SÄPO : Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Statens

offentliga utredningar

ww 1990:51

E35] Civildepartementet

SÄPO

arbetsmetoder,

Säkerhetspolisens

och meddelarfrihet

personalkontroll

Slutbetänkande av - kommittén

§§PO

Stockholm 1990

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981 —- 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till nemissexemplar eller fnexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: O8/7 63 23 20 Telefontid 81° - 12°° 08/763 10 05 12°° - 16°° (endast beställare inom regeringskansliet)

Graphic Systems AB. Göteborg 1990 ISBN 9l~38-10584-5 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för civildepartementet

Genom beslut den 5 november 1987 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med

uppdrag att göra en översyn av den svenska Säkerhetspolisen.

Med stöd av detta bemyndigande tillsattes samma dag SÄPO-

kommittén.

Kommittén, som tidigare har avgett delbetänkandet (SOU 1988: l 6) SÄPO - Säkerhetspolisens inriktning och organisation, f fir härmed

överlämna sitt slutbetänkande ( ) SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet.

I arbetet med detta betänkande har såsom ledamöter deltagit

riksdagsledamöterna Lars-Erik Lövdén, ordförande, Lennart Andersson, Anita Persson, Birgit Friggebo och Doris Hâvik, samt

pol. mag. Göran Johansson och hovrättspresidenten Håkan

Winberg.

Generaldirektören Mats Börjesson har deltagit som sakkunnig. Som experter har deltagit expeditions- och rättschefen Rolf Holmquist, justitierádet Staffan Vängby, polisöverintendenten

Olav Robertsson, expeditions- och rättschefen Olof Egerstedt, rikspolischefen Björn Eriksson, översten av första graden Lennart

Frick, direktören Holger Bjärnlid, förbundsjuristen Kerstin

Gustafsson, direktören Mogens Månsson och förbundsjuristen

Roland Bergkvist. De fyra sist nämnda har deltagit i den delen av

arbetet som har gällt personalkontroll.

Sekreterare har varit hovrättsassessorn Hans Frennered.

Till betänkandet fogas en reservation av Birgit Friggebo såvitt

avser hemlig teknisk avlyssning samt ett gemensamt särskilt

yttrande av Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist såvitt avser personalkontroll. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 20 juni 1990

Lars-Erik Lövdén Lennart Andersson Birgit Friggebo Doris Hávik Göran Johansson Anita Persson Håkan Winberg / Hans Frennered

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING . . . . . . . . . . . . . . . . ll

LAGFÖRSLAG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

DEL I INLEDNING

1 Kommittéarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2 Säkerhetspolisen (SÄPO) . . o . . . . . . . . . 44 2.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.2 Kommitténs förslag i delbetänkandet 45

2.3 SÄPO:s uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . 47

2.4 Statsmakternas styrning . . . . . . . . . . . . . 48

2.5 SÄPO:s organisation och ledning . . . . . . . . . 50

2.6 Parlamentarisk insyn . . . . . . . . . . . . . . . 51

2.7 Personalpolitiska frågor . . . . . . . . . . . . . 52

2.7.1 Rekrytering och utbildning . . . . . . . . 52

2.7.2 specialistkompetens . . . . . . . . . . . . 54

2.7.3 Personalrörlighet . . . . . . . . . . . . . 55

2.7.4 Förflyttningsskyldighet . . . . o . a o 0 0 56

3 Erfarenheter och synpunkter 57

DEL II SÃKERHETSPOLISENS ARBETSMETODER

5--s-ah;

Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

l\)- Allmänna regler . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

1.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

1.2.2 Regeringsformen . . . . . . . . . . . . . 68

1.2.3 Internationellaöverenskommelser . . . . . 69

1.2.4 Polislagen . . . . . . . . . . . . . . . . 72

1.2.5 Rättegángsbalken . . . . . . . . . . . . . 75 1.2.6 Regler om nöd . . . . . . . . . . . . . . 77

1.2.7 Diplomatisk immunitet m.m. . . . . . . . 81

Innehållsförteckning

Nuvarande arbetsmetoder . . . . . . . . . . . . 83 Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Telefonavlyssning . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2.2.1 Lagregler . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2.2.2 Den praktiska tillämpningen . . . . . . . 88 2.2.3 Den tekniska utvecklingen . . . . . . . . 89 2.3 signalspaning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 2.4 SÄPO:s register och arkiv . . . . . . . . . . . . 94 2.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 2.4.2 Närmare om SÄPO:s . . . . . . . 96 register 2.4.3 Diarieföring och arkivering . . . . . . . . 98 2.4.4 Arkivhandling eller registeruppgift? 100 2.5 Internationellt samarbete . . . . . . . . . . . . . 102 2.6 Arbetsmetoder i . . . . . . . . . . . . . övrigt 105 2.6.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 2.6.2 Vissa spaningsmetoder . . . . . . . . . . 105 2.6.3 Beslutsdokumentation . . . . . . . . . . . 107

Hemlig teknisk avlyssning . . . . . . . . . . . . 110 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Teknik vid hemlig avlyssning . . . . . . . . . . lll 3.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . lll 3.2.2 Avlyssningsapparatur . . . . . . . . . . . 111 3.2.3 Förekomst och användning . . . . . . . . 113 3.3 Skydd i lagstiftningen mot 115 hemlig avlyssning 3.3.1 Regeringsformen . . . . . . . . . . . . . 115 3.3.2 Brottsbalken . . . . . . . . . . . . . . . 115 3.3.3 Andra bestämmelser . . . . . . . . . . . 116 3.4 Utredningsförslag m.m. . . . . . . . . . . . . . 117 3.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3.4.2 Integritetsskyddskommittén . . . . . . . . 117 3.4.3 Utredningen om telefonavlyssning 120 3.4.4 1979 års särskilda juristkommission . . . . 121 3.4.5 SPANARK-gruppen . . . . . . . . . . . 123 3.4.6 Tvångsmedelskommittén . . . . . . . . . 123 3.4.7 Narkotikakommissionen . . . . . . . . . . 128 3.4.8 Remissbehandlingen av tvángsmedelskommitténs och narkotikakommissionens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 3.4.9 Riksdagsuttalanden . . . . . . . . . . . . 131 3.4.lO Den särskilde utredaren . . . . . . . . . . 133 3.5 Utländska förhållanden . . . . . . . . . . . . . 134

soU 1990:51 Innehållsförteckning

4 Användning av övervakningskamera . . . . . . . 138

4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

4.1.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

4.1.2 Teknisk apparatur för övervakning . . . . 138

4.2 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . 139

4.2.1 Lagstiftning om övervakningskameror . . 139

i, 4.2.2 m.m . . . . . . . . . . . 140

?e Utredningsförslag

å* 41 s F

5 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . 143

g

å. 5.1 Nuvarande arbetsmetoder . . . . . . . . . . . . 143 å. 143

5.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . .

i, F 143

t. 5.1.2 Telefonavlyssning . . . . . . . . . . . . .

9 s. 146

5.1.3 signalspaning . . . . . . . . . . . . . . .

5.1.4 SÄPO:s register och arkiv . . . . . . . . . 146

1 5.1.5 Internationellt samarbete . . . . . . . . . 151

5.1.6 Arbetsmetoder i övrigt . . . . . . . . . . 153

5.2 teknisk avlyssning . . . . . . . . . . . . 154 Hemlig

5.2.1 Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . 154

5.2.2 Inledande överväganden . . . . . . . . . 156

5.2.3 Tillämpningsområdet . . . . . . . . . . . 166

5.2.4 Misstankens styrka . . . . . . . . . . . . 170

5.2.5 Andra begränsningar . . . . . . . . . . . 172

5.2.6 Vad skall få avlyssnas? . . . . . . . . . . 173

5.2.7 Skyddade utrymmen . . . . . . . . . . . 174

5.2.8 Processuella frågor . . . . . . . . . . . . 174

5.2.9 Parlamentarisk kontroll m.m. . . . . . . . 177

5.3 Användning av övervakningskamera . . . . . . . 178

5.3.1 Inledande överväganden . . . . . . . . . 178

5.3.2 Närmare om utformningen . . . . . . . . 179

DEL III PERSONALKONTROLL

1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

1.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 1.1.1 Allmänt om personalkontroll . . . . . . . 183 1.1.2 Personalkontrollens framväxt . . . . . . . 183 1.1.3 Allmän debatt om personalkontroll . . . . 185

1.2 Rättsfall m.m. om personalkontroll . . . . . . . . 186

1.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

1.2.2 Svenska avgöranden . . . . . . . . . . . . 187 1.2.3 Europadomstolens dom iLeander-málet . . . . . . . . . . . . . . 191

Innehållsförteckning

1.3 Kommitténs arbete . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 1.3.2 Närmare om kommitténs arbete . . . . . . 194

Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Personalkontrollkungörelsen . . . . . . . . . . . 197

2.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.2 Skyddsklasser . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.3 Registeruppgifter . . . . . . . . . . . . .

199 2.2.4 Vissa särskilda

registeruppgifter . . . . . . 200

2.2.5 Utlämnande av . . . . . . . . .

uppgifter 201

2.2.6 Partsinsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

2.2.7 självständig prövning . . . . . . . . . . . 204

2.2.8 Statlig upphandling . . . . . . . . . . . . 204

2.3 Arbetsrättsliga regler . . . . . . . . . . . .

. . . 205 2.4 Förfarandet i personalkontrollärenden . . . . . . 207

2.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . ..

2.4.2 SÅPO:s register och arkiv . . . . . . . . .

2.4.3 Handläggningen hos SÄPO . . . . . . . .

Personalkontroll i andra länder . . . . . . . . . . 210

.

Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

210 Danmark . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Storbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Nederländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Förbundsrepubliken Tyskland . . . . . . . . . . 218

USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . 225

Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . 227

Grunderna för personalkontrollen . . . . . . . . . 230

4.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . .. 230

4.3.2 Bör endast tillgången till hemlig

information vara avgörande? . . . . . . . 231 4.3.3 Skyddsklasser . . . . . . . . . . . . . . . 232 4.3.4 Personkretsen . . . . . . . . . . . . . . . 240 4.4 Beslut om personalkontroll . . . . . . . . . . . . 242 4.4.1 Vilka skall ha rätt att företa personalkontroll? . . . . . . . . . . 242 4.4.2 När skall personalkontroll ske? . . . . . . 246

4.4.3 Underrättelseskyldighet . . . . . . . . . .

Innehållsförteckning

4.4.4 Personutredning . . . . . . . . . . . . . . 248 4.5 Utlämnande av uppgifter . . . . . . . . . . . . . 251 4.5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 4.5.2 Uppgifter i SÄPO:s register . . . . . . . . 252 4.5.3 Andra registeruppgifter . . . . . . . . . . 259 4.5.4 Formerna för utlämnande . . . . . . . . . 260 4.6 Den kontrollerades möjligheter till insyn . . . . . 264 4.7 En nämnd för säkerhetspolisens register . . . . . 269 4.8 självständig prövning . . . . . . . . . . . . . . 270 4.9 Författningsvalören . . . . . . . . . . . . . . . . 272

4.10 Övriga frågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

4.lO.l Handläggningstiden . . . . . . . . . . . . 273 4.10.2 Personalkontroll av utlänningar . . . . . . 274 4.l0.3 Personalkontroll för utlandsbesök . . . . . 277 4.l0.4 Statlig upphandling . . . . . . . . . . . . 277

DEL IV MEDDELARFRIHET

1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 l.l Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 1.2 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . 286 2.l Det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet . . . . . . 286 2.2 Sekretess och tystnadsplikt . . . . . . . . . . . . 288 2.3 Närmare om meddelarfrihet . . . . . . . . . . . 289 2.3.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 2.3.2 Gällande regler . . . . . . . . . . . . . . 293 2.4 Utredningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . 297 2.4.1 Yttrandefrihetsutredningen . . . . . . . . 297 2.4.2 Andra utredningar . . . . . . . . . . . . 299 2.4.3 Den särskilde utredaren . . . . . . . . . . 302

överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . 304

3.1 Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . . . . 304

3.2 överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

3.2.1 Bättre överblick över reglerna . . . . . . 306 3.2.2 Tystnadsplikt med hänsyn till rikets säkerhet m.m. . . . . . . . . . . . 309

10 Innehållsförteckning

DEL V SPECIALMOTIVERING l Förslaget till lag om personalkontroll . . . . . . . . . . . . . 313 2 Förslaget till

lag om hemlig teknisk avlyssning . . . . . . . . 326

3 Förslaget till

lag om särskild användning av övervakningskamera m.m. . . . . . . . . . . . . 331

4 Förslaget till

lag om säkerhetspolisens register . . . . . . . . . 333

5 Förslaget till

lag om ändring i sekretesslagen . . . . . . . . . 335

RESERVATION OCH SÃRSKILT YTTRANDE

Reservation av ledamoten Birgit Friggebo . . . . . . . 337

Särskilt yttrande av experterna Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist . . . . . . . . 341

BILAGOR

l Personalkontrollkungörelsen . . . . . . . . . . . 345

2 Skiljaktiga meningar till Europadomstolens dom

i Leander-målet . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

3 Sammanfattning av JK:s till regeringen

yttrande

om ásiktsregistrering hos SAPO (1990-01-18) . . 358

4 Medverkande vid kommitténs utfrågning

om personalkontrollsystemet . . . . . . . . . . . 360 5 Personalkontrollblanketter . . . . . . . . . . . . 361

SAMMANFATTNING

Nuvarande arbetsmetoder

I fråga om sådana arbetsmetoder som för närvarande används som

reguljära inslag i säkerhetspolisens (SÄPO:s) verksamhet föreslås

inte några väsentliga förändringar. Kommittén erinrar om att olagliga handlingar s jävf allet inte kan accepteras och att användningen av arbets-och spaningsmetoder som - utan att vara olagliga - är känsliga från integritetssynpunkt skall användas med försiktighet och omdöme.

I f råga om den signalspaning som SÄPO bedriver upprepar kommittén sitt förslag i det förra betänkandet om att en ökad samverkan mellan SÄPO och försvarets radioanstalt bör övervägas när det gäller f järrspaning.

Hemlig teknisk avlyssning

Kommittén föreslår att det införs en lagstiftning som gör det möjligt att inom SÄPO:s verksamhetsområde i vissa fall använda hemlig teknisk avlyssning (buggning). Vid detta ställningstagande har kommittén vägt angelägenheten av effektiva hjälpmedel vid utredningen av sådan allvarlig brottslighet som SÄPO utreder mot de faror från integritetssynpunkt som en sådan ordning kan innebära.

Spioneri och terrordåd berör ofta stora värden, såsom rikets säkerhet eller människors liv eller hälsa. De som utför dessa brott är välutbildade, har stora resurser till sitt förfogande och arbetar i det fördolda med stor f örslagenhet. De är ofta bes jälade av en särskild övertygelse som gör dem målinriktade och hänsynslösa, och ingripanden måste ske snabbt. Brottslighet av dessa typer är med andra ord särskilt svår att bekämpa. Enligt kommitténs mening är det inte rimligt att vi i vårt land skall avstå från den möjlighet som finns i många andra jämförbara länder att tillgripa hemlig avlyssning vid utredningen av sådana brott som

12 Sammanfattning

riktar sig mot själva grundvalarna för vár demokratiska samhällsordning.

Kommittén uttalar förståelse för att ett införande av en lagreglerad möjlighet till användning av teknisk även hemlig avlyssning, om den förses med olika begränsningar, kan innebära en illavarslande toleransförskjutning när det gäller samhällets på syn användningen av tvångsmedel över huvud taget. Kommittén uttalar därför att gränsen är nådd med kommitténs förslag och att det inte bör komma i fråga att införa hemlig teknisk avlyssning även för andra brott.

Av integritetshänsyn måste en för SÄPO att använda möjlighet hemlig teknisk avlyssning förses med begränsningar. En förutsättning för sådan användning skall vara att det är om utredfråga ning av brott mot rikets säkerhet eller terroristhandlingar som innefattar vissa grövre brott. Endast den som är missskäligen tänkt för brott av angivet slag skall få avlyssnas och avlyssningen måste vara av synnerlig betydelse för utredningen. Innan hemlig teknisk avlyssning får användas skall det vidare vara klart att inte syftet går att uppnå med något annat, mindre ingripande tvångsmedel.

Beslut om tillstånd för SÄPO att i ett visst fall använda hemlig teknisk avlyssning skall på samma sätt som för närvarande gäller för hemlig telefonavlyssning fattas av domstol av på begäran åklagare. I beslutet skall anges tid och plats för avlyssningen. Tillståndstiden skall inte sättas längre än nödvändigt och får inte överstiga två veckor. För att installera avlyssningsutrustning får SÄPO bereda sig tillträde till annars skyddade utrymmen.

Lagstiftningen skall vara tidsbegränsad och regeringen skall i samband med en eventuell begäran om förlängning av giltighetstiden lämna en redogörelse till för hur har riksdagen lagen tillämpats.

Användning av fjärrmanövrerad övervakningskamera

För närvarande har SÄPO möjlighet att i sin spaning använda sig av övervakning med exempelvis en TV-kamera under f örutsättning att kameran manövreras av en person på platsen. Kameraövervakning är en metod som är effektiv och resursbesparande

Samman fattning 13

samtidigt som farorna f rån integritetssynpunkt är mindre än vid andra tvångsmedel, exempelvis hemlig avlyssning. Enligt kommitténs mening bör det för sådan brottslighet som SÄPO har utredningsansvaret för göras möjligt att använda även fjärrmanövrerade kameror.

Också för sådan övervakning måste det sättas upp begränsningar av samma typ som föreslås för hemlig teknisk avlyssning. Men med hänsyn till att övervakning med kamera är relativt mindre känslig från integritetssynpunkt bör det krävas endast att den som skall övervakas kan misstänkas för brott av de slag som har angetts ovan, och tillstándstiderz kan vara något längre än vid hemlig teknisk avlyssning.

Även en lagstiftning om användning av fjärrmanövrerad övervakningskamera bör vara provisorisk och ha begränsad giltighetstid.

Personalkontroll

Det nuvarande personalkontrollsystemet gör det möjligt att kontrollera pålitligheten från säkerhetssynpunkt beträffande personer som har tillgång till hemliga handlingar. Däremot är det inte möjligt att personalkontrollera personer som har viktiga uppgifter för exempelvis skyddet mot terrorism, vilket från flera håll har angivits som en brist med det system vi har i dag. Kommittén föreslår därför att det skall vara möjligt att företa personalkontroll inte bara beträffande personer som kan få tillgång till hemliga uppgifter - och därmed kan göra sig skyldiga till brott mot rikets säkerhet - utan också beträffande personer i från säkerhetsynpunkt viktiga befattningar som kan göra sig skyldiga till brott mot någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom.

Inom landets kommuner finns befattningshavare som har uppgifter av stor betydelse från säkerhetssynpunkt. Det kan gälla som med totalförsvarsplanering på hög nivå personer sysslar eller som har hand om kommunala nät för kraftförsörjning eller kommunikationer. För närvarande saknas möjlighet att personalkontrollera sådana befattningshavare, men kommittén anser att detta bör vara möjligt och föreslår därför att personalkontroll skall få utföras även beträffande kommunalt anställd personal.

14 Sammanfattning sou 1990:51

För att öka differentieringen i personalkontrollsystemet föreslår kommittén att den nuvarande lägsta skyddsklassen, skyddsklass 2, delas in i två klasser, 2 A och 2 B. I de fall som genom åren har föranlett allmän debatt om personalkontrollen har det varit fråga om uppgifter som har lämnats ut från det register som förs hos SÄPO. I syfte att få ned antalet personalkontrollärenden i vilka

upgifter lämnas ut från SÄPO-registret föreslår kommittén att

sådana uppgifter inte skall få lämnas ut vid kontroller som avser de båda lägsta skyddsklasserna, 2 A och 2 B. För närvarande läm-

nas uppgifter från SÄPO-registret ut i ca 100 fall om året, varav

de flesta gäller skyddsklass 2. Med kommitténs förslag skall det

således bli möjligt att lämna ut uppgifter från SÄPO-registret

endast i skyddsklass l A och l B. I de båda lägre skyddsklasserna får bara uppgifter från person- och belastningsregistret lämnas ut: i skyddsklass 2 A samtliga uppgifter om en person som finns i det registret och i skyddsklas 2 B endast uppgifter om att personen i fråga har dömts för brott av viss typ. SÄPO skall med andra ord över huvud taget inte ha någon befattning med personalkontrollärenden i de båda lägsta skyddsklasserna.

För att ytterligare förhindra att uppgifter från SÄPO:s register kan lämnas ut till men för den kontrollerade föreslår kommittén bl.a. att vissa äldre anteckningar skall gallras bort efter kortare tid än för närvarande. Vidare föreslår kommittén att de hemliga föreskrifter som i dag finns för registrering i SÄPO:s register bör ersättas av anvisningar som tas in i de riktlinjer som regeringen enligt riksdagens beslut år 1989 skall utfärda för SÄPO. Enligt riksdagsbeslutet skall sådana riktlinjer beslutas av regeringen varje år efter samråd med ledarna för övriga partier i utrikesnämnden.

Beslut om att lämna ut uppgifter i ett personalkontrollärende fattas i dag av rikspolisstyrelsens styrelse. Kommittén föreslår att detta i stället när det gäller skyddsklass l A och l B bör ankomma på en särskild nämnd, nämnden för säkerhetspolisens register. Nämnden skall bestå av två personer som är eller har varit ordinarie domare och ytterligare högst sex ledamöter som skall vara lekmän. Utöver uppgiften att besluta om utlämnande av uppgifter skall nämnden fortlöpande utöva tillsyn över SÄPO:s registerhantering och därvid särskilt vaka över att den personliga integriteten inte kränks. Nämnden skall också fungera som klagomur för enskilda som oroar sig för att de finns antecknade i registret eller för att det finns uppgifter som är felaktiga eller missvisande.

Sammanfattning 15

Vidare föreslår kommittén en i den nuvarande regeln om ändring i vilka situationer som den kontrollerade skall ges tillfälle att ta del av uppgifter som lämnas ut. Enligt kommittén bör det, om en omfattas av sekretess och därför inte kan lämnas ut till uppgift den kontrollerade, göras en avvägning mellan den kontrollerades intresse och det motstående intresset av sekretess. Om därvid den kontrollerades intresse skäligen bör ha företräde bör denne ges tillfälle att Som kommittén ser det bör en sådan yttra sig. ordning göra det möjligt att i betydligt större utsträckning än

för närvarande lämna ut uppgifter även från SÄPO-registret.

Den grundläggande regleringen av ett system för personalkontroll bör kommitténs mening ske i lag och inte som för närenligt varande i en författning av lägre valör. Därmed blir det riksdagen som lägger fast ramarna för personalkontrollen, vilket är rimligt med hänsyn till dess betydelse från integritetssynpunkt. Också vissa bestämmelser om SÄPO:s register bör tas in i en särskild lag.

Meddelarfrihet

I att skapa bättre överblick över bestämmelserna om medsyfte delarfrihet föreslår kommittén vissa redaktionella ändringar i sekretesslagen. Vidare föreslås ändringar för att åstadkomma en bättre precisering av när ;neddelarfrihet skall vara undantagen av hänsyn till rikets säkerhet. Detta skall enligt kommitténs förslag vara fallet när ett meddelande av uppgifter som omfattas av utrikes-, försvars- eller förundersökningssekretess är kvalificerat hemliga eller kan sätta rikets säkerhet i fara eller skada landet allvarligt på annat sätt. I sist nämnda hänseende innebär förslaget en viss inskränkning i det meddelarskyddade området såvitt avser uppgifter som omfattas av försvars- eller förundersökningssekretess. Med förslaget omfattas även hemliga uppgifter som avser exempelvis terrorism under förutsättning att ett av kan skada landet allvarligt. På samma sätt röjande uppgifterna som för närvarande skall meddelarfrihet inte heller gälla för uppgifter som avser polisens användning av vissa tvångsmedel.

16 Sammanfattning

Reservation

Ledamoten Birgit Friggebo har reserverat beträffande sig frågan om hemlig teknisk hennes avlyssning. Enligt uppfattning bör det inte införas någon möjlighet för SÄPO att använda av sig hemlig teknisk avlyssning.

Särskilt yttrande

Experterna Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist har avgivit ett särskilt yttrande i vilket berörs frågor med anknytning till kommitténs beträffande förslag personalkontrollen.

LAGFÖRSLAG

Förslag till Lag om personalkontroll

Härigenom föreskrivs följande

Inledande bestämmelser

1 § Med personalkontroll avses i denna lag att upplysningar inhämtas frân polisregister i syfte att förhindra att en person som kan befaras göra sig skyldig till brott mot rikets säkerhet eller till brott som kan medföra en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom anlitas för uppgifter som har särskild betydelse f rån säkerhetssynpunkt.

2 § Personalkontroll får företas endast om kontrollen avser en tjänst eller annan befattning som är placerad i eller skyddsklass om kontrollen avser en person som är placerad i för skyddsklass fullgörande av viss verksamhet.

Med placering av befattning i skyddsklass avses även av placering person i skyddsklass.

3 § Den myndighet som företar personalkontroll prövar självständigt om den kontrollerade skall få anlitas för de uppgifter som har föranlett kontrollen. Prövningen skall ske mot bakgrund av vad som har kommit fram genom personalkontrollen, myndighetens egen kännedom om den som har kontrollerats, arten av den verksamhet som är förenad med befattningen samt omständigheterna i övrigt.

18 Lag förslag soU 1990:51

Med myndighet som företar personalkontroll avses i denna lag även kommun eller annat organ som företar personalkontroll.

Skyddsklasser och beslut om personalkontroll

4 § En befattning får placeras i skyddsklass om det är nödvändigt för att tillgodose ett sådant syfte som anges i l § och befattningshavaren

l. i särskild omfattning får del av sekretessbelagd information av betydelse för rikets säkerhet eller

2. annars har uppgifter av betydelse för rikets säkerhet, totalförsvaret eller skyddet mot terrorism.

En befattning placeras i skyddsklass l A, l B, 2 A eller 2 B efter vad som är erforderligt med hänsyn till omständigheterna. Skyddsklass l A utgör den högsta skyddsklassen och 2 B den lägsta.

5 § För att en befattning skall få placeras i skyddsklass krävs också att befattningshavaren

l. är anställd eller uppdragstagare hos en statlig eller kommunal myndighet eller annat organ,

2. har ingått ett avtal om upphandling med en statlig eller kommunal myndighet och avtalet av hänsyn till rikets säkerhet bör hemlighållas eller skyddas på annat sätt,

3. är underleverantör eller är anställd eller uppdragstagare hos en leverantör eller en underleverantör i ett sådant avtalsförhállande som avses i punkt 2,

4. är nämndeman eller försvarare i mål om ansvar för brott mot rikets säkerhet, är juryman i ett tryckfrihetsmál eller i egenskap av ombud företräder en person i en tvist, om han i målet eller tvisten kan komma att få del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

sou 1990:51 Lag förslag 19

Personalkontroll får företas även beträffande den som avses få anställning eller uppdrag som avses i första stycket.

Beslut om placering i skyddsklass fattas av riksdagen, 6§ såvitt avser och myndigheter under riksdagen, och i riksdagen övrigt av Regeringen fâr överlåta ât en myndighet, en regeringen. kommun eller ett enskilt att besluta om placering i organ skyddsklass l B, 2 A eller 2 B. Detsamma gäller riksdagen i fråga om myndigheter under riksdagen.

7 § Personalkontroll får beslutas av

och de under som riksl. riksdagen myndigheter riksdagen dagen bestämmer,

2. och de myndigheter under regeringen som regeringen regeringen bestämmer,

3. annat organ som regeringen bestämmer.

Vill en kommun företa personalkontroll skall f rágan underställas länsstyrelsen, som har att besluta i frågan.

Ett beslut om att företa personalkontroll skall riktas till rikspolisstyrelsen.

8 § Personalkontroll skall, om det inte är uppenbart obehövligt, företas när en person avses få en befattning som är placerad i skyddsklass.

Om det inte finns skäl, får personalkontroll företas synnerliga endast beträffande den som kan antas bli innehavare av befattoch vara utförd innan beslut fattas i det ärende som har ningen föranlett personalkontrollen.

Förnyad skall företas när det finns skäl för det. personalkontroll Beträffande l A och l B skall förnyad kontroll ske skyddsklass minst vart femte år.

20 Lag förslag s0U

1990:51

9 § En myndighet som har beslutat om personalkontroll skall

underrätta den som skall kontrolleras om såvida inte beslutet,

riksdagen eller regeringen har medgivit undantag från detta. Undantag får inte medges i om fråga personalkontroll som föranleds av tillsättning av tjänst eller annan befattning.

10 § Från den som är föremål för personalkontroll i skyddsklass l A eller l B skall inhämtas de uppgifter om hans eller hennes

personliga förhållanden som behövs för kontrollen.

I samband med personalkontroll i skyddsklass l A skall säkerhetspolisens register tillföras uppgifter genom en särskild per-

sonutredning, om det inte är obehövligt. Avser personalkontrollen skyddsklass l B, får särskild personutredning företas endast om det föreligger särskilda skäl för en sådan utredning.

Om kontrollen gäller skyddsklass l A skall inom ramen för en sådan som avses i andra

personutredning stycket hållas ett

personligt samtal med den som skall kontrolleras.

Vid förnyad personalkontroll skall sådan personutredning som

avses i andra stycket göras endast om det finns särskilda skäl för det.

Utlämnande av uppgifter ur polisregister

11 § Avser personalkontrollen skyddsklass l A eller l B, får

varje uppgift ur polisregister lämnas

ut som skäligen behövs för

en sådan prövning av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt som avses i l §. Avser kontrollen l A

skyddsklass eller l B, får också i

uppgifter polisregister om den som är gift

eller sambo med den kontrollerade lämnas ut, om det

oundgängligen behövs för prövningen av den kontrollerades pålitlighet f rån säkerhetssynpunkt.

12 § Avser personalkontrollen 2 A

skyddsklass får, om det

behövs för av den kontrollerades

prövning pålitlighet från säkerhetssynpunkt, uppgift lämnas ut ur det hos rikspolisstyrelsen

förda person- och

belastningsregistret.

Lag förslag 21

Avser personalkontrollen skyddsklass 2 B får, om det behövs för prövning av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt, sådan uppgift ur polisregister som nämns i första stycket lämnas ut, om uppgiften avser att den kontrollerade har dömts för brott som avses i 3, 4 och 13 kap. brottsbalken, narkotikastraff1agen(l968:64), 4 och 4 a §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott samt 6 kap. 2 § järnvägstrafiklagen (1985:192).

Om det med hänsyn till de arbetsuppgifter som är förenade med den befattning som personalkontrollen avser oundgängligen behövs för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt, f år även annan uppgift om den kontrollerade i person- och belastningsregistret än som har nämnts i andra stycket lämnas ut.

13§ Om ett polisregister har tillförts nya uppgifter om en person beträffande vilken personalkontroll redan har f öretagits, skall den myndighet som får lämna ut uppgiften självmant pröva om de nya uppgifterna bÖr lämnas ut.

14§ Utlämnande av uppgifter ur polisregister beslutas av nämnden för säkerhetspolisens register.

Rikspolischef en får själv besluta om utlämnande av uppgifter om personalkontrollen avser en befattning i skyddsklass 2 A eller 2 B. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, rikspolisstyrelsen fár föreskriva att sådant beslut får fattas av annan polismyndighet.

15 § Innan en uppgift lämnas ut skall den uppgiften avser ges tillfälle att yttra sig. Detta gäller dock inte om det är fraga om en uppgift för vilken sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) eller om underrättelseskyldighet enligt 9 § inte föreligger.

Även om sekretess gäller för en uppgift enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen skall den myndighet som får lämna ut uppgiften ge den uppgiften avser tillfälle att yttra sig över uppgiften, om dennes intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

22 Lagförslag

16 § En uppgift som lämnas ut får inte átföljas av annat yttrande än ett förtydligande av uppgiften, om sådant är nödvändigt.

Om beslut har fattats att en uppgift inte skall lämnas ut, får det av beskedet inte framgå om det finns uppgifter i om polisregister den person kontrollen avser eller om det finns ytterligare uppgifter utöver vad som lämnas ut.

överläggningar med arbetsmarknadsorganisationer

17 § Om en myndighet som har företagit personalkontroll överväger att skilja den som kontrollen avser f rån tjänsten eller vidta annan ingripande åtgärd beträffande hans öranställningsf hållande med anledning av vad som har kommit fram vid personalkontrollen, skall myndigheten överlägga i frågan med företrä-

dare för arbetsmarknadens organisationer. överläggning skall ske

med företrädare för den eller de organisationer som är direkt berörda av t frågan.

Sådan företrädare som avses i första stycket förordnas av regeringen.

Nämnden för säkerhetspolisens register

18 § I nämnden för säkerhetspolisens register ingår tvá ledamöter som är eller har varit ordinarie domare, varav den ene skall vara ordförande, samt högst sex andra ledamöter.

Ledamöterna i nämnden utses av regeringen.

I lagen (1990:000) om säkerhetspolisens register finns särskilda bestämmelser om nämndens tillsyn över säkerhetspolisens register.

Lagförslag 23

Överklagande

av nämnden för säkerhetspolisens register, riks- 19 § Ett beslut eller en i ett ärende enligt denna lag polischefen polismyndighet får inte överklagas.

i kraft den --l. Denna lag träder

i som har meddelats med 2. Ett beslut om inplacering skyddsklass skall fortfarande gälla till dess ett stöd av äldre bestämmelser meddelas denna 2 enligt äldre nytt beslut enligt lag. Skyddsklass skall därvid anses motsvara skyddsklass 2 A. bestämmelser

24 Lag förslag soU 1990:51

Förslag till

Lag om hemlig teknisk avlyssning

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Hemlig teknisk avlyssning innebär att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte tillträde och äger som den som avlyssnar inte själv deltar i i, hemlighet avlyssnas eller upptas med mikrofon eller annat tekniskt genom hjälpmedel.

För hemlig finns teleavlyssning särskilda bestämmelser i rätte-

gångsbalken, lagen (l952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund.

Vid tillämpningen av denna skall lag bestämmelsen i 27 kap. l § tredje stycket rättegångsbalken om beslut om tvångsmedel tillämpas på motsvarande sätt.

2 § Hemlig teknisk avlyssning får användas vid förundersök-

ning angående dels brott mot rikets dels brott säkerhet, som innefattar våld, hot eller tvång i politiska syften, om gärningen avser

l. brott som avses i 3 kap. l eller 2 §, 4 kap. l §, 13 kap. 4, 5, 5 a eller 5 b §, 18 kap. l eller 3 § eller l9 kap. l, 2, 5, 6 eller 8 § brottsbalken,

2. brott som avses i 13 kap. 2 eller l, 3 § brottsbalken, om brottet innefattar varom gärning i 4 § nämnda kap. sägs, 3. försök, förberedelse eller till brott stämpling som har nämnts under 1 eller 2, om sådan är med gärning belagd straff.

3 § Hemlig teknisk avlyssning får ske endast om är någon skäligen misstänkt för brott och åtgärden är av vikt för synnerlig

utredningen. Åtgärden får avse lokal, utrymme eller plats där den

misstänkte kan antas komma att uppehålla sig.

25 Lag förslag

4 § Fråga om hemlig teknisk avlyssning prövas av rätten på ansökan av åklagaren.

Tillstånd skall meddelas att gälla för viss tid och plats. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga två veckor från dagen för beslutet.

5 § Har rätten lämnat tillstånd till hemlig teknisk avlyssning, får för avlyssningen erforderliga tekniska hjälpmedel anbringas, underhållas eller återtas, även om åtgärden innebär att intrång sker i utrymme eller plats som annars skyddas mot intrång.

6 § Hemlig teknisk avlyssning får ej ske av samtal mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal, skall avlyssningen avbrytas.

Upptagningar och uppteckningar skall, i den mån de omfattas av förbudet, omedelbart förstöras.

7 § Om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemlig teknisk avlyssning, skall rätten omedelbart häva beslutet.

8 § En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teknisk avlyssning skall granskas snarast I om möjligt. fråga sådan granskning tillämpas 27 kap. 12 § första rättestycket gångsbalken.

Upptagningar och uppteckningar skall, i de delar de är av betydelse från utredningssynpunkt, bevaras till dess förundersökningen har nedlagts eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De skall därefter förstöras.

9 § I fråga om talan mot rättens beslut enligt denna lag skall bestämmelserna i rättegångsbalken om talan mot rättens beslut i brottmål angående åtgärd, som avses i 25-28 kap. samma balk, tillämpas på motsvarande sätt.

26 Lagförslag

Denna i kraft den --- --lag träder och gäller till och med den

Lag förslag

Förslag till om särskild användning av övervakningskamera m.m. Lag

Härigenom föreskrivs följande.

av innebär att TV-

1 § Särskild användning övervakningskamera annat optiskt-elektroniskt instrument eller därmed

kamera, utan att manövreras från platsen används

jämförbar utrustning för personövervakning.

Vid tillämpningen av denna lag skall bestämmelsen i 27 kap. l § rättegångsbalken om beslut om tvångsmedel tredje stycket

tillämpas på motsvarande sätt.

av får ske vid

2 § Särskild användning övervakningskamera förundersökning angående dels brott mot rikets säkerhet, dels brott som innefattar våld, hot eller tvång i politiska syften, om

gärningen avser

l. brott som avses i 3 kap. 1 eller 2 §, 4 kap. l §, 13 kap. 4, 5, 5 a eller 5 b §, 18 kap. l eller 3 § eller 19 kap. l, 2, 5, 6 eller 8 § brottsbalken, 2. brott som avses i 13 kap. l, 2 eller 3 § brottsbalken, om

brottet innefattar gärning varom i 4 § nämnda kap. sägs,

3. försök, förberedelse eller stämpling till brott som har

nämnts under l eller 2, om sådan gärning är belagd med straff.

av får ske endast

3 § Särskild användning övervakningskamera kan misstänkas för brott och är av synnerlig om någon åtgärden

vikt för Åtgärden får avse endast sådan plats där

utredningen. den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig.

4 § Fråga om särskild användning av övervakningskamera prövas

av rätten på ansökan av åklagaren.

meddelas får Tillstånd skall att gälla för viss tid och plats. Tiden

inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en

månad från dagen för beslutet.

28 Lagförslag soU 1990:51

Kan det befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan

olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen, får beslut om fattas av åtgärden åklagaren. Har åklagaren fattat ett sådant beslut, skall anmälan

härom till rätten

genast göras som skyndsamt skall pröva frågan.

5 § Om det inte längre finns skäl för ett beslut om särskild

användning av övervakningskamera, skall eller åklagaren rätten

omedelbart häva beslutet.

6 § En upptagning som har gjorts vid särskild av användning övervakningskamera skall granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 27 kap.

12 § första stycket rättegångsbalken.

Upptagningar skall, i de delar de är av betydelse från utredningssynpunkt, bevaras till dess har

förundersökningen nedlagts

eller avslutats eller, om åtal har målet har

väckts, avgjorts slutligt. De skall därefter förstöras.

7 § I fråga om talan mot rättens beslut enligt denna skall lag

bestämmelserna i rättegångsbalken om talan mot rättens beslut i brottmål angående åtgärd, som avses i 25-28 kap. samma balk, tillämpas på motsvarande sätt.

Denna lag träder i kraft den --och gäller till och med den ---

sou 1990:51 Lag förslag 29

Förslag till Lag om säkerhetspolisens register

Härigenom föreskrivs följande

1§ Vid Säkerhetspolisen förs ett särskilt polisregister för polisverksamheten för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och för annan verksamhet som ankommer pá säkerhetspolisen. Registret f âr föras med hjälp av automatisk databehandling.

2 § I säkerhetspolisens särskilda polisregister får antecknas de uppgifter som behövs för säkerhetspolisens verksamhet. Uppgifter som inte längre behövs för verksamheten skall utgå ur registret.

Närmare föreskrifter om innehållet i säkerhetspolisens register och om uppgifter till detta register meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av rikspolisstyrelsen.

3 § Utdrag av eller upplysning om innehållet i säkerhetspolisens register skall meddelas, när framställning därom görs av riksdagens ombudsmän, justitiekanslern eller nämnden för säkerhetspolisens register.

4 § Nämnden för säkerhetspolisens register utövar tillsyn över säkerhetspolisens register. Därvid skall nämnden särskilt tillse att registret inte medför otillbörligt intrång i någons personliga integritet.

i kraft den --- Denna lag träder

30 Lag förslag

Förslag till Lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m.

Härigenom föreskrivs att l § lagen (l965:94) om polisregister m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1 Med polisregister förstås i denna som förs hos

lag register rikspolisstyrelsen eller någon annan för polismyndighet att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon har åtalats misstänkts, eller dömts, eller om förhållanden någons personliga i övrigt.

Som polisregister anses dock inte det allmänna kriminalregistret.

För det särskilda polisregister som förs hos Säkerhetspolisen

finns särskilda föreskrifter.

Bestämnzelsen i 3 § första stycket 3 gäller även för säkerhetspolisens register.

I 10 a och b §§ finns bestämmelser om vissa register hos tullmyndigheter och statens kriminaltekniska laboratorium

Denna lag träder i kraft den

1 Senaste lydelse 1988:288

Lag förslag

Förslag till med särskilda bestämmelser om

Lag om ändring i lagen (1952:98) tvångsmedel i vissa brottmål

föreskrivs att l § lagen (l952:98) med särskilda Härigenom bestämmelser om i vissa brottmål skall ha följande tvångsmedel

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§2

Vad i denna lag stadgas skall äga tillämpning vid förundersökning

angáende

brott som avses i 13 kap. l, brott som avses i 13 kap. l, 5 a eller 5 brotts- 2 eller 3 § om

2, 3, b§ brottsbalken,

om brottet innefattar brottet innefattar gärning

balken, varom i 4 § nämnda varom i 4 § nämnda kap. sägs,

gärning

kap. sägs, brott som avses i 13 kap. 4 brott som avses i 13 kap. eller 5 §, 18 kap. 1, 3 eller 4, 5,5 aeller5 b §, 18 kap. 1, 4 § eller 19 kap. 1, 2, 5, 6, 3 eller 4 § eller 19 kap. 1, 2, 10 5, 6, 7, 8 eller 10 § brotts- 7, 8 eller § brottsbalken, balken, brott som avses i 3 kap. 1, 2, 5 eller 6 § eller 4 kap. 1, 2, 3, eller 4 § brottsbalken, om innebär mot eller annan som

gärningen förgripelse Konungen

är nämnd i 18 kap. 2 §samma balk, eller

förberedelse eller stämpling till brott som ovan försök,

om sådan gärning är belagd med straff.

nämnts,

träder i kraft den --- Denna lag

Lydelse enligt l990:416.

Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen

(l980:100)1

dels att rubriken till 16 kap. skall ha följande lydelse, dels att 5 kap. l § och 16 kap. l ha § skall följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 16 kap. 2 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1§

Sekretess gäller för som uppgift hänför sig till l. i

förundersökning brottmål,

2. angelägenhet, som avser av användning tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, eller 3.

åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga,

utreda eller beivra brott om det kan antas att med beslutade syftet eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Motsvarande sekretess gäller i annan verksamhet hos myndighet för att biträda

åklagarmyndighet, polismyndighet, tullmyndighet

eller kustbevakningen med att utreda uppdaga, eller beivra brott.

I fråga om i allmän uppgift handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

1 Lagen omtryckt 1989:713

Lag förslag 33

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Utan hinder av sekretessen fâr

uppgift lämnas till enskild

enligt vad som föreskrivs i lagen ( 1900:000) om personalkontroll.

16 kap.

Om ansvar på tryckfrihets- Om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott förordningens område för brott mot tystnadsplikt mot tystnadsplikt m.m.

1§

Att friheten enligt 1 kap. 1 §

tryckfrihetsförordningen att meddela och offentliggöra

uppgifter i vissa fall är

begränsad av 7

framgår kap.

3 § första stycket I och 2, 4 § 1-8 samt 5 § I och 3 samma förordning.

1§ 2§

Att 1 1 § De fall av uppsâtligt åsido-

friheten enligt kap.

att sättande av av tystnadsplikt, i tryckfrihetsförordningen

meddela och offentliggöra upp- vilka friheten enligt 1 kap. l § gifter i vissa fall är begränsad tryckfrihetsförordningen att

framgår av 7 kap. 3 § första meddela och offentliggöra stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt uppgifter enligt 7 kap. 3§

första 3 och 2

5 § 1 och 3 samma förordning. stycket 5§ De fall av uppsátligt åsido- samma förordning i övrigt är sättande av tystnadsplikt, i begränsad, är de där tyst-

vilka nämnda frihet enligt nadsplikten följer av

7 kap. 3 § första stycket 3 och

5 § 2 tryckfrihetsförordningen

34 Lag förslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten föjer av

3. denna lag enligt

2 kap. l § såvitt avser upp- 2 kap.l såvitt avser § upp-

gift vars röjande som är av gift

kan antas sätta synnerlig

betydel-

rikets säkerhet i se för rikets safara eller annars kerhet eller vars skada landet all- röjande annars varligt kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller skada

landet allvarligt

2 kap. 2 § såvitt avser uppgift som är av

synnerlig bety-

delse för rikets säkerhet eller vars röjande annars kan antas sätta rikets

säkerhet i fara

eller skada

landet allvarligt

5 kap. l § såvitt avser upp- 5 kap.1§ såvitt avser dels gift om kvar- uppgift som är av

hållande av för- synnerlig

betydel-

sändelse på bese för rikets sä-

fordringsanstalt kerhet eller vars eller om hemlig röjande annars teleavlyssning och kan antas sätta hemlig teleöver- rikets säkerhet i

vakning på grund fara eller skada

Lag förslag 35

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

av beslut av dom- landet allvarligt stol, undersök-

ningsledare eller

åklagare

d e I s a n n a n

uppgift som angår

kvarhállande av försändelse på befordringsanstalt,

hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig teknisk avlyss-

ning och särskild användning av övervakningskamera på grund av beslut av domstol, under-

sökningsledare

eller åklagare

Denna träder i kraft den --lag

36 Lag förslag

Förslag till Lag om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor

Härigenom föreskrivs att lagen (1987:813) om homosexuella sambor skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om två personer bor tillsammans i ett homosexuellt förhållande, skall vad som gäller i om sambor fråga enligt följande lagar och bestämmelser tillämpas även på de homosexuella samborna: lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem, ärvdabalken,

°‘.‘:“E*’!3"‘

jordabalken, 10 kap. 9 § rättegångsbalken, 4 kap. 19 § första stycket utsökningsbalken, . 19 § första stycket, 35 § 4 mom. punkt 8 andra av stycket anvisningarna till 32 § samt punkt 2 a av anvissjunde stycket ningarna till 36 § kommunalskattelagen (1928:370), 7. lagen (1941:416) om arvsskatt och gâvoskatt, 8. 6 § lagen (1946:807) om av handläggning domstolsärenden, 9. bostadsrättslagen (1971:479), 10. 9 § rättshjälpslagen 10. 9 § rättshjälpslagen (1972:429), samt (1972:429), ll. Lagen (1981:131) om ll. Lagen om (1981:131) kallelse på okända borge- kallelse pá okända borgenärer, närer. samt 12. Lagen (1900:000) om personalkontroll

Förutsätter dessa lagar eller bestämmelser att samborna skall vara ogifta, gäller det också de homosexuella samborna

Denna lag träder i kraft den ---

Lagförslag 37

Förslag till om övervakningskameror m.m. Lag om ändring i lagen (1990:000)

föreskrivs att 1 § lagen (1990:000) om övervaknings- Härigenom kameror m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l§

Med avses i denna lag TV-kameror, andra övervakningskameror instrument och därmed jämförbara utrustoptisk-elektroniska som är uppsatta så att de, utan att manövreras pâ platsen, ningar för Vad som i lagen sägs om kan användas personövervakning. gäller i tillämpliga delar även för separata övervakningskameror tekniska som är avsedda att användas för att anordningar behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera. I lagen (1900:000) om särskild användning av övervaknings-

kameror m.m. finns särskilda

bestämmelser om användningen

i vissa fall av övervaknings-

kameror.

träder i kraft den --- Denna lag

Del I

Inledning

1 KOMMITTEARBETET

I november 1987 beslutade regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté (Ju 1987:05) för att se över den svenska Säkerhetspolisen (SÄPO). En huvuduppgift för kommittén - som har arbetat under namnet SÄPO-kommittén - var enligt direktiven (dir. 1987:41) att bedöma om SÄPO:s inriktning och organisation var rätt avvägda eller om förändringar borde ske. Därvid skulle kommittén särskilt undersöka möjligheterna att stärka verksamhetens demokratiska förankring. En annan huvuduppgift för kommittén var att göra en utvärdering av systemet för personalkontroll. Andra frågor som kommittén skulle ta upp var SÄPO:s arbetsmetoder och undantag f rån meddelarfriheten av hänsyn till rikets säkerhet.

En första etapp i kommittéarbetet avslutades i juli 1988 och har redovisats i delbetänkandet (SOU 1988:16) SÄPO - Säkerhetspolisens inriktning och organisation. I det betänkandet behandlades frågor om arbetsuppgifter och organisation, ledning och parlamentarisk insyn, personalpolitik samt vissa lagtekniska frågor. Efter remissbehandling och beredning inom justitiedepartementet och civildepartementet, till vars omrâde frågor om polisväsendet sedan den 1 januari 1989 hör, avgav regeringen i februari 1989 förslag om säkerhetspolisens inriktning och organisation m.m. (prop. 1988/89:108). Förslaget överensstämde i allt väsentligt med vad kommittén hade förordat i delbetänkandet.

I propositionen redovisades vissa principiella ställningstaganden om polisverksamheten rörande brott mot rikets säkerhet. Enligt vad som uttalades i propositionen borde det även i framtiden finnas en särskild polisorganisation inom rikspolisstyrelsen för denna verksamhet. Organisationen, SÄPO, borde svara för kontraspionage, terrorismbekämpning, åtgärder mot subversiv verksamhet och säkerhetsskydd. I propositionen f örordades att regeringen lägger fast riktlinjer för SÄPO:s verksamhet efter samråd med företrädare för de partier som är företrädda i utrikesnämnden. Vidare borde enligt regeringsförslaget SÄPO:s ledning förstärkas och den parlamentariska insynen förbättras. I propositionen berördes även vissa personalpolitiska frågor.

Propositionen bereddes i riksdagen av justitieutskottet som i maj 1989 avgav betänkandet (1988/89:JuU2l ) Säkerhetspolisen (SÄK). Utskottet anslöt sig i betänkandet till de förslag som hade lagts

42 Inledning

fram i propositionen (förslagen kommer att beröras närmare i de följande avsnitten). Efter debatt i kammaren den 24 maj 1990 (riksdagens protokoll 1988/892120 s. ll3 ff) beslutade riksdagen i enlighet med vad utskottet hade förordat (rskr. 1988/892287).

Enligt direktiven för kommittén återstod efter delbetänkandet att utreda frågor om SÄPO:s arbetsmetoder, och personalkontroll meddelarfrihet. Sedan politisk oenighet uppstått om vem som i egenskap av ordförande skulle leda det fortsatta arbetet i kommittén beslutade regeringen att detta arbete - dessförinnanskulle förberedas i särskild och i oktober ordning 1988 uppdrog regeringen därför åt en särskild utredare

(Carl Lidbom) att ta

fram underlag för kommitténs fortsatta arbete. entledi- Samtidigt gades Lidbom som ordförande i kommittén. Förberedelsearbetet borde enligt anvisningarna för innefatta uppdraget en genomlysning av den polisiära säkerhetstjänstens verksamhet med sikte på sådant som SÄPO:s arbetsmetoder och spaningsregister, rutiner samt i anslutning härtill SÄPO:s internationella samarbete och kontakter. Vidare borde utredaren studera hur personalkontrollsystemet fungerar i praktiken (regeringsbeslut 1988-10-27, justitiedepartementet, dnr 88-3668).

Den särskilde utredaren redovisade sitt arbete i april 1989 i rapporten (SOU SÄPO - 1989:18) Säkerhetspolisens arbetsmetoder, som föreligger i en öppen och en version. I direkt hemlig anslutning till att den särskilde utredaren hade avslutat sitt uppdrag återupptog kommittén arbetet med de frågor som enligt direktiven återstod att utreda.

För detta arbete har den särskilde utredarens varit en rapport utgångspunkt, men i flera avseenden har kommittén kompletterat materialet med egna undersökningar. Kommittén har sammanträtt såväl i Stockholm som på andra platser och studiebesök gjort på olika enheter inom SÄPO. Kommittén har därvid inhämtat information och synpunkter från ett flertal befattningshavare på olika nivåer. När det gäller personalkontroll har kommittén dessutom genomfört en enkätundersökning och en utfrågning, vid vilka företrädare för myndigheter och företag fick att lämna möjlighet synpunkter på det nuvarande systemet för personalkontroll. Kommittén har också granskat ett stort antal akter i personalkontrollärenden och även i betydande omfattning del av tagit uppgifter som finns antecknade i SÄPO:s I stor register. utsträckning har det skett genom ordförandens och sekreterarens försorg, men även kommittén i dess helhet har deltagit i detta arbete. Vidare har justitiekanslern informerat kommittén om den

Inledning 43

utredning om huruvida åsiktsregistrering har förekommit hos SÄPO, som justitiekanslern på uppdrag av regeringen nyligen har utfört och som avslutades i början av år 1990. Kommittén har besökt försvarets radioanstalt och totalförsvarets signalskyddsavdelning, och kommittén har under arbetets gång haft kontakter företrädare för såväl centralt som lokalt vid

med polisförbundet,

SAPO.

I och med detta betänkande avslutar kommittén sitt arbete. I betänkandet behandlas de frågor som enligt direktiven har återstått för kommittén att utreda efter den första etappen i arbetet. Betänkandet inleds med en redogörelse för de förändringar som har genomförts med anledning av det förra betänkandet och det därav föranledda regeringsförslaget. I samband därmed

redovisas också hur sÄPOzs nuvarande organisation ser ut, och

vilka arbetsuppgifter som SÄPO har. Avslutningsvis i del I gör kommittén nägra kommentarer till det förändringsarbete som har skett hittills. I del II behandlar kommittén frågor om SÄPO:s arbetsmetoder, varvid även berörs frågan om huruvida användning av hemlig teknisk avlyssning (buggning) och användning av f jårrmanövrerad övervakningskamera bör lagregleras. I del III behandlas personalkontrollsystemet och i del IV frågan om undantag f rån meddelarfriheten av hänsyn till rikets säkerhet. Del V innehåller en specialmotivering till kommitténs författningsförslag.

Kommittén har strävat efter att redovisa arbetet så öppet som möjligt, och betänkandet föreligger därför endast i denna, öppna version. Självfallet har kommittén under sitt arbete tagit del av uppgifter som det av sekretesskäl inte är möjligt att redovisa, men i största möjliga utsträckning har samtliga för kommitténs ställningstaganden relevanta fakta redovisats i betänkandet.

44 Inledning

2 SÄKERHETSPOLISEN (SÄPO)

2.1 Bakgrund

Till SÄPO:s huvuduppgif ter hör att förebygga och utreda brott mot rikets säkerhet. Med rikets säkerhet menas både den inre säkerheten för statsskickets bevarande och den yttre säkerheten för ett nationellt oberoende. Säkerhetstjänst brukar indelas i förebyggande verksamhet och utredande verksamhet. Det förebyggande arbetet bedrivs främst som säkerhetsskyddstjänst, dvs. arbete med frågor om sekretesskydd, tillträdesskydd och infiltrationsskydd m.m. Den utredande verksamheten sker genom säkerhetsunderrättelsetjänst, i första hand inom kontraspionage och terrorismbekämpning.

SÄPO:s organisation har ändrats flera gånger sedan verksamheten tog sin början år 1914. Under andra världskriget bedrevs den civila säkerhetstjänsten inom en fristående organisation, allmänna säkerhetstjänsten, med personal från både polisen och andra myndigheter. Därefter övertogs verksamheten av den vanliga kommunala polisorganisationen, med statspolisen som samordnande instans. Sedan förstatligandet år 1965 av polisväsendet har SÄPO organisatoriskt utgjort en avdelning inom rikspolisstyrelsen (RPS).

Under senare år har denna avdelning (säkerhetsavdelningen) varit indelad i ett sekretariat och två byråer. sekretariatet var ett stabsorgan för analys och planering m.m. Den ena byrån, byrå E, svarade för operativ verksamhet med inriktning på säkerhetsunderrättelsetjänst, dvs. kontraspionage, terrorismbekämpning och åtgärder mot subversiv verksamhet. I E-byrån ingick också organ för signalspaning. Den andra byrån, byrå F, hade stödjande funktioner. Där handlades ärenden om säkerhetsskydd och personalkontroll, och även registerfrågor och internadministrativa frågor.

Utöver denna centrala organisation fanns också en s.k. fältorganisation bestående av regionala och lokala organ. Säkerhetsavdelningen leddes av en avdelningschef som under sig hade tre byråchef er, vilka f örestod sekretariatet och de två byråerna.

Inledning 45

Sedan den l oktober 1989 har SÄPO en ny organisation och även andra förändringar av betydelse för verksamheten har skett under det senaste året. En närmare redogörelse för dessa förändringar lämnas i de följande avsnitten.

2.2 Kommitténs förslag i delbetänkandet

I sitt förra betänkande (SOU 1988:16) SÄPO - Säkerhetspolisens inriktning och organisation behandlade kommittén bl.a. frågor om SÄPO:s organisation och ledning och den parlamentariska insynen i SÄPO:s arbete.

Såvitt avser organisationen ansåg kommittén att SÄPO även i fortsättningen borde vara organisatoriskt knuten till RPS. Däremot ansåg kommittén att det fanns skäl att gör vissa förändringar i den inre organisationen, och kommittén förordade härvidlag att SÄPO:s administrativa funktioner skulle bilda en egen huvudenhet och att en viss omfördelning av ärenden borde ske mellan de olika enheterna inom SÄPO.

Beträffande ledning och parlamentarisk insyn ansåg kommittén för det första att regeringen borde utnyttja sina konstitutionella möjligheter att inrikta SÄPO:s verksamhet. Det grundläggande skälet för detta var enligt kommittén den stora betydelse för rikets säkerhet som verksamheten vid SÄPO har och att ansvaret för denna verksamhet inte rimligen kunde skjutas över på en f örvaltningsmyndighet. Kommittén föreslog att regeringen skulle lägga fast riktlinjer för verksamheten och att dessa riktlinjer borde innehålla uttalanden om prioriteringar av säkerhetstjänstens olika grenar mot bakgrund av regeringens säkerhetspolitiska bedömningar. Enligt kommittén borde sådana riktlinjer förankras parlamentariskt genom att utfärdandet av riktlinjerna skulle föregås av överläggningar mellan regeringen och ledarna för de övriga riksdagspartier som är företrädda i utrikesnämnden.

Vidare föreslog kommittén när det gäller ledningen av SÄPO att en särskild tjänst som chef för SÄPO borde inrättas och att till chef borde utses en person med kompetens att vara verkschef. I det låg enligt kommittén att personen skulle ha goda chefsegenskaper, ha god överblick över förhållanden i samhället och åtnjuta ett allmänt medborgerligt förtroende. Kommittén ansåg också att det var önskvärt att chefen för SÄPO är en person som

46 Inledning sou 1990:51

har insikter i säkerhetspolitiska förhållanden, polisiära frågor och säkerhetsfrågor i allmänhet.

Kommittén föreslog även vissa i den parlamentariska förändringar insynen i SÄPO:s verksamhet. En modell som kommittén därvid övervägde var att föra över verksstyrelsens med SÄPO befattning till en särskild nämnd, som uteslutande skulle kunna ägna sig åt dessa frågor. Kommittén stannade dock för att rikspolisstyrelsens styrelse även i fortsättningen borde vara det organ som har insyn i SÄPO:s verksamhet, men att dess roll borde härvidlag klargöras och stärkas. Kommittén förordade därför att styrelsen skulle få i uppdrag att nära följa verksamheten vid SÄPO och därvid särskilt granska tillämpningen av de riktlinjer som regeringen beslutar för verksamheten. Resultatet av borde granskningen enligt kommittén redovisas för regeringen varje år.

I betänkandet tog kommittén också vissa upp personalpølitiska frågor, bl.a. om rekrytering och utbildning av personal hos SÄPO. I anslutning därtill uttalade kommittén att SÄPO borde tillföras ytterligare specialistkompetens inom olika områden, såsom samhällsvetenskap, juridik, teknik och utrikespolitik. Kommittén framhöll att det i och för redan fanns sådan sig kompetens företrädd hos SÄPO, men i en som inte utsträckning var tillräcklig. specialistkompetens kunde enligt kommittén tillföras på olika sätt. Ett var att anställa personer med specialistutbildning, ett annat att anlita utomstående specialister som konsulter. Vidare kunde man ge till den

specialistutbildning redan anställda

personalen eller låta specialister vid andra myndigheter tjänstgöra hos SÄPO.

En annan fråga som kommittén berörde i delbetänkandet var möjligheterna att omplacera personal inom SÄPO. Med hänsyn till säkerhetstjänstens särskilda karaktär var det enligt kommittén nödvändigt för arbetsgivaren att ha förhållandevis stora möjligheter att med kort varsel omplacera en som har visat tjänsteman sig olämplig för fortsatt tjänstgöring vid SÄPO. Gällande regler för omplacering av i allmänhet arbetstagare ansåg kommittén inte vara tillräckliga.

I det förra betänkandet föreslog kommittén slutligen att grundläggande regler om SÄPO:s organisation och verksamhet skulle läggas fast i lagform. Skälet var att det arbete som SÄPO utför, i likhet med annan intar polisverksamhet, en för medborgarna betydelsefull och central plats i rättssamhället.

sou 1990:51 Inledning 47

I de avseenden som nu har redovisats har ändringar gjorts i det regelsystem som anger ramarna för SÄPO:s verksamhet. l första hand har detta skett genom det regeringsförslag om säkerhetspolisens inriktning och organisation som riksdagen behandlade år 1989 (prop. 1988/89:lO8, JuU21, rskr. 287). I det följande kommer att redogöras närmare för de ändringar som har gjorts.

2.3 SÄPO:s uppgifter

Genom riksdagsbeslutet år 1989 gjordes en ändring i 7 § polislagen (1984:387) så att av bestämmelsen numera uttryckligen framgår att regeringen kan uppdra åt rikspolisstyrelsen (RPS) att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. I vilka hänseenden RPS har att leda sådan polisverksamhet anges närmare i förordningen (1989:773) med instruktion för rikspolisstyrelsen, som trädde i kraft den l oktober 1989. Förordningen, som har utformats i enlighet med de principer som lades fast genom riksdagsbeslutet, innehåller bl.a. två följande bestämmelser, i vilka SÄPO:s arbetsuppgifter avgränsas.

4 § Rikspolisstyrelsen leder polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet.

Rikspolisstyrelsen leder också, även om verksamheten inte avser att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet, polisverksamhet i f råga om l. terrorismbekämpning, 2. bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt 3. annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer.

Inom rikspolisstyrelsen bedrivs den polisverksamhet som nu sagts vid säkerhetspolisen.

5 § Säkerhetspolisen skall också l. fullgöra de uppgifter som rikspolisstyrelsen har att utföra enligt personalkontrollkungörelsen (1969:446), förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet

48 Inledning

vid statliga myndigheter och upphandlingsförordningen (1986:366), 2. svara för den som rikspolisberedskapsplanering styrelsen har att utföra och 3. lämna tekniskt biträde åt polisväsendet i den utsträckning som det är lämpligt med till hänsyn verksamhetens art.

Enligt 12 § i förordningen skall RPS utfärda allmänna råd om polisverksamheten i den omfattning som detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete. När enhetlighet behövs får RPS enligt 13 § meddela föreskrifter om bl.a. sådan polisverksamhet som hör till SÄPO:s område. RPS har också utfärdat en rad sådana föreskrifter. Som exempel kan nämnas föreskrifter för och brottsutredningar ärenden som handläggs av SÄPO (FAP och föreskrifter för 403-3) samordning av bevaknings- och säkerhetsarbete i samband med statsbesök och liknande händelser (F AP 224-2).

2.4 Statsmakternas styrning

Enligt vad kommittén förordade i sitt förra betänkande bör regeringen utfärda riktlinjer för SÄPO. Kommittén att ansåg innehållet i riktlinjerna borde bestämmas efter samråd med partiledarna för de partier som är företrädda i utrikesnämnden.

I om regeringsf örslaget SÄPO:s inriktning och organisation (prop. 1988/89:lO8) instämde civilministern i kommitténs uppfattning, och uttalade därvid bl.a. följande (s. 13).

Det finns knappast skäl att på den här punkten särbehandla SÄPO i förhållande till den öppna polisen. Till detta kommer säkerhetstjänstens nära samband med säkerhetspolitiska frågor, för vilka statsmakterna har ett särskilt ansvar som inte kan över skjutas på en förvaltningsmyndighet. SÄPO:s verksamhet måste bygga på närmare bedömningar av säkerhetspolitisk art, som det ankommer på statsmakterna att göra. Sådana bedömningar kan t.ex. gälla militärstrategiska hotbilder, innebörden av den svenska neutraliteten och utvecklingen av den internationella terrorismen. Hit

s0U 1990:51 Inledning 49

kan också räknas bedömningar av vilket hot som föreligger från subversiva grupper i samhället. Verksamheten måste fortlöpande inriktas och prioriteras mot bakgrund av förändringen i dessa bedömningar. Också när det gäller det internationella samarbetet på säkerhetstjänstens område kan riktlinjer behöva utfärdas. Givetvis måste statsmakternas - och därvid närmast - av säkernaturligen regeringens styrning hetspolisen ske på ett sätt som inte kommer i konflikt med de grundlagsfästa principerna om myndigheters självständighet.

Justitieutskottet hade i sitt av riksdagen godkända betänkande ingen erinran mot förslaget om att riktlinjer skall utfärdas för SÄPO, men utskottet uttalade med anledning av en motion att frågor om allmänna riktlinjer i huvuddrag och frågor om ändringar i dessa bör bli föremål för riksdagens ställningstagande i samband med budgetbehandlingen (l988/89:JuU2l s. 7 f).

Några riktlinjer för SÄPO har ännu inte utfärdats men enligt vad kommittén har erfarit så pågår inom regeringskansliet ett arbete med att lägga fast sådana riktlinjer. Efter det att samråd har skett med företrädare för övriga partier i utrikesnämnden är avsikten att riktlinjerna skall ingå i det regleringsbrev som regeringen i juni utfärdar för SÄPO inför det kommande budgetåret.

När det gäller behovet av utrikespolitisk kompetens i rikspolisstyrelsens styrelse kan här tilläggas att det i förordningen med instruktion för rikspolisstyrelsen finns en bestämmelse (21 §), enligt vilken chefen för utrikesdepartementets politiska avdelning är styrelsens sakkunnige i utrikespolitiska frågor. Den sakkunnige får enligt bestämmelsen vara närvarande och yttra sig vid styrelsens sammanträden i frågor som gäller polisverksamhet som hör till säkerhetspolisens område, och det anges särskilt att den sakkunnige bör vara närvarande när styrelsen handlägger frågor med internationell anknytning.

50 Inledning

2.5 SÄPO:s organisation och ledning

Som har nämnts ovan förordade kommittén i sitt förra betänkande vissa förändringar i SÄPO:s organisation och kommittén gjorde också uttalanden om ledningen av SÄPO:s arbete. I linje härmed och med anledning av 1989 års riksdagsbeslut har också vissa förändringar skett.

I förordningen med instruktion för RPS anges att rikspolischefen är chef för RPS (16 §). SÄPO leds enligt 17 § av Säkerhetspolischefen, som ansvarar för den löpande verksamheten vid SÄPO och för de uppgifter där som i övrigt en myndighetschef har att utföra enligt verksförordningen (1987:1100). Säkerhetspolischef en skall enligt bestämmelsen hålla rikspolischefen informerad om verksamheten, och det föreskrivs också att rikspolischefen skall avgöra frågor på SÄPO:s område som är av särskild vikt och sådana säkerhetsfrågor som berör även andra polismyndigheter. Det anges att rikspolischefen också i ett särskilt fall får avgöra en fråga.

124 § föreskrivs att SÄPO skall vara indelad i fyra huvudenheter och att varje enhet skall förestås av en chef. I enlighet härmed - och enligt vad som är närmare föreskrivet i den (hemliga) arbetsordning för SÄPO som RPS nyligen har beslutat - har SÄPO numera följande centrala organisation.

Chef

Stab

i Admini- Sam- Kontra- Skydd stration ordning spionage

sou 1990:51 Inledning 51

Under chefen är således SÄPO organiserat i en stab och fyra huvudenheter. Vid den administrativa enheten finns en personalsektion, en ekonomisektion och en datasektion. Samordningsenheten är indelad i en organisations- och planeringsenhet, en spaningssektion, en registersektion, en försvarsenhet och ett samordningskansli. Enheten för kontraspionage innehåller en stab för analysfunktioner och enheter för kontraspionage och kontrasubversion. Skyddsenheten har en stab, en säkerhetsskyddssektion samt enheter för personskydd och kontraterrorism. Inom staben handläggs bl.a. frågor om samverkan med utländska säkerhetstjänster.

Som har nämnts ovan ingick tidigare i SÄPO:s fältorganisation såväl regionala som lokala organ. Efter en nyligen genomförd intern översyn har emellertid fältorganisationen förändrats och består nu av enbart en lokal organisation. De lokala organen tillhör administrativt samordningsenheten, men ledningen av operativa ärenden utövas, när det behövs, direkt av ledningen för enheterna för kontraspionage och skydd.

En ytterligare förändring som har skett beträffande SÄPO:s organisation - och som förordades av kommittén - är att så gott som all livvaktsverksamhet numera sköts av SÄPO, dvs. även det livvaktsskydd som behövs för skydd av utländsk beskickningspersonal. Den delen av livvaktskyddet utfördes tidigare av tjänstemän inom Stockholms polisdistrikt. Livvaktsverksamheten ingår organisatoriskt i personskyddsroteln vid skyddsenheten.

Till chef för SÄPO utnämndes i maj 1989 dåvarande chefen för datainspektionen, generaldirektören Mats Börjesson. Ställföreträdande SÄPO-chef och chef för skyddsenheten är polisöverintendenten Olav Robertsson. Båda har för övrigt deltagit i kommitténs arbete, Börjesson som sakkunnig och Robertsson som expert.

2.6 Parlamentarisk insyn

I förordningen med instruktion för RPS föreskrivs (19 §) att rikspolisstyrelsens styrelse består av högst åtta personer, rikspolischefen medräknad, och att vid handläggningen av ärenden inom SÄPO:s område även säkerhetspolischefen ingår i styrelsen. Det är rikspolischefen som är styrelsens ordförande och

52 Inledning

om har förhinder när styrelsen skall ett ärende

denne handlägga

på SAPO:s område, inträder säkerhetspolischef en som ordförande.

När det gäller den parlamentariska insynen föreslog kommittén i delbetänkandet att rikspolisstyrelsens styrelse borde få till särskild uppgift att följa tillämpningen av regeringens riktlinjer för SÄPO och årligen redovisa sina erfarenheter för regeringen. I regeringsförslaget anslöt sig civilministern till denna bedömning (prop. l988/89:lO8 s. 15 f), och riksdagen hade inte någon erinran (l988/89:JuU21 s. 9 f).

Den insyn i SÄPO:s arbete som utövas av rikspolisstyrelsens styrelse har i linje med regeringens och riksdagens ställningstagande numera preciserats genom bestämmelser i förordningen med instruktion för RPS, som trädde i kraft den l oktober 1989.

Att styrelsen nära skall följa verksamheten vid SÄPO föreskrivs i 22 §, och det anges där att detta skall ske särskilt med avseende på tillämpningen av de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar. En gång om året och därutöver när det behövs skall vidare styrelsen lämna regeringen de synpunkter och som förslag granskningen av SÄPO:s arbete föranleder.

Såvitt avser parlamentarisk kan också erinras om - som insyn har nämnts i det föregående - att enligt riksdagsbeslutet frågor om allmänna riktlinjer för SÄPO i huvuddrag och ändringar i dessa riktlinjer bör bli föremål för riksdagens ställningstagande i samband med budgetbehandlingen (l988/89zJuU2l s. 8).

2.7 Personalpolitiska frågor

2.7.1 Rekrytering och utbildning

Poliserna vid SÄPO rekryteras f rån den öppna polisen. Efter ett mycket noggrant urvalsförfarande kommenderas ett antal av de sökande till ett års provtjänstgöring vid SÄPO. De som godkänns vid provtjänstgöringen får därefter fast anställning vid SÄPO och lämnar därmed sina tjänster vid den lokala polisorganisationen. Praktisk och teoretisk utbildning varvas under provtjänstgöringen och även därefter. Det förekommer också vidareutbildning i olika former.

soU 1990:51 Inledning 53

Vid sidan av poliser tjänstgör även annan personal vid SÄPO. Också merparten av den delen av personalen rekryteras i praktiken från de lokala polismyndigheterna, och rekrytering och utbildning för denna kategori sker i stor överensstämmelse med vad som gäller för poliserna. Närmare föreskrifter för rekryteringen av personal till SÄPO finns i en hemlig förordning från år 1980 (rekryteringsförordningen).

I sitt förra betänkande analyserade kommittén de särskilda krav i fråga om yrkesskicklighet och personliga egenskaper som mot bakgrund av verksamhetens speciella beskaffenhet måste kunna ställas på SÄPO:s personal. Kommittén framhöll därvid betydelsen av att rekrytering och utbildning står på en hög nivå vid SÄPO. När det gäller rekryteringen konstaterade kommittén att den uppenbarligen fungerade bra och att SÄPO f öref öll att ha förmått rekrytera många av de bästa poliserna. Kommittén föreslog därför inga större förändringar utan rekommenderade endast att den lyckade rekryteringsordningen borde utvecklas ytterligare genom olika interna åtgärder. Provtjänstgöringen vid SÄPO borde emellertid enligt kommitténs mening vara ett år för all personal, dvs. även för den personal som rekryteras utanför totalförsvaret.

I regeringens förslag om SÄPO:s inriktning och organisation anslöt sig civilministern i stora delar till vad kommittén hade anfört (prop. 1988/89:lO8 s. 17 f). Beträffande provtjänstgöringens längd delade civilministern så långt kommitténs uppfattning att han ansåg att det borde eftersträvas att provtjänstgöringen omfattar ett år även för sådan personal som rekryteras utanför totalförsvaret, men han hävdade att en sådan princip inte kunde upprätthållas undantagslöst. Med en så lång provtjänstgöring förelåg det enligt civilministern risk för att rekryteringen av personer från exempelvis företag kunde försvåras, vilket skulle kunna gå ut över rekryteringen av specialister till SÄPO.

Med anledning av en motion i ämnet underströk justitieutskottet vikten av att rekrytering och utbildning bedrivs så att SÄPO till sig knyter befattningshavare med goda personliga egenskaper, och utskottet framhöll att sådana ambitioner också utgjorde ett väsentligt led i den personalpolitik för SÄPO som lades fast genom regeringens förslag (l988/89:JuU2l s. l0 f).

54 Inledning sou 1990:51

2.7.2 Specialistkompetens

Poliser och tjänstemän med administrativa är de två uppgifter största personalkategorierna vid SÄPO. Dessutom finns personal med mera specialiserade arbetsuppgifter, såsom högre administration, datateknik, elektronik, fotografering, radioteknik, utbildning och tolkverksamhet. Kommittén ansåg i delbetänkandet att SÄPO:s behov av specialistkompetens inte var tillgodosett fullt ut. Med sådan kompetens avsåg kommittén i första hand kompetens inom olika akademiska specialområden. En följd av denna brist var enligt kommitténs uppfattning att det i erforderlig utsträckning var svårt för SÄPO att följa teknikutvecklingen inom främst säkerhetsskyddsområdet men även inom andra områden. Sålunda ansåg kommittén att de datatekniska funktionerna var ansträngda på grund av brist på dataspecialister, och bristen på teknisk sakkunskap att det gjorde kunde föreligga svårigheter för SÄPO att hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen inom motståndarnas underrättelsetjänst. Bristen på teknisk expertis kunde också försvåra för SÄPO att utveckla och utnyttja tekniska hjälpmedel, exempelvis det datoriserade registret, för bl.a. spaning och Också riskanalyser. den fortlöpande informationen om vissa internationella förhållanden borde enligt kommitténs förbättras. uppfattning

Fyra vägar anvisades av kommittén för att tillföra specialistkompetens. Utgångspunkten borde enligt kommittén vara en extern rekrytering av specialister, dvs. att personer med sådan kompetens anställs vid SÄPO. I andra fall kommittén att det ansåg kunde vara bättre att knyta en expert till SÄPO som konsult på deltid. Också internrekrytering av lämpliga personer som gavs specialutbildning kunde enligt kommitténs mening komma i fråga. En fjärde metod som kunde användas var att personal kommenderades från andra myndigheter för att tjänstgöra vid SÄPO, något som förekommer för militär personal.

Kommittén konstaterade att enligt dess uppfattning en kvalificerad tekniker borde knytas till verksamheten på stabsnivå för övergripande uppgifter inte minst när det gäller säkerhetsskyddet och att utrikesdepartementet på konsultbasis borde biträda SÄPO med utrikespolitisk expertis. För ärenden om säkerhetsskydd inom försvarsindustrin ansåg kommittén att juridisk och militär expertis behövde tillföras.

I regeringens förslag förklarade civilministern att också han var av uppfattningen att det är viktigt att specialistkompetens i ökad

Inledning 55

utsträckning tillförs SÄPO (prop. l988/89:l08 s. 19). Han sade sig dock inte vara beredd att i detalj ta ställning till frågan om vilken kompetens som borde tillföras och hur detta i så fall lämpligen borde ske, men han förklarade att han avsåg att ta upp dessa frågor med RPS.

Justitieutskottet kom med anledning av motioner i ämnet att beröra den särskilda frågan om behovet av utrikespolitisk kompetens inom SÄPO. I sitt av riksdagen godkända betänkande uttalade utskottet i denna del följande (1988/89:JuU2l s. ll).

Utskottet vill här erinra om att säkerhetspolitiska och utrikespolitiska frågeställningar är bland de viktigaste inslagen i säkerhetstjänstens arbete och enligt utskottets uppfattning år det av största betydelse att säkerhetspolisen - också på nivåer under ledningen - besitter f ullödiga och aktuella kunskaper på detta område. Detta är i själva verket en förutsättning för att de bedömningar som påkallas skall kunna ske med den säkerhet som verksamhetens natur kräver. För att detta mål skall kunna nås bör enligt utskottets uppfattning övervägas en ordning med en fast etablerad organisation med tjänstemän från utrikesdepartementet med expertkunskaper inom olika områden (konsulter) som ställs till säkerhetspolisens förfogande för tjänstgöring på olika nivåer (jfr SOU 1988:16 s. 216). Vad utskottet nu med anledning av propositionen och motionerna har uttalat bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Hår kan nämnas att på SÄPO-ledningens initiativ en ordning

nyligen har etablerats som innebär att tjänstemän vid SÄPO placeras vid vissa ambassader med uppgift att fungera som kontaktpersoner i det internationella samarbetet med terrorismbekämpning. Tjänstemännen får diplomatisk status och bereds möjlighet att delta i arbetet på ambassaden.

2.7.3 Personalrörlighet

I delbetänkandet konstaterade kommittén att personalrörligheten inom SÄPO var låg. Detta skapade i och för sig en kontinuitet, som i flera avseenden uppenbarligen var till fördel för verksamheten, men det fanns enligt kommitténs mening också nackdelar

56 Inledning

med en sådan ordning. Kommittén föreslog därför att ett system med personalcirkulation borde införas vid SÄPO. Systemet skulle gå ut på att tjänstgöringstiden vid SÄPO i normalfallet inte borde överstiga tio år. För livvakter borde den inte fem år överstiga med hänsyn bl.a. till de krav som ställs på livvakter i fysiskt hänseende. I regeringsförslaget om SÄPO:s inriktning och framorganisation höll civilministern att en ökad måste personalrörlighet vägas mot de olägenheter som en sådan ordning kan föra med sig (prop. 1988/89:l08 s. 21). Med hänvisning till bl.a. kravet på kontinuitet och effektivitet i verksamheten förklarade han sig därefter ha uppfattningen att en personalcirkulation vid SÄPO inte lämpligen borde genomföras på det regelmässiga sätt som kommittén hade f örordat. Civilministern ansåg emellertid att personalcirkulation borde genomföras beträffande vars personalkategorier utbildning och arbetsuppgifter gör cirkulation särskilt i första hand lämplig, för livvakter och spanare.

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget betonade justitieutskottet att behovet av kontinuitet i många fall är mycket framträdande i SÄPO:s arbete, och enligt utskottets de övermening präglades väganden som hade redovisats i propositionen av en strävan att undvika just den risk för kompetensförluster som ett system med personalcirkualtion kan föra med sig (l988/89zJuU2l s. 12).

2.7.4 Fiirflyttningsskyldighet

I linje med vad kommittén förordade i delbetänkandet föreslog regeringen i förslaget om SÄPO:s inriktning och att organisation det skulle göras möjligt att i vissa fall en anställd vid förflytta SÄPO till annan statlig tjänst (prop. 1988/891108 s. 22 Därför ff). föreslogs en ändring i 7 kap. 8 § lagen om (1976:600) offentlig anställning. Riksdagen hade ingen erinran mot denna ändring.

Tidigare var det- enligt den ovan nämnda rekryteringsförordnin- - att gen möjligt förflytta en tjänsteman vid SÄPO till den lokala polisorganisationens verksamhetsområde endast om han på grund av alkoholmissbruk eller andra personliga förhållanden visat sig vara från säkerhetssynpunkt olämplig för fortsatt vid tjänstgöring SÄPO. I och med ändringen i lagen om är offentlig anställning det nu också möjligt att förflytta även sådana personer som av andra skäl än att de utgör en direkt säkerhetsrisk är olämpliga för tjänstgöring vid SÄPO. Detta har motiverats med att när det gäller tjänstemän hos SÄPO kraven på kompetens och pålitlighet

57 Inledning

bör väga över de anställdas intresse av stabilitet i arbetsförhållandena.

3 Erfarenheter och synpunkter

Av den redovisning som har lämnats i det föregående framgår att de förslag som lades fram av kommittén i delbetänkandet på de flesta punkter har lett till förändringar i SÄPO:s verksamhet som ligger i linje med vad kommittén förordade. Det kan sålunda till en början konstateras att även statsmakterna har ansett att SÄPO också i fortsättningen bör tillhöra polisen och vara organisatoriskt knuten till RPS. Som har sagts tidigare ligger det ur både demokratisk och praktisk synvinkel ett inte värde obetydligt i att SÄPO utgör en del av polisen i allmänhet. SÄPO:s arbets- - att och uppgifter förebygga avslöja brott är till sin natur uppgifter som det ankommer pâ polisen att utföra. Att SÄPO bedriver sitt arbete inom ramen för den allmänna polisorganisationen underlättar också det viktiga samarbetet med den öppna polisen. Säkerligen har också anknytningen till den vanliga polisverksamheten bidragit till att SÄPO till sin verksamhet har kunnat rekrytera befattningshavare som motsvarar högt ställda krav på polisiär kompetens.

I enlighet med kommitténs inställning har vidare inte heller föreslagits att det bör ske några förändringar när det gäller SÄPO:s arbetsuppgifter. SÄPO skall således även i fortsättningen ha ansvar för kontraspionage, terrorismbekämpning, åtgärder mot subversiv verksamhet och säkerhetsskydd. Inte minst med hänsyn till händelseutvecklingen i omvärlden kan det emellertid finnas anledning att fortlöpande vara vaksam pá inom vilken eller vilka av SÄPO:s verksamhetsområden som tyngdpunkten i arbetet bör ligga. Genom den ordning med årliga riktlinjer för SÄPO som har införts är det också enligt kommitténs mening på ett lämpligt sätt sörjt för att sådana överväganden om prioriteringar i SÄPO:s verksamhet kommer att ske.

Beträffande livvaktsverksamheten kan konstateras att denna efter ett intensivt uppbyggnadsskede nu tycks ha funnit sina former. Att den del av livvaktsskyddet som tidigare sköttes av Stockholmspolisen har förts över till SÄPO har uppenbarligen inneburit fördelar för verksamheten i dess helhet. Rekryteringen av - ett relativt stort antal - poliser för livvaktsverksamhet har enligt

58 Inledning

uppgift gått bra, och från SÄPO:s sida säger man sig ha ett system för rekrytering som är ägnat att tillföra lämpliga personer till denna känsliga och svåra del av SÄPO:s arbete. En omfattande utbildning har byggts upp för de nyrekryterade livvakterna, och det är för kommittén omvittnat att utbildningen är både effektiv och uppskattad.

Från några håll har antytts visst missnöje med systemet att livvakterna komnzenderas till tjänstgöring hos SÄPO. Vad som därvid har påtalats är att det för den som blir inkommenderad till SÄPO kan innebära svårigheter när det gäller främst löneutveckling och befordringsmöjligheter. Kommittén har ingående redovisat sina synpunkter på frågan om inkommenderingar i det förra betänkandet, och också civilministern har berört den i 1989 års regeringsförslag. Såvitt kommittén kan bedöma framstår kommenderingsformen för närvarande som den lämpligaste lösningen när det gäller att åstadkomma en önskvärd cirkulation mellan SÄPO och den öppna polisen, och som civilministern har påpekat kan man med en sådan ordning dessutom tillgodose intresset av att kunna anpassa det för tillfället tillgängliga antalet livvakter efter variationer i behovet. Det finns emellertid enligt kommitténs mening anledning för berörda instanser att undersöka om det finns möjligheter att genom lämpliga åtgärder undanröja den oro som har framförts på sina håll.

I och med de ändringar som har gjorts i SÄPO:s organisation har enligt kommitténs mening skapats goda förutsättningar för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Förändringarna kännetecknas av en ambition att till de olika enheterna föra verksamheter som har ett naturligt samband med varandra, vilket som kommittén ser det är ägnat att göra arbetet såväl rationellt som slagkraftigt. Vid de kontakter som kommittén har haft med befattningshavare på de lokala organen har i några fall riktats kritik mot att det ibland har varit svårt att få kontakt med ansvarig chef hos SÄPO centralt. De förändringar som har skett i fältorganisationen innebär emellertid att såväl orderlinjerna till lokalorganen som kontaktvägarna uppåt i organisationen blir klarare, något som i sin tur bör kunna bidra till en god samverkan från lokalorganens sida inte bara med SÄPO centralt utan också med andra myndigheter.

När det gäller insyn och kontroll i SÄPO:s verksamhet har i linje med kommitténs förslag uppgifterna för rikspolisstyrelsens styrelse preciserats. Det framgår numera uttryckligen av

instruktio-

nen f ör RPS att styrelsen nära skall följa verksamheten vid SAPO

s0U 1990:51 59 Inledning

och det anges att detta skall ske särskilt med avseende på de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar. Härtill kommer den insyn som det innebär att dessa skall riktlinjer bestämmas efter samråd med företrädare för övriga partier i utrikesnämnden. Kommittén kommer i ett följande avsnitt att föreslå inrättandet av en nämnd för SÅPO:s som skall ha register till uppgift att besluta om utlämnande av vissa i uppgifter personalkontrollärenden. Nämnden skall dessutom enligt kommitténs förslag fortlöpande utöva över SÅPO:s och tillsyn register därvid särskilt vaka över att enskildas inte personliga integritet kränks. I och för sig är den insyn i SÅPO:s verksamhet i allmänhet som nuvarande innebär både ordning väl avvägd och ägnad att bidra till att inge förtroende för SÄPO:s arbete. Den ytterligare insyn som kommittén föreslår är emellertid motiverad av att den tar sikte på den särskilt del av verksamheten känsliga vid SÄPO som registerhanteringen får anses innebära.

Insyn i SÅPO:s verksamhet har vidare justitieombudsmannen och justitiekanslern, och även konstitutionsutskottet och justitieutskottet har vid behov särskilda möjligheter att inhämta upplysningar om verksamheten.

I f råga om ledningen av SÄPO kommittén i delbetänkanföreslog det att chefen för SÄPO bör rekryteras bland de personer som kan komma i fråga för verkschefsbefattningar. I regeringsförslaget om SÅPO:s inriktning och organisation har civilministern givit uttryck för samma uppfattning, och även enligt justitieutskottet var det klart att den som skall leda och utveckla en verksamhet som SÅPO:s bör ha en bred erfarenhet av samhällsfrågor över huvud taget och kunna uppträda med auktoritet i samarbetet med statsråd och myndighetschef er. Kommittén kan konstatera att under den tid som har f örf lutit sedan kommittén avslutade den första etappen av sitt arbete SÄPO har fått en ny ledning såvitt avser såväl SÄPO-chef som flertalet enhetschefer. Vid valet av ny chef för SÄPO valde i med regeringen enlighet de ovan redovisade uttalandena en person på verksledningsnivå, och det kan också noteras att det på närmast lägre nivå inom organisationen finns personer med lång erfarenhet av polisledningsfrågor.

Kommittén redogjorde i sitt förra betänkande ingående för hur kommittén såg på olika personalpolitiska frågor inom SÄPO. Det är tillräckligt att här konstatera att kommittén i allt väsentligt har fått för sina Kommittén vill dock gehör förslag. än en gång erinra om betydelsen av att SÄPO även till fortsättningsvis sig

60 Inledning

knyter personer med särskilda kvalifikationer avseende såväl yrkesskicklighet som personliga egenskaper och att detta ställer krav på personalpolitiken hos SÄPO som skiljer sig från dem som i dessa hänseenden kan ställas på de flesta andra myndigheter. De problem för den enskilde tjänstemannen som systemet med inkommenderingar kan medföra har berörts tidigare i samband med livvaktsverksamheten. En annan fråga som kommittén något vill beröra är behovet av specialistkompetens. Såväl kommittén som civilministern har framhållit betydelsen av att sådan kompetens tillförs SÄPO, och såvitt avser behovet av utrikespolitisk expertis har riksdagen direkt uttalat sig för att ett visst system bör övervägas. Kommittén vill för sin del endast notera att det i ökad utsträckning sker en rekrytering av bl.a. akademiskt utbildad personal till SÄPO, och som kommittén ser det borde detta vara ett lämpligt sätt för SÄPO att skaffa sig tillgång till specialister av olika slag. Ett Ökat inslag av personer med annan än rent polisiär bakgrund torde för övrigt kunna ha gynnsamma effekter på erfarenhetsutbytet över huvud taget befattningshavare emellan. Enligt kommitténs mening bör man sålunda från SÄPO:s sida fortsätta med att vid behov rekrytera bl.a. akademiker för skilda expertuppgifter. De eventuella problem som en sådan ordning kan medföra, exempelvis när det gäller polisiära befogenheter, bör inte avhålla SÄPO från sådana rekryteringar, utan de svårigheter som kan visa sig måste det i stället vara möjligt att lösa på annat sätt.

Den särskilde utredaren tog i sin rapport upp två frågor som enligt hans uppfattning borde föranleda omedelbara åtgärder. Den ena gällde införandet av en beslutsordning som gjorde det möjligt att i efterhand kunna följa verksamheten. Den andra avsåg en provisorisk rättslig kontroll av hemlig elektronisk avlyssning som gick ut på att det borde införas en skyldighet för SÄPO att till justitiekanslern anmäla varje gång sådan avlyssningsutrustning togs i bruk för annat än utbildning eller demonstration. Enligt utredaren borde vidare beslutet om sådan användning fattas av SÄPO-chefen.

SÄPO har på regeringens uppdrag redovisat vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av utredarens förslag. Beträffande beslutsordningen har från SÄPO:s sida redogjorts för att det i den nya arbetsordning för SÄPO, som har trätt i kraft den 1 mars 1990, finns detaljerade föreskrifter om bl.a. dokumentation av fattade beslut. I redovisningen nämns också att direktiv om beslutsdokumentation - av huvudsakligen samma innehåll som iarbetsordningen - meddelades av SÄPO-chef en redan sommaren

Inledning 61

1989 och att de en tid därefter ägnades särskild uppmärksamhet vid en chef skonf erens. Frågan om beslutsdokumentation kommer

kommittén att beröra närmare i samband med SÄPO:s arbetsmetoder, men det kan redan här sägas att de bestämmelser som den

nya arbetsordningen innehåller enligt kommitténs är väl mening ägnade att bidra till att beslut i SÄPO:s verksamhet kommer att dokumenteras i en sådan som är omfattning erforderlig med hänsyn till inte minst behovet av en effektiv i och insyn kontroll av verksamheten.

Beträffande det andra av utredarens förslag är det enligt kommitténs mening tillräckligt att vilket för konstatera, övrigt även regeringen gjorde i sitt uppdrag till SÄPO, att det enligt bestämmelser i polisförordningen gäller en för att till skyldighet polisen åklagares prövning överlämna frågor som rör brott som har samband med tjänsten. Dessutom skall nämnas att SÄPO den 19 maj 1989 har meddelat särskilda föreskrifter vilka enligt en uppkommen fråga om att i en nöd- eller nödvärnssituation använda hemlig avlyssning skall hänskjutas till SÄPO-chefen för ställningstagande.

Avslutningsvis i den här delen vill kommittén beröra om frågan vilken betydelse

händelseutvecklingen pâ senare tid i Östeuropa

kan - eller bör - ha för SÄPO:s verksamhet. Från olika håll har

gjorts gällande att den demokratiseringsprocess som har inletts i flera öststater kommer att medföra en ökad i relatioavspänning nerna mellan stormaktsblocken, och att detta skulle påverka den säkerhetspolitiska situationen även för Därmed Sverige. skulle, har det sagts, också förutsättningarna för SÄPO:s verksamhet ändras på ett sådant sätt att det är nödvändigt att göra omprövningar av verksamhetens och

inriktning omfattning.

Kommittén skall begränsa sig till att konstatera att en utförlig analys av utgångspunkterna för säkerhets- och försvars- Sveriges politik mot bakgrund av den internationella händelseutvecklingen har redovisats i försvarskommitténs betänkande (SOU 1990:5) Svensk säkerhetspolitik i en värld. Som f örsvarskomföränderlig mittén där framhåller är svårigheterna att göra bedömningar i ett kortare och längre framtidsperspektiv stora i dessa osedvanligt tider, vilket enligt försvarskommitténs i sin tur innebär mening att särskild vikt bör vid att anpassa läggas totalförsvaret till den faktiska internationella och militära i utvecklingen Sveriges omvärld.

62 Inledning sou 1990:51

Att utvecklingen går fort, och bl.a. därför är svår att förutse, bekräftas enligt kommitténs mening av att sedan försvarskommitténs betänkande lades fram (i januari) har ännu mycket mera hänt, inte minst i Sveriges närområde. Kommittén anser sig därför inte ha anledning att för SÅPO:s vidkommande dra andra slutsatser av den hittillsvarande utvecklingen än den försvarskommittén har dragit för totalförsvaret i dess helhet, dvs. att det är särskilt betydelsefullt att noga följa utvecklingen så att också den verksamhet som SÄPO bedriver kan anpassas till situationen i omvärlden.

Del II

arbetsmetoder

Säkerhetspolisens

1 INLEDNING

1 .1 Bakgrund

Som har nämnts i det föregående är Säkerhetspolisen den del av polisorganisationen som har till uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Till säkerhetspolisens uppgifter hör också terrorismbekämpning samt säkerhetsarbete och bevakning som avser den centrala statsledningen eller statsbesök och liknande. Det är naturligt att arbetsuppgifter av detta slag sätter en särskild prägel på SÄPO:s verksamhet, och man kan också konstatera att även om det finns åtskilliga likheter med annan polisverksamhet så skiljer sig arbetet hos SÄPO i flera avseenden från vad som är vanligt inom andra delar av polisväsendet.

En sådan faktor är själva inriktningen på det speciella område som skyddet för rikets säkerhet utgör. Stora värden står här ofta på spel och särskilt höga krav på effektivitet i verksamheten kan därför ställas. Vidare spelar brottsförebyggande arbete en mer framträdande roll i SÄPO:s verksamhet än vid annat polisarbete; för SÄPO gäller det att i första hand avslöja en spion eller en terrorist redan innan något brott har begåtts.

En annan skillnad i förhållande till vanlig polisverksamhet är att SÄPO arbetar med brott som till sin natur är svåra - ibland mycket svära - att bekämpa. Sålunda lämnar en spion inga spår efter sig och inte heller föranleder hans förehavanden nâgra anmälningar eller uppslag f rån allmänheten, som polisarbetet kan utgå från. En stor del av SÄPO:s arbete går därför ut på att ta reda på om brott över huvud taget har begåtts, och brottsutredningar i vanlig mening är således av mindre betydelse i SÄPO:s arbete. I stället är detta arbete till stor del inriktat på att kartlägga personer och miljöer med anknytning till brottslighet av den typ som SÄPO skall bekämpa.

Föremål för SÄPO:s arbete är främst personer eller organisationer som det finns anledning att hålla under uppsikt i syfte att förhindra och beivra terrordåd och brott mot rikets säkerhet. Det säger sig självt att det är svårt att få inblick i miljöer där sådan verksamhet förekommer. Såväl spioneri som terrorism bedrivs med nödvändighet i det fördolda och över huvud taget i former som till sin natur är slutna. Härtill kommer att agenter och andra

66 Arbetsmetoder

som arbetar för främmande makter i regel är välutbildade och använder sig av sofistikerade hjälpmedel. Dessutom har de ofta stora resurser till sitt Detta förfogande. gäller i hög grad även de organisationer som är kända för att utföra terrordåd.

Ett annat karakteristiskt drag när det gäller såväl som spioneri terrorism är verksamhetens internationella anknytning. Spioneri bedrivs som regel under ledning av som underrättelseofficerare, periodvis är placerade på olika håll i världen. En agent som arbetar under officeren får vanligen sina instruktioner genom radiosändningar direkt från uppdragsgivarstaten, och det i ingår verksamheten att agenten reser mellan olika länder för att t.ex. genomgå utbildning eller redovisa sitt arbete. Även en internationell terroristorganisation kan ha folk i flera länder. Sålunda kan ett terrordåd beordras från ett land, planeras i ett annat och utföras i ett tredje. De som har utfört dådet kan därefter ta sin tillflykt till ännu ett annat land eller återvända till det land där de är stationerade.

Ännu en omständighet som sätter sin prägel på SÄPO är att verksamheten omgärdas av en sträng sekretess. Sålunda är organisation, arbetsmetoder och pågående utredningar i princip hemliga, liksom för övrigt även de enskilda tjänstemännens identitet* Också i övrigt internt upprätthålls en sträng sekretess, som bl.a. innebär att en befattningshavare endast får den information om pågående verksamheter som han behöver för sitt eget arbete.

Nu redovisade förhållanden ställer uppenbarligen särskilda krav på Säkerhetspolisen, såväl när det gäller personal som arbetsmetoder och hjälpmedel. Men även för SÄPO sätts gränserna av de allmänna regler som finns om bl.a. och polisingripanden tvångsmedelsanvändning. Dessa bestämmelser återfinns i första hand i rättegångsbalken och men det finns polislagstiftningen, också - för t.ex. regelsystem telefonavlyssning som har tillskapats särskilt för sådan verksamhet som SÄPO bedriver. Vidare gör sig inom SÅPO:s verksamhetsområde behovet av internationellt samarbete gällande med en särskild styrka, och på vissa

1 Även Säkerhetspolisen i har insett Grönköping (GRÖPO) behovet av sekretess i arbetet. För att undvika att Grönköpings innevånare skall hälsa på den välbekante Hr polis Bergström bär denne - när han utför hemliga uppdrag för GRÖPO - en röd kask (Grönköpings veckoblad, mars 1990).

Arbetsmetoder 67

områden har SÄPO ett tämligen väl utvecklat sådant samarbete med motsvarande organisationer i utlandet. Inom terrorismbekämpningen är för övrigt internationellt samarbete föreskrivet i flera konventioner och andra överenskommelser som Sverige har anslutit sig till.

I direktiven för kommitténs arbete uttalas att säkerhetspolisens arbetsmetoder är en viktig fråga som kommittén bör studera, och det erinras därvid om att metodutvecklings- och bef ogenhetsf rågor har ägnats ingående uppmärksamhet under de senaste årens reformarbete. Det framhålls därvid att i arbetsmetoderna inbegrips även det internationella samarbetet. Avslutningsvis omnämns att också säkerhetspolisens registreringar är en huvudf råga för kommittén.

I det följande kommer kommittén att närmare redogöra för de arbetsmetoder som SÄPO använder sig av i sin verksamhet. Redogörelsen tar i första hand sikte på arbetsmetoder inom kontraspionage och terrorismbekämpning men också övriga delar av SÄPO:s verksamhetsområde kommer att beröras. Först lämnas en redogörelse för vissa allmänna regler som är av betydelse för SÄPO:s arbete, bl.a. för användningen av t-vångsmedel (1.2), och därefter följer en genomgång av de olika arbetsmetoder som SÄPO för närvarande använder sig av (2). I de två därpå följande avsnitten (3 och 4) redovisas bakgrundsmaterial till frågan om SÄPO som reguljära inslag i sin verksamhet bör få använda även vissa andra arbetsmetoder, beträffande vilka det för närvarande saknas särskilda regler.

Avslutningsvis i den här delen (5) redogör kommittén för sina överväganden och förslag, först beträffande nuvarande arbetsmetoder och därefter i frågan om huruvida hemlig teknisk (5.l) avlyssning (buggning) och användning av f järrmanövrerad övervakningskamera bör tillåtas som spaningsmetoder för SÄPO (5.2).

1.2 Allmänna regler

1.2.1 Inledning

I detta avsnitt lämnas en för regler som är av

redogörelse

övergripande betydelse för SAPO:s användning av tvångsmedel och andra arbetsmetoder. Sådana bestämmelser finns i regerings-

68 Arbetsmetoder sou 1990:51

formen, polislagen och rättegångsbalken. I anslutning till regeringsformens föreskrifter redovisas även innehållet i vissa internationella överenskommelser, bl.a. om Europakonventionen de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Också regler om nöd och diplomatisk immunitet kommer att beröras.

1.2.2 Regeringsformen

I 2 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser om skydd för vissa grundläggande fri- och medborgerliga rättigheter. I l § föreskrivs att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Andra fri- och som kan nämnas rättigheter i det här sammanhanget är följande.

Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att känna sin ge till åskådning i politiskt, religiöst eller annat sådant hänseende (2 §), och om en i ett anteckning medborgare allmänt register får inte utan hans enbart samtycke grundas på hans politiska åskådning Vidare är (3 §). varje medborgare skyddad mot kroppsstraf f och mot medicinsk i att påverkan syfte f ramtvinga eller hindra yttranden (5 §). Skydd föreskrivs också mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan f örtrolig försändelse samt mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (6 §). är också Varje medborgare skyddad mot frihetsberövande och även i tillförsäkrad frihet övrigt att förflytta sig inom riket och att lämna detta (8 §).

De flesta av dessa fri- och även rättigheter gäller utlänningar som finns här i riket (2 kap. 20 § RF). De kan begränsas endast genom lag (2 kap. 12-14 §§ RF), och som en för en förutsättning sådan begränsning gäller att den får ske endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt och samhälle, begränsningen får inte gå utöver vad som är och inte nödvändigt heller får de hota den fria åsiktsbildningen (2 kap. 12 § RF).

Sådana begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna har skett i betydande Ett omfattning. exempel är rättegångsbalkens regler om användningen av tvångsmedel vid förundersökning i brottmål.

Arbetsmetoder 69

Att begränsningar i f ri- och rättigheterna på detta sätt kan ske endast i lag och att tvångsmedelsanvändning således förutsätter stöd i lag ger uttryck för vad som brukar kallas legalitetsprincipen. Vidare anses för all tvångsmedelsanvändning gälla tre andra allmänna principer, som anknyter till innehållet i den nyss redovisade bestämmelsen i 2 kap. l2 § RF. Dessa principer är: ändamâlsprincipen, som innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats, behovsprincipen, som innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det föreligger ett behov och en mindre ingripande åtgärd inte är påtagligt tillräcklig, och proportionalitetsprincipen, som innebär att en tvångsåtgärd skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.

Tvångsmedelskommittén, som hade till uppgift att göra en fullständig översyn av tvångsmedelsregleringen, föreslog (SOU 1984:54) att det skulle införas en särskild lag med grundläggande regler om användningen av tvångsmedel. Reglerna skulle enligt förslaget vara gemensamma för alla tvångsmedel och innehålla de tre ovan nämnda principerna för tvångsmedelsanvändning. Förslaget övervägdes för en tid sedan i ett lagstiftningsärende om tvångsmedel, men enligt vad som f ramhölls i den aktuella propositionen (prop. l988/89:l24) ansågs en sådan reglering inte erforderlig, eftersom samma resultat kunde åstadkommas genom mindre ingrepp i reglerna i RB. Genom regeringsförslaget kom behovs- och proportionalitetsprinciperna till direkt uttryck i RB:s regler, något som redan tidigare varit fallet beträffande ända-

målsprincipen.”

1.2.3 Internationella överenskommelser

Reglerna om fri- och rättigheter i RF har utformats mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden på området (se prop. 1973:90 s. 195 f). Vad som därvid i första hand åsyftas är Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som Sverige ratificerade år 1952. Konventionen har senare kompletterats med åtta tilläggsprotokoll. Även inom ramen för arbetet inom Förenta Nationerna har internationella överenskommelser om (FN) ingåtts

2 närmare i sam- Tvångsmedelskommitténs arbete berörs band om hemlig teknisk avlyssning (se nedan s. 123). frågan

70 Arbetsmetoder

mänskliga rättigheter, bl.a. 1948 ärs Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och den av FN:s är generalförsamling 1966 antagna Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.

Den europeiska konventionen angående för de skydd mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), liksom tilläggsprotokollen till tar konventionen, upp medborgerliga och politiska rättigheter, men inte rättigheter av ekonomisk, social eller kulturell natur. I konventionen finns bestämmelser om bl.a. rätten till liv (artikel 2), förbud mot tortyr (artikel 3), rätten till frihet och säkerhet personlig (artikel 5), rätten till domstolsprövning (artikel rätten till för 6), skydd privat- och hem familjeliv, och korrespondens (artikel 8), rätten till yttrandefrihet (artikel och rätten att föra talan 10) mot kränkningar av fri- och rättigheter I det (artikel 13). fjärde tilläggsprotokollet finns bestämmelser om bl.a. rätten till personlig rörelsefrihet och rätten att vistas i sitt hemland 2 (artikel resp. 3).

Artikel 8 om rätten till skydd för privat- och hem och familjeliv, korrespondens har följande lydelse.

Everyone has the right to respect for his private and family live, his home and his correspondance.

There shall be no interference by a public authority with the exercise of this such as in right except accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or for crime, the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.

Det har ansetts att konventionen är av mindre när det betydelse gäller skyddet för en människa att bli utsatt för straffprocessuella tvångsmedel. En orsak skulle vara att de undantag som stadgas för national security, public safety och prevention of

crimes inte är särskilt vägledande? Innehållet i artikeln har

emellertid efter hand preciserats genom avgöranden i Europa-

3 Se Hans Gammeltoft-Hansen, Stra

f feprocessuelle tvangs-

indgreb, 1981, s. 195 ff.

sou 1990:51 Arbetsmetoder 71

och därvid har i flera fall klargjorts de närmare domstolen, för en stats användning av tvångsmedel, t.ex. förutsättningarna

hemlig telefonavlyssningf*

med att Sverige ratificerade konventionen accepterade Samtidigt även konventionens regler om en allmän klagorätt till den Sverige kommissionen för de mänskliga rättigheterna, och år europeiska 1966 underkastade Sverige också den jurisdiktion som sig tillkommer den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

Den är 1948 universella förklaringen om de mänskliga antagna rättigheterna saknar i och för sig folkrättsligt förpliktande men anses ändå ha stor betydelse i den internationella verkan, I artiklarna

opinionsbildningen5. förklaringen sägs i de inledande

att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter samt att diskriminering i fråga om de fri- och varje slag av som behandlas i förklaringen är förbjuden. I förklarättigheter finns bestämmelser om dels medborgerliga och politiska ringen dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. rättigheter, Till den förra hör bl.a. rätten till liv, frihet och gruppen personlig säkerhet, förbud mot godtyckliga frihetsberövanden, rätten till skydd av privatliv, familj, hem och korrespondens, rätten till personlig rörelsefrihet, âsiktsfrihet och yttrandefrihet samt rätten till förenings- och församlingsfrihet. Förklaringen innehåller vidare en allmän bestämmelse om att de i förklaringen fri- och rättigheterna endast får underkastas sådana angivna inskränkningar som har blivit fastställda i lag för att trygga till respekt för andras fri- och rättigheter samt tillbörlig hänsyn för att det demokratiska samhällets rättmätiga krav pá tillgodose moral, allmän ordning och allmän välfärd.

I 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, som trädde i kraft år 1976, föreskrivs samma skydd för och politiska som i förklaringen om medborgerliga rättigheter de För att övervaka efterlevnaden av mänskliga rättigheterna.

4 Se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 4:e uppl. 1989, S. 174 ff.

5 s. 17. Danelius har den Se Danelius, ovan a.a. Enligt universella förklaringen, även om den inte är juridiskt bindande, stor som för en världsopinion och som en betydelse uttryck moralisk måttstock för de enskilda staterna.

72 Arbetsmetoder

1966 års konvention har ett särskilt organ inrättats, kommittén för de mänskliga rättigheterna, som inledde sin verksamhet år

1977. Frågor om mänskliga rättigheter behandlas fortlöpande även inom andra bl.a. FN-organ, generalförsamlingen och kommissionen för de mänskliga rättigheterna.

1.2.4 Polislagen

Som har nämnts gäller de allmänna bestämmelserna i polislagen (1984:387) också i säkerhetspolisens verksamhet. Polislagen trädde ikraft den l oktober 1984 (prop. 1983/84:1 ll, JuU 27, rskr. 331). Ändamålet med polisens arbete vara anges (l §) att som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten och skydd annan hjälp.

Allmänna principer för från ingripanden polisens anges i 8 § polislagen, som har följande lydelse.

En polisman som har att verkställa

en tjänsteuppgift

skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan

författning ingripa på ett sätt som är

f örsvarligt med till hänsyn åtgärdernas syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.

Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri-och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen får ej grundas enbart på bestämmelserna i första stycket.

De angivna principerna har generell betydelse för polisarbetet, bl.a. när polisen skall ta till val av ställning spaningsmetoder, och bestämmelsen kan - i förening med regleringen i l § - ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är försvarliga så länge det inte är fråga om åtgärder som antingen begränsar en grundlagsskyddad rättighet eller står i strid mot

någon speciell reglering i lag.6

6 Se Nils—Olof Berggren och Johan Munck, Polislagen, 1989, s. 57.

sou 1990:51 Arbetsmetoder 73

I 8 § första stycket första meningen kommer proportionalitetsprincipen till uttryck. Ett polisingripande får ske endast om de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstäende intresse inte står i missförhållande till syftet med ingripandet. Principen ger såväl befogenhet som skyldighet för polisen att ingripa på det sätt som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, och principen gäller all utövning av polisiära tvångsåtgärder. Detsamma gäller behovsprincipen (uttryckt i 8 § första stycket andra meningen) som innebär att ett polisingripande får ske endast om ingripandet är nödvändigt för att uppnå det avsedda resultatet, t.ex. att undanröja eller avvärja en uppkommen fara eller störning.

Enligt 8 § första stycket första meningen skall vidare ett polisingripande ske under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning. Denna legalitetsprincip innebär att i den mån en speciell reglering gäller för en viss form av polisingripande, en polisman är skyldig att följa denna reglering oavsett om han skulle anse det vara försvarligt att handla på ett annat sätt. I motiveringen (prop. 1983/842111 s. 79, 157 f och 163 f) framhölls att en av avsikterna med denna bestämmelse var att markera att det inte är tillåtet att tänja proportionalitetsprincipen så långt att det kan sägas vara försvarligt för en polisman att begå en lagöverträdelse för att fullgöra en tjänsteuppgift, t.ex. vid brottsspaning. Andra stycket i 8 § innehåller en uttrycklig erinran om att det måste föreligga direkt stöd i lag för ett polisingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. RF.

I den proposition som låg till grund för polislagen berördes också frågan om användningen av okonventionella spaningsmetoder

inom polisen. Justitieministern (Sten Wickbom) förklarade sig

kunna instämma i de principer som 1981 års polisberedning hade föreslagit härvidlag (prop. 1983/84:1 ll s. 48). Enligt polisberedningen (SOU 1982:63 s. 129 ff) borde för polisens användning av okonventionella metoder gälla för det första att polisen aldrig får begå en kriminaliserad handling för att kunna ef terforska eller avslöja ett brott, men beredningen framhöll samtidigt att det enligt bestämmelserna om nöd i brottsbalken föreligger ett utrymme för polisen att företa vissa eljest otillåtna handlingar. För det andra borde enligt beredningen polisen aldrig få provocera eller eljest förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. En tredje utgångspunkt var enligt polisberedningen att polisen aldrig av spaningsskäl får underlåta att vidta en föreskriven åtgärd mot ett brott eller mot en för ett brott misstänkt person.

74 Arbetsmetoder soU 1990:51

Enligt justitieministern var det vidare klart att de av polisberedningen föreslagna principerna för användning av okonventionella arbetsmetoder innefattades i de i polislagen uttryckta legalitets-, behovs- och proportionalitetsprinciperna, och han framhöll att det var svårt att se att härutöver särskilda några regler i lag skulle ge någon verklig ledning för polisarbetet. Enligt hans uppfattning skulle det för övrigt te att för sig egendomligt just spaningsverksamhet meddela speciella bestämmelser av innebörd exempelvis att polisen inte får bryta mot lagen.

I polislagen ges också närmare bestämmelser om vilka befogenheter som tillkommer polisen i vissa hänseenden. Det gäller användningen av våld (10 §), tillfälliga omhändertaganden m.m. (ll-19 §§) samt särskilda till befogenheter husrannsakan och liknande åtgärder (20-22 §§).

Bestämmelsen i 10 § om användningen av våld avser att tillgodose RF:s krav på lagstöd för de i de begränsningar grundläggande frioch rättigheterna som polisens rätt och att skyldighet använda våld innebär. Bestämmelsen innehåller en av ett antal uppräkning situationer i vilka polisen har befogenhet att använda våld under förutsättning att behovs- och proportionalitetsprinciperna iakttas. De situationer som nämns är om polismannen l) själv möts med våld eller hot om våld, om som 2) någon skall berövas friheten försöker undkomma eller sätter till sig motvärn, 3) om det gäller att avvärja bl.a. en straffbelagd handling eller fara, för liv, hälsa eller värdefull egendom, om polismannen 4) med laga stöd skall avvisa eller avlägsna från en viss någon plats eller verkställa eller biträda vid viss

tvångsmedelsanvändning, t.ex. kroppsvisita-

tion och husrannsakan, och 5) om polismannen annars med laga stöd exempelvis skall bereda till sig tillträde ett utrymme eller biträda någon i Denna

myndighetsutövning. uppräkning komplet-

teras med en allmänt formulerad bestämmelse som ger en polisman rätt att använda våld om i annat 6) åtgärden fall är oundgängligen nödvändig för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att inte kan åtgärden genomföras utan våld. I de situationer som har nämnts vid 4 och 5 får våld mot person användas endast om polismannen eller den han biträder möts av motstånd. Bestämmelsen i 10 § avslutas med en erinran om att det i 24 brottsbalken finns kap. särskilda föreskrifter om rätten att i vissa fall bruka våld (se nedan s. 77).

Arbetsmetod er 75

1.2.5 Rdttegdngsbalkezz

I rättegångsbalken (RB) finns bestämmelser om förundersökning i brottmål och om straf f processuella tvångsmedel.

Bestämmelserna om förundersökning, som finns i 23 kap. RB, reglerar polisens och åklagarens verksamhet från den tidpunkt då det kan antas att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (l §). Syftet med förundersökningen är att utreda om brott har begåtts, vem som kan misstänkas för brottet och om skäl för åtal mot den misstänkte föreligger. Genom tillräckliga förbereds också en kommande rättegång så att förundersökningen bevisningen i målet kan redovisas i ett sammanhang (2 §).

I allmänhet är det polisen som leder förundersökningen under spaningsskedet medan åklagaren i princip tar över när någon är skäligen misstänkt (3 §), men oavsett vem som leder undersökningen så är det i regel polisen som utför själva utredningsarbetet.

Utan att några fasta gränser föreligger brukar man säga att en inleds med för att därefter - när det förundersökning spaning finns underlag för att anse en viss person vara skäligen misstänkt för brottet - i om före övergå utredning. Frågor spaningsarbete den tidpunkt då anledning föreligger att anta att ett brott har begåtts (s.k. förspaning) regleras inte i RB, men dess regler torde i stor utsträckning vara analogt tillämpliga även för sådant arbete.7

Förundersökningen är till sin natur inkvisitorisk, men trots detta under hela förundersökningen en 0b jektivitetsprincip, som gäller innebär att inte bara sådant som talar till den misstänktes nackdel utan även sådant som talar till hans förmån skall tas tillvara. skall bedrivas så att inte någon i Undersökningen onödan utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Den skall också bedrivas så skyndsamt som möjligt och läggas ned när anledning inte längre finns att fullfölja den (4 §).

En stor del av förundersökningen kan ske genom förhör med den misstänkte eller andra personer (6-13 §§), men också annan utredning kan inhämtas, t.ex. yttrande av sakkunnig (14 §). För användningen av tvångsmedel under förundersökningen hänvisas (i 16 §) till de särskilda bestämmelserna härom i RB, dvs. om

7 1:2 Se Peter Fitger m.fl., Rättegângsbalken s. 23:3).

76 Arbetsmetoder sou 1990:51

häktning och anhâllande (24 kap.), reseförbua och anmälningsskyldighet (25 kap.), kvarstad (26 kap.), beslag samt (27 kap.) husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap.). I 27 kap. RB finns regler också om bl.a. telefonavlyssning.

Bestämmelser om tvångsmedel (bl.a. telefonavlyssning) finns även på andra håll i lagstiftningen, t.ex. i lagen (l952:98) med särskilda bestämmelser om i vissa tvångsmedel brottmål och lagen (1989:530) om åtgärder för att våldsdåd förebygga med internationell bakgrund Den (terroristlagen). sist nämnda lagen är i första hand avsedd att användas i brottsförebyggande syfte.

I samband med att tvångsmedelsbestämmelserna i RB fick sin nuvarande utformning genom år lagstiftning 1989 (prop. 1988/89:l24, JuU25, rskr. 313) berördes frågan om proportionalitetsprincipen borde komma till direkt i RB:s uttryck regler.

Justitieministern (Laila Freivalds) förordade detta och

anförde följande (prop. 1988/89:l24 s. 27).

Enligt min mening är det en fördel om för principerna

tvångsmedelsanvändning såvitt möjligt kommer till

klart uttryck i lagstiftningen. Härigenom får de som skall tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna sin uppmärksamhet riktad på dessa frågor på ett annat sätt än genom hänvisning till mer eller mindre underförstådda

rättsgrundsatser.

Regler av det här slaget måste få en förhållandevis allmän för utformning att ge utrymme för en lämplighetsbedömning med hänsyn till i det omständigheterna enskilda fallet. De bör erinra om att det i enskilt varje fall måste ske en av om prövning tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med till omstänhänsyn digheterna och om syftet kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd. Den kan leda till prövningen att man väljer ett annat, lindrigare tvångsmedel än det man först hade tänkt Den kan sig. också leda till att man avstår från att om utnyttja tvångsmedel, åtgärden skulle få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till vad som skulle stå att vinna.

Proportionalitetsprincipen har i RB uttryckts så att ifrågavarande tvångsmedel får användas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i som övrigt åtgärden innebär för den

Arbetsmetoder 77

misstänkte eller för något annat motstående intresse (24 kap.

1 § andra stycket, 25 kap. l § tredje stycket, 26 kap. l § andra

stycket, 27 kap. l § tredje stycket och 28 kap. 3 a § RB).

I de ovan nämnda lagarna med särskilda föreskrifter om tvångsmedel hänvisas till RB:s bestämmelser, vilket innebär att i RB även vid tillämpningen av

proportionalitetsreglerna gäller

dessa lagar.

1.2.6 Regler om nöd m.m.

I 24 kap.brottsbalken (BrB) finns bestämmelser om nödvärn och

annan nödhandling. Bestämmelserna innebär att den som begår en i och för sig straf f bar gärning går fri från straff om han handlar i nöd. Situationen skall vara sådan att gärningen krävs för att eller rädda något viktigt intresse. Rätten till nödvärn skydda

regleras i l §. Bestämmelser om rätt att i vissa fall använda våld finns i 2 och 3 §§. I 4 § finns bestämmel-

(laga befogenhet)

ser om nöd.

24 kap. l § BrB skall gärning som någon begår i nödvärn Enligt

inte medföra straffansvar. I nödvärn handlar den som i vissa,

särskilt angivna situationer försöker förhindra brottsliga angrepp eller En förutsättning för nödvärnsrätt är att på person egendom.

med till beskaffenhet och det

handlingen hänsyn angreppets angripnas betydelse inte är uppenbart oförsvarlig.

att den som för att avvärja fara för I 24 kap. 4 § BrB stadgas

liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan sådan

orsak handlar i nöd skall vara fri från ansvar om gärningen med

till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan hänsyn

och i övrigt måste anses f örsvarlig. En skillnad omständigheterna

mellan en nödvärnssituation och en nödsituation är att det för

nödrätt inte krävs att faran har uppkommit genom ett brottsligt

Bestämmelsen om nöd skall tillämpas endast om ansvarsangrepp.

frihet inte redan av någon av föreskrifterna i föreligger på grund 1—3§§.

Nödbestämmelsen i 24 kap. 4 § BrB är avsedd att ge en regel för

fall av intressekollission. I en nödsituation står två intressen emot varandra som båda av rättsordningen och den fara skyddas som hotar det ena intresset kan endast genom ett

avvärjas

i det andra intresset. Bestämmelsen skall enligt motiven intrång

1962:10 endast i undantagsfall. Det

(prop. B s. 334) tillämpas

78 Arbetsmetoder

krävs ett nödläge som innebär att en fara hotar liv eller hälsa eller värdefull egendom eller annat som klart är att jämställa härmed. Som jämförligt i den meningen kan främst nämnas fara som hotar vitala allmänna intressen.

Det föreligger ingen begränsning när det gäller vilka straffbelagda gärningar som kan företas i nöd. Vilken gärning som helst kan således bli aktuell. Det kan vara om fråga förmögenhetsbrott, ástadkommande av kroppsskada eller av allmänna eller kränkning offentliga intressen. En förutsättning för att ansvarsfrihet skall inträda för en brottslig gärning som företas i nöd är att den måste anses försvarlig. Detta innebär att för att utrymmet företa är snävare nödhandlingar än det som gäller för nödvärnshandlingar. Beträffande nödvärn gäller ju att alla handlingar som inte är uppenbart oförsvarliga går fria från ansvar. Det åligger alltså den nödställde i större än den som är i en utsträckning nödvärnssituation att sätta sina egna intressen åt sidan. Försvarlighetsbedömningen skall, som har nämnts, göras med beaktande av farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt. I princip gäller att den som gärning den nödställde företar skall vara påkallad av ett intresse som har betydligt större vikt än det som off ras.

Frågan om s.k. konstitutionell nödrätt har behandlats av folkstyrelsekommittén i betänkandet (SOU 1986:28) Folkstyrelsen under krig och krigsfara. kommittén Enligt (s. 16) kan under denna beteckning samlas av olika har det resonemang slag som gemensamt att de på skilda sätt avser att legitimera handlingar som, om de hade vidtagits under normala skulle förhållanden, ha ansetts grundlagsstridiga. Den konstitutionella nödrätten har enligt kommitténs mening allmänt ansetts utgöra en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i tider av yttre och inre

spänning?

Regeringens och olika myndigheters ansvar och kompetens i utsatta lägen har berörts också av 1975 års i polisutredning betänkandet (SOU 1979:6) Polisen. konstaterade Utredningen (s. 282 f) att mycket allvarliga händelser, t.ex. tagande av gisslan och terroristhandlingar, ställer krav regelmässigt på extraordinära insatser från polisens sida och att alla nivåer inom polisorganisationen i allmänhet berörs. Enligt utredningen visade

8 Se närmare härom Erik Sjöholm i SvJT 1974 s. 579 ff,

och Per Stjernquist i Festskrift till G. Leibholz, 1966, s. 923 ff.

Arbetsmetoder 79

emellertid erfarenheterna att även regeringen har blivit direkt inkopplad vid sådana händelser. Huvudregeln i ll kap. 6 § RF är att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. Härav följer att dessa myndigheter i princip är skyldiga att följa inte bara de föreskrifter av allmän natur som regeringen meddelar utan även de direktiv som den ger för särskilda fall. Denna direktivrätt är emellertid inte obegränsad. Enligt ll kap. 7 § RF förbjuds regeringen - liksom för övrigt riksdagen - att bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag (s.k. egentlig rätts- Polisutredningen ansåg mot denna bakgrund att en tillämpning). polismyndighet torde vara skyldig att följa direktiv f rån regerinde polismän som står till förfogande skall användas i gen om hur en krissituation. Med stöd av sin befälsrätt i ll kap. 6 § RF torde regeringen i ett extraordinärt läge t.o.m. kunna ge polisen order om att t.ex. storma en byggnad. Däremot kan regeringen inte med stöd av den aktuella bestämmelsen beordra polisen att gripa eller anhålla en viss person. I det sist nämnda fallet är man nämligen enligt utredningen inne på området för den egentliga rättstillämpningen.

Även den konstitutionella nödrätten måste enligt polisutredningen beaktas när ställning tas till vilken behörighet regeringen har i extraordinära situationer. Enligt utredningen har denna nödrätt ibland definierats som en befogenhet att handla på ett sätt som strider mot vad som normalt gäller om statsorganens behörighet när det i en extraordinär situation är oundgängligen nödvändigt för att t.ex. avvärja fara för liv och hälsa.

som rör den konstitutionella nödrätten har behandlats av Frågor vid flera tillfällen sedan början av 1970-talet. I riksdagen samband med att regeringens handlande när det gällde f lygplanskapningen på Bulltofta var föremål för granskning av konstitutionsutskottet (KU) uttalade utskottet bl.a. följande (KU 1973:20 s. 16 ff).

Från strikt konstitutionella synpunkter förhåller det sig otvivelaktigt så att det konstitutionella regelsystemet till följd av de speciella förhållandena inte iakttogs av regeringen på en rad punkter i samband med kapningen. Frigivningen av internerna och dispositionen av statens medel till lösensumma var t.ex. åtgärder som knappast kan anses lagligen grundade. Med hänsyn till den korta tid som stod till buds i det hotfulla läget

80 Arbetsmetoder

kunde ej heller regeringsformens regler beträffande konseljbeslut m.m. iakttas. Mot nämnda brister i

regeringens handläggning av flygplanskapningsfrågan

måste vägas det ansvar för enskilda människors - i detta fall flygpassagerarnas och besättningens personliga säkerhet som åvilar myndigheterna och därvid ytterst regeringen. Regeringens bedömning att en uppenbar nödsituation förelåg var utskottets enligt mening riktig. Utskottet har mot denna bakgrund inte funnit anledning till mot anmärkning regeringens handlande i samband med

flygplanskapningen. Det

inträffade ger emellertid att ställa anledning frågan om behovet av särskilda regler för extraordinära situationer i framtiden.

Frågan om den konstitutionella nödrätten togs år 1973 upp också i samband med riksdagens av behandling förslaget till ny grundlag. KU hänvisade då (KU 1973:26 s. 35) till det nyss citerade uttalandet och framhöll att samtidigt frågan om särskilda regler för regeringens handlande i extraordinära situationer och för beslutsprocessen i samband därmed borde bli föremål för prövning.

År 1974 granskade KU regeringens åtgärder i samband med det s.k. Norrmalmstorgsdramat 1974:22 s. 17 (KU ff) och år 1976 de utvisningsbeslut som regeringen fattade strax efter ockupationen samma år av den västtyska ambassaden (KU l975/76:50 s. 32 ff). Utskottet riktade inte i av fallen något någon anmärkning mot regeringen. I 1988/89 års

granskningsbetänkande (l988/89:KU30) har frågor

om den konstitutionella nödrätten tagits upp i samband med KU:s granskning av regeringens med åtgärder anledning av mordet på Olof Palme (s. 34 ff och 254 ff).

Frågan om nödrätt för polisen i dess arbete berördes - som har nämnts ovan - i förarbetena till polislagen. Enligt 1981 års polisberedning, vars betänkande (SOU 1982:63) till Polislag låg grund för lagstiftningen, förelåg det ett utrymme för polisen att vidta vissa eljest otillåtna handlingar enligt den allmänna bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § BrB, och även enligt vissa andra speciella föreskrifter (se ovan s. 74 och 77).

Arbetsmetoder 81

1.2.7 Diplomatisk immunitet m.m.

När det användningen av tvångsmedel kan reglerna om gäller diplomatisk och konsulär immunitet vara av betydelse. Problem kan uppkomma om det t.ex. gäller att utreda misstankar om brott mot en person som åtnjuter sådant skydd.

Enligt 2 kap. 7 § BrB skall i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet iakttas de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller, enligt vad därom är särskilt stadgat, av överenskommelser med främmande makt.

Regler av denna innebörd finns också i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (senast ändrad genom SFS 1989:907). Där föreskrivs bl.a. att främmande stats beskickning och beskickningsmedlemmar jämte deras familjer och betjäning samt diplomatiska kurirer åtnjuter immunitet och privilegier enligt 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser. På samma sätt föreskrivs immunitet och privilegier för främmande konsulat och konsulatsmedlemmar m.m. enligt 1963 års Wienkonvention om konsulära förbindelser. Reglerna i lagen om immunitet och innebär att konventionernas bestämmelser har privilegier överförts till svensk rätt.

Enligt konventionsreglerna åtnjuter en diplomat immunitet i den mottagande staten vad gäller utövande av dess domsrätt i straffrättsligt avseende. Han är vidare okränkbar till sin person och får inte underkastas någon form av anhållande eller annat frihetsberövande. En diplomats privatbostad åtnjuter samma okränkbarhet som beskickningslokalen, vilket bl.a. innebär att den är okränkbar och att företrädare för den mottagande staten inte utan medgivande får bereda sig tillträde dit för att göra t.ex. husrannsakan. Beskickningens och diplomatens officiella korrespondens är okränkbar, liksom i regel också handlingar och annan egendom.

Administrativ och teknisk personal åtnjuter samma okränkbarhet när det gäller person och privatbostad som diplomater och har samma straf f rättsliga immunitet, förutsatt att de inte är medborgare eller stadigvarande bosatta i mottagarlandet. Under samma åtnjuter en beskicknings personal immunitet för förutsättning åtgärder i tjänsten.

82 Arbetsmetoder

Personal vid konsulat åtnjuter en mera begränsad men immunitet, en karriärkonsul och en är konsulatstjänsteman fritagna från mottagarlandets domsrätt såvitt angår handlande vid f ullgörande av konsulära uppgifter. Konsulatets officiella är post okränkbar, liksom i viss dess lokaler. utsträckning

Frågor om immunitet har behandlats i promemorian Ju

(Ds 1984:6)

Folkrätt och straffansvar. Där framhålls (s. att immunitet 76) i straffrättsligt hänseende innebär att domstol inte är behörig att

pröva frågan om straffrättsligt ansvar och att det i praktiken innebär skydd också mot straf f processuella ingripanden, eftersom dessa syftar till ett förfarande inför domstol. Enligt promemorian innebär vidare den okränkbarhet i fråga om lokaler, försändelser m.m. som folkrätten tillerkänner vid sidan om den personliga immuniteten att det ett föreligger skydd mot alla rättsliga åtgärder.

I promemorian behandlas emellertid också en del fall av uttryckliga eller underförstådda begränsningar i reglerna om immunitet och okränkbarhet. Sålunda kan det - i enlighet med vad som stadgas i konventionen - ibland vara av betydelse om en viss

gärning har skett under Detta tjänsteutövning. gäller bl.a. immunitet för tjänstepersonal vid en och beskickning för en beskickningsmedlems immunitet efter avslutad Entjänstgöring. ligt vad som uttalas i promemorian (s. 87) torde den mottagande staten ha rätt att utgå från att en exempelvis illegal underrättelseverksamhet, åtminstone om den har skett i hemlighet eller under falska inte har förespeglingar, utförts under utövande av tjänst. När det gäller okränkbarheten för en beskicknings officiella korrespondens beskrivs i promemorian (s. ll5) ett fall från Canada, där som spionrapporter förflyttades från en ambassad inte vara skyddade och att använda ansågs möjliga som bevismaterial inför domstol.9

9 Den diplomatiska och konsulära immunitetens betydelse för polisens arbete har närmare behandlats också av Erik Sjöholm i uppsatsen Om den diplomatiska immuniteten mot tvdngsingri pan-

den (SvJT 1973 s.

208). Enligt Sjöholm innebär reglerna om immunitet bl.a. att de i RB upptagna straffprocessuella tvångs-

medlen inte får vidtas mot en diplomat med av misstananledning ke om ett av honom här i landet förövat brott. Inte heller äger enligt Sjöholm RB:s bestämmelser om förundersökning tillämpning på diplomater, varför en diplomat inte anses vara skyldig att underkasta sig förhör av polis eller åklagare.

Arbetsmetoder 83

2 NUVARANDE ARBETSMETODER

2.1 Allmänt

sker inom ramen för Säkerhetsunderrättelsetjänst (som hos SÄPO kontraspionage, kontrasubversion och terrorismbekämpning) går bearbeta och vidarebefordra uppgifter rörande ut på att inhämta, brott mot rikets säkerhet eller annan säkerhetshotande verksamhet. Delvis bedrivs denna verksamhet i form av förundersökning vid misstanke om brott (varvid reglerna i bl.a. RB är tillämpliga), men arbetet sker också i andra former. Inte minst s.k. förspaning är av stor för verksamheten. Som har nämnts tidigare betydelse finns inte några regler som tar sikte direkt på förspaning utan här får de allmänna reglerna om polisens befogenheter och skyldigheter i bl.a. polislagen tillämpas.

SÄPO inhämtar underrättelser och information på många sätt och från olika slags källor. Här skall redovisas några av de många mest betydelsefulla.

Till hör böcker och tidskrifter, som kan de öppna källorna ge om exempelvis förhållanden i olika länder. bakgrundsmaterial Sådant material kommer också i form av information och orienfrån utrikesdepartementet, försvarsmakten eller andra teringar myndigheter. Också från allmänheten kan komma tips och uppslag Till en del kommer från av betydelse för verksamheten. uppgifter SÄPO:s som har fortlöpande konegen säkerhetsskyddsfunktion, takter med myndigheter och företag i säkerhetsfrågor.

Spaning bedrivs i olika former. En form är s.k. objektspaning, som innebär mot en viss person genom att följa dennes spaning förehavanden sätt. Även fast spaning kan utföras från på olika en lokal där en observationspost inrättas, och i ett exempelvis sådant kan med TV-kamera komma till sammanhang övervakning användning. Med inre spaning avses bl.a. att SÄPO:s eget register och andra register används för informationsinhämtning. Signalspaning utförs i första hand mot främmande underrättelsetjänsters radiotraf ik.

84 Arbetsmetoder sou 199o:51

Uppgifter kan vidare inhämtas genom telefonavlyssning och postkontroll. Tillstånd att använda dessa tvångsmedel meddelas i princip av domstol. Förhör kan hållas inom ramen för en för-

undersökning men också i andra t.ex. sammanhang, med asylsökande i ett ärende enligt eller med utlänningslagen avhoppade agenter och underrättelseofficerare.

Ett annat sätt att inhämta information är genom kontaktverksamhet som går ut på att hålla kontakt med personer som har inblick

i miljöer eller grupper som SÄPO intresserar sig för. Kontaktverksamheten bedrivs i princip i öppna former, och det är således inte fråga om att i

hemlighet infiltrera en organisation för att få

upplysningar. Däremot förekommer det att SÄPO använder av sig personer som i hemlighet lämnar information om en organisation de själva tillhör eller har inblick i. Sådana personer brukar kort och gott betecknas som källor.

En ytterligare informationskälla utgör internationellt samarbete, som är särskilt förekommande inom terrorismbekämpningen.

En speciell arbetsmetod som ibland kommer till inom användning säkerhetstjänsten är särskilda säkerhetsoperazioner. Härmed avses dels skenoperationer för att eller dölja försvåra informationsinhämtning beträffande egen viktig dels verksamhet, egna aktiva åtgärder, exempelvis s.k. motoperationer. En motoperation kan bestå i att utnyttja en person som är utsatt för värvningsförsök från en främmande som säkerhetstjänst s.k. dubbelagent.

Den information som SÄPO olika sätt har på inhämtat blir föremål för bearbetning och I analys. bearbetningen kan ingå översättning eller annan samt tolkning värdering av de inhämtade uppgifternas trovärdighet och riktighet. I bearbetningen ingår också - om detta anses - att in nödvändigt föra uppgifterna i SÄPO:s register eller se till att informationen och lagras finns åtkomlig på annat sätt. Inhämtade och bearbetade blir uppgifter föremål för analys, varvid ofta uppgifterna sammanställs med redan tillgänglig information. Ett viktigt hjälpmedel vid denna sammanställning är SÄPO:s register.

De slutsatser som analysen av inhämtade leder uppgifter fram till kan ligga till grund för olika Det åtgärder. kan gälla livvaktsskydd för en utsatt person, inriktning av fortsatta spaningar, inledande av eller

förundersökning underrättelse till andra

myndigheter eller till regeringen om säkerhetshotande verksamhet.

Arbetsmetod er 85

kan till grund för den mer långsiktiga

Analysen också ligga

inriktningen av SAPO:s verksamhet.

Avslutningsvis skall nämnas att säkerhetsunderrättelsetjänst bedrivs även på andra håll inom totalförsvaret, men då med det mer begränsade syftet att skaffa underlag för den förebyggande verksamheten inom säkerhetsskyddet. I f örsvarsstaben finns sålunda en enhet för av underrättelse- och säkerhetsledning arbetet inom försvarsmakten. Säkerhetsunderrättelsetjänst som till att någon för brott mot rikets säkerhet ytterst syftar lagföra ankommer däremot endast på SÄPO.

2.2 Telefonavlyssning

2.2.1 Lagregler

Regler om telefonavlyssning finns i 27 kap. rättegångsbalken (RB). Dessa regler fick sin nuvarande utformning genom lagstiftning som trädde i kraft den l september 1989 (prop. 1988/892124, JuU25, rskr. 313). Bestämmelserna har huvudsakligen följande innehåll.

Som en allmän utgångspunkt gäller att proportionalitetsprincipen måste iakttas. En telefonavlyssning (hemlig teleavlyssning med nuvarande får sålunda beslutas endast om skälen för terminologi) åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (1 § tredje stycket).

Hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning angående brott för vilket minimistraffet är fängelse i två år eller mer eller försök, förberedelse eller till sådant brott, om stämpling är med straff och den får ske endast om gärningen belagd (18), är misstänkt för brottet och om åtgärden är av någon skäligen vikt för Vidare får avlyssningen avse synnerlig utredningen. endast telefonapparat som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte. En telefon till vilken den misstänkte kan antas komma att ringa får alltså inte avlyssnas (20 §)~

Beslut om tillstånd till teleavlyssning fattas av domstol på hemlig och tillståndet får högst en månad begäran av åklagare, gälla

86 Arbetsmetoder

räknat från dagen för beslutet för (21 §). Tiden avlyssning kan förlängas genom ett nytt beslut. Om det inte finns längre skäl för avlyssningen, skall beslutet omedelbart hävas (23 §). Hemlig teleövervakning är ett nytt tvångsmedel i RB. Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i kan lämnas hemlighet om vilka samtal som har expedierats till eller från en viss telefonapparat eller teleanläggning eller att en sådan anläggning avstängs för samtal eller meddelanden. För hemlig teleövervakning krävs att någon är skäligen misstänkt för brott för vilket

minimistraffet är fängelse i sex månader eller men mer, hemlig teleövervakning får dessutom tillgripas vid misstanke om skälig vissa narkotikabrott av mindre art. Även allvarlig misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till nämnda brott kan ligga till grund för ett beslut om hemlig teleövervakning (19 §). I övrigt gäller samma bestämmelser för hemlig som teleövervakning för hemlig teleavlyssning.

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan beslutas också med stöd av 1952 års med särskilda lag bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. I denna hänvisas till lag RB:s bestämmelser, men lagen gör det också att besluta möjligt om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning beträffande vissa brott som inte omfattas av de nyss redovisade bestämmelserna i 27 kap. 18 och 19 §§ RB.

De brott som anges i 1952 års är dels lag vissa allmänfarliga brott, dels vissa högmålsbrott, dels vissa brott mot rikets säkerhet samt förberedelse, försök och stämpling till dessa brott. Efter en nyligen genomförd ändring (prop. l989/90:l30, JuU33, rskr. 286) är lagen tillämplig på följande brott.

Allmänfarliga brott: mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplats-

sabotage (samtliga brott under förutsättning att brottet i

fråga innefattar gärning som utgör och sabotage), sabotage grovt sabotage. Högmålsbrotten; uppror, väpnat hot mot laglig ordning, olovlig kårverksamhet, högförräderi, krigsanstiftan samt vissa

brott mot liv, hälsa, frihet och frid som riktar mot statsledsig ningen. Brott mot rikets säkerhet: spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befatt-

ning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet.

En annan skillnad i förhållande till RB:s regler är att det enligt 1952 árs lag är möjligt för åklagaren att interimistiskt besluta om

hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning om situationen

soU 1990:51 Arbetsmetoder 87

är sådan att det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra eller annan olägenhet som är av fördröjning betydelse för utredningen.

att det om kriminalvård i Här kan nämnas i lagen (1974:303) anstalt finns en bestämmelse (31 §), enligt vilken regeringen - om det med till rikets säkerhet eller risken för är påkallat hänsyn - för visst fall kan att en intagen medverkar i terroristbrott förordna om avvikelse från vissa bestämmelser i lagen, som bl.a. att avlyssna telefonsamtal mellan en reglerar möjligheterna person som är intagen på en kriminalvårdsanstalt och en person utom anstalten.”

- men däremot inte till Möjligheter till hemlig teleavlyssning teleövervakning - finns även enligt 1989 års lag om hemlig för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund åtgärder I de fall då ett beslut om avvisning eller (terroristlagen). av en presumtiv terrorist inte verkställs av asylrättsliga utvisning eller humanitära skäl gäller bl.a. att domstol kan enligt lagen tillåta teleavlyssning. Förutsättningen är att det bedöms hemlig vara av betydelse för att ta reda på om den berörda organisationen eller gruppen planlägger eller förbereder något terroristdåd, och en ytterligare förutsättning är att det föreligger synnerliga skäl för konkret brottsmisstanke behöver avlyssningen. Någon däremot inte I övrigt hänvisar lagen till reglerna i 27 föreligga. kap. RB.

Terroristlagstiftningskommittén har i sitt betänkande (SOU föreslagit vissa begränsningar i 1989:104) Terroristlagstiftningen de möjligheter till tvångsmedelsanvändning (bl.a. telefonavlysssom den nuvarande regleringen i terroristlagen medger. ning) terroristlagstiftningskommittén (s. 216 ff) bör det sålunda Enligt vara en för användningen av tvångsmedel att förutsättning särskilt förordnar härom och att möjligheten att regeringen använda i varje särskilt fall. tvångsmedel görs tidsbegränsad kommittén bör en sådan befogenhet gälla under tre år från Enligt för eller avvisningsbeslutet. Vidare anser dagen utvisningskommittén att en för att i det särskilda fallet få förutsättning terroristlagstiftningen skall vara att tillgripa tvångsmedel enligt åtgärden bedöms ha betydelse för att utröna om en organisation

1° KU har i 1988/89 års granskningsbetänkande tagit upp i ett visst fall av denna bestämmelse regeringens tillämpning (1988/89:KU30 s. 39 ff).

88 Arbetsmetoder

eller grupp eller planlägger förbereder en brottslig som gärning innefattar våld, hot eller för tvång politiska syften och för vilken minimistraffet är fängelse i minst två år.

Terroristlagstiftningskommitténs betänkande remissbehandlas för

närvarande.

2.2.2 Den praktiska tillämpningen

Som har framgått av redogörelsen ovan har SÄPO för att erhålla

tillstånd till telefonavlyssning att vända till sig en åklagare (som är behörig att handlägga säkerhetsmål), i regel en åklagare på regional nivå. Efter egen av prövning frågan gör åklagaren en

framställning till domstolen, som efter en

muntlig föredragning av

åklagaren avgör om tillstånd skall ges eller Som ej. underlag för

åklagarens framställning ligger en inom SÄPO

upprättad promemoria med fakta i ärendet. Vid prövningen av frågor av detta

slag är tingsrätten domför med en lagfaren domare (l kap. 3 § RB), och tingsrättens beslut får överklagas till hovrätten (49 kap. 4 § RB).

I praktiken är det åklagaren som sållar bort

framställningar från

SÄPO om som inte är

telefonavlyssning tillräckligt underbyggda.

Den normala gången i ett ärende torde vara att SÄPO överlämnar ett ärende till först åklagaren då denne under hand har gett besked om att ärendet hans enligt uppfattning är sådant att domstolens tillstånd borde kunna erhållas. Det är med andra ord sällsynt att en om

framställning avlyssning avslås av domstolen.

Av den anledningen blir det heller inte aktuellt för åklagaren att

överklaga ett beslut av till tingsrätten hovrätten. Den misstänkte känner över huvud inte till taget beslutet om avlyssning och är redan av den anledningen förhindrad att överklaga beslutet.

Tekniskt går

telefonavlyssning till så att polisens avlyssnings-

utrustning kopplas in på telenätet televerkets genom försorg. Själva avlyssningen och inspelningen på band sker hos SÄPO, som

för Övrigt ofta svarar för den funktionen även när det gäller

telefonavlyssning i den Övriga polisverksamheten.

Hanteringen av de inspelade banden kan vålla en del praktiska problem. Till en

början måste banden skrivas och eftersom de samtal ut, som avlyssnas i regel förs på ett främmande språk måste det inspelade

materialet översättas till svenska. Ett antal tolkar ingår organisatoriskt i SÄPO, men i många fall - särskilt när det gäller mindre

vanliga språk är man hänvisad till att anlita utomstående

Arbetsmetoder 89

tolkar. Mängden inspelade band kan ibland bli så stort att det är svårt att hinna med översättning och utskrift, och i vissa fall kan det föreligga svårigheter att finna tolkar som är både kapabla och pålitliga.

Några fall av ef tersläpning när det gäller utskrift och översättning av avlyssnat material har behandlats i den utredning som landshövdingen Gösta Gunnarsson på regeringens uppdrag har gjort av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring Olof Palme. Enligt vad Gunnarsson fann vid sin utredning (SOU 1989:1 s. 33) förelåg delvis betydande ef tersläpningar när det gällde avlyssningar som han hade granskat. Också den särskilde utredaren har sin rapport (SOU 1989:18 s. 67 f) konstaterat att det förekommit sådana eftersläpningar, inte bara i de av Gunnarsson omnämnda fallen utan även i andra.

Av sekretesskäl är det inte möjligt att lämna någon närmare redogörelse för tillämpning och erfarenheter när det gäller telefonavlyssning på SÄPO:s område. Den särskilde utredaren har i sin rapport (s. 64) som en sammanfattande bedömning anfört att telefonavlyssning är ett värdefullt komplement till övriga spaningsmetoder. Visserligen ger avlyssningen mera sällan några direkt avgörande bevis för brottslig verksamhet, men enligt utredaren ger den ofta kännedom om kontakter, resor och liknande som är av värde för inriktningen av de fortsatta spaningarna.

Den särskilde utredaren har vidare (s. 65) framhållit att denna bild av telefonavlyssningens användbarhet, som bygger på SÄPO:s egna uppgifter, har bekräftats vid kontakter som utredaren har haft med utländska säkerhetstjänster. Också där betraktar man enligt utredaren telefonavlyssning som ett värdefullt hjälpmedel för kartläggning av spionage- och terroristorganisationer, även om de inhämtade uppgifterna inte så ofta ger konkreta upplysningar om säkerhetshotande verksamhet.

2.2.3 Den tekniska utvecklingen

Tekniken med automatisk databehandling (ADB) har utvecklats snabbt under senare år, och detsamma är förhållandet beträffande

11 Carl I sin nyligen utkomna bok Ett uppdrag framför Lidbom en hel del kritiska synpunkter på den formella hanteringen av ärenden om hemlig teleavlyssning (s. 66 ff).

90 Arbetsmetoder

utvecklingen på teleområdet. Denna utveckling har påverkat de tekniska förutsättningarna för att avlyssna och övervaka aktiviteter som sker med hjälp av ADB och teleteknik. Exempel härpå är meddelanden som sänds med av s.k. elektronisk hjälp post och telefax. Ett annat exempel är kommunikation som sker med hjälp av krypterade telemeddelanden.

Att möjligheterna till avlyssning - och därmed även möjligheterna till effektiv brottsbekämpning - kan försämras genom denna tekniska utveckling har påtalats från flera håll. Sålunda har frågan uppmärksammats bl.a. inom Europarådet, vars ministerkommitté år 1989 har antagit en rekommendation, enligt vilken medlemsstaterna mot bakgrund av den tekniska bör utvecklingen se över viss lagstiftning, bl.a. om regler straffprocessuella tvångsmedel.

Här kan nämnas att det i USA finns modern lagstiftning som reglerar möjligheterna för polisen att i hemlighet ta del även av kommunikation som inte innehåller tal. muntligt Lagstiftningen

(Electronic Communications Privacy Act 1986) är utformad som

en skyddslag för den enskilde och anger under vilka förutsättningar som polisen får ta del av elektroniskt Överförd kommunikation. I lagens definition av vad som avses med electronic communication innefattas all kommunikation som överförs med elektronisk hjälp. för Undantag görs sådan kommunikation som helt eller delvis innehåller

muntligt tal; för sådan kommunikation

blir i stället de särskilda om reglerna telefonavlyssning (wiretapping) tillämpliga (dessa finns i Omnibus Crime Control and Safe Streets Act 1968). Lagens vida tillämpningsområde innebär inte bara att den omfattar sådana skriftliga meddelanden, handlingar och fotografier som överförs med av telex hjälp och telefax. Den gäller också den elektroniska av information överföring som sker från en data-terminal till en annan och även sådana numeriskt kodade meddelanden som sänds till en personsökare. För att få tillstånd att ta del av sådan elektronisk kommunikation krävs enligt lagen tillstånd av domstol.

Viss elektronisk kommunikation har uttryckligen undantagits från tillämpningsområdet för den amerikanska lagen. Det gäller sådan kommunikation, där några skyddsregler inte har ansetts erforderliga. Lagen gäller således inte l) avlyssning av allmänt

tillgänglig radiokommunikation, 2) användning av radiosändare

för att spåra föremål (tracking devices), 3) avlyssning av vissa trådlösa telefoner, av 4) upptagning ton-signaler till en person-

Arbetsmetoder 91

sökare, 5) vissa fall av TV-Övervakning och 6) sådan registrering som (med svensk terminologi) innebär hemlig teleövervakning. Den särskilde utredaren har berört frågan om den tekniska utvecklingens betydelse för möjligheterna till en effektiv telefonavlyssning på SÄPO:s område. I sin rapport (SOU 1989:18 s. 69) framhåller utredaren att det förefaller som om den tekniska håller springa ifrån lagstiftningen, och med utvecklingen på att hänsyn till telefonavlyssningens betydelse för all polisverksamhet anser utredaren att det finns skäl att se över lagstiftningen om telefonavlyssning i särskild ordning.

En viss anpassning till den tekniska utvecklingen har skett genom de - ovan nämnda - ändringarna i tvångsmedelslagstiftningen som år 1989 (prop. l988/89zl24, JuU25, rskr. 313). Efter ägde rum dessa ändringar är det möjligt att inte bara avlyssna vanliga telefonsamtal utan även att ta upp telex- och telefaxmeddelanden liksom sådan datakommunikation som sker över ett telenät. Däremot möjliggör inte heller de nya reglerna avlyssning av sådan datakommunikation som sker enbart med hjälp av ADB-teknik, dvs. utan att den sker över ett telenät.

Regeringen har nyligen tillkallat en särskild utredare (Ju 1989:04) med uppdrag att överväga vilka förändringar av bl.a. de processrättsliga reglerna som är påkallade med hänsyn till den tekniska utvecklingen inom data- och teletekniken. Enligt direktiven (dir. 1989:54) skall arbetet redovisas senast den 1 juli 1992.

2.3 signalspaning

En metod för säkerhetsunderrättelsetjänsten att inhämta information är genom signalspaning. Sådan spaning bedrivs som fjärrspaning och närspaning.

Med f järrsparzüzg avses spaning mot radiosändare som är belägna

utomlands och mot radiotrafik mellan utlandet och Sverige. syftar till att kartlägga strategisk, operativ och Fjärrspaningen taktisk radiotrafik i närområde. Strategisk radiotraf ik Sveriges avser enkelriktade från uppdragsgivaren till illegala sändningar underrättelseof f icerare medan operativ radiotraf ik avser likartade till operativa Med taktisk trafik avses sändningar agenter. militära förbands och underrättelsegruppers interna kommunikation under utbildning och övning.

92 Arbetsmetoder

Närspaning riktar sig mot radiotrafik på kortare avstånd inom Sverige, och utförs i första hand från mobila enheter för att det skall vara möjligt att mer exakt lokalisera en sändare.

Sändningar f rån utländska underrättelsecentraler sker bl.a. med

telegraf i, telefoni, tonsändningar och s.k. datasändningar.

Signalspaningen syftar till att identifiera sändningarna så att de

kan sammanföras till olika s.k. mönster, radioplaner, som förutsätts vara olika för olika mottagande agenter. Eftersom sändningarna är chiffrerade är det vanligen att omöjligt avslöja innehållet i de sända meddelandena.

Såväl f järrspaning som kan närspaning komplettera annan spaning mot agenter och sabotörer, och i flera fall har signalspaningen medverkat till att spioner kar kunnat avslöjas och dömas. Under krig och beredskapstillstånd, när sambandet mellan främmande underrättelsetjänster och agenter i Sverige till stor del torde ske per radio, är

signalspaningen ett oundgängligt instrument för att

kunna spåra de främmande agenterna.

Signalspaning bedrivs inte bara av SÄPO utan också av försvarets

radioanstalt (FRA). FRA, som är en myndighet tillhörig försvarsmakten, bedriver verksamhet som är huvudsakligen inriktad på att tillgodose underrättelsetjänstens behov. Ett visst samarbete på det tekniska planet förekommer mellan SÄPO och FRA.

Kommittén har i sitt förra betänkande (SOU 1988:16) SÄPO Säkerhetspolisens inriktning och organisation tagit upp om frågan en ökad samverkan mellan SÄPO och FRA. Efter att ha konstaterat att FRA är en myndighet med både personella och ekonomiska resurser som betydligt överstiger resurserna för SÄPO:s signalspaning anförde kommittén följande (s. 183).

Ett sätt att låta resurserna vid FRA komma även SÄPO till godo vore att överlåta att bedriva på FRA signalspaning även för SÄPO:s Rent räkning. praktiskt skulle detta t.ex. kunna åstadkommas att FRA genom bedriver en del av sin verksamhet på av SÄPO beställning och under viss medverkan av personal därifrån. Därmed skulle den polisiära

signalspaningen få tillgång till

avancerad teknik och teknisk som den sakkunskap knappast kan räkna med inom nuvarande organisationsramar. Däremot kan det finnas en risk för att en bristande polisiär kompetens hos den som personal utför själva

signalspaningen (inhämtarna) skulle

Arbetsmetoder 93

inverka enligt på utfallet av spaningarna. Från SÄPO har man framhållit vikten av att inhämtarna har grundlig erfarenhet även av den polisiära bearbetningen av de inhämtade underrättelserna. I dag tjänstgör personalen vid SÄPO:s signalspaning omväxlande som bearbetare och inhämtare, men den allsidiga kunskap som därigenom byggs upp skulle gå förlorad om inhämtarna skulle tillhöra FRA. Kommittén avstår av dessa skäl från att föreslå att någon del av SÅPO:s signalspaning skall föras över till FRA.

Kommittén mot den bakgrunden (s. 183 f) att man i föreslog stället borde inrikta sig på en långtgående samverkan mellan SÄPO och FRA i teknik- och metodfrågor. Enligt kommittén borde myndigheterna i fortsättningen bedriva utvecklingsarbete i samverkan med varandra när det gäller signalspaning på SÄPO:s område, och att därvid FRA borde svara för huvuddelen av den tekniska kompetensen medan SÄPO i första hand borde bidra med polisiär sakkunskap. Vidare borde upphandlingen av signalspaningsmaterial ske gemensamt för de bägge myndigheterna, lämpligen genom att FRA äger den materiel som används av SÄPO och ställer den till SÄPO:s förfogande enligt särskilda bestämmelser. Kommittén förordade också en samlokalisering av SÄPO:s och FRA:s signalspaningsstationer, både i Stockholm och på andra orter. Också utbildning och vissa andra stödjande funktioner borde enligt kommittén skötas i samarbete mellan de båda myndigheterna.

Med hänvisning till att åtskilliga förhållanden av bl.a. teknisk och administrativ art måste klaras ut innan man definitivt kan precisera formerna och omfattningen av en organiserad samverkan föreslog kommittén att regeringen skulle uppdra åt RPS och FRA att undersöka förutsättningarna för en ökad samverkan mellan myndigheterna när det gäller signalspaning.

Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har de instanser som yttrat sig rörande frågor om signalspaning i huvudsak ställt sig positiva till kommitténs synpunkter och förslag.

I det regeringsförslag om säkerhetspolisens inriktning och behandlade våren 1989 - och som organisation som riksdagen hade sin grund i kommitténs delbetänkande i motsvarande delar - berörde civilministern (Bengt K Å Johansson) frågan om

94 Arbetsmetoder

SÄPO:s signalspaning. Civilministern förklarade sig dela kommittens bedömning att den som bedrivs signalspaning på säkerhetsunderrättelsetjänstens område även i fortsättningen bör ingå organisatoriskt i Säkerhetspolisen, och riksdagen hade inget att invända häremot ((prop. 1988/89:lO8 s. 9 resp. JuU2l s. 7)

Regeringen har i augusti 1989 uppdragit åt RPS och FRA att gemensamt närmare utreda förutsättningarna för en ökad samverkan mellan myndigheterna på signalspaningens område (civildepartementet, dnr P 409-89). Uppdraget bör enligt regeringsbeslutet inriktas på utarbetandet av konkreta till samförslag verkan, varvid bl.a. de av kommittén angivna riktlinjerna bör utgöra en utgångspunkt. Enligt beslutet skall redovisas uppdraget till regeringen senast den 3 september 1990.

2.4 SÄPO:s register och arkiv

2.4.1 Inledning

Som har nämnts tidigare förs vid SÄPO ett särskilt datorbaserat register, som brukar kallas

SÄPO-registret. Registret förs med

stöd av en bestämmelse i personalkontrollkungörelsen (2 §) och ett särskilt regeringsbeslut 26 I (den juni 1980). registret får antecknas sådana uppgifter som behövs för den särskilda polisverksamhet som SÄPO bedriver, bl.a. från uppgifter spaning inom kontraspionage och terrorismbekämpning. Ansvaret för SÄPOregistret ligger centralt hos SÄPO i Stockholm, men terminalåtkomst till registret finns också på flera andra enheter inom SÄPO. Registret innehåller åtskilliga uppgifter om bl.a. personer, organisationer och händelser.

I den allmänna debatten ofta SÄPO:s förknippas registreringar med personalkontrollen. Det är visserligen riktigt att SÄPOregistret är en av de källor från vilka uppgifter hämtas i det

sammanhanget, men i första hand är SÄPO-registret ett spanings-

register för användning inom säkerhetsunderrättelsetjänsten. Uppgifter som kommer fram inom terrorismkontraspionaget, bekämpningen eller kontrasubversionen förs in i om de registret bedöms kunna vara av värde för den fortsatta verksamheten. De registrerade uppgifterna används sedan i den löpande verksamheten såväl inom säkerhetsunderrättelsetjänsten som i samband med personalkontroll. Uppgifterna i är organiserade så registret

sou 1990:51 Arbetsmetoder 95

att man snabbt kan få en överblick över registrerade data rörande exempelvis en viss person eller en viss organisation. Genom registret får man även hänvisning till den skriftliga dokumentation som finns i de akter som förvaras i SÄPO:s arkiv.

Ett annat register som förs hos RPS och som SÄPO har tillgång till är person- och belastningsregistret (PBR), som är det största centrala polisregistret. I detta register finns uppgifter bl.a. om domar och åtalsunderlåtelser samt misstankar om vissa brott, vars registrering är av särskild betydelse för polisens brotts- Polismyndigheterna har tillgång till detta register via spaning. terminaler. Uppgifter från PBR kommer ofta till användning inom den öppna polisen i s.k. polismyndighetsärenden, dvs. ärenden om tillstånd att inneha vapen och sprängämnen, förordnande av ordningsvakter och körkortstillstånd m.m..

Också det allmänna spaningsregistret, som innehåller allmän spaningsinformation och uppgifter om frihetsberövanden och verkställighet av påföljder har SÄPO tillgång till. Registret förs av polismyndigheterna och uppgifterna i registret är åtkomliga för samtliga polismyndigheter genom terminaler. Det gäller emellertid strikta restriktioner beträffande vilka som har tillgång till uppgifter i det allmänna spaningsregistret.

För de tre som nu har nämnts gäller bestämmelserna i register polisregisterlagen. I princip gäller också datalagens bestämmelser, men eftersom registren är s.k. statsmaktsregister är vissa föreskrifter i datalagen inte tillämpliga på dessa register (2 a§

data1agen).”

om hur de centrala polisregistren bör vara utformade i Frågor framtiden övervägs för närvarande inom samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem (SARI). Datainspektionen (DI) har nyligen genomfört en granskning de personregister som förs hos RPS och därvid kommit fram till att f örfattningsregleringen är DI bör en grundlig översyn göras av bristfällig. Enligt polisregisterlagstiftningen (DI, dnr 2366-88).

12 Se Claes Kring och Sten Wahlqvist, Datalagen, 1989, s. 86.

96 Arbetsmetoder

2.4.2 Närmare om SÄPO:s register

SÄPO:s register är enligt 2 § PKK avsett för den särskilda polisverksamheten med att förebygga och brott mot rikets uppdaga säkerhet, och i registret får göras de som anteckningar behövs för denna verksamhet. får dock Anteckning inte göras enbart av det skälet att någon genom till tillhörighet organisation eller på annat sätt har givit uttryck för en politisk uppfattning (2 § PKK). Närmare föreskrifter för sådan har utfärdats registrering av regeringen, dels genom öppna föreskrifter år 1972, dels genom kvailificerat hemliga föreskrifter år 1981.

Med hänsyn till den stora mängd information som Säkerhetspolisen hanterar förs registret med av ADB. hjälp Tidigare fördes registret manuellt med ett särskilt klassificeringssystem (det s.k. JWK-systemet). Redan i mitten av 1960-talet började ett registersystem baserat på ADB att utvecklas inom i säkerhetspolisen samband med att datorer anskaffades för första gången.

Det första systemet, i bruk centralregistret (CR), togs år 1971 och det drevs till en början parallellt med det manuella tidigare, systemet. År 1972 var registret helt ADB-baserat sedan uppgifter i det gamla systemet hade konverterats för att i det ingå nya dataregistret. Det nya systemet visade snart vara sig otillräckligt för säkerhetspolisens behov och redan år 1978 inleddes därför ett projekt i avsikt att ta fram ett nytt som skulle registersystem tas i bruk samtidigt med att skulle få en säkerhetsavdelningen egen s.k. stordator.

Det nuvarande registret användas (NCR) började på våren 1982. Det är ett register för såväl ren registerslagning, t.ex. för personalkontroll och spaning, som för och bearbetning analys.

Informationen i registret är tillgänglig on line med av bildhjälp skärmsterminaler och telexutrustning. Till den dator som sköter kommunikationerna är anslutna fasta förbindelser för SÄPO:s centrala behov och för länssektionera samt ett antal som linjer via modem gár att nå per vilka är avsedda som telefon, reservförbindelser och för beredskapsändamål. Totalt finns ett relativt stort antal terminaler och skrivare anslutna till systemet. Härutöver finns telexapparater hos länssektionerna som kan nå systemet i huvudsak som ett reservförfarande.

All kommunikation utanför SÄPO:s lokaler hos RPS i Stockholm sker krypterad. För telexförbindelserna dessutom att gäller

sou 1990:51 Arbetsmetoder 97

automatisk motringning sker när en förbindelse söks med registret.

För att garantera att ingen som inte är behörig kan få del av information i registret - eller tillföra information - finns ett system för behiirighetskontroll. Behörigheten är personlig för varje befattningshavare som har tillgång till registret och är uppdelad i nivåer, en för rätt att ställa frågor - som i sin tur är i nivåer - och en för rätt att föra in uppdelad uppgifter. Behörigheten kontrolleras med hjälp av ett kort som läses av på terminalens tangentbord, en personlig kod och en funktion som identifierar vilken terminal som används. Varje behörig kan använda av en eller flera - åtta befattningshavare sig högst - terminaler. Vid obehörig användning av ett kort, vid angivande av fel personlig kod eller vid användande av fel terminal spärras - efter ett antal försök - det kort som har använts, och samtidigt sänds ett larmmedelande till en särskild säkerhetsskrivare. Kortinnehavarens behörighet kan därefter återfås först efter en skriftlig förklaring.

För vissa förfrågningar mot registret tillämpas dessutom särskilda säkerhetsrutiner. Dessa innebär att den som frågar kan få svaret att någon information inte finns eller att han måste vända sig till en viss befattningshavare. Samtidigt informeras den som är ansvarig för det aktuella ärendet om vem som har sökt information. Dessa rutiner används beträffande särskilt känsliga operationer och för anteckningar om säkerhetspolisens egen personal. Samtliga förfrågningar i systemetet registreras (loggas), vilket innebär att också andra kontroller av registrets användning kan göras. Exempelvis kan en användare tillfrågas om varför han har gjort en förfrågan som med hänsyn till befattningshavarens arbetsuppgifter kan te sig opåkallad.

Systemet är uppbyggt av tre moduler: objektsmodul, aktivitetsmodul och hiindelsemodul. Ob jektsmodulen innehåller identitetsuppgifter, dvs. personnummer, namn, fordonsuppgifter m.m. Både personer och sakobjekt registreras. Ett sakobjekt kan vara t.ex. ett fordon, en konferens eller en organisation. Uppgifterna i objektsmodulen registreras på personnummer eller - beträffande sakobjekt - på nummer som är uppbyggda på samma sätt som personnummer.

I princip kan varje behörig befattningshavare föra in uppgifter i registret. En registrering med stöd av regeringens hemliga föreskrifter f år dock första gången den sker göras endast under

Arbetsmetoder

överinseende av chefen för registersektionen. Detta innebär att om en centralt, regionalt eller lokalt placerad befattningshavare hos Säkerhetspolisen har uppgifter om en person som han anser bör registreras med stöd av de hemliga föreskrifterna, så får han sända dessa till registersektionen som avgör om regristrering av personen skall ske eller ej. Sedan denna första registrering är gjord är det möjligt för varje behörig befattningshavare att tillföra ytterligare uppgifter om den som har registrerats.

2.4.3 Diarieföring och arkivering

Diarieföring och arkivering sker hos dokumentroteln vid registersektionen, som numera ingår i samordningsenheten.

Når en handling kommer in till Säkerhetspolisen förs den in i något av säkerhetspolisens diarier. De diarier som finns är dels ett öppet diarium (SA) i vilket alla handlingar registreras med undantag för de som är kvalificerat hemliga, dels ett diarium för hemliga handlingar (SH) som dessförinnan - med en kortfattad diarieupplysning - har förts in också i det öppna diariet, dels ett diarium för kvalificerat hemliga handlingar (SK) och dels ett särskilt diarium för inkomna personalkontrollärenden 6 § (jfr sekretessförordningen).

Efter diarieföringen går den inkomna handlingen till en handläggare som, när han inte längre är i behov av handlingen, återsänder den till dokumentroteln för arkivering. Arkiveringen av handlingar sker i akter som kan identifieras med samma 0b jektsnummer som finns i säkerhetspolisens register. Samtidigt med arkiveringen görs en anteckning i registret om var i arkivet akten förvaras, och dessutom mikrofilmas handlingarna.

Säkerhetspolisens system för registrering och arkivering av uppgifter innebär att handlingar från regions- och länssektionerna arkiveras centralt hos säkerhetspolisen i Stockholm, och att de akter om personer och annat som finns arkiverade centralt helt motsvarar de akter som finns hos regions- och länssektionerna (s.k. spegelakter).

För arkivvárden hos SÄPO gäller för närvarande bestämmelserna i allmänna arkivstadgan (1961:590). Att arkivstadgan gäller för SÄPO innebär bl.a. att SÄPO har skyldighet att överlämna äldre arkivhandlingar till riksarkivet. Riksdagen har nyligen beslutat en ny arkivlag (prop. 1989/90:72, KrU29, rskr. 307), som träder i

s0U 1990:51 Arbetsmetoder 99

kraft den l juli 1990. I den nya lagen finns grundläggande bestämmelser om arkivering och gallring hos statliga myndigheter. Genom en särskild övergångsbestämmelse har föreskrivits att säkerhetspolisen tills vidare inte skall stå under tillsyn av någon

arkivmyndighet.

För gallring av handlingar hos SÄPO gäller särskilda föreskrifter som har utfärdats av (inrikesdepartementet) den l4 regeringen april 1961. Enligt dessa gallringsf öreskrif ter har SÄPO befogenhet att och förstöra de handlingar som inte längre behövs utgallra för den särskilda polisverksamhet som SÄPO bedriver. I polisregisterkungörelsen finns en bestämmelse om utgallring (14 §), vilken en i registret skall utgå bl.a. om uppgiften enligt uppgift inte behövs för Denna bestämmelse är emellertid inte registret. tillämplig på. SÄPO:s register, eftersom enligt l § andra stycket särskilda föreskrifter gäller för SÄPO:s polisregisterkungörelsen register.

SÄPO har också utfärdat egna föreskrifter om gallring och förav handlingar. Enligt dessa skall, så snart ett äldre störing ärende aktualiseras, prövas om materialet i akten kan utgallras eller härför är om kan komma att i ej. Avgörande uppgifterna framtiden behövas för säkerhetspolisens verksamhet. Utgallring skall emellertid enligt föreskrifterna också undvikas om en kan bedömas få ett historiskt intresse eller vara av uppgift värde från forskningssynpunkt. Särskilda regler gäller för utgallring av handlingar som rör t.ex. telefonavlyssning (27 kap. 24 § andra stycket RB).

Även vad som har registrerats och arkiverats med gäller uppgifter stöd av föreskrifter gäller vissa särskilda regeringens hemliga Om tio år har förflutit sedan den senaste anteckningen i regler. så aktualiseras ärendet automatiskt. Och om det registret gjordes, inom två år därefter inte har inkommit något som gör att registbör kvarstå, skall den utgallras. Detta innebär att inte reringen bara i registret avförs utan också att befintligt uppgifterna aktmaterial förstörs, såväl i det centrala arkivet som hos regionsoch länssektionerna.

I samband till det ADB-baserade registret i slutet med övergången av 1960-talet av äldre aktmaterial rum. Vad ägde en utgallring som bort var sådana uppgifter som inte bedömdes vara gallrades av intresse för den framtida verksamheten och som därför inte konverterades för i det dataregistret (se JO 1973 införing nya s. En del äldre aktmaterial har emellertid bevarats, men de 57).

100 Arbetsmetoder

uppgifter om enskilda personer som finns i dessa akter är inte sökbara med hjälp av det centrala registret.

2.4.4 Arkivhandling eller registeruppgift?

Frågan om arkivering och av gallring handlingar hos SÄPO har på senare tid ägnats särskild i den allmänna uppmärksamhet debatten. Anledningen är att det f rån riksarkivets sida har if rågasatts om inte normala regler för arkivering och gallring bör gälla även för SÄPO. I samband härmed har bl.a. särskilt diskuterats huruvida handlingar som förvaras hos SÄPO skall anses tillhöra arkivet eller registret. Frågan har ansetts vara av betydelse för vilka gallringsregler som skall för dessa gälla handlingar.

I den proposition som låg till grund för polisregisterlagen (prop. 1965:18) angavs (s. 49) att frågan om huruvida ett i register lagens mening skall anses föreligga eller inte är beroende av om det finns möjlighet att få en av sammanställning uppgifter rörande en viss person. I härtill anfördes anslutning vidare:

En samling i kronologisk ordning förvarade akter är självfallet inte något register. Kort eller blad, på vilka enskilda personers alla belastningar sammanställts, bildar däremot ett och samma register är förhållandet med hjälp- eller sökregister som innehåller hänvisningar till allt material beträffande viss Önskeperson. målet att snabbt kunna få fram material om en person kan emellertid tillgodoses även genom att primärmaterialet, akterna, förvaras i bokstavsordning efter namn i stället för En så kronologiskt. anordnad aktsamling måste därför också anses som ett register från de synpunkter som här har betydelse.

Frågan berördes inte närmare vid riksdagens behandling av

propositionen (lLU 1965:10, rskr. 93).

I ett mål om utlämnande av allmän som handling regeringsrätten avgjorde den 5 december 1988 var omständigheterna En följande. journalist vid Sveriges Radio begärde att från få ta del RPS/Säk av samtliga akter eller andra om handlingar en viss person i syfte att göra en dokumentärfilm om personen. RPS/Säk avslog framställningen med hänvisning till att något sådant förhållande

Arbetsmetoder 101

som medger utlämnande av uppgifter enligt polisregisterlagstif tningen inte förelåg.

Kammarrätten, som efter besvär prövade frågan, konstaterade att uppgifter och anteckningar som har tillförts ett polisregister får lämnas ut (enligt 9 § polisregisterlagen) för vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning under förutsättning att uppgifterna inte kan missbrukas till men för den enskilde. Med åberopande (bl.a.) härav avslog kammarrätten framställningen om att få ut uppgifterna. Regeringsrätten ändrade inte kammarrättens dom (kammarrätten i Stockholm, mâl nr 4010-1988).

Avgörandet överensstämmer med den ovan redovisade uppfattningen (i förarbetena till polisregisterlagen) att handlingar (akter och liknande) beträffande en person utgör polisregister om de är identifierbara med hjälp av personens namn. Regeringsrättens avgörande har omnämnts också i förarbetena till den nya arkivlagen (prop. 1989/90:72 s. 50).

Den aktuella frågan har uppmärksammats även i riksdagen. Vid

riksmötet 1986/87 besvarade sålunda justitieministern (Sten

Wickbom) en interpellation av Bo Hammar (vpk) om SÄPO:s arkiv. I interpellationen var Bo Hammar kritisk till att särskilda regler gäller för SÄPO:s arkiv och han frågade om justitieministern var beredd att utforma klara direktiv för arkiveringen av SÄPO:s material. I sitt svar förklarade justitieministern att överläggningar pågick mellan RPS och riksarkivet om hur arkivbestämmelser för Säkerhetspolisen bör utformas i framtiden, och att han räknade med att. inom kort få ett förslag om detta från myndigheterna (riksdagens protokoll 1986/87:9] s. 6 f).

I en fråga under 1988/89 års riksmöte erinrade Bo Hammar (vpk) om justitieministerns ovan redovisade besked och frågade om några åtgärder skulle vidtas för att tryckfrihetsförordningens och allmänna arkivstadgans bestämmelser skall gälla fullt ut också i fråga om säkerhetspolisens handlingar. Civilministern (Bengt K Å Johansson) upplyste i sitt svar om att riksarkivet under hösten 1987 hade överlämnat ett förslag till nya gallringsregler för säkerhetspolisens arkiv, som både riksarkivet och Säkerhetspolisen stod bakom. Han uppgav vidare att förslaget ännu inte hade genomförts men att han skulle fortsätta beredningen av förslaget med sikte på att saken skulle få en snar lösning. Avslutningsvis förklarade civilministern att han ansåg att nya gallringsbestämmelser skulle bygga på principen att material som har betydelse

102 Arbetsmetoder sou 1990:51

för samhällsvetenskaplig och historisk inte ut forskning gallras (riksdagens protokoll 1988/89:36 s. 47 f).

SÄPO och riksarkivet har efter samråd föreslagit att en särskild bestämmelse införs om gallring av handlingar hos SÄPO. I förslaget anges som en förutsättning för gallring att materialet bedöms sakna betydelse för historisk eller annan forskning och att diarier ej får utgallras. av om det ett Bedömningen föreligger värde för forskningen skall enligt förslaget ske i samråd med riksarkivet.

2.5 Internationellt samarbete

SÄPO har ett tämligen omfattande samarbete med utländska myndigheter på säkerhetsområdet, bl.a. när det gäller terrorismbekämpning och livvaktsskydd i samband med statsbesök. Av hänsyn till bl.a. utrikespolitiska förhållanden omfattas det internationella samarbetet av en synnerligen sträng sekretess, såväl utåt som internt inom SÄPO. Motsvarande stränga sekretess när det gäller internationellt samarbete på säkerhetsområdet tillämpas också utomlands.

Det internationella samarbetet sker för SÄPO:s del i första hand med utländska Säkerhetstjänster men också underrättelsetjänster och vissa polismyndigheter i utlandet samarbetar SÄPO med. Den löpande kontakten med utländska Säkerhetstjänster och liknande sker genom meddelanden som sänds via telekommunikationer. Vid SÄPO finns en enhet som svarar för teletraf ik, översättning och granskning av inkomna meddelanden från utlandet. Av ärendena rör den största delen terrorismbekämpning.

SÄPO medverkar inte i några regelrätta operationer åt utländska Säkerhetstjänster, men däremot kan SÄPO biträda med s.k. internationell rättshjälp i form av exempelvis förhör på samma sätt som polismyndigheter i allmänhet i olika länder biträder varandra i vissa fall. Och givetvis förekommer det att SÄPO vidtar åtgärder mot säkerhetshotande verksamhet i Sverige där utländska kontakter kan ha bidragit till SÄPO:s kunskaper om verksamheten.

Mest omfattande är SÄPO:s internationella kontakter på terrorismbekämpningens område. Detta samarbete sker som ett led l

Arbetsmetoder 103

uppfyllandet av Sveriges f olkrättsliga förpliktelser på området, har fast i ett antal konventioner och andra intervilka lagts överenskommelser. Även inom ramen för samarbetet nationella inom den Internationella Kriminalpolisorganisationen (Interpol) sker viss fortlöpande information om terrorism.13.

har i sin rapport anfört följande om Den särskilde

utredaren

av SAPO:s internationella samarbete (SOU 1989:18 betydelsen s. 61 f).

Det internationella samarbetet är av stor betydelse för att skall kunna bedrivas effektivt. säkerhetstjänsten Det gäller inte bara på terrorismbekämpningens där för samarbetet har slagits fast i område, grunden konventioner, till vilka Sverige har anslutit sig. Också områden av säkerhetstjänstens verksamhet kan på andra internationella kontakter vara avgörande för framgång. vad man mig från en utländsk säkerhets- Enligt sagt som har haft kontakt med skulle verksamtjänst jag heten utan internationellt samarbete inte lyfta från

marken.

SÄPO har framhållit för mig att det internationella samarbetet väl. Vid kontakter som jag haft fungerar med av SÄPO:s utländska samarbetspartners har några dessa uttalat uppskattning över samarbetet. Mitt är också att det internationella samarbetet hör intryck till de starka sidorna i SÄPO:s verksamhet.

I det internationella samarbetet underkastar sig SÄPO vissa etiska regler. Dessa har, efter vad det sagts mig, växt fram internationell praxis och motsvarande genom regler följs också av andra länders Säkerhetstjänster. Däremot har de inte fast i något beslut av vare slagits eller RPS. Det finns över huvud taget sig regeringen

13 för de internationella överens- En närmare redogörelse kommelser som Sverige har anslutit sig till på terrorismbekämpfinns i den om bekämpning av vissa ningens område proposition våldsdåd med internationell anknytning som riksdagen nyligen s. 8 - I det förslag om har behandlat (prop. l989/90:l30 ff). inom som lade fram för en tid sedan förnyelse polisen regeringen ingående för det internationella samarbetet på den öppna redogörs område 1989/901155 s. 105 ff). polisens (prop.

104 Arbetsmetoder

inga skrivna normer som bestämmer gränserna för eller innehållet i samarbetet.

Det har i princip varit SÄPO själv som bestämt vilka länder man skall samarbeta med. När kontakter upptas med ett nytt land, vilket sker från tid till annan, fattas beslutet av rikspolischefen efter förslag av SÄPO-chefen. Någon skriftlig dokumentation av sådana beslut finns dock inte. I vissa fall har det tydligen förekommit kontakter mellan SÄPO och regeringen angående valet av samarbetspartners, men omfattningen av dessa kontakter är oklar eftersom de inte dokumenterats.

Jag är för min del kritisk till frånvaron av formell reglering av det internationella samarbetet. Kravet på sekretess bör inte och behöver enligt min mening inte på något område drivas så långt att man avstår från att fästa beslut på papperet. Enligt min mening bör det med hänsyn till f râgans utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse ankomma på regeringen att bestämma vilka länder SÄPO skall samarbeta med. Det bör också ankomma på att regeringen slå fast vissa grundläg-

gande regler f ör det internationella

samarbetet, t.ex. på vilka områden samarbetet skall bedrivas och vad som skall gällai fråga om utlämnande av känsliga uppgifter, framför allt beträffande svenska medborgare. Jag anser att man bör att ta in överväga sådana regler i de riktlinjer för SÄPO som regeringen enligt vad SÄPOkommittén bör utfärda

föreslagit årligen. Ett alternativ

skulle kunna vara att det

reglera internationella

samarbetet i en

hemlig förordning.

I regeringens proposition om

säkerhetspolisens inriktning och

organisation som riksdagen behandlade våren 1989 föreslogs att regeringen årligen skulle besluta om riktlinjer för SÄPO:s verksamhet (prop. l988/89:l08, JuU2l, rskr. 287). Ett av de områden som enligt civilministern K Å (Bengt Johansson) kunde behöva regleras i sådana var riktlinjer det internationella samarbetet inom säkerhetstjänsten (prop. s. 13).

Arbetsmetoder 105

2.6 Arbetsmetoder i övrigt

2.6.1 Inledning

Vid sidan om de arbetsmetoder som nu har redovisats finns också en rad andra tillvägagångssätt och arbetsformer som SÄPO använder sig av i sin verksamhet. Många av dessa har mer karaktären av normalt, rutinbetonat polisarbete och behöver inte tas upp i det här sammanhanget, men några arbets- eller spaningsmetoder som inte har behandlats tidigare finns det enligt kommitténs mening anledning att något beröra.

2.6.2 Vissa spaningsmetoder

Som har nämnts tidigare kan SÄPO i sitt arbete komma i den situationen att man får möjlighet att i egna syften använda en person som är utsatt för värvningsförsök från en främmande underrättelsetjänst i egna syften. Genom ett slags motoperazion utnyttjar man personen i fråga för att få uppgifter om den främmande organisationen eller för att förse denna organisation med eller vilseledande information om förhållanden i felaktig Sverige.

En annan möjlighet att skaffa informationer om en främmande

organisations förehavanden och planer kan vara att infiltrera

organisationen med antingen egen personal eller någon som särskilt anlitas för uppdraget. Kommittén har under sitt arbete inte fått kunskap om att SÄPO i något fall har gått till väga på detta sätt, men det är uppenbart att det i något fall skulle kunna bli aktuellt för SÄPO att överväga att ta till en sådan möjlighet för att få fram upplysningar om t.ex. en terroristorganisation. Däremot är det klart att SÄPO ibland helt öppet använder sig av kontaktverksamhet för inhämta information av betydelse för verksamheten. Sådana kontakter tas helt öppet och den person som samarbetar med SÄPO är införstådd med att informationsinhämtandet sker som ett led i SÄPO:s arbete. Däremot är det inte alltid så att den organisation det gäller är medveten om att den i organisationen har en person som lämnar uppgifter om organisationen till SÄPO, även om naturligtvis så också kan vara fallet.

I sådana situationer som nu har nämnts kan det finnas anledning för SAPO att för utförandet av ett visst uppdrag anlita en utomstående person. Detta kan visa sig vara nödvändigt av säker-

106 Arbetsmetoder

hetsskäl eller för att t.ex. över huvud för SÄPO

taget möjliggöra

att komma i kontakt med en viss person eller

organisation. Att användningen av sådana uppdragstagare kan innebära

problem,

bl.a. från sekretessynpunkt, har framförts tidigare (se SOU

1976:19 s. 110) och även på senare tid

(med anledning av den s.k.

Ebbe Carlsson-afféiren).“

Verksamheter av den art som nu har beskrivits nära

ligger vad

som brukar kallas

användning av provokatörer (agents provocateurs). Användningen av sådana för att avslöja brott har varit

föremål för diskussion både i och utomlands.

Sverige I vissa fall

anses det vara godtagbart att använda men det är provokatörer, svårt att bestämma var Allmänt gränserna går. anses att det i princip inte är tillåtet för polisen att framkalla ett brott som annars inte skulle ha begåtts. Det har att denna sagts princip innebär att det är tillåtet att framkalla den

ifrågavarande handlingen men inte att väcka och brottslig vilja, att detta i sin

tur innebär att de åtgärder som kan måste vara

godtas tämligen

passiva. Det skall exempelvis vara för att utan

möjligt polisen att avslöja sig inträda i ett händelseförlopp och även driva

på detta,

men erbjudande av förhållandevis stor ersättning eller annan

uppenbar frestelse skulle däremot för passera gränsen det tillåtna eftersom agerandet då får en alltför aktivt påverkande karaktär.”

I situationer som nyss har nämnts, men även i andra fall, kan det bli aktuellt för SÄPO att betala för

upplysningar eller tips som

den får från olika personer. För sådana ändamål har SÄPO dels vissa ekonomiska resurser, dels särskilda rutiner för

redovisning

och kontroll.

En särskild

spaningsmetod som - för den öppna polisens vidkom-

mande - har diskuterats

på senare tid är användningen av särskild utrustning för att kunna eller efter förfölja följa fordon. Sådan utrustning (tracking devices) är vanlig på flera håll utomlands, t.ex. i USA, och kallas beacons eller Den beepers. utrustning som används består av en relativt liten radiosändare

14 Se t.ex. JK 1988 s. 112 ff.

15 Uttalandena är hämtade från Hans-Gunnar Axberger,

Brottsprovokation, 1989, s. 28 f. - I arbetet redogör Axberger ingående för de rättsliga aspekterna i olika hänseenden på användningen av agents provocateurs.

Arbetsmetoder 107

som sänder ut radiosignaler. Sändaren fästs exempelvis periodiskt fordon och det är sedan för mottagaren av på ett möjligt att fordonets rörelser. Enligt vad kommittén har signalerna följa erfarit har metoden med goda resultat använts inom den öppna

polisen.

Att metoden i vissa fall kan vara diskutabel från integritetsav den diskussion som har förekommit i b1.a. synpunkt framgår USA. USA:s domstol kan användningen av tracking Enligt högsta devices i vissa fall inkräkta på den enskildes reasonable expectaof och därmed kräva tillstånd av domstol. Så har tion privacy inte ansetts vara fallet om det gällt att följa ett fordon på en allmän plats, men om polisen med spårväg eller på annan fortsätter att följa fordonets rörelser, ningsutrustningens hjälp i ett och därmed får upplysningar som inte hade t.ex. garage, kräver användningen tillstånd av kunnat inhämtas på lagligt sätt, domstol.”

2.6.3 Beslutsdokumentation

Den särskilde utredaren framför i sin rapport (SOU 1989:18 kritik i vissa hänseenden mot beslutsformerna hos

s.__27 ff)

SAPO. anför han i det sammanhanget b1.a. följande Inledningsvis (s. 27).

Det starka sekretesskyddet är naturligt och åtminstone i de flesta fall nödvändigt för att säkerhetstjänsten skall kunna bedrivas på ett effektivt och betryggande sätt. Men behovet av sekretess tar sig också en del mera Under mitt utredningsarbete har säregna uttryck. det påfallande ofta visat sig svårt att få fram uppgifter om vilka beslut som har fattats i olika angelägenheter inom vilka som har fattat besluten och när det SÄPO, har skett. stött på fenomenet alltför ofta för Jag har att det skall kunna vara fråga om tillfälligheter. Så har bilden växt fram av en praxis, som småningom innebär att beslut i särskilt känsliga, tveksamma eller kontroversiella fattas utan att beslutet dokufrågor vare i eller på annat sätt. I menteras sig protokoll

16 för diskussionen i USA om En utförlig redogörelse

av devices finns i FBI Law Enforcement

användningen tracking 1985 februari, s. 26 ff, och mars, s. 21 ff. Bulletin,

108 Arbetsmetoder sou 199o;51

efterhand finns annan ingen möjlighet att rekonstruera beslutet än genom vad de inblandade befattningshavarna minns eller vill minnas. Enligt vad som har sagts mig kan det också förekomma att beslut fattas genom ett tyst samtycke från en chef som får ett ärende föredraget för sig.

Efter att närmare ha för

redogjort exempel på bristande besluts-

dokumentation inom SAPO:s verksamhet som han har päträf f at anför utredaren avslutningsvis följande (s. 33).

För framtiden är det min enligt mening nödvändigt med en helt annan i stringens ordergivning och beslutsfattande. Jag menar inte att vartenda beslut av rutinkaraktär skall fästas på papper och registreras. Men beslut som är av större vikt från rättslig eller annan synpunkt bör ovillkorligen dokumenteras så att man i efterhand kan se vad som har beslutats samt när och av vem beslutet har fattats. En annan sak är att besluten i många fall blir att anse som kvalificerat hemliga och får hållas

tillgängliga endast för ett fåtal befattningshavare. I den mån besluten inte

lämpligen kan hänföras till visst ärende bör de dokumenteras i särskild ordning, t.ex. i form av någon beslutsliggare. När det gäller operativ verksamhet kan en lämplig ordning kanske vara att lägga upp ett särskilt protokoll för varje operation och där fortlöpande notera alla viktigare beslut.

Det är enligt min mening angeläget att en ny och bättre ordning införs utan dröjsmål. Detta torde inte kräva någon ytterligare under utredning medverkan av parlamentariker. Jag föreslår att regeringen uppdrar åt verksledningen att utarbeta former för beslutsdokumentation som uppfyller krav rimliga på att verksamheten skall kunna i efterhand. följas Bestämmelser i ämnet har lämpligen sin plats i myndighetens arbetsordning.

Med anledning av utredarens förslag uppdrog regeringen i april 1989 ät

rikspolisstyrelsen att redovisa de åtgärder som styrelsen

fann anledning att vidta (civildepartementet, dnr P 283-89, delvis).

s0U 1990:51 Arbetsmetoder 109

Uppdraget har redovisats av säkerhetspolisen i en skrivelse till regeringen den 2 mars l990 (dnr SA-120-543-89). I skrivelsen uttalades b1.a. att en ny arbetsordning, efter en omfattande omorganisation av SÄPO, hade beslutats den 26 februari i år och trätt i kraft den l mars. I del l p 5 av arbetsordningen finns ett avsnitt med följande innehåll.

För handläggning av ärenden som förekommer hos SÄPO finns bestämmelser b1.a. i förvaltningslagen, verksförordningen och lagstiftningen om förundersökning i brottmål. Vad som sägs i det följande gäller även vid handläggning av ärenden på vilka dessa författningar ej är tillämpliga. Alla beslut som fattas och som är av någon vikt från rättslig eller annan synpunkt skall dokumenteras. Dokumentationen skall ske på en handling eller i ett särskilt beslutsdokument i ärendet eller i beslutsliggare hos säkerhetspolischefen eller vid någon av huvudenheterna. I ärenden som rör underrättelseförfarande, förspaning och förundersökning skall alltid finnas ett beslutsdokument först i akten där beslut i ärendet dokumenteras. I den mån ett beslut inte kan hänföras till visst ärende skall det dokumenteras i beslutsliggare. Av beslutsdokumentationen skall alltid framgå dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet och vem som har varit föredragande. I den mån det råder tveksamhet om eller hur ett beslut skall dokumenteras skall frågan underställas huvudenhetschef eller säkerhetspolischefen.

Avslutningsvis i den här delen av skrivelsen framhåller SÄPO att direktiv om beslutsdokumentation - av samma huvudsakligen innehåll som i avsnittet ovan - meddelades redan sommaren 1989, och att dessa ägnades särskild uppmärksamhet vid en chefskonferens som SÄPO anordnade i september 1989.

llO Arbetsmetoder s0U 1990:51

3 HEMLIG TEKNISK AVLYSSNING

3.1 Bakgrund

Som har nämnts tidigare är medenligt regeringsformen varje borgare skyddad mot b1.a. hemlig avlyssning genom dold mikrofon (s.k. buggning). Detta grundlagsskydd kompletteras genom bestämmelser i brottsbalken om straffansvar för den som gör sig skyldig till olovlig avlyssning. I olika sammanhang har emellertid gjorts gällande att polisen i vissa fall skulle kunna ha behov av att använda sig av hemlig dold avlyssning genom mikrofon, t.ex. vid spaning och beträffande narkotikautredning organiserad brottslighet och brott mot rikets säkerhet.

Den särskilde utredaren har i sin rapport konstaterat att buggning - trots att den är förbjuden - har förekommit i flera fall, b1.a. i samband med utredningen av mordet på Olof Palme (SOU 1989:18 s. 81 f). Också i andra har sammanhang påståenden framförts om att polisen har använt sig av olovlig avlyssning.

Sommaren 1988 ertappades en knuten till SÄPO av tullen polisman i Helsingborg då han sökte föra in för elektronisk utrustning avlyssning. Efter förundersökning har händelsen föranlett att åtal har väckts mot sex personer (bland dem tre för b1.a. polismän) smugglingsbrott. I utredningen framkom uppgifter om att polisen använt sig av hemlig avlyssning i utredningen av mordet på Olof Palme. Med anledning av dessa uppgifter inleddes förundersökning mot ett antal befattningshavare inom SÄPO och polisväsendet i övrigt. Från några av de inblandade har hävdats att det har varit fråga om nödsituationer och att förbudet mot hemlig avlyssning därför inte utgjort något hinder mot avlyssningarna. Förundersökningen avslutades i början av år 1990 och har lett till att åtal har väckts mot sex nuvarande eller tidigare tjänstemän inom polisväsendet.

Frågan om SÄPO bör få använda dold mikrofon avlyssning genom är enligt den särskilde utredaren 1989:18 (SOU s. 81) en utpräglat politisk fråga, som enligt honom måste bli beroende av hur man ser på ef fektivitetsvinster i polisiärt arbete när dessa inte går att få annat än till priset av en försvagning av skyddet för enskildas integritet. Utredaren har förordat att frågan om avlyssning genom dold mikrofon skall tillåtas bör beredas av SÄPO-kommittén och

sou 1990:51 Arbetsmetoder lll

inte av honom själv som ensam utredningsman. Utredaren har därför i sin rapport begränsat sig till att analysera själva frågeställningen och ge vissa synpunkter på ämnet (se nedan s. 133).

3.2 Teknik vid hemlig avlyssning

3.2.1 Inledning

I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för vilken avlyssningsapparatur som kan förekomma vid hemlig avlyssning. En utförligare redogörelse härför har lämnats av integritetsskyddskommittén i betänkandet (SOU 1970:47) Skydd mot avlyssning; den redogörelsen torde - även om sedan dess utvecklingen pä elektronikområdet har gått snabbt - vara i huvudsak aktuell även i dag. Vidare redovisas översiktligt bl.a. pä vilket sätt avlyssningsutrustning kan komma till användning.

3.2.2 Avlyssningsapparatur

Mikrofoner har till uppgift att fånga ljudvágor. Det finns olika typer av mikrofoner, t.ex. närverkande mikrofoner, som för sin funktion kräver att de är placerade i närheten av ljudkällan, kontaktmikrofoner, som påverkas av vibrationer utan att luften verkar som mellanled, och f järrverkande mikrofoner. För att en mikrofon skall kunna bidra till ljudâtergivning fordras att den står i förbindelse med en förstärkare och en strömkälla. Förstärkaren kan vara kombinerad med t.ex. en bandspelare. strömkällan kan vara ett batteri, elnätet eller telefonnätet.

Radiosändare är anordningar som med hjälp av elektromagnetiska vågor sänder ljud, bilder och andra meddelanden. Radiosändare finns i ett stort antal utföranden och kan med nuvarande elektronik göras mycket små. Ett exempel är de mycket smä för som har kommit till användning vid apparater ljudsändning och som kallas för bugs. En bug består av en radioavlyssning sändare (transistorer, kondensatorer och motstånd), en mikrofon, en strömkälla och en antenn. Med hjälp av s.k. integrerade kretsar kan radiosändaren göras mycket liten medan själva däremot strömkällan kräver större utrymme.

112 Arbetsmetoder soU 1990:51

Även mikrofoner kan vara små minsta blott mycket (de några millimeter i diameter). Vanligen måste de dock förses med ett hölje som ökar storleken kan ha till något. Höljet syfte att ge mikrofonen en bättre riktverkan att avskärma den från genom ovidkommande l judkällor. En annan kan uppgift vara att dölja mikrofonen. Det förekommer att till mikrofoner höljen utformas som t.ex. manschettknappar, och reservoarpennor cigarettändare.

En enkel form av kan bestå av en liten avlyssningsutrustning mikrofon som med en sladd är förbunden med en mindre bandspelare. Sådan används utrustning i dag i polisspaningar genom att en polisman bär den på vid samtal med sig exempelvis en misstänkt person. Samma kan användas utrustning också för att avlyssna samtal som polismannen inte deltar i själv (något som därför är otillåtet). För avlyssning av ett angränsande rum kan man föra in mikrofonen en genom värmeledningskanal eller ventilationstrumma eller liknande så att mikrofonen får en

position varifrån ljud kan uppfångas. Vanligen kräver detta ingen annan åverkan än att en del puts måste för att avlägsnas röja väg för mikrofonsladden. En mer ingripande metod är att borra ett litet hål genom så att mikrofonen kan väggen skjutas in till ett läge strax innanför tapeten i det rum som skall avlyssnas. En annan metod är att placera mikrofonen inne i det någonstans rum där avlyssningen skall äga rum. Ett med en sådan problem metod är att mikrofonen då ofta inte en sladd kan vara genom direkt förbunden med t.ex. en bandspelare utan att överföringen i stället måste ske via en radiosändare.

En form av buggning är att använda en telefon som finns i den lokal som skall avlyssnas. Fördelen med denna metod är att kraf tf örsörjningen kan ske med elektricitet från telenätet och att telenätet kan användas för att vidarebefordra den avlyssnade inormationen. Den mest sofistikerade formen av sådan telefonbuggning är att använda en s.k. infinity bug. En sådan bug består av ett mycket litet kretskort som monteras in i telefonen. Buggen kan aktiveras olika sätt, bl.a. genom att den telefon som används

rings upp. Trots att den avlyssnade telefonens telefonlur läggs på efter påringningen fortsätter dess mikrofon att i fånga upp ljud rummet. Mikrofonen är sedan aktiverad ända tills dess telefonluren lyfts Att SÄPO upp på nytt. i något fall har använt sig av

Arbetsmetoder ll3

sådan telefonbuggning framgår av den förundersökning om misstänkt olovlig avlyssning som nyligen har avslutats.”

En särskild form av avlyssningsanordningar är f järrverkande mikrofoner (riktmikrofoner eller s.k. superöron). En sådan mikrofon möjliggör upptagning av ljud inom ett snävt avgränsat område men på relativt långt avstånd. Det finns också utrustning från vilken en laserstråle kan riktas mot en fönsterruta, som då fungerar som ett membran och vidarebefordrar ljud i rummet via strålen. Efter att ha mot rutan laserstrålen

reflekterats fångas

upp och ljudet kan avläsas. Med de anordningar som nu har nämnts är emellertid kvaliteten på l judåtergivningen ofta mindre god.

Den som misstänker sig vara utsatt för hemlig avlyssning kan vidta åtgärder som förhindrar eller försvårar avlyssningen. I första hand kan ljudupptagningsutrustningen lokaliseras och oskadliggöras, och SÄPO har för sin säkerhetsskyddande verksamhet teknisk utrustning som möjliggör att avslöja förekomsten av dolda mikrofoner och liknande. Ett sätt att försvåra en hemlig avlyssning är att åstadkomma störande sidoljud med samma frekvensomfång som samtal, t.ex. genom att en radio eller en TV är påslagen samtidigt som samtalet förs.

3.2.3 Förekomst och användning

Mikrofoner - även mycket små sådana - finns att köpa i Sverige, bl.a. genom postorderföretag. Även mycket små bandspelare saluförs på den svenska marknaden liksom sådana elektroniska komponenter som behövs för att konstruera radiosändare. Det har också visat sig att det med dessa komponenter går att tillverka effektiva Ett - som kommittén har bugs. exempel på en sådan fått beskriven för - av en liten radiosändare med sig utgjordes mikrofon som monterades i en telefon. Med hjälp av denna anordning avlyssnade sedan en privatperson (i flera månader) samtal från telefonen med hjälp av en vanlig radiomottagare.

17 Ett berömt exempel på telefonbuggning är den som den brittiska underrättelsetjänsten MI 5 lär ha utfört mot sovjetledaren Nikita Chrustjev i samband med att denne besökte England år 1956. Enligt vad Peter Wright (f örutvarande chef för MI 5) uppger i boken Spycatcher aktiverades telefonen i det fallet genom högfrekventa kortvågssignaler (s. 85).

ll4 Arbetsmetoder sou 1990:51

Komplett avlyssningsutrustning finns inte att köpa i Sverige, framförallt beroende på de förbud mot överlåtelse och införsel av radiosändare som finns i radiolagen (1966:755). Däremot finns sådan utrustning att tillgå på sina håll utomlands. Rikspolisstyrelsen har rätt att införskaffa utrustning för om den avlyssning behövs för polisverksamheten 2 § och (se radiolagen 2 § kungörelsen (1967:446) om radiosändare).

Avlyssningsutrustning används sedan låg tid tillbaka i det spioneri som främmande länder riktar mot bl.a. Sverige. Dolda mikrofoner har sålunda påträffats i flera svenska ambassader liksom i andra länders beskickningar i utlandet. En av SÄPO:s uppgifter är att inom ramen för säkerhetsskyddstjänsten skydda svenska myndigheter mot sådan avlyssning. För denna verksamhet disponerar SÄPO särskild utrustning som kan spåra dold avlyssningsapparatur.

För utbildnings- och demonstrationsändamål disponerar SÄPO också ett antal avlyssningsutrustningar. Bärbar avlyssningsutrustning används även i den operativa verksamheten på det sätt som i dag är tillåtet, dvs. för upptagning av samtal som den som bär utrustningen själv deltar i.

Den avlyssningsutrustning som SÄPO har tillgång till kan också komma till användning med stöd av brottsbalkens om nöd. regler Ett sådant - även om då inte var exempel hemlig avlyssning förbjuden - är den avlyssning som ägde rum i samband med det s.k. Norrmalmstorgsdramat år 1973. En beväpnad rånare hade förskansat sig i ett bankvalv tillsammans med gisslan, som han hotade att döda. Genom dolda mikrofoner kunde polisen avlyssna vad som skedde i bankvalvet och anpassa sitt handlande däref ter.”

18 Ett flertal exempel på användning av hemlig avlyssningi bl.a. SÄPO:s - har framkommit i den regi tidigare nämnda, nyss avslutade förundersökningen angående misstänkt olovlig avlyssning.

sou 1990:51 Arbetsmetoder 115

3.3 Skydd i lagstiftningen mot hemlig avlyssning

3.3.1 Regeringsformen

Ett skydd för medborgarna mot att bli utsatta för hemlig avlyssning infördes i samband med grundlagsreformen år 1973 (prop. 1973:90, KU 26, rskr. 265; KU 1974:8, rskr. 19). IRF (2 kap. 3 §) togs en bestämmelse in om att varje medborgare är skyddad mot att bli utsatt för b1.a. hemlig avlyssning. Sin nuvarande utformning fick bestämmelsen om skydd mot hemlig avlyssning vid en omreglering av RF:s bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna som beslutades år 1976 (prop. l975/76:209, KU 56, rskr. 414; KU 1976/77:1, rskr. 2). Efter denna omreglering återfinns bestämmelsen om skydd mot hemlig avlyssning i 2 kap. 6 § RF.

Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot b1.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra f örtroliga meddelanden. Detta skydd kan begränsas enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 § RF. En begränsning får i princip ske endast genom lag och därvid gäller de allmänna förutsättningar som RF anger för begränsningar i de grundläggande f ri- och rättigheterna. En sådan rättighet får sålunda begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och begränsningarna får inte gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Exempel på sådana begränsningar är de tidigare berörda möjligheterna till telefonavlyssning i rättegångsbalken (RB), 1952 års lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och 1989 års terroristlag.

Bestämmelsen i RF om skydd mot hemlig avlyssning avser endast förtroliga meddelanden och omfattar därmed inte t.ex. samtal i en folksamling eller radiosändningar (prop. l975/76:209 s. 147). Inte heller omfattar skyddet avlyssning som sker i smyg men utan tekniskt hjälpmedel (SOU 1975:75 s. 200).

3.3.2 Brottsbalken

En överträdelse av förbudet i RF mot hemlig avlyssning kan föranleda straffansvar enligt bestämmelsen i 4 kap. 9 a § brottsbalken (BrB) om olovlig avlyssning. Bestämmelsen, som

116 Arbetsmetoder sou 1990:51

infördes år 1975 (prop. 1975:19, JuU även 12, rskr. 90) riktar sig mot andra än företrädare för det allmänna.

Enligt bestämmelsen skall för olovlig avlyssning den dömas som med tekniskt hjälpmedel eller tar tal avlyssnar upp i enrum, samtal mellan andra eller vid förhandlingar sammanträde eller sammankomst till vilka allmänheten inte har tillträde och i vilka han inte själv tar del eller till vilka han har berett obehörigen sig tillträde. Straffskalan för är böter olovlig avlyssning eller fängelse i högst två år.

Enligt 4 kap. 9 b § BrB är det - som förberedelse till olovlig avlyssning -straffbart att anbringa ett tekniskt med hjälpmedel uppsåt att utföra ett brott som avses i 4 kap. 9 a §. I 4 kap. ll § BrB föreskrivs att åtal för olovlig som inte har avlyssning förövats på allmän plats och förberedelse till sådant brott får väckas endast om målsäganden brottet till åtal eller om anger åtal anses påkallat ur allmän synpunkt. Polisen är inte undantagen från tillämpningen av dessa bestämmelser 1975:19 s. (prop. 84).

Förbudet mot hemlig avlyssning inte den situationen gäller att någon som själv deltar i ett samtal i bär hemlighet på sig en mikrofon varigenom utomstående kan avlyssna samtalet (prop. 1975:19 s. 85, JuU 12 s. Det finns ll). således inte något lagligt hinder mot att t.ex. polisen änvänder av sådana sig metoder och detta förekommer också (se JO 1975/76 s. 333, JK 1982 s. 140 och Beckman m.fl., Kommentar till brottsbalken s. I, 5 uppl. 211).

Telefonsamtal vidarebefordras ofta helt eller delvis trådlöst via radio. Att med en radiomottagare avlyssna sådana samtal är inte straffbart. Enligt radiolagen finns inte (1966:755) föreskrivet några begränsningar i rätten att inneha och använda radiomottagare, och inte heller föreligger det som några regler förbjuder avlyssning av radiomeddelanden (SOU 1975:75, prop. 1975/762209 s. 147 och beslut av JK den 30 november 1989, dnr 3140-89-22). Enligt 3 § radiolagen är det dock förbjudet för den som i en radiomottagare har avlyssnat ett telefonsamtal att obehörigen föra uppgifter om innehållet i samtalet vidare till någon annan.

3.3.3 Andra bestämnzelser

Vid olovlig med av radiosändare avlyssning användning i någon form kan vissa bestämmelser i bli aktuella. radiolagen Enligt 2 § radiolagen är det i princip förbjudet att utan tillstånd inneha

Arbetsmetoder 117

eller använda radiosändare. Det är också förbjudet att utan tillstånd till Sverige införa radiosändare. Förbuden gäller även radiosändare som år ofullständiga och byggsatser för tillverkning av radiosändare. Det är också förbjudet att överlåta eller upplåta radiosändare, ofullständiga radiosändare och byggsatser till någon som saknar tillstånd att inneha eller använda radiosändare.

Straffet för överträdelse av f örbuden mot innehav, användning, överlåtelse eller upplåtelse av radiosändare är enligt 10 § radiolagen böter eller fängelse i högst ett år. För införsel till Sverige av radiosändare utan tillstånd gäller bestämmelserna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

3.4 Utredningsförslag m.m.

3.4.1 Inledning

Frågan om det genom särskild lagstiftning bör göras möjligt för polisen att använda sig av hemlig avlyssning genom dold mikrofon har berörts i flera sammanhang under de senaste 20 åren. Sålunda har flera statliga utredningar uttalat sig i ämnet och även i riksdagen har frågan varit föremål för uppmärksamhet vid ett par tillfällen.

3.4.2 Integritetsskyddskommittén

tillsattes år hade till

Integritetsskyddskommittén”, som 1966,

huvuduppgift att föreslå åtgärder till skydd mot olika former av integritetskränkningar. Riskerna för sådana kränkningar, bl.a. genom hemlig avlyssning, bedömdes vid den tiden ha ökat till följd inte minst av den tekniska utvecklingen på elektronikområdet. I betänkandet (SOU 1970:47) Hemlig avlyssning - som låg till grund för bl.a. de ovan redovisade straf f bestämmelserna om - kommittén 96 vissa uttalanolovlig avlyssning gjorde (s. f) den i frågan om det borde vara tillåtet för polisen att i brotts-

19 Ledamöter: Bengt Lännergren, ordförande, Kaj Björk, Thure Dahlberg, Gunnar Larsson, Olle Lindqvist, Anders Litzén och Henrik Åkerlund.

118 Arbetsmetoder

bekämpande syfte få använda sig av integritetsfarlig apparatur för hemlig avlyssning.

Enligt kommitténs mening skulle de av kommittén föreslagna straffbestämmelserna omfatta också åtgärder från polisens och andra samhällsorgans sida. I med vad som hade enlighet antytts i kommitténs direktiv framhöll dock kommittén att det pá motsvarande sätt som vid telefonavlyssning kunde tänkas undantagsvis vara erforderligt att myndigheterna i sitt arbete fick rätt att begagna sig av avlyssnings- och inspelningsapparatur, även om de därigenom skulle kränka annans integritet. Särskilt kunde det, enligt kommitténs mening, göras gällande att intresset av att allvarliga brott förhindras eller beivras är så starkt att hänsynen till den personliga integriteten får vika. Kommittén erinrade i samband därmed om att den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter uttryckligen medger att dessa fri- och rättigheter kan inskränkas bl.a. för att underlätta att brott bekämpas, och kommittén framhöll att det i åtskillig främmande lagstiftning till skydd för integriteten också har gjorts undantag till förmån för myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Härefter anförde kommittén bl.a. följande (s. 97).

Emellertid har, särskilt i USA, satts i huruvida fråga begagnandet av avlyssningsapparatur är ett så. effektivt vapen i kampen mot brottslighet att uppoffrande av integritetsskyddet är berättigat. Den grundläggande förutsättningen för att man skall införa speciella regler som berättigar myndigheterna att utan hinder av eljest gällande bestämmelser använda integritetsfarlig apparatur är alltså satt under debatt. Företrädare för rikspolisstyrelsen har vid Sammanträffande med kommittén förklarat att i vissa fall sådan apparatur kan vara ett betydelsefullt hjälpmedel i polisverksamhet. Kommittén anser sig med härtill böra hänsyn utgå f rán att den föreslagna straff bestämmelsen om olovlig avlyssning kan komma att i särskilda fall lägga hinder i vägen för ett effektivt polisarbete.

Å andra sidan kan det göras gällande att värdet av ett absolut skydd för den personliga integriteten är större än den vinst som kan näs genom att en del brott som eljest skulle vara ouppklarade kan utredas. Nämnda företrädare för rikspolisstyrelsen önskar inte heller att särskilda regler stif tas som ger polisen rätt att

Arbetsmetoder 119

använda Det skulle nämligen integritetsfarlig apparatur. kunna befaras att medborgarnas förtroende för polisen och kanske också för andra myndigheter kunde minskas om fick rätt att skaffa sig information myndigheterna om deras utan deras vetskap. Den skada som privatliv detta skulle innebära kan på sikt vara större än värdet av att ett antal brott klaras upp.

Vid övervägande av de synpunkter som nu har redovisats förklarade kommittén finna att det inte förelåg tillräckliga skäl att sig - sätt som för telefonavlyssning - föreslå rätt för på motsvarande polis eller andra myndigheter att i sitt arbete begagna integri- Avslutningsvis tillade kommittén att myndigtetsfarlig apparatur. har att utverka domstols tillstånd heter i Norge inte möjlighet att använda hemlig eller inspelningsapparatur i strid avlyssningsmot förbud mot avlyssning som den norska det generella hemlig lagstiftningen innehåller.

att det inte borde införas Integritetsskyddskommitténs ståndpunkt någon särskild rätt för polis- eller andra myndigheter att använda i brottsbekämpande syfte lämnades vid integritetsfarlig apparatur av förslaget utan erinran av flertalet instanser remissbehandlingen men kritiserades också av en del.

och Iänsáklagaren i Västmanlands län biträdde Riksáklagaren kommitténs framhöll att det var uppfattning. Riksåklagaren svårt att överblicka vad ett sådant tillstånd skulle mycket innebära och vilka följder det skulle kunna få. Domare föreningen var mer tveksam i sin men anslöt sig ändå till inställning kommitténs uppfattning. föreningen var det självklart att Enligt det skulle föreligga synnerligen starka skäl för att en myndighet skulle få använda men möjligen kunde integritetsfarlig apparatur, man om inte det ovillkorliga integritetsskyddet borde ifrågasätta vika för att underlätta brottsbekämpningen under förutsättning att det i med bestämmelserna om telefonavlyssning gavs analogi processuella garantier mot missbruk. stränga

Länsstyrelsen i Älvsborgs län ansåg att frågan borde övervägas

eftersom hade förgrovats avsevärt och ytterligare, brottsligheten områden f átt en yrkesmässig karaktär. Enligt länsstypå många relsen kunde och därför lätt bli maktlösa inför åklagare polis om de blev helt avstängda från förslagen yrkeskriminalitet att använda de som den moderna tekniken möjligheten hjälpmedel användning av olika former av erbjöd. Länsstyrelsen ansåg att en

120 Arbetsmetoder

avlyssning vid bekämpandet av exempelvis de grövsta formerna av narkotikabrottslighet inte torde inverka menligt på medborgarnas förtroende för polisen utan tvärtom kunde sådana åtgärder antas ha stöd hos flertalet Även medborgare. länsstyrelsen i Kalmar län ansåg att frågan borde utredas ytterligare, kanske med sikte på bestämmelser liknande dem som gäller för telefonavlyssning. Avvägningen mellan värdet av att brott klaras upp och integritetsintresset borde enligt länsstyrelsen ske de genom processuella reglernas utformning och inte genom att man gjorde det omöjligt för myndigheterna att för

brottsbekämpning använda

en teknisk metod, som kunde tänkas bli effektiv.

Överâklagaren i Malmö ansåg att polisen borde medges rätt att

efter prövning av domstol använda

integritetsfarlig apparatur i

samtliga de fall där för

förutsättningar anordnande av telefon-

och postkontroll var uppfyllda. Enligt överåklagarens uppfattning saknades det anledning anta att medborgarnas förtroende för polisen härigenom skulle minskas. Särskilt beträffande brott mot rikets säkerhet ansåg att överåklagaren starka skäl förelåg att tillerkänna polisen sådan rätt, eftersom det var uppenbart att i dessa fall rikets säkerhet borde få gå före individens intresse av att hans privatliv skall vara mot skyddat insyn.

I den proposition (prop. 1975:19) med till förslag lagstiftning om skydd mot avlyssning som lade fram regeringen på grundval av

integritetsskyddskommitténs förslag förklarade sig justitieministern (Lennart i allt

Geijer) väsentligt dela de synpunkter som kommittén hade anfört mot en av användning integritetsfarlig apparatur i brottsbekämpande syfte. Enligt justitieministerns uppfattning fanns det inte då skäl att tillåta att använda polisen sådan apparatur i strid med de allmänna bestämmelser som enligt honom borde gälla för olovlig avlyssning (prop. 1975:19 s. 84). Vid riksdagens behandling av propositionen berördes inte frågan

närmare (JuU 1975:12, riksdagens protokoll 1975:58 s.

27-34).

3.4.3 Utredningen om telefonavlyssning

I det nyss nämnda lagstiftningsärendet angående skydd mot avlyssning förklarade justitieministern 1975:19 (prop. s. 85) att det enligt hans fanns uppfattning anledning för den då nyligen tillsatta utredningen om telefonavlyssning att ta upp även frågan om avlyssning med i

integritetsfarlig apparatur brottsbekämpande

syfte.

sou 1990:51 Arbetsmetoder 121

Med av detta uttalande utredningen - som redovisaanledning tog de sina förslag i betänkandet (SOU 1975:95) Telefonavlyssningupp frågan vid överläggningar med rikspolisstyrelsen. Enligt vad

som uppges i betänkandet (s. 25) förklarade rikspolischef en (Carl

därvid att det enligt hans uppfattning inte var önskvärt Persson) att införa regler som för polisens del skulle göra undantag från förbudet mot olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § BrB. Med hänsyn härtill behandlade utredningen inte vidare denna fråga.

3.4.4 1979 ârs särskilda juristkommission

Med av att f. polisinspektören Stig Bergling år 1979 anledning avslöjades som spion tillsatte regeringen en särskild juristkommission2° med uppgift att dels utreda de närmare omständigheterna kring Berglings brottslighet, dels undersöka om det fanns anledning att vidta åtgärder för att förebygga riskerna för fortsatt brottslighet av det slag Bergling hade gjort sig skyldig till.

Ju Fallet -

I sin slutrapport (Ds 1980:2) Bergling överväganden

upp frågan om hemlig avangáende åtgärder tog kommissionen lyssning som arbetsmetod för polisen. I rapporten anförde kommissionen härvidlag följande (s. 31 f).

I samband med Berglingaf fåren har från polishäll riktats viss kritik mot det förhållandet att undantag frán förbudet mot avlyssning inte gjorts när det gäller användande av avlyssningsapparatur vid utredningen i spionerifall. Med anledning härav vill kommissionen framhålla att en förutsättning för att anordna avlyssning mot Bergling skulle - om undantagsbestämmelser för - ha varit att polisen förelegat självfallet Bergling kunde anses skäligen misstänkt för spioneri. med hänsyn till att misstankarna i själva verket riktades mot Bergling på ett förhållandevis sent stadium är det tveksamt om de legala förutsättningarna - om de hade varit desamma som för tillstånd till telefonavlyssninghade förelegat redan under Berglings anställning vid RPS/Säk.

2° Johan Ledamöter: Emanuel Walberg, ordförande, Björling och Ingvar Jönsson.

122 Arbetsmetoder soU 1990:51

Avlyssningen av Berglings telefoner gav föga till ledning för utredningen. Det är dock att möjligt användande av avlyssningsapparatur kunde ha lett till ett ingripande på ett stadium än som nu blev tidigare fallet. Det är sålunda tänkbart att vid samtal Bergling i enrum skulle ha sådant avslöjat sig på ett sätt att polisen kunnat lägga dessa samtal till grund för ett ingripande, om de hade uppsnappats. Utmärkande för fallet Bergling är att i förhållande till sin Bergling kvinnliga omgivning varit mycket oförsiktig i sina uttalanden. Man kan därför inte utan vidare lägga erfarenheterna av Berglingfallet till grund för ett påstående att förbudet mot avlyssning bör upphävas för spionerifall. rent allmänt måste man räkna med att en spion anpassar sitt uppträdande till vetskapen om att polisen kan utsätta honom för avlyssning.

Om det grundlagsskyddade förbudet mot hemlig avlyssning skall genombrytas bör detta ske endast om vad man har att vinna därmed klart de överväger invändningar som från andra synpunkter kan riktas häremot. För ett genombrytande av förbudet talar de erfarenhetsmässigt betydande svårigheterna att avslöja spioner. I samma riktning talar de skador oöverskådliga som brott av denna art kan landet. Å andra tillfoga sidan är sådan varom här är avlyssning fråga ett betydligt mer djupgående ingrepp i den personliga integriteten än telefonavlyssning. Den är också mera svårkontrollerad och kan bl.a. av det skälet leda till ryktesspridning och bristande förtroende för polisen och andra myndigheter. Det är om uppenbarligen fråga en svår avvägning. Kommissionen är medveten om att det på senare tid har diskuterats att införa en möjlighet för polisen att använda sig av avlyssning inte bara i spionerif all utan också när det gäller exempelvis narkotikaspaning. Man torde därför kunna räkna med att frågan kommer att tas upp på nytt. Detta bör dock ske från ett bredare perspektiv än kommissionen kan anlägga inom ramen för sitt En sådan uppdrag. utredning synes däremot kunna falla inom ramen för tvångsmedelskommitténs fortsatta arbete.

Vid remissbehandlingen av kommissionens förordade rapport flertalet av remissinstanserna en utredning angående möjlig-

Arbetsmetoder 123

heterna till hemlig avlyssning vid misstanke om brott mot rikets säkerhet.

3.4.5 SPANARK-gruppen

År 1979 tillsatte rikspolisstyrelsen en arbetsgrupp (kallad SPA- NARK-gruppen) med uppdrag att komma med förslag till nya metoder vid spaning mot narkotikabrottslighet. I en rapport till rikspolisstyrelsen föreslog gruppen att polisen bl.a. skulle få rätt att använda akustiska hjälpmedel vid narkotikaspaning. Sådan avlyssning borde enligt gruppen tillåtas redan när en person kan misstänkas för brott, dvs. vid en lägre grad av misstanke än den som krävs för telefonavlyssning, eftersom annars sådan avlyssning inte skulle vara användbar i spaningsarbetet. Gruppen föreslog att polisen skulle få ansöka om tillstånd till hemlig avlyssning hos domstol och också att polisen själv skulle kunna interimistiskt besluta om sådan avlyssning.

I en skrivelse till regeringen i december 1980 ställde sig rikspolisstyrelsen bakom SPANARK-gruppens förslag.

3.4.6 TvangsmedeIskommittén

som tillsattes år hade till

Tvångsmedelskommittén”, 1978,

att göra en översyn av tvångsmedelsregleringen vid huvuduppgift förundersökning i brottmål m.m. Med anledning av rikspolisstyrelsens ovan nämnda skrivelse till regeringen angående polisens bekämpning av den organiserade narkotikabrottsligheten fick tvångsmedelskommittén år 1981 genom tilläggsdirektiv i uppdrag att med förtur behandla också frågor om polisens behov av nya spaningsmetoder och spaningstekniska hjälpmedel.

I tilläggsdirektiven (dir. 198 l: 10) anförde justitieministern (Håkan Winberg) bl.a. följande.

Liksom telefonavlyssning kan sannolikt även andra former av hemlig avlyssning vara en effektiv spanings-

21 Kerstin Ledamöter: Bertil Wennergren, ordförande, Andersson, Wivi-Anne Cederqvist, Sven Junzell, Helge Klöver och Marianne Wahlberg (den sist nämnda sedermera ersatt av Margareta Andrén).

124 Arbetsmetoder

metod när det gäller att avslöja grövre brottslighet. Att i det syftet införa en för möjlighet polisen att företa sådan får i och för avlyssning sig anses stå i överensstämmelse med de förutsättningar som ställts upp i RF för begränsningar av de där skyddade frioch rättigheterna. Samtidigt är det att tydligt hemlig avlyssning av det slag som nu avses innebär ett mycket allvarligt ingrepp i den personliga integriteten. Det kan hävdas att detta ingrepp från integritetssynpunkt t.0.m. är mera långtgående än telefonavlyssning.

Det finns emellertid skäl som talar för att man inte bör avstå rån att använda

f_ nu avsedda möjligheter till

hemlig avlyssning i kampen mot den allvarliga narkoti-

kabrottsligheten. Detsamma gäller annan brottslighet av särskilt kvalificerat slag.

Om det öppnas möjlighet till i hemlig avlyssning enlighet med vad jag nu har måste förfarandet sagt vara omgärdat med särskilda rättssäkerhetsgarantier och stor restriktivitet i måste användningen iakttas. Det bör i varje fall inte ställas mindre upp stränga villkor än för av

användningen telefonavlyssning.

Tvångsmedelskommittén lade fram huvuddelen av sina förslag beträffande hemlig avlyssning i betänkandet

(Ds Ju 1981:22)

Hemlig avlyssning m.m. Kommittén föreslog att med avlyssning hjälp av dold mikrofon skulle få användas som tvångsmedel vid

förundersökning angáende vissa grova brott. I sitt andra betän-

kande (SOU 1984:54)

Tvångsmedel-Anonymitet-Integritet lade

tvångsmedelskommittén fram förslag bl.a. till en särskild tvångsmedelslag. I denna angavs de allmänna förutsättningar som enligt kommitténs mening borde gälla för all

tvångsmedelsanvändning,

dvs. även för avlyssning genom dold mikrofon.

I sitt första betänkande (s. 42 f) anförde tvångsmedelskommittén beträffande behovet av hemlig avlyssning inledningsvis att det enligt kommitténs uppfattning inte var tvekan om att någon hemlig avlyssning genom dold mikrofon skulle utgöra ett effektivt hjälpmedel i polisens spaningsarbete, men kommittén ansåg att det ändå kunde diskuteras om det inte var med den tillräckligt möjlighet till hemlig som fanns avlyssning genom reglerna om telefonavlyssning. Efter att ha redogjort för utvecklingen beträffande vissa grövre brott- och rikspolisstyrelsens inställning

Arbetsmetoder 125

om angelägenheten av att ge polisen möjligheter att använda hemlig avlyssning - konstaterade kommittén att möjligheterna att med telefonavlyssning komma över den information som behövs för att avslöja den grova narkotikabrottsligheten var mycket begränsade. Enligt kommitténs mening måste man räkna med att denna brottslighet bedrivs med beaktande av förekomsten av hemlig telefonavlyssning och att därför viktig information i stället i stor utsträckning förmedlas på annat sätt än via telefon.

Angående integritetsintressets betydelse anförde kommittén bLa. (s. 43 ff) att det vid en jämförelse mellan telefonavlyssning och hemlig avlyssning genom dold mikrofon inte föreligger någon skillnad om fråga är endast om att avlyssna ett samtal mellan två personer på en given plats vid en given tidpunkt, t.ex. vid ett Sammanträffande på en restaurang, på ett kontor eller i en bil. Skall avlyssningen däremot ske i en bostad, en båt eller något annat utrymme som används av ett större antal personer var det enligt kommitténs mening en avgörande skillnad. Kommittén att den - liksom även andras - kan ansåg avlyssnades privatliv blottläggas på ett helt annat sätt genom hemlig avlyssning med dold mikrofon.

Kommittén anförde beträffande begränsningar med hänsyn till brottets art (s. 49 ff) att ett brotts svårhetsgrad traditionellt brukar bestämmas med ledning av det minimistraf f som gäller för brottet och att till brott av särskilt kvalificerat slag brukar räknas brott för vilka inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Kommittén framhöll att den grova narkotikabrottsligheten och övrig brottslighet med samma minimistraff samt den allvarliga brottsligheten mot rikets säkerhet tillhörde den allra grövsta och farligaste brottslighet som borde få bekämpas med nya typer av hemlig avlyssning. Dessutom ansåg kommittén att vissa, särskilt svårutredda brottstyper, t.ex. sabotage och kapning av luftfartyg, borde räknas till denna kategori trots att de har ett lägre straff minimum än fängelse i två år.

Utöver de begränsningar som nu har redovisats föreslog kommittén även att andra begränsningar skulle gälla beträffande användningen av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. Dessa begränsningar återkom kommittén till i sitt andra betänkande och de togs in i det förslag till tvångsmedelslag som kommittén föreslog i det betänkandet.

126 Arbetsmetoder

Tvångsmedelskommitténs förslag innebar sammantaget att följande skulle gälla för hemlig dold mikrofon. avlyssning genom Grundbestämmelserna om hemlig avlyssning föreslogs (tillsammans med motsvarande bestämmelser för bli telefonavlyssning) infördai27 kap.RB.En bestämmelse (27 kap. 16 §RB)föreslogs innehålla en definition av begreppet hemlig som avlyssning överensstämmer med beskrivningen av den brottsliga gärningen i straffstadgandet om olovlig avlyssning i BrB. Förutsättningarna för hemlig avlyssning med hänsyn till typen av brott i angavs - med vissa här gjorda, förslaget redaktionella ändringar på följande sätt (27 kap. 19 § RB).

Hemlig avlyssning och hemlig telefonavlyssning utgör tvångsmedel vid förundersökning angående l. brott för vilket ej är stadgat straff än lindrigare fängelse i två âr, 2. sabotage, kapning av luftfartyg, luftfartssabotage, olovlig kårverksamhet, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet, 3. försök, förberedelse eller stämpling till brott mot 13 kap. (allmänfarliga brott), l8 kap. (högmålsbrott) eller 19 kap. (brott mot rikets säkerhet), för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, eller till brott som sägs i punkt 2 ovan, eller till grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling, om smugglingen gällt narkotika, allt såvida gärningen är belagd med straff.

I den närmast följande bestämmelsen (27 kap. 20 §) angavs vissa ytterligare förutsättningar för hemlig avlyssning:

Hemlig avlyssning får användas mot den som skäligen kan misstänkas för brottet, om l. sannolika skäl talar för att åtgärden kommer att ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen om brottet, 2. försök har gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken ej har lyckats eller sådana försök bedöms vara utsiktslösa eller förenade med avsevärda olägenheter, och 3. rätten lämnar tillstånd till åtgärden.

Har rätten lämnat tillstånd till åtgärden men bortfaller någon av de sakliga förutsättningarna får åtgärden inte längre företas.

Arbetsmetoder 127

I en bestämmelse i förslaget (27 kap. 23 § RB) föreskrevs att en fråga om hemlig avlyssning skulle tas upp av rätten på ansökan av åklagare och att rätten skulle pröva frågan så snart som möjligt. Tillstånd skulle meddelas för viss tid, visst ändamål och visst f unktionssätt. Tiden skulle inte få bestämmas längre än som var nödvändigt och fick inte överstiga en månad. I oundgängligen ett par följande bestämmelser föreslogs regler om bl.a. förbud mot av samtal mellan den misstänkte och hans försvarare avlyssning och om behandlingen av s.k. överskottsinformation.

För att i rent teknisk mening möjliggöra hemlig avlyssning genom dold mikrofon intogs i förslaget en bestämmelse (27 kap. 28 § RB) vilken - om tillstånd till avlyssningen hade lämnats - det enligt tekniska hjälpmedlet fick anbringas och återtas från rum eller utrymme som annars var skyddat mot intrång.

I sitt andra betänkande föreslog tvångsmedelskommittén en tvángsmedelslag, som innehöll ett par bestämmelser om vissa allmänna begränsningar som skulle gälla för all användning av tvångsmedel, dvs. även för användningen av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. Dessa bestämmelser hade följande lydelse.

3 § Ett tvångsmedel får användas endast för det ändamål för vilket det har beslutats.

4 § Tvångsmedel får tillgripas endast när en uppgift finnes inte kunna lösas därförutan och betydelsen av att uppgiften löses är tillräckligt stor för att upphäva det intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den enskilde.

5 §j Kan en uppgift inte lösas utan hjälp av tvångsmedel och finns flera tvångsmedel att välja mellan, vilka alla kan antas leda till det avsedda resultatet, skall det tvångsmedel användas som är minst ingripande för den enskilde.

6 § Ett tvångsmedel får inte användas i större i mera ingripande form eller under längre omfattning, tid än som behövs för att den uppgift skall lösas för vilken tvångsmedlet har beslutats.

Vad dessa begränsningar uttalade kommittén (SOU 1984:54 gäller s. 260) att det i motiven borde slås fast att hemlig avlyssning

128 Arbezsmetoder sou 1990:51

genom dold mikrofon måste anses som mer ingripande än något av övriga tvångsmedel. Vidare påpekade kommittén att i regleringen förslaget till tvångsmedelslag (5 och 6 §§) innebar att det inte förelåg något behov av den föreskrift i det tidigare förslaget (27 kap. 20 § första stycket 2 RB) som angav att hemlig avlyssning skulle få ske endast om försök hade gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken inte lyckats, bedömts utsiktslösa eller ansetts förenade med avsevärda olägenheter.

3.4.7 Narkotikakommissionen

Narkotikakommissionen”, som tillsattes år 1982, hade bl.a. till

uppgift att komma med förslag om insatser från polisens sida mot den olagliga handeln med narkotika. Sina förslag härvidlag redovisade kommissionen i en promemoria år 1983 nr (PM 5) Polisens insatser mot narkotikan. I ett avsnitt i promemorian om okonventionella metoder tog kommissionen upp frågan om hemlig avlyssning genom dold mikrofon borde tillåtas som spaningsmetod för polisen. Efter det att kommissionen för sin inställredogjort ning till behovet av som vid narkohemlig avlyssning hjälpmedel tikaspaning vilket kommissionen var tveksamt till - anförde kommissionen följande beträffande integritetsfrågans betydelse (s. 79 ff).

Vad häref ter gäller integritetshot och integritetsintrång är enligt vår mening annan hemlig med avlyssning mikrofoner och telefonavlyssning tämligen likartade. Båda metoderna medför också med att nödvändighet man kommer att lyssna på andra personer än dem som avses med beslutet om avlyssning och på annat än vad som rör brottslig verksamhet. Risken för att en domstol skall fatta beslut om oberättigad är avlyssning knappast större om beslutet avser mikrofoner än om det gäller telefoner. Medborgarnas grundlagsskydd är också detsamma mot båda företeelserna. Det finns dock framför allt en faktor som gör annan hemlig avlyssning något mer integritetskänslig än telefonavlyssning.

Hemlig avlyssning med hjälp av mikrofon innebär sålunda en mer total kontroll än telefonavlyssning. Man

22 Ledamöter: Hans Holmer, ordförande, Jan Nygren och Staffan Vängby.

Arbetsmetoder 129

kan som - och även än lyssna på allt sägs på annat samtal - i den avlyssnade lokalen, vid alla tidpunkter på dygnet och oavsett vilka som vistas där. Allt som kommer inom mikrofonens räckvidd kan registreras. Det finns också anledning att anta att människor i allmänhet är något mer återhållsamma med vad de säger i telefon än med vad de säger till varandra på tu man hand. Det är i och för sig en omständighet som skulle kunna anföras för metodens effektivitet. Men det skulle också medföra att metoden är mer integritetskänslig än telefonavlyssning.

Argumentet att avlyssning med hjälp av mikrofoner bör tillåtas eftersom den inte utgör ett större integritetsintrång än telefonavlyssning kan också angripas från en annan utgångspunkt. Den omständigheten att den ena metoden används medför inte att den andra inte skulle innebära ytterligare faror. Att man har gjort undantag f rån grundlagsskyddet på en punkt innebär inte att ju det blir ofarligt att göra undantag i ett annat avseende. Även om mikrofonavlyssning inte vore mer integritetskränkande än telefonavlyssning, leder möjligheten att använda båda metoderna till att summan av hoten mot integriteten ökar avsevärt. Det ena intrånget rättfärdigar knappast det andra, även om det senare inte skulle vara större än det första.

Till dessa invändningar kommer så vissa kontrollproblem som skiljer mikrofonavlyssning från telefonavlyssning. Det är televerket som verkställer domstolens beslut om När det telefonavlyssning. gäller avlyssning kan polisen därför lätt värja sig mot obefogade anklagelser för omfattande och otillbörlig avlyssning eftersom ytterligare en myndighet är inkopplad. Genom denna extra kontroll blir det så gott som omöjligt att anordna telefonavlyssning utan vederbörligt tillstånd. Motsvarande naturliga kontroll av utomstående finns inte vid annan avlyssning. Även om man ställer upp stränga formella krav för att utnyttja avlyssningsapparatur, föreligger därför inte samma garantier mot missbruk vid annan avlyssning som vid telefonavlyssning. Det vore synnerligen olyckligt, om misstanke uppstod att avlyssning kunde ske utan lagliga beslut. Blotta misstanken kunde äventyra allmänhetens

130 Arbetsmetoder

tilltro till polisens arbete och över huvud taget få allvarliga följder för samhällsklimatet.

I ett öppet samhälle måste det finnas en gräns för de tvángsåtgärder som samhället är berett att vidta gentemot de enskilda medborgarna. Stora vården äventyras om samhället av olika skäl ständigt flyttar fram sin toleransgräns vad gäller tvångsmedel. En känsla - om än obefogad - av att ständigt kunna vara avlyssnad kan riskeras bli spridd bland medborgarna. Kommissionen anser att de gynnsamma effekter som kan stå att vinna genom att införa hemlig avlyssning med mikrofoner som ett nytt tvångsmedel - och som av praktiska skäl torde bli ganska begränsade - inte uppväger de negativa följder som det skulle kunna få. Kommissionen anser därför att annan hemlig avlyssning än telefonavlyssning inte bör förekomma som tvångsmedel.

3.4.8 Remissbehandlingen av tvángsmedelskommittérzs och narkotikakommissionens förslag

Tvángsmedelskommitténs första betänkande remissbehandlades för sig. De flesta remissinstanserna (bl.a. JK, RÅ, domstolsverket och RPS) var positiva till kommitténs förslag att införa hemlig avlyssning genom dold mikrofon som en spaningsmetod för polisen. Flera instanser (bl.a. Svea hovrätt, hovrätten för Västra

Sverige, kammarrätten i Stockholm, juridiska fakulteten vid

Uppsala universitet och rättegângsutredningerz) var i och för sig inte avvisande till tanken pá att tillåta hemlig avlyssning men ansåg (bl.a.) att kretsen av brott som kunde komma i fråga borde begränsas. En vanlig uppfattning var därvid att hemlig avlyssning endast borde få förekomma vid grova narkotikabrott och brott mot rikets säkerhet. Bland de instanser som var avvisande till förslaget ansåg flera att ställning inte kunde tas innan slutresultatet av tvángsmedelskommitténs överväganden förelåg.

Tvángsmedelskommitténs slutbetänkande och narkotikakommissionens promemoria remissbehandlades gemensamt. När det gäller hemlig avlyssning instämde flertalet av remissinstanserna i narkotikakommissionens uppfattning att sådan avlyssning inte borde tillåtas. Instanser som hade denna inställning var bl.a. hovrätten över S käne och Blekinge, kammarrätten i Jönköping och

Arbetsmetoder 131

domstolsverket. Flertalet åklagarmyndigheter (dock ej RÅ) och RPS ansåg att hemlig avlyssning borde tillåtas.

En fråga som uppmärksammades särskilt i de båda remissomgångarna var vilken grad av misstanke som bör föreligga för att hemlig avlyssning skall få användas. Enligt tvångsmedelskommitténs borde - sätt som för förslag på samma telefonavlyssninghemlig avlyssning få användas endast mot den som skäligen kan misstänkas för brottet medan flertalet remissinstanser biträdde en reservation av ordföranden och ytterligare en ledamot och ansåg att det borde räcka med att personen i fråga kan misstänkas för brottet.

3.4.9 Riksdagsuttalanden i frågan

I samband med riksdagens behandling år 1984 av förslag från regeringen om åtgärder mot narkotikabrottsligheten gjorde justitieutskottet vissa uttalanden om avlyssning genom dold

mikrofon (JuU l984/85:l2 s. l7 f). Utskottet erinrade därvid om

vikten från demokratisk synpunkt av att diskussionen om enskildas integritet i förhållande till myndigheterna hölls levande. En minskad vaksamhet i dessa frågor kunde enligt utskottets mening leda till en avtrubbning i den allmänna uppfattningen att integritetskränkningar endast undantagsvis kan godtas i ett samhälle av den typ vi har. Med åberopande av vad narkotikakommissionen uttalat i sin promemoria tillade utskottet att man noga måste överväga vilka stora värden som kan äventyras om samhället successivt flyttar fram toleransgränsen vad gäller tvångsmedel och andra integritetskänsliga åtgärder.

I det tidigare nämnda förslaget om ändringar i tvångsmedelsreglerna som riksdagen behandlade år 1989 (prop. 1988/89:l24),

JuU25, rskr. 313) tog justitieministern (Laila Freivalds) upp bl.a.

om med dold mikrofon (s. 55 ff). Efter frågan hemlig avlyssning för narkotikakommissionens invändningar konstaen redogörelse terade hon att av avlyssning med dold mikrofon var användningen förknippad med en rad praktiska svårigheter som i hög grad torde minska dess användbarhet. Justitieministern ansåg det också vara värt att notera att uppklarningsprocenten redan var förhållandevis hög för de grova brott beträffande vilka det skulle kunna vara aktuellt att införa hemlig avlyssning som spaningsmetod. Hon framhöll vidare att någon väsentligt högre uppklarningsprocent inte torde kunna i de länder där avlyssning med dold uppvisas mikrofon är en tillåten metod i polisarbetet. Detta visade enligt

132 Arbetsmetoder

justitieministern att goda resultat kan åstadkommas genom ett kompetent bedrivet polisarbete även utan fullt så sofistikerade hjälpmedel.

Sammanfattningsvis anförde justitieministern att de argument som hade åberopats till förmån för att använda dold mikrofon i det reguljära polisarbetet mot och narkotikabrottslighet annan grov brottslighet inte övertygat henne om att metoden är försvarlig med hänsyn till de tunga som invändningar kan riktas mot den. Hon ansåg därför att metoden inte borde införas i polisarbetet.

Justitieministern tillade att vad hon hade anfört i första hand tog sikte på i allmänhet

förundersökningar och att hon med hänvis-

ning till SÄPO-kommitténs arbete utgick från att i det frågan sammanhanget skulle få en särskild såvitt avser genomlysning säkerhetspolisens verksamhet. Vidare tillade justitieministern att hennes ställningstagande hade avseende enbart på sådana åtgärder som används inom ramen för en pågående förundersökning och inte innebar att hon tog till om det är eller ställning frågan bör vara tillåtet att i nödsituationer vidta extraordinära åtgärder.

I samband med riksdagens av behandling regeringsförslaget väcktes två motioner med

inriktning på frågan om avlyssning med

dold mikrofon. I motionerna riktades kritik mot justitieministerns avslutande uttalande om att hennes inte ställningstagande avsåg frågan om användningen av hemlig avlyssning i nödsituationer. Enligt motionärerna var justitieministerns uttalande klart otillfredsställande mot bakgrund av den senaste tidens händelser där misstankar uppkommit om att användandet av icke tillåtna spaningsmetoder inom polisen hade f örsvarats med till hänvisning reglerna om nöd. I den ena motionen begärdes tillkännagivanden från riksdagen om dels fortsatt förbud mot buggning, dels nödrättens innebörd. Enligt den andra motionen borde riksdagen begära utredning och lagstiftning om nödrätten.

Justitieutskottet redogjorde i sitt av betänriksdagen godkända kande för tidigare uttalanden om nödrättens innebörd av bl.a. riksdagen och JO (1988/89:JuU25 s. 34 konstaff). Avslutningsvis terade utskottet att dessutom nödrättsreglerna övervägdes inom regeringskansliet (med anledning av förslag f rån fängelsestraffkommittén) samtidigt som frågan om konstitutionell nöd hade behandlats såväl inom utredningsväsendet som i riksdagen och av JO. Någon översyn av nödrätten ansåg utskottet därför inte vara

erforderlig. Beträffande önskemålet om fortsatt förbud mot

s0U 1990:51 Arbetsmetoder 133

buggning hänvisade utskottet inledningsvis till sitt (ovan redovisade) uttalande år 1984 och anförde därefter att utskottet så till vida kunde dela motionärernas uppfattning som utskottet inte för det dåvarande kunde förorda ett sådant tvångsmedel som avsågs i motionen. Avslutningsvis tillade utskottet att frågan var

föremål för överväganden inom SÄPO-kommittén, och att det

därför inte var ändamålsenligt för riksdagen att uttala sig om framtida ställningstaganden i frågan.

3.4.10 Den särskilda utredaren

Den särskilde utredaren har behandlat frågan om avlyssning med dold mikrofon i sin rapport (SOU 1989:18) SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder (s. 71-87). Under rubriken Synpunkter och förslag (s. 81 ff) redovisar utredaren inledningsvis sina synpunkter och erfarenheter beträffande användningen i Sverige och utomlands av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. Avslutningsvis anför utredaren i denna del bl.a. följande.

Slutsatsen av min utredning ger sig själv. Förbudet mot elektronisk avlyssning är vid det här laget tämligen underminerat. Moralen på detta område tycks successivt ha luckrats upp inom polisen. Det finns flera faktorer som kan förklara detta. En säkerhetstjänst rör sig ibland i en gråzon mellan det tillåtna och det icke tillåtna. Inflytande från seder och bruk inom säkerhetstjänster i andra länder som SÄPO samarbetar med har säkert haft sin betydelse. Man har inte velat vara mindre effektiv än sina kollegor. Inom SÄPO är det en utbredd uppfattning att buggning i vissa fall är en oumbärlig spaningsmetod, och man har haft svårt att acceptera att den inte skall få användas ens när mycket stora intressen står på spel. Därav benägenheten att tänja de visserligen snäva men oklara nödreglerna. Eller att rentav medvetet sätta sig över lagen.

Hade det funnits regler om elektronisk avlyssning motsvarande lagstiftningen om telefonavlyssning, är det sannolikt att dessa regler skulle ha respekterats även om de varit mer begränsade till sin räckvidd än polisen i och för sig skulle ha önskat. Framställningar i ämnet skulle då ha blivit prövade av domstol. Det är knappast sannolikt att SÄPO skulle ha gått vid sidan av lagen

134 Arbetsmetoder

eller trotsat ett domstolsbeslut. Att man skulle vara beredd att kränka lagen på ett så flagrant och öppet sätt är i varje fall någonting som jag inte funnit exempel på under min genomgång av SÄPO. Jag tror för min del att vi inte skulle ha behövt uppleva den Holmérska buggningshärvan om det hade funnits ett kontrollsystem.

Jag har redan sagt att jag för mitt vidkommande inte har velat ta ställning till den grundläggande avväg- ningsfrågan frågan om vad som väger tyngst, SÄPO:s behov av att i undantagsfall kunna använda elektronisk avlyssning i spaningsarbete eller intresset av att kunna behålla ett oförändrat starkt Så integritetsskydd. mycket anser jag mig dock böra säga som att den nuvarande ordningen i längden knappast är hållbar. Det lagliga utrymmet för att använda elektronisk avlyssning i SÄPO:s verksamhet är visserligen ytterst smalt. Men gränserna är oklara. Polisen utsätts för frestelser. Det är inte bra från rättssäkerhetssynpunkt.

Av dessa skäl anser jag att man inte - som hittills när frågan varit uppe till prövning - bör skjuta problemet ifrån sig och låta allt förbli vid vad det har varit. Om statsmakterna anser att integritetsskyddet är så viktigt att buggning under inga förhållanden skall vara tillåten, då bör man välja en lösning som är entydig och leder till målet. Då får man se till att det inte finns någon elektronisk avlyssningsutrustning hos polisen och i princip förbjuda både import och tillverkning av sådan materiel. Men om man inte är beredd att ta detta radikala steg måste det bästa vara att i lag reglera de få fall då buggning skall få förekomma. I så fall får man försöka skapa ett system för rättslig kontroll av polisens beslut och åtgärder som kan upplevas som betryggande.

3.5 Utländska förhållanden

I många länder saknas regler om rätt för polisen att använda sig av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. I vad mån polisen ändå kan använda sig av denna metod blir beroende av om hemlig

Arbetsmetoder 135 soU 1990:51

eller inte och av vilket skydd landets avlyssning är kriminaliserad privatliv. I Norge och grundlag tillförsäkrar medborgarnas dold mikrofon kriminaliserad Finland är hemlig avlyssning genom för finns inte.” Det förhållandet att och något undantag polisen för med dold mikrofon anses det saknas lagstöd hemlig avlyssning innebära att sådan är utesluten även för i Norge avlyssning med för att ett visst utrymme anses polisens del undantag om nöd. Om förhållandena är särskilt föreligga enligt reglerna anses således i Norge kunna använda sådan graverande polisen för brottslighet av allvarlig beskaffenavlyssning att förebygga het“.

I Danmark finns sedan år 1988 bestämmelser om ingrepp i ytti ett särskilt kapitel i retsplejeloven (71 kap.). I randefriheten finns bestämmelser som ger polisen möjligheter att detta kapitel använda telefonavlyssning, anden af lytning (dvs. annan avlyssoch Enligt med ning), teleövervakning postkontroll. § 780 menas at andre samtaler eller udtalelser ved annan avlyssning aflytte för att få använda sådan hjaalp af et apparat. Förutsättningarna är desamma som för övriga ingrepp i yttrandehemlig avlyssning friheten För det krävs att der er bestemte (§ 781). första at der måde gives grunde til at antage, på den pågaeldende eller forsendelser til eller fra en mismeddelelser foretages För det andra att må antages at vaere af taenkt. indgrebet for ef terforskningen . Dessutom krävs för af gørende betydning avser en lagöverträdelse som kan det tredje att ef terforskningen straffas med i 6 är eller däröver eller - utan att strafffängelse till 6 år - vissa särskilt brott. Till de maximum uppgår angivna sist nämnda hör samtliga uppsåtliga brott mot statens självstänoch säkerhet eller mot statsförfattningen och de högsta dighet samt vissa andra brott (t.ex. undandragande av statsmyndigheterna och Beslutet skall fattas av krigstjänst), sabotage utpressning. domstol men har att fatta interimistiskt beslut polisen möjlighet

23 I ett finskt kommittébetänkande (l989:25) om polisfrägor

har 12 förordats att polisens behov av att använda hemlig (s. f) vilka förutsättningar den skall f å ske) bör avlyssning (samt under bli föremål för en särskild utredning.

24 Politiet Lov Se Anders Bratholm, og personlighedsvernet, og Rett 1968, s. 289 ff. - Ett förslag från polisen i Norge år 1985 till med mikrofon i om att införa möjligheter hemlig avlyssning narkotikamål vann inte hos de politiska instanserna (se gehör Norsk del II, 1987, s. 143). Andenas, straffeprosess,

136 Arbetsmetoder sou 1990:51

om det föreligger fara i dröjsmål (§ 783). Innan domstolen fattar beslut i saken skall advokat förordnas för den som ingreppet avser (§ 784). Är det om brott fråga mot staten säkerhet eller de högsta statsmyndigheterna skall denna advokat väljas från en särskild krets av advokater som utses av justitieministern.

Säkerhetstjänsten i Nederländerna kan efter ett gemensamt beslut

av premiärministern, justitieministern och inrikesministern få tillstånd till hemlig med dold avlyssning mikrofon. Förutsättningarna för ett sådant tillstånd är: att l) avlyssningen är absolut nödvändig, 2) att landets säkerhet är hotad och 3) att informationen inte kan inhämtas på något annat sätt. Ett tillstånd till hemlig avlyssning gäller i tre månader.

Tvångsmedelsregleringen i

Förbundsrepubliken Tyskland innehåller (i

Strafprozessordnung) regler om bl.a. telefonavlyssning,

men däremot finns inga regler som tillåter andra former av

avlyssning. Sådan avlyssning är kriminaliserad i om strafflagen den inte är befogad. Detta förbehåll anses innebära att polisen om det är kan nödvändigt använda sig av hemlig avlyssning vid utredningen av särskilt allvarliga brott under

förutsättning att

utredningen är av betydelse för eindeutig überwiegender öf f entlicher Intressen.

I Storbritannien finns bestämmelser i lag som reglerar möjligheterna till

telefonavlyssning (Interception of Communications

Act 1985). Däremot finns inga lagregler som direkt tar sikte på användningen av hemlig avlyssning genom dold mikrofon, vilket har ansetts innebära att sådan avlyssning är tillåten. Däremot innehåller en nyligen införd lag om säkerhetstjänsten (Security Service Bill 1989) regler om befogenhet för säkerhetstjänsten att göra intrång i privat egendom, och dessa regler avses anstyra vändningen av avlyssning med dold mikrofon eftersom sådan

avlyssning som regel förutsätter ett visst intrång i egendom. Reglerna innebär att säkerhetstjänsten av vederbörande minister (the Home Secretary) kan få tillstånd att göra intrång i privat egendom. För att tillstånd skall att ges fordras intrånget bedöms vara nödvändigt för att erhålla information som sannolikt är av

påtagligt värde för säkerhetstjänstens verksamhet och inte

rimligen kan erhållas på annat sätt. Tillstånd ges i princip för sex månader.

Även i Australien finns lagbestämmelser som reglerar användningen av hemlig avlyssning. Såvitt gäller hemlig avlyssning med mikrofon finns dessa bestämmelser i den lag som reglerar

Arbetsmetoder 137

säkerhetspolisens verksamhet (Australian Security Intelligence

Organization Act 1979). Enligt dessa föreskrifter kräver sådan avlyssning att tillstånd på begäran av chefen för säkerhetspolisen ges av vederbörande minister. Förutsättningarna för tillstånd är l) att personen som skall avlyssnas är eller skäligen kan misstänkas vara inblandad i säkerhetshotande verksamhet (activities prejudicial to security) och 2) att det är troligt att avlyssningen kan bidra till att polisen får upplysningar av betydelse för säkerheten. Ett tillstånd till avlyssning kan också medge polisen att för visst tillfälle eller vid särskilt angivna tidpunkter ta sig in i lokaler och liknande för att installera, underhålla eller återta avlyssningsutrustning.

I Canada finns bestämmelser liknande dem i Australien. Möjligheter till hemlig avlyssning finns för säkerhetspolisen i Canada i

lag (Canadian Security Intelligence Act 1984). Även här krävs att

det är fråga om säkerhetshotande verksamhet och att andra utredningsmöjligheter först har prövats eller bedömts oanvändbara.

Den federala lagstiftningen i USA innehåller regler om avlyssning

av telefonsamtal och andra samtal (Omnibus Crime Control and

Safe Streets Act 1968). Lagstiftningen reglerar således förutom telefonavlyssning även användandet av teknisk apparatur för avlyssning av samtal i allmänhet, och reglerna är desamma för bägge typerna av avlyssning. Avlyssning är förbjuden utom i de fall som anges i lagen.

Undantag från förbudet kan medges (av federal domstol) i brottsutredande och brottsförebyggande syfte. De brott som kan komma i fråga är främst de grövsta brotten mot nationens yttre eller inre säkerhet och svåra brott mot liv, hälsa och frihet samt narkotikabrott. Vid sidan om ovannämnda undantag från det generella förbudet mot avlyssning finns - för säkerhetsunderverksamhet - till rättelsetjänstens möjligheter hemlig avlyssning också enligt särskilda bestämmelser (Foreign Intelligence Surveillance Act 1978). Dessutom finns ett vidsträckt (men omdiskuterat)

undantag för presidenten att (i egenskap av chief executive) vidta

nödvändiga åtgärder för att skydda nationen mot f ientliga handlingar från främmande makt och samhällsomstörtande verksamhet inom landet.”

25 Om hemlig avlyssning i USA se t.ex. Frank J. Donner,

The Age of Surveillance, 1981, s. 244 ff.

138 Arbetsmetoder sou 199o:51

4 ANVÄNDNING AV ÖVERVAKNINGSKAMERA

4.1 Inledning

4 .1 .I Bakgrund

Det saknas i dag möjligheter för polisen att med f järrstyrd kamera anordna dold TV-övervakning av personer som är misstänkta för brott. Det har från flera håll att detta bör föreslagits vara möjligt, åtminstone för SÄPO, och de skäl som därvid har åberopats är i huvudsak desamma som har anförts till förmån för att hemlig avlyssning skall få användas av SÄPO. Vad som har åberopats är således att hemlig TV-övervakning är en effektiv och resurssnål spaningsmetod som kan ersätta andra, för personalen mer riskfyllda arbetssätt. Vidare har att det är sagts rimligt att SÄPO får möjlighet att använda denna metod vid utredning av den allvarliga och svárutredda brottslighet som det är fråga om på SÄPO:s område.

4.1.2 Teknisk apparatur för övervakning

En metod att övervaka ett visst område eller plats kan vara att använda sig av en kamera (vanlig kamera eller en TV-kamera). En sådan kan vara antingen f järrstyrd eller bemannad och den kan också vara antingen synlig eller dold.

Den vanligaste kameran är småbildskameran för negativ film med formatet 24x36 mm. För att ta bilder under en kort tid många kan kameran förses med en motortillsats, som ställs in för automatisk exponering av fyra till sex bilder per sekund. En kamera kan vidare förses med olika objektiv och även med en s.k. bildförstärkare som möjliggör fotografering i mycket svagt ljus. En kamera kan också utrustas för mörkerfotografering genom att förses med IR-film.

En TV-kamera (liksom en videokamera) består av en optikdel samt kamerahus med högspånningsrör och förstärkardel. Vid bildupptagningar fångar objektivet ljuset från motivet och pro jicerar det på en mosaikplatta i högspänningsrörets främre del. Mosaikplattan laddas upp elektriskt och därefter söker en elektronstråle av plattans baksida (25 ggr/sek). Efter varje svep

Arbetsmetoder 139

har elektronstrålen ritat av motivet på mosaikplattan och det en elektrisk ström, videosignal, som förstärks och leds uppstår vidare till en TV-monitor eller en videobandspelare. Eftersom kräver hög effekt för sin funktion är TVhögspänningsröret kameran mindre lämpad för batteridrift.

I likhet med kameror kan en TV-kamera utrustas med vanliga olika och apparatur för mörkerseende. Kameror som slags objektiv används för övervakningsändamål är vanligen f järrmanövrerade och har en fast eller en rörlig montering. En rörlig antingen kamera drivs med en f järrstyrd el-motor. Även bländarinstälning och zoomobjektiv kan drivas maskinellt.

Vid sidan om kameror och TV-kameror finns numera vanliga också mikroelektroniska kameror, där en mikroelektronisk bildsensor en s.k. CDD-platta) eller ett chips används för (t.ex. En CDD-kamera kan ha samma storlek som en bildupptagningen. småbildskamera och den kan användas antingen för stillbildsfotografering eller som TV-kamera.

För att automatiskt kunna starta en f järrstyrd TV-kamera när inom kamerans bildupptagningsområde är en eller något inträffar flera s.k. lin En linjesensor sänder jesensorer vanliga hjälpmedel. ut en till en mottagare och på så sätt erhålls en sluten ljusstråle krets. När något kommer i l jusstrålens väg, bryts kretsen och en det instrument som startar kameran och riktar in signal går till Sensorerna - även den mot den plats där ljusstrålen bröts. kallade detektorer - kan för att indikera inte bara avpassas rörelser utan också bl.a. vibrationer,ljud, l jus, värme och rök.”

4.2 Gällande ordning

4.2.1 Lagstiftning om övervakningskameror

Regler för TV-övervakning finns i lagen (l977:20) om TV-övervakning, som trädde i kraft den l juli 1977 (prop. 1975/762194,

26 för och elektronisk En utförlig redogörelse optisk övervakningsutrustning finns i betänkandet (SOU 1987:74) övervakning (s. 67 ff). De här lämnade Optisk-elektronisk uppgifterna är hämtade från den redogörelsen.

140 Arbetsmetoder

JuU l976/77:l4, rskr. 93). Till för grund lagstiftningen låg integritetsskyddskommitténs betänkande (SOU Foto- 1974:85) grafering och integritet. Lagen om TV-övervakning förbjuder bl.a. användning av f järrmanövrerad övervakningskamera och reglerar tillståndsplikten för TV-övervakning av gator, och torg andra platser som är upplåtna för allmänheten. Förbudet mot användning av f järrstyrd övervakningskamera innebär att polisen saknar möjligheter att i sin brottsutredande verksamhet använda sådan kamera för av personer som är misstänkta övervakning för brott. Någon befogenhet för

tillståndsmyndigheten (länsstyrelsen)

att göra avsteg från det upplysningskrav som finns lagen stadgar inte. Polisen är därför hänvisad till att anordna sådan övervakning med handmanövrerade TV-kameror.

Riksdagen har nyligen beslutat en ny lag om övervakningskameror m.m. (prop. 1989/90:1 19, JuU34, rskr. 320). Enligt den skall det även i fortsättningen finnas ett förbud mot dold övervakning (prop. s. 30 ff). Vissa undantag görs bl.a. för dock, övervakning av och i samband

försvarsanläggningar med automatisk hastig-

hetsövervakning. Den nya lagen omfattar inte bara TV-kameror utan även andra optisk-elektroniska instrument och därmed

jämförbara utrustningar. En förutsättning för att skall vara

lagen tillämplig är att instrumentet är uppsatt så att det kan användas för personövervakning och att det inte manövreras på platsen. Den nya lagen träder i kraft den l 1990. juli

4.2.2 m.m.

Utrednings/örslag

I samband med 1977 års avvisades - från lagstiftning ett förslag RPS - om att TV-övervakning som skedde som ett led i polisens verksamhet för upprätthållande av och ordning säkerhet skulle undantas från lagens tillämpningsområde. Ett sådant undantag ansågs för vittomfattande genom att det skulle medföra att det blev möjligt för polisen att i hemlighet TV-övervaka bl.a. demonstrationer och andra möten offentliga (prop. l975/76:l94 s. 25).

Det har under senare år förts fram förslag om att polisen bör få rätt att i vissa fall använda f järrstyrd övervakningskamera.

Tvångsmedelskommittén föreslog i betänkandet (Ds Ju

1981:22) Hemlig avlyssning m.m. att detta skulle ske genom att från tillämpningsområdet för 1977-års lag skulle undantas TVkameror som polisen använder för utredning av brott på vilka endast kan

följa fängelse. Narkotikakommissionen föreslog (PM nr 5

Arbetsmetoder 141

Polisens insatser mot narkotikan, september 1983) att 1977 års lag inte skulle vara tillämplig på övervakningskameror som polisen använder vid spaning och utredning av narkotikabrott. Tvångsmedelskommitténs och narkotikakommissionens förslag remissbehandlades men har inte lett till lagstiftning.

Även justitieombudsmannen (JO) har tagit upp frågan. I ett beslut den 5 oktober 1984 uttalade JO bl.a. följande.

Med videoteknikens mycket hastiga utveckling framstår lagen som ålderstigen och definitivt mogen för översyn. Att myndigheterna använder optisk teknik är i åtskilliga situationer lika naturligt som lämpligt. Någon anledning varför en myndighet t.ex. inte skulle få ta en bild av en fastighet för att dokumentera dess skick är det onekligen svårt att finna. Men det är heller inte svårt att föreställa sig situationer där det finns skäl att noga överväga om tekniken bör användas. Vad som bör göras är att närmare reglera myndigheternas användning av optisk övervakning genom fotografering och liknande tekniker. Att säga det är lätt, att åstadkomma det är svårare, och det främst av två skäl. Dels därför att begränsningar i rätten att ta bilder kan komma i konflikt med den grundlagsskyddade informationsfriheten. Dels därför att det finns myndigheter - i första hand polisen - som har ett uppenbart behov av optiska hjälpmedel i t.ex. sitt spaningsarbete. Men att uppgiften är svår får inte betyda att man avstår från att utreda och ta ställning till en reglering av antytt slag. Det skulle onekligen vara en avgjord fördel om frågorna kring denna del av integritetsskyddet kunde behandlas utifrån en laglighets- och inte som nu en lämplighetsaspekt.

Därefter gjorde riksdagen under 1984/85 års riksmöte ett uttalande om att en översyn av lagen om TV-övervakning borde

äga rum (JuU 1984/85:24, rskr. 217). Bl.a. åberopades därvid att

tillämpningen av lagen borde utvärderas och lagens regelsystem anpassas till ny teknik, varvid särskilt borde uppmärksammas de ökade riskerna för integritetskränkningar.

År 1985 tillsatte regeringen en särskild utredare för att göra den av riksdagen begärda översynen. I direktiven (dir. 1985:39) anförde justitieministern beträffande frågan om användningen av

142 Arbetsmetoder

dold TV-övervakning i polisens arbete att tillräckligt underlag redan fanns och att den särskilde utredarens arbete därför inte behövde avvaktas. Justitieministern förklarade sig ha för avsikt att ta ställning i frågan i samband med beredningen av tvångsmedelskommitténs förslag.

Den särskilde utredaren (Erland Aspelin) har i sitt betänkande

(SOU 1987:74) Optisk-elektronisk övervakning tagit upp frågan om sådan övervakning vid förundersökning rörande brott. Enligt utredaren (s. 119 ff) bör optisk-elektronisk övervakning införas som ett tvångsmedel i RB och därtill anslutna författningar med regler som motsvarar dem som gäller för telefonavlyssning.

I den proposition med förslag till ändringar i tvångsmedelslagstiftningen som riksdagen behandlade år 1989 (prop. 1988/892124)

förklarade (s. 55 ff) justitieministern (Laila Freivalds) att hon

ansåg att dold TV-övervakning inte borde införas som en metod i polisarbetet. Hon anförde därvid att de argument som hade âberopats till förmån för användningen av dolda kameror (och mikrofoner) i det reguljära polisarbetet mot grov brottslighet inte hade övertygat henne om att dessa metoder var f örsvarliga med hänsyn till de tunga invändningar som kunde riktas mot dem. Justitieministern framhöll samtidigt att vad hon hade anfört i första hand tog sikte på förundersökningar i allmänhet och att hon utgick från att frågan såvitt avser säkerhetspolisens verksamhet skulle få en särskild genomlysning i SÄPO-kommitténs arbete.

sou 1990:51 Arbetsmetoder 143

5 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

5.1 Nuvarande arbetsmetoder

5.1.1 Inledning

I SÄPO:s verksamhet ingår att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och terrordåd. Arbetsuppgifter av detta slag sätter en särskild prägel på verksamheten, och SÄPO:s arbete också en hel del från den öppna polisens. Spioneri och skiljer sig terror bedrivs i det fördolda och över huvud taget i slutna former. De som utför dessa brott är i regel välutbildade och använder sig av sofistikerade hjälpmedel. Härtill kommer att de ofta har stora resurser till sitt förfogande. Ett annat karakteristiskt drag för såväl spioneri som terrorism är vidare dess internationella anknytning. Ännu en omständighet som är särpräglad för SÄPO är att verksamheten omgärdas av en sträng sekretess.

Det är med hänsyn till de uppgifter SÄPO skall utföra naturligt att ställa särskilda krav på effektivitet, och detta innebär i sin tur att det är nödvändigt att förse SÄPO med adekvata resurser och hjälpmedel. Det är den ena utgångspunkten. Den andra är att de gränser som lagstiftningen sätter upp för tvångsmedelsanvändoch andra ingripanden måste gälla också för SÄPO. ning

I det följande kommer kommittén att redovisa sina synpunkter på SÄPO:s arbetsmetoder. Dessutom kommer ställning att tas till om det bör införas särskilda som skulle göra det möjligt för regler SÄPO att använda även vissa andra metoder, t.ex. hemlig teknisk som för närvarande kan användas endast i sådana avlyssning, situationer där BrB:s regler om nöd kan åberopas.

5.1.2 Telefonavlyssning

av telefonavlyssning har visat sig vara ett Användningen hemlig värdefullt i SÄPO:s arbete med att bekämpa och förhjälpmedel hindra brott mot rikets säkerhet och terrordåd. Förutsättningarna för av (hemlig teleavlyssning och användning telefonavlyssning finns i RB, 1952 års lag om särskilda hemlig teleövervakning) i vissa brottmål och terroristlagen. Reglerna var tvångsmedel

144 Arbetsmetoder

föremål för överväganden år 1989, och som ett resultat därav gjordes vissa ändringar. Bl.a. infördes en bestämmelse om att proportionalitetsprincipen skall gälla vid och teleavlyssning teleövervakning, men några mer väsentliga i regeländringar systemet i övrigt gjordes inte.

Den särskilde utredaren har i sin inte förordat rapport några ändringar i reglerna för telefonavlyssning. Han har emellertid givit uttryck för att det i vissa hänseenden en föreligger spänning mellan dessa, för förundersökning avsedda bestämmelser, och tillämpningen av dem i SÄPO:s verksamhet. Han har därvid påpekat att medan en förundersökning i tar sikte princip på ett visst konkret brott så är misstankarna när SÄPO inleder en telefonavlyssning av mer allmän karaktär och av styrkan bevisningen kan vara tämligen har han låg. Samtidigt dock påpekat att detta förhållande inte kan tas till intäkt för att SÄPO tillämpar bestämmelserna om telefonavlyssning på ett lagstridigt sätt. Därvid har han framhållit att det är domstol som fattar beslut om telefonavlyssning och att varken JO eller JK har haft någon erinran mot hos SÄPO tillämpningen av reglerna om telefonavlyssning.

Inte heller enligt kommitténs finns det uppfattning anledning att göra några grundläggande förändringar i reglerna för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Med till att det är hänsyn fråga om ett från integritetssynpunkt mycket känsligt tvångsmedel är det emellertid att hos SÄPO nödvändigt tillämpningen av dessa regler fortlöpande kontrolleras. Detta behov är enligt kommitténs mening tillgodosett, i första hand att det är genom domstol som på begäran av beslutar om åklagare användningen. Härtill kommer den insyn som har och den kontroll riksdagen som utövas av JO och JK. Helt nyligen har för JO i samband övrigt med en inspektion hos SÄPO - efter att stickprovsvis ha granskat akter avseende huvudsakligen åren 1989 och 1990 - uttalat att handläggningen där av bl.a. ärenden om står i telefonavlyssning god överensstämmelse med gällande lag och att bestämmelserna tillämpas i enlighet med riksdagens och intentioner regeringens (JO, dnr 573-1990).

Det finns emellertid enligt kommitténs för mening anledning SÄPO och de nämnda kontrollinstanserna att även fortsättningsvis noga vara på sin vakt så att inte av användningen hemlig telefonavlyssning inom SÄPO:s verksamhetsområde påverkas i en sådan riktning som har antytts ovan. Det kan som kommittén ser det finnas särskild risk för detta i och med att förutsättningarna

Arbetsmetoder 145

för avlyssning inte är desamma i RB och 1952 års lag som i I den sist nämnda är det terroristlagen. lagen på goda grunder - med brottsmisstankar av en mer allmän karaktär tillräckligt medan det i RB och 1952 års lag skall vara fråga om misstanke om ett bestämt brott.

Det har if rågasatts om inte tiden nu är mogen för att inarbeta bestämmelserna i 1952 års lag i RB (se prop. 1988/892124 s. 24). I och för sig finns det enligt kommitténs mening en hel del som talar för detta. Sålunda får det numera anses vara visat att det föreligger ett permanent behov av sådana särskilda möjligheter till tvångsmedelsanvändning som 1952 års lag tillhandahåller. Bestämmelserna i den lagen har då naturligen sin plats i RB. Bestämmelserna i de båda författningarna skiljer sig inte heller särskilt mycket åt när det gäller de grundläggande förutsättningarna f ör tvångsmedelsanvändningen.

Emellertid anser kommittén att en sådan samordning bör anstå ännu en tid. Det främsta skälet härtill är att kommittén i det följande kommer att föreslå två nya lagar om tvångsmedel som till sin karaktär har mycket gemensamt med 1952 års lag, b1.a. att de skall vara tidsbegränsade och till stora delar tar sikte på samma typ av brottslighet. Som kommittén ser det bör frågan om en samordning tas upp på nytt när det kan bedömas om en sådan kan omfatta även de två föreslagna lagarna, antingen genom att de alla tre inarbetas i RB eller att samordningen dem emellan helt eller delvis sker på något annat sätt.

I två hänseenden anser emellertid kommittén att justeringar bör ske i de nuvarande reglerna. För det första gäller det bestämmelserna om vilka brott som kan ligga till grund för tvångsmedelsanvändning enligt 1952 års lag. Härvidlag bör en ändring ske i fråga om de brott som avses i 13 kap. 5 a och 5 b §§ på så sätt att det inte bör vara en förutsättning för tillämpning av lagens bestämmelser att dessa brott samtidigt innefattar sabotage enligt 13 kap. 4 § BrB. Enligt kommitténs mening är det svårt att se att de aktuella brotten över huvud taget kan ske utan att det samtidigt är fråga om sabotage. För det andra bör - på samma sätt i 1952 som års lag i terroristlagen införas en möjlighet att använda även det nya tvångsmedlet hemlig teleövervakning. Med hänsyn till att terroristlagstiftningskommitténs förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar innehåller en bestämmelse som möjliggör detta (20 §) avstår emellertid kommittén från att föreslå någon förändring i den nuvarande terroristlagen (se SOU 1989:104 s. 218 f).

146 Arbetsmetoder soU 1990:51

5.1.3 Signalspaning

När det gäller signalspaning har kommittén inte någon anledning att närmare beröra metodfrågor eller de tekniska och taktiska förutsättningar under vilka denna verksamhet bedrivs. är

_Arbetet

uppenbarligen framgångsrikt och av stort värde för SÄPO:s verksamhet i övrigt, främst inom kontraspionaget. berör signalspaning inte heller frågor om hänsynstaganden till enskildas personliga integritet på samma sätt som annan spaningsverksamhet, och den är dessutom sällan förenad med några risker för dem som utför den. Härtill kommer att inhämtning av uppgifter genom signalspaning ofta är en från kostnadssynpunkt förmånlig metod om den jämförs med andra sätt för inhämtning av spaningsinformation.

I stället koncentrerar kommittén sitt intresse på om det är frågan lämpligt med en större samordning än för närvarande av de signalspaningsverksamheter som bedrivs hos SÄPO och FRA. Som har nämnts uttalade sig kommittén i sitt förra betänkande för en sådan ordning, vilket resulterade i att regeringen gav de båda myndigheterna i uppdrag att gemensamt utreda förutsättningarna för ett ökat samarbete. Vad regeringen - och även kommittén därvid i första hand hade i tankarna var ett intensifierat samarbete i teknik- och metodfrågor.

I likhet med tidigare anser kommittén att FRA och SÄPO tillsammans bör bedriva utvecklingsarbete på signalspaningens omrâde, och att därvid FRA bör svara för huvuddelen av den tekniska kompetensen och SÄPO i första hand bidra med polisiär sakkunskap. Vidare bör det enligt kommitténs mening stå en hel del att vinna för båda myndigheterna om av materiel upphandlingen samordnas mer än för närvarande. Mycket talar också för en samlokalisering i vissa delar av SÄPO:s och FRA:s verksamheter. En sådan borde kunna bidra inte bara till ef f ektivitetsvinster och besparingar utan också till ett ökat, fortlöpande erfarenhetsutbyte i tekniska frågor mellan personalen på de båda Av myndigheterna. samma skäl bör också viss utbildning och andra stödjande funktioner ske i samarbete myndigheterna emellan.

5.1.4 SÄPO:s register och arkiv

Vid SÄPO förs ett register för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. Registret förs med stöd av en bestämmelse i personakkontrollkungörelsen (PKK) och ett särskilt regeringsbeslut. Polisregister-

Arbetsmetoder 147

lagens bestämmelser är tillämpliga på registret (däremot inte föreskrifterna i polisregisterkungörelsen; l § andra stycket kun-

görelsen). Eftersom SÄPO-registret är ett personregister i

datalagens mening är också de bestämmelser som finns i datalagen i princip tillämpliga på registret (med de begränsningar som har angetts ovan, s. 95).

I linje med förbudet i RF mot politisk åsiktsregistrering före-

skrivs i 2 § andra stycket PKK att registrering i SÄPO-registret

inte får ske enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för en politisk uppfattning. Denna föreskrift har kompletterats med öppna och hemliga föreskrifter som regeringen har meddelat.

SÄPO:s register har sedan länge varit föremål för särskild uppmärksamhet i den allmänna debatten. Redan den parlamentariska nämnden i Wennerströmaffären berörde i sitt utlåtande (SOU 1968:4 s. 60 ff) ingående olika frågor om SÄPO:s register, och sedan dess - och för övrigt även dessförinnan - har diskussionens vågor vid flera tillfällen gått höga om bl.a. förutsättningarna för anteckningar i registret. Vad som i första hand har varit föremål för diskussion är frågan om det har förekommit politisk åsiktsregistrering. Den saken har vid flera tillfällen varit föremål för granskning av JK och JO. Senast har den på regeringens uppdrag utretts av JK som redovisade resultatet i ett yttrande till regeringen i början av år 1990. I yttrandet ansåg sig JK kunna slå fast att SÄPO inte i något avseende har ägnat sig åt registrering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning.

Registreringen hos SÄPO av personer med extrema politiska åsikter är av störst betydelse för den kontrasubversiva verksamheten, som i sin tur har betydelse för personalkontrollen. Mot den bakgrunden avser kommittén att här endast översiktligt beröra frågor som gäller registrering av politiska åsikter för att återkomma närmare härtill i den del av betänkandet som gäller personalkontrollsystemet (se nedan s. 252). De synpunkter som förs fram i det följande tar således i första hand sikte på SÄPOregistrets funktion som spaningsregister, dvs. som hjälpmedel i det löpande arbetet, men är såvitt avser den allmänna inriktningen av registerverksamheten giltiga också för den registrering som äger rum av politiska åsikter.

I likhet med den parlamentariska nämnden vill till att

kommittén

börja med framhålla att det vid en diskussion om SAPO:s register är nödvändigt att skilja mellan å ena sidan införandet av upp-

148 Arbetsmetoder s0U 1990:51

gifter i registret och å andra sidan utlämnandet av som uppgifter är registrerade. Frågor om utlämnande har störst för betydelse personalkontrollen och kommer därför att beröras i det sammanhanget.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden i den här delen är - med hänsyn till SÅPO:s uppgifter inom kontraspionage och terrorismbekämpning - att också registerhanteringen, på samma sätt som när det gäller övriga arbetsmetoder, måste av präglas att det för SÄPO är om att som fråga bekämpa brottslighet är särskilt svår att komma åt. Det har mot den ansetts bakgrunden naturligt att inte ställa upp några närmare direktiv för insamlande och registrering av uppgifter i SÄPO:s register.

Vid spaning inom den öppna polisens område är det ofta inte möjligt att direkt bedöma värdet av en inhämtad och information, det gäller i än högre grad för om spaning inom SÄPO:s område. En uppgift som vid har varit osäker registreringstillfället eller f ramstått som betydelselös kan i ett senare skede - sammanställd med annan information - visa sig vara av avgörande vikt. Därför kräver bedömandet av vilka som skall uppgifter tas in i registret såväl kunskaper som och kombinationsförmåga förutseende.

Innebörden av det som nu har sagts är att införandet av uppgif-

ter i SÄPO-registret med kan bli mer omfattande

nödvändighet än det aktuella spaningsläget i och för motiverar. sig Kommittén delar här den särskilde utredarens att man uppfattning knappast kan avstå från ett sådant tämligen vidlyftigt uppgiftssamlande utan att säkerhetstjänstens verksamhet skulle lida förfång.

Enligt 2 § PKK får i SÄPO-registret införas de uppgifter som

behövs för den särskilda polisverksamhet som bedrivs av SÄPO. Man kan ställa sig frågan, om eller mer ytterligare preciserade begränsningar bör ställas upp för vad som skall få antecknas i registret?

Som svar på den frågan skall först erinras om att mer preciserade föreskrifter finns på ett område, när det nämligen gäller registrering av personers politiska hemvist. Kommitténs uppfattning är att sådana föreskrifter behövs även i vilket framtiden, kommer att beröras närmare i samband med personalkontrollen. När det gäller begränsningar i övrigt av SÄPO:s att möjligheter registrera uppgifter har ovan redovisats omständigheter som talar för att det inte bör - eller kan- ställas upp något annat krav än det som gäller för närvarande, dvs. att de uppgifter får registre-

Arbetsmetoder 149

ras som behövs för verksamheten. Härtill kommer att det enligt kommitténs mening skulle kunna ha negativa konsekvenser för arbetet med kontraspionage och terrorismbekämpning om det för registreringar skulle krävas mer detaljerade föreskrifter. Internationell underrättelseverksamhet och terrorism verkar inte i beständiga former. Målen och medlen skiftar från tid till annan, liksom det sker förändringar beträffande de personer som kan misstänkas vara inblandade i sådana verksamheter. Det är därför viktigt att SÄPO, utan att vara fastlåst av bestämda regler, fortlöpande kan följa utvecklingen och de förändringar som sker på dessa områden, och det är därvid viktigt att perspektivet inte blir för kortsiktigt.

Sammanfattningsvis anser således kommittén att det för registreringar i SÄPO:s register inte bör gälla andra begränsningar än i dag. Huvudregeln bör alltså vara att de uppgifter får registreras som behövs för verksamheten. En sådan bestämmelse bör finnas i en lag om säkerhetspolisens register, och därmed är polisregisterlagens bestämmelser i det hänseendet inte tillämpliga på SÄPO:s register. För registrering av tillhörighet till politisk gruppering bör finnas särskilda, mer preciserade regler av huvudsakligen samma innehåll och uppbyggnad som de nuvarande hemliga föreskrifterna. Dessa regler bör, som kommittén redovisar närmare i samband med personalkontrollen, föras över till de riktlinjer för SÄPO:s verksamhet som regeringen skall utfärda varje år.

Vad kommittén har sagt i det föregående skall inte tas till intäkt för att det saknas anledning att hålla SÄPO:s registerhantering under uppsikt. Den särskilde utredaren har påtalat flera fall där han anser att SÄPO har gått för långt i bevarandet av uppgifter, och även kommittén har i ett par fall kunnat göra liknande iakttagelser. Enligt kommitténs mening - och sådana synpunkter har framförts även av befattningshavare inom SÄPO - finns det, inte minst från effektivitetssynpunkt, anledning att se över de rutiner för registrering som tillämpas internt i det löpande arbetet. Utgångspunkten måste vara att anteckningar i SÄPO:s register begränsas till sådana som behövs för verksamheten, och för att uppnå detta måste vid varje tillfälle, då en uppgift skall föras in i registret, befattningshavaren fråga sig om detta är nödvändigt. Ett rutinbetonat införande av uppgifter skall således inte förekomma.

Ett annat som kommittén vill beröra i det här sam-

förhållande

manhanget är att SAPO:s register i stor utsträckning utnyttjas

150 Arbetsmetoder

för ren uppgiftsinhämtning, dvs. medan det registerslagning, endast i begränsad omfattning synes komma till användning för bearbetning och analys. Som kommittén ser det borde det i resurshänseende vara fördelaktigt att i större än för utsträckning närvarande använda registret också för sådant arbete. En anledning till att registret inte används så är att det i sin nog nuvarande utformning inte främjar en sådan men ett användning, annat skäl är säkert att de som det möjligheter ADB-baserade registret ändå ger inte utnyttjas optimalt. Till en del bör detta kunna rättas till med utbildning och men information, också ändringar i det nuvarande ADB-systemets torde bli uppbyggnad nödvändiga. Enligt vad kommittén har erfarit förekommer det också fortlöpande utbildning för SÄPO:s personal när det gäller registerhantering och användning av ADB-systemet, och helt nyligen har ett projekt påbörjats inom SÄPO i syfte att göra en grundlig översyn av datasystemet.

I den del av betänkandet där personalkontrollen behandlas föreslår kommittén att beslut om att lämna ut i ärenden uppgifter som gäller de båda högsta skall skyddsklasserna beslutas av en särskild nämnd, nämnden för säkerhetspolisens register. Denna nämnd skall enligt kommitténs dessutom ha till mening uppgift att hålla löpande tillsyn över SÄPO:s register och därvid som en huvuduppgift ha att vaka över att registret inte medför otillbörligt intrång i någons personliga integritet. Huvudansvaret i det hänseendet skall naturligtvis liksom nu vila på SÄPO i egenskap av registeransvarig, men härmed skall jämsides alltså nämnden utöva sin tillsyn och på så sätt en extra för att utgöra garanti registret hos SÄPO förs med beaktande av värnet för den personliga integriteten. Enligt kommitténs mening är detta motiverat med hänsyn till den extremt information

integritetskänsliga som

finns i SÄPO:s register. Dessutom kan att tilläggas även datainspektionen har tillsyn över SÄPO:s register.

I nämndens tillsynsuppgifter skall även att behandla och ingå kontrollera klagomål eller förfrågningar som inkommer från enskilda personer, dvs. en sorts klagomursfunktion. Det kan här gälla personer som är oroliga för att de över huvud finns taget antecknade i SÄPO:s register eller för att de som uppgifter eventuellt finns är felaktiga eller missvisande. Hur en sådan förfrågan skall besvaras går inte säga generellt, men enligt kommitténs mening bör det i fall vara för nämnden många möjligt att ge någon form av besked. Hur nämnden skall agera härvidlag får bedömas från fall till fall, och av om och i vilken prövningen utsträckning besked kan ges bör ske med beaktande av grunderna

Arbetsmetoder 151

för den bestämmelse om kommunikation i personalkontrollärenden som kommittén föreslår (15 § förslaget till lag om personalkontroll).

I övrigt kan ledning för nämndens tillsynsarbete hämtas rån de

bestämmelser i datalagen som reglerar den registeransvariges skyldigheter (7-14 §§) och tillsyn m.m. (15-18 §§).

När det gäller SÄPO:s arkiv kan konstateras att den nyligen beslutade arkivlagen gäller också för SÄPO (med undantag för att SÄPO enligt en övergångsbestämmelse tills vidare inte står under tillsyn av någon arkivmyndighet). Lagen innehåller allmänna bestämmelser om myndigheters arkiv, arkivvård och gallring. I fråga om (10 §) att allmänna handlingar får gallring sägs i lagen gallras men att därvid alltid skall beaktas att arkiv utgör en del av kulturarvet och att vid gallring hänsyn skall tas bl.a. forskningens behov. Enligt arkivlagen skall särskilda regler om gallring kunna meddelas i annan lag eller i förordning, och det sägs i motiven att detta skall komma i fråga främst beträffande integritetskänsliga register.

Som har framgått ovan har riksarkivet och SÄPO fört diskussioner om hur särskilda gallringsregler bör vara utformade för SÄPO:s arkiv. I linje med vad som har blivit resultatet av dessa överläggningar anser kommittén att det för SÄPO bör finnas en särskild bestämmelse som gäller gallring av uppgifter i registret. En sådan bestämmelse kan lämpligen tas in i lagen om säkerhetspolisens register. Utgångspunkten skall vara att endast sådana uppgifter som behövs för verksamheten skall sparas; detta gäller såväl uppgifter i registret som skriftligt material i arkivet. För att tillgodose forskningens intresse bör på det sätt som riksarkivet och SÄPO är ense om riksarkivet ges ett visst inflytande över vilka handlingar som bör bevaras. Den särskilda frågan om när en personuppgif t bör utgå ur SÄPO:s register behandlar kommittén närmare i sina överväganden om personalkontrollen. Här skall bara nämnas att kommittén föreslår vissa förändringar i de regler som enligt SÄPO:s interna bestämmelser härvidlag gäller för registret.

5.1.5 Internationellt samarbete

Den samverkan som SÄPO har med motsvarande utländska organisationer är mest framträdande när det gäller terrorismbekämpning och livvaktsskydd, där samarbetet i stor utsträckning sker i

152 Arbetsmetoder

enlighet med internationella överenskommelser. Men också inom

kontraspionaget förekommer ett visst samarbete, nämligen när det gäller att avslöja vad som med BrB:s kallas terminologi olovlig underrättelseverksamhet, dvs. sådant obehörigt uppgiftsinhämtande som sker i ett land men som riktar mot ett annat sig land (och som i Sverige är straffbart enligt 19 kap. 10 § BrB). Ett exempel på samarbete av sist nämnda slag är det som förekom för ett par år sedan i samband med att det att två avslöjades utländska medborgare från bedrev Sverige spioneri mot ett land inom försvarsalliansen NATO. I det ärendet samarbetade SÄPO framgångsrikt med underrättelsetjänsterna i både Västtyskland och USA.

Det säger sig självt att kontakter med utländska myndigheter på det område som SÄPO verkar måste ske med särskild försiktighet. Sådant samarbete får under inga förhållanden ske så att Sveriges ställning som alliansf ri och oberoende stat kan bli ifrågasatt. Tillbörlig hänsyn måste också tas till enskilda personers säkerhet och integritet. När fråga uppkommer för SÄPO att samarbeta med en utländsk säkerhetstjänst är det därför att naturligt regeringen mer än när det gäller verksamheten i skall ha det avövrigt görande inflytandet.

Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU 1989:18 s. 62) kritiserat förhållandet att det saknas en formell av det reglering internationella samarbetet. Enligt utredaren bör det av utrikesoch säkerhetspolitiska skäl ankomma att slå fast på regeringen vissa grundläggande regler för det internationella samarbetet, t.ex. på vilka områden samarbete skall bedrivas och vad som skall gälla i fråga om utlämnande av framför känsliga uppgifter, allt beträffande svenska medborgare. Utredaren anser att man bör kunna överväga att ta in sådana regler i de för årliga riktlinjer SÄPO som regeringen skall utfärda.

Enligt det beslut om säkerhetspolisens och inriktning organisation som riksdagen fattade år 1989 (prop. 1988/892108, JuU2l, rskr. 287) bör regeringen utfärda för säkerårligen riktlinjer hetspolisen. I likhet med vad som uttalades i det lagstiftningsärendet anser kommittén att det internationella samarbetet är en fråga som lämpligen bör regleras i sådana Som utredariktlinjer. ren har förordat bör i fast riktlinjerna läggas grundläggande principer för SÄPO:s samarbete med utländska Säkerhetstjänster, t.ex. i vilken omfattning detta får ske och i vilka fall kontakt skall tas med regeringen innan ett samarbete inleds.

Arbetsmetoder 153

Enligt vad kommittén har inhämtat pågår för närvarande inom regeringskansliet ett arbete på att utforma riktlinjer för SÄPO:s verksamhet. Avsikten är att dessa - sedan samråd har skett med företrädare för övriga partier i utrikesnämnden - skall ingå i det regleringsbrev som regeringen skall utfärda för SÄPO inför det kommande budgetåret.

5.1.6 Arbetsmetoder i övrigt

När det gäller andra arbetsmetoder än dem som har redovisats i det föregående kan kommittén först konstatera att det inom det område som SÄPO verkar är naturligt att också sådana metoder kommer till användning som inom annat polisarbete skulle te sig mer främmande. Det kan t.ex. vara fråga om att betala ersättning för tips och upplysningar eller att anlita utomstående som informatörer eller obeservatörer. Det kan också gälla åtgärder i syfte att skydda SÄPO:s personal mot att utsättas för risker. Vad angår det sist nämnda så framstår det exempelvis för kommittén som givet att personal hos SÄPO ibland måste uppträda under annan identitet än den riktiga. Det kan vara nödvändigt för att skydda inte bara dem själva utan också deras anhöriga från att bli utsatta för hot eller andra repressalier. Sådana hämndaktioner riktade mot personal inom säkerhetstjänsten har förekommit i andra länder, och det kan hända också i Sverige. Under alla förhållanden måste det kunna upplevas som starkt obehagligt för personal inom SÄPO att leva med vetskapen att deras identitet är känd och att de kan bli utsatta för hot eller andra obehagligheter. Detta är också huvudanledningen till att uppgifterna om vilka som är anställda inom SÄPO omfattas av sträng sekretess.

Ett annat exempel på vad som kanske kan kallas för en mindre konventionell metod - men som enligt kommitténs mening är fullt - är att det av samma skäl som har nämnts är acceptabel nyss nödvändigt att ibland registrera exempelvis ett fordon på någon annan än den rätte innehavaren. Detta kan krävas inte bara av säkerhetsskäl utan också för att undvika att en operation avslöjas till men för en pågående utredning.

Vad angår olika spaningsmetoder som kan komma till användning inom SÄPO:s arbete måste emellertid gälla vissa begränsningar. Den självklara utgångspunkten - liksom för den öppna polisen måste vara att olagligheter inte kan godtas. Och vidare innebär det förhållandet att SÄPO inte generellt kan avstå från att använda metoder som är främmande för den öppna polisen, men

154 Arbetsmetoder

som används av i de flesta andra säkerhetstjänster länder, inte att okonventionella metoder får användas utan andra begränsningar än sådana som följer av uttryckliga författningsbestämmelser.

För användningen av sådana metoder måste för det första gälla att den sker med försiktighet och omdöme. Detta särskilt gäller om arbetssättet kan innebära risker för men någon inblandad, hänsyn måste också tas till enskilda människors personliga integritet när fråga är om att utsätta exempelvis en person för en visserligen inte lagstridig men ändå närgången Även i spaning. sådana fall måste utgångspunkten vara att SÄPO:s aktioner sker i enlighet med de allmänna principer som gäller för ingripanden från polisens sida. Endast som är f åtgärder örsvarliga med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter är godtagbara.

Med hänsyn till den stränga sekretess som vilar över SÄPO:s verksamhet är det vidare viktigt att beslut om vidtagna åtgärder fortlöpande dokumenteras. Betydelsen härav framhölls av den särskilde utredaren, och inom SÄPO har nu också fast lagts riktlinjer för hur dokumentationen skall Att beslut gå till. dokumenteras innebär inte bara att det blir att i eftermöjligt hand bedöma och kontrollera Ett krav vidtagna åtgärder. på dokumentation av fattade beslut har en gynnsam effekt också i så måtto att de överväganden som beslutet blir föregår mer noggranna och omsorgsfulla.

5.2 Hemlig teknisk avlyssning

5.2.1 Allmänna utgångspunkter

Idet brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete som varje utvecklat samhälle bedriver kommer av skilda tvångsmedel slag till användning. Eftersom verksamma straf f processuella tvångsmedel ökar möjligheterna till upptäckt, säkrande av bevis och lagföring, bidrar användningen av tvångsmedel till att göra detta arbete effektivt. Tvångsmedelsanvändning innebär emellertid också att intrång sker i den enskildes egen rättssfär. Dessa kränkningar av den personliga integriteten är olika ingripande beroende på vilken typ av tvångsmedel det är fråga om.

s0U 1990:51 Arbetsmetoder 155

Mot samhällets behov av tvångsmedel måste alltid ställas den enskildes intresse av skydd för den personliga friheten och integriteten. Härtill kommer att även rättssäkerhetens krav måste beaktas. Vikten av att dessa intressen blir tillgodosedda i lagstiftning och tillämpning kommer till uttryck i regeringsformens skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Mot denna bakgrund är det naturligt att fragor om användningen av tvångsmedel ofta är aktuella i den allmänna debatten och i samband med lagstiftning.

Avlyssning genom i hemlighet installerade, dolda mikrofoner är ett tvångsmedel som utan tvekan väcker särskilt starka känslor av oro och ovilja hos många människor. Sådan hemlig avlyssning är också till sin natur ågnad att medföra större risker för omfattande kränkningar av integriteten än exempelvis hemlig telefonavlyssning. Klart är vidare att hemlig avlyssning över huvud taget inte står i överensstämmelse med de strävanden efter öppenhet i myndighetsutövningen som präglar vårt land. Det är därför inte förvånande att debattens vågor gått höga när det har förts på tal att införa hemlig avlyssning genom dold mikrofon som en polisiär arbetsmetod. Från många håll har därvid särskilt f ramhållits att införandet av ett sådant tvångsmedel skulle kunna innebära en avtrubbning i den allmänna att uppfattningen integritetskränkningar endast i undantagsfall kan godtas i ett demokratiskt samhälle som vårt. Man måste ha stor förståelse för synpunkter av detta slag och kommittén delar uppfattningen att en minskad vaksamhet i dessa frågor kan innebära att samhället på ett olyckligt sätt successivt flyttar fram toleransgränsen vad gäller tvångsmedel och andra integritetskänsliga åtgärder.

Kommitténs uppgift är att överväga om hemlig avlyssning med dold mikrofon skall tillåtas som arbetsmetod för säkerhetspolisen, dvs. för den polisverksamhet som i första hand har till uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och bekämpa terrorism. De brott som det kan bli fråga om att bekämpa med användning av hemlig avlyssning genom dold mikrofon kan alltså sägas vara brott som är av särskilt allvarlig natur och som ofta berör stora värden. Här skall endast erinras om de mycket stora kostnader för samhället som såväl Wennerströms som Berglings spioneribrott medförde. Om de katastrofala följder för människors liv och hälsa som terrorhandlingar kan innebära vittnar blott alltför tydligt sådana dåd som har utförts både utomlands och här i Sverige.

156 Arbetsmetoder

Att det sålunda är fråga om brott av denna särskilt allvarliga natur är en viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden, och förutsättningarna för kommittén kan därmed sägas vara något annorlunda än när frågan tidigare har diskuterats i utredningssammanhang. Det har då gällt att ta ställning till om hemlig avlyssning skall få användas (även) vid utredning av andra brott än dem för vilka SÄPO svarar för förundersökningen. I enlighet med vad som har framhållits inledningsvis innebär detta emellertid inte att det därmed skulle vara givet att säkerhetspolisens intresse av effektivitet i sitt arbete skall väga tyngre än de stora värden som ligger i hänsynen till den personliga friheten och integriteten. Härtill kommer, som nyss har berörts, risken för att om nya tvångsmedel införs - låt vara för en begränsad brottskategori - detta kan innebära en illavarslande av förskjutning toleransnivån över huvud taget beträffande användningen av tvångsmedel.

I det följande kommer kommittén att redovisa sina överväganden i frågan om hemlig teknisk avlyssning skall tillåtas inom säkerhetspolisens verksamhetsområde eller ej. Vad som därvid först måste avgöras är om det alls är önskvärt eller angeläget med några förändringar i den nuvarande ordningen, och - om så anses vara fallet - vilken väg man skall gå för att åstadkomma dessa förändringar.

5.2.2 Inledande överväganden

Den särskilde utredaren har - som nämnts tidigare - förklarat att han för sin del anser att det inte är hållbart att i längden bibehålla nuvarande ordning, där det lagliga utrymmet för att använda elektronisk avlyssning i säkerhetspolisens verksamhet visserligen är mycket smalt men där gränserna är oklara. Enligt utredaren bör man inte - som hittills när frågan har prövatsskjuta problemet ifrån sig och låta allt förbli som det varit. Anser man att integritetsskyddet är så viktigt att elektronisk avlyssning under inga förhållanden skall vara tillåten, får man enligt utredaren välja en lösning som är entydig och leder till målet, dvs. se till att det inte finns eller kan finnas någon avlyssningsutrustning hos polisen. Är man inte beredd att ta detta radikala steg, måste enligt utredaren det bästa vara att i lag reglera de få fall då avlyssning med dold mikrofon skall få förekomma och se till att ett sådant system innehåller betryggande kontrollfunktioner.

Arbetsmetoder 157

Vad först gäller frågan om det under inga förhållanden skall vara möjligt för Säkerhetspolisen att använda sig av hemlig avlyssning med dold mikrofon, dvs. inte ens i nödsituationer, anser kommittén att det är viktigt att ha klart för sig vad en sådan ordning skulle innebära. Utan att redan här ta ställning till om det är lämpligt att avstå från användningen av denna avlyssningsmetod t.o.m. i utpräglade nödsituationer kan kommittén i likhet med utredaren konstatera att - för att ett sådant totalförbud skall vara meningsfyllt - det måste göras omöjligt för Säkerhetspolisen att inneha eller anskaffa avlyssningsutrustning. En sådan ordning ställer sig kommittén tveksam till redan av det skälet att Säkerhetspolisen - med de uppgifter beträffande säkerhetsskydd som åligger den - inte gärna kan avstå från att inneha sådan utrustning i studiesyf te och för utbildning. Att utländska underrättelsetjänster använder sig av elektronisk avlyssning (riktad även mot svenska intressen) är ett omvittnat faktum, och att mot den bakgrunden förhindra Säkerhetspolisen att ta del av den tekniska utvecklingen på området i syfte att förbättra sina möjligheter att skydda svenska myndigheter och andra mot hemlig avlyssning kan uppenbarligen inte vara lämpligt.

Ett totalförbud skulle vidare innebära att säkerhetspolisen inte skulle få - eller kunna - använda sig av avlyssning genom dold mikrofon ens i nödsituationer. Redan av rent principiella skäl tar kommittén avstånd till en sådan ordning. De situationer i vilka en annars brottslig gärning enligt nödreglerna är fri från straff kännetecknas av att det är fråga om att rädda av rättsordningen särskilt skyddsvärda intressen som liv, hälsa och värdefull egendom. Dessutom krävs, för att det skall vara fråga om en nödsituation, att gärningen från olika utgångspunkter är försvarlig.

Av vad som har redovisats ovan i avsnittet om nöd framgår att det kan uppstå extraordinära situationer i vilka man inte gärna kan avstå från den möjlighet som nödreglerna ger att företa handlingar som normalt är otillåtna eller straf f bara. Utan att göra några jämförelser i övrigt vill kommittén som ett exempel på en sådan situation framhålla den användning av hemlig avlyssning som förekom i samband med Norrmalmstorgsdramat. Få torde anse att det skulle vara en lämplig ordning om polisen i en sådan utpräglad nödsituation inte ens med åberopande av nödreglerna skulle ha rätt att använda sig av en åtgärd som bedöms nödvändig för att t.ex. - som i det fallet - rädda människoliv. För kommittén är det inte svårt att föreställa sig att det i säkerverksamhet - inom hetspolisens exempelvis terrorismbekämp-

158 Arbetsmetoder

ningen - kan uppkomma liknande situationer där det föreligger ett akut behov för polisen att använda av sig hemlig avlyssning.

För övrigt kan kommittén inte finna att det skulle föreligga några särskilda skäl att undanta just hemlig med dold avlyssning mikrofon f rån tillämpningen av de allmänna bestämmelserna om nöd samtidigt som en sådan tillämpning skulle vara möjlig beträffande andra, för den personliga integriteten än mer ingripande åtgärder, t.ex. användande av våld. En annan sak är att det i de sammanhang som har varit föremål för allmän debatt under de senaste åren uppenbarligen har förekommit användning av hemlig avlyssning i situationer, beträffande vilka man onekligen kan ställa sig frågande om det har verkligen förelegat en nödsituation i vedertagen bemärkelse. Detta har möjligen varit olyckligt i så måtto att det hos allmänheten kan ha bidragit till en missvisande bild av men nödreglernas funktion, det förändrar inte kommitténs principiella att dessa inställning regler bör vara tillämpliga även beträffande hemlig avlyssning.

Sammanfattningsvis anser kommittén således att det inte från vare sig teoretiska eller praktiska utgångspunkter finns anledning att göra undantag från nödbestämmelsernas för tillämplighet användningen av hemlig med dold mikrofon. En sådan avlyssning ordning framstår för kommittén som både orealistisk och mindre ändamålsenlig. I ett läge där det föreligger en nödverklig situation, och där hemlig avlyssning skulle kunna förhindra den farliga situationen, måste det - om förutsättningarna i övrigt BrB är enligt uppfyllda rimligen vara möjligt för polisen att med åberopande av sådan nödreglerna tillgripa avlyssning, och detta för övrigt oavsett om det finns särskilda om regler hemlig avlyssning eller ej.

Om man sålunda anser att det skall finnas för SÄPO möjlighet att i undantagsfall begagna sig av med dold avlyssning mikrofon, återstår att ta ställning till om den nuvarande ordningen ger tillräckliga garantier för att metoden inte kommer till användning i en omfattning som inte är försvarbar. Till en början kan då konstateras att SÄPO i sin verksamhet ibland kommer att röra sig i en gråzon mellan vad som är och inte är tillåtet. En anledning till det kan vara att man tar av intryck seder och bruk hos Säkerhetstjänster i andra länder. Detta kan i sin tur förklara att hemlig avlyssning på sina håll inom SÄPO uppfattas som en i vissa fall oumbärlig spaningsmetod, och att det därför är svårt att acceptera att sådan inte får avlyssning användas ens när mycket stora intressen står på spel. Det nu

Arbetsmetoder 159

anförda kan förklara den benägenhet som uppenbarligen har funnits att tänja de visserligen snäva, men i praktiken relativt svårtillämpbara nödreglerna.

En möjlighet att strama upp regelsystemet - som har förordats från något håll - kunde vara att i nödreglerna närmare precisera i vilka situationer som det skulle vara tillåtet för polisen att använda sig av hemlig avlyssning. Avsikten med sådana preciseringar skulle alltså vara att skapa garantier för att hemlig avlyssning kommer till användning endast i vissa, i nödreglerna särskilt angivna situationer. Redan av principiella skäl anser sig kommittén kunna avvisa detta som en lämplig väg att gå. Nödbestämmelserna är avsedda att och tar tillämpas generellt redan i sin nuvarande utformning - sikte endast på situationer av utpräglad undantagskaraktär. Enligt kommitténs mening måste det anses överensstämma mindre väl med nödreglernas funktion att göra ändringar i dessa endast för att åstadkomma en rättslig reglering av en speciell företeelse. Mot att reglera användningen av hemlig avlyssning i nödreglerna talar med andra ord att den generella avvägning mellan ett tvångsmedels nytta och dess olägenheter - dvs. bestämmandet av den balanspunkt som avgör om tvångsmedlet skall få användas eller ej - bör åvila, inte de tillämpande organen (polis, åklagare och domstolar), utan den lagstiftande myndigheten.

För övrigt är det oklart vad en precisering av nödreglerna närmare bestämt skulle gå ut på. Bör bestämmelserna ändras så att vid användning av hemlig avlyssning nöd kan åberopas i fler eller färre situationer än vad tillämpningen av de nuvarande reglerna tillåter? Oavsett vilket alternativ man skulle välja anser kommittén att sådana ändringar - som är avsedda att tillämpas endast för vissa situationer - inte skulle vara ägnade att underlätta tillämpningen av nödreglerna i allmänhet. Vare sig man väljer det ena eller andra alternativet föreligger det nämligen enligt kommitténs mening risk för att ändringarna skulle - i den ena eller andra riktningen ge ett felaktigt budskap om var gränserna går för nödreglernas tillämpningsområde.

Som är nämnt tidigare har nödreglerna nyligen varit föremål för överväganden av fängelsestraf f kommittén. Kommittén har i sina överväganden uttalat uppfattningen att innehållet i dessa bestämmelser bör kvarstå i huvudsak oförändrat. I fängelsestraff kommitténs betänkande sägs vidare att de fall där nödrätten ställs på sin spets är relativt få och att bestämmelsen, särskilt när det gäller försvarlighetsrekvisitet, är förhållandevis lätt att tillämpa.

160 Arbetsmetoder

Visserligen har fångelsestraffkommittén inte - såvitt framgår av betänkandet - vid sina överväganden haft frågan om nödreglernas tillämpning i nu aktuella situationer för ögonen, men det är enligt kommitténs uppfattning ändå värt att notera att fängelsestraffkommittén inte har föreslagit annat än redaktionella förändringar i reglernas innehåll. Inte heller i de remissyttranden som har avgivits över betänkandet har frågan om nödreglernas utformning berörts i någon nämnvärd omfattning.

Här vill kommittén tillägga att frågan om gränserna för nödbestämmelsernas tillämpningsområde ibland - men inte särskilt ofta - aktualiseras i den praktiska rättstillämpningen. Detta innebär att efter hand dessa gränser kan preciseras i domstolspraxis. Som har framgått av den tidigare redovisningen har åtal nyligen väckts mot ett antal personer som i sin tjänsteutövning hos polisen har använt sig av eller på annat sätt har tagit befattning med hemlig avlyssning. Från några av de inblandade har nödreglerna därvid åberopats till stöd för att avlyssningarna skall vara fria från ansvar. Det kan alltså förväntas att det sedermera också när det gäller just de speciella situationer som här är aktuella kommer att finnas domstolspraxis som närmare anger nödreglernas tillämpningsområde.

Det är sålunda kommitténs uppfattning att en reglering av i vilka situationer som Säkerhetspolisen skall få använda sig av hemlig avlyssning inte lämpligen bör ske genom ändringar i reglerna om nöd. Men bör frågan regleras på något annat sätt, t.ex. i särskild ordning på samma sätt som när det gäller hemlig telefonavlyssning?

Det har sagts att man kan utgå från att, om särskilda regler hade funnits, dessa hade respekterats, och detta även om de hade varit mer begränsade till sin räckvidd än vad SÄPO i och för sig skulle ha önskat. Tanken har då varit att användningen av hemlig avlyssning hade kunnat äga rum inom ramen för ett lagreglerat kontrollsystem, och att med en sådan ordning också den olyckliga tänjning av nödbegreppet som har blivit följden sannolikt hade kunnat undvikas. såtillvida är detta nog riktigt som man i en situation där SÄPO inte fått tillstånd att avlyssna, har svårt att föreställa sig att SÄPO då ändå skulle företa avlyssningen med åberopande av att det är en nödsituation. Men oavsett hur det förhåller sig med den saken så kan enligt kommitténs mening ett införande av särskilda regler för hemlig avlyssning inte motiveras enbart med att de kan motverka missbruk eller andra oegentligheter i rättstillämpningen. I stället måste man i första hand fråga

Arbetsmetoder 161

om det finns behov av hemlig avlyssning som i

sig tvångsmedel

SAPO:s verksamhet och - om så är fallet - väga dessa behov mot de värden av annat slag som eventuellt kan äventyras.

De brott som kommittén har att ta hänsyn till i sina överväganden är brott mot rikets säkerhet och terrordåd. För att försvara sig mot dessa allvarliga brottstyper råder det enligt kommitténs mening inte någon tvekan om att det i princip bör vara möjligt för det allmänna att tillgripa även långt gående medel för att försvara sig. Som har framhållits tidigare äventyras vid såväl spioneribrott som terrordåd stora värden, nämligen rikets säkerhet eller enskilda människors liv eller hälsa. Vidare bedrivs brottslighet av denna typ i särskilt organiserade former, den är påtagligt målinriktad och sker undantagslöst i det fördolda och med utstuderad förslagenhet. Dessutom står stora resurser till förfogande för dem som står bakom aktionerna, såväl vad gäller antalet inblandade personer som beträffande den materiel och andra hjälpmedel som kommer till användning. Inte minst utnyttjas sofistikerade metoder för att undgå upptäckt, och modern utrustning, bl.a. i form av tekniska hjälpmedel, kommer till användning vid planläggning och utförande. I f råga om terroristverksamhet kommer härtill att de personer som är beredda att utföra terrordåd inte sällan torde vara besjälade av en särskild övertygelse om det befogade i sina handlingar, något som är ägnat att göra dem såväl mer målmedvetna som mer hänsynslösa. Det sist nämnda motsvaras när det gäller spioner av att dessa ofta arbetar för vinnings skull och att den ekonomiska ersättning som uppdragsgivaren erbjuder inte sällan är mycket betydande.

Såvitt avser terrorismen kan vidare sägas att den under de senaste decennierna har utvecklats till ett allvarligt internationellt problem, och att bekämpningen av terrorism därför tilläggs hög prioritet i praktiskt taget alla stater. Detta har i första hand samband med den ökande, eller i vart fall ständigt höga frekvensen av terroraktioner och dess geografiska spridning. Även de metoder som kommer till användning vid terroristhandlingar förändras fortlöpande, inte minst eftersom den moderna tekniken erbjuder nya möjligheter för den som vill bruka våld för att nå politiska resultat. Det finns vidare i dagens samhälle många sårbara funktioner, t.ex. de internationella trafikmedlen, som kan utgöra mål för terrordåd. Den ökade rörligheten över gränserna och de förbättrade kommunikationerna medför dessutom att det blir allt svårare att avslöja planläggningen av terrorhandlingar med internationella inslag.

162 Arbetsmetoder

När det gäller terrordåd visar vidare erfarenheten att det ofta år viktigt att ingripa snabbt. Förberedelserna för och planläggningen av ett sådant dåd torde ofta ske med omsorg och med ianspråktagande av den tid som behövs, medan däremot själva iscensättandet av dådet sker snabbt och välorganiserat i syfte att uppnå maximal överraskningseffekt eller därför att den tid som står till buds för utförandet är begränsad. Om spioneribrott kan visserligen inte helt detsamma sägas, men även brottslighet av detta slag kan kräva att motåtgärder sätts in med snabbhet. Ju längre en olovlig underrättelseverksamhet pågår, desto större kan skadorna bli, och när det gäller sådan verksamhet visar erfarenheten att de som ligger bakom den arbetar på ett sådant sätt att det ofta tar mycket lång tid innan de kan avslöjas. Agenter och underrättelseof f icerare är utbildade för att undgå upptäckt och de är beredda att bida sin tid om de därmed ökar sina möjligheter till framgång.

Att motarbeta en så välorganiserad och allvarlig brottslighet som det är fråga om här kräver effektiva åtgärder. Sedan länge har det i Sverige liksom i flera andra länder varit möjligt att använda telefonavlyssning som ett inslag i dessa strävanden. Få torde hävda annat än att möjligheten att använda telefonavlyssning har varit till ovärderlig hjälp när det har gällt att avslöja pågående eller planerad spioneri- eller terroristverksamhet. I såväl Wennerström- som Berglingaffären spelade sålunda information genom telefonavlyssning en avgörande roll, och även i andra fall har enligt uppgifter från SÄPO möjligheten till telefonavlyssning starkt bidragit till att olovlig underrättelseverksamhet har kunnat avslöjas. Detsamma gäller, inte minst enligt uppgifter från utlandet, i hög grad också i fråga om terrordåd som har förhindrats eller kunnat klaras upp.

Emellertid år de personer som utför brott av nu ifrågavarande slag i särskilt hög grad medvetna om att deras telefoner kan vara avlyssnade och de anpassar därför sitt beteende efter detta. En möjlighet är att över huvud taget inte tala i telefon utan att i stället sammanträffa personligen. En annan är att kommunicera på andra sätt som det är svårt eller omöjligt att avlyssna. Den tekniska utvecklingen när det gäller informationsöverföring går fort, och det finns i dag möjligheter att exempelvis genom krypterade telefax- eller radiomeddelanden omöjliggöra för

utomstående att ta del av meddelanden. Överföringen av informa-

tion direkt med hjälp av datorer ökar likaså, och av bl.a. dessa skäl har regeringen nyligen tillsatt en utredning som skall överväga vilken betydelse den tekniska utvecklingen har för den

Arbetsmetoder 163

straf f processuella användningen av tvångsmedel. I USA har man - som har nämnts - kommit och utfärdat vitttidigare längre gående föreskrifter även beträffande avlyssning av sådan information som inte innehåller muntligt tal.

mikrofon - År då hemlig teknisk avlyssning med exempelvis dold sätt som har varit - ett effektivt på samma telefonavlyssning sätt för informationsinhämtning? Härom har meningarna varit delade. Narkotikakommissionen ifrågasatte sålunda att så var fallet, och samma inställning har framförts från andra håll. Inte minst har f ramhållits att det även när det gäller mikrofonavlyssning finns möjligheter för den som avlyssnas att vidta motåtgärder, och vidare har gjorts gällande att metoden är resurskrävande. Häremot står uppgifter som kommittén har fått om att det i utlandet har visat vara möjligt att med hjälp av hemlig teknisk avlyssning få uppgifter som har varit av avgörande betydelse för att förhindra exempelvis överhängande hot om terrordåd. Inte heller har i samband därmed gjorts gällande att tekniken skulle vara särskilt resurskrävande jämfört med andra spaningsmetoder, utan i stället har f ramhållits att den har fördelar genom att den kan ersätta andra, mer riskfyllda spaningsmetoder, t.ex. uppgiftsinhämtande genom infiltratörer eller informatörer.

Även om det inte skall förnekas att det kan vara förenat med inte minst vissa praktiska problem att åstadkomma en hemlig teknisk avlyssning så är det kommitténs uppfattning att det i och för sig föreligger behov av ett sådant tvångsmedel för den brottslighet det här gäller och att detta tvångsmedel skulle kunna vara effektivt, åtminstone sett till vilka andra alternativ som finns.

Innan kommittén in på vilka som med hänsyn till den går gränser personliga integriteten måste sättas för användningen av hemlig avlyssning vill emellertid kommittén erinra om den fara som införandet av ett sådant, nytt tvångsmedel kan innebära. Även om det i och för sig föreligger ett behov av att ge SÄPO möjligheter att klara upp och bekämpa allvarlig kriminalitet så är det - utöver av nödvändigt att begränsningar integritetshänsyn sätta gränser för användningen av ett nytt sådant tvångsmedel också för att annars inställningen kan bli att avlyssning och annan övervakning f rån det allmännas sida av medborgarna tar överhanden, att toleransgränsen så att säga förskjuts. Den faran skall med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen inte underskattas. Särskilt skall beaktas om risken är värd att ta med hänsyn till att en reglering av användningen av hemlig avlyssning

164 Arbetsmetoder

naturligen måste innehålla sådana restriktioner att användningsområdet blir mycket begränsat.

När det gäller farhågor för att ett nytt sådant tvångsmedel skulle kunna innebära illavarslande gränsförskjutningar är kommittén som sagt medveten om att det kan finnas fog för det. Samtidigt måste man emellertid ha klart för sig att det säkert inte är lätt för envar att inse varför ett mord som har utförts av en terrorist skulle vara mer angeläget att utreda än ett mord begånget av någon annan, mer ordinär gärningsman. Beträffande denna, den allra grövsta brottsligheten hamnar man onekligen i en svår valsituation. Det brukar sägas att offerlösa brott är särskilt svåra att utreda, eftersom det inte finns någon som kan berätta om gärningsomständigheterna. I så fall är naturligtvis mord ofta ett väl så gott exempel som ett så aldrig grovt spioneri. Även om det ligger vid sidan om kommitténs uppdrag vill kommittén ändå ha att bestämmer man för att sagt sig tillåta hemlig teknisk avlyssning på just SÄPO:s arbetsområde, så måste det vara alldeles klart att gränsen därmed är nådd. Såvitt kommittén kan bedöma bör man med andra ord inte gå längre och tillåta hemlig avlyssning även när det gäller annan än brottslighet den som SÄPO arbetar emot.

Det förhållandet att endast SÄPO får använda av sig hemlig avlyssning skulle kunna tas till intäkt för att medborgarnas förtroende för säkerhetspolisverksamheten som sådan kan ta skada. Med hänsyn till den brottslighet det är fråga om anser emellertid kommittén att denna risk inte är särskilt stor. I stället torde allmänheten hysa förståelse för att SÄPO får använda även denna möjlighet, särskilt som den är tillåten för motsvarande organisationer på många andra håll i världen. Härtill kommer att, för att SÄPO i ett visst fall skall få använda av sig hemlig teknisk avlyssning, det skall krävas tillstånd av domstol.

De nu redovisade övervägandena innebär att det kommitenligt téns mening behövs en möjlighet för SÄPO att använda sig av hemlig teknisk avlyssning vid utredning av brott inom SÄPO:s verksamhetsområde. Det avgörande skälet för detta ställningstagande är att det, även med beaktande av hänsynen till den personliga integriteten, inte känns rimligt att samhället skall avstå från möjligheten att - som i många andra jämförbara länder - kunna använda sig av hemlig avlyssning ens när fråga är om angrepp på själva grundvalarna för vårt demokratiska samhällssystem.

Arbetsmetoder l65

För i den personliga integriteten av den art som hemlig ingrepp kan innebära måste det dock sättas upp snäva gränser. avlyssning att fritt kunna för sina tankar - vilka de Möjligheten ge uttryck utan att tar del av dem är som RF än är - och myndigheterna inte bara en för den enskilde utan anger grundläggande rättighet också av väsentlig betydelse för vår demokratiska samhällsord- Den att den eller de som direkt berörs av ning. omständigheten inte är medvetna om det inte ingreppet mindre ingreppet gör Tvärtom ökar ingreppets karaktär av hemlighetsbetänkligt. makeri behovet av att sätta snäva gränser för dess användning. Med att ett sker i hemlighet följer också att det är ingrepp svårare för allmänheten - och statsmakterna - att bilda sig en

om i vilken utsträckning och på vilket sätt ingreppen uppfattning faktiskt sker. Detta så mycket mera när det gäller ett tvångsmedel som skall användas av SÄPO, vars verksamhet över huvud

taget kännetecknas av sträng sekretess.

När det att lägga fast de närmare förutsättningarna för gäller när i den integriteten skall få ske genom ingrepp personliga måste emellertid här, liksom vid andra straf f procesavlyssning suella en mellan å ena sidan den tvångsmedel, göras avvägning som har för att avslöja eller förhindra betydelse ingreppet och å den andra den olägenhet eller skada allvarlig brottslighet som är förbundet med för samhället eller den enskilde. ingreppet Därvid kan olika omständigheter vara av betydelse för att värdera och skador. Det kan gälla ingreppets ingeppets olägenheter hur djupt det kan kränka någons tidsmässiga varaktighet, och huruvida sker eller i hemlighet. integritet ingreppet öppet

Som har f ramhållits är hemlig avlyssning ett tvångsmedel nyss som mer än andra kan utgöra ett allvarligt ingrepp i den person-

Sådan avlyssning innebär att den som lyssnar liga integriteten. kan i innehållet i förtroliga samtal hemlighet tillgodogöra sig människor emellan. Ett mot hemlig avlyssning finns därför skydd i att hemlig avlyssning är krimigrundlagen, och genom olovlig naliserad. Skall tillåtas som tvångsmedel måste hemlig avlyssning utformas sätt att människor i därför lagstiftningen på ett sådant allmänhet anser beredda att kunna acceptera allvarliga sig med till det intresse som har integritetskränkningar hänsyn föranlett Så kan ske genom att det för användninavlyssningen. särskilda restriktioner, vilka lämpligen kan gen ställs upp efter förebild i de som i dag gäller för utformas begränsningar

telefonavlyssning.

166 Arbetsmetoder sou 1990:51

I

Kommitténs slutsats är alltså att SÄPO bör ges en att möjlighet använda hemlig teknisk avlyssning vid utredning av brott men att tillämpningsområdet för sådan avlyssning måste vara så snävt som möjligt. En begränsning skall enligt kommitténs mening utgöras av att det skall gälla endast mycket där behovet allvarliga brott, av detta hjälpmedel är akut. Vidare skall brotten vara av en alldeles speciell farlighetsgrad, t.ex. genom att rikta sig mot stora samhällsgrupper eller rikets säkerhet. Detta är fallet beträffande de brott som SÄPO har till uppgift att bekämpa, i nämligen första hand brott mot rikets säkerhet och terrordåd.

Även när det gäller i kan man kombegränsningar övrigt enligt mitténs mening ta reglerna om som telefonavlyssning utgångspunkt. I dessa anges som förutsättning att det skall en föreligga bestämd grad av misstanke mot den som skall och att avlyssnas avlyssningen skall vara av viss betydelse för utredningen. Också de processuella regler som finns för telefonavlyssning kan tjäna som förebild för en motsvarande beträffande reglering hemlig teknisk avlyssning.

Med hänsyn till att det är fråga om att införa ett nytt tvångsmedel, som dessutom till sin natur är särskilt integritetsfarligt, anser kommittén att en om inte bör lagstiftning hemlig avlyssning vara permanent utan att dess bör vara giltighetstid begränsad på samma sätt som t.ex. 1952 års med särskilda bestämmelser om lag tvångsmedel i vissa brottmål.

5.2.3 Tillämpningsonzrâdet

Som nyss har nämnts skall hemlig avlyssning genom dold mikrofon få komma i fråga endast vid brott som har en särskild farlighetsgrad. De brott det här gäller är terrordåd, dvs. våldshandlingar som är politiskt betingade och som till att påverka samsyftar hället eller ett lands politik i en viss riktning utan till hänsyn om oskyldiga drabbas, och brott mot rikets säkerhet.

För telefonavlyssning finns bestämmelser i RB, 1952 års med lag särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och 1989 års terroristlag. Bestämmelserna i RB är utformade så att telefonavlyssning (teleavlyssning enligt den nuvarande terminologin i RB) kan tillåtas vid förundersökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år och angående försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om gärningen är belagd med straff.

Arbetsmetoder 167

möjligt att beträffande Med stöd av 1952 ârs lag är det härutöver

brott få använda telefonavlyssning vissa, i lagen särskilt angivna

av bestämmelsen i RB. De även om brottet i fråga inte omfattas

som i 1952 års lag är dels vissa allmänfarliga brott, brott anges

vissa brott mot rikets säkerhet samt dels vissa högmålsbrott, dels

och till dessa brott. De allmänfarförberedelse, försök stämpling

mordbrand, allmänfarlig ödelägliga brotten är: mordbrand, grov

(samtliga brott av luf tf artyg och luftfartssabotage gelse, kapning innefattar gärning som under förutsättning att brottet i fråga

Högmålsbrotten är: sabotage), sabotage och grovt sabotage. utgör hot mot ordning, olovlig kårverksamhet, uppror, väpnat laglig

vissa brott mot liv, hälsa, frihet krigsanstif tan samt högförräderi, Brotten mot rikets och frid som riktar sig mot statsledningen.

befattning med säkerhet är: spioneri, grovt spioneri, obehörig

befattning med hemlig uppgift och hemlig uppgift, grov obehörig

olovlig underrättelseverksamhet.

1989 (firs terroristlag får telefonavlyssning tillgripas Enligt som har avvisats eller utvisats med stöd beträffande en utlänning

beslutet inte har verkställts) av viss bestämmelse i lagen (men

för att utröna om en organisation och om det är av betydelse

närmare definierade i lagen) planlägger eller grupp (begreppen

som innebär våld, hot eller tvång för eller förbereder en gärning

förutsättning är att det skall syften. En ytterligare politiska

skäl. I det förslag till ny terroristlagstiftning föreligga synnerliga

som har lagts fram av terroristlagstiftningskommitten

nyligen

som här är av intresse) i huvudsak föreslås en reglering (såvitt

nuvarande men med bl.a. den skillnaden att det motsvarar den

om en som innefattar brott för att fråga skall vara gärning anges straff än i två år. vilket inte är stadgat lindrigare fängelse

framgår att det föreligger Redan av den nu lämnade redogörelsen

skillnader mellan regleringen i de olika lagarna. vissa principiella

1952 års andra och mer restriktiva Enligt RB och lag gäller

för övrigt endast gäller förutsättningar än i terroristlagen (som

en annan inriktning än utlänningar) och den lagen har dessutom

RB och åtgärder enligt terroristlagen syftar 1952 års lag. Medan

RB och 1952 års till att terrordåd har åtgärder enligt förebygga att om redan

lag till huvudsakligt ändamål skaffa bevisning

att det terroristlagen saknar begångna brott. Vidare gäller enligt

till någon misstanke mot just om det finns anledning betydelse av eftersom detta syftar den person som drabbas tvångsmedlet,

eller gruppen som sådan till att utröna om organisationen

eller förbereder en terrorhandling. planlägger

168 Arbetsmetoder

Med hänsyn till den

begränsning av tillämpningsområdet som

kommittén har förordat ovan det nära till ligger hands, att för en reglering av vid vilka brottstyper hemlig avlyssning genom dold mikrofon skall få förekomma söka ledning i 1952 års De lag. brott som anges i den lagen är just de grövre brotten mot rikets

säkerhet och sådana brott som är i samband vanliga med terroristdåd. Kommittén finner att de brott som upptas i 1952 års lag

med några tillägg och undantag uppfyller de krav som bör upp-

ställas för de brott beträffande vilka det kan bli aktuellt att

tillgripa hemlig teknisk avlyssning.

I brottskatalogen i 1952 års lag ingår inte mord och människorov.

Dessa brott tillhör de absolut och är grövsta vanliga i samband med terrordåd. Enligt kommitténs bör det vara mening möjligt för polisen att i terrorismbekämpande syfte använda sig av hemlig teknisk avlyssning också när fråga är om dessa brott. På grund

av de som ofta gränsdragningsproblem föreligger när det gäller

att rubricera en som gärning mord eller dråp bör även det sist

nämnda brottet tas med. Med en sådan ordning föreligger enligt kommitténs mening inget behov av den särreglering som i 1952 års lag görs beträffande de s.k.

majestätsförbrytelserna (t.ex.

mord och människorov riktat mot medlem av kungahuset eller mot

riksföreståndaren). Övriga brott som innefattas bland ma

jestätsf örbrytelserna torde i beaktansvärda fall kunna inordnas under de högmålsbrott eller allmänfarliga brott, beträffande vilka det enligt kommitténs förslag skall vara möjligt att använda hemlig teknisk

avlyssning.

Även vad gäller andra brott några i 1952 års lag kan det ifråga-

sättas om de bör ingå bland de brott beträffande vilka det skall vara möjligt att använda sådan avlyssning. Ett av de högmålsbrott som anges i 1952 års lag är olovlig kårverksamhet. Detta brott, som kan straffas med böter eller i fängelse högst två år, kan

enligt kommitténs mening inte anses ensamt vara av sådan

farlighet att det bör få föranleda hemlig avlyssning med dold mikrofon. Brottet är sällan förekommande och när det förekommer torde det ofta i begås förening med andra, allvarligare brott som kan till berättiga sådan avlyssning.

Två andra brott i 1952 års som det lag med hänsyn till straffskalan finns att diskutera anledning i det här sammanhanget är

obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig under-

rättelseverksamhet. Obehörig befattning med hemlig uppgift skiljer sig från spioneri framför allt genom att det för det förra brottet inte krävs direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda. Att det

Arbetsmetoder 169

under förundersökningen kan vara svårt att bedöma om ett sådant fristående uppsåtsrekvisit är uppfyllt kan i och för sig motivera att tillåta även avlyssning genom dold mikrofon. Kommittén anser emellertid att den omständigheten inte är tillräcklig. Olovlig underrättelseverksamhet är ett brott som riktar sig, inte mot svenska utan mot utländska intressen. Olovlig underrättelseverksamhet utgör med andra 0rd ett i Sverige bedrivet spioneri riktat mot främmande makt. Under en kan det förundersökning vara svårt att avgöra om verksamheten riktar mot ett sig svenskt eller utländskt intresse, och en verksamhet som från början avser främmande makt kan lätt omdirigeras mot svenska mål. Trots detta finns det enligt kommitténs inte anledmening ning att frångå kravet på att det i princip skall vara fråga om brott riktade mot rikets säkerhet för att hemlig teknisk avlyssning skall få förekomma.

Vidare bör en justering ske med hänsyn till de som ändringar nyligen har beslutats i BrB (och 1952 års lag) såvitt avser vissa våldsdåd med internationell anknytning (prop. 1989/90:l30,

JuU33, rskr. 286). Ändringarna, som träder i kraft den

l juli 1990, innebär bl.a. att nuvarande bestämmelser i 13 kap. 5 a § BrB om kapning av luf tf artyg och ändras. Den luftfartssabotage bestämmelsen inrymmer efter brotten ändringen kapning (första stycket) och sjö- eller luftfartssabotage (andra stycket). Vidare har en ny bestämmelse om flygplatssabotage införts i 13 kap. 5 b § BrB.

Även den ändringen bör emellertid kommitténs enligt mening göras i förhållande till regleringen i 1952 års att det för de lag nu nämnda brotten inte skall vara en förutsättning att de innefattar sabotage enligt 13 kap. 4 § BrB, eftersom det är svårt att tänka sig att något av dessa brott inte skulle innefatta sabotage i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen i BrB.

Kommittén anser således att tillämpningsområdet för en lag om - med till hemlig avlyssning hänsyn de brott som kan bli aktuella - bör avgränsas pâ samma sätt som i 1952 års lag, med de undantag och justeringar som nyss har redovisats. På samma sätt som i 1952 års lag bör vidare även försök, förberedelse och stämpling till brott kunna ligga till grund för användningen av hemlig teknisk avlyssning.

En annan fråga som kan diskuteras i det här är sammanhanget om det är att gå för långt att kräva att det skall vara fråga om

170 Arbctsmetoder

misstanke om ett visst brott. Just vid samhällsfarlig och svårutredd brottslighet torde nämligen utredningsläget inte sällan vara sådant att det är svårt att konkretisera misstanken till ett visst brott, och att det därför i stället borde räcka med endast en misstanke om brottslig verksamhet. En reglering av den typen finns i de bestämmelser som i terroristlagstiftningen anger förutsättningarna för användning av tvångsmedel. Detta får emellertid ses som ett undantag från en i vår straff process vedertagen princip att tvångsåtgärder får vidtas endast om det föreligger misstanke om att ett visst brott har begåtts. Undantaget i terroristlagstiftningen kan anses försvarligt endast som en konsekvens av vår rätt att själva bestämma vilka utlänningar som får vistas här i landet.

Kommittén har således stannat för att det på samma sätt som enligt RB och 1952 års lag bör krävas att misstanken gäller ett visst brott. Avslutningsvis skall här sägas att det av bestämmelsen uttryckligen bör framgå att den aktuella förundersökningen skall avse brott mot rikets säkerhet eller terrordåd, dvs. de brott som i första hand SÄPO har förundersökningsansvaret för.

5.2.4 Misstankens styrka

För rätt till telefonavlyssning krävs att en viss person är skäligen nzisstänkt för ett visst brott. Skälig misstanke är också en förutsättning för användandet av flera andra tvångsmedel, t.ex. anhållande, reseförbud och kvarstad. Tvångsmedelskommittén ansåg att även hemlig teknisk avlyssning skulle få användas endast vid skälig misstanke om brott, men härom var meningarna delade inom kommittén. En minoritet (två ledamöter och fyra sakkunniga) reserverade sig för att det borde räcka med att den ifrågavarande personen kan nzisstänkas för brottet.

Frågan om vilken grad av misstanke som skall gälla som förutsättning för att hemlig avlyssning skall tillåtas var också en av de frågor som uppmärksammades mest i samband med remissbehandlingen av tvångsmedelskommitténs förslag. En klar majoritet av de remissinstanser som yttrade sig i frågan var kritiska till kommitténs förslag att misstankegraden skulle vara skälig

Arbetsmetoder 171

misstanke. Dessa instanser föreslog i likhet med reservanterna att det borde räcka med att någon kan misstänkas”. Kritiken mot att det skulle krävas skälig misstanke gick i första hand ut på att hemlig avlyssning kunde komma till användning i ett för sent skede av förundersökningen. Störst betydelse ansågs hemlig avlyssning nämligen ha i inledningen av en förundersökning och då för att befästa - eller avskriva - en brottsmisstanke. Hemlig avlyssning kunde, menade man, föra fram förundersökningen till ett stadium där det är möjligt att med vanliga tvångsmedel säkra bevisning eller ingripa mot den misstänkte, och genom att ställa beviskravet för högt ansågs det att man betog mycket av tvångsmedlets speciella effektivitet. En särskild komplikation med att beviskravet sattes vid skälig misstanke var enligt flera remissinstanser att det vid den misstankegraden föreligger skyldighet enligt RB att underrätta den misstänkte om misstanken mot honom.

Kommittén kan i och för sig hålla med om att det i vissa fall skulle vara en fördel för brottsutredningen om avlyssning med dold mikrofon kunde sättas in på ett tidigare stadium än när någon har blivit skäligen misstänkt för brottet. Kommittén kan också instämma i vad som har f ramhållits f rån vissa håll om att sådan avlyssning - i likhet med telefonavlyssning - torde skilja sig från andra tvångsmedel i så måtto att det i första hand inte utnyttjas för att skaffa fram bevis mot den misstänkte att åberopa vid en rättegång utan mera för att få en uppfattning om kontakter och handlingsmönster.

Avgörande för kommittén är emellertid att man med en sänkt misstankegrad Ökar risken för att avlyssning äger rum i fall där brottsmisstanken sedermera visar sig obefogad och avlyssningen därmed har skett mot en oskyldig. Denna risk kan naturligtvis aldrig helt elimineras, men den bör begränsas så långt som möjligt. Vid denna avvägning måste enligt kommitténs mening integritetsaspekterna väga tyngst, och detta så mycket mera som det här är fråga om ett tvångsmedel av särskilt integritetsfarlig natur. I likhet med vad som gäller för telefonavlyssning bör således hemlig teknisk avlyssning få användas endast mot den som är skäligen misstänkt för brottet.

27 Frågan har diskuterats också av Per-Olof Ekelöf i SvJT

1982 s. 654 ff. och av Per-Henrik Lindblom i Festskrift till Hans

Tornstedt, Stockholm 1983, s. 486.

172 Arbetsmetoder sou 1990:51

5.2.5 Andra begränsningar

För att telefonavlyssning skall få användas krävs att sådan avlyssning är av synnerlig vikt för utredningen. Tvångsmedelskommittén föreslog att ett motsvarande rekvisit skulle gälla för hemlig avlyssning med dold mikrofon. Även enligt kommitténs mening bör det vara ett krav för hemlig avlyssning med dold mikrofon att avlyssningen bedöms kunna ge upplysningar som är av synnerlig vikt för utredningen. Till tolkningen av detta rekvisit vill kommittén framhålla att uttrycket synnerlig vikt för utredningen inte nödvändigtvis behöver innebära att avlyssningen skall ge direkt avgörande bevisning som kan ligga till grund för en fällande dom. l de flesta fall har avlyssningen en indirekt verkan på så sätt att den kan klarlägga kontaktvägar och f örehavanden och därmed ge uppslag till vidare spaning eller ligga till grund för andra åtgärder. En annan verkan, som kan ha särskild betydelse just för de brottstyper som här är aktuella, är att avlyssningen kan medföra att en uppkommen misstanke kan avskrivas, eller med andra 0rd att den misstänkte kan rentvås.

Rekvisitet synnerlig vikt för utredningen får emellertid anses inrymma ett kvalitetskrav beträffande de upplysningar som avlyssningen kan ge. Upplysningarna får sålunda inte inskränka sig till obetydliga detaljer eller uppgifter av rent allmän natur. Vidare får kravet på synnerlig vikt för utredningen anses uttrycka ett krav på att utredningsläget gör avlyssningen nödvändig och att den bedöms kunna föra utredningen framåt. Vad som kan vinnas genom avlyssningen får det vidare i princip inte vara möjligt att åstadkomma med hjälp av andra, mindre ingripande metoder. För att hemlig avlyssning med dold mikrofon skall få användas måste således den bedömningen göras att utredningen inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att avlyssningen verkligen kan få effekt. I och för sig bör det inte krävas att det är absolut omöjligt att få fram information på andra sätt, men hindret skall vara sådant att det inte rimligen kan begäras att man skall avstå från avlyssningen. Kan andra åtgärder i och för sig användas, bör det sålunda ändå vara tillåtet med hemlig avlyssning genom dold mikrofon om dessa åtgärder skulle kräva t.ex. alldeles orimliga personalinsatser eller medföra påtagliga faror för att utredningen skulle avslöjas för tidigt. Utgångspunkten i varje fall måste emellertid vara att i första hand pröva andra metoder.

I reglerna om telefonavlyssning - och andra tvångsmedel - finns numera en bestämmelse som ger uttryck för att den s.k. propor-

Arbetsmetoder 173

tionalitetsprincipen skall iakttas. Denna princip innebär att ett straffprocessuellt tvångsmedel får användas endast om skälen för att tvångsmedlet används uppväger det intrång eller men i övrigt som tvångsmedlet innebär för något motstående intresse.

Enligt kommitténs mening bör självfallet denna princip komma till uttryck också i en lag som av möjliggör användning hemlig teknisk avlyssning. Härigenom får de som skall tillämpa bestämmelserna uppmärksamheten riktad på dessa frågor, och blir erinrade om att det i varje enskilt fall måste ske en av prövning om tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omständigheterna eller om syftet kan tillgodoses genom någon annan, mindre ingripande åtgärd. En sådan prövning kan exempelvis leda till att i stället ett annat, lindrigare tvångsmedel väljs därför att hemlig avlyssning med dold mikrofon bedöms få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till vad som skulle kunna stå att vinna.

Här kan vidare erinras om att det även i finns en polislagen bestämmelse i vilken proportionalitetsprincipen kommer till uttryck.

5.2.6 Vad skall fâ avlyssnas?

Enligt kommitténs mening kan man i en lag som ger möjlighet till hemlig avlyssning med dold mikrofon lämpligen använda samma beskrivning som i BrB:s bestämmelse om olovlig för att avlyssning ange vad som skall få avlyssnas. Detta innebär att det med sådan avlyssning skall vara möjligt att i hemlighet avlyssna tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte äger tillträde och som den som avlyssnar inte deltar i.

Beträffande telefonavlyssning finns bestämmelser som förbjuder att samtal mellan den misstänkte och hans försvarare avlyssnas. Om det under en avlyssning framkommer att det är om ett fråga sådant samtal, skall avlyssningen omedelbart avbrytas. Motsvarande bör enligt kommitténs mening gälla för hemlig teknisk avlyssning. Också de bestämmelser som för telefonavlyssning reglerar när upptagning och uppteckning som har gjorts vid sådan avlyssning skall granskas och förstöras bör ha sina motsvarigheter i en lag om hemlig teknisk avlyssning.

174 Arbetsmetoder

5.2.7 Skyddade utrymmen

Hemlig avlyssning med dold mikrofon som skall ske inomhus, ien båt eller i en bil torde ofta förutsätta att avlyssningsapparaturen anbringas på platsen. För att möjligheten till sådan avlyssning skall bli måste att - trots meningsfull polisen ges rätt reglerna om hemfridsbrott och olaga intrång - bereda sig tillträde till bostäder, andra lokaler och liknande utrymmen. I förstone kan detta möjligen inge betänkligheter men då skall först nämnas att det krav på misstanke som föreslås för avlyssning med dold mikrofon är detsamma som enligt RB gäller för husrannsakan. Vidare är det så att behovet av intrång för att kunna genomföra en avlyssning givetvis är en omständighet som domstolen måste ta hänsyn till när det enligt proportionalitetsprincipen skall ta ställning till om hemlig avlyssning i det enskilda fallet skall tillåtas eller ej.

I huvudsaklig överensstämmelse med vad tvångsmedelskommittén förselog anser kommittén således att det i lagen skall finnas en regel om att, när det föreligger ett tillstånd till hemlig teknisk avlyssning, erforderliga tekniska hjälpmedel får anbringas, underhållas och återtas från ett utrymme eller en plats som annars är skyddat mot intrång.

5.2.8 Processuella frågor

Enligt RB och 1952 års lag skall en fråga om telefonavlyssning prövas av rätten på ansökan av åklagare. Tillstånd till telefonavlyssning skall gälla för viss tid och plats. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad räknat från dagen för beslutet. Enligt 1952 års lag, men däremot inte enligt RB, får beslut om telefonavlyssning - interimistiskt beslutas av undersökningsledare eller åklagare om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen.

Kommittén kan till en början konstatera att det hemlighållande som all hemlig avlyssning i sig kräver ger hemlig avlyssning en särställning i förhållande till andra tvångsmedel. Skyddet mot missbruk av andra tvångsmedel - t.ex. straf f processuella frihetsberövanden - till stor del i att den som drabbas är ligger själv eller snart blir medveten om åtgärden och därmed har möjlighet att få den prövad av domstol, överordnad myndighet, JK eller JO.

Arbetsmetoder 175

Vid hemlig avlyssning omöjliggörs däremot en sådan bevakning. Av samma skäl blir den kontroll som den allmänna opinionen kan utöva genom t.ex. massmedier illusorisk. Beträffande hemlig teknisk avlyssning saknas dessutom den extra kontrollfunktion som finns vid telefonavlyssning genom att det för det tvångsmedlet är en självständig myndighet (televerket) som verkställer beslutet.

Enligt kommitténs mening är det särskilt angeläget att beslut om hemlig teknisk avlyssning fattas av ett organ som är så fristående från förundersökningen som möjligt. I likhet med vad som gäller för telefonavlyssning bör därför sådana beslut fattas av domstol, och det skall ske på ansökan av åklagare.

Vidare anser kommittén att ett tillstånd till avlyssning med dold mikrofon skall gälla endast under en viss tid. Med hänsyn främst till att sådan avlyssning är särskilt ingripande bör emellertid denna tid inte få överstiga två veckor. Det bör också - som för - vara telefonavlyssning uttryckligen föreskrivet att åklagaren eller rätten omedelbart skall häva ett beslut om om avlyssning det inte länge finns skäl för beslutet. I tillståndet skall utöver den tid under vilken avlyssning får ske också var längst anges den får äga rum, dvs. också platsen för avlyssningen skall anges.

I det här sammanhanget vill kommittén något beröra frågan om det för domstolsprövningen av om i ett visst fall hemlig teknisk avlyssning skall medges bör införas ett system med offentligt ombud eller god man för den misstänkte. Motsvarande fråga har såvitt gäller viss tvångsmedelanvändning, bl.a. telefonavlyssning, besvarats nekande i samband med 1989 års ändringar i tvångsmedelslagstiftningen. Bakgrunden är att förslag om en ordning med s.k. offentligt ombud i telefonavlyssningsärenden - utan att vinna något större gehör hos remissinstanserna - framfördes av såväl utredningen om telefonavlyssning som tvångsmedelskommittén och den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. Förslag i den riktningen har framförts även från andra håll”.

28 Så har t.ex. Carl Lidbom i sin bok Ett uppdrag, 1990, med åberopande bl.a. av motsvarande regler i den danska lagstiftningen förordat (s.77 f) införandet av ett system med god man i telefonavlyssningsärenden.

176 Arbetsmetoder sou 199o;51

För att fylla sin uppgift måste beslut om tvångsmedel ofta fattas utan att den som är misstänkt eller andra får veta om det. Inte minst gäller detta telefonavlyssning, som för att vara effektiv förutsätter att den berörde inte är medveten om att han är avlyssnad. Det är mot denna bakgrund som förslaget om offentligt ombud skall ses. Meningen är att ombudet skall ta till vara de intressen som kan kränkas genom tvångsmedelsanvändningen, och således inta partsställning och därmed medverka inte bara vid domstolsprövningen utan också vid verkställigheten. Därvid skall ombudet i vissa fall kunna omhänderta material och besluta om undantag skall göras från granskningen.

I likhet med vad som åberopades i 1989 års lagstiftningsärende vill kommittén först framhålla att det domstolen åligger (liksom för övrigt även att vid sin åklagaren) prövning av en tvångsmedelsåtgärd självständigt och oberoende av vad som anförs svara för att utredningen är tillräcklig. För domstolen gäller alltså att den även utan yrkande skall ta till vara den misstänktes intressen. Härtill kommer att ett tvåpartsförfarande i många fall skulle göra förfarandet omständligt och kunna f örsena proceduren på ett sätt som är svårt att förena med en effektiv användning av tvångsmedel.

Ett ytterligare skäl - och enligt kommittén det viktigaste ~ är att det framstår som mycket tveksamt om en partsrepresentant verkligen kan fylla någon egentlig funktion. Med hänsyn till att prövningen sker i hemlighet kommer ombudet inte att kunna inhämta upplysningar i saken, varken från den misstänkte eller andra. Hans möjligheter att ta tillvara den misstänktes intressen är med andra ord inte större än domstolens. Värdet skulle möjligen ligga i att ombudet kan överklaga, men eftersom avgörandet inte kan publiceras eller på annat sätt tjäna till för vägledning andra är detta värde begränsat. Inte ens om ombudet skulle ha framgång med ett överklagande skulle han normalt kunna underrätta den misstänkte om det.

Slutsatsen av det anförda blir enligt kommitténs mening att ett system med allmänt ombud närmast skulle kunna betecknas som en skenprocess, där några avgörande fördelar inte står att vinna. Behovet av insyn i tillämpningen anser kommittén kunna tillgodoses genom den granskning som det åligger JO och JK göra, och även en sådan parlamentarisk kontroll som kommittén förordar när det gäller hemlig teknisk avlyssning bör på samma sätt som för telefonavlyssning - kunna vara av värde.

Arbetsmetoder 177

Enligt kommitténs uppfattning bör således några regler om offentligt ombud eller god man inte införas när det gäller hemlig teknisk avlyssning. Lagstiftningen skall enligt vad kommittén föreslår vara provisorisk, och skulle den praktiska tillämpningen visa att en annan ordning är att föredra, kan frågan övervägas på nytt i samband med att regeringen begär förlängd giltighetstid för lagstiftningen.

5.2.9 Parlamentarisk kontroll m.m.

En lagstiftning av det slag som kommittén nu förordar bör som nyss har nämnts inte vara permanent utan dess giltighetstid bör begränsas på samma sätt som är fallet beträffande 1952 års lag. Gitighetstiden kan lämpligen sättas till ett år. I enlighet med vad som gäller beträffande telefonavlyssning enligt RB bör det vidare åligga regeringen att regelbundet lämna riksdagen en redogörelse för tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teknisk avlyssning. Detta bör lämpligen kunna ske i samband med att regeringen i förekommande fall begär att lagens giltighetstid skall förlängas. I den mån inte hänsynen till rikets säkerhet kräver annat och utan att sekretessen röjs i de enskilda fallen bör i redogörelsen uppgifter lämnas om bl.a. antalet ärenden och meddelade tillstånd, vilka tillståndstider som har förekommit samt i vilken utsträckning som avlyssningen har fyllt avsett ändamål. Dessutom har vederbörande riksdagsutskott alltid själv möjlighet att från regeringen och rikspolisstyrelsen inhämta den information som anses behövlig (4 kap. 10 § riksdagsordningen).

För att ytterligare stärka kontrollen bör i de verkställighetsföreskrifter som regeringen enligt kommitténs förslag bör utfärda intas bestämmelser om på vilket sätt utrustning för hemlig teknisk avlyssning skall förvaras och handhas hos SÄPO, och på vilken nivå som beslut skall fattas om att göra en framställning till åklagaren om hemlig teknisk avlyssning. Vidare bör föreskrifterna innehålla bestämmelser som närmare anger på vilket sätt en hemlig teknisk avlyssning skall utföras. Dessutom bör det föreskrivas att rikspolisstyrelsen skall hållas särskilt underrättad om användningen av hemlig teknisk avlyssning.

178 Arbezsmetoder sou 1990:51

5.3 Användning av övervakningskamera

5.3.1 Inledande överväganden

Vid en bedömning av om det skall införas en möjlighet för SÄPO att i vissa situationer använda sig av övervakning med f järrstyrd kamera gör sig samma hänsyn gällande som vid den prövning som kommittén i det föregående har gjort beträffande hemlig teknisk avlyssning. Det är alltså fråga om att väga intresset av effektivitet i SÄPO:s arbete mot intresset att skydda den enskilde från kränkningar av den personliga integriteten.

Här kan då genast konstateras att optisk övervakning till sin natur framstår som mindre integritetskänslig än hemlig avlyssning, men därmed är inte sagt att det är obehövligt att våga integritetsskyddsintresset mot önskemålet om effektivitet. Under vissa förhållanden torde även TV-övervakning kunna medföra betydande integritetskränkningar. I anslutning härtill kan noteras att det inte - som för hemlig avlyssning - finns något grundlagsskydd mot dold optisk övervakning, bortsett från det skydd mot optisk avläsning av munrörelser som skyddet mot hemlig avlyssning i 2 kap. 6 § RF innefattar. Inte heller finns det någon bestämmelse i BrB som kriminaliserar hemlig optisk övervakning. En reglering av SÄPO:s möjligheter att använda sådan övervakning i sin brottsutredande verksamhet skulle därmed kunna sägas innnebära att undantag görs endast från bestämmelserna i lagen om TV-övervakning och, fr.0.m. den l juli 1990, dess efterföljare lagen om övervakningskameror m.m.

SÄPO är med de regler som finns i lagstiftningen om övervakningskameror hänvisad till att anordna sådan övervakning med handmanövrerade TV-kameror. I vissa situationer kan användningen av denna typ av optiskt instrument vara riskfylld för den som manövrerar det, och användningen kan också innebära att en pågående utredning avslöjas. Från effektivitetssynpunkt är det angeläget att SÄPO i sin brottsutredande verksamhet kan använda sig av sådana tekniska hjälpmedel som kan bidra till att brott klaras upp. Detta framstår som särskilt angeläget när det är fråga om sådan allvarlig och svårutredd brottslighet som SÄPO har till uppgift att utreda.

Med hänsyn till den kvalificerade tekniska utrustning som finns i dag är det enligt kommitténs mening möjligt att åstadkomma en effektiv och därmed ändamålsenlig övervakning. Som har sagts

Arbetsmetoder 179

nyss kräver detta emellertid att övervakningen kan ske dolt. Därmed är riskerna för integritetskränkningar stora. Övervakningen kommer of rånkomligen att drabba även personer som visar sig vara oskyldiga eller som inte ens är föremål för en brottsutredning. Lika angeläget som det är att övervakningsutrustning av nu aktuellt slag kan användas i brottsutredande syfte, lika angeläget är det att garantier finns för att otillbörliga intrång i enskildas integritet motverkas. Därför måste stränga krav ställas upp för att denna övervakningsmetod skall få användas.

Vid en samlad bedömning av vad som nu har redovisats anser kommittén att övervägande skäl talar för att införa en möjlighet för SÄPO att i vissa fall använda sig av hemlig övervakningskamera i brottsutredande syfte, men att en sådan möjlighet måste förenas med regler som i möjligaste mån minimerar riskerna för intrång i den personliga integriteten. I och för sig skulle det vara möjligt att inarbeta en sådan reglering i lagen om övervakningskameror, men enligt kommitténs mening är detta inte lämpligt. Reglerna bör utformas på samma sätt som för ett tvångsmedel hellre än genom att undantag görs i en lagstiftning som är avsedd att reglera användningen av övervakningskameror i helt andra sammanhang än det här är fråga om. Enligt kommitténs mening bör en sådan reglering utformas på motsvarande sätt och efter samma grundprinciper som kommitténs förslag om hemlig teknisk avlyssning.

5.3.2 Närmare om utformningen

På samma sätt som för hemlig teknisk avlyssning bör tillämpningsområdet för en lag om hemlig användning av övervakningskamera begränsas till utredningar som avser mycket allvarlig brottslighet. Det skall vara fråga om brott som har en särskild farlighetsgrad, genom att t.ex. rikta sig mot stora samhällsgrupper eller rikets säkerhet, och detta är fallet beträffande de brott som SÄPO har till uppgift att utreda. Avgränsningen kan ske i enlighet med vad som har föreslagits för hemlig teknisk avlyssning.

När det däremot gäller begränsningar med avseende på graden av misstanke tar kommittén fasta på att optisk övervakning är en från integritetssynpunkt mindre ingripande åtgärd än hemlig avlyssning. Enligt kommitténs mening är det därför rimligt att sätta kravet på misstankens styrka något lägre än vid hemlig avlyssning. För att någon skall kunna bli föremål för optisk

180 Arbetsmetoder

övervakning med en f järrmanövrerad kamera bör det krävas att personen i fråga kan misstänkas för något av de brott som är aktuella.

Kravet på att övervakningen skall ha viss, bestämd betydelse för utredningen kan utformas i enlighet med vad som har föreslagits för hemlig teknisk avlyssning och detsamma gäller med några undantag för de processuella regler som bör ställas upp. Den tid under vilken ett tillstånd att använda hemlig övervakningskamera skall gälla bör således kunna vara längre än för hemlig teknisk avlyssning. Tiden bör clock inte få överstiga en månad, dvs. samma tidsgräns som enligt RB och 1952 års lag gäller för tillstånd till hemlig teleavlyssning. Dessutom bör det vara möjligt för att - vid fara i - interimistiskt tillåta åklagaren dröjsmål användning av f järrstyrd övervakningskamera.

Del III

Personalkontroll

1 INLEDNING

1 .1 Bakgrund

1.1.1 Allmänt om personalkontroll

Personalkontroll utgör ett inslag i vad som brukar kallas säker- Härmed avses åtgärder som syftar till att förhindra att hetsskydd. får del av information som är av betydelse för totalobehöriga försvaret eller rikets säkerhet i övrigt. I säkerhetsskyddet ingår mot infiltration, vilket innebär att myndigheterna skall se skydd till att från säkerhetssynpunkt opålitliga personer inte får inneha anställningar eller utföra uppdrag som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Säkerhetsskydd är en av säkerhetspolisens huvuduppgifter.

Ett inslag i skyddet mot infiltration är den personbedömning som och företag måste sin personal. Till myndigheter göra beträffande grund för personbedömningen kan ligga såväl egen kännedom om personen som upplysningar från andra, t.ex. tidigare arbetsgivare. Personbedömningen kan förhindra att personer som inte är pålitf rån säkerhetssynpunkt får inneha säkerhetskänsliga bef attliga ningar. Ett särskilt hjälpmedel vid personbedömningen utgör personalkontroll enligt personalkontrollkungörelsen (1969:446). Sådan kontroll innebär i korthet att vissa myndigheter och några företag - när det behövs i anställningsfrågor av betydelse för rikets säkerhet - kan inhämta upplysningar om en viss person från register som förs hos polisen, bl.a. från säkerhetspolisens register.

1.1.2 Personalkontrollens framväxt

En utförlig beskrivning av hur systemet med kontroll av personers från har vuxit fram - f rån pålitlighet säkerhetssynpunkt tiden för andra till de senast vidtagna ändringarna i världskriget - har lämnats av den särskilde personalkontrollkungörelsen utredaren i rapporten (SOU 1989:18) SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder (s. 121-135). Här lämnas därför endast en kort sammanfattning.

184 Personalkontroll sou 1990.-51

Behovet av ett system för blev personalkontroll påtagligt under

det andra världskriget och tiden därefter. Kontrollsystemet hölls

till en början hemligt för allmänheten och reglerades genom

kungliga brev till de berörda myndigheterna. Först i samband med att Stig Wennerström som avslöjades spion år 1963 blev före-

komsten av personalkontrollen mer allmänt känd. Avslöjandet av Wennerström föranledde att en parlamentarisk nämnd tillsattes

med uppgift att bl.a. överväga principiella riktlinjer för handläggningen av säkerhetsfrågor.

Den parlamentariska nämnden dessa

tog upp frågor i utlátandet (l968:4) Handläggningen av säkerhetsfrågor. I utlåtandet

drog

nämnden upp riktlinjer för en reformering av personalkontroll-

systemet, och nämndens synpunkter kom att till

ligga grund för

den sedermera utfärdade

personalkontrollkungörelsen (PKK),

som trädde i kraft den l oktober 1969.

En ingående redogörelse för innehållet

i nämndens utlåtande har lämnats av den särskilde utredaren 1989:18 s. 125-

(SOU 130). Här

redovisas endast att nämndens i om

förslag fråga personalkontrollen sammanfattningsvis innebar följande.

- Bestämmelserna om personalkontroll borde inte

längre vara hemliga. - De tjänster för vilka

personalkontroll skulle få äga rum borde bli färre och delas in i tvâ riskklasser.

- Utöver vad som följde av

polisregisterlagstiftningen borde

inte heller i

fortsättningen gälla några begränsningar i fråga

om vad som skulle få antecknas i

säkerhetspolisens register,

men däremot borde liksom

tidigare gälla restriktiva bestämmelser för att uppgifter skulle få lämnas ut från registret.

- Bestämmelserna om utlämnande borde ändras så att uppgifter om en persons medlemskap i ett visst inte alltid parti skulle få lämnas ut; sådana borde f rån fall

frågor prövas till fall i rikspolisstyrelsens

styrelse - Utlämnandekontrollen borde förstärkas genom att fler

parlamentariska ledamöter än tidigare skulle delta i styrelsens

beslut om utlämnande av

uppgifter.

- Den kontrollerade borde i största

möjliga utsträckning

beredas tillfälle att yttra över det

sig utredningsmaterial som

framkommit.

sou 1990:51 Personalkontroll 185

1.1.3 Allmän debatt om personalkontroll

Även för den allmänna debatt som genom åren har förekommit om personalkontrollsystemet - i riksdagen och i massmedia - har den särskilde utredaren redogjort (SOU 1989:18 s. 135-144). Här kan följande tilläggas.

Också under 1988/89 árs riksmöte var frågor med anknytning till personalkontrollsystemet föremål för uppmärksamhet i riksdagen. Sålunda besvarade civilministern (Bengt K Å Johansson) i december 1988 två frågor - av Ingela Mårtensson (fp) resp. Bo Hammar (vpk) - om skyddsklassplaceringen vid Dafa Data AB, och i maj 1989 två interpellationer - av Per Gahrton (mp) resp. Hans Göran Franck (s) - om åsiktsregistrering hos SÄPO (riksdagens protokoll 1988/89:36 s. 42 ff resp. 114 s. 10 ff). Vid det först nämnda tillfället besvarade civilministern också en fråga av Bo Hammar (vpk) om rätten att få ta del av handlingar hos Säkerhetspolisen (riksdagens protokoll l988/89:36 s. 47 f).

Vidare väcktes vid 1988/89 års riksmöte ett antal motioner med anknytning till personalkontrollen. Motionerna 1988/89:Ju4 (s), Ju5 (vpk) och Ju9 (s) innehöll yrkanden om inrättandet av en särskild nämnd hos Säkerhetspolisen med uppgift bl.a. att öka det parlamentariska inflytandet över säkerhetspolisens register. Motionsyrkandena avslogs av riksdagen efter förslag av justitieutskottet, som i sin motivering hänvisade till SÄPO-kommitténs arbete (1988/89:JuU2l s. 10).

Under 1989/ 90 árs riksmöte har riksdagen avslagit en motion (1988/89:K219, vpk) i vilken hade yrkats förbud mot registrering av politisk åskådning. I konstitutionsutskottets betänkande hänvisades till att frågan var föremål för behandling av SÄPOkommittén (l989/90:KU12 s. 17). Under riksmötet 1989/90 har vidare civilministern besvarat en interpellation av Per Gahrton (mp) om förekomsten av åsiktsregistrering riktad mot f reds- och miljörörelser (riksdagens protokoll 1989/90:18 s. 74) samt en fråga - även den ställd av Per Gahrton (mp) - om kontrollen över SÄPO (riksdagens protokoll l989/90:66 s. 34 ff). Även under den allmänna motionstiden år 1990 har ett par motioner väckts som gäller frågor om personalkontroll: 1989/90:K8l3 om offentlig-

görande av de hemliga reglerna för registrering i SÄPO-registret,

l989/90:Ju23l om bl.a. kommunikation och av uppgifter i gallring

SÄPO-registret samt l989/90:Ju805 om partsinsyn i personal-

kontrollärenden. De två sistnämnda motionerna avslogs nyligen av

186 Personalkontrol l sou 1990:51

riksdagen med hänvisning bl.a. till SÄPO-kommitténs arbete (1989/90:JuU27 s. 6 f).

Även i massmedia har frågor om personalkontroll diskuterats från tid till annan, inte minst i anslutning till den utredning om ifrågasatt ásiktsregistrering som justitiekanslern (JK) slutförde i

början av ár 1990 (se nedan s. 256 och bilaga 3).‘

1.2 Rättsfall m.m. om personalkontroll

1.2.1 Inledning

Som en bakgrund till den fortsatta framställningen skall redan här redovisas några rättsliga avgöranden som berör personalkontrollsystemet. Avgörandena har ofta utgjort utgångspunkten för den allmänna debatt som förekommit, och de ger dessutom en bild av hur personalkontrollen fungerar och vilka komplikationer som ibland kan uppkomma. Flera av avgörandena gäller arbetsrättsliga frågor i samband med personalkontroll, som har prövats av arbetsdomstolen (AD). Även justitieombudsmannen (JO) har i ett par beslut tagit upp frågor om personalkontroll, och i ett fall har ett svenskt personalkontrollärende prövats av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen).

Inledningsvis skall nämnas att JO vid sin granskning år 1973 av säkerhetspolisens närvaro vid 1972 airs värnpliktskonferens relativt ingående berörde också frågor om den allmänna tillämpningen av personalkontrollsystemet (JO 1973 s. 43). JO tog därvid upp bl.a. frågor om åsiktsregistrering och gallring av uppgifter i säkerhetspolisens register. JO hade även tidigare berört frågan om åsiktsregistrering (JO 1967 s. 87 ff), och som har nämnts ovan behandlades den frågan helt nyligen av JK i ett yttrande till regeringen (1990-01-18, dnr 2650-88-9).

1 Frågor om personalkontrollsystemet har berörts också i en i juni 1989 utgiven bok Maktkanzp om Säpo, författad av journalisten Erik Magnusson.

Personalkontroll 187

1.2.2 Svenska avgöranden

I ett ärende som AD behandlade år 1951 var omständigheterna följande (AD 1951:38). En svarvare, D, blev på order av en överordnad myndighet avskedad från sin anställning vid en torpedverkstad inom försvarets fabriksstyrelse. Det viktigaste skälet för uppsägningen var att D tillhörde och hade en befattning inom det kommunistiska partiet.

I domen förpliktade AD arbetsgivaren att genast återta D i arbete vid torpedverkstaden. Som skäl anförde AD bl.a. att det mot D inte hade åberopats någon särskild gärning eller något särskilt yttrande som kunde tyda på att han var opålitlig. Antagandet om opålitlighet grundades enbart på den omständigheten att D var aktiv kommunist, men oavsett vad som kunde läggas kommunistpartiet till last kunde enligt AD inte utan vidare antas att samma anmärkningar med fog kunde riktas mot varje enskild medlem i partiet. Till detta kom enligt AD att kommunistpartiet var ett i landet tillåtet politiskt parti med representanter både i kommunala organ och i riksdagen. Med hänsyn härtill ansåg AD att den omständigheten att D var kommunist inte i och för sig var ett objektivt godtagbart skäl för avskedande. Avslutningsvis framhöll emellertid AD att om den verksamhet som ett politiskt ytterlighetsparti bedriver visar sig ta sådana uttryck att verksamheten med hänsyn till det politiska och militära läget utgör en påtaglig fara för landets säkerhet, så måste enbart ett aktivt medlemskap i partiet kunna bedömas som ett objektivt godtagbart skäl för avskedande f rån en befattning av det slag som D innehade.

Delvis liknande omständigheter som i det nyss redovisade fallet förelåg i ett mål som AD avgjorde i april 1989 (AD 1989:42). En person, J, hade sagts upp från sin anställning vid det statliga företaget DAFA Data AB till följd av uppgifter som hade lämnats ut om honom vid en personalkontroll. J fick inte ta del av uppgifterna och inte heller åberopades de av arbetsgivaren när J förde talan vid domstol om att uppsägningen skulle förklaras ogiltig.

AD ansåg att företaget hade brutit mot anställningsskyddslagen (l982:80) genom att säga upp J utan att ha anfört någon hållbar grund för uppsägningen. En fråga som särskilt aktualiserades i målet var om arbetsgivaren genom att inte närmare motivera uppsägningen hade brutit också mot den regel i anställningsskyddslagen som föreskriver att arbetsgivaren är skyldig att

188 Personalkontroll sou 1990:51

uppge de omständigheter som åberopas till för grund en uppsägning. Arbetsgivaren hänvisade i denna del till att det förelåg en regellollision mellan anställningsskyddslagen och sekretesslagen, och AD anförde mot detta följande.

Enligt AD:s uppfattning är det inte erforderligt att närmare analysera bolagets påstående om en regelkollision. Det ter sig nämligen klart att företaget inte har kunnat undandra sig att motivera uppsägningen helt och hållet eller blott kunna hänvisa till att J utgjorde en säkerhetsrisk, Sålunda har det genom företagets egen bevisning i målet framkommit upplysningar om den allmänna karaktären av de uppgifter som finns beträffande J i rikspolisstyrelsens register och om den betydelse som företaget tillade dessa uppgifter med avseende på hans anställning i företaget. Något hinder mot att lämna åtminstone motsvarande upplysningar till motivering av uppsägningen har inte presenterats, och sådana upplysningar kunde mycket väl ha underlättat för J att bedöma det i lagenliga företagets uppsägning av honom. Redan på grund härav anser sig AD kunna slå fast att har brutit företaget mot sina skyldigheter enligt anställningsskyddslagen.

AD tlldömde J ett skadestånd med bl.a. till att hänvisning företaget hade brutit mot anställningsskyddslagens bestämmelser genom att säga upp J utan hållbar grund och att åsidogenom sätta motiveringsplikten.

I ett mål som AD år 1986 (AD avgjorde 1986:27) förde en civilanställd förrådsman, S, talan mot sin militär arbetsgivare (en mynd:ghet) på grund av att han hade blivit omplacerad med anledning av resultatet av en personalkontroll. Parterna var överens om att omplaceringen inte hade haft så ingripande verkn;ngar på hans anställning att det ålåg arbetsgivaren att visa godtagbara skäl för omplaceringsbeslutet. S, som inte i förväg hade underrättats om personalkontrollen, tillhörde - vad enligt han själv uppgav - det politiska partiet KPML(r). Han ansåg att det inre fanns skäl att betrakta honom som en säkerhetsrisk, och att arbetsgivaren inte heller hade åberopat någon omständighet till städ för att så skulle vara fallet. Enligt S hade arbetsgivaren skyldighet att föra fram sådana omständigheter. Arbetsgivaren ansåg dock att beslutet ingick i rätten att leda arbetet och att

s0U 1990:51 Personalkontroll 189

några skäl för omplaceringen därför inte behövde åberopas; det var tillräckligt att enligt arbetsgivarens uppfattning sådana skäl förelåg.

S yrkade att omplaceringen skulle förklaras ogiltig, eftersom han ansåg att det hade saknats anledning att omplacera honom och att beslutet därför var godtyckligt. Enligt S kunde det också ifrågasättas om arbetsgivarens beslut uppfyllde regeringsf ormens krav på saklighet och opartiskhet i den statliga förvaltningen. AD godtog inte denna uppfattning och anförde:

De motiv som ligger bakom kravet på att arbetsgivaren skall visa godtagbara skäl för en omplacering med särskilt ingripande verkningar gör sig över huvud taget inte gällande i förevarande fall. Omplaceringen av S är ostridigt inte förenad med några sådana verkningar. Det finns enligt AD:s mening inte något fog för den av S hävdade ståndpunkten, att enbart den omständigheten att arbetsgivaren har anfört säkerhetsaspekter som skäl för omplaceringen skulle leda till att domstolen har att ingå i en närmare prövning av det sakligt berättigade i omplaceringsbeslutet.

Inte heller godtog AD den invändning som S hade framfört om

att arbetsgivarens beslut var godtyckligt och därför stred mot

regeringsf ormens krav på saklighet och opartiskhet. Förhållandet att S i strid med bestämmelserna i PKK inte i förväg hade informerats om att personalkontroll skulle ske - en praxis som enligt AD hade utvecklats inom försvarsmakten när det gällde redan anställda - AD inte ha ansåg sig anledning att uppehålla sig vid. AD anmärkte dock att denna praxis hade ändrats efter ett uttalande av JO.’

Det uttalande av JO som AD åsyftade i sitt nyss redovisade avgörande var ett beslut av JO år 1984 med anledning av klagomål

2 Här kan nämnas att S sedermera vände sig till den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna med klagomål över att personalkontrollen hade medfört att han blivit omplacerad i sitt arbete. Kommissionen avvisade emellertid i februari 1988 hans klagomål som ogrundade, och kommissionen åberopade därvid bl.a. Europadomstolens avgörande i Leandermålet, som redovisas i det följande.

l90 Personalkontroll sou 199o:51

som hade framförts mot handläggningen av ett personalkontrollärende beträffande en person som var anställd i ett som företag tillverkade produkter åt försvarsmakten (JO 1984/85 s. 150). Frågan gällde bl.a. den omständigheten att personen inte i förväg hade informerats om att personalkontroll skulle utföras. På den punkten uttalade JO bl.a. följande.

Utredningen visar att det inte har lämnats någon underrättelse till E i samband med det kontrolltillfälle som avses med klagomålen. Enligt överbefälhavaren var det inte nödvändigt att lämna någon underrättelse, eftersom det var fråga om en omkontroll, dvs. en förnyad kontroll av en redan en eller flera gånger kontrollerad person. Överbefälhavarens inställning grundas på att sådana personer skulle vara väl medvetna om att förnyad kontroll kan komma att göras och att det skulle innebära ett avsevärt merarbete att lämna underrättelse även vid omkontroll.

Jag delar inte överbefälhavarens uppfattning i denna fråga. Det beror främst på att stadgandets ordalydelse enligt min mening inte ger något utrymme för en sådan tolkning som överbefälhavaren vill ge det. Min uppfattning är alltså att det var fel att inte underrätta E om att kontroll begärts.

Avslutningsvis lämnade JO några uttalanden om tillämpningen i allmänhet av personalkontrollsystemet:

Det ligger i sakens natur att en sådan verksamhet som personalkontroll måste omges med sekretess i stor utsträckning. Möjligheterna till insyn i och kontroll av myndigheternas f örehavanden på detta område är också enligt PKK starkt begränsade. Det finns, om man bortser f rån förtroendemannainslaget i rikspolisstyrelsen, endast två möjligheter till insyn, nämligen genom överläggningar med företrädare för arbetsmarknadens organisationer och genom underrättelser till de kontrollerade. Det är därför mycket viktigt att berörda myndigheter noggrant iakttar kungörelsens föreskrifter. I den mån tvivelsmål uppkommer vid tolkningen bör den för den enskildes rättssäkerhet gynnsammaste lösningen väljas. Som förfarandet är uppbyggt är det endast genom att underrättelse- och överläggnings-

soU 1990:51 Personal kontrol l 191

skyldigheten iakttas som berörda arbetstagare och deras organisationer kan förväntas få tilltro till förfarandet.

1.2.3 Europadomstolens dom i Leander-nzålet

Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna avgjorde den 26 mars 1987 det s.k Leander-målet (mál nr 10/1985/96/144). Målet gällde klagomål som hade anförts med anledning av en personalkontroll i Sverige, och enligt klaganden stred den utförda personalkontrollen mot fyra av Europakonventionens artiklar (art. 6, 8, 10 och 13). Bakgrunden i målet var följande.

Snickaren Torsten Leander - född år 1951 - påbörjade i augusti 1979 en anställning som vikarierande museitekniker vid Marinmuséet i Karlskrona. Museet ligger i anslutning till örlogsbasen, som är militärt skyddsområde. Leanders avsikt var att arbeta på muséet i 10 månader, den tid under vilken den ordinarie befattningshavaren skulle vara ledig. Efter att ha arbetat endast en kort tid blev Leander uppsagd. Tjänsten ledigförklarades men Leander sökte den inte. Någon tid efter uppsägningen informerades Leander om att resultatet av personalkontrollen hade varit ofördelaktigt för honom och att det därför inte kunde komma i fråga att han var anställd vid muséet.3

Leander åberopade i sina klagomål att personalkontrollen hade inneburit brott mot europakonventionens artikel 6 (om rätten till domstolsprövning), artikel 8 (om rätten till skydd för b1.a. privatliv och korrespondens), artikel 10 (om rätten till yttrandefrihet, innefattande åsiktsfrihet) och artikel 13 (om rätten till effective remedy, dvs. att vid inhemsk myndighet kunna föra talan om att en rättighet enligt konventionen har kränkts). Kommissionen begärde - utom såvitt avsåg artikel 6, i vilken del klagomålen avvisades - att fallet skulle prövas av domstolen.

Beträffande om det förelåg något brott mot artikel 8 frågan konstaterade domstolen inledningsvis att det i säkerhetspolisens

3 finns i Dennis En närmare redogörelse för bakgrunden Personalkontroll, 1986, s. 205 ff. Töllborg - som för Töllborg, kommissionen och domstolen övrigt företrädde Leander inför även för kommissionens överväganden; Töllredogör ingående för en hel del kritiska synpunkter på det borg ger uttryck svenska personalkontrollsystemet.

192 Personalkontroll

regiser fanns uppgifter som hänförde till Leanders sig privatliv och ztt dessa - utan att Leander uppgifter fått ta del av dem hadeämnats ut till arbetsgivaren. Detta innebar domstolen enligt i och för sig en kränkning av Leanders rätt till för sitt respekt privatliv, men kränkningen ansågs eftersom försvarlig den hade sketti enlighet med svenska som författningsbestämmelser var utfäriade i ett syfte som var legitimt (nati0nal i ett security) demdratiskt samhälle.

Dom:tolen ansåg inte heller att det brott mot den i förelåg något artikel lO skyddade yttrandefriheten. Härvid domåberopade stolen att den omständigheten, att Leander hade en förvägrats statlig tjänst, inte i sig innebar någon av hans rått kränkning till å-iktsfrihet. Vidare domstolen att den ansåg i yttrandefriheten ingående rätten att fritt ta emot information inte hade kränlts, eftersom denna inte innebar vare rätt för den sig någon enskide att ta del av registeruppgif ter om sina egna förhållanden eller *lågon skyldighet för staten att till den enskilde lämna ut sådar information.

Som ;rund för att det förelåg brott mot artikel 13 hade Leander åberqøat dels att han inte hade fått ta del av de uppgifter om honon som hade lämnats ut från säkerhetspolisens register, dels att hzn inte hade haft att vända till möjlighet sig en oberoende myndghet som hade befogenhet att pröva såväl beslutet om utlännande som uppgif ternas Att Leander

riktighet. inte fått ta

del a uppgifterna ansåg domstolen - i med linje sitt avgörande beträffande artikel 8 - inte innebära någon kränkning heller av artikd 13.

I frågan om det innebar en att Leander hade kränkning saknat möjlighet att få utlåmnandebeslutet eller uppgifternas korrekthet överpövade anförde domstolen att man vid en av bedömning konvcntionens krav på effective måste beakta vad som remedy följe: av ett system med kontroll av personer som utför arbetsuppgf ter av betydelse för nationens säkerhet. Domstolen noterade att Leander hade haft vissa till Han möjligheter överprövning. kunde ha formellt sökt den aktuella tjänsten och - om han inte

fått (en - ha överklagat beslutet till regeringen, han kunde ha ansölt hos att få ut rikspolisstyrelsen uppgifterna och vid avslag på en sådan ansökan - ha överklagat detta beslut till

kamnarrätten och vidare kunde han ha anfört klagomål hos JK eller IO. Enligt domstolens mening innebar de (majoriteten) samlaie möjligheter som Leander sålunda hade haft till överprövning -the aggregate of the remedies) att kravet på till tillgång

Personalkontroll 193

effective remedy fick anses vara tillgodosett i detta särskilda fall.

Tre av domstolens sju ledamöter hade på den här punkten en annan uppfattning. Domstolens ordförande (f rån Norge) ansåg i en egen skiljaktig mening att de samlade möjligheter till överprövning som stått Leander till buds inte motsvarade konventionens krav på effective remedy. De två andra skiljaktiga ledamöterna uttalade bl.a. att det var absolut nödvändigt att en oberoende myndighet hade möjlighet att bedöma om det förelegat grund för en registrering och om huruvida det därvid förekommit en personförväxling eller något annat misstag. Om så var fallet, skulle - framhöll de ju skiljaktiga ledamöterna hänsynen till nationens säkerhet inte kunna åberopas.

De skiljaktiga meningarna - som är särskilt omnämnda i direktiven för kommitténs arbete - i sin helhet återges i bilaga 1.

1 .3 Kommitténs arbete

1.3.1 Direktiven

Enligt regeringens direktiv för kommitténs arbete (dir. 1987:41) ingår det i kommitténs uppdrag att f vilket örutsättningslöst pröva system vi bör ha för kontroll av hos medborgerlig pålitlighet personer som innehar eller avses tillträda säkerhetskänsliga befattningar (s.k. personalkontroll). Efter en redovisning av i vilka hänseenden kritik har riktats mot personalkontrollsystemet anförde justitieministern bl.a. följande om kommitténs arbetsuppgifter.

Själv vill jag framhålla att frågan om hur ett system för personalkontroll bör vara utformat i ett öppet samhälle som vårt är utomordentligt svårbedömd, eftersom olika väsentliga intressen här kan komma i konflikt med varandra. Jag är för egen del - trots den kritik som har anförts - inte utan vidare övertygad om annat än att det system som vi har i dag i sina huvudsakliga delar utgör en godtagbar avvägning mellan dessa olika intressen.

194 Personal kontrol l

Samtidigt måste givetvis den kritik som har anförts tas på allvar. Vad som också står helt klart är att systemet är komplicerat och svårtillämpat; i åtskilliga av de fall som föranlett allmän debatt eller annan publicitet har det i efterhand visat att fel i sig hanteringen har begåtts av olika myndigheter.

Detta leder mig till uppfattningen att kommittén bör göra en förutsättningslös utvärdering av den nuvarande ordningen och på grundval härav lägga fram förslag om hur personalkontrollsystemet bör vara utformat i framtiden. En möjlig ändrad ordning som att förtjänar övervägas kan härvid vara att beslut om att lämna ut uppgifter ur säkerhetsavdelningens register skall underställas eller kunna överprövas av ett fristående judiciellt organ, t.ex. en särskild nämnd.

I kommitténs uppdrag bör ingå att pröva om de offentliga och hemliga föreskrifter som regeringen har meddelat för personalkontrollsystemet är lämpligt utformade och ändamålsenliga i sak.

1.3.2 Närmare om kommitténs arbete

I kommitténs förra betänkande (SOU behandlades 1986:16) huvudsakligen frågor om säkerhetspolisens inriktning och organisation. I anslutning till överväganden om och ledning parlamentarisk insyn kom emellertid kommittén (s. 204) att beröra frågm om det skulle vara ett alternativ att föra över persmalkontrollärendena till en särskild nämnd. Kommittén konstaterade att frågan hörde nära samman med av översynen persmalkontrollsystemet som helhet, och att den därför fick ansti till en senare etapp i utredningsarbetet.

Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU SÄPO 1989:18) Såkerhetspolisens arbetsmetoder tagit upp frågor om hur personalkontrollsystemet bör vara utformat i framtiden. Bl.a. har utreiaren redovisat erfarenheter från tillämpningen av det nuvarande systemet (s. 93 ff) och lämnat synpunkter och förslag till förändringar (s. 96 ff). Utredarens synpunkter och förslag kommer att beröras närmare i samband med kommitténs egna överväganden (se nedan s. 225).

Personal kontrol l 195

När kommittén i april 1989 återupptog sitt arbete beslutade sig kommittén för att av återstående arbetsuppgifter först ta itu med frågan om förändringar i personalkontrollsystemet.

Inom ramen för detta arbete genomförde kommittén under våren 1989 en enkät om personalkontrollsystemet. Samtliga myndigheter och företag som enligt PKK har rätt att företa personalkontroll tillställdes därvid ett antal frågor om tillämpningen av systemet, och de bereddes även tillfälle att redovisa eventuella förslag till i den nuvarande ordningen. Med något enstaka förändringar undantag besvarades enkäten av samtliga (något över 100) myn- Vad som i vissa hänseenden framkom genom enkäten digheter. redovisas i samband med kommitténs överväganden och förslag. Vidare anordnade kommittén under sommaren 1989 en utfrågning med representanter för myndigheter och företag som har rätt att personalkontroll. De utfrågade bereddes därvid genomföra tillfälle att redovisa sina erfarenheter av det nuvarande personalkontrollsystemet och att lämna synpunkter på lämpliga En förteckning över de personer som medverkade i förändringar. utfrågningen finns intagen i bilaga 4.

I arbetet med personalkontrollfrågorna har kommittén vidare tagit del av innehållet i ett flertal av de som personalkontrollärenden har varit föremål för prövning av rikspolisstyrelsen under senare år, bl.a. har kommittén därvid studerat registeruppgifter och annat material i flera av de ärenden som har uppmärksammats i den allmänna debatten. Kommittén har också tagit del av synpunkter som har framförts från personal som handlägger frågor om personalkontroll hos Säkerhetspolisen och försvarsstaben.

I det följande lämnar kommittén först en redogörelse för gällande ordning (2), vad avser såväl regelsystemet (2. l -3) som förfarandet hos Därefter följer en redovisning av hur säkerhetspolisen (2.4). man i vissa andra länder har löst frågan om kontroll av personers pålitlighet från säkerhetssynpunkt (3). Kommitténs överväganden med en inledning (4.l) och vissa allmänna och förslag (4) börjar utgångspunkter (4.2). Därefter följer överväganden om grunderna för personalkontrollen (4.3), beslut om personalkontroll (4.4), utlämnande av den kontrollerades möjligheter till uppgifter (4.5), vilket som skall besluta om utlämnande av insyn (4.6), organ uppgifter (4.7), anställningsmyndighetens självständiga prövning och Personal-

(4.8), författningsvalören (4.9) övriga frågor (4.10).

i nu finns i bilaga I. kontrollkungörelsen gällande lydelse

196 Personal kontrol I

2 GÄLLANDE ORDNING

2.1 Översikt

Som är nämnt tidigare finns grundläggande föreskrifter om säkerhetsskydd i förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter (säkerhetsskyddsförordningen). Förordningen ålägger varje myndighet att svara för att det finns ett tillfredsställande säkerhetsskydd inom myndighetens verksamhetsområde. Det finns enligt förordningen (2 §) fem olika former av säkerhetsskydd:

l. skydd mot att obehöriga får kännedom om uppgifter som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt och som enligt sekretesslagen (1980:100) omfattas av sekretess (sekretesskydd); 2. skydd mot att obehöriga får tillträde till anläggningar, områden, fartyg, flygplan och andra ställen där de kan få kännedom om uppgifter som är sekretessbelagda eller där verksamhet som har betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt bedrivs (tillträdesskydd); 3. skydd mot att någon som inte är pålitlig från säkerhetssynpunkt får en sådan tjänst eller ett sådant vikariat eller uppdrag som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt (infiltrationsskydd);

4. information till berörda arbets- och uppdragstagare om

säkerhetsskyddet vid myndigheten; 5. kontroll av säkerhetsskyddet och av informationen om detta skydd.

Ansvaret för säkerhetsskyddet vilar således i första hand på respektive myndighet. I säkerhetsskyddsförordningen finns inte några bestämmelser som närmare anger hur säkerhetsskyddsverksamheten skall bedrivas. Enligt förordningen (7 §) ankommer det på rikspolisstyrelsen (RPS) och överbefälhavaren (ÖB) att utfärda sådana verkställighetsföreskrifter. Med stöd av detta bemyndigande har RPS och ÖB gemensamt år 1981 utfärdat föreskrifter, anvisningar och allmänna råd om tillämpningen av säkerhetsskyddsförordningen (FA SÄK).

I FA SÄK framhålls att personbedémning frân säkerhetssynpunkt är ett viktigt led i infiltrationsskyddet och att sådan skall göras

Personalkontroll 197

beträffande var och en som avses placeras i en tjänst eller på ett uppdrag som är av betydelse för rikets säkerhet. Underlag för personbedömningen är allmän personkännedom och personal kontroll. Allmän personkännedom grundar sig på den eventuella personliga kännedom som finns om personen i fråga, på uppgifter som framgår av betyg, intyg och liknande handlingar samt på referenser.

En del av infiltrationsskyddet är således personalkontrollen, som utgörs av ett i särskild ordning reglerat system för att pröva pålitligheten från säkerhetssynpunkt beträffande sökande till eller innehavare av befattningar som är av betydelse för rikets säkerhet. Personalkontrollsystemet regleras huvudsakligen i personalkontrol[kungörelsen (1969:446; omtryckt 1983:764; senast ändrad 1988:900). Kompletterande föreskrifter till kungörelsen har utfärdats av rikspolisstyrelsen (RPS FS 1985:9 och 10).

Bestämmelser om personalkontroll finns också i andra författningar. I upphandlings/örordningen (1986:366) föreskrivs att personalkontroll får göras i fråga om anställda och uppdragstagare hos företag, med vilka statsmyndigheter träffar avtal om upphandling som bör hemlighållas av hänsyn till rikets säkerhet. Närmare föreskrifter för sådan upphandling har utfärdats av RPS i samråd med ÖB (SUA Säkerhetsskydd Upphandling Arbete).

I förordningen om bevakningsföretag m.m. (1989:149) finns bestämmelser om personalkontroll av väktare. Även i polisregisterlagstiftningen - främst lagen (1965:94) om polisregister m.m.finns föreskrifter av betydelse för personalkontrollen, och bestämmelser som är tillämpliga på polisregistren finns också i datalagen (1972:389).

2.2 Personalkontrollkungörelsen

2.2.1 Inledning

Personalkontrollkungörelsen (PKK) trädde i kraft den 1 oktober 1969. Sedan dess har kungörelsen ändrats vid flera tillfällen (1969:545, 1972:505, 1974:52, 1976:110, 1981:982, 1983:350 och

764, 1985:403, 1986:614 samt 1988:900). Ändringarna har i de

flesta fall varit mindre omfattande och ofta avsett att göra tillägg i den förteckning som finns i PKK (3 §) över vilka

198 Personalkontroll

myndigheter som har rätt att företa personalkontroll. År 1976 vidtogs dock ändringar som berörde ett flertal bestämmelser i PKK, och den andra ändringen år 1983 innebar relativt om-

fattande ändringar i regelsystemet.‘

Som har nämnts tidigare utgörs PKK:s förarbeten huvudsakligen av de synpunkter pá ett system för personalkontroll som lämnades av den parlamentariska nämnden i Wennerströmaf f ären i utlåtandet (SOU 1968:4) Handläggningen av säkerhetsfrägor (s. 45-81). I det följande redovisas översiktligt innehållet i PKK.

2.2.2 Skyddsklasser

Enligt PKK (l §) innebär personalkontroll inhämtande av upplysningar ur polisregister beträffande den som innehar eller avses tillträda sådan tjänst hos myndighet som är av för betydelse totalförsvaret eller rikets säkerhet i Endast den som har övrigt. en tjänst (motsvarande) som är placerad i skyddsklass f ár göras till föremål för personalkontroll första (4 § stycket PKK). Skyddsklasserna är numera (sedan år 1983) tre, nämligen 1 A, l B och 2 (4 § andra stycket PKK).

Till skyddsklass 1 A, som är den mest kvalificerade skyddsklassen, hänförs en tjänst om befattningshavaren i stor får del omfattning av sådana sekretessbelagda uppgifter av för synnerlig betydelse rikets säkerhet som berör en större eller särskilt del av väsentlig totalförsvaret. Skyddsklass 1 B omfattar vars bef atttjänster ningshavare annars i en omfattning som inte är f âr del obetydlig av sekretessbelagda uppgifter av för rikets synnerlig betydelse säkerhet. Till den lägsta skyddsklassen, skyddsklass 2, hänförs en tjänst om befattningshavaren antingen i får obetydlig omfattning del av sekretessbelagda uppgifter av för rikets synnerlig betydelse säkerhet eller i en omfattning som inte är får del av andra ringa sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

Det är regeringen som för sina bestämmer vilka myndigheter tjänster som skall hänföras till skyddsklass l A eller l B. Vilka

4 Den andra ändringen är 1983 gällde bl.a. en ändrad skyddsklassindelning. Till grund för ändringarna låg en utredning om den dittillsvarande tillämpningen av personalkontrollsystemet som hade gjorts av RPS/Säk. Utredningen (som är hemlig) finns intagen i justitiedepartementets akt i ärendet (dnr 81-1415).

Personalkontroll 199

tjänster som skall hänföras till skyddsklass 2 bestäms av regeeller - efter bemyndigande - av vederbörande ringen regeringens myndighet (4 § tredje stycket PKK).

Personalkontroll skall 6 § PKK företas när någon avses enligt tillträda en som är hänförd till skyddsklass och när någon tjänst som redan är anställd avses övergå till en tjänst som är hänförd till eller till högre skyddsklass än den tidigare skyddsklass Beträffande den som innehar en i skyddsklass l A tjänsten. tjänst eller l B skall kontroll ske minst vart femte år. I övrigt förnyad kontroll företas när det finns särskild anledning till bör förnyad det, men i ett sådant fall skall myndigheten enligt 17 § PKK noga överväga om sådan kontroll behövs.

2.2.3 Registeruppgifter

Personalkontroll innebär att om den som skall kontuppgifter rolleras inhämtas från polisregister. Med polisregister avses enligt ett som förs hos RPS eller polisregisterlagen (l §) register annan för att upplysa dels om brott som någon polismyndighet har åtalats eller dömts för, dels om någons vandel i misstänkts, Övrigt.

Ett av de register som förs hos RPS är person- och belastningssom är det största centrala polisregistret. I detta registret, finns om bl.a. domar och åtalsunderlåtelser register uppgifter samt om misstankar om vissa brott, vars registrering är av särskild betydelse för polisens brottsspaning. Polismyndigheterna har till detta register via terminaler. Uppgifter från tillgång registret kommer ofta till användning i s.k. polismyndighetsärenden, dvs. ärenden om tillstånd att inneha vapen och sprängämnen, förordnande av ordningsvakter och körkortstillstånd.

Ett annat register som förs hos RPS är det allmänna spaningssom innehåller allmän spaningsinformation och uppgifregistret, ter om f rihetsberövanden och verkställighet av påföljder. Registret förs av och uppgifterna i registret är polismyndigheterna för terminaler. Det åtkomliga samtliga polismyndigheter genom emellertid strikta restriktioner beträffande vilka som har gäller tillgång till uppgifter i det allmänna spaningsregistret.

Hos RPS förs också - med stöd av PKK (2 §) och ett särskilt (den 26 juni 1980) - ett register för säkerhetsregeringsbeslut särskilda polisverksamhet för hindrande och uppdagande polisens

200 Personalkontroll

av brott mot rikets säkerhet

(SÄPO-registret). I registret får

antecknas sådana uppgifter som behövs för den särskilda polisverksamheten. Bland de uppgifter som antecknas finns bl.a. spaningsuppgif ter från SÄPO:s verksamhet med kontraspionage och

terrorismbekämpning.

2.2.4 Vissa särskilda registeruppgifter

Enligt PKK (2 § andra får stycket) anteckning i SÄPO:s register inte göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för politisk uppfattning. En regel om förbud mot - såvitt

åsiktsregistrering

avser svenska medborgare - finns numera också i ormen regeringsf

(2 kap. 3 § första stycket RF).5

I lagen om polisregister föreskrivs (2 §) att innehållet i polisregister skall begränsas till som är uppgifter nödvändiga för att polisen skall kunna och förebygga uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. I samband med att bestämmelsen fick denna lydelse år 1988 framhölls att en sådan återhållsamhet med registreringen av uppgifter som bestämmelsen ger uttryck för är särskilt påkallad när det gäller uppgifter som rör människors personliga förhållanden och som därför är särskilt integritetskänsliga (prop. 1987/882122 s. 25).

Närmare bestämmelser om

tillämpningen av den ovan nämnda

föreskriften i PKK har meddelats av regeringen, dels genom öppna föreskrifter den 22 september dels 1972, genom kvalificerat hemliga föreskrifter den 3 december 1981.

I de öppna föreskrifterna anförs bl.a. följande.

Vissa har organisationer i antaget program angivit att

organisationen skall verka för att omvandla samhället med våld. En stor del av sådana organisationers medlemmar kan emellertid antas komma att aldrig

5 Sedan den l juli 1988 stadgas i 2 kap. 3 § andra stycket RF också att varje i den medborgare utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom med registreras hjälp av automatisk databehandling (prop. KU 1987/88:57, 19, rskr. 117; 1988/89:KU2, rskr. ll).

._

...arna-k

soU 1990:51 Personal kontroll 201

medverka till att vad som sålunda uttalas i programmet Enbart tillhörighet till sådan organisation förverkligas. skall därför inte utgöra skäl att anteckna någon i säkerhetsavdelningens polisregister. Anteckning får dock ske, om någon medlem i eller sympatisör med sådan sina åtgärder har givit organisation genom anledning till misstanke att han kan vara beredd att delta i verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet eller som syftar till att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat.

Vidare finns och grupper som kan organisationer befaras här i riket eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel. Uppgift om medlem i eller sympatisör med sådan organisation eller grupp skall antecknas i säkerhetsavdelningens register.

anvisningar för i I de hemliga föreskrifterna ges mer preciserade vilka fall får ske av medlemmar och sympatisörer i registrering politiska extremistorganisationer.

Frågor om registrering av politiska sympatier i såkerhetspolisens har av JO vid ett par tillfällen (JO 1967 s. 87 register tagits upp och 88 samt 1973 s. och - som har nämnts tidigare - av JK i 43) ett till i av år 1990 (1990-01-18, dnr yttrande regeringen början 2650-88-9).

2.2.5 Utlämnande av uppgifter

Det underlag i form av registeruppgifter som får lämnas ut från RPS vid varierar med hänsyn till vilken skyddspersonalkontroll klass som kontrollen avser Beträffande den som (8-10 §§ PKK). innehar eller avses tillträda en i l A eller l B tjänst skyddsklass får RPS lämna ut uppgift som är tillgänglig i polisregister. varje Avser 2 är möjligheterna att lämna personalkontrollen skyddsklass ut registeruppgifter däremot mer begränsade.

Vid kontroll i 2 får uppgifter lämnas ut bl.a. om att skyddsklass den kontrollerade har dömts eller är misstänkt för handling som innefattar brott som avses i lagen (l952:98) med särskilda

202 Personalkontroll

bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål eller för vissa brott som avses i 13 kap. 7 eller 8 § brottsbalken, dvs. spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, sabotage m.m. Dessutom får uppgifter lämnas ut om att den kontrollerade annars har dömts eller är misstänkt för handling som innefattar brott mot rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets som ställning oberoende stat, eller om han genom sin verksamhet eller sätt kan på annat befaras vara beredd att delta i sådana som handlingar nu har nämnts.

Om en tjänst i skyddsklass 2 är förenad med bevakningsuppgif t, Chefskap för förråd eller får RPS lämna kassaförvaltning, ut även uppgift ur polisregister om att den kontrollerade under de senaste tio åren har dömts för bl.a. brott egendomsbrott, mot allmän ordning, rattfylleri och narkotikabrott.

Det är rikspolisstyrelsens styrelse som beslutar om utlämnande av uppgifter ur polisregister för personalkontroll (ll § första stycket PKK). I vissa fall får dock beslutet fattas av rikspolischefen (ll § fjärde stycket En som lämnas PKK). uppgift ut får inte åtföljas av annat från yttrande rikspolisstyrelsen än en förtydligande kommentar till uppgiften (14 § PKK). Om beslut har fattats att uppgift ej skall lämnas får det inte ut, framgå av rikspolisstyrelsens svar till myndigheten huruvida registret innehåller uppgift om den person som kontrollen avser eller uppgift utöver vad som lämnas ut.

2.2.6 Partsinsyn

Enligt 19 § PKK skall - med visst undantag - en myndighet innan den företar personalkontroll underrätta den som kontrollen avser. Därmed blir den kontrollerade medveten om att uppgifter från polisregister kan komma att inhämtas. En annan som fråga gäller den kontrollerades möjligheter till insyn är vilken rätt han har att ta del av uppgifter om honom som eventuellt finns i ett

polisregister.

I 16 och 17 §§ förvaltningslagen (1986:223) finns regler om att en

part har rätt att få del av i ett ärende som uppgifter rör honom. Bestämmelsen gäller emellertid endast vid myndighetsutövning och är därför inte tillämplig i den del av ett personalkontrollförfarande som äger rum hos RPS. Handläggnin-

Personalkontrol l 203

gen hos RPS anses nämligen ingå endast i beredningen av det anställningsärende som har föranlett personalkontrollen.

I PKK finns en särskild regel om s.k. kommunikation. Enligt PKK (13 §) skall den som personalkontrollen avser ges tillfälle att skriftligen eller muntligen yttra sig innan registeruppgif ter lämnas ut om honom. Detta gäller dock inte, om den kontrollerade därigenom skulle få kännedom om uppgift för vilken sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen än 7 kap. 17 §.

I praktiken innebär detta att den kontrollerade ges tillfälle att yttra sig endast över eventuella uppgifter i person- och belastningsregistret, eftersom dessa uppgifter skyddas endast av sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. Däremot får han i

princip inte del av uppgifter som finns i SÄPO-registret, vilka i

regel faller under bestämmelsen i 5 kap. l § sekretesslagen om s.k. polissekretess. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller om polisens åtgärder i ett aktuellt eller framtida ärende skulle skadas av att uppgifterna blev kända. Den regeln tar således vanligen över huvudregeln i PKK om kommunikation i personalkontrollärenden.

Om RPS har lämnat ut uppgifter till den Kontrollerande myndigheten har den kontrollerade enligt de ovan nämnda bestämmelserna i förvaltningslagen i princip rätt att ta del av innehållet i uppgifterna. Emellertid begränsas denna rätt av en föreskrift i sekretesslagen (14 kap. 5 §), där det bl.a. sägs att sekretessbelagda uppgifter inte får lämnas ut till en part om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Detta får ofta till följd att innehållet i de utlämnade uppgifterna hålls hemligt för den kontrollerade även i det anställningsärende som har föranlett personalkontrollen.

Företag och andra enskilda rättssubjekt faller utanför tillämpningsområdet för de nu berörda reglerna om offentlighet och sekretess. En anställd eller arbetssökande hos ett företag har således ingen i lagstiftningen grundad rätt att få ta del av uppgifter om honom som företaget har fått vid en personalkontroll.

Enligt rättegångsbalken (RB), som tillämpas av tingsrätterna och arbetsdomstolen i arbetsrättstvister, har en part alltid rätt att ta del av omständigheter som domstolen lägger till grund för sitt avgörande. Av den anledningen föreskrivs i sekretesslagen

204 Personalkontroll sou 1990:51

(14 kap. 5 §) att sekretess inte innebär någon begränsning i en parts rätt att få del av omständigheter som läggs till grund för ett domstolsavgörande. Inte heller dessa regler innebär emellertid någon garanti för att den kontrollerade ens i en domstolsprocess får del av de uppgifter om honom som har kommit fram vid kontrollen. Det har i praktiken förekommit att i ett arbetsgivaren sådant läge har avstått från att i domstolen åberopa innehållet i

de utlämnade uppgifterna?

I polisregisterlagen (3 §) finns en föreskrift som gör att en enskild under vissa kan få

förutsättningar upplysning om inne-

hållet i ett polisregister. Om den enskilde sålunda kan styrka att hans rätt är beroende av att han får upplysning ur registret t.ex. för att få en fråga om som är av anställning betydelse för rikets säkerhet prövad - kan regeringen ge honom tillstånd till

det.

2.2.7 S jälvständig prövning

RPS:s roll i ett personalkontrollärende är att besluta om utlämnande av eventuella registeruppgif ter som kan vara av betydelse för att bedöma den kontrollerades från pålitlighet säkerhetssynpunkt. Enligt PKK får RPS inte bifoga något annat yttrande till uppgifterna än en förtydligande kommentar (14 § PKK), och det ankommer på den kontrollerande att myndigheten självständigt pröva betydelsen av de uppgifter som har lämnats ut från RPS (20 §). Därvid skall myndigheten beakta arten av den verksamhet som ankommer på innehavaren av den berörda tjänsten, myndighetens egen kännedom om den som uppgifterna avser och övriga omständigheter.

i I 2.2.8 Statlig l upphandling l .

I

upphandlingsförordningen föreskrivs att personalkontroll får

företas i fråga om anställda och uppdragstagare hos företag med vilka statsmyndigheter träffar avtal om upphandling som bör hemlighållas av hänsyn till rikets säkerhet. Närmare föreskrifter för det området har utfärdats av RPS i samråd med ÖB (SUA Säkerhetsskydd Upphandling Arbete). I enlighet med dessa

6 Så var t.ex. fallet i ett av de ovan (s. 187) redovisade avgörandena av arbetsdomstolen (AD 1989:42).

Personalkontroll

föreskrifter finns vid RPS en särskild enhet, industriskyddsgruppen, som är ett gemensamt organ för RPS och ÖB för samordning och rådgivning beträffande statlig upphandling som skall hemlighållas av hänsyn till rikets säkerhet.

Vid personalkontroll av anställda och uppdragstagare hos företag med vilka staten gör en hemlig upphandling begär den upphandlande myndigheten personalkontroll hos ÖB. Det är också ÖB som föreskriver vilka personer hos ett upphandlingsföretag som skall placeras i skyddsklass (4 § fjärde stycket PKK). När ÖB har fått in en begäran om personalkontroll vidarebefordrar ÖB denna begäran till RPS som handlägger ärendet i samma ordning som personalkontroller i övrigt. Om uppgifter lämnas ut, gör ÖB en preliminär bedömning av den kontrollerades pålitlighet och överlämnar därefter - eventuellt med ett eget yttrande uppgifterna till den beställande myndigheten som har att avgöra om den som har kontrollerats är att anse som pålitlig eller ej. Det företag som myndigheten har gjort eller avser att göra upphandlingen hos får inte del av de uppgifter som har lämnats ut om den kontrollerade.

2.3 Arbetsrättsliga regler

Det finns inom arbetsrätten i princip inte några regler som direkt tar sikte på personalkontroll. Olika arbetsrättsliga frågor kan dock komma upp i samband med en sådan kontroll. I första hand gäller det om resultatet av personalkontrollen medför att en person går miste om en tjänst som han har sökt eller om av samma skäl en person som redan är anställd blir avskedad, uppsagd eller omplacerad. Regler av intresse i detta sammanhang finns bl.a. i lagen (l982:80) om anställningsskydd (LAS), lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) och anställningsförordningen (1965:601).

Vid anställning hos en privat arbetsgivare är utgångspunkten att det står arbetsgivaren fritt att anställa vem han vill. En privat arbetsgivare får således använda vilka kriterier han vill vid valet av dem som han anställer. Vid anställning inom det område som regleras i LOA gäller däremot att myndigheten är skyldig att fästa avseende endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet (4 kap. 3 § LOA och ll kap. 9 § RF; se även l kap. 9 § RF). Även om det inte direkt framgår av författningstexten

206 Personalkontroll

är det inte någon tvekan om att från pålitligheten säkerhetssynpunkt är en sådan saklig grund som en har att beakta myndighet vid tillsättning av en tjänst som är hänförd till skyddsklass (se JO 1968 s. 347 och 1979/80 s. 459 ff).

I förordningen (1975:608) om krav på svenskt för medborgarskap tillträde till vissa statliga tjänster föreskrivs att, om en statlig tjänst har hänförts till skyddsklass enligt PKK, en inte myndighet får tillsätta tjänsten med annan än svensk medborgare eller förordna annan än svensk medborgare att utöva tjänsten (se även 4 kap. 2 § LOA).

En offentlig arbetsgivares beslut i ett är - i anställningsärende motsats till vad som gäller på det privata området överklagbart. Statliga myndigheters beslut överklagas i regel i sista hand till regeringen, och på det kommunala området får överklagande ske i särskild ordning. Såväl en enskild som en offentlig arbetsgivares tillsättningsbeslut kan undantagsvis prövas av tingsrätt eller arbetsdomstolen enligt reglerna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

En arbetstagare kan omedelbart skiljas från sin anställning genom avskedande (18-20 §§ LAS och ll kap. LOA). För arbetsmarknaden i allmänhet gäller att avskedande får ske endast om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren (se prop. 1973:129 s. 149). På det område som regleras i LOA förutsätts för avskedande att arbetstagaren har begått ett brott, som visar att han är att inneha sin uppenbarligen olämplig anställning (ll kap. l § LOA). Har arbetstagaren genom en annan gärning än brott begått en grov tjänsteförseelse som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin får han anställning, avskedas i stället för att han åläggs disciplinförseelse (ll kap. l § LOA).

I mindre allvarliga fall kan uppsägning ske, vilket innebär att arbetstagaren skiljs från anställningen efter en viss uppsägningstid (7-l4 §§ LAS och 7 kap. LOA). En uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara sakligt grundad. Vad som kan utgöra saklig grund för uppsägning framgår av lagmotiv och rättspraxis. Bevisbördan för vad som läggs arbetstagaren till last vilar på arbetsgivaren.

Ett mindre ingripande sätt att avlägsna en arbetstagare från en viss befattning är omplacering. En omplacering kan ske inom ramen för arbetstagarens anställning, dvs. genom att arbetstaga-

Personal kontroll 207

ren tilldelas andra arbetsuppgifter eller erbjuds en annan anställning. Arbetsgivaren är skyldig att välja omplacering i stället för uppsägning om det är skäligt.

Inom polisväsendet, utrikesförvaltningen och försvarsmakten fär en arbetstagare försättas i disponibilitet om det är nödvändigt av hänsyn till rikets bästa (7 kap. 7§ LOA och 19 och 35 §§ anställningsförordningen). Bestämmelserna har tillkommit i första hand för att skydda från säkerhetssynpunkt särskilt viktiga f örvaltningsområden mot opålitliga eller annars olämpliga tjänstemän (se prop. 1965:60 s. 207).

Enligt en ILO-konvention om diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning som Sverige har ratificerat sägs bl.a. att som diskriminering inte skall anses åtgärder riktade mot den som är skäligen misstänkt för eller invecklad i en för rikets säkerhet skadlig verksamhet, under förutsättning att den misstänkte äger anföra besvär hos ett i enlighet med nationell praxis upprättat organ.

2.4 Förfarandet i personalkontrollärenden

2.4.1 Inledning

Ett personalkontrollärende inleds vanligen med att någon av de myndigheter som enligt PKK har rätt att företa personalkontroll inkommer till RPS med en begäran om att uppgifter ur polisregister skall lämnas ut om den person som skall kontrolleras.7 Enligt RPS:s tillämpningsföreskrifter (RPS FS 1985:9 och 10) skall en sådan framställning göras på en särskild blankett. Omfattningen av de uppgifter som skall fyllas i varierar med hänsyn till vilken skyddsklass personalkontrollen avser. Det finns därför olika blanketter för skyddsklass l A och l B, för skyddsklass 2 och för personalkontroll vid statlig upphandling. Vidare finns en gruppblankett (avsedd huvudsakligen för personalkontroll i skyddsklass 2 vid annat än anställning, t.ex. vid placering i driftvärn) och en för uppgifter om personliga förhållanden vid

7 Dessutom kan s.k. spontanutlämning förekomma, vilket innebär att RPS självmant lämnar ut uppgifter om någon som är placerad i skyddsklass (7 § andra stycket PKK).

208 Personalkontroll

personalkontroll i skyddsklass l A. Vid personalkontroll i skyddsklass l A och l B skall den kontrollerade själv fyllai vissa uppgifter i blanketten, vilket däremot inte är fallet vid kontroll i skyddsklass 2 (18 § PKK). Blanketterna finns intagna i bilaga 5 till betänkandet (s. 361).

Efter det att rikspolisstyrelsen har beslutat i ärendet underrättas den kontrollerande myndigheten. Detta skall enligt föreskrifterna ske skyndsamt. Beträffande ett slumpvis antal utvalda ärenden avvaktar dock RPS i vissa fall med att lämna besked. Syftet är att en - som har myndighet samtidigt begärt flera kontrollerinte av handläggningstiden skall kunna dra någon slutsats om huruvida det finns några uppgifter i registret eller ej beträffande någon av dem som kontrollerades.

När sedan den personalkontrollerande myndigheten har avgjort det ärende som har föranlett personalkontrollen, skall myndigheten snarast átersända samtliga från RPS mottagna handlingar. Samtidigt skall myndigheten underrätta RPS om innehållet i sitt beslut. Om en företagen personalkontroll visar att den som innehar en viss tjänst kan anses olämplig för tjänsten, skall myndigheten anmäla detta till chefen för det departement till vilket myndigheten hör (21 § PKK). En myndighets beslut i ett personalkontrollärende skall som regel tillställas RPS (22 § PKK) och handlingar som har erhållits från RPS skall efter beslutet återsändas till dit (23 § PKK).

Efter det att en myndighet har fattat beslut om att tillsätta en person på en tjänst i skyddsklass l A skall ett skyddssamtal hållas. Inom ÖB:s område hålls skyddssamtalet av någon som utses av honom, i övriga fall hålls skyddssamtal av personal f rån RPS (RPS FS 1985:10 p. 6 resp. 9 p. 6).

2.4.2 SÄPO:s register och arkiv

En närmare redogörelse för diarieföring och arkivering, liksom för SÄPO:s register har lämnats ovan i avsnittet om säkerhetspolisens arbetsmetoder (se s. 94).

2.4.3 Handliiggrzingen hos SÄPO

Personalkontrollärenden handläggs på en särskild rotel inom skyddsenheten, dvs. den enhet som ansvarar för frågor om

sou 1990:51 Personalkontroll 209

säkerhetsskydd, personskydd och terorismbekämpning. Förra året uppgick det totala antalet personalkontrollärenden till ca 122 000, varav ca 500 i skyddsklass 1 A, 5 500 i skyddsklass 1 B och 116 000 i skyddsklass 2. I 110 av dessa ärenden prövade rikspolisstyrelsens styrelse frågan om utlämnande av uppgifter.

Som har nämnts tidigare initieras ett personalkontrollärende hos RPS genom en skriftlig framställning frán den kontrollerande myndigheten. Efter diarieföring, i personalkontrolldiariet, och en formell granskning överlämnas framställningen till registersektionen för eftersökning av uppgifter i säkerhetspolisens register och i person- och belastningsregistret.

Resultatet redovisas därefter till personalkontrollroteln som vid behov gör efterforskningar även i andra register och inhämtar uppgifter på annat sätt. [förekommande fall rekvireras också den kontrollerades akt från säkerhetspolisens arkiv. Vid personalkontroll i skyddsklass 1 A företas dessutom en fördjupad personutredning. För personalkontrollärenden som gäller av placering värnpliktiga i krigsorganisationen (i skyddsklass 2) tillämpas ett enklare beredningsförfarande med hjälp av databand f rån ÖB som samkörs mot rikpolisstyrelsens register.

När utredningen i ärendet är slutförd upprättas en promemoria som överlämnas till enhetschef en för i föredragning rikspolisstyrelsens styrelse. Det är sedan styrelsen som beslutar om uppgifterna skall lämnas ut eller ej. Antalet ärenden som av avgörs rikspolisstyrelsens styrelse har stadigt minskat under senare år. Förra året föredrogs 110 ärenden för avgörande av styrelsen.

Om styrelsen beslutar att uppgifter skall lämnas ut, tillställs den personalkontrollerande myndigheten den promemoria som har upprättats i ärendet. Efter det att myndigheten har fattat beslut i anställningsärendet, återsänds promemorian med besked om myndighetens beslut i ärendet. Om personalkontrollen har avsett skyddsklass l A eller l B förs uppgift om kontrollen in i säkerhetspolisens register (NCR).

210 Personalkontroll

3 PERSONALKONTROLL I ANDRA LÄNDER

3.1 Inledning

Att kontrollera pålitligheten från säkerhetssynpunkt hos personer i vissa befattningar anses i de flesta länder vara en of rånkomlig del av skyddet mot infiltration, och de system för personalkontroll som finns i andra länder skiljer sig i inriktning och allmän uppläggning inte mycket från det system som vi har i Sverige. Däremot föreligger det skillnader när det gäller den närmare utformningen av systemen. Gemensamt synes emellertid vara att registeruppgifter och andra personupplysningar som finns hos ett lands säkerhetstjänst (eller motsvarande) används vid personalkontrollen. Detta har i många länder - på samma sätt som hos oss - kommit att ifrågasättas från framför allt integritetssynpunkt. Många länder som är anslutna till försvarsalliansen NATO - men inte alla - har likartade system som bygger på att även personer utanför de militära styrkorna klareras i en viss säkerhetsklass. Personen erhåller en s.k. security clearance som ger denne behörighet att ta befattning med hemliga uppgifter av en viss dignitet.

En del länder, t.ex. Finland, uppges sakna formella regler för kontroll av tjänstemäns pålitlighet, medan i andra länder regelsystemen kringgärdas av sekretess och det av den anledningen inte är möjligt att för dessa länder redovisa något om regler för personalkontroll.

I det följande lämnas en redogörelse för personalkontrollreglerna i ett antal länder som är jämförbara med Sverige. Framställningen beskriver de olika systemen i stort och tar särskilt sikte på vilka möjligheter som finns för den kontrollerade att anföra klagomål över resultatet av en personalkontroll.

3.2 Norge

Enligt overvåkningsinstruksen skall overvåkningstjenesten bl.a. inhämta upplysningar om personer, grupper och organisationer som kan misstänkas för att förbereda eller företa handlingar som

Personalkontroll 211

innebär brott mot rikets säkerhet eller annan verksamhet som går ut på exempelvis underrättelseinhämtning, infiltration, sabotage och attentat och som kan medföra fara för rikets säkerhet (§ 4). Upplysningar som har inhämtats i enlighet härmed eller i samband med personalkontroll får registreras och bevaras om det kan antas att upplysningarna kan vara av betydelse senare. Medlemskap i lovlig politisk organisation eller lovlig politisk virksomhet kan ikke i seg selv ligga till grund för inhämtning och registrering av upplysningar.

De upplysningar som inhämtas skall systematiskt ordnas i ett eget arkiv som skall vara betryggande skyddat och otillgängligt för andra än overvåkningstjenestens tjänstemän och dem som regeringen har utsett att utföra kontroll och tillsyn över overvåkningstjenesten. Arkivet skall fortlöpande granskas kritiskt med sikte pá att gallra och förstöra uppgifter som inte är aktuella.

För personalkontrollen i Norge finns bestämmelser i särskilda direktiv för försvarsmakten och den civila förvaltningen. För det

sist nämnda området gäller direktiv for personellsikkerhetstjenes-

ten og personkontrolltjenesten innen den sivile forvaltning, som trädde i kraft den l juni 1984.8 Det norska systemet bygger på att personer som skall få tillgång till hemliga uppgifter sikkerhetsklareras i förhållande till vilken grad av hemliga uppgifter det är fraga om för dem att få del av. Efter sikkerhetsklareringen krävs dessutom en autorisasjon för att personen skall få tillgång till hemliga uppgifter som motsvarar sikkerhetsklareringen. Utgångspunkten är de olika sekretessgrader (beskyttelsegrader) som anges i sikkerhetsinstruksen. Det finns tre grader av sikkerhetsklarering: K Konfidensielt (NATO Confidential), H Hemmelig (NATO Secret), SH/CTS Strengt

hemmelig/Cosmic top secret. För uppgifter som år Begrenset

(NATO restricted) krävs däremot inte någon sikkerhetsklarering för autorisasjon.

En sikkerhetsklarering skall föregås av en personkontroll. Klarering kan inte ges om det föreligger rimliga tvivel med hänsyn till personens pålitlighet, lojalitet och goda omdöme. Vid denna bedömning skall klareringsmyndigheten ta hänsyn till alla upplysningar som finns tillgängliga, också sådana som har framkommit

3 finns Förarbetena till de norska personalkontrollreglerna i St. meld. nr. 18 (1980-81).

212 Personalkontroll soU 1990:51

på annat sätt än genom personalkontroll. Upplysningar av följande slag skall tillmätas särskild betydelse.

a) Verksamhet för främmande makt med olovlig underrättelseverksamhet, planläggning och/eller genomförande av sabotage, attentat eller liknande, b) Straffbara handlingar som kan föranleda tvivel när det gäller pålitlighet av hänsyn till rikets säkerhet, c) Förhållanden som kan leda till att vederbörande själv eller denne närstående personer utsätts för hot som kan pressa dem att utföra handlingar som strider mot säkerhetsmässiga intressen, d) Felaktiga upplysningar om förhållanden som vederbörande måste förstå är av betydelse för klareringsfrågan, e) Missbruk av alkohol och droger samt psykiska sjukdomar som kan påverka pålitlighet eller omdöme, f) Missbruk av hemliga handlingar, brott mot säkerhetsbestämmelser och vägran att lämna om upplysningar sig själv.

Upplysningar om förhållanden under a-c skall beaktas inte bara beträffande den som skall klareras utan också såvitt avser make eller sambo. Uppräkningen är inte uttömmande och i förarbetena har nämnts några exempel på förhållanden som det kan vara värt att fästa avseende på när det gäller en persons karaktär, vanor, förbindelser och uppträdande (St. meld. nr. 18, 1980-81, s. ll): dålig ekonomi, förbindelser med utlänningar och utlandsresor som kan ge anledning till upprättande eller vidmakthållande av kontakter med främmande förbindelser underrättelsetjänster, med inländska eller utländska organisationer med olagliga syften, som kan rubba samhällsordningen eller som bekänner till våld sig och terrorism som acceptabla metoder.

När en person nekas sikkerhetsklarering på andra än kriminella grunder underrättas Forsvarssjefen med angivande av grunden för beslutet. I underrättelsen till autorisasjonsmyndigheten lämnas däremot inte någon uppgift om anledningen till att personen har vägrats klarering. Att någon har vägrats klarering och grunderna härför får inte meddelas andra än dem som har behov av dessa uppgifter i tjänsten. Den som har blivit nekad kan klarering överklaga beslutet till Forsvarssjefen som är gemensam klagoinstans för hela den statliga förvaltningen. Om den kontrollerade begär att få ta del av vad som har legat till grund för en nekad klarering skall Forsvarssjefen efter att ha inhämtat utlåtande från chefen för overvåkningstjenesten avgöra om sådana upplysningar kan lämnas.

Personal kontrol I 213

Sedan en person har blivit sikkerhetsklarerad krävs för autorisas jon b1.a. att ett säkerhetssamtal har ägt rum.

I Norge finns ett särskilt organ - kontrollutvalget - som har tillsyn över overvåknings- och sikkerhetstjenesten. Enligt sin instruktion (av den 22 januari 1982) består kontrollutvalget av tre medlemmar, varav en bör uppfylla de krav som ställs på en domare i högsta domstolen (§ l). Utvalget har en rent kontrollerande funktion och skall därvid särskilt ha den enskildes rättssäkerhet för ögonen (§ 2). Utvalget skall tillse att verksamheten vid overvåknings- och sikkerhetstjenesten sker inom ramen för lagar och instruktioner. Därvid har utvalget möjlighet att inspektera lokaler, arkiv, register, tekniska inrättningar m.m. av betydelse för kontrollen. Utvalget kan kräva att få sig förelagt alla upplysningar som är nödvändiga för utvalgets kontrollfunktioner, och kan inkalla tjänstemän hos overvåknings- och sikkerhetstjenesten till förhör (§ 3).

Utvalget skall undersöka varje klagomål f rån enskilda personer och organisationer. Självmant skall utvalget ta upp varje sak eller förhållande som det anser bör behandlas, särskilt sådana som har varit föremål för offentlig kritik. Utvalget skall ge klaganden underrättelse om resultatet av utvalgets behandling av klagomålet i form av en konklusion som skall gå ut på att klagomålet antingen ger eller inte ger anledning till kritik (§ 4). Utvalget skall varje år lämna en redogörelse till regeringen om sin verksamhet (§ 5). Regeringen brukar med några års intervall redovisa innehållet i utvalgets redogörelser för stortinget. Senast har en sådan redovisning (för åren 1984-1987) lämnats i St. meld. nr. 50 (1987-88).

Kontrollutvalget är således enligt sin instruktion inte en instans som efter överklagande kan ändra ett beslut om nekad sikkerhetsklarering eller autorisasjon. Den frågan berördes särskilt av utvalget i berättelsen till regeringen år 1985. I ett klagoärende som redovisades i berättelsen hade utvalget uttalat att det med utgångspunkt i § 3 i instruktionen ligger utanför utvalgets uppgift att värdera de beslut som klarerings- och autorisasjonsmyndigheterna fattar, och att utvalget inte hade möjlighet att överpröva själva klareringsfrågan. Denna kompetens tillkom, enligt vad utvalget anförde, endast Forsvarssjefen. Utvalget ansåg sig däremot kunna värdera behandlingen i sak och de faktiska omständigheter som låg till grund för denna behandling. Skälet till detta ställningstagande var enligt utvalget att det annars skulle finnas två såvitt klareringsfrågor. I sitt svar i klagoinstanser gäller

214 Pezrsonalkontroll SOU 199o:51

klagoärendet hade utvalget därför hänvisat till att överprövningen sku.lle ske av Forsvarssjefen.

Även i Norge har den allmänna debatten tidvis varit intensiv när det gäller frågor om personalkontroll. På samma sätt som i Sverige: har diskussionen därvid främst om åsiktsgällt politisk regiistrering har förekommit eller ej. Diskussionen var intensiv redzan i början av 1950-talet och resulterade så i småningom tillsättandet av en utredning om säkerhetstjänstens verksamhet. Utredningen, det s.k. redovisade sitt Mellbye-utvalget, arbete år 1967 och stark kritik riktades därvid mot att innehållet i utredninzgens betänkande var hemligt. Detta ansågs på sina häll bekräfta nnisstanken om att det hade förekommit och förekom politisk

åsikçtsregistrering i Norge.9

3.3 Danmark

Perssonalkontrollsystemet i Danmark har på grund av tillhörighetéen till försvarsalliansen NATO stora likheter med det norska. En skillnad är dock att det i Danmark som i Sverige är en lekrmannanämnd bestående av fyra personer som vid sammanträden en gång i månaden tar ställning till om information f rån politiets

eftearretningstjeneste skall lämnas ut till en myndighet i ett

klarreringsärende. Denna nämnd - - har i kontroludvalget övrigt upmgif ter som överensstämmer med dess norska motsvarighet.

Ocl«så i Danmark har det förts en debatt i livlig frågor om personzalkontroll och politisk Inte minst åsiktsregistrering. gick disl-kussionens vågor höga år 1985 sedan det blivit känt att en resaa som några socialdemokratiska folketingsledamöter hade

9 Om diskussionen i Norge, se t.ex. Anders Bratholm, Lov og .Rett 1973 s. 97 f, Thomas Mathiesen, kritisk

Hefte for jus

19778 s. 2 ff, Wihelm Aubert, Ufred, 1982, s. 168 Ståle ff,

Eskceland, Tidsskrift for rettsvitenskap 1982, s. 862 ff och

Torrstein Eckhoff, Jus og jord, 1978, s. 55 ff. - Eckhoff berör ockzså från rättsliga utgångspunkter frågan om i partsinsyn perssonkontrollärenden.

sou 1990:51 Personalkontrol l 215

till hade föranlett anteckningar i efterföretagit Sovjetunionen

retningstjenestens register.1°

3.4 Storbritannien

I samband med att det f redstida spionaget, särskilt mot kärnvaoch annan teknologi tilltog mot slutet av 1940-talet penforskning infördes i Storbritannien ett system med viss kontroll av statstjänstemän. Systemet som kom att kallas Negative Vetting innebar helt enkelt att om komprometterande var känt om inget en person så var det heller inget som hindrade att han anställdes. särskilda således inte. Trots att Några efterforskningar gjordes varnande röster hade höjts redan strax efter andra världskrigets slut var det först efter de uppmärksammade avhoppen till Sovjetunionen av utrikestjänstemännen Guy Burgess och Donald Maclean i av 1950-talet som ett för kontroll av början nytt system personers pålitlighet från säkerhetssynpunkt började övervägas.

År 1948 hade Atlee dragit upp riktlinjer i syfte premiärminister att kunna utestänga personer med kommunist- eller f f rån befattningar av vital betydelse för ascistanknytning nationens säkerhet (the Purge Procedure), som alltjämt tillämpas. Det är dessa riktlinjer vederbörande departementschef som enligt bestämmer vilka befattningar som är av vital betydelse från Redan anställda med kommunist- eller f ascistsäkerhetssynpunkt. skall om möjligt förflyttas till andra uppgifter. En anknytning som förflyttas av säkerhetsskäl har möjlighet att överperson klaga till en advisory tribunal, The Three Advisors. The Three - Advisors får ta del av vissa - men inte nödvändigtvis alla omständigheter om personen i fråga, och denne själv får endast ta del av sådana uppgifter som inte röjer varifrån informationen kommer. har möjlighet att personligen framträda Tjänstemännen inför The Three Advisors, men han har inte möjlighet att biträdas av advokat eller annat juridiskt biträde. Han kan åberopa vittnen i syfte att styrka egna uppgifter om personlighet och bakgrund, men det är inte möjligt för honom att korsförhöra de personer som har lämnat ofördelaktiga om honom. Sedan The upplysningar Three Advisors har lämnat sitt utlåtande till vederbörande myn-

1° I demokratiets Se härom Fleming Sørensen, graenseland, 1988.

216 Personalkontroll

dighetschef har denne möjlighet att ändra sitt tidigare beslut, men myndighetschefen är inte bunden av utlåtandet. Innehållet i utlåtandet avslöjas inte för tjänstemannen i fråga.

Med början år 1952 infördes ett nytt med mer system ingående undersökningar av statstjänstemän i befattningar av betydelse från säkerhetssynpunkt i och med att ett system med s.k. Positive Vetting infördes. Systemet fick sitt nuvarande innehåll bl.a. efter förslag om Security Procedures in the Public Service som lades fram i en kommittérapport år 1962 (the

Radcliffe Report).

Positive Vetting används för obligatoriskt befattningar som ger antingen regelmässig tillgång till försvarsuppgifter av den högsta av de förekommande fyra sekretessklasserna eller om befattningen på annat sätt år av särskild betydelse ur säkerhetssynpunkt, t.ex. samtliga befattningar inom utrikesförvaltningen. Positive Vetting avser att utreda vederbörandes allmänna pålitlighet, bl.a. med hänsyn till politisk och hemvist, någon möjlighet att överklaga finns inte för den händelse personen i fråga efter en genomförd Positive inte Vetting anses uppfylla villkoren för att bli klarerad. Man försöker vid Positive Vetting utröna alla svagheter som kan

erfarenhetsmässigt leda till att en

person förleds delta i landsförrädisk verksamhet: alkoholism, narkomani, homosexualitet, dålig ekonomi, omoraliska handlingar m.m. I samband med kontrolleras prövningen hos säkerhetstjänsten huruvida där finns några ofördelaktiga uppgifter om personen i fråga. Den undersökte får också i ett formulär själv fylla som bl.a. innehåller frågor om samröre med kommunist- eller fascistorganisationer. Den undersökte skall vidare uppge två referenspersoner, som sedan tillfrågas om den undersöktes karaktär och pålitlighet. Dessutom görs en om

fältundersökning

personens karaktär och levnadsförhållanden. I f ältundersökningen kan ingå också ett samtal med den personligt undersökte.

Kontrollsystemet i Storbritannien har genom åren utsatts för kritik i den allmänna debatten. På samma sätt som i andra länder har därvid påtalats att systemet har brister från rättsäkerhetssynpunkt genom att den undersökte inte har möjlighet att ta del av uppgifter som kommit fram vid och inte heller undersökningen har möjlighet att överklaga ett

negativt klareringsbeslut.“

11 Se t.ex. S.A. de Smith, Constitutional and administrative

law, 1971, s. 201 f och R.V Jones, Reflections on intelligence,

1989, s. 65.

soU 1990:51 Personalkontroll 217

3.5 Nederländerna

Säkerhetstjänsten i nederländerna (Binnenlandse Veiligheidscfienst, BVD) är sedan 1972 reglerad i lag. Enligt denna lag (kapitel III, artikel 8) skall säkerhetstjänsten samla information om organisationer och personer, som mot bakgrund av målsättningar och aktiviteter på allvar kan misstänkas utgöra en fara för den demokratiska lagliga ordningen i landet eller för säkerheten eller annat viktigt intresse. Beträffande politisk extremism övervakar BVD både höger- och vänsterextremistiska rörelser. Till de förra räknas rasistiska, fascistiska och neo-nazistiska organisationer, till de senare bl.a. trotskistiska och anarkistiska

organisationer.” Det ankommer vidare på säkerhetstjänsten att

göra security investigations beträffande befattningshavare som efter beslut av vederbörande minister anses ha möjligheter att skada säkerheten eller något annat viktigt intresse för landet.

Inrikesministern har utfärdat särskilda bestämmelser för security investigations. Enligt dessa skall den undersökte underrättas om att undersökning skall göras. Uppgifter skall inhämtas om a) medverkan i eller sympatier för subversiva aktiviteter, b) medlemskap i eller sympatier för organisationer vars mål, eller sätt att uppnå målet, står i strid med grundvalarna för den demokratiska lagliga ordningen, c) personliga förhållanden och d) uppgifter om ingripanden från rättsväsendets sida.

Om resultatet av undersökningen leder till att den anställande myndigheten fattar ett för den undersökte negativt beslut, skall denne underrättas skriftligen om vilken typ av invändningar som har riktats mot honom. Den undersökte skall också informeras om att han har möjlighet att överklaga till en särskild nämnd bestående av sex ledamöter.

Den anställande myndigheten skall sända över alla handlingar till nämnden och därvid ange vilka uppgifter som av hänsyn till exempelvis källskydd inte kan delges den kontrollerade. Nämnden skall bereda den kontrollerade möjlighet att tillsammans med eventuellt biträde muntligen lämna synpunkter och argumentera inför nämnden. Den kontrollerade och hans biträde skall ha rätt att ta del av alla handlingar utom sådana som anställnings-

12 - Se The Dutch Security Service (BVD) Explained to the general public, utgiven av det nederländska inrikesministeriet.

218 Personalkontroll sou 1990:51

myndigheten har bedömt inte bör lämnas ut. Nämnden får inhämta all den information den anser även sig behöva, genom förhör med statstjänstemän som nämnden anser kan lämna uppgifter av betydelse. Den kontrollerade kan begära att vittnesförhör skall hållas med personer som kan lämna fördelaktiga upplysningar om honom.

Nämndens beslut innefattar ett råd till myndigheten att anställa eller inte anställa personen i fråga, och beslutet är således inte bindande för myndigheten. Myndigheten skall underrätta den kontrollerade om anledningen till sitt beslut (med de begränsningar som bl.a. källskyddet kan medföra) och upplysa om huruvida beslutet överensstämmer med nämndens råd eller ej. Myndigheten skall, om den inte har följt nämndens förslag, skriftligen underrätta nämnden härom och samtidigt ange skälen för sitt beslut.

3.6 Förbundsrepubliken Tyskland

Även i Västtyskland vakar säkerhetstjänsten (Bundesamt für Ver fassungsschutz, B f V) över personer och organisationer som kan

utgöra en fara för republikens säkerhet eller landets ställning som fri demokratisk stat. BfV inrättades år 1950 och har till huvuduppgift att förebygga och bekämpa spioneri, och sabotage uppror. Med åren har Bf V alltmer fått inrikta sin verksamhet på terorismbekämpning. Till sin hjälp har Bf V ett modernt ADBbaserat register med stor kapacitet. BfV lämnar år en varje offentlig redogörelse för sin verksamhet, i vilken ingående redovisas bl.a. vilka extremistorganisationer som är föremål för uppmärksamhet från Bf Vzs sida.

När det gäller personalkontroll har Västtyskland - som andra NATO-länder - ett system med säkerhetsklarering motsvarande det norska som har beskrivits ovan. Ett särskilt inslag i det västtyska inf iltrationsskyddet är den ordning med s.k. yrkesförbud, Berufsverbot, som förekommer där. Utgångspunkten för denna ordning är att statstjänstemän i Västtyskland är skyldiga

Personal kontrol l 219

att avge en försäkran att de inte utövar några aktiviteter som

strider mot den västtyska författningen.”

Innehållet i sådana lojalitetsförklaringar varierar något mellan de olika delstaterna. Ett exempel (från Baden-Wurttemberg) är följande.

Det tas för givet att sökande till tjänster inom statsförvaltningen inte tillhör organisationer som har till mål att undanröja det fria, demokratiska konstitutionella systemet (f reiheitliche, demokratische Grundordnung) eller ger stöd i någon form, direkt eller indirekt, åt aktiviteter av det slaget. Om nödvändigt, skall en utnämning eller anställning anses gjord på grund av uppsåtligt vilseförande (arglistige Täuschung).

I förklaringen förutsätts också att myndigheterna kan vidta erforderliga åtgärder (disciplinära eller avskedande) beträffande tjänstemännen om denne inte lever upp till sin lojalitetsskyldighet.

Systemet med lo jalitetsf örklaring som förutsättning för anställning i statens tjänst har godkänts av författningsdomstolen i Västtyskland (das Bundesverfassungsgericht) som därvid i ett avgörande

från år 1975 uttalade bl.a. följande.”

Das politische Schlag- und Reizwort vom Berufsverbot fur Radikale ist völlig fehl am Platz und soll offentsichtlich nur politische Emotionen wecken. Die Verfassung und die sie konkretisierende Regelung des Beamtenrechts statuiert kein Berufsverbot. Sie stellen

13 För f ullständigheten skall nämnas att det i Västtyskland också finns regler om yrkesförbud som straf f rättslig påföljd. Det är då fråga om förbud för en person som dömts för brott (genom missbruk i sitt arbete) att under viss tid utöva sitt yrke om det kan befaras att han begår ett nytt, liknande brott. Påföljden lär ha kommit till användning mot bl.a. journalister som gjort sig skyldiga till tystnadspliktsbrott och advokater som missbrukat sin ställning som advokat.

14 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, vol. 39, s. 334 ff.

220 Personalkontroll

nur eine legitime Zuklassungsvoraussetzung auf, die zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordning nötig ist und von jedem, der den Staatsdienst anstrebt, erfüllt werden kann, wenn er will. Wer dem Staate dienen will, darf nicht gegen den Staat und seine Verfassungsordning auf begehren und anrennen wollen.

Två fall av sådana yrkesförbud har prövats av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna mot bakgrund av artikel 10 i europakonventionen om rätten till yttrandefrihet. Varken i fallet Glasenapp som gällde en lärarinna som haft visst samröre med kommunistpartiet och som vägrade att ta avstånd från partiets politik (mål nr 4/1984/76/121) eller i fallet Kosiek som gällde en forskare vid en teknisk högskola som fick lämna sin tjänst på grund av högerextremistiska kretsar (mål nr 5/1984/ 77/121) ansåg domstolen att det förelåg något brott mot artikel 10. Det har ansetts att domstolens avgöranden i dessa båda fall sig på en mycket snäv tolkning av konventionsbestämmel-

sen. grundar

3.7 USA

I USA finns sedan länge ett system med av säkerhetsklarering statstjänstemän och befattningshavare inom försvarsindustrin.

År 1939 blev det genom lagstiftning (The Hatch Act)

förbjudet för en federalt anställd person to have membership in any political party or organisation which advocates the overthrow of the government by force and violence. President Roosevelt inrättade år 1943 en kommitté för frågor om statsanställdas

15 Enligt Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 4:e uppl. 1989, s. 210, är det naturligtvis riktigt att klagandena inte hade drabbats av något straff eller annan liknande påföljd med anledning av sina politiska ställningstaganden, men frågan är emellertid enligt Danelius om inte yttrandefriheten också borde skydda mot att offentlig myndighet vidtar andra ingripande åtgärder mot en person med anledning av att denne utnyttjat den frihet som tillförsäkras honom enligt artikel l0.

Personalkontroll 221

lojalitet, som tillsammans med den federala polisen (FBI) skulle utarbeta förslag till riktlinjer.

Det första riktlinjerna för hur sådana frågor skulle hanteras av

myndigheterna lades fast av president Truman är 1947 (Executive

Order 9835). Enligt riktlinjerna skulle federal anställning vägras när on all the evidence, reasonable ground exists for the belief that the person involved is disloyal to the government, men den formuleringen ändrades efter några år till att det skulle vara tillräckligt med endast reasonable doubt as to the loyalty of the person involved. Enligt riktlinjerna skulle bl.a. vid bedömningen av en persons pålitlighet beaktas medlemskap i, samröre med eller sympatier för utländska eller inhemska organisationer, sammanslutningar och grupper som av justitieministern bedömdes vara totalitära, facistiska, kommunistiska eller subversiva eller som bedömdes använda eller tillåta användningen av våld för att förvägra andra personer deras konstitutionella rättigheter eller som hade till målsättning att ändra formerna för statsskicket med okonstitutionella metoder.

President Eisenhower satte år 1953 upp nya regler för säkerhets-

kontroller av statstjänstemän (Executive Order 10450). Enligt

dessa skulle det vara avgörande för bedömningen av om en person skulle få vara federalt anställd eller ej att personen i fråga var clearly consistent with the interests of national security. Vid sådana bedömningar var myndigheterna inte bundna av den förteckning som justitieministeriet enligt de tidigare riktlinjerna förde över subversiva organisationer utan även andra förhållanden skulle kunna beaktas, t.ex. om den anställde var pålitlig eller trovärdig, missbrukade alkohol eller droger, var psykiskt sjuk eller liknande.”

År 1955 infördes regler enligt vilka varje person som är federalt anställd skall utfärda en försäkran om att det inte beträffande hans person kommer att föreligga förhållanden som strider mot de nämnda riktlinjerna för bedömningen av en persons pålitlighet

16 Här kan nämnas att den nämnda företeckningen i slutet av 1960-talet innehöll över 300 organisationer och sammanslutningar. Sedan högsta domstolen i ett beslut förklarade att en organisation inte fick föras in i förteckningen utan att först ha beretts tillfälle till att vid en hearing bemöta vad som anfördes emot den, har några ytterligare organisationer inte tillförts förteckningen.

222 Personalkontroll

från säkerhetssynpunkt (Public Law 733). Redan året därpå för-

klarade emellertid högsta domstolen att en person kunde avskedas med stöd av dessa regler endast om han innehade en sensitive

position (Cole vs. Young). Effekten av detta avgörande blev att

reglerna inte gick att tillämpa för flertalet av de federalt anställda.”

Vid sidan om de nu redovisade reglerna finns särskilda regler för kontroll av personal inom det militära försvaret och andra myndigheter av särskild betydelse för den nationella säkerheten. Sådana kontroller kan vara mycket ingående om det är fråga om myndigheter som har uppgifter av särskild betydelse från säkerhetssynpunkt. För anställning inom National Security Agency (USA:s organ för signalspaning) krävs sålunda för klarering att den som skall anställas godkänns efter en utredning om bakgrund och personliga egenskaper som kan ta flera månader i anspråk. Dessutom används lögndetektor (polygraph) för att pröva den

ifrågavarande personens pålitlighet.”

Även i USA har det förekommit en omfattande diskussion om rättssäkerhetsfrågor i samband med säkerhetsklareringar. Som exempel kan tas sådana säkerhetsklareringar som avser anställda inom försvarsindustrin. År 1959 uttalade högsta domstolen allvarlig tvekan om det var förenligt med den amerikanska konstitutionen att personer kunde förlora sina arbeten och vara förhindrade i sitt yrkesval på grund av bedömningar som hade gjorts i former som förvägrade dem sedvanliga processuella rättigheter, t.ex. att konfronteras med och korsförhöra uppgiftslämnare

(Greene vs. McElr0y). Domstolen uttalade således inte att dessa

rättigheter var garanterade även i ett klareringsärende utan framhöll endast att systemet inte levde upp till den traditionella uppfattningen om rätten till fair procedure. Till följd av domstolens uppfattning utfärdade president Eisenhower år 1960

regler (Executive Order 10865) som tillförsäkrar den som skall

klareras bl.a. följande rättigheter.

17 and Se Thomas I. Emerson och David Haber, Political Civil in The United States, Volume 1, s. 575 f, och Rights

Thomas I. Emerson, The System of Freedom of Expression, 1970,

s. 218.

18 s. 118 ff.

Se James Bamford, The Puzzle Palace, 1982,

Personalkontroll 223

1) Ett skriftligt besked om skälen till varför han nekats klarering, som skall vara så omfattande och detaljerad som hänsynen till nationens säkerhet tillåter. 2) Möjlighet att dels skriftligen bemöta dessa skäl, dels personligen framföra synpunkter till myndighetens chef. 3) Skälig tid för förberedelse av det personliga framträdandet inför myndighetschefen och rätt att vid detta biträdas av juridiskt biträde. 4) Möjlighet att muntligen eller skriftligen korsförhöra uppgiftslåmnare om förhållanden som rör honom själv. 5) Ett skriftligt besked om det slutgiltiga avgörandet i saken.

För nagot år sedan förberedde president Bush ett förslag som skulle begränsa de rättigheter som enligt det ovan nämnda tillkommer en person som nekas klarering. Planerna på denna ändring läckte ut och väckte kraftiga protester från olika håll. En kommitté i kongressen tog därför självmant - med stöd av kongressens rätt till - och efter det oversight authority upp frågan, att kommittén hade anordnat en hearing, vid vilken anfördes flera invändningar mot förslaget, avskrev presidenten planerna på att föra förslaget vidare.”

3.8 Canada

I Canada finns ett system för säkerhetsklarering som motsvarar det som finns i andra NATO-länder. De undersökningar som utförs i klareringsärenden utförs av den kanadensiska säker-

hetstjänsten (Canadian Security Intelligence Service). Enligt

bestämmelser i den lag som reglerar säkerhetstjänstens verksamhet utövas tillsyn över säkerhetstjänsten av en särskild kommitté (Security Intelligence Review Committee). En uppgift för denna kommitté är att behandla klagomål från personer som av en myndighet har nekats säkerhetsklarering.

19 En redogörelse för förslagets närmare innehåll och för

vad som förekom vid hearingen finns i Hearing Before the House Comm. on Post Office and Civil Service: Proposed Changes to

Security Clearance Programs, l0lst Cong. lst Sess. (1989).

224 Personalkontroll sou 1990:51

En myndighet som har nekat någon en klarering är enligt bestämmelser i lagen skyldig att inom viss tid underrätta personen i fråga om beslutet. Denne har möjlighet att anföra klagomål hos kommittén som efter att ha utrett frågan skall ge klaganden översiktlig information så att denne får så mycket kunskap som möjligt om de omständigheter som har legat till grund för myndighetens beslut. Klaganden har rätt att muntligen framföra synpunkter inför kommittén men har inte rätt att vara närvarande när .andra personer hörs av kommittén. Kommittén skall, om det anses lämpligt, inhämta yttrande från The Canadian Human Rights Commission.

När kommittén har slutfört sin utredning skall den till vederbörande minister, chefen för säkerhetstjänsten, myndighetschefen och klaganden överlämna en rapport innehållande de rekommendationer som kommittén har ansett lämpliga. Rapporten skall också innehålla en beskrivning av vad som har kommit fram genom undersökningen i den utsträckning som det bedöms vara lämpligt att delge klaganden sådan information.

Personalkontroll 225

4 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

4.1 Inledning

Som är nämnt i kommitténs direktiv har personalkontrollsystemet vid återkommande tillfällen varit föremål för debatt och kritik, och förslag till förändringar har framförts från olika utgångspunkter. Ett av huvudmålen för denna kritik har varit att den som blir föremål för personalkontroll inte får veta vilka uppgifter som lämnas ut från SÄPO:s register och därför inte kan försvara sig mot uppgifterna; eller som det ofta har uttryckts: Den kontrollerade döms ohörd.

Den här sidan av personalkontrollsystemet var aktuell i det uppmärksammade Leander-målet som avgjordes av Europadomstolen år 1987. Domstolen fann att någon kränkning av den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande f riheterna inte hade skett. En minoritet i domstolen hade motsatt uppfattning, huvudsakligen på den grunden att den enskilde inte ansågs garanterad att vid behov få till stånd en ändring av en anteckning i registret eller av ett beslut att lämna ut anteckningen i ett anställningsärende (Leander-målet har ref ererats närmare i det föregående; se ovan s. l9l).

Personalkontrollsystemet har kritiserats och debatterats också med utgångspunkt från frågan om den nuvarande ordningen innebär att det förekommer olaga åsiktsregistrering i SÄPO:s register. Sålunda har från olika håll framförts att systemet bygger på en registrering av den enskildes politiska aktiviteter som står i strid med det grundlagsfästa förbudet mot åsiktsregistrering.

Frågan om olaga åsiktsregistrering har på regeringens uppdrag nyligen utretts av JK. I sitt yttrande till regeringen har JK förklarat att han anser sig kunna slå fast att Säkerhetspolisen inte i något avseende har ägnat sig åt registrering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning. Detta betyder enligt JK b1.a. att det inte finns någon grund för påståenden om fortlöpande registrering av medlemmar i eller sympatisörer till

226 Personalkontroll

miljö- eller fredsorganisationer eller andra liknande organisationer.”

Det står klart att frågan om på vilket sätt och efter vilka riktlinjer som registrering sker i SÅPO:s register är central för allmänhetens tilltro till personalkontrollsystemet som sådant. Till detta kommer att regleringen av under vilka förutsättningar registrering får ske i registret är av avgörande betydelse inte bara För vilka möjligheter den kontrollerade har att själv ta del av uppgifter i registret utan också för i vilken utsträckning det över huvud taget är erforderligt med insyn och kontroll från det allmännas sida i SÅPO:s registerhantering.

Även i andra avseenden har kritik riktats mot personalkontrollsystemet. Bland annat har if rågasatts om inte antalet skyddsklassade tjänster är onödigt stort. Särskilt har detta gjorts gällande beträffande antalet tjänster i den lägsta skyddsklassen. Å andra sidan har från flera håll framförts att också andra kategorier av tjänster och uppdrag lämpligen bör vara placerade i skyddsklass än för närvarande. I första hand har då avsetts tjänster inom kommuner och landsting, men även andra typer av befattningar har nämnts, t.ex. försvarare och nämndemän i mål angående brott mot rikets säkerhet.

Äver om således en hel del kritik har framförts mot den gällande ordn.ngen för personalkontroll anser kommittén - i likhet med de flesta bedömare - att det är med nödvändigt någon form av kontroll av pålitligheten från säkerhetssynpunkt i fråga om persrner med befattningar av betydelse för rikets säkerhet eller totalförsvaret i övrigt. Personalkontrollen utgör enligt kommitténs mening ett viktigt och ofrånkomligt inslag i skyddet för vårt demokratiska statsskick och för vårt oberoende i förhållande till andrt stater.

Här skall vidare nämnas att önskemål har framförts om att vid skydlsklassning inte bara en persons möjligheter att få tillgång till sekretessbelagd information skall vara avgörande utan också risken för att en person gör sig skyldig till exempelvis sabotage och terrorhandlingar. Det har därvid gjorts gällande att det är väl så betydelsefullt från säkerhetssynpunkt att det finns

2° JK:s yttrande till regeringen den 18 januari 1990 (dnr 2650-88-9). En sammanfattning av yttrandet finns i bilaga 3.

{fig

Personalkontroll 227

möjlighet att personalkontrollera även t.ex. flygplatspersonal, teleinstallatörer och statsrådschaufförer.

I det följande kommer kommittén att först redovisa vissa allmänna utgångspunkter för sina överväganden när det gäller personalkontrollen, och därefter kommer kommittén att närmare redogöra för i vilka avseenden och på vilka grunder som förändringar enligt kommitténs uppfattning bör ske i det nuvarande systemet.

4.2 Allmänna utgångspunkter

Som nyss har nämnts är det kommitténs uppfattning att det beträffande vissa befattningar är nödvändigt med någon form av kontroll av personers pålitlighet från sâkerhetssynpunkt. Spioneri och annan såkerhetshotande verksamhet kan åstadkomma allvarliga skador och det är därför motiverat att ta tillvara varje möjlighet som kan förhindra och förebygga sådan verksamhet. Man kan därför enligt kommitténs mening inte undvara att även i framtiden tillämpa ett system med personalkontroll. Det är emellertid viktigt att redan här framhålla att personalkontrollsystemet endast utgör en del av den prövning (personbedömning) som det - inom ramen för mot infiltration skyddet fortlöpande ankommer på en myndighet att göra när det gäller personal i säkerhetskänsliga befattningar.

En utgångspunkt för bedömningen av hur ett system för personalkontroll skall fungera är att användningen av ett sådant system bör begränsas så långt som möjligt. Detta inte minst därför att kontroll av personers pålitlighet många gånger innebär ett utforskande av privata förhållanden och därför med nödvändighet innebär risker för kränkningar av den personliga integriteten. I vårt land är uppfattningen att politiska åsikter och andra personliga förhållanden är medborgarnas ensak och därför något som det allmänna i princip inte har anledning att intressera sig för. Dessutom är det otvivelaktigt så att ett alltför stort antal personalkontroller kan medföra att dessa inte blir utförda med den grundlighet och omsorg som är önskvärd.

Av det ganska betydande antal personalkontroller som utförs varje år faller större delen på befattningar inom försvaret. Enligt kommitténs mening är det nödvändigt att överväga om det från

228 Personal kontrol l

säkerhetssynpunkt är erforderligt med personalkontroll i en sådan omfattning som i dag sker beträffande stora inom det grupper militära försvaret. Vad som främst kan är om det är ifrågasättas motiverat med så relativt vidsträckta att möjligheter begära upplysningar om innehållet i säkerhetspolisens register som de nuvarande reglerna ger beträffande befattningar i skyddsklass 2. Kommittén avser här t.ex. värnpliktiga och personal inom hemvärnet. Från överbefälhavarens sida har också framförts till kommittén att den del av personalkontrollen som innebär utlämnande av ur och uppgifter person- belastningsregistret till skillnad från - har fått en uppgifter ur säkerhetspolisens register ökad betydelse. överbefälhavaren Enligt (ÖB) är det endast i de -

säkerhetskänsligaste befattningarna skyddsklass l A och l B -

som uppgifter behövs från både och säkerhetspolisens register person- och För belastningsregistret. övriga befattningar i skyddsklass 2 - är det således enligt ÖB med tillräckligt uppgifter ur person- och belastningsregistret.

Kommittén delar ÖB:s att uppfattning personalkontrollsystemet mer än i dag bör inriktas de mest på säkerhetskänsliga anställningarna. Att begränsa möjligheterna att få utdrag ur säkerhetspolisens register till de från säkerhetssynpunkt viktigaste befattningarna bör enligt kommitténs mening vara ett inslag i en sådan ändrad inriktning. Därmed skulle också riskerna

från integritetssynpunkt med den nuvarande minska

ordningen betydligt, eftersom det är i säkerhetspolisens register som den mest

integritetskänsliga informationen finns.

En ändrad inriktning av personalkontrollen framstår som än mer angelägen eftersom kommittén samtidigt har att en uppfattningen viss

utvidgning bör ske när det gäller den krets av personer som

skall kunna bli föremål för I första hand personalkontroll. gäller det att möjliggöra kontroll av personer som visserligen inte får tillgång till hemlig information men som i sina har befattningar stora möjligheter att utföra säkerhetshotande t.ex. handlingar, terrordåd och annat av sabotage allvarligt slag. Flygplatspersonal har här nämnts som ett exempel, och ett annat är personer som utför installationer i militära eller andra anläggningar anläggningar av betydelse för totalförsvaret.

Enligt kommitténs uppfattning är det med andra ord angeläget att göra systemet effektivt utan att för den skull hänsynen till den personliga integriteten eftersätts. Möjligheterna att effektivisera systemet är beroende inte minst av om det går att åstadkomma en ökad differentiering av personalkontrollen mellan olika

sou 1990:51 Personalkontroll 229

Det kan då - i med vad som nyss har personalkategorier. linje - konstateras att kontrollen beträffande vissa grupper sagts torde kunna göras mindre omfattande än för närvarande, medan det å andra sidan kan ifrågasättas om inte kontrollen bör skärpas och fördjupas för befattningar som är särskilt känsliga från säkerhetssynpunkt.

Ett förhållande som särskilt har utsatts för kritik i den allmänna debatten år den kontrollerades möjligheter att få ta del av uppsom kommer fram vid en personalkontroll. Också den särgifter skilde utredaren har på den här punkten framfört vissa kritiska synpunkter. Kommitténs uppfattning är att den kontrollerades till i kontrollförfarandet bör öka jämfört med möjligheter insyn nuvarande förhållanden. Att den kontrollerade får möjlighet att förklara eller vederlägga en of ördelaktig uppgift som har framkommit i en personalkontroll framstår som särskilt betydelsefull, eftersom i dessa sammanhang t.o.m. en relativt svag misstanke kan komma att påverka anställningsmyndighetens avgörande. Enligt kommitténs mening finns det också anledning att överväga om det bör införas en ordning som innebär att personer som tror sig vara på felaktiga grunder registrerade i säkerhetspolisens register får möjlighet att på något sätt få den saken prövad.

Nära anslutning härtill har frågan om vilka förutsättningar som bör gälla för att uppgifter om en persons politiska hemvist skall få antecknas i säkerhetspolisens register. Enligt kommitténs uppfattning skall utgångspunkten vara att dessa registreringar begränsas till vad som är absolut oundgängligt från säkerhetssynpunkt. I enlighet härmed bör också ses till att gamla anteckningar gallras ut från registret så snart de inte längre behövs för den verksamhet som säkerhetspolisen bedriver. Utöver den tillsyn över säkerhetspolisens verksamhet som utövas av riksdagens ombudsmän, justitiekanslern och rikspolisstyrelsen bör enligt kommitténs mening övervägas om inte säkerhetspolisens också bör stå under tillsyn av en särskild registerhantering nämnd.

Vad gäller frågan om vilket organ som bör fatta beslut om utlämnande av i ett personalkontrollärende bör enligt uppgifter kommitténs uppfattning följande vara vägledande. För det första skall beslutet fattas av en instans som har en sådan sammansättatt den att frågor om utlämnande blir bedömda ning garanterar

med den omsorg och det omdöme som dessa integritetskänsliga

ärenden kräver. måste emellertid sam- Utlämningsförfarandet rimliga krav på snabbhet. Inte minst av den tidigt tillgodose

230 Personalkontrol l soU 1990:51

anledningen är det viktigt att förfarandet inte görs onödigt omstándligt eller byråkratiskt. Härvid skall beaktas att den samlade effekten av de förslag som kommittén avser att lägga fram bör vara ägnad att minska det redan i relativt dag begränsade antal ärenden i vilka det kan bli aktuellt med ett utlämnande av uppgifter.

En ytterligare utgångspunkt för kommitténs arbete är att de grundläggande reglerna om personalkontrollen i framtiden bör vara reglerad i lag och inte som för närvarande i en författning av lägre valör. Enligt kommitténs uppfattning bör pä samma sätt principiellt viktiga föreskrifter om säkerhetspolisens register regleras i en särskild lag. I en sådan lag skulle bl.a. föreskrivas att personuppgifter i registret f är föras med av automatisk hjälp databehandling (se härvidlag 2 och 2 a §§ datalagen). Förslagen i det följande utgår sålunda från att de bestämgrundläggande melserna om personalkontrollen skall i en om ges lag persmalkontroll (PKL) och de grundläggande bestämmelserna om säkerhetspolisens register i en lag om säkerhetspolisens register.

4.3 Grunderna för personalkontrollen

4.3.1 Inledning

När det gäller efter vilka grundprinciper ett system för personalkontroll skall fungera avser kommittén att först ta ställning till on det bör vara möjligt att företa personalkontroll för andra syften än i dag. Bör med andra ord även risken för terroristhandlingar och annan säkerhetshotande verksamhet som innebär allvarlig fara för liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom kunna utgöra grund för personalkontroll, och .inte som för närvarande endast risken för brott mot rikets säkerhet? Sedan denna fråga har berörts tar kommittén upp frágcr om skyddsklassindelningen, dvs. efter vilka principer en differentiering av personalkontrollen bör ske.

En ytterligare fråga om personalkontrollsystemets utformning som kommittén kommer att beröra i detta avsnitt är om inte PKL bör innehålla en bestämmelse som närmare än vad som är fallet i dag anger vilka personkategorier som kan bli föremål för personalkontroll. Nära anknytning härtill har frågan om huruvida

Personalkontroll 231

personalkontroll bör få företas även av kommunala myndigheter, vilket har förordats från flera håll. Den frågan behandlar kommittén dock i nästa avsnitt i samband med överväganden om ordningen för beslut om personalkontroll (nedan s. 242).

4.3.2 Bör endast tillgången till hemlig information vara

avgörande?

Enligt PKK tar personalkontrollen sikte på tjänster som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt (1 § första stycket PKK). Att personalkontrollsystemet på detta sätt är inriktat enbart på skydd för rikets säkerhet i snäv mening, och inte på skydd också mot exempelvis terrorism har uppmärksammats på olika håll. Det har därvid ifrågasätts om inte vissa befattningshavare, som i och för sig inte får del av sekretessbelagda uppgifter men som ändå har från säkerhetssynpunkt känsliga arbetsuppgifter, borde omfattas av systemet. Till dessa skulle i så fall kunna höra t.ex. chaufförer som kör statsrådsbilar, livvakter och f lygplatspersonal (se juristkommissionen med anledning av mordet på Olof Palme i SOU 1987:14, s. 133 f, och den parlamentariska kommissionen i SOU 1988:18, s. 155 f).

Andra exempel som har åberopats är installatörer och annan liknande personal som utför arbete i anläggningar av betydelse för totalförsvaret. Sådana personer får i och för sig inte i första hand del av hemliga uppgifter, men de får tillträde till anläggningar som är känsliga från säkerhetssynpunkt (t.ex. telefonväxlar och kärnkraftverk). Enligt vad som har uppgivits för kommittén så har det i något fall förekommit att personer med uppgifter av det slag som nu nämnts har blivit föremål för personalkontroll redan med nu gällande regler.

Det är kommitténs uppfattning att personalkontroll bör få komma till användning även för befattningar som i och för sig inte är förenade med tillgång till sekretessbelagd information, men som ändå är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Att den nuvarande ordningen inte medger att personalkontroll kan företas t.ex. beträffande personer som har uppgifter av betydelse för skyddet mot terrorhandlingar, innebär som nyss har nämnts att bl.a. statsrädschauf f örer, livvakter och f lygplatspersonal inte kan kontrolleras. Detta måste anses vara en allvarlig brist med hänsyn till de viktiga uppgifter som personer i dessa befattningar har i arbetet med att förhindra terrorhandlingar, sabotage och annan allvarlig skadegörelse.

232 Personalkontroll

Att möjliggöra personalkontroll också beträffande nu nämnda personalkategorier får för övrigt anses ligga i med de linje åtaganden som Sverige har gjort inom ramen för det internationella samarbetet i kampen mot terrorismen. Sedan av början 1970-talet har Sverige anslutit sig till flera internationella överenskommelser om bekämpning av senast en terrorism, konvention om brott mot s jöf artens säkerhet och en överenskommelse om bekämpande av våldshandlingar på flygplatser (se Ds 1989:34 och prop. l989/90:l30).

Enligt kommitténs mening bör således i PKL intas en bestämmelse enligt vilken personalkontroll får ske i att bedöma syfte risken för att en person gör sig skyldig inte bara till brott mot rikets säkerhet utan även terrorism eller annan säkerhetshotande verksamhet av allvarligt slag. Med terrorism avses här den numera gängse innebörden av detta begrepp, dvs. sådana våldshandlingar som är politiskt och till betingade syftar att påverka samhället eller ett lands politik i en viss utan till riktning hänsyn om oskyldiga drabbas. Med annan säkerhetshotande verksamhet avses gärningar som kan medföra en fara för allvarlig någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom.

4.3.3 Skyddsklasser

Personalkontroll får enligt 4 § första PKK företas stycket endast i fråga om en tjänst som är hänförd till skyddsklass eller beträffande en person som anlitas i ett hemligt upphandlingsf örhållande och som därför är placerad i skyddsklass.

Enligt 4 § andra stycket PKK hänförs en tjänst till skyddsklass enligt följande.

Skyddsklass 1 A, om befattningshavaren i stor omfattning får del av sådana sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet som berör en större eller särskilt del av väsentlig totalförsvaret.

Skyddsklass 1 B, om befattningshavaren annars i en omfattning som inte är obetydlig får del av av sekretessbelagda uppgifter synnerlig betydelse för rikets säkerhet.

Skyddsklass 2, om befattningshavaren antingen i obetydlig omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är

soU 1990:51 Personalkontrol l 233

ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

Av bl.a. den enkätundersökning som kommittén har genomfört kan utläsas att det för närvarande finns ca 1 000 tjänster (motsvarande) i skyddsklass l A, 10 000 i skyddsklass l B och 400 000 i skyddsklass 2. Av uppgifter från SÄPO:s personalkontrollrotel framgår att antalet personalkontroller i resp. skyddsklass år 1989 var ca 500, 5 500, resp. 116 000. - Antalet ärenden där uppgifter lämnades ut var ca 100; i ett tiotal ärenden fanns uppgifter, som emellertid styrelsen beslutade att inte lämna ut.

Vid en bedömning av hur personalkontrollsystemet skall vara utformat i framtiden måste en utgångspunkt vara att så långt som möjligt begränsa användningen av ett sådant system. Det är naturligtvis inte möjligt att redan av antalet skyddsklasser eller utförda kontroller uttala sig om huruvida antalet skyddsklassade är för stort - eller för litet. Vad som tjänster däremot kan konstateras är att antalet är stort redan i absoluta tal, framför allt antalet tjänster i skyddsklass 2. Detta innebär i sin tur, för det första, ett ansenligt ianspråktagande av resurser, såväl hos SÄPO som hos de personalkontrollerande myndigheterna. Dessutom - och framför allt - medför det stora antalet personalkontroller, med åtföljande hantering av känslig information, betydande risker från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt för dem som blir kontrollerade.

Enligt kommitténs mening måste det ifrågasättas om inte det totala antalet skyddsklassade tjänster, där kontrollen är så grundlig som i dag, bör minskas. Samma inställning har för övrigt kommit till uttryck i förarbetena till PKK.“ Kommittén anser att det bör vara möjligt att åstadkomma en sådan minskning utan att de ändamål som ligger till grund för personalkontrollen för den skull åsidosätts; självfallet är det kraven från säkerhetssynpunkt på olika befattningar som skall vara avgörande för hur och i vilken omfattning tjänster bör vara skyddsklassade. Att nedbringa antalet tjänster med nuvarande personalkontroll framstår för övrigt än mer angeläget med hänsyn till att kommittén föreslår en viss utvidgning när det gäller vilka personalkategorier som skall kunna personalkontrolleras.

21 Se parlamentariska nämndens utlåtande (SOU 1968:4) Handläggningen av säkerhetsfrågor, s. 72.

234 Personalkontroll

När det gäller skyddsklasserna l A och l B är förhållandena

enligt kommitténs mening inte sådana att det är vare sig nöd-

Vändigt eller att åstadkomma av

ändamålsenligt någon minskning antalet tjänster. Tvärtom finns det som

uppgifter tyder på att antalet sådana kunde vara Sålunda har det

tjänster något högre.

från en del håll framförts att den nuvarande innebär

ordningen att det inom försvarsindustrin finns personer i nyckelbefattningar

som i dag är placerade i 2 men där det är motiverat

skyddsklass

med en högre är det även så

skyddsklassplacering. Förmodligen

att det inom vissa finns som borde vara

myndigheter tjänster

placerade i en högre skyddsklass än vad som för närvarande är fallet (se den särskilde utredaren i SOU 1989:18 s. 94 och 97).

I enlighet med vad som har sagts ovan om att inte bara till-

gången till hemliga uppgifter skall vara avgörande utan också

risken för och annan säkerhetshotande verksam-

terrorhandlingar

het bör i PKL finnas en bestämmelse som tillåter skyddsklasspla-

cering (i samtliga skyddsklasser) även på dessa grunder. Den

närmare i får i sådana fall

placeringen skyddsklass bestämmas

med hänsyn till i det enskilda fallet. Därvid kan omständigheterna

det finnas att beakta t.ex. i vilken som

anledning utsträckning tjänstgöringen kan tänkas ge befattningshavaren möjligheter att

utföra säkerhetshotande men skall också

handlingar, samtidigt

hänsyn tas till vilka andra möjligheter som finns att begränsa riskerna för sådana

handlingar.

När det gäller hur de olika sinsemellan bör vara skyddsklasserna avgränsade inställer sig frågan om det nuvarande systemet allmänt sätt är det mest eller om det finns andra

lämpliga vägar att gå. Ett alternativ som har nämnts, och som tillämpas på sina håll utomlands, är att i stället för som är hänförda befattningar

till skyddsklasser dvs. i säkerhets-

klarera, godkänna personer

klasser.” Att en är i en viss säkerhetsklass person placerad skulle därmed innebära

att personen också har behörighet att ta

del av olika av information eller utföra

typer hemlig uppgifter

som kräver särskild För att åstadkomma en bättre

pålitlighet.

differentiering skulle med en sådan ordning antalet säkerhets-

klasser vara större än det nuvarande antalet skyddsklasser.

22 Ett sådant system finns i de länder som tillhör försvarsalliansen NATO; se vad som anförs ovan om regelsystemet i

Norge (s. 210).

sou 1990:51 Personalkontroll 235

Enligt kommitténs uppfattning skiljer ett sådant i sak sig system inte mycket från det nuvarande personalkontrollsystemet. Den som har en skyddsklassad befattning kan med andra 0rd även med nu gällande ordning anses vara från säkerhetssynpunkt godkänd också för andra likartade Däremot är det - vilket tjänster. kommittén kommer att förorda - önskvärt med möjligheter till en ökad differentiering när det gäller att befattningar kategorisera med hänsyn till deras betydelse frän säkerhetssynpunkt. Ett Sätt att uppnå detta är att utöka antalet skyddsklasser, vilket - som har nämnts tidigare - är den väg som har förordats av överbefälhavaren.

I PKK (4 § andra stycket) anges den närmare utformningen av de olika skyddsklasserna. Enligt kommitténs är det i en PKL mening lämpligt att utöver de grundläggande förutsättningarna för att placera en befattning i skyddsklass endast antalet skyddsange klasser och det inbördes förhållandet dem emellan samt att placeringen i skyddsklass skall ske med hänsyn till omständigheterna. Dessutom bör i PKL tas in en erinran om att skyddsklassplacering över huvud taget bör ske med återhållsamhet. Den närmare kan regleras avgränsningen av skyddsklasserna i föreskrifter som utfärdas av regeringen. Utgângspunkt för denna reglering bör enligt kommitténs mening vara att åstadkomma en bättre differentiering och att antalet skyddsklassade nedbringa befattningar där uppgifter ur säkerhetspolisens register lämnas ut.

ÖB har föreslagit att skyddsklass 2 delas upp i 2 A skyddsklass och 2 B. Vid personalkontroll i skyddsklass 2 A skulle fullständigt utdrag ur person- och belastningsregistret kunna inhämtas medan i 2 B uppgifterna i person- och belastningsregistret skulle begränsas till viss brottslighet. Vid personalkontroll i 2 A skulle det dessutom finnas att företa en utredning om den möjlighet kontrollerades ekonomiska förhållanden. Enligt ÖB Skulle det alltså inte beträffande vare sig skyddsklass 2 A eller 2 B finnas möjlighet att få uppgift om i säkerhetspolisens anteckning register.

För det antalet skulle ett

totala skyddsklassade tjänster system

som det ÖB har förordar innebära i stora drag följande.

236 Personalkontroll

Nuvarande Föreslagen ordning ordning

l A 1000 l A 2000 1 B 10000 l B 12000

2 400000 2 A 60000 2 B 180000

i

Förändringarna i de båda högsta skyddsklasserna beror huvudsakligen på dels att det finns befattningar som anses för närvarande vara placerade i för låg skyddsklass (l B i stället för l A), dels att ett antal befattningar i skyddsklass 2 bör flyttas till en högre klass. Den stora nedgången i det totala antalet befattningar i skyddsklass 2 A och 2 B jämfört med nuvarande skyddsklass 2 beror till övervägande del på att värnpliktiga som i dag är placerade i skyddsklass 2 av ÖB anses kunna tillhöra den kategori där någon registerkontroll över huvud taget inte är nödvändig för att pröva pålitligheten från säkerhetssynpunkt.

Enligt kommitténs mening har den av ÖB förordade ordningen goda skäl för sig. Med förslaget uppnås onekligen en bättre dif f erentiering än för närvarande, samtidigt som systemet blir mer renodlat. Förslaget skulle dessutom medföra en betydande minskning av antalet ärenden där uppgifter kan lämnas ut från SÄPOregistret. En ytterligare fördel med förslaget är att säkerhetspolisen över huvud taget inte skulle ha något att göra med personalkontroller i skyddsklass 2, något som gör det möjligt för Säkerhetspolisen att helt koncentrera sig på de från säkerhetssynpunkt mest känsliga befattningarna.

Frågan är då till en början om den utvidgning av personkretsen som kommittén har förordat i det föregående utan olägenheter går att förena med ÖB:s förslag. Utvidgningen till att möjliggöra personalkontroll också beträffande befattningar av betydelse för skyddet mot terrordåd och andra sabotagehandlingar skulle säkerligen komma att avse inte bara befattningar i de båda högre skyddsklasserna utan även de lägre. Möjligen är det t.o.m. så att flertalet sådana befattningar med nuvarande ordning skulle vara att hänföra till skyddsklass 2 A eller 2 B. Nackdelen med förslaget skulle då vara att det beträffande dessa personer inte skulle vara möjligt att få upplysningar från SÄPO:s register som

m;

Personalkontroll 237

skulle kunna ligga till grund för en bedömning av exempelvis risken för terrorhandlingar.

Emellertid är personalkontroll - dvs. uppgifter ur polisens register - inte den enda möjligheten som står arbetsgivaren till buds för att kontrollera personers pålitlighet. Av säkerligen större betydelse är den allmänna personbedömning som arbetsgivaren gör i ett anställningsärende, och denna personbedömning kan på olika sätt fördjupas om det av någon anledning finns skäl till det. En utgångspunkt för en sådan bedömning kan vara uppgifter som har framkommit i ett utdrag ur person- och belastningsregistret, i vilket ju finns anteckningar även om misstanke om vissa brott.

Dessutom är det ju så att en arbetsgivare i första hand - hellre än att - skall ta till vara skyddsklassplacera tjänster andra möjligheter att minska riskerna för att säkerhetshotande handlingar kommer till utförande. Arbetsgivaren kan t.ex. begränsa friheten för viss personal att fritt röra sig inom vissa områden eller på andra sätt se till att personalen är betryggande övervakad när den utför uppgifter av särskild betydelse för säkerheten.

Med hänvisning till vad som nu har anförts anser kommittén att skyddsklassindelningen bör utformas i huvudsaklig överensstämmelse med det förslag som ÖB har lagt fram. Emellertid anser kommittén att den föreslagna ordningen skulle bli än mer renodlad om även möjligheten att företa ekonomisk utredning inom ramen för själva personalkontrollärendet förbehålls endast de båda högsta skyddsklasserna. Däremot år det självfallet inget som bör hindra att anställningsmyndigheten, om den anser det vara nödvändigt, ber den kontrollerade att redogöra för sina ekonomiska förhållanden.

Att på det sätt som har föreslagits begränsa möjligheterna till kontroll i de båda lägre skyddsklasserna till uppgifter från person- och belastningsregistret innebär troligen att antalet tjänster i skyddsklass l B kan komma att bli något högre än för närvarande. Detta är emellertid enligt kommitténs uppfattning något som kan accepteras med hänsyn till att förslaget sammantaget är ägnat att i betydande omfattning minska antalet

personalkontrollärenden med uppgifter från SÄPO-registret.

Därmed minskar ocksåi motsvarande mån de risker från integritetssynpunkt som är förenade med den nuvarande ordningen, vilket kan sägas ha varit ett av huvudmålen för den kritik som genom åren har riktats mot personalkontrollsystemet.

238 Penonalkontroll

Den närmare avgränsningen mellan de olika skyddsklasserna bör enlig: kommitténs mening göras i verkställighetsföreskrifter som utfärdas av regeringen. Kommittén anser för sin del att följande utgångspunkter kan ligga till grund för en sådan reglering.

Nuvarande avgränsning av skyddsklasserna i PKK bygger på befattningshavarens möjligheter att få del av hemlig information. Enligt kommitténs mening är detta en lämplig utgångspunkt även med kommitténs förslag, eftersom tillgången till informahemlig tion torde komma att utgöra den huvudsakliga grunden för placering av en befattning i skyddsklass också med den utvidgning som kommittén föreslår. I bör emellertid även avgränsningen anges vilka kriterier beträffande riskerna för säkerhetshotande verksamhet av annat slag som bör föranleda av en inplacering befattning i skyddsklass.

Någon ändring i de nuvarande definitionerna av skyddsklasserna l A och l B såvitt avser tillgången till hemlig information är enligt kommitténs mening inte erforderlig. De får anses vara i huvudsak väl avvägda, såväl vad gäller mellan gränsdragningen skyddsklasserna l A och l B som mellan l B och 2. Också den nuvarande definitionen av skyddsklass 2 är lämplig när det gäller att beträffande tillgången på hemlig information avgränsa vilka befattningar som skall hänföras till de föreslagna skyddsklasserna 2 A och 2 B. Som nyss har nämnts bör i definitionerna av skydisklasserna också anges på vilket sätt risken för säkerhetshotande verksamhet av annat slag skall vara avgörande för skydisklassplaceringen. De närmare grunderna för uppdelningen mellan 2 A och 2 B behöver inte framgå av själva bestämmelsen utan kan vid skyddsklassplaceringen av olika tjänster bestämmas från fall till fall med hänsyn till omständigheterna.

För att uttryckligare än för närvarande markera att all skyddsklassning skall ske med iakttagande av restriktivitet är det vidare lämpligt att i PKL införa en bestämmelse enligt vilken en placering i skyddsklass skall ske endast om det är nödvändigt från säkerhetssynpunkt.

I begränsande riktning verkar för övrigt också den nuvarande bestämmelsen i PKK (4 § tredje stycket), enligt vilken det är som - med regeringen möjlighet till delegation beträffande skydzlsklass 2 - bestämmer vilka tjänster som skall placeras i resp. skyddsklass. En föreskrift med motsvarande innehåll bör enligt kommitténs mening ingå också i PKL.

soU 1990:51 Personal kontroll 239

Från något håll har framförts att en del alltför myndigheter flitigt har utnyttjat sina bemyndiganden från att regeringen själva besluta om placering av tjänster i skyddsklass 2 (se den särskilde utredaren i SOU 1989:18, s. 95). Även i den allmänna debatten har det gjorts gällande att har förekomskyddsklassning mit i för stor omfattning. Ett sådant exempel, som har uppmärksammats också i riksdagen, är hos det skyddsklassningen personalkontrollberättigade företaget Dafa Data AB (se ovan s. 185). Enligt vad som har uppgivits är samtliga befattningar hos Dafa skyddsklassade (i skyddsklass 2), vilket har kritiserats med hänvisning till att inte alla arbetsuppgifter inom företaget rimligen kan vara av sådan känslig natur att de behöver vara skyddsklassade.

Det är inte för kommittén möjligt att med någon säkerhet bedöma om tjänster skyddsklassplaceras i större än nödomfattning vändigt, vare sig det gäller Dafa, något annat av eller företagen någon av myndigheterna. Av den enkät som har genomförts har emellertid framgått att flera myndigheter uppenbarligen saknar fullständig kontroll över vilka och hur många tjänster i skyddsklass 2 som finns hos myndigheten. Kommittén kan inte finna annat än att detta är otillfredsställande. kommitténs Enligt mening bör regeringen - inför en eventuell ändring av systemet - att inhämta överväga en redovisning i saken från de myndigheter och företag som har rätt att besluta om i själva placering skyddsklass 2. Av redovisningen bör framgå det exakta antalet tjänster i skyddsklass 2 hos resp. och vilken myndighet typ av tjänster det är fråga om. I samband med en sådan inventering kan det vara lämpligt att berörda även kritiskt myndigheter granskar skyddsklassplaceringen och överväger om det finns befattningar beträffande vilka det inte finns något behov av att de är placerade i skyddsklass. Enligt kommitténs mening finns det för övrigt skäl för regeringen att i framtiden fortlöpande inhämta en sådan redovisning från de ifrågavarande myndigheterna.

Som har nämnts är det enligt PKK som om regeringen själv avgör den skall delegera till en myndighet eller ett företag att på egen hand besluta om placering i skyddsklass 2. Om en myndighet kan befaras använda sig av sin rätt att besluta om själv skyddsklassplacering i för stor (eller för liten) omfattning, är det en omständighet som självfallet bör vara av avgörande betydelse för om regeringen (eller riksdagen) över huvud skall delegera taget rätten till skyddsklassplacering. En bestämmelse, med möjlighet för regeringen (och riksdagen) att delegera rätten till i placering skyddsklass 2 A och 2 B - och även l B - bör införas också i

240 Personalkontroll

PKL. I linje med vad kommittén bör nyss har anfört regeringen (och riksdagen) vid behov meddela särskilda för hur riktlinjer myndigheten skall använda denna befogenhet.

4.3.4 Personkretsen

Enligt PKK (4 §) får personalkontroll företas endast i om fråga

l. tjänst som är hänförd till skyddsklass eller 2. beträffande den som anlitas för arbete hos en leverantör, med vilken en myndighet träffar avtal om arbete som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemligt (jfr l § tredje stycket PKK).

Nu nämnda personalkategorier bör kommitténs enligt mening kunna personalkontrolleras också i Vidare bör det fortsättningen. av PKL uttryckligen att också den som anlitas framgå för arbete hos en underleverantör i ett upphandlingsförhållande kan bli föremål för personalkontroll. Personalkontroll av sådana personer förekommer efter vad kommittén har förstått redan i dag, tydligen med en analogisk av bestämmelserna tillämpning i l § tredje stycket och 4 § PKK.

Vad gäller personkretsen har från något håll framförts att nämndemän och offentliga försvarare i mål om brott mot rikets säkerhet bör kunna personalkontrolleras.”

I mål om straf f ansvar för brott mot rikets säkerhet förekommer ofta hemliga uppgifter i större eller mindre De utsträckning. yrkesdomare som handlägger dessa mål är därför personalkontrollerade, liksom för övrigt även de yrkesdomare som i förvaltningsdomstolarna handlägger mål om utlämnande av allmän handling.

23 I t.ex. Norge finns regler om säkerhetskontroll av vissa av de nämnda personkategorierna. Yrkesdomare och meddomare (den norska motsvarigheten till nämndemän) skall sikkerhetsklareras i mål där det kan förekomma upplysningar som de enligt norska sekretessbestämmelserna får göras tillgängliga endast för personer som är auktoriserade (19, 2l och 91 §§ domstolsloven), och liknande bestämmelser finns beträffande försvarare och sakkunniga i vissa brottmål (102 och 141 §§ straffeprocessloven).

Personal kontroll 241

Även om nämndemän och försvarare i mål om brott mot rikets säkerhet i och för sig kan åläggas tystnadsplikt beträffande sådant som de får del av under målets handläggning (5 kap. 4 § RB och 12 kap. 4 § sekretesslagen) så är det kommitténs enligt mening inkonsekvent att inte också dessa personer kan bli föremål för personalkontroll. De skäl som ligger bakom ordningen att yrkesdomare i sådana mål kontrolleras är lika i ju giltiga fråga om den som dömer i egenskap av nämndeman eller deltar i processen som försvarare.

Bland de personer beträffande vilka personalkontroll får företas bör således enligt kommitténs mening ingå nämndemän och försvarare i mål om brott mot rikets säkerhet. Detsamma bör gälla dem som deltar i juryn i ett tryckfrihetsmål där säkerhetskänslig information förekommer. Också beträffande den som i egenskap av ombud företräder en person i t.ex. en anställningstvist kan det finnas skäl att kunna företa personalkontroll, om det i tvisten finns anledning räkna med att ombudet kommer att behöva få del av uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

Som den särskilde utredaren har påpekat - och som har berörts ovan - förekommer det i dag att personer blir personalkontrollerade trots att de inte får del av information i sekretessbelagd den utsträckning som förutsätts enligt PKK. Utöver montörer som utför arbeten i militära kan det t.ex. vara om anläggningar fråga personer som deltar i kurser på militärt område och bud som transporterar hemligt material i förslutna kuvert (SOU 1989:18 s. 94). Ytterligare exempel är personer som av någon anledning skall besöka en militär anläggning eller annan anläggning av betydelse för totalförsvaret.

Att även nu nämnda personer skall kunna personalkontrolleras

bör enligt kommitténs mening framgå av den bestämmelse i PKL

som anger förutsättningarna för skyddsklassning. Där bör anges att en befattning får placeras i skyddsklass om befattningshavaren annars fullgör uppgift av betydelse inom totalförsvaret eller för skyddet mot terrorism. Detta överensstämmer med vad kommittén tidigare har uttalat om i vilka syften personalkontroll skall få företas. Det är angeläget att här framhålla att denna utvidgning självfallet inte innebär att det skall vara möjligt att kontrollera varje befattningshavare inom t.ex. totalförsvaret. Som har berörts ovan i samband med skyddsklassindelningen skall det vara fråga om befattningar där en kontroll av befattningshavarens pålitlighet från säkerhetssynpunkt är särskilt angelägen. Vidare är det viktigt att framhålla att personalkontroll naturligtvis inte

_f

l l i 242 Personalkontroll

skall företas om syftet kan tillgodoses på annat t.ex. sätt, genom att personen i fråga hålls under uppsikt under den tid han utför arbete i en militär anläggning eller hans att röra möjligheter sig inom det säkerhetskänsliga området begränsas på annat sätt.

I bestämmelsen om personkretsen bör vidare anges att personalkontroll får företas, inte bara beträffande den som innehar utan också beträffande den som avses få en sådan befattning som nämns i bestämmelsen. Många personalkontroller sker ju inom ramen för ett anställningsförfarande, där den personalkontrollerande myndigheten före anställningen vill försäkra sig om pålitligheten hos den som avses bli anställd. Ett motsvarande förtydligande finns även i PKK (l § första stycket).

4.4 Beslut om personalkontroll

4.4.1 Vilka skall ha rätt att företa personalkontroll?

I PKK finns (i 3 §) en av de uppräkning myndigheter och företag som får företa personalkontroll. Bestämmelsen, som har ändrats flera gånger sedan ikraftträdandet, för närvarande upptar drygt 100 myndigheter och tre företag. De som räknas myndigheter upp är riksdagen och myndigheter under samt riksdagen statsmyndigheter under regeringen (inklusive departementen, länsstyrelserna och civilbefälhavarna).

Det kan först ifrågasättas om den nuvarande uppräkningen av myndigheter som får företa personalkontroll bör kompletteras med ytterligare någon eller några eller om myndigheter, den eventuellt innehåller som inte bör ha sådan myndigheter rätt. Till regeringen inkommer då och då skrivelser från som myndigheter anser att de bör få rätt att företa personalkontroll. Detta har resulterat i att regeringen vid några tillfällen har utökat förteckningen över personalkontrollberättigade Å myndigheter. andra sidan framgår det av den statistik som förs hos SÄPO att det finns myndigheter som nästan eller aldrig mycket sällan använder sig av sin rätt att begära personalkontroll. I sådana fall kan det övervägas om inte myndigheten i stället bör få personalkontrollen utförd genom någon annan myndighets (eller regeringens) försorg. Inom försvarsmakten är det att vanligt myndigheter under ÖB på det viset får vända sig till ÖB för att få en personalkontroll genomförd.

Personalkontroll 243

Från ÖB har framförts uppfattningen att myndigheter under ÖB i större utsträckning än för närvarande bör ges rätt att på egen hand besluta om personalkontroll. Kommittén kan dela den eftersom det här är fråga om relativ stora mynuppfattningen och dessutom myndigheter som har stor erfarenhet av digheter att sådana bedömningar som behövs i ett ärende om göra En ökad decentralisering av ÖB:s nuvarande personalkontroll. som personalkontrollberättigad myndighet skulle också uppgifter ha den fördelen för ÖB:s vidkommande att ÖB i större utsträckskulle kunna sig åt principiella frågor beträffande ning ägna och även - med sina erfarenheter på personalkontrollsystemet området - kunna som för i fungera rådgivare myndigheter personalkontrollfrågor och andra frågor om säkerhetsskydd.

Frågan om huruvida den nuvarande förteckningen över personalkontrollberättigade myndigheter bör tillföras ytterligare myneller om det finns myndigheter som bör f råntas denna digheter - såvitt under rätt får avser myndigheter regeringen lämpligen i samband med den närmare utformningen av de övervägas som skall komplettera PKL. I det verkställighetsföreskrifter sammanhanget kan nämnas att beslut om personalkontroll av försvarare i mål om ansvar för brott mot rikets säkerhet (se ovan av den domstol som handlägger målet. Beträffande s. O) bör fattas den som är ombud för någon i en tvist där det kan bli aktuellt för ombudet att få tillgång till hemlig information bör beslutet om personalkontroll - efter samråd med ombudet - kunna fattas av t.ex. den myndighet som är motpart i tvisten.

Beträffande de företag som för närvarande har rätt att företa kan i och för sig ställas samma fråga som personalkontroll beträffande myndigheterna. Emellertid kan kommittén inte heller härvidlag se att det för närvarande föreligger något behov av att komplettera nuvarande tre företag med ytterligare företag, lika litet som det enligt kommitténs mening finns anledning att f ränta något av företagen rätten att företa personalkontroll. De företag eller andra enskilda organ som skall har rätt att företa personalkontroll behöver inte anges i PKL utan det är tillräckligt om de tas i de som regeringen skall upp verkställighetsföreskrifter utfärda 6 § tredje stycket RF; se härom närmare prop. (ll kap. 1975/76:209 s. 167 ff).

Som nämnts tidigare har kommunala myndigheter inte rätt att företa Förslag i den riktningen har emellertid personalkontroll. framförts från olika KBK-utredningen i betänkandet håll; se t.ex.

244 Personalkontroll sou 1990:51

(Ds Fö 1984:3) Kommunal beslutsordning under beredskap och

krig (s. 75 f).

Civilförsvarslagstiftningsutredningen (CFL-utredningen) har i sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret (del I och II) föreslagit att kommuner och landsting skall få företa personalkontroll i fråga om vissa befattningshavare på samma sätt som gäller för statliga myndigheter. I betänkandet anför CFL-utredningen b1.a. följande (del I s. 128):

Vi ansluter oss till den uppfattning som regeringen uttalade i proposition l987/88:6 (om de offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara) att det råder ett sådant samband mellan frågan om personalkontroll av sådana tjänstemän i kommuner och landsting som handlägger ärenden av betydelse för rikets säkerhet och frågan om krav på svenskt medborgarskap för dessa befattningshavare.

Mot bakgrund av våra direktiv har vi gjort en enkät hos landets 284 kommuner. Av enkäten framgår att det i 25 kommuner finns chefstjänstemän och högre tjänstemän med nordiskt medborgarskap medan det i 9 kommuner finns chefstjänstemän eller högre tjänstemän med utomnordiskt medborgarskap.

De kommunala och landstingskommunala uppgifterna har stor bredd och ingår i många olika samhällsfunktioner som är av betydelse för verksamheten under kriser och krig. Uppgifterna får också en allt större betydelse för totalförsvarsansträngningarna och berör särskilt den kommunaltekniska försörjningen, socialtjänsten och sjukvården. Kravet på samverkan blir därför stort och medför behov av kännedom om förhållanden inom andra delar av totalförsvaret. Detta gäller inte minst samspelet mellan militära operationer och civil verksamhet. Kommunerna har också fått en betydande insikt om försvarsmaktens dispositioner genom det drygt 15-tal planer som varje kommun har upprättat.

Det är enligt vår mening nödvändigt, inte minst i ett öppet samhälle som vårt, att försvåra för presumtiva fiender eller sabotörer att få närmare kännedom om

Personalkontroll 245

t.ex. ledningsförhållanden och de tekniska försörjningssystemen.

Mot denna bakgrund anser vi att det finns starka skäl att de tjänstemän i kommuner och landsting som i sin tjänst får kännedom om förhållanden som är av betydelse för totalförsvaret eller landets säkerhet i övrigt skall omfattas av bestämmelserna om personalkontroll. Kretsen av tjänstemän som bör personalkontrolleras är densamma som den vi föreslagit skall vara svenska medborgare. Vi anser emellertid att det för kommunala och landstingskommunala tjänstemän endast kan bli aktuellt att hänföra dessa befattningshavare till en skyddsklass som motsvarar nuvarande skyddsklass 2.

Avslutningsvis understryker CFL-utredningen (del I s. 129) att behovet av personalkontroll bara gäller den begränsade krets av tjänstemän i ledningsfunktion som i inte ringa omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Utredningen framhåller också att personalkontroll självfallet inte skall komma i fråga för alla de andra personer i kommuner och landsting som i händelse av krig medverkar till att t.ex. lindra civilbefolkningens lidanden.

Kommittén ansluter sig till CFL-utredningens uppfattning att även personal hos kommuner och landsting bör kunna bli föremål för personalkontroll. Däremot anser kommittén inte att det för det stora antal myndigheter som kommunerna utgör är lämpligt

att de själva skall få fatta beslut om att företa personalkontroll

utan att detta i stället bör göras av länsstyrelsen i det län där

kommunen är belägen. Beträffande CFL-utredningens uttalan-

de att endast skyddsklass 2 kan komma i fråga vill kommittén göra den reservationen att det - särskilt mot bakgrund av vad kommittén har föreslagit ovan om skyddsklassindelningen - inte förefaller uteslutet att det kan finnas befattningar hos kommuner och landsting där även en högre skyddsklass kan vara motiverad.

24 försvar har CFL- I sitt förslag till en lag om civilt utredningen föreslagit en bestämmelse (12 kap. 3 §) enligt vilken kommunen, enligt de bestämmelser som meddelas i personalkontrollagen (l99x:xxx), får inhämta de upplysningar som krävs för att bedöma om en person är pålitlig från säkerhetssynpunkt.

246 Personalkontrol l sou 1990:51

Kommittén vill emellertid betona att samtidigt möjligheten att skyddsklassa befattningar hos kommuner och landsting inte unyttjas så att den annat än om det är absolut nödvändigt drabbar t.ex. utländska medborgare som redan är anställda hos en

kommun eller ett landsting.

Utöver den begränsning ;om i att det skall vara

ligger regeringen som avgör om en kommun själv skall få besluta om placering i skyddsklass 2, kan det

övervägas om inte till en början kom-

munerna bör samråda med respektive och militärlänsstyrelse befälhavare i frågor om vilka befattningar som bör vara skyddsklassade. En sådan föreskrift kan i så fall tas in i de verkställighetsföreskrifter som i enlighet med vad som har sagts tidigare skall komplettera bestämmelserna i PKL.

4.4.2 När skall personalkontroll ske?

Enligt 6 § första stycket PKK skall personalkontroll företas dels före tillsättning av en tjänst som är placerad i skyddsklass, dels Om någon ÖVCTSåT fm* en som inte tjänst är placerad i skyddsklass till en tjänst som är placerad i dels om skyddsklass, någon övergår från en tjänst är placerad i lägre till en

59m skyddsklass

tjänst som är placerad 1 högre skyddsklass.

Enligt kommitténs mening är det en

riktig princip att om någon avses tillträda en tjänst Som är så skall den anskyddsklassad, ställande myndigheten företa Den redopersonalkontroll. nyss visade föreskriftcn i PKK bör emellertid kunna ersättas med en bestämmelse i PKL som ?kort och gott anger att personalkontroll skall ske när en person avses få en befattning som är placerad i skyddsklass.

En sådan föreskrift bör - till skillnad från vad som för närvarande är fallet lxomlpletteras med en bestämmelse som ger myndigheten möjlighet att i vissa fall avstå från att företa personalkontroll. Det kan: t.ex. vara fråga om en situation där den som skall tillträda

befattnlingen nyligen hos en annan arbetsgivare

har genomgått personalkcontroll. Undantagsregeln kan lämpligen formuleras så att personallkontroll inte behöver företas om det är uppenbart obehövligl-

I 6 § första stycket PKlK är vidare föreskrivet att personalkontroll skall ske endastt beträffande den som kan antas bli utsedd till innehavare avr Den tjänsten. särskilde utredaren har

sou 1990:51 Personalkonzroll 247

uppgivit (SOU 1989:18 s. 95) att en del myndigheter förefaller att

använda personalkontroll som ett urvalsinstrumient vid tjänste-

och att de därmed skulle personalkontrollen fler tillsättningar personer än vad reglerna i PKK egentligen metdger.

En sådan ordning är enligt kommitténs mening otillfredsställande. Med till den information det kan vara hänsyn integritetskänsliga om för att få dlel av måste det fråga anställningsmyndigheten helt klart att det i princip är endast den som står närmast göras

till som får personalkontrolleras. Detta kan i och

att få tjänsten för sig innebära problem genom att tillsättningsförfarandet kan till men för som sökt dra ut på tiden, något som kan vara övriga den aktuella Denna som har påtalats för tjänsten. olägenhet,

kommittén från flera håll under utredningsarbetet, får man

emellertid enligt kommitténs uppfattning försöka komma till rätta med på annat sätt. Kommittén återkommer till den frågan (se

nedan s. 273) Emellertid kan det finnas undantagsfall där det bör

vara möjligt för en myndighet att i ett anställningsärende samtidigt begära personalkontroll beträffande fler än en av de sökande. Detta bör dock få ske endast om det föreligger synnerliga skäl.

Enligt 6 § första stycket PKK år huvudregeln att en personal-

kontroll skall vara utförd innan beslut fattas i det tillsätt-

ningsärende som det är fråga om; undantas medges bara om det föreligger synnerliga skäl. Enligt vad kommittén har förstått är det ändå långt i från att beslut i en tillsättningsfråga ovanligt fattas innan personalkontrollen är slutförd, eller t.o.m. innan den har ens är påbörjad. I något av de fall som uppmärksammats i den allmänna debatten är det troligt att det obehag som drabbade den kontrollerade kunde ha undvikits, om resultatet av personalkontrollen hade avvaktats innan myndigheten beslutade sig för att anställa den som var föremål för kontroll.

I PKL bör enligt kommitténs mening finnas en bestämmelse av samma innebörd som den i 6 § första stiycket PKK. Likaså bör i PKL finnas en föreskrift motsvarande den i 6 § andra stycket om när omkontroll skall ske.

4.4.3 Underriittelseskyldighet

Enligt 19 § PKK är en myndighet slcylldig att, innan den begär

uppgifter hos rikspolisstyrelsen, underrätta den som framställ-

ningen avser om att personalkontroll slkall begäras. Detta gäller

248 Personalkontroll

dock inte om regeringen för andra fall än har

tjänstetillsättningar

medgivit undantag från denna skyldighet.

Syftet med bestämmelsen är att den som av inte någon anledning vill bli kontrollerad skall ha att återta möjlighet sin ansökan, när han får klart för sig att personalkontroll kommer att ske. I praktiken har bestämmelsen betydelse endast när det gäller tjänster i skyddsklass 2, eftersom sökande till tjänster i de högre skyddsklasserna - som nämnts tidigare - själva skall fylla i en

blankett som skall användas i personalkontrollförfarandet.

Undantagsregeln innebär att regeringen i annat än anställningsärenden kan medge att någon underrättelse inte behöver ske. Det är i sådana fall fråga främst om placering av personer i befattningar i den militära krigsorganisationen men också om andra, liknande uppgifter där det inte är om att den kontrollerade fråga personen kan gå miste om något som han har ansökt själv om.

Enligt kommitténs mening bör en bestämmelse motsvarande den i l9 § PKK införas också i PKL.

4.4.4 Personutredning

De uppgifter som lämnas ut vid en personalkontroll utgörs huvudsakligen av uppgifter som inhämtas från och personbelastningsregistret och säkerhetspolisens register. Vid kontroll som avser skyddsklass l A kan också en särskild personutredning med bl.a. intervjuer företas för att tillföra ytterligare uppgifter om den kontrollerade (2 § tredje stycket PKK). Uppgifter om anhöriga kan förekomma vid personalkontroll i skyddsklass l A och l B.

Syftet med personalkontrollen är att de som lämnas uppgifter ut skall ligga till grund för en av om den bedömning person som kontrolleras är pålitlig från Främst är det säkerhetssynpunkt.

fråga om att bedöma om det finns risk för att den kontrollerade

begår brott mot rikets säkerhet. Den särskilde utredaren har i sitt betänkande förordat att personalkontrollen får en ändrad

inriktning (SOU 1989:18 s. 97-99). Efter att i det sammanhanget

ha lämnat vissa synpunkter som lämnas ut från på de uppgifter polisregistren anför utredaren bl.a. följande (s. 98).

Men en allvarligare invändning mot nuvarande inriktning av personalkontrollen är att den endast ger ett

soU 1990:51 Personalkontrol l 249

bristfälligt underlag för bedömning av om en person tillhör någon av de riskgrupper, som erfarenhetsmässigt löper fara att värvas som agenter eller på annat sätt dras in i säkerhetshotande verksamhet. Till sådana riskgrupper hör bl.a. personer med missbruksproblem, trassliga familjeförhållanden eller dålig ekonomi samt personer som känner missförstådda sig i sin yrkesroll eller som vänder sig mot samhället av skäl. ideologiska Utvecklingen har gått därhän att ideologiska motiv spelar allt mindre roll som grund för säkerhetshotande verksamhet. I stället har de ekonomiska faktorerna trätt i förgrunden. Enkelt blir man i i uttryckt dag regel spion av ekonomiska skäl, kanske som en utväg som råkar yppa sig i ett läge då privatekonomin vacklar. Däremot undviker de främmande underrättelsetjänsterna vanligen att värva personer som gjort sig kända för extrema ståndpunkter i ideologiska frågor.

Mot den bakgrunden vore det värdefullt om personalkontrollen gav underlag för en bedömning av den kontrollerades ekonomiska situation. I dag sker detta bara i fråga om befattningshavare i l A, skyddsklass beträffande vilka en viss ekonomisk utredning görs som ett led i den särskilda som företas personutredning vid kontroll i den högsta skyddsklassen. Det finns enligt min mening skäl att göra inhämtandet av vissa ekonomiska uppgifter till ett ordinarie inslag vid personalkontrollen, oberoende av skyddsklass. Omfattningen av den ekonomiska utredningen bör naturligtvis kunna variera beroende på vilken kontrolskyddsklass len avser.

Också i övrigt bör personalkontrollen kunna förbättras exempelvis genom en fördjupning av den särskilda personutredningen i den högsta skyddsklassen. Det finns också skäl att överväga en ordning som innebär att SÄPO får möjlighet att kontrollera i vad mån en och samma person söker ett flertal säkerhetskänsliga befattningar, något som kan vara ett tecken på att försök till infiltration pågår.

Kommittén kan i allt ansluta till väsentligt sig de synpunkter som den särskilde utredaren har redovisat. Också kommitténs enligt

250 Personalkontroll

uppfattning är det således att få till stånd angeläget en något ändrad inriktning av personalkontrollen så att uppgiftsinhämtandet vid personalkontroll mer än för närvarande tar sikte på sådant som verkligen är relevant för bedömningen av en persons tillförlitlighet från säkerhetssynpunkt.

Som utredaren har framhållit kan det på goda grunder antas att t.ex. upplysningar om att en person har ett utsatt ekonomiskt läge numera är av väsentlig betydelse för av om bedömningen personen kan anses vara en säkerhetsrisk eller Det räcker ej. med att i det hänvisa till sammanhanget de uppmärksammade spionfall som vi har haft i Sverige under modern tid. Kommittén anser därför att utredning om den kontrollerades ekonomi bör göras vid personalkontroll i båda de och högsta skyddsklasserna inte som nu endast i skyddsklass l A. av en sådan Omfattningen utredning bör, som den särskilde utredaren har framhållit, göras mer eller mindre ingående beroende på vilken det är skyddsklass fråga om.

Även upplysningar om att den kontrollerade har missbruksproblem eller allvarliga bekymmer av annat slag kan det, som utredaren har påpekat, vara att få fram i ett angeläget personalkontrollärende. När det gäller sådana bör det omständigheter emellertid - liksom för närvarande - i första hand ankomma på den personalkontrollerande myndigheten att skaffa underlag för en sådan bedömning, t.ex. genom allmän eller personkännedom referenser.

Det bör emellertid i ett personalkontrollärende inte föreligga något hinder mot att upplysningar om missbruk och liknande som Säkerhetspolisen får fram vid sin utredning - och som därmed tillförs SÄPO:s register - kan vidarebefordras till anställningsmyndigheten i samband med ett beslut om utlämnande av uppgifter. I enlighet med vad kommittén har ovan om föreslagit skyddsklassindelningen kan detta emellertid bli aktuellt endast beträffande de båda högsta skyddsklasserna. Dock bör än en gång framhållas att det i första hand är den personalkontrollerande myndigheten som samtal med den kontrolsjälv genom lerade och eventuella referenspersoner skall utröna om det föreligger omständigheter beträffande den kontrollerades person som kan påverka bedömningen av hans pålitlighet från säker-

hetssynpunkt.

Enligt kommitténs uppfattning bör det i PKL införas en bestämmelse enligt vilken det från den som är föremål för personal-

Personalkontrol l 251

kontroll i skyddsklass l A och l B skall inhämtas de uppgifter om dennes personliga förhållanden som behövs för kontrollen. I bestämmelsen bör också föreskrivas att i samband med personalkontroll säkerhetspolisens register skall tillföras uppgifter genom en särskild personutredning. Enligt nuvarande bestämmelser får en sådan utredning göras endast om kontrollen avser skyddsklass l A (2 § tredje stycket PKK), men enligt kommitténs mening bör detta vara möjligt även beträffande skyddsklass l B. I denna skyddsklass skall emellertid en sådan utredning ske endast om det finns särskild anledning till det. I skyddsklass l A bör det dessutom vara ett obligatoriskt inslag i den särskilda utredningen att vid ett personligt samtal med den kontrollerade fördjupa den utredning som har framkommit genom skriftliga uppgifter. En sådan särskild utredning som nu har nämnts skall emellertid inte i något fall behöva göras om det anses obehövligt.

Vid en förnyad personalkontroll bör ej heller i skyddsklass l A en särskild personutredning få göras om det inte finns särskilda skäl för det.

Vad kommittén nu har föreslagit innebär att skillnaderna mellan skyddsklass l A och l B kommer att bestå i dels att särskild personutredning i l B får göras endast om det finns särskild anledning, dels att det i skyddsklass l A skall vara obligatoriskt med ett personligt samtal. I och för sig kan det därmed ifrågasättas om det finns någon anledning att behålla uppdelningen i skyddsklass l A och l B. Kommittén har dock stannat för att så bör bli fallet med hänsyn främst till att personsamtalen samtidigt som de bidrar till en f ullständigare personutredning kommer att bli förhållandevis resurskrävande. Personliga samtal bör därför förbehållas endast personalkontroller som avser de från säkerhetssynpunkt allra mest känsliga befattningarna.

4.5 Utlämnande av uppgifter

4.5.1 Inledning

Vilka uppgifter som får lämnas ut i ett personalkontrollärende och formerna för detta hör till de frågor beträffande personalkontrollen som har varit föremål för mest uppmärksamhet i den allmänna debatten. Hit hör inte bara omfattningen av de

252 Personal kontroll

uppgifter som får lämnas ut utan också vad som bör få lämpligen antecknas i säkerhetspolisens register.

Inledningsvis kommer kommittén i det följande att redovisa sina överväganden beträffande frågor som har till anknytning registreringen av uppgifter i säkerhetspolisens register. Därefter behandlas frågor om utlämnande av ur detta uppgifter register och person- och belastningsregistret samt vissa andra frågor som har anknytning till utlämnandet av I detta registeruppgifter. avsnitt tar kommittén slutligen om i vilka former upp frågan som beslut om utlämnande av uppgifter bör ske.

4.5.2 Uppgifter i SÃPO.°s register

Som har nämnts förs tidigare enligt 2 § första stycket PKK vid Säkerhetspolisen ett register för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. I registret,

SÄPO-registret, får antecknas de uppgifter som

behövs för den särskilda polisverksamheten.

SÄPO-registret kan

sägas vara i första hand ett spaningsregister.

I linje med det grundlagsfästa förbudet mot politisk åsiktsregistrering föreskrivs i 2 § andra stycket PKK att registrering i

SÄPO-registret inte får ske enbart av det skälet att någon genom

tillhörighet till organisation eller på annat sätt givit uttryck för politisk uppfattning. Denna föreskrift har kompletterats med öppna och hemliga föreskrifter som har meddelat. regeringen

Enligt de öppna föreskrifterna skall anteckning ske i registret av uppgifter om medlemmar eller sympatisörer i och organisationer grupper som kan befaras här i riket eller i andra stater bedriva eller har bedrivit politisk vari omstörtningsverksamhet, ingår utnyttjande av våld, hot eller Till tvång. dessa grupper hör t.ex. terroristorganisationer.

När det däremot gäller om att uppgift någon enbart tillhör en organisation som i sitt program har att den skall angivit verka för att omvandla samhället med våld så utgör det inte skäl för registrering enligt de öppna föreskrifterna. Anteckning får dock ske om någon medlem eller har sympatisör givit anledning till misstanke att han kan vara beredd att delta i verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet eller som till eller är syftar ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat.

Personal kontrol l 253

I de föreskrifterna preciserade anvisningar för i hemliga ges mer vilka fall registrering får ske av medlemmar och sympatisörer tillhörande den sist nämnda kategorin.

Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU 1989:18 s. 99 ff) redovisat åtskilliga kritiska synpunkter på de uppgifter om aktiviteter som med stöd av de ovan redovisade förepolitiska skrifterna f ör närvarande antecknas i SÃPO:s register. Synpunkterna innehåller flera av de huvudinvändningar som i den allmänna debatten har riktats mot personalkontrollsystemet i det här avseendet. Den särskilde utredaren anför bl.a. följande (s. 99).

Uppgifterna som antecknas kan röra t.ex. medlemskap i extrema politiska organisationer och olika f örehavanden som har samband därmed. Under visa förhållanden kan sådana uppgifter givetvis ha betydelse för bedömningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Registreringar av detta slag är dock ytterst integritetskänsliga och ligger nära gränsen för vad som kan anses tillåtet med hänsyn till det grundlagsfästa förbudet mot åsiktsregistrering. Till detta kommer att de uppgifter om politiska aktiviteter som i dag

förekommer i SÄPO-registret i många fall är tämligen

gamla. Ofta hänför sig uppgifterna till en tid då aktiviteten bland extrema politiska grupper var och tillmättes större betydelse med betydligt högre avseende på rikets säkerhet än vad som nu är fallet. Den kontrasubversiva verksamheten inom SÄPO hade då en omfattning och inriktning som gjorde det möjligt

att följa extremiströrelserna nära, och SÄPO-registret

utgjorde en spegelbild av denna verksamhet. I dag bedöms de flesta politiska extremiströrelser som relativt ointressanta från säkerhetssynpunkt. Kontrasubversionen inom SÄPO är lågprioriterad och går i huvudsak ut på att följa utvecklingen inom extremiströrelserna på ett översiktligt sätt. Endast ett mindre antal personer i de extrema kretsarna är föremål för

SÄPO:s intresse. Kvar i SÄPO-registret finns uppgifter

från den tid då både extremism och kontrasubversion stod i sitt flor. Efter hand gallras uppgifterna av åldersskäl. Underlaget för nyregistreringar på det kontrasubversiva området är däremot magert.

254 Personalkontroll

Detta innebär för det första att antalet personalkontrollärenden som avgörs av minskar rikspolisstyrelsen efter hand som äldre registeruppgifter gallras. Man har beräknat att ärendeantalet inom en snar framtid kommer att vara reducerat. Det innebär kraftigt vidare att de personer som vid personalkontrollen uppmärksammas i anledning av sina politiska aktiviteter ofta är 1970-talets revolutionärer, som nu får betala för priset ungdomens politiska engagemang. l en del fall får utfallet vid personalkontrollen effekt visserligen ingen när det gäller de kontrollerades anställning, och då har

registreringarna inte ställt till någon skada. I många fall leder dock kontrollen till att den kontrollerade inte får en tilltänkt anställning och i några fall till att han går miste om en som han befattning redan har. Någon gång kan naturligtvis detta vara även befogat om uppgifterna inte är så färska. Men i andra fall kan man ifrågasätta om larmsignalen från SÄPO varit befogad. Eftersom spioner numera värvas knappast bland politiska radikaler är ju uppgifter om politiska aktiviteter från den synpunkten tämligen ointressanta. Dessutom är det betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt att personer diskvalificeras från befattningar på grundval av aktiviteter som ligger åratal tillbaka i tiden, medan motsvarande aktiviteter i dag inte skulle ha uppmärksammats.

Även enligt kommitténs uppfattning förhåller det sig utan tvekan så att aktiviteten inom politiska extremistorganisationer ligger på en lägre nivå i än den i slutet dag gjorde av 1960-talet och början av l970-talet. Situationen är således en annan, och det går inte gärna att säga att det i dag föreligger något större hot mot säkerheten från inhemska politiska Från SÄPO:s sida har grupper. man också dragit konsekvenserna av detta och prioriterar numera kontrasubversionen relativt lågt. Verksamheten går i det hänseendet i huvudsak ut på att översiktligt följa utvecklingen inom extremiströrelserna.

Uppgifter om tillhörighet till vissa politiska ytterlighetsgrupperingar torde numera också vara mindre användbara för kontraspionaget. Sannolikt förhåller det sig så att intresset numera är litet för att som agenter eller spioner till med knyta sig personer viss politisk inriktning. Som nämnts torde i stället tidigare erbjudanden om ekonomiska förmåner och liknande till personer

soU 1990:51 Personalkontrol I 255

med dålig ekonomi eller med vidlyf tiga vanor vara ett vanligare värvningssätt.

Som en följd av den låga aktiviteten när det gäller inhemska extremiströrelser är underlaget för nyregistreringar i SÄPO:s numera litet. De anteckningar som finns i registret har, register vad kommittén kunnat konstatera, ofta sitt ursprung i enligt aktiviteter som relativt långt tillbaka i tiden. Det ligger ligger därmed en del i den särskilde utredarens ovan redovisade uttalande att det i personalkontrollärenden kan bli fråga om att personer i mogen ålder får betala dyrt för ett politiskt engagemang i ungdomen.

Enligt kommitténs uppfattning måste en anteckning om en persons politiska hemvist som ligger så långt tillbaka i tiden som exempelvis 8-10 år vara en mycket osäker, för att inte säga betydelselös omständighet när det gäller att i dag bedöma personens från Härtill kommer att de tillförlitlighet säkerhetssynpunkt. uppgifter som har antecknats om den registrerade personens aktiviteter inom sin organisation inte sällan har förefallit kommittén tämligen harmlösa. Sålunda har kommittén vid sin genomgång av ett större antal personalkontrollärenden stött på uppgifter som att personen varit stencilansvarig eller bokkaféföreståndare. anteckningar är också att personen har Vanliga förekommit på organisationens valsedel till kommun- eller riksdagsval eller varit aktiv när det gällt att exempelvis sälja tidningsprenumerationer.

Vad som nu har anförts skall emellertid inte tas till intäkt för att det är kommitténs uppfattning att SÄPO i sitt register sett samlar sig uppgifter som är ovidkommande eller generellt på mindre betydelsefulla. Inte heller menar kommittén att uppgifterna är grundlösa i den meningen att de saknar stöd i de registresom nu För övrigt är det, som den ringsföreskrifter gäller. särskilde utredaren har påpekat, karakteristiskt för en säkerhetspolis att i stor bevara uppgifter om personer och utsträckning händelser så att dessa kan till grund för en eventuell ligga framtida av om det förekommer eller finns risk för bedömning säkerhetshotande verksamhet som kräver särskilda insatser. Även till betydelselösa uppgifter kan sedermera visa sig värdesynes fulla när de sammanställs med andra uppgifter. Det är med andra ord svårt att från början veta om en viss uppgift har någon eller inte. Resultatet blir att man bevarar en mängd betydelse därför att det inte kan uteslutas att de får betydelse uppgifter längre fram i tiden.

256 Personal kontroll

Det nu sagda är självfallet invändningsfritt när det rena gäller spaningsuppgif ter som har inhämtats inom ramen för kontraspionage eller terrorismbekämpning, t.ex. om besök hos uppgifter utländska beskickningstjänstemän som misstänks vara agenter eller om kontakter med representanter för kända terrororganisationer. Annorlunda förhåller det sig emellertid med av uppgifter den typ som har redovisats ovan. Sådana uppgifter nära ligger gränsen för vad som kan anses vara tillåtet med till det hänsyn grundlagsfästa förbudet mot åsiktsregistrering, och anteckningarna synes vara följden av ett närmast rutinmässigt övervakande av vissa politiska grupperingar.

De negativa konsekvenser från som de rättssäkerhetssynpunkt nuvarande registreringsrutinerna sålunda kan innebära bör det enligt kommitténs mening vara möjligt att undanröja utan att säkerhetspolisens möjligheter att fullgöra sina uppgifter äventyras. En väg att gå, som har förordats av den särskilde utredaren, är att skärpa kriterierna för när registrering skall få ske. Enligt utredaren finns det inte skäl att registrera andra personer än sådana som genom beteende eller brottsligt på annat påtagligt sätt har visat att de utgör en fara för säkerheten.

I linje härmed har den särskilde utredaren att de föreslagit hemliga föreskrifterna upphävs och att SÄPO själv från fall till fall får pröva registreringsfrågan mot av bakgrund offentliga författningsbestämmelser (SOU 1989:18 s. 105).

Också JK har i sitt nämnda till tidigare yttrande regeringen i början av år 1990 tagit upp om den frågan praktiska tillämpningen hos Säkerhetspolisen av bestämmelserna om registrering. JK anför bl.a. följande.

Under de samtal som under min har hållits utredning med företrädare för Säkerhetspolisen har uttalats tveksamhet till den särskilde utredarens förslag. Författningarna utgör, har man menat, en rättssäkerhetsgaranti mot införandet i registret av uppgifter som med hänsyn till förbudet mot åsiktsregistrering eller av andra skäl inte bör ske. skulle Samtidigt ett slopande av f örf attningarna innebära att kontrollen f örsvårades av de organisationer som med hänsyn till sina uttalade mål och medel utgör säkerhetsrisker.

För egen del har jag tagit intryck av de synpunkter som lämnats under min utredning. Att vissa organisa-

Personalkontroll 257

tioner med hänsyn till sina mål måste hållas under viss uppsikt av säkerhetspolisen är ofrånkomligt. Denna uppsikt måste naturligen också avse enskilda personer med anknytning till organisationerna. Jag har svårt att se att de rättssäkerhetsproblem som detta medför kan mötas på annat sätt än genom särskilda föreskrifter och särskild kontroll för vars innehåll regeringen bör vara ytterst ansvarig.

Inte heller kommittén är för sitt vidkommande beredd att gå så långt som den särskilde utredaren. Utgångspunkten för kommittén är att det med hänsyn till de uppgifter som Säkerhetspolisen har i skyddet av demokrati och oberoende är nödvändigt med en viss registrering av aktiviteter inom politiska extremiströrelser. Frågan år emellertid hur långt man kan sträcka sig utan att komma i konflikt med andra, lika skyddsvärda intressen, som t.ex. integritet och rättssäkerhet för den enskilde. Enligt kommitténs mening bör emellertid, liksom nu, utgångspunkten vara att en person inte får registreras enbart på grund av det skälet att han genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för sin politiska uppfattning. Kommittén ansluter sig således inte till den kritik som från håll har riktats mot något denna reglering, och kommittén har i sin utredning - i likhet med JK - inte funnit stöd för att den skulle ha föranlett otillåtna registreringar.

Vad gäller förändringar i den nuvarande ordningen anser kommittén för det första att möjligheterna till registrering på grund av subversiv verksamhet bör begränsas så att endast verkligt påtagliga risker för rikets säkerhet registreras. För det andra bör gamla anteckningar gallras ut efter det att en inte alltför lång tid har förflutit sedan registreringen gjordes.

Vad först gäller äldre registeruppgifter bör enligt kommitténs mening sådana uppgifter utgallras automatiskt efter en viss tid. Som har nämnts tidigare sker också enligt SÄPO:s nuvarande tillämpningsföreskrifter en sådan gallring av uppgifter som har antecknats med stöd av de hemliga föreskrifterna. Det år emellertid kommitténs uppfattning att den tid som skall ha förflutit för att en gallring skall ske bör vara kortare än vad den är i dag. Vidare bör enligt kommitténs mening ordningen vara att registreringar som har gjorts enligt föreskrifter som sedermera upphävs skall utgå ur registret i och med att den

258 Personalkontroll sou 1990:51

föreskrift som legat till grund för inte registreringen längre gäller.

Som är nämnt har den särskilde utredaren att de föreslagit hemliga föreskrifterna för registrering i SÄPO:s register bör upphävas. Detta år också kommitténs uppfattning, men som kommittén ser det skulle det vara att helt överlåta olämpligt på SÄPO att själv avgöra när registrering skall ske. Även om - som utredaren har - SÄPO måste påpekat följa de offentliga föreskrifter som finns, i t.ex. polisregisterlagen, så skapas enligt kommitténs mening inte därmed tillräckliga garantier för att omfattningen av SÄPO:s registreringar kommer att hålla sig på en acceptabel nivå. Frågan om efter vilka grunder denna registrering skall ske är för övrigt - som JK har uttalat - av en sådan natur att ansvaret härför ytterst bör vila på regeringen.

Enligt kommitténs mening kan de hemliga föreskrifterna ersättas med anvisningar som tas in i de för riktlinjer Säkerhetspolisen som regeringen numera årligen skall utfärda. En sådan ordning ligger i linje med vad som uttalades i den proposition som låg till grund för införandet av systemet med riktlinjer, och som lämnades utan erinran av riksdagen (prop. 1988/89:l08, JuU2l, rskr. 287). I likhet med vad JK har anfört i sitt till yttrande regeringen anser emellertid kommittén att det nuvarande regelsystemet bör göras klarare och enklare. Kommittén instämmer också i JK:s uppfattning att det inte finns direkt hinder något mot en större öppenhet i fråga om av de principer redovisningen som skall tillämpas vid registreringen. skulle som Därigenom justitiekanslern har framhållit oriktiga påståenden och missförstånd verksamt kunna motverkas.

En fördel med att ta in i de

registreringsanvisningarna årliga

riktlinjerna är vidare att anvisningarna därmed kommer att utformas av regeringen efter samråd med företrädare för partiernai utrikesnämnden (se prop. 1988/89:lO8 s. l4 och JuU2l s. 7). Den parlamentariska insynen i denna del av SÄPO:s känsliga verksamhet kommer därmed att bli betydligt större än för närvarande, något som har förordats från flera håll.

Enligt sin instruktion (22 §) skall rikspolisstyrelsens styrelse utöver sedvanliga verksledningsuppgifter nära följa verksamheten vid SÄPO, och det anges att detta skall ske särskilt med avseende på tillämpningen av regeringens riktlinjer för verksamheten. Därmed finns det anledning att utgå ifrån att styrelsen

Personalkontrol l 259

att särskild uppmärksamhet även åt frågor om

kommer

ägna SAPO:s registreringsrutiner.

Som kommer att nedan föreslår kommittén att beslut om framgå att lämna ut ur SÄPO:s skall fattas av en uppgifter register särskild nämnd. Denna nämnd skall enligt kommitténs förslag även ha till att hålla tillsyn över och granska SÄPO:s uppgift Detta skulle innebära att kontrollen över registerhantering. SÄPO:s förstärks ytterligare utöver den kontroll som register i och rikspolisstyrelsens ansvar för ligger regeringens riktlinjer verksamheten.

Den närmare av de bestämmelser som skall reglera utformningen vilka som får lämnas ut från polisregister får bestämmas uppgifter mot av vad kommittén tidigare har föreslagit beträfbakgrund fande Detta innebär att vid en perskyddsklassindelningen. sonalkontroll i skyddsklass l A eller l B varje uppgift får lämnas ut som finns i registren, medan vid en kontroll i skyddsklass 2 A och 2 B de uppgifter som får lämnas ut skall vara begränsade till uppgifter i person- och belastningsregistret.

4.5.3 Andra registeruppgi/ter

Enligt PKK får vid personalkontroll uppgifter om den kontrollerade lämnas ut också från person- och belastningsregistret. Avser kontrollen de båda högsta skyddsklasserna får alla uppsom finns i lämnas ut. Är det däremot fråga om gifter registret en i 2 får uppgifter ur person- och personalkontroll skyddsklass lämnas ut endast om befattningen är förenad belastningsregistret med vissa särskilda t.ex. bevakning eller kassaförvaltuppgifter, ning (10 § PKK).

Det har från flera håll påpekats att de nuvarande möjligheterna att lämna ut från och belastningsregistret kan uppgifter personbild av den kontrollerade. Vad som har åsyftats ge en missvisande är att det i PKK inte är möjligt att lämna ut enligt reglerna om att t.ex. en blivande hemvärnsman har begått alluppgifter eller att inom brandförsvaret har varliga våldsbrott en person till mordbrand. I sådana fall är rikspolisstyrelsen gjort sig skyldig för närvarande hänvisad till att begära tillstånd hos regeringen att kunna lämna ut 3 § första stycket 2 för uppgifterna (3 kap. Detta sker i ett tiotal fall varje år, och polisregisterlagen). fall att uppgifterna får regeringen medger i så gott som samtliga lämnas ut.

260 Personalkontroll

Enligt kommitténs mening bör det vara att - utan möjligt regeringens medverkan - besluta om utlämnande av de uppgifter ur person- och som belastningsregistret anses oundgängligen nödvändiga att lämna ut med till den hänsyn befattning som personalkontrollen avser. Som har framgått innebär tidigare kommitténs förslag att i 2 A 2 B skyddsklass och endast uppgifter ur person och belastningsregistret skall få lämnas ut i ett personalkontrollärende.

För närvarande förekommer det - utan direkt stöd i någon bestämmelse i PKK - att uppgifter ur polisregister lämnas ut också beträffande en till den anhörig kontrollerade. Detta förhållande har uppmärksammats från flera varvid bl.a. håll, har ifrågasätts om detta över huvud är en taget lämplig ordning.

Som kommittén ser det är det att även rimligt uppgifter om anhöriga till den som kontrolleras får lämnas ut i vissa fall, eftersom sådan uppgifter kan vara i högsta grad relevanta för att bedöma en persons från pålitlighet säkerhetssynpunkt. Emellertid bör ett utlämnande av uppgifter om en anhörig enligt kommitténs mening vara tillåtet endast i de båda högsta skyddsklasserna och endast om det bedöms vara oundgängligen nödvändigt. Detta bör komma till uttryck i en bestämmelse i PKL.

4.5.4 F ormerna för utlänznarzde

Det är rikspolisstyrelsens styrelse som beslutar om utlämnande av uppgifter ur polisregister (ll § första I vissa stycket PKK). fall får dock frågan om utlämnande av prövas rikspolischef en ensam (ll § fjärde stycket PKK).

Enligt förordningen (1989:773) med instruktion för rikspolisstyrelsen består styrelsen av åtta högst personer inklusive

rikspolischefen, som är styrelsens ordförande. Också säker-

hetspolisens chef ingår i styrelsen vid handläggningen av ärenden på säkerhetspolisens område. Andra ledamöter i styrelsen än rikspolischefen och säkerhetspolischefen utses av regeringen. Utöver sedvanliga verksledningsuppgifter skall styrelsen nära följa verksamheten vid särskilt med avseende säkerhetspolisen, på

tillämpningen av de riktlinjer för verksamheten som

regeringen meddelar.

Vid handläggningen av ärenden om utlämnande av ur uppgifter polisregister för personalkontroll består PKK av enligt styrelsen

sou 1990:51 Personalkontroll 261

rikspolischef en, säkerhetspolischefen och övriga ledamöter (l 1 § första stycket PKK). Styrelsen är beslutsför om rikspolischefen och minst tre av de andra ledamöterna är närvarande. En uppgift får lämnas ut endast om alla är ense om beslutet. Anser någon annan ledamot än rikspolischef en eller säkerhetspolischef en att en uppgift inte bör lämnas ut, får rikspolischefen hänskjuta frågan till regeringen, om han anser att uppgiften ändå bör lämnas ut. Ett skall alltid ske om någon av de övriga ledahänskjutande möterna begär det (10 § andra och tredje styckena PKK). Styrelsen har under de senaste åren avgjort drygt ett hundratal ärenden per år om utlämnande av uppgifter från polisregister. Dessa ärenden avgörs vid styrelsens ordinarie sammanträden, som äger rum två gånger i månaden.

Det har gjorts gällande att rikspolisstyrelsen inte bör avgöra om utlämnande av uppgifter från polisregisteruppgif ter. frågor Från något håll har därvid åberopats att detta arbete skulle ta så mycket tid i anspråk att styrelsen inte får tillfälle att i erforderutsträckning sig åt sina övriga arbetsuppgifter. Från lig ägna andra håll har däremot ansetts att styrelsen med hänsyn till sina uppgifter i övrigt inte har tid att ägna frågor om utlämnande av ter tillräcklig uppmärksamhet, och att detta därför i registeruppgif stället bör anförtros åt något annat organ.

Kommittén har i sitt förra betänkande (SOU 1988:16 s. 204) ifrågasatt om det inte kunde vara ett alternativ att föra över personalkontrollärendena till en särskild registernämnd vid rikspolisstyrelsen. Enligt vad kommittén då uttalade skulle nämnden ges en för ändamålet särskilt utformad sammansättning med t.ex. både parlamentariker och höga domare. Kommittén ansåg att en hel del kapacitet hos styrelsen på så sätt skulle kunna frigöras för andra ändamål, inte minst för den allmänna kontrollen av säkerhetspolisens verksamhet. Kommittén avstod dock från att ta ställning i frågan med hänvisning till att den hängde nära samman med den översyn av personalkontrollsystemet som kommittén skulle göra senare.

Också i den proposition om säkerhetspolisens inriktning och m.m. som behandlades av riksdagen år 1989 hänorganisation visades i den här frågan till kommitténs fortsatta arbete (prop. 1988/89:l09 s. 16) liksom vid justitieutskottets behandling i samma ärende av motioner med önskemål om en ökad parlamentarisk insyn i personalkontrollärenden (l988/89:JuU2l s. 10).

262 Personalkontroll sou 1990:51

Utgångspunkten för kommitténs överväganden i den här delen är att det i personalkontrollärenden är fråga om mycket integritetskänsliga uppgifter, och att största möjliga rättssäkerhet i utlämningsförfarandet därför bör eftersträvas. Det kan av den anledningen enligt kommitténs mening övervägas om inte något annat organ bör ta del i den beslutsordning som kan leda fram till att uppgifter får lämnas ut i ett personalkontrollärende.

Tanken att rikspolisstyrelsens styrelses beslut om utlämnande av registeruppgifter skall kunna överklagas ställer kommittén sig tveksam till. Redan det förhållandet att utlämnandet - såsom - inte utgör ingående i ett beredningsförfarande myndighetsutövning medför att ett system med inte framstår överklagande som en lämplig väg. Inte heller är det till vilken givet instans som ett sådant beslut i så fall skulle Att inrätta ett överklagas. särskilt organ för dessa förefaller överklaganden vidare överensstämma mindre väl med i lagstiftningen övrigt och en sådan konstruktion saknar såvitt kommittén vet förebild inom andra rättsområden. Härtill kommer att ett beslut som den personalkontrollerande myndigheten fattar till men för den kontrollerade oftast kan överklagas i administrativ ordning.

Det kan för övrigt noteras att det inom de utländska system som kommittén har studerat över huvud saknas taget regler som tar sikte - med undantag på själva utlämnandet av uppgifter för Danmark - däremot har det i flera länder gjorts möjligt för den kontrollerade att hos ett särskilt - utan organ möjligheter till direkt överprövning ifrågasätta anställningsmyndighetens beslut i det ärende som föranlett konttrollen.

Ett annat alternativ är en där ordning rikspolisstyrelsens beslut om utlämnande skall underställas ett annat t.ex. organ, en särskild nämnd. En sådan skulle i och för ordning sig ha fördelen att den utan större problem skulle kunna inordnas i det nuvarande regelsystemet. Emellertid framstår det för kommittén som mindre tilltalande att ett av ett så kvalificerat ställningstagande organ som rikspolisstyrelsens styrelse skulle göras av avhängigt vilken uppfattning i frågan som en fristående nämnd skulle ha. Vidare framstår en sådan som ordning onödigt byråkratisk, särskilt med beaktande av att de som kommittén förslag framlägger sammantaget är ägnade att betydligt minska antalet ärenden om utlämnande av registeruppgifter. Därför bör om möjligt mer ingripande organisatoriska i den förändringar nuvarande ordningen undvikas. En där tillstånd beslutsordning till utlämnande skulle inhämtas från en särskild nämnd är vidare inte

Personalkontrol I 263

att bidra till att göra personalkontrollförfarandet snabbare, ägnat har framhållits som angeläget f rån flera håll. något som

är att helt över beslutsfattandet från En annan möjlighet föra till annat Som har nämnts skall rikspolisstyrelsen något organ. sin instruktion nära följa verksamheten rikspolisstyrelsen enligt särskilt med avseende på tillämpningen av de vid säkerhetspolisen, för verksamheten som meddelar. Mot den riktlinjer regeringen har det ansetts vara mindre lämpligt att f rånta bakgrunden befattningen med en så känslig del av säkerhetspolisens styrelsen verksamhet som utlämnandet av registeruppgif ter vid personalkontroll får anses utgöra. Styrelsens befattning med personalkontrollärendena anses dessutom innebära att styrelsen regelbundet att närmare SÄPO:s verksamhet, inte bara ges möjlighet följa såvitt avser utan också beträffande övriga registerhanteringen Häremot kan kommitténs mening anföras att arbetsmetoder. enligt även om utlämnandebesluten skulle fattas av ett annat styrelsen ändå skulle vara skyldig att följa säkerhetspolisens organ verksamhet i med föreskrifterna i instruktionen. enlighet

Som kommittén ser det skulle ett system där beslut om utlämnande av fattas av ett särskilt organ innebära en uppgifter av rättssäkerheten i den från integritetssynpunkt förstärkning del av som beslutet om mycket känsliga personalkontrollen utlämnande av får anses utgöra. En sådan registeruppgifter skulle därmed också vara ägnad att öka allmänhetens ordning tilltro till som enligt kommitténs mening är systemet, något mycket angeläget.

Med till vad som nu har anförts anser kommittén att hänsyn formerna för utlämnande av uppgifter i personalkontrollärenden bör ändras så att beslut i utlämningsärenden skall fattas inte av utan av en särskild nämnd. Frågor om nämndens rikspolisstyrelsen m.m. kommer att tas upp i ett senare avsnitt (se sammansättning nedan s. 269).

Det kan kommitténs mening ifrågasättas om det är från enligt eller av annan anledning nödvändigt att rättssäkerhetssynpunkt nämndens beslutsförhet m.m. på det sätt som har skett reglera för i PKK (ll § andra och tredje styckena). rikspolisstyrelsen bestämmelse krävs det inom styrelsen för Enligt denna enighet utlämnande av men som kommittén ser det bör registeruppgifter, med vanliga det vara tillräckligt att frågor om utlämnande avgörs Med en sådan ordning är en regel som den majoritetsbeslut.

264 Personalkontroll sou 1990:51

nuvarande bestämmelsen i PKK om att en fråga om utlämnande i vissa fall kan hänskjutas till regeringen inte erforderlig.

På samma sätt som nu är fallet bör även med den av kommittén föreslagna ordningen vissa beslut kunna fattas av rikspolischef en. Liksom för närvarande bör detta gälla i sådana fall där det är

uppenbart att en uppgift inte skall lämnas ut. Med den utform-

ning kommitténs förslag har bör också samtliga beslut om utlämnande av uppgifter i skyddsklass 2 A och 2 B kunna fattas

av rikspolischefen. Denne bör i sådana ärenden kunna delegera beslutanderätten till regional nivå inom

polisorganisationen, dvs.

till länspolischefer och länspolismästare.

4.6 Den kontrollerades möjligheter till insyn

Den fråga som har ägnats mest uppmärksamhet när personalkont-

rollen varit föremål för allmän debatt är frågan om den kontrollerades möjligheter till i insyn utredningsmaterialet.

Enligt 13 § PKK är huvudregeln att den kontrollerade skall beredas tillfälle att yttra sig innan

rikspolisstyrelsen lämnar ut en

uppgift i ett personalkontrollärende. Det föreskrivs emellertid undantag från denna

huvudregel (om s.k. kommunikation) för

sådana fall där den som uppgiften avser skulle genom att få del av uppgiften - få kännedom om något som är

sekretessbelagt

enligt andra bestämmelser i sekretesslagen än 7 kap. 17 §.

Bestämmelsen om kommunikation i PKK innebär således att den sekretess som 7

enligt kap. 17 § sekretesslagen gäller för bl.a. en

uppgift i ett polisregister inte kan åberopas mot den som kontrollen gåller. Den kontrollerade har med andra ord rätt att få del

av uppgifter om eventuella domar m.m. ur person- och belast-

ningsregistret, medan han däremot vanligen inte får ta del av

uppgifter ur SÄPO:s register, eftersom för dessa i stor utsträckning gäller s.k. polissekretess enligt 5 kap. l § sekretesslagen. Även andra bestämmelser i sekretesslagen, t.ex. den i 2 kap. 2 § om sekretess med till rikets hänsyn säkerhet, kan innebära att den kontrollerade inte får del av uppgifter som finns i SÄPO:s

register.

I praktiken fungerar alltså bestämmelsen i 13 § PKK så att den

som är föremål för personalkontroll i regel endast får del av

soU 1990:51 Personalkontrol l 265

uppgifter om han har dömts för brott, dvs. uppgifter som han själv känner till och som vanligen är obestridliga. Däremot får han inte veta något om de uppgifter som finns i SÄPO:s register om politiska aktiviteter eller spaningsuppgifter. Detta medför att han inte får möjlighet att t.ex. reda ut eventuella personförväxlingar eller andra felaktigheter i uppgifterna. Han får heller inte möjlighet att bemöta eller ge naturliga förklaringar till uppgifter som kan förefalla på något sätt besvärande.

Den sekretess som sålunda gäller för uppgifter ur SÄPO:s register består även när anställningsmyndigheten på grundval av de uppgifter som har lämnats ut skall pröva den kontrollerades pålitlighet i det ärende som har föranlett personalkontrollen. I en domstolsprocess om uppsägning eller omplacering utan saklig grund har den kontrollerade i och för sig som regel rätt att få del av alla uppgifter som åberopas mot honom (14 kap. 5 § sekretesslagen), men det har hänt att antställningsmyndigheten i ett sådant läge har ansett sig vara förhindrad att upplysa om innehållet uppgifterna och därför avstått från att åberopa dem i processen. Så var förhållandet i det uppmärksammade Dafaärendet (se ovan s. 185).

Till stöd för att den kontrollerade inte bör få del av uppgifter ur SÄPO:s register brukar åberopas att det skulle kunna innebära att källan till uppgifterna i registret avslöjas eller att innehållet i de hemliga föreskrifterna röjs. Dessa skäl är som kommittén ser det i och för sig fullt godtagbara, men något får det ändå enligt kommitténs mening anses ligga i den kritik som har riktats mot att på dessa grunder underlåta kommunikation. Klart är sålunda att det någon gång kan vara nödvändigt att avstå från kommunikation för att skydda en hemlig informationskälla eller en särskild spaningsmetod, men det kan ifrågasättas om det av sådana skäl så gott som regelmässigt skall vara omöjligt att låta den kontrollerade få ta del av uppgifter i registret. Lika litet kan hänsynen till att inte avslöja innehållet i de hemliga föreskrifterna tas till intäkt för att det nästan alltid måste vara omöjligt för den kontrollerade att få kunskap om de uppgifter som har registrerats med stöd av föreskrifterna.

Enligt kommitténs mening är den nuvarande ordningen mindre tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Redan det förhållandet att regeln i PKK ger sken av att kommunikation med den kontrollerade skulle vara huvudregel, när det i praktiken är närmast tvärtom, är ägnat att inge betänkligheter. Vida mer betydelsefullt är emellertid att den kontrollerade inte har någon

266 Personalkontroll

möjlighet att kunna bidra till att eventuella undanröja felaktigheter eller missuppfattningar i registeruppgifterna.

Kommittén är benägen att hålla med den särskilde utredaren (SOU 1989:18 s. 101) om att det hemlighetsmakeri som kännetecknar den nuvarande ordningen är därför olyckligt att det föder misstankar hos allmänheten om otillåten åsiktsregistrering och andra otillbörliga förfaranden från sida. Det står myndigheternas enligt kommitténs mening därför en del att vinna med en större öppenhet när det gäller möjligheterna för den som personalkontrollen avser att få del av som uppgifter lämnas ut från SÄPO:s register.

Ett gentemot den kontrollerade mer öppet förfarande måste vidare vara mer tilltalande också för och än en myndigheter företag ordning som innebär efterforskningar och utan den förfrågningar kontrollerades vetskap. Större skulle också ha öppenhet den fördelen att den kontrollerade kan bemöta och förklara de uppgifter om honom som har och därmed inhämtats, bidra till att underlaget för myndighetens i det ärende bedömning som har föranlett personalkontrollen bli mer fullständigt.

Redan de förslag om en delvis ändrad inriktning av personalkontrollen som kommittén har i det föreslagit föregående kommer att innebära ökade möjligheter till för den insyn kontrollerade. Vid personalkontroller i skyddsklass 2 A och 2 B torde det över huvud taget inte bli aktuellt med några uppgifter som måste hållas hemliga för den kontrollerade. Uppgifterna i person- och belastningsregistret innehåller ju så gott som uteslutande uppgifter som redan är kända för den som Men uppgifterna gäller. även för personalkontroller i de båda högsta skyddsklasserna innebär kommitténs förslag förbättringar.

De uppgifter som lämnas ut i dessa fall kommer med kommitténs förslag mer än för närvarande att bestå huvudsakligen av uppgifter om domar, ekonomiska förhållanden och andra personliga omständigheter som inte omfattas av sekretess i förhållande till den som kontrolleras (7 kap. 17 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen). I några fall kommer dock problemen att kvarstå även med en sådan ordning. Det gäller de ärenden i (huvudsakligen) skyddsklass l A och l B där uppgifter om politiska aktiviteter eller andra spaningsuppgifter lämnas ut från SÄPO:s register. Det är vanskligt att bedöma hur sådana många ärenden det kan bli fråga om men bör det bli färre än för rimligen närvarande. Som den särskilde utredaren har påpekat kan man emel-

Personalkontrol l 267

lertid inte nöja sig med att ett sådant problem blir kvantitativt mindre. Rättssäkerheten kräver att man söker finna en lösning som innebär att den kontrollerade också i dessa fall får möjlighet att ta del av uppgifterna och därmed tillfälle att korrigera eventuella felaktigheter och missförstånd i de utlämnade uppgifterna.

Den särskilde utredaren anger en tänkbar väg att gå (SOU 1989:18 s. 102). Enligt honom borde sådana personsamtal som för närvarande sker inom ramen för den utvidgade personutredningen vid personalkontroll i skyddsklass l A kunna komma till användning för att med den kontrollerade på ett diskret sätt ta upp vad som finns antecknat i SÄPO:s register. Enligt vad kommittén tidigare har föreslagit är personsamtal tänkta att ingå som en del endast i utredningar som gäller skyddsklass l A. obligatorisk I dessa fall bör självfallet möjligheten att med den kontrollerade ta upp frågor om vad som finns antecknat i SÄPO:s register tas tillvara.

Detta är emellertid inte tillräckligt, särskilt som personsamtal som sagt skall äga rum endast när personalkontrollen avser skyddsklass l A. Enligt kommitténs mening är det därför nödvändigt att också ändra den nuvarande regeln om kommunikation så att den kontrollerades möjligheter till insyn förbättras. Detta kan åstadkommas genom att det klart uttalas att intresset av sekretess i vissa fall bör kunna vika av hänsyn till den kontrollerades intresse av att få insyn i ärendet. En sådan möjlighet till undantag från sekretessen måste i så fall anges i sekretesslagen (l kap. 2 § sekretesslagen).

Med en på så sätt utformad kommunikationsregel är det kommitténs uppfattning att det skapas goda förutsättningar för en större öppenhet än för närvarande gentemot den som är föremål för personalkontroll. I varje fall där ett utlämnande av uppgifter är aktuellt kommer det att åligga nämnden (eller rikspolisstyrelsen) att göra en bedömning av om den kontrollerades rätt att få yttra sig kan få företräde framför intresset av sekretess. Det kan här nämnas att den parlamentariska nämnden var inne på samma linje. Enligt nämnden (SOU 1968:4 s. 76) borde en kommunicering som framstod som önskvärd med hänsyn till rättssäkerheten eller tillförlitlighet inte kunna underlåtas annat än av utredningens skäl, och även om det av hänsyn till källskyddet tungt vägande endast på ett något oklart sätt kunde beskrivas vad som hade framkommit så borde det nämndens uppfattning ändå i enligt

268 Personalkontrol l sou 1990:51

allmänhet vara möjligt att för den kontrollerade omtala arten av vad som förelåg beträffande om honom. anteckningar

Här kan vidare noteras att det inte i av de något utändska system för personalkontroll som kommittén har studerat har givits någon ovillkorlig rätt för den kontrollerade att få ta del av uppgifter som har lämnats ut. I stället är de utländska reglerna härvidlag utformade efter i stort sett samma som de som linjer kommittén nu har föreslagit. I Leander-målet konstaterade för

Övrigt Europadomstolen att det inte föreligger någon skyldighet för en stat att till en enskild person lämna ut sådana uppgifter som det här är fråga om.

Vad kommittén nu har anfört om den kontrollerades möjligheter att få del av uppgifter som har lämnats ut bör i förekommande fall gälla även för den kontrollerades make eller sambo. Kommunikationsregeln i PKL bör därför utformas så att den gäller den som uppgiften avser och inte som nu endast den kontrollerade.

Även de problem som i med vad enlighet som har nämnts ovan kan uppstå för den kontrollerade i en dom- (och myndigheten) stolsprocess bör det enligt kommitténs inte vara mening omöjligt att komma till rätta med. Som har nämnts kan tidigare regeringen medge undantag f rån sekretess och att medge polisregisteruppgifter lämnas ut till enskild, och även om sekretessintresset (enligt t.ex. 5 kap. l § inte har sekretesslagen) ansetts kunna vika i personalkontrollärendet så måste denna bedömning vid en prövning hos regeringen om utlämnande kunna av att påverkas det för den kontrollerade har blivit fråga om en domstolsprocess vid vilken hans skall anställningsförhållande prövas. Den kontrollerades intresse av att få ta del av de som har lämnats uppgifter ut om honom måste med andra ord rimligen väga förhållandevis tyngre när det har gått så långt som till en Dessutom rättegång. bör det i många sådana fall vara att i möjligt enlighet med vad som nyss har sagts kunna kontrollerade eller ge den dennes ombud åtminstone ett kortfattat besked om det huvudsakliga innehållet i de uppgifter som har lämnats ut bestämmelsen i (jfr

14 kap. 5 § sekretesslagen).25

25 Enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen gäller olika förutsättningar för att till en part lämna ut en eller lämna handling upplysningar om innehållet i handlingen. Innehållet i bestämmelsen har utformats bl.a. i syfte att klargöra partsinsynens överordnade

Personal kontrol I 269

I det här sammanhanget bör vidare nämnas att det enligt sekretesslagen finns möjligheter för en myndighet att vid utlämnande av en uppgift till enskild förena utlämnandet med förbehåll som inskränker rätten för mottagaren att förfoga över uppgiften (14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen). Ett förbehåll kan t.ex. innebära att mottagaren förbjuds att sprida innehållet i uppgiften vidare till någon annan. Genom ett sådant förbehåll uppkommer en straffsanktionerad tystnadsplikt för den person som förbehållet riktar sig till (20 kap. 3 § BrB; 5 kap. 4 § och 9 kap. 6 § RB).

4.7 En nämnd för säkerhetspolisens register

Som har framgått ovan föreslår kommittén att vissa uppgifter inom ramen för personalkontrollsystemet skall ankomma på en särskild nämnd. Denna nämnd, som förslagsvis kan kallas nämnden för säkerhetspolisens register (registernämnden), föreslås sålunda få till uppgift att dels på begäran av rikspolisstyrelsen pröva om uppgifter från SÄPO:s register skall få lämnas ut i ett personalkontrollärende, dels utöva tillsyn och kontroll över SÄPO:s registerhantering.

Nämnden bör enligt kommitténs mening bestå av två personer som är eller har varit ordinarie domare (som ordförande och vice ordförande) samt högst fem andra ledamöter. I nämnden skall ingå någon form av lekmannamedverkan. Organisatoriskt kan nämnden - samma sätt som är fallet beträffande på personalansvarsnämnden vid - vara knuten till vad rikspolisstyrelsen styrelsen avser kansliresurser och f öredragandepersonal.

De grundläggande bestämmelserna om registernämnden bör tas in i PKL. I likhet med vad som är fallet med motsvarande bestämmelse i PKK (ll § andra stycket) bör det finnas en föreskrift som anger när nämnden är beslutsf ör, men en sådan bestämmelse kan ingå i de av regeringen utfärdade verkställighetsföreskrifterna.

Till nämndens uppgifter skall som har också

berörtsntidigare

höra att hålla särskild tillsyn och kontroll över SAPO:s register-

karaktär Olof Jan Heuman och Göran

(Hans Corell, Egerstedt,

Regner, Sekretesslagen, 2 uppl., s. 368).

270 Personalkontroll

hantering. De närmare föreskrifterna för denna verksamhet bör intas i den särskilda lagen om säkerhetspolisens register. I de tillsynsuppgifter som sålunda skall åligga nämnden bör - som har nämnts tidigare - även ingå att behandla klagomål och synpunkter på säkerhetspolisens registerhantering som inkommer från enskilda personer.

4.8 självständig prövning

Enligt 20 § PKK ankommer det på den kontrollerande myndigheten att självständigt pröva av de betydelsen uppgifter som har utlämnats från polisregister. Därvid skall myndigheten beakta arten av den verksamhet som ankommer på innehavaren av den berörda tjänsten, myndighetens kännedom om den egen person det gäller och övriga I omständigheter. linje med denna bestämmelse föreskrivs i 14 § PKK att en som uppgift rikspolisstyrelsen lämnar ut till en inte får myndighet åtföljas av annat yttrande från styrelsen än en förtydligande kommentar.

I den allmänna debatten har ofta hävdats att det inte sker någon sådan självständig som är förutsatt prövning i PKK, bl.a. därför att myndigheterna uppfattar själva uppgiftsutlämnandet som att rikspolisstyrelsen har bedömt personen i fråga som en säkerhetsrisk. Enligt kommitténs är detta i och mening för sig inte svårt att förstå. Myndigheterna har sålunda anledning att utgå från att rikspolisstyrelsens beslut att lämna ut uppgifter har föregåtts av en ingående av om prövning uppgifterna över huvud taget bör lämnas ut och att denna har prövning skett bl.a. med beaktande av vilken av det är typ befattning fråga om.

Också från SÄPO:s sida har att en del uppgivits myndigheter visat bristande förmåga att tolka de uppgifter som har lämnats ut (SOU 1989:18 s. 95). Det förekommer SÄPO att enligt uppgifter lämnas ut som inte ensamma bör föranleda att den kontrollerade anses som en säkerhetsrisk men som kan vara av betydelse för den helhetsbedömning som skall myndigheten göra. Det har vid sådana tillfällen hänt att har myndigheten dragit en alltför vittgående slutsats av de utlämnade uppgifterna och betraktat den kontrollerade som som opålitlig på material enligt SÄPO:s egen bedömning inte berättigat till en sådan slutsats. vad som Enligt har uppgivits från SÄPO är emellertid antalet fall då en person

Personal kontrol l 271

går miste om en anställning på grund av uppgifter som framkommit vid en personalkontroll mindre än ett per år.

Vad som nu har anförts visar enligt kommitténs mening vikten av att ett beslut om att uppgifter skall lämnas ut föregås av en ingående prövning av om uppgifterna år av betydelse för anställningsmyndighetens bedömning. Den beslutande myndigheten, dvs. med kommitténs förslag registernämnden och rikspolischefen har i ett sådant läge stora möjligheter att förhindra att som inte är relevanta lämnas ut till men för den uppgifter kontrollerade.

Liksom för närvarande (20 § PKK) bör det av en bestämmelse i PKL framgå att det är anställningsmyndigheten som självständigt skall frågan om den kontrollerade skall anses vara en avgöra säkerhetsrisk eller ej, och att därvid skall beaktas även andra omständigheter än sådana som har framkommit genom personalkontrollen. Vidare bör på samma sätt som i PKK (14 §) föreskrivas att en som rikspolisstyrelsen lämnar ut inte får uppgift åtföljas av annat yttrande än en förtydligande kommentar till uppgiften.

Från håll har den tanken framförts att SÄPO i samband något med ett uppgiftsutlämnande borde yttra sig om huruvida den kontrollerade personen skall anses som mindre pålitlig från eller ej. En sådan ordning anser kommittén säkerhetssynpunkt vara redan av den anledningen att SÄPO inte har olämplig tillgång till alla uppgifter som är relevanta för en sådan bedömning.

Det är kommitténs uppfattning att det är av stor betydelse för den allmänna tilltron till ett system med personalkontroll att de anställande myndigheterna och företagen verkligen lägger sig vinn om att göra en självständig prövning i de anställningsärenden där personalkontroll har företagits. I en sådan prövning måste att utan förutfattad mening ställa innehållet i ingå förekommande registeruppgifter och annan personutredning i relation till de krav som från säkerhetssynpunkt är motiverade med till den befattning det gäller. Kommittén har under hänsyn stött där det har förefallit som om den utredningens gång på fall anställande myndigheten - mot bakgrund av de arbetsuppgifter som varit förenade med anställningen - har fäst alltför stor vikt vid de uppgifter som har lämnats ut från SÄPO:s register. Detta det kommitténs mening särskilt angeläget att undergör enligt

272 Personalkonlroll sou 1990:51

stryka vikten av att det är som anställningsmyndigheten skall göra en allsidig och självständig prövning. För att tydligare markera att det är myndigheten själv som har ansvaret för den sammantagna i t.ex. personbedömningen, ett anställningsärende, föreslår kommittén att bestämmelsen om självständig prövning ges en mer framträdande plats i PKL än den för närvarande har i PKK. Enligt kommitténs bör bestämmening melsens ha sin plats redan bland lagens inledande föreskrifter.

4.9 Författningsvalören

Personalkontrollen regleras i personalkontrollkungörelsen (PKK), dvs. i en författning som har utfärdats av regeringen. Enligt den särskilde utredaren är detta från betänkligt rättssäkerhetssynpunkt. Utredaren anser att det bör vara givetvis riksdagens sak att i lag lägga fast ramarna för en kontroll av detta känsliga slag (SOU 1989:18 s. 97).

Kommittén delar uppfattningen att reglerna om personalkontroll är av sådan betydelse att de bör regleras i lag, och de förslag som har framförts i det föregående har således haft som utgångspunkt att de grundläggande bestämmelserna om denna kontroll skall ges i en lag om personalkontroll. För en lagreglering talar för inte övrigt bara rättssäkerhetsskäl utan också - vilket berörs närmare nedan - behovet av att kommunala och vissa myndigheter företag skall ingå i 5 och personalkontrollsystemet (8 kap. 3 §§ RF). Även det förhållandet att och dess riksdagen myndigheter skall omfattas av systemet talar för en i

reglering lag.”

I en lag om personalkontroll bör i med vad enlighet som har redovisats i det föregående regleras i kontrollförhuvuddragen f arandet samt ordningen för utlämnande av ter och registeruppgif annat sådant som berör den enskildes Mer rättsställning. detaljbetonade bestämmelser om förfarandet och annat kan lämpligen tas in i verkställighetsföreskrifter som utfärdas av regeringen eller av myndighet som bestämmer regeringen (8 kap. 13 § RF).

De föreskrifter om säkerhetspolisens register som för närvarande finns i 2 § första och andra styckena PKK hör enligt kommitténs

26 Se härom JO 1973 s. 493.

Personalkontrol l 273

mening bättre hemma i registerlagstiftningen, och bör därför överföras dit. De grundläggande bestämmelserna om säkerhetspolisens register bör tas in i en särskild lag om säkerhetspolisens register. Också denna lag bör kompletteras med verkställighetsföreskrifter som utfärdas av regeringen.

4.10 Övriga frågor

4.10.1 Handläggningstiden

Iden enkätundersökning som kommittén genomfört har från flera myndigheter framförts önskemål om en snabbare handläggning av personalkontrollärenden än för närvarande. Vad som därvid har åberopats är de olägenheter som det i ett anställningsärende med flera sökande kan innebära att besked måste avvaktas beträffande den som myndigheten har personalkontrollerat innan övriga sökande kan underrättas om de kommer i fråga för anställningen eller ej. Särskilt bekymmersamt kan det bli om det visar sig att den som personalkontrollerats inte blir anställd och myndigheten måste gå vidare med att företa personalkontroll beträffande den som därefter står närmast i tur. Ett anställningsförfarande kan i sådana fall ta flera månader i anspråk, vilket kan innebära att en eller flera av de sökande förklarar sig inte ha tid att avvakta ett besked och återkallar sin ansökan.

Ett sätt att i någon mån komma till rätta med detta problem är att tillåta samtidig personalkontroll beträffande flera av sökandena. Som kommittén har uttalat tidigare är det emellertid från integritetssynpunkt angeläget att personalkontroll får företas endast beträffande den som ligger närmast till att få anställningen. Som har nämnts tidigare bör det emellertid i vissa fall, om det föreligger synnerliga skäl, vara möjligt att företa personalkontroll beträffande flera personer samtidigt. Men i första hand bör problemet åtgärdas genom att i stället de möjligheter som finns att förkorta handläggningstiden för personalkontrollärenden tas till vara.

Enligt SÄPO:s tillämpningsföreskrifter tar det minst 30 dagar för rikspolisstyrelsen att handlägga ett personalkontrollärende i skyddsklass l A. Detta förefaller kommittén vara en tämligen lång handläggningstid, särskilt med hänsyn till de moderna kommunikationsmedel som finns i dag. Enligt kommitténs mening

274 Personalkontrol I

bör ambitionen vara att handläggningen av personalkontrollärenden skall ske i en sådan takt att registernämnden i princip kan pröva en eventuell fråga om utlämnande av ter vid registeruppgif det sammanträde som infaller närmast efter det att begäran om personalkontroll inkom till rikspolisstyrelsen. Självfallet kommer detta inte att vara möjligt att åstadkomma i men samtliga fall, det bör som sagt vara ambitionen.

Kommitténs förslag om att ett beslut om utlämnande skall fattas av registernämnden kan i och för sig tänkas vara att ägnat fördröja handläggningen, men en sådan olägenhet är enligt kommitténs mening i så fall ofrånkomlig om rättssäkerheten i förfarandet med utlämnande av registeruppgif ter skall samtidigt kunna förstärkas på det sätt som kommittén föreslår. Emellertid bör det inte behöva bli frågan om någon allmän i fördröjning handläggningen, eftersom nämnden bör kunna sammanträda så fort det finns anledning till det. För torde det med övrigt kommitténs förslag när det gäller skyddsklassning att röra sig om ett i förhållande till det totala antalet personalkontrollärenden mycket litet antal.

Hår kan tilläggas att rikspolisstyrelsen för närvarande tillämpar en som innebär att ibland ordning styrelsen avvaktar med att behandla ett eller flera ärenden i syfte att den personalkontrollerande myndigheten inte av skall kunna dra handläggningstiden någon slutsats om huruvida personen i fråga förekommer i registret eller ej. Även om intentionerna är goda vill kommittén ifrågasätta om inte omsorgen om registeruppgif ternas otillgänglighet här har drivits väl långt, särskilt som systemet innebär en fördröjning av handläggningen av vissa ärenden.

4.10.2 Personalkontroll av utlänningar

Som har nämnts tidigare innehåller förordningen (1975:608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till statliga tjänster en bestämmelse om att en som har hänförts till statlig tjänst, skyddsklass enligt PKK, inte får tillsättas med eller utövas av annan än svensk medborgare. Denna bestämmelse, i med förening föreskriften i PKK (4 §) om att personalkontroll endast får företas i fråga om tjänster som är hänförda till skyddsklass, har ansetts innebära att utländska medborgare över huvud taget inte kan bli föremål för personalkontroll.

Personalkontrol I 275

Det kan enligt kommitténs mening ifrågasättas om detta är en riktig tolkning av reglerna. Sålunda kan befattningar inom privata företag inte rimligen anses vara att jämställa med statliga tjänster, varför det beträffande skyddsklassade sådana befattningar inte kan föreligga något hinder mot att företa personalkontroll även beträffande personer som är utländska medborgare. Vad gäller vissa uppdrag inom den statliga förvaltningen, som inte är av den varaktigheten att de bör likställas med tjänster, kan det enligt kommitténs mening vara mindre klart. Det kan här vara fråga om tillfälliga eller mer kortvariga uppdrag som exempelvis tolk eller översättare åt en statlig myndighet.

Från en del håll har föreslagits att det skall göras möjligt att få företa personalkontroll även beträffande utländska medborgare, och som exempel har åberopats just att det för en statlig myndighet i vissa fall kan vara svårt att som tolk finna en person som är svensk medborgare. Även om kommittén för sin del närmast är av uppfattningen att det även enligt nuvarande regler torde vara möjligt att utföra personalkontroll i en sådan situation, kan kommittén konstatera att det i dessa situationer inte kommer att föreligga något hinder häremot med den utformning av bestämmelserna i PKL som kommittén föreslår. kom- Enligt mitténs förslag skall ju även en person kunna placeras i skyddsklass, dvs. oavsett om det är fråga om ett mer långvarigt uppdrag eller inte. Det kan t.ex. gälla just att en person som är utländsk medborgare tillfälligt skall biträda en myndighet som tolk eller liknande i ett ärende där det föreligger behov av en person som är pålitlig från säkerhetssynpunkt.

Emellertid torde det vara så att myndigheterna i sådana situationer som nu har nämnts - även med de möjligheter som kommitténs förslag innebär - i många fall anser det vara tillräckligt med den kännedom om personen som myndigheten redan har skaffat sig, och att den därför bedömer att det inte föreligger något behov av också en personalkontroll.

Det kan dock enligt kommitténs mening ifrågasättas om det är nödvändigt med den reglering som 1975 års förordning innebär. Enligt 4 kap. 2 § lagen om offentlig anställning (LOA) gäller om svenskt medborgarskap som villkor för anställning vad som är föreskrivet i regeringsformen eller annan lag. Enligt regeringsformen (ll kap. 9 §) får bl.a. endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder direkt under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet

276 Personalkontroll

som lyder direkt under eller eller riksdagen regeringen såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Vidare stadgas i regeringsformen att krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun får uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag.

Enligt en föreskrift i LOA (4 kap. 2 §) får endast svensk medborgare inneha eller utöva militär tjänst eller tjänst som åklagare eller polisman. Vidare får samma bestämmelse enligt regeringen i övrigt föreskriva eller för särskilt fall besluta att endast svensk medborgare får inneha eller utöva: l. i tjänst regeringskansliet eller utrikesförvaltningen, 2. med vilken statlig tjänst kan vara förenad myndighetsutövning eller av som rör handläggning frågor förhållandet till annan stat eller 3. mellanfolklig organisation, statlig tjänst som kan medföra kännedom om förhållande, som är av betydelse för rikets säkerhet eller som rör betydelsefullt, allmänt eller enskilt ekonomiskt intresse.

Mot bakgrund av detta bör det regelsystem enligt kommitténs uppfattning kunna övervägas om bestämmelsen i 1975 års förordning kan undvaras. Det bör vara möjligt att på ett mer nyanserat sätt föreskriva vilka tjänster som bör kräva svenskt medborgarskap än att som nu indirekt låta skyddsklassningen vara helt och hållet avgörande. Det kan inte uteslutas att det på sättet utlänningar i onödan utestängs f rån att inneha vissa möjligheten befattningar trots att detta inte är motiverat från sakliga utgångspunkter. Med den utvidgning av till möjligheterna personalkontroll som kommittén har framstår föreslagit det som än mer angeläget att inte redan den att en befattomständigheten ning är hänförd till skyddsklass skall diskvalificera regelmässigt en utlänning från att kunna inneha För innehav befattningen. av befattningar som är särskilt känsliga från säkerhetssynpunkt är det enligt kommitténs mening att alltjämt rimligt bibehålla kravet på svenskt medborgarskap, medan det för övriga i stället tjänster på samma sätt som för svenska medborgare - bör vara tillräckligt att pålitligheten prövas inom ramen för en personalkontroll.

1975 års förordning bör således ändras på så sätt kravet på svenskt medborgarskap för innehav av tjänster som är placerade i skyddsklass begränsas till att avse tjänster i skyddsklass l A och l B.

soU 1990:51 Personalkontroll 277

4.10.3 Personalkontroll för utlandsbesök

När en person från en svensk myndighet eller ett svenskt företag inbjuds att besöka en myndighet eller ett i utlandet företag förekommer det ibland att den utländska värden ställer som villkor för besöket att den inbjudne personens från pålitlighet säkerhetssynpunkt kan garanteras. En sådan garanti brukar benämnas security clearance eller de

certificate securité.

Om det i en sådana situation är fråga om en person som inte redan har en skyddsklassad befattning, kan enligt nuvarande regler någon personalkontroll inte genomföras. Arbetsgivaren är i stället hänvisad till den utredning om personen som kan åstadkommas på annat sätt.

De regler om när personalkontroll skall få utföras som kommittén har föreslagit tillåter som nyss har nämnts även att en person kan placeras i skyddsklass. Det blir därmed möjligt - för regeringen eller en myndighet som har rätt placera tjänster i skyddsklass - att inför ett besök i utlandet av en besluta tjänsteman om att placera denne i skyddsklass och därefter företa personalkontroll. För att detta skall vara möjligt måste emellertid förutsättningarna för när får ske vara skyddsklassplacering uppfyllda. Detta innebär att om det kan anses ligga enbart i den utländska myndighetens eller företagets intresse att det sker en kontroll av personens pålitlighet - dvs. när något svenskt säkerhetsintresse inte föreligger - så kommer även med kommitténs förslag en arbetsgivare att vara hänvisad till annan än utredning personalkontroll om han vill tillmötesgå det utländska önskemålet om en pålitlighetsgaranti.

4.10.4 Statlig upphandling

I sitt förra betänkande tog kommittén upp ett om par frågor säkerhetsskydd i samband med Kommittén statlig upphandling. redovisade därvid att synpunkter i frågan hade framförts från bl.a. ÖB:s och FMV:s sida. Kommittén underströk den stora betydelsen av ett väl fungerande industriskydd på försvarsområdet, och ansåg det vara nödvändigt att skyddet organiserades på ett sådant sätt att inte svenska försvarshemligheter kom till obehörigas kännedom. Organisationen måste enligt kommitténs mening vara så utformad att den samlade kompetensen hos de berörda myndigheterna tas till vara. Kommittén ansåg att ÖB och RPS fortfarande borde ha ett övergripande ansvar för det

278 Personalkonlroll SOU 199o;51

industriskydd som syftar till att skydda rikets säkerhet. Ett sådant övergripande ansvar fick kommitténs enligt uppfattning anses naturligt med hänsyn till de bägge myndigheternas ställning i övrigt på försvars- respektive polisområdet. Det fanns som kommittén såg det inte skäl att föra över några arbetsuppgifter på området från SÄPO till ÖB, och de förbättringar i om fråga militär kompetens som kan behövas för SÅPO:s del ansåg kommittén borde kunna lösas inom ramen för nuvarande organisation.

Kommittén förordade att SÅPO:s arbete enligt säkerhetsskyddsförordningen och upphandlingsförordningen borde läggas upp enligt följande.

SÄPO bör i första hand inrikta sin säkerhetsskyddsfunktion mot övergripande rådgivning till berörda myndigheter och företag. Siktet bör alltså vara inställt på frågor om myndighetens respektive företagets säkerhetspolicy, snarare än på detaljerna i skyddet. En Säkerhetspolicy bör grundas på en analys av vilket behov av säkerhetsskydd som finns i egentligen myndigheten eller företaget. Analysen bör leda fram till ett beslut om hur skyddet skall Med en organiseras. sådan genomtänkt Säkerhetspolicy blir det möjligt att kraftsamla säkerhetsskyddet där det verkligen behövs, medan en önskvärd öppenhet behålls på andra områden.

Kommittén förordade vidare att SÄPO för arbetet med juridiska frågor inom upphandlingssystemet borde förstärkas med juridiskt kompetent personal. Samma inställning hade kommittén när det gällde behovet av teknisk och militär personal. Mot bakgrund av de förslag kommittén hade framfört uttalade kommittén slutligen att RPS och ÖB i samverkan med andra berörda myndigheter borde göra en omarbetning av föreskrifterna för den statliga upphandlingen.

De synpunkter som kommittén sålunda anförde i delbetänkandet är alltjämt giltiga, och enligt vad kommittén har kunnat konstatera så pågår också ett arbete på en ändrad inriktning av SÅPO:s och ÖB:s arbete på det här området. Det är enligt kommitténs mening angeläget att detta arbete fortsätter med sikte på att åstadkomma en sådan renodling av verksamheten som kommittén har f örordat. Förutsättningarna för detta bör också ha förbättrats ytterligare med de förslag beträffande personalkontrollen som kommittén har föreslagit i tidigare i detta betänkande. Att SÄPO

Personalkontroll 279

inte skall ha med personalkontroll i skyddsklass 2 A befattning och 2 B är sålunda ägnat att ge möjligheter att koncentrera sig på Övergripande frågor om bl.a. säkerhetsskydd vid statlig upphandling, samtidigt som decentraliseringen av personalkontrollverksamheten hos ÖB ber ge personalen hos ÖB motsvarande bättre förutsättningar att ägna sig åt rådgivning och andra frågor av övergripande natur.

En annan fråga som har tagits upp av ÖB när det gäller personalkontroll vid statlig upphandling är möjligheterna att personalkontrollera utländska medborgare. Ett behov härav föreligger med hänsyn till att det inom försvarsindustrin förekommer utlänningar i styrelser och på andra poster. Med de förslag som kommittén lägger fram undanröjs i de flesta fall de hinder som i dag finns för att företa personalkontroll av utländska medborgare som är anställda eller har andra uppgifter inom försvarsindustrin.

Ytterligare en angelägenhet som har berörts av ÖB är att det saknas direktiv f rån regeringen för efter vilka grunder skyddsklassplacering skall ske vid statlig upphandling. Också härvidlag bör kommitténs förslag medföra förbättringar. Kommittén har sålunda uttalat sig för att även befattningshavare inom exempelvis försvarsindustrin bör kunna placeras, inte bara som nu i skyddsklass 2 utan också i de båda högsta skyddsklasserna om detta är motiverat från säkerhetssynpunkt. Vidare finns det enligt kommitténs förslag möjligheter för regeringen att delegera även beslutanderätten när det gäller skyddklassplacering i l B till ÖB om det anses lämpligt, något som det enligt kommitténs mening finns anledning att göra när det gäller det område som ÖB har huvudansvaret för, dvs. försvarsmakten och företag inom försvarsindustrin.

Del IV

Meddelarfrihet

l INLEDNING

1.1 Bakgrund

En sträng sekretess är ett av de utmärkande dragen för den verksamhet som SÄPO bedriver och detsamma gäller för säkerhetstjänster på andra håll i världen. Sekretessen är för nödvändig att förhindra att spioner, terrorister och andra som en säkerhetstjänst arbetar emot anpassar sitt beteende för att undgå spaning eller för att kringgå skyddsåtgärder som har mot vidtagits säkerhetshotande verksamhet.

Detta förhindrar emellertid inte att massmedia då och då f örmedlar detaljerade redogörelser också för sådant som är hemligt. Sålunda kan det hända att t.ex. en tidning - trots att uppgifterna omfattas av sekretess - att en offentliggör namngiven utländsk diplomat har avslöjats som spion eller att SÄPO är i färd med att utreda misstänkt terroristverksamhet. Vilka källor som massmedia har använt sig av i sådana fall framgår av naturliga skäl sällan. Misstankar har ibland riktats mot befattningshavare inom SÄPO, och någon gång har det till och med gjorts gällande att uppgifter medvetet har lämnats ut från SÄPO i syfte att utöva påtryckningar på regeringen i vissa frågor.

Ett uppmärksammat fall där misstankar uppstod om att hemliga upplysningar hade lämnats ut av befattningshavare hos SÄPO var när vissa kvällstidningar i maj 1986 publicerade om att uppgifter regeringen någon dag tidigare hade beslutat uppmana bl.a. fyra tjeckiska diplomater att lämna landet trots att det vid tiden för publiceringen ännu inte hade lämnats någon information om beslutet. Efter utredning kunde JK konstatera att sekretessbelagda uppgifter på ett eller annat sätt hade lämnats ut för publicering av någon eller några i allmän tjänst anställda personer, men att det var ovisst vid vilken myndighet vederbörande haft anställning. Klart var dock enligt JK att tjänstemän inom såväl SÄPO som regeringskansliet hade haft tillgång till uppgifterna innan de blev föremål för publicering. Mot bakgrund av bl.a. bestämmel-

284 Meddelar frihet sou 1990:51

serna om meddelarfrihet i TF fann JK att någon förundersökning inte skulle inledas (JK 1986 s. 2l3).1

Eftersom ett avslöjande av hemlig information kan skada SÄPO:s - och andras - verksamhet allvarligt har det ifrågasatts om inte de nuvarande reglerna om meddelarfrihet bör ses över när det gäller utlämnande av uppgifter som rör rikets säkerhet. Därvid har åberopats att den praktiska tillämpningen av reglerna i vissa situationer är oklar och att regelsystemet över huvud taget är svårt att överblicka. Med meddelarfrihet avses de regler - i bl.a. tryckfrihetsförordningen - som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att för publicering i tryckt skrift, radio eller TV lämna ut uppgifter som är hemliga.

Även utomlands har frågor om förhållandet mellan sekretess och yttrandefrihet varit aktuella på senare tid. Här skall endast hänvisas till den livliga diskussion som på flera håll i världen följde på utgivningen för ett par år sedan av boken Spycatcher (författad av en förutvarande tjänsteman vid den brittiska

säkerhetstjänstenyz

1.2 Direktivet:

I direktiven för kommitténs arbete erinras om att det i samband med ett lagstiftningsärende på sekretesslagstiftningens område år 1987 hade förutsatts (prop. 1987/88:41 s. 8) att vissa frågor om undantag från meddelarfriheten av hänsyn till rikets säkerhet skulle tas upp av den då ännu inte tillsatta SÄPO-kommittén. Enligt vad som hade uttalats i det sammanhanget var frågan principiellt intressant från meddelarfrihetssynpunkt samtidigt som den berörde vitala säkerhetsintressen, och därför borde övervägas mer allsidigt än vad som hade varit möjligt i det lagstiftnings-

1 Ett annat exempel där misstankar om uppgiftsutlämnande riktades mot befattningshavare hos SÄPO - och som inte heller de resulterade i någon åtgärd - finns redovisat i JK 1987 s. 145.

2 Se t.ex. Fiona Patfield i European Intellectual Property

Review, 1989, s. 201 ff, och John Griffith i Journal of Law and

Society, 1989, s. 273 ff. En ingående redogörelse för liknande situationer i USA finns i Harvard Law Review, 1990, s. 906 ff.

Meddelarfrihet 285

ärende som då var aktuellt. I enlighet härmed har regeringen i november 1987 till kommittén överlämnat en departementspromemoria (Ds Ju 1987:3) Vissa ändringar i sekretesslagen, i vilken frågan tas upp, samt remissyttrandena över promemorian i denna del.

286 Meddelar frihet

2 GÄLLANDE ORDNING

2.1 Det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet

Enligt regeringsf ormen (RF) är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad dels yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka tankar, åsikter och känslor, dels informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och motta upplysningar. Av RF följer att yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet och vissa andra särskilt angivna omständigheter och i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Som en allmän regel gäller dessutom att sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och att begränsningarna aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av f olkstyrelsens grundvalar. Viktiga begränsningar har f öreskrivits i bl.a. sekretesslagen (1980:100) som innehåller regler om tystnadsplikt och förbud mot att lämna ut allmänna handlingar.

En del av yttrandefriheten är tryckfriheten, som inte regleras i RF utan i en annan grundlag, nämligen tryckfrihetsförordningen

(TF).3 Enligt TF är varje svensk medborgare tillförsäkrad rätten

att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. Tryckfrihetens syfte anges vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Bestämmelserna i TF skyddar inte bara det fria informationsflödet och den fria politiska opinionsbildningen utan också rätten att i tryckt skrift yttra sig på andra områden av samhällslivet.

3 Vår första tryckfrihetsförordning - för övrigt den första i världen - stadfästes som grundlag redan år 1766. Under den gustavianska tiden (1772-1809) sattes tryckfriheten på undantag för att återupprättas först genom 1810 års tryckfrihetsförordning, som redan âr 1812 ersattes av en ny. Denna kom i sin tur att gälla ända till utgången av år 1949, då den nu gällande tryckfrihetsförordningen trädde i kraft.

sou 1990:51 Meddelar frihet 287

För övriga uttrycksformer finns inte någon grundlagsreglering, som motsvarar den som finns för tryckta skrifter i TF, men för vissa medier ges i vanlig lag ett skydd som påminner om det tryckfrihetsrättsliga. Detta gäller för radio- och TV-sändningar från Sveriges Radio enligt bestämmelser i radioansvarighetslagen (1966:756) och för det radiorättsliga området i övrigt enligt lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar, lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio och lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar. Dessa lagar bygger på regelsystemet i TF och hänvisar i stor utsträckning till detta.

Att TF är grundlag innebär att den kan ändras endast genom likalydande beslut vid två riksmöten med nyval emellan. Egenskapen av grundlag medför också att TF är överordnad annan lagstiftning och att således reglerna i TF har företräde vid eventuella lagkonflikter. TF är dessutom exklusivt tillämplig inom sitt område, vilket innebär att missbruk av tryckfriheten kan bestraffas endast i de fall där TF medger det. Inte heller kan inskränkningar i tryckfriheten göras genom bestämmelser i annan lag med mindre det är tillåtet enligt TF.

En grundläggande garanti för tryckfriheten är att det är förbjudet med förhandsgranskning, dvs. censur, av tryckta skrifter. Tryckfriheten innebär sålunda en rätt att utge skrifter utan att några hinder ställs upp i förväg (l kap. l § TF), och att förhandsgranskning av manuskript och liknande inte får utföras (l kap. 2 § TF). Inte heller får ingripanden ske på något annat sätt för att hejda yttranden innan de har blivit offentligt uttalade. Myndigheter och andra allmänna organ får med andra ord inte hindra tryckning, utgivning eller spridning av en skrift på grund av dess innehåll (l kap. 2 § TF).

I TF sätts dock vissa gränser för yttrandefriheten och den som överskrider dessa kan göra sig skyldig till tryckfrihetsbrott. Som tryckfrihetsbrott anses dels vissa gärningar som begås genom tryckt skrift och som år straf f bara enligt brottsbalken (BrB), bl.a. spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift (7 kap. 4 §

TF)4, dels offentliggörande av allmänna handlingar som är

4 Ett exempel på när ansvar för sådant brott har prövats var det åtal som JK år 1986 - utan framgång - väckte mot Svenska Dagbladets ansvarige utgivare med anledning av vissa uppgifter som denne hade låtit publicera om bl.a. polska tavelförsäljares verksamhet i Sverige (se NJA 1988 s. 118).

288 Meddelar frihet sou 1990:51

hemliga, offentliggörande av uppgifter som omfattas av kvalificerad tystnadsplikt enligt sekretesslagen samt offentliggörande av vissa uppgifter vid krig eller omedelbar krigsfara (7 kap. 5 §TF).

Ett annat utmärkande drag för det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet är att endast en av dem som har medverkat vid tillkomsten av en tryckt skrift kan göras ansvarig för innehållet i skriften. För periodiska skrifter är det den ansvarige utgivaren som i första hand svarar för innehållet, medan den som på annat sätt har medverkat vid skriftens tillkomst, t.ex. som journalist eller uppgiftslämnare, i princip alltid fri från ansvar. För att går säkerställa denna ansvarsfrihet - och garantera tryckfrihetenhar särskilda regler om bl.a. i TF. En meddelarskydd uppstållts beståndsdel i meddelarskyddet är den s.k. meddelar friheten, som innebär att det står var och en fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Meddelarfriheten är emellertid inte oinskränkt utan för vissa undantagssituationer har införts begränsningar (7 kap. 3 § TF). En meddelare har vidare på samma sätt som en författare rätt till anonymitet (3 kap. l § TF) och detta skydd kompletteras med att det är förbjudet att e/terforska vem som är meddelare eller författare (3 kap. 4 § TF).

2.2 Sekretess och tystnadsplikt

Som har nämnts finns regler om förbud mot att lämna ut allmänna handlingar som är hemliga och om tystnadsplikt i sekre-

tesslagen (l980:lO0).5 Regleringen av handlingssekretessen och

tystnadsplikten är enhetlig, vilket innebär att när det i sekretesslagen sägs att sekretess gäller för en uppgift så är det också förbjudet att röja uppgiften muntligen eller skriftligen eller på annat sätt. För varje sekretessfall anges i lagen den längsta tid under vilken sekretess kan gälla för uppgiften.

Bestämmelserna i sekretesslagen begränsar således den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av TF, men även i ett

5 Sekretesslagen trädde i kraft den l januari 1981 (prop. 1979/80:2, KU 37, rskr. 179). Sedan dess har åtskilliga ändringar skett, men såvitt angår de frågor som här är aktuella har lagen i allt väsentligt samma innehåll i dag som vid ikraftträdandet.

soU 1990:51

Meddelarfrihet 289

annat avseende inskränker sekretesslagen de som TF rättigheter ger. I sekretesslagen finns nämligen föreskrifter om s.k. kvali-

ficerade tystnadsplikter som bryter meddelarskyddet enligt TF.

Enligt regler i TF kan sådana begränsningar genomföras i vanlig lag, men genom ett år 1988 beslutat till 7 kap. 3 § TF tillägg (prop. l986/87:15l, KU 1987/88:36, rskr. 290; l988/89:KU2, rskr. ll) gäller numera i fråga om i 16 kap. sekretessändringar lagen vad som sägs i 2 kap. 12 § RF. Detta tredje stycket innebär att ett - om det inte förkastas ändringsförslag av riksdagen - skall på yrkande av lägst tio av riksdagens ledamöter vila i minst tolv månader innan det får antas, om inte minst fem sjättedelar av de röstande antar förslaget.

2.3 Närmare om meddelarfrihet

2.3.1 Bakgrund

Redan reglerna i l8l2 års TF om ensamansvar för och utgivare författare innebar att den som lämnade som blev uppgifter publicerade i en tryckt skrift gick fri från ansvar däremot (men förelåg ingen ansvarsfrihet om publicering inte ägde rum). Det var emellertid först genom 1949 års TF som meddelarfriheten kom till direkt uttryck i grundlagen.

Meddelarfriheten är inte obegränsad, och en som redan från fråga början har varit uppmärksammad är hur förhållandet mellan meddelarfrihet och tystnadsplikt skall regleras. Sålunda föreslogs i betänkandet (SOU 1947:60) till Förslag tryckfrihetsförordningsom till för låg grund 1949 års TF att rätten för offentliga tjänstemän att åtnjuta meddelarfrihet skulle kunna begränsas endast som var föreskrivna genom tystnadsplikter i lag. Regeringen däremot förordade i sitt förslag att även (prop. 1948:230) andra tystnadsplikter skulle gå före meddelarfriheten. Riksdagen anslöt sig till utredningsförslaget med till att det var hänvisning av så väsentlig betydelse för tryckfriheten vilka tystnadsplikter som skulle bryta igenom meddelarfriheten att dessa borde vara angivna i lag (KU 1948:30 s. 33).

Frågan togs därefter upp också av offentlighetskommittén i betänkandet (SOU 1966:60) Offentlighet och sekretess. Enligt kommittén (s. ll6 f) skulle undantag från meddelarfriheten gälla sådana uppgifter som inte omfattas av vittnesplikt vid domstol,

290 Meddelarfrihet

och detta oavsett om det är fråga om en tystnadsplikt i en författning eller om tystnadsplikten åvilar en offentlig tjänsteman eller inte. Kommittén ansåg emellertid att meddelarfriheten för offentliga tjänstemän borde vara mer begränsad än för andra genom att inte bara vissa särskilt allvarliga brott mot rikets säkerhet utan samtliga sådana brott borde undantas f rån rätten till meddelarfrihet. Offentlighetskommitténs förslag ledde inte till lagstiftning.

Sin nuvarande utformning fick reglerna om meddelarfrihet i allt väsentligt genom grundlagsändringar år 1976 (prop. 1975/762204, KU 54, rskr. 394; KU 1976/77:1, rskr. 2). Till grund för dessa låg dels massmedieutredningens betänkande (SOU 1975:49) Massmediegrundlag, dels tystnadspliktskommitténs betänkande (SOU 1975:102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet. I propositionen

(s. 94 f) framhöll justitieministern (Lennart Geijer) att den fria

debatten och den offentliga granskningen var utmärkande för ett demokratiskt samhälle och att det tryckta ordet, särskilt tidningspressen, därvidlag spelade en huvudroll. I anslutning härtill betonade han också att inskränkningar i friheten att lämna meddelanden till författare och journalister kunde få ogynnsamma konsekvenser och att sådana inskränkningar därför alltid måste präglas av restriktivitet. Olägenheterna av att massmedia kunde få tillgång till sekretessbelagd information motverkades enligt justitieministern bl.a. av att man i stor utsträckning borde kunna förlita sig på massmediernas och uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla. Därefter anförde han följande (s. 95).

Det vore trots det sagda orealistiskt att bortse från att meddelarfriheten kan leda till oönskade konsekvenser i form av publicitetsskador. Enligt min mening kan dock någon tvekan inte råda om att det, allmänt sett, är ett mindre ont att i vissa fall omständigheter som bort förtigas uppenbaras än att missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalt eller att den offentliga debatten i någon allmän angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på information.

Min slutsats blir alltså att de som meddelar sig med pressen eller annars med publicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet. Att emellertid denna frihet - liksom flertalet andra - har sina rättigheter begränsningar ligger i öppen dag. Enskildas personliga integritet och ekonomiska intressen kan inte heller i detta samman-

Meddelar frihet 291

hang lämnas utan varje skydd. Också mycket betydelsefulla allmänna intressen kräver sitt beaktande. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen, en avvägning som oundvikligen får karaktären av en kompromiss.

Ett inslag i det nya regelsystemet var att det infördes nya föreskrifter om meddelarfriheten i 7 kap. 3 § TF. De tidigare reglerna hade inneburit att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär om denne var underkastad en i lag föreskriven tystnadsplikt. Enligt de nya bestämmelserna i TF skulle för såväl offentliga funktionärer som andra tystnadsplikt i stället bryta igenom meddelarfriheten endast i de fall som angavs i en särskild lag. Under hösten 1977 antog riksdagen en sådan lag, nämligen lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsrättens område för brott mot tystnadsplikten. Lagen var provisorisk och det förutsattes vid dess tillkomst att mer definitiva regler skulle utarbetas i samband med införandet av en ny sekretess1ag(prop. 1977/78:38 s. 26 och 32).

En ny sekretesslag beslutades av riksdagen år 1980 (prop. 1979/80:2, KU 1979/80:37, rskr. 179) och trädde i kraft den 1 januari 1981. Till grund för lagen låg dels offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs betänkande (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar, dels tystnadspliktskommitténs ovan nämnda betänkande (SOU 1975:102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet. Dessutom ingick i beredningsunderlaget en departements-

promemoria (Ds Ju 1977:1 och ll) Handlingssekretess och tyst-

nadsplikt.

I propositionen uttalade justitieministern (Sven Romanus) att hänvisningen i TF till fall som anges i särskild lag ställde krav

på viss utförlighet och precisering, och att det med hänsyn till meddelarfrihetens stora värde för opinionsbildningen var i hög grad motiverat att ställa ett sådant krav (prop. 1979/80:2 A s. 107 f). Därefter anförde han b1.a. följande (s. 108).

Om regleringen görs så klar att den knappast ger upphov till några tolkningssvårigheter kommer t.ex. benägenheten att utnyttja den sannolikt att bli större än om den är så utformad att en tilltänkt meddelare aldrig med säkerhet kan förutse om hans meddelande kommer att vara straffritt eller inte. Det är alltså viktigt att reglerna gör det möjligt för den enskilde

292 Meddelarfrihet sou 1990:51

att i varje särskilt fall utan större svårighet avgöra om meddelarfrihet föreligger eller inte.

En viktig omständighet i sammanhanget är den presumtive meddelarens bedömning av sina möjligheter att undgå ef terforskning. Om de skyddade meddelandena är klart angivna med hjälp av objektiva kriterier som anknyter t.ex. till meddelandets sakliga innehåll, är det uppenbart lättare att garantera meddelare skydd mot ef terf orskning än om meddelarfriheten görs beroende också av den situation i vilken ett meddelande lämnades eller av meddelarens bedömning av skaderisken etc. Har man kriterier av sistnämnda slag kan en utomstående ofta inte avgöra om meddelarfrihet har förelegat förrän han känner meddelarens identitet. Man bör alltså inte ange de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna med hjälp av endast ett fåtal allmänt hållna regler.

I promemorian har man uttryckt målet för lagstiftningsverksamheten på området så att det bör överlämnas ät den presumtive meddelaren att inom klart angivna ramar tala fritt, och med ledning endast av sitt eget omdöme göra de intresseavvägningar som bör äga rum i varje särskilt fall. En som felbedömning leder till att en uppkommen publicitetsskada blir något större än vad som kan anses motiverat av det allmänna intresset av att en viss lämnas bör alltså som uppgift regel inte kunna bestraffas. Enligt min är en mening sådan ordning, som motsvarar vad som hittills har gällt, den enda som bör komma i fråga (jfr prop. l975/76:204 s. 95).

Det är alltså tydligt att regleringen av meddelarfriheten för att få önskvärd klarhet och lättillämpbarhet mäste göras ganska detaljerad och därmed också förhållandevis omfattande.

I fråga om den närmare utformningen av reglerna anslöt sig justitieministern inte till tystnadspliktskommitténs förslag om att meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter skulle utformas helt fristående, utan han valde i stället - i enlighet med förslaget i departementspromemorian - att bestämmelserna skulle knyta an till de särskilda sekretessreglerna i sekretesslagen och dessutom

Meddelarfrihet 293

ingå i den. En fördel med en sådan ordning var enligt justitieministern (s. 109) att det för den som tillämpar lagstiftningen måste vara en fördel att ha alla regler av betydelse för sitt ställningstagande i en sekretessf råga samlade på ett ställe.

I sekretesslagen togs reglerna om meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter in i en särskilt bestämmelse (16 kap. l § sekretesslagen). Den har sedan ikraftträdandet visserligen ändrats vid flera tillfällen, men till sin uppbyggnad kvarstår den i ursprungligt skick. De ändringar som har gjorts har huvudsakligen inneburit att tillägg har gjorts i den katalog av meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter som bestämmelsen innehåller.

År 1987 och 1988 fattade riksdagen beslut om vissa ändringar i bl.a. TF som berörde också meddelarfriheten (prop. 1986/872151, KU 1987/88:36, rskr. 290; 1988/89:KU2, rskr. ll). Utöver den tidigare berörda ändringen av formerna för riksdagsbeslut om inskränkningar i meddelarfriheten (se ovan s. 8) gjordes år 1988 vissa ändringar också i reglerna om otillåtet offentliggörande i (7 kap. 4 och 5 §§ TF) som berörde även ingressen till bestämmelsen i 16 kap. l § sekretesslagen

2.3.2 Gällande regler

I l kap. l § tredje stycket TF fastslås principerna för meddelarfriheten. Det skall stå envar fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrif t. För att meddelaren skall vara skyddad måste dock uppgifterna lämnas till någon som har med skrif tens framställning att göra, t.ex. en journalist eller en tidningsredaktion. Vidare måste uppgifterna - liksom för den som anskaf f ar dem - lämnas i publiceringssyf te. Men om en meddelare i detta syfte vänder sig till rätt person - t.ex. en författare, en tidningsredaktion eller en - meddelaren som fri det är därvid nyhetsbyrå går regel (och utan betydelse om någon publicering verkligen sker eller ej).

Meddelarskyddet medför att meddelaren inte riskerar någon påföljd även om uppgiftslämnandet i och för sig skulle vara brottsligt, exempelvis som brott mot tystnadsplikten eller vårdslöshet med hemlig uppgift. En annan konsekvens av meddelarf riheten är att det allmänna inte utan stöd av TF får förbjuda eller på annat sätt hindra vare sig tjänstemän eller privatpersoner att lämna meddelanden till pressen. Begränsningar i meddelarfriheten måste enligt TF i princip ske genom föreskrifter i TF, och för

294 Meddelarfrihet

vissa undantagssituationer har också sådana begränsningar införts. De brott som en meddelare kan hållas ansvarig för är uppräknade i 7 kap. 3 § första stycket l, 2 och 3 TF.

Den första punkten avser den som lämnar meddelande och därigenom gör sig skyldig till vissa grövre brott mot rikets säkerhet (bl.a. uppror, högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och landsförräderi). De brottsliga gärningarna beskrivs inte i TF utan i stället hänvisas till vanlig lag, dvs. i dessa fall till straffbestämmelserna i 18, 19 och 22 kap. BrB.

Den andra punkten tar som undantag från meddelarfriheten upp att någon oriktigt lämnar ut en allmän som inte är handling tillgänglig för envar eller om någon tillhandahåller en sådan handling i strid med en myndighets förbehåll vid dess utlämnande. I båda fallen krävs för ansvar att sker gärningen uppsåtligen. Den tillämpliga straf f bestämmelsen är bestämmelsen om brott mot

tystnadsplikt i 20 kap. 3 § BrB (jfr l kap. ll § sekretesslagen).6

Tredje punkten skiljer sig från den andra dels genom att den avser utlämnande av uppgifter i stället för dels genom handlingar, att den gäller endast sådana som omfattas uppgifter av kvalificerad tystnadsplikt.

Vilka de kvalificerade tystnadsplikterna är inte av TF framgår utan av 16 kap. sekretesslagen. Kapitlet består av endast en (som paragraf) innehåller en uppräkning av vilka Sekretessregler sommed de begränsningar som i anges paragrafen utgör kvalificerade tystnadsplikter. I uppräkningen ingår (bland flera andra) den s.k. utrikessekretessen och den s.k. polissekretessen (vilka regleras närmare i 2 kap. l § resp. 5 kap. l § sekretesslagen). Utrikessekretessen utgör emellertid en kvalificerad tystnadsplikt

6 Ett uppmärksammat exempel på ett ifrågasatt sådant brott utgör publiceringen (i Expressen) i maj 1984 av ett hemligt brev från ambassadör Anders Ferm till statsminister Olof Palme. JK, som tog upp saken för att utröna om det fanns grund för misstanke om tystnadspliktsbrott, nödgades efter avslutad utredning konstatera att det inte fanns förutsättningar för att med framgång bedriva en sådan och ärendet förundersökning avskrevs (JK 1984 s. 263). - Exemplet har ansetts visa att det över huvud taget torde vara svårt att beivra denna typ av brott

(Hans-Gunnar Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 335).

Meddelarfrihet 295

endast såvitt avser uppgifter, vars röjande kan sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. Polissekretessen är på motsvarande sätt begränsad till uppgifter som avser

postkontroll, hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning.7

Den nu redovisade regleringen i 16 kap. l § sekretesslagen innebär att ett utlämnande av andra uppgifter än de som omnämns i bestämmelsen går fritt från ansvar om det sker i publiceringsoch häri ligger bestämmelsens stora betydelse för medsyfte, delarfriheten: En tjänsteman vid en myndighet kan utan risk för att fällas till ansvar lämna ut sekretessbelagda uppgifter för publicering - i t.ex. en dagstidning - i alla de fall där sekretessen inte är omnämnd i 16 kap. l § sekretesslagen.

Innebörden kan illustreras med hjälp av ett exempel. Antag att en tjänsteman hos SÄPO lämnar ett meddelande till en tidningsredaktion för offentliggörande och därmed bryter mot polissekretessen enligt 5 kap. l §sekretesslagen. Består meddelandeti att tjänstemannen med uppsåt lämnar ut en hemlig handling är det klart att meddelarfrihet inte gäller (7 kap. 3 § 2 TF). Är meddelandet muntligt blir saken mer komplicerad. Om den muntliga informationen innebär att tjänstemännen gör sig skyldig till spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift, gäller inte meddelarfriheten och han kan dömas enligt tillämpliga bestämmelser i BrB (7 kap. 3 § l TF). Gäller de muntliga uppgifterna en telefonavlyssning, har tjänstemannen brutit mot en kvalificerad tystnadsplikt (i 16 kap. l § sekretesslagen) och kan därmed inte åberopa reglerna om meddelarfrihet (7 kap. 3 § 3

7 till kan Meddelarfrihetens förhållande polissekretessen illustreras med de sekretessbelagda uppgifter om utredningen av mordet på Olof Palme som den dåvarande spaningsledaren Hans Holmér lämnade för publicering i bl.a. Dagens Nyheter. JK fann att uppgiftsutlämnandet inte kunde medföra straffansvar för Holmér, eftersom uppgifterna inte omfattades av sådan kvalificerad tystnadsplikt som krävs för undantag från meddelarfriheten (JK 1988 s. 147 f). - Tilläggas kan att utredningen om huruvida Holmér i något avseende hade gjort sig skyldig till brott eller ej sedermera föranledde att meddelarskyddskommittén, som hade till att utreda frågan om meddelarfrihet i huvudsaklig uppgift förhållandet mellan enskilda, fick i uppdrag att överväga om i 3 kap. 3 § TF om bl.a. journalisters tystnadsplikt borde reglerna justeras i något hänseende; se kommitténs betänkande (SOU 1990:12) Meddelarrätt (s. 247 ff).

296 Meddelar frihet

TF). Om de muntliga uppgifterna inte innefattar spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller avser användning av tvångsmedel, gäller däremot meddelarfrihet och tjänstemannen går fri från ansvar. Och detta även om de utlämnade uppgifterna till och med skulle kunna skada rikets allvarligt säkerhet.

Det är det sist nämnda förhållandet som har en av ututgjort gångspunkterna för den kritik som har framförts mot den nuvarande regleringen av meddelarfriheten. Vad som har if rågasatts är bl.a. om det är att meddelarfrihet rimligt skall gälla t.0.m. för utlämnande av en uppgift som kan skada allvarligt landet, men där de särskilda förutsättningarna för ansvar för grov obehörighet med hemlig uppgift inte är uppfyllda. Svårigheten att göra denna gränsdragning (mellan vad som utgör obehörig befattning med hemlig uppgift och vad som utgör grovt sådant brott) anses dessutom innebära oklarheter när det i en uppkommen situation - för t.ex. en presumtiv uppgiftslämnare gäller att fastställa meddelarfrihetens omfattning. Som en att möjlighet minska olägenheterna med detta gränsdragningsproblem har föreslagits att innehållet i sekretessbelagda av uppgifter synnerlig betydelse för rikets säkerhet skall omfattas uttryckligen av kvalificerad tystnadsplikt och att begränsningen i meddelarfriheten när det gäller polissekretessen bör vara utformad på samma sätt som för utrikessekretessenf‘

Vidare har som nyss nämnts kritik framförts mot att försvarssekretessen inte särskilt omnämns bland de kvalificerade tyst-

nadsplikterna9, och dessutom har det gjorts gällande att den

8 Det gränsdragningsproblem som har berörts här kan illustreras med de överväganden som JK i ett ärende gjorde år 1982 om ifrågasatt obehörigt utlämnande av från hemlig uppgift FMV. Med hänvisning till den aktuella tens uppgif begränsade art och omständigheterna i övrigt fann JK att det inte - även om uppgiften hade lämnats ut av någon som betrotts med den i sin - var tjänst fråga om grov obehörig befattning med hemlig uppgift (JK 1982 s. 198).

9 Här kan nämnas att JK i det i not föregående anmärkta ärendet särskilt omnämnde att tystnadsplikt enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen (dvs. försvarssekretessen) inte ingår i uppräkningen av kvalificerade tystnadsplikter i 16 kap. l § sekretesslagen.

s0U 1990:51 Meddelarfrihet 297

nuvarande regleringen av meddelarfrihetens förhållande till tystnadsplikterna över huvud taget är svåröverskådlig.

2.4 Utredningsförslag

2.4.1 Yttrande f rihetsutredningen

Yttrandefrihetsutredningen, som tillsattes år 1977, hade i första hand till uppgift att utreda möjligheterna att för hela det yttrandefrihetsrättsliga området få till stånd en grundlagsreglering efter mönster av TF. I direktiven för utredningen (dir. 1977:1) angavs samtidigt att regleringen av meddelarfriheten var ett av de områden som utredningen borde ägna särskild uppmärksamhet åt.

I sitt s.k. debattbetänkande (SOU 1979:49) Grundlagsskyddad yttrandefrihet berörde utredningen frågan om meddelarfrihet. Utredningen ansåg (s. 78) - mot bakgrund bl.a. av vad som hade förekommit i den s.k. IB-affären - att möjligheterna att granska och offentligt debattera handlande hade minskat myndigheters med befintliga undantag från meddelarfriheten. utred- Enligt ningen hade intresseavvägningen mellan yttrandefriheten och rikets säkerhet utförts mycket och att därför ett knapphändigt, slopande av vissa undantag från ansvarsfriheten för meddelare borde kunna övervägas.

Yttrandefrihetsutredningen lade fram sina förslag i huvudbetänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten. före- Utredningen slog i linje med vad som hade sagts i direktiven att yttrandefriheten skulle grundlagsregleras också för andra medier än tryckta skrifter. I samband med överväganden om meddelarskyddet för offentliga funktionärer tog utredningen upp en särskild fråga, nämligen den om skillnaden i straf f barhet mellan det fallet att en hemlig handling utlämnas eller tillhandahålls för publicering och det fallet att en tystnadsplikt bryts på ett annat sätt i samma syfte. Efter att ha erinrat om att det i utredningens direktiv hade if rågasatts om denna skillnad var motiverad anförde utredningen följande (s. 134).

Å ena sidan är det svårt att inse att det skulle vara till större men för skyddsintresset om en hemlig uppgift publiceras såsom en handling än som ett

298 Meddelarfrihet

âtergivande av ett muntligt besked. Skillnaden skulle främst vara att ett återgivande av en handling ger uppgiften en högre grad av trovärdighet. Den kan inte förnekas och publiceringen kan inte stämplas som ryktesspridning. Däri ligger ett värde för det offentliga meningsutbytet. En publicist har givetvis ett intresse av att kunna styrka sina påståenden. Kan han inte det, löper man kanske risken att ett offentliggörande som borde ha skett inte sker.

Å andra sidan rör vi oss här på ett område ömtäligt där ambitionen att stärka yttrandefriheten kan fä motsatt effekt. Att i det berörda avseendet utsträcka möjligheterna att med grundlagens stöd bryta igenom sekretessbestämmelserna är kanske inte tillräckligt angeläget för att motivera att man utsätter systemet med meddelarfrihet för en påfrestning.

Möjligen skulle det också kunna göras gällande att den nuvarande skärpta hållningen mot publicering av en hemlig handling tjänar det syftet att publicisten inte av vårdslöshet eller bekvämlighet avslöjar mer av hemligt material än som är nödvändigt för den offentliga debatten och kontrollen; det kan tänkas att han är mera benägen att sovra i det material han har fått muntligen.

Avslutningsvis konstaterade utredningen i den här delen (s. 134) att skälen för att jämställa den straffrättsliga av behandlingen utlämnande eller tillhandahållande av en hemlig handling med annat röjande av hemliga uppgifter var goda, men att argumentet för att behålla den nuvarande ordningen trots det vägde tyngre.

Vid remissbehandlingen anslöt sig flertalet av de instanser som

yttrade sig i frågan till utredningens ståndpunkt” och i rege-

ringsförslaget (prop. l986/87:l5l) anslöt sig även justitieministern till den uppfattningen, dvs. att det även i fortsättningen alltid borde vara straffbart att uppsåtligen lämna ut en allmän handling (s. 127 f).

1° Remissyttrandena har publicerats i tvâ departements-

promemorior (Ds Ju 1980:5 och 1985:4).

Meddelar frihet 299

Utredningens förslag om att grundlagsreglera yttrandefriheten även för andra medier än tryckta skrifter fördes däremot inte vidare av l986/87:l5l s. 318 ff), men enligt regeringen (prop. vad uttalade borde frågan beredas ytterligare med sikte riksdagen på att skapa en särskild grundlag även för andra medier (KU s. 33 ff). En sådan beredning pågår för närvarande 1987/88236 inom under medverkan av företrädare för de regeringskansliet politiska partierna i riksdagen.

2.4.2 Andra utredningar

Förhållandet mellan meddelarfriheten och brotten mot rikets säkerhet berördes i det regeringsförslag (prop. 1986/872151 s. 186 som sedermera lades fram på grundval av yttrandefrif)

hetsutredningens betänkande. Enligt justitieministern (Sten

Wickbom) hade utformningen av bestämmelserna om meddelarfrihet i TF och sekretesslagen lett till missuppfattningar om meddelarfrihetens och eftersom det var angeläget att omfattning, regleringen på detta område var så tydlig som möjligt ansåg han inte skulle behandatt frågan om en mer klargörande utformning las i det då aktuella lagstiftningsärendet utan att den behövde övervägas ytterligare i annat sammanhang.

har därefter departementspromemorian (Ds Ju

Frågan tagits upp i Vissa i sekretesslagen. I promemorian föreslås 1987:3) ändringar - vid sidan om annat - dels att bestämmelserna i 16 kap. sekretesslagen skall förtydligas, dels att den nuvarande katalogen över kvalificerade tystnadsplikter skall kompletteras för att motverka att som kan skada landet allvarligt lämnas ut uppgifter på ett sätt som inte var avsett vid den nuvarande lagstiftningens tillkomst.

För att få till stånd ett förtydligande av bestämmelserna föreslås i att de olika i 7 kap. 3 § TF skall promemorian punkterna motsvaras av tre i 16 kap. sekretesslagen med samma paragrafer ordningsföljd som mellan de tre punkterna i 7 kap. 3 § första stycket TF. Det föreslås därför att 16 kap. l § sekretesslagen skall behandla brotten mot rikets säkerhet (med hänvisning till såväl bestämmelserna i TF som till motsvarande straf f bestämmelser i I 16 skall hänvisas till BrB). kap. 2§ sekretesslagen bestämmelserna i TF om utlämnande av en hemlig allmän hand- I 16 kap. 3 § sekretesslagen skall - med vissa jämkningarling. den nuvarande katalogen över kvalificerade tystnadsplikter redovisas.

300 Meddelarfrihet

När det gäller kompletteringar av katalogen över kvalificerade tystnadsplikter anförs i promemorian bl.a. följande (s. 38 f).

Inom det område där 19 kap. 5-9 och §§ BrB 2 kap. 2 § sekretesslagen är tillämpliga är meddelarfriheten för offentliga funktionärer i huvudsak till begränsad utrymmet mellan det enkla brottet befattobehörig ning med hemlig uppgift och det grova brottet. Beträffande gränsdragningen mellan dessa två brott kan anmärkas att enligt 19 kap. BrB det vid 8§ bedömningen av om ett brott är grovt särskilt skall beaktas bl.a. om den brottslige har vad som röjt på grund av allmän tjänst har betrotts honom. Ett viss utrymme för meddelarfrihet finns dock för närvarande i dessa fall (jfr prop. 1979/80:2 A s. 370).

Det har emellertid visat att det i praktiken har sig uppstått osäkerhet angående innebörden av den aktuella regleringen. Som har framgått bygger nuvarande ordning på att endast ett mindre utrymme finns för meddelarfrihet i de fall rikets säkerhet kan skadas av ett uppgiftslämnande. Erfarenheterna visar dock att det ibland är mycket svårt att avgöra när en obehörig befattning med hemlig uppgift utgör grovt brott eller inte. I dessa fall kan någon säker bedömning inte göras huruvida meddelarfrihet råder eller ej.

Till det sagda kommer att vissa fall av uppgiftslämnande kan medföra skada för rikets säkerhet eller annars skada landet allvarligt utan att för den skull något brott mot 19 kap. BrB har Det finns inte begåtts. något välgrundat skäl till att meddelarfrihet skall råda i fråga om uppgifter vilkas röjande för t.ex. en terroristorganisation kan vålla samma skada för landet som om uppgifterna röjs för en annan stat.

Efter en genomgång av den nuvarande av meddelarregleringen frihet för uppgifter som omfattas av försvarsutrikessekretess, sekretess och polissekretess anförs i promemorian följande (s. 41).

För att motverka att uppgifter som kan skada landets säkerhet allvarligt lämnas ut på ett sätt som inte har varit avsett vid den nuvarande lagstiftningens tillkomst

soU 1990:51 Meddelar frihet 301

bör anges att i 16 kap. 3 § sekretesslagen uttryckligen även om försvaret och polisens verksamhet uppgifter vilkas kan antas sätta rikets säkerhet i fara röjande eller annars skada landet allvarligt inte omfattas av

meddelarfriheten. Sålunda bör 2 kap. 2 §sekretesslagen med samma i tas med i katalogen, försedd begränsning om art som gäller beträffande fråga uppgifternas utrikessekretessen. Ett motsvarande tillägg bör göras i

fråga om 5 kap. l § sekretesslagen.

I ett avseende bör en justering göras i ytterligare intresse, nämligen när det gäller sådana tydlighetens som är av betydelse för rikets uppgifter synnerlig säkerhet och som är sekretessbelagda enligt 2 kap. l eller 2 § eller 5 kap. l § sekretesslagen (jfr 2 kap. meningen TF och 7 § sekre- 14 § andra stycket tredje Att meddelarfrihet inte bör gälla tessförordningen). beträffande sådana uppgifter synes uppenbart, och den här föreslagna regleringen torde få sådan innebörd även om ingen uttrycklig föreskrift meddelas. Frågan har emellertid en inte oväsentlig praktisk betydelse. Med härtill och till att det här rör sig om ett hänsyn komplicerat regelsystem förordas att uttryckliga föreskrifter i ämnet meddelas i 16 kap. 3 § sekretess-

lagen.

Vid remissbehandlingen av förslagen i promemorian tog några instanser om att i förtydligande syfte dela upp den upp frågan nuvarande bestämmelsen i 16 kap. sekretesslagen på tre bestämmelser. De flesta som i saken godtog förslaget, men yttrade sig och ifrågasatte om några (bl.a. riksâklagaren rikspolisstyrelsen) - att i de två första bestämmelserna endast förslaget genom hänvisa till andra regler - innebar någon egentlig förbättring. Pressombudsmannen hade inte något att erinra mot att bestämmelserna förtydligas men han ifrågasatte om inte förtydligandet

kunde drivas ännu längre.

Även tystnadsplikterna var flertalet i frågan om de kvalificerade remissinstanser till promemorians förslag. Riksáklagaren positiva välmotiverade, och samma inställning hade rikspolisansåg dem skäl att göra ändringar i styrelsen. Även ÖB ansåg att det fanns men förordade att undantaget från den nuvarande regleringen, område borde ha en meddelarfriheten på försvarssekretessens

302 Meddelarfrihet

annan utformning än den som hade föreslagits i promemorian.

Liknande synpunkter framfördes av försvarets materielverk.

Pressombudsmannen ansåg att det var svårt att argumentera mot

en begränsning av meddelarfriheten såvitt avser uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller vars röjande

annars kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller skada landet

allvarligt. Enligt pressombudsmannen borde dock begränsningar i

meddelarfriheten få göras endast om det är påvisat att den har använts på ett sätt som skadar angivna intressen eller om det

föreligger en påtaglig risk för en sådan användning. Press-

ombudsmannen ansåg sig inte vara övertygad om att så var fallet

och att han därför inte var beredd att tillstyrka förslaget. Inte

heller Sveriges Radio eller Pressens Samarbetsnämnd ansåg att det fanns skäl att begränsa meddelarfriheten på det sätt som hade

föreslagits i promemorian.

2.4.3 Den särskilde utredaren

Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU 1989:18) SÄPO-

Säkerhetspolisens arbetsmetoder tagit upp frågan om förhållandet

mellan meddelarfriheten och brotten mot rikets säkerhet (s. l09-

117). När det gäller meddelarfrihetens tillämpning på uppgifter rörande SÄPO:s verksamhet anför utredaren bl.a. följande (s. l 16).

Jag har inte kunnat finna att läckagen till pressen har

ställt till med några större olyckor för SÄPO i form av

havererade operationer eller liknande. Men läckorna är ändå otillfredsställande eftersom de skapar irritation och undergräver förtroendet för SÄPO hos både

allmänhet och politiker.

Man skulle kunna fråga sig om inte meddelarfriheten i princip borde avskaffas på säkerhetstjänstens område. Varje uppgift i nyhetsmedia rörande sekretessbelagda

förhållanden inom SÄPO skulle då kunna föranleda

utredning om vem som har lämnat ut uppgiften och påföljd för denne om han avslöjades. Man bör dock inte ha en övertro på möjligheterna att täppa till

läckor genom straffhot. Både av detta skäl och med hänsyn till den roll meddelarfriheten spelar som en grundval för en fri samhällsdebatt torde det knappast finnas skäl att överväga en så drastisk åtgärd. När det

gäller lagändringar bör det räcka med vad som redan

Meddelarfrihet 303

i (Ds Ju har föreslagits departementspromemorian

om att meddelarfriheten inte skall gälla 1987:3) utlämnande av uppgifter som är av synnerlig betydelse rikets säkerhet. Att det inte bör vara fritt fram för ut de mest kvalificerade hemligheterna om att lämna totalförsvaret till nyhetsmedia förefaller vara en rimlig

begränsning.

framhåller vidare viktiga faktorer Utredaren (s. 116) att andra ett sekretesskydd vid en när det gäller att upprätthålla gott och förmåga att myndighet är personalens lojalitet, yrkesetik I sist nämnda hänseende finns det enligt umgås med nyhetsmedia. ett visst för förbättringar, och utredarens uppfattning utrymme konstaterar att en förnyelse av den utbildning i mediahan kontakter som förekommer hos SÄPO är planerad.

mån läcker från utomstående är det I den hemliga uppgifter utredarens svårare för SÄPO att bemästra enligt mening Han därvid att en säkerhetstjänsts verksamsituationen. påpekar het kräver samarbete med både andra myndigheter och enskilda, SÄPO-kommittén också har rekommenderat en ökad och att SÄPO:s omvärlden 1988:16 s. öppenhet från sida gentemot (SOU helt förhindra att uppgifter kommer till 166 och 2l2). Att hemliga kännedom som en följd av samarbetet med myndigobehörigas heter och andra torde utredarens mening inte vara möjligt, enligt hans vara beredd på att snarare får man enligt uppfattning en av en ökad öppenhet från SÄPO:s läckorna ökar som följd framhåller utredaren att krav får ställas på sida. Avslutningsvis avvägning mellan slutenhet och öppenhet att det görs en lämplig information hos SÄPO endast delges utomstående när så att vital och i former, samt att ledningen det är nödvändigt betryggande beaktar sekretesskyddet vid för samarbetande myndigheter noga att anförtro kontakterna kontakter med SÄPO, exempelvis genom endast åt särskilt betrodda medarbetare.

304 Meddelar frihet sou 1990:51

3 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

3.1 Allmänna utgångspunkter

Enligt RF hör till de grundläggande fri- och rättigheterna inte bara yttrandefriheten utan också rätten till information. Dessa båda rättigheter är fast knutna till och starkt beroende av varandra. Reglerna värnar inte heller enbart om rätten att framföra åsikter och meddela uppgifter utan slår i lika hög grad vakt om betydelsen av att det finns informationskällor till tryckta skrifter.

Möjligheten att föra en fri debatt i olika och få samhällsfrågor till stånd en offentlig av granskning allmänna organ är utmärkande för ett demokratiskt och samhälle, härvidlag vilar ett särskilt ansvar på tidningar och andra En förutnyhetsmedier. sättning för att de skall kunna sin funktion fylla är att de har tillgång även till information av natur. Åtminstone känslig måste det göras möjligt för författare och att journalister inhämta initierad kunskap som underlag för information och kommentarer till allmänheten.

Inskränkningar i friheten att lämna meddelanden - t.ex. i form av - RF tystnadsplikt utgör enligt begränsningar i den medborgerliga yttrandefriheten. Redan härav följer att sådana skall av präglas en särskild restriktivitet, och de får RF enligt göras endast för att tillgodose ändamål som är i ett demokratiskt godtagbara samhälle och de får aldrig gå utöver vad som är och nödvändigt inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar.

Här måste hållas i minnet att bara för att det finns generösa regler om meddelarfrihet, det därmed inte är sagt att det måste uppkomma skadliga effekter, i form av t.ex. avslöjanden som är känsliga för rikets säkerhet. I själva verket torde det största värdet i en vidsträckt meddelarfrihet inte ligga så mycket i att uppgifter kan lämnas ut för direkt som i att de kan publicering lämnas för att ligga till grund för en

framtida publicering i någon

form. Enligt kommitténs uppfattning kan inte heller sägas annat än att publicister i allmänhet vinnlägger sig om att offentliggöra

ömtålig information på ett sådant sätt att effekter kan skadliga uteslutas eller mildras så mycket som Härtill medverkar möjligt.

Meddelar frihet 305

sjävfallet det tryckfrihetsrättsliga ansvar som publicisten har enligt TF, men också de etiska handlingsnormer som massmedierna själva har ställt upp torde ha stor betydelse.

Trots det som nu har sagts är det enligt kommitténs mening uppenbart att man inte kan bortse från att meddelarfriheten kan leda till skadliga effekter som inte är acceptabla, och inte minst gäller detta uppgifter vars offentliggörande kan allvarligt skada rikets säkerhet. Vissa begränsningar i meddelarfriheten är därför nödvändiga, och de undantag som av hänsyn till rikets säkerhet finns i dag är som kommittén ser det i allt väsentligt väl avvägda. I ett par hänseenden anser kommittén dock att vissa justeringar är på sin plats. Men det är viktigt att framhålla att kommittén därmed inte eftersträvar någon ytterligare begränsning av meddelarfriheten, utan vad det gäller är att bättre än för närvarande klargöra omfattningen av meddelarfriheten såvitt avser uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

I ett hänseende kommer emellertid kommittén att förslå en utvidgning, nämligen när det gäller utlämnande av uppgifter som kan allvarligt skada landet utan att för den skull vara av betydelse för rikets säkerhet i vedertagen mening. Det kan här gälla t.ex. ett avslöjande av uppgifter om terroristverksamhet, där avslöjandet inte innebär att en främmande makt gås till handa men där uppgifterna kan vara av motsvarande värde för den terroristorganisation som är aktuell.

I det följande kommer kommittén att redogöra för sina överväganden i vilka hänseenden justeringar i regelsystemet bör ske. Därvid tar kommittén först upp om det är möjligt att åstadkomma en bättre överblick av regelsystemet och därefter behandlas frågan om eventuella preciseringar av meddelarfrihetens omfattning när det gäller hänsynen till rikets säkerhet. I samband därmed kommer också att beröras behovet av en viss utvidgning av det meddelarskyddsbegränsade området när det gäller uppgifter av betydelse för exempelvis skyddet mot terrorism.

I riksåklagarens remissyttrande över förslaget i departementspromemorian har if rágasatts om inte meddelarfriheten bör begränsas såvitt avser sådana i t.ex. en som uppgifter förundersökning enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen är hemliga med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av personlig eller ekonomisk

306 Meddelarfrihet

natur.” Den frågan tar kommittén inte upp, eftersom den enligt kommitténs mening ligger vid sidan om det uppdrag som kommittén har.

3.2 överväganden

3.2.1 Bättre överblick över reglerna

För att meddelarfriheten skall tillgodose sitt syfte krävs att regleringen är enkel och lätt att tillämpa. Detta är av intresse såväl för den som avser att lämna en uppgift som för den myndighet som anser sig ha anledning att efterforska från vem en uppgift har utlämnats. Enligt kommitténs mening finns det emellertid - som har framförts från olika håll - brister i den nuvarande ordningen. Det kan bl.a. med fog sägas att regelsystemet inte är särskilt överskådligt. En orsak till detta står nog att finna i det förhållandet att utgångspunkten för lagstiftningen är att offentligheten, d.v.s. meddelarfriheten, skall vara så vidsträckt som möjligt - och mot det finns inget att invända. Saken kompliceras dock av att det samtidigt finns fall där de motstående intressena är så starka att undantag från meddelarfriheten måste göras. Och dessa undantag är - har det visat sigganska många, och inte blir det bättre av att undantagen hänför sig till vitt skilda områden och berör ett flertal olika författningar.

Frågan om hur förhållandet mellan meddelarfriheten och tystnadsplikterna skall regleras har också visat sig vara svårlöst, och flera olika förslag har presenterats under årens lopp. I samband med 1976 års ändringar i TF valdes alternativet att i en särskild lag, dvs. numera sekretesslagen, särskilt ange i vilka fall tystnadsplikter har företräde framför meddelarfriheten. Yttrandefrihetsutredningen föreslog ingen ändring på denna punkt och samma uppfattning gav justitieministern uttryck för i lagstiftningsärendet år 1987 (prop. l986/87:l5l s. 114 och 130).

11 Ett förslag om att begränsa meddelarfriheten för uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen framfördes också i ett särskilt yttrande (av Peter Löfmarck) till

tvångsmedelskommitténs betänkande (Ds Ju 1981:22) Hemlig

avlyssning m.m. (s. 159 ff).

Meddelar frihet 307

Ett annat förslag som har diskuterats är om det inte i TF bör dras upp åtminstone riktlinjer för var gränsen för de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna skall gå, och förslag i den riktningen framfördes av bl.a. yttrandefrihetsutredningen. Även den berördes i samband med lagstiftningen år 1987 och frågan justitieministern konstaterade (prop. l986/87:l5l s. 130 f) att sådana riktlinjer i flera fall måste bli i det närmaste lika detaljerade som sekretesslagens och därför var ägnade att göra regleringen än mer komplicerad.

Inte heller enligt kommitténs mening finns det anledning att gå ifrån den principiella ordning som nu gäller. Som kommittén ser saken är det inte möjligt att åstadkomma en påtagligt förbättrad överblick utan att genomgripande ändringar görs i regelsystemets ändringar som skulle kunna äventyra de värden som uppbyggnad, är förenade med principen om att meddelarfriheten principiellt sett skall vara så stor som möjligt. Även i fortsättningen bör alltså de kvalificerade tystnadsplikterna anges i vanlig lag. Att mer än för närvarande reglera dessa undantag från meddelarfriheten direkt i TF framstår för övrigt som mindre angeläget med hänsyn till att ändringar i reglerna numera omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarande som föreskrivs i 2 kap. 12 § RF.

En bättre överblick över regelsystemet bör således inte åstadkommas genom att regleringen i TF ändras. Men kan då en bättre ordning uppnås genom att reglerna om meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter utformas fristående i en särskild lag, utan att knyta an till sekretesslagens bestämmelser? En sådan lösning förordades av tystnadspliktskommittén, men avvisades i det förslag som låg till grund för sekretesslagen (prop. l979/80:2 A s. 108 f). Huvudargumentet mot en sådan ordning var att den skulle ge upphov till åtskilliga tillämpningsproblem, eftersom man för att kunna ta ställning till om meddelarfrihet föreligger eller ej måste ta del av två från varandra fristående Sekretessregler och med en av dessa båda regler i vilken uttolkning avgöra de eventuellt sammanfaller med varandra. Kommittén sträckning delar uppfattningen att ett sådant system inte är ägnat att underlätta tillämpningen och att det måste vara en fördel att ha alla regler av betydelse för ett ställningstagande i en sekretessf råga samlade på ett ställe.

om en bättre överblick - och Det återstår då att överväga därmed mer lättillämpade bestämmelser - kan uppnås genom ändringar i den nuvarande regleringen i sekretesslagen.

308 Meddelar frihet

I l6 kap. sekretesslagen finns bara en paragraf. Den innehåller dels en ingress, dels en punktindelad uppräkning av de tystnadsplikter som bryter igenom meddelarfriheten (de s.k. kvalificerade tystnadsplikterna). I ingressen erinras om att vissa undantag f rån friheten att meddela och offentliggöra uppgifter i tryckt skrift anges direkt i TF och att är den sekretesslagen särskilda lag till vilken TF hänvisar. i Avslutningsvis anges ingressen att de kvalificerade tystnadsplikterna räknas i upp fortsättningen av paragrafen. Syftet med uppräkningen är att det på ett lättillgängligt sätt skall kunna avgöras om meddelarfrihet i ett gäller visst fall eller inte.

Emellertid har denna reglering visat kunna sig leda till missförstånd. Vad som främst har f ramhållits är att det är lätt för den som läser bestämmelsen i 16 kap. l § sekretesslagen att förbise ingressens till TF och därmed hänvisningar få uppfattningen att uppräkningen uttömmande redovisar i vilka fall meddelarfrihet föreligger. Att en tystnadsplikt inte återfinns i uppräkningen innebär emellertid ingalunda att det är tillåtet att lämna uppgifter som är hemliga en enligt sekretessbestämmelse i sekretesslagen. Innefattar ásidosättandet av sekretessen ett sådant brott som omnämns i 7 kap. 3 § första stycket l TF, kan nämligen gärningen ändå vara straf f bar, som t.ex. grov obehörig befattning med hemlig och detsamma uppgift, gäller enligt 7 kap. 3 § första stycket 2 TF om åsidosättandet består i att en hemlig handling utlämnas.

Den nuvarande uppbyggnaden av regelsystemet kan således ge en missvisande bild av meddelarfrihetens om läsaren omfattning, av lagtexten förbiser innnehållet i ingressen till 16 kap. l § sekretesslagen. Som kommittén ser det är det emellertid inte utan komplikationer som det går att påtagligt förändra uppbyggnaden av 16 kap. utan att samtidigt komma i konflikt med utformningen av bestämmelserna i TF. Hur man än försöker att gá till väga och promemorieförslaget utgör ett exempel på det - så kan ordalydelsen i hänvisningarna (om de skall än för göras utförligare närvarande) inte helt och hållet överensstämma med ordalydelsen i motsvarande bestämmelser i TF.

I detta läge har kommittén stannat för att det inte - utan genomgripande ändringar även i TF - är möjligt att göra några större ändringar i uppbyggnaden av 16 kap. Vad sekretesslagen. som bör göras är kommitténs enligt uppfattning att första meningen i ingressen till 16 kap. l § får bilda en egen första paragraf och att andra meningen i samma får ingress utgöra

Meddelar frihet 309

inledningen i en ny andra paragraf. Med en sådan förändring uppnås åtminstone i så måtto en ökad klarhet som det rimligen borde bli svårare för en läsaren att förbise hänvisningarna i den första paragrafen till TF:s regler. Här kan tilläggas att det redan i sekretesslagens inledande bestämmelse (l kap. l §) erinras om bl.a. de begränsningar i meddelarfriheten som sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt innebär.

3.2.2 Tystnadsplikter med hänsyn till rikets säkerhet m.m.

I uppräkningen över kvalificerade tystnadsplikter i 16 kap. 1 § sekretesslagen ingår sådana uppgifter som omfattas av utrikessekretess enligt 2 kap. l § sekretesslagen och vars röjande kan sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. Uppgifter som omfattas av polissekretess enligt 5 kap. l § sekretesslagen ingår i uppräkningen såvitt avser uppgifter om postkontroll, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Försvarssekretessen enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen omnämns inte i uppräkningen.

I det förslag till sekretesslag som remitterades till lagrådet ingick f örsvarssekretessen i uppräkningen med begränsning att undantag från meddelarfriheten skulle gälla endast röjande av sådana uppgifter som innefattade brott enligt 7 kap. 3 § första stycket l TF, dvs. brott huvudsakligen mot rikets säkerhet (prop. 1979/ 80:2 A s. 370). Justitieministerns uppfattning var att regleringen annars lätt kunde föranleda missuppfattningen att meddelarfrihet skulle råda över hela f örsvarssekretessens område. På förslag av lagrådet utgick emellertid försvarssekretessen i uppräkningen, eftersom den - med den föreslagna begränsningen ansågs obehövlig med hänsyn till (den redan i ingressen Omnämnda) föreskriften i 7 kap. 3 § första stycket l TF (prop. l979/80:2 A s. 486 och 502). Enligt vad justitieministern särskilt framhöll var dock avsikten att ett visst utrymme för meddelarfrihet skulle finnas på f örsvarssekretessens område (prop. 1979/8022 A s. 370)

I sådana fall då rikets säkerhet kan sättas i fara eller då landet annars kan skadas allvarligt är det enligt kommitténs mening särskilt angeläget att meddelarfrihetens omfattning anges på ett sådant sätt att misstag i största möjliga utsträckning kan undvikas. Emellertid har det - som befarat - visat sig att det i praktiken kan uppstå osäkerhet om innebörden av de nuvarande reglerna. Vad som särskilt har påtalats är att det i vissa lägen

310 Meddelar frihet sou 1990:51

är svårt att avgöra om ett muntligt utlämnande av en hemlig

uppgift innefattar grov obehörig befattning med hemlig uppgift

(som inte omfattas av eller meddelarfrihet) ett sådant brott som

inte är grovt som (och därmed omfattas av meddelarfrihet). I detta hänseende är det angeläget att åstadkomma f örtydliganden

som minskar osäkerheten i den praktiska tillämpningen. Och detta

gäller oavsett om det är fråga om uppgifter som omfattas av för-

svarssekretess eller polissekretess; även uppgifter av sistnämnda

slag kan ju allvarligt skada rikets säkerhet eller annars allvarligt skada landet, t.ex. uppgifter hos SÄPO om en pågående utredning

om spioneri- eller terroristbrottslighet. Enligt kommitténs mening

är det i klarhetens intresse lämpligt att avgränsa området för

meddelarfrihet när det gäller försvarsoch polissekretessen efter

samma linjer som beträffande utrikessekretessen.

Därmed åsyftas inte någon utvidgning av det område inom vilket

meddelarfrihet skall vara utan vad det är undantagen, fråga om

är att mer än för närvarande klart göra att uppgifter som har

särskild betydelse från inte säkerhetssynpunkt skall omfattas av

meddelarfrihet, och detta oavsett inom vilket område de före-

kommer. Av samma bör i anledning föreskrifterna särskilt

omnämnas att sådana som är av uppgifter synnerlig betydelse för

rikets säkerhet (dvs. kvalificerat hemliga) inte omfattas av

meddelarfriheten. Att meddelarfrihet inte bör gälla för sådana

uppgifter är uppenbart. Den här föreslagna torde i regleringen och för sig få denna innebörd även utan en uttrycklig föreskrift,

men frågan har en inte oväsentlig praktisk betydelse och

eftersom det är klarare som eftersträvas regler bör förhållandet

tydligt framgå av föreskrifterna i 16 kap. 3 § sekretesslagen.

Den av kommittén föreslagna innebär ordningen att också uppgif-

ter vars röjande inte visserligen innebär ett tillhandagående av

en främmande makt, men som kan vara av betydelse för en terroristorganisation under de föreslagna

förutsättningarna-

kommer att vara från det undantagna meddelarskyddade området.

Detta har förordats från flera håll och framstår även för kom-

mittén som lämpligt.

]DelV7

Spedahnofivefing

SPECIALMOTIVERING

1 Förslaget till lag om personalkontroll

1 §

Bestämmelsen anger vad som menas med personalkontroll. På samma sätt som i PKK innebär personalkontroll denna enligt bestämmelse att upplysningar inhämtas från dvs. polisregister, register som förs enligt polisregisterlagen eller den föreslagna lagen om säkerhetspolisens register. Syftet med uppgiftsinhämtandet skall vara att förhindra att en person som kan befaras göra sig skyldig till allvarlig brottslighet, bl.a. brott mot rikets säkerhet, anlitas för uppgifter av särskild betydelse för rikets säkerhet. Vilka personer som kan komma i närmare fråga framgår av bestämmelserna om i skyddsklasser indelningen i 4 och 5 §§.

Med brott mot rikets säkerhet avses de brott som är upptagna i 18 och 19 kap. BrB. Personalkontroll skall emellertid kunna användas också för att bedöma risken för annan än brottslighet sådan som riktar sig mot rikets säkerhet, nämligen brott som kan medföra allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Häri inte bara risken inryms för terrordåd - dvs. väldshandlingar som är politiskt betingade utan även annan brottslighet under att den är av förutsättning den kvalificerade art som anges i bestämmelsen. I första hand är det fråga om brott som anges i 3 kap. BrB mot liv och (brott hälsa), 4 kap. BrB (brott mot frihet och frid) och 13 kap. BrB (allmänfarliga brott), men även risken för andra, allvarliga brott kan beaktas. Som nyss har antytts måste emellertid l § läsas i förening med 4 och 5 §§. Därav framgår i vilka situationer riskerna för våldsbrott och liknande skall beaktas. Det är främst när det finns uppgifter om begängen brottslighet av det slag som har nämnts nyss, och den som avses med uppgifterna innehar eller skall inneha en befattning av betydelse för totalförsvaret eller skyddet mot terrorism, som det är av betydelse om han har gjort sig skyldig till exempelvis våldsbrott.

Vid sidan om brott mot rikets säkerhet skall brottsrisken alltså i första hand avse särskilt kvalificerade gärningar som mord, dråp, allvarlig misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och sabotage. Men när det gäller

314 Specialmotivering

brott mot den personliga säkerheten till liv eller hälsa behöver det inte vara fråga om risk för omfattande brottslighet utan det är i och för sig tillräckligt att risk finns för att en enda person kan komma att skadas allvarligt. Den föreslagna regleringen innebär en viss utvidgning i förhållande till vad som för närvarande gäller enligt PKK. Denna utvidgning är motiverad av för att nämna ett exempel - angelägenheten av att förhindra att vapen kommer i händerna på personer som har gjort sig skyldiga till våldsbrott.

2§

I bestämmelsen föreskrivs att personalkontroll får företas endast om kontrollen avser en tjänst eller en person som är placerad i skyddsklass. Möjligheten att placera en person i skyddsklass finns inte i dag, men praktiska skäl talar för att det bör finnas en sådan möjlighet. I många fall är det nämligen inte fråga om en tjänst eller en befattning utan mer om ett tillfälligt behov av att in casu kunna kontrollera en persons pålitlighet. Det kan vara fråga om en person som skall delta i totalförsvarsutbildning eller besöka en känslig försvarsanläggning.

3§

Första stycket motsvarar bestämmelsen i 20 § PKK om att det är den personalkontrollerande myndigheten som självständigt skall pröva om den kontrollerade skall få anlitas för de uppgifter som har föranlett kontrollen. Bestämmelsen har givits en mer framträdande plats i PKL. Syftet är att försöka framhäva vikten av att den kontrollerande myndigheten gör en självständig prövning. Vad som skall ligga till grund för denna prövning anges i bestämmelsen på samma sätt som i PKK. Bestämmelsen har kommenterats närmare i den allmänna motiveringen (ovan s. 270).

Av andra stycket framgår att med myndighet som företar personalkontroll avses även en kommun eller ett annat organ, t.ex. ett företag, som enligt lagens bestämmelser har rätt att företa personalkontroll.

Specialmotivering 315

4§

Första stycket anger förutsättningarna för skyddsklassplacering. För att en befattning (dvs. tjänst, uppdrag eller person) skall få placeras i skyddsklass krävs för det första att detta är nödvändigt för att tillgodose ett sådant syfte som har angetts i l §. Den ifrågavarande myndigheten skall med andra 0rd pröva om det är erforderligt med skyddsklassplacering eller om syftet i stället kan uppnås på något annat sätt, t.ex. genom att personens rörelsefrihet inom det område han skall verka begränsas eller genom att han hålls under uppsikt i andra former. Utöver att det på detta sätt skall vara nödvändigt att placera befattningen i skyddsklass krävs också att befattningshavaren 1) i särskild omfattning får del av sekretessbelagd information av betydelse för rikets säkerhet eller 2) annars har uppgifter av betydelse för rikets säkerhet, totalförsvaret eller skyddet mot terrorism.

Det första kravet, att tillgången till sekretessbelagd information skall vara av särskild omfattning, anger att inte varje befattning som ger möjligheter att få del av hemliga uppgifter behöver skyddsklassas. Det andra kravet innebär att befattningen på sätt anges i bestämmelsen skall vara av betydelse från säkerhetssynpunkt. Detta innebär emellertid inte att vilken som möjlighet helst för en befattningshavare att utföra säkerhetshotande handlingar skall föranleda skyddsklassplacering utan en bedömning får också här göras från fall till fall. Vad som härvidlag kan vara avgörande är exempelvis möjligheterna för en person att få tillgång till vapen eller utföra särskilt allvarliga sabotagehandlingar.

I andra stycket anges vilka skyddsklasserna är och det inbördes förhållandet dem emellan. Den närmare avgränsningen mellan skyddsklasserna får göras i de verkställighetsföreskrifter som utfärdas av regeringen. När det gäller avgränsningen såvitt avser tillgången på hemlig information har i den allmänna motiveringen angetts att den nuvarande uppdelningen kan tjäna som utgångspunkt. För avgränsningen med hänsyn till andra omständigheter bör följande riktlinjer kunna ställas upp.

I skyddsklass 1 A bör placeras befattningar som ger innehavaren en omfattande insyn i f örsvarsf örberedelser eller i utformningen och inriktningen av totalförsvaret och som ger möjlighet att direkt påverka beslutsfattandet inom dessa områden. Såvitt avser försvarsmakten innebär detta - och tillgången på hemlig information - att befattningar på central och högre regional nivå som är förenade med operativ planläggning, underrättelse- och säker-

316 Specialmotivering sou 1990:51

hetstjänst eller ansvar för kvalificerade vapensystem skall placeras i skyddsklass l A. Detsamma gäller befattningshavare inom polisen eller förvaltningen i övrigt som har uppgifter inom underrättelse-eller säkerhetstjänst eller på annat sätt har centrala uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller terrorismbekämpningen. Också personer som har känsliga befattningar inom försvarsindustrin bör placeras i den högsta skyddsklassen, om tillgången på hemlig information är sådan att detta är motiverat.

Befattningar som visserligen ger innehavaren en omfattande insyn i totalförsvaret eller terrorismbekämpningen men inte innefattar någon möjlighet att direkt påverka beslutsfattandet bör placeras i skyddsklass l B. För försvarsmakten gäller det personer på central och högre regional nivå som får insyn i väsentlig planläggning eller viktiga vapensystem. För polisen och förvaltningen i övrigt bör på samma sätt personer som inte har direkt möjlighet att påverka beslut om det operativa arbetet men som ändå får en omfattande insyn i förhållanden som rör totalförsvaret eller terrorismbekämpningen placeras i skyddsklass l B.

I skyddsklass 2 A skall sådana befattningar placeras som ger insyn i försvarsförberedelser inom totalförsvaret eller som är av särskild betydelse för skyddet mot terrorism. Hit hör den fast anställda militära personal som inte har sin plats i någon av de högre skyddsklasserna, liksom andra befattningshavare inom totalförsvaret och förvaltningen i övrigt som har uppgifter av väsentlig betydelse f rån säkerhetssynpunkt, t.ex. för skyddet mot terrorism. Hit kan räknas bevakningspersonal, anställda vid flygplatser och anställda inom försvarsindustrin, som inte skall vara placerade i en högre skyddsklass.

Den lägsta skyddsklassen, 2 B, är avsedd huvudsakligen för sådana värnpliktiga och frivilliga inom försvaret som har från sekretessynpunkt känsliga befattningar i krigsorganisationen eller som i fredstid anförtros med vapen eller annan militär materiel som kan användas för brott. Det kan här gälla hemvärnsmän och annan frivilligpersonal samt värnpliktiga med sambands- eller bevakningsuppgifter.

5 §

I första stycket anges ytterligare förutsättningar som vid sidan om dem i 4 § skall vara uppfyllda för att en befattning skall få placeras i skyddsklass. Bestämmelsen, som räknar upp de person-

S pecialmoti vering 317

kategorier som kan komma i fråga, har kommenterats i den allmänna motiveringen (s. 230). I andra stycket klargörs det närmast självklara förhållandet att också den som avses få en sådan som är omnämnd i första - t.ex. befattning stycket sökanden till en - kan bli föremål för tjänst personalkontroll.

6§

På motsvarande sätt som enligt PKK föreskrivs här att det är regeringen och riksdagen som för sina respektive myndighetsområden beslutar om placeringen i skyddsklass och att denna befogenhet kan delegeras såvitt avser befattningar i skyddsklasserna l B, 2 A och 2 B. Delegation av befogenheten att skyddsklassplacera befattningar i l B bör göras endast till myndigheter med särskild kompetens i säkerhetsfrágor, t.ex. till ÖB.

Här kan tilläggas att de verkställighetsföreskrifter till PKL som regeringen skall utfärda inte blir tillämpliga på riksdagsområdet (8 kap. 13 § RF). Riksdagen får därför antingen utfärda egna föreskrifter eller inkorporera regeringens föreskrifter på samma sätt som har skett tidigare, beträffande t.ex. personalkontrollkungörelsen och upphandlingsförordningen.

7§

I första stycket anges vilka myndighetskategorier som får fatta beslut om personalkontroll och att detta får göras också av vissa andra organ. Bestämmelsen namnger således inte varje enskild myndighet som har denna rätt utan på samma sätt som i PKK får detta göras i de verkställighetsföreskrifter som regeringen resp. riksdagen skall utfärda. Inte heller andra organ som skall ha rätt att företa personalkontroll behöver anges direkt i lagen utan det är tillräckligt om så sker i föreskrifterna. Detta är lämpligt också därför att det ibland kan behöva göras ändringar i den krets av exempelvis företag (eller andra privata rättssubjekt) som skall ha rätt att företa Ett - som berör personalkontroll. exempel härpå också uppräkningen av myndigheter - är af färsverket FFV som den l juli 1990 övergår till att vara aktiebolag.

Andra stycket innehåller en föreskrift om att det är länsstyrelsen som skall fatta beslut om att en kommun får företa personalkontroll. En kommun får med andra ord inte själv fatta ett sådant

318 Specialmotivering

beslut utan frågan skall av kommunen underställas i länsstyrelsen det län där kommunen är belägen.

Av tredje stycket framgår att ett beslut om att företa personalkontroll skall riktas till rikspolisstyrelsen.

8§

Bestämmelsen behöver inte kommenteras annat än såvitt avser andra stycket där det görs från undantag huvudregeln att personalkontroll får företas endast beträffande den som kan antas bli innehavare av den ifrågavarande befattningen. Av praktiska skäl bör det i undantagsfall - om det föreligger synnerliga skäl - finnas möjlighet att samtidigt personalkontrollera flera personer. Det kan t.ex. vara fråga om en där den viktig befattning, tid som står till buds anställningsmyndigheten är knapp och där det in i det sista kan vara osäkert vem som blir slutligen innehavare av den aktuella tjänsten eller befattningen. Inte sällan torde detta kunna vara fallet vid sådana av utnämningar högre befattningshavare som regeringen själv svarar för. Av samma anledning bör det i undantagsfall vara att möjligt efterge kravet på att en personalkontroll skall vara utförd innan beslut fattas i det ärende som har föranlett personalkontrollen.

9§

En myndighet som beslutar om personalkontroll är att skyldig underrätta den som kontrollen avser om beslutet. Beträffande personalkontroll av en kommunal befattningshavare är det alltså länsstyrelsen som skall svara för denna underrättelse. Skälet till underrättelseskyldigheten är att den som kontrollen avser skall göras medveten om att personalkontroll kommer att och göras därigenom ges möjlighet att självmant återkalla sin ansökan om han har anledning befara att det genom kontrollen kan komma fram ofördelaktiga om honom. upplysningar

För vissa typer av ärenden finns det emellertid inte skäl att upprätthålla ett krav på att den berörde skall underrättas om kontrollen. Detta gäller t.ex. i om och fråga krigsplaceringar liknande, där det bör finnas en att från möjlighet dispensera kravet på underrättelseskyldighet. Sådana undantag får emellertid inte avse ärenden som kan ha betydelse för den kontrollerades

Special moti vering 319

anställning i något hänseende, t.ex. beslut om tillsättning av en tjänst eller en ifrågasatt omplacering.

10§

I bestämmelsen regleras vilka uppgifter som skall inhämtas vid personalkontroll i skyddsklass l A och l B. Enligt första stycket skall de uppgifter om den kontrollerades personliga förhållanden inhämtas som behövs för kontrollen. Det får alltså avgöras i varje särskilt fall hur omfattande detta uppgiftsinhämtande skall vara. Som har framhållits i den allmänna motiveringen är det i första hand anställningsmyndigheten som skall svara för att relevanta uppgifter om personliga förhållanden kommer fram, men säkerhetspolisen är inte förhindrad att - om det finns anledning till det - närmare utreda också sådana frågor.

Till hjälp vid en sådan utredning kommer att ligga främst de uppgifter som enligt andra stycket kan inhämtas genom en särskild personutredning. En sådan skall - om det inte anses - vid obehövligt göras kontroll i skyddsklass l A. Är det fråga om en kontroll i skyddsklass l B får särskild personutredning avseende annat än den kontrollerades ekonomiska förhållanden göras endast om det föreligger särskilda skäl för det. Skäl för en sådan undersökning kan vara att det i SÅPO:s register finns anteckningar som behöver belysas ytterligare eller att det finns oklarheter i de uppgifter som den kontrollerade har lämnat om sina ekonomiska förhållanden. Vid en särskild personutredning kan den kontrollerade lämpligen själv fylla i en blankett som är utformad på motsvarande sätt som den som för närvarande används vid kontroller i skyddsklass 1 A (se bilaga 5).

Enligt tredje stycket skall vid personalkontroll i skyddsklass 1 A hållas ett personligt samtal med den som kontrollen avser. Vid ett sådant samtal kan det bli aktuellt att ta upp frågor med anledning av vad den kontrollerade själv har uppgivit skriftligen, och det kan också finnas skäl att beröra upplysningar som har lämnats av referenspersoner eller som har framkommit genom registeruppgif ter. Som har nämnts i den allmänna motiveringen kan det vara lämpligt att vid det personliga samtalet delge den kontrollerade eventuella uppgifter som finns i SÅPO:s register.

I fjärde stycket erinras om att vid omkontroll särskild personutredning skall göras endast om det finns skäl för det. I ett sådant fall har anställningsmyndigheten normalt hunnit bilda sig

320 S pecialmoti vering s0U 1990:51

en så god uppfattning om den som skall kontrolleras att myndigheten själv kan bedöma om det föreligger någon särskild anledning att göra en ny personutredning. Om så anses vara fallet bör SÄPO underrättas om detta i samband med att myndigheten ger in sin begäran om personalkontroll till rikspolisstyrelsen.

11§

Med polisregister avses register som förs med stöd av polisregisterlagen, i första hand det s.k. person- och belastningsregistret (PBR), eller den föreslagna lagen om säkerhetspolisens register. Vid personalkontroll som gäller skyddsklass l A och l B får varje uppgift lämnas ut som skäligen behövs för kontrollen. Detta innebär att det inte föreligger någon att lämna skyldighet ut en uppgift som finns i ett polisregister utan en viss prövning skall som framgår av ordalydelsen ske. Vid en sådan kan prövning

resultatet bli att t.ex. uppgifter i SÄPO-registret som är av

gammalt datum eller som uppenbarligen saknar betydelse inte vidarebefordras för utlämnande. I samband med att det en görs

sökning i SÄPO-registret beträffande en person som är föremål

för personalkontroll är det vidare att det beträffande de rimligt eventuella anteckningar som påträffas sker en viss kontroll av anteckningarnas vederhäftighet. På så sätt kan undvikas att uppgifter som beror på personförväxling eller annat misstag lämnas ut till men för den kontrollerade.

Enligt bestämmelsen får vid en kontroll i de båda högsta skyddsklasserna uppgifter som finns i ett polisregister lämnas ut också beträffande den kontrollerades make eller sambo. Förutsättningen är dock att det oundgängligen behövs för av den prövningen kontrollerades pålitlighet. Häri ligger att ett större krav på relevans måste ställas när det gäller uppgifter som gäller en make eller sambo. Exempelvis kan det som regel inte vara nödvändigt att lämna ut en uppgift om att den kontrollerades make eller sambo har gjort sig skyldig till rattonykterhetsbrott eller snatteri. Brottslighet av detta slag kan inte gärna sägas ens indirekt vara av betydelse för den kontrollerades pålitlighet.

12§

I första stycket sägs att vid personalkontroll i skyddsklass 2 A får samtliga uppgifter om den kontrollerade som finns i PBR lämnas ut.

sou 1990:51 321 Specialmotivering

Enligt andra får vid stycket personalkontroll i skyddsklass 2 B endast uppgift i PBR om att den kontrollerade har begått vissa, särskilt angivna brott lämnas ut. De brott som anges är brott mot liv och hälsa (3 kap. BrB), brott mot frihet och frid (4 kap. BrB) och allmänfarliga brott (l 3 kap. BrB), dvs. sådan som brottslighet närmast avses med de syften för vilka personalkontroll 1 § enligt får företas. Dessutom får i skyddsklass 2 B lämnas ut om uppgift att den kontrollerade har gjort sig skyldig till narkotikabrott och trafikonykterhetsbrott.

Föreskriften i tredje stycket innebär att det vid en personalkontroll i skyddsklass 2 B är möjligt att i vissa fall lämna ut också uppgift i PBR om att den kontrollerade har begått andra brott än de som nämns i andra stycket. Förutsättningen för att detta skall få ske är att ett sådant utlämnande bedöms vara oundgängligen nödvändigt för kontrollen. Det kan här vara fråga om att lämna uppgift om att någon har begått ett allvarligt brott av annat slag än de som omnämns i andra stycket och att brottet är sådant att det uppenbarligen är ägnat att sätta personens i pålitlighet fråga.

13§

Bestämmelsen reglerar det som brukar kallas spontanutlämning. Om det blir aktuellt med sådan beträffande uppgiftsutlämning personer i skyddsklass l A och l B, får rikspolisstyrelsen vidarebefordra uppgifterna till registernämnden som har att fatta beslut i frågan om de skall lämnas ut eller inte. För uppgifter i de båda lägre skyddsklasserna kan beslutet fattas av rikspolischefen eller - efter delegation - av annan polismyndighet (se 14 § andra stycket).

14§

Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (ovan s. 251).

15§

Bestämmelsen anger i vilken utsträckning den kontrollerade i ett personalkontrollärende skall ha rätt att ta del av uppgifter från ett polisregister.

322 Special moti vering

Enligt första stycket skall den som uppgifterna avser - vare sig det är fråga om den kontrollerade själv eller dennes make eller sambo - att innan en lämnas ut. ges tillfälle yttra sig uppgift Undantag f rån skyldigheten att låta den uppgifterna avser få del av dem kan dock göras om uppgiften är hemlig enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen än 7 kap. 17 § eller om underrättelseskyldighet enligt 9 § PKL inte föreligger. I 7 kap. 17 § sekretesslagen föreskrivs - av hänsyn främst till skyddet för enskilds förhållanden - att sekretess för bl.a. personliga gäller uppgift i polisregister, och att det för utlämnande av en sådan uppgift finns särskilda föreskrifter i polisregisterlagen.

Enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen är huvudregeln att sekretess till skydd för en enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv. Emellertid är det uttryckligen föreskrivet att bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen inte gäller i fråga om sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. Också i den rätt som enligt datalagen föreligger för en person att få underrättelse om registeruppgifter som rör honom själv har undantag gjorts som är tillämpliga på bl.a. uppgifter i ett polisregister (10 § tredje stycket datalagen).

Den föreslagna bestämmelsen i första stycket kan sägas utvidga de begränsade möjligheter som enligt 3 § polisregisterlagen finns för den registrerade att få ut uppgifter om sig själv. I ett personalkontrollärende skall således den kontrollerade alltid beredas tillfälle att ta del av registeruppgif ter som är sekretessbelagda enbart av hänsyn till hans egna intressen. Om sekretess gäller enligt exempelvis 5 kap. l § sekretesslagen, något som inte

är ovanligt när det gäller uppgifter i SÄPO-registret, skall den

kontrollerade däremot inte ha någon ovillkorlig rätt att få ta del av uppgifterna.

Den nuvarande bestämmelsen i PKK har visat sig innebära att kommunikation i personalkontrollärenden förekommer endast undantagsvis. För att möjliggöra för den uppgifterna avser att i ökad utsträckning ta del av uppgifter som lämnas ut i ett föreskrivs i andra att peronalkontrollärende stycket uppgifter även om sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen - skall delges den uppgifterna avser, om dennes intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

Det är inte möjligt att närmare ange i vilka situationer hemliga uppgifter enligt t.ex. 5 kap. l § sekretesslagen - kan delges enligt den föreslagna bestämmelsen. Att det skall var fråga om

sou 1990:51 S pecialmoti vering 323

situationer där den kontrollerades intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde, innebär emellertid att det skall göras en prövning av saken, dvs. att de motstående intressena skall vägas mot varandra. Redan att det finns ett intresse för den kontrollerade att ta del av uppgifterna skall med andra ord inte innebära att detta intresse ges företräde, utan innehållet i uppgifterna och den skada som kan bli följden av att dessa röjs måste också beaktas.

Vid en sådan prövning kan det visa sig att ett utlämnande som begränsas till vissa uppgifter eller som endast översiktligt upplyser om innehållet kan vara tillräckligt för att tillgodose den kontrollerades intresse samtidigt som riskerna för skadliga effekter av utlämnandet kan undvikas eller göras mindre. Viss ledning för en sådan avvägning kan hämtas från regleringen i 14 kap. 5 § sekretesslagen av en parts möjligheter att ta del av hemliga uppgifter i ett mål eller ärende. Utformningen av den bestämmelsen bygger på att partsintresset skall vara överordnat och att det därför bör sörjas för att parten i största möjliga utsträckning inte hålls ovetande om uppgifter i ärendet som angår honom själv.

Med den föreslagna bestämmelsen skall det i större utsträckning än för närvarande vara möjligt att delge även sådana uppgifter

som har antecknats i SÄPO-registret med stöd av de nuvarande

hemliga föreskrifterna, och för vilka sekretess enligt 5 kap. l § sekretesslagen i och för sig kan åberopas. För sådana uppgifter har vid tillämpningen av bestämmelsen i PKK kommunikation regelmässigt underlåtits, ofta med hänvisning till att annars uppbyggnaden av de hemliga föreskrifterna skulle kunna röjas till men för SÄPO:s verksamhet. Även här måste dock en bedömning göras från fall till fall, och det är inte givet att sekretssintresset därvid skall ges företräde. Vad som särskilt måste beaktas i en sådan situation är vilka risker ett utlämnande - helt eller delvis - av uppgifterna kan innebära för att det närmare innehållet i föreskrifterna skall avslöjas. Och därvid kan det inte vara utan betydelse att fråga är om att till en viss person lämna ut uppgifter. Uppgifter som dessutom är begränsade till denna person och därför inte torde kunna ge någon större vägledning för den som är ute efter att ta reda på hur föreskrifterna är uppbyggda. Vidare skall beaktas möjligheten att enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen förena ett utlämnande med förbehåll som inskränker möjligheterna för den kontrollerade att föra innehållet i uppgifterna vidare till annan.

324 Specialmotivering s0U 1990:51

Även om möjligheterna till kommunikation således skall vara större med den föreslagna bestämmelsen, är det samtidigt klart att det kommer att föreligga situationer där ett utlämnande av uppgifter inte är möjligt av sekretesskäl. Det kan t.ex. vara fråga om situationer där även ett delvis eller översiktligt utlämnande av uppgifter innebär att en pågående utredning av betydelse för rikets säkerhet avslöjas eller att en viss informationskälla eller arbetsmetod röjs. Detta får emellertid accepteras med hänsyn till den betydelse personalkontrollen har för skyddet av den nationella säkerheten (jfr 2 kap. 3 § och 9 kap. 17 § andra stycket sekretesslagen).

Vad som i det föregående har sagts om den kontrollerade gäller i förekommande fall även dennes make eller sambo.

Den av kommittén föreslagna bestämmelsen är - som har nämnts iden allmänna motiveringen - inte tillämplig vid handläggningen hos anställningsmyndigheten av det ärende som har föranlett en personalkontroll. Inte heller är den tillämplig vid en eventuell efterföljande domstolsprocess. Som kommittén ser det måste emellertid även i dessa fall en mellan å ena avvägning göras sidan intresset för den kontrollerade av att få ta del av uppgifterna och å andra sidan det intresse som sekretessen skall skydda. Bestämmelserna i sekretesslagen och polisregisterlagen ger också i och för sig möjlighet att i vissa fall delge den kontrollerade uppgifter som är hemliga, och kommittén har tidigare (ovan s. 264) framhållit att intresset för den kontrollerade av att få del av uppgifterna - åtminstone översiktligt framstår som särskilt beaktansvärt i ett läge där det har gått så långt som till en anställningstvist med eller en arbetsgivaren domstolsprocess.

16-18 §§

Bestämmelserna har kommenterats i den allmänna motiveringen.

19§

Enligt bestämmelsen får ett beslut om utlämnande enligt lagen inte överklagas. Med den sammansättning som registernämnden skall ha enligt 18 § är inte heller lagen (1988:205) om rättspröv-

Special moti vering 325

ning av vissa f örvaltningsbeslut tillämplig pá nämndens beslut (se

2 § i lagen om rättsprövning).

326 Specialmotivering s0U 1990:51

2 till om Förslaget lag hemlig teknisk avlyssning

Lagens namn

Den danska modellen att kalla ifrågavarande avlyssning för annan avlyssning är inte i det här gångbar sammanhanget med hänsyn till att det inte är om att fråga åstadkomma en samlad reglering av de olika möjligheter som innehåller om lagstiftningen hemlig avlyssning som tvångsmedel. Det namn kommittén har stannat för har fördelen att lagen får ett relativ kort namn som samtidigt relativt tydligt talar om vad den gäller.

På samma sätt som för och teleavlyssning teleövervakning bör det f ramgá att det är fråga om en hemlig tvångsåtgärd. Ordet teknisk bör också ingå i namnet för att att är klargöra fråga endast om hemlig avlyssning som sker med tekniska hjälpmedel och att den alltså inte gäller ren I och för tjuvlyssning. sig blir beteckningen inte entydig, eftersom ju även hemlig teleavlyssning sker med tekniskt hjälpmedel, men den oklarheten rättas till genom att det i den inledande bestämmelsen en till de särskilda görs hänvisning bestämmelserna om sådan avlyssning.

Ett alternativt namn på som kommittén lagen har övervägt är lag om hemlig avlyssning med

mikrofon eller annat tekniskt

hjälpmedel. Det är emellertid en lång och otymplig beteckning, inte bara i en rubrik utan framför allt om den skall upprepas i ett flertal av lagens bestämmelser. Men beteckningen är förvisso något mer klargörande än den av kommittén valda att den genom anger den förmodligen vanligaste metoden för hemlig avlyssning samtidigt som den upplyser om att även med andra avlyssning tekniska hjälpmedel än mikrofon avses. Å andra sidan kan man säga att inte heller det är särskilt eftersom välfunnet, avlyssning med mikrofon kan ske på flera olika sätt.

1§

För att (i första stycket) avgränsa vad som avses med avlyssning är det naturligt att utgå f rån straf f bestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § BrB. Enligt den bestämmelsen döms den för hemlig avlyssning som medelst tekniskt olovligen hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet eller tal i avlyssnar upptager enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte tillträde äger

sou 1990:51 S pecialmotivering 327

inte i eller som han obehörigen berett och som han själv deltager tillträde till. Den närmare avgränsningen såvitt avser tekniskt sig och upptager framgår av bestämmelsens hjälpmedel, avlyssnar 1970:47 s. 63 ff, prop. 1975:19 s. 32 ff och 102 förarbeten (SOU 1975:12 s. 10 se även Kommentar till brottsbalken I, ff, JuU f; 5 uppl., s. 214 ff).

I likhet med vad har föreslagit bör tvångsmedelskommittén eller som han berett sig tillträde till utgå, uttrycket obehörigen här om att ge just behörighet att eftersom det är fråga polisen i enrum företa Ds Ju 1981:22 s. 77). Tal enligt avlyssning (jfr förarbetena t.ex. en diktamen - torde säkert inte vara något som

finns anledning att avlyssna särskilt ofta, men det det i praktiken kan å andra sidan inte heller uteslutas, t.ex. muntliga instruk-

tioner som talas in på band. Förhandlingar vid sammanträde inte tankarna till de sammanhang i vilka leder väl konspiratoriska och terrordåd planläggs eller förbereds, men med det spioneri inte mer än att fler personer deltar än behöver åsyftas betydligt vid sammankomster eller vid samtal mellan andra.

Andra innehåller en erinran om att det finns regler om stycket teknisk dvs. hemlig teleavlyssning, även på hemlig avlyssning, andra håll i lagstiftningen.

I tredje föreskrivs genom en hänvisning till 27 kap. l § stycket

RB att den år 1989 i tvångsmedelslagstiftningen

tredje stycket införda även för hemlig teknisk proportionalitetsregeln gäller Bestämmelsen har kommenterats i föravlyssning. ingående arbetena till det (prop. 1988/89:l24 s. 26 och lagstiftningsärendet JuU25 s. 19 Ds Ju 1981:22 s.43 ff och SOU 1984:54 s. 77 f; jfr

ff).

Här skall endast att hemlig teknisk avlyssning är en påpekas som är särskilt integritetskränkande och att detta tvångsåtgärd skall beaktas vid en mot proportionalitetsregeln. Att prövning föranleder att personer som inte är tvångsmedlets användning information

misstänkta eller att utpräglat integritetskänslig

kommer att kunna avlyssnas eller om den förutsätter att intrång

i ett skyddat utgör enligt kommitténs mening görs utrymme kan

exempel på när en avvägning enligt proportionalitetsregeln

behöva ske med särskild försiktighet.

328 S pecialmoti vering

2§

Paragrafen anger lagens tillämpningsområde såvitt avser den

brottslighet som kan komma i fråga för teknisk hemlig avlyssning. Bestämmelsen har kommenterats ingående i den allmänna motiveringen (ovan s. 166) och här skall endast fästas särskild uppmärksamhet på att även försök, förberedelse och stämpling till de i

paragrafen omnämnda brotten kan ligga till grund för ett beslut

om hemlig teknisk avlyssning.

3§

Här anges vad som krävs för ett beslut om hemlig teknisk

avlyssning vad avser brottsmisstankens

styrka och utredningsläget. Förslag som har framförts om en annan, lägre misstankegrad har redovisats tidigare (ovan s. 170). Angående den kritik somsåvitt avser - därvid teleavlyssning har riktats mot en så hög misstankegrad som skälig misstanke bör framhållas att det under föregående paragraf omnämnda förhållandet att även den som är

skäligen misstänkt för försök, förberedelse eller kan stämpling föranleda ingripanden med hemlig avlyssning även i ett skede som ligger relativt långt före det ifrågavarande brottets f ullbordan.

Teleavlyssning får enligt 27 kap. 16 § RB avse samtal till och från telefonapparat som innehas av den misstänkte eller eljest kan antas komma att begagnas av honom. När det gäller hemlig teknisk avlyssning bör sådan få avse endast lokal, utrymme eller plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig.

4§

Regleringen i denna paragraf överensstämmer med den som gäller för

telefonavlyssning enligt RB (se prop. 1988/89:l24 s. 50

ff). Till skillnad från vad som i 1952 föreskrivs års lag skall det således inte vara för möjligt åklagaren att fatta interimistiskt beslut om hemlig teknisk vid fara i avlyssning dröjsmål. Dels är hemlig teknisk avlyssning typiskt sett farligare från integritetssynpunkt och dels bör kontakten mellan åklagaren och domstolen

normalt kunna ske utan nämnvärd tidsutdräkt. I situationer där det föreligger en överhängande, allvarlig fara som skulle kunna åtgärdas med hemlig avlyssning, men där en domstol inte behörig kan nås, måste - om förutsättningarna i härför övrigt är uppfyllda - bestämmelserna om nöd kunna av undersökåberopas

Specialmotivering 329

ningsledaren eller åklagaren för att denne själv skall kunna fatta beslut om hemlig avlyssning. Det är dock väl att märka att de särskilda föreskrifter som SÄPO kan utfärdat för sådana situationer i så fall måste iakttas. Enligt nuvarande föreskrifter får ett sådant beslut fattas endast av chefen för SÄPO (4.2 i 1990 års arbetsordning).

5§

För att en bestämmelse som möjliggör hemlig teknisk i avlyssning utrymme eller på plats som eljest skyddas mot intrång skall bli meningsfull måste det finnas möjlighet att där placera den tekniska utrustning som krävs för avlyssningen. Någon möjlighet härtill finns inte enligt gällande lagstiftning, bortsett från det begränsade utrymme som reglerna om nöd innebär.

Det behövs därför en särskild bestämmelse som tillgodoser detta intresse för sådan fall där tillstånd till hemlig avlyssning har meddelats. Det är emellertid viktigt att än en gång framhålla att behovet av intrång i ett skyddat utrymme är intimt förbunden med frågan om tillstånd skall ges till avlyssningen eller inte. Som har nämnts ovan innebär den att ett sådant omständigheten intrång krävs för att genomföra avlyssningen att frågan om tillstånd skall prövas med särskild restriktivitet. Också vilken typ av intrång det gäller kan därvid vara av betydelse. Att tränga in i en bostad eller liknande, t.ex. ett tält, bör kräva ett förhållandevis mer påtagligt utredningsintresse än om avser intrånget ett utrymme som är mindre känsligt från integritetssynpunkt.

Det ligger vidare i sakens natur att även själva intrånget skall ske med iakttagande av proportionalitetsprincipen 8 § polis- (jfr lagen). I och för torde - med till sig polisen själv hänsyn sekretessen - vara intresserad av att intrånget föranleder minsta möjliga uppmärksamhet, men det är inte bara risken för konfrontation med den misstänkte eller andra som skall beaktas vid denna avvägning. Även det sätt som ingreppet rent tekniskt utförs på - t.ex. graden av åverkan - är av betydelse.

Rätten till intrång bör omfatta inte bara själva installationen av den tekniska utan också - utrustningen självklart avlägsnandet av den. Dessutom bör det vara möjligt för polisen att med stöd av bestämmelsen ta sig in utrymmet för att utföra erforderligt underhåll, för att t.ex. byta batterier eller reparera någon del som har gått sönder.

330 Specialmotivering

Det kan självfallet uppstå komplikationer i samband med att ett intrång görs i syfte att installera hemlig avlyssningsutrustning. Ett exempel är att den avlyssningen gäller själv får klart för sig vad som pågår. Ett annat att det är någon annan person som gör upptäckten. Problemen har tagits upp av tvångsmedelskommittén som därvid bl.a. hänvisar till uttalanden i samband med tillkoms-

ten av 1952 års lag (Ds Ju 1981:22 s. 132 ff).

Vad händer om någon av nu nämnda personer ber att få ta del av det beslut som ligger till grund för intrånget? Är det en utomstående - dvs. annan än den som misstanken avser - är någon svaret att denne inte har rätt att få del av beslutet. Polissekretessen enligt 5 kap. l § sekretesslagen är tillämplig, vilket förhindrar utlämnande i ett sådant fall. Är det däremot den misstänkte själv som ber att få ta del av beslutet, är förhållandet det motsatta. Den misstänkte är part i ärendet och har därför enligt 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen rätt att ta del av beslutet och alla omständigheter som har legat till grund för avgörandet. Däremot har en part ingen ovillkorlig rätt att ta del av handling eller annat material i ärendet, eftersom detta kan f örvägras honom om det föreligger sekretesskäl av viss, betydande styrka (14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen).

Även andra komplikationer kan som att den naturligtvis uppstå, misstänkte eller någon annan sätter sig till motvärn eller försöker förhindra förrättningen på något annat sätt. De flesta sådana situationer torde vara möjliga att lösa med de allmänna befogenheter som gäller för polismän i deras tjänsteutövning (enligt bl.a. 10 § polislagen). Om å andra sidan något fel begås av en inblandad polisman, kan det bli aktuellt med ansvar för denne enligt bestämmelserna om tjänstefel m.m. i 20 kap. BrB eller enligt reglerna om disciplinär bestraffning. Skulle en polisman vålla skada i samband med ett intrång, kan skadeståndsansvar drabba det allmänna enligt bestämmelserna härom i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207).

6-9 §§

Dessa bestämmelser överensstämmer med dem som gäller för telefonavlyssning enligt RB. Bestämmelserna har i allt väsentligt kommenterats i förarbetena till 1989 års lagstiftning (prop. 1988/89:l24).

sou 199o:51 S pecialmotivering 331

3. Förslaget till lag om särskild användning av övervakningskamera m.m.

Lagens namn

Lagens rubrik har valts efter förebild i lagen om övervakningskameror m.m. Som samlingsbegrepp för de instrument som lagen omfattar används också här övervakningskamera.

1 §

De tekniska anordningar som enligt första stycket omfattas av lagen motsvarar dem som omfattas av lagen om övervakningskameror m.m. Dock har inte det tillägg som finns i l § andra meningen i den lagen tagits med. Anledningen härtill är att det är själva användningen av en övervakningskamera som kräver tillstånd enligt denna lag och inte behandlingen eller bevarandet av bilder som har tagits med en övervakningskamera.

Också kravet på att övervakningskameran används för personövervakning och begränsningen till kameror som inte manövreras på platsen har utformats efter förebild i lagen om övervakningskameror m.m.

För en mer ingående kommentar till bestämmelsen i nu berörda hänseenden hänvisas till förarbetena till lagen om övervakningskameror m.m. (prop. 1989/902119 s. 14 f och 39 ff).

Uttrycket i särskild användning syftar på att övervakningen sker med f järrmanövrerad kamera men att lagen om övervakning inte är tillämplig. Någon upplysningsplikt motsvarande den som finns i lagen om övervakningskameror finns inte enligt denna lag.

I andra stycket föreskrivs genom en hänvisning till 27 kap. l § tredje stycket RB att den år 1989 i tvångsmedelslagstiftningen införda proportionalitetsregeln gäller även för särskild användning av övervakningskamera. Bestämmelsen har ingående kommenterats i förarbetena till det lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:l24 s. 26 och JuU25 s. 19; jfr Ds Ju 1981:22 s. 43 ff och SOU 1984:54 s. 77 ff).

332 S pecialmoti vering SOU 199o:51

2-7 §§

Bestämmelserna motsvarar dem som har föreslagits för hemlig teknisk avlyssning utom såvitt avser den grad av misstanke som skall krävas. För användning av f järrmanövrerad kamera skall krävas att den som skall övervakas kan misstänkas för något av de brott som anges i 2 §. Tvångsmedelskommittén har ingående redogjort för hur olika beviskrav kan förhålla sig till varandra (Ds Ju 1981:22 s. 51 ff, 84 ff och s. 147 se även Per-Olof ff; Ekelöf, SvJT 1982 s. 654 ff).

En närmare kommentar till regleringen av misstankegraden vid tvångsmedelsanvändning finns i motiveringen till motsvarande bestämmelse i förslaget till lag om hemlig teknisk avlyssning (ovan s. 170 och 328).

Här skall dock nämnas att uttrycket plats i andra i 3 § meningen begränsas av att det i den här föreslagna lagen inte finns någon motsvarighet till föreskrif ten i förslaget till lag om hemlig teknisk avlyssning rätt till (5 §) om intrång i utrymme eller plats som annars skyddas mot intrång.

Special moti vering 333

4 Förslaget till lag om säkerhetspolisens register

1§

I bestämmelsen anges att det vid SÄPO förs ett särskilt polisregister för SÄPO:s verksamhet. Lagens föreskrifter tar alltså över den reglering för polisregister som finns i polisregisterlagen. I den allmänna motiveringen har emellertid angetts att en av bestämmelserna i polisregisterlagen skall vara tillämplig på SÄPO:s register även fortsättningsvis, nämligen bestämmelsen om enskilds möjligheter att i vissa fall få ut registeruppgifter. Detta anges i en av de inledande paragraferna i polisregisterlagen.

Att det i bestämmelsen anges att registret f år föras med hjälp av automatisk databehandling innebär att författningsstöd ges åt detta förhållande, något som saknas för närvarande. Rätten att föra registret med hjälp av ADB grundas i dag på ett beslut av datainspektionen.

2§

På samma sätt som i PKK föreskrivs här att de uppgifter får antecknas som behövs för SÄPO:s verksamhet. En häremot korresponderande föreskrift om när uppgifter skall utgå ur registret finns i andra meningen. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (s. 146), där det bl.a. har uttalats att regeringen i förordning bör ge närmare föreskrifter för när uppgifter skall utgå ur registret.

3§

I bestämmelsen räknas de myndigheter upp som har rätt att på begäran få ut uppgifter f rån registret. Utan att behöva omnämnas här torde sådan rätt föreligga också för rikspolisstyrelsen och regeringen.

4§

Närmare för registernämndens tillsyn har lämnats i anvisningar den allmänna motiveringen (ovan s. 269). Här skall endast

334 Specialmotivering sou 199o:51

tilläggas att nämnden, om den i ett klagoärende avser att delge klaganden - helt eller delvis - uppgifter i registret, detta får ske med tillämpning av de skaderekvisit som sekretessbestämmelserna i sekretesslagen innehåller. Någon särskild f rån regel om undantag sekretess för utlämnande i sådana fall föreslår kommittén således inte.

Ett exempel på ett sådant skaderekvisit är att det för sekretess enligt 5 kap. l § sekretesslagen krävs att det kan antas att syftet med beslutade eller f örutsedda motverkas eller den åtgärder framtida verksamheten skadas om den ifrågavarande uppgiften röjs. Skaderekvisitet i 2 kap. 2 § är utformat sekretesslagen på motsvarande sätt. I 2 kap. l § har emellertid sekretesslagen skaderekvisitet en annan utformning. den bestämmelsen Enligt gäller sekretess redan om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet.

Specialmotivering 335

5. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

5 kap.

1 §

I ett nytt fjärde stycke har - i enlighet med föreskriften i l kap. 2 § - en hänvisning till den föreslagna bestämmelsen i gjorts 15 § andra stycket PKL som ger möjlighet för den som kontrolleras i ett personalkontrollärende att få ta del av uppgifter som omfattas av någon annan sekretessbestämmelse än 7 kap. 17 §. I och för sig kan tänkas att sådana uppgifter kan vara sekretessbelagda enligt någon annan bestämmelse än 5 kap. l §, men enligt kommitténs mening bör det vara tillräckligt att en hänvisning görs endast i denna paragraf. Tilläggas kan att tvångsmedel i första stycket 2 innefattar även de nya tvångsmedel som kommittén föreslår.

16 kap.

De tvâ nya paragraferna i kapitlet motsvarar i princip den nuvarande l §. Uppdelningen av bestämmelsen är endast redaktionell och syftar till att bättre klargöra regelsystemets uppbyggnad. Tillägget av m.m. i rubriken är föranlett av att kapitlet rör även andra brott än tystnadspliktsbrott.

16 kap.

1 §

I bestämmelsen hänvisas till de begränsningar i friheten att meddela och offentliggöra uppgifter som för närvarande anges i första meningen i ingressen till 16 kap. l §.

2§

Paragrafen inleds med det som för närvarande står i andra meningen i ingressen i 16 kap. l § och därefter följer den av kvalificerade tystnadsplikter som i dag finns i uppräkning 1 §. Bestämmelsen innebär att det inte är tillåtet att avsiktligt bryta mot de tystnadsplikter som räknas upp i bestämmelsen och

336 Specialmotivering sou 1990:51

gäller såväl meddelande som offentliggörande av uppgifter och underrättelser.

Under punkt 3 i uppräkningen har vissa tillägg gjorts. Den nuvarande katalogen har kompletterats med som uppgifter omfattas av försvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. Regleringen av begränsningarna har gjorts enhetlig när det gäller sekretess 2 kap. enligt l §, 2 kap. 2 § och 5 kap. l §. Som har redovisats i den allmänna motiveringen avses med denna reglering inte att det området skall meddelarfrihetsskyddade minska annat beträffande sådana uppgifter på försvars- och polissekretessens område som om de utlämnas visserligen inte sätter rikets säkerhet i fara men kan skada landet annat allvarligt på sätt, t.ex. uppgifter av betydelse för en terroristorganisation.

Sekretessbelagda uppgifter enligt 5 kap. l § begränsas dessutom på samma sätt som för närvarande när det gäller som uppgifter hänför sig till användningen av vissa tvångsmedel. Begränsningen har ändrats med beaktande av de till förslag nya tvångsmedel som kommittén föreslår.

RESERVATION OCH SÄRSKILT YTTRANDE

Reservation av Birgit Friggebo

Det finns vissa faktorer som gör hemlig teknisk med avlyssning t.ex. mikrofon mer integritetskränkande än telefonavlyssning. För det första innebär avlyssning med dold mikrofon en mer total kontroll än telefonavlyssning. Man kan lyssna på allt som sägs, och på alla andra ljud av mänskliga aktiviteter, vid alla tidpunkter på dygnet. Det innebär att alla som befinner sig i den avlyssnade lokalen kan avlyssnas. Integritetskränkningen kommer att gälla även oskyldiga människor som har kontakter med den misstänkte och kan dessutom omfatta helt ovidkommande personer. Härtill kommer att allt som avlyssnas kan registreras och bevaras, med alla problem detta för med sig i fråga om bl.a. överskottsinformation.

För det andra medför avlyssning med dold mikrofon att utrustning måste föras in och hämtas ut från annars skyddade utrymmen. Polisen måste alltså i princip bryta sig in i fredade utrymmen åtminstone två gånger vid varje buggning. I motsats till vad som sker vid husrannsakan får den misstänkte inte vetskap om detta. Intrångsskyddet åsidosätts också för personer i hans omgivning, medlemmar i hushållet, arbetskamrater osv. I den mån tillstånd inhämtas till utplacering hos grannar etc. minskar effektiviteten genom risken för informationsläckor.

För det tredje finns risken att polisen misslyckas med att hämta tillbaka utrustningen och att denna kanske, om det är fråga om radiosändare, fortsätter att fungera. Hos många kommer så småningom att breda ut sig en misstanke att olika till synes helt oskyldiga lokaler - hotellrum och liknande - kommer att vara buggade.

De integritetsrisker som buggning sålunda för med sig i förening med det förhållandet att det enligt statsmakternas intentioner i allt fall inte skall förekomma buggning utanför SÄPO:s verksamhet kan leda till ett minskat förtroende för SÄPO från den allmänhet, vars samarbetsvil ja SÄPO är beroende av. När det gäller kontrollen sätter kommittén enligt min mening en överdriven tilltro till resultatet av rättens prövning. Visserligen behöver det väl knappast sägas att domstolarna är i utomordent-

338 Reservation och särskilt yttrande

ligt hög grad lämpade för en sådan uppgift. Men problemet är att domstolarna i princip är konstruerade för tvistelösningar mellan parter som var och en lägger fram sin ståndpunkt. Härtill kommer att eftersom den misstänkte av naturliga skäl måste hållas i okunnighet om förfarandet, han inte har möjlighet att överklaga rättens beslut. Detta medför att det inte heller finns möjlighet att genom avgöranden av överinstanserna, ytterst högsta domstolen, ge ledning för vad som är tillåtet eller otillåtet på detta område och åstadkomma en enhetlig rättstillämpning. Det som nu sagts gäller självfallet inte bara buggning utan även telefonavlyssning. Men i förening med de starka farorna för integriteten vid buggning är förhållandet värt att uppmärksamma i detta sammanhang. Och när det särskilt gäller SÄPO:s verksamhet finns med den extrema sekretessnivå som råder och måste råda där, ytterligare risker för att rätten inte får all den kunskap som skulle vara av värde för f rågans rätta bedömande.

Behovet av buggning kan inte heller antas vara så mycket större inom SÄPO:s verksamhetsområde än inom den öppna polisens, där statsmakterna så sent som förra året bestämt tagit avstånd f rån att tillåta användning av buggning. Det är visserligen fråga om grova brott men även den öppna polisen utreder mycket grova brott.

När det gäller metodernas effektivitet måste uppmärksammas att, sedan buggning väl accepterats som lagligt tvångsmedel, motmedel mot sådana åtgärder omedelbart kommer att användas av misstänkta - dessutom mer sofistikerade personer troligen ju medel desto farligare den avlyssnade verksamheten är - medan den allmänhet som kan råka bli avlyssnad utan egen förskyllan inte kan göra mycket för att skydda sig. Medan olika slag av fjärrförbindelser, främst telefonsamtal, måste användas vid återkommande tillfällen i brottslig verksamhet är det inte någon större konst för personer som ändå måste träffas och som är medvetna om risken för avlyssning att skydda sig mot sådan.

Vad slutligen gäller behovet av buggning i polisens brottsutredande verksamhet, dvs. när någon är skäligen misstänkt för att redan ha gjort sig skyldig till visst brott tyder de uppgifter som förekommit i massmedia om långvarig men resultatlös buggning i vissa fall inte på att brottsutredningarna skulle gå så mycket bättre eller snabbare om polisen fick använda buggning. Det finns anledning att över huvud taget se skeptiskt på buggning som tvångsmedel avsett för utredning av begånget brott, något som i och för sig gäller även telefonavlyssning. I den mån sådana medel

Reservation och särskilt yttrande 339

är till nytta i polisarbetet är det främst som medel för spaning, för att ta reda på om det pågår någon brottslig aktivitet och vem som i så fall kan misstänkas för det. Föredragande statsrådets uttalande i prop. 1988/891124 om vissa tvångsmedel att någon väsentligt högre uppklarningsprocent inte torde kunna uppvisas av de länder i vilka avlyssning med dold mikrofon är en tillåten metod i polisarbetet torde gälla även SÄPO:s brottsutredande verksamhet.

I debatten har framförts tanken att olagligheter har förekommit och att man kan utgå från att regler om hemlig avlyssning skulle ha respekterats, om sådana funnits samt att man även av den anledningen nu bör skrida till lagstiftning. Det är emellertid för ett rättssamhälle omöjligt att acceptera en annan ståndpunkt än att personer i rättsväsendets tjänst skall tillämpa gällande lag, sådan den nu är. Att det förekommer kriminella handlingar kan naturligtvis inte vara ett skäl till att dessa handlingar legaliseras. Ett sådant synsätt skulle helt underminera grunden för all lagstiftning. För det andra är det enligt min mening väl godtroget att utgå från att den som är beredd att använda hemlig avlyssning, när den är totalförbjuden, skulle rätta sig efter de legala ramar som kan dras upp för sådan lagstiftning om han finner dessa alltför begränsade för de syften som han anser sig böra tillgodose. Det enda man åstadkommer genom att byta en absolut mot en relativ reglering är att det blir mycket svårare att kontrollera att lagstiftningens anda efterlevs.

På en punkt har under utredningsarbetet från SÄPO:s sida framförts övertygande argument för att buggning skulle vara av alldeles speciellt värde i verksamheten. Det är fallet när det gäller att förebygga terroristdåd. Internationella erfarenheter visar att sådana kan få synnerligen allvarliga konsekvenser och vi kan inte räkna med att bli skonade.

Kommitténs majoritet har dock inte tagit fasta på SÄPO:s önskemål. Något förslag om att tillåta buggning för att förebygga brott föreslås inte. När det gäller att förebygga brott är man inne på ett helt annat område än det som tvångsmedelslagstiftningen i RB och den särskilda tvångsmedelslagen handlar om. Där är frågan i stället om att utreda redan begångna brott. Det finns inte anledning att för att kunna förebygga terrordåd godta en tvångsmedelslag som formellt skall täcka en brottsutredande verksamhet och hoppas att man med något så när behållen självaktning skall kunna tillämpa den också i förebyggande syfte. Med hänsyn till den av riksdagen understrukna risken för en

340 Reservation och särskilt yttrande sou 1990:51

avtrubbning i den allmänna rättsuppfattningen att integritetskränkningar endast undantagsvis kan godtas och för en successiv framflyttning av toleransgränsen finns det ingen att anledning godta en dålig lagstiftning om brottsutredning för att tillgodose ett annat syfte, nämligen att brott. förebygga

De situationer som här är aktuella kan betecknas som nöd eller nödliknande. Enligt 24 kap. 4 § BrB skall den som för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan orsak handlar i nöd, vara fri från ansvar, om med gärningen hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i måste anses övrigt försvarlig. Självklart är att polisen under en pågående terroraktion kan ha rätt enligt denna bestämmelse att bugga när det behövs för att terrorister, t.ex. rädda liv. Lika självklart borde vara att inte nödparagrafen kan åberopas till försvar för sådan utdragen buggning som enligt massmedia har förekommit i efter mordet spaningarna på Olof Palme. Nödregeln är mycket begränsad och avsedd för rena undantagssituationer.

Jag är ense med majoriteten om att den nuvarande nödregeln i 24 kap. 4 § BrB inte bör ändras av sådan anledning. Majoritetens argument är helt övertygande. Nödbestämmelserna är avsedda att tillämpas generellt för situationer som ej går att förutse. Att ändra nödbestämmelserna enbart för att åstadkomma en rättslig reglering av buggning är därför med oförenligt nödreglernas generella och oförutsägbara karaktär.

Majoriteten menar att ett fortsatt förbud för kräver att buggning SÄPO också gör sig av med sin demonstrationsutrustning. Argumentet synes vara att SÃPO:s anställda skulle lockas därigenom att skaffa erforderlig utrustning och mot förbudet. bryta Jag menar att SÄPO-anställda givetvis måste känna till och lära sig de tekniska möjligheter andra länders och kontraspionage Säkerhetstjänster förfogar över och använder. Förekomsten av avlyssningsutrustning för utbildningsändamäl inom SÄPO kan emellertid inte motivera att en ur tveksam många synvinklar lagstiftning införs.

Reservation och särskilt yttrande 341

Särskilt yttrande av Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist

En sträng sekretess är i många fall nödvändig för att säkerhetsskall kunna bedrivas effektivt. Mot det starka kravet på tjänsten sekretess står i enstaka fall behovet av att enskilda, som blir föremål för personalkontroll, kan få insyn i de delar av utredningen som omfattas av den särskilda sekretess som gäller för bl.a. SÄPO:s register.

Då reglerna för personalkontrollen nu arbetas om, är det väsentatt den enskildes rättssäkerhet beaktas i högre grad än ligt, tidigare och att reglerna för bl.a. partsinsyn görs klarare.

Den redogörelse som ges i betänkandet för hur personalkontrollsystemen utformas i en del med Sverige jämförbara länder visar, att de olika länderna valt skilda sätt att låta den enskilde få insyn i sitt eget personalkontrollärende och/eller rätt att anföra klagomål över resultatet av en företagen kontroll. Praktiskt taget genomgående är att en sådan möjlighet finns. Skärpta regler för svensk del skulle således enbart föra Sverige i nivå med flera andra länder.

Sekretessens betydelse för den enskilde i personalkontrollärenden kommer påtagligt att minska, om kommitténs förslag antas av riksdagen. Begränsas SÄPO:s registrering av misstänkt subversiv verksamhet på föreslaget sätt och äldre registreringar gallras ut, bör antalet ärenden, där uppgifter ur SÄPO:s register lämnas ut till arbetsgivaren eller en tilltänkt arbetsgivare, reduceras högst avsevärt.

Den nya skyddsklassindelning som kommittén föreslår, innebär visserligen, att flera personer än tidigare blir föremål för en mera ingående personalkontroll men medför samtidigt färre kontroller i SÄPO:s register totalt sett. Om kommitténs förslag går igenom, kommer sekretessfrågorna att till stor del sakna i skyddsklasserna 2 A och 2 B, medan utlämnande av betydelse uppgifter ur SÄPO:s register i undantagsfall kan medföra komplikationer i skyddsklasserna l A och l B.

Den av personalkontrollen till att föreslagna inriktningen beträffande l A och l B avse en utökad underskyddsklasserna sökning av personliga förhållanden av typ missbruksproblem, trassliga familjeförhållanden och dålig ekonomi tillsammans med

342 Reservation och särskilt yttrande

den föreslagna inskränkningen i SÄPO:s av politiska registrering aktiviteter gör att de uppgifter som inte helt fritt kan redovisas för den uppgiften avser minskar även i klass l A betydligt och l B.

Den särskilde utredaren uppskattar i sin antalet då rapport fall, problem i fråga om partsoffentligheten kan kvarstå med den nya ordning han själv föreslår, till några tiotal per år. Han skärper då kravet på registrering till att avse enbart som personer, genom brottsligt beteende eller på annat påtagligt sätt har visat, att de utgör en fara för en som vår säkerheten, skärpning, enligt mening bör allvarligt övervägas och som i princip inte borde ligga så långt från kommitténs att formulering, registreringen bör begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Även om antalet fall, då uppgifter ur SÄPO:s lämnas kan väntas bli register ut, få, kräver rättssäkerheten, att man söker finna en fast ordning, som gör, att den kontrollerade även i dessa fall får att möjlighet korrigera felaktiga uppgifter, förklara till synes belastande omständigheter och sålunda tillvarata sin rätt på ett bättre sätt än i dag.

Genomförs kommitténs förslag om en särskild som skall ha nämnd, till uppgift att pröva, om ur SÄPO:s uppgifter register skall lämnas ut vid en begärd personalkontroll, bör till möjligheterna kommunikation med den enskilde av hemliga uppgifter avsevärt förbättras.

En modell för kommunikation, som skulle kunna användas i de fall uppgifter ur SÄPO:s register lämnas ut till är arbetsgivaren, att låta ordföranden i nämnden eller en hos RPS tjänsteman samtalsvis delge den berörde innehållet i de som uppgifter kommer att lämnas ut i ett Detta bör i de anställningsärende. flesta fall vara möjligt utan att källor eller arbetsmetoder röjs. MOdellen överensstämmer i stort sett med den särskilde utredarens förslag. Ett liknande förslag lade för övrigt redan den parlamentariska nämnden i Wennerström-affären fram i sitt utlåtande (SOU 1968:4 s. 46), ett som fick förslag genomgående positivt mottagande av remissinstanserna.

Andra modeller, som den särskilde utredaren föreslår och som enligt vår mening är värda att pröva, är att kontrollerade ge den rätt till muntlig förhandling inför nämnden eller låta hans rätt bevakas inför nämnden av en god man, när det förekommer uppgifter i ärendet, som han inte själv får ta del av.

soU 1990:51 Reservation och särskilt yttrande 343

I för nämnden för SÄPO:s register måste ingå att i åligganden enskilt där utlämnande av uppgifter ur SÅPO:s register varje fall, är besluta på vilket sätt kommunikation skall ske. aktuellt, starka skäl bör fordras för att kommunikation skall Mycket underlåtas. Nämndens beslut att inte kommunicera med den enskilde skall kunna överklagas hos regeringen eller domstol. Får nämnden rätt att fatta majoritetsbeslut, bör det av beslutet framgå, om nämnden varit enig.

Medf ör den begärda personalkontrollen eller ett spontant utlämnande av f rån SÄPO:s sida att en anställning, som den uppgifter kontrollerade redan innehar, påverkas, år det rimligt med än större öppenhet. I ett sådant fall bör nämnden vara skyldig att medverka till att den berörde arbetstagaren och hans ombud får den information som är erforderlig för att arbetstagaren skall kunna tillvarata sin rätt enligt den arbetsrättsliga lagstiftningen. Ombudet bör i ett sådant fall bli föremål för personalkontroll.

För att arbetsgivaren skall kunna göra en självständig prövning av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt på det sätt som förutsätts i 3 § i förslaget till PKL, fordras att också han får del av SÄPO:s som i dag inte alltid är uppgifter, något fallet, då inhämtas av annan än arbetsgivaren. uppgifterna

I ILO:s konvention nr lll diskriminering i fråga om angående och en konvention som Sverige ratianställning yrkesutövning, ficerade år 1962, Som diskriminering skall inte anses sågs: riktade mot den som är skäligen misstänkt för eller åtgärder invecklad i en för rikets säkerhet skadlig verksamhet, under att han anföra besvär hos ett i enlighet med förutsättning äger nationell praxis upprättat organ.

till överprövning måste sålunda finnas. Möjligheter

Det till vilket överklagande skall ske måste, enligt vår organ mening, ha möjlighet att överpröva samtliga skäl, som förekommit i ärendet. och omplaceringsbeslut måste således Uppsägningskunna prövas av ett organ, som efter begäran av arbetstagaren har rätt att infordra redovisning av samtliga uppgifter, som ligger till grund för arbetsgivarens beslut.

sou 1990:51 Bilaga I 345

Kungl. Majzts personalkontrollkungörelse (1969:446)

Inledande bestämmelser

1 § Med personalkontroll förstås i denna kungörelse inhämtande av upplysningar ur polisregister beträffande den som innehar eller avses tillträda sådan tjänst hos myndighet som ärav betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt.

Vad som i denna kungörelse sägs om tjänst gäller även vikariat på tjänst och uppdrag hos myndighet samt vad som sägs om myndighet även företag som har rätt till personalkontroll, om inte annat är särskilt föreskrivet.

Med tjänst jämställs vidare anställning eller uppdrag hos leverantör, med vilken myndighet enligt upphandlingsförordningen (1973:600) träffar avtal om arbete som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemligt. Förordning (1983:764).

Polisregister vid rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning

2 § För den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. f öres polisregister vid säkerhetsavdelningen inom rikspolisstyrelsen. I detta register får rikspolisstyrelsen anteckna uppgifter som behövs för den särskilda polisverksamheten.

I polisregister som avses i första stycket får anteckning icke göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller pá annat sätt givit uttryck för politisk uppfattning. Närmare bestämmelser om tillämpningen av denna föreskrift meddelas av regeringen.

Beträffande den som avses tillträda tjänst som enligt 4 § hänförs till skyddsklass l A skall uppgifter tillföras registret genom särskild personutredning, om detta inte med hänsyn till omständigheterna är obehövligt. Förordning (1983:764).

346 Bilaga I sou 1990:51

Personalkontrollens omfattning

3 § Personalkontroll får företas av

Affärsverket FFV, Allmänna Bevaknings AB, arbetarskyddsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, banverket, byggnadsstyrelsen, Centralnämnden för f astighetsdata, civilbefälhavarna, DAFA Data AB, datainspektionen, departement, domstolsverket, exportkreditnämnden, flygtekniska försöksanstalten, försvarets rationaliseringsinstitut, generaltullstyrelsen, justitiekanslern, kommerskollegium,

kriminalvärdsstyrelsen,

kustbevakningen, lantbruksstyrelsen, luf tf artsverket, länsstyrelserna, myndigheter under riksdagen, postverket, regeringskansliets förvaltningskontor, riksdagens förvaltningskontor,

riksförsäkringsverket,

riksrevisionsverket, riksáklagaren, Sjöfartsverket, socialstyrelsen, sprängämnesinspektionen, statens arbetsgivarverk, statens bakteriologiska laboratorium, statens energiverk, statens invandrarverk, statens jordbruksnämnd, statens järnvägar, statens kärnkraftinspektion,

sou 1990:51 Bilaga 1 347

statens lantmäteriverk, statens livsmedelsverk, statens löne- och pensionsverk, statens räddningsverk, statens strålskyddsinstitut, statistiska centralbyrån, Statskontoret, statsrådsberedningen, styrelsen för internationell utveckling (SIDA), styrelsen för psykologiskt försvar, styrelsen för teknisk utveckling, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Sveriges Radio AB, televerket, transportrádet, vattenfallsverket, vägverket, överbefälhavaren, Överstyrelsen för civil beredskap.

Om personalkontroll bör företas av någon annan myndighet, skall om detta till regeringen. Förordmyndigheten göra framställning ning (1988:900).

4 § Personalkontroll får företas endast i fråga om tjänst som är hänförd till skyddsklass eller beträffande den som anlitas för sådant arbete som avses i l § tredje stycket och som är inplacerad i skyddsklass.

Tjänst hänförs till

l A, om befattningshavaren i stor omfattning får del skyddsklass av sådana uppgifter av synnerlig betydelse för sekretessbelagda rikets säkerhet som berör en större eller särskilt väsentlig del av totalförsvaret,

l B, om befattningshavaren annars i en omfattning skyddsklass som inte är obetydlig får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet,

2, om befattningshavaren antingen i obetydlig skyddsklass omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är betydelse

348 Bilaga I

ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av för betydelse rikets säkerhet.

Regeringen bestämmer för varje myndighet som lyder under regeringen vilka tjänster som skall hänföras till skyddsklass l A eller l B. Vilka tjänster som skall hänföras till 2 skyddsklass bestäms av regeringen eller, efter av regeringens bemyndigande, vederbörande myndighet.

Överbefälhavaren bestämmer enligt de grunder som regeringen föreskriver vilka som skall personer inplaceras i skyddsklass på grund av att de har anställning eller som avses uppdrag i l § tredje stycket. Förordning (1986:614).

5 § Om personalkontroll i särskilt fall bör företagas i fråga om tjänst som ej är hänförd till skyddsklass eller tjänst bör hänföras till annan skyddsklass än den tillhör eller tjänsten tjänst icke längre bör tillhöra skyddsklass, skall myndigheten göra framställning därom till regeringen, såvida icke får myndigheten själv besluta i ärendet. Förordning (1976:110).

6 § Personalkontroll skall företas när någon som ej är anställd hos en myndighet avses tillträda tjänst som tillhör skyddsklass. Detsamma gäller, om någon som redan är anställd avses övergå från tjänst, som ej är hänförd till skyddsklass, till som tjänst tillhör eller från skyddsklass tjänst i lägre skyddsklass till tjänst i högre skyddsklass. Kontrollen skall avse endast den som kan antas bli utsedd till innehavare av tjänsten och skall, om det inte finns synnerliga skäl, vara utförd innan beslut fattas i tillsättningsärendet.

Beträffande den som innehar tjänst i skyddsklass l A eller 1 B skall förnyad personalkontroll ske minst vart femte år. Om rikspolisstyrelsen finner skäl till det, skall beträffande den som innehar tjänst i skyddsklass l A sådan särskild göras personutredning som avses i 2 § tredje stycket.

Förnyad kontroll bör i övrigt företas när det finns särskild anledning till det. Förordning (1983:764).

Bilaga 1 349

Utlämnande av uppgifter ur polisregister m.m.

7 § Framställning om utlämnande av uppgifter för personalkontroll göres hos rikspolisstyrelsen.

Beträffande den som enligt vad som är känt för styrelsen innehar tjänst som är hänförd till skyddsklass skall rikspolisstyrelsen utan att framställning har gjorts om det pröva frågan om utlämnande av uppgift, som har tillförts register efter det att personalkontroll har skett. Förordning (1983:764).

8 § Beträffande den som innehar eller avses tillträda tjänst i skyddsklass l A eller 1 B får rikspolisstyrelsen lämna ut varje uppgift som är tillgänglig i polisregister. Förordning (1983:764).

9 § Beträffande den som innehar eller avses skola tillträda tjänst i skyddsklass 2 får rikspolisstyrelsen lämna ut uppgift ur säkerhetsavdelningens register om att han

1. dömts eller är misstänkt för brott som avses i 1 § lagen den 21 mars 1952 (nr 98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål eller för brott som avses i 13 kap. 7 eller 8 § brottsbalken eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott,

2. eljest dömts eller är misstänkt för sådan handling eller försök eller förberedelse därtill som innefattar brott mot rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat, eller

3. genom sin verksamhet eller eljest kan befaras vara beredd att deltaga i sådan handling som avses under 1 eller 2. Förordning (1972:505).

10 § Är tjänst i skyddsklass 2 förenad med bevakningsuppgift, Chefskap för förråd eller kassaförvaltning eller ansvar för får rikspolisstyrelsen på framställning lämna ut penningmedel, ur polisregister om att den som innehar eller avses skola uppgift tillträda tjänsten under de senaste tio åren har dömts för brott som avses i 8-11 eller 14 kap., 16 kap. 1-6 § eller 17 §, 17, 18 eller 20-22 kap. brottsbalken, 3 § lagen (1960:418) om straff för 4 § l mom. lagen (1951:649) om straff för vissa varusmuggling,

350 Bilaga 1

trafikbrott, l eller 3 § narkotikastrafflagen (l968:64) eller 39 § värnpliktslagen (1941:967). Förordning (1988:900).

Förfarandet hos rikspolisstyrelsen

11 §Utlämnande av uppgifter ur polisregister för personalkontroll prövas av rikspolisstyrelsens om annat inte styrelse, något följer av fjärde stycket. Styrelsen består vid av sådana handläggning ärenden av rikspolischefen, chefen för för avdelningen säkerhetsfrågor och de av regeringen särskilt utsedda ledamöterna av

styrelsen (lekmannarepresentanterna).

Styrelsen är beslutför, om rikspolischefen och minst tre av lekmannarepresentanterna är närvarande.

Uppgift får lämnas ut endast om alla är ense om beslutet. Anser lekmannarepresentant att uppgift ej bör lämnas ut, får rikspolischefen hänskjuta ärendet till om han anser regeringen, att uppgiften ändå bör lämnas ut. Hänskjutande skall alltid ske, om lekmannarepresentant begär det.

Fråga om utlämnande av uppgift enligt 10 § avgöres av rikspolischef en ensam. Detsamma gäller om det är uppenbart att uppgift ej skall lämnas ut i fall som avses i 8 eller 9 §. Förordning (1985:403).

12 § har upphävts genom förordning (1983:764).

13 § Innan uppgift lämnas ut enligt 8, 9 eller 10 §, skall den som uppgiften avser ges tillfälle att skriftligen eller muntligen yttra sig. Detta gäller dock inte, om han skulle därigenom få kännedom om uppgift för vilken sekretess annan gäller enligt någon bestämmelse i sekretesslagen (1980:100) än 7 kap. 17 § eller om underrättelseskyldighet enligt 19 § ej föreligger. Förordning (1983:764).

14 § Uppgift som rikspolisstyrelsen lämnar ut till en myndighet får ej åtföljas av annat yttrande från än en styrelsen förtydligande kommentar till uppgiften. Förordning (1983:764).

15 § Har beslut fattats att skall lämnas får uppgift ej ut, det ej framgå av rikspolisstyrelsens svar till huruvida myndighet

sou 1990:51 Bilaga 1 351

innehåller uppgift om den person som kontrollen avser registret eller uppgift utöver vad som lämnas ut.

Personalkontroll för vissa tjänster inom polisväsendet

hos rikspolisstyrelsen om av personal eller 16 § Ärende antagning tillsättning av inom polisväsendet i plenum, om det tjänst avgöres i finns sådan uppgift angáende den som ärendet rör polisregister att om utlämnande av uppgiften till annan myndighet skolat fråga avgöras enligt ll § första stycket.

Föreskrifter för kontrollerande myndighet

17 personalkontroll sker enligt 6 § tredje stycket skall § Innan myndigheten noga överväga, om sådan kontroll behövs. Förordning (1983:764).

eller söker i l A eller 18 § Den som innehar tjänst skyddsklass l B skall pá begäran av myndigheten lämna skriftlig upplysning om sina personliga förhållanden enligt formulär som fastställs av Detsamma gäller den som utan ansökan avses rikspolisstyrelsen. bli utsedd till innehavare av sådan tjänst. Upplysningarna skall ges in till rikspolisstyrelsen samtidigt som myndigheten begär uppgifter för personalkontroll. Förordning (1983:764).

19 § Innan en myndighet begär uppgifter hos rikspolisstyrelsen för skall underrätta den som personalkontroll myndigheten avser om att en kontroll skall begäras, såvida framställningen inte regeringen för andra fall än t jänstetillsättningar har medgivit undantag från denna skyldighet. Förordning (1983:764).

20 § Den myndighet som f öretar personalkontroll skall självstänav som har inhämtats frán polisdigt pröva betydelsen uppgift och därvid beakta arten av den verksamhet som ankomregister mer pá innehavare av den berörda tjänsten, myndighetens egen kännedom om den som uppgiften avser och övriga omständigheter. Förordning (1983:764).

352 Bilaga 1

21 § Om företagen personalkontroll visar att den som innehar viss tjänst kan anses för olämplig tjänsten, skall myndigheten anmäla förhållandet till chefen för det till departement vilket myndigheten hör. Förordning (1976:110).

21 a § Om myndigheten med anledning av vad som har kommit fram vid personalkontrollen att överväger skilja den som kontrollen avser från tjänsten eller vidta annan ingripande åtgärd beträffande hans skall anställningsförhållande, myndigheten överlägga i frågan med av f örordnade regeringen företrädare för arbetsmarknadens organisationer. Sådan skall ske överläggning med företrädare för den eller de organisationer som är direkt berörda av frågan.

Första stycket gäller inte som har rätt till företag personalkontroll. Förordning (1983:764).

22 § Myndighets beslut i ärende som föranlett personalkontroll skall tillställas om rikspolisstyrelsen, styrelsen inte föreskrivit annat. Förordning (1976:110).

23 § Sedan myndighet fattat beslut i personalkontrollärende, skall de handlingar som erhållits från rikspolisstyrelsen snarast återställas dit, om styrelsen inte föreskrivit annat. Förordning (1976:110).

24 § Närmare föreskrifter om förfarandet vid inhämtande av uppgifter enligt denna kungörelse meddelas av rikspolisstyrelsen.

Övergångsbestämmelser

1983:764.

Denna förordning träder i kraft den l oktober 1983.

Intill dess beslut om av en inplacering tjänst i skyddsklass meddelas med tillämpning av 4 § i dess nya lydelse gäller fortfarande den av som har inplacering tjänsten gjorts före ikraftträdandet. I sådant fall tillämpas 4, 6, 8 och 18 §§ i deras äldre lydelse. Förordning 1983:764.

Bilaga 2 353

SKILJAKTIGA MENINGAR TILL EUROPADOMSTOLENS DOM I LEANDER-MÅLET DEN 26 MARS 19871

1 Delvis avvikande mening av presidenten R. Ryssdal

l. Jag delar uppfattningen att någon kränkning av art. 8 eller art. 10 inte har konstaterats.

2. Eftersom domstolen har ansett att art. 8 med hänsyn till omständigheterna inte krävde att klaganden fick del av de ifrågavarande uppgifterna beträffande honom, som hade lämnats till de militära myndigheterna, delar jag också bedömningen att bristen beträffande delgivning av dessa uppgifter inte innebär brott mot art. 13. I detta hänseende måste art. 13 tolkas och tillämpas på så vis att den bedömning som har gjorts beträffande art. 8 inte undergrävs.

3. Enligt art. 13 skulle klaganden emellertid ha haft tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet; och jag delar inte majoritetens uppfattning som anges i styckena 81-83 i domen att de samlade rättsmedlen uppfyller villkoren i art. 13 under de rådande särskilda omständigheterna i just detta fall.

4. Lämpligen bör först innebörden fastställas av den påstådda konventionskränkningen beträffande vilken Leander var berättigad till ett effektivt inhemskt rättsmedeli enlighet med art. 13. Grunden för hans missnöje under art. 8 beskrivs i domen (i stycke 47) såsom att ingenting i hans personliga eller politiska bakgrund kunde anses vara av sådan beskaffenhet som gjorde det nödvändigt i ett demokratiskt samhälle att registrera honom i säkerhetsavdelningens register, att beteckna honom som en säkerhetsrisk och således utestänga honom från anställningen i fråga.

1 - - har av

översättningen som inte är officiell gjorts

hovrättsassessorn Carl-Henrik Ehrenkrona, utrikesdepartementets enhet för mänskliga rättigheter m.m.

354 Bilaga 2

5. Jag delar domstolens bedömning att ett effektivt rättsmedel enligt art. 13 vad gäller det nu ifrågavarande förfarandet måste innebära ett rättsmedel som är så effektivt som det kan vara med beaktande av det begränsade utrymme för anlitande av ett sådant rättsmedel som finns i varje system med hemlig övervakning för skyddet av den nationella säkerheten (se stycke 84 i domen).

Å andra sidan just därför att sekretessen i övervakningssystemet gör medborgarens rätt till respekt för privatlivets helgd särskilt sårbar, så är det viktigt att varje klagomål där det påstås en kränkning av denna rätt bör prövas av en nationell myndighet som är helt oberoende av den verkställande makten och som har tillgång till effektiva utredningsresurser. Den nationella myndigheten bör således ha både rättslig kompetens och praktisk möjlighet att noga undersöka hur personalkontrollsystemet fungerar och särskilt att kunna säkerställa att har inget misstag gjorts vad gäller omfattningen och sättet för utövandet av den diskretionåra makt att samla, lagra och lämna ut som uppgifter tillkommer polisen och rikspolisstyrelsen. En sådan oberoende granskningsfunktion är desto mer nödvändig eftersom en del av regeringens föreskrifter rörande lagrandet av information i polisens register är hemliga, ett förhållande som min enligt uppfattning i sig utgör en beaktansvärd grund för oro.

I den utsträckning som den nationella konstaterar myndigheten att ett fel har begåtts borde den berörde medborgaren också, enligt art. l3, ha möjligheten - om nödvändigt genom att föra talan inför domstolarna - att bestrida antingen giltigheten av utgången av den hemliga personalkontrollen, dvs. beslutet att inte anställa honom (eller henne), eller att få eller annan ersättning form av gottgörelse.

6. Bland de ifrågavarande samlade rättsmedlen innefattas enligt domstolens majoritet (stycke 83 i Leanders till domen) klagomål regeringen att rikspolisstyrelsen, i strid med bestämmelserna i personalkontrollkungörelsen, hade försummat att ge honom tillfälle att bemöta uppgifterna i registret, vilket klagomål avslogs av regeringen i dess beslut den 14 maj 1980. min Enligt mening kan den utvägen inte få för de som avgörande betydelse syften art. 13 skall tillgodose, vare sig den bedöms eller i självständigt förening med de andra rättsmedel som domstolens majoritet har hänfört sig till, nämligen klagomål till justitieombudsmannen och justitiekanslern. Skälet härför är, med bortseende från frågan om oberoende, att denna väg inte tar sikte på det grundläggande skälet för Leanders klagomål enligt konventionen. Även om kravet

Bilaga 2 355

på sekretess inte tillät Leander själv att få möjlighet att bemöta materialet om honom i registret så gav art. 13 honom en rätt till prövning av en nationell myndighet med behörighet att pröva om hans på konventionen grundade klagomål var berättigade eller inte.

Av de samlade ifrågavarande rättsmedlen återstår således till bedömning möjligheten att klaga antingen till justitieombudsmannen eller till justitiekanslern.

7. Justitieombudsmannen och justitiekanslern övervakar allmänt utövandet av den verkställande makten i förvaltningen; de har inte något särskilt ansvar att undersöka hur personalkontrollsystemet används. Jag är medveten om att enligt svensk tradition åtnjuter de uppfattningar som uttrycks av justitieombudsmannen och justitiekanslern stor respekt. Justitieombudsmannen och justitiekanslern har emellertid inte behörighet att meddela bindande och det står inte klart att den enskilde rättsligt beslut; som berörs har effektiva medel att angripa giltigheten av ett anställningsbeslut eller att erhålla någon annan form av gottgörelse om fel har begåtts enligt justitieombudsmannens eller justitiekanslerns uppfattning.

8. Följaktligen kommer jag till slutsatsen att en kränkning av art 13 har förevarit.

2 Delvis avvikande mening av ledamöterna L.-E. Pettiti och C. Russo

Vi stödde majoriteten i konstaterandet att det inte har f örevarit brott mot art. 8 och 10, men vi anser att ett brott mot något art. 13 har förevarit.

Vi anser att till endast skulle ha fått klagomål justitiekanslern till att en hade uttryckts och att det inte var följd uppfattning ett effektivt rättsmedel; detsamma gäller för justitieombudsmannen. Dessa två rättsmedel tillsammans uppfyller inte kriterierna i art. 13.

Enskilda anses inte vara parter i förfarandet inför rikspolisstyrelsen beträffande utlämnande av information (se regeringsrättens beslut den 20 Det finns ingen möjlighet att till juni 1984).

356 Bilaga 2

regeringen eller till förvaltningsdomstolarna överklaga styrelsens beslut som sådant att tillhandahålla uppgifter till en myndighet som så begär, inte heller var Leander part i en straffrättslig process som skulle ha berättigat honom att begära att få uppgifterna utlämnade.

Särskilt när det gäller register vilka, eftersom de hålls hemliga, gör det omöjligt för den enskilde medborgaren att använda sig av de lagar och regler som berättigar honom till att ha tillgång till innehållet i förvaltningens handlingar, är det desto mer nödvändigt att det måste finnas ett effektivt rättsmedel inför en oberoende myndighet även om den myndigheten inte är av judiciellt slag.

Doktrinen om statshandling (act of kan bli State) felaktigt åberopad av kan även regeringen. Polismyndigheterna ha begått en uppenbart olaglig handling.

Det skall också anmärkas att den svenske justitieombudsmannens beslut är effektiva endast i förhållande till och statstjänstemän inte vad beträffar den berörde klaganden.

Dessutom, även kombinerade, så kan inef f ektiva rättsmedel inte bilda ett effektivt rättsmedel när som i förevarande mål deras respektive brister inte upphäver varandra utan är kumulativa.

De sex medlemmar i kommissionen som i sin skiljaktiga mening ansåg att ett brott av art. 13 f örevarit påtalade riktigt bristen på ett effektivt rättsmedel. vår så är det inte Enligt mening nödvändigt att kräva att den myndighet som prövar överklaganden är behörig att utdöma skadestånd, men det är absolut nödvändigt att en oberoende skall kunna en myndighet avgöra registeruppgif ts värde och också om det har förekommit ett rent skrivfel eller en identitetsförväxling - i vilket fall det nationella säkerhetsargumentet förlorar all betydelse.

Hänsyn måste också tas till risken av elektroniska kopplingar mellan polisregistren och andra statliga eller register Interpols register. Den enskilde måste ha en rätt att föra talan mot införandet av en uppgift som är resultatet av ett grundläggande misstag, även om källan till informationen hålls hemlig och är känd endast för den oberoende myndighet som är behörig att avgöra klagandens överklagande.

sou 1990:51 Bilaga 2 357

Ett övervakningssystem av det slag som de högsta förvaltningsdomstolarna (i Belgien, Frankrike och Italien) tillhandahåller borde ge ett effektivt rättsmedel som enligt vår mening saknas i detta fall.

Staten kan inte själv döma i sin egen sak inom detta känsliga område av skyddet för de mänskliga rättigheterna.

Följaktligen anser vi att ett brott mot art. 13 har ägt rum.

358 Bilaga 3

SAMMANFATTNING AV JUSTITIEKANSLERNS YTTRANDE TILL REGERINGEN OM IFRÅGASATT OTILLÅTEN ÅSIKTSREGISTRERING HOS SÄPO (yttrande 1990-01-18)

l. Med anledning av regeringens uppdrag till mig att utreda om otillåten åsiktsregistrering har förekommit hos Säkerhetspolisen efter år 1969 har följande åtgärder vidtagits.

I anslutning till uppdraget har jag mottagit 14 skrivelser frán allmänheten angående säkerhetspolisens registrering. Beträffande vart och ett av dess fall har kontroll gjorts mot innehållet i säkerhetspolisens register.

Beträffande registreringar som har skett med stöd av föreskrifterna för tillämpningen av personalkontrollkungörelsens bestämmelse om förbud mot åsiktsregistrering har registreringar och akter granskats beträffande en tiondel av registreringarna.

Av de ärenden som sedan år 1969 har prövats av rikspolisstyrelsens styrelse i samband med utlämnande av uppgifter ur säkerhetspolisens register för personalkontroll har beslut om utlämnande under tiden den 1 oktober 1969 - 31 december 1970 och den l januari 1976 - februari 1989 genomgåtts.

Därutöver har l 000 slumpvis utvalda poster i säkerhetspolisens register som berör personer födda fr.0.m. år 1920 t.0.m. år 1960 föranlett granskning av hithörande akter. Granskningen har tagit sikte på att utröna anledningen till den första registreringen.

2. På grundval av den genomförda, mycket omfattande undersökningen anser jag mig kunna slå fast att Säkerhetspolisen inte i något avseende har ägnat sig åt registrering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning. Detta betyder bl.a. att det inte finns någon grund för påståenden om fortlöpande registrering av medlemmar i eller sympatisörer till miljö- eller fredsorganisationer eller andra liknande organisationer.

3. I yttrandet redovisas vissa iakttagelser rörande registreringar inom det s.k. subversionsområdet. Med anledning av uttalanden av den särskilde utredaren av säkerhetspolisens arbetsmetoder ambassadören Carl Lidbom har jag framfört uppfattningen att det finns anledning att bibehålla en särskild reglering av registrering-

Bilaga 3 359

en inom subversionsomrádet. En del i viss mán kritiska synpunkter framförs rörande säkerhetspolisens tillämpning av gällande på subversionsområdet. Kritiken gäller registerbestämmelser uteslutande vissa äldre och innefattar att det kan registreringar tveksamt om för registrering har förefalla tillräcklig grund Säkerhetspolisen synes dela min kritiska inställning på förelegat. dessa punkter. I intet fall innefattar kritiken att åsiksregistrering

skulle ha förekommit.

360 Bilaga 4

MEDVERKANDE VID KOMMITTENS UTFRÅGNING OM PERSONALKONTROLLSYSTEMETI Överste Carl-Christer Hjort, ÖB Avdelningsdirektör Stefan Ryding Berg, ÖB Personalchef Ragnar Adeen, FCF säkerhetschef Håkan FortF Jarneman, Stf säkerhetschef Rolf Wâgskär, FortF säkerhetschef Lennart Rahme, FMV Generalmajor Ingvar Rittsél, VPV Major Ulf Adolfsson, VPV säkerhetschef Lennart Ragvaldson, FRA Byrådirektör Lars Lindgren, FörsvarsData säkerhetschef Kay Hedström, SRV Byrådirektör Allan Hansson, televerket Förhandlingsdirektör Bertil Carlsson, SAV Avdelningsdirektör Lennart Nyström, Vattenfall Inspektör Bo Cassel, länsstyrelsen i

Östergötlands län

överstelöjtnant Claes Holmgren, Il /Fo44

Sekreterare Evert Zetterberg, Kommunförbundet Koncernsäkerhetschef Rolf Dolk, Saab-Scania AB Direktör Crister Brunn, Dafa Data AB

1 Utfrågningen ägde rum den 24 och 25 augusti 1989

Bilaga 5 361

Avunduu FRAMSTÄLLNING OM UPPGIFTERUR POLIS- REGISTERFORTJÅNST I SKYDDSKLASS 1A ska; Daun Hoflblubllocknho

IHuufi9oun(nannochInb|onmodr|nI\n

FVLLSIAVIPI

L...l[.._JF.°:‘K.°°||".‘:A":u."°f_..l

UFPGIFTSLAMNAREN ?Tunnanodau. Vomunn {z

TW

Ponormununov vnu/nu Bonumadrnoanuddonmndrimv xmooouoommon ou u l en Ttdb-r-In-dbomnl

rv-MGM!

Nwnnrsdu inandning ochtdofon rvndvilmu

llIIIMIllllllIILLIIIIIIIIIIIIILI

mg“ FYLLSIAV MYNDIGHETEN Konlmloruk Sokerl Aves:va: Innehar

MÅKE/MAKA/SÅMMANBOENDE a Tmnskod m PER

Ehemamn och:IAfornamn Tidioanofmmmn Fononnummov You/Tltol Bosududuu(omInnanonovan) Kylkobokiomgloñ nasguumaoorguui Svmoan Av å!”

ldhoflvyd

FORKOMPLEITERANDE UPPGIFTER m

HDD

ÅLLF

3.

UTGÃVA

MTIM-$370-O. 3.

Süllx

B40. FYLLSI AV MVNDIGHETEN

Anbaknhgar T2. Sk Mynaluholam undonkm GPS Rikspolisstyrohsn, Sikorhcuavdelningon, Penonalkontrollroteln, BoxQ4, 10420 STOCKHOLM Tdofon(3-7Q81 I6

362 Bilaga 5 sou

1990:51

FRÅMSTÅLLNING OM UPPGIFTERUR POLIS- REGISTERFÖRTJÅNST | SKYDDSKLÅSS 1B 5|.¢1 Datum Homhobcloclmung

(namn omtobionmodmun!)

[sauna

Wu’ Av s

1 UPPGIFTSLÅMNAREN ER-malm odauh Iomunn Tidégun olbmunn Ponomummu Yrke/fnul Gotuoanu Kymobokfiomgcon Fbdohohumofl Postnr Posmdvou Tdofon modman: Nw|vu\do-ntiltningodnddomvudrikvv hangar: modbotgnve s Svmodbh

FYLLSIAV MYNDIGHETEN Konlgaaruk / Ava: to: innom: Fan E MAKEIMAKAISAMMANBOENDE

Tmnanmochn. lomamn ?Jjmnakod m PER

?Uw- omm-M Ponommmmor Ynxciflol Bouadudlus(omannan annun) Kynxobokvomgson Fodoluhomon Thornnuaauuni SvinomAr

I

7107 TIDIGARE VERKSAMHET E

4SD7190

ALLF

O.

UTGÅVA

&

Zlflwxl

FYLLSI AV MYNDIGHETEN

37-m.

Amocknhut 43. Silt uynanormm unde?? RPS , Boxmi, 1042)STOCKHOLM

Bilaga 5 363

Maskinskriv eIIerrem GRUPPBLANKETT Fårinteanvändas vidarställnöng Avunaarø

FRAMSTÅLLNING OM UPPGIFTERUR POLIS- REGISTERFORTJÅNST I SKYDDSKLASS 2 Blad1 Datum

Nmolggare (namn ochtaktenmedmum)

FYLLS I AV RPS

1 Miamiefternamn Ehomnmn ochIII Iomamn

Personnummer Yum/Tnol Bemannad: radonmedrunny

I

Konlroloruk man; [E

j AvsesIO! n Innehar

Fylls r Kur PM lv RPS

2 Timur!ommamn Ettnrnamn ochal; lomamn

Personnummer lonadnørunoátmøorxnuødrüvw

Inta/Tom

‘E:-nouon-k

nos mass

Avses16! n Innehar

Fyll:r Kur PM Iv RPS

3 efternamn Tndsolre Eftamarnn ochal: Iornarnn

Pvrwnnurnnser Vnxennol Bonuhndnnodtmoionn-odviktnv

R3MvoIoruk Innehar [_\:os [_1195

r-‘l Avsesfor n

Fyll I Kn! PM IVRPS

7009 4 hamn efternamn Emmpmn ochalaIomarnn

inloflon mod viktm

Førnennummcr vmmm utmanar_ omMoran

Ekooomflli

ontrollovnk [_1105 [_1195

IJÅ Avses?OI n Innehar

1 FyIhr Kur PM I00 avRPS ALLF Riupohtstvrulun 2 Datum Fonsblad2 ______

UYOÅVA

Myndnqhelens v uerskrm

MYIM-M110!-I

MYNDIGNETENS BESLUT (AvenblankettIabaksida kananvändas) u W0 MI

O7-I2

I5 sn N98 . Boxnon.104Z) STOCKHOLM Timon(19559 ar16

364 5

Bilaga

namn

FRAICTÃLLMNOOIWVOFIBIIFOIJOuaomunonruusnutvooaxuuz :ut noun

(nano

muuvvo

vnooauroonu mm

Pcoonnuninor T

Gungan..

lvnw/VIII

Nuwumauunningomuuonnunvimu Fanny Tddonlndrlnnv

lrauuauu

rugucn-uaocguni

lsvnuaau

KOIT@.l.0R8Al

its/I6! n Innehar

[_1105 [_1199 OVIOGÅ WPODFTEI

ma

Bllnkotlon

Myndcgrmons undanta!!

Ellonomilryck

RIKIPOLIIITVIELISNI IEILIIT

hfltfluwfliurpohvugnuuunrudovu

4007021 ljummamig!buga ommomom ullmnu

j Damm

ALLF

J.

UTGÅVA

M7Iffl-fllfi-4. Annanmo/Godurmu nu

Vidolncemg

QWDKZ.

Platons

I7-(D. Phccruma

Datum M. Sill """" RPS

. 801$‘, IN E STOCKHOLM

Bilaga 5 365

Mätinüriv elertam GRUPPBLANKETT FOIintennvindos VHinställning Fanunmngsblnd Mynduqhelens namn FIAIITILLIIIIO OI UPPGIFTER UI POLIS- IIOIITII FÖRTJÃNSTI OKVDDSKLASS 2 Blad2 Dllurn

Emmamn ochalalomnmn Tudor!enemunn

Porxonnummer Ionnthndnuvmdlddonoatfiruv

Jvnm/‘rm

ännu

Avsesvor | Innehar no 91-1195

Fyuu nu PM avRPS

Enumamn ochIII fornamn emmnmn

Trav-vc

Parwnnumnor Yrke/Total

Jflouududn-ocmduiot-nndrinm

Ybnrruionnu

j Avseslov m innehar mig i 19i

Fyhi Kb! PM Iv RPS

‘I Eflomamn och:I: lomamn hdlolriOllamnmn

Pcnonnumønor von/Tan

Jiuudodvunoduudonrrndrkmv

Kinvufiruk

-l AvsesIo: n innehar [_I1o sflvss

Fylui Km PM IVRPS

8 ,_ Eflornumn och:Ia lomunn Tumour: ommarnn

Pcnomunumv Vrkomtol

I-Iawaduthnodltddonnndrizmv

| RoWoT5rs¢n

h Avseslot n Innehar nio ;H19 s

m. Fyhr K|lv PM s. Iv WS

_nm

Ellornamn ochIII lornamn Tumour: Mlcrnnmn

Am.

Pononnummev VIM/Tnu Bcsudndnuoautdoionrnoarikmr 2.

RDVIKYDEVSIIK

UTGÅVA j Avsestor [-1 Innehar F-110s[_lus 5 _

FYI:I Km PM lv RPS

Mhuz-UHMJ.

ü Enemnmn och:I: lomamn Tndvolrt eflemamn om. v5 Pononnummer Banadudnunoancldonrnodrinnv

mm. Into/Tnel

05370 SIR as

-1 Avseslor n Innehar 1057119s

su n KIM Fyris PM

ars avraps

366 Bilaga 5

EPS/Säk _ UPPGIFT om PERSONLIGA FÖRHÅLLAN- _.-.s;a“1 (4) _ DEN FÖR TJÄNST I SKYDDSKLASS 1 A _ nu.. ___.__-_ _ T ” “ k

“ap;;n;s; LIE

_ Txdigu-0 after-nun 5‘.r-sonnuuor Y:-In/titol Boatadudt-cu och uhfon nd r-iktnr Kyrkobokféringuort Fsdolufiufiir-c a .u Tidism -Ocbora-N i Sv mb år .g 9 UTBILDNING Tiqwnkt för studier

L

srnáxxuxsnrm

MILITÃB UTBILDNING

71 SÄK RPS

Bilaga 5 367

. __sm2.(4_)___ RPS/Säk

PORENINGSUPPDRAG

I IDI GARE VERKSA.E1‘ Arbotsgivu-c Ad-cu Ti dsporiod Yr-is/tjinst

UTLANDSTJ ÄNS1‘ Arbcbginro Ad:-us Ti dapcriod Lund Yrko/tjlnn.

;nu UTLANDSVISTELSE (ej aemesterreaor) Ti daporiod Land Privat eller i tjinuun

368 Bilaga 5 sou 1990:51

RPS/Säk _ ___s1d_3._(4)__-

KONTAKT MED UTLÄNDSK BESKICKNING Privata kontaktar, kontaktar i tjlnston, anloming ouv Nun Booktckning

ÖVK KONTAKT MED UTLÄNNING KLLER UTLÄFDSK VERKSAMHET Printa kontaktar, kcntaktor i tjlnoton, allowing osv

EKONOMISKA UPPLYSNINGAR (ml själv

ñâmginhlt oflnfiedgfifiégmhot §,i;nvg::::Fsstighot ggtvgggigdshus gncafgfiighet

Enar, mc, kr Båtar, kr vircapnppcr ..ku1d(total/,Fr

Epkmodøl, Jr-igfi (konsgsmyckonf

i

£:::!¢::.:lS :.°*- Bär-avpnuta skulder, Sanoocnduskuld, kr Cvrxgt

‘uncerhillaskyldighot (kr/mån) till -‘Iamn Adress ! | ; Cvriga upplysningar

Bilaga 5 369

ars/sak . _s:.;L,4J4 L,

nsrnnmsnn ( minst 2 erfordras ) Eftu-nunn, fir-nunn VF“!/{HIT aoguasadp-us Yclofon Inch Tnhfon bosiaa F5:-0-.A11uvdoTaI1 uppgåfullnnu-on Eftu-um, förr-am Yrke/titel us Tnlcfon ätit TdcfåTnbound For-hlllnndo HH uppgxftoliunu-on ifumunyTåc-mnn Yr-Fo7{nu1 Bolududwos Tclcfon arbeta Tolcfon bostad rörhlllando £111 uppgaftulinnu-on Efternamn, lör-nam Vrkn/txtol Bouududrou Tucfon ?Ruta olufon 50:56 F6!-htllnndo till uppgåfulianu-on ÖVRIGA UPPLYSNINGAR

Uppgiftslämnarena underskrift

i KUNGL. BIBL.

-

1990 07- 2 3

Statens 1990

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

h. Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I. 41.Tio âr med jämställdhetslagen - utvärdering och 2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning förslag. C. inom socialtjänsten. S. 42. Internationellt ungdomsutbyte. C. 3. En idrottshögskola i Stockholm - struktur, 43. Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om organisation och resurser för en självständig den statliga statistikframställnin gen. C. högskola på idrottens omrâde. U. 44.Dem0krati och makt i Sverige. SB. 4. Transportrâdet. K. 45. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Fi. 5. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fo. 46. Särskild skatt i den finansiella sektorn. Fi. 6. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. 47. Beskattning av stipendier. Fi. 48. Samhällsstöd till underhallsbidragsberättigade bam, 7. Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. 8. Samhällsstöd till underhâllsbidragsberättigade barn. del lll. S. ldéskisser och bakgrundsmaterial. S. 49. Arbete och hälsa. A. 9. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 50. Ny folkbokföringslag. Fi. 10. Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. SB. 51. SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder. personalkontroll och meddelarfrihet. C. 1l.Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätt. Ju. 13. Översyn av sjölagen 2. Ju. 14. Långtidsutredningen 1990. Fi. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 16. Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. K. 17.0rganisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. UD. 18. Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionerna. SB. 21. Den elintensiva indusuin under kärnkraftsavvecklingen. ME. 22. Den cllmensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen. Bilagedel. ME. 23.Tomträttsavgäld. Bo. 24.Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelssektom. C. 26. Förmanssystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 27. Post & Tele - Affårsverk med regionalt och socialt ansvar. K. 28. Att följa upp kommunal verksamhet- En internationell utblick. C. 29. Tobakslag. S. 30. Översyn av upphovsrättslagstifmingen. Ju. 3 l. Perspektiv på arbetsförmedlingen. A. 32. Staden. SB. 33. Urban Challenges. SB. 34. Stadsregioner i Europa. SB. 35. Storstädemas ekonomi 1982-1996. SB. 36. Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. SB. 37. Författningsreglering av nya importrutiner m.m. Fi. 38. Översyn av naturvårdslagen m.m. ME. 39. Konstnärens villkor. U. 40. Kärnkraftsavveckling - kompetens och sysselsättning. ME.

Statens

offentliga

utredningar

Systematisk förteckning

Särskild skatt iden finansiella sektorn. [46]

Statsrådsberedningen

Beskattning av stipendier. [47] Stromgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Ny folkbokföringslag. [50] Välfärd och segregation i storstadsregionema [20] Staden. [32] Urban Challenges. [33]

Utbildningsdepartementet

Stadsregioner i Europa. [34] En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation Storstädemas ekonomi 1982-1996. [35] och resurser för en självständig högskola på idrottens Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. [36] område. [3] Demokrati och makt i Sverige. [44] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7] Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [11]

Justitiedepartementet Konstnärens villkor. [39]

Meddelarrätt. [12] Översyn av sjölagen 2. [13]

Översyn av upphovsrättslagstiftrtingen. [30] Arbetsmarknadsdepartementet

Perspektiv pä arbetsförmedlingen. [31] Arbete 0011 hälsa.[49]

Utrikesdepartementet

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6]

Organisation och arbetsformer inom bilateralt Bostadsdepartementet

utvecklingsbistånd. [17] Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Tomträttsavgäld. [23]

Försvarsdepartementet

Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5]

Industridepartementet

Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1] Fönnânssystemet för värnpliktiga m. fl. [26]

Socialdepartementet Civildepartementet

Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning Ny kommunallag. [24] inom socialtjänsten. [2] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25] Samhällsstöd till underhällsbidragsberättigade bam. Att följa upp kommunal verksamhet- En ldéskisser och bakgrundsmaterial. [8] internationell utblick. [28] Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19] Tio år med jämställdhetslagen - utvärdering och Tobakslag. [29] förslag. [41] Samhällsstöd till underhâllsbidragsberättigade barn, Internationellt ungdomsutbyte. [42] del III. [48] Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den l statliga statistikframställningen. [43]

Kommunikationsdepartementet SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkon-

troll och meddelarfrihet. [51] Transportrâdet. [4] Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16]

Miljö- och energidepartementet

Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. [27] Den elintensiva industrin under kämkraftsavvecklingen. . [21] Den elimensiva industrin under kämkraftsavvecklingen. ..

Finansdepartementet

Bilagedel. [22] Långtidsutredningen 1990. [14] Översyn av naturvårdslagen m.m. [38] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18] Kämkraftsavveckling - kompetens och sysselsättning. Författningsreglering av nya importrutiner m.m. [37] [40] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. [45]