsom vårdats hemma, på vis ge vård åt långtidssjuka l) då en långtidssjuk, inte längre kan vårdas i det egna hemmet och grund av yttre omständigheter han inte omedelbart kan få plats inom sluten långtidssjukvård, 2) då en i ålderdomshem boende person blir bedömd som långtidssjuk och överflyttning till enhet för långtidssjukvård av olika skäl anses böra anstå samt 3) då den ena parten av ett i ålderdomshem samboende par blir bedömd som långtids-

sjuk. Vidare har de båda kommunförbunden under åren 1974 och 1975 bedrivit om samordning av medicinsk och social ett gemensamt utvecklingsprojekt service i syfte att finna praktiska metoder for bättre samordning (SAMSS) mellan och kommuner “i gränsområdet mellan sjukvård och socilandsting alvård”.3 Ett enhetligt huvudmannaskap för långtidssjukvård och åldringsvård har diskuterats vid skilda tillfällen. Vanligen har tanken varit att landstingen skulle överta kommunernas uppgifter i varje fall när det gäller ålderdomshemmen. Någon gång har också nämnts möjligheten att ge kommunerna ansvar för långtidssjukvården. av tidigare avsnitt i detta kapitel rymmer äldreomsor- Som tydligt framgår service- och vårdfunktioner. Åtskilliga av dessa är gemengen många olika samma för flera åldersgrupper. Att hos sjukvårdshuvudmannen bygga upp en särskild för äldreomsorg är inte förenligt med normaliseorganisation 13Samordnad medicinsk bör därför inte komma i fråoch social service. Kom- ringsprincipen. Ett enhetligt huvudmannaskap alternativ som återstår blir då att dels söka bestämma vilket munförbundet 1976. ga. Det rimliga

Äldreomsorg 153

ansvar var och en av huvudmännen har, dels ytterligare bygga ut olika former av samarbete mellan dem. Om ett behov av vård är så omfattande att det inte kan tillgodoses i hemmet - inte ens med den tillgång till sociala tjänster som finns i ett servicehus eller liknande - bör orsaken till vårdbehovet vara av underordnad betydelse. Det viktiga bör vara att vederbörandes tillstånd kräver aktiva medicinska insatser och en längre tids institutionell vård. Detta tillstånd kan antas inträda när ett vårdbehov mer varaktigt kräver insatser dygnet om. Det bör då ankomma på sjukvårdshuvudmannen att svara för institutionell vård och medicinska insatser.

5.9.3 Långtidss/“Lzkvård

SU anser att socialstyrelsens principprogram för långtidssjukvård” i sin be-

skrivning av långvårdsfunktionen sammanfattar viktiga egenskaper hos denna ifråga om avgränsningar mot korttidssjukvården (s. 12).

ljämförelse med den slutna korttidsvården har man inom långtidssjukvården - ett lugnare verksamhetstempo, - ett resursbehov som mera är inriktat på terapi och aktivering än på diagnostik, - ett stort omvårdnads- och tillsynsbehov, - låg läkartäthet samt - förutsättningar for en mera hemliknande vårdmiljö.

Långtidssjukvårdens huvudfunktion inom en integrerad hälso- och sjukvårdsorganisation kan därför sägas vara att i så hemliknande former som möjligt tillgodose sådana mer långvariga behandlings-, aktiverings-, omvårdnads- och tillsynsbehov, som inte kräver tillgång till den slutna korttidsvårdens speciella resurser och som inte kan tillgodoses i öppen vård elleri hemsjukvård.

Programmet slår också fast ”att vistelse på långvårdsinstitution måste fungera som en boende/orm (kursiverat här) för många långtidssjuka människor (s. 22). l fråga om relationerna till den sociala åldringsvården framhåller socialstyrelsens principprogram bl. a. följande (s. 20).

En långsiktig avgränsning av verksamhetsområdet långtidssjukvård mot den sociala åldringsvården i enlighet med angivna riktlinjer förutsätter väsentligt utökade resurser inom långtidssjukvården. Även om ålderdomshemmens sjukvårdande insatser på sikt begränsas kommer man sannolikt att också i fortsättningen få räkna med ett gränsområde, där det är oklart om en äldre persons vårdbehov skall karakteriseras som åldringsvård eller långtidssjukvård. För att dessa människor inte skall hamna i ett ingenmansland är det - speciellt på kort sikt och under en relativt lång övergångstid - angeläget med ett nära samarbete över huvudmannaskapsgränser på såväl funktionärs- som förtroendemannanivå.

Samarbetet bör i fråga om den långtidssjukvård som har kommunen som upptagningsområde kunna innebära att det är kommunen som svarar för de sociala tjänster som behövs under institutionsboende, inkl. kurativa uppgif- 4 Socialstyrelsen anser, ter och vissa kontakter med anhöriga osv. Detta utesluter givetvis inte att 197623.

154 Äldreomsorg

personal som svarar för sådana insatser helt eller delvis har sin arbetsplats inom vårdinstitutionen. Det kan erinras om att SU i februari 1977 avlämnat ett delbetänkande om

avgifter för s. k. utförsäkrade inom långtidsvârden.”

5.9.4 Hemsjukvård och hemhjälp

Hemsjukvården har blivit en betydelsefull resurs inom sjukvården. Antalet patienter med hemsjukvård uppgick den 31 december 1973 till 31 061 och samma tid år 1974 till 35 435. Siffran från år 1973 motsvarar 40,2 % och 1974 års siffra 44,7 % av alla som var 70 år eller äldre.” Sjukvårdshuvudmännen planerar en väsentlig utbyggnad av hemsjukvården. Enligt en överenskommelse mellan de båda kommunförbunden rekommenderas huvudmännen att uppdra åt socialnämnden att administrera även hemsjukvården. Många gånger måste dessa insatser kombineras med social hemhjälp. Ofta får den personal som svarar för sådan hemhjälp också medverka i hemsjukvården. Det framstår som angeläget att kvaliteten på dessa insatser hålls på hög nivå. Detta förutsätter i sin tur att den personal som kommunen ställer till förfogande för sådana göromål får lämplig utbildning, vilket sjukvårdshuvudmännen bör svara för. SU vill dessutom särskilt framhålla att distriktssköterskeorganisationen måste byggas ut väsentligt för att motsvara sjukvårdsbehovet inklusive de krav som hemsjukvården i servicebostäderna ställer.

5.9.5 Särskilda vårdbehov

Nuvarande socialhjälpslag innehåller särskilda bestämmelser om s. k. störande vårdtagare (21 § Shj L). Där stadgas att det ävilar landstingskommunen att bereda erforderlig vård och tillsyn för den som på grund av sitt beteende inte lämpligen kan vara i ålderdomshem. F. n. finns 14 särskilda hem för denna grupp. Den 2 februari 1976 bodde 452 personeri dessa hem. Gruppen består huvudsakligen av sådana äldre som är gravt alkoholskadade. SU:s förslag om institutionella vårdresurser och vårdinsatser innefattar också denna grupp (se kap. 10). Utredningen anser att uppgiften att bereda erforderlig vård ankommer på kommunen men ser inte anledning att i socialtjänstlagen behålla särskilda bestämmelser om störande vårdtagare i ålderdomshem. Det finns en annan till antalet ökande grupp av äldre som kräver särskilda hänsyn när det gäller vård och tillsyn. Den består av dem som drabbas av senil demens och därför behöver uppmärksamhet under hela dygnet. För dem krävs som regel omfattande insatser i form av omvårdnad och tillsyn. Detta bör utan alltför stora kostnadsanspråk kunna ordnas i lugna och hemlika 15 i mindre institutioner. För de äldre som har omfattande vårdbehov Avgifter inom långtids- miljöer vården. Delbetänkande av annan orsak kan det vara störande att bo tillsammans med senildementa. 111. DS 5197722. Hänsyn till såväl dessa patienter som till andra talar således för att de se- 16 nildementa beredes en till Uppgiften från pensio- deras kroppsliga och psykiska vårdbehov mer närsundersökningen. anpassad vård. Vårduppgiften ankommer då på sjukvårdshuvudmannen.

Äldreomsorg 155

5.10 Forskning m. m.

Den kraftiga ökningen av antalet äldre bidrar till att problem kring åldrandet och de äldres situation i samhället kommer att vara en av de allra viktigaste sociala frågorna under många år framöver. Forskning och utvecklingsarbete behövs som en resurs i den fortsatta planeringen. Så långt det är möjligt bör reformverksamheten inom äldreomsorgen grundas på resultat och erfarenheter av forskning och utvecklingsarbete. Forskningen i fråga om de äldres förhållanden och utvecklingsarbetet inom äldreomsorgen berör ofta flera områden. Det är viktigt att denna forskning m. m. inte begränsas till de olika disciplinerna utan bedrivs tvärvetenskapligt.

5.11 Sammanfattande synpunkter och

förslag

De av SU föreslagna övergripande målen demokrati, jämlikhet och solidaritet samt trygghet gäller för hela socialtjänsten och därmed även för äldreomsorgen. För denna verksamhet har som ytterligare mål angivits självbestämmanderätt och normalisering. l detta kapitel söker utredningen närmare ange hur äldreomsorgen bör utformas i enlighet med dessa riktlinjer. Vad som sägs i kapitlet sammanfattas i det följande. Samhället bör i största möjliga utsträckning utformas så att behovet av speciella service- och vårdinsatser för äldre förebyggs. Därutöver bör äldre personer erbjudas de speciella tjänster som deras förhållanden kräver. De äldre bör så länge de kan och vill beredas möjlighet att bo hemma. Viktigt är också att äldre människor så länge de kan och vill har möjlighet att delta i arbetslivet. Det är vidare av stor vikt att de stimuleras till ett aktivt samhällsliv för att motverka isolering och passivitet. Det bör finnas goda möjligheter för den enskilde att i för honom eller henne lämpliga former förbereda sin pensionering. Den som så behöver bör erbjudas boende med gemensam service under så självständiga former som möjligt och med en service som är anpassad efter de personliga behoven. Den enskilde bör själv ha hand om sina ekonomiska angelägenheter i den mån han inte väljer att ta hjälp av annan. Finansieringsvillkoren bör vara desamma för byggande av olika bostäder med gemensam service. Samma statsbidrag för hemhjälp bör gälla oavsett om tjänsterna ges vid boende med gemensam service eller i annat eget hem. Att de äldre har samma rätt till god hälso- och sjukvård som andra kräver bl. a. fortsatt utbyggnad av hemsjukvård och långtidssjukvård så att dessa resurser motsvarar behoven. Det delade huvudmannaskapet i fråga om social och medicinsk vård förutsätter samverkan vid såväl planering som administration och praktiskt vårdarbete. Forskning och utvecklingsarbete samt systematiserade erfarenheter i övrigt bör utgöra en viktig resurs i reformarbetet inom äldreomsorgen.

Bestämmelser med allmänna riktlinjer för kommunens äldreomsorg har tagits upp i 18 och 19 §§ förslaget till socialtjänstlag.

6 Omsorgen om personer med handikapp

6.1 Inledning

Många människor är på grund av handikapp i behov av insatser från samhällets sida. Handikapp kan föreligga såväl i fysisk och psykisk som i social mening. Det består som regel i mera betydande svårigheter att klara den dagliga livsföringen, att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Dessa svårigheter kan inte ses isolerat som en följd av den enskilda människans egenskaper utan måste ses i samband med den miljö i vilken hon lever. Samspelet mellan människan och miljön, varvid inte bara avses närmiljön (familjen etc.) utan den sociala miljön i dess helhet, är i detta sammanhang mycket betydelsefullt. Begreppet handikapp är ett relativt begrepp. Bl.a. kan Förändringar i den handikappades omgivning undanröja eller i alla fall bidra till att minska

handikappet Det är inte minst sett från denna synpunkt viktigt att söka ska-

pa Förhållanden som ger den enskilde möjlighet att ta tillvara och utveckla sina resurser och att verka och leva som andra. En mängd olika faktorer är härvid av betydelse. exempelvis

arbetsmöjligheter, arbetsplatsförhållanden, utbildningsmöjligheter, bostadsförhållanden, kommunikationsmöjligheter, trañkförhållanden i övrigt, l hälso- och sjukvårdsförhållanden, kulturellt utbud, fritidsaktiviteter, l socialpolitiska anordningar. För att minska svårigheterna för dem som är handikappade krävs alltså på en rad av områden insatser från samhällets sida. Under de senaste 15 åren har samhällets insatser också ökat kraftigt. Såväl staten som landstings- och primärkommunerna är starkt engagerade i detta arbete. Syftet är därvid att så långt det är möjligt skapa förutsättningar för enl Om begreppet handivar att delta i den gemenskap som samhället utgör och att leva ett normalt kapp m. m. se principbeliv. Med andra ord brukar syftet anges vara integration och normalisering. tänkandet s. 309 f.

158 Omsorgen om personer med handikapp sou 197740

Genom tillkomsten av statens handikappråd och inrättande av handikappråd i länen och i kommunerna har skapats former for samarbete med handikapporgánisationerna. Härigenom har dessa organisationers kunskaper om handikappades situation, problem och behov kunnat tillvaratas. För att belysa utvecklingen på handikappområdet kan nämnas att de statliga insatserna för det stöd som mer direkt avser personer med handikapp under budgetåret 1977/78 beräknas kosta 6 740 milj. kr. Vidare kan under budgetåret förtidspension från ATP till handikappade beräknas utgå med 2 400 milj. kr. Femton år tidigare var statens kostnader för stöd åt personer med handikapp 450 milj. kr. Till statens insatser på handikappområdet kommer landstingens och kommunernas, vilka framför allt avser omvårdnad, bostäder, färdtjänst, hemhjälp och annan service samt rehabilitering. Omfattningen av dessa insatser har ökat på ett sätt som i stort svarar mot ökningen av de statliga insatserna. I följande avsnitt lämnas en närmare redogörelse för olika former av insatser i omsorgen om personer med handikapp.

6.2 Förskola, skola och övrig utbildning

Beträffande förskola, skola och övrig utbildning skall de som är handikappade ha samma rätt som andra. De skall alltså i princip delta i samma verksamhet

som andra barn, ungdomar och vuxna. Detta förutsätter tillgång till särskilda

anordningar för att tillgodose individuella behov. Sådana anordningar i form av personella, psykologiska, tekniska och andra stödåtgärder har fortlöpande införts i den reguljära utbildningsverksamheten. För kvalificerade behov finns speciella anordningar. Utvecklingen på undervisningsområdet har medfört att vissa föråldrade t. ex. vanföreanstalterna, har avvecklats. En liknande utveckanordningar, för psykiskt utvecklingsstörda. Skolinternaten ling pågår inom omsorgerna ersätts av integrerat boende i elevhushåll och undervisning i vanliga skolor. Speciella boendeformer utfonnas hemliknande och läggs in i vanlig bebyggelse som bostadslägenheter eller villor. Barn med handikapp har förtur inom förskoleverksamheten. Den kommunala skyldigheten sträcker sig längre för dem än för andra barn. l allmänhet har barn rätt till plats i förskola när de är sex år, men särskilda insatser skall göras för yngre barn som på grund av handikapp har särskilt behov av stöd och stimulans för sin utveckling. I skolan har olika slags specialundervisning stor betydelse för att skapa möjlighet för barn med handikapp till integrerad skolgång. Andra viktiga forstärkningsåtgärder för sådana barn är lärare med specialutbildning, klasser med färre elever, tekniska hjälpmedel och personlig assistans. Barn som på grund av svårt rörelsehinder eller annat handikapp behöver särskild omvårdnad och behandling för att kunna delta i undervisningen får detta inom lands-

tingens elevhemsorganisation. Även för dessa barn gäller att de skall gå i van-

liga klasser och skolor. För elever som till följd av dövhet, hörselskada, synskada eller talskada inte kan gå i den vanliga skolan finns specialskolan. Också undervisningen för dessa barn integreras i ökande utsträckning. Psykiskt

Omsorgen om personer med handikapp 159

utvecklingsstörda får sin undervisning i särskolan. Denna skolform har genom omsorgslagen år 1968 väsentligt förstärkts och byggts ut bl.a. genom tillkomsten av träningsskolan. Detta betyder att stora grupper barn och ungdomar som tidigare stod utanför reguljär undervisning nu får social träning. Särskolans yrkesskola har också byggts ut kraftigt. Elever med handikapp har i gymnasieskolan tillgång till motsvarande förstärkningsåtgärder som eleverna i den obligatoriska skolan. De flesta kan därför numera gå i vanliga gymnasieskolor. För elever med särskilt kvalificerade behov meddelas omvårdnad och behandling genom den statliga styrelsen för vårdartjänst dels vid lngemundskolan i Solna, dels vid Skärholmens gymnasium i Stockholm. Flertalet av dessa elever bor hemma eller i elevhushåll. Eleverna i Skärholmens gymnasium är integrerade i undervisning och

både

boende. Eftergymnasiala studier och studier vid folkhögskolor möjliggörs för elever med handikapp genom vårdartjänst. Det innebär en kvalificerad, individuell social omvårdnad i vardagslivet. Denna service ordnas och betalas av staten genom styrelsen för vårdartjänst. Den lämnas i regel av den kommunala hemhjälpsorganisationen. Behovet av vårdartjänst ökar särskilt vid folkhögskolorna. Detta är ett uttryck för att folkhögskolan är speciellt lämpad för många handikappade.

6.3 Arbete

Allas rätt till arbete är en viktig ideologisk riktpunkt men för många människor med handikapp ännu inte en verklighet. Samhället har därför byggt upp ett system av åtgärder i syfte att undanröja de svårigheter som personer med handikapp har att få arbete. Till dessa åtgärder hör arbetsprövning, arbetsträning och yrkesutbildning. Av stor betydelse är också anpassningskurser som föregår egentlig yrkesutbildning. Kurserna ordnas bl. a. för synskadade, döva, hörselskadade, psykiskt utvecklingsstörda, psykiskt sjuka och rörelsehindrade. Den som deltar i arbetsmarknadsutbildning får utbildningsbidrag. Många behöver särskild service på arbetsplatsen för att klara arbetet. Staten kan i sådana fall betala arbetsgivaren för arbetsbiträde och för särskilda anordningar på arbetsplatsen. Bidrag kan också beviljas för anskaffning av arbetstekniska hjälpmedel. Vidare kan till personer med handikapp utgå bidrag och lån för köp av bil som de behöver för att komma till och från arbetsplatsen. Dessutom kan åtgärder för anpassning av fordonet till individuella behov finansieras. Den som är handikappad kan också få kostnadsfri körkortsutbildning. Stödet till bil innefattar slutligen även befrielse från årlig bilskatt och omsättningsskatt samt viss återbäring av bensinskatt. Den som har handikapp och önskar starta eget företag kan få statlig näringshjälp. Det statliga stödet till halvskyddad sysselsättning är en annan insats för att hjälpa personer med handikapp in på den öppna arbetsmarknaden. Stödformen innebär att arbetsgivare som anställer person med handikapp kan få ekonomisk ersättning med upp till 90 % av de avtalsenliga lönekostnaderna. Den halvskyddade verksamheten skall bedrivas i samråd med de fackliga organisationerna. Anpassningsgruppernas arbete är också en viktig insats.

l60 Omsorgen om personer med handikapp

Grupperna skall bl. a. finna lämpliga arbetsuppgifter, anpassa arbetsplatser och främja anställning av personer med handikapp. Eftersom dagens arbetsmarknad ställer höga krav på de anställda, har ordnats olika former av skyddat arbete. Detta avser att skydda personer med handikapp från konkurrensen om arbetstillfällen och från alltför höga prestationskrav. Platserna i skyddat arbete står till arbetsförmedlingens fortfoi form av beredskapsarbete, hemarbete och arbete i gande. Det anordnas verkstäder. Arkivarbete betyder att arbetsmarknadsverket betalar skyddade den anställdes hela lön. Sådant arbete ordnas företrädesvis hos statliga och kommunala myndigheter. Det är en mellanform av arbete på öppna marknaden och skyddat arbete. Benämningen arkivarbete är nu mera missvisande. Arkivarbetarnas uppgifter skiftar starkt.

6.4 Bostad

En god bostad har grundläggande betydelse för att personer med handikapp skall kunna delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Den är en vikför att klara ett arbete och delta i social och kulturell gementig förutsättning skap. Enligt den uppfattning som numera råder har var och en rätt till ett eget om det inte föreligger ett medicinskt elboende. Ingen skall bo på institution ler därmed jämförligt skäl. Det bostadspolitiska programmet innebär att alla skall få rymliga, välplabostäder som svarar mot deras särskilda behov. nerade och ändamålsenliga Kommunerna ansvarar för bostadsförsörjningen. De har också ansvar för att bostadsområdena utformas väl och ger invånarna god miljö, service och kornmunikationer. Den fortgående höjningen av den allmänna bostadsstandarockså för handikappade. I ett betydelden gör bostäderna ändamålsenligare föreskrivs att bostäder skall utsefullt tillägg år 1976 i 42 a § byggnadsstadgan formas så att de blir tillgängliga för och kan utnyttjas av personer med handi- För svårare rörelsekapp. De flesta klarar sig bra i en modern normalbostad. och andra svårt handikappade är den emellertid i allmänhet inte hindrade ändamålsenlig. behov i boendet kan tillgodoses endast med särskilda insat- Kvalificerade Detta är en statlig stödform som ser. En sådan är bostadsanpassningsbidraget. handifår användas både för äldre och för nya bostäder. Bidraget utgår oavsett som behövs för att tillgodose kappets orsak. Det är avsett för sådana åtgärder att i bostaden kunna sova och vila, sköta sin de primära bostadsfunktionerna sig. Bidraget är maximerat till 15 000 hygien, laga mat och äta samt förflytta kr men får överskridas om särskilda skäl föreligger. Sådant förhöjt bidrag är särskilt betydelsefullt vid totalanpassning av bostäder for svårt rörelsehindrade. Den viktiga bostadspolitiska grundsatsen om rätt till eget boende gäller alla. För att erbjuda svårt rörelsehindrade och andra svårt handikappade goda bostäder med service är det emellertid ofta nödvändigt att anordna servicenumera i ett stort antal kommuner. En rekomenheter. Sådana förekommer mendation från kommunförbundet om mellankommunal ersättning i de fall då hyresgästerna kommer från andra kommuner har stor betydelse för ut-

Omsorgen om personer med handikapp 161

byggnaden av dessa enheter. Även kommunförbundets rekommendation om kommunalt bostadstillägg för handikappade (kbh) har stor betydelse för handikappades möjligheter att bo bra. Stödet utgör en hyressubvention som i huvudsak innebär att bostadskostnaden inte överstiger ca 20 % av hyresgästens inkomster.

6.5 Den yttre miljön

Bestämmelserna i 42 a § byggnadsstadgan är ett viktigt uttryck för samhällets strävanden att göra den yttre fysiska miljön tillgänglig för alla. Där föreskrivs bl. a. att utrymmen i byggnad till vilka allmänheten har tillträde eller som utgör arbetslokal skall utformas så att de blir tillgängliga för och kan utnyttjas av personer som på grund av handikapp har nedsatt rörelse- eller orienteringsförrnåga. Vidare skall enligt 48 a § byggnadsstadgan sådana ändringar av byggnad som är att hänföra till nybyggnad uppfylla skäliga anspråk på handikappanpassning. En utveckling av den sociala miljöplaneringen inom kommunerna är viktig.

6.6 Allmänna försäkringsfönnåner

Den allmänna försäkringen har förmåner av stor ekonomisk betydelse för de handikappade. Den som har fyllt 16 år kan fram till den allmänna pensionsåldern vid 65 år få antingen hel eller halv förtidspension inom folkpensioneringen. Förutsättning är att arbetsförmågan varaktigt minskat på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Förtidspensionen är lika stor som den vanliga ålderspensionen. Är nedsättningen inte varaktig men kan den ändå väntas bestå under avsevärd tid, kan den försäkrade i stället få sjukbidrag. Den som har förvärvsarbetat viss tid kan också få förtidspension från ATP. För dem som saknar ATP eller har låga ATP-belopp utgår fördubblade pensionstillskott. Inkomstprövade förmåner inom folkpensioneringen är hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Särskilda folkpensionsförmåner åt handikappade är handikappersättning och Vårdbidrag. Handikappersättning tillkommer försäkrad över 16 år som för avsevärd tid har fått sin funktionsförmåga nedsatt i sådan omfattning att han i sin dagliga livsföring behöver mera tidskrävande hjälp av annan eller för att kunna förvärvsarbeta behöver fortlöpande hjälp av annan eller på annat sätt får vidkännas betydande merutgifter. Den som är blind, döv eller gravt hörselskadad har alltid rätt till handikappersättning. Ersättningen är 60, 45 eller 30 % av basbeloppet oavsett hjälpbehovets omfattning eller merutgifternas storlek. Föräldrarna till barn under 16 år kan får Vårdbidrag om barnet på grund av sjukdom, psykisk utvecklingsstörning eller annat handikapp för avsevärd tid är i behov av särskild tillsyn och vård. Vårdbidraget motsvarar halv eller hel förtidspension.

162 Omsorgen om personer med handikapp

6.7 Individuella insatser

Möjligheterna till ett eget, självständigt och integrerat boende beror inte bara på bostadens tekniska utformning. Härutöver kan behövas individuellt :anpassade hjälpmedel för den dagliga livsföringen och personlig hjälp i Ibostaden. Personlig hjälp lämnas av kommunerna som social hemhjälp. Statsbidrag utgår för verksamheten med 35 % av kostnaderna. Hjälpen avser främst städning, uppköp och matlagning. Genom den sociala hemhjälpen lämnas i ökande omfattning också personlig service som assistans vid promenader, besök på kulturinstitutioner och i andra situationer i syfte att bryta handikappades isolering. Den ger även hjälp i form av avlösning åt den som vårdar anhörig med handikapp. Verksamheten med tillhandahållande av hjälpmedel åt personer med handikapp har stor betydelse för deras möjlighet att leva normalt och oberoende. Syftet är att de skall få de hjälpmedel som de behöver med hänsyn till det individuella handikappet. Verksamheten kännetecknas av att hjälpmedlen i princip är kostnadsfria för den enskilde och att de tillhandahålls utan inkomstprövning och även utan övre gräns för hjälpmedlets kostnad. Också reparation och underhåll av hjälpmedel sker utan kostnader för den enskilde. Sjukvårdshuvudmännen har ansvar för verksamheten med hjälpmedel åt personer med handikapp. De uppbär härför hjälpmedelsersättning, vilken utgår från sjukförsäkringen. Behov av vissa förbrukningsartiklar tillgodoses genom apoteken och betalas av sjukförsäkringen. Vissa hjälpmedel i bostäderna finansieras genom bostadsanpassningsbidrag, och arbetstekniska hjälpmedel tillhandahålls av arbetsmarknadsverket. Hjälpmedel åt handikappade i skolor och annan utbildning finansieras av medel som skolöverstyrelsen disponerar. Sjukvårdshuvudmännens hjälpmedelsverksamhet omfattar bl. a. utprovning, ordination, anpassning, information och träning. Till verksamheten hör också att tillhandahålla tolktjänst för samtal mellan döva och hörande. Handikappinstitutet är centralt organ på hjälpmedelsområdet. Dess uppgifter avser bl. a. planering och samordning av forsknings- och utvecklingsarbetet. Institutet prövar hjälpmedlens lämplighet. Det är också informationsorgan på hjälpmedelsområdet. Institutet har sedan tillkomsten drivits av staten och Svenska centralkommittén för rehabilitering. Den 1 januari 1978 kommer landstingsförbundet att inträda som huvudman för handikappinstitutet tillsammans med staten.

6.8 Färdåmöjligheter

Goda möjligheter till förflyttning har en grundläggande betydelse för att personer med handikapp skall kunna delta i samhällslivet. Fråga om det allmänna färdväsendets anpassning till handikappades behov spelar härvid en viktig

roll. Åtgärder för att öka denna anpassning kommer att tas upp i en allmän

trafikpolitisk proposition senare i år. Som komplettering till de allmänna anordningarna för förflyttning fordras en god färdtjänst i alla kommuner. Denna behövs för att vi skall kunna för-

Omsorgen om personer med handikapp 163

verkliga kravet på integration och normalisering för personer med handikapp. Med färdtjänst avses kommunal eller landstingskommunal transportservice för personer som på grund av handikapp har svårt att anlita allmänna kommunikationer eller förflytta sig på egen hand. Till verksamheten utgår statsbidrag med 35 % av kostnaderna. Färdtjänst finns i nästan alla kommuner, men den är av skiftande art. Enligt förarbetena till bestämmelserna om statsbidrag till färdtjänst skall en god färdtjänst betjäna alla vars handikapp motiverar att de har tillgång till denna särskilda Resenärens transportservice. behov av personlig hjälp vid färden skall tillgodoses och färd kunna påkallas lätt och utan omgång. Rätt att anlita färdtjänsten inom en viss kommun skall innebära rätt att använda den i alla andra kommuner. Avgiften för färdtjänsten skall motsvara avgiften för färd med allmänna kollektiva kommunikationer. Syftet med det år 1975 införda statsbidraget till färdtjänst är att underlätta för kommunerna att bygga upp en god färdtjänst. Vid införandet av statsbidraget forutsattes det att kommunerna utnyttjar det statliga stödet för avsedda förbättringar av denna verksamhet. Statsbidragsreglerna gäller försöksvis för åren 1975-1977. Riksrevisionsverket har i uppdrag att utvärdera bidragssystemet och redovisa utvärderingen till regeringen före den l oktober 1977. Bidragssystemets fortsatta konstruktion kommer därefter att övervägas.

6.9 Kulturpolitiska insatser

Inom kulturpolitiken har införts en rad åtgärder för att kulturlivet skall vara tillgängligt för personer med handikapp. Framställning av talböcker och böcker i punktskrift för synskadade samt lättlästa böcker för psykiskt utvecklingsstörda finansieras med statliga medel. För kurser, studier, bl. a. i studiecirkelform, information och annan kulturell verksamhet bland handikappade

utgår likaså statligt stöd. I en nyligen avlämnad propositionz angående kul-

turella insatser för handikappade föreslås ytterligare åtgärder och ökade resurser på området. Som mål för insatserna uttalas att personer med handikapp skall ha tillgång till samma kulturutbud som andra och att särskilda åtgärder måste vidtas för dem som på grund av handikapp är utestängda från viss kulturell verksamhet.

6.10 Handikapprörelsen

Handikappades egna organisationer har varit en viktig förutsättning för samhällets ökade insatser på handikappområdet. Handikapprörelsen omfattar ca 20 specialförbud och har nära 300 000 medlemmar. Den är genom sina föreningar företrädd i hela landet. Inom handikapprörelsen finns mycken kunskap samlad om skilda handikappgruppers situation, problem och behov. Rörelsen har haft stor betydelse både vid utformningen av målen för samhällets insatser och i det fortlöpande reformarbetet. Samhällets ekonomiska stöd till handikapprörelsen har ökat gradvis under 2 senare år. Statens bidrag avser riksförbundens verksamhet. Landstingskom- Prop. l976/77:87.

164 Omsorgen om personer med handikapp

munerna stöder länsorganen och kommunerna de lokala föreningarna. Härutöver erhåller handikapporganisationerna särskilt stöd för sin ungdomsverksamhet. För särskilda projekt kan dessutom beviljas bidrag från allmänna arvsfonden. I den nyss nämnda propositionen angående kulturella insatser på föreslås för statens del ett väsentligt ökat stöd till handihandikappområdet kapprörelsen. Förslaget innebär vidare att stödet skall utgå utan närmare föreskrifter om bidragens användning.

6.11 Socialutredningens överväganden och förslag

SU har i kap. 3 redogjort för socialtjänstens ansvar när det gäller att påverka samhällsstrukturen och att medverka i samhällsplaneringen. En väsentlig är härvid att tillse att markanvändning och byggande sker på sådant uppgift kan innebära minskar eller försvinner. Bl. a. sätt att de svårigheter handikapp av bostadshus som vid ombyggnad av äldre bomåste såväl vid nyproduktion behovet av bostäder och serviceanordningar för personer stadsbebyggelse bevakas. Vidare skall socialtjänsten verka för att offentliga med handikapp lokaler och allmänna kommunikationer blir tillgängliga för alla. får Kommunen har ett yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen den hjälp och det stöd de behöver. För att kommunen skall kunna fullgöra inom socialtjänsde uppgifter som följer med detta ansvar måste kommunen Härvid bör särskilt uppmärksammas de ten bedriva uppsökade verksamhet.

svårigheter i den dagliga

som av fysiska eller andra skäl möter mer betydande I samband med den uppsökande verksamheten skall sociallivsföringen. om vilka resurser samhället har att avhjälpa eller tjänsten ge information Socialtjänsten skall tillsammans med den enskilde minska dessa svårigheter. verka för att den handikappade får och i samarbete med andra samhällsorgan erforderliga resurser. verksamheten rör barnen. Socialnämn- En viktig del av den uppsökande den skall genom denna verksamhet försöka skaffa sig kunskap om vilka barn är i behov av särskilt stöd. Verksamheten bör som på grund av handikapp dock hållas så fri som möjligt från uppspårande och kontrollerande inslag och till dessa i stället inriktas på att på ett naturligt sätt få kontakt med föräldrarna barn och att lämna information om socialnämndens möjligheter att hjälpa

dem. Socialnämnden är vidare skyldig att anvisa barn som av fysiska, psystöd i sin utveckling kiska, sociala, språkliga eller andra skäl behöver särskilt plats i förskola tidigare än från 6 års ålder. De skall också ges förtur till plats i fritidshem? Härigenom skall dessa barn beredas möjlighet till gemenskap med andra barn och bättre förutsättningar för ett normalt liv. Med hänsyn till att insatser ofta samtidigt kan behövas från hälso- och sjukvårdssidan måste

givetvis ett nära samarbete äga rum i dessa frågor mellan de två vårdområdena. Möjligheten att komma ut i arbetslivet har som tidigare nämnts betydelse utan även för den sociala gemenskapen. Sociinte endast för försörjningen bör verka for att möjlighet härtill ges. Socialtjänstens och arbetsaltjänsten 3Jfr 6 § lagen om barn- samarbete för att tillgodose behovet av armarknadens organ måste utveckla omsorg och däremot osv. Vidare bör socialbetsträning, yrkesutbildning, skyddad sysselsättning svarande 16 § förslaget till kontakter med arbetsförmedlingen i enskilda fall. socialtjänstlag. tjänsten kunna förmedla

om personer med

Omsorgen handikapp 165

Tillgång till en god och rymlig bostad är likaledes av stor betydelse i detta sammanhang. För dem som inte kan klara sig i en normal bostad krävs särskilda insatser. I många fall finns för dessa behov i den övriga bostadsbebyggelsen inlagda handikapplägenheter. För att bereda personer med svårare handikapp en tillräckligt god och rymlig bostad samt erforderlig service är det emellertid ofta nödvändigt att anordna serviceenheter som rymmer dels ett mindre antal lägenheter för personer med handikapp, dels utrymmen för serviceanordningar. Sådana serviceenheter kan förläggas i närheten av ett dagcentrum. Enligt SU:s mening bör det likaväl som då det gäller byggande av servicehus för äldre ges möjlighet att med statliga byggnadslån finansiera byggandet av serviceenheter för personer med handikapp. Ett sätt att underlätta boendet för personer med handikapp är att tillhandahålla social hemhjälp. Detta kan minska många av de svårigheter som föreligger för dessa personer. Den sociala hemhjälpen bör därvid kunna tillhandahållas inte enbart för utförande av hushållsgöromål utan även för att bryta

isolering och för att hjälpa dem som är handikappade eller sammanborlmed

personer med handikapp att komma ut i gemenskapen. Härigenom kan också skapas bättre förutsättningar för dessa personer att få del av det kulturella utbudet. Såväl i sistnämnda hänseenden som när det gäller att komma till och från arbetsplatser är givetvis färdtjänsten utomordentligt viktig. Socialnämnden bör följaktligen se till att de som har behov av hjälp med att förflytta sig lår sådan hjälp. Hör färdtjänsten hemma under landstinget får socialnämnden medverka till att den enskildes behov i detta hänseende tillgodoses av landstinget. Det finns också anledning att pröva om den befintliga färdtjänsten motsvarar det behov av hjälp som föreligger och överväga utvidgning av verksamheten. Personer med handikapp har slutligen givetvis samma rätt som andra människor till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt. Detta innefattar inte endast rätt till ekonomisk hjälp utan till all den omvårdnad som de behöver och som ej tillgodoses pâ annat sätt. Som allmänna riktlinjer för de kommunala insatserna på handikappområdet har SU i 20 § förslaget till socialtjänstlag angivit att kommunen skall verka för att enskilda som av fysiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring lär möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Vidare skall socialnämnden verka for att den enskilde får ett boende som är anpassat efter hans särskilda behov.

7 Principer för sociala insatser för enskilda

och familjer

7.1 Inledning

SU har i kap. 3 redovisat de sociala insatser som socialnämnden skall svara för. Där behandlas förutom strukturinriktade även allmänt resp. individuellt inriktade insatser. De av utredningens förslag som gäller de strukturpåverkande åtgärderna utgör en viktig vidgning och nyorientering av socialtjänstens verksamhet. Samtidigt står det klart att såväl de allmänt (3.6.2) som de individuellt inriktade insatserna (3.6.3) även i framtiden kommer att vara direkt avgörande för socialtjänstens verksamhet i förhållande till enskilda och familjer. Det gäller här insatser i det egna hemmet, i annat hem elleri form av institutionell vård och behandling. Som framgår av de ovan nämnda avsnitten i kap. 3 är det fråga om ett brett register av sociala tjänster - från tjänster av mer allmän karaktär till sådana som är direkt avpassade efter ett individuellt behov.

7.2 Övergripande mål och delmål

Föreliggande kapitel utgör en ansats till en övergripande redovisning av principer som bör gälla för socialtjänstens verksamhet i förhållande till enskilda och familjer. De principiella frågorna har SU redan tidigare ingående behandlat i sitt principtänkande och utredningen återkommer till dem på olika ställen även i föreliggande betänkande. Kapitlet är därför i första hand att anse som en kortfattad summering som grundas på en mer utförlig behandling i andra delar av SU:s dokumentation, till vilken då kan hänvisas. Således återfinns redovisningen av och förslagen om de övergripande målen i principbetänkandets ingående behandling av socialvårdens mål och medel. I föreliggande betänkande har de sin plats i kap. 1. De i mål- och medelanalysen redovisade delmålen eller huvudfunktionerna har behandlats i olika avsnitt av kap. 3 till vilket hänvisningar redan gjorts.

168 Principer för sociala insatser

7.3 Helhetssyn

En grundläggande princip som varit vägledande för SU:s arbete allt sedan tiden för det första delbetänkandetl är helhetssynen som sedan vidareutvecklades i principbetänkandet. Det skulle föra för långt att här redovisa hur detta synsätt kommit att prägla olika delar av utredningens förslag. Här kan i stället hänvisas till vad som sägs under 14.2 i principbetänkandet. Härutöver vill SU i föreliggande sammanhang i fråga om socialtjänstens arbetssätt endast understryka en viktig följd av helhetssynen. Det är att olika sociala tjänster många gånger måste samordnas och ingå i en samlad insats för att förebygga eller avhjälpa den enskildes eller familjens sociala och ekonomiska svårigheter. Vidare är givetvis samverkan med andra samhällsorgan ofta en förutsättning för en riktig tillämpning av helhetsprincipen.

7.4 Frivillighet och självbestämmande

I principbetänkandet har SU framhållit som viktigt att klienterna har medbestämmande i handläggningen av sitt ärende och att individinriktade insatser grundas på den enskildes frivilliga medverkan. Dessa principer bör avse behandling och vård lika väl som stöd och hjälp i andra former. Valet av insatser skall dänried göras tillsammans med den eller dem det gäller. I underlaget för detta val måste ingå gemensam bedömning av den aktuella situationen och den enskildes eller familjens egna möjligheter. Insatserna skall syfta till att frigöra och förstärka den egna förmågan. Vidare måste hänsyn tas till de faktiska möjligheter som socialtjänsten har. SU anser att arbetsprocess, lösningar och beslut skall vara resultat av gemensamma insatser och att den enskilde också skall kunna uppfatta saken så. l samarbetet bör gälla att klienten själv behåller ansvaret för sin situation. Också fosterbamsutredningen har i sitt betänkandez betonat principen om frivillighet. Utredningen konstaterar att utvecklingen inom bama- och ungdomsvården - liksom inom socialvården i övrigt - under senare år gått mot ökad frivillig vård. Även i de fall där barn och ungdomar på grund av svåra sociala förhållanden måste skiljas från sin familj är det enligt fosterbamsutredningen angeläget att i möjligaste mån skapa förutsättningar för både föräldrar och barn att medverka vid val av lämplig vårdfonn.

7.5 Normalisering

Särskilt i fråga om omsorgen om de äldre och om personer med handikapp har SU angivit normaliseringsprincipen som ett mål för verksamheten (kap. 5 och 6). Detta synsätt hos utredningen har givetvis räckvidd långt härutöver. 1 Då SU förordar allmänna socialpolitiska anordningar, såsom socialförsäk- Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna ringstillägget (soft), framför en utvidgning av socialhjälpen är detta uttryck (Ds S 1969:11). för samma betraktelsesätt. Även andra utredningar, såsom fosterbamsutred- 2Barn- och ungdomsvård som en viktig socialpolitisk ningen, anger normaliseringen princip, här i fråga (SOU 1974:7). om vård och behandling av ungdomar i enskilda fall.

Principer för sociala insatser 169

Fosterbarnsutredningen framhöll att samhällets insatser för människor med särskilda behov bör få en sådan utformning att de i så liten utsträckning som möjligt upplevs som särbehandling. Såväl förebyggande insatser som vård- och behandlingsåtgärder bör göras med hjälp av samhällets allmänna sociala service. Ökad satsning på förebyggande verksamhet innebär enligt utredningen att principen om normalisering i hög grad tillgodoses. Principen bör så långt möjligt följas även när barn och ungdomar måste skiljas från sina föräldrar. Sådana omplaceringar skall således innebära så begränsade förändringar som möjligt i barnets eller den unges livsföring. Kontaktema med föräldrar, lärare, skolkamrater etc. bör inte upphöra såvida inte detta av särskilda skäl bedöms vara nödvändigt. Om ett barn placeras i annan familj bör man sträva efter att finna en familj som barnet känner sedan tidigare eller en miljö som inte är alltför främmande. Återkommande omplaceringar, som ofta bryter kontakter och därmed ger otrygghet inför framtiden, bör undvikas?

7.6 Principer för vård utom det egna hemmet

SU har i principbetänkandet givit vissa riktlinjer för vård utom det egna hemmet. Med hänvisning i övrigt till principbetänkandet (l0.7) behandlas de olika principerna kortfattat i det följande.

7.6.1 Kontinuitet Förtroendefulla relationer utgör grunden för ett framgångsrikt individuellt behandlingsarbete. Det är därför viktigt att sådana kontakter består och utnyttjas under hela behandlingstiden. Detta gäller även när vård i annan familj eller en tids vistelse i institution ingår som led i behandlingen. Kravet på största möjliga kontinuitet gäller även övriga samhällsorgans medverkan i behandlingsplanering och vid genomförande av olika insatser.

7.6.2 Flexibilitet Alla stöd- och hjälpinsatser måste anpassas till den enskildes aktuella förutsättningar och behov samt till hans eller hennes totala sociala situation. Detta kräver ett brett register av handlingsalternativ, där olika resurser, bl. a. institutionella, är lätt åtkomliga och möjliga att förena med ett individuellt åtgärdsprogram. Flexibilitet bör prägla såväl arten av insatser som tidpunkten för dem.

7.6.3 Närhet Som tredje princip av grundläggande betydelse i förevarande sammanhang har SU i principbetänkandet angivit närhet. Denna princip är viktig av flera skäl. Också fosterbarnsutredningen framhöll att det är angeläget att den vård och behandling som ges från samhällets sida i framtiden så långt möjligt sätts in i närmiljön. Härigenom kan principen 3 _m_ avsnitten 3.52 och om normalisering lättare tillgodoses. De positiva kontakter som en ung män- 8.3_

170 Principer f0r sociala insatser

niska har med t. ex. kamrater och vuxna i närmiljön kan, menade utredningen, vara till hjälp i behandlingsarbetet. Möjligheterna till framgång i behandlingen torde ofta vara större om inte bara ”symtombäraren” utan även and ra berörda i en familj och övrig social omgivning deltar. Vidare kan flera olika resurser lättare sättas in i behandlingen, eftersom det oftast är den egna kommunen som förfogar över dessa resurser. Fosterbarnsutredningen ansåg därför att placeringar av barn och ungdom i första hand bör göras inom den egna kommunen. Men utredningen angav också motiv för att barn och unga i vissa fall placeras långt från hemorten tillfälligt eller mer varaktigt. Exempel på sådana motiv är lämpliga släktinghem på annan ort och krav på miljöbyte för att häva narkotikamissbruk. Utöver redovisade skäl för närhetsprincipen har SU i principbetänkandet anfört att närhet mellan institutioner och hemort underlättar kontakten med de anhöriga och gör det möjligt att utnyttja institutionens resurser för hela familjen. På samma sätt underlättas vidare en fortsatt kontakt med olika samhällsorgan i hemorten. Närheten påverkar också möjligheterna att finna flexibla lösningar under det löpande behandlingsarbetet.

7.7 Planering av behandling

SU:s grundsyn på människan bygger på förutsättningen att var och en har resurser som genom olika insatser kan frigöras och förstärkas. Varje människa har därmed möjlighet till utveckling. De insatser som krävs kan vara av både generell och individuell karaktär. De generella åtgärderna kan förebygga eller i varje fall minska behovet av stöd och behandling i enskilda fall. Inriktningen och omfattningen av de generella åtgärderna har därför tydligt samband med kravet på individuella insatser när det gäller både omfattning och art. Detta innebär att vid planering av behandling i det enskilda fallet uppmärksamheten också bör vara riktad på vilka förändringar som kan behöva göras när det gäller samhällspåverkande och allmänt förebyggande verksamhet. För att fördjupa analysen av orsakssammanhangen i sociala bristsituationer och inte behöva lita för mycket på den yttre symtombilden bör socialtjänsten i ökad utsträckning ha möjlighet att tillsammans med personer med annan utbildning och erfarenhet, t. ex. psykiater, läkare för somatisk vård och psykolog överlägga om lämpliga insatser för den enskilde. Ett sådant samarbete vid analys, utredning och val av insatser förutsätter ofta att de olika deltagarna i arbetslaget är lätt tillgängliga och att det finns riktlinjer för denna samverkan, antingen på det sättet att socialtjänsten själv tillhandahåller dessa tjänster eller genom ett nära samarbete med sjukvården eller PBU. Ett sådant gruppsamarbete, där den enskilde deltar, kan i mer komplicerade ärenden ge en klarare bild av den enskildes svårigheter och möjligheter. Härigenom kan också ett tidskrävande och ofta påfrestande remissförfarande undvikas. Vid val av insatser i det enskilda fallet är vidare en analys av de förväntade effekterna av olika handlingsalternativ av stor vikt. Det sociala arbetet måste givetvis alltid ta hänsyn till gällande lagregler, bl. a. för att klarlägga rätten till

Principer fdr sociala insatser 171

bistånd och för att trygga rättssäkerheten. l det Föregående framgår att valet inom den ram lagen ger bör göras tillsammans med den eller dem insatserna gäller. Valet bör alltså i normalfallet grundas på en överenskommelse mellan klienten och socialarbetaren om vilken förändring som eftersträvas i den enskilda situationen och vilka handlingsalternativ som är aktuella, under hänsynstagande till vilka kostnader som är förbundna med vart och ett av dessa alternativ. Det handlingsalternativ som väljs bör beskrivas i en behandlingsplan som klargör problem och åtgärdsval. Effekten av gjorda insatser bör följas i samråd mellan den enskilde (familjen) och socialarbetaren. Därvid kan det visa sig att behandlingsplanen behöver ändras. När behandlingen genomförts enligt planen bör en utvärdering göras. Denna avser att visa om man nått syftet med behandlingen. Om så inte är fallet bör man söka orsaker härtill och överväga ny behandlingsplan. Även utvärderingen bör så långt möjligt göras tillsammans med klienten. Liksom fosterbarnsutredningen vill SU framhålla att av nonnaliseringsoch närhetsprinciperna följer att, när det gäller barn och ungdom, vård i föräldrahemmet bör föredras framför placeringar utanför hemmet. Vård i det egna hemmet bör man kunna förbättra genom att sätta in en eller flera hjälpoch stödåtgärder, t. ex. familjeterapi. Andra viktiga kontakt- och stödforrner är under utveckling. Det är här fråga om insatser som går ut på att ge föräldrarna och barnen stöd genom andra familjer, som bl. a. kan utgöra en replipunkt vid kriser. I den mån placering utanför föräldrahemmet måste göras är det i allmänhet lämpligast att välja vård i annan familj framför vård i institution. Som stöd och hjälp måste också finnas andra resurser för att temporärt eller permanent användas i vårdarbetet. Dessa resurser bör vid behov kunna sättas in oavsett om den unge bor i eller utanför föräldrahemmet. Sålunda kan den ovan nämnda familjeterapin för många barn och ungdomar betyda ett alternativ till placering utanför föräldrahemmet och - där sådan placering skett - ofta underlätta återföreningen av barn och föräldrar. Även heltidsplats i förskola kan vara ett alternativ till placering utanför föräldrahemmet eller utgöra ett utmärkt komplement till vård i annan familj eller i institution. Plats i fritidshem eller hos dagbarnvårdare kan, menar utredningen, utnyttjas på liknande sätt. Vidare bör skolans sociala anordningar vid samarbete mellan skola och kommunens sociala organ kunna få betydelse i vård- och behandlingsarbetet. Den kommunala fritidsverksamheten bör också kunna utnyttjas i detta arbete. Bland övriga kommunala stödresurser bör främst den sociala hemhjälpen kunna utgöra en viktig tillgång när bam och ungdomar vårdas i föräldrahemmet eller hos annan familj. Andra resurser än primärkommunens måste också kunna tas i anspråk. Sålunda utnyttjar t. ex. många sociala nämnder PBU i det direkta vårdarbetet.

7.8 Det yttersta vårdansvaret

I principbetänkandet och i kap. 2 i detta betänkande har SU framhållit att primärkommunen bör åläggas ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation. Utredningen har konstaterat att detta ansvar bl. a. bör innebära skyldig-

172 Principer för sociala insatser

het för kommunen att ta erforderliga initiativ lör att den enskilde skall få den vård han eller hon behöver även när det gäller annan huvudman samt att bereda erforderlig vård i den mån sådan vård inte tillhandahålls av annan. De särskilda ansvarsfrågor som uppstår vid vård i institution behandlas i kap. 10.

8 Stöd- och i hemmet

hjälpinsatser

8.1 Nuvarande bestämmelser

Bamavårdsnämnds skyldighet att lämna den enskilde den hjälp och den vård han behöver regleras i BvL. I 3 a§ BvL framhålls sålunda att bamavårdsnämnden skall lämna den som har vårdnaden om barn stöd och hjälp vid utövandet av vårdnaden. På begäran av vårdnadshavaren skall enligt samma paragraf barnavårdsman utses. I övrigt är nämndens skyldighet att vidta åtgärd knuten till vissa i lagen särskilt angivna indikationer. Nämnden kan emellertid i andra fall än som anges i lagen med den enskildes medgivande lämna honom den hjälp och det stöd som bedöms erforderligt. Inom det individuella vård- och behandlingsarbetet har inriktningen mot tidigt insatta åtgärder varit tydlig. Nya former för stöd och behandling såsom gruppterapi, familjeterapi m. m. har växt fram. Förekommer missförhållande vad gäller barns och ungdoms vård, fostran och utveckling åligger det bamavårdsnämnden att ingripa. Förutsättningarna för ingripande finns angivna i 25 § BvL. Där görs åtskillnad mellan förhållanden som avser föräldrarnas eller annan fostrares olämplighet eller oförmåga att själva fostra barnet samt förhållanden som avser den unges beteende. En närmare beskrivning av dessa förutsättningar följer i avd. IIl. Om förhållandena är sådana som sägs i 25 § kan bamavårdsnämnden vidta en eller flera förebyggande åtgärder (26-28 §§) eller besluta att omhänderta den unge för samhällsvård (29 §). Lagen upptar fyra olika slag av förebyggande åtgärder, nämligen hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning. Förstnämnda åtgärd exemplifieras i förarbetena med hänvisning till PBU, läkare eller annan sakkunnig för rådfrågning eller annan undersökning, behandling av sjukdom, kroppsfel eller lyte, byte av vistelseort eller bostad, utbildning och arbetsanställning samt fritidssysselsättning och föreningsanslutning m. m. Förmaning är avsedd att riktas till föräldrar eller annan fostrare. Varning är avsedd att riktas till den unge själv. Föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden får enligt 27 § meddelas honom själv, hans föräldrar eller annan fostrare. En sådan föreskrift kan gälla behandling för sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist eller svaghet, sysselsättning, arbetsanställning, vistelseort eller bostad, förfogande över arbetsförtjänst eller andra

tillgångar eller förbud att använda rusdrycker eller narkotiska medel. Även

174 Sröd- och hjälpinsatser i hemmet sou 1977:40

annan liknande föreskrift får meddelas. Nämnden har rätt att för genomförande av vad som från dess sida tillråtts eller föreskrivits bestrida kostnaderna för rådfrågning, undersökning, behandling, utbildning o. d. samt lämna bidrag till resor, kläder, annan utrustning och omkostnader i övrigt. Förebyggande åtgärder får vidtas vare sig samtycke av den unge själv eller hans vårdnadshavare finns eller ej. Det övervägande flertalet av dem som blir föremål för sådana åtgärder vistas i föräldrahemmet. Dessutom görs insatser av vårdkaraktär för många barn och ungdomar med eget och vårdnadshavares samtycke utan att 25 § BvL är tillämplig, medan vederbörande bor hos föräldrarna. Sådana insatser Förekommer i praxis i ökande omfattning. Den rättsliga grunden för dessa är ett uttalande av andra lagutskottet under förarbetena till BvL, enligt vilket hjälpåtgärder och liknande åtgärder med samtycke av den underårige och hans föräldrar kan vidtas även om förhållande som avses i 25 § inte är för handen. Vård i det egna hemmet kan däremot som regel inte äga rum beträffande den som omhändertagits för samhällsvård. Den som blivit föremål för omhändertagande skall enligt 36§ överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. Vård i enskilt hem bör i första hand komma i fråga. Den som omhändenagits enligt 25 § på grund av eget beteende får intas i ungdomsvårdsskola. Den som inskrivits vid sådan skola skall så snart som möjligt överföras till vård utom skolan. För sådan vård får han överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt (66 §). Med ”enskilt hem” menas i dessa sammanhang enligt förarbetena till BvL inte den unges eget hem. En förutsättning för vård i det egna hemmet efter omhändertagande är alltså enligt dessa bestämmelser att barnavårdsnämnden förklarat samhällsvården definitivt eller villkorligt avslutad eller, beträffande elev vid ungdomsvårdsskola, att han utskrivits från skolan. Tillfälliga vistelser i det egna hemmet, t. ex. i samband med permission från ungdomsvårdsskola, har dock inte ansetts möta något hinder. I beslut den 13 april 1970 anförde JO, som vid inspektion uppmärksammat att barnavårdsnämnd i flera fall låtit den som omhändertagits för samhällsvård enligt 29 § BvL under långa perioder vistas i föräldrahemmet utan att samhällsvården förklarats helt eller villkorligt upphörd, att lagen inte borde tolkas så restriktivt att varje återvändande till föräldrahemmet i annan form än tidsbestämd pennission måste föregås av ett beslut om upphörande eller villkorligt upphörande av samhällsvården. Det kunde enligt JO tvärtom många gånger vara lämpligt från vårdsynpunkt att exempelvis efter en lyckad permission låta den omhändertagne vara kvar någon tid i föräldrahemmet, innan frågan om villkorligt upphörande av samhällsvården drogs inför nämnden för prövning. Även i andra fall än i samband med tidsbestämda permissioner borde en placering i föräldrahemmet kunna godtas under en kortare tid. Enligt JO borde BvL:s bestämmelser på detta område ändras så att det klart framgick i vilken utsträckning pågående samhällsvård kunde förenas med placering av den underårige i föräldrahemmet. Socialutredningens uppmärksamhet borde särskilt fästas på detta spörsmål. Beträffande elev vid ungdomsvårdsskola hade samma fråga tagits upp tidigare av andra lagutskottet med anledning av en riksdagsmotion. Motionärerna hade funnit det orimligt att genom formella bestämmelser låsa fast

Sröd- och hjälpinsatser i hemmet 175

verksamheten så att styrelse för ungdomsvårdsskola hindrades att i de fall det bedömdes lämpligt placera elev för vård utom skolan i det egna hemmet med fortsatt stöd från skolan. Utskottet uttalade att det i samband med en allmän översyn av BvL fanns skäl att överväga fråga om en ändring på denna punkt. Riksdagen tillkännagav i skrivelse den 11 november 1966 till Kungl. Majzt vad utskottet_ anfört. Under år 1970 tillsattes på regeringens initiativ en arbetsgrupp med uppgift att planera och framlägga förslag till försöksverksamhet för metodutveckling inom barna- och ungdomsvården. Försöksverksamheten skulle bl. a. avse åtgärder som förebygger eller minskar behovet av placeringar i ungdomsvårdsskola, alternativ till sådan institutionsvård och stödverksamhet för elever som utskrivits från ungdomsvårdsskola. Efter ansökan av arbetsgruppen medgav regeringen i februari 1972 att socialstyrelsen i samråd med arbetsgruppen skulle få bedriva försöksverksamhet med placering av ungdomsvårdsskoleelever i eget hem. Efter prövning i varje särskilt fall skulle socialstyrelsen få utsträcka permission att gälla längre tid än fyra veckor, dock högst fyra månader. Förlängning av permissionen skulle därefter kunna ske ytterligare två månader. Senare har en perrnissionstid på sex månader redan från början godkänts. Från försöksverksamheten har hittills följande resultat rapporterats. Vid en jämförelse mellan hempermittenter och elever som vårdats utom skola, s. k.

Vusk-eleverf har framgått att färre hempermittenter än Vusk-elever har av-

brutit vistelsen utom skolan inom 30 dagar. Fler hempermittenter än Vuskelever har klarat en längre aktuell vistelse utom skolan än den närmast föregående placeringen i vård utom skola. En positiv förändring under aktuell vårdtid anges i fråga om missbruk och kriminalitet ha inträtt i större utsträckning för hempermittentema än för Vusk-elevema.

De bestämmelser i NvL som beskriver olika hjälp- och vårdåtgärder utom institution avser dels öppen vård utan samband med anstaltsvistelse, dels vård under villkorligt anstånd med tvångsintagning på vårdanstalt, dels vård under permission eller efter utskrivning från sådan anstalt. Till den förstnämnda gruppen hör de typer av hjälpåtgärder som exempliñeras i 14 Sådana åtgärder, t. ex. hjälp till lämplig anställning, till ombyte av verksamhet eller vistelseort eller till kontakt med läkare, avser den som missbrukar alkoholhal-

tiga drycker. Hit hör även övervakning enligt 15-17 Övervakning kan

komma i fråga beträffande den som är hemfallen åt alkoholmissbruk och dessutom uppfyller någon av de specialindikationer som anges i lagen. Den som utses till övervakare skall bl. a. ha tillsyn över den som är ställd under övervakning och försöka befordra sådant som kan vara honom till hjälp.

Övervakning skall också anordnas beträffande den som beviljats villkorligt anstånd med tvångsintagning på vårdanstalt. Iden mån det anses påkallat får

jämte övervakning i sådant fall meddelas föreskrifter rörande vederbörandes sysselsättning, vistelseort eller annat. Sådana föreskrifter kan t. ex. avse vistelse i viss eller vissa kommuner eller i anvisad bostad eller visst arbete (36 §). Under permission från vårdanstalt åligger det nykterhetsnämnden i den permitterades vistelsekommun att bistå honom med lämpliga hjälpåtgärder ,Vusk är den allmänt (50 §, 58 §). Den som är permitterad skall i regel stå under övervakning. Vare använda

förkonninéen

sig övervakning anordnas eller inte får anstaltens styrelse som villkor för per- for vård utom skola.

176 Stöd- och hjälpinsatser i hemmet

mission meddela sådana föreskrifter som nyss nämnts (51 §, 58 §). Bestämmelserna i 50 och 51 §§ gäller även den som utskrivits efter tvångsintagning

på vårdanstalt. Övervakning och föreskrifter får då meddelas för högst ett år

räknat från utskrivningen. De är däremot inte tillämpliga på den som utskrivits efter att ha frivilligt gått in på anstalt enligt 58 §.

Enligt ShjL äger den som av olika skäl ej kan försörja sig och ej kan få sina behov tillgodosedda på annat sätt rätt att få socialhjälp till sitt livsuppehälle och till erforderlig vård (12 §). Socialhjälpen behöver emellertid ej vara bunden till dessa villkor utan kan utgå även i andra fall (13 §). Om behov av vård föreligger skall socialnämnden se till att sådan i första hand lämnas i den vårdbehövandes hem (14 § fjärde stycket). Som nämnts i kap. 4 är möjligheten till vård enligt ShjL knuten till behovet av ekonomisk hjälp. Enligt förarbetena till 14 § kan vårdbehov tillgodoses i det egna hemmet t. ex. genom att socialnämnden betalar kostnaderna för hemsamarit.

8.2 Fosterbarnsutredningen

8.2.1 F oszerbarnsutredningens förslag

Fosterbarnsutredningen anförde angående barn och ungdomz att vård och

behandling enligt utredningens uppfattning i ännu större utsträckning än f. n. bör kunna ges medan barnen bor kvar i föräldrahemmet. Denna form av vård som alternativ till vård i annan familj eller i institution förutsatte dock att en de] av de nuvarande resurserna omfördelades. Vistelse i föräldrahemmet skulle således enligt utredningen kunna kombineras med olika hjälp- och stödåtgärder på ett sådant sätt att man åstadkommer en effektiv vård och behandling. För att vidgade möjligheter till vård i föräldrahemmet skall kunna skapas måste samarbetet mellan olika sociala funktioner utvecklas. Utredningen skisserade en modell för den kommunala bama- och ungdomsvården i vilken ingick en s. k. behandlingsenhet. Denna borde i fråga om personal, vårdplatser och behandlingsresurser göras flexibel. Till enheten kunde knytas socialarbetare, läkare, psykologer, annan vårdpersonal, fritidsledare m. fl. Även föräldrar borde kunna delta i enhetens arbete, Den service och behandling som skulle ges via enheten borde kunna användas såväl när barn vårdas i föräldrahemmet som när det sker i annan familj eller i institution. Enheten kunde t. ex. vara ett centrum för olika former av familjeterapi. Föräldrarna borde enligt utredningen kunna erhålla både ekonomisk hjälp och hjälp av personellt slag. De borde ges ett sådant stöd att barn inte skall behöva skiljas från sin familj av materiella skäl. Ekonomisk hjälp till föräldrarna skulle i många fall kunna förebygga ett omhändertagande for samhällsvård. Sådan hjälp är även motiverad från samhällsekonomiska synpunkter på grund av de avsevärda kostnaderna för vård i fosterhem, barnhem och ungdomsvårdsskola. Om ett barn trots allt måste omhändertas borde ett omfattande och mångsidigt ekonomiskt stöd kunna leda till att barnet snabbare kan återvända till hemmet och riskerna för förnyat omhändertagande minska. 2 Barn- och ungdomsvård Det borde enligt utredningen inte heller accepteras att barn placeras i annan (SOU 1974: 7). familj eller i institution därför att föräldrarna saknar t. ex. bostad, barntillsyn

sou 1977:40 Sröd- och hjälpinsatser i hemmet 177

eller arbete. Utredningen betonade förskolans, dagbarnvårdarnas och fritidshemmens roll i fråga om hjälp med barntillsyn och deras betydelse för vårdarbetet.

Åtgärder av servicekaraktär skulle enligt fosterbarnsutredningen också

kunna åstadkommas genom att hemvårdare och barnvårdare utnyttjas för mer direkt vård. Utredningen framhöll att vissa kommuner redan använder hemvårdare för arbete i familjer med sociala problem och att i Göteborg pågick försök med hemvårdare i s. k. multiproblemfamiljer. Resultaten av sådan verksamhet talade enligt utredningens mening för att en ökad satsning på den sociala hemhjälpen för denna typ av uppgifter kan ge goda effekter. Utredningen ansåg det viktigt att hemvårdarna har tillgång till viss handledning eller möjlighet till samråd med socialarbetare. För att hemvårdare skall kunna göra en effektiv insats i barnfamiljer med sociala problem borde de få bättre möjligheter än f. n. till fortbildning. Utredningen förslog att försöksverksamhet med fortbildning av hemvårdare skulle påbörjas i arbetsmarknadsstyrelsens regi och i samarbete med skolöverstyrelsen och kommunförbundet. _ Slutligen anförde utredningen att hittillsvarande erfarenheter från försök i både Sverige och andra länder tyder på att i många fall bättre resultat kan uppnås med s. k. familjeterapi än med traditionell vård. Härmed menas en behandlingsform som bl. a. syftar till att förbättra relationerna inom familjegruppen. Genom att flytta behandlingen in i hemmet vill man få familjemedlemmarna att förstå de problem som finns och medverka i lösningen av dem. Det är enligt utredningen önskvärt att familjeterapi kan bedrivas för att förhindra att barn skils från sin familj. I passiverande, understimulerande miljöer kan sådan terapi vidare ge den stimulans och aktivitet som ger barnen möjlighet till en mer normal utveckling. Även i de fall då barn placerats utanför hemmet är det av värde att familjesituationen kan påverkas för att möjligheterna till en återförening skall kunna förbättras och riskerna för en ny placering utanför föräldrahemmet minskas. l många fall är det också angeläget att förbättra familjens eller de enskilda familjemedlemmarnas störda relationer till omvärlden, t. ex. grannar, arbetsplatsen, skolan, myndigheter etc. (samhällsarbete). Någon klar gräns mellan familjeterapi och samhällsarbete finns enligt utredningen inte. Utredningen ansåg alltså att man i större utsträckning borde pröva familjeterapi inom samhällets barna- och ungdomsvård. Denna behandlingsfonn tillgodoser kravet på såväl närhet som medinflytande från de behandlades sida. Utredningen ville prioritera vård i föräldrahemmet framför vård som innebär att barnet skils från föräldrarna. Försöksverksamhet med familjeterapi borde enligt utredningen påbörjas i ett antal kommuner. Försöken borde avse olika former av familjebehandling, således också sådan som har inslag av samhällsarbete. Social centralnämnd skulle vara huvudman för försöken. Ett nära samarbete förutsattes kunna ske med barnavårdscentral, förskola, skola, PBU m. fl.

8.2.2 Remissyttranden Vid remissbehandling av fosterbamsutredningens betänkande i denna del har utredningens förslag om ökat stöd från samhällets sida för vård i föräld-

178 Sröd- och hjälpinsatser i hemmet

rahemmet tillstyrkts eller lämnats utan erinran av så gott som samtliga remissinstanser. Detsamma gäller förslaget om ökad satsning på den sociala hemhjälpen och försöksverksamhet med fortbildning på detta område. Vikten av resursförstärkning och samordning av insatser understryks på flera håll. Även kravet på välutbildad personal framhålls. En instans betonar att vård utanför hemmet bör ses som en undantagsåtgärd och om möjligt begränsas till att omfatta sådana fall där Förebyggande åtgärder och stöd till vården inom familjen inte givit det önskade resultatet. En annan instans påpekar att frågor som rör den enskildes och familjens integritet i samband med familjestödjande insatser bör observeras. Vad angår fortbildning av hem- och barnavårdare anser ett par instanser att utbildning för de enligt utredningens mening förändrade arbetsuppgifterna för sådan personal bör inordnas i det reguljära utbildningssystemet. Utredningens förslag att man i större utsträckning bör pröva familjeterapi inom samhällets barna- och ungdomsvård tillstyrks av flertalet remissinstanser. Några instanser, som i princip är positiva, anför dock vissa reservationer. Man anser det angeläget att förväntningarna på familjeterapi inte överbetonas. En instans anser att den föreslagna familjeterapin innebär en särbehandling av både barn och föräldrar och att den negativa attityden till detta i många fall kommer att omöjliggöra sådan terapi, en annan att kravet på en familjeterapeut ovillkorligen måste sättas synnerligen högt, vilket leder till att utbudet av familjeterapeuter kommer att vara begränsat och gör familjeterapin till en synnerligen exklusiv vårdform. Även ett par andra instanser framhåller familjeterapins exklusiva natur genom att understryka att den är mycket kostsam samt tids- och personalkrävande. Det påpekas också att många inte önskar släppa in utomstående i sitt familjeliv på det sätt som avses. Man framhåller att familjeterapin kommer att få reserveras för de familjer som har ett flertal sociala m. fl. problem och att andra familjer får hjälpas med andra typer av insatser. Utredningens förslag om försöksverksamhet med familjeterapi tillstyrks eller lämnas utan erinran av så gott som samtliga remissinstanser. En instans framhåller därvid att de familjeterapeutiska metoderna för att bli av väsentlig betydelse måste integreras i det sociala arbetet. En annan instans understryker att försöksverksamheten bör omfatta såväl familjeterapi som samhällsarbete.

8.3 Socialutredningens överväganden och förslag

8.3.1 Stöd och hjälp ihemmer Ett av socialtjänstens mål är att skapa ekonomisk och social trygghet för människorna. För flertalet människor är känslan av trygghet starkt bunden till möjligheten att kunna bo i sitt eget hem och i sin normala miljö. Socialtjänstens insatser skall därför i första hand inriktas på att genom olika former av stöd, hjälp och service möjliggöra detta. För dem som ej kan beredas vård i det egna hemmet skall insatserna ges i sådan form att de främjar samhörigheten med anhöriga och kontakter med hemmiljön. När det gäller underåriga som måste beredas vård utom hemmet skall det åligga nämnden att verka för att vården så snart som möjligt åter kan förläggas till den underåriges eget hem.En genomgående linje i SU:s förslag är alltså att så långt det är möjligt

Stöd- och hjälpinsatser i hemmet 179

respektera den enskildes önskan att bo hemma och att inte avskära de kontakter som han i regel har där. Hur socialtjänsten på bästa sätt skall kunna ge stöd och hjälp i hemmet kan med hänsyn till de mångskiftande situationer det är fråga om, den förändring av samhället som sker och den utveckling av nya metoder som ständigt pågår inte uttömmande anges. Här kan endast - utan anspråk på fullständighet omnämnas en del av de möjligheter socialtjänsten har att främja den enskildes boende i det egna hemmet. Redogörelsen för dessa möjligheter kommer därjämte - med hänsyn till att socialtjänstens insatser på olika områden ingående beskrivits i andra kapitel - att göras förhållandevis summarisk. lnnan SU lämnar en redogörelse för de stöd- och hjälpinsatser som kan gö-

ras i hemmen, vill SU framhålla att utredningen nu fullföljer den i princip-

betänkandet redovisade grundtanken att socialtjänstens insatser skall - med det undantag som anges i lagen med särskilda bestämmelser om vård av un- - och samverkan. derårig grunda sig på frivillighet Verksamheten skall således bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Något utrymme för förmaning, varning, föreskrifter eller övervakning kom-

mer därför inte att finnas (se mer härom i avd. IIl och V). Härigenom bör bätt-

re förutsättningar skapas för ett samarbete med dem som är i behov av stöd och för att kunna ge dem en meningsfull hjälp. Samtidigt ställs också större krav på den sociala nämnden. En första förutsättning for att den enskilde skall kunna bo hemma är givetvis att han har medel till sin försörjning och till sin livsföring i övrigt. Arbetsmöjligheterna har här en avgörande betydelse. Härtill kommer den trygghet som tillförsäkras den enskilde genom det nuvarande generella socialpolitiska bidragssystemet. Som framgår av avd. II föreslår SU därutöveri syfte att bygga ut den nuvarande grundtryggheten i olika behovssituationer en socialförsäkringsreform som innebär en rätt till socialförsäkringstillägg. Ett socialförsäkringssystem som bygger på generella förutsättningar kan emellertid inte reglera alla de situationer där den enskilde har behov av samhällets insatser. Systemet måste därför kompletteras med en rätt till bistånd i de fall socialförsäkringen ej tillgodoser den enskildes behov av hjälp till sin försörjning och sin livsföring (se kap. 4). Därjämte bör socialnämnden i likhet med vad f. n. är fallet kunna lämna hjälp i vidare utsträckning än vad den enskilde har rätt att kräva. Denna möjlighet bör kunna utnyttjas inte minst i den förebyggande verksamheten. Enbart ekonomisk hjälp är naturligtvis inte alltid tillräcklig för att ge människorna det stöd de behöver i sina hem. Mången gång krävs stöd och hjälp i annan form. När det gäller barnfamiljerna har i detta hänseende förskoleoch fritidshemsverksamheten den dominerande rollen. Denna verksamhet har betydelse såväl för att skapa gynnsamma utvecklingsmöjligheter för barnen som för att bereda föräldrarna möjligheter till förvärvsarbete, utbildning, sociala kontakter osv. SU anser därför att en fortsatt utbyggnad av denna verksamhet är utomordentligt viktig. En annan resurs som har stor betydelse för barnfamiljerna är tillgången på barnvårdare. SU vill därför också understryka hur viktigt det är att socialnämnden noga följer behovet av barnvårdare och strävar efter att tillgodose detta. En del barnfamiljer har behov av andra än dessa mer generella stöd- och hjälpinsatser. Socialnämnden bör därför särskilt då det gäller barnfamiljerna

i hemmer sou 1977:40 180 Stöd- och hjälpinsatser

bedriva en uppsökande och förebyggande verksamhet. Här spelar socialnämndens kontakter med mödravårds- och barnavårdscentraler en stor roll (se kap. 40). Genom sådana kontakter får socialnämnden bättre förutsättbör det vara naningar att kunna erbjuda råd, stöd och hjälp i rätt tid. Vidare turligt att socialnämnden i samband med förskole- och fritidshemsverksamheten anordnar föräldraträffar eller på annat sätt informerar om vilka möjligheter nämnden har att lämna hjälp. Samråd bör också ske med grundskolans och skolhälsovårdens insatser är personal om i vilka fall socialnämndens önskvärda. Nämnden bör i dessa sammanhang sträva efter att lämna hjälpen i samförstånd med föräldrarna och barnet och på sådant sätt att barnets uppväxtförhållanden i hemmet tryggas. En insats som prövas av kommunerna i allt större utsträckning är den verksamhet som av fosterbarnsutredningen benämnts hemma-hos-arbete. Med hemma-hos-arbete avses i detta sammanhang praktiska insatser i form av hushållsarbete m. m. och samtal av mer eller mindre behandlingsmässig inriktning. Hemma-hos-arbetet syftar till att tillvarata och utveckla familjens egna resurser och därmed göra det möjligt för den att bättre bemästra sin situation i fråga om både inre och yttre villkor. l verksamheten bör finnas handledare till vilka hemma-hos-arbetama kan vända sig för att få hjälp med att bearbeta de problem som uppstår under arbetet i familjen. I slutet av år 1974 beslöt regeringen att till Socialdepartementet skulle knytas en ledningsgrupp för försöksverksamheten inom socialvården. Försöksverksamheten skulle ske mot bakgrunden av SU:s och fosterbarnsutredningens betänkanden och ha till syfte bl. a. att ge praktiska erfarenheter inför reformarbetet inom socialvården. Ledningsgruppen har tagit initiativ till fortbildning för personer som är sysselsatta med behandlingsarbete i barnfamiljer - och till viss försöksverksamhet med sociala problem - hemma-hos-arbete Fortbildningen har bedrivits som arbetsmarknadsutbildning enpå området. ligt läroplaner som uppgjorts av skolöverstyrelsen. Den riktar sig i första hand till hemvårdare men även barnskötare, socialpedagoger, fritidspedagoger och fritids- och ungdomsledare har medtagits. I fortbildningen har ingått praktik. Erfarenheterna av det första årets fortbildning och försöksverksamhet har varit positiva och har nu utvidgats till flera kommuner. Vid sidan härav pågår av kommunerna försöksverksamhet på området. Det finns själva initierad alltså anledning att räkna med att denna verksamhet kommer att få allt större omfattning. Det är därför också angeläget att kommunerna tillser att det finns och utvärdera den. personal som kan leda verksamheten Ett annat sätt att stödja barnfamiljer med särskilda problem, vilket prövas inom vissa kommuner, är att engagera en annan familj att hjälpa den förstnämnda familjen. Stödfamiljen eller som SU hellre vill kalla den kontaktfamiljen skall vara beredd att hjälpa inte endast barnen utan även andra medlemmar av den andra familjen. Det kan vara fråga om att hjälpa familjen att lösa olika relationsproblem men också att hjälpa den i kontakten med omgivningen och myndigheter. Kontaktfamiljen bör därjämte vara beredd att unbarn. der helger eller vid akuta kriser ta hand om den andra familjens Ytterligare en metod som prövas för att hjälpa enskilda över akuta krissituationer är att inrätta dagcentraler eller basstationer. Dessa centraler eller stationer har som främsta syfte att hjälpa enskilda och familjer i deras hemmiljö. De utgör en resurs inom den öppna vården men har också möjligheter

SOU l977:40 Stöd- och hjälpinsatser i hemmet 181

att erbjuda tillfällig dygnsvård. En sådan möjlighet kan vara av betydelse exempelvis för att kunna komma igenom en kritisk situation i en barnfamilj. En väsentlig uppgift i förevarande sammanhang har också familjerådgivningen. Denna verksamhet, som inrymmer familjeterapi och liknande behandlingsmetoder, befinner sig i utveckling. Enligt SU:s uppfattning bör en fortsatt utveckling stödjas. Det bör därför vara en angelägen uppgift för kommunerna att skapa en väl utbyggd familjerådgivning (jfr. 3.6.3). SU föreslår vidare som en form av stödjande verksamhet att kontaktman skall kunna utses såväl för ungdom som för vuxna. Kontaktmannen skall ha till uppgift att finnas till hands och hjälpa dem som har behov av sådant stöd. Avsikten är att kontaktman skall kunna förordnas bl. a. i de situationer som avses i 3 a § och 26 § BvL samt 14 och 15 §§ NvL. En förutsättning är dock att den för vilken kontaktman förordnas är öppen för denna form av stödjande och rådgivande verksamhet. l många kommuner har ett sådant kontaktmannaskap redan i allt större utsträckning fått ersätta övervakningsinstitutet. En närmare redogörelse för innebörden av kontaktmannaskapet lämnas i avsnitt 8.3.2. Socialnämnden bör därjämte kunna förmedla kontakter med PBU, läkare, psykolog, alkohol- och narkomanvårdskliniker osv. Vid behov bör nämnden också kunna bekosta den rådgivning och behandling som därvid förekommer. Som framgår av det ovan sagda finns f. n. i kommunerna med eller utan direkt stöd av staten en strävan att söka sig fram på nya vägar i det förebyggande och stödjande arbetet. Det finns enligt SU:s mening all anledning att uppmuntra denna försöksverksamhet, att följa den, utvärdera den och sprida kunskap om vunna erfarenheter. Socialstyrelsen har här en väsentlig uppgift. En utomordentligt viktig och kostnadskrävande uppgift för kommunerna är vidare att bereda äldre och personer med handikapp möjlighet att bo kvar i sina hem och i den miljö, som de är vana vid. Av avgörande betydelse i detta sammanhang är att kommunerna kan tillhandahålla hemvårdare och hemsamariter i erforderlig utsträckning. En fortsatt och ökad satsning på hemhjälpen är därför nödvändig (se bl. a. 5.8.1). En annan mycket viktig insats är färdtjänsten (se 5.8.2). Om möjligheten att bo kvar hemma skall bli ett realistiskt alternativ, krävs emellertid därutöver andra insatser. Allt fler kommuner har börjat att bygga servicehus med service även för kringboende (se 5.6). Där ges möjlighet till samvaro. Man kan vidare inta måltider och få hårvård, fotvård, bad och hjälp i olika angelägenheter. Andra åtgärder som kan bidra till att göra kvarboendet i det egna hemmet möjligt är att service lämnas i bostaden. Matdistribution är en sådan serviceåtgärd. En annan är att hårvård, fotvård osv. erbjuds i hemmet. I vissa fall kan också hjälp med snöskottning vara av betydelse.

Åtgärder måste också vidtas så att äldre och personer med handikapp som

bor hemma inte blir isolerade utan får möjlighet till kontakt med andra människor och stimuleras till skilda aktiviteter. Färdtjänsten kan här vara till stor hjälp men även andra åtgärder krävs. I många kommuner görs insatser för att skapa tillfällen till lämpliga arbetsuppgifter eller annan meningsfull sysselsättning. Det förekommer en omfattande verksamhet med sammankomster för Sällskapsspel, för kursverksamhet, för terapi, for gymnastik etc. Denna verksamhet får i allmänhet ett mycket positivt mottagande och kan säkerli-

182 Stöd- och hjälpinsatser i hemmet SOU l977z40

gen utvecklas i än högre grad. De som deltar i verksamheten bör också få möjlighet att själva påverka denna. Det finns därför anledning att låta pensionärsföreningar och handikappföreningar medverka då verksamheten planeras. Det åligger socialtjänsten att tillgodose behovet av service även för äldre och personer med handikapp vilka ej bor i tätorterna. Kontakt med dem bör kunna erhållas genom exempelvis distriktssköterskor, lantbrevbärare, biblioteksbussar osv. En hemvårdare kan i dessa fall mången gång tjäna samma funktion som en kontaktman. Färdtjänst och servicebuss är andra betydelsefulla hjälpmedel. Sammanfattningsvis kan sägas att socialtjänsten i fråga om att bereda enskilda stöd och hjälp i hemmet har att arbeta över ett mycket stort fält. Samhällsutvecklingen medför att åtgärdssystemet ej får stelna i en given form, utan att en ständig utveckling måste äga rum. SU har därför ej ansett sig i socialtjänstlagen böra närmare precisera hur dessa insatser skall ske utan har nöjt sig med att fastslå socialnämndens ansvar i detta hänseende och att i stora drag ange verksamhetens inriktning (se 10 § lagförslaget). bör erinras om att socialtjänstens insatser i hemmet liksom i öv- Slutligen rigt måste ses som en del av hela samhällsverksamheten. Strukturellt betingade sociala och ekonomiska brister och problem måste lösas genom grundbör behov av socialtjänstens stödinläggande politiska åtgärder. Därigenom satser ofta kunna förebyggas.

8.3.2 Konraktman

I föregående avsnitt har socialtjänstens insatser för att stödja och hjälpa den enskilde i hans hem beskrivits summariskt. Anledningen till att beskrivningen gjorts kortfattad är att en ingående redogörelse lämnats for dessa insatser i andra avsnitt i betänkandet. I ett hänseende har emellertid en sådan redogörelse ej lämnats på annan plats, nämligen i fråga om möjligheten att utse kontaktman. SU återkommer därför i detta avsnitt till denna åtgärd. Genom att slopa institutet övervakning och i stället införa möjligheten att i samråd med den enskilde utse kontaktman har SU fullföljt tankegångarna i principbetänkandet om frivillighet iden öppna vården. Möjligheten att förordna kontaktman är emellertid avsedd att kunna utnyttjas i betydligt fler situationer än dem som f. n. föranleder förordnande av övervakare. Kontaktman bör sålunda kunna utses så snart den enskilde har behov att få stöd, råd och hjälp av annan person. Det kan vara fråga om en vårdnadshavare som

begär stöd och hjälp vid utövandet av vårdnaden, alltså den situation som

åsyftas i 3 a § BvL. Det kan emellertid också vara en situation då socialnämnden på grund av barnets förhållanden söker kontakt med föräldrarna och erbjuder en kontaktman. Enligt 3 a § BvL kan barnavårdsman utses endast på begäran av vårdnadshavare. En omstridd fråga är om inte barnavårdsman borde kunna utses även på begäran av förälder som inte har vårdnaden om barnet men väl rätt till umgänge med detta. Frågan var föremål för diskussion i samband med riksdags-

behandlingen av förslaget till de nya vårdnadsregler som trädde i kraft den

l januari 1977. Flera motioner hade då väckts om att det borde införas en rätt till kontaktman for umgängesberättigad. Lagutskottet gjorde i samband här- 3 LU 1975/76:33 s. 103 r. med följande uttalande.3

sou 1977:40 Stöd- och hjälpinsatser i hemmet 183

Enligt utskottets uppfattning måste det även utan uttryckligt Iagstöd anses ligga i barnavårdsnämnds allmänna uppgifter att lämna den umgängesberättigade råd och stöd vid utövandet av umgängesrätten. Utskottet vill understryka vikten av att så också sker. Om konflikter uppstår mellan vårdnadshavaren och den andre föräldern är det angeläget att man söker bilägga dessa på ett så tidigt stadium som möjligt. inte minst sett från barnets synpunkt är det som utskottet anfört i det föregående av betydelse att barnet inte hindras från umgänge med den förälder som är skild från vårdnaden. Om inte barnavårdsnämnden och dess tjänstemän medverkar till ett biläggande av föräldrarnas konflikter i nu angivet hänseende kan detta så småningom leda till att frågan om umgängesrätten måste tas upp i domstol med nsk för verkställighet genom polismyndighets försorg. Mot bakgrund av det anförda måste det enligt utskottets mening te sig som en angelägen uppgift för barnavårdsnämnden att söka få till stånd praktiska lösningar på problemen med umgängesrätt. Utskottet kan emellertid inte ansluta sig till motionärernas ståndpunkt att den umgängesberättigade skall kunna få en särskild kontaktman utsedd för sig. Detta skulle kunna leda till att vårdnadshavaren får en kontaktman och den umgängesberättigade en annan vilket inte kan anses lämpligt. Utskottet har således den uppfattningen att motionernas syfte i och för sig redan är tillgodosett inom ramen för gällande lagstiftning. Vid den hearing som utskottet har haft i ärendet med bl. a. företrädare för sociala myndigheter har också bekräftats att man söker ge den umgängesberättigade råd och hjälp. Utskottet finner sig dock inte kunna bortse från att det kan ha förekommit att den umgängesberättigade avvisats under hänvisning till att 3 a § endast nämner vårdnadshavaren. Med hänsyn till frågans vikt anser utskottet det därför erforderligt att barnavårdslagen ändras så att det klart framgår att barnavårdsnämnden är skyldig att bistå även den umgängesberättigade. Bestämmelsen i 3 a § bör därför bli föremål för översyn. Hur denna skall bedrivas bör det ankomma på regeringen att bestämma.

Sedan riksdagen anslutit sig till utskottets mening har regeringen i skrivelse den 25 november 1976 överlämnat till SU att göra översynen av 3 a § BvL. SU delar utskottets uppfattning att det inte kan vara lämpligt att ge den umgängesberättigade en ovillkorlig rätt att få kontaktman utsedd. Detta skulle, som utskottet anfört, kunna leda till att en kontaktman utsågs för vårdnadshavaren och en för den umgängesberättigade. En sådan ordning skulle t. o. m. kunna vara ägnad att stärka motsättningarna mellan föräldrarna. Däremot anser SU det inte vara nödvändigt att vårdnadshavaren skall ha begärt en kontaktman för att ett ärende om utseende av kontaktman skall tas upp till prövning. Socialnämnden har därför enligt SU:s förslag möjlighet att såväl på eget initiativ som på framställning av den umgängesberättigade ta upp frågan om kontaktman skall utses. En annan sak är att kontaktman ej kan förordnas om vårdnadshavaren, trots de skäl som anförts för behovet av kontaktman, ej går med på det. Handläggningen av ett sådant ärende kan emellertid enligt SU:s mening anses som ett normalt led i den socialnämnden åliggande uppgiften att medverka till biläggande av konflikter mellan barnets föräldrar. Socialnämnden får således enligt SU:s förslag i lO§ tredje stycket socialtjänstlagen vidare möjligheter än f. n. att ta upp frågan om kontaktman skall utses. I ett annat hänseende innebär förslaget däremot till synes en begränsning i förhållande till 3 a § BvL. Enligt denna paragraf har vårdnadshavaren rätt att få barnavårdsman utsedd. SU:s förslag ankommer Enligt det på socialnämnden att pröva om behov av kontaktman föreligger. I praktiken bör

184 Stöd- och hjälpinsatser i hemmet

detta dock ej medföra någon större skillnad, eftersom varje vårdnadshavare som begär kontaktman också torde vara i behov därav. Också vid oenighet mellan Föräldrar som gemensamt har vårdnaden om barn, i eller utanför äktenskap, bör kontaktman kunna förordnas. En kontaktman kan behövas, när relationerna mellan föräldrar och deras barn är störda. Kontaktmannen kan emellertid också ha en funktion att fylla i många andra situationer. Många människor har behov av att ha någon person att vända sig till i mer eller mindre kritiska situationer. Kontaktmannens väsentligaste uppgift är därför ofta att vara ett personligt stöd. Vidare kan det, då det gäller att förmedla kontakter med andra vårdorgan, vara av värde att Har den enha tillgång till en i samråd med den enskilde utsedd kontaktman. skilde besvär med beroendeframkallande medel kan kontaktmannen förmedla läkarbesök, besök på alkohol- eller narkomanvårdspoliklinik etc. l vissa fall kanske en kontaktman även kan hjälpa den enskilde att bryta sig loss ur en i sammanhanget olämplig miljö. Kontaktmannen bör också kunna underlätta för den enskilde att ordna utbildning, att söka arbete och att skaffa bostad. Han bör därjämte, framför allt beträffande ungdom, söka hjälpa den enskilde till en meningsfylld fritidssysselsättning. Kontaktmännen kommer enligt SU:s förslag att ha betydelsefulla och mångskiftande uppgifter. Dessa uppgifter kommer att ställa stora krav såväl I vissa fall på kontaktmannens personliga egenskaper som på hans kunskaper. kommer att krävas att kontaktmannen ägnar åtskillig tid åt denna sin uppgift. Detta medför emellertid inte att SU förordar att särskilda tjänstemän alltid Tvärtom kan mången gång en förtroendeman eller en tilläggs denna uppgift. helt utanför socialtjänsten stående person vara att föredra. Bl. a. är det av stor som han känner förtroende för. betydelse att den enskilde får en kontaktman Kontaktmän bör därför kunna utses såväl bland socialförvaltningens tjänstemän som bland personer som står utanför denna krets. Det kan inte bortses från att många kontaktmannaskap kräver särskilda kunskaper. SU finner det därför viktigt att framhålla att utbildning på detta område bör ske dels genom fortsatt utbildning av socialtjänstens personal, dels genom utbildning i form av kursverksamhet m. m. av personer utanför

denna krets, vilka ställer sig till förfogande. Viss del av denna utbildning kan

behöva differentieras med hänsyn till vilka kontaktmannaskap som åsyftas. Med den betydelse SU tillagt kontaktmannen är det viktigt att han ges föratt kunna fylla sin funktion. Insatser från kontaktmannens sida utsättningar kan i vissa akuta situationer krävas under hans arbetstid. SU utgår ifrån att han i sådana fall skall kunna beredas erforderlig ledighet från arbetet. En annan fråga som måste lösas på ett tillfredsställande sätt är ersättningsoch frågan. Som SU tidigare anfört kan uppdraget vara mycket tidskrävande insatserna får inte sällan göras på obekväm tid. Det är också ofta förenat med Kontaktmannen bör därför ha ett skäligt arvode och ersättning för utgifter. utgifter. Att författningsreglera arvodes- och ersättningsfrågan synes emellertid ej lämpligt. I stället bör det överlämnas till kommunerna att själva lösa denna fråga.

9 Vård i familjehem m.m.

9.1 Barnavårdslagens bestämmelser om fosterbarnsvård

9.1 .l Inledning Förälder som har barn i sin vård skall sörja för att barnet får god vård och omvårdnad. Kan föräldrarna inte ta hand om barnet kan de antingen

själva eller genom barnavårdsnämndens försorg bereda barnet vård och

fostran i annat enskilt hem. BvL upptar särskilda bestämmelser om dessa barn som bereds vård och fostran i annat hem än det egna och som i BvL benämns fosterbarn.

9. l .2 F osterbarnsbegreppez Med fosterbarn avses enligt 46 § första stycket BvL barn under 16 år, som vårdas och fostras i annat enskilt hem än hos föräldrarna eller särskilt förordnad förmyndare som har vårdnaden om barnet. Som fosterföräldrar betecknas de som i sitt hem mottagit fosterbarn och som fosterhem ett hem vari fosterbarn mottagits. För att ett fosterbarnsforhâllande i BvL:s bemärkelse skall anses föreligga erfordras att den i vars hem barnet vistas ger barnet den vård och fostran som en far eller mor normalt svarar för. Det krävs således att uppfostringsplikten övergått till den som har barnet i sin vård. Elev vid ungdomsvårdsskola som får vård utom skolan i form av familjevård anses inte som fosterbam, även om eleven är under 16 år. Som fosterbarn betraktas inte heller psykiskt utvecklingsstört barn som vårdas i enskilt hem enligt bestämmelserna i lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda.

9.1.3 Vistelsehem Det händer givetvis ofta att barn placeras hos andra utan att något fosterbarnsförhållande uppstår. Så är fallet när föräldrarna eller den som har vårdnaden om barnet tillfälligt behöver hjälp med den omedelbara vården av barnet och därför lämnar bort det till någon annan, utan avsikt att på denne överlåta ansvaret för att barnets behov i alla olika hänseenden till-

186 Vârd ifamiljéhem

godoses. Det händer t. ex. att barn i händelse av sjukdom i föräldrahemmet placeras tillfälligt hos släktingar och grannar eller att barnet utan att föräldrarna kan följa med bereds vistelse i enskilt hem under sommarferier. Sådana hem där barn sålunda placeras tillfälligt brukar kallas vistelsehem. Föräldrarna behåller i sådana fall mycket av det omedelbara ansvaret for barnet.

9.1.4 Anordnande av fosterbarnsvârd

Som framgått av det anförda kan föräldrarna själva anordna vård av den unge i annat enskilt hem. Det förekommer även ofta att barnavårdsnämnden tar initiativet till sådan vård. Sådana placeringar kan grunda sig på frivilliga samförståndslösningar inom ramen för hjälp- och stödåtgärder enligt 26§ BvL eller utgöra sådana frivilliga hjälpåtgärder som anses kunna vidtas utan att förutsättningar för åtgärd enligt 25§ BvL föreligger. I förarbetena till BvL nämns placering eller kvarblivande för längre eller kortare tid i familjevård som exempel på förebyggande åtgärd enligt 26 §. Med familjevârd torde därvid inte ha åsyftats vård i fosterhem. Placering i fosterhem som förebyggande åtgärd har i ett år 1970 avgjort ärende inte godtagits av regeringsrätten. Den som har omhändertagits för samhällsvård skall enligt 36 § BvL överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. Nämnden skall välja den vårdform som med hänsyn till bl. a. den omhändertagnes ålder, utveckling och egenskaper får anses bäst främja hans väl och tillgodose behovet av uppsikt över honom (36 § andra stycket). Vård i enskilt hem bör i första hand komma i fråga. Därmed menas inte den omhändertagnes eget hem. Barn som omhändertagits för samhällsvård och som placerats i annat enskilt hem än föräldrahemmet är under förut angivna förutsättningar att anse som fosterbarn. När någon i enlighet med det anförda överlämnas för vård och fostran i annat enskilt hem än det egna blir således bestämmelserna om fosterbarnsvård iBvL tillämpliga. Detta gäller såväl när barnet är omhändertaget för samhällsvård som i andra situationer. Om särskilda skäl föreligger får barnavårdsnämnden besluta att även barn i vistelsehem tills vidare skall anses som fosterbarn och sålunda falla under bestämmelserna i BvL (46§ andra stycket BvL). Bestämmelsen har tillkommit för att hindra att någon undgår fosterbarnstillsynen enligt BvL genom att påstå att barn som vistas hos honom inte fostras i hemmet. Tillämpningsområdet är dock inte begränsat till dessa fall utan beslut kan meddelas beträffande varje vistelsebarn som av särskilda skäl anses böra ställas under samma tillsyn som fosterbarn.

9.1.5 Tillstånd att ra emotfosrerbam

Enligt 47 § första stycket BvL får barn som inte är omhändertaget för samhällsvård mottas i enskilt hem som fosterbarn endast om barnavårdsnämnden i den kommun där hemmet är beläget meddelat tillstånd till detta. Tillståndet skall avse visst bestämt barn. Tillståndet får lämnas endast om nämnden finner att barnet kommer att erhålla god vård och fostran samt i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden (47 § andra stycket). Närmare fö-

Värd i familjehem 187

reskrifter om prövning av ansökan om tillstånd m.m. finns i kungörelsen (1960:594) om fosterbarnsvård. Är barn omhändertaget for samhällsvård gäller inte bestämmelserna om tillstånd om barnet placeras i fosterhem inom kommunen. Prövningen av hemmets allmänna lämplighet skall dock ske enligt samma grunder som gäller vid tillstånd (47§ fjärde stycket).

9.1.6 Förhandsbesked

Enligt 47 § tredje stycket BvL får barnavårdsnämnd meddela förhandsbesked om ett hems allmänna lämplighet som fosterhem. Sådant besked är inte bindande for nämnden. Enligt förarbetena bör ett förhandsgodkännande alltid följas av ny prövning sedan det tilltänkta fosterbarnet valts ut. Det anses nämligen angeläget att man inte ger avkall på principen att barn och fosterföräldrar skall passa för varandra. Risken för att barnavårdsnämnden vid den slutliga prövningen kommer till ett annat resultat än vid den preliminära kan, anförs det, minskas om den första prövningen sker med tillräcklig omsorg och grundlighet. Vid prövningen bör så ingående upplysningar som möjligt inhämtas om de tilltänkta fosterföräldrarnas önskemål beträffande barnet.

9.1.7 Til/syn över fosterhem

Barnavårdsnämnden skall enligt 49 § ha noggrann tillsyn över alla fosterhem inom kommunen i syfte att trygga att varje fosterbarn får god vård och fostran samt i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Nämnden skall även verka för att fosterbarn får den utbildning som anses lämplig med hänsyn till barnets anlag och övriga omständigheter. Nämnden skall enligt lagrummet lämna råd åt fosterföräldrar som är i behov därav. För tillsyn över fosterbarn och fosterhem skall enligt den nyss nämnda kungörelsen nämnden anlita biträde av för uppgiften lämpade, särskilt utsedda personer (fosterbarnsinspektörer). Det åligger således varje barnavårdsnämnd att för tillsyn av fosterhemmen inom kommunen utse en eller flera fosterbarnsinspektörer. Kungörelsen innehåller detaljerade föreskrifter om hur fosterbarnsinspektör skall utöva sin verksamhet. Tillsyn som nu sagts varar som regel till dess fosterbarnet fyller 16 år. l fråga om både fosterbarn och sådant vistelsebarn beträffande vilket reglerna om fosterhem skall gälla kan emellertid nämnden besluta att tillsynen skall förlängas under viss tid, högst tre år. För sådant beslut krävs att särskilda skål föreligger. Ett sådant skäl kan vara att den underåriges fortsatta utbildning behöver främjas (46 § tredje stycket).

9.1.8 Tillsyn i annarfal/ Barn som omhändertagits for samhällsvård och som placerats i enskilt hem utan att vara fosterbarn står under nämndens tillsyn endast i den mån det följer av allmänna bestämmelser i bl. a. 39§ BvL. Enligt 39§ skall den barnavårdsnämnd som har befattningen med den omhändertagne noggrant

188 Vârd [familjehem

följa hans utveckling och se till att de krav som ställs i 35 § är uppfyllda. Nämnden skall enligt vad där sägs bl. a. se till att den omhändertagne får god vård och fostran samt den utbildning som hans personliga förutsättningar och övriga omständigheter påkallar. Nämnden skall vid behov bereda den omhändertagne ny placering i samma eller annan vårdform. Om missförhållande uppmärksammas av annan nämnd än den som har befattningen med den Omhändertagna, skall den förra nämnden underrätta i första hand den senare nämnden och i andra hand länsstyrelsen. I brådskande fall får nämnden själv sörja för den omhändertagnes vård (40 §). Nämnd som har befattningen skall själv eller genom den åt vilken nämnden anförtrott vården av omhändertagen ha uppsikt över honom samt bestämma rörande hans person och personliga förhållanden. Nämnden får också meddela bestämmelser om föräldrarnas rätt till umgänge med omhändertagen (41 §).

9.1.9 Förbud att ta emot barn Om det erfordras från barnavårdssynpunkt får barnavårdsnämnden enligt 51 § BvL förbjuda person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot annans barn under 16 år för vistelse i hemmet annat än tillfälligt. Sådant förbud äger giltighet även vid flyttning till annan kommun. Bestämmelsen har tillkommit för att kunna förhindra att barn tas emot i hem där förhållandena är sådana att det kan befaras att barnet inte kommer att erhålla tillfredsställande vård. Förbudsvägen kan vara den enda vägen att komma till rätta med missförhållanden vid exempelvis sommarbarnsplacering. Det ligger i sakens natur att förbudsmöjligheten bör användas med största försiktighet.

9.1.1O Upplysningsplikr

För att fosterbarnstillsynen skall kunna fullgöras har i 48§ stadgats skyldighet för fosterföräldrar att till barnavårdsnämnden eller dess företrädare lämna önskade upplysningar om barnet, dess vård och fostran samt därmed sammanhängande förhållanden. Om fosterföräldrarna flyttar skall de anmäla detta hos nämnden inom en vecka.

9.1.11 Förbud mot förflyttning Barn som inte är omhändenaget för samhällsvård kan i princip tas från fosterhemmet av vårdnadshavaren, oavsett vad som tidigare avttlats mellan honom och fosterföräldrarna. Hans rätt att bestämma över barnets person, dess vistelseort, begränsas inte då barnet placeras i fosterhem. inbegripet emellertid i vissa fall av bamavårdsnämn- Enligt 50 § kan vårdnadshavaren den meddelas förbud mot att flytta barnet från fosterhemmet. Förutsättningen för detta är att det föreligger risk som inte är ringa får skada på barnets kroppsliga eller själsliga hälsa om barnet skils från hemmet. Förbud meddelas av barnavårdsnämnden i den kommun där fosterhemmet finns eller annan och gäller för viss tid eller tills vidare. Det skall avse föräldrarna som har vårdnaden om barnet. Bestämmelsernas räckvidd begränsas där-

Vård ifamiljehem 189

igenom att flyttningsförbud som meddelats av barnavårdsnämnd inte utgör hinder mot att barnet skils från fosterhemmet på grund av beslut av länsrätt enligt 21 kap. FB.

9112 Undantag frân bestämmelserna i47-49 §§ BvL

Regeringen kan enligt 52 och 53 §§ medge barnavårdsnämnd dispens från bestämmelser om tillståndstvång, uppgiftsskyldighet och tillsyn enligt 47-49 §§ beträffande av nämnden Omhändertagna barn som överlämnats till fosterhem i annan kommun. En sådan generell dispens syftar till att underlätta storstädernas verksamhet rörande utackordering av omhändertagna barn. Stockholms kommuns barnavårdsnämnd har fått sådan dispens, senast till utgången av år 1977 (kungörelser 1960:722 och 1975:865). Dispens från de angivna bestämmelserna kan även beviljas av barnavårdsnämnd och avse visst fosterhem inom kommunen. Beslut om sådan dispens förutsätter att synnerliga skäl föreligger. Den skall avse bestämd bostad och får förbindas med nödvändiga villkor. Om fosterbarn tas emot i hemmet skall anmälan ofördröjligen göras hos nämnden. Detta skall föreskrivas i dispensmedgivandet. Dispensregeln kan komma till användning t. ex. beträffande enskilt hem som skall ingå som behandlingsresurs i fråga om ungdomsvårdsskoleelever, i den mån hemmet skall fungera som fosterhem och inte som vistelsehem.

9.1.13 Besvärsregler Enligt 80 § BvL får talan föras mot nämndens beslut att förklara vistelsebarn som fosterbarn samt mot nämndens beslut att förlänga tillsynen över fosterbarn. Talerätt föreligger även om nämnden beslutat att ej meddela tillstånd till mottagande av fosterbarn eller genom förhandsbesked förklarat hem inte vara lämpligt som fosterhem. Slutligen får talan även föras över nämna dens beslut i fråga som gäller förflyttning av barn enligt 50§ samt i fråga om rätt att ta emot vistelsebarn enligt 51§ BvL.

9.1.14 Foster/ön

Den ersättning som fosterföräldrama erhåller för sin vård av fosterbarnet

brukar kallas fosterlön eller fosterlega. Är barnet omhändertaget av barnavårdsnämnd ansvarar nämnden för fosterlönen. Bestämmelser om rätt till ersättning för sådana utgifter finns i 71-74 BvL, se kap. 11. Om fosterbarnet inte är omhändertaget av barnavårdsnämnd ansvarar vårdnadshavaren för fosterlönen. Den av kommunerna utgivna fosterlönen utgår i regel enligt kommunförbundets rekommendationer. Enligt dessa bör ersättningens lägsta belopp vara 90 % av det basbelopp som gäller vid ingången av året. Det förutsätts dock att ersättning kan utgå även med högre belopp när det är befogat med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Särskild ersättning bör utgå för vissa slags kostnader, t. ex. viss utrustning, läkarvård och fickpengar. Sådan särskild kostnadsersättning är skattefri. I fråga om själva fosterlönen gjordes tidigare som regel ingen uppdelning

190 Värd i familjehem

på arvode för fosterföräldramas vårdinsats och gottgörelse för sedvanliga kostnader för barnet, vilket innebar att hela fosterlönen utgjorde skattepliktig inkomst. Taxeringsmyndigheterna prövade sedan i vilken mån kostnader för fosterbarn skulle vara avdragsgilla. För denna prövning hade riksskatteverket fastställt normalavdrag som medgavs om inte högre avdrag motiverades av omständigheterna i det särskilda fallet. Numera utgör endast arvodet skattepliktig inkomst, se vidare i det följande.

9.2 Bestämmelser i övriga vårdlagar om vård i enskilt hem

Vad angår NvL:s bestämmelser skall här till framställningen i föregående avsnitt endast läggas att föreskrift for den som fått villkorligt anstånd med tvångsintagning på vårdanstalt eller permitterats eller utskrivits från sådan anstalt kan innehålla att vederbörande skall undergå vård inom familjevården. Vård enligt ShjL kan om det behövs lämnas i form av inackordering i enskilt hem. Sådan inackordering får dock inte ske med mindre socialnämnden förvissat sig om att den enskilde kommer att få en god omvårdnad.

9.3 Fosterbarnsutredningen

9.3.1 F osterbarnsurredningens undersökningar

Innan fosterbarnsutredningens forslag] såvitt avser fosterbarnsvården re-

dovisas ges här en sammanfattande beskrivning av de undersökningar beträffande fosterbarnen som utredningen lät genomföra. Under åren 1970 och 1971 lät fosterbarnsutredningen genomföra tre olika undersökningar. En av undersökningarna har utredningen kallat fosterbarnsvårdens omfattning i kommunema. Undersökningens syfte var att belysa omfattningen av och de dåvarande formerna för fosterbarnsvården i kommunerna. En andra undersökning, fosterbarnsundersökningen, syftade till att belysa vilka barn som blir fosterbarn och anledningen till att de placeras i fosterhem. En tredje undersökning kallas barnhemsundersökningen. Syftet var främst att kartlägga landstingens (kommunernas) synpunkter på barnhemsvården samt att inhämta aktuella uppgifter om barnhemmens vårdresurser och organisation. Denna undersökning redovisas ej här. Enligt undersökningen om fosterbarnsvårdens omfattning i kommmerna fanns det vid undersökningstillfállet totalt närmare 25000 barn oc: ungdomar som erhöll vård utanför föräldrahemmet. Omkring 85 % ax dessa (ca 21 000) vistades i öppna vårdformer som fosterhem, annat enskilt hem e. d. medan övriga (nästan 4000) fanns i institutioner av olika slag. - 17 000 barn - nästan 70 % av samtliga - fanns i fosterhem, - 3 000 ungdomar 16 år och äldre var av barnavårdsnämnder utplacerade l Jfr avsnitt 3.5 i enskilda hem,

sou 1977:40 Vård i familjehem 191

- 500 var utplacerade av ungdomsvårdsskolorna i enskilda hem, - 400 hade av ungdomsvårdsskolor placerats i lägenhet, utskrivningsavdelning och liknande, - 700 vårdades inom ungdomsvårdsskola, - 1700 barn och ungdomar fanns i barnhem, - 600 ungdomar bodde i inackorderingshem och omkring 800 i annan institution för vård eller i vissa fall för utbildning.

Totalantalet fosterbam har under tiden 1950-1971 minskat med drygt hälften. Under 1960-talet skedde en minskning med omkring 1 000 fosterbam per år. Det minskade totalantalet fosterbam under 1960-talet förklarades nästan helt av minskningen i antalet privatplacerade, medan antalet omhändertagna barn ligger på i stort sett oförändrad nivå. Utredningens undersökning visar att 75 % av landets fosterbam var omhändertagna för samhällsvård och 25 % var s. k. privatplacerade fosterbam. Av samtliga fosterbam som av bamavårdsnämnd var Omhändertagna för samhällsvård i september 1970 (drygt 3/4 av det totala antalet 17000) var 66 % placerade i fosterhem beläget i annan kommun. Av de för samhällsvård Omhändertagna fosterbamen kom ca 40 % från de tolv största kommunerna. Något mindre än 30 % hade placerats av medelstora kommuner och drygt 30 % av de minsta kommunerna. Stockholm hade placerat 78 % av sina fosterbam i annan kommun, medan motsvarande siffra för de minsta kommunerna var 54 %. Det förekommer alltså en avsevärd förflyttning över kommungränsema när barn placeras i fosterhem. Barnavårdsnämndema meddelade under sista halvåret 1969 2355 förhandsbesked om ett hems allmänna lämplighet som fosterhem. 961 (41 %) av förhandsbeskeden avsåg blivande adoptivhem. Ansökan om tillstånd att ta emot fosterbam under år 1969 bifölls i 4 386 fall, av vilka 925 (21 %) avsåg blivande adoptivbarn. Beslut om förbud att skilja fosterbarnet från fosterhemmet förekom bara i tolv fall år 1969. Besök i alla fosterhem i den egna kommunen gjorde drygt 92 % av barnavårdsnämnderna. Då det gäller fosterhem i annan kommun gjordes besök i vissa hem av 28 % av nämnderna och besök i alla hem av 11 %. En orsak till nämnda förhållanden torde bl. a. vara att många kommuner ca 22 % - inte hade fosterbam i annan kommun. Andra orsaker som uppgivits av nämnderna var att besök görs endast vid ”särskilda skäl”, vid adoption, etc. När besök inte medhinns upprätthåller man i åtskilliga fall kontakten brevledes och per telefon. Under år 1969 gjordes anmälan till bamavårdsnämnder om missförhållanden i fosterhem i 70 fall, vilket utgör 0,4 % av alla fosterbarnsplaceringar. Antalet ungdomar 16 år och däröver som var placerade i enskilda hem var vid undersökningstillfállet 2938, varav två tredjedelar var placerade i annan kommun. De tolv största kommunerna hade placerat 47 % av dessa ungdomar. Enligt fosterbamsundersökningen hade en stor andel av placeringarna skett långt ifrån barnens hemmiljö. Närmare 30 % av de Omhändertagna fanns i fosterhem som låg 30 mil eller mer från föräldrarnas bostad. Så gott som hälften fanns 10 mil eller mer från föräldrahemmet. Även om långväga placeringar ibland kan vara motiverade (t. ex. för att

192 Vård i sou 1977:40

familjehem

bryta ett pågående missbruk) eller ibland förklarliga av andra skäl (t. ex. släktskap) tycks många långväga placeringar inte vara motiverade från vårdsynpunkt. Missbruk av olika slag hos barnet var enligt fosterbarnsundersökningen ovanligt som skäl för omhändertagande för samhällsvård. Det hänger samman med att flertalet av fosterbarnen omhändertagits när de var små. För nästan hälften av de Omhändertagna barnen hade under år 1970 gällande beslut om samhällsvård fattats under barnets fyra första levnadsår. För ca 20 % fattades beslutet när barnen var i åldrarna 4-6 år och för mindre än 1/3 när barnen var i skolpliktig ålder. Som formellt skäl för omhändertagande hade för den största andelen omfosterbarn (62 %) 31 §andra stycket föräldrarna

händertagna Bvmbegäranav

eller deras samtycke) åberopats. 31 § första stycket (föräldrar avlidit eller övergivit barnet) var betydligt ovanligare (6 %). 25 § a) forsta punkten (misshandel, fara för kroppslig eller själslig hälsa) hade tillämpats på 9 % av de om- 25 § a) andra punkten (fostraren olämplig, oförmåga) var det händertagna. näst vanligaste skälet och hade använts i 32 % av fallen. Däremot förefaller 25 § b) (brottslig missbruk eller annan anledning) ha tillämpats för gärning, ett mycket litet antal barn. Antalet omhändertagandeskäl uppgick i genomsnitt till 1,1 per bam. Som framgår av nedanstående figur var nästan hälften av barnen yngre än 4 år vid tidpunkten för omhändertagandet och omkring 70 % yngre än 7 år.

22 11 12 6 l Ålder 0-3 år 4-6 år 7-9 år 10-12år 13-15 år

De Omhändertagna fosrerbamens ålder när vid undersökningsrill/Ziller gällande beslut om samhällsvård/alldeles (i procent).

Vid tidpunkten för undersökningens genomförande var åldersfördelningen helt annorlunda. Omkring 30 % av de Omhändertagna fosterbarnen var

yngre än 7 år, omkring 40 % var 7-12 år och hela 30 % 13-15 år.

Vid jämförelse mellan dessa åldersfördelningar framgår att många fosterbarn varit Omhändertagna för samhällsvård under lång tid. Av de vid undersökningstillfället Omhändertagna barnen var det drygt 1/3 som tidigare varit föremål för åtgärd enligt BvL. Den vanligast förekommande åtgärden var omhändertagande för samhällsvård enligt 31 § andra stycket. Därefter följde övervakning enligt 26§ med stöd av 25 § a). Ju mindre kommuner det var fråga om (placerandekommuner), i desto mindre grad hade barnen varit föremål för tidigare åtgärd av något slag. Så gott som hälften av de Omhändertagna barnen hade någon gång vistats i barnhem. En övervägande del av dessa barnhemsplaceri ngar började samma år barnet föddes eller åren efter. Det förefaller vara så att ju större kommuner barnen kom från, desto större andel av barnen hade varit i barnhem.

sou 1977:40 Värd i familjehem 193

Många fosterbam hade bott i samma fosterhem under hela omhändertagandetiden. Drygt 40 % av dem hade också bott i det aktuella fosterhemmet under längre tid än fem år. De Omhändertagna hade genomsnittligt funnits i fosterhemmen kortare tid än privatplacerade. Dock hade 25 % av de Omhändertagna bott i annat fosterhem tidigare. Så gott som hälften hade någon gång vistats i barnhem. Många har alltså omplacerats en eller flera gånger. Av de Omhändertagna hade nästan 1/4 tidigare varit placerade i annat fosterhem än det nuvarande. De flesta hade tidigare varit i fosterhem endast en gång, och för drygt hälften gällde vistelsetider på sex månader eller längre. För ungefär 30 % av de barn som tidigare vistats i fosterhem var anledningen till att denna placering upphörde att de biologiska föräldrarna själva ville överta vården. För omkring 20 % gällde att fosterföräldrarna själva inte ville fortsätta vården, trots att barnets problem enligt bamavårdsnämndens uppgift var ordinära. Omkring 40 % av fosterbamen var släkt med sina fosterföräldrar. Släktskap var som väntat betydligt vanligare bland de privatplacerade än bland de Omhändertagna barnen. Närmare l/3 av de senare var släkt med fosterföräldrarna. Förutom att släktskap förelåg var det många fosterföräldrar som kände barnet innan fosterhemsplaceringen aktualiserats. Skälet till att man blir fosterförälder tycks till stor del vara något slag av fosterhemstradition. Omkring 30 % av fosterbamen bodde i fosterhem där minst en av parterna under sin barndom kommit i kontakt med fosterbamsvård. Över 1/ 3 av de Omhändertagna fanns i fosterhem som tidigare haft fosterbarn. Fosterhem och enskilda hem där föräldrarna hade social, psykologisk eller barnpsykologisk utbildning och/eller speciell erfarenhet förekom i viss utsträckning. Enstaka kommuner hade anordnat särskild kursverksamhet för fosterföräldrar, i vissa fall i form av brevkurser. Stora svårigheter förelåg att få fram lämpliga fosterhem för tonåringar. Fosterlön hade utgått för nästan alla Omhändertagna barn. Vad gäller fosterbarnens skolsituation genomförde SIA under våren 1972 en undersökning som omfattade 43 slumpvis utvalda rektorsområden med drygt 32 000 elever, varav 320 (1 %) var fosterbam (och 15 eller 0,05 % barnhemsbarn). Undersökningen visar bl. a. att fosterbam (och barnhemsbarn) i högre utsträckning än övriga elever kommit att erhålla olika former av stödundervisning, att vid nyplacering av fosterbam förberedande kontakter mellan avlämnande och mottagande skola togs i ca 40 % av fallen samt att löpande kontakter mellan skolan och kommunens barnavårdande myndigheter uppehölls i ca 30 % av fallen.

9.3.2 Principer för vård utom det egna hemmet Fosterbarnsutredningen uttalade i betänkandet Barn- och ungdomsvård att en större satsning på förebyggande åtgärder för barn och ungdom och en utbyggnad av samhällets hjälp och stöd till föräldrarna enligt utredningens uppfattning skulle komma att leda till ett minskat behov av vård utanför föräldrahemmet. De barn och ungdomar, som i föräldrahemmet inte kan ges den vård de behöver, borde enligt utredningen i största möjliga ut-

194 Våra i sou 1977:40

familjehem

sträckning få vård i annan familj. Denna vårdform är, menade utredningen, att föredra framför vård i institution bl. a. därför att den i högre grad än institutionsvården kan tillgodose principerna om normalisering, närhet. frivillighet och medinllytande. Omplaceringen av den unge skall medföra så små förändringar som möjligt. Kontakterna med den tidigare miljön bör i görligaste mån bibehållas. Vård bör i första hand ske inom den kommun där den unge har sin hemort. Placeringen i annan familj bör ske under medverkan av den unge och hans föräldrar. Samhällets stöd till den “nya” familjen bör ökas och barnavårdsnämndens tillsyn förbättras. Härigenom skulle enligt utredningen syftet med vården - att varaktigt återförena den unge med hans egna föräldrar eller, när detta inte är möjligt, skapa en normal, stabil livsmiljö i annan familj - kunna uppfyllas bättre än som är fallet för närvarande.

9.3.3 Familjehem Fosterbarnsutredningen föreslog att den nuvarande fosterbarnsvården ersätts av vård i enskilda och kommunala familjehem. De enskilda familjehemmen svarar enligt förslaget mot de fosterhem som kommunerna använder sig av i dag. De kommunala familjehemmen skulle enligt förslaget vara en utvecklad form av familjehem. Exempel på denna typ av hem finns redan i några kommuner. l sådana hem tillhandahåller kommunen bostad. möbler och i vissa fall kost. Vårdama är som regel anställda på heltid av kommunen. Traditionella fonner av kommunala familjehem är inackorderingshem i läungdomshem, kommunala ”storfosterhem“, heltidsgenheter för ungdom, anställda föräldrar etc. Andra, nyare former förekommer också. Familjehemmen skulle enligt utredningen så långt möjligt också träda i stället för dagens barnavårdande institutioner, barnhem etc. Det skulle ankomma på att sörja för att barn och ungdom kan beredas vård i favarje kommun miljehem. Normaliserings- och närhetsprincipen borde komma till uttryck i första hand sker inom den kommun där genom att vården i familjehem den unge har sin hemort. Tillsynen över familjehemmen skulle enligt utredningens förslag åvila bamavårdsnämnden i den kommun som har inrättat kommunalt familjehem eller den barnavårdsnämnd genom vars försorg den unge bereds vård i enskilt Om det skulle visa sig motiverat från vårdsynpunkt att anlita familjehem. ett familjehem utanför den egna kommunen borde den placerande barnavårdsnämnden ändå ha tillsyn över hemmet. En sådan placering borde emellertid inte få ske utan att bamavårdsnämnden i vistelsekommunen blivit hörd. Kommunernas skyldighet att sörja för vård i familjehem borde begränsas till att gälla till dess den unge fyller 18 år. Detta skulle dock inte hindra att kommunerna använder vård i familjehem även för äldre ungdomar när detta är lämpligt. Vård i familjehem borde enligt utredningen komma till användning inte bara för barn och ungdomar som omhändertagits för samhällsvård utan också för andra underåriga som behöver sådan vård, under förutsättning att föräldrarna och ofta också den unge själv är införstådda med det lämpliga i detta.

sou 1977:40 Värd i familjehem 195

Benämningen vård i familjehem borde vara reserverad för den vård som sker genom barnavårdsnämndens försorg. Placeringar i annat enskilt hem som äger rum på privat väg skulle därför falla utanför bestämmelserna om familjehem. Fosterbarnsbegreppet borde enligt utredningens förslag utmönstras ur lagstiftningen.

Enskilda familjehem

Utredningen föreslog att de enskilda familjehemmen skulle få större resurser och mer stöd av samhället än vad fosterhemmen som regel får för närvarande. Barnavårdsnämnden borde sörja for att en kontinuerlig kontakt kan hållas med hemmen. De som vårdar barnet borde vid behov få information och hjälp. Kommunen skulle i större utsträckning än nu tillhandahålla pedagogisk och annan materiel. De enskilda familjehemmen skulle enligt utredningens mening kunna användas för både längre tids vård och korttidsplaceringar. I princip torde det bli mindre vårdkrävande barn och ungdomar som placeras i denna typ av hem. Hemmen skulle sannolikt i stor utsträckning komma att användas för yngre barn. Utredningen ansåg det från vårdsynpunkt inte lämpligt att många barn samtidigt vårdas i hemmet. Antalet samtidigt vårdade barn borde därför som regel begränsas till två. l undantagsfall, t. ex. om samtliga placerade barn är syskon, skulle antalet kunna vara högre.

Kommunala familjehem Kommunala familjehem borde enligt fosterbamsutredningen inrättas för att man skulle få hem med fastare anknytning till den kommunala socialvården än som är fallet med fosterhem av traditionell typ. De kommunala familjehemmen borde drivas av bamavårdsnämnden. Åtminstone en av vårdarna borde vara anställd på heltid av kommunen. Anställningsforhållandena för denne vårdare skulle vara desamma som för exempelvis dagbarnvårdare. Minst en av vårdarna borde ha social eller pedagogisk utbildning eller särskild erfarenhet av samhällets barn- och ungdomsvård. Erfarenheter av fritidsoch föreningsverksamhet bland ungdomar borde också kunna vara kvalificerande. Det torde i regel vara lämpligt att kommunen tillhandahåller bostad liksom vissa inventarier och olika slag av pedagogisk och annan materiel som barnen behöver. De kommunala familjehemmen borde främst vara avsedda för äldre barn och ungdomar, men detta uteslöt enligt utredningen inte att de också används för vård av yngre barn. Vård i kommunalt familjehem borde, menade utredningen, kunna utgöra ett direkt alternativ till placering i institution. I de flesta fall torde de kommunala familjehemmen komma att användas för korttidsvård. De borde i så stor utsträckning som möjligt fungera som en vanlig familj. För att undvika att hemmet får institutionskaraktär borde antalet barn och ungdomar som samtidigt vårdas i hemmet i regel inte överstiga fyra. Strävan efter normalisering innebar också enligt utredningen att hemmen inte borde vara differentierade i fråga om kön och ålder. De borde utnyttjas både för placering av barn och ungdomar som omhändertagits för samhällsvård och för andra

196 Vård i familjehem

ungdomar som har behov av speciellt stöd. De s. k. storfosterhemmen som många kommuner anlitar i dag skulle troligen i en del fall kunna ombildas till eller ersättas av kommunala familjehem.

9.3.4 Rekrytering av familjehem Vad angår den framtida rekryteringen av i första hand enskilda familjehem framhöll utredningen barnavårdsnämndens ansvar för att barnets nya vårdare har tillräckliga kunskaper om barns behov och utveckling. Kraven på att barnet får en uppfostran som utvecklar det enligt dess förutsättningar och behov är särskilt stora när ett för samhällsvård omhändertaget barn har beteendestörningar eller är understimulerat. Barnavårdsnämnden måste välja familjehemmen med stor omsorg och under vårdtiden ge hemmet allt tänkbart stöd. Utredningen pekade samtidigt på faran av att välja familjehem som alltför mycket skiljer sig från den miljö som den unge är van vid tidigare. Vidare framhölls att vårdarna i familjehemmet måste kunna samarbeta med barnets föräldrar och ha god kontakt med förskolan och andra samhällsinstitutioner. Det är, underströk utredningen, angeläget att placeringen i familjehem förbereds genom att barnet och dess föräldrar får diskutera val av familjehem och i förväg besöka hemmet. Stor vikt borde läggas vid utbildning av fosterföräldrar.

9.3.5 Hjälp och stöd till familjehem

Enligt utredningen borde de ökade kraven på vårdare i familjehem föranleda

större insatser från samhället i form av hjälp och stöd till familjehemmet. Den sociala hemhjälpen och förskolan utgjorde exempel på användbara stödresurser. Försöksverksamhet med utbildning av fosterföräldrar hade i samråd med utredningen påbörjats i ett antal kommuner. Utredningen föreslog att denna utbildning görs permanent och att de kommuner som vill anordna sådan utbildning får möjlighet till det. Utbildningen borde bedrivas som arbetsmarknadsutbildning. Kommunerna skulle vidare enligt förslaget i större utsträckning än hittills anordna allmän informations- och kontaktverksamhet i frågor som är viktiga för familjehemmen.

9.3.6 E rsärmingjrâgor

Utredningen ansåg att olika regler borde gälla för ersättning till kommunala och enskilda familjhem. l det kommunala familjehemmet skulle åtminstone en av makarna vara anställd på heltid av kommunen. Anställningen innebar att lön utbetalades oavsett antalet barn och ungdomar som vårdas i hemmet. Kommunen hade att svara för de sociala avgifterna i den ordning som gäller för andra anställda hos kommunen. Beskattning av inkomst skulle ske på vanligt sätt. Utöver lönen borde kostnadsersättning utgå enligt upprättat avtal. Denna kostnadsersättning kunde utgå per barn och dag och borde avse kostnader for mat, resor, fickpengar och andra löpande utgifter. Dessutom tillkom ersättningar av engångskaraktär såsom kostnader för läkar- och tandläkarvârd, kläder e. d. Samtliga kostnadsersättningar föreslogs vara skattefria.

Värd i familjehem 197

För de enskilda familjehemmen föreslogs ersättnings- och skattefrågor i normalfallet bli av samma natur som för flertalet av de nuvarande fosterhemmen. Ersättning borde utgå med ett bestämt arvode per barn och månad. Utöver arvodet borde kostnadsersättning erhållas för mat, kläder, pedagogiskt materiel m. m. Ersättningen skulle enligt utredningens förslag i skattehänseende betraktas på samma sätt som annan ersättning för utfört arbete. Beskattningen borde alltså avse det nettobelopp som kvarstår sedan ersättningen minskats med kostnaden för den vårdade. för Ersättningen vård i enskilda familjehem föreslogs sålunda vara skattepliktig endast såvitt den gäller vårdarens arbetsinsats. Ersättningen för kostnader skulle däremot vara skattefria. För undvikande av tvistigheter borde ersättningen delas upp i en del som avser ersättning för det utförda arbetet och en del som avser gottgörelse för kostnader. Utredningen förutsatte att kommunförbundet

även i fortsättningen utfärdar rekommendationer i fråga om ersättningarna?

Ersättning för barn som vistas hos särskilt förordnad förmyndare

Enligt utredningen borde, till skillnad mot vad som för närvarande är fallet, ersättning för vård kunna utgå från barnavårdsnämnden även då barnet har en särskilt förordnad förmyndare som vårdnadshavare och dennes hem anlitas som familjehem.

9.3.7 Privatplacering av barn

Som nyss nämnts borde enligt utredningens mening endast sådan vård i annat hem som sker genom barnavårdsnämnds försorg - såsom förebyggande åtgärd eller efter omhändertagande för samhällsvård - betecknas som vård i familjehem. Annan placering eller s. k. privatplacering av barn skulle enligt förslaget vara undandragen nämndens kontroll. Utredningen erinrade därvid om att syftet med bestämmelserna om tillståndstvång har varit att så långt som möjligt skapa garantier för att barnet och de blivande fosterföräldrarna passar för varandra. Det kunde emellertid enligt utredningen ifrågasättas om det under nuvarande förhållanden på barn- och ungdomsvårdens område längre är tillräckligt motiverat att behålla ett generellt tillståndstvång vid privatplaceringar. Utredningen framhöll bl. a. svårigheterna att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna härom och att ingripa mot placeringar som skett utan tillstånd och anförde att samhällets ansvar för att barnen får en så god uppväxt som möjligt borde vara lika starkt om barnet vårdas hos sina föräldrar som om det vårdas i annan familj. Ut- 2 redningen föreslog därför att gällande bestämmelser om tillstånd vid pri- Fosterbarnsutredningvatplacering av barn slopas. Utredningen hade därvid ens förslag till uppdelning övervägt att föreslå av fosterlönen har haft till anmälningsskyldighet vid sådana placeringar men med hänsyn till de möj- resultat att kommunförligheter som föreligger för nämnderna att få kännedom om sådana placeringar bundet har ändrat sina refunnit att sådan skyldighet ej borde införas. kommendationer till kommunerna. Kommu- Barn nalskattelagstiftningen

jiân utlandet

har ändrats enligt utredningens förslag. Skatt tas Enligt utredningen förelåg emellertid särskilda problem när det gäller de numera ut endast på arvobarn som kommer från utlandet till Sverige för att bli adopterade. Deras desdelen.

198 Vård i familjehem

ansågs vara mer utsatt än övriga privatplacerade barns. Därtill kom ställning att samhället ställt sig bakom en adoption av det övervägande antalet utländska barn som kommer till landet, vilket borde medföra särskilt ansvar för samhället att hålla dessa barns levnadsförhållanden under uppsikt fram till dess adoptionsfrågan avgiorts. Utländska myndigheter ville dessutom ofta ha garantier för att det nya hemmet står under tillsyn till dess adoptionen är klar. föreslog därför att en särskild bestämmelse förs in Utredningen utländskt barn under 16 år, som i adoptionssyfte tas i BvL enligt vilken emot i enskilt av barnavårdsnämnden till dess hem, skall stå under tillsyn adoptionen ägt rum. Nuvarande bestämmelser om förhandsgodkännande i 47§ tredje stycket borde ändras att i stället gälla hems lämplighet som adoptivhem.

9.4 Remissyttranden över fosterbarnsutredningens förslag3

9.4.1 Allmän! förslag att barn och ungdomar som i föräldrahemmet inte Utredningens kan ges den vård de behöver i första hand bör få vård i annan familj tillstyrks eller lämnas utan erinran av alla remissinstanser. De flesta godtar att sådan vård benämns vård i familjehem liksom utredningens förslag att familjehem kan vara antingen enskilt eller kommunalt. I allmänhet accepteras också vad utredningen anfört om principerna för vården. förslag att fosterbarnsbegreppet utmönstras ur lagstiftning- Utredningens en lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Av de instanser som särförslag medan flertalet är skilt berört frågan tillstyrker några utredningens tveksamma eller avstyrker förslaget. Den nuvarande benämningen, som har motsvarigheter i andra språk, kan enligt barnavârdsnämnden i Stockholm numera anses neutral och utan sådan belastning i det allmänna språkbruket att det skulle motivera ett slopande. Göteborgs kommun och nämnden för internationella adoptionsfrâgor OVIA) konstaterar att mot bakgrund av den internationella förankring som begreppet har kan ett slopande vålla vissa praktiska problem.

9.4.2 Familjehem

Enskilda familjehem

familjehem tillstyrks eller lämnas Utredningens förslag i fråga om enskilda utan erinran av samtliga remissinstanser. Vissa meningsskiljaktigheter förekommer dock beträffande vilken typ av familjehem som i olika fall bör väljas.

3 betänkande jämte remissyttrandena över detta har som Fosterbarnsutredningens nämnts överlämnats till SU för beaktande. Någon sammanställning av remssyttrandena synes inte ha publicerats tidigare. Med hänsyn till att fosterbarnsutredningens huvuduppgift varit att utreda frågan om den framtida motsvarigheten till den nuvarande fosterbarnsvården har SU funnit sig böra lämna en mer utförlig relogörelse för remissutfallet i denna del än som ansetts erforderligt beträffande övriga av fosterbarnsutredningen behandlade frågor.

sou 1977:40 Vård i familjehem 199

Flera remissinstanser vill prioritera vård i enskilda familjehem framför

vård i kommunala. Östergötlands läns landsting anser att det enskilda familje-

hemmet bör prioriteras då detta utgör en mera normal miljö för barnet. Liknande synpunkter framförs av Södermanlands och Skaraborgs läns landsting

samtförskoleseminariet i Umeå. Älvsborgs läns landsting menar att placeringar

i enskilt familjehem måste anses vara det lämpligaste då det gäller längre tids placering. Örebro kommun har en motsatt uppfattning och menar att det är angeläget att man inte låser placeringen i de olika hemmen till vissa tidsintervaller, så att den ena typen av hem får kontidsplaceringar och den andra långtidsplaceringar.

K ommunalag familjehem Förslaget om inrättande av kommunala familjehem tillstyrks av många remissinstanser, dock i flera fall med vissa reservationer. Flera remissinstanser understryker nödvändigheten av att undvika traditionella institutionsplaceringar men anser att de anvisade personalresurserna är otillräckliga om de kommunala familjehemmen skall åta sig behandlingsuppgifter för mer vårdkrävande barn och ungdomar. Den typ av kommunala familjehem som fosterbarnsutredningen presenterar måste ses som värdefulla resurser i samhällets bamavård, anser socialstyre/sen, men kan inte anfönros alla de vård- och behandlingsuppgifter som det finns behov av. Socialstyrelsen menar att de kommunala familjehemmen kan utgöra ett värdefullt instrument i den kommunala barnavården men att de har många begränsningar. Vid upprepade vårdbehov kommer kontinuiteten i vården att vara svår att upprätthålla. Systemet med kommunala familjehem kan säkerligen vara ett värdefullt vårdalternativ i många kommuner. Det finns skäl att stimulera ytterligare försöksverksamhet av den typ som beskrivs i utredningen. Att därifrån ta steget till att generellt förorda denna vårdform för alla kommuner fordrar mycket goda motiveringar. Av den preliminära utvärdering som gjorts av försöksverksamhet som bedrivits med kontrakterade familjehem på Gotland framgår det, enligt socialstyre/sen, att resultaten varit positiva. Man har bl. a. i dessa fosterhem lyckats bereda plats för de barn som tidigare behandlades i barnhem. De problem som finns gäller krav på löneförbättringar och regelrätta arbetsförhållanden, avser brister i handledning och utbildning samt berör omplaceringar. Länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings och Blekinge län tillstyrker utredningens förslag. Länsstyrelsen i Stockholms län anför att de kommunala familjehemmen synes bygga på en riktig tanke men att betydligt större resurser torde krävas om utredningens målsättning i denna del skall kunna förverkligas. Inte minst kräver personalfrågan - bl. a. behovet av ständiga avbytare - stor uppmärksamhet. Risken är annars stor för att dessa hem i stället kommer att utvecklas till institutioner med alltför knappa resurser, varigenom mycket av det huvudsakliga värdet med denna vårdforrn skulle gå förlorat. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Jönköpings län. Länsstyrelsen framhåller bl. a. att tanken med den lilla gruppen, de familjeliknande förhållandena, är riktig men genom att åtminstone en av vårdarna skall räk-

200 Värd i familjehem

nas som heltidsanställd får formen lätt en institutionell prägel. Krav på semester, vikarier etc. kan komma att resas med vad därav följer av komplikationer för barnen. Även Norrbottens läns landsting och Köpings kommun påpekar att genom bl. a. anstållningsförfarandet finns risk för att de kommunala familjehemmen kommer att uppfattas som institutioner.

Älvsborgs läns landsting framhåller att de kommunala familjehemmen kan

komma att utgöra ett värdefullt komplement till andra vårdformer men att de i första hand bör utnyttjas i akuta situationer och för korttidsvård. framför att de kommunala familjehemmen bör Några remissinstanser kunna utgöra ett alternativ till institutionsvård. Stockholms barnavârdsnämnd, nämnden för socionomutbildning och FSS anser att förslaget om kommunala familjehem har många positiva drag och betonar att sådana hem kan som är svår att uppnå på en ordinär institution. Samerbjuda en gemenskap tidigt kan familjehemmen, om de är väl rustade, utföra ett mer kvalificerat vård- och behandlingsarbete än vad som i allmänhet kan presteras i vanliga fosterhem. kommun anför att små kommuner bör ges möjlighet att sam- Karlsborgs verka vid inrättandet och driften av kommunala familjehem. Flera remissinstanser är i princip positiva till utredningens förslag men förordar ytterligare överarbetning av förslaget och fortsatt försöksverksamhet. Länsstyrelsen iSkaraborgs län, Kristianstads läns landsting, TCO och Allmänna barn/ruset anser att frågan behöver analyseras och prövas ytterligare före ett slutligt ställningstagande. Personalfrågorna berörs av kommunförbundet som i övrigt anför att utredningen ger ett värdefullt uppslag till hur man i vård- och behandlingsarbetet så långt möjligt skall kunna undvika den traditionella utvägen att göra institutionsplaceringar. Kommunförbundet framhåller att den föreslagna vårdformen innehåller många problem av försäkrings-, skatte- och arbetsrättslig natur som inte beaktas av utredningen. Liknande synpunkter framförs av Malmö kommun som anser att förslaget om kommunala familjehem är tilltalande. Kommunen menar att en fast bindning av vård i familjehem till övrig kommunal service är angelägen. Förslaget bör dock överarbetas. Flera remissinstanser uttrycker tveksamhet inför förslaget om inrättande av kommunala familjehem. Det är framför allt frågorna om personalbehov och anställningsförhållanden som anses problematiska. Landstingsförbundet ställer sig tveksamt till utredningens förslag och mearbetstid m. m. bör bli föremål för nar att frågorna om anställningsformer, mera konkreta faförslag. Stockholm läns landsting anser att de kommunala miljehemmen kommer att vara synnerligen dåligt rustade för att svara mot varje barns specifika behov. Landstinget anser vidare att det föreslagna anställningsförfarandet knappast kan stå i överensstämmelse med gällande praxis och avtal på arbetsmarknaden. är orealistisk och Göteborgs kommun anser att personaldimensioneringen menar att det finns risk för att hemmen utvecklats till någon sorts ”andra klassens barnhem”. Gotlands kommun påtalar att det finns risk för att de kommunala familjehemmen kan medföra något av den opersonliga miljö som ofta finns i barnhemmen.

sou 1977:40 Vård i familjehem 201

Slutligen förklarar sig några remissinstanser ämna återkomma till frågan om kommunala familjehem när de yttrar sig över SU:s förslag.

9.4.3 Rekrytering av familjehem

Flera remissinstanser framhåller vikten av att rekrytera familjehem inom kommunen för att tillgodose närhetsprincipen. Bl. a. några större kommuner framhåller dock svårigheten att tillgodose behovet av familjehem om man begränsar rekryteringen av sådana hem till den egna kommunen.

Älvsborgs läns landsting samt Göteborgs kommun understryker betydelsen

av att ansträngningar görs för att kunna placera barn och ungdomar i familjehem inom kommunen så att närhetsprincipen kan tillgodoses, men anser det samtidigt högst osannolikt att det för samtliga barn, som nu placeras utanför kommunen, skulle vara möjligt eller ens önskvärt att kunna bereda familjehemsplats inom kommunen. Även Stockholms läns landsting anser att möjligheterna att tillämpa närhetsprincipen, på det sätt utredningen föreslagit, i första hand blir beroende av om erforderligt antal fosterhem kan rekryteras inom den egna eller möjligen i angränsande kommuner. Barnavårdsnämnden i Stockholm framhåller att svårigheterna inom stockholmsområdet att rekrytera fosterhem är utomordentligt stora. Barnavårdsnämnden uttalar vidare att behovet av placeringar utanför den egna kommunen är, framför allt för de större kommunerna, mycket större än vad som framgår av utredningen. Göteborgs kommun har liknande erfarenheter som Stockholm. Göteborgs och Bohus läns landsting anser att det är svårt att rekrytera tillräckligt antal familjehem som uppfyller kraven pâ lämplighet. Bora°s kommun erinrar om att det föreligger vissa svårigheter att rekrytera familjer som har intresse för och under en längre tid orkar ta på sig ett så kvalificerat och psykiskt påfrestande heltidsengagemang. En möjlighet att lösa denna problematik kan vara att värdfamiljer kontinuerligt erhåller handledning av en kvalificerad familjeterapeut. Landstingen i Skaraborgs och Malmöhus län, Örebro kommun och Allmänna barnhuset betonar att det behövs regionalt placerade tjänstemän som hjälper till vid placering av barn utanför den egna kommunen och framhåller värdet av de nuvarande barnavårdsombudens verksamhet. Statens invandrarverk anser det viktigt att man vid en fosterbarnsplacering utöver barnets karaktär och utvecklingsmöjligheter också tar hänsyn till språkliga, kulturella och religiösa aspekter. Verket betonar vidare att svårigheterna att finna fosterhem för invandrarbarn bör till en viss grad kunna minskas genom fortlöpande kontakter med invandrarbyråer och invandrarorganisationer. Dessa har nämligen ofta god kännedom om enskilda invandrarhems förutsättningar att fungera som fosterhem. Fosterforäldrarnas riksförbund anför att enligt uppgifter från enskilda fosterföräldrar deras bekantskapskrets utgör en viktig rekryteringsbas vid anskaffning av nya fosterhem. Ett mycket enkelt och effektivt sätt att förbättra denna rekrytering skulle vara att kontinuerligt informera de olika lokalföreningarnas medlemmar om behovet av fosterhem inom deras region.

202 Värd i familjehem sou 1977:40

9.4.4 Stödet till familjehem Utredningens förslag om ökade insatser från samhällets sida i form av hjälp och stöd till familjehemmet tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser. Bland remissinstanser som särskilt understrukit vikten av ökade stödåtgärder är Södermanlands läns landsting, Borås och Göteborgs kommuner, TCO, SA C0 och FSS. Stockholms läns landsting framhåller att ökat kvalificerat stöd och fortlöpande handledning till familjehemmen är den mest angelägna åtgärden och att utredningen mer ingående borde ha belyst och analyserat frågan om personalåtgång och kostnader. Göteborgs och Örebro kommuner betonar den av utredningen föreslagna behandlingsenhetens betydelse då det gäller stödet till familjehemmen (se under 8.2.1). Örebro kommun, som har erfarenhet av en vårdgrupp som är knuten till socialförvaltningen för kontakt med fosterföräldrar och handläggning av olika frågor beträffande fosterbarn, framför att det för såväl fosterföräldrar som socialarbetare varit en styrka att ha denna grupp att vända sig till och få stöd i olika frågor. Förutom resande fosterhemsinspektörer som bl. a. genom kontinuerliga besök följer barnens förhållanden i fosterhemmen har Stockholms barnavârdsnämnd lokalombud ute i kommunerna. Nämnden har vidare efter dispens prövat principen om att den nämnd som placerat barnet har vårdansvaret kvar även i de fall då barnet placeras i annan kommun. Härigenom har det varit möjligt att stödja och följa upp placeringar av barn och ungdomar utanför den egna kommunen. Nämnden for socionomutbi/dning understryker behovet av att betydligt större satsningar görs inom forsknings- och utbildningsområdena för att stödja den som handhar vård av barn och ungdom, vare sig denna ges i foräldrahem, familjehem eller institution. Förskoleseminariet i Umeå framhåller vikten av att fosterföräldrarna vid behov erbjuds specialisthjälp samt utbildning rörande barns behov och utveckling. Utredningens förslag om ökat samhällsstöd till familjehemmen finner/örskoleseminariet iStockho/m vara positiva men anser att det i dagens situation är orealistiskt att föreslå att förskolans personal skall åläggas att delta i regelbundna träffar med vårdare i familjehemmen. Resurser i form av personalförstärkning i förskolan måste sättas in för att arbetsuppgifter av här nämnt slag skall kunna realiseras.

9.4.5 Utbildning av föräldrar i familjehem Till de stödresurser som utredningen rekommenderar hör också foräldrautbildning. De remissinstanser som behandlat utbildningen av föräldrar i familjehem ställer sig som regel positiva till utredningens förslag. Arbetsmarknadsstyrelsen erinrar om att utredningen betonar att stora krav, speciellt rörande kunskaper om barns behov under olika utvecklingsstadier, bör ställas på vårdare i familjehem. Enligt styrelsens uppfattning hu dess försöksverksamhet med utbildning av fosterforäldrar utfallit väl. Styrelsen vill därför i likhet med de länsarbetsnämnder som deltagit i försöksverksamheten rekommendera en fortsättning i fonn av utbldning

Våra i familjehem 203

av vårdare i familjehem. Styrelsen vill vidare tillstyrka att utbildningen av vårdare för familjehemmen under en övergångstid anordnas såsom bristyrkesutbildning inom arbetsmarknadsutbildningen. Men på sikt bör utbildningen - i likhet med vad som skett beträffande försöksutbildningen av dagbarnvårdare - successivt övertas av kommunerna och inordnas i den reguljära vuxenutbildningen. Sko/Överstyrelsen anser att den ovan nämnda utbildningen av fosterföräldrar i form av försöksverksamhet inom arbetsmarknadsutbildningen även bör kunna anordnas som specialkurs i gymnasieskolan samt som särskilt yrkesinriktad utbildning inom kommunal vuxenutbildning. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför att förberedande föräldrautbildning i grundskolan och gymnasieskolan har en viktig funktion att fylla. Fosterföräldrarna i kommunala familjehem måste betraktas som socialarbetare och deras uppgifter kräver kunskap och förmåga att på rätt sätt stödja och hjälpa barnen. En kvalificerad utbildning är därför nödvändig. Bland övriga remissinstanser som framhåller behovet av utbildning kan nämnas socialstyrelsen, Stockholms läns landsting, socialkonsulenterna i Västnzan/ands län, landstingsförbtlndet, kommunförbundet, Västerås, Örebro och Borås kommuner samt Svenska kommunalarbetareförbundet. Kommunförbundet anser att det otvivelaktigt finns ett stort och uppdämt utbildningsbehov som det är nödvändigt att tillgodose. Däremot är det enligt förbundet tveksamt om behovet i huvudsak kan tillgodoses genom arbetsmarknadsutbildning eller inom det reguljära skolväsendet. Kommunförbundet anser att kursmaterial bör förhandsproduceras och utbildning anordnas för handledare. Förbundet erbjuder sig att ge synpunkter vid läromedelsproduktion och att på olika sätt föra ut materialet till kommunerna. Malmö kommun anser att behovet av grundutbildning framstår som så angeläget att utredningens förslag snarast bör genomföras och att kurser för utbildning av fosterföräldrar bör föras ut i hela landet.

9.4.6 Ersättningsfrâgor

Utredningens förslag om ekonomisk ersättning till familjehemmen och uppdelning av ersättningen i en omkostnadsdel och en skattepliktig arvodesdel tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser. Med hänsyn till att förslaget redan föranlett ändringar i kommunförbundets rekommendationer och i kommunalskattelagstiftningen i den av utredningen önskade riktningen, torde någon redovisning av enskilda remissyttranden inte erfordras i denna del. Utredningens förslag om ersättning för barn som vistas hos särskilt förordnad förmyndare har lämnats utan erinran av så gott som samtliga remissinstanser. RR V, Västerås, Malmö och Karlsborgs kommuner, som behandlat frågan, tillstyrker förslaget. RRV anför att med hänsyn till den vidgning av kommunernas sociala åtaganden som ägt rum under de senaste åren finner verket det vara naturligt att vistelse i särskilt förordnad förmyndares/vårdnadshavares hem skall kunna komma i fråga som förebyggande åtgärd och att ersättning skall kunna utgå för detta. RRV anser därför liksom utredningen att definitionen på familjehem bör utformas så att denna möjlighet inte utesluts.

204 Vård ifamiljehem

9.4.7 Privatplacering av barn Utredningens förslag att slopa tillståndstvånget vid privatplacering av barn tillstyrks uttryckligen av några remissinstanser. Kammarrätten i Göteborg delar utredningens uppfattning att tillräckliga skäl inte längre Föreligger att behålla ett generellt tillståndstvâng vid privatplacering av barn i fosterhem. Härvid beaktar kammarrätten att barnavårdsnämnd enligt förslagen skall ha kvar rätten att enligt 51 § BvL förbjuda person inom kommun att utan nämndens medgivande ta emot annans barn under 16 år för vistelse i hemmet annat än tillfälligt. Denna bestämmelse bör kunna utgöra viss garanti för att olämpliga privatplaceringar av barn inte skall komma till stånd. Karolinska institutet instämmer i utredningens förslag men finner det angeläget att barnavårdsnämnden får vetskap om att barn på privat väg placeras i annan familj. Örebro, Sala, Köpings och Sjöbo kommuner samt Göteborgs kommun tillstyrker utredningens förslag. Sala kommun anför: Eftersom privatplacering av fosterbarn oftast gäller till nära anhörig förekommer redan nu att ansökan om tillstånd inte inges. Kan man exempelvis genom folkbokföringen avisera om sådan placering torde i framtiden tillståndstvång ej erfordras. Någon form av uppföljning måste anses lämplig. Helsingborgs kommun menar att det bör räcka med den allmänna skyldighet barnavårdsnämnden har att tillse att alla barn har gynnsamma hemförhållanden. Enligt Västerås kommun är utredningens förslag realistiskt och behöver inte innebära någon försämring av dessa barns situation. Förslaget bör dock enligt kommunen kompletteras med en bestämmelse om att även fosterföräldrar i likhet med vad som enligt 3 a§ BvL gäller för vårdnadshavare skall ha rätt att från barnavårdsnämnden få stöd och hjälp av en särskilt utsedd barnavårdsman. Länsstyrelserna iJönköpings, Blekinge och Malmöhus län samt landstinget i Kristianstads län är tveksamma till en så genomgripande ändring som den av fosterbarnsutredningen föreslagna. Den först nämnda länsstyrelsen menar att det kan finnas skäl för en viss uppmjukning av bestämmelserna i förevarande hänseende, varför de bör ses över. Bestämmelser som syftar till att ge barn och ungdom trygghet i tillvaron bör emellertid bibehållas, framhåller länsstyrelsen i Malmöhus län och fortsätter: l vart fall borde stadgas skyldighet för mottagare av privatplacerade barn under tolv år att anmäla förhållandet till socialnämnden i orten. En annan möjlighet är att som skånska barnavårdsförbundet föreslagit en avisering från folkbokföringen till bamavårdsnämnderna sker för alla bam som flyttas till annan familj. Sundsvalls kommun tillstyrker förslaget, dock under uttalande av viss tveksamhet. Även Sveriges skolkuratorers förening är tveksam till slopandet. Det övervägande antalet remissinstanser avstyrker dock förslaget. Socialstyrelsen harisitt remissarbete hört samtliga socialvårdskonsulenter och från dem fått en enhetlig uppfattning att tillståndstvånget bör finnas kvar. Man har utifrån arbetet på fältet förklarat att just förekomsten av en lagregel hindrar många olämpliga placeringar. Flera remissinstanser framför att tillståndstvånget bör vara kvar, eftersom

Vård i familjehem 205

det har en preventiv effekt och förebygger olämpliga placeringar. Västernorrlands, Kristianstad och Kalmar läns landsting menar att vetskapen om tillståndskravet inneburit att många olämpliga placeringar har kunnat förhindras. Stockholms barnavârdsnämnd anför: Genom att tillståndstvång är föreskrivet för mottagande av fosterbarn - och lagens bestämmelser härom kunnat åberopas - har man kunnat undvika åtskilliga olämpliga placeringar. Utredningen synes ha förstorat svårigheterna att kontrollera tillståndstvångets efterlevnad. Möjligheterna är i själva verket ganska goda, även i större kommuner, att få kännedom om ifall någon för längre tid mottar annans barn utan att först ha tillstånd från barnavårdsnämnden.

Vikten av att genom tillståndstvånget kunna förhindra olämpliga placeringar understryks också av Lunds och Karlskrona kommuner och socionomförbundet. Betydelsen av samhällets stöd till fosterhemmen ger bl. a. länsstyrelsen i Skaraborgs län uttryck för samt anför:

Motivet för slopandet av tillståndstvånget tycks bl. a. ha varit att endast ett fåtal ansökningar om sådan placering avslagits varje år. Man kan emellertid anta att en hel del mindre lämpliga placeringar kunnat hindras på ett tidigt stadium tack vare samråd under hand mellan berörd nämnd och vederbörande föräldrar utan att formellt beslut påkallats. Det har också påpekats att det är svårt att kontrollera att bestämmelsen om tillstånd efterlevs. Detta måste enligt länsstyrelsens förmenande vara en svag motivering för slopandet av en bestämmelse, som visat sig vara ändamålsenlig och betydelsefull. Man torde därför snarare böra effektivisera dess efterlevnad än låta den utgå ur lagen. Förslaget att slopa tillsynen över de hem, som tagit emot privat placerade barn, förefaller också svagt motiverat. I stället bör denna tillsyn enligt länsstyrelsens uppfattning förstärkas i samma mån som stödet till de enskilda familjehemmen vidgas. Länsstyrelsen iStockh0lms län har starka betänkligheter mot utredningens förslag att tillstånd inte längre skall krävas när det gäller att ta emot privatplacerade barn, vilken grupp vid fosterbarnsundersökningens genomförande utgjorde 25 % av samtliga fosterbarn. Länsstyrelsen anför: Varken förhållandet att tillståndstvånget inte alltid efterlevs eller svårigheterna att kontrollera efterlevnaden utgör enligt länsstyrelsens uppfattning tillräckliga skäl för att slopa nu gällande system. Även om man när det gäller de privatplacerade fosterbarnen inte alltid getts tillfälle till en prövning enligt 47§ barnavårdslagen före placeringen får, så fort man får kännedom om att hemmet finns, detta status som fosterhem och därmed sammanhängande tillsyn och stöd utan att det behöver uppfattas som en misstroendeförklaring mot fosterföräldrarna. Flera remissinstanser, bl. a. socialkonszzlenterna i Jönköpings, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län, Västernorrlands läns landsting, Vetlanda kommun, TCO och Socialhögskolan i Stockholm, pekar på att tillståndstvånget har ett trygghetsmoment som innebär ett skydd for barnen och ett stöd for föräldrarna. Karlskrona kommun framhåller att barnavårdsnämnden på ett ”naturligt” sätt kommer in och kan ge råd och stöd åt blivande fosterföräldrar. Eksjö kommun och Allmänna barnhuset menar att ett tillståndsförfarande är ett effektivt sätt att få kännedom om de barn som behöver samhällets särskilda stöd.

206 Vård i familjehem

Slutligen kan nämnas några remissinstanser som utan någon utförlig motivering avstyrker utredningens förslag, nämligen Alvsborgs läns landsting, Gnosjö och Jönköpings kommuner, FSS samt sociala barna- och ungdomsseminariet.

Barn från utlandet

Utredningen föreslår dels att nuvarande bestämmelse om förhandsgodkännande ändras till att i stället gälla ett hems lämplighet som adoptivhem, dels att en särskild bestämmelse förs in i BvL enligt vilken hem som mottagit utländskt barn under 16 år i adoptionssyfte skall stå under tillsyn av barnavårdsnämnden till dess adoptionen ägt rum. Av de remissinstanser som behandlat frågan stöder Karolinska institutet utredningens båda förslag. Köpings kommun tillstyrker den föreslagna ändringen i fråga om förhandsgodkännande medan Örebro kommun tillstyrker Förslaget om tillsyn i angivna hem.

Länsstyrelsen i Stockholms län, Älvsborgs läns landsting, NIA samt adop-

tionscentrum har synpunkter som bl. a. innebär att utredningens förslag borde vidgas till att gälla även svenska barn som privatplaceras i avvaktan på adoption. NIA vill inte förorda ett system ”som skulle göra det legalt att helt på egen hand och utan någon kontakt med behörig svensk myndighet föra in barn i landet i adoptionssyfte”. Enligt nämnden är det därför nödvändigt att utredningens förslag om förhandsbesked görs obligatoriskt. Statens invandrarverk påpekar att det i landet - utan att adoptionssyfte föreligger - finns ett relativt stort antal utländska barn som vistas här utan sina legala vårdnadshavare. Det kan gälla flickor i l2-l4-årsåldern som vistas här i svenskt eller utländskt hem och används för att passa familjens barn. Det kan också vara fråga om barn som lämnats kvar i Sverige - t. ex. för skolgång - då föräldrarna återvänt till hemlandet. Ofta privatplaceras dessa barn av föräldrarna hos släktingar och bekanta landsmän i Sverige utan vare sig invandrarverkets eller bamavårdsnämndernas kännedom. Det är nödvändigt att invandrarverket, som har att utfärda uppehållstillstånd för de utomnordiska barnen, får barnavårdsnämndernas utlåtande om sådana fosterhems lämplighet och att nämnderna kan utöva den kontroll som behövs för att tillförsäkra dessa barn en god uppväxtmiljö och tillvarata deras intressen i skolhänseende. Detta och andra skäl talar enligt verket emot förslaget att slopa tillstândstvånget.

9.5 Socialutredningens överväganden och förslag

9.5.1 Inledning

Framställningen tidigare i detta kapitel visar att vård i annat enskilt hem än det egna förekommer i betydande utsträckning. Placering i sådan vård kan ha olika syften.

sou 1977:40 Värd ifamiljehem 207

Ett syfte kan vara att bereda underårig den vård och fostran som föräldrar eller annan vårdnadshavare normalt svarar för enligt FB men av någon anledning inte kan ge. Är den underårige då under 16 år blir han att betrakta som fosterbarn i BvL:s mening, och BvL:s bestämmelser om fosterbarnsvård träderi tillämpning (se 9. l). Fosterbarnsplacering kan som nämnts ske genom samhällets försorg men också på privat väg, med eller utan medverkan från de sociala myndigheternas sida. Såsom framgått av vad tidigare anförts kan emellertid vård i annat enskilt hem än det egna anordnas genom socialvårdens försorg för längre eller kortare tid utan att ett fosterbarnsforhållande enligt BvL uppkommer. Sådan vård har blivit en allt viktigare resurs i det sociala arbetet, framför allt när det gäller barn och ungdomar men också i fråga om vuxna. Inom kommunerna pågår f. n. omfattande försöksverksamhet med denna vårdform varvid olika modeller prövas. Fosterbarnsutredningen har föreslagit att den nuvarande fosterbarnsvården skall ersättas av vård i enskilda och kommunala familjehem. där de enskilda familjehemmen enligt förslaget svarar mot de fosterhem som kommunerna i dag använder sig av (se 9.3.2). Benämningen vård i familjehem bör dock enligt utredningen reserveras för den vård som ordnas genom den sociala nämndens försorg. Å andra sidan skall även äldre ungdomar(över 18 år) kunna beredas vård i familjehem. Begreppet fosterbarn bör utmönstras ur lagstiftningen. Fosterbarnsutredningens förslag har som redovisats under 9.4 vunnit övervägande stöd hos remissinstanserna. Som synes är det av fosterbarnsutredningen förordade begreppet vård i familjehem både mer inskränkt och mer vidsträckt än begreppet fosterbarnsvârd. Det är mer inskränkt så tillvida som det inte omfattar de privata fosterhemsplaceringarna som nu faller under BvL:s tillsynsbestämmelser. Det är mer vidsträckt eftersom familjehemmen avses skola ta emot inte bara barn under 16 år för “vård och fostran” utan även barn som mer tillfälligt har behov av vård utom det egna hemmet samt dessutom ungdomar. SU har vid sina överväganden funnit att- utöver allmänna bestämmelser om vård i enskilt hem - också i fortsättningen särskilda bestämmelser behövs för sådan vård och fostran av barn i annat enskilt hem än det egna som motsvarar den nuvarande fosterbarnsvården. De frågor som därvid kräver en författningsmässig reglering har sådan anknytning till de familjerättsliga vårdnadsbestämmelserna i FB att även de särskilda bestämmelserna om ”fosterbarnsvård” bör tas in i FB (jfr förslaget till ändring i 6 kap. FB). SU ansluter sig - om än med viss tvekan -till fosterbarnsutredningens förslag att begreppet fosterbam skall utmönstras ur författningarna. Det har emellertid varit svårt att finna ett annat begrepp som klart och kortfattat anger den form av vård som omfattas av de föreslagna bestämmelserna i FB, nämligen då barn under 16 år bereds vård och fostran i annat enskilt hem än vårdnadshavares. SU använder därför även i fortsättningen i detta betänkande stundom termerna ”fosterbarn”, fosterbarnsvård, ”fosterföräldrar” och “fosterhem” för denna vårdform där det kan underlätta förståelsen av texten. Därmed vinns också den fördelen att man vid tillämpningen av de nya bestämmelserna i FB kan hämta ledning av den tolkning rättspraxis givit begreppet fosterbarnsvård.

208 Vård i familjehem

I det följande behandlas i avsnitten 9.5.2-5 de principer och särskilda bestämmelser som bör gälla för fosterbarnsvården. Bestämmelserna föreslås som nämnts skola tas in i FB. De allmänna principerna för vård i annat enskilt hem som resurs i det sociala arbetet tas upp till behandling i avsnitt 9.5.6. Erforderliga bestämmelser i denna del synes ha sin plats i socialtjänstlagen (se 11, 21 och 23 §§ lagförslaget). Har fosterbarnsvård anordnats av socialnämnden behövs givetvis inte något särskilt tillstånd enligt de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 15 § FB. l övrigt synes nämnden i fråga om denna vårds innehåll m. m. böra beakta både bestämmelserna i FB och bestämmelserna i socialtjänstlagen i de delar dessa kompletterar varandra.

9.5.2 Vård och/Östran iannar enskild hem än VåI(/H(1dS/1(1V(1IPIIS

l FB ges bestämmelser om vårdnad. Såsom framgår av 6 kap. l § FB står barn under vårdnad av bägge eller den ene av sina föräldrar eller av särskilt förordnad till dess barnet fyllt 18 år eller ingått äktenskap. FB förmyndare upptar bestämmelser om vårdnadshavarnas - som regel föräldrarnas - skylddigheter gentemot barnet. Föräldrarna skall enligt vad närmare anges i 6 uppfostran. De kap. FB sörja för barnets person och ge det en sorgfällig skall se till att barnet erhåller uppehälle och utbildning. Föräldrarna kan överlåta på annan att utöva den faktiska vården av barnet. l situationer där föräldrarna inte själva kan ha barnet i sin vård kan det bli nödvändigt för dem att lämna barnet till ett annat enskilt hem. De som i sitt hem tar emot barnet övertar på föräldrarnas begäran de uppgifter Föräldrarna har i fråga om vården av barnet som annars vilar på föräldrarna. emellertid kvar sitt bestämmande över barnet och kan därför när som helst återta vården av detta. - När barnet på så sätt tas emot för vård och fostran i annat enskilt hem fosterbarnsvård - aktualiseras frågan om behovet av bestämmelser som ger samhället möjlighet att följa vården och medverka till att barnet får de omhar visat att det är vansorger som det behöver. Den tidigare framställningen (barnavårdsnämnden, sociala Centralnämnden ligt att den sociala nämnden etc.) på föräldrarnas begäran medverkar vid anordnandet av vården. Då barnet genom nämndens försorg bereds vård i annat enskilt hem svarar nämnden enligt vad förut sagts för att barnet får god vård. SU föreslår i sitt förslag till socialtjänstlag att vård som bedrivs i familjehem skall ske i samråd med nämnden. Med det nämnden för tillagda ansvaret för vården följer skyldighet nämnden att medverka till att barnet bereds sådan vård som svarar mot barnets behov, att delta i beslut som rör vården samt att kontinuerligt följa denna (se också de föreslagna bestämmelserna i FB 6:17). Det anförda innebär att när nämnden på föräldrarnas begäran eller med deras medgivande anordnar vård av barnet nämnden inträder vid sidan av föräldrarna som ansvarig för vården. Motsvarande skall gälla då underårig i enlighet med vad närmare sägs i avd. Ill bereds vård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Frågan blir då om särskilda bestämmelser bör finnas för de situationer när föräldrarna utan nämndens medverkan själva vill ge barnet vård och fostran i annat enskilt hem.

Vård i familjehem 209

Det Förekommer ganska ofta att barn under någon tid måste beredas vård i annat enskilt hem. Så kan vara fallet när barnet på grund av sjukdom i hemmet tillfälligt placeras hos någon släkting. Det förekommer även att barnet under ferier eller under skolterminer får vistas hos annan familj. l sådana situationer behåller föräldrarna själva mycket av bestämmandet över och omvårdnaden om barnet och detta kan därför alltjämt sägas ha sitt hem hos föräldrarna (se 9.1.3 om vistelsehem). Skilda från dessa är de situationer där föräldrarna på grund av svårigheter i relationerna till barnet, på grund av sjukdom eller av annan anledning ej längre själva kan ta del i vården och fostran av barnet utan måste överlämna hela sitt bestämmande över detta till annan, dvs. till vad som kallas fosterbarnsvård (9.l.2). I dessa situationer kan barnets förhållanden vara sådana att särskilda krav bör ställas på dem som i föräldrars ställe skall ge barnet vård och fostran. Det är ofta viktigt att placering av barnet föregås av en utredning som avser frågan om barnets särskilda behov och dess möjligheter att anpassa sig till förhållandena i det nya hemmet. Enligt fosterbarnsutredningens förslag bör endast den vård som sker genom socialnämndens försorg vara underkastad nämndens tillsyn medan placeringar i enskilda hem som sker på privat initiativ bör falla utanför. Nuvarande tillståndsgivning vid privatplaceringar föreslås således upphävd utom såvitt avser utländska barn, varom mera nedan. Fosterbarnsutredningen framhåller därvid att samhällets ingripande mot missförhållanden bör ske enligt samma regler oberoende av var barnet vistas. Svårigheten att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna ligger även till grund för fosterbarnsutredningens förslag att slopa tillståndstvånget. Förslaget att slopa tillståndstvånget har som tidigare nämnts avstyrkts eller bemötts med tveksamhet av det övervägande antalet remissinstanser. Det har bl. a. framhållits att härigenom skulle en för barnens skydd viktig kontrollfunktion falla bort. Särskilt har framhållits att tillståndskravet lett till att i många fall olämpliga placeringar av barn kunnat undvikas. Det har uttalats att i dessa situationer reglerna om barnavårdsnämnds ingripanden enligt 25 § BvL är otillräckliga för att förhindra att barnet placeras i en miljö där det inte kan få tillräcklig stimulans i sin utveckling. l sådana situationer har kravet på tillstånd inneburit att socialnämnden fått tillfälle att tillsammans med föräldrarna finna ett hem som bättre tillgodosett barnets behov. Det har i flera remissvar betonats att den omständigheten att svårigheter förelegat vid kontroll av efterlevnaden av bestämmelsen i sig inte bör utgöra grund för att upphäva bestämmelsen så länge den visar sig ha betydelse för tillvaratagande av barnens intressen. I de fall där föräldrarna avser att mer varaktigt anförtro annan vården och fostran av barnet bör enligt SU till skydd för barnet men även till stöd och hjälp åt föräldrarna och dem som tar emot barnet finnas bestämmelser som ger socialnämnden möjlighet att medverka vid bedömningen av om det hem till vilket barnet skall lämnas svarar mot barnets särskilda behov och att de tilltänkta fosterföräldrarna har förutsättningar att ge barnet de omsorger som det behöver. Socialnämndens medverkan vid beredande av vård och fostran i annat enskilt hem än föräldrarnas kan emellertid vara viktig även från en annan synpunkt Flyttningen av barnet till en ny miljö kan medföra stora på-

210 Vârd ifamiljehem

för barnet. Det är därför angeläget att socialnämnden när det frestningar behövs medverkar vid överflyttningen. Det kan ofta vara nödvändigt att barnet får vistas i det nya hemmet under en kortare tid inledningsvis en ”inskolningstid” - för att utfallet av vården skall kunna bedömas. Det är således angeläget att anordnandet av mer varaktig vård i annat enskilt hem än det egna föregås av samråd mellan föräldrarna, socialnämnden och de blivande fosterforäldrarna. Barnets egen uppfattning bör därvid tillläggas stor betydelse. Socialnämndens uppgift skall vara att till skydd för barnet medverka till att barnet i det nya hemmet kan få den vård och omvårdnad som det behöver. SU har funnit socialnämndens medverkan så viktig att enligt utredningens förslag i FB 6:16 barn ej utan nämndens medgivande bör få beredas vård och fostran i annat enskilt hem än föräldrarnas. Vad nu sagts bör emellertid endast gälla barn under 16 år. SU:s forslag innebär att socialnämnden bereds tillfälle att medverka vid anordnande av vård och fostran av barn under 16 år i annat hem än det egna. Härigenom ges nämnden möjlighet att förhindra en från barnets synplacering. Det kan inte vara tillfredsställande att den som i punkt olämplig en situation, då annans insatser vid vårdens utövande är nödvändiga, väljer andra att på egen hand placera barnet i en annan familj skall vara underkastad regler än den som vänder sig till socialnämnden för att få dess medverkan. Barnet bör inte genom föräldrarnas beslut kunna undandras det stöd och den avser att tillförsäkra barnet i en för barnet hjälp som regler om medgivande ofta svår situation. SU finner det således angeläget att socialnämnden bereds möjlighet att vid behov medverka vid vårdens anordnande. Lika viktigt är emellertid att nämnden, om så anses erforderligt. kan följa vården i det enskilda hemmet. Socialnämndens medverkan under vårdens utövande kan vara betydelsefull i flera hänseenden. har som regel sin grund i att föräldrarna - oftast Fosterbarnsplacering under en övergångstid - saknar förmåga att själva ge barnet erforderlig vård. Då barnet bereds vård i enskilt hem är avsikten i allmänhet att barnet så snart som möjligt skall kunna återvända hem. Det är inte minst med medverkar till att barhänsyn härtill av största betydelse att socialnämnden nets kontakter med föräldrarna består. Betydelsen härav framgår av de av fosterbarnsutredningen redovisade uppgifterna. Nämnden bör således medverka till att barnet får besöka föräldrahemmet men även till att föräldrarna får träffa barnet i fosterhemmet. Över huvud taget bör nämnden på olika sätt söka se till att barnets kontakter med syskon och föräldrar hålls levande. Den som tar emot barnet för vård och fostran inträder i vissa avseenden i stället för föräldrarna och med samma uppgifter som annars åvilar dessa. De som vårdar barnet får således träffa de avgöranden rörande barnet som sammed den dagliga vården. Fosterföräldrarna kan emellertid ställas manhänger val av inför frågor som är av stor betydelse för barnet såsom frågor rörande eller beredande av särskild behandling på sjukhus. Det ligger i sautbildning kens natur att de som har barnet i sin vård i den utsträckning det är möjligt och i förekommande fall skall fatta sådana beslut i samråd med föräldrarna att medverka till att fosmed barnet. Det är en viktig uppgift for nämnden

sou 1977:40 Värd i familjehem 211

terföräldrarnas kontakter med föräldrarna upprätthålls så att de kan ta del i beslut som rör barnet. En fortlöpande kontakt från nämndens sida är emellertid av betydelse även i ett annat hänseende. Genom denna kan nämnden där så behövs lämna fosterföräldrarna stöd och hjälp vid vårdens utövande. Ofta kan det vara nödvändigt att förse fosterhemmet med särskild utrustning för att barnets behov skall kunna tillgodoses. Socialnämnden bör således följa vården av den som mottagits för vård och fostran i annat hem än det egna. Det ligger i sakens natur att de som tagit emot barnet på nämndens begäran skall lämna upplysningar om barnet, om vården och om därmed sammanhängande frågor. Av vad förut sagts följer även att fosterföräldrarna bör ta kontakt med nämnden innan de beslutar i frågor av väsentlig betydelse för barnet. De uppgifter som enligt det anförda bör ankomma på nämnden ställer anspråk på sådana resurser inom socialtjänsten att möjligheter ges för en fortlöpande stödjande och hjälpande kontakt med det hem där barnet vårdas. Den nämnden tillkommande uppgiften att följa vården av de barn som genom föräldrarnas försorg bereds vård och fostran i annat enskilt hem bör även avse de situationer där barnet tas emot i hem i annan kommun. Den nämnd som lämnat sitt medgivande till vården bör således ha kvar sin tillsyn. Nämnden bör emellertid ha möjlighet att överflytta ärendet i enlighet med bestämmelsen i 29 § förslaget till socialnämndslag. Uppgiften att följa vården bör pågå till dess barnet fyllt 16 år. Anledning att beträffande äldre barn tillägga nämnden särskilda befogenheter med avseende på vården föreligger enligt utredningens mening inte. SU:s förslag innebär således att socialnämnden bör ges samma ansvar för de barn som genom föräldrarnas försorg bereds vård och fostran i annat enskilt hem som for de barn som nämnden placerar i annat hem än det egna. De här föreslagna bestämmelserna har avseende endast på de barn som bereds vård och fostran i annat enskilt hem, de som nu i BvL betecknas fosterbarn. Det är således först när föräldrarna överlåter sitt bestämmande över barnet på annan som de här föreslagna bestämmelserna blir tillämpliga. Vid bedömningen av när så skall antas vara fallet kan vägledning hämtas av den uttolkning fosterbarnsbegreppet fått i rättstillämpningen. Det bör således uppmärksammas att kortare tids placering hos annan under ferier, under skoltermin eller då vården annars mera tillfälligt överlåtes på annan inte omfattas av den föreslagna regleringen. För att ett fosterbarnsförhållande skall föreligga räcker det inte med att barnet vårdas i annat hem än det egna, dvs. får mat, husrum och tillsyn i det ifrågavarande hemmet. Därutöver fordras att vårdarna har trätt i föräldrarnas ställe för barnet och ger barnet den fostran som föräldrar normalt ger sitt barn.4

Ursrräckr tillsyn Enligt 46 § andra stycket BvL får nämnden om särskilda skäl föreligger besluta att barn som av föräldrarna tillfälligt placerats i annat hem, vistelsebarn, skall anses som fosterbarn och falla under bestämmelserna för sådana barn. 4Råd och anvisningar Bestämmelsen har tillkommit för att hindra att någon undgår fosterbams- 137/1961.

212 Vård i familjehem

tillsynen genom att påstå att barn som vistas hos honom inte fostras i hans hem. Beslut kan meddelas även i andra fall beträffande vistelsebarn som av särskilda skäl anses böra ställas under nämndens tillsyn (9.l.4). SU finner med beaktande av den stadga begreppet fosterbarn vunnit ej anledning att av först nämnda skäl bibehålla särskild reglering för vistelsebarn. Ej heller finns enligt utredningen skäl att bibehålla bestämmelser som ger nämnden möjlighet att anordna särskild tillsyn beträffande vistelsebarn. Någon motsvarighet till bestämmelsen i 46 § andra stycket BvL bör därför inte tas upp i en kommande lagstiftning.

Förbud att ta emot visrelsebarn I undantagsfall kan sådana förhållanden föreligga i ett hem att detta är klart olämpligt för vård av barn över huvud taget. Om nämnden beträffande sådant hem har anledning anta att man där avser att ta emot barn för vård, har nämnden enligt 51 § BvL befogenhet att meddela förbud mot att ta emot annans barn under 16 år utan att nämnden dessförinnan lämnat sitt tillstånd. Enligt SU bör på sätt fosterbarnsutredningen föreslagit även i fortsättningen socialnämnden kunna meddela förbud som nu sagts. En bestämmelse härom har därför tagits upp i FB 6:18.

9.5.3 F ör/Ijzrtning av fosterbarn

Beträffande de fosterbarn, som inte är Omhändertagna för samhällsvård, har föräldrarna kvar sitt bestämmande över barnet. De kan således när som helst ta barnet tillbaka från fosterhemmet eller flytta det till ett annat fosterhem. Har barnet vistats lång tid hos fosterföräldrarna och fått en fast förankring i det nya hemmet kan en sådan förflyttning vara till allvarlig skada för barnet. Det har därför ansetts nödvändigt att till barnets skydd införa bestämmelser om rätt att i vissa fall förbjuda förflyttning. Vid BvL:s tillkomst övervägdes att föra in regler i FB om överflyttning av den rättsliga vårdnaden i situationer som nu sagts. Häremot invändes emellertid bl. a. att en förflyttning av barnet inte alltid kunde sägas vara sådant missbruk av vårdnadsrätten som enligt FB bör utgöra förutsättning för att domstol skall kunna frånta föräldern den rättsliga vårdnaden. l samband med tillkomsten av BvL övervägdes även att låta möjligheten att förhindra förflyttning ingå under BvL:s bestämmelser om förebyggande åtgärder och om omhändertagande för samhällsvård. Förslaget avvisades under hänvisning bl. a. till att detta skulle leda till att förutsättningarna för omhändertagande på ett otillfredsställande sätt utvidgades. Som framgått under 9.l.ll valde man därför i BvL att särskilt reglera de under vilka barnavårdsnämnden skall kunna förhindra en förutsättningar av fosterbarnet. l 50 § BvL upptogs sålunda en bestämmelse att förflyttning om det skulle vara till avsevärd skada för ett fosterbarn att skiljas från fosterhemmet barnavårdsnämnden i den kommun där hemmet är beläget får för viss tid eller tills vidare förbjuda föräldrarna eller annan vårdnadshavare att ta barnet från fosterhemmet. Nämnden får enligt samma lagrum meddela interimistiskt beslut med en giltighetstid av högst fyra veckor.

Värd [familjehem 2 l 3

FBzs verksrä/Iighersreg/er

Nära sammanhängande med dessa bestämmelser är FB:s regler om verkställighet av dom eller beslut som rör vårdnaden. Den som har vårdnaden om barnet har som förut sagts rätt att bestämma var barnet skall vistas. Finns barnet hos annan än vårdnadshavaren och vill denne, när vårdnadshavaren begär det, inte lämna barnet ifrån sig, kan på vårdnadshavarens begäran domstolen förklara att barnet skall överlämnas. Domstolen får i vissa fall besluta om vem av föräldrarna som skall ha vårdnaden om barnet. Domstolen kan även förordna att vårdnaden skall anförtros särskilt förordnad förmyndare. Den av föräldrarna som inte har del i vårdnaden har som regel rätt att umgås med barnet. Kan föräldrarna inte enas i fråga om umgängesrätten avgörs frågan av domstol. Domstolen har således i tre hänseenden att fatta beslut som rör barnet nämligen i fråga om överlämnande av barn, om vårdnad och om umgängesrätt. l syfte att bereda barnet erforderligt stöd och hjälp i situationer, då domstols beslut eller dom inte frivilligt efterkoms, har i 21 kap. FB intagits bestämmelser om verkställighet av dom eller beslut som nu sagts. Enligt FB 21:1 skall verkställighet av vad allmän domstol i dom eller beslut bestämt om vårdnad eller umgängesrätt eller om överlämnande av barn sökas hos länsrätten. Innan länsrätten förordnar om verkställighet får den uppdra åt ledamot eller suppleant i barnavårdsnämnden eller åt tjänsteman inom barnavården att verka för att den som har barnet om hand frivilligt skall fullgöra vad som åligger honom. Sådant uppdrag får även lämnas åt annan lämplig person (FB 21:2). Länsrätten skall således i forsta hand söka medverka till att överflyttningen sker i frivilliga former. Överlämnas inte barnet frivilligt får länsrätten förordna om verkställighet. Länsrätten kan därvid förelägga vite eller, om det anses nödvändigt, besluta om att barnet skall hämtas genom polismyndighets försorg. Även om länsrätten beslutat om verkställighet finns en möjlighet att i första hand göra ett försök att genom uppdrag som nyss nämnts få barnet frivilligt överlämnat. Om särskilda skäl föreligger får länsrätten, for att underlätta barnets förflyttning, föreskriva att barnet tillfälligt skall tas om hand på lämpligt sätt. l vissa situationer föreligger hinder mot förflyttning som nu sagts. Har barnet fyllt 15 år får enligt FB 21:3 verkställighet inte ske mot barnets vilja utan att länsrätten finner det nödvändigt med hänsyn till barnets bästa. Detsamma gäller om barnet inte fyllt 15 år men nått sådan mognad att dess vilja bör beaktas på motsvarande sätt. Ett annat hinder mot verkställighet kan vara att länsrätten finner att förhållandena ändrats så väsentligt sedan domstolen beslutade att det med hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan om ändring av vad som bestämts om vårdnad och umgängesrätt bör prövas av allmän domstol. Länsrätten får även i annat fall vägra verkställighet om risk som inte är ringa föreligger för skada på barnets kroppsliga eller själsliga hälsa. Slutligen bör uppmärksammas att överflyttning kan komma ifråga i andra situationer än nu nämnts. Enligt FB 21:6 får således den som har vårdnaden om barnet även om dom eller beslut som förut sagts inte föreligger påkalla

214 Vård i familjehem

länsrättens åtgärd for att få barn som vistas hos annan återfört till sig. Så får även ske när föräldrar eller adoptivföräldrar gemensamt har vårdnaden och skäl egenmäktigt bortfört eller kvarhåller baren av dem utan beaktansvärda net samt den andre begär rättelse (FB 21:7). Även i angivna situationer skall de nyss nämnda bestämmelserna gälla. Överflyttning av barn i enlighet med vad nu sagts skall ske på ett för barnet så skonsamt sätt som möjligt. FB upptar bestämmelser vars syfte underlätta förflyttning. Sålunda föreskrivs bl. a. att är att så långt möjligt av barn ledamot av nämnden skall vara närvarande och om vid hämtning möjligt även läkare. Bestämmelserna i 21 kap. FB kan sägas i stor utsträckning tillgodose de intressen som 50§ BvL avser att skydda. Under förarbetena till 21 kap. därför om inte 50,5 borde upphävas i samband med att FB ifrågasattes 21 kap. trädde i kraft. En fråga om förflyttning av fosterbarn ansågs emellertid utan samband med ett verkställighetsärende varför bekunna uppkomma stämmelsen i BvL bibehölls. För att samma bedömningsnormer skulle gälla ändrades uttrycket i 50§ “vara till avsevärd skada till “föreligger risk, som ej är ringa, för skada”.

S oda/utredningens bedömning rörande förflyttning av Vad först angår frågan om behovet av bestämmelser barn utöver de i 21 kap. FB angivna kan anföras följande. Socialnämnden bör enligt SU:s förslag kunna följa vården av de barn som mottagits för vård och fostran i annat enskilt hem än föräldrarnas. Socialnämndens insatser avseende bl. a. stöd och hjälp, upplysning och vägledning skall syfta till att i samverkan med dem som vårdar barnet och barnets föräldrar bereda barnet trygga uppväxtforhållanden och goda levnadsbetingelser i övrigt. Socialnämnden skall medverka till att överbrygga de svårigheter som kan uppkomma då den faktiska men ej den rättsliga vårdnaden övergår på annan. I denna verksamhet, vars syfte är att i första for nämnden att hand vara barnet till hjälp och stöd, bör finnas utrymme förhindra att förälder till skada for barnet flyttar barnet från fosterhemmet. Rätten att meddela sådant förbud bör ingå bland de befogenheter som bör tillkomma nämnden för att nämnden skall kunna tillvarata barnets intressen. Den omständigheten att förälder eller annan vårdnadshavare har möjlighet vid överflyttning bör således att enligt 21 kap. FB påkalla rättens medverkan inte i och för sig leda till att nämndens befogenheter i nu angivet hänseende begränsas. Dock bör länsrättens beslut enligt 21 kap. FB gälla framför beslut av nämnden. är om det finns anledning att vid sidan Den fråga som därefter uppkommer av de särskilda bestämmelserna om vård av underårig uppta regler om rätt for nämnden att meddela förbud som nu sagts. SU vill därvid hänvisa till sina överväganden i avd. III. Som där närmare anförts får på ansökan av socialnämnden länsrätten besluta om vård av underårig som på grund av brister i i hemmet utsätts for fara till hälomsorgen om honom eller annat förhållande sa eller utveckling och som till följd därav är i behov av vård som inte kan nämnden betillgodoses på annat sätt. Beslutar länsrätten om vård övergår på fogenheten att- bestämma var den underårige skall vistas och hur vården skall

sou 1977:40 Värd i familjehem 215

anordnas. Länsrätten skall där så kan ske i beslutet ange under hur lång tid vården längst får pågå. De angivna bestämmelserna har således sin grund i att barnet genom föräldrarnas åtgärder utsätts för fara och att barnet till följd därav äri behov av vård. Det skulle vara att gå utöver syftet med bestämmelserna att därunder även inrymma den situation som nu beskrivs i 50 § BvL. Förhållandena kan ju vara sådana att föräldrarna såväl med hänsyn till sina personliga egenskaper som till de Förhållanden varunder de lever mycket väl kan ta barnet om hand, men anledning att förbjuda överflyttning likväl kan föreligga med hänsyn till den tid som barnet vistats i fosterhemmet och den fasta förankring som barnet fått där. SU finner således att socialnämndens befogenheter att förhindra skadliga förflyttningar bör regleras särskilt. Bestämmelser härom har tagits upp i FB 6:19 o. 20.

9.5.4 Förhandsbesked Enligt 47§ tredje stycket BvL kan den som ämnar ta emot fosterbarn få förhandsbesked från socialnämnden rörande hemmets allmänna lämplighet som fosterhem. Sådant besked är inte bindande för nämnden vid därefter företagen prövning av om tillstånd att ta emot fosterbarn skall ges. SU föreslår som nämnts att barn under 16 år ej skall få beredas vård och fostran i annat enskilt hem än föräldrarnas med mindre socialnämnden lämnat sitt medgivande. Något generellt behov av att kunna ge förhandsbesked i sådan fråga föreligger inte enligt utredningens mening. l ett hänseende bör emellertid nämnden redan före placeringen i hemmet kunna ge besked rörande hemmets allmänna lämplighet, nämligen vid ifrågasatt adoption. Enligt FB skall rätten ge tillstånd till adoption. Rätten skall enligt FB 4:6 pröva huruvida adoptionen lämpligen får äga rum. Tillstånd får inte ges med mindre adoption finnes vara till gagn för barnet. I ärendet skall rätten beträffande underårig inhämta yttrande från socialnämnden (FB 4:10). Det är framför allt vid ifrågasatt adoption av barn från utlandet ofta nödvändigt att innan sökanden kan komma ifråga som adoptivförälder det föreligger utredning rörande hans lämplighet (jfr ifråga om utländska adoptivbarn kap. 51). Även i andra situationer kan det vid ifrågasatt adoption vara nödvändigt att i förväg utreda det tilltänkta hemmets lämplighet. Socialnämnden bör därför kunna meddela förhandsbesked rörande enskilt hems lämplighet som adoptivhem. Har förhandsbesked meddelats får beskedet ersätta det tillstånd som annars skall inhämtas innan barn tas emot för vård och fostran. Nämndens vidare bedömning i fråga om adoption får i sådant fall redovisas i det yttrande som nämnden enligt vad förut sagts skall avge till domstolen. Förhandsbesked bör ges begränsad giltighet. Det får således inte förekomma att personer på grund av ett förhandsbesked som lämnats för lång tid sedan tar emot barn i sitt hem. En lämplig avvägning nås om förhandsbeskedet gäller för en tid av högst ett år. Bestämmelser om förhandsbesked i enlighet med vad nu sagts föreslås intagna i FB 4:10.

sou 1977:40 216 Vård i familjehem

9.5.5 F ärmedlirzgsverksamher l 54§ BvL stadgas att enskild person eller sammanslutning inte utan socialstyrelsens tillstånd får bedriva förmedlingsverksamhet beträffande fosterbarn. Syftet med bestämmelsen är inte att förhindra att enskild person eller sammanslutning i något enstaka fall förmedlar fosterhem utan tillstånd. Vad som kräver tillstånd är privat förmedling av så pass stor omfattning att den kan betecknas som förmedlingsverksamhet. I fosterbarnsutredningens förslag har möjligheten att bedriva förmedlingsverksamhet med tillstånd av socialstyrelsen slopats. Enligt utredningens mening fanns det inga sakliga skäl för att tillåta en sådan verksamhet. SU finner på sätt fosterbarnsutredningen föreslagit att bestämmelse om förbud mot formedlingsverksamhet bör tas in i kommande lag. Utredningen har med beaktande av det nära samband denna fråga har med övriga här ovan berörda frågor funnit att bestämmelsen bör upptas i det avsnitt i FB, som enligt utredningens förslag skall reglera vård och fostran utom hemmet av den som är under 16 år. Bestämmelsen återfinns i FB 6:21.

9.5.6 Vård i familjehem som resurs inom socialtjänsten

Principer för värd och behandling Såsom framgår av SU:s i föregående kapitel redovisade förslag bör de sociala insatserna utformas så att möjligheterna att bereda den enskilde stöd och hjälp i den egna miljön ökar. I förslaget till socialtjänstlag anger utredningen att socialnämndens insatser bör inriktas på att underlätta för den enskilde att bo hemma. Med en fortsatt utbyggnad av de förebyggande insatserna kommer, som bl. a. fosterbarnsutredningen framhåller, antalet barn och unga som behöver beredas vård utanför det egna hemmet att minska. Detta kan emellertid leda till att de som måste beredas vård i annat enskilt hem kommer att ha ett större vårdbehov. Det bör ankomma på socialnämnden att då den enskilde behöver vård i annat hem än det egna i första hand pröva om den behövliga vården kan ges i annat enskilt hem. Framför allt för barn och ofta även för unga är vård i enskilt hem att föredra framför annan vård. Vård i familjehem bör emellertid inte vara förbehållen de underåriga. Många gånger kan sådan vård vara ett bättre alternativ än institutionell vård även för vuxna. SU föreslår som närmare framgår av avd. Ill att underårig i vissa särskilt angivna situationer skall kunna beredas vård även om samtycke till sådan vård inte föreligger. Har vård beslutats får socialnämnden bestämma var den underårige skall vistas under vårdtiden och hur vården i övrigt skall anordnas. Av vad tidigare sagts följer att socialnämnden därvid i första hand bör pröva om vård i annat enskilt hem kan komma ifråga. Från såväl normaliserings- som närhetssynpunkt är det. som fosterbarnsutredningen framhåller, som regel önskvärt att barnet eller den unge bereds vård på kortare avstånd från föräldrahemmet än vad i dag oftast är fallet. Därmed är inte sagt att placering i annat enskilt hem alltid skall behöva ske inom den egna kommunen, även om en sådan placering bör vara huvudregel. I vissa situationer kan det vara nödvändigt att bereda den un-

Vård ifami/jehem 217

derårige vård på avstånd från hemmiljön, t. ex. för att bryta ett missbruk av beroendeframkallande medel som uppkommit i den kamratkrets som den unge tillhör.

Nämndens ansvarför Vård [familjehem Vård i familjehem bör vara en resurs vid sidan av andra som vid behov skall kunna erbjudas den enskilde. Sådan vård skall således kunna komma ifråga t. ex. då det är nödvändigt att bereda en tonåring en tids vistelse i annan miljö i avvaktan på att svårigheter i föräldrahemmet klaras upp. Som förut framhållits kan vård i familjehem även vara en lämplig vårdform för vuxna. Socialnämnden anordnar vård som nu sagts och nämnden bör även ha ansvaret för vården. l 11 § andra stycket socialtjänstlagen föreslår utredningen att socialnämnden ges ansvar för att den som genom nämndens försorg tagits emot i enskilt eller annat hem får god vård. Med detta ansvar följer skyldighet för nämnden att följa vården och när det behövs ge stöd och hjälp. Det sagda innebär att nämnden vid sidan av föräldrarna har ansvaret för att underårig får god vård. Nämnden får emellertid inte besluta i frågor som rör vården av den enskilde utan dennes samtycke. Som anges i förslaget till socialtjänstlag skall socialnämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom. Föreligger beslut om vård enligt den särskilda lagen (avd. III) får nämnden emellertid även utan samtycke av den som berörs därav fatta

de beslut som är nödvändiga för vårdens genomförande.

Det är en viktig uppgift för den nämnd som har ansvaret för vården att följa denna och när det gäller barn ge föräldrarna och dem som vårdar barnet erforderlig hjälp vid vårdnadens utövande. SU hänvisar därvid till fosterbarnsutredningens betänkande där denna fråga utförligt behandlats5. Lika viktigt är att socialnämnden medverkar till att den som ges vård utom det egna hemmet får möjlighet att Lippråitthållzi kontakterna med anhöriga och med hemmiljön. Byte av skola bör undvikas där så är möjligt. Utredningen föreslår att i socialtjänstlagen anges att vård som bereds den enskilde i annat hem än det egna skall utformas så att samhörigheten med anhöriga och kontakten med hemmiljön främjas (ll § första stycket).

Enskilda och kommunalafámiljehem

Enligt fosterbarnsutredningens förslag skall för vård av barn och ungdom under 18 år finnas familjehem. Familjehemmen kan enligt förslaget vara kommunala eller enskilda. Bestämmelser ges i förslaget om det antal barn som får tas emot i hem som nu sagts. Flera remissinstanser har varit kritiska mot utredningens förslag såvitt avser de kommunala familjehemmen. Det har bl. a. framhållits att de av utredningen förordade resurserna för de kommunala familjehemmen varit otillräckliga och att svårigheter att i sådana hem anordna en efter den unges behov anpassad vård kan uppkomma. Vid den försöksverksamhet som på Ssou 1974:7 s. 321.

2 l 8 Vård i familjehem

grundval av bl. a. fosterbarnsutredningens förslag har bedrivits i Skåne har i det inledande skedet vissa svårigheter mött att anordna kommunala familjehem i enlighet med förslaget. Enligt SU:s bedömande bör vård i familjehem vara en resurs som inte är bunden till vissa åldersgrupper. Sådan vård bör kunna komma ifråga såväl för barn och unga som för vuxna som behöver beredas vård och omvårdnad i de former som vård i familjehem medger. Beträffande denna vårdform pågår försöksverksamhet i olika kommuner. Av den av fosterbarnsutredningen lämnade framställningen framgår att på olika håll i landet prövas nya vägar för att tillgodose kommunernas behov av resurser för sådan vård och för att genom upplysningsverksamhet, utbildning samt stöd och hjälp i enskilda fall göra vården effektiv. Vården används inte bara för de barn och unga som behöver vistas i annan familj för längre tid utan även för dem som är i behov av omedelbara insatser. I syfte att kunna hålla viss beredskap i kommunerna framför allt för dessa akuta situtationer görs försök med kontrakterade familjehem och med kommunala familjehem. Uppmärksammas bör även de nära vård i familjehem liggande hjälpinsatser som består i anlitande av s. k. stödfamiljer (eller kontaktfamiljer, se 8.3.1). Det finns enligt SU:s mening ej skäl att i ett sådant utvecklingsskede, där ännu ej tillräckligt underlag för slutliga ställningstaganden föreligger, i lag ange olika typer av vård i familjehem. Den pågående försöksverksamheten med olika vårdformer bör enligt SU fortsätta utan en sådan styrning. Socialtjänstlagen bör därför uppta endast de bestämmelser som erfordras för att reglera vården som en resurs för dem som behöver vård i annan familj än den egna.

Utbildning Det är som redan tidigare framhållits en viktig uppgift för socialnämnden att medverka vid utbildning och fortbildning av dem som i sitt hem tar emot annan för vård. SU vill i denna del ansluta sig till fosterbarnsutredningen vars förslag biträtts av remissinstanserna (se 9.3.5 och 9.4.5). Lika viktig som utbildningen är emellertid en allmän information och möjligheter till stöd och hjälp i frågor som rör vårdens utövande.

9.5. 7 Ersärrningsfrâgor

Socialnämnden kommer med utredningens förslag att medverka såväl vid placering i fosterhem (familjehem eller annat enskilt hem) som vid anordnande av vård i övrigt i familjehem. Socialnämnden bör, då nämnden anordnat vården, i förhållande till den som tar emot barnet eller den unge för vård svara för ersättning för vården. Föräldrarna till underårig bör vara skyldiga att ta del i denna kostnad i enlighet med de bestämmelser utredningen föreslagit i kap. ll. SU ansluter sig till fosterbarnsutredningens förslag i fråga om ersättning till familjehemmen. Ersättning bör således utgå med visst arvodesbelopp per månad och barn, vilken ersättning bör utgöra skattepliktig inkomst.

sou 1977:40 Värd i familjehem 219

Till familjehemmen skall därutöver utgå icke skattepliktig ersättning För mat, kläder etc. Motsvarande bör gälla för den som i annat fall tar emot barn för vård och fostran i enlighet med vad som sagts förut i detta kapitel.

10 Institutionell vård och behandling

10.1 Nuvarande institutioner och för dem gällande

bestämmelser

10. l . 1 Barnavârdsanstalter Barnavårdsanstalt är enligt den definition som ges i BvL sådan för vård och fostran av barn och ungdom under arton år avsedd anstalt som inte är att hänföra till sjukvårdsanstalt, till hem för psykiskt efterblivna, blinda, döva eller vanföra eller till sådant elevhem som står under tillsyn av central myndighet. Följande särskilda former av barnavårdsanstalter anges i lagen: - barnhem av olika slag, såsom spädbarnshem, mödrahem, upptagninghem och specialhem; - barnkø/onier, vilka tar emot barn för vistelse under begränsad del av året; - _förskolor och fritidshem, vilka regelbundet tar emot barn för begränsad del av dygnet; - elevhem, vilka är knutna till skolor och har till ändamål att underlätta elevernas skolgång.

Enligt stadgan (1960:595) för barnavårdsanstalter finns fyra former av barnhem: spädbarnshem för späda barn som inte åtföljs av sina mödrar; - mödrahem, huvudsakligen för späda barn med deras mödrar; - för barn som är i behov av tillfällig vård upptagningshem, huvudsakligen och fostran eller av observation antingen de omhändertagits för samhällsvård eller för utredning enligt 30§ BvL; samt - för barn som är i behov av längre tids vård specia/hem, huvudsakligen och fostran och inte lämpligen kan placeras i enskilt hem. För varje landstingskommun skall socialstyrelsen efter förslag av landstinget fastställa barnhemsplan. I planen skall upptas barnhem till sådant antal och av sådan art att behovet av olika slags bamhemsvård blir ändamålsenligt tillgodosett. Även ändring av planen fastställs av socialstyrelsen. Landstingskommun har att inrätta och driva bl. a. de barnhem som finns upptagna i barnhemsplanen ”i den mån annan icke drager försorg därom”. Om kommun eller landstingskommun ämnar inrätta barnhem skall plan

222 lnsriturionel/ värd och behandling sou 197140

för hemmet och dess verksamhet underställas regeringen eller om regeringen så bestämmer socialstyrelsen. Önskar annan än kommun eller landstingskommun inrätta barnhem krävs tillstånd. Ansökan om sådant tillstånd skall göras hos regeringen eller, om den så bestämmer, hos socialstyrelsen. När verksamheten påbörjas vid annan barnavårdsanstalt än barnhem skall anmälan därom göras hos socialstyrelsen eller om regeringen så bestämmer hos vederbörande länsstyrelse. Socialstyrelsen har rätt att beträffande varje barnavårdsanstalt meddela föreskrift om det högsta antal barn och unga som samtidigt får vårdas där. Medgivande till intagning i barnhem lämnas av dess innehavare eller ledning eller den, till vilken beslutanderätten överlämnats. Om barnhemmet är upptaget i barnhemsplan skall, om så kan ske, samråd äga rum med länsstyrelsen om önskad intagning. Beslut om intagning i specialhem skall av hemmets ledning ofördröjligen såvida inte länsstyrelsen tillstyrkt intagningen vid anmälas till länsstyrelsen det samråd som föreskrivs i BvL. Barnhem är skyldigt att lämna meddelande till länsstyrelsen om de barn som vid kvartalsskiftet sammanhängande vårdats i hemmet under mer än ett halvt år. Den som omhändertagits för samhällsvård eller utredning på grund som skall stå under anges i 25§ b) BvL och som placerats i barnavårdsanstalt Om det anses erforderligt kan den omhändertagne unnoggrann uppsikt. derkastas sådan begränsning i rörelsefriheten som befmns erforderlig för hans egen, övriga intagnas eller personalens säkerhet, för upprätthållande av ordningen inom anstalten eller till förhindrande av ryrnning. Den omhändertagne får dock inte hållas avskild från övriga intagna annat än under helt kort tid utan att föreståndaren meddelat särskilt beslut om isolering. Isolering får i intet fall äga rum under längre tid i följd än tre dygn. Mot den som inte fyllt femton år får isolering inte tillgripas utan att läkare samtyckt därtill. När det gäller isolering av den som fyllt femton år skall läkaren snarast möjligt underrättas. l sådana fall får isolering inte fortgå längre tid än ett dygn utan läkares medgivande. Om beslutad isolering skall ordföranden i barnhemmets styrelse ofördröjligen underrättas. För varje barnavårdsanstalt skall finnas en läkare som åtagit sig att övervaka hälsotillståndet hos de intagna och anstaltens personal samt att utöva tillsyn över vårdavdelningarna. Där så bedöms erforderligt bör ledningen för barnavårdsanstalt i samråd med anstaltens läkare anlita bistånd av den psykiska barna- och ungdomsvården, barnpsykiater och barnpsykolog. Barnavårdsnämnd är skyldig att öva tillsyn över varje barnavårdsanstalt inom kommunen. Finner nämnden att de för anstalten gällande bestämmelserna åsidosätts eller anledning eljest föreligger till anmärkning mot anstalten, dess anordningar, personal, verksamhet eller förhållanden i övrigt, skall anmälan ofördröjligen göras hos länsstyrelsen. Om länsstyrelsen finner att det föreligger missförhållande vid barnavårdsanstalt inom länet skall anstaltens ledning eller innehavare åläggas att vidta åtgärder för att avhjälpa missförhållandet. Länsstyrelsen skall underrätta socialstyrelsen om sådant åläggande. Om åläggande bedöms vara gagnlöst eller åläggande meddelats utan att medföranöjaktig rättelse ankommer det på socialstyrelsen att återkalla lämnat tillstånd eller att meddela förbud mot fortsatt verksamhet.

lnstirurionell värd och behandling 223

Med uromplanshem avses sådana barnhem som inte ingår i de fastställda barnhemsplanerna. Det vanligaste är att dessa hem inte klassificerats som tillhörande någon bestämd kategori av barnhem. Utomplanshemmen har många gånger tillkommit som ett resultat av strävanden att bedriva en kompletterande verksamhet till de traditionella barnhemmen. 1 några fall rör det sig om fosterhem som utökat det antal barn de tar emot. I andra fall har hemmen tillkommit på kommunens initiativ for att få en större flexibilitet. Bland utomplanshemmen återfinns också de två så kallade riksbarnhemmen, Edesta och Sundsgården. är landstingskommun huvudman for barnhem. Bland huvud- Vanligen männen återfinns dock som framgår av tabell 10.1 även kommuner, foreningar och stiftelser.

Tabell 10.1 Antal barnhem 1975-01-01 fördelade på olika huvudmän och typ av barnhem

Typ av barnhem [ands- Kommun Kommun Annan Summa ting utom inom anord- “ale landsting landsting 13 2 _ - 15 Spädbarnshem Mödrahem 4 - - 5 1 2 - - l 3 Spädbarns- o mödrahem 72 19 - 5 96 Upptagningshem Upptagningshem med 2 - - 1 3 spädb. avd 16 - 5 25 Specialhem 4 3 r 4 10 17 Utomplanshem Summa 112 26 4 22 164

10.1 .2 Ungdomsvârdsskolør

Bestämmelser om ungdomsvårdskolor finns i BvL och i stadgan (1960:728) for dessa skolor. _ Staten inrättar och driver ungdomsvårdsskolor som har till uppgift att bereda vård, fostran och utbildning åt dem som omhändertagits för samhällsvård och inskrivits som elever vid skolorna. Särskilda former av ungdomsvårdsskolor är skolhem och yrkesskolor. Skolhem är avsedda huvudsakligen for skolpliktiga elever och yrkesskolor for elever for vilka skolplikten upphört. Specialavdelning fâr finnas vid ungdomsvårdsskolorna. Ungdomar som vistas i ungdomsvårdsskola kan vara intagna for utredning, för observation eller vara inskrivna vid skolan. Socialstyrelsen är central myndighet for skolorna och beslutar om inskrivning av elev och har att fördela eleverna på de enskilda ungdomsvårdsskolorna. Därvid skall hänsyn tas till elevens behov av stöd och behandling. Ungdomsvårdsskola skall stå under ledning av en styrelse. Det åligger styrelsen att utöva den bestämmanderätt över eleverna som enligt BvL tillkommer barnavårdsnämnd i fråga om andra Omhändertagna. Styrelsen skall

224 lnsrirurione/I vård och behandling

vidare besluta om val av vårdform samt om utskrivning av elever. Under styrelsen beslutar skolans rektor om vården av eleverna och förbereder deras utskrivning. Vården av elever inskrivna vid ungdomsvårdsskola äger rum inom eller utom skolan. Om så bedöms lämpligt kan elev beredas arbete eller utbildning annorstädes än i skolan. Vård utom skolan skall anlitas så snart det kan ske. För sådan vård får eleven överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. I sådana fall skall övervakare utses av skolans styrelse. Elev som vårdas utom skolan skall åtenas för vård inom skolan om hans uppförande eller andra omständigheter ger vid handen att sådan vård är erforderlig. Elev i ungdomsvårdskola kan underkastas sådan begränsning i rörelsefriheten som befmns erforderlig för hans egen, övriga elevers eller personalens säkerhet, för upprätthållande av ordningen inom skolan eller till forhindrande av ryrnning. Elev får dock inte hållas avskild från övriga elever annat än under kort tid utan att rektor meddelat särskilt beslut om isolering. Isolering får inte avse längre tid än som oundgängligen erfordras och skall i intet fall äga rum under längre tid i följd än tre dygn eller, där eleven fyllt arton år, sex dygn. Utan att skolans rådgivande psykiater samtyckt därtill får isolering inte tillgripas mot den som inte fyllt femton år. Isolering skall omedelbart avbrytas om rådgivande psykiatern framställer begäran därom. Utskrivning av elev skall ske när a) ändamålet med vården får anses uppnått; b) eleven behöver vård, fostran eller utbildning som bättre kan beredas på annat sätt än genom ungdomsvårdskolans försorg eller c) eleven enligt dom som som vunnit laga kraft intagits i fångvårdsanstalt. Utskrivning skall ske senast när eleven fyller tjugo år eller, om han omhändertagits efter det han fyllt sjutton år, senast tre år efter omhändertagandet. Genom beslut om utskrivning upphör samhällsvården. Under vissa förutsättningar kan dock i beslut om utskrivning förordnas att samhällsvården skall bestå. Staten är huvudman for samtliga 18 ungdomsvårdsskolor. Platsantal och geografisk belägenhet framgår av tabell 10.2.

lnstiturionell värd och behandling 225

Tabell 10.2 Ungdomsvårdsskolor 1975/76 med platsantal och geografisk belägenhet

Disp ant Fastst ant Kommun Län platser platser 75-07-01

För manliga elever Bärby yrkesskola 39+6“ 50 Uppsala C Fagared yrkesskola 40+8 61 Mölndal O Gräskärrs yrkesskola 40+8 54 Uddevalla O Hammargårdens yrkesskola 32 52 Ekerö AB Johannisbergs yrkesskola 24 35 Kalix BD Långanäs yrkesskola 26. 49 Eksjö F Margretelunds yrkesskola 24 28 Lidköping R Råby yrkesskola 35+6 53 Lund M Stigby yrkesskola 2l+8 24 Jönköping F

För kvinnliga elever Brättegårdens yrkesskola 20+6 26 Vänersborg P Håkanstorps yrkesskola l6 22 Vingåker D

53Q+74 764 9 Utskrivningsavdelningar i närbelägna tätorter. Dessutom drivs i Göteborg under ledning av eftervårdskonsulenten två hem (hospits) för ungdomsvårdsskoleelever från samtliga skolor (sammanlagt 14 platser).

10. 1 .3 Vârdansralterfär aikana/missbrukare

Allmänna vârdansralter Bestämmelser som reglerar verksamheten vid allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare finns intagna dels i NvL och dels i kungörelsen (1955:528) med vissa tillämpningsföreskrifter till denna lag. Enligt NvL är allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare l. anstalt eller avdelning därav, som av staten inrättas för sådant ändamål; 2. av landsting, kommun, förening, stiftelse eller annan anordnad anstalt eller avdelning därav, vilken av Konungen erkänts såsom allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Sådant erkännande kan när som helst återkallas. Socialstyrelsen har tillsyn över de allmänna vårdanstaltema som skall stå under ledning av en styrelse. Vid anstalten skall finnas föreståndare. Föreståndare kan också utses för avdelning av anstalt. I sådant fall gäller vad som i lagen stadgas om föreståndare också föreståndare för avdelning. Behandlingen av de intagna på allmän vårdanstalt skall anpassas efter vårdens huvudsakliga syfte att återföra dem till ett nyktert liv. Den intagne

226 lnsriturionell vård och behandling

är skyldig att följa de för anstalten gällande ordningsföreskrifterna samt att fullgöra det arbete ”som ur synpunkten av en ändamålsenlig vård ålägges honom. Tvångsintagning kan ske på allmän vårdanstalt (18 § NvL). Det är länsrätten som beslutar om sådan intagning. Beträffande indikationerna för tvångsintagning se avd. V (avsnitt 322.1). Möjlighet finns också för person som är hemfallen åt alkoholmissbruk att frivilligt ingå på anstalt av detta slag. Villkoret är att personen ifråga hos anstaltens föreståndare eller hos socialstyrelsen gjort framställning att få komma in på anstalten för vård och skriftligen förbundit sig att stanna kvar på anstalten under viss tid som bedöms erforderlig, dock högst sex månader. Den som på detta sätt är intagen på anstalt kan kvarhållas under den tid som anges i den skriftliga förbindelsen (58 § NvL). Den som har att föranstalta om verkställighet av beslut om tvångsinpå allmän vårdanstalt skall hos socialstyrelsen ansöka om att antagning staltsplats anvisas. Socialstyrelsen har sedan att bestämma på vilken anstalt tvångsintagning skall ske. Om någon hos föreståndare för allmän vårdanstalt ansökt om att frivilligt skall ansökan överlämnas till socialstyrelsen för bli intagen på anstalten prövning och beslut. Vid prövningen skall tillses att den anstalt som ansökningen avser är lämplig för sökanden med hänsyn till dennes ålder, sinnesart, hälsotillstånd, arbetsförmåga och tidigare livsföring. Ãr anstalten inte lämplig för sökanden men plats kan beredas på annan anstalt. skall han tillfrågas om han accepterar detta. Utan eget medgivande får sökanden inte tas in på annan anstalt än den som ansökningen avser. Socialstyrelsen har rätt att förordna om överllyttning av intagen person från en allmän vårdanstalt till en annan. Denna rätt gäller såväl tvångsintagna som frivilligt ingångna. Beträffande vårdtid, försökspermission, övervakning m. m. må hänvisas till framställningen under 32.2.1.

Enskilda vârdansralter Endast frivillig vård kan förekomma vid enskild vårdanstalt. Verksamheten vid sådan anstalt regleras inte av NvL. Statsbidrag kan dock utgå enligt samma grunder som gäller för de erkända anstalterna. Socialstyrelsen är tillsynsmyndighet även för enskilda anstalter. Anordnare av enskild anstalt är ofta någon stiftelse eller ideell organisation, men även kommuner och landsting driver anstalter av detta slag. finns 4 statliga, 20 erkända och 27 enskilda vårdanstalter. Sammanlagt redovisas Platsantal, geografisk belägenhet och ägare för de olika anstalterna i tabell 10.3.

Det finns även föreningar och stiftelser som driver institutionsverksamhet utan statsunderstöd. Deras verksamhet finansieras genom insamlade medel, kommunala bidrag eller sjukförsäkringsförmåner som utgår under vistelse på institutionen. Ett litet antal institutioner i enskild regi finns också.

Insriturionell värd och behandling 227

Tabell 10.3 Vårdanstalter för alkoholmissbrukare 1975/76. Platsantal, geografisk belägenhet, ägare

Allmänna Antal Kommun Län vårdanstalter platser

Statliga anstalter Gudhem 96 Falköping R Runnagården 46 Örebro T vårdavd ” Brotorp 42 T Venngarn 60 Sigtuna AB vårdavd Hornö 10 Enköping C Statens vårdanstalt vid Östersunds sjukhus 53 Östersund Z

Summa 307

Erkända anstalter Ägare Björstorp 52 Hässleholm L Föreningen Lunds stifts prästers nykterhets- och diakoniforbund upa Dagöholm 40 Katrineholm D Stiftelsen Dagöholm Edshemmet 36 Uppl Väsby AB Stockholms kommun Hessleby sjukhus 67 Eksjö F Konung Oscar 11:5 jubileumsfond Holma-Karlsvik 109 Höör M Föreningen Lunds stifts prästers nykterhets- och diakoniförbund upa Holmforshemmet 39 Boden BD Stiftelsen Holmforshemmet Hägerstad 32 Åtvidaberg E Stiftelsen Hägerstad slott Hemmet Lindåsen 36 Töreboda R Stiftelsen Hemmet Lindåsen Pålyckehemmet 56 Karlskrona K Stiftelsen Pålyckehemmet Ribbingebäck 51 Uppsala C Stockholms stadsmission Romanäs 126 Tranås F Stiftelsen Romanäs Ryds Brunn 63 Tingsryd G Stiftelsen Ryds Brunn Stomäset 66 Sundsvall Y Stiftelsen Stomäset Vårnäs 53 Vingåker D Stiftelsen Vårnäshemmet Västerbyhemmet 44 Gotland I Stiftelsen Västerbyhemmet Västkusthemmet 80 Mark P Stiftelsen Västkusthemmet Åsbrohemmet 200 Askersund T Stiftelsen Åsbrohemmet Rällsögården 62 Ljusnarsberg T Stiftelsen Rällsögården Älvgården 66 Hedemora W Föreningen Hemmet Älvgården upa Östfora 91 Uppsala C Stockholms kommun

Summa 1 369 Tora/I 1 676

Enskilda Antal Kommun Län anstalter platser

Arödshemmet 22 Uddevalla O Stiftelsen Arödshemmet Dennicketorp 31 Filipstad S Stiftelsen Dennicketorp Ekbacken 22 Mullsjö R Stiftelsen Ekbackens rekreationshem Eksätra 26 Uppsala C Uppsala läns landsting Ekåsa vårdhem 40 Lerum P Göteborgs kommun Glösbohemmet 19 Bollnäs X Gävle kommun Hamnvikshemmet 30 Nynäshamn AB Stockholms kommun Hindbyhemmet 30 Malmö M Malmö kommun Hällnäs vårdhem 42 Vindeln AC Västerbottens läns landsting Härnö vårdhem 20 Strängnäs D Strängnäs stifts diakonistyrelse Karolinergården 53 Åre Z Stockholms kommun

228 lnsritutionell värd och behandling

Enskilda anstalter Antal Kommun Län Platser

Kungsörstorp 43 Kungsör U Stockholms kommun Kurön 65 Ekerö AB Frälsningsarmén Kydingeholm 57 Östhammar C Stockholms kommun Lida vårdhem 28 Strängnäs D Stockholms kommun Nolaâkogs konVhem 32 Örnsköldsvik Y Västernorrlands läns landsting Nordsjöhemmet 44 Ljusdal X Gävleborgs läns landsting Pettersbergsgården 21 Stockholm AB Stockholms kommun Röda korsets k0nv.hem 30 Jönköping F Jönköpingsdistriktet av Svenska röda korset Scheelegården 32 Mark P Stiftelsen Scheelegårdens sjukhem Solvikshemmet 40 Ydre E Stiftelsen Solvikshemmet Stora Främsbacka 21 Falun W Kopparbergsdistriktet av Svenska röda korset Tingsätra vårdhem 32 Södertälje AB Stockholms distrikt av Svenska nykterhetsvårdsförbundet Tärnan 48 Hedemora W Stockholms kommun Utbyhemmet 20 Göteborg O Göteborgs kommun Öberga 32 Älvsbyn BD Norrbottens läns landsting Öjersjöhemmet 17 Partille O Stiftelsen Öjersjöhemmet

Summa 897

”Drivs av Jämtlands läns landsting enligt särskilt upprättat avtal. Staten betalar ersättning för underhåll och drift mot landstingets självkostnader (exkl. avskrivningskostnader för sjukhusbyggnaden).

10.1 .4 Inackorderingshem/ör alkoholmissbrukare

Enligt socialstyrelsens Råd och anvisningar 1963 (nr 162) är inackorderingshem for alkoholmissbrukare i princip avsedda för personer som har och kan sköta förvärvsarbete men som har problem med fritiden. Klienterna bor och intar sina måltider på hemmet där de också tillbringar en stor del av fritiden. För sin inackordering betalar de en avgift. På hemmet finns personal som vid behov lämnar klienten hjälp med personliga angelägenheter av olika slag. Genom nykterhetsnämndstjänsteman eller övervakare kan ytterligare vård och hjälp erhållas, framhålls det i socialstyrelsens anvisningar, som i övrigt bl. a. innehåller Följande synpunkter på inackorderingshemmens verksamhet. Inackorderingshemmet kan exempelvis användas för person som är i behov av särskilt effektiv tillsyn på fritiden, som har särskilt svåra bostadsförhållanden eller som under någon tid behöver leva skild från hustrun eller och den vanliga miljön. Tillgång på inackorderingshem kan även familjen i vissa fall göra det möjligt att undvika eljest indicerad eller nödvändig intagning på vårdanstalt. Vistelse på inackorderingshem kan också användas som övergång från vård på anstalt till fullständig frihet eller efter sjukvård för alkoholskadade. Det må nämnas att föreläggande att bo på inackorkan användas som lydnadsföreskrift vid s. k. kvalificerad överderingshem vakning (36 § NvL), vid försökspermission och - beträffande tvångsintagen person - utskrivning från allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare (51, 54 §§ NvL). Den inackorderade betalar för sin inackordering avgift till hemmet. Denna får ej överstiga belopp som socialstyrelsen funnit skäligt, och den avgift

lnstitutione/I värd och 229

behandling

är i allmänhet inte högre än att den boende har möjlighet att fullgöra försörjningsplikter, sanera sin ekonomi 0. d. Eftersom inackorderingshemmet är avsett att vara en halvöppen vårdform för alkoholmissbrukare med bl. a. bostadsproblem av mer tillfällig natur, är det önskvärt att den inneboende har arbetsfrågan löst vid inflyttningen eller att klienten förväntas kunna få arbete inom kort tid därefter. Problem med arbetet och bostadsfrågan liksom beträffande förhållandet till familjen bör under vistelsetiden i möjligaste mån lösas. Med anledning av detta och att vistelsen på hemmet i första hand har ett förebyggande syfte bör vistelsetiden begränsas och i princip inte överskrida åtta månader. Inackorderingshemmen för alkoholmissbrukare drivs av kommunerna. År 1975 fanns ca 90 hem fördelade på 65 kommuner. statsbidrag utgår till såväl anordnandet som driften av inackorderingshemmen. Driftbidraget utgör 75 % av den styrkta nettokostnaden.

l0.1.5 Behandlingshem för narkotikamissbrukare Med behandlingshem för narkotikamissbrukare avses sådan institution som erhåller statsbidrag för att bereda vård av narkotikamissbrukare. Villkoren för statsbidrag finns angivna i det regleringsbrev rörande anslag till nykterhetsvård m. m. som regeringen utfärdar för varje budgetår. I regleringsbrevet förordas speciella villkor för bl. a. anordnande och drift. Ingen åtskillnad görs här mellan behandlingshem och inackorderingshem. Enligt riksdagsbeslut år 1968 bör sjukvårdshuvudmännen ha ansvaret för att behandlingshem och vårdanstalter for narkotikamissbrukare anordnas i erforderlig utsträckning så länge inte överenskommelse träffats om fördelningen av vårdansvaret på annat sätt. Speciella behandlingshem/inackorderingshem för narkotikamissbrukare har i huvudsak inrättats i de tre storstadsregionerna. Hittills har kommunerna anordnat flera hem av detta slag än landstingen. Även stiftelser förekommer som huvudmän i några fall.

10.1.6 Hem/ör störande vårdtagare

21 § ShjL innehåller bestämmelser om s. k. störande vårdtagare. Där stadgas att det ankommer på landstingskommunen att bereda erforderlig vård och tillsyn för den som med hänsyn till sitt beteende inte lämpligen kan vara i ålderdomshem. År 1976 fanns 14 särskilda hem för denna grupp. I februari 1976 bodde 452 personer i dessa hem. Gruppen består huvudsakligen av äldre, gravt alkoholskadade men också av senildementa personer.

10.2 Institutioner i

omvandling

102.1 Plarsurveck/ing m. m.

Enligt den rapport som avgivits av Socialstyrelsens institutionsutredningl

har antalet institutionsplaceringar inom bama- och ungdomsvården minskat . _ l _ mycket kraftigt. Ett betydande antal barnhem och flera ungdomsvårdsskolor

eågsliálêåêlrâgâlâgefjrâlâgiål_

har lagts ned under den senaste 10-årsperioden. De uppgifter som lämnas styrelsen DMHB här nedan är hämtade ur utredningens rapport. 2/19;143_Sep[_1975_

230 Insriturionell vård och behandling

Vad barnhemmen beträffar har antalet särskilda spädbarnshem minskat med cirka 100 sedan 1970. Även mödrahemmens antal har minskat kraftigt. Mödrahemsplatser fanns vid undersökningstillfállet (l.1.1975) endast i sju län. Vid en rundringning som institutionsutredningen gjorde i september 1974 visade det sig att endast tio av landets samtliga kommuner hade någon placerad på mödrahemsplats. Det fanns 96 rena upptagningshem och tre upptagningshem med spädbarnsavdelning. Antalet platser var 1 162 resp. 63. År 1970 fanns 115 sådana hem med sammanlagt l 963 platser. Det innebär en minskning med 41 % på fem år. Vid undersökningstillfállet var 26 specialhem i verksamhet, varav 25 tillhörde barnhemsplan. Sammanlagda platsantalet inom barnshemsplanen uppgick till 262. Motsvarande siffror var år 1970 33 hem och 372 platser. Antalet s. k. utomplanshem (se 10.1.1) uppgick till 17 varav ett mödrahem och ett specialhem. De övriga hade av socialstyrelsen fått tillstånd respektive godkännande att driva barnhemsverksamhet utan närmare angivande av typ. SU gav i sitt principbetänkande uttryck åt den uppfattningen att på längre sikt institutioner med mer än 20-25 platser inte bör eftersträvas. Därvid bör, framhöll SU, varje behandlingsenhet inte överstiga sex till åtta klienter. lnstitutionsutredningen hävdar att barnhemmen i allmänhet anpassat sin storlek efter vad som angetts som önskvärt. Sålunda uppges 93 % av samtliga barnhem ha 20 eller färre platser och 96 % 25 platser eller färre. Drygt hälften av samtliga barnhem hade tio platser eller mindre. Endast två barnhem hade fler än 30 platser. Antalet i ungdomsvårdsskolorna för observation intagna ungdomar och antalet inskrivna elever har med undantag for år 1966 kontinuerligt sjunkit sedan år 1964. År 1970 var antalet 683 for att år 1973 vara nere i 410. Nedgången har fortsatt. Antalet skolor har minskat från 25 år 1965 till 18 år 1975. Samtidigt som hela institutioner lagts ned har ett antal avdelningar vid olika skolor stängts. Platsantalet på många avdelningar har också dragits ned. Vidtagna åtgärder har inneburit att antalet disponibla platser på skolorna minskat från 1031 år 1965 till 540 i juli 1975. Som framgår av tabell 10.2 är ungdomsvårdsskoloma genomgående större än barnhemmen. Ingen skola har ett fastställt platsantal understigande 14. Enligt institutionsutredningens redovisning är antalet placeringar på de allmänna vârdansra/rerna för alkoholmissbrukare i stort sett detsamma som för tio år sedan. Samtidigt har en ökning skett på de enskilda anstalterna. Platsantalet på de allmänna vårdanstalterna, som 1.1.1975 var 1 754, har sedan slutet av 1960-talet minskat med omkring 300. Samtidigt har de enskilda vårdanstalternas platsantal ökat med ca 400 till 897. Enligt den statistik som institutionsutredningen redovisar har andelen frivilligt intagna på nykterhetsvårdsanstalter ökat från 65,9 % år 1965 till 90,4 % år 1974. Sjukpenning har alltid utgått till klient intagen på enskild vårdanstalt. Sedan 1.7.1974 utgår sjukpenning även till dem som tas in på allmänna vårdanstalter. Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma vilka konsekvenser den reformen kan få för utnyttjandet av de allmänna vårdan-

Inst/rationell vård och 231

behandling

stalterna. Från några håll redovisades strax efter reformen en markant ökad tillströmning till dessa anstalter. Sjukpenningsreformen har också inverkat på arbetsdriften vid de allmänna vårdanstalterna. Idag arbetar färre intagna i verkstäder, jordbruk, trädgårdar m. m. Som framgår av tabell 10.3 har drygt hälften av vårdanstalterna för alkoholmissbrukare 41 eller fler platser. Högsta antalet platser, 200, har Åsbrohemmet. Endast 11 % har 20 eller färre platser. När socialstyrelsen senast (l.8.l974) upprättade förteckning över behandlingsenheter och frivilliga organisationer med särskild inriktning på narkotikamissbrukare fanns det sammanlagt 171 platser på statsbidragsberättigade behandlingshem / inackorderingshem. För några år sedan ansågs behovet av speciella behandlingshem för narkotikamissbrukare vara stort inte minst i stockholmsregionen. Efterfrågan har dock varierat sedan Stockholms kommun år 1973 öppnade två hem. Vissa tider utnyttjades inte hemmen i full utsträckning varför institutionerna både av behandlingstekniska och av ekonomiska skäl tvingades att erbjuda andra kommuner platser. Nu förefaller emellertid resurserna såväl i stockholmsregionen som på andra orter återigen att vara för små. Till flera behandlingshem är det köer. Beläggningen på inackorderingshemmen för alkoholmissbrukare är rätt låg, redovisar nykterhetsvårdens anstaltsutredning i ett betänkande? Således var ca en fjärdedel av hemmens totala platsantal outnyttjad under år 1974. Från 16 slumpvis utvalda inackorderingshem samlade anstaltsutredningen in uppgifter om gäster vilka var bosatta i hemmen under vecka 19 år 1973. Enkätsvaren visar att endast 20 % av gästerna hade förvärvsarbete. Liknande uppgifter har utredningen erhållit vid studiebesök och genom andra utredningar och undersökningar som studerats. Vid en undersökning företagen år 1966 hade över hälften av gästerna förvärvsarbete och endast 4 % var pensionerade. Detta innebär således att många gäster numera vistas i inackorderingshemmen även under dagtid. Ca 80 96 av gästerna hade en eller flera anstaltsvistelser bakom sig. Jämfört med 1966 års undersökning var det dock färre som kom direkt till inackorderingshemmen från anstalt. Anstaltsutredningen konstaterade att hemmens karaktär av övergång mellan anstaltsvård och ”fullständig frihet” delvis hade förändrats och förskjutits mot att numera utgöra ett alternativ till anstaltsvård. Detta intryck, framhöll förstärks av att en utredningen, fjärdedel av gästerna har egna bostäder men vistas i inackorderingshem längre eller kortare tider när problem uppstår med att klara det egna boendet. Enkäten visade att vistelsetiderna varierade kraftigt men genomsnittet låg mellan tre och sex månader. Ca 60 % av gästerna hade varit inskrivna

mer än en gång vid inackorderingshemmet och för 40 % av gästerna översteg

den sammanlagda vistelsetiden ett år. 1 bidragskungörelsen finns en bestämmelse att statsbidrag inte skall utgå för gästs vistelse i inackorderingshem som överstiger ett år. Motivet härför har varit att begränsa vistelsen vid hemmen och stimulera den primär- 2 . kommunala nykterhetsvården att slussa ut gästerna till egna bostäder. Rege-

. _Irlackmderlngshemmen

. . . ,_ for alkoholmissbrukare. ringen kan bevilja dispens från denna bestämmelse. Betänkande av nykter_ Anstaltsutredningen sade sig dock ha erfarit att det blivit allt vanligare hetsvårdens anstansut_ med ett kringgående av bestämmelsen genom tillfällig utskrivning av gäs- redning(DsS1975:8).

232 Institutionell värd och behandling sou 197140

terna och inskrivning på nytt efter en kortare period. Av enkätsvaren framgår att det finns gäster som skrivits in 30-40 gånger och sammanlagt vistats fem år i hemmet. Företrädare för öppenvården har framhållit att vissa av behöver det stöd det kollektiva boendet gästerna i inackorderingshemmen och städning som hemmen kan utgör och den service med mathållning erbjuda. Enligt anstaltsutredningens mening fyller inte inackorderingshemmen i dessa fall någon funktion i en vårdkedja. Snarare har de kommit att betraktas som en mer definitiv boendeform med viss service för gästerna. Anstaltsutredningen var av den uppfattningen att inackorderingshemmen i dag används både som alternativ till anstaltsvistelser i krissituationer och som eftervårdande åtgärd. I dessa funktioner torde, framhöll utredningen, utbyggnaden av inackorderingshemmen ha bidragit till att minska behovet av platser på anstalter. Den ursprungliga målsättningen (se 10.l.4) för den halvöppna vårdform som inackorderingshemmen utgör har inte lika stor aktualitet, hävdade anstaltsutredningen, och framförde bl. a. följande synpunkter.

Såväl bostads- som arbetsmarknad har i dag en annorlunda struktur än år 1963 då socialstyrelsen utfärdade Råd och anvisningar för hemmen. Det har blivit lättare att erhålla bostäder men svårare på arbetsmarknaden för människor som missbrukar beroendeframkallande medel. Under senare år har det vidare blivit allt vanligare med fortidspensionering av alkoholmissbrukare och därmed kan man inte längre tala om personer som har och kan sköta förvärvsarbete men har särskilda problem med fritiden som den enda kategorin gäster vid hemmen. Många av gästerna saknar varje form av sysselsättning under dagtid. Det har också kunnat konstateras att gästerna i dag uppvisar en gravare missbruksbild och att även missbrukare av narkotiska preparat och kriminellt belastade personer i en icke obetydlig utsträckning vistas vid hemmen. Dessa förhållanden ställer andra krav på hemmen än tidigare framför allt beträffande personaltäthet och personalens utbildning samt vårdinnehållet. Men for att man skall kunna precisera dessa krav och kvantifiera behovet av inackorderingshemsplatser måste hemmens roll inom den totala vårdkedjan fastslås. Skall hemmen endast erbjuda ett skyddat boende eller skall de ges en vidare målsättning och förändras till s. k. behandlingshem med ett direkt vårdinnehåll? Utredningen har bibringats den uppfattningen att såväl personal inom nykterhetsvården som de politiskt ansvariga i kommunerna anser att hemmen företrädesvis bör vara aktivt behandlande inslag i en för gästen fastställd behandlingsplan där öppna, halvöppna och slutna vårdformer ingår i mån av behov. I denna behandlingsplanering måste vidare ett aktivt samarbete komma till stånd mellan de olika vårdresursernas företrädare, inte minst med sjukvårdsresurser på orten, som alkoholpolikliniker och psykiatriska kliniker. Om hemmen inte ges möjlighet att repliera på dessa resurser kan hela behandlingsarbetet komma att äventyras. Ett gott samarbete leder till snabba insatser för att bryta begynnande missbruksperioder. Inackorderingshemmet får inte bli en institution dit klienterna skickas när öppenvårdens resurser är otillräckliga och en längre eller kortare vistelse på vårdanstalt framstår som enda möjlighet för klienten. lnackorderingshemmens främsta fördel ligger i deras lokala anknytning som torde lämpa sig väl för vård- och behandlingsprogram som bygger på principerna om närhet, kontinuitet och flexibilitet.

l0.2.2 Utvecklings- och jörsö/cwerlcsamher

Försöksverksamhet med samtidig vård av såväl manliga som kvinnliga vårdtagare har bedrivits vid vårdanstalter för alkoholmissbrukare. Fram till

Institutionell vård och 233

behandling

december 1974 har sådan verksamhet bedrivits vid två statliga, fem erkända och 13 enskilda anstalter. Det övervägande flertalet av dessa anstalter tar emot såväl ensamstående som par (makar eller motsvarande samlevnadsform). Tre erkända anstalter - Lindåsen, Västkusthemmet och Östfora - har endast tagit emot par. I januari 1975 lämnade socialstyrelsen en redogörelse till socialdepartementet för erfarenheterna av försöksverksamheten. Styrelsen konstaterade att erfarenheterna är övervägande goda. Enligt styrelsens mening bör samvård genomföras på samtliga anstalter. Styrelsen hemställde därför att regeringen lämnar medgivande for samtliga anstalter att oberoende av stadgar eller särskilda föreskrifter ta emot såväl män som kvinnor för vård på dessa institutioner. Socialstyrelsens skrivelse har överlämnats till socialutredningen. Nykterhetsvårdens anstaltsutredning framhöll i sitt tidigare åberopade betänkande att det blivit allt vanligare att även kvinnliga gäster tas emot i inackorderingshem för alkoholmissbrukare. Orsaken uppgavs vara dels en liberalare hållning till samvård av män och kvinnor, dels ett ökat antal kvinnliga alkoholmissbrukare bland nykterhetsnämndernas klienter. Erfarenheterna av denna samvård beskrevs som delade. På vissa hem har man talat om det positiva i att bryta den enkönade miljön. Andra framhåller dock problem som kan uppstå när kvinnliga och manliga gäster vistas i samma hem. Trots såväl goda som mindre goda erfarenheter av denna samvård var det anstaltsutredningens uppfattning att en fortsatt utveckling i riktning mot samvård vid institutioner är viktig och bör eftersträvas. När det gäller barnhem och behandlingshem för narkotikamissbrukare är det vanligast att samvård av båda könen sker. l sitt tidigare nämnda betänkande Barn- och ungdomsvård uttalade fosterbarnsutredningen att alla former av differentiering av dem som vårdas i barn- och ungdomshem bör undvikas så långt som möjligt. Genom dispens har ungdomsvårdsskolorna fått rätt att i samma skola ta emot både pojkar och flickor. Erfarenheterna härav är hittills goda. Vilken typ av preparat som klienterna missbrukar är en av de faktorer som hittills legat till grund för en uppdelning mellan olika institutioner. Sedan länge har det funnits anstalter eller vårdhem för alkoholmissbrukare. Då vårdbehovet till följd av det tilltagande bruket av centralstimulerande medel ökade, inrättades speciella vårdinrättningar för narkotikamissbrukare. Den uppdelningen har ifrågasatts. SU uttalade i sitt principbetänkande att differentiering med hänsyn till olika yttre symtom bör överges. Enligt socialstyrelsens institutionsutredning har utvecklingen gått mot en samtidig vård oavsett preparat. Flera institutioner kallar sig idag behandlingshem eller kollektiv för drogmissbrukare. Det råder emellertid, framhöll institutionsutredningen, delade meningar om särvård eller samvård är lämpligast. Några av de vanligaste argumenten för och emot formulerade utredningen på följande sätt.

Narkotikamissbrukare är en grupp som har haft särskilda svårigheter att få sina vårdbehov tillgodosedda. En från socialarbetare ofta redovisad erfarenhet är att sjukvården avvisar hjälpsökande missbrukare. De anses för besvärliga för andra patienter och inte minst för personalen. Ytterligare ett skäl att inrätta speciella avdelningar för narkotikamissbrukare ansågs vara deras abstinensbesvär. De ovan beskrivna svårigheterna är i och för sig också aktuella för stora grupper al-

234 lnsrirutionell vård och behandling

koholmissbrukare, dvs. de som inte kan betala för den vård de vill ha. Rädslan for narkotikamissbrukare är emellertid om möjligt större än vad den är för alkoholmissbrukare. Narkotikamissbruket är fortfarande omspunnet av mytbildning och panikartade reaktioner från såväl samhällets som enskilda människors sida. Många socialarbetare anser således att narkotikamissbrukare inte skulle få den vård som de behöver om det inte fanns speciella vårdinrättningar. Ett annat argument som förs fram då och då är den skillnad i ålder som ofta finns mellan dem som vistas på en vårdanstalt för alkoholmissbrukare och dem som vistas på ett behandlingshem för narkotikamissbrukare. Skillnader i grundläggande värderingar och förhållningssätt till yttervärlden är ett annat. Dessa skillnader skulle medföra svåra problem i samvården. Bland argumenten för samvård märks det som tidigare sagts, nämligen att missbruket av preparatet i och for sig endast är ett symtom på bakomliggande orsaker och att en uppdelning efter preparat fixerar problemen till själva missbruket. Klienten går in i en roll som narkoman eller alkoholist i stället för att bearbeta de egentliga problemen. Ett ytterligare argument som förts fram är att det visat sig att ett stort antal missbrukare i praktiken är blandmissbrukare och att det är tillgången på preparat som är avgörande for vad man använder. I sitt principbetänkande framhöll SU att statsbidragsbestämmelserna ibland låser skilda verksamheter till former som inte från alla synpunkter är de mest ändamålsenliga. lnstitutionsutredningen berörde också de nuvarande statsbidragsbestämmelserna. Enligt utredningens mening hämmar dessa bestämmelser utvecklingen av institutionsvården och hindrar att vård och behandling inriktas på de bakomliggande problemen i stället för på missbruket och det preparat som används. Nykterhetsvårdens anstaltsutredning konstaterade i sin rapport om kartläggningen av verksamheten vid inackorderingshemmen för alkoholmissbrukare att 9 % av dem som vid undersökningstillfallet vistades i hemmen var narkotikamissbrukare. Bland tillfrågad personal råder det delade meningar om att ha gäster med enbart alkoholmissbruk tillsammans med missbrukare av narkotiska preparat. Några hade i stort sett goda erfarenheter, medan andra påtalade den uppdelning i grupper som blir följden. Dessa ”klickbildningar uppges leda till konflikt mellan grupperna. Den sannolika orsaker härtill anses vara åldersskillnader och generationsmotsättningar. Gästernas ålder i inackorderingshemmen varierade från några enstaka som inte fyllt 20 år till personer som var över 70 år. Vid undersökningstillfállet var 42 % 50 år och äldre medan 15 % var under 30 år. Andelen för den sistnämnda gruppen hade tredubblats från 5 % år 1966 till 15 %. Förklaringen till detta ville anstaltsutredningen söka dels i det tilltagande alkoholmissbruket i allt lägre åldrar, dels i tidigare omnämnt förhållande att många inackorderingshem även tar emot narkotikamissbrukare och att dessa oftast återfinns i yngre åldersklasser.

l0.2.3 Särskilt om försöksverksamheren inom socialvârden iSkâne

På statsmakternas initiativ pågår i Skåne en försöksverksamhet som skall ge praktiska erfarenheter infor det reformarbete som förslagen från SU och fosterbarnsutredningen syftar till. Försöksverksamheten bedrivs i Malmöhus och Kristianstads län. Den väntas vara slutförd i och med utgången av budgetåret 1977/78.

lnsriturionell vård och behandling 235

Enligt direktiven skall försöksverksamheten främst avse barna- och ungdomsvården men även beröra nykterhetsvården och narkomanvården. Den skall utformas så att primärkommunerna ges möjlighet att som huvudman for vården pröva nya behandlingsmetoder och ta det sammanhållna vårdansvaret för såväl den öppna som den institutionella vården oavsett om den är allmänt förebyggande eller utgör ett direkt led i behandlingen. Försöksverksamheten skall förutom prñnärkommunala resurser omfatta landstingskommunala och statliga institutionsresurser i form av barnhem, ungdomsvårdsskolor och nykterhetsvårdsanstalter. Dessutom är det meningen att genom försöksverksamheten få en rad frågor som gäller samordningen mellan primärkommunernas socialverksamhet och landstingskommunernas hälso- och sjukvård belysta. Försöken skall innefatta sådana åtgärder som kan stimulera till lösning av individuella vård- och behandlingsproblem i närmiljö och som kan minska behovet av institutionsplaceringar. En ledningsgrupp har knutits till Socialdepartementet med uppgift att bedriva försöksverksamhet inom socialvården. l gruppen ingår representanter för socialdepartementet, socialstyrelsen, Iandstingsförbundet och kommunförbundet samt företrädare för kommuner inom försöksområdet. Till ledningsgruppen har knutits en referensgrupp med företrädare för de fackliga organisationerna. Den direkta ledningen av försöksverksamheten handhas av en lokal projektgrupp med bl. a. representanter för skånelandstingen och kommunförbundets länsavdelning. En utvärderingsgrupp bestående av sociologer från sociologiska institutionen vid Lunds universitet dokumenterar fortlöpande erfarenheterna av försöksverksamheten och kommer att framlägga slutrapport under år 1978.

lnstirurionsvârden

Försöksverksamheten innebär för samtliga skånekommuner ett ändrat utnyttjande av institutionsvård vid ungdomsvårdsskolorna Råby. Ryagârden och Östra Spång samt vid vårdanstalterna för alkoholmissbrukare Holma-Karlsvik och Björstorp. De principer om närhet, kontinuitet och flexibilitet som SU och fosterbarnsutredningen förordade har varit vägledande för uppläggningen av försöksverksamheten. Sålunda har varje institution tilldelats ett begränsat upptagningsområde inom försöksområdet för att möjliggöra en utökad samverkan enligt dessa principer. Kommunerna får därigenom också förutsättningar att utöva sitt sammanhållna vårdansvar då varje kommun i princip endast skall samarbeta med en ungdomsvårdsskola och en vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Under försökstiden har man fått dispens från de lagar och författningar som reglerar verksamheten vid institutionerna. På ungdomsvårdsskolorna har man således fått möjlighet till intagning på frivillig bas och ett förenklat intagningsförfarande för denna grupp. På vårdanstalterna beslutar resp. föreståndare om intagning av frivilliga vårdsökande. - Försöksledningen tog hösten 1975 initiativ till en rad konferenser, till vilka representanter för institutioner och socialförvaltningar i Skåne inbjöds liksom representanter för angränsande vårdområden. Dessa konferenser syftade till att ge information om försöksverksamheten och gav även tillfälle till diskussion om fördelningen av vård- och behandlingsansvar. Konferenserna stimulerade också till personkontakter och resulterade i en ömsesidig hospitering mellan förvaltningar och institutioner. Under våren 1976 studerade representanter för SU försöksverksamheten vid ett besök i Skåne. Närheten mellan institutioner och hemmiljö upplevs som positiv av de institutioner och kommuner som deltari försöksverksamheten liksom de förbättrade möjligheterna till samarbete. Fortfarande finns dock uppenbara brister att avhjälpa innan samarbetet fungerar tillfredsställande. I någon kommun ställer man sig bakom idéerna för försöksverksamheten men man anser sig inte med befintliga resurser ha möjlighet att

236 lnstitutionell värd och behandling sou 1977:40

regelbundet besöka institutionerna och ta det sammanhållna vårdansvaret. Försöksledningen har därför med hjälp av socialstyrelsens chefspsykolog inlett diskussioner med några förvaltningar och institutioner om fördelningen av vård- och behandlingsansvar i syfte att finna en modell för gemensam behandlingsplanering som man kan samarbeta kring i enskilda vårdärenden, då man tror att en planerad vårdinsats på sikt kan ge tidsvinster som kan komma behandlingsarbetet tillgodo.

Nykierhetsvdrden

För nykterhetsvården har det varit svårt att upprätthålla kravet på närhet vid institutionsplaceringar, då det f. n. råder brist på vårdplatser i Skåne. Vårdanstalterna i Skåne har inte heller tillräckliga personella resurser. Eftersom man haft ett mycket ston antal ansökningar till anstaltsvård har man således på grund av såväl platssom resursbrist varit tvungen att hänvisa patienter for vård på anstalter utanför Skåne. Björstorp, som en längre tid endast vårdat frivilliga, har inte ansett sig med oförändrade resurser ha möjlighet att vårda även tvångsomhändertagna, varför denna kategori i första hand har hänvisats för vård på Holma-Karlsvik. Andelen tvångsansökningar har ständigt minskat i ett totalt sett ökat antal ansökningar till anstaltsvård for alkoholmissbrukare. På skåneanstalterna anser man dock att många av dem som kommer frivilligt inte är mer motiverade för vård än de tvångsintagna. Vissa svårigheter med tillämpningen av närhetsprincipen har kunnat iakttas. Sålunda anser man sig på Holma-Karlsvik ha misslyckats med patienter som har sin hemvist alltför nära anstalten, dvs. i Höörs kommun. Denna omedelbara närhet medför både att avvikningar sker till hemmet och att det är lättare att smuggla in sprit på anstalten. Från socialförvaltningarna inom försöksområdet har framhållits att det upplevs som ett problem att man tvingas placera de mer svårbehandlade så långt hemifrån (till de statliga anstalterna), eftersom det här rör sig om personer som behöver de största vårdinsatserna såväl från institutionen som från kommunens socialvård. Vårdtiden uppges ha minskat vid vårdinstitutionerna och är nu i genomsnitt 6-8 veckor. Från olika håll betonas betydelsen av ett bättre samarbete med sjukvården. Bl. a. framhålls att sjukvården bör ges ökade möjligheter att ta emot patienter för avgiftning. Försöksledningen har inlett diskussioner med sjukvårdshuvudmännen i syfte att åstadkomma ett närmare samarbete som bättre kan tillgodose vårdanstalternas sjukvårdsbehov.

Ungdomsvârden I och med försöksverksamheten gavs ökade möjligheter för ungdomsvårdsskolorna att arbeta med frivilliga. Begränsningen av upptagningsområdenas storlek har emellertid för Råbys del inneburit att man från Malmö fått ta emot ett stort antal tvångsomhändertagna, vilket starkt minskat utrymmet för frivillig vård på denna skola. En stor andel av de tvångsintagna har varit i skolåldern. Detta har medfört ökade krav på utbildningsinsatser. Från personalens sida framhålls att det ställs stora krav på vårdresurser om ungdomsvårdsskolan både skall tillgodose skol- och utbildningsbehov för de skolpliktiga och samtidigt också ge vård åt äldre ungdomar. Det framfördes dock vid SU:s besök också positiva erfarenheter av den variation i ålder man nu har bland elever på skolan och några problem med att samtidigt ha intagna av båda könen upplever man inte. Erfarenheterna från ungdomsvårdsskolorna är också att de som tas in har en allt svårare social belastning och har tidigare varit föremål för upprepade vårdinsatser i den öppna socialvården och vid olika institutioner. För vården vid Råby bedöms det därför finnas behov av en avdelning där det är möjligt att vidta åtgärder för att förhindra rymningar.

Institutionell vård och behandling 237

Vid Ryagården har man avdelat två avdelningar för frivillig vård och personalen upplever det positivt att arbeta i denna vårdform. Vissa problem har däremot rapporterats i vården av de tvångsomhändertagna pojkarna som man på skolan inte tidigare hade någon erfarenhet av. Närheten till hemorten har for ungdomsvårdsskolorna inneburit att man fått ta emot hela gäng som krävt stora insatser från personalens sida för att klaras vid en och samma institution. I ett par fall har man av vård- och behandlingsskäl varit tvungen att begära överflyttning till annan skola. Vid Östra Spång har man börjat ta emot hela familjer för behandling och har f. n. tre familjer på institutionen.

Alternativa vârd- och behandlingsformer

l syfte att pröva alternativa vård- och behandlingsformer har elva kommuner inom försöksområdet utvalts för särskilda projekt som ledningsgruppen finner det angeläget att följa. Urvalet av kommuner har skett bl. a. med hänsyn till kommunernas egna behov och önskvärdheten av spridning av försöken till kommuner med olika struktur och storlek. l dessa kommuner pågår försök med hemma-hos-verksamhet, kontrakterade och kommunala familjehem och förebyggande och aktivitetsskapande verksamhet inom såväl barna- och ungdomsvården som nykterhetsvården. Hemma-hos-arbere bedrivs i nio kommuner. Enligt planerna kan detta arbete ske på olika nivåer och med olika målsättning. Kommunerna har därför valt hemmahos-arbetare med varierande utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet. Hälften av de verksamma hemma-hos-arbetarna är psykologer eller socionomer medan den andra hälften utgörs av hemvårdare. Enligt de erfarenheter som hittills föreligger är det mycket rent praktiskt arbete som hemma-hos-arbetarna får ägna sig åt. Som exempel har nämnts hushållsarbete, fritidsaktiviteter och hjälp med läxläsning. Vid de kontakter SU har haft med personal sysselsatt med hemma-hos-arbete har framhållits vikten av att personalen inte tar på sig en “ñxarroll”. Strävan måste vara, framhålls det, att öka familjens självkännedom och frigöra familjemedlemmarna så att de får bättre förutsättningar att klara av sina problem. Viktigt är också att hemma-hos-arbetarna under sitt arbete i familjer får en kontinuerlig handledning. En sådan handledning är bl. a. nödvändig för att motverka tendenser att ”slukas upp i familjen och for att kunna medverka i analys av uppkomna problem. Handledare, som träffar hemma-hos-arbetarna regelbundet minst en timme i veckan, har därför utsetts i de kommuner som har sådan verksamhet. l tre kommuner pågår försök med kontrakterade familjehem. De kontrakterade familjehemmen skall ta emot två barn eller ungdomar för längre eller kortare tid. För att göra utvalda familjer bättre rustade för uppgiften har både utbildning och handledning tillforsäkrats denna grupp. I fyra kommuner planerades verksamhet med kommunala familjehem. En av dessa kommuner har dock ännu ej lyckats inrätta något sådant hem. De kommunala familjehemmen skall kunna ta emot upp till fyra barn. Vid hemmet skall finnas anställd vårdare med social eller pedagogisk utbildning eller med särskild erfarenhet av samhällets barna- och ungdomsvård. Hemmet skall också ha tillgång till handledning och särskild avbytare på halvtid. De kommunala familjehemmen är främst avsedda för äldre barn och ungdomar och avses kunna erbjuda ett direkt alternativ till placering på institution. I två kommuner pågår försöksverksamhet med sröd/amil/er. Stödfamiljerna är avsedda att gå in som kontakt och stöd i förebyggande syfte för enskilda barn och ungdomar som på grund av hemförhållanden eller egna problem är i behov av sådana insatser. Förebyggande och aktivitetsskapande verksamhet inom nykterhetsvården är planerad att bedrivas i fem kommuner. Verksamheten syftar till ett kontaktskapande utbud

238 Institutionell värd och behandling sou 1977:40

av fritids-, utbildnings- och gruppaktiviteter m. m. Det har dock visat sig stöta på stora svårigheter att få igång verksamhet av detta slag i lämpliga lokaler. Som exempel på verksamhet av dagcenterkaraktär som kommit igång kan nämnas den som bedrivs i Landskrona. Verksamheten är en av de resurser som står till förfogande för den s. k. vårdgruppens behandlande och uppsökande verksamhet bland alkoholskadade. Besöksfrekvensen har i den lokal där verksamheten är inrymd varit hög. I Landskrona pågår försöksverksamhet med ett samordnat medicinskt och socialt omhändertagande av berusade personer. En vårdkedja bestående av en avgiftningsenhet i landstingets regi och ett efterbehandlingshem i kommunens regi håller på att byggas upp och skall samordnas med övriga resurser som finns för vård av alkohoiskadade. Slutligen kan nämnas att det i ett par kommuner bedrivs uppsökande verksamhet bland barn och ungdomar och s. k. gängbearbetning av vissa åldersgrupper.

10.3 Överväganden i principbetänkandet

10.3. 1 R ikrlinjer för insriiurionsvârd

Socialutredningen framhöll i principbetänkandet att institutionellt förlagd vård och behandling bättre än nu borde samordnas med stöd och behandling i mer öppna former. Institutionellt förlagda eller anknutna insatser skulle kunna göras i syfte - att bryta en akut, destruktiv situation; att kartlägga behovet av stöd och behandling; - att planera och påbörja problemlösningsprocessen; att bereda tillflykt vid nya kriser; att i speciella fall tillgodose behov av behandling i skyddad miljö under längre tid. Enligt SU:s mening var tre principer - kontinuitet, flexibilitet och närhet - av grundläggande betydelse vid utformning och användning av institutionerna (se härom under 7.6). SU anförde vidare bl. a. följande. Institutionen skall vara ett medel att genomföra ett behandlingsprogram. Den utgör en av flera alternativa resurser. Små enheter bör eftersträvas. Behandlingen skall i princip vara frivillig och behandlingsplaneringen ske i samverkan med klienten. Denne förutsätts aktivt delta i problembearbetning och beslut. Han skall därför ha insyn i handlingar o. d. som är aktuella for behandlingen samt ha kännedom om medel och metoder i behandlingen och formella förutsättningar for socialvårdens åtgärder. Behandlingen skall syfta till att frigöra och utveckla klientens egen förmåga samt att ge honom erforderligt stöd. Klienten skall under institutionstiden ha samma tillgång till samhällets resurser som andra medborgare. Socialvårdens resurser bör dimensioneras med hänsyn till de faktiska behoven. Först därigenom skapas trygghet för adekvat vård och behandling. SU sökte i principbetänkandet precisera vad utredningen avsåg med begreppet institution. Institution är enligt SU:s definition en i administrativt hänseende avgränsad resurs som med särskilda lokaler som bas möjliggör dygnet-runt-insatser i syfte att ge omvårdnad, stöd och behandling. För

Institutionell värd och 239

behandling

att det skall vara fråga om institution förutsätts att flera personer samtidigt kan erbjudas heldagsvistelse. SU behandlade emellertid i principbetänkandet endast sådana institutionella resurser som avsågs skola ersätta de landstingskommunala barnhemmen samt ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna. Ålderdomshem och andra kollektiva boendeformer för äldre eller handikappade berördes inte. Barnstugorna omfattas inte heller av det institutionsbegrepp som användes. För utnyttjande av institutioner angav SU följande principer.

- Institutionsanknutna insatser kan bli aktuella i skeden av en längre tids individuell stödkontakt och problembearbetning; - vistelse vid institution bör inte medföra att socialvården frånhänder sig det primära vårdansvaret; - valet av insatser bör styras av den enskilde klientens behov.

Principen om differentiering med hänsyn till olika yttre symtom borde överges. Valet av institution borde i princip styras av det djupare liggande behov som bedöms föreligga. Härtill kom, framhöll utredningen, att hos de mest behandlingskrävande klienterna förekommer flera symtom samtidigt. Närheten till hemorten eller behovet av särskilda resurser att bearbeta relationsproblem inom familjegruppen borde kunna avgöra valet av institution. SU konstaterade att en naturlig och fortlöpande kontakt med klientens familj och andra närstående har kommit att framstå som alltmer betydelsefull. Den bristande balansen - koncentration av institutionsenheter till vissa regioner samt brist inom andra - försämrar möjligheterna till sådana kontakter inom nuvarande organisation. Enligt utredningens mening måste det avgörande för den framtida institutionsstrukturen vara vilka behov som finns och kommer att fmnas.3 Tillgång krävs till väl differentierade behandlingsresurser som gör det möjligt att välja den väg till lösning som bäst tillgodoser den enskildes aktuella behov. Institutionens resurser skall vara sådana och erbjudas på ett sådant sätt att de för den enskilde och hans närstående är ett fullvärdigt och meningsfullt alternativ, hävdade utredningen. Insatserna skall vara ett led i en längre stödkontakt och problembearbetning som i huvudsak sker i öppna former och då i största möjliga utsträckning i klientens egen miljö. lnstitutionens insatser bör främst gälla mer krisartade situationer som inte kan klaras utan en tids bortovaro från hemmet. SU underströk att kommunerna borde ges stor frihet i fråga om utformningen av sin socialvårdsorganisation, inkl. institutionerna. Utredningen ville dock ge exempel på några s. k. typinstitutioner, bl. a. för att illustrera hur mer än ett klientbehov kan tillgodoses vid samma institution. Följande fem typinstitutioner anges i principbetänkandet som sådana exempel.

I Typinstirution 3 Här må hänvisas till avsnitt 24.3.2 i principbetän- Utredning - vård av spädbarn och yngre barn (företrädesvis i åldern 1-12 år) i kandet där olika klientbehov av omedelbara åtgärder, t. ex. vid misshandel, vanvård, vårdares sjuk- behov som kan kräva indom. stitutionsinsatser anges.

240 Institutionell våra och behandling

Observation - behandling av barn i samma ålder med allvarliga sociala, intellektuella eller emotionella utvecklingsstörningar. Ofta ”gränsfall” mellan olika vårdområden. Ibland svårplacerade i enskilda hem.

Typinstitution II

Krisbehandling av ungdomar och vuxna i akuta krissituationer av destruktiv karaktär. Missbruk av alkohol, narkotika eller thinner. Relationsstörningar och konflikter inom primärgruppen som skapar krisartade situationer. Utredning beträffande unga lagöverträdare (företrädesvis 15-17 år) i en period av tilltagande kriminellt beteende. Aktuella hos polis och åklagare.

Typinstitution III Problemlösning för ungdomar och vuxna som är motiverade för behandlingsplanering och en tids problembearbetning.

Typinsriturion I V Skyddade miljöer. Här rör det sig huvudsakligen om äldre gravt alkoholskadade och socialt utslagna. Flertalet saknar anknytning till en primärgrupp. De saknar ofta bostad och har betydande arbetshinder.

Typinstirution V Inackordering för huvudsakligen alkohol- och/ eller narkotikaskadade klien-

ter med komplicerade arbets- och bostadsproblem men med gynnsammare

rehabiliteringsprognos än de klienter som avses med typinstitution IV. SU erinrade om att kraven på närhet, flexibilitet och kontinuitet utgör utredningens utgångspunkter när det gäller att foga in institutionerna i hela socialvårdsverksamheten. Ett nära samspel behövs mellan den öppna socialvården och institutionerna. Dessa bör också finnas så nära klientens egen miljö som möjligt.

10.32 H uvudmannaskaps- och ansvarsfrâgor

Enligt SU:s mening skulle ett statligt huvudmannaskap for någon del av institutionsverksamheten vara svårt att förena med de krav for verksamheten som utredningen angivit. Andra lösningar borde därför övervägas. Som möjliga alternativ pekade SU på kommunerna och landstingskommunerna. SU ansåg att kommunen liksom hittills bör ha ansvaret för den öppna socialvården. Det starka sambandet mellan de institutionella resurserna och denna socialvård betonades. Samtidigt framhöll utredningen att det även finns förbindelser till sjukvården och därmed till landstinget som sjukvårdshuvudman. De institutionella resurser det här är fråga om befinner sig således i ett gränsområde mellan basorganisationema för sjukvård och öppen socialvård. SU fann det nödvändigt att vid diskussionen om det mest ändamålsenliga

1 lnsrirutionel/ värd och behandling 241

huvudmannaskapet för institutionerna söka klargöra vad detta avsågs innebära i ansvarshänseende. Därvid syntes det lämpligt att skilja mellan olika typer av ansvar. Utredningen angav fyra typer av ansvar: - ansvaret för att de vårdbehov det här är fråga om blir tillgodosedda (vårdansvar); l kostnadsansvaret för de insatser som erfordras för att tillgodose behoven; det omedelbara behandlingsansvaret under institutionsvistelsen; samt I ansvaret att tillskapa för behandlingsarbetet nödvändiga institutionsresurser och att administrativt leda institutionerna (resursansvar). Utredningen framhöll att dessa olika typer av ansvar inom institutionssektorn inte i och för sig behövde vara knutna till en och samma huvudman. Det borde för varje ansvarstyp prövas på vilken huvudman detta ansvar lämpligen bör ligga. Enligt SU:s mening borde primärkommunerna ha ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation. Detta ansvar skulle innefatta uppgiften att tillse att den enskilde ges tillfredsställande omvårdnad och vård. Undantag har därvid inte gjorts för vård som kräver insatser av institutionell karaktär. Ansvaret för att individuella behov av institutionsanknutna socialvårdsinsatser tillgodoses, vârdansvaret. borde således åvila primärkommunen. Utredningen avvisade tanken att landstingskommunen skulle ha detta vårdansvar. Med vårdansvaret borde, menade utredningen, vara förenat ett kostnadsansvar för de institutionsanknutna insatser som fordras för att tillgodose sociala hjälpbehov. Därmed skulle kostnadsfrågan få sin rätta tyngd vid val mellan olika möjligheter att tillgodose ett aktuellt behov. Detta förslag innebar att kostnaderna för den institutionsvård som nu bedrivs av staten och landstingen skulle flyttas över på kommunerna. Statsbidrag föreslogs för att kompensera kommunerna för kostnadsövertagandet. Däremot ansåg SU att den som har ansvaret för verksamheten vid en institution också måste ha det omedelbara ansvaret för klientens stöd och behandling under den tid han vistas där, behandlingsansvaret. Det är dock viktigt att den socialarbetare som inom öppen socialvård svarar för närkontakt är engagerad även under institutionsskedet. Vad slutligen angår resursansvaret underströk SU som nämnts att kommunerna borde få stor frihet att själva utforma den lokala socialvårdsorganisationen. Därigenom skulle det bli möjligt att beakta den enskilda kommunens behov och förutsättningar. De tre största kommunerna bedömdes själva kunna tillgodose hela sitt behov av institutioner. Med hänsyn till skillnaden i behovsstrukturen fick man räkna med att kommunerna kommer att tillgodose behovet på olika sätt. En utväg kunde vara interkommunal samverkan. Landstinget kunde också tillhandahålla erforderliga resurser. Även samverkan mellan flera landsting kunde i vissa fall vara lämplig. Den principiella utgångspunkten vid bedömningen av resursansvarets förläggning borde enligt socialutredningens mening vara att primärkommunen som skulle ha vårdansvaret också så långt det är möjligt inom sin egen organisation fick skapa de resurser som erfordras för att uppfylla detta ansvar. En sådan ordning kunde antas förenkla såväl planeringen som utnyttjandet av resurserna. Sett mot denna bakgrund blev det främst en praktisk fråga om

242 Inst/rationell vård och behandling

och i vilken utsträckning resurser skulle tillhandahållas av annan än den vårdansvariga kommunen. Utredningen föreslog att länsstyrelsen - efter samråd med socialstyrelsen - skulle fastställa en institutionsplan for länet. Planen borde gälla för viss tid - förslagsvis fem år - och därefter bli föremål for ny prövning. Över-

läggningar om eventuella justeringar av planen skulle dock kunna ske även

under löpande femårsperiod. från att frågan om fördelningen mellan kom- Socialutredningen utgick munerna inbördes samt mellan dem och landstinget av uppgifterna att an-

ordna och driva olika typer av institutioner i regel kommer att lösas i sam-

förstånd inom institutionsplanens ram. Om enighet inte uppnås mellan kommunerna och landstinget om fördelningen av uppgifterna borde det ankomma på länsstyrelsens styrelse att avgöra ärendet. Generella och for hela riket gällande bestämmelser om förläggningen av vissa resurser till särskild huvudman borde inte komma i fråga, hävdade I stället angav utredningen ett par andra vägar att - med i utredningen. huvudsak bibehållen frihet för kommunerna att bygga upp egna resurser - medverkan i erforderlig for samtliga behovstyper garantera landstingets omfattning. l. På varje kommun läggs ett primärt ansvar för uppgiften att anordna och tillhandahålla institutionella resurser. Erfarenheten visar dock att många kommuner har mycket sporadiska resursbehov inom institutionssektorn. Det torde därför inte vara en framkomlig väg att föreskriva ett ovillkorligt kommunalt resursansvar. Om kommunen inte själv kan anordna eller genom tjänsteköp från annan kommun anskaffa erforderliga resurser inträder ett sekundärt ansvar för landstinget. I samband med granskningen av institutionsplanen prövar länsstyrelsen i vilken mån en kommun rimligen skall anses ha uppfyllt sitt primära resursansvar och om landstingets sekundära ansvar behöver göras gällande för att tillgodose kommunens återstående behov. 2. Landstinget åläggs ansvaret för att skapa de institutionella resurserna i den mån kommun eller annan inte drar försorg om det. Kommunen ges därmed men kan inte av länsstyrelsen foremöjlighet att själv anordna institutioner läggas att göra det. Ett föreläggande att skapa resurser kan riktas endast mot Länsstyrelsen bör enligt detta alternativ ges befogenhet att vid landstinget. fastställande av institutionsplan hävda länets samlade intresse av en väl avvägd utbyggnad av differentierade resurser. SU framhöll att även med detta alternativ vissa institutioner for vilka varje kommun normalt bedöms erbjuda tillräckligt underlag kan komma att anordnas och drivas av kommunen. l huvudsak torde det bli fråga om resurser för krisbehandling, utredning angående unga lagöverträdares behov och för att tillgodose sammansatta medicinska och sociala vårdbehov som kommer att tillhandahållas av landstinget. Det rör sig om tunga resurser, men klientär inte särskilt stora. Dessa institutioner torde i betydande utgrupperna bli hänvisade att anlita specialister från landstingssidan för vissa sträckning uppgifter. Det fanns enligt utredningen anledning anta att förutsättningarna för en sådan lösning skulle vara bättre vid ett landstingskommunalt än vid ett primärkommunalt huvudmannaskap.

lnsrirutionell vård och behandling 243

Enligt båda alternativen skulle enligt utredningens förslag talan kunna föras mot länsstyrelsens beslut om fastställelse av institutionsplan.

10.4 Remissyttranden

10.4. l Riktlinjer och institurionssrmkrur

En stor majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan är positiv till de allmänna riktlinjer för institutionsvården och den institutionsstruktur SU skisserat. Detta gäller bl. a. socialstyrelsen, så kriminalvârdsstyrelsen, gott som samtliga länsstyrelser, flertalet landsting och en majoritet av de kommuner som i sina remissvar behandlat denna del. Ãven kommun- och Iandstingsförbunden liksom TCO och SSR ställer sig i princip positiva. LO kan ansluta sig till de föreslagna principerna närhet, kontinuitet och flexibilitet. När det gäller närhetsprincipen måste dock, enligt LO:s mening, undantag kunna göras när det av behandlingsskäl är särskilt motiverat. Också flera länsstyrelser, landsting och kommuner hävdar att närhetsprincipen inte kan tillämpas utan undantag. Länsstyrelsen i Värmlands län tillhör dem som har den uppfattningen. Enligt länsstyrelsens mening kan fall förekomma särskilt bland ungdomar och missbrukare, där en brytning med en tidigare miljö och kamratkrets kan vara nödvändig. Länsstyrelsen i Gotlands län hävdar att närhetsmiljön ibland kan vara riskmiljö genom negativa kamratkretsar, lätthet att komma åt beroendeframkallande medel etc. Täta kontakter med den vårdbehövandes anhöriga kan inverka negativt på behandlingen, anser länsstyrelsen. Enligt länsstyrelsens åsikt kan storstädernas stora behov av varierat utbud av behandlingsresurser att finna ge svårigheter rätt vårdmiljö med beaktande av närhetsprincipen. Länsstyrelsen i Hallands län anser att den geografiska närheten i de flesta fall är viktig för ett positivt behandlingsresultat men vill samtidigt framhålla att många av de vårdresurser som institutionerna beräknas förfoga över är så speciella att det krävs ett relativt stort befolkningsunderlag. Kravet på närhet torde i sådana fall få stå tillbaka för kravet på adekvata resurser. Lycksele kommun finner att närhetsprincipen inte bara kommer att underlätta vård - behandling rehabilitering utan även minska kostnaderna betydligt. Östersunds kommun pekar dock på att det i norrlandslänen är svårt att uppfylla kravet på närhet. Ett annat återkommande skäl för avsteg från närhetsprincipen är att det i vissa fall - exempelvis när det gäller en - kan vara terapeutiskt riktigt att ungdom i en akut destruktiv situation en placering sker långt ifrån hemmiljön. Statsanställdas förbund anser att det redan nu finns möjligheter att vidta förändringar för att minska avstånden till klientens hemort. Förbundet anser att en indelning av landet i regionala upptagningsområden och systematiskt beaktande av närhetsprincipen kan reducera problemet avsevärt. Kontinuitetsprincipen behandlas av Nykterhetsvårdens anstaltsförbund som anmärker på att den kan kollidera med flexibilitetsprincipen. Värdet som ligger i att erbjuda klienten valmöjligheter och ta hänsyn till hans önskemål vid val av institutioner synes ej tillräckligt ha beaktats av utredningen, framhåller förbundet.

244 lnstitutiønell vård och behandling

Statskontoret delar i allt väsentligt SU:s principiella ställningstagande utinsatserna. har ifrån grundsynen på de institutionsanknutna Utredningen dock inte, anser Statskontoret, i tillräcklig utsträckning analyserat de framtida institutionernas uppgifter, behov av specialresurser, storlek och lokalisering. bör utredas på nytt, hävdar stats- Frågan om en ny institutionsstruktur kontoret, och då bör följande frågor klarläggas: - vilka förändringar kan göras vid de nuvarande institutionerna for att dessa skall uppfylla de nya kraven; - vilka övergångsproblem kan förväntas (utbildningsbehov, personalplacering i samband med nedläggning av institutioner m.m.); - vilka blir kostnaderna per typinstitution?

Statskontoret - liksom flera andra remissinstanser - föreslår att en försöksplanering genomförs för något eller några län. Avsaknaden av faktaunderlag är en besvärande brist i hela avsnittet anser SKTF och finner det nödvändigt att SU i sitt fortsatta arbete på ett konkret och med faktaunderlag uppbyggt material gör nya överväganden om institutionsvårdens struktur och innehåll. Nykterhetsvårdens anstaltsförbund tycker i likhet med Svenska nykterhetsvårdsförbundet att det är en brist att utredningen inte närmare gått in på vårdinnehållet vid de exemplifierade institutionstyperna. Psykologförbundet anser att den exempliñering som utredningen ger av vad som kallas institutionstyper ger intryck av att grunda sig på en foreställning att alla sociala störningar och avvikelser bäst låter sig lösas i öppenvård och att institutionsbehandling bör reserveras för svårare fall. Detta ger lätt den felaktiga uppfattningen att samma metoder och arbetssätt alltid skall användas i både öppenvård och institutionsbehandling. Med beklagande konstaterar förbundet att en statlig utredning i Sverige idag arbetar för samhällets om människans och levmed grunderna omsorger uppväxt nadsförhållanden utan att tillföra sig den psykologiska kunskap som finns att tillgå hos oss och i angränsande länder. Föreningen Sveriges socialchefer (FSS) ger uttryck för den uppfattningen att det knappast finns anledning att betrakta institutionsvården som en särskild huvudfunktion. Institutionerna bör i stället ses som ett bland flera medel att åstadkomma individ- och familjeorienterade stöd- och behandlingsinsatser. Föreningen kritiserar den av SU valda systematiken och anser att hela frågan om institutionsvård för barn och ungdom bör övervägas ytterligare för att få till stånd erforderlig integration socialvård - PBU - skola. Landstinget i Jämtland har den erfarenheten att efterfrågan på barnhemsplatser minskat. Därför bör det, enligt landstinget, övervägas att så långt det är möjligt avskaffa renodlade barnhem och söka anskaffa kontrakterade fosterhem. i Göteborgs och Bohus län är tveksamt om domstolarna i Landstinget framtiden kommer att överlämna unga lagöverträdare till vård på den av utredningen föreslagna typinstitution III, där åtgärder mot den unges vilja

enligt utredningens forslag kommer att begränsas till ett kortvarigt omhändertagande. Förmodligen kommer de, menar landstinget, att döma till ung-

domsfángelse i större utsträckning än nu ”såsom enda sätt att få säkerhet för att samhället blir skyddat mot den unge lagöverträdaren”. Enligt landstingets

lnstiturionell vård och behandling 245

mening bör ungdomsvårdsskolorna, som är välutrustade och har goda personalresurser, bestå och tills vidare drivas i enlighet med ungdomsvårdsskolestadgans intentioner. Föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skyddsassistenter tror att en del lagöverträdare som nu döms till frihetsberövande påföljder skulle få en mer adekvat vård inom socialvårdens institutionsram. Övervakarnas riksförbund anser att det bättre behöver klarläggas hur stort befolkningsunderlag som kommer att behövas för exempelvis de speciella institutioner som kan komma att ersätta dagens ungdomsvårdsskola. Landstinget i Kristianstads län avvisar tanken att ungdomar och vuxna sammanförs i gemensamma vårdinstitutioner. Även länsstyrelsen i Malmöhus län, som kan ansluta sig till principen att institutionerna skall byggas upp kring klienternas djupare behov och inte efter symtombilden, ställer sig tveksam till alltför stor åldersskillnad mellan dem som vårdas på en institution med hänsyn till den påverkan som kan ske från de äldre på de yngsta. I varje fall bör sådan verksamhet prövas innan man binder sig för ett sådant förslag, hävdar länsstyrelsen. Vidare bör den institutionsverksamhet som bedrivs från de barnpsykiatriska klinikernas sida i form av behandlingshem för barn räknas in bland institutionsresurserna. Landstinget i Kristianstads län är också törvånat över att barn- och ungdomspsykiatrin knappast omnämns av utredningen. Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, som finner vissa av SU:s beskrivningar av institutionsvårdens framtida utformning väl optimistiska och verklighetsfrämmande, anser att utredningen mer ingående borde ha diskuterat möjligheterna till en fördjupad samverkan med den psykiska barna- och ungdomsvården.

l0.4.2 Huvudmannaskap m. m.

Frågan om huvudmannaskapet för institutionerna behandlas i 271 remissvar. Av dessa är ca fyra femtedelar positiva till SU:s forslag medan återstoden är tveksamma eller inte önskar några förändringar av de regler som nu gäller för huvudmannaskap. Bland dem som yttrat sig om resursansvaret uttalar sig en klar majoritet (ca 110) för här ovan under lO.3.2 redovisade alternativ 2 (bl. a. landstingsförbundet samt huvuddelen av länsstyrelser, landsting och kommuner), medan ett 50-tal förordar alternativ l (bl. a. statskontoret och kommunförbundet). Av dem som särskilt behandlat förslaget om upprättande av institutionsplan är 85 positiva till en sådan plan. Bara ett 10-tal uttalar tveksamhet eller är negativa. Ett 40-tal förordar att länsstyrelsen fastställer planen. Även regeringen, socialstyrelsen och landstinget förordas av ett antal remissinstanser som lämpliga organ för denna uppgift. Ca 30 remissinstanser, bl. a. de flesta landstingen, har den uppfattningen att planen inte behöver fastställas. SU:s förslag att vårdansvaret och kostnadsansvaret skall vila på kommunerna, medan den som svarar för verksamheten vid institutionen skall ha det omedelbara behandlingsansvaret, har allmänt accepterats. Många remissinstanser, t. ex. länsstyrelserna i Hallands och Jämtlands län, understryker att detta bör gälla även om resursansvaret läggs på landstingen. Kommunalarbetareförbundet ställer sig däremot tveksamt för sistnämnda

246 Institutionel/ våra och behandling

som är anfall. Enligt Förbundets mening bjuder logiken att den huvudman som avses också måste ges ett fullständigt ansvar svarig för det vårdområde för de resurser som erfordras. De skäl som anförts mot ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den institutionella vården anser förbundet inte helt Utredningen bör överarbetas i denna del. övertygande. Skövde kommun menar att vare sig någon kommun eller landstinget åtar sig att inrätta och driva institutioner är inte problemen lösta med hänsyn till utredningens syn på kostnadsfrågan. Vilka kommuner skall t. ex. betala de tomma platserna som i princip stått till alla kommuners förfogande? Skövde anser att utredningen här gjort en logisk kullerbytta. Om det är så att en del kommuner i sitt placeringsval låter sig ledas av att platskostnaden är låg eller ingen alls, så kan den fulla debiteringen av varje platskostnad leda till resultatet att kommunerna undviker en placering för att den är trots att just denna placering varit den för klienten bästa. dyrbar Läkarförbundet gör invändningar mot SU:s försök att skilja mellan beresp. vårdansvar. Förbundet anser det lämpligare att behandlingsansvar trakta behandlings- och vårdansvar som ett enhetligt ansvar som bör åvila den vårdarbetare eller det vårdteam som åtagit sig en viss utrednings- eller behandlingsuppgift. Inte minst i samband med diskussionen om vården av missbrukarna av behandlings- och vårdansvar ett gör SU:s åtskillnad väl sofistikerat och konstlat intryck, säger förbundet. För den som är ansvarig för en patient med beroendeproblem ter det sig främmande att skilja på dessa båda ansvarsformer. Att se behandlingsuppgiften - exempelvis en

avgiftning - som en rent teknisk åtgärd, utan att ansvar samtidigt tas för

individens situation i ett vidare perspektiv, skulle strida mot den helhetssyn vill anlägga på patientarbetet. Förbundet man i dag även inom sjukvården vill med det sagda inte ifrågasätta socialvårdens rent principiella övergripande ansvar för olika berörda klientkategorier utan endast framhålla att i praktiken måste avsteg inte bara tillåtas utan även i vissa lägen anses vara rationellt motiverade och då även kunna rekommenderas. meningslöst att hävda I många fall är det enligt förbundets uppfattning att det yttersta vårdansvaret åvilar socialvården. Reellt kommer nämligen i dessa fall ändå detta ansvar att åvila sjukvården, varför man bör kunna fastslå detta förhållande också formellt. dvs. ansvaret för att När det gäller vem som skall ha resursansvaret, inrätta och driva institutionerna, är som inledningsvis nämnts meningarna mer delade. Vissa remissinstanser vill i princip lägga ansvaret på kommunerna, andra på landstingskommunerna och åter andra föredrar att ansvaret delas mellan kommuner, landstingskommuner och eventuellt staten beroende på institutionsvårdens karaktär. Några instanser anser sig inte kunna ta ställning på den föreliggande utredningen och förordar försöksverksamhet. Till förmån för alternativet med ett primärt resursansvar för kommunerna uttalar sig som tidigare sagts Statskontoret och kommunförbundet. Ett odelat ansvar bör så långt det är möjligt åläggas kommunerna för de institutioner de har användning för, menar Sandvikens kommun. Hofors kommun anser det nödvändigt med primärkommunalt huvudmannaskap. Detta är viktigt för att tillgodose kraven på närhet, flexibilitet och kontinuitet. Hallstahammars kommun bedömer det som en fördel om det blir primärkommunens uppgift att tillskapa vårdresurserna samt om varje län får utreda

Institut/one!! värd och behandling 247

och avgöra behovet av institutionsresurser själv. Norrköpings kommun ät tilltalad av det alternativet som innebär att varje kommun fårett primärt ansvar för uppgiften att anordna och tillhandahålla institutionella resurser. Detta, menar kommunen, stämmer bäst överens med det primärkommunala vårdansvaret och behovet av flexibilitet, närhet och samverkan. Planering sker bäst genom kommunernas egna samarbetsorgan. De små kommunerna måste få möjlighet att täcka sina behov genom tjänsteköp från andra primärkommuner eller landsting hävdar Lindesbergs och Höörs kommuner. Kävlinge kommun framför att lagstiftningen bör skapa möjligheter för interkommunalt samarbete med landstingen. Liknande synpunkter har Laxå och Strömsunds kommuner. FSS framhåller som angeläget att SU:s förslag om kommunalt huvudmannaskap förverkligas och uttalar sig för alternativ l. Även socialförbundet vill med bestämdhet hävda att det är primärkommunerna som har det yttersta vårdansvaret för de enskilda individerna i socialt hänseende. Broderskapsrörelsen, SSU samt socialdemokraternas, centerns och folkpartiets kvinnoförbund anser det riktigt att huvudmannaskapet övergår till kommunerna. Det är viktigt att veta vilka statsbidrag som kan påräknas innan det över huvud taget är möjligt att börja diskutera ett kommunalt Övertagande av huvudmannaskapet anser Bollnäs kommun. Tanums kommun understryker också vikten av att kommunerna får ekonomisk kompensation. Bland den majoritet av remissinstanser som förordat SU:s alternativ 2 med ett primärt resursansvar för /andsringskommunerna skall här nämnas endast några få exempel. Hit hör bl. a. länsstyrelserna i Kronobergs, Kalmar, Jönköpings, Kristianstads, Hallands och Örebro län. Landstingsförbundet föreslår att landstingkommunerna ges ansvar för tillhandahållande av resurser och för behandlingen på institutionerna medan kommunerna har vård- och kostnadsansvaret. Förbundet erinrar bl. a. om att mentalsjukhus och psykiatriska kliniker måste betraktas som nykterhetsvårdens största institutionsresurs. För att åstadkomma en riktig och sakkunnig institutionsvård krävs relativt specialiserade institutioner, framhåller landstinget i Stockholms län och förordar landstingskommunalt huvudmannaskap. Landstinget i Kronobergs län framhåller att förekomsten av parallella resurser kan elimineras med landstinget som huvudman. Enligt landstinget i Södermanlands län framgår det med all önskvärd tydlighet att den splittring som i dag förekommer på tre huvudmän inneburit betydande nackdelar. Detta är speciellt olyckligt inom nykterhetsvården. Målsättningen bör vara att följa upp den kommunala uppsökande verksamheten genom att inom landstingets ram sammanföra de landstingskommunala och statliga institutionerna för att härigenom underlätta strävandena att åstadkomma en fullständig och balanserad vårdkedja. Tidaholms kommun menar att de flesta kommuner är alldeles för små för att vara huvudmän för alla slag av institutioner. Även Örebro kommun ställer sig kritisk till primärkommunalt huvudmannaskap. Kommunalarbetareförbundet har den uppfattningen att principerna om närhet, flexibilitet och kontinuitet ingalunda talar för ett i alla avseenden primärkommunalt huvudmannaskap för den institutionella socialvården. SU:s förslag bör överarbetas i denna del i syfte att överföra den institutionella vården till landstingskommunalt huvudmannaskap.

248 lnstirurionell vård och behandling

I vissa remissyttranden behandlas resursansvaret för särskilda institutionstyper och antyds eller sägs ut att man kan tänka sig ett delat ansvar, där även staten eventuellt kan medverka. Sålunda säger länsstyrelsen i Uppsala län att landstingen även i fortsättningen bör ha huvudmannaskapet för barnhemmen, dock med rätt för primärkommunerna att själva inrätta och driva sådana hem. Länsstyrelsen är mer tveksam i fråga om motsvarigheten till ungdomsvårdsskolorna. Det bör ytterligare övervägas om huvudmannaskapet för dessa skall åvila landstingen eller staten. Också landstinget i Kopparbergs län anser att landstingen skall vara huvudmän for barnhemsverksamheten. Landstinget i Gävleborgs län förordar att landstinget får förstahandsansvar för anordnande och drift av barn- och ungdomshem. Enligt länsstyrelsen i Jämtlands län bör landstingen åläggas att som huvudmän för sjukvården tillhandahålla resurser for vård av alkoholoch narkotikamissbrukare. Söderhamns kommun framhåller att det finns behandlingsfall som måste ha miljöbyte för att bryta ett levnadsmönster som är till skada för enskild person och hans omgivning. Därför menar kommunen att clearing mellan kommunerna måste förekomma. Vidare bör resursansvaret delas mellan landstings- och primärkommun. Grums kommun anser att äldre, gravt alkoholskadade och socialt utslagna personer måste beredas vård på en anstalt som ligger utanför den egna kommunen. Där måste landstingen vara ytterst ansvariga. Moderata kvinnoförbundet vill ha kvar staten som huvudman för de tyngsta institutionerna på framför allt ungdomsvårdsområdet. Sollefteå kommun ifrågasätter om inte vårdansvaret för äldre bam med omfattande kriminellt-destruktivt beteende även i fortsättningen bör åvila staten. För staten som huvudman talar bl. a. Statsanställdas förbund (SF). Förbundet delar inte utredningens uppfattning att principerna om kontinuitet, flexibilitet och närhet är oförenliga med statligt huvudmannaskap för ung-

domsvårdsskolor och nykterhetsvårdsanstalter. SF konstaterar att utredning-

en inte fört någon reell diskussion kring det statliga huvudmannaskapets inverkan på möjligheterna att leva upp till dessa principer. Kommunernas olika ekonomiska standard medför att en för olika kommuner likvärdig och enhetlig vårdstandard inte kan uppnås. Kravet på enhetlig vårdstandard inom ungdoms- och nykterhetsvården är av avgörande betydelse och enligt SF:s mening kan detta krav uppnås bäst och mest likvärdigt genom att staten är huvudman för verksamheten. Staten bör inte vara utesluten som huvudman, eftersom avsteg ändå måste göras från närhetsprincipen, framhåller Melleruds kommun. LO ansluter sig i stort till SU:s förslag men anser, liksom SF, att det är ett rättvisekrav att olikheterna i vårdstandard mellan skilda delar av landet i största möjliga utsträckning elimineras. Innan en sådan jämlikhet åstadkommits bör ett statligt huvudmannaskap kvarstå. Därefter synes det ligga närmast till hands att landstingskommunerna tar över. Kumla kommun anser att nuvarande huvudmannaskap kan bibehållas om intagnings- och utskrivningsproceduren avbyråkratiseras och samordnas med socialnämndens ”vårdnadsprogram”. Till dem som önskarforrsarr utredning hör revisionsverket (RRV). Verket anser att landstinget bör ha ansvaret för den institutionsvård som i första hand kan karakteriseras som sjukvård medan primärkommunerna bör ha an-

Inst/rationell vård och behandling 249

svaret för övrig institutionsvård. Eftersom det är svårt att avgöra om vården vid institution i första hand skall klassificeras som sjukvård eller socialvård kan RRV emellertid ansluta sig till SU:s förslag att primärkommunerna generellt får ett yttersta vårdansvar. RRV anser att utredningen borde ha redovisat några försöksplaner för institutionsvården inom ett eller flera län enligt den utbyggnad som föreslagits. Enligt RRV:s mening bör ett rättsligt ställningstagande till vem som bör ha det primära resursansvaret inte ske förrän institutionsplaner har upprättats för olika typer av län. Landstinget i Uppsala län är inte nöjt med SU:s forslag utan vill ha ytterligare och mer ingående utredning om den framtida organisationen och om huvudmannaskapet för ungdomsvårdsskolorna. TCO delar utredningens uppfattning beträffande primärkommunernas ansvar men anser att det f. n. saknas underlag för ett definitivt ställningstagande i huvudmannaskapsfrågan. Enligt TCOzs mening krävs först en närmare bestämning av institutionsvårdens roll och omfattning inte minst i förhållande till sjukvården. En mer praktiskt syn på frågan om resursansvaret har SSR som anser att samplanering blir erforderlig oavsett hur resurserna rättsligt kommer att regleras. Gränsen mellan öppen och sluten vård har blivit alltmer flytande och dessutom har en strikt gränsdragning mellan primär- och sekundärkommunalt ansvar blivit allt svårare att upprätthålla. Sjukvårdens institutionella resurser tas alltmer i anspråk för primärt betingade sociala problem. Därför finns det, enligt SSR:s mening, anledning att trycka på behovet av resursplanering och resursutbyggnad, gemensamma behovsbedömningar och beaktande av totalinsatserna vid prioriteringar på regional nivå. SU:s förslag om en institutionsplan för varje län har som nämnts mottagits positivt av flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan. Däremot var meningarna delade i fråga om behovet av fastställelse och om fastställande myndighet. _ Planeringsrutinerna för socialvårdens institutioner bör samordnas med de planeringsrutiner som gäller för sjukvården, anser socialstyrelsen. Planerings- och tillsynsfunktionen bör förläggas till samma nivå. Styrelsen förordar att tillsynsfunktionen förläggs till styrelsen och pekar på riskerna med att reglera en planering enbart för institutionerna. RRV diskuterar olika alternativ när det gäller vem som skall fastställa institutionsplan. Oavsett vilken instans man väljer anser RRV det angeläget att socialstyrelsen utfärdar normer för hur prövningen av institutionsplanen skall ske. Åtminstone under en inledningsperiod bör enligt RRV:s uppfattning planen vara rullande. Arbetsgruppen rörande försöksverksamhet inom barna- och ungdomsvården kan inte instämma i SU:s förslag om en fastställd institutionsplan för varje län. Erfarenheterna från barnhemsplanen har visat att ett sådant system visserligen i sitt inledningsskede kan ha positiva effekter men att det efter en tid får en “läsande” effekt, som starkt hindrar en flexibel användning av de institutionella resurserna. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att utöver det att länsstyrelserna skall ha rätt att fastställa institutionsplaner bör det även finnas möjlighet till upprättande av regionalt övergripande sociala verksamhetsplaner för länet. Länsstyrelsen i Skaraborgs län ställer sig tveksam till den av utredningen

250 lnsriturionell vård och behandling

framkastade tanken att länsstyrelsen under vissa förutsättningar skulle kunna ge föreläggande för landstinget. Länsstyrelsen i Jönköpings län understryker att kommuner och landsting bör anförtros uppgiften att i samverkan lägga upp institutionsplaner. För att planerna skall kunna införas i den övergripande regionala planeringen bör länsstyrelsen underrättas om planens innehåll. Länsstyrelserna i Kronobergs och Södermanlands län ställer sig tveksamma till om den region för vilken planen bör gälla skall utgöras av ett enda län. Länsstyrelsen i Södermanland förordar som ett alternativ till utredningens förslag att planen skall fastställas av regeringen. En sådan lösning är särskilt angelägen om regionen kommer att bestå av flera län. Även

länsstyrelserna i Värmlands och Östergötlands län har invändningar mot

den av utredningen föreslagna ordningen att länsstyrelsen skall fastställa planen. Ett sådant förfarande strider mot den kommunala självbestämmanderätten och mot rådande utvecklingstendenser att ge ökat ansvar åt kommunerna i förhållandet mellan dessa och staten. Enligt länsstyrelsen i

Östergötlands län behövs normalt ingen fastställelse. Om det inte går att få

enighet bör planen fastställas av regeringen. Ett tiotal länsstyrelser ansluter sig dock till SU:s förslag i denna del. Flertalet landsting avvisar de av utredningen föreslagna formerna för institutionsplanering. Landstinget i Malmöhus län är dock positivt. Kommunförbundet anser att upprättande av institutionsplaner lämpligen kunde ombesörjas av de samarbetsorgan mellan kommuner och landsting som finns i alla län. För att tillgodose länsstyrelsens tillsynsuppgifter kan institutionsplanen obligatoriskt tillställas länsstyrelsen. Bl. a. Köpings, Vänersborgs och Norrköpings kommuner framhåller som lämpligt att länsstyrelsen fastställer planen. Psykologförbundet saknar närmare beskrivning av direktiv och innehåll för institutionsplanen samt garantier för en sakkunnig bedömning. En sådan bedömning ser förbundet som en förutsättning för att varje kommun skall kunna få en likvärdig, tillfredsställande kvalitet på sin lnstitutionsvård.

10.5 Fosterbarnsutredningen

Fosterbarnsutredningen yttrade i sitt betänkande Barn- och ungdomsvård att det med en ökad förebyggande vård och genom tillkomsten av nya vårdformer i framtiden borde vara möjligt att minska omfattningen av vård i institution. Denna vårdform borde enligt utredningen väljas endast i de fall då vårdbehovet är sådant att en mer öppen vårdform inte kan erbjuda de speciella vårdresurser som behövs. Gjorda undersökningar och långvarig erfarenhet visade att lnstitutionsvård kan öka riskerna för en negativ utveckling hos den vårdade. Det starkt markerade avbrottet i de vanliga sociala kontakterna i närmiljön kan för de mindre barnen få både temporära och bestående skador till följd, i synnerhet vid längre tids vård. lnstitutionsvård innebär oftast ständigt återkommande vårdarbyten som främst små barn har svårt att klara av. Vidare innebär lnstitutionsvård av traditionellt slag större risker än annan vård för att den vårdade betraktas som ”avvikande”. Härigenom motverkas syftet att integrera de vårdade i samhället eller att normalisera deras

Institut/one!! vård och behandling 251

levnadsvillkor. Utredningen ansåg att en ändrad inriktning av vården av barn och ungdom till förmån för vård i familj skulle kunna ske i flera kommuner än som hittills skett. Placering i institution kan emellertid åtminstone under en begränsad tidsperiod framstå som motiverad när denna vårdform ensam förfogar över de speciella resurser som vården av barn och ungdomar i enstaka fall kräver, framhöll utredningen. Det kan vara fråga om barn eller ungdomar vars beteenden innebär risk för att de skall skada sig själva eller omgivningen. En del ungdomar kan under kortare tid behöva institutionsvård för att bryta ett pågående missbruk. Möjligheter till sådan vård kan också behövas under tiden man utreder allvarligare lagbrott som ungdomar begått. Institutionsvården bör dock enligt utredningens mening främst utnyttjas i akuta situationer. Den bör vara inriktad på att den unge snarast möjligt skall föras över till öppnare vård. Även vid placering i institution bör man sträva efter att tillgodose principerna om närhet och normalisering. Vården bör ske i så nära kontakt med den tidigare miljön som möjligt. Samverkan bör ske med övrig barn- och ungdomsvård. Fosterbarnsutredningen föreslog att de institutioner som används för vård av barn och ungdom i framtiden skulle kallas barn- och ungdomshem. Dessa skulle vara avsedda för barn eller ungdom som behöver annan vård och fostran än sådan som ges i familj. Med barn- eller ungdomshem menade utredningen i huvudsak samma hem som i dag räknas som barnavårdsanstalter. Utanför begreppet föll dock förskolorna, fritidshemmen samt samtliga skol- och elevhem, förskolorna dock endast i den mån de omfattades av då gällande lag om förskoleverksamhet. De privata förskolorna föreslogs sålunda falla in under bestämmelserna om barn- och ungdomshem. Detta var enligt utredningen för närvarande den enda möjligheten att ställa dem under samhällets kontroll. Verksamheten vid fritidshemmen kunde enligt utredningens mening knappast sägas innebära vård och fostran. Även dessa borde sålunda undantas från föreslagna bestämmelser om barn- och ungdomshem. Huvuddelen av skol- och elevhemmen är undantagna från bestämmelserna om bamavårdsanstalter, eftersom de står under tillsyn av skolöverstyrelsen. Utredningen har med hänsyn härtill ansett att skol- och elevhemmen generellt bör undantas från bestämmelserna om barn- och ungdomshem. Med nu nämnda undantag avsågs benämningen barn- och ungdomshem, utan att någon uppräkning motsvarande den som nu finns i 55§ BvL ansetts behövlig, innefatta alla i dag förekommande slagen av barnavårdande institutioner, t. ex. barnhem, pojkhem, flickhem, tonårshem, inackorderingshem, privata förskolor, barnkolonier, lika väl som de nya former av hem som kan tillkomma i framtiden, under förutsättning att de inte undantagits i lagen. Det föreslogs uttryckligen framgå av denna att sjukhus, hem för psykiskt utvecklingsstörda, syn- eller hörselskadade eller rörelsehindrade samt ungdomsvårdsskola inte skulle räknas till barnoch ungdomshem (jämför 55§ första stycket BvL). Utredningen framhöll att privata s. k. storfosterhem skulle anses som barn- och ungdomshem, om verksamheten bedrivs yrkesmässigt och i varje fall om antalet samtidigt vårdade barn eller ungdomar regelbundet överstiger fyra. Utredningen ansåg att alla former av differentiering av de vårdade så långt möjligt borde undvikas i framtiden. Pojkar och flickor liksom olika

252 lnsritutionel/ värd och behandling

åldersgrupper borde kunna vårdas på samma institution. Formella gränsdragningar mellan skilda institutionstyper borde undvikas. Ungdomar som t. ex. behandlas för någon form av missbruk skulle dock sannolikt inte omedelbart kunna vårdas tillsammans med barn som uppvisar symtom på andra sociala störningar. Eftersom missbruk är ovanligt bland de yngre var det enligt utredningen troligt att vissa barn- och ungdomshem främst borde utnyttjas för vård av yngre barn, medan andra skulle ha resurser att klara de äldre. Antalet platser vid barn- och ungdomshem borde enligt utredningens mening i allmänhet inte överstiga åtta. Detta torde överensstämma med vad som redan tillämpas. Vidare borde antalet enheter inom ett barnhem hållas begränsat. Det var enligt utredningen viktigt att barnen och ungdomarna kan erbjudas olika former av sysselsättning och pedagogisk stimulans. Barn- och ungdomshemmen borde vara lika väl utrustade med pedagogiska hjälpmedel som förskolor och fritidshem. Vårdpersonalen borde ha en utbildning som tillgodoser de vårdades behov av utvecklande och rehabiliterande sysselsättningar. De som vårdas i barn- och ungdomshem borde vidare i största möjliga utsträckning delta i verksamheter utanför hemmen (förskola, skola). Å andra sidan torde integrationssträvanden också kunna leda till att barn och ungdomar i institutionens närhet i betydligt större utsträckning än i dag skulle kunna delta i verksamheten inom barnoch ungdomshemmen.

Ingen av de remissinstanser som yttrat sig över betänkandet har haft någon erinran mot förslaget att institutioner för vård av barn och ungdomar benämns barn- och ungdomshem. En instans vill t. o. m. utvidga begreppet till att gälla också de föreslagna kommunala familjehemmen, eftersom dessa kommer att uppfattas som mindre institutioner. En instans instämmer i utredningens mening att systemet med barnhemsplaner i sin nuvarande utformning kan slopas. Ett femtontal remissinstanser har särskilt behandlat utredningens förslag om inriktningen av den framtida vården i barn- och ungdomshem. Samtliga dessa instanser är överens om vikten av att vården av barn och ungdom på institution sker i smågrupper samt av att barn- och ungdomshemmen är väl utrustade och på olika sätt kan bedriva en allsidig vård, som så långt möjligt följer principerna om normalisering och närhet. Ett par instanser menar att en viss differentiering är nödvändig för att kvalificerad behandling skall kunna ges till svårt störda barn och ungdomar med svårbemästrade symtom. En instans anser att barnhem med tillfredsställande resurser åtminstone för kortare tider kan vara minst likvärdiga med familjehem för vissa barn och ungdomar och att de inte enbart behöver ses som ett alternativ utan även som ett komplement till föräldrahemmet eller familjehemmet i det enskilda fallet. En annan instans framhåller att det föreligger en på sikt alltmer markerad minskning av antalet personer som blir föremål för institutionsvård, vilket leder till att institutionerna ställs inför allt svårare problem beträffande de klienter/familjer som fortfarande måste anlita vårdformen. Institutionsvården måste därför enligt denna instans kvalitativt förstärkas på ett mer markerat sätt än utredningen redovisar. Annars står institutionerna utan sådana ”speciella behandlingsresurser” som

Institutionell värd och behandling 253

mer öppna vårdformer inte heller kan erbjuda och som enligt utredningen var skälet till institutionsvård i vissa fall. Vissa remissinstanser anser att personalfrågorna behandlats alltför kortfattat i betänkandet. Frågan om samordning av utbildningen på barnavårdsområdet har behandlats av några instanser. Ett par av dessa påpekar att frågan om sådan samordning varit föremål för överväganden tidigare,

10.6 Socialutredningens överväganden och förslag

10.6.l Institutioner som behandlingsresurs I sitt principbetänkande (s. 273) anförde SU olika skäl för en förändring av institutionsvården. Sålunda konstaterades att upprepade återfall i missbruk av alkohol eller narkotika, ett stort antal miljöbyten samt avbrott i personkontinuiteten klient-socialarbetare dominerar bilden av institutionsplaceringar. För klienten leder detta ofta till resignation och dåligt utvecklad motivation. Samtliga dessa faktorer utgör, framhöll SU, ogynnsamma förutsättningar för framgångsrik problemlösning. Vidare pekade utredningen på att institutionsvården organisatoriskt i stor utsträckning är isolerad från den öppna socialvården och att detta försvårar gemensamma planerings- och behandlingsinsatser samt ett rationellt utnyttjande av de totala resurserna. SU anser sig ha fått ett starkt stöd hos remissinstanserna för en förändring av institutionsvården efter de riktlinjer som presenterades i principbetänkandet. Kontinuitet, flexibilitet och närhet är viktiga vägledande principer vid utformningen och utnyttjandet av de institutionella resurserna. En viktig utgångspunkt är också att institutionerna skall vara en del av de samlade resurser kommunens socialtjänst har att erbjuda. Avgörande för den insats som väljs måste vara den enskildes aktuella behovssituation. Institutionsanknutna resurser skall kunna användas för insatser i klienternas egen miljö, och socialtjänstens övriga resurser skall kunna utnyttjas också under vistelse på institution. Detta gör ett intimt samarbete mellan socialtjänsten och den som har ansvaret för institutionsresurserna både naturligt och nödvändigt. Utmärkande för socialtjänsten är bl. a. att den skall tillhandahållas i frivilliga former och så långt möjligt i samråd med den som har behov av tjänsterna. Dessa förutsättningar skall också gälla institutionsvården. När det gäller barn och ungdom under 18 år måste dock möjligheter finnas att i vissa fall bereda vård på institution också mot vederbörandes vilja. SU utgår från att utökade, förbättrade och mer differentierade resurser för vilka närmare redogjorts i kap. 3 skall göra det möjligt att, i ännu större utsträckning än för närvarande, förlägga olika stöd- och behandlingsinsatser till klientens egen sociala miljö. Det är dock orealistiskt att förutsätta att institutionsvård helt skall kunna undvaras. Med den inriktning och den roll utredningen vill ge institutionsvården blir den, som tidigare understrukits, en del av de samlade insatser socialtjänsten kan erbjuda. En viktig förutsättning för att uppnå denna målsättning är att institutionerna finns nära klienternas hemmiljö. Av den redovisning som lämnats i avsnitten 10.1.2 och l0.l.3 framgår dock att de ungdomsvårdsskolor och allmänna vårdanstalter som idag finns inte har en sådan spridning att närhets-

254 lnsrirutionell värd och behandling

principen kan tillämpas i alla delar av landet. Nya möjligheter till institutionsvård måste därför säkerligen skapas för att tillgodose de krav ett förverkligande av den principen ställer. Det blir emellertid, som SU också framhållit i principbetänkandet, inte möjligt eller lämpligt att i alla lägen konsekvent tillämpa närhetsprincipen. Detta har även understrukits i många remissyttranden. Situationer kan sålunda uppstå när det visar sig vara lämpligast att placera en klient på en speciell institution även om inte kravet på närhet till hemorten kan tillgodoses. Det kan exempelvis för att uppnå ett gott behandlingsresultat vara nödvändigt att vederbörande kommer bort från en omgivning som hindrar eller försvårar behandlingsarbetet. I andra fall kan det röra sig om behov av speciella behandlingsinsatser som inte kan tillgodoses på en institution som ligger nära hemorten. I principbetänkandet redovisar utredningen behov för vilka de nuvarande institutionerna bör kunna utnyttjas. Sålunda anses flertalet av nuvarande barnhem även i fortsättningen kunna användas för utredning, observation och vård av yngre barn. Dock hävdar utredningen att problemen med de alltför stora regionerna först måste lösas. Som redovisats i avsnitt 10.5 framhåller fosterbarnsutredningen i sitt be-

tänkande Barn- och ungdomsvård att en ökad förebyggande vård och till-

komsten av nya vårdformer gör det möjligt att i framtiden minska omfattningen av vård på institution. Utredningen föreslår att den nuvarande fosterbarnsvården ersätts av vård i enskilda och kommunala familjehem. SUzs överväganden i denna del har redovisats i kap. 9. Som där sägs föreslår SU emellertid att vård i familjehem blir den sammanfattande beteckningen för all vård som genom socialnämndens försorg ges i enskilt hem. Fosterbarnsutredningen föreslår som redan nämnts att institutioner som i framtiden används för vård av barn och ungdom skall kallas barn- och ungdomshem. Denna benämning skall enligt förslaget ersätta det nuvarande uttrycket barnavårdsanstalt. Till barn- och ungdomshem vill fosterbarnsutredningen i huvudsak hänföra samma institutioner som de som f. n. anses som barnavårdsanstalt enligt BvL. Alla former av differentiering av de vårdade bör så långt möjligt undvikas. Antalet platser vid barn- och ungdomshem eller enhet vid sådant hem föreslås inte överstiga åtta. Barn- och ungdomshem bör, framhåller fosterbarnsutredningen vidare, ha resurser för att kunna bedriva en intensiv och allsidig vård. Utredningen understryker vikten av att vårdpersonalen har utbildning som tillgodoser de vårdades behov av utvecklande och rehabiliterande sysselsättningar. Vikten av att de som vårdas i barn- och ungdomshem i största möjliga utsträckning får delta i verksamheter utanför institutionen framhålls. Samtidigt bör barn och ungdomar som bor i hemmets närhet beredas möjlighet att få delta i verksamheter inom institutionen. SU utgår från att vård i enskilda hem och familjehem i fortsättningen till stor del kan ersätta nuvarande spädbarns- och mödrahem samt även upptagningshem. Stöd- och behandlingsinsatser förlagda till institutioner kan dock även i fortsättningen bli erforderliga främst för de kategorier som de s. k. specialhemmen nu tar emot. Riktgivande för de institutioner socialtjänsten har att tillgå bör emellertid, enligt utredningens mening, vara att differentiering sou 1974:7. efter ålder, kön och symtom så långt det är möjligt kan undvikas. Detta är

l lnsrirurionell värd och behandling 255

också i linje med tidigare redovisade utvecklingstendenser inom institutionsvården. SU föreslår därför hem för vård eller boende som en gemensam benämning för samtliga här aktuella institutioner? Särskilda inackorderingshem för alkoholmissbrukare finns idag på många platser i landet. Hemmen drivs av kommunerna. Nykterhetsvårdens anstaltsutredning har, som tidigare redovisats, lagt fram förslag om förändring av verksamheten vid dessa hem. Enligt anstaltsutredningens uppfattning föreligger behov av såväl hem med tonvikt på vård och behandling som ett mera permanent boende. SU delar den uppfattningen och anser att många av de nuvarande inackorderingshemmen med fördel kan förändras till mindre hem för vård eller boende som dock inte enbart bör reserveras för personer som missbrukar alkohol. I sin redovisning över de behov för vilka de nuvarande institutionerna bör kunna utnyttjas behandlade SU också de speciella resurser som kan krävas för att bereda företrädesvis äldre gravt alkoholskadade och socialt utslagna personer en längre tids vistelse i s. k. skyddad miljö. Bl. a. är det svårt att ordna plats i ålderdomshem för många av dessa äldre eftersom de är alltför störande för övriga pensionärer i hemmet. Utredningen bedömde att vården av denna kategori i första hand kunde förläggas till vissa av de nuvarande vårdanstalterna för alkoholmissbrukare. Det framhölls också att de större kommunerna redan förfogar över avsevärda resurser för att tillgodose detta behov. Också anstaltsutredningen tar upp denna kategori missbrukare när utredningen diskuterar den framtida verksamheten vid de nuvarande inackorderingshemmen. Utredningen hävdar att det ñnns behov av att skapa former för ett skyddat boende av mera permanent karaktär. SU har i sitt principbetänkande framfört liknande synpunkter. Hem av detta slag belägna nära hemorten kommer med stor sannolikhet att bidra till minskat behov av annan institutionsvård för här aktuella grupper. Som redan framhållits under 5.9.5 anser SU inte att det finns anledning att i socialtjänstlagen ta upp särskilda bestämmelser om s. k. störande vårdtagare (se lO.1.6). Den till dessa hörande gruppen gravt alkoholskadade omfattas av de föreslagna allmänna bestämmelserna om institutionella resurser och vårdinsatser inom socialtjänsten. Vårduppgiften i fråga om de senildementa bör ankomma på sjukvårdshuvudmannen. Vård och behandling på institutioner kommer i regel att förutsätta frivillig medverkan från den vårdbehövande. När det gäller ungdom under 18 år måste det dock finnas möjligheter att under vissa förutsättningar bereda vård på institution mot vederbörandes vilja. Detta kommer som närmare skall behandlas här nedan att innebära att vissa speciella regler måste kunna tillämpas i dessa fall. Så långt det är möjligt bör på samma institution tas emot såväl de som frivilligt söker denna vård som de som tas in med stöd av den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig.

10.6.2 Vârdansvar l principbetänkandet sökte SU klargöra vad huvudmannaskapet for institu- 2 Beträffande SUS deñni_ tionerna avses innebära i ansvarshänseende. Utredningen fann det lämpligt tion av begreppet msmu_ att skilja mellan olika typer av ansvar: vårdansvaret, kostnadsansvaret, det tion se l0.3.1

256 lnsrirutionell vård och behandling

omedelbara behandlingsansvaret under institutionsvistelsen och resursansvaret (se 10.3.2). Dessa olika typer av ansvar inom institutionssektorn behöver i och för sig inte vara knutna till en och samma huvudman, framhöll utredningen. Därför är det svårt, menade utredningen, att generellt besvara frågan vem som bör vara huvudman för den institutionella socialvården. Det bör för varje särskild ansvarstyp prövas på vilken huvudman detta ansvar lämpligen bör ligga. Utredningen föreslår, som framgår av kap. 2, att kommunen skall ha det yttersta ansvaret för att personer som vistas i kommunen ges möjligheter till en tillfredsställande vård och omvårdnad. l principbetänkandet uttalade utredningen att starka skäl talar för att det vårdansvar som redan åvilar den öppna socialvården utsträcks att omfatta också institutionssidan. Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har samma uppfattning. Som tidigare anförts skall institutionsvård i fortsättningen enligt SU:s uppfattning ingå bland de resurser kommunens socialtjänst har att tillgå. Detta kräver intimt samarbete mellan kommunens socialtjänst och institutionsledningen. En naturlig konsekvens blir då att kommunen får vårdansvaret oavsett om vård- och stödinsatser sker i hemmiljön eller på institution.

10.6.3 Resursansvar

Regeringens skrivelse den 20 februari 1975

Regeringen har med skrivelse den 20 februari 1975 överlämnat de inkomna remissyttrandena över principbetänkandet till SU för beaktande. l skrivelsen uttalas bl. a. att frågor som gäller ändrat huvudmannaskap för institutionsvården är avsedda att behandlas i särskild ordning på grundval av principbetänkandet. Enligt vad utredningen härefter har erfarit har Socialdepartementet tagit upp förhandlingar med landstings- och kommunförbunden i huvudmannaskapsfrågan. Resultaten av dessa förhandlingar torde inte föreligga vid den tidpunkt då utredningen slutfört sitt arbete. Utredningen anser sig dock böra också i denna del framlägga vissa synpunkter och förslag till lagbestämmelser. Det bör emellertid betonas att de förutsättningar utredningen har utgått från i sina överväganden kan ändras när förhandlingsresultaten föreligger.

Synpunkter på huvudmannaskaper

Som tidigare framhållits måste kraven på närhet, flexibilitet och kontinuitet vara viktiga utgångspunkter vid utformningen och utnyttjandet av de institutionella resurserna. I principbetänkandet uttalade utredningen att ett statligt huvudmannaskap för någon del av verksamheten blir svår att förena med dessa krav. Därför bör, framhöll utredningen, andra lösningar övervägas. Utredningen har fått stöd från huvuddelen av remissinstanserna för denna ståndpunkt. Som närmare redovisats i avsnitt 10.3.2 var det främst två alternativ till lösning av huvudmannaskapsfrågan när det gällde resursansvaret som SU diskuterade i principbetänkandet. Enligt det ena alternativet skulle varje enskild kommun få ett primärt ansvar att anordna och tillhandahålla institutionella

Institutionell vård och behandling 257

resurser. Utredningen framhöll att många kommuner erfarenhetsmässigt har mycket sporadiska resursbehov inom institutionssektorn. Därför bedömde inte utredningen att föreskrift om ett ovillkorligt resursansvar inom denna sektor för kommunerna var en framkomlig väg. Ett sekundärt ansvar för landstingskommunen skulle därför enligt detta alternativ inträda om inte kommun själv kan anordna eller genom tjänsteköp från annan kommun anskaffa erforderliga resurser. Det andra alternativet innebär att landstingskommun åläggs ansvaret att skapa de institutionella resurserna i den mån kommun eller annan inte drar försorg härom. Detta alternativ har de flesta förespråkarna bland remissinstanserna. Med resursansvaret avser SU som nämnts ansvaret för att planera, anordna och driva institutioner samt att administrativt tillhandahålla därtill knutna resurser. Fördelarna med ett primärkommunalt resursansvar är att såväl vårdansvaret som kostnads- och resursansvaret då ligger på samma organ. Därmed skapas goda förutsättningar för en samordning av de olika stöd- och behandlingsinsatser som kan erbjudas genom kommunens socialtjänst. Kontakten med klientens närmiljö underlättas. Detsamma gäller också möjligheterna att upprätthålla kontinuerlig kontakt med den socialarbetare klienten samarbetar med. Många kommuner saknar emellertid underlag att själva ansvara för att tillräckliga och lämpliga institutionsresurser finns att tillgå. Detta utesluter dock inte att ett primärkommunalt huvudmannaskap i vissa fall kan visa sig vara den från olika synpunkter bästa lösningen. SU vill bl. a. peka på det i avsnitt l0.6.l berörda behovet av hem för skyddat boende av mer permanent karaktär. Detta behov bör i många fall bäst kunna tillgodoses genom att primärkommunerna ansvarar för dessa resurser. l de flesta remissvaren förordas som nämnts att landstingskommun får ansvaret för att tillräckliga institutionsresurser finns att tillgå. Till förmån för detta alternativ kan enligt SU:s mening anföras bl. a. följande. Med landstinget som huvudman blir det lättare att få till stånd upptagningsområden som omfattar mer än en kommun, vilket som tidigare framhållits torde bli nödvändigt i många fall. Därmed ökar också möjligheterna till mer differentierade institutionsresurser. En jämnare vårdstandard kan troligen också garanteras om resurserna vid en institution kan utnyttjas av flera kommuner i länet. Möjligheterna att utnyttja specialister av olika slag blir sannolikt också större med landstinget som huvudman. Detsamma gäller samordningen med sjukvården. En praktisk synpunkt som talar for att resursansvaret läggs på landstingskommunerna är vidare att den ekonomiska uppgörelse som blir erforderlig, om nya huvudmän skall ta över de nuvarande statliga institutionerna och i fortsättningen svara för en verksamhet som hittills drivits och bekostats av staten, måste bli lättare att åstadkomma om statens förhandlingsparter blir landstingskommunerna i stället för samtliga primärkommuner i riket. Bland nackdelarna med landstingskommunen som huvudman har anförts risk för bristande samordning mellan den kommunala socialtjänsten och institutionerna och därmed följande konfliktrisker. De risker som här möjligen föreligger måste dock kunna motverkas genom att kommun och landsting

258 Institutionell vård och behandling

träffar överenskommelse om de regler efter vilket samarbete skall ske. Sammanfattningsvis torde det vara realistiskt att utgå från att landsi de flesta fall blir huvudman för institutionerna, dock med tingskommunen möjligheter till primärkommunalt huvudmannaskap där så bedöms lämpligt. Huvudmannaskapet för de inom länet aktuella institutionerna bör bestämmas genom att landsting och kommuner i samråd upprättar en institutionsplan, som närmare behandlas i avsnitt 10.6.5. Ett sådant samarbete borde ge garantier for att resursansvaret för institutionerna anpassas efter varje regions förhållanden. I vissa fall kan det förekomma behov av att kunna utnyttja mer specialinriktade institutionsresurser. Efterfrågan på sådana resurser kommer sannolikt att vara rätt begränsad. Det blir troligen nödvändigt med större upptagningsområden än ett län för institutioner som tillhandahåller resurser av detta slag. Därför framstår ett landstingskommunalt resursansvar för denna typ av institutioner som den bästa lösningen. Ett ytterligare argument för den lösningen är att den vård det här gäller ofta också kräver insatser av sjukvårdskaraktär. Den regionindelning som tillämpas på andra områden och de principer utomlänsavtal och mentalvårdsavtal kan som gäller för regionvårdsavtal, möjligen här vara vägledande. Utredningen har vid utarbetande av förslag till socialtjänstlag utgått från den här skisserade lösningen av huvudmannaskapsfrågorna vad beträffar resursansvaret. Utredningen återkommer i specialmotiveringen till 21-23 §§ lagförslaget till dessa frågor.

10.6.4 Kostnads- och behand/ingsansvar

I principbetänkandet uttalade SU den uppfattningen att det med vårdansvar bör vara förenat ett kostnadsansvar även för de institutionsanknutna insatser som fordras for att tillgodose sociala hjälpbehov. Kostnadsfrågan får då, framhöll utredningen, sin rätta tyngd vid val mellan olika möjligheter att tillgodose ett aktuellt behov. Flertalet av remissinstanserna har ställt sig positiva till denna uppfattning. Som tidigare nämnts har socialdepartementet inlett förhandlingar om huvudmannaskapet for här aktuella institutioner. SU anser sig ha anledning leder till att Iandstingskommunerna i de utgå från att dessa förhandlingar flesta fall blir huvudmän för institutionerna. Den lösning som utredningen - att såväl vård- som kostnadsanförordar i sitt principbetänkande nämligen svaret skulle åvila primärkommunerna - skulle således innebära att kostnadsansvaret för de institutionsanknutna insatserna i regel kommer att ligga på annan än huvudmannen. Mot den bakgrunden finns det skäl att ytterligare överväga för- och nackdelar med den modell utredningen förordat. Utredningen har som en viktig utgångspunkt for sina fortsatta överväganden att nuvarande kostnadsfördelning mellan stat och kommuner när det gäller institutionsvården skall bibehållas. Under dessa förutsättningar blir det således inte så stora kostnader det rör sig om vare sig kostnadsansvaret ligger på primärkommunen eller på institutionens huvudman. Ett primärkommunalt kostnadsansvar för institutionsvården skulle kunna sägas innebära att landstinget som huvudman åtar sig enbart en ren serviceåtgärd åt kommunerna. Enligt denna uppfattning skulle kommunerna i kraft

Institutionell värd och 259

behandling

av sitt fulla vård- och kostnadsansvar i stor utsträckning styra verksamhetens omfattning och inriktning. Som en av fördelarna med ett primärkommunalt kostnadsansvar har ovan angivits att såväl vård- som kostnadsansvaret därmed kommer att ligga hos samma huvudman. Det ger också bättre förutsättningar för en god anpassning mellan institutionsanknuten vård och socialtjänsten i övrigt. Bland nackdelarna kan framhållas att systemet administrativt kan bli rätt besvärligt. Administrationen skulle förenklas betydligt om landstinget som huvudman också har kostnadsansvaret. Varje huvudman skulle på detta sätt stå för sina egna kostnader. Risk för att tvister kan uppkomma bedöms föreligga när det gäller att tolka träffade överenskommelser mellan primärkommunen som har kostnadsansvaret och institutionens huvudman. Sådana tvister kan t. ex. röra bedömningen av vad som skall räknas till sjukvård och vad som är att hänföra till socialtjänst. Vidare kan tvister uppstå beträffande hur långt kostnadsansvaret sträcker sig för kommunerna och vad som händer om överenskomna kostnadsramar inte kan hållas. Utvecklingen skulle kunna leda till en uppdelning av landstingets institutioner i ”sociala institutioner” med primärkommunal kostnadstäckning och sjukvårdsinstitutioner” med egen kostnadstäckning och detta även i fall där från total vårdsynpunkt en integrering vore att föredra. Landstinget skulle ha större möjligheter att integrera här aktuell institutionsvård med sjukvård. Med hänsyn till vad nu sagts anser SU sig inte längre böra vidhålla den i principbetänkandet intagna ståndpunkten att kostnadsansvaret för institutionsvård generellt bör ligga på kommunen. SU har tidigare i detta kapitel uttalat att Vårdansvaret bör åvila kommunen oavsett om vård- och stödinsatserna sker i hemmiljön eller på institution. Enligt utredningens mening finns inte något absolut samband mellan vårdansvaret och kostnadsansvaret. Vårdansvaret bör därför ligga på kommunerna även om landstinget har kostnadsansvaret för de institutionsanknutna resurserna. Vad slutligen gäller det direkta behandlingsansvaret bör detta enligt utredningens mening ligga på den som har ansvaret för verksamheten vid institutionen. Behandlingen på institution är emellertid oftast bara ett led i en längre vårdkedja. Därför är det naturligt att de som ansvarar för behandlingen vid institutionen och de som har Vårdansvaret gemensamt och naturligtvis i samråd med den vårdbehövande planlägger institutionsvistelsen. Det finns i detta sammanhang anledning att hänvisa till vissa synpunkter som SU framförde i sitt principbetänkande. Där underströk SU som nödvändigt att den personal som medverkar i institutionsskedet ges inflytande på planeringen och utformningen också när det gäller mer långsiktiga insatser. Samtidigt är det, framhöll SU, angeläget att den socialarbetare som inom öppen socialvård svarar för närkontakten med klienten är aktivt engagerad även under institutionsskedet. Ett intimt samarbete måste således etableras inom ramen för den formella ansvarsfördelningen. Behandlingsteam, gemensamma för flera verksamhetsgrenar och områden, bör bl. a. kunna bidra till att förebygga eller lösa eventuella problem rörande kompetensfördelningen i enskilda vårdärenden.

260 Insriturionell värd och behandling

10.6.5 institutionsplan

SU förordade i principbetänkandet att länsstyrelsen efter samråd med socialstyrelsen skulle fastställa en institutionsplan för länet som borde gälla viss

tid - förslagsvis fem år - och därefter bli föremål för ny prövning. Överlägg-

ningar om eventuellajusteringar av planen skulle dock kunna ske även under Utredningen utgick från att fördelningen mellan komlöpande femårsperiod. munerna inbördes samt mellan dem och landstingskommunen av uppgifterna att anordna och driva olika typer av institutioner i regel skulle komma att lösas i samförstånd inom institutionsplanens ram. Om enighet inte uppnås mellan kommunerna och landstinget om fördelningen av uppgifterna borde det ankomma på länsstyrelsen att avgöra ärendet. Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker att en institutionsplan upprättas. I ett antal remissvar uttalas dock tveksamhet mot att planen skall fastställas av länsstyrelsen. Enligt utredningens mening är det viktigt att det finns en institutionsplan för varje län. Planen bör söka ange omfattningen och arten av det resursbehov som föreligger. Med ledning härav träffas sedan överenskommelse mellan landsting och kommuner om vem som skall vara huvudman för de i planen upptagna institutionerna samt hur samarbetet närmare skall utformas. En stor del av underlaget för institutionsplaneringen måste tillhandahållas av berörda kommuner. Det är därför viktigt att kommunernas fortlöpande planering också omfattar behovet av institutionsresurser. Det här anförda leder till den slutsatsen att det bör åligga landstingskommun och kommuner att i samråd upprätta institutionsplan. Arbetet med institutionsplan kan lämpligen samordnas av de regionala samrådsorgan som redan finns i alla län. Till dessa organ bör då knytas tjänsteman vid den sociala enheten vid länsstyrelsen och vid institutionerna. Den pågående försöksplaneringen i Kalmar och Örebro län bör ge värdefulla erfarenheter för uppläggningen och utformningen av planeringsarbetet. I de allra flesta fall torde det vara möjligt för huvudmännen att komma överens om de resurser som behövs och vem som skall ha ansvaret härför. Om man i något fall inte skulle kunna nå enighet bör det dock enligt utredningens mening finnas möjligheter till prövning av ett utomstående organ. En möjlighet är att det för uppgiften inrättas ett parlamentariskt sammansatt organ med representanter för landsting och kommuner. Länsstyrelsen bör verka för en tillräcklig utbyggnad och en ändamålsenlig fördelning av de institutionella resurserna. Därvid bör länsstyrelsen särskilt ge akt på att även de mindre kommunernas behov blir tillgodosedda. Institutionsplanen bör därför anmälas för länsstyrelsen. Bestämmelser om institutionsplan har tagits upp i 22 § förslaget till socialtjänstlag. Här hänvisas till specialmotiveringen till denna paragraf.

10.6.6 Vissa kompetensfrâgor

Som tidigare framhållits utgår SU från att också annan än kommun, oftast då landstingskommun, blir huvudman för de nu aktuella institutionsresurserna. Kompetenskonflikter mellan kommunen som har vårdansvaret och den som har det direkta behandlingsansvaret är naturligtvis inte helt uteslutna. Exempel på en sådan konflikt kan vara olika uppfattningar mellan kommunens so-

Institutionell vård och behandling 261

cialnämnd och institutionens ledning om en viss person bör beredas plats på institutionen. Risken lör sådana konflikter torde dock inte vara stor. Närhetsprincipen begränsar det antal institutioner som bör komma ifråga. Därtill måste det lörutsättas att socialnämnden och institutionens ledning, när det gäller dem som frivilligt söker vård, fäster avgörande betydelse vid den vårdsökandes egna önskemål. Utredningen anser det emellertid vara lämpligt att i socialtjänstlagen tas in bestämmelse om att vård i familjehem eller annat hem for vård eller boende skall bedrivas i samråd med socialnämnden liksom även bemyndigande lör regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om vård i sådant hem. Se härom 23 § lagförslaget med specialmotivering.

11 Enskilds kostnadsansvar

11.1 Inledning

Vid en utbyggnad av den sociala grundtryggheten till att avse rätten till stöd- och hjälpinsatser i situationer när sådana insatser är nödvändiga för att den enskilde skall kunna klara sin försörjning och sin livsföring i övrigt kan frågan om den enskildes kostnadsansvar for mottagen hjälp ses ur delvis nya aspekter. Nuvarande vårdlagar upptar i dessa hänseenden omfattande och for de olika vårdområdena delvis olika bestämmelser. Vad som nu blir av särskilt intresse år vilka konsekvenser i fråga om kostnadsansvar som bör följa av att rätten till bistånd förs in som en del av ett utbyggt system för grundtrygghet i samhället.

11.2 Gällande rätt

l 1.2.1 Å terberalningsskyldighet

för socialhjälp enligt ShjL

l 1918 års fattigvårdslag infördes en i princip oinskränkt återkravsrätt for kommun mot hjälptagaren själv i fråga om såväl obligatorisk som frivillig fattigvård. l fråga om obligatorisk fattigvård gällde en vidsträckt återkravsrätt mot vissa anhöriga till hjälptagaren under förutsättning att dessa enligt lagens regler var forsörjningspliktiga mot honom. l ShjL har återbetalningsskyldigheten för hjälptagaren själv väsentligen inskränkts. Sådan återbetalningsskyldighet föreligger beträffande obligatorisk socialhjälp samt i fråga om frivillig socialhjälp åt den som inte fyllt 16 år endast under vissa speciella förutsättningar. Departementschefen framhöll i propositionen med förslag till ShjL att den till grund for fattigvårdslagens regler liggande principen om återbetalningsskyldighetens betydelse från folkuppfostringssynpunkt inte längre kunde göras gällande. Efter hand som socialvården byggts ut med nya hjälpformer, som inte förknippats med återbetalningsskyldighet, hade den i princip oinskränkta skyldigheten att utge ersättning for erhållen fattigvård alltmer kommit att framstå som en kvarleva från äldre tid. Ersättningsskyldigheten hade lett till en negativ syn på fattigvården som hjälpform och i vida kretsar skapat motvilja mot att anlita denna. Från kommunalekonomisk synpunkt fanns det enligt departementschefens mening inte någon anledning att bibehålla

264 Enskilds kostnadsansvar sou 1977;40

återbetalningsskyldighet för hjälptagare. Med hänsyn bl. a. härtill borde vad gällde obligatorisk socialhjälp återbetalningsskyldighet kunna åläggas hjälptagaren endast i vissa undantagsfall. Detsamma borde gälla återbetalning av frivillig socialhjälp till minderåriga hjälptagare. Vad angick frivillig socialhjälp åt vuxen person stod det kommunerna fritt att efter egen prövning avgöra om sådan hjälp skulle utgå eller ej. Det syntes med hänsyn härtill och till de skiftande förhållandena i de enskilda fallen böra överlämnas åt kommunerna att fritt pröva frågan om återbetalningsskyldighet i dessa fall. I fattigvårdslagen föreskrevs en omfattande försörjningsplikt, dvs. anhöriga m. fl. var i stor utsträckning skyldiga att försörja varandra utan att fattigvården betungades. Ovillkorlig försörjningsplikt förelåg sålunda för föräldrar mot minderåriga barn och för man mot hustru. Men även föräldrar och vuxna barn var i mån av behov och förmåga skyldiga att försörja varandra så att de inte föll fattigvården till last. Detsamma gällde för hustru gentemot man. Även andra relationer medförde i vissa fall försörjningplikt. Den som var försörjningspliktig mot hjälptagare som erhållit obligatorisk fattigvård var som nyss nämnts i princip skyldig att utge ersättning till den kommun som ombesörjt vården. l propositionen till ShjL framhöll departementschefen att samhället i olika former, t. ex. genom folkpension, bistod behövande personer utan att deras anhöriga avkrävdes ersättning för utgifterna. Samhällets återkravsrätt behövde ingalunda sträcka sig lika långt som den civilrättsliga underhållsskyldigheten. Även återkravsrätten beträffande anhöriga hade en ganska ringa direkt betydelse för kommunernas ekonomi. Det var bland dem som handhade fattigvården allmänt erkänt att åtskilliga hjälpbehövande gamla drog sig för att söka sådan vård, eftersom de inte ville utsätta sina barn för risken och obehaget med ett återkravsanspråk från det allmännas sida. Vidare underlät många fattigvârdsstyrelser att verkställa återkrav av den anledningen att de

inte ville skapa osämja mellan föräldrar och barn. övervägande skäl talade

därför för att helt slopa återkravsrätten mot barn för hjälp åt deras föräldrar och mot föräldrar för hjälp åt deras vuxna barn. Däremot borde en fader eller moder i princip alltid vara skyldig att utge ersättning för socialhjälp som lämnats till deras minderåriga barn. Vidare borde make, såväl man som hustru, i regel vara ersättningsskyldig för socialhjälp som lämnats andra maken. Övriga fall av ersättningsskyldighet enligt fattigvårdslagen borde inte ha någon motsvarighet i den nya lagen. l enlighet härmed innehåller ShjL inga regler om återkravsrätt mot andra anhöriga än make och förälder, det sistnämnda endast beträffande barn under 16 år. Rätten till sådant återkrav avser liksom enligt fattigvårdslagen endast obligatorisk socialhjälp.

Interkommunala ersättningar m. m.

Enligt 22 § ShjL har kommun som lämnat obligatorisk socialhjälp åt svensk medborgare, vilken för det år hjälpen utgivits mantalsskrivits inom annan kommun, i princip rätt att få ersättning för hjälpen av mantalsskrivningskommunen. I 23§ föreskrivs att kommun, som lämnat obligatorisk socialhjälp åt utländsk medborgare eller åt svensk medborgare utan känd man-

Enskilds kostnadsansvar 265

talsskrivningsort, är berättigad till ersättning av staten i den mån gottgörelse inte kan tas ut av enskild person. Mantalsskrivningskommun som utgivit socialhjälp till enskild eller gottgörelse för sådan hjälp åt annan kommun (vistelsekommun) får under vissa förutsättningar kräva tillbaka utgivna belopp av hjälptagaren själv eller av vissa anhöriga till denne. Om frivillig hjälp lämnats av vistelsekommun kan krav mot enskild resas direkt av vistelsekommun. Är 23§ ShjL tillämplig skall, om förutsättningar härför finns, vistelsekommunen utkräva ersättning av enskild innan anspråk riktas mot staten. De regler som gäller för krav mot hjälptagaren själv respektive krav mot vissa anhöriga är på väsentliga punkter olika. De kommer därför i det följande att behandlas i skilda avsnitt.

Ersättning av hjälptagare Enligt 33.5 ShjL är hjälptagare i princip inte skyldig att utge ersättning till kommun för obligatorisk socialhjälp eller för frivillig hjälp som utgivits till honom innan han fyllt 16 år. Sådan skyldighet föreligger endast i undantagsfall. Detta gäller i fråga om socialhjälp som utgjort förskott på förmån och som hjälptagaren är berättigad till och senare kommer i åtnjutande

av. Återbetalningsskyldighet föreligger också om hjälptagaren medvetet eller

av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift rörande behovet av socialhjälp. Samma är förhållandet om han varit berättigad att for den tid socialhjälpen utgått uppbära särskild social förmån, som emellertid indragits eller minskats av den anledningen att han lämnat oriktig uppgift eller annars brutit mot vad som är föreskrivet som villkor för förmånen. Som exempel på förmån på vilken avräkning borde kunna ske nämns i förarbetena till lagen invalidpension och underhållsbidrag. Regler om indragning eller minskning av social förmån finns bl. a. i 20 kap. 3 § AFL. För frivillig socialhjälp som lämnats åt någon efter det han fyllt 16 år är hjälptagaren enligt 34§ ShjL ersättningsskyldig. Som förut nämnts får emellertid kommun som utgivit sådan hjälp fritt pröva om återbetalning skall utkrävas eller ej. Ersättningsskyldigheten omfattar som regel hela socialhjälpskostnaden. [fråga om frekvensen av nu angivna och övriga återkravsärenden hänvisas till den i bilaga 2 till principbetänkandet redovisade socialhjälpsundersökningen (SU 72).

Ersättning av anhörig

Som inledningsvis framhållits får kommunen enligt ShjL ta ut ersättning av anhörig endast for socialhjälp enligt 12 § som utgått till make eller till barn under 16 år. Vad nu sagts gäller i forsta fallet andra maken och i andra fallet barnets föräldrar. Enligt 35 § ShjL är make befriad från ersättningsskyldighet om makarna vid den tid då socialhjälp meddelades levde åtskilda efter vunnen hemskillnad samt den av makarna som erhållit hjälpen varken enligt dom eller enligt avtal var berättigad till underhåll av den andra maken. För hjälp som utgivits efter lagakraftägande dom på äktenskapsskillnad föreligger inte i något fall er-

266 Enskilds kostnadsansvar

sättningsskyldighet för förutvarande make. Ersättningsskyldighet Föreligger inte heller för den som varit häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt, ungdomsvårdsskola eller allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare och till följd därav inte kunnat fullgöra sin underhållsskyldighet mot make som under tiden uppburit socialhjälp. Detsamma gäller om make som annars skulle ha varit ersättningsskyldig själv uppburit obligatorisk socialhjälp under samma tid som andra maken. Enligt 36 § ShjL är föräldrar solidariskt ansvariga for socialhjälp som utgivits till deras barn under 16 år. Det är därvid utan betydelse om barnet fötts inom eller utom äktenskap. Vad gäller barn utom äktenskap får ersättning dock inte utkrävas av fader eller moder, vilken enligt avtal som är bindande för barnet åtagit sig att till dess underhåll utge visst belopp en gång för alla. Har någon som enligt dom eller avtal är underhållsskyldig mot barn under 16 år försummat sin skyldighet föreligger ingen ersättningsskyldighet för andre föräldern för socialhjälp som måst lämnas barnet. Slutligen gäller samma undantag som för make beträffande förälder som på grund av frihetsberövande åtgärd varit ur stånd att fullgöra sin underhållsplikt eller som själv uppburit obligatorisk socialhjälp. Ersättning av make eller förälder skall utgå med belopp vartill kommunens kostnader för utgiven socialhjälp skäligen kan uppskattas (24, 38 §§). Härmed avses kommunens nettokostnader för hjälpen efter avdrag av uppburen folkpension e. d. Ersättning för socialhjälp till kostnad för vård i ålderdomshem m. m. eller på anstalt eller annan inrättning utgår enligt en särskild av regeringen fastställd vårdtaxal I denna har fastställts vissa dagersättningar för olika grupper av institutioner. Taxan tillämpas numera endast i begränsad omfattning. Har någon mottagit socialhjälp för vilken make eller förälder är ersättningsskyldig och befmns hjälpbehovet vara stadigvarande, får enligt 40§ länsstyrelsen på talan av kommunen ålägga den ersättningsskyldige att på lämpliga tider, så länge hjälpbehovet består, till kommunen utge skäligt bidrag till hjälptagarens försörjning. Har sådant beslut meddelats får införsel i den ersättningsskyldiges avlöning m. m. äga rum enligt införsellagen (1968:621). - Länsstyrelsen får utan hinder av tidigare meddelat beslut ta upp här avsedda mål till ny prövning på yrkande av kommunen eller den ersättningskyldige. Frågan om ersättningsskyldighet som nu sagts uppkommer sällan, jfr SU 72.

Eftergm av ersärrningsskyldigher m. m.

l samtliga fall där enskild person är skyldig att utge ersättning för meddelad socialhjälp får enligt 37 § ShjL socialnämnden efter fri prövning efterskänka kommunens fordran. Sådant beslut kan fattas antingen då hjälpen meddelas eller på ett senare stadium. Även från bidragsskyldighet för make eller föräl- SFS 1956:632. der enligt 40 § får eftergift meddelas.

E nskilds kostnadsansvar 267

1 1 .2.2 E rsättningsskyldighet för vârdkostnader

Ansvaret för vårdkostnader enligt ShjL i vissa få!!

Om vård på allmän anstalt eller inrättning lämnas åt någon som kan antas ha rätt att erhålla socialhjälp till vårdkostnaden skall enligt 30§ ShjL anstalten eller inrättningen utan dröjsmål underrätta socialnämnden i vårdtagarens vistelsekommun eller mantalsskrivningskommun. En motsvarande bestämmelse fanns även i fattigvårdslagen. Då underrättelse lämnas kan besked begäras huruvida kommunen är villig att ersätta vården. Vid positivt svar anses vederbörande kommun böra avlämna ansvarsforbindelse. I fråga om ersättningens belopp gäller 24 § ShjL. Den i föregående avsnitt nämnda vårdtaxan är alltså tillämplig i den mån anstalt som yrkar ersättning finns upptagen i denna.

A nsvaret/ör kostnader för samhällsvârd enligt BvL BvL innehåller i 71-74 §§ bestämmelser om ersättning av kommun, staten eller enskild för utgifter som föranletts av att någon omhändertagits för samhällsvård enligt lagen. Regleringen i dessa frågor ansluter sig i väsentliga delar till vad som tidigare gällde enligt ÃBvL. Såvitt gäller rätt för kommun att få ersättning av annan kommun eller av staten äger ShjL:s bestämmelser om Förutsättningarna för återkrav m. m. i 22-23 §§ samt om ersättningens belopp i 24 § i sin helhet motsvarande tillämpning genom hänvisning i 7l § BvL. l fråga om ersättning av enskild föreligger emellertid vissa olikheter i förhållande till ShjL. Om det inbördes förhållandet mellan krav mot kommun resp. staten och krav mot enskild person gäller ShjL:s bestämmelser.

Ersättning av hjälptagare 72 § första stycket BvL får kommun, när någon omhändertagits för Enligt samhällsvård. som ersättning för vårdkostnaden uppbära underhållsbidrag eller annan periodiskt utgående förmån som tillkommer den omhändenagne och belöper på vårdtiden. Kommunen är också berättigad att ta ut ersättning för sådan kostnad av egendom som tillhör den omhändertagne vid ingripandet eller som tillfaller honom medan han är omhändertagen. Ersättningsskyldighet föreligger oavsett åldern vid omhändertagandet. Med “annan periodiskt utgående förmån” avses inte barnbidrag. barn- eller folkpension. För kommunala och andra organs rätt att ur sådana förmåner gottgöra sig för vårdkostnaden gäller särskilda bestämmelser? I fråga om egendom får den omhändertagne själv eller om han är omyndig förmyndaren avgöra vilka tillvårdkostnad. gångar som skall tas i anspråk för att täcka uppkommen

Ersättning av föräldrar § För kostnad som kommun haft för någon som omhändertagits för samhälls-

__

lägl?

ersätt-

ijamgidragogüäálagânna

vård och inte fyllt 16 år är enligt 72 § andra stycket BvL föräldrarna ningsskyldiga. I fråga om denna principiella ersättningsskyldighet gäller (1964:143) Om bidragsfgrsamma undantag som enligt 36 § ShjL angående förälders skyldighet att er- skott o. AFL 10:3.

268 Enskilds kostnadsansvar SOU 1977;40

sätta utgiven socialhjälp. Vad gäller ersättningens belopp tillämpas 24 § ShjL. Ersättning av föräldrar bör enligt 74 §, om inte omständigheterna föranleder annat, bestämmas att utgå som bidrag på lämpliga tider så länge omhändertagande består. Sådan bidragsskyldighet får fastställas genom skriftlig forbindelse som bevittnats av två personer. Om den ersättningsskyldige vägrar att utfärda sådan förbindelse bestäms bidragsskyldigheten av länsstyrelsen på talan av kommunen. På yrkande av kommunen eller den ersättningsskyldige får länsstyrelsen utan hinder av utfärdad förbindelse eller meddelat beslut ta upp fråga som här avses till ny prövning.

Eftergift av ersärrningsskyldighet m. m.

Enligt 72§ BvL har barnavårdsnämnd en ovillkorlig rätt att efterge ersättningsskyldighet for den omhändertagne och hans anhöriga. Den föreskrift om skälighetsprövning av ersättningsbeloppet som finns i 24 § ShjL gäller inte då ersättning för kostnader för samhällsvård utkrävs av den omhändertagne själv. Beträffande all ersättningsskyldighet av enskild för

sådana kostnader har dock genom särskild kungörelse3 förordnats om ett

högsta årligt ersättningsbelopp (f. n. 5 000 kr). Från detta belopp skall avräknas allmänt barnbidrag, bidragsförskott, barnpension och barntillägg till pension i den mån förmånen betalats ut till annan än vårdnadshavaren.

11.3 Till socialutredningen överlämnad riksdagsskrivelse

Barnpension från ATP har ansetts inte utgöra sådan periodiskt utgående förför kostnader avseende sammån som kommun får uppbära som ersättning hällsvård. - l en motion (1973168), som överlämnades till riksdagens socialyttrades att omhändertagande av barns ATP borde kunförsäkringsutskott, na användas för att täcka fosterlön så långt detta var möjligt. Sedan motioav socialstyrelsen, riksförsäkringsverket och kommunförbunnen tillstyrkts det, vilka emellertid också påpekade att nämnda spörsmål ingick i ett större innehållande bl. a. frågan om ersättningsbeloppets storlek, problemkomplex fann även utskottet skäl tala for det i motionen framlagda förslaget. Utskottet hemställde att motionen skulle överlämnas tilll SU att beaktas i utredningens fortsatta arbete. Riksdagen biföll hemställan.

11.4 överväganden i principbetänkandet

Vad angår ersättning av enskild person ansåg utredningen att regler som i princip liknar nuvarande bestämmelser i 33-36 §§ ShjL borde finnas även i en kommande lagstiftning. Utredningen föreslog att rätten till icke återbetalningspliktig behovsprövad ekonomisk hjälp (socialbidrag) skulle vidgas till att omfatta vissa arbetslösa och heltidsarbetande. l sådant fall kan enligt gäl- 3 SFS 1973:764. lande rätt endast frivillig återbetalningspliktig socialhjälp utgå. Förslaget in-

sou 197740 Enskilds kostnadsansvar 269

nebar följaktligen att området för återbetalningspliktig hjälp inskränktes. Den begränsade återbetalningsskyldighet för obligatorisk socialhjälp och för frivillig socialhjälp till den som inte fyllt 16 år som finns enligt gällande rätt borde därvid gälla socialbidrag till barn och ungdom under 18 år. Utredningen föreslog att olika förskotteringsärenden avseende socialförsäkringsförmåner som handläggs inom socialhjälpsverksamheten skulle överföras från denna verksamhet till försäkringskassorna.

11.5 Remissyttranden

Endast ett fåtal remissinstanser yttrade sig i ersättningsfrågan. Bland dem som yttrat sig i fråga om enskilds skyldighet att återbetala socialbidrag vill ett fåtal skärpa denna skyldighet i Förhållande till utredningens förslag medan flera vill helt avskaffa den. I den senare gruppen pekar man framför allt på återbetalningarnas ringa omfattning och betydelse. Förslaget att förskottering av försäkringsförmåner skall utmönstras från socialvården och övertas av försäkringskassorna har i stort sett vunnit anslutning.

11.6 Socialutredningens överväganden och förslag

11.6.l Inledning SU föreslår som framgår av kap. 4 en bestämmelse om rätt till bistånd i socialtjänstlagen. Härigenom kompletteras systemet för grundtrygghet i samhället, socialförsäkringssystemet, med sociala stöd- och hjälpinsatser till dem som behöver bistånd för att kunna klara den dagliga livsföringen. I rätten till bistånd ingår såväl rätt till erforderligt ekonomiskt stöd som rätt till personlig vård och omvårdnad - en rätt som inte är knuten till ekonomiska hjälpbehov. Rätten till bistånd såsom den här bestämts kan sägas vara en social förmån jämställd med andra sociala förmåner såsom t. ex. de som faller inom de allmänna försäkringarna. Härav böri princip följa att lämnad hjälp inte förenas med kostnadsansvar för den enskilde. Kostnadsansvar bör med detta betraktelsesätt inträda först då de sociala tjänsterna faller utanför den angivna rätten eller då fråga är om sådana tjänster som närmast svarar mot bestämmelsernai 13 § ShjL. Enligt grundtanken i förslaget om rätt till bistånd bör insatserna anpassas till den enskildes behov i varje särskilt fall. Från denna utgångspunkt bör i princip insatserna inte sinsemellan särregleras genom att till vissa av dem knyts särskilda kostnadsregler. Redan enligt gällande rätt är huvudregeln den att den enskilde inte har kostnadsansvar för de insatser till vilka han tillagts en rätt (jfr dock avsnitt 4.2.2 och 72 § BvL). Sålunda föreligger enligt huvudregeln inget kostnadsansvar vid erhållen socialhjälp enligt 12§ ShjL. Vid en bedömning utifrån angivna utgångspunkter är det ändamålsenligt att göra åtskillnad mellan de olika insatser som kan komma i fråga för den som är berättigad till bistånd, såsom ekonomisk hjälp, stöd- och hjälpinsatser

270 Enskilds kostnadsansvar

av behandlingskaraktär, vård och behandling utom det egna hemmet samt övriga sociala tjänster såsom social hemhjälp, färdtjänst, matservice etc.

l1.6.2 Ekonomisk hjälp Såsom tidigare framhållits faller inom rätten till bistånd bl. a. ekonomisk hjälp. Omständigheterna i det särskilda fallet kan vara sådana att det föreliggande behovet kan och bör tillgodoses med ekonomisk hjälp. I likhet med vad nu gäller bör sådan hjälp inte förenas med återbetalningsskyldighet. En sådan regel bör emellertid inte vara ovillkorlig. Under rätten till bistånd kan falla situationer då rätten inträder till följd av att annan social förmån inte finns tillgänglig för lyftning. En stor del av dessa förskottsärenden kommer att rymmas under de föreslagna bestämmelserna om socialförsäkringstillägg. l de återstående fall som kan inträffa, gällande t. ex. förskott från socialnämnd i avvaktan på bostadstillägg till barnfamiljer m. m. eller ersättning på grund av trafikskada, är det naturligt att återbetalningsskyldighet föreligger. Utredningen tar i kap. 18 upp frågan om ekonomisk hjälp vid arbetskonflikter. Där uttalas att ekonomisk hjälp som utgår till den som omfattas av konflikten i princip bör medföra återbetalningsskyldighet. Slutligen bör i enlighet med allmänna rättsgrundsatser enskild som erhållit bistånd till följd av vilseledande uppgifter vara återbetalningsskyldig för därvid uppkomna kostnader. Enligt vad som nu gäller har make ett begränsat kostnadsansvar for obligatorisk socialhjälp som utgår till andre maken. Utredningen finner inte skäl att bibehålla sådana särregler för den samlevnadsform som äktenskapet innebär. Reglerna om makars inbördes underhållsskyldighet har i praktiken blivit så uttunnade att ingen anledning föreligger att i den sociala lagstiftningen utifrån principen om makes underhållsskyldighet ålägga make ersättningsskyldighet för bistånd som utgivits till andre maken.

11.6.3 Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär

Vård och behandling som ges av sjukvårdshuvudmannen är som regel avgiftsfri. Vissa mindre avgifter förekommer dock inom sjukvården. På samma sätt bör det inom socialtjänsten vara huvudregel att stöd-, vårdoch hjälpinsatser av behandlingskaraktär inte skall vara förenade med kostnadsansvar. När det t. ex. gäller missbrukare kan stöd och behandling ges inom både socialtjänsten och sjukvården. Olika kostnadsansvar för stödoch hjälpinsatser av behandlingskaraktär bör inte påverka efterfrågan på denna typ av tjänster. Detta ansluter till grundtanken i utredningens förslag att valet av åtgärd - utan påverkan av olika kostnadsregler - bör anpassas till den enskildes behov i varje särskilt fall.

Vård och behandling utom der egna hemmet Vad gäller vård som bereds barn och ungdom utom det egna hemmet upptar BvL regler om begränsat kostnadsansvar för den som omhändertagits för samhällsvård (se 11.22). Kommunen har nämligen rätt att som ersättning for

Enskilds kostnadsansvar 271

vårdkostnaden uppbära vissa underhållsbidrag m. m. samt ta i anspråk egendom som tillhörde den unge vid tiden för omhändertagandet eller som tillfallit honom medan han varit omhändertagen. Även ShjL innehåller vissa bestämmelser om enskilds kostnadsansvar liksom även kungörelsen (1971:830) om avgifter vid ålderdomshem. Den vård som bedrivs med stöd av NVL är i princip fri från avgifter (jfr dock bl. a. AFL 3:4 och 10:2). Kostnaden för vård på institution avser som regel såväl vården och behandlingen som mat och logi, kostnader som den enskilde normalt får täcka med sina vanliga inkomster. Ett kostnadsansvar som motsvarar de levnadskostnadsbesparingar som den enskilde gör under institutionsvistelsen skulle därför kunna övervägas. Det bör emellertid framhållas att vården utom det egna hemmet syftar till att skapa förutsättningar för att den enskilde skall kunna återvända till sitt hem. Kostnader för den egna bostaden kvarstår som regel under vårdtiden, som mången gång kan ha kort varaktighet. Vidare bör anmärkas att institutionsvård som ges inom sjukvården som regel är avgiftsfri. SU finner därför ingen anledning att avvika från huvudregeln och föreslå ett kostnadsansvar för sådan vård och behandling som meddelas utanför det egna hemmet. Vård som med stöd av den föreslagna socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig (avd. lll) bereds den enskilde utom det egna hemmet bör således ej vara förenad med särskilt kostnadsansvar för honom. Den som på grund av sina personliga förhållanden är beroende av vård utom det egna hemmet för att kunna klara sin livsföring bör beredas sådan vård utan kostnad. Emellertid upptar AFL bestämmelser om reducering av utgående socialförsäkringsförmåner under tid då den enskilde är intagen i institution. SU finner ej anledning att föreslå ändring av dessa regler. Utgående sjukförsäkringsförmåner skall således kunna reduceras under tid vård bereds den enskilde i institution i enlighet med de närmare bestämmelserna i AFL. På motsvarande sätt skall nedsättning av barnpension kunna ske. Nu anförda synpunkter har principiell räckvidd vad avser såväl de underåriga som de vuxna. Beträffande de underåriga uppkommer emellertid i förevarande sammanhang frågan om förälders kostnadsansvar för den som står under hans vårdnad. Vidare uppkommer fråga om hur man skall förfara med de bidrag som utgår till barnets uppehälle och utbildning. Detta diskuteras i det följande.

1 l .6.4 Förälders kostnadsansvar Föräldrarna är enligt FB skyldiga att vidkännas kostnaden för barnets uppehälle och utbildning om inte barnet har egna tillgångar. Underhållsskyldigheten upphör inte innan barnet erhållit den utbildning som med hänsyn till föräldrarnas villkor och barnets anslag kan finnas tillbörlig och inte i något fall förrän barnet fyllt 16 år. I kostnaden för barnets uppehälle skall var och en av föräldrarna ta del efter förmåga. Fader eller moder som inte har vårdnaden om barnet skall betala underhållsbidrag (7 kap. 1-2 §§ FB). Enligt FB föreligger således en ovillkorlig skyldighet för föräldrarna att bidra till barnets uppehälle till dess barnet fyllt 16 år i den mån barnets egna tillgångar inte förslår. Föräldrarnas underhållsskyldighet är därefter

272 Enskilds kostnadsansvar sou 197740

Villkorlig i enlighet med vad ovan sagts. Den omständigheten att barnet bereds vård utom hemmet genom socialnämndens försorg bör inte leda till att Förälder avlastas det kostnadsansvar som eljest skulle ha åvilat honom. Det bör således enligt utredningens mening ankomma på föräldrarna att även i sådana fall bidra till barnets uppehälle och utbildning. Föräldrarna bör alltså vara skyldiga att under tid då barnet bereds vård i annat enskilt hem än det egna till socialnämnden utge del av kostnaden För barnets vård. På motsvarande sätt bör vid vård i institution Förälder utge ersättning För vårdkostnad avseende barnet. I överensstämmelse med den av SU förordade principen att insatser av vård- och behandlingskaraktär inte skall vara Förenade med kostnadsansvar För klienten (se 1l.6.3) bör därinte få tas i anspråk. Det sistnämnda innebär i emot barnets egna tillgångar av Förälders kostnadsansvar vilken Förhållande till gällande rätt en vidgning dock torde sakna praktisk betydelse i de situationer varom här är fråga. De undantag från Förälders ersättningsskyldighet som framgår av 72§ andra stycket BvL jämFört med 36 § andra-fjärde styckena ShjL bör bibehållas (se 11.2.1, l1.2.2). Storleken av det belopp Förälder har att utge bör på sätt nu är fallet fastställas av regeringen till visst högsta årligt belopp. Från vad Förälder har att utge bör avräknas vad den För vården ansvarige äger uppbära av den underårige tillkommande enligt särskilda bestämmelser enligt AFL, bidragsFörsk0tt eller barnbidrag. Om socialFörsäkringsFörmån barnet saknar Föräldrar bör på samma sätt barnet tillfallande socialFörsäkupp till det belopp regeringen bestämmer kunna användas av ringsFörmåner kommunen För täckande av vårdkostnaden. Även vid ekonomisk hjälp eller insatser av vård- och behandlingskaraktär som ges underårig i det egna hemmet aktualiseras frågan om Förälders kostnadsansvar. Enligt vad som nu gäller får kommunen ta ut ersättning av Föräldrarna För obligatorisk socialhjälp som utgivits till barn under l6 år. Med det här framlagda Förslaget kommer den ekonomiska hjälpen att ingå som en bland andra insatser som kan komma ifråga då rätt till bistånd inträtt. I Förhållande till den som står under annans vårdnad och där vårdnadshavaren således har det primära ansvaret För omsorgen om den underårige inträder denna rätt Först när vårdnadshavarens åtgärder är otillräckliga. Förhållandena kan t. ex. vara sådana att hemma-hos-arbete erfordras eller att barnet är i behov av andra särskilda behandlingsinsatser i hemmet. Barnets behov av bistånd bedöms utifrån familjens hela situation och biståndets syfte är att tillgodose sådana behov som inte kan uppfyllas av Föräldrarna. Det Finns ingen anledning att För dessa fall Föra in ett särskild kostnadsansvar För Föräldrarna. Den omständigheten att barnet måste beredas särskilda insatser i hemmet avlastar inte Föräldrarna sådana kostnader For barnets uppehälle och utbildning att ett särskilt kostnadsansvar För dessa insatser bör komma ifråga. Bistånd som lämnas underårig bör således inte, utom i de fall då det har formen av vård utom det egna hemmet, vara Förenat med kostnadsansvar För Förälder.

E nskilds kostnadsansvar 273

1l.6.5 Övriga sociala tjänster

Inom rätten till bistånd kan falla, förutom sådana vård- och behandlingsåtgärder som nyss sagts, sociala insatser av servicekaraktär såsom barnomsorg. färdtjänst, hemhjälp etc. Många av de biståndsberättigade som tar sådana serviceinsatser i anspråk kan delta i kostnaden för dessa. Här talar starka skäl för ett kostnadsansvar. Socialtjänsten finansieras huvudsakligen genom kommunalskattemedel och statsbidrag, medan avgifter och ersättningar spelar en mindre men ej betydelselös roll. Den statsbidragsgrundande sociala hemhjälpen kostade år 1975 omkring 1435 milj. kr, vilka kostnader täcktes med avgifter till ett belopp av 84 milj. Det råder i dag viss skillnad mellan kommunerna vad gäller möjligheterna att finansiera socialtjänsten därför att kommunernas skattekraft är olika. Denna skillnad kan leda till olika stort utbud av sociala Om en möjlighet till finansiering - kostnadsansvar för den som tjänster. erhåller - detta kunna leda till ökade skillnader mellan hjälp togs bon skulle kommunernas utbud av sociala tjänster. Kommuner som hade de största ekonomiska förutsättningarna skulle lättare kunna ersätta det intäktsbonfall som ett borttagande av kostnadsansvaret skulle medföra. I vissa situationer kan en frihet från kostnadsansvar också leda till större standardskillnader mellan invånare i en och samma kommun. Föreligger t. ex. en kösituation för en social tjänst blir standardskillnaden mellan den som erhåller tjänsten och den som står i kön större om tjänsten i fråga är avgiftsfri än om det föreligger ett kostnadsansvar. Bl. a. angivna skäl talar för att kommunen enligt fastställd taxa eller andra bedömningsgrunder bör kunna ta ut avgifter för sociala tjänster generella av servicekaraktär vare sig dessa lämnas den som är berättigad till bistånd eller annan. Möjlighet till differentiering av sådana avgifter bör finnas. En sådan differentiering har under hänvisning till bl. a. förarbetena till statsbidragsför-

ordningar ansetts möjlig utan särskilt författningsstödf* Kommunförbundet har i rekommendationer angående avgifter för social hemhjälp5 framhållit

att en individuell prövning kan företas för att fastställa den avgiftsgrundande inkomsten för att bestämma timavgiften eller för att medge avgiftsbefrielse. Vid en sådan individuell prövning av avgiftsärenden bör enligt vad vidare anförs så långt möjligt en enhetlig bedömning eftersträvas. Om särskilda skäl föreligger kan således socialnämnden frångå den fastställda taxan och företa en individuell prövning. Även vid avgiftsuttag för sociala tjänster som nu sagts kan ifrågasättas om inte den enskilde till förekommande av att det totala avgiftsuttaget blir för stort i författning bör förbehållas medel för egna behov. Sådana bestämmelser återfinns i kungörelsen (1971:830) om avgifter vid ålderdoms- 4Jfrifrága om avgifterna i kommunerna lämnar emellertid inom

hem. Det avgiftssystem som utvecklats bafmillsynsverk-

för sådana Detta framgår inte minst av vad

fågllâtsüggââeyfååâat

utrymme hänsynstaganden. förut sagts om individuell prövning av avgifter för hemhjälp. I de nyss

nämnda rekommendationerna sägs att vid hemhjälp bör timavgiften sättas 5_K°”[““fÖb““d°'S

22:]

ned ju högre antal hjälptimmar som tas i anspråk. Hemhjälpen bör vidare vara helt avgiftsfri i den del den överstiger 100 timmar per kalendermånad. avgifter (ö, soçjalhem. SU finner med beaktande av de principer som redan tillämpas vid avgifts- hjälp.

274 Enskilds kosrnadsansvar

uttaget ej anledning föreslå bestämmelser svarande mot dem i nyss nämnda kungörelse angivna om att den enskilde vid uttag av avgifter skall forbehållas medel för egna behov.

A vgifrer vid helinackorderingjör äldre

Såsom närmare utvecklats i kap. 5 förordar SU en successiv övergång från en mer sluten åldringsvård till en utbyggd social service i anslutning till eget boende. De äldre bör genom lättåtkomlig service ges möjlighet till självständighet och oberoende. De bör utifrån föreliggande behov och på samma villkor som andra få del av samhällets service. De bör även i enlighet med vad förut sagts ta del i kostnaderna härför genom avgifter. Även om en fortsatt utveckling inom äldreomsorgen vidgar de äldres möjligheter till självständighet i boende och livsforing i övrigt, kan förhållandena for många vara sådana att de behöver mer omfattande omsorger. I sådana situationer måste de äldre kunna erbjudas helinackordering genom kommunens försorg. Kommunen bör därvid överta förstahandsansvaret for de med helinackordering förenade kostnaderna, såsom kostnader för kost. bostad, läkarvård, tvätt, personlig omvårdnad m. m. (se kommunförbundets rekommendationer angående avgifter vid ålderdomshem). Det kan sägas att i enlighet med den tidigare angivna grundsynen det bistånd den enskilde på så vis erhåller inte bör förenas med ett kostnadsansvar för honom. Sålunda har i det föregående framhållits att for sådan vård som bereds den enskilde utanför det egna hemmet avgifter ej bör tas ut. Emellertid skiljer sig helinackordering inom äldreomsorgen från sådan vård såtillvida att den erbjuder ett permanent boende med de ekonomiska konsekvenserna som följer härav, medan vård utom det egna hemmet syftar till att skapa förutsättningar för att den enskilde skall kunna återvända till sitt hem. Kommunen övertar således vid helinackordering den enskildes hela kostnad för boende och uppehälle och tillhandahåller därvid tjänster som annars är avgiftsbelagda. Detta motiverar att avgifter for sådant boende tas ut. Taket för avgiftsuttaget bestäms därvid av den kommunalrättsliga självkostnadsprincipen. Avgifter som nu sagts bör kunna anpassas till den enskildes betalningsförmåga. Den rättsliga grunden för en differentiering av avgifterna ges nu i bestämmelserna om ålderdomshemsavgifter. Där ges även bestämmelser enligt vilka den enskilde skall förbehållas medel för egna behov. Kommunen bör som förut sagts vid helinackordering ha förstahandsansvaret för den enskildes kostnader for kost och logi samt for vissa andra tjänster. Den enskilde bör på samma sätt som i dag är fallet ta del i kostnaderna härför. De principer som anges i kungörelsen om ålderdomshemsavgifter bör därvid äga fortsatt giltighet.

11.6.6 Eftergzjfr av ersärtningsskyldigher Som framgår av redovisningen över gällande rätt kan nämnden efterge ersättningsskyldighet som åvilar den hjälpbehövande eller hans föräldrar. Utredningen finner att i de fall då ekonomisk hjälp enligt det anförda skall återbetalas, socialnämnden även i framtiden bör ha möjlighet att meddela eftergift

Enskilds kostnadsansvar 275

från ersättningsskyldighet. I de fall när den enskilde enligt utredningens förslag skall delta i kostnaden för sociala tjänster genom avgifter rymmer avgiftssystemet möjligheter till individuell prövning. Någon särskild reglering i denna del erfordras därför ej.

1 1 .6.7 Sammanfattande synpunkter

SU:s ställningstagande i fråga om enskilds kostnadsansvar för erhållet bistånd innebär att utredningen förordar en principiell frihet från kostnadsansvar. Sålunda skall den som enligt 5 § förslaget till socialtjänstlag har rätt till bistånd utan kostnadsansvar för honom ges ekonomisk hjälp samt insatser av vårdoch behandlingskaraktär såväl i som utom det egna hemmet. Från denna hubör undantag göras i fråga om ekonomisk hjälp som utgivits som vudregel förskott eller under arbetskonflikt. Vidare bör i enlighet med allmänna rättsgrundsatser återbetalningsskyldighet föreligga för bistånd som erhållits under oriktiga förutsättningar. Det anförda innebär således att den enskilde skall vara berättigad till insatser som nu sagts utan kostnadsansvar för honom själv, dock att återbetalningsskyldighet kan inträda i vissa undantagsfall. Ett kostnadsansvar bör däremot finnas för förälder såvitt avser underårigt barn som bereds vård i familjehem eller i institution. SU har emellertid funnit att för vissa sociala tjänster som faller inom rätten till bistånd ett kostnadsansvar bör föreligga för den enskilde. Sålunda bör den enskilde i mån av förmåga genom avgifter delta i kostnaden vid helinackordering inom äldreomsorgen samt för sociala serviceinsatser som hemhjälp, färdtjänst etc. Som tidigare framhållits kan sociala stöd- och hjälpinsatser inom socialtjänsten komma att ges i vidare omfattning än som följer av den angivna rätten till bistånd. Inom den stödjande, habiliterande och rehabiliterande verksamhet som nämnden har att bedriva kan det ofta finnas skäl att ge den enskilde hjälp av ekonomisk eller annan art även om han inte befinner sig i en situation som föreslås grunda rätt till bistånd. Sådana tjänster från socialnämndens sida som avses i 6 § förslaget till socialtjänstlag bör kunna förenas med kostnadsansvar för den enskilde. Nämnden bör således kunna lämna ekonomisk hjälp (t. ex. näringshjälp) under villkor om återbetalning och ta ut avgifter för sociala serviceinsatser. Fråga om insatsernas an samt den enskildes kostnadsansvar får därvid utifrån av kommunen fastställda nonner och taxor bestämmas i samråd med den enskilde. Sådana överenskommelser får karaktären av avtal som inte kräver särskild reglering. Frågorna om kostnadsansvaret regleras i 24-26 och 28 §§ förslaget till socialtjänstlag.

12 Förfarandet vid återkrav

12.1 Förfarandet hos - rätt

länsstyrelsen gällande

12.1.l Å terkrav av utgiven socialhjälp Kommun som vill erhålla ersättning av hjälptagaren själv eller hans make eller förälder får, om betalning inte sker godvilligt, enligt 39§ ShjL föra talan om ersättning hos länsstyrelsen i det län där den som söks skall svara i tvistemål vid domstol, dvs. i allmänhet där han har sitt hemvist. Talan skall väckas genom skriftlig ansökan som skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre år efter det att den hjälp för vilken ersättning begärs lämnades. Har socialnämnden tecknat borgen för lån räknas tiden från det kommunen fått vidkännas den utgift varför ersättning fordras. Om tidsfristen överskrids är rätten till ersättning förlorad. Ansökningen skall innehålla noggranna uppgifter om hjälpens beskaffenhet och tiden for dess meddelande samt om hjälpkostnaden och de grunder efter vilka den begärda ersättningen beräknats. Vid ansökningen skall fogas avskrift av protokoll över meddelad socialhjälp samt de övriga handlingar som åberopas till stöd för kravet. Ansökningen med därvid fogade handlingar skall genom länsstyrelsens försorg delges den mot vilken kravet riktas. Därvid skall föreläggande meddelas honom att inom viss tid inkomma med skriftlig förklaring. Ett i och för sig berättigat anspråk på ersättning för socialhjälp skall ändå inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att betala tillbaka kostnaden eller någon del av denna kan antas komma att sakna nödvändiga medel till underhåll för sig och de sina eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till anspråket. När någon mottagit socialhjälp för vilken make eller förälder är ersättningsskyldig får som tidigare nämnts (ll.2.1), om hjälpbehovet finns vara stadigvarande, enligt 40 § ShjL länsstyrelsen på talan av kommunen ålägga den ersättningsskyldige att till kommunen utge skäligt bidrag till hjälptagarens försörjning på lämpliga tider, sålänge hjälpbehovet består. I fråga om sådan talan gäller i tillämpliga delar bestämmelserna om förfarandet vid krav av kommun mot enskild. Mål om bidragsskyldighet får utan hinder av tidigare beslut tas upp till ny prövning på yrkande av kommun eller den ersättningsskyldige.

278 F örfarandet vid återkrav

l2.1.2 Återkrav av kostnader för samhällsvârd

Kommun som vill ha ersättning av enskild person för vårdkostnad avseende samhällsvård får enligt 73§ BvL, om betalning inte sker godvilligt, föra talan om ersättning hos länsstyrelsen i det län där den som söks har att svara i tvistemål vid domstol. l fråga om form för talan, preskription m. m. gäller ShjL:s bestämmelser i tillämpliga delar. Om föräldrar är ersättningsskyldiga enligt 72 § andra stycket BvL fastställs enligt 74§ eventuell bidragsskyldighet, om den ersättningsskyldige vägrar att utfärda förbindelse i föreskriven form, av länsstyrelsen på talan av kommunen. Även i fråga om sådan talan gäller ShjL:s bestämmelser i tillämpliga delar. Fråga som här avses får utan hinder av utfärdad förbindelse eller tidigare beslut tas upp till ny prövning på yrkande av kommunen eller den ersättningsskyldige.

12.2 Socialutredningens överväganden och förslag

Enligt SU:s förslag i kap. ll får ekonomisk hjälp som lämnats som bistånd återkrävas endast om den har lämnats som förskott på förmån eller ersättning eller till den som befinner sig i arbetskonflikt. Har socialnämnden i annat fall gett den enskilde ekonomisk hjälp får återkrav ske om hjälpen lämnats under villkor om återbetalning. l ytterligare ett hänseende kan enligt utredningens förslag den enskilde vara skyldig att ersätta socialnämnden kostnaden för utgiven hjälp. Som närmare anförts i kap. ll är förälder enligt förslaget skyldig att delta i kostnaden för sådan vård som bereds underårig i annat hem än det egna. Sker i dag betalning av motsvarande kostnader inte frivilligt anvisar ShjL och BvL som framgått av den tidigare framställningen en särskild väg för återkrav] SU har under hand inhämtat att talan enligt 39 § ShjL sällan förekommer. Den främsta anledningen härtill torde vara att återkraven ofta skulle motverka de rehabiliterande insatser för vilka kommunen har haft kostnader. Därtill kommer att den i lagen anvisade processforrnen är omständlig. Det har emellertid upplysts att länsstyrelserna i sin tillsynsfunktion har uppmärksammat förekomsten av återkrav vilkas lämplighet kunnat ifrågasättas och som därför på länsstyrelsemas föranledande har inställts utan att gå till process. Enligt SU:s förslag bör på sätt i dag är fallet socialnämnden kunna meddela eftergift av ersättningsskyldighet som enligt det anförda åvilar den enskilde. Kan det antas att återkrav skulle innebära risker vad gäller den enskildes möjligheter att klara sin försörjning eller vad gäller hans sociala rehabilitering bör således som regel eftergift meddelas. Bestämmelserna gör det möjligt 1 Angivna bestämmelser för nämnden att med beaktande av den enskildes förhållanden avstå från torde dock inte uttömatt göra återkrav gällande. mande reglera kommuns De av SU föreslagna reglerna om ersättningsskyldighet och om eftergift förutsättningar att framställa ersättningsanspråk torde medföra att endast i undantagsfall anledning kommer att föreligga att för lämnad hjälp, se på rättslig väg söka åter vad nämnden utgivit som ekonomisk hjälp till den nedan. enskilde eller för vård av underårig. Detta talar för att i de fåtal fall där sådan

SOU l977z40 Förfarandet vid âterkrav 279

talan aktualiseras samma former bör anvisas för prövningen som annars gäller vid tvist rörande betalning av fordran. En talan vid allmän domstol bereder emellertid inte den enskilde tillräckligt skydd mot en oskälig ekonomisk belastning. En domstol kan inte jämka eller ogilla ett ersättningsanspråk av hänsyn till gäldenärens ekonomiska eller sociala förhållanden. Denna omständighet talar enligt utredningens mening för att möjligheten bör bibehållas för den enskilde att få skäligheten av kommunens ersättningsanspråk prövad i annan ordning än enligt de allmänna reglerna för fastställande av betalningsskyldighet och exekution. En sådan prövning av skäligheten i framställt återkrav bör lämpligen anförtros administrativ myndighet. Prövningen bör liksom nu ankomma på länsstyrelsen i första instans. Vill kommunen erhålla ersättning i enlighet med de föreslagna bestämmelserna om ersättningsskyldighet för ekonomisk hjälp och för vårdkostnader och erläggs betalning inte frivilligt, skall således kommunen enligt utredningens förslag väcka talan därom vid länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall pröva om den enskilde genom att erlägga beloppet eller del därav kan antas komma att sakna erforderliga medel för sig eller de sina eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till anspråket. Såsom framgått ovan gäller ifråga om kommuns rätt till ersättning av enskild en treårig preskriptionstid, räknat från det hjälpen lämnades. Denna tid kan inte förlängas genom överenskommelse med den enskilde eller på annat sätt.

I en motion till riksdagen? har framhållits att preskriptionsregeln ofta är

till förfång för den hjälpsökande. Den socialhjälp som lämnas kan uppgå till betydande belopp och en återbetalning inom tre år är ofta omöjlig. Socialnämnderna får därför räkna med att ett återbetalningskrav inom treårstiden ogillas av länsstyrelsen. Detta kan leda till att nämnderna blir obenägna att lämna i och för sig behövlig hjälp. I motionen har föreslagits att reglerna om tioårig preskription blir tillämpliga även på krav avseende utgiven socialhjälp. En sådan ändring skulle också innebära att preskriptionen skulle kunna avbrytas genom ett enkelt krav eller en överenskommelse med den återbetalningsskyldige. Frågan om hur de påtalade olägenhetema skall kunna undanröjas har i anledning av beslut av riksdagen överlämnats till SU. Ett av de skäl som anförts för en förlängd preskriptionstid är att treårstiden som regel är för kort då det gäller förebyggande hjälp, t.ex. näringshjälp. Det framhålls att innan den som fått sådan hjälp blir i stånd att börja återbetala sin skuld har oftast treårstiden gått till ända. SU finner emellertid inte att detta problem numera är så ston att det bör påverka preskriptionstiden för återkrav. När det föreligger behov av näringshjälp eller liknande ekonomiskt stöd till mer betydande belopp torde för övrigt åtminstone en del av stödet kunna ordnas i form av lån via företagareföreningar eller direkt från kommu- 2Mot. 202/63, fall de allmänna blir tillämp- LZU 47/63. nen, i vilket reglerna om fordringspreskription liga på denna del. 3 Jfr. 1972 års socialhjälps- I stället finns anledning att fästa större vikt vid de olägenheter som en för- undersökning (SOU kan medföra. 1974:39, bil. 2) enligt villängd preskriptionstid Dels blir det nödvändigt att under längre ken nära 70 % av tillfråtid bevara alla de handlingar som legat till grund för beslutet om hjälp och gade kommuner fann den dels kan det sedan lång tid förflutit ofta vara svårt för den enskilde att ta ställ- treåriga preskriptionstiden

ning till anspråket och till vilka invändningar som kan vara befogade.3 tillfredsställande.

280 Förfarandet vid äterkrav sou 197740

Utredningen finner på ovan anförda skäl ej anledning förorda en längre preskriptionstid än tre år i fråga om kommuns rätt till ersättning av enskild. Tiden bör på sätt i dag är fallet räknas från den dag hjälpen lämnades. Det kan anmärkas att i prop. 1976/77:5 med förslag om inskränkning av preskriptionstiden för vissa civilrättsliga fordringar den särskilda frågan om preskription enligt den sociala lagstiftningen inte tagits upp under hänvisning till att denna i väsentliga avseenden är av annan karaktär än den rent civilrättsliga lagstiftningen. Förälders bidragsskyldighet kan enligt 74 § BvL fastställas genom skriftlig förbindelse. Förälder skall enligt utredningens förslag vara skyldig att ta del i kostnad för vård av underårig i annat hem än förälderns, dock högst med ett av regeringen fastställt årligt belopp (se 11.6.4). SU anser att då förälder skall utge betalning under längre tid det är lämpligt att socialnämnden och föräldern kommer överens om hur ston månatligt belopp som skall erläggas. Någon särskild reglering i lag av formerna för sådant avtal finner utredningen ej erforderlig. Skulle förälder vägra betalning får betalningsskyldighet på sätt annars föreslås vara fallet fastställas av länsstyrelsen på talan av kommunen. Regler om förfarandet vid återkrav har tagits upp i 27 § förslaget till socialtjänstlag. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen att nu ifrågavarande ersättningsanspråk liksom hittills skall prövas av länsstyrelsen torde emellertid inte uttömmande reglera förutsättningarna för kommunen att fastställa sådana ersättningsanspråk. Grundas kravet på allmänna skadeståndsrättsliga regler, tillkommer det allmän domstol att pröva anspråket. Sålunda har allmän domstol ansetts behörig att pröva fråga om kommuns rätt till ersättning för vad som utbetalats som socialhjälp till enskild som underlåtit att meddela att han för samma tid erhållit understöd från arbetslöshetskassa (NJA 1975 s. 675). Slutligen erinras om att enligt utredningens förslag den enskilde har att erlägga avgifter för sociala insatser av servicekaraktär m. m. i enlighet med de grunder kommunen bestämmer (se ll.6.5). Motsätter sig den enskilde att erlägga avgift för sådan social tjänst som han erhållit får på sätt i dag är fallet frågan avgöras av allmän domstol.

12.3 Särskilt om fullmakt för säkerställande av återbetalning

I det stora flertalet kommuner tillämpas i större eller mindre omfattning det systemet att socialnämndema, i sådana fall där avsikten är att återkräva utgiven socialhjälp, begär och från socialhjälpstagaren erhåller fullmakt att lyfta hjälptagaren tillkommande ersättning från annat håll. l vilken utsträckning detta är förenligt med bestämmelserna i nuvarande socialhjälpslag har varit föremål för mycken diskussion. En nämnare redovisning härav återfinns i J 0:5 ämbetsberättelse 1974 s. 294 ff. Yttrandet har utformats som en skrivelse till SU. SU är principiellt av den uppfattningen att offentliga myndigheter bör undvika att genom användning av fullmakter söka säkerställa myndighe-

F örfarander vid ârerkrav 281 sou 1977:40

avseende utgiven ekonomisk hjälp. tens kommande anspråk på återkrav Emellertid har SU erfarit att förbud mot tagande av fullmakt i sådana fall på vissa områden kan medföra svårigheter för den enskilde att få ett för hans rehabilitering önskvärt ekonomiskt stöd. Möjligheten att ta fullmakt skall enligt föreliggande förslag få finnas bara i sådana fall där socialnämnden får återkräva ekonomisk hjälp. Som framgår av utredningens förslag till socialtjänstlag är, då fråga är om bistånd enligt 5 §, möjligheten härtill begränsad till sådana fall där hjälpen lämnats som förskott på förmån eller ersättning eller till den som befinner sig i arbetskonåterkräflikt. När ekonomisk hjälp lämnats i annat fall får den enligt förslaget vas endast där nämnden lämnat hjälpen under villkor om återbetalning. Fullmaktens karaktär av fordringsöverlåtelse har påtalats av JO i det ovan angivna uttalandet. JO anför härvidlag bl. a. följande. av de fullmakter som hjälptagare anmodas Ser man på formuleringarna utfärda i samband med mottagande av socialhjälp finner man sålunda lydelse som ”undertecknad befullmäktigar härmed socialnämnden att för återbelön eller annan ersättning från artalning av socialhjälp av mig tillkommande . . ”fullmakt för socialbyrån att betsgivare uppbära ett belopp av kronor. mig tillkommande skadestånd från försäkringsinrättuppbära och utkvittera ning, familjebidrag etc”. JO framhåller att om en sådan fullmakt görs oåterkallelig den i realiteten får karaktär av en överlåtelse av en fordran och att även utan sådant uttryckfullmaktens karaktär av fordringsöverlåtelse. JO ligt förbehåll framgår tydligt Vad som åsyftas ärju inte att fullmäktigen - socialanför vidare följande. nämnden - skall för huvudmannens hjälptagarens - räkning uppbära begentemot denne utan socialnämnloppet ifråga med redovisningsskyldighet den skall uppbära och tillgodogöra sig beloppet som ersättning för den utgivna socialhjälpen. Fråga är alltså inte om fullmakt i vanlig mening utan om en säkerhetsöverlåtelse av en i framtiden utfallande betalning. SU delar den av JO framförda uppfattningen att då socialnämnden tar fullmakt från hjälptagaren i samband med utgiven socialhjälp det inte är fråga om fullmakt i vanlig mening utan om överlåtelse av fordran. Det är mot denna bakgrund fullmaktsinstitutets användning bör ses. Som en följd av att det i realiteten är fråga om en fordringsöverlåtelse får det anses felaktigt att ta ut fullmakt avseende förmån som inte kan överlåtas innan den är förfallen till betalning. l många fall är överlåtelse av rätt till ersättning ogiltig om denna inte är förfallen till betalning. Detta har sin grund i sociala överväganden. Det såsom bidragsförskott, utfallande ersättning enligt lagäller sociala förmåner och bostadssociala förmåner samt barnbidrag som gen om allmän försäkring över huvud taget ej kan överlåtas. Vad gäller rätten till pension enligt den allmänna försäkringen bör i sammanhanget påpekas att genom 17 kap. 4 ä AFL ges en lagreglerad möjlighet för den sociala nämnden att tillgodogöra sig utfallande pension som ersättning för socialhjälp. Där stadgas sålunda följande.

Har pensionsberättigad i väsentlig mån erhållit sin försörjning av allmänna medel, får den myndighet som tillhandahållit försörjningen uppbära sådan del av det pensionsbelopp som först förfaller till betalning efter beslut om pension som motsvarar vad myndigheten visar sig ha utgivit till den pensionsberättigade samt hans maka och minderåriga barns försörjning för den tid som pensionsbeloppet avser.

282 Förfarandet vid ârerkrav sou 1977:40

Vidare bör erinras om att enligt svensk rätt en arbetstagare inte med bindande verkan kan överlåta sitt löneanspråk innan lönen förfallit till betalning. Enligt SU:s mening framstår det alltså som felaktigt att begära fullmakt av hjälptagare att få lyfta denne tillkommande lönefordran och sociala förmåner vid en tidpunkt då dessa ej kan överlåtas. Däremot bör det inte resas hinder mot att nämnden begär fullmakt i sådana fall där hjälptagaren är återbetalningsskyldig enligt socialtjänstlagen och det belopp fullmakten avser kan överlåtas innan det blivit tillgängligt for lyftning. Slutligen får SU erinra om sitt förslag till stadgande rörande kommuns talan om återkrav. Syftet med bestämmelsen är att liksom hittills trygga den enskilde mot en for honom och hans närmaste oskäligt tyngande ekonomisk belastning. Även sådana synpunkter talar mot användning av fullmakt i de fall där det finns anledning anta att talan om återkrav inte skulle vinna bifall. Redovisningen av det nuvarande rättsläget och SU:s överväganden rörande användningen av fullmakter föranleder inte förslag om en särskild bestämmelse i socialtjänstlagen avseende fullmakt.

13 Tillsyn och besvär

13.1 Inledning

Såsom framställningen i de Föregående kapitlen visat föreslår SU att kommunen - i första hand genom socialnämnden - åläggs ansvaret för socialtjänsten. De centrala bestämmelserna för socialtjänsten föreslås ingå i en lag, socialinnebär en bestämning av ett kommunalt antjänstlagen. Lagkonstruktionen svarsområde. I lagens inledande paragrafer anges således målen för verksamheten samt kommunens ansvar för denna. Härigenom ges en ram för verksamheten. Lagförslaget upptar härefter en beskrivning av sådana uppgifter inom den ramen som bedömts så betydelsefulla att de ansetts böra särskilt angivna anges i lagen. Härunder faller deltagande i samhällsplanering, uppsökande verksamhet etc. avser en beskrivning av den enskildes Den längstgående bestämningen rättigheter. Lagförslaget upptar således bestämmelser om mål, ansvar, socialnämndens allmänna uppgifter samt den enskildes rättigheter. I förslaget ges även allmänna riktlinjer for socialtjänsten. Lagen skiljer sig från vad nu gäller så till vida att den bereder kommunen större frihet att utforma verksamheten föreskrifter. Den fråga som nu föreligger till utan att styras av detaljerade bedömande är på vilket sätt och i vilka former staten skall kunna följa verksamheten för att se om syftet med lagstiftningen iakttas. Såsom redovisningen i principbetänkandet gav vid handen kan statlig i olika fonner. Det kan vara en effektivitetskontroll, dvs. kontroll föreligga en kontroll av att det kommunala organet behörigen fullgör sina uppgifter. Sålunda ankommer det på länsstyrelsen enligt länsstyrelseinstruktionen att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt (1971:460) författning åligger kommun och landstingskommun blir behörigen fullgjort. Bestämmelser om sådan kontroll ges även i vissa författningar som reglerar kommunens uppgifter. Det kan t. ex. nämnas att det enligt 52 § första stycket att noga följa hur lagen tillämpas samt därvid ShjL åligger länsstyrelsen tillse att socialhjälpsverksamheten anordnas och handhas på ett tillfredsstälkan finnas särskilda uppsiktsorgan. Solande sätt. Vid sidan av länsstyrelsen cialvårdskonsulenterna skall sålunda tillhandagå länsstyrelsen i frågor rörande socialhjälp samt biträda länsstyrelserna vid utövandet av tillsynen.

284 Tillsyn och besvär

Uppsiktsorganet kan på olika sätt gripa in i den kommunala verksamheten. Myndigheten kan t. ex. lämna det kommunala organet råd och anvisningar. I vissa fall kan det kommunala organet åläggas att vidta viss åtgärd (jfr 52§ andra stycket ShjL). Uppsiktsmyndigheten kan även själv förordna om åtgärd som det kommunala organet försummat att vidta. Någon enhetlig reglering av formerna för en sådan effektivitetskontroll Föreligger inte. Genom denna tillsyn övervakar statlig myndighet utan särskild framställning att det kommunala organet på rätt sätt fullgör sina uppgifter. Vid sidan av denna form av uppsikt finns den som utövas först efter begäran av myndighet eller enskild och som avser en kontroll av att det kommunala organet i det enskilda fallet inte missbrukar eller underlåter att vid behov begagna sina befogenheter. De olika formerna för statlig uppsikt kommer i det Följande att behandlas var lör sig.

13.2 Den statliga tillsynen

l3.2.l Gällande beslämmelser om tillsyn m. m. Socialstyrelsen är den centrala myndigheten på nykterhetsvårdsområdet. Nykterhetsnämnderna (såväl länsnykterhetsnämnder som kommunala nykterhetsnämnder) står under tillsyn av socialstyrelsen och skall ställa sig till efterrättelse de anvisningar angående verksamheten som styrelsen meddelar (3§ andra stycket och 4§ 1 mom. tredje stycket NvL). På det regionala planet åligger det länsnykterhetsnämnderna att hålla sig underrättade om de kommunala nykterhetsnämndernas verksamhet, ha tillsyn över att dessa fullgör sina uppgifter samt lämna dem vägledning och bistånd. Finner länsnykterhetsnämnd att kommunal nykterhetsnämnd underlåter att vidta åtgärd som enligt NvL ankommer på den kommunala nämnden eller att sådan nämnd inte handlägger ärende på sätt, skall nöjaktigt länsnykterhetsnämnden söka åstadkomma rättelse genom råd och anvisningar. Sker inte rättelse eller påfordrar ärendets an omedelbart ingripande skall länsnykterhetsnämnden vidta de åtgärder i ärendet som annars ankommer på den kommunala nämnden (4§ 3 mom. NvL). Arbetet hos länsnykterhetsnämnd leds av en nykterhetsvårdskonsulent. Inom socialhjälps- och barnavårdsområdena är Socialstyrelsens uppgifter huvudsakligen av rådgivande och vägledande karaktär. Styrelsen skall genom råd och upplysningar verka för att socialhjälpsverksamheten ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt (53§ ShjL). På samma sätt skall styrelsen följa barnavårdsverksamheten i riket och genom råd och anvisningar verka för att den ordnas och utvecklas ändamålsenligt (5§ BvL). Regionalt motsvaras länsnykterhetsnämnderna av länsstyrelserna när det gäller att övervaka socialnämndernas och barnavårdsnämndernas verksamhet. Enligt 52§ ShjL skall sålunda varje länsstyrelse inom sitt län noga följa tillämpningen av ShjL och därvid se till att socialhjälpsverksamheten ordnas och handhas på ett ändamålsenligt sätt. Underlåter kommun att lämna erforderlig obligatorisk socialhjälp skall länsstyrelsen ålägga kommunen att fullgöra denna skyldighet. Länsstyrelsen skall också vidta den åtgärd som kan behövas för att avhjälpa annat missforhållande. Bestämmelser av motsvarande innebörd finns beträffande barnavårdsverksamheten

Tillsyn och besvär 285

i 4§ BvL. Länsstyrelserna biträds i dessa frågor av socialvårds- och barnavårdskonsulenterna (se följande avsnitt). Här kan också erinras om den allmänna bestämmelsen i 5 § andra stycket länsstyrelseinstruktionen (1971:460), enligt vilken det ankommer på länsstyrelse att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger bl.a. kommun blir behörigen fullgjort.

13.2.2 K onsu/entorganigationen

Vid sidan av länsstyrelserna finns på socialhjälps- och barnavårdsområdena socialvårdskonsulenter och barnavårdskonsulenter. speciella uppsiktsorgan, för en fri- Dessa är inte som nykterhetsvårdskonsulenterna representanter utan har en biträdande funktion i förhållande till stående regional myndighet Bamavårdskonsulenten tillhör länsstyrelsen, medan respektive länsstyrelse. socialvårdskonsulenten med socialstyrelsen som huvudman har särskilt verksamhetsområde och särskild stationeringsort, vilka dock i regel sammanfaller med länsstyrelsens. Utom att biträda länsstyrelsen vid handläggning av frågor om socialhjälp och barnavård skall socialvårdskonsulenten enligt sin instruktion till handa samt lämna socialnämnd och barnagå socialstyrelsen vårdsnämnd upplysningar och råd i frågor som berör deras verksamhetsområden. På motsvarande sätt skall barnavårdskonsulent biträda länsstyrelsen vid handläggningen av ärenden rörande barnavård enligt vad länsstyrelsen bestämmer men också bistå barnavårdsnämnderna i vissa hänseenden samt och enskilda med upplysningar och råd i barnatillhandagå myndigheter vårdsfrågor. Om det särskilt föreskrivs kan organisationen av socialvårdskonsulent-, och barnavårdskonsulentverksamheten samordnas. länsnykterhetsnämnds- En sådan samordning har redan skett i flertalet län. I dessa län fullgör både socialvårdskonsulent. nykterhetsvårdskonsulent och barnavårdskonsulent sådana uppgifter som annars instruktionsmässigt ankommer på var och en av dem särskilt. Socialstyrelsen utser en av konsulenterna att samordna och leda arbetet i konsulentgruppen.

13.2.3 Överväganden i principberänkander

I principbetänkandet sammanfattas socialdepartementets uppgifter i fyra huvudpunkter: a) Formulering av övergripande mål, samordning av olika verksamheter inom ämnesområdet; b) planering; c) anslagsfrågor; d) lagstiftningsfrågor. Det förutsattes inte att departementet skulle ta del i den direkta, fortlöpande uppföljningen. Socialstyrelsens uppgifter är f. n. reglerade i Kungl. Majtts instruktion for socialstyrelsen, i flera statsbidragskungörelser och i stadgor av olika slag, t. ex. stadgan för ungdomsvårdsskoloma. Principbetänkandets beskrivning av Socialstyrelsens uppgifter innebar jämfört med nu en tyngdpunktsför-

286 Til/syn och besvär

skjutning mot samordnings- och utvecklingsarbete. Uppgifterna sammanfattas i sex punkter:

a) Allmän utveckling av ämnesområdet; b) utarbetande av riktlinjer; c) utveckling av socialvårdsmetodik; d) planering; e) upplysnings- och utbildningsverksamhet; f) uppföljning.

Socialstyrelsen skulle enligt betänkandet inte längre vara huvudman för några institutioner. Den skulle inte heller handlägga enskilda vårdärenden, såsom placering av klient i vårdinstitution. Härigenom underlättas en tyngdpunktsförskjutning mot de för effektiviteten viktiga utvecklingsfrågoma. Den formella tillsynen över hur verksamheten anordnas i kommunerna skulle enligt principbetänkandet utövas av länsstyrelsen. Beträffande socialvårdens organisation på länsnivå föreslogs att den skall bibehållas, samordnas till en enhet och administrativt inordnas i länsstyrelsen med rätt för socialstyrelsen att ge direktiv i sakfrågor direkt till enheten. Enhetens uppgifter sammanfattas i principbetänkandet i fem punkter:

a) Att i socialstyrelsens samtliga uppgifter vara ett kontaktorgan mellan styrelsen och den kommunala socialtjänsten; b) att ge information och vägledning samt impulser till utvecklingsarbete; c) att vara ”klagomur” för allmänheten; d) att tillföra den regionala samhällsplaneringen sociala aspekter; e) att medverka i bl. a. planering och samordning av de institutionella vårdresurserna.

13.2.4 Remissyttranden

Statskontoret har efterlyst en klarare gränsdragning mellan departementet och socialstyrelsen i forskningsfrågor. Socialstyrelsen har anfört att den bör tilldelas en aktivare roll i den översiktliga önskar planeringen. Styrelsen en samordning på verksnivå av sektorstudier och verksamhetsplanering. I övrigt är departementets roll sparsamt berörd i remissvaren. Socialstyrelsens uppgifter behandlas mera ingående. Remissinstansema är nästan entydigt positiva till den föreslagna förskjutningen av tyngdpunkten i arbetsuppgifterna. Socialstyrelsen anför dock i sitt yttrande att tillsynsuppgiften måste tillmätas stor betydelse även i framtiden. Styrelsen åberopar två skäl för detta. Det ena är det intensiva metodutvecklingsarbete som pågår. ”Att bedöma denna verksamhets kvalitet är en svår uppgift som ofta kräver dels en hög grad av specialisering, dels en god överblick över behandlingsområdet.” Det andra skälet är pågående integration mellan socialvård och sjukvård som motiverar samordnad tillsyn. Kommunförbundet betonar behovet av samarbete mellan och kommunförbundet socialstyrelsen i upplysnings- och utbildningsverksamheten. Landstingsförbundet anför att den centrala tillsynsmyndighetens medverkan och samråd kan komma att behövas i relativt stor utsträckning under omdaningsperioden. Beträffande socialvårdsorganisationen på länsnivå finns en stark opinion

Tillsyn och besvär 287

för SU:s förslag beträffande såväl arbetsuppgifter som organisation och huvudmannaskap. anmäler dock I fråga om behovet av en socialvårdsenhet på länsplanet bl. a. kommunförbundet och Statskontoret viss skepsis. huvudmannaskapet anför bl. a. socialstyrelsen, läkarförbundet Beträffande och socionomforbundet att den sociala länsenheten bör direkt underställas Mot samordningen till en enhet reser inga remissorgan insocialstyrelsen. vändningar.

132,5 Socialurredningens överväganden och förslag

I kap. l har föreslagits att socialtjänsten i framtiden skall regleras genom en målorienterad lag med starka inslag av rambestämmelser. Detta skapar för den statliga uppföljningen och tillsynen. Till delvis nya förutsättningar för den föreslagna ligger inte någon önskan att grund lagkonstruktionen lokala variationer i servicenivån. Målen för insatserna skall vara möjliggöra desamma i alla kommuner. Det måste således vara ett starkt intresse från statsmakternas sida att de mål som är uppställda blir förverkligade och att de principer som anges blir tillämpade i så stor utsträckning som möjligt. Detta syfte skall den statliga uppföljningen och tillsynen tjäna. Det är att den huvudsakligen utvecklas i andra former än emellertid angeläget och traditionell myndighetskontroll. intentionerna bakom detaljanvisningar skulle eljest kunna gå förlorade. Socialtjänstens mål upp-

lagkonstruktionen

och metoder anpassas till den aktuella situationen i nås bäst om medel varje särskilt fall. För det krävs kunskap och medvetenhet hos socialtjänstens förtroendemän och anställda samt ett flexibelt regelsystem. Mot denna bakgrund är det angeläget att formerna för den statliga tillsynen mot ökat inslag av allmänna riktlinjer, utvecklingsarbete samt förskjuts forskning och försöksverksamhet. Även fort- och vidareutbildningen spelar i det sammanhanget stor roll.

Socialstyrelsens uppgifter av socialstyrelsens uppgifter är viktig for den framtida ut- Beskrivningen vecklingen av socialtjänsten. Den bör därför komma till uttryck i den nya

socialtjänstlagen. En mer utförlig beskrivning bör ingå i instruktionen för»

socialstyrelsen. Denna bör revideras i samband med pågående översyn av socialstyrelsens organisation. Därvid bör även övriga nämnda stadgor m. m. som berörs av socialutredningens förslag ses över. måste spela en central roll i den statliga uppföljningen och Socialstyrelsen tillsynen av socialtjänsten. Styrelsens uppgift skall vara att aktivt verka för att riksdagens och regeringens intentioner förverkligas. Bestämmelser om att socialstyrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten samt till ledning för socialnämnderna utfärda allmänna råd har därför tagits upp i 29 § förslaget till socialtjänstlag. Den sammanfattning av socialstyrelsens uppgifter som ges i principbetänkandet motsvarar SU:s principiella syn på fonnerna för uppföljningen och tillsynen. Punkterna a) allmän utveckling av ämnesområden, c) utveckling av socialvårdsmetodik och d) planering, innebär sammanfattnings-

288 Tillsyn och besvär

vis att socialstyrelsen skall skaffa sig underlag för att kontinuerligt påverka effektiviteten i socialtjänsten. För detta krävs av socialstyrelsen att den översiktligt följer och dokumenterar den sociala utvecklingen i landet, att den initierar och samordnar utvecklingsarbetet i fråga om socialtjänstens metoder och att den bedriver ett omfattande planeringsarbete. Den sistnämnda uppgiften måste innefatta såväl utveckling av metoder för social planering som sammanställning och bearbetning av översiktliga planer för socialvårdens utveckling. Behovet av

dessa insatser understryks av pågående utveckling av samhällsplaneringen]

Sociala problem och välfardsaspekter måste i ökande utsträckning beaktas i sådan planering. Socialstyrelsen och socialtjänstens huvudmän måste ha resurser och metoder för sin medverkan. Punkterna b) utarbetande av riktlinjer och e) upplysnings- och utbildningsverksamhet innebär att socialstyrelsen tillför socialtjänstens huvudmän kunskap och vägledning som är av betydelse för utvecklingen av verksamheten. Punkten f) uppföljning innebär att socialstyrelsen inhämtar infonnation om socialtjänstens förutsättningar, arbetssätt och resultat i kommunerna. Denna uppgift förutsätter att socialstyrelsen utvecklar och anpassar metoder för resultatvärdering inom socialtjänsten. Flera av dessa uppgifter förutsätter också nära kontakt med den sociala forskningen och med socialtjänstens huvudmän. Utvecklingsarbete och försöksverksamhet blir ett par av socialstyrelsens viktigaste uppgifter. De kan inte lösas utan ett inslag av målinriktad social forskning. Socialstyrelsen måste själv kunna ta ansvar för sådan social forskning som ingår som en integrerad del av utvecklingsarbete, försöksverksamhet eller uppföljning av social verksamhet. Utöver detta bör socialstyrelsen inte vara huvudman för social forskning. Styrelsen måste emellertid uppehålla mycket nära kontakt även med övrig social forskning. Socialstyrelsens kontakt med de organ som bedriver denna forskning bör främst avse två insatser. Den ena är att till forskningen förmedla dels problem och frågor som det från socialtjänstens synpunkt är angeläget att få belysta genom forskningsinsatser, dels underlag för forskningsarbetet. Den andra insatsen är att återföra forskningsresultat till socialtjänstverksamheten och därvid underlätta den praktiska tillämpningen av resultaten.

Uppföljning och tillsyn på länsnivâ

l Jfr socialstyrelsens skrift Social miljöplanering Den fonnella tillsynen bör utövas av länsstyrelsen. Det innebär att länssty- (Socialstyrelsen redovisar, relsen om den finner anledning till det kan företa inspektion eller verkställa nr 1/1976). Se även kommunförbundets utredning. Anledningen kan t. ex. vara upprepade klagomål från allmänprincipmodell för samord- heten eller iakttagelser av personal inom den regionala socialtjänstenheten. nad kommunplanering (i Om det därvid visar sig att någon del av den kommunala socialtjänsten fore- Kommunplanering 1974) ter påtagliga brister i förhållande till socialtjänstlagens intentioner bör länsinom vilken utvecklingen styrelsen kunna påkalla ändring hos kommunens socialnämnd. av socialtjänstens långsik- Länsstyrelsen bör emellertid inte ges befogenhet att inom ramen för den tiga verksamhetsplanering kräver ökad upp- allmänna tillsynsuppgiften ålägga kommun viss åtgärd, organisationsförändmärksamhet. ring, resursförstärkning eller dylikt. Den viktigaste garantin för en kvantita-

Tillsyn och besvär 289

tivt och kvalitativt tillfredsställande utveckling av socialtjänsten ligger i kommunens och dess socialnämnds politiska ansvar. Mot den bakgrunden kan enbart ett påpekande från länsstyrelsen vara tillräckligt. För en positiv vägledning och stimulans åt den kommunala socialtjänstens utveckling bedömer utredningen att en socialtjänstenhet på länsnivå har stor betydelse. Länsstyrelsens och därmed socialtjänstenhetens uppgifter bör läggas fast i socialtjänstlagen. Bestämmelserna härom återfinns i 30 § lagförslaget. Därutöver kan det vara lämpligt att i länsstyrelseinstruktionen och instruktionen för socialstyrelsen närmare klarlägga socialtjänstenhetens relationer till dessa båda myndigheter. Behovet av sådana ändringar i socialstyrelsens instruktion bör uppmärksammas av den utredning som f. n. arbetar med en översyn av Socialstyrelsens organisation. Vid bedömningen av enhetens framtida organisation och uppgifter är det angeläget att inte utgå från den nuvarande konsulentorganisationens hittillsvarande uppgifter. Den nya lagstiftningens karaktär av målorienterad lag, den föreslagna förskjutningen i Socialstyrelsens uppgifter samt den under senare år starkt utbyggda primärkommunala socialvårdsorganisationen ger väsentligt nya förutsättningar för en socialtjänstenhet på länsnivå. Det är mot denna bakgrund frågan om en sådan Socialtjänstenhet Skall bedömas. Det Som har anförts om Socialstyrelsens framtida uppgifter och formerna för Socialstyrelsens uppföljning och tillsyn får därvid särskilt Stor betydelse. Socialtjänstenheten på länsplanet skall fylla en i väsentliga avseenden ny funktion med stark inriktning på uppföljning och utveckling. Enhetens samband med socialstyrelsen måste därför markeras. Den av SU tidigare föreslagna inriktningen av socialtjänstenheten på länsnivå bör Sålunda fullföljas. Denna inriktning har konkretiserats i beskrivningen av arbetsuppgifterna. Vissa av dessa uppgifter är av sådan art att de bör lösas i samverkan med kommunförbundets länsavdelning. Det gäller särskilt utvecklingsarbete, utbildning och information. Medverkan i institutionsplaneringen förutsätter samverkan både med länsavdelningen och med landstingskommunen. Enheten bör, Som framhölls i principbetänkandet, administrativt inordnas i länsstyrelsen. Därvid är följande motiv avgörande: a) behovet av samordning av den statliga förvaltningen på länsnivå, b) möjligheten att få administrativ service från länsstyrelsens organisation, c) utvecklingen av samhällsplaneringen på länsnivå och behovet att i den planeringen ha tillgång till social sakkunskap och planeringsunderlag i form av data om den sociala situationen, d) samordning med andra befattningshavare inom länsstyrelsen med uppgifter som berör det sociala området. Samtidigt är det nödvändigt att socialstyrelsen ges möjlighet att direkt påverka socialtjänstenhetens arbete. Det är en konsekvens av det samband som skall föreligga mellan enhetens och Socialstyrelsens uppgifter och den betydelse enhetens resurser får för Socialstyrelsens resursbehov. Socialtjänstenheten på länsnivå föreslås således få följande uppgifter: mellan Socialstyrelsen och den kommunala so- Att vara ett kontaktorgan cialtjänsten; - att ge information och vägledning samt impulser till utvecklingsarbete; att ge information till allmänheten (vara ”klagomur”);

290 Tillsyn och besvär

- att tillföra den regionala samhällsplaneringen sociala aspekter; samt - att tillhandagå länsstyrelsen och länsrätten i de ärenden som avser den kommunala socialtjänsten. Inom ramen för dessa arbetsuppgifter kan länsenhetens organisatoriska ställning närmare preciseras enligt följande. I budget- och personalfrågor utgör enheten en del av länsstyrelsens organisation. Sådana ärenden bör alltså handläggas i samma ordning som gäller för länsstyrelsen i övrigt. Enheten skall också tillhandagå länsstyrelsen i dess utövande av den formella tillsynen över kommunernas Detta socialtjänst. kan ske i form av inspektioner eller utredningar av anmälda brister. Enheten skall vidare tillhandagå länsrätten med de utredningar och sociala bedömningar som rätten påkallar i samband med handläggning av ärenden angående vård av underårig i särskilda fall samt ärenden där länsrätten föreslås vara besvärsmyndighet (jfr l3.3.5 och avd. III). l övriga ärenden skall socialtjänstenheten vara underställd socialstyrelsen. Det innebär att denna del av socialtjänstenhetens verksamhet bör inordnas i en gemensam arbetsplanering för socialstyrelsen och socialtjänstenheten. Utredningen anser det lämpligt att socialtjänstenheten ingår som sektion i någon av länsstyrelsens avdelningar med den självständighet som följer av det som ovan anförts om relationerna till olika organ. För att SU:s förslag om socialtjänstorganisationen på länsnivå skall få sin fulla praktiska betydelse bör ett beslut enligt utredningens förslag snabbt följas av en översyn av organisationen samt enhetens kompetens och personalresurser. En sådan översyn bör ankomma på den nyss nämnda översynsutredningen för Socialstyrelsens organisation, som därvid även bör beakta möjligheterna att till länsnivån föra ut vissa uppgifter som i dag handläggs centralt. Vid denna översyn måste beaktas att det förhållandet att den föreslagna

socialtjänstlagen i stora delar har karaktär av ramlag ställer nya krav på in-

satser från enheten. Eftervårdskonsulentemas arbetsuppgifter är knutna till ungdomsvårdsskoleverksamheten. Eftersom utredningen föreslår att det statliga huvudmannaskapet för ungdomsvårdsskoloma skall upphöra och att vårdansvaret skall ankomma på kommunerna bör denna statliga eftervårdsorganisation avvecklas. De uppgifter som f. n. handhas av glesbygdskonsulentema bör inordnas under socialtjänstenheten.

13.3 Besvärskontrollen

13.3.l Kommunalbesvär och förvalmingsbesvär Kommunen skall enligt utredningens förslag ha ansvaret för socialtjänsten. I det tidigare avsnittet har frågan om det sätt på vilket staten skall kunna 2 Här liksom i övrigt i det- följa verksamheten närmare berörts. I det följande skall den enskildes möjta betänkande avser hänligheter att påkalla prövning av socialnämndens beslut tas upp till behandvisningarna till kommuling. nallagen (KL) den nya kommunallag som träder Enligt l kap. 4 § första stycket KL? får kommun och landstingskommun ikraft den ljuli 1977. själva vårda sina angelägenheter. Bestämmelsen är utformad som en gene-

Tillsyn och besvär 291

ralklausul. Vad som avses med uttrycket ”egna angelägenheter” framgår av förarbetena till bestämmelsen samt av praxis. Lagrummet anger generellt den kommunala kompetensen. Allmänintresset är normerande for denna kompetens. Den kommunala åtgärden skall for att vara laglig tillgodose ett allmänt till kommunen knutet intresse. Den kommunala kompetensen kan emellertid även regleras genom sådana specialforfattningar som avses i l kap. 4 § tredje stycket KL. Genom en sådan reglering kan den kommunala kompetensen klarläggas, vidgas eller begränsas. De forvaltningsuppgifter kommunen på så vis tilläggs kan vara obligatoriska så till vida att kommunen åläggs att handha viss verksamhet eller fakultativa så till vida att kommunen bemyndigas att utöva viss verksamhet. De uppgifter kommunen tilläggs genom specialforfattning kan förenas med föreskrift om vilket kommunalt organ som skall handha uppgifterna. Så är t. ex. fallet enligt BvL, NvL och ShjL. Den kommunala kompetensen bestäms således genom l kap. 4§ forsta stycket och genom specialforfattningar enligt 4§ tredje stycket KL. Dessa författningar kan ge en snäv reglering av kommunens uppgifter eller ge kommunen frihet att utforma verksamheten inom en given ram. Sålunda kan forfattningen innehålla ett bemyndigande för kommunen att handha viss verksamhet utan att de uppgifter som kommunen skall vidta inom ramen for denna verksamhet närmare anges. En sådan verksamhet torde som regel ansluta till de allmänna uppgifter som kommunen har enligt 4§ forsta stycket. En bestämning av kommunens uppgifter till att avse angelägenheter av allmänt intresse for kommunmedlemmama påverkar även utformningen av det kommunala besvärsinstitutet. Detta institut tjänar således närmast syftet att skapa förutsättningar för en medborgarkontroll över den kommunala självstyrelsen. Detta får konsekvenser vad gäller kretsen av dem som får föra talan samt för besvärsprövningens omfattning. Reglerna om kommunalbesvär finns upptagna i 7 kap. l och 2 KL. Enligt vad där sägs får medlem av kommunen anföra besvär hos länsstyrelsen över beslut av fullmäktige. Sådan talan får grundas endast på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning (formell besvärsgrund), står i strid mot lag eller annan författning, på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges befogenhet, kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund (materiella besvärsgrunder). Besvärshandling skall vid kommunalbesvär ha inkommit till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Besvärshandlingama skall vara åtfoljda av det överklagade beslutet och bevis om dagen for anslaget. Besvär som kommit in för sent tas inte upp till prövning. Länsstyrelsen kan vid kommunalbesvär inte sätta eget beslut i sak i det överklagade beslutets ställe. Besvärsmyndigheten får i det fall beslutet finnes vara olagligt endast upphäva beslutet. Enligt 7 kap. 2 § KL gäller motsvarande bestämmelser vid klagan över beslut av kommunal nämnd. Kommunalbesvär gäller således principiellt for sådana beslut som har sin grund i den kommunala kompetensen såsom den framträder enligt 1 kap. 4 § forsta stycket KL. I den mån kommunen enligt författning som avses i tredje stycket bemyndigats att utöva viss verksamhet torde som regel kommunal-

292 Tillsyn och besvär

besvär kunna föras beträffande sådana beslut som fattats inom ramen för en kommunen tillagd fri bestämmanderätt. Binds emellertid kommunens uppgifter till i författning angivna förutsättningar och villkor kan en vidare statlig tillsyn än den som kommunalbesvärsinstitutet ger utrymme for vara påkallad. Genom förvaltningsbesvär, som skiljer sig från kommunalbesvär vad gäller såväl kretsen av de taleberättigade som besvärsprövningens omfattning, ges förutsättningar för en sådan tillsyn.

Beslut som kommunal nämnd fattar med stöd av en specialförfattning i fråga om utformningen av viss förvaltningsverksamhet berör som regel kommunmedlemmarna generellt. Det framstår därför som naturligt att varje kommunmedlem kan föra talan mot sådant beslut enligt reglerna för kommunalbesvär. Beslut som nämnd fattar i kraft av en nämnden tillagd myndighetsfunktion rör emellertid som regel en mindre krets. Besvärsrätt vid förvaltningsbesvär tillkommer därför endast den som saken rör. Även med avseende på prövningsrättens omfattning föreligger en väsentlig skillnad. Vid förvaltningsbesvär får besvärsmyndigheten pröva saken i hela dess vidd och har alltså samma prövningsrätt och beslutskompetens som den beslutande myndigheten har haft. Besvärsmyndighetens beslut träder i det överklagade beslutets ställe. Kommunalbesvären däremot präglas av att det kommunala organet i princip skall få bedöma förekommande sakfrågor och att denna prövning inte får flyttas över på besvärsmyndigheten. Rätten att föra förvaltningsbesvär över kommunal myndighets beslut anges i den författning som reglerar verksamheten. Ges ej en särskild besvärsregel är kommunalbesvär tillämpliga. Slutligen föreligger så till vida en skillnad mellan kommunal- och förvaltningsbesvär att förvaltningslagen (1971:290) när det gäller ärende hos kommunal myndighet i princip blir tillämplig endast om beslut i ärendet får överklagas genom förvaltningsbesvär (2 § andra punkten FL). Enligt särskild föreskrift i flera socialförfattningar, bl. a. i de sociala vårdlagarna, är dock FL i varierande utsträckning tillämplig utan hinder av nämnda bestämmelse. Se härom närmare avd. VI.

13.3.2 Vârdlagarnas besvärsbesrämmelser

Enligt NvL får talan föras mot beslut av nykterhetsnämnd om nämnden avvisat ombud eller biträde eller utdömt vite, förordnat om övervakning, meddelat lydnadsföreskrift, förverkat anstånd med verkställighet eller beslutat om förbud att inköpa alkoholhaltiga drycker. Talan mot sådant beslut förs hos länsrätten (59§ NvL). Enligt 54§ ShjL finns besvärsrätt, förutom mot beslut rörande avgift för vård i ålderdomshem, även mot beslut i ärende rörande meddelande av socialhjälp. Talan förs hos länsstyrelsen. Över länsstyrelsens slutliga beslut i sådant ärende som avses i 54 § ShjL får besvär anföras hos kammarrätten. Även enligt 80 § BvL får förvaltningsbesvär anföras, förutom mot åtskilliga förpliktande beslut, också då barnavårdsnämnd träffat avgörande i ärende angående samhällsvård enligt 31 §, dvs. med samtycke av barn och/ eller förälder.

Tillsyn och besvär 293

l3.3.3 Överväganden i principberänkandet

Enligt principbetänkandet borde i konsekvens med gällande rätt i fråga om beslut som faller inom ramen för ett för kommunen fastlagt kompetensområde kommunalbesvär kunna föras. Mot beslut som gäller de enligt utredningens förslag för den enskilde fastlagda rättigheterna borde talan kunna föras genom förvaltningsbesvär. Visserligen kunde, framhölls det i betänkandet, mot rätten att föra förvaltningsbesvär i sådana frågor invändas att allvarliga olägenheter kan uppkomma om besvärsmyndigheten i varje särskilt fall skall få föreskriva vilken åtgärd det kommunala organet har att vidta för att tillgodose ett föreliggande hjälpbehov. I praktiken skulle dock besvärsmyndigheten ofta - i de fall den funnit rätt till bistånd från socialvården föreligga - komma att återförvisa ärendet till kommunen för att sociala nämnden i samråd med den enskilde skulle kunna vidta den åtgärd som var bäst ägnad att avhjälpa det föreliggande behovet. Det borde enligt principbetänkandet beaktas att utredningens förslag innebar en vidgning av rätten till bistånd och därmed av rätten till förvaltningsbesvär i förhållande till vad som nu gäller. Vid prövning av dessa ärenden måste därför enligt utredningens mening skälig hänsyn tas till takten i uppbyggnaden av kommunens resurser. Utredningen räknade vidare med att fortlöpande kontakt mellan socialtjänstens länsorgan och socialnämnderna kommer att leda till en enhetlig praxis vad gäller omfattningen av rätten till bistånd. Det kunde bl. a. med hänsyn härtill antas att antalet besvärsärenden kommer att minska trots den nämnda utvidgningen. l fråga om vilken myndighet som borde vara besvärsinstans anfördes i principbetänkandet att frågor om rätt till socialbidrag och till socialvårdens insatser i övrigt i enlighet med utredningens förslag även i framtiden ofta kommer att föreligga till samtidig bedömning. Besvärsmyndighetens kompetens borde därför omfatta alla sådana frågor. Ett stort antal av de ärenden som det nu är fråga om kommer inte att vara av den art att en domstolsmässig handläggning är påkallad. Detta talade för att i princip länsstyrelse och inte länsrätt borde vara besvärsmyndighet. SU framhöll emellertid att avsteg från denna princip kunde finnas påkallade och tog i betänkandet inte slutlig ställning till frågan om besvärsmyndigheten.

13.3 .4 Remissyttranden Remissinstansernas reaktion på utredningens förslag att vidga den individuella rätten till bistånd och därmed rätten att anföra förvaltningsbesvär har i korthet redovisats i kap. 4. Här skall endast tilläggas att några länsstyrelser ställer sig frågande till utredningens uttalande om möjlighet för besvärsmyndigheten att ofta skilja sig från ärenden om bistånd genom återförvisning. Man framhåller att återförvisningar förekommer och bör förekomma endast i undantagsfall och att en begränsning av besvärsprövningen till huruvida rätt till bistånd föreligger eller ej inte torde stå i överensstämmelse med gängse uppfattning av förvaltningsbesvärsinstitutet. I den mån en rätt till bistånd inte låter sig preciseras torde man liksom f. n. kunna hänvisa en missnöjd klient att ställa sina klagomål till länsstyrelsen i dess egenskap av tillsynsmyndighet. En annan länsstyrelse ifrågasätter riktigheten i utredningens antagan-

294 Tillsyn och besvär

de att antalet besvärsärenden kommer att minska trots den faktiska vidgningen av biståndsrätten. Frågan om vilket organ som bör vara besvärsmyndighet har uttryckligen berörts i endast ett 15-tal remissvar. I ungefär hälften av dessa föredras länsstyrelsen framför länsrätten. Till den motsatta gruppen hör bl. a. kammarrätterna i Stockholm, Göteborg och Sundsvall, som framhåller att prövningen av förvaltningsbesvär och av kommunalbesvär är av olika karaktär och att målen vid fullföljd till högre instans f. n. går skilda vägar. Vidare torde enligt kammarrätterna gälla att den nya vårdlagen i ökad utsträckning kommer att initiera rättsfrågor i besvärsärenden och att åtskilliga av dessa uppenbarligen skulle vinna på att prövas under domstolsmässiga former. Kommunförbundet påpekar risken för att besvärsärenden från en person kan återfinnas i två besvärsinstanser om utredningens förslag går igenom, eftersom det inte torde vara ovanligt att t. ex. socialbidrag utgår i enskilda ärenden där frågan om tvångsingripanden kan vara aktuell. Ytterligare skäl för att länsrätten i stället för länsstyrelsen skall vara besvärsmyndighet i fråga om rätt till bistånd är att länsstyrelsen annars kan få den dubbla funktionen som besvärs- och tillsynsmyndighet.

13.3.5 Soda/utredningens överväganden och förslag

SU föreslår att den nuvarande funktionsmässigt uppbyggda och i många hänseenden snäva regleringen av socialvården avlöses av en socialtjänstlag som större frihet vid verksamhetens uppbyggnad och bedrivanger kommunerna förutsättningar att tillsammans de. Lagen skall ge socialnämnden vidgade med den enskilde och utan styrning av detaljerade bestämmelser anpassa insatserna efter den enskildes behov. Häremot kan invändas att en sådan lagstiftning skapar ökade förutsättningar för oenhetlighet i rättstillämpning och en begränsning av den enskildes möjligheter att göra sin rätt gällande gentemot måste här göras sådana avvägningar att myndigheten. Uppenbarligen den enskilde ges garantier för att han kan få det stöd och den hjälp som lagen avser att tillförsäkra honom. l föregående avsnitt har angivits på vilket sätt länsstyrelsen och socialstyrelsen skall kunna följa socialtjänsten. Särskilt betydelsefull är uppgiften för länsstyrelsen att följa verksamheten samt att se till att socialnämnden fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Den frihet lagen ger bör här ses mot bakgrund av vilka vägar för tillsyn lagen öppnar. Av väsentlig betydelse i förevarande sammanhang är också besvärskontrollen. Såsom tidigare framhållits kommer den föreslagna socialtjänstlagen att ge kommunen möjlighet att inom en given ram utforma verksamheten efter kommunens egna förutsättningar och behov. Socialnämnden kommer att på grundval av den kompetens lagen ger kunna fatta beslut som rör enskild kommunmedlem men även beslut som rör kommunmedlemmarna generellt. Utmärkande för dessa senare beslut är att de inte är knutna till i lag särskilt angivna förutsättningar och villkor. Det är viktigt att kommunmedlemmarna ges möjlighet till insyn i att de beslut som nämnden fattar svarar mot de uppgifter som åvilar nämnden enligt socialtjänstlagen. Denna insyn nås genom kommunalbesvären.

Tillsyn och besvär 295

Kommunalbesvären möjliggör således en kontroll av den kommunala förvaltningen. Besvärsprövningen sker hos länsstyrelsen. Socialtjänstlagen reglerar emellertid även nämndens skyldigheter och den enskildes rättigheter. I lagen anges under vilka förutsättningar den enskilde skall ha en rätt till insatser från socialnämndens sida. Kan den enskilde inte klara sin försörjning eller sin livsföring i övrigt är han berättigad till bistånd från socialnämnden om hans behov inte tillgodoses på annat sätt. Det är en viktig förutsättning för den enskildes rättssäkerhet att han kan få beslut i sådan fråga prövad i högre instans och att besvärsmyndigheten har möjlighet att sätta annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Mot beslut i fråga om rätt till bistånd bör således talan kunna föras genom förvaltningsbesvär. Inom länsrättens kompetensområde faller i dag ärenden enligt BvL och NvL. Vad däremot gäller frågor om socialhjälp är länsstyrelsen besvärsmyndighet. Under den av utredningen föreslagna rätten till bistånd faller såväl ekonomisk hjälp som sådan vård som anges i BvL och NvL. Med den föreslagna enhetliga regleringen följer att besvären måste föras till en och samma myndighet. Enligt utredningens mening bör därvid länsrätten i första hand komma i fråga. Härför talar flera skäl. De frågor som det här kommer att gälla kommer i hög grad att vara rättsfrågor. Det blir en viktig uppgift för besvärsmyndigheten att medverka till en enhetlig bedömning på förevarande område. Länsrätten synes närmast vara den instans som har att medverka i denna rättsutveckling. Härvid bör erinras om att det förutsattes vid länsdomstolamas tillkomst att dessas kompetensområde så småningom skulle utökas. Att vissa typer av mål regelmässigt innehåller svårbedömbara rättsliga frågor kunde enligt vad föredragande departementschefen anförde i prop. 1971:14 vara anledning att anse att målet bör handläggas vid domstol. Om avgörande i ett mål kan vara av ingripande betydelse i ekonomiskt eller personligt avseende för enskild part är det, framhöll departementschefen vidare, särskilt angeläget att målet handläggs vid domstol och inte vid en instans som har att i andra sammanhang företräda exempelvis det allmännas fiskaliska intresse. Angivna överväganden, som bl. a. legat till grund för SU:s förslag att förlägga beslutanderätten i frågor om vård enligt den särskilda lagen (avd. III) till länsrätten, bör även vara vägledande vid valet av besvärsmyndighet, såvitt avser de ärenden varom nu är fråga. Dessa kan således komma att innefatta svåra rättsfrågor där utgången kan ha stor betydelse för den enskilde. Utredningen har som nämnts funnit att frågor om beredande av vård av underårig utan samtycke bör prövas av länsrätten. Om besvärsärendena i sin helhet fördes över till länsstyrelsen skulle länsrättens befattning med socialtjänsten inskränkas till att avse det fåtal ärenden där fråga uppkommit om sådan vård. Det är emellertid viktigt att länsrätten får kännedom om kommunernas resurser och deras möjligheter att anordna vård och på annat sätt bistå den enskilde. En sådan insyn i verksamheten kan länsrätten få i egenskap av besvärsmyndighet. Först med den kunskap om verksamheten som kan nås av länsrätten i egenskap av besvärsmyndighet kan rätten fullgöra sina uppgifter enligt den föreslagna lagen om vård av underårig på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelsen är som tidigare sagts tillsynsmyndighet samt besvärsmyndighet såvitt avser kommunalbesvär. Det är från rättssäkerhetssynpunkt

296 Tillsyn och besvär

mindre tillfredsställande att till samma myndighet föra såväl den tillsyn som berörts i föregående avsnitt som den tillsyn som kan ske enligt båda typerna av besvär. Uppenbarligen nås en bättre balans om inte alla uppgifter tillkommer en och samma myndighet. Även denna omständighet talar för att länsrätten bör vara besvärsmyndighet när det gäller förvaltningsbesvären. I förevarande sammanhang bör direktiven till den kommitté som skall utreda länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m. m. (K 1977:4) uppmärksammas. Enligt vad departementschefen framhåller i direktiven talar starka skäl för att länsdomstolarna bryts ut från länsstyrelserna och för att domstolarna byggs upp enligt samma mönster som de allmänna domstolarna. Kommittén bör därvid utgå från att de nuvarande tre länsdomstolarna skall läggas samman till en domstol. l direktiven erinras om den diskussion som förts i frågan om att tillföra länsdomstolarna nya grupper av mål, varvid bl. a. nämnts besvär över beslut av socialnämnd. Utredningsarbetet bör enligt direktiven inriktas på sådana mål som f. n. handläggs på den juridiska enheten inom planeringsavdelningen eller på förvaltningsavdelningen och där talan mot länsstyrelsens beslut förs hos kammarrätten. SU föreslår av de skäl som nyss redovisats att länsrätten blir besvärsmyndighet vid förvaltningsbesvär inom socialtjänsten. Detta ställningstagande synes också ligga väl i linje med direktiven för den blivande utredningen om länsdomstolarna. Frågan kommer emellertid som framgår av dessa direktiv att bli föremål för ytterligare överväganden. Bestämmelser om rätt att anföra besvär mot bl. a. socialnämnds beslut i fråga om bistånd enligt 5 § har tagits upp i 35 § förslaget till socialtjänstlag. Avslutningsvis skall SU beröra en fråga som gäller besvärsprövningen. Den av utredningen valda vägen att beskriva rätten till bistånd skiljer sig från gällande rätt. Sålunda anknyts inte - såsom t. ex. är fallet med socialhjälp enligt 12 § ShjL - rätten till bistånd till i lagen särskilt angivna insatser. Föreligger rätt till bistånd har socialnämnden att tillsammans med den enskilde finna den hjälpform, ekonomisk eller annan, som bäst tillgodoser den enskildes behov. Detta kan medföra svårigheter vid besvärsprövningen. Besvärsprövningen torde i första hand komma att avse frågan huruvida utifrån de i lagen angivna förutsättningarna rätt till bistånd föreligger. Bedöms sådan rätt föreligga blir nästa fråga vilka åtgärder som bör vidtas för att tillgodose den enskildes behov. Frågor som gäller skäligheten och lämpligheten av nämndens åtgärder kommer således att föras under länsrättens bedömning. När det är fråga om ekonomisk hjälp torde de angivna förhållandena ej vålla särskilda svårigheter. Besvärsprövningen torde därvid komma att i huvudsak svara mot den som i dag sker vid ifrågasatt hjälp enligt 12 § ShjL. Gäller emellertid besvären frågan om valet av viss annan åtgärd blir bedömningen mer komplicerad. Den enskilde kan t. ex. gentemot nämnden hävda att han är berättigad till bistånd i form av social hemhjälp. Finner länsrätten att besvären bör bifallas, dvs. att rätt till bistånd föreligger och att biståndet bör ges i form av hemhjälp, kan det i vissa fall finnas anledning för länsrätten att återförvisa ärendet till nämnden för att denna skall träffa det närmare avgörandet rörande hjälpens utformning. Det synes mindre väl förenligt med länsrättens uppgifter att i det här valda exemplet länsrätten ger de-

Tillsyn och besvär 297

taljerade föreskrifter om hur hemhjälpen skall anordnas. Sker återförvisning har nämnden att ta upp ärendet för nytt beslut. Nämnden torde därvid inte kunna meddela avslag på samma grund som tidigare utan skall beakta vad länsrätten anfört. I de fall när en högre instans efter besvär undanröjer en underordnad myndighets utslag och i stället för att själv meddela det gynnande beslutet återförvisar målet kan det således som regel ej anses godtagbart, att den underordnade myndigheten vidmakthâller sin uppfattning och meddelar nytt avslag på samma grund som underkänts av den högre instansen? Med anledning av de synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen vill utredningen framhålla att utredningen inte åsyftar att genom en vidgad tillämpning av återförvisning förändra förvaltningsbesvärsinstitutets ka-

raktär. Återförvisning bör således på sätt i dag är fallet förbehållas de situa-

tioner när det materiella beslutet lämpligen bör fattas av nämnden. Blir det genom utredningen i besvärsärendet klarlagt att den klagandes förhållanden berättigar honom till bistånd av socialnämnden, bör det dock samtidigt i allmänhet kunna klarläggas vilka rimliga och praktiskt genomförbara alternativ som står socialnämnden/ kommunen till buds när det gäller att lämna det erforderliga biståndet. Anledning att återförvisa ärendet synes då inte finnas. Länsrätten bör i vanlig ordning själv avgöra ärendet. Såsom utredningen anförde i principbetänkandet och som understrukits av de remissinstanser som tagit upp besvärsfrågan bör länsrätt vid besvärspröv- 3 JO 1974. s. 553. ning ta skälig hänsyn till takten i uppbyggnaden av kommunens resurser.

299 y sou 1977:40

H Socialförsäkringstillägg

och socialbidrag

Följande förslag går ut på att bygga ut den nuvarande grundtryggheten i olika behovssituationer och göra den mer enhetlig. Reformen får samtidigt till följd att den kommunala socialvården avlastas vissa slag av socialhjälpsärenden. Kapitel 14-15 redovisar aktuella reformsträvanden i fråga om kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp såsom - (SU:s) förslag i principbetänkandet, socialutredningens - remissutfall och aktuell forskning, - förnyade överväganden i frågan inom utredningen sedan principbetänkandet avlämnats. Kap. 16 redovisar socialhjälpens ställning i det socialpolitiska bidragssystemet. Redovisningen syftar till att så långt möjligt ge underlag för en bedömning av frågan vilken omfattning den ovan nämnda reformen kan få och hur denna bör utformas. l kap..l7 redovisar SU sina överväganden och förslag om socialförsäkringstillägg. funktion efter den fö- Det följande kapitlet, 18, diskuterar socialbidragets reslagna reformen. Tyngdpunkten läggs på ett par särskilda frågor. behandlar kortfattat vissa väntade eller tänkbara kon- Kap. 19 slutligen sekvenser av reformen. Utgångspunkt för den summariska analysen är de principiella riktlinjer och mål som SU framlagt i principbetänkandet.

14 Tidigare överväganden

14.1 Principbetänkandet

arbetet diskuterade socialutredningen ett Under med principbetänkandet i den socialpolitiska debatten under senare delen förslag som framfördes av 1960-talet, vilket försörjningsstöd som gick ut på att det ekonomiska socialhjälpen svarar för skulle övertas av försäkringskassorna. Frågan gällde särskilt ärenden som företedde ”enkla“, renodlat ekonomiska hjälpbehov.

och myndigheterna skulle vinna på detta

Man ansåg att både allmänheten Utredningen fann visserligen att en sådan ordning kan tänkas innebära flera fördelar. Socialhjälpen består till stor del av relativt tillfälliga. små hjälpbelopp som kompletterar socialförsäkringsförmåner av olika slag. Kunde man här ta steget fullt ut och låta socialförsäkringen svara för bl. a. även dessa restbelopp. borde man uppnå samordningsvinster av betydelse för såväl många av de hjälpberoende personerna och familjerna som den berörda socialpolitiska administrationen, dvs. om man i detta sammanhang ser socialvårdsoch socialförsäkringsorganisationen i ett helhetsperspektiv. För socialvårdens del skulle alternativet innebära att den ekonomiska hjälpverksamheten kunde begränsas till mer speciella hjälpbehov, varigenom resurser frigjordes för ökade insatser i fråga om förebyggande behandlingsarbete av annat slag. Man stannade emellertid inte för så ”begränsade administrativa reformer”. SU såg socialvårdens möjligheter att ge ekonomisk hjälp som en betydelsefull del i den kommunala socialvårdens åtgärdsregister. Utresurs och viktig menade att denna resurs var viktig utifrån en helhetssyn. Renodlat redningen ekonomiska behov var visserligen vanliga och utredningen ansåg det viktigt att behovet av socialhjälp minskades. Men detta mål borde enligt utredningen förverkligas genom en fortsatt utbyggnad av generella socialpolitiska 1 .lan Nasenius: Välanordningar. Det föll emellertid utanför SU:s uppdrag att lägga fram förslag ståndsklyftor och stanatt en hjälpform dardhöjning (red. Lars om sådana reformer. Samtidigt stod klart för utredningen Eric Ericsson. Mats Hellliknande socialhjälpen skulle behövas även i fortsättningen. SU föreslog ström, Stockholm 1967). därför i principbetänkandet att även den framtida kommunala socialvården ekonomisk - ?sou 1974:39 s. 257 fT.

skall omfatta behovsprövad hjälp socialbidrag?

302 Tidigare överväganden

sou 197740

14.1 .1 Grunder för Socialbidraget

Det föreslagna bidraget var avsett att tillgodose behov av - dels ekonomisk när det inte kan försörjning ske på annat sätt; - dels ekonomiskt stöd därutöver i förebyggande och rehabiliterande syfte. Av det senare stödet ville emellertid SU inte till Socialbidraget överföra näringshjälp och borgensåtaganden från den nuvarande socialhjälpen (13, 14 §§ ShjL) utan menade att dessa hjälpformer skall ingå i andra av utredningen föreslagna individ- och familjeinriktade insatser. Nuvarande minderårighetsgräns bör ersättas av en särskild bestämmelse för ungdom under 18 år. Bestämmelsen bör bl. a. markera de ungas rätt till utbildning efter grundskolan, dvs. i gymnasieskolan. Rätten till socialbidrag föreslogs bli vidare än den nuvarande rätten till socialhjälp. ShjL specificerar grunderna för rätten till hjälp genom att ange orsaker till bristande försörjningsförmånga, nämligen minderårighet. ålderdom, sjukdom etc. Socialutredningen (SOU 1974:39, s. 159) ansåg att tillräcklig grund för rätten till socialbidrag för försörjningen bör vara - dels att medel saknas härtill; - dels att behovet inte

tillgod0ses3 på annat sätt.

Därmed skulle också arbetsföra personer som har i förhållande till försörjningsbördan otillräckliga inkomster samt arbetslösa med ingen eller otillräcklig arbetslöshetsersättning få rätt till socialbidrag. ”Motsvarande rätt till socialhjälp har f. n. endast den arbetslöses eller låginkomsttagarens _famil/ under vissa villkor, medan förekommande socialhjälp till vederbörande själv är hänförlig till frivillig socialhjälp.” Prövningen huruvida behov av medel till försörjningen tillgodoses på annat sätt avsågs gälla flera förhållanden. Den berör främst möjligheten att försörja sig genom arbete, men även makes eller förälders försörjningsskyldighet, olika socialpolitiska ersättningar m. m. När det gäller möjligheterna att arbeta måste beaktas både allmän tillgång på lämpligt arbete etc. och personliga förhållanden (ålder, hälsa, arbetsförmåga, egna barns vårdbehov osv.).

Bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsförsäkring och om kontant arbets-

marknadsstöd borde vara vägledande vid bedömning om ett arbete är lämpligt. Socialbidraget skulle tillförsäkra den enskilde vad han eller hon behöver

direkt eller indirekt till sin försörjning genom att, vanligen som komplement till andra inkomster, svara för en skälig levnadsstandard. Direkt försörj-

ningsstöd avser livsuppehälle, som omfattar kost, kläder, bostad, hemutrustning, viss erforderlig vård samt barnens undervisning och utbildning och annat som ingår i begreppet skälig levnadsstandard. Indirekt försörjningsstöd

3SU har i båda satserna valt nästan samma formulering som redan finns i 12 § ShjL. Formuleringen kan tydas så att lagstiftaren och SU endast tar fasta på huruvida behovet faktiskt tillgodoses (på annat sätt) och lämnar därhän huruvida det kan tillgodoses (på annat sätt). En sådan slutsats är dock felaktig. Ett huvudvillkor i 12 § ShjL för rätt till hjälp är nämligen att den hjälpbehövande icke kan försörja sig genom arbete”. Vidare framgår av kommentarerna till förslaget i principbetänkandet (s. 260) att SU ställer samma villkor för rätt till socialbidrag. Genom att utelämna ordet kan“ i förslaget har SU endast önskat markera att socialvårdenl måste bistå även i vissa nödsituationer som kan vara mer eller mindre självforvållade.

_ Tidigare överväganden 303

avser snarare omedelbara behov av förebyggande eller rehabiliterande insatser än av omedelbar försörjning. Dessa insatser skall emellertid syfta till att öka eller bibehålla förmågan till självforsörjning. Skälig levnadsstandard forutsätter enligt SU resurser för personlig utveckling och aktiva levnadsförhållanden i avseende på fritid, rekreation och sociala kontakter. Utredningen föreslog vidare att alla kommuner skulle tillämpa basbeloppsanknutna normer (flertalet kommuner har redan sådana normer). Därmed garanteras bibehållen standard. Behovet av att följa allmänna standardförbättringar får prövas i särskild ordning. Bostadskostnaderna beräknas för sig. S. k. bruttonormer, dvs. den modell som introducerades av Stockholms Socialnämnd, skall tillämpas. Härmed avses normer som täcker mer av livsuppehället (kläder, elkostnader m. m.) än de traditionella normerna. Utredningen konstaterade att socialhjälpsstandarden, sådan den kommer till uttryck i normerna, fortfarande uppvisar stora skillnader mellan kommunerna. Den önskade på frivillig väg få till stånd en kraftig utjämning av dessa skillnader. Ledamoten Ingemar Andersson föreslog centralt fastställda mini-

minormer för den behovsprövade hjälpenf*

Behovsprövningen forutsattes kunna bli enkel när det gäller rent ekonomiska behov. Hänsyn måste dock alltid tas till individuella förhållanden av olika slag. Den nuvarande uppdelningen i obligatorisk och frivillig hjälp borde utmönstras i nya lagen såvitt avser socialbidraget. Gällande huvudprincip att enskild inte är ersättningsskyldig för socialhjälp ville SU bibehålla även för socialbidraget.

14.1 .2 Administration Socialbidraget var enligt principbetänkandet avsett att liksom den nuvarande socialhjälpen vara av primärkommunen finansierad och av den kommunala socialvården administrerad behovsprövad ekonomisk hjälp. Denna hjälp skulle vara en resurs eller social tjänst bland andra resurser och tjänster som kommunens sociala verksamhet har att arbeta med. SU angav i stort vilka typer av socialbidragsärenden som nämndorganisationen bör besluta 0m.5. Det gäller främst sådana ärenden som kräver princiinnebär omfattande ekonomiska bindningar eller är piellt ställningstagande, djupt ingripande för den enskilde. De allra flesta ärenden avser konkreta behov av kompletterande ekonomiskt bistånd. De är inte principiellt olösta, ekonomiskt omfattande eller ingripande på sådant sätt att de fordrar behandling i nämnden. Huvuddelen av beslut som rör enskilda personer kommer efter delegation att fattas av tjänstemän. Denna uppgiftsfördelning är avsedd att gälla hela verksamheten och gör inte undantag for det föreslagna socialbidraget. Utredningens forslag på den här punkten har for övrigt länge varit verklighet i många kommuner, särskilt i de större. SU 72, redovisad i bilaga 2 av principbetänkandet “SOU 1974:39 s. 563. (s. 633 ff), visar att i minstö var fjärde kommun hade socialassistent år 1972 5 sou 1974:39 s. 399. rätt att besluta om socialhjälp, då det var fråga om beslut inom vissa beloppspågrund aV

gränser, vanligen i form av normer for obligatorisk socialhjälp. Under perio- 6Minimilal

m* mia gem” a den 1.1.1970-1.3.1972 hade 230 kommuner eller 54,0 % av samtliga ändrat _ _ _ _ _ _ några kommunerinte delegationsbestämmelserna i fråga om socialhjälpen, varav minst 219 utvid- svarat.

304 Tidigare överväganden

gat tjänstemännens beslutanderätt. Kommunsammanläggningarna och utvecklingen i övrigt efter mars 1972 torde ha medfört att praktiskt taget alla kommuner numera har en omfattande tjänstemannadelegation i fråga om socialhjälpsärenden. I fråga om mera direkt förebyggande och rehabiliterande ekonomiska insatser inom socialbidragets ram skulle läget enligt utredningen delvis bli ett annat. Vägledande riktlinjer kan inte tillämpas här i samma utsträckning som för försörjningsstödet i övrigt. Sådana riktlinjer bör eftersträvas även i fråga om rehabiliteringshjälp etc. men det stod klart för SU att dessa ärenden till större del än de övriga bör avgöras av förtroendevalda. I övrigt underströk utredningen i fråga om socialbidragsärenden i allmänhet behovet “att uppföljningen utformas på ett sådant sätt att förtroendemän regelmässigt

konfronteras med de praktiska avvägningsproblemen”.7

Det är givet att ett genomförande av den socialförsäkringsreform som SU nu föreslår i kap.17 kommer att ändra förutsättningarna för Socialbidraget avsevärt. Eftersom de många tämligen enkla ekonomiska behoven kommer att klaras genom s. k. socialförsäkringstillägg får man räkna med att bland kvarstående socialbidragsärenden ökar andelen ärenden som kräver en mer individuell behandling. Det torde få till följd att en större andel socialbidragsärenden än som nu är fallet i fråga om socialhjälpsärenden kommer att avgöras av förtroendevalda.

14.1 .3 F örskotteringsärenden

Den kommunala socialvården förskotterar vid behov genom socialhjälp sociala förmåner av olika slag. Att den enskilde är ersättningsskyldig för sådant förskott på förmån slås fast i 33 § a) ShjL. Det är vanligen socialförsäkringsförmåner, såsom folkpension och sjukpenning, som förskotteras. Under 17.4.1 redovisar SU ett antal socialförvaltningars egna uppgifter om vilka slag av förmåner de förskotterar med socialhjälp. SU framhöll i principbetänkandet att arrangemanget med förskott i form av socialhjälp är ”föga tillfredsställande vare sig från den enskildes eller från socialvårdsadministrativa synpunkter” (s. 265). Utredningen föreslog att socialvården avlastas dessa förskotteringsärenden genom att de överförs på Socialförsäkringens organ. SU pekade härvid på den ordning som tillämpas inom yrkesskadeförsäkringen. Enligt 34§ lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring gäller att i avvaktan på slutligt beslut kan riksförsäkringsverket resp. försäkringskassa utge provisorisk ersättning när det är sannolikt att rätt till ersättning föreligger. Mottagaren slipper återbetalning om det senare visar sig att han eller hon inte är ersättningsberättigad eller har rätt till ersättning med endast ett lägre belopp. Det är alltså då fråga om ett felaktigt provisoriskt beslut som inte kan läggas den enskilde till 7 sou 1974:39 s. 399. last.

15 Förslag

om

vidgad grundtrygghet

15.1 Remissyttranden m. m.

Socialutredningens förslag om den kommunala behovsprövade ekonomiska

hjälpen hör till de mest uppmärksammade i hela remissbehandlingen Mer

än två tredjedelar eller runt 280 av 400 inkomna remissvar behandlar dessa förslag. Inte i någon fråga - och följaktligen inte heller i fråga om socialbidraget- går en majoritet av remissinstansema i huvudsak emot förslagen. Men mot delar av utredningens synpunkter och förslag om socialbidrag står star-

ka opinioner. övervägande kritiska är de fackliga organisationerna. I det föl-

jande redovisas kortfattat utfallet i några viktiga delar av det område som den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen omfattar.

I remissbehandlingen framförda skäl för att överföra socialhjälpen till för-

säkringskassorna har i debatten sammanfattats på följande sätt:

Tala klan om för Socialdepartementet att ni anser det direkt önskvärt att på ett utomordentligt drastiskt sätt reducera socialhjälpen till ett absolut minimum (endast som led i rehabilitering). Anvisa konkreta förslag till förbättringar i det allmänna försäkringssystemet som syftar till att nå grupper som i dag måste få kompletterande socialhjälp. Förteckningen finns i betänkandet. I avvaktan på ett ytterligare utbyggt försäkringssystem överförs administrationen av

Socialbidraget till den allmänna försäkringskassan?

15. l .1 Grunder för Socialbidraget Positiva till förslaget om vidgad rätt till behovsprövad ekonomisk hjälp är bl. a. socialstyrelsen, kammarrätterna, kriminalvärdsstyrelsen och tolv länsstyrelser. Av utredningar med samma inställning kan nämnas socialpolitiska bidragsutredningen (SBU). Även många kommuner liksom kommunförbundet stöder förslagen. Till fackliga och politiska remissinstanser 1 Socialutredningen och som delar SU:s uppfattning hör LO, SSR, socialdemokratiska kvinnoförbunremissorganens syn på det resp. ungdomsförbundet (SSU). Dessa positiva remissorgan understryker framtidens socialvård (Ds måste minskas S 1975:15). ofta samtidigt utredningens åsikt att behoven av socialbidrag reformer och andra politiska åtgärder. genom allmänna socialpolitiska 2Lars Svenning: Socialut- Många andra remissorgan vänder sig emot den föreslagna vidgningen av redningen och framtiden rätten till ekonomisk hjälp. Hit hör åtskilliga länsstyrelser och kommuner. (Stockholm 1975) s. 122 f.

306 Förslag om vidgad grundnygghet

Av de fackliga organisationerna ställer sig särskilt TCO kritisk. Sammanfattningsvis går kritiken ofta ut på följande: Det är staten och inte kommunerna som skall tillgodose de hjälpbehov SU föreslår täckta genom vidgad rätt till kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp. Sådana ekonomiska behov bör därför tillgodoses på annat sätt än genom en utökning av den behovsprövade hjälpen. En återkommande invändning är vidare att socialhjälpen redan nu tar en alltför stor del av den kommunala 50cia/vârdens personalresurser i anspråk och att en ytterligare utökning skulle få oacceptabla konsekvenser för socialvårdens övriga arbetsuppgifter. Även den så gott som helt kommunalfinansierade behovsprövade hjälpens ekonomiska belastning på kommunerna är en känslig fråga, som tas upp av olika remissorgan.

15.1 .2 A dministration Som nämns i kap. 14 kommenterade principbetänkandet kortfattat frågan om ett överförande av rutinbetonade ekonomiska hjälpbehov på

försäkringskassorna (s. 258). Åtskilliga remissorgan uppmärksammar denna

remissinstanser, varav ett trettiotal kommufråga i sina svar. Ett femtiotal ner, är mer eller mindre positiva till en sådan lösning. Riksförsäkringsverket säger att man bör pröva möjligheterna att lägga utbetalningen av socialbidrag på försäkringskassorna. Socialstyrelsen anser att man bör ytterligare överväga om inte forsäkringskassorna borde administrera någon standardiserad form av socialhjälp. Ett flertal länsstyrelser och kommuner anser detsamma och menar att SU borde ompröva sitt ställningstagande i principbetänkandet. En sådan reform skulle ge kommunerna en välbehövlig avlastning ekonomiskt och personellt. Även från forskarhåll framhålls att det finns “anledadministrationsformer för den bening att fortsätta att överväga alternativa hovsprövade hjälpen där försäkringskassorna medverkar”.3 3Walter Korpi i Ds S Man är inte heller odelat positiv till kombinationen ekonomisk hjälp och 1975:15 s. 215. inom socialvården. Exempelvis Föreningen Sveriges sobehandlingsresurser cialchefer (FSS) redovisar åtskilliga ogynnsamma konsekvenser av en sådan 4 Även TCO:s sociala yrsammankoppling och förordar att Socialbidraget överförs till försäkringskaskesráds program från 1975 innehåller krav på en sorna Även TCO, SSR, sociologförbundet, Socialhögskolan i Stockholm och ”samordning av ekono- andra remissinstanser tar under olika motiveringar ställningför ett åtskilliga miskt stöd, som bl. a. ekonomiska till försäköverförande av mera renodlat socialbidragsärenden skulle innebära att delar

ringskassomaf* Också LO anser att SU i sitt fortsatta arbete bör utreda

av socialhjälpen flyttades av alternativa utbetalningsfonner som t. ex. genom försäköver på försäkringskassor- möjligheterna na. ringskassan.

Förslag om vidgad grundtrygghet 307

l 5.1 .3 F örskotreringsärenden

Utredningen föreslog som sagt också att försäkringskassorna tar över socialvårdens forskottering av socialförsäkringsförmåner. Nästan alla remissorgan som tar upp frågan uttalar sig mycket positivt om förslaget. En del kommuner vill ha samma ändring i fråga om utbildningsbidragen från arbetsmarknadsverket. Riksförsäkringsverket redovisar vissa förutsättningar i frågan om förskottering av socialforsäkringsförmåner och säger att den måste utredas. Stor-Stockholms planeringsnämnd har den 16juni 1976 i skrivelse till socialpolitiska samordningsutredningen hemställt att utredningen ”verkar för att socialutredningens förslag snarast kan genomföras.”

15.2 Aktuell forskning om socialhjälp m. m.

Frågor som gäller socialhjälpens ställning inom den kommunala socialvården har belysts även i ett under februari 1976 redovisat forskningsprojekt som sociologiska institutionen vid Stockholms universitet genomfört under ledning av docent Hans Berglind och under medverkan av bl. a. socialutredomfattar tre kommuner av olika storlek och ningen. Socialvårdsprojektet

struktur (”Störrestad”, ”Mellanstad”, ”Glesbygd”).5

Undersökningsresultaten redovisas sammanfattningsvis och diskuteras med anknytning till SU:s principbetänkande i boken Ideal och verkligheter i svensk socialvård (red. Hans Berglind, Stockholm 1976.) har i rapport 5 sammanfattat och kommenterat resultaten Forskargruppen i fråga om socialhjälpen på följande sätt.

Undersökningarna har klart visat vilken dominerande roll socialhjälpsärendena spelar på socialvårdens vård- och behandlingsavdelningar. Mer än två tredjedelar av ärendena i Störrestad och Glesbygd var socialhjälpsärenden. Lägger man därtill de ärenden där socialhjälp ingår i kombination med barna- eller nykterhetsvård, så berör 80 % av ärendena socialhjälp. (Sifforna för Mellanstad blev lägre beroende på ett annat urvalsförfarande.) Resultaten visar dessutom att de enskilda socialhjälpsärendena leder till 5 flera kontakter tjänstemän emellan och att de vid sammanträden i sociala nämnder och Följande rapporter röutskott ger upphov till särskilt långvariga diskussioner. Det är också i dessa ärenden rande Socialvårdsprojeksom förtroendemännen och tjänstemännen oftare än i andra ärenden har olika åsikter. tet (SVP), sociologiska institutionen vid Stock- Ur klientens synpunkt är det som regel obehagligt att behöva ta kontakt med socialholms universitet (offset, byrån. Mängden av rutinärenden gör dessutom att det inte finns tid över för assisten- Stockholm 1975) föreligterna att sätta sig in i klientens situation, vilket många av dessa upplever som en brist. ger: Medan inställningen till social service som regel är klart positiv, så är man bland vis- Rapport 2. Ulla Petterssa grupper av allmänheten inte sällan negativ mot socialhjälpens klienter. l den mån en son: Beslutsfattarna och negativ inställning förekommer, så tycks den vara nära förknippad med uppfattningen socialvården. att socialhjälpstagarna ofta är arbetsovilliga. Rapport 3. Annika Puide, Det kan inte vara rimligt att socialhjälpen, som är en ganska blygsam kostnadspost Per Kempe: Klienterna och socialvården. med tanke på de belopp som utbetalas, skall kräva så omfattande insatser bland både Rapport 4. Olof Liljefors, tjänstemän och fönroendemän. Rut Lönn: Allmänheten Sammankopplingen av ekonomisk hjälp och behandling bygger på uppfattningen och socialvården. att socialhjälpsklienterna hamnar i svårigheter på grund av sina individuella problem. Rapport 5. Hans_Berglind Materialet från undersökningen visar dock att socialhjälpsbehovet sammanhänger m. il.: Socialvården i tre med svårigheter på arbetsmarknaden, sjukdom eller enbart låga inkomster. kommuner.

308 Förslag om vidgad grundtryggher

Vi vill starkt rekommendera att man förenklar behandlingen av socialhjälpsärendena genom att i största möjliga man ersätta den nuvarande socialhjälpen med mer generella bidragsformer, som kan administreras av Försäkringskassan eller annat organ. Därigenom skulle socialassistenter och beslutsfattare på högre nivåer kunna få tid över for uppgifter som nu inte hinns med. Det har ibland befarats att en sådan rationalisering skulle medföra att man “missade en del klienter som förutom ekonomisk hjälp behöver råd eller annan behandling. Denna risk borde emellertid kunna minimeras om rådgivning erbjöds de klienter som önskar sådan hjälp. Som exempel på andra opinionsyttringar efter remissbehandlingen och vid sidan av en omfattande pressdebatt kan nämnas att Konsumentkongressen i november 1976 gjorde följande uttalande i avseende på kooperationen och socialpolitiken. socialutredningen kommer att lägga fram förslag om en socialförsäkringsreform. Reformen innebär bl. a. att en betydande del av den nuvarande socialhjälpen ersätts av ett s. k. socialförsäkringstillägg, som ska administreras av försäkringskassorna. Socialförsäkringstillägget, som blir inkomstprövat, ska kunna utgå bl. a. vid sjukdom. arbetslöshet och låg inkomst. Konsumentkongressen kräver att ett socialförsäkringstillägg enligt de riktlinjer som redovisats här ovan införs.

15.3 Socialutredningens omprövning

Som en följd av fortsatta överväganden inom utredningen och med hänsyn till vad som framkommit under remissbehandlingen och i den forskning som bl. a. Socialdepartementet och socialutredningen medverkat i föreslår SU härmed en socialförsäkringsreform som syftar till att bygga ut den nuvarande grundtryggheten i olika behovssituationer. Reformen får samtidigt till följd att den kommunala socialvården avlastas vissa slag av ärenden avseende ekonomisk hjälp. Det bör göras möjligt genom att dessa ärenden övertas av försäkringskassorna på sätt som framgår senare i detta förslag. SU föreslår att den nya socialförsäkringsförmånen benämns socialförsäkringstillägg (förkortat soft). Rätten till soft knyts till preciserade villkor såsom otillräckliga inkomster vid sjukdom, arbetslöshet, heltidsarbete osv. Verksamheten bör bli föremål för såväl regelbunden statistisk redovisning som vetenskaplig utvärdering eftersom dess omfattning och inriktning blir av betydelse för det fortsatta reformarbetet. Innan förslaget redovisas behandlar SU det utgångsläge för en sådan reform som de aktuella socialhjälpsförhållandena representerar.

16 Socialhjälpens ställning

I det Följande redovisas socialhjälpsverksamhetens omfattning m. m. Syftet är att därmed ge underlag och utgångspunkter i frågor angående omfattningen av ärenden som skulle kunna övertas av försäkringskassorna. Den officiella årsstatistiken och olika undersökningar på socialhjälpsområdet ger

emellertid endast begränsade möjligheter att belysa de aktuella frågorna

16.1 Socialhjälpens utveckling

Socialhjälpsverksamheten fick allt mindre omfattning genom årliga minskningar ända in på 1960-talet.? Men fr. 0. m. 1965 vände utvecklingen och socialhjälpen började expandera kraftigt. Under första delen av 1970-talet har utvecklingen stabiliserats och siffrorna har på nytt börjat sjunka. De följande tabellerna redovisar bl. a. denna utveckling. Några begrepp som kommer att användas skall här redas ut. Ordet kräver ingen förklaring i sig men det skall observeras 1 Det finns en ganska omfljälpragare. att alla i en familj som får socialhjälp räknas som hjälptagare oavsett om hjäl- fattande forskning som pen omfattar alla eller inte. gäller socialhjälpsförhållanden i hela landet elleri fljä//z/áll. Härmed avses en familj eller ensamstående person som erhåller vissa kommuner. Av den socialhjälp. I fortsättningen skrivs “familj” då inte kravet på tydlighet ford- senare har Socialvårdsprojektet avseende tre komrar uttrycket “hjälpfall”. muner redan nämnts. Av Huvudpersøn är den person för vilken socialregisterakt läggs upp och är an- den tidigare kan nämnas tingen en ensamstående person eller den som registreras för en familj. Walter Korpi: Fattigdom i välfärden (Stockholm Brurrokosmad. Kostnadsuppgifterna för socialhjälpen avser enbart de ut- 1971). betalade hjälpbeloppen och inte administrationskostnader o. d. De är emellertid bruttosiffror 2 i den meningen att de inte reducerats med belopp som Socialhjälpsförhållanden kommunala socialhjälpen i förekommande fall får tillbaka i form av er- dena under perioden 1945-1965 behandlas insättningar och återbetalningar. Ett sådant exempel är socialförsäkringsorga- gående i en i ljol publinens ersättningar till socialvården för förskotterade socialförsäkringsförmå- cerad doktorsavhandling av Karsten Lundequist: ner (se nedan 16.1.7). De faktiska hjälpkostnadema exkl. administration 0. d. Socialhjälpstagande. Utär därför lägre än de som redovisas här. veckling och orsaker Utredningen redovisar i det följande utvecklingen med hjälp av siffror for 1945-1965. Med en intensivundersökning av hjälpi första hand år 1965 och för de år under 1970-talet som hittills redovisats i tagandet i Uppsala(Stockofficiell statistik eller undersökningar. holm 1976).

310 Socialhjälpens ställning

16.1.1 Anta/hjälptagare m. m. åren t. 0. m. 19743

Andelen mottagare av kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp av hela har följts statistiskt långt tillbakaf* Årsstatistiken för de senasbefolkningen te hundra åren visar att en ungefarligen oförändrad andel av befolkningen, vanligen 4-6 % , haft sådan hjälp längre eller kortare tid under ett kalenderår. år 1875 hade 44 per 1 000 invånare fattigvård; vid sekelskiftet Exempelvis 46; år 1925 uppgick antalet till 54- nära den andel som socialhjälpstagarna utgjorde år 1974 (se tabell 16.1 nedan).5 Den lägsta andel som såvitt känt hittills redovisats gäller år 1964, då andelen hjälptagare var nere i 35 0/00. De högsta siffrorna redovisar det krisdrabbade trettiotalet (1933 95 o/oo) som genomsnitt för hela riket? Socialhjälpsbehoven uttryckta i siffror av detta slag uppfattas sedan länge som en indikator på brister inom olika samhällsområden och då inte minst inom socialpolitiken. Det finns därför en hel del forskning och debatt kring till socialhjälpsbehov och förändringar av dessa behov. frågan om orsakerna SU har i sin socialhjälpsundersökning (SU 72), som togs in i principbetänkandet (s. 603 fi), bl. a. redovisat de kommunala socialvårdsorganens egna bedömningar av vad som orsakade ett ökat antal hjälpfall under perioden 1967-71 i den egna kommunen (s. 627 f. i betänkandet och tabell 16.12 neden relatidan). Det ligger nära till att vända på frågan så att den gäller varför va andelen hjälptagare trots allt är tämligen stabil. Svaret är att socialvårdsi enlighet med lagstiftningens intentioner tillämpar ett slags myndigheterna ”relativt fattigdomsbegrepp” och höjer hjälpstandarden i sådan takt med standardutvecklingen att den kommer att ligga högre än vad de sämst ställda har att klara sig på. Det utesluter inte att, som understryks i principbetänkandet, skillnaderna mellan kommunerna i fråga om normer är stora och 16.2 och måste kraftigt minskas. Dessa frågor tas upp i de följande avsnitten 3 Preliminära data för 17.5. 1975 som bygger på upp- i fråga om antalet hjälptagare och Den senaste tioârsperiodens utveckling gifter från SCB (SM S framgår av tabell 16.1. Antalet hjälptagare var år 1964 nere i 266 783 1976:16) redovisas i an- familjer slutning till vissa av de vilket som ovan nämnts motsvarade 35 o/oo. De följande åren t. o. m. år följande tabellerna. 1972 ökade socialhjälpssiffrorna kraftigt. 4 Levnadsförhållanden. Årsbok 1975. Utveckling och nuläge, SOS, SCB, Tabell 16.1 Antal hjälptagare åren 1965-1974 Stockholm 1975, s. 204. Socialhjälpen i län och kommuner 1967, social- År Antal hjälp- På 1 000 Antal hjälpfall departementet 1969:9, s. läsare invånare 217 o.f. 1965 275 555 36 136 439 5 Det är givet att dessa 1970 444 930 56 222 017 1971 514613 63 250233 siffror som spänner över 1972 520 351 64 251 958 ett hundra år är jämförba-

Självfallet finns en spridning kring riksgenomsnittet. Vissa enskilda kommuner uppvisar således betydligt högre procenttal Som framgår av tabellen började de redovisade socialhjälpsbehoven att än riksgenomsnittet, särminska fr. o. m. år 1973. Denna minskning har fortsatt så långt utvecklingen skilt under 1930-talet men även senare. kan följas statistiskt. Men siffoma för såväl hjälptagare som familjer med so-

Socialhjälpens ställning 311

är fortfarande höga i jämförelse med dem från mitten av 1960-talet. cialhjälp

16.1.2 Kostnader

Trots att socialhjälpssiffrorna fortfarande är förhållandevis höga utgör socialhjälpen sedan länge en kostnadsmässigt sett liten andel av socialpolitiken.

Tabell 16.2 Kostnader för socialpolitiken åren 1965-1976

Ändamål (arbetsmarknad Utgifter i milj. kr.” och bostadsproduktion 1965 1970 1975 1976 ingår inte) Sukvård och sjukförsäkring 5 750 12 900 26 500 32 100

;åldringar

och handikappade 5 150 10 600 23 400 28 300 2 400 5 000 10 300 12 200 Barnfamiljer Ovrigt, bl. a. socialhjälp 300 775 1 400 l 200 Summa 13 600 29 275 61 600 73 800

“ Tabellen bygger delvis på beräkningar. b Uppgifter från statsverks-/budgetpropositionen för resp. år.

Socialhjälpskostnaderna har under de senaste åren legat mellan 500 och 600 milj. kr. (tabell 16.3 nedan). Det betyder att socialhjälpen svarar för mindre än en procent av de i tabell 16.2 redovisade socialpolitiska kostnaderna. Bruttokostnaderna i fast penningvärde för utgiven socialhjälp enligt tidigare definition har i stort sett följt utvecklingen i fråga om antalet personer och familjer som fått socialhjälp.

Tabell 16.3 Utgiven socialhjälp åren 1965-1974. brutto milj.kr.

Fr. o. m. år 1973 har alltså verksamheten börjat minska i fråga om både antalet hjälpberoende och realkostnader (som dock ökade något mellan 1974 och 1975 enligt preliminära uppgifter för sistnämnda år). Det har redan sagts att kostnaderna för socialhjälpen understiger en procent av de totala socialpolitiska utgifterna.

16.1.3 Familjeryper, ålder m. m. l tabell 16.4 redovisas de socialhjälpsberoende efter kön, civilstånd och ålder. Tabellen visar på vissa viktiga strukturella förhållanden.

312 Socialhjälpens ställning

Tabell 16.4 Hjälptagare fördelade efter kön, civilstånd och ålder per l 000 invånare åren 1960-1974 1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974

För det första kan man konstatera att de minderåriga barnen under hela perioden (och även dessförinnan) haft ett socialhjälpsberoende som överstiger genomsnittet. Exempelvis år 1960 fick 60 av 1 000 barn under 16 år socialhjälp medan genomsnittet för samtliga socialhjälpstagare var 40 per l 000 invånare. År 1974 var motsvarande siffror 84 och 53. Det betyder att överrepresentationen ifråga om barnens socialhjälpsberoende ökat något sedan 1960. Under avsnitt 17.4.1 refereras vissa uppgifter från undersökningar av Korpi om ensamstående mödrars hjälpberoende. Olika undersökningar ända från 1950-talet och framåt har visat att särskilt de större barnfamiljerna är så ekonomiskt sårbara att de lättare än andra hamnar i socialhjälpsberoende. Det gäller familjer med tre eller fler barn. Exempelvis SU 67 visade att trebarnsfamiljerna var inemot dubbelt så vanliga bland de socialhjälpsberoende som inom befolkningen. Familjer med

minst fyra barn var mer än tre gånger så van1iga.7 Även familjepolitiska

kommittén har redovisat det förhållandevis omfattande socialhjälpsberoen-

det bland ensamstående föräldrar och större barnfamiljens.

För det andra visar tabellen att ogifta män ökat sin andel bland socialhjälpstagarna under perioden, medan de ogifta kvinnorna från att ha varit överrepresenterade i mitten av 1960-talet kommit att bli förhållandevis färre. Den ökande frekvensen ogifta män innefattar medelålders som personer förlorat fotfástet på arbetsmarknaden genom missbruk osv. utslagning, De gifta männen och kvinnorna har en under perioden oförändrat låg andel socialhjälpsberoende. Tabell 16.5 redovisar familjetyperna fördelade efter förekomst av minderåriga barn.

Tabell 16.5 Hjälpfallen fördelade efter familjetyp i procent åren 1965-1974

Familjetyp 1965 1970 1971 1972 1973 1974 Ensamstående män utan barn 29 34 34 35 35 36 med barn - I 1 1 1 1 Ensamstående kvinnor utan barn 25 21 19 19 19 19 medbarn 13 13 12 13 14 15 7 Socialhjälpen i län och Gifta/ samboende par kommuner 1967 (SU 67). utan barn 13 11 10 10 10 9 Socialdepartementet med barn 19 21 24 24 22 20 1969:9. Summa 100 100 100 102 101 100 8 Familjestöd, sou Antal hjälpfall (tusental) 136 222 250 252 245 221 1972:34.

Socialhjälpens ställning 313

Tabellen visar att under perioden det relativa hjälpberoendet i fråga om ensamstående kvinnor och gifta/samboende par har minskat bland dem som inte har minderåriga barn och ökat något- för de gifta/ samboende bara fram till år 1972 - bland dem som har minderåriga barn. Största ökningen uppvisar dock ensamma män utan barn. De gifta/samboendes andel har nästan årligen minskat sedan början av 70-talet. De siffror SU har för år 1975 tyder på att de nämnda tendenserna står sig. Nästa redovisning, tabell 16.6, avser hjälptagarna fördelade efter ålder.

Tabell 16.6 Hjälptagama fördelade efter ålder under perioden 1965-1974. Procent

Det är framför allt två viktiga Förändringar som framgår av tabellen. En sådan är att andelen ålderspensionärer bland socialhjälpstagarna minskat krafav förhållandena längre tillbaka i tiden kan nämnas att år tigt. Till belysning 1946 hade 58 % av familjer som uppbar fattigvård även inkomstprövad folkpension. I samband med den stora folkpensionsreformen år 1948 sjönk andebland hjälptagarna till 38 % för att under 1950-talet nå ner len pensionärer till ca 20 % .9 En annan viktig förändring är att ungdomar i åldern 16-29 år fördubblat sin andel av hjälptagarna. Av mera detaljerade data (bilaga 1) framgår från vilka familjetyper ökningen av ungdomarna kommer. Det visar sig att sobland ungdomarna ökat kraftigast hos ensamstående cialhjälpsberoende män och kvinnor utan barn (18 och 27 procentenheter) och hos gifta par utan barn (22 procentenheter). Eftersom de båda förstnämnda grupperna är an- 9 Fattigvårds- resp. socialtalsmässigt stora bidrar de i hög grad till ”föryngringen” av socialhjälpstagar- hjälpsstatistik för angivna na. Det skall emellertid sägas att åldersgruppen 16-29 år ökat procentuellt år. Socialstyrelsen. SCB.

också inom övriga familjetyper. 10 T. ex. Utredning angående socialhjälpen i Stockholm, stadskollegi-

16.1 .4 fijälpens varaktighet i enskilda fall

ets utlåtanden och memoär under ett visst kalenderår kan utläsas ur den rial 1960:86, Hur varaktigt hjälpbehovet Socialhjälpsundersökofficiella årsstatistiken. Olika undersökningar har försökt ta reda på hur varningen 1968, SCB (Stockter sig under en längre tidsperiod, exempelvis under fem år bakåt holm 1974), Walter Korpi aktigheten i men det finns inte något riktigt aktuellt material. a.a. 1971.

tiden.”

314 Socialhjälpens ställning

Varaktigheten räknas i ”hjälpmånader” och anger därmed antalet kalendermånader med utgiven hjälp. Det är alltså inget preciserat mått. Tabell 16.7 visar utvecklingen.

Tabell 16.7 Hjälpens varaktighet i enskilda fall åren 1969-1974

Antal hjälpmånader Antal hjälpfall i procent av samtliga V 1969 1970 1971 1972 1973 1974

Antal månader i medeltal 4,0 3,8 3,8 3,9 3,8 3,8

Antal månader i medeltal har minskat under perioden från 4,0 år 1969 till 3,8 år 1970. Medeltalet har därefter varit oförändrat med undantag fbr år 1972. Då ökade det med 0,1 månader för att året därpå minska lika mycket. Tabellen visar att var tredje familj har hjälp under bara en månad av året. Som tidigare nämnts kan hjälpen ibland omfatta mycket korta perioder inom månadsramen (något som självfallet inte gäller enbart en månads hjälp). Ungefär lika stor andel, knappt en tredjedel, har socialhjälp under 2-3 månader av âret. Inemot två tredjedelar har alltså bara upp till tre månaders hjälp under året, vilket vanligen innebär en betydligt kortare hjälptid än tre hela månader. Tabell 16.8 redovisar hjälpens varaktighet inom olika familjetyper. Högsta medeltalet har ensamstående kvinnor med barn (4,3 hjälpmånader år 1974) och lägsta har gifta par utan barn (3,5 hjälpmånader).

Tabell 16.8 Hjälpfallen fördelade efter varaktighet och familietyp åren 1969-1974

Antal månader “ En person (A) kan ha Familjetyp manga tillfälliga hjälpbe- 1969 1970 1971 1972 1973 1974 hov, exempelvis socialhjälp i genomsnitt 2 dagar Ensamstående män varje månad. En annan utan barn 3,5 3,4 3,5 3,6 3,6 3,6 person (B) kan ha social- med barn 3,9 3,5 3,6 3,5 3,6 3,7 hjälp för samtliga dagar Ensamstående kvinnor under året. Båda redovisas utan barn 4,5 4,1 3,9 3,8 3,7 3,7 for hjälp lika lång tid, dvs. med barn 4,8 4,7 4,5 4,5 4,5 4,3 under årets samtliga må- Gifta par el. samboende

re tid än A.

Socialhjälpens ställning 315

16.1 .5 Iijälpens omfattning i enskilda fall

Från den officiella årsstatistiken känner vi hur stora årsbeloppen är i medeltal per hjälptagare. Därutöver redovisas inom utredningen framräknat fast penningvärde. Tabell 16.9 Utgiven socialhjälp per hjâlptagare

Det finns inget aktuellt material som visar den faktiska spridningen bakom dessa genomsnittsbelopp. Äldre undersökningar visar emellertid att småbelopp är vanliga. Under exempelvis år 1967 fick över hälften av samtliga s. k. hjälpfall mindre än 500 kr.” Antagligen får nu ungefär samma andel av familjerna högst l 000 kr. under ett kalenderår.

16. 1 .6 Hjälpens sammansättning

Den officiella årsstatistiken innehåller synnerligen knapphändiga uppgifter om socialhjälpens sammansättning (ändamål). Det är inte mycket att säga om, då det kan framstå som främmande att precisera hjälpen utöver ändamålet livsuppehälle. Socialvården bör nämligen inte i onödan lägga sig i den enskildes hushållning. Socialhjälpen utgör ofta bara en mindre del av hushållsinkomsten. Den genomsnittliga disponibla inkomsten för maj 1968 var 990 kr., varav 440 kr. var sociala förmåner och 350 kr. socialhjälp, medan övriga inkomster (löner m. m.) svarade för 200 kr.” Det kan också många gånger vara tillfálligheter som bestämmer om det erhållna beloppet behövs till exempelvis mat eller hyran. De nya mera täckande socialhjälpsnormerna har f. ö. minskat möjligheterna att se hur mycket av hjälpen som går till klä- i der, elström etc. bestäms givetvis i hög grad av det socialpolitiska re- Hjälpens inriktning formarbetet i stort. Året innan den allmänna sjukförsäkringen trädde i kraft - 1954 - fick t. ex. 42 800 personer fattigvård till vård i sjukvårdsinrättning (under vissa år på 1930- och 40-talen var antalet av storleksordningen

80 000).” Siffran sjönk då försäkringen trädde i kraft år 1955 till 17 400. Sista

året som detta socialhjälpsändamål särredovisades i den officiella statistiken, 1966, var antalet nere i 4 900. Som en illustration till frågan om socialhjälpens inriktning återges följande 1? su 615196929. som gäller maj 1968.15 “su 68 s. 250. För något mer än hälften avsåg hjälpen huvudsakligen uppehälle i allmänhet (exkl. 4 1959 års socialhjälpsunhyra) medan en femtedel angavs ha fått hjälp till bostadskostnader. Mindre än en tiondersökning, Socialstyreldel fick socialhjälp till läkarvård och/eller medicinkostnader (vårdkostnader på sjuksen. (Stockholm 1961). hem m. m. kunde ingå). Socialhjälp som förskott på sjukpenning. folkpension, yrkesskadeersättning etc. förekom i endast några få procent av hjälpfallen. ”su 68 s. 163.

316 Socialhjälpens ställning

Det efter maj 1968 utbyggda ekonomiska skyddet ifråga om läkarvård och medicinkostnader m. m. samt den förenklade handläggningen av socialhjälpsärendena, som socialnämden i Stockholm inledde, har säkert ändrat den ändamålsfördelning som gällde år 1968. Numera torde nästan all socialhjälp kunna sägas avse uppehälle inkl. bostadskostnader.

16. 1 .7 F

örskotteringsärenden

Enligt ShjL 33 § gäller bl. a. följande:

För socialhjälp som lämnats enligt 12 § eller som enligt 13 § utgivits till någon innan han fyllt 16 år, är hjälptagaren ersättningsskyldig under förutsättning att han a) där socialhjålpen utgjort förskott å förmån, vartill han eljest är berättigad, efter hjälpens beviljande kommer i åtnjutande av denna förmån.

Bestämmelsen stadgar således undantag från huvudregeln att hjälptagaren inte skall vara ersättningsskyldig för erhållen s. k. obligatorisk socialhjälp. Den är avsedd att motverka dubbelkompensation som skulle bli följden om socialvården svarade för försörjningen under en period som senare täcks retroaktivt genom exempelvis pensionsförmån. I AFL 17 kap. 4§ regleras bl. a. socialvårdsmyndighets rätt att få ersättning för utgiven ekonomisk hjälp ur forsta gången utbetalad pension. Det pensionsbelopp som först förfaller till betalning efter beslut om pension eller om ökning av pension eller upphävande av förordnande som i 16 kap. 3 § andra stycket sägs må, där den pensionsberättigade under den tid å vilken pensionsbeloppet belöperi väsentlig mån erhållit sin försörjning av allmänna medel, till den del pensionsbeloppet motsvarar vad den myndighet som tillhandahållit försörjningen visar sig hava för nämnda tid utgivit för den pensionsberättigades samt hans makes och minderåriga barns försörjning uppbäras av myndigheten.

Kommunal social myndighet kan genom fullmakt från hjälptagaren uppbära ersättning ur andra sociala förmåner för utgiven hjälp om hjälptagaren enligt ShjL 33 § a) är ersättningspliktig för hjälpen. Kommunen har även enligt kungörelsen den 25 maj 1962 (nr 393) rätt att i vissa fall uppbära pension. Enligt AFL 3 kap. 18 § äger vidare allmän försäkringskassa att efter framställning från nykterhetsnämnd utbetala alkoholmissbrukares sjukpenning m. m. till kommunal myndighet etc. Det skall då vara fråga om missbruk som föranlett nykterhetsnämnd att besluta om övervakning. Det skulle vara bra att här kunna närmare redovisa förekomsten av förskotteringsärenden enligt 33 § a) ShjL, dvs. förskottering genom socialhjälp av bl. a. sökta socialförsäkringsförmåner. Men något sådant mera fullständigt material finns inte. Socialpolitiska bidragsutredningen (SBU) var emellertid inne på den här frågan och redovisade bl. a. några uppgifter för den 26 mars 1973.16 I samarbete med riksförsäkringsverkets tekniska byrå undersökte SBU 16 vidare hur omfattande socialnämndernas förskottering av pensionsför- Kartläggning av samordningsfrågor i det soci- mâner var. Under perioden l3januari - 13 mars 1975 utbetalades ca 1,6 milj. alpolitiska bidragssyste- kr. från socialförsäkringen till landets socialnämnder som ersättning för förmet. DS S 1975:4 s. 148 f. skotterade i 863 ärenden. Omräknade till helt år skulle det pensionsförmåner

Socialhjälpens ställning 317

röra sig om omkring 5 000 pensionsärenden och ca 9 milj. kr. Så långt SBU. Utgår man ifrån att övriga förskotteringar av sociala förmåner administrerade genom socialförsäkringen svarar för ungefär hälften så mycket som ovanstående pensioner skulle omfattningen av förskotteringsverksamheten ligga nära 8 000 ärenden och 15 milj. kr. Då är det fråga om en ganska löst grundad uppskattning.

16.2 Socialhjälpsnormer

Särskilt de större kommunerna har sedan länge tillämpat vägledande normer for den behovsprövade ekonomiska hjälpen. Så småningom har praktiskt taget alla kommuner kommit att tillämpa sådana normer. Dessa varierar avsevärt mellan kommunerna. SU har därför i sitt principbetänkande understrukit behovet av en utjämning. Första gången en mera fullständig undersökning av kommunemas nomler genomfördes torde ha varit år 1969, då Socialdepartementet publicerade en enkät som avsåg förhållandena 1967.” SU:s tidigare nämnda undersökning SU 72, redovisad i principbetänkandet, innefattar också en undersökning av kommunernas vägledande normer för behovsprövningen. I sistnämnda undersökning redovisas 87 kommuner som tillämpar basbe- Ioppsanknutna s. k. bruttonormer. Bruttonormerna - varmed menas den normtyp som socialnämnden i Stockholm först införde -innefattar större del av livsuppehället (kläder, elström etc.) än de andra s. k. nettonormerna. De förra bör därför normalt svara mot högre procent av basbeloppet än de senare. Tabell 16.10 sammanfattar resultatet av normundersökningen den 1 mars 1972 i SU 72.

Tabell 16.10 Lägsta resp. högsta socialhjälpsnormer i kommunerna den l mars 1972. Procent av basbeloppet

En undersökning av kommunförbundet i mars 1974 om de normer som förbundets länsavdelningar rekommenderade visade följande variationer i

procent av basbeloppet.”

Tabell 16.11 Lägsta resp. högsta rekommenderade socialhjälpsnormer för kommunerna i mars 1974. Procent av basbeloppet 17 SU 67, 1969; se även

Lundequistaa. s. 126. En Vuxen 75_ 90 S Existensminimiregler-

Evå Vuánag å lågl na. Delbetänkande av

Bâm 1045 å: 30: 45

1972 års skatteutredning. Ungdom 16_ år 45_ 65 Ds Fi 1975:9 s. 56.

318 Socialhjälpens ställning

En jämförelse mellan tabellerna 16.10-16.11 visar att länsavdelningarnas rekommendationer innebär en höjning av bottennivåema. Ännu 1 1/2 år senare Förekommer betydligt lägre belopp än dei tabell 16.11 rekommenderade. Det visar tabell 17.1 som omfattar bl. a. socialhjälpsnonnerna den 1 oktober 1975. Bostadskostnaderna ingår inte i socialhjälpsnormerna. Vid behovsprövningen lägger man regelmässigt på bostadskostnaden med det faktiska belopp som den hjälpsökande har att betala (bostadstillägg m. m. beaktas). Även statistiska centralbyrån (SCB) gör numera undersökningar av normerna; den senaste avser förhållanden den 1 oktober 1975.19 Ovan nämnda tabell 17.1 redovisar de högsta resp. lägsta nivåerna för socialhjälpen i kommunerna vid nämnda tidpunkt.

16.3 Utredning och beslut

Enligt 16 § ShjL skall socialnämnden

göra sig noga underrättad om förhandenvarande omständigheter samt, om behov av socialhjälp föreligger, utreda hur behovet bör på lämpligaste sätt avhjälpas. Vid utredning som avses i första stycket skall hjälpsökanden såvitt möjligt höras samt, i den mån så erfordras, uppgifter inhämtas från myndigheter och andra, som kunna lämna upplysningar i ärendet. Krav på skriftlig dokumentering finns bara i fråga om ersättningsärenden (17 §). Skriftliga utredningar upprättas emellertid i en överväldigande majoritet av socialhjälpsärendena. För utredningarna svarar tjänstemän vid kommunernas socialförvaltningen. Genom en omfattande delegation fungerar tjänstemännen även som beslutsfattare i de allra flesta socialhjälpsärenden. En inte ovanlig gräns för delegationen är normbeloppen. Det betyder då att tjänstemännen fattar beslut som gäller behov inom normernas ram. Är det däremot fråga om högre belopp eller om avgöranden, där inga vägledande principer lagts fast, underställs ärendet nämnden för beslut. Beslutsfordelningen mellan förtroendemän och tjänstemän torde variera mellan kommunerna. I stort innebär dock utvecklingen att tjänstemännen svarar för en ökande huvudpart av besluten i socialhjälpsärenden.

16.4 Orsaker till hjälpbehoven

Tidigare redovisade den officiella statistiken ”orsaker till understödsbehovet”. Redovisningen ansågs emellertid föråldrad och osäker, varför den utmönstrades redan under fattigvårdslagens tid (1938). Denna tidigare statistik har inte fått någon förbättrad och moderniserad efterföljare inom socialhjälpsstatistiken för hela landet. Däremot har enskilda kommuner vissa 0rsaksindelningar i sin socialhjälpsstatistik. Sålunda tillämpar exempelvis Kommun-Data ett system, som innefattar variabler vilka kan sägas ge viss 19 information om orsaker till hjälpbehoven. År 1975 var 47 kommuner, mot- Statistiska meddelanden nr S 1976:2. svarande ca 20 % av landets hela befolkning, knutna till detta system.

Socialhjälpens ställning 319

och särskilda undersökningar har behandlat

Åtskilliga forskningsprojekt

Arbetslöshet är en traditionellt viktig socialorsaker till socialhjälpsbehov. hjälpsorsak. Tidigare forskning redovisar också mycket höga andelar sjuka här har betydligt lägre siffror. Löner personer, medan senare undersökningar som är otillräckliga i förhållande till försörjningsbördan inkl. höga bo-

stadskostnader har särskilt under senare år inte sällan angivits förorsaka behov av socialhjälp. Det tidigare nämnda Socialvårdsprojektet tyder på att främst arbetslöshet och otillräckliga inkomster i förhållande till höga hyror och andra kostnader är de vanligaste hjälporsakerna. För en mindre del av

klienterna var sjukdom fortfarande en orsak till behovet av ekonomisk hjälp. Som antytts tidigare är så viktiga grunder för rätten till socialhjälp enligt 12 § ShjL såsom sjukdom och ålderdom inte på långt när lika betydelsefulla som de var förr.” Dessa viktiga ändringar av orsaksbilden beror hjälporsaker 20 Se t. ex. Fattigvårdens säkert till största delen på den kraftiga utbyggnaden inom socialförsäkringen understödsverksamhet och ålderdom. På områden där all- (SOU 1941:29), Gunnar av det ekonomiska skyddet vid sjukdom Inghe: Fattiga i folkhemmänna anordningar saknas eller är otillräckliga kan socialsocialpolitiska met (Monogralier utgivna antas vara betydande. Den sedan gammalt framträdande av Stockholms kommuhjälpsbehoven nalförvaltning 1960:24), hjälporsaken arbetslöshet hör fortfarande till de viktigaste i avvaktan på den 1959 års socialhjälpsunav SU i principbetänkandet tillstyrkta allmänna arbetslöshetsförsäkringen. dersökning (SOS, Stock- I utredningens nämnda SU 72 ingår enkätuppgifter om de kom- holm 1961), Utredning tidigare angående socialhjälpen i munala socialvårdsorganens egna bedömningar av orsakerna till att social- Stockholm (Stadskollehjälpen ökade under perioden 1967-71. Resultatet framgår av tabell 16.12 (s. giets utlåtanden och memorial 1960:86). 627 i principbetänkandet).

Tabell 16.12 Kommunerna fördelade efter bedömda orsaker till ökat antal hjälpfall under perioden 1967-71. Antal och procent

Befolknings- 66 147 46,5 84 26,6 19 6,0 316 100 inflyttning 20,9

Befolknings- 5 - - 44 13,9 316 100 avflyttning 267 84,5 1,6

Förbättrad

socialhjälps- 208 21 6,7 25 7,9 316 100 standard 62 19,6 65,8

Ändrad policy

hos social- 102 171 54,1 10 3,2 33 10,4 316 100 hjälpsorganet 32,3

Ändrade atti-

tyder hos all- 72 187 59,2 38 12,0 19 6,0 316 100 mänheten 22,8

Uppsökande 76 189 59,8 22 7,0 29 9,2 316 100 verksamhet 24,0 - - 20 15 4,8 281 88,9 316 100 Övrigt 6,3

är delvis en fråga om vilka definitioner man till- Spörsmål om hjälporsaker

skall användas till. 1 föreliggande sammanlämpar och vad redovisningen

hang är det meningsfullt att se orsakerna i relation till bl. a. socialförsäkring-

320 Socialhjälpens ställning

ens tillgodoseende av forsörjningsbehov. Frågan blir då i vilken omfattning behovet av socialhjälp har sin orsak i brister inom det allmänna socialpolitiska systemet. I vilken utsträckning är socialförsäkringsförmånerna i det enskilda fallet otillräckliga? Med stöd av socialhjälpsstatistik från Kommun- Data redovisar SU i avsnitt 16.5 socialhjälpskostnaderna i tio kommuner utifrån ett sådant ”bristperspektiv”. Även uppgifter från SU 68 och vissa andra undersökningar tas med.

16.5 Socialhjälp som komplement till social-

m. m.

försäkringen

SU skall i det Följande från delvis nya utgångspunkter söka bredda det statistiska underlaget för en bedömning av frågan hur stor del av socialhjälpsärendena som genom socialforsäkringstillägget (soft) kommer att tas över av forsäkringskassorna. Det redovisade urvalet av kompletteringsärenden motsvarar i grova drag de ärendegrupper som SU räknar med skall kunna erhålla socialförsäkringstillägg (behandlas nedan i 17.4.1. Komplettering av socialförsäkring m. m.). Redovisningen bygger huvudsakligen på följande två källor. Den tidigare åberopade 1968 års socialhjälpsundersökning (SU 68). Denna undersökning baseras på ett representativt urval av familjer och ensamstående personer som erhöll socialhjälp i maj 1968. Sammanlagt undersöktes 4 722 hjälpfall omfattande 10 024 personer. Ett nytt material som ger uppgifter for tio kommuner inom Kommun- Datasystemet avseende deras socialhjälpskostnader år 1975 efter viss orsaks-

indelning. Tabell 16.13 visar vilka kommuner som ingår i SU:s redovisning.

Tabell 16.13 Undersökta kommuner inom Kommun-Datasystemet

även om det i fortsätt- Karlskoga W 205 25 65 10 ningen talas om Kom- Falun 46 814 24 63 13 mun-Datas uppgifter etc.

Socialhjälpens ställning 321 Dessa kommuners socialhjälpskostnader brutto (administrationskostnader ingår ej) motsvarar följande utdebitering år 1974.

Avsikten är att med material från bl. a. dessa båda uppgiftskällor belysa socialhjälpens karaktär av komplement till socialförsäkringsförmåner. Materialet tillåter endast en grov indelning. Några reservationer är befogade. SU 68 börjar få några år på nacken och en hel del torde inte stämma så väl med förhållandena i dag. K0mmun-Da-

tauppgifterna är å andra sidan fárskare (1975). Men de gäller enbart kostna-

dema. Från dessa får man försöka sluta sig till hur många personer det kan vara fråga om inom olika slags fördelningar. Orsakerna till socialhjälpen kan vara flera men i statistiken registreras bara den orsak som anses vara mest tillämplig. Orsaksdefinitionema framstår som ganska vaga och osäkra liksom avgränsningama till andra liknande begrepp. Det är t. ex. troligt att begreppet ”arbetsbrist” i denna statistik är vidare än det traditionella arbetslöshetsbegreppet.

16.5.1 Sjukskrivna, handikappade och pensionärer

I SU 68 var omkring en fjärdedel av huvudpersonerna som erhöll socialhjälp sjukskrivna en eller flera dagar under maj 1968. Som sjukskrivna räknas dels sjukpenningförsäkrade som anmält sjukdom till allmän försäkringskassa, dels ej sjukpenningsförsäkrade, s. k. nollklassplacerade, med sjukhusvård. De senare saknade sjukpenning och hade därför ingen anledning att sjukskriva sig vid försäkringskassan. Detta faktum torde göra att registrerad sjuklighet blir lägre än den faktiska förekomsten av sjukdom. Likaså bedömde socialnämnderna att en fjärdedel (24 %) av huvudpersonerna var handikappade. SU 68 redovisar en jämförelse mellan sjukpenningklassplaceringen och pensionspoäng bland socialhjälpstagare och för hela befolkningen den 31.12.1967 (aa. s. 257 ff). Jämförelsen visar att hjälptagarna hade lägre sjukpenning än befolkningen i övrigt. Ej sjukpenningberättigade var 30,9 % av hjälptagarna mot 22,2 % av hela befolkningen; i högsta sjukpenningklassen återfanns 0,3 % av hjälptagarna mot 4,5 % av hela befolkningen, etc. Även pensionspoängen för år 1966 var lägre än för hela befolkningen. Andelen pensionärer bland socialhjälpstagarna har genom reformarbetet en långsiktig kraftig minskning. Enligt de uppgifter som finns i undergått SU 68 skulle emellertid närmare en tredjedel (30 %) av samtliga huvudpersoner ha uppburit någon form av pension i maj 1968.

322 Socialhjälpens ställning sou 1977:40

Tabell 16.14 visar kostnader i de tio kommunerna år 1975 för social-

under

hjälp som förorsakats av främst sjukdom och ålderdom (exkl. förskotteringsärenden).

Tabell 16.14 Socialhjâlpskostnader orsakade av nedsatt arbetsförmåga, sjukdom och ålderdom år 1975

Undersökta I % av totala socialhjälpskostnaderna k°mm“° Nedsatt Sjukdom, ålderdom summa arbets- _ förmåga Generell social förmån

Enligt Socialvårdsprojektet (SVP) var av samtliga ärenden vid undersökningstillfállena 1973-74 i de tre kommunerna andelen (%) ärenden av sjuka och gamla följande. (Man bör emellertid vara försiktig med att generalisera resultaten utöver de undersökta kommunerna.)

Sammanfattningsvis visar uppgifterna i SU 68 från maj 1968 att drygt hälften av huvudpersonerna var sjukskrivna eller äldre medan ungefär motsvarande andelar inom SVP låg mycket lägre. Kommun-Data visar för Uddevalla år 1975 en lika hög nivå som SU 68 och för Haninge lika låga siffror som SVP. Bilden är alltså splittrad.

16.5.2 F örskotteringar Frågan har behandlats ovan i avsnitt 16.1.7. Där redovisat material tyder på att förskotteringsverksamheten är av storleksordningen 8 000 ärenden och 15 milj.kr. per år. Enligt SU 68 sökte några procent av huvudpersonerna i maj 1968 :örskott på olika socialförsäkringsförmåner. Andelen kan således beräknas vara liten. Förskotteringamas andel av samtliga hjälpfall rör sig tydligen om storleksordningen 3 %. Kostnadsandelen torde vara ungefär densamma. Dessa antaganden stämmer också ganska väl med Kommun-Datauppgifterna. Följande tablå visar förskottsärendenas andel i procent av totala socialhjälpskostnaderna år 1975.

Socialhjälpens ställning 323

l6.5.3 Arbetsbrisr Av samtliga huvudpersoner angav SU 68 13 % som arbetssökande genom arbetsförmedling i maj 1968. För 6 % av huvudpersonerna förelåg uppgifter om att de var medlemmar i arbetslöshetskassa. En tredjedel av dessa var inte berättigade till ersättning i maj 1968. De vanligaste orsakerna var ”för kort medlemskap”, utförsäkrade” och ”sjukdom”. Kommun-Dataundersökningens resultat framgår av tabell 16.15. Här gäller det socialhjälpskostnader orsakade av arbetsbrist.

Tabell 16.15 Socialhjälpskostnader förorsakade av arbetsbrist år 1975

Enligt SVP förelåg arbetslöshet i 27-30 % av de undersökta socialhjälpsärendena. Det är siffror som ligger i linje med vissa kommunuppgifter i tabell 16.l5, som också har högre tal (Karlskoga 43 %).

16.5.4 Otillräckliga arbetsinkomster

SU 68 visar att närmare tre fjärdedelar (73 %) av hjälpfallens huvudpersoner, inkl. pensionärer, saknade förvärvsarbete vid senaste kontakten med socialnämnden i maj 1968. Härtill kommer att 8 % hade tillfälligt arbete. Cirka 18 % uppgavs ha stadigvarande arbete. Hur länge dessa haft förvärvsarbete Det framgår inte heller i vilken utsträckning förframgår inte av uppgifterna. värvsarbetet gällde hel- eller deltid. Omkring en fjärdedel av huvudpersonerna hade alltså viss inkomst av hel- eller deltidsarbete men denna förslog inte, utan socialnämnden beviljade socialhjälp. Även SVP redovisar för de tre kommunerna siffror på 23-27 %.

324 -SociaIhjä/pens ställning sou 1977:40 l Kommun-Datamaterialet finns en kostnadsbeteckning ”Otillräcklig arbetsinkomst”. Denna redovisas i tabell 16.16. Tabell 16.16 Socialhjälpskostnader förorsakade av otillräcklig arbetsinkomst

Uppgiftsmaterialet talar för att 20-25 % av familjer som får socialhjälp har arbetsinkomster av ett eller annat slag. Förhållandena kan dock skifta avsevärt från kommun till kommun.

16.5 .5 Kompletreringsärendenas andel av samtliga

Avsnitten 16.5.1-16.5.4 har behandlat beräknad relativ omfattning av socialhjälpsärenden med förekomst av sjukskrivning och nedsatt arbetsförmåga i övrigt, âlderspensionering, förskottering av social förmån, arbetsbrist, otillräcklig arbetsinkomst. Det är vanligen så att socialhjälpen i dessa fall utgått som komplement till socialförsäkringsfönnåner m. m. Tabell 16.17 visar totalsummoma från Kommun-Data av tidigare delsummor för de tio kommunerna.

Tabell 16.17 Socialhjälpskostnader för vissa kompletteringsärenden år 1975

Undersökta l % av totala socialhjälpskostnaderna kommuner Nedsatt arbetsförmåga, sjukdom, ålderdom, förskottering, arbetsbrist, otillräcklig arbetsinkomst

Tabellen avser kostnaderna. Denna redovisning har gjorts därför att SU räknar med att kostnader och antal berörda personer i viss mån samvarierar. Tabell 16.17 kan sammanfattas så att i genomsnitt motsvarade kompletteringsärendena omkring 70 % av de totala socialhjälpskostnaderna med en

Socialhjälpens ställning 325 spridning mellan 50 (Falun) och 90 (Sundsvall). Till bristerna med kostnadsuppgifterna som mått hör att de s. k. kompletteringsärendena kan antas dra lägre socialhjälpskostnader än övriga. Å andra sidan kan i vissa fall ett överförande till försäkringskassan ändå fordra en fortsatt begränsad handläggning inom socialförvaltningen. Tar man in de olika plus- och minusfaktorerna i bedömningen synes det rimligt att beräkna ifrågavarande kompletteringsärenden till en genomsnittlig storleksordning som motsvarar ungefär hälften av det totala antalet socialhjälpsärenden (familjer med socialhjälp) under ett år. De andra redovisade undersökningarna stöder denna beräkning. Man får dock räkna med - förutom skillnader över tid - en inte obetydlig spridning kring genomsnittet, dvs. att i vissa kommuner kommer en mindre andel och i andra kommer en större andel än riksgenomsnittet att kunna överföras på försäkringskassorna. Många olika förhållanden torde kunna orsaka sådana variationer. Tabell 16.17 antyder att spridningen blir avsevärd. Osäkerheten i materialet gör emellertid att man bör vara försiktig även ifråga om beräkning av ett genomsnitt. Som tidigare framhållits kommer utbetalning av soft i vissa fall att kompletteras med socialbidrag. Att ett tidigare socialbidragsärende förs över till försäkringskassan betyder alltså inte alltid att den kommunala socialbidragsverksamhetens befattning med ärendet upphör. Enligt SU:s bedömning ovan kan reformen väntas få till följd att rätt till soft kommer att föreligga i omkring hälften av socialhjälpsärendena. Vad detta betyder arbetsmässigt för socialförvaltningarna kommer att bero på flera faktorer. En viktig faktor är här hur stor del som ärenden angående ekonomisk hjälp tar av en viss socialvårdsenhets samlade arbetsinsats, omfattande de former av socialvård som enheten svarar för. Om ekonomiska hjälpärenden motsvarar exempelvis 60 % av en viss social avdelnings samlade arbetsinsats och hälften av dessa ärenden blir berättigade till soft så skulle i detta räkneexempel och under här givna förutsättningar arbetsbelastningen minska med ca 30 %; är socialhjälpsandelen 40 % resp. 20 % skulle arbetsbelastningen minska med 20 % och 10 % vid ifrågavarande enheter. Då har emel- Iertid ingen hänsyn tagits till det förhållandet att de ärenden som förs över blir de enklaste medan socialvârden får behålla de svåraste. Arbetsbelastningen inom socialvården med anledning av soft-reformen kommer därför inte att minska lika mycket som antalet ärenden. SU vill redan här understryka att vad utredningen i övrigt föreslår kommer att kräva ökade arbetsinsatser, som torde fullt ut ta i anspråk de personella resurser som soft-reformen kan frigöra inom den kommunala socialtjänsten.

326 Socialhjälpens ställning

16.5.6 Socialhjälpsbehovet i kommunerna Följande tablå visar hur många familjer som fick socialhjälp år 1974 i de olika kommunerna. Antal hjälpfall Antal kommuner - 100 35 22Den väntade soft-refor- 101- 200 76 men är föremål För under-

ner: Soft- bakgrund till Summa 278 förslag om socialförsäkringstillägg och en undersökning av möjliga ef- Drygt två tredjedelar eller 192 (69 %) av kommunerna hade inte över 500 fekter. Lund 1976 (sten-

cil). socialhjälpsfall.”

sou 1977:40 327

-

17 Socialförsäkringstillägg överväganden och förslag

Förslaget om en socialförsäkringsreform går ut på att, som kortfattat nämns i kap. 15 ovan, bygga ut grundtryggheten och göra denna mer heltäckande och enhetlig. Därigenom kommer vissa socialhjälpsärenden att i avseende på försörjningen övertas av försäkringskassorna. Dessa skulle i stället för den kommunala socialvården (socialtjänsten) i forsta hand komplettera av försäkringskassan utgivna socialförsäkringsförmåner, som inte räcker till försörjningen. Samma bör gälla arbetsinkomster m. m. som är otillräckliga i Förhållande till försörjningsbördan. De grupper som i första hand skall komma i fråga är:

l. Försäkrade som är sjukskrivna, uppbär ersättning vid arbetsskada eller uppbär föräldrapenning Arbetslösa Pensionärer

5117594!”

Personer som söker (förskott på) social förmån Arbetande med otillräckliga inkomster m. m.

Det är alltså fråga om i stort sett samma grupper som redovisats under l6.5.l-16.5.5. SU har i principbetänkandet (s. 256) angett vilka grupper i befolkningen som visat sig vara i hög grad beroende av socialhjälp. Det är till stor del samma grupper som det följande refonnförslaget skall täcka med en utbyggd ekonomisk grundtrygghet. Den som behöver kompletterande tillägg har enligt förslaget att ansöka om detta hos försäkringskassan. Denna utbetalar efter en enkel, normreglerad prövning socialförsäkringstillägg (soft) som komplement till exempelvis sjukpenning. Utredningen vill redan här understryka som viktigt att reformen kan träda i kraft samtidigt med, alternativt före, socialtjänstlagen. Därför är det angeläget att resurser avdelas så tidigt att systemutveckling och utbildning kan påbörjas snarast. Innan SU går in på detaljerna i reforförslaget redovisar utredningen i närmast följande avsnitt i huvuddrag den allmänna försäkringens organisatoriska struktur.

328 Socialförsäkringstillägg -överväganden och förslag

17.1 Den allmänna försäkringens administration m. m.

Den allmänna försäkringen administreras av riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna. Försäkringskassans beslut kan överklagas hos RFV som dessutom är tillsynsmyndighet. Mot verkets beslut får talan föras hos försäkringsdomstolen.

1 7. l . 1 A llmänförsäkringskassa

Sådan kassa skall finnas för varje landstingskommun och varje kommun som inte tillhör landstingskommun. F. n. finns det 26 försäkringskassor. Av dessa har 23 en landstingskommun som verksamhetsområde, medan de tre övriga omfattar Göteborgs, Malmö resp Gotlands kommuner. Hur en försäkringskassa är organiserad framgår av följande diagram.

Revisorer Styrelse

iggåâgs

Förtroendeläkare Direktör ____ _ _ Pensionsdelegation Förtroendetand- | läkare | l l I l L l Administrativ Sjukförsäkrings- Utrednings- Pensionsavdelning avdelning avdelning expedition | I I I I I I

l I l l ,

Personal Allmänna Långa siuk- Pensions- | sjukför- fall och expediering | säkrings- delegations- | i ärenden | ärenden

l l l

Ekonomi Försäkrings- l Allmänna | mässig | barnbidrag | kontroll I

i

l » l :

Organisation i I och inten- | l l I | I damur | i | l I l l I ^ I_ ______ __ ______ _ .l Lokalkontor Försäkringsnämnd

Verksamheten inom varje kassa leds av en styrelse. Denna består av ordförande och vice ordförande som utses av regeringen samt fyra, i Stockholm sex, ledamöter som utses av landstinget eller, beträffande kassa vars verksamhetsområde utgörs av kommun, av kommunfullmäktige. I styrelsearbetet får dessutom delta två personalföreträdare som utses av arbets-

tagarorganisation.

-

Socialfársäkringstillägg överväganden och förslag 329

17. 1 .2 C entralkontor Ledningen av verksamheten inom kassaområdet utövas från kassornas centralkontor som i allmänhet ligger i länets residensort. De lokala enheterna utgörs av 410 lokalkontor, vilka vid behov kan vara kompletterade med filialexpeditioner. Antalet sådana expeditioner uppgår f. n. till 139. ”Kontaktpunkterna” är alltså dubbelt så många som antalet primärkommuner. Kassornas centralkontor indelas i allmänhet i fyra enheter: sjukförsäk-

ringsavdelning, utredningsavdelning, pensionsexpedition och administrativ

avdelning. .Sjukförsäkringsavdelningen handlägger ärenden angående allmänna sjukförsäkringsfrågor och kortvariga sjukfall. Urredningsavdelningen har hand om långvariga sjukfall samt beredning, föredragning och efterkontroll av pensionsärenden som skall prövas av s. k. pensionsdelegation. Pensionsexpediriønen sköter pensionsregistrering och pensionsuträkning samt fattar beslut i andra pensionsärenden än delegationsärenden. På expeditionen handläggs vidare ärenden om allmänna barnbidrag. Administrativa avdelningen slutligen har hand om personaladministration, utbildning och information, ekonomisk redovisning, intern revision, organisation, inköp, lokalförsörjning samt kontorsservice. Beslut om ersättning enligt YFL i decentraliserade yrkesskadeärenden fattas på kassornas centralkontor, i regel på sjukförsäkringsavdelningen. Ersättningen betalas därefter ut genom lokalkontor eller filialexpedition.

17.1 .3 Pensionsdelegarion För handläggning av ärenden angående bl :a. förtidspension och handikappersättning har varje kassa en eller flera pensionsdelegationer. F. n. finns exempelvis elva delegationer i Stockholms läns allmänna forsäkringskassa och fyra i Göteborgs allmänna försäkringskassa. Pensionsdelegation består av åtta ledamöter. Dessa är ordföranden och vice ordföranden i kassans styrelse, två av socialstyrelsen utsedda läkare, två av RFV utsedda ledamöter som skall ha särskild erfarenhet av arbetsförhållanden samt två av landstinget eller kommunfullmäktige utsedda ledamöter. Regeringen kan utse särskild ordförande och vice ordförande i pensionsdelegation. I delegationen föredras ärendena av en särskild pensionsföredragande som är chef för eller tjänstgör på utredningsavdelningen inom kassans centralkontor. I delegationens överläggningar men inte i besluten får kassans direktör och en representant för länsarbetsnämnden delta. Delegationen är närmast knuten till utredningsavdelningen som enligt vad som har sagts tidigare också bereder delegationsärendena. Pensionsdelegationerna avgör årligen ca 80 000 ärenden.

Socialfársäkringstillägg -överväganden och förslag

l7.1.4 F örsäkringsnämnd Ärenden angående inkomstprövade pensionsförmåner - kommunala bo- stadstillägg, hustrutillägg och vissa änkepensioner prövas av försäkringsnämnd. En sådan nämnd finns i princip för varje kommun. Försäkringsnämnden är ett organ inom försäkringskassan men väljs av kommunen. Förutom befattning med pensionsärenden har nämnden till uppgift att vara kontaktorgan mellan kommunen och försäkringskassan. Hos kassan skall vidare finnas en eller flera förtroendeläkare och förtroendetandläkare med uppgift att bistå i frågor som kräver medicinsk eller odontologisk sakkunskap. De skall också söka främja samarbetet mellan kassan och inom kassans område verksamma läkare och tandläkare.

17.1 .5 Loka/kontor

Kassornas lokalkontor fullgör vissa sjukforsäkrings- och pensionsfunktioner. Kontoren har delats in i två enheter, en sjukförsäkrings- samt en utredningsoch pensionsenhet. En lokalkontorsföreståndare ansvarar för de båda enheternas verksamhet. Från sjukförsäkringsenheten betalas bl. a. ut sjukpenning, föräldrapenning, sjukvårdsersättning, yrkesskadeersättning och kontant arbetsmarknadsstöd. Inom utrednings- och pensionsenheten förekommer exempelvis utredning av långvariga sjukfall och beredning av ärenden om förtidspension.

17.1.6 Besvär

Talan mot beslut av allmän försäkringskassa får föras genom besvär hos riksfdrsäkringsverker. Om ordförande eller föredragande i pensionsdelegation har anmält från delegationens beslut avvikande mening, skall beslutet prövas av RFV även om besvär inte har anförts. RFV kan även i övrigt ta upp ärenden till prövning utan att besvär har anförts. Besvärsärendena handläggs inom verket på besvärsavdelningen. Talan mot beslut av RFV får föras hosförsäkringsdomsrolen genom besvär. Den normala sammansättningen vid måls avgörande i försäkringsdomstolen är tre lagfarna och två icke lagfarna ledamöter. Den nuvarande besvärsorganisationen är föremål för översyn, vilken torde

komma att resultera i betydande förändringar]

I fortsättningen behandlas frågor om utformningen i sina huvuddrag av den inledningsvis i detta kapitel skisserade reformen som går ut på att försäkringskassorna skulle överta handläggningen av vissa socialhjälpsärenden.

17.2 Ansökan om m. m.

socialförsäkringstillägg

Ansökan om soft görs på den enskildes initiativ hos den allmänna försäk- 1 ringskassan (där han eller hon är inskriven) genom personligt besök eller per Försäkringsrätt och förpost. En särskild ansökningsblankett för ändamålet skall ifyllas av sökanden säkringsdomstol. SOU 1976:5 3. och undertecknas av denne med försäkran att uppgifterna är riktiga. Blan-

S ocialfársäkringstillägg - överväganden och förslag 331

ketten upptar de uppgifter om familjesammansättning, bostadskostnad och inkomster etc. som erfordras för att ärendet skall kunna bli föremål för en enkel ekonomisk prövning. Denna skall i förekommande fall omfatta den försäkrades familj, dvs. make och/eller omyndiga barn. Vid behov skall personal vid försäkringskassan biträda den sökande att fylla i blanketten. Försäkringskassan bör kunna vidta imerna kontrollåtgärder medan eventuell extern kontroll kräver sökandens medgivande. Ansökningsformuläret bör innehålla ett särskilt avsnitt i vilket sökanden preciserar

vilka externa kontrollerz han eller hon tillåter, exempelvis kontroll hos ar-

betsgivare av Iöneutbetalningar till sökanden under senaste tiden, eller i vad i stället verifieras av sökanden med särskild mån ifrågavarande uppgifter Förvägrad kontroll och utebliven verifikation motiverar avslag på handling. framställning om soft. Huvudregeln bör emellertid vara att sökandens egna uppgifter, bekräftade med namnunderskrift, godtas. Samtidigt som handläggningen bör förenklas så långt det över huvud taget är möjligt står klart att ”automatiken” inte kan drivas särskilt långt i denna handläggning. Det torde ofta bli fråga om tillfälliga behov att med relativt små belopp komplettera socialförsäkringsförmåner. Få och kortvariga hjälp- Därför är det inte realistiskt att perioder under året kan väntas bli vanliga. vid prövningen lägga avgörande vikt på årsdata rörande taxering, sjukpeninkomst m. m. Det är vissa väsentliga, aktuella förhållanden ninggrundande som prövningen i första hand måste baseras på.

17.3 Integritetsfrågor

socialförsäkringen förfogar över ett omfattande uppgiftsmaterial genom sjukförsäkrings-, pensions- och barnbidragsregistren. Datainspektionen meddelade den 18 juni 1974 i enlighet med datalagen (1973:289) beslut med anledning av RFV:s anmälan av dessa register samt ansökan om principgodkännande av bidragsförskottsregister. Beslutet innebär bl. a. att s. k. samkörningar med vissa undantag inte utan särskilt tillstånd får göras i förhållande till andra myndigheter eller institutioner. omfattar över 6 miljoner försäkringstagare in- Sjukförsäkringsregistret skrivna hos de allmänna försäkringskassorna. Det inhämtar för sjukförsäkförsäkringsuppgifter från försäkringskassor och folkbokföringsändamål ringsuppgifter från riksskatteverket. som tjänar den allmänna pensioneringen och omfattar Pensionsregistret, får förutom från samma uppgiftskällor som omkring 1,5 miljoner personer, ovan hämta information från statens personalpensionsverk (SPV) och kommunernas pensionsanstalt (KPA). 2m. 20 kap. 9 § AFL, Barnbidragsregistret, som innehåller uppgifter om ca 1,1 miljoner bidragssom föreskriver att statlimottagare, tar liksom de båda andra registren uppgifter från försäkringskassa ga och kommunala mynoch riksskatteverket. digheter samt arbetsgivare och försäkringsinrättning- Uppdatering sker veckovis vid tekniska byrån i Sundsvall med uppgifter ar är pliktiga att lämna som inrapporteras delvis via särskilda ADB- den allmänna försäkringfrån dels försäkringskassorna, ens organ uppgifter om terminaler vid kassorna, dels folkbokföringen (riksskatteverket) genom magenskild som är av betynetband. Pensionsregistret uppdateras dagligen och barnbidragsregistret delse för tillämpningen av veckovis. Registren samlagras. denna lag”.

332 Socialförsäkringstillägg -överväganden och förslag

Som tidigare framhållits kommer ofta tillfälliga och aktuella förhållanden att prägla den behovssituation som måste bli avgörande för prövningen av rätt till socialförsäkringstillägg. Det utesluter givetvis inte att de ovan nämnda registren innehåller uppgifter som kan vara av betydelse för prövningen av ansökningar om sådant tillägg. Eftersom soft är avsett att tjäna som komplement till olika socialförsäkringsförmåner m. m. bör försäkringskassoma ha rätt att inhämta uppgifter ur nämnda register vid prövning av ifrågavarande ansökningar. Frågan om förfarande vid inhämtande av uppgifter från annat håll än den allmänna försäkringens egen administration och sökanden själv behandlas under 17.2 ovan. Eftersom den allmänna försäkringen redan förfogar över omfattande registeruppgifter kommer ärenden om socialförsäkringstillägg inte att tillföra systemet så mycket mera information. Denna kommer att gälla aktuella bostadsförhållanden inkl. hyreskostnader samt aktuella ekonomiska förhållanden i avseende på arbetsinkomst o. d. Eftersom ärendena i princip skall handläggas på ett enkelt sätt torde de som regel inte komma att fordra att många för den personliga integriteten känsliga förhållanden registreras. Visserligen kan vissa av de i det följande nämnda rehabiliteringsärendena kräva ett mer ingående och för den personliga integriteten känsligare uppgiftsmaterial. Men förslaget om socialförsäkringstillägg synes inte här skapa någon ny situation. Sedan länge bedriver försäkringskassorna rehabiliteringsarbete. Det sker bl. a. genom s. k. nittiodagarsgranskning och inte sällan i nära samarbete med arbetsvård och socialvård etc. De uppgifter utöver besluten i ärenden om socialförsäkringstillägg som skall tas in i register bör kunna begränsas. Handlingar i ärenden inom riksförsäkringsverkets och allmän försäkringskassas verksamhet är i fråga om enskilda personliga förhållanden inte offentliga (l4§ sekretesslagen 1937:249). Samma gäller datalagrade uppgifter (2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen). Under vissa förutsättningar får dock uppgifter lämnas ut. Datainspektionen säger i skrivelse till Konungen (socialdepartementet) den 18 juni 1974 med hänvisning till ett regeringsrättsutslag, att man får räkna med att vissa grundläggande folkbokföringsuppgifter och ekonomiska uppgifter ofta måste lämnas ut.

17.4 Grunder för rätt till socialförsäkringstillägg

17.4.1 Komplettering av socialförsäkring m. m.

Inledningen till kap. 17 tar upp de fem huvudgrupper som SU föreslår under

vissa närmare preciserade villkor bli berättigade tillsocialförsäkringstillägg.

Redan innan dessa grupper redovisas önskar utredningen helt kortfattat lägga fram sin principiella grundsyn på softs ställning inom socialpolitiken, principer som SU söker tillämpa i den följande mera utförliga utformningen av förslaget. Soft är i första hand en påbyggnad av nuvarande generella ekonomiska trygghetsanordningar, särskilt socialforsäkringama. Den föreslagna reformen utgår liksom andra socialförsäkringsfönnåner efter relativt enkla regler när det gäller rätten till och storleken av den ekonomiska ersättningen.

- Socialfdrsäkringsrillägg överväganden och förslag 333

Till skillnad från ett flertal viktiga socialförsäkringar är emellertid soft inte inkomstrelaterat utan liksom den nuvarande socialhjälpen och det föreslagna Socialbidraget behovsorienterat (låt vara att behovsprövningen är schematiserad). En synnerligen betydelsefull följd av reformen väntas också bli att den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen kommer att kunna kraftigt minskas. SU anser att socialförsäkringstillägget inte får ses som någon permanent, om också marginell, ”lösning” av den försäkrades försörjningssvårigheter. Soft bör som regel genom ett ekonomiskt tillskott i det enskilda fallet mera tillfälligt svara för försörjningsbehov som inte tillgodoses genom arbetsinkomster och (andra) socialpolitiska ersättningar, etc. Några maximala tidsav soft i det enskilda fallet har emellertid SU inte velat gränser för tilldelning dra upp. Sådana tidsgränser finns inte heller inom viktiga delar av den allmänna försäkringen lika litet som inom den nuvarande och den föreslagna kommunala ekonomiska hjälpverksamheten. SU anser det i stort sett inte acceptabelt att en försäkrad som uppbär soft återförvisas till den kommunala socialtjänsten, inte därför att hans förhållanden ändrats utan därför att han soft under ett visst antal månader (ett begränsat undantag från huuppburit vudregeln föreslår SU nedan under l7.6.2 Förmögenhetsregler). Behovet av långvarigt försörjningstillskott genom soft måste begränsas på andra vägar. Generellt gäller att det fortsatta reformarbetet som till viss del kan väntas bli påverkat av strukturen hos manifesta softbehov, kommer att minska bl. a. mera långvariga utbetalningar av socialförsäkringstillägg. En framtida arbetslöshetsförsäkring kan här gälla som exempel. Förstärkt socialpolitiskt stöd till större barnfamiljer och fortsatt inriktning på att höja de lägsta lönerna torde få samma effekt. När det gäller själva verksamhetens inriktning kan den aldrig få begränsas till en mekanisk penningutbetalning utan måste ha en mera medveten både förebyggande och rehabiliterande orientering. SU understryker i olika sammanhang som nödvändigt att den allmänna försäkringens och den kommunala socialtjänstens organ inte bara utvidgar det nuvarande samarbetet till i annan meatt gälla även soft. Samarbetet måste byggas ut och intensifreras ning. Det gäller att effektivisera nuvarande samarbetsfomier. Socialtjänsten bör därför t. ex. ingå i socialförsäkringens rehabiliteringsgrupper. Men det gäller också att lägga en ny grund i fråga om organisation och teknik för en förebyggande och rehabiliterande samverkan i soft-ärenden. Ett exempel är frågan hur socialförsäkringens nuvarande s. k. 90-dagarsgranskning och andra ”kontrollstationer” skall kunna i lämpliga former föras över för praktisk tillämpning på soft-ärenden. SU tar upp dessa frågor under 17.11

med förslag att RFV och socialstyrelsen gemensamt prövar den fortsatta ut-

formningen av en utbyggd samverkan. Rehabiliteringsinsatser kommer emellertid inte alltid att kunna undanröja soft-behov, som blivit eller tenderar att bli långvariga. Här får man i vissa fall räkna med bl. a. förtidspensionering, som då kommer att avlösa inte bara den ev. utgående sjukpenningen etc. utan även socialförsäkringstilllägget. Inte bara avsaknaden av en maximirid för soft kan ställas under diskussion. Även avsaknaden av en minimirid kan uppfattas som problematisk. Tanken bakom kritiken är att administrationen kommer att betungas av rent

334 Socialförsäkringstillägg -överväganden och förslag

tillfälliga bagatellärenden om man inte genom en nedre gräns kan avvisa dem. SU konstaterar att gränser i stort sett inte finns inom de socialpolitiska anordningar som soft skall komplettera resp. ersätta. Först då erfarenheter vunnits av reformen får övervägas, om vissa kanske sällan förekommande situationer kräver särskild reglering. Här kan för övrigt nämnas att utredningen under 17.6.3 föreslår en regel som innebär att försäkringskassan får avslå ansökan om sökanden uppenbarligen inte behöver soft även om de formella villkoren är uppfyllda. Närmast i det följande redovisar SU de fem huvudgrupper som föreslås bli berättigade till soft.

Försäkrade som är sjukskrivna, uppbär ersättning vid arbetsskada eller uppbär föräldrapenning

De som är aktuella inom socialhjälpen är i första hand försäkrade med

låg eller ingen sjukpenning (s. k. nollklassplacerade).3 De är ofta berättigade

till socialhjälp i samband med sjukskrivning. Enligt förslaget skall socialhjälpen avlösas av socialförsäkringstillägg. Samma bör gälla vid ersättning för arbetsskadaf* Vidare föreslås att kompletterande soft skall kunna utgâ under tid då den försäkrade är berättigad till föräldrapenning. Frågan om stöd i övrigt till ensamstående föräldrar diskuteras nedan (Vård av minderåriga barn). Av försäkrade med föräldrapenning kan särskilt de som uppbär enbart garantibelopp (25 kr) tänkas bli berättigade till soft. 3De icke sjukpenningförsäkrades förhållanden, A rbetslösa som varit föremål för tidigare undersökningar, kommer att behandlas av Här blir uppgiften att utge medel till försörjningen som komplement till i fösocialpolitiska samord- rekommande fall kontant arbetsmarknadsstöd eller andra ersättningar och ningsutredningen. Av ti- inkomster. Arbetslöshet har alltid varit en viktig socialhjälpsorsak trots att digare undersökningar kan nämnas den s. k. inte den arbetslöse själv utan bara make och barn kan vara berättigade till so-

NUSÅ-undersökningen cialhjälp enligt 12 § ShjL.5 Rätten till soft bör emellertid omfatta även den

som socialpolitiska bi- arbetslöse. dragsutredningen (SBU) genomförde i samarbete Såsom arbetslösa räknas de som saknar förvärvsarbete men är arbetsföra med RFV och redovisade och oförhindrade att ta arbete. De skall vidare vara anmälda hos den offenti Ds S 1975:4. liga arbetsförmedlingen och beredda att anta lämpligt arbete. Som vägled- “ arbete” hänvisas till be- Prop. 1975/75:197 med ning i fråga om vad som skall avses med “lämpligt förslag till lag om arbets- stämmelserna i lag (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och om kontant arskadeforsäkring fr. o. m. betsmarknadsstöd (återgivna av SU i SOU 1974:39, s. 260 f). Socialförsäkden 1.7.1977. ringstillägget bör inte vara bundet till den periodicitet och de tidsvillkor (ka- 5 Egentligen gäller rätten rens, ramtid, ersättningstid) som gäller för andra former av arbetslöshetstill socialhjälp i dessa fall stöd. kostnader endast för barnets uppehälle och vård. Behovet av soft i samband med arbetslöshet bör på sikt kunna minska Begreppet vårdkostnader efter genomförande av den beslutade allmänna arbetslöshetsförsäkring som kan emellertid då i själva verket avse exempelvis ifråga om de organisatoriska formerna m. m. utreds av 1974 års utredning moderns uppehälle. (A 1974:08) om en allmän arbetslöshetsförsäkring.

Socialfâirsäkringsrillägg - överväganden och förslag 335

Pensionärer Gruppen avser att omfatta vissa personer som har icke fulla pensionsbelopp i form av partiell förtidspension och sjukbidrag och som inte kan utnyttja kvarstående arbetsförmåga. Däremot bör det även i fortsättningen ankomma på den kommunala socialtjänsten att i förekommande fall komplettera kommunala bostadstillägg som inte täcker hela bostadskostnaden därför att beloppstaket för kbt är lägre än denna. Även i övrigt kan det vara fråga om speciella behov som det får förbli socialtjänstens sak att klara i den mån sådana behov fortfarande finns (exempelvis de tidigare diettilläggen till pensionärer har till stor del avvecklats inom den kommunala socialhjälpsverksamheten). Icke fulla pensionsbelopp av olika slag grundar inte i sig rätt till soft. Härför fordras en bestämd orsak till att pensionären inte kan bidra till försörjningen. Sådan orsak kan vara sjukdom, arbetslöshet e. d. Socialförsäkringstillägget är inte heller avsett att kompensera för pensionstillskott som inte utgår därför att undantagande från ATP tidigare begärts. En motion i ämnet har av riksdagen överlämnatszill pensionskommittén för prövning. Vidare förutsätter SU att vissa samordningsfrågor avseende förtida uttag faller inom gränserna för socialpolitiska samordningsutredningens uppdrag. I avvaktan på närmare utredning anser SU att soft inte bör komplettera förtida uttag.

Personer som söker Uörskøtr pâ) social förmån

SU föreslog redan i principbetänkandet att dessa ärenden skall övertas av socialförsäkringen. SU har frågat ett antal socialförvaltningar om vilka olika förmåner de förskotterar med socialhjälp. Resultatet är följande: 1. Allmän pension, såsom förtidspension, sjukbidrag, änkepension, barnpension sjukpenning sjukpenning eller livränta vid arbetsskada Statligt eller statskommunalt bostadstillägg

WSQWPPN

Kommunalt flyttningsbidrag (Stockholm) Kontant arbetsmarknadsstöd, KAS AMS-bidrag Studiemedel 9. Bidragsförskott 10. Kommunalt bostadstillägg (kbt)

SU föreslår att sociala förmåner som (mer eller mindre fullständigt) hand-

has av också vid behov förskotteras av denna. Övriga förförsäkringskassan

måner bör i förekommande fall forskotteras av den kommunala socialtjänsten. Därmed tas ett stort steg till en avveckling av den nuvarande socialhjälpsverksamhetens uppgift att tjäna som förskotteringsinstans för allehanda ersättningar och förmåner, Förskotteringsbehoven kommer i högre grad än nu att lösas ”vid källan”. Utredningen vill samtidigt peka på ett par andra bidragsområden för vilka den kommunala socialtjänsten borde slippa att om-

336 Sociaüdrsäkringsti/Iägg -överväganden och förslag

besörja förskotteringen. Det ena gäller statliga och statskommunala bostadstillägg. Det andra avser olika AMS-bidrag. Enligt SU:s mening bör det kommunala förmedlingsorganet resp. arbetsmarknadsstyrelsens organ vid behov själva svara för erforderliga förskott (provisoriska beslut). Behovet av förskott ökar givetvis med handläggningstiden, varför det är angeläget att denna tid nedbringas så mycket som möjligt. I avsnitt 14.l.3 ovan erinras om att SU i principbetänkandet pekar på möjligheterna till provisoriska beslut inom yrkesskadeförsäkringen. Här kan f. ö. nämnas att provisoriskt (interimistiskt) beslut om pension må meddelas då det finns skäl för detta (16 kap. 3 § AFL). Sådan pension beviljas för tid intill dess slutligt beslut fattas i pensionsärendet. Särskilda grunder och villkor kan föreskrivas för sådan pension. Försäkringskassorna känner det största praktiska behovet av att meddela interimistiska beslut i mera svårbedömda eller i övrigt tidskrävande förtidspensionsärenden. Men lagen lämnar utrymme för sådana beslut i alla instanser och i alla slag av pensionsärenden. SU anser det önskvärt att förskotteringsärenden så långt möjligt ersätts av provisoriska beslut av ovan nämnda slag. Som redan framhållits är också av betydelse att handläggningstiderna för olika sociala Förmåner nedbringas liksom att avbrott i försörjningen på grund av sent inkomna ansökningar om förnyat sjukbidrag förebyggs osv. Därmed minskar också behovet av förskott.6

Arbetande med otillräckliga inkomster m. m.

Förvärvsarbetande

Olika undersökningar visar att ”otillräcklig arbetsinkomst” blivit en vanlig orsak till socialhjälp. Det framgår emellertid som regel inte i vilken utsträckning det är fråga om friska heltidsarbetande personer vilkas inkomster inte förslår till de vanliga hushållsutgifterna. Inte sällan torde det gälla hushåll som i vanliga fall har så de knappast reder sig, varför en kortare sjukskrivning, arbetslöshetsperiod eller en oväntad utgift utlöser ett tillfälligt socialhjälpsbehov. Bland heltidsarbetande utan sådana komplikationer var det tidigare huvudsakligen fråga om stora barnfamiljer med bara en förvärvsarbetande, tillika lågavlönad, som fick socialhjälp. Under senare år har höga bostadskostnader kunnat medverka till att denna grupp ökat i omfattning. Å andra sidan visar statistik från Stockholms socialförvaltning att heltidsarbetande med normala löner är fåtaliga bland familjer med socialhjälp. Kritiken mot det bruttonormsystem som Stockholm introducerade i början av 1970talet gick bl. a. ut på att vanliga löntagare i stor omfattning skulle bli socialhjälpsberoende. I själva verket kom andelen att gälla någon enstaka procent av samtliga med socialhjälp. Ensamstående liksom barnlösa låginkomstfamiljer torde klara sig på arbetsinkomsterna. Försörjningsproblemet synes nu som tidigare gälla framför allt större barnfamiljer med endast en lönearbetande. 6Dessa frågor behandlas SU har i sitt principbetänkande (s. 259) understrukit att det här är en löneav socialpolitiska bidragsfråga som arbetsmarknadens parter och näringspolitiken skall lösa. Men soutredningen i Ds S 1975:4 cialvården måste enligt SU ta ett ansvar för heltidsarbetande låginkomstfaoch f. n. av socialpolitiska samordningsutredningen. miljers försörjning i avvaktan på en mer tillfredsställande lösning. Enligt vis-

- Socialfdrsäkringstillägg överväganden och förslag 337

sa kritiska kommentarer kan socialpolitiska bidrag till förvärvsarbetande bl. a. motverka förbättringar av lâginkomsterna. Det motsatta torde dock vara betydligt vanligare nämligen att behovet av ekonomisk hjälp har pressat fram inte bara generella reformer och höjda existensminimibelopp utan även utgjort ett argument för lönehöjningar. Dessa ärenden - avseende heltidsarbetande med inkomster som är otillräckliga i Förhållande till försörjningsbördan - bör i fortsättningen handläggas av försäkringskassan, vilken har att pröva behovet av inkomstförstärkning efter samma grunder som gäller för socialforsäkringstillägg i övrigt (normerna bör emellertid för dessa ärenden kompletteras på sätt som framgår nedan). Även lön från skyddat arbete skall kunna kompletteras med soft på samma sätt som ovan.

Viss utbildning

Från år 1976 förbättrades bidragen vid arbetsmarknadsutbildning väsentligt. Utbildningsbidrag utgår numera med 90-130 kr per dag (5 dagar i veckan och i förhållande till tidigare arbetsinkomst). För ungdom under 20 år är bidraget 55 kr. Socialvårdens hittillsvarande uppgift att komplettera det ekonomiska stödet vid arbetsmarknadsutbildning bör för kvarstående behov övertas av försäkringskassan. Vidare bör försäkringskassan i förekommande fall tillgodose behov som socialhjälpen i dag svarar för då det gäller komplettering av särskilt studiestöd för vuxna. Bidrag och kompletterande återbetalningspliktigt studiemedel kan efter skatt vara lika stort som utbildningsbidrag efter skatt, varför behov av soft här torde bli sällsynt. Vuxenstudiestödet utbetalas genom försäkringskassorna. 7 Ersättningssystemet för värnpliktiga är föremål för stegvisa reformer. Särskild vikt har frågan om det _familjesociala stödet vid repetitionsutbildning, då dessa värnpliktiga ofta är familjeförsörjare. Ersättningen knyter numera an till sjukförsäkringen och utgår med 90 % av inkomstbortfallet. Försäkringskassorna svarar för administrationen. Även dessa ersättningar bör vid behov kunna kompletteras med soft.

Vård av minderåriga barn

De ensamstående föräldrarna med minderåriga barn har svarat för 13-15 % av hela antalet socialhjälpsfall under senaste lO-årsperioden. De allra flesta av dessa familjer är ensamstående mödrar. Denna familjetyp har också den i 7 Prop. 1975:37. En armedeltal längsta hjälptiden under ett år(tabell 16.8). Korpi har undersökt 20- betsgrupp inom försvarsårsperioden 1950-1969 och konstaterar att risken att någon gång under ett år departementet ser nu över det familjesociala stödet behöva anlita socialhjälp är till värnpliktiga under fyra-fem gånger större för de ensamstående mödrarna än för ensamstående kvinnor grundutbildning. utan bam eller för gifta par med bam.8 8Walter Korpi a.a. 1971, Hans fortsatta och s. 82 ff. analys uppvisar ett starkt samband mellan skilsmässor socialhjälpsberoende hos ensamstående mödrar? Andra ensamställda möd- 9Se även sou 1972:34 s. rar löper betydligt mindre risk att bli socialhjälpsberoende. Genom änkepen- 124 och SU 68.

338 Socialförsäkringsrillägg -överväganden och förslag

sionsreformen under 1960-talet minskade socialhjälpsberoendet kraftigt bland änkor med minderåriga barn. »Inte heller är socialhjälpsberoendet lika stort bland de ogifta mödrarna. En viktig orsak härtill torde vara att många av de ogifta mödrarna har varit och är självförsörjande, medan de frånskilda kvinnorna ofta varit hemarbetande många år och inte kan, då de skiljer sig, utan vidare gå ut på arbetsmarknaden. SU har övervägt frågan om ensamma föräldrar med minderåriga barn bör räknas in i gruppen ”arbetande med otillräckliga inkomster m. m.” och under särskilda villkor få rätt till socialförsäkringstillägg. Enligt 12 § ShjL utgör minderårighet grund för rätt till socialhjälp. Vidare kan enligt prejudikat barns behov av vårdare grunda rätt till socialhjälp för den senare.” Praxis inom socialhjälpen möjliggör dock knappast någon säker vägledning i frågan. Prejudikat täcker bara enstaka situationer från tidigare år och praxis är inte enhetlig. Det förklaras inte minst av att många olika omständigheter i det enskilda fallet kan behöva beaktas vid en bedömning av vårdbehov och möjlighet till självförsörjning genom förvärvsarbete. Frågan när en ensam förälder (mor) skall anses böra och kunna stå till arbetsmarknadens förfogande är alltså beroende av många olika förhållanden. Försäkringskassan måste emellertid även här - liksom i fråga om socialförsäkringstillägget i övrigt - arbeta med enkla regler om uppgiften skulle läggas på socialförsäkringen. En modell SU diskuterat innebär att soft skulle kunna utgå till ensamstående förälder som vårdar minst ett barn som inte fyllt ett år, eller två bam varav något inte fyllt tre år, eller tre barn varav något inte fyllt sju år. har också övervägt en bestämmelse av innebörden att rätt till Utredningen soft skulle föreligga under viss tid efter det att förälder blivit ställd ensam (huvudsakligen skilsmässofallen). Det kan erinras om att kvinna som blir ensam på grund av mannens död får full änkepension om hon har vårdnaden om och stadigvarande bor tillsammans med barn under 16 år, annars delar av full pension om hon är fyllda 36 år då hon blir änka. Utredningen har emellertid stannat för att socialförsäkringstilläggets roll som försörjningsstöd åt ensamstående förälder i regel begränsas till försäkrade som uppbär föräldrapenning (se ovan). Det betyder att soft fungerar som försörjningsskydd till förälder under tid som understiger barnets första levnadsår (nu 7 månader). Socialförsäkringstillägget kan väntas få stor betydelse även för de ensamstående föräldrar som har barn över spädbarnsåldem. Således kommer många av dem att genom soft få ett ekonomiskt grundskydd i samband med sjukdom, som arbetssökande och som arbetande med otillräckliga inkomster i förhållande till försörjningsbördan. Anledningen till att SU anser att man i varje fall i ett första skede av reformen inte bör gå längre sammanhänger med erfarenheterna från socialvården. Dessa tyder på att den hemarbetandes svårigheter att gå ut på arbetsmarknaden ökar ju längre tiden går. Både lokala (arbetstillfällen, barnomsorgsresurser m. m.) och individuella förhållanden i fråga om förälder och barn (barnens antal, ålder, hälsa m. m.) måste tas med i den enskildes och 10 Se exempelvis Kammarrättens Årsbok 1958 samhällets gemensamma bedömning av frågan om och när och hur och vilref. 2 l. ket förvärvsarbete skall aktualiseras.

- Socialförsäkringstillägg överväganden och förslag 339

SU anser att här som i andra situationer där soft inte kan utgå, det ankommer på den kommunala socialtjänsten att pröva behovet av ekonomiskt bistånd. Se vidare nedan 17.4.2.

17.4.2 Särskild dokumentation för socialförsäkringstillägg En betydande andel av de s. k. socialhjälpsfallen utgör barnfamiljerna. För år 1974 var antalet följande:

78 825

Som ovan nämnts anser SU att bara sådan vård som berättigar till föräldrapenning bör grunda rätt till soft. Några få tusen av de i tablån upptagna kan antas ha varit i den situationen år 1974. Det torde betyda att ca 75 000 familjer med socialhjälp år 1974 inte skulle av vårdskäl haft rätt till soft om denna reform varit i kraft redan då. Eftersom hela antalet s. k. hjälpfall uppgick till ca 221 000 (220 901) utgjorde ovannämnda 75 000 familjer ca 34 % av samt- “ liga sådana fall år 1974. Den följande redovisningen syftar till att belysa frågan i hur många av dessa ca 75 000 fall soft skulle kunna tänkas ha avlöst socialhjälp. Ganska få av de ca 1 700 ensamstående faderna torde ha avstått från forvärvsarbete for att vårda minderåriga barn samtidigt som socialvården ansett detta förhållande grunda rätt till socialhjälp. Mer än hälften (54 °/o) av socialhjälpsberoende ensamma kvinnor och barn år 1974 var i åldern 16-29 år. I åldern 30-39 år var 29 %. Ser man till gifta par eller samboende med barn var motsvarande tal 37 och 35 %. 1968 års socialhjälpsundersökning har ganska ingående redovisat bl. a. de socialhjälpstagande ensamma mödramas situation i maj 1968.” Uppgifterna sammanställs i nedanstående tablå (det framgår inte fullt säken huruvida grupperna utesluter varandra eller om samma ensamstående mor kan forekomma i flera grupper).

Ensamstående kvinnor med barn %

hjälp och arbetslöshet.

340 Sociafirsäkringsti/Iägg -överväganden och förslag

Ungefär en tredjedel av de ensamstående mödrarna med socialhjälp hade alltså förvärvsarbete i maj 1968. Vi vet emellertid inte i vilken utsträckning det var fråga om heltidsarbete.” Ett rimligt antagande kan vara att ca 10 % av populationen hade stadigvarande heltidsarbete. Ytterligare l0 % var aktuella för arbetsmarknaden i vid mening (arbetssökande, arbetsmarknadsutbildning, arbetsvård). Omkring 30 % var sjukskrivna eller pensionerade. Dessa grupper tillsammans svarar således mot ca 50 % av samtliga socialhjälpstagande ensamma kvinnor med barn i maj 1968. Sedan år 1968 har antalet kvinnor i arbetskraften stigit men vi vet inte om sysselsättningsnivån även bland ensamstående och gifta mödrar med socialhjälp ökat efter år 1968 eller om deras förhållanden i övrigt ändrats. När det gäller gifta eller samboende par med barn är det den s. k. hu- (vanligen mannen) förhållanden som redovisats i SU 68. Vi vudpersonens saknar alltså för de gifta/samboende mödrarna de uppgifter som redovisats ovan om de ensamstående. Genom mannens förvärsarbete blir de förstnämnda kvinnornas försörjningssituation delvis en annan. Med dessa reservationer för ögonen kan man med föreliggande begränsningar och i brist på aktuellare data utgå ifrån att redovisade sociala och ekonomiska förhållanden i stort sett år desamma. Det betyder att år 1974 skulle omkring hälften av föräldrarna i de 75 000 familjerna vara sjukskrivna eller pensionerade, arbetssökande m. m. eller ha otillräckliga inkomster av heltidsarbete. Då kvarstår 35 000-40 000 barnfamiljer som också i fortsättningen skulle vara hänvisade till socialhjälpen, alltså även efter reformen. SU anser emellertid att en betydande del av dessa ensamstående föräldrar och makar (gifta/samboende mödrar) med barn bör kunna bli berättigade till soft. Det förutsätter att berörda kvinnor utanför arbetskraften söker förvärvsarbete. Den som söker arbete vid arbetsförmedlingen bör nämligen vid ekonomiskt behov ha rätt till soft.” Möjligheterna att få arbete torde i åtskilliga fall kunna förbättas genom arbetsmarknadsutbildning. Kan den sökande inte få arbete dokumenteras detta av arbetsförmedlingen på sätt som bör vara till fyllest vid prövning av ansökan om soft. Inte bara arbetsbrist utan också otillräckliga resurser inom barnomsorgen hinder för många att uppnå självförsörjning. Måste kan utgöra ett allvarligt förälder stanna hemma för att ta vård om barn därför att daghemsplats(er) inte kan ordnas bör soft utgå om ekonomiskt behov härav föreligger. Bristen (institution eller familjedaghem) inom den kommunala på daghemsplats verksamheten bör i det konkreta fallet dokumenteras genom intyg från 12 Härtill kommer de fel den myndighet som ombesörjer daghemsverksamheten, dvs. den kommusom orsakas av att man på för soft krävas att nala socialvårdsmyndigheten (det bör inte som villkor en årspopulation, här år 1974, överför data från en förälder mot sin vilja placerar barnet helt privat i den mån detta över huvud månadspopulation, här taget är möjligt). maj 1968, i vilken lång- Det kan resas både principiella eller politiska och praktiska invändningar tidsfallen blir överrepresenterade. Det innebär mot förslaget att dagplatsbrist skall kunna grunda rätt till socialförsäkringsmöjligen att heltidsarbe- Tillspetsat går problemet ut på att det statsfinansierade socialförtillägg. tande mödrar med endast säkringstillägget övertar från det kommunalfmansierade Socialbidraget förtillfälliga hjälpbehov blir underrepresenterade. sörjningskostnader som mer eller mindre direkt beror på att kommunen inte byggt ut barntillsynen i tillräcklig omfattning. Liksom frågan tidigare 13Samma villkor som för i detta avsnitt gällde huruvida soft till förvärvsarbetande skulle påverka KAS bör övervägas. Jfr SFS 1973:371. löneutvecklingen negativt är spörsmålet här om soft till mödrar utan dag-

-

Socialfdrsäkringstillägg överväganden och förslag 341

hemsplats skulle påverka daghemsbyggandet negativt. Men det betyder i så fall att “en liten fråga driver en stor”, vilket framstår som orealistiskt. Vid tilldelning av daghemsplatser ges hög prioritet åt tvingande försörjningsskäl. Hindren för förvärvsarbete inom ifrågavarande grupper är vanligen andra än brist på daghemsplats. SU finner att omfattningen och takten i fråga om utbyggnaden av barnomsorgsresurserna avgörs av helt andra faktorer än finansieringen av vissa försörjningsbehov som har samband med daghemsbrist. Det har också framhållits som svårt att i det enskilda fallet konstatera om vederbörande inte kan få daghemsplats. Tillgång och behov är delvis relativa begrepp och kan också skifta från tid till annan. Utredningen vill dock peka på risken för att sådana svårigheter överdrivs. Som regel bör bristen på daghemsplats kunna konstateras for viss begränsad tid. Det bör här sägas att intyg till försäkringskassan skall vara klart formulerat och i enlighet med särskilt formulär som bör utarbetas av riksförsäkringsverket efter samråd med socialstyrelsen. Kvar blir ett betydande antal mödrar som visserligen inte är sjukskrivna, handikappade eller pensionerade, men som av andra skäl inte anser sig kunna gå ut i förvärvsarbete även om både arbetstillfällen och daghemsplatser finns. Inte sällan kan arbetsförmågan ha slitits ner utan att rätt till förtidspension föreligger. För många medelålders eller äldre “hemmafruar” är möjligheterna till förvärvsarbete begränsade. I vissa fall kan barns eller anhörigs sjukdom eller handikapp förorsaka vårdbehov som inte gör det möjligt för vårdaren att ha annat förvärvsarbete. SU finner det skäligt att även i sådana fall soft utgår vid ekonomiskt behov härav. Det bör även här ankomma på den kommunala socialtjänsten att på grundval av kännedom eller efter utredning avge utlåtande, huruvida vårduppgifterna i det särskilda fallet är så angelägna att de bör anses utesluta förvärvsarbete. SU anser att soft i dessa som i andra fall skall utgöra ett under begränsad tid utgående stöd. Här bör beaktas vad som sägs inledningsvis under l7.4.l. SU understryker där sin principiella inställning att soft syftar till att tillgodose mer tillfälliga försörjningsbehov, även om utredningen inte sätter någon tidsgräns. Möjligheterna att genom särskild dokumentation grunda rätt till soft bör som nämnts ovan begränsas till brist på arbete eller daghemsplatser eller vid speciella vårdbehov. Självfallet finns som redan framhållits andra hinder för förvärvsarbete såsom många barn, klen hälsa m. m. Enligt utredningens mening bör emellertid dessa ärenden handläggas i sin helhet inom den kommunala socialtjänsten.

17.4.3 Andra alternativ Andra indelningar eller grupperingar kan falla i ögonen och anses böra utgöra grund för rätt till socialförsäkringstillägg.

E Iniska grupper e. d. En sådan tänkbar indelning är exempelvis de i enlighet med SU:s förslag begränsade grupper - flyktingar - vilkas socialhjälp staten även framgent skall

342 Socialfdrsäkringstillägg -överväganden och forslag

ersätta. Då soft enligt föreliggande förslag skall finansieras av statsmedel kan det förefalla rationellt att lämna ett sådant direkt statsfinansierat bistånd till dem i stället för att staten i dessa fall ersätter kommunerna för den utgivna socialhjälpen. Men tillhörighet till en viss enstaka etnisk grupp e. d. bör inte grunda rätt till soft. En annan sak är att många av dem kommer att få soft därför att de svarar mot de under l7.4.1 redovisade villkoren för rätt till sådant tillägg.

Personer med särskilda svårigheter

Ensamma män har särskilt i de större städerna kommit att utgöra en växande andel av socialhjälpstagarna. Bland dem finns rätt många personer som förlorat fotfástet på arbetsmarknaden och har missbruksproblem etc. Deras bostadsforhållanden m. m. är ofta otillfredsställande liksom hela deras försörjningssituation. Även om det skulle anses önskvärt att säkra deras ekonomiska trygghet via socialförsäkringstillägg kan gruppen inte avgränsas på ett så entydigt och enkelt sätt som skulle behövas i sådant sammanhang. Många kommer dock tidvis att uppbära soft, nämligen under tider som de är sjukskrivna resp. arbetssökande. Under vissa andra perioder återigen Å då de är varken det ena eller det andra - kommer de att återfinnas hos den kommunala socialtjänsten. Dessa personer bör efter reformen bli föremål för försäkringskassans och socialtjänstens gemensamma ansträngningar, i första hand för rehabilitering och i andra hand for pensionering. Riksdagen har i november 1975 bifallit socialförsäkringsutskottets hemställan att hos regeringen begära åtgärder i syfte att förbättra möjligheterna till förtidspension vid alkoho-

lism. Efter utredning av socialpolitiska samordningsutredningen” har enligt

riksdagens beslut lagändring trätt i kraft den l januari 1977.15

17.5 Normer för prövningen

Systemet måste vara enkelt att tillämpa. Prövningen bör baseras på normbelopp som varierar med familjens storlek. Normbelopp och bostadskostnad skall utgöra den sökandes beräknade brurrobehov under en bestämd period. Från bruttobeloppet skall frånräknas sökandens inkomster inkl. olika socialförsäkringsförmåner, bostadstillägg m. m. under samma period. Inkomsterna bör minskas med förekommande kostnader för barnomsorg och för arbetsresor. Andra prövnings- och avdragsregler redovisas i fortsättningen under l7.5.2 och l7.6.2 Eventuellt kvarstående nettobelopp beräknas utgöra nerrøbehover. Detta belopp utbetalas som socialförsäkringstillägg. Är det fråga om speciella utgifter utanför den ovan angivna ramen skall den kommunala socialtjänsten behandla ärendet i denna del. 14 Förtidspension vid Vissa naturaförmåner bör räknas som inkomst. I annat fall skulle en peralkoholmissbruk. Ds S son som kanske har en god försörjning men låg kontantinkomst kunna bli 1976:4. berättigad till ett oskäligt socialförsäkringstillägg. SU föreslår att inkomst in 15 natura avseende uppehälle beräknas på grundval av riksskatteverkets anvis- Prop. 1976/77244, SFS 1976:1013. ningar (3205).

- S ociafirsäkringstil/ägg överväganden och förslag 343

Bruttobehovet bör fastställas av riksdagen i form av normbelopp, motsvarande vissa procent av basbeloppet (förslag till beloppsnivåer, se tabell 17.2). Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bör utfärda övriga regler om hur soft skall beräknas.

17.5. 1 Bosradskosmader Principen bör vara att försäkringskassan räknar med sökandensfczkriska kas!nader for bostaden. Utrymmesstandarden skall bedömas utifrån den aktuella bostadspolitiska målsättningen. Denna har hittills inneburit högst 2 boende per rum, vardagsrum och kök oräknat (norm 2). Den allra senaste bostadspo- Iitiska utvecklingen rymmer en högre ambition i fråga om bostadens utrymmesstandard. Normen enligt denna ambitionsnivå är högst 2 vuxna per rum, ett barn per rum, vardagsrum och kök oräknat.” Utrymmesstandarden skall anpassas efter de standardregler som gäller for bostadstillägget. Vidare omfattar rätten till soft endast den aktuella hyran eller motsvarande. Till denna räknas retroaktiv hyreshöjning efter överenskommelse eller dom, varvid förutsätts att betalning av det retroaktiva kravet har fordelats på en längre tidsrymd. Kapitalbildande bostadskostnader i form av amorteringar av lån i eget hem 0. d. bör inte medräknas i den bostadskostnad som skall ingå i den ekonomiska prövningen i samband med soft. Rätten till soft omfattar inte hyresskulder.

17.5.2 Uppehälle

Norrnerna för soft bör vara lika över hela landet. De kommer därigenom att i många kommuner skilja sig från socialbidragsnorrnerna i samma kommun (hör förutsätts att särskilda socialbidragsnormer kommer att finnas även efter det att försäkringskassorna övertagit större delen av mera renodlade ekonomiska behov). Då nonner konstrueras for soft bör de läggas nära den nivå som socialhjälpen har i kommuner med tillsammans en betydande andel av landets befolkning och med relativt sett höga normer. Det är angeläget att normerna for soft och socialbidrag blir desamma och lika över hela landet. Denna samordning bör i forsta hand eftrsträvas i frivilliga former. Som framgår av SCB:s undersökning av förhållandena den l oktober 1975 (tabell 17.1) är emellertid skillnaderna mellan kommunerna i fråga om normer fortfarande stora. Det är dock möjligt att en samordning på frivillig väg kan uppnås lättare efter softreformen. I annat 16 fall bör miniminorrner motsvarande _softs ersättningsnivåer fastställas cen- Bostadsforsörjning och bostadsbidrag (SOU tralt. 1975:51 och 52). Prop. I oktober 1975 tillämpade 271 eller 97 % av landets samtliga 278 kommu- 1975/761145. ner vägledande normer for socialhjälpen. Basbeloppsanknutna normer hade 17 SM nr s 1976:2. Be- 262 kommuner eller 94 % av samtliga. S. k. bruttonormer tillämpade 97 träffande vissa tidigare kommuner eller 35 %.17 normuppgifter se ovan 16.2 Följande tabell (17.1) sammanställer vissa uppgifter om socialhjälpsnor- Socialhjälpsnomier.

344 Socialförsäkringstillägg -överväganden och förslag

mer, existensminimum samt folkpensions- och pensionstillskottsnivåer, allt i procent av basbeloppet.

Tabell 17.1 Olika sociala ersättningsnivåer

I % av basbeloppet

Socialhjälp Eaistens- Folkpension

Warm :..*;:::;°S* ogsta gtgck- 0 m 04 01 _ 1976 07 01 _ _

1975_ 10-01”

SM nr S 1976:2. b Enligt garantiregler utgår barnpension från folkpensioneringen och ATP tillsammans med änkepension från folkpensioneringen med minst 40 % av basbeloppet om en av föräldrarna avlidit. Om båda avlidit är barnpensionen tillsammans med barnpension från ATP minst 60 % av basbeloppet (8 kap. 6 § AFL).

Stockholmsnormerna tillgodoser de tidigare ställda kraven, nämligen att nivån för soft borde vara ungefär densamma som socialhjälpsnivån för en betydande del av befolkningen och i övrigt stimulera till höjda nivåer för den 18 behovsprövade ekonomiska hjälpen. Om den föreslagna reformen genomförs kommer en stor del av den tidigare socialhjälpen att genom normer för soft få en över hela landet enhetlig nivå. I detta läge, som innebär att kommunen avlastas en stor del av kostnadsbördan, bör en enhetlig lägsta nivå för den kvarvarande hjälpen införas, även om behovet av särskilda normer för denna hjälp inte blir lika framträdande som tidigare. Denna nivå bör anpassas till soft. Här kan återigen erinras om att ledamoten Ingemar Andersson i reservation i principbetänkandet föreslog centralt fastställda miniminormer för socialhjälpen. Tabell 17.1 redovisar även folkpensionsbeloppen. Ingen pensionär med hel pension och pensionstillskott har en lägre allmän pension än ovan angivna 120 % (pensionsberättigade makar tillsammans 205 %). Socialförsäkringstillägget kommer vanligen att gälla personer som är betydligt yngre än ålderspensionärer. De kan så till vida tänkas ha förhållandevis stora kostnader 13De redovisade beloppen för kläder och diverse hushållsbehov. Å andra sidan är soft avsett att täcka som överstiger Stock- förhållandevis korta perioder i individens liv medan ålderspensionen är livsholmsnormerna gäller ett varig. fåtal kommuner och kan inte utan vidare anses I tabell 17.2 redovisas förslag till nivåer för soft avseende uppehälle med jämförbara. följande basbeloppsprocent.

- Socialförsäkringstillägg överväganden och förslag 345

Tabell 17.2 Förslag till beloppsnivåer exkl. skatt för socialförsäkringstillägg (soft) i % av basbeloppet

Ensamstående l00 Gifta/sammanboende 160

Utredningen har i sitt förslag valt-att i stort följa Stockholmsnormernas konstruktion men har lagt beloppsnivåerna för de vuxna och för ungdom något högre. En annan viktigjämlörelse har tidigare antytts och gäller folkpensionerna (inkl. pensionstillskott). Det framgår av tabell 17.1 att folkpensionsnivåerna ligger betydligt högre än normerna för det föreslagna socialförsäkringstillägget. SU har också ingående övervägt ett förslag inom kommittén att nivåerna för soft, i varje fall för vuxna, skulle vara desamma som för existensminimum, dvs. 95 % för ensamstående och 165 % för gifta/sammanb0ende. Men även om vuxenbeloppen harmoniserades skulle nivåerna för barnfamiljerna ändå som regel bli olika. En för samtliga barnåldrar enhetlig nivå (40 %) enligt existensminimimodell kan nämligen enligt SU inte accepteras för soft. Tabell 17.3 jämför existensminimi- och soft-nivåer för de vanligaste familjetyperna.

Tabell 17.3 Beloppsnivåer för existensminimum och soft

Familjetyp Beloppsnivåeri % Skillnad av basbeloppet Existens- Soft” minimum En vuxen 95 100 + 5 Två vuxna 165 160 - 5 En vuxen ett barn 135 (l30)-(l60) (- 5)-(+25) En vuxen två barn 175 (l60)-(220) (-15)-(+45) En vuxen tre barn 215 (l90)-(280) (-25)-(+65) Två vuxna ett barn 205 (190H220) (-1 5H+ l 5) Två vuxna två bam 245 (220)-(280) (-25)-(+35) Två vuxna tre barn 285 (250)-340) (-35)-(+55) ” Första parentesen inom varje beloppspar i kolumnen innehåller belopp för lägsta och andra parentesen för högsta barnåldersgruppen.

Även om de små skillnaderna i fråga om vuxenbeloppen eliminerades kvarstår, som framgår av tabell 17.3, en kraftig spridning i fråga om familjebelopp. Till detta kommer olika regler både i fråga om bostadskostnaderna och för ändringar av beloppsnivåerna. Existensminimumnivån för ett kalenderår bestäms av basbeloppet för december året före, medan nivån för socialförsäkringstillägget anpassas helt till basbeloppsförändringama. Enbart denna skillnad betyder vid föreliggande penningvärdesutveckling under ett år mer än skillnaden i utgångsnivâer för vuxna. Soft anser som angeläget att nivåerna för soft ligger inom samma storleksordning som flera andra socialt ersättnings- och garantinivåer av olika slag. Samtidigt står klan för utredningen att det inte är möjligt om ens önskvärt att softs nivåer mekaniskt anpassas till en sådan annan nivå.

346 Socialfdrsäkringstillägg -överväganden och förslag

17.5.3 Ytterligare prövnings- och avdragsregler Allmänt barnbidrag räknas inte som inkomst vid prövning i samband med soft. Ekonomiskt stöd i form av soft skall kunna utgå till hemmaboende barn i gymnasial utbildning. För ungdom t. o. m. 17 år bortses vid den ekonomiska prövningen från förlängt barnbidrag och (det icke inkomstprövade) studiebidraget i studiehjälpen, som kan utgå till 16-19-åringar. Fr. o. m. 18 år då soft enligt förslaget skall utgå med 100 % bör däremot avdrag göras på samma sätt som hela tiden sker i fråga om inkomst- och behovsprövade tillägg i studiehjälpen. Andra inkomster som kräver särbehandling gäller följande två former av stöd för handikappade. l. Handikappersättning som utgår med 30, 45 eller 60 % av basbeloppet. Ersättningen är avsedd att täcka merkostnader på grund av handikappet och skall inte räknas som inkomst vid prövning av rätt till soft. 2. Vårdbidrag för handikappade barn. Detta är skattepliktigt och ATP-grundande för den förälder som vårdar barnet. Helt eller halvt bidrag kan utgå. Fr. o. m. den ljuli 1976 uppgår helt Vårdbidrag till 145 % av basbeloppet. Vårdbidraget kan främst ses som en viss kompensation för det inkomstbortfall som barnets omvårdnad medför men skall också täcka merkostnader på grund av handikappet. SU föreslår att den del av bidraget som motsvarar 60 % av basbeloppet, i förekommande fall efter skatt, inte skall räknas som inkomst för vårdaren. Principerna för hänsynstagande till handikappersättning och Vårdbidrag blir därmed i stort sett desamma vid den ekonomiska prövningen i samband med soft.

Den som förvärvsarbetar har som regel vissa omkostnader härför. Redan under 17.5 föreslår SU att utgifter för arbetsresor skall dras från arbetsinkomsten. Andra fördyrande omkostnader i samband med arbete kan inte lika lätt preciseras. SU föreslår därför att den arbetsinkomst efter skatt som ingår i det aktuella beslutsunderlaget minskas med 10 %. Avdragen syftar inte till någon “stimulans” utan avser att kompensera för faktiska omkostnader i samband med arbetet.

17.5.4 Normnivâerna motsvarar nettobeløpp Som framgår senare under 17.8 föreslår SU att soft beskattas. Det bör då observeras att de i tabell 17.2 föreslagna normerna gäller belopp efter det att skatten är betald. Skulle normerna inkludera skatten måste de givetvis höjas i motsvarande grad. I det senare fallet blir den ekonomiska prövningen enklare. Utredningens modell innebär en något mera komplicerad prövning eftersom skatteberäkningen måste ha sin utgångspunkt i det (nelto-)belopp som skall utbetalas till den försäkrade (är denne enligt den inledande beräkningen berättigad till exempelvis 300 kr måste man sedan räkna fram det bruttobelopp som efter skatt ger 300 kr netto). Därmed blir det möjligt att upprätthålla en enhetlig grundtrygghet över hela landet motsvarande den som på en något högre nivå gäller för exempelvis folkpensionema. Vid till-

- och förslag 347

sou 1977:40 Socialfdrsäkringstillägg överväganden

lämpning av den andra modellen skulle skillnader ifråga om kommunalskatten slå igenom relativt hårt på softs nivåer, som nära motsvarar normalbeloppen för existensminimum. Enligt utredningens mening bör en annan normkonstruktion väljas endast om den här föreslagna blir alltför tekniskt komplicerad, men enligt sakkunniga uttalanden är så inte fallet. Tabell 17.3 visar vilka belopp (exkl. hyra) det rör sig om för de vanligaste familjetyperna vid en basbeloppsnivå på ll 000 kr.

Tabell 17.3 Socialförsäkringstillägg - sedan preliminär skatt avdragits - efter familjetyp. Basbelopp ll 000 kr.

l bilaga 2 redovisas hur de föreslagna prövningsreglerna för socialförsäkringstillägget ”slår” under olika förutsättningar. För den praktiska handläggningen skall de olika normerna finnas uträknade även i vecko- och dagbelopp.

17.6 Administration och vissa särskilda regler

17.6.1 Beslut Som framhålls under 16.3 fungerar socialvårdens tjänstemän genom delegation som beslutsfattare i de allra flesta socialhjälpsärendena. Då det främst är de förhållandevis enkla ekonomiska prövningsrutinerna som försäkringskassorna övertar är handläggning på tjänstemannaplanet ännu mer motiverad. Vissa typer av ärenden kan undantagsvis förutsätta avgöranden i annan ordning än genom tjänstemannabeslut, som enligt ovan blir det vanliga tillvägagångssättet. SU vill här bara peka på behovet och anser att frågan hur en sådan särskild beslutsordning skall utformas får lösas i annat sammanhang. De ovan redovisade normerna för uppehälle skall i princip anses täcka alla kostnader utöver utgifterna för bostaden. Principen är följaktligen densamma som i fråga om de s. k. bruttonormerna inom socialhjälpen. lnriktningen bör vara att förenkla försäkringskassans prövning så långt möjligt.

l 7.6.2 F örmögenhetsregler Vid inkomstprövningen bör hänsyn tas till förmögenhet som överstiger visst belopp.

348 Sociafirsäkringsrillägg -överväganden och förs/ag

De regler som gäller för bostadsbidrag till barnfamiljer samt ensamstående och makar utan barn innebär att 20 % av den del av familjens behållna förmögenhet som överstiger 75 000 kr. skall läggas till den taxerade inkomsten. Samma förmögenhetsgräns gäller för både makar och ensamstående. Famil-

jens sammanlagda behållna förmögenhet enligt självdeklarationen skall upp-

ges i ansökan. För inkomstprövning avseende kommunala bostadstillägg till folkpension gäller att till inkomsten läggs 10 % av den del av förmögenheten som för den som är gift överstiger 60 000 kr, och för annan 75 000 kr.” Eftersom socialförsäkringstillägget är avsett att tillgodose ett aktuellt ekonomiskt behov bör det finnas vissa restriktioner för personer som har förmögenhet, även om villkoren i övrigt uppfylls. Om förmögenheten är placerad i fasta tillgångar eller i rörligt kapital, t. ex. banktillgodohavanden har också betydelse. Socialutredningen föreslår att rörligt kapital bör beräknas som inkomst till den del det överstiger 50 % av basbeloppet samt att om den behållna förmögenheten överstiger 5 gånger basbeloppet skall socialförsäkringstillägget endast kunna beviljas under en kortare tid av kalenderåret, förslagsvis 3 månader. Sökanden får således tidsfrist under vilken han kan förvandla sina fasta tillgångar till rörliga såvida detta är lämpligt ur försörjningssynpunkt. Vid beräkning av förmögenhet skall ej inräknas kapital i form av egen fastighet, bostadsrättslägenhet e. d. som sökanden bor i. Att sådant kapital undantas får ses mot bakgrund av att eget hem inte behöver utesluta rätt till socialhjälp. Föreslagna förmögenhetsregler gäller för en var av makar, om båda har rätt till soft.

l7.6.3 Periodindelning m. m.

Reglerna om ersättningstider ifråga om soft måste vara enkla och lätta att tillämpa. Samtidigt skall de möjliggöra en viss smidighet i den ekonomiska prövningen så att resultatet inte blir en onödig återströmning till den kommunala socialtjänsten. Den ekonomiska prövningen bör som regel baseras på en period av 30 dagar. Denna 30-dagarsperiod kan räknat från ansökningsdagen sträcka sig längst 30 dagar bakåt i tiden. Detta är den längsta “efterskottsberäkning” som bör få göras. Framåt i tiden kan “förskottsberäkningen” göras för mer än en 30-dagarsperiod. Som framgår nedan kan 30-dagarsperiod innefatta såväl “efterskotts-” som förskottsberäkning”. I det följande behandlas de olika grupperna var för sig. Här bör observeras den gräns bakåt som 30-dagarsregeln sätter, även om regeln inte upprepas i varje relevant sammanhang under punkterna a)-e). a) Försäkrade som är sjukskrivna eller uppbär ersättning vid arbetsskada eller uppbär föräldrapenning. Soft bör räknas från första dagen för sjukskrivningen, arbetsskadan eller föräldrapenningen. Kan behovet av soft fastställas för flera månader i följd, t. ex. för den som uppbär föräldrapenning, l9prop. 1975/762145. och de ekonomiska förhållandena i övrigt kan beräknas framåt, får beslu-

SOU 1977240 Socialförsäkringsrillägg - överväganden och förslag 349

tet omfatta sådan tid (samma gäller naturligtvis i förekommande fall också de Följande grupperna). b) Arbetslösa. Behovet beräknas fr. 0. m. forsta dagen för arbetslöshet. c) Pensionärer. Soft kommer här att bli aktuell i första hand för personer vilkas inkomster som komplement till partiella pensionsfönnåner faller bort på grund av sjukdom eller arbetslöshet. Soft bör kunna utgå fr. o. m. första dagen för inkomstbortfallet i form av sjukdom etc. som omfattas av soft. d) Personer som söker (förskott på) social förmån. Huvudregeln är här som i fråga om övriga grupper att soft inte kan omfatta mer än 30 dagar bakåt i tiden. Det betyder att soft inte avses att retroaktivt täcka hela den period som den förskotterade förmånen kan komma att omfatta (exempelvis tre månader bakåt i tiden före ansökningsmånaden). Vidare bör storleken av soft inte bestämmas av den förskotterade sociala förmånens (väntade) storlek. Dessa ärenden bör prövas efter de normer som gäller för den ekonomiska prövningen i samband med soft. e) Arbetande med otillräckliga inkomster m. m. Även här gäller 30-dagarsregeln. De inkomster som uppburits 30 dagar bakåt i tiden räknat från ansökningsdagen läggs till grund för prövningen.

Beträffande andra grupper som redovisas under ovanstående rubrik i avsnitt l7.4.l bör gälla att soft beräknas fr. o. m. samma tid som den kompletterade förmånen (exempelvis utbildningsbidrag) utgår, dock inte längre tillbaka än 30 dagar före ansökningsdagen för soft. Vid förnyad ansökan får som regel den nya beräkningsperioden inte täcka del av beräkningsperioden för närmast föregående ansökan. I åtskilliga fall kan det komma att visa sig svårt att göra en beräkning som omspänner 30 dagar. Det kan gälla exempelvis sjukskrivna och arbetslösa med en mycket osäker inkomstbild för den allra närmaste framtiden. Behovet av soft kan samtidigt vara akut. Försäkringskassan bör då kunna bevilja soft beräknat på grundval av kortare period. Utredningens förslag innebär att soft inte är en renodlad vare sig efterskotts- eller förskottsbaserad förmån. Om exempelvis en person som är sjukskriven fr. 0. m. den 20 april söker soft den 5 maj bör enligt SU:s förslag den ekonomiska prövningen som regel omfatta perioden 20 april-19 maj. Detta är ett av många möjliga exempel på att soft kommer att täcka in båda tidsaspekterna. Vad som ovan behandlats gäller regler för vilka tidsperioder den ekonomiska prövningen skall omfatta. En annan fråga är vilka principer som bör gälla för urbetalningsrider avseende soft. SU anser att socialförsäkringstillägoch lämpligt, bör utbetalas samtidigt som de sociget, där så befmns möjligt alförsäkringsförmåner det kompletterar. Månads- eller veckoutbetalningar torde bli mest ändamålsenliga. Självfallet bör frågan inte bedömas enbart utifrån administrativa överväganden. Det är den försäkrades egna önskemål som så långt möjligt bör tillgodoses. Det måste även finnas möjlighet till utbetalning i nära tidsmässigt samband med ansökan om soft. En kanske inte situation blir annars att försäkrade måste söka socialbidrag i avvakovanlig tan på soft. Enligt utredningens uppfattning bör reformen leda till att socialförsäk-

350 Socialfdrsäkringstillägg -överväganden och förslag

ringstillägget i stor utsträckning avlöser socialhjälpen (Socialbidraget). Utredningen har emellertid räknat med att kompletterande skall socialbidrag komma att behövas i vissa fall. I det enskilda fallet kan det också vid bl. a. övergång från det ena till det andra systemet bli så att samtidigt utgår ersättning i form av både soft och socialbidrag. Enligt SU kan dessa komplicerade g bidragssituationer inte väntas bli så vanliga att utredningen är beredd att i detta sammanhang föreslå någon särskild reglering. Vid prövningen bör i vanlig ordning hänsyn tas till inkomster i form av soft resp. socialbidrag. Utredningen föreslår vidare en bestämmelse med Följande innebörd: Behöver sökanden uppenbarligen inte tillägget får socialförsäkringsorganen avslå ansökan även om villkoren för rätt till socialforsäkringstillägg är uppfyllda. Den föreslagna bestämmelsen har en tidigare motsvarighet i reglerna för

bostadstillägg. I 1973 års statsverkspropositionm anfördes att den då gällande

regeln (SFS 1972:424 § 7) att bidrag kunde beviljas eller ökas när familjeinkomsten minskats väsentligt i Förhållande till taxeringen borde kompletteras med en motsvarande regel för det fall inkomsten ökat väsentligt. “För att bidrag inte skall utgå i enstaka fall då det är helt klart att familjens standard trots låg taxerad inkomst är så hög att bidrag inte behövs bör ytterligare en spärregel införas. Den bör innebära att bostadstillägg inte skall beviljas om det är uppenbart att familjen saknar behov av särskilt stöd.” Detta ledde till att 7 § i kungörelsen (1968:425) om statliga bostadstillägg till barnfamiljer efter ändring fick följande lydelse (1973:378):

7 § Har familjeförsörjarens eller, i fall som avses i 5 § tredje stycket, makarnas sammanlagda inkomst ökat eller minskat väsentligt i förhållande till vad som framgår av taxering enligt 5 §, bestämmes storleken av bostadstillägget med hänsyn till en beräknad bidragsgrundande inkomst för det kalenderår för vilket bostadstillägg skall utgå. Om det är uppenbart att familj saknar behov av bostadstillägg, får länsbostadsnämnden besluta att bostadstillägg ej skall utgå till familjen, även om villkoren för rätt till bostadstillägg är uppfyllda. Förmedlingsorganet skall underrätta länsbostadsnämnden, om förmedlingsorganet finner att andra stycket bör tillämpas. För socialförsäkringstilläggets del är inte anknytningen till taxeringen lika påtaglig som för bostadstillägget. Avsikten med den föreslagna regeln är emellertid densamma som för bostadstillägget, nämligen att i de enstaka fall där sökanden uppenbarligen inte behöver soft trots att villkoren härför är uppfyllda får ansökan om soft avslås. Soft medför ej återbetalningsskyldighet. Följande undantag gäller. Vid förskottering av socialförmån är förmånstagaren skyldig att återbetala soft avseende samma period för vilken han beviljats retroaktiv social förmån. Har någon obehörigen uppburit soft och han har insett eller skäligen bort inse detta skall han återbetala vad han fått för mycket.

17.6.4 individens eller familjens behov

En viktig fråga är om socialförsäkringstillägget skall administreras utifrån 2° vad man kunde kalla ”individprincipen”. Det betyder konkret att tillägget Prop. 197344311. 7,5. 54. alltid skulle avse en enskild person (och hans eller hennes omyndiga barn).

S ociaüdrsäkringsrillägg - överväganden och förslag 351

l

Den alternativa möjligheten är att i förekommande fall bygga på en helhetssom omfattar hela familjen eller hushållet, dvs. även präglad tillämpning maken (”familjeprincipen”). SU framhåller under 17.6.6 nedan att reglerna för socialförsäkringstillägget bör så långt möjligt anpassas till vad som redan gäller för den allmänna försäkringen. Då kan konstateras att försäkringsförmånerna vanligen dvs. att förmånen och rätten till denna är helt utgår efter “individprincipen“, knuten till den enskilda personen. Denna utveckling har under de senaste årens reformarbete markerats genom att barntillägg till sjukpenning m. m. tagits bort, att skillnaderna i pensionsbelopp för ogifta och gifta pensionärer minskats, etc. Fortfarande finns dock kvar vissa socialförsäkringsformåner som på ett eller annat sätt ansluter mer till ”familjeprincipen”. Det gäller främst bostadstillägg, barnpensioner, hustrutillägg och änkepensioner. Också grunderna för den nuvarande socialhjälpen och det föreslagna socialbidraget måste tas med i bilden då man skall bygga upp ifrågavarande reginom soler för soft. Även om ShjL utgår från den enskildes behov tillämpas så gott som undantagslöst en helhetssyn i den mecialhjälpsverksamheten ningen att prövningen av det ekonomiska behovet omfattari förekommande fall såväl maken som barnen. Skulle man i fråga om soft helt bortse från den princip som gäller för socialhjälpen och som föreslås gälla även för socikommer inte den kommunala behovsprövande ekonomiska hjälalbidraget räknat med. pen att kunna avlösas av soft på det sätt som utredningen SU anser att grunderna för soft inte kan bygga på bara den ena utan måste baseras på båda principerna. Tillämpningen redovisas nedan utifrån de tre grundläggande situationer som kan förekomma i sammanhanget.

a) Båda makarna har rät! till soft (I 7.4. l, 1 7.4.2 ovan). Då prövas ärendet i ett sammanhang och normer for gifta/sammanboende (160 % av basbeloppet) tillämpasjämte ev. bambelopp och bostadskostnader. Denna regel ansluter följaktligen till ”familjeprincipen”. b) En av makarna uppÅ/ller villkor för soft. Andra maken har ekonomiska förutsättningar arr lie/r eller delvis tillgodose makens försörjningsbehov. SU anser att i den ekonomiska prövningen skall hänsyn tas till den familjerättsliga underhållsskyldigheten. Ekonomisk prövning efter samma principer som

under a). överstiger familjens inkomster bruttobehovet (bostadskostnad,

uppehälle motsvarande 160 % av basbeloppet etc.) avslås ansökan om soft. I annat fall beviljas familjen soft för att täcka det kvarstående behovet. Även här gäller ”familjeprincipen”. c) En av makarna uppfyller villkor för soft. Andra maken uppfyller inte sådant villkor och har inte ekonomiska förutsättningar att bidra lill makens försörjning. Det kan här vara fråga om exempelvis en sjukskriven man med en frisk och arbetsför ”hemmafru”, som varken av vårdskäl eller på andra har rätt till soft. SU anser att härvid bör den ovannämnda ”indigrunder vidprincipen” tillämpas. Principen innebär då att den ekonomiska prövningen omfattar endast den som har rätt till soft - i exemplet mannen.

Hela bostadskostnaden och i förekommande fall uppehållet för barnen

(med motsvarande avdrag) bör föras på den softberättigades budget då ärendet prövas. Vid prövningen bortses alltså från andra makens ekono-

352 Socialfdrsäkringsti/lägg -överväganden och förslag

miska förhållanden, vilka i enlighet med definitionen på sin höjd kan innebära självförsörjning. SU har för grupp c) övervägt att fullfölja ”individprincipen” även då det gäller beloppet, dvs. att behovet för den soft-berättigade maken beräknas efter 100 % av basbeloppet. Det skulle emellertid i förhållande till de båda andra grupperna vara mindre tillfredsställande. Den föreslagna regeln att räkna hela hyran samt kostnaderna för barnen på den softberättigade torde för övrigt som regel ge ett betydligt gynnsammare ekonomiskt utfall än en högre norm men med halverade bostads- och barnkostnader. SU foreslår därför att normen för den softberättigade maken i grupp c) bestäms till hälften av den för gifta/sammanboende, dvs. till 80 % av basbeloppet. Den make som inte har rätt till soft och samtidigt saknar medel till försörjningen hänvisas till den kommunala socialtjänsten, vars mer individuella behovsprövning kan resultera i socialbidrag. För att hindra denna uppdelning av ärendet har SU övervägt en regel av innebörden att om inte båda makarna är berättigade till soft skall deras ärende i sin helhet handläggas av socialtjänsten. Rätten till socialforsäkringstillägg bör emellertid inte göras Villkorlig på detta sätt. SU anser att individprincipen bör tillämpas även i följande situation. Inkomster som avser omyndiga barn bör vid den ekonomiska prövningen till-

godoräknas endast barnet. Överstiger t. ex. ett underhållsbidrag för en åtta-

åring 30 % av basbeloppet bör inte det överskjutande beloppet (såsom sker

inom socialhjälpen)21 minska softbeloppet for den övriga familjen. I stället

bör man vid den ekonomiska prövningen för soft bortse från barnet och underhållsbidraget etc. Samma regler bör enligt utredningen övervägas i fråga om det framtida Socialbidraget. Utredningen föreslår att frågan huruvida en person är sammanboende eller inte avgörs efter de regler som AFL innehåller. Dessa innebär att gift person som stadigvarande lever åtskild från sin make skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, betraktas som ogift. Den som stadigvarande sammanbor med annan skall betraktas som gift om de båda varit gifta eller har eller har haft barn tillsammans. Ansökningsformuläret för soft bör innehålla särskilt utrymme, där sökanden uppger vad som gäller i hans eller hennes fall. Olika regler ifråga om när sammanboendeskap föreligger finns inom skilda socialpolitiska områden. Hela problemet torde komma att beaktas i socialpolitiska samordningsutredningens fortsatta arbete. I avvaktan härpå anser SU det mest ändamålsenligt att för socialförsäkringstilläggets vidkommande knyta an till reglerna i AFL.

2 Se t. ex. regeringsrät- 17.6.5 till annan Utbetalning tens utslag 1975-05- l 3 (1717-1974) över SCN:s i Gällande lagstiftning ger samhället möjlighet att i vissa fall utbetala sociala Avesta besvär över kamförmåner till annan än förmånstagaren trots att denne är myndig. Så kan förmarrättens i Stockholm säkringskassa besluta att utbetala sjukpenning för vissa alkoholmissbrukare utslag 1974-05-21. till kommunal myndighet eller till vissa anhöriga m. fl. (AFL 3 kap. 18 §). 22Jfr beträffande helinac- Allmän försäkringskassa kan vidare låta nära och beroende anhörig till perkorderade ålderspensionäson intagen i kriminalvårdsanstalt uppbära dennes pension (AFL 10 kap. rer avsnitt 5.6.8 och SU:s 2 §). Kommun har också i samband med viss vård rätt att uppbära pension förslag till ändringi 10 kap. 3 § AFL. (K.K. 25 maj 1962 [nr 3931), etc.”

- S ocialfdrsäkringstil/ägg överväganden och förslag 353

som sådant torde inte fordra särskilda bestäm- Socialförsäkringstillägget melser av ovanstående innebörd. Huvudregeln för detta tillägg bör bara att m. m. som soft kompletterar under vissa villkor kan socialförsäkringsförmån - eller enskild - bör samma gälla tillägget. Utuppbäras av annan myndighet redningen finner inte skäl att för närvarande gå längre. SU har även i tidigare hävdat att utbetalningar till annan måste tillämpas restriktivt. sammanhang Som framgår under 17.6.3 föreslår SU en relativt flexibel periodindelning. Här kan i vissa fall övervägas som alternativ till utbetalning till annan delas upp på flera perioder för att underlätta hushållatt tillägget exempelvis ningen etc.

l 7.6.6 Samordning huvudregel Det är viktigt att socialförsäkringstillägget inordnas på ett smidigt sätt i försäkringsadministrationen. Besvärsordning samt andra former av handläggning med erforderliga regler och rutiner som inte tagits upp här bör så långt möjligt anpassas till vad som redan gäller för den allmänna försäkringen. Detta bör vara en huvudregel.

17.7 Existensminimum och socialförsäkringstillägg m. m.

SU behandlari detta avsnitt s. k. existensminimum i förhållande till socialförsäkringstillägget.

17.7.1 Syftet med skattemässigt existensminimum Riksdagen har i mars 1976 beslutat om en samordning av skilda myndigheters beslut om existensminimum och samtidigt gjort det möjligt att ta större hänsyn till sociala synpunkter. De nya bestämmelserna gäller fr. o. m. den 1 april 1976. Rätten till skattemässigt existensminimum förutsätter att särskilda omständigheter skall ha orsakat den låga inkomsten. ”I annat fall skulle den kunna avpassa sin inkomst till en skattefri nivå” framhålls i skattskyldige

propositionen.”

17.7.2 Villkoren för existensminimum

Att inkomsten är så låg att den berättigar till existensminimum skall bero på att inkomsttagaren har nedsatt arbetsförmåga, är långvarigt oförvållat arbetslös, har stor försörjningsbörda eller på annan därmed jämförlig omständigredovisar bl. a. följande ur riksskatteverkets anvishet. Skatteutredningen

ningar(RSV Du 1974:13): 23 . . _ .

Arbetslöshet bör anses långvarig, om den varat under en i princip obruten följd av naââgâfåâtâgálâgxâgââler

tre till fyra månader. Stor försörjningsbörda får anses föreligga, om skattskyldig har att 1972 års skatteutredning. försörja tre eller flera barn. För ensamstående skattskyldig, som är huvudsakligen sys- Ds Fi 1975:9_ pmp_ selsatt i förvärvsarbete, kan försörjningsbördan anses stor redan om det finns två barn 1975/7691_ skaneutskog. utan egen inkomst. Stor försörjningsbörda kan även föreligga dels för ensamstående tets bet. 1975/ 76:32.

354 Socialjörsäkringstillägg -överväganden och förslag

med endast ett barn, om barnet är i behov av ständig tillsyn och vård, dels för den som försörjer andra än egna barn, t. ex. syskon utan egen inkomst, och dels for person som måste utge stort underhåll. Jämförliga omständigheter med nedsatt arbetsförmåga, arbetslöshet eller stor försörjningsbörda anges i RSV:s anvisningar vara sådana förhållanden, som enligt 50 § 2 mom. andra stycket KL kan utgöra grund för extra avdrag, dvs. bl. a. långvarig sjukdom, olyckshändelse, ålderdom och underhåll av andra närstående än barn, för vilka den skattskyldige ägt tillgodonjuta allmänt barnbidrag. Om flera 0rsaker åberopas, och ingen av de anförda orsakerna ensam skulle kunna motivera befrielse från eller nedsättning av skatteavdrag, kan de tillsammans utgöra tillräcklig grund härför. År 1974 meddelades befrielse från eller nedsättning av preliminärsk atteavdrag vid existensminimum i 1 218 fall.

17.7.3 Existensminimibeloppens bestämmande

Till grund för bedömningen av existensminimum finns enhetliga normer i form av normalbelopp. Dessa är för ensamstående 95 %, för sammanboende makar och likställda 165 % och för barn 40 % av basbeloppet i december året innan. Norrnalbeloppen (som finns intagna i tabell 17.1) omfattar alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnad. Normalbeloppen har som förebild Stockholms kommuns socialhjälpsnormer.” Genom denna avpassning innebär reglerna ökat socialt hänsynstagande. Därmed torde ett problem som företrädare för socialvården kritiserat ända sedan 1950-talet i stort sett vara ur världen, nämligen att människor måste söka socialhjälp därför att existensminimibeloppen (normalbeloppen) är för låga. Basbeloppet för december månad är enligt de nya bestämmelserna avgörande för det kommande årets normalbelopp. Dessa är således oförändrade under kalenderåret.

17.7.4 Förhållandet mellan och existensmini-

socialförsäkringstillägg

mum

Vissa personer med socialförsäkringstillägg blir berättigade till existensminimum och slipper att betala t. ex. preliminärskatt helt eller delvis. And ra däremot skulle inte vara berättigade till existensminimum. Då måste försäkringskassan vid beräkning av soft ta hänsyn till vad den försäkrade betalat i skatt på den redovisade inkomsten. Rent tekniskt bör inte detta vålla några problem. Preliminärskatt då skall, så behövs, dras efter den skattetabell eller det jämkningsbeslut som sökanden uppvisar vid ansökningstillfállet på försäkringskassan. 24 För sökanden kan det under vissa inkomstförhållanden Existensminimibelop- vara förmånligt pen är dock, som framgår att inte ha något jämkningsbeslut när ansökan om soft görs. Den summa av tabell 17.1 , för vuxna som då betalas in för hans räkning i preliminärskatt avräknas sedan den sluthögre än Stockholmsnor- I vissa lägen kan inbetalningen resultera liga skatten. i överskjutande prelimema. Samma gäller för minär skatt. om sådana situationer inte blir vanligt förekommande bör

barn i åldern 0-9 år, Även

medan Stockholmsnor- möjligheterna för sökanden att erhålla jämkning uppmärksammas av försäkmema är högre för åldrar- ringskassan. na 10-l9 år. I och för sig är det önskvärt att normalbeloppet för existensminimum och

SOU l977:40 - Socialförsäkringsrillägg överväganden och förslag

normerna för soft är så lika som möjligt. I fråga om makar och ensamstående skiljer också endast 5 procentenheter mellan de föreslagna procentsatserna av basbeloppet. För barn utgör existensminimum 40 % av basbeloppet utan hänsyn till ålder. Föreslaget soft för barn har liksom många socialhjälpsnormer tre intervaller beroende på åldern. SU anser inte att soft kan ha samma belopp för exempelvis ett spädbarn och för en ungdom högt upp i tonåren. Normalbeloppet för existensminimum under ett kalenderår baseras, som tidigare nämnts, på förhållandena i december månad året innan. Det är inte lämpligt att vid avsevärda prishöjningar binda socialförsäkringstillägget på motsvarande sätt. Ett sådant årsbetraktande är väl också mindre motiverat för de under ett år ofta tillfälliga socialförsäkringstilläggen. Treprocentsregeln (1 kap. 6 § AFL) och basbeloppets höjd innebär också en spärr mot små basbeloppshöjningar. 300 kr är det lägsta basbeloppstillägg som kan förekomma (maj 1977 basbelopp 11.100 kr). Då socialförsäkringstilläggen inte kan anpassas till periodiciteten i ovanstående mening för existensminimums normalbelopp skulle beloppsnivåerna ofta komma att skiljas åt under ett år även om procentsatserna (för åtminstone vuxna) var desamma. Då samordningen ändå inte kan bli fullständig får det anses tillräckligt att de båda anordningarnas nivåer ligger nära eller i varje fall inte skiljer sig mycket från varandra.

17.8 Beskattning och pensionsgrundande inkomst för ATP

17.8.1 Hela beloppet bör ligga till grund

Flera olika socialförsäkringsförmåner är beskattade och utgör pensionsgrundande inkomst för tilläggspension (ATP). Exempel härpå är sjukpenning och ersättning från arbetslöshetsförsäkring. Det naturligaste är att socialförsäkringstillägget behandlas på samma sätt som flera av de förmåner tillägget skall komplettera. Detta innebär att soft både blir skattepliktigt och görs inkomstgrundande för ATP. Vissa problem finns dock ifråga om beräkning av den pensionsgrundande inkomsten för ATP. En av de faktorer som bestämmer hur stort soft blir är antalet familjemedlemmar. Att låta försörjningsbördan bli av betydelse för den pensionsgrundande inkomstens och därmed pensionens storlek kan sägas strida mot de grundläggande principerna för förvärv av ATP-poäng. Men strängt taget tillämpas en liknande princip ifråga om de i sin helhet ATPgrundande vårdbidragen, som avser att kompensera både vårdarens/ bidragsmottagarens inkomstbonfall och merkostnader för barnets handikapp. Vidare kan det nya pensionsgrundande särskilda studiestödet för vuxna utgå till den som under fyra år intjänat ATP-poäng eller vårdat eget barn under tio år eller vårdat handikappad eller motsvarande under samma tid. Även här kan

alltså vård av eget barn vara ATP-grundande.”

De rent praktiska fördelarna av att göra på motsvarande sätt ifråga om socialforsäkringstilläggen är betydande. Kravet på ett enkelt administrativt förfarande kan inte tillgodoses om endast en viss del av tillägget skall vara ATP-grundande. I flertalet fall blir emellertid frågan inte alls aktuell. År 25 1974 fördelades familjer med socialhjälp på följande sätt. Prop. 1975:23.

356 Socialjörsäkringsrillägg -överväganden och förslag

Familjer med många barn utgör, trots stora hjälpbehov, en liten andel av hjälpfallen (de stora familjerna är relativt ovanliga i hela befolkningen). Hjälpens varaktighet låg på omkring 4 månader i genomsnitt. För t. ex. en ensamstående med 3 barn (3, 10, 17 år) som har helt tillägg kan barnens tillägg väntas höja den ATP-grundande inkomsten med omkring 5600 kr vid en hjälptid av 4 månader under ett år. Detta får ses som ett räkneexempel. Det torde inte bli så vanligt att helt tillägg utgår. Tillägget kommer att reduceras av olika inkomster; i det givna exemplet kan man räkna med bidragsförskott. Den framtida pensionen grundas på inkomsterna under ”de 15 bästa åren”. År med socialförsäkringstillägg torde ofta komma att falla utanför denna femtonârsperiod och kan då endast öka antalet kvalifikationsår (maxi-

malt 30).”

Om socialforsäkringstillägget görs skattepliktigt kommer de faktiska inkomsterna att bättre än eljest överensstämma med de genom beskattning redovisade inkomsterna. Detta har viss betydelse när rätten till en social förmån är knuten till den beskattningsbara inkomsten. Här kan också erinras om uppgifterna under 16.5.l som utvisar lägre pensionspoäng bland socialhjälpstagarna än inom hela befolkningen. Också detta förhållande talar för att tillägget bör göras pensionsgrundande även om effekten i form av högre ATP beräknas bli av begränsad betydelse. Utredningen har diskuterat vissa tekniska förenklingar som går ut på att administrativa rutiner i form av inkomstredovisning och beskattning av soft skulle begränsas till en gång per kalenderår, etc. SU har emellertid för sin del inte ansett sig kunna initiera en annan handläggning än den som gäller i övrigt. Visar sig tekniska och administrativa förenklingar i fråga om skatteredovisningar etc. möjliga utan att försämra reformens materiella innehåll är det givet att dessa enklare lösningar skall väljas. 25 Vidare har dryftats huruvida man genom ett “tak” Följande räkneexempel bör begränsa socivisar hur socialförsäk- alförsäkringstilläggets pensionsgrundande betydelse. Soft kommer att till allringstillägget för barn ra största delen gälla relativt små och tillfälliga belopp. SU anser av bl. a. desskulle påverka tilläggssa praktiska skäl att hela socialförsäkringstillägget bör göras pensionsgrunpensionens storlek. dande. Medelpoäng 3,5 vid 10 000 kr i basbelopp = Vad ovan sagts avser A-skattebetalare. Av de ca 600 000 B-skattebetalare 21 000 kr i ATP/ år som finns i landet torde en mycket liten andel bli aktuella för soft. Från skat- Ett år bland de 15 bästa 240 tesynpunkt kommer deras ärenden emellertid att utgöra en komplikation, med5 600krisoft= kr högre ATP/ år om soft i deras fall skulle beskattas vid källan. De erlägger själva sin prelimi- Två bland de 15 bästa med närskatt enligt särskild debitering. Vare sig skattebeloppet utbetalas direkt 5 600 kr/år i soft = 420 kr till sökanden eller redovisas av försäkringskassan som uppburen skatt medhögre ATP/ år för tillvägagångsättet svårigheter. Samma gäller frågan huruvida socialför- Tre år bland de 15 bästa med 5 600 kr/åri soft = säkringstillägget skall anses falla utanför eller inom ramen för den tidigare 660 kr högre ATP/ år. inkomst - eventuellt enligt särskild preliminär deklaration och taxering -

- Socialfdrsäkringstillâgg överväganden och förslag 357

kommer beskattning av som grundar preliminärskatten. Ligger det innanför soft att innebära en dubbelbeskattning. Soft och sjukpenning är visserligen i detta sammanhang inte fullt jämförbara. SU finner ändå övervägande skäl för att de båda ersättningarna i skatteavseende behandlas lika då de utgår till B-skattebetalare, dvs. att

försäkringskassan i dessa fall inte gör skatteavdrag.”

17.8.2 K varskatt och socialförsäkringsrillägg Kvarskatt innebär att skatteuttaget - för exempelvis extrainkomster - varit en högre levnadsstandard än som svarar mot för lågt. Detta har möjliggjort inkomstläget. Kvarskatten skall betalas underjanuari - april året efter taxeringsåret. ifrågavarande skatt medför i princip en motsvarande sänkning av levnadsstandarden. Den enskilde betalar s. a. s. i efterhand den tidigare för Det skulle inte vara tillfredsställande om soft uthöga levnadsstandarden. nettoinkomst på grund av kvarskatt kommit gavs därför att den försäkrades att understiga aktuell beloppsnivå för prövning av soft. Vid denna prövning får därför bara preliminärskatten frånräknas inkomsten. I sådana fall med kvarskatt där försäkringskassa avslår ansökan om soft bör den försäkrade tillrådas att, om så inte skett, hos lokala skattemyndigheten “ansöka om existensminimum” samt vända sig till den kommunala socialtjänsten ifråga om ekonomisk hjälp.

17.8.3 Vissa registreringsfrâgor m. m.

_.,___. Under 17.6.4 behandlas vissa handläggningsfrågor utifrån vad som kallas individ- och familjeprinciperna. Här återstår att klara ut vissa frågor om registrering m. m. av soft-ärenden som avser gift person. Är bara ena maken berättigad till soft är svaret givet; den av makarna som har rätt till soft skall självfallet registreras för ärendet. Har båda makarna rätt till soft kan man även då välja en individuell registrering och på dem båda uppdelad utbetalning och beskattning. Ett sådant förfarande skulle visserligen vara administrativt mer betungande än om endast ena maken registreras för soft inklusive skatt. En enkel regel kunde då vara att den som har lägsta folkbokföringsnumret, är äldst, av makarna registrerades för socialförsäkringstillägget. Eftersom soft föreslås bli pensionsgrundande är det principiellt mest tillfredsställande med uppdelning på båda makarna då båda har rätt till soft. Det vore emellertid administrativt enklare att också i pensionsavseende registrera hela ärendet på ena maken. Även i fråga om utbetalningen kan man tänka sig flera modeller, bl. a. ett för båda gemensamt belopp som utbetalas till endera av makarna. Utredningen har stannat för att föreslå en handläggning efter ”individprincipen”. Det betyder här att om båda makarna har rätt till soft skall var och en av dem registreras (endast) för det socialförsäkringstillägg han eller hon beviljats samt påföras pensionsgrundande skatt för beloppet, som också utbetalas direkt till den som beviljats detta. Det är följaktligen bara den ekonomiska prövningen som i dessa fall företas efter “familjeprincipen” medan 26Jfr skatteutskottets beden efterföljande handläggningen föreslås utgå från ”individprincipen”. tänkande 1975/ 76:50.

350 Socialförsäkringstillägg -överväganden och förslag S()U 1977:40

17.9 Kostnader och finansiering

17.9. l Vissa beräkningar Det är av flera orsaker svårt att beräkna kostnaderna för det socialförsäkringstillägg som skall utbetalas av försäkringskassorna enligt den modell som tidigare redovisats. Ett underlag för kostnadsberäkningarna utgör antalet s. k. kompletteringsärenden som redovisas ovan i avsnitt 16.5. Kostnaderna för utgiven socialhjälp utgjorde år 1975 ca 590 milj. kr. brutto i löpande penningvärde exkl. administrationskostnader. Med stöd av beräkningarna under 16.5.5 skulle en försiktig bedömning tyda på att ungefär hälften av kostnaderna för den behovsprövande ekonomiska hjälpen i ett övergångsskede kommer att falla på socialförsäkringstillägget. Samtidigt talar vissa förhållanden för att de totala kostnaderna, dvs. för soft och socialbidrag, kommer att öka genom reformen. Således medför en norm för försäkringstillägget som är lika i hela landet vissa kostnadsökningar. Som tidigare redovisats ligger socialhjälpsnormerna på olika nivåer och föreslagen norm innebär en anpassning uppåt. En osäker faktor är vilka attitydförändringar införandet av ett socialförsäkringstillägg medför. Om människorna blir mer benägna att utnyttja sina rättigheter när prövningen av det ekonomiska behovet sker under förenklade former hos försäkringskassan så kommer också kostnaderna att öka. Följande kostnadskalkyl kan göras.

Socialförsäkringstillägg som ersätter kommunal socialhjälp (ca 50 % av 1975 års socialhjälpskostnader) 300 milj.kr. Preliminär skatt (40 %) 200 milj.kr. Kostnad i 1975 års priser exkl. 500 milj.kr. administrationskostnader

Med 10 % årliga prisstegringar skulle kostnaden år 1978 uppgå till ca 665 milj.kr. exkl. administrationskostnader. Av nämnda 665 milj.kr. utgör 265 milj.kr. skatt, varför nettobeloppet stannar vid 400 milj.kr. Det framgår av det tidigare sagda att beräkningen är osäker.

17.9.2 Finansiering genom statsmedel I det följande redovisas kortfattat tre olika alternativ (a-c) ifråga om finansieringen av den ekonomiska hjälp som här diskuteras. a) Ett alternativ är att kommunerna har kvar kostnadsansvaret även för den del av den ekonomiska hjälpen som utgår i form av soft. I likhet med vad som överenskommits beträffande bidragsförskotten skulle kommunerna betala kostnaderna för såväl utbetald hjälp som for administration. b) Ett annat alternativ är att kostnaderna för den del av den ekonomiska hjälpen som utbetalas av försäkringskassoma finansieras av staten eller genom arbetsgivaravgifter på samma sätt som socialförsäkringen. Bl. a. de

- Socialförsäkringstillägg överväganden och förslag 359

försäkringsförmåner som socialförsäkringstillägget kan komplettera finansieras på följande sätt år 1976, uttryckt i procent (efter Regeringens budgetförslag 1976/77. Sammandrag. Stockholm 1976).

Tabell 17.4 Finansiering av olika socialförsäkringsersättning:r år 1976. Procent

Arbets- Staten Egen avgift Summa givar- från de avgift försäkrade Sjukförsäkring inkl.

c) Det tredje alternativet, som SU förordar, innebär att ifrågavarande kostnader finansieras helt av staten. En sådan ordning utgör då en del av utredningens förslag om hur frågorna om statens medverkan vid finansieringen av den kommunala socialtjänsten skall lösas. Om staten svarar för kostnaderna anser utredningen det möjligt att tillskapa en för hela landet gällande enhetlig grundnivå för socialförsäkringstillägget. Socialbidraget kommer visserligen även i fortsättningen att finansieras av kommunerna men omfattningen minskas avsevärt. Alternativet innebär också en kostnadsutjämning mellan kommunerna (som framgår nedan av kap. 19 motsvarade kostnaderna för utgiven socialhjälp exklusive administrationskostnader år 1974 en utdebitering från kr. 1:67 till kr. 0:03). Vidare medför alternativet administrativa förenklingar i jämförelse med andra bidragsrutiner.

17.10 Förutsättningar att omdana socialvården

Om forsäkringskassorna i enlighet med förslaget kommer att svara for huvudpanen av den ekonomiska hjälp som f. n. utgår i form av socialhjälp får kommunerna ökade resurser till andra sociala ändamål. Sådana resurser bör enligt socialutredningens mening resultera i ökade satsningar på andra former av behandling och vård inom den framtida socialtjänsten. Inte minst bör de förebyggande insatserna förstärkas. Behov av en sådan utveckling har utredningen starkt understrukit i sitt principbetänkande. Ett allvarligt hinder för denna utveckling är, som framgår av bl. a. remissbehandlingen, det tunga tryck socialhjälpsärendena utgör på den kommunala socialvården. Förslaget ger enligt utredningens mening nya och ökade möjligheter att omdana den nuvarande socialvården i enlighet med de riktlinjer som dragits upp i principbetänkandet. Utöver erforderliga personalresurser kommer denna omstrukturering att kräva en kraftig utveckling av sättet att arbeta (”metodik vid social arbete”) i nära anknytning till forskning och utvecklingsarbete, vartill kommer behovet av en omfattande utbildningsverksamhet.

360 Socialförsäkringstillägg -äverväganden och förslag

17.11 Samarbete med den kommunala

socialtjänsten

Behovet av samarbete mellan socialvården och forsäkringskassorna är sedan länge stort. I utredningens principbetänkande ingår också bl. a. forsäkringskassorna som en viktig samarbetspartner i den organiserade samverkan SU skisserar (s. 426 ff, 434). Införande av soft kommer att påverka samarbetet både kvalitativt och kvantitativt. Det nuvarande stora antalet förfrågningar från socialforvaltningarna till försäkringskassorna om utgående socialförsäkringsformåner etc. i enskilda socialhjälpsfall kan då kraftigt nedbringas. Istället torde behovet av ett mera kvalificerat samarbete komma att framträda tydligare än nu. Det förefaller troligt att införande av soft ökar samarbetsbehovet på följande sätt.

Gränsdragningsfrâgor

Särskilt i ett inledningsskede kan det tänkas råda osäkerhet huruvida forsäkringskassan eller socialtjänsten skall handlägga ett visst ärende. Det kommer givetvis att tendera till att öka kontakterna mellan de båda verksamheterna. I det långa loppet bör emellertid kompetens- och gränsdragningsfrågorna bli fåtaliga. Rätten till socialforsäkringstillägg har nämligen ganska väl preciserats och kan ytterligare klarläggas. Detta gäller både de grupper av personer eller de situationer som tillägget avser liksom de ekonomiska förutsättningarna samt under vilken tid tillägget kan utgå.

Rehabiliteringsfrâgor

Reformen bör leda till ett ökat samarbete främst i rehabiliteringsfrågor. [nte minst det kommunala Socialbidraget har SU tänkt sig bli av både förebyggande och rehabiliterande betydelse liksom borgenslån och näringshjälp utanför Socialbidraget. Också den allmänna försäkringen har en rehabiliteringsinriktning. Detta bör skapa förutsättningar för ett viktigt samarbete. För att detta skall fungera måste organisation och tekniker för sådan samverkan

utarbetas. En fråga är exempelvis hur den s. k. 9O-dagarsgranskningGn27

skall tillämpas ifråga om socialförsäkringstilläggen; Enligt SU:s mening är

det vidare angeläget att den kommunala socialtjänsten blir representerad i forsäkringskassornas centrala och lokala rehabiliteringsgrupper.

Samarbete i förebyggande syfte, m. m. En form av förebyggande insatser utgör den uppsökande verksamheten. En annan är socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen. Frågan blir här hur forsäkringsorganisationen med sina stora register- och statistikresurser skall kunna förse socialtjänsten med adekvata sociala-ekonomiska faktaunderlag för nämnda verksamhet. Sådana data får inte lämnas ut för annat 274 kap. 2 § AFL. RSV:s ändamål än det ursprungligen avsedda. Även med denna begränsning bör cirkulär 5/1975. Cirkulädet dock vara möjligt att finna vägar för erforderlig information, som kan ret ger riktlinjer för rehabiliteringsgruppdreha- vara nyttig i samhällsplaneringen etc. grupp)arbete. SU har, som redan nämnts, i principbetänkandet dragit upp vissa riktlinjer

- och 361

S ociafirsäkringsti/Iägg överväganden förslag

för samarbetet mellan bl. a. socialvården och den allmänna försäkringen. Härtill kommer de ytterligare samarbetsbehov som skisserats ovan med anledning av socialförsäkringstillägget. Sammanfattningsvis kan sägas att ett omfattande samarbete finns redan och att de praktiska behoven torde kominte ma att tvinga fram ett ännu längre gående samarbete. SU anser det ändå med en sådan mer ”sp0ntan utveckling. RFV och socialstyrelsen tillfyllest av denna utbyggda bör därför gemensamt pröva den fortsatta utformningen samverkan. Genom bl. a. viss försöksverksamhet bör man utifrån de av SU tekniskt och organisaskisserade riktlinjerna precisera samverkansformerna toriskt. SU vill i sammanhanget understryka behovet av en nära samordning av Detta är motiverat inte socialförsäkringsorganisationen och socialtjänsten. bara Även i de befolkningstäta områdena bör i glesbygdsområden. en samordning utvecklas. Det är en fördel om båda funktionerna kan samlokaliseras i socialcentraler etc. till soft kan ha rätt till den kommunala social- Den som inte är berättigad som bygger på en friare prövning av det individuella tjänstens socialbidrag, behovet. Försäkringskassan bör därför, om den helt eller delvis avslår en anhänvisa sökanden sökan trots att det kan antas föreligga ett visst hjälpbehov, till den kommunala socialtjänsten. Vidare bör socialtjänsten tillhandahålla och även i övrigt förmedla ansökningar om soft. ansökningsblanketter

- och

18 Socialbidrag försörjnings-

rehabiliteringsstöd

SU har i principbetänkandet relativt utförligt behandlat frågan om den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen (s. 252-266). Föreliggande förslag om socialförsäkringstillägg fordrar praktiskt taget inga ändringar av vad SU säger i principbetänkandet. Det följer av att den kommunala behovsprövade hjälpen kommer att ha kvar uppgifter som SU i principbetänkandet lyfte fram, nämligen förebyggande och rehabiliterande insatser. Som exempel kan nämnas bidrag till bosättning och annan hemutrustning, hjälp att ordna (“ekonomisk sanering“), betalning av hyresskulder liksom upp ekonomin vissa andra utgiftsändamål vilka överskrider de normer som gäller för soft. Det ligger i sakens natur att socialbidrag till ändamål av ovanstående slag inte kan regleras genom beloppsnormer. Även bidrag till försörjningen kommer att finnas kvar, om än i avsevärt mindre omfattning än nu. Så kan bli fallet med exempelvis en familj som behöver ekonomiskt bistånd men som (ännu) inte skrivits in i försäkringskassan. Sådana bidrag till försörjningen kan och bör vara normreglerade. Se i övrigt om Socialbidraget avsnitt 3.6.3 och kap. 4 i förevarande betänkande. SU att med socialförsäkringstilläggets er- Som framgått tidigare förutsätter samordnade normer införs för de socialbidrag som kommer sättningsnivåer att kunna normeras. Det är, som framgår av exempel ovan, ingen tvekan om att det kommunala Socialbidraget i vissa fall kommer att fordra normer, även om behovet inte blir på långt när så vanligt som nu. Enligt SU:s mening bör miniminormerna göras identiska med de normer som föreslagits för socialförsäkringstillägget. Därmed skulle ett stort steg tas mot ett grundskydd och över hela lansom har en enhetlig nivå i många olika behovssituationer det. Socialutredningen har övervägt frågan om inte Socialbidraget bör beskattas och göras ATP-grundande på samma sätt som socialförsäkringstillägget. svårigheterna är emellertid betydligt större här. Exempelvis engångsutbetalningar med betydande belopp till rehabiliteringsändamål lämpar sig inte för av Socialbidraget och inte beskatbeskattning. En uppdelning på beskattade tade förmåner framstår inte heller som ändamålsenlig. SU anser övervägande skäl tala för att Socialbidraget inte beskattas. Förutom i fortsättningen av detta kapitel behandlas frågan om ersättningsskyldighet i kap. ll och 12.

364 Socialbidrag -försörjnings- och rehabiliteringsstöd

18.1 Behovsprövat ekonomiskt stöd vid arbetskontlikt

I detta avsnitt behandlar SU relativt utförligt frågan om ekonomisk hjälp, motsvarande den nuvarande socialhjälpen, vid arbetskonflikt. Anledningen är följande. I betänkandet Konfliktdirektiv med förslag till begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt tog den sakkunnige inte slutlig ställning till behovet av neutralitetsbestämmelser om socialhjälp utan menade att frågan borde lösas av socialutredningen. Det tyckte också remissinstanserna. Föredragande departementschefen fann ”denna ståndpunkt välgrundad” och ansåg sig kunna utgå från att denna utredning tar upp frågan om socialhjälp vid arbetskonflikt i hela dess vidd”.2 Sedan länge gäller grundsatsen att samhället skall stå neutralt vid arbetskonflikt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Samtidigt skall samhället bl. a. genom socialhjälpen svara för att den enskilde i olika situationer inte lider nöd. Föreliggande redovisning talar för att kommunerna på ett i stort sett tillfredsställande sätt lyckats utforma en praxis för socialhjälp i samband med arbetskonflikt. Frågan bör emellertid rättsligt regleras. Som framgår av det följande föreslår SU att samhällets ekonomiska stöd i samband med arbetskonflikt skall vara återbetalningspliktigt. Främst därför anser SU att det ekonomiska stödet bör utgå i form av socialbidrag och inte som socialförsäkringstillägg, eftersom det senare i största möjliga utsträckning skall utgå utan återbetalningsskyldighet.

18.1.1 Bakgrund

Frågan om samhällets ställning vid arbetskonflikt aktualiserades först på l920-talet. Då infördes vissa riktlinjer för rätten till arbetslöshetshjälp. Som princip fastlades att samhället inte bör stödja någon av parterna i en konflikt. Den tidigare fattigvårdslagen hindrade inte att ekonomisk hjälp lämnades till personer som berördes av konflikt. Några speciella regler för hur hjälpen skulle bedömas fanns inte. Kommunerna intog i allmänhet en restriktiv hållning. Fattigvård utgavs endast till ett fåtal konfliktberörda.3 Den praxis som utformades i kommunerna på grundval av fattigvårdslagens allmänna riktlinjer gäller i huvudsak även i dag. Hjälp gavs i regel inte till den konfliktindragne själv. Däremot ansågs hans minderåriga barn ha rätt till hjälp samt förälder som med hänsyn till barnens vård inte kunde förvärvsarbeta. Hjälpen kom därigenom indirekt den konfliktdrabbade själv till del. Ersättningsskyldighet förelåg men det var mera sällan som hjälpen återkrävdes.

1 18.1.2 Gällande regler sou 1968:37. 2 Den som till följd av arbetskonflikt inte kan försörja sig och sin familj Prop. 1969:76 med förslag till lag om begräns- är i princip ersättningsskyldig för frivillig socialhjälp han själv fått och för ning av samhällsstöd vid obligatorisk socialhjälp som lämnats till make och barn. Kommer kommun arbetskonflikt m. m. och ersättningsskyldig inte överens om betalningen kan kommunen föra 3 talan hos länsstyrelse inom en preskriptionstid av tre år. får

Statsutskottets utlåtande Återbetalning

1923:30. inte utkrävas om den ersättningsskyldige genom att återbetala beloppet eller

och rehabiliteringsstöd 365 Socialbidrag -försörjnings-

att sakna erforderliga medel till underhåll någon del av det skulle komma skäl talar emot krav. Komtill sig och de sina eller om andra synnerliga munerna har möjlighet att efterge ersättningsskyldigheten (jfr kap. 12). förarbetena till lagen om socialhjälp berördes inte närmare för- Under hållanden vid arbetskonflikt. Föredragande departementschefen avvisade socialvårdskommitténs förslag att inordna de kommunala konemellertid

vid arbetslöshet i socialhjälpen? Han hänvisade till att sär-

tantunderstöden bestämmelser i så fall skulle behövas om bl. a. avstängning från rätten till socialhjälp i vissa konlliktsituationer. Sådana regler ansågs stämma dåligt med den obundenhet som borde utmärka socialhjälpen och dessöverens utom bereda socialnämnderna betydande tillämpningssvårigheter. Socialstyrelsen har angivit som riktlinjer att

den som deltar i strejk eller är föremål för lockout kan inte få obligatorisk socialhjälp, även om den ersättning han får från sin fackförening inte räcker till hans uppehälle. Däremot kan make/ maka och barn, vilka är beroende av vederbörandes inkomster, härvara berättigade till sådan hjälp i den mån de i övrigt uppfyller förutsättningarna för.5

kan alltså konstateras att socialnämnden inte är skyl- Sammanfattningsvis dig att utge socialhjälp direkt till den som deltar i konflikt på arbetsmarknaden. Den kan däremot utge frivillig socialhjälp för vilken mottagaren är åter-

betalningsskyldig. Det står nämnden fritt att efterge återbetalningsskyldighet. Make och barn kan vara berättigade till socialhjälp.

18.1.3 Begränsning av samhällsstöd vid kon/likt

av samhällsstöd vid arbetskonllikt infördes år En ny lag om begränsning för lockout inte 1969.5 Lagen innebär att den som strejkar eller är föremål och flyttningsbidrag, arbetslöshetshjälp, arskall kunna beviljas utbildningsbetslöshetsförsäkring. studiemedel och studiehjälp så länge konflikten pågår. Det bör anmärkas att olika socialförsäkringsförmåner däremot inte begrän-

sas i en konlliktsituation. Lagen reglerar inte socialhjälpen vid arbetskonflikt. I förarbetena till lagen samt i den utredning som foregick förslaget behandlades dock socialhjälpen Det hävdades att kommunerna varit återhållsamma med

tämligen utförligt.7

att lämna socialhjälp till i konflikt indragna personer. Vid behov har mindermake/ maka erhållit socialhjälp. Den konfliktberöråriga barn och eventuellt kunnat de har delvis kunnat tillgodogöra sig hjälpen och därmed nödtortigt försörjas. Socialhjälpen torde som regel ha avsett personer med stor försörjningsbörda eller andra som inte skiljer sig från de grupper vilka brukar vända “sou 1950:11; prop. socialhjälp har meddelats i endast mindre omsig till socialvården. Frivillig 1955:177 s. 75. som socialhjälpens ringa storlek medför i fattning. Den standardsänkning 5 Råd och anvisningar förhållande till normala förvärvsinkomster ansågs tillsammans med återbefrån socialstyrelsen nr 41 talningsskyldigheten utgöra en garanti for samhällsneutraliteten. socialhjälpslagen. Noav samhällsstöd vid arbetskonllikt vember 1974. Utredningen angående en begränsning att socialnämnderna kunde efterge 6 ansåg det vara en brist i socialhjälpslagen Lag 14 maj 1969. s1=s vid arbetskonflikt. Den sakkunnige övervägde att 196993400. ersättningsskyldigheten i denna rätt men avstod med hänvisning till socialut- 7 föreslå begränsningar Prop. 1969:76, SOU redningens arbete. Som redan nämnts tar förarbetena till lagen om begräns- 1968237.

366 Socialbidrag och -försörjnings- rehabiliteringsstöd

ning av samhällsstöd vid arbetskonllikt inte slutlig ställning till behovet av neutralitetsbestämmelser när det gäller socialhjälpen.

18. 1 .4 A [lr fler arbetskønjlikter

1 betänkandet Konlliktdirektiv konstaterades att kommunernas erfarenheter av socialhjälpsbehov i samband med konflikt på arbetsmarknaden intill år 1968 i stort sett begränsades till 1945 års metallkonflikt. Efterfrågan på socialhjälp vid arbetskonflikt hade fram till år 1968 varit obetydlig. Efter år 1968 har antalet konflikter stigit kraftigt. Siffrorna är emellertid

internationellt sett fortfarande jämförelsevis låga? Under hösten 1969 och

vintern 1970 uppstod en serie konflikter som till sin omfattning och långvarighet var utan motsvarighet under de närmast föregående årtiondena. Nästan uteslutande rörde det sig om s. k. vilda strejker. Mest känd är gruvkonflikten vid årsskiftet 1969/ 70. Under 1970-talets första hälft har det årliga antalet arbetskonflikter fortsatt att vara avsevärt högre än under 1950- och l960-talen. Det gäller både antalet arbetsinställelser, antalet berörda personer och antalet förlorade arbetsdagar. Statistiken över arbetskonllikter är i viss mån ofullständig och osäker. En uppfattning om utvecklingen ger dock de uppgifter som sammanställs av statens förlikningsmannaexpedition (tabell 18.1). Antalet arbetsinställelser, berörda personer och förlorade arbetsdagar, har mer än fördubblats under den senaste femårsperioden med närmast jämfört föregående femårsperiod. Till den höga siffran direkt berörda arbetstagare och förlorade arbetsdagar år 1971 bidrar en omfattande lockout av vissa statsanställda. År 1975 har högsta antalet strejker i den årsserie som tabell 18.1 redovisar. Flertalet är s. k. vilda strejker som i allmänhet är kortvariga och berör ett inte alltför stort antal arbetstagare. Undantag finns, exempelvis den omfattande och långvariga skogskonflikten under år 1975. Utvecklingen ger vid handen att allt fler kommuner har kommit att ställas inför socialhjälpsbehov bland konfliktberörda.

Tabell 18.1 Arbetsinställelser åren 1964-75

3 Year Book of Labour 90 7 0

1968 7 7 379 7 l Statistics 1975, ILO. Ge- 1969 41 40 9023 36 112 néve 1975,chap. IX In- 1970 134 134 26 669 211 156 dustrial disputes, tabell 1971 60 59 62 919 161 839 27. Aven Walter Korpi 1972 44 44 7 100 37 10 behandlar ämnet i en arti- 1973 48 48 4 250 41 1 l kelserie under rubriken 1974 237 237 26 997 237 58 ”Den nya strejkbilden” i 1975 290 290 37 511 290 358 LO-tidningen 1976:7-9.

Socialbidrag -försärjnings- och rehabiliteringsstöd 367

18.1 .5 Kommunernas erfarenheter och praxis

Under gruvkonflikten vid årsskiftet 1969/70 kom socialhjälpen att spela en roll som kanske bara metallstrejken år 1945 uppvisar en motsvarighet till. Gruvstrejken varade i drygt två månader och berörde omkring 5 000 arbetare i Svappavaara, Kiruna och Malmberget. Strejken var avtalsstridig, vilket innebar att strejkunderstöd från fackförbundet inte utbetalades. Den kommunala socialvården ställdes här infor en praktiskt taget helt ny situation. Någon enhetlig beredskap inför en arbetskonflikt fanns inte. Varken socialhjälpslagen, centrala riktlinjer eller tidigare erfarenheter gav anvisningar om hur hjälpbehov på grund av konflikt skulle bedömas. Många befarade en anstormning av hjälpsökande. Det visade sig emellertid att antalet hjälpsökande inskränkte sig till under 10 % av samtliga strejkande. Flertalet sökande var unga familjer med minderåriga barn, höga bostadskostnader

och betydande fasta utgifter?

Socialnämnderna i de berörda kommunerna försökte eliminera eller begränsa de strejkandes hjälpbehov genom att aktivt medverka till ansökningar om uppskov med betalning av hyror samt amorteringar, avbetalningar m. m. Vidare informerades de strejkande på ett tidigt stadium om möjligheterna till och villkoren for socialhjälp. I de fall dessa förebyggande åtgärder inte var tillräckliga utgavs socialhjälp till barn och i förekommande fall deras vårdare (mödrar). l beminderåriga utsträckning lämnades även socialhjälp till den konlliktberörde gränsad själv. Någon klar åtskillnad mellan obligatorisk och frivillig socialhjälp gjordes inte. Socialhjälpen återkrävdes endast i ett mindre antal fall. Orsakerna härtill var flera. Hjälptagarna hade svårt att betala beroende på under strejken ackumulerade utgifter etc. 9 Det föreligger ett antal uppsatser (stencil) av socialhögskolestuderande om socialhjälp i samband med

Soda/utredningens förfrågningar

arbetskonflikt. Här kan i ett antal nämnas Karin Avestig SU har genom telefonforfrågningar till sociala centralnämnderna m. ll.: Socialhjälp under kommuner sökt kartlägga de senaste årens erfarenheter och nämndernas 1969-70 (S0gruvstrejken praxis angående socialhjälp vid arbetsk0ntlikt.1° cialhögskolan i Umeå 1970), Per Ostberg: Social- Nästan samtliga tillfrågade 12 nämnder har under det senaste året haft so-

hjälp under arbetskonllikt

cialhjälpsärenden i samband med arbetskonflikt. Sammantaget rör det sig (Socialhögskolan i Osterfall i dessa kommuner. Generellt sund, 1976), Ulla Brorsuppskattningsvis om drygt ett hundratal son: Samhällsstöd vid argäller enligt kommunerna att det är några få procent av dem som deltar i ar- betskonflikt (Socialhögbetskonflikt som behöver socialhjälp. skolan i Stockholm 1976). I regel har kommunerna inte utfärdat särskilda riktlinjer för socialhjälp till l° De kommuner som tillkonfliktdrabbade. Ett undantag är Stockholm, där särskilda riktlinjer fast- frågats är: Arjeplog, Arår 1971.” vidsjaur, Eskilstuna. Göställdes Enligt dessa utgår socialhjälp i princip inte till en i konflikt teborg, Kiruna_ Malmö, indragen person, men den konfliktdrabbades familj kan få socialhjälp enligt Munkfors, Norrköping, Stockholm, Umeå, Vin- 12 § ShjL. För denna socialhjälp föreligger återbetalningsskyldighet. deln, Åsele. Även Göteborg har riktlinjer från samma år” och de överensstämmer i “ Stockholms stads socialhuvudsak med Stockholms. I Göteborgsanvisningama påpekas dock att nämnd. Utsänt ärende nr kommunen har möjlighet att utge frivillig socialhjälp till exempelvis ensam- 57/1971. stående. Det understryks vidare att man skall vara restriktiv med eftergift av 12 Göteborgs socialförvaltåterbetalningsskyldigheten i dessa fall. ning, CS-meddelande kommuner med erfarenheter av socialhjälp vid arbets- 3/71. l övriga tillfrågade

368 Socialbidrag -försörjnings- och rehabilireringsstöd

konflikt överensstämmer praxis i stort med ovan redovisade riktlinjer. Ofta har sociala Centralnämnden haft samråd med närliggande kommuner. När det gäller det fåtal ensamstående konfliktberörda som söker socialhjälp varierar dock bedömningen. Vissa kommuner ger vid akut behov frivillig socialhjälp enligt 13 § ShjL medan andra i princip avslår sådana ansökningar. Generellt torde kommunerna vara restriktiva med frivillig hjälp. I fråga om krav på återbetalning av utgiven socialhjälp är likaså praxis något varierande. I vissa kommuner tillmäts ersättningsskyldigheten större betydelse och utnyttjas i högre grad än i andra. Ingen av de tillfrågade kommunerna med erfarenhet av socialhjälp vid arbetskonflikt sade sig ha haft några större bedömningssvårigheter med dessa fall. Inte heller hade man upplevt socialhjälpen som stridande mot samhällsneutraliteten. Ingen sade sig känna till att arbetsgivare i konflikt hade reagerat negativt på att socialhjälp lämnats.

18.1.6 Soda/utredningens överväganden och förslag

Gällande riktlinjer och kommunernas praxis i fråga om socialhjälp vid arbetskonflikt synes fungera tämligen tillfredsställande i fråga om avvägning-

en mellan trygghet mot nöd och samhällsneutralitet. Neutralitetstanken förefaller vara allmänt accepterad inom kommunerna, och trots uppgången i antalet konflikter på arbetsmarknaden torde antalet socialhjälpsbehövande konfliktdrabbade vara begränsat. Socialbidrag till konfliktberörda bör utgå efter de grunder SU föreslagit i

fråga om kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp”, lämnas efter indi-

viduell behovsprövning och beräknas efter samma normer eller riktlinjer som för övriga hjälpsökande. Några särbestämmelser för behovsprövningen i konfliktfallen bör således inte finnas. Förslaget om rätt till socialbidrag i här berört avseende står även i god överensstämmelse med de nordiska harmoniseringsträvandena inom socialhjälpen (principbetänkandet s. 137 ff.) som 13 Se kap. 4 ovan,jfr prinsocialutredningen tidigare sökt tillgodose i förslagen om socialbidrag. Det cipbetänkandet s. 252 f. nordiska förslaget innebär i princip att samhället skall skydda mot nöd oavsett anledningen till nödsituationen. l överensstämmelse härmed skall soci- 14En liknande bestämalhjälp kunna utgå även vid arbetskonflikt men den skall i sådant fall vara melse i 39 § ShjL har fölförenad med återbetalningsskyldighet. jande lydelse: Även SU anser det med hänsyn till neutralitetskravet motiverat att före- Anspråk på ersättning för skriva återbetalningsskyldighet för socialbidrag som utgivits i samband med socialhjälp må icke bifal- arbetskonflikt. Den föreslagna bestämmelsen kommer således att utgöra ett las, om den ersättningsundantag från huvudregeln att socialbidrag inte är återbetalningspliktigt. skyldige genom att återbe-

tala kostnaden eller någon Återbetalning bör emellertid icke få utkrävas om den ersättningsskyldige

del därav kan antagas genom att återbetala Socialbidraget eller någon del därav skulle komma att komma att sakna erforsakna medel till försörjningen eller om andra synnerliga skäl talar mot återderliga medel till underhåll för sig och de sina el- krav.” ler eljest synnerliga skäl l övrigt anser SU det inte vara erforderligt att i lagen inta några särbestämtala mot bifall till ersättmelseri fråga om personeri arbetskonflikt. Utredningen vill endast underningsanspråket. stryka betydelsen av att konfliktberörda som söker socialbidrag omgående Se vidare kap. 12 ovan. informeras om återbetalningsskyldigheten.

Socialbidrag -jörsörjnings- och rehabiliteringsstäd 369

18. l .7 Socialtjänstens övriga åtgärder

Det förekommer som sagt att socialvården aktivt medverkar till att hjälpsökande som är i konflikt begär betalningsanstånd med hyror, elräkningar, lån, avbetalningar m. m. i syfte att minska behov av socialhjälp. Enligt utredningen bör den konfliktberördes situation bedömas efter samma grunder som andra hjälpsökandes. Så långt medverkan till betalningsanstând etc. kan vara motiverad i andra ärenden bör den vara det i ”konfliktärendena”. SU anser att akut behov av ekonomiskt stöd här bör tillgodoses i samma ordning och på samma sätt som i alla andra socialbidragsärenden. Flera socialnämnder har vid SU:s förfrågan enligt ovan påtalat att ett betydande antal konfliktdrabbade söker ekonomisk hjälp utan att ha några förutsättningar att beviljas stöd. Orsaken är oftast att de inte känner till de villkor som gäller för socialhjälp. Sådana problem kan i viss mån reduceras om socialtjänsten i god tid informerar om villkoren för socialbidrag.

18.2 ekonomiskt stöd till vissa studerande Behovsprövat

Avsnitt 18.2 behandlar bl. a. frågan om och i så fall hur högskolestuderande bör ha tillgång till de ersättningsformer som enligt utredningens förslag skall avlösa den nuvarande socialhjälpen. Som framgår av det följande har man från studenthåll kritiserat den nuvarande socialhjälpen. Även utredningens förslag om soft aktualiserar frågan. Utredningens ståndpunkt är att brist på medel till försörjningen i samband med eftergymnasiala studier inte bör grunda generell rätt till vare sig socialförsäkringstillägg eller socialbidrag. När det däremot gäller studier i gymnasieskola bör den kommunala socialtjänsten där så erfordras lämna ekonomiskt stöd till yngre för att studierna skall kunna fullföljas.

18.21 Gällande regler Med undantag för barn under 16 år har en studerande som anser sig förhindrad att arbeta på grund av studier ingen rätt till socialhjälp. Kommunerna har möjlighet att efter särskild prövning ge s. k. frivillig socialhjälp vid studier. Frågan om socialhjälp till studerande berördes inte närmare i förarbetena till ShjL. Där framhölls endast att dåvarande möjlighet för skoldistrikten att till socialhjälpsorganen. Vidage hjälp till barnens skolgång skulle överföras re konstaterades att socialhjälpen avseende barn under 16 år även skulle omfatta kostnader för deras undervisning. I övriga centrala anvisningar och riktlinjer berörs inte frågan.

18.2.2 Studiestödet har studiebidragen, det s. k. förlängda in-

Inom studiehjälpen barnbidraget,

ackorderingstillägget och resetillägget ökats åren 1973-75. De selektiva stöden i studiehjälpssystemet, dvs. de inkomst- och behovsprövade tilläggen

370 Socialbidrag -försörjnings- och rehabilireringssröd

har emellertid inte förbättrats i motsvarande utsträckning. Det inkomstprövade tillägget utgår t. ex. med samma belopp som när det tillkom för drygt tio år sedan. Kretsen bidragsberättigade har dessutom minskat. För tio år sedan utgick ca 80 000 inkomstprövade tillägg. Idag utgår ca 16 000. På studiemedelsområdet har bl. a. det återbetalningsfria studiebidraget höjts och de sociala trygghetsreglerna har förstärkts. Vidare har en särskild sjukförsäkring införts år 1975. Men även studiemedlen har delvis urholkats och visat sig otillräckliga. Det särskilda studiestödet till vuxna har visserligen tillkommit och även förbättrats fr. 0. m. år 1976. Då infördes särskilda vuxenstudiebidrag, timstudiestöd m. m. Stödet utgår emellertid endast till en begränsad grupp och i huvudsak för studier på grundskole- och gymnasienivå. Sammantaget innebär de studiesociala reformerna åren 1973-1975 att behovet att kompletterande hjälp från den kommunala socialvården finns kvar. Socialutredningen anser det angeläget att utbyggnaden av det studiesociala stödet fortsätter och att studiebidragen utformas så att behov av kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp i sådana fall inte skall behöva uppstå. SU vill här erinra om att studiestödutredningen (U 1976:16) inom kort kommer att framlägga förslag till riktlinjer för det studiesociala stödet. Enligt vad SU erfarit kommer dessa riktlinjer att utformas med bl. a. det målet att ingen som bedriver studier skall behöva vara beroende av ekonomiskt stöd av socialhjälpskaraktär.

18.2.3 Kommunernas bedömning av de studerandes behov Sveriges förenade Studentkårer anför i en skrivelse den 30 juli 1972, som överlämnats till Socialutredningen, att behandlingen av de studerande i socialhjälpshänseende skiljer sig mellan olika orter. I skrivelsen påstås att en påtaglig diskriminering av de studerande äger rum på de flesta kårorter. Man hävdar att studier är en lika legitim sysselsättning som förvärvsarbete. SU har genom telefonförfrågningar till ett antal kommuner. bl. a. kårorterna Stockholm, Göteborg, Uppsala, inhämtat uppgifter om hur hjälpsökande studerande vanligen bedöms. Det visar sig att det inte råder några större skillnader mellan kommunerna i praxis vare sig i fråga om studerande i eftergymnasial utbildning eller elever i gymnasieskola och grundskola. Allmänt kan sägas att kommunerna har som huvudprincip att inte bevilja socialhjälp till studier på universitetsnivå etc. Det anses att sådana studier bör finansieras i generella former via det statliga studiestödet. Hjälp beviljas endast i vissa undantagsfall. Det kan exempelvis gälla familjer där tillfällig hjälp lämnas till minderåriga barns uppehälle, personer som på grund av sjukdom och handikapp har svårigheter att klara studierna på avsedd tid, studerande som endast har kort tid kvar till examen och behöver viss hjälp under denna tid. Det skall således föreligga synnerliga skäl eller ett akut behov. Praktiskt taget aldrig utgår socialhjälp mera kontinuerligt till högre studier. Enda undantagen här är när socialvården ger rehabiliterande socialhjälp i förebyggande syfte. Även om det är svårt att närmare bedöma utvecklingen, förefaller kom-

Socialbidrag -jörsörjnings- och rehabiliteringssröd 371

munerna ha den erfarenheten att behovet av socialhjälp till studerande på eftergymnasial nivå är endera konstant eller har minskat något under senare tid. När det gäller studerande i åldrarna 16-19 år i gymnasieskola eller grundskola är praxis avsevärt mildare. l regel beviljas socialhjälp för fullgörande av studierna på dessa nivåer. Det händer att hjälpen ges mera fortlöpande. Några noggrannare prövningar av studielämplighet och studieresultat görs normalt inte.

18.2 .4 Förslag till riktlinjer för socialbidrag till studerande Förslaget om socialförsäkringstillägg innebär bl. a. ekonomiskt stöd vid behov i utbildningssituationer som föranleder utbildningsbidrag och vuxenstudiestöd. Utgår socialförsäkringstillägg till föräldrar skall hemmaboende ekonomiskt beroende omyndiga barn som studerar i gymnasieskola e. d. medräknas. I övrigt är det den kommunala socialtjänsten som får pröva ansökningar om ekonomiskt stöd. Socialutredningen anser rent principiellt att det inte är en uppgift för socialvården att svara för den enskildes kostnader i samband med studier. Grundregeln bör därför vara att socialbidrag inte skall ges till studerande som i övrigt är arbetsföra. Från den grundregeln måste emellertid undantag kunna göras, då det är fråga om vissa akuta situationer. I särskilda fall på eftergymnasial nivå torde således socialtjänsten komma att behöva träda in med kompletterande socialbidrag. Några närmare regler för hur dessa ärenden skall bedömas kan inte ges. Det får bli en bedömning från fall till fall. Som allmän riktlinje bör gälla att socialbidrag till studier skall lämnas endast om särskilda skäl föreligger. Det kan exempelvis gälla personer med partiella studiehinder på gmnd av sjukdom, handikapp, rehabiliterande åtgärder i Förebyggande syfte, studerande med minderåriga barn etc. Då bör beaktas att också en mycket tillfällig hjälp ibland kan ha positiva följder, om den förebygger ett hotande allvarligt studieavbrott. När det gäller yngre elever på grundskole- eller gymnasieskolenivå bör den kommunala socialtjänsten, om så behövs, medverka till att utbildningen kan fullföljas. I nuvarande utbildningsläge i vårt land bör undervisning t. o. m. gymnasieskolan eller motsvarande betraktas som skälig levnadsstandard. Självfallet bör socialtjänsten tillse och medverka till att de studerande erhåller det studiesociala stöd de är berättigade till. Bl. a. mot bakgrund av att detta stöd försämrats kan det dock vara nödvändigt, särskilt i familjer med en i övrigt besvärlig ekonomisk situation, att socialbidrag ges återkommande till elever på dessa utbildningsnivåer. Några särskilda prövningar av studiemeriter bör inte föregå beslut om socialbidrag i dessa fall.

372 Socialbidrag -försörjnings- och rehabiliteringsstöd

18.3 Utbetalning av socialbidrag

SU har övervägt frågan om försäkringskassan bör utbetala även socialbidraget, medan kommunen svarar för beslut och finansiering. Många socialforvaltningar använder checkar eller andra anvisningar som kan lösas in i banker och postkontor. Systemet fungerar tillfredsställande. Skulle försäkringskassorna överta utbetalningarna måste socialförvaltningen utfärda utbetalningsanvisning, beslutsbesked e. d. För förvaltningens del skulle ett Övertagande knappast innebära någon rationalisering i strikt mening. Inte heller den fortsatta hanteringen (efter socialförvaltningens hand« läggning) skulle betyda någon förenkling. Man får emellertid till stånd en mer enhetlig handläggning i fråga om själva utbetalningsdetaljen om även utbetalningen av socialbidrag förläggs till försäkringskassorna. En sådan utbetalningsordning skulle också troligen få till följd att Socialbidraget i den allmänna uppfattningen jämställdes mer med socialförsäkringstillägget än med den tidigare socialhjälpen. Utredningen är därför i princip positiv till en sådan mer långsiktig lösning men anser samtidigt att frågan bör avgöras slutgiltigt efter det att vissa praktiska erfarenheter vunnits i fråga om den föreslagna reformen angående socialförsäkringstillägg. 5 oss 1975:15 s. 242 rr.

16 Det kan visserligen

hävdas att hela hjälpfor- 18.4 ”Socialbidrag” i stället för ”socialhjälp”

men skall ha en förebyggande och rehabiliterande Det stora flertalet remissinstanser hade inget att erinra mot SU:s förslag inriktning (jfr ShjL 14 §2 bör lämnas att ändra den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpens beteckning Socialhjälpen

på sådant sätt, att den be- från ”socialhjälp” till ”socialbidrag”. Utredningen har övervägt om nu ak-

hövande såvitt möjligt blir tuellt motiverar att namnförslaget ”socialbidrag” omprövas. reformförslag i stånd att för framtiden Till de förslag som övervägts hör ”grundbidrag” och ”rehabiliteringstillägg. genom eget arbete försörja Ingen av termerna griper emellertid över hela verksamheten.” sig och de sina”). Det skulle emellertid stämma SU vidhåller därför sitt tidigare namnförslag ”socialbidrag”. Benämningilla med språkbruket att arna ”grundbidrag” och ”rehabiliteringsbidrag” kan lämpligen beteckna de kalla t. ex. bidrag till någ- Samtibåda angivna direkta ändamålen med det föreslagna socialbidraget. ra dagars uppehälle för digt bör framhållas att i förslaget till socialtjänstlag har inte lagts fast någon “rehabiliteringsbidrag” e. d. särskild benämning på det ekonomiska biståndet.

19 Reformen i ett målperspektiv

SU har i principbetänkandet förordat fortsatta allmänna reformer för att bl. a. reducera socialhjälpsbehoven. Därigenom kunde också de mot den enskilde närgâende behovsprövningarna minskas. Förslaget om socialförsäkringstillägg svarar väl mot dessa intentioner. Av de övergripande mål som SU tidigare föreslagit är det särskilt trygghetsoch jämlikhetsmålen som förslaget om soft angår. Något försök till fullständig utvärdering skall inte göras. När det gäller trygghetsmålet vill utredningen endast framhålla att soft kommer att bli en del av det grundläggande ekonomiska trygghetssystem som den allmänna försäkringen utgör. Den kommunala socialtjänsten bör samtidigt få ökat utrymme för andra former av stöd och behandling i fråga om personer och familjer som är i behov härav. Även detta bör öka tryggheten. Utifrån jämlikhetsmålet skiljer sig föreliggande förslag knappast från det tidigare eller från aktuella socialhjälpsförhålIanden. Det betyder att hur viktigt socialförsäkringstillägget än blir för den enskilde mottagaren får det ändå bara marginella utjämningseffekter totalt sett. I en begränsad mening är emellertid föreliggande forslag överlägset: det går ut på en avsevärd utjämning av bidragsnivåerna över hela landet, vilket innebär ett viktigt steg mot en samordnad grundtrygghet med enhetlig nivå. Även denna del av förslaget, en garanterad miniminivå, torde emellertid vara viktigare från trygghets- än från jämlikhetssynpunkt. Att förslaget innebär ett stort steg emot en mer enhetlig och heltäckande grundtrygghet betyder inte att reformen svarar mot de modeller för en ”generell minimigaranti”, som lanserats och diskuterats främst internationellt men även i Sverige. Här avses sådana diskuterade socialpolitiska generella ansatser som “allmänt folkbidrag”, ”negativ inkomstskatt”, ”inkomstgarantikonto” etc. Utan att gå in på någon omfattande systematisk jämförelse vill utredningen framhålla att de senare syftar till att på synnerligen allmänna villkor “ersätta” (delar av) det nuvarande trygghetssystemet - däribland

vissa inkomstprövade anordningar - med mera generella bidrag] Social-

forsäkringstillägget däremot bygger på och kompletterar det nuvarande I Generella minimigarantrygghetssystemet och riktar sig till ekonomiskt resurssvaga. Så till vida timodeller redovisas och liknar soft mera de engelska ”supplementary benefits” men även här är diskuteras bl. a. i Kartlikheterna har en delvis särpräglad konstruktion sam- läggning av samordningsbegränsade. Reformen frågor i det socialpolitiska tidigt som den svarar mot huvudlinjer i svensk socialpolitik. bidragssystemet (Ds S Genom att rätten till soft grundas på preciserade villkor bör statistiska 1975:4), kap. 8.

374 Reformen i ett mâlperspekriv sou 1977:40

data m. m. om verksamhetens omfattning och inriktning bli en viktig del i det planeringsunderlag som det framtida reformarbetet kommer att kräva. Ett utbyggt samarbete mellan socialförsäkringen och den kommunala socialtjänsten i Förebyggande och rehabiliterande syfte är en viktig hörnsten i socialutredningens reformförslag. Den föreslagna förenklade handläggningen för att täcka ekonomiska hjälpbehov har visserligen sagts kunna medföra att personer med sammansatta problem inte får sina behov tillräckligt tillgodosedda. Samma anmärkning kan emellertid riktas gentemot nästan alla allmänna reformer. Sådana uppfattningar har dock inte fått hindra uppbyggnaden av en allmän pensionering, sjukförsäkring, ekonomiska anordningar för barnfamiljerna etc. Om det sociala organets möjligheter att hjälpa ekonomiskt kan vara en fördel i vissa behandlingssituationer så kan den i andra vara en nackdel, särskilt ifråga om motivation för behandlingen. Målet måste vara att allmänheten av fri vilja efterfrågar erforderlig behandling. Det kommer att ställa stora krav på de framtida sociala tjänsterna, som måste bli så anpassade att människor vill ha dem. Alltför lätt tänker man sig att individuella svårigheter orsakar ekonomiska behov (av socialhjälp). Men ofta är det ekonomiska behov som orsakar individuella svårigheter. Beräknade eller tänkbara konsekvenser av förslagen sammanfattar SU slutligen i följande punkter. l.Ökad och utvidgad ekonomisk grundtrygghet. 2.Enklare för sökanden genom att försäkringskassan klarar hela det ekonomiska försörjningsbehovet i många fall där nu även socialvården måste kopplas in. 3.Förenklad administration, bl. a. genom att försäkringskassan redan har de flesta uppgifter som behövs för den ekonomiska prövningen och genom att denna koncentreras till socialförsäkringen. ärendena på försäkringskassan får 4.Läggs en stor del av de ekonomiska kommunens sociala personal tid till mer kvalificerad vård och behandling. Skall socialvården kunna förnyas i enlighet med socialutredningens intentioner är det nödvändigt att lättnader i arbetsbördan som den föreslagna reformen medför utnyttjas för att möjliggöra denna förnyelse. 5.Socialförsäkringstillägget utgår efter samma grunder i hela landet. 6.Kvarvarande socialbidrag bör så långt normer är tillämpliga baseras på samma beloppsnivåer som soft. Därigenom kommer den föreslagna reformen att i ännu högre grad utgöra en grundtrygghet för medborgarna med en för hela landet enhetlig nivå. 7.Försäkringskassan har nästan alla människor kontakt med tidigare. Aktuell forskning visar också att allmänheten har en positiv inställning till försäkringskassan och den allmänna försäkringen. Denna positiva inställv till del. ning torde även komma den föreslagna nya verksamheten 8.Kostnaderna mellan kommunerna kommer att utjämnas. År 1974 motsvarade kostnaderna för utgiven socialhjälp (brutto och exkl. administrationskostnader) en utdebitering från kr. 1:67 till kr. 0:03. 9.Brister i försäkringssystemet kan klarläggas enklare, vilket torde bli av betydelse för det fortsatta reformarbetet. 10. Stor effekt i förhållande till kostnaderna. Trots att förslaget innebär en förenklad prövning inriktas det nya socialförsäkringstillägget klart på grupper med ekonomiska hjälpbehov.

B1laga 1 Familjer med socialhjalp fördelade

efter familjetypJ ålder? och barnantal

1965-1974

Familjetyp, ålder 1965 1970 1971 1972 1973 1974 Ensamstående män utan barn,

Ensamstående kvinnor utan barn,

Ensamstående kvinnor med barn,

Gifta/ samboende par utan barn.

Glfta/sambøende par med barn,

lEnsamstående män med barn utgör en ringa andel av samtliga familjer med socialhjälp (jfr. tabell 16.5), varfor de inte medtagits i denna bilaga. 2 Åldern avser den person som socialhjälpen registreras på.

över social-

Bilaga 2 Räkneexempel försäkringstillägget

Basbelopp 10000 kr/år. Norm i procent av basbeloppet: Förutsättningar: Ensamstående 100 %, makar 160 %, barn 0-9 år 30 %, 10-15 år 45 %, 16-17 år 60 Bidrag till Fördyrade levnadskostnader utgår med 10 96 av arbetsinkomsten Preefter skatt. Hyran antages vara 400 kr efter bostadstillägg. liminär skatt enligt tabell 27. Inkomst av tjänst 15 kr/timme (den genomför t. ex. arbetare inom tillverkningsindustrin var snittliga timfönjänsten i december 1975 kr 22:40). Även om beräkningarna gäller endast basbeloppet 10 000 kr kan man genom enkla uppräkningar ta reda på vilka nivåer för garanterad standard genom soft det blir fråga om vid andra basbelopp. Vid exempelvis basbelop- 12 000 kr med ca 15 %. pet 1 l 000 kr bör beloppen höjas med ca 8 % och vid Räkneexemplen avser hel månad.

378 Bilaga 2

.§08

nåäcåaO caucus .wmêáêøm

Eocom

mmm mmm mmm

mmmm

o: mmm mmm mmv mmm

mä.:

o_m

momm

mo_ mmm mom mmm mo_ m: _mm mmm mä

mmm_ mä_

_mm

m3;

m _ _ _ m m _ _ _ m m _ m m m m _ _ m

.mcuêxm E:E_EE

mmm ä_ mmm mmm mmm mmm mmm mmm mmm

ä_

mmm

ä_

mmm mmm

:i

ä_ mm_

mmm

ä_

:i

_ _ _ å. E. ä_ mo_

m m m _ _ _ m m m _ _ _ m _ m m _ _ m

o o o o o o o

vmm mmm

o

.xmøê

mom mvm

Em> -§08 mums_

mvm mmm mom

-mmcc

mmm mmm mvm omm mmm

mmv_

m: m_m _mm

_ _ _

mmm o: mmm mmm mmm mmv mmm

:som

m_m 25

momm

mo_ mmm. mmm

momm

mo_ mvm mom

mmm_

ma. _mm

mmmm

mmm_ mm.: om.:

m m _ m m m m _ _ m m _ m m m m m

46,_

onümu .mum:o_ .ñoxEo

o o o

:än:

o o o o o o o o o o o o

:om 5,_ mo_ mo_ o o o o

m_m m_m

o m o m

omm mmm

m_

omm

m_

mmm omm

_måm

å_

mmm

å_ om_

omm omm

E. E. E. oo_ _mm _mm _mm

_ _ _ _

o o c o.

.Euom -xmüom

o o o o

mmv mmm

mms.:

omm

...må

mmm mmm mom mom

E08

vmm omm com

ä_

mmmm

mvm mmm

mâm mmm_

_ m m _

.mmEEm

mmmsom_ mmmscm_ også_

mEccä _moxâøm

omm 00m com

25mm

mmm\ mmmm 89m mmQ mmmm 009m mmmm mmmm m8:

\ _ _ _ u r |

o o o

_mcmm_

-ñEoxE

mb_

ämm ämm Emm momm

uEE:

ämm ämm

smmm xommm

mv_ momm momm

mcmm momm momm Smmm smmm mommm smmm

me: me: 8C mot

m_

m_m\

å \

m_m\

_ _ _ _ _ _ _ä_

EoüEoxE

ouENxmmEoBEa

E ä E

ä E ä

E o: ä ä o: å o:

ä o: o ä o: o: o o

o: ä o:

:såå

o o ä o: o

mwzgomåzo

o: ä o o.: o: ä ä o o.: o u:

cm

,conmcmE

o u: o o: u: ä

êouzqnåzmp

se

ä

0:00:

:e ä. ,i 33 se

åozømeam

o: _ä_ u: ä_ .å

80:a _s_

o

_a_ .se se

.coücoamucâwäzwz

,å o

EB EB .28 EB

EB nu.: _EB

EB EB EB 38 EB EB _EB EB EB .ä .se EB EB

min: män.:

EB EB EB mms_ EB mms_ :o må o: :o mms_ :o må mms_ EB

må o: o: må u:

:EB EB

å. må o.: må u: o: må

uucåumämåmåmn_

må o:

coåämxsmm uvcmxmwwmoømø.

_sançuümemwcm

.E55 .aEâS

ouâmueâsm

.maxi .B15

euâmaeamcm oucoümeacm oucømaeacm .oncuemeaçm ,ouâmaeâcm .ooåsøswcm .uncåmeâcm .oucoemêmmcm

.Essä

,uucoümsmmcm .oucøsmeâsm .uuçømssmmcm ,uucømaemâm

;mcoñcom

.uucomaeamcm .oncåweacm

_mEoxc_

55:; .B53 .åxå

._ ?m ?H .m ?H ?m må. må .m .v m; ?m

379 sou 1977:40

III Vård i särskilda fall av underårig

Inledning

Socialutredningens Förslag till socialtjänstlag beFäster och vidgar möjligheterna För samhället att i samförstånd med den enskilde tillgodose dennes behov av stöd och hjälp. Genom ökade insatser i människors hemmiljö, Förändrad institutionsstruktur och bättre tillgodosedd kontinuitet i kontakten mellan socialnämnden och den enskilde ges ökade förutsättningar För effektivt och flexibelt utnyttjande av alla de resurser som på frivillig grund står till den enskildes Förfogande. Även om en utveckling av långsiktigt Förebyggande insatser och uppsökande verksamhet tillsammans med ett vidgat utbud av sociala tjänster minskar behovet av insatser mot den enskildes vilja står det likväl klart att situationer kan uppstå då omedelbara åtgärder erfordras men där Föräldrars eller underårigs samtycke ej kan vinnas. Samhället måste i sådana Fall ha möjlighet att vidta åtgärder till barnets eller den unges skydd. Samhällets rätt att till skydd och omvårdnad av barn och ungdom vidta åtgärder mot enskilds vilja sträcker sig långt tillbaka i tiden. För att i någon mån belysa hur BvL:s bestämmelser vuxit fram skall bakgrunden kort beroras.

381 sou 1977:40

20 för sociala insatser Förutsättningar

utan samtycke

20.1 Bakgrund till gällande rätt

Bestämmelserna i 1924 års barnavårdslag (ÃBvL) byggde vidare på den grund 1902 års lagar om fosterbarnsvård och om uppsom lagts genom barn ävensom 1918 fostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade att års fattigvårdslag. Enligt 22 § ÄBvL ankom det på bamavårdsnämnden beträffande vidta förebyggande åtgärder eller besluta om skyddsuppfostran

barn under 16 år som i föräldrahemmet misshandlades eller utsattes a) vanvård eller annan fara till sin kroppsliga eller själsliga för allvarlig hälsa, lastbarhet, vårdslöshet b) barn i sagda ålder som på grund av föräldrarnas att fostra barnet var i fara att bli vanartat, samt eller oförmåga barn under 18 år som befanns vara så vanartat att särskilda uppfostc) ringsåtgärder krävdes för dess tillrättaförande. indikationerna i för- Innebörden av de angivna belystes endast kortfattat arbetena. Det uttalades dock att förutsättningarna för ingripande enligt a) och b) skulle vara allvarliga brister i föräldrarnas förmåga eller vilja att fostra barnet eller att ge det erforderlig vård. Med vanart enligt c) åsyftades närmast former av dåligt uppförande hos barn, främst lastbart leverne. För olika skulle bli föremål för samhällets ingripande krävdes att det att vanarten ägde viss beständighet. Som framgår av det anförda ägde ÃBvL tillämpning på barn upp till till ingripande vid 18 år. Vad gällde unga i högre ålder förelåg möjlighet asocial livsföring enligt lagen (1885:27) angående lösdrivares behandling (lösdrivarlagen). Ursprungligen var lösdrivarlagen tillämplig på personer över 15 års ålder men åldersgränsen höjdes till 18 år i samband med tillkomsten av ÄBvL. År 1934 fördes även gruppen unga i åldrarna 18-21 år över från lösdrivarlagen till barnavårdslagen. Förutsättningarna för åtgärd beträffande i nära anslutning till lösdrivarlagens livsden som fyllt 18 år utformades föringsbegrepp. I lösdrivarlagen föreskrevs sålunda att var och en som syssfrån ort till annan utan medel till sin försörjning fick lolös strök omkring

behandlas som lösdrivare enligt lagen om ej av omständigheterna framgick

att han sökte arbete. Detsamma skulle gälla den som eljest utan att äga

382 Förutsättningar för sociala insatser

utan samtycke

medel till sin försörjning underlät att efter förmåga ärligen försörja sig och därjämte förde ett sådant levnadssätt att våda uppstod för allmän säkerhet, ordning eller sedlighet. 1 22§ d) ÃBvL föreskrevs nu att det ankom på barnavårdsnämnden att vidta åtgärd beträffande person i åldern 18-21 år som var hemfallen åt ett oordentligt, eller lastbart lättjefullt levnadssätt och beträffande vilken särskilda åtgärder från samhällets sida krävdes för hans tillrättaförande. Bestämmelserna rörande de unga som fyllt 18 år ändrades härefter på nytt år 1944. Enligt den ändrade lydelsen hade nämnden att vidta åtgärder beträffande person i åldern 18-21 år som befanns föra ett oordentligt, lättjefullt eller sedeslöst liv eller eljest visade svår oart och beträffande vilken särskilda åtgärder från samhällets sida var påkallade för hans tillrättaförande. Vid utformningen eftersträvades dels att möjliggöra ingripanden innan mer utpräglad asocialitet utvecklat sig, dels att vinna till förutsättanslutning ningarna för ingripande mot unga under 18 år, dels att undvika att förutsättningarna för ingripande mot den som fyllt 18 år fick karaktären av ett slags straff för viss gärning. Barnavårdskommittén upptog i sitt förslag till ny bestäm-

bamavårdslagl

melser om underårigs för samhällsvård omhändertagande i huvudsaklig överensstämmelse med ÃBvL. Bestämmelserna gav emellertid för utrymme ingripande på ett tidigare stadium och alltså vid mindre svåra missförhållanden än dem som angavs i 22 § ÃBvL. Kommittén bibehöll i sitt förslag i fråga om ingripandegrunder skillnaden mellan dem som var över och under 18 år. Vad först gäller dem som ännu ej fyllt 18 år gjordes åtskillnad mellan grunder för ingripande som hänförde sig till den unges hemförhållanden och sådana som hänförde sig till den unges eget beteende. Enligt förslaget skulle varje barn, oavsett var det fostrades eller vistades, kunna omhändertas för samhällsvård om i fråga om barnets vård, fostran eller levnadsomständigheter i övrigt sådant missförhållande förelåg att barnets hälsa eller utveckling utsattes för skada eller fara. Omhändertagande skulle även kunna ske till förebyggande av väsentlig förändring i barnets situation som måste antas leda till sådant missförhållande. Vidare skulle enligt förslaget den som ej fyllt 18 år kunna omhändertas om han genom lagöverträdelse, sedeslöst leverne, underlåtenhet att efter förmåga ärligen försörja sig, missbruk av rusdrycker eller narkotiska medel eller på annat liknande sätt brast i anpassning till samhället eller utsatte sin hälsa eller utveckling för skada eller fara. Kommittén framhöll att förutsättningarna för att barnavårdsnämnden över huvud taget skulle äga ingripa i det enskilda fallet för underårigs vård, skydd eller tillrättaförande alltid måste vara att förhållande rådde som i ej ringa mån avvek från vad den underåriges bästa och samhällets väl påkallade eller att sådana förhållanden med säkerhet kunde komma att inträda om inte nämnden ingrep hindrande. Då det gällde att ange förutsättningarna för ingripande på grund av den unges eget beteende ställde det sig svårt att finna tillräckligt entydiga uttryck. Kommittén framhöll att det bristfälliga och schematiska i att beskriva ett beteende, ett levnadssätt och en hållning med termen vanart, såsom var fallet 1 sou 1956:61. i ÄBVL, och det otillfredsställande i att beteckna en ung person som vananad

insatser utan samtycke 383 Förutsättningar för sociala

föranlett kommittén att välja en annan väg vid angivandet av de situationer fick ske. Kommittén anförde därom att de av kommittén valdär ingripande sedeslöst levnadssätt etc. inte var utda exemplen såsom brottslig gärning, tömmande och att det måste fasthållas att den Förutsättningen alltid måste föreligga att den underåriges beteende i icke ringa mån avvek från vad den samhälleliga sammanlevnaden krävde eller var så farligt för honom själv att samhället måste för hans egen skull ingripa avstyrande. Kommittén betonade att de givna exemplen inte fick tolkas så att för barnavårdsnämnds ingripande skulle krävas utpräglade yttringar av långt eller synnerlig fara för den underårige själv. Ett gående missanpassning borde vara tillräcklig anledning för utpräglat oordnat leverne av underårig ingripande. Vad beträffar unga i åldern över 18 år erinrade kommittén om att 22 § d) ÄBvL varit begränsad till dels individer vilkas livsföring präglas av vad brukar betecknas som lösdriveri, dels sådana som ”eljest som ungefärligen visade svår oart”. Till den sistnämnda kategorin hade, oaktat praxis inte varit entydig, kunnat räknas ungdomar vilka genom brottslig verksamhet artskild från ett i samhället godtagbart bevisat tydlig asocial inriktning, framhöll emellertid att stadgandets tillkomst och utteende. Kommittén formning torde ge vid handen att bestämmelsen inte kunde åberopas for allmänt ersätta kriminalvård för ungdomar i åldern att låta barnavårdsåtgärd 18-21 år vilka begått brott. Barnavårdskommittén fann med hänsyn bl. a. till bama- och ungdomsvåroch förutsättningar i övrigt och till önskvärdheten av att dens organisation såvitt möjligt vinna en klar gräns mot kriminalvården att övervägande skäl talade för att befattningen med kriminellt belastad ungdom i åldern 18-21 år regelmässigt inte borde ankomma på bama- och ungdomsvården. Kommittén ansåg dock åtskilliga undantag från en sådan regel nödvändisom redan tillhörde bamavårdsklientelet och ga. Särskilt gällde det ungdomar i synnerhet dem som före 18 års ålder blivit elever vid ungdomsvårdsskola. behandling inom samma organisation även efter De borde få sin fortsatta att för samhällsvård omhänderta krimifyllda 18 år. En särskild anledning över 18 år kunde enligt kommitténs mening vidare nellt belastad ungdom vara att den unge till sin utveckling befann sig i nivå med den som ej fyllt mening beaktas att kriminaliteten, då 18 år. Vidare måste enligt kommitténs den påkallade sådan behandling som samhällsvård innebar, i regel var förav annat slag. Då dessa dominerade och brotbunden med asociala yttringar tet framstod som mindre väsentligt drag i den allmänna bilden av asocialitet kunde det ofta vara lämpligare att lita till barnavårdens resurser. Gränsdragså att den som begått brott skulle omhändertas för samningen uttrycktes endast om hans livsföring i övrigt utgjorde tillräcklig anledning till hällsvård en sådan åtgärd eller om samhällsvård med hänsyn till vidtagen barnavårdshonom eller av annan särskild anledning måste anses åtgärd beträffande lämpligast för hans tillrättaförande. I det senare inom departementet upprättade förslaget, vilket kom att ligga för ingripande från till grund för nu gällande lag, upptogs förutsättningarna samhällets sida i två olika punkter i 25 1 punkten a) upptogs bestämmelser av missförhålsom svarade mot 22 § a) och b) ÄBvL om åtgärd i anledning lande i barnets hemmiljö. I punkten b), vilken motsvarade 22§ c) och d)

384 Förutsättningar för sociala insatser utan samtycke

ÄBvL, angavs förutsättningarna för ingripande i anledning av barnets eller

den unges beteende.

Vad först gäller 25 § a) framhölls i propositionz till BvL att bestämmelsen

syftar till att bereda barn som i hemmet misshandlas eller utsätts för annan allvarlig vanvård eller annan fara till sin kroppsliga eller själsliga hälsa erforderligt skydd. En viktig anledning till ingripande är alltså att barnet utsätts för fysisk vanvård. Den unge måste emellertid även skyddas mot annan behandling som kan vara till men för barnet. Anledning till ingripande kan således föreligga, förutom vid kroppslig vanvård, i situationer där ett barn som måhända vårdas med stor ömhet likväl utsätts för allvarliga risker på grund av särskilda omständigheter, såsom psykisk sjukdom hos vårdnadshavaren. Som exempel nämns vidare att den underårige tvingas att utföra arbete som är oförsvarligt hårt med hänsyn till hans ålder eller kroppskrafter, att han inte får tillräckligt med föda etc. Förutom situationer där påvisbara bristfálligheter vad beträffar barnets vård föreligger omfattar bestämmelsen även de situationer där det föreligger sådana missförhållanden hos fostraren att de sätter barnets sociala utveckling i fara. Samhället har således rätt att ingripa så snart fara för ogynnsam utveckling hos den underårige föreligger till följd av brister hos fostraren. Nämndens rätt att vidta åtgärd har därvid knutits till den förutsättningen att den underåriges utveckling äventyras. Härmed åsyftas att ingripande skall ske då så erfordras för att förebygga uppkomsten av sådana beteenderubbningar som avses i punkten b). För ingripande krävs dock ej att begynnande missanpassning hos den unge visats föreligga. Vidkommande 25 § b) BvL erinrade föredragande statsrådet om att enligt ÄBvL ingripande skulle ske beträffande barn under 18 år som befanns vara så vanartade att särskilda uppfostringsåtgärder krävdes för deras tillrättaförande. Vidare skulle ingripande kunna ske mot unga i åldern 18-21 år som befanns föra ett oordentligt, lättjefullt eller sedeslöst liv eller eljest visade svår oart och beträffande vilka särskilda åtgärder från samhällets sida var påkallade. Dessa bestämmelser ersattes i departementsförslaget med föreskrift att ingripande skulle ske om underårig på grund av brottslig gärning, sedeslöst levnadssätt, underlåtenhet att efter förmåga årligen försörja sig, missbruk av rusdrycker eller narkotiska medel eller av annan jämförlig anledning var i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida. Föredragande statsrådet framhöll att förslaget innebar att det blev klarlagt att ingripande skulle ske även vid andra yttringar av bristande anpassning till omgivningen eller samhället än de särskilt uppräknade, förutsatt att de nått en sådan intensitet att ett samhällsingripande var behövligt. Enligt 25§ andra stycket skulle dock underårig som begått brott efter det han fyllt 18 år få omhändertas inom barnavården endast om hans livsföring i övrigt gav anledning härtill eller omhändertagande eljest av något särskilt skäl, såsom förut vidtagen barnavårdande åtgärd beträffande honom. zProp. 1960:10. var lämpligast för hans tillrättaförande.

Förutsättningar för sociala insatser utan samtycke 385

Särskilt om åldersgränsen i BvL

Brister i omsorgen om den unge /25 § a)/ Enligt ÄBvL var gränsen för barnavårdsnämndens rätt att ingripa i anledning av brister i hemmiljön dragen vid 16 år. Barnavårdskommittén föreslog att denna åldersgräns skulle höjas till 18 år. Kommittén anförde som skäl härför främst att många ungdomar i åldern 16-18 år med hänsyn till den utökade skolgången och strävan efter bättre yrkesutbildning inte kunde försörja sig själva samt att det blivit allt mer vanligt att underhållsbidrag i domar och avtal bestämdes att utgå tills barnet fyllt 18 år. Vad särskilt angick ingripande för att skydda barn och ungdom mot undermålig uppväxtmiljö har framhållits, bl. a., att fall i praktiken förekommit där svaga, sent utvecklade eller psykiskt särpräglade barn som fyllt 16 år blivit utsatta för misshandel eller olämpliga inflytelser eller inte fått tillbörlig omvårdnad i föräldrahemmet, att åldern mellan 16 och 18 år för många unga är en kritisk period samt att ingripande under detta skede av de ungas uppväxttid inte sällan torde kunna förebygga och onödiggöra senare ingripande i anledning av deras eget beteende. Föredragande statsrådet anslöt sig till kommitténs uttalanden och fann bärande skäl föreligga för att vidga ramen för samhällets verksamhet till de ungas bästa genom att höja ifrågavarande åldersgräns till 18 år. Eftersom ingripandegrunden i förevarande fall hänför sig till brister i omsorgen om den unge har det inte ansetts finnas anledning att låta beslutad

åtgärd bestå sedan den unge nått myndig ålder. Den tid under vilken den

unge längst får vara omhändertagen med stöd av 25 § a) har därför successivt anpassats till sänkningar av myndighetsåldem.

ingripande i anledning av den unges livsföring /25 § b)/ Såsom den tidigare framställningen utvisat har samhället ägt ingripa i anledning av den unges livsföring enligt såväl BvL som asocialitetslagen. Genom lagändringar fördes emellertid åldersgruppen 18-21 år över till BvL och möjligheterna att vidta åtgärder inom bamavårdens ram mot den unge anknöts till då gällande myndighetsålder. I samband med sänkningen av myndighetsåldem till 20 år skedde motsvarande ändring i vad avsåg förutsättningarna för ingripande enligt 25 § b). sänkningen av myndighetsåldem till 18 år fr. o. m. den 1 juli 1974 borde i enlighet med vad förut sagts ha föranlett även en sänkning av åldersgränsen i 25 § b). 20-årsgränsen bibehölls emellertid i avvaktan på en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen. Det framhölls i samband med sänkningen av myndighetsåldem bl. a.3 att en begränsning av möjligheterna att med stöd av 25 § b) BvL ingripa mot ungdomar över 18 år skulle kunna fåolyckliga konsekvenser för nykterhets- och narkomanvården. En sänkning av åldersgränsen hade emellertid även kriminalpolitiska aspekter. Bland annat skulle domstolens möjligheter att med stöd av BrB 31:1 överlämna unga lagöverträdare för vård enligt BvL i motsvarande grad begränsas. Med hänsyn bl. a. härtill och med beaktande av det angelägna i att misskunde beredas adekvat vård ansågs det vara nödvändigt 3 anpassad ungdom Lagutskottets betänkanatt innan åldersgränsen i 25 § b) sänktes adekvata vårdfonner för nu ifrå- de 1973:31 och 1975/76:9.

386 Förutsättningar för sociala insatser utan samtycke SOU l977:40

gavarande åldersgrupp tillskapades. Enligt vad lagutskottet framhöll borde det ankomma på SU att lägga fram förslag därom. I avvaktan härpå borde åldersgränsen tills vidare bibehållas. Bibehållandet av åldersgränsen 20 år innefattade alltså ett principiellt avsteg från regeln om anknytning av förutsättningarna för ingripande enligt BvL till myndighetsåldern, ett avsteg som får anses föranlett av att frågan om åtgärder beträffande unga var under prövning i SU.

20.2 Bamavårdslagens systematik

Barnavårdslagens bestämmelser om ingripande på grund av missförhållanden i hemmet bör ses mot bakgrund av FB:s regler om vårdnad. Såsom framgår av FB 6:1 står barn under vårdnad av bägge eller den ene av sina föräldrar till dess det fyllt 18 år eller ingått äktenskap. Vårdnaden innefattari huvudsak omsorgen om barnets person. Vårdnaden innefattar befogenhet och plikt att i den omfattning lagen anger besluta i barnets personliga angelägenheter. Den vårdnadsberättigade kan besluta att lämna den faktiska vården till annan. Genom att barnet på så sätt lämnas i annans vård sker ej någon ändring i den vårdnadsberättigades bestämmanderätt för barnet. Det i lagen använda begreppet vårdnad bör således skiljas från den faktiska vården om ett barn. Föräldrarna har ålagts omfattande skyldigheter gentemot barnet. I FB 6:2 sägs att den som har vårdnad om barn skall sörja för barnets person och ge det sorgfállig uppfostran. Barnet skall beredas uppehälle och utbildning efter vad som är tillbörligt med hänsyn till föräldrarnas villkor och de tillgångar barnet kan äga samt barnets anlag. Föräldrarna skall även utöva den uppsikt över barnet som är erforderlig med hänsyn till barnets ålder och övriga omständigheter (FB 6:3). Föräldrarnas skyldighet att hålla uppsikt över barnet varar till dess barnet nått sådan ålder och utveckling att behov av tillsyn ej längre föreligger. Den omedelbara uppsikten över barnet behöver naturligtvis inte utövas av föräldrarna personligen utan kan anförtros åt annan lämplig person. FB innehåller vidare bestämmelser som reglerar förhållandet då föräldrarna åsidosätter de skyldigheter som åvilar dem gentemot barnet. Den rätt som enligt lagen tillkommer föräldern att utöva vårdnaden om barnet är avhängig av att föräldern iakttar de bestämmelser till barnets skydd som införts i FB. Förälder som åsidosätter de förpliktelser som åvilar honom som vårdnadshavare kan således skiljas från vårdnaden. Missbruk eller försummelse vid vårdnadens utövande medför vårdnadens förlust om felet är grovt. Står barn under vårdnad av bägge föräldrarna och gör sig en av dem skyldig till grovt missbruk eller grov försummelse vid vårdnadens utövande eller innebär hans deltagande i vårdnaden annars fara för barnets utveckling, skall rätten förordna att vårdnaden skall tillkomma endast den andre, om det inte är uppenbart med hänsyn till barnets bästa att vårdnaden bör anförtros åt särskilt förordnad förmyndare. Står barn under vårdnad av endast den ene av föräldrarna och inträffar i fråga om honom omständighet som nyss sagts, skall rätten förordna den andre att utöva vårdnaden om det

Förutsättningar för sociala insatser utan samtycke 387

inte är uppenbart med hänsyn till barnets bästa att vårdnaden bör anförtros åt särskilt förordnad förmyndare (FB 6:9). Samhället har förbehållit sig möjligheten att göra de inskränkningar i vårdnaden som är påkallade av hänsyn till barnet. Det är på dessa grunder som bestämmelserna om begränsningar i vårdnadsrätten införts i BvL. Förutsättningarna för sådana begränsningar regleras i 25§ a) BvL. - Det har övervägts om inte de i BvL angivna omständigheterna på motsvarande sätt som är fallet i FB - skulle kunna leda till att föräldrarna frånkändes vårdnadsrätten eller föräldramyndigheten. Tanken har avvisats bl. a. under motivering att förälder borde kunna frånkännas föräldramyndigheten endast i den i civillagen stadgade ordningen, inte i administrativ väg. Det har vidare invänts att en sådan ordning ofta skulle vara överflödig, eftersom barnets skiljande från föräldrarna i och för sig innebar en tillräcklig begränsning av föräldrarnas makt att bestämma över barnet. Syftet med de barnavårdande åtgärderna kunde vinnas även utan att föräldrarna skildes från vårdnaden. Barnets skiljande från föräldern skulle således inte ges mer vittgående följder än att föräldrarnas myndighet över barnet begränsades i de hänseenden som påkallades av omhändertagandet. Vårdnadsrätten har alltså ej ansetts böra upphävas. Den kan utövas där den inte strider mot samhällets anordningar för barnets vård och fostran. Det har även övervägts att i BvL ange vilka särskilda i vårdnadsrätten liggande befogenheter som överfördes från föräldrarna till nämnden när nämnden övertog den faktiska vården. Även denna tanke har avvisats under hänvisning bl. a. till den risk för förvecklingar och misstag som härigenom skulle kunna uppkomma och till att behov av ett sådant förfarande ej visat sig föreligga. Även bestämmelserna i 25§ b) kan ses mot bakgrund av reglerna om vårdnad och omyndighet i FB. Såsom förut sagts står den som ej fyllt 18 år under förälders vårdnad. Det innebär, förutom att härvid fastlagts vilka skyldigheter som åvilar vårdnadshavaren, att den underårige inte har frihet att bestämma rörande sina personliga förhållanden i vidare mån än vad som framgår av FB. Bestämmelserna har tillkommit för att anpassa den underåriges handlingsfrihet till hans personliga mognad. Samhället kan inte acceptera att den underårige i avsaknad av tillräcklig erfarenhet och mognad vidtar åtgärd till skada för sig. BvL kompletterar härvidlag FB och ger utrymme för nödvändiga åtgärder till skydd för den unge. BvL:s bestämmelser kan emellertid hänföras till andra förhållanden än dem som har avseende på den unges omyndighet och en därmed antagen bristande förmåga att fritt bestämma rörande sin person och sina personliga förhållanden. Bestämmelserna i 25 § b) BvL kan sålunda ledas tillbaka till

den tidigare lösdrivarlagen som numera ersatts av lagen (1964:450) om åt-

gärder vid samhällsfarlig asocialitet (AsocL). Från den lagen övertogs ett livsföringsbegrepp som alltjämt finns kvar i BvL. Härigenom har för denna åldersgrupp de syften lösdrivarlagen tjänat kommit att övertas av BvL och någon klar avgränsning mellan olika skyddsintressen har inte gjorts. Bestämmelserna i BvL har alltså det dubbla syftet att tillgodose den unges behov av vård men även att förhindra för samhället skadliga beteenden. Detta kommer till uttryck bl. a. i 25 § b) där det sägs att åtgärden skall vara påkallad för att tillrättaföra den unge. Det angivna synsättet framträder

388 Förutsättningar för sociala insatser utan samtycke

tydligt i barnavårdskommitténs förslag, där det bl. a. framhålls att förutsättningarna för att barnavårdsnämnden över huvud taget skall äga att för den underåriges vård, skydd eller tillrättaförande ingripa i det enskilda fallet alltid måste vara att förhållanden råder som ej i ringa mån avviker från vad den underåriges väl och samhällets bästa kräver eller att sådana förhållanden med säkerhet kan antas komma att inträda om ej nämnden ingriper. Såsom framgått av den tidigare lämnade redogörelsen för lagens förarbeten får ingripande enligt 25 § b) BvL ske vid viss livsföring. Den i lagen gjorda exempliñeringen är som uttryckligen angivits ej uttömmande. Den tjänar syftet att ange några förhållanden som tyder på att livsföringen är sådan att skäl för ingripande föreligger. En viss bestämd gärning accepteras således ej i och för sig som grund för ingripande enligt BvL utan utgör endast ett tecken på att livsföringen är sådan att den kan ge anledning till samhällets ingripande. l 25§ b) första stycket har därvid införts en presumtion för att livsföringen vid vissa närmare angivna situationer skall anses vara sådan att grund för ingripande föreligger. Vad därefter gäller unga som fyllt 18 år ges i 25§ andra stycket en i visst hänseende avvikande bestämning. Från den i första stycket under b) angivna regeln har således brottslig gärning undantagits. Syftet härmed har varit att undvika att genom en generell regel föra över lagövenrädarna till BvL:s tillämpningsområde. Det är av detta skäl som i lagen har fastlagts att brottslig gärning inte får utgöra grund för ingripande med mindre det kan visas att livsföringen i övrigt utgör tillräckligt skäl därtill eller sådant ingripande med hänsyn till pågående behandling enligt lagen eller av annan särskild anledning måste anses vara lämpligast för den unges tillrättaförande.

20.3 överväganden i principbetänkandet

Socialutredningen anslöt sig i sina principiella överväganden till de grunder på vilka bestämmelserna i BvL vilar. Samhället borde sålunda enligt utredningens mening tilläggas ett ansvar för att barn bereds trygghet vad gäller uppväxtförhållanden och utvecklingsbetingelser. Även i situationer där förhållandena inte är sådana att föräldern enligt föräldrabalkens bestämmelser bör skiljas från vårdnaden borde möjlighet till åtgärd från samhällets sida föreligga till skydd för barnet. Samhället skall kunna göra de begränsningar i den föräldern tillkommande vårdnadsrätten som är påkallade för att förhindra att förhållanden uppstår som innefattar risker för barnets liv, hälsa eller utveckling. De åtgärder varom här är fråga har på motsvarande sätt som är fallet enligt 25§ a) BvL till syfte att begränsa vårdnadsrätten i de hänseenden som omsorgen om barnet kräver. Socialutredningen anslöt sig jämväl till de huvudsakliga grunderna för ingripande enligt 25 § b) BvL. Utredningen framhöll att det måste vara samhällets uppgift att i den unges intresse se till att den som ännu inte uppnått myndig ålder och som av samhället inte tillagts full rådighet rörande sin person och sina personliga förhållanden inte vidtar åtgärd till skada för sig. Rätten till trygghet för den unge ställde således det kravet, att vid sidan av den

Förutsättningar för sociala insatser utan samtycke 389

omsorg och omvårdnad som föräldrarna skall ge, samhället har ett ansvar för att den unge inte förhåller sig så att han utsätter sig för fara vad gäller liv, hälsa eller utveckling. Kan i en situation då sådan fara uppkommit behovet av sociala insatser ej tillgodoses i frivilliga former borde samhället kunna ingripa

mot den unges vilja. Åtgärden innefattar här inte en faktisk begränsning av

vårdnadsrätten utan riktar sig direkt mot den unge. Ingripandet har sin grund i den unges eget beteende och syftar inte främst till att förhindra skadlig eller annan olämplig behandling från vårdnadshavarens sida. Utredningen anpassade i sitt förslag åldersgränsen för ingripande som nu sagts till myndighetsåldern. Förslaget innebar att åtgärd utan vederbörandes samtycke enligt en kommande lag ej skall kunna vidtas efter det den unge fyllt 18 år. Gruppen unga i åldern 18 och l9 år, som omfattas av gällande barnavårdslagstiftning, skulle härmed komma att falla utanför. Detta borde emellertid enligt utredningen ej leda till att åtgärd som beslutats innan den unge fyllt 18 år skall upphöra så snart åldersgränsen nåtts.

20.4 Remissyttranden

SU:s förslag i fråga om socialvårdens framtida möjligheter att omhänderta barn och ungdomar vid fara för deras liv, hälsa eller utveckling har fått ett kraftigt stöd vid remissbehandlingen. Det stora flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har tillstyrkt utredningens förslag i huvudsak eller lämnat det utan erinran. Hit hör bl. a. så gott som alla statliga verk och utredningar som berört frågan, samtliga länsstyrelser utom en, kommunförbundet, drygt 210 kommuner samt flertalet politiska och fackliga organisationer. Endast ett drygt 30-tal instanser är tveksamma eller negativa till att behålla tvånget mot barn och ungdom inom socialvårdslagstiftningens ram. Några remissinstanser har tillstyrkt förslaget beträffande barnen men ställt sig tveksamma eller negativa i fråga om ungdomsgruppen. Bland de remissinstanser som tillstyrker förslaget framhålls på flera håll att tvångsinsatser inte bör få tillgripas när åtgärder kan komma till stånd på frivillig väg. Den nuvarande utvecklingen mot allt mindre användande av tvångsâtgärder i det sociala behandlingsarbetet bör uppmuntras och stödjas.

Åtgärder av tvångskaraktär bör snarast möjligt ersättas med insatser som ve-

derbörande är motiverad för och kan acceptera. Flera av de tveksamma eller negativa remissinstansema har uttalat sig till förmån för åsikten att samhällets tvång i fråga om barn och ungdom bör regleras i den familjerättsliga lagstiftningen och beslutanderätten anförtros de allmänna domstolarna. Denna ståndpunkt återfinns bl. a. i remissvaren från vissa kommuner. l fråga om den av utredningen föreslagna övre åldersgränsen för tvångsingripande (myndighetsåldern) anser RÅ att förslaget, om det genomförs, kommer att få svåra följder när det gäller behandlingen av unga lagöverträdare. Dessa kommer i den mån de uppnått 18 års ålder inte längre att kunna av domstol överlämnas till vård enligt sociallagstiftningen, vilket medför en överströmning till kriminalvården. Detta står i strid med pågående strävanden inom kriminalpolitiken, vilka går ut på att skapa ett system för be-

390 Förutsätmingarjör sociala insatser utan samtycke

handling av unga lagöverträdare där vårdsynpunkter skjuts i förgrunden. RÅ anser liksom BRÅ att sänkningen av myndighetsåldern till 18 år inte bör medföra begränsningar i socialvårdens vårdansvar om ett bibehållande av 20-årsgränsen av särskilda skäl kan anses motiverat. Även flera länsstyrelser och andra remissorgan ställer sig negativa till den Föreslagna åldersgränsen, särskilt när det gäller kriminellt belastade ungdomar. I flertalet remissvar godtas dock utredningens förslag om kopplingen till myndighetsåldern.

20.5 Socialutredningens överväganden och förslag

Enligt l § i den föreslagna socialtjänstlagen skall socialtjänsten verka för bl. a. ekonomisk och social trygghet samt jämlikhet i levnadsvillkor. I hög grad kommer denna verksamhet att främjas genom samarbete mellan socialtjänsten och övriga samhällsorgan. Genom gemensamma insatser kan samhällsorganen vid sidan av föräldrarna bereda barn och unga goda uppväxtförhållanden och gynnsamma levnadsbetingelser i övrigt. Genom generellt förebyggande åtgärder och genom individuella stöd- och hjälpinsatser kan barns och ungdoms uppväxtförhållanden tryggas. Rätten för samhället att vidta åtgärder i enskilda fall är nära förbunden med förälders vårdnadsrätt såsom den utformats i FB. Samhällets bamavårdande organ har jämte föräldrarna ett ansvar för att barn och ungdom får god vård och omvårdnad. Den principen har sedan länge varit godtagen i vårt samhälle att om en förälder brister i sina skyldigheter gentemot barnet eller den unge måste samhället träda in för att tillgodose den underåriges rätt till trygghet och gynnsamma uppväxtförhållanden. Den vårdnadsrätt som tillkommer föräldern enligt FB får således utövas endast så länge barnets eller den unges intressen ej åsidosätts. Många unga får under uppväxttiden svårigheter som inte kan bemästras enbart med bistånd från föräldrarna. Det är naturligt att samhällets barnavårdande organ i sådana situationer erbjuder sin medverkan för att undanröja vad som kan äventyra den unges hälsa eller utveckling och för att förbättra hans levnadsförhållanden. I flertalet situationer finns förutsättningar att i

samförstånd med föräldrarna bereda den underåriga gynnsamma levnadsbe-

tingelser. I de fall då samförstånd ej kan nås bör samhället ges möjlighet att träda in vid sidan av föräldrarna med sådana befogenheter att en från den underåriges synpunkt ogynnsam utveckling kan förhindras. Behöver barnet eller den unge samhällets bistånd men kan föräldrarnas medverkan ej nås bör således möjlighet finnas att bereda underårig vård även utan samtycke av dem som berörs av åtgärden. SU framlägger därför förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig som ger samhället sådana befogenheter. Av vad tidigare sagts följer att samhället har att träda in vid sidan av eller i stället för föräldrarna om brister i omsorgen om barnet eller annat förhållande i hemmet medför fara för barnets hälsa eller utveckling. I sådana situationer har alltså samhället ansvaret för att den underårige får behövlig vård även om samtycke till vården ej kan erhållas. Samhället bör emellertid ha ansvar även för att den underårige inte åsamkar sig skada genom sitt eget beteende. Utsätter sig underårig genom miss-

för sociala insatser utan samtycke 391 Förutsätmingar

bruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat därbeteende för allvarlig fara till hälsa eller utveckling bör sammed jämförbart hället kunna bereda den unge behövlig vård även om samtycke till sådan vård ej föreligger. Vård utan samtycke får enligt förslaget beredas underårig på grund av hans eget beteende endast om allvarlig fara for hans hälsa eller utveckling föreligger. Varje missbruk av beroendeframkallande medel får således ej utgöra sida mot den enskildes vilja. Visserligen bör grund för åtgärd från samhällets samhället så fort missbruk förekommer söka bistå den unge med stöd- och i frivilliga former. Det är emellertid först då missbruket innebär hjälpinsatser fara för den unge som samhället skall kunna vidta vårdåtgärder även allvarlig om samtycke därtill ej stått att vinna. Likaså behöver en enstaka brottslig gärfara för den unges utveckling. Det är tvärtning ej utgöra tecken på allvarlig om inte ovanligt att underåriga i viss ålder begår lindrigare brott och förseelser. Sådan brottslighet torde som regel ej påkalla sociala stöd- och hjälpinsatser av den art det här är fråga om. Blir det däremot fråga om återkommande brottslighet eller mycket allvarliga brott, är situationen sådan att samhället måste gripa in med eller mot den unges eller hans föräldrars vilja. l sådana fall finns också i regel ett klart uttalat vårdbehov. Rörande grunderna för ingripande hänvisas i övrigt till specialmotiveringen till l § i lagförslaget. SU har med den utgångspunkten att åtgärder som nu sagts skall ha sin grund i ett vårdbehov avvisat tanken på att samhällsskyddet får utgöra skäl for beredande av vård utan den enskildes samtycke. För bedömningen blir således i huvudsak två förhållanden bestämmande, nämligen konstaterandet av ett beteende, en livsföring, som innefattar allvarlig fara for den unges hälsa eller utveckling samt förekomsten av ett vårdbehov som inte kan tillgodoses inom ramen för den frivilliga verksamhet som avses med den föreslagna socialtjänstlagen eller på annat sätt. Författningsbestämmelserna på detta omrâde kan indelas efter de syften de avser att tjäna. De skall syfta till att ge barnavårdande organ möjlighet att till skydd för barnet eller den unge dels biträda eller tillfälligt ersätta föräldrar vars vårdnadsinsatser är otillräckliga, dels bistå den unge i fall där han genom sitt beteende utsätter sig för allvarlig fara till hälsa eller utveckling. Med en sådan principiell uppdelning av grunderna för vårdåtgärder från samhällets sida kan någon åldersgruppering ej göras. Vilken grund som vid varje tillfälle skall åberopas blir beroende av den aktuella situationen. Såsom framgår av det anförda anser utredningen att samhällets rätt och skyldighet till vårdinsatser utan den enskildes samtycke bör anknytas till frågan om förekomsten av ett vårdbehov som inte kan tillgodoses på annat sätt. Utredningen har därmed avsett att fastare söka påvisa sambandet mellan den föräldern tillkommande vårdnadsrätten och samhällets ansvar för barns och ungdoms uppväxtförhållanden. Utredningen ansluter i sina överväganden till den rådande systematiken att hänföra grunderna för ingripande till brister i omsorgen om den underårige och annat förhållande i hemmet eller till den unges eget beteende. SU:s förslag har således sin utgångspunkt i det ansvar för barnens och de ungas utveckling som åvilar samhället. Samhällets medverkan skall syfta till att bereda barn och ungdom trygga uppväxtförhållanden. Samhällets erfor-

392 Förutsättningar för sociala insatser

uran samtycke

derliga insatser skall så långt möjligt lämnas i samverkan med föräldrarna och den underårige. I vissa särskilt angivna situationer som innefattar risker för den underåriges hälsa eller utveckling rymmer samhällets ansvar också skyldigheten att bereda den underårige behövlig vård även om samtycke härtill ej kan nås.

Särskilt om åldersgränsen

SU:s principbetänkande och dess nu föreliggande betänkande bygger på uppfattningen att den framtida socialtjänsten genom sitt omfattande och varierande utbud av sociala tjänster och genom sin medverkan i samhällsplaneringen i hög grad skall bidra till att undanröja missförhållanden i samhället. Vad socialtjänsten sålunda kan uträtta är inte bundet av några åldersgränser. Den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig får enligt utredningen ses som ett komplement till denna frivilliga verksamhet. Lagförslaget bygger på den uppfattningen att samhället bör tilläggas ett särskilt ansvar för barn och ungdom som på grund av brister i omsorgen om dem eller på grund av missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller dämied jämförbart beteende är i behov av vård och behandling. Detta ansvar rymmer som tidigare sagts skyldighet att bereda den underårige behövlig vård i situationer där förälderns eller den underåriges samtycke till vården inte kan uppnås. Vårdåtgärder enligt den föreslagna lagen bör vara inriktade på att vid behov leda över till insatser av socialtjänsten i samförstånd med dem som berörs därav. Beslut om vård enligt lagen avser att bryta en utveckling som synes leda fram till ett allvarligt skede. För att åtgärden inte skall vara eller upplevas vara repressiv bör tiden för tvånget vara begränsad och åtgärden inriktad på att nå fram till en lösning i situationer, där oenighet om behovet av ett ingripande eller om föreslagen behandlingsinsats gjort en omedelbar samförståndslösning omöjlig. SU har vid bedömningen av behovet av begränsningar i fråga om möjligheterna för samhället att utöva tvång som led i vård och behandling stannat för att utnyttja en åldersgräns. Även om inte alla unga når känslomässig eller intellektuell mognad vid samma ålder, talar många skäl för en anknytning till myndighetsåldern. Då upphör den civilrättsliga oförmågan att företa rättshandlingar, då inträder rätten att delta i allmänna val och valbarhet till offentliga uppdrag och då upphör föräldrars ansvar för vårdnaden om den unge. Bestämmelser om tvångsåtgärder beträffande barn och ungdom har således ett starkt samband med reglerna om omyndighet och vårdnad. Det framstår med hänsyn härtill som följdriktigt att möjligheterna till ingripande begränsas av de regler om vårdnad och omyndighet som intagits i föräldrabalken. SU har vid sina förnyade överväganden rörande åldersgränsen för åtgärder från samhällets sida inte funnit anledning ändra den inställning som redovisats i principbetänkandet. Utredningen föreslår således att vårdåtgärd utan samtycke inte skall få beslutas efter det att den unge fyllt 18 år.

för sociala insatser utan samtycke 393 Förutsättningar

avser alltså endast vård och behandling av Det nu framlagda förslaget dem som inte uppnått myndighetsåldern. Vård enligt den Föreslagna lagen får som nämnts inte beslutas efter det att den unge uppnått denna ålder. Vård som beslutats dessförinnan bör upphöra senast då den unge fyller 18 år. är medveten om de individuella variationerna i de ungas Utredningen utveckling men har alltså inte funnit det möjligt att lägga en individuell bedömning av den unge i en för honom kritisk situation till gmnd för Därigenom skulle man tvingas till överväganden om förlagstiftningen. utsättningarna för tvångsåtgärder som svårligen är förenliga med kraven på rättssäkerhet. Man får sätta sin lit till socialtjänstens förmåga att ge sådana erbjudanden om vård och behandling som kan godtas av de unga som uppnått myndighetsåldern. Det är riktigt att man även under senare år betill tvångsingripanden mot sådana ungdomar. I flertalet gagnat möjligheten fall har ingripandet varit ett av åklagare eller domstol godtaget alternativ till frihetsberövande inom kriminalvården. SU har bedömt dessa situationer så, att åtskilliga skulle kunna ha lösts genom vårdinsatser på frivillighetens grund medan i andra fall domstolen med hänsyn till brottet inte velat avstå från att ådöma en frihetsberövande påföljd även om socialvården kunnat ställa alternativa vårdresurser till förfogande. Bland dem som i dag har omhändertagits för samhällsvård och skrivits in vid ungdomsvårdsskola i närheten av eller efter 18 års ålder finns en liten grupp kriminellt aktiva ungdomar som med anledning av upprepad under vård utom skola eller annars âterförts till skolan. SU brottslighet finner det inte ändamålsenligt att låta detta förfarande fortsätta efter myndighetsålderns inträde och hänvisar till de resurser för vård och behandling som för närvarande har ställts till kriminalvårdens förfogande för ungdomsfangelseelever och som i framtiden kan väntas anordnade för unga personer som döms till skyddstillsyn eller fängelse. Utredningens förslag torde få vittgående konsekvenser vad gäller de unga lagöverträdare som för närvarande kan beredas vård med stöd av BvL. SU tar upp denna fråga till särskild behandling i avd. IV.

21 Insatsernas art

21.1 Tillbakablick

Såsom framgår av redogörelsen under 20.1 kunde ingripande enligt ÄBVL komma ifråga i fyra olika situationer upptagna under 22 § a)-d). Nämnden kunde enligt vad där angavs beträffande den som ej fyllt 18 år tilldela föräldrarna barn en allvarlig varning, föen allvarlig förmaning, ge vanartat reskriva anlitandet av lämplig anstalt inrättad till stöd för hemuppfostran eller föreskriva att barnet skulle hållas till av nämnden bestämd syssel- Vidare kunde beslut om övervakning meddelas. sättning. som fyllt 18 år kunde nämnden tillhålla honom Var fråga om underårig att föra ett ordentligt liv samt allvarligt erinra honom om de påföljder som annars kunde inträda. Nämnden kunde även uppmana den unges föräldrar att tillse att han förde ett ordentligt liv. Övervakning kunde också komma

ifråga. Hade dylika åtgärder prövats eller bedömdes sådana åtgärder som gagnlösa ankom det på nämnden att i angivna situationer omhänderta barnet eller den unge för skyddsuppfostran. framhöll att de i lagen angivna indikationerna snävt Barnavårdskommittén barnavårdsnämnds möjligheter att genom ingripande tillvarata kringskurit de underårigas rätt och bästa. Kommittén ansåg bl. a. att de förebyggande åtgärderna borde ifråga om indikationerna frigöras från skyddsuppfostran, att olika förutsättningar borde uppställas för olika förebyggande åtgärder beroende art m. m. samt att förutsättningarna beträffande på ingripandets som omhändertagande borde utformas så att såväl förebyggande åtgärder till underårigs bästa alltid kunde komma till stånd erforderligt ingripande innan han lidit avsevärd skada, fysiskt eller psykiskt. Kommittén framhöll vidare att möjligheterna att ingripa förebyggande eller farlig förändring i den underåriges levnadsför att förhindra skadlig förhållanden var snävt begränsade. De förebyggande åtgärder som lagen anvisade var få och föga positiva enär tonvikten lagts på tillrättavisning och kontroll. Kommitténs förslag utsattes för stark kritik. Föredragande statsrådet framhöll i propositionen till ny lag att det av rättssäkerhetsskäl var nödvändigt mellan å ena sidan samhällets intressen att göra en noggrann avvägning av att främja ungas personliga utveckling samt å andra sidan den enskildes

396 lnsatsernas art

anspråk på att få ordna sina personliga förhållanden utan inblandning från det allmännas sida. Den avvägning mellan intressen angivna som låg till grund för ÄBvL var enligt föredraganden i stort sett riktig. Någon väsentlig utvidgning av indikationerna kunde därför inte förordas. Förslaget om att olika indikationer skulle gälla för Förebyggande åtgärder och för omhändertagande avvisades under hänvisning bl. a. till de svårigheter som skulle möta att utforma indikationerna på ett sätt som var förenligt med kravet på att lagtexten skulle vara lättläst, lättbegriplig och överskådlig. I barnavårdslagen borde därför bibehållas samma förutsättningar för förebyggande åtgärder som för omhändertagande. Bestämmelserna borde utformas så att omhändertagandet framstod som en nödfallsåtgärd som fick tillgripas endast om förebyggande åtgärder prövats utan verkan eller på förhand bedömdes som gagnlösa. Kommitténs förslag avvisades således. Lösningen borde enligt föredragande statsrådet sökas i en effektivisering av barnavårdsverksamheten och en utbyggnad av de allmänt förebyggande åtgärderna. Det angelägna i att barnavårdsmyndigheterna på ett tidigt stadium sökte få kännedom om sociala missförhållanden betonades. Vid kännedom om sådana förhållanden fick nämnden inte tveka att ingripa. Målet måste vara att om möjligt vinna rättelse utan att skilja den unge från hans miljö. Genom olika familjesociala anordningar som därvid stod till buds var förutsättningarna att lyckas därmed väsentligt större än vad förut varit fallet. Föredragande statsrådet betonade vikten av den föreslagna befogenheten för nämnden att lämna ekonomiskt stöd för rådfrågning, och undersökning behandling m. m. Med hänsyn till det bestämda syftet med denna bidragsgivning och den begränsning både i fråga om stödets karaktär och dess omfattning som låg däri torde det enligt statsrådet som regel ej bli svårt att avgränsa denna hjälp från socialhjälpen. Angående värdet av sådana tillrättaförande åtgärder som varning och förmaning framhöll statsrådet att åtgärder av denna art kommit att få allt mindre betydelse i barnavårdsnämndernas verksamhet. kunde Självfallet det i det praktiska arbetet ofta vara lämpligt att barnavårdsnämndens representant under ärendets behandling uttalade förmaningar och varningar. Varning som ett särskilt institut var emellertid enligt statsrådets mening tämligen verkningslöst. Däremot kunde det vara lämpligt att förmaningar skulle kunna meddelas som en av olika tänkbara hjälpåtgärder. Lagrådet uttalade emellertid att tillräckliga skäl inte anförts för att utmönstra varning som förebyggande åtgärd. Med hänsyn till det svårbehandlade klientel av kriminell och missanpassad ungdom som kom att bli föremål för barnavårdsnämndernas verksamhet kunde det enligt lagrådets mening inte vara välbetänkt att avstå från så betydelsefulla förebyggande åtgärder som varningsinstitutet rätt använt måste anses utgöra. Föreligger sådana förhållanden som anges i 25§ BvL skall barnavårdsnämnden söka om möjligt åstadkomma rättelse genom en eller flera förebyggande åtgärder. De förebyggande åtgärder som upptogs i lagen (26 §) var hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning. De i lagen angivna hjälpåtgärderna skall vara av stödjande och rådgivande

Insarsernas arr 397

karaktär. Nämnden kan t. ex. tillråda eller lämna erforderlig hjälp för genomförande av någon av följande åtgärder: hänvändelse till central för psykisk barna- och ungdomsvård för undersökning eller behandling, barns placerande i familjevård, behandling för sjukdom, kroppsfel eller lyte, byte av visfritelseort eller bostad, utbildning, sökande eller byte av arbetsanställning, tidssysselsättning etc. Nämndens bistånd kan gälla praktiska arrangemang, såsom tidsbeställning hos läkare, anskaffande av fosterhem eller daghem, men det kan även vara av ekonomisk art. Lagen ger nämligen nämnden möjlighet att bestrida kostnaderna för de tillrådda åtgärderna. Hjälpåtgärd som nu sagts får enligt lagen vidtas under samma förutsättningar som gäller för omhändertagande för samhällsvård. väcktes fråga om nämndens möjligheter att i vidare Vid BvL:s tillkomst Andra lagutskottet uttalade att ett omfattning än nu sagts vidta hjälpåtgärder. av syftena med den nya lagen var att intensifiera den förebyggande verksamtill heten. Detta skulle dock inte i första hand ske genom att möjligheterna utan främst genom att hjälpåtgärder och andra tvångsingripande vidgades med den underåriga och hans föräldrar åtgärder som kunde vidtas i samråd kunde enligt vad utskottet framhöll fick större omfattning. Uppenbarligen och liknande inte var såhjälpåtgärder åtgärder vidtas även om förhållandena dana som angavs i 25 § BvL. Instituten förmaning och varning borde enligt uttalanden i propositionen och uppbyggande sätt. Förmaning var avsett att anutformas på ett positivt vändas beträffande föräldrarna och varning beträffande den underårige själv. och varning kunde kombineras med andra förebyggande åtgär- Förmaning der. Instituten förmaning och varning har till en början använts i betydande Under 1970-talet har emellertid en omsvängning skett och instiomfattning. att få en alltmer begränsad tillämpning som närtuten har efter hand kommit mare framgår av tabell 21.1.

Tabell 21.1 Förebyggande åtgärder i form av varning eller förmaning efter barnets ålder

År Samtliga Därav i åldern barn 18- -6 7-9 10-12 13-14 15-17

1 455 11 26 104 259 817 238 1970 1 068 4 10 74 192 640 148 1971 818 14 12 47 116 509 120 1972 1973 542 4 8 33 97 329 71 1974 286 6 6 9 45 174 46

Föreskrifter rörande den underåriges levnadsförhållanden kan meddelas den underårige och hans föräldrar. I lagen (27 §) har som exempel angivits bl. a. anlitande av bamavårdsanstalt, behandling för sjukdom eller annan eller själslig brist eller svaghet, sysselsättning, arbetsanställning och kroppslig förfogande över arbetsförtjänst. Föreskrift liksom kan förenas med ekonomiskt stöd från barhjälpåtgärd navårdsnämndens sida. Stödet skall ha till syfte att underlätta för den enskilde att vidta av nämnden föreskriven åtgärd och det bör ej ovillkorligen

398 Insarsernas arr

vara beroende av behov i ekonomisk mening. Avgörande för frågan bör

enligt vad som framhålls av socialstyrelsen* i stället vara huruvida stödet

är av väsentlig betydelse för att barnavårdsnämndens intentioner skall förverkligas. Som regel begränsas föreskriftens giltighetstid redan i beslutet. Är inte så fallet ankommer det på nämnden att häva beslutet när behov därav ej längre föreligger. Föreskriften gäller dock inte under några förhållanden längre än tills den unge fyller 18 år. Socialstyrelsen uttalar vidare att föreskrift i flertalet fall torde böra kom-

bineras med övervakning. Övervakningen kan vara av betydelse för fo-

reskrifternas efterlevnad samtidigt som föreskriften kan vara ett stöd för övervakaren i hans arbete. Flyttar den underårige till annan kommun kan behörigheten att ändra eller upphäva Föreskriften överflyttas till den andra kommunen om denna

samtycker därtill. Övervakning kan överflyttas under samma förutsättning-

ar. Mot beslut varigenom föreskrift meddelas eller ändras får talan föras genom besvär. Föreskrifter har i stort sett meddelats i oförändrat antal ärenden under åren 1971-1973, men under år 1974 har skett en markant nedgång (tabell 21.2).

Tabell 21-2 Förebyggande åtgärder i form av föreskrifter efter barnets ålder

Övervakning beslutas av nämnden. Det ankommer på nämnden att utse

lämplig person till övervakare. Övervakaren har att fortlöpande följa den unges utveckling och uppmärksamma hans levnadsförhållanden och söka befordra vad som kan vara till gagn för honom (28 §). Enligt kungörelsen (1960:593) om övervakning enligt BvL skall övervakaren, sedan beslut om övervakning meddelats, utan dröjsmål besöka den övervakade i dennes hem för att utröna under vilka förhållanden han lever. Genom att sätta sig i förbindelse med myndigheter och andra som kan lämna upplysningar om den övervakade bör övervakaren göra sig noggrant underrättad om de förhållanden som är av betydelse för övervakningen. Övervakaren bör lämna fostrare och andra den övervakade närstående råd, hjälp och vägledning samt sträva efter att få till stånd ett förtroendefullt förhållande till dem. Genom hembesök och på annat sätt bör övervakaren hälla en fortlöpande personlig kontakt med den övervakade och hans fostrare samt uppmärksamt följa hans utveckling. Övervakaren bör medverka till å Råd och anvisningar nr att den övervakade bereds gynnsamma hemförhållanden och även i övrigt 6/69. gynnsamma uppväxtbetingelser. Alla väsentliga förändringar eller behov

Insatsernas art 399

i meddelade föreskrifter skall anmälas till nämnden. av ändringar har inte tillagts övervakaren för det fall vård- Några särskilda befogenheter nadshavaren motsätter sig hembesök eller på annat sätt vägrar att medverka vid övervakningen. I sådana fall kan övervakaren endast genom anmälan till nämnden aktualisera frågan om behov av en mer ingripande åtgärd än övervakning föreligger. står under tillsyn av den nämnd som beslutat därom. Övervakningen kan emellertid överilyttas till annan nämnd om denna samtycker. Tillsynen Beslut om övervakning gäller tills vidare men skall omprövas med högst senast när den unge fyller 18 år ett års mellanrum. Övervakning upphör 20 år. eller, i fall som avses i 25§ b), senast när han fyller beslut om övervakning har kunnat En nedgång av antalet meddelade förekommer sådana beslut i stor omfattning som framiakttas men alltjämt går av tabell 21.3.

ålder Tabell 21.3 Förebyggande åtgärder l form av övervakning efter barnets

År Nytill- Därav i åldern Samtliga komna barn som _ barn un- -6 7-9 10-12 13-14 15-17 18- varit föreder året mål för övervakning under året

1970 3 267 331 157 179 375 2 019 566 9 642 1971 3 430 401 148 165 336 1 881 499 10 073 1972 3 009 477 147 147 286 1 533 409 10 401 1973 2 961 491 162 167 261 l 503 377 8 969 2 100 127 117 155 1 068 299 7 576 1974 334

Nämnden bör i görligaste mån rätta till missförhållandena genom (bre, byggande åtgärder. Bedöms sådana åtgärder vara gagnlösa eller har rättelse inte vunnits på detta sätt ankommer det på nämnden att omhänderta den unge för samhällsvård. Beslut om samhällsvård behöver inte innefatta eller vara åtföljt av någon bestämmelse om den vårdform som skall komma till an» vändning (29 §).

21.2 överväganden i principbetänkandet

i principbetänkandet vikten av en fortsatt ut- Socialutredningen framhöll byggnad av den förebyggande bama- och ungdomsvården. Genom att vidga förutsättningarna att i frivilliga former tillgodose barnens behov borde åt-

gärder utan den enskildes samtycke i största möjliga utsträckning kunna

undvikas. I vissa lägen kan det emellertid vara nödvändigt att skilja barnet eller den unge från hans hemmiljö i syfte att tillgodose hans behov av trygg: het och omvårdnad. Det var således enligt utredningens mening nödvändigt att även framgent behålla möjligheten till omhändertagande för vård. Vidkommande de i BvL upptagna åtgärderna av förebyggande natur föväsentliga förändringar. Under hänvisning bl. a. till de reslog utredningen större möjligheter som finns att tillgodose behov av stöd och hjälp med

400 Insarsernas arr

frivilliga insatser avvisade SU övervakning som förebyggande åtgärd. Utredningen framhöll i denna del att förordnanden av denna typ skapar ett dåligt utgångsläge för de fortsatta Försöken att uppnå kontakt. Utredningen förordade i stället att förutsättningar ges att i samråd med vårdnadshavare och/ eller den unge anordna en fortlöpande personlig kontakt mellan familjen och en särskilt förordnad person (kontaktman). Socialnämnd bör således enligt utredningens förslag i här avsedda situationer i samråd med vårdnadshavare och/eller den unge och med deras medgivande kunna utse en kontaktman vars uppgifter skall vara att ge den hjälp och det stöd som prövas erforderligt. Utredningen framhöll vidare i principbetänkandet att det är en viktig uppgift för socialvården att i samarbete med den enskilde medverka till att denne når ökad insikt om hur han bör handla och vilka följderna kan väntas bli av olika handlingsalternativ. Sådant stöd i fonn av upplysningar, råd och rekommendationer borde enligt utredningens mening ingå som ett naturligt led i det vardagliga socialvårdsarbetet. Föreskrift, förmaning och varning enligt en särskilt reglerad ordning framstod enligt utredningens mening som olämpliga och borde därför inte tas upp i socialvårdslagstiftningen.

21.3 Remissyttranden

Som angivits i föregående kapitel stöds SU:s förslag om bibehållande av möjligheten att omhänderta underåriga for vård i speciella fall av övervägande antalet remissinstanser. Förslaget att avskaffa övervakningsinstitutet och ersätta övervakama med frivilliga kontaktmän tillstyrks av mellan 75 och 80 % av de remissinstanser som yttrat sig i denna del. Ungefär hälften av de statliga verk och utredningar som har yttrat sig i frågan, majoriteten av länsstyrelsema och ett 40-tal kommuner önskar dock ha kvar möjligheten att även utan den enskildes samtycke förordna övervakare/kontaktman som en mellanform mellan frivilliga insatser och tvångsomhändertaganden. Politiska, fackliga och övriga organisationer har i allmänhet tillstyrkt utredningens förslag. I så gott som samtliga yttranden tillstyrks att förmaning, varning och föreskrift utmönstras ur lagstiftningen. I de remissvar som ställer sig tveksamma eller avstyrker utredningens förslag i fråga om vilka möjligheter till åtgärd som bör stå till buds vänder man sig som framgått i allmänhet motavskaffandet av övervakningsinstitutet. I några fall vill man dock behålla även möjligheten att meddela föreskrifter. Enligt RÃ pekar erfarenheter från kriminalvårdens frivård i riktning mot att övervakning och övervakad endast till ringa del påverkas av att kontakten är påtvingad. Vidare har socialvårdens möjligheter till åtgärder mot den enskildes vilja betydelse för hur samhällets rättsvårdande organ kan förväntas komma att handla i vissa situationer. Vad gäller formella föreskrifter kan enligt RÅ sådana ibland ge ett bättre uttryck för de krav samhället obestridligen ställer på medborgarna och kan lättare uppfattas av den enskilde än samtalsvis framförda rekommendationer. Svea hovrätt anser det nödvändigt att möjligheter till mindre ingripande åtgärder behålls inte minst för att förekomma att frihetsberövande sker i fall där sådant skulle kunna undvaras. Inte heller kammarrärrerna ansluter

Insatsemas art 401

sig till utredningens förslag att slopa möjligheterna att tvångsvis förordna om föreskrifter och övervakning. Bland de instanser som motsätter sig enbart ett slopande av övervakningsinstitutet framhålls särskilt de konsekvenser en sådan åtgärd skulle få i fråga om åtalseftergift och för domstolarnas benägenhet att överlämna en tilltalad under 18 år till vård enligt BvL. Från flera håll framhålls också att övervakning i nuvarande form är ägnad att motverka behovet av mer djupgående ingripanden. Slutligen önskar vissa remissinstanser att frågan huruvida övervakningsinstitutet skall behållas eller ej görs till föremål för fortsatt utredning, särskilt i fråga om behandlingen av unga lagöverträdare. Därvid bör särskilt övervakningens funktion på kriminalvårdsområdet beaktas.

21.4 Socialutredningens överväganden och förslag

Ett yttersta ansvar för barns och ungas uppväxtförhållanden åvilar enligt lagstiftningen samhället. I samarbete mellan samhällets olika organ skall de åtgärder - generella som individuella - vidtas som är ägnade att förbättra dessa förhållanden. Det sociala arbetet har i allt högre grad inriktats på att i samråd med föräldrar och andra vårdnadshavare under frivilliga former finna de lösningar som bäst tillgodoser barnens och de ungas behov. Vid sidan av detta grund vilande arbete har samhällets skyldighet att i vissa situatiopå frivillig ner vidta åtgärder även utan förälders eller den underåriges samtycke syftat till att tillgodose den underåriges behov av trygghet. Ur samhällets plikt att verka till barnens och de ungas skydd har vuxit fram en barna- och ungdomsvård med ett rikt differentierat utbud av insatser. Såsom framgått av den tidigare redogörelsen innehåller BvL bestämmelser om ett flertal åtgärder som i särskilt angivna fall får vidtas även utan enskilds samtycke. Det grundläggande synsättet är att mindre ingripande åtgärd skall prövas först. Häremot kan invändas att detta system leder till en successiv skärpning som till slut kan resultera i ett omhändertagande för samhällsvård. Det måste emellertid beaktas att i möjligheten till differentierade åtgärder ryms en rättstrygghet till gagn för såväl föräldrar som de unga. I en utarmning av åtgärdssystemet ligger således, som framhållits under remissbehandlingen, en risk för att i situationer, då enighet inte kan nås i fråga om behovet av sociala insatser, mer ingripande åtgärd än som i och för sig varit påkallad vidtas i avsaknad av mindre ingripande alternativ. Detta kan leda till mer vittgående ingrepp i föräldrarnas vårdnadsrätt och den underåriges intresse av att bevara obrutna relationer med föräldrarna än som i och för sig motiverats av omständigheterna. Vad här sagts är ägnat att inge tvekan rörande det lämpliga i att begränsa valet av åtgärd alltför starkt. Såsom närmare framgår av det följande finner emellertid SU mot bakgrund bl. a av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av BvL övervägande skäl tala för att samhällets åtgärder mot den enskildes vilja bör begränsas till att avse beslut om vård. De i BvL angivna hjälpåtgärderna innefattande råd och stöd är knutna till samma förutsättningar som gäller omhändertagande för samhällsvård. För att sådan åtgärd skall kunna vidtas skall således de i 25 § angivna för-

402 Insatsernas art

utsättningarna föreligga. Väl har den nämnden tillagda befogenheten att i vissa situationer gripa in och ge Föräldrar och barn råd och hjälp i en svår situation varit ett viktigt inslag i barnavården. Med en förändrad inriktning av verksamheten mot samförstånd och frivillighet har emellertid behovet av i lag angivna förutsättningar för det stödjande och rådgivande arbetet framstått allt mindre uttalat. Härvid bör erinras om lagutskottets tidigare berörda uttalande enligt vilket hjälpåtgärder och liknande åtgärder med samtycke av den underårige och hans föräldrar kan vidtas även om förhållanden som avses i 25 § inte är for handen. Det föreligger därför enligt utredningens mening ej skäl att genom forfattningsbestämmelser avgränsa den stödjande och rådgivande verksamheten. Den pågående utvecklingen mot en stödjande och rådgivande verksamhet som står öppen for alla bör fortsätta och verksamheten bör frigöras från anknytningen till i vissa fall i lag angivna indikationer. Den stödjande och rådgivande verksamheten kommer därvid att ingå som en naturlig del av det sociala arbetet. Hjälpåtgärder av angiven art tjänar sitt syfte bäst om de ges i en anda av samförstånd. Redan vid tiden för BvL:s tillkomst uttalades tvekan rörande behovet av förmaning och varning som särskilda institut bland de i lagen angivna förebyggande åtgärderna. Under den tid BvL varit i kraft har denna tvekan förstärkts. Instituten har i många fall fått en slentrianmässig tillämpning och varning har ofta meddelats först sedan lång tid förflutit efter det de förhållanden som aktualiserat åtgärden uppkommit. JO har också i åtskilliga fall kritiserat barnavårdsnämnderna för det sätt på vilket bestämmelserna

om förmaning och varning tillämpats. Åtgärderna har med en fortgående

utveckling av socialvården kommit att framstå som oförenliga med de principer som vunnit allt större styrka i vård- och behandlingsarbetet. I en verksamhet vars yttersta syfte är att i ett förtroendefullt samarbete med dem som berörs finna de stöd- och hjälpinsatser som är mest ägnade att tillgodose det föreliggande behovet har förmaning och varning kommit att bli alltmer främmande. Förmaning och varning har även såsom framgått av tabell 21 .l fått allt mindre utrymme i den sociala verksamheten. Inom den stödjande och rådgivande verksamheten, vilken ingår som en viktig del av den framtida socialtjänsten, kan de påpekanden göras och de råd ges som föranleds av förhållandena. Behov av en formell beslutsordning for meddelande av förmaning och varning föreligger ej vidare. SU finner därför att instituten förmaning och varning inte bör tas upp i den föreslagna lagen. Det förekommer mindre ofta att nämnden i sin verksamhet meddelar foreskrifrer. När föreskrift meddelas sker det ofta i samband med beslut om övervakning. Som framgått av tabell 21.2 tillämpas föreskrift företrädesvis beträffande barn under 6 år samt inom åldersgruppen 15-17 år. En av nämnden meddelad föreskrift kan inte genomföras mot den enskildes vilja. Iakttas inte föreskriften kan behov uppkomma av längre gående åtgärd. l den framtida socialtjänsten skall i görligaste mån de ungas behov av stöd och hjälp tillgodoses i samverkan med föräldrarna. I denna verksamhet kommer som ett naturligt inslag att ingå råd och förslag såväl till föräldrarna

Insatsernas art 403

rörande barnets vård som till den unge själv. En förutsättning for att positiv effekt skall uppnås är att föräldrarna och den unge inser behovet av ifrågasatt åtgärd. Det blir därför en viktig uppgift inom socialtjänsten att finna sådana arbetsformer att den stödjande och rådgivande verksamheten blir till gagn för föräldrar och barn och av dem också uppfattas som sådan. Det synes inte finnas skäl att knyta nämndens uppgifter i denna del till i lag angivna förutsättningar. Föreskrift som särskild förebyggande åtgärd bör ej vidare forekomma. SU har framhållit betydelsen av att det sociala behandlingsarbetet ges sådan inriktning och utformning att det skapar ökade förutsättningar för en förtroendefull samverkan mellan den enskilde och socialtjänsten. Erforderliga insatser bör ges i samråd med den som berörs därav. Vidtagna åtgärder bör ha sin grund i samstämmighet såväl i fråga om behovet av åtgärden som om dess ändamålsenlighet. För övervakningsinsritutet såsom det bestämts i BvL finns inte utrymme i en social verksamhet med nyss angivet syfte och innehåll. Kan en fortlöpande tillsyn inte ordnas i samförstånd med dem som berörs därav, begränsas en kontaktmans möjligheter att till gagn för den unge påverka förhållan- De åtgärder som en kontaktman vidtar i kraft av ett beslut mot den

dena.

enskildes vilja kan enligt utredningens mening snarare vara ägnade att försvåra möjligheterna för fortsatt samverkan i frivilliga former än att vara barnet till hjälp. Utredningen finner således även med beaktande av vad inledningsvis anförts övervägande skäl tala mot att i en kommande lag uppta bestämmelser om förordnande av fortlöpande tillsyn mot den enskildes vilja. Förordnande av kontaktman bör som närmare framhållits i kap. 8 kunna komma ifråga endast på frivillig grund. Förordnande av kontaktman kan aktualiseras i olika situationer. Det kan t. ex. finnas anledning att ägna barns hemförhållanden särskild uppmärksamhet utan att skäl att vidta längre gående åtgärder föreligger. Nämnden bör i en sådan situation vara verksam för att kontaktman utses. Det bör åligga nämnden att söka vinna förståelse hos dem som berörs för värdet av en fortlöpande kontakt med en utanför hemmet stående person. Den situationen kan även förekomma att den underåriges livsföring bedöms vara sådan att sociala stöd- och hjälpinsatser erfordras. Ofta kan i det inledande skedet den unges förståelse for behovet av och värdet i en fortlöpande kontakt ej vinnas. Den unge inser kanske först sedan någon tid förflutit och förhållandet stabiliserats värdet av en stödjande och rådgivande kontakt. Sådana svårigheter ställer andra krav på socialtjänsten och aktualiserar behovet av en förbättrad utbildning av dem som på ömsesidighetens grund har att bistå den enskilde. Även om socialtjänsten som den beskrivs i avd. I ökar förutsättningarna för frivillig vård och behandling, kvarstår behovet av bestämmelser som

ger samhället möjlighet att till skydd for den unge besluta om erforderlig

vård även i situationer där samtycke till åtgärden ej kan vinnas. Samhället måste kunna ingripa i de förut beskrivna situationerna. Rätten att besluta om vård, innefattande befogenheten att skilja den underårige från hemmet, måste därför finnas även enligt kommande lag.

405 SOU l977z40

22 Utredning

Den föregående framställningen har redovisat SU:s ställningstaganden i fråga om de allmänna förutsättningarna för beslut om vård. I det följande skall och det utredande organets befogenheter tas frågor som gäller utredningen upp.

22.1 Gällande rätt

M unrliga upplysningar En viktig del av utredningsmaterialet i barnavårdsärenden utgörs av de uppgifter som muntligen inhämtats från enskilda personer. I 15 § BvL anges nämndens befogenheter härvidlag. Där sägs att nämnden under utredningen får höra envar som ärendet rör eller som antas kunna lämna upplysningar av betydelse. Vanligtvis kan den saken rör eller annan höras där han vistas. I synnerhet i ärende om ingripande i anledning av underårigs eget beteende har det emellertid ansetts betydelsefullt att kunna kalla den underårige till nämnden så att samtliga ledamöter får bilda sig en uppfattning om honom. Det kan även vara önskvärt och är i vissa fall ofrånkomligt att personer som skall höras upplysningsvis kallas till nämnden. l 15§ andra stycket BvL har därför tagits upp en bestämmelse som ger nämnden befogenheter att kalla den som skall höras att inställa sig vid nämnden eller särskilt utsett ombud för denna. Då det gäller kallelse av barn under 15 år har i lagen föreskrivits att sådan kallelse bör delges förälder eller annan som har barnet i sin vård.

Utlåtande av läkare Barnavårdsnämnderna får i sitt arbete ofta hjälp av särskilda sakkunniga såsom t. ex. psykologer och läkare. I 16 § BvL har tagits in en bestämmelse som erinrar om vikten av att i förekommande fall utlåtande inhämtas från sakkunnig om det erfordras för utredningen. Därjämte ger BvL nämnden befogenheter att i vissa fall förordna om läkarundersökning. Gäller ärende ingripande med stöd av 25 § BvL får således nämnden eller dess ordförande förordna att läkarintyg angående den unge skall anskaffas. Sådant intyg

406 Utredning

skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, föreligga innan nämnden beslutar att omhänderta någon för samhällsvård. Den unge får i fall som nu sagt kallas att inställa sig hos läkare. Skall barn under 15 år kallas bör kallelse i stället delges förälder eller annan som har barnet i sin vård.

Vite och hämtning

I kallelse till nämnd under utredning och i kallelse till läkarundersökning får nämnden utsätta vite. Har kallelsen i god tid kommit den kallade till handa men uteblir han utan laga förfall får barnavårdsnämnden eller dess ordförande förordna att han skall hämtas genom polismyndighets försorg. Nämnden får utdöma det förelagda vitet om den kallade inte inställer sig samma dag och om utevaron beror på tredska (17 § BvL).

Polishandräckning i övrigt

När det gäller särskilt viktiga ärenden har nämnden tillagts befogenhet att påkalla polishandräckning för genomförande av hembesök. Är fråga om

ingripande med stöd av 25§ och kan ärendet inte nöjaktigt utredas utan

hembesök får sålunda barnavårdsnämnden enligt 18 § BvL vid behov påkalla polishandräckning för att vinna tillträde till hemmet (se även 93§ BvL).

22.2 Socialutredningens överväganden och förslag

SU framhöll i principbetänkandet betydelsen av att ett organ i samhället - kommunen - tilläggs ett yttersta ansvar för den enskildes situation. Med detta ansvar borde enligt förslaget följa skyldighet för kommunen att genom dess sociala nämnd medverka till att den enskilde erhöll den hjälp och det stöd han behövde. Det borde således ankomma på nämnden att anvisa eller förmedla andra samhällsorgans insatser samt ge den enskilde det bistånd han därutöver behövde. Utredningens förslag i denna del har biträtts av flertalet remissinstanser. SU fullföljer i förslaget till socialtjänstlag sina överväganden i fråga om det yttersta ansvaret. Socialnämnden ges ett ansvar för att den enskilde får den vård som han behöver. Med det yttersta ansvaret bör följa skyldighet för nämnden att inleda utredning när åtgärder från nämndens sida kan antas vara påkallade. Stöd- och hjälpinsatser inom socialtjänsten kommer i de flesta fall att lämnas efter begäran av den enskilde. Behovet av insatser utreds i samråd med den som berörs av ifrågasatt åtgärd och med hans medgivande. I många fall kommer emellertid nämnden att efter anmälan eller på annat sätt få kännedom om sådana förhållanden som enligt vad förut sagts kan föranleda vård av underårig även utan samtycke av den som berörs av vården. Det måste i sådana situationer ankomma på nämnden att inleda utredning även om den enskilde ej efterfrågat vård. Med det yttersta ansvaret följer således skyldigheten att vidta den utredning som erfordras för att nämnden skall kunna bedöma den underåriges behov av vård.

U rredning 407

Vid utredning som nu sagts kommer de uppgifter som lämnas av föräldrarna och den underårige att vara av stor betydelse för nämndens ställningstagande. I många fall kan även utomståendes uppgifter vara av betydelse för utredningen. Nämndens befogenheter att höra den ärendet rör och annan som kan lämna upplysningar bör därför slås fast. Bestämmelser härom bör tas in i socialnämndslagen (se kap. 37). Som regel kommer utredande socialassistent att efter överenskommelse tala med den underårige och hans föräldrar i deras hem. Socialassistenten kan som regel även höra annan som kan lämna upplysningar vid personligt Sammanträffande eller vid telefonsamtal. Ibland kan det emellertid vara av värde för nämndens ställningstagande att den som har uppgifter att lämna kommer till nämnden. Som förut framhållits kan det ha betydelse för nämndens bedömning t. ex. i fråga om beredande av vård av underårig att den underårige kommer till nämnden. SU finner emellertid ej anledning att föreslå särskilda bestämmelser i fråga om sättet för underårigs eller annans hörande. Det synes sålunda inte finnas skäl att i en kommande vårdlagstiftning ta upp bestämmelser om vite och hämtning av den som skall höras. Det kan antas att föräldrar eller andra som kan lämna uppgifter av betydelse för utredningen som regel frivilligt lämnar sin medverkan. Skulle föräldrar eller underårig i undantagsfall motsätta sig utredning får detta emellertid inte leda till att ärendets avgörande onödigt fördröjs. I sådana fall har nämnden som närmare anges i kap. 23 anledning att överväga omhändertagande av den underårige. Enligt vad tidigare framhållits får nämnden påkalla polishandräckning för att bereda sig tillträde till enskilds hem. Ofta kan ett omedelbart behov av hembesök föreligga vid misstanke om barnmisshandel. I dessa och andra ärenden då det kan vara nödvändigt att för genomförande av utredningen vinna tillträde till enskilds hem förekommer även anledning till utredning i annan ordning än genom socialtjänstens försorg. Något praktiskt behov av särskilda bestämmelser som ger socialnämnd rätt att påkalla polishandräckning föreligger inte enligt de erfarenheter som kommunerna redovisat. Inte minst när misstanke om barnmisshandel föreligger är det av största vikt att läkarundersökning omedelbart kommer till stånd. Bestämmelse bör därför ges om rätt för nämnden att förordna om undersökning av barnet hos anvisad läkare (se 15 § första stycket lagförslaget). Den situationen kan inträffa att föräldern eller i förekommande fall den underårige vägrar att medverka vid undersökningens genomförande. Med beaktande av den stora betydelse som undersökningen kan ha för nämndens ställningstagande bör nämnden ges möjlighet att förordna om polishandräckning för att inställa den underårige till undersökning. Bestämmelse härom har tagits upp i 15 § andra stycket i lagförslaget. Visserligen har nämnden i enlighet med vad sägs i det följande möjlighet att i en sådan situation besluta om omedelbart omhändertagande. SU har emellertid funnit att en mindre ingripande väg för att genomföra undersökningen bör anvisas. Med beaktande av att behov av läkarundersökning kan uppkomma även under målets handläggning i länsrätten bör även rätten kunna besluta om sådan undersökning och om handräckning för dess genomförande. Denna möjlighet bör även tillkomma högre rätt vid prövning av besvär. Utredningen skall så långt möjligt bedrivas i samråd med föräldrarna

408 Utredning

och den underårige, om han nått erforderlig mognad. Den skall syfta till att ge underlag för bedömningen av vilka insatser som är mest ändamålsenliga för att tillgodose den underåriges behov av vård och omvårdnad. Ofta torde stöd- och hjälpinsatser i hemmet vara tillräckliga. Förhâllandena kan emellertid vara sådana att det kan vara nödvändigt att skilja barnet från föräldrahemmet. En sådan åtgärd ingriper väsentligt i berörda personers förhållanden. Det bör därför åligga nämnd som överväger sådan åtgärd att i utredningen ange hur nämnden tänkt sig att behandlingen skall inledas och hur den därefter skall fortsättas. Det är ett rättssäkerhetskrav att den som berörs av nämndens beslut och som har att ta ställning till huruvida samtycke skall lämnas till föreslagen vårdåtgärd eller inte ges möjlighet att på förhand överblicka samtyckets konsekvenser vad avser såväl vårdens utformning som dess varaktighet. Det bör därför, som anförts i principbetänkandet och som godtagits av ett flertal remissinstanser, åligga nämnd som överväger att placera den unge för vård utom hemmet att skriftligen ange hur nämnden avser att anordna vården. Det är på grundval av en sådan beskrivning som föräldrarna och den unge bör pröva huruvida de skall samtycka till den erbjudna vården eller ej. Lämnas ej samtycke och föreligger sådana förhållanden som angivits i kap. 20 bör, på sätt närmare anges i det följande, nämnden göra ansökan till länsrätten om att den unge skall omhändertas för vård.

23 Omedelbart omhändertagande

23.1 Bakgrund till gällande rätt

Barnavårdskommittén framhöll i fråga om utredningsförfarandet bl. a. att det ofta var önskvärt att kunna ordna för underårig medan utredning pågick. Det kunde också vara nödvändigt att hindra att underårig eller hans föräldrar under utredningstiden vidtog viss åtgärd som bedömdes vara skadlig. Även kunde det inte alltid undvikas att missom utredningen bedrevs skyndsamt förstånd uppstod eller förvärrades under den tid som åtgick för utredningen om inte tillfälliga ingripanden fick vidtas på svagare skäl än dem som krävdes för definitivt beslut. att i en ny barnavårdslag ta in Kommittén ansåg det därför nödvändigt bestämmelser som berättigade till provisoriskt ingripande i avvaktan på att kom till stånd. För sådant ingripande skulle enligt fullständig utredning krävas att sannolika skäl förelåg för antagande att ett slutligt införslaget gripande var påkallat. kommitténs förslag skulle således underårig kunna omhändertas Enligt om det förelåg sannolika skäl för antagande att hans omför utredning händertagande för samhällsvård var påkallat. Därjämte krävdes att det provisoriska framstod som nödvändigt på grund av risk omhändertagandet för den underåriges hälsa eller utveckling eller fara för annan person eller annars kunde försvåras eller att den unockså att utredningen allvarligt derårige kunde undanhållas eller undandra sig vidare åtgärd. som fyllt 15 år och som sannolikt behövde om- Vad gällde underårig händertas för samhällsvård på grund av eget beteende hade kommittén till omhändertagande under utansett sig inte bara böra öppna möjlighet redning utan även direkt mana barnavårdsnämnderna att göra sådant omunder vissa förutsättningar. Skäl för omhändertagande kunde händertagande antas att den underårige enligt vad anfördes föreligga om det med fog kunde om den provisoriska åtgärden ej sattes in försvårade utredningen eller ägnade sig åt brottslig verksamhet. Kommittén framhöll därvid att det inte var ovanligt att det ungefär samkännedom att viss untidigt kom till polisens och barnavårdsnämndens derårig ägnade sig åt brottslig verksamhet och åt ett i övrigt asocialt levnadssätt. Ofta var det en slump vilket samhällsorgan som först påbörjade Barnavårdsnämnden borde därför enligt kommittén lika väl utredningen.

410 Omedelbart omhändertagande

som åklagaren ha möjlighet att Förhindra att det asociala levnadssättet eller den kriminella verksamheten fortsatte under utredningstiden. Kommittén betonade att omhändertagande under utredningen måste vara i tiden snävt begränsat. skulle bedrivas Utredningen med all nödig skyndsamhet och bevisning angående eventuellt behov av omhändertagande måste skyndsamt skaffas fram. Föredragande statsrådet anförde i anslutning till förslaget att det ofta var nödvändigt med hänsyn till barns hälsa eller utveckling att kunna ordna för barnet under den tid utredning Det kunde pågick. också vara angeläget att söka hindra att underårig under fortsatte eller utredningstiden brottslig annan skadlig verksamhet eller höll sig undan så att utredningen försvårades eller vidare åtgärd från samhällets sida hindrades. Även om utredningen bedrevs skyndsamt kunde det således inte alltid undvikas att missförhållanden uppstod eller förvärrades under den tid som åtgick för utredningen. Statsrådet ansåg därför att barnavårdsnämnden borde kunna omhänderta underårig för utredning så snart sannolika skäl förelåg för att ingripande var påkallat oavsett om ingripandet avsåg omhändertagande för samhällsvård eller endast Förebyggande åtgärder. I 30§ BvL upptogs den Föreskriften att nämnden i avbidan på att ärende kan slutligt avgöras får omhänderta underårig för utredning om sannolika skäl föreligger för att ingripande enligt 25 § är påkallat. Som ytterligare förutsättningar gäller att omhändertagande skall vara nödvändigt på grund av föreliggande risker för den underâriges hälsa eller utveckling eller för brottslig eller annan skadlig verksamhet från hans sida eller med hänsyn till att annars den fortsatta utredningen kan allvarligt försvåras eller vidare åtgärder hindras. Lagrådet framhöll vikten av att omhändertagande som nu sagts endast förekom i undantagsfall om det inte på förhand fanns anledning anta att omhändertagande för samhällsvård blev erforderligt. En av lagrådets ledamöter framhöll i särskilt yttrande att den föreslagna bestämmelsen omfattade tre huvudgrupper. Den första gruppen omfattade sådana fall då omhändertagande ansågs nödvändigt på grund av föreliggande risk för den underåriges hälsa eller utveckling. Bestämmelsen kunde i denna del närmast uppfattas som ett komplement till 25§ a) BvL. Ett omedelbart ingripande på denna grund skulle således vara helt socialt betingat. Det gällde att skilja den underårige från en för honom skadlig miljö och att till dess saken slutligt avgjorts ge honom den vård han behövde. Ledamoten framhöll att omhändertagandet i sådant fall närmast framstod som ett interimistiskt av saken avgörande på samma sätt som när i andra fall behov förelåg av omedelbar åtgärd. Som en andra grupp nämndes i paragrafen de fall då ett omhändertagande ansågs nödvändigt på grund av föreliggande risk för brottslig eller annan skadlig verksamhet från den unges sida. Denna grupp återfanns under de i 25 § b) BvL angivna situationema. Även beträffande denna grupp kunde enligt vad ledamoten framhöll omhändertagandet sägas vara betingat av sociala skäl. För denna grupp kunde göras gällande att övervägande skäl talade för att omhändertagandet borde fattas som ett interimistiskt avgörande av saken. Den tredje gruppen slutligen utgjordes av de fall då enligt förslaget ett omedelbart omhändertagande var påkallat med hänsyn till att en fortsatt

Omedelbart omhändertagande 41 l

annars kunde avsevärt försvåras eller vidare åtgärd hindras. Omutredning händertagande skulle enligt förslaget även i dessa fall få ske vare sig det beslutet kom att gå ut på omhändertagande för samhällsvård eller slutliga endast av Förebyggande natur enligt 26 §. Ledamoten framhöll på åtgärder att det med hänsyn till det allvarliga ingrepp som ett omhändertagande i sådana fall kunde innebära framstod som betänkligt att detta skulle tillåtas även där ett omhändertagande för samhällsvård ej bedömdes som sannolikt. l fall av nu angiven art kunde det vara befogat att tala om ett för ärendets behandling påkallat frihetsberövande. l lagrådets yttrande framhölls vidare att barnavårdsnämnderna hade att i anledning av kriminellt förfarande som kunde föranleda åtgärder inom barnavårdens ram så snart som möjligt inskrida utan att dessförinnan avvakta om judiciella åtgärder kom att vidtas mot den underårige. Genom att barnavårdsnämnderna omhändertog den unge enligt 30§ när fog därför förelåg kunde vinnas att inom barnavården anordnades sådan övervakning som enligt 24 kap. 3 § RB regelmässigt borde ersätta häktning då den misstänkte var under 18 år. Om den unge sakfälldes innebar domen vanligtvis att domstolen uppdrog åt nämnden att fortfarande omhänderta den unge. Beträffande frågan om det för provisoriskt omhändertagande i allmänhet borde krävas att sannolika skäl förelåg för att samhällsvård erfordrades, ansåg föredragande statsrådet att i princip skillnad borde göras mellan två olika fall. När ett omhändertagande ansågs nödvändigt på grund av föreliggande risker för underårigs hälsa eller utveckling eller för brottslig eller annan skadlig verksamhet från hans sida var omständigheterna väl i allmänhet sådana att det framstod som sannolikt att samhällsvård måste tillgripas. Enligt vad statsrådet framhöll borde emellertid möjligheterna att ingripa provisoriskt inte göras obetingat beroende därav. Om föräldrarna lämnat bort ett barn till under en resa och barnet hos dessa fick olämplig behandling borde grannar barnavårdsnämnden, om saken inte kunde ordnas på annat sätt, som en nödfallsåtgärd kunna provisoriskt omhänderta barnet även om det på förhand stod klart att ett definitivt omhändertagande ej skulle komma att behövas. Statsrådet som exempel att en underårig under tillfällig vistelse angav vidare i en storstad hemfallit åt asocial livsföring och på grund därav omedelbart måste omhändertas för att hindras från fortsatt skadlig verksamhet. l detta fall kunde enligt vad som vidare framhölls omhändertagande för utredning vara motiverat även i den undantagssituationen då det redan från början stod klart att den enda åtgärd som slutligen krävdes kanske var att förflytta den till föräldrahemmet och där ställa honom under övervakning. Anunderårige norlunda förhöll det sig när ett provisoriskt ingripande var föranlett av att utredningen i ärendet annars skulle allvarligt försvåras eller vidare åtgärder förhindras. I sådant fall borde enligt statsrådets uttalande omhändertagande för utredning aldrig tillgripas om det inte var fråga om att vidta annat än förebyggande åtgärder. Att en barnavårdsnämnd skulle besluta om omhändertaborde inte heller behöva befaras redan av den organde i en sådan situation saken att det knappast var att räkna med att den underårige eller hans föråldrar i dessa mera godartade fall skulle göra svårigheter vid utredningen eller hindra verkställighet. Tillräckliga skäl att komplicera lagtexten med skilda regler för de olika fallen ansågs inte föreligga. Föredragande statsrådet framhöll att genom utredningsomhändertagande

412 Omedelbart omhändertagande

häktning av ungdomar i stor utsträckning borde kunna undvikas. l undantagsfall kunde dock häktningsskäl ändå komma att föreligga i fråga om underåriga, t. ex. om den misstänkte av utredningsskäl borde hållas avskild från andra personer. Häktas den underårige förfaller enligt 30§ BvL tidigare beslut om omhändertagande för utredning. Sådana straffprocessuella åtgärder som gripande och anhållande leder dock inte automatiskt till att barnavårdsnämndens ingripande upphör. Tiden för det faktiska omhändertagandet får inte överstiga fyra veckor. Omhändertagandet bör alltid begränsas till kortast möjliga tid och det skall upphöra så snart förhållandena medger det. Det ankommer på barnavårdsnämnden att oavlåtligt följa utvecklingen och pröva om behovet av omhändertagande kvarstår. Frekvensen omhändertaganden för utredning framgår av tabell 23.1.

Tabell 23.1 Bam som varit Omhändertagna för utredning

23.2 Överväganden i principbetänkandet

SU framhöll i betänkandet att omständigheterna i vissa fall kunde påkalla omhändertagande med sådan skyndsamhet att beslut av länsrätten, som enligt förslaget hade att pröva frågan om omhändertagande, inte kunde avvak-

tas. Enligt utredningens förslag borde därför ordförande eller särskilt utsedd

ledamot av sociala central- eller distriktsnämnden få interimistiskt besluta om omhändertagande när det finns sannolika skäl för att förutsättningarna för omhändertagande föreligger och fara är i dröjsmål. Sådant beslut borde enligt förslaget underställas länsrättens prövning senast inom fyra dagar från beslutsdagen. Det skulle ankomma på länsrätten att genast pröva om tillräckliga skäl för omhändertagande förelåg. Fastställdes beslutet skulle enligt förslaget länsrätten förelägga nämnden att senast inom två veckor komma in med plan för fortsatt behandling. Inkom inte under denna tid sådan behandlingsplan skulle omhändertagandet omedelbart upphöra. Länsrätten, som därvid skulle vara beslutsför utan nämndemän, borde efter särskild framställning från nämnden kunna förlänga tid som nu sagts. Den tid inom vilken nämnden hade att inkomma med behandlingsplan fick dock inte i något fall överstiga fyra veckor.

Onzedelbart omhändertagande 4 l 3

23.3 Remissyttranden

beslut om omhändertagande har flertalet remiss- När det gäller interimistiska för ordförande eller instanser godtagit utredningens förslag om behörighet särskilt utsedd ledamot av sociala nämnden att fatta sådana beslut. Svea hovrätt och kammarrärrema har också tagit upp frågan om motsvarande behörighet för tjänsteman i kommunen och för polismyndighet. föreslås emellertid att också interimistiska beslut l vissa remissyttranden skall fattas av länsrätten eller tjänsteman hos denna. Hit hör t. ex. många kommuner. En kommun anför att möjligheten att genomföra detta torde finordnas, där en domare i nas inom samtliga län genom att ett joursystem för att fatta beslut i fråga om interimistiska omlänsrätten står till förfogande händertaganden. anser att vissa av utredningen föreslagna maxi-

Åtskilliga remissinstanser

av omhändertagandeärenden är alltför korta. Detta mitider för behandlingen beslut skall underställas länsrätten inom gäller dels kravet att interimistiskt för social nämnd att inom två veckor efter fyra dagar. dels skyldigheten det länsrätt fastställt sådant beslut inkomma med plan för fortsatt behandflera länsstyrelser och kommuner att den tid om ling. Sålunda framhåller tio dagar som i dag gäller för ordförandebeslut om omhändertagande enligt fram- BvL inte bör underskridas. Vad gäller den föreslagna tvåveckorstiden hålls att en så starkt förkortad tidsgräns i förhållande till i dag gällande strider mot den tänkta kontinuiteten i arbetet, principen fyraveckorsfrist om klientens medverkan m. m. och är helt orealistisk. Redan fyraveckorsfristen är förenad med stora svårigheter för nämnderna vad gäller att skaffa sammankalla nämnden och verkställa kommufram utredningsmaterial, nikation.

23.4 Socialutredningens överväganden och förslag

BvL upprätthåller en klar skiljelinje mellan å ena sidan vad som betecknas som interimistiska beslut (ll §) och å andra sidan de s. k. utredningsomhändertagandena (30 §). Beträffande de interimistiska besluten framhåller statsrådet i propositionen med verkan till BvL att omhändertagande i princip inte får ske provisoriskt tills vidare på svagare skäl än som krävs för definitivt omhändertagande. Visserligen äger bl. a. nämndens ordförande i vissa fall vid trängande behov besluta omhändertagande tills vidare men bestämmelserna härom avser endast att möjliggöra snabbare handläggning. Den som beslutar måste stödja sig på full bevisning om behovet av slutgiltigt omhändertagande. för utredning avser till skillnad härifrån att Beslut om omhändertagande omedelbart föreliggande behov i avbidan på att sådan utredning tillgodose att slutligt beslut kan träffas. Omhändertagande för utredning föreligger kan således, om sannolika skäl för ingripanden enligt 25§ finns, ifrågarisk för den underåriges hälsa eller komma dels på grund av föreliggande för brottslig eller annan skadlig verksamhet från hans sida. dels med hänsyn

414 Omedelbart omhändertagande

till att den fortsatta utredningen annars kan allvarligt försvåras eller vidare åtgärder hindras. SU har i kap. 20 redovisat de förutsättningar som bör gälla för att åtgärd mot den enskildes vilja skall få vidtas. Som framgår av vad där anförs skall sådan åtgärd kunna vidtas i vissa situationer som anknyter dels till den underåriges hemförhållanden, dels till den unges eget beteende. Det står klart att i de situationer som anges i kap. 20 förhållandena ofta kan vara sådana att omedelbar åtgärd är nödvändig. kan t. ex. Uppgifter komma in till nämnden om misstänkt barnmisshandel. Vid omedelbart inledd utredning framkommer sådana uppgifter om barnets hemförhållanden att risk för barnets hälsa måste anses föreligga. Föräldrarna kan inte anträffas. Det är uppenbart att nämnden i en sådan situation måste ha möjlighet att ta barnet om hand i avvaktan på att utredningen slutförs. Likaså kan i vissa andra situationer exempelvis om underårigs föräldrar motsätter sig en nödvändig blodtransfusion - ett omedelbart omhändertagande vara påkallat med hänsyn till de föreliggande riskerna för den underåriges hälsa. På motsvarande sätt måste nämnden även innan utredningen slutförts kunna vidta åtgärd om underårig t. ex. genom upprepad brottslighet allvarligt skadar sina utvecklingsmöjligheter. Nämnden kommer i fall som nu sagts att föregripa länsrättens beslut.

Åtgärden vidtas i syfte att tillgodose omedelbart behov.

föreliggande Gällande rätt ger emellertid ytterligare en möjlighet att vidta åtgärd innan utredningen slutförts, nämligen i fall då det är nödvändigt av utredningsskäl därför att den fortsatta utredningen annars skulle avsevärt försvåras eller vidare åtgärder hindras. Fall kan således inträffa då förälder i syfte att undandra sig utredningen avviker med barnet och därmed omöjliggör en till barnets skydd nödvändig åtgärd. Det synes svårt att i barnavårdsarbetet undvara en bestämmelse som möjliggör ingripande på angiven grund. Emellertid kan även i situationer då utredningen redan är slutförd behov föreligga för nämnden att omedelbart omhänderta underårig. Det kan t. ex. inträffa att utredningen slutförs först sent på dagen innan en helg. Vidare kan det tänkas att socialnämnden efter verkställd utredning kommit överens med föräldrarna och den underårige om viss åtgärd men att det vid helgens inträde visar sig att den unge ändrat sig. Förhållandena är sådana att beslut om vård ej kan avvaktas med hänsyn till den underåriges hälsa. Att i sådana situationer omedelbart få ett beslut om vård från länsrättens sida kan med denna valda konstruktionen vara omöjligt. Socialnämnden bör därför även i sådana fall kunna besluta om omhändertagande av den underårige. Beslutet som fattas på grundval av slutförd utredning kommer att nära ansluta till de interimistiska beslut som kan fattas med stöd av 11 § BvL. Behov av åtgärd som nu sagts kan uppkomma med kort varsel. Vid hembesök kan t. ex. förhållandena visa sig vara sådana att barnet omedelbart bör tas om hand. Möjlighet måste finnas att utan tidsutdräkt kunna fatta beslut härom. Möjlighet att sammankalla nämnden för att fatta beslut i frågan torde som regel inte föreligga. Ordförande i nämnd bör därför ges befogenhet att fatta beslut som nu sagts. För att nå en ändamålsenlig arbetsfördelning inom nämnden bör emellertid nämnden kunna utse annan ledamot att fatta sådana beslut.

Omedelbart omhändertagande 415

Enligt SU:s förslag bör det ankomma på länsrätten att besluta ifråga om vård mot den enskildes vilja. Länsrätten bör även pröva beståndet av sådant omhändertagande som beslutats av nämnd. Sådant beslut bör därför utan länsrättens prövning. Har dröjsmål och senast inom fyra dagar underställas ordförande eller annan ledamot av nämnden fattat beslut som nu sagts ankommer det således på honom att inom fyra dagar underställa beslutet Iänsråttens prövning. Med hänsyn till att underställning sker torde anledning inte förekomma att ålägga ordföranden eller ledamoten annat än en anmälningsplikt till nämnden. Nämndens prövning av beslutet torde ej erfordras. Så snart beslut fattats bör beslutet dokumenteras samt, i den mån det

inte redan skett, anteckning ske om de omständigheter som legat till grund

för beslutet. De upprättade handlingarna skall därefter inges till länsrätten. Som regel torde detta kunna ske redan samma dag som beslutet fattas och i vart fall i sådan tid att handlingarna har inkommit till länsrätten inom den angivna tiden. Självfallet erfordras ej någon ytterligare utredning innan ärendet underställs länsrätten. SU anser inte att den föreslagna ordningen leder till sådana svårigheter att anledning finns att föreslå en längre tid för underställning än fyra dagar. Det är av vikt att underställt beslut kommer under länsrättens prövning utan dröjsmål. Då rätten i ärenden som nu sagts är beslutsför med ordföranden ensam kan förutsättas att prövning företas så snart ärendet kommit in till länsrätten. Prövningen bör enligt utredningens förslag ske så snart som möjligt och, om ej synnerligt hinder föreligger, inom fyra dagar från det handlingarna inkom till rätten. Beslut som fattas i avvaktan på att utredning slutförs bör ges så kort varaktighet som möjligt. Det bör åligga nämnden att kontinuerligt pröva frågan om omhändertagandets fortsatta bestånd samt häva beslutet så snart skäl därtill Omhändertagande under pågående utredning bör som föreligger. närmare anges i specialmotiveringen till 9 § lagförslaget endast undantagsvis och efter medgivande av länsrätten kunna överstiga två veckor. Det bör således ankomma på socialnämnden att, sedan beslut om omhändertagande fastställs av länsrätten, senast inom två veckor från det omhändertagandet skedde ansöka hos länsrätten om att den underårige skall beredas vård. Det kan emellertid inträffa att det av utrednings- eller andra skäl är omöjligt att inom den angivna tiden ge in ansökan till länsrätten. Utredningen kan sålunda fördröjas av att det visar sig svårt att få kontakt med föräldrarna eller att en läkarundersökning av den underårige ej kan omedelbart ordnas eller slutföras. Däremot kan det ej anses som godtagbart skäl att låta ansökningen fördröjas av det förhållandet att nämnden ej har ordinarie sammanträde under tjortondagarsperioden. Vid sådana frihetsberövanden som det här är fråga om torde extra sammanträden bli erforderliga. Har nämnden ej inom utsatt tid gjort ansökan till länsrätten skall omhändertagandet genast upphöra. Såsom tidigare anförts bör nämnden i vissa situationer kunna besluta om omedelbart omhändertagande sedan utredningen vid nämnden slutförts men innan ansökan ingivits till länsrätten. l sådana situationer bör nämnden utan dröjsmål sammankallas för att fatta beslut i fråga om ansökan till länsrätten.

416 Omedelbar! omhändertagande

Det står klart att nämnden, om skäl för fortsatt omhändertagande ej längre Föreligger, omedelbart skall häva beslutet även om angivna tidsfrister inte gått ut. Beslut om omhändertagande får fattas bara i situationer då omständigheterna är sådana att beslut av länsrätten inte kan avvaktas. Det följer således av arten av de beslut varom här är fråga att beslutet genast kan verkställas. Någon lagbestämmelse i denna del synes inte erforderlig. Bestämmelserna om omedelbart omhändertagande återfinns i 7-9 §§ lagförslaget.

24 Om ansökan till länsrätt

24.1 överväganden och förslag Socialutredningens

24.l.1 Förutsättningar för ansökan

Förekommer anledning till antagande att sådana Förhållanden som anges i kap. 20föreligger bör det, såsom SU tidigare framhållit, åligga socialnämnden inleda utredning. Utredningen skall så långt möjligt beatt utan dröjsmål i drivas i samråd med dem som berörs av en ifrågasatt åtgärd och utmynna erbjudanden om efter förhållandena anpassade stöd- och hjälpåtgärder. insatser i hemmet bör i första hand komma ifråga. Stödjande och hjälpande Kan föräldrarnas eller den underåriges medverkan inte erhållas eller bedöms stöd- och hjälpåtgärder i hemmet som otillräckliga bör nämnden pröva frågan om vård och behandling utom hemmet. Det synes lämpligt att nämnden i detta skede upprättar plan för behandlingen. Sådan plan bör således upprättas så snart anledning förekommer att skilja ifråden unge från hemmet. På grundval av denna plan har den som berörs av gasatt åtgärd att ta ställning till om han samtycker till vården och behandlingen eller ej. Det anförda innebär att nämnden i första hand bör erbjuda föräldrarna insatser i eller utanför hemmet. Erfordras vård stödjande och hjälpande utom hemmet skall nämnden i utredningen redovisa såväl förutsättningarna för som behovet av sådan vård. De som berörs av åtgärden har att ange huruvida de samtycker till åtgärden eller ej. De bör därvid ha underrättats om hur nämnden avser att anordna vården. Detta kan ske genom att de får del av den upprättade behandlingsplanen. Lämnas ej samtycke bör det att göra ansökan till länsrätten, som har att besluta om åligga nämnden skall omhändertas för vård eller ej. Ansökan till länsrätten den underårige bör innehålla planen över behandlingen eller m. a. o. en redogörelse för den underåriges situation, tidigare vidtagna åtgärder och den vård som socialnämnden avser att anordna. Se härom vidare specialmotiveringen till 2 §. Beslut i länsrätten föreslås alltså bli aktuellt först i det skede när föräldrarnas eller den unges samtycke till erforderlig vård eller behandling utom hemmet ej kan vinnas. Enligt SU skall således följande tre förutsättningar föreligga för att socialnämnden skall göra ansökan till länsrätten, nämligen att

418 Om ansökan till länsrärr sou 1977:40

- i kap. 20 angivna förhållanden föreligger, - insatser inte kan lämnas i hemmet samt erforderliga - förälders eller den underåriges samtycke till vård utom hemmet ej föreüggen

24. l .2 Nämndens prövning

Frågan om ansökan till länsrätten skall avgöras av socialnämnden. Därvid aktualiseras frågan om särskilda förfaranderegler för dessa ärenden. FL:s särskilda bestämmelser gäller nämligen, som framgår av det följande, ej sådana ärenden. Som närmare anges i kap. 39 gäller enligt 3§ FL bestämmelserna i 14-20 §§ FL om parts rätt till insyn, kommunikation, parts rätt att meddela sig muntligen med myndighet, beslutsmotivering m. m. endast i ärenden där fråga är om utövning av befogenhet att för enskilda bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (myndighetsutövning). Som JO framhållit kan under den i 3§ FL gjorda bestämningen av begreppet myndighetsutövning ej anses falla sådana ärenden som avser ansökan hos annan myndighet. Det är, säger JO, här inte fråga om ärende hos nämnd som utmynnar i bindande beslut. Det anförda innebär således att ovan angivna bestämmelser om partsinsyn m. m. inte skulle gälla ärenden om ansökan till länsrätt. Enligt SU:s mening bör med hänsyn till betydelsen av de ärenden varom här är fråga FL:s särskilda bestämmelser gälla även dessa ärenden. Utred-

ningen återkommer till denna fråga i kap. 39.

25 Beslutande organ

25.1 Gällande rätt

Föreligger sådana förhållanden som anges i 25 § BvL skall bamavårdsnämnden i första hand lämna stöd och hjälp genom en eller flera förebyggande åtgärder. De förebyggande åtgärderna är som förut nämnts hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, förmaning och varning, föreskrift rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning. Nämnden får självmant fatta beslut om förebyggande åtgärder och nämndens beslut är slutligt. Mot beslut om meddelande av föreskrift och om övervakning får talan föras genom besvär. I övrigt får talan mot nämndens beslut om förebyggande åtgärd ej föras (80§ BvL). Framstår förebyggande åtgärder redan från början som otillräckliga eller har sådana åtgärder visat sig vara verkningslösa får nämnden omhänderta den underårige för samhällsvård. Har barnavårdsnämnden enligt 29 eller 30 § beslutat att någon skall omhändertas för samhällsvård eller utredning, skall beslutet ofördröjligen delges honom själv, om han fyllt 15 år, och hans föräldrar, om han är under 18 år (24 §). Den som delges beslutet skall anmodas att skriftligen ange huruvida han samtycker till att beslutet verkställs. Lämnas sådant medgivande vinner beslutet laga kraft. l annat fall skall beslutet utan dröjsmål och senast inom tio dagar från dagen för beslutet underställas länsrättens prövning. Beslut om omhändertagande för samhällsvård går inte i verkställighet förrän det vunnit laga kraft. Nämnden får emellertid enligt 22§ förordna om omedelbar verkställighet. Underställs beslutet länsrättens prövning är denna prövning inte begränsad till att avse enbart frågan om omhändertagande. Enligt 79 § BvL får således länsrätten om den finner sig inte kunna fastställa det underställda beslutet i stället förordna om en eller flera förebyggande åtgärder eller uppdra åt nämnden att föranstalta därom. Emellertid förekommer ytterligare en form av omhändertagande för samhällsvård som såtillvida skiljer sig från den ovan angivna att den enskildes medgivande i regel utgör en förutsättning för att nämnden skall kunna

besluta om omhändertagande. Enligt 31 § första stycket BvL får den som

inte fyllt 18 år och som behöver vård och fostran på grund av att föräldrarna

420 Beslutande organ

avlidit eller övergivit honom omhändertas för samhällsvård om inte vårdbehovet tillgodoses på annat sätt. Den som fyllt 15 år får dock inte omhändertas utan eget samtycke om inte särskilda skäl att inte höra honom föreligger. Undantagsbestämmelsen har tillkommit med tanke bl. a. på fall då samtycke saknar betydelse på grund av debilitet eller liknande sinnesbeskaffenhet hos barnet. Enligt andra stycket i det angivna lagrummet skall vidare samhällsvård på begäran av föräldrarna eller med deras samtycke beredas den underårige om han, utan att fall som avses i 25 § Föreligger, äri behov av specialvård eller annan vård och fostran utom hemmet under förutsättning att föräldrarna ej kan bereda honom vården eller annars underlåter att tillfredsställande sörja for honom. Även i detta fall erfordras med nyss angivet undantag samtycke av den underårige om han fyllt 15 år. De beslut som nämnden fattar med stöd av 3l § BvL är slutliga. Talan mot sådant beslut får föras genom besvär. Såsom framgår av det anförda styrs beslutsordningen i ärende om omhändertagande för samhällsvård av huruvida samtycke av den som berörs av ifrågasatt åtgärd föreligger eller ej. Kan, sedan beslut enligt 25 och 29 §§ BvL fattats, samtycke ej erhållas inträder skyldighet för nämnden att underställa beslutet om omhändertagande länsrättens prövning. På motsvarande sätt utgör den enskildes medgivande en förutsättning för att nämnden genom slutligt beslut skall kunna omhänderta underårig med stöd av 31 § BvL, dock med den begränsning som följer av de i första stycket angivna förutsättningarna.

25.2 Överväganden i principbetänkandet

Såsom utredningen vid flera tillfällen framhållit bör så långt möjligt behovet av stödjande och hjälpande insatser tillgodoses i samråd med den som berörs därav. Utredningen fann det emellertid nödvändigt att föreslå bestämmelser som medger åtgärder till skydd för den underårige även utan sådant samtycke. Utredningens överväganden i fråga om vilket organ som därvid bör besluta hade sin utgångspunkt i kravet på att finna en ordning som från rättssäkerhetssynpunkt är betryggande. SU utgick i principbetänkandet från att en förändring av den sociala verksamheten på sätt utredningen föreslagit i icke obetydlig grad kommer att minska behovet av omhändertagande mot den enskildes vilja. I många mindre kommuner antogs till följd härav frågan om åtgärd mot den enskildes vilja sällan bli aktuell. Erfarenheterna rörande tillämpningen av en lag om omhändertagande för vård kunde komma att bli begränsade. Kravet på en för landet enhetlig tillämpning av bestämmelserna om tvång påkallade därför enligt utredningens mening att beslutanderätten tillades ett organ vars behörighet omfattar en större geografisk enhet än primärkommunen. Det skulle enligt SU:s förslag åvila den sociala nämnden att företa utredning i ärenden som nu sagts. Kunde enighet inte nås mellan de vårdbehövande och socialtjänstens företrädare beträffande vilka insatser som erfordras, skulle den verkställda utredningen komma att ligga till grund

Beslutande organ 421

vid prövningen av frågan om åtgärd mot den enskildes vilja bör vidtas. SU ansåg det vara mindre tillfredsställande att det organ som verkställt utredningen också skulle fatta beslut på grundval av vad därvid framkommit. Även detta förhållande talade enligt SU:s mening mot att beslutanderätten lades på det kommunala organet. SU fann under hänvisning hänill och till de bedömningar som legat till av särskilda länsrätter övervägande skäl tala för att grund vid inrättandet borde beslutanderätten i fråga om åtgärd utan den enskildes medgivande förläggas till länsrätten.

25.3 Remissyttranden

Förslaget att länsrätt skall vara beslutsmyndighet i fråga om eventuella mot barn och ungdom inom socialvården, med den sociala tvångsåtgärder nämnden som utredande, initierande och verkställande organ, har vunnit bland en stor majoritet av remissinstanser, däribland flertalet anslutning och kommuner. I ett 20-tal remissyttranden förordas dock att länsstyrelser beslutanderätten får ligga kvar på den sociala nämnden. Ungefär lika många instanser föredrar att lägga beslutanderätten på allmän domstol. Denna skulle då kunna förordna om överflyttning helt eller delvis av den rättsliga vårdnaden om barnet eller den unge på social centralnämnd för begränsad tid. framhåller flera remissinstanser att en förläggning av Bland majoriteten beslutanderätten till länsrätt bör öka den enskildes rättssäkerhet och minska

risken för lokala variationer i fråga om ärendenas behandling. Åtskilliga

anser det vara en förutsättning att länsrätterna tillförs särskild sakkunskap i form av psykologisk, juridisk och social expertis m. m. Även i andra avseenden anser man att länsrättens arbetsformer bör ses över. Så t. ex. anser ett par länsstyrelser samt LO att klienten i länsrätten alltid bör ha offentligt biträde till sitt förfogande. Till de remissinstanser som anser att beslut om omhändertagande i första instans bör fattas av den kommunala sociala nämnden hör bl a RÅ. I yttrandet framhålls att någon större olägenhet inte torde uppkomma av att formellt samma organ utreder och beslutar, eftersom utredningarna i allmänhet görs av tjänstemännen medan besluten fattas av förtroendemännen. Genom kommunsammanslagningarna bör nämnderna ha tillförts bl. a. större social sakkunskap. Möjligheten att erhålla biträde finns även vid handläggning inför kommunal nämnd.

25.4 Socialutredningens överväganden och förslag

Arbetet inom socialtjänsten bör inriktas på att i samförstånd med den enskilde finna de insatser som bäst tillgodoser ett föreliggande vårdbehov. Såsom närmare utvecklas i avd. I bör i de fall där den erforderliga vården kan lämnas i samförstånd med dem som berörs därav beslutanderätten på samma sätt som nu är fallet tillkomma socialnämnden. Även om så svåra missförhållanden som förut sagts föreligger skall själv-

422 Beslutande organ SOU l977z4O

fallet det föreliggande vårdbehovet om möjligt tillgodoses i frivilliga former. Det kommer att bli en viktig uppgift för socialnämnden att finna sådana samverkansformer att barns och ungas behov av vård kan tillgodoses i samråd med och efter medgivande av föräldrarna. Föreligger samtycke aktualiseras över huvud taget inte frågan om vidtagande av vårdåtgärder med stöd av en särskild lag. Socialnämnden bör i sådana ärenden få fatta slutligt beslut i enlighet med de föreslagna bestämmelserna i socialtjänstlagen. Kan vårdbehovet i frivilliga former ej tillgodoses bör däremot, om situationen är så allvarlig som sägs i 20 kap., beslut kunna fattas om vård utan den enskildes Den principiella samtycke. förändring som utredningen föreslår då det gäller sådan vård är att den nämnden nu tillkommande rätten och plikten att besluta om vård med skyldighet till underställning i fall då samtycke ej lämnas flyttas från nämnden samtidigt som en ordning som bättre tillgodoser rättssäkerheten införs. Socialnämnden kommer sålunda att avlastas det domstolsliknande förfarande som i ärenden rörande vård utan samtycke är erforderligt. Härigenom kommer även nämndens roll som ett rent vårdgivande organ att framträda klarare. Vad beträffar rättssäkerheten vill utredningen fästa uppmärksamheten på att de nu gällande reglerna vållat svårigheter i rättstillämpningen. Vid en av JO företagen inspektion av socialstyrelsen år 1975 framkom bl. a. att vid den granskning av beslut om omhändertagande som sker vid socialstyrelsen i samband med ansökan om intagning i ungdomsvårdsskola styrelsen årligen uppmärksammade omkring tio oriktiga omhändertagandebeslut. Styrelsen hade sålunda funnit att nämnderna inte alltid iakttog bestämmelserna om skriftlig samtyckesforklaring enligt 24§ BvL. Beslutet underställdes ej heller alltid länsrätten när så bort ske enligt BvL. JO uttalade till protokollet över inspektionen att den redovisade frekvensen oriktiga omhändertagandebeslut var hög med beaktande av att det endast var en ringa del av samtliga beslut som kom under socialstyrelsens prövning i samband med ansökan om intagning i ungdomsvårdsskola. Frågan om beslutanderättens förläggning bör även ses mot bakgrund av att det enligt SU:s förslag bör åvila socialnämnden att företa utredning när det förekommer anledning till antagande att förhållandena är sådana att den underårige behöver vård. Det är mindre väl förenligt med den utredningsplikt som på så vis läggs på nämnd att tillägga nämnden även beslutanderätten i de ärenden där samförstånd ej kan nås.

övervägande skäl talar för att en från rättssäkerhetssynpunkt mer be-

tryggande beslutsordning vinns om beslutanderätten i ärenden där samtycke till vård ej lämnas tilläggs länsrätten ensam. Såsom framställningen under 25.1 visat åligger det enligt nu rådande ordning nämnden att med stöd av 25 och 29 §§ omhänderta den underårige för samhällsvård. Nämnden har således att besluta i ärendet oavsett huruvida samtycke föreligger eller ej. Det är först sedan nämnden fattat beslut om omhändertagande som frågan om samtycke bestämmer det fortsatta förfarandet. Lämnas samtycke vinner nämndens beslut laga kraft medan i annat fall underställning skall ske. SU föreslår nu att nämnden efter avslutad utredning såvitt möjligt skall söka tillgodose det föreliggande vårdbehovet efter medgivande av dem som

Beslutande organ 423

berörs därav. Lämnas medgivande tillkommer enligt utredningens förslag beslutanderätten nämnden ensam. Kan emellertid samtycke till erforderlig vård ej nås skall nämnden ej få besluta i ärendet utan beslutanderätten skall i sådant fall tillkomma länsrätten (se 2§ första stycket lagförslaget). Enligt utredningens förslag styr således frågan om samtycke hela beslutsordningen medan enligt gällande rätt frågan om samtycke styr förfarandet först sedan nämnden beslutat i ärendet. SU behandlar i det följande frågan om social sakkunskap i länsrätten och handläggningen i övrigt i länsrätten.

26 i länsrätt

Handläggning

26.1 Inledning

framhöll i principbetänkandet vikten av att beslut om Socialutredningen vård mot den enskildes utifrån såväl vilja grundas på en helhetsbedömning juridiska som sociala överväganden. Det är enligt utredningen angeläget att behovet av social sakkunskap kan tillgodoses inom länsrätten. avser frågan om mot denna bakgrund nu Den följande framställningen bestämmelser för förfarandet inför länsrätt bör kompletteras med gällande särskilda av mål angående omhändertagande för regler för handläggning vård. Denna prövning förutsätter en genomgång av förvaltningsprocessla-

gens regler.

26.2 Förvaltningsprocesslagen

Handläggningen av ärenden vid forvaltningsdomstol regleras av förvalti bl. a. ningsprocesslagen (FPL). I l § FPL sägs att lagen gäller rättskipning länsrätt. Ordet rättskipning har sedan länge brukats i fråga om förfarandet också när det gäller administrativa frihetsberövanvid förvaltningsdomstol,

var enligt uttalande i propositionen med förslag till FPLl

den. Rättskipning sammanfattande verksamheten. också ett lämpligt begrepp for den dömande att lagen inte blev tillämplig i de enstaka fall då Därigenom klargjordes förvaltningsdomstolen utövade förvaltande verksamhet. i FPL är att se som basregler. De särskilda förhål- Förfarandereglerna landena inom vissa förvaltningsområden kan kräva en reglering av förfarandet vid förvaltningsdomstol som avviker från FPL. BvL upptar t. ex. flera sådana särskilda bestämmelser. I 2§ FPL föreskrivs därför att om i som beslutats av regeringen har meddelats bestämmelse lag eller författning som avviker från FPL den bestämmelsen skall gälla.

26.2.1 Anhängiggörande av mål

Ordet anhängiggörande används i FPL som en sammanfattande benämning kommer under handläggning Prop. 1971:30. på de olika sätt på vilka ett mål eller ärende

426 H andläggning i länsrärt

hos länsrätt eller annan förvaltningsdomstol. l 3§ FPL sägs att ansökan, besvär, anmälan, underställning och annan åtgärd varigenom mål anhängiggörs skall ske skriftligen. Bestämmelser ges även om hur en ansökningseller besvärshandling från enskild skall vara beskaffad. Något behov av att i lagen föreskriva hur handling från allmänna organ skall vara beskaffad har inte ansetts föreligga. I specialförfattningar har som regel inte givits några särskilda bestämmelser om vad en handling skall innehålla. Länsrätten skall självmant pröva om hinder föreligger att uppta mål eller ärende. Hindren kan hänföra sig till handlingens men hinder beskaffenhet, kan även föreligga med avseende på sökande part. Denna måste således äga såväl partsbehörighet som processbehörighet. Partsbehörighet tillkommer varje fysisk eller juridisk person. Processbehörigheten har avseende på förmågan att med rättslig verkan företa processhandlingar, varvid fråga är om vilken betydelse som skall tillmätas bl. a. levnadsåldern. Några generella gränser för processbehörigheten har inte intagits i FPL. En 15-åring kan således föra talan i barnavårdsmål. Besvärssakkunniga hade som huvudregel föreslagit att omyndigs talan skulle föras av ställföreträdare. I ärende angående personliga förhållanden skulle han dock alltid själv få föra sin talan i den mån hans omdömesförmåga, sakens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt medgav det. I sådant fall skulle även ställföreträdare få föra talan för honom. Vidare skulle omyndig part få föra talan rörande honom tillhörig egendom i samma mån som han rådde över egendomen eller ägde ingå rättshandling beträffande denna. Förslaget mötte inga andra invändningar vid remissbehandlingen än att sambandet med den civilrättsliga handlingsförmågan ansågs vara så tydligt att särskilda bestämmelser inte erfordrades. Ställföreträdarskap för omyndig regleras i FB. Underårig kan ha olika ställföreträdare i ekonomiska angelägenheter (förmyndare) och i angelägenhet som rör hans person (vårdnadshavare). Nu angivna frågor regleras således ej i FPL. Där ges endast den bestämmelsen att mål ej skall tas upp till prövning om ansökan eller annan åtgärd varigenom mål anhängiggörs ej skett i rätt tid. I den delen kan erinras om 24§ andra stycket BvL enligt vilken underställning av beslut om omhändertagande för utredning eller samhällsvård skall ske inom tio dagar. Har handlingarna inte kommit in till länsrätten inom den angivna tiden har beslutet om omhändertagande förfallit.

26.2.2 Utredning

Officialprincipen tillämpas vid handläggning av mål hos förvaltningsdomstol. Principen innebär att det ytterst är domstolen som har ansvaret för utredningen i målet. I 8§ FPL har föreskrivits att rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. I propositionen framhölls att även om rätten ytterst bör ha ansvaret för att målet blir så utrett måste det i stor utsträckning ankomma på parterna själva att skaffa fram utredningen. Rättens initiativ bör därför normalt ha den formen att rätten ger parten besked om att hans talan behöver kompletteras. Rättens uppgift i fråga om processledningen har i lagrummet uttryckts så att rätten vid behov skall anvisa hur utredningen bör kompletteras.

Handläggning i länsrätt 427

Som nämnts kan i specialförfattning tas in bestämmelser avvikande från de i FPL givna. I 22 § NvL har i anslutning till bestämmelserna om ansökan om tvångsintagning stadgats att, om prästbevis eller läkarbetyg saknas eller den forebragta utredningen eljest finnes ofullständig, länsrätten har att ombesörja erforderlig komplettering.

26.2.3 Skriftligt eller muntligt förfarande

I FPL har intagits särskilda bestämmelser som anger när förfarandet skall vara muntligt. Huvudregeln är dock skriftligt förfarande (9 §). I propositionen framhölls i denna del att kraven på att förvaltningsprocessen skulle vara och förhållandevis enkel talade för ett skriftligt förfarande. snabb, billig Det muntliga förfarandet kunde därvid vara ett viktigt komplement. Muntlig kunde t. ex. erfordras för förhör med vittne, sakkunnig eller förhandling ståndpunkter i målet. part men även för att reda ut parternas Tanken i FPL är således att den muntliga förhandlingen skall komplettera den skriftliga så att målet blir utrett på lämpligaste sätt. I 9§ andra och anges när muntlig förhandling skall kunna ifrågakomma. tredje styckena Sålunda får i handläggning ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen i målet. Det framhölls att i mål om administrativa frihetsberövanden och i vårdi propositionen nadsmål det fick antas bli vanligt att muntlig förhandling hölls i länsrätt. I mål som rörde frihetsberövanden enligt NvL hölls enligt vad som ani de flesta fall. Avsikten var märktes i propositionen muntlig förhandling inte att FPL skulle leda till någon förändring härvidlag. Vidare skall bl. a. i länsrätt muntlig förhandling hållas om enskild som för talan i målet begär och inte heller särskilda skäl talar det och förhandlingen ej är obehövlig emot det. Enligt departementschefens uttalanden fick frågan om förhandlingens nödvändighet i första hand prövas mot bakgrund av föreliggande i målet men även andra faktorer borde tillmätas betydelse, t. ex. utredning att målet var mycket viktigt för parten och att han genom förhandlingen kunde få en bättre förståelse for innebörden av det blivande avgörandet i målet. Ett särskilt skäl att inte anordna muntlig förhandling kunde enligt vad vidare framhölls vara att målet var bagatellartat eller att kostnaderna var för stora i förhållande till tvisteföremålets värde. för förhandlingen Såsom framgår av det anförda ankommer det på rätten att diskretionärt förhandling skall hållas, varvid förutsättningen är att pröva om muntlig kan antas vara till fördel för utredningen. Yrkas muntlig förhandlingen förhandling av enskild part kan rätten inte underlåta att förordna om muntlig förhandling utan att finna sådan obehövlig eller att särskilda skäl talar emot den.

26.2.4 Kommunikation

l förarbetena till såväl FL som FPL har starkt understrukits betydelsen från rättssäkerhetssynpunkt av att part får del av material som tillförts ärendet av annan än honom själv och av att tillfälle bereds honom att yttra innan ärendet avgörs. För förvaltningsprocessens del har framsig däröver

428 Handläggning i Iänsrärt

hållits att kommunikation genom skriftväxling inte bara är det grundläggande utan även det i praktiken viktigaste utredningsmedlet. I 10 § forsta stycket FPL anges vilka handlingar som skall kommuniceras. Kommunikationen omfattar i första hand ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling varigenom målet anhängiggjorts, t. ex. skrivelse eller annan handling från barnavårdsnämnd varigenom nämnden underställer sitt beslut länsrättens prövning. Motparten skall beredas tillfälle att yttra sig över materialet. Han skall därvid föreläggas att inom viss tid inkomma med yttrande. lnkommer inte yttrande inom den angivna tiden får rätten avgöra målet. Någon ovillkorlig föreskrift om hur kommunikation skall ske har inte givits. Av 47 § FPL framgår emellertid att delgivning får användas vid kommunikationen. I propositionen till lagen anmärktes att rätten i princip borde använda delgivning om bevis om mottagandet erfordrades. Det låg i sakens natur att en påföljd som angavs i ett föreläggande inte borde inträda om inte rätten skaffat sig bevis om att den som underlåtit att iaktta föreläggandet verkligen fått del av det. Ofta torde det också vara lämpligt att bestämma den tid inom vilken svar skulle lämnas med utgångspunkt från den dag då parten fått del av föreläggandet. Detta utgjorde enligt departementschefens uttalande ytterligare ett skäl för att normalt använda delgivning vid överbringande av föreläggande.

Wennergrenz framhåller att det i sociala mål ibland kan vara lämpligt att

handlingarna överlämnas till den med vilken kommunikation skall ske genom en socialvårdstjänsteman som samtidigt förklarar innehållet och diskuterar saken med vederbörande. anmärker Wennergren vidare att lagens krav på kommunikation inte är uppfyllda om kommunikationen ej fullbordas. I RÅ 1966 ref. 12 förklarade regeringsrätten att den då i 19§ BvL stadgade skyldigheten för bamavårdsnämnd att innan den avgjorde ärende underrätta den ärendet rörde om vad som framkommit vid utredningen inte kunde anses uppfylld då utredningshandlingarna visserligen i rekommenderat brev med mottagningsbevis avsänts till vederbörande men denne inte utlöst försändelsen. I specialförfattningar finns regler som kompletterar FPL i denna del. Enligt 19 och 75 §§ BvL åligger det i underställningsmål enligt denna lag länsrätten att underrätta den som bereds tillfälle att yttra sig om rätten att påkalla muntlig förhandling. Är fråga om barn under 15 år skall sådan underrättelse dock lämnas endast föräldrarna. Kommunikationsplikten är inte undantagslös. Enligt 10§ andra stycket punkt l FPL får kommunikation underlåtas om det är uppenbart att talan inte kan bifallas eller att underrättelse är onödig. Vidare får enligt punkt 2 kommunikation underlåtas om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. Härunder ryms bl. a. de fall där fara är i dröjsmål. Ett inhibitionsbeslut måste således enligt vad Wennergren framhåller ofta meddelas utan föregående kommunikation med hänsyn till den fara i dröjsmål som här föreligger. 2 Tillämpningen av undantagsbestämmelserna har varit under lOss pröv- Wennergren, B., Förvaltningsprocess. Sthlm ning i ett ärende som gällde omhändertagande av barn för samhällsvård. 1971. Länsrätten fastställde underställt beslut om omhändertagande för samhälls-

Handläggning i Iänsrärt 429

inte kunnat anträffas för delgivning av vård trots att barnets vårdnadshavare handlingarna i ärendet. om det Enligt l8§ FPL skall, innan mål avgörs, part ha lätt kännedom målet av annan än honom själv och tillfälle ha beretts honom som tillförts däremot som anges i 10 § att yttra sig över det, om inte sådana skäl föreligger andra stycket punkt 2. Underrättelse får enligt 47 § ske genom delgivning. i mål eller ärende enligt BvL delgivning ej ske Enligt 95 § BvL får emellertid av 12 och 15 §§ delgivningslagen. Det betyder att kommumed tillämpning nikation än med parten personlienligt 18 § FPL inte kan ske på annat sätt gen. Svårigheter som kan uppstå genom att han inte kan påträffas kan alltså inte bemästras med hjälp av delgivningslagens för sådana fall avsedda surrodelgivning. De måste lösas inom ramen för reglerna om gat för personlig kommunicering med part i FPL. JO har i det nyss nämnda ärendet framhållit att föreskriften i 10§ andra

stycket punkt 2 FPL att kommunicering ej behövs om det kan antas att kan genomförande av beslut i målet avsevärt försvåras enligt sin ordalydelse av att förhandsinfonnation till anses inrymma två typfall. Det ena utmärks enär han annars kan missbruka den till förfång för beparten måste undvikas av att tidsåtgången för underrättelse slutets effekt. Det andra kännetecknas framstår med de intressen som beslutet i målet förfarandet som oförenligt till lagrummet ter det sig enligt JO skall främja. Vid läsning av förarbetena tveksamt om det senare typfallet verkligen är åsyftat. JO anförde visserligen i denna del att ehuru en tolkning av l0 § andra stycket punkt 2 FPL av innefår underlåtas också då underrättelseförfarandet skulle börd att underrättelse som inte är förenlig med de intressen som beslutet i medföra en tidsåtgång, målet skall främja, onekligen kan sägas i viss mån gå på skruvar, några avgörande invändningar dock inte kunde riktas mot en sådan tolkning. JO anförde i beslutet vidare följande.

Länsrättens prövning i ett underställningsmål avser fråga om åtgärd för att tillgodose visserliför barnet väsentliga intressen. Såsom framhållits i förarbetena till BvL är det tillfälle att inkomma med yttrande. gen alltid motiverat att bereda vårdnadshavaren att vårdnadshavaren ej kan anträffas för kommunicering bör Den omständigheten vilken åtgärd emellertid ej rimligen få utgöra hinder mot att länsrätten slutligt prövar länsrätten när som från barnets synpunkt är den mest lämpliga. Enligt min mening bör kommuniceringsförfarandet trots alla ansträngningar drar ut alltför mycket på tiden med med stöd av 10 § 2 st punkt 2 FPL kunna avgöra målet utan att kommunicering vårdnadshavaren kommit till stånd.

I ll § första stycket FPL tas upp en regel om att svar skall avges skriftligen om inte rätten förordnar att svaret får lämnas vid muntlig förhandling. I lagrummets andra och tredje stycken har tagits upp bestämmelser om vad svar

skall innehålla. l 12 § slutligen ges bestämmelser om kommunikation av svar och därtill

hörande handlingar.

262.5 Om hörande av myndighet som beslutar i lägre instans

FPL skall, om det behövs, rätten inhämta yttrande från för- Enligt l3§ valtningsmyndighet som tidigare beslutat i saken. Regeln har i första hand

430 H andläggning i länsrätt

avseende på de mål där offentlig motpart ej finns. Genom sådant yttrande kan synpunkter erhållas dels såvitt avser skälen för besvären, dels förtydliganden och förklaringar till det överklagade beslutet.

26.2.6 Om muntlig förhandling

När muntlig förhandling skall hållas skall sökande eller klagande och den som har att svara i målet kallas till förhandlingen (14 § FPL). Rätten får förelägga enskild att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd av att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. Någon regel om parts hämtande till förhandling har inte intagits i FPL. l specialförfattningar finns dock regler om hämtning, t. ex. i 17 och 75 §§ BvL. Enskild part som inställt sig till muntlig kan tillerkännas förhandling ersättning av allmänna medel för sina kostnader (15 §). I fråga om offentlighet vid muntlig förhandling gäller RB:s regler i tilllämpliga delar. I FPL görs emellertid det tillägget att rätten får förordna om handläggning inom stängda dörrar om det behövs av hänsyn till privatlivets helgd eller enskilds ekonomiska behöriga intresse (16 §). Departementschefen framhöll i anslutning härtill att den omständigheten att offentligheten får vika om det behövs av hänsyn till privatlivets helgd etc. i praktiken fick antas leda till att rätten förordnade om stängda dörrar i så gott som varje skattemål eller socialt mål, när enskild part begärde det. Vid muntlig förhandling skall enligt 17 § FPL föras protokoll. Protokollet skall innehålla redogörelse för förhandlingens gång och för den utredning som förebringas vid förhandlingen. Slutligen upptas i 18§ den betydelsefulla redan berörda bestämmelsen att part innan mål avgörs skall ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det. Under det att lO och 12 §§ FPL har avseende på det material som anhängiggör

mål och på svarsmaterialet, upptas således i 18 § en bestämmelse som har av-

seende på allt material som tillförts målet. Från denna kommunikationsregel gäller samma undantag som i 10 § andra stycket, nämligen att kommunikation får underlåtas om åtgärden är uppenbart onödig, med specialfallet att det är uppenbart att partens talan inte kan bifallas, eller om åtgärden kan befaras avsevärt försvåra genomförandet av beslutet i målet.

26.2.7 Vissa bevismedel

I 20-23 §§ FPL upptas regler om skriftlig handling och föremål vilka åberopas till bevis, och om syn. 20 § inleds med en bestämmelse att den som åberopar en skriftlig handling som bevis utan dröjsmål skall ge in den till rätten. I fråga om sådant bevis gäller i övrigt bestämmelserna i RB i tillämpliga delar. De tre nästföljande bestämmelserna avser företeende av föremål som tjänar som bevis, föreläggande att inge skriftlig handling eller föremål till rätten samt syn på stället. I 24 § upptas regler om biträde åt rätten av någon med särskild sakkunskap.

Handläggning i länsrärt 431

Där sägs att rätten får inhämta yttrande över fråga som kräver särskild sakkunskap från myndighet, tjänsteman eller den som eljest har att gå till handa med yttrande i ämnet eller anlita annan sakkunnig i frågan. Skriftlig medverkan av sakkunnig regleras sålunda i 24 §. Annan utomstående än sakkunnig kan ej åläggas att skriftligen medverka i rättegången. Behöver rätten medverkan av annan än pan och är denne inte villig att medverka på frivillig väg blir rättens enda möjlighet att tillförsäkra sig hans medverkan att anordna vittnesforhör med honom. I 25 § FPL sägs att rätten får förordna om förhör med vittne eller sakkunnig. Sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling. Vid sidan av parter, vittnen och sakkunniga kan vid muntlig förhandling medverka företrädare för barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd, övervakare, socialvårdskonsulent, barnavårdskonsulent, länsexpert etc. De kan höras som offentliga sakkunniga eller som vittnen men vanligtvis torde deras medverkan bli av formlöst slag. Avdelningen om bevismedlen innehåller också bestämmelser om ersättning för inställelsen (25-26 §§).

26.2.8 Beslut

Såsom framhållits i avd. VI i anslutning till 13 § FL kan det vara av stor betydelse för den som anför besvär över ett beslut att detta inte går i verkstälavgjorts. Rätten bör därför ha möjlighet att lighet förrän saken har slutligt förordna att överklagat beslut tills vidare inte skall gälla. Departementschefen framhöll att även i andra situationer kunde förekomma att anledning meddela interimistiskt beslut, varvid han som exempel nämnde beslut om överflyttning av barn. Rätten borde därför ha möjlighet att meddela även andra slag av interimistiska beslut än sådana som går ut på att hindra verkställighet av överklagat beslut. I 28 § FPL har upptagits bestämmelser i enlighet med vad nu sagts. Där stadgas sålunda att domstol som har att pröva besvär kan förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare inte skall gälla och även i övrigt förordna rörande saken. l 75§ BvL har intagits en härtill anslutande bestämmelse enligt vilken det åligger länsrätten att, om underställt beslut skall lända till efterrättelse oberoende av laga kraft, utan dröjsmål pröva huruvida beslutet må verkställas innan målet slutligt avgörs. I 29§ FPL anges inom vilken ram domstolen får besluta. Där sägs att rättens avgörande ej får gå utöver vad som yrkats i målet. Om det föreligger särskilda skäl får dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Såsom framgår härav gäller som huvudregel att förvaltningsdomstols avgörande inte får gå utöver vad som yrkats i målet. Avsteg från denna regel bör kunna förekomma bara i enskild parts intresse. Domstolen får således inte på eget initiativ göra ändring till nackdel för enskild part. Lagrummet lämnar alltså utrymme för domstolen att utan yrkande göra ändring till enskild parts fördel. Departementschefen framhöll att det i sociala mål kunde vara vanskligt att avgöra vad som var till det bättre för den

432 Handläggning i länsrätr

enskilde. Prövningen i sociala mål var vanligen inte bunden av yrkanden på samma sätt som i de flesta andra mål. Därför var möjligheten att besluta till det bättre för enskild över huvud taget inte lika betydelsefull i sociala mål som i andra mål. Emellertid kan i förevarande hänseende erinras om bestämmelsen i 79§ BvL. Där sägs att länsrätten, om den finner sig inte kunna fastställa underställt beslut enligt vilken någon omhändertagits for samhällsvård, i stället kan förordna om en eller flera förebyggande åtgärder eller uppdra åt barnavårdsnämnden att föranstalta därom. Slutligen kan i förevarande sammanhang anmärkas att FPL:s bestämmelse inte leder till någon begränsning av länsrättens prövningsrätt vad gäller bedömningsgrunder angivna i åberopat lagrum. Sålunda innefattar t. ex. 25 § a) BvL alternativa grunder för omhändertagande. Den omständigheten att nämnden i sitt beslut åberopat en sådan grund innefattar ej hinder mot att

länsrätten prövar förekomsten av andra grunder för ingripandet. Wennergren3

uttalar härom att det förhållandet att lagstiftningen ställer upp bestämda rekvisit, indikationer eller andra bedömningsgrunder nonnalt inte medför någon klavbindning av vare sig parter eller domstolar. För rättens del blir således olficialprincipen och inte förhandlingsprincipen tillämplig när det gäller de rättsliga klassificeringarna och bedömningarna. I FPL har stor vikt lagts vid att part får insyn i det material som ligger till grund för rättens prövning. I 10 och 18 §§ ges sålunda bestämmelser om kommunikation. Garantiema för partsoffentligheten förstärks ytterligare genom 30 §, som föreskriver att rättens avgörande skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Departementschefen framhöll i propositionen att en sådan bestämmelse givetvis inte fick uppfattas så att myndigheten inte skulle få göra bruk av sin erfarenhetsoch kunskapsfond. Bestämmelsen hade sin främsta betydelse som garanti for att avgörandet inte grundades på material som inte hörde till målet eller annat material som låg utanför parternas kontroll. Därvid framhölls att uttrycket ”vad handlingarna innehåller” dock inte behövde vara liktydigt med akten i målet. Rätten kunde t. ex. ha gjort bruk också av inlånade akter och andra handlingar som inte bevaras i målets akt. Av diarium eller dagboksblad måste i sådant fall framgå vilket material som hade använts i målet. I 30 § FPL ges även en bestämmelse om skyldighet för domstol att motivera sina beslut. Den som är part i mål skall enligt 31 § underrättas om meddelat beslut och, i förekommande fall, om skiljaktig mening. Detta skall ske genom att parten tillställs handling som fullständigt återger beslutet. Någon särskild form för underrättelse har inte föreskrivits. Rätten får använda den underrättelseform som är lämpligast i varje särskilt fall. Har part vunnit bifall till sin talan kan det vara onödigt att använda delgivning vid underrättelsen. Däremot blir delgivning den vanliga formen vid underrättelse om beslut som gått parten emot och som kan överklagas. I underrättelsen skall även ges besvärshänvisning. Under förevarande avsnitt i lagen upptas i 32§ även bestämmelser om 3 Wennergren a.a. rättelse av beslut, som svarar mot i FL intagna bestämmelser (se kap. 39).

Handläggning i länsrärr 433

26.2.9 Besvär mot länsrätts beslut får föras hos kammarrätt genom besvär. Be- Talan svärsrätt äger den som beslutet angår om beslutet gått honom emot (33 §). När det gäller beslut under målets handläggning är talan i princip inte tillåten. l vissa fall har emellertid besvärsrätt ansetts böra föreligga. Dessa undantag har angetts genom uppräkning i 34 §. l den mån annat inte särskilt angivits får således talan mot beslut under måls handläggning föras endast i samband med talan mot beslutet i huvudsaken. Talan får enligt 34§ första punkten föras särskilt om rätten ogillat invändning om jäv eller invändning om att hinder föreligger för talans prövning. Särskild talan är vidare tillåten enligt andra punkten om rätten avvisat ombud eller biträde. Tredje punkten handlar om interimistiska beslut som har helt fristående verkan i förhållande till det slutliga beslutet i målet. Det ställer sig naturligt att de skall kunna överklagas särskilt. Särskild talan får således föras när rätten förordnat rörande saken i avvaktan på målets avgörande. föreläggande för någon att l fjärde punkten upptas beslut som innebär inför medverka vid målets handläggning på annat sätt än genom inställelse rätten. Sådant föreläggande kan rikta sig såväl mot part som annan och av skriftlig Kan underlåtelse att iaktta det kan t. ex. avse lämnande uppgift. medföra särskild besvärsrätt. Har föreläggande påföljd såsom vite föreligger rätten utdömt vite eller annan påföljd för underlåtenhet att iaktta föreläggande föreligger även besvärsrätt (punkt 5). om bl. a. undersökningar, såsom l sjätte punkten upptas forordnanden Att läkarundersökning, blodprovstagning och psykologisk undersökning. särskild talan skall kunna föras mot sådana beslut beror dels på att de kan deras rikta sig inte bara till parten utan också mot tredje man, dels på att verkningar är av särskilt kännbart slag. Särskild tillåten då rätten förordnat om ersättning för talan är slutligen någons medverkan i målet (punkt 7).

26.2.10 Straffoch vite

Under förevarande rubrik ges i FPL bestämmelser om straff för vissa förseelser i förfarandet och för brott mot tystnadsplikt samt om förfarandeviten (38-40 §§).

26.2.11 Övriga bestämmelser

För rättens ledamöter men även för föredragande gäller jävsreglema i 4 kap. RB om jäv mot domare (41 §). Såsom förut 43 § FPL reglerar frågorna om insyn i utredningsmaterialet. framhållits anges i 10, 12 och 18 rättens skyldigheter med avseende på information till part om utredningsmaterialet. I förevarande paragraf regleras s. a. s. den motsatta sidan av partsoffentligheten, dvs. de fall där part självmant inställer för att få ta del av handlingarna i ärendet. sig vid rätten

434 Handläggning i länsrätt

sou 197740

1 lagrummet anges att sökanden, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som tillförts målet med de begränsningar som följer av 39§ andra stycket sekretesslagen (se kap. 42). Rätten får vägra att lämna ut annat material än allmän handling under samma förutsättningar som enligt detta lagrum gäller beträffande allmän handling. Lämnas sådant material ut skall rätten, om det behövs, göra förbehåll i fråga om hur det får användas. Innehållsmässigt motsvarar bestämmelsen 14 § FL. Bestämmelserna i övrigt under förevarande avsnitt reglerar frågor om när handling skall anses ha inkommit till rätten (jfr7§ FL), om hinder för inställelse till förhandling, om rätten att använda delgivning, om rätten att anlita ombud eller biträde samt om tolk. Dessa bestämmelser erfordrar i förevarande sammanhang ingen närmare kommentar.

26.3 Behovet av kompletterande

förfaranderegler

26.3.1 BvLss särskilda bestämmelser På motsvarande sätt som är fallet med FL är de i FPL intagna bestämmelserna att se som basregler vilka skall gälla om ej annat särskilt angivits i specialförfattning. l samband med den ovan gjorda genomgången har några av de i BvL intagna särskilda reglerna kort kommenterats. Det synes lämpligt att innan frågan om behovet av kompletterande bestämmelser for förfarandet i länsrätt prövas sammanfattningsvis redovisa dessa bestämmelser. Genom 75§ första stycket BvL har vissa bestämmelser om förfarandet i ärende hos bamavårdsnämnd gjorts tillämpliga på förfarandet i länsrätt. Den i lagrummet gjorda hänvisningen omfattar föreskrifter om kallelse och om hämtning till läkarundersökning av den underärige och om hämtning av den ärendet rör (16 och 17 §§), om erinran om rätten att påkalla muntlig förhandling (19 § första stycket andra punkten), om den underåriges ställning när han inte fyllt 15 år (15§ tredje stycket och 19§ tredje stycket) samt om föräldrars närvaro när den som är under 18 år höres (20 ä). 1 82§ BvL sägs vidare att av länsrätt meddelat beslut i mål eller ärende enligt BvL skall delgivas varje enskild person och kommun som berörs därav. Slutligen ges i 86 § en bestämmelse enligt vilken länsrätts beslut i ärende som avses i 4-9 kap BvL och kammarrätts motsvarande beslut skall lända till omedelbar efterrättelse.

26.3.2 Soda/utredningens överväganden och förslag

Socialutredningen föreslår att underställningsinstitutet i mål om vård av underårig avskaffas och att länsrätt blir första instans i mål om vård enligt den föreslagna särskilda lagen om vård av underårig. De fortsatta övervägandena avser frågan om vilka konsekvenser detta bör få för förfarandet i övrigt.

Handläggning i länsrätt 435

Vire och hämtning SU hari kap. 22 framhållit att socialnämnden bör tilläggas de befogenheter som erfordras för att nämnden skall kunna genomföra utredning i ärenden av nu ifrågavarande slag. På denna grund har SU föreslagit att nämnden skall kunna kalla den ärendet rör samt annan som kan lämna upplysningar i ärendet att inställa sig vid nämnden. SU har emellertid på skäl som närmaförre angivits i kap. 22 ej funnit att nämnden därvid bör ha befogenhet att ordna om vite och hämtning. Vidkommande frågan om särskilda bestämmelser i denna del erfordras för handläggningen i länsrätt kan inledningsvis erinras om att redan av FPL:s bestämmelser följer att rätten får vid vite kalla part, vittne och sakkunnig till förhandling inför länsrätten. Några kompletterande bestämmelser i denna del erfordras ej. Emellertid saknas i FPL bestämmelser om hämtning av part. Såsom framgår av det följande bör enligt utredningens förslag frågor som gäller vård lagen avgöras vid muntlig förhandling i länsrätten. enligt den föreslagna Det kan vid sådan förhandling till komplettering av lämnade uppgifter eller för utredningen i övrigt vara nödvändigt att den som berörs av den ifrågasätta åtgärden är närvarande vid förhandlingen. Länsrätten bör därför med beaktande av vikten av att utredningen blir så fullständig som möjligt kunna förordna om hämtning av part till förhandlingen (16 § lagförslaget). För vittne gäller i sådant fall enligt hänvisning i FPL bestämmelserna om hämtning i RB 36:20. För sakkunnig torde motsvarande bestämmelser ej erfordras. Även i ett annat hänseende blir bestämmelser som kompletterar FPL er- Sålunda bör länsrätt få förordna om läkarundersökning samt i kalforderliga. lelse utsätta vite och i förekommande fall besluta om att den underårige skall inställas till sådan undersökning genom polismyndighetens försorg. Länsrätten bör således ges befogenhet att låta genomföra undersökning även i en situation där den unge eller hans föräldrar motsätter sig denna (15 § lagförslaget). Såsom tidigare nämnts bör även socialnämnden kunna förordna om läkarundersökning av den underårige och vid behov erhålla handräckning för att inställa den underårige till undersökningen.

Skyndsam handläggning

Såsom tidigare anförts ankommer det på socialnämnden att göra ansökan till länsrätten om beredande av vård av underårig, om behövlig vård ej kan ges den underårige på annat sätt och om förhållandena är sådana som anges i 20 kap. Det är med beaktande av det behov av vård som i detta skede föreligger viktigt att frågan handläggs med största skyndsamhet i länsrätten. Är den underårige omhändertagen när ansökan görs till länsrätten skall förhandling i målet hållas inom en vecka från det ansökan kom in. Särskilda förhållanden kan emellertid föranleda undantag från en sådan regel. Det kan t. ex. vara svårt att nå föräldrarna för kallelse till förhandling eller behov av kompletterande utredning kan föreligga. Den angivna tiden bör därför kunna förlängas om utredningen eller annan särskild omständighet gör det nödvändigt (10 § lagförslaget).

436 Handläggning i länsrätt

Muntlig förhandling De mål varom här är fråga ingriper väsentligt i föräldrars och den underåriges rätt att själva bestämma över sin situation. Länsrättens beslut kan komma att leda till att den underårige i strid med Föräldrarnas eller sitt eget önskemål skils från hemmet. Enbart en skriftlig redovisning i länsrätten av de förhållanden som föranlett nämnden att inge ansökan om vård av underårig skapar ett sämre beslutsunderlag än om parterna är närvarande vid målets avgörande. Med hänsyn till att länsrättens ställningstagande skall grundas på en beskrivning av en livssituation med alla de nyanser i bedömningarna som kan komma ifråga, framstår ett skriftligt förfarande som otillräckligt. Härtill kommer att det mången gång kan vara lättare för den ärendet rör att vid en förhandling inför länsrätten redovisa de förhållanden som enligt hans mening bör ligga till grund för bedömningen. Det är därvid viktigt att handläggningen inte ges en alltför formell prägel. Den enligt FPL föreliggande rätten att påkalla muntlig förhandling torde inte alltid tas i anspråk. Risken för att beslutsunderlaget i länsrätten blir otillräckligt talar for att det muntliga förfarandet bör bli obligatoriskt i mål om omhändertagande för vård. Bestämmelse härom har tagits upp i ll § lagförslaget. En sådan regel kommer att ställa ökade krav på länsrätterna. Det finns därför skäl att i detta sammanhang redovisa frekvensen av ärenden i länsrätten om omhändertagande för samhällsvård. Följande uppgifter har hämtats från länsstyrelsernas organisationsnämnd och avser ärendestatistiken 1974-1975 (tabell 26.1). Såsom framgår av tabellen förekommer redan nu muntlig förhandling i en stor del av de mål varom här är fråga. Härtill kommer att många mål för närvarande underställs länsrättens prövning inte på grund av att vårdnadshavaren motsätter sig beslutet utan därför att hans samtycke inte kunnat inhämtas inom föreskriven tid. Den omständigheten att samtycke lämnas först i länsrätten medför således inte att länsrätten kan undandra sig prövningen av målet. Färre mål kan med den föreslagna ordningen antas komma under länsrättens prövning. En regel om ovillkorlig muntlig förhandling i länsrätten torde med hänsyn härtill inte leda till att länsrätternas arbetsbelastning avsevärt ökar I 75 § andra stycket BvL föreskrivs att vid muntlig förhandling i länsrätt representant för barnavårdsnämnden skall beredas tillfälle att närvara. De skäl som nyss angivits för att muntlig förhandling bör vara obligatorisk i mål om omhändertagande talar med styrka för att nämnden bör vara företrädd då målet företas till avgörande i länsrätten. Härigenom bereds nämnden tillfälle att lämna de kompletterande uppgifter som kan föranledas av föräldrarnas eller den underåriges uttalanden. I de fall muntlig förhandling för närvarande hålls i länsrätten kallas som regel den socialarbetare som utrett ärendet. Med beaktande av länsrättens skyldighet att tillse att målet blir tillförlitligt utrett och med beaktande av de övriga skäl som här ovan upptagits synes dock särskild bestämmelse som motsvarar 75 § andra stycket BvL inte vara

sou 1977:40 Handläggning 1 länsrätt 437

Tabell 26.1 Handläggning av mål och ärenden vid länsrätterna l.7.l974-30.6.l975

Län Samhällsvård Besvär över Övriga ärenden Antal mål bvns beslut enl BvL och ärenden med förhör av samtliga lnk Avg lnk Avg Ink Avg avgjorda

AB 196 214 32 42 0 l 68 (257) C 29 30 5 5 0 0 17 (35) D 19 22 8 7 0 O 3 (29) E 26 26 0 l O 0 4 (27) F 33 36 3 3 0 0 20 (39) G ll ll 4 6 0 0 8 (17) H 7 8 2 2 2 2 5 (12) l 0 0 0 0 0 0 0 ( 0) K 17 15 3 2 0 0 5 (17) L 15 15 8 8 1 l 15 (24) M 84 81 10 9 l l 30 (91) N 14 14 3 2 1 l 5 (17) O 196 196 23 19 4 4 16 (219) P 44 40 ll 8 l l 9 (49)

erforderlig. Det får på grundval av länsrätts allmänna åligganden anses ankomma på rätten att tillse att till muntlig Förhandling även kallas företrädare för nämnden. Som framhållits av JO i olika sammanhang kan det mången gång vara lämpligt att sammanträde hålles i parternas hemort. Något särskilt stadgande härom synes dock ej erforderligt. SU har i principbetänkandet framhållit vikten av att erforderlig sakkunskap finns företrädd vid målets avgörande i länsrätten. Redan av 8§ FPL som behandlar länsrättens utredningsplikt får anses följa att det i mål om omhändertagande för vård åligger rätten att tillse att särskild sakkunskap, t. ex. psykologisk eller medicinsk, tillförs rätten när behov därav föreligger. Särskild bestämmelse i denna del torde ej erfordras.

Processbehörigheren Såsom närmare angivits i det föregående har för förvaltningsprocessen inga särskilda bestämmelser givits om processbehörigheten. Den fråga som i förevarande sammanhang blir av intresse är vilken betydelse som skall tilläggas parts ålder. För den som på grund av sin ringa ålder inte själv bedöms kunna föra sin talan skall ju talan föras av ställföreträdaren, som regel föräldern. För ärendehandläggning vid nämnd har i den delen i BvL intagits en bestämmelse att om barn under 15 år skall kallas kallelsen i stället bör delges föräldrarna eller annan som har barnet i sin vård. Denna bestämmelse har genom en hänvisning i BvL gjorts tillämplig även på förfarandet i länsrätt.

438 Handläggning i länsrätt

Enligt SU:s mening bör länsrättens prövning av fråga om processbehörigheten inte styras av regler om kallelse till förhandling. Länsrätten bör i varje särskilt fall pröva processbehörigheten, varvid utgången av denna bedömning blir avgörande för vilka som skall kallas till förhandling. Dáirvid torde den som fyllt 15 år som regel anses äga sådan behörighet medan frågan för dem som är i åldrar därunder får bedömas med hänsyn till den underåriges mognad och omständigheterna i övrigt.

Särskilda bestämmelser om delgivning av beslut I BvL föreskrivs att länsrättens beslut i mål eller ärende enligt lagen skall delges varje enskild person och kommun som berörs därav. I mål om omhändertagande för vård kommer socialnämnden att uppträda som sökande. Nämnden kommer på denna grund att med stöd av 31 § FPL tillställas beslutet. Enligt samma lagrum skall även annan part tillställas beslutet. Anledning synes inte föreligga att för nu ifrågavarande mål införd en särbestämmelse om delgivning av beslut.

Omedelbar verkställighet

Enligt 86 § BvL skall länsrätts beslut i ärende enligt 4-9 kap. BvL och kammarrätts motsvarande beslut lända till omedelbar efterrättelse. I regel torde i mål av förevarande an omedelbar verkställighet vara erforderlig. Uppmärksammas bör emellertid att de frågor som enligt den föreslagna lagen kommer under länsrättens prövning ofta är mycket svårbedömbara och innefattar för den enskilde mycket ingripande ställningstaganden. Att i sådana mål som huvudregel skall gälla att avgörandet skall lända till omedelbar efterrättelse synes inte ändamålsenligt. Intresset av att kunna nå omedelbar verkställighet synes tillräckligt tillgodosett om länsrätten ges möjlighet att i slutligt beslut förordna därom. En bestämmelse av sådant innehåll har därför tagits upp i lagen om vård av underârig (se 3 § tredje stycket lagförslaget).

27 Länsrättens beslut om vårdtiden

Såsom framgått av vad anförts i kap. 25 bör beslutanderätten i fråga om vård med stöd av lagen tillkomma länsrätten. Det bör enligt förslaget åvila socialnämnden att under de i lagen angivna förutsättningarna inge ansökan till länsrätten när samtycke till erforderlig vård ej kan erhållas. Ansökan skall innehålla en redogörelse för den underåriges situation, tidigare vidtagna åtgärder och den vård som socialnämnden anser behövlig. Länsrätten bör se till att den föreliggande utredningen är tillräcklig samt i förekommande fall besluta om komplettering. På grundval av ingivna handlingar bör länsrätten enligt SU:s förslag vid muntlig förhandling pröva vård. Länsrätten är vid sin bedömning inte bunden av frågan om erforderlig vad nämnden angivit i ansökan utan länsrätten får fritt utifrån de i lagen angivna förutsättningarna för vård pröva frågan.

27.1 Gällande rätt

Den som omhändertagits för samhällsvård jämlikt 29 eller 31 § BvL skall överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. Har den unge omhändertagits för samhällsvård med stöd av 25 § b) BvL får han tas in i ungdomsvårdsskola (36 § BvL). l BvL ges även bestämmelser om när beslutad samhällsvård senast skall Sålunda skall barnavårdsnämnd enligt 42 § förklara samhällsvårupphöra. den avslutad så snart ändamålet med vården får anses uppnått. Med denna bestämmelse följer skyldighet för nämnden att fortlöpande pröva om de förhållanden som föranlett omhändertagandet alltjämt består. Har samhällsvården beslutats med stöd av 31 § BvL skall vården även förklaras avslutad när föräldrarna eller den omhändertagne, om han fyllt 15 år, begär det. Samhällsvården skall enligt 42 § BvL upphöra senast när den unge fyller 18 år. Har emellertid omhändertagandet skett med stöd av 25 § b) BvL efter det den unge fyllt 15 år, skall samhällsvården förklaras avslutad senast tre år efter omhändertagandet. Eftersom beslut om samhällsvård med stöd av 25 § b) kan fattas beträffande den som är under 20 år, innebär de angivna bestämmelserna i praktiken att samhällsvård enligt 25 § b) kan pågå till dess den unge fyller 23 år.

440 Länsrätrens beslut sou 1977:40

Nämnden får besluta om villkorligt upphörande av samhällsvård som beslutats med stöd av 29§ BvL. Sådant beslut innebär att samhällsvårçlen försöksvis avslutas. Efter beslutet får nämnden när som helst återuppta samhällsvården om det erfordras för att uppnå syftet med vården. I samband med villkorligt upphörande får nämnden besluta om föreskrifter enligt 27 § BvL samt förordna om övervakning (43 §). För ungdomsvårdsskoleeleverna ges särskilda bestämmelser i 9 kap. BvL. Enligt 67 § BvL skall elev utskrivas från skolan när ändamålet med vården får anses uppnått, när eleven behöver vård, fostran eller utbildning som bättre kan beredas honom på annat sätt än genom ungdomsvårdsskolans försorg, eller när elev genom dom som vunnit laga kraft mot honom intagits i fångvårdsanstalt. Utskrivning från skolan skall ske senast när eleven fyller 20 år eller, om han omhändertagits för samhällsvård efter det han fyllt l7 år, senast tre år efter omhändertagandet. Genom beslut om utskrivning från skolan upphör samhällsvården. l sådant beslut kan emellertid, om inte hinder möter på grund av nyss berörda bestämmelser i 42 § BvL, förordnas att samhällsvården skall bestå (68 §).

27.2 överväganden i principbetänkandet

SU föreslog i förhållande till gällande rätt väsentliga förändringar i fråga om tiden för den beslutade vården. Som huvudregel skulle gälla att redan i beslutet om vård skall anges den tid under vilken vården längst får pågå. Utredningen föreslog att sådan tid ej skulle få överstiga tre månader med mindre särskilda skäl talar för en längre tids vård. Utredningen anförde att det beträffande dem som bereds vård på grund av bristeri hemmiljön ofta redan vid tiden för ifrågasatt åtgärd kunde förutses att omhändertagandet måste bestå under en längre tid. I dessa fall borde enligt utredningen beslut om omhändertagande för vård kunna träffas utan att i beslutet angavs under vilken tid omhändertagandet få: bestå. Utredningen förordade för dessa fall en årlig prövning av om omhändertagandet alltjämt bör bestå.

27.3 Remissyttranden

SU:s förslag att beslut om omhändertagande inte skall avse längre tid än tre månader, dock att beslutet i vissa fall skall kunna fattas utan tidsbestämning, tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Relativt många anser emellertid att en tremånadstid är för kort och förordar en maximitid om 6-12 månader respektive ingen tidsbegränsning, eftersom vårdbehovet och resultatet av behandlingen i varje enskilt fall bör få vara avgörande. Till de remissinstanser som i och för sig accepterar tidsbestämda beslut men förordar längre maximitider hör bl. a. ett flertal länsstyrelser och kommuner. Man framhåller att de fall där omhändertagande i fortsättningen

Länsränens beslut 441 sou 1977:40

att vara av relativt allvarlig beskaffenhet avses komma i fråga kommer och ifrågasätter om det är realistiskt att då begränsa tiden för omhändertagande till tre månader. Man erinrar också om att barn inte bör bli föremål för upprepade omhändertaganden under korta perioder. Sådana separationer skada och bör om möjligt undvikas. Likåstadkommer erfarenhetsmässigt nande synpunkter anförs av dem som skulle föredra att vårdtidens längd kammarrätterna samt inte från början begränsades, bl. a. RÅ, Svea hovrätt, och kommuner. vissa instanser kan det däremot vissa länsstyrelser Enligt att efter tre månader obligatoriskt ompröva beslutet om omvara lämpligt händertagande. Beslut om fortsatt vård bör kunna fattas på ansökan av nämnden innan vårdtiden undviks avbrott i pågående gått ut. Härigenom vård. Ett par länsstyrelser ställer sig kritiska till den av utredningen föreslagna till länsrätt vid omhändertaganden som inte årliga anmälningsskyldigheten Man befarar att en sådan årlig omprövning skall kunna är tidsbegränsade. ett administrativt merarbete. medföra uppslitande processer och innebära

27.4 Socialutredningens överväganden och förslag

Det väsentligt nya i en kommande social verksamhet bör vara ett vidgat utbud av sociala tjänster. Genom rikt varierande hjälpinsatser skall barns och ungdoms behov så långt möjligt tillgodoses i deras egen miljö. Med en inriktning av verksamheten mot stöd och hjälp ökas möjligheterna till frivillighet i behandlingsarbetet. Syftet skall vara att i samverkan med familjen bereda barnen erforderlig vård och behandling. Förhållandena kan emellertid kräva att underårig för viss tid skils från hemmet. l sådana fall bör de uppföljande insatserna tilläggas allt större bör ges för ett flexibelt utnyttjande såväl av vård betydelse. Förutsättningar och behandling i enskilt hem och institution som av socialtjänstens övriga resurser. Utmärkande för socialtjänsten bör således vara ett vidgat utbud av sociala insatser i den underåriges egen miljö, ianspråktagande av familjevård eller andra resurser utanför det egna hemmet när detta är erforderligt samt en efterföljande stödjande och hjälpande verksamhet. Den utanför det egna hemmet förlagda vården kommer då att utgöra en del av en samlad be- Den bör komma ifråga endast för att tillgodose särskilda behandhandling. och bör så snart som möjligt avlösas av fortsatta insatser i det lingsbehov egna hemmet. SU har starkt betonat vikten av att sådana samverkansfonner nås att barns och ungdoms behov av vård och behandling kan tillgodoses i frivilliga former. SU är dock medveten om att det i vissa fall kan vara nödvändigt att samhället ingriper till skydd för den underârige. Det kan bli nödvändigt att bereda den unge vård utom det egna hemmet även i situationer då samtycke till sådan vård inte föreligger. Med synen på vården utanför det egna hemmet som ett led i en behandling och med inriktningen mot frivillighet i behandlingsarbetet är det viktigt med korta omhändertagandetider. Den tvångsvis anordnade vården bör så snart som möjligt övergå i behandling under frivilliga former i den unges egen miljö.

442 Länsrätten.: beslut u sou 197140

SU:s Förslag bör även ses mot bakgrund av den tillämpning reglerna om omhändertagande För samhällsvård fått. Vad som därvid framstått som särskilt uttalat är de långa omhändertagandetiderna. Reglerna om villkorligt upphörande av samhällsvården har vidare skapat Förutsättningar För återupptagande av samhällsvården utan ny prövning av om de grunder som ursprungligen föranlett omhändertagandet alltjämt består. Nu gällande regler har således inte innefattat tillräckliga garantier För att beslut om omhändertagande För samhällsvård omprövats när skäl därtill förelegat. Som särskilt betänkligt framstår det förhållandet med beaktande av att omhändertagandet kunnat medföra att kontakten med Föräldrarna brutits och att barnet vunnit en allt fastare anknytning till en ny familj med de svårigheter som därav kunnat Följa då det gäller relationerna till de biologiska föräldrarna. I syfte att inordna institutionell eller annan vård utom hemmet som ett led i en sammanhållen behandling och att skapa garantier För att omhändertagandet i annat enskilt hem än det egna eller i institution inte består längre tid än vad Förhållandena oundgängligen kräver, har SU alltså funnit skäl att Förorda i Förhållande till gällande rätt avvikande bestämmelser när det gäller värdtidens längd. I stället För att anknyta den tid under vilken vården längst får bestå till den underåriges ålder har utredningen funnit starka skäl tala För att, där så är möjligt, den längsta tiden För vården bör anges redan i beslutet. Utredningen Föreslår som huvudregel att beslut om vård får avse en tid av högst tre månader. Detta bör gälla antingen omhändertagandet grundas på brister i den underåriges hemmiljö eller på den unges eget beteende. När vården beslutats med anledning av brister i den underåriges hemmiljö kan omständigheterna mycket väl vara sådana att den underårige under en övergångstid bör tas om hand För att bereda socialtjänsten tillfälle att i samråd med Föräldrarna undanröja i hemmet förekommande missförhållanden. Genom stödjande och hjälpande insatser i hemmet kan situationen där så förbättras att barnet inom kort kan återvända dit. Även när det gäller underåriga som bereds vård på grund av sitt beteende kan en begränsad tids omhändertagande vara tillräckligt För att skapa Förutsättningar for fortsatt vård i frivilliga former. Särskilda Förhållanden kan emellertid kräva att underårig bereds vård under längre tid än tre månader. Förhållandena i den underåriges hem kan vara sådana vid tiden För ansökan att det ej kan förutses om och när barnet kan återvända till hemmet. I dessa situationer Föreligger alltså skäl att besluta om längre vårdtid än tre månader eller att besluta om vård utan angivande av tiden härFör. l den mån Föräldrarnas och barnets situation är sådan att det kan ifrågasättas om Föräldrarna överhuvud bör kvarstå som vårdnadshavare, bör nämnden i stället överväga att utnyttja möjligheten att hos rätten påkalla Förändring av vårdnaden (jämFör FB 6:9 och 10). För de underåriga som bereds vård på grund av sitt beteende bör emellertid en vårdtid om tre månader i regel vara tillräcklig För att skapa förutsättning För fortsatt vård i frivilliga former. Föranleds omhändertagandet av brister i omsorgen om barnet bör således länsrätten kunna besluta om vård under längre tid än tre månader eller utan angivande av tid. För sådana fall bör finnas bestämmelser som möliggör

Länsrättens bes/ur 443 sou 1977:40

en tillfredsställande kontroll av att vården inte fortgår under längre tid än som krävs i det enskilda fallet (se vidare 28.3.2). Länsrätten skall alltså som regel i beslutet ange under vilken tid vården nämnden under den utsatta tiden inte tilllängst får pågå. Kan emellertid godose det föreliggande vårdbehovet och kan vid tidens utgång fortsatt ervård ej beredas den unge i frivilliga former, ankommer det på forderlig socialnämnden att på nytt ansöka hos länsrätten om vård enligt den fömed vad som anförts av vissa remissinstanser reslagna lagen. l enlighet föreslår således SU att sådan ansökan skall kunna göras under pågående vård. Anledning att påkalla nytt beslut under pågående vård kan t. ex. föreligga då den unge undandragit sig vården genom att lämna det hem där han enligt nämndens bestämmande skulle ha vistats. Bestämmelser om vårdtidens längd har tagits upp i 3§ lagförslaget, jfr. även 6

28 Socialnämnden och den vårdbehövande

28.1 Vårdansvar

28.1.1 Överväganden i principberänkandet

framhöll i principbetänkandet att de vårdbehövande var- Socialutredningen och sammansatta problem vars om här är fråga ofta företer komplicerade lösande i allmänhet kräver insatser från olika samhällsorgan. Det borde därför enligt utredningen ankomma på socialtjänsten, som har det yttersta ansvaret bereds erforderlig vård, att samordna de för att den underårige insatser som bedöms erforderliga för att tillgodose vårdbehovet.

28.1.2 Soda/utredningens överväganden och förslag

Underårig som kommer att beredas vård med stöd av ifrågavarande lag förutsätts som regel redan tidigare ha fått stöd och hjälp genom social- Det är angeläget att de personkontakter som då uppkommit kan tjänsten. fortsätta även då den unge bereds vård enligt den föreslagna lagen. Därigenom ökar förutsättningarna för sakkunnig bedömning av erforderliga vårdinsatser, varjämte föräldrarna och den unge tillförsäkras det personliga stöd som de kan vara i särskilt behov av i en situation när vård beslutats. Kontinuiteten i personkontakten är en viktig förutsättning för att vården och behandlingen skall kunna ges en för den unge positiv utformning. Det är således av vikt att den uppnådda personkontakten kan utnyttjas såväl i det skede som föregår vården och under denna som i det skede då beslutad vård skall övergå i frivilliga stöd- och hjälpinsatser. Det står vidare klart att de resurser som finns inom socialtjänsten bör tas i anspråk även för nu ifrågavarande vårdbehövande. Att bygga upp särskilda behandlingsresurser för denna grupp, vilken i en fas av behandlingen skiljer sig från övriga vårdbehövande enbart i fråga om de förutsättningar under vilka resurserna tagits i anspråk, bör inte komma ifråga. Beslutad institutionsvård bör ju f. ö. kunna övergå i ett frivilligt kvarstannande. SU anser därför att det bör ankomma på socialtjänsten att fullgöra av länsrätten fattat beslut om vård av underårig. Såsom tidigare framhållits skall socialnämnden i här beskrivna situationer söka tillgodose ett föreliggande vårdbehov i frivilliga former. Stöd- och hjälpinsatser i det egna hemmet bör därvid i första hand komma ifråga. Möj-

446 Socialnämnden och den vârdbehövande sou 197740

ligheten att i enlighet med utredningens förslag förordna en kontaktman bör särskilt uppmärksammas. Kan erforderliga insatser ej ges den underårige i hans eget hem, har nämnden att pröva frågan om att bereda den underårige vård i annan form. såsom placering i annat enskilt hem eller i institution. Kan föräldrarnas samtycke till sådan vård ej erhållas har nämnden att hos länsrätten begära beslut om vård. Med rättens beslut följer därvid befogenhet för nämnden att skilja den unge från hemmet för att genomföra den nödvändiga vården. Det blir nämnden som får bestämma var den underårige skall vistas under beslutstiden (se 12 § lagförslaget). Nämnden bör inte kunna hålla ett beslut om vård svävande under någon längre tid. Vanligtvis är förhållandena sådana att omedelbar vård är påkallad. I BvL föreskrivs att beslut om omhändertagande för samhällsvård förfaller, om beslutet inte börjat verkställas inom sex månader från den dag då det vann laga kraft. Sådant beslut förfaller även, om det inte börjat verkställas innan den unge fyllt 18 år eller, i fall som avses i 25 § b), innan han fyllt 20 år. För att förhindra att frågan om vården hålls öppen av nämnden föreslår SU att beslut om vård skall anses ha förlorat sin giltighet, om inte socialnämnden inom 14 dagar från det beslutet har kunnat verkställas vidtagit åtgärd för att bereda den underårige vård utom hemmet. Se härom vidare specialmotiveringen till 4 §. Av anknytningen till åldern 18 år som gräns för åtgärder enligt den löreskrivna lagen följer att beslut om vård som inte inletts innan den underårige fyllt 18 år har förfallit. Att redan inledd vård skall upphöra senast när den unge fyllt 18 år framgår av 28.4.

28.2 Socialnämndens kompetens

Länsrätten bör enligt förslaget pröva om förutsättningarna för vård enligt denna lag föreligger. Sedan länsrätten fattat beslut om vård bör ansvaret för att den unge bereds erforderlig vård övergå på nämnden. lnnan SU berör frågan om vårdens utformning finns anledning att belysa nämndens ställning i förhållande till föräldrarna och den underårige sedan länsrätten beslutat om vård.

282.1 Socialnämnden och föräldrarna Under förarbetena till BvL upptogs frågan om barnavårdsnämndens befogenheter i förhållande till föräldrarna och den omhändertagne. Socialstyrelsen uttalade i särskilt yttrande i frågan att ÄBvL vilade på den principen att barnavårdsnämndens befogenheter gentemot den omhändertagne inte sträckte sig längre än föräldrarnas gentemot deras barn. Denna princip hade kommit till uttryck och lagfásts i ÄBvL och hade oförändrad bibehållits i lagen. Enligt ÄBvL tillkom beträffande omhändertagen den rätt att ha uppsikt över den underårige, som annars tillkom föräldrarna, nämnden eller den åt vilken nämnden anförtrott vården. Föräldrarnas befogenheter i angivet avseende angavs vid tiden för ÄBvL:s

SOU l977:40 Socialnämnden och den vârdbehövande 447

tillkomst i 4 § lagen om barn i äktenskap och regleras numera i FB. Enligt FB 6:3 skall föräldrarna utöva den uppsikt över barnet som är erforderlig med hänsyn till barnets ålder och övriga omständigheter. Socialstyrelsen framhöll i sitt yttrande att det var en klar konsekvens av uppsiktsrätten att föräldrarna skulle äga befogenhet att ha barnet hos barnets vistelseort. Eftersom uppsiktsrätten annars sig eller annars bestämma skulle sakna praktiskt betydelse fick det också anses stå utom allt tvivel att föräldrarna skulle kunna utöva ett måttligt tvång för att säkra sin rätt till uppsikt över ett barn som trotsade deras vilja. Tvekan kunde enligt socialstyrelsens mening knappast råda om att föräldrarna hade befogenhet att hindra ett barn som stod i begrepp att mot deras vilja lämna hemmet. Föräldrarna torde också vara berättigade att tillfälligt under kortare tid såsom under en kväll eller under en natt på förekommen anledning stänga in barnet i syfte att förhindra att barnet olovligen lämnade hemmet. Motsvarande befogenheter tillkom barnavårdsnämnd i förhållande till ett omhändertaget bam. Det fick anses ligga i sakens natur att barnavårdsnämnd i viss utsträckning kunde vidta yttre anordningar vid t. ex. ett barnhem för att försvåra för de Omhändertagna att avvika därifrån. mening fick det å andra sidan anses uteslutet att Enligt socialstyrelsens barnavårdsnämnd skulle få inrätta ett upptagningshem eller ungdomshem eller avdelningen fick sluten karaktär. Den stränga på sådant sätt att hemmet

begränsning av en omhändertagens handlingsfrihet som skulle bli följden

av hans intagning på ett sådant hem eller en sådan avdelning gick nämligen de befogenheter som kunde härledas ur föräldramakten. En långt utöver sådan total kontroll kunde komma till stånd endast om man valde intagning som behandlingsform. där och de i ungdomsvårdsskola Omhändertagandet tvångsmöjligheter som stod till skolans förfogande var reglerade i särskild ordning. Enligt barnavårdskommitténs uppfattning kunde det i en ny barnavårdslag lika litet som i ÃBvL komma ifråga att räkna upp eller på annat sätt exakt precisera barnavårdsnämndens befogenheter i förhållande till omhändenaget barn och dess föräldrar eller vårdnadshavare. Kommittén ansåg att i lagen borde anges att, om den omhändertagne inte var intagen i ungdomsvårdsskola, barnavårdsnämnden hade att i den mån den omhändertagnes bekrävde det bestämma rörande hans person och personliga förhandling hållanden samt ha uppsikt över honom. Uppenbarligen kunde därvid nämndens befogenheter inte i alla avseenden vara lika begränsade som föräldrarnas. Bestämmanderätten måste till en början kunna utövas även beträffande en omhändertagen vilken inte längre stod under någons omvårdnad. Barnavårdsnämnd som ville genomdriva sin vilja i strid med den omhänvar inte heller jämställd med vårdnadshavaren. Nämnden ägde dertagnes lita till handräckning av polismyndighet för vidtagande av vissa åtgärder, medan vårdnadshavaren i förhållande till barnet inte fick motsvarande bistånd. Kommittén framhöll att med omhändertagandet följde och måste följa etablerade vårdförhållandet bebefogenhet att, så länge det genom ingreppet stod, träffa de avgöranden rörande den omhändertagnes person och personliga förhållanden som erfordrades för att nämnden skulle kunna lösa sin uppkunde dock nämndens befogenheter inte antas pringift. I andra avseenden Härför skulle, anförde kommittén, krävas utcipiellt gå utöver föräldrarnas.

448 Socialnämnden och den vârdbehövande

tryckliga lagbestämmelser som gav en sådan rätt, motsvarande det särskilda stadgandet om rätten att anlita polismyndighet. Vad särskilt angick frågan om nämndens befogenheter att tvångsvis kvarhålla omhändertagen delade kommittén den av socialstyrelsen utvecklade meningen. I fråga om ungdomsvårdsskolornas verksamhet anmärkte kommittén att sådan vård skulle beredas endast Omhändertagna som befunnits så allvarligt brista i samhällsanpassning att särskilda tillrättaförande åtgärder måste anses nödvändiga beträffande dem och som på denna grund omhändertagits. Användningen av rymningshindrande och disciplinstärkande åtgärder inom ungdomsvårdsskolorna var noggrant reglerad och verksamheten var ställd under ingående tillsyn. Med detta system var, framhöll kommittén, det inte förenligt att nämnden med stöd enbart av sin rätt och plikt att sörja för omhändertagnas behandling skulle kunna inrätta institution för viss tids förvaring eller sluten vård av omhändertagna. Någon annan mening kunde inte hämtas ur det förhållandet att nämnden ägde lita till polishandräckning för varjehanda åtgärder, bl. a. omhändertagnas över- eller återföring till hem eller institution. Med en sådan rätt kunde enligt kommitténs mening inte följa en allmän rätt för nämnden att på tjänligt sätt tvinga dem saken rörde att acceptera vad nämnden beslutat eller en speciell befogenhet för nämnden att anordna särskilda rymningssäkra forvaringsmöjligheter. Enligt vad kommittén framhöll hade föreståndare för institution där omhändertagen intagits, liksom även den i vars hem den omhändertagne vistades, rätt och i viss mån även plikt att söka förekomma att den omhändertagne företog handlingar som var uppenbart farliga eller skadliga för den omhändertagne eller annan, däribland rymning. Hindrande åtgärder som framstod som rimliga måste därvid kunna vidtas. Kommittén uttalade att hem och anstalt uppenbarligen måste kunna hållas stängda under sena kvällen och natten oavsett huruvida risk förelåg att omhändertagen som vistades där avvek eller ñck olämplig kontakt. Men befanns det nödvändigt att omhändertagen inte endast tillfälligt hölls i rymningssäkert förvar eller undergick vård eller fostran under förhållanden som han inte kunde dra sig ur, var ungdomsvårdsskolevård att anlita. Enligt kommitténs mening talade synnerligen starka skäl för att befogenheten att anlita förvaring eller sluten vård begränsades genom strikta regler och knöts till särskilda anstalter, ställda under effektiv kontroll. Den omhändertagne hade välgrundade anspråk på att inte utan fullgoda av lagstiftaren godtagna skäl underkastas en sådan behandling. Minst lika viktig var, enligt vad kommittén vidare framhöll, synpunkten att en tämligen varaktig - i vart fall inte blott tillfällig - rigorös inskränkning i den underåriges rörelsefrihet var ett medel som endast inom snäva gränser var av värde för barna- och ungdomsvården. Vad härefter angår förälders rätt till umgänge med omhändertaget barn anslöt sig kommitténs förslag till ÄBvL. Nämnden hade enligt förslaget att träffa avgörande beträffande umgängesrätten om den omhändertagne inte var intagen i ungdomsvårdsskola eller utredningshem. Nämnden hade därvid att ta hänsyn såväl till vad den omhändertagnes fostran krävde som också till betingelsema för hans vård samt omständigheterna i övrigt. I vissa fall skulle föräldrarna ha en starkare rätt till umgänge, nämligen då barnet var

Socialnämnden och den vârdbehövande 449

omhändertaget efter medgivande av dem. Kommittén framhöll för nämnden att på ett lämpligt sätt svårigheterna rätt till umgänge med det Omhändertagna barnet. I reglera föräldrarnas att kontakten mellan barnet och föräldrarna många fall var det önskvärt såsom då det kunde förutses att bibehölls under omhändértagandetiden, barnet efter kortare eller längre tid skulle återvända till föräldrahemmet. borde det vara en uppgift för nämnden att underlätta kon*- I sådana situationer takten mellan barnet och föräldrarna. I andra fall kunde barnet ha omhänderföräldrarnas inflytande. Det tagits just på den grund att det skulle undandras kunde även förekomma att föräldrarna störande ingrep i vårdens utformning.

Det kunde då bli erforderligt att meddela beslut som begränsade eller t. 07m.

utestängde föräldrarna från kontakt med barnet eller som fastställde visst sätt för umgänget. Besöksförbud som ej avsåg kortare tid borde när det gällde för samhällsvård Omhändertagna tillgripas endast då tvingande skäl förelåg, såsom t. ex. när föräldrarna led av psykisk ohälsa. I sådana fall kunde nämnden vistelseort i syfte nödgas vägra att lämna ut uppgift om den omhändertagnes att göra förbudet effektivt. Föredragande statsrådet framhöll att kommitténs förslag i fråga om nämndens befogenheter i förhållande till föräldrarna innefattade den ändringen i jämförelse med ÃBVL att befogenhetema inte begränsades till att avse vad som beträffande förälders uppsiktsrätt enligt FB. Nämndens be-

gällde

fogenheter blev i stället beroende av vad den omhändertagnes behandling krävde. Statsrådet biträdde förslaget och fann inte heller i övrigt anledning till anmärkning mot vad kommittén i denna del anfört. Statsrådet anslöt sig i huvudsak även till kommitténs uttalanden i fråga om nämndens befogenheter att tvångsvis kvarhålla omhändertagen. I egentinte anordnas i enskilda lig mening sluten vård borde således enligt statsrådet eller kommunala anstalter för omhändertagnas behandling. Enligt vad statsrådet framhöll var emellertid kommitténs förslag byggt på den förutsättinrättades för att motta underningen att särskilda statliga utredningshem för utredning eller åriga som på grund av sitt beteende var omhändertagna som av sådan anledning var omhändertagna för samhällsvård och avvaktade vad föredragande statsrådet i annat intagning i ungdomsvårdsskola. Enligt anfört var det emellertid avsett att dessa omhändertagna i allsammanhang mänhet skulle placeras i upptagningshem och ansvaret för den omhändertagne skulle således åvila nämnden. Med ett sådant ansvar måste enligt statsockså följa befogenhet för nämnden att underkasta den området självfallet den begränsning av rörelsefriheten som betingades av syftet händertagne Ehuru inte borde ha en med omhändertagandet. upptagningshemmen strängt sluten karaktär torde det vara möjligt att vid dem anordna en för fler- För detta krävdes tillräckligt kvalificerad pertalet fall betryggande uppsikt. av

sonal, varjämte uppsikten kunde underlättas genom lämplig placering

och genom särskilda tekniska anordningar såsom rymningssäkra byggnaden för vilka i anstalt av fönster. Beträffande sådana utredningsfall intagning mera sluten typ erfordrades borde ungdomsvårdsskolornas mottagningsavdelningar anlitas. biträdde även kommitténs förslag i fråga om förälders rätt till Statsrådet umgänge med omhändertaget barn. med vad nu anförts som I enlighet intogs i 41 § BvL en bestämmelse

450 Socialnämnden och den vârdbehövande

reglerade nämndens rätt i fråga om omhändertagen. Är den omhändertagne inte elev vid ungdomsvårdsskola ankommer det enligt det angivna lagrummet på nämnden att själv eller genom den åt vilken nämnden anfortrott vården öva uppsikt över den omhändertagne samt i den mån behandlingen så kräver bestämma rörande hans person och personliga förhållanden. Den omhändertagne får underkastas den begränsning i rörelsefriheten som betingas av syftet med omhändertagandet. I fråga om umgängesrätten anges i lagrummet att föräldrarna är underkastade de bestämmelser som nämnden med hänsyn till den omhändertagnes vård och fostran samt omständigheterna i övrigt finner skäligt med-

del.a. Föräldrarna till den som omhändertagits enligt 31 § BvL får dock

inte vägras tillfälle till umgänge med den omhändertagne om inte särskilda skäl föreligger. Det angivna lagrummet kompletteras i fråga om den som intagits i upptagningshem av bestämmelser i stadgan (1960:595) för barnavårdsanstalter. I 16 § sägs att den som omhändertagits för samhällsvård eller utredning på grund som anges i 25 § b) BvL skall stå under noggrann uppsikt. Den omhändertagne får underkastas sådan begränsning av rörelsefriheten som befinns erforderlig för hans egen, övriga intagnas eller personalens säkerhet, för upprätthållande av ordningen inom anstalten eller till forhindrande av rymning. Den omhändertagne får dock inte hållas avskild från övriga intagna annat än under helt kort tid utan att foreståndaren meddelat särskilt beslut om isolering. I fråga om den som är elev vid ungdomsvårdsskola har särskilda bestämmelser upptagits i9 kap. BvL. Där sägs i65§ att ungdomsvårdsskola skall stå under av en styrelse, vilken ledning det åligger att utöva den bestämmanderätt över eleverna som enligt 41 § tillkommer nämnden i fråga om andra Omhändertagna, att besluta om vård inom eller utom skolan samt att besluta om utskrivning av elev. Under styrelsen beslutar skolans rektor om vården av eleverna och förbereder deras utskrivning. I fråga om vården vid ungdomsvårdsskola ges särskilda bestämmelser i stadgan (1960:728) för ungdomsvårdsskoloma. Enligt 40 § skall elev vid ungdomsvårdsskola stå under noggrann uppsikt men bör samtidigt åtnjuta den frihet som är förenlig med en ändamålsenlig Eleven får behandling. enligt 47 § underkastas sådan begränsning i rörelsefriheten som befinns erforderlig för hans egen, övriga elevers eller personalens säkerhet, för upprätthållande av ordningen inom skolan eller till förhindrande av rymning. Eleven får dock inte hållas avskild från övriga elever annat än under helt kort tid utan att rektor meddelat särskilt beslut om isolering. får Isolering inte avse längre tid än som oundgängligen erfordras och får i intet fall äga rum under längre tid i följd än tre dygn eller, där eleven fyllt 18 år, sex dygn. Är eleven under 15 år får isolering inte tillgripas utan att skolans rådgivande psykiater samtyckt därtill. Om det är erforderligt for att elev skall kunna beredas särskild vård eller behandling eller om sådan anledning som angetts i 47 § föreligger får elev tas in på specialavdelning. På specialavdelning får även placeras den som omhändertagits for samhällsvård och intagits i ungdomsvårdsskola för observation, där vistelsen på specialavdelning befinns erforderlig for utrönande av vilken vård eller behandling som är lämpligast. På specialavdelning får

Socialnämnden och den vârdbehövande 451

obockså tas in elev som under den första tiden bör stå under särskild servation. får också den som omhändertagits för utredning placeras Slutligen på specialavdelning. Elev som är intagen på specialavdelning bör enligt 50 § stadgan hållas skild samt tillbringa såväl arbetstid från eleverna vid skolans övriga avdelningar eller under särskild övervakning utanför denna. som fritid inom avdelningen får inte utsträckas längre än som oundgängligen krävs Tiden på avdelningen och får inte överstiga två månader i följd. Om synnerliga skäl föreligger får dock socialstyrelsen på framställning av skolans styrelse medge för-

längning av tiden. Bestämmelserna i 41 § BvL kompletteras av reglerna om polishandräckning. Enligt 94 § BvL har således polismyndighet att på begäran av barlämna handräckning bl. a. för att verkställa beslut om omnavårdsnämnd och återhämta sådan omhändertagen som händertagande, för att efterforska avvikit från hem eller anstalt dit han överlämnats samt för att ombesörja av någon som är omhändertagen. Sådan handräckning annan förflyttning för att efterskall även lämnas styrelse eller rektor för ungdomsvårdsskola elev som avvikit samt för att ombesörja annan förforska och återhämta flyttning av elev.

28.22 Socialurredningens överväganden och förslag

Beslut om omedelbart omhändertagande skall enligt förslaget kunna fattas av socialnämnden, medan beslutanderätten i fråga om vård skall tillkomma att bestämma vårdens länsrätten. I båda fallen bör det ankomma på nämnden har vunnit allmän anslutning under närmare utformning. Denna ståndpunkt remissbehandlingen av principbetänkandet. Det framstår då som nödvändigt som bör tillkomma nämnden i förhållande att klarlägga vilka befogenheter till den underårige men även i förhållande till hans föräldrar. Det finns därvid anledning att återgå till bestämmelsen i FB 6:3. Enligt som regel förälder, utöva den uppsikt detta lagrum skall vårdnadshavare, över barnet som är erforderlig med hänsyn till barnets ålder och övriga for föräldrarna att tillse att omständigheter. Härmed följer skyldighet barnet inte genom sina åtgöranden vållar sig själv eller annan skada. I denna måste anses ligga befogenhet för föräldrarna att vidta de åtgärder skyldighet till förekommande av sådan skada. Föräldrarna måste bl. a. som erfordras kunna förhindra att barnet lämnar hemmet och därigenom utsätter sig eller annan för fara. Denna rätt kan emellertid inte sägas sträcka sig längre än som för stunden krävs för att förhindra att barnet ger sig av. De måste hemmet. Föräven kunna hämta hem ett barn som mot deras vilja lämnat äldrarnas möjligheter att tillgripa tvång eller att i övrigt fatta beslut rörande i samma mån som deras plikt att ha uppsikt över barnets person minskar barnet avtar. brister i sina omsorger om den Enligt SU:s förslag skall, om förälder underårige, denne kunna beredas vård med stöd av lagen med skyldighet vården. När nämnden på så vis för nämnden att sörja för den erforderliga griper in i förälders rätt och plikt att ha vård och uppsikt över barnet, bör i de avseenden som erfordras nämnden jämväl få överta dennes befogenheter för vårdens genomförande. Det finns för uppnående av syftet med in-

452 Socialnämnden och den vårdbehövande

gripandet inte anledning att ge nämnden vidsträcktare befogenheter än dem som annars tillkommit föräldrarna. Nämnden bör således inte i vidare omän föräldrarna fattning kunna utöva tvång gentemot barnet. Vad nu sagts bör även gälla de fall där nämnden på nyss angiven grund beslutat om omedelbart omhändertagande. Vad därefter angår de fall där beslut om vård eller om omhändertagande har sin grund i den unges eget beteende ställer sig saken annorlunda. Några befogenheter för nämnden att vidta åtgärder mot den underåriges vilja kan i dessa fall som regel inte härledas ur föräldrarnas uppsiktsplikt utan frågan om rätt härtill bör ses mot bakgrund av de omständigheter som betingar beslutet. Det står därvid klart att nämnden måste ges möjligheter att forhindra att den underårige avviker och fortsätter brottslig verksamhet eller ett i övrigt destruktivt beteende. Regler som ger nämnden befogenheter att i sådana fall vidta for vårdens genomförande erforderliga åtgärder måste finnas. Det är av rättssäkerhetsskäl nödvändigt att dessa bestämmelser ges sådan utformning att därav klart framgår i vilka fall nämnden skall få vidta tvångsåtgärder under vårdtiden. Utredningens förslag innebär att nämnden efter beslut om omedelbart omhändertagande eller efter beslut om vård får bestämma var den underårige skall vistas och hur vården skall anordnas. Har beslutet sin grund i brister i omsorgen om den underårige eller annat förhållande i hemmet bör nämnden vid vårdens genomförande ha sådana befogenheter som svarar mot dem som tillkommer föräldrar i motsvarande situation. Har beslutet tillkommit på grund av den underåriges eget beteende bör nämnden ha möjligheter att vidta de ytterligare begränsningar i den underåriges rörelsefrihet som är påkallade av syftet med omhändertagandet resp. vården. Såsom framställningen över gällande rätt visat innefattar vården vid ungdomsvårdsskola den längst gående slutenheten genom de möjligheter till vård i särskilda avdelningar som därvid ges. Vården vid ungdomsvårdsskola förutsätter jämväl särskild prövning. För att vård skall kunna beredas den underårige i sådan skola erfordras beslut av socialstyrelsen på ansökan av nämnd. Annan institutionell vård ger ej möjlighet till samma slutenhet i vården. Den fråga som nu föreligger är om det finns skäl att i en kommande institutionsstruktur uppta en vårdform avsedd för dem som bereds vård med stöd av den särskilda lagen och som rymmer möjligheten till slutenhet vid vårdens utövande. Utredningen har under beaktande av att de institutionella resurserna skall stå öppna för alla dem som efterfrågar vård och behandling funnit att införandet av särbestämmelser rörande vårdens utformning beträffande dem som bereds vård stöd av den här föreslagna lagen skulle leda till en

med

särbehandling som skulle kunna motverka syftet med vården. Att inom en och samma institution ha särskilda vårdformer för dem som bereds vård med stöd av lagen och för de frivilligt vårdade skulle kunna verka avhållande på dem som frivilligt söker vård. Dock bör styrelse för institution åt vilken nämnden anförtrott vården kunna besluta om sådana begränsningar av den underåriges rörelsefrihet som är påkallade för att förhindra rymning eller för att annars upprätthålla ordningen. Förutsättningarna för sådant beslut och formerna för sådan begränsning av rörelsefriheten bör noggrant anges i den

Socialnämnden och den vârdbehövande 453

författning som skall reglera vården vid institutionen. Det anförda innebär således att med länsrättens beslut om vård bör följa befogenhet för nämnden att bestämma var den underårige skall vistas samt hur vården i övrigt skall anordnas. Med Övertagande av vårdansvaret följer skyldighet för nämnden att ha uppsikt över den underårige samt, i den mån det påkallas av syftet med vården, bestämma rörande hans person och personliga förhållanden i övrigt. Med denna uppsiktsplikt följer de besom tillkommer förälder i motsvarande situation. Därjämte bör fogenheter vid vård i institution styrelsen for institutionen i enlighet med därom givna bestämmelser kunna besluta om ytterligare begränsningar av underårigs rörelsefrihet i de fall då beslutet om vård har sin grund i den unges eget beteende. Som den tidigare lämnade framställningen visat får nämnden besluta i fråga om förälders umgänge med omhändertaget barn. SU finner ingen anledning att föreslå ändring av dessa bestämmelser. Med nämndens bestämmanderätt i dessa frågor följer även rätten för nämnden att hålla barnets vistelseort hemlig för föräldrarna. Detta bör klart framgå av lagtexten. Slutligen bör enligt utredningens förslag nämnden eller ledamot eller tjänsteman som nämnden förordnat kunna erhålla polishandräckning för att verkställa beslut om omhändertagande eller vård. Bestämmelser om socialnämndens kompetens m. m. återfinns i 12-14 och 17 §§ lagförslaget.

28.3 Vårdens utformning

28.3.l Gällande rätt I 5 kap. BvL har reglerna rörande de omhändertagnas behandling samlats. Särskilda bestämmelser om barnavårdsanstalter och ungdomsvårdsskolor har tagits upp i 8 och 9 kap. BvL. Behandlingen av omhändertagen ankommer som regel på den nämnd som beslutat om omhändertagandet. l 35 § BvL ges den allmänna bestämmelsen att den som omhändertagits för samhällsvård skall erhålla god vård och fostran samt den utbildning som hans personliga förutsättningar och övriga omständigheter påkallar. Motsvarande skall i princip gälla beträffande den som omhändertagits för utredning. Med vård avses därvid i huvudsak allt som en vårdnadshavare har att sörja för utöver fostran och utbildning. Barnavårdsnämnden har att besluta om den för den unge bäst lämpade vårdformen. Nämnden kan välja mellan att överlämna den unge till vård i enskilt hem eller att placera honom i lämplig anstalt. Har den unge omhändertagits för samhällsvård enligt 25 § b) BvL får han tas in i ungdomsvårdskola. l 36 § BvL sägs att den vårdform skall väljas som med hänsyn till den unges ålder, utveckling och egenskaper får anses bäst främja hans väl och tillgodose behovet av uppsikt över honom. Vård i enskilt hem bör i första hand komma i fråga. l förarbetena till BvL framhölls att vård i enskilt hem visserligen som regel var att föredra framför anstaltsvård. När det gällde sådana ungdomar som omhändertagits på grund av sitt eget beteende var det emellertid realistiskt att räkna med att möjligheterna att

454 Socialnämnden och den vârdbehövande

komma till rätta med svårigheterna var begränsade vid placering i enskilt hem. Vid ett kortvarigt vårdbehov bör placering i barnhem övervägas. l övrigt bör sådana placeringar inte få utgöra slutlig vårdform i andra fall än då särskilt vårdbehov föreligger eller lämpligt enskilt hem inte står till buds. Vad gäller utredningsomhändertagandena skall på motsvarande sätt vårdformen avpassas efter omständigheterna i ärendet. Liksom beträffande samhällsvårdsfallen står valet mellan att överlämna den unge till enskilt hem eller placera honom i lämplig institution. Huvudregeln om placering i enskilt hem gäller dock inte för dessa fall. Sådana unga som omhändenagits för utredning på grund av sitt eget beteende skall vid behov kunna tas in på ungdomsvårdsskolas mottagningsavdelning. Detta gäller i främsta rummet sådana fall där tillfredsställande uppsikt över den omhändertagne inte kan anordnas i annan institution. Förutsättningen för att den för utredning omhändertagne skall kunna placeras i ungdomsvårdsskolaär attomhändertagandet grundarsig på25 § b) BvL. Nämnden har ansvar för att den omhändertagne erhåller erforderlig vård och behandling. I 38 § BvL sägs att barnavårdsnämnden, om den omhändertagne lider av sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist eller svaghet, skall bereda honom erforderlig vård och behandling. Det åligger nämnden enligt 39§ BvL att ha en fortlöpande tillsyn över den omhändertagnes behandling. Nämnden skall särskilt ge akt på frågan om den valda vårdformen alltjämt bör bestå samt fortlöpande pröva om vården på anstalt kan övergå i vård i enskilt hem. Den fortlöpande tillsynen över elev vid ungdomsvårdsskola ombesörjs av skolan. Nämnden har emellertid ett subsidiärt ansvar för den omhändertagne. Nämnden bör således ha sådan kontakt med skolan att nämnden kan medverka till att den underårige kommer till tillfredsställande förhållanden i samband med permission till hemmet eller vid överföring för vård utom skolan. Det bör även observeras att utskrivning från skolan inte alltid innebär att samhällsvården upphör. Styrelsen kan nämligen förordna att samhällsvården skall bestå, varvid nämnden övertar hela ansvaret för den omhändertagne. Ett sådant beslut skall därför alltid föregås av samråd mellan nämnden och skolans styrelse. Det förekommer ofta att den underårige som omhändertagits for samhällsvård placeras i enskilt hem eller i institution i annan kommun än den kommun som beslutat om omhändertagandet. Finner vistelsekommunen att den underårige inte får tillfredsställande vård, fostran och utbildning eller inte står under erforderlig uppsikt ankommer det på vistelsekommunen att anmäla förhållandet till den kommun som beslutat om omhändertagande. Vidtar beslutsnämnden ej erforderliga åtgärder skall nämnden i vistelsekommunen anmäla förhållandet till länsstyrelsen. Har den underårige placerats i fosterhem i annan kommun ankommer det såväl på nämnden där som på beslutande nämnd att ha uppsikt över förhållandena i hemmet. Har nämnden i vistelsekommunen funnit missförhållanden föreligga beträffande omhändertagen och kan åtgärd från den nämnd som beslutat om omhändertagandet inte avvaktas, måste nämnden i vistelsekommunen själv ingripa. För sådant ändamål får den omhändertagne enligt 40 § andra stycket

Socialnämnden och den vârdbehövande 455

BvL vid behov skiljas från hem, anstalt eller anställning vari han placerats och erhålla annan placering. Nämnden i vistelsekommunen skall i sådant fall underrätta beslutsnämnden eller, i fråga om elev vid ungdomsvårdsskola, skolans styrelse. Vård vid ungdomsvårdsskola skall äga rum inom eller utom skolan. Vården inom skolan skall vara så anordnad att den skapar Förutsättningar för att överföra eleven till friare vård så snart som möjligt (66 §). Det föreskrivs vidare att föreliggande möjligheter att låta elev arbeta eller delta i undervisning utanför skolan bör utnyttjas. Vården bör anordnas så att den underårige får all den frihet som är förenlig med syftet med omhändertagandet. Enligt 66 § skall vidare vård utom skolan anlitas så snart det kan ske. Skolans styrelse får fritt pröva frågan om överförande till vård utom skolan liksom även besluta om återtagande av elev. Sådant återtagande kan komma liksom i övrigt då den underårige befinns vara ifråga vid misskötsamhet i behov av den särskilda omsorg som kan ges inom skolan. När ändamålet med vården uppnåtts skall eleven skrivas ut från skolan. Utskrivning kan enligt 67 § även ske när eleven behöver vård, fostran eller utbildning som bättre kan beredas honom på annat sätt än vid skolan. Därmed avses t. ex. situationer där behov av vård vid kropps- eller mentalsjukhus uppkommit. har intagits närmare bestämmelser om vår- I ungdomsvårdsskolestadgan den av den omhändertagne. Sammanfattningsvis innefattar gällande bestämmelser således skyldighet för nämnden att utifrån förhållandena i varje särskilt fall placera den som omhändertagits för samhällsvård i enskilt hem eller i institution samt i förekommande fall begära hans intagning i ungdomsvårdsskola. Omhändertagandet medför principiellt hinder mot placering i den enskildes eget hem i andra fall än då samhällsvården förklarats villkorligt upphörd eller - efter dispens - då elev överförts till vård utom skolan. Beträffande den som inte är elev vid ungdomsvårdsskola har nämnden att fortlöpande följa den omhändertagne och om vårdens upphörande så snart anledning

besluta

därtill förekommer. På motsvarande sätt tillkommer tillsynen av elev vid

ungdomsvårdsskola skolans styrelse.

28.3.2 Soda/utredningens överväganden och förslag

Sedan länsrätten beslutat om vård bör, som nämnts, enligt utredningens förslag ansvaret för att den underårige bereds erforderlig vård ligga på socialnämnden. Syftet med nämndens åtgärder skall vara att skapa förutsättningar för fortsatt behandling under frivilliga former. Genom länsrättens beslut överförs, i de hänseenden som är påkallade för vårdens genomförande, på nämnden den skyldighet att ha uppsikt över den unge som annars skulle ha tillkommit förälder. Nämnden bör ha frihet att besluta om den vård och behandling som påkallas av omständigheterna i varje särskilt fall, innefattande placering såväl i enskilt hem som i institution. Placering i det egna hemmet kan därvid mycket snart komma ifråga i sådana fall då tillräckliga behandlingsinsatser kan ges där. SU har för det fall att beslut om vård grundas på brister i omsorgen

456 Socialnämnden och den värdbehövande sou 197140

om den underårige föreslagit att - om särskilda skäl föreligger - vård skall kunna pågå längre tid än tre månader eller tiden lämnas obestämd i beslutet. Det kan innebära att nämnden under en på förhand ej bestämd tid får besluta om den unges placering. SU har i tidigare sammanhang pekat på de olägenheter som kan följa av tidsobestämda beslut. I syfte att nå en effektiv kontroll över att besluten ej består under längre tid än vad som oundgängligen erfordras bör när beslutad vård skall pågå längre tid än tre månader det i tillämpliga fall åligga nämnden att, så länge beslutet består, årligen pröva om fortsatt vård erfordras. Ärendet bör tas upp till prövning i nämnden, som har att på grundval av gjord utredning ta ställning till om behov av fortsatt vård föreligger. Utredningen föreslår således att det i lagen åläggs nämnden att inom ett år från dagen för verkställighet av beslut om vård och därefter årligen pröva om beslutad vård bör upphöra (se 6 § andra stycket lagförslaget). Vad nu sagts innefattar ingen begränsning av nämndens skyldighet att fortlöpande följa vården av den underårige.

28.4 Vårdens upphörande

Enligt SU:s förslag bör enligt huvudregeln beslut om vård ej avse längre tid än tre månader. Har omhändertagandet sin grund i brister i omsorgen om den underårige bör dock länsrätten kunna förordna att vården får pågå under längre tid eller tills vidare. I syfte att vinna tillsyn över dessa ärenden föreslår socialutredningen som nyss nämnts en årlig prövning i nämnden. I det följande skall nämndens befogenheter att häva beslutet om vård tas upp. Nämnden bör enligt förslaget ha ansvaret for att den som bereds vård med stöd av lagen får en väl avpassad vård och behandling. Det bör åligga nämnden att hålla fortlöpande kontakt med den underårige samt den som utövar vården och så snart förutsättningar därför föreligger bereda den underårige fortsatt behandling i frivilliga former. Nämnden som således skall ha ansvaret för vårdens utformning bör, som föreslagits i principbetänkandet och som understrukits av flera remissinstanser, även ha befogenhet att redan innan tiden för beslutad°vård gått till ända förklara vården avslutad. Vården bör få pågå längst till dess den unge fyllt 18 år vare sig beslutet om vård grundas på bristeri omsorgen om den unge eller på dennes beteende. Här må hänvisas till specialmotiveringen till 6 §2

SOU l977z40 457

29 Besvär

29.1 Gällande rätt

I 80§ BvL ges bestämmelser om besvär över bamavårdsnämnds beslut. l lagrummet har alla de olika beslut av barnavårdsnämnd på vilka BvL:s besvärsbestämmelser är tillämpliga räknats upp och närmare bestämts genom

angivande av beslutets innehåll eller arten av det ärende som beslutet avser.

Den därvid gjorda uppräkningen är uttömmande. I den mån särskilda besvärsbestämmelser ej givits i 80 § BvL kan således beslut av nämnden överklagas endast genom kommunalbesvär. Vad först angår åtgärd enligt 4 kap. BvL får beslut i fråga om hjälpåtgärder, förmaning eller varning inte överklagas genom förvaltningsbesvär. Besvärsrätt föreligger emellertid om nämnden med stöd av 26 § meddelat föreskrift rörande någons levnadsförhållanden eller förordnat om övervakning, liksom även om nämnden avslagit framställning om ändring eller upphävande av föreskrift eller övervakning som beslutats med stöd av denna paragraf. Av stadgandet framgår motsättningsvis att klagan inte är tillåten över beslut om övervakning eller föreskrifter i samband med villkorligt upphörande av samhällsvård. Ej heller torde besvärsrätt föreligga i fråga om beslut enligt

28 § fjärde stycketl (nytt beslut om övervakning efter omprövning).

Enligt ll § BvL får barnavårdsnämndens ordförande i vissa fall fatta beslut. Sådant beslut gäller tills vidare och skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Mot sådant beslut av ordföranden får talan ej föras. Ej heller får talan föras mot nämndens beslut att omhänderta den unge för utredning. Lämnas ej samtycke till sådant beslut skall det underställas länsrättens prövning. Mot länsrättens beslut kan talan föras genom besvär enligt 34§ första stycket tredje punkten FPL. I fråga om beslut om samhällsvård enligt 29§ BvL gäller följande. Har nämnden beslutat om sådan åtgärd och har den som berörs av beslutet medgivit att det får verkställas, vinner beslutet laga kraft. I sådant fall kan parten, om han skulle vilja frånträda sitt medgivande, ej föra talan mot beslutet. Han kan dock som närmare framgår av det följande hos nämnden begära att samhällsvården skall upphöra. Har beslut enligt 29§ underställts länsrätten till följd av att samtycke l Romander m. fl., Barnaej erhållits får talan föras mot länsrättens beslut i enlighet med bestämmelserna i FPL. vårdslagen, Sthlm 1966

458 Besvär

Har nämnden träffat avgörande i ärende angående samhällsvård enligt 31 § BvL föreligger besvärsrätt. Som allmän regel gäller att barnavårdsnämnds beslut rörande omhändertagens behandling inte får överklagas. Undantag har emellertid gjorts för avgörande rörande föräldrars rätt till umgänge med omhändertaget barn. Enligt 80§ BvL får således talan föras mot nämndens beslut om nämnden meddelat bestämmelse enligt 41 § andra stycket om rätt till umgänge med någon som är omhändertagen. Föreligger beslut om omhändertagande för samhällsvård enligt 29 eller 31 § BvL och är den unge eller hans Föräldrar missnöjda med vad nämnden beslutat i fråga om vårdens utformning kan de således ej föra talan. Den enda möjlighet som står öppen är att hos nämnden begära att samhällsvården skall upphöra. Över nämndens beslut får därefter talan föras, inte bara då begäran om slutligt upphörande avslås utan också då framställning om villkorligt upphörande lämnats utan bifall. Med hänsyn till att samhällsvård från berörda personers synpunkt kan vara en förmån föreligger besvärsrätt även då nämnden beslutat om att samhällsvården skall upphöra.

29.2 Särskilt om besvär över beslut om vårdens

utformning

De nuvarande besvärsreglerna innebär bl. a. att föräldrarna till ett för samhällsvård omhändertaget barn inte kan överklaga barnavårdsnämnds beslut att placera den unge i visst enskilt hem eller i institution. Fosterbarnsutredningen har i sitt betänkande Barn- och ungdomsvård tagit upp frågan om vårdens utformning efter omhändertagande för samhällsvård. Utredningen framhöll vikten av att även i fall där samhällsvård måste tillgripas den omhändertagnes föräldrar i möjligaste mån ges medinflytande beträffande vården och behandlingen, likaså den unge själv när förutsättningar därför föreligger med hänsyn till hans ålder. Föräldrarna kan t. ex. ha ett befogat intresse av att kunna överklaga beslut som innebär att barnavårdsnämnden frångått närhetsprincipen och placerat den unge i ett hem som ligger långt från hemorten. Ett annat exempel som anförs av fosterbarnsutredningen är att barnavårdsnämnden återplacerat den unge i ett hem som föräldrarna ansett olämpligt beroende på att barnet tidigare inte trivts där, att vårdarna visat sig hysa en särpräglad uppfattning i livsåskådningsfrågor etc. Utredningen fann att föräldrarnas rätt till medinflytande på valet av vårdforrn eller hem bör förstärkas genom en direkt besvärsrätt i dessa fall. Enligt fosterbarnsutredningens förslag skulle således talan kunna föras mot nämndens beslut om nämnden träffat avgörande enligt 36§ BvL om överlämnande för vård i av utredningen föreslagna familjehem, barn- eller ungdomshem eller annan institution än ungdomsvårdsskola eller avslagit framställning om ändring av sådant avgörande. I särskilt yttrande framhöll två av utredningens experter att ansvaret för att den omhändertagne får den vård och behandling som bäst svarar mot hans behov helt åvilar barnavårdsnämnden. Samråd och samförstånd med föräldrar och barn bör givetvis eftersträvas men torde långt ifrån alltid kunna uppnås. Besvärsrätt över barnavårdsnämnds beslut angående om-

Besvär 459

händertagens placering skulle med största sannolikhet få en negativ inverkan hos nämndernas åtgärder beträffande de omhändertagna. på effektiviteten Bl. a. skulle nämndernas möjligheter att finna lämpliga enskilda familjehem försvåras. Förutsättningarna för att nämnderna skulle få maximal nytta av den elastiska för utredning och behandling som fosterbarnsorganisation utredningen skisserat torde enligt experterna vara att nämnderna får göra och omplaceringar som anses erforderliga, utan risk för att de placeringar de skall kunna undanröjas som följd av besvär. Man får i sammanhanget ej heller glömma det administrativa merarbete som besvären skulle förorsaka nämnderna, såsom kommunicering, delgivningar, yttranden över besvär etc. Vid remissbehandlingen av betänkandet upptogs frågan om en utvidgad besvärsrätt. förslag om utvidgad besvärsrätt tillstyrktes eller Utredningens lämnades utan erinran av Örebro och Sundsvalls kommuner, Malmö sociala

centralnämnd, Östergötlands och Stockholms läns landsting, LO, kommu-

nalarbetarförbundet, FSS, Lantbrukarnas riksförbund och fosterföräldrarnas riksförbund. Förslaget avstyrktes eller ansågs tveksamt av bl. a. Göteborgs, Östersunds, Karlskrona och Västerås kommuner, Stockholms, Kalmar, Bleoch Kronobergs läns landsting, länsstyrelserna i Stockkinge, Kristianstads holms, Malmöhus, Blekinge, Jönköpings och Skaraborgs län. socialstyrelsen, kommun- och landstingsförbunden, socialhögskolorna i Stockholm och Östersund, fakulteten i Lund, barnavårdsnämnden i Stockholm, juridiska SACO och TCO. Stockholms läns landsting ansåg det inte möjligt att direkt avstyrka en viss av besvärsrätten i samband med tvångsingripanden. Alla de rättsutvidgning som var möjliga måste finnas i dessa sammanhang. Vissäkerhetsgarantier kunde den utvidgade besvärsrätt som föreslagits av fosterbarnsserligen utredningen komma i konflikt med bestämmelserna i BvL om möjlighet för nämnden att hemlighålla barnets vistelseort. Självfallet kunde dock överinte beklagningsmöjligheterna utvidgas på sådant sätt att detta specialfall rördes i annat avseende än att föräldrarna gavs möjlighet att överklaga beslut om hemlighållande av barns vistelseort. LO tillstyrkte en utvidgning av besvärsrätten, dels för att detta ytterligare stärkte den enskildes rättssäkerhet, dels för att samråd och medinllytande var värdefulla inslag i det sociala behandlingsarbetet. att en utvidgning av besvärsrätten till att Blekinge läns landsting framhöll även gälla placering i familje- eller barn- och ungdomshem vore synnerligen En dubbel besvärsrätt skulle således medföra en fördröjning av olycklig. ärendenas till stort men för den unge som bedömdes vara handläggning i behov av vård. län uttalade tveksamhet om huruvida vård - och Länsstyrelsen iStockho/ms behandlingsfrågor i någon större utsträckning lämpade sig för handläggning i förvaltningsdomstol. Den nuvarande prövningen av om förutsättningar över huvud taget förelåg för ett omhändertagande var väl ägnad att handhas Vård- och behandlingsfrågor var emellertid av annan av förvaltningsdomstol.

karaktär. Åtgärderna måste hela tiden anpassas med hänsyn till de framsteg

som förekom under omhändertagandetiden. Den stora vikt som därvid lades vid att såväl den omhändenagne som vårdnadshavaren var motiverad för vårdformen innebar vidare att ett behandlingsprogram ofta måste rubbas med hänsyn till de berördas inställning. En allmän möjlighet att dra placeringsfrå-

460 Besvär

gor inför länsrätten skulle säkerligen medföra att behandlingsfasen tyngdes och länsrätternas avgöranden skulle sannolikt kunna ges bindande verkan endast på kort sikt. Möjligt var emellertid att visst utrymme borde ges för överprövning även när det gällde placeringsfrågor. Länsstyrelsen var dock inte beredd att på grundval av det föreliggande materialet ange Förslag till riktlinjer for en sådan överprövning. Länsstyrelsen framhöll vidare att det enligt gällande ordning förelåg möjlighet att anföra klagomål hos länsstyrelsen som tillsynsmyndighet. Även om sådana klagomål inte hade besvärskaraktär kunde länsstyrelsens tillsynsfunktion delvis tillgodose samma syften som avsågs med besvärsrätten. Kommunförbundet uttalade bl. a. att föräldrarna under utredningstiden borde få alla möjligheter att ge sina åsikter till känna och få dessa beaktade så långt detta var möjligt. För själva omhändertagandet gällde enligt kommunförbundet regler som väl tillvaratog både föräldrarnas och den unges rätt. Omhändertagandet var en nödtvungen åtgärd och behandlingsinsatserna måste med all sannolikhet påbörjas omedelbart. Att i det läget starta en process medförde för den omhändertagne en ovisshet om utgången som försvårade en god kontakt med dem som barnet placerats hos samt risk för lojalitetskonflikter. Svårigheterna att finna familjehem som ställde upp när deras lämplighet skulle prövas av dömande instanser kunde medföra att annars inte nödvändig omplacering måste tillgripas. Barnavårdsnämnden i Stockholm ansåg att det från principiell synpunkt kunde anses riktigt att föräldrarna fick större inflytande över vilken vårdform som valdes. För närvarande var det dock mycket sällan som motsättningar uppkom i denna fråga. Från denna synpunkt skulle därför en utvidgning av besvärsrätten ej medföra några större problem i arbetet. Lämpligheten av att genomföra en utvidgning av besvärsrätten ifrågasattes dock av nämnden under hänvisning till det i socialutredningen pågående arbetet.

29.3 Socialutredningens överväganden och förslag

Socialnämnd skall enligt SU:s förslag kunna besluta om omedelbart omhändertagande. Sådant beslut skall enligt förslaget underställas länsrättens prövning. Med hänsyn härtill finner SU skäl ej föreligga att ge besvärsrätt över nämndens beslut. Över länsrättens beslut i sådan fråga kant såsom förut anmärkts, talan föras med stöd av 34 § första stycket tredje punkten FPL. Enligt SU:s förslag skall vidare beslutanderätten i fråga om vård med stöd av lagen tillkomma länsrätten. Mot länsrättens beslut får talan föras genom besvär i enlighet med bestämmelserna i 33§ FPL. Sedan länsrätten fattat beslut om vård bör enligt förslaget ansvaret för vården åvila socialnämnden. Socialnämnden bör således kunna besluta såväl i fråga om vårdens utformning som om dess bestånd. Av detta följer att när ändamålet med vården uppnåtts nämnden skall förordna om att beslutet ej vidare skall bestå. Nämnden har också att på begäran av part pröva om vården skall fortgå eller ej. Mot nämndens avslagsbeslut i sådan fråga bör talan kunna föras genom besvär. Frågan om besvärsrätt över nämndens beslut vad gäller vårdens utformning har som tidigare anförts varit under debatt. Föräldrarnas rätt till

Besvär 461

medinflytande samt kraven på rättssäkerhet i beslutsordningen har anförts som skäl för att den enskilde bör kunna anföra besvär även över nämndens beslut om placering av den unge i enskilt hem eller i institution. Det grundläggande i SU:s förslag är en ökad inriktning mot frivillighet i det sociala arbetet. Stöd- och hjälpinsatser, vård och behandling bör ges i samförstånd med dem som berörs av åtgärden. Det är först när förutsättningar ej längre föreligger att bereda den unge nödvändig vård i frivilliga former som åtgärder enligt en särskild lag aktualiseras. Härav följer att när frågan om vård kommer under länsrättens prövning enighet ej kunnat nås rörande behovet av vård eller vårdens utformning. Länsrättens bedömning sker på grundval av en vid nämnden företagen utredning som redovisar såväl de omständigheter som föranleder behovet av vård som den vård nämnden anser erforderlig. Mot länsrättens beslut får talan föras genom besvär. Att därjämte ge besvärsrätt över nämndens härefter träffade beslut i fråga om vårdens utformning skulle leda till en dubbel besvärsordning som avsevärt skulle försvåra nämndens arbete. Sålunda skulle besvär samtidigt kunna anföras över länsrättens beslut om vården och över nämndens beslut om placering av den unge. Något praktiskt behov av en sådan vidgad besvärsrätt torde ej föreligga i de situationer där beslutad vård ej skall pågå längre tid än tre månader. För de fall där tiden för vården bestäms längre än tre månader eller lämnas obestämd i länsrättens beslut kan däremot skäl tala för att föräldrarna eller den underårige skall kunna anföra besvär över av nämnden beslutade förändringar av vårdens utformning. inledningsvis bördärvid understrykas att såsom utredningen framhållit i kap. 9 det är en viktig uppgift för nämnden att under den tid som beslutad vård pågår hålla en fortlöpande kontakt med föräldrarna och i samråd med dem besluta om hur vården av den underårige bör utformas. Det står således klart att varje förändring av den underåriges situation bör där så kan ske föregås av kontakter med föräldrarna. Finner föräldrarna under pågâende vård att den valda vårdformen enligt deras mening är mindre lämplig kan föräldrarna vända sig till nämnden, och det är uppenbart att nämnden därvid har att pröva det berättigade i föräldrarnas anmärkningar. Som regel torde frågor som nu sagts kunna lösas i samförstånd med berörda parter. Den situation kan emellertid inträffa att den underårige mot föräldrarnas önskemål omplaceras. Enligt gällande lagstiftning kan en sådan omplacering ske utan samråd med föräldrarna och utan att föräldrarna kan besvära sig över nämndens beslut. De är alltså - även om de är införstådda med att den underårige måste beredas vård utom det egna hemmet - hänvisade till att begära vårdens upphörande samt föra talan mot nämndens beslut av den anledningen att de ej kan godta omplacering av barnet. En sådan ordning är enligt SU:s mening ej tillfredsställande. SU finner därför övervägande skäl tala för att föräldrarna i de fall beslutad vård skall pågå under längre tid än tre månader bör ha möjlighet att besvära sig över de förändringar i vårdformen som företas under vårdtiden. SU har föreslagit att socialnämnden skall få besluta i fråga om förälders umgängesrätt med underårig som bereds vård efter beslut av länsrätten. Mot sådant beslut av nämnden bör på samma sätt som nu är fallet talan kunna föras genom besvär. 18,* lagförslaget har utformats i enlighet med det nu anförda.

30 Lagen om tillfälligt omhändertagande

(LTO) och 33 § BvL m. m.

30.1 Bakgrund till gällande rätt

I 17 § polisinstruktionen (PI) gavs polisman rätt att göra sådana ingripanden som syftade till att upprätthålla allmän ordning eller hindra någon från att skulle enligt denna bestämmelse, om det var nödbegå brott. Polismannen allmän ordning, omhänderta den som vändigt för att upprätthålla tillfälligt störde ordningen eller utgjorde en omedelbar fara genom sitt uppträdande för denna. Omhändertagande skulle även ske när det erfordrades för att avvärja straffbelagd handling. Det ålåg polisman som gjort sådant ingripande att skyndsamt anmäla detta till sin förman, som omedelbart skulle pröva om omhändertagandet skulle bestå. Bestämmelsen kunde tillämpas i sådana fall där ett frihetsberövande framstod som nödvändigt för att upprätthålla allmän ordning, trots att den som omhändertogs inte hade begått något brott som motiverade ett ingripande enligt BrB eller över huvud taget inte gjort sig skyldig till någon straffbar handling. Bestämmelsen lämnade även utrymme för ingripande på privat område när det gällde att avvärja straffbelagd gärning. l PI fanns inte någon bestämd tidsgräns för hur länge en omhändertagen fick hållas i förvar. Det föreskrevs emellertid i 20 § första stycket att en person fick hållas i förvar endast så länge han utgjorde en omedelbar fara för allmän ordning och säkerhet. Enligt vissa författningar kan polisstyrelse i avbidan på annan myndighets beslut omhänderta person för att underlätta insättande av lämplig vård eller vidtagande av annan åtgärd. Den enskilde polismannen borde enligt vad tidigare stadgades i 18 § PI ingripa i avbidan på polisstyrelsens beslut, om dröjsmål med omhändertagande innebar fara för den omhändertagnes eller annans liv eller hälsa eller fara i annat hänseende. Om sådant omhändertagande och skälen därför skulle polismannen skyndsamt underrätta po-_ lisstyrelsen. Omhändertagandet fick bestå till dess polisstyrelsen beslutade i ärendet. Den lagstiftning som avsågs i 18§ PI utgörs av 33§ BvL, 21 § NvL, 7§ LSPV och 35§ utlänningslagen. I 25 § BvL anges förutsättningarna för att barnavårdsnämnd skall få vidta förebyggande åtgärder eller omhänderta den unge för samhällsvård. Innebär uppträdandet eller levnadssättet hos den som ej fyllt 20 år fara

464 Lagen om tillfZil/igr omhändertagande

för allmän ordning och säkerhet och Föreligger sannolika skäl for att ingripande med stöd av 25 § är påkallat mot den unge, får polisstyrelse enligt 33 § första stycket BvL på lämpligt sätt ta honom i förvar i avbidan på att barnavårdsnämnden beslutar i ärendet. Anmälan om omhändertagandet skall ofördröjligen göras hos barnavårdsnämnden, som har att skyndsamt besluta om den unge skall omhändertas eller friges. Beslutar nämnden att den unge skall friges kan nämnden, om han är under 18 år, samtidigt förordna att han skall hållas kvar till dess han avhämtas av förälder eller annan fostrare (33 § andra stycket). År 1963 fogades till 33 § BvL ett tredje stycke som ger polisstyrelse eller. i avbidan på dess beslut, polisman rätt att ta den som kan antas vara under 18 år i förvar även i sådant fall då den underåriges uppträdande eller levnadssätt inte innebär fara för allmän ordning och säkerhet men sannolika skäl för ingripande enligt 25 § BvL ändå föreligger. Förutsättningen är att vederbörandes namn eller bostad inte kan utrönas. Omhändertagandet får inte vara längre än till dess utredning vunnits i detta hänseende. Bestämmelsen ger polisman befogenhet att tillfråga underårig som kan antas vara under 18 år om namn, födelsetid och adress, såvida vederbörande anträffas under sådana omständigheter att polismannen anser sannolika skäl föreligga för ett ingripande från barnavårdsnämndens sida med stöd av 25§ BvL. Om polisman med stöd av denna bestämmelse tagit någon i forvar skall skyndsam anmälan göras hos polisstyrelse. Vid bestämmelsens tillkomst framhölls bl. a. att identifieringen skulle ske med vänlighet utan att erforderlig fasthet eftersattes. Orsaken till identifieringen skulle anges och den unge skulle få klart för sig att barnavårdsnämnden skulle underrättas. Vid vägran att lämna uppgift skulle den unge upplysas om att han kunde tas i forvar till dess utredning vunnits om hans namn och adress. Om polismannen däremot erhöll tillfredsställande uppgifter skulle dessa antecknas och någon ytterligare åtgärd ej vidtas. Den omhändertagne får i avbidan på identifiering inte förvaras i arrest. År 1973 tillsattes en kommission med uppgift att dra upp riktlinjer för och lägga fram förslag till åtgärder för att minska brottsligheten och förbättra den allmänna ordningen. Denna kommission, brottskommissionen, upptog i sedermera framlagt betänkande frågor som anknöt till bl. a. nu berörda bestämmelser i P1 och BvL. I fråga om dåvarande 18 § PI och 33§ BvL anmärkte kommissionen att tillämpningen av bestämmelserna i det närmaste upphört. Vad som främst bidragit härtill var enligt vad kommissionen uttalade sannolikt de förändringar i fråga om barnavårdsnämndernas tillämpning av bestämmelserna om ingripanden och åtgärder med stöd av 25 § BvL som ägt rum och som torde ha sin grund i en behandlingsideologi, där principen om frivillig medverkan tillmättes en allt större betydelse. Eftersom polismyndighetens befogenhet enligt 33§ BvL var förenad med det villkoret att i det enskilda fallet skulle föreligga sannolika skäl för att ingripande med stöd av 25§ var påkallat låg det i sakens natur att en förändring i fråga om tillämpningen av 25 § måste få återverkningar på tolkningen av 33 §. Den osäkerhet som därvid uppkommit hade i hög grad ökat svårigheterna för den enskilde polismannen när det gällde för honom att i sin dagliga verksamhet snabbt kunna avgöra om ett omhändertagande med stöd av 18 § PI var motiverat.

Lagen om tillfälligt omhändertagande 465

Kommissionen anmärkte vidare att de frihetsberövanden som företogs med stöd av 17 § PI som regel var mycket kortvariga och att den polisman omesom företagit ingreppet inte sällan kunnat konstatera att vederbörande delbart återvänt till samma plats och fortsatt sitt ordningsstörande beteende. l den mån det var fråga om ungdomar eller personer med uppenbara alkoholunderrättades som regel berörda socialvårdsorgan om eller narkotikabesvär Polismannen saknade dock ofta information om i vad omhändertagandet. medmån hans åtgärder lett till positiva insatser. Nu angivna förhållanden förde att polismannen i många fall bedömde ett omhändertagande som me-

ningslöst. Kommissionen ifrågasatte om de mycket kortvariga omhändertaganden som nu förekom gav resultat vare sig det gällde att hindra ordningsstörande verksamhet eller framför allt när det gällde positiva åtgärder för att lösa den omhändertagnes problem. Kommissionen fann skäl föreligga att företa en översyn av berörda bestämmelser i PI. Syftet med denna översyn var inte att vidga möjligheterna till omhändertagande. Kommissionen, som utgick från att de kriterier som i stället fanns angivna i 17 och 18 §§ PI var väl avvägda, fann att översynen som kunde innebära att omhäni första hand borde inriktas på reformer fick större stadga och kunde utnyttjas mera meningsdertagandeinstitutet fullt. Översynen kom därför att i första hand omfatta frågorna om frihetsberövandets varaktighet och möjligheterna att utnyttja det på ett för den omhändertagne positivt sätt. Kommissionen uttalade därvid i fråga om tillämpningen av l7§ PI att den uppsökande verksamhet som polisen utövar och som av ordningsskäl mån även borde utnyttjas för att leder till omhändertagande i görligaste vidta eller förbereda eventuellt behövliga förebyggande eller rehabiliterande insatser. Ett infriande av denna målsättning kunde ibland väntas kräva mer tid för utrednings- och kontaktverksamhet än som med tillämpning av gällande rätt var möjlig när det gällde att kvarhålla den som omhändertagits med stöd av l7§ PI. Kommissionen, som föreslog att bestämmelserna i 17 § Pl skulle överföras en särskild omhändertagande, förordade att i den till lag om tillfälligt tidpunkt efter gripandet som frigivning nya lagen skulle anges vid vilken senast borde ske. I anslutning till bestämmelserna i 23 kap. 9 § första stycket därvid att frihetsberövandet inte borde få över- RB föreslog kommissionen stiga sex timmar. För att denna tid skulle kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt var ett nära det angeläget att man skapade former för och vidareutvecklade och fortroendefullt samarbete mellan polisen och företrädare för skilda vård- Kommissionen framhöll därvid den särskilda beoch behandlingsorgan. tydelse en utvidgad social jour skulle få i detta sammanhang. Kommissionen fann ej anledning att föreslå någon förändring av rekvisiten kunna åberopas för en för irgripande enligt 17§ Pl. De skäl som skulle av villkoren grundade sig på den del av förslaget till ändring skärpning förlängdes. Mot av gällande rätt som innebar att omhändertagandetiden en sålan skärpning talade emellertid att ett omhändertagande med därpå följarde möjligheter till en omedelbar utredning och snabba förebyggande insatser också av hänsyn till den omhändertagne kunde vara den mest adek-

466 Lagen om tillfälligt

omhändertagande sou 1977;40

vata åtgärden även när det gällde en förhållandevis mindre svårartad störning. 17 § PI överfördes således i huvudsak oförändrad till lagen om tillfälligt omhändertagande. Angående tillämpningen av 18 § PI och 33 § BvL anmärkte kommissionen att antalet ingripanden mot ungdomar med stöd av dessa bestämmelser var förhållandevis lågt och tenderade att bli rena undantagsfall. Kommissionen framhöll att det alltid kunde inträffa att polisen under sin tjänsteutövning fick kontakt med barn eller ungdom som befann sig i en akut brydsam eller farlig situation. Det kunde vara fråga om barn som uppehöll sig i s. k. knarkarkvartar eller som hittades omtöcknade av thinner i t. ex. en rivningsfastighet. Det kunde vidare gälla unga flickor som påträffades på hotellrum tillsammans med äldre asociala personer eller som i övrigt befann sig i en sådan situation att man kunde befara att de blev otillbörligt utnyttjade. Det hade från polisens sida anförts att osäkerheten beträffande den rätta tolkningen av l8§ Pl och 33§ BvL upplevdes som mycket besvärande i t. ex. sådana situationer. I den mån den enskilde polismannen inte kunde räkna med en omedelbar insats av någon företrädare for barnavårdsnämnden tvingades han ofta till en passivitet som han själv upplevde som ett klart misslyckande och som ofta kunde vara till stor skada för den unge. Kommissionen framhöll att för omhändertagande enligt 33 § BvL krävdes inte bara att det förelåg sannolika skäl för ingripande med stöd av 25§ BvL. Det krävdes vidare att den underåriges uppträdande eller levnadssätt innebar fara for allmän ordning eller säkerhet eller att den som kunde antas vara under 18 år vägrade att lämna godtagbara uppgifter om sitt namn eller sin bostad. Dessa bestämmelser inskränkte enligt kommissionens mening otvivelaktigt polisens möjligheter att ingripa med ett från individualpreventiv synpunkt motiverat omhändertagande. Kommissionen fann emellertid under hänvisning till det inom socialutredningen pågående arbetet inte anledning föreslå någon ändring av 33 § BvL. Enligt förslaget borde en bestämmelse som motsvarade l8§ PI föras in i den nya lagen om tillfälligt omhändertagande, vars samband med bl. a. BvL därigenom kom att exakt motsvara det samband som rådde enligt gällande ordning. Av redovisade erfarenheter från bl. a. polisen hade framkommit att det ibland förelåg fall då mycket starka humanitära skäl kunde åberopas for att omedelbart avlägsna ett barn från en för dess hälsa och utveckling uppenbart farlig miljö men där kriterierna i gällande föreskrifter inte gav möjlighet därtill. Med tanke på dessa fall och andra situationer då mycket unga personer påträffades under omständigheter som var klart alarmerande fanns, jämte bestämmelserna i 33§ BvL, behov av särskilda föreskrifter som gjorde det möjligt för polisen att i vissa nödfallsliknande situationer tillfälligt omhänderta den som kunde antas vara under 15 år. För en sådan åtgärd kunde anforas inte bara rent humanitära skäl. Ett ingripande kunde även vara betingat från brottsförebyggande synpunkt, nämligen när det fanns uppenbar risk för att barnet annars kunde bli utsatt for något övergrepp. Avsikten med ett omhändertagande i nu avsedda fall fick endast vara att se till att barnet så skyndsamt som möjligt kom bort från den skadliga miljön. Den

om tillfälligt omhändertagande 467

Lagen

borde utan vidare omgång överlämnas till sin vårdnadsomhändertagne kunde anses vara en lämplig lösning eller i annat fall till havare om detta för barnavårdsnämnden. Det Föreslagna tillägget borde någon företrädare ses som ett yttersta komplement till socialvårdens enligt kommissionen

uppsökande verksamhet. med bestämmelser om polismans rätt I enlighet vad nu sagts upptogs

att ingripa i lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande. - i avbidan på pol l S, som svarar mot 18§ PI, anges att polisman beslut de särskilda bestämmelserna i bl. a. BvL - i vissa lisstyrelsens enligt För sådan fall skall ha befogenhet att göra tillfälliga omhändertaganden. bedömning de förutsättningar som åtgärd krävs att enligt polismannens fall finns för polisstyrelsens befogenheter föreligger i varje särskilt angivna med omhändertagandet befinns innebära fara för den samt att ett dröjsmål eller annans liv eller hälsa eller fara i annat hänseende. omhändertagnes Med anledning av brottskommissionens överväganden i fråga om behovet

av att i vissa nödfallsliknande situationer kunna ombesörja att en ungdom

kom bort från den skadliga eller farliga miljön där han påträffats skyndsamt en bestämmelse i 2§ som saknade motsvarighet i PI. Anträffas upptogs 15 år, under förhållanden vilka uppennågon, som kan antas vara under innebär en överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utbarligen det angivna tas om hand av polisman veckling, får han enligt lagrummet överlämnas till föräldrarna, annan för att genom dennes försorg skyndsamt vårdnadshavare eller barnavårdsnämnd. kommissionens uttalanden borde en sådan bestämmelse tillämpas Enligt och i sådana sammanhang där den aktuella situationen endast i undantagsfall kunde förmå inte kunde lösas på annat sätt, t. ex. genom att polismannen

vederbörande att självmant återvända till sitt hem eller genom en omedelbar kontakt med någon representant för barnavårdsnämnden. - Den polisman

2 § skall utan onödig omgång översom verkställt omhändertagande enligt eller annan vårdnadshavare. Kan detta inte lämna den unge till föräldrar till barnavårdsnämndens lokaler ske bör den unge i första hand föras direkt eller till någon plats där social jourverksamhet pågår. Uppehåll på polisstation inte komma ifråga annat än i nödfall och då endast mycket bör sålunda

tillfälligt. som till alla delar svarar mot dem som I 3 § LTO upptas bestämmelser i l7§ PI. Den som genom sitt uppträdande stör allmän förut var intagna eller en omedelbar fara för denna skall enligt lagrummet ordning utgör för att upprätthålla ordomhändertas av polisman, om det är nödvändigt

ningen eller för att avvärja straffbelagd gärning.

Polisman som verkställt omhändertagande enligt lagen skall så skyndsamt som anmäla detta till sin förman. Denne skall omedelbart pröva möjligt om åtgärd enligt l eller 3 § skall bestå. Skall den som omhändertagits enligt

l § kvarhållas eller har ingripandet skett med stöd av 2 § skall förmannen underrätta om omhändertagandet och om skälen skyndsamt polisstyrelsen

till detta (5 §). beslutat med stöd av 2§ torde an- Har polismannen omhändertagande inte kunna fullgöras förrän i efterhand. Polismannens mälningsskyldigheten överlämna den uppgift i detta sammanhang är ju att så snart som möjligt eller till företrädare för barnavårdsnämnden. unge till hans vårdnadshavare

468 Lagen om tillfälligt omhändertagande

Det kan därför inte bli fråga om någon överprövning av beslutet. Med hänsyn till de omtåliga situationer det här är fråga om har det ansetts lämpligt att, i enlighet med kommissionens förslag, polisstyrelsen genom särskild underrättelse får närmare vetskap om varje enskilt fall då bestämmelserna har tillämpats. Har omhändertagande skett med stöd av l eller 3§ skall så snart det kan ske förhör hållas med den omhändertagne. Denne skall senast vid förhöret underrättas om skälen till den vidtagna (6 § första åtgärden stycket). Har omhändertagandet skett med stöd av 1 § kommer utredningen att ligga till grund för polisstyrelsens ställningstagande enligt 33§ BvL. I det fall då omhändertagande skett med stöd av 3§ skall nyssnämnda förhör vid behov kompletteras med en utredning rörande den omhändertagnes levnadsförhållanden. Denna utredning bör om verkställas möjligt av en tjänsteman vid socialvården. Avsikten med utredningen skall vara att utröna om den omhändertagne är i trängande behov av någon hjälpeller stödinsats från samhällets sida (6 § andra stycket). I dessa fall bör tiden utnyttjas för att initiera eller förbereda sådana åtgärder och för att skapa eller motivera sådana kontakter med andra myndigheter_ vårdorgan. organisationer eller enskilda som bedöms kunna vara till för den omnytta händertagne. Den som omhändertagits med stöd av 3§ skall så snart friges förhör och utredning som förut sagts slutförts och anledning föreligger att han ej längre kommer att utgöra en omedelbar fara för allmän och ordning säkerhet. Omhändertagandet får dock längst bestå i sex timmar (8 §).

30.2 Tillämpningen av LTO

Av en vid rikspolisstyrelsen rörande upprättad rapport tillämpningen av LTO under tiden den 1 oktober 1974-den 30 september 1975 framgår följan-

de

Förutsättningarna för omhändertagande enligt l § LTO anknyter som förut sagts till utlänningslagen, BvL, LSPV och NvL. Totalt hade under den angivna tidsperioden 2109 omhändertaganden med stöd av l ä företagits. Det innebär en nedgång jämfört med 1973-1974 med 288 ärenden. 33 § BvL hade under samma tid tillämpats endast undantagsvis. För hela riket redovisades bara 125 omhändertaganden, vilket var 17 mindre än under föregående tidsperiod. De polisdistrikt som hade de flesta ärendena var Stockholm (14), Handen (10), Uppsala (19) och Ronneby (14). Dessa polisdistrikt svarade således för hälften av antalet omhändertaganden. Rapporten utvisade vidare att under den angivna tiden för hela riket omhändertagits 658 ungdomar med stöd av 2§ LTO, vilket utgjorde 304 färre än under perioden 1973-1974. De tre största polisdistrikten svarade 1Jfr. även BRÅ Rapport för 42,5 av samtliga omhändertaganden. Av de Omhändertagna ungdo- 1976:1, Frihetsberövande marna hade 242 överlämnats till barnavårdsnämnd. och polisen - en utvärde- Även omhändertagande med stöd av 3§ LTO visade ring av lagen om tillfälligt en nedgång. För omhändertagande. den angivna tidsperioden redovisades för hela riket 8 013 omhändertagan-

Lagen om tillfälligt omhändertagande 469

den. Endast i omkring 400 ärenden hade social myndighet verkställt utredning. Orsakerna härtill angavs i rapporten vara att flertalet kommuner fortfarande inte hade eller inte i tillräcklig omfattning organiserat jour- eller beredskapsverksamhet. Av uppgifter från polisstyrelserna framgick att joureller beredskapstjänst utfördes av representanter för sociala myndigheter i följande omfattning:

-jour- eller beredskapstjänst under hela dygnet i 18 polisdistrikt, - sådan tjänst i begränsad omfattning (fredag-måndag samt helgdagar) i 26 polisdistrikt, - sådan tjänst hela dygnet i del (viss kommun) av polisdistrikt i åtta polisdistrikt, - sådan tjänst i begränsad omfattning (fredag-måndag samt helgdagar) i del (viss kommun) av polisdistrikt i fem polisdistrikt, - sådan ingen tjänst i 61 polisdistrikt. En annan anledning till det ringa antalet sociala utredningar var vidare att den omhändertagne redan var föremål för sociala myndigheters uppmärksamhet eller uppenbarligen inte var i behov av hjälp eller stöd. l rapporten hade även länsstyrelsernas syn på samarbetet i länen mellan

polis och social myndighet redovisats. övervägande antalet länsstyrelser

ansåg att samarbetet var tillfredsställande. I flera fall hade det intensifierats och fördjupats genom informationsmöten, sampatrullering och andra åtgärder. Fortfarande kvarstod dock bestämda krav på betydande upprustning av kommunernas sociala jour- och beredskapsverksamhet. Avsaknaden av effektiv och väl fungerande social service ansågs i hög grad ha inverkat menligt på polisens möjligheter att tillämpa bestämmelserna på ett sådant sätt att syftet med lagen nåtts. Speciellt kännbart var förhållandet kvälls- och nattetid samt under veckosluten och i samband med större helger.

30.3 Socialutredningens överväganden och förslag

Enligt vad SU föreslagit bör förutsättningar finnas att bereda underårig vård i situationer då hans hälsa eller utvecklingsmöjligheter utsätts för fara. Genom bestämmelser härom öppnas möjligheter att till skydd för den unge bereda honom nödvändig vård även i situationer där hans eget eller förälders samtycke till vården ej kan erhållas. Det är således behovet av skydd för den unge i for honom utsatta situationer som varit avgörande för SU:s ställningstagande. SU avviker därvid från de överväganden som ligger till grund för BvL. BvL tjänar det dubbla syftet att tillgodose såväl den unges som samhällets behov av skydd. Denna kluvenhet i lagen framträder inte minst i 33 § BvL. Sålunda kan som framgått av vad ovan anförts omhändertagande med stöd av första stycket i denna paragraf ske om förutsättningar för åtgärd enligt 25 § BvL bedöms föreligga och om den unge därvid utgör fara för allmän ordning eller säkerhet. SU finner på tidigare anförda grunder ej skäl att inom den sociala vårdlagstifzningens ram ta in bestämmelser som medger frihetsberövanden av

470 Lagen om tillfälligt omhändertagande SOU l977:40

hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Tillräckliga skäl föreligger således ej att beträffande den grupp unga vårdbehövande, som föreslås kunna bli föremål för ingripande enligt bestämmelser om vård av underårig, införa särbestämmelser om tvångsingripanden vid ordningsstörande beteende. Skyddet för samhället bör på sätt är fallet beträffande ordningsstörande i allmänhet tillgodoses inom ramen för annan lagstiftning. Det är uppenbart att SU:s förslag än starkare fäster uppmärksamheten på behovet av sådana samarbetsformer mellan polis och socialvård att social utredning kan verkställas i anslutning till omhändertagandet och att erforderligt stöd och hjälp omedelbart kan ges. Utredningen har behandlat frågan om bl. a. social jour i avsnitt 3.6.2 och återkommer till samarbetsfrågorna i avd. VII. SU anser således att någon motsvarighet till 33§ BvL ej bör tas upp i en kommande lag. Genom utredningens förslag bortfaller jämväl den i 33 § tredje stycket intagna möjligheten att omhänderta den unge för identifiering i andra fall än då förutsättningarna i 2§ LTO är uppfyllda.

30.4 Särskilt om 37 § BvL

37 § BvL upptar bestämmelser om rätt för barnavårdsnämnd eller dess ordförande att under vissa förutsättningar få omhändertagen tillfälligt förvarad genom polismyndighets försorg. För tillämpning av 37§ krävs dels att den unge är omhändertagen för utredning eller för samhällsvård med stöd av 25§ b) BvL, dels att den omhändertagne på grund av sitt uppträdande eller levnadssätt är farlig för allmän ordning eller säkerhet. Bestämmelserna gäller endast för det fall att beslutet med stöd av ll eller 22 § BvL skall gå i omedelbar verkställighet. Sådan tillfällig förvaring som nu sagts får pågå till dess länsrätten eller nämnden slutligt beslutat om omhändertagande eller annan placering ordnats. Förvaring med stöd av 37 § BvL kan således inte pågå efter det samtycke till verkställighet av beslut om omhändertagande för samhällsvård lämnats. Tiden för förvaringen är maximerad till en vecka. Om synnerliga skäl föreligger kan emellertid länsrätten efter ansökan av nämnden eller dess ordförande förlänga tiden med ytterligare en vecka. Möjligheten att begära hjälp av polisen för förvaring av den unge i avvaktan på att placering kan ordnas är avsedd att användas endast som en nödfallsåtgärd, då ingen annan placeringsmöjlighet står till buds. Enligt SU:s förslag skall länsrätten besluta om omhändertagande för vård. Någon motsvarighet till 37 § BvL i fråga om sådant beslut torde ej erfordras. Emellertid skall enligt SU:s förslag nämnden få besluta om omedelbart omhändertagande med skyldighet till underställning. I sådana fall kan placering vid institution i enlighet med vad närmare anges i kap. 10 komma i fråga. Enligt vad som där framhålls bör möjlighet finnas att omedelbart ta den unge om hand. SU avvisar tanken att beträffande vissa unga, vars vårdbehov skall tillgodoses inom socialtjänsten, till upprätthållande av allmän ordning och säkerhet använda förvaring genom polismyndighets försorg. Någon motsvarighet till 37§ BvL bör därför inte tas upp i den lag som reglerar vården av underårig.

sou 1977:40 471

IV Unga lagöverträdare

31 Behandling av unga lagöverträdare

31.1 Inledning

Utmärkande för svensk rätt är att unga som begår brott i första hand skall beredas stöd och hjälp inom samhällets barna- och ungdomsvård. Socialutredningens i föregående avdelningar redovisade ställningstagande till uppav socialtjänsten samt Förutsättningarna för användningen av byggnaden insatser utan samtycke av den som berörs därav ger anledning till överväganden om förhållandet mellan den kommande sociallagstiftningen och rörande unga personer som begår lagstridig handling. Den övrig lagstiftning följande framställningen skall mot bakgrund av gällande rätt belysa de konsekvenser SU:s ställningstagande kan få för den åldersgrupp som för närvarande blir föremål för vård inom ramen för BvL.

31.2 Gällande rätt - under 15 år

åldersgruppen

Straffbarhetsåldern, som avser tidpunkten för brottet, är 15 år. Många begår brott långt innan de uppnått sådan ålder. Kriminologiska undersökningar visar att brottsintensiteten är störst hos ungdom redan före fyllda 15 år. Detta medför att resurser måste finnas för att förebygga och uppklara brott som förövats av dem som ännu inte uppnått denna ålder. Det ankommer emellertid inte på polis och åklagare att beivra sådana gärningar. Domstols befattning med lagöverträdare under 15 år är enligt 13§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (1964 års lag, LUL) begränsad till fall, där barnavårdsnämnd eller länsstyrelse gjort framställning till åklagare om förande av bevisralan och denne funnit sådan talan påkallad ur allmän synpunkt. Enligt 3 § polisinstruktionen (1972:511) åligger det polisen att fortlöpande samarbeta med socialvårdsmyndigheterna och att ofördröjligen underrätta sådan myndighet, när polisen får kännedom om förhållande som bör föranleda åtgärd av denna. lntensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis föreskrivs i cirkulär härom (SFS 1970:518, ändrat 1976:598, jämför Råd och anvisningar utgivna av socialstyrelsen 1971 nr 23). Frågor om sådant samarbete utreds även av en arbetsgrupp inom brottsförebyggande

472 Behandling av unga Iagöverträdare

rådet (BRÅ). Enligt cirkuläret i dess senaste lydelse skall socialstyrelsen, skolöverstyrelsen och rikspolisstyrelsen gemensamt och efter samråd med BRÅ samt efter hörande av kommunförbundet meddela råd och anvisningar för hur samarbetet bör bedrivas. Naturligtvis behöver inte varje brott som begåtts av någon som inte fyllt 15 år leda till kontakt mellan polisen och barnavårdsnämnden. 1 många fall kan det vara tillräckligt med en tillsägelse. I andra fall, t. ex. i fråga om snatteri, är det rimligt att polisen tar kontakt med vårdnadshavaren. Ofta är den unges situation emellertid sådan att brottet bör ge anledning till en hänvändelse från polisen till barnavårdsnämnden. I själva verket är en vanlig anledning till att nämnden prövar frågan om den unges situation ger anledning till åtgärd, en anmälan från polisen, oftast i omedelbar anslutning till brott som den unge begått. När barnavårdsnämnden genom polisen eller på annat sätt fått veta att någon som inte fyllt 15 år gjort sig skyldig till brott, skall den utan dröjsmål inleda erforderlig utredning. Ofta ger utredningen vid handen att någon åtgärd från nämndens sida inte är påkallad. 1 andra fall ger brottet anledning for nämnden att besluta om förebyggande åtgärd eller samhällsvård enligt 25§ b) och 26 eller 29§ BvL. För år 1974 redovisas följande beslut*

Tabell 31.1 Åtgärder år 1974 beträffande lagöverträdare under 15 år

Beslut enl. -6 år 7-9 år 10-12 år 13-14 år 25 b B L § ) V P F1 P Fl P F1 P Fl Förebyggande åtgärd 89 80 88 54 173 61 406 124 därav pga brott 2 - 18 3 93 6 287 21 Samhällsvård (29 §) l l - 1 15 - 66 35 därav pga brott - - - - 14 - 52 7

31.3 Gällande rätt- åldersgruppen 15-18 år

Om den unge vid tidpunkten för brottet uppnått straffbarhetsåldcrn men ännu inte fyllt 18 år blir BrB:s påföljdssystem tillämpligt med de begränsningar som anges vid varje särskild påföljd. Frågan om brottspåfoljd träder dock i bakgrunden, eftersom andra former för ingripande med anledning av brottet står till förfogande. Det har därför länge övervägts att höja straffbarhetsåldern från 15 år, kanske rentav till 18 år. Detta skulle emellertid medföra att man förlorade den nuvarande möjligheten att ålägga eller ådöma den unge ett bötesstraff. För år 1975 redovisas (utom for förseelser mot vägtrafikförordningen) 15 699 personer i åldern 15-17 år som godkänt ordningsbotseller strafföreläggande eller dömts till böter.

31 .3.1 Polisens åtgärder

I fråga om polisens samarbete med socialvårdsmyndighetema gäller vad som l Den i förevarande kap. anförts under 31.2. redovisade statistiken har inhämtats från SCB. Får polisman kännedom om brott som hör under allmänt åtal, är han i

Behandling av unga lagäverträdare 473

den till vederböranprincip skyldig att ta upp rapport och att vidarebefordra s. k. rapporteftergift meddelas. Är för de förman. I vissa fall får emellertid till ombrottet inte stadgat svårare straff än böter och är brottet med hänsyn i det särskilda fallet obetydligt, kan polismannen låta saken ständigheterna snatteri där bero vid påpekande eller erinran till den felande. Är det fråga om får det tillgripnas saluvärde är högst 20 kr och är brottet i övrigt obetydligt, som är förundersökningsledare låta saken bero vid erinran. polisman av ordningsbot beträffande brott Polisman får vidare utfärda föreläggande för vilket inte är stadgat svårare straff än böter. År 1973 godkändes sådana förelägganden i 150 fall av personer i åldern 15-17 år.

31 .3.2 Åklagarmyndigherens åtgärder

Åklagarmyndigheten är i princip skyldig att väcka åtal för brott som hör unåklader allmänt åtal. I fråga om åtskilliga brott mot BrB medges emellertid åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Därutöver garen rätt att pröva huruvida tillkommer det åklagare att meddela åtalsunderlåtelse dels enligt rättegångsbalken (RB), dels enligt 1964 års lag, dels enligt BvL eller NvL. Bestämmelserna om åtalsunderlåtelse har särskilt stor betydelse i fråga om brott som förövats av personer i åldern 15-17 år. I ett stort antal fall meddelas beslut om åtalsunderlåtelse, sedan åklagaren har inhämtat yttrande från barnavårdsnämnd eller ungdomsvårdsskola.

RB 20. 7

fall. Beslut om ätalsunderlåtelse enligt RB 20:7 får meddelas i fyra grupper av

1. Om det kan antas att i händelse av lagföring annan påföljd än böter inte att ådömas (även om fängelse ingår i straffskalan) och den skulle komma misstänktes inte finnes påkallad ur allmän synpunkt. Beslutet lagföring förutsätter inte att barnavårdsnämnd eller ungdomsvårdsskola hörs. Åtalsunderlåtelse enligt denna punkt meddelades år 1973 för 567 per- soner (därav 135 flickor) i åldern l5-17 år. Under år 1974 skedde det med undantag för vissa bagatellbrott - i 445 fall i samma åldersgrupp.

2. Om brottet förövats innan den misstänkte dömts för annat av honom förövat brott eller till fullo undergått straff eller annan påföljd för sådant att brottet ijämförelse med det andra brottet brott, och det är uppenbart betydelse. Sådan s. k. överär med hänsyn till påföljden utan nämnvärd föranleder sålunda åtalsunderlåtelse bl. a. därför att förut flödsbrottslighet ådömd påföljd inte till fullo verkställts. Är den tidigare ådömda påföljden skall åklagaren i princip inhämta yttrande från ungungdomsfángelse, domsfängelsenämnden. Under år 1974 meddelades åtalsunderlåtelse enligt denna punkt personer i åldern 15-20 år som var intagna i ungdomsfangelse i 318 fall och

andra i åldern 15-17 år i 188 fall. 3. Om det i annat fall av särskilda skäl är uppenbart att påföljd inte erfordras för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller eljest är påkallat att åtal väcks. Åtalsunderlåtelse i sådana fall får meddelas endast av riksåklagaren.

474 Behandling av unga Iagöverrrädare

Bestämmelsen tillämpades åren 1972-73-74 inte i något fall i fråga om personer under 18 år. 4. Om brottet uppenbarligen begåtts under inflytande av sådan själslig abnormitet som avses i BrB 33:2 samt sluten psykiatrisk vård eller vård i vårdhem eller specialsjukhus for psykiskt utvecklingsstörda kommer till stånd utan lagföring och åtal inte är påkallat av särskilda skäl. För åtalsunderlåtelse krävs här inte tvångsmässigt anordnad vård. Beslut med stöd av denna punkt meddelades år 1975 i fråga om 6 per: soner under 18 år. Beslut om åtalsunderlåtelse enligt RB kan av åklagarmyndigheten återkallas och åtal väckas om tillräckliga skäl för beslutet inte längre finnes föreligga. Skäl till återkallelse kan t. ex. föreligga om den misstänkte gör sig skyldig till nya brott eller om han frikänns från ansvar från det eller de brott som antagits leda till tillräcklig bestraffning av honom.

1964 års lag Åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag får meddelas av åklagaren utöver möjligheterna i RB 20:7 i fråga om brott som begåtts av någon som vid tiden för brottet inte fyllt 18 år, om åtal inte finnes påkallat ur allmän synpunkt. Beslutet får meddelas utan vidare, om brottet uppenbarligen skett av okynne eller förhastande. I övriga fall skall beslutet om åtalsunderlåtelse bygga på bedömningen att den unge utan åtal blir föremål för de insatser som är lämpligast för hans tillrättaförande. Till ledning för denna bedömning skall åklagaren inhämta yttrande från barnavårdsnämnden, huruvida denna vidtagit eller avser att vidta åtgärd och om sådan åtgärd kan anses vara lämpligast för hans tillrättaförande. Såsom lämpliga åtgärder från nämndens sida anförs a) övervakning enligt 26 § BvL, b) omhändertagande för samhällsvård enligt 29 § BvL, c) annan därmed jämförlig åtgärd, t. ex. placering i internat eller inackordering hos familj, d) annan hjälp- eller stödåtgärd, t. ex. frivillig kontakt med barnavårdsnämnden eller behandling på alkohol- eller narkomanvårdsklinik. Åtalsunderlåtelse skall sålunda meddelas så snart barnavårdsnämnden vidtar eller utfåster sig att vidta sådan åtgärd som är lämpligast for den unges tillrättaförande. Åtal kan även underlåtas om något formellt beslut om ingripande inte fattas, förutsatt att den unge rent faktiskt har blivit föremål för hjälp- eller stödåtgärd från barnavårdsnämndens sida. Även samtal med den unge och frivillig kontakt från hans sida med nämnden kan vara sådan åtgärd som möjliggör åtalsunderlåtelse under förutsättning att kontakten innebär råd och stöd. Också åtgärd som vidtagits av annan än barnavårdsnämnden skall beaktas vid åtalsprövningen (RÅ C 67:4). Såsom framgår av det anförda har således myndighet inom straffrättskipningen tillagts stor frihet vid prövningen av vilken åtgärd som är den lämpligaste vid brottslig gärning av den som ännu inte fyllt 18 år. Det förtjänar att på nytt framhållas att huvudprincipen därvid är att ansvaret för unga lagöverträdare inom den angivna åldersgruppen bör läggas på den sociala barnaoch ungdomsvården.

av unga lagöverrrädare 475 Behandling

Brottslig gärning utgör enligt BvL grund för ingripande mot den unge unanledder förutsättning att han på grund av brottet eller av annan jämförlig åtgärder från samhällets sida. Det ning är i behov av särskilda tillrättaförande innebär att barnavårdsnämnd som får kännedom om att en ung person bebör undersöka om åtgärd gått brott som inte blott är av ringa beskaffenhet enligt BvL kan eller bör vidtas beträffande den unge. De; har bl. a. i förarbehandlar tena till BvL framhållits det angelägna i att barnavårdsnämnden snabbt och inte avvaktar utgången av de judiciella myndigheternas prövning i andra fall än då det är nödvändigt för att vinna klarhet huruvida den unge begått brottet. Barnavårdsnämnden skall således inte avvakta beslut av åklagaren i åtalsfrågan om den finner åtgärd enligt BvL påkallad utan skall utan

vidta erforderliga åtgärder. Åklagaren har därefter att ta hänsyn till

dröjsmål den beslutade åtgärden, när han prövar frågan om åtal skall väckas. Finner barnavårdsnämnden att det för den unges tillrättaförande är lämpi nämndens yttrande. Det anligast att ingen åtgärd vidtas skall detta anges kommer inte på nämnden att beakta allmänpreventionens krav. Nämndens skall, om åklagaren begär det eller nämnden finner det erforderligt, yttrande även innefatta för den unges personliga utveckling samt hans redogörelse vandel och levnadsomständigheter i övrigt. Det åligger nämnden att skyndsamt avge yttrande. att Är brottet ringa får åklagaren besluta att inte väcka åtal för brottet utan nämndens yttrande dessförinnan inhämtats. beslut att inte väcka åtal för brott är inte definitivt. Har åklaga-

Åklagarens

ren vid sitt beslut utgått från viss förutsättning, såsom t. ex. att den unge ställs under övervakning eller intas i ungdomsvårdsskola, och infrias inte den förutsättningen får åklagaren återkalla sitt beslut. att göra sig underrättad om vilken åtgärd

Åklagaren har ålagts skyldighet

barnavårdsnämnden vidtar i anledning av beslutet att inte väcka åtal. 1 kungörelsen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål sägs att åklagaren, om han vid beslut enligt 1964 års lag att inte väcka åtal förutsatt vidtar åtgärd, skall inhämta upplysning huruvida åtatt barnavårdsnämnden till stånd. Vidtar nämnden inte åtgärden skall vederbörande gärden kommer som tillsynsmyndighet. Innan sådan åklagare anmäla detta till länsstyrelsen anmälan görs skall åklagaren samråda med socialvårdskonsulenten. År 1974 meddelade åklagarna åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag for brott 7 650 personer i åldern 15-17 år. Av dessa bedömdes 5 918 ha begått som skulle ha medfört svårare påföljd än böter. Beslutet träffades i 1 142 fall utan att yttrande från barnavårdsnämnd inhämtats, medan yttrande inhämtats beträffande övriga 6 508. Nämnden fann i fråga om 3 245 av dessa att ingen åtgärd från nämndens sida var påkallad. För de övriga 4 405 föreslog nämnden följande.

139 Ungdomsvårdsskola 196 Varning 17 Annan samhällsvård l 104

föreskrift

2110 Annan åtgärd 839 Overvakning

Det redovisas inte i vilken utsträckning beslutet om åtalsunderlåtelse träf-

fats efter det att den unge fyllt 18 år. Av i övrigt tillgängliga statistiska uppgifter framgår att barnavårdsnämn-

Behandling av unga lagöverrrädare

derna år 1974 beslutat om förebyggande åtgärder eller samhällsvård enligt 29 § BvL i Följande omfattning. Tabell 31.2 Åtgärder år 1974 beträffande lagöverträdare i åldern 15-17 år

69 § BvL

Åtalsunderlåtelse kan även meddelas enligt 69 § BvL. Bestämmelsen avser fall där den unge är placerad i ungdomsvårdsskola. Misstänks den som inskrivits som elev vid sådan skola ha begått brott före utskrivningen och hör brottet under allmänt åtal, ankommer det på åklagaren att pröva om åtal lämpligen bör ske. Innan åtalsfrågan avgörs skall skolans styrelse höras om det inte är obehövligt. Vägledande för åklagarens bedömning blir därvid i vad mån det nya brottet kan föranleda annan påföljd. Åtalsunderlâtelse 69§ BvL meddelades enligt i åldersgruppen 15-17 år under år 1972 i 1 840, under år 1973 i l 548 och under år 1974 i 1 211 fall. Därvid har lagöverträdaren räknats som en person vid varje tillfälle som åtalsunderlåtelse under kalenderåret meddelats honom.

57§NvL

Slutligen kan åtalsunderlåtelse beslutas med stöd av 57 § NvL. Enligt denna bestämmelse skall, om den som tvångsintagits på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare eller frivilligt ingått på sådan anstalt för minst sex månader misstänks för att fore utskrivningen ha begått brott, för vilket inte är stadgat svårare straff än fängelse i sex månader, åklagaren pröva huruvida åtal lämpligen bör ske. Anstaltens styrelse skall höras om det inte finnes obehövligt. Bestämmelsen endast undantagsvis tillämpas inom den åldersgrupp det här gäller, eftersom flertalet unga missbrukare omhändertas med stöd av BvL. Föreligger sådant vårdbehov som förutsätts för intagning på vårdanstalt för alkoholmissbrukare torde regelmässigt åtgärd enligt BvL i första hand komma ifråga. Beträffande den som ännu inte fyllt 18 år gäller dock möjligheten att meddela åtalsunderlåtelse även för brott för vilka är stadgat svårare påföljd än fängelse i sex månader. År 1972 fick tre pojkar i åldern 15-18 år åtalsunderlåtelse enligt NvL, medan under åren 1973-1974 några sådana beslut ej meddelats.

S trajjö reläggande

strafföreläggande får meddelas av åklagare beträffande dels brott för vilka inte är stadgat svårare straff än böter, dels vissa andra mindre allvarliga brott

Behandling av unga lagöverrrädare 477

för vilka är stadgat dagsböter eller fängelse i högst sex månader, bl. a. snatteri. År 1975 godkändes strafföreläggande av 12 791 personer under 18 år (därav l 271 flickor).

Beslut om åtal Även om Förutsättningarna för beslut om åtalsunderlåtelse beträffande dem som vid brottets begående ännu inte fyllt 18 år är vida och åtskilliga mindre brott ger anledning till utfärdande av strafföreläggande, leder åklagarens prövning av ärendet i ganska många fall till beslut om åtal. Att så blir fallet beror på olika skäl, av vilka några här skall anges: a) brottet är så grovt att åtal finnes påkallat, b) brottet bör eljest föranleda åtal ur allmän synpunkt, c) brottet är inte erkänt, d) brottet är erkänt men inte av alla inblandade, e) brottet har givit anledning till yrkande om skadestånd, t) den av barnavårdsnämnden föreslagna åtgärden bedöms vara otillräcklig. Slutligen skall det framhållas att åklagarens beslut att väcka åtal kan överprövas av högre åklagare, i sista hand av riksåklagaren. Denne har under perioden 1965-1974 överprövat 217 beslut om åtal och därvid i fråga om 129 av dessa meddelat beslut om åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag.

31 .3.3 H äktningsregeln i 1964 års lag I 7 § 1964 års lag föreskrivs att den som är under 18 år inte får häktas med mindre synnerliga skäl föreligger. Lagstiftningen bygger på den uppfattningen att alla möjligheter, varigenom häktning av den som inte fyllt 18 år kan undvikas, bör tillvaratas. I främsta rummet kommer därvid i beaktande den befogenhet att omhänderta för utredning som barnavårdsnämnden äger enligt 30 § Bvb. Den som omhändertagits för utredning på grund av misstanke om brott kan placeras i mottagningsavde1ning.vid ungdomsvårdsskola. Kan den unge placeras i mottagningsavdelning eller annars vid ungdomsvårdsskola bör, enligt vad riksåklagaren framhållit, häktning i allmänhet inte tillgripas. Även på annat sätt bör häktning kunna undvikas. Tillsyn eller övervakning i hemmet kan vara en tillräcklig åtgärd. Kravet på synnerliga skäl enligt lagrummet kan således endast i rena undantagsfall anses uppfyllda. Enligt riksåklagaren bör häktning tillgripas endast när det av utredningstekniska skäl är nödvändigt att hålla den misstänkte avskild från andra personer eller när samhällsskyddets intresse inte kan tillgodoses på annat sätt. Vid ungdomsvårdsskolornas mottagningsavdelningar kan den omhändertagne inte hållas helt isolerad och möjligheterna att hindra rymning är heller inte lika goda som i de allmänna häktena. Har den unge ådagalagt stor farlighet bör därför enligt riksåklagarens mening häktning övervägas. Över huvud taget synes häktning kunna komma ifråga endast i fall där det framstår som uppenbart att den unge kommer att dömas till frihetsberövande påföljd (RÅ C 36).

478 Behandling av unga lagöverträdare

År 1970 anhölls totalt 3 996 ungdomar i åldrarna 15-17 år, vilket utgjorde 15 % av samtliga anhållna under året. Därav frigavs 3 607 utan häktningsframställning.

31 .3.4 Särskilda regler för domstolsforfarandet m. m.

Om åtal väckts mot den unge och domstols prövning blir aktuell, träder ett flertal särskilda regler för domstolsförfarandet i tillämpning. Det har av skilda orsaker befunnits angeläget att under hänsynstagande till den misstänktes ungdom införa sådana regler. Dessa upptas i huvudsak i 1964 års lag.

Om offentlighet vid domstol Om i brottmål förs talan mot någon som inte fyllt 21 år skall, om på brottet kan följa svårare straff än böter, målet såvitt möjligt utsättas till handläggning i sådan ordning att det inte tilldrar sig uppmärksamhet. Finnes förhandlingens offentlighet vara till uppenbar olägenhet till följd av den uppmärksamhet för vilken den underårige kan antas bli utsatt, får rätten förordna att målet skall handläggas inom stängda dörrar. Sådant förordnande utgör inte hinder för anhörig eller annan vars närvaro kan väntas bli till nytta att övervara handläggningen (8 §).

Vârdnadshavarens hörande Den som inte fyllt 18 år får inte dömas till fängelse, skyddstillsyn eller ungdomsfangelse med mindre den som har vårdnaden om honom, där så lämpligen kunnat ske, blivit hörd i målet. Personundersökare skall också i förekommande fall höras om det finns skäl därtill (9 §). Det senare gäller upp till 21 års ålder.

Nämndens sammansättning Förekommer i mål mot den som inte fyllt 21 år anledning att döma till annan påföljd än böter, bör för tjänstgöring i nämnden företrädesvis anlitas nämndemän med insikt och erfarenhet beträffande vård och fostran av ungdom (10 §).

Ojfentlig försvarare Saknar den underårige i sådant fall försvarare skall offentlig försvarare förordnas för honom om det inte på grund av sakens beskaffenhet eller annars finnes uppenbart att försvarare inte erfordras (11§).

Skyndsamhet vid handläggningen

Mål mot den som inte fyllt 21 år skall alltid behandlas skyndsamt. Vid åtal mot den som inte fyllt 18 år för brott för vilket är stadgat fängelse i mer än ett år skall de tidsfrister som i RB anges beträffande häktad i princip iakttas (12 §).

Behandling av unga lagöverträdare 479

Personundersökning I lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål föreskrivs att sådan undersökning skall om så prövas erforderligt äga rum för vinnande av utredning rörande den misstänktes personliga förhållanden samt angående de åtgärder som må anses lämpliga för att främja hans anpassning i samhället och öka hans möjligheter till personlig utveckling. Personundersökning skall i princip göras innan någon döms till fängelse i sex månader eller däröver, Villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsfángelse eller internering eller överlämnas till särskild vård. Barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd skall på begäran meddela upplysningar beträffande misstänkt med vilken nämnden har att ta befattning samt föreslå de åtgärder som nämnden finner erforderliga for att främja hans anpassning i samhället. Rätten får förordna att läkarintyg angående den misstänkte skall inhämtas. Sådant intyg skall om inte rättspsykiatrisk undersökning verkställs inhämtas från psykiater, innan någon döms till internering eller överlämnas till öppen psykiatrisk vård eller någon som ej fyllt 18 år döms till ungdomsfángelse. Personundersökning erfordras dock ej om utredning som avses därmed ändå är tillgänglig för rätten. Så är ofta fallet om rätten begärt yttrande i målet av barnavårdsnämnden.

31 .3.5 Domstolens åtgärder

När domstol funnit någon skyldig till brott har domstolen att bestämma påföljd för brottet. Därvid gäller för flera av påföljderna särskilda begränsningar i fråga om deras tillämplighet på unga lagöverträdare. Lagstiftaren har ansett att full tillämpning av stralfrättskipningen inte bör inträda så fort IS-årsgränsen passerats. Även de lagöverträdare som befinner sig i åldrarna närmast däröver bör i stor utsträckning i första hand vara hänvisade till förälders eller barnavårdens omsorger. Ofta kan den brottsliga gärningen vara en engångsföreteelse som endast kommer till förälders kännedom och den unge kan utan ingripande från samhällets sida nå full anpassning. Åtgärdssystemet är i stor utsträckning utformat så att valet av åtgärder kan ske med hänsyn till den unges utveckling. Straffrättskipningen har således i flera hänseenden anpassats till den unges särskilda förhållanden. Restriktioner gäller beträffande användningen av vissa brottspâföljder, nämligen fängelse, ungdomsfángelse och skyddstillsyn, när den unge är under 18 år. Även i övrigt utgår lagstiftningen från att åtgärder mot lagöverträdare som inte fyllt 18 år i första hand skall vidtas inom barna- och ungdomsvården och inte inom kriminalvården. I det följande skall de särskilda bestämmelserna som gäller unga närmare beröras.

Särskild va°rd När mer ingripande påföljd än böter eller villkorlig dom finnes böra komma i fråga, tillgriper man oftast påföljden överlämnande till särskild vård, i första hand vård enligt BvL. Kan vård enligt BvL komma i fråga, får sålunda enligt BrB 31:1 rätten efter hörande av barnavårdsnämnd, eller i fråga om ungdomsvårdsskoleelev

480 Behandling av unga lagöverträdare

skolans styrelse, överlämna åt nämnden eller styrelsen att föranstalta om erforderlig vård. Med vård avses såväl förebyggande åtgärder som omhändertagande för samhällsvård. Det ankommer i princip på domstolen att pröva huruvida förutsättningar for vård enligt BvL föreligger. Vid sin bedömning får domstolen ledning av det yttrande som skall inhämtas från nämnden eller från styrelsen for ungdomsvårdsskola. Som förutsättning för överlämnande har inte uppställts att nämnden tillstyrker ett överlämnande, men i praktiken sker inte överlämnande med mindre så är fallet. Det ankommer på nämnden att i sitt yttrande ange vilken eller vilka åtgärder nämnden ämnar vidta. Det förhållandet att domstolen överlämnar till vård enligt BvL innebär inte att den av nämnden angivna vården automatiskt kommer till stånd. När överlämnande skett har ansvaret för att erforderliga åtgärder vidtas övergått på nämnden. I BrB 38:2 föreskrivs emellertid att domstol, om den överlämnat någon till vård enligt BvL, senare kan ompröva sitt beslut. Om det visar sig att i lag angivna förutsättningar inte föreligger för sådan vård eller vård av det slag som barnavårdsnämnd i yttrande till domstolen förklarat sig ämna anordna, kan domstolen nämligen efter ansökan av åklagaren undanröja förordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet. Omprövning kan däremot inte ske om laga förutsättningar för åtgärd enligt BvL föreligger men nämnden finner att annan vårdform bör väljas än den i yttrandet angivna. Om den dömdes livsföring förändras till det bättre efter domen och nämnden av den anledningen finner lindrigare åtgärd än som angivits i yttrande till domstol eller ingen åtgärd alls påkallad, föreligger inte heller anledning till omprövning. Enligt 6§ kungörelsen med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål ankommer det på åklagaren att inhämta upplysning om vilken vård som anordnats. Uppkommer fråga om ådömande av annan påföljd enligt BrB 38:2 skall åklagaren ofördröjligen vidta erforderliga åtgärder. Här skall även kort beröras domstolens möjlighet att överlämna tilltalad till vård enligt NvL. Enligt BrB 31:2 får domstolen, om den som begått brottslig gärning kan bli föremål för vård enligt NvL genom övervakning eller tvångsintagning på vårdanstalt, överlämna åt nykterhetsnämnd eller anstaltsstyrelse att föranstalta om erforderlig vård. Ingår i straffskalan fängelse mer än sex månader skall särskilda skäl föreligga för sådant överlämnande. Bestämmelserna torde endast undantagsvis äga tillämpning i fråga om nu behandlade åldersgrupper. Viss betydelse har även domstolens möjligheter att välja en vårdform som tillgodoser behovet av medicinska insatser vid psykisk sjukdom. Enligt BrB 31:3 får rätten, om den som begått brott enligt vad som framgår av medicinsk utredning kan beredas vård med stöd av LSPV, förordna att han skall överlämnas till sluten psykiatrisk vård, om rätten finner behov av sådan vård föreligga. Möjligheter till överlämnande till särskild vård föreligger även beträffande den som med stöd av lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda kan beredas vård i specialsjukhus. Visst intresse främst med avseende på unga alkohol- och narkotikamissbrukare har även domstols möjlighet att överlämna till öppen psykiatrisk vård. I BrB 31:4 sägs att rätten, om någon som begått brottslig gärning är

Behandling av unga lagöverträdare 481

i behov av psykiatrisk vård eller tillsyn, får förordna att han skall överlämnas

till öppen psykiatrisk vård, om mer ingripande åtgärd av särskilda skäl inte finnes påkallad. Utrymmet för bestämmelsens tillämpning är mycket begränsat. Påföljden är inte förenad med några tvångsmedel.

Skyddstillsyn

Enligt BrB 28:1 får skyddstillsyn ådömas för brott på vilket kan följa fängelse, om det prövas erforderligt att den tilltalade ställs under övervakning och mera ingripande påföljd än skyddstillsyn inte finnes påkallad. Påföljden får inte ådömas den som är under 18 år med mindre den finnes lämpligare än vård enligt BvL. Den får i fråga om sådana unga inte förenas med anstaltsbehandling. Bestämmande för valet mellan skyddstillsyn och annan påföljd blir således om en samlad bedömning av den tilltalades personliga förhållanden ger anledning anta att han utan alltför stor risk för ny brottslighet kan lämnas i frihet och att övervakning och andra vårdåtgärder kan antas främja hans anpassning. I fråga omunga får därmed vårdsynpunkter tillmätas särskild betydelse. Av hänsyn till allmän laglydnad har den begränsningen intagits i BrB att om det lindrigaste straffet som är stadgat for brottet är fängelse i ett år eller däröver skyddstillsyn får ådömas endast-om synnerliga skäl föreligger. I dom på skyddstillsyn kan den dömde meddelas särskilda föreskrifter. Sådana föreskrifter är inte verkställbara utan är att betrakta som villkor för att skyddstillsyn skall ådömas och bestå. Iakttas inte meddelad föreskrift kan detta leda till att - efter talan av åklagaren - skyddstillsynen undanröjs och annan påföljd ådöms. Föreskrift kan avse vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången, utbildning eller arbetsanställning. Om det finnes erforderligt kan även föreskrivas att den dömde skall i eller utom sjukhus eller annan inrättning underkasta sig läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling.

Fängelse och ungdomsjängelse Den som inte fyllt 18 år får inte dömas till fängelse med mindre synnerliga skäl finns därtill och aldrig på livstid. Redan i en lag 1952 med vissa bestämmelser om påföljd för brott av underårig hade slagits fast att anstaltsbehandling av kriminell ungdom i åldern 15-17 år skulle ske inom barnavården. I BrB förstärktes detta ställningstagande. Visserligen innehåller BrB inget absolut förbud att döma de yngsta lagöverträdama till fängelse. Departementschefen framhöll emellertid i förarbetena att fängelse borde få förekomma endast i undantagsfall inom denna åldersgrupp och med större återhållsamhet än vad tidigare varit fallet. Han erinrade därvid om möjligheterna att i stället för fängelse ta in unga lagöverträdare som var i behov av institutionsvistelse på ungdomsvårdsskola samt framhöll att dessa möjligheter hade ökat genom de nya bestämmelser som intagits i BvL. Även de faktiska resurserna för omhändertagande inom bamavården hade ökat. Det fåtal ungdomar under 18 år som det kunde bli tal om att ta in i anstalt inom kriminalvården var de som från behandlingssynpunkt inte

482 Behandling av unga Iagöverträdare

lämpligen borde omhändertas i ungdomsvårdsskola. Det kunde gälla unga lagöverträdare som begått mycket grova brott eller som återfallit gång efter annan trots långvarig behandling i ungdomsvårdsskola. Beträffande den sistnämnda gruppen förekom sålunda att ungdomsvârdsskolan ansåg sig ha uttömt sina resurser och därför inte var villig att återta dem. I sådana fall, där hänsyn måste tas till Övriga elever vid skolan och den negativa inverkan de kunde bli utsatta för, borde som alternativ till fängelse närmast ifrågakomma ungdomsfángelse. Departementschefen framhöll vidare att omständigheterna ibland kunde vara sådana att ett frihetsberövande var påkallat av hänsyn till allmän laglydnad, t. ex. vid svårare trañkbrott, och att fängelse då var lämpligare än intagning i ungdomsvårdsskola. Situationen torde då ofta vara sådan att de förutsättningar som BvL uppställer för omhändertagande inte var uppfyllda. Frihetsberövande av uteslutande allmänpreventiva skäl måste enligt departementschefens mening ges ett mycket begränsat utrymme i fråga om de yngsta lagöverträdarna. Departementschefen betonade att enbart hänsynen till allmän laglydnad inte fick åberopas för att döma till fängelse i stället för ett annars motiverat omhändertagande i ungdomsvårdsskola. Ett sådant omhändertagande framstod nämligen regelmässigt som en till-

räckligt ingripande åtgärd även från allmänpreventiv synpunkt.

Vad angår ungdomsfängelse är grundtanken i BrB att denna påföljd skall komma ifråga vid allvarlig kriminalitet hos ungdomar i åldern 18-20 år som är i behov av uppfostrande behandling. I BrB 29:1 föreskrivs sålunda att ungdomsfángelse får ådömas den som fyllt 18 år men inte 21 år för brott varå kan följa fängelse, om med hänsyn till den unges personliga utveckling, vandel och levnadsomständigheter i övrigt sådan fostran och utbildning som avses med ungdomsfángelse prövas lämplig. Den som inte fyllt 18 år får dömas till ungdomsfángelse endast om sådan påföljd finnes uppenbart lämpligare än annan påföljd. Vad gäller ungdomar under 18 år kan ungdomsfángelse komma ifråga för dem som till sin fysiska och psykiska utveckling hör hemma i åldersgruppen över 18 år. Påföljden kan även komma ifråga for dem som på grund av avancerad kriminalitet inte längre kan vårdas i ungdomsvårdsskola. I övrigt hänvisas beträffande denna påföljd till följande avsnitt. Åren 1972-1974 dömdes lagöverträdare, som vid tiden för domen fyllt 15 men inte 18 år, till följande påföljder. .

Påföljd 1972 1973 1974

Ungdomsfángelse

Behandling av unga lagöverträdare 483

S traffnedsättning pâ grund av ungdom

Om någon begår brott innan han fyllt 18 år, får enligt BrB 33:4 efter omständigheterna dömas till lindrigare straff än som är stadgat för brottet. Bestämmelsen lämnar utrymme för domstolen att sätta ned straffet under straffskalans minimum. Domstolen kan således exempelvis ådöma den unge böter trots att endast fängelse ingår i straffskalan.

31 .3.6 Socialnämndens åtgärder

Som redan framgått har huvudansvaret för åtgärder mot lagöverträdare i åldern 15-17 år lagts på bamavårdsnämndema. Nämndens yttrande till åklagare eller domstol får vanligen avgörande betydelse för ärendets eller målets utgång. Samarbetet mellan nämnden och de rättsvårdande myndigheterna förutsätter nämndens verksamma deltagande genom utredning i ärendet, yttrande till åklagare eller domstol, vidtagande av beslutad åtgärd och uppföljning av ärendet efter åklagarens beslut eller domstolens dom. Skyldighet att kontrollera att nämnden fullföljer sina åtaganden gentemot den unge har lagts på åklagaren. I det stora flertalet fall har nämnden redan på ett tidigt stadium inlett utredning, inte sällan därför att den unge av annan anledning än lagöverträdelse blivit uppmärksammad av nämnden. Lagöverträdelsen är många gånger bara ett av flera symptom på den unges missanpassning. Därför är den unges behov av vård och behandling vanligen redan beaktat, när åklagaren utreder förutsättningarna för åtalsunderlåtelse.

31.4 Gällande rätt - över 18 år

åldersgruppen

Det kan ibland förflyta lång tid mellan tidpunkten för ett brotts begående och tidpunkten för beslut eller dom med anledning av brottet. Detta innebär å ena sidan, att åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag kan komma att meddelas långt efter det att den unge fyllt 18 år. Omvänt gäller att begränsningarna i användningen av påföljdema skyddstillsyn och ungdomsfängelse kan upphöra, innan domen faller för brott som den unge förövat före 18 års ålder. Slutligen skall det uppmärksammas att åtgärd med anledning av brott enligt 25 § b) BvL inte får vidtas efter det att den unge fyllt 18 år, med mindre hans livsföring i övrigt utgör skälig anledning därtill eller sådant ingripande med hänsyn till pågående behandling enligt BvL eller av annan särskild anledning måste anses lämpligast för hans tillrättaförande, och att åtgärd enligt BvL inte får beslutas när den unge uppnått 20 års ålder. Har den unge redan med stöd av 25 § b) BvL omhändertagits för samhällsvård efter det att han fyllt 15 år, skall vården upphöra senast tre år efter omhändertagandet. Det är mycket svårt att beräkna, hur lång tid som förflyter från brottet till beslutet eller domen. Skillnaden mellan ålder vid tiden för brottet och vid tiden för domen har emellertid redovisats för åren 1965-1971 och utgjorde följande.

484 Behandling av unga lagöverträdare

År Antal personer som var i åldern 15-17 18-20 år

år]

Vid Vid Diff 96 Vid Vid Diff %

1969 1 811 1089 -722 -40 5 381 5 081 -300 -6 1970 1 711 1 l -670 -39 5 562 5 290 -272 -5 1971 1 582 9 -713 -45 5 480 5 082 -398 -7

Som tidigare framhållits skall enligt 12 § 1964 års lag mål mot den som inte fyllt 21 år alltid behandlas skyndsamt. Sen upptäckt, brottsutredningen och personundersökningen är omständigheter som kan förklara tidsutdräkten.

31 .4.1 Å åtgärder

klagarmyndighetens

Användningen av åtalsunderlåtelse under åren 1972-1974 redovisas i tabell

31.3. Åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag kan inte meddelas den som vid tiden för brottet fyllt 18 år. Vad angår användningen av strafföreläggande kan följande uppgifter för år 1974 meddelas.

18-20 år 21-24 år Män Kv Män Kv 14 220 1 710 25 505 4 144

Tabell 31.3 Användningen av åtalsunderlåtelse under åren 1972-1974

Lagrum 1972 1973 1974 18-20 år 21-24 år 18-20 år 21-24 år 18-20 år 21-24 år Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv

RB 20:7 p 2 (övr) 840 44 1 088 53 626 47 890 51 624 49 897 52 RB 20:7 p 3 2 - 3 1 2 - 1 - 2 - 4 - RB 20:7 p 4 114 7 210 9 82 6 184 10 63 3 170 16 NvL 57 § 4 3 101 l 1 - 10 2 - - 6 - - - - - - - 1964 års lag 369 54 1 358 67 1

Behandling av unga lagöverträdare 485

Åldern har 1973 och 1974 räknats vid tiden för beslutet och ej som tidigare vid tiden för brottet. Därför finns i redovisningen för 1973 och 1974 även uppgifter över ungdomar som meddelats åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag.

31 .4.2 Häktning

Några i lag föreskrivna restriktioner beträffande häktning av den som fyllt 18 år finns inte (jämför dock RB 24:3). År 1970 utgjorde antalet anhållna i åldrarna 18-20 år 5 334 eller 21 % av samtliga anhållna. 3527 frigavs utan häktningsframställning. Antalet anhållna över 21 år utgjorde 16719 eller 64 % av samtliga. 9160 frigavs utan häktningsframställning.

31 .4.3 Domstolsfárfarandet

Här hänvisas beträffande bestämmelserna i 1964 års lag till avsnitt 31.3.4.

31 .4.4 Domstolens åtgärder

Särskild värd Överlämnande enligt BrB 31:1 för vård enligt BvL kan på grund av bestämmelserna i 25 § b) BvL komma i fråga upp till 20 års ålder. För överlämnande till vård enligt NvL eller till psykiatrisk vård eller vård enligt omsorgslagen finns ingen åldersgräns.

Villkorlig dom I förevarande sammanhang bör även institutet Villkorlig dom kort kommenteras. Villkorlig dom kan meddelas för brott varå kan följa fängelse. l BrB 27:1 föreskrivs rörande förutsättningarna för villkorlig dom att sådan påföljd kan ifrågakomma, om med hänsyn främst till den tilltalades karaktär och personliga förhållanden i övrigt finns grundad anledning anta att övervakning eller annan mer ingripande åtgärd ej erfordras för att avhålla honom från vidare brottslighet. Den som erhållit Villkorlig dom är underkastad en prövotid av två år. Iakttar den dömde inte vad som åligger honom till följd av domen får domstolen, om åklagaren före prövotidens utgång väcker talan, efter omständigheterna besluta att varning skall meddelas den dömde, meddela föreskrift om betalning av ådömt skadestånd eller undanröja den villkorliga domen och döma till påföljd av annan an. Villkorlig dom är såsom framgår av det anförda avsedd för dem vars levnadsförhållanden är sådana att det kan antas att annan åtgärd än den varning som domen innebär ej erfordras för deras tillrättaförande. Med hän- j syn härtill torde som regel någon konkurrenssituation mellan bamavård x och kriminalvård ej uppkomma. Föreligger de i 25 § b) BvL angivna för-

utsättningarna för åtgärd enligt lagen torde Villkorlig dom som regel inte

komma ifråga.

486 Behandling av unga Iagöverrrädare sou 197740

Skyddstillsyn

Enligt BrB 28:3 får rätten, om det finnes erforderligt för den dömdes tillrättaförande eller eljest, förordna att i skyddstillsyn skall ingå behandling i anstalt. Sådan behandling skall pågå minst en månad och högst två månader. Sedan behandlingen pågått en månad skall den upphöra så snart fortsatt omhändertagande i anstalt inte kan anses erforderligt. Förordnande om anstaltsbehandling kan t. ex. meddelas när det är påkallat för att bryta den brottsliga aktiviteten samt förmå den brottslige att besinna sig och inse allvaret i sin situation eller när det annars behövs för hans tillrättaförande. För förordnande om anstaltsbehandling krävs att den tilltalade fyllt 18 år.

Fängelse Vad beträffar ungdomar i åldern l8»20 år görs i BrB 26:4 den restriktionen att fängelse får ådömas den som fyllt 18 men inte 21 år endast när frihetsberövande är påkallat främst av hänsyn till allmän laglydnad eller fängelse annars finnes lämpligare än annan påföljd. När det gäller denna åldersgrupp kan ingripande enligt BvL ske endast i begränsad omfattning. Som förut nämnts får brottslig gärning inte föranleda ingripande enligt BvL med mindre kriminaliteten är förbunden med asociala yttringar av annat slag. Då dessa dominerar och brottsligheten framstår som ett mindre väsentligt drag i den allmänna bilden kan det vara lämpligt att lita till barnavårdens resurser. BvL:s begränsade tillämpningsområde för ungdomar inom ifrågavarande åldersgrupp leder till att huvudvikten måste läggas på åtgärder som vidtas inom kriminalvårdens ram. Därmed är inte sagt att den påföljd som närmast bör komma i fråga är fängelse. Såsom fall där fängelse bör kunna komma i fråga nämndes under remissbehandlingen av brottsbalksförslaget sådana där frihetsberövande är påkallat främst av hänsyn till den allmänna laglydnaden, t. ex. vid rattfylleri och andra trafikbrott. Även i andra fall kan behov av frihetsberövande påföljd inte tillgodoses på annat sätt än genom fängelse, t. ex. vid mycket grova brott. I de fall där förutsättningar för vård enligt BvL föreligger bör självfallet i forsta hand prövas om ett överlämnande till barnavården är den lämpligaste reaktionen på brottet. Den som dömts till fängelse på viss tid får villkorligt frigivas sedan två tredjedelar av tiden eller, om särskilda skäl föreligger, halva tiden avtjänats. Frigivning får dock inte ske förrän verkställigheten pågått minst fyra månader. Vid prövning av frågan om Villkorlig frigivning skall särskilt beaktas verkningarna för den dömde av fortsatt frihetsförlust och förutsättningarna för hans anpassning i samhället med hänsyn till de förhållanden han skulle komma att försättas i efter frigivningen (BrB 26:7-8). Genom lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt har därjämte möjligheter införts för den som undergår fängelse att få vistas utanför anstalten redan före tidigaste dagen för Villkorlig frigivning. I 34§ föreskrivs att om intagen genom vistelse utanför anstalten kan bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning i samhället, sådan vistelse kan beviljas under lämplig tid om särskilda skäl föreligger. Departementschefen har under förarbetena till lagen anvisat olika tänkbara

Behandling av unga lagöverträdare 487

placeringsformer, t. ex. i skola med internatförläggning, i särskilt lämpligt enskilt hem, i behandlingshem för narkotikamissbrukare etc. I propositionen har framhållits att sådan vistelse utom anstalt som här avses inte får bli något mer eller mindre regelmässigt förekommande utan bör komma ifråga endast i fall där det verkligen föreligger särskilda skäl som talar för att den aktuella åtgärden kan främja den intagnes anpassning i samhället. Självfallet måste, anför departementschefen vidare, tillstånd till sådan vistelse knytas hårt till särskilda villkor i fråga om den intagnes placering och de förhållanden i övrigt som skall gälla för att han skall få åtnjuta den särskilda förmånen att vistas utom anstalt.

Ungdomsfdfzâelse

Den som fyllt 21 men inte 23 år får liksom den som inte fyllt 18 dömas till ungdomsfángelse endast om sådan påföljd finnes uppenbart lämpligare än annan påföljd. Ungdomsfängelse är således i första hand avsett som en påföljd för åldersgruppen 18-20 år i fall där en längre tids omhändertagande i institution bedöms vara erforderligt för den unges tillrättaförande. Såsom nyss framhållits får beträffande denna åldersgrupp fängelse ådömas endast när det är påkallat av hänsyn till allmän laglydnad eller fängelse annars finnes lämpligare än annan påföljd. I fall då kort tids anstaltsvistelse erfordras kan vidare skyddstillsyn med anstaltsbehandling ifrågakomma. Behandlingen av den som dömts till ungdomsfängelse äger rum i och utom anstalt. Tiden för påföljdens varaktighet bestäms inte i domen. Den får pågå högst fem år, varav högst tre år i anstalt. Dessa tidsfrister kan förlängas. Behandlingen börjar i anstalt och skall pågå där så lång tid som finnes erforderlig med hänsyn till behandlingens syfte, dock i regel .minst a\ ett år. Vården utom anstalt får i princip inte upphöra förrän den pågått under en sammanhängande tid av två år. Beslut om övergång till vård utom anstalt meddelas av ungdomsfángelsenämnden, som kan uppdra åt övervakningsnämnden att närmare bestämma dag för övergången. Under vården utom anstalt skall den dömde hela tiden stå under övervakning av särskilt forordnad övervakare. Om den dömde under vården utom anstalt inte iakttar vad som åligger honom enligt bestämmelser i BrB eller enligt särskild föreskrift eller anvisning som meddelats honom med stöd därav, kan övervakningsnämnden »/ meddela ny föreskrift eller tilldela honom varning. Vid misskötsamhet kan ungdomsfängelsenämnden förordna att den unge skall återintas i anstalt. Anstaltsvård av den som dömts till ungdomsfángelse skall enligt lagen om kriminalvård i anstalt försiggå inom ett för samtliga kategorier intagna gemensamt anstaltssystem med riksanstalter och lokalanstalter. et* “ Tiderna för anstaltsvården har efter hand schematiserats. Som regel överskrids inte den minimitid av ett år som föreskrivs i BrB. När den intagne visat skötsamhet beviljas regelmässigt långtidspennission efter tio månader, vilken permission sedan efter ytterligare två månader normalt efterföljs av ett beslut om övergång till vård utom anstalt. Vid återfall i brott under vården utom anstalt är återintagningstiden oftast tre månader och överstiger så gott som aldrig sex månader. Domstolarnas val av påföljd åren 1972-1974 redovisas i tabell 31.4.

488 Behandling av unga lagöverträdare sou 197740

Tabell 31.4 Domstolarnas val av påföljd åren 1972-1974

Påföljd 1972 1973 1974 18-20 år 21-24 år 18-20 år 21-24 år 18-20 år 21-24 år Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv Böter genom dom 5 550 468 8 518 770 5 363 441 8 053 729 5 166 436 7 498 690 Fängelse 964 16 3 189 53 870 19 2 905 79 945 17 2 735 32 Villkorlig dom 990 146 882 179 999 115 820 165 976 122 782 151 skyddstillsyn 1 870 206 1 358 221 l 637 196 1 183 224 l 641 160 1 176 180 därav med

till sluten psyk. vård 38 3 88 7 25 3 69 3 36 l 103 3 till öppen psyk. vård l - 4 - - 1 1 - 1 - 2 -

31 .4.5 Barnavârdsnämndens åtgärder

Utöver vad ovan sagts om bamavårdsnämndema skall här bara framhållas att antalet unga under vård kraftigt minskar vid uppnådda 18 år. Detta återspeglas också i nämndernas med av brott, vilka för

beslut anledning

år 1974 redovisas i tabell 31.5.

Tabell 31.5 Åtgärder år 1974 beträffande lagöverträdare över 18 år

Beslut 25 § b) BvL 18 år och däröver

enligt

\ 31_.\5

Såsom den lämnade framställningen visat är frihetsberövande påföljd mindre vanlig för de unga varom här är fråga. I de fall sådan påföljd âdöms aktualiseras frågor som gäller behovet av och förutsättningarna för en nödsamverkan mellan socialvård och kriminalvård.

exxtägdig

1 fråga om andra samhällsorgans ansvar för kriminalvårdens klienter har från statsmaktemas sida vid flera tillfällen uttalats, att utgångspunkten måste vara att kriminalvårdens klienter otvivelaktigt skall äga samma rätt till socialvårdens insatser som andra medborgare. Endast i de fall då den dömde omhändertagits på sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters eller samhällsorgans medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i kriminalvårdens rehabiliterande uppgift, bör det kunna vara motiverat att

Behandling av unga lagöverträdare 489

göra avsteg från denna huvudprincip och låta kriminalvården ta det primära ansvaret även för uppgifter som normalt åvilar andra huvudmän. Grunden för ifrågavarande samhällsorgans ansvar och verksamhet på detta område finns i de författningar och instruktioner som reglerar deras allmänna verksamhet. Det måste därför principiellt kunna förutsättas att i den mån av dessa författningar inte uttryckligen ger anledning till annat avfattningen så föreligger det en uppenbar skyldighet för dessa organ att vara verksamma även till förmån för kriminalvårdens klienter (jfr prop. 1974:20 s. 86). Genom lagen om kriminalvård i anstalt har bättre förutsättningar skapats för en utbyggd samverkan mellan socialvård och kriminalvård. l lagen har intagits bestämmelse som, utan direkt hänvisning till andra samhällsorgans ansvar, föreskriver att samverkan skall äga mm mellan dessa organ och kriminalvårdens egna. I lagen föreskrivs sålunda att i den mån ett förverkligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhälleliga organ, samverkan skall ske med företrädare för sådant organ (5 §). Samma syfte framträder i den bestämmelse som behandlar vilka åtgärder som skall vidtas vid intagens frigivning eller överföring till vård utom anstalt. I de fall då det står klart att den intagne efter anstaltsvistelsens slut kommer att behöva utbildning eller ekonomiska, sociala eller medicinska stödåtgärder skall enligt vad angivits i lagen sådant behov tillgodoses i görligaste mån. Slutligen bör jämväl uppmärksammas de i lagen givna reglerna om möjpågå i former som bäst tillgodoser ett fölighet att låta straffverkställighet religgande rehabiliteringsbehov. Enligt lagen kan således som tidigare nämnts i vissa fall verkställighet av ådömt fängelse ske utanför anstalt, bättre förutsättningar skapats för en planmässig revarigenom väsentligt samtidigt som integrationen mellan anstaltsvård habiliteringsverksamhet och frivård främjats. Också genom ändringar år 1974 i lagstiftningen om övervakningsnämndernas verksamhet, om personundersökning och om kriminalvård i frihet mellan kriminalvårdens och andra sami övrigt har en fortsatt samverkan hällsorgan främjats. Även om således ytterligare steg tagits mot ökad samverkan måste beaktas att kriminalvården ytterst har att verkställa en av domstol ådömd påföljd, en uppgift som inte kan överföras på andra samhällsorgan (jfr i övrigt avd. VII).

31.6 och 25§ b) BvL

Myndighetsåldem

Den år 1974 vidtagna sänkningen av myndighetsåldem till 18 år har aktualiserat frågor av stor betydelse med avseende på ungdomar i åldern 18-20 år. Sänkningen har redan föranlett den följdändringen i BvL att åtgärder som beslutats med stöd av 25§ a) skall upphöra att gälla senast då den unge fyller 18 år. Enligt tidigare gällande bestämmelser kunde samhällsvård som beslutats med stöd av 25§ a) och 29§ BvL pågå till dess den unge fyllt 20 år.

20-årsgränsen i 25§ b) BvL har emellertid bibehållits i avvaktan på en

allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen. Lagutskottet har fram-

490 Behandling av unga lagöverträdare

hållit? att en begränsning av möjligheterna att med stöd av 25§ b) BvL ingripa mot ungdomar över 18 år skulle kunna få olyckliga konsekvenser för nykterhets- och narkomanvården. Nykterhetsvården kan enligt vad utskottet framhåller inte överta ansvaret för vården av unga alkoholmissbrukare, eftersom de allmänna vårdanstaltema för alkoholmissbrukare saknar resurser att ta emot dessa åldersgrupper. För narkomanvårdens del skulle begränsningen innebära att missbrukare över 18 år enbart skulle kunna omhändertas med stöd av LSPV. En sänkning av ZO-årsgränsen i 25 § b) har enligt utskottet även kriminalpolitiska aspekter. Bl. a. skulle domstolarnas möjlighet att med stöd av BrB 31:1 överlämna unga lagöverträdare till vård enligt BvL i motsvarande grad begränsas. Härigenom skulle enligt utskottets mening möjligheterna att rehabilitera asociala och kriminella ungdomar i åldrarna närmast över 18 år försvåras. Med hänsyn till det anförda och med beaktande av det angelägna i att missanpassad ungdom kunde beredas adekvat vård ansåg utskottet att det, innan åldersgränsen i 25 § b) kunde sänkas, måste tillskapas lämpliga vårdfonner för nu ifrågavarande åldersgrupper. Det torde enligt utskottet ankomma på socialutredningen att lägga fram förslag därom. I avvaktan härpå borde åldersgränsen för ingripanden enligt 25 § b) BvL tills vidare bibehållas.

31.7 Åtalsrättskommitténs förslag

Åtalsrättskommittén har i betänkandet Färre brottmål3 tagit upp frågan om åtalspliktens utformning. Kommitténs förslag vad gäller åtalsbegränsning i fall där vård-, behandlings- eller stödåtgärder kommer till stånd är av särskilt intresse i förevarande sammanhang. Kommittén har funnit att grundbestämmelserna om åtalsunderlåtelse liksom for närvarande bör tas in i RB. Den föreslagna bestämmelsen i RB 20:7 inleds med den grundförutsättningen att åtalsunderlåtelse får meddelas, om hinder ej möter med hänsyn till viktigt allmänt eller viktigt enskilt intresse. Därefter behandlas under fem olika punkter de fall där åtalsunderlåtelse skall vara möjlig. Den första punkten avser bötesbrottslighet. Enligt den andra punkten kan åtalsunderlåtelse meddelas i vissa konkurrens- och återfallssituationer. Den tredje punkten avser s. k. resocialiseringssituationer. Enligt den fjärde punkten skall åtalsunderlåtelse kunna meddelas som ersättning för förutsedd villkorlig dom. Den femte punkten slutligen avser sådana fall, där samhällsingripanden av annat slag än resocialiseringsåtgärder eller vissa åtgärder av annat slag kan medföra att åtal kan avvaras. När det gäller de s. k. resocialiseringsfallen föreslår kommittén att åklagaren skall få besluta om åtalsunderlåtelse, om vård som avses i 31 kap. 2-4 §§ BrB eller annan vård, stöd- eller hjälpåtgärd kommer till stånd utan lagföring samt åtgärden kan anses ägnad att främja den misstänktes anpassning i samhället. Åtalsunderlåtelse kan således komma ifråga i de fall då den misstänkte blir föremål för sådana åtgärder som anges i de nyss nämnda lagrummen i BrB. ?LU 1974:12 s. 25. Såsom framgått av den tidigare framställningen avses därmed överlämnande för vård enligt NvL eller för psykiatrisk vård. 3s0u 1976:47. även i Enligt förslaget skall emellertid åtalsunderlåtelse kunna meddelas

Behandling av unga lagöverträdare 491

andra fall då vård-, stöd- eller hjälpinsatser kommer till stånd utan lagföring. t. ex. de fall Därmed avses enligt den av kommittén gjorda exemplifieringen där den misstänkte bereds läkarbehandling av öppen karaktär, privat alkohoeller hjälpåtgärder enlistvård genom läkare, kristen eller ideell organisation uppsökande vård eller får upplysning ligt NvL, erhåller öppen narkomanvård, eller rådgivning genom socialtjänstens försorg eller ges annan hjälp- eller socialtjänst eller genom arbetsvården eller stödåtgärd genom kommunernas på annat sätt. frivilliga medverkan I de fall då åtgärden helt bygger på den misstänktes funnit att åklagaren bör ges befogenhet att avvakta och se har kommittén hur åtgärden verkar innan han tar definitiv ställning i åtalsfrågan. För dessa och liknande fall föreslår kommittén en möjlighet för åklagaren att förklara

på utfallet av åtgärden. Åklagaren bör även ha

åtalsfrågan vilande i avvaktan att återkalla beslut om åtalsunderlåtelse. Kommittén föreslår därmöjlighet i förhållande till vad nu gäller att återkallelse inte får vid den förändringen ske sedan två år förflutit från dagen for beslutet. Under de nyss nämnda bestämmelserna ryms även de unga lagöverträdarna. För dessa finns emellertid särskilda och i princip generösare åtalsbestämmelser. Bestämmelserna om åtalsunderlåtelse för brott som begåtts av den komsom vid brottets begående inte fyllt 18 år återfinns i 1964 års lag. Enligt kan man inte gå längre vad det gäller begränsningar av mitténs uppfattning kommittén, redan nu åtal än vad som förutses i denna lag. Det är, framhåller att åtal normalt inte skall väckas mot lagöverträdare i lagstiftarens mening dessa åldrar. Kommitténs förslag har därför främst avseende på att finna förenklade handläggningsformer i ärenden enligt ifrågavarande lag. Kommittén föreslår att lagen inleds med en portalbestämmelse om skynd-

samhet vid handläggning av ärenden enligt lagen. Vidare skall som allmän för underlåtelse gälla att, på sätt kommittén föreslagit i RB förutsättning 20:7, hinder ej möter av hänsyn till viktigt allmänt eller viktigt enskilt intres-

se. Kommittén tar därefter under tre punkter upp de fall då åtalsunderlåtelse skall kunna meddelas. skall åtalsunderlåtelse kun- Enligt den första punkten na mcddclas om brottet uppenbarligen skett av okynne eller förhastande. Bestämmelsen anknyter till gällande rätt. Vad beträffar forstagångsbrottsfunnit lingarna, som utgör en avsevärd del av samtliga fall, har kommittén föreslå ett förenklat förfarande. Då det måste antas att det endast anledning som åtal väcks vid förstagångsbrott har kommittén funnit är i undantagsfall för dessa anledning att i punkt två införa en särskild åtalsunderlåtelsegrund fall. Bestämmelserna har utformats så att åklagaren får besluta om åtalsunderlåtelse, om den underårige enligt tillgänglig utredning inte tidigare begått brott för vilket fängelse i mer än sex månader är föreskrivet. Punkt tre slutliframstår som möjlig och vari regen upptar övriga fall där åtalsunderlåtelse socialiseringsåtgärder kan komma ifråga. I sådana fall bör åklagaren som reföre beslut i åtalsfrågan. Förklarar nämnden i gel höra barnavårdsnämnden är eller kommer att bli föreyttrande eller i annat besked att den underårige i mål för åtgärd som nämnden finner vara ägnad att främja hans anpassning samhället avses enligt förslaget åklagaren kunna besluta om åtalsunderlåtelse. I ett särskilt avsnitt tar kommittén i ålupp frågor som gäller ungdomar

492 Behandling av unga lagöverträdare

dern 18-20 år. Kommittén anmärker att en invändning mot den nuvarande ordningen är att det råder en fast åldersgräns för de situationer där åtalsunderlåtelse kan meddelas mot unga lagöverträdare i syfte att tillgodose behovet av sociala hjälpinsatser. Kommittén framhåller emellertid att med stöd av den Föreslagna bestämmelsen i RB 20:7 om åtalsunderlåtelse i resocialiseringsfall får denna åldersgräns mindre betydelse.

31.8 Pågående utredningar

3 l .8 .1

Ungdomsfangelseutredningen (Ju 1 974 .1 6)

1 direktiven för

ungdomsfángelseutredningen konstateras att en allt starkare

kritik mot påföljden ungdomsfángelse växt fram under senare år. Bakom kritiken ligger en utbredd uppfattning att påföljden är behäftad med allvarliga brister som är ägnade att snarare försvåra än främja förverkligandet av de kriminalpolitiska målsättningarna i dagens samhälle. Dessa förhållanden i förening med den utveckling som ägt rum på kriminalvårdens område särskilt genom 1974 års kriminalvårdsreform har enligt departementschefen lett till att en omprövning av ungdomsfängelseinstitutet framstår som motiverad. Tiden är mogen att avskaffa denna påföljd. Enligt vad som vidare sägs i direktiven bör det vara en väsentlig uppgift för utredningen att belysa de konsekvenser i olika hänseenden för behandling av unga lagöverträdare som uppstår genom ett avskaffande av påföljden Därvid ungdomsfángelse. bör övervägas vilka andra påföljder enligt BrB som i stället bör komma i fråga. Som allmän målsättning bör gälla att en reform på detta område inte får leda till ökade frihetsberövanden för den kategori lagöverträdare det gäller. Reformen bör i stället syfta till en ytterligare förskjutning av tyngdpunkten till andra kriminalvårdande åtgärder. Det bör sålunda undersökas i vad mån ungdomsfángelse kan ersättas med skyddstillsyn, eventuellt i kombination med behandling i anstalt. Med hänsyn till ungdomsfängelseklientelets sammansättning och tidigare belastning torde det emellertid inte kunna undvikas att det alternativ till påföljden ungdomsfängelse som i många fall kan komma att ligga närmast till hands är fängelse. Det bör då uppmärksammas att det inom ramen för det nya anstaltssystemet kommer att finnas möjligheter att även vid verkställighet av fängelsestraff utnyttja de särskilda behandlingsresurser som f. n. gäller for ungdomsfängelseklientelet. Av stor betydelse är också det förhållandet att på de nya lokalanstaltema av övervägande öppen karaktär en intim samverkan med frivårdens personal och olika sociala organ kommer att eftersträvas i syfte att åstadkomma en successiv utslussning av de intagna till vård i frihet, bl. a. genom ökad frigång för undervisning, utbildning, arbete och annan särskilt anordnad verksamhet. Otvivelaktigt är sådana åtgärder ofta av särskilt värde för ifrågavarande kategori unga intagna.

31.8.2 Utredningen (Ju 1974:1 7) angående

översyn av häktningsbestämmelserna

1 direktiven uttalas att anhållande och häktning också i fortsättningen bör stå de rättsvårdande organen till buds i den brottsbekämpande verksamheten.

Behandling av unga lagöverträdare 493

Effektiviteten i straffrättskipningen beror i väsentlig mån av att verksamma står till förfogande för att säkerställa utredningen med antvångsmedel ledning av brott och för att lagföringen av misstänkta skall kunna fullföljas. J ämsides med intresset av effektiv brottsbekämpning gör sig emellertid också andra synpunkter gällande. Ett viktigt led i reformarbetet på det kriminalpolitiska området är att minska användningen av frihetsberövande påoch ersätta dessa med kriminalvård i frihet. Ett annat är att anföljder staltstiden, när anstaltsbehandling blir aktuell, redan från början skall inriktas den intagne för tillvaron utanför anstalten. 1974 på åtgärder som förbereder års lag om kriminalvård i anstalt syftar i enlighet härmed bl. a. till en ökad integrering mellan kriminalvård i anstalt och frivård. Det är enligt direktiven uppenbarligen av stor vikt att tillämpningen av de straffprocessuella tvångsmedlen så långt möjligt bringas i samklang med som dragits upp för det kriminalpolitiska refonnarbetet. Även de riktlinjer det förhållandet att ett temporärt frihetsberövande innebär ett djupt ingrepp i den enskildes levnadsförhållanden pekar på det angelägna i att man söker av dessa tvångsmedel så långt det är möjligt. Om begränsa användningen formerna för de straffprocessuella frihetsberövandena i betydande mån avviker för kriminalvården, kan från de principer som skall vara vägledande det befaras att sådana åtgärder minskar utsikterna till en rehabilitering av dem som ådöms påföljd för brott. I enlighet härmed bör, sägs det vidare, övervägas om inte motsvarigheter till vård i frihet till en del kan ersätta de hittills tillämpade straffprocessuella frihetsberövandena vid recidivrisk och flyktfara. RB anvisar redan nu övervakning som alternativ till häktning när det gäller ungdomar, sjuka, havande kvinnor och kvinnor med små barn. Möjligen kan genom en utvidgning av denna typ av ingripande en minskning av de rena frihetsberövandena förlorar alltför mycket i effektivitet. Även uppnås utan att straffprocessen därutöver finns ett påtagligt behov av att åstadkomma andra former för provisoriskt frihetsberövande i straffprocessen än dem som nu står till buds. Då åsyftas bl. a. situationer där endast Villkorlig dom eller skyddstillsyn kan förväntas och vidare fall då det visserligen finns risk för återfall i brottsmen skäl för en så ingripande åtgärd som häktning ändå inte kan lighet anses föreligga. En viktig uppgift för utredningen bör vara att närmare undersöka hur alternativa former av frihetsberövande skall kunna åstadkommas.

31.9 Principbetänkandet och remissyttrandena

Vissa remissinstanser har ägnat särskild uppmärksamhet åt ungdomsgruppens problem, i synnerhet frågan om behandlingen av unga lagöverträdare. Bland dem har RÅ ställt sig tveksam till den begränsningav grunderna för omhändertagande som utredningen föreslagit. RÅ anför att det torde finnas situationer, då angivna kriterier ej är uppfyllda men ett kortvarigt borde kunna sättas in för att bryta en utveckling som omhändertagande synes leda fram mot ett allvarligt skede. RÅ framhåller att utredningens gränsdragning mellan barn och vuxna vid myndighetsåldern är olycklig. Socialvårdens möjligheter att bistå unga missbrukare i åldern 18-19 år, som

494 Behandling av unga lagöverrrädare

ej själva vill underkasta sig vård, kommer att väsentligen reduceras. Lagöverträdarna i gruppen kommer ej längre att kunna överlämnas av domstol till vård enligt sociallagstiftningen. Brottsligheten liksom återfallsfrekvensen inom gruppen är för närvarande stor. Många är vid brottets begående föremål för barnavård. Det skulle vara särskilt olyckligt om de ungdomar, vars emotionella eller intellektuella mognad inte motsvarar den kronologiska levnadsåldern, skulle överföras till kriminalvården. Liknande synpunkter har framförts av BRÅ, som menar att SU inte tillräckligt har beaktat konsekvenserna av den föreslagna sänkningen av åldersgränsen. Man bör enligt BRÅ ställa som ett absolut krav att dessa konsekvenser utreds innan åldersgränsen sänks. Innan utredningen anvisar en annan lösning än den nuvarande, är BRÅ inte berett att acceptera en sänkning av åldersgränsen till 18 år. Kriminalvârdssryrelsen vill inte ta ställning till en separat sänkning av åldersgränsen för de sociala myndigheternas rätt till ingripande. Styrelsen fmner att hela problemet med åldersgränser inom rättsväsendet, t. ex. straffbarhetsåldern, bör bli föremål för prövning.

31.10 Socialutredningens överväganden och förslag

3l.10.1 Inledning

Såsom framgått av det föregående föreligger ett rikt urval av åtgärder i anledning av brott som i stor utsträckning möjliggör att unga personer kan beredas en till mognad och utveckling anpassad vård och behandling. Det har kommit att framstå som allt angelägnare att i samhället, utan hinder av gränser mellan vårdområden, skall finnas behandlingsformer som tillgodoser de vårdbehov som aktualiseras vid brottslig gärning. Ökat utrymme har givits för att beträffande de unga låta lagföring stå tillbaka för ändamålsenliga stöd- och hjälpinsatser. Angivna strävanden framträder inte minst i åtalsrättskommitténs här ovan redovisade förslag men kommer även till uttryck i de författningsbestämmelser som nämnts i det föregående, där de når sitt tydligaste uttryck i 1964 års lag. Den angivna grundsynen framträder inte bara i fråga om väckande av åtal utan även i fråga om domstols val av påföljd sedan åtal väckts. Främst bestämmelserna i 31 kap. BrB ger därvid möjlighet att ge påföljden sådant innehåll att det föreliggande vårdbehovet kan tillgodoses. Strävan till samverkan mellan vårdområden i syfte att nå ett effektivt och ändamålsenligt utnyttjande av samhällets resurser framträder emellertid även på verkställighetsstadiet. Denna inriktning kommer till uttryck i såväl utbyggnaden av kriminalvårdens frivård som omläggningen av dess institutionsvård. Redan i dag bygger frivården på att socialvårdens och sjukvårdens resurser tas i anspråk för frivårdens klienter och deras närmaste. Utbyggnaden av lokalanstalter med vidgade förutsättningar för öppna vårdformer ger ökade möjligheter till samverkan mellan social- och kriminalvård. Tydligt uttalade är samordningssträvandena i 1974 års lag om kriminalvård i anstalt. Genom denna lag har skapats bättre förutsättningar att ge straffverkställigheten sådant innehåll och sådana former som kan tillgodose be-

Behandling av unga lagöverträdare 495

hovet av vård- och stödinsatser under och framför allt efter anstaltsvården. Vad som således framstår som särskilt betydelsefullt är inriktningen mot att finna stöd- och behandlingsformer som bäst svarar mot ett vid brottslig aktualiserat vård- och behandlingsbehov. På så vis framträder en gärning förändrad syn på samhällets åtgärder i anledning av brott, där det blir domatt pröva förekomsten av en brottslig gärning men där stolen förbehållet bör ges inom den samhällssektor som har erforderliga behandlingsinsatser de bästa förutsättningarna att tillgodose vårdbehovet - oavsett om dessa resurser finns inom kriminalvård, socialvård eller annan sektor i samhället. Brottet ses som en indikation på ett föreliggande vårdbehov som skall tillgodoses i mest ändamålsenliga forrner. Härigenom skapas ökade förutsättobundna av gränser mellan vårdområden lämningar att låta myndigheterna na den enskilde det bistånd som han i varje situation behöver och som kan ges inom ramen för den ådömda påföljden. Emellertid påverkas straffrättskipningen av förhållanden som inte äger giltighet för övriga vårdområden. Det måste således vara de rättsvårdande uppgift att vidta de åtgärder som är nödvändiga för sammyndigheternas hällets skydd. Här kan önskemålen om från vårdsynpunkt ändamålsenliga att vika för kraven på skydd för allmänna intressen. Även åtgärder komma i ett annat hänseende skall inom straffrättskipningen göras bedömningar som inte äger giltighet för andra vårdområden. Det är således en uppgift endast för denna att ådöma påföljder med anledning av brott och därmed tillse att hänsynen till den allmänna laglydnaden tillgodoses. Här måste alltså ske avvägningar där ett uttalat vårdbehov med därav föranledda önskemål om särskilda behandlingsinsatser måste tillmätas stor betydelse vid med de krav hänsynen till den allmänna laglydnaden ställer. jämförelse SU:s förslag syftar till att nå en utbyggd samhällelig service där till den enskildes gagn ett rikt urval av stöd- och hjälpåtgärder skall stå den till buds som behöver samhällets bistånd. Genom en fortsatt utbyggnad av de generellt förebyggande åtgärderna och med en rikt differentierad hjälpverksamhet skall socialtjänsten inriktas på att i samförstånd med den enskilde tillgodose hans behov av hjälp. På så vis skall vårdåtgärder mot den enskildes vilja kunna starkt begränsas. Såsom framgår av kap. 20 har emellertid utredningen funnit att till skydd för barn och ungdom i vissa särskilt fall åtgärder måste kunna vidtas även om samtycke av den som angivna berörs därav ej kunnat nås. De situationer där det kan bli nödvändigt att bereda den underårige vård även utan samtycke har avseende dels på brister i den unges hemmiljö, dels på hans eget beteende. Beslutad vård skall vara tidsbegränsad. Enligt huvudregeln får sådan vård pågå högst tre månader. Sådana förebyggande åtgärder som anges i 26 § BvL skall enligt utredningens förslag ej längre kunna vidtas utan den enskildes medgivande. Utredningens förslag upptar ej några bestämmelser om vård utan samtycke i fråga om den som fyllt 18 år. Utredningen framlägger sina förslag i en tid då stora förändringar förestår inte bara i fråga om samhällets socialvård utan även inom rättsvården. Av den lämnade framställningen har således framgått att nya regler föreslås i fråga om åtalsunderlåtelse, där möjligheterna till resocialisering utan lagföring tillmäts stor betydelse. Förslag om avskaffande av påföljden ungdomsfängelse kan väntas. De förslag som kan förutses i fråga om häktning

496 Behandling av unga lagöverträdare

berör även nära barnavården. Framställningen föranleder följande bedömningar.

31 . 10.2 S trafbarhetsâldern

Åldersgränsen i samband med brott förövade av unga hänför sig antingen

till åldern vid gärningens begående eller till åldern vid beslut med anledning av gämingen. Båda typerna av åldersgränser kommer till användning och reaktionssystemet blir därigenom svåröverskådligt men på samma gång ofta ändamålsenligt. Brottsbalkens påföljdssystem är inte tillämpligt på gärning som någon förövat innan han fyllt 15 år. Därmed har man också begränsat åklagarens verksamhet i fråga om sådan gärning till en möjlighet att föra bevistalan för att domstolen skall pröva om den unge begått gämingen. Polisen kan däremot i sin verksamhet få anledning att ingripa med anledning av brott som någon förövat innan han fyllt 15 år. Dess samarbete med vårdnadshavaren och socialtjänsten beskrivs i avd. VII (se bl. a. 4l.l.l och 41.32).

31 . 10.3 Åtalsunderlátelse

1964 ârs lag

SU föreslår väsentliga förändringar vad gäller den författningsmässiga regleringen av socialtjänsten i kommunerna. Utredningen, vars förslag bygger på en helhetssyn i vård- och behandlingsarbetet, föreslår en socialtjänstlag som skall ersätta de tre vårdlagarna. Lagen anvisar inte på sätt i dag är fallet åtgärder i vissa bestämda situationer utan den ger socialnämnden stor frihet vid valet av stöd- och hjälpinsats. Till denna lag ansluter lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Lagens syfte är att bereda socialnämnden möjlighet att ge barn och ungdom nödvändig vård även om samtycke till sådan vård ej kan erhållas. Utredningens förslag innebär att socialnämnden tilläggs ett i förhållande till gällande rätt vidgat ansvar för att tillgodose de underårigas behov av stöd och hjälp. Den tidigare framställningen har visat att det är lagstiftarens mening att åtal normalt inte skall väckas mot den som vid brottets begående är under 18 år. Utöver de allmänna regler om åtalsunderlåtelse som finns i RB 20:7 (se nedan) gäller i fråga om de unga vidgade möjligheter att underlåta åtal.

Åklagarens behörighet att i sådana fall meddela åtalsunderlåtelse är i princip

begränsad endast i fråga om fall. där åtal påkallas ur allmän synpunkt. Erforderliga samhällsinsatser bör i förekommande fall göras inom socialvården. Genom ändringar i 1964 års lag gavs möjligheter att underlåta åtal så snart bamavårdsnämnd vidtog den åtgärd som var lämpligast för den unges tillrättaförande, oavsett om åtgärden vidtogs med stöd av 25 § BvL eller inte. Även mindre ingripande och i frivillig väg vidtagna åtgärder kan således utgöra grund för åtalsunderlåtelse. I ett av RÅ år 1971 utfärdat cirkulär (C 67) i anslutning till de vidtagna ändringarna framhölls att med de alltmer ökande resurserna och de större

Behandling av unga lagöverträdare 497

möjligheterna till nyanserade bedömningar inom barnavårdens område kunde den angivna principen att åtal inte borde väckas mot den som var under 18 år i allt högre grad komma till uttryck i åklagarnas praxis. Såsom RÅ framhöll skall även åtgärd som vidtagits av annan än bamavårdsnämnden beaktas vid åtalsprövningen. Då SU nu föreslår en begränsning av möjligheterna att vidta tvångsåtgärder mot underåriga och en fortsatt utbyggnad av en socialtjänst på frivillig grund ansluter utredningen till tankegångar som legat till grund för ändringarna i 1964 års lag. Den omständigheten att socialnämnden enligt utredningens förslag ges vidgade möjligheter att anpassa insatserna till omständigheterna i varje särskilt fall bör således inte leda till en minskad benägenhet hos åklagarna att underlåta åtal med stöd av 1964 års lag. I förevarande sammanhang finns anledning att anknyta till åtalsrättskommitténs förslag i fråga om åtal mot den som är under 18 år. Kommittén anför i denna del (s. 261).

Enligt gällande rätt ankommer det på åklagaren att göra den i l § 1964 års lag föreskrivna bedömningen om det med skäl kan antagas att med avsedd resocialiseringsåtgärd vidtas vad som är lämpligast för den underåriges tillrättaförande. För att åstadkomma och markera en viss ökning av barnavårdsnämndens inflytande över och ansvar för att lämpligaste åtgärder kommer till stånd bör det enligt kommitténs mening ankomma på nämnden att göra bedömningar av avsedd åtgärds ändamålsenlighet. Förklarar nämnden att vidtagen eller planerad åtgärd beträffande den underårige är - såsom kommittén har tänkt sig föreskriftens formulering - ägnad att främja hans anpassning i samhället, föreligger därmed formell grund för åklagaren att meddela åtalsunderlåtelse. Dock har han därvid att pröva om hinder möter med hänsyn till viktigt allmänt eller viktigt enskilt intresse. Kommitténs förslag bygger således på ett ökat ansvarstagande för socialnämnden. Det blir en uppgift för nämnden att pröva behovet av stödoch hjälpinsatser, en prövning som även rymmer frågan om förutsättningarna för tillämpning av lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig föreligger. SU:s förslag att begränsa tvångsåtgärdema beträffande barn och unga till förmån för ett rikare utbud av frivilliga insatser är som nämnts inte avsett att leda till en restriktiv tillämpning av 1964 års lag. Fastmer ansluter förslagen till åtalsrättskommitténs ställningstagande att ett ökat ansvar för att de ungas behov av stöd och hjälp blir tillgodosett läggs på socialnämnden.

RB 20:7 1964 års lag är tillämplig bara i fråga om dem som är under 18 år vid tidpunkten för brottet. Åtalsrättskommittén föreslår som förut anförts ändringar i RB 20:7, ändringar som främst har avseende på möjligheterna att underlåta åtal i resocialiseringssyfte. Enligt förslaget skall åklagaren kunna underlåta åtal om vård enligt 31 kap. 2-4§§ BrB eller annan vård-, stöd- eller hjälpåtgärd kommer till stånd utan lagföring samt åtgärden kan anses ägnad att främja den misstänktes anpassning i samhället. Hänvisningen till BrB avser de fall där den misstänkte blir föremål för

498 Behandling av unga Iagöverrrädare

vård enligt NvL, psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus för utvecklingsstörda. Kommitténs förslag ger emellertid möjlighet till åtalsunderlåtelse även i fall då mindre ingripande åtgärder än de nyss nämnda kommer till stånd. Den föreslagna regleringen i RB 20:7 är inte knuten till någon åldergräns och kommer härigenom att i viss mån ha avseende på samma grupper som omfattas av 1964 års lag. Enligt åtalsrättskommittén bör regleringarna anses som sidoordnade med frihet för åklagaren att primärt söka stöd i vilken av dem som helst. SU:s förslag innebär att möjligheterna att vidta tvångsåtgärder begränsas till att avse dem som är under 18 år, varjämte socialnämnderna ges ökad frihet att anpassa stöd- och hjälpinsatser till omständigheterna i varje särskilt fall.

Åtalsreglerna i RB 20:7, såväl de i dag gällande som de av kommittén

föreslagna, bygger i viss utsträckning på förekomsten av bestämmelser som medger vårdinsatser utan den enskildes samtycke. Det kan därför ifrågasättas om inte SU:s förslag om en begränsning av möjligheterna att tillämpa tvångsåtgärder samtidigt i avsevärd mån begränsar möjligheterna att använda å-

talsunderlåtelse i resocialiseringssyfte. Det kan hävdas att de frivilliginsatser

som står till buds inom socialtjänsten är otillräckliga vid en jämförelse med den påföljd som annars skolat följa på brottet. En sådan utveckling skulle emellertid strida mot de krav på en Ökad samverkan mellan vårdområden som vuxit sig allt starkare. Även vid en begränsning av samhällets möjligheter att inom socialtjänsten tillämpa bestämmelser om vård utan den enskildes samtycke måste avgörande för bedömningen bli på vilket sätt ett vid brottslig gärning aktualiserat vårdbehov bäst kan tillgodoses. Enligt SU:s mening måste en av den enskilde visad vilja att medverka i ett vårdoch behandlingsarbete kunna tillmätas samma betydelse som då sådan vård och behandling kommer till stånd utan den enskildes medgivande. Ett accepterande av de frivilliga insatser som kan ges inom socialtjänsten måste således i stor utsträckning kunna tilläggas betydelse vid åklagarens prövning av om åtal bör väckas eller ej. SU vill särskilt understryka vad åtalsrättskommittén anfört i fråga om de unga narkotikamissbrukare som befinner sig i åldrarna omkring 18 år. I dessa fall torde som kommittén framhåller vårdaspektema framträda med särskild styrka. Vårdsynpunkterna bör som regel väga över de straffrättsliga Synpunkterna och åtalsunderlåtelse kunna meddelas även om vårdåtgärden

inte fullt ut är lika ingripande som en eventuell straffrättslig påföljdff

SU vill således framhålla att övergången till en vidgad frivillighet i vårdoch behandlingsarbetet inom socialtjänsten inte bör leda till att unga lagöverträdare blir föremål för åtal i vidare utsträckning än som förutsätts i åtalsrättskommitténs förslag. Fastmer bör de av kommittén avgivna förslagen vägas mot en fortsatt inriktning mot frivillighet i behandlingsarbetet och en med hänsyn härtill anpassad metodik vid prövningen av frågan om åtalsunderlåtelse. Det står emellertid klart att med ett ökat utrymme för sociala insatser på frivillig grund starkare skäl kan tala för att i enlighet “Jfr sou 1976:47 s. 197. med kommitténs förslag frågan om åtals väckande hålls vilande.

Behandling av unga lagöverträdare 499

57§NvL

Vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel bör enligt SU:s förslag ej kunna beredas vård utan samtycke. Den särskilda åtalsregeln i 57 § NvL bygger på att den enskilde tvångsintas på vårdanstalt eller att han går in frivilligt på sådan anstalt och förbinder sig att stanna där under viss tid. Med det av utredningen gjorda ställningstagandet följer att någon motsvarighet till 57 § vad avser vård utan samtycke ej skall tas upp i den nya sociallagstiftningen. Utredningens ställningstagande innefattar i och för sig inte hinder mot att ta upp en särskild åtalsregel beträffande dem som frivilligt underkastar sig vård i institution. Enär emellertid denna situation ryms under den av åtalsrättskommittén föreslagna lydelsen av RB 20:7 finner SU ej anledning föreslå några särskilda bestämmelser i denna del.

69 § BvL Enligt den särskilda Åtalsregeln i 69§ BvL kan åklagaren underlåta åtal

beträffande den som är inskriven i ungdomsvårdsskola. Åtalsregeln är så-

ledes knuten till det förhållandet att en form av samhällsvård pågår. Enligt den av utredningen föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig ges förutsättningar att anordna vård av underårig även utan hans samtycke. Utredningen finner emellertid ej heller för dessa situationer anledning upprätthålla en särskild åtalsregel eftersom dessa situationer ryms såväl under 1964 års lag som under den av kommittén föreslagna lydelsen av RB 20:7. SU förordar således en generell reglering av åtalsunderlåtelse i resocialiseringsfall på sätt åtalsrättskommittén föreslagit, varvid SU ej finner anledning föreslå särskilda åtalsregler svarande mot dem i 57 § NvL och 69 § BvL angivna.

31 . 10.4 S trajfprocessuella tvångsmedel

Den som är under 18 år får inte häktas med mindre särskilda skäl är därtill. Uppgifter om antalet häktningsframställningar avseende person under 18 år redovisas fortlöpande till RÅ. Häktning av den som är under 18 år bör enligt lagstiftarens mening endast förekomma i rena undantagsfall. Genom ungdomsvårdsskoloma och där inrättade mottagningsavdelningar har hitintills den underårige kunnat omhändertas på ett sätt som onödiggiort häktning. Genom de av SU föreslagna bestämmelserna om omedelbart omhändertagande och beredande av vârd utan den enskildes samtycke och de möjligheter till institutionell vård som anknyts till dessa bestämmelser kommer förutsättningar att ges att även framdeles kunna undvika häktning av den som är under 18 år. Utredningen rörande översyn av häktningsbestämmelserna har enligt sina direktiv att pröva förutsättningarna för en generell begränsning av tillämpningen av häktning. En vidgad användning av övervakning anvisas som ett möjligt alternativ i direktiven. En förändring av häktningsinstitutet bör

500 Behandling av unga lagöverträdare

emellertid enligt SU:s mening inte leda därhän att beträffande de unga lagöverträdare som är i behov av socialtjänstens insatser den nödvändiga övervakningen och tillsynen av den unge åläggs socialtjänsten. Även här bör den grundsynen gälla att behovet av sociala stöd- och hjälpinsatser i forsta hand bör tillgodoses inom socialtjänsten, medan det i anledning av brottet aktualiserade behovet av övervakning och kontroll bör tillgodoses inom kriminalvården.

31 . 10.5 Domstolens val av påföljd

Särskild våra Såsom framställningen över gällande rätt visat kan domstolen som påföljd för brott överlämna den dömde för vård enligt BvL eller NvL. SU:s förslag till socialtjänstlag aktualiserar frågan om behovet av bestämmelser som svarar mot nu angivna. Inledningsvis bör därvid framhållas att utredningens förslag bygger på en helhetssyn enligt vilken socialtjänstens insatser skall anpassas till den enskildes och hans familjs hela situation och där lagar och bestämmelser inte såsom i dag är fallet skall knytas till vårdområden. Härtill kommer att utredningen förordar en begränsning av samhällets möjligheter att använda tvång i vård- och behandlingsarbete. Den fråga som nu aktualiseras är om ett överlämnande till socialtjänsten för frivillig vård och behandling kan sägas utgöra en tillräckligt ingripande påföljd för att kunna tjäna som alternativ till andra påföljder. Frågan anknyter till den förut beskrivna utvecklingen mot en ökad samordning av sociala och andra insatser i syfte att på ett ändamålsenligt sätt kunna tillgodose det föreliggande vårdbehovet. Den enskildes behov av vård och hans vilja att medverka till att behovet tillgodoses bör ges allt större betydelse vid bestämmande av påföljd for brott. Det är väl förenligt med de av utredningen i övrigt gjorda ställningstagandena att möjlighet öppnas för domstol att som påföljd för brott överlämna den dömde till socialtjänstens omsorger. Införandet av en sådan påföljd svarar väl mot åtalsrättskommitténs överväganden vad gäller införande av åtalsunderlåtelse i resocialiseringssyfte. Överlämnande som nu sagts bör kunna ske såväl då den unge frivilligt ingår i vård- och behandlingsarbetet som då vård bereds honom med stöd av den särskilda lagen. SU har övervägt, om överlämnande till sådana omsorger skulle underlättas om rapporterings- eller kontrollskyldighet ålades socialtjänsten. Det skulle emellertid vara mindre väl förenligt med en verksamhet som bygger på samverkan mellan den enskilde och socialtjänstens företrädare att införa sådana bestämmelser. Som utredningen tidigare redovisat ger gällande bestämmelser om åklagarens kontrolluppgifter erforderligt underlag for att bedöma, om anledning finns för honom att hos domstol ansöka om undanröjande av förordnandet. Utredningen vill framhålla att dess förslag om möjlighet att överlämna den dömde till socialtjänsten inte bör begränsas att gälla lagöverträdare som ännu inte fyllt 18 år. Utredningen skulle finna det vara ett framsteg om även vuxna lagöverträdare i behov av socialtjänstens omsorger kunde överlämnas. Därvid måste emellertid beaktas att socialtjänsten for dem inte

Behandling av unga Iagöverträdare 501

över några möjligheter till vård utan samtycke. Även här måste förfogar mot begränsningen av tvånget inom socialtjänsten vägas de möjligheter som tillkommer åklagaren att inhämta upplysningar om vilken vård och behandling som kommer till stånd för att i förekommande fall kunna underställa domstolen frågan om ådömande av annan påföljd för brottet. Utredningens förslag vad gäller överlämnande till socialtjänstens omsorger ställer krav på en sådan förändring av BrB 38:2 att omprövning kan äga rum för det fall den vårdbehövande undandrar sig den vård till vilken han samtyckt och vilken utgjort en grund för domstolens bedömning. Ett förslag till lag om ändring i BrB i enlighet med det nu sagda har fogats till detta betänkande.

Skyddstillsyn

Ungdomsfångelseutredningen, vilken som nämnts väntas lägga fram förslag om avskaffande av påföljden ungdomsfångelse, tar i enlighet med sina direktiv även upp vissa frågor som berör övriga påföljder. Utredningen förutsätter att Villkorlig dom skall kunna ges vidgad tillämpning. Möjligheterna till sådan vidgning bör ses i samband med de serviceuppgifter som åvilar skyddskonsulenterna. En förstärkning av de inom ramen för Villkorlig dom fallande serviceuppgifterna med möjlighet att tillsätta särskild kontaktman för den dömde kan medverka till att Villkorlig dom kan ådömas i större utsträckning än vad i dag är fallet. I fråga om skyddstillsyn har ungdomsfångelseutredningen enligt vad upplysts övervägt en förstärkning av den i påföljden ingående kontrollfunktionen. De föreskrifter som enligt vad nu gäller kan meddelas i samband med skyddstillsyn bör enligt ungdomsfángelseutredningen ges en ändrad karaktär. De skall i första hand syfta till att underlätta kontrollen av den dömde. Föreskriften bör inte tjäna syftet att med det tvång föreskriften kan sägas innefatta ge sociala stöd- och hjälpinsatser. Det finns ej skäl att ge kriminalvården större eller andra tvångsbefogenheter vad gäller sådana insatser än dem som tillkommer socialtjänsten. Den enskilde har således att själv ta ställning til! om han vill acceptera socialtjänstens insatser. Där så sker blir det en uppgift för övervakaren att hålla sig underrättad om den dömde fullföljer den frivilligt inledda vården eller ej. Skyddstillsyn får som förut nämnts ej ådömas den som är under 18 år med mindre denna påföljd finnes lämpligare än vård enligt BvL. Tilltalad som inte fyllt 18 år bör som regel som påföljd för brott överlämnas för vård enligt nämnda lag. SU:s förslag att beträffande den som är under 18 år begränsa tvånget genom att bl. a. avskaffa övervakning kan leda till att skyddstillsyn i större utsträckning än tidigare bedöms som en adekvat påföljd för underårig lagöverträdare. En begränsning av kontrollfunktionema inom bamavården kan således föranleda val av sådan påföljd att under den tid som insatser ges inom socialtjänsten kontrollfunktioner kan upprätthållas i annan ordning. I situationer där det föreligger uttalade sociala vårdbehov, vilket regelmässigt är fallet vid sådan kriminalitet som förutsätts för dom till skyddstillsyn, kan ändamålsenligheten av en sådan påföljd dock starkt ifrågasättas. En sådan påföljd skulle ofta skapa konkurrerande insatser där socialtjänstens

502 Behandling av unga lagöverlrädare

ansvar skulle överväga. Anledning torde därför inte föreligga att beträffande dem som är under 18 år i större utsträckning än vad i dag är fallet ådöma skyddstillsyn. Även vad gäller de unga som fyllt 18 år måste vid bestämmandet av påföljd för brott beaktas behovet av sociala stöd- och hjälpinsatser. Föreligger t. ex. för en ung alkoholmissbrukare behov av vård inom socialtjänsten och kan det antas att den unge frivilligt underkastar sig vården, kan å andra sidan skyddstillsyn genom den där ingående kontrollfunktionen vara väl ägnad att medverka till att sådan vård kommer till stånd. På så vis kan samverkan nås mellan kriminalvård och socialtjänst, där kriminalvården svarar för de med påföljden förenade kontrollfunktionema medan socialtjänsten tillgodoser det föreliggande behovet av stöd- och hjälpinsatser. Ej heller i detta fall bör socialtjänsten åläggas rapporteringsskyldighet i förhållande till kriminalvården. De bestämmelser som i dag ger åklagaren möjlighet att få uppgifter från socialnämnden bör emellertid bibehållas. Mot en begränsning av samhällets möjligheter att vidta tvångsåtgärder inom socialtjänsten bör således vid bestämmande av påföljd för brott vägas möjligheterna till kontroll genom kriminalvården. En sådan avvägning bör inte leda till en vidgad tillämpning av skyddstillsyn som påföljd för brott av unga.

Fängelse Underårig som är i behov av sociala omsorger skall beredas stöd och hjälp genom socialnämndens försorg. Enligt den uppfattning som kommit till uttryck vid tillkomsten av de bestämmelser som berörts i det föregående samt i åtalsrättskommitténs forslag skall socialtjänstens insatser vad gäller de underåriga ges företräde framför dem som kan ges inom straffrättskipningen. Det finns ej anledning anta att SU:s förslag, som innefattar en fortsatt utbyggnad av socialtjänstens insatser och ett vidgat ansvar för socialnämnden, skall leda till ett ändrat ställningstagande härvidlag. Det kan således ej förutsättas att utredningens förslag kommer att leda till att fängelse ådöms underårig i större utsträckning än vad i dag är fallet. Fastmer är förslaget ägnat att medverka till att tillämpningen av fängelse som påföljd för den som är under 18 år ytterligare begränsas. Avskaffandet av påföljden ungdomsfángelse torde endast i mindre omfattning påverka användandet av fängelse beträffande den som är under 18 år.

3l.10.6 Sammanfattning

En redovisning av gällande rätt och motiven härför samt berörda utredningars förslag visar på en fortsatt utveckling mot en mer ändamålsenlig fördelning av samhällets insatser med vidgade möjligheter att under beaktande av den enskildes särskilda förutsättningar tillgodose hans behov av stöd och hjälp. Åtalsrättskommitténs förslag om åtalsunderlåtelse i resocialiseringssyfte är väl ägnat att medverka till en sådan utveckling. SU delar de av kommittén i denna del gjorda övervägandena.

Behandling av unga lagöverträdare 503

Det är för SU angeläget att betona att socialtjänsten för att kunna göra insatser för de unga lagöverträdarna måste förfoga över sådana resurser att som meningsfulla och deras genomförande i dess erbjudanden uppfattas samförstånd med de unga kan säkras. Det behövs ofta täta och långvariga kontakter mellan socialtjänstens befattningshavare och de unga och möjligheter att vid uppkommande behov erbjuda de unga en skyddad miljö i eget eller annans hem eller i institution. Just när det gäller de unga lagövenrädarna är socialtjänstens insatser för att bereda dem vård och beoch dess medverkan i planering av utbildning och anställning av handling särskilt stor betydelse. SU vill slutligen framhålla att en vidgning av socialnämndens ansvar för nu ifrågavarande unga svarar mot intentionerna i 1964 års lag och är ägnad att medverka till en klarare rollfördelning mellan straffrättskipningen och socialtjänsten. Sålunda kan härigenom en allt tydligare åtskillnad göras mellan de vårdsynpunkter socialtjänsten har att beakta och de kontrollfunktioner som faller inom straffrättskipningen.

i A-..

*\.a_...__,.._k_-._.

4 u

V Vuxna missbrukare av beroendeframkal-

lande medel

32 Vården av de vuxna missbrukarna

32.1 Inledning

Såsom närmare framgått av avd. 1 skall enligt den Föreslagna socialtjänstlagen

socialnämnden ha ansvaret för att den enskilde bereds erforderligt bistånd.

mot frivillighet fort- Inom denna verksamhet bör den pågående utvecklingen av sätta också vad gäller insatser för dem som är i behov av vård på grund narkotika eller andra beroendeframkallande medel. missbruk av alkohol, 1 förevarande avdelning tas upp frågan om det framtida behovet av vårdinsatser utan den enskildes samtycke. Framställningen begränsas till att avse personer över 18 år. Frågan om behovet av att kunna bereda underårig vård utan förälders eller den unges samtycke har behandlats i avd. III.

32.2 Gällande rätt

32.2.1 Bestämmelser i social vârdlagstmning

Bestämmelser i social vårdlagstiftning som medger ingripande mot missbrukare av alla slags beroendeframkallande medel återfinns i BvL, som iu i detta hänseende är tillämplig också på åldersgrupperna närmast över 18 år. Beträffande bestämmelsemas innehåll hänvisas till framställningen i avd. 111.

Vad särskilt gäller alkoholmissbrukare finns de generella reglerna om tvångsmässiga ingripanden i NvL.

Framkommer det vid en av nykterhetsnämnden (sociala Centralnämnden,

sociala distriktsnämnden) företagen undersökning att missbruk av alkohol:

skall nämnden vidta hjälpåtgärder, såsom t. ex. haltiga drycker förekommer, att försöka förmå vederbörande att under viss tid, högst ett år, fortlöpande upprätthålla förbindelse med nämnden eller av nämnden utsedd person, hjälpa honom till lämplig anställning eller bereda honom ombyte av verksamhet eller vistelseort (14 §). Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får av nykterhetsnämnden ställas under övervakning, om han till följd av missbruket befinnes a) vara farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv, eller

506 Värden av de vuxna missbrukama

b) utsätta någon som han är skyldig att försörja för nöd eller uppenbar vanvård eller annars grovt brista i sina plikter mot sådan person eller c) ligga det allmänna, sin familj eller annan till last, eller d) vara ur stånd att ta vård om sig själv, eller e) föra ett för närboende eller andra grovt störande levnadssätt. Detsamma gäller när någon som är hemfallen åt alkoholmissbruk för ett kringllackande liv utan att söka ärligen försörja sig. Beslut om övervakning går i verkställighet utan hinder av att det inte

vunnit laga kraft. Övervakning får fortgå under högst ett år från beslutet

eller, om särskilda förhållanden påkallar längre övervakningstid, högst två

år (15-16 §§).1

Tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare kan förekomma då förutsättningar för övervakning enligt l5§ föreligger samt a) hjälpåtgärder vidtagits eller övervakning varit anordnad utan att vederbörande kunnat återföras till ett nyktert liv, eller b) hjälpåtgärder och övervakning uppenbarligen skulle vara utan gagn, eller c) försök med hjälpåtgärder eller övervakning med hänsyn till hans farlighet inte kan avvaktas (18 §).

Länsrätten beslutar om tvångsintagning. Ansökan görs av nykterhetsnämnden. Ansökan kan i särskilt angivna fall även göras av polisstyrelse (19 §). Föreligger sannolika skäl för att någon är hemfallen åt alkoholmissbruk och farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv samt att faran är så överhängande att länsrättens beslut om tvångsintagning inte utan våda kan avvaktas, skall polisstyrelsen ofördröjligen på lämpligt sätt tillfälligt omhänderta vederbörande. Samma är förhållandet om det föreligger sannolika skäl för att någon är hemfallen åt alkoholmissbruk och utan att ärligen försörja sig för ett kringllackande liv och kommer att avvika från orten innan länsrätten prövat ansökan om tvångsintagning. Polisstyrelsen får också tillfälligt omhänderta den som på sannolika skäl kan antas vara hemfallen åt alkoholmissbruk och på grund av oförmåga att ta vård om sig själv är i trängande behov av omedelbar vård (2l§ 1 mom.). Länsrätten kan i stället för beslut om tvångsintagning meddela förordnande om övervakning eller hjälpåtgärd eller uppdra åt nämnden att föranstalta därom, om den om vars intagning är fråga kan antas låta sig rätta härigenom (21 §). Länsrättens beslut om tvångsintagning går, om inte länsrätten förordnar annorlunda, i verkställighet utan hinder av att det inte vunnit laga kraft (33 §).

1 Fram till den ljanuari 1977 fanns i 15 § NvL också en bestämmelse om att övervakning fick anordnas om någon som var hemfallen åt alkoholmissbruk genom lagakraftägande dom funnits skyldig till minst tre under de två senast förflutna åren begångna gärningar, innefattande fylleri, brott som sägs i 21 kap. 13 eller 14 § BrB, om han vid brottets begående varit så berusad att det framgått av hans åtbörder och tal, eller brott som avses i 4 § trafikbrottslagen, om brottet varit en följd av förtäring av starka drycker. ,Denna bestämmelse upphävdes genom lagen (1976:514) om ändring i lagen om nykterhetsvård. Ang. ikraftträdandet se SFS 1976:909.

Värden av de vuxna missbrukarna 507

har att föranstalta om verkställighet av slutligt beslut om Länsrätten

tvångsintagning, avser är farlig för annans a) om beslutet grundas på att den som beslutet säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv eller personliga att han utan att söka ärligen försörja sig för ett kringflackande liv,

b) när polisstyrelse i andra fall gjort ansökan om tvångsintagning enligt

19 tillkommit efter anmälan av åklagare i anledning av uppc) när beslutet

kommen fråga om förvandling av böter for fylleri?

det på nykterhetsnämnden att föranstalta om l övriga fall ankommer

verkställighet (34 §). som har att föranstalta om verkställighet får bevilja vill- Den myndighet Om särskilda skäl föreligger får länsrätten i beslut korligt anstånd därmed. förordna om villkorligt anstånd, även om enligt vad om tvångsintagning skall föranstalta om verkställighet. Den mynförut sagts nykterhetsnämnden anstånd får förklara anståndet förverkat. Länsrätten kan dighet som beviljat att besluta om förverkande av anstånd som bemyndiga nykterhetsnämnden medgivits av länsrätten (35 §). I samband med beslut om villkorligt anstånd skall beslutande myndighet

ställa den som beslutet avser under övervakning. Jämte beslut om över-

kan beslut meddelas om lydnadsföreskrifter (36 §). vakning förfaller av beslutet Beslut om tvångsintagning i regel om verkställighet inte påbörjats genom att den som beslutet avser tagits in på allmän vård-

anstalt inom ett år efter beslutets meddelande (39 §).

Vårdtiden eller den tid under vilken den som tagits in på allmän vård-

anstalt får hållas kvar utgör ett år. Har han förut varit intagen på sådan

anstalt och är beslutet meddelat inom fem år från senaste utskrivningen två år. Utskrivning från anstalten skall emellertid ske är dock vårdtiden redan dessförinnan, om grundad anledning föreligger till antagande att den

efter utskrivningen skall föra ett nyktert liv (44 §). intagne Vårdtiden kan i vissa fall förlängas med högst två år. Som förutsättning

härför gäller i första hand att beslutet om intagning grundats på att den som beslutet avser är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga förut minst tre eller själsliga hälsa eller för eget liv, eller att missbrukaren på allmän vårdanstalt och nu på nytt tagits in enligt gånger varit intagen beslut som meddelats inom ett år från senaste utskrivningen. slutlig Därutöver förutsätts att den intagne med hänsyn till sin sinnesart samt liv och förhållande i anstalten måste antas i händelse av sitt föregående inte komma att föra ett nyktert liv. Beslut om sådant kvarutskrivning 2 Straffbestämmelsen för

hållande meddelas av styrelsen för anstalten för högst sex månader i sänder. fylleri i BrB 16:15 har upp- (45 §). hävts fr. o. m. den lja- Beslutet skall underställas socialstyrelsens prövning nuari 1977. Enligt över- Om det prövas vara till gagn får anstaltens styrelse eller, efter särskilt gångsbestämmelserna till föreståndaren medge den intagne att under återstoden av lagen (1976:506) om ändbemyndigande, (för- ring i lagen om verkstälvårdtiden eller under viss del därav på försök vistas utom anstalten lighet av bötesstrafT, vil- Tillfällig permission (permission under högst sju dagar i ken lagändring likaledes sökspermission). får beviljas av föreståndaren (49 §). trätt i kraft den l januari följd) 1977 (SFS 1976:911), får Om det inte på grund av särskilda omständigheter finnes vara obehövligt böter som före ikraftträställa den perrnitterade under övervakning eller skall anstaltens styrelse dandet ådömts för fylleri att föranstalta därom. Den perrnitterade kan inte förvandlas. uppdra åt nykterhetsnämnden

508 Vården av de vuxna missbrukarna

även meddelas särskilda lydnadsföreskrifter (51 §). Undandrar sig den permitterade övervakning eller bryter han eljest mot meddelade föreskrifter, får anstaltens styrelse eller, enligt styrelsens uppdrag, föreståndaren besluta om hans återhämtande (52 §). Om utskrivning före vårdtidens slut beslutar anstaltens styrelse. När skäl är därtill får även socialstyrelsen, efter anstaltsstyrelsens hörande, förordna om utskrivning (51 §). Vid utskrivning kan liksom vid permission beslut om övervakning och meddelande av lydnadsföreskrifter komma ifråga. Sådant beslut skall avse viss tid, högst ett år, från dagen för utskrivning (54 §). Missbrukar den utskrivne alkoholhaltiga drycker och undandrar sig övervakning eller bryter mot meddelade lydnadsföreskrifter får länsrätten, om han inte kunnat återföras till ett nyktert liv genom hjälpåtgärder eller sådana åtgärder prövas vara gagnlösa, besluta att han skall återintas på allmän vård-

anstalt. Återintagning är att betrakta som en av förhållandena påkallad fort-

sättning av den tidigare vården. 58 § NvL öppnar möjlighet för den som är hemfallen åt alkoholmissbruk att frivilligt ingå på allmän vårdanstalt. Även den frivilligt intagne kan emellertid bli föremål för visst tvång. Han skall före intagningen ha skriftligen förbundit sig att stanna kvar på vårdanstalt under viss tid som bedöms erforderlig med hänsyn till vårdbehovet, dock högst sex månader, och kan därefter hållas kvar under den i förbindelsen angivna tiden. Han får dock skrivas ut tidigare om omständigheterna föranleder det. De här förut redovisade bestämmelserna om permission, övervakning, lydnadsföreskrifter, återintagning och utskrivning äger motsvarande tillämpning i fråga om den frivilligt intagne. Talan mot nykterhetsnämnds beslut förs genom besvär hos länsrätten. Sådan talan får föras bl. a. om beslutet innebär förordnande enligt 15 § om övervakning, meddelande av lydnadsföreskrift eller förverkande av anstånd med verkställighet (59 §). Beslut av anstaltsstyrelse eller föreståndare får överklagas hos socialstyrelsen bl. a. om beslutet avser fråga om försökspermission, utskrivning eller annan vårdfråga eller om det innebär förordnande om övervakning eller meddelande av föreskrift (60 §). Mot sådant beslut av socialstyrelsen som meddelats i särskilt fall förs talan hos kammarrätten besvär genom (62 §). Mot länsrätts beslut får talan föras om beslutet innebär förordnande om tvångsintagning, avslag på ansökan därom, villkorligt anstånd med verkställighet eller förverkande av sådant anstånd (61 §). Reglerna om tvångsingripanden i NvL avser som synes formellt endast alkoholmissbrukare. På grund av att blandmissbruk förekommer i stor omfattning blir dock i praktiken också många missbrukare av narkotiska preparat föremål för åtgärder enligt NvL, nämligen när de tillika är hemfallna åt alkoholmissbruk.

32.2.2 Bestämmelser i gukvârdslagstiftning

3 I detta sammanhang Inom sjukvårdslagstiftningens område kan tvångsåtgärder företas mot missbortses från tvångsbebrukare av beroendeframkallande stämmelserna i smitt- medel med stöd av lagen (1966:293) om

skyddslagen ( 1968:231). beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV).3

Värden av de vuxna missbrukarna 509

LSPV:s huvudsakliga innehåll

Inledande bestämmelser beredas Oberoende av eget samtycke får den som lider av psykisk sjukdom sluten psykiatrisk vård med stöd av lagen, om sådan vård är oundgängligen art och grad och under förutsättning påkallad med hänsyn till sjukdomens att dessutom någon av följande specialindikationer föreligger: uppenbarligen saknar a) att vederbörande dels till följd av sjukdomen eller till följd av beroende av narkotiska medel uppenbarligen sjukdomsinsikt är ur stånd att rätt bedöma sitt behov av vård, dels kan få sitt tillstånd om vården uteblir, avsevärt förbättrat genom vården eller avsevärt försämrat b) att han till följd av sjukdomen är farlig för annans personliga säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa eller för eget liv, är ur stånd att ta vård om sig själv, c) att han till följd av sjukdomen har ett för närboende eller andra grovt d) att han till följd av sjukdomen störande levnadssätt, e) att han till följd av sjukdomen är farlig för annans egendom eller annat intresse som inte avses under b). av lagstiftningen skyddat Med psykisk sjukdom jämställs psykisk abnormitet som inte är psykisk. eller utgörs av hämning i förståndsutvecklingen. sjukdom som drivs av staten, landstingskommun eller Vård bereds på sjukhus kommun som inte tillhör landsting (l §). För behandling av vissa frågor enligt LSPV finns utskrivningsnämnder med särskilt bestämda verksamhetsområden och en för riket gemensam psykiatrisk nämnd (2 §).

Intagning sker efter ansökan eller på grund av domstols förordnande enligt Intagning BrB 31:3. Intagning efter ansökan får dock inte ske på grund av omständighet som avses ovan under e). Ansökan får göras av make, barn och vissa andra närstående, förmyndare eller god man. Ansökan får göras också av ordförande i social nämnd (socialnämnd, barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd eller hälsovårdsnämnd eller av polismyndighet. Om komoch motsvarande) munfullmäktige beslutar det får socialnämnden uppdra åt annan ledamot i nämnden än ordföranden eller åt tjänsteman i ledande ställning hos kommunen att göra ansökan om intagning (3 §, 4§ första stycket). behörighetsbestämmelser. Läkare vid För vissa fall ger lagen särskilda eller klinik där sluten psykiatrisk vård inte meddelas eller vid sjuksjukhus hem för lättskötta psykiskt sjuka eller specialsjukhus för psykiskt utveckeller rektor för särskola eller föreståndare för vårdhem för psykiskt lingsstörda utvecklingsstörda får göra ansökan i fråga om den för vars vård han svarar. den som står under hans Viss militär chef får göra ansökan beträffande i frihet får ansökan befäl. l fråga om den som är föremål för kriminalvård i den övervakningsnämnd under vars tillsyn han står. göras av ordföranden Beträffande den som är intagen i kriminalvårdsanstalt, arbetsanstalt, häkte, allmän eller ungdomsvårdskola och vistas inom annykterhetsvårdsanstalt stalten får ansökan göras endast av tjänsteman som har att sörja för den

510 Värden av de vuxna missbrukarna

intagne. Sådan tjänsteman får med visst undantag göra ansökan också i fråga om den som vistas utom anstalten utan att vara slutligt utskriven därifrån (4§ andra - fjärde styckena). Ansökan om intagning skall göras skriftligen och vara åtföljd av vårdintyg som inte är äldre än en månad. Intyget skall i regel innehålla dels uttalande att sannolika skäl föreligger för att den som avses med ansökningen lider av psykisk sjukdom och for att sluten psykiatrisk vård är oundgängligen påkallad med hänsyn till sjukdomens art och grad och till någon av specialindikationerna under a) - d), dels redogörelse för sjukdomen och de omständigheter i övrigt som föranleder vårdbehovet (5 §). Behörig att utfärda vårdintyg är i allmänhet legitimerad eller dänned jämställd läkare. Intyg med åberopande av specialindikationen under a) får dock i princip utfärdas bara av läkare som har specialistkompetens avseende psykiska eller nervösa sjukdomar. Vårdintyg får utfärdas endast i omedelbar anslutning till personlig undersökning av den som ansökningen avser. Den som får göra ansökan får också föranstalta om sådan undersökning (6§ första och andra styckena). I lagen anges vissa ytterligare undantag i fråga om läkares behörighet att utfärda Sålunda får intyg utfärdat vårdintyg. av läkare som tjänstgör inom den slutna psykiatriska vården i regel inte godtas för intagning på det sjukhus där läkaren är verksam. Vidare får läkare som gör ansökan om intagning inte också utfärda vårdintyget (6 § tredje och fjärde styckena). Föreligger sannolika skäl för att någon lider av psykisk sjukdom och är farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv, får polismyndighet omhänderta honom om fara är i dröjsmål. För sådant fall ges vissa särbestämmelser om undersökning, vårdintyg, ansökan m. m., varjämte förfarandet i övrigt regleras (7 §). Om ansökan och vårdintyg uppfyller lagens föreskrifter och sannolika skäl föreligger för att vård kan beredas med stöd av lagen, får den ansökningen avser tas in på sjukhus. Överläkaren eller - efter delegation i särskilda fall - annan läkare vid sjukhuset beslutar om intagningen (8 §). Efter undersökning av patienten skall överläkaren snarast möjligt och senast tionde dagen efter intagningen pröva om vård kan beredas enligt LSPV. Om till grund för ansökningen åberopats farlighet for annans personliga säkerhet utsträcks prövningsfristen i vissa fall till 15 dagar. Om överläkaren finner att vård kan beredas enligt lagen skall han besluta att patienten också i fortsättningen skall vara intagen på sjukhuset. I annat fall skall överläkaren omedelbart skriva ut honom (9 §). Beslut om intagning resp. fortsatt vård får inte fattas av samma läkare som utfärdat vårdintyget (10 §). Om domstol överlämnar någon till sluten psykiatrisk vård är det socialsom föranstaltar styrelsen om att han utan dröjsmål tas in på sjukhus för sådan vård (12 §).

Bestämmelser om patienterna

Intagen får hindras att lämna sjukhuset och får i övrigt underkastas det tvång som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården eller för att skydda honom själv eller omgivningen (13 §).

Vården av de vuxna missbrukarna 511

Patient kan under vissa förutsättningar tillfälligt få vistas utom sjukhustill detta får förbindas med föreskrift. Om tillstånd beslutar området. Tillstånd När det gäller intagen där kriminalitet finns med i bilden i regel överläkaren. beslutar Tillstånd får återkallas av överi princip utskrivningsnämnden. läkaren (14 §). Vissa bestämmelser om den intagnes korrespondens ges i 15 §.

U tskrivning Patient skall omedelbart utskrivas om förutsättningar enligt 1 § för att bereda honom vård inte längre föreligger. Frågan om utskrivning skall prövas fortlöpande (16 §). Om utskrivning beslutar överläkaren eller i vissa fall (jämför ovan 14 §) utskrivningsnämnden efter anmälan av läkaren (17 §). Patienten själv eller vissa närstående m. fl. får göra ansökan om utskrivning. Utskrivningsnämnd är inte skyldig att pröva ansökan om utskrivning förrän tre månader förflutit från prövningen av tidigare ansökan (18 §). Patient får skrivas ut på försök när särskilda skäl föreligger och det inte medför fara för annans personliga säkerhet eller hans liv. Sådan utskrivning skall avse viss tid, högst sex månader, som kan förlängas med högst sex får åläggas att iaktta särskilda föreskrifter månader åt gången. Patienten och ställas under tillsyn av lämplig person. Vad som tidigare sagts om ansökan och beslut om slutlig utskrivning gäller också utskrivning på försök. Den försöksutskrivne får återintas på sjukhuset om förhållandena påkallar det. Härom beslutar överläkaren, som dock beträffande viss patient får överlåta på annan läkare vid sjukhuset att besluta om återintagning (19-20 §§).

Besvär m. m.

Talan får föras mot läkares beslut genom besvär hos utskrivningsnämnden bl. a. om han - intagit någon på sjukhus eller beslutat kvarhålla intagen for vård, - avslagit ansökan om utskrivning eller om utskrivning på försök, - i samband med utskrivning på försök ålagt patienten att iaktta särskilda föreskrifter eller ställt honom under tillsyn, - återintagit patient under utskrivning på försök (21 §).

Talan mot utskrivningsnämnds beslut får föras genom besvär hos psykiatriska nämnden i de fall där utskrivningsnämnden ogillat besvär över läkarens beslut i intagnings- och utskrivningsfrågor eller när utskrivningsnämnden själv avslagit ansökan om utskrivning eller utskrivning på försök eller meddelat särskilda föreskrifter m. m. Mot psykiatriska nämndens beslut får talan inte föras (22-23 §§). Behörig att föra besvärstalan är den som får ansöka om utskrivning (se ovan). Talan får föras utan inskränkning till viss tid (24 §). Lagen öppnar möjlighet för en överläkare som är missnöjd med utskrivbeslut att få beslutet underställt psykiatriska nämndens ningsnämndens prövning (25 §).

512 Vården av de vuxna missbrukarna

Beslut som meddelas enligt LSPV skall i regel omedelbart lända till efterrättelse (27 §).

Nämndema

Utskrivningsnämnd består av lagfaren ordförande som är eller varit innehavare av ordinarie domartjänst, en läkare som bör vara särskilt kunnig i psykiatri och en person med erfarenhet i allmänna värv. För ordförande och övriga ledamöter i psykiatriska nämnden gäller motsvarande kvalifikationsvillkor. Där är ledamöterna fem: ordföranden plus två läkare och två i allmänna värv erfarna personer. Ledamöterna i nämnderna förordnas av regeringen. Läkare som tjänstgör inom den slutna psykiatriska vården får inte som ledamot delta i handläggningen av ärende rörande patient på det sjukhus där han tjänstgör (28-29 §§). Vid sammanträde med utskrivningsnämnd skall överläkaren och patienten i regel vara närvarande jämte sökanden, om denne är annan än patienten. I ärende hos psykiatriska nämnden skall muntlig förhandling hållas om ärendets beskaffenhet kräver det. Nämndema lär också hålla förhör med andra personer som kan antas ha upplysningar av betydelse att lämna (30, 31, 33 §§).

Särskilda bestämmelser LSPV tar slutligen upp vissa bestämmelser om beslutsmotivering, om handräckning av polismyndighet m. m. Vidare anges att socialstyrelsen är tillsynsmyndighet. I en Iillämpningskungöre/se till LSPV (1966:585) anges bl. a. såvitt här är av intresse, vilka föreskrifter som får ges i samband med tillfällig vistelse utom sjukhusområdet samt utskrivning på försök. Sådan föreskrift får avse vistelseort, bostad, utbildning, arbetsanställning, förfogande över arbetsförtjänst eller andra tillgångar, förbud att använda alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel, förbud att besöka viss ort eller viss person samt skyldighet att underkasta sig läkarvård eller annan vård och behandling. När omständigheterna föranleder det får den som meddelat föreskrift ändra denna eller meddela ny föreskrift. Står patienten under tillsyn får den som utövar tillsynen vidta sådan jämkning i meddelad föreskrift som är omedelbart påkallad. Jämkning skall skyndsamt anmälas till den som meddelat föreskriften (3 §).

Lagens tillämplighet vad avser alkohol- och narkotikamissbrukare För att vård med stöd av LSPV skall kunna beredas skall, som framgår av vad tidigare anförts, föreligga dels en generalindikation som hänför sig till sjukdomsbilden, dels minst en av fem specialindikationer. Generalindikationen är att den enskilde lider av psykisk sjukdom och att sluten psykiatrisk vård är oundgängligen påkallad med hänsyn till sjukdomens art och grad. Av specialindikationema är en medicinsk och fyra sociala. Den medicinska indikationen avser det förhållandet att den sjuke dels till följd av sjukdomen uppenbarligen saknar sjukdomsinsikt eller till följd av beroende av narkotiska medel uppenbarligen är ur stånd att rätt bedöma sitt

Vården av de vuxna missbrukarna 513

behov av vård, dels kan få sitt tillstånd avsevärt förbättrat genom vården eller avsevärt försämrat om vården uteblir (1 § första stycket a/). De sociala indikationerna brukar kallas farlighetsindikationen, hjälplöshetsindikationen, störandeindikationen och kriminalindikationen (1 § första stycket b/ -e/). Beträffande de sociala indikationernas utformning i lagtexten hänvisas till det föregående. I huvudsak motsvarande indikationer upptas för övrigt i NvL som grund för tvångsåtgärder enligt denna lag. Intresse i olika sammanhang har vissa uttalanden i förarbetena till LSPV om generalindikationens och den medicinska specialindikationens tillämplighet i fråga om olika missbrukargrupper. Med hänsyn till det förslag som SU lägger fram nedan under 32.7 rörande behandlingen av missbrukargrupperna lämnas här en redogörelse för dessa uttalanden. Inledningsvis bör då framhållas att lagstiftaren inte har funnit det möjligt att ge någon lagdefmition av begreppen psykisk sjukdom och psykisk abnormitet utan har överlåtit åt praxis, företrädesvis den medicinska, att bestämma innehållet. I den proposition (1966:53) som ligger till grund för LSPV uttalade departementschefen bl. a. att lagtexten borde utformas så att hänsyn togs både till arten (dvs. sjukdomstypen) och graden (dvs. omav det ingrepp i personligheten som sjukdomen förorsakat) hos fattningen sjukdomen vid bedömningen av om sluten psykiatrisk vård var oundgäng- Härigenom ville han markera att en samlad bedömning av ligen påkallad. sjukdomsbilden skall göras. Sinnessjuklagstiftningskommittén, i det följande

kallad kommittén, hade i sitt betänkande Mentalsjukvårdslag4 lämnat vissa

synpunkter på frågan vid vilka tillstånd lagen borde vara tillämplig. Departementschefen, som i huvudsak anslöt sig till vad kommittén anfört, underströk emellertid att kommitténs uttalanden borde uppfattas bara som rekommendationer med hänsyn till att den psykiatriska vetenskapen var stadd i snabb utveckling och att någon fastlåsning vid vissa sjukdomsbeskrivningar inte syntes vare sig möjlig eller önskvärd. Vad härefter gäller generalindikarionens tillämpning pâ missbrukare jämställde kommittén, som skilde mellan alkoholmissbruk och alkoholism, alkoholismen med psykisk sjukdom. Speciella bestämmelser rörande intagning, vård och behandling av alkoholister på mentalsjukhus ansågs därför inte erforderliga. Mentalsjukhusets behandlingsresurser borde enligt kommittén inte utnyttjas för avgiftning av personer som omhändertagits av polisen för fylleri. Den enkla avgiftande behandlingen vid sådana tillstånd fick, om den över huvud taget skulle anses vara en uppgift för sjukhusvården, utföras i anslutning till andra intoxikationsavdelningar. Kommittén underströk kraftigt att intagning på mentalsjukhus av alkoholister och alkoholmissbrukare borde kunna ske endast om behov förelåg av den särskilda vård som lämnades på mentalsjukhus. I de fall där ett omhändertagande motiverades endast eller huvudsakligen av att det var nödvändigt att avhålla alkoholisten eller alkoholmissbrukaren från att dricka alkoholhaltiga drycker, borde mentalsjukhusens platser inte tas i anspråk. Beroendet och behovet av ett läkemedel eller ett njutningsmedel hade liknande effekter inom personligheten som psykosen, förklarade kommittén. Den process som kallades för tillvänjning utgjorde ett främmande element och hade en personlighetsförvandlande karaktär. Narkoi personligheten manin kunde leda till en isolering av personligheten, som i vissa avancerade 4SOU 1964:40.

514 Värden av de vuxna missbrukarna

fall var lika allvarlig som den som åstadkoms av den schizofrena sjukdomsprocessen. Att likställa narkomani med psykos erbjöd därför enligt kommittén inga svårigheter, inte heller att låta narkomani innefattas i begreppet psykisk sjukdom. I undantagsfall fanns sådana avvikelser i personligheten att diagnosen psykopati var berättigad och vederbörande kunde då tas in på mentalsjukhus även på den grunden. Vid blotta missbruket av narkotika däremot torde sjukdomen dock som regel inte vara sådan, att vård på mentalsjukhus kunde anses påkallad även mot vederbörandes vilja. Särskilt från läkarhåll betonades under remissbehandlingen att alkoholproblemet var vida mer komplicerat än vad som framgick av kommitténs framställning. Sålunda var behandling av akut intoxikerade personer, framhölls det, oberoende av giftets art en uppgift för sjukvården, i en del fall mentalsjukvården. Tillståndet kunde i själva verket vara livshotande, vilket flera tragiska exempel från polisarresterna vittnar om. Sjukvården kunde här inte undandra sig sitt ansvar. Kommitténs uttalande att mentalsjukvård inte fick komma till stånd, om ett omhändertagande motiverades endast av att det var nödvändigt att avhålla vederbörande från att dricka sprit, var enligt kritikens mening dunkelt och stred mot den alltmer accepterade uppfattningen att alkoholism och alkoholmissbruk var väsentligen medicinska problem. Departementschefen erinrade om att alkoholism och alkoholmissbruk av ålder varit föremål for sociala och moraliska värderingar som inte på samma sätt gjort sig gällande i fråga om de förut diskuterade sjukdoms- och abnormtillstånden. Den medicinska vetenskapens utveckling hade emellertid allt klarare visat att alkoholism och alkoholmissbruk utgjorde mer eller mindre uttalade sjukdomstillstånd. Forskningen hade samtidigt resulterat i att man fått fram bättre behandlingsmetoder. Dessa omständigheter jämte den nya synen på alkoholsjukdomarna torde verksamt ha bidragit till att allt fler alkoholister och alkoholmissbrukare sökte vård av eget initiativ. För psykiska sjukdomstillstånd som stod i samband med missbruk av alkohol borde enligt departementschefens mening - under samma förutsättningar som i fråga om övriga psykiska sjukdomar - sluten psykiatrisk vård kunna beredas även oavsett den sjukes önskan. Beträffande narkomani och narkotikamissbruk anförde departementschefen att någon oenighet inte rått om att under begreppet psykisk sjukdom föll också tillstånd som sammanhängde med missbruk av narkotika, och att han anslöt sig till denna uppfattning. Han tillade att en strikt gränsdragning mellan narkomani och narkotikamissbruk inte alltid torde vara möjlig och inte heller syntes nödvändig att göra i detta sammanhang. För den medicinska specialindikationen /a)-indikationen/ föreslog kommittén som förutsättning för intagning på mentalsjukhus ”att vården kan beräknas medföra väsentlig förbättring i den sjukes tillstånd eller att underlåten vård kan befaras medföra allvarlig försämring däri”. Med hänsyn till att ingrepp i den enskildes bestämmanderätt över sin person borde göras endast då vägande skäl kunde anföras härför, borde enligt kommitténs mening intagning mot den sjukes vilja av medicinska skäl kunna äga rum endast då det fanns anledning att tro att man med vården på sjukhuset skulle åstadkomma ett resultat som var att anse som

Värden av de vuxna missbrukarna 515

väsentligt, antingen vården avsåg att förbättra den sjuke eller hindra att han försämrades. För att söka närmare klargöra när detta var möjligt lämnade kommittén en redogörelse för vissa typiska sjukdomssituationer, vid vilka av medicinska skäl vård borde kunna beredas den sjuke även mot hans vilja. I vissa fall av psykopati var det enligt kommittén inte möjligt att ens med långvarig vård åstadkomma någon mer avsevärd förbättring av abnormtillståndet, t. ex. om ett avancerat missbruk av alkohol eller narkotika var för handen eller om en ogynnsam utveckling av narkomana tendenser, parasitism m. m. befordrades genom individens samhörighet med en viss skadlig miljö. Här var ofta de vårdresurser mentalsjukhusen förfogade över erforderliga för att förhindra en ytterligare allvarlig försämring. I sådana fall förelåg ett starkt behov av vård på mentalsjukhus och intagning borde därför kunna ske för att förhindra en allvarlig försämring av tillståndet. Vid alkoholism samt vid narkomani och läkemedelsmissbruk kunde i vissa fall svåra förgiftningspsykoser utveckla sig. Vid alkoholism var sålunda delirium tremens i svåra fall en livsfarlig sjukdom och vid läkemedelsmissbruk kunde också förekomma deliriösa tillstånd med långvarig omtöckning. Genom behandling på mentalsjukhus kunde så gott som alltid förgiftningspsykosen hävas. Intagning mot den sjukes vilja var således i dessa fall motiverad av medicinska skäl. När det gällde narkomani kunde sjukhusvård utan undantag beräknas medföra väsentlig förbättring i den sjukes tillstånd. Ett kvarhållande efter själva avgiftningsprocedurén var under lång tid berättigat för att förhindra en allvarlig försämring i tillståndet. I många fall av narkomani förelåg risk för att den sjuke skulle ta sitt eget liv. Sammanfattningsvis kan den av kommittén förda diskussionen om missbrukargrupperna sägas innebära följande. Narkomani i medicinsk mening definierades som alla sjukdomstillstånd där ett psykologiskt eller somatiskt beroende eller behov av ett under kortare eller längre tid tillfört läkemedel eller njutningsmedel - dock ej alkohol - uppstått. Det fastslogs som klart att behandling av narkomaner i många fall måste ske på mentalsjukhus samt att intagning på mentalsjukhus med stöd av den föreslagna fomiuleringen kunde omfatta även narkomaner. Man konstaterade också att i alla fall av manifest narkomani kvarhållande under lång tid efter själva avgiftningen kunde vara berättigat för att hindra allvarlig försämring i tillståndet. Beträffande alkoholism konstaterades att intagning på mentalsjukhus mot alkoholistens vilja borde kunna äga rum om alkoholismen i det individuella fallet var en psykisk sjukdom, där vård på mentalsjukhus med hänsyn till sjukdomens art eller grad framstod som oundgängligen nödvändig, medan om det förelåg alkoholbegär utan andra psykiska eller kroppsliga symtom eller förändringar, alkoholbegäret borde vara mycket påtagligt och för den sjuke oemotståndligt för att sådan intagning skulle komma till stånd. Det sjukliga alkoholbegärét, anförde kommittén, måste sålunda te sig som en svår psykisk sjukdom där alkoholismen infiltrerade personligheten och dominerade denna på samma sätt som den psykotiska sjukdomsprocessen gjorde. Om alkoholismen lett till personlighetsförändringar av andra slag, t. ex. psykisk nivåsänkning som vid den kroniska alkoholismen, skulle dessa personlighetsförändringar vara svårartade och djupgripande. En allvarlig påverkan av omdömesförmågan och

516 Vården av de vuxna missbrukarna

en djupgående brist på insikt om tillståndets natur och symtombildens allvar måste föreligga. Kommitténs övervägande, sades det vidare, innebar att alkoholismen jämställdes med psykisk sjukdom och att speciella bestämmelser för den inte erfordrades. Kommittén underströk dock att intagning på mentalsjukhus borde kunna ske endast om behov förelåg av den särskilda vård som lämnades på sådant sjukhus. Med kommitténs uppfattning att kronisk alkoholism och narkomani med djupgående personlighetsförändringar som följd var att hänföra till psykisk sjukdom fanns det inte någon anledning att i kommitténs lagförslag ta upp något särskilt stadgande om missbrukare. I enlighet härmed föreslogs den rent medicinska indikationen få den nyss citerade lydelsen. Departementschefen godtog vad som åsyftades med nämnda indikation men tillfogade i förtydligande syfte såsom villkor för indikationens tillämpning att den sjuke saknade sjukdomsinsikt. Med detta tillägg fick a)-indikationen i 1 § LSPV ursprungligen följande lydelsez” . . . uppenbarligen saknar sjukdomsinsikt till följd av sjukdomen och kan få sitt tillstånd avsevärt förbättrat genom vården eller avsevärt försämrat om vården uteblir. År 1969 fick a)-indikationen ett tillägg som särskilt tar sikte på narkotikamissbrukare. I sin nuvarande form lyder a)-indikati0nen såsom redan nämnts: ”. . . dels till följd av sjukdomen saknar sjukdomsinsikt eller till följd av beroende av narkotiska medel uppenbarligen är ur stånd att rätt bedöma sitt behov av vård, dels kan få sitt tillstånd avsevärt förbättrat genom vården eller avsevärt försämrat om vården uteblir.” Tillägget tillkom på begäran av socialstyrelsen som bl. a. anförde:

I princip synes det styrelsen önskvärt att lagens karaktär av medicinsk vårdlag behålls och att möjligheterna att bereda vård utan patientens samtycke inte ökas. Särskild uppmärksamhet förtjänar den s. k. medicinska specialindikationen. Den sjuke befinner sig här i ett läge, som företer de största överensstämmelserna med den somatiskt sjukes. l princip bör det ankomma på patienten själv att avgöra om han vill underkasta sig den vård, som kan förbättra hans sjukdomstillstånd eller hindra att det förvärras. Som grund för ingripande i patientens fria vilja i detta fall erkänner lagen endast den omständigheten att själva sjukdomen medför att sjukdomsinsikt saknas. Härvid underförstås enligt styrelsen att den bristande sjukdomsinsikten gör patienten oförmögen att själv bedöma sitt vårdbehov. Såsom framgår av förarbetena till 1966 års lag medger dess bestämmelser beredande av sluten psykiatrisk vård utan patientens samtycke i fall av narkotikamissbruk som tar sig uttryck som psykisk sjukdom. Svårigheter vid tillämpningen synes enligt styrelsen uppstå främst i fråga om vårdtidens längd. Vård mot patientens vilja får enligt lagen beredas endast så länge förutsättningar för intagning med stöd av lagen alltjämt föreligger. Är så inte fallet skall patienten skrivas ut, om han begär det. I många fall av narkotikamissbruk synes efter en tämligen kort tids psykiatrisk vård patienten komma i ett förhållandevis gott psykiskt tillstånd och sjukdomsinsikt inträda. Fortsatt avhållsamhet från narkotika är dock nödvändig, om narkotikamissbruket skall kunna övervinnas. Vid utskrivning på ett tidigt stadium föreligger stor risk för återfall. Om rätt att bli utskriven från psykiatrisk vård inträder på denna tidiga tidpunkt, år det inte ovanligt att dragningen till de narkotiska medlen är så stark att patienten utnyttjar sin rätt att avbryta vården just för att bli i tillfälle att återuppta missbruket. I dessa fall innefattar patientens tillstånd enligt styrelsens mening inte en bristande sjukdomsinsikt i trängre mening men en brist på förmåga hos patienten att bedöma sitt behov av vård. Den sjuke är medveten om sitt tillstånd men han väljer att förbli i detta. Den nuvarande medicinska specialindikationen bygger på att sjukdomen för-

Vården av de vuxna 517

missbrukarna

hindrar en riktig bedömning av vårdbehovet från den sjukes sida. Han har alltså i realiteten inte samma fria val som den somatiskt sjuke. Ett ingripande oavsett den sjukes samtycke är därför påkallat för att han inte skall gå miste om den vård, som han själv skulle ha kunnat ta initiativ till, om han varit i stånd att riktigt bedöma sitt vårdbehov. Läget är snarlikt i förevarande fall av narkotikamissbruk. Narkotikaberoendet medför samma resultat som den bristande sjukdomsinsikten, nämligen oförmåga att själv rätt bedöma behovet av psykiatrisk vård, vilket skulle kunna betecknas som en bristande sjukdomsinsikt i vidsträckt bemärkelse. Styrelsen anser att lagtextens innebörd på denna punkt bör klarläggas. Ändringen bör enligt styrelsens mening utformas så att vid den medicinska specialindikationen med bristande sjukdomsinsikt till följd av sjukdomenjämställs den sjukes oförmåga till följd av missbruk av beroendeframkallande medel att bedöma sitt behov av vård.

Styrelsen tillfogade att uttrycket beroendeframkallande medel” syntes innefatta alkohol. Att det föreslagna tillägget kunde komma till användning också i fråga om alkoholmissbrukare borde inte behöva inge betänkligheter. Efter remissbehandling av framställningen anförde departementschefen bl. a.

Jag vill understryka att en strävan givetvis bör vara att de narkotikamissbrukare som är i behov av psykiatrisk vård söker vården frivilligt. Först när alla ansträngningar att komma fram till vård på denna väg misslyckats kan det komma i fråga att överväga tvångsingripanden. Frågan i vilken utsträckning 1966 års lag är tillämplig på narkotikamissbrukare har berörts i prop. 1968:7. Där hänvisadejag till narkomanvårdskommitténs uttalande att lagen erbjuder tillräckliga möjligheter att på sjukhus med tvång ta in och hålla kvar sådana missbrukare för vilka vård på sjukhus är oundgängligen påkallad. Jag erinrade om att det stora flertalet remissinstanser delat denna uppfattning och anslöt mig för egen del till densamma. Jag framhöll emellertid att det fick ankomma på socialstyrelsen att uppmärksamt följa utvecklingen och komma in med de förslag som kunde föranledas av erfarenheterna. Erfarenheterna visar att det alltjämt på många håll råder oklarhet om i vilken utsträckning lagens bestämmelser är tillämpliga på narkotikamissbrukare. Socialstyrelsens framställning får ses mot bakgrunden härav och av att narkotikamissbruket numera fått en större utbredning än det hade vid tillkomsten av 1966 års lag. Socialstyrelsen har ansett att ett förtydligande av 1966 års lag är påkallat för att undanröja den oklarhet som råder. Styrelsen föreslår att ändringen utformas som ett förtydligande av den medicinska specialindikationen i l §a). Med bristande sjukdomsinsikt bör enligt socialstyrelsen jämställas den sjukes oförmåga till följd av missbruk av beroendeframkallande medel att bedöma sitt behov av vård. De flesta remissinstanserna anser liksom socialstyrelsen att 1966 års lag behöver ändras med hänsyn till den rådande osäkerheten, även om delade meningar gör sig gällande om hur en ändring bör utformas. Jag är medveten om att den nuvarande lagens ordalydelse sett i relation till den allmänna restriktivitet som kommit till uttryck i förarbetena till 1966 års lag kan ge upphov till viss tveksamhet i vilken utsträckning lagen ger möjlighet att ta hand om narkotikamissbrukare. Narkotikaproblemet framstår också i en annan belysning nu än vid tiden för lagens tillkomst. Att, som några remissinstanser anfört, undanröja tveksamheten i administrativ väg är inte möjligt eller lämpligt. Det bör i stället ske genom lagändring. - - - Av socialstyrelsens framställning framgår att det främst är vid tillämpningen på narkotikamissbrukare av den s. k. medicinska specialindikationen under a) som tveksamhet uppstått. Majoriteten av de remissinstanser som uttalat sig till förmån för att 1966 års lag kompletteras med avseende på vården av narkotikamissbrukare är

518 Vården av de vuxna missbrukarna

av den uppfattningen att detta bör ske genom ett tillägg till den nämnda medicinska specialindikationen. Från en del håll har framförts att en ändring av den medicinska specialindikationen skulle bli verkningslös så länge den allmänna indikationen alltid måste vara uppfylld för att tvångsintagning skall kunna ske. Detta utesluter dock inte att en ändring beträffande specialindikationerna får betydelse i de fall där väl den allmänna indikationen är uppfylld men förutsättningar inte anses föreligga att tillämpa någon specialindikation. Samtidigt vill jag framhålla att jag anser det väsentligt att 1966 års lag får behålla karaktären av medicinsk vårdlag. Intagning eller kvarhållande bör inte kunna ske om patientens tillstånd inte kan betecknas som psykisk sjukdom, vars art och grad gör sluten psykiatrisk vård oundgängligen påkallad. Vid tillkomsten av 1966 års lag framhölls i prop. 1966:53 (sid. 159) att de uttalanden som gjordes beträffande frågan vid vilka sjukdomstillstånd intagning skulle kunna äga rum borde uppfattas endast som rekommendationer. Jag framhöll att någon fastlåsning vid vissa sjukdomsbeskrivningar inte synes möjlig eller önskvärd och att man inte heller bör låsa fast positionerna när det gäller att avgöra när sluten psykiatrisk vård skall vara oundgängligen påkallad. Vi har numera fått ökade kunskaper om det svåra beroende många narkotikamissbrukare drabbas av och vikten av att de blir Omhändertagna för vård på ett tillräckligt tidigt skede liksom av att en tillräckligt lång vårdtid säkerställs. Vi har också fått ökade erfarenheter av svårigheterna att få narkotikamissbrukare att i tillräcklig omfattning frivilligt söka vård. De saknar ofta insikt om behovet och värdet av vård. I likhet med socialstyrelsen och ett flertal remissinstanser anser jag att ändringen bör utformas som ett tillägg till den medicinska specialindikationen under a). Rörande den närmare utformningen av lagändringen vill jag framhålla följande. Ändringen bör begränsas till att avse endast beroende av narkotiska medel. Med narkotiska medel bör i detta sammanhang förstås alla medel utom alkohol som enligt vetenskap och beprövad erfarenhet har förmåga att framkalla beroende hos människan. Det bör inte i detta sammanhang skapas ökade möjligheter att med tvång ta in alkoholmissbrukare för psykiatrisk vård.

32.2.3 Bestämmelser inom rättsvârdens/ kriminalvårdens omrâde

För missbrukare som begår brott träder rättsvårdens/ kriminalvårdens allmänna regler om lagföring, påföljder och behandling i tillämpning. En mycket stor andel av kriminalvårdens anstalts- och frivårdsklientel är sålunda missbrukare av alkohol och/ eller narkotiska preparat. Bland de i brottsbalken upptagna påföljderna som har särskild aktualitet för missbrukargrupperna kan nämnas överlämnande till vård enligt BvL (BrB 31:1) och till vård enligt NvL (BrB 31:2). Hit kan också räknas överlämnade till sluten psykiatrisk vård (BrB 31:3) resp. till öppen psykiatrisk vård (BrB 31:4), sistnämnda påföljd dock sällan använd. Inledningsvis erinrades om att BvL:s regler om barnavårdsnämnds ingripanden m. m. mot bl. a. missbrukare av beroendeframkallande medel är tillämpliga också på åldersgrupperna närmast över 18 år. Om den som sålunda kan bli föremål för vård enligt BvL har begått brott, får enligt BrB 31:1 rätten överlämna åt barnavårdsnämnd eller styrelse för ungdomsvårdsskola att föranstalta om erforderlig vård, sedan yttrande inhämtats från nämnden resp. styrelsen. Det bör också uppmärksammas att bestämmelsen kommit att omfatta unga lagöverträdare med påtagliga psykiska störningar.

Värden av de vuxna missbrukarna 519

För tillämpningen av NvL:s bestämmelser om övervakning och tvångsintagning på vårdanstalt för alkoholmissbrukare har inte uppställts någon åldersgräns. Kan den som begått brott bli föremål för vård enligt NvL genom övervak ning eller tvångsintagning får rätten överlämna åt nykterhetsnämnd eller anstaltsstyrelse att föranstalta om erforderlig sådan vård, sedan yttrande inhämtats. Endast om det finns särskilda skäl får emellertid sådant överlämnande ske när fängelse i mer än 6 månader kan följa på brottet (BrB 31:2). Om överlämnade för vård enligt social vårdlagstiftning se vidare under 3l.3.5. Indikationerna för sluten psykiatrisk vård enligt LSPV gör, som utvecklats i Föregående avsnitt, denna lag tillämplig på såväl alkohol- som narkotikamissbrukare under vissa förutsättningar. Om brott begåtts av den som enligt vad som framgår av föreskriven medicinsk utredning kan beredas vård med stöd av LSPV får rätten, om den finner behov av sådan vård föreligga, förordna att han skall överlämnas till sluten psykiatrisk vård. Har gärningen inte begåtts under inflytande av sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annan själslig abnormitet av så djupgående natur att den måste anses jämställd med sinnessjukdom, får dock sådant förordnande meddelas endast om det finns särskilda skäl (BrB 31:3).

32.2.4 Bestämmelser till skydd för allmän ordning och säkerhet m. m. Till skydd för allmän ordning och säkerhet finns möjlighet att ingripa mot vuxna missbrukare med tvångsintagning i arbetsanstalt jämlikt lagen (1964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet. Lagen behandlas närmare i kap. 50. I samma syfte har polismyndighet/ enskild polisman i särskilda författningar, bl. a. lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande (LTO), tillagts befogenhet att göra tillfälliga omhändertaganden, en befogenhet som utnyttjas bl. a. i fråga om missbrukare.5 Att polisen har liknande uppgifter enligt BvL, NvL och LSPV framgår av redogörelsen för dessa lagar (se avsnitt 32.2.1 och 2). I övrigt må i dessa delar hänvisas till framställningen i kap. 31. Fylleri är som nämnts numera avkriminaliserat sedan straffbestämmelsen i BrB 16:15 upphört att gälla fr. o. m. den ljanuari 1977. Vissa bestämmelser ges i stället i lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m. m. (LOB), som trätt i kraft nämnda dag (SFS 1976:906). Den som på allmän plats, utom- eller inomhus, anträffas berusad av alkoholhaltiga drycker eller annat berusningsmedel får tas om hand av polisman, om han till följd av berusningen är ur stånd att ta vård om sig eller annars utgör en fara för sig själv eller annan. Det sagda skall också gälla om den berusade anträffas i port, trappuppgång eller liknande utrymme eller annars inom område som gränsar till allmän plats och omständigheterna ger vid handen att han uppehåller sig där endast tillfälligtvis. Det skall tillses att åtgärden inte orsakar den omhändertagne större olägenhet än som är oundviklig med hänsyn till åtgärdens syfte eller väcker onödig uppmärksamhet (1 0. 2 §§). Om det behövs med hänsyn till den omhändertagnes tillstånd skall han så snart som möjligt underkastas läkarundersökning. Skall han inte efter sBeuän-ande LTD se läkarundersökning föras till sjukhus eller kvarstanna där, får han hållas kvar närmare kap, 30_

520 Värden av de vuxna missbrukama

hos polisen om annan vård inte kan beredas honom. I så fall skall han fortlöpande underkastas tillsyn och om hans tillstånd till ger anledning det skall han snarast föras till sjukhus eller läkare tillkallas (3, 4, 6 §§). Den omhändertagne skall förhöras och underrättas om anledningen till omhändertagandet. Om han behöver hjälp och stöd från samhällets sida skall polisen ge råd och upplysningar samt, i den mån det lämpligen kan ske, samråda med annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant behov (7§ första stycket). Den omhändertagne skall friges så snart det finnes kunna ske utan men för honom själv och det inte längre föreligger anledning till omhändertagande. Frigivandet skall alltid äga rum senast inom åtta timmar efter omhändertagandet, om det ej uppenbarligen är förenligt med hans eget intresse att han får stanna kvar kortare tid därutöver (7§ andra stycket). 1976 års lag skall tillämpas även i fall då förutsättningar för omhändertagande skulle ha förelegat också enligt 3§ LTO (9 §). Men tillämpningsområdet för 1976 års lag är som framgått mer begränsat. En berusad som uppträder störande men inte är ur stånd att ta vård om sig eller inte utgör en fara kan inte tas om hand med stöd av sistnämnda lag utan frågan om hans omhändertagande får bedömas enligt LTO.

32.3 överväganden i principbetänkandet

SU framhöll i principbetänkandet att det för samhällets vård- och behandlingsinsatser såväl för barn och ungdom som för vuxna måste vara grundläggande att insatserna präglades av en erbjudande attityd samt respekt för den enskildes integritet. Den enskilde i ett förtroendefullt sam-

skulle

arbete med samhällets företrädare kunna få stöd och hjälp eller annat bistånd. Samhällets insatser inom vård- och behandlingsarbetet borde utmärkas av frivillighet och ömsesidigt ansvarstagande. Utredningen anförde vidare att samhällets skyldighet att värna om barns och ungdoms liv, hälsa och utveckling hade varit bestämmande för dess rätt att vidta vårdåtgärd utan den enskildes samtycke beträffande barn och ungdom. Ur de av utredningen gjorda övervägandena framträdde ett utpräglat skydds- och trygghetsintresse. På samma grunder kunde åtgärder vara erforderliga för att tillgodose de vuxnas behov av trygghet. Av det övergripande målet trygghet följde således att det måste vara samhällets uppgift att skydda den som av olika skäl inte förmådde styra eller överblicka konsekvenserna av sitt handlande. Samhället kunde inte utan att ingripa åse hur den enskilde på grund av psykisk sjukdom eller annat förhållande som begränsade hans möjligheter att bedöma följderna av sitt handlande vidtog åtgärder som kunde leda till förödande konsekvenser för honom. Det var bl. a. mot nu angiven bakgrund som utredningen i principbetänkandet tog »upp frågan om samhällets ansvar för den som på grund av långtgående missbruk av alkohol, narkotika eller andra därmed jämförliga preparat var i trängande behov av vård. Utredningens överväganden hade nära samband med frågan om det yttersta vårdansvaret. För att skapa garantier för att den enskilde fick det stöd

Vården av de vuxna missbrukarna 521

och den hjälp som i varje särskilt fall var erforderliga var det enligt utnödvändigt att ett organ i samhället - kommunen genom soredningen cialnämnden - hade ett yttersta ansvar för att den enskildes hjälpbehov Det borde således åligga socialnämnden att anvisa eller blev tillgodosett. förmedla stöd- och hjälpåtgärder som tillhandahölls av samhällets olika organ samt att - om ett individuellt hjälpbehov därigenom inte kunde tillgodoses - tillhandahålla därutöver erforderliga insatser för att den enskilde skulle kunna beredas sådana levnadsförhållanden som svarade mot de uppställda målen. Missbruk av alkohol eller narkotika kunde leda till situationer då det inte minst av humanitära skäl kunde framstå som nödvändigt att ingripa till den vårdbehövandes skydd och hjälp. l sådana situationer följde i kraft av ett för socialvården för socialnämnangivet yttersta ansvar en skyldighet för att den enskilde bereddes den erforderliga vården. den att vara verksam Enligt SU borde således samhället ha möjlighet att även utan ett föregående samtycke bereda erforderlig vård åt dem som till följd av ett långtvar i behov av samhällets insatser, och det borde åvila gående missbruk socialnämnden att medverka till att den enskilde fick denna vård. Utredningen ställdes därvid inför frågan om samhället - utöver den rätt som inrymdes under LSPV - borde ha befogenhet att vidta vårdåtgärder utan den enskildes samtycke. Vid omfattande missbruk av beroendeframkallande medel förelåg ofta samtidigt såväl sociala som medicinska vårdbehov. Den vårdbehövandes psykiska tillstånd kunde - åtminstone i vissa skeden - vara sådant att LSPV var tillämplig. De sociala vårdbehoven kunde emellertid på lång sikt vara dominerande. Trängande behov av sociala insatser kunde föreligga utan att situationen var sådan att ingripande kunde ske med stöd av LSPV. Enligt utredningen måste socialvården ha huvudansvaret för de insatser som ett missbruk av beroendeframkallande medel aktualiserade. ingripande med stöd av sjukvårdslagstiftningen borde ske enbart för att tillgodose ett medicinskt vårdbehov. För att den enskildes behov av vård skulle kunna tillgodoses borde emellertid möjligheter till tvångsingripande finnas även inom den sociala vårdlagstiftningen. Enligt SU:s förslag i principbetänkandet borde således samhället inom den socialvårdande verksamheten ha möjlighet att under särskilt angivna förutsättningar tillgodose ett föreliggande vårdbehov utan den enskildes samtycke. Skäl härtill borde enligt förslaget anses föreligga när den enskilde till följd av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämställt tekniskt preparat var i trängande behov av vård. Det skulle vidare kunna antas att han till följd av missbruket var ur stånd att själv bedöma sitt vårdbehov. I sådana fall borde samhället - om utebliven vård kunde antas medföra fara för hans liv eller hälsa eller annars leda till allvarliga sociala allvarlig skadeverkningar för honom själv - få besluta om ett tidsbegränsat omhändertagande. Syftet med ingripandet borde alltså enligt SU begränsas till att avse hänsyn enbart till missbrukaren själv, medan skyddet av annan är ett samhällsintresse som måste tillgodoses i andra former. Att i en ny socialvårdslagstiftning behålla rekvisit som primärt syftar till att skydda annan persons liv eller hälsa skulle innebära ett väsentligt avsteg från SU:s syn på tvångsbestämmelsernas funktion inom socialvården. principiella

522 Vârden av de vuxna missbrukama

Bestämmelser om övervakning och lydnadsföreskrifter borde inte tas upp i en ny vårdlag. Skäl talade däremot för att kontaktman skulle kunna utses på frivillig grund också vad gällde vuxna, i likhet med vad SU föreslog i fråga om barn och ungdom. I principbetänkandet framhölls att utredningen endast sökt belysa vilka överväganden som borde ligga till grund för samhällets rätt att inom socialvården ingripa utan vårdbehövandes samtycke, medan en närmare utformning av erforderliga bestämmelser avsågs skola göras i kommande lagförslag. Principbetänkandets förslag till bestämmelser om förfarandet m. m. vid tvångsmässiga ingripanden har redan behandlats i avd. III. Redovisningen där är emellertid uppdelad på de olika avsnitt där SU nu tar slutlig ställning till de olika frågorna vad beträffar vården av underåriga. Här lämnas därför ett kortfattat sammanhållet referat. Beslut om omhändertagande borde fattas av länsrätt, medan socialvårdsorganen skulle svara för utredning, anhängiggörande och verkställighet. I brådskande fall borde ordförande i social nämnd eller särskilt utsedd förtroendeman inom nämnden kunna fatta interimistiska beslut, som borde underställas länsrätten inom fyra dagar. Ärende om omhändertagande skulle enligt utredningens förslag anhängiggöras hos länsrätten genom ansökan av social nämnd. Vid ansökan skulle fogas utredning och behandlingsplan. Länsrätten skulle utan dröjsmål ta upp målet till muntlig förhandling. Därvid skulle klienten eller dennes ställföreträdare samt ombud eller biträde vara närvarande. Även företrädare för socialvården borde närvara. Den övriga sakkunskap som erfordrades för ärendets avgörande skulle också vara representerad. Beslut om omhändertagande skulle inte avse längre tid än högst tre månader. I flertalet fall förutsattes att omhändertagandet blev mer kortvarigt (omkring en månad). Hade behandlingen inte påbörjats inom 30 dagar från beslutsdagen borde beslutet vara förfallet. Om det vid tiden för omhändertagandets upphörande fanns behov av ytterligare vårdåtgärder och enighet inte kunde nås mellan den vårdbehövande och företrädarna för socialvården rörande formerna för vården, borde nytt omhändertagande inte få ske om inte länsrätten - efter ny utredning av nämnden och efter ansökan av denna - ånyo prövade att förutsättningar för ett sådant ingripande förelåg. Nämnden skulle se till att beslut om omhändertagande inte tillämpades under längre tid än som var nödvändigt. Nämnden borde få besluta om placering i lämplig miljö. Upphörde behovet av tvångsmässig vård skulle nämnden upphäva omhändertagandet och omedelbart anmäla detta till länsrätten. Fastställde länsrätten interimistiskt beslut skulle länsrätten förelägga nämnden att senast inom 14 dagar komma in med plan för fortsatt behandling. Kom inte sådan behandlingsplan inom denna tid skulle omhändertagandet omedelbart upphöra. Efter särskild framställning borde tiden kunna förlängas till högst fyra veckor.6

6 I reservation till principbetänkandet förordade ledamoten Ingegerd Troedsson bl. a. arr möjlighet borde finnas kvar att utse övervakare och meddela föreskrifter, arr tvångs-

Vården av de vuxna missbrukarna 523

vården och behandlingen av de om- När det gällde den institutionella är att märka att utredningen föreslog en förändrad struktur händertagna för socialvårdens institutioner över huvud. Den skulle bättre anpassas efter de behov som fanns och skulle ha tillgång till differentierade behandlingsresurser. Institutionernas insatser borde främst gälla mer krisartade situationer som inte kunde klaras utan en tids bortovaro från hemmet och hem- Bland de av utredningen redovisade klientbehov som kunde kräva miljön. kan i detta sammanhang nämnas behovet av krisbeinstitutionsresurser i akuta krissituationer av destruktiv handling (bl. a. for vuxna missbrukare karaktär), av vård i skyddad miljö (för vuxna - oftast äldre - gravt alkoholeller narkotikaskadade och socialt utslagna människor i behov av insatser från såväl socialvård som sjukvård och arbetsvård) och av inackordering med svårlösta arbets- och bostadsproblem, ofta förenade med (för klienter missbruk av alkohol och/eller narkotika, i behov av kollektivt boende som övergång till en mer öppen och självständig boendefonn). Utredningen gav exempel på typinstitutioner lämpliga att tillgodose bl. a. dessa klientbehov. for klienten även inom den Medan enligt SU vård- och kostnadsansvaret socialvårdsverksamheten borde ligga på kommunerna, måste institutionella det direkta behandlingsansvaret finnas hos den som hade ansvaret for verksamheten vid institutionen. När det gällde det s. k. resursansvaret, dvs. ansvaret för att planera, aninstitutioner och att administrativt tillhandahålla därtill ordna och driva knutna resurser, ansåg utredningen att detta ansvar i praktiken måste delas mellan kommuner och landsting. Generella och för hela riket gällande bestämmelser om förläggningen av vissa resurser till särskild huvudman borde dock inte komma i fråga. Utredningen angav vägar att - med i huvudsak

bibehållen frihet för kommunerna att bygga upp egna resurser for samtliga - medverkan i erforderlig omfattning. behovstyper garantera landstingets Principbetänkandets forslag vad beträffar institutionsstruktur och huvudmannaskapsfrågor har nämnare redovisats under 10.3 ovan.

vuxne missbrukarens omåtgärd borde kunna ifrågakomma även till skydd för den tid än tre månader, givning, art beslut om omhändertagande skulle kunna avse längre an i särskilda fall förlängning av vårdtiden skulle kunna ske utan avbrott i vården samt att i fråga om beslutande organ SU bort framlägga ett alternativt förslag enligt vilket beslut om omhändertagande i vissa fall skulle kunna fattas av sociala nämnden. Till betänkandet fogades vidare särskilda yttranden. Ledamoten Daniel Wiklund ansåg bl. a. att beslut om fortsatt omhändertagande utöver tre månader inte borde fordra en i former och innehåll helt ny process inför länsrätten. Han var tveksam om lämpligheten av att ordförande m. m. i social nämnd skulle få fatta interimistiska beslut om omhändertagande och ifrågasatte om inte även detta skulle kunna vara en uppgift för länsrätten. avstånd från för- Experterna Bengt Hedlén, Paul Lindblom och Alvar Nelson tog bestämmelserna slaget att med stöd av social lagstiftning behålla och i vissa fall vidga om tvångsmässiga omhändertaganden av vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel. Nelson ville dock att behovet av tvång beträffande unga myndiga ytterligare utreddes.

524 Vârden av de vuxna missbrukarna

32.4 Remissyttranden

32.4.1 Allmänt om SU.°sförsIag Av de drygt 300 remissinstanser som yttrat sig i fråga om tvångsmässiga åtgärder mot vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel har cirka två tredjedelar eller drygt 200 tillstyrkt eller lämnat utan erinran utredningens förslag om att möjlighet till omhändertagande av sådana personer utan deras samtycke skall finnas i framtiden och regleras i den sociala vårdlagstiftningen. Hit hör flertalet statliga verk och utredningar, en stor majoritet bland länsstyrelserna, landstings- och kommunförbunden, hälften av landstingen samt något mindre än tre fjärdedelar av kommunerna. Bland de cirka 50 politiska, fackliga och frivilliga organisationer som yttrat sig ställer sig däremot närmare två tredjedelar negativa (bl. a. socialdemokratiska kvinnoförbundet, broderskapsrörelsen, SSU, CUF och FPU samt TCO, SKTF och SSR) eller önskar fortsatt utredning (bl. a. LO och läkarförbundet). Till de positiva hör folkpartiets kvinnoförbund, moderata kvinnoförbundet, MUF, PRO samt vissa religiösa och nykterhetsvårdande organisationer. I de flesta remissvaren behandlar man liksom SU missbrukare av beroendeframkallande medel som en enhetlig grupp. Vissa instanser anser emellertid att skilda synpunkter bör läggas på alkohol- resp. narkotikamissbrukare och att detta kan leda till olika lösningar beträffande tvångsfrâgan. Sålunda tillstyrker t. ex. socialstyrelsen (majoriteten), kriminalvårdsstyrelsen och HCK utredningens förslag i fråga om alkoholmissbrukama men avvisar tanken på att införa möjlighet till tvångsingripande också mot narkotikamissbrukare. Av de remissinstanser som i huvudsak ställt sig positiva till utredningens förslag har ungefär hälften velat gå längre än utredningen i fråga om grunderna för ingripande och ansett att omhändertagande bör få ske också till skydd för annan persons, främst närståendes, liv och hälsa, eller ställer sig i vart fall tveksamma till utredningens förslag i denna del. Till denna grupp hör bl. a. RÅ, BRÅ, Svea hovrätt, kammarrätterna, åtalsrättskommittén, majoriteten av länsstyrelserna samt kommunförbundet. De remissinstanser som avstyrker tvångsâtgärder mot vuxna inom socialvårdslagstiftningen framhåller allmänt att tvångsmöjligheterna enligt LSPV bör vara tillräckliga i fråga om både alkohol- och narkotikamissbrukarna. I vissa svar förordas dock en översyn av denna lag, särskilt för att stärka rättssäkerheten i förfarandet. En del remissinstanser har mer ingående diskuterat tillämpligheten av LSPV när det gäller missbrukargrupperna. Deras yttranden redovisas i avsnitt 32.4.2. Vissa remissinstanser har som nämnts ansett sig inte kunna ta ställning till frågan om tvång mot vuxna missbrukare utan ytterligare utredning. Några av dessa efterlyser en mer övergripande utredning om samhällets behov av tvångsåtgärder och dessas fördelning mellan olika samhällsorgan resp. om konsekvenserna av att allt tvång utmönstras ur socialvårdslagstiftningen. Som exempel återges här följande avsnitt ur BRÃzs yttrande. Debatten om tvångsingripande i vårdärenden ger vid handen att vare sig socialvården, sjukvården (psykiatrin) eller kriminalvården tycks vilja befatta sig med tvångsåtgärder. Man kan dock inte förneka att det i vissa fall finns behov av sådana. En ut-

Värden av de vuxna missbrukarna 525

hur de bör fördelas redning som övergripande tar upp behovet av tvångsåtgärder och vore här pâ sin plats. på socialvård, sjukvård och kriminalvård resp. andra myndigheter Det kan enligt BRÅ inte vara riktigt att frågan om tvångsingripande skall diskuteras enbart från socialvårdens utgångspunkter. Till grund for diskussionen bör i stället lägförordade grundläggande gas en helhetssyn på samhällets vårdinsatser och den tidigare analysen av begreppen tvång och frivillighet. BRÅ anser sålunda att hela frågan om tvångsmässig vård och behandling inom samolika berörda samhällssektorer bör bli föremål för särskild utredning. l detta mellan manhang bör frågorna om behovet av lagstiftning och ansvarsfördelningen berörda organ prövas.

och ersätta övervakarna med Förslaget att avskaffa övervakningsinstitutet kontaktmän av mellan 75 och 80 % av de instanser som frivilliga tillstyrks mot vuxna missbrukare. De tveksamma i övrigt godtar tvångsingripanden eller kritiska önskar att kontaktman skall kunna förordnas utan den enskildes samtycke som en mellanform mellan frivilliga insatser och tvångsomhän-

dertaganden. Förslaget att länsrätt skall vara beslutsmyndighet i fråga om eventuella inom socialvården, med den sociala nämnden som utredande, tvångsåtgärder initierande och verkställande allmän anslutning när det organ, har vunnit gäller de vuxna missbrukarna. Flertalet remissinstanser godtar vad utredningen föreslagit i fråga om in-

terimistiska beslut. I vissa yttranden förordas dock att också sådana beslut skall fattas av länsrätten eller av jourhavande tjänsteman hos denna. Förslaget att beslut om omhändertagande inte skall avse längre tid än eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. tre månader tillstyrks Relativt att en tremånaderstid är för kort och förordar många anser emellertid om 6-12 månader eller ingen tidsbegränsning, eftersom been maximitid hovet och resultatet av behandlingen bör vara avgörande for omhänder-

tagandets varaktighet. Även anses i vissa yttranden vara för andra av SU föreslagna tidsfrister korta. Vidare anförs i några fall avvikande mening i fråga om förlängning av vårdtid och om handläggningen i länsrätt m. m. Vad beträffar remissinstansernas inställning till SU:s förslag om beslum. m. hänvisas i övrigt till redogörelsen i avsnitten tande organ, tidsfrister 23.4.3, 25.6.3 och 27.1.3. vården av missbrukare har cirka tre När det gäller den institutionella fjärdedelar av de remissinstanser som yttrat sig i denna del ställt sig allmänt till SU:s förslag om ändrad institutionsstruktur. Bland dem som positiva uttalat sig om huvudmannaskapet för institutionerna har i fråga om resursansvaret en klar majoritet ställt sig bakom alternativet att landstinget de institutionella resurserna åläggs ansvaret för att skapa och tillhandahålla i den mån kommun eller annan inte drar försorg om det.

32.4.2 Särskilt om rillämpligheten av LSPV

under 32.4.1 framgår att de drygt 100 remissinstanser som Av redogörelsen mot vuxna inom socialvårdlagstiftningen allmänt avstyrker tvångsåtgärder anser att LSPV:s tvångsmöjligheter bör vara tillräckliga i fråga om både al-

kohol- och narkotikamissbrukama.

526 Vården av de vuxna missbrukarna

Till de remissinstanser som mer ingående diskuterat tillämpligheten av LSPV hör framför allt socialstyrelsen, TCO och SKTF. I fråga om narkorikamissbrukarna yttrar socialstyrelsen bl. a., efter att ha erinrat om att vuxna missbrukare nu tvångsomhändertas enligt LSPV och att ett betydande antal missbrukare får kriminalvård (på anstalt eller inom frivård):

Frågan om en utvidgning av nykterhetsvårdslagen till att omfatta även missbrukare av narkotiska preparat har varit föremål for diskussion vid flera tillfällen under senare år. Narkomanvårdskommittén uttalade i ett delbetänkande 1967 (SOU 1967:25) att LSPV erbjöd ”tillräckliga möjligheter att på sjukhus med tvång intaga och kvarhålla sådana missbrukare för vilka vård å sjukhus är oundgängligen påkallad”. Kommittén bedömde inte en utvidgning av nykterhetsvårdslagen till att omfatta även denna missbrukargrupp vara erforderlig. Detta ställningstagande upprepades i kommitténs slutbetänkande (SOU 1969:52). Riksdagen har vid flera tillfällen under senare år intagit samma ståndpunkt vad avser frågan om möjligheterna till tvångsmässigt anordnad vård av narkotikamissbrukare inom socialvården. Frågan berördes bl. a. vid 1972 års vårriksdag. l sitt av riksdagen godtagna betänkande nr 21, 1972, konstaterade riksdagens socialutskott bl. a. att ”statsmakterna under stor enighet - genom regler i barnavårdslagen och lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall - skapat en ram inom vilken man kan göra de tvångsingripanden som behövs. Utskottet kan därför inte biträda de nu väckta förslagen om att vidga de legala möjligheterna till tvångsomhändertagande av narkotikamissbrukare”. Frågan om tvångsingripande mot narkotikamissbrukare diskuterades vidare i den av SoS styrelse i januari 1973 godtagna skriften ”Behandling av narkotikamissbrukare”. l skriften redovisades intervjuer och en skriftlig enkät med ett 50-tal läkare, psykologer och socialarbetare inom narkomanvården. Enkäten och intervjuerna nådde ut till praktiskt taget alla de vårdenheter som 1972 var speciellt inriktade på behandling av narkotikamissbrukare. Så gott som undantagslöst ansåg de tillfrågade behandlarna att nuvarande tvångsinstrument utanför kriminalvården (LSPV, BvL) var tillräckliga för vården av narkotikamissbrukare. I sina rekommendationer för narkomanvården anslöt sig SoS i ”Behandling av narkotikamissbrukare” till uppfattningen att utvidgade möjligheter till tvångsingripanden mot narkotikamissbrukare inte är erforderliga.

Efter att ha erinrat om sin skrivelse till Kungl. Majzt år 1969 och den därav föranledda ändringen av a)-indikationen i 1 § LSPV uttalar styrelsen att efter detta förtydligande av lagen någon tvekan inte har framkommit om de legala möjligheterna att tillämpa denna vare sig när det gäller intagning eller kvarhållande. Styrelsen framhåller emellertid att det i olika sammanhang konstaterats att LSPV tillämpas restriktivt i förhållande till de vittgående fonnella möjligheter lagen ger till såväl intagning som kvarhållande av narkotikamissbrukare. Socialstyrelsen diskuterar vidare den lämpligaste vårdforrnen for dessa och yttrar därvid bl. a.:

Det råder i dag stor enighet om att de psykologiska och sociala vårdbehoven for flertalet narkotikamissbrukare dominerar i den långsiktiga behandlingen. Det torde emellertid även råda enighet om att de medicinska vårdbehoven ofta dominerar i behandlingsforloppets initialskede. Det kan finnas skäl att erinra om vad som på

Vården av de vuxna missbrukarna 527

denna punkt underströks i rapporten ”Behandling av narkotikamissbrukare“: “Det är väsentligt, och blir - med den förändring av missbruksmönstret i riktning - alltmer nödmot ett ökat opiatmissbruk som kunnat konstateras under senare tid vändigt att den medicinska akutvården av narkotikamissbrukare fungerar tillfredsställande. I åtskilliga fall av svårt missbruk får en fungerande avgiftning och akutvård i övrigt ses som en förutsättning för att den långsiktiga behandlingen skall kunna genomföras. Dessa medicinska vårdbehov torde i själva verket vara övervägande i de akuta situationer. som enligt SU bör kunna utlösa kortvariga tvångsmässiga omhänderomhäntaganden. Detta skulle i så fall tala för att de erforderliga tvångsmässiga - - dertagandena förläggs till den psykiatriska sjukhusvården. För att risken for återfall skall kunna elimineras måste vårdtiderna vara väsentligt Det längre än de tre månader som SU anger som maximal omhändertagandetid. vore emellertid inte rimligt att ge de tvångsmässiga omhändenagandena en sådan normalt längd. l enlighet med utredningens principer bör den långsiktiga behandlingen ske i frivilliga former. Målsättningen for de vårdinsatser som kommer till stånd utan den enskildes samtycke bör som regel vara dels att genomföra den avgiftning och den akutvård i övrigt som den omhändenagne har behov av, dels att motivera honom till fortsatt behandling inom institutionell eller öppen frivilligvård. Vad gäller narkotikamissbrukare torde dessa vårdinsatser, att döma av erfarenheter från sjukhusens narkomanvårdskliniker, i flertalet fall kunna genomföras under avsevärt kortare tid än två till tre månader. Det bör tillfogas att mer långvarig sjukhusvård ibland är nödvändig. En mindre andel av missbrukarna har så grava psykiska störningar att de under lång tid behöver kvalificerad psykiatrisk hjälp oavsett missbruket. För några är missbruket snarast en komplikation till den psykiska sjukdomen. Undantagsvis måste denna långvariga psykiatriska vård genomföras med stöd av LSPV.

TCO.s remissvar tillkännager i denna del samma mening som social- Även SKTF menar att de få ärenden inom narkomanvården som styrelsen. kräver tvångsåtgärder mycket väl kan handläggas inom nuvarande lagstiftning med hjälp av LSPV. Vad beträffar LSPV som enda tvångsinstrument i fråga om alkoholmissbrukare är meningarna inom socialstyrelsen delade. Styrelsens majoritet (fyra ledamöter) framhåller till en början att det med metodutveckling och resursutbyggnad har visat sig ntöjligt att minska behovet av tvångsâtgärder inom socialvården och fortsätter:

Det bör observeras att denna utveckling i stort sett ägt rum inom socialvårdens ram. Det har alltså varit möjligt att jämsides med den traditionella och till stor del Detrepressivt inriktade nykterhetsvården utveckla nya frivilliga behandlingsreformer. ta talar mot det ofta framförda argumentet att förekomsten av tvångsåtgärder inom socialvården skapar svårigheter när det gäller att bygga upp frivilliga behandlingsformer som alkoholmissbrukarna känner förtroende for. Enligt styrelsens mening är det mycket angeläget att den utveckling som sålunda kunnat iakttas under senare år stimuleras ytterligare. Detta bör kunna ske genom fortsatt metodutveckling och annan resursuppbyggnad. Det vore dock alltför optimistiskt att tro att en sådan utveckling helt skulle eliminera behovet av ingripanden utan den enskildes samtycke. Under överskådlig tid kommer det att finnas grupper av alkoholmissbrukare som inte är mottagliga för frivilliga vårdinsatser men som utan vård går en säker undergång till mötes. Enligt styrelsens uppfattning måste samhället i dessa fall ingripa till den enskildes skydd och hjälp även om samtycke inte kan erhållas.

528 Vården av de vuxna missbrukarna sou 197740

Beträffande dessa vårdbehövande yttrar socialstyrelsen vidare:

Den angivna gruppen alkoholmissbrukare skulle kunna beredas vård antingen med tillämpning av LSPV eller med tillämpning av socialvårdslagstiftningen. Styrelsen instämmer dock med SU i konstaterandet att det med nuvarande utformning och tillämpning av LSPV i många fall kan föreligga uttalade vårdbehov utan att erforderlig vård kan beredas med stöd av denna lag. Om tvångsbestämmelserna skall kunna utmönstras ur socialvårdslagstiftningen krävs sålunda en utvidgning av LSPV:s tilllämpningsområde. Styrelsen kan dock inte finna att tillräckliga skäl föreligger för en sådan utvidgning. Huvudindikationen i LSPV är psykisk sjukdom och även om många av de vårdbehov det här gäller tar sig uttryck i psykiska sjukdomstillstånd så är bilden ingalunda entydig. Utredningen har otvivelaktigt rätt i sitt konstaterande att de hjälp- och vårdbehövandes situation inte kan beskrivas i enbart medicinska termer och bedömas inom en medicinsk referensram.

En minoritet i socialstyrelsen (generaldirektören och en ledamot) anser däremot att det inte heller i fråga om alkoholmissbrukare finns behov av tvångsbestämmelser vid sidan av LSPV. Reservanterna yttrar bl. a. följande.

SU:s kategoriskt formulerade uppfattning att alkoholmissbrukarnas behov ej kan tillgodoses med stöd av LSPV framstår som löst grundad, inte minst mot bakgrund av den faktiska tillämpningen av denna lag när det gäller den aktuella patientgruppen. l en nyligen genomförd undersökning av vården av de alkoholskadade inom den psykiatriska sjukvården har det framkommit att drygt en tredjedel av de patienter som vid ett visst tillfälle (1974) vårdas for sitt alkoholmissbruk på psykiatriska sjukhus eller kliniker är intagna enligt LSPV. Inom SoS gjorda överslagsberäkningar ger vid handen att antalet alkoholmissbrukare som är intagna enligt LSPV idag överstiger antalet tvångsomhändertagna enligt nykterhetsvårdslagen på anstalter för alkoholmissbrukare. Det torde inte heller råda någon tvekan om LSPV:s tillämplighet på alkoholmissbrukare vilka befinner sig i sådana akuta skeden av missbruket, varom här är fråga. Det kan emellertid ifrågasättas om inte den komplettering av den psykiatriska vårdlagens medicinska specialindikation som genomfördes 1969 vad avser narkotikamissbrukare bör utsträckas, i enlighet med SoS ursprungliga förslag, till att omfatta jämväl missbrukare av annat rusmedel än narkotika. Detta skulle kunna undanröja eventuell tvekan beträffande möjligheterna att kvarhålla även missbrukare av andra medel än narkotika efter den akuta avgiftningsfasen. Som tidigare understrukits framstår det som ett av de både allvarligaste och mest svårlösta problemen inom dagens nykterhetsvård att de svåra alkoholmissbrukarnas sjukvårdsbehov inte kan tillgodoses i tillräcklig utsträckning. Det finns på denna punkt skäl att understryka SU:s konstaterande att nykterhetsvårdslagens själva existens minskar sjukhusens benägenhet att tillgripa LSPV vid tillgodoseendet av alkoholmissbrukarnas vårdbehov. Utredningen skriver vidare att sjukvårdshuvudmannen bedöms ha “ett klart uttalat intresse av att så tidigt som möjligt kunna avlänka den aktuella patientgruppen från utnyttjande av de begränsade medicinska vårdresurserna. Naturligtvis bör inte missbrukarna, lika litet som andra, utnyttja sjukvårdens resurser annat än när behov av dessa föreligger. Inför den citerade formuleringen vill vi emellertid understryka att inte heller det omvända förhållandet kan accepteras, nämligen att missbrukarna inte erhåller sjukvård, när uppenbara behov härav foreligger. Enligt SU:s forslag bör sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke kunna komma till stånd även när det gäller vuxna missbrukare av med alkohol och narkotika jämställda tekniska preparat. Härmed synes utredningen avse missbrukare av thinner

Vården av de vuxna missbrukama 529

m. fl. lösningsmedel. Antalet vuxna missbrukare av detta slag är sannolikt mycket begränsat. Någon anledning att i det aktuella avseendet särbehandla denna grupp torde inte föreligga. Även här bör LSPV erbjuda erforderliga tvångsinstrument. Vad särskilt angår de alkoholmissbrukare som är farliga för annans säkerhet säger reservanterna följande. De psykiatriska vårdbehoven bland de alkoholmissbrukare vilka idag är tvångsomhändertagna enligt nykterhetsvårdslagen är ofullständigt kartlagda. För åtskilliga av de alkoholmissbrukare, vilkas vårdbehov manifesteras i ett för omgivningen hotfullt eller på annat sätt destruktivt beteende torde emellertid LSPV vara tillämplig, dvs. såväl denna lags generalindikation som minst någon av dess specialindikationer vara uppfyllda. Det finns alltså skäl som talar för att borttagandet av nykterhetsvårdslagens bestämmelser om skydd för annan kommer att få begränsade konsekvenser. Denna fråga bör dock bli föremål för ytterligare utredning. TCOrs yttrande innehåller motsvarande synpunkter och ställningstaganden som reservanternas i socialstyrelsen. Aven SKTF uttalar sig i samma riktning.

Som nyss antytts anser vissa remissinstanser, vilka i och för sig är positivt inställda till att för missbrukargrupperna endast tvångsbestämmelserna i LSPV skall tillämpas, att LSPV dock bör bli föremål för översyn vad gäller såväl lagens tillämpningsområde som dess rättssäkerhetsgarantier. Bl. a. Sveriges Iäkarfjrbund tar dock bestämt avstånd från tanken att man skulle utvidga tillämpningsområdet för LSPV för att undvika tvångsåtgärder inom socialvården: Det bör föreligga ett absolut krav på medicinsk huvudindikation för att LSPV skall åberopas. Läkarförbundet anser, i likhet med t. ex. RÅ, BRÅ och LO, att användandet av ingripanden mot den enskildes vilja inom samtliga vårdområden bör bli föremål för särskild utredning. I avvaktan på resultatet härav måste enligt läkarförbundets mening eventuellt erforderligt tvång kunna tillgripas som nu sker, inom varje vårdområde för sig.

32.5 Statistiska uppgifter

Såsom tidigare anförts kan den som missbrukar alkohol erhålla hjälpåtgärder med stöd av 14 § NvL. Sådana åtgärder kan avse förordnande av kontaktman, hjälp med arbetsanställning etc. De övriga åtgärder som kan vidtas med stöd av NvL är beslut om övervakning utan samband med intagningsbeslut (15 §), tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare (18 §), övervakning i anslutning till villkorligt anstånd med tvångsintagning (36 §), övervakning i samband med Villkorlig utskrivning från sådan vårdanstalt som nyss nämnts (54 §), återintagning på sådan vårdanstalt (55 §) samt frivillig intagning på sådan anstalt (58 §). Tillämpningen av de olika åtgärderna framgår av följande tabell. Där intagna och övriga uppgifter i detta avsnitt har om annat ej sägs inhämtats från SCB.

530 Värden av de vuxna missbrukarna Tabell 32.1 Personer som varit föremål för åtgärder enligt NvL 1965-1975

” Beräkningarna är gjorda på befolkningen mellan 20-80 år t. o. m. 1968 och befolkningen över 20 år fr. 0. m. 1969. bl denna siffra ingår ej övervakning enl. 54§ NvL.

En redovisning av tillämpningen av åtgärderna var for sig visar att antalet intagningar med tvång under en S-årsperiod minskat med nära 50 procent. Antalet beslut om övervakning har även minskat avsevärt.

Tabell 32.2 Personer som varit föremål för övervakning eller intagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare, 1970-1975

Om en person under året varit föremål för flera åtgärder enligt NvL har han/ hon redovisats på den mest ingripande åtgärden under året. ”Som nytillkomna definieras de personer som ej var kvarstående till det aktuella året, dvs. ej var föremål För åtgärd vid redovisningsårets början. Nytillkomna redovisas på den Första åtgärd de varit föremål för under

råirågon et.

”De kvarstående redovisas på den senast beslutade åtgärden (den som är aktuell vid årsskiftet). d Inklusive personer som stårunder övervakning enligt 54 § efter utskrivning samt- för åren 1972-1974 - personer vilka beslutet om tvångsintagning ännu ej verkställts. De senare utgjorde 1972 110, 1973 100, 1974 68 och 1975

får personer.

Vården av de vuxna missbrukarna 531

Tabell 32.3 lntagningar på vårdanstalter för alkoholmissbrukare, 1969-1975

lntagningar på allmänna lntagningar Totalt vårdanstalter på enskilda vårdanstal- Tvångs- Frivilliga ler

diarium över intagningsärenden enligt NvL utvisar för Socialstyrelsens år 1976 följande.

Tabell 32.4 Antalet intagningsärenden första halvåret 1976

År 1976 Ant ans Ant ans Ant ans Summa jml 58 § jml 18 § jml 55 §

Apr

Amn.: Siffrorna är preliminära. Det bör beaktas att antalet intagningsärenden med resolution är högre än antalet tvångsintagna.

Till jämförelse redovisas följande uppgifter rörande antalet platser vid allmänna och enskilda anstalter.

Tabell 32.5 Antal vårdplatser vid allmänna resp. enskilda vårdanstalter för alkoholmissbrukare. 1968-1976

Allmänna Enskilda anstalter anstalter

31.12.1968 1 993 686 31.12.1969 l 972 756 31.12.1970 1 953 809 31.12.1971 l 954 832 31.12.1972 l 828 838 31.12.1973 l 815 897 31.12.1974 1 754 897 31.12.1975 l 676 897 31.10.1976 l 571 880

Genomsnittliga vårdtider vid utsktivningar år 1975 var for enskilda anstalter 63 dagar, för frivilliga (58 §) intagningar vid allmänna anstalter 92 dagar samt for tvångsintagningar 317 dagar. De lämnade uppgifterna visar på en fortgående minskning av tvångsvis anordnad vård av missbrukarna och en ökning av den frivilliga vården.

532 Vården av de vuxna missbrukarna

Samtidigt kan förmärkas en ökning av de alkohol- och narkotikamissbrukare som bereds sluten psykiatrisk lasarettsvård. En jämförelse mellan åren 1969, 1970 och 1973 visar följande.

Tabell 32.6 Samtliga utskrivningar från sluten psykiatrisk lasarettsvård jämte diagnos

År Alkoholpsykos Alkoholism Narkomani, missbruk av droger

Senast redovisade uppgifter täckande utskrivningar från samtliga psykiatriska kliniker avser år 1970. Enligt vad upplysts av socialstyrelsen finns för 1973 preliminära uppgifter för samtliga län och kommuner utom Stockholms län/ kommun och Göteborgs och Bohus län. Utvecklingstrenden beträffande antalet utskrivningar avseende rubricerade grupper inom redovisade huvudmannaomrâden visar 25 % ökning för diagnosen alkoholpsykos (delirium tremens, Korsakows psykos etc.), 70 % ökning för diagnosen alkoholism samt 43 % ökning för diagnosen narkomani, missbruk av droger. 1970 års uppgifter har för de områden för vilka uppgifter för år 1973 ej föreligger räknats upp med angivna procenttal. Patientstatistiken utvisar jämväl vårdtiderna. För år 1970 anges följande.

Tabell 32.7 Samtliga utskrivningar 1970 fördelade på vårdtid och diagnos

Tid Diagnos Alkoholpsykos Alkoholism Narkomani. missbruk av droger

För år 1973 redovisar socialstyrelsen följande uppgifter rörande medelför utskrivna (Stockholms län/ kommun och Göteborgs och Bohus

vårdtiden

län ingår ej i beräkningsunderlaget).

Alkoholpsykos Alkoholism Narkomani 54 dagar 19 dagar 37 dagar

Vården av de vuxna missbrukarna 533

Någon redovisning av hur många av dessa patienter som bereddes vård med stöd av LSPV föreligger inte. Det har därför inte varit möjligt att ange fördelningen av diagnoser för dessa patienter eller hur vårdtiden för dessa skiljer sig från vårdtiden för andra patienter som bereds sluten vård på grund av sitt missbruk. Sammanfattningsvis kan emellertid sägas att det skett en kraftig minskning av besluten om tvångsâtgärder inom nykterhetsvården. Detta har sin grund främst i inriktningen mot öppna och frivilliga behandlingsformer inom denna vårdsektor med en fortgående utbyggnad av resurserna för frivilligvård. Samtidigt som nykterhetsvården alltså alltmer inriktas mot frivillighet i vård- och behandlingsarbetet bereds allt fler patienter vård inom sjukvården på grund av missbruk av beroendeframkallande medel. Det övervägande antalet bereds därvid vård på egen begäran. Några säkra uppgifter beträffande antalet patienter som f. n. bereds vård med stöd av LSPV föreligger inte. En undersökning avseende förhållandena i mars 19747 visade att inom den psykiatriska vården fanns nämnare 1000 patienter som var intagna med stöd av LSPV och vars vård med största sannolikhet var orsakad av eller hade samband med alkoholmissbruk. Den nyssnämnda undersökningen visade att av samtliga patienter som omfattades av undersökningen vårdades 35 % av männen och 31 % av kvinnorna enligt LSPV. Vid samma tidpunkt var 750 personer intagna efter resolution vid allmänna vårdanstalter.

32.6 Regeringens skrivelse den 20 februari 1975

Regeringen har med skrivelse den 20 februari 1975 överlämnat de inkomna remissyttrandena till SU för beaktande i utredningens återstående arbete. l skrivelsen uttalas bl. a. att vid utformningen av förslaget till ny socialvårdslag m. m. åtgärder utan den enskildes samtycke vad gäller barn och ungdom bör regleras i särskild lag med utgångspunkt i det av utredningen föreslagna förfarandet, innefattande socialnämndens medverkan, men att beträffande övriga åtgärder utan den enskildes samtycke utredningen bör undersöka möjligheterna till enhetliga bestämmelser utanför socialvårdslagstiftningen.

32.7 Socialutredningens överväganden och förslag

32.7.1 Värden av dem som missbrukar alkohol eller andra beroende-

framkallande medel

Utvecklingen inom nykterhetsvården kännetecknas av en successiv utbyggnad av de öppna och frivilliga vårdformerna och en minskning av tvångsâtgärderna. SU betonade i principbetänkandet vikten av en fortsatt inriktning mot öppna vårdformer samt fullföljer sina överväganden i förslaget till socialtjänstlag (avd. I), som skapar ökade förutsättningar för bistånd på frivillig 7 Socialstyrelsen redovisar grund åt alla dem som behöver samhällets stöd- och hjälpinsatser. 1976:9: SU framhöll i principbetänkandet att samhället dock inte helt kunde av- Alkoholmissbrukare i hända sig möjligheterna att utan samtycke bereda vård åt dem som på grund psykiatrisk vård.

534 Värden av de vuxna missbrukarna

av långt gående missbruk av beroendeframkallande medel utsatte sig för fara till liv, hälsa och utveckling. Utredningen lade fram ett förslag i denna del som i Förhållande till gällande rätt innebar väsentliga begränsningar av samhällets möjligheter att med tvång vidta vårdåtgärder beträffande dem som missbrukar alkohol. Samtidigt öppnades motsvarande möjlighet till vårdåtgärder beträffande andra missbrukargrupper. Förutsättningarna för omhändertagande för vård gavs en snäv utformning, varjämte tiden för omhändertagande maximerades till tre månader. Under remissbehandlingen av utredningens förslag har betonats att samhället inte kan avhända sig möjligheterna att till den enskildes skydd bereda honom vård även om samtycke till vården inte kan erhållas. Utredningens förslag om ett yttersta ansvar för socialvården (numera socialtjänsten) i vad det innebär skyldighet for socialnämnden att anvisa och förmedla andra samhällsorgans insatser samt att i förekommande fall själv sörja för att den enskilde i frivilliga former bereds den hjälp han behöver, har därvid biträtts av remissinstanserna. Kravet på att ett organ i samhället- socialnämnden - tillläggs ett yttersta ansvar för att den enskilde får den vård han behöver har kraftigt understrukits. Samtidigt har i många remissyttranden framhållits att med växande resurser för bistånd på frivillig grund det inte längre finns samma behov av att inom socialvården inrymma befogenheter att besluta om vård mot den enskildes vilja. Viss del av remissopinionen har givit uttryck for den uppfattningen att behovet av sådan vård för nu ifrågavarande grupp - med ett yttersta ansvar för socialvården - kan tillgodoses med stöd av sjukvårdslagstiftningen. Som närmare utvecklas i avd. II föreslår utredningen en socialförsäkringsreform. Denna kan väntas få till följd bl. a. att behovet av ekonomisk hjälp motsvarande nuvarande socialhjälp minskar kraftigt. Härigenom befrias socialtjänsten i avsevärd mån från ett administrativt betungande arbete, varigenom ökat utrymme vinns att i samarbete med den enskilde på frivillig grund tillgodose dennes behov av bistånd. Med ökade resurser för kvalificerat socialt behandlingsarbete framträder allt tydligare socialtjänstens karaktär av en verksamhet för dem som själva efterfrågar stöd, hjälp eller annat bistånd. SU fäster således stor vikt vid att nå en bestämning av socialtjänsten som en verksamhet för stöd, hjälp och annat bistånd i frivilliga former - en verksamhet som inte rymmer uppgifter och förpliktelser i strid med den enskildes önskemål. Denna strävan återspeglas bl. a. i utredningens förslag om ändrade regler for socialregister (kap. 43). Socialnämndens skyldighet att lämna uppgifter till andra myndigheter skall enligt förslaget begränsas. Enligt vad utredningen framhåller bör det t. ex. inte på socialnämn-

ankomma

den att lämna yttranden i körkortsärenden (kap. 41). Inriktningen mot att finna sådana former för socialtjänsten att den enskilde med förtroende kan vända sig dit for stöd och hjälp framträder vidare i utredningens ställningstaganden vad avser den sociala sekretessen (kap. 42). Genom utredningens förslag om sekretess för det sociala området skapas förutsättningar för att den som vänder sig till socialtjänsten i personliga angelägenheter kan känna trygghet för att de uppgifter han lämnat inte utan stöd av lag förs vidare. Vad gäller förslaget med särskilda bestämmelser om vård av underårig (avd. III)

sou 1977;40 Vården av de vuxna missbrukama 535

har syftet varit att finna en från rättssäkerhetssynpunkt betryggande ordning med beslutanderätten förlagd utanför socialtjänsten. Mot denna bakgrund och med beaktande av vad som framkommit under remissbehandlingen ävensom av regeringens under 32.6 angivna uppdrag tar SU på nytt upp frågan om förutsättningarna för beslut om vård av den som missbrukar beroendeframkallande medel.

Inledningsvis vill utredningen understryka att den kommunala

socialtjänsten som förut sagts bör ha ett yttersta ansvar för att den enskilde

får erforderlig vård. Detta ansvar innebär bl. a. att socialtjänsten har skyldighet att initiera och i övrigt medverka till att vid behov vårdinsatser kommer till stånd från annan huvudmans sida liksom att även under tid då annan huvudman har att ombesörja vården socialnämndens ansvar för den enskildes situation kvarstår. Socialnämnden får således inte avhända sig sin del av vårdansvaret under tid då annan huvudman har behandlingsansvaret. Denna tanke kommer till uttryck i utredningens förslag till socialtjänstlag, som till fullföljande av socialtjänstens yttersta ansvar föreskriver skyldighet för socialnämnden att i förekommande fall samverka med andra samhällsorgan. I den mån den enskilde under tid han undergår vård genom annan huvudmans försorg, eller då sådan vård avslutats, är i behov av sociala stöd- och hjälpinsatser, skall enligt utredningens förslag sådana insatser ges inom socialtjänsten i samverkan med denna huvudman. Utredningen ansluter i sina förslag till den pågående utvecklingen mot en klarare rollfördelning mellan olika samhällsorgan, där bestämmelser om samverkan mellan vårdområden verksamt kan bidra till att samhällets resurser till gagn för den enskilde utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Här må erinras om att för kriminalvårdens del kravet på erforderlig samverkan har kommit till uttryck i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (se avsnitt 31.5) som förutsätter ett kvarstående ansvar för socialtjänsten även under tid då den enskilde är intagen i kriminalvårdsanstalt. 1 nämnda lag föreskrivs sålunda att om ett förverkligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhällsorgan samverkan skall ske med dessa. Samma synsätt kommer till uttryck i lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m. fl. som trädde i kraft den 1 januari 1977. Där sägs i 1 § att i den mån det lämpligen kan ske skall åtgärder vidtas för att ge häktad det personliga stöd och annan hjälp som han behöver. Enligt den till lagen anslutande förordningen (1976:376) skall, om den intagne begär sådan hjälp som inte lämpligen kan lämnas av föreståndaren, föreståndaren underrätta den myndighet eller det organ till vars uppgifter det hör att ta befattning med frågan. Underrättelse behövs dock inte om det på annat sätt är sörjt för att den intagnes behov av stöd eller annan hjälp uppmärksammas. Behovet av samverkan berörs också i lagen om omhändertagande av berusade personer m. fl. (se under 322.4). Där sägs i 7 § att finnes den omhändertagne vara i behov av hjälp eller stöd från samhällets sida, polisen innan omhändertagandet upphör skall tillhandagå honom med råd och upplysningar samt, i den mån det lämpligen kan ske, samråda med annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant behov. Utvecklingen inom nykterhetsvården präglas av en strävan till ökad samordning med sjukvården. Ett ökande antal alkoholskadade behandlas inom

536 Vården av de vuxna missbrukarna

sjukvårdens ram. Insatserna från nykterhetsvårdens sida har alltmer kommit att inriktas på att utifrån en helhetssyn söka lösa sociala problem som har samband med alkoholmissbruk samt motverka att de olika formerna för behandling av alkoholsjuka leder till en splittring av resurserna. l proposition 1975/19762115 angående avskaffande av fylleristraffet framhålls att ett av målen är att skapa en vårdkedja, där den sjuke kan omhändertas på rätt nivå med hänsyn till behovet oavsett vem som är huvudman för de olika vårdinstitutionerna. Det är angeläget att samordna vårdinsatser i detta syfte. Vad beträffar de vuxna missbrukarna av narkotika och övriga beroendeframkallande medel (utom alkohol) ligger ansvaret för den akuta vården f. n. helt inom sjukvården. Den under 32.5 redovisade statistiken ger stöd för antagandet att huvuddelen av de missbrukare som behöver institutionell vård och behandling erhåller sådan genom sjukvårdens försorg. Många av dessa bereds i dag vård med stöd av LSPV. LSPV erbjuder således möjlighet att ta om hand och kvarhålla de alkoholeller narkotikasjuka som det - också från socialvårdens synpunkter - framstår som mest angeläget att oberoende av deras eget samtycke snabbt kunna bereda en tids institutionell vård och behandling, förutsatt att deras tillstånd är sådant att de bedöms lida av psykisk sjukdom. En av de omständigheter som varit ägnade att inge tvekan vid lagens tillämpning ifråga om missbrukargrupperna har emellertid varit att socialvårdens möjligheter att under och efter avslutad sjukhusvård bereda den enskilde erforderligt bistånd ofta varit alltför begränsade. En bidragande orsak härtill har varit att bestämmelser om erforderlig samverkan socialvård sjukvård saknas. Visserligen kan behovet härav för hela sjukvårdsområdet generellt sett inte anses vara så stort att forfattningsstyrd samverkan bör komma ifråga. Vad beträffar dem som har ett omfattande missbruk av beroendeframkallande medel föreligger emellertid erfarenhetsmässigt i regel såväl medicinska som sociala vårdbehov sida vid sida. Sålunda föreligger vid långtgående missbruk i allmänhet behov av avgiftning i ett inledningsskede innan en mer långsiktig bearbetning av den enskildes sociala problem kan påbörjas. Sjukvårdens insatser i den inledande fasen utgör därvid en viktig förutsättning för senare led i behandlingsarbetet. Erfarenheterna vid tillämpningen av LSPV har visat att erforderlig samverkan mellan socialvården och sjukvården beträffande nu ifrågavarande vårdbehövande inte alltid kommit till stånd. Någon regelmässig samverkan mellan sjukhuset och socialnämnden under pågående behandling eller inför vårdens upphörande har inte förekommit. Detta har kunnat leda till upprepade korta omhändertaganden med stöd av LSPVutan samtidiga eller mellanliggande sociala stöd- och hjälpinsatser. Det står klart att med ett yttersta ansvar för socialtjänsten följer att socialtjänsten för denna ofta mycket vårdbehövande grupp i största möjliga utsträckning skall vidmakthålla kontakten och ställa sina resurser till förfogande även under tid då den vårdbehövande är omhändertagen med stöd av LSPV. En sådan nödvändig samverkan ställer även krav på att sjukvårdshuvudmannen i förekommande fall samverkar med socialtjänsten i frågor som rör den vårdbehövande. Ett fullföljande av SU:s förslag om socialtjänsten som en verksamhet

Värden av de vuxna missbrukarna 537

för stöd och annat bistånd i frivilliga former ställer ökade krav på socialtjänsten vad gäller tillgängliga resurser och ändamålsenliga behandlingsinsatser. Socialtjänsten måste under pågående sjukvård kunna förbereda och vid vårdens avslutande på frivillig grund kunna erbjuda adekvata behandlingsinsatser som avlöser sjukvården. De ökade resurser som vinns genom att socialhjälpen delvis ersätts av socialförsäkringstillägget och att det sker en ökad samordning mellan socialtjänsten och sjukvården kommer att ge

bättre förutsättningar för ett förverkligande av detta mål.

Mot bakgrund av vad nu sagts finner SU att om det uppkommer behov av vård beträffande den som missbrukar beroendeframkallande medel och om den nödvändiga vården ej kan ges med dennes samtycke bör frågan om beredande av vård bedömas enligt bestämmelserna i LSPV. Utifrån det för socialtjänsten fastlagda yttersta ansvaret bör till säkerställande av att den sjuke bereds erforderligt socialt bistånd föreskrifter ges om samverkan mellan socialtjänsten och sjukvården. SU avser med sina förslag inte att tillämpningsområdet för LSPV skall vidgas. Såsom departementschefen uttalade år 1969 (se under 32.2.2) bör LSPV fortfarande vara en medicinsk vårdlag. Tillgängligt material, bl. a. vissa remissyttranden, visar emellertid att tillämpningen av lagen i dess nuvarande varierar mellan olika psykiatriska sjukhus och kliniker när det utformning gäller missbrukargrupperna. Därvid torde tolkningen av begreppet psykisk sjukdom i lagens generalindikation ha spelat viss roll. SU vill därför erinra om vad som framhölls inledningsvis under 322.2, nämligen att lagstiftaren inte funnit det möjligt att ge någon legaldefmition av psykisk sjukdom och psykisk abnormitet utan har överlåtit åt praxis, företrädesvis den medicinska, att bestämma innehållet. Departementschefen framhöll som nämnts att med hänsyn till den psykiatriska vetenskapens snabba utveckling någon fastlåsning vid vissa sjukdomsbeskrivningar inte syntes vare sig möjlig eller önskvärd. Sedan lagen kom till har stora förändringar skett i fråga om diagnostisering samt metoder och former för behandling inom den psykiatriska vården. De i lagen angivna indikationerna har satts under debatt. Frågan om ett förtydligande av lagens bestämmelser vad gäller alkoholmissbrukare i enlighet med socialstyrelsens hemställan år 1969 har på nytt tagits upp. Inom socialstyrelsen pågår en översyn av lagen och frågor som gäller lagens utformning tas även upp av 1971 års utredning om behandling av psykiskt avvikande? Även om skäl talar för en allmän översyn av LSPV kan i avvaktan på en sådan översyn en samlad lösning av frågan om vården av dem som missbrukar beroendeframkallande medel inte anstå. Det torde få ankomma på socialstyrelsen att ge erforderliga direktiv, om styrelsen skulle finna att alltför stora skillnader i tillämpningen av LSPV mellan olika sjukhus föreligger eller att tillämpningen inte överensstämmer med den psykiatriska vetenskapens nuvarande ståndpunkt. SU:s förslag i principbetänkandet innebar bl. a. att den med stöd av LSPV utövade vården skulle kunna avlösas av fortsatt vård utan den enskildes samtycke inom socialtjänsten. Då utredningen nu i sina förslag begränsar möjligheterna att med stöd av en social vårdlagstiftning bereda den enskilde vård utan samtycke ansluter utredningen till de tankar som i övrigt uppbär dess förslag nämligen en fortsatt inriktning mot frivillighet i vård- och be- *SOU 1977:23.

538 Vârden av de vuxna missbrukarna

handlingsarbetet och en med hänsyn härtill anpassad socialtjänstlag. Av vad nu sagts följer att de alkoholmissbrukare som inte omfattas av bestämmelserna i LSPV och som nu kan beredas vård med stöd av NvL kommer att hänvisas till den stödjande och hjälpande verksamhet som bedrivs i kraft av den föreslagna socialtjänstlagen. Det är uppenbart att detta kommer att ställa andra och större krav på socialtjänsten. Verksamheten måste i än högre grad än vad i dag är fallet inriktas på att i samverkan med den enskilde hjälpbehövande finna sådana medel och insatser att den enskildes hjälpbehov kan tillgodoses. Det förtjänar därvid framhållas att utvecklingen mot frivillighet i behandlingen av alkohol- och narkotikamissbrukare redan medverkat till en ny behandlingsideologi och en annan resursfördelning, något som lett till en alltmer begränsad tillämpning av NvL:s bestämmelser om tvångsvis anordnad vård. SU:s förslag vad avser nya samverkansformer samt upphävande av bestämmelser om tvång inom socialvården beträffande vuxna missbrukare kommer således att ställa förändrade krav på såväl socialtjänsten som sjukvården. Det bör vara en angelägen uppgift för socialstyrelsen att följa utvecklingen och därvid särskilt ge akt på frågan om socialtjänstens frivilliga insatser är tillräckliga för de vårdbehövande som inte bereds sjukvård med stöd av LSPV. Särskild uppmärksamhet bör även ägnas unga i åldrarna kring 18-19 år där frågan om för denna åldersgrupp väl avpassade vårdresurser tilldrar sig särskilt intresse. Det är även angeläget att socialstyrelsen och kommunförbunden följer utvecklingen av ett föreskrivet samrådsförfarande i syfte att överbrygga de svårigheter i fråga om rutiner och tilllämpning i övrigt som inledningsvis kan föreligga. Av stort intresse i förevarande sammanhang är de pågående försök till integrerad vård som bedrivs på olika håll i landet. Ett exempel på sådan vård, som i vissa avseenden tjänat som förebild på andra platser, är verksamheten vid alkoholkliniken vid Ulleråkers sjukhus i Uppsala, där sedan flera år den rent medicinska avgiftningen kombineras inte bara med fortsatt öppen vård utan också med sociala vårdinsatser som initierats i direkt anslutning till klinikvården. En verksamhet av liknande slag planeras f. n. av landstinget i Södermanlands län i samråd med Eskilstuna kommun. Vidare kan nämnas de försök med samordning av vård- och behandlingsinsatser för alkoholskadade som hösten 1975 påbörjades vid Karolinska sjukhusets klinik för alkoholsjukdomar. En liknande försöksverksamhet pågår sedan början av år 1975 vid Lillhagens sjukhus i Göteborg (jämför prop. 1975/761100 bil 7. s. 109 och 113 samt prop. 1975/762113 s. 69;jämför även kap. 10.). I förevarande sammanhang bör även beaktas de ökade förutsättningar för en integrerad social- och sjukvård som öppnas vid en förändring av huvudmannaskapet för socialvårdens institutioner i enlighet med utredningens överväganden.

32.7.2 Närmare om samarbetsformerna

Enligt SU:s förslag bör i överensstämmelse med vad tidigare anförts i fall där nödvändig vård med stöd av socialtjänstlagen inte kan beredas den som missbrukar beroendeframkallande medel förutsättningarna för vård prö-

Värden av de vuxna missbrukarna 539

vas utifrån bestämmelserna i LSPV. Såsom utredningen framhållit bör detta inte leda till ett utvidgat tillämpningsområde för denna lag. Samarbetet mellan sjukvården och socialtjänsten kräver därvid en närmare reglering ifråga om missbrukare som bereds vård med stöd av LSPV. Såsom utredningen tidigare anfört måste som regel en mer långsiktig bearbetning och behandling av de bakom alkohol- och narkotikaberoendet liggande problemen ske på ansvar. Det är viktigt att kontinuiteten i vården säkerställs socialtjänstens genom ett samrådsförfarande vid in- och utskrivning. De allra flesta av dem som här kommer ifråga har redan tidigare beretts hjälp inom socialvården. Det är därför naturligt att sjukhuset så snart inskett med stöd av LSPV genast underrättar hemkommunens sotagning cialförvaltning om intagningsbeslutet. Ofta torde för övrigt - såsom fallet är redan i dag - ansökning om intagning ha gjorts av nämndordförande eller socialchef (4§ LSPV). Samråd bör därefter komma till stånd om de åtgärder som kan erfordras från socialtjänstens sida. Det synes vara naturligt att socialnämnden lägger samrådsuppgiften på handläggande tjänsteman. Härigenom vinner man också att kretsen av de personer som direkt sysslar med den enskildes problem begränsas. Genom att en planering av eftervård påbörjas är det antagligt att tiden för den slutna på detta sätt omedelbart sjukhusvården i många fall kan begränsas. Det bör således vara en uppgift för läkare, psykolog eller kurator att vid samtal med den vårdbehövande medverka till en belysning av behovet av sociala stöd- och hjälpinsatser inom socialtjänsten samt att med den vårdbehövandes och i samråd med honom tillsammans med socialasmedgivande Framkommer vid sistenten planera för fortsatta insatser inom socialtjänsten. sådant samrådsförfarande behov av fortsatt institutionell eller annan vård från sjukhuset och bör denna vård inte lämpligen beredas efter utskrivning bör insatserna med den vårdbehövandes medgivande läminom sjukvården, nas inom socialtjänsten. Det föreslagna samrådsförfarandet kräver hög handlingsberedskap hos socialtjänsten. Detta ställer krav på ökade resurser. Vad gäller sjukhusvården bör samrådsuppgiften i huvudsak kunna läggas på psykologer eller kuratorer. Organisationen av läkare, psykologer och kuratorer vid de psykiatriska sjukhusen torde behöva byggas ut. I fråga om förutsättningarna att nå kontinuitet mellan den med stöd av LSPV bedrivna vården och de insatser som kan ges inom socialtjänsten bör jämväl möjligheterna att tillämpa försöksutskrivning enligt 19 § LSPV uppmärksammas.

Som tidigare anförts får domstol, om den som begått brottslig gärning kan bli föremål för vård enligt NvL genom övervakning eller tvångsintagning efter hörande av nykterhetsnämnd eller, i fråga om den på vårdanstalt, styrelse, överlämna åt nämnden eller som är intagen på anstalt, anstaltens att föranstalta om erforderlig vård. styrelsen SU har i kap. 31 föreslagit att denna bestämmelse avlöses av en generell för domstol att efter hörande av socialnämnd överlämna regel om möjlighet den som begått brott till vård med stöd av socialtjänstlagen eller, i fråga om underårig, lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. de vårdbehövande som nu och i framtiden omhändertas inom Angående

540 Värden av de vuxna missbrukarna

kriminalvården vill SU framhålla vikten av att i behandlingslagen och i övrigt föreskrivet ömsesidigt samrådsforfarande iakttas så att inom socialvård, sjukvård och kriminalvård tillgängliga resurser kan tas i anspråk på ett för den enskilde meningsfyllt sätt. Det råder i dag enighet om att samhället inte kan avhända sig möjligheten att även utan den enskildes samtycke bereda honom vård i vissa fall. Oavsett inom vilket vårdområde bestämmelser nödvändiga om åtgärder mot den enskildes vilja inryms blir frågan om en till den enskildes behov och önskemål väl anpassad vård och behandling ytterst en fråga om att finna sådana samverkansformer att samhällets totala resurser kan tas i anspråk utan den begränsning som kan följa av upprätthållna vårdområdesgränser.

VI Social nämnd

Inledning Den kommunala nämndorganisationen, nämndernas arbetsformer m. m. regleras ännu när detta skrivs i första hand i kommunallagen (19532753, som innehåller dels föreskrifter om kommunstyrelsen och dess ar-

ÄKL),1

betsformer, dels motsvarande regler för s. k. oreglerade nämnder. Genom hänvisningar i olika specialförfattningar har stora delar av ÄKL:s regelkomplex gällande främst kommunstyrelsen gjorts tillämpliga också på nämnderna för specialreglerad förvaltning (specialreglerade nämnder). ÄKL:s regler om kommunstyrelsens organisation hänvisar i sin tur på flera punkter till de bestämmelser som gäller för kommunfullmäktige. De sociala vårdlagarna innehåller hänvisningar som i ett flertal avseenden gör ÄKL:s regler om kommunstyrelsens (och i vissa fall kommunfullmäktiges) organisation tillämpliga på resp. nämnd. Sålunda äger ÃKL:s regler om kommunstyrelsen i huvudsak motsvarande tillämpning på resp. nämnd i vad till ledamot eller suppleant, mandattid, beslutförhet, begäller bl. a. valbarhet slutsförfarande och protokollföring. Kommunallagskommittén övervägde i sitt betänkande lllz med förslag till en sådan regel att de organisatoriska bestämmelserna för komkommunallag munens styrelse skulle göras direkt tillämpliga även på de specialreglerade nämnderna. Kommittén förkastade dock av olika skäl denna tanke men förordade att man vid kommande revisioner av specialförfattningarna liksom vid lagstiftning om nya kommunala organ sökte i möjligaste mån göra kommunallagens bestämmelser om kommunens styrelse tillämpliga. Vad angår de sociala vårdlagarna skedde detta i stor utsträckning genom hänvisningar till ÄKL. kommunal- 1 Kommunallagsutredningen framhöll i betänkandet Enhetlig Förkortningen KL används i detta betänkande

lag,3 som innehåller förslag till bl. a. nya kommunallag (KL), att det vore

för den nya kommunallag önskvärt med ytterligare enhetlighet mellan kommunstyrelsens och de som träderi kraft 1.7.1977, specialreglerade nämndernas organisationsfonner. Förslag med detta syfte se nedan. För 1953 års har sedermera lagts fram i prop. 1976/ 77:1 om minskad statlig detaljreglering kommunallag används av kommunerna m. m. Propositionen innehåller förslag till ändringar i bl. a. beteckningen ÄKL. lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. (SCL), BVL, ShjL och NvL, ?sou 1952:14. varigenom bestämmelserna om social nämnd i resp. lag har anpassats till KL 3sou 1974:99. i än högre grad än de nu är anpassade till ÄKL.

542 Social nämnd

KL (1977:179) träder i kraft den 1 juli 1977. Den ersätter dels ÄKL, dels landstingslagen (1954:319), kommunallagen ( 1957:50) for Stockholm och lagen (1969:215) med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun. De ändringar i bl. a. de sociala vârdlagarna som nyss omnämnts(l977:195-198) träderlikaledes i kraft den ljuli 1977. Då i denna avdelning bestämmelser i gällande vårdlagar refereras avses deras lydelse från och med nämnda datum där annat inte anges.

33 De sociala nämnderna

33.1 Socialnämnd och social distriktsnämnd

33.1.1 Gällande rätt

De särskilda vârdlagarna m.m.

För vart och ett av de tre värdomrâdena barnavård, socialhjälpsverksamhet och nykterhetsvård skall i varje kommun finnas en särskild nämnd som skall vara kommunens förvaltnings- och verkställighetsorgan för vårdområdet: barnavårdsnämnd, socialnämnd och nykterhetsnämnd (2 § andra stycket BvL, 2 § ShjL, 3 § första stycket NvL). Barnavårdsnämnden får vid befattning med ärende rörande ungdom över 15 år kalla sig ungdomsnämnd. Kommun får tillsätta särskild nykterhetsnämnd. Om så inte skett är socialnämnden nykterhetsnämnd (5§ första stycket NvL). Enligt 9 § ShjL får kommunfullmäktige eller efter bemyndigande av dem socialnämnden indela kommunen i distrikt om det finnes påkallat för att åstadkomma en lämplig arbetsfördelning mellan socialnämndens ledamöter. Om sådan indelning har gjorts skall nämnden för varje distrikt utse en av sina ledamöter att utöva den närmaste uppsikten över hjälpverksamheten inom distriktet. Bestämmelsen saknar motsvarighet i övriga vårdlagar. Distriktsindelning har emellertid i ett par kommuner genomförts inom samtliga tre vårdområden efter dispens av regeringen. För organisationen av barnavården, socialhjälpsverksamheten och nyk- 1 som efter för- Kungl. Majzts brev terhetsvården i Stockholm skall gälla särskilda bestämmelser (1966:571) till länsstyrelslag av kommunfullmäktige fastställs av regeringen (13 § första stycket BvL, sen i Göteborgs och Bo- 11 § första stycket ShjL, 8 § 3 mom. första stycket NvL). Sådana särskilda be- hus Iän om organisatiostämmelser har fastställts genom Kungl. Majzts brev (19741209, ändrat nen av nykterhetsvården, till Stockholms kommun med särskilda bestämmelser i fråga socialhjälpsverksamheten 1974:1104) och barnavården i Göteom organisationen av nykterhetsvården, socialhjälpsverksamheten och barborg. navården i Stockholm. - Om i annan kommun än Stockholm organisationen 2 inte lämpligen kan ordnas efter vad som sägs i BvL, ShjL eller NvL får re- Kungl. Majtts brev av kommunfullmäktige medge undantag (l3§ (1967:560) till länsstyrelgeringen på framställning sen i Malmöhus län om andra stycket BvL, 11 § andra stycket ShjL, 8 § 3 mom. andra stycket NvL). organisationen av nykter- Med stöd av dessa dispensregler har regeringen förordnar att särskilda behetsvården. socialhjälpsstämmelser för organisationen av barnavården, socialhjälpsverksamheten verksamheten och barna-

och nykterhetsvården skall gälla dels i Göteborg] och dels i Helsingborg? vården i Helsingborg.

544 De sociala nämnderna

Sedan kommunfullmäktige i Göteborg beslutat om övergång till social centralnämnd (se följande avsnitt) har brevet om organisationen där ansetts inte längre gälla. Det har i motivuttalanden förutsätts att regeringen vid tillämpning av vårdlagarnas dispensbestämmelser inte skall avvika från lagarnas huvudprinciper. Dispensreglerna i barnavårds- och socialhjälpslagarna omfattar i enlighet härmed inte de grundläggande bestämmelsema om kommunens ansvar för respektive vårdgren. Bestämmelsen i 2 § andra stycket BvL om att i varje kommun skall finnas en barnavårdsnämnd omfattas inte heller av dispensbestämmelsen i denna lag. Enligt det ovan nämnda brevet till Stockholms kommun skall nykterhetsvården, socialhjälpsverksamheten och barnavården i denna kommun från och med den l januari 1975 organiseras enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m., dock med vissa avvikelser. Enligt de särskilda bestämmelserna för Helsingborg skall i denna kommun förutom barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd och socialnämnd finnas två socialvårdsnämnder. Till varje socialvårdsnämnd hör ett socialvårdsdistrikt. Kommunfullmäktige får uppdra åt socialvårdsnämnd att på nykterhetsnämndens, socialnämndens och barnavârdsnämndens vägnar avgöra ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Socialvårdsnämnd har därvid att tillämpa såväl BvL som ShjL och NvL. Barnavårds-, social- och nykterhetsnämnderna har integrerats med en särskild styrelse för socialförvaltningen så att samtliga ledamöter och suppleanter i styrelsen utsetts att även vara ledamöter och suppleanter i var och en av dessa nämnder, varjämte till ordförande respektive vice ordförande i styrelse och specialnämnder utsetts samma personer. Denna organisation innebär att de sociala nämndernas uppgifter fördelats på två nivåer, där på den ena-socialvårdsnämnderna-helhetssynen gentemot den vårdsökande allmänheten tillgodoses, medan på den andra den integrerade styrelsen svarar för helhetssynen på den mer administrativa sidan.3

Lagen (1970:296) om social centralnämnd m.m.

Frågan om en enhetlig organisation av samhällets hjälpverksamhet togs upp redan år 1934 av organisationssakkunniga. De föreslog inrättande av en enda nämnd vilken skulle fullgöra de uppgifter som enligt då gällande lagstiftning åvilade fattigvårdsstyrelse, barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd mfl. nämnder. Förslaget avvisades och i gällande vårdlagar ges som nämnts bestämmelser om en nämnd för varje vårdområde. Det var först genom lagen om social centralnämnd m. m. (SCL) som tanken på en nämnd för hela vårdområdet 3Inom socialförvaltninggodtogs. Enligt sina direktiv skall SU bl.a. undersöka om lagregler kan utformas en i Helsingborgs kommun har, i samråd med som gör det möjligt för kommunerna att låta en nämnd få ansvar för hela kommunförbundet, utar- den kommunala socialvården. Vidare skall prövas om en distriktsorganisabetats ett förslag till ny ortion kan skapas där en sådan är lämplig med hänsyn till kommunens folkganisation av denna förvaltning. Förslaget avses mängd eller areal. Distriktsorganen skulle i den utsträckning det kunde anbli genomfört i tre etapper ses lämpligt inom sitt geografiska område avgöra ärenden avseende vård och med början under år 1976. behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person.

De sociala nämnderna 545

1 sitt i december 1969 framlagda delbetänkande Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna4 fann SU två skäl föreligga för att med förtur behandla frågan om den kommunala socialvårdens nämndorganisation. För det första var det ändamålsenligt att de kommuner som skulle komma att nybildas genom 1970-1971 års etapp av kommunindelningsreformen fick möjlighet att från början anpassa organisationen av sin socialvård till den nya helhetssyn som börjat tillämpas inom socialvården. För det andra var det angeläget att de formella hinder för en bättre socialvård som vårdlagarnas bestämmelser om de specialiserade nämnderna ansetts utgöra snarast möjligt undanröjdes. Helhetsprincipen inom socialvården borde enligt utredningen gälla även på förtroendemannaplanet. SU framhöll att i helhetssynen borde ingå att den enskildes och familjens problem togs upp till bedömning inte bara från socialvårdssynpunkt. Bedömningen borde omfatta även behovet av medicinsk vård samt av sociala stödåtgärder såsom arbetsvård, arbetsanskaffning, bostadsförsörjning osv. Viktigt för en praktisk tillämpning av detta synsätt var uppenbarligen att organisatoriska förutsättningar fanns för en sådan helhetsbedömning. En kommunal socialvårdsorganisation uppbyggd efter en renodlad funktionsprincip syntes då enligt utredningen vara mindre ändamålsenlig. Hur förvaltningsorganisationen för den primärkommunala socialvården skulle vara utformad i framtiden berodde enligt SU på vilken ställning man tog till frågorna om socialvårdens inriktning, innehåll och medel. Utredningen lade därför inte i delbetänkandet fram något slutligt förslag till sådan förvaltningsorganisation. För att underlätta för de kommuner som önskade utveckla socialvården enligt helhetsprincipen borde man emellertid enligt utredningen skapa fonnella förutsättningar för kommunerna att samordna socialvårdsverksamheten till en nämnd, sociala nämnden. Utredningens förslag byggde på frivillighet. Ett skäl för detta var enligt utredningen att det på sina håll gjorts gällande att en alltför långt gående integrering av vårdområdena i organisatoriskt hänseende skulle medföra risk för att vissa speciella delar av socialvården blev eftersatta. lnnan utredningen i sitt slutliga organisationsförslag tog ställning tillfrågan om ett obligatorium, måste fördelar och nackdelar av helhetsprincipen analyseras mer ingående än som kunnat ske i delbetänkandet. SU betonade att förslaget även i övrigt hade begränsad räckvidd. Det syftade endast till att skapa formella förutsättningar för en integration av de tre vårdnämnderna. En sammanjämkning i lagtekniskt hänseende av de delvis olika organisatoriska bestämmelserna i vårdlagama hade därför företagits. I och för sig önskvärda sakliga ändringar i gällande bestämmelser borde däremot enligt utredningens mening tills vidare anstå. I frågan om en distriktsorganisation för socialvården anförde SU att möjligheter att skapa en sådan borde ges men att denna Organisationsform i princip borde förbehållas relativt stora kommuner. Om de nybildade storkommunerna utnyttjade den av utredningen föreslagna möjligheten att inrätta en social nämnd måste det enligt utredningen anses vara angeläget att en distriktsindelning samtidigt kunde genomföras i sådana kommuner där en decentralisering av vissa socialvårdsärenden till lokala beslutande organ också kunde anses funktionellt motiverad. Med stöd av dispensbestämmelserna i inrättats i Göteborg och “Stencils 1969:11. BvL, ShjL och NvL hade lokala distriktsnämnder

546 De sociala nämnderna sou 197 7;40

Helsingborg. Utredningen föreslog att det infördes en lagfäst rätt för kommun att oberoende av dispens under vissa förutsättningar inrätta sociala distriktsnämnder med behörighet att på den sociala nämndens vägnar avgöra alla slags ärenden som avsåg vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Lagforslaget byggde i denna del i stort på de särskilda bestämmelserna för Göteborg och Helsingborg. Social distriktsnämnd skulle enligt förslaget få inrättas när det var påkallat av hänsyn till kommunens folkmängd eller areal. Om inte särskilda skäl föranledde annat fick antalet invånare i socialvårdsdistrikt inte understiga 15 000. Genom undantagsbestämmelsen öppnades enligt utredningen möjlighet för kommun att inrätta mindre distrikt, om befolkningskoncentration eller särskilda geografiska förhållanden påkallade det, och att behålla en distriktsindelning även om i något distrikt till följd av befolkningsminskning gränsen senare kom att underskridas. När det gällde rätten att övergå till systemet med enhetlig nämndorganisation uppställde utredningen inga särskilda krav på kommunen i fråga om folkmängd e.d. det liksom SU angeläget att I prop. 1970:121 fann departementschefen möjligheter öppnades for de kommuner som så önskade att inrätta en annan nämndorganisation än den som kunde skapas inom ramen för vårdlagarnas bestämmelser om specialiserade nämnder och förordade därför med stöd av en stor remissmajoritet, att en lagstiftning genomfördes med i huvudsak det innehåll som utredningen föreslagit. Lagstiftningen borde emellertid vara provisorisk och gälla endast i avvaktan på resultatet av SU:s fortsatta arbete. Den av utredningen föreslagna benämningen sociala nämnden var enligt departementschefens mening inte tillräckligt särskiljande från benämningen socialnämnd för att med fördel kunna användas i det dagliga arbetet. Så länge de specialiserade nämnderna fanns kvar i ett antal kommuner var det nödvändigt att finna särskiljande beteckningar for de nya nämnderna. Vid valet mellan olika alternativ hade benämningarna social centralnämnd för den gemensamma nämnden och social distriktsnämnd för distriktsnämnderna befunnits mest lämpade under den övergångstid som det var fråga om. l fråga om sociala distriktsnämnder delade departementschefen utredningens och de flesta remissinstansernas uppfattning att kommunerna borde ges möjlighet att inrätta en distriktsorganisation utan särskild dispens och utan att frågan underställdes någon statlig myndighets prövning. Det var däremot enligt departementschefen inte nödvändigt att i författningstexten ange någon nedre gräns för invånarantalet i ett socialvårdsdistrikt. Departementschefen ansåg sig kunna utgå från att kommunerna då de prövade frågan om distriktsindelning tog tillbörlig hänsyn såväl till behovet av en rationell och funktionell socialvårdsorganisation som till andra faktorer, t.ex. behovet av att nämndorganisationen knöts till visst geografiskt område. Vad angick social distriktsnämnds behörighet borde nämnden åläggas att avgöra alla slags ärenden enligt de tre vårdlagarna som angick enskild person. Beträffande andra ärenden som avsåg enskild person, t.ex. ärenden om bidragsförskott och allmänna barnbidrag, ärenden om fördelning av platser vid ålderdomshem osv., borde det finnas valfrihet för kommunen att lägga dessa funktioner på Centralnämnden eller på distriktsnämnderna.

De sociala nämnderna 547

SCL trädde i kraft den ljuli 1970. Enligt 1 § första stycket i denna lag får de uppgifter i en kommun som enligt gällande författningar ankommer på socialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd efter beslut av kommunens fullmäktige i stället handhas av en för de tre vårdområdena gemensam social centralnämnd. Om sådan nämnd inrättas får fullmäktige också besluta att i kommunen skall inrättas två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för ett socialvârdsdistrikt, med uppgift att avgöra ärenden avseende vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person enligt vårdlagarna och, efter fullmäktiges uppdrag, även i övrigt (l § andra stycket, 9 §). Om beslut fattats om social centralnämnd och, i förekommande fall, om sociala distriktsnämnder, tillämpas enligt 2 § SCL inte 2 § andra stycket BvL, 2 och 9 §§ ShjL samt 3 § första stycket och 5 § första stycket NvL. Även flera andra bestämmelser i vårdlagarna ersätts av motsvarande bestämmelser i SCL. Vad i övrigt i lag eller annan författning är föreskrivet om socialnämnd, bamavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd skall äga motsvarande tilllämpning i fråga om social centralnämnd och, i förekommande fall, social distriktsnämnd.

33.1.2 Överväganden i principbetänkandet

Enligt vad SU uttalade i principbetänkandet har den alternativa nämndorganisationen (social centralnämnd och i förekommande fall distriktsnämnder) i de kommuner där den genomförts åstadkommit en klar förbättring av samordningen och planeringen inom den sociala sektorn. Den torde enligt utredningen vidare ha medfört en kvalitetsförbättring i vad gäller handläggningen av sociala ärenden i de kommuner där de sociala nämnderna tidigare var för sig haft liten ärendemängd och därmed begränsad rutin. Utredningen föreslog i principbetänkandet att socialvården i kommunerna företräds av en nämnd, sociala Centralnämnden. En sådan samordning ger enligt utredningen överblick över behov och resurser och dänned bättre förutsättningar för prioritering mellan olika ändamål. Härtill kommer att det inte är förenligt med utredningens syn på de sociala problemen att förtroendemannaorganisationen är uppbyggd kring t. ex. symtom eller ålderskategorier. En nämndorganisation med sociala centralnämnder samt med möjlighet att inrätta sociala distriktsnämnder borde enligt utredningen göras obligatorisk i en ny lag. Det fanns inte skäl att behålla möjligheten till specialiserade nämnder Sociala centralnämndens arbete borde enligt utredningen kunna koncentreras till frågor av långsiktig eller principiell karaktär. Den borde ha möjlighet att delegera beslutanderätten för vissa typer av ärenden till utskott inom nämnden och tjänstemän hos kommunen. Utredningen föreslog även som nyss nämnts att möjligheten att inrätta sociala distriktsnämnder bibehålls. Till varje distriktsnämnd skulle höra ett geografiskt avgränsat område. Härigenom blir det lättare för fönroendemännen att skaffa sig ingående kunskap om de sociala förhållandena i ett mindre område av kommunen och om de problem som invånarna där möter i sitt dagliga liv. I en kommun med distriktsnämnder kan också fler förtroendemän engageras i socialvårdens verksamhet. Det borde enligt utredningen även i framtiden vara en viktig uppgift för distriktsnämnderna att följa upp

548 De sociala nämnderna

och kontrollera beslut som fattats efter delegation och att själva fatta beslut i ärenden som rör enskild person när delegation av beslutanderätten inte ansetts lämplig. Utredningen framhöll vidare att de kommuner som inrättar social distriktsnämnder bör tilldela dessa nämnder en mer aktiv roll än hittills i kommunens socialvårdspolitik och i det uppsökande och förebyggande arbetet. Nämnderna bör t. ex. ges tillfälle att delta i handläggningen av stadsplaneärenden som rör det egna distriktet och även i övrigt kunna tilldelas omfattande uppgifter när det gäller medverkan i samhällsplaneringen där. Det allmänt förebyggande arbetet innehåller också många insatser på distriktsnivån. Dessa uppgifter behöver riktas in och följas upp av politiskt ansvariga organ. Distriktsnämndernas synpunkter borde inhämtas beträffande resursbehov och resursutnyttjande inom distrikten i samband med att långsiktsplaner, budgetar och organisationsförslag görs upp. Centralnämnden skulle dock ha ansvaret för hur resurserna används. Distriktsnämndernas erfarenhet borde enligt utredningen också vara ett väsentligt underlag för ställningstagande till viktigare principfrågor, exempelvis riktlinjer för socialbidraget.

33.l.3 Remissyttranden

Förslaget att göra organisationen med en enhetlig central nämnd och, i förekommande fall, distriktsnämnder obligatorisk har allmänt tillstyrkts. Bara ett tiotal av de cirka 130 remissinstanser som yttrat sig i frågan har ställt sig tveksamma eller negativa till någon del av förslaget. l vissa svar har sålunda yrkats på att möjligheten att inrätta specialiserad nämnd skall få finnas kvar bl.a. för nykterhetsvårdens del. Man har därvid pekat på att med ett system med en central nämnd vissa socialvårdssektorer erfarenhetsmässigt har blivit- eller löper stor risk att bli -eftersatta när det gäller behandlingsarbetet. Andra ställer sig tveksamma till behovet och lämpligheten av distriktsnämnder; sådana bör möjligen kunna finnas i de stora kommunerna men det måste då verkligen kunna anföras bärande skäl härför. En remissinstans anser det vara väsentligt att Centralnämnden inte avskärmas från vårdärenden vid en eventuell utbyggnad av distriktsnämnder. Ett flertal instanser anser beteckningen social centralnämnd vara otymplig och i framtiden böra bytas ut mot tennen socialnämnd eller sociala nämnden. Även förslaget att tilldela distriktsnämnderna en mer aktiv roll inom kommunens socialvårdspolitik än att syssla enbart med den individ- och familjeinriktade verksamheten - t.ex. att under centralnämndens ledning delta i samhällsplanering och övrigt förebyggande arbete inom distriktet- har mottagits positivt av de remissinstanser som accepterar systemet med en distriktsorganisation. l några svar framhålls att den skisserade vidgningen av distriktsnämndemas arbetsuppgifter innebär betydligt större avgränsningsproblem gentemot centralnämndens uppgifter än vad som är fallet i dag, en fråga som kan behöva ytterligare belysas. Rent fonnellt synes ansvaret för allmänna frågor böra ligga kvar på Centralnämnden, som ju förutsätts ha det övergripande ansvaret för dessa.

De sociala nämnderna 549

33.1.4 Tillämpningen av lagen om social centralnämnd m.m. Möjligheten att inrätta social centralnämnd har hittills utnyttjats i 256 av landets 278 kommuner. 25 av kommunerna med social centralnämnd har också inrättat distriktsnämnder. Med stöd av brevet till Stockholms kommun med särskilda bestämmelser i fråga om organisationen av nykterhetsvården, socialhjälpsverksamheten och barnavården i Stockholm har, som nämnts i föregående avsnitt, dessa

verksamhetsgrenar i Stockholms kommun fr. o. m. den 1 januari 1975 i prin-

cip organiserats enligt lagen om social centralnämnd m. m. Vissa särbestämmelser i fråga om delegation av beslutsrätt och social distriktsnämnds befogenhet gäller dock. SU har funnit behov av att undersöka Fördelar och nackdelar med olika alternativ till organisation av den primärkommunala socialvården med utgångspunkt i de premisser för framtidens socialvård som skisserats i utredningens principbetänkande. En undersökning med sådant syfte har utförts under ledning av en projektgrupp bestående av representanter från SU:s kansli, Socialdepartementet, socialstyrelsen och kommunförbundet.5 Undersökningen inleddes i augusti 1973. Ijanuari 1975 lades en sammanfattning av undersökningen fram kallad Den primärkommunala socialvårdens organisation - en beskrivning av fönroendemäns och anställdas inställning till och erfarenheter av olika alternativ till utformning av den primärkommunala socialvårdens organisation. Undersökningen, som gjordes i enkätform, omfattade 12 kommuner, den största med över 100000 invånare och den minsta med ungefär 12 000 invånare. Samtliga förtroendemän inom den primärkommunala socialvården jämte samtliga anställda med direkt kontakt med klienter och deras överordnade t.o.m. socialchef ombads att besvara enkäten. Den besvarades av 53 % av förtroendemännen och 79 % av de anställda. Endast i en av de utvalda kommunerna hade distriktsnämnder inrättats. Urvalet av kommuner hade skett i syfte att kommunerna skulle vara så olika varandra som möjligt. Ett från statistisk synpunkt representativt urval av Sveriges kommuner hade sålunda inte eftersträvats. Med hänsyn till nu nämnda faktorer borde en viss försiktighet iakttas när det gäller generella slutsatser om för- och nackdelar med social centralnämnd och distriktsnämnder. Av förtroendemännen uppgav sig 75 % ha erfarenhet av social centralnämnd och 10 % av social distriktsnämnd. Cirka en tredjedel hade erfarenhet från Socialnämnd, nykterhetsnämnd eller bamavårdsnämnd och 27 % från andra primärkommunala nämnder. Av de anställda hade 70 % av assistentpersonalen erfarenhet från att arbeta ”med alla eller så gott som alla typer av ärenden samtidigt”. Dämäst vanligast var att man arbetat med enbart barnavårdsärenden. Cirka 54 % av förtroendemännen, 70 % av den arbetsledande personalen och 62 % av assistentpersonalen uppgav sig också ha erfarenheter av annat arbete inom socialvården, vanligast i form av uppdrag som övervakare. De tillfrågade ombads först ange hur de ansåg att olika typer av ärenden/ arbetsuppgifter skulle fördelas, dels inom socialvårdens olika verksam- s Undersökningen utför_ hetsområden, dels beträffande kontakt och samarbete med andra myndig- desihuvudsak av Ma. heter/organ. Flertalet föredrog i princip en geografisk ärendefördelning för rianne Sökjer-Petersen.

550 De sociala nämnderna sou 1977;40

arbetsuppgifter som kunde klassas som socialt utrednings- och behandlingsarbete. För arbetsuppgifter inom familjerättsområdet, rådgivning och information till invandrare, arbetslöshetshjälp, åldringsvârd och handikappservice samt barntillsyn borde finnas specialfunktionärer. Detta gällde också för uppgifter där snarare grupper av klienter än enskilda klienter berörs, t.ex. kontakt och samarbete med handikapporganisationer, idrotts- och studieorganisationer. I övrigt Föredrogs geografisk fördelning. På direkt fråga uppgavs att specialfunktionärer i princip önskades för arbetsuppgifter som kräver speciell utbildning eller speciella erfarenheter, t.ex. familjerådgivning, arbetsuppgifter där kontinuerlig kontakt med klienten vanligtvis inte upprätthålls, t. ex. faderskapsfastställelser och vårdnadsutredningar, men där viss kompetens kan behövas för att klara uppgifterna, samt arbetsuppgifter som är mindre komplicerade och där relativt enkla bedömningar enligt gällande normer kan göras, t.ex. körkortsärenden och enklare socialhjälpsärenden. l undersökningen konstateras att det finns utrymme för kommunerna att inom ramen för den nuvarande lagstiftningen om social centralnämnd utforma sin arbetsorganisation på olika sätt. Därvid framträder fyra huvudsakliga alternativ, vilka prövats av olika kommuner i mer eller mindre renodlad form: A. enbart social centralnämnd utan fasta utskott eller distriktsnämnder, B. social centralnämnd med två eller flera distriktsnämnder, C. social centralnämnd med två eller flera distriktsutskott, D. social centralnämnd med ett eller flera funktionsutskott. Distriktsutskottens verksamhet kan beröra samtliga verksamhetsområden inom socialvården men är liksom distriktsnämndernas knutna till avgränsade geografiska distrikt inom kommunen. Funktionsutskotten är verksamma över hela kommunen men deras verksamhet är knuten till något eller några av socialvårdens verksamhetsområden, t. ex. socialt utrednings- och behandlingsarbete, barnomsorg och åldringsvård. Vid granskning av svaren visade det sig att man i mycket hög grad föredrog den Organisationsform som man själv hade. Ett system med utskott eller distriktsnämnder ansågs ge förtroendemännen de största möjligheterna att fullfölja sina olika arbetsuppgifter inom områdena långtidsplanering, budget och fastställande av normer och riktlinjer. Det konstateras i undersökningen att de tillfrågade personerna i stort sett hade samma uppfattning som SU om hur beslutanderätten bör fördelas dels mellan kommunfullmäktige och kommunstyrelse samt den sociala centralnämnden, dels mellan förtroendemän och tjänstemän. Detta innebär i fråga om den senare fördelningen att man anser att förtroendemännen bör fatta beslut som har att göra med utfonnningen av kommunens socialvârdspolitik i ston, beslut om riktlinjer och normer för hur formulerad policy skall tolkas i det praktiska arbetet samt, i viss mån, beslut i enskilda ärenden som inte omfattas av gällande riktlinjer.

De sociala nämnderna 551

33.l.5 Soda/utredningens överväganden och förslag Som redan nämnts bedrivs den sociala verksamheten i kommunerna i ökande grad utifrån ett annat synsätt än det som tidigare varit gällande. Verksamheten har alltmer kommit att präglas av en strävan att utan den avgränsning som vårdlagarna ger uttryck för utifrån en helhetssyn bistå den enskilde. Införandet av bestämmelser om sociala centraInämnder-i enlighet med SU:s förslag - har varit ett led i denna utveckling. Helhetssynen innebär att man inte bör nöja sig med att söka behandla enstaka symtom utan sträva efter att komma fram till en samlad bild av den enskildes och hans familjs olika problem och en samlad bedömning av hur dessa bäst skall lösas. l helhetssynen bör ingå att den enskildes och familjens problem tas upp till bedömning inte bara från socialtjänstsynpunkt utan också med beaktande av behovet av andra sociala stödåtgärder, såsom arbetsvård, arbetsanskaffning, bostadsförsörjning m. m. och av medicinsk vård. Vidare bör psykologiska och emotionella faktorer beaktas i ökad utsträckning. Organisationsstrukturen är ett av de medel som socialtjänsten har till sitt förfogande då det gäller att uppnå målen for verksamheten. Helhetssynen bör komma till uttryck i metodiken och resursfördelningen och får därmed konsekvenser även for organisationsutformningen. Det är inte förenligt med helhetssynen att ha en organisation som är uppbyggd efter symtom. Det bör finnas ett sammanhållet ansvar for de individuella behandlingsplanerna. Den hjälpsökande skall kunna vända sig till en organ och få det stöd han behöver. Kan det organ som den hjälpsökande får en forsta kontakt med inte ge klienten tillräcklig hjälp, skall det rådfråga eller initiera en kontakt med annat organ med mer specialiserade resurser inom eller utom socialtjänstorganisationen (psykologisk expertis, sjukvård, arbetsmarknadsmyndigheter etc.). Det anförda innebär att de socialarbetare som har hand om det direkta klientarbetet i stället for att vara specialinriktade på ett område bör arbeta med flera vårdområden samtidigt, antingen genom att deras eget arbetsom råde utvidgas eller genom att de arbetari arbetslag som täcker det vidgade arbetsområdet. Utan att man bryter mot huvudprincipen kan det bli nödvändigt med en viss specialisering av socialtjänstorganisationen. Ärendenas art, mängd och svårighetsgrad kan komma att göra detta motiverat för att erforderlig kompetens i fråga om kunskaper och metodtillämpning skall kunna tillgodoses. Exempelvis barnomsorg och pensionärsservice samt frågor om faderskap och underhållsbidrag m. m. kan kräva viss specialisering. Det kan t. ex. bli fråga om att anställa socialarbetare med speciell kompetens för att täcka organisationens behov av sådan resurs. Behovet av psykologiska kunskaper kan vara otillräckligt tillgodosett. En sådan specialisering får emellertid inte leda till att helhetssynen på olika sociala problem försummas. Den ställer krav på att det finns väl fungerande former för samordning av verksamheten. Synpunkter på hur samordningen bör utformas har lämnats i principbetänkandet (s. 404 ff). Som framgår av föregående avsnitt har nästan alla kommuner i landet utnyttjat möjligheten att inrätta social centralnämnd med stöd av 1970 års lagstiftning. De erfarenheter som vunnits i sådana kommuner talar för att låta

552 De sociala nämnderna

denna Organisationsform bestå. Härigenom kommer helhetssynen i det sociala arbetet klan till uttryck. Huvudansvaret för socialtjänsten bör alltså i framtiden, som föreslagits i principbetänkandet, i alla kommuner ligga på en nämnd. Denna skall inför kommunens fullmäktige svara för kommunens sociala verksamhet och samordning av resurserna för denna. Det finns enligt SU:s mening inte skäl att behålla möjligheten att ha specialiserade nämnder. Organisationen med en social nämnd bör alltså vara obligatorisk. Då de specialiserade nämnderna föreslås försvinna och någon risk för förväxling alltså inte kommer att föreligga synes för denna nämnd beteckningen socialnämnd vara att föredra framför social centralnämnd. Möjligheten att inrätta sociala distriktsnämnder för bestämda geografiska områden bör bibehållas. Utredningen hänvisar till vad som anförts i principbetänkandet om fördelarna med en sådan möjlighet. Distriktsnämnd bör ha till uppgift att befatta sig med ärenden rörande enskilda personer. Avgöranden i ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person bör i princip ankomma på distriktsnämnd där sådan finns. Distriktsnämnd bör emellertid också, som framhållits i principbetänkandet, i större utsträckning än för närvarande bedriva uppsökande och förebyggande verksamhet inom socialtjänsten. Därigenom kan förtroendemännens kunskaper och erfarenheter i fråga om distriktet utnyttjas. Såväl Socialnämnd som distriktsnämnd bör liksom hittills ha möjlighet att delegera beslutanderätten i vissa typer av ärenden till utskott inom nämnden eller tjänsteman hos kommunen. Varje kommun bör, inom de gränser som helhetssynen kräver, ha frihet att bygga upp den detaljorganisation som motiveras av kommunens storlek, befolkningsstruktur m.m. Beträffande distriktsnämndernas uppgifter se i övrigt 5-8 §§ förslaget till socialnämndslag och specialmotiveringen till dessa paragrafer.

33.2 Fakultativ (kommunallagsreglerad) nämnd

33.2.1 Gällande rätt Barna- och ungdomsvården består av åtgärder som enligt BvL:s bestämmelser skall ombesörjas av kommunerna. Kommunens uppgifter framträder i de till barnavårdsnämnden riktade bestämmelserna. Barna- och ungdomsvården omfattar därjämte en till innebörden icke preciserad allmänt förebyggande verksamhet. I proposition med förslag till BVLÖ framhöll föredragande statsrådet att det även framdeles borde stå varje kommun fritt att, om den så fann lämpligt, uppdra åt särskilt organ att handlägga frågor rörande allmän ungdomsvård. Beträffande denna Organisationsform torde enligt föredraganden några särskilda bestämmelser inte behöva införas i lagen. Härav följde att ifrågavarande organ i kommunalrättsligt hänseende blev att betrakta som s. k. oreglerad nämnd. Statsrådet anförde vidare att BvL:s bestämmelser om den allmänt förebyggande verksamheten borde ges samma innebörd som i ÄBvL. Barnavårdsnämnden borde således åläggas att tillse att vad som borde göras för ungdomen också blev gjort, antingen genom andra organ eller genom 6 Prop. 1960:10. nämnden själv. Om ungdomsstyrelse eller motsvarande organ tillsatts inom

De sociala nämnderna 553

kommunen medförde detta att nämndens arbetsbörda lättades, men det innebar inte att nämnden befriades från allt ansvar för den allmänna ungdomsvården inom kommunen. Statsrådet framhöll att barnavårdsnämnden såsom det centrala för samhällets barnavård alltid ytterst hade ansvaret för organet att erforderliga åtgärder vidtogs till främjande av goda uppväxtförhållanden för ungdom. Det anförda innebär att kommunen inom ett angivet ansvarsområde getts frihet vid verksamhetens organisation med den begränsning som följer av att barnavårdsnämnden/ sociala Centralnämnden inte kan befrias från ansvaret för att erforderliga åtgärder vidtas inom det angivna området. Vad gäller övriga vårdlagar innefattar förarbetena inga uttalanden om organisation av verksamheten genom oreglerad nämnd. Enligt 3 kap. 13 § andra stycket KL får fullmäktige för annan förvaltning och verkställighet än sådan som utövas enligt särskilda författningar tillsätta de nämnder som behövs. Sådana fakultativa nämnder kallas i förarbetena till KL kommunallagsreglerade till skillnad från de obligatoriska, specialreglerade nämnderna. I fråga om de kommunallagsreglerade nämndernas organisation och verksamhetsformer hänvisar samma lagrum till bestämmelserna för kommunstyrelse, vilka bestämmelser med några få undantag blir tillämpliga på dessa nämnder.

33.2.2 Överväganden i principbetänkandet

SU framhöll i principbetänkandet att socialvården i kommunerna bör företrädas av en enda nämnd. Utredningen anförde vidare att det bör finnas utrymme för viss variation vid bestämningen av nämndens direkta arbetsupp- Som exempel nämndes att detta kan ifrågakomma inom det område gifter. som gäller allmän fritidsverksamhet for ungdom. En särskild nämnd för sådana uppgifter får emellertid inte innebära att sociala nämndens ansvar på området upphör.

33.2.3 Remissyttranden

I drygt ett tiotal remissyttranden har framförts önskemål om möjlighet för kommunerna att lägga vissa socialvårdsuppgifter, t.ex. allmän fritidsverksamhet samt barntillsyn och andra familjepolitiska uppgifter, på fakultativa utanför de sociala nämndernas direkta arbetsområde. Samtidigt unorgan derstryks av ett par remissinstanser att det bör utformas regler för hur en sammanhållen planering och resursfördelning inom den primärkommunala socialvården skall kunna göras vid en sådan uppdelning av verksamheten på flera nämnder. - En instans anser tiden nu vara mogen för en översyn av den kommunala nämndorganisationen i stort.

33.2.4 Soda/utredningens överväganden och förslag

Som framgått av SU:s förslag i kap. 2 bör kommunen tilläggas ansvaret för socialtjänsten. Med en vid ansvarsbestämning följer en principiell frihet

554 De sociala nämnderna

för kommunen med avseende på såväl verksamhetens som uppbyggnad dess organisation. Socialtjänsten omfattar dels generellt förebyggande verksamhet, dels individuellt stöd- och hjälparbete. Det framstår som nödvändigt att inom dessa arbetsområden i författning reglera verksamheten i vissa hänseenden för att nå en enhetlig utveckling av socialtjänsten och för att bestämma den enskildes och skyldigheter. rättigheter En sådan uppgiftsbestämning riktad till socialnämnden medför en begränsning av kommunens frihet såsom den framträder i den nyss berörda ansvarsbestämmelsen. Den nämnda regleringen av vissa uppgifter kommer således att begränsa kommunens valfrihet såvitt avser socialtjänstens innehåll. Genom att det omedelbara handhavandet av viss verksamhet tilläggs socialnämnden begränsas emellertid härigenom även kommunernas valfrihet då det gäller organisationen av verksamheten. Kommunens befogenheter såvitt avser organisationen bör därvid anknytas till den i avsnitt 3.6 berörda indelningen i strukturinriktade, allmänt inriktade och individuellt inriktade insatser. l de två första hänseendena bör det stå kommunen fritt att överlåta åt särskilt organ att handha vissa uppgifter, dock med ett övergripande ansvar för socialnämnden. lnom det individuella stöd- och hjälparbetet bör verksamheten ankomma på socialnämnden ensam eller i förekommande fall på social distriktsnämnd. Den principiella utgångspunkten är visserligen att kommunen inom ett givet ansvarsområde bör ha frihet vad gäller verksamhetens uppbyggnad och organisation. Härigenom ges långtgående möjligheter till kommunala initiativ. Valfriheten måste emellertid, som tidigare sagts, i vissa hänseenden begränsas. Uppgifterna blir då obligatoriska för kommunen med ett direkt ansvar för socialnämnden vid deras handhavande. Uppdrar kommunen åt annat organ uppgifter inom den strukturinriktade eller allmänt inriktade verksamheten i enlighet med vad förut sagts, kvarligger det övergripande ansvaret hos socialnämnden. Denna har således att hos kommunen göra anmälan om uppgifterna handhas på sätt som inte svarar mot de för verksamheten angivna syftena. Huvudansvaret för samhällsplaneringen vilar på andra organ än socialtjänstens. Utredningen har emellertid funnit det angeläget att de sociala målen kommer till klart uttryck i de mål som gäller för samhällsplaneringen. Socialtjänstens medverkan bör syfta till detta. Utredningen har därför som en huvudfunktion inom socialtjänsten upptagit deltagande i samhällsplaneringen (se 3.6. l). Uppgiften,s0m kan sägas falla inom den strukturinriktade verksamheten, syftar till att tillföra beslutsunderlaget social sakkunskap. För att denna uppgift skall kunna fullgöras bör den utövas av den nämnd som genom sina uppgifter i övrigt har de största förutsättningarna att få vetskap om dessa förhållanden. Denna uppgift bör därför läggas på socialnämnden. Detta bör emellertid inte utesluta att även fakultativa organ, t.ex. fritidsnämnder, ges tillfälle att medverka i samhällsplaneringen. Utanför socialtjänstens område torde socialnämndemas inte vara uppgifter av sådan beskaffenhet eller omfattning att frågan om biträde av fakultativa nämnder är aktuell. I den mån så emellertid skulle bli fallet måste principen om socialnämndens övergripande ansvar gälla även här.

34 Nämndens sammansättning m.m.

34.1 Val av ledamöter

34.1.1 Gällande rätt

Ledamöter och suppleanter i barnavårdsnämnd, Socialnämnd, särskild nykterhetsnämnd, social centralnämnd och social distriktsnämnd väljs av kommunfullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får inte vara under fem. Enligt SCL i dess lydelse före den 1 juli 1977 skall minsta antalet ledamöter i social centralnämnd vara nio. I den inledningsvis nämnda propositionen 1976/ 77:1 uttalar föredragande statsrådet att den sänkning av minimiantalet ledamöter i social centralnämnd som förslaget till ändring av SCL innebar inte borde medföra att antalet förtroendemän i sådan nämnd minskade. Kommunfullmäktige utser bland ledamöterna i nämnd ordförande och vice ordförande samt, om fullmäktige beslutar det, även en andre vice ordförande. För Stockholms kommun gäller dock i denna del särskilda bestämmelser. Beträffande valbarhet till social nämnd gäller samma regler som för valbarhet till kommunstyrelse. Det innebär att ledamöter och suppleanter väljs bland dem som är kyrkobokförda i kommunen och uppnått 18 års ålder senast på dagen före valet. Landshövding och vissa högre tjänstemän vid länsstyrelse samt kommunens ledande tjänsteman och cheferna för de förvaltningar som hör till resp. nämnd är dock inte valbara. Egenskapen av förvaltningschef utgör enligt BvL i dess före den 1 juli 1977 gällande lydelse inte hinder för val till barnavårdsnämnd. Skälet härtill är det praktiskt betingade önskemålet att möjliggöra inval av jurist hos kommun i barnavårdsnämnden. Juridisk sakkunskap skall nämligen enligt en uttrycklig bestämmelse i BvL vara företrädd inom nämnden. Då detta krav nu slopas, har det inte heller ansetts motiverat att ha en särskild valbarhetsregel vid val till barnavårdsnämnd. Ledamöter och suppleanter i nämnd väljs för tre år, räknat fr. o. m. den 1 januari året efter det då val i hela riket av fullmäktige ägt rum. Val av nämnd skall vara proportionellt, om det begärs av ett visst antal ledamöter i fullmäktige (minst så många som motsvarar den kvot, vilken erhålls om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med l). Principen är att en grupp i fullmäktige som är

556 Nämndens sammansättning m. m.

tillräckligt stor för att få mandat vid proportionell fördelning skall kunna genomdriva att valet görs proportionellt. Regelns syfte är att garantera att en minoritet i fullmäktige kan bli företrädd i nämnden och att partierna där representeras i förhållande till sin styrka i fullmäktige. Förfarandet vid proportionella val regleras i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m. Enligt NvL i dess före den 1 juli 1977 gällande lydelse får proportionell valmetod inte användas vid val till nykterhetsnämnd. Detta sammanhänger med att ett flertal särskilda bestämmelser finns om sådan nämnds sammansättning. Dessa har slopats genom ändringen av lagen. Om suppleanter inte väljs proportionellt skall vid valet bestämmas den ordning i vilken de skall inkallas till tjänstgöring.

34.12 Överväganden i principbetänkandet

Såvitt angår val av ledamöter och suppleanter innehöll principbetänkandet överväganden endast med avseende på distriktsnämnderna. Dessa borde enligt SU i likhet med vad som då föreskrevs i SCL utses av kommunens fullmäktige och sålunda vara fristående i förhållande till sociala centralnämnden i beslut rörande enskilda vårdärenden. Centralnämnden borde emellertid verka för likformighet i besluten inom olika delar av kommunen genom att utfärda vägledande normer och riktlinjer eller på annat sätt (t. ex. genom gemensam sekreterare, regelbundna sammankomster med centralnämndens och distriktsnämndernas ledamöter osv.). För att främja sådan likformighet borde enligt utredningen den bestämmelsen i SCL att minst en ledamot från varje distriktsnämnd borde ingå i Centralnämnden behållas. Därigenom säkrades också en viktig informationskanal mellan distrikten och Centralnämnden. Det borde, framhöll utredningen, finnas starka skäl om distriktsnämnderna i sin verksamhet skulle göra avsteg från normer och riktlinjer som Centralnämnden fastställt.

Socialurredningens överväganden och förslag

I det föregående har föreslagits att en nämnd, socialnämnden, i likhet med vad som redan skett i flertalet kommuner genom inrättande av sociala centralnämnder, skall åläggas den verksamhet som bedrivs av barnavårdsnämnd, socialnämnd och nykterhetsnämnd enligt vårdlagarna. Det bör även i fortsättningen ankomma på kommunfullmäktige att välja och bestämma antalet ledamöter och suppleanter i denna nämnd. SU föreslog i delbetänkandet Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna att antalet ledamöter i sociala nämnden skulle vara minst nio för att en allsidig representation i nämnden från socialvårdens olika delområden skulle möjliggöras. Detta minimiantal föreskrivs också för social centralnämnd i 3 § första stycket SCL i dess före den l juli 1977 gällande lydelse. Sedermera har emellertid genom ändring i denna bestämmelse fastställts samma minimiantal i centralnämnd som i övriga sociala nämnder och i kommunstyrelse, dvs. fem. Ett udda antal ledamöter synes generellt vara att föredra i en nämnd med beslutsfunktioner. En bestämmelse om högre minimiantal ledamöter *DSSl969:ll. i socialnämnd än i t. ex. kommunstyrelse skulle emellertid sakna praktisk

Nämndens sammansättning m. m. 557

Antalet ledamöter i de kommunala nämnderna torde i verkligbetydelse. heten i regel vara betydligt högre. Kommunerna bör enligt utredningens ha frihet att fastställa antalet ledamöter och suppleanter i socialmening nämnd med den inskränkningen att antalet ledamöter inte får understiga föreslår därför att KL:s bestämmelse avseende val av fem. Utredningen ledamöter och suppleanter och minsta antalet ledamöter i kommunstyrelse hänvisning i den föreslagna socialnämndslagen görs tillämplig på genom Socialnämnd. Vad gäller hinder för valbarhet till ledamot eller suppleant i nämnd enligt vårdlagarna gäller på grund av hänvisning i resp. lag fr. o. m. den l juli 1977 genomgående samma bestämmelser som for ledamot och suppleant Detta innebär i princip att landshövding och vissa högre i kommunstyrelse. ledande tjänsteman och chetjänstemän vid länsstyrelse samt kommunens ferna för de förvaltningar som hör till resp. nämnd inte är valbara. Även en hänvisning till KL på denna punkt bör också i den nya nämndlagen göras. Val av såväl kommunstyrelse som annan nämnd skall enligt 2 kap. 23 § KL vara proportionellt, om detta begärs av ett visst minsta antal ledamöter Eftersom kvalifikationsvillkor för i fullmäktige. några speciella obligatoriska ledamotskap i socialnämnd inte kommer att föreslås bör det inte möta något hinder mot att vid val till sådan nämnd även i fortsättningen använda proportionell valmetod. för ledamot och suppleant, val av ordförande och Vad angår mandattid vice ordförande m. m. bör genom hänvisning i den nya lagen KL:s be-

stämmelser göras tillämpliga på socialnämnd. Som framgår av kap. 33 föreslås kommuns möjlighet enligt SCL att inrätta två eller flera sociala distriktsnämnder kvarstå oförändrad i den nya lagen. De bestämmelser som behandlats i förevarande avsnitt bör i huvudsak göras också beträffande distriktsnämnd. Den i principbetänkandet betillämpliga i SCL om att minst en ledamot i distriktsnämnd också rörda bestämmelsen bör vara ledamot i Centralnämnden har upphävts fr. o. m. den 1 juli 1977. Som anförs i den tidigare nämnda propositionen torde en sådan bestämmelse vara mindre väl förenlig med bestämmelsen om att social distriktsnämnd kan väljas proportionellt.

34.2 Expertmedverkan

34.2.1 Gällande rätt

I NvL, BvL och SCL finns även bestämmelser vilkas syfte är att skapa och medicinsk sakkunskap är föförutsättningar för att erforderlig juridisk reträdd inom I nykterhetsnämnd skall dessutom enligt en resp. nämnd. särskild bestämmelse i NvL både män och kvinnor vara representerade. Lämpligheten av sådana särskilda föreskrifter har ifrågasatts vid flera till- Det har bl. a. framhållits att behovet av erforderlig expertis inom fállen. nämnden väl kan tillgodoses utan särskilda föreskrifter om vissa yrkes-

gruppers representation. om minskad av kommunerna m. m., I propositionen statlig detaljreglering där nämnda bestämmelser föreslås bli upphävda, anför föredraganden bl. a.

558 Nämndens sammansättning m. m.

att det är främmande för ett modernt demokratiskt tänkesätt att specialdestinera platser i de kommunala nämnderna. Regeln om representation av båda könen i nykterhetsnämnd torde enligt föredraganden inte längre ha någon uppgift att fylla. I vårdlagarna finns också vissa särskilda bestämmelser om anlitande av utomståendes sakkunskap vid nämndernas sammanträden. Dessa ersätts fr. o. m. den l juli 1977 av hänvisningar till 3 kap. 7§ andra stycket KL, enligt vilket kommunstyrelsen får kalla bl. a. särskild sakkunnig att närvara vid sammanträde med styrelsen. Den som har kallats till sammanträde får, om styrelsen medger det, delta i överläggningarna men inte i besluten. I prop. 1976/ 77:1 anförs att nämnderna inte onödigtvis skall styras av statsmakterna vid sitt val av arbetsformer. Det bör därför finnas särskilt starka skäl att lagstiftningsvägen reglera nämndernas anlitande av sakkunskap. Vad särskilt gäller medverkan av jurist i barnavårdsnämnd och av läkare i nykterhetsnämnd kan enligt föredraganden för en kvalificerad bedömning av den enskildes hela sociala situation i ett ärende erfordras sakkunskap av olika slag som det inte är möjligt att närmare preciserailagstiftningen. Det måste i stället ankomma på nämnden att i varje ärende skaffa erforderligt beslutsunderlag. Bestämmelserna om biträde av lagfaren person i barnavårdsärenden och av person med medicinsk sakkunskap i nykterhetsvårdsärenden bör därför utgå.

34.2.2 Soda/utredningens

överväganden och förslag SU uttalade i sitt tidigare nämnda delbetänkande med förslag till lag om sociala nämnder i kommunerna att det visserligen inte stod i god överensstämmelse med moderna demokratiska tankegångar att föreskriva eller ens rekommendera yrke eller utbildning som kompetensgrund när det gällde valbarhet till offentligt uppdrag. Ett förtroendemannaorgans behov av expertis borde i stället tillgodoses på annat sätt. Utredningen fann sig emellertid i förslaget till lag, vilket endast syftade till att göra en formell integration av de tre vårdnämnderna möjlig, böra så långt möjligt avstå från att föreslå sakliga ändringar i förhållande till gällande rätt. Frågan om expertmedverkan i nämnd borde upptas i utredningens slutliga ställningstagande till den framtida socialvårdsorganisationen. I enlighet härmed upptogs i SCL bestämmelser enligt vilka bland social centralnämnds och distriktsnämnds ledamöter och medicinsk sakjuridisk kunskap borde vara företrädd, där så lämpligen kunde ske. Uppenbart är att det mången gång kan bli nödvändigt att tillkalla särskilda experter för att få ett tillförlitligt beslutsunderlag. Det behovet gäller dock generellt och har inte bara avseende på vissa yrkesgrupper. Bestämmelsen i 3 kap. 7 § KL ger nämnden möjlighet att när den så finner påkallat tillkalla erforderlig sakkunskap utan begränsning till vissa yrkeskategorier. Någon särskild bestämmelse i socialnämndslagen om rätt för sådan nämnd att tillkalla utomstående sakkunskap synes därutöver inte behövas.

Nämndens sammansättning m. m. 559

34.3 Vissa andra frågor

34.3.1 Gällande rätt

och suppleant i kommunstyrelsen rätt Enligt 3 kap. 4§ KL har ledamot från anställning som behövsför uppdraget. Denna bestämtill den ledighet melse saknar motsvarighet i de ännu gällande kommunallagarna. Den syftar förarbetena till KL till att ge en yttersta formell garanti för att förenligt skall kunna oberoende av inom vilken sektor av troendeuppdrag fullgöras samhället man är yrkesverksam. får handlägga ärende endast om flera än hälften av Kommunstyrelsen ledamöterna är närvarande. Beslut fattas med eller utan omröstning. Begärs skall den verkställas efter upprop och ske öppet utom vid val omröstning och i ärende som avser tillsättning av tjänst. Utgången bestäms i regel genom enkel röstövervikt. Vid lika röstetal för olika meningar sker avgörandet ordförandens Om ärendet avser val eller tillsättning av genom utslagsröst. sker dock avgörandet i sådant fall genom lottning. tjänst Vid sammanträde med kommunstyrelsen skall på ordförandens ansvar Protokollet skall utvisa vilka ledamöter som har varit närföras protokoll. varande. Vidare skall det för varje ärende innehålla en kortfattad redogörelse för ärendets om de förslag och yrkanden i ärendet beskaffenhet, uppgift som inte har återkallats och styrelsens beslut. Eventuell reservation samt, har skett om hur var och en röstat skall när omröstning öppet, uppgift också antecknas. l lagen anges även hur och när protokoll skall justeras Om rätten att anföra reservation mot beslut och och justering tillkännages. när detta senast skall ske finns en särskild bestämmelse. Styrelsens protokoll och de övriga handlingar som hör till styrelsens arkiv skall vårdas och förtecknas föreskrifter som fullmäktige meddelar, i den mån annat inte enligt är särskilt föreskrivet. Enligt hänvisningar i envar av NvL, ShjL, BvL och SCL är de bestämmelser som nu nämnts tillämpliga på särskild nykterhetsnämnd, socialbarnavårdsnämnd samt social central- och distriktsnämnd utom nämnd, i vad gäller innehållet i protokoll. Social nämnds protokoll behöver sålunda endast innehålla uppgift om närvarande ledamöter, om beslutet i varje ärende och om reservation. På grund av bestämmelserna i 17§ FL gäller också de skäl som har bestämt under att beslutet i regel skall innehålla utgången, att FL är tillämplig (se följande kapitel). Detta förutsättning på beslutet har i vårdlagarna markerats genom uttrycklig hänvisning till 17 § FL. Barnavårdsnämnds protokoll samt social central- och distriktsnämnds protokoll i barnavårdsärende skall därutöver innehålla vad som framkommit vid utredning av betydelse i ärendet, om det inte tillvaratas på annat betryggande sätt. För social centralnämnd gäller begränsningar i protokollsskyldigheten endast i kommun utan distriktsnämndsorganisation. som finns i vårdlagarna infördes Den begränsning i protokollsskyldigheten

ursprungligen i ShjL på förslag av andra lagutskottet? En så långt gående

som föreskrevs i ÄKL kunde enligt utskottet bli onödigt protokollsskyldighet betungande för socialnämnderna. När det gällde åtgärder och ingripande mot enskilda kunde det på grund av ärendenas känsliga natur vara till mer med en fullständig i protokollet. Samma beskada än nytta redovisning infördes sedan även i NvL, BvL och SCL. 2L2U1955:29. gränsning

560 Nämndens sammansättning m. m.

Enligt samtliga vårdlagar i deras lydelse före den l juli 1977 skall social nämnds protokoll även innehålla skälen för beslut i varje ärende. Uppgift om reservation behöver däremot inte vara med i protokollet. Föreskrifterna om skyldighet att redovisa skälen för beslut slopas fr. 0. m. den l juli 1977 på forslag av departementschefen i prop. 1976/ 77:1. Motiveringsskyldigheten enligt 17 § FL anses där vara tillräcklig. Protokollen i de sociala nämnderna bör dock enligt departementschefen innehålla uppgift om sådan reservation som avses i KL. I övrigt bör begränsningarna i protokollsskyldigheten bibehållas för de sociala nämndernas del, även om det enligt departementschefen kan sättas i fråga om tillräckliga skäl därtill finns. KL:s bestämmelser om jäv för ledamot och annan som har att handlägga ärende hos kommunstyrelsen har inte gjorts tillämpliga på de sociala nämnderna. I stället gäller jävbestämmelserna i 4 och 5 §§ FL, se följande kapitel.

34.32 Socialurredningens överväganden och förslag

Vad angår rätt till ledighet för uppdrag, beslutsforhet, förfarandet vid fattande av beslut, förande av protokoll, justering av protokoll, tillkännagivande av justering, reservation och arkivvård bör genom hänvisning i socialnämndslagen KLzs bestämmelser om kommunstyrelse göras tillämpliga på socialnämnd. Beträffande innehållet i protokoll finns i vårdlagarna i förhållande till KL avvikande bestämmelser. Dessa innebär en mer begränsad protokollsskyldighet än den som gäller for kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Enligt uttalande av föredraganden vid de ändringar i organisationen för åtskilliga specialreglerade nämnder som träder i kraft den l juli 1977 kan det inte anses motiverat att beträffande andra sådana nämnder än de sociala begränsa protokollen till en redovisning av de närvarande och beslutet i varje ärende. Det förordas därför att de minimikrav på protokoll som KL innehåller och som tillkommit främst i kommunmedlemmarnas intresse skall gälla i alla andra nämnder än de sociala. Härutöver gäller utan att detta särskilt behöver anges bestämmelserna i FL om motivering av beslut. Också beträffande de sociala nämnderna kan det enligt föredragandens mening sättas i fråga om tillräckliga skäl föreligger att behålla den begränsning som gäller i fråga om protokollsskyldighet. Något förslag att slopa gällande begränsningar borde emellertid inte framläggas i då aktuellt sammanhang. Det borde emellertid föreskrivas att protokollen i de sociala nämnderna skulle innehålla inte bara uppgift om närvarande ledamöter och beslutet i varje ärende utan också uppgift om reservation som avsågs i KL. sistnämnda tillägg har med verkan från den l juli 1977 införts i vårdlagarnas bestämmelser om innehållet i protokoll. Som tidigare nämnts infördes en begränsning i socialnämnds protokollsskyldighet i ShjL på förslag av andra lagutskottet. Motiven var dels att man ville avlasta nämnden onödigt betungande skrivarbete, dels att socialnämndens beslut var av ömtålig natur, då de avsåg åtgärder och ingripanden som direkt berörde eller var riktade mot enskilda personer, och att det kunde vara till uppenbar skada om vederbörande fick kännedom om ledamötemas personliga ställningstagande. ShjL:s protokollsbestämmelse kom sedan att bilda mönster för en rad specialförfattningar, ofta utan

Nämndens sammansättning m. m. 561

att skälen härför närmare redovisades i förarbetena. Efter den 1 juli 1977 återfinns den endast i vårdlagarna samt i familjebidragslagen 0946:99) och lagen (1964:47) om krigshjälp. Enligt SU:s mening bör den nya socialtjänstlagen inte innehålla någon i förhållande till KL begränsande bestämmelse i fråga om innehållet i protokoll. Socialnämnds protokoll bör alltså ha samma omfattning som protokoll hos kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Samma protokollsskyldighet som för fullmäktige och styrelse gäller för flertalet specialreglerade nämnder. En protokollsskyldighet som är acceptabel för dessa kan inte anses vara onödigt betungande för Socialnämnd. Vad angår hänsynen till den enskilde har det av andra lagutskottet redovisade motivet för begränsad protokollsskyldighet i viss mån åsidosatts redan därigenom att även socialnämnders protokoll från den 1 juli 1977 skall innehålla uppgift om reservation. Som SU betonar i annat sammanhang (avd. VIII) är det av största vikt att socialnämndens klienter får insyn i sina ärenden. Detta torde vara en viktig förutsättning för att ett förtroendefullt förhållande mellan klient och nämnd skall kunna upprätthållas. En vidsträckt rätt till insyn finns enligt 39 § SekrL och, i den mån

FL är tillämplig, enligt 14 och 15 §§ FL. Det finns enligt utredningens mening

ingen anledning att försvåra denna insyn genom att vissa uppgifter i ärendet inte tas upp i protokollet. Någon ökad risk för att obehöriga får del av uppgifter om enskilds personliga förhållanden torde inte följa av en utvidgad protokollsskyldighet på grund av de regler om handlingssekretess avseende beslut inom socialtjänsten som utredningen föreslår. Av det nu sagda följer att i socialnämndslagen även i fråga om innehållet i protokoll endast bör göras en hänvisning till vad KL föreskriver om kommunstyrelse. I ärende där FL är tillämplig kommer därutöver att gälla att beslut varigenom ärendet avgörs i regel skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Enligt familjebidragslagen och lagen om krigshjälp är socialnämnden familjebidrags- resp. krigshjälpsnämnd i den mån inte denna funktion fullgörs av särskilt tillsatt eller annan nämnd i kommunen. Denna ordning bör bestå. Även i dessa lagar bör därför bestämmelserna om begränsad protokollsskyldighet ersättas av oreserverade hänvisningar till KL.

35 Särskilda arbetsformer (ordförandebeslut

och delegation)

35.1 Gällande rätt

35.l.l Ordförandebeslut

Såväl enligt ShjL (8§ första stycket) som enligt BvL (11 § första stycket) har ordföranden i vederbörande nämnd tillagts behörighet att själv fatta beslut i brådskande ärenden. Medan för beslut av socialnämnds ordförande endast gäller den Förutsättningen att någons behov av socialhjälp enligt ordförandens egen bedömning - är så trängande att med dess avhjälpande inte kan anstå till dess socialnämnden sammanträder, anges i BvL uttryckligen de åtgärder som får vidtas och de beslut som får fattas av barnavårdsnämnds ordförande för den händelse nämndens prövning inte kan avvaktas utan fara eller allvarlig olägenhet. Behörigheten för ordföranden att ingripa omfattar till en början varje åtgärd som ankommer på nämnden

enligt 4 och 5 kap. BvL. Ordföranden kan alltså vidta förebyggande åtgärd

enligt 26 §, omhänderta underårig for utredning enligt 30§ eller för samhällsvård enligt 29 eller 31 §, fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 33§ andra stycket, när underårig tagits i tillfälligt förvar hos polismyndighet, samt vidta erforderliga åtgärder beträffande underårigs placering och behandling i övrigt, således bl. a. göra framställning om intagning i ungdomsvårdsskola. Ordföranden får vidare besluta att samhällsvård skall återupptas efter villkorligt upphörande (43 §) och att barn skall anses som fosterbam (46 § andra stycket), meddela tillstånd att motta fosterbam (47 § första stycket) samt förbud mot att barn flyttas från fosterhem (50 §) eller mot att någon i sitt hem mottar s. k. vistelsebarn (51 §). Av ordförande med stöd av 11 § BvL fattat beslut skall enligt sakens natur omedelbart gälla. Det kan inte överklagas och skall inte underställas enligt de regler som gäller för nämndens beslut. Rättsskyddet tillgodoses genom att ordförandens beslut gäller endast tills vidare i avbidan på nämnoch skall anmälas för nämnden vid dennas närmaste samdens prövning

manträde. Avser beslutet omhändertagande för samhällsvård enligt 29§

eller för utredning är det från rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att beslutet snarast möjligt blir föremål för nämndens omprövning. Motsvarande gäller om ordföranden meddelat förbud mot att fosterbam tas från fosterhem. Ordföranden skall i sådana fall omedelbart sammankalla nämnden för att besluta i ärendet. Nämndens sammanträde skall hållas utan dröjsmål och

564 Särskilda arbetsformer

senast inom tio dagar från dagen för ordförandens beslut (1 l § tredje stycket). Ordförandens beslut att tills vidare bevilja socialhjälp skall i motsats till vad som är fallet enligt BvL endast för kännedom anmälas för nämnden och får inte av nämnden återkallas. Detta framgår av 8§ tredje stycket ShjL. Någon motsvarande behörighet att ingripa i brådskande fall har inte tillagts ordförande i nykterhetsnämnd enligt NvL. Här skall slutligen erinras om den befogenhet som enligt 4§ LSPV tillkommer ordföranden i bl. a. Socialnämnd, barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd (eller enligt bemyndigande av kommunfullmäktige annan ledamot i nämnden eller tjänsteman i ledande ställning hos kommunen) att göra ansökan om intagning på sjukhus med stöd av LSPV. Enligt det i avsnitt 33.1.1. nämnda brevet (1967:560) till länsstyrelsen i Malmöhus län om organisationen av nykterhetsvården, socialhjälpsverksamheten och barnavården i Helsingborg skall bestämmelserna i 8 § första och tredje styckena ShjL samt l1§ BvL äga motsvarande tillämpning i fråga om socialvårdsnämnd och dess ordförande.

35.1.2 Delegation Många av de ärenden som social nämnd har att ta befattning med är av rutinmässig karaktär. Det skulle avsevärt försvåra nämndens arbete om denna hade att fatta beslut i plenum i varje särskilt ärende. Möjligheterna att ägna ärenden av större omfattning eller av principiell betydelse tillräcklig uppmärksamhet skulle begränsas avsevärt. Bestämmelser om delegation av beslutanderätten har intagits dels i KL, dels i BvL och NvL. Enligt 3 kap. 12§ KL får kommunstyrelse, om fullmäktige beslutar det, uppdra åt särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen, åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommunen att på styrelsens vägnar besluta i viss grupp av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i av fullmäktige antaget reglemente eller i särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av överklagande av styrelsens beslut får dock beslutas endast av styrelsen samfállt. Beslut som fattas på grund av delegation är i alla avseenden att anse som ett av styrelsen fattat beslut. Samma regler som för beslut i plenum skall således gälla i fråga om överklagbarhet. Ett med stöd av delegation fattat beslut kan inte återkallas av styrelsen. Styrelsen får dock återkalla delegationen. Beslut som har fattats med stöd av delegation skall anmälas till styrelsen. Styrelsen bestämmer i vilken ordning detta skall ske. Vad gäller barnavårdsnämnd och särskild nykterhetsnämnd är delegationsrätten främst av rättssäkerhetsskäl begränsad i vissa hänseenden. Från delegation har sålunda enligt 7 § andra stycket första-fjärde punkterna BvL undantagits l. beslut om utdömande av vite, 2. beslut om andra förebyggande åtgärder enligt 26 § än hjälpåtgärder, beslut om omhändertagande för samhällsvård enligt 29 § och omhändertagande

Särskilda arbetsformer 565

för utredning enligt 30§ samt framställning om intagning i ungdomsvårdsskola, 3. beslut att barn skall anses som fosterbarn (46§ andra stycket), tillstånd att motta fosterbarn och förhandsbesked om hems allmänna lämplighet som fosterhem (47 §) samt förbud att flytta barn från fosterhem (50 §) eller att motta vistelsebarn (51 §), 4. fullgörande av vad som ankommer på nämnden enligt föräldrabalken i andra avseenden än som sägs i 1 kap. 4§ (godkännande av faderskapserkännande), 2 kap. l, 7 eller 9 § (åtgärder vid fastställande av faderskap), 7 kap. 2 eller 7 § (åtgärder avseende underhållsbidrag till barn, om avtal enligt 7 § inte innefattar åtagande att utge engångsbelopp), eller 7 kap. ll § (förande av talan for barn i mål om underhåll) samt enligt vissa angivna lagrum i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (1964:143) om bidragsförskott. Enligt vad departementschefen uttalade i proposition med forslag till lag om social centralnämnd m. m. hade erfarenheterna särskilt inom större socialförvaltningar visat att det fanns ett praktiskt behov av ökade delegationsmöjligheter for nykterhetsvårdens del. Enligt NvL kunde delegation ske endast när det gällde yttranden i körkortsärenden. Behovet av delegation for de kommuner som inrättade social centralnämnd kunde enligt departementschefen tillgodoses antingen genom att gällande dispensbestämmelser användes även för dem eller genom att delegationsbestämmelsema i lagen utformades så attdessa kommuner fick laglig möjlighet till ökad delegation av nykterhetsvårdsärenden. Det sistnämnda alternativet var enligt departementschefens mening att föredra. I enlighet därmed intogs i SCL bestämmelser om delegation i nykterhetsvårdsärenden, vilka utformades med motsvarande bestämmelser i BvL som förebild. I huvudsak motsvarande bestämmelser finns fr. o. m. den l juli 1977 i 5 § tredje stycket NvL. Här har enligt första - sjunde punkterna från delegation undantagits beslut om utdömande av vite, beslut om åtgärd enligt 14§ 2 mom. (avstängning från inköp), beslut om övervakning eller lydnadsforeskrifter,

WPPN?

ansökan om tvångsintagning på allmän várdanstalt, . verkställighet av slutligt beslut om tvångsintagning av annan än den som enligt 58§ vårdas på allmän vårdanstalt, 6. beslut om anstånd med verkställighet av slutligt beslut om tvångsintagning eller om förverkande av sådant anstånd, 7. anmälan hos Överförmyndare. På grund av 2§ SCL gäller undantagen från delegationsrätten enligt BvL och NvL även när där undantagna ärenden handläggs av social centralnämnd eller distriktsnämnd. Departementschefen uttalar i prop. 1976/ 77:1 att möjligheten att delegera beslutanderätt syftar till att avlasta nämnderna rutinbeslut. Även om mängden av ärenden ökar bör, anförs det, delegationsinstitutet användas med stor återhållsamhet med hänsyn till intresset av ett starkt och bevarat fortroendemannainflytande.

566 Särskilda arbetsformer sou 1977:40

35.2 överväganden i principbetänkandet

Som tidigare redovisats ansåg SU att möjligheten för social nämnd att delegera beslutanderätten för vissa typer av ärenden till bl. a. utskott inom nämnden borde bibehållas. Vad gällde beslutsfunktionernas fördelning mellan förtroendemän och tjänstemän i kommunen borde enligt utredningen förtroendemännens inriktning på planering (långsiktsplanering, budget och andra beslut om verksamhetsinriktning och resursanvändning), behandling av principfrågor samt uppföljning markeras. Tyngdpunkten i förtroendemännens insatser borde ytterligare förskjutas från enskilda vårdärenden till ärenden av mer generell och förebyggande karaktär. En förutsättning för en sådan Förändring borde emellertid enligt utredningen vara att beslutsfördelningen ändå gjorde det möjligt för förtroendemännen att behålla ett reellt ansvar för besluten i alla ärenden och som gav dem insyn i och förtrogenhet med förvaltningsorganisationens arbete. Beslut rörande enskild person borde alltså ske i former som bevarade förtroendemännens ansvar. Den kvantitativt dominerande delen av dessa beslut kom emellertid att avse sociala tjänster och kontant hjälp efter vissa normer och borde därför, ansåg utredningen, kunna delegeras till tjänstemän. Förtroendemännen borde fortlöpande hålla sig underrättade om hur riktlinjerna följdes och orientera sig om de problem som var förenade med tillämpningen av dessa. Även i övriga ärenden som rörde enskild person borde förtroendemännens direkta medverkan i beslutsfattandet vara begränsad. Dessa ärenden inrymde dock i många fall avvägningar och frågor av principiell räckvidd. Även vid en långtgående delegation till tjänstemännen borde beslutsformerna därför vara sådana att förtroendemännen hade möjlighet att själva fatta beslut i principfrågor som aktualiserades i samband med ärendenas handläggning.

35.3 Remissyttranden

Omkring 160 remissinstanser har yttrat sig över SU:s förslag i fråga om förtroendemännens och tjänstemännens beslutsfunktioner m. m. Det stora flertalet (ca 140) stöder den av utredningen skisserade arbetsfördelningen mellan förtroendemän och tjänstemän, vilken också ligger i linje med den pågående utvecklingen i kommunerna. Flera instanser understryker särskilt vikten av att förtroendemännen bibehåller kontakten med de enskilda ärendena. Några vill starkare än som skett i principbetänkandet markera förtroendemännens ledningsfunktioner och tjänstemännens ställning inom det familje- och individinriktade behandlingsarbetet. Bland 20-talet mer tveksamma eller kritiska yttranden förekommer olika meningsriktningar. I några fall anser man att förtroendemännen i huvudsak bör besluta ocksåi enskilda vårdärenden och att delegation av beslutanderätt till tjänstemän bör förekomma endast sparsamt. Andra menar att ett långt drivet delegationsförfarande inte i praktiken kan undvikas och att förtroendemännen bör befrias från ansvar i enskilda ärenden utom i tvångsären-

sou 1977:40 Särskilda arbetsformer 567

den. Ett par instanser föreslår att vissa uppgifter genom uttrycklig författningsbestämmelse skall läggas direkt på tjänstemännen och sålunda undantas från nämndens beslutanderätt.

35.4 Socialutredningens överväganden och förslag

35.4.1 Behov av delegation Enligt remissyttrandena synes SU:s överväganden i principbetänkandet om förtroendemännens och tjänstemännens beslutsfunktioner m. m. i socialvården väl motsvara remissinstansernas uppfattning i dessa frågor. Utvecklingen under senare år visar också en tendens till ökad användning av delegation i fråga om enskilda vård- och behandlingsärenden, främst då delegation till tjänstemän. Behovet av att i vidgad omfattning delegera beslutanderätt sammanhänger med flera faktorer. Samtidigt som den sociala verksamheten ökar i omfattning kräver socialvårdens utvecklings-, planeringsoch inte minst prioriteringsfrågor i allt högre grad de förtroendevaldas uppmärksamhet och tar alltmer deras tid i anspråk. Främst gäller det givetvis inom den sociala centralnämndens område, men återverkar också på distriktsnämndsplanet. Löpande vårdärenden har därför i ökad omfattning kommit att avgöras av tjänstemän inom ramen för av nämnden uppdragna ramar och riktlinjer och så långt gällande delegationsregler medgivit. Erfarenheten har också visat att alltför begränsad delegation stundom vållar olägenheter för den enskilde som söker socialvårdens hjälp och stöd genom att ärendehandläggningen fördröjs. Möjlighet för den sociala nämnden att delegera beslutanderätt synes därför böra bibehållas i framtida lagstiftning.

35.4.2 Delegationsregler Genomförandet av de av SU lagda förslagen, bl. a. om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, kommer att ställa ökade krav på de förtroendevaldas intresse och engagemang i såväl principiella planerings- som i samverkansfrågor. För att trygga att nämndernas utrymme för behandling av dessa och andra frågor av principiell och övergripande natur inte begränsas får delegationsrätten inte göras för snäv. I likhet med de delegationsbestämmelser som f. n. gäller för socialvården bör delegationsreglema för den framtida socialnämnden nära anknyta till vad som gäller för kommunens oreglerade nämnder. Delegationsbestämmelserna för socialnämnden bör sålunda stå i nära överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i den nya kommunallagen (3 kap. 12 § KL). I propositionen till KLI redovisar föredragande departementschefen vissa lProp. 1975/76:187. Till principiella synpunkter på delegationsinstitutets användning. När det gäller grund för PTOP. ligger av att bedöma i vilken utsträckning nämndernas beslutanderätt bör få delegeras

.. .. .. . f?:,b°tä“ka“%° U re ningen om en

får man, sager departementschefen, gora en avvagning mellan demokrakommunala demokratin och kravet på effektivitet i förvaltningen. Detta innebär bl. a. tiaspekter och kommunauagsutred. att de förtroendevalda bör kunna följa den fortlöpande verksamheten, även ningen.

568 Särskilda arbetsformer sou 197740

om man inte fattar beslut i varje enskilt ärende. Delegation i mindre viktiga ärenden kan ge de förtroendevalda möjlighet att ägna mer tid åt planering, riktlinjer och andra principiella frågor. Det sagda innebär enligt departementschefen ett stöd åt principen att delegation bör förekomma främst i rutinärenden, t. ex. ärenden där det är fråga om en direkt tillämpning av riktlinjer som nämnden fastställt. Några närmare anvisningar för tillämpningen av delegationsinstitutet bör enligt departementschefens mening inte ges i lag. Han anför härom följande: Förutsättningar för vad som kan och bör delegeras varierar mellan kommuner av olika storlek. Det bör därför liksom hittills tillkomma kommunerna och landstingskommunerna att själva bestämma hur delegationsreglerna skall tillämpas. När delegationsförfarandets tillämpning övervägs, är det enligt min mening nödvändigt att noggrant beakta de krav som ställts på vidgat inflytande och förbättrad information från de förtroendevaldas och från medborgarnas sida. KL:s delegationsregler och de allmänna riktlinjer för reglernas praktiska tillämpning som ges i propositionen överensstämmer i sak med nu gällande delegationsbestämmelser och deras tillämpning. Mot bakgrund av det sagda bör socialnämndens delegationsbestämmelser utformas så att de ger nämnden rätt att uppdra åt särskild avdelning, bestående av ledamöter och suppleanter i nämnden, åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommunen att på nämndens vägnar besluta i viss grupp av ärenden, vilkas beskaffenhet anges i reglemente eller särskilt beslut. Befogenheten för socialnämnden att delegera beslutanderätt bör dock - liksom hittills - vara beroende av att kommunens fullmäktige samtyckt därtill. Fullmäktige bör också ange vilka grupper av ärenden delegation får avse. Delegation på annat sätt än som här anges bör inte få förekomma. Det bör således exempelvis inte vara möjligt för socialnämnden att delegera beslutanderätt till ledamot eller suppleant i förening med tjänsteman. De i propositionen uppmärksammade kraven på vidgat inflytande och förbättrad information ligger väl i linje med de av SU uppställda övergripande målen för socialtjänsten. Utredningen vill betona hur viktigt det är att man vid överväganden om delegationsinstitutets omfattning beaktar de förtroendevaldas och medborgarnas intresse av vidgat inflytande och förbättrad information. En avvägning av de uppställda kraven måste därvid göras mot angelägenheten av att beslut kan komma till stånd utan onödigt dröjsmål. Samtidigt måste uppmärksamhet riktas på möjligheten att också på andra vägar än genom fördelning av förtroendeuppdrag stärka den kommunala demokratin och minska avståndet mellan de förtroendevalda och medborgarna. Utredningen anser sig inte närmare böra gå in på dessa frågor då de enligt utredningens mening bäst kan bedömas och lösas lokalt i den enskilda kommunen. I vilken utsträckning den delegationsrätt som fullmäktige har medgett skall utnyttjas beslutar nämnden om själv. Utifrån de synpunkter som redovisas i propositionen synes den begränsningen böra iakttas att delegation begagnas främst i ärenden i vilka beslutet innebär tillämpning av riktlinjer som socialnämnden fastställt. Beslut som fattats med stöd av delegation skall anmälas till nämnden. Nämnden bestämmer själv i vilken ordning detta skall ske. Syftet med

Särskilda arbetsformer 569

sou 1977;40

anmälan är att nämnden skall kunna utöva kontroll över hur delegat utövar beslutanderätten. I praktiken måste denna anmälan bli relativt summarisk. Erforderlig kontroll av hur delegat tillämpat gällande rättsregler och beaktat eventuella riktlinjer och normer som nämnden givit utövas i praktiken i stället genom stickprovsvis företagna granskningar av enskilda ärenden. Samtidigt sker vanligen en regelbunden budgetmässig avstämning för kontroll av anslagsförbrukningen. Det förtjänar påpekas, att kommunförbundet i syfte att ge kommunerna viss vägledning i fråga om delegationsinstitutets tillämpning beträffande socialvårdsärenden tillställt kommunerna förteckning över vilka ärendegrupper som anses böra kunna komma i fråga. Även framdeles torde sådan vägledning kunna komma att lämnas av förbundet. Endast beslut med karaktär av slutligt avgörande förutsätter fullmäktiges medgivande för att kunna delegeras. Beslut inom ramen för beredning och verkställighet kan socialnämnden utan fullmäktiges medgivande och efter eget bedömande ge exempelvis tjänsteman bemyndigande att fatta. Beslut som fattas på grund av delegation är i alla hänseenden att anse som ett av nämnden själv fattat beslut. Delegationsbeslut får sålunda samma rättsverkningar som nämndsbeslut. Samma besvärsordning som för nämndsbeslut gäller för delegationsbeslut. l fråga om sådana kommunala beslut mot vilka förvaltningsbesvär får föras delges besluten med berörda parter och räknas besvärstiden normalt från delgivningen. Om de kommunala besluten överklagas genom kommunalbesvär räknas besvärstiden däremot från den dag då verkställd justering av det över beslutet förda protokollet tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Om delegaten själv protokollför och anslår sina beslut löper besvärstiden från den anslagsdagen. l andra fall räknas besvärstiden i fråga om delegationsbeslut från anslaget av det nämndprotokoll där delegationsbesluten anmälts. Nämnden kan när som helst återkalla delegationsrätten. Nämnden kan också genom eget handlande föregripa delegats beslut i ett enskilt ärende genom att själv ta över ärendet och besluta i detsamma. Det kan exempelvis gälla ett från principiell synpunkt viktigt ärende, beträffande vilket nämnden anser sig böra besluta samfállt. I praktiken yppas stundom viss osäkerhet om rätten att avge yttranden kan delegeras. Det kan gälla yttranden till åklagare i åtalsunderlåtelseärenden eller till domstol i ärenden rörande tillämpningen av bestämmelserna i 31 kap. BrB om överlämnande för vård. Avgivande av yttrande är att betrakta som förvaltningsbeslut. Hinder att delegera rätten att besluta sådant yttrande torde därför inte föreligga. En praktiskt betydelsefull inskränkning i delegationsmöjligheterna ligger emellertid däri att delegat i yttrande inte kan utfästa eller besluta om andra åtgärder än vad som faller inom ramen för delegationen. Frågan om delegation av befogenheten att avge yttrande i åtalsunderlåtelseärenden har behandlats av JO i ämbetsberättelsen 1974 s. 321. Enligt JO föhinder mot att delegation tillämpas i normala fall. religger inget avgörande Med hänsyn till ärendenas brådskande natur synes det tvärtom ändamålsenligt att de avgörs i enklare ordning än av fullsutten nämnd under förutsättning att erforderlig kompetens förligger. Det bör uppmärksammas att något hinder inte föreligger mot att delegera

570 Särskilda arbetsformer

SOU 197740

myndighets beslutanderätt i fråga om ärende om utbekommande av sekretesskyddad Eftersom handling. sådana ärenden skall handläggas skyndsamt torde det vara praktiskt att delegera dem. Vid avgörande av ärende som delegerats är delegaten att anse som kommunalt organ och torde vara att betrakta som myndighet i tryckfrihetsförordningens mening. Prövning av fråga om utbekommande av sekretesskyddad handling i ärende som delegat har att avgöra torde därför böra företas av delegaten och inte av socialnämnden.

35 .4.3 Begränsningar i delegationsrätten

De föreslagna delegationsreglerna bygger på den principiella grunden att beslutanderätten i ärende hos socialnämnden får delegeras, om ej annat angivits i lag eller annan författning. Vissa begränsningar i delegationsrätten bör direkt anges i socialnämndslagen. I överensstämmelse med KL:s delegationsregel bör socialnämndens delegationsrätt inte få omfatta beslut om framställning eller yttrande till fullmäktige eller yttrande med anledning av besvär över nämndens beslut. Beslut av angivet slag skall fattas av nämnden samfällt. Vad gäller beslut enligt socialtjänstlagen synes andra begränsningar av delegationsrätten än de KL anger - yttrande till fullmäktige och yttrande med anledning av besvär över nämndens beslut - inte behöva intas i lag.

Övriga grupper av ärenden som kan förekomma enligt socialtjänstlagen bör

sålunda i princip kunna delegeras. Av departementschefens uttalande i propositionen till KL framgår att kravet på samfállt yttrande med anledning av besvär gäller endast vid besvär över nämndens egna beslut. I fråga om socialnämnds beslut enligt andra lagar än socialtjänstlagen synes det av rättssäkerhetsskäl erforderligt med vissa begränsningar av delegationsrätten. Enligt 2 § i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig beslutar länsrätten om vård efter ansökan av socialnämnd. Det ankommer sålunda enligt detta lagrum på socialnämnden att besluta om att inge ansökan till länsrätten. Beslut om ansökan om vård utan enskilds samtycke eller förlängning av sådan vård förutsätter en ingående prövning av behovet av vård. Samma är förhållandet med beslut om vårdens avslutande (6 §). Besluten utgör sålunda normalt inte en tillämpning av normer och riktlinjer som givits av socialnämnden. Som ovan redovisats bör delegationen företrädesvis avse ärenden av mera rutinmässig karaktär. I den praktiska verksamheten kan emellertid behov av delegation göra sig gällande även i fråga om beslut enligt de angivna lagrummen. Beslut av nämnden i plenum torde i ärenden av detta slag inte alltid kunna komma till stånd så snabbt att inte i vissa fall olägenhet på grund av dröjsmål kan uppstå. Avgörande av ärende genom delegation däremot kan normalt komma till stånd utan dröjsmål. Flertalet socialnämnder i kommuner utan distriktsnämnder arbetar redan nu vanligen med omfattande delegation till s. k. utskott eller delegationer,

Särskilda arbetsformer 571

sou 1977:40

såsom servicedelegation och vårddelegation. Härigenom uppnås en många mellan nämndens ledamöter. gånger nödvändig uppgiftsfördelning kan möjligen hävdas att rättssäkerheten för Från rättssäkerhetssynpunkt den enskilde skulle bli bättre om nämnden i plenum avgjorde ifrågavarande ärenden. Invändningen väger emellertid inte särskilt tungt. De ledamöter i nämnden som inte kontinuerligt deltar i vårddelegationens sammanträden får mycket liten erfarenhet av bedömningen av ärenden som rör vård och av enskilda. Utan en löpande kontakt med vårdärenden rörande behandling enskilda kan det vara vanskligt att pröva och bedöma den kanske svåraste av enskilds samtypen av sådana ärenden, ärenden som beslutas oberoende tycke. Skäl talar alltså för att socialnämnden får rätt att delegera beslut enligt 2 och 6 §§ i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig men att delegationsrätten begränsas på så sätt, att delegation får ske endast till särbestående av ledamöter eller suppleanter i nämnden. Deleskild avdelning, bör sålunda inte gation till enskild ledamot eller suppleant eller till tjänsteman vara tillåten. Omfattar i kommunen distriktsnämnder, vars den sociala organisationen huvudsakliga uppgift ju är att avgöra ärenden angående vård och behandling rörande knappast behov av delegation av här berörda enskilda, föreligger ärenden. I stället får det anses vara ändamålsenligt att distriktsnämnden genom samfállt beslut avgör sådana ärenden. Regeln bör därför vara att social distriktsnämnd genom samfállt beslut avgör ärende enligt 2 och 6 §§ i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Enligt 7 § samma lag får socialnämnden i vissa fall omedelbart omhänderta underårig. Med hänsyn taget dels till ärendets karaktär av frihetsinskränkatt ordföranden eller annan ledamot som ning och dels till det förhållandet nämnden har förordnat i lagrummet tillagts behörighet att i brådskande fall omedelbart omhänderta underårig synes behov av delegationsrätt i regel inte finnas. Tillräckliga skäl att i delegationshänseende behandla beslut enligt 7§ på annat sätt än beslut enligt 2 och 6§§ torde dock inte föreligga. Bestämmelserna i BvL om tillstånd att motta fosterbarn och om förhandsbesked angående hems allmänna lämplighet som fosterhem (47 §) samt förbud att flytta barn från fosterhem (50 §) eller att motta vistelsebarn (51 §) föreslår SU bli överförda till föräldrabalken. ifrågavarande beslut är i dag mening bör undantaget behålundandragna delegation. Enligt utredningens las jämväl i framtida lagstiftning. enligt föräldrabalken och lagen Av vad som i övrigt åvilar socialnämnden barnbidrag bör - i överensstämmelse med vad som (1947:529) om allmänna gäller f. n. - endast följande beslut kunna bli föremål för delegation:

- av faderskapserkännande (l kap. 4 §), godkännande - av faderskap utom nedläggande av faderskapsåtgärder vid fastställande utredning (2 kap. utom 7 § samt 3 kap.), - till barn, om avtal enligt 7 § inte inåtgärder avseende underhållsbidrag nefattar åtagande att utge engångsbelopp (7 kap. 2 eller 7 §), - utförande av talan om underhåll (7 kap. ll §) samt - beslut enligt 5§ lagen om allmänna barnbidrag.

572 Särskilda arbetsformer

35.4.4 Ordföranden eller annan ledamot särskilt beslutanderätt

tillagd Som redovisats ovan under 35.1.1 har i såväl ShjL som BvL ordföranden i vederbörande nämnd tillagts behörighet att själv fatta beslut i brådskande ärenden. Enligt 94§ BvL har även annan ledamot än ordföranden samt befattningshavare i kommunens tjänst tillagts rätt att begära handräckning för efterforskning av barn. Ordförandebeslut enligt BvL gäller tills vidare i avvaktan på nämndens prövning, medan ordförandebeslut enligt ShjL är att anse som slutligt beslut. Ordförandebeslut förekommer i praktiken numera huvudsakligen i fråga om omhändertagande för utredning eller för samhällsvård 25 och enligt 29 §§ BvL samt i fråga om förbud att flytta barn från fosterhem. Enligt SU:s mening föreligger med hänsyn till den utformning som delegationsrätten föreslås få inte behov av särskild beslutanderätt för ordföranden eller annan ledamot i Socialnämnd i vidare mån än vad som föreslås i 7 och 17 §§ i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig, dvs. i fråga om beslut om omhändertagande då socialnämndens beslut inte kan avvaktas samt i fråga om begäran om handräckning för genomförande av beslut om vård eller omhändertagande enligt nämnda lag. På motsvarande sätt bör ordförande tilläggas behörighet att i brådskande ärenden besluta om förbud att flytta barn från fosterhem. Enligt vissa lagar och andra författningar tilläggs ordföranden i social nämnd eller annan ledamot av nämnden eller befattningshavare behörighet att göra framställning eller avge yttrande. Sålunda tilläggs enligt 4 § LSPV ordföranden i Socialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd behörighet att inge ansökan om intagning. Pâ så sätt tillagd behörighet får anses uttömmande reglerad i vederbörande författning och synes inte kräva någon bestämmelse i socialnämndslagen.

36 Vissa förvaltningsuppgifter

36.1 Gällande rätt

1 kap. 5 § KL tillkommer kommuns beslutanderätt fullmäktige, me- Enligt dan förvaltning och verkställighet utövas av styrelsen och kommunens övriga nämnder. Nämndernas förvaltning innefattar i KL och specialförfattningar angivna nämnduppgifter och sådan verksamhet som grundas på bemyndiganden av fullmäktige. Med verkställighet avses nämnds skyldighet att se till att fullmäktiges beslut förverkligas. I denna förvaltande och verkställande verksamhet fattar nämnderna en mängd mer eller mindre självständiga beslut. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av fullmäktige: För sådan uppgift kan särskild beredning bestående av en eller flera personer tillsättas. Kommunstyrelsen skall enligt 3 kap. l § KL leda förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha inseende över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall hos fullmäktige och övriga nämnder liksom hos andra myndigheter göra de framställningar som styrelsen finner påkallade. Det åligger vidare styrelsen bl. a. att handha den ekonomiska förvaltningen och därvid själv förvalta kommunens egendom i den mån sådan egendomsförvaltning inte har uppdragits åt annan nämnd samt att själv eller genom ombud föra kommunens talan i alla mål och ärenden i den mån detta inte på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på annan. får infordra och upplysningar från övriga nämnder och Styrelsen yttranden från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen när det behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter. De sociala nämnderna har enligt särskilda bestämmelser i respektive vårdden egendom som hör till den vårdsektor som lag var och en att förvalta nämnden ansvarar för, i den mån förvaltningen inte uppdragits åt annan nämnd eller åt särskild styrelse. Dessa bestämmelser har utformats med förebild i 3 kap. l § KL till den del denna paragraf handlar om förvaltningen av kommunens egendom. Social nämnd skall vidare själv eller genom ombud föra kommunens talan i alla mål och ärenden som angår nämndens verksamhet. På det sociala området ligger alltså på grund av bestämmelser i specialförfattningar kompetensen i denna del hos varje facknämnd själv och inte hos kommunstyrelsen. Kommunfullmäktige får enligt 3 kap. l4§ KL i den mån inte annat är

574 Vissa förvaltningsuppgifter sou 197140

föreskrivet i lag eller annan författning besluta att styrelsen eller annan nämnd skall handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som annars förvaltas av.annan nämnd. Som nyss framgått möjliggör vårdlagarnas bestämmelser uttryckligen att sådant beslut fattas. De sociala nämnderna har enligt särskilda bestämmelser i vårdlagarna tillagts befogenhet att, utöver att handha sådana uppgifter som hör till varje nämnds verksamhet (se kap. 3), förvalta egendom som hör till verksamheten och föra kommunens talan i mâl och ärenden angående denna, även i övrigt ombesörja sådana angelägenheter som avser verksamheten och är att hänföra till förvaltning och verkställighet. Denna allmänna kompetens för social nämnd finns dock inte om fullmäktige meddelat beslut som avses i 3 kap. l4§ KL. Det har nyss angivits vad sådant beslut innebär med avseende på förvaltning av egendom. Enligt samma bestämmelse får emellertid fullmäktige också, i den mån annat inte är föreskrivet i lag eller annan författning, besluta att styrelsen eller annan nämnd skall handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd annan nämnd. Vårdlagarna medger uttryckligen att även sådant beslut fattas av fullmäktige. Fram till den l juli 1977 är dock tjänstetillsättning en uppgift som exklusivt skall handhas av varje social nämnd för sig. På grund av 3 kap. 14§ KL har alltså kommunerna fått möjlighet att organisera såväl egendomsförvaltning som personaladministration på det sätt som de själva anser mest ändamålsenligt. Kommunen kan välja mellan att föra över dessa forvaltningsuppgifter till en central nämnd eller låta dem skötas av varje facknämnd för sig. Vad 3 kap. 1 § KL innehåller om kommunstyrelses skyldighet att göra framställningar hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter samt rätt att infordra yttranden och upplysningar från övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen motsvaras för de sociala nämndernas (utom särskild nykterhetsnämnds) del av särskilda bestämmelser i ShjL, BvL och SCL. Social distriktsnämnd får dock inte göra framställning och avge yttrande till fullmäktige. Som redan framhållits i avsnitt 35.1.2 får enligt 3 kap. 12 § andra stycket KL kommunstyrelsens framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av överklagande av styrelsens beslut beslutas endast av styrelsen samfállt. Motsvarande gäller enligt hänvisningen i vårdlagarna framställning och yttrande av social nämnd.

36.2 Socialutredningens överväganden och förslag

Till social nämnds uppgifter enligt vårdlagarna hör som nämnts bl. a. att förvalta sådan egendom som tillhör respektive verksamhetsområde, dock endast i den mån kommunfullmäktige inte uppdragit förvaltningen åt annan nämnd eller åt särskild styrelse. Fullmäktige kan sålunda med stöd av 3 kap. l4§ KL bestämma att viss egendom, t. ex. en ungdomsgård eller ett ålderdomshem, skall förvaltas av annan nämnd än den som svarar för den verksamhet till vilken egendomen hör. Social nämnd skall vidare själv eller genom ombud föra kommunens talan i alla mål och ärenden som angår dess verksamhet. Slutligen skall

Vissa förvaltningsuppgifter 575

nämnden, i den mån detta inte tillkommer annan enligt beslut som avses i 3 kap. l4§ KL, ombesörja angelägenheter avseende nämndens verksamhetsområde inom kommunen som är att hänföra till Förvaltning och verkställighet. Hit bör bl. a. personaladministrationen. Egendomsförvaltning och personaladministration inom social nämnds verksamhetsområde åvilar alltså primärt nämnden själv men kan om kommunfullmäktige så beslutar flyttas över på styrelsen eller annat centralt organ. om minskad av kommunerna m. m. I propositionen statlig detaljreglering uttalar föredraganden, att statsmakterna inte har anledning att närmare reglera hur kommunerna organiserar dessa uppgifter. De nya reglerna skall därför inte uppfattas som ett ställningstagande för en centralisering. kan alltså redan enligt vårdlagarna i Vad gäller egendomsförvaltningen deras lydelse före den l juli 1977 kommunfullmäktige uppdra denna åt annan nämnd än vederbörande sociala nämnd eller åt särskild styrelse. SU anser att en motsvarande bestämmelse bör finnas i socialnämndslagen. Också nuvarande bestämmelser om social nämnds uteslutande skyldighet att föra kommunens talan i alla mål och ärenden som angår nämndens verksamhet bör tas upp i den nya lagen. Vad angår personaladministrationen (här avses endast icke statligt reglerad personal) ger vårdlagarna i äldre lydelse ingen att lägga över ärenden om tjänstetillsättning inom möjlighet för fullmäktige social nämnds verksamhetsområde på styrelsen eller annan nämnd. Denna möjlighet har öppnats genom bestämmelsen i 3 kap. 14 § andra stycket KL, enligt vilken bestämmelse sådan överflyttning får ske av frågor om anställeller skiljande från tjänst m. m., och de samtidigt gjorning, ledighet, vikariat Även den nya socialnämndslagen bör utformas da ändringarna i vårdlagarna. så att berörda valmöjligheter för kommunerna kommer att finnas. I proposition 1975/762187 om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. anför foredraganden att det i sådana fall då facknämndernas personaladministrahar överförts till kommunstyrelsen eller en tion eller egendomsförvaltning att denna nämnd samsärskild nämnd troligen ganska ofta blir nödvändigt råder med den facknämnd som berörs av ärendet. I synnerhet vid tillsättning av tjänster torde ett sådant behov uppkomma. Utredningen vill understryka framhålla att i många personalärenden ett enkelt vad där sagts men samtidigt samråd mellan det beslutande organet och facknämnden inte kan anses vara tillräckligt. Den allmänna sakkunskap i fråga om personaladministration, torsom kan finnas i högre grad hos en central nämnd än hos en facknämnd, de inte sällan få vägas mot facknämndens större insikter om de krav som måste ställas på innehavaren av en befattning inom den nämndens speciella verksamhetsområde. Det bör i varje fall krävas att inga tjänstemän på ledande funktioner inom socialtjänsten eller där speciell fackkunskap behövs tillsätts eller entledigas utan att vederbörande facknämnd beretts tillfälle att avge yttrande. Vad slutligen angår socialnämnds skyldighet att göra framställningar och

rätt att infordra yttranden och upplysningar bör socialnämndslagen

innehålla bestämmelser som motsvarar dem som finns i ShjL, BvL och SCL. Social distriktsnämnds begränsade arbetsuppgifter och underordnade karaktär har hittills ansetts motivera att rätten att väcka ärende hos komförbehållits sociala Centralnämnden. Under förarbetena till munfullmäktige de ändringar i vårdlagarna som behandlats i det föregående övervägdes om

576 Vissa förvalrningsuppgüter

förbudet för distriktsnämnd att ge in framställning till fullmäktige borde slopas och denna fråga regleras av fullmäktige. Föredraganden anförde emellertid, att innebörden eller konsekvenserna av den ändrade ställning för distriktsnämnd som en sådan förändring skulle medföra inte närmare hade klarlagts. Något förslag till ändring av SCL på denna punkt framlades därför inte. SU anser för sin del övervägande skäl tala för att motsvarande begränsning i distriktsnämnds kompetens görs också i socialnämndslagen.

37 Om utredning vid nämnd

37.1 Inledning

Reglerna om utredning enligt vårdlagarna har utformats i anslutning till de uppgifter i fråga om vård och behandling som åvilar nämnden. Nämndens rätt och plikt att vidta vårdåtgärd även utan den enskildes samtycke har således i hög grad kommit att påverka bestämmelserna. Det har varit nödvändigt att tillägga nämnden sådana befogenheter under utredningen att nämnden kan få ett tillförlitligt beslutsunderlag vid sin prövning. Någon enhetlig reglering av förfarandet under utredning såvitt avser verksamhetsområden som med nuvarande lagkonstruktion i väsentliga hänseenden skiljer sig från varandra har inte varit möjlig. I det följande skall för respektive nämnd givna bestämmelser om utredning närmare redovisas.

37.2 Gällande rätt

37.2.1 Barnavârdslagen

Enligt l4§ BvL skall utredning inledas utan dröjsmål om det enligt denna lag eller annan författning åligger nämnd att i anledning av ansökan eller annars pröva viss fråga eller om nämnden genom anmälan eller på annat sätt fått kännedom om fall där åtgärd som ankommer på nämnden kan antas vara påkallad. Den i 14 § angivna utredningsplikten återfaller på nämndens dubbla funktion av att vara dels ett organ för prövning av genom ansökan eller eljest väckta frågor, dels ett organ med skyldighet att självmant tillvarata barns och ungdoms rätt och bästa. Utredningen skall genomföras så skyndsamt som förhållandena kräver. Vid ifrågasatt åtgärd mot underårig är som regel särskild skyndsamhet påkallad. I lagen framhålls att utredningen skall bedrivas på ett sådant sätt att obehag, kostnad eller olägenhet inte i onödan vållas någon. Därmed åsyftas bl. a. att utredning i ärende som rör ingripande skall bedrivas med sådan diskretion att det inte kommer till utomståendes kännedom att ingripande är ifrågasatt. Den saken rör eller hans närmaste bör inte utsättas för onödig uppmärksamhet.

578 Om utredning vid nämnd

Vad som framkommit vid utredningen av betydelse för ärendets handläggning skall upptecknas i protokoll eller tillvaratas på annat betryggande sätt. Det är alltså inte erforderligt att annan utredning än sådan som är av betydelse i ärendet tillvaratas. Såsom framgår av det anförda är det inte nödvändigt att föra särskilt utredningsprotokoll. Skriftlig redogörelse för vad som framkommit vid hembesök eller vid förhör kan upptecknas på handling som biläggs akten. Det kan ofta vara tillräckligt att anteckning görs på en redan i akten intagen handling. Till framtida bevisning kan det vara lämpligt att nedtecknad utsaga omedelbart läses upp eller att den hörde på annat sätt bereds tillfälle att granska uppteckningen och att han tillfrågas om han har något att erinra mot innehållet. Det kan vidare i vissa fall vara lämpligt att nämnden företräds av mer än en person eller att ett ojävigt förhörsvittne är närvarande. Anteckning bör göras om vilka åtgärder som vidtagits i nu angivna syfte. Den ärendet rör eller annan som kan antas kunna lämna upplysningar av betydelse får höras under utredningen. Det är i och för sig inte nödvändigt att den som skall höras kallas till inställelse inför nämnden. l allmänhet torde det vara lämpligast att den saken rör och hans närmaste hörs i hemmiljön. I fråga om ingripande gentemot underårig på grund av dennes beteende förordas emellertid i propositionen (1960:10) till BvL att den underårige dessutom kallas till inställelse inför nämnden så att samtliga ledamöter får tillfälle att på grundval av personlig kontakt bilda sig en uppfattning om vilken åtgärd som behöver vidtas. Den som skall höras upplysningsvis bör regelmässigt uppsökas av utredaren eller höras per telefon. Undantagsvis är det emellertid önskvärt eller t. 0. m. ofrånkomligt att även sådan utomstående kallas till förhör inför nämnden. I 15 § andra stycket BvL stadgas sålunda att den som skall höras får kallas att inställa sig inför barnavårdsnämnden eller särskilt utsett ombud för denna. Är fråga om att höra barn under 15 år bör enligt vad i lagrummet sägs kallelse med föreläggande att inställa barnet delges föräldrarna eller annan som har barnet i sin vård. Ej sällan krävs för en fullständig utredning att yttrande från läkare inhämtas men även andra sakkunniga som t. ex. psykologer kan på ett värdefullt sätt bidra till utredningen. Mot denna bakgrund har i 16 § BvL stadgats att, om det erfordras för utredningen, yttrande bör inhämtas av läkare eller annan sakkunnig. Genom detta stadgande ges nämnden en anvisning om vad som i visst hänseende är att iaktta för att utredningen skall bli fullständig. Nämnden tilläggs emellertid inte genom detta stadgande några befogenheter. Barnavårdsnämnds befogenhet att tvångsvis föranstalta om läkarundersökning regleras uttömmande i l6§ andra stycket. Där sägs att gäller ärendet ingripande med stöd av 25§ eller förbud som avses i 50§ får bamavårdsnämnden eller dess ordförande förordna att läkarintyg angående den underårige skall anskaffas. Sådant intyg skall, om ej särskilda skäl föranleder annat, enligt vad vidare sägs föreligga innan nämnden beslutar att omhänderta någon för samhällsvård enligt 29§ eller meddelar förbud enligt 50§ första stycket. I fall som nu sagts får den unge kallas till undersökning hos anvisad läkare. Skall bam under 15 år kallas gäller i stället att kallelse med föreläggande bör delges föräldrarna eller annan som har barnet i sin vård.

sou 1977:40 Om utredning vid nämnd 579

I kallelse till förhör eller till läkarundersökning får föreskrivas vite. Har kallelsen delgivits den sökte i god tid och uteblir han utan laga förfall får nämnden eller dess ordförande förordna att han skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Inställs inte den kallade samma dag får nämnden i fall av tredska utdöma det förelagda vitet (17 §). När det gäller särskilt viktiga ärenden har i 18 § bestämmelse införts som möjliggör för nämnden att företa hembesök. Barnavårdsnämnden eller dess ordförande har fått befogenhet att under vissa förutsättningar påkalla polishandräckning för att vinna tillträde till den enskildes hem. Förutsättningarna härför är dels att ingripande enligt 25 § är ifrågasatt, dels att tillfredsställande utredning inte kan åstadkommas utan detta hembesök.

37.2.2 Nykrerhetsvârdslagen

Även i NvL har tagits in bestämmelser som reglerar nämndens utredningsplikt. I 12§ sägs att det åligger nykterhetsnämnd, som genom anmälan eller på annat sätt fått kännedom om att någon använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan, att skyndsamt låta verkställa utredning. Undersökningen får ej ges större omfattning än vad som föranleds av omständigheterna. Förekommer anledning till läkarundersökning skall nykterhetsnämnden se till att sådan undersökning kommer till stånd. Är fråga om tvångsintagning på allmän vårdanstalt är enligt l2§ läkarundersökning obligatorisk. I lagrummet sägs vidare att sådan ansökan i princip ej får göras av nämnden med mindre den ansökan avser hörts av nämnden eller av ledamot eller tjänsteman hos nämnden. Uppenbart är att även i andra fall utredningen kan kräva att den åtgärden avser hörs personligen. Bestämmelsen i 64 § NvL bör uppmärksammas. Där sägs att då undersökning eller annan åtgärd enligt lagen vidtas noga bör tillses att den som eller onödigtvis störs åtgärden avser inte utsätts för allmän uppmärksamhet i lovlig verksamhet. Nämnden lår då så erfordras kalla den som är föremål för undersökning eller annan som förväntas kunna lämna upplysning i ärende att inställa sig inför nämnden eller särskilt utsett ombud för denna eller, såvitt avser den som skall undersökas, av nämnden anvisad läkare. I fråga om utsättande av vite och hämtning gäller vad ovan sagts om barnavårdsnämnd.

37.2.3 Socialhjälpslagen Socialnämnds utredningsplikt är utförligt reglerad i ShjL. Enligt 16§ skall socialnämnden göra sig noga underrättad om förhandenvarande omständigheter samt, om behov av socialhjälp föreligger, utreda hur behovet på lämpligaste sätt bör avhjälpas. Lagen ger även anvisningar för hur utredningen skall bedrivas. I lagrummet sägs bl. a. att vid utredningen den hjälpsökande såvitt möjligt skall höras samt i den mån så erfordras uppgifter inhämtas från myndigheter och andra som kan lämna upplysning i ärendet. Det sägs vidare att om anledning förekommer till antagande att behovet av socialhjälp beror på sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist eller

580 Om utredning vid nämnd

svaghet yttrande, om ej särskilda skäl föranleder annat, skall inhämtas från läkare rörande den lämpligaste åtgärden. I 17 § ShjL ges särskilda bestämmelser om s. k. utredningsprotokoll. Sådant protokoll skall upprättas om det kan antas att ersättning for hjälpkostnaden eller del därav kommer att sökas av annan kommun, av enskild person eller av staten. Sådant protokoll skall innehålla uppgift om hjälpsökandens namn, ålder, civilstånd, födelseort och bostadsadress, redogörelse för hans levnadsförhållanden och ekonomiska omständigheter samt för hans hjälpbehov och anledningen därtill, uppgift om mantalsskrivning jämte de övriga upplysningar som kan vara av betydelse i händelse av återkrav. Hjälpsökanden skall såvitt möjligt genom påskrift på protokollet bestyrka riktigheten av de uppgifter som lämnats av honom.

Socialstyrelsen anför i Råd och Anvisningar] att det är den sociala nämn-

den som avgör i vilken omfattning utredningsprotokoll skall upprättas. Sådana protokoll eller formulär med motsvarande uppgifter bör, sägs det vidare,

användas vid alla utredningar rörande individuellt hjälpbehov. Åtskilliga

av uppgifterna behövs för socialregistret. De uppgifter som inhämtas är ofta även av värde för nämndens framtida kontakt med sökanden och har alltså enligt socialstyrelsens uttalanden betydelse, även om möjlighet att kräva återbetalning för lämnad hjälp inte föreligger. Om protokoll inte regelbundet upprättas och om felbedömning sker ifråga om kravmöjlighetema måste protokollet upprättas i efterhand. Härvid föreligger risk för felaktigheter. Detta utgör enligt socialstyrelsens mening ett skäl för att alltid upprätta protokoll. Som ytterligare ett skäl härför anför socialstyrelsen att det för nämnden vid beslut om eftergift från skyldighet att återbetala socialhjälp är av avgörande betydelse att lämnade uppgifter kan kontrolleras.

37.3 Socialutredningens överväganden och förslag

37.3.1 Inledning Det är för den enskildes rättssäkerhet av stor vikt att myndigheten grundar sina avgöranden på en tillförlitlig utredning. Vid utformningen av bestämmelserna om utredning måste det intrång i den personliga integriteten som långt gående befogenheter för myndigheten under utredningen kan innebära, vägas mot de intressen som myndigheten har att tillgodose genom sitt beslut. I BvL och NvL har nämnden tillagts rätt och plikt till insyn, kontroll och beslut om vårdåtgärder även utan den enskildes samtycke. Med dessa uppgifter följer ett oavvisligt krav på att sådana befogenheter tillkommer nämnden att den på ett tillfredsställande sätt kan utreda om åtgärd enligt lagen är påkallad. Kravet på ett tillförlitligt beslutsunderlag väger här tungt i förhållande till den personliga integriteten. Det är mot denna bakgrund som lagarnas bestämmelser om vite, hämtning och annan polishandräckning bör ses. Ju mer ingripande de beslut är som nämnden får fatta, desto angelägnare framstår kravet på tillförlitligt beslutsunderlag. Förändras å andra sidan de sociala insatsernas karaktär så att de endast omfattar stöd- och hjälpåtgärder

Nr 6/1969. i samförstånd med den enskilde finns ej längre behov av särskilda tvångs-

sou 1977:40 Om utredning vid nämnd 581

medel för att säkerställa beslutsunderlaget. Behov av regler om vite och hämtning för att säkerställa personlig inställelse inför läkare eller nämnd Föreligger då inte längre. Inte heller erfordras bestämmelser om polishandräckning.

37.32 Inledande av utredning Vänder sig någon till nämnden med begäran om stöd och hjälp enligt den föreslagna socialtjänstlagen bör nämnden utan dröjsmål inleda utredning. Utredningen skall begränsas till att avse de omständigheter som är av betydelse för bedömningen av sökandens behov av stöd eller hjälp. Ofta torde tillfredsställande utredning kunna vinnas enbart genom samtal med den sökande. Situationer kan emellertid uppkomma då det för utredningen är nödvändigt för nämnden att vända sig till annan myndighet. Det kan t. ex. vara av betydelse för bedömningen av ärendet vilken åtgärd annan myndighet vidtagit. Samråd med annan myndighet kan även erfordras för att samordna hjälpinsatser. I enlighet med vad SU närmare anfört i avsnitt 42.6.1 bör emellertid som regel sådant samråd inte få ske med mindre den enskilde lämnat sitt samtycke. Har någon vänt sig till nämnden för stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen kan vidare anledning finnas för nämnden att komplettera utredningen genom samtal med arbetsgivare eller annan enskild person. En förutsättning för att utredningen på så vis skall få utvidgas är att den sökande lämnat sitt samtycke. Motsätter sig den enskilde en kontroll av lämnade uppgifter som nämnden anser nödvändig iår denna omständighet bedömas tillsammans med andra vid ärendets avgörande. I nu angivna situationer åligger det således nämnden att inleda utredning på grund av en ansökan från den enskilde. Enligt SU:s förslag har nämnden att bedriva uppsökande verksamhet. Genom denna kan nämnden få kännedom om förhållanden som bör föranleda insatser från nämndens sida. Det bör i sådana fall ankomma på nämnden att vända sig till den saken rör, upplysa om vad som blivit känt samt föreslå stöd- och hjälpinsatser. Endast i samförstånd med den enskilde bör utredning inledas. Enligt vad SU närmare anför i avd. III åligger det nämnden att i vissa särskilt angivna situationer bereda underårig vård även om samtycke till sådan vård inte förligger. Kan det antas att sådan vård behövs har således nämnden att genast inleda utredning. Det är uppenbart att nämnden därvid inte kan anses vara bunden av den enskildes samtycke för att kunna genomföra utredningen. Nämnden bör då inte heller vara bunden av den tystnadsplikt som utredningen föreslår (avsnitt 42.6.1) utan bör kunna lämna de upplysningar om den enskildes personliga förhållanden som erfordras för utredningens genomförande. Detsamma gäller om vård behövs enligt omsorgslagen eller LSPV (se vidare motiven till 12 § socialnämndslagen). Vad nu sagts skall även gälla då socialnämnden enligt lag eller annan författning har att avge yttrande till annan myndighet, t. ex. till domstol i vårdnadsärende, eller göra ansökan, t. ex. till domstol i faderskapsmål.

582 Om utredning vid nämnd

Även i dessa ärenden bör således nämnden kunna höra myndighet och annan som kan lämna upplysningar i ärendet utan att den yttrandet eller ansökan avser lämnat sitt samtycke. Den saken rör skall emellertid underrättas om utredningen så snart den inleds.

37.3.3 Särskilda bestämmelser för utredningen

Stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen lämnas i samråd med den enskilde och med dennes samtycke. Det är naturligt att den som vänder sig till nämnden för stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen som regel medverkar till den utredning som nämnden finner påkallad. Något behov av att tillägga nämnden befogenhet att kalla den enskilde vid vite eller mot den enskildes vilja genomföra läkarundersökning eller hembesök föreligger inte. Ej heller då nämnden i enlighet med vad förut sagts har att lämna yttrande eller göra ansökan till domstol eller annan myndighet föreligger enligt SU:s mening något praktiskt behov av att ge socialnämnden särskilda tvångsmedel för att kunna genomföra utredningen. Det är tillräckligt att nämndens befogenheter att höra den som kan lämna upplysningar i ärendet klarläggs. Annorlunda ställer det sig i de situationer då nämnden till skydd för barn och unga har att överväga vård enligt den i avd. IlI föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Såsom SU där närmare anför bör i ärende enligt lagen nämnden kunna påkalla polishandräckning för att genomföra läkarundersökning av den underårige. En bestämmelse härom föreslås ingå i den särskilda lagen. Ej heller för dessa ärenden har emellertid utredningen funnit att bestämmelser om vite och hämtning till förhör och om polishandräckning för hembesök fyller någon praktisk funktion i nämndernas arbete. Någon motsvarighet till nu gällande bestämmelser i dessa delar föreslås inte ingå i den särskilda lagen.

37.3.4 Dokumentation Det förekommer ofta att nämnderna i ärende för utförliga joumalanteckningar. I ärenden om t. ex. socialbidrag kan finnas ingående redogörelser för den hjälpsökandes och hans anhörigas personliga förhållanden. Ofta saknar dessa uppgifter betydelse för bedömningen av frågan om behovet av ekonomisk hjälp. SU:s förslag bl. a. i kap. 42 syftar till att bereda den enskilde ökat skydd vad gäller redovisning och bevarande av uppgifter rörande hans personliga förhållanden. Utredningens förslag vad gäller socialregister och gallring syftar således till att begränsa redovisningen vid nämnderna såvitt avser sådana förhållanden. Uppenbarligen måste nämnderna föra anteckningar om vidtagna åtgärder och om skälen härtill. Inte minst vid besvärsprövning eller annan kontroll är det viktigt att socialarbetaren kan visa vilka åtgärder som vidtagits i ärendet och skälen för dessa. En sådan dokumentation är även av betydelse vid personalbyte. Dokumentationen bör emellertid begränsas till omständigheter som nu sagts. Uppgifter som innefattar subjektiva värderingar av den enskilde får inte förekomma.

Om utredning vid nämnd 583 SOU I977:40

För den enskildes förtroende för socialtjänsten är det viktigt att han får i de anteckningar som görs om honom under pågående vård och insyn Dessa anteckningar bör därför när det är möjligt upprättas tillbehandling. sammans med honom. Har så inte kunnat ske bör den enskilde i efterhand få möjlighet att ta del av anteckningarna. Om rätt till insyn i aktmaterialet i övrigt finns bestämmelser i förvaltningslagen (se vidare Följande kapitel). Endast undantagsvis kan förhållandena vara sådana att uppgifter som rör den enskilde bör undanhållas honom. Anledning härtill kan föreligga t. ex. då nämnden enligt den föreslagna lagen om vård av underårig beslutat att begränsa förälders umgängesrätt (se kap. 28).

373.5 Utredningens bedrivande skall bedrivas skyndsamt. Vid utredningen skall nämnden på Utredning alla sätt söka begränsa de olägenheter som utredningen kan medföra för den enskilde. Nämnden bör såvitt möjligt undvika att det kommer till ut« omståendes kännedom att utredning inletts. SU finner emellertid inte anledning att föreslå särskilda bestämmelser i denna del motsvarande dem som nu gäller. Det får antas att nämnden utan reglering i lag bedriver utredningen med skyndsamhet och så att inte obehag eller olägenhet onödigtvis vållas den enskilde.

38 Underårigs hörande m. m.

38.1 Inledning

Enligt den av SU föreslagna socialtjänstlagen skall så långt det är möjligt med föräldrarna och honom underårig ges stöd och hjälp i samförstånd själv. I vissa situationer kan det emellertid vara nödvändigt att till skydd för den unge bereda honom vård även om samtycke till vården inte föreligger. SU föreslår att bestämmelserna härom tas in i lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. För tillämpningen av angivna lagar blir frågan om föräldrarnas rätt att företräda barnet av avgörande betydelse. I BvL ges ett flertal bestämmelser som reglerar denna rätt.

38.2 Gällande rätt

Enligt l5§ BvL får envar som ärendet rör eller som antas kunna lämna upplysningar av betydelse höras under utredningen. Den som skall höras får kallas att inställa sig vid nämnden eller särskilt utsett ombud för nämnden. Skall barn under 15 år kallas, bör enligt det angivna lagrummet kallelse med föreläggande att inställa barnet delges föräldrarna eller annan som har barnet i sin vård. Av BvL framgår vidare att läkarundersökning i vissa fall skall äga rum. Om kallelse till sådan undersökning gäller enligt l6§ BvL vad nyss sagts om kallelse att inställa barnet. I 19 § BvL ges bestämmelser om rätt för den enskilde att bli muntligen hörd av nämnden. Sådan rätt tillkommer envar som enligt l5§ FL skall beredas tillfälle att yttra sig om inte särskilda skäl föranleder annat. Är emellertid fråga om barn under 15 år skall bestämmelserna i 15 § FL och l9§ BvL gälla endast föräldrarna. I fråga om utredningen vid nämnd gäller vidare enligt 20§ BvL att föräldrarna bör vara närvarande när underårig skall höras av nämnden eller företrädare för denna om det kan ske utan men för utredningen. Vidare stadgas i 23 § BvL att när barnavårdsnämnd meddelat beslut mot vilket talan får föras enligt BvL, beslutet skyndsamt skall delges den det rör. Är fråga om barn under 15 år behöver beslutet såvitt det angår barnet delges endast föräldrarna.

586 Underârigs hörande m. m.

Även i ett annat hänseende gäller särskilda regler om delgivning. Enligt 24§ BvL skall således nämnd som beslutat att omhänderta någon enligt 29 eller 30§ BvL ofördröjligen delge honom beslutet, om han fyllt 15 år, och hans föräldrar, om han är under 18 år. Lämnar inte den som enligt vad nu sagts skall erhålla del av beslutet sitt samtycke, skall beslutet underställas länsrättens prövning. Slutligen må även erinras om 31 § BvL, där det sägs att den som fyllt 15 år endast efter eget samtycke får omhändertas med stöd av detta lagrum om inte särskilda skäl föranleder annat. Omhändertagande som beslutats med stöd av 31 § BvL skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, förklaras avslutat om den omhändertagne begär det efter det han fyllt 15 år. Undantaget har tillkommit med tanke bl. a. på de fall då barnets samtycke saknar betydelse på grund av debilitet eller liknande sinnesbeskaffenhet.

38.3 Åldersgränser i annan lagstiftning

Vid sänkningen av myndighetsåldern från 20 till 18 år upptogs frågan om detta borde leda till en motsvarande sänkning av andra åldersgränser i BvL och andra författningar. Det framhölls emellertid att reglerna om myndighetsåldern inte hade ett direkt samband med övriga åldersgränser. Inom den lagstiftning som berör den underåriges intresse hade således från lag till lag bedömts vid vilken ålder det bör vara av värde att generellt efterhöra den underåriges mening. Den angivna utgångspunkten har lett till rikt va-

rierande åldersgränser i olika författningar

Reglerna om adoption är näraliggande de i föregående avsnitt berörda bestämmelserna i BvL. I 4 kap. 5§ FB sägs att den som fyllt 12 år inte får adopteras utan eget samtycke; dock får utan hinder av att samtycke inte föreligger adoption ske av den som är under 16 år, om det kan antas lända honom till skada att han tillfrågas.

38.4 Socialutredningens överväganden och förslag

Förekommer anledning att inom socialtjänsten vidta åtgärd som berör vårdnadens utövande bör utgångspunkten vara att tillsammans med föräldrarna och den unge söka överbrygga de svårigheter som kan föreligga samt finna sådana stöd- och hjälpinsatser som kan antas bäst tillgodose familjens behov. Ofta är rådgivande samtal eller andra stödjande insatser i hemmet tillräckliga och några för barnet ingripande åtgärder behöver ej vidtas. Förhållandena kan emellertid vara sådana att barnet för en tid bör vistas i en annan miljö. Att behöva skiljas från föräldrarna kan för barnet framstå som skrämmande. Det är en viktig uppgift för utredaren att uppnå en sådan kontakt med barnet att han på ett sätt som är anpassat till barnets ålder och mognad kan berätta för barnet vad som föreslår och skälen till detta. 1 Jfr redovisningen av ål- För många barn skulle det vara till uppenbar skada om barnet fick del av dergränser för barn och underåriga i lagutskottets hela den utredning som ligger till grund för nämndens beslut. Vetskapen om betänkande 1973:31. föräldrarnas svårigheter och om under utredningen gjorda uttalanden röran-

Underârigs hörande m. m. 587

de deras lämplighet som vårdnadshavare skulle medföra allvarliga påfrestningar. Å andra sidan är det, om barnet nått erforderlig mognad, viktigt för nämnden att vid sitt ställningstagande känna till barnets inställning. Hur nämnden skall skaffa sig kännedom härom och vilka uppgifter i utredningen som kan delges barnet kan inte anges generellt utan får prövas från fall till fall. Denna prövning kräver stor omsorg. Det möter också stora svårigheter att ange vid vilken ålder det generellt kan anses vara av värde att höra barnet. Det får ankomma på den som utreder ärendet att utifrån barnets mognad bedöma i vilken utsträckning barnet på så sätt kan medverka under utredningen. Lämpligen bör barnet underrättas om erforderliga uppgifter under utredningen vid muntligt samtal. Har barnet fyllt 15 år bör dock dess mening alltid inhämtas under utredningen. Vad nu sagts har mer avseende på den praktiska utformningen av socialtjänsten och mindre på den rättsliga regleringen av denna. Även i en ny lag måste ingå bestämmelser som anger vid vilken ålder den unge skall tilläggas rätt att själv besluta i frågor enligt socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Denna fråga bör ses mot bakgrund av foräldrabalkens bestämmelser om vårdnad. FB anger de rättsliga relationerna mellan föräldrar och bam. Föräldrarna ges i balken rätten och plikten att uppfostra barnet och i övrigt sörja för dess person. Föräldrarna anses ha ett med barnet gemensamt intresse och får på den grunden företräda barnet i rättsliga och andra angelägenheter. Barnet får således i princip inte själv besluta i frågor som gäller vårdnaden. I FB har tagits in bestämmelser om verkan av att förälder inte utövar vårdnaden på sätt som anges i lagen. På motsvarande sätt ges i BvL bestämmelser om begränsningar i vårdnadsrätten till stöd och hjälp för barnet. Sådana förändringar i de bestående relationerna har avseende på såväl föräldrarna som barnet. Detta bör leda till att både föräldrar och barn anses som parter i mål och ärenden som rör vårdnaden. Såsom framgår av det anförda har föräldrarna i princip rätt att företräda barnet i frågor som gäller vårdnaden. I BvL tllläggs emellertid barnet en självständig beslutanderätt i frågor som rör dess person. Föräldrarna får enligt vad där sägs företräda barnet endast tills det fyller 15 år. Barn som uppnått denna ålder får själv besluta i ärenden som förutsätter hans samtycke. På motsvarande sätt bör i socialnämndslagen tas in bestämmelser som anger föräldrarnas rätt att företräda barnet i mål och ärenden enligt socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. SU finner därvid inte skäl att frångå den nu gällande åldersgränsen 15 år. I mål och ärenden enligt de angivna lagarna intar således såväl föräldrarna som barnet partsställning. Föräldrarna får företräda barnet till dess det fyllt 15 år. I mål och ärenden som rör vården av den som inte fyllt 15 år uppträder föräldrarna dels som part, dels som legal ställföreträdare för part. Det sagda innebär inte att barn under 15 år förlorar sin ställning som part i mål enligt den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Den omständigheten att föräldern företräder barnet kan göra det angeläget för länsrätten att höra eller låta höra barn under 15 år i situationer 2Jfr i förevarande hänsedå barnet bedöms ha nått sådan mognad att det själv bör få redovisa sin ende även kap. 49, Om rätten till biträde.

inställning?

588 Underârigs hörande m.m. sou 1977:40

I ärenden enligt socialtjänstlagen som innefattar myndighetsutövning och i mål enligt den särskilda lagen gäller FL:s regler om ärendeinsyn och kommunikation. Dessa bestämmelser får med den här Föreslagna regleringen tilllämpning endast på föräldrarna i fråga om barn under 15 år. På motsvarande sätt skall delgivning ske med Förälder i egenskap av legal ställföreträdare beträffande den som är under 15 år. Den som enligt 15 § FL skall beredas tillfälle att yttra sig har enligt SU:s förslag rätt att bli muntligen hörd av nämnden. Den som bereds tillfälle att yttra sig skall underrättas 0m sin rätt att bli hörd. Av vad tidigare sagts framgår att sådan underrättelse skall lämnas förälder i fråga om barn under 15 år. De föreslagna reglerna bör emellertid inte utgöra hinder mot att barnet höres av nämnden om barnet nått erforderlig mognad och barnet begär det. Den vidare bedömningen av frågan om åldersgränser bör göras av kommitten (Ju 1977:25) ang. förstärkning av barns rättsliga ställning. SU föreslår således att i socialnämndslagen tas in en bestämmelse varav framgår att barn som har fyllt 15 år har rätt att själv föra sin talan i mål eller ärende enligt socialtjänstlagen eller lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig (18 § lagförslaget).

39 Förfarandet vid nämnd

39.1 Inledning

Bestämmelserna om förfarandet hos förvaltningsorganen var tidigare oenhetliga och spridda i de författningar som reglerade olika grenar av samhällets offentliga verksamhet. Med en fortgående utbyggnad av denna verksamhet vidgades kontakterna mellan myndigheten och den enskilde. Det kom att framstå som ett allt viktigare rättssäkerhetskrav att nå en enhetlig och konsekvent reglering av förvaltningsförfarandet. Strävandena resulterade i en allmän förfarandelagstiftning på förvaltningens område omfattande dels en lag om förfarandet hos förvaltningsmyndighet, förvaltningslagen (1971:290, FL), dels en lag om förfarandet hos förvaltningsdomstol, förvaltningsprocesslagen 0971:291, FPL). Vid införandet av FL var utgångspunkten att lagens bestämmelser i största möjliga utsträckning skulle reglera förfarandet hos förvaltningsmyndighet. Det var bl. a. med hänsyn härtill nödvändigt att se över vilka särskilda förfarandebestämmelser som tagits in i specialförfattningarna och om det med hänsyn till speciallagstiftningens särskilda syfte där behövde intas från FL avvikande eller i förhållande till denna kompletterande regler. Inför prövningen av vilka förfaranderegler som bör intas i socialnämndslagen har det framstått som ändamålsenligt att med utgångspunkten FL belysa vårdlagarnas särskilda bestämmelser. I det följande tar socialutredningen upp frågan om behovet av kompletterande regler till FL så vitt avser socialtjänsten. Utredningen redovisar till en början vad nu gäller om förfarandet vid nämnd enligt FL och de i vårdlagarna intagna särskilda bestämmelserna.

39.2 Förvaltningslagen

39.21 Lagens uppbyggnad FL utformades med tanke på förhållandena i första instans. Det framhölls i förarbetenal att det var ett viktigt rättssäkerhetsintresse att besluten på denna nivå så långt möjligt grundades på en fullständig och objektiv utredning. Behovet av förfaranderegler som bidrog härtill var otvivelaktigt l också störst bland de myndigheter som verkade i första instans. Prop. 1971:30.

590 Förfarandet vid nämnd sou 1977:40

Den förvaltningsverksamhet som innefattade myndighetsutövning påkalláde särskild uppmärksamhet. Det var främst denna verksamhetsform som åsyftades då kraven på enhetliga förfaranderegler framställdes. Såvitt avsåg annan förvaltningsverksamhet kunde regler som i fråga om myndighetsutövning tedde sig naturliga och riktiga framstå som obehövliga eller t. o. m. hinderliga. Regler som fyllde centrala rättsskyddsfunktioner vid myndighetsutövning skulle i många andra fall motverka förvaltningsorganens möjligheter att på ett ändamålsenligt sätt lösa sina uppgifter.

Främst av dessa skäl gavs lagen ett differentierat tillämpningsområde

genom att vissa bestämmelser gjordes tillämpliga enbart på ärenden som gällde myndighetsutövning. Lagen har indelats i tre avsnitt. I det första avsnittet anges lagens tillämpningsområde. I det andra upptas allmänna bestämmelser gällande för alla ärenden. Där ingår regler om jäv, ombud m. m. I det tredje avsnittet finns de bestämmelser som är avsedda att tillämpas enbart i myndighetsutövningsärenden. Hit hör reglerna om parts rätt till insyn i det material som tillförts ärendet, kommunikation m. m.

39.2.2 Lagens tillämpningsområde

Enligt 1 § gäller lagen handläggning av ärende hos förvaltningsmyndighet. Ordet ärende används ofta i specialförfattningar. Även när detta begrepp inte används framgår ofta av sammanhanget, t. ex. av regler om besluts överklagbarhet, vad som enligt viss författning är att räkna som ärende. Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärende och s. k. faktiskt handlande kunde enligt departementschefens mening enligt uttalande i propositionen inte dras. Var gränsen går mellan handläggning av ärende och faktiskt handlande får avgöras från fall till fall och från område till område. För att belysa skillnaden gavs några exempel. Hållandet av en lektion i skola eller utförandet av en operation på sjukhus kunde normalt inte betecknas som handläggning av ärende. Uppkom däremot fråga om disciplinär bestraffning av en elev eller om patients debitering för sjukhusvård förelåg ett ärende som skulle handläggas enligt förvaltningslagen. Enligt departementschefen framgick av det anförda att det knappast var möjligt att genom en uttrycklig definition av begreppet ärende åstadkomma en meningsfylld distinktion mellan berörda två huvudtyper av förvaltningsverksamhet. I åtskilliga fall var det dessutom av ringa betydelse att konstatera huruvida viss verksamhet skulle kvalifrceras som handläggning av ärende eller inte. FL:s allmänna bestämmelser hade getts sådan utformning att frågan för dessa bestämmelsers del endast i undantagsfall kunde vålla några svårigheter. Departementschefen fann bl. a. på skäl som nu anförts att någon närmare bestämning av begreppet ärende inte borde tas in i FL. Syftet med FL var att ge vissa grundläggande bestämmelser om förfarandet. Reglerna fick karaktären av basregler vilka normalt skulle få tillämpning hos det stora flertalet förvaltningsorgan. Det kunde emellertid förutses att behov kunde föreligga av att i författning som reglerade viss verksamhet ta in en från FL avvikande reglering. Vissa typer av ärenden kunde kräva en handläggning som avvek från bestämmelserna i FL. I 1 § andra stycket togs därför in en föreskrift som klargjorde att specialregel i annan författning gäll-

Förfarander vid nämnd 591

de framför det som var föreskrivet i FL. Sådan särbestämmelse tar alltså över FL:s motsvarande bestämmelse, vare sig denna hör till de allmänna eller de särskilda bestämmelserna. Huvudregeln är som förut nämnts att lagen skall gälla alla slag av ärenden hos förvaltningsmyndighet. Vad angick lagens tillämpning på det kommunala planet framstod det enligt departementschefen som särskilt angeläget att lagen blev tillämplig på såväl det primärkommunala som det sekundärkommunala planet. Det kunde inte råda någon tvekan om att lagen borde göras generellt tillämplig på den specialreglerade kommunala förvaltningen. Vad gällde den oreglerade förvaltningen ställde sig saken annorlunda. Enligt vad departementschefen framhöll framstod det både från principiell och praktisk synpunkt onekligen som en bättre lösning att tillgodose behovet av förfaranderegler inom den oreglerade förvaltningen genom bestämmelser i kommunallagstiftningen. l 2 § 2 p FL upptogs därför en undantagsbestämmelse beträffande den oreglerade förvaltningen. Undantaget formulerades så att lagen inte gäller ärende hos kommunal myndighet om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärsnämnd. Vilka ärenden som skall hänföras till den oreglerade förvaltningen blir således beroende av om det slutliga avgörandet i ärendet överklagas genom kommunalbesvär eller ej. Föres talan mot beslut i ärendet genom kommunalbesvär faller ärendet utanför FL:s tillämpningsområde. Såsom tidigare anmärkts skulle emellertid en tillämpning av samtliga bestämmelser i lagen på varje slags ärende kunna leda till att förvaltningsförfarandet onödigt betungades. Lagens särskilda bestämmelser har därför gjorts tillämpliga bara i den mån fråga är om myndighetsutövning mot enskild. Detta har uttryckts så att de särskilda bestämmelserna i lagen bara skall gälla i den mån fråga är om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Rörande begreppet myndighetsutövning framhölls i förarbetena att gemensamt för all sådan verksamhet var att det rörde sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst var ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det behövde dock inte vara fråga om åtgärder som medförde förpliktelser för den enskilde. Myndighetsutövning kunde föreligga i form av gynnande beslut, t. ex. tillstånd att driva viss verksamhet eller beviljande av social förmån. Karaktäristiskt var emellertid att den enskilde på visst sätt befann sig i ett beroendeförhållande. Det var mot nu angiven bakgrund det första ledet i preciseringen av begreppet myndighetsutövning utformades. Genom orden ”bestämma om” markeras att det skall vara fråga om ärende, där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om saken med enskild faller enligt vad framhållits i förarbetena utanför tillämpningsområdet for FL:s särskilda bestämmelser. Skälen härtill har varit att i sådana ärenden den enskildes rätt skyddas av privaträttsliga bestämmelser och genom möjligheten att vid tvist med myndigheten väcka talan vid domstol. Det sagda innebär således att privaträttsliga mellanhavanden berörs endast av FL:s allmänna bestämmelser. Uttrycket ”bestämma om” klargör också att endast ärende som utmynnar i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Gäller ärendet

592 Färfarandet vid nämnd

uteslutande lämnande av råd och upplysningar eller andra oförbindande besked träder alltså F Lzs särskilda bestämmelser inte i tillämpning. Myndighetens befogenhet att handla på det allmännas vägnar skall vidare gå ut på att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Under begreppet förmån faller såväl sociala förmåner, t. ex. socialhjälp och allmänt barnbidrag, som förmåner av annan art, t. ex. statligt lokaliseringsstöd. Med rättighet åsyftas vad som i dagligt tal brukar hänföras under detta begrepp. Det behöver inte vara fråga om rättighet som uttryckligen tillerkänts den enskilde i författning. Genom tillägget ”annat jämförbart förhållande” avses att klargöra att även ärende som inte kan sägas röra förmån, rättighet, skyldighet etc. likväl blir att hänföra till myndighetsutövning om det i något hänseende gäller ett offentligrättsligt ingrepp i enskilds ställning, t. ex. ärende om intagning på nykterhetsvårdsanstalt eller barns placering i fosterhem. För att FL:s särskilda bestämmelser skall vara tillämpliga krävs vidare att myndighets bestämmanderätt utövas i förhållande till enskild. Eftersom lagens främsta syfte har varit att stärka den enskildes rättssäkerhet inom förvaltningen har det i princip inte ansetts nödvändigt att göra lagens särskilda bestämmelser tillämpliga när myndighet uppträder som part i ärende hos annan myndighet. Såsom framgår av det anförda gäller som huvudregel att FL skall tillämpas inom all förvaltning som bedrivs av myndighet. Såvitt avser den kommunala förvaltningen görs från angiven huvudregel det undantaget att lagen inte skall tillämpas i ärenden som avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär. Än vidare gäller den begränsningen att lagens särskilda bestämmelser endast äger tillämpning i myndighetsutövningsärenden. I det följande skall FLzs övriga bestämmelser kortfattat beröras.

39.2.3 Lagens allmänna bestämmelser

Jävsregler Vid FLzs tillkomst framstod frågan om införande av allmänna regler rörande jäv inom den offentliga förvaltningen som en av de viktigaste. I propositionen? framhölls att ett tillfredsställande skydd mot att myndigheter låter sig påverkas av ovidkommande hänsyn ytterst kan uppnås endast genom regler som klargör i vad mån en myndighetsperson, vars opartiskhet i ett ärende kan ifrågasättas, skall vara skyldig att frånträda handläggningen av ärendet. I 4§ FL har bestämmelser om jäv intagits. Som jävsgrundande nämns i punkten 1 den omständigheten att saken angår handläggaren själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. Om jäv skall anses föreligga i det senare fallet blir således beroende av om parten kan anses vara närstående. Detta uttryck täcker såväl situationer då släktskap eller svågerskap föreligger som fall då någon av annan anledning är att karakterisera som närstående, t. ex. stadigvarande sammanbor med den som har att handlägga ärendet. Jäv föreligger också enligt samma punkt då handläggaren eller någon honom närstående har sådan intresseställning att ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom. 2 Prop. 1971:30. I punkten 2 upptas ställföreträdarjäv. Där sägs att den som har att hand-

sou 1977:40 Förfarandet vid nämnd 593

lägga ärende är jävig om han eller någon honom närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång. Jäv föreligger vidare enligt punkten 3 om ärendet blivit anhängigt hos myndighet efter överklagande eller underställning eller på grund av tillsyn över annan myndighet och handläggaren tidigare hos den underordnade myndigheten deltagit i den slutliga handläggningen av ärende som rör saken. Bestämmelsen ger utrymme för sådant informellt samråd som enligt specialförfattningar förutsätts äga rum exempelvis mellan länsstyrelse och kommunal myndighet. Det har således ej från rättssäkerhetssynpunkt ansetts nödvändigt att redan det Förhållandet att handläggaren tagit befattning med saken vid den underordnade myndigheten skall grundlägga jäv. Avgörande blir om han hos den underordnade myndigheten deltagit i den slutliga handläggningen av ärendet. Enligt punkten 4 föreligger jäv om handläggaren i saken fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon. Slutligen har i punkten 5 intagits en generalklausul enligt vilken jäv föreligger om annars särskild omständighet förekommer som är ägnad att rubba förtroendet till handläggarens opartiskhet i ärendet. Även om jäv i enlighet med vad som sagts i det föregående föreligger finns enligt lagrummet möjlighet att bortse härifrån om frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Enligt 5 § FL får den som är jävig inte handlägga ärendet. Han får emellertid i avbidan på att ärendet övertas av annan vidta sådan åtgärd som inte utan olägenhet kan uppskjutas. Den som känner till att omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom föreligger skall självmant anmäla detta. Har fråga om jäv uppkommit skall myndigheten skyndsamt besluta i frågan. Mot beslut i jävsfrågan får talan föras endast i samband med talan mot beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Ombud och biträde

Enligt 6 § FL får den som för talan i ärende anlita ombud eller biträde. Rätten att anlita ombud är emellertid inte ovillkorlig. Det kan i förvaltningsförfarandet förekomma en rad situationer där den som för talan i ett ärende måste medverka personligen antingen för att höras eller för att annars lämna upplysningar. I lagrummet anges därför att den som har ombud likväl är skyldig att medverka personligen om myndigheten begär det. I fråga om den enskildes rätt att anlita biträde råder inga inskränkningar. Har myndigheten avvisat ombud eller biträde får myndighetens beslut överklagas genom besvär enligt samma bestämmelser som gäller talan mot myndighetens beslut i huvudsaken.

lngivande av handling I 7 § FL regleras frågan om vid vilken tidpunkt en handling skall anses ha inkommit till myndigheten. Huvudregeln är att en handling skall anses ha inkommit till myndigheten när handlingen eller avi om den nått myndigheten

594 Förfarandet vid nämnd

eller behörig tjänsteman. Regeln uppställer inte något ovillkorligt krav på att handlingen eller avin skall ha avlämnats i myndighetens lokal. Kan det antas att handlingen eller avi om denna viss dag avskilts för myndighetens räkning på postanstalt skall den anses ha inkommit den dagen om den kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Den enskildes rätt går således inte förlorad därför att myndigheten dröjer med att avhämta alla försändelser på postanstalten. Inte heller skall den omständigheten att handling eller avi lämnats i myndighets lokal till någon som inte är behörig att ta emot den i allmänhet medföra att handlingen inte skall anses ha inkommit till den dagen. Kommer handlingen nästföljande dag behörig tjänsteman handa skall den anses ha inkommit den dag den avlämnades.

Vägledning av part Bestämmelsen i 8 § FL slår fast myndighets skyldighet att vägleda part eller annan som saken angår om en av honom ingiven ansöknings- eller besvärshandling är ofullständig. Den angivna vägledningsplikten är begränsad till fall då bristen kan avhjälpas på ett enkelt sätt.

Tolk I 9 § anges myndighetens rätt att anlita tolk när myndigheten har att göra med någon som ej behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller Bestämmelsen till myndigheterna att talskadad. utgör en rekommendation anlita tolk när det behövs. Den avser inte bara muntliga mellanhavanden utan även sådana fall då inlaga eller annan handling på främmande språk ges in till myndighet eller när myndigheten skall meddela sig skriftligen med nåav gon som inte förstår svenska. I samtliga fall måste det ske en bedömning om det verkligen behov av muntlig eller skriftlig tolkning i ärenföreligger av handlingar framhålls i propositionen att händet. Vad gäller översättning måste tas till ärendets beskaffenhet, omfattningen och syn uppenbarligen karaktären av det material som lämnats in samt kostnaden för översättning sedd i förhållande till ärendets vikt för den som förebringar materialet. Någon slentrianmässig översättning av alla inkommande handlingar på ett främmande språk bör sålunda inte förekomma.

Inhämrande av yttrande

I förvaltningsförfarandet ankommer det normalt på den beslutande myndig-

heten att sörja för den erforderliga utredningen. Ett viktigt led i denna är att

inhämta yttrande från myndigheter eller enskilda. I 10§ FL inskärps att innan den genom remiss inhämtar yttrande från annat allmänt myndighet organ eller från enskild noga skall pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas _av flera skall det ske samtidigt om inte särskilda skäl föranleder annat. l remissen skall när så erfordras anges i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas samt om mottagaren bör inhämta yttrande från annan.

sou 1977:40 Förfarandet vid nämnd 595

Talerätr FL upptar i ll § en allmän regel om vem som har besvärsrätt när ett beslut kan överklagas. Syftet med bestämmelsen är att klargöra kravet på saklegitimation hos den som anför besvär över beslutet. Den närmare bestämningen av de besvärsberättigades krets får emellertid ges i rättstillämpningen. I lagrummet sägs att talan mot sådant beslut av myndighet som kan överklagas genom besvär får föras av den som beslutet angår om det gått honom emot.

Sätter att anföra besvär I 12 § har samlats vissa grundläggande bestämmelser om ordningen för anförande av besvär över myndighets beslut. I första stycket upptas regler om sättet att anföra besvär. Där sägs att besvärshandling skall tillställas den förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol som har att pröva besvären. Som en andra punkt har tagits in en erinran om att besvärshandlingen skall innehålla uppgift om det beslut som överklagas. I paragrafens andra stycke ges regler om besvärstid. Besvärstiden är tre veckor. Tiden räknas från den dag klaganden fick del av beslutet. Regeln utgår ifrån att beslut bringas till klagandens kännedom antingen genom delgivning enligt delgivningslagen (1970:428) eller också på annat sätt. I det förra fallet räknas tiden från delgivningsdagen. När delgivning ej sker beräknas besvärstiden från den dag klaganden skriftligen fick del av beslutet genom beslutsmyndighetens försorg. Det åligger besvärsmyndigheten att självmant pröva att besvärstiden iakttagits. Besvär som anförts för sent skall inte upptas till prövning. Besvärshandling som inkommit till beslutsmyndigheten i stället för till besvärsmyndigheten skall dock anses ha inkommit i rätt tid, även om den nått den senare myndigheten efter besvärstidens utgång.

Inhibition Det är för den enskilde av stor vikt att beslut mot vilket han för talan inte verkställs innan besvären prövats. Till klarläggande av besvärsmyndighets befogenheter i förevarande hänseende har i lagen tagits in en bestämmelse enligt vilken myndighet som har att pröva besvär kan förordna att det överklagade beslutet, om det annars skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare inte skall gälla.

39.2.4 Särskilda bestämmelser för vissa ärenden Såsom framgått av vad förut anförts skall lagens särskilda bestämmelser gälla endast i ärenden där fråga är om myndighetsutövning gentemot enskild.

Parts rätt till insyn Den som är part i ett ärende har självfallet rätt att ta del av alla handlingar som enligt TF:s bestämmelser är allmänna. För att parten skall kunna tillvarata sin rätt är det emellertid inte tillräckligt att han får tillgång enbart till det

596 F örfarander vid nämnd sou 197740

material som är offentligt för envar. Utredningsmaterialet kan sålunda bestå av allmänna handlingar som är hemliga, handlingar som enligt TF:s bestämmelser inte är allmänna samt föremål, uppgifter om iakttagelser vid syn etc. I lagen har till klargörande av partens rätt härvidlag intagits en bestämmelse om partsinsyn i myndighets aktmaterial. I 14 § sägs att sökande, klagande eller annan part, med de begränsningar som följer av 39 § sekretesslagen eller av förevarande paragraf, har rätt att ta del av det som tillförts ärendet. I det angivna lagrummet i sekretesslagen sägs att om det av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen finns vara av synnerlig vikt att innehållet i annan handling än dom eller beslut inte uppenbaras utlämnande får vägras. Vid utlämnande skall erforderliga förbehåll göras. Vad nu sagts har avseende på allmänna handlingar. I fråga om annat material skall enligt andra stycket i 14 § FL tillämpas en mot 39 § sekretesslagen svarande regel. Anser sig myndigheten inte kunna lämna ut handlingen eller annat som tillförts ärendet, åligger det myndigheten att upplysa parten om innehållet i materialet på annat sätt. Upplysningsplikten har gjorts beroende av att parten behöver upplysningen för att kunna tillvarata sin rätt och av att upplysningen kan lämnas utan allvarlig skada for det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. Upplysningsplikten kan fullgöras såväl muntligen som skriftligen. Lämnas uppgiften muntligen skall myndigheten vid behov förordna att den som erhållit upplysningen inte obehörigen får yppa vad han fått veta.

Kommunikation I propositionen till lagen framhålls att en tillfredsställande utredning av ett ärende ofta inte kan åstadkommas på annat sätt än genom att den person som berörs av tillämnad åtgärd ges tillfälle att muntligen eller skriftligen yttra sig över det som framkommit i ärendet. Det är även för den enskildes möjligheter att ta till vara sina intressen av största vikt att han får kännedom om de omständigheter på vilka myndigheten grundar sitt avgörande. Kommunikationsgrundsatsens iakttagande blir ytterst även ett verksamt medel att befästa allmänhetens förtroende for förvaltningsmyndigheternas handlande. Mot denna bakgrund har i 15§ intagits en bestämmelse enligt vilken ärende ej får avgöras utan att sökande, klagande eller annan part, med de begränsningar som följer av l4 §, underrättas om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Underrättelse kan ske genom vanligt brev. Underrättelse får även ske genom delgivning. Regeln innebär inte något krav att full bevisning alltid måste föreligga om att part nåtts av underrättelsen för att ärendet skall kunna avgöras. Från den nu angivna skyldigheten har stadgats vissa undantag. Sålunda behöver kommunikation inte ske om det är uppenbart obehövligt. Denna undantagsregel syftar i första hand på situationer då myndighets beslut i ärende bedöms gå i positiv riktning. Vidare har intagits undantag som rör ärenden angående tillsättande av tjänst m. m. Kommunikation får också

sou 1977:40 Förfarandet vid nämnd 597

underlåtas om det kan befaras att genomförande av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras. Slutligen kan kommunikation underlåtas om ärendets avgörande inte kan uppskjutas.

Parts rätt att meddela sig muntligen med myndighet Som regel handläggs förvaltningsärende skriftligen. I den mån muntlig förhandling förekommer är syftet vanligtvis att komplettera utredningen. Det ligger i myndighetens hand att avgöra i vad mån ärende skall handläggas muntligt. Part anses inte ha någon allmän rätt att påkalla muntlig handläggning vid sammanträde. Principen om skriftlig handläggning av förvaltningsärenden har slagits fast i 9§ första stycket FLP för förvaltningsrättskipningens vidkommande. Några allmänna regler om muntlig handläggning vid sammanträde inför förvaltningsmyndighet har inte tagits in i FL. lnformella muntliga kontakter Förekommer emellertid ofta mellan myndigheterna och den enskilde. I syfte att slå fast den enskildes rätt härvidlag har i FL tagits in en bestämmelse enligt vilken part som önskar muntligen lämna uppgift i ärendet skall beredas tillfälle att göra det om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Till denna bestämmelse har fogats en föreskrift som ålägger myndighet att i den utsträckning som behövs anteckna muntlig uppgift som lämnas av part. Det är av vikt att muntlig uppgift i ärende antecknas med tanke på myndighetens kommunikationsplikt i förhållande till frånvarande part (l6§ FL).

Beslursmolivering Såsom framhållits under förvaltningslagens förarbeten utgör bestämmelser om beslutsmotivering ett omistligt element i en allmän förfarandelag som syftar till att stärka den enskildes rättssäkerhet inom förvaltningen. I FL har därför principen om myndighets skyldighet att motivera sina beslut slagits fast. Enligt huvudregeln i 17§ skall beslut varigenom myndighet avgör ärende innehålla de skäl som bestämt utgången. Motiveringsplikten omfattar som framgår härav endast slutliga beslut. Regeln avser såväl materiella som övriga slutliga beslut. I fråga om icke slutliga beslut får det ankomma på myndigheten att efter omständigheterna bedöma i vad mån beslutet bör motiveras. I fråga om omfattningen av beslutsskälen har i förarbetena framhållits att FL:s regler inte uppställer krav på att förvaltningsmyndigheternas beslut skall innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendet och vidlyftiga resonemang om hur dessa bedömts rättsligen av myndigheten. I motiveringen skall kortfattat anges vad som bedömts väsentligt för avgörandet. Undantag har gjorts från den angivna motiveringsplikten. Skyldighet att motivera beslut i de fall det inte går parten emot föreligger således inte. Vidare medges undantag då det annars är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. I enlighet härmed bör enligt vad som sägs i propositionen besvärsinstans kunna underlåta att lämna egen motivering när den inte finner skäl att göra ändring i ett överklagat och tillfredsställande motiverat beslut.

598 Förfarandet vid nämnd sou 1977:40

Bland de övriga undantag som upptagits i lagen kan nämnas dels att motivering kan utelämnas om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, privatlivets helgd, enskilds behöriga ekonomiska intressen eller jämförbart förhållande, dels om ärendet är så brådskande att det ej finns tid att utforma skälen. Den förra regeln avser de fall då det av sekretesskäl är påkallat att inskränka motiveringen, medan den senare regeln syftar på situationer då det krävs ett snabbt ingripande av myndigheten och tiden inte medger att formulera skälen för beslutet. Har skälen för beslutet utelämnats bör myndigheten på begäran av part om möjligt upplysa honom om dessa i efterhand. Någon ovillkorlig skyldighet härtill föreligger emellertid inte.

Underrättelse om beslut Enligt 18§ FL åligger det myndighet att underrätta part om innehållet i beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Regeln är som framgår av det anförda begränsad till att avse endast slutliga beslut. Underrättelse får underlåtas bara om det är uppenbart obehövligt. I lagen har inte tagits in någon föreskrift om hur underrättelse bör ske. Det får i princip ankomma på myndigheten att avgöra från fall till fall vilket det lämpligaste sättet för underrättelse är. I underrättelse som nu sagts skall jämväl intas upplysning om vad parten har att iaktta vid klagan över beslutet, om det är uppenbart att beslutet går honom emot. Sådan underrättelse skall under samma förutsättningar även innehålla uppgift om skiljaktig mening. Underrättelse som nu sagts får ske genom delgivning. Delgivning bör förbehållas de fall där det krävs att beslutet bevisligen kommer adressaten till handa eller då det annars framstår som ändamålsenligt att tillämpa delgivningslagens delgivningsformer.

Rättelse av beslut I 19 § FL har tagits in en bestämmelse som reglerar myndighets befogenhet att rätta förbiseendefel i beslut. Bestämmelsen har utformats som en befogenhet och inte som en skyldighet. Någon tidsspärr för rättelsemöjligheter har ej angivits. Innan myndighet rättar beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller annat förbiseende innehåller uppenbar oriktighet skall tillfälle lämnas part att yttra sig om det inte är obehövligt.

Ansvarsbestämmelse FL avslutas med en bestämmelse om ansvar för den som bryter mot förbud att obehörigen föra vidare vad han fått del av jämlikt 14 och 15 FL.

39.3 Förvaltningslagen och vårdlagarna

39.3.1 Inledning

Det är från såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunktönskvärt att författningsbestämmelser rörande förfarandet inom den offentliga förvaltningen är enhetliga. I propositionen framhölls i denna del att en reglering

sou 1977:40 Förfarandet vid nämnd 599

som avviker från FL bör godtas endast i den mån särskilda förhållanden skapar behov av en avvikande ordning. FL skall vara det grundläggande lagverket i fråga om förfarandet i ärende hos förvaltningsmyndighet. Med den utgångspunkten gjordes vid FLzs tillkomst en genomgång och översyn av olika specialförfattningar för att få en ändamålsenlig samordning till stånd. Denna översyn ledde till ändringar i vårdlagarnas bestämmelser rörande förfarandet samt häremot svarande ändringar i lagen om social centralnämnd.

39.3.2 Förvalrningslagens tillämpningsområde

BvL innehöll vid tiden for FL:s tillkomst ett flertal bestämmelser rörande förfarandet. Dessa bestämmelser ägde i stor utsträckning tillämpning vare sig barnavårdsnämndens beslut kunde överklagas genom kommunalbesvär enligt kommunallagarna eller genom forvaltningsbesvär. Enligt FL skall emellertid denna lag inte äga tillämpning beträffande ärende hos kommunal myndighet om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär (2 § 2 p FL). Denna begränsning borde emellertid enligt vad framhölls i propositionen till lagen inte få medföra att rättsskyddet på barnavårdens område avsevärt inskränktes. För att förebygga att detta blev fallet men ändå i möjligaste mån skapa en samordning mellan BvL:s och FL:s regler inatt bestämmelserna i FL om togs i 14 § BvL ett nytt stycke, vari föreskrevs ombud och biträde, vägledning av part, tolk, remiss, partsinsyn, kommunikation, beslutsmotivering och rättelse av förbiseendefel utan hinder av 2 § 2 p FL skulle äga tillämpning i samtliga ärenden hos barnavårdsnämnd. Med det i BvL gjorda tillägget kom således undantaget i FL att omfatta endast lagens besvärsbestämmelser(l 1-13 §§) och bestämmelser om parts rätt att lämna muntliga uppgifter (16 §) samt om underrättelse om beslut m. m. (18 §). Det anmärktes i propositionen att frågan om FL:s tillämplighet med hänsyn till 59§ NvL saknade betydelse för nykterhetsnämnd. Inte heller for annan specialreglerad nämnd fick spörsmålet någon större praktisk betydelse.

39.3.3 Ang. tolkningen av 14 § fjärde stycket BvL

JO har, sedan fråga uppkommit om tolkningen av l4§ fjärde stycket BvL, i skrivelse till regeringen den 10 juli 1975 väckt frågan om ändring av lagrummet. I en härefter avgiven proposition med forslag till lag om ändring i BvL3 framhölls att avsikten med det till 14 § BvL gjorda tillägget varit att markera dels att bestämmelserna bara skulle tillämpas i sådana ärenden som avses i l4§ första stycket BvL, dels att FL:s bestämmelser om kommunikation m. m. i enlighet med 3 § FL skulle gälla bara i sådana ärenden som innefattade myndighetsutövning mot enskild. l propositionen föreslogs därefter att från principerna att FL inte 14 § skulle ändras på sådant sätt att undantaget i sådant ärende hos kommunal myndighet i vilket beslutet överär tillämplig uttryckligen förklaras omfatta bara sådant klagas genom kommunalbesvär ärende hos barnavårdsnämnd som avses i 14 § första stycket. Vidare borde 3Prop. 1975:69.

600 Förfarandet vid nämnd

uttryckligen anges att 14, 15, 17, 19 och 20 §§ FL bara blir tillämpliga i den mån annat inte följer av 3 § samma lag. Den föreslagna ändringen i BvL trädde i kraft år 1975.

39.3.4 Regler om jäv

Åtskilliga skäl talade för att jävsfrågan borde regleras i en förvaltningslag. För

många statliga förvaltningsmyndigheter saknades jävsregler. På den kommunala sidan fannsjävsregleri kommunallagarna i fråga om ledamot i sådant organ som hörde till den oreglerade förvaltningen. På grund av hänvisningar i olika specialförfattningar ägde dessa regler i stor utsträckning motsvarande tillämpning också på ledamot i annat kommunalt organ. För kommunaltjänstemännen saknades dock allmänna jävsbestämmelser. Härtill kom att den dåvarande regleringen av jävsfrågan för den specialreglerade kommunalförvaltningens del syntes böra omprövas i syfte att nå bättre överensstämmelse med vad som gällde inom den statliga sektorn. I FL upptogs på angivna skäl som förut sagts en generell regel om jäv. Tillämpningsområdet för jävsreglerna har utsträckts till att gälla alla typer av ärenden och således inte bara ärenden som innefattar myndighetsutövning. l fråga om bestämmelsernas tillämpning inom den kommunala förvaltningen framkom delade meningar under remissbehandlingen. Departementschefen uttalade i frågan inledningsvis att lagen inte ägde tillämpning på den oreglerade kommunalförvaltningen. Införandet av bestämmelser om jäv i FL medförde således inte någon ändring i fråga om jävsreglerna för ledamot av organ som hörde till den oreglerade kommunalförvaltningen. Vad gällde frågan om vilka jävsregler som i fortsättningen borde gälla for ledamot av organ hörande till den specialreglerade förvaltningen talade övervägande skäl för att FL:s regler borde ersätta de hänvisningar till ÃKLzs4 jävsbestämmelser som fanns i olika specialförfattningar. På grund härav kom jävsreglerna i FL att gälla i ärenden hos organ som hörde till den specialreglerade förvaltningen. Jävsbestämmelsemas tillämpning på tjänstemännen borde därvid i princip göras beroende av om ärendet hörde till den oreglerade kommunalförvaltningen eller ej. l fråga om självstyrelseärendena borde ÄKLzs jävsregler gälla beträffande såväl förtroendemän som tjänstemän. Beträffande andra ärenden borde FL:s jävsbestämmelser på motsvarande sätt bli tillämpliga också beträffande den som hade ställning som tjänsteman. De gjorda ställningstagandena nödvändiggjorde ändringar i kommunallagstiftningen. Eftersom de jävsregler som var upptagna i den lagstiftningen endast tog sikte på de kommunala organens ledamöter borde uttryckligen foreskrivas att de skulle äga tillämpning också på annan än ledamot som hade att handlägga ärende hos kommunalt organ. Enligt förut berört undantag begränsades FL:s tillämpningsområde så till 4 ÄKL avser kommunalvida att lagen inte skulle gälla i ärende hos kommunal myndighet som avlagen i den lydelse framtill den ljuli 1977. Den nu gjordes genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär. Härigenom blev ÄKLzs jävsregler alltid tillämpliga på kommunstyrelsen och övriga till antagna nya kommunallagen betecknas KL. den oreglerade förvaltningen hörande organ. Med denna gränsdragning

Förfarandet vid nämnd 601

skulle således kommunallagsjäven formellt gälla t. ex. i sådant ärende om tillsättning av tjänst som avgörs av bamavårdsnämnd. För att undvika att olika jävsregler blev gällande hos en och samma myndighet krävdes sådana ändringar i BvL och andra specialförfattningar att FL:s jävsregler blev gällande i alla ärenden hos den specialreglerade nämnden. Att olika jävsregler blev gällande beträffande t. ex. personalärenden beroende på om ärendet handlades av organ hörande till den reglerade eller oreglerade förvaltningen framstod visserligen som inkonsekvent. Med hänsyn till de fördelar som stod att vinna med den föreslagna bestämmelsen framstod emellertid nämnda avvikelser som mindre betydelsefulla. I BvL, ShjL och NvL föreskrevs sålunda att FL:s jävsbestämmelser skulle äga tillämpning i samtliga ärenden hos nämnden.

39.35 Ombud och biträde Enligt 6 § FL får talan mot myndighets beslut att avvisa ombud eller biträde föras i samma ordning som gäller för talan mot beslutet i huvudsaken. Detta innebär att om talan mot beslutet i huvudsaken ej får föras, kan ej heller talan i biträdes- eller ombudsfrågan föras. För att undvika den konsekvensen har i 59 § NvL stadgats, att om nykterhetsnämnd avvisat ombud eller biträde får talan mot beslutet föras oberoende av om nykterhetsnämndens beslut i huvudsaken kan överklagas eller ej. Motsvarande bestämmelse finns i 80 § BvL. Behov av en särskild besvärsbestämmelse i denna del beträffande socialnämnds beslut har ej ansetts föreligga.

39.3.6 Hörande av part

Enligt 15 §iFL får ärende ej avgöras utan att part underrättats om det som

tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig däröver. Någon ovillkorlig rätt till personlig inställelse har inte skrivits in i FL. I förarbetena till BvL framhölls att det av rättssäkerhetsskäl var påkallat att den enskilde tillades rätten att inställa sig inför bamavårdsnämnden. Barnavårdskommittén anförde härom att det var fråga om en rätt att lägga fram sin sak direkt inför dem som hade avgörandet i sin hand. Den personliga inställelsen skulle syfta till att främja samförståndet mellan den enskilde som ärendet rörde och nämnden samt stärka den enskildes förtroende för utredningen och bedömningen. I enlighet härmed hari 19 § BvL föreskrivits att om någon som enligt 15 § FL skall beredas tillfälle att yttra sig begär att bli muntligen hörd infor nämnden, förhör med honom skall anordnas om ej särskilda skäl föranleder annat. Den som bereds tillfälle att yttra sig skall erinras om rätten att påkalla sådant förhör. Vid förhöret skall den enskilde enligt vad i 19 § BvL vidare stadgas få utveckla sin talan och förebringa bevisning. Begär han att upplysning skall inhämtas eller att annan utredning skall forebringas, skall hans begäran efterkommas om det kan antas att åtgärden skulle ha betydelse. I fråga om barn under 15 år skall vad nu sagts gälla endast föräldrarna.

602 F örfarandet vid nämnd sou 197740

Motsvarande bestämmelser finns ej i övriga vårdlagar. Erinras kan emellertid om bestämmelsen i 12 § NvL där det sägs att ansökan om tvångsintagning, om ej särskilda skäl föranleder annat, ej må göras av nykterhetsnämnden utan att den ansökan avser personligen hörts av nämnden eller, där så ej lämpligen kan ske, av ledamot av nämnden eller tjänsteman hos denna.

393.7 Särskilda bestämmelser om beslut och delgivning Enligt 18 § FL skall part underrättas om beslut varigenom myndighet avgör ärende, om det inte är uppenbart obehövligt. Är det uppenbart att beslutet går honom emot skall han även underrättas om vad han har att iaktta vid talan mot beslutet och om skiljaktig mening som antecknats i protokollet eller annan handling. Underrättelse får ske genom delgivning. I BvL har intagits en härifrån avvikande reglering. I förarbetena till BvL uttalades att, på sätt numera är stadgat i FL, som allmän regel bör gälla att varje beslut som rör enskild person på ett eller annat sätt skall bringas till dennes kännedom. Det var emellertid varken möjligt eller önskvärt att uppställa krav på formlig delgivning beträffande andra beslut än sådana vilka genom besvär eller underställning enligt lagens bestämmelser kunde komma under omprövning. I 23§ BvL föreskrevs således att om barnavårdsnämnden har meddelat beslut mot vilket talan får fullföljas enligt lagen beslutet skyndsamt skall delgivas den som beslutet rör. Är fråga ontbarn under 15 år behöver beslutet såvitt angår barnet delges endast föräldrarna. Enligt 24 § BvL gäller vidare att om barnavårdsnämnd enligt 29 eller 30 § beslutat att någon skall omhändertas för samhällsvård eller utredning beslutet ofördröjligen skall delges honom själv, om han fyllt 15 år, och hans föräldrar, om han är under 18 år. Motsvarande bestämmelser har ej tagits upp i övriga vårdlagar. För delgivning gäller bestämmelserna i delgivningslagen. I mål eller ärende enligt BVL får dock enligt 95 § delgivning ej ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen. Detta innebär att s. k. surrogatdelgivning ej är tilllåten utan att delgivning skall ske med parten personligen. Motsvarande bestämmelser finns i 66 § NvL och 57 § ShjL.

39.3.8 Protokoll

Enligt 2 kap. 25 § första stycket KL skall på ordförandens ansvar föras protokoll vid fullmäktigesammanträde. Protokollet skall innehålla förteckning över närvarande ledamöter, kortfattad redogörelse för varje ärendes beskaffenhet, i varje ärende framställda förslag och yrkanden som inte återkallats samt beslutet i varje ärende. Har omröstning ägt rum skall i protokollet intas en uppgift om propositionsordning och om röstningen. Vid öppen omröstning skall anges hur var och en röstat. Har reservation anförts, skall protokollet även innehålla uppgift om reservation. Motsvarande bestämmelser fanns i ÄKL utom beträffande uppgift om reservation. Vad nu sagts om kommunfullmäktiges protokoll gäller enligt 3 kap. 10 § andra stycket och 3 kap. 13 § andra stycket KL också kommunstyrelses och kommunallagsreglerad nämnds protokoll. I fråga om innehållet i specialreglerad nämnds protokoll sker vanligtvis

Förfarandet vid nämnd 603

i specialförfattningen till KL:s bestämmelser. När det gäller de hänvisning sociala nämnderna föreskrivs dock i respektive lag att protokollet inte behöver innehålla annat än uppgift om närvarande ledamöter, beslutet i varje ärende och uppgift om reservation. Begränsningen av de sociala nämndernas protokollsskyldighet har, som utvecklats i kap. 37, enligt förarbetena till ShjL föranletts av bl. a. kravet på att nå en sådan avvägning att nämndernas verksamhet inte onödigt betungas. I förarbetena anmärktes vidare att, när det gällde åtgärder och ingripanden mot enskilda personer, det kunde vara till uppenbar skada om, på sätt ÄKL:s regler kunde leda till, parten fick kännedom om varje ledamots personliga ställningstagande. I 17 § FL stadgas att beslut varigenom myndighet avgör ärende skall innehålla de skäl som bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl. a. om beslutet inte går parten emot eller det annars är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. I l9 § FL anges vidare att innan myndighet rättar beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet tillfälle skall lämnas part att yttra sig om det ej är obehövligt. Eftersom nämndernas beslut ofta avfattas i protokollsfortn får dessa föreskrifter betydelse för nämndernas protokollforing. FL:s bestämmelser är som förut anmärkts bara tillämpliga i ärenden hos kommunal myndighet, om beslut i ärendet kan överklagas genom förvaltningsbesvär. BvL skiljer sig härvidlag från övriga vårdlagar så till vida att i BvL föreskrivits att vissa av FL:s bestämmelser skall gälla i samtliga ärenden enligt 14 § första stycket BvL och vidare att föreskrifter om beslutsmotivering även skall gälla barnavårdsnämnds beslut under handläggning.

39.4 Socialutredningens överväganden och förslag

39.4.1 Inledning Såsom framgått av avd. I skall socialtjänsten utgöra en samhällelig serviceverksamhet för stöd och bistånd. Behovet av förfaranderegler för en verksamhet måste ses mot bakgrund av de allmänna syften verksamheten avser att tjäna. Ju mer ingripande verksamheten blir för den enskilde, desto starkare växer sig kravet på förfaranderegler som stärker rättssäkerheten för honom i hans mellanhavande med myndigheten. Det framstår mot denna bakgrund som ändamålsenligt att erinra om systematiken i den lag som skall reglera socialtjänsten. skall uppta bestämmelser om en verksamhet vars hu- Socialtjänstlagen vudsakliga syfte skall vara att tillhandahålla personliga stöd- och hjälpinsatser. De allmänna uppgifter som inom denna verksamhet skall åvila kommunen har beskrivits i kap. 3. Utmärkande för verksamheten är som framgår av vad där sagts att det ankommer på kommunen att utifrån i lagen givna mål och under beaktande av kommunens egna förutsättningar tillgodose förekommande hjälpbehov. Ett för den föreslagna socialtjänstlagen utmärkande drag är att vid verksamhetens utformning inte är bunden av de-

kommunen

av rättssäkerhetsskäl framtaljerade regler. Det har dock i vissa hänseenden

604 Förfarandet vid nämnd sou 1977:40

stått som nödvändigt att ge närmare bestämmelser om kommunens uppgifter. En sådan närmare bestämning görs främst i ett hänseende, nämligen såvitt avser rätten till bistånd. Den valda systematiken innebär således att kommunen tilläggs ansvar för ett verksamhetsområde - Kommunen socialtjänsten. äger frihet att inom det givna ansvarsområdet efter egna förutsättningar utforma verksamheten inom ramen för de syften verksamheten avser att tjäna. Vissa uppgifter har bedömts så betydelsefulla att de särskilt angivits i lagen. Dessa uppgifter blir härigenom obligatoriska.

39.4.2 Förvalrningslagen och socialtjänstlagen

Ett av de främsta syftena med FL var att nå en enhetlig reglering av förfarandet inom förvaltningen. Undantag från de i FL givna reglerna kunde godtas endast i den mån särskilda förhållanden skapade behov av en avvikande reglering. Med denna utgångspunkt skall i det följande behovet av en för socialtjänsten avvikande reglering prövas. Enligt 2§ 2 p FL gäller lagen inte ärende hos kommunal myndighet om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär. Genom att besvärsmedlet valdes som skiljemärke kom delar av den specialreglerade förvaltningen att föras utanför FL:s tillämpningsområde. Hänill korn att den gjorda begränsningen medförde en inskränkning i den enskildes rättsskydd såsom det var bestämt i BvL vid FL:s tillkomst. I l4§ fjärde stycket BvL intogs därför den bestämmelsen att utan hinder av 2 § 2 p FL vissa bestämmelser i FL skulle äga tillämpning i samtliga ärenden hos barnavårdsnämnd. I fråga om FL:s tillämpning inom socialtjänsten finns skäl att åter anknyta till socialtjänstlagens systematik. Såsom förut framhållits ges kommunen genom den föreslagna lagen frihet att inom en given ram och med iakttagande av angivna syften utforma den sociala verksamheten i kommunen. Verksamheten binds ej på sätt i dag är fallet av detaljföreskrifter. Vissa uppgifter inom socialtjänsten har emellertid ansetts så betydelsefulla att de särskilt angivits i lagen. Det är uppgifter som har avseende på samhällsplaneringen, den uppsökande verksamheten etc. Den längst gående bestämningen nås vid angivandet av den enskildes rättigheter, nämligen rätten till bistånd. Mot de beslut som nämnden fattar i frågor som gäller rätten till bistånd bör enligt utredningens förslag talan kunna föras genom förvaltningsbesvär i enlighet med vad sägs i kap. 13. Emellertid faller därutöver inom nämndens kompetensområde enligt den föreslagna lagen alla de frågor som avser enskild person och som inte ryms inom den angivna rätten till bistånd, frågor som i huvudsak svarar mot dem som gäller den frivilliga hjälp som nu kan ges med stöd av l3§ ShjL. Mot nämndens beslut i sådana frågor kan enligt utredningen förslag talan föras endast genom kommunalbesvär. Den i FL valda skiljelinjen skulle innebära att de ärenden, vari beslut endast kan överklagas genom kommunalbesvär, helt skulle falla utanför FL:s tillämpningsområde. Detta skulle kunna leda till en avsevärd begränsning av den enskildes rättsskydd och innebära ett avsteg från de principer

Fözfarander vid nämnd 605 sou 1977;40

till vilka man anslutit sig inom socialvården. Sålunda torde den enskildes rätt att anlita ombud eller biträde vara allmänt erkänd, en rätt som i dag i 6§ FL. Det följer vidare av den föreslagna socialkommer till uttryck natur att den enskilde som vänder sig till nämnden skall ges ertjänstens av ansöknings- och besvärshandlingar. Beforderlig hjälp vid upprättandet härom i 8§ FL tillämpas redan. På motsvarande sätt iakttas stämmelsen vad gäller anlitande av tolk. De i 10§ de i 9 § FL intagna bestämmelserna som har avseende på myndighets remissför- FL intagna bestämmelserna iakttas även i fall där skyldighet därtill inte föreligger. farande torde jämväl Rätten för part att i ärende som avser myndighetsutövning få ta del av det som tillförts ärendet är som förut framhållits en av de viktigaste förutsättningarna för att trygga den enskildes rättssäkerhet. En sådan rätt bör tillkomma den enskilde vare sig ärendet är sådant att beslut överklagas eller ej. Den i 14 § FL intagna bestämmelsen torde genom kommunalbesvär ha vunnit fast förankring vid handläggning av ärenden inom socialvården. Mer tveksam framstår frågan om behovet av att kunna tillämpa kommunikationsregeln i 15 § FL även i kommunalbesvärsärenden. Mot en sådan tillhar invänts att den skulle leda till att arbetet onödigt belastades. lämpning Utredningen finner emellertid den i 15 § FL angivna principen vara så viktig att den bör gälla även för sådana ärenden inom socialtjänsten som faller inom den förut angivna fria sektorn. Utredningen vill därvid erinra om de i 15 § FL angivna undantagen från en sådan kommunikationsregel, undantag som möjliggör en nödvändig avgränsning. Sålunda får myndighet avgöra ärende utan kommunikation om det är uppenbart obehövligt. Denna undandå myndighets beslut i ärendet tagsregel syftar i första hand på situationer bedöms gå i positiv riktning. Nu bestämmelser är handläggningsregler som allmänt tillangivna lämpas vid handläggning av ärende vid social nämnd oavsett om ärendet nykterhetsvård eller socialhjälp. På motsvarande sätt har gäller barnavård, parts rätt att muntligen få lämna uppgifter till myndighet vunnit stadga av ärende. Den i l6§ FL intagna bestämmelsen iakttas vid handläggning sålunda av socialnämnderna oavsett vilken typ av ärende som de har att handlägga. l 17§ FL har intagits bestämmelser om skyldighet för myndigheten att motivera sina beslut. Bestämmelsen ger uttryck för en viktig princip vid handläggning av ärenden som innefattar myndighetsutövning. Den bör gälla för sådana ärenden inom socialtjänsten som avser myndighetsutövning, även om beslut i ärenden överklagas genom kommunalbesvär. Härvid bör uppmärksammas i lagrummet intagna undantagsbestämmelser. Där sägs bl. a. att skälen för beslutet får utelämnas om beslutet inte går parten emot. På motsvarande sätt bör bestämmelserna i 19 och 20 FL äga tillämpning på samtliga ärenden enligt socialtjänstlagen som avser myndighetsutövning. finner således SU, som i sina förslag ansluter till den rådande ordningen, att bestämmelserna i 6 och 8-10 FL bör äga tillämpning i samtliga ärenden enligt socialtjänstlagen oavsett vilket besvärsmedel som står den enskilde till buds. Vidare bör, likaså utan avseende på besvärsmedel, 14-17 samt 19-20 §§ FL tillämpas i ärenden enligt socialtjänstlagen som rör förhållandet mellan den enskilde och nämnden och som avser myndighetsutövning. Interna ärenden såsom ärenden angående tjänstetillsättning faller därmed

606 F örfarandet vid nämnd

utanför FL:s tillämpningsområde. Information, rådgivning och annan sådan service är inte att anse som ärenden i FL:s bemärkelse och faller på denna grund utanför FL:s tillämpningsområde. SU:s förslag innebär således att den i 14 § fjärde stycket BvL givna regeln ges en motsvarighet i socialnämndslagen och utsträcks att omfatta även 16 § FL. Vad utredningen sålunda föreslår överensstämmer i huvudsak med de förfaranderegler som tillämpas inom socialvården redan i dag oavsett att regler härom givits endast för barnavården. Enligt vad SU föreslår i avd. III åligger det socialnämnden att i vissa fall göra ansökan till länsrätten beträffande underårig som är i behov av vård. Då nämnden enligt den av utredningen föreslagna lagen eller enligt annan lag eller författning har att göra ansökan till annan myndighet föreligger inte sådan myndighetsutövning som avses i FL. Myndighetsutövning anses inte heller föreligga då nämnden enligt lag eller författning har att yttra sig till annan myndighet, t. ex. till domstol i vårdnadsärenden. Det anförda innebär att FL:s regler om kommunikation m. m. inte är tilllämpliga på dessa ärenden. Ansökan eller yttrande som nu sagts leder som regel till myndighetsutövning från annan myndighets sida. Sålunda kan ansökan enligt den särskilda lagen leda till beslut om vård utan den enskildes samtycke. Ett yttrande i ett vårdnadsärende kommer att ligga till grund för domstolens ställningstagande. Det är därför av vikt att bestämmelserna i FL om parts rätt till insyn och om kommunikation blir tillämpliga redan i ärendet hos nämndden. Redan i dag tillämpas i praxis FL:s bestämmelser på dessa ansökningsoch yttrandeärende. Det bör emellertid av socialnämndslagen framgå att FL:s bestämmelser skall gälla även dessa ärenden. Utredningen föreslår därför att i socialnämndslagen tas in en föreskrift enligt vilken FL:s regler om myndighetsutövning skall ha motsvarande tillämpning då fråga är om ansökan eller yttrande till annan myndighet i ärende som rör myndighetsutövning hos denna.

39.4.3 Särskilt om jävsreglerna iförvalmingslagen KL:s jävsregler är som förut sagts tillämpliga på kommunstyrelsen och övriga till den kommunallagsreglerade förvaltningen hörande organ. Med den i FL gjorda gränsdragningen skulle kommunallagsjävet formellt gälla t. ex. i ärende om tillsättande av tjänst som avgörs i barnavårdsnämnd. För att undvika att olika jävsregler blir gällande hos en och samma myndighet intogs, som förut framhållits, i vårdlagama bestämmelser enligt vilka 4 och 5 §§ FL utan hinder av 2§ 2 i denna lag skall gälla i samtliga ärenden hos respektive nämnd. Med det här ovan gjorda ställningstagandet i fråga om FL:s tillämpning kvarstår frågan om vilka jävsregler som skall gälla vid socialnämnds hand-

läggning av ärende som överklagas genom kommunalbesvär. övervägande

skäl synes tala för att liksom hittills låta FL:s jävsregler vara tillämpliga oavsett besvärsmedel. Jävsreglerna bör till skillnad från i föregående avsnitt angivna bestämmelser i FL knytas direkt till nämnden och inte till ärendetypen. I socialnämndslagen bör således föreskrivas att nämnden vid handläggning av ärende har att iaktta bestämmelserna i 4 och 5 §§ FL.

Förfarander vid nämnd 607

39.4.4 Ombud och biträde

beslut att avvisa ombud eller biträde Enligt 6 § FL får talan mot myndighets föras i samma som talan mot beslutet i huvudsaken. Om talan ordning i huvudsaken specialförfattning uppkommer behov av ej får föras enligt en särbestämmelse för att skapa korrespondens med FL. På denna grund fråga utan hinder av att intogs i 59§ NvL en rätt till besvär i angiven talan mot beslutet i huvudsaken ej fick föras. Som framgått av kap. 13 kommer besvärsmedlet mot beslut inom socialtjänsten att vara kommunaleller förvaltningsbesvär. Anledning förekommer ej att på sätt nu är fallet enligt NvL begränsa besvärsrätten. Någon mot 59 § NvL svarande bestämmelse behöver därför ej tas upp i socialtjänstlagen.

39.4.5 Om underrättelse om bes/ur

Som framgått av framställningen under 39.3.7 åligger det barnavårdsnämnd att skyndsamt delge part beslut mot vilket talan får föras enligt lagen. Enligt att part underrättas om beslut om det inte är 18§ FL är det tillräckligt uppenbart obehövligt. Det torde saknas anledning att beträffande sådana beslut som tillkommer efter ansökan av part eller annars med dennes samtycke föreskriva en längre gående underrättelseplikt än den som anges i FL. Behov av en avvikande i l8§ FL bör därför - med reglering föreligger således ej. Bestämmelsen - som den begränsning som följer av 2§ 2 och 3§ FL gälla de ärenden nämnden har att handlägga enligt socialtjänstlagen.

39.4.6 Hörande av part

Såsom framgått av den tidigare framställningen får enligt 15§ FL ärende om det som tillförts ärendet genom ej avgöras utan att parten underrättats beretts honom att yttra sig däröver. I annan än honom själv och tillfälle anslutning härtill har i BvL föreskrivits att om någon, som enligt vad förut att yttra sig, begär att bli muntligen hörd inför sagts skall beredas tillfälle skall hans begäran bifallas om inte särskilda skäl förbarnavårdsnämnd, anleder annat. Bestämmelsen i BvL bör ses mot bakgrund av de befogenheter som tillagts nämnden. Det har framstått som ett rättssäkerhetskrav att den ärendet rör skall äga rätt att företräda inför den nämnd som kan fatta långtgående beslut rörande hans personliga förhållanden. Inom en socialtjänst som skall vila på frivillig grund framträder ej samma Det bör emellertid beaktas behov av en lagfäst rätt till personlig inställelse. att även inom socialtjänsten beslutet oftast har sin grund i en utredning om personliga förhälanden. Den enskilde bör därför ej förvägras rätten till inställelse vid ärendets avgörande för att inför nämnden lämna kompletom sina förhållanden. Det kan för den enskilde framstå terande uppgifter som en trygghetsfaktor att han för nämnden personligen kan få lämna uppsocial utredning. Den enskildes rätt gifter i anslutning till en verkställd till personlig inställelse bör därför bestå i en kommande socialnämndslag. Dock bör i fall där den personliga inställelsen bedöms uppenbart obehövlig sådan rätt ej föreligga.

608 Färfarandet vid nämnd

39.4.7 Protokoll

Såsom framgått av vad ovan under 393.8 anförts Föreligger en i förhållande till kommunallagsreglerad nämnd begränsad protokollsskyldighet för social nämnd. Det är således tillräckligt att i protokoll vid social nämnds sammanträde anteckna närvarande ledamöter samt för varje ärende beslutet och eventuell reservation. För den sociala nämnden FL:s gäller därjämte regler om beslutsmotivering. Dessa regler avser emellertid endast ärenden som innefattar myndighetsutövning. I avsnitt 34.3.2 har SU föreslagit att i socialnämnds skall tas protokoll in samma uppgifter som i protokollet hos fullmäktige, styrelse eller kommunallagsreglerad nämnd. Vad gäller beslutsmotivering har, utan att särskild hänvisning till 17 § FL befunnits nödvändig, nämnda bestämmelse ansetts vara tillämplig med de begränsningar som 2 § 2 och 3 § FL innehåller. Det sagda innebär att i protokoll intaget beslut i förvaltningsbesvärsärende där det är fråga om myndighetsutövning i regel skall innehålla de skäl som bestämt utgången. På grund av den av utredningen föreslagna särskilda bestämmelsen i socialtjänstlagen utvidgas för 17 § FL tillämpningsområdet till att omfatta även slutliga beslut i kommunalbesvärsärenden som handläggs inom socialtjänsten under förutsättning att ärendet innefattar myndighetsutövning. Enligt 14§ fjärde stycket andra punkten BvL tillämpas l7§ FL även på beslut under ärendes handläggning. SU anser det inte nödvändigt att förorda en vidsträcktare skyldighet till beslutsmotivering än vad som direkt följer av FL:s bestämmelser. Utredningen föreslår därför att någon motsvarighet till angivna bestämmelse i BvL om motivering även av icke slutliga beslut inte tas upp i socialtjänstlagen.

39.5 Sammanfattning

FL:s tillkomst nödvändiggiorde en genomgång av bl.a. de sociala vårdlagarna för att erforderlig korrespondens skulle erhållas. Vårdområdenas speciella beskaffenhet föranledde därvid särskilda från FL avvikande bestämmelser. Såsom framgått av redovisningen ovan gavs FL en vidsträcktare tilllämpning inom barnavården än inom övriga vårdområden för att inte det rätsskydd som redan förelåg inom barnavården skulle inskränkas. I BvL inskrevs på samma grund rätt till personlig inställelse ävensom en längre gående skyldighet för nämnd att lämna underrättelse om beslut än vad FL anvisade. Konstruktionen i FL nödvändiggjorde även en särskild besvärsbestämmelse i NvL såvitt avsåg beslut att avvisa ombud eller biträde. Även FL:s jävsregler föranledde tillägg i vårdlagarna. Angivna ändringar i vårdlagarna föranleddes således av kravet på en nödvändig samordning mellan FL:s och vårdlagarnas förfarandebestämmelser. Såsom förut sagts gjordes vissa bestämmelser i FL genom ett tillägg i BvL tillämpliga i samtliga barnavårdsärenden. Dessa förfaranderegler har vunnit en fast förankring inom socialvården. Då SU nu väljer vägen att låta de angivna bestämmelserna i FL få generell räckvidd för hela social-

sou 1977:40 Förfarandet vid nämnd 609

ansluter utredningen i sina förslag till den rådande ordningen. Uttjänsten redningen har därvid förordat att även 16 § FL skall gälla. föreslår således att utan hinder av 2§ 2 FL följande be- Utredningen stämmelser skall äga tillämpning i ärenden enligt socialtjänstlagen: 6§ om ombud eller biträde, 8 § om vägledning, 9 § om tolk, 10§ om remiss, 14§ om ärendeinsyn, l5§ om kommunikation, 16§ om lämnade av muntliga uppgifter, 17 § om beslutsmotivering, 19§ om rättelse och 20§ om ansvar. 14-17 och 19-20 §§ bör dock endast vara tillämpliga i ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild. FL:s angivna regler skall således gälla även för sådana ärenden inom socialtjänsten där rättsmedlet är kommunalbesvär, dock med den begränsningen att i dessa ärenden de i KL angivna reglerna om besvär skall gälla. Detta följer än redan av regeln i l § andra stycket FL att om i annan lag eller författning FL meddelats föreskrift som avviker från FL den föreskriften skall gälla. SU föreslår därjämte att FL:s bestämmelser i tillämpliga delar skall gälla även i ärende hos Socialnämnd som avser ansökan eller yttrande till annan myndighet om ärendet hos denna myndighet rör myndighetsutövning. velat SU har som framgår av det följande endast i begränsad omfattning förorda en reglering för socialtjänsten som avviker från den i FL angivna. har utredningen funnit det ändamålsenligt att I fråga om FL:s jävsregler i socialnämndslagen direkt ange att dessa skall gälla för socialnämnden oberoende av arten av det ärende som nämnden har att handlägga. Rätt till personlig inställelse utan förvaltningsmyndighetens medgivande föreligger ej enligt FL. Utredningen har emellertid främst med hänsyn till beskaffenheten av de ärenden som skall handläggas enligt socialtjänstlagen funnit den i BvL inskrivna rätten till personlig inställelse böra ges en generell räckvidd.

VH Socialtjänstens samverkan med andra

verksamhetsområden

40 Allmänt om samverkan

40.1 överväganden i principbetänkandet

40. l .l Behovet av

samverkan

Socialutredningen framhöll i principbetänkandet att det är svårt att precisera och klart avgränsa socialvårdens ansvarsområde. Socialvården tangerar flera andra verksamhetsområden och dess organ är beroende av samspel med andra organ. Detta är också en konsekvens av helhetssynen och socialvårdens yttersta ansvar”. Socialvårdens uppgifter kan därför inte lösas på ett tillfredsställande sätt utan omfattande samverkan med andra organ. . Samtidigt konstaterades att samverkansbehovet inte kan lösas genom ”total integration av de olika verksamhetsomrâdena. Dessa är alltför många och heterogena i fråga om verksamhetens inriktning, typ av resurser och fackkunskaper. Problemen måste i stället lösas genom olika former av samarbete. Samarbetsbehoven är hänforliga till såväl fortroendemännens som tjänstemännens uppgifter och gäller främst verksamhetens inrikting, utformning och resurser, insatser avseende enskilda klienter, information.” I betänkandet berördes de omfattande och differentierade utvecklingsinsatser som görs for social samverkan. Det betecknades som särskilt värdefullt att olika utvecklingsvägar och samverkansformer därvid prövas.

40.12 Principer för samverkan Inledningsvis framhölls att samverkan måste bedrivas över huvudmannaskaps- och förvaltningsgränser och att beslutsfunktionen därvid skall bevaras intakt inom de organ som deltar i samarbetet. En funktionell samverkan bör etableras från fall till fall allt efter samarbetsbehovets karaktär. Det bör i största möjliga utsträckning tillgodoses genom informella kontakter direkt mellan handläggarna. Samarbete som gäller verksamhetens inriktning, utformning och resurser skall syfta till dels att samordna målen, dels att samordna planeringen så att resurser på olika håll som kan komplettera eller ersätta varandra blir ömsesidigt väl avvägda, dels att utarbeta forslag till gemensamma riktlinjer for samverkan.

612 Allmänt om samverkan

Detta samarbete kräver en fast organisation. De för socialvårdsorganen viktigaste samarbetsparterna är olika primär- och Iandstingskommunala organ, försäkringskassan, arbetsmarknadsmyndigheterna, polisen och organ inom den öppna kriminalvården. Formerna för samarbetet bör anpassas till de lokala förutsättningarna. Det kan dock i många fall vara lämpligt att det för varje kommun bildas ett gemensamt organ. De nu etablerade samarbetsorganen skulle då så långt möjligt uppgå i detta. Beträffande det individ- och familjeorienterade vård- och servicearbetet anfördes: Genom väl utvecklat samarbete på ledningsnivå bör principfrågorna klaras upp. För individuella fall med mycket sammansatta behov krävs både samarbete genom behandlingskollegier och intensifierad daglig informell kontakt direkt mellan handläggande tjänstemän. Även för informationsverksamheten inom de områden där socialvården har behov av samverkan bör ett fast organiserat samarbete etableras för varje kommun. Med dessa allmänna riktlinjer som grund behandlade principbetänkandet därefter samordningsbehovet och samordningsformerna med följande olika verksamhetsområden.

Skolan Här konstaterades att skolan och socialvården har ett gemensamt ansvar för samhällets insatser för barns och ungdoms sociala fostran. Beträffande den skolkurativa personalens (skolkuratorer och skolpsykologer) organisatoriska anknytning redovisades för- och nackdelar med anknytning till skolan respektive socialvården. I avvaktan på utredningen om skolans inre arbete avstod utredningen från ställningstagande i denna fråga.

.Sjukvården

Här anförde utredningen att behovet av samverkan i princip kan tillgodoses enligt någon av följande tre modeller: a) Parallella resurser skapas. Exempel på denna modell är kuratorer i sjukvården och socialläkare i socialvården. b) Tjänsteköp. Sjukvården köper sociala tjänster och socialvården medicinska tjänster. c) Fördelat vårdansvar. Sjukvården och socialvården svarar för var sin del av ett sammansatt vårdbehov. Var och en av dessa modeller ansågs lämplig för någon del av samverkansbehovet. Modellerna kompletterades med vissa riktlinjer för samarbetet.

Den allmänna försäkringen

Inom detta område förordades ett ökat informationsutbyte. Utredningen ställde sig positiv till att en och samma tjänsteman svarar för såväl socialförsäkrings- som socialvårdsfunktioner inom områden med litet befolkningsunderlag.

sou 1977;40 Allmänt om samverkan 613

A rbersmarknadsmyndigheten

Här behandlades dels planering av sysselsättningspolitiska åtgärder, dels insatser i enskilda fall. Det av utredningen föreslagna samarbetsorganet i kommunen borde klara samarbetsbehovet då detta inte tillgodoses på enklare Sätt.

Polisen Utredningen förordade snabb information från polisen om iakttagelser av intresse för socialvården. Samtidigt borde socialvården så långt möjligt återrapportera till polisen om vidtagna eller planerade förebyggande eller generella åtgärder.

K rimma/vården Utredningen fastslog huvudprincipen att kriminalvårdens klienter skall ha samma rätt till samhällets tjänster som övriga medborgare och att tjänsterna i första hand skall ges av det organ som normalt tillhandahåller dem.

Frivilliga insatser Utredningen betonade de frivilliga insatsernas värde. De borde stimuleras genom ändamålsenliga samarbetsformer. De enskilda organisationerna borde i allmänhet inte driva institutionell vård som det normalt ankommer på samhället att ombesörja.

40.2 Remissyttranden

Samverkansfrågorna behandlas utförligt av många remissinstanser. De flesta understryker starkt behovet av samverkan. Många tillstyrker också att socialvården ges ett särskilt ansvar for att initiera sådant samarbete. Detta ses av flera remissinstanser som en konsekvens av helhetssynen. Det framförs även många kritiska synpunkter. Dit hör kravet på klarare preciseringar av ansvarsområden och klarare gränsdragningar mellan olika organ. Flera remissinstanser förordar en fastare reglering av samarbetsformerna och några vill också ha samarbetsorgan med starkare ställning. Andra åter varnar för en stark formalisering. Flera remissinstanser tar upp de risker för den enskildes integritet som informationsutbyte mellan olika organ i samhället kan medföra. Socialstyrelsen anför att absoluta garantier mot informationsöverföring till andra organ sannolikt är av mycket stor betydelse. Samtidigt konstateras att en total avskärmning av socialvårdens informationssystem mot andra informationssystem inte är möjlig om helhetssynen skall bli en realitet. Styrelsen anser att detta dilemma måste lösas ”genom att socialvården, i de fall då vård och behandling baseras på frivillig medverkan, lämnar garantier för att ingen information överförs till andra samhällsorgan med mindre än att den som informationen rör har givit sitt samtycke till en sådan åtgärd”.

614 Allmänt om samverkan

I många remissvar efterlyses en mera inträngande penetration av vissa samverkansbehov, t. ex. med PBU, kommunens organ for kulturverksamhet samt med frivilliga organisationer. Beträffande den skolkurativa personalens organisationska placering går meningarna starkt isär. Remissinstanser som har anknytning till skolan uttalar sig för att Skolstyrelsen skall vara huvudman, huvudsakligen med motivering att den skolkurativa verksamheten utgör en integrerad del av skolans verksamhet. De remissinstanser som förordar sociala Centralnämnden som huvudman har som viktigaste motiveringar att det främjar rationellt resursutnyttjande och att socialvården med dess samlade resurser bör komma in på ett tidigt stadium. Beträffande samverkan mellan socialvård och sjukvård förordar bl. a. socialstyrelsen och kommunförbundet att det utvecklas enligt modellen fördelat vårdansvar. Landstingsförbundet och Sveriges läkarförbund däremot förordar ömsesidigt tjänsteköp. Landstinget i Västernorrlands län anför att en utbildningsmässig samordning är minst lika viktig som en organisatorisk. PBU behandlas i flera remissvar. Socialstyrelsen erinrar om att ”PBU har utvecklats i gränsområdet mellan socialvård och sjukvård. Verksamheten baseras på medverkan av social, psykologisk, psykiatrisk och medicinsk expertis”. De remissinstanser som yttrat sig om socialvårdens samarbete med socialförsäkringen är i stort sett positiva till vad socialutredningen anfört. Några remissinstanser understryker betydelsen av samverkan mellan socialvården och arbetsmarknadsmyndigheten samt efterlyser en fördjupad analys av dessa frågor. Några remissinstanser anser också att relationerna mellan socialvården och polisen är otillräckligt utredda. BRÅ och RÅ understryker att socialvårdens anmälnings- och rapporteringsskyldighet bör klarläggas. Beträffande samverkan mellan socialvården och kriminalvården påpekar flera remissinstanser att kriminalvårdens orientering mot öppnare behandlingsformer ökar behovet av samverkan med socialvården. Kriminalvårdsstyrelsen beklagar att SU inte har tagit klar ställning till det ekonomiska ansvaret för hjälpinsatser till kriminalvårdsklientelet. ”Det borde i detta sammanhang ha varit möjligt att fastslå att betalningsansvaret för hjälpinsatser för kriminalvårdens klienter, liksom i fråga om andra medborgare, åvilar primärkommunen. Vad SU har anfört om samverkan med de frivilliga organisationerna har föranlett omfattande kommentarer i remissvaren. De flesta instämmer i och vidareutvecklar den positiva grundinställning till frivilliga insatser, som utredningen har deklarerat. Folkrörelsemas betydelse för framväxten av den sociala omsorgen betonas. Från flera håll framhålls de frivilliga insatsernas ideella värde, men också deras reella tillskott till samhällets resurser. Utredningens restriktiva hållning till institutionsvård i enskild regi kritiseras i några remissvar. Därvid betonas särskilt de enskilda institutionemas nydaningsinsatser.

Allmänt om samverkan 615

40.3 Socialutredningens överväganden och förslag

40.3.1 Framtida reglering av samverkan

l socialtjänstlagen bör ingå en allmän föreskrift om att uppfyllandet av socialtjänstens mål förutsätter samverkan med andra organ i samhället och även med frivilliga organisationer. Vidare bör det lagfästas att kommunens socialnämnd har ett särskilt ansvar för att sådan samverkan kommer till stånd. En sådan samverkan är av betydelse såväl för att underlätta för den enskilde att få erforderlig hjälp som för att undvika att flera myndigheter - var på sitt håll - utreder och försöker tillgodose hjälpbehovet. Utredningen vidhåller emellertid, att formerna för denna samverkan inte bör bindas i lagstiftningen. Det är emellertid uppenbart att samverkan behöver stimuleras och stärkas genom centrala direktiv eller riktlinjer. Socialstyrelsen har sedan år 1971 uppmed bl. a. SU, flera centrala ämbetsverk samt kommundrag att tillsammans förbundet och landstingsförbundet organisera, leda och utvärdera en försöksverksamhet med social samverkan. Försöksverksamheten, SOSAM-projektet, berörs närmare under 40.3.7 nedan. Projektet har avslutats men ännu ej slutgiltigt utvärderats. SU föreslår att regeringen därefter utfärdar erforderliga riktlinjer och att den därvid beaktar vad utredningen här anför. På ett område framstår behovet av riktlinjer för samverkan som särskilt angeläget. Det gäller socialtjänst och hälso- och sjukvård. Den öppna hälso- och sjukvården är under utbyggnad och torde under de närmaste åren komma att byggas ut kraftigt. Detta gäller inom såväl den somatiska som den psykiatriska sektorn. Därvid ägnas de förebyggande åtgärderna ökad uppmärksamhet. De sociala faktorerna beaktas också i högre grad. Detta innebär att helhetssynen på sjukdomars uppkomst och behandling får starkare betoning. Detta vidgar otvivelaktigt kontakterna med socialtjänsten. Samtidigt är även socialvården föremål för utbyggnad såväl organisatoriskt som lokalmässigt. Där distriktsnämnder inrättas skapas ofta även socialbyråer förlagda i de olika distrikten. På vissa håll i landet sker nu en samordning i vårdcentraler, hälsocentraler eller liknande. Det sker emellertid ytterst oenhetligt. På vissa håll förekommer ingen samordning alls. På andra håll etableras en nära samverkan. Andra funktioner såsom försäkringskassa, arbetsförmedling m. m. anknyts i vissa fall. Utvecklingen går på dessa områden snabbt. Handlingsfriheten binds upp genom de kostnadskrävande investeringarna i lokaler. Även utformningen av organisation och personalresurser kan medföra bindningar. Om inte den öppna vården för lång tid framåt skall bindas i en mindre ändamålsenlig struktur är det därför angeläget att snabbt få fram riktlinjer på detta område. Socialstyrelsens program för öppen vård från år 1968 ger inte längre aktuell vägledning. Till det bidrar inte bara utvecklingen inom socialvården utan även t. ex. socialstyrelsens utredning om psykiatrins målsättning och organisation. I socialstyrelsen pågår ett omfattande arbete med att dra upp nya riktlinjer för den öppna vårdens organisation och arbetssätt. Därvid bör såväl somatisk som psykiatrisk hälso- och sjukvård samt socialtjänst behandlas. SU

616 Allmänt om samverkan sou 197740

förutsätter att dessa arbeten fullföljs så snabbt som möjligt och att socialstyrelsen och övriga berörda organ därvid beaktar vad utredningen anför. Samverkansfrågorna mellan landstingskommunala och primärkommunala verksamheter har nyligen också upptagits till gemensamt utredningsarbete mellan socialstyrelsen, Spri, kommunförbundet och landstingsförbundet.

40.3.2 Allmänna principer för samverkan

Flera remissinstanser har efterlyst en klarare och entydigare gränsdragning mellan socialtjänsten och andra organ. Det är i och för sig önskvärt med en sådan entydig beskrivning av ansvarsfördelningen att det aldrig kan uppstå tvekan om vem som har att tillgodose ett visst vård- eller servicebehov. Detta torde dock inte vara möjligt. Det förklaras av att många av de problem socialvården möter är sammansatta både vad gäller orsakssammanhangen och behovet av insatser. Det som sjukvården primärt definierar och behandlar som somatiska eller psykiska problem möter socialvården i många fall i form av försörjningsproblem, drogmissbruk, vanvård av barn osv. Arbetsmarknadsmyndigheten möter ofta samma problem i termer av svårplacerad arbetskraft, behov av arbetsvård eller skyddad sysselsättning. Behovet av samverkan mellan olika huvudmän och förvaltningar kan därför inte upphävas av mera distinkta gränser för ansvarsområdena. Det har anförts att de flytande gränserna skulle medföra risk att vårdbehov blir obeaktade. Den risken bör förebyggas av att kommunernas socialtjänst föreslås få ett yttersta vårdansvar.

Med hänsyn till vad som anförts i remissvaren anser sig SU numera

vilja lägga mera vikt vid att samarbetsorgan för skilda områden och särskilda frågor verkligen kommer till stånd än att olika samarbetsorgan inom en kommun sammanförs till ett enda organ. SU vill också betona att samarbetet bör ske på olika nivåer. På en nivå, som gäller planering och riktlinjer, är det angeläget att förtroendemän blir effektivt engagerade. På en annan nivå, som gäller metoder i arbetet och behandling av enskilda ärenden, är det lika angeläget att direkt handläggande personal engageras i samarbetet. Det är också viktigt att finna fonner för klienternas medverkan i de ärenden som berör dem. Inrättande av samarbetsorgan enligt riktlinjerna i får

principbetänkandet

heller inte ges den innebörden, att samarbetsorganen tar över någon del av ansvaret från respektive huvudman. Ansvaret måste obetingat ligga kvar hos respektive huvudman eller nämnd. Ett samrådsorgan eller ett behandlingskollegium skall ses som ett hjälpmedel, en resurs, som skall utnyttjas för att bättre kunna lösa problem som berör flera huvudmän. Men i respektive huvudmans ansvar för eget område bör ingå en skyldighet att ta initiativ till samverkan där den kan ge ett bättre resultat för den samlade verksamheten. Med denna principiella syn på samarbetet bör det också vara tillfyllest att berörda huvudmän ges direktiv att samordna sin verksamhet i de fall det gagnar syftet utan att det för den skull är erforderligt att i detalj reglera formerna för samarbetet.

Allmänt om samverkan 617

40.3.3 Skolan

Den kurativa personalen inom skolans elevvård är i praktiskt taget alla kommuner knuten till Skolstyrelsen. I Huddinge kommun förekommer en anknytning till socialförvaltningen. Sedan principbetänkandet avlämnats och remissbehandlats har utredningen om skolans inre arbete (SIA-utredningen) framlagts och riksdagsbehandlats. Förslag beträffande den skolkurativa personalens organisatoriska hemvist har inte lämnats av utredningen. Regering och riksdag har inte heller till frågan. De allmänna principerna för skolans inre tagit direkt ställning arbete är emellertid av stort intresse i sammanhanget. De pekar enligt SU:s bedömande också i en bestämd riktning när det gäller huvudmannaskapet för den skolkurativa personalen. Till de allmänna principerna hör att skolan i samverkan med andra kommunala organ skall ta ansvar for barnen under en större del av dagen än hittills, att kontakterna med samhället och framför allt arbetslivet utanför skolan skall vidgas, att elever med skolsvårigheter av något slag skall ägnas ökad uppmärksamhet inom ramen för de normala arbetsformerna och an undervisning, fritidsverksamhet och elevvård integreras bättre än hittills. Om dessa principer genomförs blir det mer angeläget än tidigare att den skolkurativa personalen bibehålls under skolstyrelsens huvudmannaskap och att den arbetsmässigt integreras med skolans övriga personal. SU finner därför ingen anledning att fororda någon ändring av det huvudmannaskap som nu gälleri praktiskt taget alla kommuner. Samarbetet mellan socialtjänst och skola måste emellertid vidgas. Det är angeläget att de samarbetsformer som utredningen har rekommenderat ges reellt innehåll.

40.3.4 Arbersmarknadsorganen

Sedan principbetänkandet framlagts och remissbehandlats har sysselsätt-

ningsutredningen redovisat sitt betänkande Arbete åt alla Där framläggs

förslag om en mycket hög sysselsättningspolitisk målsättning. Den skall förverkligas bl. a. med en väsentligt utbyggd sysselsättningsplanering. Förslagen berör socialtjänsten på i princip två viktiga områden. Det ena är att om målet kan förverkligas bör de andra slag av sociala problem som sammanhänger med sysselsättningsproblem väsentligt minska. Det andra är_ att målets förverkligande också kräver medverkan från socialtjänsten. Socialtjänstens medverkan kan avse uppsökande verksamhet, socialkurativt stöd och sociala tjänster såsom förskole- och fritidshemsverksamhet och färdtjänst. Sysselsättningsutredningens forslag ger därför ökad tyngd åt vad SU anförde i principbetänkandet om behovet av samarbete i fråga om de sysselsättningspolitiska insatserna. Samarbetet med arbetsmarknadsorganen bör komma till stånd på flera nivåer. När det gäller att planera sysselsättbör samråd ske mellan distriktsarbetsnämnd, eventuellt föreningsinsatser kommande lokalt planeringsråd för sysselsättning och socialnämnd. Därvid torde vara lämpligt att bl. a. mot bakgrund av socialnämndens erfarenheter inventera behoven av arbetsplatser och diskutera hur dessa SOU 1975:90. och kunskaper

618 Allmäntom samverkan

kan tillgodoses. Samarbetet är också nödvändigt för att undanröja förvärvshinder för större grupper av arbetssökande, t. ex. genom att bygga ut förskolor och fritidshem eller genom att verka för bättre transportmöjligheter till och från arbetsplatserna. Särskild uppmärksamhet bör vid detta samråd ägnas åt den dolda arbetslösheten bland kvinnor. Sysselsättningsutredningen redovisade att för 75 % av icke Förvärvsarbetande kvinnor i åldern 25-44 år utgjorde det huvudsakliga förvärvshindret brister i förskole- och fritidshemsverksamheten. Särskilt under perioder av bortrationalisering av arbetstillfällen och omstrukturering av sysselsättningen kan socialnämnden samverka med övriga samhällsorgan i syfte att undanröja de särskilda svårigheter som därvid drabbar den enskilde och delta i planeringen av nya tillfällen

till sysselsättning.

Socialnämnden kan i detta arbete utnyttja sin särskilda erfarenhet av de sociala följderna för medborgarna av arbetslöshet. Även när det gäller enskilda ärenden är behovet av samverkan mellan socialtjänst och arbetsmarknadsorgan stort. I dessa fall bör dock som regel samarbetet kunna ske på tjänstemannanivå. Ett arbete har, om det upplevs positivt, ett mycket stort värde som rehabiliterande faktor för personer med sociala svårigheter. Det bör därför vara en viktig uppgift för socialtjänsten att verka för att den enskilde kan erhålla lämpligt arbete. Här spelar tillgången till kollektiva transportmedel, lämpliga arbetstider och service på arbetsplatsen en väsentlig roll. Ivissa fall kan brister i den enskildes kunskaper och yrkeserfarenhet utgöra särskilda svårigheter, som socialtjänsten bör uppmärksamma och ta upp till diskussion med arbetsförmedlingen. Detsamma är förhållandet i fråga om fysiska, psykiska och sociala handikapp. Av stor betydelse är att den enskilde, då han börjar ett nytt arbete, snabbt kommer in i den arbetsgemenskap som råder på arbetsplatsen. Frågan om hur introduktionen på arbetsplatsen skall ske bör därför också uppmärksammas i samarbetet med arbetsförmedlingen. Organisationskommittén för skyddat arbete har i sitt betänkande Orga-

nisation för skyddat arbetez föreslagit att regionala stiftelser med staten och

landstingskommunerna som huvudmän bör överta ansvaret för arbetsvårdsverksamheten. Vidare föreslås att en central stiftelse inrättas med uppgift att samordna marknadsföring och försäljning samt att sluta kollektivavtal med berörda fackförbund. Kommittén har övervägt olika former för lokal representation vid företagen med företrädare för bl. a. arbetsförmedling, försäkringskassa, primärkommunen, ortens näringsliv och de anställda. Därvid har man diskuterat såväl lokala styrelser som samrådsorgan. Kommittén har inte ansett sig böra ta ställning till formerna för det lokala samarbetet. Detta bör i stället, menar kommittén, ankomma på de regionala styrelserna när de prövar fördelningen. I principbetänkandet konstaterade SU att när det är fråga om arbetsvård det ofta krävs en långt gående samordning av behandlingsplaneringen. Väntetiderna till arbetsvården utgör ofta ett allvarligt hinder mot en framgångsrik social rehabilitering. Mot den bakgrunden vill utredningen starkt understryka att sammansättningen av och arbetsfonnerna för ledningen av arbetsvårds- ?sou 1975:82. företagen bör utformas så att ett nära samarbete med socialtjänsten tryggas.

Allmäntom samverkan 619

Det är också viktigt att sådant samarbete garanteras när det gäller utyrkesinriktad rehabilitering, beredskapsarbeten m. m. bildningsverksamhet, som bedrivs i arbetsmarknadsverkets regi. Även mellan och arbetsmarknär det gäller relationerna socialtjänsten nadsorganen är det angeläget att de centrala myndigheterna noga följer utmed hänsyn till de ändrade förutsättningar som kan väntas. vecklingen

40.3.5 Bostadsförmedling och bostadsfiretag de riktlinjer for bostadspolitiken som antagits av riksdagen är en Enligt god och tillräckligt rymlig bostad i god miljö en omistlig social rättighet. Från denna utgångspunkt är det naturligt att socialnämnden samverkar med kommunal bostadsförmedling och med bostadsföretag i syfte att bereda och enskilda med sociala problem sådana bostäder. Socialäven familjer nämnden bör därvid särskilt inrikta sina ansträngningar på att motverka den skiktning på bostadsmarknaden, som skapat en koncentration av dem som är i behov av socialtjänstens stöd till särskilda bostadsområden eller till vissa allmännyttiga bostadsföretag. Det är för hela samhället betydelsefullt att segregation i boendet bekämpas och förslumning av vissa bostadsområden förhindras. Socialnämnden bör alltså i det enskilda ärendet bevaka sökandens rätt och stödja honom i hans ansträngningar att få en god bostad i en god Socialnämnden bör även hjälpa honom med miljöbytet. Vidare bör miljö.

nämnden i samarbete med bostadsföretagen söka underlätta för den enskilde

att bo kvar i den erhållna bostaden. Vid sanering av äldre bostadsområden och planering av nya områden skall socialnämnden ställa sin erfarenhet på det sociala fältet till förfogande och aktivt samverka med övriga kommunala organ i syfte att undanröja missförhållanden och skapa goda bostadsmiljöer för alla grupperi samhället. I detta arbete bör socialnämnden särskilt bevaka socialt utsatta personers och gruppers intressen och skapa förutsättningar för dem att få goda och tillräckligt rymliga bostäder i samma bostadsområden som övriga bostadssökande.

40.3.6 Försäkringskassoma

Utredningens förslag om införande av socialförsäkringstillägg (avd. II) kommer att väsentligt ändra förutsättningarna för samverkan mellan socialtjänsten och forsäkringskassoma. Socialtjänstens behov av kontakter med forsäkringskassoma i rent kontrollsyfte torde komma att minska. Däremot kommer kontakter i samband med hjälp åt klienter att utforma ansökan om socialforsäkringsfönnåner att öka. Försäkringskassornas behov av kontakter med socialtjänsten torde komma att öka väsentligt. Ett ekonomiskt hjälpbehov ingår ofta som en del i ett mera komplicerat och sammansatt hjälpbehov. Så kan vara fallet inte minst med ungdomar. Det är synnerligen angeläget att sådana hjälpbehov inte blir forbisedda. I den mån det krävs socialkurativa insatser är det därför

620 Allmänt om samverkan sou 197140

nödvändigt att i samförstånd med klienten förmedla kontakt med den kommunala socialtjänsten. Handläggningen av socialförsäkringstillägget torde motivera särskilda åtgärder för att trygga samverkan mellan socialtjänsten och försäkringskassorna. Det bör ankomma på riksförsäkringsverket att efter samråd med socialstyrelsen utarbeta riktlinjer för denna samverkan (jfr avsnitt 17.11).

40.3.7 Landstingen

Uzgângspunkrer

I socialstyrelsens principprogram från år 1968 för den öppna vården uppställdes en långtgående samverkan mellan sjukvård och socialvård som ett viktigt mål. Programmet upptog vårdcentraler under landstingens huvudmannaskap. Till dessa skulle den mera kvalificerade delen av den primärkommunala socialvården knytas. Resten skulle behållas i en mer traditionell socialvårdsorganisation. Detta program kunde icke läggas till grund för utvecklingen av samverkan mellan socialvård och sjukvård. Sedan dess har en omfattande utrednings- och försöksverksamhet bedrivits på olika håll i landet. Den håller nu på att utvärderas i socialstyrelsens regi. Här skall uppmärksamheten fästas vid fyra projekt med väsentligt olika uppläggning: Det av SU initierade SOSAM-projektet och det av kommunförbundet och landstingsförbundet gemensamt drivna SAMSS-projektet, som avser samverkan inom såväl öppen som sluten vård med eller utan lokalgemenskap, det av socialstyrelsen, Uppsala läns landsting och Tierps kommun drivna Tierpprojektet, som avser samverkan i en gemensam hälsocentral, samt slutligen den samordning som prövas vid vårdcentraler i Skaraborgs läns landsting.

S OSAM -projektet (social samverkan) Detta projekt drivs sedan årsskiftet 1971/ 1972 av socialstyrelsen i samarbete med bl. a. SU, flera centrala ämbetsverk samt kommunförbundet och landstingsförbundet. Försöksverksamheten har genomförts i Falu, Linköpings och Ljusdals kommuner. Den avser planering, social information och klientarbete. Någon lokalmässig samordning har inte skett. Försöksverksamheten i Falun leddes av en planeringsgrupp bestående av politiker och chefstjänstemän från landstinget, försäkringskassan, länsarbetsnämnden, kommunstyrelsen, Skolstyrelsen och sociala centralnämnden. Vidare bildades en social samarbetsgrupp för behandling av sammansatta individärenden, en informationsgrupp för samordning av informationen till allmänheten samt en referensgrupp som gav en betydligt större krets av myndigheter och organisationer möjlighet att följa projektet. Efter den egentliga försöksperiodens slut har en del av samarbetsrutinema permanentats. Det har också tillkommit fler gemensamma arbetsgrupper som bearbetar väsentliga problem inom ett mycket brett fált. Planeringsgruppen startade med ett omfattande arbetsprogram för samordning av planering, prioritering och löpande verksamhet. Ambitionerna fick sedermera begränsas. Det berodde på att gruppen från början saknade

Allmänt om samverkan 621

var obekanta med varegna resurser, hade oklar status samt att deltagarna andras verksamhetsområden. Så småningom stabiliserades arbetsformerna och planeringsgruppen blev ett slags beredningsorgan för ärenden som berör olika huvudmän och organisationer. Sociala samarbetsgruppen kunde i stort sett genomföra sitt program att verka för gemensamma lösningar i enskilda hjälpfall där den egna förvaltresurser visat sig otillräckliga eller en fullständig utredning krävde ningens medverkan från andra organ. svårigheterna har bestått i att synsätt och

prioriteringar är olika hos deltagande organ och att ärendena inte har följts

upp i gruppen i tillräcklig omfattning. lnformationsgruppens uppgifter var arr anordna en informationscentral, arr underlätta för personal vid olika myndigheter att ge information om varandras hjälpmöjligheter samt att medverka till utbildning av personal. In-

formationscentralens_tjänster utnyttjades inte i sådan omfattning att det ansågs motiverat att fortsätta den. En sakordsförteckning (uppslagsbok) utar-

betades som hjälpmedel för personal vid receptioner och telefonväxlar. Viss utbildning genomfördes också. Försöksverksamheten i Ljusdal och Linköping upphörde den 30 juni 1976 men har ännu inte slutredovisats. Uppläggningen har varit densamma som - socialinformation i Falun i fråga om de tre huvudområdena planering, och klientarbete men skiljer sig avsevärt med avseende på innehållet, främst genom att större tyngd lagts på att finna former för samverkan mellan socialvård samt hälso- och sjukvård. Det lokala projektansvaret har i båda kommunerna legat hos socialvården. I Linköping och i Ljusdal har det ledande organet (ledningsgrupp resp. planeringsgrupp) till sig knutit samarbetsorgan av typen socialvård-skolapolis-ungdomsnämnd samt lokala organ för samverkan mellan landsting och kommun, s. k. SLAKO-organ. Samtidigt har det ledande organet fått en flexibel sammansättning så att ledamöter inte behöver delta i överläggningar annat än i frågor som berör deras verksamhet. I Linköping utvecklas en systematiserad gemensam verksamhetsplanering. I Ljusdal har man utarbetat ett planeringsunderlag som grundar sig på fastighetsnummer, områdesindelning och nyckel kod och som ger möjlighet att dimensionera sådan närservice som förskolor, lekplatser, varudistribution och hemhjälp för små områden och för olika tidsperioder. Samverkan i det individinriktade arbetet har fått något olika utformning i de två kommunerna men har det gemensamt att man sökt metoder för behandlingsplanering dvs. för ett målinriktat och samordnat arbete med inriktning på förbättring av den enskilde klientens situation. Försöket har i Linköping varit begränsat till en del av kommunen, det s. k. Rydsområdet. Redan från början bestämde man sig för att den sociala behandlingsgruppen” skulle bestå av en liten fast kärna, socialarbetare läkare, som med sig skulle adjungera medarbetare från en extern krets allt efter behov i de individuella fallen. Utbildningsinsatser har gjorts vid flera tillfällen bl. a. i form av veckoslutskurser och gruppen har följts av konsult med stödjande uppgifter. Arbetssättet började våren 1976 att tillämpas även inom ett nytt område, Skäggetorp, som fick distriktsförlagd verksamhet på både den sociala och den medicinska sidan. I Ljusdal började en ”social samarbetsgrupp för individbehandling” att

622 Allmänt om samverkan

arbeta efter ungefär samma mönster som tillämpats i Falun. Den kom senare att närma sig arbetssättet i Linköping. Den stora gruppen delades i två, motsvarande de två assistentgrupperna inom socialvården, och instrumentet för behandlingsplanering övertogs från Linköping. Samarbetet i distriktsmötena, som i olika grupperingar omfattar hela kommunen, avser äldre och långtidssjuka framför allt i hemmen. Det har i hög grad kommit att bero av långvårdsmottagningens insatser. men försök görs att i högre grad engagera distriktsläkarna. Distriktssköterskor och hemvårdsassistenter deltar regelbundet i överläggningarna. Resurser i form av distriktsarbetsterapeut, distriktssjukgymnast och undersköterska i öppen vård har tillkommit under försökstiden. Till en början kom överläggningarna att i alltför hög grad gälla fördelning av kostnaderna för hjälptimmar i hemmen mellan de två huvudmännen, landsting och kommun. l diskussionerna kom personalen att uppfatta sig som företrädare för huvudmännen och motsättningarna blev ibland starka. Numera tillämpas en schabloniserad kostnadsfördelning beträffande social hemhjälp och hemsjukvård. Samarbetet har därefter alltmer inriktats på att allsidigt tillgodose de gamlas och sjukas vård- och rehabiliteringsbehov. Samverkan fortsätter i alla tre forsökskommunerna i former och omfattning som delvis har sin grund i olika resurstilldelning under försöksperioderna men framför allt i de egna behoven och resurserna. Linköping har tilldelats medel för att i ett nytt projekt, externt i förhållande till socialstyrelsen men med kontakt mot styrelsens projekt rörande arbetsoch behandlingsmetoder i den öppna integrerade socialvården, vidareutveckla sin modell för samverkan i individuellt behandlingsarbete. Man har också utarbetat ett förslag till informationsinsatser för vissa handikappgrupper. Till SOSAM-projektet knöts också ett av Sociologiska institutionen vid Stockholms universitet bedrivet forskningsprojekt, det s. k. Socialvårdsprojektet. Detta projekt, som numera avslutats, omnämns även i avd. II ( 15.2).

SAMSS -projektet (samordnad social och medicinsk service)

Detta projekt startade år 1973 efter beslut av landstingsförbundet och kommunförbundet. Syftet var att finna vägar till bättre och effektivare hjälp åt dem som söker medicinsk hjälp och socialvård. Det skulle åstadkommas genom samordning av resurserna. Inom projektets ram har det genomförts omfattande studier av samverkansformer i bl. a. Gotlands kommun, Hallands län samt Boden. Mera översiktligt har samverkan även på andra håll studerats. Ledningsgruppen för projektet konstaterar i sin sammanfattande bedömning bl. a.: ”Hittillsvarande arbete har visat att socialutredningens alternativ om fördelat vârdansvar är realistiskt. Det bedöms emellertid inte som möjligt att genom ett administrativt beslut nu ändra huvudmannaskap för kuratorer och kommunalt anställda läkare. Läkarbristen synes för övrigt försvåra en snabb lösning. Samverkan är emellertid inte enbart ett organisatoriskt problem utan kanske främst en fråga om att påverka attityder.” Ledningsgruppen anser det angeläget att frågan om ansvaret för medicinska och sociala tjänster löses på sikt och att samverkan under tiden intensifieras. Mot den bakgrunden föreslår ledningsgruppen att

sou 1977:40 Allmänt om samverkan 623

- den praktiska samverkan mellan hälso/sjukvård och socialvård intensiñeras, - kommuner och landsting beaktar behovet av samverkan i den långsiktiga planeringen liksom i den löpande verksamheten och därvid också samarbetar för att åstadkomma överensstämmande distrikt, - SLAKO-organet/ motsvarande får möjlighet att ta initiativ i och som remissorgan påverka landstingets och kommunernas långsiktiga planering i samordnande syfte, - det bildas gemensamma områdesgrupper på primärkommunal nivå, som i förekommande fall inleder samverkan med att inventera och söka undanröja gemensamma problem för att förbättra servicen till kommunens invånare, - landstingen tillhandahåller primärkommunerna erforderliga medicinska tjänster och att primärkommunerna tillhandahåller sociala tjänster, i första hand inom den medicinska primärvården, - kommunerna således så långt möjligt undviker att anställa egna läkare och landstingen att anställa egna socialarbetare, - kommunernas och landstingens planering för fortbildning av berörda personalkategorier genomförs i samråd och att socialarbetarnas behov av medicinska baskunskaper därvid beaktas liksom medicinalpersonalens behov av kunskap om socialvårdens arbetsformer och ansvarsområden, -. man i de enskilda kommunerna i samråd med landstinget undersöker behoven av och möjligheterna till lokalmässig samordning mellan hälso/sjukvård och socialvård.

Tierpsprojeklet I Tierps kommun bedrivs försöksverksamhet med en utvidgad samverkan mellan socialvård, hälso- och sjukvård samt elevvård. Syftet är att för alla dessa funktioner pröva en praktisk tillämpning av helhetsprincipen. I projektet ingår följande delprojekt:

a) försöksverksamhet med, samverkansformer

b) idé- och metodutveckling rörande planering inom de sociala och medicinska sektorerna c) information och utbildning d) forskning och resultatvärdering.

624 Allmänt om samverkan

Försöksverksamheten är organiserad enligt nedanstående skiss.

Sam-grupp Chefläkare Socialchef

l

Skolchef

I

Hälsocentral Elevvård Hälso- och sjukvård Socialvård l I

r4---rek---T-F---1-4----1 | Områdesgruppl] lOmrådesgrupp 21

R kmrådesgrupp3| “Områdesgruppq

R I

l

l l l 1 I | 1 I | I Socialmed Socialmed | Socialmed Socialmed | | I am” I l

I_ _ _ _ __ .._ L§@i__;3Tü___Lf@i__4

Sam-gruppen har samordnande, beredande och verkställande uppgift. Den består av chefsläkaren vid hälsocentralen, chefen för socialförvaltningen och chefen for skolforvaltningen. Gruppen sammanträder regelbundet varannan vecka. Ordförandeskapet är rullande. Områdesgruppernas uppgift är arr fungera som centrum för det allmänt förebyggande arbetet inom resp. område och ta tillvara erfarenheter av områdets funktion, levnadsvillkor m. m., att lyssna till och föra dialog med organisationer, informella grupper etc. och att försöka återspegla lokala uppfattningar om hälso-, sjuk-, social- och elevvården samt att rapportera lokala synpunkter samt avge förslag till resp. organ i kommunen och landstinget. Inom varje område finns ett socialmedicinskt arbetslag. Det består av distriktsläkare, distriktssköterskor, socialassistent och hemhjälpsledare. Arbetslagen träffas en gång per vecka och behandlar därvid individärenden. Förutom dessa organiserade samverkansformer förekommer i växande omfattning informella kontakter mellan socialvårds- och sjukvårdspersonalen. Tierpprojektet har inte varit föremål för någon samlad värdering hittills. Under uppbyggnadsskedet har vissa problem förekommit. De sammanhänger i första hand med att en tidigare etablerad lokal organisation bröts upp och inordnades i den nya samordnade organisationen i storkommunen, att behandlingsrutinerna varit olikartade och att det rått resursbrist inom viktiga områden, an en stor del av befolkningen i perifera delar av kommunen hade en negativ förhandsinställning till samordningen, samt arr flertalet anställda i såväl socialvårdens som hälso- och sjukvårdens organisation fick väsentligt ändrade ställningar i organisationen, ändrade roller och ändrade arbetssätt. Detta har lett till betydande inkörningssvårigheter. Sedan dess har or-

Allmänt om samverkan 625

ganisation och arbetsformer stabiliserats. Socialvårdens kontaktmönster uppvisar fler och fördjupade kontakter med den medicinska sidan. Resultatet är snabbare ärendebehandling genom kortare avstånd och direktkontakter mellan handläggarna och snabbare service till allmänheten.

Skaraborgs läns landsting

Skaraborgs läns landsting fastställde år 1968 ett öppenvårdsprogram som innebar att den öppna sjukvården i länet skulle baseras på vårdcentraler i varje kommun. Som målsättning för denna vårdorganisation uppställdes an allmänheten i nära anslutning till sin vardagsmiljö skall kunna få kvalificerad utredning och behandling för medicinska och sociala problem, så långt tillgängliga ekonomiska och medicinska resurser tillåter detta,

art allmänheten skall kunna erbjudas ett samlat vårdprogram från den

sociala och medicinska vårdorganisationen, att allmänheten skall kunna få förbättrad allmänservice genom att besök hos läkare, apotek, försäkringskassa etc. skall kunna göras i ett sammanhang och inom en och samma byggnad. Vårdcentralerna började byggas ut år 1972. En av dem var vårdcentralen i Skara, som i vissa avseenden utformades som en försöksverksamhet. I Skara-centralen ingår ett sjukhem med dagvårdsavdelning, hälso- och sjukvård, socialvård, tandvård, försäkringskassa och apotek. Följande samrådsformer har etablerats:

a) en ledningsgrupp med politiskt valda representanter för landsting och primärkommun samt andra huvudmän som ingår i verksamheten, b) en chefsgrupp sammansatt av socialchef, chefsläkare, den administrativt ledande sjuksköterskan samt föreståndare för försäkringskassa resp. apotek, C) fasta arbetslag sammansatta av läkare, socialassistenter och distriktssköterskor. Även andra experter kan vid behov knytas till arbetslagen. Dessa arbetslag har en fast konferenstid en gång i veckan. Där behandlas både riktlinjer för verksamheten och konkreta klientärenden. d) behandlingskollegier med medverkan av experter utanför centralen. Det kan gälla olika typer av specialister på den medicinska sidan. Det kan också gälla institutioner på den sociala sidan såsom arbetsvård, nykterhetsvård, familjerådgivning etc. e) utöver detta formaliserade samarbete sker spontana underhandskontakter vid behov.

Vissa inkörningssvårigheter har förekommit även här. Till en stor del bottnar de i skillnader i utbildning och i formell reglering av verksamheten samt i avsaknaden av i förväg utprovade arbetsformer. Erfarenheterna av verksamheten hittills bedöms som övervägande positiva bâde av socialvårdens och av sjukvårdens personal. Av synpunkter från personalen kan nämnas: Möjligheterna till snabba informella kontakter bedöms mycket positivt av alla personalkategorier. Det sparar tid men ger samtidigt klienten en effektivare service.

626 Allmänt om samverkan

Samarbetet har hos alla medverkande ökat den “socialmedicinska medvetenheten”, dvs. uppmärksamheten på bakomliggande orsakssammanhang. Teamarbetet upplevs som krävande men samtidigt också stimulerande. Det betraktas även som en effektiv form av vidareutbildning. Klienten tillfrågas alltid om kontakt med och informationsöverföring till annan samverkanspart. Hittills har endast positiva reaktioner från klienter framkommit.

Sammanfattning rörande försöksverksamheten

Den mycket breda uppslutningen i utrednings- och försöksverksamheten från såväl huvudmän som centrala instanser visar, att det i dag upplevs ett starkt behov av samverkan inom hela den sociala sektorn. Socialtjänstens behov av samverkan är påtagligt i många olika riktningar. Den praktiska försöksverksamheten bekräftar att socialtjänsten befinner sig i ett gränsområde till flera andra funktioner och att socialtjänstens ansvar griper över i andra organs ansvarsområde och vice versa. Pågående utveckling av det sociala arbetets inriktning och metoder förstärker detta behov. De skilda huvudmannaskapen tycks betyda vissa svårigheter i planering och förberedelser. I det praktiska samarbetet förefaller dock de skilda huvudmannaskapen spela en underordnad roll. Skillnader i målsättning mellan olika organ tycks också spela en större roll i de övergripande diskussionerna än i det praktiska samarbetet. Där samverkan har kommit igång underlättas också en gemensam bearbetning. Skillnader i utbildning utgör en svårighet, åtminstone initialt. Behovet av gemensam vidareutbildning framhålls från flera håll. En enkel mer grundläggande form av utbildning är kunskap om varandras kompetens, resurser och metoder. Detta utbildningsbehov bör kunna tillgodoses när ett nära samarbete väl har kommit gång. Skilda lokaler kan spela en negativ roll för möjligheterna till praktisk samverkan. Samverkan mellan socialtjänst och sjukvård utvecklas lättare vid lokalgemenskap. Vissa typer av samverkan, t. ex. för planering och gemensamma riktlinjer, kan uppnås genom att organisatoriska former härför skapas. Andra typer av samverkan kräver andra förutsättningar. De uppstår när behov föreligger och det är praktiskt lätt att tillgodose behovet. Så är fallet med de mycket värdefulla informella kontakterna. Även sett ur klientens synpunkt är lokalgemenskap en värdefull förutsättning. Av de erfarenheter som har redovisats framgår att socialtjänstens och sjukvårdens huvudmän har en i hög grad gemensam grundsyn på värdet av en utvecklad samverkan. Det är också uppenbart att den sociala och medicinska servicen till allmänheten blir bättre genom denna samverkan. Vissa praktiska svårigheter har redovisats. De får inte utgöra hinder mot en fortsatt utveckling och fördjupning av samverkan inom detta område. Många utredningar och försök på detta område är ännu inte avslutade. Det är därför inte möjligt att göra en slutlig summering. Det är emellertid redan nu uppenbart att hälso- och sjukvården och socialtjänsten bör närmas varandra i fastare organiserade former. Det är därför också angeläget att utvecklingen så snart som möjligt kan länkas i mera enhetliga former. Ut-

Allmänt om samverkan 627

vecklingen hittills visar också att det tar tid att uppnå konkreta resultat av samarbetet. Även om förberedelserna är noggranna måste samverkan växa fram genom praktisk träning i ett sådant arbetssätt. Med tanke på den försöksverksamhet som sålunda pågår och önskvärdheten av att utvinna ytterligare erfarenheter i frågan är det ännu för tidigt att i lagstiftningen ange närmare riktlinjer för den samverkan som bör ske mellan sjukvården och socialtjänsten. I ett hänseende kommer emellertid SU:s förslag, om det genomförs, att medföra en ny situation, där betydelsen av samverkan mellan sjukvård och socialtjänst framträder än starkare än tidigare. SU syftar härvid på förslaget att det inom socialtjänsten ej skall kunna vidtagas tvängsåtgärder mot sådana missbrukare av beroendeframkallande medel som fyllt 18 år. Det blir därvid av utomordentlig vikt att socialtjänsten i stället erbjuder stöd och hjälp i alla situationer då detta behövs. En av de situationer, då sådant behov ofta föreligger, är när missbrukaren vistas på och skall utskrivas från psykiatriskt sjukhus. SU föreslår därför att i LSPV intages en bestämmelse om att personal på sådant sjukhus skall underrätta socialnämnden, om patienten har behov av sociala stödoch hjälpåtgärder som ej kan ges genom sjukvårdens försorg (se närmare härom avsnitt 32.7).

Socialtjänst - PBU

Flera remissinstanser har anfört tungt vägande skäl för en närmare anknytning mellan socialtjänsten och den psykiska barn- och ungdomsvården. SU delar bedömningen att det här föreligger ett behov av mycket nära samverkan. SU är emellertid inte beredd att förorda en överflyttning av huvudman-

naskapet för PBU från landstingen till primärkommunema. Skälen därtill

är bl. a. följande. Det skulle inte vara möjligt för ett stort antal mindre kommuner att bygga upp egna specialistresurser på detta område. Med hänsyn till nuvarande knapphet på specialister inom bam- och ungdomspsykiatri skulle det också innebära risker för misshushållning med de knappa resurserna att splittra dem på ett stort antal små enheter. En betydande andel av de fall som behandlas inom PBU blir även föremål för sluten vård. Och de slutna klinikerna måste rimligen även i framtiden ingåi sjukvårdsorganisationen. För att underlätta samverkan med socialtjänsten bör på sikt en öppen

PBU-enhet lokaliseras till varje större kommun. Därvid bör lokalgemenskap

med socialtjänsten eftersträvas. Etableras gemensam hälso- eller vårdcentral bör PBU givetvis förläggas dit. För mindre kommuner bör landstingen organisera en ambulant PBUverksamhet i anslutning till socialbyrån. Det innebär att personal från PBU exempelvis varje vecka eller vid behov får tillfälle till dels patientmottagning på socialbyrån, dels ingående samråd med social personal om barn och ungdomar med sammansatt psykosocial problematik.

628 Allmänt om samverkan SOU l977;40

40.3.8 Samverkan i barnomsorgen

Som framhållits av barnomsorgsgruppen i betänkandet Samverkan i barnom-

sorgen3 bör alla barn ha rätt till en god uppväxtmiliö. Det är därför mycket

viktigt att samhällets resurser härför samordnas och att de organ som handhar dessa resurser ser till att de blir tillgängliga. Inte minst viktigt är att på ett tidigt stadium nå dem som är i störst behov av hjälp och stöd från samhällets sida. Den samverkan som åsyftas då det gäller barnomsorgen rör framför allt socialtjänsten, hälso- och sjukvården samt skolan. Viss samverkan förekommer redan men den är utan tvekan generellt sett mycket begränsad. Med den serviceinriktade verksamhet som SU önskar ge socialnämnden bör det därför vara naturligt att ytterligare uppmärksamhet ägnas åt denna samverkan och vad den skall leda till för åtgärder från olika håll. Med hänsyn till den försöksverksamhet som förekommer och den utveckling som synes vara på gång anser sig SU ej vilja ange några bestämda riktlinjer för hur denna samverkan bör byggas upp. Följande må emellertid anföras. Det är i detta sammanhang i första hand viktigt att nå föräldrar och blivande föräldrar. Socialtjänsten bör därför så tidigt som möjligt söka kontakt. Detta kan ske exempelvis genom att socialtjänsten har mottagning på mödravårdscentralerna eller att personalen inom mödravårdscentralen förmedlar kontakt med socialtjänsten. Den blivande modern och även fadern bör också få infomiation om de rättigheter och skyldigheter som följer med bamafödandet och vart de kan vända sig för att få hjälp. I vilken utsträckning denna information skall lämnas från socialtjänstens eller mödravårdens sida bör lösas genom överläggningar mellan företrädare för båda sidor. På liknande sätt bör socialtjänsten även vara verksam på barnavårdscentralema. Härigenom får socialtjänsten i viss utsträckning möjlighet att följa barnens utveckling och att erbjuda sin hjälp när det behövs. Föräldrarna får också därigenom på ett klarare sätt vetskap om att de alltid kan söka stöd hos socialtjänsten. Det blir då också naturligt att fortsätta samarbetet mellan socialtjänst och hälsovård, då barnet kommer till förskolan. Här har socialtjänsten dessutom bättre möjlighet att få kontakt med föräldrarna såväl enskilt som i grupp. Lämpligen bör därvid också gemensamma diskussioner mellan företrädare för socialtjänst och hälsovård samt föräldrar kunna arrangeras. Det är vidare av stor betydelse att socialnämnden, sedan barnet uppnått skolåldern, erbjuder sina tjänster åt såväl föräldrarna som barnet. Detta kräver i sin tur överläggningar med skolans och skolhälsovårdens företrädare om hur detta på lämpligast sätt kan ske och vilken information skolan resp. nämnden bör svara för. Såsom framhâllits i prop. 1975/ 76:39 angående skolans inre arbete och prop. 1975/76:92 om utbyggnad av barnomsorgen förutsätter helhetssynen på samhällets ansvar för barn och ungdom en utökad lokal samverkan mellan skolstyrelse, social centralnämnd, fritidsnämnd och kulturnämnd beträffande barns och ungdoms fritidsverksamhet. I detta arbete måste vidare de lokala ungdomsorganisationerna och folkrörelserna engageras. Några själv- 3sou 1975:87. klara och enkla lösningar på hur ansvaret för denna verksamhet skall fördelas

sou 1977:40 Allmänt om samverkan 629

och hur samordningen skall ske inom kommunerna finns inte. Kommunerna bör därför själva få söka sig fram till de lösningar som bäst överensstämmer med de behov och önskemål som Föreligger lokalt. Uppenbarligen har emellertid socialnämnden en viktig funktion att fylla i detta sammanhang icke minst med tanke på att det ankommer på nämnden att bedöma utbyggnadsbehovet i fråga om fritidshemsplatser. Genom samverkan mellan skolan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten bör också som ett led i barnomsorgen en lämplig uppbyggnad av föräldrautbildningen kunna ske. Sådan utbildning bör enligt SU:s mening ta sin början genom att eleverna i grundskolan förbereds på vad föräldrarollen innebär. Utbildningen bör därefter fortsätta i andra former bl. a. i samband med föräldrakontakter med mödravårdscentral, barnavårdscentral, förskola och skola. Även om några bestämda riktlinjer för samverkan i barnomsorgen således ej bör ges, är det emellertid viktigt att denna verksamhet får fastare former och vidareutvecklas. Detta synes enligt SU:s mening lämpligast böra ske genom att socialstyrelsen och då det gäller skolan även skolöverstyrelsen följer verksamheten och med ledning av den erfarenhet som därvid vinnes lämnar allmänna råd i ämnet.

40.3.9 Förebyggande verksamhet i övrigt m. m. I alla tre vårdlagarna finns en bestämmelse om att nämnden skall samarbeta med andra myndigheter och organisationer vars verksamhet berör vårdområdet (9§ 2 st. BvL, 7§ ShjL och 65 § NvL). Därjämte har i Kungl. Majzts cirkulär (1970:513. ändrat 1976:598) till socialstyrelsen m. fl. myndigheter om intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis, riktlinjer dragits upp för samarbete i det allmänt förebyggande arbetet. Enligt cirkuläret bör för planering och samordning av samhällets resurser för att främja barns och ungdoms utveckling samt förebygga och motverka brottslighet och annan missanpassning bland barn och ungdom i kommunerna i princip finnas ett organ för samarbete mellan framför allt barnavårdsnämnd, skola och polis. Till detta samarbetsorgan bör i den utsträckning det är påkallat knytas även företrädare för andra myndigheter och organisationer

som berörs av verksamheten. Initiativ till att samarbetsorgan bildas bör

i första hand tas av barnavårdsnämnden. Länsstyrelserna skall också verka för att samarbetsorgan bildas. Råd och anvisningar för samarbetet meddelas av socialstyrelsen, skolöverstyrelsen och rikspolisstyrelsen gemensamt efter samråd med brottsförebyggande rådet och hörande av kommunförbundet. Samarbetsorganet bör varje år senast den 31 mars lämna berättelse om sin verksamhet under föregående år till socialstyrelsen och länsstyrelsen. Hur detta samarbete utvecklats framgår av brottsförebyggande rådets rapport 1976:2. Som framgår av vad som tidigare anförts i detta kapitel fäster utredningen stor vikt vid att socialtjänsten tar initiativ till samverkan med andra myndigheter och organisationer, vars verksamhetsfált tangerar eller griper in i socialtjänstens område. Likaså bör socialtjänsten medverka, då initiativ tas från annat håll i sådant syfte. Inte minst är denna samverkan

630 Allmäntom samverkan

betydelsefull i fråga om den brottsförebyggande verksamheten och verksamheten för att hjälpa dem som lagförts för brott till ett ordnat liv. Att närmare ange i vilka former samverkan bör ske förefaller mindre lämpligt, då olika lösningar kan tänkas, beroende på såväl kommunens storlek och struktur som vilka frågor som skall diskuteras och eventuellt lösas. l detta sammanhang må vara tillräckligt att som exempel nämna att samarbetsgrupper kan bildas för hela kommunen, för speciell del därav eller för behandling av särskilda aktuella frågor. Grupperna kan bestå av både förtroendemän och tjänstemän. Vidare kan det vara lämpligt att anordna konferenser för att informera företrädare för andra kommunala och statliga organ ävensom frivilliga organisationer om vilka resurser som finns på olika vårdområden och hur verksamheten bedrivs. Det bör också övervägas i vilken utsträckning gemensam utbildning av personal från olika områden bör äga rum. Då det gäller att utnyttja samhällets resurser för att främja barns och ungdoms utveckling samt förebygga och motverka brottslighet och annan missanpassning bland barn och ungdom har samordningsfrågan tagits upp i det inledningsvis nämnda cirkuläret till socialstyrelsen m. fl. angående intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis. Även då det gäller vuxna lagöverträdare och missbrukare av beroendeframkallande medel är emellertid viktigt att en samordning sker av tillgängliga resurser. Socialtjänsten bör därför ta initiativ till samverkan med andra myndigheter och organisationer också beträffande vuxna som behöver samhällets hjälp. Av betydelse i sammanhanget är att den samverkan som en gång kommit till stånd ej låses fast i vissa bestämda former och till vissa från början inkopplade myndigheter eller organisationer. Socialtjänsten bör i stället hela tiden vara beredd att pröva nya vägar för att komma till rätta med problem och att ta kontakt med andra myndigheter och organisationer än dem som ursprungligen ingått i samarbetsgruppen. Bland de organ som i detta sammanhang särskilt kommer i fråga kan förutom skola och polis nämnas den psykiska barn- och ungdomsvården, alkohol- och narkomanvârdsklinikerna, den slutna psykiatriska vården, skyddskonsulentorganisationen och arbetsvården. Samarbetsgrupperna bör emellertid även anordna sammankomster med de personer som har den närmaste kontakten med de hjälpbehövande, exempelvis kontaktmän, företrädare för frivilliga organisationer, övervakare för villkorligt frigivna och till skyddstillsyn dömda samt föreståndare för ungdomsgårdar, inackorderingshem och institutioner. Vidare bör givetvis möjligheten för hjälpbehövande av olika kategorier och deras företrädare att komma till tals inför samarbetsorganet hållas öppen. Den samverkan som skall eftersträvas bör ha som mål såväl att i största möjliga utsträckning komma till rätta med uppkomna problem som att förebygga uppkomsten av nya problem. Problemen kan föranleda gemensamma överläggningar mellan olika organ om hur en viss miljö skall kunna förbättras, vad som kan göras för ungdomens fritidssysselsättning, vad som kan göras åt narkotikasituationen, om det finns anledning att särskilt stödja en viss grupp av människor osv. Anses problemen hänförliga till viss miljö, inbegripet dess lämplighet för fritidsaktiviteter, bör sålunda diskussioner tas upp om vilka insatser som från skilda håll kan göras för att förbättra denna miljö. Härvid bör särskilt

Allmänt om samverkan 631

övervägas vad som kan göras för att aktivera sysslolös och föreningslös den till lämplig självverksamhet. I detta arbete ungdom och för att stimulera bör frivilliga organisationer i största möjliga utsträckning engageras. Vidare kan diskuteras behovet av och möjligheterna att inrätta ungdomsgårdar, att ordna samlingslokaler för motorburen ungdom, att bygga inackorderingshem eller servicecentra. att hålla värmestuga, att utnyttja skollokaler för annat än skolundervisning etc. Finns fritidsnämnd inom kommunen bör den givetvis engageras i arbetet. En annan utväg kan vara att söka att göra förhållandena inom omengagera Föreningar av olika art i försöken rådet mer stimulerande. I detta sammanhang bör - såsom framhållits av och även i barnavårdsnämndernas berättelser rörande någon remissinstans samverkan med andra organ - biblioteken inte glömmas bort. Biblioteken satsar mycket på barn och ungdom. Genom biblioteken finns bl. a. möjlighet att låta anordna kurser, musikaftnar, teaterföreställningar och andra sammankomster. Har en besvärlig narkotikasituation uppstått bör detta föranleda gemensamma överläggningar mellan bla. företrädare för socialtjänsten, sjukvården, polisen och tullen om dels vad som kan göras för att stoppa tillflödet av narkotika, dels hur spridning av missbruket i övrigt skall förhindras, dels ock hur man skall kunna hjälpa dem som redan missbrukar narkotika. bland ungdom med thinnersniffning eller öl- Uppkommer problem missbruk bör företrädare för socialtjänsten, skolan och polisen diskutera dels hur man i princip skall förfara i varje enskilt fall, dels vilka åtgärder som kan vidtas för att minska missbruket. I regel finns då också skäl för och andra organisationer i att i någon form koppla in föräldraföreningar arbetet med att hejda spridningen av missbruket. Inte sällan ställs fosterföräldrar inför problem som kan vara svåra för dem att bemästra utan hjälp utifrån. Barnen kan ha anpassningssvårigheter i skolan. De kan ha svårt att finna sig till rätta i sin nya miljö. De kan under beroendeframkallande medel. trycket härav begå brott eller börja missbruka Motsatsförhållande kan också uppstå mellan barnet och fosterföräldrama på har svårt att förstå barnets sätt att uppträda. I grund av att fosterföräldrarna förekomma sådana situationer bör socialtjänsten i samsyfte att om möjligt anordna sammankomster med fosterförarbete med fosterföräldraföreningar äldrar, företrädare för den psykiska barn- och ungdomsvården, skolan, polibör vanligen förekommande situatiosen osv. Vid sådana sammankomster ner kunna tas upp till gemensam diskussion och åsikter utbytas om hur man lämpligen skall förebygga fortsatta problem av samma art. kräver också de problem som föreligger för in- Särskild uppmärksamhet vandrare och deras bam. Ofta har dessa problem sina orsaker i trångboddhet, och svårigheter att anpassa sig till en ny kultur. Framför språksvårigheter för att genom samverkan mellan allt då det gäller barnen finns här utrymme socialtjänsten, invandrarbyrå, skola, ungdomsföreningar, polis m. fl. verka för förbättrade förhållanden. Under den samverkan som sålunda bör komma till stånd och vidareutvecklas synes det vara naturligt att ta upp frågan om vilka anspråk myndigheter och organisationer ställer på varandra. Frågor om socialtjänsten skall ha jourverksamhet bör därvid diskuteras. Därjämte bör, med utgångspunkt från de skäl för eller emot som kan anföras från olika håll, övervägas

632 Allmänt om samverkan

om socialtjänsten bör ha särskild jourverksamhet hos polis och alkoholresp. narkomanvårdspolikliniker. Likaså bör socialtjänsten i samråd med sjukvårdsmyndigheterna söka lösa hur kontakterna mellan socialtjänsten och den psykiska barn- och ungdomsvården skall ske. Liknande samråd bör också kunna ske i fråga om vilka tider alkohol- och narkomanvårdspoliklinikerna helst bör ha mottagning. Eventuellt kan överenskommelser träffas om att under viss tid på försök anordna gemensamma mottagningar m. m. Då det gäller förvaring av unga lagöverträdare under tiden för förundersökningen synes lämpligt att samråd sker mellan socialtjänsten, polismyndigheten och åklagarmyndigheten. Därvid bör diskuteras vilka krav som polis- och åklagarmyndigheten ställer på förvaringen och vilka resurser som krävs av socialtjänsten för att häktning av underåriga skall kunna undvikas. Det bör vidare träffas överenskommelse om hur kommunikationer mellan polis och socialtjänst skall kunna ske för att undvika att underåriga - såsom skett- under helger med arbetsfria mellandagar får sitta i polisförvar. En mycket viktig fråga att lösa är även hur samarbetet skall ske mellan kriminalvård och socialtjänst, då det gäller att hjälpa dem som skall friges från kriminalvårdsanstalt, dem som redan är frigivna och dem som dömts till skyddstillsyn. En samarbetsgrupp bestående av företrädare för kriminalvård, socialtjänst och arbetsvård m. fl. har här många gemensamma frågor att lösa. Inte sällan blir den sociala myndigheten alltför sent inkopplad i dessa fall. I flertalet fall befinner sig klienten i en mycket besvärlig och tilltrasslad ekonomisk situationf* Ofta har han ingen bostad eller en mycket dålig sådan. Slutligen är också arbetssituationen besvärlig. För att komma till rätta med dessa i regel mycket svårlösta problem bör diskuteras hur man på ett så tidigt stadium som möjligt skall kunna bearbeta dem, vilken myndighet som skall hjälpa klienten med att sanera hans ekonomi, vilka möjligheter det finns att inom kommunen tillhandahålla bostad, hur eventuella utbildningsmöjligheter skall ordnas och vem som skall svara för klientens uppehälle under utbildningen, vilka arbetsmöjligheter som vid varje tidpunkt står till buds etc. Samråd mellan företrädare för socialtjänsten å ena samt för polisen och kriminalvården å andra sidan bör därutöver ske rörande frågan hur socialtjänsten skall kunna snabbt få kontakt med dem som anhållits och häktats i syfte att hjälpa deras anhöriga och att så långt det är möjligt för dem själva minska skadeverkningarna av frihetsberövandet. Vidare kan det vara lämpligt att socialtjänsten anordnar konferenser för bl. a. polis, åklagare, domare och ledamöter i övervakningsnämnd, dels i syfte att informera om socialtjänstens arbetssätt och resurser, dels för att 4 få information om hur de rättsvårdande Jfr riksrevisionsverkets myndigheterna ser på socialtjänsten. Kännedom om socialtjänstens arbetsmetoder, resurser och arbetsresultat är analys den 19 september 1975 rörande frivårds- ofta bristfällig hos andra myndigheter. En information härom kan därför vara klienternas ekonomi, dnr av stort värde och är ägnad att skapa ökade förutsättningar för ett 26, och brottsförebyggan- förtroendefullt samarbete. En sådan information kan också leda till att överde rådets promemoria den enskommelser kan träffas om exempelvis vad som bör anges i yttranden 3 augusti 1976 rörande kriminalvårdsklientemas till åklagare och domstolar och inom vilken tid dessa bör avges. skuldsituation. I fråga om domstolarna kan också finnas skäl för att till gemensamma

Allmänt om samverkan 633

överläggningar ta upp frågan om hur vårdnadsutredningar bör bedrivas, vilka krav domstolen ställer på yttranden i vårdnadsärenden och inom vilken tid sådant yttrande bör avges. Vid sådana överläggningar bör från den sociala sidan redogöras för hur barnavårdsnåmndernas befattning med vårdnadsärenden fått en allt mer behandlingsmässig inriktning i syfte att lösa familjens problem vad gäller barnen och från den rättsliga sidan lämnas uppgifter om domstolarnas erfarenheter av vårdnadsprocesser. Förutsättningar kan väga å ena sidan lämpligheten av på så sätt skapas för att mot varandra att under vårdnadsutredningar bearbeta och söka lösa parternas problem samt å andra sidan synpunkter som talar för ett snabbt avgörande. Vidare kan i detta sammanhang även diskuteras hur socialtjänsten skall hålla domstolen informerad om hur ärendet handläggs. Sammanfattningsvis kan i detta avsnitt sägas, att det finns ett mycket stort behov av samverkan mellan socialtjänsten och andra myndigheter och då det gäller generella åtgärder. SU har därför också i soorganisationer cialtjänstlagen framhållit vikten av att sådan samverkan sker. Däremot har SU inte ansett att denna verksamhet, hur väsentlig den än är, bör i Redan barnavårdsnämndernas berättelser över detalj regleras i författning. verksamheten enligt cirkuläret om intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis visar att verksamheten läggs upp på mycket skiftande sätt och tar sikte på mycket olika frågor, beroende på vilken kommun det gäller. En sådan utveckling är enligt SU:s mening naturlig och i viss utsträckning ändamålsenlig. Än större blir behovet av att kunna variera utformningen av samarbetet och att söka nya vägar, om även de vuxnas problem kommer in i sammanhanget. Verksamheten bör därför ej genom författningsbestämmelser låsas fast i vissa former. I stället bör det enligt SU ankomma på socialstyrelsen att följa den verksamhet som i detta hänseende redan utvecklats i landet, att verka för att erfarenheter av arbetet i en kommun sprids till andra samt an efter samråd med skolöverstyrelsen, rikspolisstyrelsen. kriminalvårdsstyrelsen, brottsförebyggande rådet och kommunförbunden utfärda allmänna råd om hur samarbetet bör ordnas i kommunerna.

40.3.1O Samverkan i samhällsplaneringen

Socialtjänstens roll i samhällsplaneringen har behandlats i avsnitt 3.6 och 33.2.4. Här skall därför endast ytterligare något sägas om den samverkan som bör ske mellan socialtjänsten och andra organ när det gäller den fysiska planeringen. Enligt vad utredningen anfört i principbetänkandet är denna samverkan så viktig att legala förutsättningar härför - i den mån sådana saknas - bör tillskapas. I motiven för den år 1968 tillsatta bygglagutredningen angavs som allmänt mål för planlagstiftningen följande.

Miljön har stor betydelse för den enskilda människan. Vi formar själva vår miljö, men formas också av den. Vid utformningen av miljön bör beaktas grundläggande sociala strävanden såsom kraven på jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd. Det betyder att gemensamma och långsiktiga samhällsintressen väger tungt i förhållande till kortsiktiga och privata intressen. Den fysiska planeringen

634 Allmänt om samverkan

är ett av de viktigaste instrumenten när det gäller att forma den miljö, som människorna skall leva i. Planlagstiftningen skall i sin tur möjliggöra en planering som förverkligar de välfárdspolitiska mål vi har ställt upp för oss i vårt samhälle. Bygglagutredningen hari sitt betänkande Markanvändning och byggande5 återkommit till dessa mål då det gäller såväl riktlinjer for planläggningen som bebyggelsemiljöns utformning. I fråga om planläggningen anförs sålunda bl. a.

Behovet av en god miljö bör tas upp som en av de grundläggande riktlinjerna för planläggningen. Miljökravet har både en fysisk och en social innebörd. En regel i ämnet bör slå fast att planläggningen skall syfta till en socialt och i Övrigt god miljö för människorna. Innebörden av regeln bör bl. a. vara att planläggningen skall främja grundläggande sociala strävanden såsom jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd.

[fråga om bebyggelsemiljöns utformning framhålles vilken stor betydelse denna har ur social synpunkt och för förutsättningar för umgänge och kontakt människor emellan. Det bör därför enligt bygglagutredningen i bygglagstiftningen tas in bestämmelser om att bebyggelsen skall vara anordnad så att den kan ge en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar (lär. Vidare bör i den framtida lagen anges att det skall finnas en med hänsyn till bebyggelsens karaktär godtagbar tillgång till samhällelig och kommersiell service samt lokaler och utrymmen för fritidsaktiviteter, lek, motion osv. Därjämte bör i lagen anges att samfárdselns krav skall beaktas, varvid särskilt skall iakttagas att en tillfredsställande kollektiv personbefordran möjliggörs. Bygglagutredningens betänkande har varit föremål för remissforfarande och inom bostadsdepartementet utarbetas f. n. en promemoria med förslag till ny lagstiftning rörande markanvändning och byggande. Det kan förmodas att de sociala kraven därvid kommer att beaktas. Enligt vad bostadsministern uttalat kommer departementspromemorian att presenteras under försommaren 1977. Vad angår ansvaret för den kommunala planläggningen hari direktiven till bygglagutredningen förutsätts att detta skall läggas på kommunens styrelse. Som skäl härför har angivits att detta skulle bäst befordra den nödvändiga samordningen mellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska planeringen. Enligt bygglagberedningen bör ansvaret för den översiktliga planläggningen läggas på kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Det förutsättes därvid att ett flertal olika kommunala organ - däribland sociala Centralnämnden - skall deltaga i arbetet med planerna. Denna medverkan synes dock närmast syfta på markreservationer för och lokalisering av socialvårdens institutioner. Såsom anförts i principbetänkandet är det emellertid av minst lika stor vikt att socialvårdens kunskaper och erfarenheter i fråga om sociala problem som kan ha samband med samhällsplaneringen tas tillvara vid den fortsatta planeringen. Detta synes vara en väsentlig förutsättning för att de mål som bygglagutredningen uppställt för markanvändning och byggande skall kunna förverkligas. Det är därför synnerligen angeläget att socialnämnden på ett tidigt stadium medverkar i planeringsprocessen i dess helhet, att nämnden därefter deltar i remissbehandlingen av planförslagen och även efter pla- 5 sou 1974:21. nernas genomförande medverkar i uppföljning och erfarenhetsanalys. SU

SOU 19 77:40 Allmänt om samverkan 635

har ansett denna medverkan i samhällsplaneringen så viktig, att SU övervägt att föreslå bestämmelser om att socialnämnden skall vara representerad i byggnadsnämnden. Då en sådan lösning strider mot grundprinciperna för en demokratisk valordning, har SU emellertid avstått härifrån. Tillvaratagandet av socialtjänstens kunskaper och erfarenheter på området får därför ske på annat sätt, exempelvis genom att tjänsteman inom socialtjänsten till planeringsorganet eller att särskilda arbetsgrupper bestående adjungeras av representanter för byggnadsnämnd och socialnämnd bildas på förtroendemannaplanet. Med hänsyn till den vikt SU faster vid socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen föreslår SU däremot i socialtjänstlagen (4 och 7 §§) bestämmelser som fastlägger socialnämndens skyldigheter härvidlag och som också anger inriktningen av denna verksamhet.

40.3.11 Frivilliga organisationer

Vi har i vårt land ett vitt förgrenat föreningsliv. Organisationer av olika slag gör stora insatser för att öka gemenskapen mellan människor, förmedla kunskap och stimulera till engagemang i samhällsfrågor. Den kortfattade historiska återblicken i principbetänkandet visar att folkrörelserna som bärare av nya ideer varit en stark drivkraft iden socialpolitiska utvecklingen. Folkrörelsernas insatser kommer inte att bli mindre viktiga i framtiden. Inte minst gäller detta ungdomsorganisationerna och den verksamhet de bedriver. En arbetsgrupp tillsatt av statens ungdomsråd (SUR) redovisade att ungdomsorganisationerna år 1972 sammanlagt hade ca 1 322 700 medlemmar i åldern 7-25 år. Då hade också medräknats de som deltog i s. k. öppen verksamhet. Idrottsorganisationema, som ej medräknats i den nyss redovisade siffran, hade ungefär lika stort antal medlemmar i motsvarande ålder. Här måste dock uppmärksammas att många ungdomar är dubbelanslutna, dvs. deltar i mer än en förenings verksamhet. Den refererade undersökningen visar att ungdomsorganisationerna når Stat, landsting och ut till och engagerar ett mycket stort antal ungdomar. kommuner stöder också denna verksamhet. Motivet för detta samhällsstöd har 1962 års formulerat sätt:

ungdomsutredning5 på följande

Det är inte riskerna för att den som är ung skall misslyckas ifråga om social anpassning och personlig utveckling uran möjligheterna att ta till vara den enskildes inneboende förutsättningar och anlag som bör vara den främsta drivkraften bakom samhällets ungdoms- och fritidspolitik. Dessa motiv harmonierar väl med mål som föreslås vara vägledande för den kommunala socialtjänsten. Det måste därför ligga i socialtjänstens intresse att samhällsstödet till ungdomsorganisationerna får en sådan omfattning att dessa organisationer kan bedriva en aktiv och differentierad verksamhet. För socialtjänsten är det också viktigt att ha ett gott samarbete med fackföreningarna. Vid senaste LO-kongressen behandlades en rapport ”Fackföreningsrörelsen och socialpolitiken”. I den rapporten konstateras bl. a. °SOU1967:19.

636 Allmänt om samverkan

att en av de viktigaste uppgifterna för fackföreningsrörelsens Förtroendevalda är att stå medlemmarna till tjänst med råd och upplysningar i sociala frågor. En ofta förekommande uppgift är att ge personligt stöd åt kamrater med problem, framhålls det vidarei rapporten. Bl. a. nämns de insatser som görs för att stödja och hjälpa den som börjat få alkoholproblem och där det oftast finns behov av kontakt och gemenskap. l rapporten framhålls också vikten av att fackets företrädare vid arbetet inom anpassningsgrupperna skapar ömsesidig kontakt med socialtjänsten. Från fackligt håll kan man då informera sig om de möjligheter till behandlingsalternativ som socialtjänsten kan erbjuda. Det ger anpassningsgrupperna möjlighet att arbeta med ett väl differentierat åtgärdsprogram. l rapporten understryks att det för socialvården måste vara av stort värde att inte, såsom nu främst sker, ha kontakt med arbetsgivarnas representanter. Socialarbetarna har all anledning att ta till vara den erfarenhet och kunnighet som finns bland de fackligt aktiva. Bl. a. påpekas vikten av att samverkan sker med de fackliga organisationerna, så att en effektiv uppsökande verksamhet kan bedrivas. Enligt vad SU inhämtat pågår inom TCO och SACO/SR arbete med att utarbeta ett socialpolitiskt program. Det finns i de sammanhang som nu behandlas också anledning framhålla den verksamhet som de olika bildningsorganisationerna - Arbetarnas bildningsförbund (ABF), Medborgarskolan, Vuxenskolan m. fl. - utför. Den studie- och bildningsverksamhet dessa organisationer bedriver når ut till många människor och genom uppsökande verksamhet har man sökt och även lyckats få kontakt med nya grupper som stimulerats att gå med i studiecirklar och även att ta del av det övriga kulturutbud dessa organisationer kan erbjuda. Sådan uppsökande verksamhet har bl. a. bedrivits bland invandrare men även bland andra grupper. För socialtjänsten är det nödvändigt att bygga ut samarbetet med olika handikapporganisationer och andra organisationer som vänder sig till målgrupper som i detta sammanhang är av särskilt intresse. De erfarenheter de har av sociala behov och problem - ofta självupplevda - kan socialtjänsten inte undvara om den skall arbeta efter föreslagna riktlinjer. Länkarna har exempelvis under många år bedrivit verksamhet bland alkoholskadade. Sällskapen driver på vissa platser både polikliniker och särskilda vårdhem. Riksförbundet för hjälp åt läkemedelsmissbrukare (RFHL), som tillkommit senare än Länkarna, har som huvuduppgift att bekämpa missbruk av läkemedel och narkotika. RFHL organiserar människor med eller utan missbruksproblem i arbetet på att påverka samhällets politik och människors attityder i missbruksfrågor. Bland det som RFHL har att erbjuda kan bl. a. nämnas boendekollektiv, inackorderingshem och terapeutiska samhällen. Till RFHL finns f. n. anslutna fyra inackorderingshem med anställd personal. Kontaktcentrum är en annan verksamhet. Vid ett sådant centrum bedrivs en öppen verksamhet och även ett uppsökande arbete förekommer. Andra former av verksamhet är besöks- och kontaktgrupper på mentalsjukhus, fängelser och andra organisationer. Vidare kan nämnas lägerverksamhet samt kris- och intensivterapi. Bland pensionärerna bedrivs runt om i landet en omfattande föreningsverksamhet främst då av Pensionäremas riksorganisation. För socialtjänsten är det synnerligen angeläget att ha ett gott samarbete med dessa föreningar

Allmänt om samverkan 637

och också verka for att de får ekonomiskt och annat stöd for sin verksamhet. Olika kyrkliga samfund bedriver sedan länge en omfattande social verksamfund. samhet. Detta gäller svenska kyrkan men också olika frikyrkliga torde mest ha engagerat sig i denna verksamhet. Bl. a. Frälsningsarmén driver frälsningsarmén ett antal institutioner men har också en betydande râdgivnings- och hjälpverksamhet i övrigt. Även övriga samfund har i ökande utsträckning engagerat sig i social verksamhet av skilda slag. Svenska Röda korset (RK) är en annan organisation som gör betydande insatser på det sociala området. Syftet med RK:s sociala arbete är att genom verka for att eftersatta behov av social egna insatser eller opinionsbildning service, vård och behandling blir tillgodosedda. Vidare vill man motverka människors individers eller gruppers ensamhet och isolering och förbättra till goda kontakter med andra samt aktivt försöka undanröja möjligheter fördomar, rasdiskriminering och ”utfrysning” av människor ur gemenskapen. Redan under 1960-talet började RK systematiskt bygga upp en organiserad kontaktverksamhet under mottot: ”Bryt isoleringen. Långt tidigare hade dock RK engagerat sig i social verksamhet. Bland annat har RK tagit initiativet till hemsamaritverksamhet, skoltandvård, barnkolonier och olika slag av semesterhem. RK har organiserat en kontaktverksamhet som går ut på att skapa positiva kontakter mellan människor i vårt samhälle. Frivilliga medhjälpare gör bl. a. regelbundna besök i enskilda hem och på institutioner. Ansvaret för kontaktverksamheten ligger som regel hos RK:s lokalori kommunerna. Dessa organisationer utser handledare for verkganisationer samheten. Denne har fått utbildning av RK och är ofta den som organiserar arbetet. Det är handledaren som håller kontakt med dem som önskar besök och också den som rekryterar frivilliga medhjälpare for kontaktverksamatt lokalorganisationen nära samheten. RK framhåller som viktigt mycket arbetar med de sociala organen. Den frivilliga medhjälparens uppgifter bestäms tillsammans med den som önskar besök. Det kan enligt vad RK uppger röra sig om samtal över en kopp kaffe, högläsning, promenader, hjälp till sysselsättning. En handikappad kan behöva hjälp med ärenden eller hjälp med promenader, sällskap på resor etc. Många medlemmar i Ungdomens röda kors (URK) engagerar sig också aktivt i kontaktverksamheten. De gör regelbundna besök på ungdomsvårdsskolor, på hem for psykiskt utvecklingsstörda och på ålderdomshem. RK organiserar kontaktverksamhet på bl. a. ålderdomshem, servicehus, hem for utvecklingsstörda, psykiatriska sjukhus, krilångvårdsavdelningar, minalvårdsanstalter etc. Visst ekonomiskt stöd har i vissa fall lämnats av RK. Ett av villkoren for att sådant stöd skall utgå är att den hjälpbehövande saknar möjligheter att erhålla erforderliga medel via socialförsäkringar, socialhjälp eller andra samhälleliga stödformer. sin hjälpverksamhet for bam Rädda barnen har under senare år utvidgat tillsatt i Sverige. För sitt arbete bland svenska barn i nöd har organisationen en särskild barnombudsman. Dennes uppgift är att arbeta för “utanforbarn” kan vara bl. a. invandrarbarn, handikappade, nari Sverige. ”Utanforbarn”

638 Allmänt om samverkan

kotikaskadade och utvecklingsstörda barn samt barn i social nöd. Rädda barnen söker få till stånd förbättring av barns villkor genom att bedriva opinions- och upplysningsverksamhet, stödja försöksverksamhet, initiera och genomdriva statliga och kommunala åtgärder, stödja forskning samt ge punkthjälp. Punkthjälp kan utgå dels i enskilda fall och dels till organisationer. Hjälp kan lämnas till kläder och annan utrustning till barn samt hemutrustning för förbättring av barns miljö. Andra former av hjälp är studiebidrag till barn och ungdomar upp till 18 års ålder samt bidrag till resor för föräldrar med barn på sjukhus. Bidrag kan också ges till organisationer och föreningar. Detta gäller särskilt organisationer och föreningar som arbetar bland barn och ungdom för vilka det finns risk för en icke önskvärd utveckling eller att de hamnar utanför samhällsgemenskapen. Nykterhetsorganisationerna har sedan länge i olika former bedrivit en social verksamhet. Som exempel kan nämnas den sociala kontaktverksamhet som nykterhetsorganisationen Verdandi bedriver på olika platser i landet bl.a. i form av gruppverksamhet i bostadsområden där människor med olika bakgrund och i olika åldrar samlas till gemenskap och aktiverande sysselsättningar av skilda slag. Ett syfte är enligt organisationens egen formulering att integrera s. k. socialt avvisade och underpriviligierade medmänniskor i en verksamhet som steg för steg medverkar till att lösgöra deras egna inneboende resurser. Studie- och informationsverksamhet i socialpolitiska och andra samhällsfrågor har en framträdande plats i verksamheten. Ett nytt inslag i verksamheten är den sommargemenskap Verdandi tagit initiativ till och genomfört under de senaste somrarna. Meningen med verksamheten är att såväl barn som vuxna under perioder från åtta till fjorton dagar i internat skall få tillfälle till gemenskap och utvecklande samvaro med andra från samma bostadsområde. De flesta som deltari denna sommargemenskap tillhör de grupper som normalt inte har någon möjlighet att resa bort och byta miljö någon tid under sommaren. Avsikten är också att de som deltagit i denna lägerverksamhet sedan skall fortsätta att träffas även sedan de återvänt till vardagen i sina bostadsområden. Stöd till den sociala kontaktverksamheten i olika fomier har Verdandi bl. a. fått genom delegationen för social forskning och allmänna arvsfonden. Verdandi har också startat en verksamhet tillsammans med Statsanställdas Förbund avdelning 4001 - SF-Verdandi-gemenskap. Målet för den verksamheten är bl. a. att nå alla medlemmar med socialpolitisk information. Avsikten är vidare att få ökad dimension på det fackliga engagemanget så att det även kommer att omfatta gemenskap och ansvarstagande för varandra utanför arbetsplatserna. Genom verksamheten vill man också skapa ökad förståelse för den livssituation, som medmänniskor med alkohol- och narkotikaproblem befinner sig i. De kristna samfundens nykterhetsrörelse (DKSN) är också en organisation

som under senare år betydligt vidgat sitt sociala engagemang. Främst gäller

det den rådgivning i alkoholfrågor (RIA) som bedrivs runt om i landet med DKSN som huvudman. F. n. finns sådan verksamhet på 38 platser. Detta arbete bedrivs i samarbete med de lokala församlingarna, som måste vara beredda att aktivt gå in i verksamheten. En viktig förutsättning är

Allmämom samverkan 639

också att kommunen ställer sig positiv till att RIA-arbete bedrivs bl. a. genom att lämna anslag till verksamheten, som inte avses ersätta utan komplettera kommunens egen socialvård. Viss bidragsgivning till mat, kläder etc. förekommer men den verksamheten vill DKSN begränsa eftersom det är en uppgift som måste anses åvila samhällets organ. Däremot är det en viktig att främja gemenskap mellan människor. Ofta är det ensamstående uppgift men där familj finns försöker man som söker sig till RlA-verksamheten också få med den i verksamheten. Man försöker engagera enskilda församlingsmedlemmar att ställa upp och stödja personer som söker sig till RIA-verksamheten. l de fall det finns behov av att ordna övernattning för någon person försöker man få en forsamlingsmedlem att ta emot denna person i sitt hem. Speciella natthärbärgen vill man helst undvika.

SU bedömer att folkrörelsernas insatser ur de aspekter som har betydelse för socialtjänsten är viktiga i tre avseenden. De bidrar till att öka gemenskapen och förankra de solidaritetsidéer som är en nödvändig grundval for socialpolitiken. De är en drivkraft för nya idéer, insatser och metoder i socialt arbete. De tillför det sociala arbetet personella resurser av mycket stort värde. Kommunerna måste dock vara beredda att stödja organisationerna om dessa skall kunna bedriva en aktiv verksamhet. För socialtjänsten framstår det som angeläget att söka få till stånd samarbete med såväl ungdoms- som andra organisationer och att finna former för detta samarbete. Därvid är dock en viktig förutsättning att organisationernas integritet bevaras. Deras möjligheter att bedriva sin verksamhet utifrån de ideer och program de företräder får inte begränsas. Det kan emellertid inte vara meningsfullt att binda denna samverkan i en för landets alla kommuner med dess skilda förutsättningar enhetlig Finns från såväl socialnämndens som de friform. en positiv inställning sida kommer de också att finna praktiska former villiga organisationernas för sitt samarbete. En lämplig form av kontakt kan vara att de frivilliga t. ex. någon gång per år kallas till en överläggning om organisationerna sociala frågor i kommunen eller till överläggningar om särskilda teman såsom äldreomsorg, barn- och ungdomsvård, handikappfrågor etc. För handikappfrågor finns i de flesta kommuner handikappråd. l dessa råd är de hanegna organisationer representerade. Många kommuner har också dikappades inrättat särskilda pensionärsråd. Här finns anledning påpeka att det inom kommundepartementet pågår en översyn av folkrörelsernas arbetsvillkor i samhället. Arbetet syftar till att åstadkomma ett utvidgat samspel mellan samhället och folkrörelserna som kan ge de senare en vidgad roll i samhällsbyggandet enligt de intentioner folkrörelserna förmoda att själva vill svara upp mot. Det finns anledning denna översyn bl. a. närmare belyser olika tänkbara former för samarbete folkrörelser - kommuner. SU:s mening bör enskilda organisationer i allmänhet inte starta Enligt vårdresurser som det ankommer på samhället att tillnya institutionella handahålla. Finns det bärande motiv för avsteg från denna huvudprincip bör dessa prövas i positiv anda. Sådana motiv kan vara att det rör sig omkvalificerad försöksverksamhet eller kontaktcentra, lägerverksamhet och liknande som inte binder stora resurser.

640 Allmänt om samverkan sou 1977:40

I övriga fall bör samhället svara för den institutionella vården. Det är angeläget att den bedrivs enligt statsmakternas och kommunernas intentioner. Samhället får som regel också ta på sig hela eller huvuddelen av kostnaden. Det kan heller inte vara något angeläget intresse för organisationerna att binda sina personella och andra resurser i att administrera en löpande verksamhet av detta slag.

41 Föreskrifter om samverkan i enskilda

ärenden

41.1 Samverkan med rättsvårdande myndigheter

41.1.1 Polisen (1972:311) åligger det polisen att samarbeta Enligt 3§ polisinstruktionen med socialvårdsmyndigheterna och att ofördröjligen underrätta sådan mynom förhållande som bör föranleda åtgärd dighet. när polisen får kännedom av myndigheterna. Bestämmelsen har vissa motsvarigheter i vårdlagarna. att ofördröjligen till barl 93§ BvL åläggs sålunda bl. a. polismyndighet anmäla sådant som den i sin verksamhet erhållit kännedom navårdsnämnd om av beskaffenhet att föranleda nämndens ingripande. Vidare skall enligt 10 § NvL polismyndighet ofördröjligen göra anmälan hos nykterhetsnämnden, när någon på grund av alkoholberusning omhändertagits enligt lagen (l976:51 l) om omhändertagande av berusade personer m. m. (LOB). Samma som i annat fall får skyldighet att göra anmälan föreligger för polismyndighet, kännedom om att någon använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan. l 7 § LOB föreskrivs vidare att polisen, om den omhändertagne finns vara i behov av hjälp eller stöd från samhällets sida, innan omhändertagandet upphör skall tillhandagâ honom med råd och upplysningar samt, i den mån det lämpligen kan ske, samråda med annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant behov.

l 15-19 §§ förundersökningskungörelsen (1947:948) finns särskilda föreskrifter avseende förhör med barn. Skall förhör hållas med barn under 15 år med anledning av lagstridig gärning av barnet, skall barnavårdsnämnden underrättas därom, om möjligt i så god tid att nämnden genom ombud kan närvara vid förhöret. Detsamma skall gälla om skäl föreligger till anbör föranleda nämndens ingripande såväl tagande att vad som förekommit i fråga om förhör med barn under 15 år som med den som fyllt 15 men inte 20 år. Skall förhör hållas med elev vid skola tillhörande barna- och ungdomsvården i anledning av brott eller lagstridig gärning av eleven, skall i stället skolans rektor underrättas om förhöret. 1 § LTO ger polisman möjlighet att i vissa fall, då polisstyrelse enligt särskild bestämmelse har befogenhet att besluta om omhändertagande av någon, omhänderta honom i avbidan på polisstyrelsens beslut. Bestämmelser som ger polisstyrelsen befogenhet att ingripa med omhändertagande finns i

642 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden

utlänningslagen, BvL, NvL och LSPV. Enligt 33§ BvL kan sålunda polismyndighet ingripa med omhändertagande om det föreligger sannolika skäl för ingripande med stöd av 25 § dels mot den som är under 20 år, när hans uppträdande eller levnadssätt innebär fara för allmän ordning och säkerhet, dels mot den som kan antas vara under 18 år, när hans namn eller bostad inte kan utrönas. Anmälan om omhändertagande skall ofördröjligen göras till barnavårdsnämnden. Vidare skall polismyndigheten under vissa närmare i lagen angivna förutsättningar enligt 21 § NvL omhänderta den som är hemfallen åt alkoholmissbruk. Polismyndigheten har också enligt 19 § samma lag möjlighet att i vissa fall göra ansökan hos länsrätten om alkoholmissbrukarens intagande på vårdanstalt. Därjämte får polisman enligt 2§ LTO omhänderta den som kan antas vara under 15 år, om han anträffas under Förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling. Den unge skall i sådant fall genom polisens försorg skyndsamt överlämnas till föräldrar, annan vårdnadshavare eller barnavårdsnämnden. Enligt 3 ä samma lag får vidare omhändertagande ske i vissa fall, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen. Har någon omhändertagits med stöd av 3 § skall utredning göras beträffande hans personliga levnadsförhållanden i den mån behov av sådan utredning kan antas föreligga. Utredningen skall om möjligt göras av företrädare för social myndighet. Avsikten med utredningen skall vara att utröna, om den omhändertagne är i trängande behov av hjälp eller stöd från samhällets sida. Polismyndigheten har också att i åtskilliga fall bistå de sociala myndigheterna med handräckning. Enligt 17 § BvL kan sålunda barnavårdsnämnd eller dess ordförande förordna att den som uteblir efter kallelse till nämnden eller till läkarundersökning skall hämtas genom polismyndighets försorg. Barnavårdsnämnd och dess ordförande kan också enligt l8§ BvL begära polishandräckning för att vinna tillträde till underårigs hem. I 94§ BvL stadgas att polismyndighet har att på begäran av bl. a. barnavårdsnämnd och rektor för ungdomsvårdsskola lämna handräckning för att i vissa särskilt angivna situationer efterforska underårig, verkställa beslut om omhändertagande och återhämta Omhändertagna som avvikit. l sammanhanget bör även erinras om att det i vissa fall i samband med ännu ej slutligt prövade beslut om omhändertagande enligt 37§ BvL ankommer på polismyndighet att förvara den underårige. Av 63§ BvL framgår därjämte att barnavårdsnämnden kan begära polishandräckning för att få tillträde till barnavårdsanstalt. Likaså äger bl. a. nykterhetsnämnd begära handräckning av polis för inställelse inför nämnd eller läkare av person som skall undersökas, l3§ 2 mom. och 22§ NvL. Handräckning av polismyndighet kan också påkallas av nämnden för verkställighet av beslut om tvångsintagning, 38§ NvL, och av vårdanstalt för återhämtande av den som avvikit därifrån, 56§ NvL. Enligt 54§ lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda kan barnavårdsnämnd och Socialnämnd begära polishandräckning för att ombesörja undersökning som behövs för att vidta åtgärd enligt lagen. Vidare har barnavårdsnämnd och socialnämnd enligt kungörelsen om

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 643

efterlysning av vissa underhållsskyldiga (1942:421) möjlighet att hos polismyndighet begära efterlysning av i kungörelsen angivna försörjningspliktiga. Erinras bör även om att polismyndighet har befogenhet enligt 4 § LSPV att göra ansökan om intagning på sjukhus med stöd av lagen. Vidare har polismyndighet enligt 7 § LSPV, om fara är i dröjsmål, rätt att omhänderta den som på sannolika skäl kan antas lida av psykisk sjukdom och vara farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv. Polismyndighet skall i sådant fall omedelbart föranstalta om läkarundersökning och, om vårdintyg utfärdas, göra ansökan om den omhändertagnes intagande på sjukhus. Polismyndigheten skall också enligt 35 § LSPV på begäran av läkare som är behörig att utfärda vårdintyg lämna handräckning, om den som skall undersökas inte ställer sig till förfogande för undersökningen. Enligt samma paragraf kan överläkare vid sjukhus begära handräckning för intagning på sjukhus och återhämtande av avviken patient.

41 .l .2 Å klagarmyndigheten Utöver de allmänna bestämmelser om åtalsunderlåtelse som finns i RB 20:7 (se avsnitt 31.3) bemyndigar 1964 års lag med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) åklagarmyndigheten att under vissa i lagen angivna förutsättningar besluta om åtalsunderlåtelse i fråga om brott som begåtts av någon som vid tiden för brottet inte fyllt 18 år. Enligt 3 § nämnda lag skall åklagaren, om det föreligger skälig anledning att inte väcka åtal for brottet, innan han beslutari ärendet inhämta yttrande från barnavårdsnämnden i den kommun där den unge vistas. Yttrandet skall avse frågor huruvida nämnden vidtagit eller avser att vidta åtgärd beträffande den unge samt huruvida enligt nämndens mening sådan åtgärd kan anses vara lämpligast för hans tillrättaförande. Om åklagaren begär det eller nämnden finner det erforderligt, skall yttrandet även innefatta redogörelse för den underâriges personliga utveckling samt hans vandel och levnadsomständigheter i övrigt. Är brottet ringa, får åtalsunderlåtelse beslutas utan att nämndens yttrande inhämtas. Underrättelse om beslut om åtalsunderlåtelse skall tillställas barnavårdsnämnden, om åtgärd av nämnden förutsätts. Har beslutet om åtalsunderlåtelse träffats under sådan förutsättning, skall åklagaren med stöd av 3§ kungörelsen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål inhämta upplysning huruvida åtgärden kommit till stånd. Vidtar nämnden inte åtgärd skall åklagaren efter samråd med socialvårdskonsulenten anmäla detta till länsstyrelsen. Den i 93 § BvL ålagda skyldigheten för olika myndigheter att ofördröjligen till barnavårdsnämnd anmäla sådant som är av beskaffenhet att föranleda nämndens ingripande avser även åklagarmyndigheten. Om åtalsunderlåtelse för brott som förövats av den som är inskriven vid ungdomsvårdsskola finns en bestämmelse i 69§ BvL. Innan åtalsfrågan avgörs skall skolans styrelse höras, om det inte finnes obehövligt. 1 57§ NvL anges förutsättningarna för åtalsunderlåtelse för vissa brott

644 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden

beträffande den som tvångsintagits eller enligt 58 § frivilligt ingått i allmän vårdanstalt och förbundit sig att stanna där sex månader. lnnan åtalsfrågan avgörs skall anstaltens styrelse höras, om det inte befinns obehövligt. Har domstol överlämnat någon till vård enligt BvL eller NvL, skall åklagaren enligt 6§ ovanstående kungörelse (1964:740) inhämta upplysning om vilken vård som anordnats. Uppkommer fråga om ådömande av annan påföljd enligt 38 kap. 2 § BrB, skall åklagaren ofördröjligen vidta erforderliga åtgärder. Det bör också uppmärksammas att åklagaren med stöd av 20 kap. 7 § 4. RB kan besluta om åtalsunderlåtelse, om brottet uppenbarligen begåtts under inflytande av själslig abnormitet som avses i 33 kap. 2 § BrB samt sluten psykiatrisk vård eller vård i vårdhem eller specialsjukhus för psykiskt utvecklingsstörda kommer till stånd utan lagföring. I många fall är det fråga om återintagning av patienter eller elever som tidigare varit föremål för vård. Det skall tilläggas, att något krav på tvångsingripande inom sjukvården eller omsorgsvården inte uppställs som förutsättning för åtalsunderlåtelsen.

41.1.3 Å talsrättskommitréns förs/ag

Som framgår av vad som anförts i avsnitt 31.7 har åtalsrättskommittén i sitt betänkande Färre brottmål föreslagit en väsentligt vidgad användning av institutet åtalsunderlåtelse. Bl. a. skall, om förslaget genomförs, åtalsunderlåtelse kunna meddelas i betydligt större utsträckning än f. n. i de fall då vård- och behandlingsåtgärder sätts in. Kommittén framhåller emel-

lertid i samband härmed att det i dessa fall är av vikt att vård- och be-

handlingsåtgärderna kommer snabbt till stånd. [nte minst då det gäller de underåriga lagöverträdarna finner kommittén den nuvarande handläggningsordningen alltför tidsödande. Kommittén finner det därför vara nödvändigt med ett utökat och samtidigt informationsutbyte mellan åklagaroch polismyndighet, å ena, samt socialvårdsorganen, å andra sidan. Kommunikationen måste enligt kommittén kunna äga rum i ett så tidigt skede av förundersökningen som möjligt, men bör också kollationeras inför den slutliga åtalsprövningen. Hur informationsutbytet i praktiken bör gå till anges närmare i motiven till lagförslaget. Enligt kommittén bör det normala förfarandet vid en förundersökning sålunda bl. a. innefatta följande moment. Sedan förundersökningen inletts, målet lottats på åklagare och personblad upprättats beträffande den som är skäligen misstänkt, skall uppgifter samlas in om den misstänkte. Utredningsmannen skall då bl. a. ta kontakt med socialvårdsorganet för att efterhöra om den misstänkte finns i socialvårdsorganets namnregister. Är så fallet skall utredningsmannen ta kontakt med den socialarbetare som är inkopplad på fallet för att få reda på vilka åtgärder som vidtagits och vilken behandling som eventuellt pågår.

När den misstänkte erkänt brottet eller det på annat sätt blivit styrkt

att han gjort sig skyldig till brottet, skall ny kontakt tas med socialvårdsorganet. Om denna kontakt skall tas av utredningsmannen eller åklagaren framgår inte klart. Ytterligare upplysningar skall därvid inhämtas om vilka åtgärder socialvårdsorganet vidtagit eller planerar. Kontakterna förutsätts vara muntliga. Framgår vårdåtgärderna av journalanteckningar skall dessa

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 645

kunna få lånas. l vissa fall skall emellertid även skriftligt yttrande kunna begäras av socialvårdsorganet. Detta bör dock, om åklagarmyndigheten haft tillgång till journalanteckningar, kunna vara ganska kortfattat. Då det gäller underåriga lagöverträdare som för första gången gjort sig skyldiga till brott, föreslås ett något enklare förfarande med endast en kontakt med socialvårdsorganet. Därjämte framhåller kommittén som önskvärt i alla ärenden rörande åtalsunderlåtelse för underåriga lagöverträdare, att ett deleinförs så att baranvårdsnämndens ordförande eller ledamot av gationssystem nämnden kan muntligen lämna uppgifter om behandlingen av den underårige. Beslut om åtalsunderlåtelse enligt LUL skall liksom hittills tillställas barnavårdsnämnden. Som en nyhet föreslås däremot att åklagare som beslutat om åtal mot underårig för brott, for vilket svårare straff än böter är stadgat, genast skall underrätta barnavårdsnämnden om beslutet. Som en nyhet föreslås också upphävande av 3§ kungörelsen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål, enligt vilken paragraf åklagaren skall inhämta upplysning av barnavårdsnämnd huruvida nämnden vidtagit i tidigare yttrande angivna åtgärder. Anledningen härtill torde vara att åklagaren, sedan beslut om åtalsunderlåtelse meddelats, inte skall kunna resa anspråk på att vissa vårdåtgärder skall vidtas. Möjligheten att återkalla beslut om åtalsunderlåtelse behålls däremot, dock

med vissa begränsningar (se 6§ LUL och 20 kap ll § RB). Åklagaren ges

dessutom enligt förslaget möjlighet att förklara fråga om åtal vilande i avbidan på om 20 kap. 7 § 3. RB kan tillämpas eller inte. Åklagaren ges därigenom möjlighet att före slutlig prövning av åtalsfrågan få reda på om föreslagen vård-, stöd- eller hjälpåtgärd kommit till stånd. Spörsmålet anses få särskild betydelse, om socialutredningens förslag om större frivillighet inom socialvården genomförs. Systemet förutsätter fortsatt kommunikation mellan åklagaren och socialvårdsorganen. Enligt kommittén bör denna kommunikation som regel kunna ske genom telefonkontakt. En av de nyheter âtalsrättskommittén föreslår är att åtalsunderlåtelse skall kunna ges i sådana fall som f. n. föranleder villkorlig dom. För att denna nyhet skall kunna införas krävs att även åklagaren skall kunna förordna om personundersökning. Personundersökning synes kunna begränsas till samtal med den misstänkte. Viss kontroll av den misstänktes uppgifter kan dock behövas. I första hand bör det ske genom att personundersökaren tar del av betyg o.d. I fråga om registrering av åtalsunderlåtelse beträffande underåriga enligt LUL samt åtalsunderlåtelse enligt 69§ BvL och 57§ NvL föreslår åtalsrättskommittén inga ändringar. Sådana åtalsunderlåtelser kommer alltså liksom f. n. att antecknas i centrala polisregistret, då brottet enligt åklagarens bedömande vid åtal skulle ha lett antingen till Villkorlig dom, skyddstillsyn, fängelse eller allvarligare påföljd eller till vård enligt lagen om nykterhetsvård i sådana fall, då fängelse är stadgat för brottet. Beträffande åtalsunderlåtelser enligt 20 kap. 7 § 3. och 4. (de s. k. resocialiseringsfallen och villkorliga domsfallen) föreslås anteckning i centrala polisregistret enligt samma principer. Vidare föreslås en kortvarig (1 år) registrering av åtalsunderlåtelse i bötesfallen enligt 20 kap. 7§ 1. RB.

646 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden

41 . 1.4 Domstolarna

Enligt 3 § lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål får inte någon överlämnas till särskild vård utan att personundersökning ägt rum. Personundersökning är emellertid enligt samma paragraf inte erforderlig, om utredning som därmed avses ändock är tillgänglig för rätten. ut- Likvärdig redning kan mången gång erhållas av barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd. Såsom framgår av 31 kap. 1 och 2 BrB kan rätten efter hörande av barnavårdsnämnd resp. nykterhetsnämnd i stället för att ådöma annan påföljd överlämna åt nämnden att foranstalta om erforderlig vård. Är den åtalade intagen i ungdomsvårdsskola eller vårdanstalt kan i stället efter hörande av skolans eller anstaltens styrelse överlämnas åt styrelsen att föranstalta om erforderlig vård. Kommer vården sedermera inte till stånd kan rätten efter ansökan av åklagaren enligt 38 kap. 2§ BrB undanröja förordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd for brottet. I 6§ lagen om personundersökning stadgas att barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd på begäran av skyddskonsulent, skyddsassistent, personundersökare, åklagare eller domstol skall meddela upplysningar beträffande misstänkt med vilken nämnden har att ta befattning samt föreslå de åtgärder som nämnden finner erforderliga för att främja hans anpassning i samhället. Personundersökning verkställs av tjänsteman inom skyddskonsulentorganisationen eller av personundersökare som skyddskonsulenten utser. Framkommer under personundersökningen att den misstänkte är i behov av personligt stöd eller annan hjälp kan skyddskonsulenten förordna förtroendeman för honom, om han samtycker därtill. Orsaken är att den misstänkte redan på detta stadium kan vara i behov av sådant stöd. Genom den nämnda bestämmelsen kan det bli möjligt att låta den som avses bli utsedd till övervakare inträda redan före domen. Vidare kan även nämnas att rätten jämlikt 31 kap. 3 § BrB har möjlighet att i stället för annan påföljd överlämna den åtalade till sluten psykiatrisk vård.

41 .1 .5 Kriminalvården

Den nya lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m. fi. föreskriver att, i den mån det lämpligen kan ske, åtgärder skall vidtas för att ge häktad det personliga stöd och annan hjälp som han behöver. Sådana åtgärder får clock vidtas endast om den häktade samtycker därtill. Motsvarande regler gäller även andra som intagits i häkte. Enligt förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m. fi. avses stöd och hjälp lämnas av den som tjänstgör i förvaringslokalen. Kan så inte lämpligen ske, skall denne underrätta personundersökaren, om personundersökning pågår, förtroendeman, om sådan är förordnad, skyddskonsulent, om den intagne undergår påföljd inom kriminalvården eller samtycker därtill, och i annat fall den myndighet eller det organ till vars uppgifter hör att ta befattning med frågan. De grundläggande bestämmelserna om samarbetet mellan kriminalvården och socialvården i övrigt återfinns i kungörelsen (1964:632) med vissa be-

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 647

stämmelser om vård i frihet av den som dömts till påföljd för brott och lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt med tillhörande kungörelse (1974:248) med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen. Bestämmelserna syftar till att främja den dömdes anpassning i samhället och att motverka skadliga följder av de mer eller mindre vittgående inskränkningarna i hans personliga frihet. Kriminalvården förfogar såväl inom anstaltsvården som inom frivården över personal för utövning av vård- och kontrollfunktioner och inom frivården begagnas i stor utsträckning frivilliga övervakare för dessa funktioner. Därtill kommer att kriminalvården förfogar över egna resurser för att kunna tillgodose de dömdas omedelbara behov av bistånd. Inte desto mindre utgör socialvårdens och sjukvårdens omsorger för de dömda och deras närstående den helt dominerande insatsen inom vårdfunktionen. Utöver att vara till hjälp och stöd i personliga angelägenheter är det tjänstemännens och övervakarnas främsta uppgift att förmedla kontakter med myndigheter och enskilda, framför allt med socialvården, sjukvården och arbetsförmedlingen. Kriminalvårdens frivård leds av övervakningsnämnderna, vilka lyder direkt under justitiedepartementet. De av vederbörande länsstyrelse utsedda ledamöterna i övervakningsnämnd och ersättarna för dem bör enligt 37 kap. 2 § BrB ha erfarenhet beträffande ungdomsvård eller arbetsförmedling eller eljest i allmänna värv. Skyddskonsulentorganisationen har betecknats som övervakningsnämndernas serviceorgan. Efter genomförande av 1973 års kriminalvårdsreform har kriminalvårdens ansvar för frivården alltmera betonats. Skyddskonsulentorganisationens särskilda ansvar för personundersökningarna har redan tidigare omnämnts. l lagen om kriminalvård i anstalt föreskrivs samverkan med företrädare för andra samhälleliga organ, i den mån ett förverkligande av vårdens syfte kräver deras insatser. Sådan samverkan är en förutsättning för all verksamhet inom skyddskonsulentorganisationen.

41.1.6 Famil/erärrsliga frågor

På familjelagstiftningens område finns många bestämmelser om barnavårdsnämnds medverkan i mål och ärenden rörande underårig. Av dessa återfinns flertalet i föräldrabalken 0949:381, omtryckt 1976:612). I l kap. 4§ föreskrivs att erkännande av faderskap skall godkännas av nämnden. Enligt 2 kap. skall nämnden medverka vid fastställande av faderskap genom att söka utreda, vem som är fader till barnet, bl. a. genom att inhämta upplysningar från modern och andra och verka för att blodundersökning äger rum. 3 kap. reglerar nämndens åtgärder i mål om fastställande av faderskap. Fastställt faderskap resp. förklaring att viss man inte är fader till barnet skall enligt 4§ kungörelsen (1973:810) om barnavårdsnämnds medverkan vid fastställande av faderskap m. m. anmälas till pastorsämbetet. Vid adoption av barn under 18 år skall enligt 4 kap. l0§ domstolen inhämta yttrande från nämnden. Enligt 6 kap. 9 och 10 §§ åligger det nämnden att till rätten anmäla fall,

648 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden

där vårdnadshavare gör sig skyldig till grovt missbruk eller grov försummelse vid utövningen av vårdnaden av underårig eller hans deltagande i vårdnaden eljest innebär fara för barnets utveckling. Likaledes skall nämnden vid behov anmäla till rätten att vårdnadshavare avlidit. Utan att särskild föreskrift finns därom, torde rätten därjämte regelmässigt inhämta yttrande från barnavårdsnämnd, när tvist föreligger om vårdnad om eller umgängesrätt med barn. SU föreslår att frågan om inhämtande av yttrande i vårdnads- och umgängesrättsfrågor blir lagligen reglerad. Därjämte skall enligt SU:s förslag vissa av de i barnavårdslagen intagna bestämmelserna om fosterbarnsvård överföras till föräldrabalken. l 7 kap. 2§ föreskrivs att den barnavårdsnämnd som skall sörja för att faderskapet till barn fastställs också skall se till att barnet tillförsäkras underhåll. Nämnden får i sådant fall föra talan för barnet (11 §). Enligt 7 kap. 7 § skall avtal om underhåll till barn, vars föräldrar varken vid dess födelse var eller senare har varit gifta med varandra, godkännas av nämnden. Innefattar avtalet åtagande att till barnets underhåll utge visst belopp en gång för alla, skall beloppet betalas till nämnden. Av ll kap. l7§ framgår att förmyndare som gjort sig skyldig till försummelse i vårdnaden av underårig får entledigas på ansökan av barnavårdsnämnd. Då det gäller verkställighet av dom eller beslut om vårdnad föreskrivs i 21 kap. 2§ att länsrätten, innan förordnande om verkställighet beslutas, får uppdra åt ledamot eller suppleant i nämnden eller tjänsteman inom barnavården att verka för att den som har hand om barnet frivilligt skall fullgöra vad som åligger honom. Vid hämtning eller omhändertagande av barnet skall ledamot eller suppleant i nämnden eller tjänsteman inom barnavården om möjligt närvara (8-9 §§). › Enligt 38§ namnlagen (1963:521) skall yttrande från nämnden i ärende om namnbyte för underårig inhämtas, när skäl är därtill. Därjämte finns i nykterhetsvårdslagen och socialhjälpslagen vissa bestämmelser rörande förmyndarskap och godmanskap. 167 § NvL stadgas sålunda, att nykterhetsnämnd som finner att någon som är hemfallen åt alkoholmissbruk bör förklaras omyndig eller att god man bör förordnas för honom, skall göra anmälan därom till Överförmyndaren. Likaså skall anmälan göras till Överförmyndaren om förmyndare i alkoholmissbrukarens ställe ellerjämte honom bör förordnas för hans myndling. I 63§ ShjL finns ett liknande stadgande om att socialnämnd, som finner att hjälptagare bör förklaras omyndig eller att god man bör förordnas för honom, skall göra anmälan härom till Överförmyndaren. Båda paragraferna innehåller därjämte en bestämmelse om att anmälan till Överförmyndaren också skall göras, om nämnden finner att någon inte längre bör vara omyndigförklarad.

41.2 Utlämnande av uppgifter från socialvården till andra

myndigheter

Enligt 53§ omsorgslagen åligger det barnavårdsnämnd och socialnämnd att vidta åtgärder för att den som är i behov av vård enligt lagen bereds

om samverkan i enskilda ärenden 649 Föreskrifter

sådan vård. Vidare får ordförande i social nämnd enligt 3§ LSPV göra 1 båda fallen förutsätts att ansökan om intagning på psykiatriskt sjukhus. nämnden tillhandahåller sjukvårdsmyndigheten erforderliga uppgifter. med vissa tillämpningsföreskrifter till NvL l l0§ kungörelsen (1955:528) att där beslut om övervakning enligt NvL avser någon som fullgör stadgas. anmälan om beslutet skall göras till vederbörande remilitärtjänstgöring Sådan anmälan skall även göras om den övervakade inkallas gementschef. till Anmälan som nu sagts skall åtföljas av redogörelse militärtjänstgöring. för de omständigheter som äger betydelse för övervakningen.

(1955:12) om skyldighet att meddela vissa uppgifter Enligt kungörelsen skall meddelande lämnas till riksskatteverket om beslut till riksskatteverket av nykterhetsnämnd om övervakning, av länsrätt om bl. a. tvångsintagning

för alkoholmissbrukare och av direktör eller förepå allmän vårdanstalt ståndare för sådan anstalt om bl. a. intagning eller frivillig ingång på sådan an-

stalt. NvL beslutat föranstalta om Har nykterhetsnämnd jämlikt 14 § 2 mom. inte skall utlämnas från systemboåtgärder i syfte att alkoholhaltiga drycker till den som missbrukar alkohol, skall uppgift därom enligt lagets butiker ofördröjligen avsändas till riksskatteverket. 9§ tillämpningskungörelsen 1973:908) om allmän för- Enligt 20 kap. 9§ lagen (19622381, omtryckt säkring är bl. a. kommunala myndigheter pliktiga att på begäran lämna för-

allmän försäkringskassa och lokalt säkringsdomstolen, riksförsäknngsverket, för namngiven person rörande förhållande organ som i l kap. 2 § sägs uppgift som är av betydelse tör tillämpningen av lagen.

Vidare kan allmän försäkringskassa enligt 3 kap. 18§ på framställning

eller styrelse för allmän vårdanstalt för alkoholmissav nykterhetsnämnd eller föräldrapenning i vissa fall skall utbrukare besluta. att sjukpenning kommunal eller den försäkrades make eller annan betalas till myndighet Likaså kan försäkringskassa enligt samma lagrum på framställning person. eller föreståndare för institution, där den försäkrade av barnavårdsnämnd skall utbetalas till annan är intagen, i vissa fall besluta att föräldrapenning eller föräldrapenningen skall i samtliga än den försäkrade. Sjukpenningen användas till den försäkrades, hans familjs eller barnets nytta. dessa fall om möjlighet att utbetala pension till annan än Ett liknande stadgande finns beträffande den som är hemfallen åt alkoden pensionsberättigade holmissbruk i 16 kap. 12§ lagen om allmän försäkring. försäkring följande. Om Därjämte stadgas i 10 kap. 3 § lagen om allmän är under hel månad intagen i annan anstalt än sjukhus pensionsberättigad om regeringen så förordnar, uppbära så stor äger den som driver anstalten, som svarar mot kostnaderna del av den pensionsberättigades folkpension I kungörelsen (1962:393) om rätt i vissa och försörjningen på anstalten. har förordnats, att fall för kommun eller annan att uppbära folkpension eller annan huvudman för institution i vissa fall äger uppbära kommun för meddelad vård och folkpension och därur tillgodogöra sig kostnaderna

försörjning. stadgas att försäk- I 4§ 2 st. lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag av barnavårdsnämnd förordna att allmänt ringskassa får på framställning som genom barnavårdsnämndens försorg placerats i barnbidrag för barn, enskilt hem, skall uppbäras av den som fostrar barnet. l 5§ samma lag

650 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden

föreskrivs att försäkringskassa på framställning av barnavårdsnämnd får förordna, att barnbidrag skall utbetalas till annan person än den som enligt lagen äger uppbära bidraget, om denne inte är skickad att handha detsamma. Vidare finns i 6 och 7 §§ bestämmelser om rätt för kommun eller annan att uppbära barnbidrag för bam som vistas å anstalt. Enligt ändringar i lagen (19642143 med ändring 1976:277) om bidragsförskott övergår administrationen av bidragsförskotten den 1 september 1977 från barnavårdsnämnderna till försäkringskassorna. Därvid kommer bl. a. följande bestämmelser att gälla. Som huvudregel gäller alltjämt att bidragsförskottet utbetalas till vârnadshavaren. för- Enligt 9§ 2 st. kan emellertid säkringskassan på framställning av barnavårdsnämnden förordna att förskottet i stället skall utbetalas till annan nämnden. lämplig person eller till Detta kan ske om vårdnadshavaren inte är skickad att uppbära bidraget. Vidare skall enligt 9 § 3 st, om barnet är omhändertaget för samhällsvård, bidragsförskottet utbetalas till det kommunala organ som svarar för vårdkostnaden. l 9§ förordningen (1976:264) om statligt bosättningslån stadgas att yttrande skall avges av socialnämnden i den kommun där lånesökandena är bosatta före beviljande av lån och innan beslut fattas av riksbanken om uppsägning eller eftergift av lån. Yttrandet skall innefatta en bedömning av sökandenas sociala situation. Lagen (1926:72) angående meddelande av förbud för barn att idka viss försäljning ger kommun möjlighet att i vissa fall förbjuda barn under 16 år att till salu utbjuda eller utdela trycksaker, blommor, kramvaror eller annat i den mån barns användande till arbete inte dylikt är förbjudet i arbetarskyddslagen. lnnan sådant förbud meddelas, skall yttrande inhämtas från bl. a. barnavårdsnämnden. Beslut om förbud skall underställas länsstyrelsens prövning. Barnavårdsnämnden har, sedan sådant förbud meddelats, vissa möjligheter att medge undantag från förbudet. I 21§ allmänna ordningsstadgan (1956:617) stadgas att barn under 15 år inte får medverka vid offentlig teaterföreställning, cirkusforeställning. tivoli- och marknadsnöjen eller därmed om jämförlig offentlig tillställning inte länsstyrelsen medgett undantag från förbudet. Sådant medgivande får lämnas om deltagandet inte inverkar menligt på barnets andliga eller fysiska hälsa. l sådant ärende kan fråga uppkomma att inhämta yttrande från barnavårdsnämnden. Enligt 36§ utlänningskungörelsen (1975:1359) och 3 § medborgarskapskungörelsen (1969:235) skall polismyndighet i ärende om uppehållstillstånd resp. svenskt medborgarskap göra utredning om sökandens personliga forhållanden och försörjningsförmåga. Uppgifter inhämtas därvid som regel från de sociala myndigheterna. 1 59 § utlänningskungörelsen stadgas vidare, att i fråga om utlänning som inte är medborgare i de nordiska länderna underrättelse i vissa fall skall lämnas till polismyndigheten i den ort, där utlänningen är bosatt, från Socialnämnd eller barnavårdsnämnd. I cirkulär (1971:749) till samtliga arbetsförmedlingskontor, socialnämnder och barnavårdsnämnder om underrättelseskyldighet enligt unutlänningskungörelsen l Bestämmelsen återfanns derstryker regeringen vikten av att underrättelseskyldigheten i 59§ ut-

under samma §-nr i den länningskungörelsen noggrant iakttas. Det framhålls att det är av avgörande

tidigare kungörelsen. betydelse att så sker för den inre utlänningskontrollen. Vidare sägs att un-

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 65 l

derrättelseskyldighetens fullgörande är en förutsättning för att polismynskall kunna hjälpa utlänning att söka uppehållstillstånd och att digheten sådant tillstånd ger utlänningen större möjligheter att komma i åtnjutande av den hjälp skilda myndigheter kan erbjuda för att han skall finna sig till rätta i samhället. Socialstyrelsen har utfärdat meddelandeblad nr 6/76 om underrättelseskyldighet enligt 59§ utlänningskungörelsen. 122 § körkortskungörelsen (1972:529) innehåller bl. a. följande. Har nykterhetsnämnd beslutat att ställa körkortshavare, trafikkortshavare eller innehavare av traktorkort under övervakning enligt NvL eller har nämnden gett in ansökan till länsrätt att sådan person skall tas in på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare skall nämnden omedelbart sända underrättelse om Förhållandet till den länsstyrelse som meddelat körkortstillståndet. Likaså skall nämnden, om nämnden i annat fall finner att rätten att inneha körkort, trafikkort eller traktorkort bör omprövas på grund av innehavarens alkoholmissbruk, underrätta länsstyrelsen därom. l l6§ körkortskungörelsen stadgas att till ansökan om körkortstillstånd skall fogas lämplighetsintyg. Sådant intyg utfärdas av polismyndigheten i sökandens kyrkobokföringsort. Enligt 130 § kungörelsen meddelas närmare föreskrifter om utredning, som skall ligga till grund för lämplighetsintyg, av rikspolisstyrelsen efter samråd med statens trafiksäkerhetsverk. Rikspolisstyrelsen har den ll mars 1976 utfärdat föreskrifter om lämplighetsintyg för körkort. Där föreskrivs bl. a. att yttrande skall inhämtas från social centralnämnd/nykterhetsnämnd rörande körkortssökandens nykterhetsförhållanden samt de omständigheter i övrigt som kan påverka bedömningen av sökandens lämplighet som körkortshavare. Enligt 55§ vapenkungörelsen (1974:123) skall nykterhetsnämnd, om nämnden beslutat att ställa innehavare av vapen under övervakning enligt NvL eller gett in ansökan till länsrätt om tvångsintagning av sådan person på vårdanstalt för alkoholmissbrukare, omedelbart underrätta polismyndigheten i personens kyrkobokföringsort. Detsamma gäller om nykterhetsnämnd i annat fall finner att rätten för viss person att inneha vapen bör omprövas till följd av hans alkoholmissbruk. I 4§ lagen (1974:191) om bevakningsföretag föreskrivs att all personal hos auktoriserat bevakningsföretag skall vara godkänd vid prövning med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt för anställning i sådant företag. Detsamma gäller föreståndaren för verksamheten samt ledamöter i bevakningsföretags styrelse. Prövningen sker i Stockholms, Göteborgs, Malmö och Visby polisdistrikt av polisstyrelsen och i övriga fall av länsstyrelsen. l samband med prövning inhämtas uppgift från nykterhetsnämnden. Ansökan om att bli antagen som hemvärnsman skall enligt l2§ hemvärnskungörelsen (1970:304) vara skriftlig och innehålla förklaring om sökandens hälsotillstånd. Den avtalsslutande myndigheten får enligt samma infordra andra uppgifter som fordras om personliga förhållanden paragraf av betydelse för tjänstgöringen. l 28§ föreskrivs vidare att hemvärnschef inte får förordnas och hemvärnsman inte antas med mindre hemortskommunen beretts tillfälle yttra sig. Med stöd av dessa bestämmelser inhämtas inte sällan uppgifter från socialförvaltningen i sökandens hemortskommun. 3 k kungörelsen (1952:644) angående skyldighet för myndighet att Enligt

652 Föreskrifter om samverkan ienskilda ärenden

sou |977;40

i vissa fall meddela underrättelse till brittisk konsul skall, då brittisk medborgare omhändertagits för samhällsvård, intagits på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare eller annorledes än efter egen önskan intagits på psykiatriskt sjukhus, skriftlig underrättelse därom omedelbart lämnas till brittiske konsuln. Vidare finns i lagen (l936:56) om socialregister vissa bestämmelser om utbyte av information mellan socialnämnden och andra myndigheter och organ. Till dessa bestämmelser återkommer SU i avd. VIII. Slutligen bör i sammanhanget nämnas, att Sverige i konventioner med andra länder om social trygghet m. m. i åtskilliga hänseenden förbundit sig till samverkan över rikets gränser.

41.3 Socialutredningens överväganden och förslag

41 .3.l Inledande synpunkter

I avsnitt 40.3.9 har framhållits vikten av att socialtjänsten samarbetar med andra myndigheter och organisationer för att skapa gemensamma lösningar på frågor av generell karaktär. Samarbete med andra myndigheter och organisationer kan givetvis mycket ofta vara lämpligt och t. 0. m. nödvändigt även i ärenden som rör enskilda fall. Som åtskilliga remissinstanser framhållit kan emellertid socialtjänsten vid sådant samarbete komma i konflikt med intresset av att skydda klientens integritet. Från flera håll har därför varnats för att driva samarbetsfrågor i ärenden rörande enskilda fall alltför långt. SU fäster stor vikt vid att den personliga integriteten skyddas. Redan i l§ socialtjänstlagen framhålls sålunda att verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Som framgår av avsnitt 42.6 föreslår SU som huvudregel att tystnadsplikt inom socialtjänsten skall råda såväl gentemot allmänheten som gentemot andra myndigheter om vad som erfarits om enskilds personliga förhållanden. Från denna tystnadsplikt får undantag göras endast om samtycke att föra viss uppgift vidare ges av den enskilde eller om det i lag eller med stöd av lag meddelats särskild föreskrift härom. Den ställning SU på så sätt tagit i integritetsfrågan innebär ingalunda att SU tar avstånd från samarbete i enskilda ärenden mellan socialtjänsten, å ena, och andra myndigheter och organisationer, å andra sidan. Tvärtom anser SU det mycket viktigt att sådant samarbete i stor utsträckning kommer till stånd (jfr 9§ socialtjänstlagen). Det skall emellertid som regel stå den enskilde fritt att avsäga sig inblandning från andra myndigheter, om han så önskar. SU:s förslag i fråga om självbestämmanderätt och integritetsskydd för klienten medför således att socialtjänsten ej får vidarebefordra uppgifter om enskilds personliga förhållanden exempelvis till skolkurator eller till tjänsteman vid arbetsvården utan att klienten är med på detta. Likaså torde det, om arbetsgrupper bildas av representanter för olika vårdområden, med SU:s förslag vara nödvändigt att ha klientens samtycke till att diskutera hans problem inom arbetsgruppen. Någon anledning att anta att klienterna

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 653

kommer att motsätta samarbete föi någon större utsträckning sig sådant En vidareutveckling av samarbetet mellan olika vårdomreligger knappast. råden är därför säkerligen möjlig. Det är emellertid betydelsefullt att besluten om samarbete med andra vårdområden ej fattas över klientens huvud och att han har möjlighet att motsätta sig samarbetet. l vissa fall är dock samarbetet mellan olika myndigheter så viktigt ur att utlämnande av enskilds personliga Förhållanden måste sam hällssynpunkt, få ske, oavsett om samtycke hänill Föreligger från klientens sida eller ej. for när utlämnande skall få ske bör i dylika fall vara vilket Avgörande intresse som väger tyngst: det intresse som talar för uppgiftens utlämnande eller intresset av integritetsskydd. Detta avgörande bör enligt SU:s mening Från denna träffas av lagstiftaren och ej av den enskilde tjänstemännen. återkommer SU här nedan till de i avsnitten 41.1 och 41.2 utgångspunkt redovisade föreskrifterna.

41.3.2 Samverkan med rättsvârdande myndigheter

Polisen Det är utan tvekan väsentligt att socialtjänsten snabbt får information om förhållanden som bör föranleda åtgärd av någon art från socialtjänstens sida. Detta gäller såväl när underårig begått brott eller påträffats påverkad av beroendeframkallande medel som när det eljest kommit till polisens kännedom att någon är i behov av stöd eller hjälp från socialtjänstens sida. Bestämmelsen i 3 § polisinstruktionen har därför stor betydelse för socialtjänsten. Likaså skapar den i 7§ lagen om omhändertagande av berusade personer m. m. intagna bestämmelsen om samråd med annat samhällsorgan förutsättningar för socialtjänsten att erbjuda stöd och hjälp till dem som anträffas berusade av alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel såsom tabletter, narkotika, thinner, trikloretylen m. m. Som framhållits i till nämnda lagförslag är det angeläget att kontakten med propositionen socialtjänsten etableras i ett så tidigt skede som möjligt. Med nämnda bestämmelser om underrättelseskyldighet och samrådsskyldighet från polisens sida anser SU trygghet föreligga för att erforderligt samråd i enskilda ärenden med hjälpbehov skall kunna komma till stånd. Att därutöver ha kvar en bestämmelse motsvarande 10 § 1 st. NvL om skyldighet för polismyndighet att underrätta socialtjänsten om när någon använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan synes ej vara Det förefaller dessutom mindre konsekvent att i den framtida behövligt. ha kvar en anmälningsskyldighet som anknyter till endast socialtjänstlagen en typ av symtom på hjälpbehov. Vad angår den i 93 § BvL upptagna anmälningsskyldigheten bör däremot observeras att den riktar sig till en mycket vidare krets av personer, att den har betydelse för upphävande av tystnadsplikt i vissa fall samt att den sätt som bestämmelsen i NvL är symtomanknuten. En motej på samma till denna bestämmelse har därför av SU tagits upp i förslaget till svarighet socialnämndslag (23 §). Bestämmelserna i förundersökningskungörelsen om förhör med barn bör bibehållas i stort sett i sitt nuvarande skick. Dock bör i fråga om polisens

654 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden

underrättelseskyldighet gentemot socialtjänsten den övre åldersgränsen sänkas från 20 till 18 år. Eftersom SU föreslår att ungdomsvårdsskolorna avskaffas, bör vidare regeln om att rektor vid sådan skola i vissa fall skall underrättas utgå. Såsom SU anfört i avd. III bör inom barnavårdens ram ej intas bestämmelser som medger frihetsberövanden av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. SU föreslår därför att 33 § BvL ej skall få någon motsvarighet i den nya lagstiftningen. Då SU vidare föreslår att tvångsvården av vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel hädanefter ej skall få ske inom socialtjänstens ram utan endast hos sjukvårdsmyndigheterna kommer ej heller någon motsvarighet till 2l§ NvL att återfinnas i SU:s forslag till nya lagar på socialtjänstområdet. Behovet av tillfälliga omhändertaganden för bevarande av ordning och säkerhet kommer alltså, om SU:s förslag godtas, att få tillgodoses främst genom bestämmelsen i 3§ LTO. Därjämte kommer möjligheten att göra tillfälliga omhändertaganden med stöd av l § LTO jämfört med 7,* LSPV att kvarstå. Givetvis är det emellertid viktigt att socialnämnden vid omhändertaganden enligt 3.5 LTO omedelbart underrättas i de fall då åtgärd från socialnämndens sida kan antas vara påkallad, så att nämnden snabbt kan erbjuda den hjälp och det stöd som den omhändertagne eller hans anhöriga behöver. Hur kontakterna i sådana fall bör ske mellan polis och socialnämnd och om socialnämnden bör ha någon jourverksamhet bör som tidigare framhållits lösas genom gemensamma överläggningar mellan foreträdare för de båda myndigheterna. Beträffande handräckningsreglerna enligt BvL föreslår SU, såsom framgår av avd. III, betydande inskränkningar. Polishandräckning åt barnavårdsnämnd anses sålunda inte längre erforderlig för inställelse till förhör inför nämnden eller för att vinna tillträde till underårigs hem. Ej heller har det ansetts erforderligt att bibehålla möjligheten till förvaring hos polismyndighet på sätt som nu kan ske enligt 37 § BvL. Däremot skall socialnämnden enligt förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig kunna begära polishandräckning för att verkställa beslut om vård enligt lagen eller för omedelbart omhändertagande. Vidare skall rätten ha möjlighet att begära polishandräckning för inställelse av part. Socialnämnden och rätten bör vidare ha möjlighet att begära polishandräckning för underårigs hämtande till läkarundersökning (se 15-17 §§ lagförslaget). Vad angår möjligheten enligt 63 § BvL att begära polishandräckning för att få tillträde till barnavårdsanstalt har SU ej ansett sig böra behålla denna. Vill enskild inrätta barn- eller ungdomshem krävs enligt SU:s förslag tillstånd av länsstyrelsen. Hemmet står därefter under tillsyn av länsstyrelsen. Får länsstyrelsen ej tillträde till hemmet torde detta vara ett skäl för att indra tillståndet. Då SU föreslår att tvångsåtgärder mot vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel ej skall framdeles få förekomma inom socialtjänsten,

kommer de i NvL intagna handräckningsreglerna ej att få någon motsva-

righet i socialtjänstlagen. Handräckning kan emellertid enligt LSPV begäras från läkarsidan både då det gäller inställelse för läkarundersökning och då det gäller intagning på sjukhus eller återhämtande av patient till sjukhuset. Vad angår bestämmelserna i omsorgslagen och efterlysningsbestämmel-

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 655

serna anser sig SU i nu förevarande sammanhang inte ha anledning att ifrågasätta behovet av desamma.

Å klagarm yn dig/i eten l tidigare avsnitt har framhållits att samarbetet med åklagarmyndigheten är mycket viktigt för socialtjänstens del. Att socialtjänsten tillhandagår åklagaren med uppgifter om vilka hjälp-, stöd- och vårdåtgärder som vidtagits från socialtjänstens sida och avger yttranden om vilka åtgärder som är bäst ägnade att tillrättaföra den som begått brott leder i de flesta fall till att åtalsunderlåtelse ges eller att påföljden för brottet blir sådan att den sociala återuppbyggelsen kan fortsätta. Detta samarbete torde alltså som regel vara gynnsamt för socialtjänstens klient och bör därför fortsätta. SU har följaktligen intet att erinra mot de härom gällande bestämmelserna. Dock bör med tanke på att SU föreslår avskaffande av ungdomsvårdsskolorna och tvånget inom nykterhetsvården 69§ BvL och 57§ NvL ej få någon motsvarighet i den nya lagstiftningen.

Åra/srätrskonzmirréns _lörslag Enligt åtalsrättskommitténs förslag skall möjligheterna till åtalsunderlåtelse vidgas och i större utsträckning än f. n. hänsyn tas till de vård- och behandlingsåtgärder som sätts in från socialtjänstens sida. SU anser det också väsentligt att samarbetsformerna mellan de rättsvårdande myndigheterna och socialtjänsten ordnas så praktiskt som möjligt. Samtidigt anser sig SU emellertid även böra tillse att den enskildes integritetsskydd ej åsidosätts i högre grad än som är oundgängligen nödvändigt. Åtalsrättskommittén har i syfte att främja en snabbare handläggning av ärenden rörande åtalsunderlåtelse föreslagit dels att utredningsmannen inom polisen så snart någon är skäligen misstänkt för brottet skall få upplysningar från socialförvaltningen om vilka åtgärder som eventuellt vidtagits beträffande den misstänkte, de/s att sedan brottet blivit styrkt ytterligare uppgifter om planerade eller vidtagna åtgärder skall lämnas från socialförvaltningen antingen muntligen eller genom översändande av journalutdrag rörande klienten, dels ock att det delegeras till nämndens ordförande eller ledamot av nämnden att muntligen lämna uppgifter om klienten. SU delar åtalsrättskommitténs åsikt att det nuvarande systemet med inhämtande av skriftliga yttranden från barnavårdsnämnden är alltför tidsödande och ibland även onödigt invecklat. SU vill därför ansluta sig till kommitténs forslag att ordföranden i nämnden eller ledamot av densamma i stor utsträckning får stå for kontakten med åklagaren. Enligt 6§ lagen om personundersökning är nämnden skyldig att tillhandagå åklagare med upplysningar om misstänkt samt föreslå de åtgärder den finner erforderliga för hans anpassning i samhället. Att delegera befogenheten att avge yttrande i ärende rörande åtalsunderlåtelse till ordförande i eller ledamot av nämnden

torde i viss utsträckning vara möjligt? Denna möjlighet bör emellertid i fram-

tiden användas i större utsträckning än vad som f. n. är fallet. Därjämte bör den föreslagna möjligheten att lämna upplysningar och yttranden muntligen 2se Gunnar Krantz: Rån i stället för skriftligen utnyttjas. De muntliga upplysningarna och yttrandena och rättsskydd, s 276_

656 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden sou 197140

bör emellertid begränsas till att avse från socialtjänstens sida faktiskt vidtagna åtgärder. Däremot ställer sig SU mer tveksam till förslagen att utlämna uppgifter om socialtjänstens klient till utredningsmannen. Ju större krets av personer dessa uppgifter sprids till ju mindre blir integritetsskyddet. Enligt SU:s mening torde det i detta skede av förundersökningen vara tillräckligt om utredningsmannen efterhör om socialtjänsten fore prövning av åtalsfrågan önskar kontakt med åklagarmyndigheten. Vidare ställer sig SU direkt avvisande till tanken att journalanteckningar skall översändas till utredningsmannen eller åklagaren. Ett sådant forfarande skulle innebära alltför stor otrygghet för klienten. Däremot anser sig SU kunna godta förslaget att socialnämnden i stället för skriftligt yttrande översänder protokollsutdrag med beslut om vidtagna åtgärder till åklagaren. Vad slutligen angår förslaget om att låta åklagaren besluta om begränsad personundersökning har SU i princip intet att erinra däremot.

Domsrolarna

Liksom då det gäller åklagarna tjänar upplysningsskyldigheten gentemot domstolarna och skyldigheten att avge yttrande i brottmål syftet att anordna en lämplig vård for den åtalade. Denna upplysningsplikt och yttrandeskylbör därför bibehållas. Bestämmelserna på området bör emellertid änddighet ras och anpassas till förslaget om helhetssyn och förslaget om att slopa inom socialvården mot vuxna missbrukare av beroendeframtvångsätgärder kallande medel (jfr avd. V). Även då det gäller yttranden i brottmål bör for tids vinnande delegation av beslutanderätten kunna utnyttjas i större utsträckning än vad som nu sker. I ett hänseende anser sig SU dock böra föreslå en ändring av nuvarande förfarande vid personundersökning. F. n. förekommer inom vissa kommuner att personundersökaren får låna eller på socialbyrån får ta del av socialvårdens akt rörande den som skall undersökas. Ett sådant forfarande SU:s mening som SU anser är enligt ägnat att skada det integritetsskydd att socialtjänstens klient bör åtnjuta, i all synnerhet som akten ofta innehåller som ej är nödvändiga for personundersökningen om både klienupplysningar ten och andra personer. SU föreslår därför att för personundersökningen i socialtjänstens akt i stället tillhandahålls muntligen erforderliga uppgifter eller skriftligen av tjänsteman vid socialbyrån.

Kriminalvården

I den nya lagen om behandling av häktade och anhållna m. fl. betonas vikten av att den häktade ges det personliga stöd och annan hjälp som han behöver. I de flesta häktningsfallen torde finnas ett behov av stöd och hjälp från socialtjänstens sida. Det kan gälla hjälp åt den häktade själv men många gånger också åt hans anhöriga. Det är därför mycket viktigt att socialtjänsten genom kontakter med personalen på häktet forvissar sig om att den häktade får erforderlig hjälp och om så ej är fallet erbjuder sig att hjälpa till.

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 657

Minst lika viktigt är det att socialtjänsten erbjuder stöd och hjälp åt dem som dömts till kriminalvård i frihet eller frigivits från anstalt. Många av kriminalvårdens klienter befinner sig i konflikt med sina närmaste anhöriga och familjekurativa insatser är ofta påkallade. De har ej sällan skuldsatt sig på ett sådant sätt att de ej anser det lönande att arbeta. Socialtjänsten bör i sådana fall, om klienten önskar det, hjälpa honom med att begära avskrivning av skulder där detta är möjligt och att göra avbetalningsplaner. Socialtjänsten bör också tillse att klienten får rättshjälp i angelägenheter som kräver rättslig bedömning. Mången gång är bostadsfrågan i dessa sammanhang ett stort bekymmer. Även i detta hänseende bör socialtjänsten kunna vara den dömde behjälplig. Särskilt svår är ofta situationen för den som efter undergående av längre tids straff skall friges från någon kriminalvårdens anstalt. I dessa fall bör socialtjänsten vara beredd att på ett tidigt stadium av förberedelsearbetet för frigivningen medverka på sådant sätt att den frigivne verkligen får en godtagbar möjlighet att anpassa sig till livet utanför anstalten. Skulle det brista i kontakterna från anstaltens eller skyddskonsulentens sida bör socialtjänsten likväl försöka hålla sig informerad om när socialtjänstens insatser behövs och erbjuda desamma till klienten. Över huvud taget bör de klienter som blivit föremål för någon form av kriminalvård ägnas ökad uppmärksamhet.

F amiljerätrsliga frågor

De frågor som regleras i föräldrabalken och namnlagen har ett naturligt samband med den verksamhet som socialnämnden skall bedriva. Någon anledning att ifrågasätta lämpligheten av den samverkan mellan barnavården och domstolar som där förutsätts finns således ej. Vad angår 67 § NvL och 63 § ShjL rörande anmälan till Överförmyndare av behovet om omyndigförklaring m. m. har dessa bestämmelser ändrats fr. o. m. den 1 januari 1975. Därvid tillkom föreskrifterna om anmälan av behov av god man och om upphörande av omyndigförklaring. l propositionen (1974:142) rörande dessa lagändringar anförde föredragande statsrådet bl.a. följande. Tiden får nu anses vara inne för en radikal omprövning av gällande omyndighetsgrunder. Det synsätt som präglat den nuvarande lagstiftningen återgår på värderingar från 1800-talet. Det utmärks framför allt av önskemålet att skydda den enskildes tillgångar för hans egna dispositioner. Detta var förklarligt i en tid då det sociala trygghetssystemet ännu inte hade byggts upp. l dag framstår emellertid omyndighetsgrunderna i viss utsträckning som föråldrade. Särskilt gäller detta de båda grunderna slöseri och missbruk av rusgivande medel i 10 kap. l § andra och tredje punkterna FB. Vad gäller de grunder som anges i 10 kap. l § första och fjärde punkterna FB framstår inte sällan en omyndighetsförklaring i dessa fall som en alltför ingripande åtgärd i förhållande till det praktiska behovet. Med hänsyn till de väsentliga inskränkningar i rådigheten över såväl ekonomiska som personliga förhållanden som en omyndighetsförklaring medför bör en sådan förklaring komma till stånd bara när det föreligger verkligt behov av en så genomgripande åtgärd. Det hjälpbehov som föreligger torde ofta kunna tillgodoses utan att förmyndare förordnas. Tillvaratagandet av någons personliga intressen är en uppgift som står samhällets socialvårdande uppgifter nära. l socialhjälpslagen är det redan nu fastslaget att kommunerna har skyldighet att skaffa sig kännedom om de enskildas behov av omvårdnad

658 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden

och att verka för att detta blir tillgodosett. Socialstyrelsen har också meddelat råd och anvisningar om hur denna socialvårdens uppsökande verksamhet bör bedrivas. Kommuner har under senare år prövat olika lösningar för att bispringa ensamma och isolerade personer. l en del fall har kommunerna delats in i distrikt och särskild kontaktman anställts för varje distrikt. Härigenom har skapats möjligheter till större personkännedom. En del kommuner har försökt tillgodose behovet av kontinuerlig kontakt genom att inrätta olika former av telefonservice. Den utveckling på området som sålunda pågår måste hälsas med tillfredsställelse. Frågan om en vidare utveckling av denna verksamhet kommer att prövas av socialutredningen (S 1969:29), som enligt sina direktiv har att se över socialhjälpslagen. Även när det gäller personer som vistas på vårdanstalter av olika slag pågår ett omfattande arbete i syfte att skapa en bättre vårdmiljö.-.-.- Givetvis är det angeläget att de som vistas på vårdanstalt inte bara har goda relationer till vårdpersonalen utan också att de har möjlighet till kontakt med personer utanför anstalten. Även på denna punkt torde en utbyggnad av kommunernas uppsökande verksamhet ha en viktig uppgift att fylla. Den hjälpverksamhet som nu har angetts bör uppenbarligen i första hand ta sikte på vården av enskildas personliga angelägenheter. De som deltar i hjälpverksamheten bör emellertid också kunna bistå enskilda i vissa rättsliga angelägenheter av enklare natur, exempelvis mellanhavanden med vårdmyndigheter. Hjälp bör också kunna lämnas när den enskilde kallas till en bouppteckning eller ett arvsskifte, när han delges ett betalningsföreläggande eller när han behöver föra talan om socialförsäkringsförmån. Vid behov bör den som bistår den enskilde kunna få formell fullmakt att uppträda som ombud. Emellertid krävs det härvid att den enskildes psykiska tillstånd är sådant att han kan ingå giltiga rättshandlingar. I vissa fall kan den enskildes behov av hjälp i rättsliga eller ekonomiska angelägenheter vara så omfattande att det inte är tillräckligt med det bistånd som kan lämnas inom ramen för den nyss angivna hjälpverksamheten. Den enskilde kan exempelvis ha sådana tillgångar att det behövs en fortlöpande ekonomisk förvaltning. Det kan också vara fråga om att vidta en rättslig åtgärd som kräver särskild sakkunskap. Oberoende av den rättsliga åtgärdens natur kan förhållandena vara sådana att den enskilde på grund av sin sinnesbeskaffenhet inte själv kan föra sin talan och inte heller utfärda fullmakt för ombud. Även om situationen är sådan som nu har angetts torde det i många fall vara möjligt att bereda den enskilde erforderlig hjälp utan att han behöver förklaras omyndig. Redan i dagens läge finns vissa möjligheter att förordna god man för den som på grund av sjukdom inte själv kan förvalta sin egendom eller bevaka sin rätt. En förutsättning är emellertid att sjukdomen är av övergående natur. Vidare gäller som villkor att den sjuke har samtyckt till åtgärden, om inte sjukdomen medför hinder för inhämtande av samtycke. Om man vill att de enskilda i större utsträckning än f. n. skall kunna få den hjälp som behövs utan att omyndigförklaring behöver tillgripas ligger det nära till hands att bygga ut godmansinstitutet. Förutsättningarna för förordnande av god man måste i så fall vidgas genom att man slopar kravet på att sjukdomen skall vara av övergående natur. Vidare måste god man kunna förordnas inte bara vid sjukdom utan också när hjälpbehovet orsakas av ålderdomssvaghet eller annan liknande omständighet. God man bör kunna förordnas såväl när det föreligger behov av hjälp i rättsliga eller ekonomiska angelägenheter som när någon behöver bistånd i vården om sin person.-.-.- Det är givet att man skulle få ytterligare garantier för att omyndigförklarade personer inte förblir omyndiga längre än nödvändigt om man, som har föreslagits i den nyss berörda motionen, inför ett system med obligatoriska årliga läkarundersökningar av alla omyndigförklarade. Som socialstyrelsen har påpekat i sitt yttrande över motionen förekommer emellertid åtskilliga fall där man utan ingående undersökningar kan

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 659

konstatera att anledning till fortsatt omyndighet alltjämt föreligger-r.- Med hänsyn till det sagda bör enligt min mening tanken på obligatoriska återkommande läkarundersökningar avvisas. Däremot är det angeläget att såväl överförmyndare som personal inom sjukvård och socialvård söker få till stånd sådana undersökningar, när det bedöms erforderligt. Det bör också åligga läkare och socialvårdspersonal att göra anmälan till Överförmyndaren när de får kännedom om sådana fall där omyndigförklaring inte längre bör bestå. SU har vid utarbetande av sina förslag särskilt uppmärksammat behovet av att hjälpa dem som på grund av sjukdom, skada, ålder eller annan orsak har svårt att själva sköta sina ekonomiska och personliga angelägenheter. Enligt SU:s mening bör behovet av att begära omyndigförklaring därmed ytterligare minska. Emellertid kommer även fortsättningsvis att förekomma situationer då socialtjänsten för att hjälpa sin klient bör anmäla behovet av förmyndare eller god man till Överförmyndaren. Något särskilt stadgande härom synes dock inte erforderligt i socialtjänstlagen. Att socialtjänsten måste vara verksam i detta hänseende följer redan av stadgandet att socialtjänsten svarar för att de som vistas i kommunen får den hjälp och det stöd de behöver. Med hänsyn till att den enskilde kanske inte alltid är i det tillstånd att han kan ge sitt samtycke till åtgärden bör det däremot öppnas möjlighet att - oavsett tystnadsplikten - få föra uppgifter om klientens personliga forhällanden vidare till överförrnyndaren. Detta synes lämpligast kunna ske genom att i föräldrabalken intas en bestämmelse om att vårdmyndighet, som finner någon böra omyndigförklaras, är skyldig att göra anmälan därom till Överförmyndaren (se förslaget till ny 17§ i 11 kap. FB).

4l.3.3 Utlämnande av uppgifter från socialtjänsten till andra myndig-

heter Omsorgslagen och LSPV Möjligheterna för socialnämnden att se till att den som är i behov av vård enligt omsorgslagen eller enligt LSPV också kommer i åtnjutande av sådan vård bör bibehållas även i framtiden. Inte minst då det gäller missbrukare av beroendeframkallande medel kommer behovet av samarbete med sjukvården att ha en mycket stor betydelse (se avd. V). I samband med ansökningar om vård enligt dessa lagar bör alltså erforderliga uppgifter om klienten kunna utlämnas till sjukvårdsmyndigheten.

F örsäkringskassorna Som SU tidigare framhållit är samarbetet mellan socialvårdens organ och försäkringskassorna av mycket stor betydelse. Än större betydelse kommer detta samarbete att få efter införandet av socialförsäkringstillägget. Bestämmelsen i 20 kap.9 § lagen om allmän försäkring bör därför kvarstå oförändrad. Därjämte bör i socialnämndslagen intas en bestämmelse om att socialnämnden skall av försäknngsmyndighetema ha rätt att fä erforderliga upplysningar om dem som är försäkrade enligt lagen om allmän försäkring. Vad angår bestämmelserna i lagarna om allmän försäkring, allmänna barnbidrag och bidragsförskott rörande rätt för försäkringskassa att på fram-

660 F öreskrifrer om samverkan i enskilda ärenden

ställning av social nämnd betala ut sjukpenning m. m. till annan än den försäkrade etc. synes dessa vara tillämpliga i två olika situationer. För det första kan bestämmelserna tillämpas, då den förmånsberättigade inte anses skickad att handha pengarna. Den sociala nämnden kan alltså i en sådan situation skapa ett förmynderskapsliknande förhållande. För det andra kan bestämmelserna tillämpas, då barn är placerat i annat hem än föräldrahemmet eller då någon - barn eller vuxen - är intagen på institution. I dessa fall är avsikten att medlen skall komma till användning för att täcka kostnaderna för vården. Enligt SU:s mening torde möjligheten att skapa ett förmynderskapsliknande Förhållande för klienten stå i strid mot de principer om frivillighet och självbestämmanderätt som skall ligga till grund för den framtida socialtjänsten. En annan sak är däremot att socialtjänsten på klientens begäran skall kunna stå till tjänst med att genom tjänsteman eller kontaktman ta hand om medlen och tillse att de används på lämpligt sätt. Beträffande den situation, då den ekonomiska förmånen på ansökan av social nämnd skall betalas ut till den som svarar för vården, har SU i tidigare avsnitt (se 5.6.8) föreslagit att möjligheterna för kommun att uppbära folkpension för den som bor i ålderdomshem skall slopas. Även i övrigt synes emellertid dessa bestämmelser vara i behov av översyn. De bestämmelser varom här är fråga hör emellertid hemma i lagstiftningen om allmän försäkring och andra lagar som administreras av försäkringskassorna. De berör förutom socialtjänsten även andra vårdområden. SU anser sig därför inte i annat hänseende än beträffande avgifterna vid ålderdomshem böra närmare granska och ompröva dessa bestämmelser. De synes i stället böra bli föremål för övervägande i annat sammanhang.

Tillämpningsföreskrifter till N vL

SU föreslår att Övervakningsinstitutet skall upphöra. Däremot skall i samråd med klienten en kontaktman kunna utses. Anledning att utan klientens samtycke underrätta militära myndigheter om sådan på frivillig basis utsedd kontaktman anser SU ej föreligga. Någon motsvarighet till l0§ tillämpningskungörelsen till nykterhetsvårdslagen bör därför ej upptas i den nya lagstiftningen. En annan sak är att det i vissa fall kan vara lämpligt att i samråd med klienten hålla exempelvis personalvårdsofficeren underrättad om klientens besvär. Eftersom SU f. ö. föreslår avskaffande av alla tvångsåtgärder mot vuxna inom socialtjänstens ram bör även bestämmelserna om underrättelse härom till riksskatteverket utgå. Då en underrättelse till riksskatteverket om frivillig ingång på vårdanstalt måste anses motverka önskemålet om ökade frivilliga kontakter med socialtjänsten, bör även denna underrättelseskyldighet slopas. Någon motsvarighet till bestämmelsen i l4§ 2 mom. NvL kommer ej att återfinnas i socialtjänstlagen. Därmed bortfaller också behovet av underrättelse till riksskatteverket om dylika beslut.

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 661

Bosätrningslân

Bosättningslånereglerna har nyligen varit föremål för utredning. På grundval av utredningens betänkande angavs i den av riksdagen antagna propositionen 1975/76: 100 följande riktlinjer för den fortsatta bosättningslångivningen.

De som har stort behov av en god bosättning har ofta begränsade möjligheter att ordna denna på ett rationellt och förmånligt sätt. l vissa situationer är tillgången till en god bosättning och därmed ett välutrustat hem särskilt viktig. Utredningen framhåller att ett välutrustat hem är särskilt betydelsefullt när det finns barn i familjen eftersom ett sådant hem kan förväntas bidra till goda uppväxtförhållanden för dem. Ett trivsamt hem är också viktigt för dem som på grund av olika omständigheter är hänvisade till att vistas mycket i hemmet t. ex. personer med olika slag av handikapp. Utredningen har i sitt betänkande visat att de flesta Förmånliga krediterna är relativt svåråtkomliga. Många blir därför hänvisade till ett kanske oförmånligt avbetalningsköp for att ordna besättningen. .lag anser därför i likhet med utredningen att det fortfarande finns behov av lämpligt utformat samhällsstöd till bosättningen. Stödet bör som utredningen och remissinstanserna framhållit utgå i form av bosättningslån och inriktas på sådana grupper för vilka en god bosättning kan anses ha en särskild betydelse. Bosättningslånens syfte bör även fortsättningsvis ges en familjepolitisk inriktning med ökat utrymme för sociala hänsynstaganden. Den viktigaste utgångspunkten för ett ökat socialt hänsynstagande vid långivningen är att det i underlaget för lånebesluten även ingår en bedömning av sökandens sociala situation. Denna bedömning bör som utredningen föreslagit och som tillstyrkts vid remissbehandlingen göras av kommunens sociala organ i yttrande över låneansökan. Därigenom kan vid riksbankens lånebeslut göras en totalbedömning av lånebehovet och möjligheten att bevilja lån. Ett sådant samarbete mellan riksbanken och kommunens sociala organ anser jag vara av avgörande betydelse för att syftet med långivningen skall uppnås. Kommunens medverkan får ses som ett led i socialnämndens allmänna skyldighet att lämna bistånd i personliga angelägenheter enligt socialhjälpslagen. Jag förordar således i enlighet med utredningens förslag att den lokala verksamheten med bosättningslånen läggs på kommunens socialnämnd eller sociala centralnämnd och att Iåneverksamheten i övrigt liksom nu skall ankomma på riksbanken. Detta innebär bl. a. att yttrande över varje låneansökan skall lämnas av kommunens sociala organ. Riksbanken kan därigenom liksom f. n. också få tillgång till erforderliga uppgifter från socialnämnden.-.-.- Vid den bedömning av låneärenden som enligt vad jag anfört ankommer på riksbanken och kommunens sociala organ bör gälla att ingen låneberättigad skall utestängas från långivningen till följd av omständigheter som är naturliga eller över vilka sökande inte råder. Exempel på detta är att sökandes ekonomi tillfälligt är belastad i samband med utbildning, fonbildning, tillfällig arbetslöshet eller skilsmässai förening med ingående av nytt äktenskap, osv. Liksom f. n. bör inte heller föreskrivas någon lägsta inkomstgräns för bosättningslån. Däremot bör ett sådant förhållande som stora avbetalningsköp på kapitalvaror i nära anslutning till en ansökan om bosättningslån kunna medföra avslag på låneansökan. l en total bedömning av lånebehovet och återbetalningsförmågan skall beaktas att erhållen socialhjälp inte bör vara ett självständigt motiv för avslag på låneansökan. Jag linner det också naturligt att i enlighet med utredningens förslag vidga kretsen låneberättigade personer. Som utredningen framhållit torde en välinredd bostad ha särskilt stor betydelse för vissa grupper av ensamstående handikappade, eftersom de i större utsträckning än andra vistas i sina hem. Deras möjligheter att få bankkrediter pâ den normala kreditmarknaden är i allmänhet också begränsade. Jag förordar därför i likhet med utredningen att bosättningslån även skall kunna ges till ensamstående handikappade utan barn. Som villkor för lån i dessa fall bör gälla att reglerna i kom-

662 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden

munförbundets rekommendation om kommunala bostadstillägg för handikappade kan ,tillämpas på låneansökan. Med utgångspunkt i definitionen att handikappad är-den som av fysiska eller psykiska skäl har betydande svårigheter i sin dagliga livsföring rekommenderar Förbundet att sådant bostadstillägg främst skall utgå till handikappad som äger rätt till pension, sjukpenning eller handikappersättning enligt lagen om allmän försäkring. Långivningens familjepolitiska inriktning gör det enligt min mening också naturligt att lån beviljas familjer som tagit emot fosterbarn i syfte att senare adoptera barnet. Någon risk för att därigenom föregripa behöriga organs prövning av adoptionsansökan eller fosterhemsplacering bör enligt min mening inte finnas i och med att den sociala Centralnämnden i kommunen skall yttra sig över låneansökningen. l bosättningslånekungörelsen anges f. n. att beviljandet av lån till ensamstående är beroende av om den lånesökande har vårdnaden om minderårigt barn. Jag förordar att åldersgränsen därvid fastställs till 16 år. Jag finner det angeläget att utländska medborgare som avser att stanna i landet skall kunna beviljas lån på så långt möjligt samma villkor som svenska medborgare. Lån bör därvid kunna utgå till utländsk medborgare som har nödvändiga tillstånd för vistelse i landet och när det framgår av omständigheterna i övrigt att lånesökanden kommer att få stanna i landet. Samma regel bör gälla för utländsk medborgare som är gift eller sammanbor med svensk.-.-.- Jag finner det vidare i likhet med vad utredningen föreslagit angeläget att generösa möjligheter ges till uppskov med återbetalning under lånetiden. Flera omständigheter kan orsaka tillfälliga men likväl kraftiga försämringar i ekonomin och bör därför kunna utgöra anledning till uppskov. Exempel på detta är vid sidan av utbildning, värnplikt och havandeskap bl. a. tillfällig arbetslöshet. sjukdom och skilsmässa. Det bör därvid vara möjligt att, vilket fullmäktige i riksbanken framhållit, bevilja uppskov för längre tid än tre år när det finns särskilda skäl härför. Uppskov bör främst avse avbetalning på låneskulden. Möjligheten till befrielse från återbetalningsskyldighet bör kunna användas i större utsträckning än f. n. i de fall låntagarens sociala och ekonomiska situation förändrats så att återbetalningsförmåga inte längre kan anses föreligga. Som framgår av det anförda ingår socialnämndens befattning med bosättningslånen som ett naturligt led i den verksamhet som nämnden bör bedriva. Socialnämndens funktion i fråga om bosättningslånen bör följaktligen bibehållas.

Tillstånd för barn an idka försäljning eller delta i teaterföresrä/Ining

Arbetsmiljöutredningen har i sitt betänkande Arbetsmiljölag3 erinrat om den

författningsreglering som gäller vid sidan av arbetarskyddslagstiftningen, då det gäller mera tillfälliga arbetsuppgifter för barn. Beträffande lagen angående meddelande av förbud för bam att idka viss försäljning anför arbetsmiljöutredningen att en översyn av regleringen på det området bör komma till stånd i anslutning till socialutredningens arbete. Av en bilaga till arbetsmiljöutredningens betänkande, Bakgrund till förslag

om arbetsmiljölag4, framgår att arbetarskyddsstyrelsen under år 1969 under-

sökt i vilken utsträckning förbud meddelats enligt nämnda lag. Undersökningen gav till resultat att sådana förbud endast meddelats i Stockholm, Sundbyberg, Kalmar(1943), Malmö (1950), Helsingborg (1928), Ystad (1936), 3sou 1976:1. Lund (1951), Eslöv (1939), Halmstad (1943), Göteborg (1928, ändrat 1941) och “sou 1976:2. Sandviken (1938).

Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden 663

Enligt SU:s mening torde ifrågavarande lag numera ha spelat ut sin roll och bör därför upphävas. l den mån barn på olämpligt sätt skulle användas för att utbjuda eller utdela trycksaker eller varor bör det åligga socialnämnden att på annat sätt komma till rätta med saken. Vad därefter gäller bestämmelsen i ordningsstadgan rörande barnartister m. m. har dess upphävande inte ifrågasätts av arbetsmiljöutredningen. Tvärtom har utredningen påpekat att i dylika ärenden kan finnas skäl för bevakning av vissa skyddssynpunkter och att yttrande i sådana fall bör inhämtas från skyddsinspektionen. SU ansluter sig till uppfattningen att denna bestämmelse bör bestå.

Urlänningskungörelsen och medborgarskapskungöre/sen

Socialvårdens uppgifter enligt utlänningskungörelsen och medborgarskapskungörelsen tjänar flera syften. De har sålunda till syfte dels att underlätta utlänningskontrollen, dels att ge utlänningen större möjligheter att komma i åtnjutande av stöd och hjälp från olika myndigheter. Enligt SU:s mening kan den funktion socialvården här fyller inte undvaras i framtiden utan bör bestå.

K örko rrsfrâgan

Vad gäller registreringen av fylleriförseelser och utlämnande av uppgifter i samband med lämplighetsutredning i körkortsärenden bör nämnas, att dessa frågor nyligen varit föremål för uttalanden i prop. 1975/ 762113 med förslag om avskaffande av fylleristraffet samt prop. 1975/ 762155 om ändrade regler rörande vissa körkortsfrågor. I propositionen med förslag härom anför departementschefen bl. a. följande. Fylleridomens nuvarande betydelse för rätten att erhålla eller behålla körkort följer av vissa bestämmelser i körkortskungörelsen (1972:592). Enligt gällande föreskrifter skall länsstyrelsen vid sin prövning av en ansökan om körkortstillstånd särskilt beakta bl. a. om sökande är känd för nyktert levnadssätt. Vidare gäller att körkortstillstånd i fråga om den som dömts for fylleri inte får meddelas innan två år har förflutit från det att förseelsen har begåtts, om det inte kan anses uppenbart att sökanden ändå är en skötsam person. Återkallelse av körkort skall äga rum bl. a. om körkortshavaren har gjort sig skyldig till fylleri och det inte kan anses uppenbart att han ändå är en skötsam person eller om körkortshavaren med hänsyn till onyktert levnadssätt inte bör ha körkort. I ett sådant fall krävs synnerliga skäl för att nytt körkortstillstånd skall få meddelas tidigare än efter ett år. Återkallelse på grund av fylleriförseelse får dock ske först när frågan om straff för förseelsen har blivit avgord genom lagakraftägande dom, om inte omständigheterna är sådana att körkortshavaren oavsett utgången i ansvarsfrågan kan anses olämplig att föra körkortspliktigt fordon. Mot de nu angivna föreskrifterna svarar vissa bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till länsstyrelsen. En dom på fylleri beträffande körkortshavare skall sålunda alltid sändas in till länsstyrelsen. Vidare föreligger skyldighet för nykterhetsnämnd att lämna uppgift till länsstyrelsen när nämnden i fråga om körkortshavare har beslutat om övervakning eller ansökt om tvångsintagning enligt NvL. Nykterhetsnämnd är skyldig att lämna uppgift också i annat fall när rätten att inneha körkort bör prövas om till följd av körkortshavarens alkoholmissbruk. Även polismyndighet är skyldig att anmäla till länsstyrelsen om anledning finns till återkallelse av körkort.

664 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden sou 197140

Uppgifter om domar, beslut och godkända straff- eller ordningsbotsförelägganden som gäller fylleri registreras i körkortsregistret. Detsamma gäller avgöranden i fråga om ett stort antal andra brottstyper, bl. a. traftkonykterhetsbrott och andra trafikbrott samt vissa allvarligare brott mot BrB. Även sådana uppgifter och anmälningar från nykterhetsnämnd eller polismyndighet som nyss berörts antecknas i detta register. liksom också andra omständigheter som länsstyrelsen anser behövas för kontroll av körkortshavare. Vad som har föreskrivits i fråga om körkortshavare i förevarande hänseende gäller i tillämpliga delar också beträffande innehavare av trafikkort eller traktorkort. Man måste räkna med att det även efter fylleriets avkriminalisering behövs ett systern som garanterar att körkortsmyndigheten får underrättelse om fall då innehavare av körkort tas om hand på grund av akut berusning. Ett sådant underrättelsesystem ingår som ett naturligt led i den allmänna kontroll och uppföljning av körkortshavarnas skötsamhet i nykterhetshänseende som kontinuerligt måste ske från körkortsmyndighetens sida. Att ett isolerat omhändertagande i fortsättningen inte kommer att utgöra någon självständig presumtion för att ett körkortsingripande skall ske hindrar sålunda inte att en underrättelse om ett omhändertagande kan bilda underlag för ytterligare utredning från körkortsmyndighetens sida, särskilt i fall då t. ex. upprepade omhändertaganden har skett under kort tid eller det på grund av tidigare lagföring eller eljest finns speciell anledning misstänka att en körkortshavare har alkoholproblem. Det bör förutsättas att körkortsmyndigheten i sådana fall genom hänvändelse till bl. a. nykterhetsnämnd kan få ett mer fullständigt och allsidigt underlag för sin bedömning än vad ifrågavarande underrättelser i allmänhet utgör. Jag vill vidare anmärka att ett system som innebär att omhändertagande på grund av berusning rapporteras till körkortsmyndigheten inte efter avkriminaliseringen kommer att kunna ingå som ett led inom rättsväsendets informationssystem (RI), eftersom Rl avser endast registrering av straffbelagda gärningar. I stället torde systemet få utformas på det sättet att underrättelser från polisens sida om verkställda omhändertaganden görs direkt till den länsstyrelse som har utfärdat körkortstillståndet och som då också får svara för att uppgiften tillförs körkonsregistret.

I propositionen rörande vissa körkortsfrågor uttalades följande i fråga om den lämplighetsutredning som skall föregå prövning av körkortstillstånd.

Enligt gällande regler skall sökande av körkortstillstånd förete ett lämplighetsintyg som har utfärdats av vederbörande polismyndighet i sökandens hemort eller i vissa fall vistelseort. Förare som har körkort men vars lämplighet ifrågasätts kan föreläggas att inge nytt lämplighetsintyg vid visst tillfälle eller vid vissa regelbundet återkommande tillfällen. Sådant föreläggande kan meddelas också i samband med att körkortstillstånd meddelas efter tidigare återkallelse av körkort. I intyget anges om sökanden med hänsyn till sina personliga förhållanden är lämplig som förare av körkortspliktigt fordon. Innan intyg utfärdas hör polismyndigheten vederbörande sociala centralnämnd, nykterhetsnämnd eller motsvarande.

Departementschefen uttalade för sin del, att polisens lämplighetsutredning borde behållas. När det gällde utformningen av utredningen anförde departementschefen bl. a. följande.

Övervägande skäl talar för att lämplighetsutredningen skall innehålla endast redogörelse för de personliga förhållandena och inte något omdöme om lämpligheten. l_(largörs rollfördelningen mellan de olika organ som handlägger ett körkortsärende, bör det också finnas möjligheter att få fram en ändrad attityd till dessa. Jag tänker då på de olika vårdorganen, såsom sociala centralnämnder eller nykterhetsnämnder. Dessa bör liksom hittills höras av polisen, och deras yttranden bör också bestå enbart av en redovisning av de faktiska förhållandena. De svårigheter som vårdorganen

F äreskrzfrer om samverkan i enskilda ärenden 665

f. n. anser sig möta när det gäller att yttra sig om enskilda klienter bör härigenom kunna minska. Även om polisens lämplighetsutredning - efter hörande av kommunalt vårdorgan - sålunda bör vara kvar som ett obligatoriskt moment vid körkortsgivningen hindrar detta inte att vederbörande länsstyrelse eller domstol i en del fall behöver skaffa kompletterande utredning från sådant organ eller exempelvis länsnykterhetsnämnden. Något skäl att ändra nu rådande ordning på denna punkt Föreligger inte. Behov att verkställa utredning av nämnt slag Föreligger ofta även i samband med omprövning av körkortsinnehav. Enligt nuvarande lagstiftning åligger det social nämnd, som genom anmälan eller på annat sätt fått kännedom om att någon använt alkoholhaltiga till uppenbar skada för sig eller annan. att utreda behovet av vårddrycker och eventuellt förordna om övervakning eller hos länsrätten göra åtgärder framställning om tvångsintagning på vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Enligt SU:s förslag skall nykterhetsvården i framtiden vila på frivillighetens Även med en på sådan grund bedriven nykterhetsvård kan det givetgrund. vis finnas behov av att polisen till nämnden anmäler när någon omhänderberusad (jfr 7 § 1 st. LOB). Därigenom bereds ju socialtagits eller påträffats adekvata Däremot tjänsten möjlighet att erbjuda vederbörande vårdåtgärder. att hos nämnden bevara sådana anmälningar i andra fall än saknas anledning då vederbörande blir föremål för nämndens åtgärder och det sålunda blir aktuellt att tillföra anmälan den i ärendet upplagda personakten. Såsom framgår av kap. 43 föreslår SU att registreringen av personuppinom socialtjänsten skall kraftigt begränsas. Sålunda anser SU bl. a. gifter att socialnämnderna inte, såsom f. n. sker, generellt skall bevara rapporter om onykterhet. Om dylika handlingar ej anses böra införlivas med en personakt bör de makuleras. En förutsättning for att en på frivillighetens grund bedriven nykterhetsvård skall fungera tillfredsställande är också att klienterna har ett förtroende för sekretessen inom socialtjänsten. En uppgiftsplikt för socialnämnderna i körkortsärenden skulle enligt utredningens mening en så väsentlig inskränkning i sekretessen att denna av klienterna utgöra skulle kunna betraktas som illusorisk. Detta gäller även om uppgiftsplikten inskränks till att avse endast vilka vårdåtgärder som vidtagits. Med tanke som flertalet människor lägger vid rätten till körkort är på den stora vikt det enligt SU:s mening ingen tvekan om att nykterhetsvårdens nuvarande med körkortsärenden utgör en starkt avhållande faktor mot att befattning ta kontakt. SU vill därför understryka nödvändigheten av att sofrivilligt cialnämndema befrias från uppgiftsplikten i körkortsärenden. Det kan också att en sådan uppgiftsplikt skulle ge ett ofullständigt resultat, då tilläggas, åtskillig nykterhetsvård numera bedrivs inom sjukvården. SU är emellertid väl medveten om behovet från traftksäkerhetssynpunkt av att körkortstillstånden föregås av en tillräckligt väl underbyggd lämplighetsutredning, bl. a. i fråga om sökandens nykterhetsforhållanden. Enligt SU:s mening ligger det dock närmast till hands att polismyndigheten, som har att svara för lämplighetsutredningen, får tillfälle att själv registrera förekommande omhändertaganden av berusade personer i stället för att register omhändertaganden byggs upp hos socialnämnderna för polispå sådana myndighetens räkning.

666 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden SOU l977:40

Vapenlicenser

Som framgår av vad SU tidigare anfört avses socialnämnderna bli serviceorgan åt enskilda som är i behov av stöd eller hjälp i någon form från samhällets sida och vars hjälpbehov inte tillgodoses av andra organ. Den funktion som socialvården f. n. har i frågor om vapenlicenser tjänar inte något sådant syfte. Tvärtom uppfattas denna funktion i regel som något negativt från den enskildes sida. Socialtjänsten bör därför enligt SU:s mening inte anlitas som remissinstans och inte heller ta egna initiativ i dessa frågor. Erforderliga register for bedömande av dessa frågor bör alltså, liksom då det gäller körkortsfrågor, föras hos polismyndigheten och inte hos socialnämnden.

Bevakningspersonal och hemvärnsmän Även beträffande bevakningspersonal och hemvärnsmän anser SU att utredning om vederbörandes lämplighet bör ske utan hörande av socialnämnden. I den utsträckning uppgifter om vederbörandes tidigare skötsel är erforderliga bör uppgifter härom kunna införskaffas hos polisen.

Underrättelse till brittisk konsul SU ifrågasätter behovet av denna underrättelseskyldighet.

41.3.4 Socialtjänstens kostnadsansvar i vissa fall

SU har förutsatt att socaltjänsten skall svara för det bistånd som den behöver som undergår skyddstillsyn, villkorligt frigivits från fängelsestraff eller åtnjuter vård utom anstalt inom ramen för brottspåföljderna ungdomsfangelse och internering och för vad som eljest genom socialtjänstens försorg kan beredas honom av hjälp och stöd, vård och behandling. Enligt lagen om kriminalvård i anstalt kan den som är intagen i anstalt medgivas frigivningspermission_enligt 33 § eller vistelse utom anstalt enligt 34 §. Frigivningspermission är främst avsedd för att söka arbete då sådant inte kunnat ordnas under anstaltstiden. Vistelse utom anstalt kan beviljas främst långtidsfângar för vistelse i vårdinstitution, skola med inackorderingshem eller liknande kontrollerad boendeform. Om frigivningspermission eller vistelse utom anstalt beslutar kriminalvårdens nämnder, och de kan också ställa särskilda villkor for vistelsen. Beslutet träffas ibland utan kontakt med socialvården. › SU har uppmärksammat att kostnaderna for vård och behandling under frigivningspermission eller vistelse utom anstalt ibland bestrids av socialvården, ibland av kriminalvården, ibland av båda till viss del var. Denna ordning är inte tillfredsställande och kan leda till svårigheter att bereda den dömde erforderlig vård och behandling. Frågan om kostnadsansvaret för vård och behandling under frigivningspermission och vistelse utom anstalt är emellertid enligt vad SU erfarit numera föremål för överläggningar mellan företrädare for kriminalvården och kommunforbunden. Då denna fråga sålunda kommer att lösas förhandlingsvägen, saknar SU anledning att vidare uppehålla sig vid densamma.

667 sou 1977:40

VIII Handlingssekretess, tystnadsplikt

och socialregister

42 och tystnadsplikt Handlingssekretess

42.1 Inledning

42 .1 . l Ofentlighetsprincipen En av förutsättningarna för en väl fungerande demokrati och för enskildas rättssäkerhet är att allmänheten har rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Därför bör inte bara myndigheternas beslut utan också handlingar av olika slag som myndigheterna bygger sina beslut och bedömanden på vara offentliga i så stor utsträckning som möjligt. Genom skapas möjligheter för allmänheten att kontrollera offentligheten handlaggningsrutiner, effektivitet och sist men inte minst myndigheternas i förhållande och följsamhet till gällande lagar och förordningar. Felaktigt olämpligt handlande kan bli föremål för kritik som kan leda till rättelse i det aktuella fallet eller i allt fall förhindra ett liknande förfarande i framtiden. Vidare får ovederhäftig kritik mot en myndighets handlande svårare att vinna tilltro hos allmänheten, om denna har full insyn i myndigheternas handlingar och själv kan kontrollera sanningshalten i gjorda påståenden. förbättrar också möjligheterna att ge allmänheten en allsidig inlnsynen formation verksamhet och skapar följaktligen bättre om myndigheternas förutsättningar för en allmändebatt om samhällets organisation, uppgifter och tillstånd än om myndigheternas material ej stod till förfogande. Principen att myndigheternas handlingar som regel bör vara tillgängliga för envar har i vårt land ansetts så viktig att den är grundlagfást. 12 kap. l § tryckfrihetsförordningen (TF) stadgas sålunda att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall äga fri tillgång till allmänna handlingar. I denna rätt får göras endast sådana inskränkningar som påkallas antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn eller för brotts forekommande och beivrande eller till skydd för statens, menigheters eller enskildas behöriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privatlivets helgd, säkerhet, anständighet och sedlighet. Genom den ändring av TF personlig

som träder i kraft den l januari 1978 (jfr prop. 1975/762160) görs den om-

dispositionen att den grundläggande föreskriften om offentlighetsprincipen upptas i 2 kap. l § medan sekretessgrundema och de former i vilka sekretess får beslutas anges i 2 kap. 2 §. I stället för hänsynen till privatlivets helgd

668 Handlingssekretess och tystnadsplikt sou 197740

talas om skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Någon ändring i sak innebär ej detta. Av 14 kap. 5 § 2 st. TF framgår vidare att utlänning som regel har samma rätt som svensk medborgare att få tillgång till allmänna handlingar. De inskränkningar som på de i TF angivna skälen görs i rätten att få ta del av allmänna handlingar skall anges i särskild lag. Detta har skett i sekretesslagen (SekrL). Inte minst då det gäller den personliga integriteten har dessa undantag ansetts vara betydelsefulla. Sålunda har för socialvârdens del betydande inskränkningar gjorts ifråga om handlingars offentlighet av hänsyn till privatlivets helgd och personlig säkerhet. Bestämmelserna härom finns i 14§ SekrL. Den som utlämnar handling i strid mot Föreskrifterna i SekrL kan åtalas och straffas härför (se 4l § SekrL).

42.1.2 Yttrandefrihet, tryckfrihet och rätt till information

För att allmänheten skall ha möjlighet att debattera lämpligheten och riktigheten av myndigheternas handlande krävs även att yttrandefrihet och tryckfrihet Föreligger samt att allmänheten har rätt till information. Att så är fallet har också fastslagits i regeringsformen (RF). I 2 kap. 1§ RF tillförsäkras varje medborgare gentemot det allmänna yttrande- och tryckfrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter. Vidare är varje medborgare enligt samma paragraf gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt till information. Var och en har sålunda rätt att hos myndigheter inhämta och motta uppgifter och upplysningar. Dessa rättigheter tillkommer alla medborgare. även anställda och förtroendemän hos stat och kommun. Huvudregeln är alltså att en tjänsteman kan fritt uttala sig om vad han erfarit i sin tjänst. Likaså kan en enskild person som regel vända sig till en myndighet för att få upplysningar om dess verksamhet. Från huvudregeln om yttrande- och tryckfrihet samt om rätt till information linns emellertid vissa möjligheter att göra undantag. Dessa möjligheter är strängt reglerade. Enligt 8 kap. 3 § RF kan begränsningari medborgarnas fri- och rättigheter göras endast genom lag. Det krävs alltså att riksdagen lagstiftar i frågan. Dock kan riksdagen enligt 8 kap. 7 § RF bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Om riksdagen bemyndigar regeringen att meddela sådana föreskrifter. kan riksdagen också enligt 8 kap. ll § RF medge att regeringen i sin tur överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Med kommun avses i detta sammanhang såväl primärkommun som landstingskommun. För socialvårdens del har bestämmelser om tystnadsplikt meddelats i 91 § BvL, 64§ NvL och 64§ ShjL. Enligt dessa bestämmelser får den som är eller har varit verksam inom resp. vårdområde ej obehörigen yppa vad han därvid erfarit rörande enskilds personliga förhållande. Brott mot denna tystnadsplikt kan efter angivelse av målsägande eller om det är påkallat från allmän synpunkt föranleda åtal och straff.

H andlingssekretess och tystnadsplikt 669

Före nya regeringsformens ikraftträdande förekom emellertid även tysti lag eller förordning. Tystnadsplikten kunde nadsplikt som ej var föreskriven vara inskriven i en stadga eller i en instruktion för verksamexempelvis hetenl. Tystnadsplikt kunde också vara ålagd av överordnad tjänsteman. Slutligen förekom tystnadsplikt i vissa fall där reglering helt saknades. Enligt 6 i övergångsbestämmelserna till RF får sådan tystnadsplikt som punkt fanns angiven i författning eller föreskrift bestå. före RF:s ikraftträdande Däremot kan nya föreskrifter om tystnadsplikt ej ges på detta sätt. Den har definitivt upphört den l januari 1975. oreglerade tystnadsplikten Den tystnadsplikt som existerar i dagens läge är emellertid icke absolut. Om någon lämnar ut en uppgift, beträffande vilken han har tystnadsplikt, för publicering i tryckt skrift eller i radio eller TV gäller bestämmelserna i TF resp. radioansvarighetslagen (RansvL). l kap. l § TF står det varje svensk medborgare fritt att med iakt- Enligt tagande av de begränsningar som anges i TFZ yttra sina tankar och åsikter i tryckt skrift. offentliggöra allmänna handlingar eller meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Detsamma gäller beträffande lämnande av uppgifter exempelvis till en tidningsredaktion för offentliggörande i tryckt skrift. Samma principer gäller därjämte ifråga om yttrandefriheten i radio och TV. Den meddelandefrihet som föreligger i fråga om tryckt föreskrivits i skrift, radio- eller TV-program gäller dock ej, när tystnadsplikt lag. Enligt 7 kap. 3 § TF kan nämligen den som innehar allmän befattning eller utövar tjänsteplikt åtalas och straffas i vanlig ordning, om lagstadgad han genom att i tryckt skrift offentliggöra eller låta offentliggöra uppgift brutit mot lagstadgad tystnadsplikt. Om tystnadsplikten ej ålagts i lag utan i författning av lägre valör, kan åtal däremot ej ske för brott mot tystnadsplikten. bestämmelser om brott mot Tryckfriheten väger då så att säga över. Liknande lagstadgad tystnadsplikt finns i 5 § RansvL.

42.2 Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar

42.2.1 1 T.ex. KM:ts stadga

Myndighetsbegreppet

/l970:88/ om enskilda Enligt 2 kap. 2 § TF3 är alla hos stats- och kommunalmyndighet förvarade vårdhem, SocSt:s normalinstruktion för den statshandlingar att anse som allmänna handlingar. Det är följaktligen av intresse understödda f amiljerådatt fastslâ vad som i TF avses med myndighet. givningen 1962-10-31 MF Begreppet myndighet förklaras närmare i 2 kap. 3 § TF4. I paragrafen an- nr 94. ges i första stycket vad som avses med statlig myndighet och i andra stycket 2 vad som avses med kommunal myndighet. Till statliga myndigheter hör Begränsningarna avser utskott samt framställningar som inneexempelvis statsdepartementen och riksdagen, riksdagens fattar högförräderi, krigsdomstolarna, ämbetsverken och övriga till förvaltningen hörande myndiganstiftan, uppror, äreheter. Med kommunal myndighet förstås alla till kommunal styrelse eller kränkning, hot mot eller förvaltning hörande stämmor och representationer, myndigheter, styrelser, missaktning för folkgrupp utskott och kommittéer 0.d. kollegier, nämnder, råd, kommissioner, revisorer, underlydande verk och inrättningar. Samma definition finns i 43§ jämte 3Fr. o. m. 1978-01-01 SekrL. 2kap.3 §. Till myndighet i TF:s mening räknas däremot ej aktiebolag och ekonomiska föreningar och ej heller stiftelser och andra såsom enskilda beteck- 4Fr. o. m. 1978-01-01 nade organ och inrättningar, även om de drivs med allmänna medel. Sålun- 2 kap. 5

670 Handlingssekretess och tystnadsplikt

da är t.ex. kommunägt fastighetsaktiebolag inte någon myndighet (RÅ 1966 I 117). Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) har i sitt be-

tänkande Lag om allmänna handlingar5 kritiserat stadgandet i 2 kap. 3 § TF

från två synpunkter. För det första ger det inget svar på frågan om vilka slags

institutioner som är myndigheter. För det andra besvarar det ej frågan om

man har att göra med en eller med flera myndigheter. Dessa frågor har i stället fått lösas i praxis. I sammanhanget diskuterar OSK bl. a. frågan om kommunal chefstjänstemans ställning gentemot beslutande styrelse eller nämnd. Därvid anförs bl. a. följande (s. 139).

Visserligen kan det vara riktigt att säga att sådan tjänsteman på eget ansvar handlägger ett ärende. nämligen om att avge ett utlåtande, vari han fattar ett beslut: utlåtandet skall ha det eller det innehållet. Men detta hans beslut kan ej angripas med något rättsmedel. Det är ej något självständigt beslut i den bemärkelsen att en viss fråga därigenom definitivt avgörs. Frågan avgörs först genom beslut av kommunens styrelse eller beslutande nämnd inom kommunen. Det ter sig därför naturligt att uppfatta utlåtandet såsom en handling i ett ännu icke avslutat ärende. vilket handlagts av tjänstemännen endast i beredande syfte. Denna uppfattning förstärks ytterligare ztv att tjänstemännen ej är bunden av utlåtandet. Han har full frihet att vid det sammanträde. då ärendet slutligen skall behandlas. förklara att han frånfaller vad han skrivit och därefter muntligen avge yttrande av annat innehåll. Det är å andra sidan också riktigt att styrelsen eller nämnden inte är bunden av yttrandet. må vara att det ej kan förbigâs med tystnad. Yttrandet har alltså ingen som helst konstitutiv betydelse. --- Som redan påvisats kan man ej heller säga. att ett självständigt beslut måste ha konstitutiv betydelse. Uttrycket ifråga måste innebära ett beslut, varigenom vederbörande för sitt vidkommande definitivt avgör en fråga. En kommunal nämnd som avger yttrande till kommunfullmäktige intar en sådan ställning. Yttrandet är definitivt. Det spelar härvid ingen roll om exempelvis byggnadsnämnd uppdragit åt Stadsarkitekt att å nämndens vägnar avge ett sådant yttrande.

Har myndigheter genom delegation uppdragit åt tjänsteman eller exempelvis arbetsutskott att på eget ansvar avgöra viss typ av ärenden blir tjänstemannen resp. arbetsutskottet vid avgörandet av dylika ärenden att anse som myndighet. Om de däremot utan stöd av delegation endast förbereder ärendet åt en kommunal nämnd betraktas de ej som från nämnden fristående myndigheter. För att dessa synpunkter skall komma till uttryck i lagtexten har OSK i förslag till yttrandefrihetsgrundlag (YFG) intagit en bestämmelse (5 kap. 2 §) av följande lydelse. Med myndighet förstås i detta kapitel riksdagen och kommunala beslutande församlingar samt varje annat statligt och kommunalt organ, som har att fatta beslut självständigt. Regeringen har i prop. 1975/761160 ansett sig ej kunna godtaga den av OSK föreslagna formuleringen av bestämmelsen. Efter ordalagen skulle nämligen bestämmelsen innebära att handlingar hos organ som inte hade att fatta beslut självständigt skulle undandras offentlighet. En sådan begränsning av offentligheten gentemot vad som i dag gäller ärju ej avsedd. I propositionen konstateras att begreppet myndighet f. n. fyller två uppgifter i TF. För det första anger det den krets av organ som offentlighetsprinci- 5s0U1975:22. pen är tillämplig på. För det andra skiljer det en myndighet från en annan vid

Handlingssekreress och tystnadsplikt 671

tillämpningen av reglerna om när en handling är upprättad och har kommit in till en myndighet. För framtiden föreslås att i grundlagarna används ett enhetligt myndighetsbegrepp. Utgångspunkten blir därvid l kap. 7 § RF, där myndighetsbegreppet används som en gemensam beteckning på den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen med undantag för riksdagen och de beslutande kommunala församlingarna. I förslaget till det nya 2 kap. TF likställs därefteri 5 § riksdagen. allmänt kyrkomöte och beslutande kommunal Församling med myndighet. Därmed har den krets av organ som offentlighetsprincipen är tillämplig på angivits med bibehållande av ett enhetligt myndighetsbegrepp i grundlagarna (s. 113 f). Regeringens förslag har godtagits av riksdagen och ändringarna träder i kraft den l januari 1978. Givetvis har detta myndighetsbegrepp sin betydelse även då det gäller

att avgöra om en handling upprättats inom eller inkommit till en myndighet.

Emellertid används myndighetsbegreppet f. n. i TF även på det sättet att ett organ som framstår som en del av en större enhet i vissa fall anses som en självständig myndighet, exempelvis en kommunal nämnd som avger yttrande till kommunfullmäktige. Eftersom detta senare strider mot ett enhetligt myndighetsbegrepp, föreslås i propositionen i stället en särskild reglering av denna fråga. Enligt 2 kap. 8 § TF i dess lydelse fr. 0. m. den 1 januari 1978 skall sålunda, om ett organ - som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation - överlämnat handling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt handling för sådant överej anses som därigenom inkommen eller upprättad i lämnande, handlingen annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Bestämmelsen avser ej att åstadkomma någon ändring i rådande rättspraxis utan endast att skapa en klarare terminologi (s, l5l t).

42.2.2 Begreppet allmän handling

Begreppet handling definieras f. n. ej i TF. Av förarbetena till lagenö framgår

emellertid att med handling avses alla former av uppteckningar antingen de skett på manuell, mekanisk eller elektronisk väg. Till handlingar hör även blanketter, tabeller, tablåer, diktafonrullar, fonogram, magnetbandregister,

mikro- och röntgenfilm7. l 2 kap. 2 § TF stadgas därjämte att vad som sägs

om handling även skall avse karta, bild och ritning. Allmän anses en handling vara om den förvaras hos en myndighet. Detta gäller oberoende av om den inkommit till myndigheten eller upprättats där. Bestämmelserna om handling skall enligt ändring av 2 kap. 2§ TF den l juli 1974 också tillämpas på upptagning för automatisk databehandling eller_ annan upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Sådan upptagning skall anses förvarad hos myndighet även i fall den inkommit till eller upprättats hos annan än myndighet, under för- 6501119473505”utsättning att myndighet förfogar över upptagningen. l och med att ändringarna i 2 kap. TF träder i kraft den l januari 1978 er- 7RÅ 1971 ref. 15 och JO hålles emellertid en definition av begreppet handling i 3 §. Där anges att 1959 s_ 313 sam; jag med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som beslut 1973-01-09.

672 Handlingssekretess och tystnadsplikt

kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Någon ändring i sak åsyftas ej härmed. Upptagning anses som regel förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handlingen är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt bestämmelserna i TF anses som inkommen eller upprättad hos myndighet.

42.2.3 Inkommen handling

Enligt 2 kap. 5 § TF8 skall handling anses inkommen till myndighet, då den avlämnats till myndigheten eller till befattningshavare som har att motta handlingen eller eljest ta befattning med mål eller ärende till vilket handlingen hänför sig. Avgörande för när en handling skall anses inkommen är alltså enligt TF när den faktiskt kommer myndigheten eller behörig befattningshavare till handa. Det saknar i detta sammanhang betydelse när handlingen diarieförs. För att handling skall anses inkommen krävs vidare att den lämnats av fysisk eller juridisk person eller av myndighet som är fristående från den mottagande myndigheten. En handling som utarbetats inom en myndighet blir således ej att anse såsom dit inkommen även om den skickas mellan olika avdelningar och adresser inom myndigheten. Den interna diarieföringen saknar i detta sammanhang självständig betydelse. ifråga om dessa principer innebär den nya lydelsen av TF inte någon ändring. Beträffande upptagning görs dock det förtydligandet att denna anses inkommen till myndighet, när den gjorts tillgänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.

42.2.4 Upprättad handling l motsats till handling som inkommer till myndighet. blir handling som utarbetats hos myndighet ej omedelbart allmän handling. För att så skall bli fallet krävs att handlingen kan anses som upprättad. I 2 kap. 5 § 2 st. TF stadgas härom följande. Diarier. journaler. register och andra sådana förteckningar skola anses upprättade då de fzirdigställts for anteckning eller införing. Protokoll och därmed jämförliga anteckningar skola anses upprättade, då de av myndigheten justerats eller eljest blivit färdigställda. Andra handlingar. som hänföra sig till visst mål eller ärende. skola anses upprättade. då de expedieras eller. om expedition ej äger rum, då målet eller ärendet blivit av myndigheten slutbehandlat.

ifråga om diarienjournaler och liknande handlingar anförde departements-

chefen (prop. 1948:240 s. 132) att innebörden av stadgandet var att dylika handlingar skulle anses upprättade så snart de färdigställts för anteckning eller införing och att de alltså, om de var offentliga, skulle hållas tillgängliga även om någon införing ej skett. Anteckning eller införing ändrade inte 31-10. m. 1978-01-01 handlingens karaktär av allmän, varför den alltså även i denna del omedelbart 2 kap. 6 och 7 skulle hållas tillgänglig om den var offentlig.

Handlingssekretess och tystnadsplikt 673

Protokoll anses, som framgår av lagtexten, i regel ej upprättade förrän justering skett. Andra handlingar än protokoll blir ej att anse som upprättade förrän de expedieras eller, om expedition ej äger rum, förrän myndigheten slutbehandlat ärendet. Detsamma gäller även om utredning och förslag till beslut översänts till nämndens ledamöter före sammanträde. Om handlingar expedieras från en kommunal myndighet till en annan anses de upprättade resp. inkomna oavsett om myndigheterna tillhör samma kommun. l 2 kap. 6§ 2 st. TF9 stadgas att dom eller annat beslut, som enligt vad därom är stadgat skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och därmed jämförliga anteckningar som hänförs till sådant beslut skall anses upprättade först då beslutet avkunnats eller expedierats. Vidare anges i paragrafens tredje stycke att protokoll hållna hos bl. a. kommunalmyndighet i ärende som myndigheten handhar allenast för beredning skall anses upprättade först då de ärenden protokollen avser slutförts hos myndigheten. Slutligen kan i detta sammanhang nämnas att en handling kan så allmänt beröra myndighetens verksamhetsområde att den ej kan hänföras till visst ärende. Den anses då upprättad när den fárdigställts. Inte heller i detta sammanhang innehåller TF:s nya lydelse några princihar emellertid så att huvudregeln piella nyheter. Lagrummet omredigerats dvs. att en handling anses upprättad hos myndighet när den har expedierats - nämns först. Därefter följer de olika undantagen.

42.2.5 Minnesanteckningar Enligt 2 kap. 4§ 1 st. TF skall minnesanteckningar ej anses som allmän handling om ej uppteckningen, sedan målet eller ärendet slutbehandlats hos_ myndigheten, omhändertas för förvaring. Med minnesanteckning avses enligt lagrummet anteckningar som hos myndigheten verkställts allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande. Som exempel på anteckningar som här avses kan anges föredragningspromemorior och rättsutredningar som gjorts av den tjänsteman som handlagt ärendet eller som för ärendets beredning erhållits från annan tjänsteman inom samma myndighet. Däremot har en inspektionsrapport ej bedömts som sådan handling som avses i 2 kap. 4 § TF (JO 1955 s. 178). Fr. o. m. den l januari 1978 anges i 2 kap. 9 § 1 st. TF att med minnesanteckning förstås promemoria eller annan uppteckning eller upptagning som har tillkommit endast för ärendes föredragning eller beredning. - Ordet ärende används därvid (liksom i övrigt i TF:s blivande nya lydelse) i samma betydelse som i förvaltningslagen. - Till undvikande av missförstånd anges uttryckligen i lagtexten att anteckningar varigenom ett ärende tillförts nytt sakmaterial ej är att anse som minnesanteckningar i här avsedd bemärkelse. Sådana minnesanteckningar, som sålunda ej innehåller nytt sakmaterial och ej heller expedieras, skall ej anses som allmänna handlingar om de ej omhändertas för arkivering. Genom att göra frågan beroende av arkivering markeras att minnesanteckningarna ej blir allmän handling på grund av att en tjänsteman för eget bruk sparar anteckningarna i en skrivbordslåda 91:,1o_m_1978_111_01 i sitt tjänsterum. Zkap. 7§.

674 H andlingssekretess och tystnadsplikt

Om en synpunktspromemoria framställs utan anknytning till något ärende, blir den däremot allmän så snart den fardigställts. I TF:s nya lydelse fastslås vidare i 2 kap. 9 § 2 st. att utkast och koncept till myndighets beslut eller skrivelse och annan dänned jämförlig handling som ej har expedierats ej skall anses som allmän, såvida den ej omhändertas för arkivering. Detta stadgande begränsas ej till ärenden utan skall gälla även handlingar utan sådan anknytning. Med ledning av detta stadgande lär det alltså bli möjligt att som en ren intern beredning sända över handlingar till någon utomstående myndighet eller enskild person - med begäran om synpunkter. Det bör dock därvid observeras att handlingarna endast får utgöra s. k. mellanprodukter, dvs. utkast, koncept eller liknande.” Beträffande sådana upptagningar for automatisk databehandling som tillkommit allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande hos myndighet gäller f. n. samma princip som ifråga om minnesanteckningar (se 2 kap. 4 § 2 st. TF). Vid ändringen av TF går man nu ett steg längre och förordnar att en ADBupptagning generellt skall vara undantagen offentlighet hos den myndighet som endast har en teknisk uppgift i sammanhanget, även för det fall att myndigheten såsom ett led i den tekniska bearbetningen för annans räkning har lov att överföra upptagningen i läsbar form. I konsekvens härmed bör inte heller vanlig handling som har omedelbart samband med den tekniska bearbetningen vara allmän hos den bearbetande myndigheten (2 kap. 10 § TF).

42.2.6 Privatbrev En känslig fråga är alltid hur privatbrev skall behandlas. Den omständigheten att en handling utformas som en till viss befattningshavare ställd skrivelse innebär i princip ej att handlingen inte skall behandlas som allmän handling. Ett visst begränsat utrymme finns dock för att betrakta sådana handlingar som privatbrev. I förarbetena till TF” uttalades härvidlag följande. Frågan om gränsdragningen mellan handlingar samt privata meddelanden eller brev har tidigare icke ansetts kunna regleras men föranlett vissa motivuttalanden. vilka de sakkunniga återgiva i sitt betänkande (s 70). De sakkunniga anföra emellertid att det för att offentlighetsprincipen skall fylla sitt syfte är av stor vikt att oklarheten på denna punkt, såvitt möjligt, undanröjes. Avgörande betydelse bör icke tilläggas vad meddelandets upphovsman själv angivit eller eljest må ha förutsatt rörande meddelandets karaktär. Angår meddelandet visst hos myndigheten förekommande mål eller ärende. måste meddelandet anses ha tillkommit i syfte att påverka målets eller ärendets avgörande. Det synes då oegentligt och stridande mot offentlighetsprincipen

loProp. 1975/762160 att meddelandet genom att betraktas som enskilt skulle undandragas offentligheten.

s. 170. De sakkunniga linna därför övervägande skäl tala för att även sådana meddelanden anses som allmänna handlingar; huruvida de som sådana böra vara offentliga eller 11 Prop. 1948:230 hemliga. bör bero på de bestämmelser som härom i varje särskilt fall meddelas i s. 126-130. TF och SekrL.

Handlingssekretess och tystnadsplikt 675

För egen del anförde departementschefen:

Det är förenat med stora svårigheter att i lagtext precisera en lämplig gränsdragning mellan allmänna handlingar och privata meddelanden eller brev. Å ena sidan måste. såsom de sakkunniga framhållit. det anses i princip stridande mot offentlighetsgrundsatsen. om meddelanden, vilka tillkommit i syfte att påverka måls eller ärendes avgörande, genom att betraktas som enskilda undandragas offentligheten. Såsom uttalades i 1936 års proposition angående allmänna handlingars offentlighet (nr 140 s 34-35) torde å andra sidan ett visst utrymme böra finnas för skriftliga meddelanden i tjänsten, vilka icke kunna anses vara allmänna handlingar. Efter att ha övervägt de sakkunnigas förslag i belysning av såväl remissyttranden som tidigare uttalanden i samma ämne. har jag stannat för att låta denna gränsdragning liksom hittills ankomma på rättspraxis; härom hänvisas till NJA 1934:643 och 1936:524 samt MO:s ämbetsberättelse 1936 s 72.

På denna punkt föreslår OSK i 5 kap. 4 § 4 st. YFG ett stadgande som går ut på att brev eller annat personligt meddelande till befattningshavare vid myndighet skall anses som allmän handling, såvida det inte är uppenbart att handlingen ej avser mål eller ärende som myndigheten har att befatta sig med. Regeringen har emellertid i prop. 1975/ 762160 ej velat göra den av OSK föreslagna regeln undantagslös. Enligt propositionen skall sålunda en person som innehar befattning vid en myndighet kunna ta emot ett brev som är avsett för honom enbart i hans egenskap som politiker, facklig förtroendeman eller annat och som rör den verksamhet som bedrivs av myndigheten (s. 127). Propositionen har i denna del godtagits av riksdagen och de nya bestämmelserna har tagits in i 2 kap. 4 § TF. Paragrafens räckvidd har ej begränsats till ärenden utan angivits avse handlingar även i annan fråga.

42.2.7 Förvaring av allmänna handlingar

Handlingar får ej utgallras i sådan omfattning att den fria insynen över myndigheternas åtgärder försvåras eller förhindras.” Inte heller får handlingar från enskilda eller andra återställas i syfte att kringgå TF:s bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet (se 21 § expeditionskungörelsen / 1973:975/ och JO 1971 s. 348). Det är vidare ej tillåtet att under hand låta utbyta delar av offentlig handling mot nya delar (JO:s beslut 1973-03-06). Bestämmelser rörande de statliga myndigheternas arkiv finns i allmänna arkivstadgan (1961:590) med av riksarkivet utfärdade tillämpningsanvisningar (1968:473). För de kommunala arkiven har riksarkivet utfärdat Råd och anvisningar(1933:483). I fråga om vilka handlingar som kan utgallras lämnas bestämmelser i kungörelsen (1953:716) angående utgallring av handlingar hos vissa statsmyndigheter. För de kommunala arkiven finns bestämmelser härom i K.M:ts cirkulär (1958:529) om gallring i kommunernas arkiv och riksarkivets Råd och anvisningar (1958-10-30 och 1972-10-04) om gallring i kommunernas arkiv. Vidare har riksarkivet den 4 april 1975 utgivit ett cirkulär till kommunerna angående gallring i de sociala myndigheternas . arkiv (se S0cF 1975:8). För vården av de sociala nämndernas arkiv ansvarar f. n. ordföranden (jfr 12 40 § ÃKL samt 4 och 10 §§ lagen om social centralnämnd, 8 § BvL, 5 § 5 st. Prop. 1948:230 s. 125.

676 Handlingssekretess och tystnadsplikt sou 197740

NvL, 4 § ShjL). I 10 § ShjL anges att socialnämnden för vård och förtecknande äger överlämna nämndens protokoll och övriga till dess arkiv hörande handlingar till kommunens styrelse, i den mån handlingarna ej erfordras för det löpande arbetet. Detsamma gäller enligt lagen om social centralnämnd. Enligt den nya kommunallagen ankommer det på fullmäktige att meddela Föreskrifter om arkivvården i kommunen (2 kap. 27 § KL).

42.2.8 Diane/öring

Diarieföring innebär att ärenden antecknas i kronologisk ordning allt efter som de inkommer till en myndighet. Anteckningarna görs i regel ien liggare (med eller utan lösbladssystem) eller i kortregister. Vanligen åsáitts handlingarna samtidigt ett kodnummer eller annat tecken för identifikation. Det finns ej några allmänna föreskrifter som ålägger myndigheterna att upprätta diarier eller som anger hur sådana skall föras. Däremot finns ofta intaget föreskrifter om diarieföring i den för myndigheten gällande arbetsordningen. Ehuru några allmänna bestämmelser som tvingar en myndighet att föra diarier således ej finns meddelade. ligger det i sakens natur att en myndighet bör ha ett tillförlitligt diarium över sina ärenden. Om så inte är fallet kan myndigheten varken överblicka sin verksamhet eller avgöra i vilken ordning ärendena skall prövas. Vidare skulle TF:s regler om allmänhetens fria tillgång till allmänna handlingar hos myndigheterna bli illusoriska om det inte genom ett diarium gick att lä klarhet i vilka handlingar som fanns hos myndigheten. Ej heller skulle möjlighet finnas att tillmötesgå allmänheten med upplysningar på sätt som föreskrivs i det statliga servicecirkuläret (1972:406). JO har vid åtskilliga tillfällen under inspektion av kommunala myndigheter uttalat sig rörande nödvändigheten av att en myndighet har tillfredsställande diarieföring (se t. ex. JO 1968 s. 485). Beträffande diarieföring av hemliga handlingar har statsrådsberedningen i en promemoria år 1969 anfört följande (se JO 1971 s. 341). Att en handling är hemlig fâr inte i och för sig leda till att handlingen registreras i hemligt diarium. Tillämpas en sådan ordning. förlorar nämligen allmänheten möjlighet att få upplysning huruvida en handling över huvud taget existerar och dåirmed också möjlighet till prövning av frågan huruvida handlingen får hemlighållas. Å andra sidan får anteckning i diarium rörande hemlig handling inte avfattas så. att handlingens sekretesskyddade innehåll röjs. l allmänhet torde några svårigheter inte möta i sistnämnda hänseende, För tydlighetens skull bör här påpekas att vad som sagts i detta avsnitt inte innebär att särskilt diarium över hemliga handlingar inte får föras. Men det bör i sammanhanget uppmärksammas att sådant särskilt diarium inte är hemligt i sig, Skulle anteckning ha gjorts i ett diarium exempelvis om ett beslut om omhändertagande för samhällsvård på sådant sätt att den beslutet rör kan identilieras bör dock observeras att anteckningen åtnjuter sekretesskydd enligt 14 § SekrL. På sådant sätt utformade diarieanteekningar bör dock helst undvikas. Offentlighetskommittén (OK) föreslog i sitt betänkande om Offentlighet och sekretess” en bestämmelse om att myndigheter skulle vara skyldiga att “sou 1966:60. hålla allmänna handlingar som ej uppenbart är av ringa betydelse registrerade

sou 1977;40 Handlingssekretess och tystnadsplikt 677

eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas om handling inkommit eller upprättats. Förteckningarna över handlingarna skulle vara tillgängliga for allmänheten. Registreringen skulle ge allmänheten en praktisk möjlighet att få sekretessfrågan prövad. Risken för att myndighet undanhåller allmänheten handlingar vilkas innehåll anses ömtåligt trots att laglig grund för hemlighållande inte är för handen skulle minska och myndigheterna skulle föranledas att på ett tidigt stadium ta ställning till om handlingar är att anse som allmänna. Den tänkbara invändningen att registreringsplikten skulle bli arbetskrävande ansåg OK ej avgörande, eftersom registreringen kunde göras enkel och rimligen också - genom den bättre överblick som skapades - skulle främja myndigheternas egen verksamhet. Med hänsyn till det stora antalet handlingar av begränsat intresse hos många myndigheter - enkla meddelanden, uppgifter och påminnelser på blanketter, pressklipp, cirkulär och reklamtryck - fann kommittén det emellertid nödvändigt att i viss mån inskränka registreringskravet, vilket skedde genom undantaget för handlingar som uppenbart är av ringa betydelse. OSK har intagit samma ståndpunkt som OK och har i 2 § förslaget till lag om allmänna handlingar (LAH) intagit en bestämmelse som i stort sett överensstämmer med vad OK föreslog.

422.9 Utbekommande av allmän handling Begäran att ut/ä allmän handling Framställning om utbekommande av allmän handling skall göras hos den myndighet där handlingen finns och skall av den myndigheten prövas (2 kap. 9 § 1 st. TF). Det saknar i sammanhanget betydelse om handlingen tillfälligt förvaras där exempelvis till följd av remiss eller om den finns där endast i kopia. När det gäller teknisk upptagning skall framställningen göras hos den myndighet som förfogar över upptagningen. Någon reell ändring i detta hänseende medför ej ändringarna i TF. För att få en konsekvent terminologi sägs dock i den nya lagtexten (2 kap. 14 § TF) att begäran om att få ta del av allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Framställning om utbekommande av handling kan göras såväl muntligen som skriftligen. Sökanden skall ange vilka handlingar han vill ta del av. Enligt bestämmelserna i servicecirkuläret (1972:406) är befattningshavare vid statlig myndighet skyldig att med hjälp av hos myndigheten förvarade diarier och andra handlingar hjälpa sökanden om han ej tillräckligt noga kan precisera vilken handling framställningen avser. Någon skyldighet att bedriva arkivforskning eller eljest företa mer omfattande utredningar föreligger dock inte. Sökanden äger ta del av diarium för att själv söka efter handling. Tjänsteman vid myndighet är också skyldig vidarebefordra framställning om utbekommande av allmän handling till behörig tjänsteman (JO 1966 s. 363). Servicecirkuläret gäller endast för statliga myndigheter men däri angivna principer anses böra tillämpas även av kommunala myndigheter och tjänstemän (JO 1965 s. 561 samt 1968 s. 217 och 501). OSK föreslår att i lagen om allmänna handlingar (58 § LAH) intas en

678 H andlingssekretess och tystnadsplikt

bestämmelse om att myndighet skall på begäran lämna allmänheten all upplysning och vägledning som är möjlig utan att tystnadsplikt åsidosätts eller myndighetens övriga uppgifter motverkas eller otillbörligt eftersätts. Förslaget innebär att servicecirkuläret ersätts av en lagbestäntmelse och att denna bestämmelse blir tillämplig på alla myndigheter, såväl statliga som kommunala.

Prövning av begäran att Lit/ä allmän handling Prövningen av om en handling skall utlämnas eller ej åligger i första hand den befattningshavare åt vilken vården av myndighetens handlingar iir anförtrodd (2 kap. 9 § 2 st. TF). För vården av kommunalnämnds arkiv svarar nämndens ordförande. Uppgiften kan dock delegeras och torde också i allmänhet vara delegerad till någon tjänsteman. Prövning av om handling får utlämnas skall ske skyndsamt (2 kap. 13 § 2 st. TF). Då fråga är om handling som är sekretessbelagd kan ställningstagandet i regel ske omedelbart. I vissa fall kan dock tveksamhet uppstå om handlingen åtnjuter sekretesskydd eller ej. Skäligt rådrum måste då finnas för genomläsning av handlingen och prövning av rättsfrågan. Har handling erhållits från annan myndighet, t. ex. såsom lån eller på grund av remiss, torde det inte sällan vara nödvändigt att ta kontakt med denna myndighet för bedömningen av sekretessfrågan. Prövningen får dock ej fördröjas genom inhämtande av remissyttrande eller mer tidskrävande åtgärd. Ansvaret för utlämnandet av handlingen åvilar den myndighet hos vilken handlingen finns. Den befattningshavare som har att pröva framställning om utbekommande av handling skall ställa sig till efterrättelse av myndigheten utfärdade föreskrifter (2 kap. 9§ 2 st. TF). Har handling enligt 2 kap. l4§ l st. TF 14 hemligstämplats av den egna myndigheten innebär detta en föreskrift att ej utlämna denna. Om den myndighet som upprättat eller mottagit handlingen försett denna med hemligstämpel och handlingen därefter förvaras hos annan myndighet, binder hemligstämpeln ej denna myndighet i dess prövning. (För vissa slag av handlingar rörande rikets säkerhet, som erhåller s. k. kvalificerad hemligstämpel, gäller dock särskilda regler.) Är befattningshavare tveksam huruvida handling kan utlämnas, skall han, om detta kan ske utan omgång, hänskjuta avgörandet till myndigheten. Prövningen får dock inte på grund härav uppskjutas någon längre tid. Således kan en socialvårdstjänsteman ej hänskjuta frågan att avgöras vid nämndens ordinarie sammanträde, om detta inte är omedelbart förestående. Vägran att utlämna allmän handling kan av den befattningshavare som i första hand prövar framställningen meddelas muntligen. Om sökanden begär det är befattningshavaren emellertid skyldig att hänskjuta frågan till myndighetens avgörande. Det ligger i sakens natur att sökanden skall upp- Iysas om sin rätt att få framställningen hänskjuten till myndigheten. Med myndighet avses ifråga om kommunal nämnd nämnden ibeslutför sammansättning. Något hinder föreligger dock ej mot att myndighetens beslutanderätt delegeras. Eftersom ärende om utbekom mande av allmän hand- “FL 0. m. 1978-01-01 ling skall handläggas skyndsamt torde sådant arrangemang vara praktiskt. 2 kap. 16 §. Om myndigheten avslår framställningeniskall beslutet ges skriftligen. Då

Handlingssekretess och tystnadsplikt 679

avslagsbeslut har meddelats muntligt, har besvär häröver likväl upptagits till prövning (jfr RÅ 1965 H 34). Beslutet skall tillhandahållas sökanden utan avgift. Vill någon klaga över beslutet skall myndigheten underrätta honom om vad han därvid har att iaktta. 1 ärende om utbekommande av allmän handling är FL tillämplig (JO 1973 s. 343). Någon ändring i dessa principer föreslår ej OSK. Dock anser OSK att den detaljreglering som återfinns i 2 kap. 9 § 2 st. TF kan överllyttas från grund-

lag till författning av lägre valör,15 vilket godtagits av riksdagen.

Betonandet av vikten av skyndsam handläggning har i TF:s nya lydelse upptagits i 2 kap. 15 § 2 st. Enligt 2 kap. 16 § i TF:s nya lydelse får anteckning om hinder att lämna ut allmän handling göras endast på handling som enligt bestämmelserna i 2 kap. 2§ TF får undantas från offentlighet. Tilllämplig bestämmelse skall därvid anges.

Besvär Över myndighets beslut att avslå en begäran om att utlå allmän handling kan sökanden, som nämnts, anföra besvär(2 l0§TF). Däremot kan

kap.

besvär ej anforas över beslut att utlämna handling. Utlämnande i strid mot SekrL är emellertid straffbelagt. Besvär skall anföras hos den myndighet som har att uppta klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende till vilket handlingen hör. Om klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende som myndighet har att handlägga, skall besvär anföras hos den myndighet som i allmänhet har att uppta klagan över myndighetens beslut eller åtgärder. Vad nu sagts gäller också i fråga om reglerna för besvärsförfarandet. Finns ej behörig myndighet i enlighet med vad sålunda sagts skall ändring i fråga om beslut av kommunal myndighet sökas hos LSt. Beträffande beslut av statlig myndighet skall ändring sökas hos överordnad myndighet eller om sådan inte finns hos RegR. Alla mål enligt TF om utbekommande av allmän handling kan fullföljas till RegR och tas upp utan prövningstillstånd. Tidigare avslagsbeslut utgör inte hinder för prövning av ny framställning att få ta del av handling (RÅ 1971 Fö 1). Beträffande besvärsförfarandet gäller alltså att, där förvaltningsbesvär är tillämpliga beträffande sakfrågan, samma besvärsordning som gäller i sakfrågan skall komma till användning även beträffande beslutet att ej utlämna en handling. Besvärstiden räknas då enligt 12§ 2 st. FL till tre veckor från det klaganden ñck del av beslutet. I annat fall skall den primärkommunala myndighetens beslut överklagas i den ordning som sägs i 7 kap. 2 § KL. Besvärstiden räknas i sådant fall till tre veckor från den dag då verkställd justering av det över beslutet förda protokollet tillkännagivits på kommunens anslagstavla. Tilläggas kan att besvärsrätten ej är beroende av att klaganden är kommunmedlem. Besvärsordningen är alltså idag tämligen invecklad. OSKTöreslår en betydligt förenklad besvärsordning. I 5 kap. 10 § YFG foreslås en regel om att talan får föras mot beslut att avslå framställning att utfå allmän handling. Undantag görs dock för beslut av regering, statsråd, HD och RegR, vilka beslut ej skall kunna överklagas. Beträffande sättet för ta- ”SOU 1975:22 s. 152.

680 Handlihgssekretess och tystnadsplikt SOU l977:40

lans förande föreslås nya regler i 57 § LAH. Om annan myndighet än allmän domstol fattat beslutet skall talan alltid föras genom besvär hos kammarrätten. Vad angår möjligheterna att föra saken vidare till RegR skall därefter gälla vad som sägs i förvaltningsprocesslagen (F PL). Samtidigt slopas regeln i 35 § FPL att prövningstillstånd ej behövs i mål om utlämnande av allmän handling. För de allmänna domstolarnas del blir besvärsinstanserna hovrätt och HD. Såväl i RegR som i HD kommer prövningstillstånd att krävas. I TF:s nya lydelse upptas i 2 kap. l5 § en regel om att den som fått avslag på begäran att få ut allmän handling skall ha rätt att få sin sak prövad av domstol. Samma sak skall gälla om handlingen lämnas ut med förbehåll. Besvär skall dock ej få föras över beslut av riksdag och regering. Beträffande instansordning förklarade föredragande departementsehefen att han anslöt sig till det av OSK framlagda förslaget.

Urlämnande av allmän handling Allmän handling som ej skall hållas hemlig skall på begäran genast eller så snart ske kan tillhandahållas den som önskar ta del därav (2 kap. 8§ l st. TF). Handlingen skall i princip lämnas ut omedelbart. Tillfälligt hinder kan dock föreligga om handlingen behövs för myndighetens handläggning av ärende. Myndighet är skyldig behandla framställning om utbekommande av allmän handling även om framställningen inte görs under myndighetens expeditionstid. En förutsättning är dock att betydande hinder inte möter (JO 1966 s. 362). Däremot föreligger inte skyldighet för befattningshavare vid myndigheten att utanför tjänstetid stå till förfogande hänned (JO 1966 s. 363). Tillhandahållandet av handlingen skall ske i myndighetens lokaler. Sökanden får inte utan myndighetens tillstånd medföra den därifrån. Handlingen skall i myndighetens lokaler tillhandahållas såväl för läsning som för avskrivning. Hinder föreligger ej mot att sökanden fotograferar handlingen (JO 1969 s. 316). Skyldighet att tillhandahålla handling på stället föreligger dock ej om betydande hinder möter. Sådant hinder kan vara brist på disponibla lokaler eller risk för att handlingen skadas. Sökanden har då i stället rätt att erhålla handlingen i avskrift. Sökanden äger om han så begär erhålla avskrift av allmän handling som ej skall hållas hemlig. Avgift för avskrift av handling som förvaras hos statlig myndighet utgår i enlighet med bestämmelserna i expeditionskungörelsen (l973:975). l fråga om kommunala handlingar finns ej några generella bestämmelser om avgift för avskrift. Kommunerna får själva bestämma härom. I förarbetena till den ändring av TF varigenom kommunerna ålades

skyldighet att lämna avskrift av allmänna handlingar” har dock departe-

mentschefen förutsatt att de statliga avgiftsbestämmelserna i stort sett skall komma att tjäna som mönster. Har avskrift av kommunal myndighets protokoll lämnats ut är myndigheten skyldig att utan kostnad bestyrka dess riktighet. Handling som endast i viss del skall hållas hemlig skall utan hinder därav tillhandahållas på stället. om det _kan ske på sådant sätt att vad som skall hållas hemligt inte avslöjas (JO 1971 s. 333). Är detta omöjligt, kan den som vill ta del av handlingen utan avgift erhålla avskrift av denna, varvid skall 15Pr0p. 1973:33 s. 85. uteslutas det som är hemligt (2 kap. 8 § 2 st. TF). Myndigheten kan också gå

Hand/ingssekretess och tystnadsplikt 681

till väga så att den på kopia av handlingen utraderar de avsnitt av denna som ej får utlämnas. Är uppgifterna i handlingarna så sammanblandade att vad som är hemligt inte kan skiljas, skall ansökan i sin helhet avslås (RÅ 1940 ref. 38). Upptagning för ADB skall också tillhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form. Undantag gäller dock för det fall att upptagningens innehåll finns i läsbar form hos annan myndighet och hänvisning dit kan ske utan att detta medför någon avsevärd olägenhet för den som vill ta del av upptagningens innehåll. Den nya lydelsen av TF innebär inga större ändringar i dessa principer (2 kap. 12 och 13 §§ TF). Dock nämns i lagtexten vad som i dag redan anses att tillhandahållande av offentlig handling skall ske även för gälla, nämligen avlyssning, avbildning eller för ljudöverföring.

Ut/ämttartde med förbehåll l vissa fall kan sekretessbelagda handlingar lämnas ut med förbehåll (se 14 och 39 §§ SekrL). Om exempelvis risk för repressalier mot anmälare Föreligger, kan handlingen lämnas ut till den anmäldes advokat eller ombud med förbehåll att handlingen ej får utlämnas till den anmälde.” Däremot kan ombudet ej åläggas tystnadsplikt mot sin huvudman. Erforderliga Förbehåll kan också göras om sekretesskyddade handlingar lämnas ut för forskningsändamål. Förbehåll kan avse att handlingen ej får visas för annan eller att materialet ej får publiceras med angivande av namnen på dem som förekommer där. Brott mot meddelat förbehåll är straffbart enligt 41 § SekrL. OSK föreslår i 56 § LAH en generell regel att myndighet får lämna ut hemlig handling till enskild, om myndigheten finner att hinder mot utlämnande kan undanröjas genom förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna handlingen vidare, yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den. Någon större skillnad för socialvårdens del torde ej vara avsedd. I vad mån ombud i fortsättningen skall kunna åläggas tystnadsplikt gentemot sin huvudman rörande innehållet i hemlig handling framgår ej klart av OSK:s betänkande. Det kan väl dock förmodas att OSK ej avsett att göra någon ändring i detta hänseende.”

42.2.1O Partsinsyn Bestämmelser om partsinsyn iSekrL, FL och FPL Även om vissa handlingar är sekretesskyddade - dvs. ej tillgängliga för allmänheten - har i regel den som är part i ärendet rätt att få se dem. Sålunda stadgas i 39§ 1 st. SekrL att lagens regler ej skall lända till inskränkning i sökandes, klagandes eller andra parters rätt att i mål och ärenden hos domstol eller annan myndighet utbekomma dom, beslut och andra handlingar. Endast om det av allmänna eller enskilda intressen är av synnerlig vikt att innehållet i annan handling än dom eller beslut ej uppenbaras 17Pr0p. 1947:260 s. 30 f. får enligt 39 § 2 st. med stöd av sekretessreglema utlämnande av handling till part vägras. Bl.a. kan i ärende rörande anstaltsvård handling hemlighållas 18 Jfr Drop. 1971:30 s. 444.

682 Handlingssekretess

och tystnadsplikt

om det finns gundad anledning anta att behandlingen eljest skulle motverkas eller någons personliga säkerhet sättas i fara (jfr 14§ 2 st. SekrL). Parts rätt att få del av handlingar i ärende hos forvaltningsmyndighet regleras i övrigt i 14 och 15 §§ FL. Enligt 2 § 2) FL är lagen dock ej tillämplig i ärende hos kommunal myndighet, om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärsnämnd. Denna undantagsregel gäller emellertid ej barnavårdsärenden. I 14 § 4 st. BvL stadgas nämligen bl.a. att utan hinder av 2§ 2) FL äger - i den mån ej annat följer av 3§ FL - 14 och 15 §§ samma lag tillämpning i sådana ärenden hos barnavårdsnämnd som avses i 14§ 1 st. BvL. Detta innebär med andra ord att FL:s regler om partsinsyn och kommunicering av aktmaterial är tillämpliga i alla ärenden av ren barnavårdskaraktär som

innefattar myndighetsutövning.” Däremot gäller dessa bestämmelser i FL

exempelvis ej då fråga är om att avge yttrande i vårdnadsmål och ej heller i personalärenden (se vidare under 392.4). › För handläggning av mål hos LR, KR och RegR finns bestämmelser i FPL. Även där ges bestämmelser om skyldighet att underrätta parter om tillgängligt material, se 10, 12. 18, 19 och 43 §§.

Partsbegreppet Partsbegreppet är inte närmare definierat i FL. I 14§ FL anges - i likhet med vad som är fallet i 39 § SekrL - i fråga om rätt att ta del av utredning i ärendet att sådan tillkommer sökande, klagande eller annan part”. Härmed avses i första hand att det skall finnas ett hos myndighet anhängigt ärende i vilket vederbörande på grund av ansökan, besvärsrätt eller liknande intar partsställning. Huruvida partsställning föreligger för en person som är intagen i kriminalvårdsanstalt och om han på grund av sådan ställning har rätt att ta del av behandlingsjournalen har prövats av regeringsrätten i dess helhet den 20 november 1974 (mål 2558/74). RegR fann därvid att den intagne ej var att anse som part enligt 39§ SekrL. OSK. som i 6l§ LAH tagit upp en motsvarighet till 39,5 SekrL. har i motiven till lagförslaget givit uttryck för en annan uppfattning än RegR

och anför följande.”

Med hänsyn till viss tvekan som har lörmärkts angående hur långt partsbegreppet egentligen sträcker sig bör vissa uttalanden härom göras. Partsställningen enligt den aktuella regeln upphör inte i och med att ett ärende avgjorts. Den som varit part i ärende har under åberopande härav rätt att i efterhand utfå handlingar som haft betydelse för ärendets utgång. Visserligen ankommer det på parten i fråga att visa att viss handling haft sådan betydelse - vilket kan vara svårt - men detta ändrar ej principen som sådan, l förhållande till behandling å sjukhus eller :anstalt - även dylik inom kriminalvården - intar den behandlade partsställning. Behandlingsjournal kan därför i princip inte undanhållas honom. frånsett de i 30 och 42 §§ LAH angivna ”in JO 1975/76 s. 208 o. fallen. Detta gäller även sedan behandlingen avslutats. prop. 1975/ 76:69. I sociala ärenden torde sökanden. den som eljest är direkt berörd av ären- 2°SOU197S:22 s. 292. det, vårdnadshavare och i vissa fall fosterföräldrar inta partsställning.

S()U 1977:40 Handlingssekretess och tystnadsplikt 683

K om murticering I 15§ FL stadgas att ärende ej får avgöras utan att sökande, klagande eller annan om det som tillförts ärendet genom annan part underrättats än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Sådan underrättelse med part får ske genom delgivning. Regeln innebär inte något krav på att full bevisning alltid måste föreligga om att part nåtts av underrättelsen för att ärendet skall kunna avgöras. l en del fall kan det vara tillräckligt att underrättelse tillställs part i vanligt lösbrev. Myndigheten äger emellertid använda sig av de delgivningssätt som delgivningslagen erbjuder. av kommuniceringskravet tar i princip sikte på skriftlig kom- Regleringen munikation, ehuru något hinder inte Föreligger mot muntlig. Kommunikationen består av två led, dels underrättelse om utredningsmaterialct. dels ett meddelande om rätt att yttra sig över det. Kommuniceringskravet onrfattar i princip allt sådant som tillförts ärendet av annan än parten. l den mån myndighet inhämtat upplysningar muntligen skall även dessa kommuniceras med parten. Detta torde i de flesta fall förutsätta att upplytsningarnzr nedtecknas i skrift. Kommunicering får dock enligt l5§ 2 st. FL underlåtas, om åtgärden är uppenbart onödig, om ärendet rör tillsättning av tjänst m.m., om det kan befaras att genomförandet av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras eller om ärendets avgörande ej kan uppskjutas. Kan viss handling av sekretesskäl ej delges parten bör denne enligt 15 § 3 st. FL om det kan ske utan allvarlig skada upplysas om dess innehåll (se vidare nästa avsnitt).

Parts rätt att ta de! av inredning Parts rätt att ta del av utredning i ett ärende sträcker sig längre än den rätt som följer av TF:s bestämmelser om utbekommande av allmänna handlingar. I l4§ FL tillförsäkras part - med reservation för de undantag som följer av hänvisningen till 39§ 2 st. SekrL - rätt att ta del av allt som tillförts ärendet. Denna rätt gäller således även sådana handlingar - t.ex. utredning i ett avstängningsärende - vilka enligt TF ej anses upprättade. Parts rätt enligt 14§ FL omfattar även vad som tillförts myndighetens utredning i ärendet t.ex. genom muntliga informationer och genom iakttagelser vid syn. lnsynsrätten enligt l4§ har betydelse som komplement till bestämmelserna om kommunikation av utredningsmaterial enligt 15 §2 Kommunikationsskyldigheten är ju försedd med vissa förbehåll som gör det möjligt för myndighet att i en del situationer avgöra ärende utan att parten un-

derrättats om det som tillförts ärendet. För denne kan det i sådana fall

vara av värde att i lagen vara tillförsäkrad rätt att på egen begäran få ta del av materialet. Denna rätt kan av parten utnyttjas när som helst och således innan någon kommunikationsskyldighet har uppstått för myndigheten. A Bestämmelsen i 39§ 2 st. SekrL reglerar endast frågan om hinder för part att utbekomma allmän handling. Genom hänvisning till detta lagrum i 14§ 2 st. FL har emellertid förutsättningarna i 39§ 2 st. för att vägra

Handlingssekretess och tystnadsplikt sou 1077:40

utlämnande av allmän handling till part gjorts tillämpliga även på annat utredningsmaterial i förvaltningsärenden. I l4§ 3 st. och l5§ 3 st. FL åläggs myndighet som ej anser sig kunna lämna ut handling eller annat som tillförts ärendet att på annat sätt upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för att denne skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada lör det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. Myndigheten skall vid behov förordna att den som erhåller sådan upplysning ej får obehörigcn föra vidare vad han fått veta. Den som uppsåtligen bryter mot förbehåll eller förordnande som meddelats enligt 14 § 3 st. eller 15 § 3 st. kan enligt 20 § FL dömas till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen ej är belagd med straffi BrB.

42.2.1l Sekretess mellan myndigheter

Bestämmelserna i TF och SekrL reglerar endast enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar. Med undantag av bestämmelsen i 38 § 2 st. SekrL angående domstols möjlighet att förordna om handlings utlämnande till domstolen så behandlas i dessa lagar inte frågan om myndigheternas rätt att ta del av handling hos annan myndighet. F.n. finns över huvud taget inte några generella regler om myndigheters rätt att ta del av handlingar hos annan myndighet. En myndighet har därför som regel ej rätt att påfordra att få ut en handling från annan myndighet utan avgörandet av om handlingen skall lämnas över eller ej ligger hos den myndighet som har vård om handlingen. Å andra sidan torde myndigheterna, åtminstone i viss utsträckning. vara skyldiga att bistå varandra genom att låna ut handlingar. Beträffande hemliga handlingar anses emellertid att en prövning får ske från fall till fall med hänsyn till handlingens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt. Den myndighet som har vård om den hemliga handlingen fåralltså pröva om den andra myndigheten har ett berättigat intresse av att få del av handlingen och om överlämnande är förenligt med det sekretesskyddade intresset. OSK föreslår nu att vad som hittills gällt i praxis skall lagfastas (se 59§ LAH). Det förtjänar i sammanhanget att understrykas att utlämnande till annan myndighet av hemlig handling får ske endast om denna myndighets behov av handlingen väger tyngre än de intressen som föranlett beslutet om handlingens hemlighållande. Hemlighålles handlingen av den anledatt däri antecknats ningen uppgifter som åtnjuter s.k. förtroendesekretess, får utlämnande ske endast med samtycke av den som lämnat uppgiften eller om det i lag föreskrivits att uppgiften skall lämnas till den andra myndigheten. Som en nyhet föreslår OSK vidare att besvär skall kunna anföras över kommunal myndighets vägran att lämna ut handling till annan myndighet ävensom över statlig myndighets vägran att lämna ut handling till kommunal myndighet (60§ LAH). Tvist mellan statliga myndigheter skall däremot hänskjutas till regeringens prövning.

Handlingssekretess och tystnadsplikt 685

42.2.l2 Särskilda bestämmelser om utlämnande av allmän handling l 37,* SekrL stadgas att regeringen har rätt att besluta om handlings utlämnande, då denna är hemlig till följd av förordnande som regeringen meddelat med stöd av SekrL eller då den är hemlig till följd av stadgande i lagen men efter lämplighetsprövning kan utlämnas med myndighetens tillstånd. Denna dispensrätt kan dock ej utövas i fråga om sekretesskyddade handlingar där beslut om utlämnande skall meddelas av kommunal myndighet eller myndighet som lyder under riksdagen (40§ SekrL). l 38§ 1 st. SekrL stadgas att regeringen utan hinder av vad som sägs i lagen äger förordna om handlings utlämnande, där detta finns erforderligt för tillvaratagande av allmän eller enskild rätt. Med allmän rätt skall här förstås kronans privaträttsliga intresse. Enligt 38 § 2 st. SekrL äger domstol i vissa fall förordna att hemlig handling skall tillhandahållas domstolen, s.k. editionsföreläggande. Har handlingen överlämnats till domstolen beslutar denna om handlingen får lämnas ut till annan. OSK föreslår i 62 § LAH en generell befogenhet för regeringen resp. riksdagen att besluta om utlämnande av allmän handling. Regeln är dock försedd

med ändamålsbestämmelser. l anslutning härtill anför OSK följande.”

Regeringens befogenheter skall alltså få utnyttjas om utlämnande finnes erforderligt för tillvaratagande av det allmännas eller enskilds rätt. om det avser angeläget forskningsändamål eller om eljest synnerliga skäl föreligger. Bestämmelsen är. vilket torde framgå av det nyss sagda. avsedd att tillämpas restriktivt. Skulle regeringen i något avseende vilja meddela en mera generell dispens eller delegera viss beslutanderätt till en eller flera myndigheter. möter detta emellertid inte något hinder. När det gäller handlingar hos riksdagen eller dess myndigheter bör det ligga i riksdagens hand att besluta om eventuellt utlämnande med stöd av denna paragraf. Det är att förvänta att riksdagen ej skall bli mindre restriktiv vid tillämpningen än regeringen bör vara. Tillämpning av 56§ LAH kan bli aktuellt även vid utlämnande enligt 62 §. Detta torde inte behöva utsägas i lagtexten.

42.3 Handlingssekretess i sociala ärenden

42.3.l H andlingssekretessens omfattning enligt nu gällande regler SekrL innehåller en uppräkning av olika kategorier handlingar som får och i vissa fall skall hållas hemliga. För socialvårdens del finns bestämmelser i 14 §. lnom omrâdet för de sociala nämndernas verksamhet om fattar sekretessen handlingar i ärenden rörande socialhjälp (utom beslut), samhällets barnavård och ungdomsskydd eller eljest barnavårdsnämnds verksamhet, rätt för enskilda att inköpa alkoholhaltiga drycker, behandling av alkoholister eller eljest nykterhetsnämnds verksamhet. Vidare gäller sekretesskyddet för handlingar rörande uppsökande verksamhet som enligt lag åligger socialnämnd. Det bör också nämnas att sekretesskyddet omfattar handlingar rörande iamiljerådgivning. Handlingarna får emellertid hemlighållas endast om de rör enskilds personliga förhållanden. Som exempel härpå kan nämnas 2 SOU 1975:22 s. 294 f.

686 Handlingssekretess och tystnadsplikt

familjesituation, ekonomi. hälsotillstånd och ztrbetslörmåga. Sekretesskyddet på det sociala området gäller även barnavårdsnâimnds och nykterhetsnämnds beslut samt beslut som meddelas av social centralnämnd eller social distriktsnämnd i barnavårds- och nykterhetsvårdsâirende. Däremot gäller sekretesskyddet inte beslut i socialhjälpsärende. Sekretess föreligger ej heller på det sociala området beträffande beslut som meddelats av tillsynsmyndigheter eller besvärsmyndigheter. Förvaltningsdomstol har emellertid möjlighet sekretessbeläggzt sina beslut och domar med stöd av 36§ SekrL. Denna möjlighet torde dock aldrig tillämpas i praktiken. l fråga om barnavården gäller sekretessen förutom ärenden enligt barnavårdslagen även exempelvis ärenden rörande fastställande av faderskap. vårdnad om och adoption av barn samt bidragsförskott. Enligt ett av RegR den l oktober 1973 meddelat beslut omlatttts däremot handlingar hos förvaltningsdomstol i mål om överflyttning av barn enligt 21 kap. FB inte av sekretessbestämmelserna i 14§ SekrL. Sekretessen i sociala ärenden gäller inte enbart ifråga om ärenden hos de sociala nämnderna utan även - frånsett besluten ifråga om handlingar hos besvärsmyndigheter såsom LSt. LR, KR och RegR och tillsynsmyndigheter såsom LSt, socialstyrelsen, länsnykterhetsnämnder och socialvårds» konsulenter. LSt:s utredning angående missförhållande vid vårdhem har sålunda ansetts hänförlig under 14 § SekrL i den del den behandlade socialhjälp till enskilda personer (RÅ 1965 s. 109). Handlingar i anmälningsärenden hos JO är offentliga, om de inte utgör ingivna sekretesskyddade handlingar. Däremot är handlingar i anmälningsärenden hos JK sekretesskyddade enligt l0§ SekrL. Social myndighets yttrande till annan myndighet i ärende som handläggs av den senare myndigheten blir ej sekretesskyddat även om uppgifterna hämtats ur hemliga handlingar, såvida ej handlingarna i ärendet hos den senare myndigheten åtnjuter sekretesskydd. Sålunda har nykterhetsnämnds yttrande i körkortsärende bedömts utgöra offentlig handling (JO 1972 s. 314) ävensom nykterhetsnämnds yttrande i vapenlicensärende (JO 1971 s. 361). Att en sekretesskyddad handling utlånas till annan myndighet påverkar däremot inte sekretessfrågan. Detsamma gäller om myndighet gör ett utdrag ur sekretesskyddad handling och överlämnar denna till annan myndighet. För frågan om handling åtnjuter sekretesskydd eller ej får det vidare i princip anses sakna betydelse att den i annat sammanhang kan ha offentliggjorts. Har handling företetts vid offentlig förhandling inför domstol torde den däremot därefter alltid förbli offentlig. Att annat exemplar av handlingen är offentligt hos den myndighet där den förvaras behöver i och för sig inte medföra att det exemplar av handlingen som förvaras hos social nämnd inte skulle kunna åtnjuta sekretesskydd enligt l4§ SekrL. Detta framgår av en av RegR den 14 februari 1973 meddelad dom (ref. i SocF 1973:11 s. 254). Besvären hos RegR gällde utbekommande av handlingar i socialhjälpsakt hos en social centralnämnd. I akten fanns bl.a. en kopia av ett yttrande som socialstyrelsen avgett till JO med anledning av klagomål mot nämnden. RegR fann handlingarna beröra vederbörandes personliga förhållanden och enär samtycke inte lämnats till handlingamas utlämnande vägrades detta. RegR gjorde härvidlag ej undantag för kopian av yttrandet

Handlingssekreress och tystnadsplikt 687

i JO-ärendet. trots att originalet av handlingen var tillgängligt för envar hos JO. . Sekretessen gäller 70 år räknat från datum för handlingens upprättande. Att vederbörande avlidit påverkar i princip ej Sekretesskyddet, eftersom detta då gäller till förmån för dennes efterlevande närstående.” Sammanfattningsvis kan sägas att handlingar som innehåller utredningar och andra uppgifter i barnavårds-. nykterhets- och socialhjälpsärende som regel berör enskilds personliga förhållanden och därför så gott som alltid - med undantag för ovan angivna beslut - är sekretesskyddade. Sekretesskyddet innefattar emellenid i regel ej hinder för den vars personliga förhållanden berörs i handlingen att ta del av densamma. Det är endast

i vissa särskilt angivna situationer som utlämnande till denne får vägras.

I vilka fall detta kan ske anges i l4§ 2 st. SekrL. Detta lagrum innehåller vidare bestämmelser till skydd för anmälare i barnavårds- eller nykterhetsvårdsärende (se 42.4.9). Även om den saken rör ej får ta del av handlingen kan det likväl vara möjligt att låta dennes ombud lå del av densamma. Sekretesskyddet galler dock ej om den vars personliga förhållanden handlingen angår lämnar sitt samtycke till att handlingen lämnas ut till annan. Angår handlingen flera personer skall samtycke lämnas av dem alla.” Vidare får Sekretesskyddet vika och handlingen utlämnas “om, med hänsyn till det ändamål för vilket utlämnande åstundas och omständigheterna i övrigt, trygghet kan anses vara för handen,att det ej kommer att missbrukas till skada eller forklenande för den vilkens personliga förhållanden i handlingen avses eller för hans nära anhöriga”. Med anledning av att lämpligheten av sistnämnda undantag från sekre-

tesskyddet ifrågasattes av vissa remissmyndigheter vid tillkomsten av SekrL

anförde departementschefen i prop. 1937:107 (s. 36) följande.

Det torde även vara lämpligt att, vid vissa utlämningsförbud med huvudsakligt syfte att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden mot att blottställas, uppställa ett förbehåll av den innebörd de sakkunniga föreslagit, nämligen att handling likväl skall utlämnas. därest med hänsyn till de förhållanden under vilka utlämnande ifrågasättes trygghet kan anses vara för handen. att det ej kommer att missbrukas till skada eller förklenande för den vilkens personliga förhållanden i handlingen avses. Det är visserligen sant såsom från ett par håll anmärkts. att härigenom en betydande diskretionär prövningsrätt tillägges myndigheterna, vilken icke minst för kommunala befattningshavare emellanåt kan vara förenad med vissa svårigheter att rätt fullgöra. Därvid bör emellertid erinras att stadgandet enligt de sakkunnigas förslag är så utformat, att så snart det icke kan anses uteslutet, att handlingens utlämnande kommer att missbrukas, vederbörande befattningshavare bör vara försvarad, om han vägrar utlämnande. För att ytterligare klargöra stadgandets innebörd torde böra angivas, att vid prövningen skall tagas hänsyn till det ändamål för vilket utlämnande åstundas. Det torde icke behöva befaras, att myndigheter eller befattningshavare som efter bästa förstånd söka fullgöra sin prövning skola bliva föremål för några åtgärder i anledning av vägran att utlämna handlingar av ifrågavarande slag. Offentlighetsintresset torde å andra sidan bliva behörigen tillgodosett genom det föreslagna administrativa besvärsinstitutet. Den som vägrats utfå handling skall kunna draga frågan under prövning av högre myndigheter, vilka i vart fall måste anses fullt kompetenta att bedöma densamma. Det bör framhållas, att därest icke den ifrågavarande dis- 22°” kretionära prövningen tillåtes, man i de flesta fall eljest skulle nödgas införa en ovill- sou 1935:5 s. 61.

688 Handlingssekretess och tystnadsplikt

korlig sekretess för ifrågavarande handlingar till skydd för enskildas berättigade intressen. Genom den möjlighet till utlämnande som enligt förslaget lämnas kunna emellertid, utan att sistnämnda intressen skadas, även tillgodoses legitima kontrolloch forskningsintressen.

Av det sagda framgår att undantagsbestämmelsen är avsedd att tillämpas med stor återhållsamhet och endast i de fall då utlämnande är betingat av behovet av att tillgodose ett särskilt ändamål, exempelvis forskning.

42.3.2 OSK :s förslag om handlingssekretess pâ det sociala omrâdet

OSK föreslår regler om handlingssekretess på socialvårdens område som avviker från den i dag gällande huvudprincipen att handlingarna är sekretesskyddade och att utlämnande lår ske endast i undantagsfall. Enligt OSK skall nämligen som huvudregel gälla att handlingarna är offentliga och att undantag får göras från denna regel endast om det efter en bedömning av det särskilda fallet kan antas uppkomma skada genom ett utlämnande.

OSK anför i detta sammanhang följande.”

Enligt OSK:s mening bör offentlighetsprincipen såsom huvudregel komma till klart uttryck även i de materiella sekretessreglerna. Presumtionen skall vara/är offentlighet. vilket enklast sker genom att hemlighållande görs beroende av en bedömning från fall till fall av den skada som kan antas uppkomma genom ett utlämnande. OSK hävdar att detta i princip inte skiljer sig nämnvärt från vad som redan gäller och därför ej bör bereda svårigheter i den praktiska tillämpningen. Enligt t ex nyssnämnda l4 § SekrL ska/I utlämnande ske, om omständigheter föreligger som gör det antagligt att angiven skada ej inträder därigenom. En prövning efter dessa linjer skall alltså egentligen ske i varje utlämningsärende. Någon principiell skillnad mellan denna bedömning och den som behövs exempelvis for att konstatera huruvida viss handling skall hållas hemlig i den mån den angår enskilds personliga förhållanden, därför att utlämnande otillbörligt blottställer den berörde eller eljest är menligt för honom, synes inte föreligga. Att presumtionen för offentlighet, beroende på hur starkt sekretessinttesset är, kan göras mer eller mindre markant är självklart.

42.4 Socialutredningens överväganden beträffande handlings-

sekretessen

42.4.1 Huvudregeln Socialutredningen kan ej ansluta sig till det av OSK framlagda förslaget. Om avsikten från OSK:s sida varit att i stort sett bibehålla det sekretesskydd som i dag finns på socialvårdsområdet. förefaller det ej riktigt att ange offentlighetsprincipen som huvudregel. I själva verket är ju i dag det stora flertalet handlingar på socialvårdsomrâdet ej offentliga. Skulle däremot avsikten vara att åstadkomma större offentlighet inom socialvården - och i vart fall är risken att effekten av OSK:s förslag blir sådan - kommer detta att leda till dels att många människor får sina personliga förhållanden utlämnade till allmänheten, dels att socialtjänstens arbete i hög grad försvåras. “sou 1975:22 s. 91. OSK:s resonemang om att prövningen av en handlings sekretesskydd

Handlingssekretess och tystnadsplikt 689

enligt OSK:s Förslag i princip ej skiljer sig nämnvärt från vad som nu gäller synes ej heller höjt över kritik. Den utlämningsregel i l4§ SekrL som OSK åberopar är såsom framgår av vad tidigare anförts (42.3.1) avsedd att till- Iämpas med stor återhållsamhet och är klart avsedd för speciella undantagsfall. Den som har att ta ställning till en begäran att utfå en handling har därför i praktiken förhållandevis sällan anledning att ge sig in i en prövning av om denna regel är tillämplig. SU är väl medveten om vikten av att allmänheten och massmedierna i största möjliga utsträckning får insyn i myndigheternas verksamhet så att de kan kontrollera hur myndigheterna utövar sina funktioner. Tillgodoseendet av detta intresse får emellertid ej gå så långt att de skäl som

talar för en begränsad insyn alltid måste vika. Hänsyn måste tas till vad

för sorts verksamhet det är fråga om. den enskildes intresse av skydd för sitt privatliv och myndigheternas möjligheter att fungera på det sätt som är avsett. När det gäller socialvârdsverksamheten måste sålunda hänsyn tas till att enskildas personliga Förhållanden i hög grad berörs och att den enskilde som regel har ett berättigat intresse av att kännedom om dessa förhållanden ej sprids. Ett av huvudmålen för SU:s arbete är att skapa ett fortroendefullt Förhållande mellan den framtida socialtjänstens organ och dess klienter, så att besluten, så långt möjligt är, kan fattas i samförstånd. Om klienten ej kan räkna med att hans intresse av diskretion tillgodoses, blir han med stor sannolikhet obenägen att samarbeta med myndigheten ifråga. Möjligheten för de sociala nämnderna att fungera på önskvärt sätt kommer därmed också att i väsentlig mån begränsas. Det kan i sammanhanget erinras om att fri- och rättighetsutredningen i sitt betänkande Medborgerliga fri- och

rättigheter” föreslagit att i 1 kap. 2 § RF skall tas in en bestämmelse om att

den offentliga makten bör utövas så att den enskildes privat- och familjeliv skyddas. Förslaget grundar sig på Europakonventionens artikel nr 8, där det föreskrivs att envar har rätt till skydd för sitt privatliv. Utredningens förslag har resulterat i atti 1 kap. 2 § RF intagits en bestämmelse om att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv och familjeliv. Mot dessa skäl för en begränsad insyn i socialvårdsverksamheten kan å andra sidan anföras att det är ett rättssäkerhetsintresse att full insyn råder inte minst med tanke på de tvångsåtgärder som kan komma ifråga. SU vill i detta sammanhang framhålla att det idag är en strävan inom socjalvården att så långt sig göra låter undvika åtgärder som står i strid mot den enskildes vilja. Denna återhållsamhet kommer än mer att understrykas av utredningen. Det bör vidare observeras att rättssäkerhetsintresset i vårt land är tämligen väl tillgodosett även med det sekretesskydd som idag råder. Den enskilde har rätt att anlita biträde av advokat eller annan. SU föreslår dessutom regler om att offentligt biträde alltid skall utses för underårig, när det kan bli fråga om att bereda honom vård mot hans eller föräldrarnas vilja. Den enskilde har möjlighet att genom att anföra besvär få saken prövad av högre myndighet eller domstol. Han har möjlighet att begära JO:s eller JK:s prövning. Vidare har han som regel möjlighet att själv ge offentlighet åt uppgifterna. Därjämte har tillsynsmyndigheter möjlighet att granska den sociala 25 verksamheten. sou 1975:75.

690 Handlingssekretess och tystnadsplikt

Utredningen anser följaktligen att då det gäller socialvårdsområdet de skäl som talar för att begränsa allmänhetens insyn i verksamheten väger tyngre än de skäl som talar för offentlighet. Enligt utredningens mening bör vid utformningen av reglerna om sekretesskydd på det sociala vårdområdet två principer vara vägledande. För det första skall enskilda personers intresse av att ej lä uppgifter om sina personliga förhållanden utlämnade till obehöriga tillgodoses. För det andra bör reglerna härom göras så enkla och lättillämpliga som möjligt. Dessa principer har ej i erforderlig grad tillgodosetts av OSK. Till en början får man, om OSK:s förslag genomförs. såsom tidigare nämnts räkna med större offentlighet än vad som nu är fallet. Mången gång kan det ej förutses att en handlings utlämnande kommer att medföra skada, ehuru så senare visar sig bli fallet. Med stor sannolikhet kommer en huvudregel om offentlighet att inge en sådan osäkerhetskänsla hos allmänheten att risk föreligger för att man ej vågar anförtro socialtjänstemannen uppgifter om sina personliga förhållanden. Frågan är om ej ett genomförande av OSK:s förslag skulle leda till att sekretesskyddet på det sociala vårdområdet försvann eller i vart fall helt förlorade sin betydelse. Vidare måste beaktas att tillämpningen av de regler OSK föreslår ställer sociala tjänstemän och myndigheter inför betydligt svårare avgöranden än vad som gäller idag. Utgångspunkten är i dag att handlingarna är sekretesskyddade. En prövning får därefter ske om något undantag från denna regel gäller. Denna prövning är begränsad till ett fåtal speciella situationer och torde ej medföra några större komplikationer. Om OSK:s förslag godtas. skall socialvårdens företrädare utgå från att handlingarna är offentliga. Därefter skall en prövning ske, om utlämnande likväl bör nekas med tanke på att utlämnande skulle kunna leda till skada för den vars förhållanden berörs i handlingen eller någon honom närstående. Att vid denna prövning ide olika typer av ärenden som förekommer inom socialvården kunna förutse alla de situationer som kan uppkomma torde vara hart när omöjligt. Det bör i detta sammanhang också observeras att en så utformad sekretess som OSK föreslagit kommer att göra det än besvärligare än i dag för socialtjänstemännen att dra gränsen för det område inom vilket tystnadsplikt råder. SU föreslår att som huvudregel alltjämt skall gälla att handlingar på det sociala vårdområdet skall vara sekretesskyddade i vad de avser enskilds personliga förhållanden. Denna synpunkt behöver enligt utredningens mening ej komma i kollision med huvudprincipen att allmänna handlingar som regel bör vara offentliga. Huvudprincipen bör anges i TF. Undantag måste dock finnas. Att man, då man anger undantagen, däri inbegriper en viss grupp av handlingar, nämligen sådana handlingar på det sociala vårdområdet som angår enskilds personliga förhållanden, kan knappast vara ägnat att rubba huvudprincipen om handlingars offentlighet. Beträffande sekretesskyddets omfattning anser SU att skyddet bör gälla för handlingar som rör socialt bistånd och social service, utredningar och framställningar om ingripanden mot den enskildes vilja, behandlingsjournaler på institutioner, handlingar i ärenden rörande fastställande av faderskap och underhåll, utredningar och yttranden i ärenden rörande adoption, vårdnad, förmyndarskap, byte av släktnamn, påföljd för brott och handräckning

Handlingssekretess och tystnadsplikt 691

enligt 21 kap. FB (se vidare avsnitt 42.4.6) samt de register som socialnämnden anser sig böra föra för att kunna fullgöra dessa funktioner. Utanför sekretesskyddet skulle däremot falla handlingar i personalärenden och i ärenden som ej rör enskilds personliga förhållanden. Det bör observeras att sekretessen endast gäller uppgifter som röjer enskilds personliga förhållanden. Ofta har socialnämnden, då nämnden planerar den framtida verksamheten, anledning att redogöra för sina samlade erfarenheter av olika enskilda ärenden. Detta bör emellertid kunna ske på sådant sätt att de enskilda klienterna ej kan identifieras av utomstående. Redogörelsen bör under sådana förhållanden kunna öppet redovisas. Ej heller kan - i andra fall än då speciella förhållanden motiverar ett frångående av turordningen - ärenden rörande exempelvis plats på daghem eller erhållande av pensionärslägenhet anses röja personliga förhållanden. Ärenden där beslut kan överklagas endast genom kommunalbesvär blir alltså liksom f. n. offentliga.

42.4.2 Förtroendesituationens betydelse OSK anser sig vad beträffar sjukvårdsområdet böra anknyta handlingssekretessen till den på området gällande tystnadsplikten. Härigenom tillgodoses på detta område intresset av s.k. förtroendesekretess. Däremot finner OSK att inslaget av myndighetsutövning inom socialvården och övriga områden som regleras i 14§ SekrL är så markerat att sekretessen ej kan uppbyggas efter förtroendeprincipen. Den verksamhet som därvid avses är dels utredningar i ärenden rörande tvångsingripanden mot enskilda, dels utredningar som skall ligga till grund för rättsliga avgöranden, exempelvis i brottmål, vårdnadsmål samt adoptions- och namnärenden. l dessa fall saknas enligt OSK förutsättningarna för förtrolig behandling. Vidare leder den förvaltningsrättsliga kommunikationsprincipen till att åtminstone parterna i dylika ärenden måste få del av utredningen. Som SU tidigare framhållit kommer förtroendesituationen att få en mycket stor betydelse i framtidens socialvård socialtjänsten. Utredningen anser det därför mycket viktigt att detta förhållande beaktas vid utformningen av reglerna om handlingssekretess. Med hänsyn till att frågan behandlats utförligare av tystnadspliktskommittén (TK) i dess betänkande Tystnadsplikt

och yttrandefrihet” återkommer utredningen till denna fråga vid behand-

lingen av tystnadsplikten (se avsnitt 42.5). I nu förevarande sammanhang anser sig utredningen kunna inskränka sig till att föreslå att reglerna om handlingssekretess sammankopplas med tystnadspliktsbestämmelserna. Huvudprincipen skulle därvid bli att handling ej får utlämnas till den del den innehåller uppgift om vilken tystnadsplikt råder.

42.4.3 Diarier Såsom tidigare nämnts vill OSK införa en generell skyldighet för myn-

digheter att föra diarium. I detta sammanhang anför OSK följande.”

26SOU 1975:102 En förutsättning för att registrering skall få effekt för offentligheten är att diariet och motsvarande anteckningar är tillgängliga för allmänheten. Detta framhölls också 27 SOU 1975:22 s. 101 f.

692 Hand/ingssekretess och tystnadsplikt

av OK. som på denna grund vände sig mot Föreskrifter om hemliga diarier (SOU 1966:60 s 110). Även OSK anser det väsentligt. att diarier i största möjliga utsträckning är tillgängliga för den enskilde. som därigenom bereds möjlighet att få kännedom om allmänna handlingars existens och därmed ernå prövning - eventuellt besvärsvägen - av utlämningsfrågan. Uppgifter om en handlings innehåll i ett diarium kan stundom, när det gäller hemliga handlingar, medge sådana slutsatser att det sekretesskyddade intresset därigenom skadas, Om registrering i sådana fall inskriinks till att avse datum för ankomst eller upprättande samt avsändare eller adrcssat torde emellertid anteckningarna praktiskt taget alltid kunna hållas offentliga.

Av lagtextförslaget (2 § LAH) framgår att OSK ansett sådan inskränkning i diarieuppgifterna tillåten endast då det berör rikets intressen. SU. som inte har något att erinra mot en bestämmelse om att myndigheter skall vara skyldiga att föra diarier, vill till en början erinra om att diarier är allmänna handlingar och som sådana underkastade vanliga Sekretessregler. Med de av OSK föreslagna diariereglerna skulle detta medföra att en handling som inkommer till en socialbyrå diarieförs med angivande av handlingens inkomstdag, vem som är avsändare och vad handlingen rör. Anteckningarntt blir i princip offentliga men kan enligt 40 § 2 st. LAH hållas hemliga, om uppgifternas röjande skulle vara menligt för den vars förhållande berörs eller någon honom närstående. Prövningen av om så är fallet skulle i praktiken ankomma på diarieföraren. En sådan ordning är enligt SU:s mening ej godtagbar. Den som söker hjälp hos socialbyrån skulle därmed aldrig kunna känna sig trygg för att hans personliga förhållanden ej kommer till grannarnas eller andras kännedom. Ej heller skulle anonymitetsskyddet för anmälare och uppgiftslämnare kunna upprätthållas.

Såsom SU redan framhållit bör i stället sekretesskyddet gälla som huvudregel beträffande socialnämndens verksamhet. Detta behöver emellertid ej omöjliggöra en offentlig diarieföring. JO har vid en inspektion den 3 oktober 1972 av en socialkonsulentexpedition i denna fråga uttalat följande.

Självfallet finns det handlingar som av i SekrL godkända skäl måste hållas hemliga även så till vida att själva det faktum att en sådan handling existerar hos myndigheten skyddas mot offentlighet, Eftersom i de fall där handlingar förs i hemligt diarium offentlighetsprincipens tillämplighet undandras den i TF stadgade insynen och ett för pressen och allmänheten dolt ställningstagande äger rum i sekretesshanseende är det emellertid av stor vikt att denna metod används endast då det är absolut ofrånkomligt att så sker. Handlingar som i detta sammanhang i första hand torde vara av betydelse är sådana som omfattas av sekretesskydd enligt l4§ SekrL. På sätt framgår av 1 och 3 st. i detta lagrum är dock sekretesskyddet i sådana ärenden inte absolut. l vissa fall kan ett utlämnande ske även utan samtycke av den berörde, Vissa beslut är vidare offentliga. Med hänsyn härtill kan det inte vara riktigt att föra dylika ärenden i hemligt diarium, Att så sker torde ej heller förekomma hos andra myndigheter som handhar sådana ärenden, Enligt min mening bör sekretessfrågan i detta fall lösas på så sätt att ärendemeningen i diariet utformas så att sekretesskyddade uppgifter ej kan utläsas ur denna och att enskilda personer vid behov anges anonymt med bokstavsbeteckning e.d.

Om den av JO rekommenderade metoden skall kunna följas krävs emellertid att 2§ LAH utformas på ett annat sätt än som föreslagits av OSK. SU anser det nödvändigt att en sådan ändring av 2§ LAH sker.

Handlingssekretess och tystnadsplikt 693

42.44 Beslut i socialtjänstärende [fråga om besluten föreslår OSK att dessa får hemlighållas endast om de meddelats i ärende om hjalpåtgärder, övervakning eller andra Förebyggande åtgärder inom barnavården eller nykterhetsvården. Vad angår offentligheten överensstämmer OSK:s Förslag med vad som i dagens läge gäller på socialhjälpsområdet. Beslut om socialhjälp blir alltså, om OSK:s Förslag genomförs, alltjämt offentliga. Likaså Förblir LR:s beslut om tvångsintzigning av alkoholmissbrukare på vårdanstalt i princip offentliga. Däremot innebär Förslaget den nyheten att barnavårdsnämnds eller social centralnämnds beslut om omhändertagande För samhällsvård, om beslutanderätten i dessa frågor i framtiden skulle kvarligga där, blir offentliga. Enligt OSK:s mening bör nämligen ett beslut som innebär ett så allvarligt ingrepp i den personliga friheten ej få hemlighållas. Beträffande sekretesskyddet innebär Förslaget den nyheten att beslut av överinstans i fråga om annan åtgärd i barnavårds- och nykterhetsvårdsärende än tvångsåtgärd skall kunna hemlighållas. Som framgår av avd II Föreslår SU att en betydande del av det ekonomiska hjälpbehovet tillgodoses genom att rätt till socialförsäkringstillägg införs. SocialFörsäkringstilläggen skall administreras av de allmänna Försäkringskassorna. I vilken utsträckning handlingar i ärenden där kommer att åtnjuta sekretesskydd eller ej blir beroende av bestämmelserna om handlingssekretess på försäkringskasseområdet. F. n. gäller på detta område enligt 14§ SekrL att handlingarna - varvid även avses beslut- är sekretesskyddade i vad de avser enskilds personliga Förhållanden. OSK Föreslår att samtliga handlingar hos allmän försäkringskassa även fortsättningsvis skall hållas hemliga, dock endast i vad de lämnar upplysning om enskilds sjukdom eller eljest om ömtåliga personliga Förhållanden (43 §

LAH). sekretesskyddet avses ej omfatta uppgifter om inplacering i sjuk-

penningklass eller om inkomstens storlek och ej heller beslut om utbetalande av sjukpenning. Man kan Följaktligen utgå från att beslut av allmän Försäkringskassa om socialförsäkringstillägg ej heller kommer att omfattas av sekretesskydd. Häremot har SU intet att erinra. Däremot vill SU Föreslå att besluten i de ärenden rörande ekonomiskt bistånd som blir kvar hos socialtjänsten får åtnjuta sekretesskydd. Till grund För dessa beslut kommer mycket ofta att ligga i hög grad ömtåliga personliga Förhållanden. l sammanhanget måste också beaktas, att socialtjänsten enligt utredningens Förslag ej kommer att vara uppdelad på tre nämnder utan handhas av en nämnd samt att arbetet där kommer att präglas av en helhetssyn. Det kommer under sådana Förhållanden exempelvis att bli svårt För att ej säga i det närmaste omöjligt att i olika beslut dela upp vad som idag är hänFörligt till hjälpåtgärd enligt _barnavårdslagen resp. vad som är hänFörligt till socialhjälp. Att kommunen handhar dessa ärenden på rätt sätt torde kunna i den utsträckning det krävs Följas upp - utan allmänhetens insyn - av gransknings-, tillsyns- och besvärsmyndigheter. Vad angår besluten om vidtagande av åtgärder mot den enskildes vilja är OSK:s Förslag något oklart med tanke på den prövning av dessa frågor som numera förekommeri LR och de regler som gäller För de administrativa domstolarna. Detta Får i framtiden desto större betydelse som SU föreslår

694 Handlingssekretess och tystnadsplikt

att beslutanderätten i första instans i frågor om vidtagande av åtgärder mot

den enskildes vilja beträffande underåriga förläggs till LR. Enligt l6§ FPL har LR möjlighet att förordna om handläggning inom stängda dörrar, om det behövs med hänsyn till privatlivets helgd. Att detta bör tillämpas i sociala mål framgårav att departementschefen i propositionen till FPLzg uttalade en förmodan att rätten i så gott som varje socialt mål skulle förordna om stängda dörrar, där parten begärde det. Vidare föreligger f. n., om förhandling ägt rum inom stängda dörrar, enligt 36 § SekrL möjlighet för LR att förklara handlingarna i målet hemliga. Har dom eller beslut avkunnats inom stängda dörrar, kan även domen eller beslutet hemligförklaras. Beträffande de bestämmelser som sålunda gäller för LR har OSK - även om vad anförts i motiven till 40§ LAH (s. 262) tyder på att OSK

som

haft för avsikt att gå längre - föreslagit endast den ändringen att domslutet ej får hemlighållas (se 53.5 LAH). SU är medveten om vikten av att de ingripande åtgärder, varom här är fråga,ej generellt får äga rum utan insyn från allmänhetens sida. Emellertid kan - framför allt då fråga är om barn eller då den av domen eller beslutet berörde personen ej önskar offentlighet- finnas skäl att hemlighålla domen eller beslutet i dess helhet. Utredningen vill därför föreslå att de sekretessregler som nu gäller för LR på detta område får bestå. Vad utredningen har sig bekant har dessa regler hittills ej tillämpats på sådant sätt att offentligheten otillbörligt åsidosatts. Som OSK själv anfört (s. 283) torde med den fast rotade offentlighetstraditionen hos domstolarna någon risk för onödigt hemlighetsmakeri ej heller föreligga. Beträffande vuxna kommer enligt SU:s förslag några tvångsåtgärder ej att kunna beslutas av socialnämnden. Däremot kan det tänkas att sjukhusvård kommer att initieras av socialtjänstens företrädare. Beslutanderätten tillkommer då sjukvårdsmyndigheterna och för besluten kommer att gälla sekretessbestämmelserna på sjukvårdsområdet. Beträffande ansökan om intagning bör däremot, såsom tidigare nämnts, gälla de för socialnämnden uppställda sekretessreglerna. Om beslutanderätten i frågor om åtgärder mot den enskildes vilja läggs på LR och sjukvårdsmyndigheterna kommer alltså de regler som där gäller i fråga om offentlighet och sekretess att bli avgörande för om handlingarna där skall hållas hemliga eller ej. Detta bör emellertid ej påverka sekretessskyddet för de hos socialnämnden förvarade handlingarna. Beträffande beslut av socialnämnd om omedelbart omhändertagande av underårig bör detta vara sekretesskyddat till dess det prövats av LR. Huruvida det därefter skall förbli hemligt eller ej får ankomma på LR att avgöra. Upphävs beslutet innan det prövats av LR, behåller det sitt sekretsskydd.

42.4.5 Sekretess beträffande familjerådgivning och medling

OSK har i en särskild paragraf(48 å LAH) föreslagit sekretesskydd för handlingar beträffande familjerådgivning och medling enligt lagen (1973:650) om medling mellan sammanlevande. SU föreslår att den kommunala familjerådgivningen skall ingå som ett zsProp. 1971:30 s. 557. led i socialtjänsten. Om detta förslag genomförs bör sekretessbestämmelserna

Handlingssekretess och tystnadsplikt 695

på socialtjänstens område utformas på sådant sätt att den sekretess som i dag råder i fråga om familjerådgivning och medling består.

42.4.6 Mål och ärenden enligt 21 kap. FB Såsom tidigare nämnts omfattas handlingar i mål och ärenden enligt 21 kap. FB om verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnad m.m. ej av sekretesskyddet i 14 § SekrL. Detta medför att LR, om målet eller ärendet avgörs utan förhandling, ej har möjlighet att vägra att lämna ut handlingarna till den som begär att få se dem. Hålles däremot förhandling har LR möjlighet enligt 16 § FPL att förordna om handläggning inom stängda dörrar och därefter sekretessbelägga handlingarna med stöd av 36§ 2 st. SekrL. Denna skillnad ifråga om möjlighet till sekretesskydd beroende på om förhandling hålls eller ej kan inte anses tillfredsställande. Med hänsyn härtill och med tanke på att handlingarna i de mål och ärenden, varom här är fråga, regelmässigt innehåller uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden föreslår SU att en bestämmelse om sekretesskydd för dem införs.

42.4.7 Sekretessens tidsbegränsning OSK föreslår ifråga om tidsbegränsningen den nyheten för bl.a. det sociala området att hemlighållande får avse en tid av högst trettio eller, om särskilda skäl talar därför, högst sjuttio år från handlingens tillkomst. Enligt OSK:s mening skall varje gång en handling begärs utlämnad ny prövning ske, om skaderisken alltjämt föreligger. Denna förnyade prövning

behöver dock under den första trettioårsperioden ej vara ingående.” Framgår

det vid denna prövning att skaderisk ej längre föreligger skall utlämnande ske. För att kunna förlänga prövotiden utöver trettio år fordras däremot en ingående prövning. En sådan ingående prövning skall också äga rum varje gång utlämnande begärs under den förlängda sekretesstiden. SU anser OSK:s förslag på denna punkt vara onödigt invecklat. Om SU:s förslag om principiellt sekretesskydd på socialnämndens verksamhetsområde för uppgifter om personliga förhållanden vinner gehör blir prövningen av sekretessfrågorna enklare. SU anser ej heller lämpligt med två olika tidsför sekretesskyddet. Enligt utredningens mening kan däremot den perioder nuvarande tidsgränsen lämpligen sänkas till femtio år. SU vill dock tillägga att med tanke på de gallringsbestämmelser utredningen föreslår (se 43.8.9) kommer denna tidsgräns att få mycket begränsad betydelse.

42.4.8 Hemlighâllande av handling för den som berörs av densamma

Vad som hittills sagts har gällt handlingars hemlighållande gentemot allmänheten. Detta sekretesskydd gäller i princip ej mot den vars förhållanden handlingen rör. Tvärtom finns ju enligt FL en principiell skyldighet att delge part allt material av betydelse i ett angående honom anhängigt ärende. Det är också enligt SU:s åsikt av största vikt att socialnämndens klienter 29 SOU 1975:22 s. 103.

696 Handlingssekretess och tystnadsplikt

får insyn i sina ärenden. Endast om så sker har de ju möjlighet att följa ärendet och påverka utgången av det. Undantagvis finns dock anledning att hemlighålla handling även för den vars personliga förhållanden är ifråga. I vilka fall detta får ske anges i l4§ 2 st. SekrL (jfr 39§ 2 st. SekrL, l4§ FL och 43§ FPL). Angår handlingen någons intagning, vård eller behandling på anstalt eller inrättning” eller någons vård eller behandling av läkare annorstädes än på anstalt och finns grundad anledning anta att genom handlingens utlämnande ändamålet med vården eller behandlingen skulle motverkas eller någons personliga säkerhet sättas i fara får sålunda utlämnande vägras, ändock att enligt bestämmelserna i l4§ l st. utlämnande bort ske. Bestämmelsen om att utlämnande kan vägras om ändamålet med vården eller behandlingen skulle motverkas blir främst tillämplig på handlingar i sjukvårdsärenden. Fall kan dock förekomma där denna undantagsregel skall tillämpas i fråga om vård enligt BvL och NvL. Det bör härvid observeras att då fråga ej är om läkarvård, det måste vara fråga om vård på anstalt eller inrättning för att denna bestämmelse i 14§ 2 st. SekrL skall kunna tillämpas. Sålunda kan handling avseende socialhjälp i form av kontant understöd o.d. givetvis inte hänföras till vård på ”anstalt eller inrättning” (JO 1968 s. 307, 308). Bestämmelsen har alltså ett mycket begränsat tillämpningsområde för socialvårdens del. Läkarintyg som förvaras hos social nämnd kan dock alltid falla under 14§ 2 st. Möjligheten att vägra utlämnande av handling om någons personliga säkerhet sätts i fara avser enligt förarbetena till SekrL främst att förebygga den risk som stundom föreligger att sinnessjuka och alkoholister begår våldshandlingar mot personer som gjort uttalanden rörande deras tillstånd eller dylikt, då fråga är om anstaltsvård eller annan behandling. I denna fråga föreslår OSK i stort sett oförändrade principer. l vilka fall handlingar kan hemlighållas för dem som berörs därav anges i en särskild paragraf (42§ LAH). Beträffande vården i anstalt har emellertid sekretessen av OSK begränsats till att avse sådan vård, då den sker oberoende av eget samtycke. För den som frivilligt ingått på någon nykterhetsvårdens institution kommer

den särskilda sekretessregeln följaktligen ej längre att vara tillämplig.” Mot

OSK:s förslag i denna del föreligger inte någon erinran från SU:s sida. Vad angår lagstadgandet i övrigt vill SU emellertid fasta uppmärksamheten på den utveckling som på senare tider skett mot öppnare former av vård med nya behandlingsmetoder och i vilka inte endast läkare utan även psykologer m.ll. medverkar. Det finns därför enligt utredningens mening skäl att utvidga sekretesskyddet i detta stadgande till att avse handling rörande vård eller behandling av läkare eller psykolog eller av behandlingsgrupp vari någon av dessa yrkesföreträdare ingår. Därjämte skulle utredningen vilja föreslå ett tillägg till denna paragraf. Enligt 4l§ BvL är föräldrar i fråga om umgänge med barn som omhändertagits för samhällsvård underkastade de bestämmelser som nämnden med hänsyn till barnets vård och fostran samt omständigheterna i övrigt finner skäligt meddela. Nämnden kan t. o. m. i vissa fall vägra att lämna ut ”sou 1975:22 s. 267. barnets adress till föräldrarna. Detta kan ske bl. a. då barnet är placerat i en-

Handlingssekretess och tystnadsplikt 697

skilt hem och föräldrarna skulle på allvarligt sätt störa vården i detta hem, exempelvis genom att hämta barnet därifrån. Det är emellertid i dylika fall tvivelaktigt om handling, vari adressen är upptagen, enligt SekrL kan hemlighållas för föräldrarna. SU har i 14 § förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig tagit in en bestämmelse av samma innehåll som 41 § BvL har. I SekrL bör då lämpligen intas en bestämmelse om att handling som innehåller uppej må lämnas ut till barnets föräldrar, om socigift om ett barns vistelseort alnämnden beslutat att hemlighålla barnets vistelseort för föräldrarna.

42.4.9 Anmälares och uppgiftslämnares anonymitetsskydd

På förslag av socialstyrelsen och vissa barnavårdsnämnder intogs i SekrL (l4§ 2 st.) en bestämmelse om rätt att vägra utlämnande av handling som visar vem som gjort anmälan eller eljest lämnat upplysningar i barnavårdsärende (inkl. ärende om ungdomsskydd) eller nykterhetsvårdsärende. En förutsättning för att utlämnande skall kunna vägras är att det finns grundad anatt den som anmälan eller upplysningen avser kommer att ledning misstänka missbruka vad han får veta till skada för annan person. Skyddet för anmälaren och uppgiftslämnaren gäller- så länge fråga är om barnavårds- och nykterhetsvårdsärende - också då handlingarna inkommer till LSt, LR eller polisens” Däremot gäller ej samma anonymitetsskydd, då fråga ej är om barnavårds- och nykterhetsvårdsärende. Om en polismyndighet i skrivelse till LSt i vapenlicensärende åberopar omständigheter, varav framgår att vapeninnehavaren är föremål för nykterhetsvård och vilka som lämnat uppgift om hans alkoholmissbruk, kan denna handling ej hemlighållas för vapeninnehavaren (RÅ 1951 I 253;jfr JO 1971 s. 361). Samma princip gälleri fråga om exempelvis körkortsärenden (JO 1972 s. 314). Bestämmelsen i 14 § 2 st. SekrL om anonymitetsskydd för anmälare och uppgiftslämnare i barnavårds- och nykterhetsvårdsärende bör jämföras med vad som stadgas i 39§ SekrL. I denna paragrafs första stycke anges som huvudregel att den som är part skall ha rätt att oavsett sekretessbestämmelserna få del av alla handlingar i sitt mål eller ärende. 1 andra stycket av samma paragraf görs emellertid undantag från denna rätt för parten. Där sägs sålunda att part må vägras att utfå annan handling än dom och beslut, om det av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen är av synnerlig vikt att handlingen ej uppenbaras. Härmed åsyftas bl.a. det i l4§ 2 st. SekrL omgärdade anonymitetsskyddet för anmälare och uppgiftslämnare

i barnavårds- och nykterhetsvårdsärende.”

Vid prövningen av om en handling som utvisar vem som gjort anmälan eller lämnat upplysningar i bamavårds- eller nykterhetsvårdsärende skall utlämnas eller ej eller om parten över huvud taget skall få reda på något av innehållet i handlingen, måste alltid en avvägning ske mellan partens intresse av att få del av vad som anförs mot honom och anmälarens resp. 31 uppgiftslämnarens behov av att skyddas. pmp_ 1937:107 s_ 64. Frågan om i vilken utsträckning part skall få del av det material som tillförts mål eller ärende rörande barnavård och nykterhetsvård behandlas 32Pr0p. 1947:260 5.31.

698 Handlingssekretess och tystnadsplikt

numera i FL och FPL. I 14§ l st. FL och 43§ l st. FPL stadgas sålunda till en början att part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 39§ 2 st. SekrL eller av vad som följer av paragrafernas andra stycke. SekrL:s regler gäller, som tidigare nämnts, endast i fråga om allmänna handlingar. I 14§ 2 st. FL och 43 § 2 st. FPL har därför intagits en bestämmelse om att myndighet får vägra att lämna ut annat material än allmän handling under samma förutsättningar som enligt 39§ 2 st. SekrL gäller beträffande allmän handling. Slutligen anges i paragrafernas tredje stycke att om myndighet vägrat att lämna ut handling eller annat som tillförts ärendet, myndigheten på annat sätt skall upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. Myndighet kan därvid förordna att den som erhåller sådan upplysning ej får obehörigen yppa vad han fått veta. Begränsningama i rätten att ta del av det som tillförts målet eller ärendet äger tillämpning även då myndighet skall bereda pan tillfälle att yttra sig i ärendet (15§ 3 st. FL och 19§ FPL). Med uttrycket till skada för annan person i l4§ 2 st. SekrL torde avses mer än våldsdåd (se JO 1962 s. 270).

I samband med FPL:s tillkomst gjordes på förslag av lagrådet” vissa änd-

ringar i NvL. I 27§ 1 st. NvL intogs sålunda en bestämmelse om att 43§ FPL skall äga tillämpning dels vid kommunicering enligt 23§ och 24§ 2 st. NvL, dels i fråga om vittnesberättelse som med tillämpning av 25§ FPL och 36 kap. 18§ RB upptagits i parts frånvaro. Vidare föreskrevs i 27§ 2 st. NvL att rätten kan underlåta att kalla parten till muntlig förhandling med vittne bl.a. om det finns grundad anledning anta att någons personliga säkerhet skulle sättas i fara, om parten erhåller kännedom om förhöret. Bestämmelsen gäller även i överrätt (62 a§ NvL). Någon motsvarande regel om möjlighet att underlåta att kalla part till vittnesförhör i LR finns ej i bamavårdsmål. Däremot kan innehållet i sådant vittnesmål hemlighållas för part enligt 43§ FPL. Bestämmelserna om hemlighållande av vittnesförhör torde emellertid förlora sin betydelse, om SU:s forslag att avskaffa tvånget inom socialvården mot vuxna missbrukare godtages. Det åligger myndigheterna att pröva frågan om handlingen bör lämnas ut eller ej ex ofñcio, dvs. även om anmälaren eller uppgiftslämnaren ej uttryckligen begärt anonymitet. Samtidigt gäller att en begäran om anonymitet ej får bifallas automatiskt. Det måste finnas ett objektivt stöd for misstanken att kännedom om vem anmälaren eller uppgiftslämnaren är kommer att missbrukas. OSK har upptagit anonymitetsskyddet för anmälare och uppgiftslämnare i en särskild paragraf (41§ LAH). Enligt denna skall handling angående ingripande inom barnavården och nykterhetsvården hållas hemlig, om den lämnar upplysning om någon som avgivit anmälan eller annan utsaga och utlämnande av handlingen kan befaras föranleda att han eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men. 33 l förhållande till nuvarande rätt innebär Prop. 1971:30 s. 696 0. OSK:s förslag i ett hänseende 709. ett längre gående skydd för anmälare och uppgiftslämnare. Uttrycket “kan

Handlingssekretess och tystnadsplikt 699

befaras föranleda medför nämligen att myndighetens bevisbörda för att risk föreligger blir mindre än med det nu brukade uttrycket “grundad anledning att antaget”. På denna punkt har SU ingen erinran. l ett annat hänseende kan ifrågasättas om OSK:s förslag ej innefattar en begränsning av anonymitetsskyddet gentemot gällande rätt. F.n. torde anonymitetsskyddet omfatta alla barna- och nykterhetsvårdsärenden, oavsett om ärendet avser ett tvångsingripande eller allenast någon hjälpåtgärd. Enligt SU:s mening bör anonymitetsskyddet gälla oavsett om ärendet leder till ingripande mot vederbörandes vilja eller inte. Uttrycket ingripande bör därför undvikas.

42.4.10 Sekretessen pâ skolområdet

OSK har framhållit (s. 272) att det förhållandet att regler om handlingssekretess och tystnadsplikt finns på barnavårdens område men ej inom skolväsendet leder till svårigheter i det nödvändiga och alltmer viktiga samarbetet mellan bamavården och skolan. Bl.a. har barnavårdens företrädare ansett sig ej kunna lämna ut sekretesskyddade handlingar till skolpersonalen, eftersom uppgifter som överförts från sådana handlingar till exempelvis skolkurators kartotek i den senare handlingen ej åtnjutit sekretesskydd. SU vill instämma i vad OSK sålunda anfört och understryka vikten av att frågan om handlingssekretess på skolområdet blir reglerad. OSK har för att avhjälpa rådande missförhållande föreslagit en regel (44 § LAH) av innebörd att skolans handlingar i vissa fall skall få hållas hemliga, om de angår enskilds personliga förhållanden och utlämnande skulle otillbörligt blottställa den berörde eller någon honom närstående eller eljest vara menligt för honom. Uttrycket “otillbörligt blottställa” har använts för att markera att sekretessen inte bör sträckas längre än till mer utpräglat ömtåliga uppgifter. Offentligheten skall alltså enligt OSK vara större ifråga om de personliga uppgifterna inom skolväsendet än inom socialvården. SU ifrågasätter om de av OSK föreslagna reglerna tryggar möjligheterna till ett gott samarbete mellan barnavârden och skolan. Det måste sålunda. om förslaget genomförs i angivet skick, bli en mycket svår uppgift för barnavårdssidan att avgöra, vilka uppgifter som kan lämnas till skolan utan risk för att uppgifterna blir offentliga. Vidare riskerar skolan att på detta vis ej få del av för skolans behandling av eleven viktiga uppgifter som hos socialtjänsten är sekretesskyddade, ehuru de ej kan anses otillbörligt blottställa någon. Enligt SU:s mening skapas ej förutsättningar för ett friktionsfritt samarbete mellan barnavård och skola med mindre sekretesskyddet för personliga förhållanden får samma valör på skolans som på barnavårdens område.

42.5 Tystnadsplikt

42.5 .1 Gällande bestämmelser l var och en av de tre sociala vårdlagarna - BvL. NvL och ShjL - finns en bestämmelse om att den som är eller varit verksam inom vårdområdet

700 Handlingssekretess och tystnadsplikt

ej får obehörigen yppa vad han därvid erfarit om enskilds personliga förhållanden (91 § l st. BvL, 64§ 2 st. NvL och 64§ l st. ShjL). Den som bryter mot denna tystnadsplikt kan bli åtalad och straffad härför. Detta gäller såväl om tystnadsplikt brutits avsiktligen som om det skett av oaktsamhet. Straffbestämmelserna finns fr.o.m. den l januari 1976 i 20 kap. 3§ BrB. För uppsåtligt brott är straffet böter eller fängelse i högst ett år, medan för oaktsamt brott endast böter kan komma i fråga. En förutsättning för att åtal skall kunna väckas är dock att brottet anges till åtal av målsäganden eller att det är påkallat från allmän synpunkt (20 kap. 5 § BrB). Det förtjänar också i sammanhanget att nämnas att i såväl BvL som i NvL särskilt angetts att utredningar bör bedrivas på sådant sätt att klienten ej onödigt utsätts för obehag eller olägenhet (l4§ 2 st. BvL och 64§ 1 st. NvL). Samma princip får väl även anses gälla på socialhjälpsområdet, trots att något särskilt lagstadgande därom ej finns (jfr RoA 1970:10 s. 12). Som framgår av redogörelsen under avsnitt 42.l.2 gäller efter den l januari 1975 som huvudregel att tystnadsplikt kan föreskrivas endast genom lag. Dock kan riksdagen bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter och likaså kan riksdagen medge att regeringen i sin tur överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser därom. Sådant bemyndigande har dock hittills ej lämnats på socialvårdsområdet. Genom lag (1975:100) med vissa bestämmelser för personal inom hälsooch sjukvården mil. har tystnadsplikt ålagts den som tillhör sådan personal inom hälso- och sjukvården eller apoteksväsendet för vilken regeringen meddelat särskilda föreskrifter. Den som omfattas av bestämmelsen har enligt 3§ dels en särskild tystnadsplikt angående vad som meddelats honom i förtroende i hans verksamhet (s.k. förtroendesekretess), dels en skyldighet att inte obehörigen uppenbara vad han i verksamheten eljest erfarit om enskilds hälsotillstånd och övriga personliga förhållanden. Tystnadsplikten är alltså i förtroendefallen på dessa områden mer absolut än på socialvårdsområdet. Observeras bör dock att tystnadsplikten alltid får vika i sådana fall, då skyldighet att lämna uppgifter ålagts i annan författning, exempelvis 93 § BvL. Enligt övergångsbestämmelserna till RF (6) äger emellertid äldre lörfzittning eller föreskrift om tystnadsplikt fortsatt giltighet utan hinder av att den inte har tillkommit i den ordning som anges i RF. På grund háirav gälleralltjämt vissa föreskrifter i kungörelser och stadgor, där tystnadsplikten för vissa tjänstemän särskilt framhållits (se nästa avsnitt).

42.5.2 Vilka är bundna av tystnadsplikt? Enligt BvL är var och en som är eller varit verksam inom samhällets barnavård bunden av tystnadsplikten. På liknande sätt anges i NvL att tystnadsplikten gäller den som är eller varit verksam inom samhällets nykterhetsvård. l ShjL har däremot en något annorlunda formulering valts. Det talas där om att tystnadsplikt åligger den som är eller varit verksam vid behandling av frågor enligt socialhjälpslagen. Någon principiell skillnad mellan de olika vårdlagarna torde dock ej vara åsyftad. I förarbetena till tystnads-

pliktsbestämmelsen i ShjL” förklarades att man avsåg att med bestämmel-

34Prop. 1960:10 s. 462. sen täcka samma personkrets som i BvL.

Handlingssekretess och tystnadsplikt 701

Den personkrets för vilken tystnadsplikten gäller anges av föredragande statsrådet i förarbetena till BvL35 på följande sätt:

Enligt min mening bör envar. som i en eller annan egenskap. på det kommunala planet eller hos tillsyns- och besvärsmyndigheterna, varaktigt eller tillfälligt är verksam inom samhällets barnavård, vara skyldig att iakttaga tystnad beträffande vad han i verksamheten erfarit rörande enskildas personliga förhållanden. Till de inom barnavården verksamma är naturligtvis främst att hänföra ledamöter och suppleanter i barnavårdsnämnd samt befattningshavare hos bamavårdsnämnd, besvärsmyndighet och tillsynsorgan. Men till denna kategori hör även andra personer - kommunala förtroendemän och befattningshavare i allmän tjänst såväl som enskilda personer - vilka på grund av sin tjänst eller såsom expert eller sakkunnigt biträde kallas till överläggning med barnavårdsmyndighet eller for att eljest medverka i barnavårdsarbetet, t. ex. jurist som anlitas enligt l0§ andra stycket lagförslaget, person som anförtrotts att biträda med utredningen i barnavårdsärende eller någon som mot ersättning anlitas som biträde vid fosterbarnstillsyn eller annan tillsynsverksamhet inom barnavården. Stadgandet torde därför kunna avfattas så. att den som är eller varit verksam inom samhällets barnavård inte obehörigen må yppa vad han därvid erfarit rörande enskilds personliga förhållanden.

1 vad mån tystnadsplikt f. n. råder även för skrivbiträden och expeditionspersonal är väl ej alldeles klart men har troligen varit avsett.” Tystnadsplikten har i olika sammanhang förklarats gälla för personal vid barnhem. barnkolonier, barnstugor och elevhem (RoA 1969:6 s. 97), personal vid allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare” personal vid ålderdomshem (RoA 1970:10 s. 45) samt hemhjälp(RoA 1965:175 s. 13). Om tystnadsplikten i dagens läge verkligen sträcker sig så långt som till exempelvis all kökspersonal vid en ungdomsvårdsskola kan dock ifrågasättas. Saken synes emellertid aldrig ha satts på sin spets. Däremot torde tystnadsplikten alldeles klart gälla för personal som - utan att vara knuten till socialbyrån - i företagsdemokratiskt syfte bevistar social centralnämnds sammanträde (JO 1975/76 s. 409). Enligt uttalande av JO (1974 s. 407) föreligger ej någon tystnadsplikt för fosterföräldrar. Gunnar Krantz har i sin bok Om rätt och rättskydd (s. 196 f) ifrågasatt, om sådan tystnadsplikt ej borde införas i sådana fall då fråga är om personer som vid återkommande tillfällen anlitas som fosterföräldrar av social centralnämnd. Skyldigheten att iaktta tystlåtenhet inför obehöriga och att också i övrigt tillse att klienten ej störs i sin lovliga verksamhet har därjämte särskilt 35 framhållits för sådana funktionärer som övervakare, förbindelsemän och Prop. 1960:10 s. 380. tjänstemän vid allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare (3§ 2 st. 3°Prop. 1964:202 s. 21 o. kungörelsen om övervakning enligt BvL, 7 § 2 st. och 11 § 2 st. kungörelsen 27. med tillämpningsföreskrifter till NvL samt 13 och 38 §§ stadgan för allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare). JO har vid flera tillfällen framhållit 37 Klackenberg: Lagen om vikten av att övervakare ej bryter mot tystnadsplikten (se t.ex. JO 1972 nykterhetsvård, 4:e s. 193). upplagan, s. 322.

702 Handlingssekretess och tystnadsplikt SOL* 1977:40

42.5.3 Tystnadspliktens omfattning

Tystnadsplikten gäller endast sådana förhållanden varom den offentlige funktionären fått vetskap i sin tjänst eller på grund av sitt uppdrag. Vad han erfarit som privatperson faller däremot ej inom ramen för hans tystnadsplikt. Uppenbart är att tystnadsplikten omfattar innehållet i handlingar som enligt SekrL skall hållas hemliga. Vidare omfattar tystnadsplikten uppgifter som i tjänsten eller på grund av uppdraget muntligen införskaffats men ännu ej nedtecknats eller nedtecknats i en handling som ännu ej blivit allmän. Slutligen kan tystnadsplikt föreligga beträffande uppgifter om personliga förhållanden, oaktat de kan återfinnas i en offentlig handling (jfr JO 1973 s. 328). Brott mot tystnadsplikt kan begås såväl genom muntligt uttalande som genom skriftligt meddelande. Före den l januari 1975 ansågs det därjämte - ehuru detta förhållande ej reglerades genom tystnadspliktsreglerna - vara förbjudet att för utomstående yppa vad som hos barnavårdsnämnd eller motsvarande nämnd yttrats i förtroende under enskild överläggning till beslut i samhällsvårdsärende (JO 1973 s. 225). Efter det att nya RF trätt i kraft kan någon sådan oreglerad tystnadsplikt dock ej längre anses gälla.

42.5.4 Obehörigt yppande

Förbudet att lämna ut uppgift avser endast sådant yppande som kan anses

ske obehörigen. Har den person om vars förhållanden det är fråga gett sitt

samtycke till utlämnande av uppgiften, kan detta ej anses ha skett obehörigen (jfr 14 § SekrL). Föreligger ej samtycke får frågan om ett yppande är obehörigt eller ej bedömas med hänsyn till vem som får del av uppgiften samt till syftet med och sättet för yppandet (jfr JO 1971 s. 371). Att en socialvårdens klient själv framträder i en tidning behöver i och för sig inte innebära att han samtycker till att socialvårdens representanter till offentligheten lämnar ut vad de har sig bekant i saken. 1 den mån ett bemötande av vad klienten anfört anses önskvärt, bör socialvårdens representant därför antingen försäkra sig om att klienten samtycker till uppgifternas utlämnande eller också tillse att han “ej avslöjar något om klientens personliga förhållanden (se JO 1955 s. 22) Vid bedömning av fråga huruvida andra än myndigheter är behöriga att få upplysningar torde bestämmelserna om handlingssekretess i l4§ SekrL vara normerande. Frågan om uppgiftslämnande myndigheter och tjänstemän emellan får bedömas från fall till fall under beaktande av vilket behov myndigheten har av uppgiften i sin verksamhet och klientens intresse av att uppgiften behandlas konftdentiellt (jfr JO 1963 s. 421, 1964 s. 422, 1971 s. 374, 1972 s. 231 och NJA 1953 s. 654). Utlämnande av uppgifter till part kan däremot ej anses som obehörigt, om ej omständigheter föreligger som avses i 39§ 2 st. jämfört med 14§ 2 st. SekrL. Vidare har i förarbetena till bestämmelserna om tystnadsplikt i BvL och NvL uttryckligen sagts ifrån att tystnadsplikten ej får åberopas som hinder att vittna exempelvis i vårdnadsmål eller i brottmål, där uppgifterna kan vara av

H andlingssekretess och tystnadsplikt 703

för Barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd är

betydelse påföljdsfrågan.”

6§ lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål därjämte jämlikt att på begäran lämna upplysningar beträffande för brott misstänkt skyldiga person till skyddskonsulent, skyddsassistent, personundersökare, åklagare eller domstol. Däremot får kurator vid familjerådgivningsbyrå som drivs av staten, kommun, landstingskommun, församling eller kyrklig samfállighet ej avlägga vittnesmål om något han i tjänsten erfarit, med mindre det är i lag medgivet eller den till vilkens förmån tystnadsplikten gäller samtycker därtill (36 kap. 5 § 2 st. RB). om tystnadsplikt får ej hindra att kommunens revisorer får del Stadgandet

av för deras verksamhet erforderliga uppgifter.”

Även andra myndigheter än tillsynsmyndigheter kan ha ett berättigat intresse av att få uppgifter från de sociala organen. Då en myndighet begär uppgifter från det sociala området, vilka uppgifter angår enskilds personliga förhållanden, får därför från fall till fall prövas om framställningen är av den art att den bör bifallas. Däremot får uppgifter ej lämnas ut till annan myndighet, om denna ej begärt uppgifterna och det ej heller eljest är påkallat att lämna ut dem. Beträffande frågan om polisanmälan kan göras utan att tystnadsplikten därigenom åsidosätts har JO i ett beslut den 8 januari 1973 gjort följande uttalanden (jfr. även JO 1971 s. 262). l likhet med S0cSt och riksåklagaren konstaterar jag att det inte finns någon skyldighet föreskriven for social centralnämnd eller social distriktsnämnd att till åtal anmäla misstänkta fall av socialbedrägeri och liknande former av brottsliga åtgärder med syfte att obehörigen tillskansa sig förmåner från det allmänna och att en sådan skyldighet ej heller torde kunna härledas ur några allmänna grundsatser. Däremot torde enligt sakens natur och av nämndens allmänna åligganden följa en viss skyldighet för nämnden att pröva huruvida i ett givet fall anmälan skall göras eller inte. Eftersom någon anmälningsskyldighet ej kan anses föreligga. blir det i så fall fråga om en fri prövning från nämndens sida under vilken alla på frågan inverkande omständigheter beaktas. Enligt min mening utgör hjälptagarens personliga och sociala förhållanden samt de misstänkta bedrägeriernas omfattning och risken för upprepning omständigheter som är särskilt värda att beaktas i detta sammanhang. Såsom riksåklagaren framhåller i sitt yttrande torde det stå nämndens enskilda ledamöter och tjänstemän, liksom envar enskild person, fritt att göra anmälan även om nämnden beslutat att ej själv göra anmälan. l 64§ ShjL stadgas att den som är eller varit verksam vid behandlingen av fråga enligt denna lag ej får obehörigen yppa vad han erfarit rörande enskilds personliga förhållanden. 1 14 § SekrL föreskrivs motsvarande sekretesskydd i fråga om innehållet i allmän handling i socialhjälpsärende. Om nämnden - i plenum eller i delegation - beslutat att ej anmäla till åtal och ledamot i nämnden eller tjänsteman vid denna i stället gör egen anmälan bör därför observeras att en sådan anmälan blir att betrakta som en utom uppdraget eller tjänsten företagen privat åtgärd. Härav följer att anmälan måste utformas så att sekretesskyddade uppgifter ej röjs. 38 42.5.5 Enskilds Prop. 1954:159 s. 225 o.

personliga förhållanden

1960:105. 445. Tystnadsplikten rör endast vad som kommit till vederbörandes kännedom 39 Prop. 1931:164 s. 67. om “enskilds personliga förhållanden”. Uttrycket är hämtat från 14 § SekrL. I förarbetena” uttalades härom följande. “Prop. 1937:107 s. 55.

704 Handlingssekretess och tystnadsplikt

Enligt 1935 års Förslag skall sekretessen gälla i vad handlingarna i fråga angå “enskilds sjukdom eller hans personliga Förhållanden i övrigt, varmed icke lärer ha avsetts någon saklig olikhet i Förhållande till l927 års Förslag, som härutinnan endast nämnde “enskildas personliga Förhållanden. l motiven till sistnämnda Förslag framhölls, att det visserligen ur vissa synpunkter kunde vara tilltalande att i lagen närmare angiva vad med personliga Förhållanden borde förstås, t ex genom att angiva uppgifter om hälsotillstånd, leverne och seder, familjeförhållanden osv, men med hänsyn till svårigheten att giva en uttömmande och i övrigt tillfredsställande bestämning hade Förslaget stannat vid nämnda formulering, som redan kommit till användning i gällande TF. Enligt OSK41 innefattas i begreppet ”enskilds personliga Förhållanden” enligt gängse uppfattning allt sådant varav slutsatser kan dras i fråga om den enskildes karaktär, sinnesbeskaffenhet, familjeförhållanden, allmänna hälsotillstånd och arbetsformåga. Däremot synes OSK i detta sammanhang ej vilja medta den enskildes ekonomiska situation. Enligt SU:s mening torde den ekonomiska situationen mången gång vara av stor betydelse För att bedöma de faktorer som OSK räknar upp. För den enskilde framstår säkerligen ofta också den ekonomiska situationen och standarden som något mycket personligt som man - framför allt då den är dålig - ej gärna vill torgFora. SU har stor Förståelse För denna synpunkt och vill därför hänFöra den ekonomiska situationen till begreppet ”enskilds personliga Förhållanden”. OSK har f. ö. också på annat ställe i betänkandet (s. 134) framhållit att enskildas ekonomiska intressen ej alltid går att särskilja från deras personliga Förhållanden och att de ekonomiska och personliga förhållandena ofta framstår som två sidor av samma sak vilka delvis sammanfaller. Det väsentliga i sammanhanget är enligt SU att man inte tappar bort grunden För att tystnadsplikt bör Föreligga på det sociala vårdområdet. Grunden härtill är önskemålet att skydda den enskilde mot ett onödigt prisgivande av vad som allmänt anses vara hans privata Förhållanden och att skapa ett fortroendefullt Förhållande mellan dem som omhänderhar vården och dem som utnyttjar den (jfr JO 1972 s. 302).

42.5.6 Uppgiftslämnande till massmedier m.m. Enligt 1 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare rätt att utan Förhandsgranskning av myndigheter utge skrifter. För innehållet i skrifterna kan man sedan åtalas endast inför laglig domstol och straffas endast i de fall innehållet strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning. I tryckt skrift har man sålunda rätt att - med iakttagande av de bestämmelser som meddelas i TF till skydd För enskild rätt och allmän säkerhet - yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Man får också i alla fall då annat ej anges i TF meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst För offentligggörande i tryckt skrift till dess Författare eller utgivare eller, om För skriften finns särskild redaktion, till denna eller till Företag För yrkesmässig Förmedling av nyheter till periodiska skrifter. 4 sou 1975:22 s. 242. JO har vid ilerfaldiga tillfällen haft anledning att framhålla medborgarnas

Handlingssekretess och tystnadsplikt 705

frihet att uttala sig för pressen och att obehöriga inskränkningar i denna frihet ej får göras (se t.ex. JO 1969 s. 316). För missbruk av tryckfriheten kan man enligt 1 kap. 3 § TF som regel ej åtalas och fällas till ansvar i annan ordning än som sägs i TF, dvs. i tryckfrihetsprocess. Från denna huvudregel görs dock i 7 kap. 3 § TF vissa undantag. Bl. a. kan offentlig funktionär, om han genom att offentliggöra viss uppgift i tryckt skrift bryter mot lagstadgad tystnadsplikt, åtalas och straffas härför enligt BrB:s bestämmelser om brott mot tystnadsplikt. Om en socialvårdstjänsteman lämnar ut uppgifter om ett barnavårdsärende till en daglig tidning för publicering, kan alltså åtal väckas jämlikt 20 kap. 3 § BrB jämfört med 91 § BvL. En förutsättning för att åtal skall kunna väckas är givetvis att man vet vem som lämnat uppgifterna. Att få reda på vem som lämnat uppgifter som publicerats i tryckt skrift är emellertid ej alltid så lätt. Meddelare av uppgifter och i viss utsträckning även författare har nämligen getts vidsträckta möjligheter att få framträda anonymt. I 3 kap. l § TF stadgas att författare till tryckt skrift ej är skyldig att låta sitt namn utsättas på skriften. Vidare föreskrivs i samma paragraf att boktryckare, förläggare eller annan som tar befattning med skriftens tryckning eller utgivning ej får mot författarens vilja uppenbara vem han är. Samma skydd gäller enligt 3 kap. 4§ TF för den som lämnat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. Den som bryter mot dessa bestämmelser om anonymitetsskvdd kan stmf. fas för detta (3 kap. 5 § TF). En redaktör för en daglig tidning får sålunda ej mot författarens eller uppgiftslämnarens vilja tala om vem som har skrivit en viss artikel eller vem som har lämnat uppgifter till tidningen. Från regeln om anonymitetsskydd har dock i 3 kap.l och 4 §§ gjorts undantag för det fall att skyldighet att tala om vem som är författare eller meddelare är föreskriven i lag. Undantagsstadgandet är tillämpligt då vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran begärs inför domstol. Undantagsstadgandet kan därför bli aktuellt då fråga väckts om uppgiftslämnare brutit mot lagstadgad tystnadsplikt. En förutsättning är därvid att förundersökningen rörande brottet mot tystnadsplikten fortskridit så långt att någon kan skäligen misstänkas för brottet. Polisen har således ej rätt att få upp-

lysning av en redaktör för en tidning om vem som lämnat uppgifter till

tidningen i ett socialvårdsärende, om polisens syfte är att - ehuru någon viss person ej kan misstänkas - få reda på huruvida någon tjänsteman inom socialförvaltningen genom att utlämna uppgifterna brutit mot sin tystnadsplikt. Har viss tjänsteman i sådant sammanhang angivits som misstänkt för sådant brott och kan han skäligen misstänkas för brottet, kan däremot redaktören åläggas att under vittnesförhör lämna ut uppgifterna. Ej heller torde exempelvis en socialchefha rätt att hos en tidningsredaktion efterforska vem som lämnat uppgifter i ett socialvårdsärende till tidningen. Ett sådant efterforskande, som kan leda till att tidningsredaktören gör sig skyldig till brott genom att bryta anonymitetsskyddet, har av JO förklarats ej vara godtagbart (JO 1971 s. 367). Däremot är det givetvis intet som hindrar att socialchefen inom socialbyrån verkställer en utredning, om någon tjänsteman där brutit mot den i vårdlagarna angivna tystnadsplikten. Liknande bestämmelser gäller i fråga om radio och TV (se härom radioansvarighetslagen).

706 Handlingssekretess och tystnadsplikt

42.5.7 Tystnadspliktskommittêns förslag

Nya bestämmelser om tystnadsplikt pä socialvârdsomrâdet

Tystnadspliktskomntittén (TK) har i sitt betänkande Tystnadsplikt och yttrandefrihet” lagt fram förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt (LOFT). Lagen skall enligt förslaget bli tillämplig även på det sociala vårdområdet. De nuvarande tystnadspliktsbestämmelserna i vårdlagarna skall därför upphävas och ersättas av bestämmelser som hänvisar till LOFT. Enligt l § LOFT skall lagen gälla för den som på grund av anställning, eller tjänsteplikt eller på annan grund deltar eller har deltagit i uppdrag verksamhet hos statlig eller kommunal myndighet eller hos annat allmänt organ. Med att någon deltar “på annan grund än anställning avses fall då utomstående expert konsulteras under hand utan att formellt uppdrag ges. 1 10-21 §§ LOFT i vilka tystnadsplikt skall anges de olika situationer kunna föreligga. För socialvårdens del skulle 16, 17. 19, 20 och 21 §§ bli tillämpliga. 16 § LOFT skulle bli tillämplig vid handläggning av ärende vari fråga är om myndighetsutövning i förvaltningslagens mening. Den som deltar i sådan handläggning skall ha tystnadsplikt endast om ett röjande av vad han erfarit skulle kunna antas medföra påtaglig skada på sätt närmare anges i lagtexten. Om beslutet i ärendet är offentligt kan tystnadsplikt dock aldrig råda om vad som upptagits i beslutet eller dess motivering. Enligt TK har varje medborgare ett anspråk på insyn i myndigheternas sätt att handlägga dessa ärenden och reglerna om tystnadsplikt bör därför tillämpas med återhållsamhet. 17§ LOFT gäller bl.a. för den som deltar i sådan frivillig undersökning, vård, rådgivning eller medling i personliga angelägenheter som anordnas inom socialvården. Denne skall vara bunden av tystnadsplikt om enskilds hänvändelse och om vad som har iakttagits, inhämtats eller åtgjorts med av hänvändelsen, såvida den som gjort hänvändelsen kan antas anledning ha förutsatt förtrolig behandling. Det är här fråga om en ovillkorad tystnadsplikt. Vad som kännetecknar situationen är att enskild frivilligt vänder sig till myndigheten för att få hjälp. Frivilligheten kan dock enligt motiven vara mer eller mindre verklig, eftersom hjälpen i vissa fall kan fås endast av myndighet. Tystnadspliktsregeln har utformats såatt den i möjligaste mån förebygger att en enskild försätts i sådant läge att han av fruktan för obehagliga konsekvenser avstår från att söka hjälp. Ehuru det synes något oklart, förefaller det som om 17 § LOFT även omfattar vissa fall av myndighetsutövning. som 19 § 1 st. LOFT omfattar bl.a. all verksamhet på socialvårdsområdet under 16 eller 17 §. Den som deltagit i sådan verksamhet har ej faller under viss förutsättning tystnadsplikt rörande anmälan från enskild samt vad han i övrigt under verksamheten har fått veta om enskilds personliga förhållanden. Förutsättningen för att tystnadsplikt skall föreligga är att det kan antagas att röjande av uppgifterna skulle medföra skada eller obehag för den som uppgifterna gäller eller hans nära anhöriga. l dessa fall är fråga om betydligt mindre allvarlig skada än i 16 §. 42 sou 1975:102. skall därjämte den som tjänstgör i myndighets Enligt 19§ 2 st. LOFT

Handlingssekretess och tystnadsplikt 707

telefonväxel alltid ha tystnadsplikt om inkommande och utgående samtal. 20 § LOFT upptar bestämmelser om att tystnadsplikt föreligger beträffande innehållet i hemlig allmän handling och i uppteckning som verkställs i syfte att upprätta sådan handling. 2/ § LOFT slutligen upptar regler om vad som skall gälla i fråga om tystnadsplikt beträffande dels ännu ej meddelade domar och beslut, dels vad som förekommit vid enskild överläggning rörande domar och beslut. Första stycket handlar om domstolar och motsvarar de regler som f.n. finns i denna fråga i rättegångsbalken. Andra stycket behandlar vad som skall gälla för förvaltningsmyndigheternas del. Det förklaras där att i princip samma regler om tystnadsplikt som gäller för domstolarna skall, i de fall det särskilt föreskrivs, gälla för förvaltningsmyndigheter vid myndighetsutövning. Enligt motiven skall reglerna sättas i tillämpning beträffande förvaltningsmyndigheter som arbetar i domstolsliknande former med domstolsliknande uppgifter. Reglerna har föreslagits bli tillämpliga på socialvårdsområdet. l detta sammanhang bör slutligen även nämnas att i 8 § LOFT upptagits bestämmelser om att tystnadsplikten i vissa fall fortplantar sig från en funktionär till en annan.

M eddelarskyddet F .n. gäller såsom tidigare nämnts att den i vårdlagarna stadgade tystnadsplikten väger tyngre än meddelarskyddet. En socialvårdstjänsteman kan följaktligen ej utan risk för åtal och straff lämna uppgifter till pressen om vad som förekommit i ett socialvårdsärende rörande enskilds personliga förhållanden. TK föreslår nu att tystnadsplikten i förtroendesituationer skall ta över meddelarskyddet medan meddelarskyddet skall väga tyngst i övriga fall. TK anför i detta sammanhang följande (s. 196, 207). Åtminstone på det sociala området, där meddelanden i strid mot tystnadsplikter nu åtnjuter ringa skydd, kan en korrekt och omfattande information vara det bästa medlet att förebygga en snedvriden publicitet. Tillgången till båda sidors version av ett händelseförlopp kan i många fall få till följd att publiciteten blir mera balanserad och i högre grad inriktad på väsentliga drag i myndigheternas agerande.-.-. Det är omvittnat framför allt att tystnadsplikterna på det sociala området är till hinders för en saklig offentlig debatt. Skildringarna av ingripandena kan inte grundas på annat än de enskildas uppgifter. Dessa kan ibland vara ensidiga och är inte alltid korrekta. En offentlig debatt på oriktiga premisser är till skada för socialvården. Ett medel att förbättra förutsättningarna för en saklig belysning av socialmyndigheternas förfarande och åtgärder är att helt eller delvis ge skyddet för meddelare företräde framför tystnadsplikterna. Liknande tankegångar redovisades av OSK i betänkandet Lag om allmänna handlingar. Samtidigt som TK alltså föreslår införande av meddelarskydd i vissa situationer på socialvårdsområdet, tar TK upp frågan om detta kan antas öka risken för att enskilda drabbas av publicitetsskador och om därigenom även myndigheternas möjligheter att fungera på rätt sätt försämras. Enligt allt att döma anser TK en sådan risk föreligga och föreslår som medel att minska denna risk att möjligheterna till åtal för förtal vidgas.

708 H andlingssekretess och tystnadsplikt sou 197740

Vittnesplikten Vad angår vittnesplikt på socialvårdsområdet föreslår TK att vittnesplikt ej skall föreligga beträffande sådana uppgifter som erhållits vid fortrolig hänvändelse i personlig angelägenhet under förutsättning att uppgifterna saknar samband med myndighets befogenhet att for enskild bestämma om förmån, rättighet eller annatjämförbart förhållande. [andra fall skall föreligga vittnesplikt, dock skall rätten, om så kan ske, först inhämta yttrande från den myndighet varunder vederbörande lyder.

Tystnadspliktsbestämmelser för skolan TK har föreslagit att tystnadspliktsbestämmelser skall införas även för skolan. Man har därvid tänkt sig att handläggning av ärenden om intagning, disciplinpåföljder, betygssättning och avstängning skall falla under l6§ LOFT. Rådgivning inom skolsjukvård, hos skolpsykolog och hos kurator skall falla under 17 §. Undervisningen och lärarnas kontakter utanför lektionssalen med eleverna och deras målsmän anses däremot falla utanför både myndighetsutövning och förtroendesituationer och höra under 19 §.

42.6 Socialutredningens överväganden beträffande

tystnadsplikten

42.6.1 Tystnadsplikten inom socialtjänsten

Bestämmelserna om tystnadsplikt på socialvårdsområdet har mycket stor betydelse för socialvårdsarbetet i dess helhet. För att socialvården skall kunna fylla sin funktion krävs som regel en ingående kännedom om klientens personliga förhållanden. Dessa förhållanden är ofta av sådan art att klienten har ett berättigat intresse av att kännedom om dem ej sprids utanför den krets av personer som måste få del av dem för att kunna hjälpa honom. Om detta intresse åsidosätts, kommer också socialvårdens möjligheter att fylla sin funktion att avsevärt försämras. Ju större risken är för att klienten hos socialvården får sina personliga förhållanden utlämnade till allmän insyn, desto mindre benägen blir han att vända sig dit. Socialutredningens strävan vid utfonnningen av den nya lagstiftningen om socialtjänst är såsom tidigare nämnts bl. a. att skapa bättre förutsättningar för socialtjänstens företrädare att få kontakt med dem som behöver bistånd samt att ge dem som behöver hjälp eller stöd större möjligheter än f. n. att samarbeta med dess företrädare och att påverka i vilken fonn hjälpen skall ges. Respekten för den enskilda människans rätt att ej få sina personliga förhållanden utlämnade är därvid utomordentligt viktig. Enligt utredningens mening kommer det för den framtida socialtjänsten att vara av än större betydelse än för dagens socialvård att klienten kan känna trygghet för att hans personliga förhållanden ej kommer till obehörigas kännedom. Utredningen är följaktligen ej beredd att utan mycket starka motskäl göra avkall på den skyldighet som idag föreligger på socialvårdens område att ta hänsyn härtill.

H andlingssekretess och tystnadsplikt 709

Med denna inställning till tystnadsplikten kan det ifrågasättas, om det över huvud taget är lämpligt att flytta reglerna om tystnadsplikt från vårdlagarna till en särskild sekretesslag. Eftersom de nuvarande tystnadspliktsreglerna återfinns i lag upphävs de ej av den nya regeringsformen. Erforderliga ändringar i dessa tystnadspliktsregler kan göras i samband med den nya lagstiftningen på socialvårdsområdet. Utan tvekan är det också förenat med vissa fördelar att ha alla regler som gäller förfarandet vid handläggning av ärenden hos socialnämnd samlade på ett ställe. De som är verksamma inom området får då direkt ett klart besked om att tystnadsplikt råder. Vidare blir det lättare att utforma reglerna om tystnadsplikt på det sätt som passar bäst för just detta område. Även om åtskilliga skäl sålunda talar för att bibehålla tystnadspliktsreglerna i lagstiftningen beträffande socialnämndens verksamhetsområde, är utredningen emellertid medveten om att andra fördelar kan vinnas genom

att samla alla tystnadspliktsregler i en särskild lag. Åtskilliga principer är

gemensamma för alla tystnadsplikter. Med hänsyn till den samverkan som sker mellan skilda vårdområden kan det vara lämpligt att samla dessa pringemensam lag. Särskilt betydelsefulla i detta ciper i en för tystnadsplikterna sammanhang är de i 8§ i TK:s lagförslag intagna reglerna om hur tystnadsplikten fortplantar sig vid samarbete mellan tjänstemän och myndigheter. Med största sannolikhet skulle ytterligare fördelar därjämte kunna vinnas, om reglerna om tystnadsplikt och om handlingssekretess kunde

sammanföras i en lag. SU har med hänsyn härtill anslutit sig till tanken

att flytta tystnadspliktsreglerna från vårdlagarna till en särskild lag. SU kan emellertid inte godta det sätt på vilket tystnadsplikten på socialnämndens verksamhetsområde enligt TKzs förslag reglerats. Enligt SU:s mening kan det beträffande reglerna om tystnadsplikt likaväl som i fråga om reglerna om handlingssekretess på detta område uppställas två krav. Reglerna skall för det första så långt detta är möjligt tillgodose den enskildes intresse av att ej få uppgifter om sina personliga förhållanden utlämnade till allmänheten. Skälen härför har redovisats under avsnitt 42.4.1. För det andra måste reglerna vara så pass enkla och klara att de ej blir alltför svåra att tillämpa. TK:s forslag uppfyller ej något av dessa krav. Om TK:s förslag genomförs, kommer uppgifter om strängt personliga förhållanden i många fall att bli offentliga. TK har åberopat två skäl till stöd härför. Det första skälet är att yttrandefriheten är fastslagen i RF och att den i princip gäller även för offentliga funktionärer. Medan tystnadsplikten tidigare ansågs vara en del av tjänstemännens lydnads- och trohetsplikt, är det alltså numera en konstitutionell fråga om deras yttrandefrihet kan inskränkas. För det andra är det ett rättssäkerhetsintresse att vid myndighetsutövning skapa så stor insyn som möjligt. De skäl som sålunda åberopats måste emellertid vägas mot den enskildes intresse av integritetsskydd och myndighetens möjlighet att fungera på det sätt som är avsett. Att den offentlige funktionärens rätt till yttrandefrihet får vika för dessa skäl finner SU helt naturligt. Besvärligare är avvägningen mellan rättssäkerhetssynpunkten och intresset av integritetsskydd. Emellertid bör observeras att rättssäkerhetsintresset i vårt land förefaller att vara tämligen väl tillgodosett även med den tystnadsplikt som nu råder. Som utredningen tidigare anfört har den enskilde

710 Handlingssekretess och tystnadsplikt

rätt att anlita biträde och möjlighet att föra saken till högre myndighet. Han har också möjlighet att själv offentliggöra sin sak. Samtidigt måste beaktas att skaderiskerna, om tystnadsplikten blir mer begränsad, ingalunda är obetydliga. Om tystnadsplikt ej råder får ju uppgifterna lämnas ut även om begäran därom ej föreligger. Det finns då

fara för att uppgifter som av klienter uppfattas som personliga i vissa fall

kan bli ett mer eller mindre allmänt samtalsämne. Det kan också vara svårt att i förväg avgöra om ett spridande av viss uppgift kan tänkas lända till skada eller ej. Man riskerar med andra 0rd att ej upptäcka detta förrän det är för sent. Därjämte kan besvärsreglerna i tystnadspliktsfrågor med den föreslagna regleringen av tystnadsplikten medföra att myndigheten för att motivera sitt beslut tvingas avslöja just det som skulle hemlighållas. Redan den omståndigheten att den enskilde ej är säker på att uppgifter om personliga förhållanden blir skyddade kan göra honom obenägen att i tid vända sig till socialtjänsten. Detta förhållande är ägnat att motverka den sociala myndighetens verksamhet. Man kan ej heller bortse från att det i ett och samma ärende kan vara fråga om flera enskilda intressen makar, sammanboende, föräldrar och barn kan beröras av ärendet - och att detta komplicerar frågan om när skada för den enskilde kan antas uppkomma eller ej. SU kan följaktligen ej finna att de av TK åberopade skälen för ökad insyn i socialvården väger tyngre än de skäl som kan åberopas till stöd för den tystnadsplikt som idag råder. Härtill kommer att det komplex av regler om tystnadsplikt som TK föreslagit för socialvårdens del förefaller så invecklat att det måste erbjuda mycket stora svårigheter i tillämpningen. SU ifrågasätter t. o. m. om det är möjligt att i varje situation reda ut vilka uppgifter som får utlämnas och vilka som skall hemlighållas. Att det är fråga om ett invecklat system framgår f. ö. redan av de för vårdlagamas del föreslagna lagtexterna. Mot dessa föreslagna lagtexter kan dessutom riktas den anmärkningen att åtskilliga situationer inom dagens socialvård ej synes beaktade. SU motsätter sig följaktligen att tystnadsplikten på socialnämndens verksamhetsområde inskränks på sätt TK föreslagit. Enligt SU:s mening finns det - såsom framgår av vad tidigare anförts - tvärtom skäl för att skärpa sekretessen i förhållande till vad som i dag gäller på socialvårdsområdet. Inte minst gäller detta förtroendesituationer. Samtidigt må emellertid framhållas att den förtroendesekretess som f. n. råder på läkarområdet är behäftad med vissa brister. Till en början kan i detta hänseende framhållas att förtroendesekretessen i princip gäller endast i situationer då den enskilde själv tar kontakt med läkaren. För socialtjänstens del kan lika starka skäl åberopas för tystnadsplikt om förtroliga uppgifter som lämnas av en klient efter det att socialtjänstens företrädare tagit initiativ till ett Sammanträffande. Vidare är det, sedan vård inletts mot den enskildes vilja, ofta en förutsättning för återställande av ett förtroendefullt förhållande mellan socialtjänsten och klienten och för en meningsfull vård att tystnadsplikt råder om sådana förtroliga uppgifter rörande personliga förhållanden som lämnas under vården. Med hänsyn till att flera personer ofta är inblandade i ett och samma ärende kan det vara svårt att avgöra, var gränsen för förtroendesekretessen

Handlingssekretess och tystnadsplikt 711

går. Det kan också ifrågasättas om det ej mången gång kan föreligga lika starka skäl för att skydda en uppgift om en klients personliga förhållanden, oavsett om den lämnats av klienten själv eller av annan. Skyddsintresset kan väl f. ö. göra sig gällande även i de fall då socialtjänstemannen fått kännedom om förhållandena genom egna iakttagelser, exempelvis vid hembesök. Därjämte kan mot förtroendesekretessen i dess strängaste form riktas den kritiken att den förhindrar möjligheterna att diskutera utformningen av vården i enskilda fall med kolleger inom den egna myndigheten eller institutionen. Slutligen kommer en förtroendesekretess som är begränsad till vissa situationer att medföra nackdelar i det dagliga arbetet. Bl. a. torde det bli nödvändigt antingen att föra anteckningar om uppgifter som omfattas av förtroendesekretess i en särskild journal eller också att på särskilt sätt utmärka sådana anteckningar. Situationer kommer med största sannolikhet att uppstå, då det blir svårt att avgöra om en uppgift faller under förtroendesekretessen eller ej. Över huvud taget kommer det för socialarbetaren att bli svårt att hålla reda på vilka uppgifter som omfattas av förtroendesekretess och vilka uppgifter som omfattas av mindre sträng sekretess. SU anser det därför inte lämpligt att utforma sekretessen inom socialnämndens verksamhetsområde på det sätt som skett inom läkarområdet. I stället bör en annan metod väljas som undanröjer de brister som är förenade med den nuvarande förtroendesekretessen och bättre än nu tillgodoser den enskildes intresse av integritet. Vägledande bör därvid vara följande synpunkter. Klientens berättigade intresse av att få uppgifter om personliga förhållanden skyddade skall i möjligaste mån tillgodoses, oavsett hur förhållandena kommit till socialtjänstens kännedom. Möjlighet för den som är verksam inom socialtjänsten att samråda med kolleger inom den egna myndigheten och inom den egna institutionen bör hållas Öppen. Likaså bör det vara möjligt att ta kontakt med socialbyrå i annan kommun. Sek- retessen bör i övrigt - om annat ej särskilt föreskrivits gälla såväl mot allmänheten som gentemot andra myndigheter och tjänstemän vid dessa myndigheter. Sekretess med olika valör bör undvikas och bestämmelserna om sekretess bör även i övrigt göras så lättillämpliga som möjligt. Nämnda synpunkter tillgodoses bäst om det ges en klar och entydig huvudregel om tystnadsplikt inom socialtjänsten. Denna regel bör ha det innehållet att den som är eller varit verksam inom socialtjänsten har tystnadsplikt om vad han därvid erfarit om enskilds personliga förhållanden.

Från huvudregeln får sedan undantag göras i tre fall. För det första skall tystnadsplikt ej gälla, om den enskilde samtycker till att uppgiften lämnas ut. För det andra skall tystnadsplikt ej gälla i vissa fall som anges i socialnämndslagen. För det tredje skall tystnadsplikt ej gälla i de fall, då socialnämnden enligt foreskrift, som givits i lag eller med stöd av bemyndigande i lag, är skyldig att föra talan vid domstol eller att avge yttrande eller lämna underrättelse till domstol eller annan myndighet. Beträffande familjerådgivningen bör dock endast det första undantaget gälla. En så konstruerad tystnadsplikt bör tillgodose den enskildes intresse av att få uppgifter om sina personliga förhållanden skyddade, oavsett hur dessa

712 Handlingssekretess och tystnadsplikt SOU 197740

kommit till socialtjänstens kännedom. Regeln bör även bli förhållandevis lätt att tillämpa för den som är verksam inom socialtjänsten. Avvägningsfrågor om vem som är behörig eller ej att få del av en uppgift eller vilket intresse som väger tyngst - offentlighetsintresset eller sekretessintresset faller bort. Prövning av om uppgifternas utlämnande kan medföra skada för någon behöver ej ske. Tystnadspliktsregeln får emellertid ej utgöra hinder för nödvändiga kommunikationer inom den egna myndigheten. Den som först får del av uppgifterna måste kunna vidarebefordra dem till den tjänsteman inom myndigheten som lämpligen bör handlägga ärendet. Den handläggande tjänstemannen måste också ha möjlighet att förmedla uppgifterna till en efterträdare på tjänsten. Om ärendet eller vården kräver samråd mellan flera tjänstemän inom myndigheten eller institutionen, får tystnadsplikten ej förhindra detta. Ej heller får tystnadsplikten utgöra hinder för tjänstemannen att redovisa ärendet inför socialnämnden eller att till nämnden rapportera förhållande som påkallar någon dess åtgärd. Det torde också vara nödvändigt att tillåta samråd mellan tjänstemän och myndigheter inom socialtjänsten i olika kommuner, expempelvis i fosterbarnsärenden. En bestämmelse härom har tagits in i 20§ förslaget till socialnämndslag. Vidare måste delegerande myndighet samt tillsyns- och besvärsmyndigheter för att kunna fullgöra sina funktioner ha rätt att få del av vad beslutsfattare och underordnade myndigheter har sig bekant i ett ärende. Dessa frågor synes dock böra regleras i samma lag som reglerar tystnadsplikten. Däremot får den som är bunden av tystnadsplikten ej utan samtycke av den enskilde eller utan stöd av föreskrift i lag eller med stöd av bemyndigande i lag föra uppgifterna vidare utanför socialtjänsten. En socialtjänsteman kan alltså ej utan klientens samtycke tala med exempelvis Skolkurator eller tjänsteman vid arbetsvården om klientens problem. Likaså torde det, om arbetsgrupper bildas av representanter för olika vårdområden, bli nödvändigt att ha klientens samtycke till att diskutera hans problem inom arbetsgruppen. Några svårigheter att erhålla samtycke bör emellertid i de flesta fall knappast föreligga, eftersom syftet är att hjälpa klienten. Det av tystnadspliktskommittén föreslagna fortplantandet av tystnadsplikten från den ene tjänstemannan till den andra bör ju kunna underlätta möjligheterna att erhålla samtycke. Det är inte avsett att samtycke skall ges i viss bestämd form. Huvudsaken är att socialtjänstemannen är övertygad om att han har klientens samtycke till viss åtgärd. Det bör dock observeras att samtycket bör hänföra sig till en viss bestämd eller vissa bestämda situationer. Däremot får socialtjänstemannen ej skaffa sig en generell fullmakt av klienten att oinskränkt få lämna ut uppgifter om hans personliga förhållanden. Genom att sekretesskyddet begränsas till personliga förhållanden kommer exempelvis ärenden rörande samhällsplanering samt inrättande av daghem, förskolor, servicehus och servicebostäder ej att omfattas av detsamma. Likaså blir principerna för fördelningen av platserna på sådana institutioner offentliga. Liksom f. n. bör alltså den sociala nämnden kunna öppet redovisa hur kommunens tillgängliga resurser fördelats och i övrigt utnyttjats (jfr 42.4.1). Under begreppet enskilds personliga förhållanden bör däremot, såsom

Handlingssekretess och tystnadsplikt 713

OSK anfört, falla allt sådant varav slutsatser kan dras om den enskildes karaktär, sinnesbeskaffenhet, familjeförhållanden, allmänna hälsotillstånd och arbetsförmåga. Såsom SU tidigare framhållit ger uppgifter om den enskildes ekonomiska situation inte sällan en bild av hur hans förhållanden över huvud taget gestaltar sig. Även sådana uppgifter bör därför kunna åtnjuta sekretesskydd. Däremot torde som regel ej möta något hinder mot att lämna ut uppgifter om bostadsadress och anställning. Utlämnandet av sådan uppgift får dock ej ske om därigenom avslöjas att klienten är föremål för vård på institution eller om umgängesförbud med en underårig meddelats. Utanför sekretesskyddet faller också som regel personalärenden. Beträffande föreslagna bestämmelser i socialnämndslagen om undantag från tystnadsplikt (21 §) bör till en början erinras om att dessa ej har avseende på familjerådgivning och medling (22 §). Vad angår socialtjänsten i övrigt skall tystnadsplikt däremot ej råda i följande situationer. 1. Möjlighet måste, som tidigare nämnts, finnas att kommunicera inom den egna myndigheten och med andra tjänstemän och myndigheter inom socialtjänsten. Denna möjlighet att vidarebefordra uppgifter och utbyta information skall dock hållas inom ramen för vad som är påkallat från socialtjänstsynpunkt. Uppgifterna måste sålunda vara av betydelse för handläggningen av ett socialtjänstärende eller för att tillgodose ett vårdbehov. 2. Den omständigheten att beslutanderätten, då det gäller att bereda någon vård utan hans samtycke, är förlagd till annan myndighet än socialnämnden får ej föranleda att socialnämnden skulle vara förhindrad att utiämna de uppgifter som är nödvändiga för att kunna genomföra en utredning i saken och att låta den beslutande myndigheten få del härav. Detta gäller såväl då det är fråga om beredande av vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig som enligt omsorgslagen och LSPV. Tystnadsplikten bör alltså i dessa fall få vika. 3. Tystnadsplikten måste också vika, då det är nödvändigt för att kunna göra utredning i vissa ärenden enligt FB och BrB m. m. (se nedan). 4. I syfte att förhindra dubbelutbetalningar bör det vara möjligt för socialnämnden att lämna andra bidragsgivande myndigheter, försäkringskassor och erkända arbetslöshetskassor upplysning om utgiven ekonomisk hjälp. Nämnden bör också ha möjlighet att redovisa samtliga omständigheter av betydelse i återkravsprocess. 5. Socialnämnd bör därjämte ha möjlighet att göra polisanmälan dels om misstanke uppkommit om barnmisshandel, bedrägeri eller annat brott, dels om nämnden har anledning anta att brott kommer att begås. Ved slutligen angår de fall, då tystnadsplikt ej skall gälla på grund av att Socialnämnd enligt föreskrift i lag eller med stöd av bemyndigande i lag slall avge yttrande m. m., bör dessa hållas inom så snäv ram som möjligt. Som tidigare vid flera tillfällen framhållits är ett av syftena med den nya lagstiftningen om socialtjänst att finna former för att tillgodose den enskildes behov av hjälp och stöd i samråd med honom och att skapa förutsättningar för att enskilda med hjälpbehov i tid söker sig till socialtjänsten. En förutsätzning för att ett sådant på förtroendebasis grundat samspel skall kunna

714 Handlingssekretess och tystnadsplikt

komma till stånd är givetvis att tystnadsplikten ej blir alltför urholkad. Det är också viktigt att det på socialnämnden ej läggs sådana uppgifter som är ägnade att göra den hjälpbehövande obenägen att ta kontakt med nämnden. Framför allt torde nykterhetsnämndens nuvarande befattning med körkortsärenden och i någon mån även med vapenlicensärenden ha en sådan effekt. SU anser därför, som framgår av vad som anförts i kap. 41, att undantag från tystnadsplikten ej - såsom i dag är fallet - skall göras i körkortsärenden och vapenlicensärenden. Däremot synes i följande i annan författning angivna fall tystnadsplikt ej böra gälla. 1. I mål eller ärende vid allmän domstol rörande faderskap till barn, adoption av barn, namnbyte för barn, vårdnad om eller umgängesrätt med barn, underhållsbidrag till barn samt förmynderskap för barn förutsätts ofta att barnavårdsnämnd skall vända sig till domstol eller att barnavårdsnämnds yttrande skall inhämtas. Att tystnadsplikten i dessa fall fått vika har tidigare följt av att domstolen ansetts behörig att erhålla uppgifterna. Samma sak har gällt då administrativ domstol begärt yttrande i mål eller ärende enligt 21 kap. FB. Likaså har nykterhetsnämnd och socialnämnd möjlighet att hos Överförmyndare göra anmälan om behov av omyndigförklaring och förordnande av god man. Dessa principer bör givetvis bestå. 2. Enligt 3 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall åklagare innan han beslutari ärende rörande åtalsunderlåtelse beträffande underårig höra barnavårdsnämnden. Nämndens yttrande skall enligt samma lagrum, om åklagaren begär det eller nämnden finner det erforderligt, även innefatta redogörelse för “den underåriges personliga utveckling samt hans vandel och levnadsomständigheter i övrigt”. 3. Enligt 6§ lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål skall barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd på begäran av skyddskonsulent, skyddsassistent, personundersökare, åklagare eller domstol meddela upplysningar beträffande misstänkt med vilken nämnden har att ta befattning samt föreslå de åtgärder som nämnden finner erforderliga för att främja i samhället. Bestämmelsen bör sammankopplas med hans anpassning i 31 kap. l och 2 §§ brottsbalken, vari föreskrivs att domstol stadgandena kan efter hörande av barnavårds- resp. nykterhetsnämnd överlämna åt nämnden att föranstalta om vård av den tilltalade. Därjämte har barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd att besvara förfrågningar från åklagarmyndighet om i yttrande föreslagen vård kommit till stånd; se 3 och 6 §§

(1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål.

kungörelsen 4. Enligt utlänningskungörelsen och medborgarskapskungörelsen åligger det polismyndighet i ärende om uppehållstillstånd och i ärende om ansökan om svenskt medborgarskap att göra utredning om sökandes personliga förhållanden och försöijningsförmåga. I 59 § utlänningskungörelsen stadgas att i fråga om utlänning som inte är medborgare i de nordiska länderna eller har uppehållstillstånd i Sverige skall lämnas underrättelse till polismyndigheten i den ort där utlänningen är bosatt från socialnämnd eller barnavårdsnämnd, när nämnden första gången vidtar åtgärd i socialhjälps- eller barnavårdsärende som angår utlänningen. 5. Enligt förordningen (1976:264) om statligt bosättningslån skall yttrande

Handlingssekretess och tystnadsplikt 715

avges av socialnämnden före beviljande av lån och innan beslut fattas av riksbanken om uppsägning eller eftergift av lån.

6. Enligt 20 kap. 9 § lagen (l962:38l)43 om allmän försäkring är kommunala

myndigheter skyldiga att på begäran lämna uppgifter till bl. a. försäkringsdomstolen, riksförsäkringsverket och allmän försäkringskassa om klienter rörande förhållande som är av betydelse för tillämpning av lagen. Därjämte finns i 10 kap. 3 § samma lag och med stöd därav utfärdad kungörelse samt i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (1964: l43 med ändring 1976:277) om bidragsförskott vissa bestämmelser som förutsätter samarbete mellan Socialnämnd och försäkringskassa. 7. Enligt 46 § taxeringslagen (1971:399) är kommunala myndigheter som regel skyldiga att efter framställning av skattecheftillhandahålla sekretessskyddade uppgifter för taxeringskontroll. 8. Enligt 36 kap. 5 § 4 st. RB viker tystnadsplikten för vittnesplikt, om fråga är om att avge utsaga i mål angående brott för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. De fall som upptagits under 1-3 förutsätter som regel att viss utredning måste göras. Att det vid sådan utredning kan bli nödvändigt att delge motpart och kanske även utomstående uppgift som rör klientens personliga förhållande ligger i sakens natur. Denna fråga regleras, som tidigare nämnts, närmare i förslaget till socialnämndslag. Det bör i sammanhanget observeras att i föräldrabalken ej finns någon uttrycklig föreskrift om att domstol skall inhämta yttrande från bamavärdsnämnd i vårdnadsmål. Föräldrabalken bör i detta hänseende ändras, så att det klan framgår att socialnämnden har skyldighet att avge yttrande i sådant mål. Vidare bör frågan om anmälan till Överförmyndare om behov av omyndigförklaring eller utseende av god man regleras i föräldrabalken. Anmärkas må vidare att det för ett bibehållande av tystnadspliktens vikande i de under 4 och 5 upptagna fallen kommer att krävas att bestämmelserna ges stöd i lag. Det kan också tilläggas att möjligheter bör finnas för socialnämnden att lämna ut uppgifter från sitt verksamhetsområde för forskningsändamål. Denna fråga synes lämpligast böra regleras i samma lag som innehåller bestämmelser om tystnadsplikten. Slutligen bör nämnas att det utan tvekan skulle vara en stor fördel om sekretessbestämmelserna för hälso- och sjukvården samt socialtjänsten utformades enligt samma principer.

42.6.2 M eddelarskyddet När det gäller behovet av att bemöta i massmedierna förekommande uppgifter som från socialtjänsthåll ej anses korrekta måste detta som TK antytt vägas mot den skada som kan åstadkommas genom att uppgifter om enskilda människors strängt personliga förhållanden utlämnas till allmän kännedom. Vad först angår behovet av att bemöta missvisande uppgifter är SU medveten om att det ibland förekommit framför allt tidningsartiklar om socialvårdsärenden, vilka artiklar grundat sig på uppgifter som ej givit en 43Lagen omnyckt rättvisande bild av vad som förevarit. Utredningen är också medveten om 1973:908.

716 H andlingssekretess och tystnadsplikt

att detta ibland har medfört att kritiska röster höjts mot socialvårdsorganen och att man från socialvårdssidan beklagat att man på grund av tystnadsplikten ej kunnat genom meddelanden till massmedierna tillrättalägga uppgifterna i andra fall än då tystnadsplikten upphävts genom samtycke från klienten. Utredningen är emellertid av den uppfattningen att dessa fall, även om de väcker stor uppmärksamhet, trots allt ej är så talrika. Vidare anser utredningen att det i sammanhanget bör beaktas att saken mången gång i sinom tid tillrättaläggs av annan myndighet, exempelvis JO. Ser man å andra sidan på skaderisken, anser utredningen denna vara betydande. Bakom exempelvis ett omhändertagande av ett barn kan ligga att föräldrarna eller en av dem företer psykiska avvikelser av ej obetydlig art, att deras förståndsgåvor är begränsade, att alkoholmissbruk förekommit, att det förekommit otukt med annat barn m. m. Det torde vara uppenbart att publicerandet av sådana uppgifter i hög grad kan skada den det rör. Man bör ej heller glömma bort att den enskilde som till massmedierna lämnat sin syn på saken kan ha gjort detta i obetänksamhet och därför ej heller insett eller tänkt på att det kan leda till att hans strängt intima förhållanden dras fram till allmän debatt. Ej sällan är för övrigt flera personer inblandade i ett socialvårdsårende. Om någon av dem går till pressen med oriktiga uppgifter, riskerar - om meddelarskydd råder - även de andra att få sina personliga förhållanden utlämnade. Skaderiskerna rör för övrigt ej endast de enskilda utan även socialtjänsten som sådan. Om allmänheten får läsa att socialtjänstens representanter lämnar ut uppgifter om klienters personliga förhållanden till pressen, kommer med största sannolikhet dess förtroende för socialtjänsten att minska. Det bör också observeras att socialtjänsten mången gång kan ha anledning att försöka hjälpa även den som vänt sig till pressen. Möjligheterna härtill torde utan tvekan försämras, om socialtjänsten redan spritt ut vad man tidigare fått veta om denne person. SU vill i detta sammanhang erinra om att utredningen i sitt principbetänkande behandlat frågan om behovet av att bemöta och tillrättalägga i massmedierna förekommande felaktiga eller ensidigt utformade uppgifter rörande socialvården.44 Utredningen uttalade därvid bl. a. att hänsynen till klienten och tilliten till sekretessen inom socialvården borde ges företräde framför det i och för sig angelägna behovet av att kunna bidra till sakligare information om socialvårdens åtgärder i enskilda fall. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig beträffande sekretessen har anslutit sig till utredning-

ens ståndpunkt.”

Det bör också framhållas att om meddelarskyddet får gälla framför tystnadsplikten, möjligheterna att lämna ut klienters personliga förhållanden till allmän insyn ingalunda blir begränsade till de fall då det gäller att bemöta en oriktig uppgift i massmedierna. Det måste nämligen i så fall också stå envar som är verksam inom socialtjänsten fritt att av eget initiativ lämna uppgifter om klienterna till pressen eller att själv publicera uppgifterna. Skulle “sou 1974:39 s. 205 o. någon mindre nogräknad person mot ersättning lämna uppgifter till en tid- 251. ning om en socialtjänstens klient, vilken i andra sammanhang är allmänt känd, skulle detta följaktligen ej kunna straffas som brott mot tystnadsplikt. “Ds s 1975:15 s. 175 r. När massmedieutredningens förslag att även stenciler och ljuskopior skall

Handlingssekretess och tystnadsplikt 717

kunna åtnjuta samma skydd som andra tryckalster genomförs, ökar de med meddelarskyddet förenade riskerna ytterligare. Det torde sålunda ej vara uteslutet att den tjänsteman som ej får gehör för sin åsikt i ett socialtjänstärende önskar delge en större krets av personer hur han resonerat. Till de enklare sätten att åstadkomma detta hör att skriva ned vad som förekommit och sprida detsamma genom stenciler. Det enda sätt som TK anvisar för att komma tillrätta med dessa problem är att vidga möjligheterna till allmänt åtal för förtal. Samtidigt påpekar TK den trygghet som är önskvärd. TK framhåller själv att detta inte medför sålunda att straff för förtal kan komma ifråga endast då de utlämnade uppmedför en direkt skada i form av andras missaktning. I alla övriga gifterna självsanerande verkfall har man enligt TK att förlita sig på massmediernas samhet. SU vill tillägga att de vidgade åtalsreglerna knappast kommer att få någon större betydelse. Den som är utsatt för förtalet torde nämligen ofta vara obenägen att ange detsamma till åtal, eftersom han vid åtal riskerar dels att få uppgifterna än mer uppmärksammade och spridda, dels att ytterligare uppgifter om hans privatliv blir offentliga. SU avstyrker följaktligen bestämt att tystnadsplikten på socialnämndens verksamhetsområde får vika för meddelarskyddet. SU vill därjämte i ytterligare ett hänseende motsätta sig TK:s förslag ifråga om meddelarskydd. F. n. gäller att domare och protokollförare vid domstol har tystnadsplikt beträffande innehållet i ännu ej meddelade domar och beslut samt om vad som förekommit vid de överläggningar som domstolen hållit inom stängda dörrar angående sådana domar och beslut. Denna tystnadsplikt väger tyngre än meddelarskyddet. TK bibehåller tystnadsplikt men inför ifråga om meddelarskyddet den nyheten att man efter domens eller beslutets meddelande får till massmedierna lämna ut vad som förekommit vid den enskilda överläggningen. Skälet till denna nyhet skulle vara att det sätt varpå myndigheternas kommer till är ett viktigt ämne för offentlig debatt avgöranden och vetenskaplig belysning. SU vill starkt om det angivna skälet är tillräckligt bärande ifrågasätta för att införa den föreslagna nyheten. Till en början kan man, om man närmare vill debattera hur ett beslut tillkommit exempelvis rörande omav ett barn, knappast göra detta utan att torgföra alla de händertagande faktorer, mången gång av känslig och intim art för parterna, som påverkar beslutet. Vidare är i det kollektiva beslutandesystemet inbyggt en princip att varje enskild ledamot ej skall behöva framträda utåt med sin individuella åsikt. Önskar han däremot göra detta, har han ju möjlighet att få sin åsikt i antecknad till protokollet.

42.6.3 Vittnesplikten Det förhållandet att tystnadsplikten inom socialvården i dag ej medför rätt att vägra att avlägga vittnesmål har inom socialvården under en längre tid känts som en stor brist. Det har sålunda hänt att socialvårdstjänstemän tappat det förtroende klienterna visat dem, då de nödgats i vittnesmål avslöja vad de känt till om klienterna. Såsom SU tidigare anfört kan skyddsintresset inom socialtjänsten för per-

718 Handlingssekretess och tystnadsplikt

sonliga uppgifter vara lika stort, oavsett om klienten hänvänt sig till socialtjänsten eller socialtjänsten själv tagit kontakt med klienten. Att uteslutande av vittnesplikten knutits till den törtroliga hänvändelsen passar därför ej för socialtjänsten. Enligt SU:s förslag kommer vidare gränserna inom socialtjänsten mellan faktiskt handlande och myndighetsutövning att bli betydligt mer flytande än vad som f. n. är fallet inom socialvården. Det kommer därför också i många fall att bli svårt eller t. 0. m. omöjligt att skilja uppgifter som saknar samband med myndighetsutövning från andra uppgifter. Följaktligen passar inte heller denna gränsdragning för socialtjänsten. SU föreslår i stället att tystnadsplikten på socialtjänstens område skall utgöra hinder för att avlägga vittnesmål. Detta skulle i praktiken innebära att vittnesmål ej skulle kunna förekomma i andra fall än då klienten gett sitt samtycke härtill eller då tystnadsplikten enligt bestämmelser i socialnämndslagen eller annan lag och förordning skall vika. Bl. a. får detta till följd att socialtjänsteman som gjort vårdnadsutredning kan kallas som vittne i vårdnadsmäl. Enligt utredningens mening bör dock sådana vittnesmål i största möjliga utsträckning undvikas. I själva verket är ju i sådana fall i regel ej fråga om att socialtjänstemannen skall vittna om gjorda iakttagelser utan i stället redogöra för sin bedömning av hur vårdnadsfrågan bör lösas. Hur denna bedömning skett framgår redan av de av socialnämnden överlämnade handlingarna. Skulle vittnesmål begäras om gjorda iakttagelser bör observeras att dessa måste begränsas till vad som förekommit under vårdnadsutredningen.

42.6.4 Tystnadsplikt gentemot klienten Liksom bestämmelserna om handlingssekretess huvudsakligen reglerar förhållandet gentemot allmänheten i betydelsen andra personer än dem vars förhållanden berörs i handlingarna, reglerar bestämmelserna om tystnadsplikt i första hand förhållandet gentemot andra än klienten. För klienten får som regel inga uppgifter hemlighållas. Tvärtom är det som tidigare nämnts betydelsefullt att så stor öppenhet som möjligt råder mellan socialtjänstens funktionärer och klienterna. Detta bör enligt SU:s mening gälla, oavsett om något ärende rörande klienten just för tillfället handläggs eller ej. Helt undantagslös kan denna regel dock ej göras. l några undantagsfall kan idag allmänna handlingar således hemlighållas för klienten. Detta gäller för det första handlingar rörande läkarvård och vård i “anstalt eller inrättning”, om det finns grundad anledning anta att utlämnande skulle motverka ändamålet med vården eller sätta någons personliga säkerhet i fara. SU har i tidigare avsnitt (42.4.8) behandlat denna fråga. Därvid har utredningen föreslagit att sekretesskyddet skall avse ej blott handling rörande läkarvård utan handling rörande vård eller behandling av läkare eller psykolog eller av behandlingsgrupp van någon av dessa yrkesföreträdare ingår. Vidare har utredningen föreslagit att handling som innehåller uppgift om barns vistelseort ej får utlämnas till barnets föräldrar, om socialnämnden beslutat hemlighålla barnets vistelseort för föräldrarna. För det andra skall handling som utvisar vem som gjort anmälan eller lämnat upplysning i barna- eller nykterhetsvårdsärende i vissa fall hemlighållas (se

sou 1977:40 Handlingssekretess och tystnadsplikt 719

avsnitt 42.49). Socialtjänstemannen bör då rimligen vara förhindrad att till klienten lämna ut sådana uppgifter även om de ej nedtecknats i allmän handling. Om den av SU förutsätta sammankopplingen av reglerna om tystnadsplikt och handlings hemlighållande kommer till stånd, bör dock i den nya sekretesslagen först och främst föreskrivas att tystnadsplikt i ovan angivna fall gäller gentemot klienten. Därefter bör upptas en regel om att handling till den del den innehåller sådana uppgifter skall hållas hemlig för klienten.

42.65 LOFT:s bestämmelser dels om vilka som är bundna av tystnads-

plikt, dels om tystnadspliktens utsträckning Enligt l .ä LOFT gäller tystnadsplikten för den som på grund av anställning, eller tjänsteplikt eller på annan grund deltar eller har deltagit i uppdrag verksamhet hos statlig eller kommunal myndighet eller hos annat allmänt organ. SU har intet att erinra mot den föreslagna bestämmelsen. Med hänsyn till det sätt på vilket den utformats bör lagen kunna bli tillämplig även på personer som inom socialnämndens verksamhetsområde anlitas som kontaktmän, vårdpersonal inom den kommunala förskole- och fritidsverksamheten, hemhjälp, hemma-hos-terapeuter samt sådana personer som ställt med s. k. kontrakterade familjehem. Besig till socialtjänstens förfogande stämmelsen omfattar också personal som utan att vara knuten till socialbyrån i företagsdemokratiskt syfte bevistar socialnämnds sammanträde. Dock skulle det enligt utredningens mening beträffande såväl den sistnämnda persosom uppdragstagarna vara lämpligt med en föreskrift om att sonalkategorin cialnämnden bör erinra dem om den tystnadsplikt som enligt lagen åligger dem. l 8§ LOFT föreslås vidare en enligt SU:s mening mycket viktig regel om tystnadspliktens utsträckning. Regeln synes dock inte vara tillämplig på förtroendesituationer. Uppgifter som erhållits i förtroende kan emellertid med klientens medgivande föras vidare till tjänsteman vid annan myndighet. För socialtjänstens del torde det sålunda inte bli ovanligt att man med klientens medgivande vidarebefordrar uppgifter om personliga förhållanden till exempelvis skolkurator eller tjänsteman vid arbetsvården. Den tjänsteman som får uppgifterna bör då bli bunden av samma tystnadsplikt som den tjänsteman som lämnar densamma. En förutsättning för att ett sådant system skall fungera är dock att den som vidarebefordrar uppgiften erinrar den andre om tystnadsplikten.

42.6.6 Tystnadsplikten inom skolan SU anser att TK genom sitt förslag om tystnadsplikt inom skolan tillgodosett ett länge känt behov och tillstyrker därför att förslaget genomförs. Beträffande utformningen av bestämmelserna vill utredningen framhålla vikten av att skolsekretessen med tanke på det samarbete som bör förekomma mellan socialtjänst och skola så långt möjligt överensstämmer med sekretessen på socialtjänstens område.

720 Handlingssekretess och tystnadsplikt

Därjämte anser sig utredningen böra framhålla följande. Enligt TK:s förslag skall ju tystnadsplikten i vissa fall kunna föras vidare från en tjänsteman till en annan (8§ LOFT). Som utredningen tidigare nämnt kan en socialtjänsteman med klientens samtycke föra uppgifter om hans personliga förhållanden vidare till exempelvis skolkurator. SU anser detta vara ett utmärkt exempel på fall då regeln om tystnadspliktens utsträckning bör göras tillämplig. Regeln bör därjämte konstrueras på sådant sätt att skolkuratorn, om klienten uttryckt önskemål härom, ej får vidarebefordra uppgifterna till annan personal inom skolan.

42.7 Sammanfattning

»Som framgår av vad som tidigare anförts föreslår socialutredningen att beslutanderätten, då det gäller att bereda underårig vård mot den underåriges eller förälders vilja, förläggs till länsrätten. Vidare föreslås att tvångsingripanden mot vuxna missbrukare ej skall kunna ske inom socialtjänsten. Slutligen föreslår utredningen att en betydande del av det ekonomiska hjälpbehovet tillgodoses genom att rätt till socialförsäkringstillägg införs och att administrationen härav läggs på de allmänna försäkringskassorna. Socialnämndens verksamhet kommer därför att kunna i allt högre grad inriktas på kontakt med de människor i kommunen som behöver hjälp samt att i samförstånd med varje klient ge denne råd, hjälp och vård i lämplig form. Gränserna mellan faktiskt handlande och myndighetsutövning kommer därmed att bli betydligt mer flytande än inom den nuvarande socialvården. För att socialtjänsten skall kunna nå sitt mål kommer att krävas att klienterna känner förtroende för dem som sköter socialtjänsten och att klienterna med trygghet kan anförtro dem sina och närståendes personliga problem. SU har funnit detta vara av så utomordentlig vikt att utredningen föreslagit att i l§ socialtjänstlagen särskilt anges att verksamheten skall bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde kan emellertid ej känna trygghet för att hans uppgifter om personliga förhållanden ej kommer till utomståendes kännedom. om det ej ges klara regler om tystnadsplikt och om hemlighållande av handlingar. Utredningen föreslår därför att i en ny sekretesslag intas följande bestämmelser rörande socialtjänsten. Beträffande tystnadsplikten föreslås till en början en huvudregel av innehåll att var och en som är eller har varit verksam inom socialtjänsten skall ha tystnadsplikt om vad han därvid erfarit om enskilds personliga förhållanden. Regeln skall gälla såväl gentemot allmänheten som mot myndigheterna. Från huvudregeln får undantag göras endast i tre fall. För det första skall tystnadsplikt ej gälla, om den enskilde samtycker till att uppgiften lämnas ut. För det andra skall tystnadsplikt ej gälla i vissa fall som anges i socialnämndslagen. För det tredje skall tystnadsplikt ej gälla i de fall, då socialnämnden enligt föreskrift som givits i lag eller med stöd av bemyndigande i lag är skyldig att föra talan vid domstol eller att avge yttrande eller lämna underrättelse till domstol eller annan myndighet. Beträffande familjerådgivningen bör dock endast det första undantaget gälla.

Handlingssekretess och tystnadsplikt 721

I socialnämndslagen anges att tystnadsplikten ej skall gälla då det för ärendes handläggning eller för att tillgodose ett vårdbehov är nödvändigt att kommunicera inom den egna eller med andra myndigheter inom socialtjänsten. Likaså bör upplysningsplikt föreligga mot tillsynsmyndigheter och besvärsmyndigheter. Vidare får tystnadsplikten vika, då det gäller att bereda någon vård mot hans vilja och då det är nödvändigt att göra utredning enligt FB eller BrB och därtill hörande författningar. Slutligen föreslås också att tystnadsplikten får vika till förhindrande av dubbelutbetalningar, i återkravsprocess och vid polisanmälan om brott. Vad angår övriga i lag eller Förordning angivna undantag från tystnadsplikten kan bl. a. nämnas ärenden rörande yttranden enligt föräldrabalken, till åklagare och domstol i påföljdsfrågor, underrättelser enligt yttranden förordningen om statligt bosättutlänningskungörelsen, yttranden enligt till de allmänna försäkringskassorna. Däremot föreslår ningslån och uppgifter SU att socialnämndernas befattning med körkorts- och vapenlicensärenden skall upphöra. Till regeln om tystnadsplikt föreslås knuten en regel om att handling till den del den innehåller uppgift om vilken tystnadsplikt råder ej får lämnas ut. ej gentemot klienten. Den sålunda föreslagna sekretessen gäller emellertid I förhållande till denne bör gälla så stor öppenhet som möjligt. I några speciella situationer kan dock denna öppenhet ej iakttagas. Utredningen skall gälla gentemot klienter i följande fall. föreslår därför att tystnadsplikt som rör vård eller behandling av För det första då fråga är om uppgift läkare eller psykolog eller av behandlingsgrupp, vari sådan yrkesföreträdare oberoende av eget samtycke, allt under föringår, eller vård på institution att det finns grundad anledning anta att utlämnande av uppgiften utsättning ändamålet med vården eller sätta någons personliga säskulle motverka kerhet i fara. För det andra då det gäller en uppgift om barns vistelseort ej skall utlämnas till föräldrarna. och denna enligt beslut av socialnämnden om vem som gjon anmälan eller För det tredje då fråga är om uppgift i ett ärende, om det kan befaras att uppgifternas utlämnat upplysning lämnande leder till att han eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men. Även till denna regel om tystnadsplikt bör knytas en regel om handlings hemlighållande. Handling får således till den del den rör uppgift om vilken tystnadsplikt råder mot klient ej lämnas ut till denne. Beträffande vittnesplikten föreslår SU att tystnadsplikten på socialtjänstens område skall utgöra hinder för att avlägga vittnesmål. en allmän skyldighet för myndigheter att föra dia- Utredningen tillstyrker del bör emellertid att utforma diariet rier. För socialtjänstens ges möjlighet på sådant sätt att sekretesskyddade uppgifter ej kan utläsas urdetta. Vikten av att klienterna skall kunna känna trygghet för att uppgifter om deras personliga förhållanden ej sprids till utomstående gör att utred- TK:s förslag om meddelarskydd på socialnämndens verkningen avstyrker samhetsområde. mening är farhågoma för att allmän- Enligt utredningens heten med den nuvarande tystnadsplikten på området skulle få en felaktig bild av socialnämndens verksamhet överdrivna. I vart fall är risken att såväl enskilda som socialtjänsten kommer att lida skada betydligt större, om de

722 Handlingssekreress och tystnadsplikt

offentliga funktionärerna skall kunna i radio, TV och press offentliggöra klienters strängt personliga förhållanden. Slutligen förordar SU att sekretessen inom hälso- och sjukvården utformas enligt samma principer som SU föreslagit for socialtjänstens del samt att på skolans område införs tystnadsplikt och handlingssekretess i sådan omfattning att samarbete mellan socialnämnd och skola kan ske under tryggare former än vad som f. n. är fallet.

43 Om socialregister m.m.

I detta kapitel lämnas inledningsvis en översikt över gällande bestämmelser om registrering och bevarande av uppgifter inom socialvården, varvid särskilt behandlas socialregisterlagen och därmed sammanhängande frågor. I kapitlet diskuteras härefter behovet av regler rörande dokumentationen inom socialvården särskilt med beaktande av integritetssynpunkterna. Vidare föreslås nya principer för bl. a. utlämnande av uppgifter för forskningsändamål, gallring och statistik.

43.1 Gällande bestämmelser i sociallagama om protokollföring

och bevarande av uppgifter

Av lagen (1970:296) om social centralnämnd (SCL) och de olika vårdlagarna (BvL, NvL och ShjL) framgår att social nämnds protokoll förutom vad som följer av 14§ 3 stycket BvL inte behöver uppta annat än förteckning på närvarande ledamöter samt för varje ärende beslutet och skälen därför. Beträffande dokumentation av utredning i sociala ärenden gäller följande bestämmelser. Enligt l4§ BvL skall erforderlig utredning inledas utan dröjsmål om det enligtBvL eller annan författning åligger barnavårdsnämnd att i anledning av ansökan eller eljest pröva viss fråga eller om nämnden genom anmälan eller på annat sätt fått kännedom om fall där åtgärd som ankommer på nämnden kan antas vara påkallad. Sådan utredning skall åsyfta att allsidigt klarlägga de omständigheter som är av betydelse för ärendets bedömning. Närmare bestämmelser om utredningsförfarandet ges i 15-20 Enligt 19 § äger part utveckla sin talan och förebringa bevisning. Han har också rätt att få till stånd muntligt förhör inför nämnden. l 14§ tredje stycket sägs vidare att vad som vid utredningen framkommit av betydelse i ärendet skall upptecknas i protokoll eller. tillvaratas på annat betryggande sätt. I l6§ ShjL stadgas att innan fråga om beviljande av socialhjälp avgörs skall socialnämnden göra sig noga underrättad om förhandenvarande omständigheter samt, om behov av socialhjälp föreligger, utreda hur behovet bör på lämpligaste sätt avhjälpas. Vid utredningen skall hjälpsökanden såvitt möjligt höras samt, i den mån så erfordras, uppgifter inhämtas från myn-

724 Om socialregisrer m. m.

digheter och andra som kan lämna upplysningar i ärendet. I 17 § föreskrivs att om det kan antas att ersättning för hjälpkostnaden eller del därav kommer att sökas av annan kommun, av enskild person eller av staten skall över utredningen upprättas särskilt protokoll. Detta skall innehålla uppgift om hjälpsökandes namn, ålder, civilstånd, födelseort och bostadsadress. redogörelse för hans levnadsförhållanden och ekonomiska omständigheter samt för hans hjälpbehov och anledningen därtill ävensom uppgift om hans mantalsskrivning för det år hjälpen avser jämte de upplysningar i övrigt som är erforderliga för tillämpningen av ShjL:s bestämmelser om återkrav. Vidare skall antecknas huruvida enskild person finns mot vilken ersättningskrav kan riktas. Sådan persons namn och bostadsadress skall anges. Protokollet skall underskrivas av den som verkställt utredningen och hjälpsökanden skall såvitt möjligt genom påskrift på protokollet bestyrka riktigheten av de uppgifter som lämnats av honom. I 22§ NvL sägs att ansökan om tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare skall innehålla fullständig redogörelse för den i ärendet företagna undersökningen och för de övriga åtgärder som vidtagits. Vid ansökan bör fogas prästbevis och läkarbetyg. Av 12 § lagen framgår vidare att utredningen skall innefatta läkarundersökning. För handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndighet gäller bestäm melserna i förvaltningslagen (1971:290). I vilken utsträckning FL:s bestämmelser är tillämpliga på socialtjänstens område framgår av avsnitt 42.2.10. Särskilt är i detta sammanhang 14 och 15 §§ FL av intresse. Dessa bestämmelser gäller i den mån fråga är om myndighetsutövning. Bestämmelserna i 14§ FL om rätt till insyn och 15§ FL om skyldighet att kommunicera utredningsmaterial gäller som framgår av vad tidigare sagts det material som tillförts ärendet, med den begränsningen beträffande kommuniceringsskyldigheten att den endast gäller vad som tillförts ärendet av annan än den enskilde klienten. Det är då inte bara fråga om till myndigheten inkomna skriftliga yttranden utan om alla sakuppgifter såsom exempelvis anteckningar rörande muntligt inhämtade yttranden eller uppgifter och inom myndigheten företagen utredning. Sedan nämnden avslutat ärendet blir den dokumentation som tillförts ärendet att anse som upprättade handlingar för vilka gäller bestämmelserna om allmänna handlingar i TF. För att FL:s regler om partsinsyn och kommunikation skall kunna efterlevas fordras således i allmänhet att sakuppgifter dokumenteras. Av dessa regler i FL följer därför indirekt vidsträcktare dokumentationsskyldighet än vad som eljest kan utläsas ur de sociala vårdlagarna. Det bör dock observeras att reglerna i FL om insyn och kommunikation gäller endast i ärende som innefattar myndighetsutövning. Hit hör således inte faktiska åtgärder under pågående vård och i allmänhet ej heller ärenden som avser kurativ verksamhet eller serviceverksamhet. Även om reglerna rörande partsinsyn och kommunikation således endast är tvingande i s. k. myndighetsutövningsärenden, följer dock av allmänna rättsgrundsatser och krav på god ordning inom förvaltningen att myndigheterna även i övrigt är skyldiga att i erforderlig utsträckning dokumentera utredning av betydelse för myndighetens avgörande av ett ärende. Räckvidden av en dylik icke författningsgrundad skyldighet kan inte anges generellt utan blir beroende av omständigheterna i det enskilda ärendet. Det

sou 1977:40 Om socialregisterm m. 725

bör i sammanhanget framhållas att JO vid upprepade tillfällen förklarat att kraven på en allsidig och fullgod utredning i regel inte kan anses uppfyllda, om den enskilde parten inte fått tillfälle yttra sig över företagen utredning innan myndigheten avgjorde ärendet. (Se t.ex. JO 1973 s. 236). Enligt lagen (1936:56) om socialregister skall i varje kommun av socialnämnden eller annat kommunalt organ som kommunen därtill utser föras ett register (socialregister) över hjälpverksamheten inom kommunen. Vidare föreligger även i vissa andra fall skyldighet för social nämnd att föra förteckning eller register. Sålunda föreligger skyldighet att föra förteckning över övervakningsärenden enligt BvL och över fosterbarn som står under nämndens tillsyn (SFS 1973:166 och 1973:168). Av TF:s regler om allmänhetens tillgång till allmänna handlingar anses följa skyldighet för myndigheterna att föra diarier eller andra sammanställningar över sina handlingar så att det går att överblicka vilka handlingar som finns hos myndigheten. F. n. saknas generella bestämmelser om diarieföring. Som tidigare nämnts föreligger dock nu förslag om sådana bestämmelser (se 42.2.8). Beträffande hjälpregister av olika slag såsom t. ex. servicekort samt journaler och liknande handlingar är det nämnden själv som beslutar i vilken utsträckning sådan dokumentation är erforderlig för verksamheten.

43.2 Gällande bestämmelser om socialregister samt bakgrund

och utveckling

43.2.1 Lagen om socialregister Enligt lagen (l936:56) om socialregister skall i varje kommun av socialnämnden eller annat kommunalt organ som kommunen utser därtill föras ett register (socialregister) över hjälpverksamheten inom kommunen. I registret skall antecknas de personer som erhåller understöd eller annan hjälp genom kommunens organ. Vidare skall i registret antecknas personer som erhåller hjälp i annan form, i den mån det registerförande organet erhåller kännedom därom och finner anteckning om förhållandet böra inflyta i registret. Anteckningarna i registret skall innehålla uppgift om hjälpens orsak och art, den tid hjälpen avser, dess omfattning samt i korthet övriga omständigheter vilka kan vara av betydelse vid bedömande av uppkommande fråga om ytterligare hjälp. Uppgifterna skall vara ordnade och för varje person sammanförda på sådant sätt att de är lätta att finna och överblicka. Det åligger det registerförande organet att i angivna hänseenden införskaffa så fullständiga upplysningar som möjligt. Om kommunalt organ beslutar att hjälp skall utgå till viss person, skall det registerförande organet omedelbart underrättas om beslutet. Därjämte är statlig myndighet, av landsting tillsatt styrelse eller nämnd, sådant ömsesidigt försäkringsbolag som sägs i 1 § lagen om yrkesskadeförsäkring, allmän försäkringskassa och erkänd arbetslöshetskassa skyldiga att efter framställning tillhandagå det registerförande organet med upplysning angående från myndigheten, styrelsen, nämnden, bolaget eller kassan till viss angiven person utgående hjälp.

726 Om Socialregister m. m. sou 1977:40

Kommunalt organ som bedriver hjälpverksamhet skall, innan slutligt beslut rörande hjälpåtgärd till viss person fattas, från socialregistret inom kommunen inhämta upplysningar angâende personen i fråga. Vidare är i föregående stycke omförmälda myndigheter, styrelser, nämnder, bolag och kassor ävensom kommunalt organ, som i annan kommun för Socialregister, berättigade att efter framställning erhålla för sin verksamhet erforderliga uppgifter från registret beträffande viss angiven person. Sådan rätt tillkommer också riksbanken och dess ortsombud vid behandlingen av frågor rörande statliga bosättningslån. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får for särskilt fall medge, att uppgifter från socialregister lämnas ut till enskild för vetenskaplig eller annan jämforlig undersökning. Det åligger det registerförande organet att enligt föreskrifter som regeringen låter utfärda lämna statistiska uppgifter ur registret. Socialregister och därtill hörande handlingar ävensom uppgifter som erhållits ur registret skall förvaras på sådant sätt att de inte kan kommas åt av obehöriga.

43.2.2 Historisk bakgrund Till grund för lagstiftningen om socialregister låg ett betänkande avgivet av de sakkunniga för att verkställa utredning angående den sociala försäkrings- och hjälpverksamhetens organisation, benämnda organisationssakkunniga. I deras betänkande Utredning och förslag rörande den samhälleliga hjälpverksamhetens organisation m. m. framlades forslag om inrättande av social nämnd, vilken myndighet skulle fullgöra de funktioner som enligt då gällande lagstiftning utövades av fattigvårdsstyrelse, barnavårdsnämnd, ungdomsnämnd, pensionsnämnd, nykterhetsnämnd och arbetslöshetskommitté. Mot bakgrund av detta förslag förordade de organisationssakkunniga att alla uppgifter rörande hjälpverksamheten skulle sammanföras i ett centralt register för varje kommun, varigenom upplysningar om hjälpklientelet skulle finnas överskådliga och lättillgängliga. I detta register, benämnt understödsregister, skulle införas jämväl upplysningar angående understöd från erkänd sjukkassa eller arbetslöshetskassa eller från organiserad enskild verksamhet. Registret skulle föras av den föreslagna sociala nämnden. Organisationssakkunnigas förslag rörande den samhälleliga hjälpverksamhetens organisation ledde inte till något lagstiftningsförslag. Däremot kom deras förslag rörande inrättande av understödsregister att efter överarbetning inom Socialdepartementet ligga till grund för proposition (l936:3) med förslag till lag om socialregister. Propositionen antogs av riksdagen. I propositionen uttalade departementschefen bl. a. följande. Socialregister skulle föras i alla kommuner. Om det skulle vara till avsett gagn var det av vikt att alla uppgifter som kunde vara av betydelse vid utövning av kommunernas hjälpverksamhet inflöt i registret. Inskränkning borde inte göras till allenast uppgifter om understöd. Uppgifter av beskaffenhet att inflyta i registret borde lämnas av samtliga kommunens nämnder och styrelser och andra kommunala organ samt av erkänd sjukkassa och erkänd 1 SOU 1934:53. arbetslöshetskassa. Det framstod vidare som självklart att statlig myndighet

sou 1977:40 Om socialregister m m. 727

skulle stå till tjänst med att lämna upplysningar av värde för registret. I detta borde även införas uppgifter från enskild hjälpverksamhet. I fråga om uppgifternas inordnande i registret var några detaljföreskrifter inte erforderliga. Det var tillräckligt att ange att uppgifterna skulle vara ordnade och för varje person sammanförda på sådant sätt att de var lätta att finna och överblicka. Registret borde enligt propositionen föras av det inom kommunen mest lämpade organet. I allmänhet torde fattigvårdsstyrelsen vara närmast härtill. Det var dock inte lämpligt att fastslå vilken myndighet som skulle föra registret och det skulle även stå den registerförande myndigheten fritt att uppdra själva förandet av registret åt särskild registerforare. Några särskilda bestämmelser om kontroll över att registret fördes på ändamålsenligt sätt var ej erforderliga. Varje kommunalt organ som hade att vidta hjälp- eller understödsåtgärd skulle självfallet inhämta uppgifter ur registret beträffande den person det var fråga om innan beslut om sådan åtgärd fattades. Rätt att erhålla upplysningar ur registret tillkom naturligtvis främst de kommunala organ vilka hade till uppgift att bedriva hjälpverksamhet. Statlig myndighet, som för handläggning av ersättningsfråga kunde vara i behov av uppgift rörande i registret upptagen person, skulle vara berättigad att på därom för varje särskilt fall framställd begäran erhålla de uppgifter som kunde hämtas ur registret. Detsamma borde gälla de erkända sjukkassorna. Över huvud taget skulle full reciprocitet råda så att institutioner som var skyldiga att lämna uppgifter till registret också skulle vara berättigade att därur erhålla för sin verksamhet erforderliga upplysningar. I andra fall skulle registret inte vara tillgängligt.

43.2.3 Fortsatt utveckling 1936 års lagstiftning om socialregister kvarstår i sina huvuddrag. Vissa ändringar och tillägg har dock gjorts. Härvidlag kan nämnas bl. a. rätten för riksbanken och dess ortsombud att erhålla upplysningar ur socialregister vid behandlingen av frågor rörande statliga bosättningslån; skyldighet för det registerförande organet att lämna statistiska uppgifter ur register enligt de föreskrifter regeringen meddelar; samt rätt för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att lämna medgivande till att uppgifter från socialregister lämnas ut till enskild för vetenskaplig eller annan jämförlig undersökning.

43.3 Socialregistersekretessen

I l4§ 4 stycket SekrL stadgas att uppgifter och anteckningar vilka tillhör de i kommunen förda socialregistren ej får utlämnas i vidare mån än som följer av lagen om socialregister. Den enskilde äger därför aldrig få del av uppgifter ur registret även om uppgifterna rör honom själv. Utdrag ur registret som tillförs ett ärende torde dock få behandlas enligt bestämmelserna i 14§ 1-2 styckena och 39§ SekrL samt 14 och 15 §§ FL. Enligt 10§ första stycket datalagen äger den registrerade på begäran få

728 Om socialregister m. m.

underrättelse om innehållet i personregister som innefattar upplysningar om honom. Enligt tredje stycket i samma paragraf gäller detta dock inte uppgift som enligt lag eller författning eller med stöd därav meddelat beslut ej får lämnas ut till den registrerade. Till följd av bestämmelsen i 14 § fjärde stycket SekrL kan den som tagits upp i socialregister som förs på data inte få underrättelse enligt datalagen om vad som antecknats om honom själv i registret. Vilka myndigheter och andra organ som får ta del av uppgifter ur socialregister anges i 6 och 7 §§ lagen om socialregister. Som tidigare sagts tillkommer denna rätt främst de kommunala organ som har att bedriva hjälpverksamhet. Vidare har statlig myndighet och övriga organ för behandling av ersättningsfråga rätt att efter framställning erhålla uppgifter beträffande viss angiven person. I dessa fall skall enligt propositionen råda full reciprocitet mellan skyldighet att lämna uppgift till registret och rätt att erhålla sådan därur. I andra fall får uppgifter inte lämnas ut ur registret. Av intresse i förevarande fall är även vad JO uttalat i beslut den 30 augusti 1974 (dnr 321/74). JO förklarade att det i 7 § lagen om socialregister uttömmande anges vilka myndigheter och andra som äger få tillgång till uppgifter ur socialregister och att det därvid är fråga om samma myndigheter, styrelser m. fl. som själva har skyldighet att lämna uppgifter till sådant register. Emellertid torde i många kommuner bestämmelsen tolkas så att alla statliga myndigheter skulle ha rätt att få uppgifter ur registren. En dylik uppfattning har även redovisats av OSK i dess betänkande.

43.4 Socialregisterbegreppet

Som framgår av vad tidigare sagts har i lagen inte lämnats några detaljerade föreskrifter om förande av socialregister. Registren har i olika kommuner fått olika omfattning och utformning. Som framhölls i proposition (1961:126) om utlämnande av uppgifter ur socialregistren för forskningsändamål har på vissa håll karaktär av förteckningar till aktmaterialet i ärenden registren angående understöd och liknande förmåner, medan på andra håll förekommer register som innehåller tämligen utförliga sakuppgifter rörande personliga förhållanden av betydelse för bedömandet av hjälpbehov. Avgränsningen mellan sådan dokumentation som hör under socialregisdvs. innehållet i socialregistret, och övrig dokumentation inom terlagen, socialvården har varit föremål för mycken diskussion. Räckvidden av socialregisterbegreppet har främst kommit att ställas på sin spets då frågan gällt den enskildes rätt att ta del av uppgifter som rör honom själv. Som tidigare sagts äger den enskilde ej rätt att ta del av sådant som ingår i socialregistret. I ett avgörande av regeringsrätten (RÅ 1965 ref. 34) ansågs den särskilda socialregistersekretessen inte tillämplig beträffande handlingar i nykterhetsvårdsärende som överförts till förvaring i s. k. socialregisterakt. Regeringsrätten uttalade härvid att det av utredningen i målet framgick att ifrågavarande handlingar överförts till förvaring i en s. k. socialregisterakt men att detta förhållande dock inte kunde medföra att klaganden till följd av

Om socialregisterm m. 729

stadgandet i 14§ sista stycket sekretesslagen jämfört med 7§ i lagen om socialregister skulle vara betagen den rätt att ta del av handlingar som eljest tillkom honom. Frågan om vilka handlingar som är att hänföra till socialregistret har även ingående behandlats av JO, som i 1968 års ämbetsberättelse (s. 293 ff) uttalade följande. Hur än socialregistret läggs upp och vilka handlingar som än fogas därtill, är det dock uppenbart att den vidsträckta socialregistersekretessen i l4§ 4 st. SekrL för ”uppgifter och anteckningar”, vilka tillhör socialregistren, endast kan vara avsedd att tillämpas på själva registret i inskränkt bemärkelse, dvs. på sammanställning till register av sådana uppgifter rörande hjälpåtgärder, som enligt socialregisterlagen skall eller må antecknas i registret ävensom på utifrån kommande uppgifter och meddelanden som upprättats blott till ledning för sammanställningen och på expeditioner innehållande uppgifter ur socialregistret. Sekretesskyddet enligt l4§ 4 st omfattar således icke sådant primärmaterial som i form av särskilda handlingar tillförts registret, t. ex. läkarintyg. Huruvida hinder möter mot utlämnande av dylikt primärmaterial i en socialregisterakt är att bedöma enligt övriga i SekrL upptagna bestämmelser. Allmän handling, som är offentlig eller på grund av annat stadgande i SekrL än l4§ 4 st. skulle kunna utlämnas till viss enskild, kan alltså inte hållas hemlig därför att den inlagts i en socialregisterakt. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att till socialregistret skall räknas register i inskränkt bemärkelse, dvs. sammanställning till register av sådana uppgifter rörande hjälpâtgärder som skall eller får föras enligt socialregisterlagen. Till socialregister hör således register som lagts på data. Vidare torde till innehållet i socialregister räknas sökregister till personakterna, personbladen i akterna med därtill hörande sammanställning över fattade beslut samt sådana manuella register som kan finnas över fattade beslut. Det blir i sistnämnda fall främst fråga om konregister över utbetald socialhjälp. Man måste således skilja på begreppet socialregister såsom samlande beteckning för socialförvaltningens dokumentation i form av register och personakter och det rättsliga begreppet socialregister som är liktydigt med den sammanställning av uppgifter som förs enligt lagen om socialregister.

43.5 Personregister på data

Frågan om ADB-teknikens inverkan på enskilda människors privatliv har väckt en livlig debatt under senare år. Enligt mångas mening har riskerna för otillbörlig inblandning i enskilda människors privatliv väsentligt ökat genom ADB-teknikens utveckling. Departementschefen förklarade i den allmänna motiveringen till datalagen att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kunde bli absolut i ett samhälle, men att detta inte innebar att personinformation skulle kunna äga rum utan inskränkningar. Med utgångspunkt från dessa principiella synpunkter beslöts att personregister på data inte skall få inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen, vars uppgift skall vara att pröva ansökningar om tillstånd att inneha sådana personregister samt meddela föreskrifter och utöva tillsyn över dem. Prövning av fråga om inrättande av personregister skall ske från

730 Om socialregister m. m. sou 197140

fall till fall och tillstånd skall meddelas om det saknas anledning anta att otillbörligt intrång skulle uppkomma i de registrerades personliga integritet. Vid bedömande av om otillbörligt kan uppkomma skall särskilt intrång beaktas arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt inställningen till registrering hos dem som är avsedda att registreras.. Vid meddelande av tillstånd skall datainspektionen i mån av behov meddela Föreskrifter om registrets förande. Dessa föreskrifter, som anges i 6§ datalagen, kan bl. a. avse de bearbetningar av personuppgifterna i registret som får göras med ADB, underrättelse till berörda personer, bevarande och gallring av personuppgifter samt utlämnande och annan användning av sådana uppgifter. Tillstånd av datainspektionen krävs inte för personregister vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen. Före sådant beslut skall dock yttrande inhämtas från datainspektionen. Denna skall även i fråga om sådana register meddela erforderliga föreskrifter i den mån inte regeringen eller riksdagen meddelat föreskrift i samma hänseende. Det bör observeras att föreskrift rörande utlämnande av personuppgift inte får inskränka myndighets skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen att i likhet med allmän handling tillhandahålla upptagning för automatisk databehandling (ifr. 2 kap. 2§ 2 st. TF). I de allmänna motiven till förslaget om datalag tog departementschefen upp till diskussion vad som kunde avses med begreppet otillbörligt intrång i personlig integritet. Uppenbart var att registreringen av personuppgifter i vissa fall kunde gå så långt att den varken fick eller borde accepteras. Vidare framhöll han att det dock inte bara var uppgifternas natur som var av betydelse för frågan om otillbörligt integritetsintrång. Minst lika viktigt var hos vem uppgifterna registrerades och hur de användes. När det gällde att avgöra vilken information som var att anse som särskilt ömtålig för

den enskilde kunde viss ledning hämtas i sekretesslagen. Åtskilliga av dess

regler om förbud mot utlämnande av handling tog sikte på att skydda privatlivets helgd och förhindra utlämnande av uppgifter till skada eller förklenande för den enskilde. Vidare föreslog han att i datalagen skulle tas in vissa speciella bestämmelser om personregister som innehöll uppgifter av särskilt känslig natur, t. ex. uppgifter om brott, tvångsingripanden och olika former av vård. Tillstånd till inrättande och förande av sådana register borde i allmänhet meddelas endast myndighet som enligt lag eller annan författning hade att föra förteckning över sådana uppgifter som det var fråga om. Till följd av det sist sagda har i 4§ datalagen införts särbestämmelser angående personregister som innehåller särskilt känsliga uppgifter. Här anges bl. a. vad som skall gälla i fråga om uppgifter om ådömda brott, tvångsingripanden enligt bamavårdslagen och nykterhetsvårdslagen ävensom vissa andra former av administrativa frihetsberövanden samt uppgifter om enskildas politiska eller religiösa uppfattning. Inom socialvårdsområdet är följande att beakta. I 4 § första stycket datalagen stadgas att tillstånd att inrätta och föra personregister som innehåller uppgift om att någon varit föremål för tvångsingripande enligt bl. a. BvL eller NvL endast om synnerliga skäl föreligger får meddelas annan än myndighet som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter. I 4 § andra stycket

^ m. 731 Om socialregisterm

stadgas att tillstånd att inrätta och Föra personregister som i övrigt innehåller uppgift om någons sjukdom eller hälsotillstånd eller uppgift att någon erhållit socialhjälp, nykterhetsvård eller varit Föremål För åtgärd enligt BvL endast om särskilda skäl Föreligger får meddelas annan än myndighet som enligt lag eller annan författning har att Föra Förteckning över sådana uppgifter. Innebörden av särreglerna i 4§ datalagen är således att personregister på data angående uppgifter om tvångsingripanden eller frivilliga vårdåtgärder enligt de sociala vårdlagarna i princip får föras endast av myndighet som Forfattningsföreskrift är skyldig att Föra Förteckning häröver. För att enligt få inrätta personregister på data krävs vidare antingen att beslut härom meddelats av riksdag eller regering eller att datainspektionen meddelar tillstånd härtill. Som tidigare sagts skall datainspektionen angående registren meddela erforderliga Föreskrifter som dock icke får strida mot Föreskrifter som kan ha lämnats av riksdagen eller regeringen. Den viktigaste och mest omfattande registreringen av personuppgifter inom socialvården sker i enlighet med Föreskrifterna i lagen om socialregister. Datalagen innehåller ett flertal bestämmelser angående skyldigheter som åvilar den registeransvarige, dvs. den För vars verksamhet register Förs och som förfogar över det. Beträffande socialregister som Förs på data är det kommunala organ som svarar För registret, vanligen sociala Centralnämnden. Denna är då registeransvarig oavsett om registret Förs på kommunens egen dataanläggning eller hos exempelvis Kommundata. Om uppgift i personregister kan misstänkas vara felaktig skall den registeransvarige utan dröjsmål vidta skäliga åtgärder För att utröna uppgiftens riktighet och, om skäl Föreligger, rätta den eller utesluta den ur registret. Har uppgift som rättats eller uteslutits lämnats ut skall den registeransvarige i vissa fall vara skyldig underrätta mottagaren om vidtagna åtgärder. Om personuppgift är ofullständig och detta kan antas medföra otillbörligt intrång i personlig integritet eller fara För rättsFörlust skall den registeransvarige vidta erforderlig komplettering. På begäran av registrerad skall den registeransvarige snarast möjligt underrätta den registerade om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysningar om honom. Skyldigheten gäller dock icke i fråga om uppgifter som ej får lämnas ut till den registrerade. Så är fallet med uppgifter ur socialregistret. Beträffande andra ju, som nämnts, register blir För de sociala nämndernas del härvidlag främst att beakta vad som omfattas av sekretessbestämmelserna i 14 § andra stycket SekrL, i den mån det över huvud taget kan bli aktuellt att ta in uppgifter av sådant slag i ett personregister. Datalagen innehåller vidare bestämmelser om tystnadsplikt och om straff och skadestånd vid brott mot denna lag samt vad som gäller om datainspektionens tillsynsverksamhet.

43.6 Manuella personregister

Beträffande andra register än sådana som Förs på data finns inga generella bestämmelser om Förbud mot eller inskränkningar i rätten att Föra dylika register. Till följd av myndigheternas allmänna skyldighet att iaktta objekti-

732 Om Soda/register m. m.

vitet och saklighet i sin verksamhet kan de dock inte anses behöriga att upprätta register som inte behövs för verksamhetens bedrivande. I vissa fall har utfärdats lagbestämmelser angående förande av register. Så är fallet t. ex. rörande socialregister, polisregister och kriminalregister. JO har angående personregister bl. a. uttalat följande (JO 1974 s. 280 l). Antecknandet av personupplysningar har kommit att uppfattas som ett intrång i den enskildes personliga sfar som inte bör få ske utan särskilda skäl. Garantier har efterlysts för att, där anteckning görs, det sker under betryggande säkerhet för att uppgiften är riktig och med möjlighet för den enskilde att kontrollera anteckningen och vinna rättelse av påträffad felaktighet. Krav har också rests på garanti för att det som antecknats inte står kvar i registret längre tid än som är nödvändigt för ändamålet och rimligt. Registreringar i ett register borde därför utgallras så snart de inte längre behövdes. Detta gällde i särskilt hög grad då fråga var om belastningsregister. Det kunde visserligen i det aktuella fallet inte påstås att den omständigheten att någon förekom i registret (det var här fråga om register hos en socialförvaltning över narkotikamissbrukare) var ägnat att utsätta honom för andras missaktning eftersom registret inte var offentligt, men det kunde av den enskilde själv uppfattas som förklenande och förödmjukande att stå i registret. Härtill kommer att det fanns risk för att t. ex. tjänstemän inom andra avdelningar av socialförvaltningen utan närmare undersökning noterade att personen fanns antecknad i registret.

43.7 Dokumentation inom socialvården

Förutom nämndens protokoll och därtill hörande bilagor föreligger en mängd olika typer av dokumentation till följd av att den sociala verksamheten spänner över många olika områden såsom t. ex. åldringsvård, hemvårdsverksamhet, uppsökande verksamhet, daghemsverksamhet, fastställande av faderskap och underhållsbidrag, bidragsförskott, färdtjänst, feriehemsverksamhet, fosterbarnsverksamhet m. m. vilka alla områden kräver sin särskilda dokumentation. Vad som här främst är av intresse är det material som bedöms som särskilt känsligt nämligen personakter över enskilda som varit föremål för individuella stöd- eller tvångsåtgärder enligt de sociala vårdlagarna samt registersammanställningar över personer som återfinns i sådana akter. Detta arkiv med personakter och därtill hörande register är vad som i allmänt språkbruk går under beteckningen socialregister. Svenska kommunförbundet har föreslagit vissa dokumentationsrutiner inom den kommunala socialvården i publikationen Sociala rutiner. Dessa rutiner är avsedda för handläggning av sociala ärenden enligt principen för helhetssynen. Rutinema synes dock endast till viss del ha anammats ute i kommunerna och det föreligger stora lokala variationer. Att uttömmande redovisa förekommande rutiner synes dock ej nödvändigt för utredningens överväganden. I korthet kan emellertid sägas följande. Principerna för aktuppläggningen varierar. På vissa håll läggs endast upp akter över personer som varit föremål för konkreta stöd- eller tvångsåtgärder eller beträffande vilka omfattande utredning eljest företagits rörande behovet

Om socialregisterm m. 733

av sådana åtgärder. På andra håll läggs upp en akt så snart vederbörande hos socialförvaltningen t.ex. genom en anmälan från person blir aktuell polisen enligt NvL eller en anmälan från allmänheten eller därför att vederbörande själv begär ett rådgivande samtal. Akten läggs vanligtvis upp gemensamt för en familj eller sammanboende man och kvinna med eller utan barn, varvid mannen står som s. k. registerledare och akten förses med dennes namn och personnummer. Vidare förekommer att varje person bildar egen akt och då är oftast personnumret lika med identifikationsnumret. Även annan aktnumrering förekommer i vissa fall t. ex. löpande nummer. Det vanligaste är dock uppläggning av akten enligt registerledarbegreppet. för vilka dokument som skall finnas i akterna är Ej heller principerna enhetliga utan varierar bland kommunerna. Sammanfattningsvis kan sägas följande. l alla akter finns en journal med löpande anteckningar över samtal, etc. Där man har akter enligt registerledarbegreppet är vidtagna åtgärder journalen i de flesta fall gemensam för samtliga personer i akten. Det kan dock förekomma att journalblad upprättats för varje person i akten. Vidare vilken i allmänhet är försedd finns som regel en mapp för varje vårdområde, med viss färg. Dessa mappar innehåller det mest skiftande material. Här förekommer utredningar och beslut i tidigare avgjorda ärenden, kopior av yttranden till andra myndigheter, inkomna anmälningar och skriftväxling med andra sociala nämnder, länsstyrelse, polis, läkare, länsarbetsnämnd m. fl. myndigheter, utdrag ur kriminalregister och riksskatteverkets straffregister över fylleriförseelser m. m., anteckningar från telefonsamtal, uppgifter om avstängning från inköp av rusdrycker, fyllerirapporter från polisen, av utbetalningar och andra reversal, läkarintyg m. m. åldersbetyg, kopior Vidare arkivläggs vanligen i personakterna handlingar i fosterbarnsärenden. I de flesta fall finns ett gemensamt personblad över personer som ingår i akten. Detta innehåller ofta även olika beslutsnoteringar. I många akter finns också ett separat beslutsblad som innehåller noteringar om fattade beslut enligt vårdlagarna, som regel dock ej socialhjälpsbeslut. Utredningar rörande fastställande av faderskap och underhållsbidrag läggs upp i särskilda akter och arkiveras för sig. Som sökregister till personakterna finns ett slag- eller sökregister som dels är lagt på namn, dels på personnummer. Sedan viss tid förtlutit efter det att klienten varit aktuell hos nämnden brukar akten föras över till ett arkiv och remsan i sökregistret makuleras. Ett stort antal kommuner har under senare år lagt upp särskilda socialnämtare register på data. Vid början av år 1976 fanns hos datainspektionen etthundra ansökningar att få inrätta socialregister på data. Även då socialläggs upp på data bibehålls personakten i princip i oförändrat skick registren förutom att någon förteckning över fattade beslut vanligen inte längre finns. I vissa fall omfattar dataregistren endast ekonomiska transaktioner, dvs. utbetald socialhjälp och andra ekonomiska utbetalningar till klienterna samt fordran på återkravspliktiga belopp. Det vanligaste förekommande datasystemet är det kommunala sociala informationssystem, det s. k. KOSISav kommunförbundets dotterbolag Kommunsystemet, vilket administreras data. Systemet innebär huvudsakligen följande.

734 Om socialregister m. m. sou 1977:40

R egisrerinnehåll

I registret ingår följande uppgifter:

Personuppgifter Orsak till åtgärd i nykterhetsvårdsärende Personnummer Åtgärd

.i socialhjälpsärende

Namn Orsak till åtgärd l socialhjälpsärende Åtgärd i fosterbarnsärende Utdelningsadress Orsak till åtgärd i baranvårdsärende Postnummer, postanstalt C l tå d Åtgärd inom Övriga vårdområden Utbetalt belopp (kr, öre)

Fâxâjegänning

Börd Inbetalt belopp (kr., öre) Beslutsfattare Yrkeskod Återkrav Utbildningstyp Datum för varje åtgärd Utbildningsskede Områdeskod Placeringssätt, fosterbarnsärende M F (mer l ( r” Om) k

Assistentkod °_n_j

Fosterforaldrar; namn Ärendeuppgi/ter N personnummer Arendetyp (klassificeringskod) civilständ Åtgärd i familjerättsärende späktskap Åtgärd i barnavårdsärende utdemingsadress Orsak U åtgärd postnummer, postanstalt Åtgärd i nykterhetsvårdsärende

Utdara

Månadsvis utskrivs bl. a. ett flenal bevakningsrapporter, socialregisteravräkning per registergrupp samt statistikrapporter. Bevakningsrapponerna gäller exempelvis ärenden vilka resulterar i övervakningar eller placering på institution, aktuella socialhjälpsärenden eller icke åtgärdsrapporterade ärenden. Kvartalsvis utskrivs en lista över registergrupper där återkrav mot staten eller annan kommun är aktuellt. Årsvis utskrivs personorienterad socialhjälpsstatistik, baranvårdsstatistik och fosterbarnsstatistik. Kopia av dessa statistikrapporter översänds på lista och magnetband till SCB. Därutöver utskrivs varje år en icke personorienterad nykterhetsvårdsstatistik, en transaktionslista över samtliga personer som under året erhållit ekonomisk hjälp samt en totalutskrift över samtliga personer som registrerats. Möjligheter finns för kommunen att göra andra bearbetningar än vad som ovan angivits.

Övrigt

Inrapportering av uppgifter från kommunerna sker två gånger i månaden. Materialet stansas ute hos kommunerna och insänds på magnetband. Rapportering ut till kommunerna sker genom utskrivna datalistor i kodform. Endast namn och adressuppgifter förekommer i klartext. All begäran om uppgifter från kommunerna kommer i form av stansat material och någon direkt tillgång till systemet finns inte. Varje kommun har endast tillgång till uppgifter som den själv rapporterat och möjlighet till samkörning finns ej. Endast den registeransvariga kommunala nämnden kan få ut uppgifter ur systemet. Vilka personer som skall finnas inrapporterade bestämmer nämnderna givetvis själva över. Om tre år gått utan åtgärd utgår clock vederbörande automatiskt ur registret. Nämnden får då en sammanställning av tidigare inrapporterade uppgifter.

Om socialregister m m. 735

Styrbegreppet i registret är personnumret. Vid inrapportering första gången upprättas ett personblad med persondata om vederbörande och hans familj. Till detta förs sedan successivt uppgifter om vidtagna åtgärder. Systemet har vissa inbyggda kontroller gentemot felaktigt inrapporterade uppgifter. Inrapportering skall i princip ske rörande vidtagna åtgärder och utbetalda medel. Det finns även möjlighet att ta med uppgift om ärenden som ej leder till åtgärd. Detta är dock mindre vanligt. Beslutsskälen är i första hand klassade efter de skäl som finns angivna i vederbörande lagrum, men viss ytterligare detaljklassiñcering förekommer dock vid socialhjälpsbeslut. Detta beror på att rekvisiten i 12 och 13 ShjL för utgivande av socialhjälp är så allmänt hållna. Delegationsrapporteringen sker i princip genom sammanställning av olika beslut. Möjlighet till fullständig delegationsrapportering finns dock. Datainspektionen har lämnat tillstånd att lägga upp socialregister på data enligt KOSIS-systemet. I Stockholm, Göteborg och Malmö finns socialregister på data som baseras på register över kommunens innevånare. I Göteborg förs register enligt i stort sett samma principer som KOSIS. I Malmö är systemet ej lika utbyggt och i Stockholm innehåller dataregistret huvudsakligen endast uppgift huruvida någon akt är upplagd för vederbörande person. Förvaltningama i Göteborg och Malmö har till skillnad från dem som är anslutna till KOSISsystemet egna terminaler ute på socialbyråerna, varigenom man där omedelbart vid behov kan få tillgång till uppgifter ur socialregistret. Det förekommer även att kommuner har lagt upp personregister över den uppsökande verksamheten på data och tillstånd härtill har även lämnats av datainspektionen. Enär sekretesskyddet enligt 14§ sekretesslagen inte

ansågs omfatta sådana register beslöt riksdagenz med anledning av proposi-

tion i saken, som föranleddes av framställning från datainspektionen och socialstyrelsen, göra ett tillägg till 14 § sekretesslagen beträffande ”handlingar rörande uppsökande verksamhet som enligt lag åligger Socialnämnd”.

Utöver register som nu sagts förekommer manuella register med olika innehåll. Främst kan här nämnas konregister över utbetald socialhjälp och andra ekonomiska utbetalningar till klienterna. Dessa register är utan tvivel att hänföra till socialregisterlagens socialregisterbegrepp. För den uppsökande verksamheten och för serviceverksamhet såsom hemvård, färdtjänst m. m., är det vanligt med register bestående av s. k. servicekort. Vidare förekommer t. ex.. register över narkotikamissbrukare. fyllerianmälningar från polisen m. m. Slutligen kan erinras om att det som tidigare nämnts föreligger skyldighet för social nämnd att föra register över fosterbarn och barn som står under övervakning enligt barnavårdslagen.

43.8 Socialutredningens överväganden och förslag

43.8.l Behovet av dokumentation inom socialtjänsten I kommunallagen finns bestämmelser om protokollföring av nämndens be- 2 Prop. 1974:173, KU slut. Som tidigare sagts förutsätter i princip förvaltningslagens regler om 1974:64.

736 Om socialregister m. m. sou 197740

rätt för den enskilde att få del av underlaget för beslut i myndighetsutövningsärende som rör honom, att utredningen i ärendet finns dokumenterad. För att kommunens revisorer samt länsstyrelsen för sin tillsynsverksamhet skall kunna fullgöra dem ålagda uppgifter krävs dokumentation av verksamheten. Detsamma gäller för JO:s tillsyn. En eventuell besvärsprövning förutsätter som regel att det överklagade beslutet och underlaget för detta finns bevarat. Sett utifrån den enskildes krav på rättssäkerhet och möjlighet att anföra klagomål och begära rättelse är det även av betydelse att det i erforderlig utsträckning dokumenteras vad som förevarit mellan honom och socialtjänsten. Dokumentationen bör ske i samråd mellan socialtjänstemannen och den enskilde. Även sett från socialarbetarens synpunkt är det i viss utsträckning erforderligt med dokumentation. För att kunna fullgöra sin uppgift måste han ofta dokumentera de upplysningar som klienter lämnar och som han själv samlar in, eftersom det fortsatta vård- och behandlingsarbetet inom socialtjänsten i allmänhet kräver kännedom om klientens förhållanden och tidigare vidtagna åtgärder. I all synnerhet är detta erforderligt ifall en ny socialarbetare skall kunna överta ärendet. För planering av kommunens socialtjänst krävs vidare en överblick som endast kan åstadkommas genom en tillförlitlig och tillräckligt omfattande dokumentation. Man kan här peka på arbets- och resursfordelning hos socialförvaltningen, budgetering och ekonomisk kontroll, bevakande av författningsstadgade frister, återkravsverksamhet, uppföljning av vidtagna åtgärder, bedömning av behovet av samhälleliga åtgärder, miljömässiga bedömningar etc. Därjämte fordras dokumentation för att nämndens förtroendevalda ledamöter skall kunna fullgöra sin uppgift att i stort följa och överblicka verksamheten hos nämnden. Dokumentation krävs också i sådana bidragsärenden där kommunen har rätt till statsbidrag och följaktligen måste kunna redovisa verksamheten för statlig myndighet. Slutligen är dokumentation nödvändig för att kunna lämna data till erforderlig regional och central statistik inom socialvårdsområdet samt för att tillgodose den sociala forskningens behov av data. I kommunallagen och nuvarande vârdlagarna finns föreskrifter om viss skyldighet för de sociala nämnderna att dokumentera beslut och beslutsunderlag. Av förvaltningslagens bestämmelser för ärenden rörande myndighetsutövning följer även skyldighet att dokumentera inhämtade sakuppgifter. Det kan diskuteras i vilken utsträckning det krävs författningsreglerad skyldighet rörande dokumentation inom socialvården utöver hänvisning till kommunallagens bestämmelser om protokollföring och av vad som följer av förvaltningslagens bestämmelser. Som framgår av vad tidigare sagts är det fråga om dokumentation för olika ändamål och det kan antas att denna dokumentation kommer att variera mellan olika kommuner. Utredningen finner därför varken önskvärt eller praktiskt möjligt att författningsvägen närmare reglera dokumentationen inom socialtjänsten. Det bör liksom f. n. är fallet överlåtas åt kommunerna och de sociala nämnderna att själva utforma sina regler härvidlag. Däremot kan det övervägas om det inte skulle vara värdefullt att det utarbetas centrala råd vilka sedan kan anpassas till de lokala förutsättningarna. Utredningen vill därför förorda att socialsty-

- Om socialregisterm m. 737

relsen efter samråd med kommunförbundet vid behov meddelar allmänna råd.

43.82 Allmänna överväganden berrájfande dokumentation sett frân in-

tegriretssynpunkr

Som framgår av vad tidigare sagts finns hos socialförvaltningarna en omfattande dokumentation som berör de enskilda klienterna. Det föreligger ett starkt behov från integritetssynpunkt att minska denna dokumentation så att den ej kommer att omfatta mer än vad som är erforderligt. Enligt utredningens förslag kommer socialtjänsten att baseras huvudsakligen på frivillighetens grund. Ett ändamålsenligt bedrivande av verksamheten förutsätter då att klienterna frivilligt söker sig till socialbyråerna. Emellertid är det många gånger så att de undviker att ta kontakt med sociala myndigheter, eller tar kontakt på ett senare stadium än vad som hade varit önskvärt, i den icke helt orealistiska uppfattningen att deras uppgifter kommer att dokumenteras och arkiveras på socialbyråerna och därifrån föras vidare till andra myndigheter. Av betydelse från integritetssynpunkt är främst sådana sammanställningar över dokumentationen som gör det lätt att få uppgifter rörande en viss person. Sådana sammanställningar utgör s. k. personregister (se prop. 1965:18 med förslag om lag till polisregister m. m. s. 49). De kan bestå av kort eller blad på personer och bilda ett register. De kan också utgöra en samling av akter, förvarade på sådant sätt att det med hjälp av ett sökregister går att få fram akten. En så ordnad aktsamling måste därför också anses som register. Utredningens överväganden i förevarande hänseende kommer att begränsas till s. k. personregister, vilka således omfattar de databaserade personregistren, personakterna med därtill hörande sökregister samt övriga manuella personregister som f. n. förs inom socialtjänsten.

43.83 Behovet av lag om socialregister Enligt direktiven för SU bör lagen om socialregister ses över och utredningen pröva om lagstiftningen rörande socialregister alltjämt behövs. Vidare framhålls att innehållet i och uppläggningen av socialregistren måste bedömas från andra utgångspunkter än då lagen kom till år 1936. I särskilt uppdrag den 2 februari 1975 har vidare uttalats att utredningen bör pröva huruvida nu gällande bestämmelser om socialregister kan utgå i samband med införandet av ny socialvårdslagstiftning. Lagen om socialregister föreskriver, som framgår av vad tidigare sagts, att social nämnd eller annat kommunalt organ skall vara skyldigt att föra ett register över hjälpverksamheten inom kommunen i vilket är antecknat personer som erhåller understöd eller annan hjälp genom kommunens organ ävensom personer vilka erhåller hjälp i annan form, i den mån registerförande organet erhåller kännedom därom och finner anteckning om förhållandet böra inllyta i registret. Lagen innehåller i stort sett inte några närmare föreskrifter om förandet av socialregister. Detta har också medfört att registren i olika kommuner fått olika omfattning och utformning. I många kommuner

738 Om socialregister m. m.

förs mycket omfattande register som överskrider vad som stadgats i socialregisterlagen och beaktar man all den dokumentation som hos socialförvaltningarna samlas om klienterna kan sägas att de uppgifter som där finns är vida mer omfattande än vad socialregisterlagen föreskriver. Socialregisterlagen tillkom ursprungligen för att möjliggöra kontroll över de olika medel som utgick till socialvårdens klienter. Med hänsyn till den nya utformning som socialhjälpen får enligt SU:s förslag bortfaller väsentligen behovet av en sådan ekonomisk kontroll, ehuru den sociala nämnden även i fortsättningen får antas ha behov av personregister i någon form över utbetalda medel för att ha kontroll över nämndens egna utbetalningar.

Övriga beslut och åtgärder som f. n. antecknas i socialregistren t. ex. be-

träffande vård- och tvångsåtgärder enligt barnavårds- och nykterhetsvårdslagarna har, såsom framgår av vad tidigare sagts, inte något stöd i socialregisterlagens tvingande bestämmelser. Mot bakgrund av vad nu sagts anser utredningen att nuvarande lagstiftning som ålägger kommunerna att föra socialregister inte längre framstår som motiverad. Det bör enligt utredningens mening liksom i praktiken redan sker överlåtas åt de sociala nämnderna att själva bestämma vilka register som behövs i det sociala arbetet, med de begränsningar som bör finnas av hänsyn till den enskilde klientens integritet. Om socialregisterlagen slopas bör också olika bestämmelser som f. n. finns i andra författningar om skyldighet att lämna uppgifter till socialregister slopas eller i den mån sådan uppgiftsplikt fortfarande framstår som sakligt motiverad ändras till att avse uppgiftsplikt till socialnämnden. Lagen om socialregister innehåller utöver anteckningsplikten vissa frågor som man inte kan underlåta att särskilt behandla om lagen slopas. Dessa och vissa andra frågor kommer utredningen att behandla i det följande.

43.8.4 Sekretessen Av uttrycket i 14§ första stycket SekrL att handling inte får utlämnas utan samtycke av den vars personliga förhållanden berörs följer att utlämnande får ske till honom själv. Huvudprincipen är således att socialvårdsklient utan hinder av bestämmelser i SekrL skall få ta del av vad som finns antecknat rörande honom själv. Härifrån stadgas dock, som tidigare nämnts (42.3.1), vissa undantag i 14§ andra stycket SekrL. I l4§ tredje stycket lämnas vidare bestämmelser rörande myndigheters beslut. Av särskilt intresse i förevarande avseende är innehållet i 14 § fjärde stycket vari föreskrivs att uppgifter och anteckningar vilka tillhör de av kommunerna förda socialregistren ej får utlämnas i vidare mån än som följer av lagen om socialregister. Härav följer således att bestämmelsema i lagen om socialregister exklusivt gäller beträffande uppgifter som intagits i socialregistret. Av vad som tidigare redovisats framgår att i 6-7 §§ lagen om socialregister uttömmande anges vilka som får ta del av socialregistren. I den uppräkning som där görs nämns ej den enskilde själv. Klienten får således inte ta del av vad som antecknats om honom själv i socialregister. Ej heller kan han få del av utdrag ur socialregistret, såvida detta inte tillförts ett ärende i vilket han är part. I förarbetena till lagen om socialregister har inte angetts

sou 1977:40 Om Socialregister m m. 739

några skäl varför den enskilde inte skulle få del av dessa uppgifter om sig själv. Ej heller har detta behandlats i förarbetena till SekrL. [sammanhanget förtjänar nämnas att det även förekommer andra register, varifrån den enskilde inte kan få uppgifter om sig själv. Så är fallet med kriminalregistret och polisregistret. Som motiv för denna ordning har i förarbetena till ifrågavarande lagar anförts att den enskilde, om han fick ta del av registret, skulle kunna tvingas förete utdrag ur dessa t. ex. for att få anställning. SU kan för sin del inte finna att dylika motiv skulle ha tillräcklig bärkraft för att inom socialvårdsområdet frångå den naturliga principen att den enskilde skall få del av anteckningar som rör honom själv. Utvecklingen inom samhället torde för övrigt ha passerat det stadium då sådana villkor för anställning kunde uppställas. Utredningen anser därför att det inte finns anledning hysa några farhågor i detta avseende. Som framgår av vad som sagts i föregående kapitel reglerar nuvarande sekretesslagstiftning inte frågan om utlämnande av handlingar myndigheter emellan. Nuvarande socialregisterlag anger däremot i vilka fall uppgifter får lämnas till annan myndighet. Innebörden av dessa bestämmelser framstår dock inte som helt klar och olika tolkningar härom har framförts. SU har i föregående kapitel föreslagit en sammankoppling av bestämmelserna om tystnadsplikt och handlings hemlighållande samt att bestämmelserna skall gälla gentemot såväl allmänhet som myndigheter. Huvudprincipen har därvid varit att uppgift om enskilds personliga förhållanden ej skall få lämnas ut utan uttryckligt författningsstöd. Utredningen har därvid utgått från att det ej finns anledning skilja mellan uppgifter som finns i register och uppgifter som finns i annan typ av handling. Sammanfattningsvis anser således utredningen att det inte finns något behov av särskilda Sekretessregler om vad som intagits i register och att de bestämmelser som reglerar sekretessen för sociala handlingar i övrigt även skall gälla för registren. Utredningen vill i sammanhanget erinra om att OSK i sitt betänkande Lag om allmänna handlingar i avsnittet Socialregister bl. a. uttalat att sekretess ej var oundgängligen nödvändig utöver vad som gällde i sociala ärenden över huvud taget. OSK föreslog därför ej någon regel motsvarande 14 § fjärde stycket SekrL.

43.85 Uppgifter i personakterna Som tidigare sagts finns i personakterna handlingar av mycket olika innehåll. Det är inte praktiskt möjligt att nämiare ange vilka uppgifter som bör intas i akterna. Av myndigheternas allmänna skyldighet att i sin verksamhet iaktta objektivitet och saklighet följer emellertid att endast sådant material som är av betydelse för socialtjänstens bedrivande skall upptecknas eller eljest intas i personakten och att uppgifterna i dokumenterade utredningar skall vara korrekta och tillräckligt väl underbyggda. I sammanhanget kan framhållas att JO vid flera tillfällen (se bl. a. JO 1975 s. 243) funnit anledning påpeka att sociala utredningar inte skall innehålla värdeomdömen som inte underbyggts genom redovisning av sådana faktiska förhållanden att de är försvarliga.

740 Om socialregisrer m. m. sou 1977:40

Principen om opartiskhet och saklighet som grund för utredningar och anteckningar gäller givetvis all dokumentation inom socialvården och inte blott sådant som tillförs personakterna. Beträffande innehållet i dessa framstår det dock som särskilt angeläget att detta iakttas. Journalanteckningar och liknande anteckningar, som utgör en icke oviktig del av innehållet i personakterna, kommer ju mera sällan under nämndens eller andra myndigheters ögon. Sedan någon tid gått kan emellertid uppgifter i sådana anteckningar tas for goda och användas i utredningar som ligger till grund för framtida beslut och överväganden. Skyldigheten att iaktta opartiskhet och saklighet är en självskriven regel för myndigheternas arbete och anledning saknas att intaga några särskilda bestämmelser härom i fråga om utredningar och annan dokumentation i socialtjänsten. SU vill dock framhålla vikten av att socialnämdder och tillsynsmyndigheter ser till att personakterna inte tillförs onödiga och för klienterna förklenande uppgifter.

43.8.6 Innehåller i register Som framgår av vad som tidigare sagts finns utom personakterna och därtill hörande sökregister andra sammanställningar av uppgifter rörande klienterna, s. k. personregister. Eftersom personakterna är upplagda efter namn och personnummer är även akterna med därtill hörande sökregister att betrakta som personregister. Med register avses dock i det följande blott register i inskränkt bemärkelse, dataregister och manuella register såsom kortregister, pärmar med innehållet sorterat efter namn eller personnummer o. dyl. Sådana register av större omfattning förekommer främst då socialregister och uppsökanderegister lagts på data. Det finns dock även manuella register av en icke obetydlig storlek. Man kan här peka på register över den uppsökande verksamheten, s. k. servicekon, kortregister över utbetald socialhjälp samt register över personer som anmälts för fylleri. Genom att uppgifter i registren är tillgängliga på ett mer omedelbart sätt än vad fallet är beträffande uppgifter i personakterna samt lämnar upplysningar om den enskilde klienten utan att samtidigt kunna ge en fullständig och objektiv beskrivning av dennes förhållanden, framstår de som särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Därtill kommer att registren är mer lättillgängliga och används av ett långt större antal funktionärer vid socialförvaltningen än vad fallet är med den enskilda personakten. Utredningen anser att i register i princip skall få tas in endast sådana personuppgifter som i andra sammanhang normalt är offentliga såsom namn. personnummer, adress, yrke och civilstånd. Vidare bör få införas uppgifter om inkomst- och förmögenhetsförhållanden, enär dessa ofta utgör grund för debitering av avgiftsbelagd service. Därutöver skall få antecknas beslut inom socialtjänsten om åtgärd som innebär myndighetsutövning och det lagrum varå detta grundas. Sekretesskyddade uppgifter om klienterna skall däremot i övrigt ej få antecknas och således får aldrig intas uppgift rörande orsak till fattat beslut eller annan uppgift som kan innefatta värdering av klientens förhållanden eller eljest röja sekretesskyddade förhållanden. Ej heller skall få intas uppgifter om vidtagna åtgärder som grundas på meddelande från andra myndigheter, t. ex. rapporter rörande ingripande enligt lagen om tillfälligt omhändertagande. Bestämmelser härom har tagits in i 25 § förslaget till socialnämndslag.

Om socialregister m m. 741

Vissa register utgör såväl register i nu avsedd bemärkelse som arbetsdokument. Så är fallet med t. ex. servicekorten inom hemhjälpsverksamheten. Även beträffande sådana register anser utredningen att de ej skall få innehålla sekretesskyddade uppgifter i vidare mån än nyss sagts. Däremot skall inte föreligga hinder mot att anteckna sådana uppgifter som inte framstår som integritetskänsliga. Anteckningar bör således kunna göras om t. ex. bostadsförhållanden, behov av snöskottning och andra i sammanhanget neutrala uppgifter. I sådana fall där behov finns att anteckna mer känsliga uppgifter, såsom t. ex. sjukdomsförhållanden, får läggas upp en särskild akt, till vilken hänvisning får ske på servicekort etc.

43.8.7 Utlämnande av uppgifterförforskningsändamâl

Genom tillägg till 7§ socialregisterlagen har införts bemyndigande for regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att för särskilt fall medge att uppgifter från socialregister får lämnas ut till enskild för vetenskaplig eller annan jämförlig undersökning. I prop. 1961:126 med förslag härtill anförde departementschefen följande.

Självfallet är det angeläget att lagstiftningen om socialregister har en sådan utformning att uppgifter från registren inte kan fritt inhämtas av envar och spridas bland utomstående. Därav följer emellertid inte att ett förbud mot utlämnande till enskilda måste vara undantagslöst. 1 likhet med socialstyrelsen och de hörda remissorganen anser jag det vara av betydelse att uppgifter från socialregistren kan utlämnas till forskare för vetenskapliga och andra jämförliga undersökningar. I detta sammanhang bör uppmärksammas att enligt l4§ sekretesslagen hemliga uppgifter ur akter i socialvårdsärenden kan utlämnas för dylika ändamål. Socialregistren bygger åtminstone i huvudsak just på vad handlingarna i socialvårdsärenden innehåller. Det bör därför kunna anförtros åt Kungl. Majzt eller myndighet som Kungl. Majzt bestämmer att från fall till fall avgöra om en forskare skall få tillgång till uppgifter från socialregister. Givetvis bör sådana uppgifter ej lämnas ut, med mindre det finns trygghet för att uppgifterna inte sprids till obehöriga eller eljest missbrukas. Ett utlämnande bör vid behov förknippas med förbehåll angående sättet för uppgifternas begagnande. Att i lagen ge uttryckliga bestämmelser om de närmare förutsättningarna för utlämnande eller om förbehåll av nyssnämnt slag synes dock ej nödvändigt. På grund av vad jag nu anfört förordar jag, att 7§ lagen om socialregister kompletteras med ett andra stycke av innehåll, att Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer för särskilt fall äger medgiva att uppgifter från socialregister utlämnas till enskild för vetenskaplig eller annanjämförlig undersökning. Några särskilda straffbestämmelser för obehörigt begagnande av uppgifter som utlämnats med stöd av den nya bestämmelsen synes inte påkallade. Den som åsidosätter ett förbehåll som gjorts vid utlämnandet torde kunna straffas jämlikt 41 § sekretesslagen jämförd med l4§ sista stycket samma lag.

Enligt l § 3. kungörelsen (1971:316) om utlämnande för forskningsändamål av uppgifter om brott m. m. är det socialstyrelsen som har att ge tillstånd att för vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning ta del av socialregister. Närmare bestämmelser rörande sådan tillståndsgivning har meddelats i 2 § kungörelsen vari bl. a. stadgas att tillståndsgivningen skall förenas med villkor att handlingar, uppgifter och anteckningar som avses med tillståndet skall förvaras så att obehörig ej får tillgång till dem, och att de

742 Om socialregister m. m.

icke får användas på sådant sätt att enskild kan identifieras av annan än den som fått tillståndet.

Årligen beviljar socialstyrelsen ett inte obetydligt antal tillstånd att för

forskningsändamål erhålla uppgifter ur socialregistren. Beträffande denna tillståndsgivning kan nämnas följande. Under år 1975 gavs 20 tillstånd varav 10 avsåg studeranden. Omfattningen av tillstånden varierar. Alla tillstånd är dock tidsbegränsade. Tillstånden gäller endast uppgifter ur socialregister, varvid detta begrepp tolkas såsom registret i inskränkt bemärkelse. Den som önskar få del av innehållet i personakterna hänvisas till vederbörande sociala nämnd. Några särskilda krav rörande vilken nivå forskningen bedrivs på uppställs ej. Det förekommer i stor utsträckning att studerande vid universitet och högskolor får tillstånd för att skriva uppsatser. Det fordras dock i sådana fall att studiehandledarna uttalat sig om angelägenheten av att arbetet genomförs. Förbehåll uppställs i enlighet med den tidigare nämnda kungörelsen om utlämnande för forskningsändamål av uppgifter om brott m. m. Tillstånd ges alltid till vederbörande forskare personligen, även om han företräder en offentlig forskningsinstitution. Drivs arbetet av flera forskare får var och en tillstånd. Tillståndet omfattar endast forskarna, och andra personer som biträder dem anges ej i tillståndsbeslutet. Under senare år har någon ansökan ej avslagits. Såvitt bekant har inte framkommit några fall där uppgifterna obehörigen röjts. Såsom 7§ socialregisterlagen är formulerad avser den tillstånd till utlämnande av uppgifter ur socialregistret för forskningsändamål till enskild. Socialstyrelsens tillstånd ges följaktligen personligen till den forskare som har ansvaret för forskningsprojektet även om detta drivs vid en statlig forskningsinstitution, vilket inte sällan är fallet. Forskningsarbetet kommer senare att ombesörjas, förutom av den forskare som fått tillståndet, av ett flertal medarbetare till denne, ehuru endast forskaren är omnämnd i tillståndsbeslutet. JO har i beslut den 30 augusti 1974 (JO dnr 321/74) med anledning av anmälan angående utlämnande av uppgifter från socialregister uttalat att de i beslutet väckta frågorna lämpligen borde bli föremål för principiell bedömning i samband med den översyn av socialregisterlagen som SU enligt sina direktiv har att genomföra. Av utredningen i JO-ärendet framgick att de begärda socialregisteruppgifterna skulle användas vid en vetenskaplig undersökning vid lärarhögskolan i Stockholm. I enlighet med socialstyrelsens praxis hade tillståndet härtill meddelats endast för den professor (L) som ledde projektet, trots att det var uppenbart att flera personer skulle komma att del av uppgifterna. JO uttalade i beslutet bl. a. följande.

Genom att i förevarande undersökning namn och personnummer angetts på frågeblanketterna kan man identifiera de personer om vilka uppgifter lämnas ur socialregistren. Såvitt framgår av cirkulärskrivelsen med begäran om uppgifter ur socialregistren har avsikten uppenbarligen inte varit att L ensam skulle få ta del av uppgifterna utan även annan personal som arbetade med undersökningen skulle få det. Av socialstyrelsens remissyttrande framgår vidare att styrelsen varit fullt införstådd med detta. Styrelsen uttalar vidare som sin uppfattning att med hänsyn till att en undersökning av detta slag knappast kan genomföras av en person ensam man måste acceptera att den som erhåller tillståndet har medhjälpare vid under-

Om socialregisterm m. 743

sökningens utförande och att även dessa behöver ta del av uppgifterna. Styrelsen framhåller vidare att detta tidigare synes ha accepterats av Kungl. Majzt. Då undersökningen är upplagd på sådant sätt att det av frågeblanketterna går att utläsa vilka personer uppgifterna avser och då även medarbetare till den som fått tillståndet förutsätts kunna få del av dessa uppgifter kan dock ifrågasättas om tillståndet verkligen står i överensstämmelse med bestämmelsen i 2§ kungörelsen vari stadgas att uppgifterna icke får användas på sådant sätt att enskild person kan identifieras av annan än den som fått tillståndet. l 2 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen stadgas att de fall, då enligt grunderna i lagrummets första stycke allmän handling skall hållas hemlig, noga skall anges i särskild av regering och riksdag samfállt stiftad lag. De fall då allmän handling skall hemlighållas har intagits i sekretesslagen. I l4§ fjärde stycket sekretesslagen anges att uppgifter och anteckningar, vilka tillhör de i kommunerna förda socialregistren ej får utlämnas i vidare mån än som följer av lagen om socialregister. Med hänsyn till det sätt på vilket lagstiftningen utformats måste anses att bestämmelsen i 7§ andra stycket socialregisterlagen om utlämnande av uppgifter ur socialregister till enskild och bestämmelserna i den tidigare omnämnda kungörelsen reglerar fråga om utlämnande av handling som hör till socialregister. Sådant utlämnande kan ske genom att tillståndshavaren får ta del av tillämpliga delar av registret eller att han får avskrift härav. Av departementschefens tidigare redovisade uttalande angående straffsanktion för brott mot i tillstånd uppställda villkor framgår att statsmakterna härvidlag utgått från att straflbestämmelsen i 41 § sekretesslagen skulle bli tillämplig. Av detta Iagrum framgår bl. a. att, där gärningen ej är att anse som brott i ämbete eller tjänst eller eljest är i annan lag belagd med straff, skall den som bryter mot förbehåll som gjorts vid handlings utlämnande straffas med dagsböter. Det bör emellertid observeras att straflbestämmelsen i 41 § sekretesslagen endast gäller för brott mot villkor som uppställts vid utlämnande av allmän handling. Det synes inte utan vidare kunna antas att denna straflbestämmelse skulle bli tillämplig också om någon bryter mot förbehåll som gjorts vid utlämnande av uppgifter i annan form än utlämnande av handling. Om gärningsmannen är underkastad ämbetsansvar torde han likväl i allmänhet kunna dömas enligt den särskilda straflbestämmelsen för tjänstefel3 i 20 kap. brottsbalken om gärningen ej är straffbar som brott mot tystnadsplikt. Som förut framhållits kan utlämnande av allmän handling ske genom tillhandahållande på stället eller genom avskrift av handlingen eller del av denna. l förevarande fall har ur socialregister utlämnats vissa selektivt sammanställda uppgifter. Det kan ifrågasättas om ett sådant uppgiftslämnande är attjämställa med utlämnande av allmän handling. Om så ej skulle anses vara fallet, föreligger intet straffsanktionerat sekretesskydd för uppgifterna hos mottagaren enligt 41 § sekretesslagen. Därest tillståndshavaren inte är underkastad ämbetsansvar, torde finnas risk för att det överhuvudtaget ej föreligger någon straffsanktion mot obehörig användning av uppgifterna, vilket onekligen är ägnat att inge starka betänkligheter.

Begäran hos socialförvaltning att fådel av anteckningar och uppgifter vilka inte finns i socialregistret skall prövas enligt bestämmelsen i 14§ första stycket sista meningen SekrL. Där stadgas att även utan samtycke från den handlingen rör handling skall utlämnas om med hänsyn till det ändamål för vilket utlämnande åstundas och omständigheterna i övrigt trygghet kan anses vara för handen att det ej kommer att missbrukas till skada eller förklenande för den vilkens personliga förhållanden i handlingen avses eller för hans nära anhöriga. Vid utlämnande bör erforderliga förbehåll göras. 3Tjänstefelansvaretär Om en forskare begär att få ta del av material som inte hör till social- numera avskaffat.

744 Om socialregister m. m. sou 1977:40

registret, t. ex. utredningar i enskilda sociala ärenden, har således nämnden att mot bakgrund av nämnda bestämmelse ta ställning till om utlämnande kan ske och vilka förbehåll som bör göras i samband härmed. Tillstånd av socialstyrelsen skall, som framgår av vad som tidigare sagts, endast sökas då det är fråga om begäran att få uppgifter från socialregister. Sekretesslagens bestämmelser gäller endast gentemot enskild. Frågan om andra myndigheters rätt att för forskningsändamål ta del av material som inte tillhör socialregistret är således oreglerad. De tidigare nämnda bestämmelserna i 14 § första stycket sista meningen kommer då indirekt att bli vägledande i frågan om en myndighet skall för forskningsändamål få del av sådant material. Som framhållits i det tidigare omnämnda beslutet av JO bör myndigheterna härvidlag inte rimligen bli sämre ställda än de enskilda. Om socialregisterlagen slopas försvinner de särskilda bestämmelserna om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål. Härav följer att de allmänna bestämmelserna om Förutsättningar for utlämnande av socialtjänsthandlingar skall tillämpas även då fråga är om begäran att få ta del av handling eller uppgift för sådant ändamål. Som framgår av föregående kapitel har SU för socialtjänsten forordat nya Sekretessregler att intas i en särskild lag. SU har föreslagit att det i denna lag tas in särskilda bestämmelser om vad som skall gälla beträffande utlämnande av uppgifter för forskningsändamål. Utredningen anser sig därför nu endast vilja dra upp riktlinjer då det gäller att utforma bestämmelser i forevarande hänseende. Till följd av att den särskilda registersekretessen slopas skall i fortsättningen tillämpas samma principer för utlämnande av sekretesskyddat material inom socialtjänsten oavsett om detta återfinns i ett register eller i andra handlingar. Som framgår av vad som tidigare sagts åligger det f. n. den sociala nämnden att pröva frågor om utlämnande av handlingar och uppgifter för forskningsändamål så snart det inte är fråga om sådant som återfinns i socialregister. Det ligger då närmast till hands att tillståndsprövningen i dess helhet överflyttas till socialnämnden. Denna torde även ha större praktiska förutsättningar att pröva frågor om utlämnande av handlingar som förvaras hos nämnden. Som tidigare anförts anser utredningen det vara av stor vikt att de enskilda klienternas integritetsskydd tillgodoses så långt detta är möjligt och att tilltron till sekretessen inom socialtjänsten tryggas. Med hänsyn härtill förordar utredningen att det krävs erforderliga garantier för att lämnade uppgifter inte kommer att missbrukas och att uppgifter över huvud taget inte utlämnas i andra fall än då detta framstår som angeläget ur forskningssynpunkt. Eftersom forskningen vanligen bedrivs vid någon statlig forskningsinstitution bör tillstånden i regel ges till den myndighet där forskningen skall bedrivas och inte till den enskilde forskaren. Möjlighet skall dock finnas att ge tillstånd även till enskilda forskare, om forskningen ej är avsedd att bedrivas vid eller under ledning av myndighet. I sådana fall bör dock i regel inhämtas yttrande från sakkunnig myndighet huruvida fråga är om en från vetenskaplig synpunkt angelägen forskning. Mot bakgrund av vad nu sagts och vad som uttalats i JO:s tidigare redovisade beslut bör i tillstånden anges samtliga personer som skall få ta del av individrelaterade uppgifter som omfattas av tillståndet och inte blott

Om socialregisterm m. 745

den forskare som leder projektet. Andra än de som omnämns i tillståndet bör alltså ej få del av uppgifterna. Vidare bör införas tystnadsplikt for dem som får del av uppgifterna. För att åstadkomma enhetlig tillämpning ifråga om utlämnande av uppvill utredningen fögifter eller handlingar för forskningsändamål slutligen reslå att regeringen uppdrar åt socialstyrelsen att utfärda allmänna råd härom till socialnämnderna.

43.8.8 Förvaring av handlingar I de sociala vårdlagarna stadgas att alla handlingar i ärenden hos barnavårdsnämnd, socialnämnd och nykterhetsnämnd, varvid givetvis då även avses social centralnämnd och social distriktsnämnd, skall så förvaras att de inte är tillgängliga för obehöriga (se 91 § andra stycket BVL, 64 § tredje föreskrivs stycket NvL och 64 § andra stycket ShjL). I 8 § socialregisterlagen att socialregister och därtill hörande handlingar ävensom uppgifter som erhållits ur registret skall så förvaras att de inte kan kommas åt av obehöriga. innehåll som täcker alla handlingar hos so- En regel med motsvarande cialnämnden har införts i 13 § förslaget till socialnämndslag.

43.89 Gallring Kommunen får själv besluta om handhavande av sitt arkiv. Enligt 30§ ÄKL skall kommunstyrelsen vårda och förteckna de kommunala arkiven i den mån sådant ej enligt lagen ankommer på annan. I 40§ ÄKL stadgas beträffande kommunstyrelsens protokoll och övriga till dess arkiv hörande handlingar att de vårdas och förtecknas på ordförandens ansvar. Enligt 45 § ÄKL gäller motsvarande bestämmelser for fakultativa nämnder. Enligt den nya kommunallagen skall protokoll och de övriga handlingar som hör till arkivet vårdas och fortecknas enligt de föreskrifter kommunfullmäktige meddelar (2 kap. 27§ KL). Vidare fastslås kommunstyrelsens ansvar för att vårda och förteckna det arkiv som av fullmäktige överlämnats till styrelsen för sådant ändamål (3 kap. 1§ KL). För vården av de sociala nämndernas arkiv gäller motsvarande regler som för övriga kommunala nämnder. Det är således f. n. nämnden och dess ordförande som har ansvaret för arkivet. Vidare kan social centralnämnd enligt 2 § SCL, som härvidlag hänvisar till motsvarande bestämmelse i 10§ ShjL, för vård och fortecknande överlämna nämndens protokoll och övriga till dess arkiv hörande handlingar till kommunstyrelsen, i den mån handlingarna icke erfordras för det löpande arbetet. I Kungl. Majzts cirkulär (1958:529) till riksarkivet och rikets kommuner om gallring i kommunernas arkiv fästes kommunernas uppmärksamhet på angelägenheten av att utgallring av kommunala arkivalier sker med omsorg och försiktighet samt under iakttagande av lämpliga gallringsfrister. Vidare uppdras i cirkuläret åt riksarkivet att i huvudsaklig överensstämmelse med 1956 års arkivgallringskommittés förslag meddela närmare råd och anvisning om gallring i kommunernas arkiv. Med stöd av detta bemyndigande har riksarkivet utfärdat cirkulär (1958:530) med råd och anvisningar om gallring i kommunernas arkiv. Av intresse här är vad

746 Om socia/register m. m.

som sägs om handlingar rörande barnavärd, socialvård och nykterhetsvård. l fråga om barnavårdsnämndens arkiv lämnas gallringsanvisningar rörande bl. a. handlingar som gäller allmänna barnbidrag, ferieresor for barn och husmödrar, ansökningar om bidragsförskott och akter i mödrahjälpsärenden. l fråga om nykterhetsnämndens arkiv lämnas bl. a. gallringsanvisningar rörande yttranden om tilldelning av rusdrycker och bevis om tillstånd till utskänkning av rusdrycker. I fråga om socialnämndens arkiv lämnas anvisning rörande gallring av inkomna uppgifter till socialregistret, sedan vederbörlig anteckning gjorts i registret. Härvid anmärks dock särskilt i cirkuläret att det är de inkomna uppgifterna och inte akterna till socialregistret som är gallringsbara. Däremot innehåller ifrågavarande cirkulär inte några anvisningar angående gallring ur personakter, eftersom kommitténs betänkande inte innehöll förslag om gallring av sådana handlingar. Med stöd av regeringens uppdrag och efter samråd med kommunförbundet har riksarkivet utfärdat cirkulär den 4 april 1975 angående gallring i de sociala myndigheternas arkiv. Cirkuläret behandlar uttryckligen ej gallring av handlingar som arkivlagts i personakterna, där benämnda socialdossiéer. Cirkuläret behandlar gallring av handlingar tillkomna inom olika sociala verksamhetsfält såsom allmänna barnbidrag, ferieresor och vistelse på sommarhem, bidragsförskott, mödrahjälp, barnkolonier m. m., barntillsyn, bidrag från stat och landsting, barnavårdsmän, fosterbarn, barnhem, familjebidrag, socialhjälp, åldringsvârd, hemhjälp, försäljning och utskänkning av öl och rusdrycker, körkort, nykterhetsvård ävensom olika kamerala handlingar. Som tidigare sagts behandlas ej handlingar som ingår i personakterna. Därmed sammanhängande frågor har varit föremål for en särskild utredning inom riksarkivet, vilken framlagts i en den 7 december 1972 dagtecknad promemoria benämnd Gallring av socialdossiéer m. m. hos kommunerna. l promemorian förslås en tjugoårig gallringsfrist räknat från sista dagen för anteckning i akten. Vidare ges förslag om undantag av viss del av materialet för framtida l motiven forskning. till förslaget anförs att socialdossiéerna utgör ett skrymmande material vars förvaring skapar stora problem. Vidare anförs bl. a. att mot varandra står forskningens intressen och den ekonomiskt betingade nödvändigheten att hushålla med det starkt begränsade utrymme som inom kommunerna kan disponeras för arkiv. Härtill kommer enligt promemorian att den enskilde individen ofta upplever uppgifterna i socialdossiéerna som ett hot mot den personliga integriteten. Promemorian blev föremål för remissbehandling. remissinstanser Många kom dock med invändningar, främst att den föreslagna gallringsfristen skulle vara för kort med hänsyn till forskningens framtida behov. Med anledning av de synpunkter som framfördes vid remissbehandlingen lades aldrig fram några anvisningar till kommunerna om gallring av socialdossiéerna. Tyngdpunkten av socialnämndernas verksamhet kommer enligt SU:s förslag att förskjutas från myndighetsutövande uppgifter till service och rådgivning och därmed jämforlig verksamhet. Till följd härav har även föreslagits en förhållandevis långtgående sekretess för de uppgifter som därvid lämnas. Mot bakgrund därav kan förväntas att anteckningari personakterna i än högre grad än vad nu är fallet kommer att innehålla känsliga uppgifter rörande klienternas och deras anhörigas personliga förhållanden, uppgifter som lämnats i förtroende och som ej får föras vidare. Det framstår då som

Om socialregisterm m. 747

mycket angeläget och följdriktigt att gallringsbestämmelser utfärdas så att dylika uppgifter inte förvaras för längre tid än som är motiverat från vårdoch behandlingssynpunkt. Utredningen har full förståelse för att socialvårdens klienter kan uppleva oro över att känsliga uppgifter av personlig karaktär rörande dem själva och deras anhöriga arkiveras utan tidsbegränsning. vilket för närvarande är fallet. Till detta kommer att praktiska och ekonomiska skäl gör att det förr eller senare måste bli nödvändigt att vidta någon form av gallring. l skilda sammanhang (se t. ex. JO 1974 s. 280) har framförts den åsikten att uppgifter i personregister inte bör bibehållas längre än de behövs. Enligt utredningens mening torde saknas anledning att gå längre tillbaka i tiden än tre år då det gäller att ur register omedelbart få fram uppgifter om en klient (med register avses register i inskränkt bemärkelse, se 418.6). Utredningen förordar därför att uppgifter ur socialnämndernas register över sina klienter inte får bibehållas längre än tre år efter den tid anteckningen gjordes. Härifrån måste undantag göras för anteckning rörande fortvarande förhållanden, t. ex. placering av en underårig utanför hemmet, i vilka fall anteckningen får utgallras tre år efter att det förhållande anteckningen avser har upphört. Beträffande gallringsfrist för de till personregistren hörande akterna torde utifrån allmänna utgångspunkter följande överväganden kunna göras. Handlingarna bör i princip inte bevaras längre tid än som krävs för socialtjänstens egna åligganden. Något behov att för längre tid spara uppgift om ekonomiskt bistånd torde sällan vara för handen. Är biståndet förknippat med återbetalningsskyldighet, kan dock handlingarna utgallras först sedan preskriptionstiden för återbetalning utgått, dvs. efter tre år från utbetalningen. För handlingar som gäller barnavård och nykterhetsvård kan inte på samma sätt anges någon sista tidsgräns. Det torde dock kunna göras gällande att anteckningar som är äldre än tre år efter det att klienten senast hade kontakt med socialbyrån inte längre har någon betydelse för utredning och bedömning av eventuella framtida vård- och behandlingsåtgärder. Då den nya socialtjänstlagen i motsats till nu gällande sociallagstiftning inte kommer att skilja på olika vårdområden utan förutsätter en total integration av frågor som gäller barnavård, nykterhetsvård och socialhjälp inom socialtjänstlagens ram framstår det inte som meningsfullt att göra några skillnader i förevarande hänseende mellan material eller nykterhetsvård. Utsom gäller barnavård, socialhjälp redningen vill mot bakgrund härav förorda en generell gallringstid för personakter bör av praktiska skäl beräknas från datum för på tre år. Tiden sista anteckningen i akten. Utredningen förutsätter härvidlag att då fråga är om fortvarande förhållande, t. ex. då underårig placerats utanför hemmet, anteckningar kontinuerligt förs i akten, oaktat några nya åtgärder i form av ändrad placering e. dyl. ej vidtas. En särställning i förevarande hänseende har handlingar rörande fastställande av faderskap och underhåll. Sådana handlingar bör med hänsyn till deras värde som bevisurkunder ej få gallras ut. Såvitt bekant förvaras de aldrig i personaktema. För undvikande av att sådana handlingar av misstag gallras ut bör de uttryckligen undantas från gallringsbestämmelserna. Den föreslagna gallringsfristen bör inte leda till någon försämring i fråga om kontroll och rättssäkerhet. Något behov att i besvärsärenden ha tillgång

748 Om Soda/register m. m.

till äldre material torde inte finnas och i fråga om den rättsliga kontrollen kan framhållas att JO enligt sin instruktion i princip inte bör utreda förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden. Som tidigare framhållits framfördes vid remissbehandlingen av riksarkivets promemoria om gallring av socialdossiéer starka betänkligheter på grund av att gallringen skulle kunna medföra svårigheter för den framtida forskningen. Enligt SU:s mening bör dock forskningens behov av tillgång till primärmaterial kunna lösas genom att viss del av detta undantages från gallringen och bevaras för den framtida forskningen. Frågan om undantagande från gallring av socialvårdshandlingar för den framtida forskningen torde f. ö. nära sammanhänga med frågan om gallring av sjukjournaler i sjukvården hos landsting och primärkommuner. Denna fråga är föremål för överväganden mot bakgrund av de förslag som härom framlagts av landstingens arkivutredning i dess betänkande Arkiv inom hälso- och sjukvård4 SU anser det ej ligga inom ramen för utredningens uppgifter att framlägga närmare synpunkter i fråga om undantag från de föreslagna generella gallringsbestämmelserna med hänsyn till forskningens behov. Denna fråga får lösas i särskild ordning. Nu gällande gallringsbestämmelser för de sociala nämndernas arkiv är utfärdade i form av råd och anvisningar och således ej av tvingande karaktär. De av SU föreslagna gallringsbestämmelserna är motiverade av integritetsskäl och inte såsom fallet torde vara beträffande övriga gallringsbestämmelser av arkivekonomiska skäl. Utredningen finner med hänsyn härtill att de föreslagna bestämmelserna bör göras tvingande. Då det rimligen inte kan krävas att socialnämndema omedelbart skall gallra ut handlingarna sedan treårsperioden löpt ut, anser utredningen gallringsbestämmelserna böra utformas så att den föreslagna gallringsskyldigheten skall vara avslutad inom ett år från det kalenderår under vilket treårsperioden utgick. Eftersom det utgallrade materialet innehåller sekretesskyddade uppgifter måste det förstöras på betryggande sätt. Utredningen vill således sammanfattningsvis föreslå att innehållet i personakter gallras ut tre år efter det datum sista anteckningen gjordes i akten samt att från gallringen undantas handlingar rörande faderskap och fastställande av underhållsbidrag. För register föreslås en motsvarande tid av tre år från den tid anteckningen avser i enlighet med vad tidigare sagts. Från gallringen bör för forskningsändamål undantas material i den utsträckning detta är nödvändigt. Det bör ankomma på den myndighet regeringen därtill utser att lämna sådana bestämmelser om undantag från gallringsskyldigheten. - Bestämmelserna om gallring återfinns i 26 och 27 §§ förslaget till socialnämndslag.

43.8.1O Statistik I 7a§ socialregisterlagen åläggs det registerförande organet att avge statistiska uppgifter ur registret enligt de föreskrifter som regeringen låter utfärda. Sådana bestämmelser har utfärdats i kungörelsen (1968:492) om socialvårdsstatistiska uppgifter av kommun. Där sägs i l § att det åligger kommun att till statistiska centralbyrån (SCB) årligen före den l april lämna *sou 1968:53. statistiska för nästföregående kalenderår uppgifter om socialhjälp, åldrings-

Om socialregisterm m. 749

vård samt vård om barn och ungdom inom kommun. Därjämte åläggs komlämna statistiska uppgifter om munerna i samma paragraf att fortlöpande av övervakning enligt 15 § NvL och om beslut varigenom nykupphörande anstånd med någons intagning på allmän vårdterhetsnämnden medgivit eller förklarat sådant anstånd förverkat. anstalt för alkoholmissbrukare efter anmaning lämna sådana uppgifter som behövs Vidare skall kommun för särskilda statistiska undersökningar på socialvårdens område. Uppgifsom fastställts av SCB i samråd terna skall avges på blankett enligt formulär med socialstyrelsen och efter hörande av kommunförbundet. Som framgår av innehållet i kungörelsen lämnar denna mycket vida ramar för SCB att föreskriva vilken statistik som skall lämnas. l fråga om de som nu lämnas från kommunerna kan i korthet uppgifter på individnivå sägas följande. lnom barnavården lämnas uppgifter om barn som varit föremål för social nämnds av beslutad åtgärd och iningripande enligt BvL (med angivande om fosterbarn som står under nämnds tillsyn (vare sig gripandeanledning), de är Omhändertagna för samhällsvård eller inte) samt om bidragsförskott. lnom lämnas uppgifter om anstånd med tvångsintagnykterhetsvården om forverkande av sådant anstånd samt om upphörd ning på vårdanstalt, innehåller ej redovisning av orsak övervakning enligt NvL. Dessa uppgifter för åtgärder. Beslut om övervakning jämlikt 15 § NvL redovisar kommunen Riksskatteverket vidarebefordrar dessa uppgifter till till riksskatteverket. SCB. lämnas uppgift avseende familjer eller ensam- Inom socialhjälpsområdet socialhjälp med angivande av nationalitet, stående personer om utgiven antal barn, antal månader varunder utbetalning av socialhjälp familjetyp, förekommit samt om hjälp lämnats för bekostnad av utbildning, näringshjälp ändamål ävensom om ersättning sökts för utgiven soeller annat frivilligt cialhjälp som anses utgöra förskott på socialförsäkringsformån. Uppgifterna omfattar inte orsak i övrigt för utgivande av socialhjälpen. från kommunerna infordrad redovisning inom socialvårdsområdet

Övrig

synes ej avse uppgifter på individnivâ. Resultaten redovisas i statistiska centralbyråns publikation Socialvården samt i serien Statistiska meddelanden. Syftet med produkten är att ge en av socialvårdsstatistiken. Huvudkonsumenter är socialsamlad redovisning kommunförbundet, kommuner, sociala departementet, socialstyrelsen, upplysningstjänst, massmedia m. fl. forskningsinstitutioner, riksdagens Den individrelaterade statistiken är som synes knuten till av nämnderna såsom tvångsåtgärder inom fattade beslut som gäller myndighetsutövning, samt utgivande av socialhjälp. Som frambarnavården och nykterhetsvården i övrigt kommer socialtjänsten i fortgår av utredningens överväganden sättningen att i betydligt mindre utsträckning befatta sig med sådana ärenden. Detta kommer således att medföra att underlaget för den framtida statistiken i fortsättningen kommer att bli helt annorlunda och att helt nya

krav kommer att ställas på statistikrapporteringen. är inte beredd att närmare ange hur statistiken i praktiken Utredningen bör utformas. Som framgår av vad härom sägs i principbetänkandet är det så att det även i fortsättningen kommer att vara emellertid otvivelaktigt av stor betydelse att få fram en central statistik för att göra överväganden

750 Om socialregister m. m. A

om behovet av stödåtgärder inom socialtjänsten och följa upp de vidtagna åtgärdernas effekt. Från integritetssynpunkt anser utredningen dock att individrelaterad statistik inom socialtjänstområdet i möjligaste mån bör undvikas. Detta är enligt utredningens mening av väsentlig betydelse för att klienterna skall få förtroende för sekretesskyddet inom socialtjänsten. Enligt utredningens bedömning bör alltså en mängdrelaterad statistikrapportering i allmänhet vara tillräcklig som underlag för den centrala socialtjänststatistiken, även om denna ej blir lika förfinad. Då det är nödvändigt att ta fram individrelaterade uppgifter, bör detta enligt utredningens mening inte sällan kunna ske genom av SCB eller forskare utförda selektiva undersökningar baserade på det primärrnaterial som finns i kommunerna eller det primärrnaterial som undantagits från gallring. SU är även medveten om att synnerligen angelägna samhällsbehov kan motivera en individrelaterad statistik som möjliggör resultatredovisningar m. m. över längre tidsperioder. Krav på restriktivitet i fråga om sådan statistikproduktion bör enligt utredningens mening kunna tillgodoses genom den beslutsprocess som skall göra det möjligt att sätta igång ett sådant program. Då SCB hos regeringen skall äska anslag för ifrågavarande statistikproduktion, bör myndigheten ha att redovisa de förhållanden som anses innebära att denna statistik svarar mot ”synnerligen angelägna samhällsbehov”. Regeringen inhämtar datainspektionens yttrande före sitt beslut resp. förslag till riksdagen, som då slutligen beslutar. SU anser att härmed föreligger de bästa tänkbara garantier för ett tillgodoseende av såväl den enskildes behov av sekretessskydd som samhällets behov av underlag för social planering, åtgärdsinriktade insatser och reformpolitik samt för den demokratiska opinionsbildningen och beslutsprocessen över huvud. Utredningen förutsätter att dessa frågor även kommer att ingå i översynen av datalagen. Se i övrigt 28 § förslaget till socialnämndslag.

43.9 Sammanfattning

Vissa principer rörande dokumentation inom socialtjänsten följer av bestämmelser i kommunallag och förvaltningslag. Utredningen anser därutöver ej påkallat att föreslå generella regler rörande dokumentation. Däremot anser utredningen värdefullt att socialstyrelsen bemyndigas att efter samråd med kommunförbundet utfärda allmänna råd till socialnämnderna. Utredningen anser att nuvarande bestämmelser om socialregister ej längre är motiverade. Av integritetshänsyn föreslås att de register som i framtiden kan behövas för socialtjänstens bedrivande endast skall få innehålla inom denna meddelade beslut som innefattar myndighetsutövning, dvs. beslut rörande hjälpåtgärder och eventuella tvångsingripanden. Däremot skall skälen för beslut samt andra uppgifter som innefattar värdering av de enskilda klienterna och deras personliga förhållanden ej få tas in i register. Ej heller får föras register som grundas på uppgifter från andra myndigheter, t. ex. polisrapporter. Mot bakgrund av vad utredningen föreslagit rörande handlingssekretess och tystnadsplikt anses ej behövligt behålla någon särskild registersekretess inom socialtjänsten. Detta innebär att hinder ej längre skall finnas för den enskilde att ta del av uppgifter i register som rör honom själv.

“ Om socia/regisrerm m. 751

Av integritetshänsyn föreslår utredningen införande av tvingande bestämmelser om gallring av personregister och därtill hörande akter innefattande en gallringstid om tre år. Av samma skäl föreslår utredningen vidare att rapportering till SCB i form av uppgifter som identifierar de enskilda får ske endast då riksdagen eller regeringen efter hörande av datainspektionen finner att synnerligen angelägna samhällsbehov föreligger. Bestämmelserna om uppgiftslämnande för forskningsändamâl bör skärpas.

sou 1977:40 753

IX Ekonomi

44 Kommunernas kostnader för socialtjänsten

44.1 Socialvårdskostnademas omfattning och

utveckling generellt

I principbetänkandet har socialutredningen utförligt redovisat socialvårdskostnadernas omfattning och utveckling under perioden 1960-19721. Här lämnas därför en mer kortfattad redogörelse. Huvudmän för socialvården eller som i detta betänkande

socialtjänsten,

föreslagits bli det nya begreppet, är kommunerna, staten och landstingen. Kommunerna svarar för den avgjort största delen av verksamheten. År 1974 var fördelningen mellan de olika huvudmännen följande, uttryckt som procent av kostnaderna: kommunerna 96 %, staten (exkl. driftbidrag till kommuner och landsting) och landstingen vardera 2 %. Statens verksamhet omfattar bl. a. konsulentorganisationen, ungdomsvårdsskolor och vårdanstalter för alkoholmissbrukare. Landstingens verksamhet omfattar bl. a. barnhem, nykterhetsvård och familjerådgivning. Kommunernas verksamhet omfattar bama- och ungdomsvård (barnomsorg, bidragsförskott, individuella åtgärder), service till äldre och handikappade (ålderdomshem, hemhjälp, färdtjänst) samt övrig socialvård (individuellt anpassad hjälp såsom socialhjälp, nykterhetsvård, upplysningar, samtal och rådgivning m. m.). År 1974 svarade bama- och ungdomsvården och service till äldre och handikappade vardera för ungefär två femtedelar och övrig socialvård för ungefär en femtedel av kommunernas kostnader för socialvård. Det bör uppmärksammas att i socialvårdskostnader räknar SU inte in kommunens kostnader för bostadstillägg till pensionärer, arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet. Kostnaderna för socialvården har ökat kraftigt. Från år 1960 till år 1974 har kostnaderna ökat från 902 till 8197 milj. kr. vilket innebär en niodubbling. Mätt i kronor per invånare motsvarar detta en ökning från 120 kr. år 1960 till 1002 kr. år 1974. Räknat i fasta priser har kostnaderna för socialvården nära nog tredubblats. I det följande redovisas socialvårdens andel av kommunernas verksamhet samt hur kostnaderna varierar mellan olika grupper av kommuner. SOU 1974:39 s. 495 f.

754 Kommunernas kostnader för socialtjänsten 44.2 Socialvårdens andel I tabell 44.1 redovisas socialvårdens andel av kommunernas kostnader under perioden 1960-1974. Vid jämförelsen med kommunernas totala kapitalutgifter ingår ej poster som redovisats under titeln Finansiering (huvudsakligen amorteringar å lån, upptagna nya lån och avskrivningsmedel). Tabell 44.1 Socialvårdensa andel i procent av kommunernas totala utgifter

“1 statistiken ingår ej kommunala bostadstillägg till pensionärer samt fr. 0. m. år 1970 arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet. (sistnämnda verksamheter motsvarade år 1972 en procent av kommunernas bruttokostnader.)

Källa: SOS Kommunernas finanser.

Socialvårdens andel av kommunernas bruttokostnader har ökat under hela perioden med undantag för år 1973 då siffrorna sjönk något jämfört med år 1972. Andelen av nettokostnadema har ökat fram till och med år 1972 med undantag för år 1965. Nedgången detta år förklaras av dels ändrade statsbidragsbestämmelser, dels en snabbare ökning av den statsbidragsberättigade delen av socialvården än inom den övriga delen av den kommunala 2Kommuner som enligt verksamheten. Exempel härpâ är barnomsorg, bidragsforskott reglerna för det statliga och social hemhjälp. Socialvårdens andel av kapitalutgifterna ökade fram skatteutjämningssyste- till år 1970 varefter siffrorna förklaras sjönk åren 1971 och 1972. Nedgången met anses ha brist på skatbl. a. av minskade investeringar inom äldreomsorgen. teunderlag får ett tillskott från staten.

3Sålunda inträdde Stockholm den ljanuari 1971 i

44.3 Utdebitering per skattekrona

landsting medan Gotland då som nybildad kommun övertog landstingsuppgif- I tabell 44.2 redovisas vilken utdebitering av kommunalskattemedel som erter. Helsingborg och Gävle kommuner ombesörjde fordrats för att finansiera kommunernas socialvård. Det statliga tillskottet av landstingsuppgifter skatteunderlag

enligt skatteutjämningssystemetz ingår när utdebiteringsbe-

t. 0. m. år 1962 och Norrköpings kommun t. o. m. hovet har beräknats. Det bör också uppmärksammas att indelningsändringar

år 1966. skett under perioden?

Kommunernas kosrnader för socialtjänsten 755

Tabell 44.2 Genomsnittlig utdebitering för att finansiera kommunernas socialvård m. m.

Nettokostnad per 1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974 skattekrona l Socialvård 1:37 1:71 3:32 3:88 4:01 4:08 4:13 2 Kommunala bostadstillägg för pensionärer 1:06 1:37 0:90 0:93 1:00 1:01 0:98 3 Arbetsvård och åtgärder ” ” vid arbetslöshet 0:16 0:14 0:17 0:18 0:16 Summa 2:42 3:08 4:38 4:95 5:17 5:27 5:26 Kommunal utdebitering 10:85 12:18 14:18 14:05 14:67 14:78 14:85 Socialvårdens andel i % 12,6 14,0 23,4 27,6 27,3 27,6 27,8

“Ingår i rad 1.

Av tabell 44.2 framgår att en avsevärd del av skattemedlen har måst användas för att finansiera kostnaderna för socialvården och att utdebiteringsbehovet successivt ökat under perioden. Däremot ger ej tabellen någon bild av volymförändringar eftersom även skatteunderlagets storlek och prisstegringar påverkar utdebiteringsbehovet.

44.4 Variationer mellan kommunerna

För att belysa kostnadsskillnader mellan olika grupper av kommuner görs i det följande en jämförelse per invånare och per skattekrona. Detta är av intresse eftersom SU i principbetänkandet föreslagit ett statsbidrag till socialvården som skall baseras på kommunernas nettokostnader. Som jämtörelseår har valts dels år 1972 eftersom kommunalekonomiska utredningen redan har tagit fram ett omfattande statistiskt grundmaterial för detta år, dels åren 1974 och 1975 för att kunna redovisa ett mer aktuellt material. Jämförelsen år 1972 omfattar samtliga kommuner i riket medan jämförelsen åren 1974 och 1975 omfattar endast 18 kommuner.

44.4.1 Grunder för jämförelsen För jämförelsen år 1972 har kommunalekonomiska utredningens sammanställning av kommunal finansstatistik använts. För jämförelsen åren 1974 och 1975 har utgångspunkten varit vad kommunerna redovisat i sina bokslutsredogörelser under socialhuvudtiteln. Kommunernas redovisningssätt är dock inte helt lika. Det kan föreligga skillnader bl. a. beroende på hur verksamheten har organiserats. Fritidsverksamhet redovisas under antingen fritidsnämndens eller sociala centralnämndens verksamhetsområde. Skolans elevvård kan redovisas under skolstyrelsens eller sociala centralnämndens verksamhetsområde. Även kostnadsredovisningen varierar. Sålunda kan det exempelvis föreligga skillnader vid kalkylering av framtida pensionskostnader för kommunernas personal eller vid beräkning av avskrivningar på byggnader och inventarier. För det första redovisas kostnaden per invånare som dels är av intresse för konstruktion av statsbidrag, dels ger en uppfattning om skillnaderi verksam-

756 Kommunernas kostnader för socialtjänsten

hetens omfattning. Det bör dock uppmärksammas att kostnaderna påverkas av andra faktorer såsom effektivitet, geografiskt läge, ålderssammansättning. Kostnaderna ger ej heller någon bild av den standard eller servicenivå man har i kommunerna. En hög kostnadsnivå behöver ej betyda att standarden på

verksamheten är hög. Ålderssammansättningen kan exempelvis vara sådan

att den orsakar den höga kostnadsnivån. För det andra redovisas utdebiteringsbehovet för socialvårdens finansiering. En hög utdebitering per skattekrona behöver dock inte alltid betyda att omfattningen av verksamheten är stor utan kan bero på att skatteunderlaget per invånare är lågt. För det tredje redovisas skattekronor per invånare4 for att i viss mån belysa de ekonomiska resurser som fanns för att bedriva verksamheten.

44.42 Variarioner âr 1 972 mellan olika grupper av samtliga kommuner Kommuner med olika invánarantal Rikets samtliga kommuner har indelats i följande grupper efter 1974 års kommunindelning. Redovisade kostnader avser år 1972.

I tabell 44.3 redovisas kostnad per invånare, utdebitering per skattekrona samt skattekronor per invånare för de olika kommungruppema. Den högsta kostnaden och det största utdebiteringsbehovet återfanns i gruppen kommuner med det största invånarantalet, vilket förklaras bl. a. av betydligt större satsningar inom barna- och ungdomsvården. Denna kommungrupp hade också det högsta skatteunderlaget per invånare. Tabell 44.3 Kostnader för socialvârd” år 1972 i kommungrupper med olika invånarantal

Kostnad per invånare”

Kommunernas kostnader för socialtjänsten 757

Variationerna mellan kommungrupperna var betydande. Sålunda var skillnaden i brutto- resp. nettokostnad per invånare som störst 389 resp. 288 kr. Skillnaden i utdebiteringsbehov var som störst 1:28 kr. per skattekrona. Kommuner med olika tätortsgrad Rikets samtliga kommuner har indelats i följande grupper efter 1974 års kommunindelning. Redovisade kostnader avser år 1972.

I tabell 44.4 redovisas kostnad per invånare och utdebitering per skattekrona samt skattekronor per invånare för de olika kommungrupperna. Den högsta kostnaden och det största utdebiteringsbehovet återfanns i kommungruppen där den största andelen av befolkningen bodde i tätort. Det kan bl. a. förklaras av betydligt större satsningar inom barna- och ungdomsvården. Denna kommungrupp hade också det högsta skatteunderlaget per invånare.

Tabell 44.4 Kostnader för socialvård” år 1972 i kommungrupper med olika tätortsgrad

”Kommunala bostadstillägg till pensionärer och arbetsvård ingår ej. blnkl. tillskott enligt det statliga skatteutjämningssystemet.

Även här var variationema mellan de olika kommungrupperna betydande. Sålunda var skillnaden i brutto- resp. nettokostnad per invånare som störst 316 resp. 240 kr och i utdebiteringsbehov 1:03 kr per skattekrona.

44.4.3 Variationer åren 1974 och 1975 mellan 18 undersökta kommuner

Urvalet av kommuner För att ett mera aktuellt material på kommunernas kostnader for socialvården skall kunna redovisas har förhållandena åren 1974 och 1975 undersökts i 18 kommuner. De undersökta kommunerna redovisas i tabell 44.5.

758 Kommunernas kostnader för socialtjänsten

Tabell 44.5 Undersökta kommuner

Kommun Tätortsgrad 1970 Antal tätortsbefolk- invånare Åldersning i procent 75-01-01 fördelning i 1 30-49 procent 2 50-69 3 70_8g 0-17 18-66 67- 4 90-

Glesbygdskommuner

Stora kommuner

Förortskommuner

Medelstora kommuner

Brukskommuner Åtvidaberg 3 13 055 26 61 13 Hallstahammar 4 18 663 28 63 9

Qlika geografiskt läge

Ornsköldsvik 3 60 152 24 63 13 Värnamo 3 29 848 26 62 12 Genomsnitt for riket 25 63 13

Urvalet av kommuner har gjorts för att belysa olika förhållanden. Femton av kommunerna ingick i den undersökning som gjordes av skatteutjäm-

ningsrevisionen5 och representerade förhållandena bland glesbygdskommu-

ner, till invånarantalet stora kommuner, forortskommuner, medelstora kommuner, brukskommuner samt tvâ kommuner belägna förhållandevis långt norr- resp. söderut. De kommuner som dessutom undersökts nu är Ydre, Tyresö och Karlskoga. Ydre representerar glesbygdskommuner och kommuner med en stor andel av befolkningen som är över 67 år (20 %). Tyresö är en förortskommun med en liten andel av befolkningen som är över 67 år (3 %). Karlskoga representerar medelstora kommuner med betydande andel industrisysselsatta.

Kostnad per invånare och utdebitering per skattekrona 5 Reformerad skatteut-

iämning (SOU 1972:44 Av tabell 44.6 framgår hur bruttokostnad per invånare och utdebitenng

s. 112). per skattekrona för socialvård enligt kommunernas räkenskaper varierade

Kommunernas kostnader för socialtjänsten 759

åren 1974 och 1975 mellan de undersökta kommunerna. Detta kan förklaras av bl. a. olika behov av socialvårdens insatser och av olika standard på verksamheten. Skillnader i behoven kan bero på åldersstrukturen, inkomststrukturen m. m. En kommun med en stor andel åldringar har t. ex. ett större behov av insatser för äldre medan en kommun med en stor andel barn har ett större behov av insatser inom barnomsorgen. Skillnader i standard kan bero på olika politiska ambitioner och på kommunernas olika ekonomiska förutsättningar att finansiera verksamheten. Exempel på skillnader är förhållandet att kostnaderna för barnomsorgen år 1975 uppgick till omkring 10 kr. per invånare i Ydre kommun mot omkring 780 kr. per invånare i Tyresö kommun.

Äldreomsorgen kostade däremot omkring 680 kr. per invånare i Ydre kom-

mun mot omkring 140 kr. per invånare i Tyresö kommun? Som redovisats i avd. 11 föreligger det t. ex. stora standardskillnader mellan kommuner vad gäller socialhjälpsnormer.

Tabell 44.6 Kostnader för socialvård” åren 1974 och 1975 i 18 undersökta kommuner

Kommun Bruttokostnad Utdebitering Skattekronorl per inv. per skattekrona per inv. 1974 1975 1974 1975 1975

Glesbygdskommuner

Stora kommuner Helsingborg 998 1 255 4:69 5:21 150 Borås l 030 1 309 4:92 5:74 139 Örebro 1 233 1 525 5:92 6:62 146

F ärorrskommuner Kungälv 793 999 4:03 4:72 139 Lomma 755 942 3:32 3:46 149 Tyresö 1 216 l 490 4:86 5:98 153 Huddinge 1 142 l 506 4:80 6:03 167

Medelsrora kommuner

Brukskommuner Åtvidaberg 655 869 3:07 3:82 140 Hallstahammar 928 1 154 3:85 4:75 141

Olika geografiskt läge Örnsköldsvik 645 761 2:95 3:04 161 Värnamo 688 956 2:85 3:98 141

f Kommunala bostadstillägg till pensionärer, arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet

;Ingår el:

“Enligt resp. bokslutsrelnkl. tillskott enligt reglerna för det statliga skatteutjämningssystemet. dogörelse förår 1975.

760 Kommunernas kostnader för socialtjänsten

År 1972 hade som tidigare redovisats (avsnitt 44.42) kommuner med ett invånarantal över 100000 höga bruttokostnader per invånare och en hög utdebitering per skattekrona (inkl. tillskott från staten av skatteunderlag). Låga bruttokostnader per invånare och ett litet utdebiteringsbehov hade gruppen kommuner med ett invånarantal understigande 20 000. År 1974 och år 1975 förelåg i stort sett samma tendens i de 18 undersökta kommunerna. Höga bruttokostnader per invånare och ett stort utdebiteringsbehov återfanns i Helsingborgs, Borås och Örebro kommuner. Låga kostnader per invånare och ett litet utdebiteringsbehov återfanns i kom-

muner med ett invånarantal under 20000 såsom Pajala, Ydre, Älvdalens, Lomma och Åtvidabergs kommuner.

År 1972 hade kommuner där mer än 90 % av befolkningen bodde i tätorter en hög bruttokostnad per invånare och ett stort utdebiteringsbehov (avsnitt 44.42). Av de 18 undersökta kommunerna hade Helsingborg, Landskrona, Hallstahammar, Karlskoga, Huddinge och Tyresö en befolkning där mer än 90 % bodde i tätort. Nämnda kommuner hade också en hög bruttokostnad per invånare och ett stort utdebiteringsbehov. Kommunernas kostnader för socialvård i de 18 undersökta kommunerna tyder inte på att någon förändring har inträffat mellan åren 1972 och 1974-1975 vad gäller kostnadsskillnader mellan olika grupper av kommuner. Eftersom undersökningen baseras på ett begränsat antal kommuner måste jämförelsen tas med en viss försiktighet.

44.5 Framtida resursanspråk

44.5.1 Överväganden i principbetänkandet

I principbetänkandet redovisade SU vissa ställningstaganden i målfrågorna samt gav en analys av de problem som socialvården möter. Det var dock enligt SU svårt att beräkna kostnaderna för att nå de uppsatta målen då dessa var kvalitativa och utredningens ställningstaganden principiella. SU anförde vidare.7 De sociala problemens skiftande karaktär och mångfalden av möjliga åtgärder gör att socialvården inte bör regleras genom detaljerade föreskrifter. Det sociala arbetet bör präglas av ett åtgärdsval som är avpassat till den aktuella sociala situationen. Däri inryms bl. a. avvägningar mellan insatser inom de olika huvudfunktionerna. Det är därför inte möjligt att beräkna kostnaderna för att nå målen inom varje huvudfunktion. Utredningen redovisade en önskvärd resursutveckling på kort sikt (fem år) inom olika huvudfunktioner. Sålunda bedömdes en resursförstärkning angelägen för allmänt förebyggande insatser, individ- och familjeorienterade insatser i öppen socialvård samt for vissa sociala tjänster som barnomsorg, färdtjänst och den sociala hemhjälpen till åldringar och handikappade. En tämligen blygsam resursförstärkning bedömde utredningen skulle behövas 7sou 1974:39 s. 513. för medverkan i samhällsplanering och för information.

Kommunernas kostnader för socialtjänsten 761

44.5.2 Remissyttranden

Remissinstanserna poängterar främst två saker. För det första måste staten ta de ekonomiska konsekvenserna och göra en omfattande satsning för att ekonomiska resurserna. Kommunerna har inte ekoskapa de nödvändiga nomiska resurser för att överta ett vidgat ansvar för socialvården. För det andra bör SU mera utförligt presentera ekonomiska beräkningar av sina förslag. Många kommuner betonar att kommunerna måste tillföras ökade resurser om SU:s intentioner skall kunna genomföras. En av flera kommuner framförd kritik är att utredningen behandlat de kommunalekonomiska effekterna av sina förslag alltför otillräckligt. Kommunförbundet anser att socialvården måste tillföras resurser i väsentligt större omfattning än vad som nu sker. Om primärkommunerna skall ha ett för den enskilda människan sammanhållet och yttersta vårdansvar med därtill knutet kostnadsansvar och i övrigt svara för en i förhållande till nuläget så väsentligt utbyggd social service- och vårdverksamhet som socialutredningen tänkt sig är det enligt styrelsens bestämda uppfattning nödvändigt att primärkommunerna får en däremot svarande ökad andel av de totala resurserna i samhället. Det måste nämligen observeras att en rad andra kostnadskrävande anspråk också måste tillgodoses. Ökade statsbidrag eller vidgad kommunal beskattningsrätt torde vara de enda utvägar som kan lösa fmansieringsfrågorna, anser kommunförbundet. Statskontoret och riksrevisionsverket anser att konsekvenserna av utredningens förslag borde ha belysts bättre. Riksrevisionsverket (RRV):

RRV anser det vara felaktigt att inte redovisa de ekonomiska resursanspråken för ett reformförslag. Samtidigt är RRV medvetet om att en kostnadsberäkning för socialvårdens utveckling kan vara svår att göra på grund av många osäkerhetsmoment. Med ledning av kända resursanspråk enligt kommunalekonomisk långtidsplanering och den nuvarande kostnadsfördelningen mellan stat och kommun synes det dock vara möjligt att översiktligt beräkna de ekonomiska konsekvenserna utifrån vissa kvalitativa krav för ett lämpligt urval av primärkommuner. Remissinstansema har således främst krävt ekonomiska beräkningar av utredningens förslag och ökade resurser för socialtjänsten. Dessa krav tillgodoser SU genom att i det följande redovisa kommunernas planer fram till år 1980, kommunforbundets beräkningar för åren 1976-1980 med utblick mot år 1985, långtidsutredningens olika alternativ för perioden 1975-1980 samt SU:s överväganden om behovet av resurser inom socialtjänstens olika områden. I kap. 48 redovisas en översiktlig beräkning av socialtjänstens kostnader och intäkter år 1980.

44.53 Kommunernas planer Ekonomiska långtidsplaner för verksamheten utarbetas årligen av såväl kom- s KELP = Kommunal munerna som landstingen. Genom enkäter insamlas planerna uttryckta i en ekonomisk långtidspla_ enhetlig form, vilket möjliggör sammanställning och analyser av planmate- heting. rialet för hela riket. I det följande redovisas kommunernas planer sådana desgKälla_ DS Fi 19761

sa kommit till uttryck i KELP-enkäteng avseende perioden 1974-1978, kom- sekiám

Den offentliga

munala förskoleplaner avseende perioden 1975-19809 och överenskommel- 1975.80,

762 Kommunernas kostnader för socialtjänsten

sen mellan regeringen och kommunförbundet om en planmässig utbyggnad av barnomsorgen.

Insatser för barn och ungdom”

Den del av den kommunala socialvården” som avser insatser för barn och ungdom svarade år 1974 for omkring 38 % 12 av kommunernas bruttodriftkostnader för socialvården och beräknades bli det snabbast expanderande delområdet inom socialvården. Speciellt gällde detta barnomsorgen i form av förskolor, familjedaghem och fritidshem. Enligt kommunernas egna planer sådana dessa kommit till uttryck i förskoleplanen sommaren 1975 skulle antalet barn i familjedaghem öka med knappt 9 000 och antalet barn i deltidsgrupper med 16 OO0 fram till år 1980. Den överenskommelse som träffats mellan regeringen och kommunförbundet hösten 1975 innebär bl. a. att 100 000 nya daghemsplatser och 50 000 nya platser på fritidshem skall byggas under perioden 1976-1980.

Service till pensionärer och handikappade”

Kommunernas service till pensionärer och handikappade är det största delomrâdet inom socialvården. År 1974 utgjorde kostnaderna för ålderdomshem, hemhjälp, färdtjänst och övrig öppen service omkring 40 % av kommunernas bruttodriftkostnader för socialvård.“= 14 Antalet platser i ålderdomshem har tidigare ökat relativt kraftigt, från 48 000 till omkring 60 000 under perioden 1965-1970. Därefter har platsantalet stagnerat trots att antalet personer som är 70 år och äldre ökat med 99 000 (2,7 % per år) under perioden 1970-1975. Under perioden 1975-1980 beräknas nämnda åldersgrupp öka med 99 300. Detta medför dock enligt kommunernas planer en måttlig ökning av antalet platser (3 000). Behoven planeras bli tillgodosedda genom en annan inriktning på verksamheten. Sålunda bedöms antalet personer boende i vad som nu kallas servicehus öka med 5 000. Betydligt kraftigare satsningar beräknar kommunerna inom den öppna åldringsvården. Antalet äldre och handikappade som får hemhjälp har ökat från 145 000 år 1965 till över 300 000 år 1974. Enligt kommunernas planer, som 10 Långtidsutredningen dessa kommit till uttryck i socialvårdsenkäten till KELP 1974-78, bedöms 1975 (SOU 1975:89 S.287 0. ökningen till 3,4 % per år, som bör jämföras med den beräknade ökningen av antalet pensionärer på 2,4 % per år. Färdtjänsten för handikappade beräk- “ Exkl. kommunala nas i fasta priser öka med 9 % under perioden 1974-1978. bostadstillägg till pensio- Sammantaget skulle tjänsteproduktionen inom området service till pensionärer, arbetsvård och närer och handikappade öka med omkring 2,3 % per år, vilket nära följer den åtgärder vid arbetslöshet. beräknade förändringen av antalet åldringar. ” Ds 1=1 1976:1 s. 82.

13 Källa: sou 1975:89. Social hemhjälp nu barnfamiljer”

“Källaz Ds Fi 1976:1. Antalet barnfamiljer som mottagit social hemhjälp under perioden 1970-1975 har ökat med närmare 3 % per år. Kommunernas planer enligt ”sou 1975:89 s. 291. KELP-enkäten tyder på en starkare ökning eller 3,8 96 per är.

Kommunernas kostnader för socialtjänsten 763

44.54 K ommunförbundets beräkningar över utvecklingen 1976-1980 med I det följande redovisas en kostnadskalkyl utblick mot år 1985 som utarbetats av kommunalekonomiska avdelningen inom kommunförbundet.” Beräkningarna får inte ses som någon bedömning av önskvärd utveckling utan som ett räkneexempel baserat på kända förhållanden samt vissa gjorda antaganden. För barnomsorgen (daghem, deltidsförskola, fritidshem, familjedaghem och barnvârdarverksamhet) har överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbundet om en utbyggnad till och med år 1980 beaktats. Efter år 1980 har antagits att utbyggnadstakten är oförändrad. För hemhjälpen till äldre och handikappade har antagits att antalet hjälptimmar 67 år och äldre ökar med 3,5 % per år. Antalet ålderper invånare domshemsplarser har beräknats öka med 500 år 1976, 300 år 1977 och därefter med 200 per år. Kostnaderna for individ- och familjeservice för barn och ungdom samt vuxna har beräknats öka i takt med förändringarna av antalet invånare i åldern 0-19 år resp. antalet invånare 16-66 år. I tabell 44.7 redovisas nettoförändringen av beräknade kostnader år 1980 jämfört med år 1976 och år 1985 jämfört med år 1980.

Tabell 44.7 Förändring av kommunernas nettodriftkostnader för socialtjänsten i milj. kina

1980 jämfört 1985 jämfört med 1976 med 1980

Barnomsorg - 95 + 546 Daghem

,Äldreomsorg Hemhjälp m. m. till äldre 0 handikappade + 371 + 574 Ålderdomshem + 214 585 + 294 868

Individ- och _lomil/eservice

a Enligt 1976 års priser. Till löner görs dock fr. o. m. år 1977 ett tillägg med 3 % per år för reallönestegring till kommunalt anställda.

Ökningen av nettokostnaden åren 1980 (jämfört med 1976) och 1985 (jäm-

fört med 1980) beräknas grovt motsvara en utdebitering av 0:65 resp. 1:55 kr. 16 Svenska kommunförper skattekrona. Utdebiteringen har beräknats på antalet skattekronor enligt bundet: Resursanspråk 1975 ars taxering (inkl. tillskott av skatteunderiag enligt det statliga skatte- för kommunernas socialvård, PM 118, 1976-11-01. utjämningssystemet) sedan uppräkning gjorts med hänsyn till beräknad folkmängdsökning.

764 Kommunernas kosrnaderför socialtjänsten

44. 5 .5 Lângtidsutredningen

Långtidsutredningen (LU) redovisar i SOU 1975:89 olika alternativ for den offentliga sektorns utveckling. Utredningens syfte är att ge ett underlag för avvägningsdiskussioner och beslut rörande den ekonomiska politikens allmänna inriktning under en femårsperiod. Någon bedömning av den mest sannolika utvecklingen görs inte.

Ökningen av den offentliga sektorn antar LU kunna bestå av två delar: en

som framstår som näst intill nödvändig med hänsyn till samhällsutvecklingen och till tidigare politiska bindningar, och en som kan varieras och påverkas av nya politiska ställningstaganden under perioden. Den förstnämnda delen, som LU benämner baskalkylen, anger den lägsta nivån som kan bedömas vara trolig med hänsyn till de mer eller mindre automatiska utgiftskrav som följer av förskjutningar i befolkningens åldersstruktur, tidigare fattade beslut och åtaganden samt en schablonmässig standardhöjning på en procent. För den andra delen redovisar LU fyra olika alternativ där förutsättning-

arna är följande.”

Alt I Alt II Alt III Alt IV Privat konsumtion (årlig procentuell volymförändring 1975-1980) 3,0 2,0 2,0 1,5 Veckoarbetstid 1980 (antal timmar) 40,0 40,0 37,5 37,5

Utrymme for den största ökningen av den offentliga sektorn uppstår i alternativ II som innebär oförändrad veckoarbetstid och en begränsad ökning av den privata konsumtionen. I följande tablå redovisas för den kommunala socialvården årlig procentuell volymförändring enligt kommunernas planer (KELP 1974:78) och enligt LU:s olika alternativ.

Kommunal” socialvård: Årlig procentuell volymförändring 1975-198019.

Kommunernas planer Långtidsutredningens resultat Baskalkyl Alt I Alt II Alt III Alt IV 4,3 5,3 4,9 7,3 4,6 5,4

När kommunerna gjorde sina planer hade inte överenskommelsen om utbyggnaden av barnomsorgen träffats. Beaktas den uppgörelsen blir den årliga förändringen av kommunernas planer 6,7 procent. Endast i alternativ II skulle utrymme finnas för en så hög utbyggnadstakt.

I den reviderade finansplanenzo konstateras att det tillgängliga resursut-

”Ds Fi 1976:1 s. 39. rymmet inte tillåter både en snabb privat standardhöjning och en snabb offentlig konsumtionsökning. Inte heller bedöms det möjligt att ensidigt satsa 18 Inkl. landstingen. på endera sektorn. Politiken skulle därför inriktas mellan på en avvägning 9 långtidsutredningens alternativa inriktningar. Detta medför ”att i och för sig Ds Fi 1976:1 s. 61 r. angelägna reformönskemål och standardförbättringar får genomföras stegvis 2°Prop 1975/761505. 14. och på sikt. Utbyggnaden av kommunernas och landstingens service får an-

Kommunernas kostnader/ör socialtjänsten 765

passas med hänsyn till detta”. Vid sidan av redan gjorda åtaganden, bl. a. beträffande barnomsorgen, framstod det enligt den reviderade finansplanen som nödvändigt att prioritera långtidssjukvården för de äldre. Finansutskot-

tet anslöt sig till denna uppfattning. l årets linansplan” konstateras att det vid ñnansutskottets behandling av

långtidsutredningen rådde bred enighet om att man skulle sikta på en medelväg mellan en stark betoning av offentlig konsumtion och en relativt snabb ökning av privat konsumtion.

44.5 .6 Soda/utredningens överväganden

U tgângspunkter

Som framgår i det föregående har SU i principbetänkandet försökt att på kort sikt göra vissa allmänna bedömningar av en önskad utveckling inom socialvårdens huvudfunktioner så som dessa då beskrevs. Sådana bedömningar inrymmer tydliga svårigheter. Behovet av att omdana den nuvarande socialvården och att förstärka de personella och ekonomiska resurserna kommer att variera mellan kommunerna. SU har därvid inte underlag för att göra detaljerade kostnadsberäkningar baserade på behoven inom olika funktioner av socialtjänsten i kommunerna. En översiktlig beräkning av socialtjänstens kostnader och intäkter år l980jämfört med år 1976 redovisas längre fram. En mer allmän bedömning av samma karaktär som i principbetänkandet är dock befogad av framför allt två skäl. Ett skäl är att utredningen i avd. II har föreslagit en socialförsäkringsreform som väsentligt förändrar förutsättningarna för socialbidraget. Det andra skälet är att SU nu har gjort en delvis annan indelning när det gäller de framtida huvudfunktionema inom socialtjänsten (kap. 3). Utrymmet för den utveckling som är önskvärd påverkas inte endast av hur kommunerna - med statligt stöd - kan ta på sig nya kostnader för resursanspråk inom socialtjänsten. Också möjligheten att omfördela resurser spelar roll. De samlade resursanspråken utgör ett uttryck för såväl behoven inom kommunerna som de ambitionsnivâer man där har. SU vill i det följande ge sin syn på vilken utveckling av resurser som för de närmaste åren står i samklang med den inriktning av socialtjänsten som utredningen anser vara önskvärd.

S trukturinriktade insatser SU faster stor vikt vid de insatser som avser att påverka samhället och därmed medverka till att förebygga att det uppkommer individuella hjälpbehov. Funktionen medverkan isamhäl/splanering är ännu svagt utvecklad i många kommuner. Den kräver därför förstärkning, framför allt genom personella resurser men även till följd av behovet av utbildningsinsatser. Arbete med sociala problem i samhället är en funktion där en förstärkning av resurserna är angelägen. Uppgifter som faltverksamhet och grannskapsarbete bör initieras genom politiska beslut och utvecklas i ett samspel mellan för- 2 FiU 1975/76:40. troendemännen, socialarbetarna och de i området bosatta. Också här gäller det i hög grad att ha tillräcklig personal. zzProp. 1976/77:l00 s. 18.

766 Kommunernas kostnader/ör socialtjänsten

Uppgifterna inom funktionen uppsökande verksamhet bör ingå som ett led i övrig verksamhet. Det är av stor vikt att socialtjänsten utformas och ges resurser så att den uppsökande verksamheten ingår som en naturlig del i de insatser som görs i syfte att påverka strukturen och att ge goda förutsättningar for människorna i samhället.

Allmänt inriktade insatser

Enligt SU bör socialtjänsten ges ett vidgat utrymme för fortsatt utveckling av sociala tjänster i förebyggande och stimulerande syfte. Avsikten härmed är inte enbart att förebygga att missförhållanden uppstår. Den innefattar också avsikten att ge envar goda förutsättningar att utveckla sin förmåga att forma sitt liv. Information bör ses som ett led i den övriga verksamheten. Särskild tid måste i större omfattning än i dag avsättas för denna del av socialtjänsten som därför kommer att kräva ökade resurser. För att information skall komma till stånd och få ett verkligt innehåll krävs inte bara ökade resurser utan också stöd av myndigheter på regional och central nivå. Området barns och ungdoms omvårdnad och utveckling innefattar framför allt barnomsorg. Den utveckling som förväntas redovisas utförligt i andra avsnitt i denna avdelning. Här behöver endast markeras att en betydande kostnadsökning är att vänta men att staten svarar för den största delen. De sociala insatser som syftar till att underlätta den enskildes möjligheter till arbete och försörjning består dels i åtgärder i anslutning till enskilda ärenden inom socialtjänsten, dels i förmedling av tjänster och insatser från annat häll. Resursanspråken bör därför bedömas i samband med de krav som gäller sociala tjänster i syfte att ge individuellt anpassad hjälp. Sociala tjänster i syfte att underlätta självständigt boende bör ges hög prioritet. Det är här totalt sett fråga om dels en omfördelning av resurser och dels om helt nya resursanspråk. De insatser det främst är fråga om är social hemhjälp, bostäder inkl. gemensamt boende (t. ex. servicehus), färdtjänst. Exempel på andra serviceinsatser är telefontjänst, matservice, fotvård, hårvård m. m. Det ökade antalet äldre personer kommer att innebära väsentligt större krav på denna typ av sociala tjänster. Funktionen social jour är otillräckligt utbyggd. Behovet av jour gäller flera områden inom socialtjänsten och kravet på förstärkning avser främst personal. En fortsatt utbyggnad av den sociala jouren är angelägen.

Individuellt inriktade insatser Utredningen har föreslagit ett yttersta ansvar för kommunen som innebär en skyldighet att bereda den enskilde erforderlig vård oavsett i vilka ekonomiska förhållanden denne befinner sig. Detta innebär en vidgning av ansvaret i förhållande till gällande rätt. Socialt arbete av strukturpåverkande och allmänt förebyggande slag kan visserligen förväntas minska behovet av individuella stödåtgärder men denna funktion är nu hårt belastad i många kommuner. SU har både i principbetänkandet och tidigare i detta betänkande angivit mål som ställer ökade krav på kvalitet i de insatser som görs. Dessa krav kan inte tillgodoses utan resurstillskott, främst i form av personal.

Kommunernas kostnader for socialtjänsten 767

Det av SU föreslagna socialförsäkringstillägget (soft) innebär att behovet av socialhjälp (socialbidrag) kommer att minska. Om reformen får den effekten att kostnaderna för utgiven socialhjälp minskar med hälften innebär detta för kommunernas del en kostnadsminskning med omkring 300 milj. kr. räknat i 1975 års priser. Statens kostnader skulle dock komma att bli högre än 300 milj. kr. då utredningen föreslagit en enhetlig norm på soft som överstiger den nu för landet genomsnittliga socialhjälpsnormen. Dessutom tillkommer administrationskostnader och kostnader beroende av den attitydforändring som reformen eventuellt kommer att medföra när hjälpen får karaktär av socialförsäkring. Attitydförändringen skulle i så fall medföra att rätten till soft skulle utnyttjas mera än rätten till nuvarande socialhjälp. För kommunerna skulle det även betyda att personal i viss omfattning skulle kunna tas i anspråk för andra och angelägna arbetsuppgifter inom socialtjänsten. Betydelsen av detta indirekta resurstillskott får dock inte överskattas. De enskilda ärenden som enligt förslaget stannar hos försäkringskassorna svarar i stort mot de nu mer okomplicerade socialhjälpsärenden som i regel kan handläggas mer rutinmässigt. De tar därmed förhållandevis ringa tid i anspråk. Många gånger kan beslutanderätten delegeras. Det är utomordentligt svårt att utan ingående analyser försöka bedöma hur stor andel av personalen vid forvaltningarnas socialbyråer och liknande som skulle kunna tas i anspråk för annat arbete inom socialtjänsten. Den föreslagna socialförsäkringsreformen beräknas sålunda, genom att behovet av socialhjälp minskar, ge kommunerna vissa resurser för en omdaning av socialtjänsten, främst ekonomiska men i någon mån även personella. SU anser det viktigt att dessa möjligheter tas väl tillvara och verkligen kommer socialtjänsten tillgodo. Hur resurserna bäst skall användas bör dock slutligen avgöras av resp. kommun. Beräkningar över förändringar av socialtjänstens kostnader och intäkter år 1980 jämfört med år 1976 redovisas i kap. 48.

45 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst

45.1 Statsbidragens storlek

45.1 .l Bidrag budgetâren 1972/1973 och 1976/1977

I principbetänkandetl beräknar socialutredningen statens drifrbidrag till kom-

munernas och landstingens socialvård budgetåret 1972/ 1973 till 902 milj. kr., vilket skulle motsvara 12 resp. 15 % av kommunernas och landstingens bruttokostnader för socialvården. Kommunalekonomiska utredningen har låtit utföra en statistisk kartlägg-

ning av statsbidragssystemet, dess uppbyggnad, omfattning och inriktning?

Kartläggningen omfattar alla statsbidrag som utgått till kommuner och landsting under budgetåren 1955/56-1972/73. Med hänsyn till konstruktionen har kommunalekonomiska utredningen delat in bidragen i två huvudgrupper nämligen - bidrag och prestationsrelaterade - kostnadsrelaterade bidrag.

Med prestationsrelaterade bidrag avses att ett bestämt belopp utgår per enhet (t. ex. per vårddag, per daghemsplats). Med kostnadsrelaterade bidrag avses att en bestämd andel av kostnaderna (viss procentsats) betalas av staten. Bidragsprocenten kan baseras på de totala kostnaderna for en viss verksamhet för en verksamhet eller på vissa delar av kostnaderna (t. ex. lönekostnader), 1 sou 1974:39 s. 531. s. k. faktorsubventionerade bidrag. De olika statsbidragens storlek för den kommunala socialvården budgetå- 2 Statsbidrag till kommuret 1976/1977 framgår av tabell 45:1. nerna (SOU 1975:39).

770 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst

Tabell 45:1 Beräknade statsbidrag budgetåret 1976/1977 till driften av olika verksamheter inom den kommunala socialvárden, milj. kr.

Prestationsrelarerade bidrag Bidrag till driftkostnader vid erkända vårdanstalter för alkoholmissbrukare m. m. 64 Bidrag till driften av förskolor och fritidshem 955 Bidrag till ferievistelse för barn i 1023

Kosmadsrelaterade bidrag Ersättning för bidragsförskott 335 Ersättning till kommunerna enligt socialhjälps- och

K osrnadsrelaterade och faktorsubvenriønerade bidrag Bidrag till kommunala familjedaghem 290 Bidrag till familjerådgivning (inkl. landstingen) l 291 2 335

“Kä/Ia: Budgetpropositionen 1975/1976, bilaga 7. För flera verksamheter under kommunernas socialhuvudtitel utgår inga

statsbidrag. Exempel härpå är fritidsverksamhet för barn och ungdom,3 socialhjälp* och ålderdomshem.

Statsbidragen till investeringar inom den kommunala socialvården är av liten omfattning. Det nuvarande anordningsbidraget till barnstugor upphörde den 1 mars 1977. Kvar finns sedan bidrag till anordnande av erkända vårdanstalter för alkoholmissbrukare m. m. Anslaget budgetåret 1976/ 1977 (inkl. vårdanstalter som annan än kommuner är huvudman för) uppgår till 0,9 milj. kr. Till landstingens socialvård utgår bidrag till semesterhem m. m. och bidrag till driftkostnader vid erkända vårdanstalter för alkoholmissbrukare m.m. Anslaget budgetåret 1976/1977 beräknas till 2 resp. 9 milj. kr.

45 .1.2 De statliga driftbidragens andel av kommunernas kostnader för socialvârd5

De statliga driftbidragens andel av kommunernas kostnader för socialvård har mer än fördubblats från år 1960 till år 1974 vilket framgår av tabell 45.2. Orsaken är att statsbidragsberättigad verksamhet såsom bidragsforskott, barnomsorg och social hemhjälp byggts ut snabbare än icke statsbidrags- 3Här avses ej fritidsverk- berättigad verksamhet. samhet inom barnomsorgen. Tabell 45.2 De statliga driftbidragens andel av kommunernas kostnader för socialvård” 4 Bortsett från vissa ersättningar för hjälp till ut- År 1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974 ländska medborgare, flyktingar och zigenare. Procent av bruttokostnader 7,2 10,8 11,8 13,2 15,0 15,4 17,9 Procent av nettokostnader 5 Källa: Kommunaleko- 10,7 15,3 16,1 17,3 19,6 20,2 23,2 nomiska utredningens sammanställning av kom- ”Arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet ingår men ej kostnader för kommunala munal finansstatistik. bostadstillägg till pensionärer.

Starsbidrag till kommunernas socialtjänst 771

45.1.3 Variarioner mellan kommunerna år 19726 l det följande redovisas variationer mellan olika grupper av kommuner avseende statsbidragens andel av socialvårdens kostnader år 1972. Det är av intresse att belysa den frågan då SU i principbetänkandet föreslagit ett allmänt driftbidrag till socialvården baserat på socialvårdens nettokostnader. Rikets kommuner har här på samma sätt som i avsnitt 44.4indelatsi efter invånarantalet och efter andel av befolkningen som bodde grupper i tätort. Andelen av kostnaderna för socialvården som finansierades med statsbidrag varierade betydligt mellan de olika grupperna. Sålunda hade kommungruppen med ett invånarantal över 100000 en betydligt större andel av sina kostnader täckta med statsbidrag än kommungruppen med ett invånarantal under 10000. Likaså hade kommungruppen, där en stor andel av befolkningen bodde i tätort, den största andelen av kostnaderna finansierade genom statsbidrag. Som redovisats i avsnitt 44.4 hade nämnda kornmungrupper också den högsta kostnaden per invånare och det största antalet skattekronor per invånare. Den högre kostnaden kunde bl. a. förklaras av större satsning inom barna- och ungdomsvården vars kostnader till betydande del är statsbidragsberättigade. l tabell 45.3 redovisas statsbidragens andel av socialvårdens kostnader i de olika kommungrupperna.

Tabell 45.3 statsbidragens andel av socialvårdens” kostnader i olika kommun- › grupper

Kommunerna Statsbidrag som procent av Bruttokostnader Nettokostnader Indelning efter invånarantal:

Indelning efter antal invånare som bor i tätort:

° Källa: Kommunalekonomiska utredningens Arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet ingår men ej kostnader för kommunala Sammanställning aV kommunalñnansstatislik. bostadstillägg till pensionärer.

772 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst

45.2 överväganden i principbetänkandet

45.2.1 Synpunkter på nuvarande bidrag

SU uttalade i sitt principbetänkande7 att statsbidragen var betydelsefulla

för finansieringen av socialvården. De hade i allmänhet införts då statsmakterna önskat påskynda utvecklingen av viss verksamhet. Strävan att genom statsbidrag påskynda utvecklingen av viss verksamhet kunde efter hand ge vissa negativa bieffekter, hävdade utredningen. Sålunda kunde ett specialdestinerat bidrag som kvarstod under långa tider verka konserverande på formerna för att tillgodose ett visst hjälpbehov och dämpa lusten att pröva nya former för att tillgodose samma hjälpbehov. En del av bidragsreglerna var komplicerade att tillämpa, vilket medförde ett omfattande administrativt arbete hos såväl kommuner som granskande myndigheter i förhållande till det ekonomiska värdet av bidragen. Dessutom var vissa av de bidrag som då gavs ut av ringa betydelse i förhållande till de totala socialvårdskostnaderna. SU ansåg att statsbidragen behövde prövas i samband med ikraftträdandet av en ny lagstiftning. De motiv som anförts för en översyn av bidragssystemet var sådana att enbart en teknisk översyn av bidragsbestämmelserna inte var tillräcklig. Skäl redovisades för att vissa av de nuvarande bidragen borde slopas. Detta borde emellertid ej ske utan att kommunerna på annat sätt tillförsäkrades ekonomiskt stöd av minst samma omfattning som med det nuvarande bidragssystemet. Bl. a. för att stödja en fortsatt standardhöjning av den socialvårdande verksamheten i kommunerna kunde en Ökad ekonomisk satsning från statens sida erfordras.

45 .2.2 Krav på utformning av statsbidragen

Den helhetssyn för vilken utredningen tagit ställning borde få konsekvenser av principiell art för utformning av statsbidragen. Den första var att socialvården skulle sträva efter att finna situationsanpassade lösningar. Därigenom kunde den enskildes eller gruppens problem eller svårigheter bäst tillgodoses och socialvårdens resurser bli lämpligast utnyttjade. Det skulle för den skull vara möjligt att i det individuella ärendet använda socialvårdens samlade resurser på ett flexibelt sätt. Statsbidragsbestämmelserna borde därför möjliggöra för socialvårdsorganen ett val mellan öppna och institutionella vårdformer resp. insatser som riktas till enskilda individer och insatser av mer generell karaktär. Den andra konsekvensen av helhetssynen var att socialvårdens resurser i framtiden inte avgränsas i förhållande till enskilda symtomgrupper. Bidrag till insatser för olika symtomgrupper, t. ex. bidrag till nykterhetsvården, avvisades sålunda. Kraven på statsbidragen skulle bäst tillgodoses genom ett allmänt driftbidrag till socialvården i kommunerna, framhöll utredningen. Bidraget skulle baseras på kommunernas totala nettokostnader (inkl. kapitalkostnader) för den socialvårdande verksamheten. Det allmänna driftbidraget skulle således ersätta de nuvarande bidragen. Utöver det allmänna driftbidraget borde staten kunna utge utvecklings- 7sou 1974:39 s. 533 r. bidrag. Sådana bidrag skulle avse att under en begränsad tid påskynda ut-

Statsbidrag till kommunernas socialtjänst 773

byggnaden av resurser för visst ändamål. Behov av utvecklingsbidrag skulle finnas t. ex. i samband med genomförandet av utredningens förslag beträffande vissa institutionsresurser, som innebar att ansvaret för institutionellt bedriven vård och dess kostnader i framtiden skulle åvila kornmunerna. Detta utvecklingsbidrag borde successivt avvecklas under högst en IO-årsperiod. Samtidigt skulle det allmänna driftbidraget räknas upp så att kommunerna totalt inte fick vidkännas något inkomstbortfall. Karaktär av utvecklingsbidrag hade också sådana medel som enligt utredningens forslag skulle anvisas för stöd till bl. a. försöksverksamhet som bedrevs av kommunerna. Bestämmelser om ersättning för social hjälp till flyktingar och zigenare borde bibehållas av principiella skäl, ansåg utredningen.

45.3 Remissyttranden

Ett allmänt driftbidrag till socialvården i kommunerna tillstyrks av flertalet remissinstanser. Beträffande konstruktionen av bidraget finns dock flera från SU avvikande synpunkter. Faktorer som föreslås bli beaktade är t. ex. befolkningssammansättning, personalkostnader, befolkningstal, bebyggelsekaraktär, sysselsättningsgrad, skattekraft och geografisk struktur. Flera remissinstanser anser att staten borde överta hela kostnadsansvaret för vissa verksamheter såsom socialbidrag och kommunala bostadstillägg till pensionärer. Utvecklingsbidrag och statsbidrag till försöksverksamhet behandlas inte så ofta i remissvaren. De som tar upp frågan är i allmänhet positiva. Likaså är det få som berör frågan om ersättning till kommunerna for utgiven hjälp till flyktingar och zigenare. En utförlig redovisning av remissutfallet

har tidigare presenteratsff varför endast en kortare redogörelse lämnas i det

följande.

45.3.1 Allmänt driftbidrag Centrala statliga organ resp. statliga utredningar som tillstyrker eller uttalar en positiv uppfattning är kammarrätternm socialstyrelsen, Statskontoret, riksrevisionsverket och nykterhetsvârdens anstaltutredning. Socialstyrelsen anser sålunda att ”generellt driftbidrag är bättre än de riktade bidragen och stöder detta förslag. Att förena statsbidragen med villkor som kunde innebära styrfunktioner anser styrelsen inte uppväga fördelarna med det generella bidraget”. Statskontoret tar inte nu ställning till statsbidragsfrågorna då frågan utreds av kommunalekonomiska utredningen men delar dock i allt väsentligt SU:s grundsyn. Någon slutlig ställning tar ej heller riksrevisionsverket som ser vissa negativa effekter av den nuvarande statsbidragskonstruktionen. Kommunförbundets styrelse inskränker sig - med hänvisning till kommunalekonomiska utredningens arbete och uppgifter - till att framhålla att forbundet anser bidrag i generella former lämpligare än specialdestinerade bidrag, dvs. bidrag förvissa begränsade ändamål. Drygt etthundratal kommuner 8 _ _ uttalar sig positivt om förslaget. Någon tendens till att vissa kommuntyper

reâzicáåâlâfgâejâláfslåâ: “åh

skulle vara mera benägna än andra att tillstyrka en sådan refonn har inte kun- framtidens sociawård nat konstateras. Således finns kommuner från alla län representerade bland (DS S 1975:15).

774 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst

dem som uttalar sig positivt. Bland övriga remissorgan är LO, TCO, socionom/örbundet, social/örbundet och FSS positiva till förslaget. Tveksamhet att utan förbehåll införa ett allmänt driftbidrag till kommunernas socialvård uttalar statens handikapprâd och anför ”att då det gäller så livsviktiga funktioner som den kommunala servicen till handikappade i form av färdtjänst, social hemhjälp innebär bör statsbidraget enligt vår bestämda mening i princip vara förknippat med krav på en viss minimistandard”. Kommunalekonomiska utredningen anser det inte möjligt att på det stadium

som dess utredningsarbete befinner sig9 ta ställning till SU:s förslag. Bland

övriga remissorgan uttalas tveksamhet av/bsIer/öräldrarnas riksjörbrznzl, Nykterhetsvârdens anstalts/örbund, Svenska nykterhetsvârds/örbttnde! och handikapp/örburzdens centra/kommitté. Negativa synpunkter framförs av ett tiotal kommuner. Öckerö konmzun t. ex. anser att ett generellt bidrag kan komma att missgynna de delar av socialvården som är impopulära, t. ex. nykterhetsvården. Kommunen anser att speciella statsbidrag bör utgå för olika delar av socialvården. Lycksele kommun ifrågasätter särskilt ett eventuellt utbyte av det specialdestinerade statsbidraget till nykterhetsvården mot ett allmänt driftbidrag. Kommunen anför att ”försäljningen av alkohol ger staten goda inkomster men kostnaderna direkt och indirekt för alkoholens skadeverkningar belastar kommunerna. Det är därför lämpligt att ett speciellt statsbidrag till nykterhetsvård bibehålles”.

45.3.2 Utvecklingsbidrag och försöksverksamhet

Socialstyrelsen stöder förslaget om utvecklingsbidrag för viss verksamhet men anser inte att de föreslagna ändamålen för utvecklingsbidrag är tillräckligt definierade. Det är viktigt hur dessa ändamål definieras och hur villkoren för bidrag formuleras för att utvecklingsbidragen inte skall bygga in nackdelarna hos de gamla riktade bidragen. Länsstyrelsen i Hallands län framhåller vikten av att bestämmelserna utformas får disponeras under relativt på sådant sätt att utvecklingsbidrag

lång tid. Ett femtiotal kommuner uttalar sig positivt för ett utvecklingsbidrag.

Styrelsen för socia/högskolan i Stockholm anser att ytterligare överväganden behövs beträffande utvecklingsbidraget. Med tanke på dels de betydande variationerna mellan kommunerna i socialvårdens omfattning och kvaliteter, dels vikten av att särskilt förstärka socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen anser högskolan det befogat att ytterligare överväga, hur statliga skall utformas så att nationella mål rörande vissa huvud- 9 Kommunalekonomiska utvecklingsbidrag utredningens arbete för- funktioner av socialvården kan förverkligas. klarades avslutat Socionomförbzzndet förutsätter att särskilda utvecklingsbidrag införs för 1976-11-18. Den har efterstöd till metodutveckling. trätts av utredningen (Fi

l976:O6) om kommuner- För statsbidrag till försöksverksamhet uttalar sig ett bzrtiotal kommuner po-

nas ekonomi. sitivt.

Statsbidrag till kommunernas socialtjänst 775

45 .3.3 S tatsbidragens konstruktion Synpunkter på konstruktionen av ett allmänt driftbidrag har flera remissinstanser. Riksrevisionsverket anser att det allmänna driftbidragets storlek bör knyta an till sådana faktorer i kommunen som gör en återkommande bedömning av bidragets storlek tekniskt och administrativt enkel, t. ex. folkmängd, befolkningens fördelning på olika ålderskategorier, skatteunderlag eller ett index med inslag av sådana faktorer. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att hänsyn bör tas till de ekonomiska effekterna för kommuner med en befolkning som ur demografrsk synpunkt starkt avviker från riksgenomsnittet. Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller att glesbygdskommuner med hög andel åldringar och handikappade även framdeles behöver speciella transfereringar från staten för att tillfredsställande klara sin kommunala service och sitt vårdansvar. Ett särskilt statsbidrag till personalkostnader förordas av ett par kommuner. Norrköpings kommun anser det viktigt att åstadkomma möjligheter för kommunerna att ge en lika minimistandard ur social synpunkt. En sådan minimistandard skulle kosta kommunerna lika mycket uttryckt i kronor per skattekrona medan överskjutande kostnad helt skulle ersättas av staten.

Mot den bakgrunden skulle en viktig fortsatt uppgift bli att teckna en servicenivå och tillgång till resurser som rimligen kan begäras att varje kommun skall uppnå. En standard utöver denna nivå skulle kommunen själv få bära kostnaderna för och därvid få bedöma angelägenhetsgraden i förhållande till andra kommunala behov.

Även flera kommuner anser att det allmänna driftbidraget bör baseras på sådana faktorer som befolkningssammansättning, bebyggelsekaraktär, sysselsättningsgrad, geografisk struktur och skattekraft. Liknande tankegångar framskymtar hos LO som anser att man bör pröva ”möjligheterna till ett bidragssystem som tar hänsyn till kommunernas skattekraft och att man därigenom verkningsfullt skulle utjämna den nu påtagliga skillnaden i service mellan olika kommuner”. En speciell budgetpost under socialhuvudtiteln från vilken kommunerna

kan erhålla bidrag vid socia/politiska katastrofinsatser föreslår länsstyrelsen

i Gotlands län och Gotlands kommun som ett komplement till det allmänt utformade statsbidraget. Det allmänna driftbidraget bör klart destineras till den socialvârdande verksamheten och inte ingå som någon slags allmän förstärkning av kommunens ekonomi framhåller ett 20-tal kommuner. Liknande synpunkter anför även FSS som även anser det otillfredsställande att inte veta bidragets omfattning. Det allmänna driftbidraget bör vara förknippat med villkor om vissa minimikrav på kommunernas socialvård anser några kommuner. Liknande synpunkter framförs även av SSR , som anser att en rätt till sociala tjänster inte får någon reell innebörd utan att staten på något sätt garanterar en minimistandard, lika inom alla kommuner. Möjligheter för kommunerna att besluta om högre standard skulle även finnas. Helsingborgs kommun däremot uttalar ”att några villkor för bidragets användning till speciellt ändamål skall inte ställas utan det bör överlämnas åt kommunen att själv avgöra inriktningen av kommunens socialvård”. Även Pitea° kommun anför liknande synpunkter.

776 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst

Det är nödvändigt att statsbidragsbestämmelser och tillämpningsföreskrifter blir enkla för att inte i onödan åsamka administrativa kostnader, anser flera kommuner. Statsbidraget till nykterhetsvården anförs av några kommuner som exempel på ett invecklat och tidskrävande bidragssystem. Flera kommuner anser att staten helt bör överta kostnadsansvaret for Socialbidraget och kommunala bostadstillägg till pensionärer.

45.3.4 Ersättning för utgiven hjälp till flyktingar och zigenare Få av remissorganen tar upp frågan om statsbidrag till insatser for flyktingar och zigenare. Kammarrätterna, riksrevisionsverket och länsstyrelsen i Stockholms Iän ifrågasätter om inte statsbidragen kan slopas. Länsstyrelserna i Uppsala och Västmanlands län anser att staten bör svara for socialhjälpskostnaderna under invandrarnas forsta vistelsetid i landet. Först sedan invandrarna vistats en längre tid i landet bör kommunerna ta över kostnadsansvaret. Haninge och Haparanda kommuner anser att statsbidraget bör utvidgas och omfatta även nordiska zigenare. Haninge kommun tar på det skarpaste avstånd ifrån att bevara nuvarande regler.

45.4 Några av kommunalekonomiska utredningens synpunk-

ter på statsbidragsgivningen

Kommunalekonomiska utredningen har i betänkandet statsbidrag till kommunerna redovisat synpunkter på frågor kring en reformering av statsbi-

dragssystemet” Enligt utredningen kan statsbidragsgivningen ha varit av-

sedd att fylla väsentligt skilda uppgifter såsom att ge allmänt finansiellt stöd, att stimulera tillhandahållande av vissa tjänster, att utjämna skillnader i kostnadsnivå och att av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl stimulera kommunerna till en anpassning av verksamheten (s. 77). Stimulansmotivet for statsbidragsgivningen har inte nämnvärd betydelse for verksamheter som ålagts kommunerna som en skyldighet, framhåller utredningen. För rent frivilliga verksamheter skulle däremot statsbidragen i vissa fall ha en stor betydelse. Genom statsbidrag kan statsmakterna utan lagstiftning intressera kommunerna for sådana verksamheter som anses särskilt angelägna från statlig synpunkt (s. 49). När det gäller reformering av statsbidragssystemet kan detta givetvis åstadkommas på olika sätt, konstaterar utredningen. (s. 80). En väg kunde vara att begränsa reformen till vissa tekniska förändringar i hittills gällande statsbidragssystem. En andra ambitionsnivå skulle vara en strävan att åstadkomma ett begränsat antal mer enhetliga bidrag. Möjligheterna att sammanföra nuvarande bidrag till kommunerna beror på* vilka mål statsmakterna vill sätta upp inom olika områden, anser utredningen. Vad gäller socialvården skulle en central fråga bli om statsmakterna anser det tillfyllest att ange mål för socialvården i dess helhet eller om de önskar uppställa specificerade mål for olika delar av socialvården. För frivillig verksamhet anser utredningen situationen annorlunda. En 1° sou 1975:39. fortsatt specialdestinering kan här utgöra en garanti for att verksamheten

Statsbidrag till kommunernas socialtjänst 777

bedrivs enhetligt och med en i huvudsak likvärdig standard över hela landet. Kommunalekonomiska utredningen betonar att vid en översyn av statsbidragsgivningen, vare sig den begränsas till tekniska förändringar av existerande bidrag eller vidgas till ett sammanförande av olika bidrag, måste även beaktas faktorer av mer allmän och svårgripbar natur. Statsbidragens effekter är ytterst beroende av hur de uppfattas, tolkas och används av kommunerna. Utredningen understryker därför att höga krav måste ställas på klarhet och enkelhet liksom på en lätt tillgänglig information om gällande bestämmelser för statsbidragen, så att störningar förorsakade av en felaktig tillämpning kan undvikas. Samtidigt bör olika förändringar av bidragen lätt och snabbt kunna genomföras (s. 82).

45.5 Socialutredningens överväganden om ett allmänt

driftbidrag

SU har i principbetänkandet föreslagit ett allmänt driftbidrag till socialtjänsten. Här skall diskuteras problemet med att avgränsa socialtjänsten från den övriga kommunala verksamheten samt redovisas två beräkningsmodeller för ett allmänt driftbidrag. Slutligen skall diskuteras ett allmänt driftbidrags kostnadsutjämnande effekt.

455.1 Svårigheter att avgränsa begreppet socialtjänst

Ett allmänt driftbidrag till socialtjänsten medför ett särskilt problem. Det är nämligen svårt att klan och entydigt avgränsa begreppet socialtjänst från den övriga kommunala verksamheten, vilket är nödvändigt om ett kostnadsrelaterat bidrag till hela verksamheten skall utgå. Hur skall gränsen dras mot den barn- och ungdomsverksamhet som t. ex. fritidsnämnden och kulturnämnden bedriver? Den omständigheten att en kommun funnit det lämpligast att organisatoriskt förlägga verksamheten under en annan nämnd än sociala Centralnämnden kan inte få innebära att rätten till statsbidrag skulle bli mindre eller rent av upphöra. Man måste i stället göra olika skattningar om hur stora kostnaderna är för den statsbidragsberättigade delen av_ verksamheten, t. ex. hur stor del av lokaler och anläggningar och av personalens arbetstid som används för statsbidragsberättigad verksamhet. Samma gränsdragningsproblem kan man få beträffande verksamhet som Skolstyrelsen är huvudman för, t. ex. elevvården. En annan fråga är om socialtjänstens medverkan i samhällsplanering skall ingå bland de kostnader som skall vara statsbidragsberättigade, medan andra nämnders kostnader för samma verksamhet inte skulle vara bidragsberättigade. Kravet på enkla statsbidragsbestämmelser blir svårt att tillgodose om kostnaderna för hela verksamheten inom socialtjänsten skall utgöra bidragsunderlag.

45.5 .2 Beräkningsmodeller för ett allmänt driftbidrag I det följande redovisas två beräkningsmodeller for ett allmänt driftbidrag till den del av socialvårdens verksamhet som ej stöds med specialdestinerade

778 Starsbidrag till kommunernas socialtjänst

statsbidrag (utvecklingsbidrag). Undersökningen har gjorts på ett urval av åtta kommuner som representerar glesbygdskommuner, kommuner med ett högt invånarantal, förortskommuner, medelstora kommuner och brukskommuner. Kommunerna återfinns i avsnitt 44.4.3 angående socialvårdens kostnader åren 1974 och 1975. Beräkningarna grundas på vad kommunerna i räkenskaperna år 1974 redovisat under socialhuvudtiteln exkl. kommunala bostadstillägg till pensionärer, arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet.

Beräkningsmodell 1: Ert allmänt driftbidrag motsvarande statsbidraget till nykrerhetsnämndernas verksamhet Här görs antagandet att år 1974 utgick till rikets samtliga kommuner ett allmänt driftbidrag motsvarande det årets specialdestinerade bidrag till nykterhetsnämndernas verksamhet (särskilda vårdinsatser och nykterhetsvårdande inslag i den integrerade socialvården). Bidragssumman, 108,3 milj. kr., motsvarar ett allmänt driftbidrag på 2,6 % resp. 3,4 % av brutto- resp. nettokostnader for nykterhetsnämndernas verksamhet och för den del av den kommunala socialvården som ej stöds av specialdestinerade bidrag. Beräkningarna i tabell 45.4 baseras på nettokostnaderna.

Tabell 45.4 En jämförelse år 1974 mellan statsbidraget till nykterhetsnämndernas verksamhet och ett allmänt driftbidrag på 3.4 % av socialvårdens nettokostnader-a

Kommun statsbidrag år 1974 till nykter- Ett allmänt Skillnaden (kol. 4 minus kol. 2) hetsnämndernas verksamhet driftbidrag på 3,4 % av Absoluta tal Procent av socialvårdens I absoluta tal Motsvarande en (1 000-tal kr.) socialvårdens nettokostnader 1 000-tal kr.) utdebitering av kr.

a Den del som ej stöds med specialdestinerade bidrag samt nykterhetsnämndernas verksamhet.

Några avgörande skillnader jämfört med nuvarande system skulle inte ett allmänt driftbidrag ha inneburit för de undersökta kommunerna. Den största effekten skulle ett allmänt driftbidrag ha fått for Helsingborgs och

Åtvidabergs kommuner där skillnaden skulle ha motsvarat en utdebitering

på 0:05 kr per skattekrona. För Helsingborgs kommun skulle statsbidraget

ha minskat med omkring 666 000 kr. och för Åtvidabergs kommun skulle

statsbidraget ha ökat med 79000 kr.

Statsbidrag till kommunernas socialtjänst 779

Beräkningsmodell 2. Ett allmänt driftbidrag motsvarande statsbidragen till nykterhetsnämndernas verksamhet och till social hemhjälp

l-lär görs antagandet att år 1974 utgick till rikets samtliga kommuner ett allmänt driftbidrag motsvarande de specialdestinerade bidragen till nykterhetsnämndernas verksamhet och till social hemhjälp. Bidragssumman 557,5 milj. kr. motsvarar ett allmänt driftbidrag på 10,8 % resp. 13,6 % av bruttoresp. nettokostnaderna för nykterhetsnämndernas verksamhet, social hemhjälp och För den del av den kommunala socialvården som ej stöds av specialdestinerade bidrag. Beräkningarna i tabell 45.5 baseras på nettokostnaderna.

Tabell 45.5 En jämförelse år 1974 mellan statsbidragen till nykterhetsnämndernas verksamhet och till social hemhjälp och ett allmänt driftbidrag på 13,6 % av socialvårdens nettokostnadera

Kommun statsbidrag år 1974 till nykterhets- Ett allmänt Skillnaden (kol. 4 minus kol. 2) nämndernas verksamhet och till driftbidrag på social hemhjälp 13,6 % av socialvårdens Absoluta tal Procent av nettokostnader” l absoluta tal Motsvarande en (1000-tal kr.) socialvârdens i absoluta tal (1000-tal kr.) utdebitering av kr. nettokostnader” (1000-tal kr.) Okning + per skattekrona - Minskning

” Den del som ej stöds med specialdestinerade bidrag samt nykterhetsnämndernas verksamhet och social hemhjälp.

Jämfört med beräkningsmodell l skulle skillnaden i detta fall ha blivit större. För Ydre kommun, som hade den största andelen pensionärer av de undersökta kommunerna, skulle ett allmänt driftbidrag ha inneburit en minskning i statsbidrag med omkring 230 000 kr., vilket motsvarar en utdebitering på 0:40 kr. per skattekrona. För Karlskoga kommun, som hade höga kostnader för social hemhjälp, hade ett allmänt driftbidrag inneburit en minskning med omkring 783 000 kr. i statsbidrag, vilket motsvarar en utdebitering på 0:15 kr. per skattekrona.

45.5.3 Ett allmänt driftbidrags kostnadsuyämnande ejfekt SU har i principbetänkandet föreslagit att ett allmänt driftbidrag till socialvården i kommunerna skulle baseras på kommunernas totala nettokostnader (inkl. kapitalkostnader) för den socialvårdande verksamheten (s. 536). Tidigare utgick statsbidrag till hemhjälpen med kommunernas nettokostnader som bidragsunderlag. Pâ förslag av kommunalekonomiska utredningen beslöt riksdagen hösten 1974 att statsbidraget skulle baseras på kom-

780 Slarsbidrag till kommunernas socia/(jänsr

munernas brutrokøsmader för verksamheten. Utredningens motiv för att föreslå ett annat bidragsunderlag var följande. När statsbidraget baseras på bruttokostnaden kommer bidraget att bestämmas oberoende av kommunens avgiftspolitik. En höjning eller sänkning av avgifterna skulle ge fullt utslag på kommunernas nettokostnader för verksamheten. Därmed skulle en höjning av de avgifter som betalas för en viss service helt komma kommunen till godo. Inkomstförstärkningen skulle inte reduceras genom bortfallande statsbidrag som blir fallet när bidragsunderlaget utgörs av nettokostnaden. Mot kommunalekonomiska utredningens argument i denna del kan anföras att alla kommuner inte har samma förutsättningar för sin avgiftspolitik. En kommun som av olika förhållanden endast kan ta ut mindre avgifter, t. ex. på grund av en stor andel låginkomsttagare, skulle behöva kompenseras med ett högre statsbidrag om bidragsunderlaget var nettokostnader. Det bör också uppmärksammas att ett kostnadsrelaterat allmänt driftbidrag inte tar hänsyn till kommunernas förmåga att själva finansiera de egna kostnaderna. En kommun med ett högt skatteunderlag per invånare får en lika stor andel av sina kostnader täckta med statsbidrag som en kommun med ett lågt skatteunderlag per invånare (även sedan hänsyn tagits till det statliga skatteutjämningssystemet). Ett kostnadsrelaterat bidrag får inte helt kostnadsutjämnande effekt. SU vill med det anförda endast belysa frågan mer allsidigt och lägger inte fram något förslag i denna del.

45.6 Avvägning mellan statsbidrag till socialvården samt

skatteutjämningsbidrag och socialförsäkringstillägg (soft)

Det övervägande flertalet av remissinstanserna är positiva till SU:s förslag om ett allmänt driftbidrag till socialvården i kommunerna. Flertalet remissinstanser är också positiva till utvecklingsbidrag. SU förordade i principbetänkandet att det allmänna driftbidraget skulle baseras på kommunernas nettokostnader för socialvård. Flera remissinstanser har framfört olika förslag beträffande konstruktionen av det allmänna bidraget. Som tidigare nämnts har det föreslagits att bidraget bör baseras på sådana faktorer som bruttokostnader, befolkningssammansättning, personalkostnader, befolkningstal, bebyggelsekaraktär, sysselsättningsgrad, skattekraft, geografisk struktur och en minimistandard som kostar kommunerna lika mycket. Det har också föreslagits att som villkor för ett allmänt driftbidrag borde ställas krav på en minimistandard. Några remissinstanser har föreslagit att staten helt borde överta kostnadsansvaret för Socialbidraget och kommunala bostadstillägg till pensionärer. Konstruktionen av statsbidrag till kommunernas socialvård hör också samman med konstruktionen av skatteutjämningsbidragen till kommunerna. Syftet med skatteutjämningsbidragen är att utjämna skillnader i kostnader och utdebitering mellan kommunerna. Bidraget har också en regionalpolitisk betydelse. Kommuner som har ett högt kostnadsläge t. ex. på grund av den geografiska belägenheten, befolkningsutvecklingen eller ålderssammansättningen kan kompenseras med skatteutjämningsbidrag. Skulle även statsbidrag till kommunernas socialvård utan samordning ta hän-

50u1977;40 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst 781

syn till samma faktorer som remissinstanserna föreslagit skulle en dubbel kompensation utgå. Bestämmelserna om skatteutjämningsbidrag reviderades år 1973 med verkan från januari 1974. I avvaktan på kommunalekonomiska utredningens arbete antogs provisoriska bestämmelser som innebar att riket delades i fem områden med en garanterad skattekraft på mellan 95 och 130 % av medelskattekraften. l november 1975 tillsattes en ny utredning för översyn av reglerna för skatteutjämningsbidrag. Dess uppgifter har sedan övertagits av den nya utredningen om kommunernas ekonomi som tillsattes hösten 1976 (Fi 1976:06). För SU finns nu i huvudsak två vägar att välja emellan när det gäller generella bidrag. Den ena är att statsbidrag tillförs kommunerna i form av skatteutjämningsbidrag. Det andra är ett allmänt driftbidrag till socialtjänsten. Ett skäl emot ett kostnadsrelaterat allmänt driftbidrag är att det ej tillräckligt utjämnar kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Kommuner med högre kostnader på grund av t. ex. åldersstrukturen skulle fortfarande få högre kostnader än kommuner med en från kostnadssynpunkt gynnsammare befolkningssammansättning. Ett allmänt driftbidrag baserat på kostnaderna tar ej heller hänsyn till kommunernas förmåga att själva finansiera verksamheten. Kommuner med ett högt skatteunderlag per invånare torde ofta ha ett mindre behov av statsbidrag för att finansiera verksamheten än kommuner med ett lågt skatteunderlag per invånare. Det allmänna driftbidraget skulle visserligen kunna konstrueras så att hänsyn tas till ålderssammansättning, skatteunderlag m. m. som flera remissinstanser föreslagit men i så fall måste hänsyn tas till utformningen av framtida skatteutjämningsbidrag. Ytterligare ett skäl emot ett allmänt driftbidrag till hela socialtjänsten och baserat på kostnaderna är att kravet på enkla bidragsbestämmelser blir svåra att tillgodose. Begreppet socialtjänst måste göras entydigt och en klar gräns måste dras mellan statsbidragsberättigad och icke statsbidragsberättigad verksamhet. Kostnadsfordelningar måste då göras för förvaltningar som bedriver både statsbidragsberättigad och icke statsbidragsberättigad verksamhet. En fördel med ett allmänt driftbidrag - till skillnad från Skatteutjämningsbidrag - är att socialtjänsten skulle garanteras vissa resurser i kommunerna. Skatteutjämningsbidraget skulle kunna användas inom helt andra sektorer av den kommunala verksamheten medan socialtjänsten blev försummad. Mot detta kan anföras att statsbidragen svarar för en mindre del av finansieringen och att ett allmänt driftbidrag därför inte heller innebär någon garanti for verksamheten, så länge kommunerna skall svara för huvudparten av kostnaderna. Som redovisats i beräkningsmodellema för ett allmänt driftbidrag (avsnitt 45.5.2) skulle även en relativt hög bidragssumma (omkring 560 milj. kr.) motsvara en låg procentsats (13,6 %) och därmed få en begränsad betydelse. SU skulle visserligen kunna föreslå ett allmänt driftbidrag med en betydligt högre procentsats och därmed garantera ökade resurser för socialtjänsten. Ett sådant förslag skulle innebära en väsentligt ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. SU anser det inte möjligt att i större omfattning genom statsbidragsbestämmelser ge garantier för socialtjänsten. Sådana garantier bör ges i annan ordning. Den viktigaste är det politiska ansvaret hos kommunen och dess

782 Starsbidrag till kommunernas socialtjänst sou 197740

socialnämnd. Dessutom kommer olika särintressen att hävdas av olika organisationer, exempelvis handikapp-, pensionärs-, och nykterhetsorganisationer. Hur statsmakternas uppföljning och tillsyn skall ske så att riksdagens och regeringens intentioner om socialtjänsten förverkligas har tidigare behandlats (kap. 13). l enskilda ärenden ges en garanti genom rätten att anföra besvär. Motiv för en generell resursförstärkning med ett allmänt driftbidrag har försvagats genom SU:s förslag om socialförsäkringstillägg. Detta forslag innebär en stor resursförstärkning för kommunerna genom att en betydande del av behovet av socialhjälp försvinner. Soft föreslås bli lika i hela landet och därmed tillgodoses till viss del remissinstansemas krav på en minimistandard. SU föreslår att staten får kostnadsansvaret för soft varigenom kommunerna får ökade resurser. För det första försvinner en betydande del av kostnaderna för den nuvarande socialhjälpen och för det andra kan en del av den personal som nu handlägger socialhjälpsärenden disponeras för andra arbetsuppgifter. SU finner därför övervägande skäl tala för att statsbidrag i generella former tillförs kommunerna genom skatteutjämningsbidrag. Sammanfattningsvis förordar utredningen att socialtjänsten liksom tidigare huvudsakligen finansieras genom kommunalskattemedel och att kommunerna dessutom får erforderliga ekonomiska resurser på följande sätt. l. Socialförsäkringssystemet byggs ut med socialförsäkringstillägg så att kommunernas kostnader för socialhjälp minskar. 2. Statsbidrag i generella former tillförs kommunerna genom ett skatteutjämningsbidrag som tar hänsyn till sociala faktorer. bl. a. åldersfördelningen. 3. Utvecklingsbidrag utgår för vissa verksamheter inom socialtjänsten. Utvecklingsbidragens syfte skall vara att påskynda utbyggnaden av vissa verksamheter. En genomgång av de olika bidragen görs i nästa avsnitt.

45.7 överväganden om utvecklingsbidrag

Utredningen om kommunernas ekonomi utreder statsbidragsgivningen till kommunerna. Kommittén har enligt sina direktiv att pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan specialdestinerade statsbidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag. SU ansåg i principbetänkandet att staten skulle kunna utge utvecklingsbidrag vars syfte skulle vara att påskynda utbyggnaden av resurser för visst ändamål. När verksamheten var utbyggd skulle bidraget kunna avvecklas och räknas in i det allmänna driftbidraget. SU anser fortfarande att det generella bidrag som förordas (skatteutjämningsbidrag) bör kompletteras med olika utvecklingsbidrag. Syftet med dessa skall vara att stimulera kommunerna att bygga ut vissa verksamheter inom socialtjänsten. Det är inte möjligt att nu bedöma hur länge de olika utvecklingsbidragen kan komma att behövas. I det följande görs en genomgång av de olika specialdestinerade bidrag

Starsbidrag Iil/ kommunernas socialt/äns! 783

som finns samt redovisas SU:s ställningstagande. Enligt direktiven för SU skall ”utredningen granska reglerna om fördelningen mellan stat och kommun av sådana socialhjälpskostnader som staten nu svarar för”. Dessa statsbidrag behandlas därför utförligare än andra bidrag, t. ex. statsbidragen till insatser för barnomsorgen som nyligen varit föremål för riksdagsbehandling.

45.7.l Barnomsorg S ta tsbidragsbestämmelser

Bidragsbestämmelser för barnomsorgen återfinns i SFS 1976:396 och 1968:236, ändrad senast 1976:397. - För daghem utgår ett årligt driftbidrag på 14 000 kr. per plats som tillkommer i nytillskott efter den 1januari 1976. Bidraget för befintligt platsantal höjs successivt till 10000 kr. år 1977, 12000 kr. år 1978 och till 14000 kr. år 1979. Bidraget räknas upp i takt med löneutvecklingen för offentligt anställda och är på så sätt värdebeständigt. Driftbidraget för fritidshem höjs fr. o. m. den 1 januari 1977 till 7000 kr. per plats som tillkommer i nytillskott efter den l januari 1976. För befintligt platsantal höjs bidraget successivt till 5000 kr. år 1977, 6000 kr. år 1978 och till 7000 kr. fr. o. m. år 1979. Bidraget är på samma sätt som gäller för daghem värdebeständigt. För familjedaghem utgår statsbidrag med 35 procent av bruttokostnadema. Därutöver utgår ett värdebeständigt grundbelopp per förskolebarn med 1 000 kr. för år 1977, 1500 kr. för år 1978 och 2 500 kr. fr. o. m. år 1979. För barn i skolåldern och för förskolebarn som vistas mindre än sju timmar per dag i familjedaghem är grundbeloppet hälften så stort. Fr. o. m. den 1 mars 1977 slopas det särskilda anordningsbidraget till barnstugor.

Verksamhetens omfattning Verksamheten befinner sig i ett skede av stark utveckling, vilket framgår av tabell 45.6 Enligt en överenskommelse mellan regeringen och kommunförbundet skall en utbyggnad av 100 000 daghemsplatser och 50 000 platser i fritidshem komma till stånd under åren 1976-1980.

Tabell 45.6 Antal platser inom barnomsorgen”

ü Källa: budgetpropositionen 1976/772100, bilaga 8. b Beräknat.

784 Starsbidrag till kommunernas socialtjänst

Statsbidraget har för budgetåret 1976/77 beräknats till 955 milj. kr. resp. 290 milj. kr. vad gäller bidrag till driften av förskolor och fritidshem resp. bidrag till kommunala familjedaghem.

S Ucs ställningstagande I kap. 3 om socialtjänstens funktion och uppgifter har SU understrukit barnomsorgens betydelse som ett komplement till hemmen framför allt för barn med särskilda behov av stöd och stimulans för sin utveckling. Till detta kommer också uppgiften att ge föräldrarna tillfälle att förbättra sina möjligheter till försörjning samt till personlig frigörelse och utveckling genom att ha förvärvsarbete eller genomgå utbildning. Utredningen vill därmed framhålla vikten av fortsatt kraftig utbyggnad av barnomsorgen. Genom riksdagens beslut har kommunerna givits väsentligt ökade möjligheter till en sådan utbyggnad. Med hänsyn till den fomtsedda utvecklingen inom barnomsorgen finner SU inte skäl att föreslå någon ändring i fråga om denna bidragsgivning.

45.7.2 Ferievistelse för barn S ta tsbidragsbes tämmelser

Bidragsbestämmelserna återfinns i SFS 1967:473. Bidrag utgår med 100 kr. för varje barn under 15 år som av kommun eller genom kommunens förmedling under året beretts vistelse på barnkoloni eller i feriehem under minst tre veckor. För barn som är handikappat eller sjukt utgör bidraget 200 kr.

Verksamhetens omfattning För budgetåret 1974/75 utgick bidrag för 15 000 barn som vistats på koloni och 17 900 barn som vistats i feriehem.” Antalet barn som vistats på koloni eller i feriehem har tidigare minskat men är nu förhållandevis konstant. För budgetåret 1976/ 1977 har statsbidraget beräknats till 4 milj. kr.

Barnstugeutredningens överväganden Barnstugeutredningen har i sitt betänkande Barns sommar” föreslagit ändrade statsbidragsbestämmelser. Utredningen konstaterar att antalet tillgängliga platser i heldagsomsorgen minskar under sommaren och att många fritidshem stängs i avsevärt större omfattning än vad som kan anses vara lämpligt. För att stimulera kommunerna till ökade fritidsinsatser under sommarmånaderna föreslår utredningen att ett särskilt bidrag införs för omsorg “ Källa: budgetproposi- om skolbarn under sommaren. Utredningen föreslår ett bidrag på 300 kr. tionen 1975/76:100, bilaga som skulle relateras till det antal platser som ställs till förfogande för omsorg 7. i fritidshem eller familjedaghem under skolterrninerna. Kostnaderna för för- ”sou 1975:94. slaget har beräknats till 12 milj. kr. per år. /

Statsbidrag till kommunernas socialtjänst 785

S U :s ställningstagande Skäl som talar för ett utvecklingsbidrag är att kommunerna tillförs ökade resurser för utbyggnad av barnomsorgen. Barnstugeutredningen har också föreslagit enkla bidragsbestämmelser. SU anser dock inte att ett specialdestinerat bidrag av så liten storlek bör införas. Kostnadsutjämning mellan kommunerna kan i stället nås genom ett skatteutjämningsbidrag som tar hänsyn till åldersstrukturen.

457.3 Social hemhjälp S tatsbidragsbestämmelser statsbidrag (SFS 1964:427, ändrad senast 1974:841 o. 1976:771) utgår med 35 % av kommunernas bruttokostnader för hemvårdare, hemsamariter, barnvårdare och dänned jämförlig personal som har till huvudsaklig uppgift att hjälpa åldringar, handikappade och barnfamiljer som bor i egen bostad. l bidragsunderlaget ingår kostnader för arbetsledande personal som är direkt knuten till den sociala hemhjälpsverksamheten. Dessutom utgår statsbidrag till driftkostnader for Snöröjning och för personal med speciella uppgifter beträffande hår- och fotvård, badservice, matdistribution till den del kostnaderna avser åldringar och handikappade. statsbidrag utgår till kommunerna för kostnader för social hemhjälp till den som bor i egen bostad. Servicehus och pensionärshem betraktas som egen bostad och statsbidrag utgår därför med undantag för kostnader som avser husens kollektiva service. Ålderdomshemmens kostnader berättigar ej till statsbidrag trots att det i ålderdomshemmen ges tjänster som svarar mot hemhjälpen. Denna skillnad beror på att statsmakterna velat stimulera kommunerna till insatser som möjliggör for de äldre att bo kvar i sina bostäder. Nuvarande bidragsbestämmelser gäller under en försöksperiod som omfattar åren 1975-1977 för att det skall kunna utrönas om reglerna för statsbidrag till kommunerna allmänt sett kan göras enklare. På regeringens uppdrag utvärderar riksrevisionsverket statsbidraget till den sociala hemhjälpen.

Verksamhetens omfattning Den sociala hemhjälpen har byggts ut kraftigt vilket framgår av tabell 45.7. SU har tidigare föreslagit (5.6.9) att statsbidraget till social hemhjälp bör vara neutralt vid val av insatser för de äldre. Det är därför också av intresse att försöka beräkna hur stor del av personalinsatsen for boende med gemensam kollektiv service som kan anses motsvara den hemhjälp som ges i egen bostad. Detta problem liksom kostnaderna skall därför ytterligare belysas. SU har tidigare (5.6.6) föreslagit att begreppet ålderdomshem slopas och att i stället ordet servicehus används för alla former av boende med gemensam service. Även det nuvarande begreppet servicehus inrymmer olika former av boende. (1974:06) som har kartlagt servicehusen

Pensionärsundersökningen

och bl. a. studerat hemhjälpens omfattning redovisar följande indelning. A. Anläggningar som i huvudsak är avsedda för yngre handikappade personer. Flertalet av dessa anläggningar har tidigare drivits av stiftelsen Fokus.

786 Sratsbidrag till kommunernas

socialtjänst

Tabell 45.7 Social hemhjälp under perioden 1965-1975”

År Åldringar och handikappade Barnfamiljer i Antal Antal milj. Antal Antal milj. Brutto-

”Kä/Ia. SOS Socialvården 1965, 1970, 1973, SM S 1974:17, 1975:21, 1976:17, b Från och med år 1975 ingår även kostnader för arbetsledande personal liksom kostnader för service som givits vid t. ex. dagcentral eller ålderdomshem till personer som bor i egen bostad. Bidragsunderlag är från och med år 1975 kommunens bruttokostnad, som kommunen utfört i form av hemsjukvård betald av landstinget in-

Cåârrbetstimmar g .

I genomsnitt erhöll varje hyresgäst 86 timmar hjälp under april månad 1975. B. Anläggningar som till övervägande del har egen fast anställd personal och personalorganisation som mycket liknar den som Förekommer i ålderdomshem. Samtliga eller en del av lägenheterna är ”inte fullt kompletta”. Det förekommer att betalning erläggs i en form som liknar ålderdomshemmens avgifter. Social hemhjälp förekommer ej utan hjälp ges endast genom fast personal. I genomsnitt erhöll varje hyresgäst hjälp 55 timmar under april månad 1975. C. Anläggningar som har fullt kompletta lägenheter och där hyresgästerna kan tillkalla personal dygnet runt. Inom anläggningen finns en dagcentral där hyresgästerna kan äta, bedriva olika slag av aktiviteter och få service av olika slag. Avgifter uttas i den omfattning som servicen utnyttjas. Hyresgästema kan i princip erhålla samma service som i ett modernt ålderdomshem. Både fast personal och hemhjälpspersonal förekommer. I genomsnitt erhöll varje hyresgäst hjälp 17 timmar under april månad 1975 varav hemhjälp 12,5 timmar. D. Anläggningar som t. ex. har en dagcentral som antingen inte ger samma utbud av service eller som hyresgästerna inte kan nå utan att lämna byggnaden. Det kan också vara så att hyresgästerna inte kan erbjudas ”dygnet-runttrygghet” eller individuellt avpassad service. De flesta av anläggningarna hade endast hemhjälpspersonal under april månad 1975. I genomsnitt erhöll varje hyresgäst hjälp 12 timmar under denna månad. E. Anläggningar som egentligen inte innehåller några servicelägenheter utan snarare är en form av pensionärshem där hyresgästerna har viss tillgång till service i allmänhet genom att kunna besöka ett närliggande ålderdomshem. Hjälpinsatsen uppgick i genomsnitt till 5 timmar under april månad 1975. Inom de olika grupperna förekom också betydande skillnader vad gäller

hjälpens omfattning. Åtskilliga servicehus kunde erbjuda samma slag av

tjänster som ålderdomshemmen men på ett annat sätt. Frågan är nu hur många timmar motsvarar personalinsatsen i bostäder med

Statsbidrag till kommunernas socialtjänst 787

gemensam service den sociala hemhjälp som ges i egen bostad. Som redovisats ovan finns det flera olika typer av bostäder med gemensam service. Något material som kan ligga till grund for en säker bedömning av antalet hemhjälpstimmar i nuvarande servicebostäder och ålderdomshem finns inte utan for detta krävs särskilda studier. År 1974 uppgick i genomsnitt för riket antalet timmar social hemhjälp till 153.” Om man som ett räkneexempel för ålderdomshemmens del uppskattar antalet timmar till 25 per pensionär och månad eller 300 timmar per år kan Följande kostnadskalkyl uppställas. Det finns nu omkring 60 000 platser och omkring 58 000 boende i ålderdomshemmen. ”Hemhjälpen” på de nuvarande ålderdomshemmen motsvarar då omkring 17,4 milj. timmar (58 000 x 300) eller omkring 466 milj. kr. räknat i 1976 års priser.

SU:s ställningstagande Den sociala hemhjälpen befinner sig alltjämt i ett utvecklingsskede. Detta Förhållande talar för att behålla bidraget som ett utvecklingsbidrag. SU förordar att så sker och anser vidare att det inte finns anledning att i statsbidragshänseende göra skillnad mellan hemhjälp som ges i egen bostad och hemhjälp som ges i bostäder med gemensam kollektiv service. Statsbidraget bör i stället vara neutralt eftersom det är behoven som skall vara vägledande för kommunens utbud av tjänster till de äldre. Detta leder till att även en del av de nuvarande ålderdomshemmens driftkostnader bör berättiga till statsbidrag. En sådan vidgning av bidragsunderlaget betyder för statens del en kostnadsökning på omkring 163 milj. kr. i 1976 års priser.

45.7.4 Vissa av socialvárdens institutioner

De institutioner som behandlas i principbetänkandet är huvudsakligen landstingens barnhem, de statliga ungdomsvårdsskolorna samt allmänna och enskilda vårdanstalter för alkoholmissbrukare. Kommunerna har ansvaret för att den enskilde ges tillfredsställande vård och omvårdnad. I detta ansvar inryms vård som kräver insatser av institutionell karaktär. Vårdansvaret bör även vara förenat med ett kostnadsansvar som omfattar den vård som ges på institutioner, framhöll socialutredningen i principbetänkandet. Kommunerna skulle således svara för kostnaderna för den vård som gavs på olika typer av institutioner. l skrivelse till SU den 20 februari 1975 framhöll chefen för Socialdepartementet att de frågor som gäller ändrat huvudmannaskap för institutionsvården är avsedda att behandlas i särskild ordning på grundval av SU:s principbetänkande. Frågan bereds av Socialdepartementet och förhandlingar kommer att föras mellan regeringen och kommunförbunden om vilka resurser som måste tillföras kommunerna och landstingen om en ändring av huvudmannaskap och kostnadsansvar blir aktuellt. SU har därför inte anledning att gå in på frågan. 13 SM S 1975:21

788 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst

45 .7.5 Bidragsfdrskott S tatsbidragsbestämmelser Bidragsbestämmelserna återfinns i SFS 1964:143. Bidrag utgår med 75 % av kommunernas nettokostnader för bidragsförskotten.

Verksamhetens omfattning Socialstyrelsen har beräknat antalet barn med bidragsförskott under år 1975 till ca 191 000, vilket motsvarar ca 9,5 % av antalet barn i bidragsberättigad ålder. Kommunernas nettokostnader för år 1975 beräknas till ca 492 milj. kr. varav staten skall svara for 75 % eller 369 milj. kr.

S U :s ställningstagande Enligt beslut av statsmakterna (SFS 1976:277) kommer administrationen fr. o. m. den 1 oktober 1977 att handläggas av försäkringskassoma. Kommunerna kommer även efter omläggningen -i avvaktan på ett eventuellt ändrat ställningstagande på grundval av förslag från utredningen om kommunernas ekonomi - att svara för 25 % av nettokostnadema samt kommer dessutom att få betala försäkringskassornas administrationskostnader. Kommunerna får således betala för en verksamhet som de ej har möjlighet att påverka. Enligt SU:s mening bör här en annan lösning övervägas.

45.7.6 Färdyänst S tatsbidragsbestämmelser Handikapputredningen (HKU) hade tidigare funnit att de insatser som krävdes av kommunerna på färdtjänstens område borde motsvaras av en insats också från statens sida.” Enligt HKU spelade skatteutjämningsbidragen en betydelsefull roll för de ekonomiskt mindre väl ställda kommunernas möjligheter att erbjuda handikappade service av skilda slag. HKU ansåg att detta stöd skulle kompletteras med ett särskilt ändamålsbestämt stöd för att snabbt bygga upp och hålla färdtjänst. Bidragsbestämmelser återfinns nu i SFS 1974:840. Bidrag utgår fr. o. m. år 1975 med 35 % till kommunens bruttokostnader för färdtjänst för handikappade som icke utan väsentliga svårigheter kan använda allmänna kommunikationsmedel. Bidragets konstruktion hade föreslagits av kommunalekono-

miska utredningen.”

Bidragssystemet skall prövas under en försöksperiod som omfattar åren 1975-1977 för att det skall kunna utrönas om reglerna för statsbidrag till kom- 14 munerna allmänt sett kan göras enklare. sou 1970:64. 15 sou 1974:41. Verksamhetens omfattning 16 Källa: Kommunernas Kommunernas kostnader för färdtjänsten uppgick åren 1973 och 1974 till 117 räkenskapssammandrag resp. 140 milj. kr.” Enligt kommunernas planer, sådana dessa kommit till utår 1973 och 1974 (SCB).

tryck i KELP-enkäten 1974-1978,17 beräknas kostnaderna öka med 9 % un-

7 Avsnitt 44.5.3. der perioden, räknat i fasta priser.

Statsbidrag till kommunernas socialtjänst 789

SU:s ställningstagande SU anser det viktigt att kommunerna bygger upp en av god kva-

färdtjänst

litet. Som framgått befinner sig verksamheten alltjämt i ett utvecklingsskede. Statsbidraget bör därför finnas kvar som ett utvecklingsbidrag.

45.7.7 Kommunala nykterhetsnämnder m. m.

Statsbidragsbestämmelser

Bidragsbestämmelserna återfinns i kungörelsen 1954:431, ändrad senast 1971:121, samt i brev den 22 maj 1975 (social jourverksamhet). Bidrag utgår för nykterhetsnämndernas administrativa m. 11. kostnader, (inkl. vård av narkotikamissbrukare), särskilda värdinalkoholpolikliniker satser (verksamhet vid fritidshem och liknande samt särskilda anordningar under semestertider m. m.) samt vårdcentraler för narkotikamissbrukare med 75 % av kostnaderna. Till vård i enskilt hem av narkotikamissbrukare utgår bidrag med högst 300 kr. i månaden. Bidrag till försök med social jourverksamhet fördelas av socialstyrelsen.

Verksamhetens omfattning Anslagen för budgetåret 1976/ 1977 uppgår till 147,5 milj. kr., varav till nykterhetsnämndernas administrativa kostnader, alkoholpolikliniker samt särskilda vårdinsatser 134,1 milj. kr., vårdcentraler för narkotikamissbrukare 9,4 milj. kr., vård i enskilt hem av narkotikamissbrukare 1 milj. kr. och försök med social jourverksamhet 3 milj. kr.

S Uss ställningstagande Det nuvarande bidraget till nykterhetsvården har utgjort en väsentlig stimulansfaktor bakom den utbyggnad som skett bl. a. i form av alkoholpolikliniker och inackorderingshem. En tillämpning av helhetsprincipen ger inte samma förutsättningar för ett specialdestinerat bidrag av denna typ. Insatser för att minska missbruket av beroendeframkallande medel liksom insatser för enskilda vilkas behov av bistånd har samband med missbruk skall göras inom socialtjänstens samtliga huvudfunktioner. Det skulle därför knappast vara möjligt att avgränsa de resurser som används för t. ex. enbart nykterhetsfrämjande insatser från andra. Problemet finns redan i dag när det gäller statsbidraget till nykterhetsnämndernas administrativa kostnader. Det har lösts med schablonberäkningar. Som underlag för statsbidrag till de kommunala nykterhetsnämndernas verksamhet för kalenderåret 1975 beräknas kostnaderna for löner och arvoden, värduppdrag, sammanträden, undersökningar, inventarier, lokaler och expenser samt barnavårdsnämnds kostnader för vissa utredningar och andra åtgärder beträffande alkoholmissbrukare schablonmässigt till 108 % av godkända kostnader år 1974. Bidraget får med en sådan konstruktion inte längre något samband med de faktiska kostnaderna for verksamheten. Att minska missbruket av beroendeframkallande medel bör även framdeles vara en central angelägenhet for socialtjänsten. Både principiella invänd-

790 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst

ningar och praktiska svårigheter talar emellertid för att statsbidragen till administrativa kostnader och särskilda vårdinsatser inom nykterhetsvården samt till vård i enskilt hem av narkotikamissbrukare upphör. Därför föreslår SU att dessa statsbidrag i stället tillförs kommunerna i form av skatteutjämningsbidrag. Exempelvis för alkoholpolikliniker och för vårdcentraler for narkotikamissbrukare finns däremot behov av utvecklingsbidrag varför SU föreslår att dessa bidrag inte förändras.

45.7.8 Familjerådgivning

S tatsbidragsbestämmelser

Bidragsbestämmelserna återfinns i SFS 1960:710. Statsbidrag utgår till försöksvis anordnad familjerådgivning med 6 000 kr. per år för varje läkare och 3 000 kr. per år för varje kurator. För budgetåret 1976/ 1977 har bidraget beräknats till 600 000 kr.

S U :s ställningstagande

Det är angeläget med en progressiv utveckling inom familjerådgivningen och detta skulle kunna motivera att statsbidrag utgick. En konsekvens av helhetssynen är emellertid att socialvårdens resurseri framtiden inte kommer att avgränsas till olika grupper. Resurser för familjerådgivning kommer således i regel inte att särskiljas från andra resurser för individ- och familjeorienterad verksamhet. Då bidraget dessutom saknar nämnvärd betydelse för finansiering av socialtjänsten föreslår SU att bidraget upphör.

45.7.9 Utgiven hjälp till icke svenska medborgare

Statsbidragsbestämmelser Ersättning utgår till kommunerna med stöd av 23§ ShjL för utgiven obligatorisk socialhjälp (12§ ShjL) till icke svenska medborgare. Kostnadsansvaret for den frivilliga socialhjälpen (13§ ShjL) åvilar i princip kommunerna, som dock kan erhålla viss ersättning av statsmedel för understöd (frivillig socialhjälp) till arbetslösa utländska medborgare som, utan att vara flyktingar, anlänt till Sverige i syfte att skaffa sig arbete. Sistnämnda bestämmelser saknar dock nämnvärd praktisk betydelse eftersom det är sällsynt att kommunernas anslagsframställningar vad gäller frivillig hjälp be-

viljas.”

Ersättningen till kommunerna för den obligatoriska hjälpen utgår enligt 24 § ShjL ”med det belopp vartill kommunens kostnader för hjälpen skäligen 18 Socialdepartementets Resultatet blivit att ersättningen inte kunna uppskattas”. har i praktiken PM beträffande gottgörelse från staten till kommu- alltid helt har täckt kommunens faktiska utgift. nerna för kostnaderna för 71 § BvL äger kommun på motsvarande sätt som enligt 23 och Enligt socialhjälp till icke svens- 24 §§ ShjL erhålla ersättning för kostnader som föranletts av att någon omka medborgare m. m. 1973-11-30 s. 16 017. händertagits för samhällsvård. 19SOS: Socialvården Verksamhetens omfattning 1970-1973, SM S 1976:3. Avser ärenden där famil- Kommunernas kostnader för utgiven socialhjälp till icke svenska medborgajeföreståndaren inte var svensk medborgare. re uppgår till följande belopp i milj. kr.”

Starsbidrag till kommunernas socialtjänst 791

År 1970 1971 1972 1973 1974 Milj. kr. 39,1 55,6 66,4 77,3 79,6 Procent av totala socialhjälpen 10,8 12,5 13,4 13,9 15,0

En exakt uppgift om hur stor del av ersättningarna som utgjorde socialhjälp

respektive barnavård saknas. Enligt en undersökning” som gjorts i fem län

skulle 65 % av ersättningen år 1970 avse socialhjälpskostnader. Ersättningens storlek uppgår till följande belopp.

År 1970 1971 1972 1973 1974 Milj. kr. 21 30 40 40 41

Kommunerna får således svara for en betydande del av kostnaderna for utgiven hjälp till icke svenska medborgare. Antalet hjälpfall avseende socialhjälp varierade kraftigt mellan kommunerna vilket belyses i tabell 45.8.

Tabell 45.8 Socialhjälp: Antalet hjälpfall i olika kommuner där familjeföreståndaren inte var svensk medborgare år 1974