Offentlighet och sekretess : Offentlighetskommitténs betänkande : lagförslag med motiv

V) N o

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Arkivexemplar STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966: 60 Justitiedepartementet

OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS OFFENTLIGHETSKOMMITTÉNS BETÄNKANDE LAGFÖRSLAG MED MOTIV

Stockholm 1966

2>©<

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966 Kronologisk förteckning

1. S v e n s k e k o n o m i 1966—1970. Esselte. 294 s. F l . 2. E x p o r t och I m p o r t 1966—1970. Bilaga 1. E s s e l t e 92 s. Fl. 3. Y r k e s u t b i l d n i n g e n . H å k a n Ohlssons b o k t r y c k e r i . L u n d . 586 s. E. 4. N y m y n t s e r i e . B e c k m a n . 87 s. Fl. 5. I n t e r n a t i o n e l l t f r e d s f o r s k n i n g s i n s t i t u t 1 S v e r i g e N o r s t e d t & S ö n e r . 61 s. U. 6. F ö r e n k l a d s t a t s b i d r a g s g i v n i n g till h ä l s o - o c h s j u k v å r d e n . H å k a n Ohlssons b o k t r y c k e r i , L u n d . 157 s. S. 7. U t s ö k n l n g s r ä t t IV. Esselte. 147 s. J u . 8. T i l l g å n g e n p å a r b e t s k r a f t 1960—1980. Bilaga 2 Esselte. 67 s. Fl. 9. O m s o r g e r o m p s y k i s k t u t v e c k l l n g s h ä m m a d e . Esselte. 187 s. S. 10. H a n d e l n s a r b e t s k r a f t s - o c h I n v e s t e r i n g s b e h o v f r a m till 1970. Esselte. 82 s. F l . 11. T y g f ö r v a l t n i n g e n s c e n t r a l a o r g a n i s a t i o n . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B . 164 s. F ö . 12. R e n b e t e s m a r k e r n a . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B 273 s. + 1 k a r t b i l a g a . J o . 13. U t v e c k l i n g s t e n d e n s e r i n o m u n d e r v i s n i n g , h ä l s o o c h s j u k v å r d s a m t s o c i a l v å r d 1966—1970. Bilaga 6. Esselte. 51 s. F i . 14. N y h y r e s l a g s t i f t n i n g . N o r s t e d t & S ö n e r . 473 s. J u . 15. U n d e r s ö k n i n g a n g å e n d e h y r e s s p l i t t r i n g e n . A B Kopia. 205 s. J u . 16. N y f c ' k b o k f o r i n g s f o r o r d n i n g m. m. Esselte. 241 s. VI. 17. A r b e t s p r o m e m o r i o r i f ö r f a t t n i n g s f r å g a n . E s s e l t e 94 s. J u . 18. S t r a t e g i 1 v ä s t o c h öst. Esselte. 173 s. F ö . 16. N y f o l k b o k f ö r i n g s f ö r o r d n i n g m. m. Esselte. 241 s. Fi. 20. D e c e n t r a l i s e r i n g a v n a t u r a l i s a t i o n s ä r e n d e n m . m N o r s t e d t & S ö n e r . 50 s. J u . 21. O l j e b r a n s c h e n . Esselte. 71 s. F i . 22. L a g s t i f t n i n g m o t r a d i o s t ö r n i n g a r . E s s e l t e . 91 s. H. 23. M a r k f r å g a n I. N o r s t e d t & S ö n e r . 330 s. J u . 24. M a r k f r å g a n H . Bilagor. N o r s t e d t & S ö n e r . 231 s. J u . 25. S ä l l s k a p s r e s o r . Haeggström. 229 s. H. 26. B o s t a d s a r r e n d e m. m. Esselte. 247 s. J o . 27. S k e p p s h o l m e n s f r a m t i d a a n v ä n d n i n g . K i h l s t r ö m 114 s. + 1 u t v i k s b l a d . Fö. 28. L ä k e m e d e l s f ö r m å n e n . B e c k m a n . 228 s. S. 29. A t o m a n s v a r i g h e t I I I . N o r s t e d t & Söner. 391 s. J u 30. D e n f r a m t i d a j o r d b r u k s p o l i t i k e n . H å k a n Ohlssons b o k t r y c k e r i , L u n d . 361 s. J o .

31. D e n f r a m t i d a J o r d b r u k s p o l i t i k e n . B . Esselte. 411 s. J o . 32. K o m m u n e r n a och u n g d o m e n . Esselte. 214 s. S. 33. F r i l u f t s l i v e t i Sverige. Del I I I . A n l ä g g n i n g a r för d e t rörliga friluftslivet m. m . Svenska R e p r o d u k t i o n s A B . 248 s. K. 34. L u f t f a r t s v e r k e t s e k o n o m i o c h organisation. Esselte 134 3. K. 35. M i l i t ä r s j u k v å r d e n . Esselte. 196 s. Fö. 36. V ä g f r a k t a v t a l e t I. N o r s t e d t & Söner. 197 8. J u . 37. De statliga u n d e r v i s n i n g s s j u k h u s e n s o r g a n i s a tion. Esselte. 132 s. S. 38. U t s ö k n i n g s r ä t t V. Esselte. 81 s. J u . 39. L a g s t+i f t n i n g o m e l e k t r i s k a a n l ä g g n i n g a r . Essel e. 153 s. H. 40. A r b e t s p s y k o l o g i s k v e r k s a m h e t . Haeggström. 116 s. E. 41. F o r d o n s k o m b i n a t i o n e r . Esselte. 246 s. K. Utkommer senare. 42. K o n s u m t i o n s k r e d i t e r i S v e r i g e . Esselte. 274 s. Fi. 43. V å r d u t o m skola av u n g d o m s v å r d s s k o l e e l e v e r , K i h l s t r ö m . 85 s S. 44. B Dstadspolitiskt k r e d i t s t ö d . Esselte. 474 s. I. 45. A k t i v å l d r i n g s v å r d o c h h a n d i k a p p v å r d . Esselte. 42 s. S. 46. J a k t s t a d g a n m. m . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B . 248 s. J o . 47. U n g d o m e n s f ö r e n i n g s - o c h fritidsliv. Esselte. 302 s. E. 48. P r i s s a m v e r k a n och k o n k u r r e n s . Esselte. 278 s. H. 49. L a n t b r u k s n ä m n d e r n a s n y a o r g a n i s a t i o n m . m . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B . 405 s. + 1 u t v i k s blad. J o . 50. S m i t t s k y d d s l a g s t i f t n i n g . K i h l s t r ö m . 210 s. S. 51. F r a m t i d s p e r s p e k t i v för s v e n s k i n d u s t r i 1965— 1980. Bilaga 4. Esselte. 184 s. Fl. 52. Skoglig f o r s k n i n g . S v e n s k a R e p r o d u k t i o n s A B . 132 s. J o . 53. V ä r d e s ä k r i n g a v t r a f i k l i v r ä n t o r . Esselte. 138 s. Fi. 54. Y r k e s s k a d e f ö r s ä k r i n g . Esselte. 343 B. S. 55. S k o l g å n g b o r t a och h e m m a . K i h l s t r ö m . 390 s. E. 56. S v e n s k s ä k e r h e t s p o l i t i k . Esselte. 158 s. F ö . 57. C e n t r a l t statligt p e r s o n a l u t b i l d n i n g s o r g a n . K i h l s t r ö m . 112 8. C. 58. M i l i t ä r t a n d v å r d e n . Esselte. 113 s. F ö . 59. R e m i s s y t t r a n d e n ö v e r 1965 å r s l å n g t i d s u t r e d nings h u v u d r a p p o r t . Esselte. 253 s. Fi. 60. Offentlighet och s e k r e t e s s . B e r l i n g s k a b o k t r y c k e r i e t , L u n d . 251 s. J u .

A n m . O m s ä r s k i l d t r y c k o r t ej a n g i v e s , ä r t r y c k o r t e n S t o c k h o l m .

STATENS OFFENTLIGA U T R E D N I N G A R 1966:60 Justitiedepartementet

OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS OFFENTLIGHETSKOMMITTÉNS B E T Ä N K A N D E LAGFÖRSLAG M E D MOTIV

BERLINGSKA BOKTRYCKERIET LUND 1966

Innehåll

Skrivelse till chefen för justitiedepartementet Lagförslag Förslag till ändrad lydelse av 2 kap. och 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen Förslag till ändrad lydelse av § 38 mom. 1 riksdagsordningen Förslag till lag med tillämpningsförteckning till 2 kap. tryckfrihetsförordningen Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken Förslag till lag om ändring i brottsbalken Förslag till lag om ändrad lydelse av 14 kap. 3 § giftermålsbalken Förslag till lag om inskränkning av parts rätt att utbekomma allmänna handlingar Förslag till lag om upphävande av 35 § lagen den 30 juni 1934 (nr 437) för Sveriges riksbank

I. II. A.

B.

C.

D.

Allmän motivering Utredningsuppdraget och utredningsarbetet Offentlighetsgrundsatsen utomlands Finland 1. Inledning 2. Bestämmelsernas konstruktion 3. Handlingsbegreppet och proceduren 4. Tidsgränser för sekretessen 5. Sekretessreglernas innehåll 0. Tillämpningen

9 II 28 29 35 43 45 45 4G

47 50 50 51 51 52 52 53

Danmark 1. Inledning 2. Forvaltningskommissionen 3. Forfatningskommissionen 4. Offentlighedskommissionen 5. 1964 års lag om »partsoffentlighed»

54 54 55 55 57

Norge 1. Inledning 2. Forvaltningskomitéen 3. Offentlighetsutvalget 4. Förslag till stortinget om »partsoffentlighet»

57 57 59 59

Amerikas Förenta Stater 1. Inledning

4 2. Delstaterna 3. Federationen

60 61

E.

övriga länder

63 III.

Offentlighetsgrundsatsens utveckling av gällande bestämmelser

i Sverige och

huvuddragen 64

A.

Historik

64 B.

Huvuddragen av gällande bestämmelser

67 IV.

Offentlighetens

71 V. A. B. C.

Offentligheten och tryckfriheten Gällande bestämmelser Överväganden om offentligheten och meddelarskyddet Offentligheten och otillåtna yttranden

74 74 75 78

VI. A.

Sekretessreglernas utformning Allmänt om innehåll och form 1. Innehåll 2. Form

79 79 79 81

B.

Vissa frågor med allmän räckvidd 1. Skall sekretessen vara tidsbegränsad? 2. Besvärsinstitutet 3. Skall dom eller beslut kunna hemlighållas? 4. Sekretess vid domstol m.m 5. Vissa undantag från sekretessreglerna 6. Myndighets tillstånd och enskilds samtycke 7. Sekretess mellan myndigheter m.m

85 85 88 89 91 95 97 101

VII.

Handlingssekretess

104 VIII.

Diarieföring

IX.

Offentligheten

X.

Anonymitetsskyddet

115 A.

Gällande bestämmelser 1. Inledning 2. Ansvar för meddelande 3. Skyddet för meddelares anonymitet

115 115 116 117

B.

Flistorik 1. Framställningar från pressens organisationer 2. Enkel fråga i riksdagen 1959 3. Motioner vid 1964 års riksdag

118 118 119 119

C.

Utländsk rätt 1. Danmark 2. Finland 3. Norge 4. Nordiska Rådet

119 119 120 121 122

funktion

i dagens samhälle

och tystnadsplikt

m.m och datamaskinerna

109 113

5 D.

Överväganden 1. Förbud mot efterforskning 2. Anonymitetsskyddet och vittnesplikten

Specialmotivering 7'ryck frihels förordningen 2 kap. Om allmänna handlingars offentlighet 1 § Offentlighetsgrundsatsen, bl.a. om utlänningars tillgång till allmänna handlingar 2 § Begreppet allmän handling, bl.a. om upptagningar 3 § Begreppet myndighet, bl.a. om församlingar av främmande trosbekännare 4 § Handbrev och minnesanteckningar 5 § Biträde åt myndighet vid föredragning m.m 6§ 7 § Enskilda skrifter, bl.a. om privata arkiv, om postförsändelser och om licentiatavhandlingar 8—18 §§ Allmänt om sekretessreglerna 8 § Förtroendesekretess Huvudregeln om förtroendesekretess Gränsen mot myndighetsutövning Samtycke m.m Uppdrag för annan myndighet Tillämpningsförteckningen 9 § Statistik, kriminalregister m.m Statistik och liknande undersökningar Kriminalregister m.m 10 §

11 §

12 §

13 §

Enskilds personliga förhållanden; myndighetsutövning 1. Brottmål och förundersökning om brott 2. Övriga fall av myndighetsutövning Sekretessregeln Tillämpningsförteckningen, bl.a. om sekretess i tjänstetillsättningsärenden 3. Skydd för anmälare m.m

123 123 124

128 128 130 130 135 138 140 140 145 146 146 148 149 151 152 154 154 156 159 159 163 163 164 170

Enskilds ekonomiska förhållanden; myndighetsutövning . . . . 1. Myndighetsutövning i allmänhet Sekretessregeln Tillämpningsförteckningen Hemlighållande av beslut (beskattningslängder, entreprenadavtal m.m., kartellregister) 2. Patentärenden

172 172 172 174

Statens och kommunernas ekonomiska intressen 1. Det allmännas affärsdrift Sekretessregeln Tillämpningsförteckningen 2. Rättstvister, förhandlingar m.m 3. Stadsplaner m.m Den ekonomiska politiken

181 181 181 183 183 186 187

177 180

6 14 §

Skydd för vissa myndighetsfunktioner 1. Minnesanteckningar, utkast till beslut m.m 2. Inspektioner, utredningar, prov m.m Sekretessregeln Tillämpningsförteckningen

187 187 189 189 191

15 §

Brottsbekämpning m.m Sekretessregeln Tillämpningsförtcckningen

191 191 192

16 §

Försvarssekretessen Sekretessregeln Tillämpningsförtcckningen

194 194 200

17 § Utrikessekretessen 18 § Sekretessen kring chiffer m.m 19 § Sekretess vid domstol 20 § Utlämnande av hemlig handling efter prövning av skaderisken 21 § Enskilds samtycke 22 § Dispens och andra undantag från sekretessreglerna 23 § Sättet för utlämnande 24 § Diarieföring och service 25 § Handläggning av frågor om utlämnande 26 § Besvärsrätt m.m 27 § Besvärsmyndighet 28—30 §§ Ytterligare om besvär. Hemligstämpling

201 207 207 209 210 211 211 213 214 215 215 217

7 kap. Om tryckfrihetsbrott 3 § Åtal vid meddelande för offentliggörande i tryckt skrift Övergångsbestämmelser

217 217 219

R iksdagsordn ingen 38 § Utskottsbehandling av tillämpningsförtcckningen

220 Rättegångsbalken 5 kap. Om offentlighet och ordning vid domstol 1 § Inskränkningar i förhandlingsoffentligheten 3 och 4 §§ Närvaro vid hemlig förhandling m.m 5 § Meddelande av dom och beslut

221 221 223 224

9 kap. 6 §

Om straff och vite Straff för obehörigt röjande

221 221

23 kap. 14 § 21 §

Om förundersökning Allmän handling som bevis Förbehåll för misstänkt och försvarare

225 225 225

36 kap. Om vittne 5 och 6 a §§ Vittnes tystnadsplikt 5 a § Anonymitetsskyddet och vittnesplikten

226 226 230

37 kap. 5 §

230 230

Om förhör med part under sanningsförsäkran Tystnadsplikt vid förhör under sanningsförsäkran

7 38 kap. 2 § 8 § 9 §

Om skriftligt bevis Enskild handling såsom bevis Allmänna handlingar såsom bevis Avvikande bestämmelser om skriftliga bevis

231 231 231 232

39 kap. 5 §

Om syn Skyldighet att förete skriftlig handling för syn

232 232

Brottsbalken 17 kap. Om brott mot allmän verksamhet 13 § Brott mot förbehåll 17 § Åtal för brott mot förbehåll

233 233 233

20 kap. 3 § 14 §

233 233 233

Om ämbetsbrott Brott mot tystnadsplikt Åtal för brott mot tystnadsplikt

Giftermålsbalken 14 kap. Om medling mellan makar 3 § Medlares tystnadsplikt Lag om inskränkning

av parts rätt att utbekomma

233 233 allmänna handlingar

234 Lagen för Sveriges riksbank 35 § Sekretess i ärenden hos riksbanken

235 Sammanfattning

237 Framställningar som överlämnats eller eljest inkommit till kommittén . .

241 Utredningar och litteratur

243 Förkortningar

245 Förteckning över sekretesslagens bestämmelser och motsvarande bestämmelser i kommitténs förslag

Till Herr Statsrådet och Chef en för

Justitiedepartementet

Med stöd av Kungl. Maj:Is bemyndigande den 3 juni 1960 förordnade chefen för justitiedepartementet den 7 september 1960 hovrättspresidenten Björn Kjellin, dåvarande ledamoten av riksdagens första kammare rektor Bengt Elmgren, dåvarande t.f. expeditionschefen Lennart Eriksson, redaktören Anders Y. Pers och professorn Nils Stjernquist att såsom sakkunniga inom departementet verkställa översyn av lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet och därmed sammanhängande frågor samt dåvarande expeditionschefen Rune Hermansson, dåvarande kanslirådet Åke Kromnow, byråchefen Sven-Hugo Ryman och förste arkivarien Ingel Wadén att såsom experter biträda vid utredningen. Till sekreterare i utredningen förordnades den 1 oktober 1960 assessorn vid hovrätten över Skåne och Blekinge Erik Holmberg. Den 18 oktober 1960 entledigades Flermansson från uppdraget att vara expert, och samma dag förordnades dåvarande lagbyråchefen Göran Borggård att vara expert. Den 4 februari 1965 entledigades Eriksson från uppdraget att vara sakkunnig. Samma dag förordnades Borggård att vara sakkunnig. Den 18 januari 1966 förordnades ledamoten av första kammaren ombudsmannen Thure Dahlberg att vara sakkunnig. Den 5 februari 1966 avled Elmgren. De sakkunniga har antagit benämningen offentlighetskommittén. Som ett led i sitt utredningsarbete publicerade kommittén år 1964 en tryckt diskussionspromemoria med utkast till nya bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Promemorian lades till grund för en serie överläggningar med företrädare för myndigheter och organisationer. Den föranledde också ett antal skriftliga framställningar. Detta utredningsmaterial redovisas såsom bilagor. Den 9 augusti 1966 förordnades majoren Otto Axelson, kaptenen Malte Ericson och ryttmästaren Lars Grönlund att vara experter. De har biträtt kommittén vid arbetet med bestämmelser om skydd för försvarsintressen. Till kommittén har överlämnats eller i övrigt inkommit 34 framställningar, vilka är upptagna på en vid betänkandet fogad förteckning. Kommittén har avgivit 19 remissyttranden. Kommittén har slutfört uppdraget att verkställa översyn av lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet och därmed sammanhängande frågor och får härmed vördsamt överlämna betänkande med lagförslag jämte motiv och bilagor (bilagorna i ett särskilt band). Den 30 juni 1961 uppdrog Kungl. Maj:t ät kommittén att verkställa utredning rörande upphovsrätt till handlingar, upprättade hos myndighet som avses i 2 kap.

10 3 § tryckfrihetsförordningen. Samma dag förordnade Kungl. Maj:t att en skrivelse den 25 juni 1959 från chefen för försvarsstaben, rikets allmänna kartverk och sjöfartsstyrelsen med förslag till vissa ändrade bestämmelser rörande kartsekretessen skulle, såvitt den ej behandlats genom Kungl. Maj:ts brev den 25 september 1959 och genom prop. 1961: 14, jämte ett av lantmäteristyrelsen avgivet yttrande däröver överlämnas till kommittén för att övervägas vid fullgörandet av kommitténs uppdrag. Kommittén beräknar att redovisa dessa delar av sitt uppdrag under första halvåret 1967. Stockholm den 2 december 1966. BJÖRN KJELLIN GÖRAN BORGGÄRD ANDERS Y. PERS

THURE DAHLBERG

SVEN-HUGO RYMAN

ÅKE KROMNOW

NILS STJERNQUIST

INGEL WADÉN /Erik

Holmberg

Lagförslag

FÖRSLAG till ä n d r a d lydelse av 2 k a p . och 7 k a p . 3 § tryckfrihetsförordningen Härigenom förordnas, att 2 kap. och 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen 1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives. (Nuvarande

(Föreslagen

lydelse)

2 kap. Om allmänna

handlingars

lydelse)

offentlighet''

OFFENTLIGHETSGRUNDSATSEN 1 § Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall, i den ordning nedan sägs, varje svensk medborgare äga fri tillgäng till allmänna handlingar. / denna rätt må gälla allenast sådana inskränkningar som påkallas antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande eller till skydd för statens, menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privatlivets helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet. I särskild av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag skola noga angivas de fall, då enligt nyssnämnda grunder allmänna handlingar skola hållas hemliga. 1

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall, i den ordning nedan sägs, varje svensk medborgare äga fri tillgäng till allmänna handlingar. Undantag från denna regel skall gälla endast i de fall då handling enligt detta kapitel med därtill hörande, genom lag beslutad tillämpningsförteckning skall hållas hemlig.

Tryckfrihetsförordningen senast omtryckt 1965; se 1965:818. Vid 8—16 §§ har såsom en not återgivits den tillämpningsförlcckninf,' som hänför sij till paragrafen. 2

12 TF2:2 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

ALLMÄNNA H A N D L I N G A R 2 § Allmänna handlingar äro alla hos statsAllmänna handlingar äro alla hos cller Å~ommun«/myndighet förvarade myndighet förvarade handlingar, vare handlingar, vare sig de till myndigheten sig de till myndigheten inkommit eller inkommit eller blivit där upprättade. blivit där upprättade. Vad i detta kapitel sägs om handling Som handling anses ej blott framställskall även avse karta, ritning eller bild. ning i skrift eller bild utan även upptagning som måste återgivas för alt kunna läsas eller avlyssnas. 3 § Med statsmyndighet förstås i detta kaMed myndighet förstås i detta kapitel pitel statsdepartementen, försvarets komvarje statligt eller kommunalt organ som mandoexpedition, riksdagen och allmänhar att fatta beslut självständigt. na kyrkomötet, deras avdelningar, utVad i detta kapitel stadgas om mynskott, nämnder, fullmäktige, deputerade dighet skall äga motsvarande tillämpoch revisorer, domstolar och ämbetsverk ning på bolag, förening, stiftelse och samt övriga till statens förvaltning höannat enskilt organ i vad dess åtgärder rande myndigheter och inrättningar, genom klagan eller underställning kunna nämnder, kommissioner och kommittéer. dragas under myndighets prövning. Med kommunalmyndighet förstås i detta kapitel alla till kommunal styrelse eller förvaltning hörande stämmor och representationer, myndigheter, styrelser, kollegier, nämnder, råd, kommissioner, revisorer, utskott och kommittéer jämte underlydande verk och inrättningar. 4 § Minnesanteckning eller annan uppBrev eller annat personligt meddelande teckning, som hos myndighet verkställts till befattningshavare hos myndighet skall allenast för måls eller ärendes föredraganses som allmän handling, om det hänning eller beredande till avgörande, skall för sig till mål eller ärende, med vilket ej hos myndigheten anses som allmän denne har att taga befattning. handling, om ej uppteckningen, sedan målet eller ärendet hos myndigheten slutbehandlats, omhändertagits för förvaring. 5 § Handling skall anses inkommen till myndighet, då den avlämnats till myndigheten eller till befattningshavare, som har att mottaga handlingen eller eljest taga befattning med mål eller ärende, till vilket handlingen hänför sig.

TF2:6 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

Diarier, journaler, register eller andra sådana förteckningar skola anses upprättade, dä de färdigställts för anteckning eller införing. Protokoll och därmed jämförliga anteckningar skola anses upprättade, då de av myndigheten justerats eller eljest blivit färdigställda. Andra handlingar, som hänföra sig till visst mål eller ärende, skola anses upprättade, då de expedierats eller, om expedition ej äger rum, då målet eller ärendet blivit av myndigheten slutbehandlat. 6 § Tävlingsskrift, anbud eller annan sådan handling, som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag, skall ej anses inkommen före den tidpunkt, som bestämts för öppnandet. Dom eller annat myndighets beslut, som enligt vad därom är stadgat skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och därmed jämförliga anteckningar, som hänföra sig till sådant beslut, skola anses upprättade, först dä beslutet avkunnats eller expedierats. Protokoll hållna hos riksdagens eller allmänt kyrkomötes utskott, riksdagens revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunalmyndighet i ärende, som myndigheten handhar allenast för beredning, skola anses upprättade, först då det ärende protokollen avse hos myndigheten slutförts och, såvitt angår protokoll hos riksdagens revisorer, berättelse däröver offentliggjorts. 7 §

Vad i detta kapitel stadgas om allmänna handlingar äge ej tillämpning å exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 §, eller å enskilda brev eller skrifter, vilka överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Angående (tillhandahållande av handlingar som nu nämnts gälle vad särskilt är föreskrivet. UNDANTAG FRÅN

Som allmän handling skall ej anses försändelse eller meddelande, som inlämnats till eller upprättats hos myndighet för befordran. Allmänna handlingar äro ej heller exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 § eller som anskaffats till allmänt bibliotek, eller enskilda brev eller skrifter, vilka överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Angående tillhandahållande av handlingar som nu nämnts gälle vad särskilt är föreskrivet.

OFFENTLIGHETSGRUNDSATSEN 8 § Har någon till myndighet meddelat något i förtroende om sina personliga eller ekonomiska förhållanden eller eljest

14 TF2:8 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

trätt i förtrolig förbindelse med myndighet eller med den som bedriver verksamhet under myndighets tillsyn, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, allmän handling som innehåller sådant meddelande eller uppgifter om vad som iakttagits, inhämtats eller åtgjorts med anledning av den förtroliga förbindelsen, så ock allmän handling som eljest äger samband med denna hållas hemlig. Allmän handling rörande bevisupptagning till framtida säkerhet skall hållas Jiemlig i fall som angivas i tillämpningsförteckningen; åberopas handlingen till bevis hos myndighet, får den dock ej hållas hemlig i vidare mån än som följer av övriga stadganden i detta kapitel. Med stöd av denna paragraf skall handling hållas hemlig, om den rör personliga förhållanden, så länge den enskilde lever, dock högst femtio år, och eljest högst tjugo år. Tillämpningsförteckning

till 8 §

Till första stycket 2 kap. 8 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar vilka inkommit eller upprättats såsom ett led i 1. undersökning, vård eller behandling inom den allmänna sjukvården eller socialvården eller under medverkan av läkare, tandläkare, psykolog, barnmorska, sjuksköterska, skoleller sjukhuskurator eller sjukgymnast, själavård, medling i äktenskap eller rådgivning i frågor om samlevnad, familjeplanering, barnavård, nykterhetsvård, yrkesutbildning eller andra personliga förhållanden, offentlig arbetsförmedling eller rättshjälp eller ock offentlig medling mellan enskild och annan i rättslig angelägenhet, dock ej medling i hyrestvister enligt vad därom är stadgat; 2. medling i arbetstvist, ärende om förhandsbesked i taxerings- eller beskattningsfråga, provning, bestämning av egenskaper eller myckenhet, värdering, vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk utredning eller undersökning, som myndighet utför för enskilds räkning eller eljest enligt uppdrag, eller bankrörelse eller annan affärsmässig verksamhet, som myndighet bedriver till allmänhetens tjänst. 2 kap. 8 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall jämväl tillämpas på handlingar vilka avse förtrolig förbindelse med näringsidkare och vilka inkommit till eller upprättats hos myndighet såsom ett led i tillsyn över denne eller i beskattningsärende. Till andra stycket 2 kap. 8 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar vilka inkommit eller upprättats såsom ett led i ärende som handlägges inom stängda dörrar hos domstol, beskickning, konsulat eller notarius publicus angående sjöförklaring eller annan bevisupptagning till framtida säkerhet.

TF2:9 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

9 § Har enskild lämnat myndighet uppgift för officiell statistik eller för annan dylik av myndighet anordnad undersökning, skall uppgiften och bearbetning därav som kan giva upplysning om den enskildes förhållanden hållas hemlig i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, dock ej längre än tio år. Vad nu sagts skall ock gälla, om myndigheten inhämtat uppgiften ur allmän handling som den enskilde lämnat myndighet för annat ändamål och som skall hållas hemlig. Uppgift till register över brott eller andra personliga förhållanden, vilket föres av myndighet, samt anteckning i registret skola hållas hemliga i fall som angivas i tillämpningsförteckningen. Tillämpnings förteckning till 9 § Till första stycket 2 kap. 9 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar tillhörande 1. statistik hos statistiska centralbyrån, annan statlig myndighet eller kommunal myndighet, 2. annan av myndighet anordnad forskning, undersökning eller utredning rörande personliga, tekniska eller ekonomiska förhållanden, som bedrives i enlighet med beslut av Konungen, av centralt ämbetsverk, av akademisk forskningsinstitution eller av kommuns beslutande organ och som är av vetenskaplig eller eljest av allmän karaktär och sålunda icke hänför sig till visst mål eller ärende. Till audra stycket 2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. allmänna kriminalregistret, register sammanställt för officiell statistik angående personer som förövat brott eller förseelser eller som ådagalagt samhätlsfarlig asocialitet, annat register angående brott eller förseelser som föres på grund av lag eller enligt föreskrift av Konungen samt socialregister som föres på grund av lag; 2. register över dem som vårdas eller ha vårdats inom kriminalvården, ungdomsvården eller nykterhetsvården; 3. polisregister som föres på grund av lag; 4. register angående utlänningar som vistas i riket. 10 § Allmän handling, som innehåller uppgift om någons personliga förhållanden, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, hållas hemlig, om utläm-

16 TF2:10 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

nande kan antagas leda till att han eller någon honom närstående skulle förklenas eller lida annat men. Har någon gjort anmälan eller avgivit utsaga och kan det befaras att han eller någon honom närstående skulle utsättas för våld eller annan menlig åtgärd, om annan finge kännedom om anmälan eller utsagan, skall, i fall som angivas i tilllämpningsförteckningen, allmän handling som innehåller anmälan eller utsagan hållas hemlig. Tillämpningsförteckning

till 10 §

Till första stycket 2 kap. 10 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar angående undersökning, vård eller behandling inom kriminalvården, den allmänna sjukvården eller socialvården eller under medverkan av läkare, tandläkare, psykolog, barnmorska, sjuksköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjukgymnast, dock icke beslut av kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, interneringsnämnden, psykiatriska nämnden eller lokal nämnd eller styrelse och ej heller annan hos sådan myndighet upprättad handling, såvida icke myndigheten i fråga om viss handling förordnat därom; 2. handlingar i förvaltningsärende om avbrytande av havandeskap, om sterilisering, om kastrering eller om åtgärder mot smittsamma sjukdomar; 3. handlingar i förvaltningsärende om hjälpåtgärder, övervakning eller andra förebyggande åtgärder inom barnavården eller nykterhetsvården, dock ej beslut som i sådant ärende meddelas av annan myndighet än barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd; 4. handlingar i förvaltningsärende om omhändertagande för undersökning eller vård inom sjukvården, barnavården eller nykterhetsvården eller om upphörande därav eller ock om kontroll över utlänningar, dock ej beslut i sådant ärende; 5. handlingar i förvaltningsärende om sjukförsäkring, om folkpensionering eller tilläggsförmåner till folkpension, om försäkring för tilläggspension, om yrkesskadeförsäkring, om ersättning för skada uppkommen vid tjänstgöring för rikets försvar, om socialhjälp, om hjälpverksamhet i samband med arbetslöshet, om familjebidrag eller annan sådan ersättning vid tjänstgöring för rikets försvar, om statligt eller kommunalt stöd för studier, bosättning eller näringsverksamhet, om bostadsförmedling eller om inskränkning i rätten att inköpa rusdrycker, dock ej ansökan eller beslut i sådant ärende; 6. handlingar upprättade hos eller inkomna till annan myndighet än riksdagens ombudsmän under förundersökning i brottmål eller annan undersökning eller utredning för mål eller ärende hos domstol eller skiljemän, för ärende om nåd i brottmål eller för disciplinärende, dock ej på myndighetens protokoll, beslut eller yttrande och ej heller på handling, vari fastslås eller påstås att någon efter det han fyllt tjugoett år förövat brott eller ådagalagt samhällsfärlig asocialitet; 7. protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol, vilket kan handläggas inom stängda dörrar. Till andra stycket 2 kap. 10 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar angående myndighets tillsyn i enlighet med författning över befattningshavare, näringsidkare eller annan;

TF2:11 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

2. handlingar angående ingripande mot någon på grund av sjukdom eller psykisk abnormitet eller ingripande inom barnavården eller nykterhels vården; 3. handlingar angående förundersökning i brottmål eller motsvarande utredning om samhältsfarlig asocialitet. Stadgandet får dock icke tillämpas på anmälan eller utsaga, som någon avgivit under ämbetsansvar eller disciplinärt ansvar, och ej heller på angivelse till åtal i fall då allmänt åtal förutsätter alt angivelse skelt eller i fall då allmänt åtal må väckas allenast om angivelse skett eller åklagare finner det påkallat från allmän synpunkt. 11 § Allmän handling rörande enskilds ekonomiska förhållanden skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, hållas hemlig, om utlämnande kan leda till att han lider skada såsom näringsidkare, mister anställning eller utsattes för annat allvarligt men. Tillhör handlingen ärende angående beskattning eller angående ansökan om patent eller annat sådant rättsskydd, skall den, till dess tio år förflutit från det den inkom eller upprättades, hällas hemlig även om utlämnande icke kan leda till sådant men. Tillämpnings förteckning till 11 § 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på A. handlingar i ärende om köp eller försäljning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt att nyttja fast eller lös egendom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag; dock skall vad nu sagts gälla beslut, avtal eller annan handling, som angiver utgången, endast om myndigheten förordnat därom ocli högst ett år; B. handlingar, dock icke ansökan eller beslut, i ärende om statligt ekonomiskt stöd åt bostadsbyggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, teknisk forskning eller utveckling, handel eller transportrörelse; G. handlingar — dock icke beslut, avtal eller annan handling som angiver utgången — i ärende 1. om beräknande av, anstånd med, nedsättning av, befrielse från eller återbetalning av annan direkt eller indirekt skatt än arvsskatt, om taxering eller annan värdering för beskattningsändamål, om registrering till skattskyldighet, om beräknande av avgift till socialförsäkring eller om inkomstberäkning för sådan försäkring, dock icke på uppteckning av uppgifter, som vid muntlig förhandling inför prövningsnämnd lämnats angående skattskyldigs förhållanden, om ej nämnden förordnat därom; 2. om in- eller utförsel av varor, om beräknande av tullavgifter eller om valutakontroll; 3. om tillsyn över förmyndare och gode män, om tillsyn i enlighet med lag eller med föreskrift av Konungen över byggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, gruvdrift, grus- eller stentäkt, utvinning av olja eller gas, handel, servering av mat och dryck, transporter eller bank- eller försäkringsrörelse, över advokaters, fondkomissionärers, mäklares, skeppsklarerares eller handelskamrars verksamhet eller över annan sådan näringsverksamhet, om tillstånd att bedriva verksamhet som nu sagts, att företaga särskilda däri ingående förvaltningsåtgärder eller att förvärva eller avyttra egendom, om arbetarskydd, om reglering av arbetstid eller om arbetstillstånd för utlänningar; 2 — 566-2759

18 TF2:12 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

4. om reglering eller övervakning av priser eller av karteller eller annan konkurrensbegränsning, dock skall vad nu sagts ej gälla kartellregister i annat fall än då vederbörande företagare eller den myndighet som för registret gjort framställning till Konungen om att lagrummet skall vara tillämpligt på uppgifterna i registret rörande viss överenskommelse och, sedan ärendet avgjorts, Konungen förordnat därom; 5. om tvist mellan arbetsgivare och arbetstagare angående rätten till arbetstagares uppfinningar; 6. om förundersökning i brottmål eller annan undersökning eller utredning för mål eller ärende hos domstol eller skiljemän eller för disciplinärende; 7. angående ansökan om patent, såvida de ej enligt lag skola hållas tillgängliga för allmänheten; D. protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol vilket kan handläggas inom stängda dörrar; E. handlingar angående uppfinning, som har särskilt avseende på krigsmateriel och som icke har tillkommit här i riket, såvida hemligt patent meddelats eller sökes.

12 § Driver myndighet affärsverksamhet eller äger staten eller kommun del i bolag, förening eller annan sådan samfällighet som driver affärsverksamhet, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, allmän handling angående konstruktionsarbete, utredning, prov, prissättning eller affärshändelse som står i samband med verksamheten hållas hemlig, om det kan antagas att utlämnande skulle på det allmännas bekostnad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada. Är staten eller kommun eller statligt eller kommunalt företag i annat fall part i rättstvist, förhandling eller annat ekonomiskt mellanhavande som ej avser anställningsvillkor, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, allmän handling som rör mellanhavandet hållas hemlig, om det kan antagas att utlämnande skulle försvåra uppgörelse eller försämra statens, kommunens eller företagets ställning såsom part. Vad i andra stycket stadgas skall äga motsvarande tillämpning då mellanhavandet avser anställningsvillkor och staten eller kommun eller statligt eller kommunalt företag år part.

TF2:13 (Nuvarande

lydelse)

Tillämpningsförteckning

till 12 §

(Föreslagen

lydelse)

Till första stycket 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar inkomna till eller upprättade hos postverket, televerket, statens järnvägar, luftfartsverket, statens vattenfallsverk, domänverket, försvarets fabriksverk eller Södertälje kanalverk eller därunder lydande myndighet samt handlingar inkomna till eller upprättade hos Konungen i ärende rörande verket eller myndigheten; 2. handlingar inkomna till eller upprättade hos riksbanken eller myndighet som lyder under riksbanken eller ock hos riksdagens bankoutskott i ärende rörande riksbanken; 3. handlingar angående k o m m u n s hamnrörelse, dess j o r d b r u k eller skogsbruk, dess verksamhet för att förse kommunens medlemmar med bostäder, vatten, elektrisk ström, gas eller värme eller för att för deras räkning ombesörja transporter, renhållning eller sotning eller ock a n n a n av k o m m u n e n bedriven affärsrörelse som står i samband med rörelse eller verksamhet som n u sagts; 4. handlingar inkomna till eller upprättade hos myndighet i dennas egenskap av företrädare för staten eller k o m m u n såsom delägare i bolag, förening eller annan sådan samfällighet; 5. handlingar angående uppdrag som myndighet mot ersättning utför för enskilds räkning eller angående utrustning eller metoder för utförande av sådana uppdrag. Till andra stycket 2 kap. 12 § a n d r a stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar angående överläggning med annan stat eller mellanfolklig organisation om handelsutbyte eller annat ekonomiskt mellanhavande, dock högst trettio år; 2. handlingar i upphandlingsärende eller annat ärende om köp eller försäljning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt alt nyttja fast eller lös egendom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag; dock skall vad n u sagts gälla beslut, avtal eller annan handling, som angiver utgången, endast om myndigheten förordnat därom och högst ett år; 3. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förlikningsförhandling, rättegång eller skiljeförfarande, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts; 4. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättals hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förhandling med företrädare för näringsidkare eller förb r u k a r e om prisreglering för livsmedel, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts. Till tredje stycket 2 kap. 12 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förhandling för slutande av kollektivavtal eller för a n n a n reglering av anställningsvillkor, i högst fem år; har handlingen upprättats hos eller inkommit till riksdagens lönedelegation, får den dock ej hållas hemlig längre än till dess avtal träffats eller förhandlingen slutförts; 2. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förlikningsförhandling, rättegång eller skiljeförfarande i fråga om kollektivavtal eller eljest i fråga om anställningsvillkor, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts. 13 § Allmän handling, som angår planerade åtgärder med avseende på statens pen-

20 TF2:14 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

ningväsende eller finanser, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, hållas hemlig, om det kan antagas, att åtgärderna skulle motverkas av att handlingens innehåll kommer till allmänhetens kännedom. Tillämpningsförteckning

till 13 §

2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar, inkomna till eller upprättade hos Konungen, riksdagens bankoutskott, riksbanken eller riksgäldskontoret. 14 § Minnesanteckning eller annan uppteckning, som hos myndighet upprättats allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredning, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, hållas hemlig, om utlämnande kan försvåra handläggningen av annat mål eller ärende, dock högst tio år. Vad nu sagts skall ock gälla utkast och förslag till myndighetens beslut eller skrivelse. Allmän handling, som angår inspektion, utredning, prov eller likartad undersökning, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, hållas hemlig sä länge handlingen begagnas för sådan undersökning, om det kan antagas att utlämnande skulle motverka denna. Tillämpningsförteckning

till 14 §

Till första stycket 2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på sådana minnesanteckningar, andra uppteckningar, utkast och förslag som skola anses upprättade först då målet eller ärendet slutbehandlats och som ej omhändertagas såsom arkivhandlingar i målet eller ärendet och ej heller eljest redovisa uppgifter på vilka myndighetens beslut grundats men likväl bevaras för att underlätta handläggningen av andra mål eller ärenden. Till andra stycket 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar angående planer eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan kontrollåtgärd som det åligger myndighet att företaga; 2. handlingar, upprättade såsom underlag för kunskapsprov eller psykologiskt prov inom skolväsendet eller krigsmakten eller eljest vid uttagning till utbildning, vid examination, vid anställning eller vid befordran; 8. handlingar angående utredning om direkt eller indirekt skatt eller annan allmän avgift eller pålaga eller om bidrag, lån, kreditgaranti eller annan förmån.

TF2:15 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

15 § Allmän handling, som angår myndighets åtgärder för att förebygga, utreda eller beivra brott eller asocialitet, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, hållas hemlig, om det kan antagas att utlämnande skulle motverka åtgärderna eller skada den framtida verksamheten. Vad nu sagts skall ock gälla allmän handling, som angår kriminalvård, vård eller behandling av psykisk sjukdom eller abnormitet eller av missbruk av rusgivande medel eller samhällsvård av barn eller unga personer. Tillämpningsförteckning

till 15 §

2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar, som angå polismyndighets, tullmyndighets eller åklagares verksamhet, dock icke på anmälan som inkommit till justitickanslern eller någon av riksdagens ombudsmän eller handling som inkommit eller upprättats med anledning av sådan anmälan; 2. handlingar, som angå myndighets utredning av förhållande som kan föranleda ansvar för ämbetsbrott eller disciplinär bestraffning; 3. handlingar i ärende hos justitickanslern, domstol eller militär myndighet angående tvångsmedel i brottmål; 4. handlingar om tillverkning eller kontroll av sedlar eller mynt eller om förvaring eller transport av pengar eller värdeföremål; 5. handlingar angående kriminalvård, sluten psykiatrisk vård eller vård på ungdomsvårdsskola eller vårdanstalt för alkoholmissbrukare, dock icke beslut av kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, interneringsnämnden, psykiatriska nämnden eller lokal nämnd eller styrelse och ej heller annan hos sådan myndighet upprättad handling, såvida icke myndigheten i fråga om viss handling förordnat därom. 16 § Allmän handling, som angår militärt försvar, civilförsvar, psykologiskt eller ekonomiskt försvar eller annan försvarsåtgärd eller försvarsförberedelse, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, hållas hemlig, om det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats kännedom eller eljest kunna skada försvaret av riket att innehållet röjes. Tillämpningsförteckning

till 16 §

2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handling, som innehåller uppgift om 1. planering, forskning, utvecklingsarbete, produktion, lagring eller annan förberedelse för rikets försvar;

22 TF2:17 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

2. storlek, benämning, beteckning, sammansättning, utrustning, beredskap, kapacitet, stridsduglighet eller annat sådant förhållande med avseende på stab, förband eller annan enhet eller på myndighet, företag, organisation eller sammanslutning, dess mobilisering, ledning, samband, gruppering, basering, förläggning, förflyttning, koncentrering, underhåll, bevakning, operationer eller strid eller annan dess åtgärd eller verksamhet för rikets försvar eller ock omflyttning eller undanförsel av människor, djur, anläggningar eller förnödenheter; 3. underrättelsetjänst, säkerhetstjänst eller signalskyddstjänst, i vad avser organisation, mål, medel, metoder, verksamhet eller resultat; 4. vapen, ammunition, sprängmedel, minor, fordon, fartyg eller luftfartyg, materiel för eldledning, navigering, spaning, signalering, underrättelsetjänst eller signalskyddstjänst eller ock annan materiel eller förnödenhet för rikets försvar; 5. befästning, berganläggning, ledningscentral, spaningsanläggning, krigsflygbas, krigsankarplats, spärranordning, förrådsanläggning, kommunikationsled, förbindelseled, förbindelse för distribution av elektrisk kraft eller annan förnödenhet eller eljest om byggnad, anläggning, anordning eller område, som användes eller skall användas för rikets försvar; 6. topografiska, geodetiska, meteorologiska eller andra förhållanden i naturen, som kunna ha inflytande på militär verksamhet.

i7 r Allmän handling, som angår rikets förhållande till annan stat eller svensk myndighets eller medborgares förhållande till annan stats myndighet eller medborgare eller som eljest rör annan stat eller dess medborgare, skall hållas hemlig, om utlämnande kan vara till skada för riket eller störa dess mellanfolkliga förbindelser eller föranleda att någon utsattes för övergrepp eller lider men. Vad nu sagts om annan stat avser jämväl mcllanfolklig organisation. Sedan trettio dr förflutit från det handlingen inkom eller upprättades, får den ej hållas hemlig, såvida icke Konungen medgiver det. Sådant medgivande må gälla längst till dess att fyrtio år förflutit från det handlingen inkom eller upprättades. 18 § Allmän handling, som lämnar eller kan bidraga till upplysning om chiffer eller kod eller eljest om metod att för obehöriga dölja meddelandens innebörd eller att på annat sätt skydda meddelanden eller telekommunikation, skall hållas 1

Minoritetsförslag se specialmotiveringen.

TF 2:19 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

hemlig, om det skulle vålla skada att metoden röjes. Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning på allmän handling, som lämnar upplysning om lås, larmsystem, lösen eller annan skyddsanordning. 19 § Handling, som har upprättats eller företetts vid förhandling inför domstol, samt beslut i målet eller ärendet skola, sedan domstolen skilt målet eller ärendet från sig, utan hinder av bestämmelserna i 8—18 §§ lämnas ut, såvida icke domstolen därvid förordnat att bestämmelse som nu sagts alltjämt skall äga tillämpning på handlingen. Sådant förordnande skall gälla utan hinder av att det icke äger laga kraft. Förordnande som avses i första stycket får ej meddelas i annat fall än då den förhandling, vid vilken handlingen upprättats eller företetts, eller det sammanträde, vid vilket beslutet avkunnats, har hållits inom stängda dörrar eller eljest under sådana förhållanden att handlingens innehåll icke därigenom sprides. Bestämmelserna i denna paragraf skola äga motsvarande tillämpning i fråga om handling, som hos annan myndighet än domstol upprättats eller företetts vid offentlig förhandling, samt myndighetens beslut i ärende som handlagts vid sådan förhandling. 20 § Begär någon att för forskning, undersökning eller annat sådant ändamål få del av allmän handling som skall hållas hemlig enligt vad som stadgas i 8—18 §§ och kan det skäligen anses uteslutet att utlämnandet skulle medföra skada, äger myndigheten ställa handlingen till hans

24 IF 2: 21 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

förfogande; om så anses erforderligt, skall myndigheten uppställa förbehåll om sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll. 21 § Om handling skall hållas hemlig endast till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska intresse och den enskilde begär utlämnande eller samtycker därtill, skall handlingen utlämnas. Samtycker den enskilde med förbehåll, skall det gälla. Handling angående vård eller behandling, i vilken läkare medverkar, skall utan hinder av den enskildes begäran eller samtycke hållas hemlig, om det måste antagas att utlämnande skulle motverka vården eller behandlingen eller eljest äventyra den enskildes hälsa. Föreskriften i första stycket gäller ej handling som skall hållas hemlig med stöd av 9 § andra stycket. 22 § Konungen må medgiva att handling som avses i 9—18 §§ skall utlämnas utan hinder av vad där stadgas. 1 fråga om handlingar hos riksdagen eller dess myndigheter gäller dock vad riksdagen bestämmer. Då någon sålunda får del av handling, skall, om så anses erforderligt, förbehåll om sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll uppställas. T I L L H A N D A H Å L L A N D E AV H A N D L I N G M. M. 8 § Allmän handling, som ej skall hållas hemlig, skall på begäran genast eller så snart ske kan utan avgift tillhandahållas den som för läsning eller avskrivning på stället önskar taga del därav; han äge ock mot fastställd avgift erhålla avskrift

23 § Allmän handling, som ej skall hållas hemlig, skall på begäran genast eller så snart ske kan utan avgift tillhandahållas den som för läsning, avlyssning, avskrivning eller avbildning på stället önskar taga del därav; han äge ock mot fast-

TF 2: 24 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

av handlingen. Skyldighet att tillhandaställd avgift erhålla avskrift eller kopia hålla handling på stället skall dock ej av handlingen. Erfordras för läsning föreligga, om betydande hinder därför eller avlyssning på stället särskilt hjälpmotor. Kan hos kommunalmyndighet medel, skall detta ställas till förfogande, förvarad handling tillhandahållas på Skyldighet att tillhandahålla handling på stället, gälle rätten att erhålla handlingen stället skall dock ej föreligga, om betyi avskrift endast i den utsträckning därdande hinder därför möter. Myndighet om är i kommunallag eller eljest särskilt vare ej skyldig att för utlämnande framstadgat. Myndighet vare ej skyldig att ställa kopia av karta, ritning eller bild, för utlämnande framställa kopia av karom svårighet därför möter och handta, ritning eller bild, om svårighet därför lingen kan tillhandahållas på stället. möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. Handling, som endast till viss del skall hållas hemlig, skall utan hinder därav tillhandahållas på stället, om det kan ske på sådant sätt att vad i den delen beröres icke uppenbaras. Kan det ej ske, äge den som vill taga del av handlingen erhålla avskrift av densamma med uteslutande av den del som är hemlig. Begär någon att fä del av allmän handling som skall hållas hemlig allenast på grund av att den lämnar eller kan bidraga till upplysning om chiffer eller kod eller eljest om metod att för obehöriga dölja meddelandens innebörd, åligger det myndigheten att skriftligen redogöra för vad handlingen innehåller, i den mån det kan ske utan att metoden röjes. 24 § Allmänna handlingar, som ej uppenbart äro av ringa betydelse, skola hos myndighet hällas registrerade eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas, om handling inkommit eller upprättats. Myndighet skall på begäran tillhandagå allmänheten med upplysningar ur de hos myndigheten förvarade handlingar, som ej enligt 8—18 §§ skola hållas hemliga, såvida ej betydande hinder möter. 9 §

25 §

Framställning om allmän handlings utbekommande göres hos den myndighet, där handlingen finnes, och skall av den myndigheten prövas.

26 TF 2: 26 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

Är vården om handlingen enligt arbetsordning eller givet uppdrag anförtrodd viss befattningshavare, har han att själv besluta i fråga om handlingens utlämnande; dock äligge honom att därvid ställa sig till efterrättelse av myndigheten meddelade föreskrifter samt att, dä det kan ske utan omgång, i tveksamma fall hänskjuta frågan till myndighetens avgörande. Vägrar befattningshavaren att utlämna handlingen, skall, om sökanden det begär, frågan hänskjutas till myndigheten. Om behörighet för viss myndighet att i stället för myndighet, som avses i första stycket, pröva fråga om allmän handlings utlämnande stadgas i 14 § andra stycket.

Om behörighet för viss myndighet alt i stället för myndighet, som avses i första stycket, pröva fråga om allmän handlings utlämnande stadgas i 30 § andra stycket.

10 § Har myndighet avslagit framställning om utbekommande av allmän handling och anser sökanden att beslutet icke är lagligen grundat, äge han, i den ordning nedan sägs, söka ändring i beslutet; beslut, som meddelats av departementschef, må dock ej överklagas.

26 § Avslår myndighet framställning om utbekommande av allmän handling, skola skälen angivas i beslutet. Sökanden äger, i den ordning nedan sägs, söka ändring i beslutet; beslut, som meddelats av departementschef, må dock ej överklagas.

11 § Ändring, som avses i 10 §, skall sökas hos den myndighet, som har att upptaga klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende, till vilket handlingen hör, eller om klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende, som myndigheten har att handlägga, hos den myndighet, som i allmänhet har att upptaga klagan över myndighetens beslut eller åtgärder. Vad nu sagts gälle ock angående den ordning i vilken ändring skall sökas.

27 § Ändring, som avses i 26 §, skall sökas hos den myndighet, som har att upptaga klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende, till vilket handlingen hör, eller om klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende, som myndigheten har att handlägga, hos den myndighet, som i allmänhet har att upptaga klagan över myndighetens beslut eller åtgärder. Vad nu sagts gälle ock angående den ordning i vilken ändring skall sökas.

Finnes enligt vad ovan sagts ej behörig myndighet, skall ändring sökas i fråga om beslut av kommunalmyndighet hos länsstyrelse, beträffande beslut av myndighet, som lyder under länsstyrelse, domkapitel, styrelse, ämbetsverk eller annan överordnad myndighet, hos den överordnade myndigheten samt i andra fall hos Konungen i vederbörande statsdepartement. Angående beslut av myndighet, som tillhör eller lyder under riksdagen, gälle dock vad riksdagen bestämmer. Talan, som hos Konungen fullföljes i statsdepartementen, skall i regeringsrätten föredragas och avgöras.

TF2:28 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

12 § Angående fullföljd av talan mot myndighets beslut, varigenom klagan avslågits, äge vad i / / § är stadgat motsvarande tillämpning; har klagan bifallits, vare talan mot beslutet ej tillåten.

28 § Angående fullföljd av talan mot myndighets beslut, varigenom klagan avslagits, äge vad i 27 § är stadgat motsvarande tillämpning; har klagan bifallits, vare talan mot beslutet ej tillåten.

13 §

29 §

Vill någon klaga över myndighets beslut, äge han erhålla underrättelse om vad han därvid har att iakttaga. Mål eller ärende angående utlämnande av allmän handling skall alltid behandlas skyndsamt. Expedition skall tillhandahållas klaganden utan avgift. Ej må för fullföljd av talan eller dess prövning gälla särskilda villkor, såsom erläggande av fullföljdsavgift eller myndighets tillstånd. 14 §

30 §

Finnes hos myndighet allmän handling, som skall hållas hemlig, och anser myndigheten särskild åtgärd böra vidtagas till beredande av trygghet mot obehörigt utlämnande, äger myndigheten förse handlingen med anteckning därom att den är hemlig. Sådan anteckning skall innehålla uppgift å det lagrum, som åberopas för handlingens hemlighållande, dagen för anteckningen samt den myndighet, som låtit verkställa anteckningen. Beträffande särskilda slag av handlingar, vilkas hemlighållande för rikets säkerhet är av synnerlig betydelse, äger Konungen förordna att viss myndighet skall pröva fråga om utlämnande. Har sådant förordnande meddelats, skall å handling som däri avses, jämte de uppgifter som angivas i första stycket, antecknas den myndighet, som sålunda är behörig att pröva fråga om utlämnande. Framställning hos annan myndighet att utbekomma handling, vara dylik anteckning skett, skall ofördröjligen på sökandens begäran hänskjutas till den behöriga myndigheten. Ej må i annan ordning än i detta lagrum sägs handling förses med anteckning därom att den är hemlig. 7 kap. Om Har meddelande,

tryckfrihetsbrott 3 § — är stadgat.

Om någon genom att lämna meddelande till annan förövar uppror, högförräden, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, så ock om någon som på grund av allmän befattning eller i och för utövande av lag-

Har någon eljest lämnat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift, må han, utan hinder av vad i 1 kap. 1 § andra stycket är stadgat, åtalas och fållas till ansvar enligt vad därom är stadgat, om han därigenom 1. förövat uppror, högförräderi, lands-

28 TF övergångsbestämmelser (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

stadgad tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, varom han eljest enligt lag har att iakttaga tystnad, uppenbarar vad han sålunda erfarit, må, ehuru meddelandet skett för offentliggörande i tryckt skrift, gärningen åtalas och ansvar därför ådömas enligt vad därom är stadgat.

Om ansvar för utlämnande av allmän handling, som skall hållas hemlig, »tadgas i den särskilda lag, som avses i 2 kap. 1§.

lydelse)

förräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott; 2. röjt något, varom han erhållit kännedom på grund av allmän befattning eller under utövande av lagstadgad tjänsteplikt, och röjandet innefattar brott mot rikets säkerhet; eller 3. röjt något som han på grund av stadgande i lag icke ägt yppa såsom vittne. Om ansvar för utlämnande av allmän handling, som skall hållas hemlig, gäller vad i lag och författning är stadgat.

Övergångsbestämmelser Utan hinder av de nu beslutade ändringarna skall tryckfrihetsförordningen fortfarande gälla i sin äldre lydelse till arets utgång. Lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar samt med stöd därav meddelade föreskrifter upphöra vid årets utgång att gälla. Förordnande, som jämlikt 1 § andra stycket, 8 §, 12 § tredje stycket, 17 § första stycket andra punkten, 20 § andra stycket första punkten, 24 §, 33 §, 34 § andra stycket eller 36 § första stycket andra punkten, andra stycket eller tredje stycket andra punkten nämnda lag meddelats rörande viss handling, skall avse att fråga om utlämnande av handlingen skall prövas jämlikt 2 kap. tryckfrihetsförordningen i dess nya lydelse med därtill hörande tillämpningsförteckning. Kan handlingen enligt nya lagen hällas hemlig endast om myndighet förordnat därom, skall sådant förordnande anses föreligga. Utan hinder av vad i 2 kap. 19 § första stycket tryckfrihetsförordningen i den nya lydelsen föreskrives skall fråga om utlämnande av domstols protokoll över handläggning, som ägt rum före den 1 januari 1948, samt annan handling, som före nämnda dag upprättats hos domstolen eller dit inkommit, prövas enligt nämnda kapitel med därtill hörande tillämpningsförteckning.

FÖRSLAG till ä n d r a d lydelse a v § 38 m o m . 1 riksdagsordningen Härigenom förordnas, att § 38 mom. 1 riksdagsordningen 1 skall erhålla ändrad lydelse pä sätt nedan angives. 1 Riksdagsordningen 1965; se 1965:816.

senast

omtryckt

Tillämpningsförteckning (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

§ 38 1. Konstitutionsutskottet tillkommer alt granska rikets grundlagar, lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma (dlmänna handlingar, vallagen, stadgan om ersättning för riksdagsmannauppdragets fullgörande ävensom den riksdagssladga, vilken riksdagen jämlikt § 78 äger fastställa, samt att hos riksdagen föreslå de ändringar däruti, dem utskottet anser högst nödiga eller nyttiga och möjliga att verkställa, sä ock att meddela utlåtande över de från kamrarna till utskottet hänvisade frågor rörande grundlagarna samt ovan omförmälda lagar och stadgar.

1. Konstitutionsutskottet tillkommer att granska rikets grundlagar, lagen med tillämpningsförteckning till 2 kap. tryckfrihetsförordningen, vallagen, stadgan om ersättning för riksdagsmannauppdragets fullgörande ävensom den riksdagsstadga, vilken riksdagen jämlikt § 78 äger fastställa, samt att hos riksdagen föreslå de ändringar däruti, dem utskottet anser högst nödiga eller nyttiga och möjliga att verkställa, sä ock att meddela utlåtande över de från kamrarna till utskottet hänvisade frågor rörande grundlagarna samt ovan omförmälda lagar och stadgar.

FÖRSLAG till lag m e d tillämpningsförteckning till 2 k a p . tryckfrihetsförordningen Härigenom förordnas att såsom tillämpningsförteckning till 2 kap. tryckfrihetsfru-ordningen skola gälla följande bestämmelser.

Tillämpningsförteckning

till 2 kap. 8 §

tryckfrihetsförordningen

Till första stycket 2 kap. 8 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas pä handlingar vilka inkommit eller upprättats såsom ett led i 1. undersökning, vård eller behandling inom den allmänna sjukvården eller socialvården eller under medverkan av läkare, tandläkare, psykolog, barnmorska, sjuksköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjukgymnast, själavård, medling i äktenskap eller rådgivning i frågor om samlevnad, familjeplanering, barnavård, nykterhetsvård, yrkesutbildning eller andra personliga förhållanden, offentlig arbetsförmedling eller rättshjälp eller ock offentlig medling mellan enskild och annan i rättslig angelägenhet, dock ej medling i hyrestvister enligt vad därom är stadgat; 2. medling i arbetstvist, ärende om förhandsbesked i taxerings- eller beskattningsfråga, provning, bestämning av egenskaper eller myckenhet, värdering, vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk utredning eller undersökning, som myndighet utför för enskilds räkning eller eljest enligt uppdrag, eller bankrörelse eller annan affärsmässig verksamhet, som myndighet hedriver till allmänhetens tjänst.

30 Tillämpningsförteckning

2 kap. 8 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall jämväl tillämpas på handlingar vilka avse förtrolig förbindelse med näringsidkare och vilka inkommit till eller upprättats hos myndighet såsom ett led i tillsyn över denne eller i beskattningsärende. Till andra stycket 2 kap. 8 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar vilka inkommit eller upprättats såsom ett led i ärende som handlägges inom stängda dörrar hos domstol, beskickning, konsulat eller notarius publicus angående sjöförklaring eller annan bevisupptagning till framtida säkerhet.

Tillämpningsförteckning

till 2 kap. 9 §

tryckfrihetsförordningen

Till första stycket 2 kap. 9 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar tillhörande 1. statistik hos statistiska centralbyrån, annan statlig myndighet eller kommunal myndighet, 2. annan av myndighet anordnad forskning, undersökning eller utredning rörande personliga, tekniska eller ekonomiska förhållanden, som bedrives i enlighet med beslut av Konungen, av centralt ämbetsverk, av akademisk forskningsinstitution eller av kommuns beslutande organ och som är av vetenskaplig eller eljest av allmän karaktär och sålunda icke hänför sig till visst mål eller ärende. Till andra stycket 2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas pä 1. allmänna kriminalregistret, register sammanställt för officiell statistik angående personer som förövat brott eller förseelser eller som ådagalagt samhällsfarlig asocialitet, annat register angående brott eller förseelser som föres på grund av lag eller enligt föreskrift av Konungen samt socialregister som föres på grund av lag; 2. register över dem som vårdas eller ha vårdats inom kriminalvården, ungdomsvården eller nykterhetsvården; 3. polisregister som föres på grund av lag; 4. register angående utlänningar som vistas i riket.

Tillämpningsförteckning

till 2 kap. 10 §

tryckfrihetsförordningen

Till första stycket 2 kap. 10 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar angående undersökning, vård eller behandling inom kriminalvården, den allmänna sjukvården eller socialvården eller under medverkan av läkare, tandläkare, psykolog, barnmorska, sjuksköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjukgymnast, dock icke beslut av kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, interneringsnämnden, psykiatriska nämnden eller lokal nämnd eller styrelse och ej

Tillämpningsförteckning

heller annan hos sådan myndighet upprättad handling, såvida icke myndigheten i fråga om viss handling förordnat därom; 2. handlingar i förvaltningsärende om avbrytande av havandeskap, om sterilisering, om kastrering eller om åtgärder mot smittsamma sjukdomar; 3. handlingar i förvaltningsärende om hjälpåtgärder, övervakning eller andra förebyggande åtgärder inom barnavården eller nykterhetsvården, dock ej beslut som i sådant ärende meddelas av annan myndighet än barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd; 4. handlingar i förvaltningsärende om omhändertagande för undersökning eller vård inom sjukvården, barnavården eller nykterhetsvården eller om upphörande därav eller ock om kontroll över utlänningar, dock ej beslut i sådant ärende; 5. handlingar i förvaltningsärende om sjukförsäkring, om folkpensionering eller tilläggsförmåner till folkpension, om försäkring för tilläggspension, om yrkesskadeförsäkring, om ersättning för skada uppkommen vid tjänstgöring för rikets försvar, om socialhjälp, om hjälpverksamhet i samband med arbetslöshet, om familjebidrag eller annan sådan ersättning vid tjänstgöring för rikets försvar, om statligt eller kommunalt stöd för studier, bosättning eller näringsverksamhet, om bostadsförmedling eller om inskränkning i rätten att inköpa rusdrycker, dock ej ansökan eller beslut i sådant ärende; 6. handlingar upprättade hos eller inkomna till annan myndighet än riksdagens ombudsmän under förundersökning i brottmål eller annan undersökning eller utredning för mål eller ärende hos domstol eller skiljemän, för ärende om nåd i brottmål eller för disciplinärende, dock ej på myndighetens protokoll, beslut eller yttrande och ej heller på handling, vari fastslås eller påstås att någon efter det han fyllt tjugoett år förövat brott eller ådagalagt samhällsfärlig asocialitet; 7. protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol, vilket kan handläggas inom stängda dörrar. Till andra stycket 2 kap. 10 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar angående myndighets tillsyn över befattningshavare, näringsidkare eller annan; 2. handlingar angående ingripande mot någon på grund av sjukdom eller psykisk abnormitet eller ingripande inom barnavården eller nykterhetsvården; 3. handlingar angående förundersökning i brottmål eller motsvarande utredning om samhällsfarlig asocialitet. Stadgandet får dock icke tillämpas på anmälan eller utsaga, som någon avgivit under ämbetsansvar eller disciplinärt ansvar, och ej heller på angivelse till åtal i fall då allmänt åtal förutsätter att angivelse skett eller i fall då allmänt åtal må väckas allenast om angivelse skett eller åklagare finner det påkallat från allmän synpunkt. Tillämpningsförteckning

till 2 kap. 11 §

tryckfrihetsförordningen

2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på A. handlingar i ärende om köp eller försäljning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt att nyttja fast eller lös egendom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag; dock skall

32 Tillämpningsförteckning

vad nu sagts gälla beslut, avtal eller annan handling, som angiver utgången, endast om myndigheten förordnat därom och högst ett år; B. handlingar, dock icke ansökan eller beslut, i ärende om statligt ekonomiskt Stöd åt bostadsbyggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, teknisk forskning eller utveckling, handel eller transportrörelse; C. handlingar — dock icke beslut, avtal eller annan handling som angiver utgången — i ärende 1. om beräknande av, anstånd med, nedsättning av, befrielse frän eller återbetalning av annan direkt eller indirekt skatt än arvsskatt, om taxering eller annan värdering för beskattningsändamål, om registrering till skattskyldighet, om beräknande av avgift till socialförsäkring eller om inkomstberäkning för sådan försäkring, dock icke pä uppteckning av uppgifter, som vid muntlig förhandling inför prövningsnämnd lämnats angående skattskyldigs förhållanden, om ej nämnden förordnat därom; 2. om in- eller utförsel av varor, om beräknande av tullavgifter eller om valutakontroll; 3. om tillsyn över förmyndare och gode män, om tillsyn i enlighet med lag eller med föreskrift av Konungen över byggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, gruvdrift, grus- eller stentäkt, utvinning av olja eller gas, handel, servering av mat och dryck, transporter eller bank- eller försäkringsrörelse, över advokaters, fondkomissionärers, mäklares, skeppsklarerares eller handelskamrars verksamhet eller över annan sådan näringsverksamhet, om tillstånd att bedriva verksamhet som nu sagts, att företaga särskilda däri ingående förvaltningsåtgärder eller att förvärva eller avyttra egendom, om arbetarskydd, om reglering av arbetstid eller om arbetstillstånd för utlänningar; 4. om reglering eller övervakning av priser eller av karteller eller annan konkurrensbegränsning, dock skall vad nu sagts ej gälla kartellregister i annat fall än då vederbörande företagare eller den myndighet som för registret gjort framställning till Konungen om att lagrummet skall vara tillämpligt pä uppgifterna i registret rörande viss överenskommelse och, sedan ärendet avgjorts, Konungen förordnat därom; 5. om tvist mellan arbetsgivare och arbetstagare angående rätten till arbetstagares uppfinningar; 6. om förundersökning i brottmål eller annan undersökning eller utredning för mål eller ärende hos domstol eller skiljemän eller för disciplinärende; 7. angående ansökan om patent, såvida de ej enligt lag skola hållas tillgängliga för allmänheten; D. protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol vilket kan handläggas inom stängda dörrar; E. handlingar angående uppfinning, som har särskilt avseende på krigsmateriel och som icke har tillkommit här i riket, såvida hemligt patent meddelats eller sökes. Tillämpningsförteckning

till 2 kap. 12 §

tryckfrihetsförordningen

Till första stycket 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas pä 1. handlingar inkomna till eller upprättade hos postverket, televerket, statens järnvägar, luftfartsverket, statens vattenfallsverk, domänverket, försvarets fabriksverk

Tillämpningsförteckning

eller Södertälje kanalverk eller därunder lydande myndighet samt handlingar inkomna till eller upprättade hos Konungen i ärende rörande verket eller myndigheten; 2. handlingar inkomna till eller upprättade hos riksbanken eller myndighet som lyder under riksbanken eller ock hos riksdagens bankoutskott i ärende rörande riksbanken; 3. handlingar angående kommuns hamnrörelse, dess jordbruk eller skogsbruk, dess verksamhet för att förse kommunens medlemmar med bostäder, vatten, elektrisk ström, gas eller värme eller för att för deras räkning ombesörja transporter, renhållning eller sotning eller ock annan av kommunen bedriven affärsrörelse som står i samband med rörelse eller verksamhet som nu sagts; 4. handlingar inkomna till eller upprättade hos myndighet i dennas egenskap av företrädare för staten eller kommun såsom delägare i bolag, förening eller annan sådan samfällighet; 5. handlingar angående uppdrag som myndighet mot ersättning utför för enskilds räkning eller angående utrustning eller metoder för utförande av sådana uppdrag.

Till andra stycket 2 kap. 12 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar angående överläggning med annan stat eller mellanfolklig organisation om handelsutbyte eller annat ekonomiskt mellanhavande, dock högst trettio år; 2. handlingar i upphandlingsärende eller annat ärende om köp eller försäljning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt att nyttja fast eller lös egendom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag; dock skall vad nu sagts gälla beslut, avtal eller annan handling, som angiver utgången, endast om myndigheten förordnat därom och högst ett år; 3. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förlikningsförhandling, rättegång eller skiljeförfarande, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts; 4. utredningar och förslag, som inkommit frän enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förhandling med företrädare för näringsidkare eller förbrukare om prisreglering för livsmedel, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts.

Till tredje stycket 2 kap. 12 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas pä 1. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förhandling för slutande av kollektivavtal eller för annan reglering av anställningsvillkor, i högst fem är; har handlingen upprättats hos eller inkommit till riksdagens lönedelegation, får den dock ej hållas hemlig längre än till dess avtal träffats eller förhandlingen slutförts; 2. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förlikningsförhandling, rättegång eller skiljeförfarande i fråga om kollektivavtal eller eljest i fråga om anställningsvillkor, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts. 3 — 566-2759

34 Tillämpningsförteckning Tillämpningsförteckning

till 2 kap. 13 §

tryckfrihetsförordningen

2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar, inkomna till eller upprättade hos Konungen, riksdagens bankoutskott, riksbanken eller riksgäldskontoret.

Tillämpningsförteckning

till 2 kap. 14 §

tryckfrihetsförordningen

Till första stycket 2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på sådana minnesanteckningar, andra uppteckningar, utkast och förslag som skola anses upprättade först dä målet eller ärendet slutbehandlats och som ej omhändertagas såsom arkivhandlingar i målet eller ärendet och ej heller eljest redovisa uppgifter pä vilka myndighetens beslut grundats men likväl bevaras för att underlätta handläggningen av andra mål eller ärenden. Till andra stycket 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar angående planer eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan kontrollåtgärd som det åligger myndighet att företaga; 2. handlingar, upprättade såsom underlag för kunskapsprov eller psykologiskt prov inom skolväsendet eller krigsmakten eller eljest vid uttagning till utbildning, vid examination, vid anställning eller vid befordran; 3. handlingar angående utredning om direkt eller indirekt skatt eller annan allmän avgift eller pålaga eller om bidrag, lån, kreditgaranti eller annan förmån.

Tillämpningsförteckning

till 2 kap. 15 §

tryckfrihetsförordningen

2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar, som angå polismyndighets, tullmyndighets eller åklagares verksamhet, dock icke på anmälan som inkommit till justitiekanslern eller någon av riksdagens ombudsmän eller handling som inkommit eller upprättats med anledning av sådan anmälan; 2. handlingar, som angå myndighets utredning av förhållande som kan föranleda ansvar för ämbetsbrott eller disciplinär bestraffning; 3. handlingar i ärende hos justitiekanslern, domstol eller militär myndighet angående tvångsmedel i brottmål; 4. handlingar om itillverkning eller kontroll av sedlar eller mynt eller om förvaring eller transport av pengar eller värdeföremål; 5. handlingar angående kriminalvård, sluten psykiatrisk vård eller vård på ungdomsvårdsskola eller vårdanstalt för alkoholmissbrukare, dock icke beslut av kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, interneringsnämnden, psykiatriska nämnden eller lokal nämnd eller styrelse och ej heller annan hos sådan myndighet upprättad handling, såvida icke myndigheten i fråga om viss handling förordnat därom.

Tillämpningsförteckning Tillämpningsförteckning

till 2 kap. 16 §

tryckfrihetsförordningen

2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handling, som innehåller uppgift om 1. planering, forskning, utvecklingsarbete, produktion, lagring eller annan förberedelse för rikets försvar; 2. storlek, benämning, beteckning, sammansättning, utrustning, beredskap, kapacitet, stridsduglighet eller annat sådant förhållande med avseende på stab, förband eller annan enhet eller på myndighet, företag, organisation eller sammanslutning, dess mobilisering, ledning, samband, gruppering, basering, förläggning, förflyttning, koncentrering, underhåll, bevakning, operationer eller strid eller annan dess åtgärd eller verksamhet för rikets försvar eller ock omflyttning eller undanförsel av människor, djur, anläggningar eller förnödenheter; 3. underrättelsetjänst, säkerhetstjänst eller signalskyddstjänst, i vad avser organisation, mål, medel, metoder, verksamhet eller residtat; 4. vapen, ammunition, sprängmedel, minor, fordon, fartyg eller luftfartyg, materiel för eldledning, navigering, spaning, signalering, underrättelsetjänst eller signalskyddstjänst eller ock annan materiel eller förnödenhet för rikets försvar; 5. befästning, berganläggning, ledningscentral, spaningsanläggning, krigsflygbas, krigsankarplats, spärranordning, förrådsanläggning, kommunikationsled, förbindelseled, förbindelse för distribution av elektrisk kraft eller annan förnödenhet eller eljest om byggnad, anläggning, anordning eller område, som användes eller skall användas för rikets försvar; 6. topografiska, geodetiska, meteorologiska eller andra förhållanden i naturen, som kunna ha inflytande på militär verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970.

FÖRSLAG till lag om ändring i r ä t t e g å n g s b a l k e n Härigenom förordnas, att 9 kap. 6 § rättegångsbalken skall upphöra att gälla, att 5 kap. 1, 4 och 5 §§, 23 kap. 14 och 21 §§, 36 kap. 5 §, 37 kap. 5 §, 38 kap. 2 och 8 §§ och 39 kap. 5 § rättegångsbalken 1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives ävensom att i rättegångsbalken skola införas tre nya paragrafer av nedan angivna lydelse, nämligen i 36 kap. efter 5 § en paragraf betecknad 5 a § och efter 6 § en paragraf betecknad 6 a § samt i 38 kap. efter 8 § en paragraf betecknad 9 §. 1

Senaste lydelse av 5 kap. 1 § och 36 kap. 5 § se 1964: 166.

3G

RB 5:1 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

5 kap. 1 I* Förhandling vid domstol skall vara offentlig. Kan det antagas, att vid förhandling skall förekomma något, som är stötande för anständigheten och sedligheten, eller att till följd av offentligheten något kan uppenbaras, som med hänsyn till rikets säkerhet bör hållas hemligt för främmande makt, äge rätten förordna, att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar. Förordnande, som nu sagts, må ock meddelas, om anledning förekommer, att till följd av offentligheten yrkeshemlighet skulle röjas.

(Jfr not vid paragrafens rubrik.

I mål om ansvar för utpressning må rätten, om mälsäganden begär det eller rätten eljest finner det lämpligt, förordna, att förhandling skall hällas inom stängda dörrar. Förhandling, som under

Kan det antagas, att vid förhandling skall förekomma något, som är stötande för anständigheten och sedligheten, eller att till följd av offentligheten något kan uppenbaras, som med hänsyn till rikets säkerhet bör hållas hemligt för främmande makt, äge rätten förordna, att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar. Förordnande, som nu sagts, må ock meddelas, om anledning förekommer, att till följd av offentligheten yrkeshemlighet skulle röjas eller någon skulle utsättas för våld eller annat övergrepp eller utom riket lida annan skada. Företes vid förhandling allmän handling, som enligt tryckfrihetsförordningen skall hållas hemlig, och är det av synnerlig vikt att ej genom handlingens offentliggörande något uppenbaras som av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse bör hållas hemligt, äge rätten förordna att förhandlingen i vad den angår denna handling skall hållas inom stängda dörrar. Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning dä befattningshavare eller annan höres som vittne angående något varom han eljest på grund av lag eller författning har att iakttaga tystnad. I mål om ansvar för utpressning må rätten, om mälsäganden begär det eller rätten eljest finner det lämpligt, förordna, att förhandling skall hällas inom stängda dörrar. Förhandling, som under

1 Det föreslagna tredje stycket ersätter lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna handlingar, vilken är av följande lydelse: »Företes vid förhandling inför domstol allmän handling, som enligt vad därom är stadgat icke må utlämnas till envar, och finnes det vara av synnerlig vikt att ej genom handlingens offentliggörande något uppenbaras som av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen bör hållas hemligt, äge domstolen, även om föreskrift därom eljest ej är i lag meddelad, förordna att förhandlingen i vad den angår sådan handling skall hållas inom stängda dörrar.>

RB5:4 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

förundersökning i brottmål äger rum vid domstol, skall hållas inom stängda dörrar, om den misstänkte begär det eller rätten finner, att offentligheten skulle vara till men för utredningen. I brottmål skall, när skäl äro därtill, förhandling som angår personundersökning, sinnesundersökning eller annan utredning rörande den tilltalades levnadsomständigheter och personliga förhällanden i övrigt, äga rum inom stängda dörrar.

lydelse)

förundersökning i brottmål äger rum vid domstol, skall hållas inom stängda dörrar, om rätten finner, att offentligheten skulle vara till men för utredningen. I brottmål skall, när skäl äro därtill, förhandling som angår pcrsonundersökning, sinnesundersökning eller annan utredning rörande den tilltalades levnadsomständigheter och personliga förhållanden i övrigt, äga rum inom stängda dörrar.

Förhör med den som är under femton är eller lider av sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annan rubbning av själsverksamheten må hållas inom stängda dörrar. Är eljest för särskilt fall föreskrivet, att förhandling må hållas inom stängda dörrar, vare det gällande. 4 § Rätten äge förordna, att vad som förekommit vid förhandling inom stängda dörrar icke får uppenbaras. (Jfr 39 § SekrL)

Utan hinder av vad i tryckfrihetsförordningen är stadgat om hemlighållande av allmänna handlingar skall part äga utfå handling som företes eller upprättas vid förhandling eller eljest åberopas till bevis samt beslut och dom. Om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse år av synnerlig vikt att innehållet i handling som företes eller upprättas vid förhandling eller eljest åberopas till bevis icke sprides till obehöriga, må dock rätten vägra att utlämna handlingen till parten. Utlämnar rätten till part eller annan allmän handling som enligt tryckfrihetsförordningen skall hållas hemlig, skall rätten, om det anses erforderligt, uppställa förbehåll om sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll.

5 § Överläggning till dom eller beslut skall hållas inom stängda dörrar, om rätten ej finner det kunna ske offentligt. Hålles överläggning inom stängda dörrar, må, utom

38 KB 9: 6 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

rättens ledamöter, närvara endast sådan rättens tjänsteman, som har att taga befattning med målet. När särskilda skäl äro därtill, må rätten medgiva även annan att närvara vid sådan överläggning. Avkunnande av dom eller beslut skall Avkunnande av dom eller beslut skall ske offentligt. Har förhandling hållits ske offentligt. Har förhandling hållits inom stängda dörrar, må ock dom eller inom stängda dörrar, må ock dom eller beslut avkunnas inom stängda dörrar, i beslut avkunnas inom stängda dörrar. fråga om utgången dock allenast om målet avser olovlig underrättelseverksamhet och det kan befaras att utlämnande av den tilltalades namn medför att denne, hans anhöriga eller annan enskild person utom riket utsattes för övergrepp eller lider skada.

9 kap. 6 § Röjer någon utan giltigt skäl vad enligt rättens eller undersökningsledarens förordnande icke får uppenbaras, straffes han med dagsböter.

23 kap. 14 § Undersökningsledaren äge inhämta yttrande av sakkunnig. Finnes redan under förundersökningen sakkunnig böra utses av rätten, äge undersökningsledaren framställa begäran därom. Han äge ock hos rätten begära föreläggande, att skriftligt bevis skall företes eller föremål tillhandahållas för besiktning.

Undersökningsledaren äge inhämta yttrande av sakkunnig. Finnes redan under förundersökningen sakkunnig böra utses av rätten, äge undersökningsledaren framställa begäran därom. Han äge ock hos rätten begära förordnande, att allmän handling skall tillhandahållas, och föreläggande, att annat skriftligt bevis skall företes eller att föremål skall tillhandahållas för besiktning.

Vid förundersökningen skall protokoll föras över vad därvid förekommit av betydelse för utredningen. Sedan utsaga av misstänkt eller annan upptecknats, skall, innan förhöret avslutas, utsagan uppläsas eller tillfälle på annat sätt lämnas att granska uppteckningen samt den hörde tillfrågas, om han har något att erinra mot innehållet. Erinran, som ej föranleder ändring, skall antecknas. Därefter må uppteckningen ej ändras. Har ut-

RB 36: 5 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

sagan först efter granskningen antecknats i protokollet, skall uppteckningen biläggas handlingarna. I mindre mål må i stället för protokoll föras kortfattade anteckningar över det väsentliga, som förekommit vid undersökningen. Så snart åtal beslutats, äge den misstänkte eller hans försvarare pä begäran erhålla avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. (Jfr 39 § SekrL)

Så snart åtal beslutats, äge den misstänkte eller hans försvarare på begäran erhålla avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. Är protokollet eller anteckningarna av sådan beskaffenhet att de enligt tryckfrihetsförordningen skola hemlighållas, skall undersökningsledaren, om det anses erforderligt, uppställa förbehåll om sättet att handhava avskriften och begagna dess innehåll.

36 kap. 5 § Ämbcts- eller tjänsteman eller den som är förordnad eller vald att förrätta offentligt tjänsteärende eller utöva annan allmän befattning må ej höras som vittne angående något, varom han på grund av denna sin ställning har att iakttaga tystnad.

Ej heller må advokat, läkare, tandläkare, barnmorska eller deras biträden höras angående något, som på grund av

Den som närvarit vid domstols eller jurys överläggning inom stängda dörrar må ej höras om vad därvid förekommit eller om hur de särskilda ledamöterna röstat. Medlare som avses i giftermdlsbalken må ej höras om vad han erfarit vid medling. Den som på grund av allmän befattning eller lagstadgad tjänsteplikt vunnit kännedom om innehållet i allmän handling, som skall hållas hemlig jämlikt 2 kap. 16, 17 eller 18 § tryckfrihetsförordningen, eller om motsvarande uppgifter av hemlig natur må icke höras såsom vittne därom utan tillstånd av den myndighet under vilken han löd. 1 ärendet om sådant tillstånd lände föreskrifterna om ordningen för prövning av fråga om utlämnande av allmän handling till efterrättelse. Advokat, läkare, tandläkare, psykolog, barnmorska, sjuksköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjukgymnast må

40 RB 36: 5 a (Nuvarande

lydelse)

denna deras ställning förtrotts dem eller de i samband därmed erfarit, med mindre det är i lag medgivet eller den, till vilkens förmån tystnadsplikten gäller, samtycker därtill.

(Föreslagen

lydelse)

icke höras angående något som på grund av hans ställning förtrotts honom eller .som han i anledning av sådant meddelande erfarit, med mindre det är i lag medgivet eller den, till vilkens förmån tystnadsplikten gäller, samtycker därtill. Ej heller må under annan förutsättning befattningshavare eller tjänstepliktig höras angående förtroligt meddelande i personlig angelägenhet eller därav föranledda iakttagelser eller åtgärder av sådan art att, om uppgift därom influtit i allmän handling, denna skolat hållas hemlig jämlikt 2 kap. 8 § första stycket eller 9 § första stycket tryckfrihetsförordningen eller angående uppgift till statlig eller kommunal statistik om enskilds förhållanden. Har någon såsom biträde hos person som avses i detta stycke eller i allmän tillsynsverksamhet fått kännedom om förhållande som sålunda icke får yppas, gälle för honom samma tystnadsplikt.

Rättegångsombud, biträde eller försvarare må ej höras som vittne om vad för uppdragets fullgörande förtrotts honom, med mindre parten medgiver, att det må yppas. Utan hinder av vad i andra eller tredje stycket sägs vare annan än försvarare skyldig att avgiva utsaga i mål angående brott, för vilket icke är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år.

Utan hinder av vad i tredje och fjärde styckena sägs vare annan än försvarare skyldig att avgiva utsaga i mål angående brott, för vilket icke är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år.

Om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan är särskilt stadgat. Präst inom annat trossamfund än svenska kyrkan eller den som i sådant samfund intager motsvarande ställning må icke höras som vittne om något, som han vid hemligt skriftermål eller därmed jämförliga förhållanden erfarit. 5a § Äger någon enligt tryckfrihetsförordningen ej uppenbara vem som författat skrift eller vem som eljest, på sätt i 1 kap. 1 § andra stycket nämnda förordning sägs, lämnat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift, må han ej heller höras såsom vittne därom, såvida icke

RB36:6a (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

1. målet angår gärning, som åsyftas i 7 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, eller annat brott, för vilket är stadgat strängare straff än fängelse i två år, samt 2. rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålles. 6a § Kan i annat fall än i 5 och 6 §§ sägs omständighet, varom någon på grund av allmän befattning eller lagstadgad tjänsteplikt har att iakttaga tystnad, antagas äga betydelse som bevis och kan bevisningen icke lämpligare föras på annat sätt, äger rätten förelägga honom att avgiva vittnesmål; rätten inhämte dock, om så kan ske, först yttrande av den myndighet varunder han lyder.

37 kap. 5 § Beträffande förhör med part under sanningsförsäkran skall i övrigt vad i 36 kap. 5 och 6 §§, 7 § första stycket samt 15—48 §§ är stadgat om vittnesförhör äga motsvarande tillämpning. 38

Beträffande förhör med part under sanningsförsäkran skall i övrigt vad i 36 kap. 5, 5 a, 6 och 6 a §§, 7 § första stycket samt 15—18 §§ är stadgat om vittnesförhör äga motsvarande tillämpning. kap.

2 8 Innehar någon — Ej vare part eller honom närstående, som nu sagts, skyldig att förete skriftligt meddelande mellan parten och någon honom närstående eller mellan sådana närstående inbördes. Befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 §, må ej förete skriftlig handling, om dess innehåll kan antagas vara sådant, att han ej må höras som vittne därom; innehaves handlingen av part, till förmån för vilken tystnadsplikten gäller, vare

Ej vare part eller honom närstående, som nu sagts, skyldig att förete skriftligt meddelande mellan parten och någon honom närstående eller mellan sådana närstående inbördes. Befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 eller 5 a §, må ej förete skriftlig handling, om dess innehåll kan antagas vara sådant, att han ej må höras som vittne därom; innehaves handlingen av part, till förmån för vilken tystnadsplikten

42 RB38:8 (Nuvarande

(Föreslagen

lydelse)

lydelse)

gäller, vare han ej skyldig att förete handlingen. Stadgandet i 36 kap. 6 § om vittnes rätt att vägra att yttra sig äge motsvarande tillämpning i fråga om innehavare av skriftlig handling, om dess innehåll är sådant, som avses i nämnda lagrum. — — den företes.

han ej skyldig att förete handlingen. Stadgandet i 36 kap. 6 § om vittnes rätt att vägra att yttra sig äge motsvarande tillämpning i fråga om innehavare av skriftlig handling, om dess innehåll är sådant, som avses i nämnda lagrum. Skyldighet att

8 § Om tillhandahållande av allmän handling, som förvaras hos stats- eller kommunalmyndighet, gälle vad därom är stadgat. Hava eljest avvikande bestämmelser meddelats om skyldighet att förete skriftlig handling, vare de gällande.

(Jfr 38 § andra stycket SckrL)

Allmän handling, som skall hållas hemlig jämlikt 2 kap. 16, 17 eller 18 § tryckfrihetsförordningen, må icke företes som bevis utan tillstånd av den myndighet som skall pröva fråga om utlämnande av handlingen; och lände i ärendet om tillstånd föreskrifterna om ordningen för sådan prövning till efterrättelse. Ar staten eller kommun part i tvistemål, gälle om dess skyldighet att förete annan handling än i första stycket sägs vad eljest är föreskrivet för part. Kan i annat fall än som avses i första och andra styckena allmän handling antagas äga betydelse som bevis och kan bevisningen icke lämpligare föras på annat sätt, äger rätten förordna att handlingen skall tillhandahållas rätten eller undersökningsledaren; rätten inhåmte dock, om så kan ske, först yttrande av den myndighet som förvarar handlingen. Är dennas innehåll sådant att befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 §, icke må höras som vittne därom, må handlingen ej företes som bevis. Ej heller må, med mindre synnerlig anledning förekommer därtill, handlingen företes som bevis, om därigenom yrkeshemlighet skulle uppenbaras. Då rätten återställer handling som avses i denna paragraf, skall rätten, om anledning därtill föreligger, med beaktande av vad i 2 kap. 19 § tryckfrihets-

RB 38: 9 (Nuvarande

(Föreslagen

lydelse)

lydelse)

förordningen är stadgat göra anteckning på handlingen om vad som är av betydelse vid prövning av begäran att utbekomma handlingen. 9 § Hava avvikande bestämmelser meddelats om skyldighet att förete skriftlig handling, vare de gällande.

(Jfr 8 § i nuvarande lydelse)

39 kap. 5 § Innehar någon föremål, som lämpligen kan flyttas till rätten och som kan antagas äga betydelse som bevis, vare han skyldig att tillhandahålla det för syn; sådan skyldighet åligge dock ej i brottmål den misstänkte eller den som till honom stär i sådant förhållande, som avses i 36 kap. 3 §. Stadgandet i 36 kap. 6 § om vittnes rätt att vägra att yttra sig äge motsvarande tillämpning i fråga om rätt för part eller annan alt vägra att tillhandahålla föremål för syn. Om skyldighet att förete skriftlig handling för syn gälle vad i 38 kap. 2 § är stadgat. Vad i 38 kap. 3—6' §§ är stadgat äge motsvarande tillämpning beträffande föremål eller skriftlig handling, som skall tillhandahållas för syn.

Vad i 38 kap. 3—9 §§ är stadgat äge motsvarande tillämpning beträffande föremål eller skriftlig handling, som skall tillhandahållas för syn.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970. Genom lagen upphäves lagen den 10 juli 1947 (nr 630) om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna handlingar.

FÖRSLAG till lag om ändring i b r o t t s b a l k e n Härigenom förordnas, att 17 kap. 13 § samt 20 kap. 3 och 14 §§ brottsbalken skola erhålla ändrad lydelse pä sätt nedan angives samt att i 17 kap. brottsbalken skall efter 16 § införas en ny paragraf, betecknad 17 §, av nedan angivna lydelse.

17 kap. 13 § Den som bryter mot förbud att sälja eller skingra gods eller att utgiva annans gods, rubbar gods som blivit satt i kvar-

Den som bryter mot förbud att sälja eller skingra gods eller att utgiva annans gods, rubbar gods som blivit satt i kvar-

44 BrB 17:17 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

stad, ulmätt eller beslagtaget, skadar eller borttager myndighets anslag eller försegling eller eljest olovligen öppnar vad myndighet tillslutit, bryter mot förbehåll som myndighet uppställt vid utlämnande av allmän handling eller ock överträder annat dylikt av myndighet meddelat förbud, dömes för ö v e r t r ä d e l s e a v m y n d i g h e t s b u d till böter eller fängelse i högst ett är. Vägrar någon inträde som förrättningsm an äger fordra, dömes för h i n d r a n d e a v f ö r r ä t t n i n g till böter. stad, utmätt eller beslagtaget, skadar eller borttager myndighets anslag eller försegling eller eljest olovligen öppnar vad myndighet tillslutit eller ock överträder annat dylikt av myndighet meddelat förbud, dömes för ö v e r t r ä d e l s e a v m y n d i g h e t s b u d till böter eller fängelse i högst ett är.

17 § Har någon brutit mot förbehåll som myndighet uppställt vid utlämnande av allmän handling och skulle handlingen hållas hemlig av hänsyn till enskilt intresse, må åklagare väcka åtal endast om mälsäganden angivit gärningen till åtal eller åtal finnes påkallat ur allmän synpunkt.

20 kap. 3 § Yppar ämbetsman vad han är pliktig att hemlighålla eller utnyttjar han olovligen sådan hemlighet, dömes, om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för b r o t t m o t t y s t n a d s p l i k t till suspension eller avsättning; om skäl äro därtill, skall tillika dömas till fängelse i högst ett är. I ringa fall skall dömas allenast till böter.

Om ämbetsman lämnar ut allmän handling som skall hållas hemlig eller olovligen yppar eller utnyttjar dess innehåll eller om han bryter mot tystnadsplikt som åligger honom jämlikt lag, författning eller särskild föreskrift, dömes, om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för b r o t t mot t y s t n a d s p l i k t till suspension eller avsättning; om skäl äro därtill, skall tilllika dömas till fängelse i högst ett år. I ringa fall skall dömas allenast till böter, Begår den som varit ämbetsman sådan gärning, dömes till böter eller fängelse enligt vad i första stycket sägs.

Bi B 20:14 (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

14 § Åklagare må, utan hinder av vad eljest må vara stadgat, åtala brott, varigenom ämbetsman åsidosatt sin tjänsteplikt; dock skall gälla vad i denna balk stadgas att åtal ej må ske utan förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigat och vad i annan lag eller författning är föreskrivet om åtal för gärning, för vilken straff är stadgat allenast om den förövas av ämbetsman. Riktar sig gärning som avses i 3 § mot enskilt intresse och har mälsäganden icke angivit gärningen till åtal, må åklagare väcka åtal endast om det finnes påkallat ur allmän synpunkt.

Åklagare må, ulan hinder av vad eljest må vara stadgat, åtala brott, varigenom ämbetsman åsidosatt sin tjänsteplikt; dock skall gälla vad i denna balk stadgas att åtal ej må ske utan förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigat och vad i annan lag eller författning är föreskrivet om åtal för gärning, som avses i 3 § och som är särskilt belagd med straff, eller gärning, för vilken straff är stadgat allenast om den förövas av ämbetsman.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970.

FÖRSLAG till lag om ä n d r a d lydelse a v 14 k a p . 3 § giftermålsbalken Härigenom förordnas, att 14 kap. 3 § giftermålsbalken 1 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives. 3 § förlika makarna.

Medlare äger — — Medlare har att iakttaga tystnad om vad han vid medlingen erfarit och han Did ej höras som vittne därom.

Medlare har att iakttaga tystnad om vad han vid medlingen erfarit. (Jfr 36 kap. 5 § första stycket RB i föreslagen lydelse)

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970.

FÖRSLAG till lag om i n s k r ä n k n i n g a v p a r t s r ä t t a t t u t b e k o m m a a l l m ä n n a h a n d l i n g a r Finnes i ärende hos annan myndighet än domstol att det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att innehållet i allmän handling som skall hållas hemlig icke sprides till obehöriga, må utlämnande av handlingen till sökande, 1

Senaste lydelse av 3 § se 1946: 822.

40 Riksbankslagen (Nuvarande

lydelse)

(Föreslagen

lydelse)

klagande eller annan part i ärendet vägras. Vad nu sagts skall ej gälla myndighetens beslut och må ej heller lända till inskränkning i partens rätt att få del av alla omständigheter som läggas till grund för ärendets avgörande. Utlämnas handlingen till parten eller till hans ombud eller biträde, skola erforderliga förbehåll göras angående sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970.

FÖRSLAG till lag om u p p h ä v a n d e av 35 § lagen den 30 j u n i 1934 (nr 437) för Sveriges riksbank Härigenom förordnas att 35 § lagen den 30 juni 1934 för Sveriges riksbank 1 skall upphöra att gälla. 35 § Följande ärenden i riksbanken skola hållas hemliga: kreditärenden och sådana ärenden, som omför malas i 14, 15 och 16 §§, ävensom andra ärenden, som röra kunders förhållanden till riksbanken eller annan kreditinrättning; ärenden av penningpolitisk natur beträffande vilka fullmäktige finna, att deras offentliggörande kunde medföra skada för riksbanken; frågor om tillverkning och kontroll av banksedlar samt om vården av riksbankens behållningar. överläggningar och beslut i sädana frågor skola upptagas i särskilt protokoll, vars innehåll ej må yppas förrän femtio år efter protokollets datum, där ej riksdagens bankoutskott, dess revisorer eller fullmäktige i riksbanken anse sådant tidigare kunna ske utan skada för riksbanken. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970.

1 Senaste lydelse av 35 § se 1962: 192.

Allmän motivering

L Utredningsuppdraget

och

utredningsarbetet Kungl. Maj:t b e m y n d i g a d e d e n 3 j u n i 1960 chefen f ö r j u s t i t i e d e p a r t e m e n t e t a t t tillkalla s a k k u n n i g a för ö v e r s y n a v lagstiftningen o m a l l m ä n n a handlingars offentlighet o c h d ä r m e d s a m m a n h ä n g a n d e f r å g o r . Vid u t v e r k a n d e av b e m y n digandet anförde departementschefen till s t a t s r å d s p r o t o k o l l e t : Sedan gammalt har i vårt land grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet upprätthållits. Grundsatsen är fastslagen i 2 kap. 1 § i 1949 års tryckfrihetsförordning, som stadgar att, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, varje svensk medborgare skall äga fri tillgång till allmänna handlingar. I denna rätt må dock enligt samma stadgande gälla inskränkningar, som påkallas av vissa närmare angivna allmänna och enskilda intressen. 2 kap. tryckfrihetsförordningen upptar vidare regler om vad som skall förstås med allmän handling, om prövning av fråga om allmän handlings utbekommande m.m. I vilka fall undantag från offentlighetsprincipen skall gälla angives emellertid ej n ä r m a r e i tryckfrihetsförordningen. Denna fråga skall regleras i särskild av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag. De sålunda förutsatta lagbestämmelserna finns i lagen den 28 maj 1937 om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. I denna lag regleras ingående de olika fall, då allmänna handlingar av sådana hänsyn som angives i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen skall hållas hemliga. Det må erinras om att 1937 års sekretesslagstiftning icke berördes av den reformering av tryckfrihetsrätten som år 1949 ledde

till antagandet av en ny tryckfrihetsförordning. 1944 års tryckfrihetssakkunniga hade enligt sina direktiv ej att ingå p å frågan om allmänna handlingars offentlighet i vidare m å n än som föranleddes av tryckfrihetsförordningens omarbetande. Under remissbehandlingen av tryckfrihetssakkunnigas betänkande (SOU 1947:60) upprepades vissa betänkligheter som vid tillkomsten av 1937 års lagstiftning anförts mot en utbrytning av sekretessreglerna ur själva grundlagen. I propositionen med förslag till ny tryckfrihetsförordning (1948:230) anförde departementschefen härom, att ett upptagande av frågan om sekretessreglernas ställning skulle fördröja och försvåra genomförandet av den föreslagna tryckfrihetslagstiftningen. Spörsmålet om en revision av sekretesslagstiftningen på grundval av de erfarenheter som vunnits efter antagandel av 1937 års bestämmelser borde upptagas särskilt. Frågan huruvida gränsdragningen mellan offentliga och hemliga handlingar utförligare än enligt förslaget borde anges i grundlagen kunde enligt departementschefens uppfattning till dess anstå. Vid tidpunkten för dessa uttalanden pågick redan en utredning genom särskilda sakkunniga angående tillämpningen av 1937 års lagstiftning om allmänna handlingars offentlighet (1943 års sekretessutredning). Utredningen hade fått till uppgift att överväga, vilka åtgärder som kunde anses erforderliga för att åstadkomma en praxis som tillgodosåg kravet på en så vidsträckt offentlighet som möjligt utan att a n d r a berättigade intressen träddes för nära. Utredningen slutförde sitt uppdrag år 1949 och uttalade därvid bl.a., att det missnöje med myndigheternas tillämpning av 1937 års lagstiftning som tidigare yppats syntes ha sammanhängt med krigsförhållandena och den ökade sekretess som dessa föranlett. Sedan mera normala förhållanden inträtt, hade också en liberalare tillämpning av

48 Allin. mot. I

sekretessbestämmelserna uppkommit. E n viss osäkerhet i praxis kvarstod dock alltjämt. Denna berodde enligt utredningens mening på att sekretessreglerna icke i alla avseenden motsvarade de anspråk som borde ställas på denna lagstiftning. Det vidlyftiga arbete som en översyn av sekretesslagstiftningen skulle kräva borde emellertid enligt utredningens mening anstå till dess i praxis en viss erfarenhet vunnits av den nya tryckfrihetsförordningens bestämmelser i ämnet. Sedan numera drygt ett decennium förflutit efter den nya tryckfrihetsförordningens tillkomst synes det vara anledning att ånyo till övervägande upptaga frågan om allmänna handlingars offentlighet, ö n s kemål h ä r o m har framförts från flera håll. Bl.a. har riksdagen år 1957 gjort en framställning i frågan. I skrivelse till Kungl. Maj:t n ä m n d a år h a r riksdagen (konstitutionsutskottets ull. nr 4) uttalat, att tiden borde vara inne för en n ä r m a r e undersökning av frågan om en revision av sekretesslagstiftningen mot bakgrunden av de ändrade samhällsförhållandena och den erfarenhet som vunnits av den nya tryckfrihetsförordningen. Jag vill förorda att en utredning n u igångsattes med detta syfte. Vid utredningen bör utformningen av sekretesslagstiftningen omprövas i såväl sakligt som formellt hänseende. Vad angår det sakliga innehållet har riksdagen i sin nyss berörda framställning gjort det uttalandet, att vid revisionen av sekretesslagstiftningen bör beaktas, om och i vad m å n dispens från sekretessreglerna bör kunna medgivas i vidare utsträckning än vad nu är förhållandet. Även för egen del vill jag ge uttryck åt den åsikten, att riktmärket bör vara att undantag från offentlighetsprincipen skall ske endast där det oundgängligen påkallas av viktiga allmänna eller enskilda intressen. Detta innebär dock ej, att det enbart kan bli fråga om begränsningar i sekretessen i jämförelse med nuvarande lagstiftning. Erfarenheten synes visa, att p å vissa punkter lagstiftningen i sin gällande lydelse icke medger den sekretess som allmänna och enskilda intressen kräver. Vad angår den formella uppbyggnaden av lagstiftningen bör bl.a. övervägas om den nuvarande fördelningen av reglerna mellan grundlag å ena sidan och lag eller författning av a n n a n natur å andra sidan bör bibehållas eller om en annan ordning kan anses lämpligare. Härvid bör dock beaktas, att grundlagen

ej bör belastas med detaljregler. I den mån utformningen av reglerna r ö r a n d e tystnadsplikt beröres av sekretesslagstiftningen bor utredningen vara oförhindrad att upptaga dessa regler till bedömande. Hinder bör ej heller eljest föreligga att vid utredningen, i den m å n anledning därtill förekommer, upptaga frågor som ej direkt avser sekretesslagstiftningen men som på ett eller annat sätt äger samband med denna. Jag vill i det följande beröra vissa frågor, som synes böra särskilt uppmärksammas vid utredningen. I ett av särskild utredningsman avgivet betänkande angående sekretessen vid förundersökning i brottmål (SOU 1955: 17) har gjorts en översyn av sekretesslagens regler om polis- och åklagarmyndigheternas handlingar samt bestämmelserna om tystnadsplikt för polismän och åklagare. Det förslag som framlagts i betänkandet innebalen noggrannare reglering än för närvarande i b å d a dessa hänseenden, varvid dock förutsattes att publiciteten skall vara så fri som möjligt. Förslaget innebär vidare, att uppgifter icke, såsom nu är fallet, skall k u n n a av polis- och åklagarmyndigheter lämnas okontrollerat till pressen i skydd av den i tryckfrihetsförordningen stadgade anonymitetsrätten. Utredningsförslaget har ä n n u ej lett till att någon proposition förelagts riksdagen. Vid remissbehandlingen har visserligen många remissinstanser ställt sig positiva till förslaget, men invändningar har också framkommit särskilt från pressorganisationerna. Det har framhållits, att pressen har tillgång till andra nyhetskällor än polis- och åklagarmyndigheterna — nyhetskällor som ofta är mindre tillförlitliga — och att förslaget icke skulle leda till bättre skydd mot publicitetsskador utan kanske snarare öka dem. Såsom min företrädare i ämbetet, statsrådet Lindeli, meddelade i ett interpellationssvar i andra kamm a r e n den 26 april 1958 har regeringen också funnit det tveksamt om ett genomförande av förslaget verkligen skulle vara den bästa utvägen, då det gäller å ena sidan att skydda enskilda personer mot att oförskyllt utsättas för lidande genom att brottsutredningar på ett tidigt stadium utlämnas och å andra sidan tillgodose pressens legitima uppgift att sörja för en god nyhetsförmedling till allmänheten. Man borde, enligt vad som vidare framhölls i interpellationssvaret, under någon tid avvakta, huruvida ej en mera tillfredsställande lösning k u n d e

Allm. mot. I ernås genom att pressen och polis- och åklagarmyndigheterna p å ett förtroendefullt sätt samarbetar och genom att pressen frivilligt ålägger sig den återhållsamhet som är nödvändig för att inte enskilda personer skall på ett obehörigt sätt utsättas för skandalisering och lidande. P å utredningen torde nu få a n k o m m a att undersöka, om frågan kan anses ha fått en godtagbar lösning i praxis eller om ändring i lagstiftningen — på grundval av det avgivna betänkandet eller med a n n a n utformning — är erforderlig. Frågan om gränsdragningen mellan allm ä n n a handlingar och privata meddelanden eller brev, som berör tjänsteangelägenheter, har vid olika tillfällen varit föremål för övervägande. Vid tillkomsten av 1937 års sekretesslagstiftning gjordes ej något försök att i lagtexten n ä r m a r e fixera denna gräns. I propositionen (1936: 140) påpekade departementschefen, att avsikten ej var att med den nya lagstiftningen göra någon ändring i vad som dittills ansetts gälla i ifrågavarande avseende. Ett visst utrymme måste enligt departementschefens mening otvivelaktigt alltid finnas för skriftliga anteckningar och meddelanden i tjänsten vilka icke kunde sägas vara allmänna handlingar. 1944 års tryckfrihetssakkunniga upptog i sitt förslag till ny tryckfrihetsförordning en bestämmelse av innehåll, att brev och andra sådana personliga meddelanden som inkommit till myndighet skulle, ehuru de ej var ställda till myndigheten, anses som allm ä n n a handlingar, om de ej uppenbart var utan betydelse för mål eller ärende som myndigheten hade att handlägga. Förslaget i denna del upptogs emellertid ej i propositionen med förslag till ny tryckfrihetsförordning. Departementschefen förklarade i propositionen, att h a n efter att h a övervägt de sakkunnigas förslag i belysning av såväl remissyttrandena som tidigare uttalanden i s a m m a ämne, stannat för att låta gränsdragningen mellan allmänna handlingar och privata meddelanden eller brev även i fortsättningen a n k o m m a p å rättspraxis. Frågan h a r emellertid åter upptagits av militieomb u d s m a n n e n i skrivelse till Kungl. Maj:t den 7 december 1953. I skrivelsen har militieombudsmannen med hänvisning till vissa av honom u p p m ä r k s a m m a d e fall betecknat avsaknaden av klargörande bestämmelser p å området som otillfredsställande och förordat att frågan löses genom lagbestämmelser efter de riktlinjer som kommit till ut4 — 566-2759

tryck i tryckfrihetssakkunnigas förslag. Utredningen bör nu i anslutning till övriga sekretessfrågor upptaga denna fråga till n ä r m a r e prövning. Vid 1960 års riksdag har vidtagits ändring i 4 § sekretesslagen i syfte att bereda sekretesskydd för handlingar rörande det psykologiska försvarets planläggning. I samband med förberedelserna för denna lagändring påpekades, att det förelåge behov av utvidgning av sekretesskyddet även såvitt anginge andra områden av försvaret. Rl. a ifrågasattes om icke sekretesskyddet för sådana handlingar som rör krigsmakten borde kunna grundas på en mera generell formulering av 4 § sekretesslagen än f.n., och vidare framhölls behovet av sekretesskydd för olika grenar av totalförsvaret som ej är omnämnda i n ä m n d a stadgande. Såsom redan förutskickats i den proposition, i vilken förslag om lagändringen förelades riksdagen (prop. 1960:38), torde hith ö r a n d e frågor få upptagas till prövning vid utredningen. I framställningar till Kungl. Maj:t och på annat sätt har under senare år åtskilliga andra frågor som berör sekretesslagstiftningen aktualiserats. Sålunda h a r gjorts gällande, att chifferhemligheten i vissa fall icke f.n. åtnjuter det sekretesskydd som är önskvärt. Rland övriga problem som av olika anledningar aktualiserats och som torde få u p p m ä r k s a m m a s vid utredningen m å nämnas frågorna om sekretessen vid upphandling och arbeten för statens behov, vid sinnesundersökning i brottmål och vid psykologiska prov inom försvaret samt frågan om utlännings rätt att utbekomma allm ä n n a handlingar. Såsom framhållits i den förut berörda riksdagsskrivelsen av år 1957 är det angeläget, att i fråga om diarieföring och förvaring av offentliga handlingar tillämpas en sådan ordning, att allmänhetens obehindrade tillgång till sådana handlingar säkerställes. Utredningen bör överväga vilka åtgärder i detta syfte som kan anses behövliga. Utredningsuppdraget har rört nära nog a l l a slag av statlig o c h k o m m u n a l v e r k s a m h e t . K o m m i t t é n h a r icke i n o m sig r y m t den s a k k u n s k a p som fordras för b e d ö m n i n g av alla i n t r e s s e n a v s e k r e t e s s o c h h a r d ä r f ö r f u n n i t det n ö d v ä n d i g t a t t få till s t å n d en d i s k u s s i o n m e d m y n -

50 Allm. mot. II A 1

digheter och andra som företräder skilda intressen pä området. Ett syfte med en sådan diskussion har varit att få material till avvägningarna mellan behoven av sekretess och det allmänna intresset av insyn och belysning. Av dessa skäl publicerade kommittén är 1964 som ett led i sitt utredningsarbete en diskussionspromemoria om offentlighet och sekretess. 1 Promemorian innehöll vissa resonemang om sekretessreglernas tekniska utformning, såsom om enumeration contra mera generellt utformade regler, om reglernas konstitutionella valör och om samordningen mellan handlingssekretess och tystnadsplikt. Promemorian innehöll också ett författningsutkast med stadganden avsedda att ingå i TF, i RB, i BrB m.m. (i det följande benämnt 1964 ärs utkast). Kommittén inbjöd ett stort antal myndigheter och organisationer att delta i överläggningar om PM 1964. överläggningarna ägde rum vid ett tiotal sammanträden under 1964. Vad som yttrades vid sammanträdena togs upp pä fonetisk väg. Utskrifterna har bearbetats sä att upprepningar och vissa meningsutbyten angående gällande bestämmelser m.m. har uteslutits eller förkortats. I bearbetat skick fogas utskrifterna till detta betänkande. 2 Vissa myndigheter och organisationer har till kommittén ingivit skriftliga redogörelser och framställningar. En sammanställning av dessa bifogas. 3 Kommitténs förslag bygger, när det gäller den närmare utformningen av sekretessbestämmelserna, till stor del på PM 1964 samt på vad som kom fram vid överläggningarna under år 1964 och vad som anförts skriftligen i anslutning till PM 1964. I allmänhet har kommittén icke ansett det nödvändigt att i detalj redovisa de föreslagna bestämmelsernas förhistoria. Kommittén har sålunda i allmänhet icke lämnat några mera in-

gående redogörelser för tillämpningen av gällande bestämmelser, de preliminära övervägandena i PM 1964 och de synpunkter som anlades pä denna.

II. Offentlighetsgrundsatsen

utomlands

A. F I N L A N D 1.

Inledning

Finland torde intill senaste tid ha varit det enda land jämte Sverige som upprätthåller principen om att myndigheternas handlingar är offentliga. I Finland liksom i Sverige kan denna princip härledas från 1766 års tryckfrihetsförordning, vilken för övrigt som en av sina främsta tillskyndare hade en finsk präst, Anders Ghydenius. Grundtanken om allmänna handlingars offentlighet levde kvar under den tid då Finland var förenat med Ryssland. Under Alexander II:s regering utfärdades 1865 en fö i-ordning med uttryckliga stadganden rörande handlingsoffentlighet, vilka betecknats såsom överraskande liberala och fullständiga.* Offentligheten inskränktes emellertid genom en år 1891 utfärdad förordning (Andersson, anf. st. samt finska lagberedningens betänkande angående allmänna handlingars offentlighet, 1939 nr 4, s. 11). Efter frigörelsen från Ryssland meddelades i 1919 års tryckfrihetslag vissa allmänt hållna bestämmelser om utgivande av offentliga handlingar. Regeln 1 Diskussionspromemorian trycks som bilaga 1 till betänkandet. Den citeras i fortsättningen PM 1964. Sidhänvisningarna i betänkandet gäller bilagan. 2 Se bilaga 2. 3 Se bilaga 3. * Edward Andersson, Om allmänna handlingars offentlighet, i Tidskrift, utgiven av Juridiska föreningen i Finland, 1964, s. 480. Den följande framställningen bygger i väsentliga delar på Anderssons studie.

Allm.iiiol.il A 2 om att allmänna handlingar var offentliga var ingenstädes direkt utsagd men ansågs framgå indirekt av vissa stadganden om fall då publicering var förbjuden. Efter långvarigt förberedelsearbete på 1930- och 1940-talen antog riksdagen år 1950 lag om allmänna handlingars offentlighet. Lagen utfärdades den 9 februari 1951. Den kompletterades av en den 22 december 1951 utfärdad förordning innefattande vissa undantag i fråga om allmänna handlingars offentlighet. Båda författningarna trädde i kraft den 1 januari 1952. Angående deras lydelse hänvisas till bilaga 4. 2. Bestämmelsernas konstruktion Offentlighetsprincipen är fastslagen genom vanlig lag, inte genom grundlag. Något krav på att undantagen från principen skall vara noga angivna finns inte. Inte heller fordras att undantagsstadgandena skall vara samlade i en och samma lag. Hemlighållas skall i första hand ärende eller handling, varom så i lag stadgats (9 § första stycket i lagen). Vidare ger lagen fullmakt för regeringen att genom förordning föreskriva att ärende eller handling skall hemlighållas, om det påkallas av statens säkerhet eller dess förhållande till främmande makter, försvarets intresse, förekommande eller beivrande av brott, handhavande av statens eller självstyrelsesamfunds eller enskilds affärsverksamhet eller rättegäng, eller enskilds betydelsefulla personliga intresse pä själavärdens, hälso- och sjukvårdens, vårdväsendets, fångvårdens, beskattningens eller den offentliga kontrollverksamhetens område (9 § andra stycket i lagen). Den ovannämnda förordningen av år 1951 grundar sig på detta fullmaktsstadgande. I viss omfattning medger också lagen inskränkningar i offentligheten genom beslut för

särskilda fall (9 § tredje stycket, 10 och 11 §§). Sädana beslut torde emellertid vara ovanliga. 3. Handlingsbegreppet och proceduren Huvudregeln är, liksom i Sverige, att allmänna handlingar är offentliga (1 § första stycket). Allmänna handlingar är av myndighet upprättade och utfärdade, ävensom till myndighet insända eller ingivna handlingar, som innehas av ifrågavarande myndighet (2 § första stycket). Offentlighetsprincipen gäller för både statliga och kommunala myndigheter (2 § andra stycket). I fråga om tidpunkten då handlingar blir tillgängliga meddelas föreskrifter i 3—5 §§. Till väsentlig del överensstämmer dessa föreskrifter med vad som i Sverige gäller pä grund av 2 kap. 5 § T F . Enligt 5 § i den finska lagen är handling, som är under utarbetande hos myndighet, »ännu icke offentlig», »ej heller inom myndighet uppgjort förslag, utkast, betänkande, utlåtande, promemoria eller annan utredning». Denna bestämmelse anses göra det möjligt att i vidsträckt omfattning hemlighålla utredning som sammanbragts inom myndigheten även efter det att beslut har fattats (Andersson s. 575). Enskilda handlingar, som h a r lämnats i förvar hos allmänt arkiv eller annan myndighet, betraktas i Finland som allmänna handlingar. Enligt en särskild bestämmelse (18 §) får emellertid innehållet i dem icke yppas i strid med villkor som har föreskrivits vid överlämnandet. Enligt 6 § första stycket äger finsk medborgare rätt att fä del av allmän handling, som är offentlig. Pä myndighet ankommer att pröva, om utlänning skall fä del av allmän handling. Enligt 7 § skall myndighet pä begäran lämna officiell avskrift av eller utdrag ur offentlig handling. Om så i

52 Allm. mot. II A 4

anseende till utrymmet och utan olägenhet för tjänsteverksamheten kan ske skall myndigheten också utlämna handling för läsning och avskrivning hos myndigheten. Denna regel anses innebära, att den enskilde inom ramen för stadgandet kan begära både att genast få se en handling och att senare fä en avskrift av den. Överklagande kan ske enligt regler liknande de svenska (8 §). Högsta instans är högsta förvaltningsdomstolen. 4. Tidsgränser för sekretessen Beträffande tiden för hemlighållande hänvisar lagen i första hand till särskilda stadganden i lag, förordning eller förordnande (20 § första stycket). För andra fall är 25 ärs sekretess regel (21 § första stycket). Vissa handlingar som är hemliga av hänsyn till enskild är dock hemliga tills 20 år har förflutit efter dennes död eller, om utredning därom icke förebringas, tills 50 år har förflutit från det handlingen är dagtecknad eller inkom till myndigheten (21 § andra stycket). Sekretesstiden kan dock även i vissa andra fall genom beslut av statsrådet förlängas med upp till 50 år (22 §). Sekretesstiden för utrikeshandlingar av vissa slag har förlängts till 40 år (uppgift från finska riksarkivets sida vid offentlighetskommitténs besök i Finland). 5. Sekretessreglernas

innehåll

Hemlighållande föreskrives för vissa fall i lagen. Bortsett från de inom myndighet uppgjorda handlingar, som angivits i lagens 5 § (se under 3), är så fallet med bl.a. myndighets intyg rörande själavård eller kyrkotukt, vid fängelse, uppfostringsanstalt, vårdanstalt eller sjukhus förda anteckningar, läkarintyg samt andra med dessa jämförbara bevis rörande enskild (17 § första stycket).

Särskilda stadganden om sekretess finns exempelvis i beskatlningslagen och i lagen om vården av dem, som missbrukar berusningsmedel (Andersson s. 580). I 1951 års förordning föreskrives hemlighållande av handlingar av skilda slag, bl.a. handlingar rörande förhållandet till andra stater (1 § p. 2), rörande försvaret (1 § p. 3), rörande brottsbekämpning (1 § p. 4 och 5), rörande fångvården (1 § p. 6), rörande kriminalvården i övrigt och rörande socialvård och övervakning (1 § p. 7), rörande statlig och kommunal affärsrörelse m.m. (1 § p. 8) och rörande enskilds näringsverksamhet, ekonomiska ställning m.m. (1 § p. 9). Vidare finns det talrika stadganden om offentlighet och hemlighållande av ärenden och handlingar i olika förordningar, av vilka åtskilliga h a r tillkommit före 1951 års lag. I den mån något sådant stadgande skulle falla utanför den ram som anges i 9 § andra stycket av 1951 års lag (se ovan) torde det icke utgöra laglig grund för hemlighållande av handlingar (Andersson s. 580). Detta gäller även sådana stadganden som har tillkommit innan 1951 års lag trädde i kraft (28 §). Räckvidden av sådana förordningsstadganden synes av dessa skäl stundom vara oklar. Till polismyndighet eller allmän åklagare inkomna uppgifter rörande brott samt vid undersökning av sådant ärende upprättade protokoll är icke offentliga, innan saken har förevarit vid domstol eller nedlagts (4 § i 1951 ärs lag). Ärende anses nedlagt, då polismyndighet eller allmän åklagare så beslutat (2 § i 1951 års förordning). Förundersökningshandlingarna angående icke åtalade gärningar blir, i den mån särskilda sekretessregler inte finns, offentliga senast vid preskriptionstidens inträde. Föreskrifterna i 1951 års förordning

Allm. mot. II A 6 om sekretess till skydd för utrikespolitiska förhållanden och för försvaret har tillämpning på förundersökningshandlingar. Något motsvarande skydd torde emellertid icke vara föreskrivet för enskild person. 6.

Tillämpningen

Vid det besök offentlighetskommittén avlade i Finland under försommaren 1966 uppgav företrädare för statliga myndigheter, att tillämpningen av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet inte innebar några nämnvärda problem. Företrädare för handels- och industriministeriet menade sålunda att bestämmelserna inom detta ministerium inte vållade några större svårigheter. En företrädare för socialministeriet uppgav att socialnämnderna tidigare hade haft svårt att tillämpa bestämmelserna men att ministeriet hade meddelat vissa anvisningar för tilllämpningen och att nämndernas svårigheter därefter syntes ha minskat. Från JO-ämbetets sida uppgavs, att det inte hade riktats många klagomål till ämbetet från allmänheten mot myndigheternas sätt att handlägga sekretessfrågor. Enligt vad som uppgavs från den centrala fångvårdsmyndigheten frågades det mycket litet efter handlingar inom denna myndighets verksamhetsområde. En företrädare för Stadsförbundet yttrade, att offentlighetsprincipen i praxis är ganska långt tillgodosedd, sannolikt längre än vad som hade förutsetts av lagstiftaren. Från Landskommunernas förbunds sida uppgavs att man inom vissa förvaltningar, såsom social- och hälsovården, hade varit benägen att hemlighålla alldeles för mycket men att det å andra sidan också hade förekommit att man hade slarvat med sekretessen genom att exempelvis lämna över handlingar till annan myndighet utan att förse dem med anteck-

ning om att de är hemliga. Det kunde förekomma att kommunalmän nonchalerade bestämmelserna om handlingars offentlighet och handlade efter bondförstånd. Från Finlands journalistförbund framhölls att offentlighetsprincipen under de senaste fem åren hade blivit alltmera allmänt erkänd, och förhållandena nu betecknades som mycket bättre än under åren närmast efter andra världskriget. Det sades vidare att det är lättare att fä uppgifter ju högre man går inom myndigheterna. Andersson anför följande i sin förut citerade studie (s. 502): Vid studium av lagstiftningen om handlingsoffentlighet får man en mycket klar bild av, att denna lagstiftning i vårt land åtminstone tillsvidare haft tämligen ringa praktisk betydelse. Praxis har ej klarlagt lagens tolkningsfrågor, och t.o.m. lagens grundprinciper är ofta rätt främmande för myndigheterna. I jämförelse med vad som gäller i Sverige är skillnaden markant. Tydligt är, att särskilt tidningspressen icke i större utsträckning i vårt land utnyttjar den informationstillgång, som handlingsoffentligheten utgör, och särskilt alt rättsfrågorna sällan eller aldrig ställs på sin spets, utan man nöjer sig med myndigheternas avslag. Signifikativt är, att i intet publicerat rättsfall ett pressorgan uppträtt som besvärande. Orsaken till detta sakförhållande synes åtminstone delvis vara, att handlingsoffentligheten ej har samma hävd i vårt land som i Sverige, där den i snart två sekel åtnjutit grundlagsskydd. Vid kommitténs besök i Finland framhöll företrädare för justitieministeriet, att myndigheternas förhållande till pressen i stort sett är gott. Pressen respekterar vanligen önskemål från tjänstemäns sida att, då ett förhållande är offentligt men likväl av något skäl ömtåligt, vänta med publiceringen eller iaktta en viss återhållsamhet vid publiceringen. Det nämndes vidare att det förekommer ett förtroligt samråd även

54 Allm. mot. II B 1

angående hemliga förhållanden. En tjänsteman kan bekräfta ett hemligt förhållande men hemställa att ingenting publiceras om det eller att källan inte anges. Företrädaren för Stadsförbundet uppgav att förhållandet till pressen på det hela taget bereder mindre svårigheter än förhållandet till enskilda. Föredragningslistor till kommunala sammanträden skickas ofta, sades det, till tidningarna ett par dagar i förväg. Det händer också att tidningarna i förtroende får reda på de föredragande tjänstemännens förslag till beslut med skyldighet att före publiceringen kontrollera h u r det har gått. Det nämndes också att kommunalmyndigheterna försöker stå till tjänst med service per telefon. Journalistförbundets företrädare bekräftade att myndigheterna lämnade service per telefon. Det vanliga sättet är att man ringer upp registratorn och frågar efter ärendet. Registratorn brukar då ge de önskade upplysningarna. Gäller det en handling där ordalagen betyder mycket, ber man i regel att få se handlingen. Om det är klart att handlingen inte är hemlig, får man i allmänhet se den genast. Hos landskommunernas myndigheter är det, framhöll förbundets företrädare, ofta mycket svårt att få ut handlingar. Vidare har det varit många slitningar mellan press och polis. För polisutredningarnas del ligger en grundläggande svaghet i att förfarandet inte är reglerat i lag utan att allt sker enligt direkta order. Nyhetsbyråer och större tidningar har journalister som specialiserar sig på vissa ämnesområden. Finska notisbyrån h a r daglig bevakning i ministerierna, men i övrigt är det inte möjligt att rutinmässigt hålla personal hos myndigheterna. I fråga om kommunala myndigheter håller man en viss bevakning via föredragningslistor för

sammanträden nämnder.

med

fullmäktige

och

B. DANMARK 1. Inledning Någon allmän regel om offentlighet gäller inte i Danmark. På särskilda områden finns det bestämmelser om olika former av offentlighet. Inom kommunalförvaltningen är de beslutande församlingarnas sammanträden i regel offentliga. I vissa fall förekommer handlingsoffentlighet som ett led i förfarandet. Ansökningar och planer skall sålunda i vissa fall kungöras, och vissa register och förteckningar är tillgängliga för allmänheten. Men som huvudregel beror allmänhetens tillgång till myndigheternas handlingar på dessas skönsmässiga prövning. Frågan om att införa offentlighet i förvaltningen har övervägts vid skilda tillfällen, framförallt av förvaltningskommissionen av 1946 och av offentlighedskommissionen av 1956. 2.

Forvaltningskommissionen

I forvaltningskommissionens sjunde betänkande, avgivet 1950, sammanfattar kommissionen sin inställning så att det råder enighet om att frågan om offentlighetsprincipens införande i dansk statsförvaltning företrädesvis är ett politiskt spörsmål, att det är omöjligt att i ett slag genomföra en ordning liknande den svenska — en detaljerad genomgång av reformens realiserande på de olika sakområdena måste först göras — och att allmänhetens tillgång till förvaltningens handlingar betyder ökat administrativt arbete och därmed ökning av de offentliga utgifterna. Kommissionens majoritet (åtta ledamöter) menade att det danska ministerialsystcmet, som innebär att ministern är ansvarig för alla administrativa avgöranden in-

A11 III. mot. II B 3 om hans ämbetsområde, gör en principiell och generell utvidgning av allmänhetens tillgång till förvaltningshandlingarna opåkallad, ja onödig, och att en sådan skulle medföra avgörande olägenheter och osäkra fördelar. Minoriteten (sju ledamöter) ansåg trots de invändningar som framkommit riktigt att söka tillmötesgå de från olika håll framförda kraven på utvidgning av offentligheten och förordade därför en grundlig undersökning, i vad mån en sådan var möjlig. 3.

Forfatningskommissionen

Frågan om offentlighet i förvaltningen dryftades även inom forfatningskommissionen av 1946. En arbetsgrupp inom kommissionen uttalade sig i ett utlåtande för en ingående undersökning av frågan. Spörsmålet berördes dock icke i kommissionens år 1953 avgivna betänkande. 4. Offentlighedskommissionen Offentlighedskommissionen av 1956 redovisar i sitt betänkande (nr 325, 1963) skäl för och emot offentlighetsprincipens införande (s. 42—48). Under skilda rubriker diskuterar jkommissionen offentlighet som led i folkstyret, kontrollhänsyn, ärendenas utredning, betydelsen för tjänstemännens ställning, parallellerna med offentligheten i rättegäng, betydelsen för pressen, erfarenheterna frän utlandet, främst Sverige, hänsynen till privatlivets helgd samt konsekvenserna för myndigheterna i form av ökat arbete och ökade kostnader. For en allmän offentlighet talar, enligt vad som anföres i betänkandet, bl.a. att allmänheten bör ha kunskap om vad som försiggår inom statliga och kommunala myndigheter och möjlighet att diskutera och ta ställning till allmänna angelägenheter. Offentlighet får

antagas medverka till att skapa och upprätthålla intresset för dessa och till att ställa allmänna problem under debatt. Medborgarna bör vidare kunna kontrollera att allt går riktigt till i förvaltningsarbetet. Medborgarna är i stigande grad underkastade ingrepp från samhällets sida. Förvaltningen måste i betydande utsträckning fatta sina beslut utan stöd av fasta riktlinjer i lag, och avgörandena får då en skönsmässig karaktär. Tillgång till myndigheternas handlingar bör ge medborgarna möjlighet att kontrollera att ärendena underkastas den erforderliga grundliga prövningen, att de upplysningar och förklaringar som inhämtas är hållbara, att avgörandena träffas utifrån sakliga hänsyn och icke påverkas av ovidkommande intressen samt att det icke sker favorisering eller godtycke, eventuellt direkt ämbetsmissbruk. En allmän offentlighet skulle vidare vara ägnad att underbygga och öka tilliten till förvaltningen. Skepsis och misstro från allmänhetens sida kan ta sig uttryck i ogrundad klagan, angrepp i pressen o.d. Denna skepsis och misstro kunde minska genom offentligheten. Till förmån för offentlighetsprincipen kan vidare anföras hänsyn till utredningen i ärendena. Förklaringar skulle avges under det ansvar som skulle följa av att de blev offentliga och att den saken rör skulle få möjlighet att komma med beriktigande. Genom offentligheten skulle vidare tjänstemännens meningar och synpunkter i större utsträckning komma till offentlighetens kännedom. Det kan göras gällande att det sakliga elementet i förvaltningen därigenom skulle stärkas. Möjligheten till offentlig kritik skulle också verka sporrande på tjänstemännen. I sina allmänna resonemang anför offentlighedskommissionen på flera punkter omständigheter som reducerar

\ lim. mot. I I B 4

värdet av att införa offentlighetsprincipen eller som direkt talar emot att den införs. Redan under den rådande ordningen får allmänheten kännedom om ärenden hos förvaltningen. Pressen har goda möjligheter att skaffa information. Förvaltningen ger själv i stor utsträckning orientering om ärenden som är under behandling eller avgjorda. Vad gäller den kommunala förvaltningen ges tillräcklig information genom offentliga förhandlingar och genom referat från förhandlingar inom stängda dörrar. Vad beträffar kontrollsynpunkterna pekar kommissionen pä existerande rättsliga och politiska garantier, såsom tjänstemännens disciplinära och straffrättsliga ansvar, möjligheten att fä ärenden prövade i minst tvä instanser och att hänvända sig till den ansvarige ministern, den parlamentariska kontrollen, domstolskontrollen samt den tillsyn som folketingets ombudsman utövar. I fråga om utredningen av ärenden framhåller kommissionen, att vetskapen om att förklaringar och uttalanden kan bli offentliga innebär en risk att sagesmannen vägrar att uttala sig eller att de inte uttalar sig med den uppriktighet och klarhet som behövs. Detta gäller särskilt uttalanden med bedömningar av personers kvalifikationer för bestämda uppgifter eller tjänster. Det finns en risk för att man då i stället kommer att bygga avgörandena pä handbrev som inte läggs till akterna eller pä muntliga upplysningar. Vad beträffar offentlighetens betydelse för tjänstemännens ställning framhåller kommissionen risken för att allmänhetens kännedom om deras uttalanden försvagar förvaltningens handlingskraft i svåra situationer, exempelvis när det kan vara tal om att handla emot en utbredd populär uppfattning. Kommissionen erinrar vidare om faran för att offentligheten skulle leda till att perso-

ner missbrukar upplysningar om andra personers personliga och privata förhållanden. Mot en allmän offentlighet talar slutligen hänsyn till förvaltningens arbetsbörda. Ett flertal inom kommissionen (elva ledamöter) kom till det resultatet att det enligt dess mening inte förelåg »tilstrsekkelig samfundsmaessig träng» till en så genomgripande reform och att de olägenheter den skulle medföra och de svårigheter som skulle vara förenade med »den naormere tilrettelaeggelse af ordningen» var större än de fördelar den skulle innebära (s. 7). Minoriteten (nio ledamöter) menade att de i betänkandet redovisade motiven för införande av en allmän offentlighet var så avgörande att de skäl som talade emot måste få vika. En av de ledamöter som ingick i minoriteten menade dock att man i första hand borde begränsa sig till att genomföra en lag om »partsoffentlighed i förvaltningen» och sedan på grundval av erfarenheterna därav genomföra en allmän regel om offentlighet i förvaltningen. Kommissionen framlade ett utkast till »lov om offentlighed i förvaltningen» jämte detaljmotivering (se bilaga 4). Kommissionen var i huvudsak enig om utformningen av detta utkast för det fall att regeringen och folketinget anslöt sig till minoritetens förslag om att en allmän offentlighetsprincip skulle införas (s. 7). Huvudregeln om offentlighet uttrycktes i lagens 1 §. Enligt 2 § första stycket skulle emellertid denna regel icke tillämpas, om tillgången till upplysningar skulle komma i strid med väsentliga hänsyn till vissa uppräknade intressen, däribland statens säkerhet, brotts förebyggande, offentliga eller privata ekonomiska intressen, privatlivets helgd eller personliga angelägenheter i övrigt, sedligheten samt offentlig kontroll- eller regleringsverksamhet.

Allm. mot. Il B 5 Andra stycket i samma paragraf gav regeringen behörighet att genom »kongelig anordning» bestämma att offentlighetsregeln inte skulle tillämpas inom förvaltningsområden, där de i första stycket angivna intressena i allmänhet utesluter meddelande av upplysningar. I ett utkast till »Anordning om offentlighed i förvaltningen» (se bilaga 4) redovisade kommissionen för två ministeriers (justits- och socialministeriernas) vidkommande exempel på hur de administrativa bestämmelserna skulle kunna utformas. 5. 1964 års lag om »partsoffentlighed» Inom offentlighedskommissionen rådde enighet om att parters behov av insyn i utredningsmaterial inte var tillräckligt tillgodosett genom de då gällande bestämmelserna (betänkandet s. 7). Kommissionen framlade ett utkast till »lov om partsoffentlighed i förvaltningen». År 1964 framlades för folketinget ett förslag (lovforslag nr 107) till »lov om partsoffentlighed i förvaltningen». Förslaget byggde på kommissionens utkast och överensstämde i huvudsak med detta. Förslaget antogs av folketinget med det tillägget att förslag till revision av lagen skulle framläggas för folketinget under folketingsåret 1969—70 (se bilaga 4). Lagen trädde i kraft den 1 oktober 1964. Under behandlingen av förslaget till »lov om partsoffentlighed i förvaltningen» under våren 1964 uttalade dåvarande justitieministern Haekkerup, att tanken på den allmänna offentlighetsprincipen inte därmed var skrinlagd utan skulle tas upp i nordiskt samarbete.

valtningen. Sammanträden med kommunernas beslutande församlingar är offentliga; beslut kan dock fattas att ett visst ärende skall handläggas inom stängda dörrar. Handlingarna i de ärenden, som skall behandlas vid ett sammanträde, skall dessförinnan hållas tillgängliga för läsning. I statsförvaltningen gäller däremot som huvudregel, att varken allmänheten eller parterna eller andra direkt intresserade kan göra anspråk på att få kännedom om det material som läggs till grund för avgörandet eller att få vara tillstädes vid kollegiala organs sammanträden. Undantag från huvudregeln gäller emellertid på särskilda områden, exempelvis i patent-, byggnads-, pris- och konkurrens- samt skattelagarna. Om praxis kan följande upplysningar hämtas ur det betänkande som år 1958 avgavs av den nedan nämnda forvaltningskomitéen (s. 125): Selv om hovedregelen imidlertid er at ingen har noe krav på å gjore seg kjent med förvaltningens saksdokumenter, viser likevel förvaltningens praksis at man i stor utstrekning söker å imotekomme offentlighetens interessc i å folge med i förvaltningens arbeid. Förvaltningen er også selv interessert i å orientere offentligheten. Det behov som her er tilstede trengcr seg stadig sterkere frem og må tas hensyn til. Der det ikke er gitt bestemmelser om hemmelighold eller taushetsplikt, söker derfor förvaltningen mest mulig å stå til tjeneste med å gi presse og offentlighet opplysninger, når det kan skje uten å skade noen berettiget interessc. Men da det helt er overlatt til förvaltningen selv å avgjore hvilke opplysninger den vil meddele offentligheten, vil det i åtskillig utstrekning bero på vedkommende tjenestemanns innstilling og — man kan si — större eller mindre försiktighet, hvilke opplysninger pressen og offentligheten får.

C. N O R G E 1.

Inledning

I Norge finns inte några allmänna bestämmelser i lag om offentlighet i för-

2.

Forvaltningskomitécn

Är 1951 tillkallades en kommitté med uppdrag att utreda frågan om behovet

58 Allm. mot. II C 2

av mera betryggande former för den offentliga förvaltningen. Denna kommitté (forvaltningskomitéen) behandlade bl.a. frågan om tillgång för allmänheten till myndigheternas handlingar samt frågan om s.k. partsoffentlighet. Kommittén avgav ett betänkande 1958 med förslag till »lov om behandlingsmaten i forvaltningssaker» innehållande bl.a. bestämmelser om offentlighet och »partsoffentlighet» (se bilaga 4). Kommittén anförde i betänkandet (s. 119) att, om allmänheten genom pressen kunde följa med i förvaltningens arbete, detta på samma sätt som i rättegången skulle verka sporrande, främja sakligheten och objektiviteten och öka allmänhetens tillit till förvaltningens avgöranden. I det enskilda ärendet skulle partens rättsställning tryggas genom att kännedomen om andra ärendens behandling främjar likhet i avgörandena och motverkar och försvårar godtycke och korruption. Kommitténs majoritet (tio ledamöter) yttrade (s. 127) att det skulle få betydelse som en väsentlig garanti för rättssäkerheten om inte bara parter och andra direkt intresserade utan också allmänheten fick tillgång till förvaltningens »saksdokumenter». Kommittén nämner att offentlighetsprincipen i Sverige har lett till att skriftliga uttalanden från tjänstemän och enskilda blir förbehållsamma och försiktiga, så att det finns risk för att handlingarna inte ger uttryck för vad som i verkligheten har varit avgörande. Häremot anför kommittén att det i och för sig är en fördel att uttalanden och förklaringar avges under en känsla av ansvar. De interna referat och promemorior som utarbetas till bruk vid handläggningen inom den beslutande myndigheten måste likväl, menar kommittén, undantas. Kommittén säger sig räkna med att införandet av offentlighet skulle medföra

ökat arbete för förvaltningen. Många direkta hänvändelser från pressen och andra skulle dock falla bort under en ordning med offentlighet. Tjänstemännen skulle få en fast och klar linje alt följa och detta skulle spara tid. Två av kommitténs ledamöter yttrade (s. 131) att betänkligheterna mot offentlighet är så starka att man b ö r låta tanken att lagfästa ens en begränsad offentlighet falla. Dessa ledamöter pekar i sin reservation på att norsk rält redan innehåller vissa garantier mot maktmissbruk och godtycke. De nämner härvid domstolskontrollen över förvaltningen och de parlamentariska kontrollmedlen. De framhåller vidare, att myndigheterna under det rådande systemet följer en liberal praxis när det gäller meddelanden till offentligheten; de områden där man iakttar återhållsamhet är till stor del just de d ä r undantag skulle gälla även enligt kommitténs förslag. Offentlighet skulle ocksä påverka utredningen ofördelaktigt. Materialet kommer att framläggas på annat sätt och kommer inte längre att ge en riktig och fullständig bild av de fakta som skall bedömas. Offentligheten kan medföra en skevhet i myndigheternas förfarande även på det sättet att de offentliga ärendena kommer att lägga beslag på myndigheternas tid och tankar till nackdel för andra, kanske lika viktiga ärenden. Dessa två ledamöter pekade slutligen på de arkivmässiga olägenheter som skulle följa av offentligheten. En tredje ledamot menade att reglerna om offentlighet skulle ha liten betydelse för rättssäkerheten och att de samtidigt skulle medföra betydande kostnader och tidsförlust i förvaltningen. Han framhöll emellertid, att en utvidgad offentlighet kunde ha väsentlig betydelse för utvecklingen av det demokratiska politiska systemet. Man bor-

AIIIII. mot. II C 3

de emellertid, om man med detta syfte ville genomföra offentlighetsprincipen, meddela speciella och mera bestämda regler om offentlighet för olika förvaltningsområden, så att inte förvaltningen skulle behöva göra en konkret värdering av om det särskilda dokumentet skall vara offentligt. Enligt 9 § i lagutkastet skulle förvaltningens »saksdokumenter» vara offentliga. Statsrådsprotokollen, åklagarmyndigheternas handlingar och vissa interna arbetspapper skulle vara generellt undantagna (10 § andra—fjärde styckena). Undantag från offentligheten skulle vidare gälla i fall när offentliggörande skulle kunna skada rikets säkerhet eller privatlivets helgd eller när vissa andra hänsyn talade för hemlighållande, såsom enskildas eller det allmännas ekonomiska intressen eller offentlig kontroll eller reglering (12 §). Enligt de i forvaltningskomitéens utkast till »lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker» intagna reglerna om »partsoffentlighet» (20—23 §§) skulle en part som regel få rätt att yttra sig före avgörandet samt ta del av handlingarna i ärendet. Parten skulle också i den mån »en forsvarlig utforelse» av tjänsten tillät det få tillfälle att lägga fram sin sak muntligen. Genom en särskild bestämmelse fastslogs att tjänstemän »så vidt mulig» skulle föra anteckningar om upplysningar vid muntliga konferenser eller telefonsamtal och lägga dessa till akten. 3. Offentlighetsutvalget Forvaltningskomitéens betänkande överlämnades av justisdepartementet till en rad förvaltningsmyndigheter för yttrande. Största delen av yttrandena — vilka ännu icke har blivit offentliggjorda i sin helhet — gick emot kommitténs förslag i fråga om en allmän offentlighet. Justisdepartementet ansåg därför en

närmare utredning nödvändig. En utredningskommitté med tre ledamöter, hoyesterettsdommer Reidar Skau, ordförande, hoyesterettsadvokat Fredrik Sejersted och hoyesterettsadvokat Audvar Os, tillsattes den 17 april 1964 med uppdrag att överväga frågan om att införa offentlighetsgrundsatsen i förvaltningen (offentlighetsutvalget). I direktiven för utredningsarbetet anfördes bl.a.: De ultalelser som er kommet inn under behandlingen av Forvaltningskomitéens innstilling, viser etter Justisdepartemenlets oppfatning at sporsmålet om å innfore offentlighetsprinsippet trenger mermere undersokelser og utredning for det kan settes fram forslag om dette. En innforing av offentlighetsprinsippet vil få konsekvenser både for förvaltningen i sin alminnelighet og for partene i de enkelte forvaltningssaker, og alle sider av sporsmålet bor gjores til gjenstand for en meget omhyggelig vurdering. Hele problemkomplekset bor derfor utredes og vurderes på nytt, bl.a. i lys av det materiale som er kommet inn under behandlingen av Forvaltningskomitéens innstilling. Videre bor det offentlighetsprinsipp som praktiseres i Sverige og Finland studeres naermere, og det bor også sokes samarbeid med danske myndigheter, da sporsmålet om å innfore offentlighetsprinsippet nylig er utredet av en dansk komité. Justisdepartementet vil foreslå at det seltes ned et utvalg på tre personer til å förestå det arbeid som her er nevnt. Etter departementets oppfatning bor utvalget sammensettes av personer utenfor den förvaltning som berores ved en eventuell innforing av offentlighetsprinsippet, slik at utvalget på fritt og uhildet grunnlag kan vurdere de innvendinger som er reist mot forslaget fra Forvaltningskomitéens flertall. Offentlighetsutvalget torde komma att redovisa sitt arbete ungefär samtidigt med offentlighetskommittén. 4. Förslag till Stortinget om »partsoffentlighet» Regeringen framlade i april 1965 för

60 A lim. mot. II D 1

stortinget ett förslag till »lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)» (Ot. prp. nr 38/1964— 65). Förslaget blev inte behandlat av stortinget 1964—65 men framlades efter stortingsvalen på nytt för stortinget i oktober 1965 (Ot. prp. nr 2/1965—66). Lagförslaget, som i september 1966 ännu icke slutbehandlats av stortinget, innehåller föreskrifter om partsoffentlighet vilka i huvudsak överensstämmer med 20—23 §§ i forvaltningskomitéens utkast (17—21 §§; se bilaga 4). D. A M E R I K A S F Ö R E N T A 1.

STATER 1

Inledning

Rättssystemet i Förenta Staterna har utvecklats ur det engelska. Ursprungligen har allmänna handlingar här betraktats såsom tillhörande den verkställande makten, domarmakten eller den lagstiftande makten; var och en av dessa förfogade över de handlingar som tillhörde dess verksamhetsområde. För utlämnande fordrades särskilt tillstånd. Handlingssekretessens princip framträdde i första hand i prejudikat, vilka ansågs uttrycka Common Law och vilka såsom undantag medgav viss tillgång till allmänna handlingar. Undantag från huvudregeln om sekretess kunde också fastställas genom lag. Offentliga på grund av lag eller sedvanerätt var sådana handlingar som register över lagfarter och inteckningar, bilregister, äktenskaps- och födelseregister och utslag i skuldfordringsmäl (se Eek, NAT s. 160). 2.

Delstaterna

I åtskilliga av delstaterna har gjorts försök att, vanligen i syfte att tillgodose offentlighetskravet, reglera frågan om allmänna handlingars offentlighet genom skriven lag. Civil- och strafflagstiftningen tillhör delstaternas kompe-

tensområde, och dessas handlingar är därför av ett särskilt intresse för medborgarna. Enligt en år 1953 framlagd undersökning (Harold L. Cross, The Peoples Right to Know. Legal Access to Public Records and Proceedings. New York 1953) har sådan lag tillkommit i 38 av delstaterna, medan i 10 delstater Common Law alltjämt reglerar tillgången till myndigheternas handlingar. I 15 av de 38 delstaterna med lagreglering av tillgången till handlingar innebär regleringen att vissa slag av handlingar skall hållas tillgängliga eller att vissa slag av handlingar skall vara hemliga. Det är oklart, vilka slutsatser man kan dra av en sådan reglering i fråga om handlingar som inte berörs av regleringen. Med utgångspunkt från Common-Law-doktrinen ligger det närmast till hands att anta att dessa senare handlingar inte är tillgängliga för envar. I de återstående 23 staterna finns lagföreskrifter, som förklarar att allmänna handlingar i princip skall hållas tillgängliga för envar, och dessutom särskilda lagar med undantag från denna regel. Rättsmedlet för den som får en begäran om tillgång till en viss handling avslagen är att hos domstol anhålla om förordnande att handlingen skall utlämnas (writ of mandamus). Dom1 Framställningen angående delstaterna grundar sig i första hand på en uppsats av professor Hilding Eek, Handlingssekretess och tystnadsplikt i främmande rätt, i Nordisk Administrativt Tidsskrift (NAT) 1958 s. 154. Uppsatsen återfinnes i förkortat skick i Sekretessen vid förundersökning i brottmål, SOU 1955: 17, s. 22—32. Redogörelsen för den federala ordningen grundar sig huvudsakligen på kongresstrycket, 89th Congress, främst Senate Report No. 813, House Report No. 1497 och Public Law 89—487. Vissa upplysningar har också hämtats från »Attorney General's Manual on the Administrative Procedure Act, prepared by the United States Department of Justice», 1947.

Allm. mot. II D 3 stolen kan vägra sådant förordnande, om den anser sökandens syfte såsom icke lojalt (improper) eller om den, i enlighet med oskrivna regler, anser att handlingen överhuvudtaget icke är allmän (public) eller att den på grund av sakens natur eller det allmännas intressen (public policy) inte kan omfattas av offentligheten. Begäran om domstolens förordnande kan också utan stöd av skriven lag avslås i fråga om handlingar som befinner sig i guvernörens omedelbara vård, som hänför sig till myndigheternas »interna» angelägenheter eller som har utväxlats i tjänsten och vidare i fråga om vissa polishandlingar. 3.

Federationen

Den federala lagen om förvaltningsförfarandet (the Administrative Procedure Act av den 11 juni 1946) innehöll i sin Section 3 vissa bestämmelser om »public information»; den ursprungliga lydelsen av Section 3 återges i bilaga 4. I första hand skulle varje myndighet i the Federal Register offentliggöra beskrivningar av dess egen organisation, allmänna uttalanden om dess förfarande samt regler för sakprövningen, uttalanden om myndighetens allmänna inställning och fastslagna tolkningsprinciper m.m. För det andra skulle varje myndighet publicera eller hålla tillgängliga för allmänheten alla slutliga utlåtanden och beslut i ärenden (utom dem som det fanns skälig grund att hemlighålla under ytterligare förutsättning att de inte hade åberopats som precedensfall — »except those required for good cause to be held confidential and not cited as precedents») och vidare alla särskilda föreskrifter (»and all rules»). För det tredje skulle, i den mån ej annorlunda stadgats genom lag, allmänna handlingar (»matters of official records») hållas tillgängliga för personer som hade ett rimligt och di-

rekt intresse av saken med inskränkning dock för upplysningar som av skälig orsak borde hemlighållas (»available to persons properly and directly concerned except information held confidential for good cause found»). Begreppet allmänna handlingar omfattade då icke »den stora massan av skriftligt material som hänförde sig till en myndighets inre arbete» (Attorney General's Manual s. 25). Informationsskyldigheten enligt alla bestämmelserna i Section 3 fick dock vika om det var fråga om en Förenta Staternas angelägenhet som påkallade hemlighållande i det allmännas intresse eller om det gällde ett ärende som uteslutande hänförde sig till myndighetens interna förvaltning (»any function of the United States requiring secrecy in the public interest» eller »any matter relating solely to the internal management of an agency»). År 1958 antog kongressen en lag med den innebörden att behörigheten för förvaltningscheferna att bestämma över förvaringen och bruket av myndigheternas handlingar inte innebar att de fick hålla dem hemliga för allmänheten. År 1962 klarlade president Kennedy att inom den federala förvaltningen ingen annan än presidenten själv kunde genom »executive privilege» undanhålla kongressen information ur federala källor, en ståndpunkt som år 1965 bekräftades av president Johnson. I mitten av 1950-talet började krav resas genom förslag i kongressen om ändringar i Section 3 av 1946 års lag om förvaltningsförfarandet. Förslag väcktes därefter gång på gång om ändringar i bestämmelserna. Något beslut om ändring fattades icke förrän år 1964. Senaten beslöt då för sin del vissa ändringar på grund av ett förslag av senatorerna Everett Dirksen och Edward Long. Beslutet fattades dock så sent under sessionen att represen-

62 Allm. mot. II D 3

tanthuset inte h a n n behandla frågan. Senatorerna Dirksen och Long återkom med sitt förslag i början av nästa kongress åtföljda av tjugo andra senatorer (S. 1160). Förslaget tillstyrktes med smärre ändringar av senatens Committee on the Judiciary (Senate Report No. 813) och antogs i enlighet med utskottets tillstyrkan av senaten den 13 oktober 1965. Inom representanthuset behandlades förslaget av the Committee on Government Operations (House Report No. 1497). Förslaget tillstyrktes utan ytterligare ändringar och antogs av representanthuset den 20 juni 1966. Den nya lagen utfärdades den 4 juli 1966 (Public Law 89—487). Ändringen träder i kraft den 4 juli 1967. Även den nya lydelsen av Section 3 återges i bilaga 4. I de två utskottsutlåtandena riktades kritik mot utformningen av Section 3 i 1946 års lag. Representanthusutskottet anförde att uttrycket »public information» på sätt och vis var en oriktig rubrik på Section 3 (i utlåtandet kallad »5 U.S.C. 1002») dels på grund av de allmänt formulerade inskränkningarna i informationsskyldigheten, dels på grund av att lagen inte angav något rättsmedel för den som får avslag på en begäran att utfå en handling. Utskottet anförde närmare härom: In a sense, "public information" is a misnomer for 5 U.S.C. 1002, since the section permits withholding of Federal agency records if secrecy is required "in the public interest" or if the records relate "solely to the internal management of an agency." Government information also may be held confidential "for good cause found." Even if no good cause can be found for secrecy, the records will be made available only to "persons properly and directly concerned." Neither in the Administrative Procedure Act nor its legislative history are these broad phrases defined, nor is there a recognition of the basic right of any person—not just those special classes

"properly and directly concerned"—to gain access to the records of official Government actions. Above all, there is no remedy available to a citizen who has been wrongfully denied access to the government's public records. The present statute, therefore, is not in any realistic sense a public information statute. Section 3 i sin nya lydelse skiljer sig från den äldre framförallt i följande hänseenden. 1) Det är inte längre endast personer med en viss relation till saken utan envar (»any person») som har rätt att utfå handlingar (Subsection c). 2) De allmänt formulerade indikationerna att vägra utlämna en handling (»any function of the United States requiring secrecy in the public interest», »any matter relating solely to the internal management of an agency», »required for good cause to be held confidential», »for good cause found») utgår och ersattes med inskränkningar som formulerats med större skärpa. Allmänheten skall sålunda inte ha tillgång till handlingar, som är »specifically required by Executive order to be kept secret in the interest of the national defense or foreign policy», »related solely to the internal personnel rules and practices of any agency», »specifically exempted from disclosure by statute», »trade secrets and commercial or financial information obtained from any person and privileged or confidential», »inter-agency or intraagency memorandums or letters which would not be available by law to a private party in litigation with the agency», »personnel and medical files and similar files the disclosure of which would constitute a clearly unwarranted invasion of personal privacy», »investigatory files compiled for law enforcement purposes except to the extent available by law to a private party»,

Allm. mot. II E »contained in or related to examination, operating, or condition reports prepared by, on behalf of, or for the use of any agency reponsible for the regulation or supervision of financial institutions», »geological and geophysical information and data (including maps) concerning wells» (denna sista inskränkning motiverad av hänsyn till verksamheten för utvinning av olja och gas); se närmare Subsection e. 3) Den som får avslag på en begäran att utfå en handling som inte är tillgänglig redan på grund av föreskrifterna om »the Federal Register» samt om utlåtanden och beslut (Subsections a och b) kan vända sig till federal distriktsdomstol och begära förordnande att handlingen skall utlämnas. Saken skall behandlas med förtur. »Bevisbördan» ligger på myndigheten, vilket har motiverats med att den enskilde inte kan föra någon bevisning eftersom han inte vet vilka motiv myndigheten har haft. Domstolen skall pröva frågan »de novo»; domstolen skall alltså göra en fullständig sakprövning av frågan om utlämnande och inte inskränka sig till att pröva om myndigheten har förfarit olagligt. Det senatsutskott som behandlade förslaget yttrade som sammanfattande motiv för sitt tillstyrkande: The committee feels that this bill, as amended, would establish a much-needed policy of disclosure, while balancing the necessary interests of confidentiality. A government by secrecy benefits no one. It injures the people it seeks to serve; it injures its own integrity and operation. It breeds mistrust, dampens the fervor of its citizens, and mocks their loyalty. For these reasons, the committee reports the bill with the recommendation that it be adopted, as amended. Representanthusutskottet sammanfattade sina skäl pä följande sätt:

63 A democratic society requires an informed, intelligent electorate, and the intelligence of the electorate varies as the quantity and quality of its information varies. A danger signal to our democratic society in the United States is the fact that such a political truism needs repeating. And repeated it is, in textbooks and classrooms, in newspapers and broadcasts. The repetition is necessary because the ideals of our democratic society have outpaced the machinery which makes that society work. The needs of the electorate have outpaced the laws which guarantee public access to the facts in Government. In the time it takes for one generation to grow up and prepare to join the councils of Government—from 1946 to 1966—the law which was designed to provide public information about Government activities has become the Government's major shield of secrecy. S. 1160 will correct this situation. It provides the necessary machinery to assure the availability of Government information necessary to an informed electorate. E. ÖVRIGA LÄNDER Det synes icke erforderligt att lämna någon detaljerad redogörelse för bestämmelser och praxis rörande offentlighet och information om myndigheternas verksamhet i övriga länder. Att döma av källor som har varit tillgängliga * finns det inte något land utöver Finland, I^örenta Staterna och Sverige som hyllar principen om fri tillgång för pressen eller allmänheten till myndigheternas skriftliga material. Särskilda typer av handlingar kan emellertid vara tillgängliga för envar och då givet1

Eek i NAT 1958 s. 154 och i SOU 1955: 17 s. 22, Working papers nr 3, 4, 6, 7, 12 och 17 till Förenta nationernas Seminar on judicial and other remedies against the abuse of administrative authority with special emphasis on the role of parliamentary institutions i Stockholm den 12— den 25 juni 1962, den danska offentlighedskommissionens Betsenkning om Offentlighed i Förvaltningen, nr 325, 1963, s. 35— 38.

64 Allm. mot. Ill A

vis i första hand sådana som tillkommer i publicitetssyfte. En omfattande information om verksamheten i övrigt bedrivs på många håll. Men vad som då skall offentliggöras och sättet på vilket det sker beror på myndigheternas bedömande, inte på innehållet i lag. III.

Offentlighetsgrundsatsens

ling i Sverige och huvuddragen gällande

utveckav

bestämmelser

A. H I S T O R I K 1 Grundsatsen om offentlighet i rättskipning och förvaltning har i vårt land erkänts och tillämpats sedan lång tid. Offentlighet i den meningen att allmänheten äger åhöra rättsförhandlingar kan sägas gå tillbaka till en tid, då tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvister och allmänna angelägenheter på häradsting och landsting. Såsom en rättighet för varje medborgare att fritt ta del av myndigheternas handlingar framträder offentlighetsgrundsatsen först vid slutet av frihetstiden. Den då införda medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter åsyftade att tillgodose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För detta syfte erfordrades att varje medborgare ägde rätt att fritt ta del av myndigheternas handlingar och att offentliggöra dessa. Införandet av en sådan rätt och dess vidare utveckling sammanhänger därför nära med tryckfriheten. I fråga om allmänna handlingar innehöll 1766 års TF detaljerade regler, vilka i princip innebar att alla handlingar, som rörde rättskipning och förvaltning, skulle vara tillgängliga för envar och få tryckas fritt. Sålunda stadgades att rättegångshandlingar vid domstolar, kollegier, Konungens befallningshävande, konsistorier och andra publika verk skulle få tryckas och att envar

som anmälde sig skulle ha rätt att utfå sådana handlingar. Dock undantogs vissa handlingar, bl.a. handlingar i förlikta brottmål. Även omröstningsprotokoll skulle utlämnas, så snart dom eller utslag hade fallit. I förordningen stadgades att tryckning skulle vara tillåten av, bl.a., alla de domar och utslag, resolutioner, reskripter, instruktioner, konstitutioner, reglementen och privilegier m.m. dylikt av vad art och beskaffenhet de vara må som före detta vore utgångna och än vidare utginge ifrån rådskammare och kansli, departement eller expeditioner samt hovrätter, överrätter och kollegier tillika med deras och andra ämbetsmäns ämbetsbrev. Offentligheten omfattade ej blott sådana utfärdade handlingar utan även till myndigheterna inkomna handlingar, nämligen alla societeters och verks samt enskilda personers memorialer, ansökningar, projekt och förslag, betänkanden samt besvär med utslag och svar därå. För att tryckning av handlingarna skulle möjliggöras stadgades att i alla arkiv skulle lämnas fri tillgång till avskrivning av handlingarna på stället eller till deras utbekommande i bevittnad avskrift. Rätten att utfå och trycka handlingar skulle omfatta även riksrådets och ständernas handlingar; därvid gjordes dock undantag till skydd för utrikespolitiska ärenden av hemlig natur. Allmänna handlingars offentlighet begränsades så småningom under Gustaf III:s regering. I 1792 års TF, som utfärdades av förmyndarregeringen kort efter hans död, sades ingenting om offentlighetsprincipen (E. Nyman, Indragningsmakt och tryckfrihet 1785— 1810, s. 76). Sannolikt h a r tidigare ffö1 Redogörelsen för offentlighetsgrundsatsens utveckling bygger i det väsentliga på 1944 års tryckfrihetssakkunnigas betänkande, SOU 1947:60, s. 65—69.

Allm. mot. Ill A reskrifter därom ansetts icke vidare gälla (SOU 1947:60 s. 66). I 86 § av 1809 års RF, vari angavs vad som skulle förstås med tryckfrihet, stadgades, att alla handlingar och protokoll i vad mål som helst ovillkorligen skulle genom trycket kunna utgivas, med undantag av protokoll i statsrådet och hos Konungen i ministeriella ärenden och kommandomål. Undantagna var även banko- och riksgäldsverkens protokoll och handlingar rörande ärenden, vilka borde hållas hemliga. T F av år 1812, vilken beträffande allmänna handlingar i huvudsak stämde överens med den år 1810 utfärdade, byggde i fråga om rätten att utgiva och utbekomma sådana handlingar på de principer som hade kommit till uttryck i 1766 års T F ; i väsentliga delar var den ordagrant avskriven ur denna. I 2 § 4 mom. av 1812 års TF uppräknades skilda typer av handlingar, både sådana som upprättats hos myndigheter och sådana som inkommit till myndigheter, som det i regel skulle stå envar fritt att utge i tryck. Med rätten att trycka dessa handlingar var förknippad en rätt att hos myndigheter utfå alla sådana handlingar i avskrift samt att i alla arkiv få fritt avskriva alla slags handlingar eller, om betydande hinder däremot förelåg, utfå dem i avskrift. Undantag från rätten att utfå och trycka handlingar stadgades i fråga om vissa grupper av handlingar. Sålunda fanns inskränkningar i fråga om de högsta statsorganens handlingar, särskilt till skydd för ärenden av utrikespolitisk, militär och ekonomisk natur, i fråga om ministeriella handlingar och diplomatiska personers enskilda anteckningar och berättelser över ministeriella ärenden samt i fråga om utdrag av kyrkoböcker och andra själavården och kyrkodisciplinen rörande handlingar i avseende på enskilda personers leverne 5 — 566-2759

och seder. Vidare fanns vissa särskilda regler om tryckningen av allmänna handlingar. Exempelvis fick protokoll och handlingar i förlikta brottmål väl utlämnas men ej utges i tryck utan parternas tillstånd eller, om de avlidit, före 50 år efter deras död. Först 1897 infördes i 1812 års TF ett nytt undantag, nämligen till skydd för försvarshemligheter. Sedermera infördes ett flertal nya undantag, huvudsakligen för att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden från att blottställas vid statliga ingripanden på de sociala och ekonomiska områdena eller för att skydda statens intresse vid ekonomiska mellanhavanden med enskilda. År 1912 framlades ett förslag till helt ny tryckfrihetslag, avsedd att ersätta 1812 års TF. Kommunala handlingar samt allmänna av Konungen stadfästa inrättningars och stiftelsers handlingar skulle enligt förslaget i princip bli offentliga på samma sätt som statliga myndigheters handlingar. Åtskilliga nya undantag från offentlighetsprincipen uppställdes utöver de då i 1812 års TF inskrivna. Förslaget genomfördes icke i sin helhet men kom att ligga till grund för vissa ändringar i bestämmelserna om handlingars offentlighet. Efter framställningar från riksdagen åren 1921 och 1925 framlade år 1927 professor N. Herlitz på offentligt uppdrag en utredning med förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet (SOU 1927:2). Förslaget innebar en från både materiell och formell synpunkt genomgripande omdaning av gällande bestämmelser på området. Ämnet skulle enligt förslaget, liksom tidigare, regleras inom ramen av 2 § i 1812 års TF. Liksom i 1912 års förslag upptogs uttryckliga stadganden om att offentlighetsgrundsatsen skulle omfatta även kommunala hand-

66 Allm. mot. Ill A

lingar. Beträffande vissa rättssubjekt skulle Kungl. Maj:t kunna förordna om offentlighetsregelns tillämpning. De i förslaget uppställda undantagen från offentlighetsregeln gick i vissa hänseenden längre än vad som föreslagits i 1912 års betänkande. År 1933 uppdrog chefen för justitiedepartementet åt tre sakkunniga (professor Herlitz, talmannen August Sävström och fil. dr Sigurd Hansson) att biträda vid fortsatt utredning av frågan om allmänna handlingars offentlighet. De sakkunniga avgav år 1935 förslag till författningsändringar i ämnet jämte motiv till dessa (SOU 1935:5). Förslaget byggde på 1927 års utredning. Även här upptogs föreskrifter om att kommunala myndigheters handlingar skulle jämställas med de statliga myndigheternas. Däremot föreslogs inga regler om enskilda rättssubjekts handlingar. Undantagen från offentlighetsregeln skulle enligt förslaget brytas ut ur grundlagen till en särskild lag; i 1812 års TF skulle endast mera allmänt anges de förutsättningar under vilka inskränkning i offentlighetsprincipen fick stadgas i den särskilda lagen. Förslaget till denna lag innebar en genomgripande revision av sekretessreglerna, vilkas omfattning utökades i förhållande till gällande rätt. Slutligen föreslog de sakkunniga ett administrativt besvärsinstitut för fall då myndighet vägrade utlämna handling. På grundval av 1935 års betänkande utarbetades inom justitiedepartementet förslag till nya bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Reformfrågans huvudpunkter var de kommunala handlingarnas offentlighet samt sekretessbestämmelsernas utbrytning ur grundlagen. Det inom departementet utarbetade förslaget anslöt sig i båda dessa hänseenden till 1935 års förslag. Proposition med förslag till ändringar

i RF, RO och 1812 års TF framlades för 1936 års riksdag (nr 140). Vid propositionen fogades såsom bilaga ett förslag till en särskild lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar jämte motiv. Till detaljerna i förslaget hade departementschefen ej tagit slutlig ståndpunkt. Enligt 1936 års proposition skulle tryckfrihetsförordningen innehålla den grundläggande regeln om allmänna handlingars offentlighet samt de definitioner och procedurregler som erfordrades för avgränsning av begreppet allmänna handlingar och för prövningen av frågor om utlämnande av handlingar. I enlighet med 1935 års förslag intogs i grundlagen föreskrifter om besvär med i regel regeringsrätten eller högsta domstolen såsom slutinstanser. Vad beträffar inskränkningar i offentligheten skulle grundlagen innehålla endast en bestämmelse om att i rätten att utbekomma allmänna handlingar skulle gälla allenast de inskränkningar som påkallades av vissa mera allmänt angivna intressen; beskrivningen av dessa intressen återfinnes med vissa ändringar i den nuvarande lydelsen av 2 kap. 1 § TF (jfr SOU 1947:60 s. 219). Riksdagen antog med vissa ändringar (KU 1936:37) det framlagda förslaget om ändring i grundlagarna såsom vilande. Förslaget blev vid 1937 års riksdag slutligt antaget, och i samband därmed biföll riksdagen efter vissa ändringar ett genom proposition till denna riksdag (nr 107) framlagt förslag till lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (KU 1937:21). Detta förslag hade utarbetats på grundval av 1936 års departementsförslag. Lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (SekrL) utfärdades den 28 maj 1937. Åtskilliga av dess bestäm-

Allm. mot. III B melser har sedan ändrats. Stadgandet om sekretess av hänsyn till försvaret (4 §) har utvidgats vid skilda tillfällen. Ett par stadganden (5 och 35 §§) upphörde i samband med nya TF.s tillkomst att gälla och ersattes med föreskrifter i dennas 2 kap. Bestämmelserna om sekretess i beskattningsärenden m.m. och i verksamheten för pris- och konkurrenskontrollen (17 och 20 §§) har ändrats i samband med andra reformer. En översyn av vissa stadganden (10, 26, 36, 38 och 39 §§) gjordes vid nya BB:s införande. Det nya förhandlingssystemet för offentliga tjänstemän framtvingade ett nytt stadgande (35 §) och ändring av ett annat (6 §). Flera andra ändringar har gjorts. De har emellertid icke berört lagens uppbyggnad i stort. Vid nya TF:s tillkomst företogs icke någon genomgripande översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet och om inskränkningar däri. I propositionen uttalade föredragande departementschefen (1948:230 s. 85) att spörsmålet om en revision av sekretesslagstiftningen på grundval av de erfarenheter som vunnits efter antagandet av 1937 års bestämmelser borde upptagas särskilt. Bortsett från att, såsom nyss antytts, ett par bestämmelser i SekrL (5 och 35 §§) ersattes med föreskrifter i 2 kap. T F innebar reformen icke någon ändring i denna lag. Även beträffande de i 1812 års TF intagna definitionerna och procedurreglerna avstod man från mera omfattande ändringar. Begreppet allmänna handlingar fick dock i vissa hänseenden en ny utformning (SOU 1947:60 s. 72, prop. 1948:230 s. 121). Förtydligande bestämmelser meddelades också om s.k. hemligstämpling.

67 B. H U V U D D R A G E N AV GÄLLANDE BESTÄMMELSER Varje svensk medborgare äger fri tillgång till allmänna handlingar. I denna rätt må gälla allenast sådana inskränkningar som påkallas antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande eller till skydd för statens, menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privatlivets helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet. I särskild av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag skall noga angivas de fall, då enligt angivna grunder allmänna handlingar skall hållas hemliga; den lag som här åsyftas är SekrL. Nu återgivna bestämmelser utgör 2 kap. 1 § TF. Även utlänningar har tillgång till allmänna handlingar. För dem kan dock begränsningar föreskrivas även i annan lag än SekrL eller genom administrativ författning (14 kap. 5 § andra stycket). Allmänna handlingar är alla hos stats- eller kommunalmyndighet förvarade handlingar, vare sig de till myndigheten inkommit eller blivit där upprättade. Vad i 2 kap. TF sägs om handling skall även avse karta, ritning eller bild. (2 kap. 2 § TF.) Vad som menas med myndighet anges i 2 kap. 3 § TF. Begreppet allmän handling preciseras i vissa hänseenden i 4—6 §§. Förberedande uppteckningar av vissa slag faller enligt 4 § utanför begreppet allmän handling, i den mån de inte efter ärendets avgörande omhändertas för förvaring. I fråga om andra handlingar som tillkommer hos myndighet anger 5 § andra stycket när de skall anses vara upprättade och alltså underkastade offentlighetsgrundsatsen; huvudregeln är

68 Allm. mot. III B

att en sådan handling är upprättad när den har expedierats eller, om expedition ej äger rum, när målet eller ärendet har blivit slutbehandlat av myndigheten. I 6 § meddelas vissa mera speciella regler om när handling skall anses inkommen eller upprättad. I 7 § dras gränsen mellan allmänna handlingar och handlingar som, ehuru inkomna till myndighet, likväl betraktas som icke allmänna handlingar. Vad som här åsyftas är dels granskningsoch biblioteksexemplar som skall avlämnas av alla tryckta skrifter, dels enskilda brev och skrifter, vilka deponerats hos eller överlåtits till myndighet för förvaring och vård eller forskningsoch studieändamål. Reglerna om sättet för utlämnande av handlingar meddelas i 2 kap. 8 § TF. Huvudregeln är att allmän handling, som ej skall hållas hemlig, på begäran genast eller så snart ske kan utan avgift skall tillhandahållas den som för läsning eller avskrivning på stället önskar ta del av den och att denne vidare har rätt att mot fastställd avgift erhålla en avskrift av handlingen. Denna regel förtydligas och modifieras i vissa hänseenden i paragrafen. Proceduren för prövningen i första instans av frågor om utlämnande behandlas i 9 §. Framställningen skall göras hos den myndighet, där handlingen finns, och skall prövas av denna. Om handlingen handhas av en viss befattningshavare, är det likväl denne som i första hand skall besluta i fråga om utlämnande. Vissa regler om denna förstahandsprövning meddelas i paragrafens andra stycke. Besvärsinstitutet regleras i 10-—12 §§. Den huvudsakliga innebörden i dessa paragrafer är att ändring skall sökas hos överordnad myndighet och i fråga om beslut av kommunal myndighet i regel hos länsstyrelsen samt att beslut

som meddelas av departementschef inte kan överklagas. I fråga om beslut av allmän domstol är högsta domstolen sista instans, i övrigt prövas besvär i sista hand av regeringsrätten. Den som vill klaga har enligt 13 § rätt att få fullföljdshänvisning. I samma paragraf sägs att mål eller ärende angående utlämnande av allmän handling alltid skall behandlas skyndsamt, att expedition skall tillhandahållas klaganden utan avgift samt att för fullföljd av talan eller dess prövning inte får gälla särskilda villkor, såsom erläggande av fullföljdsavgift eller myndighets tillstånd. I 2 kap. 14 § TF meddelas regler om hemligbeteckning, s.k. hemligstämpling. Den vanliga eller enkla hemligbeteckningen, vilken behandlas i första stycket, syftar till att bereda trygghet mot obehörigt utlämnande. Den är icke avgörande, då det gäller att pröva, om en handling är hemlig, utan kan betraktas som en varningssignal. Stadgandet innehåller vissa formkrav för hemligbeteckning. Andra stycket handlar om s.k. kvalificerad hemligbeteckning. Innebörden av en sådan beteckning, som kan förekomma på handlingar, vilkas hemlighållande anses vara av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, är att prövningen förbehålles viss myndighet. Hittills meddelade beslut om sådan hemligbeteckning innebär att prövningen ankommer på chefen för ett visst departement. Reglerna i SekrL har i allmänhet formen av direkta förbud mot utlämnande. I vissa fall har dock sekretessen icke reglerats uttömmande genom lagen. Några paragrafer — 11 § första stycket, 14 § fjärde stycket samt 15, 2 2 och 23 §§ — innehåller förbud av den konstruktionen att vissa handlingar e j må utlämnas i andra fall än som anges

Allm. mot. III B i annan lag. En liknande konstruktion har 17 § första stycket och 31 §. I fråga om flera viktiga grupper av handlingar — handlingar angående försvaret (4 §), angående granskning, inspektion eller kunskapsprov (7 §), angående utredning, kontroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet (21 §), angående rättshjälp åt enskilda genom andra myndigheter än rättshjälpsanstalt eller notarius publicus (26 § andra stycket), angående undersökningar och utredningar m.m. till enskildas tjänst (27 §) samt angående utlåning annorledes än genom postbanken eller riksbanken av allmänna medel (32 §) — bereder emellertid SekrL endast möjlighet att inom vissa gränser anordna sekretess; den närmare regleringen skall i dessa fall göras genom administrativa författningar. Denna administrativa reglering har fått en betydande omfattning. Sekretess av hänsyn till försvaret har sålunda föreskrivits genom sex skilda kungörelser och vissa särskilda föreskrifter angående kartor. Bestämmelserna för civilförvaltningen i allmänhet, vilka grundar sig på 7, 21, 26, 27 och 32 §§ SekrL, är samlade i en kungörelse med fem paragrafer och ett sjuttiotal olika punkter. De administrativa föreskrifterna är följande:

Till 4 § SekrL Kungl. kungörelse den 8 december 1939 (nr 835) med förordnande om inskränkning i rätten att utbekomma allmänna handlingar rörande folkhushållningen vid krig, krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda förhållanden (folkhushållningens sekretesskungörelse; ändrad genom kungl. kungörelse den 16 december 1949, nr 713);

skränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar; Kungl. kungörelse den 9 december 1949 (nr 616) med förordnande på civilförsvarets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkning i rätten att utbekomma allmänna handlingar (civilförsvarets sekretesskungörelse, CFSekrK); Kungl. kungörelse den 16 juni 1950 (nr 462) med förordnanden på försvarsväsendets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (försvarets sekretesskungörclse, FSekrK); Kungl. Maj:ts föreskrifter den 25 september 1959 rörande utgivning av kartor m.m., 8—14 §§ (återgivna i skriften RAK-information, utgiven av rikets allmänna kartverk, meddelande nr B 3, 1963, »kartsekretessbrevet»); Kungl. kungörelse den 22 april 1960 (nr 119) med förordnande på det psykologiska försvarets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar; Kungl. kungörelse den 25 maj 1962 (nr 200) med förordnande beträffande signalskyddstjänsten inom totalförsvaret jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Till 7 § SekrL Kungl. kungörelse den 4 januari 1939 (nr 7) med förordnanden på civilförvaltningens område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (civilförvaltningens sekretesskungörelse, CSekrK; nytryck i SFS 1964:278; därefter ändrad genom kungl. kungörelse den 21 maj 1965, nr 112); FSekrK; se under 4 §; CFSekrK; se under 4 §. Till 21 § SekrL

Kungl. kungörelse den 12 april 1940 (nr 204) med förordnande angående vissa tullverkets handlingar jämlikt 4 § andra stycket lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om in-

CSekrK; se under 7 §. Folkhushållningens sekretesskungörelse; se under 4 §.

70 Allm. mot. III B

Till 26, 27 och 32 §§ SekrL CSekrK; se under 7 §. Av de nämnda författningarna innehåller FSekrK och kungörelsen den 25 maj 1962 angående signalskyddet förordnanden angående s.k. kvalificerad hemligbeteckning. Sådana förordnanden har dessutom meddelats genom följande två särskilda kungörelser: Till 3 § SekrL Kungl. kungörelse den 16 december 1949 (nr 696) med förordnande på utrikesförvaltningens område om behörighet att pröva fråga om utlämnande av allmän handling. Till 10 § SekrL Kungl. kungörelse den 27 april 1956 (nr 181) med förordnande på statspolisens verksamhetsområde om behörighet att pröva fråga om utlämnande av allmän handling. Förbuden mot utlämnande är merendels icke ovillkorliga. Då ett förbud är meddelat i statens eller kommuns intresse, har i många fall befogenhet tillagts Kungl. Maj:t eller viss myndighet att medge utlämnande. I fall då en förbudsbestämmelse är given närmast till skydd för enskildas intressen föreskrives i regel att handling skall lämnas ut, om den som avses i handlingen samtycker därtill. Bestämmelser till skydd för enskilda är också ofta villkorliga såtillvida att däri föreskrives utlämnande, om trygghet kan anses vara för handen att utlämnandet icke kommer att missbrukas till skada för den enskilde eller, i vissa fall, hans nära anhöriga. I flertalet fall anges en viss maximitid för sekretessen. I fråga om handlingar rörande enskildas personliga förhållanden är maximitiden i regel 70 är, i fråga om försvars- och utrikesförhållanden i regel 50 år, i fråga om ekonomiska förhållanden i regel 20 år. Andra

tider förekommer också, såsom två och fem år. I vissa bestämmelser anges att sekretessen upphör då ärendet har slutbehandlats eller då annan händelse har inträffat. I andra fall åter anger SekrL inte någon tidsgräns. Så är fallet med uppgifter och anteckningar som tillförts det allmänna kriminalregistret eller register som avses i lagen om polisregister. Så är också fallet med vissa slag av försvarshandlingar, i det att den i 4 § första stycket angivna tidsgränsen 50 år skall gälla endast om ej särskilda förhållanden påkallar hemlighållande under längre tid. I 1 § FSekrK har för sådana fall dragits en yttersta gräns vid år 1870; handlingar upprättade år 1870 eller tidigare kan sålunda icke hållas hemliga med stöd av 4 § SekrL och FSekrK. Tanken bakom systematiken i SekrL är enligt förarbetena (se prop. 1937: 107 s. 39) följande. Bestämmelserna i 1—9 §§ är avsedda att tillgodose statens och i vissa fall kommuners intresse av diskretion rörande vissa grenar av det allmännas verksamhet. Bestämmelsen i 10 § är föranledd dels av nämnda hänsyn, dels av hänsyn till att enskildas förhållanden inte bör blottas onödigtvis. I 11—14 §§ meddelas bestämmelser i huvudsak till skydd för enskildas personliga förhållanden vid ingripanden från det allmännas sida. Några av de följande paragraferna syftar till att skydda enskilda mot att deras ekonomiska angelägenheter blottställs i ärenden, där staten för kontroll eller från annan därmed jämförlig synpunkt avkräver dem uppgifter; till denna grupp av paragrafer torde få hänföras 15—23 §§. Genom 24—27 §§ skyddas enskildas intressen i situationer, i vilka staten eller kommun utövar en förmedlande verksamhet till enskildas tjänst eller pä liknande sätt biträder enskilda personer. Med 28—34 §§ avses att skydda så-

Allm. mot. IV väl statens och kommuners som enskildas intresse av diskretion i den verksamhet som affärsdrivande verk utövar samt eljest vid ekonomiska förbindelser mellan det allmänna och enskilda personer. (Den är 1965 införda 35 § torde kunna hänföras till samma grupp.) I 36 § regleras sekretessen vid domstolarna. Slutligen meddelas i 37—43 §§ vissa allmänna stadganden angående dispens, allmän handling såsom bevis i rättegång, parts rätt att utfå allmänna handlingar, straff vid utlämnande i strid mot lagen m.m. I förarbetena framhölls emellertid, att de linjer efter vilka förslagets disposition gjorts icke hade kunnat upprätthållas helt på grund av åtskilliga stadgandens mångsidiga karaktär. För de särskilda stadgandenas innehåll redogöres i någon mån i specialmotiveringen. I övrigt hänvisas till lagtexten och till gängse handboksmässiga framställningar, främst Malmgren, Sveriges grundlagar, och Elsin, Allmänna handlingars offentlighet och sekretess.

1 V. Offentlighetens samhälle

funktion

i dagens

Ett väsentligt drag i det demokratiska samhällsskicket är den vidsträckta yttrandefriheten. För att medborgarna skall vara i stånd att i val ta ställning till gemensamma frågor måste de ha tillgång till information och möjlighet att följa och deltaga i offentligt meningsutbyte. Information och debatt är också en förutsättning för att medborgarna skall hysa intresse och känna ansvar för samhällsfrågor. De som är utsedda att förvalta de allmänna angelägenheterna — både förtroendemän och tjänstemän — måste å sin sida som underlag för sina beslut och sitt handlande oavbrutet få upplysning om de villkor under vilka

medborgarna lever och inblick i dessas värderingar och önskemål. Yttrandefriheten i tryckt skrift har i vårt land av ålder omgetts med särskilda garantier. Tryckfriheten har ingående reglerats i grundlag. Enligt TF syftar tryckfriheten till att säkerställa inte bara ett fritt meningsutbyte utan även en allsidig upplysning. De där givna rättsliga garantierna för yttrandefriheten tar främst sikte på att skydda denna mot ingripande och hinder från myndigheternas sida. Då det gäller att säkerställa tillgängen till en allsidig upplysning om handläggningen av allmänna angelägenheter, har i värt land sedan länge en särskilt stor betydelse tillagts rätten för envar att fä tillgång till myndigheternas handlingar. Omfattningen av den information som lämnas om allmänna angelägenheter speglar på sitt sätt effektiviteten i folkstyret. Det är också uppenbart att myndigheterna i ett samhälle, där den politiska makten ytterst bygger på medborgarnas mandat, är tvungna att oberoende av lagregler sörja för att medborgarna får en vidsträckt information. Den aktiva informationstjänsten torde flerstädes utomlands vara mycket omfattande. Myndigheterna anordnar presskonferenser och pressvisningar, ställer samman material till artiklar eller kommunikéer, inrättar permanenta organ för att tillhandahålla upplysningar och besvara frågor. Även i vårt land har verksamhet av denna typ, särskilt under senare år, fått allt större betydelse. Frågan om information till medborgarna är dock inte bara en kvantitativ fråga. Det finns en risk för att en myndighet som skall sprida upplysning om sin egen verksamhet väljer att offentliggöra sådana fakta som ställer myndigheten i en fördelaktig dager och att dölja sådana som vittnar om misslyckanden eller om brister i organisation eller ar-

72 Allm. mot. IV

betsmetoder. 1 Det finns därför, även i ett samhälle med rikt flöde av information, ett behov av upplysning som är oberoende av myndigheternas egen aktivitet. Även detta behov kan tillgodoses på olika sätt. Den fria pressen har här en av sina viktigaste uppgifter. Tidningsmännens yrkesetiska krav att bevara sina källors anonymitet medverkar, särskilt om det stödjes av lagbestämmelser, till att öka effektiviteten i pressens belysning av missförhållanden. Det är emellertid uppenbart, att ett system sådant som vårt, där myndigheternas skriftliga material är tillgängligt för vem som helst, har stora företräden när det gäller att ge objektiv information. En på detta sätt utformad offentlighet ökar medborgarnas möjligheter att kontrollera, hur de allmänna organen fullgör sina uppgifter. Rätten att ta del av myndigheternas handlingar gör det möjligt för medborgarna att få insyn i myndigheternas handläggning av särskilda ärenden oavsett om de själva är parter i dessa ärenden eller ej. Myndigheterna arbetar ständigt i vetskap om att allt skriftligt material som rör deras handläggning och beslut fortlöpande blir allmänt tillgängligt och kan granskas av vem som helst. Denna vetskap är ägnad att förebygga felaktigheter och är en sporre till grundlighet och omtanke. Genom att offentligheten på detta sätt stimulerar till korrekt handläggning av tjänsteuppgifter är den en av de viktigaste rättssäkerhetsgarantierna. I Sverige är förvaltningsmyndigheterna icke, såsom i de flesta andra länder, inordnade som avdelningar i stora ministerier. Vi har i stället ett system med självständiga centrala ämbetsverk, vilka organisatoriskt står fria från det statsdepartement under vilket de lyder och ofta i sin tur intar en överordnad ställ-

ning till självständiga lokala förvaltningsorgan. Det karakteristiska för detta förvaltningssystem är att ärendena handläggs enligt generella regler i lag eller författning hos den myndighet där de är anhängiga och att ansvaret för besluten inte kan formlöst föras över till en myndighet på en annan nivå inom systemet, genom underhandsdirektiv e.dyl. Härav följer också att besluten i stor utsträckning måste få skriftlig form och att de som regel kan genom överklagande föras under överordnad myndighets prövning. Även direktiv till underordnad myndighet, när sådana förekommer, och yttrande av en myndighet i ett ärende som handläggs av en annan måste få skriftlig form. Offentligheten spelar härvid en stor roll som garanti för laglighet och ändamålsenlighet. På samma sätt som offentligheten kan betecknas som en garanti för rättssäkerhet kan den sägas främja effektiviteten i den statliga och kommunala förvaltningen. Utvecklingen bärs fram genom att nya metoder och tänkesätt bryter igenom. Statens och kommunernas pla1

Jfr C. J. Hamson, Remedies against the abuse of administrative authority — selected studies, United Nations ST/TAO/HR/ 19, New York 1964, s. 20: »Publicity is the opposite of the circulation of news by or on behalf of the organs of government (even when the news so circulated happens to be true). News so circulated either evidently is propaganda or gives the appearance of so being; and propaganda is not publicity, in spite of the current degradation of words. Publicity means essentially the submission of an event by way of information to the judgement of a public disposed to judge of such events and able to give effect to their judgement; propaganda is, in principle, the prevention of such judgement, and constitutes an attempt intellectually to influence or coerce a group by information which is at least selected, when it is not false.» Jfr också D. C. Rowat, How much administrative secrecy? The Canadian Journal of Economies and Political Science, 1965, s. 496: » under a secrecy system 'official news' is by definition slanted news».

Allm. mot. IV nering förutsätter på många områden en offentlig belysning och debatt redan på ett tidigt stadium. Inom den offentliga sektorn är vinsten och lönsamheten svåra att mäta. Vinstintresset är ej så avgörande för verksamhetens bestånd och framgång som inom privata företag; företagsekonomiska faktorer har inte samma betydelse såsom drivfjädrar till förnyelse och framsteg. En öppen debatt om hur de allmänna angelägenheterna sköts är därför ett ännu nödvändigare inslag än inom det privata näringslivet för att organisation och verksamhetsformer skall moderniseras och utvecklas. Om publiciteten bygger på tillgång till allmänna handlingar kan den offentliga debatten komma på ett tidigt stadium och påverka planeringsarbetet. Är publiciteten däremot beroende på bedömande från fall till fall från myndigheternas sida kan den komma för sent. Inom myndigheter av många slag pågår oavbrutet ett omfattande utredningsarbete. Åtskilliga myndigheter har till huvudsaklig uppgift att bedriva forskning, andra gör utredningar såsom ett led i planläggningen för sin egen verksamhet eller för att fä underlag för avgöranden i den löpande förvaltningen. Mycket av detta utredningsarbete, även sådant som inte publiceras i tryck, kan ha intresse för enskilda eller organisationer, exempelvis såsom hjälpmedel för dem i deras förvärvsverksamhet. Mycket dubbelarbete kan sparas genom att myndigheternas utredningar och andra handlingar är tillgängliga för vem som helst. Det hävdas stundom, att offentligheten också har en negativ verkan på myndigheternas förvaltningsverksamhet, t.ex. genom att verka hämmande på initiativ till åtgärder som ter sig mindre populära. En tänkbar konsekvens är också att grunden för en åtgärd inte redovisas

i skrift eller i varje fall inte i handlingar som införlivas med myndighetens arkiv; avgörande upplysningar kan inhämtas vid sammanträden eller telefonsamtal eller genom handbrev eller andra »förtroliga» meddelanden och sedan inte redovisas i arkiverade handlingar. De som i en eller annan egenskap — såsom parter, sakkunniga, vittnen osv. — medverkar till utredningen hos myndigheterna eller lämnar uppgifter till dessa kan tänkas bli ovilliga därtill om de känner till att uppgifterna blir tillgängliga för allmänheten. Det kan förhålla sig så att de inte vågar säga sanningen eller ge uttryck för sin uppfattning därför att de fruktar obehag eller repressalier. Det kan emellertid icke generellt göras gällande att tillgången till allmänna handlingar har en negativ verkan på förvaltningen. Om det i något fall skulle kunna påvisas att offentligheten hämmar värdefulla initiativ, torde så speciella förhållanden föreligga att botemedlen måste vara helt andra än att mera allmänt hemlighålla handlingar, framför allt ändrade metoder för urval och utbildning av befattningshavare. Även farhågorna för att motiven för åtgärder e.d. icke redovisas i skrift torde vara överdrivna. Mycket talar dock för att lagstiftningen om förvaltningsmyndigheternas förfarande bör byggas ut med generella regler om skyldighet att verkställa anteckning om sakligt material som har tillförts ett ärende på annat sätt än skriftligen och om skyldighet att motivera beslut (jfr 8 kap. 23 § och 11 kap. 5 § i förslaget till lag om förvaltningsförfarandet, SOU 1964:27). Vad särskilt beträffar offentlighetens inverkan på parters och andras beredvillighet att medverka till utredningen vill kommittén framhålla att denna inverkan inte behöver gå i enbart en riktning. Att någon avhåller sig från att lämna uppgifter till en myndighet kan också bero på att

74 Allm. mot. V A

han räknar med att den offentliga belysningen skulle ge vid handen att hans uppgifter är osanna eller hans omdömen ogrundade. Ju större intressen som står på spel i ett ärende, desto viktigare är det att oriktiga framställningar kan bli vederlagda. Offentligheten medför att också parten får kännedom om utredningen i ärendet. För parten kan det emellertid vara av långt större betydelse att få del av utredningen än för medborgaren i allmänhet. Parten har ett intresse icke blott att få kännedom om utredningen utan även att kunna tillse att denna är så fullständig och tillförlitlig som i hans fall är påkallat. Härav följer att sekretessbestämmelser i allmänhet icke kan tillämpas gentemot parten. Den konflikt som således kan uppkomma mellan partens intresse att få del av utredningen och behovet av sekretess kan i princip lösas på två sätt: antingen kan man låta sekretessen i det enskilda fallet vika såvitt gäller parten eller också kan man utesluta användandet av sekretessbelagt material såsom bevis i ärendet, något som kan medföra att utredningen förblir ofullständig. Frågan om partens rätt att ta del av utredningsmaterial regleras genom särskilda lagbestämmelser på olika områden. I rättegång vid domstol gäller härvid såsom en undantagslös regel att dom eller beslut skall grundas på utredningen i målet eller ärendet. Såvitt angår parten måste alltså sekretessen vika, om sekretessbelagt material åberopas. Inom förvaltningsförfarandet är frågan icke generellt reglerad (se 8 kap. 3 och 5 §§ samt 11 kap. 2 § i besvärssakkunnigas förslag till lag om förvaltningsförfarandet, SOU 1964:27). Strävandena i Danmark och Norge efter ökad offentlighet i förvaltningen har främst inriktats på vad som kallats partsoffentlighet (se under II B och C).

V. Offentligheten

och

tryckfriheten

A. GÄLLANDE BESTÄMMELSER I den ursprungliga lydelsen av 86 § RF stadgades, att alla handlingar och protokoll i vad mål som helst skulle ovillkorligen genom trycket kunna utgivas. Föreskriften undantog från tryckningsrätten endast protokollen i statsrådet och hos Konungen i ministeriella ärenden och kommandomål samt banko- och riksgäldsverkens protokoll och handlingar rörande ärenden som borde hållas hemliga. 1812 ärs tryckfrihetsförordning anknöt till detta grundläggande stadgande genom föreskriften i 2 § 4 mom. Där, liksom i RF, framställdes tryckningsrätten som det primära. Rätten att utbekomma handlingar framstod lagtekniskt som ett medel att förverkliga tryckningsrätten. Från tryckningsrätt och från offentlighet undantogs vissa andra typer av handlingar än de i RF angivna, exempelvis utdrag av kyrkoböcker eller av andra själavården och kyrkodisciplinen rörande handlingar i avseende pä enskilda personers leverne och seder. Inskränkning i tryckningsrätten stadgades också för vissa typer av handlingar, som var fritt tillgängliga hos myndighet. I ett av de i 2 § 4 mom. ingående undantagen angavs sålunda att »sådant, som rörer styggelser, eller högeligen sårar blygsamheten, eller innehåller hädelser emot Gud, eller lastliga uttryck om rikets varande överhet, eller vad i avseende på personer, vilka ett mål icke egentligen beträffar, kunde i sådana handlingar hava influtit otidigt, anstötligt eller förklenligt», i regel icke finge uti dem genom trycket kungöras. Däremot kunde publicering i tryck av offentligen tillgängliga handlingar aldrig föranleda ansvar enligt de regler som gällde för de s.k. egentliga tryckfrihetsbrotten, såsom ärekränkning.

Allm. mot. V B Efter de år 1937 genomförda ändringarna bedöms frågorna om otillåtet yttrande och otillåtet offentliggörande helt oberoende av varandra. Den som är ansvarig för en tryckt skrift kan sålunda drabbas av påföljd för otillåtet yttrande i skriften, även om det tryckta är hämtat från en offentlig handling. Vad som har praktisk betydelse torde framförallt vara, att han kan drabbas av åtal och skadeståndstalan för ärekränkning. Det kan exempelvis vara straffbart som förtal att i tryckt skrift återge innehållet i en inlaga till domstol, trots att inlagan är offentlig handling och fritt tillgänglig för envar. (Se härom SOU 1947: 60 s. 121 och s. 243 samt prop. 1948: 230 s. 176.) Enligt T F råder ett generellt förbud att genom tryckt skrift offentliggöra allmän handling, som skall hållas hemlig (7 kap. 5 § första stycket). Då det gäller uppgifter som är hämtade ur en sådan handling, liksom andra uppgifter om hemliga förhållanden, är emellertid publiceringsförbudet betydligt mera begränsat; ett allmänt publiceringsförbud finns bara i fråga om uppgifter som är hemliga av hänsyn till rikets säkerhet. I övrigt råder förbud mot offentliggörande endast i fall då domstol eller undersökningsledare har föreskrivit tystnadsplikt (se 9 kap. 6 § m.fl. lagrum i RB) samt då myndighet vid utlämnande av hemlig handling uppställt förbehåll om att handlingens innehåll inte får uppenbaras. Under förarbetena till TF avvisades tanken på ett mera allmänt publiceringsförbud, vilket skulle gälla oavsett om uppgifterna erhållits från allmänna handlingar eller på annat sätt (prop. 1948:230 s. 176). Myndigheternas befattningshavare är i stor utsträckning underkastade en tystnadsplikt som är avsevärt mera omfattande än förbuden att i tryck offentliggöra uppgifter (se närmare under VII). Emellertid får sådana tystnadsplikter

i betydande omfattning vika för tryckfrihetsrättens princip om ansvarsfrihet för meddelare. Denna princip är en av tryckfrihetsrättens grundläggande regler. Av 1 kap. 1 § andra stycket och 3 § TF följer att ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift till dennas författare eller till annan person med viss angiven relation till skriften kan föranleda ansvarspåföljd eller skadestånd endast i de fall som särskilt anges i TF. Konflikten mellan meddelarskyddet och befattningshavares tystnadsplikt har lösts så att befattningshavaren kan åtalas och dömas endast om han har utlämnat en allmän handling som skolat hållas hemlig eller om den tystnadsplikt han har överträtt var stadgad i lag (7 kap. 3 § andra och tredje styckena T F ) ; härunder faller bl.a. de fall då meddelandet utgör spioneri, vårdslöshet med hemlig uppgift eller annat brott mot rikets säkerhet. En tystnadsplikt, som allenast är stadgad i en av Kungl. Maj:t beslutad författning eller föreskriven av administrativ mjmdighet, hindrar således inte en befattningshavare att i strid mot ordalagen i bestämmelsen om tystnadsplikt lämna ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift; befattningshavaren löper alltså inte någon risk att bli indragen i rättsligt förfarande eller undersökning frän myndighets sida. För vissa praktiskt betydelsefulla fall, bl.a. polisens förundersökningar, har härigenom ansvaret för vad som får spridas bland allmänheten i realiteten flyttats från myndigheterna till dem som är ansvariga för de tryckta skrifterna.

B. ÖVERVÄGANDEN OM O F F E N T L I G H E T E N OCH M E D D E L A R SKYDDET Straffbestämmelserna inom tryckfrihetsrätten bygger på principer som delvis skiljer sig från vad som eljest gäller.

76 Allm. mot. V B

Regeln att var och en skall svara rättsligt för sina gärningar har fatt vika för andra hänsyn. Straffrättsligt ansvar för innehållet kan i regel utkrävas endast av skriftens utgivare eller, i fråga om icke periodisk skrift, dess författare; andra medverkande går fria från ansvar. Det står även var och en fritt att lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift. Författare och meddelare, som icke önskar uppge vem han är, har vidare rätt till anonymitet. Syftet med dessa regler har varit att främja möjligheten att föra fram upplysning och meningar; lagstiftningen bör utesluta undersökningar bland allehanda medverkande personer, kanske sädana som inom en myndighet eller ett enskilt företag h a r vidarebefordrat information i strid mot överordnades intressen. För att missgrepp och felaktigheter från myndigheters och andras sida skall kunna påtalas effektivt är det en förutsättning att de som har vetskap om vad som har skett inte avhåller sig från att meddela sitt vetande på grund av fruktan för repressalier; kommittén vill erinra om följande under förarbetena till TF åberopade uttalande ur 1912 års betänkande med förslag till tryckfrihetsordning: Den fortgående självrannsakan, varav samhället är i behov, torde allra minst i ett samhälle av våra begränsade dimensioner och inom ett folk av vår läggning kunna undvara ett effektivt anonymitetsskydd. Hänsyn till den sociala omgivningen: familj, förmän, kamrater, affärsförbindelser osv., och fruktan för andligt eller ekonomiskt obehag från dess sida utövar hos oss ett övermäktigt tryck på den enskildes yttrandefrihet. Tydligen innebär ingalunda den demokratiska utveckling, varemot samhället tenderar, någon förändring i sådant hänseende, snarare tvärtom. Falsk »kåranda» och falsk »solidaritetskänsla» förbliva samhällsskadliga faktorer att räkna med. Anonymitetsskyddet är mot detta tryck säkerhetsventilen, som i månget fall ensam möjliggör, att ord sägas, som böra bliva utta-

lade, fakta framdragas, som böra framdragna.

bliva

Vår tryckfrihetsförordning har således redan i stor omfattning godtagit, att publicitetsorganen själva tar ansvaret för vad som publiceras, även i den mån detta utgör eller bygger på uppgifter som härrör frän någon myndighet. Var gränsen skall dras mellan myndigheternas och författarnas, utgivarnas osv. ansvar framstår knappast som en principfråga utan som en ren lämplighetsfråga. Det bör betonas att frågan inte rör publicitetens omfattning utan vem som skall bära ansvaret för vad som skall publiceras. Enligt 1964 års utkast skulle handlingssekretessen och tystnadsplikten samordnas på så sätt att röjande för publicering av sådant som var hemligt enligt TF skulle vara lika straffbart, vare sig en allmän handling utlämnats eller uppgiften lämnats på annat sätt (PM s. 14, 51). Röjandet skulle alltså kunna beivras utan hinder av TF:s princip om ansvarsfrihet för meddelare. Samordningen av handlingssekretessen och tystnadsplikten blev under kommitténs överläggningar utsatt för kritik främst från pressens och radions företrädare men även från myndighets- och tjänstemannahåll, och kommittén har funnit det nödvändigt att ta upp frågan till nytt övervägande. I fråga om utlämnande av hemlig handling för offentliggörande i tryckt skrift anser sig kommittén böra förorda samma ordning som gäller nu och som skulle gälla även enligt PM 1964, nämligen att sådant utlämnande skall kunna beivras oberoende av principen om meddelarskydd. Vad beträffar övriga typer av meddelanden för publicering vill kommittén framhålla, att de intressen som ligger bakom T F i allmänhet torde främjas bäst, om publicitetsorganen själva får ta

Allm. mot. V B ansvaret. Hur noga man än söker begränsa området för handlingssekretessen finns det risker för att informationsfriheten skulle inskränkas på ett olyckligt sätt, om det bleve möjligt att ingripa mot allt meddelande för publicering av uppgifter som faller inom handlingssekretessens område. En fara är att den omständigheten att en handling betecknas som hemlig kunde föranleda att tjänstemän skulle avhålla sig även från att på begäran upplysa om sådana delar av handlingens innehåll, som måste betraktas som icke hemliga. En annan fara, som ligger särskilt nära till hands i fråga om uppgifter som inte är nedtecknade, är att en tjänsteman kan ha svårt att förutse, hur den rättsliga bestämningen av gränsen mellan hemligt och offentligt kommer att utfalla; och det kan befaras att en osäkerhet härom merendels kommer att leda till att tjänstemännen iakttar en så stor försiktighet att informationsfriheten beskärs i onödan. Det torde vara nödvändigt att, nu liksom vid TF:s tillkomst, göra en kompromiss mellan önskemålet att publicitetsorganen skall erhålla tillräcklig information och behovet att helt och hållet hindra spridning av hemliga uppgifter. Uppgifter av betydelse för rikets säkerhet kan i viss mån sägas inta en särställning. Att de i strafflagstiftningen uppdragna reglerna om skydd mot spioneri och annat olovligt uppgiftslämnande skall ha företräde framför intresset av insyn och offentlig debatt torde accepteras tämligen allmänt (se prop. 1948: 230 s. 55 ff). Det kan vara nödvändigt att belägga även vissa andra uppgifter med en ovillkorlig sekretess. Under förarbetena till TF fästes uppmärksamheten på exempelvis hemliga skriftermål, yrkeshemligheter och behandlingen av könssjukdomar hos namngivna personer (SOU 1947:60 s. 126). Kriteriet i gällande rätt, om tystnadsplikten är

stadgad i lag eller ej, garanterar, att friheten att lämna meddelanden för publicering i tryck inte begränsas utan riksdagens medverkan. Det beror emellertid ofta på tillfälligheter, om en tystnadsplikt stadgas i lag eller ej. Avgörande för om ett ämne regleras i lag är vanligen helt andra förhållanden; det finns en risk att större uppmärksamhet icke ägnas frågan om tystnadspliktens innebörd i tryckfrihetsrättsligt hänseende. Om möjligt bör man finna ett annat kriterium för att skilja ut de tystnadsplikter som skall ha företräde framför informationsfriheten. Konflikten mellan krav på förtrolig behandling och intresset av upplysning föreligger även i rättegång. Vittnen är i vissa fall skyldiga att även vid vittnesförhör iakttaga sin tystnadsplikt. Vidare kan vittnen i någon omfattning vara berättigade att vägra lämna uppgift. Kommittén föreslår, såsom närmare utvecklas i det följande, vissa ändringar i reglerna om vittnes tystnadsplikt. Ett riktmärke är att, utöver sådant som är hemligt av hänsyn till rikets säkerhet, tystnadsplikten skall omfatta i huvudsak endast sådant som anförtrotts läkare, advokat eller annan person, till vars yrke det hör att ta emot förtroenden, och sådant som denne erfar i anledning av den förtroliga hänvändelsen; förslaget ansluter sig härvidlag delvis nära till gällande rätt (36 kap. 5 § andra — femte styckena RB). Kommittén har den uppfattningen, att reglerna för vittne bör kunna bli vägledande även i fråga om befattningshavares tystnadsplikt i förhållande till författare m.fl. Den avvägning av motstridiga intressen som måste göras är i dessa båda situationer likartad. Då intresset av tystnadspliktens iakttagande är så starkt att det bör segra över sanningskravet i rättegång vid allmän domstol, bör man ge det företräde även framför informationsfriheten. Å

78 Allm. mot. V C

andra sidan talar betydelsen av en fri och fullständig information för att tystnadskravet icke sträcks längre än nu angivits. Den bestämning av rätten att lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift som nu förordats, dvs. så att endast förtroliga uppgifter i personliga angelägenheter och uppgifter som är hemliga av hänsyn till rikets säkerhet undantas, innebär på stora områden av samhällslivet en betydande ökning av informationsfriheten. Inom de grenar av den statliga och kommunala verksamheten som kan betecknas såsom rättstilllämpning eller maktutövning kommer icke någon annan tystnadsplikt att gälla gentemot pressen än den som syftar till att slå vakt om rikets säkerhet. Den frihet som nu råder för personal inom polisen att lämna meddelanden för publicering kommer att bestå, dock med begränsning i fråga om bekämpning av brott mot rikets säkerhet. Frihet att lämna meddelanden till tryckta skrifter kommer, till skillnad från vad som gäller nu, att råda inom sådana grenar av socialvården som handhar tvångsingripanden mot enskilda. Å andra sidan kommer de nuvarande möjligheterna att utan påföljd lämna meddelanden för offentliggörande i tryckta skrifter att begränsas pä somliga områden. Framförallt är att märka att läkares, advokaters och vissa andra yrkesutövares tystnadsplikt i fråga om förtroliga meddelanden och därav föranledda iakttagelser och åtgärder kommer att upprätthållas även då det gäller meddelande för publicering. Detta torde knappast innebära någon märkbar ändring av vad som i praktiken iakttas redan nu. C. O F F E N T L I G H E T E N OCH OTILLÅTNA Y T T R A N D E N Såsom angivits i det föregående bedöms enligt TF frågorna om otillåtet yttrande

och otillåtet offentliggörande helt oberoende av varandra. Samma framställning kan vara straffbar både som otilllåtet yttrande och som otillåtet offentliggörande. Om en myndighet med tilllämpning av offentlighetsreglerna lämnar ut en handling, kan den som publicerar den genom tryckt skrift icke fällas till ansvar för otillåtet offentliggörande. Däremot kan publiceringen vara straffbar såsom otillåtet yttrande. Detta förhållande kan ses som ett uttryck för den tidigare nämnda grundsatsen, att den för en tryckt skrift ansvarige bedömer frågan om vad skriften skall innehålla pä eget ansvar. En myndighet påtar sig, då den med tillämpning av bestämmelserna om offentlighet lämnar ut en allmän handling, inte något ansvar för det sätt på vilket uppgifterna däri kan komma att begagnas. Detta gäller inte bara det fall att uppgifterna begagnas för en framställning i tryckt skrift utan även muntligt spridande och annat begagnande av uppgifterna. Den som muntligen om en annan lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning kan sålunda dömas för förtal, även om uppgiften är hämtad från ett offentligt beslut. Vidare kan den dömas för utpressning, som genom hot att om annan lämna ett på en offentlig handling grundat menligt meddelande tvingar denne att överlämna en summa pengar. Kommittén vill erinra om att de publiceringsetiska regler, som har utarbetats av Publicistklubben och som tillämpas inte bara inom pressen utan också inom Sveriges radio, innebär långt gående inskränkningar i fråga om publicering av vissa slags uppgifter som hos myndigheterna är offentliga. I första hand gäller detta domar och beslut i brottmål. Icke desto mindre måste risken för otillbörlig användning av uppgifter höra till de omständigheter som beaktas vid

Allm. mot. VI A 1 utformningen av reglerna om vad som skall hållas hemligt. I vad mån denna risk bör leda till att handlingar skall hemlighållas måste bero på en avvägning mellan å ena sidan de intressen som tillgodoses genom offentlighetsprincipen och å andra sidan den enskildes behov av skydd mot de skador som typiskt sett kan inträffa till följd av handlingarnas utlämnande. Den betydelsen har emellertid den angivna principen om självständigt bedömande av otillåtet yttrande att man i viss utsträckning kan bygga på att även utlämnade handlingar handhates under ansvar och att man därför kan bortse från skaderisker som icke är av allvarligare art.

VI. Sekretessreglernas

utformning

A. ALLMÄNT OM I N N E H Å L L OCH FORM 1.

Innehåll

I välfärdsstaten har samhällsorganen tagit på sig många nya uppgifter. Åtskilliga av dessa har prägel av maktutövning eller rättstillämpning. Dit hör yrkesinspektionen, socialförsäkringsväsendet samt tvångsingripanden mot alkoholmissbrukare och försumliga föräldrar. Det allmänna har emellertid också fått ökade uppgifter av servicekaraktär. Den officiella statistiken förser i ökande omfattning både myndigheter och enskilda med uppgifter av betydelse för deras planering. Statens byggnadsforskningsinstitut, statens institut för konsumentfrågor och åtskilliga andra institutioner förser allmänheten med forskningsrön av ekonomiskt värde. De statliga och kommunala affärsverken utför mot ersättning tjänster åt enskilda; även vissa myndigheter, som inte brukar räknas till affärsverken, utför mot ersättning uppdrag åt enskilda. I den samhälleliga servicen ingår också en mångfald

typer av kostnadsfri eller subventionerad vård, hjälp och rådgivning utan inslag av myndighetsutövning. Hit hör den allmänna sjukvården, själavården hos kyrkan, rådgivningen i familje-, abortoch nykterhetsfrågor, hjälp i rättsliga angelägenheter hos rättshjälpsanstalter samt hushållningssällskapens och skogsvårdsstyrelsernas rådgivande verksamhet. För den som utnyttjar den service som samhället erbjuder genom vård, hjälp och rådgivning är det säkerligen ofta en förutsättning att den angelägenhet som hänvändelsen rör förblir en sak mellan honom och myndigheten. Vänder man sig till en läkare vid ett allmänt sjukhus, räknar man med att läkaren, på samma sätt som en privatpraktiserande läkare, betraktar de uppgifter han får och de iakttagelser han gör såsom förtroliga. Går man till en rättshjälpsanstalt eller en alkoholrådgivningsbyrå för att diskutera en personlig angelägenhet, utgår man på samma sätt från att de uppgifter man lämnar skall behandlas som förtroenden. Det skulle äventyra de verksamheter det gäller, om de enskilda behövde befara att de förtroliga uppgifterna komme att vidarebefordras, t.ex. genom att användas som bevis emot dem hos en annan myndighet. Det förda resonemanget kan till stor del tillämpas även på myndigheters affärsmässiga serviceverksamhet. Den enskilde har ett särskilt skäl att förutsätta förtrolig behandling i att han h a r betalt för myndighetens tjänst; skyddades inte hans uppgifter med sekretess, kunde han föredra att anlita en privat service, och grunden för den av myndigheten bedrivna verksamheten skulle ryckas undan. Kommittén anser därför att man inom de här avsedda verksamhetsgrenarna måste sträva mot en absolut sekretess, som, åtminstone i fråga om de person-

80 Allm. mot. VI A 1

liga angelägenheterna, principiellt inte bör vika ens för kravet på bevisning inför andra myndigheter. Rättegången omges sedan gammalt av offentlighet. Då domstolsmålen ofta rör förhållanden som griper djupt in i människors privatliv, kan man utgå från att offentligheten i många fall tillfogar parter och vittnen stort lidande. Ser man sekretessproblemet från de enskildas synpunkt, framstår skälen för sekretess i många fall som utomordentligt starka. Det finns emellertid än i dag goda skäl för regeln om offentlighet inför rätta. Domstolarna är de centrala rättskipningsorganen. Hur de fullgör sin uppgift är allas angelägenhet. Offentligheten är ett medel att sprida upplysning om lagens innehåll men också ett medel för allmänheten att följa domstolarnas arbete, en garanti för både opartiskhet och grundlighet. I den mån domstolarna åtnjuter ett särskilt förtroende hos medborgarna, ligger förklaringen helt säkert till väsentlig del i det starka hävdandet av offentligheten. Det som har sagts om rättegången kan i betydande omfattning med samma rätt sägas om förvaltningen. Även förvaltningsmyndigheterna har ofta att inom sitt område tillämpa lag eller författning av ingripande betydelse för den enskilde. Ett exempel är polis- och åklagarmyndigheternas åtgärder för att förebygga och utreda brott. Dessa åtgärder omfattar avgöranden av största betydelse för enskildas rörelsefrihet och egendom, såsom beslut om anhållande och beslag och, framförallt, beslut i frågan, om en undersökning skall fullföljas med åtal eller om den skall läggas ner. Andra exempel på rättstillämpning inom förvaltningen är beskattningsväsendet, utlänningskontrollen, socialförsäkringsväsendet samt ingripanden på grund av fysisk eller psykisk sjukdom.

Det kan väl möta stora hinder att på sådana områden söka hävda samma krav på offentlighet som inom domstolsproceduren. Rimliga motiv för sekretess kan helt säkert ofta anföras. Några typer av ärenden är kanske i gemen så pass bagatellartade för dem de rör att kravet på insyn inte upplevs som särskilt betydelsefullt. I andra slag av ärenden kan de förhållanden som berörs i utredningen uppfattas som så högst personliga och vara av den djupt generande karaktär att sekretessen nära nog är ett livsvillkor för de inblandade; ärenden om intagning på mentalsjukhus och ärenden om åtgärder mot könssjukdomar kan tjäna som belysning. Sekretess kan också vara en förutsättning för att parter och andra skall medverka till utredningen utan att göra svårigheter. Den utredningsapparat som står till förfogande i brottmålsprocessen kräver ofta en betungande medverkan från andras sida än parternas och är dessutom dyrbar; ett lika effektivt maskineri kan knappast tillhandahållas i alla typer av ärenden. Om man alltså i åtskilliga typer av förvaltningsärenden måste tänka sig en mera vidsträckt sekretess än i domstolsprocessen, måste man å andra sidan hålla i minnet alt tilltron till myndigheterna kräver att deras verksamhet så långt det är möjligt öppnas för allmänhetens insyn. Det är vidare ofta svårt att med sekretessregler åstadkomma det skydd man åsyftar. Den som har ett behov eller ett starkt intresse av upplysning kan ofta med måttligt besvär skaffa sig den vetskap han behöver från andra. Vad man främst kan uppnå genom sekretess torde vara att förebygga efterforskningar på grund av lust att trakassera eller eljest i oträngt mål. Det synes emellertid, att döma av vad som kommit fram vid kommitténs överläggningar på grund av PM 1964, vara tämligen få

Allm. mot. VI A 2 människor som utnyttjar offentligheten för sådana syften. Slutligen kan man inte bortse från att sekretessen i fråga om sådana personliga förhållanden, som upplevs som på något sätt skamliga, kan medverka till att konservera gängse värderingar av dessa förhållanden även i fall dä värderingarna är djupt irrationella. Det traditionella hemlighetsmakeriet kring ett sådant förhållande som utomäktenskaplig börd kan exempelvis ha bidragit till att alltför länge hålla den föreställningen vid makt att sådan börd är något skamligt. 2. Form Enligt direktiven bör offentlighetskommittén bl.a. överväga, om den nuvarande fördelningen av reglerna mellan grundlag å ena sidan och lag eller författning av annan natur å andra sidan bör bibehållas eller om en annan ordning kan anses lämpligare; därvid bör dock beaktas, att grundlagen ej bör belastas med detaljregler. Det utkast som framlades till diskussion i PM 1964 präglades i lägre grad än de nuvarande bestämmelserna av strävan efter detaljreglering. De delvis ganska omfattande reglerna i SekrL och de därtill anknutna kungörelserna skulle ersättas med ett fåtal bestämmelser som i tämligen allmänna ordalag beskrev förutsättningarna för sekretess. De särskilda bestämmelserna tog inte sikte på bestämda myndigheter eller slag av ärenden utan på de intressen som behövde skydd, såsom rikets säkerhet och dess förhållande till andra stater, enskildas säkerhet mot våld och mot andras missaktning samt skyddet för enskilda mot ekonomisk förlust. Bestämmelsernas konstruktion gjorde att den sammanlagda mängden text minskade betydligt i jämförelse med de gällande bestämmelserna. Enligt vad som uttalades i PM (s. 11) kunde det då 6 — 566-2759

knappast anses att en återflyttning av undantagen till TF skulle belasta denna med alltför vidlyftiga detaljregler. De nya bestämmelserna skulle också enligt PM ingå i 2 kap. TF. Diskussionen kring PM 1964, både i pressen och vid de av kommittén anordnade sammanträdena, kom till stor del att röra just bestämmelsernas konstruktion. Som en förtjänst hos utkastet framhölls, att bestämmelserna blev mera överskådliga än de nuvarande. Det sades också, att sådana bestämmelser, om tilllämpningen lades i händerna på tjänstemän med vana vid lagtillämpning, borde ge goda resultat. Å andra sidan befarades, att tolkningen och tillämpningen av de nya bestämmelserna i många fall kunde kräva mycket arbete och att avgörandena icke i samma utsträckning som nu skulle kunna ankomma på underordnade tjänstemän utan oftare behöva hänskjutas till myndigheten som sådan eller till högre befattningshavare. Bestämmelserna skulle också, menade man, sakna nödvändig fasthet. Sekretessen kunde, i skydd av de tänjbara bestämningarna, utsträckas till förfång för intresset av insyn. Det skulle bli allt svårare att genom åtal beivra brott mot bestämmelserna, vare sig det var fråga om utlämnande av handling som bort hållas hemlig eller vägran att lämna ut handling som bort utlämnas. Det fanns en risk, att myndigheterna fann sig nödsakade att komplettera de generellt hållna grundlagsbestämmelserna med uppräkningar som kom att utgöra rättesnören i den dagliga tillämpningen. Olägenheterna med det gamla systemet skulle då kvarstå. Därtill skulle komma, att man inte hade lika stor säkerhet för en omsorgsfull prövning av detaljbestämmelsernas innehåll som enligt den nuvarande ordningen. Särskilt från pressens sida betonades, att principen om att undantagen från offentligheten skall vara

82 Allm. mot. VI A 2

noga angivna i lag har ett värde genom att den inskärper betydelsen av restriktiv tillämpning. De svepande formuleringarna i bestämmelserna kunde, menade man, bli en hävstång till onödig sekretess. Kommittén vill framhålla, att grundsatsen om att inskränkningarna i offentligheten skall »noga angivas» knappast är förverkligad för närvarande. Åtskilliga av bestämmelserna i SekrL har vänt upp och ner på huvudregeln om offentlighet och föreskriver sekretess för hela kategorier av handlingar med allenast den inskränkningen att en viss angiven myndighet kan ge tillstånd till utlämnande. Så är fallet med statsrådsprotokollen (1 § första och andra styckena), protokoll vid riksdagens hemliga utrikesdebatter (2 § första stycket), handlingar i ärenden som angår rikets förhållande till främmande makt (3 § första stycket), utredningar i myndigheters och i statliga och kommunala företags ännu icke avgjorda rättstvister (6§), handlingar i stadsplaneärenden m.m. (8 §) och åtskilliga andra slag av handlingar (se 9, 31, 33, 34 och 35 §§). Andra bestämmelser föreskriver sekretess som huvudregel men anger att handling skall lämnas ut, om man kan vara säker på att utlämnandet inte kommer att missbrukas till skada för vissa angivna personer (13 §, 14 § första stycket, 16 § första stycket, 19 § första stycket, 25 § och 28 §); här är alltså presumtionen för sekretess, och utlämnande förutsätter att särskilda förhållanden är för handen. En tredje grupp av bestämmelser anger visserligen ett antal typer av handlingar men låter avgörandet i det enskilda fallet bero på om utlämnande kan eller kan antagas lända till skada av ett angivet slag (4 § och de med stöd därav utfärdade kungörelserna, 10 §, 19 § andra stycket, 20 § första

stycket samt 21 § och de med stöd därav utfärdade bestämmelserna i 2 § CSekrK); denna konstruktion står nära den i PM 1964 begagnade. Den svenska offentlighetslagstiftningens särdrag är att frågor om tillhandahållande av handlingar är rättsfrågor och alltså undandragna myndigheternas fria skön. Syftet är att slå vakt om rätten till insyn och därmed om möjligheten att utsätta myndigheternas åtgärder för belysning i tal och skrift. Man måste då verkligen sträva efter att utforma undantagen från offentligheten med precision. Det måste också vara värdefullt, om grundlagen klart ger vid handen, att undantagen skall tillämpas restriktivt. Likaledes är det från denna synpunkt ett önskemål att gränserna för sekretessen är uppdragna i grundlag. I dessa hänseenden kan kritik riktas både mot gällande lag och mot utkastet i PM 1964. TF kan inte sägas direkt ange sekretessens gränser. Såsom nyss utvecklats, är vidare enumerationsprincipen i SekrL mera sken än verklighet, och i den mån den formellt upprätthålles har den i många fall lett till att sekretesstadgandena har gjorts så vidsträckta att de omfattar onödigt många handlingar. Ett drag hos de nuvarande bestämmelserna bör dock understrykas, nämligen att de i allmänhet inte medger alt handlingar i nya typer av ärenden eller inom nyinrättade myndigheter beläggs med sekretess utan att bestämmelserna ändras. Häri ligger ett värde från offentlighetssynpunkt, som knappast var tillräckligt beaktat i PM 1964. Kommittén vill emellertid hävda, att det är möjligt att ta till vara företrädena i 1964 års utkast och likväl ge sekretessen en fast avgränsning. Bestämmelserna om de hänsyn som skall tas vid sekretessprövningen bör flyta in i T F ; de kan få ungefär samma omfattning som i utkastet. Risken att sekretessen skall vid-

Allm. mot. VI A 2 gas genom författningsändringar utan att de intressen som talar för insyn beaktas kan då elimineras lika väl som enligt PM 1964. Bestämningen av de förvaltningsområden eller de typer av ärenden där sekretess skall upprätthållas kan, i de fall då det synes erforderligt, göras i författning och då genom föreskrifter som kan ändras lättare än grundlag; det kravet bör dock upprätthållas, att föreskrifterna skall ha form av lag och alltså inte kunna ändras utan riksdagens medverkan. Det förslag kommittén nu framlägger innebär att kommittén i stor utsträckning har gått dem till mötes som kritiserade 1964 års utkast därför att det inte lämnade erforderlig ledning för tillämpningen. Ett moment av uppräkning kommer på nytt till synes i bestämmelserna. Kommittén finner det naturligt att detta moment framhäves redan i namnet på den lag som skall ange de förvaltningsområden eller typer av ärenden där sekretess skall upprätthållas. Enligt förslaget skall denna lag betecknas lag med tillämpningsförteckning till 2 kap. TF. Såvitt möjligt bör denna lag icke innehålla några andra regler för tillämpningen än just bestämningen av förvaltningsområdena eller ärendetyperna. Principen, att sekretessreglerna skall tillämpas restriktivt, bör komma till uttryck genom en föreskrift i 2 kap. 1 § TF, att undantag från offentlighetsregeln skall gälla endast i de fall som anges i nämnda kapitel med därtill hörande tillämpningsförteckning. I vissa fall kommer mera exakta bestämningar att ersättas med allmänt beskrivande, som kräver en mera kvalificerad prövning. Det är exempelvis lätt att konstatera, om ett statsrådsprotokoll rörande ett statligt bolag är två år gammalt (1 § andra stycket SekrL), svårare att avgöra, om utlämnande kan antagas

på det allmännas bekostnad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada (2 kap. 12 § första stycket TF enligt kommitténs förslag). Det kan också vara lätt att utröna, om en handling i ett ärende angående barnavård angår enskilds personliga förhållanden och presumtionen således skall vara för sekretess (14 § första stycket SekrL), men måhända är det svårare att bedöma, om utlämnande kan antas leda till en sådan skada som avses i 2 kap. 10 § första stycket TF enligt förslaget. I andra fall går det däremot knappast att finna någon sådan skillnad mellan gällande bestämmelser och de föreslagna. Att pröva, om offentliggörande av en handling »kan skada rikets försvar eller eljest medföra våda för dess säkerhet» (1 § FSekrK), torde kräva en tankemöda jämförlig med den som behövs för att, i enlighet med 2 kap. 16 § T F förslaget, bedöma, »om det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats kännedom eller eljest kunna skada försvaret av riket att innehållet röjes». En jämförelse mellan uttrycken »skäligen kan befaras, att utlämnande skulle motverka brotts upptäckande eller brottmåls utredning eller åtgärder till förekommande av brott» (10 § SekrL) och »kan antagas att utlämnande skulle motverka åtgärderna (dvs. åtgärder för att förebygga, utreda eller beivra brott) eller skada den framtida verksamheten» (2 kap. 15 § TF enligt avfattningen i förslaget) torde utfalla på liknande sätt. Samma lär gälla uttrycken »sådana upplysningar om enskilda företags eller sammanslutningars affärs- eller driftförhållanden, vilkas offentliggörande kan lända vederbörande företag eller sammanslutning till men,» (2 § CSekrK) och »kan leda till att [enskild] lider skada såsom näringsidkare, mister anställning

84 Allm. mot. VIA 2

eller utsattes för annat allvarligt men» (2 kap. 11 § TF enligt förslaget). Kommittén vill hävda, att de tillämpningssvårigheter som förslagets bestämmelser skulle medföra till betydande del är sådana som alltid följer med en författningsändring. Det kan väl förmodas, att förslaget i vissa typer av ärenden även bortsett därifrån är svårare att bemästra än SekrL. Men förklaringen ligger då i de flesta fall i att offentligheten vidgas — att ett stadgande om absolut sekretess under begränsad tid ersätts med ett som låter sekretessen bero på om en viss risk anses vara för handen, att presumtionen, från att ha varit för sekretess, enligt förslagets regler blir för offentlighet, att en mera skönsmässig prövning (»myndighetens tillstånd») ersätts med en mindre skönsmässig (»kan antagas att utlämnande skulle pä det allmännas bekostnad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada»). Sådana ändringar av sekretessreglerna torde emellertid vara nödvändiga, om man vill uppnå att, i enlighet med direktiven, »undantag från offentlighetsprincipen skall ske endast där det oundgängligen påkallas av viktiga allmänna eller enskilda intressen». Ett förord för det nuvarande systemet innebär alltså enligt kommitténs mening att man tar ståndpunkt för en mera omfattande sekretess.

När det gäller den förberedande prövning som enligt 2 kap. 9 § andra stycket TF i gällande lydelse skall göras av den som har handlingen i sin vård, har, vill det synas, under överläggningarna kring PM 1964 ofta förbisetts, att nuvarande regler om interna föreskrifter skulle bestå enligt utkastet. Man har ofta inte heller fäst tillbörligt avseende vid att reglerna om hemligstämpling skulle finnas kvar. Det finns således — och härvidlag

stämmer det nu framlagda förslaget överens med utkastet — möjlighet för en myndighet att vid avgörande av ett ärende eller mottagande av en handling föreskriva att handlingen inte får lämnas ut utan prövning av myndigheten eller besluta att förse handlingen med hemligstämpel. För den som fattar beslut i ett ärende eller, såsom ett led i beredningen, granskar en inlaga i ett ärende, torde det, sedan han vant sig vid de nya bestämmelserna, inte vara mycket svårare än för närvarande att göra en preliminär bedömning av frågan, om en stadgad förutsättning för sekretess är för handen. En av myndigheten åsätt hemligbeteckning torde i praktiken uppfattas som en sådan föreskrift, som en underordnad befattningshavare är skyldig att rätta sig efter. I ärenden där sekretessfrågor ofta uppkommer, exempelvis upphandlingsärenden, kan en myndighet mycket väl införa den ordningen att myndigheten regelmässigt vid avgörandet tar ställning till om någon handling skall hemligstämplas. Ingenting hindrar att det i administrativ ordning föreskrivs att beslut om hemligstämpling skall omprövas periodiskt, exempelvis vart eller vartannat år. Detta skulle också medföra en vinst från arkiveringssynpunkt: sekretessreglerna skulle inte i nämnvärd grad tvinga till särskild behandling och förvaring av äldre handlingar bara därför att de en gång har ansetts hemliga. En sådan ordning skulle givetvis inte befria myndigheten från skyldigheten att på begäran pröva, om handlingen verkligen skall hällas hemlig. Ehuru de nu föreslagna bestämmelserna, främst tack vare tillämpningsförteckningen, torde vara klarare utformade och lättare att tillämpa än 1964 års utkast, vill kommittén, liksom i PM 1964 (s. 22), understryka att vidareutbildningen av tjänstemän bör bli av

Allm. mot. VIB 1 värde som ett medel att främja enhetlighet i tillämpningen. Slutsatserna av detta resonemang om sekretessreglernas form är följande. 1. De principiella förutsättningarna, liksom gränserna för sekretessen, bör anges i grundlag. 2. De i grundlagen fastställda gränserna för sekretessen bör, i de fall grundlagen angiver, kunna preciseras, konkretiseras och krympas (men ej utvidgas) genom en i lag angiven uppräkning av förvaltningsområden och ärendetyper på vilka grundlagsreglerna skall äga tilllämpning. Dessa »tillämpningsbestämmelser» bör icke ha grundlags karaktär, eftersom de till sin natur måste vara detaljerade och måste kunna ändras fortlöpande. B. VISSA FRÅGOR MED ALLMÄN RÄCKVIDD 1. Skall sekretessen

vara

tidsbegränsad?

TF:s princip att undantagen från offentlighetsgrundsatsen skall vara noga angivna har tagit sig uttryck inte bara i att man har strävat efter att i sekretessbestämmelserna ange de slag av handlingar som skall hållas hemliga utan även i att man i de flesta av bestämmelserna har angivit en längsta tid för sekretessen. I PM 1964 anfördes vissa argument mot att maximitider föreskrevs (s. 15). Tiderna måste, yttrades det, för att täcka alla upptänkliga fall sättas betydligt längre än som erfordrades för flertalet fall. En tendens kunde uppkomma att utan mera ingående prövning avslå ansökningar om utbekommande så länge maximitiden inte hade löpt ut. Å andra sidan, anfördes det vidare, kunde det inträffa att det i fråga om vissa förhållanden var av vikt att upprätthålla sekretess även sedan åtskilliga decennier hade gått till ända.

85 Enligt utkastet skulle maximitid föreskrivas endast för utrikessekretessen. Sekretessen kring polisarbetet och kring prövningar m.m. skulle medges till dess ärendet slutförts. En liknande gräns skulle i regel gälla för upphandlingsärenden och andra ärenden om avtal mellan staten eller kommun och enskild. I de s.k. förtroendefallen och beträffande straffregister m.m. skulle en i princip obegränsad sekretess medges. I övrigt skulle sekretessen bero på en prövning i varje särskilt fall av de intressen som från sakliga synpunkter hade betydelse för sekretessavgörandet. Frågan om tidsgränser blev inte mera ingående belyst under kommitténs överläggningar på grundval av PM 1964. Vissa av de synpunkter som anlades på enumerationsprincipen var emellertid i samma mån tillämpliga på frågan om tidsgränser. Beträffande utrikessekretessen var den härskande meningen, att en tidsgräns skulle ha ett särskilt värde med hänsyn till den nödvändigtvis svåra bedömningen av skaderekvisitet. Dessutom framhölls, att det borde vara en fördel att i förhållande till främmande stater kunna hänvisa till en generell regel; faran för påtryckningar kunde därmed reduceras. Vad kommittén i det föregående (under VI A 2) har anfört om enumerationsprincipen synes till stor del ha tillämpning även på regler om maximitid för sekretess. Kommittén vill särskilt framhålla, att tidsgränserna nödvändigtvis blir mycket vidsträckta, om de skall omfatta alla fall i vilka sekretess måste upprätthållas, något som kan leda till att den stora mängden av handlingar hemlighålls i onödan. Är det möjligt att genom andra åtgärder inskränka sekretessen till vad som sakligt sett måste hållas hemligt, fyller tidsgränserna inte någon funktion såsom medel att värna om offentligheten. Å andra sidan kan de

86 Allm. mot. VIB 1

möjligen i vissa fall leda till att viktiga intressen måste uppges. Kommittén vill alltså i det väsentliga ansluta sig till PM 1964 i detta hänseende. Det kan dock ifrågasättas, om inte 1964 års utkast gick väl långt i att avskaffa tidsgränserna. I vissa situationer måste sekretess vara det normala under några år. Så är fallet främst med den s.k. förtroendesekretessen. Med syftning på dessa situationer har kommittén i det föregående (under VI A 1) uttalat sig för att sekretessen skall få den omfattning som den enskilde har förutsatt och att sekretessen, åtminstone i fråga om de personliga angelägenheterna, principiellt inte bör vika ens för kravet på bevisning inför andra myndigheter. Om emellertid sekretessen i dessa fall helt får bero på vad den enskilde har förutsatt (jfr PM 1964 s. 43), kan praktiska olägenheter inställa sig. Särskilt måste det vara svårt för t.ex. en arkivmyndighet att ta ställning till forskares eller annans anspråk att få del av handling med »förtroligt» material sedan lång tid har förflutit från det handlingen tillkom. På grund av det anförda föreslår kommittén en sådan avfattning av sekretessbestämmelserna i 2 kap. TF, att tidsgränserna skall finnas kvar inte bara för utrikessekretessen utan också för vissa andra typer av sekretess, nämligen dem där sekretessen inte skall bero på en prövning av skaderisk e.dyl. Hit hör, utom de egentliga »förtroendefallen» (8 §), officiell statistik och annan dylik av myndighet anordnad undersökning (9 § första stycket). Hit föres också vissa andra fall då sekretessen syftar till att skydda ett allmänt intresse eller då sekretessbestämmelserna är så avfattade att en vidsträckt tillämpning kan emotses. Härvid har tidsgränsen i något fall angivits i grundlagen (se 2 kap. 14 § första stycket TF), i andra fall i tillämpningsförteckningen (se exempelvis vissa

föreskrifter under 2 kap. 12 § TF). Även för handlingar i patent- och beskattningsärenden skall enligt förslaget gälla en sekretess oberoende av skaderisk. Denna sekretess skall upprätthållas i tio år. Fortsatt hemlighållande skall enligt huvudregeln bero på om utlämnande kan orsaka skada (2 kap. 11 § TF). Då det gäller att bestämma sekretesstidens längd bör man göra skillnad mellan personliga och andra förhållanden. Beträffande personliga förhållanden bör maximitiden avpassas så att den täcker den tid, under vilken enskild rimligen kan ha intresse av att motsätta sig utlämnande. Den tid som nu gäller för de flesta typer av handlingar rörande personliga förhållanden, sjuttio år (se prop. 1937:107 s. 38—39), torde kunna förkortas till femtio år. Kommittén vill nämna att den finska lagen om allmänna handlingars offentlighet i de närmast motsvarande fallen begränsar sekretessen till femtio är för den händelse myndigheten inte äger kännedom om den enskildes frånfälle och utredning därom icke företes av sökanden (21 § andra stycket). För andra förhållanden kunde en förkortning från den nuvarande normaltiden tjugo till tio år övervägas. Från vissa håll uttalades under överläggningarna på grundval av PM 1964, att även tio år är en onödigt lång sekretesstid för ekonomiska förhållanden i allmänhet (företrädarna för bankinspektionen, mynt- och justeringsverket och statens institut för konsumentfrågor vid sammanträdet den 27 november 1964 samt företrädaren för statens provningsanstalt vid sammanträdet den 4 december 1964). Kommittén anser det dock icke tillrådligt att genom ett stadgande i grundlag skära ner tiden till tio år. Intet hinder föreligger däremot att i annan ordning begränsa sekretesstiden (se härom under 2 kap. 22 § TF i förslaget). Då den för förtroendefallen stadgade

Allm. mot. VIB 1 maximitiden har löpt ut, kan det undantagsvis komma i fråga att upprätthålla fortsatt sekretess enligt något annat stadgande, exempelvis stadgandet om sekretess kring personliga förhållanden i fall då utlämnande kan antagas leda till men eller förklenande (2 kap. 10 § TF i förslaget) eller stadgandet om sekretess till skydd för ekonomiska intressen i fall då utlämnande kan leda till att enskild utsätts för allvarligt men (2 kap. 11 § TF i förslaget). Exempel av detta senast angivna slag kan förekomma inom statens skeppsprovningsanstalts verksamhet. Här gäller nu en särregel om sekretess i femtio år (4 § p. 19 i CSekrK). Då denna torde vara betingad av risken för att uppdragsgivaren lider skada, torde sekretessbehovet kunna tillgodoses genom 2 kap. 11 § TF i förslaget, vilket stadgande icke anger någon tidsgräns för sekretessen. Flertalet av de nuvarande sekretessbestämmelserna till skydd för enskilds personliga intressen skyddar principiellt endast den enskilde själv. Efter dennes död gäller ej någon sekretess, även om den stadgade tidsfristen ännu inte har löpt ut. Detta framgår av att enligt de åsyftade bestämmelserna handling skall lämnas ut, om trygghet kan anses vara för handen, att utlämnandet inte kommer att missbrukas till skada eller förklenande för den enskilde (se 13, 14, 16 och 25 §§ SekrL). För vissa betydelsefulla fall fordras emellertid för utlämnande även att trygghet föreligger mot att skada eller förklenande kommer att drabba den enskildes »nära anhöriga» (13 och 14 §§). Härigenom kan stundom indirekt uppnäs ett sekretesskydd även efter det att den enskilde har avlidit. Ett sådant skydd kan också följa av att en handling kan röra flera personer; sedan en av dessa avlidit, kan sekretess likväl behövas för att skydda de övriga, och det är inte alltid möjligt att ställa handlingen till förfogande i vad den rör den

avlidne utan att röja de övriga. I fråga om den sekretess som skall förutsätta en prövning av skaderisken, dvs. i huvudsak sekretessen i den del av de allmänna organens verksamhet som kan hänföras till myndighetsutövning, medförde PM 1964 knappast någon principiell ändring av möjligheten att skydda avlidens anhöriga. Enligt 2 kap. 13 § första stycket TF i 1964 års utkast skulle handling av där avsett slag hemlighållas, om utlämnande kunde antagas leda till att den enskilde eller någon honom närstående skulle utsättas för våld eller för andras missaktning. Något annorlunda förhöll det sig med sekretessen i förtroendesituationerna. Denna sekretess skulle enligt PM vara avhängig av vad den enskilde förutsatt. I motiveringen anfördes, att den som lämnar ett förtroligt meddelande ofta torde förutsätta att sekretessen upprätthålles under hans liv, stundom måhända ännu någon generation (s. 43). Den enskildes motiv skulle inte ha någon betydelse. Det låg således i dennes makt att utsträcka sekretessen just i avsikt att skydda sina efterlevande. Kommittén har stannat för att i denna fråga förorda en ordning som ansluter sig nära till gällande regler. Förtroendesekretessen kring personliga förhållanden skall sålunda enligt förslaget upphöra då den enskilde, som har lämnat det förtroliga meddelandet, dör. Sekretessen utanför förtroendesituationer kring personliga förhållanden skall gälla så länge det kan antagas att utlämnande leder till att den enskilde eller någon honom närstående utsattes för men eller förklenande. Den sekretess som syftar till att skydda den enskilde själv skall således upphöra när han dör. Det kan inte rimligen vara myndighetens skyldighet att i varje ärende om utbekommande av en handling rörande enskilds personliga förhållanden utreda, om den enskilde ännu är i livet. I stället

88 Allm. mot. VI B 2

torde myndigheten, om inte dess egna handlingar ger erforderlig upplysning eller det framstår som självklart att den enskilde har dött, vara berättigad att utgå från att han lever intill dess att sökanden styrker motsatsen. 2. Be svårsinstitut et I PM 1964 diskuterades två förslag till ändringar av besvärsinstitutet. Dels skulle besvärsrätt tilläggas JK och riksdagens ombudsmän; syftet var att i ökad omfattning få till stånd en prövning i högre instans av frågor med allmänt intresse. Dels skulle det bli möjligt att överklaga även ett beslut, varigenom en handling lämnades ut; syftet med denna ändring var främst att bereda skydd åt enskild, som ansåg sig lida skada genom utlämnandet, och indirekt förebygga att myndigheten, medveten om att bara ena sidan hade besvärsrätt, i tveksamma fall valde att besluta till hans nackdel. En nödvändig komplettering av den sistnämnda ändringen ansågs vara, att myndigheten skulle kunna förordna om anstånd med utlämnande i avbidan på att ett beslut därom skulle vinna laga kraft. Då denna möjlighet kunde bli utnyttjad till att fördröja utlämnande, betecknades tanken på rätt att besvära sig över utlämnande såsom diskutabel. (S. 17.) Förslaget om besvärsrätt för JK och riksdagens ombudsmän mötte icke några invändningar under överläggningarna på grundval av PM 1964. Kommittén vill erinra om att riksdagens ombudsmän har som särskild uppgift att »med synnerlig uppmärksamhet och nit iakttaga vad till skyddande av tryckfriheten är stadgat» (22 § instruktionen för riksdagens ombudsmän), och dit hör offentlighetslagstiftningen. JK har enligt instruktionen den 3 december 1965 (6 §) liknande åligganden. Det finns helt säkert ett praktiskt behov av

att, oberoende av enskilda sökandes aktivitet, till ledning för tillämpningen få en fond av prejudicerande beslut från besvärsmyndigheterna. Detta behov kan bli särskilt kännbart med stadganden sådana som de av kommittén föreslagna. En besvärsrätt för riksdagens ombudsmän och JK skulle endast ha syftet att möjliggöra en prövning av ärenden av principiell betydelse. Ombudsmännen eller JK skulle alltså inte ingripa med överklagande på eget initiativ för att hjälpa enskild part, hur berättigad dennes sak än kunde vara. Denna metod att medverka till prejudikatbildningen skulle ha det företrädet framför befogenheten att väcka åtal, att talan lättare kan föras utan att uppfattas som ett moraliskt klander av myndigheten eller tjänstemannen. Offentlighetskommittén har likväl ansett sig icke böra lägga fram något förslag om besvärsrätt för JK och ombudsmännen. Dessa har en ställning som organ för extraordinär kontroll utan befogenhet att ingripa i handläggningen av ärenden genom direktiv, rättelse eller på annat sätt. Befogenheten att anföra besvär över beslut i frågor om utlämnande av handlingar skulle innebära en principiell ändring i ämbetenas ställning och funktioner. Det finns en risk för att ämbetenas innehavare, oberoende av vad som uttalades från statsmakternas sida, skulle känna sig föranlåtna att ingripa även då det inte är motiverat av hänsyn till rättsbildningen och på det sättet så småningom bli inordnade bland de mera ordinära kontrollorganen. I varje fall talar enligt kommitténs mening övervägande skäl för att en sådan ändring inte genomföres för en så speciell grupp av ärenden som sekretessärenden. En möjlighet att på sådant sätt utan åtal få en rättsfråga prövad av domstol kan nämligen tänkas ha betydelse på många områden.

Allm. mot. VI B 3 Ombudsmännen och JK gör en viktig insats för rättsbildningen, inte minst i frågor om allmänna handlingars offentlighet, genom sina uttalanden i de hos dem uppkommande ärendena. I synnerhet får de uttalanden som publiceras genom ombudsmännens tryckta ämbetsberättelser stor praktisk betydelse. Det synes kommittén naturligt att bygga vidare på denna praxis och alltså, framdeles som hittills, låta ombudsmännens och JK:s betydelse för rättsbildningen bero enbart på den sakliga tyngden i deras uttalanden. En besvärsrätt för den som anser sig lida skada genom att en handling lämnas ut har vissa skäl för sig. Det är inte osannolikt, att en sådan besvärsrätt skulle leda till en mera vidsträckt offentlighet: myndigheten skulle inte ha lika stor anledning som nu att i tvekan »för säkerhets skull» belägga en handling med sekretess och flytta över initiativet pä den sökande. Starka farhågor uttrycktes emellertid under kommitténs överläggningar för att den med besvärsrätten förbundna möjligheten att komplettera ett beslut om utlämnande med ett interimistiskt kvarhällande skulle kunna leda till onödig fördröjning. Särskilt från pressens sida framhölls, att det är mycket viktigt att handlingar hålls tillgängliga genast. Ett utlämnande vid en något senare tidpunkt kan för pressen vara helt värdelöst. Man tvingas då att söka sina upplysningar ur andra källor. Tänkbart vore väl att det bleve möjligt att överklaga beslut att handling skall lämnas ut men att myndighet likväl inte finge möjlighet att förordna om anstånd med utlämnande. Fullföljden skulle emellertid då i regel te sig meningslös: har handlingen redan lämnats ut, kan den vanligen inte med någon effekt göras hemlig igen. Det skulle ock-

så te sig egendomligt om en fullföljdsinstans beträffande en handling som redan var utlämnad skulle göra ett uttalande i frågan om sökanden vore berättigad att få del av den. Att av hänsyn till prejudikatbildningen införa en typ av fastställelsebeslut — av innebörd att handlingen var eller icke var av den beskaffenhet att den borde utlämnas till envar — torde icke vara påkallat för denna begränsade grupp av ärenden. Kommittén anser sig därför inte böra lägga fram något förslag om rätt att överklaga beslut om utlämnande av handling. 3. Skall dom eller beslut kunna hållas?

hemlig-

Frågan om hemlighållande av dom och beslut diskuterades i PM 1964 med utgångspunkt från stadgandet i Europaråds-konventionen om de mänskliga rättigheterna om att domen i rättegång skall avkunnas offentligt (s. 17). En viss jämkning föreslogs i RB:s bestämmelse om avkunnande av dom och beslut; jämkningen innebar, att själva domslutet och motsvarande del av ett beslut inte skulle lämna avkunnas inom stängda dörrar. Mot en sådan jämkning, som tidigare förts pä tal av 1951 års rättegångskommitté i en promemoria som från justitiedepartementet överlämnats till offentlighetskommittén, restes under kommitténs överläggningar inga invändningar. Vad som kan anföras mot en ändring av RB:s regel på denna punkt är att publiceringen av en dom i något enstaka fall skulle kunna få till följd att allvarliga övergrepp begås mot den dömde eller någon honom närstående, framförallt när det gäller politiska flyktingar vilkas namn blir kända genom mål om olovlig underrättelseverksamhet. Risken härför underströks i rättegångskommitténs promemoria.

90 Allm. mot. VI B 3

Kommittén anser att avvägningen av de olika intressena på denna punkt är synnerligen vansklig. Det är inte möjligt att genom någon jämkning av bestämmelsen kringgå svårigheterna. Det kan emellertid knappast hävdas, att den praxis som nu upprätthålles sakligt sett strider mot de syften som Europarådskonventionen vill tillgodose. Enbart bristen på rent formell överensstämmelse kan inte få vara avgörande. Kommittén anser att en särregel måste finnas för dessa fall. En sådan regel måste emellertid avfattas med försiktighet, så att någon utsträckt tillämpning inte behöver riskeras. Möjlighet att avkunna domslut inom stängda dörrar bör finnas endast om målet avser olovlig underrättelseverksamhet och det kan befaras, att utlämnande av den tilltalades namn medför att denne, hans anhöriga eller annan enskild person utom riket utsattes för övergrepp eller lider skada (se 5 kap. 5 § andra stycket RB enligt kommitténs förslag). Den nuvarande möjligheten att återge skälen till ett avgörande inom stängda dörrar i fall då förhandlingen har varit hemlig bör bestå. Härigenom kan det bli möjligt att förebygga exempelvis att namnet på ett vittne sprids bland allmänheten i fall då det kan befaras att vittnet eljest skulle bli utsatt för repressalier. Enligt PM 1964 talade de skäl som kan anföras för att domslut skall vara offentligt också för att andra avgöranden som rör enskildas rätt i allmänhet skall vara offentliga. Utkastets stadganden torde, anfördes det, endast i ringa omfattning göra det möjligt att hemlighålla beslut som rör enskilds rätt, men en generell föreskrift om att sådant beslut inte får hemlighållas ansågs inte tillrådlig. Den omständigheten att någon har blivit föremål för ett beslut i ett förvalt-

ningsärende kan helt säkert, om den blir känd av hans arbetsgivare eller annan utomstående, ofta lända honom till skada. Man behöver bara tänka på beslut om nykterhetsvård eller om anhållande för asocialt levnadssätt. Hemliga beslut om inskränkning i personlig frihet måste emellertid undvikas om det överhuvudtaget är möjligt. Det finns härvidlag knappast någon avgörande skillnad mellan förvaltningsbeslut och domstolsavgöranden. Å andra sidan måste beaktas, att resocialiserande åtgärder inom socialvården ofta förutsätter, att t.ex. grannar eller arbetskamrater till den som är föremål för en åtgärd inte får vetskap om denna. I fråga om hjälpåtgärder, övervakning och andra åtgärder som vidtages medan den som avses befinner sig i sin vanliga miljö kan ett mått av diskretion vara ett villkor för ett gott resultat. Beslut om omhändertagande för vård bör däremot enligt kommitténs mening alltid vara offentligt. Ärenden om avbrytande av havandeskap, sterilisering, kastrering eller åtgärder mot utbredning av könssjukdomar kan röra förhållanden som är av sådan natur att av humanitära skäl även besluten bör hållas hemliga. Kommittén vill förorda att sekretessen till skydd för enskildas personliga förhållanden som regel skall omfatta allenast handlingar som inte anger utgången i ärenden. Beslut skall vara offentliga med undantag för beslut i ärenden om avbrytande av havandeskap, sterilisering, kastrering eller åtgärder mot smittsamma sjukdomar samt de ovan antydda besluten i barnavårds- och nykterhetsvårdsärenden. Dessa beskrivs i författningstexten såsom ärenden om hjälpåtgärder, övervakning eller andra förebyggande åtgärder inom barnavården eller nykterhetsvården. I likhet med vad som gäller nu skall länsstyrelsens och rege-

Allm. mot. VI B 4 ringsrättens avgöranden i överklagade och underställda ärenden vara offentliga. Nu gällande regel, enligt vilken överinstansernas beslut i barnavårds- och nykterhetsvårdsärendena är offentliga, har såvitt kommittén har sig bekant icke lett till någon skada. Det väsentliga intresset härvidlag torde vara, att besluten icke publiceras i pressen. Det torde vara en lojalt iakttagen yrkesetisk regel, att pressen undviker att dra fram sådana förhållanden som blottas i besluten på ett sätt som kan skada dem besluten rör. Även beslut som ingriper i enskildas ekonomiska förhållanden bör enligt kommitténs mening som regel vara offentliga. Detta gäller både beslut om skatter och andra pålagor samt beslut om bidrag och andra förmåner. Samma gäller avtal mellan myndighet och annan. Gällande lag ger i flera fall uttryck för att så bör vara fallet. Socialnämnds beslut om socialhjälp är sålunda offentligt (14 § tredje stycket SekrL). Sä är också fallet med beslut om statligt stöd åt företagsamhet i de viktiga fall som omnämns i 2 § p. 1 av CSekrK (statsbidrag till enskild företagsamhet m.m.). Beskattningsbeslut är också i regel offentliga; en dithörande fråga (om förmögenhetslängdens offentlighet) skall behandlas närmare i specialmotiveringen (under 2 kap. 11 § TF). Även beslut i ärenden om upphandling, entreprenader osv. är i regel offentliga; frågan om undantag härifrån skall medges behandlas i specialmotiveringen (under 2 kap. 11 § TF). Däremot är det uppenbart, att avgöranden som faller inom ramen för en offentlig affärsverksamhet måste kunna hållas hemliga i vissa fall. Om exempelvis en kund hos domänverket önskar hålla sina konkurrenter i ovisshet om sina virkesinköp från verket och om de villkor som betingats därvid, bör verket

kunna hemlighålla avtalet. Det är vidare tydligt, att träffade avtal och andra avgöranden måste kunna omges med sekretess av hänsyn till försvaret och relationerna till andra stater.

4. Sekretess vid domstol

m.m.

Offentlighetstraditionen i vårt land har sitt ursprung i offentligheten vid domstolarna. Allmänheten, samlad till ting, deltog i överläggningarna och besluten. Rättskipningen utövas nu av yrkesdomare och särskilt valda lekmän, men kvar finns grundsatsen att envar har tillträde till domstolarnas förhandlingar. Endast för särskilt ömtåliga fall har begränsningar gjorts i denna grundsats och då genom bestämmelser i lag. Då även avgörandena är tillgängliga för vem som helst, finns det goda möjligheter för medborgarna att få inblick i domstolarnas rättstillämpning. En sida av offentligheten hos domstol är att protokoll, skriftliga bevis och nedteckningar av muntliga utsagor och av vad som eljest iakttagits vid förhandling är tillgängliga i efterhand. Härigenom blir det möjligt för den som inte har närvarit vid förhandlingen att skaffa sig insyn i materialet. För närvarande kan en handling som har företetts eller upprättats vid domstolsförhandling hållas hemlig endast om förhandlingen har hållits inom stängda dörrar. Därutöver krävs, att domstolen, då den avgör målet, förordnar att handlingen även i framtiden skall vara hemlig. Ett sådant förordnande kan ha den formen, att handlingen inte får lämnas ut utan domstolens tillstånd förrän viss i förordnandet bestämd tid, högst 70 år, har förflutit. Gäller förordnandet en handling som kan hänföras under något sekretesstadgande, såsom en från kriminalvården inlånad behandlingsjournal, kan förordnandet i stället inne-

92 Allm. mot. VI B 4

hålla att detta stadgande skall äga tilllämpning även framdeles. I PM 1964 föreslogs att sambandet mellan förhandlings- och handlingsoffentlighet inte skulle upprätthållas (s. 18). En handling som hade företetts vid en offentlig förhandling skulle visserligen i regel inte kunna hållas hemlig därefter. Men om särskild anledning förelåg att dess innehåll inte hade blivit spritt bland allmänheten, skulle den likväl få hållas hemlig enligt reglerna i 2 kap. TF. Bakgrunden till denna jämkning var, att det ofta inte finns något praktiskt behov av att domstol förordnar om handläggning inom stängda dörrar, därför att det inte finns någon åhörare tillstädes, men att det likväl i dylika fall kan finnas anledning att låta sekretessen bestå. Något särskilt förordnande om framtida sekretess skulle överhuvudtaget inte behövas. överläggningarna på grundval av PM 1964 kom endast i ringa mån att röra frågan om sambandet mellan förhandlings- och handlingsoffentligheten. Någon anmärkning torde inte ha riktats mot tanken att lösa upp sambandet. Kommittén har ändå ansett sig böra ytterligare överväga frågan om sambandet mellan förhandlingsoffentlighet och handlingsoffentlighet. De nuvarande reglerna är behäftade med den svagheten, att domstolen måste förordna om handläggning inom stängda dörrar så snart någon handling skall företes som måste vara hemlig i framtiden. Det kan ofta vara så, att åberopandet vid förhandlingen inte röjer något sekretessintresse av vikt. Om domstolen som ett led i personutredningen i ett brottmål vill återge vissa avsnitt ur en handling som lånats in från kriminalvården, finns det kanske inte något starkare behov att utestänga eventuella åhörare. Behovet att hålla handlingen hemlig när den efter rättegängen har

återsänts till kriminalvården kvarstår emellertid, lika väl som i fråga om handlingar som rör andra personer. Tvånget att förordna om handläggning inom stängda dörrar kan i sådana fall leda till sakligt omotiverade inskränkningar i förhandlingsoffentligheten, vilken får anses vara det centrala momentet i domstolarnas offentlighetstradition. Ett företräde hos den nuvarande ordningen är emellertid, att domstolen vid målets avgörande har att ta ställning till det framtida sekretessbehovet. Det är av stort värde med tanke på allmänhetens insyn, att gränserna för sekretessen blir fixerade och inte kan vidgas efter avgörandet. Domstolen har också vid avgörandet av sakfrågan utredningen aktuell, och det kan inte bereda några större bekymmer att då pröva, vilka handlingar som saklöst kan vara tillgängliga för framtiden och vilka som fortfarande möjligen kan behöva hemlighållas. En prövning i framtiden, kanske många år efter avgörandet, erbjuder större svårigheter. Det måste vara en betydande vinst om man kan begränsa antalet fall då en sådan prövning måste göras. Av dessa skäl anser kommittén, att man visserligen bör lösa upp sambandet mellan förhandlingsoffentlighet och handlingsoffentlighet: för att en handling som har företetts vid en förhandling skall kunna hållas hemlig skall det inte ovillkorligen krävas att förhandlingen har hållits inom stängda dörrar. Däremot vill kommittén förorda, att det nuvarande kravet på ett särskilt förordnande om handlingssekretess bör finnas kvar: framtida sekretess skall förutsätta att domstolen, då den skiljer målet från sig, beslutar att handlingen alltjämt skall vara underkastad sekretessreglerna. Ehuru sekretess vid förhandlingen inte skall vara någon ovillkorlig förut-

Allm. mot. VI B 4 sättning för att en vid förhandlingen företedd handling skall kunna hällas hemlig i framtiden, är det dock givet att ett offentligt företeende kan ha en sådan verkan att hemlighållande är meningslöst. Den i 1964 års utkast upptagna regeln att en handling, som har upprättats eller företetts vid offentlig förhandling, därefter får hållas hemlig endast om särskild anledning föreligger att dess innehåll inte har blivit spritt bland allmänheten, bör därför enligt kommitténs mening få en motsvarighet i förslaget (se 2 kap. 19 § TF), varvid regeln dock bör få en något stramare formulering, som klargör att hemlighållande kan komma i fråga endast i undantagsfall, jämförliga med förhandling inom stängda dörrar. Det torde inte finnas någon anledning att behålla möjligheten att meddela tidsbestämda förordnanden om hemlighållande. De argument som i det föregående (under VI B 1) har anförts mot tidsgränser i allmänhet lär vara tillämpliga även på domstols förordnande för särskilt fall. Ett förordnande bör endast få innehålla, att vad som stadgas om hemlighållande i 2 kap. TF alltjämt skall äga tillämpning på handlingen. Till skillnad från de nuvarande reglerna torde de framtida sekretessreglerna kunna avfattas så att de omfattar alla typer av domstolshandlingar som kan behöva hemlighållas. De särskilda reglerna i SekrL om handlingsoffentlighet vid domstol har tillämpning endast på handlingar som företes eller upprättas vid förhandling. Åtskilliga av handlingarna i domstolarnas akter läggs aldrig fram vid förhandlingen; dessa handlingar är underkastade de allmänna sekretessreglerna. Av praktisk betydelse är härvidlag framförallt förundersökningsprotokollen och journaler över sinnesundersökningar.

93 Vissa avgöranden träffas också utan förhandling, enbart på grundval av en skriftlig procedur. Detta förekommer särskilt ofta hos överrätterna. Det kan helt säkert ofta vara oklart i vad mån en handling har »företetts» vid en förhandling i den mening som sekretesstadgandet åsyftar (se LännergrenPetrén i Tidskrift för Sveriges advokatsamfund 1960 s. 194). Det skulle i vissa hänseenden skapa större klarhet, om samma regler kom att gälla för alla handlingar i domstolsakterna, oberoende av om handlingarna har företetts vid förhandling eller ej. Det är emellertid knappast möjligt att på ett otvetydigt sätt särskilja de handlingar som borde komma in under den särskilda regleringen, om man uppger kravet på att handlingarna skall vara upprättade eller företedda vid förhandling. Ersattes detta krav med att handlingar exempelvis skall ha varit »tillgängliga» för domstolen vid avgörandet skulle tillämpningen försvåras, i synnerhet i fall då domstolen har lånat in andra myndigheters akter. Därtill kommer att en regel som lät avgörandet bero på om en handling varit tillgänglig skulle lägga ansvaret för sekretessprövningen pä alla ledamöter av domstolen även i fråga om handlingar som inte hade företetts vid förhandling. Dessa skulle alltså principiellt bli skyldiga alt genomgå samtliga handlingar i akten, oavsett om dessa hade åberopats i målet eller ej, något som strider mot RB:s grundsatser. Kommittén vill av dessa skäl förorda, att den särskilda regleringen av sekretessen vid domstolarna liksom nu kommer att gälla bara sådana handlingar som har upprättats eller företetts vid förhandling. Vissa praktiska problem kan uppkomma, då en handling, som tillhör en förvaltningsmyndighet och som är underkastad en sekretessbestämmelse, tillhan-

94 Allm. mot. VIB 4

dahålles en domstol för att begagnas som bevis i rättegång. I mål om falskdeklaration eller vårdslös deklaration brukar självdeklarationen inges dä åtalet väcks, i brottmål av allvarligare slag infordrar domstolen ofta kriminalvårdens behandlingsjournal. Sociala nämnders akter kan infordras för att tjäna som bevisning i familjemål. På handlingar av detta slag kan de särskilda reglerna om offentlighet vid domstol bli tillämpliga. Företes sådan handling vid förhandling, får den alltså inte hemlighållas därefter, såvida inte förhandlingen har hållits inom stängda dörrar och domstolen dessutom har förordnat att handlingen alltjämt skall vara hemlig. Att en hemlig handling skall företes vid en förhandling är en särskilt stadgad grund att hålla förhandlingen inom stängda dörrar (se lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna handlingar). Det finns inte någon föreskrift om att domstolen, då handlingen återställes till förvaltningsmyndigheten, skall meddela i vad mån handlingen vid besöket hos domstolen har blivit offentlig. Det kan dä tänkas att en handling som rätteligen är offentlig alltjämt anses hemlig (se LännergrenPetrén, anf. arb. s. 196—198). Kommittén vill framhålla, att kravet på att det materiella underlaget till ett domstolsavgörande skall kunna granskas gäller även här. Det är inte rimligt att en sådan handling skall kunna hemlighållas på andra grunder än dem som gäller de hos domstolen förvarade handlingarna. Någon särregel om hemlighållande bör därför icke införas för dessa fall. I stället bör övervägas en föreskrift om att domstol skall, då den återställer en inlånad handling, göra anteckning på den om vad som är av betydelse för ett framtida bedömande av fråga om utlämnande. Denna fråga behandlas i specialmotiveringen under 38 kap. RB.

Bestämmelserna i SekrL om sekretess hos domstolar är tillämpliga inte bara på allmänna domstolar utan även på särskilda domstolar, såsom regeringsrätten, vattendomstolarna och arbetsdomstolen (prop. 1947: 260 s. 17 och 21, RÅ 1961 not. S 191). De är däremot inte tillämpliga på förvaltningsmyndigheter som inte har karaktär av domstol. Inte heller finns bestämmelser med samma innebörd för beslutande församlingar. De i SekrL stadgade inskränkningarna i offentligheten utgör dock ej »hinder för offentliggörande av handlingar i ärenden hos riksdagen eller allmänna kyrkomötet eller hos kommunal stämma eller representation, där myndighet som handlägger ärendet finner sådant erforderligt för ärendets behandling» (40 §); som en konsekvens härav torde handlingar företedda vid ett offentligt sammanträde med en beslutande församling i regel bli offentliga för framtiden. I fråga om statliga och kommunala beslutande församlingar eller förvaltningsmyndigheter finns inte ett så klart samband som i fråga om domstol mellan vad som förekommer vid en eventuell förhandling och vad som beslutas. Förhandlingen har inte på samma sätt som i rättegång betydelse såsom underlag för avgörandet. Intresset att utöva kontroll över själva handläggningen har därför inte så stor betydelse. Andra synpunkter kan emellertid tala för en vidsträckt offentlighet. Hos de beslutande församlingarna förekommer hemliga förhandlingar ytterst sällan, i varje fall i fredstid. Hos förvaltningsmyndigheterna är däremot offentliga förhandlingar sällsynta. Givetvis måste frågan om hemlighållande av handlingar som har diskuterats offentligen även i dessa fall prövas med beaktande av att deras innehåll därigenom har blivit spritt bland allmänheten, och det måste, i framtiden som hittills,

Allm. mot. VI B 5 vara regel att en sådan handling betraktas som offentlig. Enligt kommitténs mening bör samma principer kunna gälla här som i rättegång. Då flertalet förvaltningsärenden handläggs utan offentlig förhandling, skulle det dock vara betungande att kräva ett särskilt förordnande i varje ärende, där sekretess kan komma i fråga. Det bör vara tillräckligt, att förordnande meddelas beträffande de handlingar som har företetts vid en offentlig förhandling (se 2 kap. 19 § tredje stycket TF i förslaget). 5. Vissa undantag från sekretessreglerna Innehållet i en handling, som normalt skall hållas hemlig, kan spridas på andra vägar än genom att handlingen företes vid en offentlig förhandling. Den till vars förmån sekretessen gäller kan själv sprida innehållet i tal och skrift. En tjänsteman kan röja innehållet, eller detta kan komma fram under en pressdebatt. En bestämmelse som handlade om sådana situationer fanns i 1964 års utkast (2 kap. 15 § första stycket andra punkten). I bestämmelsen angavs att allmän handling kunde utlämnas utan hinder av vad i 8—14 §§ av utkastets 2 kap. T F stadgades, om dess innehåll kommit till mångas kännedom på annat sätt än genom en offentlig förhandling; undantag gjordes för sådant som enskild hade meddelat i förtroende. Någon nämnvärd kritik riktades inte mot huvudtanken i bestämmelsen. Däremot framhölls, att det i praktiken kunde bli svårt att avgöra om innehållet i en handling hade kommit till »mångas» kännedom. Från militärt håll framhölls att exempelvis en uppgift om en hemlig försvarsanläggning bör hemlighållas, även om anläggningen och dess funktion är känd för ortsbefolkningen; det kan, sades det, finnas möjlighet att hålla uppgiften hemlig för främmande stater så länge den inte har publicerats i tryck.

95 Att innehållet i en hemlig handling har blivit känt, måste givetvis beaktas vid prövningen av frågor om utlämnande. Om en handling, som har kommit till en myndighet från en annan och som borde hållas hemlig, har lämnats ut av misstag hos den mottagande myndigheten, kan det i regel inte finnas något rimligt intresse att hålla den hemlig hos den avsändande myndigheten. Om en person, som har varit föremål för någon åtgärd från en nykterhetsnämnds sida, träder fram öppet med en tryckt redogörelse för sina mellanhavanden med nämnden och dess tjänstemän, skulle det mera sällan kunna vålla honom någon skada, om nykterhetsnämnden lämnade ut de handlingar som låg till grund för nämndens beslut angående honom. En riktig tillämpning av sekretessregler sådana som de av kommittén föreslagna kan i sådana situationer leda till att handlingarna lämnas ut. En viss aktsamhet måste dock iakttas. En främmande makts underrättelseväsende kan exempelvis, för att få kännedom om en omständighet som hålls hemlig, på försök sprida en uppgift om hur det förhåller sig. Att uppgiften till äventyrs råkar vara riktig skall då givetvis inte leda till att den myndighet som förvarar handlingen i vilken den riktiga uppgiften finns lämnar ut denna. Skadan kan ligga i bekräftelsen. Kommittén anser sig icke böra föreslå någon särskild regel om den betydelse som skall fästas vid att kännedom om en hemlig uppgift redan har blivit spridd. I de fall då sekretessbestämmelserna inte leder till utlämnande finns, såsom utvecklas i det följande, möjligheten för myndigheten eller sökanden att begära dispens hos Kungl. Maj:t. Det finns en mängd lägen, i vilka ett intresse av offentliggörande står emot sekretessintresset. Det kan vara fråga om att i skogsbruk eller för industriens

96 Allm. mot. VI B 5

behov nyttja flygbilder, kartor och andra uppmätningar, som är hemliga av hänsyn till försvaret. Det kan vara ett rent forskningsintresse: en historiker måste för att klarlägga relationerna mellan Sverige och Storbritannien under andra världskriget få tillgång till rapporter och brev som hålls hemliga av hänsyn till främmande stat; en kriminolog behöver för sitt arbete ta del av de uppgifter som under en viss tid har kommit in till det allmänna kriminalregistret. Det kan vara ett mera partsbetonat intresse: en advokat som biträder en person i ett ärende om nykterhetsvård kan behöva orientera sig i akter med hemliga handlingar för att på ett riktigt sätt kunna fullgöra sin uppgift. Det kan också förhålla sig så att ett rykte har kommit i svang som skadar någon enskild eller — något som kan vara särskilt ödesdigert i krig — sprider misstro eller misströstan; detta rykte kan vederläggas endast genom att innehållet i en hemlig handling röjes. Sekretessbestämmelserna är till sin karaktär inskränkningar i den medborgerliga rätten att få tillgång till myndigheternas handlingar. De begränsar i princip icke myndighets handlingsfrihet, då det gäller att fullgöra de uppgifter som åligger myndigheten enligt lag eller författning. Man kan dock ej bortse från att de bygger på förefintligheten av ett skyddsvärt intresse och att därför myndigheten som regel måste anses skyldig att ej eftergiva sekretesskyddet i andra fall än då lag eller författning ger myndigheten stöd härför, t.ex. då handlingar skall utställas till granskning enligt föreskrift i lag. En mera diskretionär rätt att disponera över sekretessen torde endast tillkomma Kungl. Maj:t, varvid jämväl Kungl. Maj:t får anses bunden av den hänsynen till enskild att vad denne meddelat i förtroende icke offentliggöres. Enligt ett stadgande i PM 1964 skulle

sekretessen genomgående vika för bestämmelse i lag (2 kap. 17 § första stycket TF). I ett annat stadgande föreskrevs, att sekretessen i allmänhet skulle kunna hävas även genom författning beslutad av Kungl. Maj:t (i fråga om handlingar hos riksdagen eller dess myndigheter skulle det dock tillkomma riksdagen eller dess kamrar att meddela beslut); undantag gjordes för sådant som enskild meddelat i förtroende (andra stycket i samma paragraf). Förbehåll om sättet att handha handlingen och begagna dess innehåll skulle uppställas vid behov. Den konstruktion kommittén nu föreslår med grundlagsreglernas räckvidd angiven i en genom lag beslutad tillämpningsförteckning gör det möjligt att i högre grad än enligt PM 1964 redan vid sekretessbestämmelsernas tillkomst beakta motstående intressen. Någon särskild bestämmelse som lämnar utrymme för att i lag besluta om inskränkningar i den i TF stadgade sekretessen behövs därför inte (se också 14 kap. 5 § första stycket TF). Den föreskrift som ger Kungl. Maj:t behörighet att genom författningsföreskrifter begränsa sekretessen upptas utan saklig ändring i förslaget (2 kap. 22 § T F ) . För mindre vanligt förekommande typer av konflikter mellan intresse av sekretess och intresse av utlämnande anvisade PM 1964 tre olika vägar: 1) Den myndighet som förvarar en hemlig handling skulle kunna utlämna den utan hinder av 8—14 §§ i utkastets 2 kap. TF, om, på grund av att rykte uppkommit eller eljest, hemlighållande skulle innebära större olägenhet än utlämnande; myndigheten skulle dock icke äga röja något som enskild meddelat i förtroende (2 kap. 15 § första stycket andra punkten TF). 2) Samma myndighet skulle, om någon begärde att för forskning, rättslig

Allm. mot. VI B 6 granskning eller annat sådant ändamål få del av allmän handling och om det skäligen kunde anses uteslutet att utlämnande skulle medföra skada, ställa handlingen till hans förfogande utan hinder av de nyss angivna sekretessbestämmelserna; om så ansågs erforderligt, skulle myndigheten uppställa förbehåll om sättet att handha handlingen och begagna dess innehåll (2 kap. 15 § andra stycket TF). 3) Det skulle vara möjligt för Kungl. Maj:t respektive riksdagen eller dess kamrar att även genom beslut för ett särskilt fall häva sekretessen (jfr 37 § SekrL). För sådan dispens skulle inte gälla några riktlinjer utöver den att därigenom inte fick röjas något som enskild meddelat i förtroende (2 kap. 17 § andra stycket TF). Förbehåll skulle även här uppställas, om så ansågs erforderligt. De under 2) och 3) nämnda metoderna att dispensera från sekretessen ansluter sig nära till gällande lagstiftning. Båda fick dock enligt utkastet mera vidsträckt syftning än enligt SekrL (se PM 1964 s. 19 och 49). Någon kritik torde icke ha framförts på dessa punkter, och kommittén tar i sitt förslag upp stadgandena utan större ändringar i jämförelse med utkastet (2 kap. 20 och 22 §§ TF). Tidningsartiklar om förhållanden på sociala inrättningar och om handläggningen av ärenden inom socialvården kan vara grundade enbart på berättelser av personer som har varit intagna på inrättningarna eller eljest föremål för myndigheternas åtgärder. Detta kan delvis ha berott på att befattningshavarna har ansett sig av sin tystnadsplikt hindrade att stå till tjänst med svar på tidningens frågor om de enskildas förhållanden. Med den avfattning som bestämmelsen om utlämnande efter särskild prövning har erhållit i kommitténs förslag — att hemlig handling skall kunna 7 — 566-2759

ställas till förfogande för forskning, undersökning eller annat sådant ändamål — torde det i regel bli möjligt att ge tidningen en fullständig, på handlingarna i ärendet grundad information. Det bör i sådana fall ej anses som en skada för den person det gäller att det kommer fram uppgifter som strider mot hans egna. Risken för skada kan vidare begränsas genom förbehåll, t.ex. att uppgifterna icke får publiceras på så sätt att detaljer rörande de intagnas vårdsituation blottas eller att andra inblandade personer namnges. Ansvaret för att förbehållet iakttages vid publiceringen faller enligt 7 kap. 5 § tredje stycket T F på utgivaren. För att detta ansvar skall kunna utkrävas torde förutsättas att denne har ägt kännedom om förbehållet. Den utväg som angivits under 1) är mera diskutabel. Det måste vara vanskligt för en myndighet att utan preciserade direktiv pröva, om hemlighållande skulle innebära större olägenhet än utlämnande. Hur skulle exempelvis en social myndighet kunna väga hänsynen till en part i ett barnavårdsärende mot omtanken om det förtroende som myndigheten anser sig äga? Eller hur skall en kommunal hamnstyrelse kunna avgöra, om olägenheten av att hemlighålla kustbefästningars läge och beskaffenhet, med tanke på värdet av en allsidig debatt om hamnens utbyggnad, är större eller mindre än den olägenhet som röjandet kan medföra för försvaret? Kommittén anser sig böra avstå från att lägga fram något förslag på denna punkt. De önskemål om att häva sekretess som här åsyftas bör få tillgodoses genom dispensbeslut för särskilda fall, i regel av Kungl. Maj:t (se 2 kap. 22 § TF i förslaget). 6. Myndighets samtycke

tillstånd och

enskilds

Sekretess som är stadgad till skydd för allmänna intressen kan ofta hävas genom

98 Allm. mot. VIB 6

att en viss myndighet, i regel den myndighet som handlägger det ärende till vilket handlingen hör, ger tillstånd till utlämnande (se t.ex. 3 § andra stycket och 8 § SekrL). I dessa fall kan prövningen av en ansökan om att få del av en handling ankomma på två myndigheter. Den myndighet som förvarar handlingen prövar om den är hemlig eller ej. Är den inte hemlig, skall den lämnas ut. Är den hemlig, kan den myndighet som handlägger ärendet likväl tillåta att den lämnas ut. Konstruktionen att viss myndighets tillstånd förutsattes för utlämnande har blivit kritiserad såsom oförenlig med stadgandet i 2 kap. 9 § TF, att fråga om utbekommande av handling skall prövas av den myndighet hos vilken handlingen finns (se i denna fråga SOU 1947: 60 s. 75, JK-ämbetets remisskritik, återgiven i prop. 1948: 230 s. 122, Lånnergren-Petrén, anf. arb. s. 198, prop. 1965: 88 s. 23 och 33). Kravet på tillstånd medför en klar begränsning i den förvarande myndighetens prövningsrätt, och sakligt måste denna konstruktion anses vara mindre väl förenlig med TF:s grundtanke, att prövningen skall utföras av den förvarande myndigheten (utom i de undantagsfall som avses i 2 kap. 14 § andra stycket TF). Det framgår av vad som anförts i det föregående (under VI A 2), att kommittén strävar efter att i sekretesstadgandena ange de förutsättningar som måste föreligga för att en handling skall få hållas hemlig. Principen att sekretessprövningen skall följa i lag angivna riktlinjer kommer med detta system att förverkligas i högre grad än enligt SekrL. Bl.a. kommer de stadganden, som betecknar vissa handlingar såsom hemliga men ger möjlighet åt myndighet att ge tillstånd till utlämnande, att ersättas med föreskrifter, enligt vilka handlingar skall hållas hemliga endast då vissa vill-

kor är uppfyllda. Föreskrifterna bör kunna avfattas så att de ger utrymme för alla de hänsyn som normalt skall tas vid sekretessprövningen. I ett mera särpräglat läge, då det kan vara befogat att lämna ut en handling som omfattas av en sekretessbestämmelse, finns den möjligheten att Kungl. Maj:t förordnar om utlämnande genom särskilt beslut. Att därutöver ge myndighet behörighet att generellt ge tillstånd till utlämnande av hemliga handlingar torde inte vara erforderligt och ej heller lämpligt. Ett motiv till det i några av SekrL:s stadganden upptagna kravet på tillstånd av viss myndighet torde ha varit att det stundom kunde bli nödvändigt att samarbete ägde rum mellan myndigheterna inbördes (prop. 1937: 107 s. 44). Ett sådant samarbete kan emellertid ske, även om prövningen göres av den myndighet som förvarar handlingen (prop. 1948: 230 s. 135). Med nutida kommunikationer lär det i regel vara möjligt att samråda med befattningshavare hos annan myndighet utan att utlämnandet fördröjes därigenom. I kommitténs lagförslag finns av dessa skäl inte någon motsvarighet till de nuvarande stadganden som ger annan myndighet än Kungl. Maj:t behörighet att lämna tillstånd till utlämnande av handling, som eljest skall hållas hemlig. Föreskrifterna om s.k. kvalificerad hemligstämpling överföres däremot oförändrade till kommitténs förslag (2 kap. 30 § andra stycket TF).

Enskild kan i regel genom samtycke åstadkomma att en i hans intresse föreskriven sekretess hävs. Denna regel behölls i 1964 års utkast (2 kap. 15 § tredje stycket TF). Därvid gjordes förbehåll för vad som kunde bli bestämt i lag. Utkastet öppnade sålunda en möjlighet att genom lag föreskriva, att hand-

Allm. mot. VIB 6 ling, som skulle hållas hemlig endast till skydd för enskilds intresse, skulle kunna undanhållas även denne själv och den som hade fått hans samtycke att få del av den. Syftet var främst att ge underlag för bestämmelser i lagar angående sjukvård m.m. som skulle göra det möjligt att skona en person som undergick vård från att få full kännedom om en läkares undersökningsfynd och hypoteser o.dyl. Promemorians ståndpunkt var, att detta inte var en sekretessfråga utan en fråga som hörde hemma i lagstiftningen angående vården. Mot denna ståndpunkt anfördes under överläggningarna år 1964, att det kunde finnas behov att hemlighålla en handling för den som avses i handlingen även när han inte är föremål för någon vård. Med tanke på dessa fall måste det, sade man, vara lämpligt att bestämmelserna i ämnet kom att ingå bland sekretessbestämmelserna. Det borde också, framhölls vidare, underlätta handhavandet av reglerna om hemlighållande, om de vore samlade på ett ställe. Såsom framhölls i PM 1964 (s. 43), leder de skäl som talar för att en handling hålls hemlig för allmänheten inte utan vidare till att den skall undanhållas den person vars förhållanden den avhandlar. Regeln måste tvärtom vara att denne skall ha tillgång till alla handlingar som redogör för hans förhållanden och andras bedömning av dessa. En bestämmelse härom kan lämpligen utformas så att handlingen skall utlämnas, om den enskilde begär utlämnande eller samtycker därtill. Enligt de nuvarande bestämmelserna i SekrL är den behörig att lämna samtycke vars personliga förhållanden handlingen angår (se särskilt 14 §). I allmänhet är sekretessen också föreskriven just i dennes intresse. Och den omständigheten att en handling kan innehålla uppgifter om två eller flera personers för-

hållanden lär inte orsaka några principiella problem; i den mån det inte är möjligt att dela upp handlingen så att var och en kan disponera över den del som rör honom, lär samtycke av två eller flera krävas. Det synes emellertid lämpligt att i bestämmelsen om samtycke anknyta närmare till ordalagen i RB:s bestämmelse om vittnesförhör (36 kap. 5 § andra stycket) än till de ordalag som begagnas i bl.a. 14 § SekrL. Liksom i 1964 års utkast bör sålunda föreskrivas att, om allmän handling skall hållas hemlig endast till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska intresse och den enskilde begär utlämnande eller samtycker därtill, handlingen skall utlämnas. Om den enskilde ger sitt samtycke begränsad innebörd i ett eller annat hänseende, skall myndigheten uppställa ett i enlighet därmed avfattat förbehåll. Ett stadgande med detta innehåll fanns i 1964 års utkast och har icke mött någon kritik under kommitténs överläggningar. Såsom nyss nämndes skulle behovet att undanhålla en person uppgifter om hans förhållanden enligt PM 1964 regleras i bestämmelser angående den verksamhet i vilken uppgifterna lämnas. I fråga om uppgifter till en läkarjournal skulle alltså regleringen göras i sjukvårdslagstiftningen, i fråga om uppgifter till en behandlingsjournal inom kriminalvården i de lagar som behandlar denna osv. Det är här fråga om hänsyn som måste tas till den vårdade just på grund av hans tillstånd. Om den handling det gäller är hemlig eller ej, är av ringa intresse. Man kan, såsom anfördes i PM 1964 (s. 43), väl tänka sig fall då en sinnessjuk skulle kunna ta skada av att få kännedom om innehållet i en handling som utan olägenhet kan hållas tillgänglig för allmänheten. Det finns likväl, såsom framhölls under kommitténs överläggningar, vissa

100 Allm. mot. VI B 6

praktiska skäl som talar för att frågan regleras bland sekretessbestämmelserna. Om så sker, vinner man också större säkerhet för att den principiella innebörden i inskränkningen blir beaktad. Kommittén vill därför förorda, att denna lagtekniska fråga löses på samma sätt som i gällande rätt. Härmed är icke sagt, att icke vissa längre gående inskränkningar skulle kunna föreskrivas i lag i fråga om exempelvis en häktads eller en mentalvårdspatients förbindelse med yttervärlden (se t.ex. 15 § i den av 1966 års riksdag antagna lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, prop. 1966:53 s. 187). Enligt nu gällande bestämmelse får en handling angående anstaltsvård m.m. i de avsedda situationerna undanhållas den vars förhållanden avses i handlingen, om det finns »grundad anledning antaga att genom handlingens utlämnande ändamålet med vården eller behandlingen skulle motverkas» (14 § andra stycket SekrL). Denna bestämmelse gäller dock icke kriminalvården. På detta område kan möjligheten att vägra utlämnande trots samtycke vara mera vidsträckt (se 12 § första stycket SekrL). Stadgandet i 14 § andra stycket har gett upphov till vissa svårigheter i praxis (Welamson, Läkarsekretessen s. 112). I det väsentliga torde det emellertid innefatta lämpliga riktlinjer för sekretess gentemot den som avses i handlingen, och kommittén föreslår en bestämmelse i ämnet, som nära ansluter till den gällande. Enligt den av kommittén föreslagna bestämmelsen (2 kap. 21 § första stycket TF) skall handling angående vård eller behandling, i vilken läkare medverkar, trots den enskildes begäran eller samtycke hållas hemlig, om det måste antagas att utlämnande skulle motverka vården eller behandlingen eller eljest äventyra den enskildes hälsa. Bestämmelsen i 14 § andra stycket

SekrL ger stöd för hemlighållande av handling angående behandling eller vård på anstalt även i fall där motivet till sekretessen inte i första hand är hänsyn till den vårdades hälsa. Sådan handling torde exempelvis kunna hållas hemlig i fall då det fordras för att hindra kamrater till någon som är intagen på anstalt inom socialvården från att sätta sig i förbindelse med den intagne och förse honom med rusgivande medel eller söka förmå honom att rymma. På motsvarande sätt skall handling angående anstaltsvård inom kriminalvården enligt 12 § första stycket SekrL hållas hemlig även om den intagne som handlingen rör samtycker till utlämnande (SOU 1935:5 s. 59, prop. 1937: 107 s. 17). Det synes kommittén riktigast att hänföra behovet av sekretess i sädana situationer till dem där det är fråga om att värna om effektiviteten i myndigheters arbete. Kommittén återkommer till frågan i annat sammanhang (under 2 kap. 15 § T F ) . Sådan handling angående anstaltsvård m.m. som nämns i 14 § andra stycket SekrL skall vidare undanhållas den vårdade eller den som har hans samtycke om det finns »grundad anledning antaga, att genom handlingens utlämnande någons personliga säkerhet (skulle) sättas i fara». Vidare kan vissa slags handlingar — sådana som innehåller anmälningar och upplysningar till nykterhetsnämnd m.fl. — undanhållas dem de avser, om det finns grundad anledning att »antaga att den, om vilken anmälan gjorts eller upplysningarna lämnats, skulle missbruka kännedom i berörda hänseende till skada för annan person». Inte heller i dessa fall är det fråga om att skydda den person som avses i handlingen. Den som skall skyddas är i stället den som har ställt diagnos, avgivit rapport om ett uppträde, gjort en anmälan eller lämnat upplysningar osv. Frågan om skydd för sådana perso-

Allm. mot. VIB 7 ner behandlas i annat sammanhang (2 kap. 10 § andra stycket TF). Den i 1964 års utkast ingående bestämmelsen om att handling som är hemlig av hänsyn till enskild skulle kunna undanhållas denne och den som har hans samtycke, om delta medgavs i lag, gjorde det möjligt att hemlighålla kriminalregister och andra sådana samlingar av personuppgifter för den som uppgifterna gäller. I PM 1964 anfördes, att, om sekretessen kring registren inte kunde upprätthållas mot de registrerade, arbetsgivare och personer i liknande ställning skulle kunna bereda sig tillgång till de registrerade uppgifterna genom att erhålla fullmakt av platssökande eller på liknande sätt (s. 44). Med den här ovan förordade ändringen av regeln om verkan av den enskildes samtycke fordras en särskild bestämmelse om dessa register. I kommitténs förslag har denna bestämmelse utformats så att handling som skall hållas hemlig jämlikt föreskriften om registren (2 kap. 9 § andra stycket) inte skall omfattas av regeln om verkan av enskilds samtycke (2 kap. 21 § andra stycket). 7. Sekretess mellan myndigheter m.m. SekrL stadgar »inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar». Denna rätt framgår ur bestämmelser i 2 kap. TF. Enligt dessa bestämmelser äger varje svensk medborgare fri tillgång till allmänna handlingar med endast de inskränkningar som stadgas i SekrL. Denna konstruktion innebär, att de i SekrL stadgade inskränkningarna har omedelbar betydelse endast gentemot allmänheten; innebörden av en inskränkning är att den begränsar möjligheten för en enskild att med åberopande enbart av TF erhålla tillgång till en handling som omfattas av inskränkningen. När en handling pä grund av ett stadgande i

101 SekrL ej må »utlämnas», avses sålunda enbart utlämnande (utbekommande) i TF:s mening. SekrL:s bestämmelser är däremot icke bindande vid prövning av frågor, om handlingar skall tillhandahållas andra myndigheter, och reglerar inte heller myndigheternas behörighet att begagna handlingarna eller uppgifter ur dem i sin verksamhet. Att SekrL icke är omedelbart bindande i förhållandet mellan myndigheter antages allmänt: myndighet kan ha ett mera vidsträckt anspråk än en enskild medborgare att få del av en hemlig handling. Å andra sidan är det uppenbart, att inte varje myndighet utan inskränkningar kan få del av hemliga handlingar som förvaras hos andra myndigheter (se härom prop. 1947: 260 s. 23, prop. 1948: 230 s. 122, prop. 1955: 160 s. 144, prop. 1956: 150 s. 348, S. Walberg i Svensk juristtidning 1955 s. 585 och Welamson, Läkarsekretessen, s. 122). Den avgörande synpunkten anses vara, om det skulle vara förenligt med det sekretesskyddade intresset att tillhandahålla handlingen. Ett exempel: statistiska centralbyrån samlar in uppgifter för att, efter bearbetning, ställa dem till allmänhetens förfogande som underlag för planering av skilda slag. Syftet är icke att ge underlag för kontroll eller föl skattemyndigheters beslut. Det skulle äventyra centralbyråns möjligheter att få fullständiga och korrekta uppgifter, om uppgiftslämnarna skulle behöva räkna med att uppgifterna ställdes till förfogande för användning mot dem. Vad som sagts nu gäller bara i den mån särskilda bestämmelser inte finns. Vissa slag av hemliga handlingar är underkastade särskilda föreskrifter; så är fallet med handlingar som tillhör det allmänna kriminalregistret, de polisregister som avses med 1965 års lag i ämnet och kommunernas socialregister, likaså med självdeklarationer. Det finns

102 Allm. mot. VIB 7

också bestämmelser som tar sikte på det förfarande där hemliga handlingar erfordras såsom bevis. Domstolarnas tillgång till hemliga handlingar som erfordras som bevis i rättegång är sålunda reglerad genom bestämmelser i 38 § andra stycket SekrL, och för taxeringsmyndigheternas del gäller regler i 46 § i 1956 års taxeringsförordning. I litteraturen har antagits, att de tystnadsplikter som enligt RB tar över den allmänna vittnesplikten även hindrar att de därav omfattade upplysningarna lämnas till förvaltningsmyndighet (Eek i Landskommunernas tidskrift 1955 s. 535). I samma riktning har Welamson uttalat sig: konsekvensen skulle närmast kräva, menar han, att överhuvud intet intresse av upplysningars tillhandahållande — annat än för utredning i de grövsta brottmålen — vare sig det företrädes av enskild eller av offentlig myndighet borde beaktas såsom grund för utlämnande av handling, i vad den innehåller upplysningar som enligt 36 kap. 5 § andra stycket RB är undandragna vittnesplikt (Läkarsekretessen s. 116). De år 1955 införda bestämmelserna om rätten för taxeringsmyndigheter att bereda sig tillgång till allmänna handlingar (numera i 46 § taxeringsförordningen) ger emellertid stöd för att taxeringsmyndigheterna skall kunna få del även av handlingar, vilkas innehåll omfattas av sådan tystnadsplikt som har företräde framför vittnesplikten (se prop. 1955: 160 s. 145—148). SekrL:s bestämmelser är inte normerande, då frågan är, om en myndighet vid behandlingen av ett ärende kan begagna upplysningar som den har inhämtat vid handläggningen av ett annat ärende. Avgörande är härvidlag vad som på grund av lag, författning eller praxis gäller om förfarande och beslutsunderlag. Det är naturligt, att en myndighet, i den mån bestämmelser om förfarandet

inte lägger hinder i vägen, anser sig oförhindrad att ta del av skriftligt material i myndighetens besittning, även till den del detta är hemligt. Att en handling begagnas i myndighetens verksamhet behöver inte leda till att dess innehåll sprids bland allmänheten. Skulle emellertid en myndighet finna det nödvändigt att som ett led i sitt arbete ge offentlighet åt en hemlig handling, bör icke heller detta betraktas som ett utlämnande i TF:s och SekrL:s mening (se härom SOU 1927: 2 s. 226 om bankinspektionens handlingar m.m. och prop. 1937: 107 s. 15 om riksdagens, kyrkomötets och de kommunala församlingarnas handlingar). En myndighet torde icke ens i sin egen informationsverksamhet vara omedelbart bunden av de i SekrL stadgade inskränkningarna. Vissa bestämmelser i SekrL har emellertid fått sin utformning bestämd av att de skulle vara direkt normerande även för myndighetens egen verksamhet (se 18 § och förarbetena till 20 § första stycket SekrL, SOU 1955:45 s. 136 och prop. 1956: 148 s. 55). Frågan om allmänna handlingar såsom bevis i rättegång eller förvaltningsärende har icke sådant samband med principen om handlingars offentlighet att den därför måste regleras i TF. F r å n praktisk synpunkt förefaller det ändamålsenligt att frågan regleras tillsammans med övriga spörsmål om förfarandet. Det är sålunda något villsamt, att de av sekretesskäl betingade inskränkningarna i bevisningen i rättegång i fråga om vittnesmål och enskilda handlingar föreskrivs i RB (36 kap. 5 och 6 §§ samt 38 kap. 2 §) men i fråga om allmänna handlingar anges i SekrL (38 § andra stycket). Enligt 1964 års utkast skulle SekrL:s bestämmelse om allmänna handlingar såsom bevis i rättegång föras över till

Allm. mot. VIB 7 RB (såsom 38 kap. 8 § första och tredje styckena). Häremot torde icke någon kritik ha riktats, och det förslag kommittén nu lägger fram går på samma linje. När det gäller innehållet i bestämmelsen om allmänna handlingar såsom bevis i rättegång, anser kommittén att de nuvarande föreskrifterna i 38 § andra stycket SekrL bör kunna tjäna som förebild. Av betydelse är särskilt, att sekretessen kring förtroliga meddelanden i personliga angelägenheter framdeles som hittills i regel bör ha företräde framför intresset av bevisning. Kretsen av yrkesutövare, som är behöriga att mottaga förtroliga meddelanden under denna stränga sekretess, blir enligt kommitténs förslag, lika väl som enligt 1964 års utkast, mera vidsträckt än den är för närvarande (se närmare specialmotiveringen under 36 kap. 5 § RB). Vad gäller förvaltningsförfarandet yttrades i PM 1964 (s. 21), att det kunde visa sig lämpligt att införa stadgandet om sekretess mellan myndigheter i en framtida lag om förvaltningsförfarandet. Som ett provisorium intogs dock i utkastet en allmänt hållen bestämmelse, enligt vilken allmän handling skulle tillhandahållas annan myndighet, om ej därigenom något skulle röjas som enskild meddelat i förtroende och det ej heller eljest skulle lända det allmänna eller enskild till synnerligt men (2 kap. 15 § fjärde stycket TF). Förbehåll gjordes för särskilda föreskrifter. I fråga om proceduren skulle samma regler gälla som för sekretessärenden. Någon bestämmelse i ämnet fanns inte i besvärssakkunnigas senare avgivna förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27). I remissyttrande över detta förslag anförde offentlighetskommittén att frågan om begagnande av allmän handling såsom bevis borde regleras inom lagstiftningen om förfarandet,

för förvaltningsmyndigheternas del då närmast i 8 kap. av det remitterade förslaget, vilket handlade om ärendes utredning. Kommittén har övervägt att i ett förslag till en särskild provisorisk lag om tillhandahållande av allmänna handlingar åt förvaltningsmyndigheter ta in en bestämmelse motsvarande 2 kap. 15 § fjärde stycket TF enligt 1964 års utkast. Vad gäller innehållet i bestämmelsen anser kommittén likväl att det knappast vore lämpligt att hemlig handling alltid, bortsett från förtroendesekretessen, skulle få tillhandahållas annan myndighet så snart det ej skulle lända till synnerligt men för det allmänna eller för enskild. Möjligen borde bestämmelsen avfattas i närmare anslutning till reglerna om utlämnande för forskning m.m. till enskilda efter särskild prövning av skaderisken (2 kap. 20 § T F i det nu framlagda förslaget). Att den mottagande myndighetens befattningshavare är bundna av tystnadsplikt i fråga om handlingens innehåll är en omständighet som i så fall skulle beaktas vid denna prövning. Som Welamson utvecklat (Läkarsekretessen s. 123), kan det dock icke anses att det vid varje utlånande av en handling till myndighet föreligger trygghet mot missbruk eller skada i den mening som avses såväl i gällande som i föreslagna regler. Beträffande uppgifter som omfattas av förtroendesekretess ligger det nära till hands att anse att varje bruk, som står i strid med vad den enskilde har förutsatt, medför skada. Kommittén anser emellertid att frågan om tillhandahållande av handlingar åt förvaltningsmyndigheter inte har ett så nära samband med de frågor kommittén har i uppdrag att utreda att kommittén anser sig böra framlägga ett förslag i ämnet. Det kan förutsättas att frågan blir föremål för fortsatt uppmärksamhet i samband med spörsmålet om framtida

104 Allm. mot. VII

bestämmelser för förvaltningsförfarandet. När det gäller behörigheten för en myndighet att i sin verksamhet begagna hemliga handlingar i egna ärenden, knyter sig det största intresset inte till sekretessreglerna utan till vad som skall gälla för myndigheternas förfarande och till vissa organisatoriska frågor. Vad beträffar förfarandet kan reglerna om beslutsunderlag och kommunikation utformas så, att de automatiskt medför begränsningar i begagnandet av hemliga handlingar som bevis. Är en myndighet hindrad att beakta andra förhållanden än dem som har förekommit i ärendet och dessutom skyldig att bereda parterna insyn i hela utredningen, kommer myndigheten ofta att finna sig förhindrad att utnyttja hemliga handlingar som bevis. I organisatoriskt hänseende vill kommittén framhålla att det kan uppstå stora olägenheter, om en och samma myndighet handhar både serviceuppgifter och myndighetsfunktioner. Ett exempel på detta är att en kommunalt anställd nykterhetsrådgivare sorterar under nykterhetsnämnden. Enligt 12 § NvL åligger det kommunal nykterhetsnämnd att låta verkställa undersökning, om det kommer till nämndens kännedom att någon har använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan. Strikt tillämpad leder denna bestämmelse till att en rådgivare som administrativt lyder under en nykterhetsnämnd är skyldig att underrätta nämnden om missbruksfall som kommer till hans kännedom under rådgivningsverksamheten. Det skulle också kunna göras gällande att nykterhetsnämnden är skyldig att inhämta upplysningar ur rådgivarens journalanteckningar för utredning i ett ärende som rör någon som har besökt rådgivaren. Liknande problem kan uppkomma inom barnavården bl.a.

som följd av bestämmelsen om anmälningsplikt (93 § BvL). För att en rådgivningsverksamhet i personliga angelägenheter skall kunna fungera, så att de människor som önskar råd inte stöts bort, krävs att dessas uppgifter mottas i största förtroende och verkligen kan hållas hemliga hos rådgivaren. Man kan inte bortse från att rådgivare kan komma i konflikter med de krav som har kommit till uttryck i de sociala lagarnas bestämmelser om åtgärds- eller anmälningsplikt. En sådan konflikt kan självfallet bli särskilt svårlöst, om rådgivaren i förtroende får reda på att ett barn är i fara. Det är svårt att generellt ange vad som är det riktiga handlandet i en sådan situation. Sådana extrema fall kan dock inte användas som motivering för att rådgivningsverksamheten skulle vara organiserad på ett sådant sätt att därmed följer skyldighet att mera rutinmässigt lämna upplysningar till barnavårds- eller nykterhetsnämnder. Rådgivningsorganen bör alltså ha en självständig ställning. Kommittén har, såsom skall utvecklas närmare i specialmotiveringen (under 2 kap. 3 och 27 §§ TF), i sitt arbete uppmärksammat en speciell sida av denna fråga, nämligen att rådgivningsorganens handlingar inte genom ett besvärsförfarande skall komma under de kommunala nämndernas handläggning.

VII. Handlingssekretess tystnadsplikt

och

Enligt PM 1964 (s. 13) skulle den rättsliga regleringen av tystnadsplikten i huvudsak knytas an till föreskrifterna om handlingssekretess. Några sakliga skäl ansågs icke föreligga att anlägga olika betraktelsesätt beroende på om en hemlighet hade influtit i en allmän handling

Allm. mot. VII eller icke. I det förra fallet ansågs det vidare likgiltigt, om sekretessen bröts genom att handlingen lämnades ut eller genom att dess innehåll yppades på annat sätt. Särskilda bestämmelser kunde dock behövas för tystnadsplikter utan motsvarighet i föreskrifterna om handlingssekretess, såsom domares och jurymans skyldighet att iaktta tystnad om vad som har förekommit vid överläggning inom stängda dörrar. Sammankopplingen av handlingssekretessen och tystnadsplikten kom i 1964 års författningsutkast till uttryck i en ny lydelse av brottsbalkens stadgande om brott mot tystnadsplikt, 20 kap. 3 §. Enligt den där föreslagna lydelsen var det brott mot tystnadsplikt att, till skada för allmänt eller enskilt intresse eller eljest med överskridande av behörighet, lämna ut allmän handling som enligt TF skulle hållas hemlig eller yppa eller utnyttja dess innehåll. Lika med innehållet i sådan handling skulle anses förhållande, varom befattningshavare hade fått kännedom pä grund av sin ställning, av sådan beskaffenhet att, om uppgift därom hade influtit i allmän handling, denna enligt T F skolat hållas hemlig. Vidare jämställdes därmed annat förhållande som befattningshavaren på grund av stadgande i lag icke hade ägt yppa såsom vittne; innebörden härav preciserades genom ett förslag till ny lydelse av 36 kap. 5 § RB. För att någon skulle fällas till ansvar för brott mot tystnadsplikt förutsattes således att gärningen hade inneburit överskridande av behörighet eller att det leddes i bevis att den hade medfört skada för allmänt eller enskilt intresse. I enlighet med allmänna regler om det subjektiva rekvisitet krävdes vidare, att gärningsmannen hade haft vetskap om att handlingen eller uppgiften omfattades av sekretess och (i det senare fallet) om att skada skulle inträda.

105 Straffet för brott mot tystnadsplikt av de nu beskrivna slagen skulle vara suspension eller avsättning och eventuellt därutöver fängelse i högst ett år. I ringa fall skulle dock dömas allenast till böter. Sammankopplingen av handlingssekretessen och tystnadsplikten blev, såvitt gällde relationerna till tryckta skrifter, livligt diskuterad under överläggningarna på grundval av PM 1964. Pressens och radions företrädare framhöll att sammankopplingen på många områden kunde leda till en ödesdiger begränsning av informationens frihet. Frågan härom kommer i ett annat läge genom den utsträckning av meddelarskyddet som kommittén i det föregående (under V B) har uttalat sig för; yttrandefrihetens krav blir därigenom tillgodosedda bättre än genom stadgandena i 1964 års utkast. Bortsett från relationerna till de tryckta skrifterna torde knappast några anmärkningar ha riktats mot förslaget att låta bestämmelserna om handlingssekretess bli normerande för tystnadsplikten. Att så bör vara fallet har också framhållits i andra sammanhang (se t.ex. Kaijser i FT 1961 s. 94, Welamson, Läkarsekretessen s. 14). Offentlighetskommittén, som i det följande resonemanget bortser från tystnadspliktens relation till tryckfrihetens meddelarskydd, en fråga som behandlats i det föregående (under V B), ansluter sig i det väsentliga till principen om parallellitet mellan handlingssekretessen och tystnadsplikten. Det är en naturlig utgångspunkt att röjande av en viss omständighet bör bedömas på samma sätt oberoende av om den har antecknats i en allmän handling eller ej. Avgörande bör i det ena som i det andra fallet vara å ena sidan det intresse som talar för hemlighållande och å andra sidan det ändamål som motiverar utlämnande. Författningsbestämmelserna skulle ock-

106 Allm. mot. VII

sä bli mera överskådliga, om det bleve möjligt att i det väsentliga låta handlingssekretessen bli normerande för tystnadsplikten. I ett hänseende vill kommittén helt ansluta sig till diskussionspromemorians ståndpunkt, nämligen i fråga om röjande av hemlig handlings innehåll. Sådana uppgifter som föranleder att denna skall hållas hemlig skall givetvis i regel inte heller få röjas på annat sätt än genom utlämnande av handlingen, utom i de fall då det är påkallat av tjänstens krav. Att innehållet i en hemlig handling omfattas av tystnadsplikt har slagits fast i rättspraxis (NJA I 1953 s. 654). Kommittén anser denna regel vara av sådan betydelse att den bör komma till uttryck i lagtext. I andra hänseenden synes det däremot nödvändigt att söka andra lösningar än de i PM 1964 föreslagna. PM 1964 innebar, att allt vetande som en befattningshavare eller tjänstepliktig (i det följande talas för enkelhetens skull endast om befattningshavare) skaffade sig på grund av sin ställning skulle i detta hänseende bedömas på samma sätt som innehållet i handlingar. Om en muntlig uppgift eller en iakttagelse var av sådan beskaffenhet att den, om den sattes på pränt, skulle ha föranlett att handlingen blev att betrakta som hemlig, skulle uppgiften eller iakttagelsen även omfattas av tystnadsplikt. Samma regel skulle gälla uppgifter i förberedande uppteckningar och andra skriftliga framställningar som inte är upprättade i TF:s mening och däi-för inte allmänna handlingar. Denna regel ger utan tvivel uttryck ät något väsentligt, lät vara att det i vissa lägen inte är de enstaka uppgifterna utan just den skriftliga sammanställningen av dem som ger upphov till sekretessbehovet. I praktiken skulle däremot denna regel knappast ge tillräcklig

vägledning. Både för befattningshavarna själva och för dem som i efterhand skulle bedöma frågor om överskridande av tystnadsplikt skulle det ofta ställa sig svårt att få svar på en så hypotetisk fråga som hur en handling skulle ha klassificerats enligt TF, om den hade haft ett visst innehåll. Det skulle svårligen kunna hindras att myndigheterna föreskrev en längre gående skyldighet att iaktta tystnad, och den praktiska nyttan av att söka precisera gränserna för det centrala sekretessområdet skulle då vara ringa. I de fall då en sådan längre gående tystnadsplikt inte hade föreskrivits skulle det finnas en viss risk för efterhandskonstruktioner. Därtill kommer att röjande av sådana fakta som åsyftas här redan nu torde kunna föranleda ansvar i judiciell eller disciplinär ordning såsom tjänstefel, även om det inte står i strid med någon uttrycklig bestämmelse om tystnadsplikt. (Se i dessa frågor prop. 1959: 19 med förslag till sjukhuslag s. 233, JO 1964 s. 428 och Kaijser i FT 1961 s. 82.) Kommittén vill alltså icke förorda någon bestämmelse om att upplysningar som icke innefattas i allmän handling skall jämställas med innehållet i sådan handling då det gäller att bestämma gränserna för tystnadsplikten. Den nuvarande möjligheten att reglera tystnadsplikten fristående från föreskrifterna om handlingssekretess bör i stället få bestå. Det lär då icke finnas tillräcklig anledning att göra en fullständig genomgång av bestämmelser i lag eller författning om tystnadsplikt med syfte att närmare anpassa deras avfattning efter föreskrifterna i TF. Även sådana efter ordalagen vittgående bestämmelser om tystnadsplikt som 91 § första stycket BvL kan finnas kvar. Att en bestämmeLse om tystnadsplikt på detta sätt kan ha en mera vidsträckt och obestämd omfattning än motsvaran-

Allm. mot. VII de föreskrift om handlingssekretess bör ses i samband med att bestämmelsen om tystnadsplikt tar sikte på situationer av annat slag och riktar sig till en större personkrets än föreskriften om handlingssekretess. Tystnadsplikten skall ge riktlinjer för befattningshavarnas dagliga handlande i och utom tjänsten och bör fördenskull ge ett besked som är lätt att förstå; den särskilda regleringen av rättigheten att lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift torde ge tillräcklig garanti för att befattningshavarnas medborgerliga yttrandefrihet inte trades för när. Föreskrifterna om handlingssekretess skall däremot tjäna till ledning vid det mera kvalificerade bedömandet av frågor om utlämnande av handlingar. Det är vid ett sådant bedömande i högre grad möjligt att väga innehållet i den handling som någon vill se och pröva i vad mån utlämnande kan komma att orsaka en sådan skada som är beskriven i TF eller eljest stå i strid med något förbud mot utlämnande. En i viss mån annan fråga är det, om någon kan dömas för brott mot tystnadsplikt för att han i strid med någon bestämmelse har omtalat förhållanden som framgår av en offentlig handling. All tillämpning av strafflag förutsätter att det göres vissa förbehåll som inte är utsagda i bestämmelserna om de särskilda brotten, förbehåll som brukar betecknas straffrihetsgrunder. Ett förbehåll av detta slag är att en gärning som är nödvändig för en offentlig tjänsts rätta bedrivande är straffri, även om den formellt strider mot strafflag. Det kan också förmodas att en bestämmelse om tystnadsplikt skulle tolkas och tillämpas på sådant sätt att det inte ansåges brottsligt att ha röjt något som vid en närmare prövning befanns ligga inom det område som enligt TF är offentligt. I vart fall har kommittén sig icke bekant något domstolsavgörande, genom vilket någon

har fällts till ansvar för brott mot tystnadsplikt i fall då han har röjt en uppgift som innehålles i en offentlig handling (jfr NJA I 1915 s. 513, Kaijser i FT 1961 s. 74 och Welamson, Läkarsekretessen s. 15—17). Den bestämning, som enligt PM 1964 skulle införas i brottsbalkens bestämmelse om brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 §) och som innebar att en fällande dom skulle förutsätta att gärningen hade medfört skada för allmänt eller enskilt intresse eller innefattat överskridande av behörighet, hade samband med förslaget att sammankoppla tystnadsplikten och handlingssekretessen och syftade särskilt till att i viss mån kompensera den föreslagna utvidgningen av 7 kap. 3 § TF. Sedan tanken på en sådan sammankoppling övergivits, är även den föreslagna ändringen i 20 kap. 3 § BrB inaktuell. Bestämmelsen om straff för utlämnande av allmän handling som skolat hållas hemlig bör, såsom förordades i PM 1964, överföras från 41 § SekrL till 20 kap. 3 § brottsbalken. I den mån sådan gärning förövas ouppsåtligen, kan den bli att anse som tjänstefel enligt 20 kap. 4 § eller 21 kap. 18 § brottsbalken eller enligt motsvarande disciplinstraffrättsliga bestämmelser (19 § första stycket statstjänstemannalagen den 3 juni 1965 och 18 § första stycket stadgan den 3 december 1965, nr 602, om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl.). På grund av det anförda föreslår kommittén en sådan avfattning av 20 kap. 3 § brottsbalken att för brott mot tystnadsplikt skall dömas, om ämbetsman utlämnar allmän handling som skall hållas hemlig eller olovligen yppar eller utnyttjar dess innehåll eller ock bryter mot tystnadsplikt som åligger honom jämlikt lag, författning eller särskild föreskrift. Någon anledning att ändra den nu stadgade straffskalan •— suspension

108 Allm. mot. VII

eller avsättning och om skäl är därtill tillika fängelse i högst ett år men i ringa fall allenast böter — torde icke föreligga. Regeln att, om den som har varit ämbetsman begår brott mot tystnadsplikt, han skall dömas till böter eller fängelse bör kvarstå. Straffbestämmelsen får tillämpning även pä den som utan att vara underkastad ämbetsansvar är eller har varit anställd i allmän tjänst eller fullgör eller har fullgjort lagstadgad tjänsteplikt (20 kap. 12 § andra och tredje styckena BrB). Brott, varigenom någon har åsidosatt sin tjänsteplikt, faller i regel under allmänt åtal utan hinder av vad som kan vara stadgat om att endast mälsäganden kan väcka åtal eller att angivelse av denne krävs (20 kap. 14 § BrB). Undantag gäller bl.a. för vissa brott mot tystnadsplikt. I de fall då en specialbestämmelse om brott mot tystnadsplikt innehåller särskild straffbestämmelse och dessutom en föreskrift om åtal, skall denna föreskrift gälla. BvL:s bestämmelse om brott mot tystnadsplikt (91 § första stycket) innehåller en särskild straffbestämmelse, och för allmänt åtal förutsattes angivelse av mälsäganden (92 § andra stycket). Samma är förhållandet med SocHjL (64 § första stycket) och NvL (64 § andra stycket). En likartad bestämmelse i sjukvårdslagen (35 §) innehåller däremot icke någon straffbestämmelse (se prop. 1959: 19 s. 234), och brott mot den där stadgade tystnadsplikten kan alltså åtalas utan angivelse av den enskilde. Även brott mot tystnadsplikten i lagen om allmän försäkring angående enskildas personliga förhållanden (18 kap. 28 §) kan åtalas utan angivelse. På det ekonomiska området krävs angivelse vid brott mot den tystnadsplikt som är stadgad i arbetarskyddslagen (51 och 68 §§). Samma är förhållandet med

brott mot tystnadsplikter angivna i ett flertal andra författningar (se exempelvis 19 § och 20 § 4 mom. läkemedelsförordningen, 26 § och 27 § 4 mom. giftförordningen, 22 § och 23 § 4 mom. bekämpningsmedelsförordningen, 12 § och 13 § 2 mom. andra stycket narkotikaförordningen samt 112 § livsmedelsstadgan). Enligt vissa skatte- och taxeringsförfattningar kan brott mot tystnadsplikt som utgör ämbetsbrott åtalas utan angivelse av målsägande (se exempelvis 117 och 122 §§ taxeringsförordningen, 49 § förordningen om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning och 75 § förordningen om allmän varuskatt). I andra fall fordras icke i något fall angivelse av målsägande (se exempelvis 87 § rusdrycksförsäljningsförordningen efter ändring den 26 maj 1961; jfr 35 § ölförsäljningsförordningen; se också 1 kap. 9 § och 10 kap. 9 § lagen om säkerhet på fartyg). Enligt PM 1964 skulle den nu stadgade begränsningen i rätten att väcka allmänt åtal för brott mot tystnadsplikt icke bestå. I PM anfördes, att, i fall då brott mot tystnadsplikt angriper ett enskilt intresse, för allmänt åtal visserligen normalt borde krävas att mälsäganden hade angivit brottet (s. 58). Om det var påkallat ur allmän synpunkt, skulle emellertid åklagare kunna väcka åtal även utan angivelse. Någon kritik riktades icke mot promemorians ståndpunkt i denna fråga under överläggningarna år 1964. Under förarbetena till 1948 års reform av bestämmelserna om ämbetsbrott utgick man från att regeln, att brott mot tystnadsplikt utan begränsning skall vara underkastat allmänt åtal, efter hand skulle komma att gälla även på de områden där det då fanns särskilda straffoch åtalsbestämmelser (SOU 1944: 69 s. 411). Även i vissa senare utfärdade författningar har emellertid krav på an-

Allm. mot. VIII givelse av målsägande influtit. Frågan synes därvid i allmänhet inte ha blivit närmare belyst (se exempelvis förslaget till arbetarskyddslag i prop. 1948: 298 s. 308, förslaget till SocHjL i prop. 1955: 177 s. 311 och förslaget till ändring i NvL i prop. 1964:202 s. 21, 25 och 27). I motiven till BvL yttras att »med hänsyn till skyddsintresset för tystnadsplikten bör — i likhet med vad som gäller enligt SocHjL — brott mot denna få åtalas av allmän åklagare endast om det anges till åtal av målsäganden» (prop. 1960: 10 s. 382). Inskränkningar i den allmänna åtalsrätten kan vara motiverade av hänsyn till målsäganden. Man kan mena att dennes personliga eller ekonomiska förhållanden inte mot hans önskan skall utsättas för den publicitet som ett åtal medför, även om beivrande eljest är önskvärt. Vid vissa brottstyper kan man i stället ha menat att något allmänt intresse av åtal inte föreligger och att det därför kan överlämnas till målsäganden att ta initiativ. (Se härom yttrande av RÅ-ämbetet, prop. 1962: 10 C s. 134.) Vad beträffar brott mot tystnadsplikt är den först angivna synpunkten tydligen den viktigaste. I BrB har det i allmänhet inte överlåtits åt målsäganden att helt disponera över frågan, om åtal skall väckas. Med få undantag har befogenhet tillagts åklagaren att, om målsäganden inte tar något initiativ, väcka åtal i de fall då han finner det påkallat ur allmän synpunkt (prop. 1962: 10 C s. 151, 540). I motiven yttras att, om åklagaren överväger att väcka åtal för angivelsebrott utan att angivelse har skett, skälen för att målsäganden inte har angivit brottet bör beaktas (s. 153, jfr s. 134). Det kan mot denna bakgrund förutsättas, att reglerna om subsidiärt allmänt åtal kommer att tillämpas så att åklagarna vid åtalsprövningen tar vederbörlig hänsyn till måls-

ägandenas intresse. Då därtill kommer att en regel om angivelse såsom förutsättning för åtal kan från både målsägandens och den felande tjänstemannens sida utnyttjas pä ett sätt som inte kan godtagas, vill kommittén förorda att allmänt åtal skall kunna väckas för brott mot tystnadsplikt även utan angivelse av målsägande, om åtal finnes påkallat från allmän synpunkt. Enligt vissa författningar gäller tystnadsplikt även för personer som icke är underkastade brottsbalkens bestämmelser i ämnet, och här stadgas ofta att åtal får ske endast efter angivelse av målsägande (se exempelvis 91 och 92 §§ BvL och de nyss anmärkta stadgandena i vissa skatte- och taxeringsförfattningar). Räckvidden av sådana stadganden om angivelse torde efter brottsbalkens ikraftträdande i många fall vara oklar. Kommittén anser icke påkallat att göra en genomgång av dessa stadganden i detta sammanhang.

VIII.

Diarieföring

m. m.

I anledning av motioner framhöll 1957 års riksdag i skrivelse (nr 182) till Kungl. Maj:t, att en ordnad diarieföring är av väsentlig betydelse för allmänhetens tillgång till offentliga handlingar. På detta område borde, enligt vad KU anförde i det till grund för skrivelsen liggande utlåtandet (nr 4), tillämpas bestämda och så långt möjligt enhetliga regler. Utskottet ifrågasatte, om icke föreskriften i den sedermera upphävda allmänna verksstadgan av den 7 januari 1955 (11 §) om skyldighet för myndighet att värda sitt arkiv och däröver föra förteckning (se 13 § i den nu gällande allmänna verksstadgan av den 3 december 1965, nr 600) borde kompletteras med närmare reglering av frågan om den omedelbara diarieföringen av inkommande och utgående handlingar.

110 Allm. mot. VIII

Riksdagsskrivelsen omnämndes i direktiven för offentlighetskommitténs utredningsarbete, och i anslutning därtill yttrades, att utredningen borde överväga vilka åtgärder som kunde anses behövliga för att säkerställa allmänhetens obehindrade tillgång till offentliga handlingar. Bestämmelser och praxis i fråga om diarieföring växlar mellan skilda myndigheter. Inom vissa myndigheter förs ett enda diarium, inom andra förs flera. Grunden för fördelningen av handlingarna på diarierna kan vara organisatorisk; varje byrå eller avdelning för diarium över sina ärenden. Fördelningen på diarier kan också bygga på funktionell grund; ett diarium kan exempelvis föras över förvaltningsärenden av en viss typ, ett annat över personalärenden, ett tredje över remisser. Det kan förhålla sig sä, att handlingar av alla slag skall antecknas i diarium, men det kan också vara förutsatt, att handlingar av särskilda typer eller handlingar av mindre betydelse inte antecknas i diarium utan blott läggs till akter eller också endast samlas i viss ordning, t.ex. kronologisk. En typ av diarieföring, som förekommer bl.a. hos de allmänna domstolarna, är att målen eller ärendena förtecknas för myndigheten eller dess avdelningar och att inkomna och upprättade handlingar förtecknas på särskilda dagboksblad för de skilda målen och ärendena. Dagboksbladet för ett visst mål eller ärende brukar följa akten till dess att målet eller ärendet är slutbehandlat. För den som vill följa en myndighets arbete dag för dag eller ha reda på de handlingar som en viss dag har kommit in till eller upprättats hos myndigheten erbjuder en central diarieföring de största fördelarna. Den åter, som vill följa en viss avdelnings verksamhet, handläggningen av en viss typ av ärenden eller gången av ett bestämt ärende

torde vanligen vara mera betjänt av en på något sätt specialiserad diarieföring. Det kan möjligen anses, särskilt med hänsyn till pressens intressen, att en central diarieföring är att föredra från offentlighetssynpunkt framför en specialiserad. Avgörande för valet av metod för diarieföring måste emellertid i första hand vara vad som är lämpligt med hänsyn till myndighetens eget arbete. Kommittén vill erinra om att diarieföringen saknar betydelse för den rättsliga frågan, om en handling skall betraktas som inkommen eller upprättad och därmed som en allmän handling (prop. 1948:230 s. 131). Diarieföringen kan emellertid ha praktisk betydelse som ett medel att underlätta allmänhetens insyn. Det kan förhålla sig så, att den enskilde bara om en handling är diarieförd har någon reell möjlighet att få reda på att handlingen existerar och att utverka prövning av frågan om utlämnande. Enligt en av chefen för försvarsstaben meddelad föreskrift för krigsmakten (provisoriska bestämmelser för sekretesstjänsten inom krigsmakten, ProvSekretessB, punkt 311) skall hemliga handlingar registreras i särskilt register. En liknande föreskrift ingår bland vissa av civilförsvarsstyrelsen utgivna föreskrifter rörande handhavandet av hemliga handlingar hos civila myndigheter m.m. (FHH; punkt 118). Dessa senare föreskrifter är inte omedelbart bindande, utan det tillkommer myndighet att själv bestämma i vad mån föreskrifterna skall äga tillämpning på myndighetens verksamhetsområde. Kommittén vill framhålla att det för att allmänhetens tillgång till handlingar skall tryggas är av vikt att diarium eller register, i den mån sådant föres, hålles tillgängligt för allmänheten. Från denna synpunkt är det att föredra att även handlingar som anses hemliga registreras tillsammans med andra handlingar,

Allm. mot. VIII något som inte behöver innebära att innehållet röjes. Det bör f.ö. observeras, att den omständigheten att ett diarium innehåller uppgift om handlingar, som är försedda med hemligbeteckning eller eljest enligt myndighets bedömande skall anses hemliga, icke utgör grund för att hemlighålla också diariet. Diariets karaktär av offentlig eller hemlig handling beror på dess eget innehåll. Å ena sidan är det alltså knappast möjligt att av hänsyn till offentlighetsintresset ordna diarieföringen på samma sätt inom alla myndigheter. Å andra sidan finns det vissa skäl som talar för en regel att varje myndighet skall vara skyldig att på något sätt registrera de hos myndigheten förvarade handlingarna och att förteckningarna över dessa skall vara tillgängliga för allmänheten. Utöver det förut anförda skälet — att registreringen ger allmänheten en praktisk möjlighet att få sekretessfrågan prövad — kan man framhålla, att en registreringsskyldighet skulle minska risken för att myndigheterna undanhåller allmänheten handlingar vilkas innehåll anses ömtåligt trots att laglig grund för hemlighållande inte är för handen. En sådan skyldighet skulle också ge myndigheten anledning att på ett tidigt stadium ta ställning till frågan, om en viss handling är allmän eller enskild. Kommittén vill erinra om att de statliga myndigheterna enligt de s.k. servicecirkulären (SFS 1946:680 och 1964:794) är skyldiga att från diarier eller andra hos dem förvarade, för allmänheten tillgängliga handlingar lämna sådana begärda uppgifter, som ej kräver särskild efterforskning. Allmänhetens möjlighet att få sådant biträde torde i hög grad vara beroende av om myndigheten har sina handlingar registrerade. Det kan emellertid göras gällande, att en registreringsplikt avseende alla inkommande och utgående skrivelser m.m.

skulle medföra mycket arbete. Kommittén vill mot detta framhålla, att några större krav i formellt hänseende inte skulle behöva ställas på en registrering. Det måste exempelvis vara fullt tillräckligt, om handlingarna i ett ärende i tidsföljd antecknades på ett aktomslag, i vilket handlingarna förvaras, eller på ett särskilt dagboksblad i stil med dem som förs hos domstolarna. Vidare måste det rimligen förhålla sig så, att myndigheternas egen verksamhet främjas av att deras befattningshavare får den kontinuerliga överblick över sitt material som följer av att alla handlingarna är registrerade. Icke desto mindre synes det kommittén osäkert, om det är möjligt att genomföra en regel om generell registreringsskyldighet. På skilda verksamhetsområden torde det finnas en mångfald handlingar av begränsat intresse. Det kan vara enkla meddelanden, uppgifter och påminnelser som lämnas på blanketter hos något affärsdrivande verk eller förfrågningar och svar av rutinkaraktär. Det kan vara pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndighetens verksamhet. Kravet på registrering av sådana handlingar skulle inom myndigheter med livlig omsättning av rutinhandlingar kunna försvåra verksamheten utan att i högre grad öka överblicken över beståndet av de handlingar som har någon betydelse för allmänheten. Det kan finnas andra metoder att säkra denna. Det torde också ofta vara möjligt att genom moderna tekniska metoder förvara även viktigare handlingar så att kraven på säkerhet och överskådlighet tillgodoses. Det krav som kan ställas från offentlighetssynpunkt är endast att allmänhetens tillgång till de allmänna handlingarna och möjlighet att vinna prövning av frågor om utlämnande inte äventyras genom att handlingar

112 Allm. mot. VIII

undanhålles från registrering eller arkivering eller förvaras på sådant sätt att deras tillvaro ej blir känd för allmänheten. På grund av det anförda vill kommittén föreslå en bestämmelse om att allmänna handlingar, som ej uppenbart är av ringa betydelse, skall hos myndighet hållas registrerade eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas, om handling inkommit eller upprättats. Bestämmelsen bör, på grund av den betydelse den har för allmänhetens tillgång till handlingarna hos myndigheterna, få sin plats i 2 kap. TF (se 2 kap. 24 § förslaget). KU erinrade i sitt nämnda utlåtande om en föreskrift i allmänna verksstadgan av 1955 (6 § 3 mom.) om att, i den mån så erfordrades på grund av myndighetens storlek, omfattningen av dess beröring med allmänheten eller omständigheterna i övrigt, det ålåg chefen att tillse att särskilda anordningar vidtogs för att underlätta för parter samt för tidningspressen och andra intresserade att erhålla upplysning om ärenden hos myndigheten. Denna föreskrift torde inom vissa myndigheter ha tillämpats så, att alla handlingar som har inkommit till myndigheten eller upprättats där, bortsett från dem som myndigheten har ansett hemliga, har hållits samlade en viss kortare tid för att kunna läsas av i första hand pressens och radions företrädare, innan de har tillställts dem som inom myndigheten har skolat ta hand om dem. Föreskriften har med smärre jämkningar överförts till den nya allmänna verksstadgan (8 §). Där stadgas, att chefen skall tillse att, i mån av behov, särskilda anordningar vidtas för att underlätta för parter, företrädare för nyhetsorganen och andra intresserade att få upplysning om myndighetens verksamhet.

Behovet att hålla handlingar samlade på det nyss angivna sättet växlar med ärendenas karaktär, myndighetens storlek osv. Kommittén vill emellertid hävda, att de återgivna föreskrifterna beträffande sådana myndigheter, hos vilka det är svårt att få överblick över inkommande och utgående handlingar, innebär en skyldighet att på andra sätt främja överblicken över handlingarna. En nära till hands liggande åtgärd är dä att utan särskild anmaning hålla de nyinkomna och nyupprättade handlingarna tillgängliga under tillkännagiven tid och på bestämd plats, i den mån de inte behöver behandlas omedelbart. I anslutning till den nya allmänna verksstadgan och de nya författningarna om statens tjänstemän har gjorts en översyn av instruktioner och motsvarande föreskrifter för statliga myndigheter (se SFS 1965:628 och åtskilliga andra författningar utfärdade i december 1965). Som en följd av denna översyn har 8 § i verksstadgan eller föreskrift av likartad innebörd blivit tilllämplig för praktiskt taget hela den civila statsförvaltningen. Sådana föreskrifter gäller däremot icke för domstolsväsendet. En särskild anledning att här föreskriva skyldighet att vidta särskilda anordningar för att underlätta för allmänheten att få upplysning om myndighetens verksamhet kan sägas ligga i att, såsom tidigare nämnts, någon central diarieföring i regel icke finns hos domstolarna. Enligt kommitténs mening bör en sådan föreskrift som 8 § i den nya allmänna verksstadgan övervägas även för domstolarnas del. Kommittén återkommer till frågan i specialmotiveringen (under 2 kap. 24 § TF). Vad gäller krigsmakten är ifrågavarande föreskrift i den allmänna verksstadgan tillämplig i fråga om flertalet av de centrala förvaltningsmyndigheterna

Allm. mot. IX samt de för krigsmakten gemensamma myndigheterna och institutionerna, såsom försvarets forskningsanstalt och militärpsykologiska institutet, däremot icke i fråga om försvarsstaben, försvarsgrenarnas staber, territoriella staber eller i försvarsgrenarna ingående förband, utbildningsanstalter m.m. Även här synes en komplettering önskvärd. De s.k. servicecirkulären gäller endast för statliga myndigheter. Den gängse uppfattningen på kommunalt håll torde vara, att kommunala myndigheter bör gå allmänheten till hända på samma sätt (se JO 1965 s. 561). Någon föreskrift därom med giltighet över hela det kommunala fältet finns emellertid inte. Inte heller finns för kommunerna någon generell föreskrift motsvarande 8 § i den allmänna verksstadgan. Sådana föreskrifter torde inte kunna meddelas på annat sätt än genom lag. Enligt kommitténs mening skulle det ha ett betydande principiellt värde, om det slogs fast att de kommunala myndigheterna är skyldiga att gå nyhetsorganen och allmänheten tillhanda med uppgifter och upplysningar på samma sätt som statsmyndigheterna. Kommittén vill erinra om att besvärssakkunniga i 2 kap. 15 § av sitt förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964: 27) har tagit in ett stadgande om att myndighet inom sitt verksamhetsområde bör tillhandagå enskild med upplysningar och anvisningar, i den mån hinder icke möter. Som de sakkunniga har anfört i motiveringen bör en sådan bestämmelse kompletteras genom föreskrifter av mera specificerat innehall (s. 179). Sådana kompletterande föreskrifter, meddelade av Kungl. Maj:t, är emellertid icke bindande för kommunala myndigheter. Därtill kommer, som de sakkunniga också nämner, att lagen om förvaltningsförfarandet inte tar befatt8 — 566-2759

ning med andra områden än sådana där partsärenden uppkommer. På grund av vad här sagts anser kommittén att föreskrifter motsvarande informationsbestämmelserna i servicecirkulären och i den allmänna verksstadgan bör övervägas även för de kommunala myndigheternas del. Kommittén återkommer även till denna fråga i specialmotiveringen.

IX.

Offentligheten

och

datamaskinerna

Automatisk databehandling (ADB) förekommer på allt flera områden. Som exempel kan nämnas statistikproduktionen, folkbokförings- och uppbördsväsendet och den allmänna försäkringen. Övergång till ADB planeras för fordonsregistreringen och polisregistreringen. ADB kommer vidare till användning inom försvaret och sjukvården samt för bokföring, redovisning och vetenskaplig forskning. övergången till ADB medför åtskilliga problem i fråga om offentlighetsprincipens praktiska tillämpning. Ett problem som från kommitténs synpunkt är helt grundläggande är i vad mån reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet är tillämpliga på andra metoder att lagra information än skriftlig handling. Det vore otillfredsställande, om allmänhetens rätt att få del av upplysningar samlade hos myndigheterna skulle bero av vilket medel som begagnas för att lagra upplysningarna. Detta problem synes redan genom rättspraxis ha fått en tillfredsställande lösning (se under 2 kap. 2 § TF i specialmotiveringen). Kommittén föreslår i det följande en förtydligande regel att som handling skall anses ej blott framställning i skrift eller bild utan även upptagning som måste återgivas för att kunna läsas eller avlyssnas (2 kap. 2 § TF). Det är likväl tydligt att en rätt för all-

114 Allm. mot. IX

mänheten att ur upptagningar inhämta upplysningar i samma omfattning som gäller i fråga om skriftliga handlingar kan ställa myndigheterna inför svårigheter. En fara är att myndigheterna för att kunna uppfylla allmänhetens krav på omedelbar tillgång till upptagningar skulle nödgas eftersätta de krav som deras egen verksamhet ställer. Dessa problem diskuteras under 2 kap. 23 § T F . Enligt vad som föreslås i detta stadgande skall de regler som nu gäller i fråga om skriftliga handlingar i det väsentliga bli vägledande även beträffande upptagningar av skilda slag. Som kommittén framhåller i motiveringen till stadgandet, kan det dock bli nödvändigt att fastställa särskilda avgifter för utskrifter eller kopior av upptagningar. Om man sålunda lyckas finna principiellt godtagbara lösningar på de problem som uppkommer vid övergång till ADB, kvarstår likväl frågan, om ett sådant system i praktiken kommer att ge allmänheten lika goda möjligheter att få insyn i myndigheternas verksamhet och upplysningar ur deras material som de hittills brukade traditionella metoderna. Ett krav är att upptagningen är hållbar, så att den lagrade informationen inte utplånas så länge det är av betydelse att den finns kvar. Vad man i praktiken måste kräva här varierar i fråga om olika typer av handlingar. En rationell arkivvård förutsätter att handlingar av mindre vikt gallras ut efter viss tids förlopp. På motvarande sätt måste det godtas, att mindre betydelsefull information, som upptagits med ADB, utplånas när den inte längre är aktuell. I övrigt är det ett självklart önskemål att den information som lagras på elektronisk väg e.d. är lika beständig som om den hade haft skriftlig form. Kommittén vill erinra om att riksarkivet i en framställning den 9 november 1965 till Kungl. Maj:t har anhållit om utredning av det komplex av

frågor som sammanhänger med behandlingen av magnetband och andra lagringsmedier. Ett annat krav är att information som upptagits med ADB är lika överskådlig som skriftliga handlingar kan vara. I föregående avsnitt (under VIII) har kommittén förordat en allmänt hållen regel, att handlingar som ej uppenbart är av ringa betydelse skall hos myndighet hållas registrerade eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas om handling inkommit eller upprättats. Ehuru denna regel avfattats närmast med tanke på skriftliga handlingar, torde den kunna bli tillämplig även för information lagrad genom ADB. Vad som för en viss typ av lagringsmedium fordras för att kravet på överskådlighet skall vara uppfyllt får prövas efter mediets förutsättningar; den av riksarkivet begärda utredningen kan här ge ökad klarhet. Kraven på beständighet och överskådlighet måste uppställas redan av hänsyn till myndigheternas egen verksamhet. Vad som behövs för att offenlighetsprincipen inte skall förlora i betydelse sammanfaller i dessa hänseenden med myndigheternas egna behov. Det kan antagas att övergången till ADB härvidlag, generellt sett, snarast kommer att bli till fördel från offentlighetssynpunkt. Annorlunda kan det förhålla sig i fall då enskilda har önskemål om insyn som inte sammanfaller med dessa myndigheternas anspråk. En skriftlig handling kan i regel utan större besvär hållas tillgänglig för andra ändamål än det för vilken den har tillkommit. En befolkningslängd som har upprättats för något beskattningsändamål kan studeras av den som vill ha upplysningar om adresser eller yrken och kan ligga till grund för bevis och utdrag att företes inför rätta. En skriftlig sammanställning av forskningsresultat, gjord för ett statligt

Allm.mot.XAl eller kommunalt ändamål, kan den tillgodogöra sig som för egen räkning arbetar med ett liknande projekt. Skulle de skriftliga handlingarna hos myndigheterna i större omfattning ersättas med elektroniska upptagningar, kan man befara att det skulle bli svårare för allmänheten att i sådana fall snabbt få del av den hos myndigheterna samlade informationen. Man är här inne på en fråga som inte är av rättslig natur utan mera rör den anda i vilken lagen tillämpas. Kommittén anser det ytterst angeläget att framhålla att man, då man jämför fördelar och olägenheter av att övergå till ADB, måste ta med i beräkningen det värde för allmänheten som ligger i att man snabbt kan få fram upplysningar ur myndigheternas handlingar. I de fall man övergår till ADB bör man, vid val av teknisk utrustning, vid uppläggning av program osv., så långt möjligt skapa säkerhet för att informationen kan hållas tillgänglig för allmänheten. Såsom framhölls från presshåll under överläggningarna på grundval av PM 1964 (anförande av herr Michanek, bilaga 2 s. 185), bör man härvid beakta att tidsfaktorn kan ha avgörande betydelse för nyhetsorganen. Enligt 2 kap. 8 § TF i den nuvarande lydelsen kan den enskilde välja mellan att ta del av en handling på stället och att mot avgift få en avskrift framställd. Myndigheten är dock inte skyldig att tillhandahålla handling på stället, om betydande hinder därför möter. Med tanke på denna situation, liksom eljest när det inte beror på den enskilde att handling utlämnas genom avskrift, har för de kommunala myndigheternas del den åsikten framförts att avgift icke bör tas ut (F. Kaijser i Svensk socialvårds tidning 1961 s. 271). Denna uppfattning kan väl inte hävdas utan inskränkning för de statliga myndigheternas del. Under förarbetena till T F förutsattes tvärtom, att

avgift skulle erläggas här lika väl som eljest, då handling utlämnades genom avskrift (se prop. 1948: 230 s. 134). Frågan kan få starkt ökad praktisk räckvidd vid en mera allmän övergång till ADB. Kommittén vill då framhålla att en lojal tillämpning av TF kräver att myndigheterna så långt möjligt begränsar de olägenheter och kostnader som det kan medföra för de enskilda att uppgifter till följd av övergång till ADB inte kan hållas tillgängliga lika snabbt som tidigare. Det kan exempelvis inte anses oförenligt med TF eller med vad som stadgas i författningar om expeditioner m.m., om myndigheterna informellt tillhandahåller avskrifter eller kopior som lån utan att ta betalt för dem. X. Anonymitetsskyddet A. G Ä L L A N D E BESTÄMMELSER 1. Inledning Tryckfriheten utgör i första hand en rätt för varje svensk medborgare att, i enlighet med bestämmelserna i TF, »i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst» (1 kap. 1 § första stycket). Tryckfriheten innefattar också rätt för envar att, med inskränkningar enligt TF, »meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till dess författare eller utgivare eller, om för skriften finnes särskild redaktion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter till periodiska skrifter» (1 kap. 1 § andra stycket). Straff eller skadestånd i anledning av ett meddelande som omfattas av denna senare beskrivning får ådömas endast i de fall TF medger det (1 kap. 3 §). I syfte att förebygga att den som har lämnat ett meddelande blir utsatt för annat obehag tillförsäkrar TF honom dessutom

116 Allm. mot. XA2

rätt att, med vissa undantag, förbli anonym (3 kap. 1 och 4 §§). Ansvaret för tryckt skrifts innehåll vilar enligt TF i stället på en viss person, beträffande periodisk skrift i första hand dess utgivare och i fråga om annan skrift i regel dess författare (8 kap. 1 och 5 §§). Frågan vem som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i skriften får överhuvudtaget ej väckas i tryckfrihetsmål (3 kap. 2 och 4 §§), dvs. mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av tryckfrihetsbrott samt fristående mål om konfiskering av tryckt skrift. Dessa bestämmelser om meddelarens rätt till anonymitet anknyter till vad som gäller om skriftens författare; denne har, om han icke vill framträda, rätt att förbli anonym. 2. Ansvar för meddelande Det sagda innebär, att den som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift överhuvudtaget inte kan drabbas av ansvar för skriftens innehåll, varken för yttrande i skriften eller för offentliggörande genom skriften. För meddelandet som sådant kan emellertid straffrättslig påföljd ådömas i vissa fall i annat mål än tryckfrihetsmål, dvs. i vanlig straffprocessuell ordning. Innefattar meddelandet ärekränkning mot enskild person, kan sålunda meddelaren fällas till ansvar i enlighet med vad som eljest gäller om ärekränkning; härvid förutsattes dock, att meddelandet inte har blivit infört i skriften (7 kap. 3 § första stycket). Om den som är bunden av en tystnadsplikt — befattningshavare eller tjänstepliktig — lämnar ett av tystnadsplikten omfattat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift, kan vidare ansvar utkrävas i vissa fall, nämligen när meddelandet utgör brott mot rikets säkerhet och när tystnadsplikten eljest har ålagts genom lag (se 14 kap. 6 §). Även utlämnande av allmän hand-

ling mot gällande föreskrifter kan medföra ansvar. I vissa fall kan ansvar utkrävas även när meddelandet saknar samband med allmän anställning eller tjänsteplikt. Så är, efter en ändring i samband med BrB:s ikraftträdande, fallet då meddelandet innebär spioneri eller annat grovt högmålsbrott eller brott mot rikets säkerhet av vissa i TF angivna slag. överlämnande av allmän handling för publicering kan också under vissa förutsättningar beivras även om den ansvarige har fått del av handlingen utan samband med allmän anställning eller tjänsteplikt, nämligen om han genom överlämnandet bryter mot ett förbehåll som myndigheten har uppställt vid utlämnandet. (Se i dessa delar 7 kap. 3 § andra och tredje styckena samt SOU 1947:60 s. 246.) Tystnadsplikt som har ålagts på administrativ väg, vare sig genom författning eller särskilt beslut, viker däremot för principen om ansvarsfrihet för meddelare. Detsamma gäller den tystnadsplikt i fråga om en allmän handlings innehåll som, utan särskilt stöd av lag, anses följa av handlingens hemliga natur. Här må också erinras om att vissa slag av gärningar som kan begås genom tryckt skrift icke åtnjuter tryckfrihetsrättsligt skydd utan skall bedömas enligt allmänna straffrättsliga och processuella regler. Så är fallet med förfaranden som är »brottsliga i annat avseende än såsom ett överskridande av tryckfrihetens gränser» (SOU 1947:60 s. 120), exempelvis bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri, illojal konkurrens och inbjudan att deltaga i utländskt lotteri (SOU 1947:60 s. 250 f, prop. 1948: 230 s. 172 och KU 1962: 11). På grund av ett stadgande i TF (7 kap. 2 §) är vidare tillkännagivande i annons eller annat sådant meddelande samt meddelande genom chiffer eller på annat sätt, som är hemligt för allmänheten, undan-

Allm. mot. X A3 tagna från den tryckfrihetsrättsliga regleringen, om ej av meddelandets innehåll omedelbart framgår att ansvar för tryckfrihetsbrott kan ifrågakomma. Återgivande i tryckt skrift av annans verk i strid mot författarrättsliga bestämmelser och andra sådana förfaranden är också undantagna från TF:s ansvarsordning (1 kap. 8 § andra stycket). — Det är då en självklar konsekvens att ett meddelande, som ingår som ett led i ett sådant brott, kan bestraffas enligt de allmänna straffrättsliga reglerna om gärningsmannaskap och annan medverkan. Vad som nu har anförts rör frågan, i vilken omfattning straffrättslig påföljd kan ådömas den som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. Med straffrättslig påföljd jämställer TF skadestånd (1 kap. 3 §). TF innehåller däremot icke några föreskrifter om i vilken utsträckning åtgärder eljest kan vidtagas mot den som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. Civilrättens regler torde ge ett visst utrymme för sanktioner i lägen där TF förbjuder straff och skadestånd. Exempelvis har inom doktrinen uttalats att något generellt hinder icke finns för en arbetsgivare att vidtaga rättsliga åtgärder mot en anställd för att denne i strid mot anställningsavtalet har yppat interna förhållanden för offentliggörande i tryckt skrift (Eek, Nya tryckfrihetsförordningen s. 71; jfr arbetsdomstolens dom 1961 nr 27).

3. Skyddet

för meddelares

anonymitet

Såsom tidigare nämnts, ger TF åt meddelare en rätt att vara anonym: »boktryckare, förläggare eller annan, som har att taga befattning med skrifts tryckning eller med tryckt skrifts utgivning», får icke mot meddelarens vilja yppa vem denne är, »med mindre

sådan skyldighet är i lag föreskriven» (3 kap. 1 och 4 §§). Däremot finns icke något förbud för den som eljest har fått kännedom om vem som har lämnat ett meddelande att röja vem denne är. Inte heller finns något generellt förbud att bedriva efterforskningar efter ursprunget till en anonym uppgift. Det torde emellertid i regel vara straffbart som tjänstefel, om en ämbetsansvarig bland underordnade anordnar förhör för att utröna om ett publicerat pressmeddelande härstammar från någon av dem (JO 1964 s. 440). Givetvis gäller detta dock icke fall där meddelandet, enligt vad som utvecklats ovan, kan föranleda ansvar trots att det har lämnats för offentliggörande i tryckt skrift. Att förmå en tidningsman att röja sin sagesman torde kunna föranleda ansvar enligt reglerna om anstiftan till brott. Inskränkningen i anonymitetsrätten för fall då skyldighet att yppa meddelaren är i lag föreskriven syftar i första hand på vittnesplikten. I fall då ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift kan föranleda ansvar kan bevisning behöva förebringas i frågan vem som har lämnat meddelandet. Bevisningen kan måhända föras endast genom förhör med någon som enligt TF:s stadganden normalt är skyldig att bevara meddelarens anonymitet. I ett sådant fall genombrytes anonymitetskyddet. Vittnesplikten inträder icke först i brottmålet utan redan under förundersökningen, dock ej förrän denna fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott (23 kap. 13 § RB). Föreligger icke skälig misstanke mot någon, gäller icke vittnesplikten. Ej heller finns det någon skyldighet att medverka till ett allmänt efterforskande, om någon har lämnat ett meddelande, eller att uttala sig om annat än frågan, om den misstänkte har lämnat meddelandet (prop. 1948:230 s. 144; se också

118 Allm. mot. X B l

Eek, Nya tryckfrihetsförordningen s. 64). Vittnesplikten kan inträda även i andra fall än dem där meddelandet kan föranleda straffrättsligt ansvar. Tidigare nämndes, att något generellt hinder icke ansetts föreligga för en arbetsgivare att vidtaga rättsliga åtgärder mot en anställd för att denne har yppat förhållanden för offentliggörande i tryckt skrift. Om den anställde blir avskedad och därefter väcker talan mot arbetsgivaren om skadestånd eller om lön under uppsägningstid e.d. och gör gällande att han icke lämnat något meddelande, torde den som har mottagit meddelandet vara skyldig att vid vittnesförhör yttra sig i frågan, om det verkligen har lämnats av den anställde. Frågan, vem som har lämnat ett meddelande, kan vidare tänkas få betydelse i mål av vad slag som helst. Att en part har lämnat ett meddelande kan exempelvis utgöra ett bevis för att han vid en viss tidpunkt befann sig på samma ort som den som mottagit meddelandet. Frågan, om bevisningen skall tillåtas, får i sådana fall avgöras med ledning av RB:s stadganden. Domstolen skall sålunda avvisa bevis, om den finner att omständighet som part vill bevisa är utan betydelse i målet eller att beviset ej erfordras eller uppenbart skulle bli utan verkan (35 kap. 7 § RB). Om vittnesförhör gäller dessutom, att domstolen skall avvisa frågor, som uppenbart ej hör till saken eller som är förvirrande eller eljest otillbörliga (36 kap. 17 § tredje stycket RB). B. H I S T O R I K 1. Framställningar organisationer

från

pressens

I ett för några år sedan handlagt ärende hos JO, där frågan var, huruvida ett vittne bort utfrågas om han lämnat

ett visst meddelande till pressen, avgav Pressens samarbetsnämnd — ett organ för samarbete mellan Publicistklubben, Svenska tidningsutgivareföreningen och Svenska journalistförbundet — ett utlåtande. I utlåtandet uttryckte nämnden önskemål om utredning rörande möjligheterna att förstärka anonymitetsskyddet. JO återgav nämndens utlåtande i den skrivelse genom vilken han avgjorde ärendet (JO 1959 s. 82). Samtidigt överlämnade han en avskrift av skrivelsen till chefen för justitiedepartementet, för att de i utlåtandet anförda synpunkterna skulle kunna beaktas vid blivande lagstiftning i ämnet. Pressens samarbetsnämnd hemställde i januari 1959 hos Kungl. Maj:t att Kungl. Maj:t ville efter vederbörlig utredning för riksdagen framlägga förslag till ändringar i gällande lagstiftning till avhjälpande av vissa av nämnden angivna brister i reglerna om anonymitetsskyddet. Kungl. Maj:t överlämnade den 2 juni 1961 nämndens framställning till offentlighetskommittén för att framställningen skulle vara tillgänglig under utredningsarbetet. Även den av JO till chefen för justitiedepartementet överlämnade avskriften av skrivelsen i ärendet om vittnesförhöret har tillställts offentlighetskommittén. I utlåtandet till JO och i framställningen till Kungl. Maj:t redogör samarbetsnämnden för gällande bestämmelser om anonymitetsskyddet. Därefter diskuterar nämnden tänkbara åtgärder för att förstärka detta skydd. Nämnden uttalar sig för lagändringar i två hänseenden. Dels önskar nämnden en förstärkning av det allmänna, i 3 kap. 1 och 4 §§ TF stadgade anonymitetsskyddet. En lösning, som nämnden för på tal men av praktiska skäl icke förordar, vore att införa en tystnadsplikt gällande för envar med avseende på vad han vet om författares identitet. En annan

AUm.mot.XB2 och mindre långtgående lösning, som nämnden ger sitt stöd, vore att införa ett generellt förbud mot efterforskande; den som söker utforska författares eller meddelares identitet skulle alltså kunna straffas, även om han icke är underkastad ämbetsansvar. Dels uttalar sig nämnden för att anonymitetsskyddet i andra rättegångar än tryckfrihetsmål skall förstärkas. En utväg vore härvidlag enligt nämnden att bygga ut de nuvarande reglerna i 36 kap. 5 § RB om tystnadsplikt för vittnen med föreskrifter om journalister; nämnden hänvisar till dansk och norsk rätt. En annan möjlighet vore att tillägga överrätt att »från fall till fall besluta om tystnadsplikts hävande till förmån för vittnesplikten». 2. Enkel

fråga i riksdagen

1959 Som svar på en fråga av herr Braconier yttrade dåvarande chefen för justitiedepartementet statsrådet Lindell den 4 februari 1959 i andra kammaren (prot. nr 3 s. 4), att ett vidsträckt anonymitetsskydd utgjorde en av hörnstenarna i vår tryckfrihetslagstiftning. Under hänvisning till det nyssnämnda JO-ärendet framhöll herr Lindell att den undersökning av anonymitetsskyddets utformning som hade skett i anslutning till detta ärende syntes visa att anledning kunde föreligga att göra en översyn av lagstiftningen på området. Herr Lindell sade sig vara beredd att medverka därtill, ehuru han för dagen sade sig icke kunna precisera i vilka former och vid vilken tidpunkt en sådan utredning kunde komma till stånd. 3. Motioner

vid 1964 års

riksdag

I motioner vid 1964 års riksdag (I: 245 och II: 180 samt II: 175) framfördes önskemål om förstärkning av anonymitetsskyddet i olika hänseenden. I samt-

liga motioner begärdes ett förbud mot efterforskning av källan till ett meddelande. I motionen II: 175 uttrycktes dessutom önskemål om att vittnesplikten för pressens folk borde gälla blott i grövre brottmål. I utlåtande (nr 4) över motionerna hänvisade KU till den ovan nämnda framställningen från Pressens samarbetsnämnd och till JO-ärendet. Utskottet nämnde att både nämndens framställning och den till justitiedepartementet överlämnade avskriften av JOskrivelsen hade sänts vidare till offentlighetskommittén. Utskottet sade sig förutsätta att kommittén med anledning av dessa handlingar kom att uppmärksamma de spörsmål som hade berörts i motionerna. Utskottet avstyrkte därför motionerna, och riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag. C. U T L Ä N D S K RÄTT 1 1.

Danmark

I Danmark gäller särskilda ansvarsregler för pressen, något påminnande om de svenska. Huvudregeln är att redaktören ansvarar för allt material som publiceras anonymt eller under pseudonym men att namngivna författare själva ansvarar för sina bidrag. Vissa 1 Framställningen grundar sig i huvudsak på »IPI Survey, Professional Secrecy and the Journalist», utgiven av The International Press Institute, Zurich, 1962 (citeras IPI), och på referat av en diskussion vid tjugonde nordiska juristmötet i Oslo 1954, utgivet i tryck Oslo 1956 (citeras 20 NJ). Beträffande Danmark se vidare »Betsenkning om vidner» nr 316, 1962, och justitsministeriets »forslag til Lov om aendringer i lov om rettens pleje», folketingsåret 1964—65. I fråga om Finland se regeringens proposition till 1965 års riksdag nr 193 med förslag till lagar om ändring av 17 kap. rättegångsbalken och tryckfrihetslagen samt lagutskottets betänkande däröver, nr 38.

120 Allm.mot.XC2

undantag finns, dels så att anonym författare eller uppgiftslämnare stundom kan göras ansvarig, dels så att redaktören i vissa fall svarar gemensamt med en namngiven författare. Något förbud för en journalist att röja en källa motsvarande det i 3 kap. 1 och 4 §§ TF stadgade finns icke. Det anses emellertid som en oskriven lag att journalister iakttar tystnad om sina informationskällor och att en önskan hos en uppgiftslämnare att förbli anonym så långt möjligt respekteras (IPI s. 54 och Betaenkning om Vidner s. 59). I rättegång gäller, efter en genom lag den 21 april 1965 beslutad ändring i retsplejeloven, att redaktör, redaktionssekreterare och journalister vid periodisk skrift som trycks i Danmark är fritagna från skyldighet att avge vittnesmål om vem som är författare eller källa till en i skriften återgiven icke namngiven artikel eller uppgift. Detsamma gäller »andre, der i kraft af deres tilknytning til vedkommende skrift, trykkeri, nyhedsbureau eller forlag har fået kendskab til forfatterens eller kildens identitet». I denna huvudregel (172 § första stycket retsplejeloven) stadgas inskränkning för två fall (andra stycket i samma paragraf), nämligen dels för det fall att målet angår ett brott som kan medföra högre straff än »haefte» (ett kortvarigt frihetsstraff), dels för det fall att målet angår brott mot tystnadsplikt som åvilar någon i »offentlig tjeneste eller hverv.» Därutöver gäller som gemensamma villkor för dessa två fall att vittnesmålet är nödvändigt för utredningen och att hänsynen till viktiga offentliga eller privata intressen avgörande talar för att vittnesplikt ålägges. Möjligheten att göra undantag från huvudregeln om frihet från vittnesplikt vid brott som kan medföra högre straff än »haefte» motiveras i förarbetena till

1965 års lagändring (Betaenkning om vidner s. 60) med att det ofta måste finnas ett uppenbart behov av att ålägga vittnesplikt vid allvarligare brott. Vidare hänvisas till svårigheten att finna något bättre kriterium för vittnesplikt. Det nämns också att enligt den föreslagna lydelsen domstolarna kan begränsa vittnesplikten till mål som angår ett efter allmän uppfattning grövre brott. 2. Finland I Finland gäller i huvudsak de allmänna straffrättsliga reglerna om gärningsmannaskap och medverkan beträffande ansvarighet för tryckskrifts innehåll. Detta betyder, att huvudredaktören för periodisk tryckskrift i allmänhet alltid svarar för innehållet i skriften. I egenskap av åtalad för skriftens innehåll är huvudredaktören ej skyldig att uppge författarens eller annan medverkandes namn. Huvudredaktören kan, om han vill skydda denne, påtaga sig ansvaret ensam. Om huvudredaktören inte är ansvarig enligt de allmänna reglerna, skall han likväl i regel straffas för vållande till missbruk av tryckfriheten, om han ej gitter visa att han till förbrytelsens förebyggande iakttagit all den aktsamhet som på honom ankommit. Det är straffbart att utan författares tillstånd utsätta dennes namn på tryckskrift (11 § första stycket tryckfrihetslagen; jfr 3 kap. 1 § första stycket och 5 § första stycket första punkten T F ) . Eljest finns icke något straffsanktionerat förbud att röja en författares eller meddelares identitet. En tidigare straffbestämmelse för det fall att utgivare, förläggare eller boktryckare eljest utan författares tillstånd uppenbarade dennes namn, såframt ej anställt åtal rörande tryckskrifts innehåll därtill föranledde (11 § andra stycket tryckfrihetslagen), upphävdes genom en av

Allm. mot. X C 3 riksdagen år 1966 beslutad ändring. I motiveringen till ändringen (regeringens proposition till 1965 års riksdag nr 193 s. 4) anges att hemlighållande av källa i huvudsak berör pressens egna intressen och att man bäst inom pressens egen krets kan skapa de närmast på fackliga normer grundade regler, som journalisten har att iakttaga när han skyddar sina källors anonymitet (jfr SOU 1947: 60 s. 87 och prop. 1948: 230 s. 145—147). Tidigare var det osäkert, i vad mån en journalist kunde vägra att vid vittnesmål röja en anonym författare eller meddelare (IPI s, 63, regeringens nyssnämnda proposition s. 1). Samtidigt med den nyssnämnda ändringen i tryckfrihetslagen ändrades emellertid rättegångsbalken därhän, att journalisten på ungefär samma sätt som i Danmark har rätt att vägra röja anonym författare eller meddelare. Enligt den nya huvudregeln (17 kap. 24 § andra stycket rättegångsbalken) får utgivare, förläggare eller boktryckare av eller huvudredaktör vid periodisk tryckskrift undandraga sig att besvara fråga om vem som är författare till i skriften ingående artikel eller meddelande eller vem som givit uppgifterna, på vilka artikeln eller meddelandet grundar sig, ävensom fråga, som ej kan besvaras utan att författaren eller meddelaren blir yppad. Detsamma gäller i tillämpliga delar författare till artikeln eller meddelandet samt den som fått kännedom om nämnda omständigheter i sitt arbete hos vederbörande förläggare, redaktion eller boktryckare. Huvudregeln inskränkes (tredje stycket av samma paragraf) i fall då målet gäller brott, varpå kan följa sex års tukthus eller strängare straff, eller försök till eller delaktighet i dylikt brott, eller uppgift, vilken givits av någon trots sådan tystnadsplikt, för vars brytande särskilt

straff är stadgat. I dessa fall kan domstolen förplikta vittnet att besvara frågan. I regeringens proposition (s. 1) motiveras lagändringen med att pressens uppgift enligt regeringens uppfattning är, förutom att förmedla sedvanliga nyheter, att avslöja missförhållanden i samhället och sakligt kritisera bl.a. myndigheternas verksamhet. Enligt vad som vidare anföres i motiveringen kan uppnåendet av detta syfte hotas, om pressen ej har rätt att skydda sina källor. Beträffande inskränkningarna i rätten att vägra besvara fråga — då alltså fråga är om ett mycket grovt brott eller om brott mot tystnadsplikt — yttras i motiveringen (s. 3) att domstolen i varje enskilt fall bör särskilt pröva, om det finns tillräckliga skäl att förplikta journalisten att avslöja sin källa. Av sådana skäl nämns främst, att vittnesmålet är nödvändigt för sakens utredning samt att vägande offentliga eller enskilda intressen, t.ex. att man därigenom skulle undvika att döma en oskyldig, talar för att vittnesmålet kräves. Även andra omständigheter bör kunna beaktas, yttras i det följande. Sålunda bör vid åtal för brott mot tystnadsplikt hänsyn tas bl.a. till om uppgiften har bringats till allmänhetens kännedom i ett ur allmän synpunkt godtagbart syfte eller om därigenom enbart åsamkats skada, utan att uppgiften allmänt sett skulle haft annan betydelse än väckande av sensation. Samtidigt föreskrevs (17 kap. 34 § rättegångsbalken) att, om utgivare eller annan i 24 § andra stycket nämnd person förpliktades att besvara där avsedd fråga, vittnet skulle höras inom slutna dörrar. 3. Norge Norge har, i likhet med Finland, inte

122 Allm. mot. XC 4

någon särskild ansvarighetsordning för mål om tryckt skrifts innehåll. De allmänna reglerna om ansvarighet, däribland reglerna om medverkan och om det subjektiva rekvisitet, tillämpas. För det fall att den skyldige icke kan straffas, därför att han är obekant och hans namn icke på anmodan anges, har strafflagen dock infört subsidiärt ansvar för tryckt skrifts innehåll för utgivaren, förläggaren och boktryckaren. Dessa kan bli ansvariga även i de fallen att författaren var otillräknelig eller av annat skäl icke kan bestraffas eller avsåg att undandra sig bestraffning. Vid sidan härav stadgas även ett självständigt straffansvar för utgivaren för oaktsamt intagande i skrift av artikel med brottsligt innehåll. För att bli fri från detta ansvar måste utgivaren visa att han icke har förfarit oaktsamt. Även norsk rätt saknar ett sådant allmänt stadgande om skyldighet att förtiga informationskälla som föreskrifterna i 3 kap. 1 och 4 §§ TF. En sådan skyldighet har emellertid slagits fast i vissa regler med karaktär av hederskodex. Dessa regler tillämpas av en hedersdomstol inom den norska pressorganisationen (IPI s. 131). I rättegång kan utgivaren av en tryckt skrift, om han åberopas som vittne, efter en år 1951 genomförd lagändi-ing vägra att uppge vem som har författat ett bidrag eller lämnat en upplysning. Samma rätt har den som eljest genom sitt arbete för skriften har fått kännedom därom. Vittnesplikt inträder dock oberoende av omständigheterna i det särskilda fallet då skriften innehåller upplysningar som »må antas å vaere gitt ved straffbart brudd på taushetsplikt» och då vittnet vägrar att lämna så fullständiga upplysningar som han kan skaffa fram från författaren eller meddelaren utan att uppge dennes namn. Även eljest kan emellertid domstolen

besluta att vittnesmål skall avges, när den efler avvägning av de stridande intressena finner det påkallat. Domstolen kan i så fall bestämma att vittnesmålet skall meddelas inom stängda dörrar och under förbehåll om tystnadsplikt. Bestämmelserna gäller både brottmål och tvistemål (177 § tredje stycket straffeprosessloven och 209 § tredje stycket tvistemålsloven). I motiveringen till det förslag, varigenom bestämmelserna om inskränkning av journalisternas vittnesplikt fick sin nuvarande innebörd (Ot. prp. nr 28, 1950, s. 32) yttras som skäl för regeln om avvägning av de stridande intressena: Sakens viktighet er utvilsomt et moment som har krav på å komme i betraktning, men det bor neppe vaere avgjorende alene. I de tilfelle, hvor saken gjelder et forhold som kan medfore streng straff (enten for den som har fremsatt beskyldningene eller for den som de er rettet mot), vil det vanligvis også vaere meget om å gjore å få saken oppklart. Men på den annen side vil det nettopp i slike saker kunne medfore saarlig store ubehageligheter for den anonyme hjemmelsmann eller forfatter om hans navn blir kjent. Dels av denne grunn og dels fordi det ikke alltid er like nodvendig av hensyn til sakens oppklaring å få tak i kilden, kan det også i slike tilfelle etter omstendighedene vaere grunn til å innromme fritakelsc. — Ser en dernest hen til de tilfelle hvor saken i seg selv er mindre betydningsfull, vil den samfunnsmessige interessc i å få den oppklart vanligvis vaere mindre. Men til gjengeld vil det ofte også vaere mindre betenkelig å forlange opplysning. En ubetinget anonymitetsrett i disse tilfelle kan derfor ikke anbefales. 4. Nordiska

Rådet

I mars 1965 väcktes inom Nordiska Rådet ett medlemsförslag (sak A 68/j) med hemställan om rekommendation till de nordiska regeringarna att »utreda införandet av likartade rättsregler, som lämnar författare och meddelare i de

Allm. mot. X D 1 nordiska länderna ett tillfredsställande anonymitetsskydd». Förslaget, som ännu icke har behandlats av rådet, har varit utsänt på remiss till skilda myndigheter och organisationer i Danmark, Finland, Norge och Sverige. Danmarks justitsministerium yttrade, att enligt dess mening 1965 års ändring i retsplejeloven hade medfört en sådan utbyggnad av pressens rätt att säkra sina källors anonymitet att det inte fanns anledning att på nytt överväga frågan. Finlands justitieministerium, som avgav sitt utlåtande medan frågan alltjämt var under utredning i Finland, yttrade att ministeriet hade utgått från att något behov att revidera lagstiftningen inte förelåg för de övriga nordiska ländernas vidkommande. Ministeriet hade i stället vid inledningen av utredningsarbetet i Finland utgått från att den tillsatta kommissionen skulle sträva efter att så nära som möjligt följa den i dessa länder gällande lagstiftningen på området. Ministeriet förklarade sig dock berett att, om man i dessa länder ansåg behov föreligga för lagsamarbete i frågan, deltaga däri. Norges justis- och politidepartement ansåg att det inte fanns behov att revidera bestämmelserna i 177 § tredje stycket straffeprosessloven och 209 § tredje stycket tvistemålsloven. Bestämmelserna blev, yttrar departementet, antagna efter ingående överväganden, och det är inte känt att de inte skulle ha verkat tillfredsställande.

D. Ö V E R V Ä G A N D E N 1. Förbud mot efterforskning I Sverige skyddas pressens källor i främsta rummet genom TF:s särskilda ansvarighetsregler, enligt vilka en person, i regel utgivaren, är ensam ansvarig för innehållet i periodisk skrift. På motsvarande sätt skyddas den som ano-

nymt medverkar till en icke periodisk skrift genom att ansvaret här i princip åvilar författaren, om denne framträder öppet, och eljest i regel utgivaren. Av dessa regler följer att det är obehövligt att, för att fastställa ansvaret, cfterforska vem som har lämnat ett meddelande eller på annat sätt medverkat till publiceringen. I mål om ansvar för tryckfrihetsbrott i periodisk skrift får sålunda fråga vem som har författat ett bidrag i skriften eller lämnat ett meddelande för offentliggörande däri icke väckas. Ett liknande skydd gäller om det är fråga om tryckfrihetsbrott genom en icke periodisk skrift; självfallet omfattar dock skyddet då icke en författare som framträder öppet och alltså är ansvarig för skriften. Även då det icke är fråga om att bestämma ansvaret för skriftens innehåll föreskriver TF ett långtgående skydd för anonymiteten. Utgivare eller annan som har att ta befattning med skrifts tryckning eller med tryckt skrifts utgivning får icke röja författaren eller meddelaren mot dennes vilja, »med mindre sådan skyldighet är i lag föreskriven», överträdelse av denna tystnadsplikt är straffbelagd. Utomstående, som har fått kännedom om en publicerad uppgifts ursprung, är däremot oförhindrad att berätta därom för andra. Det är inte heller förbjudet för enskilda att efterforska en anonym sagesman. Däremot torde det i regel vara tjänstefel, om en statstjänsteman eller en ämbetsansvarig kommunaltjänsteman bland sina underordnade eller bland dem som har haft med skriften att göra söker utröna om ett däri publicerat meddelande härstammar från någon av de underordnade. En myndighet får på detta sätt söka klarhet om ursprunget till ett i tryck publicerat meddelande endast om det kan antagas att meddelandet innefattar ett brott som

124 Allm. mot. X D 2

enligt TF får beivras, dvs. i huvudsak om det har lämnats i strid mot en i lag föreskriven tystnadsplikt. Pressens samarbetsnämnd uttalar sig i sin framställning för vissa förstärkningar i anonymitetsskyddet. Av praktiska skäl vill nämnden icke förorda ett straffsanktionerat förbud för envar att yppa namnet på en författare eller meddelare som inte har framträtt öppet. Kommittén anser också för sin del uppenbart att en så vidsträckt tystnadsplikt skulle få ringa effekt. Ett förbud för envar att efterforska en anonym uppgifts ursprung föreslås däremot av nämnden. Kommittén anser emellertid av samma skäl att även ett sådant förbud är alltför långtgående. Är det lovligt att berätta om vad man vet måste det också vara tillåtet att fråga om det. Om en tidning innehåller ett uppseendeväckande meddelande, blir det en naturlig reaktion hos läsarna att fråga sig frän vem det härrör. Det skulle framstå som obegripligt för många om redan en fråga till någon som förmodas vara initierad skulle vara en otillåten efterforskning. Det kan också från mera allmänna utgångspunkter diskuteras, om en så generell förstärkning av anonymitetsskyddet som nämnden förordat verkligen är angelägen. De tryckfrihetsrättsliga garantierna riktar sig i främsta rummet mot samhällets organ. Reglerna om ansvarsfrihet för meddelare och det härav följande förbudet för myndighet att bedriva efterforskningar bereder härvidlag ett skydd som är av stor betydelse för pressens möjlighet att påvisa brister och fel hos myndigheterna; kommittén vill erinra om den utbyggnad av reglerna om ansvarsfrihet för meddelare som har föreslagits i det föregående (under V B ovan). Det kan väl sägas att det finns ett allmänt intresse av kritik även mot företagare

och andra enskilda som intar en framskjuten position framför sina medmänniskor (se citatet under V B ovan från 1912 års betänkande med förslag till tryckfrihetsordning). Det kan emellertid finnas beaktansvärda skäl att bevara hemligheter även gentemot pressen, exempelvis familjeförhållanden och yrkeshemligheter av tekniskt eller ekonomiskt slag. Åtgärder riktade mot personer som har lämnat ut sådana hemligheter till pressen kan därför inte anses vara under alla förhållanden straffvärda. Det kan göras gällande att nuvarande regler om skydd för meddelares och författares anonymitet innebär en rimlig kompromiss. Som jämförelse kan erinras om att presslagarna i Danmark, Finland och Norge överhuvudtaget inte innehåller regler om straff för röjande av författare eller meddelare som önskar vara anonym; frågan regleras där endast genom tidningsmännens yrkeskodex. Kommittén anser alltså att övervägande skäl talar mot samarbetsnämndens förslag om förbud mot efterforskning.

2. Anonymitetsskyddet plikten

och

vittnes-

Såsom nyss nämndes, får i tryckfrihetsmål icke väckas fråga vem som har författat ett bidrag i tryckt periodisk skrift eller lämnat ett meddelande för offentliggörande däri. Härmed är utsagt, att i sådant mål fråga vem som är författare eller meddelare icke får ställas till vittne. I andra mål än tryckfrihetsmål finns inte något generellt hinder att ta upp frågan om källan till ett meddelande som har lämnats för offentliggörande i tryckt skrift. Av rättens skyldighet att tillse att i målet »ej indrages något, som ej är av betydelse» (43 kap. 4 §, 46 kap. 4 § och 47 kap. 24 § RB), följer dock att parterna kan förhindras att

Allm. mot. X D 2 ta upp frågan vem en anonym uppgiftslämnare är, om inte denna fråga har betydelse för målet (jfr JO 1959 s. 89 —91). Vidare gäller det i 3 kap. 1 och 4 §§ TF stadgade förbudet för personer knutna till utgivande av tryckt skrift att yppa vem som har författat bidrag i skriften eller lämnat meddelande för offentliggörande däri. Såsom tidigare anmärkts, träder dock förbudet tillbaka för lagstadgad skyldighet att röja sagesmannen; här kommer främst vittnesplikten i fråga. Pressens samarbetsnämnd har i sin framställning riktat kritik mot den begränsning av anonymitetsskyddet som vittnesplikten medför. En mindre nogräknad person kan, yttrar nämnden, väcka en konstruerad talan blott i syfte att tvinga en journalist in i vittnesbåset och där röja en meddelare i ett känsligt fall. Nämnden vitsordar dock att fall kan finnas, då det är rimligt att anonymitetsskyddet får vika för utredningsintresset, exempelvis i mål om grovt brott. Nämnden visar på möjligheten att utsträcka reglerna om plikt eller rätt för vissa yrkesmän att vid vittnesförhör iaktta tystnad om anförtrodda förhållanden e.d. En annan möjlighet vore enligt nämnden, att det skulle ankomma på överrätt att från fall till fall besluta om tystnadspliktens hävande till förmån för vittnesplikten. För pressens arbetsmöjligheter är det av vikt att författare och uppgiftslämnare som önskar vara anonyma skyddas så långt det är möjligt. Ett strikt anonymitetsskydd skapar hos allmänheten det förtroende, som är en förutsättning för nyhetsförmedlingens frihet och oberoende. Enligt kommitténs mening innebär den nuvarande regeln — att vittnesplikten generellt har företräde framför anonymitetsskyddet — ett alltför stort ingrepp i detta skydd, ett ingrepp

som inte utan vidare kan anses motiverat av de intressen man har velat tillgodose med vittnesplikten. En brist är särskilt att vittnesplikten kan göras gällande av part utan att det finns möjlighet att i det enskilda fallet få vikten av de motstående intressena prövad av domstolen. Man kan inte bortse från att vittnesplikten kan leda till att författares och uppgiftslämnares identitet röjs och alltså innebär en viss inskränkning i anonymitetsskyddet. Reglerna om kollision mellan anonymitetsskyddet och vittnesplikten bör om möjligt vara så klara att man kan förutse deras verkningar: den som tänker lämna ett meddelande för publicering bör kunna få ett klart besked om riskerna att bli utsatt för åtal. Det torde knappast vara möjligt att formulera en regel som helt uppfyller detta krav. Emellertid torde icke några betänkligheter föreligga mot en huvudregel att vittnesplikt icke i något fall skall inträda utan att domstolen efter särskild prövning har funnit att skälen för detta väger tyngre än de skäl som talar för ett obrutet anonymitetsskydd. En sådan regel gäller i Danmark och Finland och i fråga om flertalet typer av mål även i Norge. Frågan om ytterligare begränsningar av vittnesplikten har lösts på skilda sätt i å ena sidan Danmark och Finland och å andra sidan Norge. I Danmark och Finland är alla tvistemål och vissa brottmål generellt undantagna från vittnesplikten. I Norge däremot skall domstolen även i tvistemål och i mål om brott och förseelser av alla slag göra en avvägning mellan de stridande intressena. Från yttrandefrihetssynpunkt skulle det vara en fördel, om det bleve klarlagt att en anonym författare eller meddelare inte löper risk att bli röjd i mål av vad slag som helst. Enligt kommit-

126 Allm. mot. X D 2

tens mening har i detta hänseende de danska och de finska reglerna ett företräde framför de norska. Även för svensk rätts vidkommande bör man sträva efter att klart skilja mellan mål där anonymitetsskyddet skall vara obeskuret och mål där vittnesplikt kan komma i fråga efter domstolens bedömande. Ett gemensamt drag för reglerna i Danmark, Finland och Norge är att vittnesplikten kan göras gällande i mål om ansvar för meddelande som innefattar brott mot tystnadsplikt. Den svenska tryckfrihetsrättens princip om ansvarsfrihet för meddelande, som lämnas för publicering i tryckt skrift, leder till att åtal kan väckas för sådant meddelande endast inom snäva gränser. Kommittén föreslär i betänkandet en ny lydelse av 7 kap. 3 § andra stycket TF, som på det hela taget skulle ytterligare begränsa möjligheterna att väcka sådana åtal. Det synes naturligt att utforma reglerna om kollision mellan vittnesplikt och anonymitetsskydd så att vittnesplikten skall kunna få företräde i de fall där åtal enligt denna bestämmelse får väckas. Vad gäller brottmål i övrigt torde i huvudsak två typer ha praktisk betydelse. Kommittén syftar i första hand på fall då ett yttrande i en tryckt skrift är straffbart i annat hänseende än som ett missbruk av yttrandefriheten, exempelvis såsom bedrägeri eller svindleri. Ett sådant brott kan ha begåtts utan att de som har tagit befattning med skriften har insett den brottsliga innebörden av t.ex. en annonstext, och det kan här även från deras synpunkt vara ett starkt intresse att brottet klaras upp (se SOU 1947:60 s. 85). En annan typ av fall är de då en tidning meddelar att ett brott har förövats som icke dessförinnan har kommit till polisens kännedom. Om i ett sådant fall polisutredningen försvåras

av att tidningens personal vägrar att röja sagesmannen, innebär detta att tidningen förhindrar den utredning och det klarläggande som tidningens egen publicering har gjort angelägen (se C. Rasting, 20 NJ s. 92). Särskilt om det gäller ett grövre brott kan det vara ett samhällsintresse att utredningen bedrives effektivt. För fall sådana som dessa har man både i Danmark och i Finland gått den vägen att man har anknutit till straffskalan för det brott som rättegången gäller. En liknande metod måste enligt kommitténs mening begagnas för vårt vidkommande. Enligt 36 kap. 5 § fjärde stycket RB (femte stycket enligt kommitténs förslag) viker läkares, advokaters med fleras tystnadsplikt angående förtroliga hänvändelser för vittnesplikten i mål om brott för vilket icke är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år (för försvarare gäller dock en obeskuren tystnadsplikt även i sådant mål). Om minimistraffet understiger fängelse i två år, upprätthålles alltså tystnadsplikten. Innebörden härav är att vittnesplikt gäller endast då fråga är om verkligt grova brott såsom mord, dråp, våldtäkt, grovt rån, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt sabotage samt de grövsta högmålsbrotten och brotten mot rikets säkerhet. Enligt kommitténs mening finns det knappast skäl att dra gränsen lika högt då det gäller anonymitetsskyddet; en sådan regel torde på det hela taget ge ett ännu mera vidsträckt skydd än den finska lagen, där gränsen är dragen efter vad som maximalt kan följa på brottet. Kommittén vill i stället förorda att vittnesplikt skall — efter den särskilda prövningen av domstolen — kunna utkrävas i mål om brott för vilket är stadgat svårare straff än fängelse i två år. Det blir i så fall möjligt att ålägga

Allm. mot. X D 2 skyldighet att röja författare eller meddelare inte bara i mål om sådana brott som nyss angivits utan även i mål om t.ex. grov misshandel, grov stöld, rån, utpressning, sabotage, grov urkundsförfalskning, mened eller sådana former av svindleri eller trolöshet mot huvudman som anses grova. Anonymitetsskyddet skulle däremot ha företräde i mål om misshandel, grovt förtal, vanlig stöld eller urkundsförfalskning, beljugande av myndighet eller bestickning. Avgörande vid gränsdragningen är åklagarens eller målsägandens beskrivning av gärningen, ej hans brottsrubricering; det är domstolens sak att avgöra under vilket lagrum och vilken straffskala gärningen hör. I Danmark och Finland har man givit anonymitetsintresset företräde framför utredningsintresset i alla tvistemål. Även kommittén anser att man i dessa mål som regel bör kunna ge företräde åt intresset av anonymitetsskydd. Det är dock tveksamt, om detta skall gälla i alla tvistemål. Särskilt finns det anledning att diskutera om så bör vara fallet i mål om upphovsrätt till tryckt skrift (se SOU 1947: 60 s. 85) och i mål om arbetsavtal där det lägges arbetstagaren till last att han har brutit avtalet genom att lämna ut hemlig uppgift för offentliggörande i tryckt skrift. En tänkbar situation är att, sedan en skrift anonymt har publicerats i tryck, en person för skadeståndstalan mot skriftens utgivare eller förläggare och påstår att det är han som har författat skriften eller att den publicerade skriften eljest innebär intrång i hans upphovsrätt. Det kan förhålla sig så att tvistefrågan inte kan klarläggas utan att den som har lämnat skriften till utgivaren eller förläggaren dras in i rättegången. I regel torde det likväl vara möjligt att utreda frågan på annat sätt. Det kan exempelvis tänkas, att käranden kan styrka sitt påstående genom

skriftlig utredning eller vittnesbevisning om sina egna förarbeten till skriften. Det är vidare möjligt för utgivare och förläggare att i avtal med den som framlägger ett verk anonymt förbehålla sig rätt att röja dennes namn i händelse av rättegång om upphovsrätt till verket. Vad beträffar mål om arbetsavtal torde det sällan göras gällande att den anställde har brutit avtalet genom en indiskretion för publicering i tryck. Om så någon gång sker, torde det ofta finnas starka skäl att hålla på anonymiteten; det kan förhålla sig så att den anställde har haft goda skäl för sitt förfarande. Även om man inte går så långt att man kriminaliserar åtgärder från arbetsgivarens sida för att efterforska källan till meddelandet, kan det vara naturligt att åtminstone befria de tidningsmän som har mottagit meddelandet från skyldigheten att röja sagesmannen. Kommittén anser av dessa skäl att anonymitetsskyddet liksom i Danmark och Finland generellt bör få företräde framför vittnesplikten i tvistemål. Kommittén föreslår således att den i TF stadgade skyldigheten att slå vakt om författares och meddelares anonymitet utvidgas så att den i regel kommer att gälla även vid vittnesförhör. Företräde åt vittnesplikten skall enligt förslaget kunna ges endast i vissa slag av brottmål, nämligen dels i mål om ett sådant brottsligt meddelande för publicering i tryckt skrift där 7 kap. 3 § andra stycket TF medger åtal, dels i mål om annat brott för vilket är stadgat strängare straff än fängelse i tvä år. Som en ytterligare förutsättning för åläggande av vittnesplikt i dessa fall skall gälla att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålles.

Specialmotivering

TRYCKFRIHETSFÖRORDNINGEN 2. kap. Om allmänna offentlighet

handlingars

Det av kommittén föreslagna 2 kap. TF blir förordningens längsta. Det synes lämpligt att indela kapitlet i underavdelningar med särskilda rubriker (jfr 8 kap.). 1 § bör utgöra en underavdelning med rubriken Offentlighetsgrundsatsen, 2—7 §§ en underavdelning med rubriken Allmänna handlingar, 8—22 §§ en underavdelning med rubriken Undantag från offentlighetsgrundsatsen och 23—30 §§ en underavdelning med rubriken Tillhandahållande av handling m.m. 1 § Offentlighetsgrundsatsen Såsom anförts i den allmänna motiveringen (VI A 2) bör undantagen från offentlighetsgrundsatsen komma till uttryck i grundlag, och för vissa fall bör TF:s bestämmelser om inskränkningar i offentligheten kompletteras med särskild tillämpningsförteckning med karaktär av lag. I enlighet härmed föreslår kommittén ett stadgande i 2 kap. 1 § TF om att undantag från huvudregeln om offentlighet skall gälla blott i de fall som anges i samma kapitel med därtill hörande, genom lag beslutad tillämpningsförteckning. Därmed kan det nuvarande andra stycket utgå. Uppräkningen av de intressen för vilka sekretess får föreskrivas blir överflödig genom de föreslagna 8—18 §§.

Lagen med tillämpningsförteckning till 2 kap. TF bör, liksom SekrL enligt gällande rätt, tillhöra KU:s granskningsområde. Kommittén återkommer härtill under 38 § RO. Lagen måste givetvis promulgeras såsom en lag för sig. Kommittén vill emellertid förorda, att förteckningen dessutom återges i den utgåva av grundlagarna som vart fjärde år publiceras i Svensk författningssamling och att den därvid delas upp så att den del av förteckningen som hör till en viss paragraf i 2 kap. TF följer omedelbart efter denna paragraf. Härigenom skulle förteckningens sammanhang med stadgandena i TF markeras, och bestämmelserna skulle bli mera överskådliga. Kommittén utgår från att ett utkast till lagen med tillämpningsförteckning bifogas den proposition varmed förslaget till grundlagsändringar förelägges riksdagen (jfr prop. 1936: 140). Rätten att ta del av allmänna handlingar tillkommer enligt 2 kap. 1 § TF svenska medborgare. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket är emellertid utlänning, såvitt ej annat följer av TF eller annan lag eller författning, likställd med svensk medborgare. Utlänningars rätt till allmänna handlingar kan alltså inskränkas även i annan ordning än genom SekrL och därpå grundade föreskrifter och beslut. Det kan dock ske endast genom författning, inte genom beslut för särskilt fall. (Se i denna fråga prop. 1948: 230 s. 194.) Någon författning som be-

TF2:1 gränsar utlänningars tillgång till allmänna handlingar — bortsett från vissa regler om försäljning av kartblad — finns inte. överbefälhavaren hemställde i skrivelse den 12 december 1951 till Konungen att föreskrifter måtte utfärdas i ämnet. Han yttrade, att det på försvarets område finns åtskilliga handlingar vilka, ehuru offentliga, dock är av den naturen att de bör undandras främmande makts uppmärksamhet. Han framhöll även, att genom systematisk sammanställning av offentliga handlingar uppgifter kan inhämtas som kan vara till allvarligt men för försvaret. Om en utlänning gör framställning om utbekommande av allmän handling rörande rikets försvar borde därför enligt överbefälhavarens mening den ordningen gälla att framställningen prövades av försvarsstabschefen eller den myndighet som denne bemyndigade därtill. En liknande ordning borde gälla på andra områden av betydelse för det totala försvaret, såsom kommunikationsväsendet och folkförsörjningen. Frågan om utlännings rätt att utbekomma allmänna handlingar h a r genom direktiven överlämnats till kommittén. Endast för fall då annan stat direkt eller indirekt är berörd lär det finnas någon anledning att överväga en särskild ordning för dem som icke är svenska medborgare. Det kan gälla det rena försvarsintresset, vare sig inom krigsmakten eller inom andra delar av totalförsvaret (se under 16 § i det följande) . Det kan gälla hänsyn av politisk art till annan stat eller dess myndigheter eller medborgare eller också behov att skydda personer som vistas utrikes mot övergrepp (se under 17 §). Det kan också gälla behovet att mot insyn skydda chiffer, koder, lösen, låskombinationer och andra sådana skyddsanordningar (se under 18 §). 9 — 566-2759

129 Främsta syftet med bestämmelserna om sekretess till skydd för försvaret eller utrikesrelationer av skilda slag är just att förebygga att sådana uppgifter lämnas ut som i ett eller annat sammanhang kan användas mot riket. Bestämmelserna bygger på den förutsättningen att uppgifter som har betydelse härvidlag inte utan fara kan lämnas ut ens till landets egna medborgare. Det skulle, om så skedde, inte vara möjligt att gardera sig mot att svenska medborgare, överlagt eller oöverlagt, gav vidare spridning åt uppgifterna så att dessa slutligen kom att begagnas till skada för riket. De här avsedda sekretessbestämmelserna bör alltså utformas så att de tillgodoser önskemålet bakom överbefälhavarens framställning, nämligen att skydda riket mot följderna av att uppgifter kommer till annan stats kännedom. Det är då svårt att se att det skulle finnas något rimligt behov att genom någon särskild bestämmelse inskränka utlänningars tillgång till handlingar. Att genom begränsning av utlänningars tillgång till myndigheternas handlingar hindra sådana systematiska sammanställningar av eljest offentliga uppgifter som överbefälhavaren nämner i sin framställning lär knappast vara möjligt. Detta skulle förutsätta en omfattande beskärning av yttrandefriheten på alla områden. Det bör också uppmärksammas att medborgare i andra stater efter hand i allt större utsträckning kan komma att bosätta sig i Sverige och i många hänseenden få samma ställning som svenskar. Det kommer med tiden att framstå som alltmera orealistiskt att behandla de här bosatta utlänningarna på annat sätt än svenska medborgare. En särskild regel för utlänningar kunde vidare tas till intäkt för att myndigheter krävde legitimation av dem som begärde att få läsa allmänna handlingar.

130 TF2.-2

Kommittén framlägger av nu anförda skäl icke något förslag om en särskild bestämmelse om utlänningars tillgång till handlingar.

dighet förstås statsdepartementen, försvarets kommandoexpedition, riksdagen och allmänna kyrkomötet, deras avdelningar, utskott, nämnder, fullmäktige, deputerade och revisorer, domstolar och 2§ ämbetsverk samt övriga till statens förBegreppet allmän handling valtning hörande myndigheter och inI PM 1964 föreslogs, att vad som i 2 rättningar, nämnder, kommissioner och kommittéer. Med kommunalmyndighet kap. TF sägs om handling skulle gälla förstås alla till kommunal styrelse eller även mekanisk eller elektrisk upptagförvaltning hörande stämmor och reprening. Motivet härtill var, att grundsatsen sentationer, myndigheter, styrelser, kolom offentlighet borde gälla för allt hos legier, nämnder, räd, kommissioner, remyndigheterna samlat informationsmavisorer, utskott och kommittéer jämte terial, vare sig det har skriftlig form elunderlydande verk och inrättningar. ler har fixerats på annat sätt (s. 24). I PM 1964 föreslogs att statsrådsbeKommittén vill erinra om att enligt gälredningen, statsdepartementen och förlande arkiveringsbestämmelser för statssvarets kommandoexpedition skulle utmyndigheter i allmänhet »film och fotogöra en myndighet. I övrigt skulle med grafiska kopior, hålkort, fonogram och myndighet förstås riksdagen och allmändyl.» är arkivhandlingar (anmärkning na kyrkomötet, deras avdelningar, utunder 3 § A i riksarkivets cirkulär med skott, nämnder, fullmäktige, deputerade anvisningar rörande tillämpningen av och revisorer, domstolar och ämbetsallmänna arkivstadgan, SFS 1961:591). verk, kommunala stämmor och repreEtt senare utslag av regeringsrätten sentationer, ävensom varje annat till (RÅ 1965 nr 25) torde få uppfattas så, statlig eller kommunal förvaltning höatt de med 1964 års utkast avsedda regirande organ som ägde att självständigt streringarna är att anse som handlingar fatta beslut. redan enligt TF:s nuvarande lydelse. Att I motiveringen till föreskriften om så är faUet bör emellertid i tydlighetens statsrådsberedningen, statsdepartemenintresse anges uttryckligen. Detta kan ten och kommandoexpeditionen (s. 25) ske genom en bestämmelse, att som anfördes, att dessa i stor utsträckning handling anses ej blott framställning i fungerade som regeringens gemensamskrift eller bild utan även upptagning ma kansli; att en handling översändes som måste återgivas för att kunna förfrån ett departement till ett annat bestås. Den nu gällande föreskriften om tydde inte alltid att det förra departekarta, ritning och bild blir då överflömentets överväganden hade avslutats (jfr dig. SOU 1927:2 s. 46, 48). Vad som skall gälla om sättet för utAngående ändringen i övrigt anfördes lämnande av upptagningar behandlas i huvudsak, att det inte längre syntes under 23 §. föreligga något behov att dela upp myndigheterna i stats- och kommunalmyn3§ digheter och att de båda definitionerna Begreppet myndighet därför kunde ersättas med en enda de2 kap. 3 § TF innehåller särskilda de- finition av begreppet myndighet. Uppfinitioner av begreppen statsmyndighet räkningarna skulle kunna förkortas, och och kommunalmyndighet. Med statsmynen mera generell bestämning skulle kun-

TF2:3 na införas, enligt vilken som myndighet skulle anses varje till statlig eller kommunal förvaltning hörande organ som ägde att självständigt fatta beslut. Med beslut skulle då avses även yttrande i formell ordning, exempelvis på grund av författningsföreskrift eller remiss. Under överläggningarna på grundval av PM 1964 uttrycktes farhågor för att föreskriften om statsrådsberedningen, statsdepartementen och kommandoexpeditionen skulle kunna tillämpas så att inte bara koncept, korrektur och annat skriftligt meningsutbyte under beredningen av konseljärenden utan även fullgångna skrivelser som växlades mellan skilda departement undandrogs offentligheten. Som exempel nämndes skrivelser till utrikesdepartementet frän övriga departement med begäran om verkställighet utomlands (se yttrande av herr Petrén vid sammanträdet den 22 maj 1964, bilaga 2 s. 107). TF:s myndighetsbegrepp fyller två uppgifter. Dels bestämmer det gränsen mellan vad som är myndighet och vad som icke är myndighet. Dels anger det vad som är en myndighet och icke två eller flera, något som är av betydelse då det gäller att enligt 5 § bestämma den tidpunkt då handlingar skall vara tillgängliga. Vad gäller handlingar som upprättas hos myndighet innebär TF, att en myndighets interna överväganden skall kunna skyddas mot insyn till dess att myndigheten har tagit ståndpunkt. En grundtanke är att en befattningshavare eller ett organ, som beslutar i denna egenskap och på eget ansvar eller eljest kan sägas intaga en självständig ställning, också är en myndighet. Denna tanke har dock knappast kommit till ett fullt tydligt uttryck i den nuvarande lydelsen av 2 kap. 3 § T F . De där gjorda uppräkningarna kan inte sägas ge någon

nämnvärd ledning för avgörandet av särskilda tolkningsfrågor. Den i PM 1964 föreslagna lydelsen kan väl sägas ge en lösning av frågan om statsdepartementens ställning men är, bl.a. på grund av den där gjorda uppräkningen, inte helt klargörande. Enligt kommitténs mening kommer TF:s myndighetsbegrepp till tydligare uttryck genom en än mera allmänt hållen regel att varje statligt eller kommunalt organ, som har att fatta beslut självständigt, är en myndighet. Att någon på grund av författning eller delegation fattar beslut på myndighets vägnar (se exempelvis 11 och 12 §§ BvL) bör icke leda till att han betraktas som särskild myndighet. I fall, där verksamheten inte går ut på att fatta egentliga beslut i förvaltningsrättslig mening dvs. beslut som utövar rättsliga verkningar (jfr besvärssakkunnigas slutbetänkande, SOU 1964:27 s. 81), kan det avgörande vara, om organet åstadkommer sitt arbetsresultat självständigt, i eget namn och på eget ansvar. Ett exempel på självständighet av detta slag är, att en chefstjänsteman inom en kommunal förvaltning i enlighet med instruktion avger yttrande i de ärenden i vilka den förvaltande nämnden skall fatta beslut. Ett annat exempel är sjukvården på en sjukhusklinik för vilken klinikchefen bär ansvar. Den föreslagna utformningen av myndighetsbegreppet klargör tydligare än den gällande regeln, att en befattningshavare i ett hänseende kan vara en myndighet för sig, i andra ingå i en annan myndighet (jfr JO 1951 s. 60, 1952 s. 132 och 1955 s. 178). Som exempel kan anföras, att inspektörerna för arméns truppslag är befattningshavare inom arméstaben och att vissa av dem i egenskap av personalkårschefer samtidigt är särskilda myndigheter. På liknande sätt bör, såsom nyss antytts, chefen för en

132 TF2:3

sjukhusklinik betraktas såsom myndighet för sig i fråga om sjukvården på kliniken samt journalföring och andra åtgärder, som har omedelbart samband med sjukvården, och sjukhusets direktion anses som myndighet då det är fråga om administrationen; den omständigheten att klinikchefen till äventyrs på grund av delegation fattar beslut i vissa administrativa ärenden leder icke till att han härvid betraktas som myndighet. För departementens del innebär myndighetsbegreppet att den verksamhet som har samband med beredningen av regeringsärenden och expedieringen av beslut i sådana ärenden anses försiggå inom en myndighet, Kungl. Maj:ts kansli (uppenbarligen ingår icke häri helt fristående myndigheter sådana som justitiekanslers- eller riksåklagarämbetet eller nedre justitierevisionen, vilka av historiska skäl brukar hänföras till Kungl. Maj:ts kansli). I vissa fall, exempelvis en del tjänstetillsättningar, fattas beslut av departementschefen eller annan befattningshavare i departementet. Det kan anses att dessa därvid handlar på grund av delegation av Kungl. Maj:t. Enligt en annan uppfattning är departementet i fråga om dylika ärenden, departementsärenden, en självständig myndighet (jfr SOU 1947:60 s. 79). Utrikesdepartementet intar en dubbelställning därför att det saknas ett särskilt centralt ämbetsverk för utrikesförvaltningen och denna funktion fullgöres av departementet. I en till kommittén framförd fråga, om postbanken är att anse som en särskild myndighet eller som en del av postverket (se bilaga 3 s. 230), innebär myndighetsbegreppet, att postbanken är en särskild myndighet i de fall då beslut fattas i dess namn av postbanksdelegationen eller annat behörigt organ (se 11, 18 och 20 §§ i instruktionen den 3 december 1965, nr 841, för postverket) men att postbanken är att anse som en

del av postverket i angelägenheter där det ankommer pä poststyrelsen att fatta beslut (se 16 § i instruktionen). I anslutning till de farhågor som uttrycktes under överläggningarna vill kommittén vidare erinra om att en inom ett departement tillkommen handling stundom bör betraktas såsom allmän på den grund att det ärende till vilket den hör är slutbehandlat; så med interna föreskrifter för arbetet. Den föreslagna utformningen av myndighetsbegreppet torde underlätta lösningen av ett i den allmänna motiveringen (VI B 7) berört problem, nämligen hur man skall göra sekretessen kring sjukvård, rådgivning i personliga frågor och annan sådan verksamhet effektiv. Betraktar man en rådgivare såsom särskild myndighet i den mån han sysslar med rådgivning, ankommer det på honom att fatta beslut i fråga om utlämnande av handlingar som hör till rådgivningsverksamheten. På samma sätt skall chefen för en sjukhusklinik (överläkare) själv fatta beslut i frågor om utbekommande av sjukjournaler och andra handlingar rörande enskilda som vårdas på kliniken (jfr i fråga om gällande rätt RÅ 1963 not. I 120). Ändring skall sökas hos den myndighet, som har att uppta klagan över beslut eller åtgärd i det ärende, till vilket handlingen hör (2 kap. 27 § TF enligt kommitténs förslag). Detta torde i fråga om överläkare innebära, att besvär skall anföras hos medicinalstyrelsen (22 § sjukvårdslagen den 6 juni 1962, 2 § allmänna läkarinstruktionen den 10 maj 1963). Samma torde bli fallet i fråga om rådgivningsverksamhet som bedrives av läkare. Vad beträffar annan rådgivning inom den sociala verksamheten (socialhjälp, nykterhetsvård, barnavård) kan av naturliga skäl någon tillsyn liknande den som medicinalstyrelsen utövar över läkarna knappast tänkas. Någon klagan

TF2:3 över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende, till vilket handlingen hör, dvs. inom ramen för rådgivningen, kan inte heller komma i fråga. Det kan vidare inte sägas att någon myndighet har att i allmänhet uppta klagan över rådgivarens beslut eller åtgärder, såsom anges i 2 kap. 27 § första stycket av kommitténs förslag. I ärenden om utbekommande av handlingar blir i stället den regel i andra stycket av samma paragraf tilllämplig, enligt vilken ändring i fråga om beslut av kommunalmyndighet skall sökas hos länsstyrelse. Skulle sådan rådgivning bedrivas av statligt organ, blir allmänna regler om klagan över organets åtgärder tillämpliga. I PM 1964 föreslogs att bestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet angående myndighet skulle äga motsvarande tillämpning på bolag, förening, stiftelse och annan sådan samfällighet i vad dess åtgärder genom besvär eller underställning kunde dras under myndighets prövning. I motiveringen till stadgandet (s. 25) yttrades, att man borde sträva efter samma garantier för korrekt rättstillämpning, vare sig det förvaltande organet var en myndighet eller formellt var ett privaträttsligt subjekt. Mot stadgandet har knappast riktats någon kritik under de av kommittén anordnade överläggningarna, och kommittén upptar i sitt förslag ett stadgande med samma innebörd. Stadgandet avfattas dock så att det blir tillämpligt även på enskild person under samma förutsättningar som skall gälla i fråga om bolag osv. Kommittén vill erinra om att vissa organ som faller utanför den traditionella förvaltningsorganisationen redan nu betraktas som myndigheter vid tilllämpningen av 2 kap. T F . Detta torde otvivelaktigt gälla inte bara skogsvårdsstyrelserna utan även hushållningssällskapen, AB Svensk Bilprovning i fråga

om inspektionsverksamheten, de allmänna försäkringskassorna, notarius publicus och institutet för nyttiggörande av forskningsresultat, INFOR (4 § 6. CSekrK, prop. 1964: 132 s. 36 och 63, RÅ 1965 nr 1 — jfr B. Hamdahl m.fl., Lagen om allmän försäkring, s. 223 — 26 § första stycket SekrL och 2 § 32. CSekrK i lydelse enligt SFS 1965: 112). Dessa inrättningar torde således vara att hänföra under första stycket i den nu föreslagna 2 kap. 3 §. Åtskilliga andra liknande fall kan finnas eller uppstå i framtiden. Såsom nämndes i PM 1964 (s. 26) föreligger inte något hinder att genom lag eller annan författning, exempelvis såsom villkor då statsbidrag beviljas, föreskriva att ett privaträttsligt organ skall vara underkastat TF:s bestämmelser om handlingsoffentlighet i vidare omfattning än vad som följer av det föreslagna stadgandet. Riksarkivet har i skrivelse den 17 januari 1964 riktat kommitténs uppmärksamhet på arkiven hos församlingar av främmande trosbekännare. Riksarkivet har förklarat sig hysa den uppfattningen, att någon skyldighet för dessa församlingar att överlämna sina kyrkobokföringshandlingar till arkivmyndighet icke föreligger. Riksarkivet har vidare menat att frågan om dessa församlingars arkiv, liksom liknande frågor om arkiven hos de allmänna försäkringskassorna och hos andra organ med samma ställning, kan ha samband med offentligheten hos de i dessa arkiv ingående handlingarna. Rätten till egen officiell kyrkobokföring, som tidigare tillkommit åtskilliga församlingar av främmande trosbekännare, synes efter det att förordningen den 6 augusti 1894 angående kyrkoböckers förande hade trätt i kraft ha kvarstått endast för romersk-katolska och mosaiska församlingar. De mosaiska församlingarna har sedermera

134 TF2:3

helt upphört att föra officiella kyrkoböcker. Av de katolska församlingarna torde S:t Eriks och S:ta Eugenia församlingar i Stockholm samt församlingarna i Göteborg, Malmö och Gävle alltjämt föra officiella kyrkoböcker. Genom förordningen den 23 december 1910 angående kyrkoböckers förande, vilken trädde i kraft den 1 januari 1911, begränsades rätten för församlingar av främmande trosbekännare att med officiellt vitsord föra egna kyrkoböcker till att gälla endast födelse- och dopbok, vigselbok samt dödoch begravningsbok (2 §). Rättigheten att föra vigselbok bortföll genom förordningen den 3 december 1915 angående kyrkoböckers förande (2 §). I 32 § 2 mom. i 1910 års förordning föreskrevs, att födelser och dödsfall i församling av främmande trosbekännare med rätt till egen kyrkobokföring skulle anmälas hos församlingens föreståndare samt att det ålåg denne att skyndsamt meddela pastor i vederbörande församling av svenska kyrkan erforderliga underrättelser för inskrivning i denna församlings kyrkoböcker. En bestämmelse med samma innebörd infördes i 1915 års förordning (32 §). Denna förordning äger, på grund av en föreskrift i 1 § förordningen den 28 juni 1946 om ikraftträdande av folkbokföringsförordningen, alltjämt tilllämpning såvitt angår församling av främmande trosbekännare med rätt till egen kyrkobokföring. I ett nyligen avgivet betänkande har centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden föreslagit att de romersk-katolska församlingarnas rätt till egen kyrkobokföring skall upphöra (SOU 1966: 16, 44 § förslaget till folkbokföringsförordning och motiveringen s. 138). Den praktiska innebörden av rätten till egen kyrkobokföring är, att födelser och dödsfall skall anmälas inte till

hemförsamlingen av svenska kyrkan utan till den katolska församlingens föreståndare. Medlemmarna i de främmande församlingarna torde från och med 1911 vara fullständigt redovisade i svenska kyrkans kyrkoböcker. Skrivelser från landsarkivet i Göteborg samt från stadsarkiven i Stockholm och Malmö, vilka bilagts riksarkivets framställning, synes också visa att önskemålen om överlämnande av de ifrågavarande församlingarnas arkiv gäller endast eller i varje fall främst tiden t.o.m. 1910. De församlingar av främmande trosbekännare, som har rätt till egen kyrkobokföring, har härigenom erhållit en offentlig funktion. Skyldigheten att lämna underrättelse till församlingsföreståndare om barns födelse är sanktionerad med bötesstraff, och sådan underrättelse kan framtvingas genom vite. Föreståndare eller präst i främmande församling är alltjämt underkastad straffansvar för fel eller försummelse i avseende på honom åliggande anteckningar i kyrkobok angående borgerliga förhållanden eller meddelande av ämbetsbevis därom (femte stycket punkt 5 i övergångsbestämmelserna till 1951 års religionsfrihetslag). Enligt kommitténs mening måste det på grund av dessa förhållanden anses, att en församling av främmande trosbekännare i den mån den handhar officiell kyrkobokföring är myndighet i TF:s mening. Kyrkoböckerna skall alltså i motsvarande mån hållas tillgängliga för envar med de inskränkningar som stadgas i 13 § SekrL. Om de officiella kyrkoböckerna hos främmande församlingar i enlighet med det sagda är allmänna handlingar, kan det inte anses tillfredsställande, att eljest gällande bestämmelser om vård av arkiv och överlämnande därav till arkivmyndighet inte är tillämpliga. Frågorna härom måste emellertid belysas

TF2:4 även från andra utgångspunkter än de tryckfrihetsrättsliga, och kommittén anser sig inte kunna framlägga något förslag i ämnet. 4§ Handbrev och minnesanteckningar PM 1964 innehöll ett stadgande, enligt vilket brev och andra sådana personliga meddelanden, som inkommit till myndighet, skulle, ehuru de icke var ställda till myndigheten, anses som allmänna handlingar, om de icke uppenbarligen var utan betydelse för mål eller ärende, som myndigheten hade att handlägga. En förebild till stadgandet fanns i 1944 års tryckfrihetssakkunnigas förslag till T F men uteslöts därur, när proposition förelades riksdagen (prop. 1948:230 s. 130). I motiveringen till stadgandet i diskussionspromemorian (s. 27) yttrades, att principiella skäl talade för tryckfrihetssakkunnigas ståndpunkt. Det kunde väl, sades det, synas från psykologisk synpunkt berättigat, om en myndighet som mottagit ett förtroligt brev inte ville svika brevskrivarens förtroende genom att införliva brevet med akten i ärendet. Men om ett sådant resonemang accepterades, skulle rättssäkerhetskravet åsidosättas: den som berördes av brevets innehåll skulle sakna möjlighet till bemötande eller klarläggande. I PM framhölls emellertid också, att bestämmelsen skulle ha begränsat värde i den m å n myndigheterna ansåg sig oförhindrade att grunda sina avgöranden på material som icke hade förekommit vid partsförhandling och icke heller hade dokumenterats i handlingarna. I PM hänvisades till besvärssakkunnigas utredningsarbete, som då ännu inte var avslutat. Enligt 8 kap. 23 § i besvärssakkunnigas förslag till lag om förvaltnings-

förfarandet (SOU 1964:27) skall det åligga förvaltningsmyndighet att göra anteckning om uppgift av betydelse för ärendes avgörande, som under utredningen tillförs ärendet annorledes än skriftligen. I 11 kap. 2 § i lagförslaget föreskrives, att beslut skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad eljest förekommit i ärendet. I motiveringen till 8 kap. 23 § yttrade emellertid besvärssakkunniga (s. 384) att, i den mån muntliga uppgifter lämnas i förtroende under sluten överläggning till beslut eller därmed jämförbara förhållanden, anteckningsskyldighet ej borde gälla samt att visst utrymme även borde finnas för utbyte av förtroliga meddelanden mellan tjänstemän t.ex. i tillsättningsärenden utan dokumentationsskyldighet. Offentlighetskommittén tillstyrkte i sitt remissyttrande de angivna bestämmelserna. Emellertid tog kommittén avstånd från de återgivna motivuttalandena och framhöll att de gav vitrymme för en synnerligen olycklig och för den enskilde äventyrlig praxis i tillsättningsärenden. Den myndighet som har ansvaret för viktiga tjänstetillsättningar måste självfallet, anförde kommittén, ha möjligheter att inhämta upplysningar och omdömen om de sökande. Men just i dessa fall borde, yttrade kommittén vidare, de inhämtade upplysningarna och uttalandena antecknas och arkiveras. Den naturliga begränsningen av denna skyldighet, så att den inte blir alltför betungande, ligger, fortsatte kommittén, i att endast det som är av betydelse för ärendets avgörande behöver antecknas. Kommittén hänvisade också till det system med offentliga vitsord, som tillämpas inom krigsmakten. Offentlighetskommittén ansluter sig i fråga om personliga meddelanden till den ståndpunkt varåt PM 1964 gav ut-

136 TF2:4

tryck. Det är en icke godtagbar tanke, att upplysningar av betydelse för myndigheters avgöranden skall kunna lämnas myndigheterna och behandlas av dem på ett sätt som innebär att de i författning reglerade eller eljest vedertagna formerna kringgås. Offentlighetsgrundsatsen förlorar i betydelse såsom garanti för rättssäkerheten, om det är möjligt för myndigheterna att inhämta upplysningar utan att dessa kommer till synes i aktmaterialet. Av dessa skäl upptar kommittén i sitt förslag en föreskrift om handbrev och liknande meddelanden med i huvudsak samma innebörd som den i 1964 års utkast. Medan där angavs att de med stadgandet åsyftade meddelandena skulle vara allmänna handlingar, om de ej uppenbart var utan betydelse för mål eller ärende, som myndigheten hade att handlägga, skall emellertid enligt förslaget det avgörande vara, om meddelandet hänför sig till mål eller ärende, med vilket mottagaren har att ta befattning. Uttrycket »mål eller ärende» har då samma innebörd som i den redan gällande bestämmelsen i 5 § första stycket och åsyftar alltså myndighetens verksamhet i vidsträckt mening. I nuvarande 2 kap. 4 § T F föreskrivs, att minnesanteckning eller annan uppteckning, som hos myndighet verkställts allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande, ej skall anses som allmän handling hos myndigheten, om ej uppteckningen, sedan målet eller ärendet slutbehandlats hos myndigheten, omhändertagits för förvaring. En viss tendens har uppkommit att betrakta sådana anteckningar, genom vilka sakupplysningar tillförs ett ärende, såsom minnesanteckningar, över vilka tjänsteman principiellt kan förfoga (Malmgren, Sveriges grundlagar, s. 234, jfr KU 1950: 17 s. 21 rörande ett före

TF:s ikraftträdande avgjort ärende). Föreskriften skall emellertid, enligt vad som uttalades vid dess tillkomst (SOU 1947: 60 s. 220, se också JO 1958 s. r^22), tillämpas så att därigenom ej något av det sakliga material, på vilket myndighet grundar sina beslut och åtgärder, undandras från offentlighetsprincipens tillämpning. Det har också visat sig svårt att klart avgränsa de handlingar som i stadgandets mening »omhändertagits för förvaring». I motiven förutsattes (SOU 1947:60 s. 220) att befattningshavare äger disponera över de uppteckningar som stadgandet åsyftar och att han kan ta dem ur akten och behålla dem till ledning vid behandlingen av likartade mål eller ärenden; sker så, anses uppteckningarna inte som allmänna handlingar. Det torde förekomma i stor utsträckning, att uppteckningar av det slag som avses i 4 § förvaras av tjänstemän i ordnade former och kommer till användning vid handläggningen av andra ärenden men likväl inte anses omhändertagna för förvaring och alltså icke betraktas som allmänna handlingar. Härigenom har paragrafen kommit att fungera som ett sekretesstadgande. Att uppteckningar som hänför sig till myndighets överväganden inför ett avgörande tas i förvar för att kunna begagnas vid senare tillfälle kan vara påkallat av hänsyn till kontinuiteten i myndighetens verksamhet. Dubbelarbete kan också undvikas därigenom. I många fall kan det dessutom vara av värde för forskningen att ha tillgång till sådana uppteckningar. Det finns av dessa skäl ett uppenbart intresse att dessa uppteckningar betraktas som allmänna handlingar och omhändertages såsom sådana. Om de däremot betraktas icke såsom tjänstehandlingar utan såsom de enskilda tjänstemännens pri-

TF2:4 vata, kan man icke räkna med att de på samma sätt kommer tjänsten till nytta. Det finns då också större risker för att de förkommer. Domare och jurymän är skyldiga att hålla tyst med vad som har förekommit vid överläggning inom stängda dörrar; ett viktigt motiv härtill torde vara att den som deltar i en överläggning inte skall hållas tillbaka från att säga sin preliminära mening på ett tidigt stadium av överläggningen. Ett tvång att föra hela överläggningen inför offentligheten skulle kunna göra deltagarna onödigt förbehållsamma och därigenom försämra resultatet. På samma sätt kan det finnas skäl att undanhålla skriftliga inlägg och förslag i en överläggning från insyn. Det kan enligt kommitténs mening icke vara ändamålsenligt att det sekretessintresse som sålunda är för handen skall tillgodoses genom att handlingar betraktas som privata. Det bör klargöras, att uppteckningar av det slag som åsyftas i 4 § är allmänna handlingar. Trots de betänkligheter man kan hysa mot att uttryckligen begränsa allmänhetens insyn i myndigheternas överväganden bör man i stället möta sekretessintresset genom att införa en bestämmelse om hemlighållande. Genom en sådan bestämmelse kan hemlighållandet inskränkas genom särskilda villkor, och därutöver kan en tidsgräns fastställas. Kommittén vill alltså föreslå att nuvarande 4 § utgår ur 2 kap. TF och att intresset att skydda interna överväganden mot insyn i stället tillgodoses genom ett sekretesstadgande. Kommittén återkommer till frågan om vad detta skall innehålla (under 14 § första stycket). Om de närmare konsekvenserna av att 4 § utgår vill kommittén anföra följande.

137 Stadgandet i 4 § om uppteckningar innebär en avvikelse från övriga regler om vad som är allmänna handlingar. Då 4 § försvinner, blir dessa regler tillämpliga på uppteckningarna. Detta torde medföra att uppteckningarna i regel blir allmänna handlingar då målet eller ärendet har blivit slutbehandlat av myndigheten. Härav följer icke en skyldighet att bevara alla uppteckningar och utkast som föregår ett beslut. Vad som skall bevaras beror i första hand på gällande arkivbestämmelser, dvs. för statsmyndigheter i allmänhet allmänna arkivstadgan den 10 november 1961 (nr 590) och de därtill hörande, av riksarkivet samma dag utfärdade anvisningarna (nr 591) samt kungörelsen den 11 december 1953 (nr 716) angående utgallring av handlingar hos vissa statsmyndigheter. I fråga om kommunala myndigheter torde i praktiken de råd och anvisningar som riksarkivet utfärdat rörande vården av kommunala arkiv (den 14 juni 1933, nr 483) och om gallring i kommunernas arkiv (den 30 oktober 1958, nr 530) anses vägledande. I den mån bestämmelser eller andra dylika riktlinjer saknas torde ledning få sökas i vad som följer av tjänstens karaktär. Allmänna arkivstadgan definierar icke närmare begreppet arkivhandling. Riktlinjer till ledning för vad som skall anses vara en arkivhandling meddelas emellertid i riksarkivets anvisningar till stadgan. Här sägs att till en myndighets arkivhandlingar räknas bl.a. sådana handlingar som upprättats hos myndigheten för dess eget bruk t.ex. koncept. Vidare sägs att handling, som hänföres till mål eller ärende, blir arkivhandling först då målet eller ärendet slutbehandlats hos myndigheten och att som arkivhandling inte räknas anteckningar eller meddelanden av endast tillfällig betydelse eller sådana utkast,

138 TF2;5

kladdar och liknande arbetspapper, vilkas betydelse upphör i och med upprättandet av slutligt koncept eller fullbordande av arbete (3 § A—C). Arkivstadgan är tillämplig på arkiv hos statsmyndighet, varom stadgas i 2 kap. 3 § TF och som är förlagd inom riket, med undantag för arkiv hos statsdepartementen, riksdagen och allmänna kyrkomötet, deras avdelningar, utskott, nämnder, fullmäktige, deputerade och revisorer ävensom riksarkivet, krigsarkivet och landsarkiven. De statsmyndigheter som är underkastade allmänna arkivstadgan torde på grund av det anförda vara skyldiga att, såvitt gäller förarbeten till beslut, bevara sådant material som är ägnat att belysa vad som har förekommit i ärendet och sådant som kan vara till nytta för myndighetens framtida arbete. Samma gäller för vissa av de övriga myndigheterna på grund av särskilda föreskrifter. Riksarkivets råd och anvisningar för kommunala arkiv får anses vila på liknande grund. Det torde kunna betraktas som en generellt giltig regel att sådant material som nyss angivits bör bevaras. Kommittén har med sitt ändringsförslag velat underlätta ett sådant bevarande. 5§ Biträde åt myndighet vid föredragning m.m. Enligt ett i PM 1964 föreslaget tredje stycke i 2 kap. 5 § TF skulle, om en myndighet vid måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande erhöll biträde av någon som ej tillhörde myndigheten, vid tillämpningen av bestämmelserna om handlingars offentlighet så anses som om denne tillhörde myndigheten. Syftet med bestämmelsen var att förebygga att handlingar som utväxlas under en till sin art intern be-

redning blir allmänna handlingar och därmed tillgängliga för utomstående. I promemorian (s. 28) hänvisades till ett avgörande av regeringsrätten (RÅ 1958 nr 55), enligt vilket ett icke färdigställt utlåtande betraktades som allmän handling på grund av att det hade kommit in till en myndighet. I ett sedermera publicerat avgörande (RÅ 1963 nr 16) har regeringsrätten ansett att någon rätt ej föreligger att hos en myndighet ta del av ett inom myndigheten uppgjort organisationsförslag, ehuru detta i preliminärt skick hade tillställts ledamöter och experter i en statlig utredning (jfr 5. Jarnerup i F T 1964 s. 126; se också JO 1964 s. 444 och RÅ 1965 nr 26). Avgörandet från 1963 synes medge slutsatsen att en handling som för preliminär granskning sänds från en myndighet till någon utomstående inte därmed anses expedierad från myndigheten. I det fall att mottagaren är en befattningshavare hos en myndighet torde emellertid, pä grund av den princip som kom till uttryck i 1958 års avgörande, handlingen få anses inkommen till denna myndighet och därmed allmän hos denna. Det är knappast möjligt att av de två avgörandena dra några säkra slutsatser angående bedömningen av handlingar som under hand växlas mellan befattningshavare hos skilda myndigheter. De problem som den i 1964 års utkast föreslagna regeln syftar på torde i praktiken ofta lösas genom att den person som lämnar biträde uttryckligen eller underförstått förordnas att tillfälligt tillhöra myndigheten. Om, för att anknyta till ett av de i PM 1964 valda exemplen, en industriman biträder en delegation vid handelsförhandlingar med en annan stat, förrättar han i denna egenskap ett tjänsteärende och bör anses tillhöra delegationen (jfr prop.

TF2:5

139 Riskerna med den i utkastet föreslag1962: 10 B s. 289, 291). På samma sätt na regeln belyses i ett hänseende av att måste en tjänsteman hos kommerskolledet från postverkets sida har hävdats gium, om han skulle utses att biträda att regeln skulle bli tillämplig i fall då delegationen, anses tillhöra denna. en affärsdrivande myndighet tar konEtt annat fall är att en proposition i takt med t.ex. annonsbyråer eller markkorrektur sänds för underhandsgransknadsundersökningsföretag (bilaga 3 s. ning till en berörd verkschef eller en 230). Det är enligt kommitténs mening annan sakkunnig tjänsteman. Ytterligauppenbart att korrespondens mellan en re ett fall är att ett riksdagsutskott eller myndighet och ett företag om ett uppen av riksdagens ombudsmän behöver drag måste utgöra allmänna handlingen sammanställning av statistiska data ar. En avfattning som medger den moteller en redogörelse för gällande rätt satta tolkningen måste undvikas. och för att spara arbete ber om hjälp Enligt kommitténs mening ligger det av sekreteraren hos en utredningskomett värde i att TF anger en principiellt mitté eller en annan tjänsteman som klar gräns mellan myndigheter. Den har samma frågor under arbete men innya utformningen av myndighetsbete har slutfört det. Kommittén anser att greppet — att som myndighet skall andet även i dessa fall ligger närmast till ses varje statligt eller kommunalt organ hands att tolka gällande bestämmelser som har att fatta beslut självständigt på det sättet att den tjänsteman som — torde ge tillräcklig ledning för tilllämnar biträde därvid anses tillhöra lämpningen då det gäller att i ett gränsden myndighet han hjälper. Avgörande fall ta ställning till om en handling som synes vara, att det här inte är fråga om inkommer till eller sänds från en beatt avge ett yttrande för en myndighet fattningshavare hos en myndighet däreller att eljest ge uttryck för en mynmed skall anses vara en allmän handdighets ståndpunkt utan endast att hjälling. pa till med insamling eller kontroll av Kommittén anser sig av dessa skäl fakta. icke böra ta med i sitt betänkande den Det är vidare svårt att utforma en rei utkastet föreslagna regeln om undergel så att den ger utrymme för det fullt handssamarbete mellan myndigheter. lojala informella samarbetet mellan myndigheter utan att inbjuda till att Enligt 99 § RF må riksdagens ombudsgängse regler om kommunikation melmän övervara alla domstolars och mynlan myndigheter som sådana kringgås. digheters överläggningar och beslut, En fara är att man i större omfattning dock utan rättighet att yttra sin mening, övergår till ett informellt samarbete samt äga tillgång till alla domstolars och att därigenom det sakliga material, och myndigheters protokoll och handsom tillföres ärenden genom myndiglingar. I 1963 års JO-utrednings betänkheters yttranden, minskar. Detta skulle ande »Riksdagens justitieombudsmän» försämra möjligheterna för parter och (SOU 1965: 64) behandlas frågan, om andra att följa ärendenas handläggning och överhuvudtaget inverka menligt på de h a r tillgång även till uppteckningar som avses i 2 kap. 4 § TF och som inte offentligheten i förvaltningen. En anär allmänna handlingar (s. 230). nan fara är att ansvarsfördelningen Det är självklart, att en av riksdamellan myndigheter skulle bli mera gens ombudsmän som följer en överoklar. (Se N. Herlitz i F T 1964 s. 78, läggning hos en myndighet därvid skall noten.)

140 TF2:8

få del av sammanställningar, promemorior m.m. som har ställts i ordning till tjänst för dem som deltar i överläggningen. Det kan förutsättas, att ombudsmannen efter överläggningen återlämnar sädana handlingar och låter det bero på myndighetens prövning, om de efter avgörandet skall tas om hand hos myndigheten och därmed bli allmänna handlingar. Skulle ombudsmannen som ett led i sin tillsynsverksamhet begära att få del av myndighetens handlingar, är myndigheten skyldig att överlämna dessa, även sådana promemorior, utkast m.m., som ännu inte är upprättade i TF:s mening. Den rätt att få del av myndigheternas handlingar som ombudsmannen har på grund av 99 § RF omfattar alltså även icke allmänna handlingar. I och med att en sådan handling kommer in till ombudsmannens expedition blir den allmän. En annan situation, som också beröres av JO-utredningens framställning, är den att en av riksdagens ombudsmän eller någon av hans tjänstemän såsom ett led i sitt arbete med utredningen av en rättsfråga ber en tjänsteman hos en annan myndighet att få ta del av någon av denne uppgjord promemoria. Beträffande sådana fall hänvisar kommittén till vad som har sagts i det föregående under denna paragraf. 6 § Nuvarande 6 § har oförändrad intagits i förslaget. 7§ Enskilda skrifter Enligt nuvarande 7 § skall vad i 2 kap. TF stadgas om allmänna handlingar icke äga tillämpning på exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 § (dvs. gransknings- och biblioteksexem-

plar), eller på enskilda brev eller skrifter, vilka överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Angående tillhandahållande av sådana handlingar skall gälla vad som är särskilt föreskrivet. Privat arkiv, som bildas av person med central politisk position eller ämbetsman med diplomatiska eller militära uppgifter, kan innehålla handlingar med hemligt innehåll. Det kan gälla handlingar som tillhör en myndighets arkiv och som av misstag har införlivats med det privata arkivet. Sådana handlingar är givetvis myndighetens egendom och skall återlämnas dit, även om de kommer i dagen först efter det att arkivbildaren har lämnat sin position. Det kan förutsättas att myndigheten i sådana fall bevakar sin rätt att återfå handlingarna. F r å n dessa handlingar bortses i det följande. Det kan också vara fråga om kopior eller avskrifter av hemliga rapporter eller liknande handlingar som inkommit till en myndighet och vilkas innehåll myndigheten ansett sig böra bringa till den persons kännedom som innehar det privata arkivet. Det torde i dessa fall i regel förutsättas att denne får behålla kopian eller avskriften så länge han behöver den för sin befattning och att han därefter av säkerhetsskäl skall återställa den. I ett sådant fall har frågan om äganderätten till handlingen inte någon större praktisk betydelse. Det kan vara tveksamt, i vad mån gällande bestämmelser innebär förbud att sprida handlingarnas innehåll till utomstående. Det bör väl vara möjligt att vid överlämnandet uppställa sådana förbehåll och förse handlingen med sådan anteckning, att både mottagaren och, efter hans död, hans efterlevande

TF2:7 förstår att handlingen skall återställas. Det kan emellertid tänkas, att en efterlevande utan att själv ha någon kännedom om de särskilda handlingarna lämnar en utomstående tillgång till arkivet. En tredje grupp av handlingar som kan ingå i ett arkiv av det nu avsedda slaget är koncept till eller kopior av tjänsteskrivelser eller rapporter som arkivbildaren själv h a r upprättat under sin aktiva tid. Med sådana handlingar kan jämställas dagboksanteckningar om förhållanden som han har sysslat med i sin befattning. I dessa fall kan ännu större svårigheter uppkomma därigenom att handlingarna ofta icke torde innehålla någon anteckning om att deras innehåll är hemligt. Det är ett starkt önskemål att enskilda arkiv av det nu skildrade slaget kommer i en offentlig arkivinstitutions eller annan myndighets besittning. Svåra skador kan vållas av att handlingar tillhörande ett sådant arkiv kommer i obehöriga händer. Vidare har dessa arkiv ofta stor betydelse för forskningen, varför det kan vara ett allmänt intresse att bevara dem för framtiden. Emellertid kan frågan om äganderätten till eller rätten att förfoga över dessa arkiv inte lösas inom ramen för offentlighetsreglerna, utan frågan måste belysas även från andra synpunkter. Kommittén utgår från att det i framtiden som hittills kommer att bero på den enskilde ägarens samtycke, om privata arkiv kommer att lämnas i myndighets besittning. Vad beträffar fall då överenskommelse inte kan uppnås utan där arkiv stannar i enskild besittning måste lösningen åstadkommas genom tjänsteföreskrifter för de avsedda befattningarna eller genom bestämmelser av straffrättslig karaktär. Vissa risker kan elimineras eller begränsas genom en så enkel åtgärd som att den myndighet det

gäller kan fästa ägarens uppmärksamhet på möjligheten att arkivet kan innehålla handlingar med hemligt innehåll. I fråga om de enskilda arkiv som överlåtes till eller deponeras hos myndighet kunde det däremot tänkas att lata reglerna om allmänna handlingars offentlighet och inskränkningar däri vara tillämpliga. Pä grund av de enskilda intressen som kan vara förbundna med privatarkiven är det emellertid icke möjligt att bereda allmänheten tillgång till arkiven enligt samma regler som gäller för allmänna handlingar. Arkivbildaren eller hans efterlevande torde ofta uppställa det villkoret att de själva får behålla rätten att förfoga över handlingarna (se prop. 1948:230 s. 132). Möjligheterna att få privata arkiv över i allmän besittning skulle med säkerhet minska, om de enskilda rättsinnehavarna genom överlämnandet skulle avhända sig denna rätt. Lika äventyrligt skulle det knappast vara, om de hos myndigheter förvarade privatarkiven bleve underkastade väl de sekretessregler som gäller för allmänna handlingar men inte reglerna om allmänhetens rätt att ta del av dem. En i ett sådant arkiv ingående handling skulle alltså få lämnas ut från myndighet endast om detta icke stode i strid med vare sig ägarens föreskrifter eller sekretessreglerna. Bestämmelser med detta innehåll gäller i Finland, där de hos myndigheter förvarade enskilda arkiven betraktas som allmänna handlingar. En sådan reglering av frågor om utlämnande måste emellertid, för att få effekt, gälla även gentemot den som har ägarens eller överlåtarens samtycke att få del av en hemlig handling. Det skulle då finnas en viss risk för att, även med sådana regler, intresset att överlämna enskilda arkiv till myndigheter skulle minska.

142 TF2:7

Kommittén vill av anförda skäl inte föreslå någon ändring i den nu gällande rätten för enskild att bestämma över arkiv som överlämnas till myndighet. Emellertid måste en arkivmyndighet eller en annan myndighet som får ett enskilt arkiv i sin besittning anses ha en viss skyldighet att hålla uppsikt över detta och se till att de däri ingående handlingarna inte begagnas på ett sätt som skadar allmänna intressen. Enligt kommitténs mening fordras för detta ändamål icke någon reglering i författning. PM 1964 innehöll ett stadgande, enligt vilket försändelse eller meddelande, som inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran, inte skulle anses som allmän handling (7 § andra stycket). Stadgandet, vars innehåll överensstämmer med vad som redan anses gälla (se PM s. 28), mötte inte någon kritik under kommitténs överläggningar på grundval av promemorian. Ett stadgande med i huvudsak samma lydelse inflyter i förslaget (7 § första stycket). Från postbankens sida framhölls (bilaga 3 s. 230) att till försändelse eller meddelande borde kunna räknas även betalningshandlingar i postgirorörelsen. Så bör väl vara fallet med de delar av blanketter osv. som skall tillställas adressater och avsändare. De handlingar åter som i samband med girering eller utbetalning tas om hand av postbanken för förvaring blir självfallet att anse som allmänna handlingar; dessa handlingar torde regelmässigt bli hemliga enligt 8 §. Brev eller annat personligt meddelande till eller från en person som vårdas på anstalt skall i vissa fall på grund av särskilda bestämmelser granskas och under vissa förhållanden kvarhållas (se exempelvis 34 § lagen den 6 maj 1964

om behandling i fångvårdsanstalt). I likhet med försändelser, som befordras genom post- eller televerket, torde sådana meddelanden inte vara allmänna handlingar. Ett sådant meddelande får, liksom de nämnda försändelserna, anses vara inlämnat till myndighet för befordran och omfattas alltså av det av kommittén föreslagna undantagsstadgandet. Såsom nämndes inledningsvis, är bestämmelserna om handlingsoffentlighet inte tillämpliga på exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 §, dvs. gransknings- och biblioteksexemplar. Skrifter som eljest anskaffats till statligt eller kommunalt bibliotek för utlåning eller för studium på platsen är inte uttryckligen undantagna; innebörden av gällande bestämmelser torde dock vara att inte heller sådana skrifter är allmänna handlingar (SOU 1927: 2 s. 87 och 2 § 4 mom. i 1812 års T F enligt det där framlagda förslaget). Ett förtydligande synes lämpligt. Kommittén vill på grund av det anförda förorda att 7 § jämkas så att de där stadgade undantagen kommer att omfatta dels exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 § eller som anskaffats till allmänt bibliotek, dels enskilda brev och skrifter, vilka överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller annan myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forskningsoch studieändamål. En viss oklarhet råder i frågan, om undantagsregeln angående enskilda brev och skrifter, som överlämnats till myndighet för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål, är tilllämplig på otryckta licentiatavhandlingar i de fall då de har överlämnats till vetenskapligt bibliotek eller vetenskaplig institution. Frågan, om en överlämnad licentiatavhandling är att anse som

TF2:7 allmän handling, har tagits upp dels av konsistoriet vid Chalmers tekniska högskola i en framställning den 19 oktober 1965 till universitetskanslersämbetet, dels av förste bibliotekarien Åke Lilliestam i en framställning den 17 december samma år till justitiekanslersämbetet. Båda framställningarna har överlämnats till offentlighetskommittén. Föreskrifter om licentiatavhandlingar finns i 4 § stadgan den 20 april 1951 angående agronomie licentiatexamen vid lantbrukshögskolan (tills vidare ersatt av stadga den 28 juni 1962 angående examina vid lantbrukshögskolan, se 19 och 20 §§ i denna stadga), 26 § stadgan den 25 september 1953 angående filosofiska examina, 18 § stadgan den 6 maj 1955 angående teologiska examina, 15 § stadgan den 30 juni 1958 angående juridiska och samhällsvetenskapliga examina (paragrafen rör juridisk licentiatavhandling), 25 § stadgan den 4 juni 1964 angående högre tekniska examina, 15 § stadgan den 29 juni 1964 angående farmaceutiska examina och 18 § stadgan den 29 april 1966 om högre skogliga examina. Andra sådana föreskrifter finns i provisoriska författningar om ekonomiska examina vid handelshögskolan i Göteborg och vid universiteten i Lund och Umeå (provisorisk stadga den 26 april 1963 angående examina vid handelshögskolan i Göteborg, provisoriska bestämmelser den 3 augusti 1961 rörande ekonomiska examina inom den samhällsvetenskapliga fakulteten vid universitetet i Lund, ändrade den 20 mars och den 29 juni 1964, och provisoriska bestämmelser den 29 juni 1964 rörande ekonomiska examina inom den filosofiska fakulteten vid universitetet i Umeå). Motsvarande föreskrifter om licentiatexamen vid handelshögskolan i Stockholm lämnas här åt sidan, eftersom denna högskola betraktas som en enskild institution.

143 Enligt alla dessa stadganden är det ett villkor för avläggande av licentiatexamen, att den studerande har författat en vetenskaplig avhandling, licentiatavhandlingen. Avhandlingen skall godkännas eller betygsättas av examinator eller, i vissa fall, av en betygsnämnd eller ett lärarkollegium. I flertalet av stadgorna finns föreskrifter att avhandlingen före bedömningen skall vara tillgänglig för vissa andra akademiska lärare. Endast i stadgan om juridiska och samhällsvetenskapliga examina samt de provisoriska bestämmelserna rörande ekonomiska examina vid universiteten i Lund och Umeå saknas sådana föreskrifter. Beträffande otryckt avhandling för teologie, juris, filosofie eller ekonomie licentiatexamen uppställs krav på arkivering i vetenskapligt bibliotek eller vetenskaplig institution (samma krav uppställs i 1962 års provisoriska stadga i fråga om otryckt avhandling för agronomie licentiatexamen). Bestämmelserna om filosofisk och om teologisk avhandling samt om avhandling vid handelshögskolan i Göteborg lägger i författarens hand att avgöra, om och under vilka villkor avhandlingen där skall hållas tillgänglig för andra (så gör också den provisoriska bestämmelsen om avhandling för agronomie licentiatexamen) . Någon sådan möjlighet har emellertid inte öppnats för den som har författat en avhandling för juris licentiatexamen eller för ekonomie licentiatexamen i Lund eller Umeå. I föreskrifterna om de övriga här nämnda slagen av licentiatexamina uppställs överhuvudtaget inte något krav på arkivering. I vad mån avhandlingarna likväl arkiveras på bibliotek eller institution har sig kommittén icke bekant. Vissa av kommittén gjorda förfrågningar ger vid handen att en stor del av licentiatavhandlingarna ges ut i tryck och att

144 TF2:7

praxis i övrigt växlar men att det vanligaste synes vara att minst ett exemplar av avhandlingen efter examen tas om hand för förvaring på institution. Till grund för stadgorna angående filosofiska och teologiska examina låg ett betänkande av 1945 års universitetsberedning (SOU 1949:54). Beredningen föreslog att licentiatavhandling, om den studerande medgav det, skulle ofördröjligen överlämnas till de vetenskapliga biblioteken i Uppsala, Lund, Stockholm och Göteborg. Fem år efter det examen hade avlagts skulle avhandlingen av fakulteten överlämnas till biblioteket på den ort där examen hade avlagts (s. 379, 383). I motiveringen anförde beredningen, att den hade övervägt möjligheten att göra licentiatavhandlingarna obligatoriskt tillgängliga för offentlig granskning, t.ex. genom att de tillhandahölls på landets (dåvarande) fyra vetenskapliga bibliotek (s. 285). Beredningen fortsatte: »För en dylik anordning kan anföras önskvärdheten av att avhandlingarnas resultat snarast möjligt tillgodogöras den vetenskapliga diskussionen samt att offentligheten i och för sig skulle utgöra en kontroll, som skulle minska eller rentav eliminera behovet av sakkunniggranskning. Emellertid anser beredningen, att ett oinskränkt obligatoriskt offentliggörande av dessa avhandlingar i alltför hög grad skulle hindra utarbetandet av dem till gradualavhandlingar. Visserligen erbjuda de nya, av Kungl. Maj:t år 1948 utfärdade bestämmelserna om tryckning och framläggande av gradualavhandlingar en nybliven licentiat möjligheter att publicera sin licentiatavhandling och tillgodogöra sig denna i en mindre doktorsavhandling över samma ämnesområde, men beredningen anser det olämpligt att generellt förorda en dylik publi-

ceringsform. Enligt dess mening böra emellertid licentiatavhandlingarna under en tid av tre veckor under termin hållas tillgängliga för fakultetens respektive sektionens lärare på kansliet vid det universitet eller den högskola som examinanden tillhör. Med författarens medgivande, men ej i annat fall, skall avhandlingen hållas tillgänglig för allmänheten på landets fyra stora vetenskapliga bibliotek.» Med den av kommittén föreslagna utformningen av myndighetsbegreppet (se under 3 §) är en examinator otvivelaktigt en myndighet. Detsamma gäller betygsnämnd och annat kollegium som bedömer licentiatavhandling. En sådan avhandling är alltså allmän handling då den har avlämnats till behörig instans för bedömning. Det kan finnas ett intresse att hålla en licentiatavhandling hemlig, så att författarens fortsatta forskningsarbete inte blir lidande av att andra skaffar sig tillgång till det material han har lagt fram i avhandlingen. Såsom universitetsberedningen sade i sitt nyss återgivna uttalande finns det emellertid också skäl som talar för omedelbart offentliggörande. Dels är det önskvärt att avhandlingarnas resultat så snart som möjligt kommer forskningen till godo. Dels innebär offentligheten här som eljest en kontroll. Enligt offentlighetskommitténs mening väger skälen för offentliggörande tyngre än skälen för sekretess. Enligt vad kommittén har inhämtat kommer 1963 års forskarutredning i sitt betänkande, vilket torde bli avlämnat inom nära framtid, att föreslå en forskarutbildning som omfattar en icke obligatorisk mellanexamen och en doktorsexamen. För vardera av dessa examina kommer att krävas en vetenskaplig avhandling. Avhandling för doktorsexamen skall publiceras i tryck eller på annat

TF2:8—18 sätt. I frågan, om avhandling för mellanexamen skall vara offentlig, har forskarutredningen icke tagit ställning. Enligt kommitténs mening talar övervägande skäl för att även avhandling för mellanexamen skall vara offentlig. Det problem som har väckts genom de till kommittén överlämnade framställningarna kan därför komma att bortfalla, om forskarutredningens förslag genomföres. Av nyss anförda skäl anser emellertid kommittén att de bestämmelser, enligt vilka licentiatavhandling inte är tillgänglig för envar eller är tillgänglig endast för vissa befattningshavare, bör upphävas, även om forskarutredningens förslag icke genomföres. För licentiatavhandling bör sålunda i detta fall gälla allmänna regler om offentlighet och sekretess. En sådan avhandling bör alltså hållas hemlig endast om den kan hänföras under någon sekretessbestämmelse. Eftersom examensväsendets utformning för framtiden inte är bestämd, anser sig kommittén inte böra lägga fram några författningsförslag i frågan. Även annat skriftligt prov eller examensarbete är allmän handling i och med att det h a r avlämnats till myndighet av den som genomgår prövningen. I den mån det inte omfattas av någon sekretessbestämmelse skall det hållas tillgängligt för allmänheten enligt TF:s regler. Härav följer emellertid icke att, vid en skriftlig prövning med flera deltagare, en av deltagarna innan skrivningen har avslutats kan begära att få del av en skrivning som en annan deltagare har avlämnat. Detta är icke en offentlighetsfråga utan en fråga om ordningen vid skrivningen. 8—18 §§ Allmänt om sekretessreglerna Sekretessreglerna i PM 1964 var uppbyggda efter funktionella grunder. Reg10 — 566-2759

lerna tog i första hand sikte på de intressen som skall skyddas genom sekretess. Mot denna metod har under överläggningarna sagts, att den tvingar myndigheterna att vid sekretessprövningen ägna uppmärksamhet åt flera bestämmelser. För försvarsmyndigheternas del skulle exempelvis ändringen medföra, att man måste beakta inte bara bestämmelsen om försvarssekretess utan även reglerna om utrikessekretess, om sekretess kring verksamheten för brottsbekämpning och om sekretess kring chiffer m.m. Kommittén vill framhålla, att myndigheterna redan nu kan vara tvungna att tillämpa flera bestämmelser i SekrL. F ö r försvarets del torde det i många fall bli nödvändigt att tillämpa inte bara föreskrifterna om försvarssekretess utan också bestämmelserna i 3 § SekrL om utrikessekretess. I den mån samma behov av sekretess gör sig gällande inom skilda förvaltningar måste det vidare vara opraktiskt att upprepa den materiella bestämmelsen för varje förvaltnings vidkommande. Skydd för chiffer, låskombinationer osv. behövs exempelvis inte bara inom försvaret utan även inom utrikesförvaltningen och polisväsendet och dessutom hos varje myndighet som använder kassaskåp med kombinationslås. Den i PM 1964 begagnade metoden ger också betydligt bättre överblick över bestämmelserna. Detta är en fördel för allmänheten. Dessutom blir det lättare att bedöma önskemål om ändringar av sekretessbestämmelserna; man vinner ökad säkerhet för att den principiella innebörden i en föreslagen ändring beaktas. Det synes kommittén lämpligt att inleda raden av sekretessbestämmelser med dem som bereder skydd åt enskildas förhållanden. Av central betydelse är sekretessen i förtroendesituationer-

146 TF2:8

na. I sådana situationer är gränserna mellan personliga och ekonomiska förhållanden ofta flytande. Detta har föranlett kommittén att föra samman bestämmelserna i 1964 års utkast om dessa situationer (13 § andra stycket samt 14 § andra och fjärde styckena) till en paragraf (8 §). Sekretessen inom den officiella statistiken står förtroendesekretessen nära; inte heller där är det fråga om myndighetsutövning i egentlig mening. Samma kan sägas om sekretessen kring kriminalregister och liknande register om personliga förhållanden. Bestämmelserna i dessa ämnen, som enligt PM 1964 skulle inflyta i 14 § tredje stycket och 13 § fjärde stycket, sammanförs i förslaget i 9 §. I samband därmed utvidgas bestämmelsen om statistiksekretess till att omfatta även andra likartade undersökningar, exempelvis företagsekonomiska och sociologiska undersökningar. Skyddet för enskildas personliga och ekonomiska intressen utanför förtroendesituationer, vilket i 1964 års utkast behandlades i 13 § första och tredje styckena samt 14 § första stycket, regleras i förslaget i 10 och 11 §§. Avdelningen med bestämmelser om sekretess till skydd för det allmännas intressen inledes med bestämmelser om skydd för ekonomiska intressen (12 §; motsvarar 12 § andra — fjärde styckena i 1964 års utkast). Skyddet för den ekonomiska politiken regleras i 13 § (enligt 1964 års utkast 12 § första stycket). Skyddet för vissa myndighetsfunktioner behandlas i 14 §. Första stycket ersätter föreskriften i nuvarande 4 § om minnesanteckningar m.m. Verksamheten för kontroll och tillsyn av olika slag samt för prov m.m. får sina sekretessfrågor behandlade i andra stycket (motsvarar 11 § tredje stycket i utkastet). Sekretessen kring verksamheten för bekämpning av brott och asocialitet regleras i 15 § (motsva-

rar 11 § första och andra styckena i utkastet). Försvarssekretessen regleras i 16 § (8 § enligt utkastet), utrikessekretessen i 17 § (9 § enligt utkastet) och sekretessen kring chiffer m.m. i 18 § (10 § enligt utkastet). Då det i sekretessbestämmelserna talas om »enskild», om »någon» eller om »medborgare» åsyftas, om annat ej framgår av sammanhanget, även bolag, föreningar och andra enskilda inrättningar eller sammanslutningar.

8§ Förtroendesekretess Huvudregeln om förtroendesekretess. PM 1964 skilde i fråga om både personliga och ekonomiska förhållanden mellan förtroendesituationer och myndighetsutövning. Till förtroendesituationer fördes rådgivning, medling, vård, sedvanlig affärsförbindelse och annan verksamhet, där myndighet uppträdde »på lika fot» med den enskilde. Dessa situationer hade, yttrades i PM (s. 39), knappast något drag av rättstillämpning eller myndighetsutövning. Sekretessens omfattning borde bestämmas av vad den förutsatt som hade lämnat det förtroliga meddelandet. I andra situationer åter, där myndigheterna tillämpar rättsregler eller annorledes företräder det allmänna, borde offentlighet vara regel och sekretess få förekomma endast om det fanns anledning antaga att utlämnande skulle lända till skada. Den principiella skillnaden mellan förtroendesituationer och myndighetsutövning vitsordades allmänt av dem som yttrade sig över PM 1964. Det sades emellertid, att det ibland kunde bli svårt att dra gränsen kring förtroendesituationerna och att det i vissa ärenden, där det var fråga om myndighetsutövning, likväl kunde finnas inslag där

TF2:8 den enskilde hade fog att förutsätta förtrolig behandling. Som exempel nämndes de psykologiska prövningarna inom krigsmakten, ärenden inom socialvården, personalvårdares verksamhet (som förutsätter förtrolighet både mot arbetsgivare och mot anställd) och ärenden hos bostadsförmedling. Kommittén vill framhålla, att i åtskilliga lägen ingen tvekan kan råda, om den ifrågavarande befattningshavaren intar en förtroendeställning eller ej. Om en person söker upp en läkare för behandling eller rådfrågning, föreligger en förtroendesituation. Det är inte nödvändigt att patienten uttryckligen begär eller uppenbart förutsätter att läkaren skall iaktta tystnad med vad han hör och ser. Patienten kan, även vid alldagliga besvär, ha något för läkaren obekant motiv att hålla sin krämpa, de uppgifter han lämnar och vårdpersonalens egna iakttagelser hemliga för omvärlden, sina föräldrar, sin arbetsgivare, sitt umgänge. Den främsta och huvudsakliga motiveringen för läkarnas sekretess är att ingen skall avhålla sig från att söka vård på grund av fruktan för följderna av att hans tillstånd blir bekant för någon utomstående. Ett likartat resonemang kan föras i fråga om enskildas affärsförbindelser med myndigheter och i fråga om affärsverksamhet som står under myndighets tillsyn. Den som h a r ett konto hos postbanken skall kunna utgå från att denna inte i oträngt mål röjer något om kontots behållning eller om in- eller utbetalningar. På samma sätt skall den som har ett konto i en affärsbank kunna lita på att den vanliga banksekretessen står sig, även om en handling rörande hans konto kommer in till bankinspektionen som ett led i dennas tillsyn. För att förtroendesekretessen skall upprätthållas räcker det alltså, att »uppgifterna lämnats under sådana om-

ständigheter, att det skäligen kan antagas ha skett i förtroende» (jfr PM 1964 s. 39), eller att mellanhavandet eljest är av förtrolig karaktär. Detta uttrycks i förslaget så att någon skall ha meddelat något i förtroende om sina personliga eller ekonomiska förhållanden till myndighet eller eljest trätt i förtrolig förbindelse med myndighet eller med den som bedriver verksamhet under myndighets tillsyn. Inom en myndighets affärsverksamhet, exempelvis postbankens utlåningsrörelse, måste utredningar ofta göras om lånesökandes, borgensmans eller annan medkontrahents personliga eller ekonomiska förhållanden. Fullständiga och sanningsenliga upplysningar om sådana förhållanden kan knappast påräknas, om inte sekretess kan utlovas. Sekretessregeln bör därför omfatta inte bara vad medkontrahenten själv har upplyst och vad myndigheten själv iakttar och gör på grund av hans uppgifter utan också vad myndigheten inhämtar från andra. Det sagda gäller även enskilt bedriven bankrörelse eller affärsrörelse av annat slag. Upplysningar som en bank har inhämtat om en gäldenärs kreditvärdighet kan alltså hållas hemliga, även om de skulle behöva uppges för bankinspektionen i samband med en granskning av bankens utlåningsverksamhet. Sekretessen avser i sådana fall att skydda inte bara den omtalade personen utan även bankens verksamhet, varför även 11 eller 12 § kan vara tillämplig. I den allmänna motiveringen (under VI B 1) har kommittén uttalat sig för att tidsgränsen för förtroendesekretessen kring personliga förhållanden bestäms till 50 år. Som där har angivits, kan det undantagsvis komma i fråga att därefter hemlighålla en handling med stöd av något annat stadgande, exempelvis 10 §. På liknande sätt kan sekre-

148 TF2:8

tessen kring ekonomiska förhållanden undantagsvis utsträckas utöver maximitiden enligt denna paragraf, 20 år, med stöd av exempelvis 11 §.

Gränsen mot myndighetsutövning. Lika väl som det finns klara förtroendesituationer, lika klart är det i många lägen att det är fråga om myndighetsutövning. Så är exempelvis fallet, om en tjänsteläkare efter anvisning av myndighet undersöker en befattningshavare för att utröna, om denne på grund av sjukdom ej kan fullgöra sin tjänst (se 27 § statstjänstemannalagen). Läkaren är i ett sådant fall sakkunnig och har sitt uppdrag av myndigheten. Han är skyldig att för uppdragsgivaren lägga fram sina undersökningsresultat. En liknande ställning har en läkare som utför sinnesundersökning av den som är tilltalad för brott. Kommittén vill framhålla att som en allmän regel måste gälla, att den läkare som har fått i uppdrag att göra en utredning genast skall klargöra för den enskilde vad syftet med kontakten är och att den enskilde inte kan påräkna att läkaren för sin uppdragsgivare förtiger någonting som kan vara av betydelse från dennes synpunkt. Det är också uppenbart att allt som redovisas för uppdragsgivaren faller utanför förtroendesekretessen och kan hållas hemligt endast om någon annan bestämmelse, exempelvis 10 §, ger stöd däråt. Ehuru den regel som alltså måste gälla på detta område ter sig helt klar, kan man icke bortse från att dess tillämpning i vissa situationer kan vålla svårigheter. Det kan stundom för den enskilde vara svårt att hålla i sär den ställning läkaren har såsom utredare och dennes allmänna position såsom läkare till vilken man kan lämna förtroliga uppgifter utan att riskera att dessa fö-

res vidare. Särskilt om det gäller en person som läkaren har undersökt och behandlat innan han erhöll utredningsuppdraget kan denna gränsdragning te sig oklar. Kontakten mellan patienten och den utredande läkaren kan innehålla vissa moment som skäligen är att uppfatta som fallande utanför själva utredningen och mer har karaktär av rådgivning och behandling; inte minst gäller detta då patientens besvär är av psykisk art. Kommittén anser det icke möjligt att ange bestämda riktlinjer för hur dessa frågor bör avgöras. De torde få lösas enligt allmänt läkaretiska principer varvid avgörande vikt måste fästas vid vad patienten har förstått eller förutsatt. Även vissa andra yrkesutövare, såsom psykologer, kan, ehuru de har sitt uppdrag av en myndighet, komma i ett förtroligt förhållande till de enskilda som deras uppdrag angår. Den som verkställer en personutredning inför en befordran inom ett affärsverk kan under samtal med de sökande få sådana uppgifter av dessa som de lämnar i förlitande på förtrolig behandling. För att detta skall kunna undvikas måste det, enligt vad som anförts i det föregående, åligga honom att noga klargöra sin ställning som utredare. En helt annan situation föreligger i fråga om en personalkonsulent som sysslar med att hjälpa befattningshavare som t.ex. har svårigheter i umgänget med sina arbetskamrater. De förtroliga uppgifter han kan få från både befattningshavaren själv, arbetskamraterna, förmän och verksledningen är han skyldig att hemlighålla; förslag eller anvisningar om t.ex. ändrade arbetsuppgifter för befattningshavare får han lämna utan att röja dessa förtroliga uppgifter. Om det däremot gäller en psykolog inom kriminalvården, socialvården eller arbetsvärden, som har till uppgift att samla utredning

TF2:8 för ett beslut om anstaltsvård, placering på anstalt eller frivård, får man beakta att själva vårdsituationen begränsar möjligheterna att förutsätta en förtrolig behandling av de uppgifter som lämnas. Det ligger i sakens natur att dessa skall begagnas för vårdarbetet, antecknas i behandlingsjournal och delges dem som har att besluta om utskrivning och frivård. Här är alltså en förtroendesituation som regel utesluten. Ett likartat resonemang kan föras beträffande den psykologiska verksamheten inom krigsmakten. I dessa frågor hänvisas till 10 §. Den av statliga myndigheter bedrivna arbetsförmedlingen bör, såsom föreslogs i PM 1964, räknas till förtroendesituationerna. Under överläggningarna befarades, att detta skulle betyda att arbetsförmedlingens tjänstemän vore hindrade att till en arbetsgivare föra vidare uppgifter som en arbetssökande lämnade om sina personliga förhållanden (bilaga 2 s. 178). Så torde emellertid inte vara fallet. I uppgiften att anvisa anställning ingår inte bara att för den arbetssökande klargöra vad anställningen kräver utan också att för arbetsgivaren redogöra för den sökandes förhållanden och villkor. Det är en självklar förutsättning för förmedlingsverksamheten att ingen som anlitar den har fog för att förutsätta en förtrolighet som omöjliggör eller försvårar verksamheten. Förtroendesekretessen gäller alltså i detta fall med den nu angivna begränsningen. De varselrapporter som inges till arbetsmarknadsmyndigheterna (se anförande av herr Rooth, bilaga 2 s. 200) torde väsentligen syfta till att främja omplaceringen av den personal som beröres av en planerad driftsinskränkning. Dessa rapporter kommer att omfattas av det skydd som föreslås för handlingar vilka har inkommit eller upprättats såsom ett led i offentlig ar-

betsförmedling. Sekretessen blir här av naturliga skäl vanligen kortvarig. Den offentliga bostadsförmedlingen hänfördes i PM 1964 inte till sådan verksamhet som skulle omfattas av regeln om förtroendesekretess; verksamheten ansågs ha ett övervägande drag av myndighetsutövning (s. 46). önskemål i motsatt riktning framfördes under kommitténs överläggningar (bilaga 2 s. 187). Kommittén ansluter sig emellertid till diskussionspromemorians ståndpunkt. Om en sådan verksamhet skulle kunna utövas utan insyn från allmänheten, kunde stor risk uppkomma att den uppfattningen vann fotfäste att vissa bostadssökande gynnades obehörigen på andras bekostnad. Kommittén återkommer till frågan under 10 §.

Samtycke m.m. Som anförts i den allmänna motiveringen (under VI B 6) skall sekretessen i förtroendesituationerna vika, om den till vars förmän sekretessen gäller begär eller samtycker till utlämnande. Endast handling angående sjukvård eller annan vård eller behandling, vari läkare deltar, skall utan hinder av samtycket kunna hållas hemlig och detta endast om det måste antagas att utlämnande skulle motverka vården eller behandlingen eller eljest äventyra den enskildes hälsa (se närmare under 21 §). Då det gäller att avgöra, om den enskilde samtycker till utlämnande, lär myndigheten vara befogad att kräva att den som vill se handlingen visar att samtycke föreligger (jfr vad som sagts under VI B 1 om utredning i frågan, om den enskilde ännu är vid liv). Såsom nyss antytts bjuder försiktigheten att myndigheten räknar med att den enskilde kan ha något motiv att förutsätta förtrolighet. Å andra sidan kan det väl, särskilt i affärsverksamhet

150 TF2:8

av mera alldagligt slag, i många fall vara rimligt att utgå från att de enskilda som har anlitat verksamheten inte har fäst något avseende vid sekretessen; samtycke bör då kunna presumeras. Det kan härvid ofta finnas anledning att genom någon form av generella bestämmelser eller genom avtal klargöra de sekretessvillkor under vilka myndighetens tjänster tillhandahälles. Om exempelvis postverket genom bestämmelser som bringas till kundernas kännedom föreskriver att namnet pä den som beställer en postbox inte hålles hemligt eller att det hålles hemligt endast på begäran, kan den som hyr en postbox inte räkna på någon längre gående förtrolighet. På liknande sätt kan för televerkets del genom författning klargöras, under vilka förutsättningar uppgift om ett telefonsamtals innehåll eller om namn på de personer och om nummer på de telefonapparater, mellan vilka samtal har utväxlats, skall delges annan (jfr 3 § telefonreglementet den 1 februari 1963, nr 18). En annan sak är att internationella konventioner och lag kan dra vissa gränser för möjligheterna att yppa sådana förhållanden (se härom PM 1964 s. 29). Oberoende av särskilda föreskrifter torde gälla, att en handling som ger upplysning om en post- eller teleförsändelse skall kunna tillhandahållas avsändaren utan att adressatens uttryckliga samtycke behöver inhämtas och vice versa (jfr 28 och 29 §§ SekrL). I anslutning till ett uttalande från telestyrelsen (se bilaga 3 s. 241) vill kommittén framhålla att radiomeddelanden från fartyg i sjönöd o.d. med syfte att påkalla bistånd inte omfattas av förtroendesekretessen. En annan sak är att förtroliga meddelanden kan befordras även från den som råkar vara i sjönöd och att dessa givetvis åtnjuter sekretesskydd.

Inom postverket sammanställs adressuppgifter om olika kategorier av yrkesutövare, och uppgifterna säljs till enskilda eller utnyttjas i verksamhet till enskildas tjänst (se bilaga 3 s. 240). Här måste, även i avsaknad av särskilda bestämmelser, samtycke till utlämnande i regel kunna presumeras. Att uppgifterna på detta sätt vanligen blir offentliga lär inte hindra postverket att sälja eller utnyttja dem såsom ett led i sin affärsverksamhet. Detta berättigar icke postverket att åsidosätta TF:s bestämmelser om utlämnande för läsning, avskrivning osv. eller om tillhandahållande av avskrift mot fastställd avgift (se närmare under 23 §). Frågan i vad mån eftertryck kan förhindras beror på om upphovsrätt skall tillkomma postverket. Så är icke fallet för närvarande. Denna fråga behandlas av kommittén i ett senare betänkande. Från statens provningsanstalt anfördes under överläggningarna på grundval av PM 1964, att det hade förekommit att någon uppdragsgivare hade missbrukat ett utlåtande från anstalten genom att publicera felaktiga eller ofullständiga uppgifter därur (bilaga 2 s. 207). Skyldigheten för anstalten att hemlighålla handlingarna angående uppdraget (se 4 § p. 11 CSekrK) hade i sådana fall hindrat denna att publicera ett tillrättaläggande; önskemål uttrycktes om en sådan avfattning av en kommande sekretessregel att anstalten i dessa lägen fick lämna ut utlåtandet i dess helhet. Enligt kommitténs mening kan problem av detta slag lösas genom att i avtal angående provningsuppdrag närmare preciseras under vilka villkor och på vad sätt beställaren äger ge offentlighet åt resultatet. Påföljd i händelse av överträdelse kan anges i avtalet, exempelvis att anstalten skall äga publicera utlåtandet i dess helhet. En sådan på-

TF2:8 följdsbestämmelse h a r den innebörden att den klargör de sekretessvillkor som gäller för provningsanstaltens tjänster och sålunda anger ramen för den förtrolighet som uppdragsgivaren kan förutsätta.

Uppdrag för annan myndighet. Statistiska undersökningar som en myndighet utför på uppdrag kan enligt gällande bestämmelser hemlighållas endast ifall uppdragsgivaren är en enskild (se särskilt 27 § SekrL och 4 § p. 17 CSekrK). Statistiska centralbyrån utför undersökningar även för utredningskommittéer och andra myndigheter. Resultatet av en sådan undersökning blir offentligt hos centralbyrån då det expedierats därifrån och hos den beställande myndigheten då det kommer in till denna. Centralbyrån har framhållit, att, om den beställande myndigheten i stället låter egen personal utföra arbetet, offentligheten inträder först då det ärende till vilket undersökningen hör har blivit slutbehandlat av myndigheten (se bilaga 3 s. 241). Centralbyrån har ifrågasatt, om icke sekretesskyddet bör gälla även då uppdrag utföres för en myndighet. Den fråga som centralbyrån sålunda har tagit upp har stor principiell betydelse. Den på förtroende grundade sekretessen tar i första hand sikte på situationer då enskilda träder i förtrolig förbindelse med myndighet. Man kan då fråga sig om denna sekretess kan tilllämpas också då annan myndighet på samma sätt träder i förtrolig förbindelse med myndigheten, t.ex. då ett ämbetsverk anlitar den offentliga arbetsförmedlingen. I och för sig finns inte något som utesluter en tillämpning av förtroendesekretessen även i förhållande till annan myndighet. En förutsättning måste dock vara att handlingen

också hos denna myndighet är hemlig. Eljest blir talet om hemlighållande på grund av förtroendesekretess meningslöst. Härav följer alltså att förtroendesekretessen kan tillämpas endast i den mån sekretessen kan grundas på något sekretesstadgande som gör handlingen hemlig även på annan grund. Ett affärsdrivande verk kan sålunda i den utsträckning som följer av 12 § första stycket åberopa sig på förtroendesekretess till skydd för handlingar som upprättas hos annan myndighet med vilken verket har trätt i förtrolig förbindelse. Även en icke affärsdrivande myndighet torde i regel kunna åberopa förtroendesekretess till skydd för en teknisk utredning, som utföres för dess räkning i ett pågående upphandlingsärende. I den mån annan sekretessgrund saknas kan däremot förtroendesituationen icke ensam för sig grunda ett hemlighållande av handlingen, då uppdraget utföres för myndighet. Härvid är att märka att den omständigheten att handlingen, om den hade tillkommit hos den beställande myndigheten, icke skulle ha ansetts upprättad förrän vid en senare tidpunkt, icke är en självständig sekretessgrund. En utredningskommitté som har beställt en statistisk utredning hos centralbyrån kan alltså icke åberopa detta förhållande för att hemlighålla den från centralbyrån erhållna utredningen till dess kommitténs betänkande i övrigt är färdigt. Det material som centralbyrån levererar är allmän handling då det expedieras och kan icke hemlighållas annat än om någon särskild sekretessgrund kan åberopas. Det lagtekniska problemet kan lösas på skilda sätt. Bestämmelserna om förtroendesekretess kan omfatta även det fallet att den som träder i förbindelse med myndigheten själv är en myndighet. Det får i så fall bero på en tolkning av övriga sekretessföreskrifter om en

152 TF2:8

förtroendesituation föreligger. En annan möjlighet är att utforma dessa andra sekretessföreskrifter så att de omfattar inte bara de handlingar som inkommer till eller upprättas hos myndigheten som ett led i det förfarande som åsyftas utan även material som denna myndighet får iordningställt hos den andra myndigheten. Kommittén vill hålla före att den förra metoden är mera lättförståelig. Det finns också den risken med den senare metoden att vissa av sekretessbestämmelserna blir mera vaga i konturerna än vad som eljest är nödvändigt. I kommitténs förslag anges alltså att förtroendesekretessen omfattar fall då en myndighet utför en undersökning för enskilds räkning eller eljest enligt uppdrag. Att ett uppdragsavtal mellan myndigheter i vissa hänseenden följer andra regler än de civilrättsliga torde icke ge anledning till missförstånd.

Tillämpningsförteckningen. Det slag av offentlig verksamhet som utföres i förtroendesituationer kan till stor del inte hänföras till ärenden i den mening ordet anses ha inom förvaltningsrätten (se exempelvis besvärssakkunniga i SOU 1964:27 s. 81). En viss begränsning av sekretessregelns räckvidd synes likväl nödvändig, så att inte varje handling angående exempelvis sjukvård kommer in under den, oberoende av i vilket sammanhang den tillkommit. Kommittén föreslår att tillämpningsförteckningen kommer att omfatta »handlingar vilka inkommit eller upprättats såsom ett led i» de typer av verksamhet som sedan anges. Tillämpningsförteckningen omfattar tre avdelningar. I den första anges de typer av verksamhet som har övervägande personlig karaktär, i den andra de som i första hand gäller ekonomiska

förhållanden, i den tredje enskilda mellanhavanden som kommer till myndigheters kännedom såsom ett led i tillsyn. Bland de verksamheter som främst rör personliga förhållanden nämns först undersökning, vård eller behandling inom den allmänna sjukvården eller socialvården eller under medverkan av läkare, tandläkare, psykolog, barnmorska, sjuksköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjukgymnast. Bestämningen undersökning inom den allmänna sjukvården torde omfatta sådan förebyggande undersökning, som nu hänförs till ärenden rörande hälsovård (14 § SekrL). Med uttrycket socialvård åsyftar kommittén den verksamhet som bedrivs av eller under tillsyn av socialstyrelsen, dock med undantag för förlikningsmannaverksamheten (jfr lagen den 22 maj 1953, nr 228, om tillsättning av vissa befattningshavare inom socialvården). Vad gäller läkare, tandläkare, barnmorska, sjuksköterska och sjukgymnast torde det avgörande i regel vara, om de är legitimerade. I fråga om skol- och sjukhuskuratorer torde anställningen bli utslagsgivande. Begreppet psykolog kan icke definieras på liknande sätt. För att förslaget i denna del skall få full tillämpning förutsätts att bestämmelser om legitimation av psykologer genomföres. I avvaktan därpå torde endast den kunna anses som psykolog, som innehar anställning som sådan, exempelvis sjukhus- eller skolpsykolog. Därnäst anges i tillämpningsförteckningen själavård, medling i äktenskap och rådgivning om personliga förhållanden. Sist bland verksamheterna med inriktning på personliga förhållanden nämner kommittén offentlig arbetsförmedling eller rättshjälp samt offentlig medling mellan enskild och annan i rättslig angelägenhet. Vad som sägs om offentlig rättshjälp avser att ersätta

TF2:8 26 § första och andra styckena SekrL och 3 § CSekrK. Då det gäller medling i rättslig angelägenhet undantas medling i hyrestvister. Denna omfattas inte nu av sekretess, och något behov därav har, såvitt kommittén har sig bekant, icke yppats. Den andra avdelningen av tillämpningsförteckningen anger vissa typer av ekonomiskt inriktad verksamhet, nämligen medling i arbetstvist, ärende om förhandsbesked i taxerings- eller beskattningsfråga, provning, bestämning av egenskaper eller myckenhet, värdering eller vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk utredning eller undersökning, som myndighet utför för enskilds räkning eller eljest enligt uppdrag, eller bankrörelse eller annan affärsmässig verksamhet, som myndighet bedriver till allmänhetens tjänst. Bestämmelsen om medling i arbetstvister ersätter närmast 24 § SekrL. 7 § lagen den 28 maj 1920 om arbetstvister rekommenderar de tvistande att i erforderlig utsträckning ge förlikningsmannen del av räkenskaper och andra handlingar samt meddela statistiska och andra uppgifter, varöver de tvistande förfogar, ävensom hålla arbetsplatser tillgängliga för förlikningsmannen. Å andra sidan kan de då göra förbehåll att vad förlikningsmannen på sådant sätt erfar inte får yppas av honom. En sammanställning av den av kommittén föreslagna bestämmelsen om förtroendesekretess och föreskrifterna i 7 § medlingslagen torde ge vid handen att handlingssekretessen enligt förslaget gäller endast i den mån de tvistande gjort förbehåll enligt nämnda lagrum eller eljest måste anses ha motsatt sig utlämnande. I annat fall kan uppgifterna icke anses lämnade i förtroende. Uttrycket förhandsbesked i taxeringseller beskattningsfråga syftar på samma slags sekretessbehov som bestäm-

melsen i 17 § tredje stycket SekrL (jfr bilaga 2 s. 161). Vad som sägs om bestämning av egenskaper eller myckenhet och om värdering gäller bl.a. ärenden som handläggs hos skogsstyrelsen eller annan i lagen den 20 juni 1947 om virkesmätning avsedd myndighet (jfr 22 § SekrL). Denna lag har med verkan från och med den 1 september 1967 ersatts med en ny virkesmätningslag, idfärdad den 27 maj 1966 (nr 209). Sedan den nya lagen trätt i kraft, är sekretessregler icke längre erforderliga (se prop. 1966:98 s. 25). Återstoden av tillämpningsförteckningens andra avdelning gäller myndigheters affärsmässiga verksamhet. I denna del motsvarar förteckningen närmast 27—32 §§ SekrL samt 4 § och 5 § p. 1 CSekrK. Sekretessen kring tullens verksamhet föres dock i kommitténs förslag till 11 §. Riksbankslagens på 31 § SekrL grundade sekretessbestämmelser (35 §), vilka enligt kommitténs förslag skall upphävas (se därom i det följande), ersattes delvis genom andra stadganden. De kreditärenden som icke tillhör den affärsmässiga verksamheten förs under 10 och 11 §§. Ett visst skydd för affärsrörelsen bereder 12 §. överväganden angående den ekonomiska politiken skyddas genom 13 § och förhandlingarna med främmande nationalbanker, andra utländska banker m.m. genom 17 §. Då det gäller att skydda tillverkning och kontroll av sedlar och mynt samt penningtransporter, förvarade värdehandlingar m.m. får 15 och 18 §§ en viss betydelse. Med orden provning, bestämning av egenskaper eller myckenhet, värdering eller vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk utredning eller undersökning, som myndighet utför för enskilds räkning eller eljest enligt uppdrag, avser kommittén att täcka, utöver 22 § SekrL,

154 TF2s9

de förordnanden som meddelats med stöd av 27 § SekrL och som är intagna i 4 § CSekrK, dock med undantag för 4 § p. 14 CSekrK. Frågor om arbetstagares uppfinningar torde kunna få behövligt skydd jämlikt 11 och 16 §§. De i denna avdelning lämnade bestämningarna omfattar inte sådan mätning, provning osv., som ingår i ett författningsreglerat kontrollsystem, exempelvis den officiella bilprovningsverksamheten; här är det inte fråga om sådan förtrolig förbindelse som avses i 8 §. Men om ett organ för sådan kontroll dessutom åtager sig att utföra särskild provning på uppdrag av enskilda, kan denna provning komma in under förtroendesekretessen. Det bör icke komma i fråga att, såsom skett i vissa av förordnandena i 4 § CSekrK (t.ex. p. 2, 3, 6—10), ge myndighet behörighet att bryta sekretessen även i strid med vad den enskilde har förutsatt. I den mån annat icke är underförstått eller uttryckligen avtalat bör alltså den enskilde kunna räkna med sekretess under hela den tid som är föreskriven. För hävande av sekretessen i sådana fall bör krävas stöd i lag (se under 22 §). I tillämpningsförteckningens tredje avdelning uppräknas handlingar vilka avser förtrolig förbindelse med näringsidkare och vilka har inkommit till eller upprättats hos myndighet såsom ett led i tillsyn över denne eller i beskattningsärende. Syftet är att förhindra att enskilds förtroliga konsultation hos exempelvis läkare eller advokat blir offentlig till följd av de samhälleliga organens inspektion. Motsvarigheter finns för närvarande stadgade i 18—21 §§ och 26 § tredje stycket SekrL. Ett annat fall som avses är att en privatpraktiserande läkares journaler inkommer till medicinalstyrelsen i ett disciplinärende.

9 § Statistik, kriminalregister m.m. Statistik

och liknande

undersökningar.

I 14 § tredje stycket av 2 kap. TF enligt 1964 års utkast föreskrevs att, om enskild som lämnat myndighet uppgift för statlig eller kommunal statistik kunde antagas ha förutsatt att uppgiften icke röjdes, denna samt bearbetning av den skulle hemlighållas, såvitt de lämnade upplysning om den enskildes förhållanden. I motiveringen yttrades bl.a. (s. 47), att myndigheternas möjligheter att av enskilda erhålla fullständiga och korrekta uppgifter uppenbarligen skulle minska, om inte myndigheterna kunde utlova sekretess. Behovet av sekretess kring statistiskt primärmaterial vitsordades allmänt under överläggningarna på grundval av PM 1964. Bestämmelsens utformning kritiserades i vissa hänseenden (bilaga 2 s. 193, bilaga 3 s. 241). Den föreskrift kommittén nu föreslår ( 9 § första stycket) har förtydligats. Därjämte har, i enlighet med vad som anförts i den allmänna motiveringen (VI B 1), en tidsgräns för sekretessen angivits (10 år). I ett för några år sedan avgjort ärende om viss psykologisk gruppundersökning av skolungdom uttalade JO, att ett tillfredsställande anonymitetsskydd för deltagarna måste anses vara en förutsättning för sådana psykologiska prov (JO 1962 s. 243). Önskemål i samma riktning har framförts från bland andra militärpsykologiska institutet, järnvägsstyrelsen, Sveriges sociologförbund och Sveriges psykologförbund. Man har därvid främst fäst uppmärksamheten på personliga förhållanden. Från järnvägsstyrelsens sida har man emellertid påpekat att ett likartat behov av skydd för uppgiftslämnare kan finnas vid marknadsundersökningar, och här lär de ekonomiska förhållandena vara av

TF2:9 stor vikt. Arbetsmarknadsstyrelsens företrädare har erinrat om att det kan vara nödvändigt att garantera anonymitetsskydd i fråga om grundmaterialet till de s.k. arbetsmarknadsprognoserna (bilaga 2 s. 200). Kommittén vill framhålla att det i någon omfattning kan vara naturligt att betrakta undersökningar sådana som de nämnda såsom statistik; så kan t.ex. vara fallet med arbetsmarknadsprognoserna. I andra fall ligger detta inte så nära till hands, men likväl kan ett anonymitetsskydd behövas för att undersökningarna skall kunna genomföras. Ett sådant fall är undersökningar med syfte att belysa flygsäkerhetsrisker (se anförande av herr Agrell, bilaga 2 s. 172). Ett annat är undersökningar angående trivsel i arbete och inställningen till överordnade. Ett tredje är konstruktionen av mätinstrument inom psykologi och andra beteendevetenskaper; detta arbete skulle med all säkerhet försvåras, om det inte bleve möjligt att försäkra försökspersonerna om anonymitet. Det kan väl ofta låta sig göra att avstå från uppgift om de tillfrågades namn. Ett säkert skydd kan dock icke alltid åstadkommas därigenom. I andra fall kan undersökningsmetoden förutsätta att den första undersökningen fullföljes efter någon tid genom nya intervjuer e.d. med samma personer. Bestämmelsen om sekretess för statistiskt primärmaterial bör av nu anförda skäl utvidgas så att den kommer att omfatta sådana undersökningar som de nu nämnda. Enligt PM 1964 skulle bestämmelsen om statistiksekretess icke tillämpas på uppgifter som insamlades som ett led i en kontrollverksamhet sådan som den statens pris- och kartellnämnd driver. Här saknar, yttrades i promemorian (s. 47), den som lämnar uppgifter fog för att förutsätta att uppgifterna icke röjes.

155 Enligt vad som framkom under överläggningarna på grundval av promemorian (bilaga 2 s. 196) bör emellertid i viss mån olika synpunkter läggas på sådan verksamhet beroende på om den syftar till att mera allmänt klarlägga exempelvis prisutvecklingen inom vissa branscher eller till att bilda underlag för ingripande i ett bestämt fall. I det förra fallet träder det allmänt utredande momentet i förgrunden, och behovet av offentlighet hänför sig liksom inom statistiken inte till primärmaterialet utan till den färdiga utredningsprodukten. En sekretess som syftar till att bevara uppgiftslämnares anonymitet kan vara en förutsättning för att utredningen skall ge riktigt resultat och kan inte vara betänklig från rättssäkerhetssynpunkt. Bestämmelsen bör avfattas så att den omfattar utredningar av denna mera allmänna karaktär. I det senare fallet, då utredningen syftar till att ge underlag för ingripande i ett bestämt fall, blir i stället 11 § tillämplig. Ett likartat behov av sekretess föreligger i fråga om åtskilliga typer av statliga utredningar som nu omfattas av 21 § SekrL och vissa med stöd därav meddelade förordnanden (t.ex. 2 § p. 4, 21, 24, 25 och 35 i CSekrK). Det synes naturligt att avfatta de nu diskuterade bestämmelserna så att de omfattar sådana utredningar. De föreskrifter som ger den utredande myndigheten behörighet att utlämna handling, då det är påkallat av det allmännas intresse e.d. (se 2 § p. 21, 24, 25 och 35 i CSekrK), bör icke få någon motsvarighet. Har anonymitetsskydd utlovats eller förutsatts, bör icke myndigheten av hänsyn till allmänna intressen uppge det, med mindre det bestäms genom lag. (Jfr den allmänna motiveringen under VI B 7 samt vad som har sagts om förtroendefallen under 8 §.) Av nu anförda skäl jämställer kom-

156 TF2:9

mitten i sitt förslag med officiell statistik annan dylik av myndighet anordnad undersökning. Den föreslagna bestämmelsen innebär, att uppgift som enskild lämnat myndighet för statistik eller undersökning av detta slag samt sådan bearbetning av uppgiften som kan ge upplysning om den enskildes förhållanden skall hållas hemlig i fall som anges i tillämpningsförteckningen, dock ej längre än tio är. Enligt motsvarande föreskrift i tilllämpningsförteckningen skall bestämmelsen tillämpas på, utom statistik, annan av myndighet anordnad forskning, undersökning eller utredning rörande personliga, tekniska eller ekonomiska förhållanden, som bedrives i enlighet med beslut av Konungen, av centralt ämbetsverk, av akademisk forskningsinstitution eller av kommuns beslutande organ och som är av vetenskaplig eller eljest av allmän karaktär och sålunda icke hänför sig till visst mål eller ärende. En handling som enligt SekrL inte får utlämnas förblir hemlig, även om den överlämnas till en annan myndighet. Om en myndighet i stället till en annan myndighet lämnar ett skriftligt meddelande i vilket handlingens innehåll refereras eller enstaka såsom hemliga betraktade uppgifter därur återges, föreligger icke laglig grund för hemlighållande, såvida inte också det skriftliga meddelandet omfattas av en sekretessbestämmelse. Det bör dock märkas att ett utdrag av den hemliga handlingen ofta torde kunna ses som ett annat exemplar därav och alltså alltjämt hemlighållas (jfr RÅ 1965 nr 25). Det kan inte komma i fråga att införa en generell regel att en uppgift ur en hemlig handling skall betraktas som hemlig även sedan den har överförts till en annan handling. Denna senare

handling kan ha en helt annan funktion, t.ex. tjäna som utredning i ett förvaltningsärende. Intresset av insyn är till sin styrka beroende på beskaffenheten av det ärende eller den verksamhet som handlingen tillhör. Sekretessreglerna bör ge uttryck för den avvägning som sålunda måste göras pa skilda områden. I fall då en uppgift lämnas för statistik eller annan undersökning som avses i 9 § första stycket föreligger dock knappast något med undersökningen sammanhängande behov av insyn i de särskilda uppgifterna. Det måste därför enligt kommitténs mening vara lämpligt att här föreskriva att bestämmelserna om sekretess kring statistiskt primärmaterial m.m. skall gälla även i det fallet att uppgiften har hämtats ur handling som den enskilde för annat ändamål har ingivit till myndighet och som skall hållas hemlig. Ett sådant stadgande inflyter i 9 § första stycket såsom en andra punkt. Kriminalregisler m. m. 1 PM 1964 föreslogs ett stadgande (13 § fjärde stycket) att, om myndighet på grund av lag förde register över brott, lösdriveri, missbruk av rusgivande medel eller andra personliga förhållanden, anteckning i registret och till myndigheten inkommen uppgift varpå anteckningen grundade sig skulle hållas hemlig. I motiveringen till stadgandet (s. 44) yttrades bl.a. att innehållet i sådana register visserligen utgjorde en sammanställning av uppgifter som är offentliga hos de myndigheter som har meddelat de registrerade besluten men att, om registren hölls tillgängliga för allmänheten, det skulle finnas risk för förhastade bedömningar från arbetsgivares och andras sida. Sekretessen borde kunna upprätthållas även gentemot de registrerade själva. I annat fall skulle, sades det, arbetsgivare och personer i lik-

TF2:9 nande ställning kunna bereda sig tillgång till de registrerade uppgifterna genom att erhålla fullmakt av platssökande eller på liknande sätt. Under överläggningarna år 1964 framkom önskemål om att stadgandet skulle utvidgas så att det omfattade även vissa register som förs på grund av annan föreskrift eller annat beslut än lag. Som exempel nämndes register över disciplinstraff (bilaga 2 s. 210 och bilaga 3 s. 237), utlänningskommissionens s.k. kontrollregister över utlänningar som vistas i riket (bilaga 2 s. 173) och vissa hos medicinalstyrelsen förda register om utbredningen av olika sjukdomar (t.ex. cancerregistret, se bilaga 2 s. 168). Med den av kommittén nu valda tekniken att bestämma sekretessreglernas tillämpningsområden i särskild förteckning saknas skäl att upprätthålla regeln att ett register, för att få hållas hemligt, måste vara reglerat genom särskild lag. Eftersom tillämpningsförteckningen har karaktär av lag, kommer riksdagen att medverka vid dess utformning. TF:s beskrivning kan då förenklas något; det är tillräckligt att ange att det skall vara fråga om register över brott eller andra personliga förhållanden. I huvudsaklig överensstämmelse med 1964 års utkast föreslås att sekretessen skall omfatta uppgift till registret och anteckning däri. Även utan särskilt förbehåll torde det vara klart att bestämmelsen icke omfattar ett hos den avsändande myndigheten förvarat konceptexemplar av uppgiften, såvida denna grundar sig på handlingar som där är offentliga. En avskrift av en registeranteckning omfattas av sekretessregeln även om den har översänts till annan myndighet. Detsamma gäller ett utdrag ur registret om icke utdraget måste betecknas som en ny, på grundval av registeranteck-

ningarna upprättad handling (jfr regeringsrättens nyssnämnda utslag, RÅ 1965 nr 25, med dissens). Avskrift eller utdrag av registret kan dock bli offentligt som en följd av förfarandet hos den mottagande myndigheten (se särskilt 19 §). Tillämpningsförteckningen bör i första hand omfatta kriminalregister enligt 1963 års lag, polisregister enligt 1965 års lag och socialregister enligt 1936 års lag. I likhet med vad som gäller nu jämlikt 11 § tredje stycket SekrL bör sekretessen omfatta även kontrollstyrelsens straffregister enligt 1955 års kungörelse och de register som kan föras hos skilda myndigheter angående disciplinära åtgärder m.m.; dessa register kan i tillämpningsförteckningen sammanfattas under beteckningen »annat register angående brott eller förseelser». En förutsättning för sekretess kring dessa register bör, med tanke på önskemålet att allmän kännedom vinnes om vilka register som föres, vara att myndigheten för registret på grund av lag eller föreskrift av Kungl. Maj:t. Denna bestämning omfattar militärt straffregister som avses i 56—62 §§ kungörelsen den 19 november 1948 angående den militära rättsvården. Beträffande andra register över disciplinära åtgärder m.m. kan föreskrift införas i allmänna verksstadgan eller i instruktion. Kriminalvårdsstyrelsens centralregister, som nu skall hållas hemligt enligt 12 § fjärde stycket SekrL, bör också omfattas av tillämpningsförteckningen. I samband med att sekretessen kring barnavårds- och nykterhetsorganens verksamhet lättas kan ett motsvarande stadgande erfordras för dem som vårdas eller har vårdats inom ungdomsvården eller nykterhetsvården. Ett register i den mening som här åsyftas föreligger endast om man har

158 TF2:9

tänkt sig att det skall föras kontinuerligt. Skulle ett beslut fattas om utredning för ett bestämt ärende om en viss persons eller vissa personers föregående liv, föreligger alltså inte något register. Vad beträffar socialregistren vill kommittén erinra om att dessa har fått olika utformning i skilda kommuner. På vissa håll har registren karaktär av förteckningar till aktmaterialet i ärenden om understöd och liknande förmåner, på andra håll förekommer register som innehåller tämligen utförliga sakuppgifter rörande personliga förhållanden av betydelse för bedömande av hjälpbehov (se prop. 1961: 126 s. 5). I andra kommuner åter ingår i registren hela samlingen av akter i socialärenden av skilda slag, såsom ärenden om socialhjälp och barnavård. Vad beträffar det senare fallet har i rättspraxis uppkommit tvekan om räckvidden av bestämmelsen i 14 § fjärde stycket SekrL, som föreskriver att »uppgifter och anteckningar, vilka tillhöra de i kommunerna förda socialregistren», inte får utlämnas i vidare mån än som följer av lagen om socialregister. I något fall har det ansetts att bestämmelsen icke omfattar handlingarna i en akt som tillförts socialregistret (RÅ 1965 nr 34). I ett par andra fall har ansökningar av enskilda att få del av handlingar i ärenden som tillförts socialregister och som rörde dem själva avslagits med hänvisning till 14 § fjärde stycket SekrL och 7 § lagen om socialregister (RÅ 1963 not. S. 93 och RÅ 1965 not. S. 303). Med den av kommittén föreslagna avfattningen av 9 § andra stycket — uppgift till register över brott eller andra personliga förhållanden samt anteckning i registret — torde det vara fullt klart att bestämmelsen icke omfattar handlingar i förvaltningsärenden. Begreppet

»annat register angående

brott eller förseelser» kan väl sägas omfatta även sådant till rättsstatistiken hörande register som statistiska centralbyrån för på grundval av uppgifter om dem som fällts till ansvar eller erhållit åtalseftergift (jfr bilaga 2 s. 176 och bilaga 3 s. 237). I tydlighetens intresse föreslår kommittén dock ett särskilt stadgande, enligt vilket TF:s bestämmelse om sekretess blir tillämplig på register, sammanställt för officiell statistik, angående personer som förövat brott eller förseelser. Med tanke på en planerad utbyggnad av registret bör bestämmelsen omfatta även personer som ådagalagt samhällsfarlig asocialitet. Enligt kommitténs mening bör, främst av hänsyn till de politiska flyktingarnas säkerhet, en absolut sekretess också upprätthållas kring register angående utlänningar som vistas i riket. Det kan väl sägas, att de i registret intagna uppgifterna skall hållas hemliga enligt andra stadganden i de fall då det kan antagas att utlämnande skulle skada den registrerade eller hans anförvanter (10 eller 17 §). Det kan emellertid, av skäl liknande dem som anfördes i PM 1964, vara lämpligt att inbegripa utlänningsregister under den särskilda bestämmelsen om registersekretess, så att det blir möjligt att utan prövning av omständigheterna i varje särskilt fall avslå framställningar att få del av registret. Till kommittén har också framförts önskemål om att körkortsregistret skall kunna hållas hemligt (om detta register se 32 § 6 mom. vägtrafikförordningen och 72—75 §§ vägtrafikkungörelsen). Flertalet av de i körkortsregistret intagna uppgifterna synes vara sådana att något behov av hemlighållande inte kan sägas föreligga. Vad som kan i någon mån tala för sekretess är att anteckning skall göras om vissa personliga förhållanden som enligt särskilda stadganden

TF 2:10 skall anmälas till den registerförande myndigheten (vissa brott, vissa beslut jämlikt NvL osv.). Enbart dessa omständigheter utgör dock enligt kommitténs mening icke tillräckligt motiv för att hålla registret i dess helhet hemligt. Kommittén vill framhålla att det mot önskemålet om skydd för de registrerade kan anföras starka skäl för insyn i körkortsregistret. Ett skäl är att det har ålagts länsstyrelse att i registret anteckna, utöver vissa särskilt angivna förhållanden, »annan omständighet, vars anmärkande finnes erforderligt för kontrollen över körkortsinnehavare» (74 § i/ vägtrafikkungörelsen). På det hela taget är det önskvärt att framdeles som hittills sörja för insyn i underlaget för avgörandena av de viktiga ärendena om indragning av körkort m.m. De handlingar hos medicinalstyrelsen som kan sägas utgöra ett register över en viss sorts sjukdomar e.d. torde, såvitt de lämnar upplysning om enskildas förhållanden, i regel åtnjuta sekretess enligt föreskriften om förtroendesekretess. Stadgandet om sekretess till skydd för enskilda som lämnar uppgift till statistik eller annan sådan undersökning (9 § första stycket) kan också få betydelse; att därutöver föreskriva sekretess kring dessa register kan kommittén icke finna befogat. Bearbetningar, som inte lämnar upplysning om enskildas förhållanden, bör exempelvis vara tillgängliga för envar, så snart de är upprättade enligt de allmänna föreskrifterna i 5 §. Register med personupplysningar insamlade såsom ett led i säkerhetstjänsten torde, i den mån de inte utgör polisregister och alltså omfattas av 9 • §, kunna hänföras under 16 §. För sekretess förutsattes då att det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats kän-

nedom eller att det eljest skulle kunna skada försvaret av riket att innehållet röjs. 10 § Enskilds personliga förhållanden; myndighetsutövning 1. Brottmål brott

och

förundersökning

om

Domstolsprocessen omges av ålder med vidsträckt offentlighet oberoende av den skada som därigenom åsamkas den tilltalade. Denne skyddas i huvudsak endast då det gäller utredning om hans levnadsomständigheter och personliga förhållanden i övrigt; efter en år 1964 beslutad ändring av 5 kap. 1 § RB kan domstolarna, »när skäl äro därtill», hålla förhandling inom stängda dörrar i vad den angår sådan utredning. Den tilltalade skyddas däremot inte genom sekretessbestämmelser mot den skada som kan drabba honom genom att personer i hans omgivning får vetskap om att han är tilltalad eller har blivit dömd. PM 1964 innebar icke någon väsentlig ändring i fråga om möjligheten att med sekretess skydda den tilltalade. Något förslag i denna riktning har inte heller framkommit vid överläggningarna på grundval av promemorian. Det är också uppenbart att det inte kan komma i fråga att genomföra någon principiell ändring härvidlag. Rättegångens offentlighet är en förutsättning för att allmänhetens förtroende för domstolarna skall bestå. Offentligheten är ett skydd även för de tilltalade. Det är rimligt att anta att den höga standarden på rättegångsförfarandet till betydande del är en funktion av offentligheten och att den fortlöpande kontroll som domare, åklagare och partsföreträdare är underkastade genom att i rättegången agera offentligt är av betydelse för dess bibehållande.

160 TF2:10

Den förberedande brottsundersökningen, som i allmänhet handhas av polis- eller åklagarmyndighet, omges däremot i det väsentliga med sekretess. Delvis motiveras kravet på sekretess med utredningsskäl: arbetet för brottsbekämpning skall inte få bli lidande på att misstänkta och allmänheten får reda på vad polisen vet och vad den inte vet. Denna sida av sekretessen kring brottsbekämpningen behandlas i det följande (under 15 §). Sekretess upprätthålles även till skydd för dem som blir föremål för utredningar: enligt 10 § SekrL får handlingar rörande brottsutredningar i regel inte utlämnas, såvida skäligen kan befaras att utlämnande skulle vara menligt för enskild person. I denna del innebar PM 1964 en betydelsefull ändring. Undersökningsmaterialet skulle inte få hållas hemligt till skydd för den som misstankes för brott, även om misstanken var ägnad att sänka hans anseende bland medmänniskor. Undantag skulle gälla endast för underåriga: den missaktning som kunde uppkomma som följd av att någon innan han fyllde 21 år hade förövat brott skulle beaktas vid sekretessprövningen. I dessa frågor har förts en livlig diskussion på grundval av promemorian (se särskilt diskussionen vid sammanträdet den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 118). I vårt land anses av ålder en allmän åklagare skyldig att väcka åtal om han finner att han »på objektiva grunder kan motse den misstänktes sakfällande» (processlagberedningen i SOU 1938:44 s. 257). En så allmänt hållen princip ger självfallet ofta utrymme för skilda beslut i en given situation. Detta gäller icke endast bevisfrågor utan även rättsfrågor. Hur åtalsmakten utövas är en rättssäkerhetsfråga av mycket stor betydelse.

Under senare decennier har en stor del av brottmålsprocessen reellt flyttats från domstolarna till åklagarna. Med nya RB infördes år 1948 institutet strafföreläggande. Vid brott, för vilket strängare straff än böter inte ingår i straffskalan, kan åklagaren i regel meddela sådant föreläggande i stället för att väcka åtal (48 kap. 1 § RB). En dominerande del av de årliga 300 000— 400 000 bötesstraffen åläggs nu genom strafföreläggande. Instituten parkeringsbot och ordningsbot (det sistnämnda infört genom lag den 3 juni 1966, nr 247) kan också nämnas. Gällande rätt lägger också i stor omfattning i åklagarens hand att underlåta att väcka åtal för brott utan att därmed förknippas någon bötespåföljd. Efter en år 1964 beslutad vidgning kan åklagare besluta att icke tala å brott, om det är uppenbart att i händelse av lagföring annan påföljd än böter icke skulle komma att ådömas och att den misstänktes lagföring ej är påkallad u r allmän synpunkt (20 kap. 7 § p. 1 RB). Åtskilliga stadganden i BrB om särskilda brott låter åtalsfrågan bero på en prövning av åklagaren, om åtal är påkallat ur allmän synpunkt (se exempelvis 3 kap. 11 §, 4 kap. 11 §, 6 kap. 11 § och 10 kap. 10 § andra stycket). Oberoende av vad som är föreskrivet om straff kan efter ändring år 1964 åtal underlåtas, om det av särskilda skäl är uppenbart att påföljd ej erfordras för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna ej heller eljest är påkallat att åtal väcks (20 kap. 7 § p. 3 RB); behörigheten att fatta beslut har i dessa fall lagts hos riksåklagaren. Av i viss mån annan karaktär är sådana möjligheter att underlåta åtal som syftar till att dra gränsen mot andra behandlingsformer än de straffrättsliga (20 kap. 7 § p. 4 RB, 1 § lagen den 20

TF2:10 mars 1964 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, 57 § NvL och 21 § lagen den 4 juni 1964 om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet). Även dessa avgöranden kan för den enskilde vara av stor betydelse. Den prövning som det åligger åklagare att göra vid bedömande av åtalsfrågor enligt de bestämmelser som nu angivits kan stundom vara ömtålig. Den kan, liksom den vanliga åtalsprövningen, omfatta både bevis- och rättsfrågor. Beslut att underlåta åtal kommer väl att fattas huvudsakligen i fall när den misstänkte har erkänt, att han har förövat brottet. Bevisfrågan kan emellertid likväl vara oklar. Under förarbetena till 1964 års ändringar sades också att krav på erkännande inte kan uppställas som någon ovillkorlig regel (prop. 1964: 10 s. 135, 327 och 347). Det är vidare tydligt att prövningen av om åtal är påkallat ur allmän synpunkt ofta förutsätter komplicerade överväganden och ger stort utrymme för personliga värderingar (se prop. 1962: 10 C s. 153 och prop. 1964: 10 s. 161). Den prövning som försiggår hos åklagarmyndigheterna blir av naturliga skäl i regel mindre uppmärksammad än den som försiggår hos domstolarna och detta även om handlingarna i ärendena hos åklagarmyndigheterna skulle vara offentliga. Att den slutliga prövningen av brottsmisstankar i så stor utsträckning har flyttats från domstolarna till åklagarna har alltså helt säkert lett till att en större del av straffrättskipningen har kommit att undandras offentligheten. Därtill kommer, att förundersökningshandlingarna, bortsett från mera bagatellartade förseelser, i regel torde anses hemliga till dess att åtal har väckts, något som också betyder att dessa handlingar vanligen torde betraktas som hemliga ifall ett ärende avskrives utan åtal (SOU 1955: 17 s. 35—37; 11 — 566-2759

jfr anförande av herr Asplund, bilaga 2 s. 128). Skillnaden i offentlighet mellan förundersökning och rättegång medför att en person som är så svagt misstänkt att han inte blir åtalad skyddas genom sekretess men att den som blir åtalad men frikänd i brist på bevis blir blottställd inför offentligheten. Kommittén anser, att det finns starka skäl för en effektiv kontroll över åklagarmyndigheternas verksamhet. Skälen för en sådan kontroll har vuxit i styrka genom de ändringar av åtalsreglerna som genomförts under tiden efter SekrL :s tillkomst. Under förarbetena till 1964 års ändringar av åtalsbestämmelserna hänvisades till målsägandens subsidiära åtalsrätt, till möjligheten att begära överprövning hos högre åklagare, till JO:s och JK:s tillsyn samt till pressens kontroll (prop. 1964: 10 s. 132). Kommittén vill hävda att effektiviteten i dessa kontrollmedel till icke ringa del beror på om underlaget för besluten är tillgängligt för envar. Detta gäller i särskilt hög grad pressens kontroll men också överprövningen hos högre åklagare och JO:s och JK:s tillsyn. Det är nämligen först samspelet mellan olika kontrollmedel som ger dessa deras fulla effekt. Det räcker inte, att sekretessen kan hävas genom samtycke av den, vars rätt det är fråga om. Denne är inte alltid på det klara med om han är utsatt för ett rättsövergrepp. Rättssäkerheten är till stor del en funktion av att myndigheterna arbetar i offentlighetens ljus. En omständighet av mera praktisk art är att en begränsning av handlingsoffentligheten kring förundersökningarna knappast är ägnad att i högre grad bereda något skydd mot skadlig publicitet genom pressen, radion och televisionen. Vad som är bestämmande för publicitetens kvalitet är främst de yr-

162 TF2:10

kesetiska normerna, sådana dessa har utvecklats på grundval av lagregler och tradition. Ansvaret för vad som publiceras måste främst ligga på publicitetsorganen. Ett och samma faktum kan offentliggöras på vitt skilda sätt. En tidning kan skriva att polisen sitter inne med upplysningar som pekar på att en anhållen person är den skyldige. En annan tidning kan, på grundval av samma faktiska upplysningar, skriva att polisen inte vill ange några bestämda omständigheter som pekar pä att den anhållne har förövat brottet. Genom en lämplig information från polisens sida kan saken få rimliga proportioner. Är polisen avvisande mot nyhetsorganen, kan man lätt få en snedvriden publicitet. Kommittén vill än en gång hänvisa till den verksamhet som pressens organisationer bedriver, främst genom Pressens opinionsnämnd. En regel om offentlighet kring förundersökningarna kan emellertid också leda till att uppgifter om brottsmisstankar kommer att begagnas som medel för utpressning eller eljest i otillbörligt syfte. Denna fara underströks från skilda håll vid kommitténs överläggning den 30 oktober 1964. Enligt kommitténs mening är dock behovet av insyn i rättssäkerhetens intresse så stort att hänsynen till faran för obehörigt begagnande inte får vara avgörande. Som kommittén utvecklat i den allmänna motiveringen (under V C) måste sekretessreglerna bygga på den förutsättningen att ett missbruk i form av exempelvis förtal eller utpressning skall kunna beivras särskilt. Kommittén vill också framhålla att redan domstolarnas offentliga handlingar borde lämna ett rikligt material för den som ville utnyttja kännedom om nästans felsteg till egen vinning eller dennes skada. I verkligheten torde likväl missbruk av detta slag vara sällsynta.

Kommittén vill slutligen framhålla att det i Finland som regel inte finns någon möjlighet att hemlighålla handlingar angående förundersökningar, som inte har lett till åtal, i syfte att skydda den misstänkte. Enligt vad kommittén vid sitt studiebesök i Finland inhämtade från polis- och åklagarmyndigheterna i Helsingfors har det inte förekommit att dessa handlingars offentlighet har lett till missbruk. I ett fall hade det förekommit att vissa handlingar i en polisutredning av rikspolitiskt intresse hade givits ut i tryck. På grund av det anförda vill kommittén i denna fråga i det väsentliga ansluta sig till den ståndpunkt som kom till uttryck i PM 1964: den misstänkte bör icke skyddas genom sekretess kring förundersökningshandlingarna. I förslaget uttrycks detta så, att regeln i 10 § första stycket om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden inte skall tillämpas på handling, vari fastsläs eller påstås att någon förövat brott (avd. 6 i tillämpningsförteckningen). I likhet med vad som föreslogs i PM 1964 bör dock den allmänna regeln om sekretess till skydd för enskild bli tillämplig i fråga om brott som någon har förövat innan han har fyllt 21 år. Härvidlag kan jämföras med föreskriften i 8 § andra stycket lagen den 20 mars 1964 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare angående handläggning inom stängda dörrar. Till skillnad från vad som föreslogs i PM 1964 vill emellertid kommittén begränsa inskränkningen i sekretessregeln till förundersökningar och vissa liknande brottsutredningar, exempelvis utredningar om disciplinär påföljd. Om en brottsmisstanke yppas exempelvis i en socialutredning, skall sålunda den allmänna sekretessregeln gälla oberoende av den misstänktes ålder. Då lagtexten talar om att det fastslås eller påstås att någon har förövat brott,

TF2.-10 syftas det på en uppgift att någon har förövat en gärning som enligt en korrekt rättslig bedömning är brottslig. En anmälan att någon har gått till väga på ett visst sätt omfattas alltså, om förfarandet är brottsligt, av detta uttryck, även om anmälaren inte har påstått att något brott har förövats. I åtskilliga fall lär ett förfarande som icke är brottsligt inte heller vara ägnat att sänka den handlandes anseende i medmänniskornas ögon, och då brister i regel den grundläggande sekretessförutsättningen (se i det följande under denna paragraf). I andra fall kan ett icke brottsligt handlande likväl vara nedsättande, och då kan det komma i fråga att betrakta uppgiften som hemlig. Att utredning om disciplinär påföljd för brott i regel blir offentlig får betydelse icke endast för stats- och kommunaltjänstemän utan också för advokater, eftersom advokatsamfundets styrelse och dess disciplinnämnd, vilka fattar beslut om disciplinära påföljder, enligt kommitténs förslag därvid är att anse som myndigheter. Samma gäller privatpraktiserande läkare och andra yrkesutövare som svarar disciplinärt inför myndighet. Det kan emellertid erinras om att advokatens eller läkarens klienter åtnjuter skydd enligt bestämmelsen om förtroendesekretess. I den mån utredningen berör uppgifter som en klient har lämnat i förtroende är den alltså hemlig, oavsett vad nyss sagts. Enligt PM 1964 skulle offentlighetsprincipen råda inte bara i fråga om brott utan även i fråga om prostitution, lösdriveri och annat levnadssätt som innebär en fara för allmän ordning eller för annans hälsa eller säkerhet, dvs. främst sådana yttringar av alkoholism och narkotikamissbruk där ingripande erfordras även av hänsyn till annan (s. 40). Efter det att PM 1964 publicerades har lagen den 4 juni 1964 om åtgärder

vid samhällsfarlig asocialitet utfärdats och ersatt 1885 års lag om lösdrivai*es behandling. Enligt den nya lagen ankommer det på åklagare att väcka talan om intagning på arbetsanstalt och på domstol att förordna därom. Förfarandet har anknutits nära till vad som i RB stadgas om förfarandet i grövre brottmål. Utredning skall verkställas genom förundersökning. Angående offentlighet hos domstolen skall de allmänna reglerna i 5 kap. RB gälla (prop. 1964: 128 s. 100). Det synes på grund av dessa förhållanden naturligt, om även handlingsoffentligheten regleras på samma sätt i fråga om dessa ärenden som i fråga om brottsbekämpningen; det kan förhålla sig så att det under utredningen inte står klart, om denna kommer att utmynna i åtal eller talan om intagning i arbetsanstalt (se prop. 1964: 128 s. 130 och 140). Däremot vill kommittén icke biträda tanken att sådan asocialitet som inte omfattas av den nya lagen (exempelvis vissa former av alkoholism och narkotikamissbruk) generellt skall falla utanför sekretesskyddet. 2. övriga fall av myndighetsutövning En viktig nyhet i PM 1964 var försöket att göra skillnad mellan förtroendesituationer och myndighetsutövning. I fråga om myndighetsutövningen var det en strävan att begränsa sekretessen till de fall då det kunde befaras att utlämnande skulle orsaka en skada. Såsom kommittén har utvecklat i den allmänna motiveringen (under VI A), vidhåller kommittén tanken att ställa upp strängare krav för sekretess i de fall då det är fråga om myndighetsutövning än i förtroendesituationerna. Sekretessregeln. Enligt huvudregeln i 1964 års utkast skulle en handling som innehöll uppgift om någons personliga

164 TF2:10

förhållanden hållas hemlig, om utlämnande kunde antagas leda till att han eller någon honom närstående skulle utsättas för våld eller för andras missaktning (13 § första stycket). Kommittén vill förorda att med »våld» jämställs annan menlig åtgärd. Härmed avses sådant som avsked från anställning, uteslutning ur fackförening och blockad från kunders sida av en företagare. Med uttrycket »missaktning» syftades i PM 1964 pä sådana angrepp mot någons heder och ära som kan leda till uteslutning ur grupper av olika slag. Uttrycket är hämtat från BrB:s bestämmelse om förtal (5 kap. 1 §). Under överläggningarna på grundval av PM 1964 pekade man från skilda håll på den osäkerhet som kan följa av att värderingarna skiftar mellan olika miljöer och tider. Som exempel på förhållanden som värderas olika nämnde man fria könsförbindelser, sinnessjukdom, sinnesslöhet och utomäktenskaplig börd. (Se exempelvis inlägg av herr Asplund vid sammanträdet den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 123, och av herrar Dahlsten och Alf Olsson vid sammanträdet den 20 november 1964, bilaga 2 s. 174 och 184.) Om man, som kommittén, har valt till utgångspunkt att hemlighållande i de hithörande fallen skall förutsätta att man kan befara att utlämnande skulle orsaka skada, är det knappast möjligt att komma ifrån sådana gränsdragningsproblem. Det måste alltid uppkomma fall i vilka det är tveksamt om ett skaderekvisit är uppfyllt eller ej. Eftersom värderingarna skiftar så mycket på det moraliska området, är det inte möjligt att beskriva skadan på ett sätt som ger ett odiskutabelt utslag i varje tänkbar situation. Ordet missaktning har härvidlag det företrädet framför andra tänkbara ord, att det skulle göra det möjligt för

myndigheterna att få en viss ledning av domstolarnas tillämpning av förtalsparagrafen (jfr yttranden av herr Lindahl vid sammanträdet den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 127, och av herr örtengren vid sammanträdet den 20 november 1964, bilaga 2 s. 181). Häremot kan invändas, att termen missaktning syftar till att ange ett stort mått av ogillande eller moraliskt klander (prop. 1962: 10 B s. 143). Det kan vara rimligt att medge sekretesskydd även i fall då en något mindre skada kan förväntas. Därtill kommer att den prejudicerande verkan av domar i förtalsmål är svår att förutse. En förklaring till detta är att straffrihet kan inträda vid intressekollisioner, även om kravet på missaktning är uppfyllt. En annan förklaring är att många av de viktigare målen om förtal i framtiden liksom hittills torde komma att avgöras under medverkan av jury, något som kan medverka till att bedömningen inte blir så enhetlig som om den gjorts i vanlig straffprocessuell ordning. Kommittén har därför valt att utforma förutsättningen för hemlighållande mera i anslutning till gällande bestämmelser (i första hand 14 § SekrL) än som var fallet i 1964 års utkast. I kommitténs förslag till 10 § sägs sålunda att allmän handling som innehåller uppgift om någons personliga förhållanden skall hållas hemlig, om utlämnande kan antagas leda till att han eller någon honom närstående skulle förklenas eller lida annat men. Skillnaden mot vad som gäller nu blir med denna konstruktion främst att presumtionen blir för offentlighet, medan den nu är för sekretess. Skälen till denna omkastning har kommittén utvecklat i den allmänna motiveringen (under VI A 1 och 2). Tillämpningsförteckningen. Kommi ttén grupperar de handlingar som skall om-

TF 2:10 fattas av sekretessregeln i skilda avdelningar. Till den första avdelningen förs handlingar som vanligen inte kan sägas höra till ett visst förvaltningsärende utan i stället till en löpande verksamhet, sådan som undersökning, vård eller behandling av skilda slag. Den verksamhet som kriminalvårdens nämnder bedriver kan i detta hänseende sägas inta en särställning. Handling som upprättas här bör, liksom enligt gällande rätt (12 § tredje stycket SekrL; prop. 1964:189 s. 6), inte få hållas hemlig utan ett särskilt förordnande. Beslut av sådan nämnd bör överhuvudtaget inte få hallas hemligt. Samma bör enligt kommitténs mening gälla handlingar som upprättas hos motsvarande nämnder och styrelser inom mentalsjukvården och socialvården (jfr under 15 § i det följande). Om någon förutsättning att tillämpa regeln om förtroendesekretess brister (den stadgade maximitiden har t.ex. löpt ut), kan det komma i fråga att hänföra handlingen till denna avdelning. Militärpsykologiska institutet har i en framställning till kommittén behandlat sekretessproblemen inom institutets verksamhet (bilaga 3 s. 245). Vid inskrivningsförrättningar och vid urval av personal för olika ändamål företas, enligt vad institutet anför, psykologisk undersökning av värnpliktiga och anställda. Ett syfte är att få en bild av den prövades allmänna begåvning, hans speciella kunskaper och färdigheter samt hans karaktärsegenskaper och därmed ett underlag för en prognos av hans möjligheter att tillgodogöra sig utbildning och hans användbarhet. Det är fördenskull nödvändigt att få så fullständiga personliga uppgifter av den prövade som möjligt, även uppgifter av djupt enskild art. Det ligger i den en-

skildes intresse att provhandlingarna inte blir tillgängliga för andra än dem som har med provens bedömning o.d. att skaffa. I andra hand ligger detta också, yttras det vidare, i krigsmaktens intresse. Om den prövade vet om att hans svar, skriftliga eller muntliga, inte är skyddade från offentlig insyn, kommer nämligen följden att bli att han inte lämnar de begärda uppgifterna eller rentav lämnar felaktiga och vilseledande uppgifter. Den psykologiska utredningen är enligt institutets mening en klar förtroendesituation. Under 8 § har kommittén anfört att vid psykologiska utredningar inom kriminalvården, socialvården och arbetsvärden själva värdsituationen begränsar möjligheterna att förutsätta en förtrolig behandling av de uppgifter som lämnas och att det ligger i sakens natur att dessa skall begagnas för vårdarbetet. Som kommittén antytt där, kan ett likartat resonemang föras beträffande den psykologiska verksamheten inom krigsmakten. Det material som kommer fram skall tjäna som underlag för avgöranden om urval av skilda slag. Med en ökande differentiering av värnpliktstidens längd kan sådana avgöranden bli av stor betydelse för allt flera. Underlaget för avgörandena bör därför vara tillgängligt för granskning i den mån inte viktiga hänsyn talar däremot. Handlingar angående sådan undersökning bör föras in under bestämningen i den första avdelningen av tillämpningsförteckningen. Även med den nu utvidgade avfattningen av skaderekvisitet, som för sekretess kräver endast att utlämnande kan antas leda till skada eller förklenande, torde det av psykologen avgivna utlåtandet eller hans sammanfattande omdöme i regel bli offentligt. Det kan däremot oftare finnas underlag för att hemlighålla detaljuppgifter som den enskilde har lämnat om sitt personliga

166 TF2:10

liv, data från det psykologiska provet och iakttagelser som psykologen har gjort vid samtal med honom. Den andra och den tredje avdelningen av tillämpningsförteckningen omfattar handlingar i sådana typer av förvaltningsärenden, där sekretessen skall kunna omfatta inte bara utredning och myndighetens överväganden utan även beslut. Bestämningarna sammanfaller nära med motsvarande beskrivning i 14 § tredje stycket SekrL. Av skäl som redovisats i den allmänna motiveringen (under VI B 3) har emellertid kommittén inte till denna grupp fört barnavårdsnämnds eller nykterhetsnämnds beslut att omhändertaga någon för undersökning eller vård och inte heller överinstansernas beslut i ärenden om förebyggande åtgärder. Förteckningens fjärde avdelning omfattar handlingar i ärenden om omhändertagande för undersökning eller vård inom sjukvården, barnavården eller nykterhetsvården eller om upphörande av vården eller behandlingen samt handlingar i förvaltningsärenden om kontroll över utlänningar. Myndigheternas beslut har undantagits. Härvidlag stämmer kommitténs förslag överens med vad som gäller nu utom på det sättet att även barnavårdsnämnds och nykterhetsnämnds beslut om omhändertagande skall bli offentliga. Förslaget har i detta hänseende intresse främst för besluten om tvångsomhändertagande. Även andra beslut om omhändertagande och då i första hand beslut om omhändertagande för samhällsvård enligt 31 § BvL omfattas av undantaget från regeln om sekretess. Detta torde dock knappast ha någon praktisk betydelse, eftersom sådana beslut regelmässigt inte lär innehålla något vars utlämnande kan antagas leda till men eller förklenande. Den femte avdelningen av tillämp-

ningsförteckningen omfattar främst handlingar i förvaltningsärenden om olika former av ekonomiska förmåner på grund av författningar. Hit hör dels socialförsäkringarna och vissa därmed sammanhängande förmåner, nämligen hustrutillägg, kommunalt bostadstilllägg och ersättning för skada under militärtjänstgöring m.m., dels socialhjälp och vissa liknande bidragsformer, dels slutligen vissa former av stöd för studier, bosättning eller näringsverksamhet. I ärenden om familjebostadsbidrag enligt kungörelsen den 24 maj 1957 (nr 358) torde utredning aldrig behöva förebringas om sådana personliga förhållanden att något sekretessbehov gör sig gällande; dessa ärenden tas därför inte med i förteckningen. Till den femte avdelningen för kommittén även ärenden om bostadsförmedling (se ovan under 8 §) och ärenden om inskränkning i rätten att inköpa rusdrycker (se 18 § sista stycket i rusdrycksförsäljningsförordningen). I de här angivna typerna av ärenden skall ansökan och beslut falla utanför sekretesskyddet. Tillämpningsförteckningens sjätte avdelning upptar handlingar i vissa typer av utredningar med syfte att klarlägga förhållanden för rättegång eller annat därmed jämförligt förfarande. Av särskild praktisk betydelse är förundersökning i brottmål. Undantag göres för styrkt eller obestyrkt uppgift, att någon efter det han fyllt 21 år h a r förövat brott eller ådagalagt samhällsfarlig asocialitet. Utredningarna hos riksdagens ombudsmän faller liksom i gällande rätt (10 § andra stycket SekrL) utanför sekretessen. Med »disciplinärende» åsyftas inte bara åtgärder mot tjänstemän, tjänstepliktiga och andra som står under myndighets tillsyn i sin yrkesutövning utan även skolans disciplinära åtgärder. Även utredningar för nådeärenden anges i förteckningen. Sekretessen omfattar

TF2:10 i de fall som åsyftas i sjätte avdelningen handlingar som inkommer eller upprättas under undersökningen eller utredningen. Undantag görs för myndighets protokoll, beslut och yttrande. I den mån handling som avses i förteckningens sjätte avdelning företes vid förhandling inför domstol träder de härför avsedda reglerna i tillämpning (se i första hand 19 §). När det gäller protokoll, beslut och andra handlingar som upprättas hos domstolen samt handlingar som inges av enskilda parler är olika lösningar tänkbara. En möjlighet är att i tillämpningsförteckningen ange de slag av mål och ärenden där sekretessbehov kan tänkas, såsom äktenskapsmål och mål och ärenden som avses i föräldrabalken (jfr 15 kap. 6 § giftermålsbalken och 20 kap. 38 § föräldrabalken). En annan möjlighet är att sekretessregeln skall tilllämpas i sådana fall då förhandlingen kan hållas inom stängda dörrar. Hemlig förhandling kräver stöd av lag. En sådan behörighet kan därför knappast innebära risk för vidsträckt sekretess. Därtill kommer att denna utväg är tekniskt enklare. Kommittén förordar därför den (se tillämpningsförteckningens sjunde avdelning). För folkbokföringen gäller en särskild sekretessbestämmelse i 13 § SekrL. Till stöd för en sekretessregel på detta område torde anföras främst att enskilda kan lida skada till följd av att det kommer till allmänhetens kännedom att de är registrerade som sinnessjuka eller sinnesslöa, som födda utom äktenskapet eller som föräldrar till barn utom äktenskapet (se prop. 1937: 107 s. 52, JO 1953 s. 267 och 1963 s. 397; jfr JO 1962 s. 302). Dessa uppgifter torde emellertid kunna släppas fria utan att någon beaktansvärd skada drabbar dem de gäller; det måste uppmärksam-

mas att betydelsefulla publicitetsintressen knyter sig till folkbokföringen. En generell offentlighet kring denna medför också förenkling av folkbokföringsmyndigheternas verksamhet, särskilt välbehövlig vid övergången till automatisk databehandling (se anföranden av herrar Dahlsten och Alf Olsson vid sammanträdet den 20 november 1964, bilaga 2 s. 174 och 184). Vad som nu sagts om skadan av offentlighet inom folkbokföringen torde ha tillämpning även på namnärendena (se prop. 1963: 37 s. 32, 39). Att folkbokföringen blir offentlig kommer givetvis att återverka på tillämpningen av sekretessregeln i 10 § då det gäller andra handlingar. Att en uppgift som är offentlig i folkbokföringen lämnas ut från någon myndighet som i annat sammanhang har fått in uppgiften kan merendels inte leda till men eller förklenande. JO har i en skrivelse den 18 juli 1966 till kommittén tagit upp frågan om sekretesskydd för uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden i ärenden om tjänstetillsättning. JO har tagit till utgångspunkt vad som har kommit fram vid en inspektion hos en länsskolnämnd rörande handläggningen av ärenden om rektorsförordnanden. I skrivelsen framhåller JO, att myndigheterna i ärenden om tjänstetillsättning mången gång har anledning att införskaffa kompletterande upplysningar om sökande som ej är personligen känd. Emellertid plägar uppgift om dessa upplysningar inte inflyta i akten. Att en viss sökande med till synes överlägsna meriter har förbigåtts vid en tillsättning kan därför, yttrar JO, vid en granskning av handlingarna framstå som helt oförklarligt. Enligt JO:s mening saknas rättsligt hållbar grund för tankegången att, såvitt angår upplysningar av förevarande slag, något utrymme skulle finnas för »förtro-

168 TF2:10

liga» meddelanden mellan tjänstemän, meddelanden som alltså ej skulle behöva redovisas (jfr JO 1958 s. 227). En annan sak är att det inte kan anses nödvändigt att i handlingarna uppteckna allt som inhämtas. I allmänhet torde det, säger JO, få anses tillfyllest med angivande av upplysningarnas väsentliga innehåll. JO framhåller, att nuvarande praxis att i tjänstetillsättningsärenden undanhålla muntligen införskaffat utredningsmaterial av betydelse för avgörandena inte står i överensstämmelse med offentlighetsprincipen. Även starka rättssäkerhetskrav talar för att praxis ändras. Därom anför JO, att det i andra ärenden än tjänstetillsättningar i stor utsträckning förekommer att uppgifter om enskildas personliga förhållanden inhämtas och att sådant material i väsentlig grad bestämmer besluten. Det förekommer då att det skriftliga materialet kompletteras genom muntliga förfrågningar. Material av betydelse torde, yttrar JO, i allmänhet antecknas och tillföras handlingarna i ärendet. Materialet blir då offentligt, i den mån särskilt sekretesskydd inte gäller. JO fortsätter: »Den omfattande verksamhet för inhämtande och vidarebefordran av upplysningar rörande personliga förhållanden, som sålunda förekommer inom förvaltningen, innefattar naturligtvis i och för sig risker för fel och misstag. I min verksamhet har jag också kunnat konstatera hur lätt förväxlingar och andra förbiseenden sker, medförande att oriktiga upplysningar läggs till grund för avgörandena. Sålunda har vid upprepade tillfällen — även vid skriftligt utredningsförfarande i ärenden av betydande vikt för vederbörande — förekommit att personförväxling på grund av namnlikhet skett med påföljd att graverande upplysningar läm-

nats om oförvitliga personer. Vidare har jag sett flera exempel på att myndigheter vid underhandsförfrågningar rörande enskildas personliga förhållanden mottagit lösligt grundade eller rent ovederhäftiga upplysningar. Som förklaring till att sådana upplysningar lämnats har anförts att man inte trott att uppgifterna skulle åberopas i ärendet eller att så i varje fall inte skulle ske utan ytterligare kontroll. Bortsett från den felmarginal som alltid kan föreligga vid mottagande och uppteckning av muntligen lämnade upplysningar, ger erfarenheten följaktligen vid handen att betydande risker föreligger för misstag i samband med inhämtande av upplysningar rörande enskildas personliga förhållanden. Genom att materialet i nu avsedda förvaltningsärenden åtminstone i huvudsak plägar dokumenteras och därmed kan bli föremål för kontroll, föreligger dock i dessa ärenden möjlighet att uppdaga begångna misstag och att tillse att rättelse sker. Uppenbarligen föreligger på motsvarande sätt risker för fel och misstag jämväl vid inhämtande av underhandsupplysningar i tjänstetillsättningsärenden. Särskilt är så naturligtvis fallet, när upplysningar skall lämnas från myndighet med stort antal anställda eller med stor personalomsättning. Då någon dokumentation av detta material ej sker, saknas emellertid h ä r som regel möjlighet att i efterhand tillrättalägga oriktiga eller otillräckligt grundade informationer. Vetskapen om att lämnade upplysningar betraktas som »förtroliga» och inte kommer att utåt åberopas synes i vissa fall också kunna inbjuda till vidarebefordran av vad som är att hänföra till hörsägner och skvaller.» Underhandsupplysningar

om

sökande

TF2:10 bör alltså, anför JO, i erforderlig utsträckning dokumenteras, i den mån de är av betydelse för avgörandet och ej redan framgår av åberopade aktstycken. Uppteckningarna skulle därmed enligt TF:s bestämmelser utgöra allmänna handlingar. Det plägar anföras, nämner JO, att det inte skulle vara förenligt med tjänstemännens eget intresse att negativa upplysningar skulle bli tillgängliga för envar. Denna synpunkt förtjänar enligt JO visst beaktande. I åtskilliga fall torde upplysningarna kunna beröra mycket ömtåliga omständigheter av personlig och privat natur. Om sådana upplysningar bleve offentliga, skulle de kunna missbrukas till skada eller förklenande för tjänstemannen eller eljest leda till andras missaktning. Handlingar med sådana upplysningar bör därför, yttrar JO, av hänsyn till tjänstemännen omfattas av sekretesskydd. Självfallet bör partsoffentligheten inte inskränkas i vidare mån än som följer av stadgandet i 39 § SekrL. Infördes en särskild bestämmelse om sekretess i tjänstetillsättningsärenden, skulle den enda vägande invändningen mot dokumentation av relevant material bortfalla. Som kommittén framhållit under 4 §, är det en icke godtagbar tanke, att upplysningar av betydelse för myndigheters avgöranden skall kunna lämnas myndigheterna och behandlas av dem på ett sätt som innebär att de i författning reglerade eller eljest vedertagna formerna kringgås. Om den av besvärssakkunniga föreslagna bestämmelsen om skyldighet att göra anteckning om uppgift av betydelse för ärendes avgörande, som under utredningen tillförs ärendet annorledes än skriftligen (8 kap. 23 § i förslaget till lag om förvaltningsförfarandet, SOU 1964:27), införes — och om det därvid klargöres

atl bestämmelsen skall tillämpas strikt efter ordalagen (se ovan under 4 §) — finns emellertid enligt offentlighetskommitténs mening anledning räkna med att den av JO påtalade olyckliga praxis bryts. Det står utom tvivel att ett helt offentligt förfarande i tjänstetillsättningsärenden kan orsaka lidande. Det får också antagas, att ett fullständigt hemlighållande av underhandsupplysningar om personliga förhållanden är ägnat att leda till att myndigheterna får ett rikligt material som underlag för sin prövning. Som JO framhåller, skulle emellertid en sekretessregel inte kunna utformas så att partsinsynen begränsas i vidare mån än som följer av 39 § SekrL. Alla sökandena skulle alltså, i den mån rätten till insyn inte begränsades genom författning, kunna erhålla full insyn i handlingarna; vad 39 § SekrL säger är endast att utlämnande av handlingarna kan vägras, om det avhänsyn till allmänna eller enskilda intressen finnes vara av synnerlig vikt att deras innehåll ej uppenbaras (se prop. 1947:260 s. 30, processlagberedningen i SOU 1944:10 s. 168). Man kan förmoda att om en uppgiftslämnare betingar sig förtrolig behandling han vanligen fäster särskild vikt vid att de uppgifter han lämnar skall undanhållas den de gäller. Redan en insyn för denne skulle alltså förta effekten av den av JO åsyftade sekretessregeln, i den mån man med denna ville uppnå att inhämtade uppgifter antecknas och bevaras. Så mycket mera skulle detta bli fallet, om uppgiftslämnaren måste räkna med att även övriga sökande skulle få kännedom om vad han har sagt. Det finns också goda skäl att fasthålla vid kravet på insyn i handläggningen av ärenden om tillsättning av befattningar hos staten och kommuner-

170 TF2:10

na. Under förarbetena till SekrL sades, att behovet av allmänhetens kontroll och önskvärdheten av att misstankar för vald och mannamån inte uppkommer gör sig gällande med synnerlig styrka beträffande befordringsfrågor och att, om än blottande av personliga förhållanden någon gång skulle kunna vara hårt för vederbörande, hänsynen härtill i allt fall borde vika för offentlighetsintresset (prop. 1937:107 s. 105). Kommittén ansluter sig till detta uttalande. Kommittén vill alltså icke biträda JO:s ståndpunkt i frågan om sekretess kring underhandsupplysningar i tjänstetillsättningsärenden. Förslaget medger dock ett visst sekretesskydd för den som söker offentlig anställning. Utlåtande av läkare eller psykolog som åberopas i befordringsärendet kommer in under beskrivningen i tillämpningsförteckningens första avdelning och skall alltså hållas hemligt, om den i 10 § angivna förutsättningen är uppfylld. Detsamma gäller undersöknings journaler, testprotokoll och annat grundmaterial till läkarens eller psykologens utlåtande. Sådant grundmaterial torde i betydligt större omfattning än utlåtandet innehålla upplysningar om ömtåliga personliga omständigheter och familjeförhållanden. Enligt lagen den 3 juni 1966 (nr 413) om vapenfri tjänst äger värnpliktig erhålla tillstånd att fullgöra vapenfri tjänst i stället för värnpliktstjänstgöring, om bruk av vapen mot annan icke är förenligt med hans allvarliga personliga övertygelse och skulle medföra djup samvetsnöd för honom. Ansökan om tillstånd att fullgöra vapenfri tjänst prövas av vapenfrinämnden, som består av ordförande och sex andra ledamöter, alla utsedda av Kungl. Maj:t. Enligt 5 § i kungörelsen den 3 juni 1966 (nr 414) med vissa bestämmelser om vapenfria

tjänstepliktiga skall nämnden göra den utredning om sökandens personliga förhållanden och övriga omständigheter som behövs för prövning av ansökningen. Nämnden äger kalla sökande och annan att höras muntligen inför nämnden. Nämnden äger också förordna särskild utredningsman att biträda vid utredningen. Utredningen i tillståndsärenden hos nämnden kommer i regel att omfatta tre grupper av handlingar, nämligen dels handlingar från inskrivningsförrättning (stamkort, kvalifikationskort, läkarkort och handlingar angående psykologisk prövning), dels utlåtande av utredningsman, dels protokoll eller annan handling, vari nämnden har antecknat muntliga upplysningar och iakttagelser vid sammanträde inför nämnden. Den första gruppen av handlingar kan vara hemliga, om den i 10 § första stycket angivna förutsättningen är för handen (första avdelningen av tillämpningsförteckningen). Enligt kommitténs mening föreligger på detta område ett så stort behov av insyn att de övriga handlingarna i ärendena icke bör kunna hållas hemliga. 3. Skydd för anmälare m.m. Enligt PM 1964 skulle anmälan eller utsaga hållas hemlig, om det kunde befaras att den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående skulle utsättas för våld, om annan finge kännedom därom (2 kap. 13 § tredje stycket T F ) . Begränsningen till de fall dä våld kunde befaras motiverades med att en viss spärr mot svagt grundade anmälningar och utsagor kunde vara önskvärd (s. 44). Under överläggningarna yttrades, att skydd kan behövas även i fall dä anmälaren eller någon honom närstående kan befaras bli utsatt för annan menlig åtgärd än våld (se anförande av herr Sturkell vid sammanträdet den 20 no-

TF2:10 vember 1964, bilaga 2 s. 166). Från arbetarskyddsstyrelsens sida anfördes att det föreslagna skyddet måste anses vara utan värde inom yrkesinspektionen, eftersom en arbetsgivares normala sanktion är avsked, omplacering till mindre attraktivt arbete e.d. (se bilaga 3 s. 237). Kommittén anser det nödvändigt att medge ett något längre gående sekretesskydd än vad som föreslogs i 1964 års utkast. Det är på åtskilliga områden ett starkt önskemål att missförhållanden bringas till myndigheternas kännedom. Den som har vetskap om ett missförhållande bör inte avhållas från att göra anmälan av fruktan för repressalier. Med beaktande av vad som anförts frän socialstyrelsens och arbetarskyddsstyrelsens sida vill kommittén därför förorda, att anmälan och utsaga skall kunna hemlighållas, om det kan befaras att den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående skulle utsättas för våld eller annan menlig åtgärd, om annan finge kännedom om anmälan eller utsagan. De önskvärda begränsningarna av stadgandets räckvidd torde kunna åstadkommas på andra sätt. För det första bör stadgandet få tillämpas endast i de fall som är angivna i tilllämpningsförteckningen. I fråga om dennas omfattning kan i huvudsak 14 § andra stycket SekrL tjäna till ledning. Ett särskilt stadgande om förundersökning i brottmål torde erfordras; nu regleras denna fråga genom föreskriften i 10 § SekrL om sekretess kring förundersökningshandlingar i fall då utlämnande kan befaras vara menligt för enskild person (jfr JO 1964 s. 447). Skydd för anmälare bör också kunna upprätthållas inom yrkesinspektionen och eljest då anmälan riktar sig mot någon som står under tillsyn av myndig-

het, exempelvis föreståndare för vårdanstalt. En annan möjlighet att begränsa sekretessregelns räckvidd är att införa särskilda inskränkningar i annan författning. Det är exempelvis icke oförenligt med kommitténs förslag, om i lagen angående åtgärder mot utbredning av könssjukdomar skulle föreskrivas att namnet på den som har gjort ett uppenbart ogrundat påstående att viss person har spritt venerisk smitta under vissa förutsättningar skall uppges för den anmälde. En tredje möjlighet är att, såsom kommittén föreslår, i lillämpningsförteckningen stadgas att sekretessregeln inte får tillämpas på anmälan eller utsaga som någon avger under ämbetsansvar eller disciplinärt ansvar. Enligt kommitténs mening måste det kunna fordras att befattningshavare verkställer anmälningar och avger berättelser, när de är skyldiga därtill, utan avseende på reaktioner från dem som anmälningarna gäller. I enlighet med vad som torde tillämpas nu bör inte heller åtalsangivelser få hållas hemliga i fall där dessa har rättslig betydelse på grund av åtalsreglernas utformning. Kommittén vill slutligen erinra om att en anmälan, såsom också framhålles i arbetarskyddsstyrelsens promemoria (bilaga 3 s. 237), inte utgör någon bevisning. Utsagor som innehåller bevisning skall givetvis i enlighet med regler om förfarandet delges den som saken gäller (jfr yttrande av herr Bundsen, bilaga 2 s. 173). Stadgandet har därför sin huvudsakliga betydelse i att det underlättar, att myndigheter får kännedom om fall i vilka utredning bör verkställas. Problemet om skydd för personal på vårdanstalter mot våld från de intagnas sida behandlas under 15 §.

172 TF2:11 11 §

Enskilds ekonomiska förhållanden; myndighetsutövning 1. Myndighetsutövning

i

allmänhet

Sekretessregeln. Sekretessen till skydd för enskilds ekonomiska intressen följer för närvarande olika regler. En huvudregel om sekretess, i de flesta fall begränsad till 20 år, gäller bl.a. för handlingar som inkommit till överförmyndare, i vad handlingarna angår enskildas ekonomiska förhållanden (15 § SekrL), för åtskilliga handlingar inom beskattningsväsendet (17 § SekrL), i fråga om tillsynen över fondkommissionärer (18 § SekrL), för en betydande del av handlingarna i ärenden om yrkesskadeförsäkring (19 § första stycket SekrL) och för tullverkets handlingar angående varor som behandlas vid verket (28 § SekrL). Regler som gör sekretessen beroende av om utlämnande kan eller kan antagas lända till skada för enskild gäller bl.a. i fråga om brottsutredningar (10 § SekrL), i fråga om arbetarskydd, arbetstidsreglering och arbetstillstånd för utlänningar (19 § andra stycket SekrL), i fråga om pris- och konkurrenskontrollen (20 § SekrL) och i fråga om statlig utredning, kontroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet (21 § SekrL och 2 § CSekrK). Vad gäller upphandlingsärenden o.d. kan myndighet efter det att avtal har ingåtts förordna om sekretess utan att vara bunden av preciserade direktiv (»Då anledning därtill föreligger», 34 § andra stycket SekrL). Enligt 1964 års utkast skulle allmänna handlingar i ärenden av dessa slag hållas hemliga, om de rörde enskilds yrkeshemlighet eller innehöll sådana detaljuppgifter om enskilds inkomster och utgifter eller om hans tillgångar och skulder, vilkas utlämnande kunde lända den enskilde till skada (14 § för-

sta stycket). I motiveringen (s. 48) åberopades i fråga om innebörden i begreppet yrkeshemlighet vad som anförts i förarbetena till lagen mot illojal konkurrens och till RB om att detta begrepp omfattar inte bara tekniska arbetsmetoder osv. utan också rena affärsförhållanden. Under överläggningarna hävdades att begreppet yrkeshemlighet har en oklar innebörd (anföranden av herrar Wulff och Bergqvist vid sammanträdet den 27 november 1964, bilaga 2 s. 189 och 191). Kommittén har nu strävat att mera direkt ta sikte på motivet till sekretess. Enligt förslaget skall förutsättningen för sekretess vara, att utlämnande kan leda till att någon lider skada såsom näringsidkare, mister anställning eller utsattes för annat allvarligt men. Förutsättningen torde tämligen nära ansluta sig till den som anges i 21 § SekrL (upplysningar vilkas offentliggörande kan lända vederbörande till men). Bestämmelsen omfattar emellertid även enskilda som inte driver rörelse. För sekretess skall inte krävas, att det finns positiv grund för antagande att utlämnande skulle medföra skada. Det skall räcka att utlämnande kan leda till att någon utsattes för skada (jfr PM 1964 s. 48). Vad beträffar självdeklarationer och andra handlingar som innehåller utredning i skatteärenden kan man ställa frågan, om en större offentlighet än den nu rådande skulle förbättra eller försämra taxeringsresultatet. En ökad insyn för allmänheten kan förebygga, att skattskyldiga medvetet eller av vårdslöshet undanhåller inkomster i sina deklarationer, och kan dessutom tänkas hindra taxeringsmyndigheterna att gynna vissa skattskyldiga framför andra (jfr 1950 års skattelagssakkunnigas betänkande med förslag till effektivare taxering, SOU 1954:24 s. 157).

TF2:11 Det kan emellertid också hända att större insyn i vissa fall skulle ha motsatt verkan, så att skattskyldiga skulle avhållas från att uppge inkomster som de är beredda att uppge i en hemlig självdeklaration. Oavsett hur det förhåller sig härmed kan det sägas att det här gäller en viktig rättstillämpning och att det därför finns ett behov av insyn och kontroll. Å andra sidan finns det ett visst fog för uppfattningen, att de skattskyldiga bör kunna fordra att deras uppgifter behandlas med diskretion. Då samhällets organ tilltvingar sig en fullständig insyn i de enskildas förhållanden, kan det synas skäligt att den vidare spridningen begränsas så mycket som möjligt. Av liknande skäl har man funnit det riktigt att genom lagbestämmelser upprätthålla en vidsträckt banksekretess. Dessutom skulle en individuell prövning av skaderisken vara besvärlig med tanke på den stora mängden handlingar. Vid de överläggningar som kommittén anordnade 1964 rekommenderades i allmänhet även från nyhetsorganens sida att dessa handlingar också i framtiden i regel skall vara hemliga (se bl.a. anföranden av herr Wigforss vid sammanträdet den 4 december 1964, bilaga 2 s. 214). Kommittén har ansett det nödvändigt att på denna begränsade punkt göra ett avsteg från grundsatsen att sekretess kring rättstillämpning skall förutsätta att utlämnande kan vara till skada. Denna sekretess oberoende av skada bör dock kunna förkortas från den nuvarande tiden 20 år till 10 år. Efter det 10 år förflutit från det handlingen inkom eller upprättades skall handling i beskattningsärende hemlighållas endast om de eljest gällande reglerna föranleder därtill, alltså om utlämnande kan leda till att enskild lider skada såsom näringsidkare, mister an-

ställning eller utsattes för annat allvarligt men. Uttrycket »ärende om beskattning» omfattar även ärenden som endast indirekt rör beskattning, såsom fristående ärenden om taxering eller annan värdering för beskattningsändamål. Uppgifter i en självdeklaration kan ha betydelse även för beräkningen av avgifter till eller förmåner från socialförsäkringar. Detta torde icke påverka tolkningen av sekretessregeln. Familjerättskommittén har i skrivelse den 13 juli 1962 fäst offentlighetskommitténs uppmärksamhet på frågan om makes rätt att hos myndighet ta del av andra makens självdeklaration. I skrivelsen, avsänd innan familjerättskommittén år 1964 avgav sitt betänkande »Äktenskapsrätt» (SOU 1964:34 och 35), nämnde kommittén, att den hade tänkt sig att stadgandet i 5 kap. 11 § giftermålsbalken om makars inbördes upplysningsplikt skulle förtydligas och vidgas på ett sätt som framgick av ett vid skrivelsen fogat preliminärt förslag. Enligt detta förslag, vilket utan ändring återkom i kommitténs slutliga förslag av år 1964, skulle makar bli pliktiga att ge varandra de upplysningar som erfordras för bedömande av deras ekonomiska ställning, underhållsskyldighet och giftorättsanspråk; för sådant ändamål skulle make vara skyldig att lämna uppgift jämväl om försäkringar och andra tillgångar, vilka huvudsakligen bereder riskskydd eller eljest ännu ej har något ekonomiskt värde. I skrivelsen till offentlighetskommittén angav familjerättskommittén att några särskilda sanktioner för upplysningspliktens fullgörande inte upptogs i förslaget men att det enligt kommitténs mening skulle vara av värde, om make kunde erhålla rätt att hos vederbörande myndighet ta del av andra makens självdeklaration. I motiveringen till det sedermera avgivna förslaget

174 TF2:11

(SOU 1964:35 s. 110) yttrade kommittén att det syntes vara ett mycket starkt önskemål från kvinnohåll, att make skall kunna erhålla avskrift av andra makens självdeklaration. Att så bör kunna ske borde, framhöll kommittén, betraktas som närmast självfallet med hänsyn bl.a. till att vid sambeskattning storleken av ena makens skatt blir beroende jämväl av andra makens inkomster. Då frågan borde behandlas även från andra än rent familjerättsliga synpunkter, syntes det lämpligt att den upptogs av offentlighetskommittén. Kommittén anser sig icke kunna göra någon allsidig bedömning av frågan om makes rätt att få del av andra makens självdeklaration; frågan hör väsentligen till äktenskapsrätten. Med den av kommittén föreslagna konstruktionen av sekretessreglerna bör ett stadgande i ämnet lämpligen icke tas in i TF eller tillämpningsförteckningen utan i giftermålsbalken eller taxeringsförordningen. Det torde ligga idanför kommitténs uppdrag att framlägga förslag till ett sådant stadgande. Tillämpningsförteckningen. Enligt 1964 års utkast skulle sekretessregeln gälla handlingar i ärenden om avtal mellan staten eller kommun och enskild, om tillstånd, godkännande, patent, understöd eller annan förmån, om beräkning av skatt eller annan avgift eller om reglering, utredning eller kontroll av industri, handel, förmögenhetsförvaltning eller annan ekonomisk verksamhet. Den av kommittén nu begagnade metoden med tillämpningsförteckning medger att de typer av ärenden där sekretessregeln skall tillämpas anges tydligare än i 1964 års utkast. Om de särskilda bestämningarna i tillämpningsförteckningen vill kommittén anföra följande. Med ärenden om köp eller försälj-

ning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt att nyttja fast eller lös egendom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag (avdelning A i förteckningen) syftar kommittén i huvudsak på de ärenden som omfattas av beskrivningarna i 33 § och 34 § första stycket SekrL. Uttrycket omfattar emellertid även projektutredningar, konstruktioner m.m. (se bilaga 3 s. 239) och sådan leverans av elektrisk kraft till eller från staten eller kommun, som nu åsyftas i 2 § p. 4 CSekrK. Vad beträffar sådana »andliga» leveranser som projektutredningar och konstruktioner syftar sekretessregeln inte i första hand på leveransens innehåll utan, lika väl som vid vanliga entreprenader, på de villkor som skall gälla för fullgörandet av leveransen. Då det gäller rätten att utnyttja konstruktionen eller att ge offentlig spridning åt den blir det avgörande i första hand vad parterna har avtalat. Om exempelvis konstruktionsföretaget genom avtalet har berättigat myndigheten att fritt förfoga över konstruktionen, kan företaget inte hävda något anspråk på sekretess. Å andra sidan är myndigheten givetvis hindrad att utfästa en längre gående sekretess än vad sekretessreglerna medger. I motioner till 1961 års riksdag (I: 174 och 11:203) hemställdes om utredning av frågan om rätt för anbudsgivare att närvara vid öppnandet av anbud på större offentliga entreprenadarbeten. Riksdagen avslog motionerna (KU uti. nr 5) under hänvisning till offentlighetskommitténs utredningsarbete. Med den av kommittén föreslagna konstruktionen av sekretessbestämmelserna kan dock frågan om rätt att övervara anbudsprövning icke lämpligen regleras inom sekretesslagstiftningens ram. Kommitténs förslag lägger emel-

TF2:11 lertid icke hinder i vägen för en bestämmelse i 1952 års upphandlingskungörelse och i motsvarande kommunala föreskrifter om en sådan närvarorätt. Bestämningen ärenden om statligt ekonomiskt stöd åt bostadsbyggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, teknisk forskning eller utveckling, handel eller transportrörelse (B i förteckningen) motsvarar närmast de i 2 § p. 1, 14 och 32 CSekrK meddelade stadgandena om statlig stödverksamhet med avseende på näringslivet men är avfattad så att den skall omfatta även sådant stöd som enskild kan erhålla från exempelvis statens tekniska forskningsråd (se prop. 1966:40 med förslag till patentlag m.m., s. 77, 83) eller från det av kommerskollegium förvaltade anslaget för befrämjande av landsbygdens elektrifiering. Den återgivna bestämningen motsvarar även 32 § SekrL och de med stöd därav meddelade förordnandena i 5 § CSekrK, såvitt dessa avser icke affärsmässig utlåning. Även de s.k. industribeställningarna med syfte att stödja ett krishotat företag (se anförande av herr Rooth, bilaga 2 s. 200) torde omfattas av den föreslagna bestämningen. Efter förebild av vissa av de nu gällande bestämmelserna om sekretess i ärenden om statligt näringsstöd undantas ansökan och beslut från sekretessen. Den avdelning i tillämpningsförteckningen som handlar om beräknande av, anstånd med, nedsättning av, befrielse från eller återbetalning av direkt eller indirekt skatt, om taxering eller annan värdering för beskattningsändamål, om registrering till skattskyldighet, om beräknande av avgifter till socialförsäkringar samt om inkomstberäkning för sådan försäkring (C 1) svarar på det hela taget mot 17 § och 19 § första stycket SekrL. Ett undantag har gjorts för handling i ärende om arvsskatt. Så-

dan skatt beräknas regelmässigt på grundval av bouppteckning och därvid fogade handlingar, såsom testamente och arvskifte, och dessa är offentliga hos skattemyndigheten (allmän domstol). Endast i vissa särskilt angivna fall beräknas arvsskatt på grundval av deklaration (45 § förordningen den 6 juni 1941 om arvsskatt och gåvoskatt). Något behov av sekretess torde inte finnas i dessa undantagsfall. Förslaget innebär, att besvärsskrifter, protokoll, yttranden och andra under taxeringsprocessen tillkomna handlingar kommer in under sekretessregeln (jfr 17 § första stycket andra punkten SekrL och bilaga 3 s. 239). För att uppteckning av uppgifter, som vid muntlig förhandling inför prövningsnämnd lämnats angående skattskyldigs förhållanden, skall kunna hemlighållas, skall liksom nu fordras ett särskilt förordnande av nämnden. Behovet att under utredning hålla kontrolluppgift och liknande handling hemlig för den skattskyldige (17 § första stycket sista punkten SekrL) behandlas under 14 §. Sekretessen inom tullväsendet, som i SekrL är sammanförd med sekretessen inom kommunikationsverken (28 §), har i förslaget förts till denna paragraf (C 2); det gäller här en typisk myndighetsfunktion. Med tullkontrollen har sammanförts valutakontrollen. Ordet valutakontroll syftar på sådan reglering av förfoganden över valutor och värdepapper m.m., som grundar sig på valutalagen av den 22 juni 1939. Även tillsynen över förmyndares och gode mäns förvaltning (C 3) är en myndighetsfunktion. Under kommitténs överläggningar påpekades att den nuvarande bestämmelsen (15 § SekrL) ger skydd endast för inkomna, ej för upprättade handlingar (se yttranden vid sammanträdet den 27 november

176 TF2:11

1964 av herrar Ossbahr och Nordqvist, bilaga 2 s. 191). Denna brist avhjälpes genom den nu föreslagna lydelsen. I fråga om inkomna handlingar torde denna leda till en stark begränsning av nuvarande sekretess. Offentlig insyn utgör här ett viktigt skydd för dem vilkas egendom förvaltas av förmyndare och gode män. I det följande (under C 3 och 4) uppräknas skilda typer av ärenden angående statlig kontroll över näringsverksamhet. Motsvarande bestämmelser i SekrL är 18 §, 19 § andra stycket, 20 § första stycket, 21 § och 26 § tredje stycket; därtill kommer flertalet av de med stöd av 21 § meddelade förordnandena i 2 § CSekrK. För penninginrättningarna och försäkringsanstalterna medför den nya konstruktionen en utsträckning av sekretessen, så att inte bara kundernas förhållanden blir skyddade (detta följer av 8 § i förslaget med tillämpningsförteckning) utan också ett visst skydd beredes inrättningarna själva mot skador till följd av att konkurrenter och andra får insyn (se anförande av herr Wulff vid sammanträdet den 27 november 1964, bilaga 2 s. 189). För advokat eller den som söker inträde i advokatsamfundet medför förslaget att även andra uppgifter om hans förhållanden än sådana som angår hans ekonomiska ställning kan hållas hemliga. En viss begränsning följer åter av kravet att utlämnande skall kunna leda till skada. Vidare erinrar kommittén om att förslaget icke medger sekretess till skydd för advokaten för det fall att denne har förövat något brott, som har yppats i ett disciplinärt förfarande (se ovan under 10 §). I övrigt torde förslaget ansluta sig ganska nära till gällande regler i fråga om sekretessen kring statlig kontroll över näringsverksamhet, dock med den modifikation som följer av att någon tid inte före-

skrives för sekretessen. Bestämningen »tillstånd — att företaga särskilda däri (dvs. i verksamhet av angivet slag) ingående förvaltningsåtgärder» syftar bl.a. på tillstånd att ta investeringsfond i anspråk (se anförande av herr Rooth vid sammanträdet den 27 november 1964, bilaga 2 s. 200). Vad beträffar övervakningen av priser samt av karteller och annan konkurrensbegränsning vill kommittén erinra om vad som har sagts i den allmänna motiveringen (under VI B 7) om att sekretessreglerna inte innebär någon omedelbar begränsning i möjligheten för en myndighet att som ett led i sitt arbete ge offentlighet åt innehållet i en handling. De riktlinjer som exempelvis statens pris- och kartellnämnd skall följa i sin publiceringsverksamhet kan oberoende av TF dras upp genom författning eller föreskrift (jfr prop. 1961:86 s. 21, 25—27, 64—65). Handlingar i ärenden hos statens nämnd för arbetstagares uppfinningar angående tillämpningen av lagen den 18 juni 1949 om rätten till arbetstagares uppfinningar hänföres för närvarande till »förtroendesekretess» (4 § p. 14 CSekrK). Det torde vara tillräckligt, om dessa handlingar åtnjuter skydd enligt 11 § (under C 5 i förteckningen). Den där stadgade förutsättningen för hemlighållande lär i regel vara för handen, och i motsatt fall synes något beaktansvärt motiv för sekretess inte finnas. Att avgörande i sådant ärende — väl i allmänhet utlåtande av statens nämnd för arbetstagares uppfinningar — blir offentligt torde icke medföra någon olägenhet. Skulle en tvist mellan arbetsgivare och arbetstagare angående rätt till uppfinning dras inför domstol, blir den fortsatta sekretessen i första hand beroende av om förhandlingarna i målet hålles inom stängda dörrar. Givetvis kan även stadgandet om försvars-

TF2:11 sekretess (16 §) bli av betydelse i dessa ärenden. I fråga om rättegångshandlingar m.m. (C 6 och D i förteckningen) hänvisas till vad som har sagts för motsvarande fall under 10 § (till avdelningarna 6 och 7 i tillämpningsförteckningen) . Någon motsvarighet till de undantag från sekretessen som förordas där (ärenden hos JO och MO samt vuxna tilltalade) torde icke erfordras. Hemlighållande av beslut. I den allmänna motiveringen (under VI B 3) har kommittén uttalat sig för att beslut som ingriper i enskildas ekonomiska förhållanden som regel bör vara offentliga. I några frågor vill kommittén redovisa särskilda överväganden, nämligen i fråga om längder över beskattningsbeslut, handlingar som anger villkoren i de avtal som ingås i ärenden om upphandling, entreprenader m.m. samt kartellregister. Beslut om beskattning eller taxering redovisas i regel i taxeringslängd (inkomstlängden, förmögenhetslängden, fastighetslängden, varuskattelängden) eller i liknande protokoll eller förteckning (bouppteckningsprotokoll, beslutsförteckning för gåvoskatteärenden e.d.). I de fall som åsyftas i 1959 års förordning om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning skall i stället föras register, med vars hjälp för varje skattskyldig kan inhämtas vad som i skatteärende förekommit (25 §). Beslut i skatteärende torde för närvarande icke kunna hållas hemligt i den mån det antecknas i annan handling än taxeringslängd (se t.ex. 69 § 1 mom. taxeringsförordningen). Inte heller längderna kan hållas hemliga, med undantag dock för förmögenhetslängden (se 17 § andra stycket SekrL). Tanken 12 — 566-2759

på upphävande av sekretessen kring förmögenhetslängden framfördes senast i 1950 års skattelagssakkunnigas betänkande med förslag till effektivare taxering (SOU 1954:24). Förslag därom framlades icke för riksdagen, när betänkandet redovisades (prop. 1955: 160 s. 135—149) och togs icke heller upp till bedömande följande år vid den nya taxeringsförordningens tillkomst. Frågan om sekretess kring taxeringslängder m.m. har på nytt förts på tal från Industriförbundets sida (bilaga 3 s. 239). Kommittén vill erinra om att debiteringslängden, som är offentlig, innehåller anteckning om debiterad förmögenhetsskatt. Bortsett från vissa undantagsfall är det härigenom möjligt att ungefärligen räkna ut hur stor taxerad förmögenhet den skaltskyldige har i den mån förmögenheten ligger över det skattefria beloppet. Förmögenhetskalendrar förekommer också i den allmänna handeln. De allmänna rättssäkerhetsmotiv som talar för att myndigheternas verksamhet omges med offentlighet har betydelse även i fråga om beskattningen. Det är inte möjligt att i detta hänseende göra någon skillnad mellan inkomstbeskattningen och förmögenhetsbeskattningen och inte heller mellan direkt skatt och indirekt skatt. Därtill kommer att det inom affärslivet finns ett fullt legitimt behov av sådana summariska uppgifter om enskildas ekonomi, som taxeringslängderna innehåller. Dessa längder bör därför enligt kommitténs mening, lika väl som besluten, särskilda beslutsförteckningar och andra handlingar som anger utgången i skatteärenden, utan undantag vara offentliga. Kommittén vill erinra om att förhandsbeskeden i skatte- eller taxeringsfrågor är hemliga enligt stadgandet om förtroendesekretess (8 §). Om

178 TF2:11

ett sådant besked åberopas i ett skatteärende, kommer det emellertid in under regleringen i denna paragraf. Beskedet torde då bli offentligt i den mån det redovisas i beslutet. Vid denna tidpunkt torde det för övrigt i regel inte längre finnas något önskemål att hemlighålla förhandsbeskedet.

Handlingar som anger villkoren i slutna avtal om upphandling, entreprenader o.d. är för närvarande som regel offentliga. »Då anledning därtill föreligger», kan myndighet i fråga om visst ärende förordna om en viss begränsad sekretess även kring sådana handlingar. Maximitiden är två år, för statens affärsdrivande verk fem år, och löper i regel från avtalsslutet men i vissa fall från det avtalet fullgjorts eller upphört att gälla. För statsmyndigheterna gäller att beslut om sekretess i dessa ärenden under tiden efter avtalsslutet skall anmälas till Kungl. Maj:t för varje budgetår och därefter vidare till riksdagens revisorer. Att döma av de till revisorerna inkomna anmälningarna har statsmyndigheterna fattat sådana sekretessbeslut i något eller ett par hundratal fall årligen. Någon motsvarande registrering torde inte finnas för kommunernas del. Från näringslivets sida har gjorts gällande att sekretessen kring slutna avtal där har en betydande omfattning (bilaga 3 s. 233). Det huvudsakliga motivet för sekretess kring handlingar som anger villkoren i slutna avtal om upphandling m.m. torde vara att det skall bli möjligt att skydda leverantörer och entreprenörer mot sådana repressalier från starkare konkurrenters och organisationers sida som på längre sikt kan försämra konkurrensbetingelserna och minska myndigheternas utsikter att få fördelaktiga anbud. Sekretess kan i dessa fall också

mera direkt vara förestavad av myndighetens intresse; därom hänvisas till 12 §. Enligt kommitténs mening kan det inte uteslutas att sekretessen kring upphandlings- och entreprenadavtal kan möjliggöra att ett eller annat anbud framkommer som eljest inte skulle ha lämnats. Som regel kan likväl inte sekretessen ge något effektivt skydd mot starka och fördomsfria konkurrenter. Dessa kan vanligen även utan tillgång till handlingarna få reda på vem som har vunnit anbudskonkurrensen och kan då också dra slutsatsen att denne har bjudit under. Det finns vidare stora risker med ett system som tillåter hemliga avtal. Många anbudsgivare kan fatta — måhända grundlösa — misstankar mot anbudsförfarandet och tröttna på att lämna anbud, och därigenom kan de fördelar som anbudssystemet anses innebära förflyktigas. Det kan alltså sägas att det tävlingsmoment som ligger i anbudssystemet förutsätter en så omfattande offentlighet att de som avger anbud men inte får sitt anbud antaget efteråt kan bedöma varför de inte har lyckats. Som framhölls i PM 1964 (s. 46) är det vidare här fråga om förvaltning av allmänna medel och en prövning i enlighet med generella normer. Vad gäller intresset att motverka samverkan mellan anbudsgivare och andra åtgärder under anbudsförfarandet som åsidosätter tävlingsmomentet vill kommittén erinra om att den statliga upphandlingen och utläggningen av entreprenader regleras genom föreskrifterna i 1952 ärs upphandlingskungörelse. Denna innehåller detaljerade regler om förfarandet vid infordrande och öppnande av anbud och om grunderna för prövningen, regler som syftar inte bara till att främja statens eller kommunens bästa utan även till att garan-

TF2:11 tera varje anbudsgivare rättvis behandling. Då man från näringslivets sida har framfört krav på lättnader i sekretessen kring handlingar i upphandlingsärenden o.d., har man också i huvudsak åberopat förhållandena på det kommunala området. Kommittén vill då nämna att Svenska kommunförbundels, Svenska landstingsförbundets och Svenska stadsförbundets styrelser helt nyligen har godkänt ett normalförslag till allmänna bestämmelser för kommunernas upphandling och att detta normalförslag därefter har utsänts till förbundens medlemmar med rekommendation om antagande. Förslaget är utarbetat på grundval av 1952 års upphandlingskungörelse men innebär jämfört med denna vissa förenklingar (se Kommunernas tidskrift nr 11/1965 och tidskriften Stadsförbundet nr 19/1965). Kommittén vill vidare erinra om den offentliga registreringen i kartellregistret av prisöverenskommelser och andra konkurrensbegränsande avtal och föreskrifter samt om den fortlöpande utrednings- och upplysningsverksamhet som statens pris- och kartellnämnd bedriver. Regleringen av anbudsförfarandet och den allmänna konkurrensfrämjande verksamheten utgör uppenbarligen mera effektiva garantier mot undergrävande av anbudssystemet än sekretessbeläggning av slutna avtal. Kommittén vill likväl hålla före att en kortvarig sekretess i enstaka fall kan vara nödvändig för att ekonomiskt svagare företagare inte skall avskräckas från att inkomma med anbud. Tiden bör kunna begränsas till ett år och bör alltid löpa från den tidpunkt då avtalet ingicks, inte från den tidpunkt då avtalet upphörde att gälla. En förutsättning för sekretess bör vara att myndigheten vid ärendets avgörande fattar beslut om att de handlingar som ger upplysning om

avtalets innehåll skall vara underkastade sekretessregeln. I fråga om andra handlingar än avtalen — till avtalen räknas då också sådana bilagor som ger avtalen deras innebörd — kan i viss mån andra synpunkter göra sig gällande. Det kan vara rimligt att medge en mera långvarig sekretess rörande sådana beskrivningar av teknisk karaktär som inte kan sägas ge avtalet dess innehåll. Det kan också vara av värde för en myndighet att ha arbetsbeskrivningar och andra sådana handlingar tillgängliga för jämförelser under arbetets eller leveransens gång. Det bör härvidlag inte finnas några betänkligheter mot att handlingarna skall hemlighållas i enlighet med den allmänna sekretessregeln i 11 § första punkten, så länge förhållandena är sådana att utlämnande kan lända anbudsgivaren eller annan till skada. Samma synpunkter kan anläggas på handlingar som har föranlett att en anbudsgivare inte har fått sitt anbud antaget ehuru detta var lägre än konkurrenternas. Kommittén erinrar att enskild som träder i förtrolig ekonomisk förbindelse med myndighet kan åtnjuta sekretesskydd enligt 8 §. Därvid gäller icke någon inskränkning beträffande avtal. Den nu gällande regeln om sekretess kring handlingar, som infordras eller upprättas som ett led i verksamheten mot konkurrensbegränsningar (20 § första stycket SekrL) undantar kartellregistren från sekretessen (för försäkringsinrättningar och banker föres särskilda kartellregister av försäkringsinspektionen och bankinspektionen; i övrigt handhas kartellregistreringen av pris- och kartellnämnden). Dessa register, som har till syfte att sprida publicitet kring åtgärder för konkurrensbegränsning, är alltså offentliga. Det finns dock en viss möjlighet att hemlighålla

180 TF2:11

även kartellregister, såvitt angår däri intagna uppgifter rörande viss överenskommelse. Beslut härom, som förutsätter »särskilda skäl», skall fattas av Kungl. Maj:t. I motiven framhölls, att undantag från offentligheten borde bli sällsynta och göras i huvudsak endast beträffande uppgifter, genom vilkas offentliggörande utländska företagare skulle kunna erhålla sådana upplysningar om svenska företag, att legitima affärsintressen här i landet kunde skadas. I anledning av ett påpekande från sjöfartshåll framhöll dock föredragande departementschefen att beslut om hemlighållande borde kunna meddelas även för andra fall, exempelvis då utländska affärsintressen skulle kunna lida skada genom offentliggörandet (prop. 1946:264 s. 35). För närvarande är, enligt vad kommittén inhämtat från pris- och kartellnämnden (nov. 1966), femton avtal hemliga på grund av beslut av Kungl. Maj:t, därav två i sin helhet och tretton till vissa delar. Beträffande två av avtalen är besluten om hemlighållande föremål för omprövning. Hela antalet registrerade och alltjämt gällande avtal torde vara omkring 1000. De hos försäkringsinspektionen och bankinspektionen registrerade avtalen är samtliga offentliga. Det torde inte vara möjligt att alldeles avstå från möjligheten att i särskilda fall hemlighålla handlingar som tillhör kartellregister. Tydligen blir det här mest fråga om fall då det erfordras med hänsyn till svenska företags intressen utomlands. Det andra motiv som angavs under förarbetena till sekretessföreskriften — att hemlighållande kunde vara påkallat för att skydda utländska affärsintressen — kan vinna erforderligt beaktande enligt regeln om utrikessekretess (17 §). Det är en genomgående strävan i kommitténs förslag att förlägga beslu-

tanderätten hos den myndighet som förvarar handlingen. Kommittén föreslår att detta skall gälla även handling som tillhör kartellregistret. Säkerhet mot en vidsträckt tillämpning av sekretessregeln kan vinnas genom en bestämmelse som gör tillämpningen beroende av Kungl. Maj:ts förordnande för varje särskilt fall.

2.

Patentärenden

Mot tanken att göra sekretessen i patentärenden beroende av en prövning, om handlingens innehåll är en yrkeshemlighet, restes under kommitténs överläggningar år 1964 starka invändningar (se särskilt yttranden av herr v. Zweigbergk vid sammanträdena den 6 och den 27 november 1964, bilaga 2 s. 137 och 188). Kommittén anser det ofrånkomligt att för dessa ärenden göra avsteg från den allmänna principen om prövning för varje särskilt fall av allmänt angivna sekretessgrunder. Ett motiv härtill ligger i den internationella regleringen av patentförhållanden; det vore knappast rimligt att det svenska patentverket genom utlämnande skulle kunna äventyra det rättsskydd som sökanden eljest kunnat påräkna i ett annat land. Ett annat motiv är att en prövning, om en presenterad uppfinning är en yrkeshemlighet, i praktiken ofta skulle förutsätta ett ställningstagande i själva patentfrågan; och detta skulle, om utlämnande begärdes mera allmänt, kunna försvåra patentverkets arbete betydligt. I likhet med vad som gäller nu (23 § SekrL) bör i stället handlingarna generellt vara hemliga i den mån de inte enligt särskild lag skall vara tillgängliga för allmänheten. Detta innebär enligt gällande patentlag att handlingarna är hemliga tills ansökningen har kungjorts och utlagts

TF2:12 för granskning och att de därefter är offentliga. Arbetsbelastningen hos paten tverket gör att det kan dröja flera år innan en ansökan kungöres och därmed blir offentlig. Det förslag till patentlag som nu är under riksdagens prövning (prop. 1966: 40) innebär emellertid en viss ökning av offentligheten. Det föreslås nämligen (22 § andra stycket i förslaget till patentlag, motiven s. 123—129) alt handlingarna i ii ren de angående ansökan om patent i regel skall bli offentliga när 18 månader har förflutit från det ansökan inkom, även om denna då ännu inte har kungjorts. Begärs prioritet på grund av internationell konvention, skall 18-månaderstiden i stället räknas från dagen dä ansökan gjordes i det andra landet. Endast om ansökan avslagits eller avskrivits före 18-månaderstidens utgång skall sekretessen bestå. För närvarande gäller icke någon absolut tidsgräns för sekretessen i patentärendena. Handlingarna i avslagna och avskrivna ärenden är alltså i regel icke tillgängliga för allmänheten. Detta innebär vissa olägenheter (se anförande av herr v. Zweigbergk vid sammanträdet den 6 november 1964, bilaga 2 s. 148). Kommittén föreslår en tidsgräns på tio år. I de undantagsfall då utlämnande kan leda till sådan skada som anges i första punkten av 11 § skall dock sekretessen bestå. Frågan om hemlighållande av patenthandlingar omfattas av första punkten i den av kommittén föreslagna 11 §. Tidsgränsen anges, liksom för beskattningshandlingarna, i andra punkten. I tillämpningsförteckningen (under C 7) omnämnes endast handlingar i ärenden angående patent. Kommittén vill emellertid erinra om att mönsterskyddsutredningen nyligen har föreslagit en registreringsprocedur för mönster med patentförfarandet som förebild och i

samband därmed också förordat att liknande sekretessbestämmelser skall gälla (SOU 1965:61). Lagen den 29 november 1946 med särskilda bestämmelser om uppfinningar av betydelse för försvaret medger att, efter prövning av Kungl. Maj:t, hemligt patent beviljas pä uppfinning som är av särskild betydelse för försvaret (8 §). Frågan om hemlighållande av sådant patent till skydd för försvaret eller utrikesrelationer skall prövas enligt 16 och 17 §§. Hemlighållande kan också vara motiverat av hänsyn till enskild och dä i första hand utländsk konstruktör eller tillverkare av krigsmateriel. Sekretessreglerna bör utformas sä att de ger lagligt stöd för ett sådant hemlighållande. Genom ett särskilt stadgande (E i tillämpningsförteckningen) klargöres att i dessa fall även själva patentet skall hållas hemligt. En översyn av 1946 års lag är planerad (se närmare i det följande under 16 §). 12 § Statens och kommunernas ekonomiska intressen 1. Det allmännas affärsdrift Sekretessregeln. Enligt PM 1964 skulle statens och kommunernas affärsverksamhet i viss omfattning skyddas med sekretess, vare sig verksamheten drevs av myndighet eller i privaträttsliga former. I fråga om myndighets verksamhet innebar utkastet, att handling, som rörde i verksamheten ingående konstruktionsarbete, utredning, prov eller affärshändelse, skulle hållas hemlig i vad den gav upplysning om någon myndighetens yrkeshemlighet (12 § andra stycket). Då det gällde affärsrörelse i bolagsform e.d. föreskrevs hemlighållande av handling, som inkommit till eller upprättats hos myndighet i dess egenskap av företrädare för staten eller kommun såsom delägare i bolag,

182 TF2:12

förening eller annan sådan samfällighet, dock endast för det fall att det kunde antagas att utlämnande skulle lända samfälligheten till skada (12 § fjärde stycket). Enligt motiveringen till dessa stadganden syftade sekretessen till att jämställa de allmänna företagen med konkurrerande enskilda företag i fråga om insyn (s. 38). Under diskussionerna på grundval av PM 1964 yttrades från näringslivets sida att det allmänna även i sin affärsverksamhet i praktiken utövar myndighet och har ett övertag i förhållande till enskilda konkurrenter (se yttrande av herr Lassen vid sammanträdet den 4 december 1964, bilaga 2 s. 205, och framställning från näringslivsdelegationen, bilaga 3 s. 233). Kommittén har i den allmänna motiveringen (under IV) framhållit, att vinstintresset inte alltid är lika avgörande för verksamhetens bestånd och framgång inom den offentliga sektorn som inom privata företag. Då en verksamhet bedrivs i enlighet med beslut av staten eller kommun och byggs upp med allmänna medel, kan man i stället vinna en viss garanti för att verksamheten drivs effektivt genom att sörja för en öppen redovisning inför medborgarna, öppenheten kan likväl inte få sträcka sig så långt att alla detaljer om de allmänna företagens dagliga drift och planering för framtiden skall offentliggöras. Om det skulle vara möjligt för konkurrerande företag att utan begränsningar skaffa sig kännedom därom, kan det befaras att staten och kommunerna överhuvudtaget inte skulle kunna driva någon affärsverksamhet utom sådan som grundar sig på monopol. Offentligheten skulle alltså, långtifrån att vara en drivfjäder till förnyelse och framsteg, hindra verksamheten eller göra denna omöjlig. Eftersom det allmänna driver ekonomisk verksamhet

i konkurrens med enskilda, måste man godta en viss sekretess. Vad det gäller är att dra gränser för denna sekretess, tillräckligt snäva för att den stimulans som allmänhetens insyn innebär inte skall utebli och tillräckligt vida för att de allmänna företagen inte skall hamna i underläge. Kravet på redovisning har större tyngd då det gäller faktiska eller rättsliga monopol, såsom ett kommunalt elektricitetsverk eller postens distribution av brevpost, än i fråga om rörelser där enskilda har en praktisk möjlighet att bjuda konkurrens, såsom uthyrningsrörelse inom ett kommunalt transportföretag eller postens bankrörelse. I de förra fallen är medborgarna i stort sett hänvisade till monopolföretagens tjänster och har alltså ett direkt intresse av att de fungerar väl. I de senare fallen kan medborgarna välja att anlita ett konkurrerande företag. Kvar står här i huvudsak bara medborgarnas anspråk i egenskap av skattebetalare att deras medel inte skall förslösas. Enligt ett liknande resonemang har tvånget att handla lönsamt en helt annan vikt i de senare fallen än i de förra. Visar det sig att ett allmänt företag utan monopol inte klarar konkurrensen med enskilda företag och finns det inte några sociala eller kulturella skäl att låta företaget fortsätta driften, kan det förmodas att det beslutande organet överväger nedläggande. Det kan med andra ord vara ett livsvillkor även för ett sådant företag att inte bli eftersatt i konkurrensen. Sekretessregeln bör således utformas så att den får vidare tillämpning ju mer affärsbetonad den rörelse är som det gäller. Konkurrensmomentet bör komma till uttryck i regelns ordalag. Enligt den lydelse kommittén föreslår skall förutsättningen för hemlighållande vara att det kan antagas att utläm-

TF2:12 nande skulle på det allmännas bekostnad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada. Regeln bör omfatta handlingar angående konstruktionsarbete, utredning, prov, prissättning eller affärshändelse som står i samband med verksamheten. Enligt kommitténs mening saknas anledning att göra skillnad vid regelns avfattande mellan verksamhet som bedrivs i offentligrättsliga former och sådan som bedrivs genom bolag o.d. En sak är att TF:s myndighetsbegrepp föranleder vissa begränsningar i möjligheten att kräva utlämnande av handlingar (se under 3 §). En annan sak är vad som skall gälla om sekretess i ett fall då en handling faktiskt omfattas av TF:s reglering. Kommittén föreslår alltså att regeln skall gälla både det fall att myndighet driver affärsverksamhet och det fall att staten eller kommun äger del i bolag, förening eller annan sådan samfällighet som driver affärsverksamhet. I det sistnämnda fallet blir regeln tillämplig endast på de handlingar som förvaras hos en myndighet. Anses icke bolaget osv. som myndighet på grund av verksamhetens art, kommer alltså regeln att gälla främst de rapporter m.m. som bolaget överlämnar till den myndighet som är huvudman och de utredningar som myndigheten själv verkställer. Tillämpningsförteckningen. I tillämpningsförteckningen tar kommittén under fem punkter upp de fall där bestämmelsen om sekretess kring affärsrörelse skall bli tillämplig. Den första avdelningen omfattar de under Kungl. Maj:t lydande affärsdrivande verken. Behov av sekretess kan här föreligga inle bara i fråga om handlingar som förvaras hos det affärsdrivande verket utan i viss omfattning

också beträffande handlingar som inkommer till eller upprättas hos Kungl. Maj:t. Den andra avdelningen syftar på riksbankens affärsdrivande verksamhet. Det är här inte fråga om utlåning enligt särskilda författningar, inte heller om riksbankens verksamhet inom valutakontrollen. Den tredje avdelningen handlar om kommunernas affärsdrift. Sådan verksamhet som främst har ett kulturellt syfte, såsom teater eller konsertverksamhet, torde inte behöva något sekretesskydd. Detsamma gäller idrottsanläggningar o.d. I den fjärde avdelningen anges handlingar inkomna till eller upprättade hos myndighet i dennas egenskap av företrädare för staten eller kommun såsom delägare i bolag, förening eller annan sådan samfällighet. Den femte avdelningen gäller handlingar hos myndighet som står allmänheten till tjänst med uppdrag utan att hänföras till de affärsdrivande verken, såsom statistiska centralbyråns utredningsinstitut eller dess datamaskincentral. Gemensamt för alla handlingar som kan hänföras under första stycket är att det ofta är möjligt att tillämpa även 8 § första stycket och den därtill hörande föreskriften i tillämpningsförteckningen om affärsmässig verksamhet till allmänhetens tjänst m.m. (p. 2). 12 § första stycket får självständig betydelse främst i fall där sekretessen måste gälla även gentemot kontrahenten och alltså inte skall kunna hävas genom att denne begär utlämnande eller samtycker därtill (se 21 §).

2. Rättstvister,

förhandlingar

m.m.

Enligt 1964 års utkast skulle allmän handling, som upprättats eller anskaf-

184 TF2:12

fats till utredning i fråga om avtal mellan staten eller kommun och annan eller i statens eller kommuns rättstvist, hållas hemlig, om det kunde antagas att utlämnande skulle lända staten eller kommunen till skada; tillhörde ej handlingen en av det allmänna bedriven affärsrörelse, skulle sekretessen kunna upprätthållas endast till dess avtal ingåtts eller saken eljest blivit slutligt avgjord (12 § tredje stycket). I motiven framhölls, beträffande rättegång, att den myndighet som skulle föra statens eller kommuns talan borde ha samma möjlighet som en enskild part att utan insyn förbereda rättegängen och avgöra vilket material som skulle läggas fram för domstolen (s. 37). Ett likartat behov förelåg, yttrades i fortsättningen, vid förhandlingar om köp, arbete o.d. Det är i dessa fall fråga om att skydda statens eller kommunens position som part, dess förhandlingsläge. Den myndighet som för talan skall ha samma möjlighet som en enskild part att hålla på sina kort och avgöra när de bör spelas ut inför motparten eller allmänheten. Under kommitténs överläggningar har ingen bestritt detta sekretessbehov; det är för övrigt redan godkänt genom flera stadganden i SekrL (i första hand 6, 34 och 35 §§). Kommittén ansluter sig härvid i huvudsak till PM 1964 men vill förorda en mera konkret beskrivning av sekretessförutsättningen, så att hemlighållande blir beroende av om det kan antagas att utlämnande skulle försvåra uppgörelse eller försämra statens eller kommunens ställning såsom part. Med tanke på det fall att en myndighet för talan för ett statligt eller kommunalt företag bör bestämmelsen, liksom 6 och 35 §§ SekrL, omfatta även sådana företags rättstvister och mellanhavanden. Sekretessen i rättstvister upphör för närvarande när saken är slutligen av-

gjord (6 § SekrL). I upphandlingsärenden o.d. kan den, såsom utvecklats under 11 §, »då anledning därtill föreligger» utsträckas efter det att avtal slutits eller ärendet eljest slutförts (34 § andra stycket SekrL); någon skillnad har där inte gjorts mellan sekretess i en enskild avtalsparts intresse och i statens eller kommunens eget direkta intresse. Handling som har samband med förhandlingar om anställningsvillkor och som omfattas av beskrivningen i den år 1965 införda 35 § SekrL kan hållas hemlig tills fem år förflutit från handlingens datum. Handling som upprättats hos eller inkommit till riksdagens lönedelegation kan dock inte hemlighållas längre än till dess överenskommelse träffats eller förhandlingen eljest slutförts. PM 1964 innebar i denna fråga, alt handlingarna skulle bli offentliga efter förhandlingarnas slut. Handlingar som tillhörde statlig och kommunal affärsverksamhet skulle dock kunna hållas hemliga även därefter. I motiveringen anfördes att, då det gäller att bedöma om ett avtal kan anses ingånget eller saken eljest kan anses slutligt avgjord, man fick se till handlingens reella betydelse såsom utredning; hade t.ex. ett löneavtal väl slutits men den i handlingen utredda frågan icke upptagits till realbehandling utan uppskjutits till ett annat års löneförhandlingar, torde handlingen alltjämt få hemlighållas (s. 37). Vad gäller rättstvister torde sekretessen inte behöva vitsträckas längre än vad den gällande regeln medger eller till dess tvisten bilagts eller förhandlingen slutförts. I fråga om upphandlingsärenden m.m. föreslår kommittén, i analogi med vad som gjorts under 11 §, att avtal eller annan handling som anger utgången skall kunna hemlighållas i högst ett år

TF2.12 efter avgörandet, dock endast om myndigheten har förordnat därom. Någon sådan lidsgräns synes icke nödvändig i fråga om övriga handlingar i dessa ärenden. Det föreslagna villkoret för hemlighållande — att det kan antas att utlämnande skulle försvåra uppgörelse eller försämra statens eller kommunens ställning såsom part — torde dock merendels icke vara uppfyllt sedan avtalet har ingåtts och än mindre sedan det har blivit allmänt tillgängligt. Upphandlingsärenden m.m. som ingår som ett led i en sådan affärsrörelse som åtnjuter skydd enligt paragrafens första stycke kan hemlighållas enligt vad som anges där och i tillämpningsförteckningen till detta stycke. Vad beträffar utredningar och förslag som har samband med förhandling angående kollektivavtal m.m. föreslår kommittén att de handlingar som läggs fram för eller upprättas hos riksdagens lönedelegation liksom för närvarande blir offentliga senast när förhandlingen har slutförts, övriga handlingar bör, i enlighet med vad som gäller nu, kunna hållas hemliga i fem år. Ett sådant utsträckt hemlighållande torde komma i fråga bara beträffande handlingar som inte kan sägas utgöra förberedelser endast för en viss förhandling utan som kan få betydelse även vid framtida förhandling om anställningsvillkor (jfr prop. 1965:88 s. 11). Av redaktionella skäl delar kommittén upp föreskrifterna om förhandlingssekretess på två stycken. Andra stycket gäller endast sådan verksamhet som inte utgör affärsdrift och som rör tvister och förhandlingar om andra frågor än anställningsförhållanden, tredje stycket gäller tvister och förhandlingar om anställningsförhållanden och har tillämpning även inom affärsverksamhet. Vad beträffar tillämpningsförteck-

ningen vill kommittén nämna att punkterna om upphandlingsärenden m.m., om rättstvister och om löneförhandlingar m.m. nära ansluter sig till gällande rätt. Med anledning av ett påpekande från riksbankens sida vid sammanträdet den 4 december 1964 (anförande av herr Gustafsson, bilaga 2 s. 212) vill kommittén framhålla att en myndighets beslut att vid en exekutiv auktion bjuda en viss köpeskilling för en fastighet enligt förslaget kan hemlighållas till dess försäljningen är genomförd, om, säsom vanligen torde vara fallet, det kan antagas att utlämnande skulle försämra statens eller kommunens ställning såsom part. Förslaget medger icke att kontrakt om anställning av tjänstemän med särskilda kvalifikationer hälls hemliga. Därvidlag stämmer förslaget överens med gällande bestämmelser. I en punkt av tillämpningsförteckningen under andra stycket anges utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förhandling med företrädare för näringsidkare eller förbrukare om prisreglering för livsmedel. Här syftas främst på de förhandlingar som statens jordbruksnämnd för med jordbrukets och fiskets organisationer och med den konsumentdelegation, som enligt 9 § första stycket i instruktionen den 3 december 1965 för nämnden har till uppgift att bl.a. framföra synpunkter och önskemål beträffande jordbrukspolitikens utformning (se RÅ 1965 nr 7). På detta område föreligger enligt kommitténs mening ett behov att hemlighålla interna utredningar och avgivna bud som är jämförbart med behovet av sekretess kring statens avtalsverks förhandlingar med löntagarorganisationer om kollektivavtal m.m. Det torde dock icke vara behövligt att medge hemlighällan-

186 TF2:12

de längre än till dess förhandlingen slutförts. En annan punkt i förteckningen gäller handlingar angående överläggning med annan stat om handelsutbyte eller annat ekonomiskt mellanhavande. Vad som skyddas här är statens förhandlingsposition. I den mån utlämnande av handling rörande mellanhavande som här är i fråga kan lända riket till skada blir därjämte bestämmelsen om den vanliga utrikessekretessen tillämplig (se härom under 17 §). På skäl som utvecklas i motiveringen till denna bestämmelse föreslår kommittén såsom regel en tidsgräns för sekretessen vid 30 år. Det ligger i sakens natur att det endast i undantagsfall kan vara motiverat att så länge hemlighålla handlingar till skydd för statens förhandlingsposition. Något skäl att förlänga tiden därutöver kan icke tänkas föreligga i annat fall än då även 17 § är tillämplig. Med annan stat bör, här lika väl som i 17 §, jämställas mellanfolklig organisation. 3. Stadsplaner

m.m.

Enligt 1964 års utkast skulle 8 § SekrL inte få någon motsvarighet i de nya sekretessbestämmelserna. Sekretess kring planarbetet skulle inte medges i annan mån än som skulle följa av bestämmelsen om sekretess kring myndighets förhandlingar om köp m.m.; med stöd därav kunde, yttrades i PM, myndighet förhandla med markägare utan att förhandlingarna omedelbart kom till allmän kännedom. I motiveringen framhölls, att sekretess inte kan anses vara ett tjänligt medel att förebygga jordvärdestegring. Inte heller är det, yttrades vidare, möjligt att under någon längre tid effektivt hemlighålla planer som har uppkommit inom en kommunal förvaltning, och därigenom kunde vissa personer få större möjligheter att göra vinster på det allmännas bekostnad än

om planerna varit offentliga och allmänt kända. Skulle man lyckas behålla sekretessen, fanns å andra sidan fara för irrationella värdestegringar av svårare art än de som skulle ha uppkommit om planerna varit kända. Vidare hänvisades till behovet av offentlig debatt kring planarbetet. (Se s. 37.) Promemorians ståndpunkt till plansekretessen godtogs allmänt under diskussionerna år 1964 (se yttranden vid sammanträdet den 4 december 1964, bilaga 2 s. 203, och näringslivsdelegationens framställning, bilaga 3 s. 235; se också Bostadsbyggandets planering, Näringslivets bostadsutredning 4, Stockholm 1964, s. 61). Kommittén ansluter sig i denna fråga till 1964 års utkast och den motivering som anfördes i promemorian. Förslaget innehåller alltså inte någon föreskrift om sekretess i planärenden. Denna ståndpunkt är väl förenlig med föreskriften i 14 § byggnadsstadgan den 30 december 1959 att den som upprättar förslag till plan därvid skall samråda med kommunens styrelse eller annat organ, som kommunens fullmäktige bestämmer, länsarkitekten samt övriga myndigheter, sammanslutningar och enskilda personer, som kan ha ett väsentligt intresse av frågan (se prop. 1959: 168 med förslag till lag om ändring i byggnadslagen m.m., s. 211, jfr E. G. Westman i Svenska stadsförbundets tidskrift 1962 s. 758). Såsom framhölls från kommunalt håll vid överläggningarna pä grundval av PM 1964 gör föreskriften om sekretess kring förhandlingar om fastighetsköp m.m. det möjligt att hemlighålla kalkyler, skisser och andra beräkningar till dess att förhandlingarna har slutförts. Den i 12 § andra stycket angivna förutsättningen för sekretess — att det kan antas att utlämnande skulle försvåra uppgörelse eller försämra kom-

TF2:13 munens ställning såsom part — medger att sådana beräkningar hålls hemliga även i fall då de inte är direkt »värdeskapande» utan endast indirekt kan utnyttjas till kommunens skada (se anförande av herr Romson vid sammanträdet den 4 december 1964, bilaga 2 s. 204). 13 § Den ekonomiska politiken Enligt 2 kap. 12 § första stycket TF i 1964 års utkast skulle allmän handling, som innehåller utredning eller planer rörande statens penningväsende eller finanser i övrigt, hållas hemlig, om det kunde antas, att det skulle lända det allmänna till skada, att handlingens innehåll kommer till allmänhetens kännedom. I motiveringen yttrades att statsmakternas ekonomiska politik inte borde försvåras genom att allmänheten fick kännedom om utredningar eller planer angående sådana åtgärder som ändringar av riksbankens diskonto, höjningar eller sänkningar av skatter eller emission av obligationslån (s. 36). Med anledning av ett påpekande från riksbankens sida vid sammanträdet den 4 december 1964 (anförande av herr Gustafsson, bilaga 2 s. 203) har kommittén avfattat motsvarande föreskrift i förslaget så att den omfattar inte bara utredningar och planer utan alla handlingar som angår planerade åtgärder med avseende på statens penningväsende eller finanser. Skaderekvisitet är i gengäld mera preciserat: handling skall hållas hemlig endast om det kan antas att åtgärderna skulle motverkas av att dess innehåll kommer till allmänhetens kännedom. I tillämpningsförteckningen anges inte bara de myndigheter vilkas handlingar nu kan hemlighållas av hänsyn till den ekonomiska politiken, nämligen

riksbanken, riksgäldskontoret och riksdagens bankoutskott (se 31 § SekrL och 35 § lagen för Sveriges riksbank samt 33 § SekrL), utan även Kungl. Maj:t. Kommittén vill nämna att konjunkturinstitutet avböjde att delta i överläggningarna på grundval av PM 1964 med motiveringen att institutet vid handläggningen av skilda ärendegrupper inte dittills hade varit i närmare kontakt med frågor av sekretessnatur. 14 § Skydd för vissa

myndighetsfunktioner

1. Minnesanteckningar, slut m.m.

utkast

till be-

Kommittén har under 4 § föreslagit att den nuvarande bestämmelsen om minnesanteckningar och andra sådana uppteckningar utgår och att i dess ställe införes en sekretessregel. Det yttersta syftet med ändringen är att underlätta bevarande av sådant material som är ägnat att belysa vad som har förekommit i ärendet eller vad som kan vara till nytta för myndighetens framtida arbete. En bestämmelse om hemlighållande är nödvändig för att syftet skall nås; erfarenheten visar att det finns en risk alt meningsutbytet under beredningen av ett ärende icke nedtecknas och bevaras, om det omedelbart eller vid ärendets avgörande skall bli tillgängligt för utomstående. Sekretessregeln bör omfatta de typer av uppteckningar som nu åsyftas i 4 §, nämligen minnesanteckning och annan uppteckning, som hos myndighet verkställes allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredning. Ordet minnesanteckning omfattar vad som i dagligt tal brukar benämnas promemoria. I tydlighetens intresse bör därjämte uttryckligen anges utkast och förslag till beslut eller skrivelse.

188 TF2:14

Det finns en risk att en bestämmelse som mera allmänt syftar till att skydda myndigheternas överväganden från insyn kommer att missbrukas. Bestämmelsen måste därför få sitt tillämpningsområde begränsat i olika hänseenden. Som kommittén har angivit under 4 §, har en tendens uppkommit att betrakta anteckningar, genom vilka sakupplysningar tillförs ett ärende, såsom minnesanteckningar över vilka tjänsteman principiellt kan förfoga. Det är dock uppenbart att sakligt material får hemlighållas endast med stöd av särskilda sekretessföreskrifter. En anteckning som redovisar uppgift varpå myndighetens beslut grundas bör således icke få undanhållas med stöd av denna bestämmelse. Denna bör sålunda icke få tillämpas på sammanställningar av sakuppgifter, exempelvis sådan utredning om personalförhållanden som tillkommer såsom led i eller förberedelse för kollektivavtalsförhandlingar (se under 12 § tredje stycket) eller på anteckningar om vad som har inhämtats angående sökande i ett befordringsärende, i den mån dessa sammanställningar kan sägas ligga till grund för något myndighetens beslut. Av arkivförfattningarna får anses följa (se under 4 §) att det som allmän regel åligger myndigheterna att såsom arkivhandlingar omhänderta sådant material som är ägnat att belysa vad som har förekommit i ärendet. Uppenbarligen bör sådana handlingar bevaras tillsammans med övriga handlingar i det ärende till vilket de hör. Man torde därför vinna ytterligare säkerhet mot missbruk av sekretessbestämmelsen genom att från dess tillämpning utesluta sådana handlingar som omhändertagits såsom arkivhandlingar i målet eller ärendet. Särskilt förebygges därigenom att akten »rensas», när någon begär ut-

lämnande av en därtill hörande handling. Däremot torde myndighet icke vara hindrad att i särskild ordning förvara andra arkivhandlingar än sådana som är ägnade att belysa vad som h a r förekommit i ärendet. Kommittén syftar här främst på handlingar som, ehuru tillkomna vid handläggningen av ett ärende, icke innehåller något som belyser grunderna för avgörandet av detta men som i stället kan vara till nytta för myndighetens framtida arbete. Det kan exempelvis vara fråga om anteckningar förda inför eller vid interna överläggningar. Sekretessen inger, då den icke inskränker möjligheten att granska det sakliga underlaget för beslutet i det avgjorda ärendet, knappast några betänkligheter frän rättssäkerhetssynpunkt. Det bör således anges, att endast sådan handling får hemlighållas som har bevarats för att underlätta handläggningen av andra mål eller ärenden. Det är angeläget alt sekretessbestämmelsen inte blir tillämplig på handlingar som expedieras eller sådana förteckningar som anges i 5 § andra stycket. Det bör därför anges att bestämmelsen omfattar bara sådana handlingar som skall anses upprättade först då målet eller ärendet är slutbehandlat. En alltför vidsträckt tillämpning av sekretessregeln bör vidare förebyggas genom ett skaderekvisit. Det synes naturligt att göra hemlighållande beroende av om utlämnande kan försvåra handläggningen av annat mäl eller ärende. Slutligen bör sekretessen begränsas i tiden, lämpligen till tio år. Även före utgången av sekretesstiden bör det ofta vara möjligt att låta sådant material som omfattas av bestämmelsen bli tillgängligt för forskningen. Bestämmelsen i 20 § om utlämnande för forskning, undersökning el-

TF2:14 ler annat sådant ändamål efter prövning av skaderisken kan här få betydelse. Den ledande synpunkten vid skadeprövningen måste här vara, om utlämnandet kan tänkas motverka framlida verksamhet inom myndigheten. Det synes lämpligt att begränsa grundlagsregelns omfattning så att däri upptas endast beskrivningen av de handlingstyper som den skall omfatta samt skaderekvisitet. övriga inskränkningar av bestämmelsens tillämpningsområde bör anges i tillämpningsförteckningen. Till skillnad från flertalet övriga fall kommer alltså tillämpningsförteckningen på denna punkt inte att innehålla en uppräkning av ämnen, ärendetyper eller myndighetstyper utan i stället ytterligare bestämningar som är generellt giltiga, vad handlingen än innehåller och hos vilken myndighet och i vilken typ av verksamhet den än förekommer. Det synes vara försvarligt att likväl på detta sätt uppta vissa bestämningar i tillämpningsförteckningen och i stället göra grundlagsregeln enklare, eftersom dessa ytterligare bestämningar icke ändrar innehållet i grundlagsregeln utan blott lämnar ett något mera utförligt stöd för den tolkning därav som är åsyftad. 2. Inspektioner, utredningar, prov m.m. Sekretessregeln. Enligt 1964 års utkast skulle allmän handling angående granskning, inspektion, kunskapsprov eller annan sådan åtgärd hållas hemlig till dess åtgärden slutförts, om det kunde antas att utlämnande skulle motverka åtgärden. Samma skulle gälla handling angående utredning om skatt eller bidrag eller om annan sådan förpliktelse eller rättighet gentemot staten eller kommun. (2 kap. 11 § tredje stycket TF.) I motiveringen (s. 35) yttrades att ett moment i myndighets tillsynsverk-

samhet kan vara inspektion, revision och andra kontrollåtgärder och att effekten av sådan verksamhet skulle äventyras, om de vilkas handlande skall kontrolleras i förväg kan få kännedom om kontrollplanerna. På liknande sätt kunde det förhålla sig då myndighet skall pröva, om enskild har en offentligrättslig skyldighet eller rättighet gentemot det allmänna, exempelvis att erlägga skatt eller socialförsäkringsavgift, uppbära socialhjälpsbidrag eller skördeskadebidrag. Hade den enskilde full insyn i myndighetens kontrollmaterial, kunde han tänkas anpassa sina egna uppgifter därefter. På grund av behovet av insyn borde sekretessen icke i något fall få upprätthållas längre än till dess den åtgärd varom fråga var, dvs. inspektionen, revisionen, utredningen e t c , hade slutförts. Uppgifter avsedda för kunskapsprov borde, anfördes vidare, av likartade skäl kunna hållas hemliga, om det erfordrades för att proven skulle ge avsett utslag. Det är av vikt, sades det, att myndigheternas åtgärder för prövning blir tillgängliga för insyn i efterhand. Något hinder torde icke finnas, fortsatte framställningen, att hemlighålla provuppgifter som använts en gång men var avsedda att användas även vid senare tillfälle. Uppenbarligen borde dock icke möjligheterna att granska bedömningen av redan genomförda skriftliga prov inskränkas därigenom. Uppgifter för psykologiska prov skulle enligt utkastet jämställas med uppgifter för kunskapsprov. På de psykologiska proven anlades i motiveringen (s. 36) vissa särskilda synpunkter. Behovet av sekretess till skydd för effektiviteten i sådana åtgärder som de nämnda har vitsordats allmänt under de av kommittén anordnade överläggningarna, och bestämmelsens utformning har på det hela taget godtagits.

190 TF2:14

Sekretessen syftar till att säkra utredningsresultatet. Då det gäller skatteutredningar o.d. fordras främst att det blir möjligt att hålla den skattskyldige i ovisshet om vilken utredning myndigheten förfogar över. Det är då givet, att sekretessen skall upprätthållas endast till dess utredningen har presenterats för den som den gäller (jfr yttrande av herr Nirdén vid sammanträdet den 13 november 1964, bilaga 2 s. 161). I vissa fall kan det dock vara möjligt att hemlighålla samma handling enligt exempelvis 11 §, men då kan sekretessen inte upprätthållas gentemot den skattskyldige. Meningarna har brutit sig beträffande möjligheten att hålla provuppgifter hemliga, sedan de en gång har använts, till skydd för effektiviteten i en kommande prövning (se överläggningen vid sammanträden den 13 november 1964, bilaga 2 s. 150 f, och framställningen under D i bilaga 3 s. 227 samt de till bilaga 3 fogade bilagorna a—c, s. 245— 266). Problemet har praktisk betydelse i fråga om dels de standardiserade kunskapsproven inom skolväsendet, dels de psykologiska proven, främst de prov som anordnas inom krigsmakten. Efter det överläggningarna hade slutförts har regeringsrätten prövat vad det nuvarande förbudet att utlämna provhandlingar »före den avsedda prövningen» (7 § SekrL och 1 § 2. CSekrK) innebär. Regeringsrätten har funnit att formulär till kunskapsprov kan hemlighållas »under hela den tid de begagnas för sitt ändamål» (RÅ 1965 not. E 11). Att de har använts vid en prövning hindrar alltså inte fortsatt hemlighållande. Kommittén vill icke föreslå någon lösning som avviker från den av regeringsrätten intagna ståndpunkten. Starka praktiska skäl talar för denna. Kommittén vill särskilt erinra om att in-

skrivningen av värnpliktiga omfattar ett psykologiskt prov och att inskrivningarna pågår under några månader varje år. Vid avfattningen av bestämmelsen har kommittén försökt låta den av regeringsrätten intagna ståndpunkten komma till tydligt uttryck (»så länge handlingen begagnas för sådan undersökning»). Om nu provhandlingar skall kunna hållas hemliga även efter det att de använts någon gång, är det å andra sidan angeläget att de myndigheter som anordnar proven därefter lämnar de prövade en så fullständig information om proven och bedömningen av dessa som är förenlig med provens ändamål. Det bör i regel också vara möjligt att lämna pressen och andra intresserade upplysningar om provformulären utan att formulärens innehåll i detalj blir röjt. Handlingarna kan också stundom ställas till förfogande jämlikt 20 §, eventuellt med förbehåll. Kommittén vill dock erinra om att sekretess för psykologiska prov inte alltid kan antagas säkerställa att de som skall prövas saknar kännedom i förväg om provens innehåll (se anförande av herr Salomonsson vid sammanträdet den 13 november 1964, bilaga 2 s. 154, och notis i tidningen Psykolognytt 1962 nr 1 s. 3). Särskilt erfarenheterna från USA talar för att hemlighållande av provformulären är ett otillräckligt medel härför. Kommittén har emellertid ansett att det icke ankommer på kommittén att ta ställning till de risker för missbruk som kan uppkomma, om psykologiska prov kommer till användning vid personval som de prövade uppfattar som viktiga. Frågan om användning inom statlig verksamhet av psykologiska urvalsmetoder har nyligen behandlats av en arbetsgrupp inom civildepartementet, sedan 1965 års riksdag gjort en fram-

TF2:15 ställning i ämnet (allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46). Tillämpnings förteckningen. Förteckningen är uppdelad på tre avdelningar. De båda första motsvarar i huvudsak bestämmelserna i 7 § SekrL och de med stöd därav meddelade förordnandena i 1 § CSekrK, 5 § FSekrK och 2 § CFSekrK. I fråga om prov omfattar dock förteckningen inte bara kunskapsprov utan även psykologiska prov. Regeln skall bli tillämplig endast på sådana kunskapsprov och psykologiska prov som anordnas inom skolväsendet eller krigsmakten eller eljest vid uttagning till utbildning, vid examination, vid anställning eller vid befordran. Uttrycket prov innebär att det skall vara fråga om en undersökning vars resultat kan äventyras om den undersökte har haft tillfälle att i förväg öva in svaren på de frågor som ställs. Däremot kan icke t.ex. frågor om den undersöktes levnadsförhållanden och uppfattning i olika hänseenden anses utgöra prov. Något nämnvärt behov av skydd för formulär avsedda att användas vid attitydundersökningar (se yttrande av herr Almquist, bilaga 2 s. 157, samt framställningar från sociologiska institutionen vid Uppsala universitet, Sveriges sociologförbund och militärpsykologiska institutet, bilaga 3 s. 228 och 255) synes hittills icke vara klarlagt. Därtill kommer att det på detta område är väsentligt att kravet på insyn inte eftersattes. Förteckningens tredje avdelning gäller bl.a. sådant kontrollmaterial som nu anges i 17 § första stycket sista punkten SekrL. Sekretessregeln skall också omfatta liknande material i andra ärenden om allmänna avgifter eller pålagor och i ärenden om ekonomiska förmåner. Sekretessen blir här i regel kortvarig och har inte någon större betydelse för allmänhetens insyn.

15 § Brottsbekämpning m.m. Sekretessregeln. Enligt 2 kap. 11 § första stycket TF i 1964 års utkast skulle allmän handling angående myndighets åtgärder för att förebygga, utreda eller beivra brott hållas hemlig, om det kunde antas att utlämnande skulle motverka åtgärderna. Sedan frågan om åtal prövats eller ärendet eljest slutförts skulle handlingen få hållas hemlig endast om det kunde antas att utlämnande skulle skada den framtida verksamheten. Samma regel skulle enligt andra stycket gälla handling angående myndighets åtgärder för att bekämpa levnadssätt som innebär fara för allmän ordning eller för annans hälsa eller säkerhet. Enligt vad som anfördes i motiveringen (s. 33) borde offentlighetsgrundsatsen inte få hindra att polis- och åklagarmyndigheterna bedrev sin verksamhet effektivt. Verksamheten borde icke försvåras och resultaten icke äventyras genom att utomstående fick insyn däri. Den större delen av polisens utredningsarbete kunde, yttrades vidare, utan skada för verksamheten vara tillgänglig för insyn i och med att ärendet hade slutförts. I flertalet utredningar torde polisen snabbt vinna sådan klarhet, att sekretessen kunde hävas redan dessförinnan. Endast i fråga om en mindre del av utredningsarbetet var, sades det vidare, sekretessbehovet inte knutet till ett särskilt ärende. Det kunde då kvarstå även sedan det ärende till vilket det i första hand hänförde sig hade avslutats; som exempel nämndes spaningsmetoder, spaningsregister m.m. Någon kritik riktades inte mot stadgandena i 11 § första och andra styckena i utkastet vid överläggningarna under 1964 (se särskilt utskriften från

192 TF2:15

sammanträdet den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 118 f). Kommittén föreslår nu ett stadgande med i huvudsak samma innebörd som första och andra styckena i 1964 års utkast. Den gräns som PM 1964 drog vid beslutet i åtalsfrågan m.m. kommer inte till direkt uttryck i förslaget. I de allra flesta fall torde motiven för sekretess enligt detta stadgande ha förflyktigats långt dessförinnan. Till följd av ett påpekande vid sammanträdet den 9 oktober 1964 (yttrande av herr Sterner, bilaga 2 s. 115) föreslår kommittén att säkerhetstjänsten nämns särskilt i ett stadgande i tillämpningsförteckningen till 16 § (se under 3). Med säkerhetstjänst åsyftas där både den militära och den civila säkerhetstjänsten. Med hänsyn till räckvidden av detta stadgande torde det sällan fä praktisk betydelse att handlingar som hör till säkerhetstjänsten kan vara hemliga också enligt 15 §. Bortsett från de brottsutredningar som faller inom säkerhetstjänsten medför förslaget inte någon ändring i nu rådande frihet för polis- och åklagarmyndigheternas personal att lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift (se den allmänna motiveringen under V B och specialmotiveringen under 7 kap. 3 § TF). Innehållet i en av polisen förd förteckning kan tänkas vara hemligt både enligt 15 § och enligt föreskriften i 9 § andra stycket om register över brott eller andra personliga förhållanden. Båda bestämmelserna är då tilllämpliga. För polismyndighet i annat fall förteckning för att underlätta brottsspaning eller brottsutredning och kan denna icke hänföras till polisregister enligt lagen därom, blir endast 15 § tillämplig. Med brott jämställes i stadgandet asocialitet. Därmed åsyftas de typer av beteende som beskrives i lagen den 4

juni 1964 om åtgärder vid samhällsfärlig asocialitet. Ett i viss mån likartat intresse kan finnas att säkerställa effekten av vård eller behandling på anstalt. Det gäller för det första att säkerställa, att inte de intagna utsätter personalen på anstalten för övergrepp på grund av vad som antecknats i journaler och andra liknande handlingar eller på annat sätt motverkar behandlingen. Det gäller vidare att förebygga, att utomstående arrangerar rymning, smugglar in sprit eller narkotika på anstalten e.d. Detta sekretessintresse tillgodoses nu dels genom 12 § första stycket SekrL (kriminalvården), dels genom 14 § första och andra styckena samma lag (anstaltseller läkarvård inom sjuk- och socialvården). Kommittén vill förorda att detta sekretessbehov regleras i anslutning till föreskriften om sekretessen kring brottsbekämpningen. Det avgörande kriteriet blir alltså även h ä r om utlämnande kan antagas motverka åtgärderna eller skada den framtida verksamheten. Enligt kommitténs mening bör emellertid vissa begränsningar i stadgandets räckvidd föreskrivas. Dessa anges i tilllämpningsförteckningen. Tillämpnings förteckningen. Bestämmelsen i 15 § bör liksom 10 § SekrL bli tillämplig på polismyndighets, tullmyndighets och åklagares verksamhet. Såvitt bestämmelsen syftar på förundersökningar, kommer den att omfatta även sådana förundersökningar som omtalas i lagen om samhällsfarlig asocialitet. I huvudsaklig överensstämmelse med vad som nu gäller på grund av 10 § andra stycket SekrL bör anmälan till någon av riksdagens ombudsmän och handlingar som inkommit eller upprättats med anledning därav undantas från sekretessen. Om en handling som är hemlig enligt ett annat stadgan-

TF2:15 de kommer in till någon av ombudsmännen i ett tillsynsärende, består dock sekretessen enligt förslaget lika väl som enligt gällande regler. Den ordning som sålunda skall gälla för riksdagens ombudsmän bör enligt kommitténs mening gälla även anmälan till JK och handlingar som inkommer eller upprättas med anledning därav. Vad som nu har angivits har sammanfattats i tillämpningsförteckningens första avdelning. Bestämmelsen blir tillämplig även i ett fall då en polismyndighet erhåller biträde av en annan myndighet, exempelvis ett vetenskapligt laboratorium, med en utredning eller om polismyndigheten påkallar utrikesförvaltningens bistånd med verkställighet utomlands. Den motsvarande bestämmelsen i 1964 års utkast skulle, enligt vad som anfördes i motiveringen (PM s. 34), få tillämpning även på särskild undersökningskommission. Detta kritiserades vid överläggningarna på grundval av promemorian (se särskilt yttranden av herr Wigforss vid sammanträdena den 22 maj och den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 96 och 125). Enligt kommitténs mening bör undersökningskommissioner lämnas utanför uppräkningen i tillämpningsförteckningen. Undersökningskommission är icke något i lag angivet begrepp. Det är, för den händelse sådana kommissioner kommer att tillsättas i framtiden, inte möjligt att i förväg bedöma deras karaktär. Stadgandet i PM 1964 om sekretess för bekämpande av brott skulle, enligt vad som yttrades i motiveringen (s. 34), kunna tillämpas även vid en förberedande utredning, exempelvis inom en förvaltningsmyndighet eller ett allmänt revisionsorgan, huruvida någon befattningshavare eller annan som står under tillsyn har gjort sig skyldig till brott. Samma bör gälla förslagets stadgande i ämnet. I tillämpningsförteckningens 13 - 566-2759

andra avdelning anges sålunda att föreskriften skall tillämpas på handlingar, som angår myndighets utredning av förhållande som kan föranleda ansvar för ämbetsbrott eller disciplinär bestraffning. Bestämmelsen i 15 § är så avfattad att den omfattar även ärenden om tvångsmedel i brottmål. I fråga om de myndigheter som anges i tillämpningsförteckningens första avdelning fordras därför inte något särskilt stadgande för att sekretess skall kunna upprätthållas i sådana ärenden (se, utom 24—28 kap. RB, 15—19 §§ lagen den 30 juni 1960 om straff för varusmuggling). För domstol och militär myndighet (se 29—37 §§ militära rättegångslagen och prop. 1947: 260 s. 13, 14) erfordras däremot en särskild föreskrift. JK är särskild åklagare i fråga om brott i tjänsten (7 kap. 8 § RB och 4 § instruktionen den 3 december 1965). Även i de slag av mål som avses i lagen den 21 mars 1952 med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (vissa högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet m.m.) handlägger JK en del frågor om användningen av tvångsmedel (se 2 § nämnda lag). Han handlar här inte i egenskap av åklagare, och det synes därför behövligt att särskilt ange att sekretessregeln skall tillämpas även på ärenden hos JK om tvångsmedel i brottmål. Stadgandet om denna typ av ärenden utgör tredje avdelningen av tillämpningsförteckningen. I en till kommittén överlämnad framställning den 14 juni 1960 till chefen för justitiedepartementet hemställde företrädare för kristna samfund och organisationer om vissa åtgärder med syfte att skydda ungdom mot skadligt inflytande av »vissa typer av publikationer och filmer, som huvudsakligen skildrar våldshandlingar och kärlekslös sexualitet». Bland de önskade åtgär-

194 TF2:16

derna var en undersökning, om icke försäljningen av beslagtagna skrifter skulle kunna hindras bl.a. genom att beslutet om beslag blev offentliggjort först efter det att det hade blivit verkställt. En sådan ordning skulle, anfördes i framställningen, kräva en ovillkorlig föreskrift om efterföljande offentliggörande utan dröjsmål och möjlighet för varje medborgare att hos den beslutande myndigheten ta del av vilken skrift som hade tagits i beslag. Därigenom skulle det vara möjligt att vålla utgivare av samhällsskadlig skrift direkt och kännbart ekonomiskt avbräck. Kommittén vill framhålla, att ett beslagsbeslut skall delges både den, hos vilken det verkställs, och det boktryckeri, där skriften har tryckts (10 kap. 8 § andra stycket TF). Det torde fördenskull inte vara möjligt att verksamt hemlighålla beslagsbeslutet efter det att verkställigheten har inletts. För ingripande mot den som sprider en beslagtagen skrift förutsätts vidare (6 kap. 3 § andra stycket TF) att utspridaren har haft vetskap om beslaget; om beslutet hölls hemligt, skulle alltså beslagets rättsliga verkan begränsas. I de fall då frågan om beslag väcks genom anmälan till chefen för justitiedepartementet från tryckfrihetsombud eller enskild inträder dessutom offentlighet senast när anmälan kommer in till departementet. Sekretessen skulle alltså behöva utsträckas så att den omfattade även dessa anmälningar. Inte heller härigenom skulle mycket vara vunnet; det står alltid en förläggare eller distributör fritt att i förväg rikta allmänhetens uppmärksamhet på skriften på sådant sätt att ett beslagsbeslut inte kommer att få den åsyftade effekten. Kommittén kan alltså icke förorda något stadgande om att beslut om beslag enligt TF skall få hållas hemligt. Tredje avdelningen av tillämpningsförteckningen

bör därför begränsas till att omfatta ärenden hos JK, domstol eller militär myndighet angående tvångsmedel i brottmål. I fjärde avdelningen av tillämpningsförteckningen upptar kommittén handlingar om vissa tekniskt betonade åtgärder för att förebygga brott, nämligen olika sätt att försvåra penningförfalskning, tillgreppsbrott m.m. (jfr i första hand 35 § lagen för Sveriges riksbank). Förteckningens femte avdelning omfattar handlingar angående kriminalvård, sluten psykiatrisk vård eller vård på ungdomsvårdsskola eller vårdanstalt för alkoholmissbrukare (jfr den allmänna motiveringen under VI B 6). I fråga om handlingar upprättade hos kriminalvårdens nämnder krävs enligt förslaget, efter förebild av de gällande bestämmelserna, ett särskilt förordnande för att sekretessregeln skall gälla. Beslut av dessa nämnder undantas dock generellt från sekretess. (Se härom prop. 1964: 189 s. 6. Jfr också ovan under 10 §.) Samma regler skall enligt förslaget gälla för handlingar upprättade hos psykiatriska nämnden (se 28 § lagen den 16 juni 1966, nr 293, om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall) eller hos lokal nämnd eller styrelse, exempelvis anstaltsstyrelse. Efter ordalagen innebär förslaget vissa begränsningar av sekretessen jämfört med 14 § SekrL, främst därigenom att annan sjukvård än sluten psykiatrisk vård faller utanför. Detta torde emellertid i sak icke innebära någon ändring av betydelse. 16 § Försvarssekretessen Sekretessregeln. Enligt 1964 års utkast skulle allmän handling, som rörde någon del av rikets totala försvar, hållas

TF2:16 hemlig, om det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kom till främmande stats kännedom eller om det eljest skulle skada rikets försvar att innehållet röjdes (2 kap. 8 § TF): Någon bindande uppräkning av handlingar som skulle omfattas av regeln skulle inte finnas. I vägledande syfte innehöll regeln dock en uppräkning av handlingstyper; denna skulle alltså bara tjäna till exemplifiering. (Om motiven se PM 1964 s. 29—31.) Diskussionerna på grundval av PM 1964 har vad beträffar försvarssekretessen till stor del rört frågan om enumeration eller generellt utformade regler. Å ena sidan har man menat att befattningshavarna även då det gäller att tillämpa de nuvarande, tämligen detaljerade bestämmelserna ofta stannar i osäkerhet; man skulle, som en talesman för försvarsstaben uttryckte saken, helst vilja ha tillgång till en lathund som ger direkt svar på frågan: »Är detta hemligt?» (herr Axelson vid sammanträdet den 9 oktober 1964, bilaga 2 s. 109). Från denna utgångspunkt ansågs det nödvändigt att, om utkastet genomfördes, TF:s regler kompletterades med detaljerade administrativa anvisningar. Man framhöll också risken att de generellt utformade reglerna skulle leda till att myndigheterna blev mera restriktiva än de är nu (se exempelvis yttrande avherr Pettersson vid sammanträdet den 9 oktober 1964, bilaga 2 s. 111). Å andra sidan har det, både vid kommitténs överläggningar och i andra sammanhang, visat sig att det finns önskemål om en allmänt hållen laglig reglering av försvarssekretessen. Vid den inledande överläggningen om PM 1964 sades från försvarsstabens sida, att sekretessbehovet på sitt sätt kunde koncentreras i en enda sats, nämligen att allt som kan hota rikets säkerhet bör vara för-

bjudet (herr Grudemark vid sammanträdet den 22 maj 1964, bilaga 2 s. 94). Vissa uttalanden under förarbetena till en år 1960 genomförd ändring av 4 § SekrL gick i samma riktning. Överbefälhavaren menade sålunda att ett av chefen för flygvapnet framfört förslag om en mer generell utformning av 4 § SekrL borde övervägas (prop. 1960:38 s. 7). Civilförsvarsstyrelsen framhöll att man i sekretesskungörelser, hur ofta man än kompletterade dem, aldrig torde kunna uppräkna alla de slag av handlingar som borde hållas hemliga. Då vidare ett bedömande av risken med offentliggörande i regel måste ske för varje handling, kunde det enligt styrelsens mening ifrågasättas, om inte lagtexten borde avfattas så, att hemlighållande av handlingar, vilkas offentliggörande kunde skada rikets totalförsvar eller eljest medföra våda för dess säkerhet, skulle kunna ske direkt på grund av stadgande i SekrL. Inom kommittén utarbetades under våren 1966 ett utkast till bestämmelser om försvarssekretess, som innebar att endast sekretessens huvudgrunder skulle anges i TF och att uppräkningen av handlingstyper, vilken avsågs bli bindande, skulle överföras till tillämpningsförteckningen. Kommittén ansåg det likväl tveksamt, om dessa bestämmelser skulle lämna tillräcklig ledning för tilllämpningen och fann det fördenskull nödvändigt med ytterligare överväganden under medverkan av militär expertis. På kommitténs begäran förordnade chefen för justitiedepartementet majoren Otto Axelson, kaptenen Malte Ericson och ryttmästaren Lars Grönlund att som experter biträda kommittén. Dessa bildade tillsammans en arbetsgrupp, med vilken kommitténs expert Wadén adjungerades. Arbetsgruppen utarbetade ett utkast

196 TF2:16

till bestämmelser i ämnet och inbjöd företrädare för vissa militära och civila myndigheter till ett sammanträde för diskussion om utkastet. De inbjudna var arméstaben, marinstaben, flygstaben, arméförvaltningen, marinförvaltningen, flygförvaltningen, försvarets civilförvaltning, civilförsvarsstyrelsen, statens signalskyddsnämnd, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, rikspolisstyrelsen, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och rikets allmänna kartverk. Sammanträdet hölls den 27 september 1966. Med ledning av vad som kom fram vid sammanträdet och vissa andra överläggningar överarbetade arbetsgruppen sitt utkast och redovisade sitt arbete med en skrivelse till kommittén den 7 oktober 1966 med förslag till ny lydelse av 2 kap. 16 § TF och till tillämpningsförteckning därtill. Angående konstruktionen av bestämmelserna anförde arbetsgruppen i skrivelsen: Även andra metoder för att skapa erforderligt sekretesskydd på försvarets område än den kommittén valt skulle kunna tänkas. En sådan väg vore att Kungl. Maj: t i grundlagen erhölle ett bemyndigande att, på motsvarande sätt som nu gäller i fråga om sekretesslagen, utfärda bestämmelser i ämnet. Försvarssekretessen skulle med andra ord närmare fixeras, ej — såsom kommittén förordat — i lag, dvs. tillämpningsförteckningen, utan i en eller flera sekretesskungörelser. Enligt arbetsgruppens mening skulle det emellertid ej vara lämpligt att ge de bestämmelser, som skulle komplettera grundlagsstadgandet, formen av en eller flera kungörelser (en enda kungörelse torde avgjort vara alt föredraga framför nuvarande sju, däri inberäknat »kartsekretessbrevet»). Mot en sådan lösning talar, sett ur arbetsgruppens synpunkt, framförallt, att en dylik kungörelse, såsom också framgår av de nu gällande författningarna, måste göras mycket utförlig för att kunna omspänna alla de olika verksamheter, som förekommer inom det totala försvaret, och till-

fredsställa de skilda myndigheternas högst skiftande behov. Vidare kan anföras att enligt arbetsgruppens uppfattning en sådan kungörelse, hur utförlig den än gjordes, icke skulle kunna bli fullständig. En lösning med huvudstadgandet i grundlag och tillämpningsbestämmelserna såsom kungörelse har arbetsgruppen sålunda för sin del inte kunnat förorda. Ett annat tänkbart alternativ vore att bibehålla den av offentlighetskommittén föreslagna föreskriften i TF men låta överbefälhavaren — i stället för Kungl. Maj:t •— med stöd av ett i grundlagen infört bemyndigande utfärda tillämpningsbestämmelser och i så fall väsentligt mera omfattande sådana än den av kommittén förordade tillämpningsförteckningen. Ej heller en sådan utväg har arbetsgruppen funnit lämplig. Det kan inte vara rimligt eller ändamålsenligt att på överbefälhavaren övervältra ansvaret att, utan något väsentligare stöd i grundlagen, fastställa bestämmelser av så ömtålig natur som det här gäller. Vidare kan sägas att sekretesskyddet för försvarshandlingar är avsett att utnyttjas ej endast av de under försvarsdepartementet lydande myndigheterna utan inom hela den del av den statliga och kommunala förvaltningen, som förvarar handlingar av sådant innehåll, att de inte kan utlämnas utan skada för rikets säkerhet eller eljest för landets försvar. Spörsmålet om konstruktionen av bestämmelserna, dvs. en uppdelning av desamma på grundlag och lag i enlighet med kommitténs förslag, ventilerades grundligt vid den överläggning angående utformningen av sekretessen för försvarets handlingar som arbetsgruppen den 27 september höll med företrädare för ett antal högre staber och centrala förvaltningsmyndigheter m.m. inom försvaret liksom representanter för olika myndigheter tillhörande totalförsvaret utanför krigsmakten. Vid denna överläggning höjdes icke någon röst mot den av kommittén föreslagna och av arbetsgruppen förordade konstruktionen. Samtliga närvarande framhöll i stället med eftertryck att uppdelningen på grundlag och lag var den ur flera synpunkter bästa lösningen. Arbetsgruppen är därför av den bestämda uppfattningen att den väg offentlighetskommittén beträtt är den bästa. Det allmänna stadgandet i TF om sekretesskydd för vissa försvarets handlingar bör sålunda

TF2:16 kompletteras ser i lag.

med

tillämpningsbestämmel-

myndigheter att tillämpa bestämmelserna. Arbetsgruppen tillade:

Kommittén vill för egen del framhålla, att vad som har kommit fram under arbetsgruppens arbete utgör ett starkt stöd för vad som yttrades i PM 1964 om olägenheterna med de enligt en enumerativ metod uppbyggda sekretessbestämmelserna. Det är meningslöst att behålla så vidlyftiga uppräkningar som finns i de nuvarande kungörelserna. Uppräkningarna är knappast ägnade att åstadkomma några reella begränsningar av sekretessen utan undanskymmer snarare den grundläggande principen för bedömningen. Det kan väl ä andra sidan sägas, att bestämmelsen i 1964 års utkast om försvarssekretess icke gav tillräckliga garantier mot utbredning av sekretessen. Den metod kommittén har följt i de tidigare behandlade sekretesstadgandena (8—15 £§) är i detta hänseende överlägsen, och den bör enligt kommitténs mening begagnas även på detta område. Den exemplifierande uppräkningen av handlingstyper i 1964 års utkast bör alltså ersättas med en bindande uppräkning i tillämpningsförteckningen. Samtidigt kan uppräkningen göras något mer preciserad. Framförallt blir det, eftersom tillämpningsförteckningen är vanlig lag, möjligt att ändra den utan längre uppskov. Vad beträffar möjligheterna att tilllämpa sådana sekretessbestämmelser i praktiken vill kommittén i första hand hänvisa till resultatet av arbetsgruppens arbete. Arbetsgruppen yttrade i motiveringen för sitt förslag i fråga om tillämpningsförteckningen, att beskrivningen av de olika verksamheter, för vilka sekretesskydd behövdes, borde göras något fylligare än i kommitténs utkast från våren 1966; ändamålet härmed sades vara att underlätta för bl.a. totalförsvarets

Sedan grundlagen ändrats och en lag i enlighet med kommitténs förslag utfärdats, torde det bliva nödvändigt för överbefälhavaren att för krigsmaktens del meddela råd och anvisningar i fråga om tillämpningen. Dessa anvisningar — om tvingande föreskrifter kan ej bli tal, eftersom det enligt konstruktionen av grundlagen alltid är den myndighet, vilken förvarar efterfrågad handling, som måste taga det yttersta ansvaret för ett utlämnande eller inte utlämnande — torde komma att omfatta flertalet paragrafer om sekretesskydd i TF, sålunda icke endast 16 §. För överbefälhavaren måste det vid utformandet av råd och anvisningar till 16 § vara en uppenbar fördel att kunna stödja sig på relativt fylliga tilllämpningsföreskrifter, som till exempelvis 10 och 11 §§. Kommittén vill vidare nämna att det vid den av kommittén anordnade överläggningen om försvarssekretessen den 9 oktober 1964 från olika håll sades att det var ovanligt att allmänheten påkallade formell prövning av frågor om utlämnande av handlingar (försvarsstabens, försvarets civilförvaltnings och allmänna kartverkets talesmän vid sammanträdet den 9 oktober 1964, bilaga 2 s. 116). Som kommittén har framhållit i den allmänna motiveringen (under VI A 2) föreslås inte någon ändring i reglerna om hemligbeteckning och inte heller i regeln att en myndighet kan utfärda interna föreskrifter för befattningshavarnas förberedande prövning. I likhet med vad arbetsgruppen har förutsatt skall det också bli möjligt för överbefälhavaren att för krigsmaktens del meddela råd och anvisningar i fråga om tillämpningen. I dessa råd och anvisningar kan överbefälhavaren ge uttryck för sin pä en sakkunnig bedömning grundade uppfattning om sekretessbehov beträffande skilda typer av handlingar. Det blir sedan den prövande

198 TF2:16

myndighetens sak att med beaktande av dessa råd och anvisningar och utan att vara bunden av interna föreskrifter eller hemligstämpling självständigt pröva dels om de allmänna i TF uttryckta förutsättningarna för sekretess är för handen, dels om handlingen omfattas av beskrivningen i tillämpningsförteckningen. De bestämmelser om försvarssekretess som har utformats under kommitténs utredningsarbete, både i 1964 års utkast och under utredningsarbetets slutskede, har i högre grad än de gällande tagit sikte på försvaret såsom en funktion, inte på skilda förvaltningsgrenar. Det är då naturligt att många civila myndigheter kan bli ställda inför nya problem. Det kan bli nödvändigt att pröva, om handlingar i förvaltningsärenden av »civil» typ, såsom ärenden om bebyggelseplanering, skall hemlighållas på grund av föreskrifterna om försvarssekretess. De svårigheter som uppkommer här är emellertid inte orsakade av bestämmelsernas konstruktion utan av att försvarssynpunkter fordrar beaktande på andra områden än de militära. Information om den praxis som tillämpas hos andra myndigheter kan här lämnas av centrala civila och militära myndigheter, och därtill har många myndigheter på nära håll tillgång till expertis i försvarsfrågor. Från kartverkets sida framhölls under överläggningen att TF:s regler om försvarssekretess borde ange att prövningen skall omfatta inte bara de krav som hänsynen till rikets säkerhet ställer utan också de intressen av främst ekonomisk art som talar för offentliggörande (se yttranden av verkets chef vid överläggningen den 9 oktober 1964, bilaga 2 s. 109, 112, 116, och i en kompletterande skrivelse, bilaga 3 s. 231). En grundtanke i kommitténs förslag är att det är offentligheten och inte sekretessen som skall skyddas i grundlag.

TF:s sekretessbestämmelser skall ange, hur långt offentligheten skall få inskränkas, men behöver inte belastas med några regler om i vad mån räckvidden av de godtagna sekretessreglerna skall begränsas till förmån för motstående intressen. Inom ramen för det som enligt TF är hemligt skall lättnader kunna beslutas genom vanlig lag och delvis även i administrativ ordning (se under 22 §). Försvarssekretessen skall exempelvis utan inskränkning kunna efterges av Kungl. Maj:t. Vad särskilt gäller sekretessen kring kartor vill kommittén erinra om att de diskussioner som har förts under senare decennier till stor del har gällt frågan vad som skall tas med på sådan hos statlig myndighet upprättad karta som framställs i tryck. Denna fråga faller utanför det område som bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet reglerar. Ytterst är det Kungl. Maj:t som har att bestämma härom (se för närvarande 1—7 §§ i Kungl. Maj:ts föreskrifter den 25 september 1959 rörande utgivning av kartor m.m., återgivna i skriften RAK-information, nr B 3, Stockholm 1963). Vad beträffar de tryckta kartbladen är det uppenbart att dessa genomgående ger upplysning om förhållanden som är av intresse med tanke på rikets försvar. Lika självklart är det att inte all sådan upplysning kan betraktas som hemlig. Nationens dagliga liv förutsätter att sådana förhållanden som orters och hamnars läge och segelleders, vägars och järnvägars sträckning på det hela taget görs allmänt kända. En mångfald avgöranden måste fattas både i fråga om vad som skall återges på tryckta kartor och vilka tryckta kartor som skall hållas tillgängliga. Innehållet i dessa avgöranden måste av naturliga skäl växla med de militärpolitiska värderingarna och bli beroende även av vad det ekonomiska och kulturella livet kräver.

TF2:16 Det framgår av det sagda att det faller inom Kungl. Maj:ts behörighet att avgöra om handlingar som omfattas av sekretessreglerna på området likväl skall offentliggöras. Enligt kommitténs mening ger förslaget tillräckliga möjligheter att åstadkomma en detaljerad reglering av frågor om vad av kartornas innehåll som oberoende av sekretessbestämmelserna skall komma till offentligheten. Kommittén vill också erinra om att det enligt förslaget står Kungl. Maj:t fritt att i fråga om kartblad, vilkas hemlighållande är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, förbehålla sig själv eller annan myndighet prövningen av ansökningar om utlämnande (30 §). Regeln om utlämnande för särskilda ändamål efter prövning av skaderisken, eventuellt med förbehåll (20 §), ger också möjligheter att ställa sådana kartblad, som måste hållas hemliga för allmänheten, till förfogande för exempelvis skogsbrukets behov. I enlighet med vad som har skett i de ovan nämnda föreskrifterna från 1959 kan också särskilda regler meddelas i fråga om utlämnande av kartor till utlänningar, om något sådant i särskilda fall skulle vara ändamålsenligt. Angående uppfinningar av betydelse för försvaret gäller vissa särskilda regler i lag den 29 november 1946. Reglerna är avsedda att bereda sekretess ät uppfinningar till skydd för svenska försvarsintresscn och syftar dessutom till att främja förvärv från andra länder av uppfinningar som har särskilt avseende på krigsmateriel. Förbud mot offentliggörande och annat yppande meddelas i lagens 1 §. I 2—4 §§ ges vissa regler för prövning, om en uppfinning är av sådan betydelse för försvaret att den bör hemlighållas. Ett syfte med dessa regler är att begränsa förbudet mot offentliggörande. 8 § innehåller regler om hemliga

patent. I tredje stycket stadgas att patentmyndigheten skall göra anteckning om hemligt patent i ett särskilt register, som ej är tillgängligt för allmänheten. Kommittén vill framhålla att denna lag, vars innehåll främst är patenträttsligt, numera ter sig oklar och att förhållandet mellan dess bestämmelser och principerna för allmänna handlingars offentlighet kan vålla tvekan. En revision av lagen måste anses önskvärd. En sådan planeras också (prop. 1966: 40 s. 85, 265). Det faller dock utanför kommitténs uppdrag att företaga en sådan. En föreskrift som gör det möjligt att hemlighålla patent av betydelse för försvaret av hänsyn till enskilt intresse inflyter i tillämpningsförteckningen under 11 §• I fråga om utformningen av grundlagsbestämmelsen har arbetsgruppen i sin skrivelse väckt tanken att bestämmelsen skall innehålla en något utförligare beskrivning av vad som skall omfattas av bestämmelsen än den som har intagits i kommitténs utkast från våren 1966. Gruppen har yttrat att det hade varit en fördel, om det i sammandragen form hade kunnat klargöras vad som avses med rikets totala försvar. Arbetsgruppen har emellertid inskränkt sig till att föreslå att i motiveringen lämnas en redogörelse för de olika delar, av vilka det totala försvaret består. Kommittén anser i likhet med arbetsgruppen, att det är en fördel, om grundlagsbestämmelsen i sammandragen form kan ge en beskrivning av begreppet totalförsvaret. Detta kan ske genom att det i bestämmelsen anges att den skall omfatta allmän handling, som angår militärt försvar, civilförsvar, psykologiskt eller ekonomiskt försvar eller annan försvarsåtgärd eller försvarsförbercdelse. En sådan beskrivning omfattar de verksamheter som nämns i 4 § SekrL. Att

200 TF 2:16

särskilt nämna signalskyddet i grundlagsbestämmelsen synes icke erforderligt. Som förutsättning för hemlighällande bör gälla att det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats kännedom eller eljest kunna skada försvaret av riket att innehållet röjes. Tillämpningsförteckningen. Den exemplifiering som fanns i 1964 års utkast belystes under överläggningarna (se utskriften från sammanträdet den 9 oktober 1964, bilaga 2 s. 108). Önskemål framfördes om kompletteringar på flera punkter, såsom i fråga om säkerhetstjänsten, underrättelseverksamheten, forskningen och krigsproduktionen. Det utkast till tillämpningsförteckning som utarbetades inom kommittén under våren 1966 byggde i det väsentliga på 2 kap. 8 § TF enligt 1964 års utkast och kompletterades med anledning av vad som på detta sätt framfördes vid överläggningarna. Arbetsgruppen har sedermera överarbetat kommitténs utkast; en preliminär version av tillämpningsförteckningen förelåg vid arbetsgruppens sammanträde den 27 september 1966 och en slutlig fogades vid arbetsgruppens skrivelse. Arbetsgruppen anför i skrivelsen, att gruppen i stort sett inte har haft något att erinra mot utformningen av och innehållet i kommitténs utkast från våren 1966. Den överarbetning gruppen har utfört innebär, säger gruppen, ingen ändring av principerna utan berör endast detaljer. Arbetsgruppens slutliga version av tillämpningsförteokningen är av följande lydelse: 2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar som innehålla uppgift om 1. planering, forskning, utvecklingsarbete,

produktion, lagring eller annan förberedelse för rikets totala försvar; 2. storlek, benämning, beteckning, sammansättning, utrustning, beredskap, kapacitet, stridsduglighet eller annat sådant förhållande, som avser stab, förband, annan myndighet eller enhet liksom företag, organisation eller sammanslutning, så ock deras mobilisering, ledning, samband, gruppering, omflyttning, basering, förläggning, förflyttning, koncentrering, underhåll, bevakning, operationer, strid eller annan verksamhet eller åtgärd, allt såvitt uppgiften rör rikets totala försvar; 3. underrättelsetjänst, säkerhetstjänst eller signalskyddstjänst, så vitt rör deras organisation, mål, medel, metoder, verksamhet eller resultat; 4. vapen, ammunition, sprängmedel, minor, fordon, fartyg, luftfartyg, materiel för eldledning, navigering, spaning, signalering, underrättelsetjänst eller signalskyddstjänst, annan materiel eller annan förnödenhet, som används eller är avsedd att användas för rikets totala försvar; 5. befästning, berganläggning, ledningscentral, spaningsanläggning, krigsflygbas, spärranordning, kommunikationsled, förbindelseled, förbindelse för distribution av elektrisk kraft eller annan förnödenhet, förråd eller annan byggnad, anordning eller område, som används eller avses att användas för rikets totala försvar; 6. geografiska, topografiska, hydrografiska, geodetiska, magnetiska, klimatologiska, meteorologiska eller andra förhållanden i naturen, som kunna ha inflytande på försvarets verksamhet. Kommittén kan för sin del ansluta sig till arbetsgruppens förslag till tillämpningsförteckning utan någon ändring av betydelse. Då kommittén, i enlighet med arbetsgruppens rekommendation, i grundlagsbestämmelsen har givit en kortfattad beskrivning av vad som åsyftas med uttrycket totalförsvaret, anser kommittén det möjligt att på några punkter förenkla tillämpningsförteckningen. Kommittén föreslår också några andra justeringar av övervägande formell natur.

TF2:17 17 § Utrikessekretess LAGTEXTER En majoritet av de sakkunniga, nämligen herrar Kjellin, Dahlberg och Pers, med vilka experten herr Wadén har förenat sig, har föreslagit att paragrafen skall få följande utformning: Allmän handling, som angår rikets förhållande till annan stat eller svensk myndighets eller medborgares förhållande till annan stats myndighet eller medborgare eller som eljest rör annan stat eller dess medborgare, skall hållas hemlig, om utlämnande kan vara till skada för riket eller störa dess mcllanfolkliga förbindelser eller föranleda att någon utsattes för övergrepp eller lider men. Vad nu sagts om annan stat avser jämväl mellanfolklig organisation. Sedan trettio år förflutit från det handlingen inkom eller upprättades, får den ej hållas hemlig, såvida icke Konungen medgiver det. Sådant medgivande må gälla längst till dess att fyrtio år förflutit från det handlingen inkom eller upprättades. Övriga sakkunniga, herrar Borggård och Stjernquist, med vilka experterna herrar Kromnow och Ryman har förenat sig, har föreslagit följande lydelse: Allmän handling, som angår rikets förhållande till annan stat och som inkommit till eller upprättats hos Kungl. Maj:ts kansli eller utrikesrepresentationen, skall hållas hemlig om det ej är uppenbart att handlingens utlämnande icke skulle skada riket eller störa dess mellanfolkliga förbindelser eller föranleda att någon utsattes för övergrepp eller lider men. Annan allmän handling som angår rikets förhållande till annan stat, så ock allmän handling, vilken rör svensk myndighets eller medborgares förhållande till annan stats myndighet eller medborgare eller som eljest rör annan stat eller dess medborgare, skall hållas hemlig om det kan antagas att utlämnande skulle få sådan följd som sägs i första stycket. Vad som sagts i första och andra styckena om annan stat avser jämväl mellanfolklig organisation.

201 Sedan trettio (lika med majoriteten) eller upprättades. MOTIVERING Kommittén SekrL skiljer mellan handlingar i ärenden, vilka angår rikets förhållande till främmande makt (3 § första stycket), och handlingar i ärenden, vilka, utan att vara av denna beskaffenhet, angår svensk myndighets förbindelser med främmande makts myndigheter eller undersåtar eller eljest rör främmande makt eller dess förhållanden (3 § andra stycket). En handling av den förra typen får allenast i de fall och i den ordning Kungl. Maj:t bestämmer utlämnas tidigare än 50 år efter handlingens datum. Även handlingar av den senare typen är normalt hemliga i 50 år. Men dels skall sådan handling lämnas ut, om det är uppenbart att handlingens innehållande icke påkallas av hänsyn till rikets säkerhet eller av internationella hänsyn; prövningen härav åligger i vanlig ordn ng den myndighet som förvarar handlingen. Dels kan den myndighet som han..lägger ärendet ge tillstånd till utlämnande, även om detta villkor icke är uppfyllt. I fråga om vissa slag av handlingar finns möjlighet till s.k. kvalificerad hemligstämpling (se kungörelse den 16 december 1949, nr 696). Enligt 1964 års utkast skulle allmän handling, som angick rikets förhållande till främmande stat eller svensk myndighets eller medborgares förhållande till främmande stats myndighet eller medborgare eller som eljest rörde främmande stat, hemlighållas, om utlämnande kunde antas medföra fara för rikets säkerhet eller eljest störa dess internationella förbindelser eller föranleda att någon utsattes för övergrepp eller annan menlig åtgärd. Sedan 30 år

202 TF 2:17

förflutit från det handlingen inkom eller upprättades, skulle handlingen inte få hållas hemlig utan att utrikesnämnden hade fått tillfälle att yttra sig i ämnet. (2 kap. 9 § TF.) I motiveringen till stadgandet (s. 31) yttrades att det kunde försvåra samarbetet med andra stater, om Sverige började hålla allt material angående förbindelser med utlandet tillgängligt för allmänheten, och att det därför var nödvändigt, att sekretessen kring internationella förhållanden blev mera vidsträckt än vad som enligt utkastet skulle gälla på andra områden. Utrikessekretessen behandlades vid ett sammanträde den 6 november 1964 (se bilaga 2 s. 137). Vissa uttalanden i ämnet gjordes vid sammanträdena den 20 i samma månad (av herr Bundsen, bilaga 2 s. 173 f) och den 4 december 1964 (av herrar Gustafsson och Michanek, bilaga 2 s. 211 f). Från vissa håll yttrades, att den föreslagna sekretesstiden 30 år var för kort, från andra att den, med tanke på möjligheten att efter särskild prövning förlänga tiden, var onödigt lång. Tanken pä redovisning inför utrikesnämnden gillades uttryckligen från presshåll men kritiserades av en företrädare för försvarsstaben. Viss detaljkritik riktades också mot bestämmelsen. Kommittén höll vidare under hösten 1966 överläggning med företrädare för utrikesdepartementet, varvid från departementets sida kritik riktades mot utformningen av det förslag som lagts fram i PM 1964. Starka betänkligheter anmäldes mot att förslaget inte bibehöll SekrL:s presumtion för att utrikeshandlingar skall hemlighållas och får utlämnas endast i undantagsfall. Till stöd för kritiken anfördes, att den föreslagna regeln kunde fä allvarliga återverkningar på utrikesförvaltningens möjligheter att få informationer. Vidare framfördes far-

hågor för att förslaget skulle leda till praktiska svårigheter för utrikesförvaltningen och utrikesdepartementet och tvinga personal även i ledande ställning att avsätta orimligt mycken tid för överläggningar i frågor om utlämnande av handligar. I motiven till den nu gällande bestämmelsen om sekretess under 50 år för handlingar angående rikets förhållande till främmande makt (3 § första stycket SekrL) sades, att en sådan bestämmelse förutsatte, att närmare föreskrifter om offentliggörande utfärdades av Konungen för de fall dä sekretess inte ansågs erforderlig (prop. 1937: 107 s. 42, se också SOU 1927:2 s. 105 och SOU 1935:5 s. 50). Några sådana kompletterande föreskrifter har emellertid inte utfärdats, och till följd därav har sekretessen kommit att gälla för handlingar rörande rikets förhållande till främmande stat även i fall då sakliga skäl för sekretess inte h a r funnits. I fråga om övriga handlingar rörande utrikesförhållanden (3 § andra stycket SekrL) frångick man en tidigare tanke att göra sekretessen beroende av Kungl. Maj:ts förordnande (anf. prop. s. 16, 42). I stället uppställdes ett skaderekvisit, låt vara att detta, såsom framgår av det nyss anförda, utformades så att hemlighållande kom att framstå som det normala. Dessutom infördes en generell möjlighet för den myndighet som handlade ärendet att lämna tillstånd till utlämnande. Såsom utvecklats i den allmänna motiveringen (under VI B 6), föreslår kommittén att den nu vanliga konstruktionen, att en vidsträckt sekretess föreskrives och att myndighet får behörighet att utan angivna direktiv tillåta utlämnande, skall avskaffas och ersättas med ett system där myndigheterna skall tillämpa i grundlagen givna direktiv.

TF 2:17 Det är dock klart att man då det gäller förhållandena till andra stater måste godtaga att grundlagsdirektiven ger myndigheterna ett stort utrymme för bedömande och att även ett tämligen svagt grundat antagande om irritation inom en annan stats ledning måste föranleda hemlighållande. Givetvis måste det också finnas möjligheter att hemlighålla handlingar för att skydda personer, som vistas i länder med andra politiska system, mot repressalier; det måste här uppställas tämligen små krav för sekretess. Man bör emellertid samtidigt sträva efter att utforma bestämmelserna på det sättet att det blir möjligt att utan omgång eller tidsutdräkt lämna ut handlingar med ett icke ömtåligt innehåll. Härigenom kan man uppnå en lösning som kan sägas svara mot vad man, enligt det nyss anförda, syftade till under förarbetena till SekrL. Herrar Kjellin, Dahlberg, Pers och Wadén Nu angivna skäl talar för att utrikessekretessen bör gälla så snart skada kan inträda och alltså icke först då en högre grad av skaderisk föreligger. En regel av detta innehåll innebär att i sak sekretessbehovet på detta område kan tillgodoses i samma utsträckning som hittills. Vad särskilt angår den i PM 1964 (s. 32) diskuterade frågan om utlämnande av handling som ensam för sig knappast har ett hemligt innehåll men ingår i ett ärende av större omfattning, vilket måste hemlighållas av hänsyn till annan stat, torde en sådan regel ge tydligare ledning än den i PM 1964 förordade. En bestämmelse som sålunda föreskriver att utrikeshandlingar skall hemlighållas så snart skada kan uppkomma av ett utlämnande och alltså för att handlingen skall anses offentlig förutsätter att sådan skada kan uteslutas, måste

anses i sak tillgodose de önskemål som framförts vid kommitténs överläggningar med företrädare för utrikesförvaltningen. Om stadgandet härom formellt framställes så att hemlighållande skall vara regel och offentlighet vara undantag eller om det ansluter till grundlagens avfattning i övrigt, där alla sekretessbestämmelser är att anse som undantag från ett huvudstadgande om offentlighetsprincipen, är endast en skrivfråga. I sak leder tillämpningen till samma resultat. Det förutsattes icke i det ena eller andra fallet någon ändring av ärendenas handläggning. Det kan heller icke, vare sig stadgandet avfattas på det ena eller det andra sättet, uteslutas att ärenden rörande utbekommande av handlingar inom utrikesförvaltningen stundom kan vara av ömtålig art och kräva en ingående prövning och bedömning även från personal i ledande ställning. Stadgandet bör därför fä en avfattning som ansluter till övriga av kommittén föreslagna sekretessbestämmelser. Regeln blir tillämplig pä allmän handling, som angår rikets förhållande till annan stat eller svensk myndighets eller medborgares förhållande till annan stats myndighet eller medborgare eller som eljest rör annan stat eller dess medborgare. Förutsättningen för hemlighållande uttrycks i förslaget så att handling skall hållas hemlig, om utlämnande kan vara till skada för riket eller störa dess mellanfolkliga förbindelser eller föranleda att någon utsattes för övergrepp eller lider men.

Herrar Borggård, Stjcrnquist, Kromnow och Ryman Enligt vår mening gäller det att bedöma, huruvida behovet av sekretess i utrikesärenden skulle kunna tillgodoses genom en regel som — i likhet med vad 10—16 §§ i stort sett gör — för hemlig-

204 TF2:17

hållande kräver att utlämnande kan antagas medföra skada av visst slag, eller om man i stället bör välja en ordning, vilken utgår från hemlighållande som allmän regel men innebär att handling skall lämnas ut såvida det är uppenbart att utlämnande inte skulle medföra någon skada. Vid denna bedömning måste man skilja mellan olika typer av handlingar. En särställning intar handlingar i ärenden om rikets förhållande till andra slater — dvs. den utrikes brevväxlingen i egentlig mening. Beträffande dessa handlingar synes man med fog kunna göra gällande, att en regel med omvänd presumtion bäst överensstämmer med det relativt stora utrymme för diskrctionär bedömning som utrikesdepartementet och utrikesförvaltningen enligt sakens natur måste ha. Inte minst krävs ett stort utrymme för sekretess för att säkerställa utrikesförvaltningens behov av information. Sekretessbehovet torde i varje fall gälla under ett antal år och när det inte är fråga om förhandlingar, som utmynnat i avtal eller annat ställningstagande. Här måste särskilt beaktas, att offentlighetsgrundsatsen sådan den kommit till uttryck i svensk lagstiftning är med något undantag helt främmande för andra länder. Det finns emellertid också en mängd andra typer av ärenden som på ett eller annat sätt rör utländska förhållanden. Det kan vara fråga om utländsk medborgares ansökan om tillstånd att förvärva fast egendom här i riket eller om en rättegång vid svensk domstol mellan en svensk och en utlänning. I sådana fall och många liknande finns i allmänhet inte andra skäl för hemlighållande än i vilket annat mål eller ärende som helst. Här skulle en regel med omvänd presumtion framstå som föga förenlig med offentlighetsgrundsatsen. Vi anser därför att man bör skilja

mellan handlingar som rör rikets förhållande till annan stat och som inkommit till eller upprättats hos svensk myndighet som har till uppgift att sörja för rikets förbindelser med utlandet, å ena sidan, och övriga typer av handlingar med anknytning till utländsk stat eller sådan stats medborgare, å andra sidan. Härigenom kan man ge tvä olika regler, vardera regeln anpassad till det utrymme för bedömningen som de faktiska förhållandena medger. Det är alliså inte fråga om att vidga utrymmet för sekretess utan att ge regler som stämmer med de verkliga behoven. För de förstnämnda handlingarna bör man behålla en regel med omvänd presumtion, medan för de senare bör väljas den i PM 1964 förordade regeln. I SekrL har man valt uttrycket »handlingar i ärenden vilka angå rikets förhållande till främmande makt» för att beteckna den grupp av handlingar för vilka ett särskilt starkt sekretesskydd skall gälla. Bestämningen synes vara väl allmän, och den har också visat sig vålla tillämpningssvårigheler i praktiken. En bättre precisering skulle vinnas, om man väljer bestämningen »allmän handling, som angår rikets förhållande till annan stat och som inkommit till eller upprättats hos Kungl. Maj:ts kansli eller utrikesrepresentationen». Med Kungl. Maj:ts kansli avses här inte bara utrikesdepartementet utan också övriga statsdepartement liksom försvarets kommandoexpedition och statsrådsberedningen. Utrikesrepresentationen utgörs av Sveriges beskickningar, delegationer och konsulat. Bestämningen får till följd att alla handlingar, som rör rikets förhållande till annan stat och som upprättats hos nämnda myndigheter, faller under regeln med den omvända presumtionen oavsett var de förvaras. När det gäller till myndigheterna inkomna handlingar blir bestämmelsen tillämplig en-

TF2:17 dast på dem som inkommit just till nämnda myndigheter. Bestämmelsen har avsevärt praktiska fördelar. Den ger nämligen de myndigheter, som i fråga om utrikeshandlingar har den direkta kontakten med myndigheter i andra länder, vilka inte erkänner en lagfäst offentlighetsprincip, det utrymme för diskretionär prövning, som de behöver. Härmed överensstämmer att man beträffande utrikeshandlingarna i övrigt, i enlighet med vad kommittén funnit beträffande flertalet handlingar på andra områden, bör i TF uppställa ett direkt skaderekvisit för att de skall få hemlighållas. Den konsekvensen, att ett fåtal handlingar kan ha inkommit t.ex. till utrikesdepartementet och där falla under regeln med den omvända presumtionen men vara upprättade hos t.ex. kommerskollegium eller försvarsstaben och sålunda där hänförliga under den andra strängare regeln, rubbar inte värdet av att ha en på angivet sätt praktiskt hanterlig ordning. Kommittén Att uttrycket »medför fara för rikets säkerhet» i 1964 års utkast har ersatts med uttrycket »vara till skada för riket» gör att bestämmelsen kommer att få betydelse även för handlingar angående handelsförhandlingar (jfr vad som sagts under 12 §). Även för andra fall synes det nya uttrycket vara att föredraga. Enligt vad som uttalades i motiveringen till stadgandet i 1964 års utkast (s. 32) borde stadgandet bli tillämpligt inte endast på handling som angår främmande stat, dess myndigheter och dess medborgare utan även på handling som på liknande sätt rör mellanfolklig organisation. Tanken var att en sådan organisation företräder andra stater, deras myndigheter eller deras medborgare. Den åsyftade innebörden torde komma fram tydligare genom ett

tillägg att vad som sägs om annan stat skall avse jämväl mellanfolklig organisation. Om utlämnande primärt skulle framkalla irritation mellan två andra stater, torde en följd också bli att Sveriges mellanfolkliga förbindelser stores, och handlingarna skall då hållas hemliga. Det säger sig självt att handlingsoffentligheten på detta område inte kan ha som huvudsyfte att tjäna förmedlingen av uppgifter om nyss inträffade händelser. Man tvingas godtaga att endast sådana handlingar ställs till förfogande som av den förvarande myndigheten — eller besvärsmyndighet — anses ha ett från utrikespolitisk synpunkt icke ömtåligt innehåll. En riktig upplysning på längre sikt i utrikesfrågor bör emellertid självfallet eftersträvas. Det är ett samhällsintresse att forskning och upplysning om vårt lands internationella förhållanden underlättas. Behovet av en inträngande debatt om våra relationer till andra folk talar för att sekretessen hävs så snart som möjligt. H ä r som på många andra områden måste man emellertid beakta, att en vidsträckt offentlighet kan påverka innehållet i och utformningen av aktuella handlingar, så att de som skall fatta beslut inte får tillgång till ett fullständigt och korrekt underlag för sina bedömanden. Den som skriver en rapport om tillstånd och stämningar i ett annat land bör inte handla i en känsla av tvång att undvika omdömen, som personer i detta land kan uppfatta som kränkande. En synpunkt av betydelse då det gäller rikets förhållande till andra stater är därför, att en handling bör publiceras först när det kan förmodas att den som har upprättat handlingen och där berörda personer inte längre intar en så central position som när handlingen tillkom. I relationerna till andra stater är det

206 TF 2:17

självfallet också av betydelse, vilken praxis som råder i dessa länder. Den brittiske premiärministern meddelade för kort tid sedan, som svar på en fråga i underhuset, att ledarna för det konservativa och det liberala partiet samtyckt till ett förslag från regeringen att minska sekretesstiden för allmänna handlingar (»Cabinet and other official documents») från 50 till 30 år. Enligt vad premiärministern meddelade samtidigt skulle ett förslag till erforderlig ändring i 1958 års lag om allmänna handlingar framläggas vid lämpligt tillfälle. (Official Report, 10th August 1966, vol. 733 column 1706.) I den följande debatten exemplifierade premiärminstern förslagets verkningar genom att nämna att handlingarna angående 1938 års Miinchen-överenskommelse skulle bli tillgängliga 1968. Kommittén anser av nu anförda skäl att en sekretesstid av 30 år normalt måste fylla behovet i fråga om de utrikespolitiska förhållandena. Då det gäller att skydda enskilda mot repressalier i länder med andra politiska system, är frågan om sekretesstidens längd vanskligare. Även här måste 30 år som regel vara tillräckligt lång tid. Särskilt med tanke på dessa fall synes det dock nödvändigt att utforma sekretessregeln så att tiden kan förlängas. Mot tanken att låta en utsträckning av sekretesstiden bli beroende av att utrikesnämnden har fått tillfälle att yttra sig har knappast någon allvarligare invändning riktats under kommitténs överläggningar på grundval av PM 1964. Såsom framhölls i PM 1964 (s. 32), skulle utrikesnämnden inte behöva höras i varje särskilt ärende där en förlängning av sekretesstiden ansågs påkallad. Inte heller skulle det vara nödvändigt att varje handling som är i fråga lades fram inför nämnden. Över-

läggningen i nämnden skulle kunna behandla principerna för fortsatt hemlighällande av vissa grupper av handlingar. Om förfarandet anknöts till utrikesnämnden, skulle man vidare vinna en viss säkerhet för att förlängningen kom att tillgripas endast i fall då humanitära skäl föreligger eller då eljest motiven för hemlighållande kan godtagas. Kommittén anser det emellertid knappast riktigt att genom en regel sådan som den i 1964 års utkast inordna utrikesnämnden som organ i ett administrativt förfarande. Det finns en risk att nämnden komme att besväras med överläggningar i frågor med begränsad politisk betydelse. Det kan dessutom synas främmande att genom en regel om obligatorisk överläggning i utrikesnämnden begränsa regeringens fria ställningstagande i ärenden som kan ha utrikespolitisk betydelse; det stär i bättre överensstämmelse med våra konstitutionella principer att utan särskilda procedurföreskrifter förlägga prövningen till regeringen. Intet hindrar emellertid denna att i särskilda fall enligt 54 § RF rådgöra med nämnden i ärenden angående utsträckning av sekretesstiden. Kommittén vill av nu anförda skäl föreslå att sekretessen enligt det nu diskuterade stadgandet skall kunna förlängas utöver 30 år om Kungl. Maj:t medger det. Bestämmelsen därom innebär icke att Kungl. Maj:ts beslut skall behöva meddelas innan 30-årstiden har löpt ut. Begär någon efter denna tids utgång att få del av handlingen och föreligger då icke Kungl. Maj:ts medgivande, kan frågan om medgivande hänskjutas till Kungl. Maj:t. Detta torde icke behöva medföra nämnvärt dröjsmål. Kommittén vill föreslå en yttersta gräns för sekretessen av 40 år. Kommittén anser det inte nödvändigt att begränsa tillämpningen av före-

TF2:18 skriften om utrikessekretess till särskilda i tillämpningsförteckningen angivna fall. Sin viktigaste tillämpning får givetvis föreskriften inom utrikesdepartementet med underlydande myndigheter samt vissa av de övriga statsdepartementen och några centrala ämbetsverk och staber. I enstaka fall kan även underordnade myndigheter handlägga ömtåliga ärenden med utländsk anknytning. Skulle tillämpningsförteckningen utformas så att den omfattade alla sådana tänkbara fall, funnes det emellertid risk för att förteckningen snarast kom att leda till en onödig sekretess.

18 § Sekretessen kring chiffer m.m. Enligt 2 kap. 10 § T F i 1964 års utkast skulle allmän handling, som lämnade upplysning om chiffer, kod eller annan metod att för obehöriga dölja meddelandens innebörd eller eljest skydda meddelanden eller teleförbindelser, hållas hemlig, om utlämnande kunde antas motverka syftet med metoden. Vad nu sagts skulle äga motsvarande tilllämpning på allmän handling, som lämnade upplysning om lås, larmsyslem, lösen eller annan skyddsanordning. Stadgandet kompletterades av en föreskrift i utkastets 2 kap. 16 § TF om skyldighet för myndighet att i en s.k. parafras redogöra för innehållet i en handling som måste hemlighållas endast med stöd av bestämmelsen om hemlighållande av chiffer m.m. (se förslagets 2 kap. 23 § tredje stycket TF). Under överläggningarna riktades icke någon anmärkning mot 2 kap. 10 § TF i utkastets lydelse och icke heller mot den i PM 1964 anförda motiveringen (s. 32). Kommittén inför bestämmelsen i sitt

förslag utan någon saklig ändring. Såsom angivils i PM 1964 (s. 32) syftar bestämmelsen bl.a. på koncept till och utskrift av meddelande, som har översänts på hemligt språk, och detta oberoende av om de är avfattade på det hemliga språket eller på klart språk. För att detta skall komma fram tydligt bör paragrafens första mening avfattas så att den omfattar inte bara handling som lämnar utan även handling som kan bidraga till upplysning om chiffer osv. I enlighet med gängse internationell terminologi bör uttrycket teleförbindelser ersättas med uttrycket telekommunikation. Därmed förstås, enligt artikel 1 mom. 2 i radioreglementet (tillhörande internationella telekonventionen och undertecknat i Geneve 1959, televerkets författningssamling serie B: 29), varje överföring, utsändning eller mottagning av tecken, signaler, skrift, bilder, ljud eller meddelanden av varje slag medelst tråd, radio eller andra optiska eller elektromagnetiska system. Det synes icke erforderligt att komplettera bestämmelsen med någon tilllämpningsförteckning.

19 § Sekretess vid domstol Paragrafen motsvarar närmast 36 § SekrL och 2 kap. 15 § första stycket TF enligt lydelsen i 1964 ärs utkast. Ifråga om de huvudsakliga skälen till bestämmelsen hänvisas till den allmänna motiveringen (VI B 4). För att en handling som har företetts eller upprättats vid förhandling inför domstol skall kunna hållas hemlig efter det domstolen har skilt målet från sig skall, såsom angivits där, fordras att domstolen har förordnat att någon sekretessbestämmelse alltjämt skall äga tillämpning pä handlingen. En före-

208 TF2:19

skrift att sådant förordnande träder i kraft omedelbart synes nödvändig (första stycket andra punkten). Bestämmelserna i denna paragraf tar sikte pä förhållandena efter det att domstolen har skilt målet från sig. Under tiden dessförinnan skall enligt förslaget allmänna sekretessregler gälla. Så är fallet även enligt SekrL. De nu gällande allmänna sekretessreglerna har emellertid inte i någon större utsträckning avfattats med tanke på rättegång, och det har därför blivit nödvändigt att meddela särskilda regler om hemlighållande av handlingar under målets handläggning. I avbidan på förhandling inom stängda dörrar kan sålunda domstolen besluta att handlingar som inkommer i målet inte utan dess tillstånd får utlämnas. Även för tiden mellan förhandlingen och avgörandet finns särskilda regler. (36 § första stycket SekrL.) I den allmänna motiveringen har kommittén yttrat att de framtida sekretessreglerna torde kunna avfattas så att de omfattar alla typer av domstolshandlingar som kan behöva hemlighållas. De handlingar som har inkommit till eller upprättats hos annan myndighet för annat ändamål än att tjäna som bevis i rättegång erbjuder härvidlag inte några större problem. Skall sådana handlingar hållas hemliga hos denna myndighet, gäller detsamma hos domstolen. I motsatt fall skall de givetvis vara offentliga även hos denna. Då frågan om framtida sekretess även enligt förslaget skall röna inflytande av om förhandling i målet hålles inom stängda dörrar, måste det dock tillses att bestämmelserna om inskränkning av förhandlingsoffentligheten lämnar tillräckliga möjligheter att hindra spridningen av innehållet i hemliga handlingar. Frågan härom behandlas under 5 kap. RB.

Beträffande handlingar som tillkommer med tanke på förfarandet hos domstolen — vare sig de inkommer till domstolen från myndighet eller enskild eller de upprättas hos domstolen •— fordras inte några särregler; det gäller bara att tillse att tillämpningsförteckningarna avfattas så att de omfattar dessa handlingar. Detta har också iakttagits. Handlingar tillhörande förundersökning i brottmål kan vara hemliga av skäl som anges i skilda stadganden, exempelvis 10, 11, 15 och 16 §§. Stadgandena jämte tillämpningsförteckningar är så avfattade att sådana handlingar kan hållas hemliga hos domstol under eljest gällande förutsättningar (se exempelvis avd. 6 i tillämpningsförteckningen under 10 §, avd. C 6 i tilllämpningsförteckningen under 11 § samt avd. 1 och 3 i tillämpningsförteckningen under 15 §). Samma gäller annan av myndighet gjord undersökning som syftar till att klarlägga förhållanden för rättegång, såsom psykiatrisk undersökning och personundersökning i brottmål samt utredning av medicinalstyrelsen eller arbetarskyddsstyrelsen i tvistemål (se de angivna bestämmelserna under 10 och 11 §§). Vad som behövs därutöver synes vara endast föreskrifter som gör det möjligt att hemlighålla från enskilda inkomna och hos domstolen upprättade handlingar. Vissa av sekretessbestämmelserna, exempelvis de om försvars- och utrikessekretess, kan tillämpas direkt på sådana handlingar. Särskild praktisk betydelse kan utredning i familjemål och i enskilda tvistemål få. Med tanke särskilt på dessa har i det föregående föreslagits vissa bestämmelser i tillämpningsförteckningen under 10 § första stycket och 11 § (avd. 7 och avd. D). Bestämmelsen i tillämpningsförteckningen under 10 § kan bli tillämplig även på

TF 2: 20 exempelvis inlagor från enskild och protokoll i mål om utpressning. Enligt de åsyftade bestämmelserna i tillämpningsförteckningarna under 10 och 11 §§ skall TF:s regler om sekretess till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden tillämpas pä protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol vilket kan handläggas inom stängda dörrar. Om en viss handling skall hållas hemlig, kommer så länge handlingen inte har företetts vid en förhandling med denna formulering att bero på om de i TF angivna förutsättningarna för sekretess föreligger. Finns det inte någon anledning att räkna med att förhandling i målet eller ärendet kommer att hållas inom stängda dörrar, torde det i regel saknas grund att hemlighålla handlingen. Det kan nämligen knappast sägas att utlämnandet medför någon skada, om handlingens innehåll likväl kommer att bli offentligt vid förhandlingen. Tillämpningen av 10 och 11 §•§ i 2 kap. TF på sådana handlingar som inkommer eller upprättas före förhandling och som inte enligt andra bestämmelser är hemliga, torde därför i praktiken inte komina att skilja sig märkbart från vad som nu gäller på grund av 36 § första stycket andra punkten SekrL (se t.ex. NJA I 1964 s. 109). Även i fråga om den tid som förflyter mellan en förhandling inom stängda dörrar och avgörandet torde förslaget till sina praktiska verkningar nära överensstämma med gällande regler (36 § första stycket SekrL). 20 § Utlämnande av hemlig handling efter prövning av skaderisken Paragrafen har spridda motsvarigheter i SekrL (13, 14 och 16 §§ m.fl.). Den motsvarades i 1964 års utkast närmast 14 — 566-2759

av 2 kap. 15 § andra stycket TF. I fråga om skälen till paragrafen hänvisas i huvudsak till den allmänna motiveringen (VI B 5). Orden »forskning, undersökning eller annat sådant ändamål» syftar till att klargöra att undantag från sekretessen kan medges för angelägna och seriösa ändamål. Det synes dock icke nödvändigt att begränsa tillämpningen till fall av »vetenskaplig» forskning o.d. Dels måste det ofta framstå som osäkert, om ett visst arbete har vetenskaplig karaktär. Dels kunde en sådan begränsning i onödan försvåra många typer av studiearbete på det sociala området. En annan sak är att det i praktiken ofta måste påverka bedömandet, att sökanden är en vetenskapsman. I sådana fall kan det oftare än eljest anses uteslutet att utlämnande skulle medföra skada. Uttrycket »undersökning» syftar bl.a. på en undersökning av rättspraxis, som en advokat önskar göra, och en granskning av sådan praxis som göres för publicering i pressen. Då det i stadgandet talas om »skada», åsyftas, som sociologiska institutionen vid Uppsala universitet anfört (bilaga 3 s. 242), en anknytning till det sekretesskyddade intresset. Det kan sålunda inte utan vidare anses att ett utlämnande från en lasarettsläkare till en privatpraktiserande läkare inte innebär skada bara därför att den senare har i huvudsak samma tystnadsplikt som den förre. Då det gäller förtroendesekretess måste i stället allt begagnande, som måste anses oförenligt med vad den enskilde har eller kan antagas ha förutsatt, anses innebära skada. I det anförda exemplet måste alltså lasarettsläkaren söka förvissa sig om att den privatpraktiserande läkaren inte begär att få del av handlingen för ett ändamål som är oförenligt med den enskildes önske-

210 TF2:21

mål, t.ex. för att biträda dennes motpart i ett skilsmässomål. Kommittén kan i denna fråga hänvisa till framställningen i den allmänna motiveringen om sekretess mellan myndigheter (VI B 7). Vid andra typer av sekretess än förtroendesekretessen torde myndigheten i regel kunna pröva skaderisken enligt de regler som gäller gentemot allmänheten, låt vara att de intressen som talar för utlämnande oftare kan få företräde med hänsyn till ändamålet med begäran och sökandens personliga egenskaper. De förbehåll som myndighet kan uppställa för att begränsa risken för skada kan vara av många slag. Ett förbehåll kan röra förvaringen av handlingen eller innebära förbud mot mångfaldigande eller skyldighet att efter begagnandet återställa handlingen (jfr anförande av herr Ryhninger, bilaga 2 s. 136). Det kan innehålla att handlingens innehåll icke får föras vidare. Ett förbehåll kan också stadga begränsningar i möjligheten att offentliggöra innehållet i handlingen, exempelvis så att namn på däri berörda personer skall uteslutas eller så att annan hemlig sakuppgift ur handlingen icke får publiceras (se härom den allmänna motiveringen under VI B 5). Att en tystnadsplikt på detta sätt kan konstitueras genom ett förbehåll står i överensstämmelse med gällande rätt (SOU 1947:60 s. 246 och 252). Föreskriften i TF kan däremot icke omfatta andra handlingar än sådana som utlämnas av myndighet. Konstruktionshandlingar, som en privat ingenjörsbyrå upprättar på beställning av myndighet, kan sålunda inte omfattas av ett förbehåll enligt denna paragraf, så länge de inte har inkommit till myndigheten och därigenom har blivit allmänna handlingar. Enligt 1964 års utkast (2 kap. 15 § andra stycket TF) skulle myndighet vid

utlämnande efter den här avsedda diskretionära prövningen kunna uppställa förbehåll »om sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll». Denna formulering synes täcka de typer av förbehåll som kan behöva uppställas. Kommittén upptar formuleringen oförändrad i förslaget. Beträffande skälen till föreskriften om utlämnande efter prövning av skaderisken hänvisas i övrigt till PM 1964 (s. 19). Såsom där utvecklats, skall det även i dessa fall vara möjligt att anföra besvär över beslut att vägra utlämnande. Frågan om straff för brott mot förbehåll behandlas under 17 kap. 13 § BrB. 21 § Enskilds samtycke Paragrafen motsvarar närmast 2 kap. 15 § tredje stycket TF i lydelsen enligt 1964 års utkast. Skälen har redovisats i den allmänna motiveringen (under VI B 6). Föreskriften har betydelse endast i fråga om sekretess till skydd för enskilda intressen, dvs. den sekretess som är föreskriven i 8—11 §§. Genom ett stadgande i andra stycket h a r vidare sekretessen kring straffregister och andra register över personliga förhållanden (9 § andra stycket) undantagits. Skälen härtill har angivits i den allmänna motiveringen. Det kan förekomma att en handling skall hållas hemlig både av hänsyn till enskild och av hänsyn till något allmänt intresse. Så kan vara fallet med exempelvis handlingar angående anstaltsbehandling inom kriminalvården (10 och 15 §§ i förslaget). Vem som är behörig att avge samtycke, om samtycke är ogiltigt på grund av tvång, svek o.d., vilken bevisning som skall krävas för att samtycket härrör från uppgiven person, osv., får prövas enligt allmänna regler

TF2:22 (se Welamson, 111).

Läkarsekretessen s. 46, 22 §

Dispens och andra undantag från sekretessreglerna Paragrafen motsvarar 2 kap. 17 § andra stycket TF i lydelsen enligt 1964 års utkast. Motivet till att reglerna om allmänna handlingars offentlighet är intagna i grundlag är att offentlighetsprincipen behöver grundlagsskydd (PM 1964 s. 12). De i grundlagen angivna inskränkningarna i offentligheten skall inte kunna utvidgas genom bestämmelser i författning av annat slag. Däremot finns inte något principiellt hinder mot att dessa inskränkningar begränsas i annan ordning än genom grundlagen. I enlighet med denna tankegång föreslogs i PM 1964, att det genom lag skulle kunna bestämmas att handling skulle utlämnas utan hinder av vad som föreskrevs i 2 kap. TF (2 kap. 17 § första stycket TF). Det skulle också stå Kungl. Maj:t fritt att, genom författning eller annat beslut, medge utlämnande utan hinder av sekretessbestämmelserna, dock icke om därigenom något skulle röjas som enskild hade meddelat i förtroende (andra stycket i samma paragraf) . I den allmänna motiveringen (under VI B 5) har kommittén i det väsentliga anslutit sig till det i 1964 års utkast framlagda förslaget på denna punkt. I fråga om motiven hänvisas vidare till PM 1964 (s. 49). Behovet av bestämmelser i lag torde emellertid med den nu föreslagna konstruktionen tillgodoses genom tillämpningsförteckningen. Första stycket i 17 § enligt 1964 års utkast behöver därför inte få någon motsvarighet i förslaget. Paragrafen innehåller alltså endast en bestämmelse om behörighet för Kungl. Maj:t att hä-

va sekretess. Där hänvisas icke till 8 §, som innehåller föreskrifter om förtroendesekretess. Sakligt ansluter sig förslaget här nära till 1964 års utkast. 23 § Sättet för utlämnande Paragrafen motsvaras i TF:s gällande lydelse av 2 kap. 8 § och i lydelsen enligt 1964 års utkast av 2 kap. 16 §. Enligt 2 § i förslaget skall som handling anses ej blott framställning i skrift eller bild utan även upptagning som måste återgivas för att kunna läsas eller avlyssnas. Denna regel, principiellt självklar, kan vara svår att genomföra i praktiken. Som framhölls i PM 1964 (s. 49), måste den som vill tillägna sig innehållet i en upptagning begagna särskilda anordningar, såsom läsapparat eller uppspelningsanordning, eller också måste en utskrift göras på maskinell väg. Enligt 1964 års utkast (2 kap. 16 § första stycket andra punkten TF) skulle, om särskilt hjälpmedel erfordrades för läsning eller avlyssning på stället, detta ställas till förfogande. I motiveringen till stadgandet (s. 49) anfördes att uppmärksamhet under det fortsatta utredningsarbetet måste ägnas åt de ekonomiska konsekvenserna av denna regel; det kunde, sades det, visa sig nödvändigt att, när det gäller datamaskinsupptagningar, medge anstånd med utskrift av kostnadsskäl eller av hänsyn till myndighetens verksamhet. Den tryckfrihetsrättsliga bedömningen och behandlingen av upptagningar diskuterades vid sammanträdet den 20 november 1964 (bilaga 2 s. 182—184) och togs dessutom upp skriftligen av statistiska centralbyrån (bilaga 3 s. 243). Upptagningar av här avsedda slag kan, som framhölls vid nyss nämnda

212 TF2:23

sammanträde (anföranden av herr von Otter, bilaga 2 s. 182 och 184), begagnas som hjälpmedel vid framställning av längder och andra förteckningar. Härvidlag intar upptagningarna inte någon särställning i jämförelse med handlingar i vanlig mening. Såsom anfördes i PM 1964 (s. 25) bör vad som är stadgat om tidpunkten då en handling anses inkommen eller upprättad gälla upptagning pä samma sätt som annan handling. Fluvudregeln är att handlingar som tillkommer hos myndighet anses upprättade först då de expedierats eller då ärendet slutbehandlats. I fråga om diarier, journaler, register och andra sådana förteckningar gäller emellertid att de skall anses upprättade, då de färdigställts för anteckning eller införing. Avgörande för hur en upptagning för datamaskin som är avsedd att vara ett sådant hjälpmedel skall betraktas blir alltså om upptagningen kan anses såsom en förteckning vilken är färdigställd för anteckning eller införing eller om den endast är ett förarbete till en sådan förteckning (jfr RÅ 1963 nr 46). I fråga om andra upptagningar torde TF:s huvudregel i allmänhet bli tilllämplig. Det har befarats att TF:s tillämpning på magnetbandsregister skulle innebära en skyldighet att utlämna även sådana uppgifter som registret inte är programmerat för att tillhandahålla (anförande av herr von Otter, bilaga 2 s. 183). Av TF följer emellertid endast en rätt att utbekomma handlingar, inte en rätt att genom myndighetens försorg få forsknings- eller efterforskningsarbete utfört (jfr prop. 1948:230 s. 134). Allmänheten kan med andra ord inte på TF grunda något anspråk på att myndigheten skall bearbeta sitt material för att tillhandahålla önskade detaljuppgifter. Något sådant anspråk torde inte heller, i fråga om statliga myndigheter,

kunna stödjas på de i den allmänna motiveringen (under VIII) omnämnda servicecirkulären (SFS 1946:680 och 1964: 794). Statistiska centralbyrån framhåller (bilaga 3 s. 243), att den i 1964 års utkast föreslagna regeln om tillhandahållande av hjälpmedel i praktiken kommer att innebära att myndigheten kan bli skyldig att tillhandahålla en datamaskin. Det blir, yttrar centralbyrån, fråga inte bara om direkta kostnader för bearbetningen utan även om indirekta kostnader genom att en dylik bearbetning skall trängas in i produktionsprogrammet för en förmodligen hårt belastad anläggning. I anledning härav vill kommittén först erinra om det nyss sagda: på TF kan icke grundas någon rätt att få en bearbetning utförd utan endast att få en utskrift av sådant material som myndigheten har tillgängligt. Vidare kan framhållas att TF förutsätter att för en avskrift skall erläggas »fastställd avgift». För flertalet statsmyndigheter har sådana avgifter bestämts genom expeditionskungörelsen den 29 oktober 1964. Intet hindrar att särskilda avgifter bestäms för utskrifter av upptagningar med hänsyn tagen till de kostnader som dessa utskrifter drar; kommittén vill erinra om att centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden enligt sin instruktion (3 § i lydelse enligt SFS 1966:386) har till åliggande bl.a. att meddela bestämmelser om ersättning för automatisk databehandling och produkter därav. Kommittén vill vidare erinra om att, såsom nämnts i den allmänna motiveringen (under IX), riksarkivet i framställning den 9 november 1965 till Kungl. Maj:t har anhållit om utredning av de frågor som sammanhänger med behandlingen av magnetband och andra lagringsmedier. Andra typer av registreringar än elek-

TF2:24 Ironiska upptagningar är hålkort, hålremsor, arkivfilm, andra fotografiska upptagningar, magnetband, videoband, ljudband och grammofonskivor. De praktiska svårigheterna att med kort varsel leverera avskrifter, utskrifter eller kopior torde här i regel vara mindre än i fråga om datamaskinsupptagningarna. Vad gäller vissa av dessa upptagningar finns också goda möjligheter att omedelbart avlyssna eller studera materialet. En skyldighet att ställa maskinell läseller skrivutrustning, bildvisningsapparatur eller bandspelare till förfogande kan medföra kostnader för de myndigheter som har upptagningar i sitt förvar. Dessa myndigheter torde dock redan för sin egen verksamhet i regel vara nödsakade att anskaffa sådan utrustning. Kommittén vill vidare erinra om att, redan enligt TF:s nuvarande lydelse, skyldighet att tillhandahålla handling på stället ej föreligger, om »betydande hinder» därför möter. Att teknisk utrustning saknas är uppenbarligen ett sådant hinder. Myndigheten måste, om så är fallet, vara berättigad att i stället tillhandahålla en utskrift eller en kopia efter den tid som kan behövas för att låta framställa en sådan. En annan utväg kan vara att utskriften eller kopian framställes vid en privatägd anläggning. Det torde ankomma på arkivmyndigheterna att meddela de föreskrifter som kan behövas bl.a. i fråga om kontroll och för att förebygga förvanskning och förstöring. På grund av det anförda anser kommittén att inga större ändringar behöver göras i föreskrifterna om tillhandahållande av handlingar då dessa blir tillämpliga pä upptagningar. Den i 1964 års utkast intagna regeln om tillhandahållande av hjälpmedel bör inflyta i grundlagen. Vidare bör, delvis i anslutning till utkastet, göras vissa detaljändringar.

213 För kommunalmyndighet gäller nu den lättnaden att, om en hos sådan myndighet förvarad handling kan tillhandahållas på stället, rätten att erhålla handlingen i avskrift gäller endast i den utsträckning som är stadgad i kommunallag eller eljest. Enligt kommitténs mening saknas numera anledning att behålla denna särregel. Enligt 1964 års utkast skulle i paragrafen om tillhandahållande av handling (16 §) som ett tredje stycke inflyta en föreskrift om s.k. parafraser. Om någon begärde att få del av handling som skulle hållas hemlig endast på grund av att den lämnade upplysning om chiffer, kod eller annan metod att för obehöriga dölja meddelandens innebörd, skulle myndigheten vara skyldig att skriftligen redogöra för vad handlingen innehöll, i den mån det kunde ske utan att metoden röjdes. Mot föreskriften har icke någon kritik riktats, och kommittén upptar den utan saklig ändring i förslaget såsom ett tredje stycke. Beträffande en mindre jämkning av ordalagen hänvisas till vad som har sagts under 18 §. 24 § Diarieföring och service Skälen för det nya stadgandet i första stycket om skyldighet att hålla handlingar registrerade eller ordnade har redovisats i den allmänna motiveringen (under VIII). I den allmänna motiveringen (under VIII) har kommittén uttalat sig för en mera vidsträckt reglering i författning av skyldigheten för statliga och kommunala myndigheter att stå allmänheten till tjänst med upplysningar. Kommittén har erinrat om vissa allmänt hållna föreskrifter i 1965 års allmänna verksstadga och andra instruktioner och i de två statliga servicecirkulären.

214 TF2:25

Dessa föreskrifter är, såsom också framhölls, inte giltiga för alla myndigheter. Kommittén har förordat att en bestämmelse sådan som den i den allmänna verksstadgan överväges för domstolarnas del och för de till krigsmakten hörande myndigheter för vilka verksstadgan inte redan gäller. Enligt vad kommittén vidare yttrat bör det också övervägas, om inte servicecirkulärens och allmänna verksstadgans informationsbestämmelser bör få motsvarigheter för de kommunala myndigheternas del. Kommittén har övervägt att föreslå en författningsreglering för de angivna myndigheterna som både sakligt och redaktionellt nära ansluter sig till allmänna verksstadgans och servicecirkulärens bestämmelser. Bestämmelserna skulle då för statsmyndigheternas vidkommande inflyta i arbetsordningar, reglementen och andra administrativa författningar och för kommunalmyndigheternas i de skilda kommunallagarna. Från principiell synpunkt ligger det dock ett värde i att myndigheternas skyldighet att hjälpa allmänheten till rätta kommer till uttryck i det kapitel av TF som innehåller de centrala föreskrifterna om allmänna handlingars offentlighet. En reglering i skilda administrativa författningar och kommunallagar skulle vidare bli ganska omständlig. Det skulle också vara svårt att vinna säkerhet för att bestämmelserna täckte hela fältet. En viss olägenhet med att göra regleringen i TF är å andra sidan att den då måste begränsas till vad som har samband med allmänna handlingar. Man kan emellertid räkna med att skyldigheten att stå till tjänst med upplysningar ur allmänna handlingar kommer att öka myndigheternas benägenhet att sörja även för andra slag av information. Kommittén har därför stannat vid att

föreslå ett stadgande i andra stycket av 24 §, vilket ålägger myndigheterna att vara verksamma för att allmänheten ur de hos myndigheterna förvarade handlingar som inte skall hållas hemliga skall erhålla begärda upplysningar, såvida inte betydande hinder föreligger. Någon mera ingående reglering synes inte nödvändig för att säkra tillgången till upplysning ur allmänna handlingar. I den skyldighet som föreskrives genom regeln ligger nämligen, att myndigheterna i mån av behov skall tillse att särskilda anordningar vidtas för att underlätta för parter, företrädare för nyhetsorganen och andra intresserade att få sådan upplysning. Som kommittén yttrat i den allmänna motiveringen kan det i många fall ligga nära till hands att myndigheterna för detta ändamål utan anmaning i varje särskilt fall håller nyinkomna och nyupprättade handlingar tillgängliga under tillkännagiven tid och på bestämd plats, i den mån de inte behöver behandlas omedelbart. Det ligger också i sakens natur att myndighet, då utlämnande av en handling eller en upplysning ur denna redan har begärts, icke får försvåra tillgången därtill genom att, utan tvingande skäl, t.ex. insortera handlingar i akter som är svårare att överblicka eller återlämna handlingar till enskild ingivare. 25 § Handläggning av frågor om utlämnande Paragrafen motsvaras i TF:s gällande lydelse av 2 kap. 9 § och i lydelsen enligt 1964 års utkast av 2 kap. 18 §. Kommittén föreslår icke någon saklig ändring i den gällande lydelsen. Den i 1964 års utkast föreslagna regeln om inhibition av utlämnande utgår som en följd av att kommittén inte lägger fram förslag om rätt att överklaga beslut, varigenom handling läm-

TF2:26 nas ut (se den allmänna motiveringen under VI B 2). Reglerna om s.k. kvalificerad hemligstämpling skulle enligt PM 1964 omarbetas formellt. I förslaget utformas de emellertid på samma sätt som i TF:s gällande lydelse. 26 § Besvärsrätt m.m. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 § och 19 § i 1964 års utkast. I PM 1964 föreslogs vissa ändringar i besvärsinstitutet, vilka i författningstexten kom till uttryck främst i en ändrad lydelse av denna paragraf. Kommittén framlägger emellertid icke förslag om dessa ändringar. Skälen härtill har angivits i den allmänna motiveringen (under VI B 2). Kommittén föreslår, att i paragrafen skall inarbetas en föreskrift om att myndighet, om den avslår framställning om att utfå allmän handling, skall ange skälen i sitt beslut. En föreskrift med samma innebörd fanns i 1964 års utkast (2 kap. 18 § tredje stycket). Förslaget om en sådan föreskrift mötte icke någon invändning vid överläggningarna på grundval av PM 1964. Det kan förhålla sig så att det inte behövs annan motivering än en hänvisning till lagrum. I fall då den tillämpade paragrafen innehåller flera grunder för hemlighållande kommer det dessutom att åligga myndigheten att ange vilken grund som åberopas. Å andra sidan innebär bestämmelsen självfallet inte att motiveringen skall vara så utförlig att de intressen som sekretessen skall skydda blir prisgivna. TF:s regler om besvär över beslut, varigenom utlämnande av handling vägrats, rör endast fall då sökanden påstår att avslagsbeslutet icke är lagligen grundat. Såsom framhållits i den allmänna

motiveringen (VI B 6), anger SekrL i åtskilliga fall inte de närmare förutsättningarna för sekretess utan föreskriver endast att handlingen ej må utlämnas utan viss myndighets tillstånd. Myndighets underlåtenhet att lämna tillstånd kan inte angripas genom besvär enligt de särskilda reglerna i 2 kap. T F . Enligt rådande uppfattning följer emellertid av allmänna förvaltningsrättsliga principer en möjlighet att hänvända sig till överordnad myndighet med begäran om rättelse, och dessutom finns, vad gäller avgörande av statlig myndighet som inte lyder under riksdagen, möjligheten att begära prövning av Kungl. Maj:t enligt 37 § SekrL (SOU 1947:60 s. 77, prop. 1965:88 s. 34). Enligt kommitténs förslag ersätts de nuvarande reglerna om tillstånd till utlämnande med bestämmelser som mera noggrant anger förutsättningarna för hemlighållande. Prövningen, om dessa förutsättningar föreligger, är en rättslig prövning. Besvär skall även i dessa fall föras i enlighet med TF:s regler. Bestämmelsen om att besvär kan föras enligt dessa regler endast då sökanden anser att beslutet icke är lagligen grundat fyller då inte längre någon uppgift. Den bör därför utgå. Då det gäller statsmyndighet, som enligt stadgande i SekrL kan lämna tillstånd till att hemlig handling lämnas ut, blir den viktigaste konsekvensen av förslaget i denna del att prövningen i sista hand kommer att ligga hos regeringsrätten, inte hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Beträffande kommunalmyndigheter medför ändringen att besvär i större utsträckning kan komma att prövas av myndigheter utanför kommunen. 27 § Besvärsmyndighet Paragrafen motsvarar nuvarande 11 § och 20 § i 1964 års utkast,

216 TF2:27

Varje spridning av en hemlig uppgift innebär att sekretessen försvagas. Så är fallet även då en hemlig handling lämnas till en annan myndighet; en viss skada kan, för att välja ett exempel från de personliga förhållandena, följa redan av att den vars förhållanden avses »förklenas» i en tjänstemans medvetande. Att tjänstemännen hos den mottagande myndigheten är bundna av tystnadsplikt i fråga om handlingens innehåll utesluter alltså inte att skada sker. Det sagda har särskild betydelse i fråga om förtroendesekretessen. I den allmänna motiveringen (under VI B 7) har kommittén uttalat sig för en lagreglering av frågan om sekretess mellan myndigheter och har därvid yttrat att det beträffande uppgifter som omfattas av förtroendesekretess ligger nära till hands att anse att varje bruk, som står i strid med vad den enskilde har förutsatt, medför skada. Även vid utformningen av besvärsinstitutet måste man beakta intresset att så långt möjligt hindra spridning av hemliga uppgifter. I första hand gäller det att se till att i förtroende lämnade uppgifter om personliga förhållanden inte kommer till sådana personers kännedom som i det dagliga livet har kontakt med den vars förhållanden avses. I den allmänna motiveringen (under VI B 7) och i specialmotiveringen under 3 § har kommittén uppehållit sig vid frågan om rådgivares och läkares ställning. Den av kommittén föreslagna utformningen av myndighetsbegreppet leder till att sådana personer betraktas som särskilda myndigheter i vad de självständigt sysslar med sina uppgifter såsom rådgivare och läkare. Då det gäller personal som står under tillsyn av medicinalstyrelsen pä det sättet att klagan över deras handlande skall anföras där blir konsekvensen att besvär i frågor om utlämnande

av handlingar skall anföras hos nämnda styrelse. Vad beträffar rådgivare som inte intar denna ställning torde, såsom angivits under 3 §, det andra stycket i denna paragraf bli tillämpligt, och behörig besvärsmyndighet blir således för kommunal rådgivare länsstyrelsen och för statligt anställd rådgivare vederbörande överordnade statsmyndighet. Högsta besvärsinstans i frågor om utlämnande av allmänna handlingar är för de allmänna domstolarna högs la domstolen. För statsförvaltningen i allmänhet och kommunerna prövas besvären i sista instans av regeringsrätten. För de myndigheter som lyder under riksdagen gäller vad riksdagen bestämmer. Arbetsdomstolen och försäkringsdomstolen är högsta instanser i de mål för vilka de inrättats, dvs. för arbetsdomstolens del mål rörande kollektivavtal och för försäkringsdomstolens del mål angående allmän försäkring, yrkesskadeförsäkring m.m. (se 1 och 15 §§ lagen den 22 juni 1928 om arbetsdomstol samt 1 § lagen den 26 maj 1961 om försäkringsdomstol jämförd med 20 kap. 10—12 §§ lagen den 25 maj 1962 om allmän försäkring, 44 § lagen den 14 maj 1954 om yrkesskadeförsäkring och 50 § 1 mom. förordningen den 14 december 1956 om erkända arbetslöshetskassor i lydelse enligt SFS 1964: 495). Att arbetsdomstolen och försäkringsdomstolen sålunda är högsta instanser på sina områden torde icke innebära någon inskränkning i TF:s regel om att frågor om utbekommande av allmänna handlingar skall fullföljas i sista hand till Kungl. Maj:t. Besvär över beslut av någon av dessa domstolar att vägra utlämnande bör alltså piövas av regeringsrätten (jfr prop. 1936: 140 s. 46).

TF 2: 28—30 28—30 §§ Ytterligare om besvär. Hemligstämpling Dessa paragrafer överensstämmer med nuvarande 12—14 §§. En redaktionell jämkning har dock gjorts i 28 §. Motsvarande stadganden i 1964 års utkast var 21—23 §§. I motiveringen till den bestämmelse i 1964 års utkast som motsvarar 30 § i förslaget (23 §, PM s. 51) diskuterades länken att stadgandet angående s.k. enkel hemligstämpel borde kompletteras så att det föreskrevs att den befattningshavare som låter anbringa stämpeln skulle vara skyldig att anteckna silt namn eller sin signatur på handlingen. Inom många myndigheter kan helt säkert, sades det, föreligga ett behov att på ett enkelt sätt få reda på vem som har prövat frågan om hemligstämpling. Enligt vad som vidare anfördes torde dock någon allmän regel i ämnet knappast erfordras; intet hinder förelåg, framhölls i promemorian, att föreskrift meddelades på administrativ väg. Kommittén vill ansluta sig till dessa uttalanden. Tillämpningen av bestämmelserna om hemligstämpling kan bereda svårigheter i fråga om sådan upptagning, som enligt 2 § andra stycket skall anses som handling (se yttrande från postbanken, bilaga 3 s. 243). Det är icke alltid möjligt att, såsom dä det är fråga om hålkort, förse själva lagringsmediet med en för blotta ögat synlig hemligbeteckning. En viss säkerhet kan vinnas genom att kartong eller annat sådant förvaringsmedel förses med hemligstämpel. Motsvarande text kan också ingå i själva upptagningen. Ett ljudband med hemligt innehall kan exempelvis inledas med de uppgifter som enligt 30 § i förslaget skall ingå i en hemligbeteckning. Den av riksarkivet

begärda utredningen angående behandlingen av magnetband och andra lagringsmedier (se under 23 §) bör enligt kommitténs mening omfatta även denna fråga. 7 kap. Om

tryckfrihetsbrott

3 § Åtal vid meddelande för offentliggörande i tryckt skrift Enligt den nuvarande lydelsen av 7 kaj). 3 § andra stycket TF medges inskränkningar i den allmänna principen om frihet från ansvar för den som har lämnat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift (1 kap. 1 § andra stycket) i följande fall: 1. då meddelandet innefattar uppror, högförräderi, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott; 2. då någon som pä grund av allmän befattning eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, varom han eljest enligt lag har att iakttaga tystnad, uppenbarar vad han sålunda erfarit; 3. då någon utlämnar allmän handling, som skall hållas hemlig. Det i PM 1964 framlagda förslaget till ny lydelse av föreskriften rörde icke det fall som anges under 1. Bestämmelsen under 2 om att brott mot tystnadsplikt angiven i lag kan beivras skulle ersättas med en bestämmelse som lät reglerna om handlingssekretess bli normerande även för möjligheten alt ingripa vid meddelande för publicering i tryck; bröt någon mot den tystnadsplikt som följde av reglerna om handlingssekretess, kunde alltså ansvar utkrävas även om meddelandet lämnades för offentliggörande i tryckt skrift. Eftersom reglerna för muntliga meddelanden pä detta sätt skulle sammanfalla med

218 TF7:3

dem för utlämnande av handlingar, erfordrades icke någon motsvarighet till den under 3 återgivna bestämmelsen (se PM s. 52). Med anledning av kritik under överläggningarna på grundval av PM 1964 har kommittén sökt finna en annan lösning av problemet om inskränkning i ansvarsfriheten för den som i strid med en tystnadsplikt har lämnat ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. Härom vill kommittén hänvisa till den allmänna motiveringen (V B). Sammanfattningsvis innebär förslaget följande. Har en tjänsteman eller en tjänstepliktig lämnat ett meddelande om en tjänsteangelägenhet och innebär meddelandet brott mot rikets säkerhet, skall principen om ansvarsfrihet för meddelare icke få hindra att brottet beivras. Härvidlag ansluter sig förslaget till gällande rätt. Den under 1 återgivna bestämmelsen, som infördes 1965, innebär i fråga om vissa grövre statsbrott, att talan kan väckas även mot den som har fått sin vetskap utan samband med befattning eller tjänsteplikt; inte heller därvidlag föreslås nu någon ändring. Den under 3 återgivna bestämmelsen skall gälla även framdeles. Beträffande brott mot tystnadsplikt i andra fall föreslås däremot ändring: beivran skall kunna ske mot den som har röjt något som han på grund av stadgande i lag icke har ägt yppa såsom vittne. Anknytningen till vittnesreglerna sådana dessa skall utformas enligt kommittéförslaget leder i vissa hänseenden till begränsningar och i andra till utvidgningar av tystnadspliktigas möjligheter att meddela fakta för publicering. Tystnadsplikt, som innebär förbud att röja förhållanden »obehörigen», »för obehöriga», »i oträngt mål» e.d., anses, om den är föreskriven i lag, innebära

förbud även för meddelanden med publiceringssyfte (se t.ex. prop. 1960: 10 med förslag till BvL m.m. s. 381). Eftersom tystnadsplikten inom sjukvården och socialvården till stor del är av detta slag, är pressens möjligheter till insyn på dessa områden begränsade. Sådan tystnadsplikt gäller däremot icke då befattningshavare hörs som vittne inför domstol (SOU 1938:44 s. 392, prop. 1954: 159 s. 225, prop. 1960: 10 s. 445). Kommitténs förslag att i 7 kap. 3 § TF anknyta till reglerna för vittnesförhör leder till att befattningshavare på dessa områden får betydligt större möjligheter att meddela fakta för publicering enligt TF:s regler. Inom försvaret och utrikesförvaltningen är däremot tystnadsplikten nu icke reglerad i lag i annan mån än genom BrB:s bestämmelser om brott mot rikets säkerhet m.m. Den där gällande tystnadsplikten kan alltså icke göras gällande vid meddelande för publicering i tryck med mindre meddelandet innefattar ett brott mot rikets säkerhet. Här medför kommitténs förslag en begränsning av möjligheten alt meddela fakta för offentliggörande. Reglerna om handlingssekretess skall här bli normerande för vad befattningshavare får meddela straff ritt enligt TF. I samma riktning verkar förslaget för advokater och sådana läkare, psykologer och rådgivare, som nu inte är bundna av någon i lag stadgad tystnadsplikt, och likaledes för dem som för statistik eller vissa liknande undersökningar mottager förtroliga uppgifter om personliga förhållanden. Reglerna om förtroendesekretess kommer här att upprätthållas även vid meddelande för publicering. En liknande regel kommer att gälla även för uppgifter av icke-personlig natur till den officiella statistiken. Beträffande polisens tystnadsplikt ansluter sig förslaget nära till gällande

TF övergångsbestämmelser ordning. Som angivits i den allmänna motiveringen (under V B) och i motiveringen till stadgandet om polissckretess (2 kap. 15 § TF), kommer dock ingripande att kunna göras mot en polisman som för publicering har röjt förhållande med anknytning till utredning inom säkerhetstjänsten. Ett villkor skall dä vara att förhållandet kan hållas hemligt av hänsyn till rikets försvar enligt de grunder som anges i stadgandet därom (2 kap. 16 § TF). Därav att stadgandet tillåter rättsligt förfarande i anledning av meddelande för publicering följer att även disciplinärt förfarande kan äga rum. Även en sådan ouppsåtlig överträdelse av en tystnadsplikt, som är straffbar exempelvis såsom tjänstefel, kan beivras i de i stadgandet angivna fallen. Det kan komma i fråga att tillämpa inte bara föreskrifter i BrB sådana som de om brott mot rikets säkerhet, brott mot tystnadsplikt och tjänstefel utan även bestämmelserna i statstjänstemannalagen och stadgan den 3 december 1965, nr 602, om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl. angående tjänstefel. Tredje stycket i paragrafen om ansvar för utlämnande av allmän handling, som skall hållas hemlig, innehåller nu en hänvisning till SekrL (41 §). Enligt förslaget kan vid utlämnande av allmän handling, som skolat hällas hemlig, samma straffbestämmelser komma i tillämpning som vid muntligt yppande. Den nu gällande föreskriften i tredje stycket anses också göra det möjligt att beivra utlämnande för publicering i strid med förbehåll som har uppställts då handling för visst ändamål ställts till en enskilds förfogande (SOU 1947: 60 s. 246). Tillämplig straffbestämmelse återfinnes även i detta hänseende i SekrL (41 §; se SOU 1947: 60 s. 253). Förslaget innehåller för dessa fall en särskild, i 17 kap. 13 § BrB

inarbetad bestämmelse om brott mot förbehåll som myndighet uppställt vid utlämnande av allmän handling. Övergångsbestämmelser Med tanke på att de nya sekretessreglerna får betydelse för stora grupper av myndigheter inom både statlig och kommunal verksamhet och då tid kan behövas för genomgång av administrativa föreskrifter med utgångspunkt från de nya reglerna, anser kommittén att ändringen av TF bör träda i tillämpning först vid årsskiftet efter det ändringen antagits slutligt (enligt kommitténs beräkning den 1 januari 1970). De nya sekretessreglerna ersätter SekrL; denna upphör alltså att gälla. De nya reglerna innefattar huvudsakligen en modernisering av de äldre. Skillnaderna är pä det hela taget mindre väsentliga: de innebär att bestämmelserna avpassas bättre efter de faktiska sekretessbehoven antingen så att överflödig sekretess upphävs eller så att en sakligt befogad sekretess blir möjlig där den förut inte har kunnat upprätthållas. Om man genom övergångsbestämmelser låter de äldre sekretessbestämmelserna fortleva för handlingar som har upprättats eller inkommit under den tid då dessa gällde, skulle betydande svårigheter vållas både allmänheten och de tillämpande myndigheterna. Det kan knappast antagas att en övergång helt till de nya reglerna med tillämpning av dessa även på äldre handlingar vållar några praktiska olägenheter av betydenhet. I den mån med ett sådant system några fall skulle uppkomma då det måste anses önskvärt att handlingar lämnas ut trots att de enligt de nya sekretessreglerna skall hemlighållas, erbjuder 2 kap. TF i sin nya lydelse tillräckliga möjligheter härtill (se särskilt 20 och 22 §§). På grund av

220 RO 38

dessa överväganden har kommittén ansett sig icke böra föreslå att de äldre sekretessbestämmelserna alltjämt skall gälla för äldre handlingar. FSekrK, CFSekrK, CSekrK och övriga kungörelser och föreskrifter som har utfärdats med stöd av SekrL kommer, liksom SekrL, att upphöra att gälla då de nya sekretessbestämmelserna träder i tillämpning. Pä grund av vissa bestämmelser i SekrL (1 § andra stycket, 2 § andra stycket, 8 §, 12 § tredje stycket, 17 § första stycket andra punkten, 20 § andra stycket första punkten, 24 §, 33 §, 34 § andra stycket och 36 § första— tredje styckena) kan förordnande meddelas att viss handling ej må utlämnas utan tillstånd av viss myndighet eller förrän viss tid förflutit e.d. Handlingar som omfattas av ett sådant förordnande bör sedan de nya bestämmelserna trätt i kraft få hållas hemliga endast om någon av dessa ger stöd däråt. Protokoll som avses i 2 § andra stycket vid kammares sammanträde inom lyckta dörrar bör, om något sådant skulle förekomma, dock undantagas; utlämnande bör även framdeles bero på kammarens tillstånd. Tekniskt kan detta resultat åstadkommas genom en föreskrift att sådant förordnande skall avse att fråga om utlämnande av handlingen skall prövas jämlikt 2 kap. TF med därtill hörande tillämpningsförteckning. Tillämpningsförteckningen förutsätter i vissa fall (t.ex. avd. 1 under 10 § första stycket, avd. A, C 1 och 4 under 11 § samt avd. 2 under 12 § andra stycket) ett särskilt förordnande för att handling skall kunna hållas hemlig. Med tanke på dessa fall behövs ett tillägg att, om handlingen enligt nya lagen kan hållas hemlig endast om myndighet förordnat därom, sådant förordnande skall anses föreligga-

I fråga om rättegångshandlingar frän den äldre rättegångsbalkens tid bör en särskild övergångsbestämmelse införas av innehåll att fråga om utlämnande av sådan handling utan hinder av vad i 2 kap. 19 § första stycket TF i den nya lydelsen föreskrives skall prövas enligt nämnda kapitel med därtill börande tillämpningsförteckning. Beträffande motiven till denna bestämmelse hänvisas till prop. 1954: 105 och KU 1954: 10. Bestämmelsen blir tillämplig även på sådana handlingar och protokoll i äktenskapsmål och vissa andra slag av familjemål som åsyftas i punkten 2 av övergångsbestämmelserna till SekrL. Även beträffande dessa handlingar kommer alltså frågan om utlämnande att bli beroende av de nya sekretessreglernas innehåll (i första hand 2 kap. 10 § TF). Med hänsyn till den tid som förflutit från SekrL:s tillkomst synes några betänkligheter inte kunna hysas häremot.

RIKSDAGSORDNINGEN 38 § Utskottsbehandling av tillämpningsförtcckningen Såsom kommittén anfört under 2 kap. 1 § TF, bör lagen med tillämpningsförteckning till 2 kap. TF, liksom SekrL enligt gällande regler, tillhöra KU:s granskningsområde. KU bör, i överensstämmelse med vad som gäller nu, fä behörighet att ta initiativ till ändringar i lagen. SekrL anges nu jämte grundlagarna och de andra författningar, i fråga om vilka KU har rätt att ta initiativ, i 38 $ 1 mom. RO. Kommittén föreslår att lagen med tillämpningsförtcckning anges där i SekrL :s ställe. Någon särskild övergångsbestämmelse torde ej erfordras.

RB5:1 RÄTTEGÅNGSBALKEN 5 kap. Om offentlighet och ordning domstol 1 §

vid

Inskränkningar i förhandlingsoffentligheten Enligt vad som anfördes i PM 1964 (s. 52) övervägde kommittén att ersätta de flesta nu gällande stadganden om undanlag från principen om offentlighet vid förhandling inför domstol med mera generellt avfattade regler, samlade i ö kap. 1 § RB. Dessa regler skulle vara utformade efter i stort sett samma principer som utkastets föreskrifter om inskränkningar i handlingsoffentligheten. Det framhölls dock att det stundom kunde vara motiverat att hålla förhandUng inom stängda dörrar av annat än sekretesskäl, främst för att skapa en lugn förhandlingsatmosfär. Utkastets förslag till ny lydelse av 5 kap. 1 § RB innebar att den nuvarande möjligheten att förordna om hemlig handläggning av hänsyn till anständigheten och sedligheten skulle försvinna. Den särskilda regeln om hemlig handläggning av mål om ansvar för utpressning skulle också utgå ur lagen. I överensstämmelse med principen att den misstänkte under förundersökning inte skulle skyddas genom handlingssekretess utgick även regeln om att domstolsförhandling under förundersökningen, såsom häktningsförhandling, skall hållas inom stängda dörrar, om den misstänkte begär det. I stället för reglerna om hemlig förhandling av hänsyn till anständigheten och sedligheten och i mål om utpressning infördes i utkastet föreskrifter som gjorde det möjligt att hålla förhandling inom stängda dörrar, om det kunde antagas att till följd av offentligheten någon skulle utsättas för våld eller annat övergrepp eller annan än den misstänk-

te i brottmål skulle utsättas för andras missaktning. I fråga om bestämmelsens avfattning hänvisas i övrigt till PM 1964 (s. 73). Enligt vad som anfördes i motiveringen till paragrafen (s. 53) erfordrades knappast någon motsvarighet till lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna handlingar, om föreskrifterna angående inskränkningar i förhandlingsoffentligheten och i handlingsoffentligheten på angivet sätt utformades efter i huvudsak samma mönster. Denna lag borde därför upphävas. Vid sammanträdet den 30 oktober 1964 angående polis- och åklagarsekrctessen riktades kritik mot utkastets utformning av 5 kap. 1 § RB (yttranden av herrar Ryhninger och Lindahl, bilaga 2 s. 134, 135). Dels hemställdes att den nuvarande regeln om anständigheten och sedligheten skulle behållas, dels förordades att möjligheten för den som är misstänkt i brottmål att begära hemlig förhandling under förundersökningen skulle finnas kvar. Slutligen föreslogs en mera vidsträckt möjlighet att förordna om hemlig handläggning av hänsyn till andra stater. Regeln om sådan handläggning i fall då det kan antagas att till följd av offentligheten något skulle uppenbaras som med hänsyn till rikets säkerhet bör hållas hemligt för främmande stat — väsentligen lika utformad i utkastet som i den gällande lydelsen — borde avfattas så att hemlig handläggning bleve möjlig så snart det påkallades av hänsyn till rikets förhållande till främmande makt. Kommittén har vid sina fortsatta överväganden funnit det lämpligt att begränsa ändringarna i 5 kap. 1 § RB mera än vad som föreslogs i PM 1964. Möjligheten att förordna om hemlig handläggning av hänsyn till anständig-

222 RB5:1

heten och sedligheten bör sålunda finnas kvar. Likaså bör den särskilda regeln om utpressningsmål kvarstå. I stället utgår regeln i utkastet om hemlig handläggning till skydd mot missaktning. 1964 års utkast innebar inte någon ändring i föreskriften om att domstolsförhandling under förundersökning i brottmål kan hållas inom stängda dörrar av hänsyn till utredningen. Det är också uppenbart att en sådan föreskrift behövs. Frågan om skydd för den tilltalade vid sådan förhandling hänger nära samman med frågan om handlingssekretess till hans skydd kring förundersökningen. Kommittén har i det föregående (under 10 §) uttalat sig för att den som är misstänkt i brottmål skall åtnjuta sekretesskydd endast om han är underårig. I konsekvens härmed vill kommittén ansluta sig till den ståndpunkt åt vilken 1964 års utkast gav uttryck: den misstänktes önskan bör icke vara tillräcklig grund för att domstolsförhandling under förundersökning skall hållas inom stängda dörrar. Lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (8 §) ger stöd åt förordnande om hemlig handläggning i fall då det erfordras för att skyddda misstänkt som är underårig. Det är svårt att överblicka behovet av en mera allmänt hållen regel om handläggning inom stängda dörrar i fall då det påkallas av hänsyn till rikets förhållande till annan stat. Kommittén är närmast böjd att hålla före att nu gällande regel om rikets säkerhet ger tillräckliga möjligheter till hemlig handläggning; det måste beaktas att det även i mål, där rikets relationer till andra stater är på tal, merendels torde finnas ett starkt behov av insyn. I ett visst hänseende synes likväl förhållandena till andra stater kunna mo-

tivera en utsträckning av reglerna om hemlig handläggning, nämligen då det gäller att bereda skydd utomlands mot repressalier som följd av vad som kommer fram vid ett här i riket handlagt mål om olovlig underrättelseverksamhet (jfr den allmänna motiveringen under VI B 3). En regel härom kan avfattas som ett tillägg till regeln om hemlig handläggning då det erfordras såsom skydd mot våld eller annat övergrepp. Därmed jämställes sålunda enligt kommitténs förslag att någon skulle utom riket lida annan skada (jfr 19 § lagen den 6 december 1957 om utlämning för brott och 13 § lagen den 5 juni 1959 om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge; prop. 1957: 156 med förslag till lag om utlämning för brott s. 87—89). Enligt kommitténs mening saknas anledning att göra någon genomgång av föreskrifterna i andra författningar än RB om handläggning inom stängda dörrar. Den i sista stycket av 5 kap. 1 § RB intagna erinran om dessa föreskrifter bör då också kvarstå. Den nu föreslagna avfattningen av 5 kap. 1 § RB skiljer sig från bestämmelserna om handlingssekretess mer än avfattningen i 1964 års utkast skilde sig från de i utkastet föreslagna handlingssekretessreglerna. Man har därför större anledning att räkna med att hemliga handlingar skall företes som bevis vid domstolsförhandling utan att RB eller annan författning ger stöd åt förordnande om hemlig handläggning. En motsvarighet till 1947 års lag om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna handlingar behövs därför. Kommittén vill dock förorda att bestämmelserna inarbetas i 5 kap. 1 § RB. Enligt kommitténs förslag inflyter de i paragrafen såsom ett nytt tredje stycke. Bestämmelserna utvidgas sä alt de omfattar även det fall att be-

KB 5: 3, 4 visning om ett hemligt förhållande avges genom vittnesmål av befattningshavare; därom hänvisas till motiveringen under 36 kap. 5 och 6 a §§. Liksom enligt 1947 års lag bör i dessa fall förordnande om handläggning inom stängda dörrar förutsätta, att domstolen finner att sekretessintresset är av synnerlig vikt. 3 och 4 §§ Närvaro vid hemlig förhandling m.m. Med anledning av en framställning från den s.k. presskommittén med företrädare för Stockholms rådhusrätt och för Stockholmspressen, TT och Sveriges radio framlade kommittén i PM 1964 till diskussion ett förslag om möjlighet för pressmän m.fl. att närvara vid förhandling som hölls inom stängda dörrar till skydd för enskilds intresse (se PM s. 53). Domstolen skulle kunna fastställa begränsningar för vad som fick offentliggöras. Brott mot dessa begränsningar skulle kunna föranleda straffansvar och avstängning frän rätten att närvara vid hemlig förhandling. Reglerna om rätt för pressens företrädare m.fl. att närvara vid förhandlingar inom stängda dörrar blev utsatta för kritik vid vissa av kommitténs sammanträden (se särskilt anförande av herr Wigforss vid sammanträdet den 22 maj 1964, bilaga 2 s. 96, och anföranden av herrar Asplund, Wigforss, Falkenstam och Breide vid sammanträdet den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 124, 134). Då förslaget sålunda inte har fått något enigt stöd från pressen och då det även i övrigt från olika synpunkter kan te sig diskutabelt, har kommittén icke ansett tillräckliga skäl föreligga att framlägga det i sitt betänkande. Enligt vad som föreslås i 2 kap. 20 §

223 TF skall hemlig handling ställas till förfogande för forskning, undersökning eller annat sådant ändamål, om myndigheten anser uteslutet att utlämnande skulle medföra skada. Om så anses erforderligt, skall myndigheten uppställa förbehåll om sättet att handha handlingen och begagna dess innehåll. Om en hemlig handling åberopas som bevis i en rättegång, är parterna enligt RB:s regler berättigade att få del av dess innehåll. Härvid skall alltså inte göras någon sådan prövning av skaderisken varom talas i förslagets 2 kap. 20 § TF. Är sekretessen så betydelsefull att handlingens innehåll måste undanhållas någon part, finns inte annan möjlighet än att handlingen inte åberopas i målet. Enligt gällande regel (39 § andra stycket SekrL) — som är tillämplig även på förvaltningsmyndigheters förfarande — är parterna i regel också berättigade att utfå handlingen (se prop. 1947:260 s. 30). I viss begränsad omfattning kan emellertid utlämnande till parten vägras. Vid utlämnande kan förbehåll göras. Detsamma bör gälla framdeles. Då 2 kap. 20 § TF i förslagets lydelse icke blir tillämplig vid prövningen av frågor om utlämnande till part, måste regler om denna prövning intagas i RB. Reglerna — som innehållsligt nära ansluter sig till 39 § SekrL — inflyter enligt förslaget i 5 kap. 4 § andra och tredje styckena. Det kan finnas ett behov att i en rättegång ställa allmän handling, som skall hållas hemlig, till förfogande för annan än part, exempelvis sakkunnig (se 40 kap. 5 § första och tredje styckena) ; det torde vara regel att domstolens akt såvitt angår den fråga över vilken den sakkunnige skall höras tillställs honom. Med tanke på sådana fall bör föreskriften om förbehåll avfattas så att den blir tillämplig även då en

224 RB5:5

allmän handling på detta sätt.

ställs till

förfogande

5§ Meddelande av dom och beslut Dom och beslut meddelas enligt RB genom att avkunnas eller genom att hållas tillgänglig på domstolens kansli (17: 9, 12 och 30: 7, 10). I 5 kap. 5 § andra stycket RB stadgas att avkunnande av dom eller beslut skall ske offentligt men att, om förhandling hållits inom stängda dörrar, domen eller beslutet må avkunnas inom stängda dörrar. Enligt 36 § andra stycket SekrL må domstol, i samband med förordnande att protokoll över förhandling inom stängda dörrar och vid förhandlingen företedda handlingar skall hemlighållas, förordna att ej heller dom eller beslut, som avkunnas inom stängda dörrar, må utlämnas innan viss tid förflutit. Enligt 36 § femte stycket SekrL må dom och beslut ej hemlighållas i vidare mån än som följer av 36 §. Stadgandena i 36 § SekrL gäller inte bara mål hos domstol utan även ärende hos domstol. Enligt 2 kap. 19 § TF i förslaget får beslut (varmed avses även det som i RB benämnes dom) hemlighållas endast om domstolen då den skiljer målet från sig förordnar att någon av TF:s sekretessbestämmelser skall vara tillämplig pä beslutet. Sådant förordnande får inte meddelas i annat fall än dä det sammanträde vid vilket beslutet har avkunnats har hållits inom stängda dörrar eller eljest under sådana förhållanden att beslutets innehåll inte sprids därigenom. Med denna konstruktion behövs, liksom enligt nu gällande regler, en föreskrift som ger domstolen behörighet att avkunna dom och beslut inom stängda dörrar. Det är uppenbart att så icke bör kunna ske i andra fall än då förhand-

lingen har hållits inom stängda dörrar. Såsom framhållits i den allmänna motiveringen (under VI B 3) bör emellertid även i sådana fall domslutet och motsvarande del av beslut vara offentliga; endast i mål om olovlig underrättelseverksamhet skall domslut kunna hållas hemligt och då endast om det kan befaras att utlämnande av den tilltalades namn medför att denne, hans anhöriga eller annan enskild person utom riket utsattes för övergrepp eller lider skada. De särskilda bestämmelserna i förslagets 2 kap. 19 § TF om offentlighet kring handlingar i mål och ärenden hos domstol gäller endast handlingar som har upprättats eller företetts vid förhandling samt beslut i mål eller ärende som handlagts vid förhandling (se den allmänna motiveringen under VI B 4). Handlingar som inte på detta sätt har anknytning till en förhandling lyder under de allmänna sekretessreglerna. Så är alltså fallet med bl.a. handlingar i sådana ärenden hos domstol om telefonavlyssning som handläggs utan förhandling; en förutsättning för åtgärdens effektivitet är i sådana fall i regel att den misstänkte inte har kännedom om avlyssningen. Bestämmelsen i 5 kap. 5 § RB om att avkunnande av beslut skall ske offentligt hindrar inle att beslut i ett sådant ärende hålles hemligt så länge det erfordras för utredningen. 9 kap. Om straff och vite 6 § Straff för obehörigt röjande Under 5 kap. 4 § har kommittén föreslagit vissa regler om utlämnande som ett led i rättegång till part eller annan av allmän handling som skall hållas hemlig och om förbehåll som kan uppställas därvid. Reglerna ersätter för

RB23:14 domstolsförfarandets del vad som nu stadgas i 39 § SekrL. Liknande regler skall, enligt vad kommittén föreslår i det följande (under 23 kap. 21 §), gälla i fråga om förundersökning i brottmål. Brott mot förbehåll skall enligt kommitténs förslag straffbeläggas i BrB (17 kap. 13 §). Det finns inte någon anledning att härvid göra undantag för förbehåll som uppställts av domstol eller undersökningsledare. Det synes då naturligt att, såsom antyddes i PM 1964 (s. 54), hänföra även brott mot förordnande av domstol eller undersökningsledare, att vad som förekommit vid förhandling eller förhör inte får röjas (5 kap. 4 § och 23 kap. 10 § fjärde stycket), under nämnda stadgande i BrB. Detsamma torde gälla överträdelse av förbud enligt 27 kap. 9 § andra stycket att lämna meddelande om att försändelse skall kvarhållas eller har kvarhållits. Straffbestämmelsen i 9 kap. 6 § bör därför upphävas.

(38 kap. 8 § första och tredje styckena). Reglerna kommer att ingå i RB:s tredje avdelning, »Om bevisning». De blir då, lika väl som motsvarande föreskrifter om enskilda handlingar m.m., normerande även för möjligheten att begagna handlingar som bevis under förundersökning. I RB:s kapitel om förundersökning ingår en bestämmelse om att undersökningsledaren hos domstolen kan begära föreläggande, att skriftligt bevis skall företes eller föremål tilhandahållas för besiktning (23 kap. 14 §). Om SekrL i enlighet med kommitténs förslag upphäves, synes det lämpligt att i samma bestämmelse införa en erinran om att undersökningsledaren också kan begära förordnande, att allmän handling skall tillhandahållas. En bestämmelse med detta innehåll fanns i 1964 års utkast (se PM s. 54) och har icke föranlett någon erinran under överläggningarna på grundval av utkastet. 21 §

23 kap. Om

förundersökning 14 §

Allmän handling som bevis Av 38 § andra stycket SekrL framgår att undersökningsledaren hos rätten kan begära förordnande att allmän handling, som kan antagas vara av betydelse som bevis för förundersökningen men som inte får utlämnas till envar, skall tillhandahållas honom. Rätten att begagna sådan handling som bevis vid förundersökningen är underkastad vissa begränsningar, som sammanfaller med vad som gäller för rättegång. Såsom angivits i den allmänna motiveringen (VI B 7) föreslår kommittén att reglerna för allmänna handlingar som bevis i rättegång skall föras över från 38 § andra stycket SekrL till RB 15 — 566-2759

Förbehåll för misstänkt och försvarare Under 5 kap. 4 § har kommittén förordat att den regel om utlämnande av handling med förbehåll, som nu ingår i 39 § SekrL, för domstolarnas del skall överflyttas till RB:s kapitel om offentlighet och ordning vid domstol. En motsvarande regel erfordras för förundersökningen. Enligt 1964 års utkast (se PM s. 55) skulle en sådan regel införas i 23 kap. 21 § såsom ett tillägg till fjärde stycket, vilket nu innehåller att den misstänkte eller hans försvarare så snart åtal beslutats på begäran äger erhålla avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. I tillägget sades att, om i protokollet eller anteckningarna ingick handling som enligt TF skulle hållas hemlig, undersökningsledaren skulle, om det an-

226 RB 36: 5, 6 a

sågs erforderligt, uppställa förbehåll om sättet att handha handlingen och begagna dess innehåll. Vid kommitténs sammanträde den 30 oktober 1964 anmärktes att det, både enligt gällande regler och enligt utkastet, var osäkert, om den tilltalade eller hans försvarare hade rätt att efter målets slutliga prövning behålla förundersökningsprotokoll som hade överlämnats till honom enligt 23 kap. 21 § BB. Det kunde, sades det, vid exempelvis spioneri medföra utomordentlig skada, om den dömde sedan han hade avtjänat straffet finge behålla undersökningsmaterialet och kanske sälja det till den för vilken han begick spioneriet (anförande av herr Ryhninger, bilaga 2 s. 135). Kommittén vill till en början anmärka att föreskriften i fjärde stycket inte ger den misstänkte någon ovillkorlig rätt att erhålla avskrift av undersökningshandlingarna. Har sådan avskrift överlämnats till försvararen, är lagens krav uppfyllt. Vidare vill kommittén erinra om att, enligt vad förarbetena till 38 § andra stycket SekrL visar (prop. 1947:260 s. 30), domstolen vid utlämnande av handlingar till försvararen kan uppställa förbehåll, exempelvis att försvararen inte får överlämna handlingarna till den misstänkte. Som kommittén angivit under 2 kap. 20 § TF, kan ett förbehåll också innehålla att handlingen efter det att den begagnats för sitt ändamål skall återställas till myndigheten. Vad gäller förundersökningshandlingar måste det anses att de som regel har begagnats för sitt ändamål då laga kraft ägande dom föreligger. Reglerna i RB och andra författningar om överlämnande av sådana handlingar kan därför inte anses hindra att undersökningsledaren uppställer det förbehållet att handlingarna vid denna tidpunkt skall återställas.

Kommittén anser på grund av det anförda att i 23 kap. 21 § RB bör införas en bestämmelse om förbehåll med det innehåll som föreslogs i PM 1964. Med anledning av ett påpekande vid sammanträdet den 30 oktober 1964 (av herr Pehrsson, bilaga 2 s. 136) har kommittén jämkat ordalagen i bestämmelsen.

36 kap. Om vittne 5 och 6 a §§ Vittnes tystnadsplikt Bevisning om vad som har förekommit hos myndighet kan föras genom vittnesmål av någon som tjänstgör hos myndigheten, genom yttrande av myndigheten eller genom att en hos myndigheten förvarad handling företes som bevis i rättegången. Är det fråga om något som finns nedtecknat hos myndigheten, står i regel alla tre möjligheterna till buds (se beträffande vittnesförhör 36 kap. 8 §). I annat fall torde i regel annan möjlighet icke finnas än vittnesmål och myndighetens yttrande. Det kan dock tänkas att en befattningshavare i sitt eget förvar har handlingar om det som skall bevisas. Bestämmelserna i 38 kap. om skriftligt bevis kan då tillämpas. För befattningshavare gäller för närvarande efter ordalagen ett absolut förbud att vid vittnesförhör yttra sig angående sådant varom han på grund av sin ställning har att iakttaga tystnad (första stycket). Tystnadsplikt, som innebär förbud att yppa vissa förhållanden »obehörigen», »till obehöriga», »i oträngt mål» e.d. anses dock vika för vittnesplikten (processlagberedningen i SOU 1938:44 s. 392, prop. 1954: 159 s. 225, prop. 1960: 10 s. 445). Enligt härskande uppfattning kan också myndighet, åtminstone i någon omfattning, ef-

RB36:5,6a terge befattningshavarens tystnadsplikt (SOU 1938:44 s. 392, Welamson i FT 1950 s. 313). F ö r prövningen av vad som kan läggas fram i ett yttrande av myndigheten torde inte finnas några allmängiltiga, i författning uttryckta regler. Avgörande torde bli vad som i allmänhet gäller om myndighetens uppgift och behörighet och det intresse som påkallar att beviset förebringas. Möjligheten att genom handlingar förebringa bevisning om hemliga förhållanden följer mera preciserade regler (38 § andra stycket SekrL). Om en allmän handling som inte får utlämnas till envar kan antagas vara av betydelse som bevis i rättegång eller under förundersökning, äger domstolen förordna att handlingen skall företes. Undantag gäller för handlingar som avses i 1—4 §§ samt 31 och 33 §§ SekrL, dvs. handlingar, som är hemliga av utrikespolitiska skäl eller av hänsyn till försvaret, och vissa andra handlingar. Frågan om sådana handlingar skall tillhandahållas beror på beslut av de myndigheter som det eljest åligger att pröva frågor om utlämnande av handlingarna eller om tillstånd härtill (se också 37 § och 38 § första stycket SekrL). Vidare gäller den inskränkningen att, om handlingens innehåll är sådant att den som har utfärdat handlingen enligt 36 kap. 5 § andra, tredje eller fjärde stycket RB inte får höras som vittne därom, handlingen inte får företes i rättegången eller vid förundersökningen; denna inskränkning syftar på advokaters, läkares med fleras tystnadsplikt om vad som har anförtrotts dem på grund av deras ställning och vad de i samband därmed har erfarit. Efter ordalagen finns det alltså större möjligheter att förebringa bevisning om hemliga förhållanden genom handlingar än genom vittnesförhör med befatt15*-566-2759

ningshavare. Det är dock givet att skyldigheten att tillhandahålla en handling kan medföra att en myndighet, för att begränsa verkningarna av offentliggörandet, tillåter att befattningshavare hörs som vittne eller erbjuder ett yttrande av myndigheten. På detta sätt kan tillämpningen av bestämmelsen om tystnadsplikt vid vittnesförhör bringas i överensstämmelse med bestämmelsen om tillhandahållande av handlingar. För en större restriktivitet vid vittnesförhör eller myndighetens yttrande än vid tillhandahållande av handling kan å andra sidan tala att det kan finnas större möjlighet att hindra vidare spridning av innehållet i en handling än av vad som kommer fram vid vittnesförhör eller genom ett yttrande: lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna handlingar gör det möjligt att förordna om handläggning inom stängda dörrar i vad förhandlingen angår en hemlig handling, men någon motsvarande möjlighet finns inte alltid vid vittnesförhör och inte heller då bevisningen förebringas genom ett yttrande. Enligt 1964 års utkast skulle bestämmelserna om befattningshavares tystnadsplikt reformeras. För den som hade närvarit vid domstols eller jurys överläggning och för medlare som avses i giftermålsbalken föreskrevs en oeftergivlig tystnadsplikt, detta i överensstämmelse med gällande rätt (första stycket). Då det gällde försvars-, utrikes- och chifferhemligheter o.d. lade utkastet i den administrativa myndighetens hand att avgöra, om vittnesförhör skulle få hållas (andra stycket). I fråga om förtroendesekretess anslöt sig utkastet nära till gällande rätt. Personkretsen vidgades dock. (Tredje—sjätte styckena.) För det fall att befattningshavare i sin tjänst hade fått kännedom om enskildas yrkeshemlighet skulle regeln i 6

228 RB 36:5, 6 a

§ om rätt för vittne att vägra besvara fråga bli tillämplig (PM s. 55). I fråga om andra slag av befattningshavares tystnadsplikt ankom det enligt utkastet på domstolen att bestämma: domstolen skulle äga förordna att vittnesmål skulle avges, om det kunde antagas ha betydelse som bevis (6 a §). I motiveringen (s. 55) yttrades att de inskränkningar i bevismöjligheterna som påkallades av sekretesskäl i princip borde vara de samma för muntlig bevisning som för skriftlig. I fråga om den i 6 a § uttryckta huvudregeln om att domstolen skulle äga bestämma framhölls, att den utformats efter mönster av 38 § andra stycket SekrL. Den reglering som gjordes för vittne skulle enligt utkastet bli normerande för förhör med part under sanningsförsäkran och för skriftliga bevis, både enskilda och allmänna handlingar. Utkastets bestämmelser för vittnen skulle i sin tur till stor del bygga på inskränkningarna i handlingsoffentligheten. Utkastets utformning av bestämmelserna om tystnadsplikt för befattningshavare vid vittnesförhör blev icke belyst vid de av kommittén anordnade överläggningarna på grundval av PM 1964. Statens personalvårdsnämnd anförde skriftligen (bilaga 3 s. 244) att personalvårdskonsulent och motsvarande borde få samma tystnadsplikt vid vittnesförhör som de i utkastet uppräknade yrkesutövarna. Statistiska centralbyrån tillstyrkte att sekretesskyddet kring de statistiska uppgifterna kom att gälla även i förhållande till domstol. Kommittén vill i huvudsak ansluta sig till 1964 års utkast i fråga om vittnes tystnadsplikt. Såsom framhölls i PM 1964 bör de av sekretesskäl förestavade inskränkningarna i bevismöjligheterna vara de samma för muntlig bevisning som för skriftlig. De principer som

i samband med RB:s införande togs till rättesnören för möjligheten att begagna allmänna handlingar som bevis i rättegång och vid förundersökning bör enligt kommitténs mening bli vägledande för lösningen av motsvarande problem vid vittnesförhör. Lika litet som hittills torde det vara påkallat att i författning särskilt reglera vad som får uppges i yttrande av myndighet. Domares och jurymans tystnadsplikt är så bestämd, att det kan göras gällande att den utan särskilt stöd av bestämmelse i detta kapitel är bindande även vid vittnesförhör (se 4 kap. 11 § RB och 5 § lagen den 22 april 1949 med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål). I tydlighetens intresse vill dock kommittén förorda en uttrycklig bestämmelse i första stycket av denna paragraf. Medlare som avses i giftermålsbalken skall »iakttaga tystnad om vad han vid medlingen erfarit och han må ej höras som vittne därom» (14 kap. 3 § giftermålsbalken). Kommittén vill förorda att förbudet mot vittnesmål flyttas till RB (se också i det följande i specialmotiveringen till förslaget om ändrad lydelse av 14 kap. 3 § giftermålsbalken) . Den i kommitténs förslag gjorda systematiseringen av inskränkningarna i allmänna handlingars offentlighet gör det möjligt att bestämma de fall, då domstol icke skall kunna förfoga över bevismedlen, på annat sätt än som skett i 38 § andra stycket SekrL. Kommittén vill, i enlighet med 1964 års utkast, föreslå att dessa fall beskrives genom en hänvisning till föreskrifterna om sekretess av hänsyn till försvaret och av internationella hänsyn samt om sekretess kring chiffer m.m. (2 kap. 16—18 §§ TF). Det kunde övervägas att låta hänvisningen omfatta även sekretessen till skydd för den ekonomiska politiken (2

RB 36: 5, 6 a kap. 13 § TF). En sådan utvidgning skulle dock sannolikt sakna praktisk betydelse. Kommittén vill, i enlighet med vad som föreslogs i 1964 års utkast (PM s. 55), förorda att fråga om tillstånd att avge vittnesmål i dessa fall prövas på samma sätt som fråga om utlämnande av handling med motsvarande innehåll. Detta innebär bl.a. att besvärsreglerna i T F blir tillämpliga. Tillätes vittnesmål, bör den administrativa myndigheten kunna förbinda tillståndet med villkor angående sådana inskränkningar i offentligheten som domstolen kan föreskriva (förhandling inom stängda dörrar, förbud för parterna att uppenbara vad som framkommit vid förhöret m.m.). Då det gäller förtroendesekretessen har kommittén strävat efter parallellitet med bestämmelserna i TF. Föreskrifterna om tystnadsplikt för vittne måste dock, liksom nu, avfattas så att de gäller även personer som har legitimation av vissa slag eller därmed jämförlig ställning men som icke är befattningshavare. Dit hör privatpraktiserande eller i enskild tjänst anställda advokater, läkare, tandläkare, psykologer, barnmorskor, sjuksköterskor, skol- och sjukhuskuratorer samt sjukgymnaster. Till dess att frågan om legitimation för psykologer löses kan dock bestämmelsen icke bli tillämplig på andra psykologer än sådana som innehar allmän tjänst såsom skol- eller sjukhuspsykologer e.d. I övrigt bestäms kretsen av de personer som har tystnadsplikt vid vittnesförhör genom en hänvisning till TF. Denna hänvisning omfattar förtroligt meddelande i personlig angelägenhet eller därav föranledda iakttagelser och åtgärder av sådan art att, om uppgift därom influtit i allmän handling, denna skolat hållas hemlig jämlikt 2 kap.

8 § första stycket eller 9 § första stycket TF. En betydelsefull grupp är här rådgivare i personliga angelägenheter (familje-, abort-, nykterhets-, yrkesvalsfrågor, frågor om anpassning på arbetsplats m.m.). Därigenom kommer personalvårdskonsulenter in under förtroendesekretessen. Liksom för andra i denna paragraf åsyftade personer begränsas dock förtroendesekretessen till det som den enskilde har meddelat i förtroende och de därav föranledda iakttagelserna och åtgärderna (jfr vad som sagts under 2 kap. 8 § TF). Enligt den nuvarande lydelsen av andra stycket gäller tystnadsplikten inte bara advokat, läkare osv. utan även deras biträden. En motsvarande föreskrift inflyter i kommitténs förslag. För det fall att ett förtroligt meddelande kommer till en befattningshavares kännedom i samband med tillsyn över den person som har mottagit meddelandet bereder för närvarande första stycket skydd (se NJA I 1962 s. 746). Med den nu föreslagna konstruktionen erfordras en särskild föreskrift därom. De här avsedda föreskrifterna sammanföres i kommitténs förslag till en punkt i slutet av tredje stycket. Bestämmelserna i nuvarande tredje —femte styckena om rättegångsombud, biträden, försvarare och präster m.fl. överföres utan sakliga ändringar till kommitténs förslag (fjärde—sjätte styckena) . Upphäves föreskriften om ett generellt förbud att höra befattningshavare som vittne om sådant som omfattas av tystnadsplikt, uppkommer frågan vad som skall gälla för det fallet att en befattningshavare i sin tjänst har fått kännedom om en enskilds yrkeshemlighet. Man kan här välja mellan att, liksom vid tystnadsplikt i allmänhet, lägga bestämmandet hos domstolen och att låta regeln om enskilds rätt att vägra

230 RB 36:5 a

att avge utsaga (6 §) bli tillämplig. Denna rätt gäller ej utan villkor: om synnerlig anledning förekommer att vittnet höres om yrkeshemligheten, skall utsaga avges. Kommittén vill, i enlighet med 1964 års utkast, förorda den senare utvägen. Att tjänstemannen formellt får rätt och inte skyldighet att förtiga yrkeshemligheten torde inte ha någon praktisk betydelse. Befattningshavaren har på grund av allmänna regler om tystnadsplikt att iaktta tystnad om yrkeshemligheten, i den mån vittnesplikt inte är för handen. Blir den i 6 § intagna föreskriften om yrkeshemlighet tillämplig på befattningshavare på det sätt som nu utvecklats, bör, liksom i 1964 års utkast, regeln om vad som i de icke särskilt reglerade fallen skall gälla i fråga om befattningshavares vittnesplikt införas efter 6 §, då lämpligen såsom en 6 a §. Under 5 kap. 1 § har kommittén föreslagit att lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna handlingar inarbetas i RB. Det synes lämpligt att i samband härmed göra lagens bestämmelser tillämpliga även i det fallet att en befattningshavare eller annan hörs som vittne om sådant, varom han eljest är skyldig att iaktta tystnad. En sådan ändring bidrar till att minska de betänkligheter man kan hysa mot att låta domstolarna avgöra frågor om tillstånd till vittnesförhör. Den föreslagna avfattningen omfattar även ett sådant fall som att någon som har att ta befattning med skrifts tryckning eller tryckt skrifts utgivning vid vittnesförhör tvingas att röja författare eller meddelare (se 3 kap. 1 och 4 §§ TF). Reglerna i 2 kap. TF torde ge erforderliga möjligheter att i efterhand hemlighålla handling vari vittnesutsagan antecknats. Under förarbetena till de ändringar i SekrL genom vilka 38 § andra stycket

fick sin gällande lydelse rekommenderades att domstol, innan den förordnade om tillhandahållande av allmän handling, då det var befogat infordrade yttrande av den myndighet som förvarade handlingen (processlagberedningen i SOU 1944:10 s. 167). Motsvarande gäller självfallet då bevisning om hemliga förhållanden skall förebringas genom vittnesmål av befattningshavare. Ett sådant samråd, som i enklare eller brådskande fall kan ske muntligen, blir än mer befogat när lagen anger möjligheten att välja mellan vittnesförhör och företeende av handling; det är naturligt, om domstolen inhämtar förvaltningsmyndighetens mening om sättet att förebringa bevisningen. Enligt kommitténs mening bör, såsom också föreslogs i 1964 års utkast (PM s. 56), föreskrifter om skyldighet att inhämta yttrande införas i lagtexten (6 a §, se också 38 kap. 8 §). 5a § Anonymitetsskyddet och vittnespliktcn I enlighet med vad som angivits i den allmänna motiveringen (under X) föreslår kommittén att som en ny 5 a § i 36 kap. införes en bestämmelse om avvägningen mellan vittnesplikten och den i TF stadgade skyldigheten att skydda anonyma författare och meddelare.

37 kap. Om förhör med part sanningsförsäkran

under

5 § Tystnadsplikt vid förhör under sanningsförsäkran Den i 5 § intagna hänvisningen till 5 och 6 §§ i 36 kap. bör omfatta även de av kommittén föreslagna nya 5 a och 6 a §§•

RB38:2 38 kap. Om skriftligt

bevis

2 § Enskild handling såsom bevis I 1964 års utkast föreslogs icke någon ändring av föreskrifterna i 2 § om skyldighet att förete skriftlig handling och inskränkningar i denna skyldighet. Enligt vad som anfördes i motiveringen (PM s. 56) utgick kommittén från att föreskrifterna hade tillämpning endast på handlingar som icke är allmänna. Paragrafen saknar dock, sades vidare, icke betydelse för befattningshavare och andra som är underkastade tystnadsplikt. Hemliga tjänsteförhållanden kan nämligen ha berörts i privata handlingar, exempelvis uppteckningar som avses i 2 kap. 4 § TF och som icke omhändertagits hos myndigheten. I promemorian anfördes att innebörden av de i andra stycket stadgade inskränkningarna i editionsplikten ändrades som en följd av att 36 kap. 5 § ändras. Vad som för vittnens vidkommande stadgades i utkastets 36 kap. 6 a § torde, yttrades slutligen, i fråga om skriftliga bevis gälla redan på grund av 38 kap. 2 § första stycket. Kommittén ansluter sig till dessa uttalanden i PM 1964. Den princip om avvägningen mellan skyldigheten att skydda anonyma uppgiftslämnare och sanningsplikten i rättegång, som enligt kommitténs förslag skall gälla vid vittnesförhör och förhör under sanningsförsäkran (se under 36 kap. 5 a § och 37 kap. 5 §), bör gälla även då skriftlig handling åberopas som bevis. Om exempelvis någon har lämnat ett skriftligt meddelande till en tidningsredaktion för publicering och därvid betingat sig anonymitet, bör redaktionspersonalen kunna förpliktas att förete meddelandet som bevis endast i de fall då vittnesplikten hade kunnat göras gällande. Inskränkningen av editionsplikten

i andra stycket av 38 kap. 2 § för de fall som anges i 36 kap. 5 § bör alltså utvidgas till att omfatta även de i 36 kap. 5 a § angivna fallen. En konsekvens därav blir att, i ett fall då meddelandet inte kan framtvingas från redaktionspersonalen, inte heller uppgiftslämnaren själv är skyldig att förete meddelandet, om han är part i målet.

8 § Allmänna handlingar såsom bevis Kommitténs förslag till nya regler om befattningshavares tystnadsplikt vid vittnesförhör bygger på de sedan rättegångsreformen gällande reglerna om begränsningar i skyldigheten att tillhandahålla allmänna handlingar såsom bevis (38 § andra stycket SekrL). Dessa regler skulle enligt 1964 års utkast överflyttas till RB och ingå i dess 38 kap. såsom 8 §. I reglernas innehåll föreslogs endast obetydliga ändringar, sammanhängande med vad som enligt utkastet skulle gälla för vittnesmål. Dels bestämdes de fall, då avgörandet skulle ankomma på den administrativa myndigheten, genom en hänvisning till TF:s bestämmelser om sekretess till skydd för försvaret, utrikesrelationerna och chifferhemligheten m.m. Dels vidgades kretsen av personer som är behöriga att ta emot förtroenden under en absolut sekretess. Dels ändrades omfattningen av inskränkningen, så att den skulle gälla inte bara handlingar som utfärdats av läkaren osv. utan även handlingar som kommit in till honom. Dels tillfogades en bestämmelse för det fall att staten eller kommun är part i tvistemål. Denna bestämmelse, som torde överensstämma med vad som ändå anses gälla, innebar att staten och kommunerna jämställdes med andra parter men att från deras editionsplikt undan-

232 RB38:9

togs de handlingar som eljest enligt förslaget skulle vara undandragna domstolens bestämmande, dvs. handlingar som är hemliga av försvars- eller utrikesskäl eller på grund av att de lämnar upplysning om chiffer m.m. De synpunkter som anlades på frågan om tystnadsplikt vid vittnesmål av statistiska centralbyrån och statens personalvårdsnämnd avsåg även frågan om allmänna handlingar som bevis i rättegång. I övrigt riktades icke någon kritik mot utkastet i denna del. Kommittén upptar i sitt förslag den lydelse av stadgandena om allmänna handlingar såsom bevis i rättegång, som föreslogs i 1964 års utkast, med blott redaktionella ändringar. I fråga om motiveringen får kommittén hänvisa till vad som sagts under 36 kap. 5 och 6 a §§. Under 2 § har kommittén förordat en inskränkning i editionsplikten med syfte att slå vakt om den i TF stadgade rätten till anonymitet. En motsvarande inskränkning torde icke erfordras i fråga om allmänna handlingar. Härvid är emellertid att märka att, om en myndighet ombesörjer utgivning av en periodisk skrift, denna liksom varje annan sådan måste ha en utgivare. Även om en befattningshavare hos myndigheten utses till utgivare, torde han icke i denna egenskap tillhöra myndigheten. De handlinga r som han innehar blott såsom utgivare torde alltså i fråga om anonymitetsskydd följa vanliga regler. I anslutning till vad som anförts i den allmänna motiveringen (under VI B 4) föreslär kommittén vidare en föreskrift att domstolen skall, då den återställer handling som tillhandahållits av annan myndighet, om anledning därtill föreligger, med beaktande av vad i 2 kap. 19 § TF är stadgat, göra anteckning på handlingen om vad som är av betydelse vid prövning av begäran att

utbekomma handlingen. Av anteckningen bör framgå, om förordnande enligt 19 § andra stycket har meddelats.

9 § Avvikande bestämmelser om skriftliga bevis Bestämmelsen i andra punkten av 8 § angående avvikande bestämmelser om skyldighet att förete skriftlig handling, vilken i 1964 års utkast hade placerats som fjärde stycke i 8 §, överföres enligt kommitténs förslag till en särskild paragraf. Denna bör få beteckningen 9 §.

39 kap. Om syn 5 § Skyldighet att förete skriftlig handling för syn Om skyldighet att förete skriftlig handling för syn gäller på grund av en föreskrift i sista punkten av första stycket vad i 38 kap. 2 § är stadgat. Den ändrade lydelsen av 36 kap. 5 § kommer via denna hänvisning att få betydelse även för skyldigheten att förete enskilda handlingar för syn. Andra stycket i 39 kap. 5 § innehåller en hänvisning till 38 kap. 8 §. Genom att bestämmelserna om allmänna handlingar som bevis införes i nämnda paragraf får hänvisningen ändrad innebörd. Som en konsekvens av att andra punkten av 38 kap. 8 § har brutits ut till en särskild paragraf, 9 §, bör hänvisningen i andra stycket av 39 kap. 5 § ändras så att den omfattar även denna paragraf.

BrB 17:13 BROTTSBALKEN 17 kap. Om brott mot allmän

verksamhet

13 § Brott mot förbehåll Brott mot förbehåll, som myndighet gjort vid utlämnande av allmän handling, är nu straffbelagt i 41 § SekrL. I PM 1964 föreslogs (s. 56), att sådant brott skulle jämställas med brott mot förordnande om kvarstad, utmätning, beslag o.d. och liksom dessa betecknas överträdelse av myndighets bud. överträdelse av myndighets bud bestraffas jämlikt 17 kap. 13 § BrB med böter eller fängelse i högst ett år. Kommittén ansluter sig i denna del till PM 1964. Om en uppgift i strid med ett förbehåll publiceras i en tryckt skrift, föreligger ett fall av vad TF kallar otillåtet offentliggörande. En förutsättning för att den som är ansvarig för skriften skall kunna dömas för brottet torde vara att han har haft vetskap om förbehållet (se den allmänna motiveringen under VI B 5).

skäl som kommittén där anfört synes tillämpliga även i fråga om åtal för brott mot förbehåll. Kommittén föreslår därför att, om någon brutit mot förbehåll som myndighet uppställt vid utlämnande av allmän handling och handlingen skulle hållas hemlig av hänsyn till enskilt intresse, åklagare må väcka åtal endast om målsäganden angivit gärningen till åtal eller åtal finnes påkallat ur allmän synpunkt. Det synes lämpligast att åtalsregeln inplaceras i 17 kap. såsom en ny paragraf, 17 §. 20 kap. Om

ämbetsbrott 3 §

Brott mot tystnadsplikt Kommittén föreslår en ny avfattning av bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt. I fråga om skälen hänvisas till den allmänna motiveringen (under VII). 14 § Åtal för brott mot tystnadsplikt

17 § Åtal för brott mot förbehåll I PM 1964 anfördes (s. 57) att det borde övervägas om överträdelse av förbehåll utan begränsning borde ligga under allmänt åtal eller om åklagare skulle kunna väcka åtal endast om målsäganden hade angivit brottet eller åtal var påkallat från allmän synpunkt. Kommittén har i den allmänna motiveringen (under VII) uttalat sig för att brott mot tystnadsplikt genom en ändring i BrB bör läggas under allmänt åtal utan hinder av vad som kan vara stadgat i särskilda författningar men att, om brottet riktar sig mot enskilt intresse och angivelse ej skett, åklagare skall äga väcka åtal endast om åtal finnes påkallat från allmän synpunkt. De

Kommittén föreslår att brott mot tystnadsplikt skall läggas under allmänt åtal utan hinder av vad som kan vara föreskrivet i särskilda författningar. Riktar sig brottet mot enskilt intresse och har målsäganden icke gjort angivelse, skall allmänt åtal dock förutsätta att åklagaren finner åtal påkallat från allmän synpunkt. Skälen för bestämmelsen h a r redovisats i den allmänna motiveringen (under VII). GIFTERMÅLSBALKEN 14 kap. Om medling mellan

makar

3 § Medlares tystnadsplikt I samband med den sakliga översynen av bestämmelserna om vittnes tystnads-

234 Parts rätt till handling

plikt har kommittén förordat att förbudet att höra medlare som vittne om vad han erfarit vid medlingen flyttas från giftermålsbalken till RB (se under 36 kap. 5 och 6 a §§ BB). Det synes nämligen naturligast och mest ägnat att förebygga missuppfattningar att bestämmelserna om rättegången i den mån de har tillämpning i alla slag av mål samlas i RB.

LAG OM INSKRÄNKNING AV PARTS RÄTT ATT U T R E K O M M A ALLMÄNNA HANDLINGAR Enligt 39 § första stycket SekrL länder vad i lagen stadgas ej till inskränkning i sökandes, klagandes eller andra parters rätt att i mål och ärenden hos domstol eller annan myndighet utbekomma dom, beslut och andra handlingar. I andra stycket föreskrives att, om det av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen finnes vara av synnerlig vikt att innehållet i annan handling än dom eller beslut icke uppenbaras, utlämnande av sådan handling till parten dock må vägras med stöd av stadgande i lagen; vid utlämnande skall erforderliga förbehåll göras. Vad gäller mål och ärenden hos domstol har kommittén i det föregående uttalat sig för att bestämmelser motsvarande 39 § andra stycket SekrL bör inflyta i RB (5 kap. 4 § andra och tredje styckena); vad beträffar första stycket erfordras för dessa mål och ärenden icke någon särskild föreskrift. För förvaltningsmyndigheternas del bör bestämmelser om parts tillgång till hemliga handlingar inflyta i en framtida lag om förvaltningsförfarandet (jfr den allmänna motiveringen under VI B 7). I avvaktan på denna lag bör sådana bestämmelser intagas i en provisorisk lag om inskränkning av rätt för part att utbekomma allmänna handlingar.

Innebörden av 39 § SekrL är i vissa hänseenden omtvistad (se B. Wennergren i F T 1959 s. 139). Detta hänger samman med att bestämmelsen icke uttalar sig om räckvidden av partens rätt att utfå handlingar utan endast om inskränkningar i denna rätt, vilken sålunda förutsattes existera på grund av andra föreskrifter eller på grund av praxis. Tvekan har uppkommit, om bestämmelsen i andra stycket innebär att handling får undanhållas part och likväl läggas till grund för avgörandet eller endast att handling får hemlighållas för part i den mån denne icke äger få del av dess innehåll på grund av de regler som gäller om förfarandet i ärendet, något som alltså icke regleras i SekrL utan beror på bestämmelser i annan lag eller författning. Den förra tolkningen har stundom antagits vara den riktiga (se prop. 1954: 159 med förslag till NvL m.m. s. 157, 19 § första stycket i förslaget till socialdomstol, SOU 1960: 19, och motiven s. 167). Häremot kan emellertid framhållas att motiven för 1947 års lagändring, genom vilken 39 § SekrL fick sin nuvarande lydelse, talar för den senare tolkningen. Sålunda anförde föredragande departementschefen (prop. 1947:260 s. 30) att en begränsning av parts rätt att utfå handlingar icke innebar någon inskränkning i myndighetens skyldighet att vid förhandling eller annan handläggning låta parten erhålla kännedom om alla omständigheter som åberopas till bevis utan att det tvärtom var av vikt att denna princip noga iakttogs; endast i den mån så skedde kunde man bortse från de betänkligheter som kunde anföras mot att partens rätt att utfå handlingar begränsades. Kommittén anser det önskvärt att man vid en omskrivning av bestämmelsen tar ställning till denna tolk-

Riksbankslagen ningsfråga och ger stadgandet en tydligare och mera lättillgänglig avfattning. Den särskilda lagen bör sålunda, i huvudsaklig överensstämmelse med vad som nu står i paragrafens andra stycke, innehålla att utlämnande av allmän handling till part får vägras om det är av synnerlig vikt att handlingen icke sprides till obehöriga. Det bör emellertid i en andra punkt klargöras att denna regel icke får inskränka partens rätt att få del av den utredning som läggs till grund för ärendets avgörande. Ett sådant syfte är främmande för sekretessbestämmelserna och bör, såsom förutsattes vid 1947 års lagändring, icke kunna intolkas däri. Den nya lagen bör endast ersätta den upphävda 39 § SekrL i vad denna avser annan myndighet än domstol och alltså i detta hänseende icke ha annan innebörd än denna. I lagen bör, liksom i 39 § andra stycket SekrL, ingå en föreskrift om att myndighet vid utlämnande till part kan uppställa förbehåll. Föreskriften bör avfattas efter förebild av 2 kap. 20 § TF i förslaget och alltså innehålla att myndigheten, om så anses erforderligt, skall uppställa förbehåll om sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll.

LAGEN FÖR SVERIGES R I K S B A N K 35 § Sekretess i ärenden hos riksbanken I 31 § SekrL stadgas att handlingar i ärenden, om vilkas hemlighållande stadgas i lagen för Sveriges riksbank, icke må utan tillstånd av fullmäktige i riksbanken eller av riksbankens bankoutskott eller revisorer utlämnas tidigare än 50 år efter handlingens datum. Enligt 35 § första stycket lagen för Sveriges riksbank i lydelse enligt SFS 1962: 192 skall följande ärenden i riksbanken

hållas hemliga: kreditärenden och sådana ärenden, som omförmäles i 14, 15 och 16 §§, ävensom andra ärenden, som rör kunders förhållanden till riksbanken eller annan kreditinrättning, ärenden av penningpolitisk natur beträffande vilka fullmäktige finner att deras offentliggörande kunde medföra skada för riksbanken, frågor om tillverkning och kontroll av banksedlar samt om vården av riksbankens behållningar, överläggningar och beslut i sådana frågor skall, enligt vad som föreskrives i andra stycket av samma paragraf, upptagas i särskilt protokoll, vars innehåll inte får yppas förrän 50 år efter protokollets datum, där ej riksdagens bankoutskott, dess revisorer eller fullmäktige i riksbanken anser detta kunna ske tidigare utan skada för riksbanken. Hänvisningen till 14, 15 och 16 §§ omfattar köp och försäljning av utländska valutor, upptagande av utländsk kredit, beviljande av kredit åt utländsk centralbank eller Internationella valutafonden, köp och försäljning av värdepapper samt förmedling av köp och försäljning av värdepapper. Kommitténs förslag innebär att sekretessen inom riksbankens verksamhet liksom för myndigheter i allmänhet regleras genom bestämmelser i 2 kap. TF och den därtill hörande tillämpningsförteckningen. Av betydelse blir 2 kap. 8 § (den affärsmässiga bankrörelsen; enskildas förhållanden), 2 kap. 10 § (utlåning ur särskilda fonder och valutakontroll; personliga förhållanden), 2 kap. 11 § (statligt stöd, valutakontroll och annan tillsyn; ekonomiska förhållanden), 2 kap. 12 § (den affärsmässiga bankrörelsen; bankens egna intressen), 2 kap. 13 § (den ekonomiska politiken), 2 kap. 15 § (tillverkning och kontroll av sedlar och mynt, förvaring och transport av värdeförmål), 2 kap. 17 § (relationerna till andra stater och in-

236 Riksbankslagen

ternationella organisationer) och 2 kap. 18 § (låskombinationer, larmsystem m.m.). Riksbankslagens bestämmelser om ärenden som skall hållas hemliga bör därmed upphävas. Föreskriften i 35 § andra stycket i lagen om särskilt hemligt protokoll i de hemliga ärendena bör också upphävas. Någon särskild regel om protokoll torde icke erfordras. Frågan om utlämnande av protokoll skall prövas en-

ligt de allmänna reglerna. Om det med tanke på förvaring eller andra omständigheter är lämpligt att föra särskilda protokoll i de typer av ärenden där hemlighållande ofta erfordras, lägger T F inte något hinder i vägen. Någon särskild övergångsbestämmelse angående protokoll som avses i 35 § andra stycket torde ej erfordras. De sekretessbehov som föreligger torde kunna tillgodoses genom tillämpning av de nya sekretessbestämmelserna.

Sammanfattning

Kommitténs uppgift h a r varit att göra en översyn av lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet och därmed sammanhängande frågor mot bakgrunden av de ändrade samhällsförhållandena och den erfarenhet som h a r vunnits av nya TF. I sakligt hänseende har enligt direktiven riktmärket för utredningsarbetet varit att undantag från offentlighetsprincipen skall göras endast där det oundgängligen påkallas av viktiga allmänna eller enskilda intressen. I formellt hänseende har kommittén skolat överväga, om den nuvarande fördelningen av reglerna mellan grundlag å ena sidan och lag eller författning av annan natur å andra sidan bör behållas eller om en annan ordning kan anses lämpligare; därvid har dock kommittén haft att beakta att grundlagen inte bör belastas med detaljregler. Förslaget innebär att de principiella förutsättningarna för sekretess, liksom gränserna för sekretessen, anges i T F . 2 kap. TF komer med denna konstruktion att innehålla elva paragrafer som handlar om inskränkningar i offentlighetsgrundsatsen. Dessa paragrafer är uppställda så att de i tur och ordning anger de olika intressen som sekretessen avser att skydda, såsom enskilds personliga förhållanden, enskilds ekonomiska förhållanden, statens och kommunernas ekonomiska intressen etc. Därigenom frångår förslaget den indelning av bestämmelserna på olika förvaltningsområden och verksamhetsgrenar som prägla — 566-2759

lar de nuvarande sekretessbestämmelserna. Härav följer att mer än ett sekretessstadgande kan vara tillämpligt inom samma område och även på samma handling. Olika sekretessregler blir t.ex. tillämpliga samtidigt på en förundersökning i brottmål för att å ena sidan skydda polisarbetets effektivitet och å den andra däri nämnda personers privatliv. Enligt förslaget anger TF däremot inte på vilka typer av handlingar som dessa sekretessregler skall tillämpas, utan i den delen hänvisas till en genom vanlig lag beslutad tillämpningsförteckning. I denna förteckning, som är uppdelad på de skilda sekretessreglerna, uppräknas utförligt handlings- och ärendetyper m.m. Denna förteckning anger också tidsgränser för sekretessen beträffande enstaka slag av handlingar. Vad gäller det sakliga innehållet i sekretessreglerna innebär förslaget i huvudsak en modernisering av de nuvarande bestämmelserna. I fråga om sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden skiljer förslaget mellan förtroendesituationer och myndighetsutövning. I de förra medger förslaget att den enskilde som h a r lämnat uppgifter får helt disponera över frågan om utlämnande. I fråga om de senare intar förslaget den ståndpunkten att utlämnande är huvudregel. Handling skall få hållas hemlig endast om utlämnande kan eller kan antagas vara till skada för enskild.

238 Sammanfattning

Då förslaget medger hemlighållande till skydd för rena myndighetsfunktioner, såsom försvaret och polisens brottsbekämpande verksamhet, eller till skydd för statens eller kommuns ekonomiska intressen, fordras för hemlighållande, att utlämnande kan eller kan antas skada dessa funktioner eller intressen. Förslaget tar härvid avstånd från SekrL :s teknik att behandla hela grupper av handlingar såsom hemliga men ge behörighet för den myndighet som handlägger ärendet att medge utlämnande utan att därvid vara bunden av några i lag uppdragna riktlinjer. Förslaget innebär således för de typer av handlingar där det finns ett allmänt intresse av insyn att ett sekretessbehov som regel skall konstateras i varje enskilt fall då det blir fråga om utlämnande av handling. På vissa begränsade områden uppmjukas dock detta krav genom att hemlighållande föreskrives för alla fall då utlämnande kan leda till skada. En sådan lösning har gjort det möjligt att i större omfattning än vad som gäller nu avstå från att bestämma maximigränser för sekretesstiden. Den sedan gammalt erkända principen om restriktiv tillämpning av sekretessreglerna kommer enligt förslaget till uttryck i kapitlets inledande stadgande om offentlighetsgrundsatsen. Där sägs att undantag från denna grundsats skall gälla endast i de fall då handling enligt bestämmelserna i kapitlet med därtill hörande tilllämpningsförteckning skall hållas hemligEnligt kommitténs mening leder förslaget till ökad offentlighet. Detta beror framförallt på principen att hemlighållande i varje särskilt fall skall förutsätta att ett behov av sekretess konstateras. På vissa punkter, där framträdande behov av sekretess har ansetts föreligga men den nuvarande sekretesslagen icke medger hemlighållande, har sekretessbe-

hoven kunnat tillgodoses. Betänkandet innehåller, till ledning vid en jämförelse, en förteckning över SekrL :s bestämmelser och de närmast motsvarande föreskrifterna i kommitténs förslag. Kommitténs förslag är avsevärt mera överskådligt och mera lättbegripligt än de nuvarande bestämmelserna. Det kan därför icke göras gällande att tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna kommer att kräva ökat arbete inom förvaltningen. Då det gäller reglerna om vad som är allmän handling föreslår kommittén vissa justeringar. Magnetiska upptagningar, bandinspelningar o.d. jämställes genom förslaget med handlingar i egentlig mening. I anslutning därtill föreslår kommittén att, om läsning eller avlyssning på stället kräver särskilt hjälpmedel, detta skall ställas till förfogande. Spörsmålet i vad mån privata meddelanden till tjänstemän skall anses som allmänna handlingar, vilket nu är lämnat till praxis, löses så att sådana meddelanden blir allmänna handlingar, om de hänför sig till mål eller ärende, med vilket adressaten har att ta befattning. Det har i vissa hänseenden stor praktisk betydelse, om en person eller en grupp av personer är en särskild myndighet eller en del av en myndighet. Särskilt med tanke därpå har kommittén sökt ge en definition på begreppet myndighet. Som myndighet skall enligt förslaget anses varje statligt eller kommunalt organ som har att fatta beslut självständigt. Kommittén har behandlat den av 1957 års riksdag väckta frågan om diarieföring. I en allmänt hållen regel föreskrivs att allmänna handlingar, som ej uppenbart är av ringa betydelse, skall hos myndighet hållas registrerade eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas, om handling inkommit eller upprättats. Dessutom föreslår kommittén, efter förebild av de s.k. servicecirku-

Sammanfattning lären till statliga myndigheter, att myndighet skall på begäran tillhandagå allmänheten med upplysningar ur de hos myndigheten förvarade handlingar, som ej skall hållas hemliga, såvida ej betydande hinder möter. Den som meddelar uppgifter och underrättelser för offentliggörande i tryckt skrift till skriftens författare eller utgivare eller person som eljest står i en viss angiven relation till skriften åtnjuter som huvudregel frihet från ansvar, även om meddelandet enligt eljest gällande regler är brottsligt. En befattningshavare eller tjänstepliktig som har brutit mot en tystnadsplikt kan sålunda i regel inte ställas till ansvar för sin överträdelse, om hans syfte var att meddelandet skulle offentliggöras i tryck. Undantag från denna regel gäller för närvarande i de fall då tystnadsplikten är föreskriven i lag och alltså riksdagen har medverkat vid bestämmelsens tillkomst. Kommittén har sökt finna ett annat kriterium för att skilja ut de tystnadsplikter som skall inkräkta på tryckfrihetsrättens meddelarskydd. Kommittén har anknutit till den avvägning, som RB gör mellan tystnadsplikter och vittnesplikten. Tystnadsplikt som skall upprätthållas vid vittnesförhör skall enligt förslaget ha företräde även framför meddelarskyddet. Innebörden härav är i huvudsak att tystnadsplikt av betydelse för rikets säkerhet och dess förhållande till andra stater och dessutom tystnadsplikt angående förtroliga meddelanden till läkare m.fl. får försteg framför principen om ansvarsfrihet för meddelare, övriga tystnadsplikter — polisens tystnadsplikt angående brottsutredningar, socialtjänstemäns tystnadsplikt om enskildas personliga förhållanden som uppenbaras under utredningar om ingripanden osv. — skall däremot enligt förslaget icke hindra sådana meddelanden som tjänstemannen anser sig böra lämna

i publiceringssyfte. Vad som skall meddelas för publicering överlåtes alltså till tjänstemannens eget omdöme, och det blir sedan den som svarar för skriften som enligt lag och etiska normer får avgöra vad som skall publiceras. Förslaget innehåller nya regler om vittnens tystnadsplikt. Dessa regler innebär en anpassning till vad som vid RB:s införande föreslogs beträffande allmänna handlingar som bevis i rättegång. I viss mån har avvägningen mellan vittnesplikt och tystnadsplikt anpassats även efter de nu föreslagna reglerna i TF om hemlighållande av handlingar. En särskild del av problemet om kollision mellan vittnesplikt och tystnadsplikt är frågan i vad mån den som enligt TF i allmänhet är skyldig att skydda en anonym källa skall vara skyldig att röja källan då han hörs som vittne. Enligt svensk rätt har vittnesplikten för närvarande generellt företräde. I Danmark, Finland och Norge har man däremot på olika sätt begränsat vittnesplikten, så att tidningsfolk skall behöva röja sina källor endast där verkligt viktiga utredningsintressen står på spel. Enligt kommitténs förslag skall anonymitetsplikten i regel ha företräde framför vittnesplikten. Undantag skall gälla endast i brottmål av vissa slag, nämligen dels i mål om sådana brott mot tystnadsplikt där åtal kan väckas utan hinder av TF:s princip om meddelarskydd (se ovan), dels i mål om andra brott av så allvarlig karaktär, att strängare straff än fängelse i två år ingår i straffskalan. Inte heller i dessa fall skall emellertid vittnesplikten utkrävas utan urskillning. En förutsättning för att vittnesplikt skall åläggas är enligt förslaget att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålles. Ansvarsreglerna i SekrL om obehörigt utlämnande m.m. överföres enligt för-

240 Sammanfattning

slaget till BrB. I samband därmed föreslår kommittén vissa ändringar av reglerna om straff för brott mot tystnadsplikt och om åtal för sådant brott. Bestämmelserna i SekrL om parts rätt att utbekomma allmän handling över-

föres till en särskild provisorisk lag; enligt kommitténs mening bör bestämmelserna inflyta i en framtida lag om förvaltningsförfarandet. I samband härmed föreslår kommittén ett visst förtydligande i bestämmelserna.

Framställningar som överlämnats

eller eljest inkommit

till

kommittén

1. Överbefälhavarens skrivelse den 12 december 1951 till Konungen angående utlännings rätt att utbekomma allmänna handlingar. 2. Kooperativa förbundets skrivelse den 13 november 1952 till chefen för justitiedepartementet angående hemlighållande av anbud. 3. MO:s skrivelse den 3 december 1953 till Konungen angående gränsdragningen mellan allmänna handlingar och privata meddelanden i tjänsten. 4. Riksförbundet Psykiskt sjukas vänners skrivelse den 15 januari 1954 till Konungen angående sekretesskydd för läkares utlåtande vid sinnesundersökning i brottmål. 5. Betänkande den 30 mars 1955 av särskilt tillkallad utredningsman angående sekretessen vid förundersökning i brottmål (SOU 1955: 17) samt yttranden över betänkandet. 6. Skrift den 4 november 1955 frän P. H. Genborg till chefen för justitiedepartementet angående utnyttjande av fotografier tillhörande passregistret. 7. Militärpsykologiska institutets skrivelse den 5 mars 1957 till chefen för försvarsdepartementet angående hemlighållande av handlingar tillhörande psykologiska prov. 8. Rapport den 10 april 1957 från pressorganisationernas kommitté för undersökning av åtgärder till förekommande av publicitetsskador. 9. Riksdagens skrivelse den 12 april 1957, nr 182, i anledning av väckta motioner angående föreskrifter till säkerställande av allmänhetens obehindrade tillgång till myndigheternas offentliga handlingar. 10. Medicinalstyrelsens skrivelse den 4 maj 1957 till Konungen med förslag till reglemente för sjuksköterskor, i vad förslaget avser begränsning av dessas vittnesplikt. 11. JO:s skrivelse den 29 mars 1958 till chefen för justitiedepartementet angående sekretess vid förundersökning i brottmål. 12. JO:s skrivelse den 8 november 1958 till chefen för justitiedepartementet angående anonymitet för meddelare till periodisk skrift. 13. Pressens samarbetsnämnds skrivelse den 23 januari 1959 till Konungen angående ändring i gällande lagstiftning rörande anonymitetsskydd. 14. Sveriges kommunaltjänstemannaförbunds skrivelse den 14 maj 1959 till chefen för socialdepartementet angående tystnadsplikt vid vittnesförhör för socialvårdens tjänstemän. 15. Länsstyrelsens i Malmöhus län skrivelse den 11 november 1959 till Konungen angående tillstånd att mikrofilma bilregistret. 16. Skrift den 3 februari 1960 från leg. läkaren Lag W. Hannerz till chefen för

242 justitiedepartementet angående psykologiska testningar av vittnen i samband med rättegångar. 17. Skrivelse den 14 juni 1960 från företrädare för kristna samfund och organisationer till chefen för justitiedepartementet angående åtgärder mot vissa typer av vålds- och sexualskildringar. 18. Skrift den 23 september 1960 från amanuensen K. Gösta Rehn till kommittén angående hemlighållande av rapporter om oidentifierade flygande föremål. 19. 1951 års rättegångskommittés skrivelse den 6 mars 1961 till chefen för justitiedepartementet angående avkunnande av dom inom stängda dörrar. 20. Skolöverstyrelsens skrivelse den 9 maj 1961 till Konungen angående översyn av lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet m.m. 21. JO:s skrivelse den 13 juni 1961 till kommittén om hemlighållande av handlingar rörande psykologiska prov. 22. Skrift den 5 december 1961 från Tore Döhs till kommittén om hemlighållande av handlingar i upphandlingsärenden. 23. Presskommitténs vid Stockholms rådhusrätt skrivelse den 5 februari 1962 till kommittén angående vissa frågor om domstolssekretess. 24. Familjerättskommitténs skrivelse den 13 juli 1962 till kommittén angående rätt för make att hos myndighet ta del av andra makens självdeklaration. 25. Sveriges läkarförbunds skrivelse den 27 november 1962 till kommittén angående sekretessfrågor inom läkarnas verksamhetsområde. 26. Riksarkivets skrivelse den 17 januari 1964 till kommittén om offentligheten hos de handlingar som ingår i arkiven hos församlingar med främmande trosbekännare. 27. Skrivelse den 31 januari 1964 från landshövdingen Valter Åman till chefen för justitiedepartementet om ändring i gällande lagstiftning beträffande ansvaret för skrifter med antisemitiskt innehåll. 28. Skrift den 9 juni 1964 från Evald Lindqvist till chefen för justitiedepartementet om tystnadsplikt för kommunala förtroendemän. 29. Statens jordbruksnämnds skrivelse den 10 mars 1965 till Konungen angående utredning om ändring i bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. 30. Konsistoriets vid Chalmers tekniska högskola skrivelse den 19 oktober 1965 till universitetskanslersämbetet angående licentiatavhandlingars och examensarbetens offentlighet. 31. Skrift den 17 december 1965 från förste bibliotekarien Åke Lilliestam till justitiekanslersämbetet om licentiatavhandlingars tillgänglighet. 32. Promemoria, utarbetad inom ecklesiastikdepartementet, med förslag till lagstiftning om tystnadsplikt och handlingssekretess inom skolväsendet (stencil E 1965: 8) samt yttranden över promemorian. 33. JO:s skrivelse den 18 juli 1966 till kommittén angående sekretess i ärenden om tjänstetillsättning. 34. Statistiska centralbyråns skrivelse den 19 juli 1966 till kommittén om sekretess kring sammanställningar av data om personer och företag.

Utredningar och litteratur

Svensk

rått

Betänkande med förslag till tryckfrihetsordning, avgivet den 20 december 1912 av särskilda kommitterade inom justitiedepartementet (G. Rudebeck, Nils Alexanderson och Adolf Hallgren) Utredning den 11 februari 1927 med förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet, verkställd av Nils Herlitz (SOU 1927: 2) Förslag den 14 januari 1935 till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet, avgivet av inom justitiedepartementet tillkallade sakkunniga (Nils Herlitz, Aug. Sävström och Sigurd Hansson; SOU 1935: 5) Processlagberedningens år 1938 avgivna betänkande med förslag till rättegångsbalk (SOU 1938: 43 och 44) Processlagberedningens år 1944 avgivna betänkande med förslag till lag om införande av nya rättegångsbalken m.m. (SOU 1944: 9 och 10) Straffrättskommitténs år 1944 avgivna betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och allmänheten (SOU 1944: 69) 1944 års tryckfrihetssakkunnigas år 1947 avgivna betänkande med förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60) Straffrättskommitténs år 1953 avgivna betänkande med förslag till brottsbalk (SOU 1953:14) Sekretessen vid förundersökning i brottmål, betänkande av J. Hagander (SOU 1955: 17) Sveriges statsskick, författningsutredningens år 1953 avgivna betankande VI, del 1 lagförslag (SOU 1963: 16), del 2 motiv till förslag till regeringsform (SOU 1963: 17) Lag om förvaltningsförfarandet, besvärssakkunnigas år 1964 avgivna slutbetänkande (SOU 1964:27) Propositioner, utlåtanden av konstitutionsutskottet, JO:s och MO:s ämbetsberättelser och annat riksdagstryck N. Alexanderson, Svensk tryckfrihet, 2 uppl., Stockholm 1966 A. Bexelius, Offentlighet och sekretess, Liberal debatt 1965 häfte 2 s. 5 H. Eek, Nya tryckfrihetsförordningen, svensk pressrätt i systematisk framställning, Stockholm 1948 H. Eek, Några tryckfrihetsrättsliga principspörsmäl, SvJT 1955 s. 145 H. Eek, Socialvårdsmyndigheternas tystnadsplikt och upplysningsskyldighet, Landskommunernas tidskrift 1955 s. 531 H. Eek, Det offentliga och det hemliga — yttrandefrihet och tystnadsplikt, Stockholm 1959

244 P. E. Elsin, Allmänna handlingars offentlighet och sekretess, Stockholm 1966 E. Fahlbeck, Tryckfrihetsrätt, 2 uppl., Stockholm 1954 L. Groll, Utredning angående bestämmelser om tystnadsplikt i svensk lagstiftning, stenc, Stockholm (justitiedepartementet) 1951 L. Groll, Om tystnadsplikt för tjänstemännen inom socialvården, Sociala meddelanden 1952 s. 3 N. Herlitz, Allmänna handlingars offentlighet i ny gestalt?, F T 1964 s. 77 S. Jarnerup, Ytterligare något om debiteringslängdens offentlighet, FT 1964 s. 122 /. Josefson, Rättspraxis rörande allmänna handlingars offentlighet, Juridiska föreningens i Lund skriftserie nr 3, Lund 1966 F. Kaijser, Tjänstemäns tystnadsplikt, en översikt över problemläget, F T 1961 s. 65 F. Kaijser, Offentlighet contra sekretess inom socialvården, Svensk socialvårds tidning 1961 s. 263 B. Lännergren och G. Petrén, Sekretessen och domstolarna, Tidskrift för Sveriges advokatsamfund 1960 s. 193 R. Malmgren, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar, 9 uppl., Stockholm 1965, utgiven av G. Petrén och H. G. F. Sundberg G. Petrén, Tryckfrihetslagstiftningen, 2 uppl., Stockholm 1965 S. Rengby, Om allmän handling, sekretess och tystnadsplikt, stenc, Stockholm (statistiska centralbyrån) 1965 B. Rydin, Utrikesnämnden och tystnadsplikten, SvJT 1963 s. 174 H. Strömberg, Meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift av den som är under kastad tystnadsplikt, Statsvetenskaplig tidskrift 1959 s. 385 S. Walberg, Sekretess myndigheter emellan, SvJT 1955 s. 585 L. Welamson, Rättegångsbalken och sekretesslagstiftningen, FT 1950 s. 289 L. Welamson, Läkarsekretessen, en rättslig undersökning, Stockholm 1962 B. Wennergren, Till frågan om handlingars partsoffentlighet i förvaltningsförfarandet, FT 1959 s. 139 C. Willers, Pressen och offentlighetsprincipen, Stockholm 1965

Utländsk

rått

Betaenkning om vidner, nr 316, Kobenhavn 1962 Betaenkning om offentlighed i förvaltningen, nr 325, Kobenhavn 1962 Betänkande angående allmänna handlingars offentlighet, lagberedningens publikationer 1939 nr 4, Helsingfors 1939 Förslag till regeringens proposition till riksdagen angående allmänna handlingars offentlighet, lagberedningens publikationer 1945 nr 6, Helsingfors 1945 Betänkande av pressens anonymitetsrättskommission, 1965: B 103 (stenc), Helsingfors 1965 Innstilling fra Komiteen til å utrede sporsmålet om mer betryggende former for den offentlige förvaltning (Forvaltningskomiteen), Oslo 1958 Parlamentariskt tryck från Danmark, Finland, Norge och Amerikas Förenta Stater Professional Secrecy and the Journalist, IPI Survey, Zurich 1962 Tjugonde nordiska juristmötets förhandlingar i Oslo 1954, utgivna i tryck Oslo 1956

245 E. Andersson, Om allmänna handlingars offentlighet, Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland 1964 s. 467—520, 565—606 H. L. Cross, The People's Right to Know; Legal Access to Public Records and Proceedings, New York 1953 H. Eek, Handlingssekretess och tystnadsplikt i främmande rätt, Nordisk Administrativt Tidsskrift 1958 s. 154 K. W. Knight, Administrative Secrecy and Ministerial Responsibility, The Canadian Journal of Economies and Political Science, 1966 s. 77 Ojala, S., Offentlighet av ansökningshandling rörande kommunaltjänst, Finsk kommunaltidskrift 1962 s. 462 D. C. Rowat, How much Administrative Secrecy?, och Administrative Secrecy and Ministerial Responsibility, a reply, The Canadian Journal of Economies and Political Science, 1965 s. 479 och 1966 (det senaste inlägget tillgängligt för kommittén endast i manuskript) D. Williams, Not in the Public Interest, London 1965

Förkortningar TF SekrL CSekrK FSekrK CFSekrK BrB BvL NvL RB SocHjL KU FT NJA RÅ SFS SOU SvJT

= Tryckfrihetsförordningen (där annat ej anges åsyftas TF den 5 april 1949) = Lagen den 28 maj 1937 om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar = Kungl. kungörelsen den 4 januari 1939 (nr 7) med förordnanden på civilförvaltningens område jämlikt SekrL = Kungl. kungörelsen den 16 juni 1950 (nr 462) med förordnanden på försvarsväsendets område jämlikt SekrL — Kungl. kungörelsen den 9 december 1949 (nr 616) med förordnande på civilförsvarets område jämlikt SekrL = Brottsbalken = Lagen den 29 april 1960 om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslagen) — Lagen den 27 juli 1954 om nykterhetsvård = Rättegångsbalken =s Lagen den 4 januari 1956 om socialhjälp = Konstitutionsutskottet =» Förvaltningsrättslig tidskrift = Nytt juridiskt arkiv = Regeringsrättens årsbok "* Svensk författningssamling = Statens offentliga utredningar = Svensk juristtidning

Förteckning över sekretesslagens

bestämmelser kommitténs

och motsvarande

bestämmelser

i

förslag

SekrL

Förslaget1

Anmärkningar

1 § st. 1

17 Protokoll om förhållandet till främmande stat m.m. hemligt om utlämnande kan vara till skada för riket eller störa dess mellanfolkliga förbindelser eller föranleda att någon utsattes för övergrepp eller lider men.

16: 1—6

Protokoll i k o m m a n d o m å l hemligt, om det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats k ä n n e d o m eller eljest kunna skada försvaret av riket att innehållet röjes. Se också tillämpningsförteckningen.

st. 2 2 § st. 1 st. 2

Statsrådsprotokoll i allmänhet hemligt enligt samma regler som andra handlingar. i första hand 17

Se anm. vid 1 § st. 1 SekrL.

i första hand 16: 1—6 och 17

Se anm. vid 1 § st. 1 SekrL.

st. 3 3 § st. 1,2

4 § st. 1 - 3

6§

1 Se anm. vid 1 § st. 2 SekrL. 17

Se anm. vid 1 § st. 1 SekrL.

12:2: 1

Handlingar angående handelsförhandlingar m.m., om utlämnande kan antagas försvåra uppgörelse eller försämra statens ställning såsom part. Handling som angår militärt försvar, civilförsvar, psykologiskt försvar eller ekonomiskt försvar eller annan försvarsåtgärd eller försvarsförberedelse hemlig p å villkor som anges i anm. vid 1 § st. 1 SekrL.

16: 1—6

18 Kryptotjänsten och delar av säkerhets- och signalskyddstjänslen. Hemligt språk, kommunikationsmetoder, larmsystem m.m. skyddas, om det skulle vålla skada att metoden röjes.

12: 1:1—5

Myndighets affärsverksamhet. Sekretess, om det k a n antagas att utlämnande skulle p å det allmännas bekostnad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada.

Siffrorna syftar, om annat ej anges, på paragraf i 2 kap. TF, på stycke i paragrafen och på avdelning i den till paragrafen eller stycket hörande tillämpningsförteckningen.

247 Förslaget

Anmärkningar

12:2:3

Annan offentlig verksamhet än affärsverksamhet. Sekretess tills tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts, om det kan antagas att utlämnande skulle försvåra uppgörelse eller försämra statens, kommunens eller företagets ställning såsom part.

12:3:2

Tvist angående anställningsvillkor. Se föregående anm.

7§

14: 2: l o c h 2

Handling angående inspektion, utredning, prov eller likartad undersökning hemlig så länge handlingen begagnas för sådan undersökning, om det k a n antagas att utlämnande skulle motverka denna.

8§

12:2:2

Sekretess endast beträffande handlingar om köp av fast egendom.

9§

8:1:2

Myndighet anlitar en av annan myndighet bedriven serviceverksamhet. Sekretess i den m å n handlingen p å a n n a n grund är hemlig hos den förra myndigheten.

12: 1: 1,3—5

Statlig eller k o m m u n a l affärsverksamhet. Sekretess p å villkor som anges i anm. vid 6 § SekrL.

16: 1,3—6

Konstruktion av vapen m.m. Se anm. vid 1 § st. 1 SekrL.

10:1:6

Personliga förhållanden. Sekretess, om utlämnande k a n antagas leda till att den enskilde eller någon honom närstående skulle förklenas eller lida annat men. Betr. brott skydd endast för underåriga.

10:2:3

Sekretess vid antagande om våld eller annan menlig åtgärd mot person som gjort anmälan eller avgivit utsaga eller mot någon honom närstående.

11:C:6

Enskilds ekonomiska förhållanden. Sekretess, om utlämnande k a n leda till att den enskilde lider skada som näringsidkare, mister anställning eller utsattes för annat allvarligt men.

15:1 och 3

Sekretess, om utlämnande k a n antagas motverka åtgärder för att förebygga, utreda eller beivra brott eller asocialitet eller skada den framtida verksamheten.

16: 1—6

Försvarshemligheter. Se anm. vid 1 § si. 1 SekrL.

10:1:6

Ej personskydd i utredningar hos JO eller MO.

SekrL

10§ st. 1

st. 2

248 SekrL

Förslaget

Anmärkningar

11 § st. 1—3

9: 2: l o c h 3

Brottsregister hemligt endast om det föres på grund av lag eller föreskrift av Konungen.

12 § st. 1—3

10:1:1

Personliga förhållanden. Sekretess, om utlämnande kan antagas leda till att den enskilde eller någon honom närstående skulle förklenas eller lida annat men.

15:5

Åtgärdernas effektivitet. Se anm. vid 10 § st. 1 SekrL.

12 § st. 4

9:2:2

13 §

8:1:1

Själavård eller medling i äktenskap. I fråga om folkbokföringen anses sekretess icke nödvändig; se motiven tillämpningsfört. under 2 kap. 10 § st. 1 T F .

1 4 § st. 1

8:1:1

Förtroliga hänvändelser angående personliga förhållanden.

10:1:1—6

Personliga förhållanden i förvaltningsärenden. Se anm. vid 12 § st. 1—3 SekrL.

2 1 : 1 p. 2

Handling angående läkarvård skall trots samtycke hållas hemlig, om utlämnande måste antagas äventyra den enskildes hälsa.

10:2:2

Skydd för anmälare eller sagesman; se anm. vid 10 § st. 1 SekrL.

15:5

Sluten psykiatrisk vård och vård på ungdomsvårdsskola eller vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Sekretess till skydd för verksamhetens effektivitet. Vissa beslut undantas.

st. 2

st. 3

10:1:1—6

st. 4

9:2:1

15 8

11: C: 3

16 § st. 1

9:1:1

st. 2

st. 3

17 § st. l p . 1,2,3 st. l p . 4 st. 2

Sekretess även för de hos myndighet upprättade handlingarna. Sekretess förutsätter att utlämnande k a n leda till att enskild utsattes för allvarligt men.

11:C:1

Sekretess i 10 år oberoende av skada, därefter endast om utlämnande kan leda till att enskild utsattes för allvarligt men.

14:2:3

Sekretess, om utlämnande kan antagas motverka utredningen. Se motiveringen till 2 kap. 11 § TF, Hemlighållande av beslut.

249 SekrL

Förslaget

Anmärkningar

st. 3

8: 1:2

st. 4

11: C: 1

Se anm. vid st. 1 p. 1, 2, 3.

8: 1:3

Uppgift angående enskilt mellanhavande.

11:C:3

Uppgift angående bankens, fondkommissionärens etc. ekonomiska förhållanden. Sekretess om utlämnande kan leda till att banken, fondkommissionären eller annan enskild utsattes för allvarligt men.

19 § st. 1

11: C: 1

Se anm. vid 15 § SekrL.

st. 2

11:C:3

Se anm. vid 15 § SekrL.

20 §

11:C:4

Se anm. vid 15 § SekrL.

21 §

11:C:3

18 §

Betr. kartellregister ingen ändring i sak. 9: 1:2 12: 1:4

Se anm. vid 15 § SekrL. Anonymitetsskydd vid utredningar. Handlingar angående statliga och kommunala bolag; jfr 2 § p. 37 CSekrK.

22 §

i: 1: 2

Lagen om virkesmätning upphävd genom SFS 1966: 209 med verkan fr.o.m. 1/9 1967, se motiveringen till 2 kap. 8 § TF, Tillämpningsförteckningen.

23 §

11:C:7

Se anm. vid 17 § st. 1 p. 1, 2, 3 SekrL.

11:E

Krigsmateriel. Hemligt patent omfattas av sekretessen.

24 §

1:2

25 §

1:1

2 6 § s t . 1,2

1: 1

Rättshjälp.

st. 1

2 Bevisupptagning hos notarius publicus.

1:3

Uppgift angående enskilt mellanhavande.

i l : C: 3

Advokatens eller inträdessökandens ekonomiska förhållanden. Se anm. vid 18 § SekrL.

27 §

8: 1:2

Betr. 4 § p. 14 CSekrK se dock 11: C: 5.

28 §

8; 1:2

Anstalt för samfärdsel.

11:C:2

Tullverket.

26 S st. 3

29 §

8: 1:2

30 §

8: 1:2

31 §

8: 1:2

Affärsmässig bankrörelse.

10: 1:5

Utlåning enligt författning; personliga förhållanden. Ansökan och beslut undantagna.

250 SekrL

Förslaget

11:B

12: 1:2

12:2:1

Anmärkningar Utlåning enligt författning; enskilds ekonomiska förhållanden. Ansökan och beslut undantagna. Affärsmässig bankrörelse; förhållanden som av konkurrensskäl måste hållas hemliga även för kunderna. Förhandlingar med ställning som part.

andra

stater;

statens

Den ekonomiska politiken. 13 15:4

32 §

33 §

34 §

Tillverkning och kontroll av sedlar och mynt; förvaring och transport av pengar och värdeföremål.

17 Förbindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer; diskretionshänsyn.

8:1:2

Affärsmässig utlåning.

10: 1:5

Utlåning enligt författning; personliga förhållanden. Ansökan och beslut undantagna.

11:B

Utlåning enligt författning; enskilds ekonomiska förhållanden. Ansökan och beslut undantagna.

8:1:2

Affärsmässig upplåning.

11: A

Upplåning från enskild i andra fall. Enskilds ekonomiska förhållanden. Sekretess förutsätter att utlämnande kan leda till att enskild utsattes för allvarligt men. Handling som anger utgången hemlig endast efter särskilt beslut och högst ett år.

12:2: 1 och 17

Se anm. vid 31 § SekrL.

13 Se anm. vid 31 § SekrL.

8:1:2

Enskilds förhållanden färsverksamhet.

11: A

Enskilds ekonomiska förhållanden. Se anm. vid 33 § SekrL.

12: 1: 1—5

Myndighets affärsverksamhet.

12:2:2

Sekretess om utlämnande kan antagas försämra statens eller kommunens ställning som part. Handling som anger utgången hemlig endast efter särskilt beslut och högst ett år.

35 §

12:3:1

36 §

19: l o c h 2

37 §

vid myndighets

af-

251 Anmärkningar

SekrL

Förslaget

38 § st. 1

38 § st. 2

38 kap. 8 § RB

39 §

Lag om inskränkning av parts rätt att utbekomma allmänna handlingar

40 §

19:3

Behörighet att uppenbara innehållet i allm ä n handling som ett led i behandlingen av ett ärende hos riksdagen, kyrkomötet eller kommunal stämma eller representation kan föreligga oberoende av sekretessreglerna.

41 §

20 kap. 3 och 4 §§ BrB, 19 § statstjänstemannalagen, 18 § stadgan om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl. (SFS 1965: 602)

Brott mot tystnadsplikt eller tjänstefel.

17 kap. 13 § BrB

Brott mot förbehåll.

17 kap. 17 § och 20 kap. 14 § BrB

Vid brott mot enskilt intresse allmänt åtal endast om det är påkallat ur allmän synpunkt eller om målsäganden gjort angivelse.

42 §

43 §

NORDISK UDREDNINGSSERIE (NU) 1966 1. La Cooperation Internordique

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966 Systematisk förteckning (Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen) Justitiedepartementet Lagberedningen. 1. Utsöknlngsrätt IV. [7] 2. Utsökningsrätt V. [38] Hyreslagstiftningssakkunniga. 1. Ny hyreslagstlftning. [14] 2. Undersökning angående hyressplittringen. T15] Arbetspromemorier i författningsfrågan. [17] Decentralisering av naturalisationsärenden m. m. [20] 1963 års markvärdekommitté. 1. Markfrågan I. [23] 2. Markfrågan II. Bilagor. [24] Atomansvarighet Hl. [29] Vägfraktavtalet I. [36] Offentlighetskommittén. 1. Offentlighet och sekretess. [60] Utrikesdepartementet Internationellt fredsforskningsinstitut i Sverige. [5] Försvarsdepartementet Tygförvaltningens centrala organisation. [11] Strategi i väst och öst. [18] Skeppsholmens framtida användning. [27] Militärsjukvården. [35] Mili lärtandvården. [58] Socialdepartementet Förenklad statsbidragsgivning till hälso- och sjukvården. [6] Omsorger om psykiskt utvecklingshämmade. [9] Läkemedelsförmånen. [28] Kommunerna och ungdomen. [32] De statliga undervisningssjukhusens organisation. [37] Vård utom skola av ungdomsvårdsskoleelever. [43] Aktiv åldringsvård och handikappvård. [45] Smittskyadslagstiftning. [50] Yrkesskadeförsäkring. [54] Kommunikationsdepartementet Friluftslivet i Sverige. Del III. Anläggningar för det rörliga friluftslivet m. m. [33] Luftfartsverkets ekonomi och organisation. [34] Fordonskombinationer. [41]

Finansdepartementet 1965 års långtidsutredning 1. Svensk ekonomi 1966— 1970. [1] 2. Export och import 1966—1970. Bilaga 1. [2] 3. Tillgången på arbetskraft 1960—1980. Bilaga 2. [8] 4. Handelns arbetskrafts- och investeringsbehov fram till 1970. Bilaga 3. [10] 5. Utvecklingstendenser inom undervisning, hälso- och sjukvård samt socialvård 1966—1970. Bilaga 6. [13] 6. Framtidsperspektiv för svensk industri 1965—1980. Bilaga 4. [51] 7. Remissyttranden över 1965 års långtidsutrednings huvudrapport. [59] Ny myntserie. [4] Ny folkbokföringsförordning m. m. [16] Statliga betänkanden 1961—1965. [19] Oljebranschen. [21] Konsumtionskrediter i Sverige. [42] Värdesäkring av trafiklivräntor. [53] Ecklesiastikdepartementet Yrkesutbildningen. [3] Arbetspsykologisk verksamhet. [40] 1962 års ungdomsutredning, m . 1. Ungdomens förenings- och fritidsliv. [47] Skolgång borta och hemma. [55] Jordbruksdepartementet Renbetesmarkerna. [12] Bostadsarrende m. m. [26] 1960 års jordbruksutredning. 1. Den framtida jordbrukspolitiken. A. [30] 2. Den framtida jordbrukspolitiken. B [31] Jaktstadgan m. m. [46] Lantbruksnämndernas nya organisation m. m. [49] Skoglig forskning. [52] Handelsdepartementet Ellagstiftningsutredningen. 1. Lagstiftning mot radiostörningar. [22] 2. Lagstiftning om elektriska anläggningar. [39] Sällskapsresor. [25] Prissamverkan och konkurrens. [48] Inrikesdepartementet Bostadspolitiskt kreditstöd. [44] Civildepartementet Centralt statligt personalutbildningsorgan. [57]

BERLINGSKA BOKTRYCKERIET LUND 1966