Säkerhetsskydd

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Säkerhetsslqdd Betänkande av Säkerhetsskyddsutredningen SWE

i?

W Statens offentliga utredningar 1994:149 Justitiedepartementet

Säkerhetsskydd

Betänkande Slikerhetsskyddsutredningen

av Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvalmingskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten boschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och inforrnationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

ISBN 91-38-13856-5 Graphic Systems AB, Göteborg 1994 ISSN O375-25OX

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Genom beslut den 24 juni 1993 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att

se över personalkontrollförfarandet.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 31 augusti 1993 generaldirektören Mats Börjesson att vara särskild utredare. Genom beslut den 2 december 1993 gav regeringen den särskilde utredaren i särskilt uppdrag att se över frågan om en lagreglering av säkerhetsskyddet hos myndigheter m.m. Som experter förordnades den 24 november 1993 expeditionschefen i Försvarsdepartementet Olof Egerstedt, polisintendenten Anne-Marie Hedström, avdelningschefen vid Försvarets materielverk Stephan Källmén, överstelöjtnanten Olle Strid, jur kand Tommy Svensson, Näringslivets Beredskapsbyrå, arbetsrättsjuristen vid Svenska kommunförbundet Göran Söderlöf och kammarrättslagmannen Sten Wahlqvist. Som sekreterare förordnades den 1 november 1993 byråchefen Nils Rekke och den 17 januari 1994 polisintendenten Nils Kärrlander. Rekke entledigades från uppdraget som sekreterare den 1 november 1994 och förordnades samma dag som expert i utredningen. Utredningen har antagit namnet Säkerhetsskyddsutredningen. Härmed överlämnas betänkandet Säkerhetsskydd. Experterna stöder utredningens förslag. Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i december 1994

Mats Börjesson

Nils Kärrlander Nils Rekke

SOU 1994: 149

Innehållsförteckning

Förkortningar 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 31

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till säkerhetsskyddslag 31 . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 1980:100 37 . Förslag till lag om ändring i lagen 1994:000 om civilt

försvar

4. Förslag till säkerhetsskyddsförordning

5. Förslag till förordning om ändring i polisregister-

kungörelsen 1969:38

6. Förslag till förordning om ändring i förordningen

1989: 149 om bevakningsföretag m.m.

I BAKGRUND

1 Inledning 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Säkerhetsskydd 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Personalkontroll 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Utredningsuppdraget 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 1 Säpo-kommittén

2.2 Våra direktiv

2.2.1 Personalkontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Säkerhetsskydd

2.3 Utredningsarbetet

3 Säkerhetsskydd 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Säkerhetsskyddets omfattning 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 Allmänt 63

3.1.2 Skyddet av den yttre säkerheten 64 . . . . . . . . . . . 3.1.3 Skyddet av den inre säkerheten 66

3.1.4 Sammanfattning 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Säkerhetsskyddsförordningen 68 . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3 Tillämpningsföreskrifter 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

6 Innehållsförteckning

3.4 Lagen skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. 72 om 3.5 Sekretesslagen 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Lagen skydd för företagshemligheter 75 om . . . . . . . . . . 3.7 Brottsbalken 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Andra författningar med betydelse för säkerhetsskyddet 78 . 3.9 Säkerhetspolisens säkerhetsskyddsverksamhet 82 . . . . . . . 3.10 Försvarsmaktens säkerhetsskyddsverksamhet 83 . . . . . . .

4 Personalkontroll 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Skyddsklassindelningen 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Polisregister 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Utlämnande av uppgifter vid personalkontroll 89 . . . . . . . 4.4 Ansvarsfördelningen mellan RPS och anställnings-

myndigheten 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Den kontrollerades rätt till insyn 92 . . . . . . . . . . . . . . .

4.6 Handläggningen personalkontrollärenden 93

av . . . . . . . . 4.7 Personalkontroll inom försvaret 96 . . . . . . . . . . . . . . .

4.8 Personalkontroll vid statlig upphandling, m.m. 97

. . . . . . 4.9 Personalkontroll vid anställning i bevakningsföretag 98 . . . 4.10 Antagning polisaspiranter 99 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.11 Utmönstringen tjänstebegreppet 100 av . . . . . . . . . . . . . .

5 Internationella förhållanden 101

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Internationellt försvarsindustriellt samarbete, m.m. 101 . 5.2 Prövning inför Europadomstolen 102 . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Personalkontroll utomlands 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 EU-aspekter 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

H ÖVERVÄGANDEN FÖRSLAG OCH

6 Några för personalkontroll och annat säkerhetsskydd utgångspunkter 109

gemensamma . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 En förändrad hotbild 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Ramarna för lagstiftning 112 en ny . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Några tekniska frågor 112

6.2.2 Använda begrepp 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Syftet med en ny reglering

6.2.3.1 Rikets säkerhet

6.2.3.2 Uppgifter som rör det allmännas verk-

samhet och sekretessintressen . . . O i i 6.2.3.3 Uppgifter rör förhållanden inom som

näringslivet

6.2.3.4 Skydd mot brott

SOU 1994: 149 Innehållsförteckning 7

6.2.4 En reglering som även omfattar kommunerna 125 . . 6.2.5 Bolagisering och privatisering av offentliga

funktioner 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.5.1 Inledning 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.5.2 Enskilda verksamheter som utan att det

är fråga om upphandling har betydelse

för rikets säkerhet 129 . . . . . . . . . . . . . . 6.2.5.3 Hur bör ansvaret för säkerhetsskyddet

hos enskilda regleras i framtiden 135 . . . . 6.3 Författningsregleringen 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsåtgärder 147 . . . . . . . 7.1 Inledning 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Säkerhetsanalys 148 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Säkerhetsskyddsåtgärder 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Inledning 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Informationssäkerhet 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.3 Tillträdesbegränsning 154 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.4 Säkerhetsprövning 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.5 Utbildning och kontroll 157 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.6 Finns det behov av fler preciserade skydds-

åtgärder 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Registerkontroll 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Syftet med kontrollen 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Kreterierna för registerkontroll 164 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.1 Skyddsintressen 164 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.2 Riskfaktorer 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Ansvaret för den slutliga bedömningen 168 . . . . . . . . . . . 8.4 Anknytningen till befattning 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.1 Klassningssystemet när det gäller tillgång till

hemlig information 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.2 Registerkontroll till skydd mot terrorism 176 . . . . . 8.5 Registerslagningens omfattning 182 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5.1 Utgångspunkter 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5.2 Tillgång till hemlig information 183 . . . . . . . . . . .

8.5.2.1 Uppgifter i SÄPO-registret 183

. . . . . . . . . 8.5.2.2 Andra polisregisteruppgifter 186 . . . . . . . . 8.5.2.3 Ekonomiska förhållanden 189 . . . . . . . . . . 8.5.2.4 Utredning om personliga förhållanden

i övrigt 190 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5.2.5 Kontroll av anhöriga 192 . . . . . . . . . . . . . 8.5.3 Kontroll till skydd mot terrorism 195 . . . . . . . . . .

8 Innehållsförteckning SOU 1994: 149

8.5.4 Samtycke av den kontrollerade m.m. 196 . . . . . . . . 8.5.5 Sammanfattning 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Handläggningen av frågan om utlämnande av uppgifter

från polisregister 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.1 Inrättande av en särskild nämnd 199

8.6.2 Vilka uppgifter bör få lämnas ut 202 . . . . . . . . . . 8.6.3 Garantier mot otillbörlig användning av upp-

gifterna

8.7 Den kontrollerades rätt till insyn 206 . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.1 Rätt att få del av uppgifter

8.7.2 Möjligheter till överklagande av den slutliga

bedömningen, m.m.

8.8 Frågor om utländska medborgare

8.8.1 Utländska medborgares tillträde till säkerhets-

klassade befattningar 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8.2 Registerkontroll av utländska medborgare 220 . . . . . 8.9 Kretsen av kontrollberättigade 222

8.10 SUA-företag m.m. 225 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.11 Registerkontroll vid utlandsverksamhet m.m. 226 . . . . . . .

8.12 Övergång till ett system för säkerhetsklarering m.m. 228

8.13 Några övriga frågor 232 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Övriga frågor

Säkerhetsskydd för annat ändamål än skydd av rikets

säkerhet

9.1.1 Allmänt om skyddsvärda intressen

9.1.2 Teleomrâdet

9.1.3 Postkontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.4 Sammanfattning och konsekvensbeskrivning

9.2 Säkerhetsskydd i den kommunala verksamheten

9.3 Tillsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Rådgivning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Sanktioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.1 Allmänt

9.5.2 överväganden

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Kostnader m.m.

10.1 Ekonomiska konsekvenser av våra förslag . . . . . . . . . 10.2 Ekonomiska konsekvenser av föreskrifter och allmänna

råd

11 Färfattningskommentar 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehållsförteckning 9

BILAGOR

Säkerhetsskyddsförordningen 291

. . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Personalkontrollkungörelsen 295 . . . . . . . . . . . . . . . . . . sammanfattning SÄPO-kommitténs Utdrag ur av betänkande 303 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. SÄPO-kommitténs författningsförslag 305 . . . . . . . . . . . .

5. Direktiv angående översyn av personalkontrollförfarandet 313

Tilläggsdirektiv angående säkerhetsskydd 321 . . . . . . . . . 7. Exempel på säkerhetsskyddsavtal 325 . . . . . . . . . . . . . . .

Utdrag inspektionsprotokoll avseende ADB-säkerhet 329

ur .

Forkortmngar

ADB Automatisk databehandling ASP Allmänna spaningsregistret BrB Brottsbalken CFL Civilförsvarslagstiftningsutredningen

Ds Departementsserien SÄK Rikspolisstyrelsens och Överbefälhavarens föreskrifter,

FA anvisningar och allmänna råd om tillämpningen av säkerhetsskyddsförordningen FFS Försvarets författningssamling FFV Förenade Fabriksverken FMV Försvarets materielverk ILO The international labour organization IT Informationsteknologi JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen LAS Lagen 1976:580 anställningsskydd om LOA Lagen 1994:260 offentlig anställning om NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket MUST Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten PBR Person- och belastningsregistret RPS Rikspolisstyrelsen RPS FS Rikspolisstyrelsens författningssamling RÅ Riksåklagaren RÖS Röjande signaler SAMS Samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar SPADI Tullens spaningsregister SPAR Svenskt person- och adressregister SUA Rikspolisstyrelsens och Överbefälhavarens föreskrifter och anvisningar beträffande säkerhetsskydd kring upphandling eller arbete för statens behov som med hänsyn till rikets säkerhet skall hemlighållas. SÅRB Sårbarhetsberedningen

12 Förkortningar SOU 1994: 149

Sarbarhetskommittén

SAK DATA Overbefälhavarens föreskrifter om säkerhetsskydd vid automatisk databehandling SÄPO Säkerhetspolisen

UC Qpplysningscentralen AB

0B Overbefälhavaren

ÖCB Överstyrelsen för civil beredskap

SOU 1994: 149

Sammanfattning

Uppdraget

I november 1987 fick en parlamentariskt sammansatt kommitté,

SÄPO-kommittén, i uppdrag att se över verksamheten hos Säkerhets-

polisen, SÄPO. I uppdraget ingick bl.a. företa översyn att en av personalkontrollen. Kommittén redovisade sitt uppdrag i den delen i sitt slutbetänkande SOU 1990:51. Kommittén ansåg att några mera grundläggande förändringar i det gällande systemet för personalkontroll inte var påkallade. Huvudlinjerna i personalkontrollkungörelsen 1969:446 borde därför behållas. Möjligheterna att göra personalkontroll borde dock utsträckas att omfatta även kommunalt anställda med hänsyn till kommunernas

vidgade roll i beredskapsplaneringen. Bl.a. av det skälet var det

nödvändigt att en ny reglering fick formen av lag. Kommittén föreslog också att det skulle bli möjligt att företa personalkontroll inte endast beträffande personer som fick tillgång till hemliga handlingar utan också till skydd mot terrorism. Kommitténs förslag fick ett på det hela taget positivt mottagande av remissinstanserna. Det kom dock inte att läggas till grund för någon

proposition till riksdagen. Sveriges ansökan om medlemskap i EG

har sedermera ansetts förändra förutsättningarna för en reglering i enlighet med SÄPO-kommitténs förslag. Många länder i Västeuropa tillämpar ett system som bygger s.k. security clearance eller, med en svensk term, säkerhetsklarering. En skillnad skulle bl.a. vara att placering i skyddsklass, vilket är en förutsättning för personalkontroll, inte hänför sig till tjänsten utan till personen. Enligt våra direktiv är det inte realistiskt i det långa loppet att bibehålla ett system för personalkontroll som i viktiga hänseenden skiljer sig från vad som allmänt gäller i andra EG-länder. Ett system med skyddsklassning av personer skulle också stämma bättre överens med den utveckling som ägt rum inom arbetsrätten på det offentliga

området i Sverige och som inneburit en utmönstring av tjänstebe-

greppet. En översyn av SAPO-kommitténs förslag borde därför enligt direktiven företas med primärt syfte att få fram ett förslag till lag om

14 Sammanfattning SOU 1994: 149

personalkontroll bygger på säkerhetsklarering i linje med vad som tillämpas i andra länder i Västeuropa. I övrigt borde utredningssom arbetet bygga de principiella överväganden kontrollens effekom tivitet och skyddet för den enskildes personliga integritet som redovisas i kommitténs förslag. Genom tilläggsdirektiv har utredningens uppdrag kommit att omfatta översyn förordningen 1981:421 om säkerhetsskyddet vid en av statliga myndigheter säkerhetsskyddsförordningen. Till grund för direktiven i denna del ligger en framställning till regeringen från Överbefälhavaren och Rikspolisstyrelsen ansett översyn som en påkallad bl.a. för att få klarlagt om säkerhetsskyddsregleringen bör utsträckas att omfatta även andra intressen än rikets säkerhet. Därtill kommer enligt direktiven att det bör utredas vilket sätt vissa enskilda skall omfattas säkerhetsskyddsregleringen. Härmed avses av i första hand enskilda företag efter bolagisering och privatisering som offentlig verksamhet kommit att driva verksamheter av betydelse av för rikets säkerhet. Personalkontroll utgör viktig del av säkerhetsskyddet. Det en begreppet innefattar personalkontroll. Utredningen har därför senare tagit namnet Säkerhetsskyddsutredningen.

Hotbilden

Sveriges säkerhetspolitik bestämdes ännu för några få år sedan av de motsättningar rådde mellan stormaktsblocken och som varit som förhärskande under hela efterkrigstiden. Skiljelinjen mellan blocken skar rakt Europa och vårt land befann sig i gränszonen. Hotet genom ett storkrig i Europa hade under decennier visserligen växlat i om intensitet hade hela tiden varit påtaglig realitet. Risken för att men en Sverige skulle dras in i sådan konflikt var stor. Behovet av skydd en för rikets säkerhet präglades av dessa förhållanden.

En författningsreglering som skall ersätta personalkontrollkungörel-

och säkerhetsskyddsförordningen bör självfallet inte styras av sen tillfälliga fluktuationer i det säkerhetspolitiska läget. Men man måste ställa sig frågan de förändringar blivit följd av Sovjetom som en maktens sammanbrott och det kalla krigets slut bör anses så genomgripande att förutsättningarna för den nya regleringen blivit radikalt

annorlunda. Vi inte att det är fallet. Det är givetvis av stor betydelse att anser Sverige inte längre lever under krigshot och att diktaturerna i vårt närområde ersatts demokratiska regimer. Som en följd härav har av möjligheterna till öppen informationsinhämtning ökat starkt och en

SOU 1994: 149 Sammanfattning 15

behovet av illegal underrättelseverksamhet minskat. Effekten av förändringarna torde emellertid snarare visa sig i inriktningen den av illegala underrättelseverksamheten än i omfattningen denna. Poliav tisk, ekonomisk och teknologisk information har blivit prioritemera

rade mål än uppgiften att utforska den svenska försvarsplanlägg-

ningen. Även hotet Sveriges nationella oberoende och territoriella om mot suveränitet minskat, betyder alltså inte det att behovet skydd mot av illegal underrättelseverksamhet försvunnit. Ett regelverk med syfte att förebygga sådana aktiviteter är alltjämt nödvändigt. Till det kommer att vårt samhälle i dag ställs inför andra fenomen är ägnade att som rubba landets säkerhet. Här åsyftas framväxten av nya extrema grupperingar som använder våld för att främja sina politiska syften. Det gäller såväl inhemska extremister utländska terroristsom organisationer. Konflikter som har sin grund i religiösa, etniska eller nationalistiska motsättningar kan hota stabiliteten i samhället och vårt

demokratiska statsskick. Även i fortsättningen bör därför finnas

ett säkerhetsskydd av i huvudsak omfattning och kvalitet samma som gällande författningar anger, utvidgat att gälla även skydd mot terrorism och till att omfatta även kommunerna och landstingen.

Ramarna för reglering och vissa

en ny terminologiska

frågor

Vi har undersökt möjligheterna att samla bestämmelserna säkerom

hetsskydd och personalkontroll i en lag med tillhörande förordning. En given utgångspunkt för undersökningen har varit det förhållandet

att personalkontroll utgör en del av säkerhetsskyddet. En gemensam lagstiftning skulle vara ägnad att tydligare markera personprövningens roll som en del av säkerhetsskyddet. Det följer av direktiven att den nya regleringen personalkonom troll och annat säkerhetsskydd skall omfatta kommunerna. Enligt SÄPO-kommitténs förslag skulle personalkontroll kunna till ske förebyggande av terrorism. Det är naturligt att skyldighet införs en för myndigheter och andra som skall omfattas den regleringen av nya att vidta även andra säkerhetsskyddsåtgärder i detta syfte. Det har

slutligen förefallit oss önskvärt att de problem är förknippade

som med bolagisering och privatisering säkerhetskänslig offentlig av verksamhet får en sammanhållen lösning. Våra överväganden har därför mynnat ut i förslag till säkerhetsskyddslag med därtill en en

hörande säkerhetsskyddsförordning.

16 Sammanfattning SOU 1994: 149

För att underlätta läsningen av det följande vill vi redan här uppehålla vid några terminologiska frågor. Säkerhetsskyddet omfattar oss enligt den nuvarande säkerhetsskyddsförordningen sekretesskydd,

tillträdesskydd, infiltrationsskydd, information och kontroll. Vi vill

ersätta dessa benämningar säkerhetsskyddsåtgärderna med informationssäkerhet, tillträdesbegränsning, säkerhetsprövning, utbildning och kontroll.

Säkerhetsprövningen skall enligt vårt förslag syfta till att klarlägga skall anförtros uppgifter betydelse för rikets

om personer som av säkerhet eller sysslor är särskilt viktiga för skyddet mot terrosom rism kan lojala mot de intressen som säkerhetsskyddslagen antas vara skall skydda och i övrigt pålitliga från säkerhetssynpunkt. Prövningen skall i betydelsefulla situationer innefatta en registerkontroll, ett mera förfarande i huvudsak motsvarar dagens personalkontroll. För som registerkontroll skall få företas fordras i flertalet fall att den som att säkerhetsprövas har placerats i säkerhetsklass, ett uttryck som ersätter dagens skyddsklass.

Skyddsvärda intressen

Rikets säkerhet

Säkerhetsskyddsförordningen och personalkontrollkungörelsen an-

vänder båda uttrycket totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt för beskriva de intressen författningarna har till ändamål att att som skydda. I avsnitt 3.1 har vi uppehållit vid tolkningen av detta oss uttryck. Vi slår fast att rikets säkerhet omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för Sveriges nationella oberoende och territoriella suveränitet den inre säkerheten till skydd för Sveriges som demokratiska statsskick. Totalförsvaret är ett snävare begrepp. Därmed förstås det militära försvaret och det civila försvaret i vilket ingår befolkningsskydd, räddningstjänst, ekonomiskt och psykolo-

giskt försvar samt övrigt totalförsvar såsom polis och sjukvård.

Ett hot rikets yttre säkerhet kan förekomma i form av s.k. mot politiskt spionage det utgör ett hot mot totalförsvaret. Vi utan att belyser det med redogörelse för ett lagstiftningsärende från 1981 en 82 rörande ändring i 19 kap. 5 § brottsbalken. Rikets inre säkerhet kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs. Angrepp på vårt demokratiska statsskick kan förekomma från

grupperingar utan förbindelse med främmande makt. Här avses t.ex. försök tillvälla sig den politiska makten uppror men också

att genom exempelvis användning våld, hot eller tvång mot statsledningen i av syfte att påverka politikens utformning.

SOU 1994: 149 Sammanfattning 17

Det är rikets säkerhet i den bemärkelse som i korthet angetts nu som bör vara säkerhetsskyddslagens primära skyddsintresse. I enlighet med våra direktiv har vi undersökt om lagen bör ha till ändamål att skydda även vissa andra intressen.

Andra allmärma intressen

Syftet med den föreslagna lagen är att åstadkomma ett skydd för rikets säkerhet och att förebygga terrorism. Jämte dessa skyddsintressen finns det andra vitala samhällsintressen som måste skyddas mot att uppgifter som är underkastade sekretess röjs. Skyddsintressen som i första hand bör uppmärksammas i detta sammanhang är enligt vår mening de som omfattas av utrikessekretess enligt andra kapitlet sekretesslagen 1980:100 eller lagens tredje kapitel om sekretess

med hänsyn till rikets centrala finansmakt, penningpolitik eller

valutapolitik. Även uppgifter omfattas sekretess med stöd som av av femte kapitlet med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott framstår som särskilt betydelsefulla. Våra överväganden i denna del har lett oss till uppfattningen att de bestämmelser som behövs inte kräver lagform utan kan tas in i säkerhetsskyddsförordningen.

Vissa enskilda intressen

För företag i näringslivet kan det vara en fråga av yttersta vikt att konkurrenter inte får tillgång till uppgifter om produkters sammansättning, produktionsmetoder och liknande. Den alltmer hårdnande konkurrensen om kunder och marknader har medfört att intresset av att komma över sådana hemligheter har ökat markant. Sådan s.k. affärsunderrättelseverksamhet sker i första hand med anlitande av öppna källor och lagliga metoder men även illegal affärsunderrättelseverksamhet har enligt vad erfarit ökat i näringslivet. Frågan har ställts om säkerhetsskyddslagstiftningen kan utformas så att den bidrar till ett bättre skydd för företagshemligheter. Vi har inte ansett detta lämpligt. Rent tekniskt skulle det väl vara möjligt att i lag föreskriva en skyldighet för näringsidkare att upprätthålla ett säkerhetsskydd för sina företagshemligheter motsvarande det som myndigheter skall upprätthålla till skydd för rikets säkerhet. Det är emellertid svårt att se vilket incitament av betydelse en sådan föreskrift skulle medföra för en näringsidkare att förbättra sitt säkerhetsskydd utöver vad som följer av hans eget intresse att skydda sina hemligheter. Det stöd näringslivet som lagstiftaren velat tillhandahålla genom lagen 1990:409 om skydd för företagshemligheter får i det här avseendet anses tillräckligt.

18 Sammanfattning

Det har också framförts till oss att företagen löper risker att företagshemligheter röjs för obehöriga grund av den omfattande uppgiftsskyldighet gentemot det allmänna som företagen är underkastade. Här har särskilt pekat på tryckfrihetsförordningens bestämmelser man allmänna handlingars offentlighet. Från försvarsindustrihåll har om

påpekats att ett bättre sekretesskydd är önskvärt när ett företag utan

-

att upphandlingssituation föreligger låter en myndighet få del av

en företagshemligheter under förhandlingar om tillverkning och försäljning produkt som företaget utvecklat. av en Det har inte ingått i vårt uppdrag att överväga om sekretesslagen erbjuder tillräckliga garantier för att uppgifter som är av vital betydelse för företagen och som de är skyldiga att lämna till en myndighet blir underkastade sekretess i den omfattning som borde ske, inte heller lagen tillräckliga möjligheter att sekretessbelägga om ger uppgifter under sådana förhandlingsskeden som nyss nänmts. Vad vi däremot har undersökt är om bestämmelser för myndigheterna som tar sikte på själva hanteringen av hemliga uppgifter som är av särskild betydelse för företagen skulle fylla någon funktion. Några exempel att hemliga uppgifter kommit att röjas på ett otillbörligt sätt till följd brister i hanteringen har vi dock inte fått. Vi har inte av velat föreslå någon utvidgning lagens ändamålsbestämmelse, men av vi pekar även här möjligheten för regeringen att i förordningen föreskriva att myndigheter som hanterar företagshemliga uppgifter i stor omfattning eller särskilt känslig natur skall iaktta säkerhetsav skyddsförordningens bestämmelser till skydd för uppgifterna. Vi framhåller också vikten av att myndigheter och kommuner är uppmärksamma på företagens intresse av en omsorgsfull hantering av uppgifterna.

För vilka skall den lagen gälla

nya

Myndigheter och förvaltningar Lagen skall gälla för staten, kommunerna och landstingen. De kyrkliga kommunerna har undantagits, eftersom något behov av att låta derr. omfattas av regleringen inte torde finnas. I våra direktiv framhålls att en reglering i lag är påkallad inte bara det skälet att regleringen skall omfatta kommunerna utan också av därför att vissa enskilda bör omfattas av bestämmelserna. Det gäller företag efter upphandling bedriver säkerhetskänslig verksamhet som också enskilda organ som utan att det rör sig om upphandling mer. bedriver sådan verksamhet. Som exempel nämns Svensk Elberedskap, i samband med bolagiseringen av Vattenfall fått överta de som

SOU 1994: 149 Sammanfattning 19

branschinriktade beredskapsresurserna vid Vattenfalls beredskapssektion, och Telia AB, där sekretessbelagda uppgifter som rör totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt förekommer i stor utsträckning. Bolagisering har ibland varit ett steg mot överlåtelse av en offentligt driven verksamhet till privata intressenter. Det gäller inte minst kommunal verksamhet. Även verksamhet säkerhetskänslig om av natur ofta undantagits i den privatiseringsvåg som gått fram de senaste åren har detta inte alltid varit fallet. De spörsmål som uppmärksammas i direktiven torde gälla såväl statlig som kommunal verksamhet.

Offentliga företag

Vi anser att lagen skall bli direkt tillämplig på de offentligt ägda företagen. Det skall alltså vara en uppgift för ledningen i ett sådant företag att själv avgöra vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerhetsskyddet i företaget skall motsvara föreskriven nivå. De offentliga företagen bör också vara underkastade flertalet bestämmelser i säkerhetsskyddsförordningen. De allmänna råd rörande säkerhetsskyddet som tillsynsmyndigheterna kommer att meddela bör gälla för dem. Ett övergripande ansvar för säkerhetsskyddet i de offentliga företagen bör dock såvitt gäller statliga företag vila på de statliga myndigheter som regeringen bestämmer och annars på berörd kommun. Som kommer att framgå av det följande anser vi det vara en myndighetsuppgift att besluta om placering i säkerhetsklass och att bestämma om registerkontroll. Den uppgiften skall fullgöras av myndigheten eller kommunen eller landstinget för de offentliga företagen. Vår genomgång av verksamheter som berörs av spörsmålen kring säkerhetsskydd efter bolagisering ocheller privatisering av offentlig verksamhet har gett oss uppfattningen att en klar gräns bör dras mellanå ena sidan företag som det allmänna äger eller annars har ett rättsligt bestämmande inflytande över och å andra sidan privatägda företag. Vi har tagit den beslutade ändringen av 1 kap. 9 § sekretesslagen som förebild när det gällt att avgöra när det allmänna skall anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande över företaget.

Enskilda företag

Lagen bör alltså inte bli direkt tillämplig på andra företag än de offentligt ägda företagen. Beträffande enskilda företag bör utgångspunkten i stället vara att lagen gäller för ett företag först efter det att det ingått ett säkerhetsskyddsavtal med en företrädare för det all-

20 Sammanfattning SOU 1994: 149

männa. Den tekniken för reglering av säkerhetsskyddet hos företag har använts sedan länge vid statlig upphandling och har såvitt vi kunnat finna i huvudsak fungerat väl. Det bör vara en uppgift för den statliga myndighet, den kommun eller det landsting som träffat avtalet för registerkontroll och utöva tillsyn över säkerhetsatt svara skyddet i företaget.

När en upphandlingssituation inte föreligger, torde det i dag inte

finnas någon rättslig grund för att kräva av ett enskilt företag som fullgör uppgifter betydelse för totalförsvaret eller annars för rikets av säkerhet att det skall upprätthålla ett säkerhetsskydd. Med tanke på de väsentliga intressen som är berörda kan den situationen synas otillfredsställande. Vi har därför övervägt att föreslå en tvingande lagstiftning efter mönster av den s.k. näringsidkarlagen 1976:295, säkrar medverkan bl.a. från enskilda företag i totalförsvarssom planeringen. Vi har emellertid kommit till slutsatsen att det är mer ändamålsenligt lagens tillämpning på företagen även i dessa fall blir beom roende att ett säkerhetsskyddsavtal har träffats. Skyddet kan då av bestämmas med beaktande förutsättningarna i det enskilda fallet. av Vår uppfattning är att tillfredsställande lösningar kan nås genom avtal. Får företagen möjlighet att i förhandlingar framföra sina synpunkter på hur skyddet skall anordnas, finns det anledning tro att de är beredda att medverka till överenskommelse. Vi grundar den en uppfattningen på de kontakter vi har haft med företag av det slag Dessa kontakter har gett vid handen att det finns en som avses nu. villighet att acceptera samhällets behov av ett fullgott säkerhetsskydd. Någon tvingande lagstiftning bör därför inte införas nu. En särskild fråga är vem som skall företräda det allmänna i förhandlingar av det här slaget. Vi anser att det nära samband som föreligger mellan beredskapsplanering och säkerhetsskydd gör det naturligt att lägga ansvaret för att säkerhetsskyddsavtal kommer till stånd med företagen de myndigheter som är funktionsansvariga enligt beredskapsförordningen 1993:242. Som framgår av det följande bör dessa myndigheter också svara för registerkontroll och ha ett tillsynsansvar i förhållande till företagen. I vilken utsträckning företagen skall bindas också av regler motsvarande dem finns i säkerhetsskyddsförordningen bör framgå som avtalet liksom deras skyldighet att beakta tillsynsmyndigheternas av allmänna råd. En sådan ordning möjliggör en smidigare anpassning säkerhetsskyddet hos företaget till behovet än som skulle följa av av en direkt bundenhet.

SOU 1994: 149 Sammanfattning 21

Vad skall förebyggas

Brott och informationsförluster

Säkerhetsskyddets syfte är att förebygga spioneri och andra brott mot rikets säkerhet. Uppgifter som omfattas av sekretess med hänsyn till rikets säkerhet skall skyddas så att de inte obehörigen eller av oaktsamhet röjs, ändras eller förstörs. Brottslig verksamhet som innebär

användning våld, hot eller tvång för politiska syften terrorism

av skall förebyggas verksamheten inte kan sägas beröra rikets även om säkerhet.

Säkerhetsskyddsåtgärder Några genomgripande förändringar föreslås inte i fråga om de säkerhetsskyddsåtgärder som myndigheter och andra på vilka lagen blir tillämplig skall företa. Syftet med de terminologiska förändringar vi föreslår är delvis att åstadkomma en modernare begreppssom apparat men delvis också att markera ett något annorlunda synsätt. Såvitt gäller informationssäkerheten kommer detta till uttryck att behovet skydd för hemliga uppgifter vid automatisk genom av databehandling och telekommunikation skjuts i förgrunden. För dessa företeelser använder vi den internationellt vanliga termen automatisk informationsbehandling. Vi föreslår en bestämmelse i lagen som säger att skyddet vid automatisk informationsbehandling skall beaktas särskilt vid utformning informationssäkerheten. Vidare föreslås att av några viktiga bestämmelser om informationsskyddet överförs till den säkerhetsskyddsförordningen från de föreskrifter som tillsynsnya myndigheterna har meddelat. Bestämmelsen i lagen och anslutande regler i förordningen och myndigheternas allmänna råd om tillträdesbegränsning är bl.a. ägnade den plattform från vilken myndigheterna har att bedöma att ange behovet att med stöd av lagen 1990:217 om samhällsviktiga av anläggningar skyddslagen förklara vissa byggnader eller m.m. anläggningar för skyddsobjekt. När vi bytt ut ordet infiltrationsskydd i den gällande säkerhetsskyddsförordningen mot säkerhetsprövning, är det för att tydligare markera arbetsgivarnas ansvar för att personer som de anlitar i säkerhetskänslig verksamhet är pålitliga från säkerhetssynpunkt. Vi an-

knyter här till SÄPO-kommitténs uttalanden att personal-

om kontrollen, eller med vårt förslag registerkontrollen, bara utgör ett led i den samlade bedömning av en persons pålitlighet som arbetsgivaren eller såvitt anlitas i enskild verksamhet - avser personer som

22 Sammanfattning SOU 1994: 149

myndighet har att göra. Till bl.a. detta återkommer vi i det - en följande. För att kunna anordna det säkerhetsskydd som behövs måste den har att följa lagens bestämmelser naturligen i normalfallet företa som säkerhezsanalys för att klarlägga vilka uppgifter i verksamheten en skall hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet och vilka som anläggningar som kräver säkerhetsskydd av hänsyn till rikets säkerhet eller för skyddet mot terrorism. En bestämmelse om skyldighet att företa säkerhetsanalys hör inte hemma i lagen men har tagits in i förslaget till förordning. Vilken nivå säkerhetsskyddet skall nå upp till för att anses tillfredsställande kan knappast anges i mera precisa ordalag. I lagen föreskrivs därför endast att i verksamhet där lagen gäller skall finnas det säkerhetsskydd som behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och övriga omständigheter. Den standard som krävs kommer att kunna avläsas i förordningen och tillsynsmyndigheternas råd. För enskilda företag preciseras kraven i säkerhetsskyddsavtal.

Registerkontroll

säkerhetsklarering Som framgått av inledningen är det en primär uppgift för vår utredning att lägga fram ett förslag till lag om personalkontroll som näranknyter till det system för säkerhetsklarering som är vanlig i mare Västeuropa. Våra överväganden i den delen kan sammanfattas på följande sätt. Ett system för säkerhetsklarering skiljer sig enligt direktiven från det svenska systemet för personalkontroll i flera hänseenden. En skillnad sägs vara att skyddsklassplaceringen hänför sig till personen och inte till tjänsten. Vidare beslutas klareringen i regel av ett organ med särskild kompetens inom säkerhetsområdet. Ett negativt klareringsbeslut kan i många fall överklagas av den enskilde till ett oberoende Systemet med klarering skulle med en viss förenkling organ. kunna karaktäriseras ett slags auktorisationsförfarande, där som anställningsmyndigheten endast får anställa på behörigt sätt auktoriserade personer för säkerhetskänsliga uppgifter. Vi har orienterat om den ordning för personprövning som oss förekommer länder i och Nordamerika. Av de i en rad Västeuropa iakttagelser vi gjort framgår att systemen företer betydande skillnader sinsemellan och i förhållande till det svenska, att flera länder är i färd med en översyn av sina system och att några strävanden att harmonisera regleringen inte förekommer. En viktig likhet i klare-

SOU 1994: 149 Sammanfattning 23

ringssystemen finns emellertid; de bygger alla en klassning av säkerhetskänslig information i fyra kategorier, top secret, secret, Confidential och restricted. Kriterierna för klassningen torde i huvudsak överensstämma men någon gemensam dokumentation av dessa kriterier förefaller inte finnas. Den likhet som finns i systemen förklaras av NATO-tillhörigheten och behovet av att på ett smidigt sätt kunna klarera personal som skall tjänstgöra i andra länder än det egna. Vi har inte någonstans funnit exempel på att personer säkerhetsklarerats utan att avseende fästs vid de sysslor vederbörande skulle utföra eller hade anförtrotts. Inte heller har vi träffat på något system enligt vilket uppgiften att besluta om klarering fullt ut sammanförts till en myndighet. Det normala är i stället att den myndighet som skall anlita den som kontrolleras, i anställning eller annan verksamhet som är skyddsklassad, har att ta ställning till vilken betydelse som skall tillmätas ett eventuellt utfall vid kontrollen. Det är i allmänhet också så att den som byter anställning blir föremål för ny kontroll. Våra slutsatser i systemfrågan har blivit att grunddragen i det system för personalkontroll som vi har i Sverige bör bibehållas, att en del viktiga ändringar i systemet emellertid är påkallade och att det förslag till reglering av registerkontrollen som vi lägger fram är väl ägnat att fungera smidigt i det internationella umgänget.

Förutsättningar för registerkontroll

Med registerkontroll förstås en begäran om utlämnande av uppgifter ur polisregister. Liksom vid personalkontroll enligt dagens system skall en särskild personutredning företas i vissa fall. Den enda grund för personalkontroll som finns i dagens svenska system är att en person skall hantera uppgifter som är hemliga av hänsyn till rikets säkerhet. Detta bör även framdeles vara den huvudsakliga grunden för kontroll. För att registerkontroll skall få göras bör krävas att den person det gäller innehar eller skall tillträda en anställning där han får tillgång till sådana uppgifter. Med anställning jämställs i lagen uppdrag och deltagande på annat sätt i verksamhet som har placerats i säkerhetsklass. Säkerhetsklasserna skall vara tre till antalet och i huvudsak motsvara de skyddsklasser som finns i dag. Vi föreslår dock en delvis ny definition av villkoren för placering i den lägsta skyddsklassen i syfte att minska antalet kontroller i denna. För att främja internationellt samarbete bör registerkontroll i vissa fall kunna göras även på begäran av en annan stat med motsvarande lagstiftning.

24 Sammanfattning SOU 1994: 149

Registerkontroll bör också kunna företas för att förebygga terrorism. I likhet med SÄPO-kommittén vill vi alltså öppna möjlighet att

företa registerkontroll av personer som visserligen inte beräknas få

tillgång till hemliga uppgifter men som skall fullgöra sysslor i verksamheter är särskilt känsliga för terroristangrepp. Detta bör vara som särskild grund för kontrollen. Någon placering i säkerhetsklass av en den anlitas i anställning eller annan verksamhet är inte påkallad. som För att åstadkomma restriktiv avgränsning av möjligheterna att en göra registerkontroll på denna grund uppställs i lagen krav särskilda skäl. Regeringen bör få bemyndigande att besluta på vilka områden kontroll skall få förekomma. I förslaget till säkerhetsskyddsförordning anges att kontroll på denna grund skall kunna ske vid flygplatser och vid byggnader eller anläggningar som med stöd av skyddslagen har förklarats skyddsobjekt. Myndigheter som skall som tillämpa bestämmelsen åläggs en restriktiv syn på kontrollmöjligheten.

Skydd för den enskilde För den enskilde kan utlämnande av uppgifter om honom till hans arbetsgivare upplevas som ett intrång i den personliga integriteten. Vi har därför särskilt övervägt möjligheterna att kringgärda förfarandet med regler är ägnade att minimera riskerna för integritetssom intrång. Våra förslag innebär följande.

Den skall kontrolleras skall alltid lämna sitt samtycke till som kontrollen.

Redan enligt personalkontrollkungörelsen skall intresset hos den

kontrolleras att få veta vilka uppgifter som skall lämnas ut som av tillmätas stor vikt vid en avvägning mot sekretessintresset. Detta markeras ytterligare genom en bestämmelse som ålägger det organ

som beslutar om utlämnande av uppgifter från polisregister att i

särskild ordning pröva frågan om att underlåta kommunikation.

Lagen innehåller bestämmelse om att en uppgift som kommit en

fram vid registerkontroll eller särskild personutredning får lämnas ut

för säkerhetsprövning endast om den kan antas ha betydelse för prövningen den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt. av 4. En särskild regel uppställs som förbjuder användning av utlämnade uppgifter för annat ändamål än för den säkerhetsprövning som föranlett registerkontrollen.

SOU 1994: 149 Sammanfattning 25

Vi förordar att beslut om utlämnande av uppgifter vid registerkontroll fattas av en från polisväsendet fristående nämnd med domstolsliknande sammansättning enligt SÄPO-kommitténs förslag men framhåller att frågan om en sådan förändring bör prövas i ett annat sammanhang. Någon möjlighet för den som kontrolleras att överklaga ett beslut om utlämnande har vi inte velat föreslå, inte heller införande av en ordning med god man för den kontrollerade eller ett underställnings-

förfarande vid domstol. Åtgärderna skulle endast skenbart förbättra

rättssäkerheten och den enskildes integritetsskydd.

Vilka uppgifter får lämnas ut

Registerkontrollens omfattning blir i fortsättningen som hittills olika beroende hur betydelsefull anställningen eller den därmed jämställda verksamheten är. I fråga om de bägge högsta klasserna, som vi för enkelhetens skull betecknar säkerhetsklass 1 och skall liksom för närvarande varje uppgift om den kontrollerade som finns tillgänglig i polisregister få lämnas ut. Om det är oundgängligen nödvändigt, får motsvarande uppgifter lämnas ut också beträffande make eller sambo. Vårt förslag överensstämmer här med SÄPOkommitténs. Beträffande säkerhetsklass 3 begränsas registerslagningen till att omfatta det person- och belastningsregister som förs hos Rikspolis-

styrelsen och SÄPO-registret. Någon uppdelning av denna säker-

hetsklass motsvarande den uppdelning av skyddsklass 2 i 2A och 2B SÄPO-kommittén föreslog skall inte förekomma. Kommittén som

ville undanta SÄPO-registret vid kontroll i skyddsklass Kommit-

téns förslag i den delen föranledde erinringar vid remissbehandlingen

och bör enligt våra direktiv inte genomföras.Vid registerkontroll i

säkerhetsklass 3 skall därför uppgifter få lämnas även från SÄPOut registret. Den registerkontroll som skall få göras till förebyggande av terrorism behöver inte bli lika omfattande som när det gäller säkerhetsklassade anställningar och verksamheter. Utöver uppgifter i

SÄPO-registret bör endast uppgifter om dom eller misstanke

om brott i person- och belastningsregistret få lämnas ut beträffande vissa brott, i första hand sådana som tyder på en våldsbenägenhet hos den dömde eller misstänkte. Om det finns synnerliga skäl, bör även andra uppgifter än som sagts nu få lämnas ut vid registerkontroll. Prövningen bör göras av regeringen till vilken det utlämnande organet alltså får hänskjuta ärendet om uppgiften bedöms nödvändig för säkerhetsprövningen.

26 Sammanfattning SOU 1994: 149

Uppgifter som det utlämnande organet bedömer som icke relevanta för säkerhetsprövningen skall naturligtvis inte lämnas ut. En relevansprövning företas i praktiken redan i dag. Uppgifter som förlorat aktualitet eller avser smärre brott lämnas inte ut. Som nämnts förut vi det vara av viss betydelse för skyddet av den anser enskilde att relevanskravet skrivs in i lagen.

Kontrollberättigade

Rätt att företa personalkontroll tillkommer i dagens system myndig-

heter och vissa enskilda organ enligt en förteckning som är intagen i

personalkontrollkungörelsen. Den metoden att fastställa kretsen av

kontrollberättigade bibehålls i vårt förslag. En betydelsefull skillnad jämfört med läget i dag är att registerkontroll skall kunna företas även beträffande anställda i kommuner och landsting. Vi förutsätter att kommuner och landsting förs upp förteckningen.

Registerkontroll bör som tidigare framhållits anses vara en myndig-

hetsuppgift. Placering i säkerhetsklass och registerkontroll av den anlitas i anställning eller därmed jämställd verksamhet skall som därför företas statliga myndigheter, kommuner eller landsting inte av bara beträffande anlitas i den egna verksamheten utan personer som också i fråga om anställda i företag på vilka lagen blir tillämplig. Principen att registerkontroll är en myndighetsuppgift bör dock inte utan undantag. En ordning som medförde att en myndighet vara skulle ha ett inflytande över valet medarbetare hos Sveriges Radio av eller Sveriges Television skulle vara ägnad att medföra tvivel om företagens integritet och oberoende. Dessa företag bör därför själva få besluta placering i säkerhetsklass och registerkontroll. om Regeringen förutsätts delegera rätten att företa placering i säkerhetsklass till de myndigheter har motsvarande rätt i dag samt till som kommuner och landsting. Bemyndigandet gäller säkerhetsklasserna 2 och 3 medan placering i säkerhetsklass l alltid skall beslutas av regeringen. Den tilldelats rätt att besluta om placering i säkersom hetsklass får bestämma om registerkontroll.

Kontroll av värnpliktiga

Placering i säkerhetsklass skall enligt vårt förslag kunna ske av anställningar. Med anställning skall framgått jämställas deltagande som i verksamhet där den det gäller får del av hemliga uppgifter annan är betydelse för rikets säkerhet. Med stöd av denna bestämsom av melse kan registerkontroll göras värnpliktiga skall krigsplaceav som i säkerhetskänsliga befattningar. ras

SOU 1994: 149 Sammanfattning 27

SÄPO-kommittén föreslog personalkontroll skulle kunna omfatta att även sådana värnpliktiga som i fredstid anförtros vapen eller annan militär materiel som kan användas för brott. I likhet med kommittén anser vi att det finns ett starkt intresse från samhällets sida att förebygga att dokumenterat våldsbenägna personer får tillgång till vapen som kan utnyttjas för allvarliga brott eller får en utbildning som kan användas för liknande syften. Det är emellertid så att det också på andra samhällsområden finns liknande intressen av att förhindra att personer får arbetsuppgifter som de inte borde anförtros på grund av risken för brottsliga handlingar. Till skillnad från SÄPO-kommittén anser vi att detta mera allmänna intresse av att förhindra brott inte skall lösas inom ramen för det särskilda kontrollförfarande som registerkontrollen utgör. Detta bör reserveras för syftet att skydda intressen som är av betydelse för rikets säkerhet och för intresset av att förebygga terrorism. Enligt polisregisterkungörelsen 1969:38 föreligger möjligheter för bl.a. arbetsgivare inom kriminalvård och sjukvård att få uppgifter från polisregister beträffande den som söker anställning inom dessa områden. Dessa uppgifter lämnas i form av utdrag ur person- och belastningsregistret. Försvarsmakten har möjlighet att få sådana utdrag beträffande den som söker anställning vid ett FN-förband. Vi anser att det finns goda skäl att tillgodose önskemålen om ökade möjligheter att få registeruppgifter om sådana totalförsvarpliktiga som skrivs in för värnplikt enligt den lag om totalförsvarsplikt som antagits av riksdagen. Vi föreslår därför en ändring i polisregisterkungörelsen som gör det möjligt för Försvarsmakten att få utdrag med sådana uppgifter ur Rikspolisstyrelsens polisregister. Utdragen behöver dock inte vara fullständiga för att behovet skall tillgodoses. Endast sådana uppgifter bör lämnas ut som kan lämnas ut vid registerkontroll till förebyggande av terrorism.

Tillsyn m.m.

Kontroll skall ske av att de som lagen kommer att gälla för upprätthåller ett tillfredsställande säkerhetsskydd. Såvitt gäller den egna verksamheten ligger kontrollskyldigheten i första hand myndigheterna, kommunerna, landstingen och företagen själva. När det gäller offentliga företag har kommuner och landsting att utöva en övergripande tillsyn över sina företag. Motsvarande skyldighet har för andra företag den statliga myndighet som regeringen bestämmer. Vid upphandling som föranleder att säkerhetsskyddsavtal ingås an-

28 Sammanfattning SOU 1994: 149

kommer det myndigheten, kommunen eller landstinget att kontrollera att avtalet följs. Försvarsmakten och Säkerhetspolisen skall i fortsättningen som hittills ha till uppgift att utöva tillsyn över myndigheterna med den fördelning av uppgifterna mellan sig som gäller i dag. Tillsynsmyndighet för kommuner och landsting blir Säkerhetspolisen. När Försvarsmakten eller Säkerhetspolisen företar kontroll hos företag för vilka myndigheter, kommuner eller landsting har kontrollskyldighet enligt vad som sagts i föregående stycke skall kontrollen utövas i samråd med dessa.

Författningsregleringen

Till lagen har i första hand hänförts de bestämmelser som kräver lagform, dvs. regler om regleringens syfte och tillämpningsområde samt formerna för registerkontroll. Därutöver återfinns i lagen bestämmelser om säkerhetsskyddsåtgärder och allmänna regler som skall gälla för skyddet samt om tillsyn m.m. Regeringen bemyndigas redan har framgått att bestämma om registerkontroll till föresom byggande av terrorism och att, om synnerliga skäl föreligger, besluta utlämnande av uppgifter vid registerkontroll utöver vad som om följer lagen. Därutöver får regeringen meddela de närmare föreav skrifter behövs för lagens tillämpning. som Till förordningen har hänförts bestämmelser som i betydande utsträckning motsvarar regler som i dag finns i säkerhetsskyddsför-

ordningen eller personalkontrollkungörelsen. Men också vissa före-

skrifter meddelats av Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen har som tagits in i förordningen. Det gäller sådana regler rörande den närmare utformningen av säkerhetsskyddet m.m. som bör ha generell giltighet och alltså bör tillämpas kommuner och landsting. även av Regeringen bör också få uppdra myndighet att meddela bestämmelser om lagens tillämpning. Detta är nödvändigt främst för att inte regeringen skall behöva befatta sig med sådana uppgifter som fastställande av blanketter för begäran om registerkontroll eller andra

uppgifter av rent administrativ natur som rör ärendehandläggningen

vid registerkontroll. Vad som kan återstå att reglera sedan de grundläggande och annars mest betydelsefulla bestämmelserna tagits in i lagen och förordningen är i huvudsak frågor som rör detaljer i utformningen av säkerhetsskyddet. I sådana frågor kan många gånger mer än en lösning vara möjlig för att uppnå ett tillfredsställande säkerhetsskydd. Det finns en risk att bindande föreskrifter kan bli onödigt detaljerade och anvisar

SOU 1994: 149 Sammanfattning 29

en lösning som i det enskilda fallet inte är den mest rationella och kostnadseffektiva. Andra bestämmelser som myndigheterna meddelar bör därför ha karaktären av allmänna råd.

Kostnader

Våra förslag innebär att säkerhetsskyddslagstiftningen kommer att gälla även för kommuner och landsting. De merkostnader som kan drabba kommunerna och landstingen till följd av detta är emellertid endast såvitt gäller bestämmelserna om registerkontroll en konse-

kvens av våra förslag. Övriga åligganden följer i princip redan av

bestämmelserna i lagen om civilt försvar som träder i kraft den 1 juli 1995. En nyhet i lagstiftningen är registerkontroll till förebyggande av terrorism. Det är svårt att förutsäga vilken omfattning sådana kontroller kommer att få. Som framgått präglas våra förslag i denna del restriktivitet. En del våra förslag i Övrigt ägnade att minska av av

antalet kontroller. Ökningen av antalet kontroller kan därför samman-

taget antas bli relativt begränsad. Vi gör bedömningen att de samlade merkostnaderna för den nya regleringen kommer att bli av marginell omfattning. Till den slutsatsen bidrar minskningen av antalet bindande regler. Det medför att den nya regleringen i större utsträckning än dagens anger målen för säkerhetsskyddet och i mindre utsträckning föreskriver i detalj metoderna för att nå detta mål. Myndigheter, kommuner, landsting och företag får därmed ett ökat utrymme att arrangera sitt säkerhetsskydd på ett kostnadseffektivt sätt.

SOU 1994: 149 31

F

örfattningsförslag

Förslag till

Säkerhetsskyddslag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte 1 § I denna lag ges bestämmelser om säkerhetsskydd.

2 § Med säkerhetsskydd avses skydd mot spioneri, sabotage och andra brott kan hota som rikets säkerhet, 2. skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen 1980: 100 och som rör rikets säkerhet, och skydd mot brott som innebär användning av våld, hot eller tvång för politiska syften terrorism, även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Med våld avses även sådant våld innebär allvarlig som förstörelse av egendom.

3 § Säkerhetsskyddet skall förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen eller av oaktsamhet röjs, ändras eller förstörs informationssäkerhet, 2. obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till uppgifter som avses i 1 eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs tillträdesbegränsning, personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet säkerhetsprövning. Säkerhetsskyddet enligt första stycket skall utformas så att även behovet av skydd mot terrorism tillgodoses.

Vilka lagen gäller för 4 § Lagen gäller för staten, kommunerna och landstingen,

32 Författningsförslag SOU 1994: 149

2. aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser som staten, kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande över, och andra företag som har slutit säkerhetsskyddsavtal med staten, en kommun eller ett landsting. För riksdagen och myndigheterna under riksdagen gäller endast bestämmelserna registerkontroll i 10-25 §§. om

5 § Ett säkerhetsskyddsavtal som avses i 4 § 3 ingås vid upphandling där det förekommer uppgifter som skall hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet, och 2. när ett företag i något annat fall skall bedriva verksamhet av betydelse för rikets säkerhet.

Säkerhetsskyddets nivå 6 § I verksamhet där lagen gäller skall det säkerhetsskydd finnas behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och som övriga omständigheter. Säkerhetsskyddet skall utformas med beaktande av enskildas rätt

enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar.

Informationssäkerhet 7 § Vid utformningen informationssäkerheten skall behovet av av skydd vid automatisk informationsbehandling beaktas särskilt.

Tillträdesbegränsning 8 § Tillträdesbegränsningar skall utformas så att obefogade inskränkningar inte görs i den enskildes rätt att röra sig fritt. Bestämmelser förbud mot tillträde till skyddsobjekt finns i om lagen 1990:217 skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. om

Säkerhetsprövning

9 § Säkerhetsprövning skall göras innan en person i anställning eller

verksamhet anlitas för uppgifter betydelse för rikets säkerannan av het eller för sysslor är särskilt viktiga för skyddet mot terrorism. som Prövningen skall syfta till att klarlägga personen kan antas vara om lojal de intressen skyddas i denna lag och i övrigt pålitlig mot som från säkerhetssynpunkt. Säkerhetsprövningen skall omfatta registerkontroll under de förutsättningar anges i 12-15 §§. som

SOU 1994: 149 Författningsförslag 33

Registerkontroll

10§ Registerkontroll innebär en begäran att uppgifter från om polisregister skall lämnas ut.

Säkerhetsklasser 11 § En anställning skall placeras i säkerhetsklass, anställningen om innebär att den som anlitas i stor omfattning får del av uppgifter omfattas sekretess som av och som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet säkerhetsklass J, eller

i en omfattning som inte är obetydlig får del av sådana uppgifter

säkerhetsklass 2, eller i övrigt får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet, om ett röjande uppgifterna kan av antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa säkerhetsklass 3. Med anställning jämställs uppdrag, tjänstgöring enligt lagen 1994:

000 om totalförsvarsplikt, utbildning, besök vid totalförsvarsanlägg-

ning eller deltagande i någon annan verksamhet som har placerats i säkerhetsklass.

När registerkontroll skall göras

12 § Vid säkerhetsprövning som gäller anställning eller verkannan samhet som har placerats i säkerhetsklass skall registerkontroll göras.

13 § Om det behövs för skyddet mot terrorism får registerkontroll göras även i andra fall, om det finns särskilda skäl.

14 § Registerkontroll får göras efter framställning av en annan stat, om den person som framställningen gäller har eller har haft hemvist i Sverige och på det sätt som anges i ll § skall anlitas i anställning eller delta i verksamhet, för vilken det i den andra staten gäller regler om registerkontroll som motsvarar reglerna i denna lag.

15§ Registerkontroll fär underlåtas, om det står klart att någon kontroll inte behövs därför att den som säkerhetsprövningen avser tidigare har kontrollerats på motsvarande sätt.

Särskild personutredning

16 § Vid registerkontroll enligt 12 eller 14 § skall särskild en personutredning göras i den omfattning som behövs.

34 Författningsförslag SOU 1994: 149

Samtycke

17 § Registerkontroll och särskild personutredning får göras endast

den säkerhetsprövningen gäller har gett sitt samtycke. om som

Utlämnande uppgifter av

18 § Utlämnande uppgifter från polisregister vid registerkontroll av får omfatta för säkerhetsklass 1 eller varje uppgift om den kontrollerade finns tillgänglig i polisregister samt, om det är oundgängligen som nödvändigt, motsvarande uppgifter om make eller sambo, 2. för säkerhetsklass uppgifter den kontrollerade i personom och belastningsregistret hos Rikspolisstyrelsen och i Säkerhetspolisens register, samt

vid registerkontroll enligt 13 uppgifter om den kontrollerade

i Säkerhetspolisens register samt uppgifter i person- och belastningsregistret hos Rikspolisstyrelsen dom eller misstanke om brott som om i 3 eller 4 kap., 8 kap. 5 eller 6 12 kap. 3 § eller 13 kap. avses brottsbalken, 1 eller 3 § narkotikastrafflagen 1968:64 eller 37 § vapenlagen 1973:1176.

l9§ Om det finns synnerliga skäl, får utlämnandet omfatta även andra uppgifter än som anges i 18

20§ En uppgift har kommit fram vid registerkontroll eller som

särskild personutredning får lämnas ut för säkerhetsprövning endast

den kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades om pålitlighet från säkerhetssynpunkt.

21 § Innan uppgift har kommit fram vid registerkontroll en som

eller särskild personutredning får lämnas ut för säkerhetsprövning,

skall den uppgiften tillfälle att yttra sig över uppgiften. som avser ges Detta gäller dock inte om sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen 1980:100 än 7 kap. 17 Även sådan sekretess gäller för uppgiften, skall den som uppom giften tillfälle att yttra sig innan uppgiften lämnas ut, om avser ges hans eller hennes intresse att få yttra sig skäligen bör ha företräde av framför det intresse som sekretessen skall skydda.

22 § En uppgift lämnas ut vid registerkontroll får inte åtföljas som något annat yttrande än förtydligande kommentar till uppgiften. av en

SOU 1994: 149 Författningsförslag 35

Prövningen av utlämnade uppgifter

23 § En myndighet eller någon annan som bestämmer registerom kontroll avgör självständigt, om den person prövas skall få som

anlitas för den verksamhet för vilken säkerhetsprövningen görs.

Prövningen skall grundas på den kunskap som finns den om som prövas, de uppgifter som kommit fram vid registerkontroll och särskild personutredning, arten av den verksamhet för vilken prövningen görs och omständigheterna i övrigt.

24§ De uppgifter som har lämnats ut vid registerkontroll eller särskild personutredning får inte användas för något annat ändamål än det som säkerhetsprövningen avser.

Krav på svenskt medborgarskap i vissa fall

25 § En anställning har placerats i säkerhetsklass vid som en myndighet, en kommun eller ett landsting får innehas endast den av som är svensk medborgare.

Tillsyn

26 § Myndigheter och andra som lagen gäller för skall se till att personalen får utbildning i frågor om säkerhetsskydd, och att säkerhetsskyddet kontrolleras.

27 § När en kommun eller ett landsting bedriver verksamhet som avses i 4 § skall kommunen eller landstinget se till att det finns ett tillfredsställande säkerhetsskydd i verksamheten. I övrigt skall säkerhetsskyddet hos myndigheter och andra som lagen gäller för kontrolleras av den myndighet regeringen besom stämmer.

Bemyndiganden

28 § Riksdagen och myndigheterna under riksdagen bestämmer om placering i säkerhetsklass och om registerkontroll såvitt gäller riksdagens förvaltningsområde. I övrigt bestämmer regeringen om placering i säkerhetsklass och om registerkontroll. Regeringen får överlåta myndigheter, kommuner och landsting att bestämma om placering i säkerhetsklass 2 och 3 och registerom kontroll. Om det finns särskilda skäl, får regeringen överlåta även företag som avses i 4 § 2 och 3 att bestämma i motsvarande frågor.

36 Författningsförslag SOU 1994: 149

29§ Regeringen förordnar att registerkontroll får göras i en viss

verksamhet enligt 13

30 § Regeringen bestämmer i varje särskilt fall om utlämnande av

uppgifter enligt 19

31 § Den myndighet har lämnat ut uppgifter från polisregister som

eller särskild personutredning för säkerhetsprövning får bestämma att

de handlingar har lämnats ut skall lämnas tillbaka. som

32§ Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar de närmare föreskrifter behövs för lagens tillämpning. som Regeringen får förordna undantag från andra bestämmelser i om

lagen än sådana som gäller registerkontroll.

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den l januari 1996.

2. Ett beslut placering i säkerhetsklass som har meddelats med

om

stöd personalkontrollkungörelsen skall gälla till utgången av år

av 1996. Till den tidpunkten skall skyddsklass 1A, 1B och 2 enligt nämnda kungörelse motsvara säkerhetsklass 2 resp.

Genom lagen upphävs personalkontrollkungörelsen 1969:446.

Författningsförslag

2. Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen 1980:100

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 17 § sekretesslagen 1980:100 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap. 17 § Sekretess gäller, om inte annat följer av 18 i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, 2. angelägenhet, som avser 2. angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verk- sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samhet för att förebygga brott eller som avser sådan personal- eller som avser sådan registerkontroll som enligt särskilda kontroll som avses i säkerhetsbestämmelser sker i fråga om skyddslagen 1995:000. tjänster av betydelse för rikets säkerhet, åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott för uppgift enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller i verksamhet, som avses i första stycket, för anmälan eller utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Utan hinder sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad av som föreskrivs i den särskilda lagstiftningen om unga lagöverträdare. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

38 Författningsförslag SOU 1994: 149

Förslag till

Lag om ändring i lagen 1994:000 om civilt

försvar

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 1 och 2 §§ lagen 1994:000 om civilt försvar skall upphöra att gälla vid utgången av år 1995.

Förslag till

Säkerhetsskyddsförordning

Regeringen föreskriver följande.

1 § I denna förordning ges bestämmelser om tillämpningen av säkerhetsskyddslagen 1995:000.

Vilka förordningen gäller för 2 § För riksdagen och myndigheterna under riksdagen gäller endast bestämmelserna om registerkontroll i 24-38 §§.

3 § För Statsrådsberedningen, departementen, Regeringskansliets förvaltningskontor och för sådana kommittéer och särskilda utredare som avses i kommittéförordningen 1976:119 gäller endast bestämmelserna om registerkontroll i 10-25 §§ säkerhetsskyddslagen och 24-38 §§ denna förordning.

4 § Vad som i denna förordning föreskrivs för myndigheter gäller också för kommuner och landsting om inte annat sägs. I 19 och 20 §§ finns bestämmelser om förordningens tillämplighet företag.

Definitioner 5 § I denna förordning avses med hemlig uppgift: uppgift som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen 1980: 100 och som rör rikets säkerhet, 2. hemlig handling: allmän handling som innehåller hemlig uppgift, säkerhetskänslig verksamhet: verksamhet av betydelse för rikets säkerhet, 4. funktionsansvarig myndighet: myndighet som är funktionsansvarig enligt beredskapsförordningen 1993:242.

SOU 1994: 149 Författningsförslag 39

Säkerhetsskydd hos myndigheter Säkerhetsanalys 6 § Myndigheterna skall undersöka vilka uppgifter i deras verksamhet som skall hållas hemliga av hänsyn till rikets säkerhet och vilka anläggningar som kräver ett säkerhetsskydd av hänsyn till rikets säkerhet eller för skydd mot terrorism. Resultatet av analysen skall dokumenteras.

Säkerhetsans vari g 7 § Vid varje myndighet skall det finnas en säkerhetsansvarig, om det inte är uppenbart obehövligt. Den säkerhetsansvarige har tillsyn över säkerhetsskyddet och är i denna egenskap direkt underställd myndighetens ledning. För den säkerhetsansvarige skall finnas en ersättare och om det behövs biträdande säkerhetsansvariga. Säkerhetsskyddsavtal vid upphandling skall träffas under medverkan av den säkerhetsansvarige.

Interna föreskrifter 8 § En myndighet skall meddela särskilda föreskrifter om säkerhetsskyddet inom sin verksamhet, om det inte är uppenbart obehövligt.

Behörighet 9 § Om något annat inte följer av bestämmelser i lag, är endast den behörig att ta del av hemliga uppgifter som behöver uppgifterna för sitt arbete för myndighetens räkning, 2. bedöms pålitlig från säkerhetssynpunkt, och har tillräckliga kunskaper om säkerhetsskydd.

10 § Den som ges behörighet att ta del av hemliga uppgifter skall upplysas om räckvidden och innebörden av tystnadsplikten.

Informationssäkerhet 11 § En hemlig handling skall förses med hemligbeteckning.

12 § Hemliga handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet skall inventeras minst en gång per är. Andra hemliga handlingar skall inventeras i den omfattning som anges i myndighetens särskilda föreskrifter.

40 Författningsförslag SOU 1994: 149

13 § Om en hemlig uppgift kan ha röjts, skall myndigheten anmäla förhållandet till Säkerhetspolisen, om röjandet kan antas innebära men för rikets säkerhet.

14 § För försändelser av hemliga handlingar till utlandet skall Utrikesdepartementets kurirförbindelser anlitas, om inte regeringen för ett visst fall förordnat något annat.

15 § Ett system som skall användas för automatisk informationsbehandling hemliga uppgifter skall vara försett med funktioner för av behörighetskontroll och registrering av händelser i systemet som är av betydelse för säkerheten. Systemet får inte tas i drift förrän det har godkänts av myndigheten.

16 § Innan en myndighet sänder hemliga uppgifter i ett nät utanför myndighetens kontroll, skall myndigheten förvissa sig om att uppgifterna där ges ett fullgott informationsskydd. Hemliga uppgifter får krypteras endast med kryptosystem som har godkänts av Försvarsmakten.

Säkerhetsprövning 17 § Säkerhetsprövningen skall grundas på den personliga kännedom finns om den som prövningen gäller, uppgifter som framgår som av betyg, intyg och referenser samt, i de fall sådana åtgärder är föreskrivna, på uppgifter som kommit fram vid registerkontroll och särskild personutredning. Identitetskontroll skall göras, om det inte är obehövligt. Om en myndighet företar registerkontroll i fråga om någon som inte anlitas i myndighetens verksamhet skall myndigheten vid behov samråda med den kontrollerades arbetsgivare om de åtgärder kontrollen bör föranleda.

Särskilt skydd vid statliga myndigheter 18 § Om det vid en statlig myndighet förekommer uppgifter som omfattas av sekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen och som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller mellanfolklig organisation gäller bestämmelserna i 6-17 §§ för myndigheten. Detsamma skall gälla uppgifter som omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen och som rör ärenden om kvarhållande av försändelser på befordringsföretag, hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning.

SOU 1994: 149 Författningsförslag 41

Skall uppgifter som avses i andra stycket hanteras inom ett företag, skall Säkerhetspolisen träffa överenskommelse med företaget de om skyddsåtgärder som behövs för att sekretessen skall kunna upprätthållas.

Säkerhetsskydd hos företag

Offentliga företag

19 § Bestämmelserna i 6-17 §§ gäller även för företag i 4 som avses § 2 säkerhetsskyddslagen när ett sådant företag bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Bestämmelser som meddelats med stöd av denna förordning gäller också för företagen.

Andra företag 20§ För företag som avses i 4 § 3 säkerhetsskyddslagen gäller utöver lagens bestämmelser vad som bestäms i säkerhetsskyddsavtalet.

21 § Det allmänna företräds i förhandlingar säkerhetsskyddsavtal

om av den myndighet som avser att begära in anbud eller träffa avtal om upphandling för säkerhetskänslig verksamhet, och 2. i annat fall av den funktionsansvariga myndigheten.

Överlåtelse säkerhetskánslig verksamhet av 22 § När en myndighet skall överlåta säkerhetskänslig verksamen het till ett företag skall myndigheten till att de bestämmelser se om säkerhetsskydd som behövs tas in i avtal. Myndigheten skall vid

behov samråda med den funktionsansvariga myndigheten.

Säkerhetsskyddsavtal vid internationellt samarbete

23 § Försvarets materielverk får träffa avtal säkerhetsskydd med om ett svenskt företag, om det är nödvändigt för att företaget skall kunna delta i internationellt samarbete om utveckling eller produktion av försvarsmateriel. I 14 § säkerhetsskyddslagen när registeranges kontroll får göras i fall som avses här.

42 Färfattningsförslag SOU 1994: 149

Registerkontroll Placering anställningar och annan verksamhet i säkerhetsklass och av registerkontroll 24 § Placering i säkerhetsklass 2 och 3 och registerkontroll beslutas av de myndigheter som anges i bilagan till denna förordning såvitt myndigheternas egen verksamhet. De beslutar i motsvarande avser frågor även för företag de utövar ett rättsligt bestämmande som inflytande över, Sveriges Radio AB och Sveriges Television AB för sin personal, 3. den myndighet avser att begära in anbud eller träffa avtal som upphandling för säkerhetskänslig verksamhet, samt om 4. den funktionsansvariga myndigheten när företag i andra fall bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Regeringen beslutar om förfarandet efter framställning enligt 14 § säkerhetsskyddslagen.

25 § En myndighet skall göra framställning till regeringen om ändrad säkerhetsklassplacering som myndigheten inte själv får besluta med stöd av 24

26 § Registerkontroll skall göras innan en person får anlitas i anställning eller verksamhet har placerats i säkerhetsklass. annan som Om det inte finns synnerliga skäl, får endast den kontrolleras som kan antas komma att anlitas i verksamheten. Kontrollen skall vara utförd innan beslut fattas i det ärende som har föranlett kontrollen. Ny registerkontroll skall göras innan någon som redan anlitas i anställning eller verksamhet som har placerats i säkerhetsklass annan får anlitas i en högre säkerhetsklass.

27 § Förnyad registerkontroll skall göras minst vart femte år av den har anlitats för verksamhet som har placerats i säkerhetsklass 1 som eller Vid behov skall därvid göras en särskild personutredning om den som anlitas i säkerhetsklass Förnyad kontroll bör i övrigt göras när det finns anledning till det.

Registerkontroll till skydd mot terrorism

28 § Registerkontroll enligt 13 § säkerhetsskyddslagen får göras i

fråga den anlitas i anställning eller annan verksamhet vid en om som flygplats eller vid ett skyddsobjekt enligt lagen 1990:217 om skydd för vissa samhällsviktiga anläggningar m.m.

SOU 1994: 149 Författningsförslag 43

29 § Registerkontroll i fall som avses i 28 § beslutas för flygplatser: av Luftfartsverket, 2. för skyddsobjekt som avses i 4 § 1 eller 2 lagen 1990:217 om skydd för samhällsviktiga anläggningar och huvudsakligen m.m. som disponeras av Försvarsmakten: Försvarsmakten, och av 3. för övriga skyddsobjekt utom riksdagens och regeringens byggnader: av länsstyrelsen i det län där objektet finns. Myndigheterna skall noga pröva behovet registerkontroll. Konav troll får endast göras om skyddsbehovet inte kan tillgodoses något annat sätt.

Framställning om registerkontroll

30 § En framställning om registerkontroll skall göras till Rikspolisstyrelsen.

31 § Vid registerkontroll som avser säkerhetsklass 1 eller 2 skall den kontrollerade skriftligen lämna uppgifter sina personliga om förhållanden. Upplysningarna skall lämnas in till Rikspolisstyrelsen

samtidigt med framställningen om registerkontroll.

Särskild personutredning

32 § Vid säkerhetsprövning gäller säkerhetsklass 1 skall Säkersom hetspolisen göra en särskild personutredning, det inte är obeom hövligt. Avser prövningen säkerhetsklass 2 skall sådan personuten redning göras om det finns särskilda skäl. Vid en särskild personutredning skall Säkerhetspolisen skaffa upplysningar från den som har beslutat om registerkontroll i den utsträckning som det behövs. Dessutom skall vid prövning gäller som säkerhetsklass l ett personligt samtal hållas med den prövningen som gäller. Avser prövningen någon skyddsklass, skall ett annan personligt samtal hållas vid behov.

Utlämnande av uppgifter ur polisregister

33 § Frågan om utlämnande uppgifter i polisregister avgörs av av Rikspolisstyrelsens styrelse. Styrelsen är beslutför ordföranden om och minst tre av lekmannaledamöterna är närvarande.

34 § En uppgift får lämnas ut endast alla är beslutet. om ense om Anser någon av lekmannaledamöterna att uppgiften inte bör lämnas ut, får ordföranden hänskjuta ärendet till regeringen, ordföranden om anser att uppgifterna bör lämnas ut. Frågan utlämnande skall om

44 Författningsförslag SOU 1994: 149

alltid hänskjutas till regeringen om någon av lekmannaledamöterna begär det. Styrelsen får överlämna säkerhetspolischefen att avgöra ärenden endast utlämnande av en uppgift om att den kontrollerade som avser har dömts för brott. Detsamma gäller i fråga om andra uppgifter, om det år uppenbart att uppgiften inte skall lämnas ut.

35 § Ett beslut att inte låta den kontrollerade yttra sig över en uppgift innan den lämnas ut fattas av Rikspolisstyrelsens styrelse. Vid denna prövning skall styrelsen överväga, om ett personligt samtal med den kontrollerade bör hållas.

36 § Har beslut fattats att en uppgift inte skall lämnas ut, får det inte framgå Rikspolisstyrelsens besked, om det finns någon uppav gift den kontrollerade i polisregister eller någon annan uppgift än om den som har lämnats ut.

37 § I fråga om den som enligt vad som är känt för Rikspolisstyrelanlitas för säkerhetskänslig verksamhet skall Rikspolisstyrelsen sen utan att framställning har gjorts pröva frågan om att lämna ut uppgifhar förts in i polisregister efter det att registerkontroll har ter som gjorts. Bestämmelserna i 18-24 §§ säkerhetsskyddslagen och 33- 35 §§ denna förordning skall därvid tillämpas.

Dokumentation 38 § Myndigheterna skall när registerkontroll har gjorts dokumentera beslut godkännande vid säkerhetsprövning. om

Tillsyn 39 § Säkerhetsskyddet vid myndigheterna skall kontrolleras av Försvarsmakten för de myndigheter som hör till Försvars-

departementet utom Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil be-

redskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar och civilbefälhavarna, och

2. Säkerhetspolisen för Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil

beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, civilbefälhavarna, övriga statliga myndigheter utom Justitiekanslern samt för kommuner och landsting.

40 § Säkerhetsskyddet hos statliga företag som sägs i 4 § 2 säkerhetsskyddslagen skall kontrolleras den funktionsansvariga myndigav heten.

SOU 1994: 149 Författningsförslag 45

41 § Säkerhetsskyddet hos anbudsgivare eller leverantörer som bedriver säkerhetskänslig verksamhet skall kontrolleras av den avtalsslutande myndigheten.

42 § Kontroll av säkerhetsskyddet hos företag kan även utföras av Säkerhetspolisen och Försvarsmakten. Kontrollen skall utföras i samråd med den myndighet som enligt 27 § säkerhetsskyddslagen eller 40 eller 41 § denna förordning utövar kontroll.

43 § Säkerhetspolisen och Försvarsmakten skall gemensamt för varje verksamhetsår planera de kontroller som skall genomföras. Vid behov skall kontroller genomföras gemensamt.

Föreskrifter och råd 44 § Rikspolisstyrelsen får meddela föreskrifter om förfarandet vid registerkontroll. Föreskrifter om kontroll av personal vid Försvarsmakten skall meddelas i samråd med Försvarsmakten.

45 § Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten får inom sina respektive tillsynsområden meddela allmänna råd. Sådana råd skall föregås av samråd mellan Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten.

46§ Bestämmelserna i 14 § verksförordningen 1987:1100 gäller inte för föreskrifter och allmänna råd som meddelas med stöd av denna förordning.

47 § Säkerhetspolisen skall på begäran lämna råd om säkerhetsskydd till regeringskansliet, till riksdagen och dess myndigheter och till Justitiekanslern.

Anmälan till regeringen 48 § Om det vid kontroll av säkerhetsskyddet enligt 39 eller 42 § konstateras brister som trots påpekande inte rättas till, skall tillsynsmyndigheten anmäla förhållandet till regeringen.

49 § Statliga myndigheter skall anmäla till chefen för det departement till vilket myndigheten hör, om det vid registerkontroll kommer fram att en person som är anställd vid myndigheten måste anses olämplig för sin befattning.

46 Författningsförslag SOU 1994: 149

50 § En myndighet som skall träffa avtal enligt 18 § tredje stycket eller 21 § 2 skall anmäla till regeringen, om den inte kan träffa en tillfredsställande uppgörelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1996.

Vid ikraftträdandet av denna förordning upphävs förordningen 1981:421 om säkerhetsskyddet vid statliga myn- digheter, och förordningen 1975:608 om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster.

SOU 1994: 149 Författningsförslag 47

5. Förslag till

Förordning om ändring i polisregisterkungörelsen

1969:38

Regeringen föreskriver att 17 och 19 §§ polisregisterkungörelsen 1969:38 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 § Utdrag av Rikspolisstyrelsens polisregister meddelas på framställning av Kriminalvårdsstyrelsen i fråga om den som söker anställning inom kriminalvården, styrelsen eller regionchef eller styresman för anstalt inom kriminalvården när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt samt Kriminalvårdsnämnden när uppgiften behövs för prövning av en fråga om villkorlig frigivning, 2. Riksbanken i fråga om bevaknings- och transportpersonal, larminstallationsföretag, som avses i lagen 1983:1097 med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga den om som söker sådan anställning i företaget i vilken ingår befattning med larminstallationer, 4. statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet eller enskild sammanslutning eller person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som söker sådan anställning, 5. Försvarsmakten i fråga om den som söker anställning i utlandsstyrkan inom myndigheten, chefen för Justitiedepartementet eller den han bemyndigar därtill för utredning i ärende om godkännande enligt 4 § lagen 1974:191 om bevakningsföretag samt i ärende om nåd i brottmål, fråga om den som prövningen gäller, 7. chefen för Kulturdepartementet eller den han eller hon bemyndigar därtill samt Utlänningsnämnden för utredning i ärende om prövning enligt lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap, utlänningslagen 1989:529 eller lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll, i fråga om den som prövningen gäller, enskild, om han genom intyg av svensk beskickning eller svenskt konsulat eller genom egen på heder och samvete avgiven skriftlig försäkran styrker att han för sin rätt i främmande stat är

48 Författningsförslag SOU 1994: 149

beroende utdrag polisregister eller att han ämnar inresa, vistas, av av arbeta eller bosätta sig i främmande stat och det för Rikspolisstyrelär känt att den statens myndigheter kräver sådant registerutdrag sen för att bevilja inrese-, uppehålls-, arbets- eller bosättningstillstånd, 9. Finansinspektionen för ut- Finansinspektionen för utredning i ärende om lämplighets- redning i ärende om lämplighetsprövning större ägare i bank- prövning av större ägare i bankav aktiebolag i fråga om den som aktiebolag i fråga om den som prövningen gäller. prövningen gäller, 10. Försvarsmakten ifråga om totalförsvarspliktiga som skrivs in för värnplikt enligt lagen 1994:000 om totalförsvarsplikt.

19 § I utdrag enligt 17 § l-4 och 8 får inte tas med uppgift om annan enligt 2 § 1 antecknad påföljd än fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn, 2. överlämnande till särskild vård enligt 31 kap. brottsbalken, beträffande vård enligt lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall, dock endast om fängelse är föreskrivet för brottet, dagsböter över fyrtio för brott mot bestämmelse i 9 eller 14 kap. brottsbalken, för misshandelsbrott eller för annat brott som innefattar våld person eller hot om sådant våld, 4. böter dömts ut med tillämpning av 6 kap. 7 § eller 16 kap. som 11 § brottsbalken eller för brott som avses i 2 § l 5. böter med tillämpning av 30 kap. 6 § brottsbalken dömts ut som för brott för vilket fängelse är föreskrivet. I utdrag enligt 17 § skall anmärkas om brott, som tagits med i utdraget och för vilket dömts till skyddstillsyn, villkorlig dom eller böter, enligt domen begåtts under påverkan av sådan allvarlig psykisk störning som avses i 30 kap. 6 § brottsbalken. I utdrag enligt 17 § 2-8 skall inte tas med uppgift om besöksförbud enligt lagen 1988:688 om besöksförbud. I utdrag enligt 17 § 9 får inte tas med uppgift om annan påföljd än sådan har dömts ut med tillämpning av 8-11, 14 eller 15 kap. som brottsbalken eller skattebrottslagen 1971:69. I utdrag enligt 17 § 10 får inte tas med uppgifter om någon annan påföljd ån sådan som har dömts ut med tillämpning av 3 eller 4 kap., 8 kap. 5 eller 6 12 kap. 3 § eller 13 kap. brotts-

SOU 1994: 149 Författningsförslag

balken, 1 eller 3 § narkotikastraflagen 1968:64 eller 37§ vapenlagen 1973211 76. Utdrag enligt 17 § 1-4, 8 och Utdrag enligt 17 § 1-4 och 8- 9 skall begränsas enligt 6 och 10 skall begränsas enligt 6 och 7 §§ lagen 1965:94 om polis- 7 §§ lagen 1965:94 om polisregister m.m. register. Utdrag enligt 17 § 5-7 skall begränsas enligt 6 § andra stycket och 7 § lagen 1965 :94 om polisregister m.m. På utdrag till enskild skall antecknas det ändamål för vilket det utfärdats .

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1996.

Förslag till

Förordning om ändring i förordningen 1989: 149 om bevakningsföretag m.m.

Regeringen föreskriver att 10 § förordningen 1989:149 om bevakningsföretag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10§ För godkännandemyndighetens För godkännandemyndighetens prövning av en persons med- prövning av en persons medborgerliga pålitlighet skall upp- borgerliga pålitlighet skall uppgift som avses i 9 § personalkon- gifter som avses i 18 § säkertrollkungörelsen 1969:446 in- hetsskyddslagen 1995:000 såhämtas. Därvid tillämpas 11, vitt gäller säkerhetsklass 3 in- 13-15 samt 22-24 §§ nämnda hämtas. Därvid tillämpas 20-22, kungörelse. 31 och 32 §§ den lagen samt 30, 33-36 och 44 §§ säkerhetsskyddsförordningen 1 995 .000.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1996.

I

Bakgrund

1 Inledning

Säkerhetsskydd

Med säkerhetsskydd avses åtgärder för att skydda totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Grundläggande bestämmelser säkerhetsom skyddet finns i förordningen 1981:421 om säkerhetsskyddet vid

statliga myndigheter säkerhetsskyddsförordningen. Förordningen är

inte tillämplig på kommuner och landsting. Förordningen gäller inte heller för riksdagen eller dess myndigheter eller för regeringskansliet. Enligt förordningen åligger det varje statlig myndighet att svara för att det finns ett tillfredsställande säkerhetsskydd inom myndighetens verksamhetsområde. Säkerhetsskyddet består av:

skydd mot att obehöriga får kännedom uppgifter är - om som av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt och som enligt bestämmelserna i sekretesslagen 1980:100 omfattas av sekretess sekretesskydd.

skydd mot att obehöriga får tillträde till anläggningar, områden, fartyg, flygplan och andra ställen där de kan få kännedom om uppgifter som avses i föregående punkt eller där verksamhet som har betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt bedrivs tillträdesskydd.

skydd mot att någon inte är pålitlig från säkerhetssynpunkt får - som en sådan tjänst eller sådant vikariat eller uppdrag är besom av tydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt infiltrationsskydd.

information till berörda arbets- och uppdragstagare sekretess-, om

tillträdes- och infiltrationsskyddet vid myndigheten

kontroll av sekretess-, tillträdes- och infiltrationsskyddet vid - myndigheten och av informationen om detta skydd.

Förordningen finns intagen i betänkandet bilaga som

52 Inledning SOU 1994: 149

Ansvaret för säkerhetsskyddet vilar alltså i första hand på respek-

tive myndighet. Förordningen innehåller inte några detaljerade regler för hur säkerhetsskyddet skall utformas. I stället ankommer det på och Överbefälhavaren ÖB, För-

Rikspolisstyrelsen RPS numera

svarsmakten, utfärda nämnare bestämmelser och att kontrollera att att

bestämmelserna följs. Med stöd av detta bemyndigande har RPS och

ÖB utfärdat föreskrifter, anvisningar och allmänna råd gemensamt säkerhetsskydd FA SÄK. om Försvarsmakten och RPS skall också begäran i särskilda fall

råd säkerhetsskyddet till regeringskansliet, riksdagen och

lämna om dess myndigheter, till Justitiekanslern samt till kommuner och lands-

ting.

skall träffa avtal upphandling med Om en myndighet om som

hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemlig, skall myndigheten träffa överenskommelse med leverantören de säkerhetsskyddsbeom stämmelser behövs i det särskilda fallet. Detsamma gäller när som

myndigheten infordrar anbud för upphandling. På detta sätt uppnår de berörda företagen får ett säkerhetsskydd som är jämförligt

man att

med det skydd gäller hos myndigheter grund av föreskrifter-

som na i förordningen.

Bestämmelserna säkerhetsskyddet vid upphandling fanns tidi-

om

intagna i upphandlingsförordningen 1973:600, upphävd den 31

gare

december 1993 återfinns numera i säkerhetsskyddsförord-

men Med stöd de äldre bestämmelserna har RPS i samråd med ningen. av ÖB utfärdat föreskrifter och anvisningar beträffande säkerhetsskydd vid för behov med hänsyn till rikets säker-

upphandling statens som het skall hållas hemlig SUA Säkerhetsskydd Upphandling Arbete.

Det är således i första hand sekretessbelagda uppgifter och hand-

lingar olika slag skyddas bestämmelserna i säkerhetsav som genom

skyddsförordningen. Därutöver kan anläggningar, föremål och om-

råden olika slag inte direkt innehåller sekretessbelagda uppav som gifter ändå sådan betydelse för totalförsvaret att ett säkerhetsvara av skydd påkallat för förhindra exempelvis sabotage eller stöld ur är att anläggningar och områden omfattas då be-

vapenförråd. Sådana av

stämmelserna i förordningen. En sak är ett utvecklat säkerhetsskydd kan utgöra skydd annan att för andra intressen än dem förordningen avser att skydda. även som Det kan gälla röjandet andra uppgifter än sådana som rör totalförav och det kan gälla olika former brottsliga angrepp. Enligt svaret av

förordningen skall myndigheterna vid behov meddela särskilda före-

skrifter säkerhetsskyddet inom sitt verksamhetsområde. Det är om inte ovanligt att myndigheterna i sådana föreskrifter tar in bestäm-

SOU 1994: 149 Inledning 53

melser till skydd mot röjande av sekretessbelagda uppgifter överhuvud taget och om skydd mot olika former av brott. Begreppet säkerhetsskydd har i förordningen sålunda en snävare innebörd än när det används i andra sammanhang. Inom näringslivet används i stället för säkerhetsskydd ofta begreppet Risk Management. Det avser såväl affärsmässiga och politiska risker i företagandet som risker för olika slag av sekretessförluster och brottslig verksamhet. I stället för begreppen sekretesskydd, tillträdesskydd och infiltrationsskydd används i allmänhet i näringslivet begreppen informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personsäkerhet. Benämningarna illustrerar den vidare innebörd som läggs i begreppen. Som ytterligare ett exempel på att säkerhetsskyddet kan omfatta mer än vad som följer av förordningen kan nämnas de föreskrifter som utfärdats den 18 januari 1993 om säkerhetsskyddet i regeringskansliet. Föreskrifterna innehåller bestämmelser om sekretesskydd som syftar till att skydda alla former av hemliga uppgifter. Tillträdesskyddets syfte anges bland annat vara att förhindra att obehöriga får tillträde till regeringskansliets lokaler, att förhindra sabotage, terroristhandlingar, spioneri, stöld, skadegörelse samt andra brott och förseelser samt att förhindra brand och andra skador. Säkerhetsskyddet i den bemärkelse som begreppet har i säkerhetsskyddsförordningen syftar dock till att skydda totalförsvaret och rikets säkerhet i övrigt. Säkerhetsskyddsarbetet har nära samband med de beredskapsförberedelser och den beredskapsplanläggning som bedrivs vid myndigheterna i enlighet med bestämmelserna i beredskapsförordningen 1993:242. Beredskapsplaneringen syftar i första hand till att myndigheten skall kunna ställa om sin verksamhet för att kunna fungera i krig. Ett fullgott säkerhetsskydd är en förutsättning för att myndighetens beredskapsplanering skall skyddas och därigenom även för att verksamheten i kris och krig skall kunna bedrivas på bästa möjliga sätt.

1 Personalkontroll

Som har framgått av det föregående avsnittet utgör infiltrationsskyddet en del av säkerhetsskyddet. Med infiltrationsskydd avses skydd mot att någon som inte är pålitlig från säkerhetssynpunkt får en tjänst eller ett vikariat eller uppdrag som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Personalkontroll är ett viktigt inslag i infiltrationsskyddet. Personalkontroll innebär att man i fråga om vissa befattningar som har be-

54 Inledning SOU 1994: 149

tydelse för rikets säkerhet inhämtar upplysningar från polisregister om den som innehar eller skall tillträda befattningen. Systemet med personalkontroll växte fram under andra världskriget och tiden därefter. Kontrollsystemet reglerades länge genom sekretessbelagda kungliga brev till de myndigheter som hade att företa kontroll. Först i samband med att flygöversten Stig Wennerström avslöjades som spion är 1963 blev systemet känt för allmänheten. Personalkontrollen behandlades av den parlamentariska nämnden i Wennerströmaffären SOU 1968:4 Handläggningen av säkerhetsfrägor. Nämnden föreslog att bestämmelserna om personalkontroll inte längre skulle hållas hemliga. På grundval av nämndens förslag utarbetades en offentlig författning, personalkontrollkungörelsen, som ersatte de hemliga breven. Personalkontrollkungörelsen l969:446, omtryckt 1983:764 trädde i kraft den l oktober 1969 och gäller ännu. Kungörelsen finns intagen i betänkandet som bilaga Personalkontrollen avser befattningar som på grund av sin betydelför totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt har placerats i s.k. se skyddsklass. Antalet skyddsklasser är tre, nämligen 1A, 1B och 2. Avgörande för inplaceringen i skyddsklass är i vilken utsträckning befattningshavaren får del av hemliga uppgifter av betydelse eller synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Personalkontrollen tillämpas inte endast vid statliga myndigheter utan också på anställda i enskild verksamhet som i samband med upphandling eller utövande andra funktioner inom totalförsvaret av får del av känslig information. Däremot omfattar kontrollen inte kommunalt anställda. Vid personalkontroll undersöks om befattningshavaren har gjort sig skyldig till något brott eller om han annars förekommer i polisregister. Vid sidan av slagning i brottsregister av allmänt slag omfattar kontrollen också uppgifter i det register som förs av Säkerhets-

polisen SÄPO. Detta register SÄPO-registret innehåller bl.a.

uppgifter om personer som misstänks för samröre med främmande underrättelseorganisationer eller terrc strörelser eller som kan antas delta i subversiv verksamhet, dvs. försök att undergräva och omstörta den rådande sarnhällsordningen. För de mest kvalificerade befattningarna kompletteras registerkontrollen med en särskild personutredning. RPS avgör uppgifter finns i polisregister eller som har om som

kommit fram vid personutredningen skall lämnas ut till den myndig-

het har begärt kontrollen. Det innebär att RPS skall göra en viss som bedömning av uppgifternas relevans i anställningsärendet. Men det är den myndighet som har begärt att få ut uppgifterna som har att själv-

SOU 1994: 149 Inledning 55

ständigt pröva deras betydelse och väga dem mot övriga omständigheter i ärendet. Den kontrollerades möjligheter till insyn i handläggningen ett av personalkontrollärende är begränsade, eftersom sekretessen för uppgifter i polisregister ofta gäller även i förhållande till den registrerade själv. En historisk tillbakablick på personalkontrollen och en redogörelse för den allmänna debatten i ämnet återfinns i rapporten SOU 1989: 18 SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, 121 En redogörel- - s. se för ett antal rättsfall med anknytning till personalkontrollen finns i betänkandet SOU 1990:51 SÄPO Säkerhetspolisens arbets- metoder, personalkontroll och meddelarfrihet, 186 s.

SOU 1994: 149

2 Utredningsuppdraget

2.1 SÄPO-kommittén

I november 1987 tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté Ju 1987:05 för över verksamheten hos SÄPO. att se En uppgift för

kommittén, SÄPO-kommittén, var enligt direktiven dir. 1987:41 att

granska SÄPO:s organisation och arbetsmetoder. Uppdraget omfattade även en översyn av personalkontrollen. En tredje fråga för kommittén att behandla var om vissa undantag från meddelarfriheten borde införas med hänsyn till rikets säkerhet. En första etapp av kommitténs arbete avslutades i juli 1988 och redovisades i delbetänkandet SOU 1988:16 SÄPO Säkerhets- polisens inriktning och organisation. I det betänkandet behandlades frågor om arbetsuppgifter och organisation, ledning och parlarnentarisk insyn, personalpolitik samt vissa lagtekniska frågor. Efter remissbehandling lade regeringen i februari 1989 fram ett betänkandet grundat förslag SÄPO:s inriktning och organisation om m.m. prop. 1988891108. Riksdagen biföll förslagen bet. 1988 89:JuU21, rskr. 198889:287. Efter avlänmandet delbetänkandet återstod för SÄPO-kommittén av att utreda SÄPO:s arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet. Regeringen beslutade att arbetet skulle förberedas i särskild ordning och uppdrog i oktober 1988 särskild utredare ambassaen

dören Carl Lidbom att ta fram underlag för det fortsatta arbetet.

Denne redovisade sitt arbete i april 1989 i rapporten SOU:1989:18 SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder. - SÄPO-kommittén återupptog därefter sitt arbete med rapporten som underlag. Kommitténs arbete avslutades i juni 1990 i och med avlämnandet betänkandet SOU 1990:51 SÄPO Säkerhetspolisens av arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet. I fråga om personalkontrollen ansåg kommittén att några mera grundläggande förändringar inte var påkallade utan att huvudlinjerna i det gällande systemet borde behållas. Kommittén föreslog däremot att det skulle var möjligt att företa personalkontroll inte endast beträffande personer med tillgång till hemliga uppgifter utan också till skydd mot terroristaktioner. När det gäller kommunerna saknas enligt

58 Utredningsuppdraget SOU 1994: 149

personalkontrollkungörelsen möjlighet till kontroll av befattnings-

havare där trots i kommunerna handlägger åtskilliga frågor att man betydelse för totalförsvarsplaneringen. Enligt kommittén borde av

personalkontroll få utföras även beträffande kommunalt anställd

personal. Dessutom föreslogs att personalkontroll skulle kunna få ske även i fråga försvarare i mål där det förekom sekretessbelagda om uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. För att få ned antalet ärenden i vilka uppgifter lämnas ut från

SÄPO-registret föreslog kommittén att uppgifter därifrån inte skulle

vid kontroller avsåg skyddsklass 2. SÄPO skulle få lämnas ut som

således inte längre befatta sig med personalkontrollärenden i denna

ytterligare förhindra uppgifter från SÄPOskyddsklass. För att att registret lämnades ut till för den kontrollerade borde enligt men kommittén gallring i detta register ske med kortare intervaller än tidigare.

Enligt personalkontrollkungörelsen beslutar RPS styrelse vilka

SÄPO-kommittén föreslog

polisregisteruppgifter som skall lämnas ut.

att frågan utlämnande uppgifter när det gällde de högsta om av skyddsklasserna, 1A och 1B, i stället skulle handläggas av en särskild nämnd, Nämnden för säkerhetspolisens register; utlämnande av

uppgifter i andra fall skulle handläggas i annan ordning. Utöver

prövningen utlämnandefrågan skulle nämnden ha till uppgift att av fortlöpande utöva tillsyn över SÄPO:s registerhantering och därvid särskilt vaka över att enskildas personliga integritet inte kränktes. Vidare föreslog kommittén ökade möjligheter för den kontrollerade få vilka uppgifter honom lämnades ut i ett personalatt veta om som kontrollärende.

Slutligen borde enligt SÄPO-kommittén den grundläggande regle-

ringen ett system för personalkontroll ske i lag och inte i en förav fattning lägre valör. Kommittén lade därför fram ett förslag till en av

lag personalkontroll som skulle ersätta personalkontrollkungörel-

om sen.

sammanfattningen kommitténs förslag i personalkontrolldelen

av och författningsförslaget är fogade till detta betänkande som bilaga 3 och SÄPO-kommitténs förslag remissbehandlades. I stort tillstyrktes förslaget eller lämnades utan erinran. Sålunda godtogs allmänt för-

slaget utvidgning personalkontrollen utöver befattning med

om en av sekretessbelagt material. Invändningar framfördes dock i vissa enskildheter, bl.a. mot förslaget att offentliga försvarare skulle kunna

göras till föremål för personalkontroll och mot begränsningarna i

fråga möjligheterna att lämna ut uppgifter från SÄPO-registret.

om

SOU 1994: 149 Utredningsuppdraget 59

SÄPO-kommitténs förslag och remissinstansernas inställning kommer att redovisas mera ingående i samband med våra överegna väganden och förslag.

2.2 Våra direktiv

2.2. 1 Personalkontroll

I direktiven anförs SÄPO-kommitténs förslag att bygger en lämplig balans mellan kontrollbehovet och hänsynen till den person-

liga integriteten samtidigt allvarliga invändningar kan

som resas mot vissa delar av förslaget. Det gäller bl.a. förslaget att ta bort möjlig-

heterna att lämna ut uppgifter från SÄPO-registret vid kontroll i

skyddsklass 2. I många fall skulle förslaget i praktiken betyda att uppgifter om samröre med politiska extremistorgrupper eller kontakter med terrorister eller utländska spionorganisationer inte fick lämnas ut vid prövning av om en person är lämplig att få säkeren hetskänslig befattning. Detta skulle enligt direktiven medföra en väsentlig försvagning av skyddet mot säkerhetshotande verksamhet. Kommittéförslaget i denna del anses därför inte böra genomföras. Inte heller bör enligt direktiven förslaget att föra in offentliga försvarare i vissa brottmål i personalkontrollsystemet läggas till grund för lagstiftning. Det sagda innebär enligt vad som anförs i direktiven att avvikelser under alla förhållanden måste göras från SÄPO-kommitténs förslag. Till detta kommer att Sveriges ansökan om medlemskap i EG har

förändrat förutsättningarna för bedömningen SÄPO-kommitténs

av förslag. Många länder i Västeuropa tillämpar enligt direktiven ett system som bygger på s.k. security clearance eller, med svensk en

term, såkerhetsklarering. Systemet innebär bl.a. att skyddsklassplace-

ringen inte hänför sig till tjänsten utan till I det långa personen. loppet är det enligt direktiven knappast realistiskt att Sverige behåller ett personalkontrollsystem som i viktiga avseenden skiljer sig från vad som allmänt gäller hos andra EG-länder.

Systemet med skyddsklassplacering som hänför sig till tjänster

stämmer dessutom dåligt med den senaste tidens utveckling inom

arbetsrätten på det offentliga området går ut att utmönstra

som tjänstebegreppet. Från den synpunkten är det enligt direktiven en fördel med ett system som bygger på skyddsklassning en av personer. Enligt direktiven leder det anförda fram till att det framstår som olämpligt att lägga fram ett förslag på grundval SÄPO-kommittén. av

60 Utredningsuppdraget SOU 1994: 149

Inriktningen bör i stället att utarbeta ett förslag till personalvara kontroll bygger ett klareringsförfarande av europeisk modell. som Sammanfattningsvis är alltså målet för vårt utredningsuppdrag att

lägga fram förslag till lag personalkontroll som bygger på s.k.

ett om säkerhetsklarering i linje med vad tillämpas i andra länder i som Västeuropa. l den delen ingår att vi skall informera oss om hur med säkerhetsklarering har utformats i de länder som ansystemet vänder detta system och hur det fungerar i praktiken.

I övrigt bör utredningsarbetet bygga de principiella övervägan-

den i fråga kontrollens effektivitet och skyddet för den enskilde om redovisas i SÄPO-kommitténs förslag. Vid avvägningen mellan som kontrollintresset och integritets- och rättssäkerhetsintresset bör således kommitténs överväganden vägledande så långt det är vara möjligt. möjligt avvika från SÄPO- Enligt direktiven bör det dock vara att

kommitténs ställningstaganden i den utsträckning som föranleds av kontrollen skall bygga ett klareringsförfarande eller om det

att

vid jämförelser med vad gäller i andra länder, finns

annars, som lösningar är bättre än de kommittén har föreslagit. som som

I vårt uppdrag ingår att utarbeta tillämpningsföreskrifter i förord-

ningsform. En fråga därvid skall beaktas särskilt är att få till som stånd klar och restriktiv avgränsning den personkrets som, i en av enlighet med SÄPO-kommitténs förslag, skall kunna kontrolleras av anledning den kontrollerade får tillgång till hemlig annan än att information. Utanför uppdraget faller frågan lagreglering Säkerhetspoliom av register, bereds inom för en översyn av polissens som ramen

registerlagstiftningen som helhet.

Direktiven är i sin helhet fogade till betänkandet som bilaga 5.

2.2.2 Säkerhetsskydd

Rikspolisstyrelsen och Överbefälhavaren har i en gemensam skrivelse

till regeringen den 9 november 1992 framfört att säkerhetsskyddsförordningen bör arbetas och formen lag. I skrivelsen framom ges av hålls särskilt kommunerna viktiga totalförsvarsmyndigheter att som

borde omfattas regleringen samt att sådan reglering kräver

av en lagform. Mot bakgrund att säkerhetsskyddet i dag är koncentrerat av till uppgifter omfattas försvarssekretess bör vidare en utsom av vidgning begreppet säkerhetsskydd övervägas. av

I våra direktiv anges att säkerhetsskyddsförordningen behöver ses

de skäl RPS och ÖB anfört utan över inte bara på grund av som också därför det bör utredas vilket sätt vissa enskilda bör att

SOU 1994: 149 Utredningsuppdraget 61

omfattas av en ny reglering om säkerhetsskydd. Härmed dels avses företag som omfattas av upphandlingsförordningen, dels sådana enskilda organ som utan att det rör sig om upphandlingsavtal bedriver verksamhet inom totalförsvaret. Som exempel på den senare kategorin nämns Svensk Elberedskap AB, som övertagit de branschinriktade beredskapsresurserna vid Vattenfalls beredskapssektion, och Telia AB, där sekretessbelagda uppgifter som rör totalförsvaret förekommer i stor utsträckning. Enligt direktiven bör översynen i första hand inriktas på en lagreglering som skall omfatta kommuner och vissa enskildaDet bör övervägas i vilken utsträckning det kan vara lämpligt att behålla förordningsformen i fråga om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter. I översynen skall inte ingå att ta ställning till säkerhetsskyddet hos regering och riksdag. Direktiven återges i bilaga

3 Utredningsarbetet

En central fråga för vårt arbete har varit hur andra länders motsvarigheter till det svenska personalkontrollsystemet är utformade. Vi har genom besök informerat oss om systemen i Danmark och Norge, Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike, Nederländerna och Storbritannien samt USA och Kanada. Därvid har vi också tagit upp frågor som rör säkerhetsskyddet i stort. I enlighet med våra direktiv har SÄPO-kommitténs slutbetänkande varit utgångspunkten för vårt arbete med personalkontrollfrågorna i övrigt. Vi har således inte gjort några egna mera djupgående utredningar rörande det nuvarande systemet i form av enkäter eller omfattande granskning av akter i personalkontrollärenden och liknande. Frånsett vissa kompletteringar i fråga om statistik m.m. har de undersökningar SÄPO-kommittén gjort varit det huvudsakliga som underlaget i den delen. Däremot har vi studerat handläggningen av personalkontrollfrågor hos SÄPO och också inhämtat synpunkter därifrån såväl personalkontrollen som säkerhetsskyddsfrågorna. Vi har i samma frågor också haft åtskilliga kontakter med företrädare för olika myndigheter, kommuner, försvarsindustrin och andra enskilda organ med uppgifter inom totalförsvaret. Vi har också fått synpunkter på vårt arbete från de fackliga centralorganisationerna LO, TCO och SACO. Inom ramen för vårt arbete har vi också behandlat några framställningar om ändringar i personalkontrollkungörelsen som regeringen har överlämnat till oss dnr. Ju 91-3621, 91-3639, 91-3670 och 94- 1545.

SOU 1994: 149

3 Säkerhetsskydd

Säkerhetsskyddets omfattning

3. 1 Allmänt

Säkerhetsskyddsförordningen är som förut nämnts avsedd att skydda

uppgifter och förhållanden rör totalförsvaret eller rikets säkerhet som i övrigt. Avgränsningen av det skyddsvärda området i personalkontrollkungörelsen är i princip densamma. Enligt 1 § skall uppgifter ur polisregister inhämtas om den innehar eller skall tillträda som en tjänst hos myndighet är betydelse för totalförsvaret eller som av rikets säkerhet i övrigt. Begreppet totalförsvar är förhållandevis väl avgränsat. Till detta återkommer vi i nästa avsnitt. Med rikets säkerhet kan såväl avses den yttre säkerheten för ett nationellt oberoende den inre säkersom heten för statsskickets bevarande. Någon legaldefinition begreppet av rikets säkerhet finns inte. Uttryckets närmare innebörd har delvis angetts i förarbeten till andra författningar och i praxis. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att uppmärksamma

de skilda uttryckssätt som valts i författningar där orden rikets säker-

het ingår som en bestämning. Ansvar enligt 19 kap. 5 § brottsbalken förutsätter sålunda att men kunnat uppkomma för totalförsvaret eller eljest för rikets säkerhet. 2 kap. 2 § sekretesslagen att sekreanger tess gäller för vissa uppgifter, om det kan antas att det skadar landets

försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet uppgiften

om röjs. I 7 § polislagen 1984:387 att regeringen kan uppdra anges RPS att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet.

Säkerhetsskyddsförordningen tar i första hand sikte på hot mot

rikets yttre säkerhet. Tillämpningsföreskrifterna FA SÄK har utformats med den utgångspunkten. Säkerhetsskyddet omfattar emellertid enligt förordningen även infiltrationsskydd. Detta är närmare reglerat i personalkontrollkungörelsen, som otvivelaktigt skydd för avser såväl den yttre som den inre säkerheten. Det kan knappast råda någon tvekan om att uttrycket rikets säkerhet avsetts ha innesamma börd i de båda författningarna.

64 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

3.1.2 Skyddet den yttre säkerheten

av

Skyddet för den yttre säkerheten tar i första hand sikte på totalför- Begreppet totalförsvar finns definierat i beredskapsförordsvaret. ningen 1993:242 ansluter till lagen 1992:1403 om höjd som beredskap. Med totalförsvar avses sålunda den verksamhet som är nödvändig för förbereda landet inför yttre hot och för att ställa att

samhället till krigsförhållanden. Under krig omfattar totalför-

om svaret hela den verksamhet som då skall bedrivas. Totalförsvaret indelas traditionellt i det militära försvaret, civilfördet ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret och svaret, övrigt totalförsvar. Det militära försvaret utgörs vad som i dagligt av tal med termen försvar, dvs. det väpnade försvaret. Civilföravses uppgift är att i krigstid skydda och hjälpa befolkningen mot svarets verkningarna stridshandlingar. Det ekonomiska försvarets huvudav uppgift försörjningen för det svenska samhället om är att trygga landet helt eller delvis blir hänvisat till egna försörjningsresurser. Till

det psykologiska försvaret kan hänföras Sveriges Radios beredskap planläggningen för och övrig informationsöverföring samt

samt press för folkrörelserna. I det övriga totalförsvaret har bl.a. polisen och

sjukvården uppgifter.

Genom regeringens proposition 199495:7 med förslag till lag om

civilt försvar införs delvis terminologi. Enligt l kap. 1 § i en ny lagförslaget består totalförsvar militärt försvar och civilt försvar. av Begreppet civilförsvar utmönstras lagstiftningen och ersätts av ur begreppen befolkningsskydd och räddningstjänst. Ansvaret för denna verksamhet skall enligt förslaget övertas kommunerna. De förändav

ringar föranleds propositionen påverkar i och för sig inte

som av innebörden totalförsvarsbegreppet. av Ett hot rikets säkerhet kan förekomma, även om det inte mot yttre hot totalförsvaret. Frågan begreppet men för rikets utgör ett mot om Ju 1979:6 Över-

säkerhet behandlades av spionbrottsutredningen Ds

spioneribrottet Utredningen ansåg att ett röjande av syn av m m. uppgifter kunde innebära för rikets säkerhet även om uppgiftermen inte rörde totalförsvaret. Som exempel straffbara former av na spioneri inte rörde totalförsvaret nämnde utredningen olika som former s.k. politiskt spionage. Röjande hemliga förhandlingar av av eller överenskommelser med andra länder skulle kunna medföra som Sverige får svårare att hålla sig neutralt i ett eventuellt krig utanatt skulle kunna ett sådant fall. Det vore också för våra gränser vara tänkbart ansåg utredningen att ett utforskande av svenska förhand- - -

lingsdirektiv inför gränsförhandling med främmande nation

en en skulle kunna innebära för rikets säkerhet. Såvitt gällde olika men

SOU 1994: 149 Säkerhetsskydd 65

former av industrispionage anförde utredningen röjande

att av industriella hemligheter som inte har betydelse för försvaret i praktiken knappast kunde komma att omfattas bestämmelsen. Rent av teoretiskt kunde det emellertid tänkas att bevarandet svensk av en industriell hemlighet skulle kunna ha sådan ekonomisk betydelse en att ett röjande av informationen skulle kunna äventyra rikets oberoende eller bestånd. För att det i sådana fall nämnts skulle som nu vara fråga om spioneri förutsatte dock utredningen den skada i så att som fall vållats måste vara att jämställa med för rikets försvar. men Ytterst måste gärningen röra rikets oberoende eller bestånd i något avseende. I proposition 197980:176 med förslag till ändringar i brottsbalken fann departementschefen inte någon anledning till invändningar mot utredningens slutsatser. l fråga om innebörden begreppet för av men rikets säkerhet fann inte heller riksdagen anledning till beannan dömning än den utredningen gjort bet. 198182:JuU rskr. 1981 82:43. Den restriktiva syn utredningen anlade på innebörden begreppet av men för rikets säkerhet bör ses mot bakgrund att det gällde beav stämningen av det allvarliga brottet spioneri. Spioneribestämmelsen i sin nuvarande lydelse återgår i allt väsentligt till den utformning bestämmelsen fick i 1948 års lagstiftning. I förarbetena anges att kravet på men för rikets säkerhet innefattar begränsning till verken ligt betydelsefulla ting NJA 1948 260. s.

Att kravet på men för rikets säkerhet innebär begränsning till

en uppgifter som rör något verkligt betydelsefullt framgår också av rättsfallet NJA 1988 118. I målet hade JK väckt åtal för sådant s.

otillåtet offentliggörande i tryckt skrift innebar vårdslöshet med

som hemlig uppgift. Uppgifterna, rörde några polska tavelförsäljares som underrättelseverksamhet i Sverige, bedömdes ÖB ha inneburit av men för rikets säkerhet dels att främmande makt erhållit kännedom genom om säkerhetstjänstens arbetsformer, inriktning, resultat och arbets-

sätt, dels genom att styrkeuppgifter hos flygvapnet avslöjats. Högsta

domstolen ansåg dock inte att de hemliga uppgifter avslöjats i som artiklarna var av sådan betydelse att annat än ringa för rikets men säkerhet kunnat uppkomma. Åtalet ogillades.

Brottsbalkens bestämmelser får i och för sig centrala för anses vara tolkningen av innebörden av rikets yttre säkerhet även enligt säker-

hetsskyddsförordningen och personalkontrollkungörelsen. Det innebär

att skyddet av rikets yttre säkerhet omfattar uppgifter och förhållanden av rent militär betydelse eller betydelse för totalförsvaret i av övrigt och andra uppgifter har betydelse för landets nationella som oberoende.

66 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

Den begränsning till verkligt betydelsefulla ting som följer av brottsbalkens menkrav får emellertid inte förstås så att endast uppgifröjande innebär för rikets säkerhet omfattas av säkerter vars men hetsskyddet. Brottsbalken vägledning för avgränsningen av det ger skyddade området skaderekvisitet i brottsbalken har ingen motmen

svarighet i säkerhetsskyddsförordningen. För säkerhetsskyddet gäller

endast begränsningen att det skall fråga om uppgifter eller förvara hållanden rör totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt och som

enligt personalkontrollkungörelsen att det är fråga om en tjänst som

har betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. De uppgifter offentliggjorts i det nyss nämnda rättsfallet var som uppenbart hemliga uppgifter rörde rikets yttre säkerhet. En som sak är domstolarna inte fann att röjandet av dem innebar annan att sådant för spioneri kunde följa. men att ansvar

3.1.3 Skyddet den inre säkerheten

av

Rikets inre säkerhet kan hotad utan att totalförsvaret berörs. vara Angrepp vårt demokratiska statsskick kan förekomma från mot grupperingar utan förbindelse med främmande makt. Här avses t.ex. försök tillvälla sig den politiska makten uppror men också att genom användning våld, hot eller tvång mot statsledningen i syfte att av påverka politikens utformning. Sådana på företrädare för angrepp rättsväsende eller förvaltning i syfte att förhindra eller framtvinga

beslut i viss riktning kan också utgöra hot mot den grundläggande

rättsordningen, liksom försök att tysta den offentliga debatten genom representanter för massmedierna eller andra opinionsangrepp

bildare. Försök systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja

att sina demokratiska fri- och rättigheter bör också räknas till hoten mot rikets inre säkerhet. Dock bör betonas att det måste röra sig om

kriminella aktiviteter. Hot om olika påtryckningsåtgärder, t.ex. en laglig arbetskonflikt för att påverka de beslutande politiska instan-

kan inte uppfattas ett hot mot den inre säkerheten. serna, som Våld, hot eller tvång för politiska syften kan sålunda utgöra allvarliga hot mot rikets inre säkerhet. Uttrycket våld, hot eller tvång för politiska syften brukar användas för att karakterisera terrorism jfr l§ lagen 1990:217 skydd för samhällsviktiga anläggningar om skyddslagen. Definitionsmässigt finns det därför stöd för att m.m., säkerhetsskyddet hos myndigheterna redan enligt den nuvarande

säkerhetsskyddsförordningen skall utformas så att det också för-

hindrar inhemska extremistgrupper att terrorhandlingar rubba genom den nationella stabiliteten i vårt land. En annan sak är att tillämp-

SOU 1994: 149 Säkerhetsskydd 67

ningsföreskrifterna inte innehåller något stadgande särskilt som tar sikte på skydd mot terrorbrott. Sverige har i konventioner förbundit sig bekämpa den internaatt tionella terrorismen. Typiskt för denna har varit att genom terror-

handlingar sprida skräck och förvirring bland allmänheten och

försöka tvinga den politiska ledningen i ett land att verka för terroristernas politiska mål i deras hemländer. Sådana gärningar har förekommit också i Sverige. Som exempel kan nämnas utlösningen av en bomb på Nybroplan i Stockholm år 1986. Dådet riktades - som mot ett amerikanskt flygbolag var i och för sig allvarligt kan - men knappast sägas ha rört rikets säkerhet. Andra terroraktioner har förekommit där det i samband med dåden har framställts olika krav mot statsledningen. Exempel på sådana aktioner är ockupationen av den västtyska ambassaden år 1975 eller kapningen flygplan av ett som tvingades ner på Bulltofta flygplats i Malmö år 1972. Enligt vår mening utgjorde dessa dåd ett hot mot rikets inre säkerhet, eftersom den normala rättsordningen riskerade att sättas spel efter kraven ur mot statsledningen.

Terroristlagstiftningskommittén uttalade i sitt betänkande SOU

1989: 104 Terroristlagstiftningen, att flertalet terroristbrott inte utgör brott mot rikets säkerhet. Kommittén ansåg att varken mordet på den jugoslaviske ambassadören år 1971 eller Bulltoftakapningen och knappast heller ockupationen den västtyska ambassaden kunde av sägas utgöra brott mot rikets säkerhet. Som exempel terroristbrott som kunde utgöra hot mot rikets säkerhet nämndes attentat och sabotage mot den centrala statsförvaltningen bet. 184 och 259. s. s. Att terrorverksamhet kan ta sig uttryck i olika former kan, som men inte behöver, innebära ett hot mot rikets säkerhet illustreras också av bestämmelsen i 4 § förordningen 1989:773 med instruktion för Rikspolisstyrelsen. Där utsägs nämligen att RPS även om verksamheten inte att förebygga brott mot rikets säkerhet avser

också leder polisverksamhet i fråga om bl. terrorismbekämpning.

a. Ett hot mot rikets säkerhet bör nämnas särskilt och säkersom som

hetsskyddsförordningen skall förebygga är omstörtande subversiv

verksamhet. Sådan underminerande verksamhet syftar till som att undergräva förtroendet för vårt politiska system för att förbereda ett maktövertagande med illegala metoder kan ett led i inhemska vara gruppers eller organisationers strategi. Men den kan också vara initierad och finansierad främmande makt i syfte bereda av att marken för en militär intervention. Omstörtande verksamhet kan alltså avse såväl rikets yttre inre säkerhet. som Vilka typer av hemliga uppgifter skall skyddas med hänsyn till som den inre säkerheten låter sig inte bestämmas lika tydligt när det som

Sákerhetsskydd SOU 1994: 149

den säkerheten. Det är främst polisens sak att förebygga gäller yttre

i vårt samhälle. Gäller det brottsliga aktiviteter som kan skada brott inre säkerhet så har beskrivits vilar uppgiften primärt rikets som nu Säkerhetspolisen. För SÄPO skall kunna fullgöra denna uppgift att

har den uppmärksamma företeelser av de mest skiftande slag som

att

politiskt motiverad brottslighet förbereds. Ett nöd-

kan tyda att

vändigt hjälpmedel i sammanhanget är anteckningar som lagrats och

uppenbart SÄPO:s register bearbetats på elektronisk väg. Det är att i övrigt SÄPO:s verksamhet är den karaktären och uppgifter om av effektivt skydd mot röjande måste finnas. Lagstöd för hemligatt ett

uppgifter i SÄPO:s verksamhet finns i första hand i 5

hållande av sekretesslagen innehåller bestämmelser om sekretess med kap. som hänsyn främst till intresset att förebygga och beivra brott.

SÄPO:s hantering uppgifter måste hållas hemliga med

av som till rikets inre säkerhet har nämnts här som ett särskilt tydligt hänsyn exempel. Det inses lätt att även andra inom rättsväsendet i vid organ mening i eller mindre omfattning får anledning att hantera större skall hållas hemliga med hänsyn till rikets inre säker-

uppgifter som

Därmed blir reglerna säkerhetsskydd tillämpliga på deras het. om verksamhet.

3.1.4 Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan säkerhetsskyddet definieras som de åtgärder

i fråga sekretesskydd, tillträdesskydd och infiltrationsskydd som om vidtas för förebygga hot mot rikets yttre och inre säkerhet. Med att

säkerheten Sveriges försvarsförmåga, politiska obero-

den yttre avses ende och territoriella integritet. Med den inre säkerheten avses

Sveriges demokratiska statsskick och institutioner. 3.8 redogörs för innehållet i säkerhets-

I det följande avsnitt 3.2 -

och antal andra författningar har betydel-

skyddsförordningen ett som

säkerhetsskyddet enligt den här angivna definitionen. Personalse för kontrollkungörelsen, i och för sig är av central betydelse för som säkerhetsskyddet, förbigås här eftersom den författningen kommente-

utförligt i avsnitt 4. ras

3.2 Säkerhetsskyddsförordningen

1981:421 tillämpas på statliga

Säkerhetsskyddsförordningen

myndigheter befattar sig med uppgifter eller förhållanden som som totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt 1 §. Den är alltså inte rör kommuner och landsting. Den gäller heller inte rikstillämplig

SOU 1994: 149 Säkerhetsskydd 69

dagen eller dess myndigheter eller regeringskansliet eller kommittéer och särskilda utredare som omfattas av kommittéförordningen 1976:119. Som nämnts förut finns det fem skilda slag av säkerhetsskydd: sekretesskydd, tillträdesskydd, infiltrationsskydd, information och kontroll. Enligt förordningen ansvarar varje myndighet för att det finns ett tillfredsställande säkerhetsskydd 2 §. I 4 och 5 §§ finns bestämmelser om bl. a. tillvägagångssättet vid utlämnande av uppgifter som rör rikets säkerhet. Avser myndighet en att begära in anbud eller träffa avtal om upphandling som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemlig, skall myndigheten enligt 5 § tredje stycket träffa skriftlig överenskommelse med leverantören om det säkerhetsskydd som behövs i det särskilda fallet. I 6 § stadgas att det vid varje myndighet skall finnas en säkerhetschef om det inte är uppenbart obehövligt. Enligt 7 § skall verkställighetsföreskrifter samt allmänna råd och råd i särskilda fall meddelas av

Försvarsmakten för de myndigheter som hör till Försvarsdeparte-

mentet utom Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil beredskap,

Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar och civilbefälhavarna,

2. Rikspolisstyrelsen för Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil

beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, civilbefälhavarna samt för övriga myndigheter utom Justitiekanslern.

Försvarsmakten och RPS får komma överens om att Försvarsmakten skall meddela vissa föreskrifter och allmänna råd för samtliga myndigheter som nu nämnts. På begäran av RPS skall Försvarsmakten upphäva sådana regler i den mån de riktar sig till myndigheter som avses under 2. Allmänna råd och råd i särskilda fall tekniska skyddsåtgärder om meddelas av RPS också för de myndigheter som avses under Säkerhetsskyddet vid myndigheterna skall kontrolleras Försvarsav makten och RPS, var och en inom sitt område 9 §. Försvarsmakten och RPS skall också begäran i särskilda fall lämna råd om säkerhetsskydd till regeringskansliet, riksdagen och dess myndigheter, Justitiekanslern samt kommuner och landstingskommuner 10 §. Sammanfattningsvis har således RPS och Försvarsmakten normgivande, stödjande och kontrollerande uppgifter medan ansvaret för säkerhetsskyddet i förekommande fall åvilar myndigheterna.

70 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

Med stöd bemyndigandet i 7 § har ÖB och RPS gemensamt av meddelat tillämpningen säkerhetsskyddsför-

föreskrifter m.m. om av

ordningen FA SAK, se avsnitt 3.3 nedan.

3 3 Tillämpningsföreskrifter

. FA SÄK

Med stöd bemyndigandet i 7 § säkerhetsskyddsförordningen har av ÖB och RPS gemensamt år 1982 meddelat föreskrifter, anvisningar och allmänna råd tillämpningen säkerhetsskyddsförordningen om av FA SÄK. FA SÄK innehåller såväl föreskrifter och anvisningar som allmänna myndigheternas skiftande behov innehåller FA SÄK råd. På grund av inga detaljerade föreskrifter. Endast bestämmelser som ovillkorligen måste gälla vid samtliga myndigheter har erhållit formen av föreskrifter. Anvisningarna och de allmänna råden, som i viss mån är av beskrivande karaktär, kompletterar föreskrifterna. Detta innebär att anvisning inte är erforderlig för myndighetens verksamhet en som inte behöver följas. säkerhetsskyddsförordningen omfattar FA SÄK skyddet Liksom av uppgifter inom försvarssekretessens område. Om myndigheten finner

det lämpligt, kan tillämpningsområdet utvidgas till att avse även

uppgifter omfattas sekretess till skydd för andra intressen. som av Utöver hemliga uppgifter är FA SÄK tillämplig även på sådana områden, anläggningar och föremål som av hänsyn till totalförsvaret eller rikets säkerhet måste skyddas. Det sagda får i första hand betydelse för föreskrifterna om tillträdesskydd. FA SÄK innehåller 94 bestämmelser. Merparten dessa rör av

sekretesskyddet nr 7 68. Här finns regler om bl.a. behörighet att

ta del uppgifter är underkastade sekretess, kopiering, regiav som strering, kvittering, hemligbeteckning, transport och förvaring av

hemliga handlingar och tystnadsplikt. Reglerna om tillträdesskydd nr

69 81 består huvudsakligen av anvisningar och allmänna råd om -

metoder att utforma skyddet. Reglerna infiltrationsskydd nr 82

om -

87 anknyter i första hand till personalkontrollförfarandet. I den

inledande bestämmelsen anges dock att infiltrationsskyddets syfte är att hindra den inte bedöms pålitlig eller som i andra avseenden som är olämplig från säkerhetssynpunkt att del av sekretessbelagda uppgifter. Detta innebär att infiltrationsskyddet riktas mot en vidare

krets än den blir föremål för personalkontroll. De avslutande

som

reglerna nr 88 94 rör utbildning och kontroll.

-

SOU 1994: 149 Säkerhetsskydd 71

Till FA SÄK

finns

dessutom bilagor med anvisningar om bl.a. röjande signaler, ROS, och anvisningar för säkerhetsskyddet vid automatisk databehandling.

SÄK-DATA

För myndigheter som hör till Försvarsdepartementet har den dåvarande myndigheten ÖB komplement till FA SÄK utfärdat som

föreskrifter om säkerhetsskydd vid automatisk databehandling

av sekretessbelagda uppgifter FFS 1993:14. Föreskrifterna har utarbetats i samråd med Säkerhetspolisen. Mot bakgrund bestämav melserna i begränsningsförordningen 1987:1347 har Säkerhetspolisen sett sig förhindrad att utfärda föreskrifterna inom sitt ansvarsområde. I 2 § begränsningsförordningen stadgas att innan en myndighet beslutar en regel skall regelns kostnadsmässiga och andra konsekvenser utredas och dokumenteras. Av 6 § följer att den myndighet som har beslutat en regel skall, så länge regeln gäller, följa och upp dokumentera regelns kostnadsmässiga konsekvenser. Säkerhetspolisen, som fann det ogörligt att beräkna vilka kostnader föreskrifterna skulle medföra, anhöll i framställning den 4 september 1991 om regeringens medgivande att få besluta föreskrifter och allmänna råd om ADB-säkerhet. I beslut den 10 mars 1994 medgav regeringen framställningen. Regeringsbeslutet innebär inte att Säkerhetspolisen är befriad från skyldigheten att följa bestämmelserna. upp

SUA

Beteckningen SUA står för Säkerhetsskydd, Upphandling och Arbete. SUA utgör RPS och ÖB:s föreskrifter och allmänna råd beträffande säkerhetsskydd kring upphandling för statens behov med hänsyn som till rikets säkerhet skall hemlighållas. Till SUA-arbete räknas även planering, projektering och anbudsgivning. Ett SUA-arbete föreligger från det att en myndighet beslutat sätta igång ett projekt efter som bedömning kan antas innefatta sekretessbelagda uppgifter och där i något avseende annan myndighet, företag eller enskild kan person komma att anlitas som anbudsgivare, leverantör, entreprenör eller konsult. Som SUA-arbete betraktas inte avtal m.m. upphandling om som avses träda i kraft först vid beredskapshöjning eller krig krigsproduktion. För sådan upphandling gäller särskilda bestämmelser.

72 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

Det ankommer på respektive myndighet att pröva om upphandlingen eller arbetet helt eller delvis skall betraktas som ett SUAarbete. SUA-föreskrifterna är utfärdade med stöd av 14 § upphandlingsförordningen. Sedan denna förordning upphävts den 31 december 1993 återfinns den författningsenliga grunden för föreskrifterna numera i 7 § säkerhetsskyddsförordningen såvitt gäller föreskrifter om säker-

hetsskydd i allmänhet och i 24 § personalkontrollkungörelsen, såvitt gäller föreskrifter om personalkontroll i samband med upphandling.

En SUA-upphandling går enligt föreskrifterna till på följande sätt. Den beställande myndigheten gör inledningsvis en bedömning av om upphandlingen kommer att innefatta uppgifter som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemliga. En leverantör skall väljas som efter myndighetens kännedom kan bedömas lämplig för SUA-arbete. Leverantören skall informeras och godkänna de allmänna säkerom

hetskrav följer upphandlingen. Härefter skall myndigheten

som av inhämta Försvarsmaktens yttrande över leverantören. Detta innebär

att personalkontroll görs på styrelseledamöterna i företaget. Om

Försvarsmaktens yttrande är positivt, skall myndigheten besöka företaget för att förvissa sig om att det är lämpligt ur säkerhetssynpunkt förstagångsbesök. Sådant besök kan också göras av Försvarsmakten eller RPS. Om besöket leder till godkännande av leveranav

tören, företas Försvarsmaktens försorg personalkontroll på de

genom anställda hos leverantören skall få del av sekretessbelagda uppsom gifter eller utföra det känsliga arbetet. Innan upphandlingsavtalet ingås skall skriftlig överenskommelse träffas som reglerar säkeren hetsskyddet i arbetet. Leverantören upprättar slutligen en säkerhetsinstruktion skall godkännas den beställande myndigheten. som av Försvarsmakten och RPS har under hösten 1994 företagit en över-

i SÄK, SUA och SÃK DATA. Översynen

syn av föreskrifterna FA har bl.a. föranletts den omorganisation som genomfördes inom av försvaret den 1 juli 1994. De reviderade föreskrifterna väntas ges ut inom kort. Enligt uppgift kommer de nuvarande tre regelverken att sammanställas i ett.

3.4 skydd för samhällsviktiga Lagen om

anläggningar m.m.

I lagen 1990:217 skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. om skyddslagen bestämmelser gör det möjligt att bl.a. beges som gränsa tillträdet till anläggningar och områden som ur säkerhetssynpunkt år viktiga för samhället.

SOU 1994: 149 Säkerhetsskydd 73

De ändamål som får läggas till grund för beslut skyddsåtgärder om enligt lagen är skydd mot sabotage, skydd mot användning våld, av hot eller tvång för politiska syften terrorism, skydd mot spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter rör totalförsvaret som samt skydd för allmänheten mot skada kan uppkomma till följd som

av militär verksamhet l §.

Enligt förarbetena skall lagens bestämmelser tillämpas restriktivt och med urskillning. En noggrann prövning måste alltid ske av om de föreliggande riskerna är så stora att de uppväger olägenheterna med den tänkta skyddsåtgärden prop. 198990:54 59f.. En bes. stämmelse med denna innebörd har tagits in i 2 För att ett beslut om tillträdesförbud skall få meddelas måste någon av de i 1 § uppräknade riskfaktorerna föreligga. Som skyddsobjekt kan förklaras anläggningar och områden samt fartyg och luftfartyg. Kretsen av anläggningar som kan utgöra skyddsobjekt är inte obegränsad. Enligt 4 § får som skyddsobjekt förklaras

statliga förvaltningsbyggnader samt statschefens residens och statsministerns bostad,

2. anläggningar och områden till vilka staten har äganderätt eller nyttjanderätt och som disponeras av försvarsmakten samt militära fartyg och luftfartyg,

3. anläggningar eller områden som används eller är avsedda för ledning av civilförsvarsverksamhet, för energiförsörjning, vattenför-

sörjning, rundradioförsörjning, radio- och telekommunikationer,

transporter eller försvarsindustriella ändamål,

4. områden där försvarsmakten tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök, och

områden där försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige eller för att hindra kränkning Sveriges en av territorium.

När landet befinner sig i krig eller krigsfara kan lagens tillämpningsområde utvidgas 5 §. I 7 § regleras verkningarna ett beslut skyddsobjekt. Den av om normala innebörden av ett beslut är att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Verkningarna av beslutet kan dock begränsas till förbud mot att ta fotografier eller mätningar eller göra andra avbildningar, beskrivningar av eller inom skyddsobjektet eller mot att bada, dyka, ankra eller fiska där.

74 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

I 9 -18 finns bestämmelser om bevakning av skyddsobjekt. Den bevakar ett skyddsobjekt får under vissa angivna förhållanden som bl.a. besluta om kroppsvisitation samt avvisa eller tillfälligt omhänderta inom eller vid skyddsobjektet. person Genom 19 § har regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer getts möjlighet att förelägga den som bedriver verksamhet betydelse för totalförsvaret att anordna bevakning, sätta upp inav hägnader eller vidta andra liknande åtgärder för att tillgodose de ändamål som avses i lagen. I lagen finns vidare bestämmelser om militära skyddsområden, sjömätning och lodning samt ansvarsbestämmelser. Enligt förordningen skydd för samhällsviktiga anläggningar om 1990:1334 meddelas beslut skyddsobjekt av försvarsområdesom befälhavaren i de fall som avses i 4 § l och 2 och i övriga fall av länsstyrelsen i det län där objektet finns.

3.5 Sekretesslagen

Sekretesslagen 1980:100 innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. I sistnämnda hänseende innebär bestämmelserna en

begränsning den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta

av allmänna handlingar. Av 1 kap. 6 § sekretesslagen framgår att del av lagens förbud gäller för myndigheter och deras funktionärer. Med myndighet jämställs enligt l kap. 8 § riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling. Bestämmelserna i sekretesslagen innebär förbud att röja uppgift omfattas sekretess oavsett det sker muntligen eller genom som av om att allmän handling lämnas ut eller om det sker på annat sätt. Detta är ett uttryck för grundtanken bakom sekretesslagen att sekretessbehovet i princip är detsamma sig uppgift är dokumenterad i en vare en allmän handling eller Den bestämmelse i sekretesslagen som närmast tar sikte att skydda totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt är 2 kap. 2 den s.k. försvarssekretessen. Försvarssekretessen gäller inom hela det allmännas verksamhet, har sin största betydelse hos försvarsmen maktens myndigheter och sådana civila myndigheter som handlägger totalförsvarsfrågor. Försvarssekretessen omfattar uppgifter som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller i övrigt rör totalförsvaret, om det kan som

SOU 1994: 149 Säkerhetsskydd 75

antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgifterna röjs. Andra sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för rikets

säkerhet är 2 kap. 1 § utrikessekretess och 5 kap. 1 § förundersök-

ningssekretess. Av 7 § sekretessförordningen framgår att uppgifter som omfattas av sekretess enligt dessa bestämmelser förutsätts kunna vara av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Ytterligare sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för rikets säkerhet är 5 kap. 2 och 3 §§ säkerhets- och bevakningsåtgärder samt chiffer, koder m.m.. Sekretesslagen innehåller inga bestämmelser som vilket anger sätt sekretessen skall upprätthållas eller vilka skyddsåtgärder bör som vidtas i detta syfte.

3.6 Lagen skydd för

om företagshemligheter

Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud mot att lämna ut allmänna

handlingar. Genom lagen 1990:409 om skydd för företagshemlig-

heter har det tillskapats ett skydd för sådan information affärsom eller driftsförhållanden i en näringsidkares rörelse näringssom idkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende. Med näringsidkare inte bara menas privata företag utan också affärsdrivande verk och andra myndigheter i den mån de driver affärsverksamhet.

Lagen gäller vidare endast obehöriga angrepp på företagshem-

en lighet. Som ett obehörigt angrepp anses inte att någon anskaffar,

utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att

offentliggöra eller inför en myndighet avslöja något skäligen kan som misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller kan som anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. De till lagen knutna straffbestämmelserna innebär att den som uppsåtligen bereder sig tillgång till en företagshemlighet skall dömas

för företagsspioneri, resp. att den anskaffar företagshemlighet

som en med vetskap om att den som tillhandahåller hemligheten eller någon

före honom har berett sig tillgång till denna företagsspioneri

genom

skall dömas för olovlig befattning medföretagshemlighet.

Straffbestämmelserna i lagen kompletteras med regler skadeom ståndsansvar i följande tre typsituationer:

skadeståndsansvar för den som gör sig skyldig till brott enligt vad som sagts i det föregående.

76 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

2. skadeståndsansvar vid avtalade tystnadsplikter. Här avses det fall någon obehörigen utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som att han i förtroende fått del i samband med en affärsförbindelse med av näringsidkare. Vidare det fallet när en arbetstagare obeen avses hörigen utnyttjar eller röjer företagshemlighet som han fått del av en i sin anställning. skadeståndsansvar för den utnyttjar eller röjer en företagssom hemlighet i ett tidigare led varit föremål för obehörigt angrepp. som

3.7 Brottsbalken

I 18 kap. brottsbalken finns straffbestämmelser till skydd för rikets inre säkerhet. Uppror l § föreligger när någon företar handling i uppsåt att med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörta statsskicket eller för att framtvinga eller hindra åtgärd eller beslut av statsledningen eller högsta domarmakten. En förutsättning för straffansvar är att det har förelegat fara för uppsåtets förverkligande. I 4 § straffbeläggs olovlig kårverksamhet som består i att bilda eller

delta i sådan organisation lätt kan utvecklas till sådant makt-

som medel militär trupp eller polisstyrka. Den som utövar olaga som tvång eller olaga hot för att påverka den allmänna åsiktsbildningen kan dömas för brott mot medborgerlig frihet 5 §. Om brott mot rikets säkerhet är rubriken till 19 kap. brottsbalken. I kapitlet stadgas straff för gärningar som kan hota rikets

yttre säkerhet. Det centrala brottet i kapitlet är spioneribestämmelsen

5 §. Spioneri innebär i korthet att någon med direkt uppsåt går främmande makt tillhanda att röja uppgift om förhållande,

genom

uppenbarande innebär för totalförsvaret eller annars för

vars men rikets säkerhet. 7 och 8 §§ rör obehörig befattning med hemlig uppgift. Detta brott

skiljer sig från spioneri såtillvida att det inte föreligger något krav på

syfte att främmande makt tillhanda. 9 § rör brottet vårdslöshet med hemlig uppgift. Det är fråga om ett oaktsamhetsbrott där rekvisiten annars är de samma som vid brottet obehörig befattning med hemlig uppgift. Olovlig underrättelseverksamhet 10 § ligger spioneribrottet nära.

Den grundläggande skillnaden är att för spioneri krävs att gärningen

skall kunna medföra för rikets säkerhet, medan olovlig undermen rättelseverksamhet skall kunna medföra men för en främmande makts säkerhet. Ytterligare skillnad är att för spioneri straffas den som en utför enstaka handlingar, för olovlig underrättelseverksamhet men krävs det skall fråga verksamhet som kontinuerligt att vara om en

Säkerhetsskydd 77

pågår. I likhet med spioneribrottet är det likgiltigt de uppgifter om som anskaffas är hemliga eller inte. Likaså krävs direkt uppsåt. I 10 § andra stycket regleras en annan form av olovlig underrättelseverksamhet, nämligen när brottet riktar sig mot flyktingar eller andra enskilda personer. Brott föreligger när någon här i riket för att gå främmande makt tillhanda hemligen eller med användande av svikliga medel bedriver verksamhet för anskaffande uppgifter av om annans personliga förhållanden eller lämnar medverkan till sådan verksamhet. I 19 kap. brottsbalken finns vidare bestämmelser om straff för bl.a. högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, olovlig värvning och tagande av utländskt understöd. Den närmare innebörden av dessa bestämmelser utvecklas inte närmare här. Ytterligare ett antal straffbestämmelser i brottsbalken kan ha betydelse för säkerhetsskyddet även bestämmelserna inte direkt om utpekar rikets säkerhet som det intresse som skall tillgodoses genom straffsanktionerna. Sålunda kan både tillgreppsbrotten och trolöshetsbrotten exempelvis stöld och förskingring utgöra angrepp mot rikets säkerhet. Stöld ur ett mobiliseringsförråd kan utgöra ett exempel på ett sådant brott. Bland brotten mot frihet och frid i 4 kap. BrB kan nämnas 6 § andra stycket om olaga intrång. Med stadgandet åsyftas att skapa ett skydd för lokaler där människor arbetar eller eljest vistas. Genom stadgandet ges stöd för att kunna avvisa eller avhysa obehöriga personer från myndigheters och företags lokaler. I 4 kap. finns också bestämmelser om brytande av post- och telehemlighet, intrång i om

förvar olovlig avlyssning 8, 9 och 9a §§. Även dessa brott

samt om kan beröra förhållanden av betydelse för rikets säkerhet. I 13 kap. BrB återfinns de allmänfarliga brotten. Störst betydelse i detta sammanhang har bestämmelserna om sabotage och grovt sabotage i 4 och 5 §§. Sabotage föreligger bl.a. när någon förstör eller skadar egendom som har avsevärd betydelse för rikets försvar, folkförsörjning, rättsskipning eller förvaltning eller för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet i riket. I 20 kap. 1 § BrB stadgas om straff för tjänstefel. Till straff skall den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad gäller som för uppgiften. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att bedöma ringa, skall som inte dömas till ansvar. Myndighetsutövning förutsätter i princip någon form av offentlig maktutövning mot enskild. Frågan huruvida en tjänsteman kan dömas

78 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

till för underlåtenhet att iaktta bestämmelserna i säkerhetsansvar

skyddsförordningen eller i föreskrifter meddelats av RPS eller

som Försvarsmakten behandlas i avsnitt 9.5 nedan. I 20 kap. 3 § BrB återfinns stadgandet om brott mot tystnadsplikt. Bestämmelsen lyder: Röjer någon uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller författning eller enligt förordnande eller förbehåll som annan har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller utnyttjar han olovligen sådan hemlighet, dömes, om gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år. Den oaktsamhet begår gärning som avses i första som av stycket, dömes till böter. I ringa fall skall dock dömas till ansvar.

Bestämmelsen utgör i första hand en till sekretesslagen kopplad sanktionsbestämmelse. Tystnadsplikt föreskrivs dock även i andra författningar, exempelvis för tolkar, präster och advokater. Ett röjande kan straffbart oavsett om det är en handling som lämnas ut vara eller om uppgiften lämnas muntligen. Medan spioneribrottet och brottet vårdslöshet med hemlig uppgift endast kan omfatta sådana gärningar där utlämnandet av uppgifterna orsakar för totalförsvaret eller för rikets säkerhet, kan men annars för brott mot tystnadsplikt aktualiseras oavsett vilken typ av ansvar sekretess gäller för uppgiften. som

med för

3.8 Andra författningar betydelse

säkerhetsskyddet

Utan anspråk på fullständighet redovisas under denna rubrik andra författningar har betydelse för skyddet av rikets säkerhet. som Säkerhetsskyddet hos riksdagen regleras utförligt i lagen 1983:953 säkerhetsskydd i riksdagen. Säkerhetsskyddet enligt lagen omom fattar i princip åtgärder som anges i säkerhetsskyddsförsamma ordningen. Till riksdagens säkerhetsskydd hänförs dock även beredskapsåtgärder mot brand och andra skador i riksdagens lokaler. Vidare kan noteras att sekretesskydd och infiltrationsskydd skall upprätthållas även för hemliga uppgifter som rör Sveriges förbindelmed stat eller mellanfolklig organisation. ser annan

SOU 1994: 149 Säkerhetsskydd 79

Enligt lagen 1988:144 om säkerhetskontroll vid sammanträde med riksdagens kammare och utskott får talmannen besluta säkerom hetskontroll av besökare i riksdagen om det till följd särskilda av omständigheter finns risk för att det vid ett sammanträde kan komma

att förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa

eller frihet eller för omfattande förstörelse egendom. Vid konav trollen skall vapen och andra föremål kan komma till användsom ning vid sådana brott eftersökas. Kroppsvisitation får då ske.

I tillträdesförordningen 1992:118 regleras förutsättningarna för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon att få tillträde till svenskt territorium. I förordningen finns vidare bestämmelser som anger vad sådana fartyg och fordon har att iaktta inom territoriet.

I förordningen 1982:118 försvarsmaktens ingripanden vid om

kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet

m.m. IKFN-förordningen regleras bl.a. åligganden och befogenheter för Försvarsmakten att under fredstid ingripa mot kränkningar svenskt av territorium. Exempelvis anges under vilka förutsättningar fartyg får avvisas eller prejas och när vapenmakt får sättas in. I förordningen finns också bestämmelser reglerar Försvarssom maktens åligganden mot krigförande utländska staters fartyg.

Enligt lagen 1993:1742 om skydd för landskapsinformation krävs

tillstånd för sjömätning, för fotografering från luftfartyg, för

upp-

rättande av databaser med landskapsinformation samt för spridning

av bl.a. kartor och flygbilder.

Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utormordentliga förhållanden som är föranledda att det är krig utanför Sveriges gränav ser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen enligt lagen 1992:1403 om höjd beredskap besluta höjd beredom skap. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. I lagen anges vad kommuner och landsting skall iaktta under höjd beredskap för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Vidare anges vilka åtgärder som enskilda organisationer och företag, som enligt överenskommelse eller på grund är skylannan diga att fortsätta sin verksamhet i krig, skall vidta för att kunna fullgöra sina skyldigheter.

I beredskapsförordningen 1993:242 bl.a. hur beslut höjd

anges om beredskap tillkännages samt vilka åtgärder skall vidtas vid höjd som beredskap. Vidare anges vilka myndigheter är beredskapsmynsom

80 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

digheter. Med beredskapsmyndighet menas en myndighet som har

betydelse för totalförsvaret. En sådan myndighet skall fortsätta stor sin verksamhet under höjd beredskap. Flertalet beredskapsmyndig-

heter och vissa andra myndigheters verksamhet hänförs till särskilt

angivna funktioner i totalförsvarsorganisationen. För varje funktion finns ansvarig myndighet har samordningsansvaret inom en som funktionen. Sålunda är exempelvis Socialstyrelsen anvarig myndighet

för funktionen hälso- och sjukvård. Övriga myndigheter med upp-

gifter inom funktionen är Statens livsmedelsverk, Statens naturvårdsverk, Läkemedelsverket och Smittskyddsinstitutet.

I polislagen 1984:387 finns grundläggande bestämmelser om poliverksamhet. Lagen gäller för polisverksamhet i allmänhet och är

sens således tillämplig både för den öppna polisen och för Säkerhets-

polisen. Av lagens 2 § framgår att till polisens uppgifter hör att förebygga brott. Enligt 7 § kan regeringen uppdra Rikspolisstyrelsen att leda

polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säker-

het. Med stöd bemyndigandet i polislagen skall således regeringen av i instruktion för RPS ta in regler om den närmare avgränsningen av Säkerhetspolisens uppgifter.

I förordningen 1989:773 med instruktion för Rikspolisstyrelsen finns bl.a. bestämmelser styrelsens uppgifter och befogenheter i fråga om

utöva polisledning samt myndighetens ledning och organi-

om att om § framgår SÄPO hör till RPS. sation. Av 1 att bestämmelsen det gäller SÄPO:s befattning

Den grundläggande när

med säkerhetsfrågor är bemyndigandet i 4 § att leda polisverksamhet förebygga och avslöja brott rikets säkerhet. Med att leda för att mot

polisverksamhet att leda verksamheten med de polisstyrkor

menas myndigheten disponerar över, antingen med egen personal eller som

med personal från andra polismyndigheter som RPS disponerar som

polisförstärkning.

5 § framgår vidare SÄPO skall fullgöra de uppgifter som Av att

RPS har att utföra enligt personalkontrollkungörelsen och säkerhets-

skyddsförordningen.

Enligt l § lagen 1991 :572 särskild utlänningskontroll får en om utlänning utvisas ur landet, om det

behövs hänsyn till rikets säkerhet, eller av 2. med hänsyn till vad är känt utlänningens tidigare verksom om samhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning innefattar våld, hot som

eller tvång för politiska syften.

SOU 1994: 149 Säkerhetsskydd 81

Utvisningsgrunden i punkt 1 är i första hand avsedd att tillämpas på personer som kan antas begå spioneri och liknande brott mot rikets yttre säkerhet men den kan tillämpas även när rikets inre säkerhet hotas. Punkt 2 motsvarar bestämmelse i den upphävda en numera s.k. terroristlagen. I lagen finns även bestämmelser tvângsåtom gärder, bl.a. för fall när utvisning utlänning inte har kunnat av en verkställas.

Har en statlig tjänst hänförts till skyddsklass enligt personalkontrollkungörelsen, får tjänsten enligt förordningen 1975:608 krav på om svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster inte tillsättas med annan än svensk medborgare.

I lagen 1992:1528 om ojfentlig upphandling finns bestämmelser

om formerna för den offentliga upphandlingen. Lagen bygger två grundprinciper som skall tillämpas i all offentlig upphandling, nämligen affärsmässighet och objektivitet. Genom omfattande ändringar år 1993 har lagen anpassats till de krav som följer EES-avtalet. av För upphandling som omfattas sekretess eller andra särskilda av begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och för upphandling av försvarsprodukter och tjänster inte har civil användning, gäller som lagens bestämmelser endast i begränsad utsträckning l kap. 3 § andra stycket. Vid sådan upphandling får dessutom regeringen, eller, efter regeringens bemyndigande, upphandlande enhet göra de avsteg från lagen som är nödvändiga hänsyn till försvars- och av utrikespolitiska intressen 6 kap. 17 §. Av säkerhetsskyddsförordningen följer att säkerhetsskyddet vid upphandling med hänsyn som till rikets säkerhet skall hållas hemlig, skall regleras i skriftlig överenskommelse mellan upphandlande myndighet och leverantör.

I lagen om civilt försvar antogs riksdagen den 15 december som av 1994 regleras kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar inom det civila försvaret. Lagen innehåller också bestämmelser om hemskydd, verksskydd och befolkningsskydd. Med civilt försvar förstås enligt lagen den del totalförsvaret inte är av som militärt försvar. Civilförsvaret ersätts befolkningsskydd och räddav ningstjänst och blir i fortsättningen kommunal uppgift i stället för en en statlig. I lagen finns även bestämmelser om säkerhetsskydd hos kommuner, landsting och kyrkliga kommuner. Utformningen av lagen i denna del redovisas närmare i avsnitt 6.2.4.

82 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

3.9 Säkerhetspolisens säkerhetsskyddsverksamhet

SÄPO-kommittén tillsattes i november 1987 med uppgift att göra en den svenska säkerhetspolisen. Kommittén avgav två översyn av betänkanden, SOU 1988:16 Säkerhetspolisens inriktning och organi- SOU 1990:51 Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalsation samt kontroll och meddelarfrihet. l det första betänkandet uppmärksammasäkerhetsskyddstjänsten vid SÄPO. SÄPO-kommittén ansåg att des Säkerhetspolisen borde behålla sitt övergripande ansvar för den civila ÖB, för försvarsindustrin. SÄPOdelen totalförsvaret och, jämte av kommittén ansåg dock Säkerhetspolisens arbete området i att alltför hög grad inriktat tekniska frågor såsom lås och larm. var SÄPO borde enligt kommittén i första hand inrikta sin säkerhets-

skyddsfunktion övergripande rådgivning till berörda myndigheter

mot och företag. Siktet borde inställt frågor om myndighetens vara respektive företagets Säkerhetspolicy, än detaljerna i skyddet. snarare En Säkerhetspolicy borde grundas en analys av vilket behov av säkerhetsskydd egentligen finns i myndigheten eller företaget. som Analysen borde leda fram till ett beslut hur skyddet bör organiseom Med sådan genomtänkt Säkerhetspolicy skulle det bli möjligt ras. en koncentrera säkerhetsskyddet till områden där det verkligen att

behövs och behålla önskvärd öppenhet andra områden SOU

en 1988:16 s. 178f..

I regeringens proposition Säkerhetspolisens inriktning och

om

organisation prop. 198889:108 uttalade departementschefen

m.m. han ställde sig bakom huvuddelen vad kommittén anförde i sitt att av

delbetänkande. Departementschefen menade också att frågorna röran-

de säkerhetspolisens inriktning och organisation, även om de i och för sig inte krävde något riksdagsbeslut, var av sådan beskaffenhet regeringen borde bereda riksdagen tillfälle att ta del av vad som att

anfördes i propositionen.

SÃPO:s säkerhetsskyddstjänst har de senaste åren utvecklats i den

riktning förespråkats SÄPO-kommittén. Åtgärder kring till-

som av

trädesskydd har minskat till förmån för en mer totalkomponerad brottsförebyggande verksamhet. Kontrollverksamheten har ökat i

omfattning. Verksamheten bedrivs i dag vid säkerhetsskyddsroteln samt i viss mån inom SÃPO:s lokala organisation. Roteln är indelad i fem funk-

tioner, för myndigheter, företag, personalkontroll, dataskydd och

internt säkerhetsskydd. Funktionerna för myndigheter och företag inriktar sin verksamhet huvudsakligen kontroll och rådgivning till berörda myndigheter

SOU 1994: 149 Säkerhezsskydd 83

och företag. Varje år kontrolleras 4 6 civila totalförsvarsmyndig-

heter. Närmare 100 SUA-företag besöks varje år. Vid besöken förekommer såväl kontroll rådgivning och eventuell uppföljning som av tidigare besök. Många besök är s.k. förstagångsbesök enligt bestämmelserna i SUA punkt 4. Kontrollerna vid företagen sker ofta i samverkan med Försvarsmakten eller beställande myndighet. Vid besöken upprättas protokoll där brister och förslag till säkerhetshöjande åtgärder antecknas. Normalt sker uppföljning ett återbesök en genom inom två år om brister har konstaterats vid det första besöket. I SÄPO:s verksamhetsberättelse för 199394 beskrivs resultatet av myndighetskontrollerna följande sätt:

Som ett generellt omdöme de kontrollerade myndigheterna kan om även i år sägas att de har väl anpassad säkerhetsorganisation och en att man är väl medveten om vad är skyddsvärt. Hanteringen som av sekretessbelagd information utförs ett tillfredsställande sätt såvitt avser pappersdokument. Fortfarande finns brister på olika håll när det gäller hanteringen hemlig information på ADBav media. Alltmer hemlig information lagras i dag på detta sätt och säkerhetstänkandet går inte i snabba takt den tekniska samma som utvecklingen. Det uppstår i sammanhanget ofta konflikt mellan en effektivitet och säkerhetsskydd. De brister kan peka på rör man oftast administrationen kring ADB-systemen bl.a. när det gäller loggningsfunktioner och behörighetskontroll.

10 Försvarsmaktens

säkerhetsskyddsverksamhet

Försvarsmaktens säkerhetsskyddsverksamhet bedrivs i första hand vid Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten MUST. Kontrollen av Försvarsmaktens interna säkerhetsskydd är i utsträckning stor delegerad till militärområdesstaberna. Kontroll av andra myndigheter inom Försvarsmaktens ansvarsområde sker enligt en plan som innebär att varje myndighet i princip blir föremål för kontroll vart femte år. Kontrollerna genomförs huvudsakligen samma sätt beskrivits i avsnitt 3.9 SÄPO:s som om tillsynsverksamhet. Kontrollerna sker i nära samverkan med den kontrollerade myndigheten, SÄPO och, i vissa fall, militärområdesstaberna. Resultatet av kontrollen dokumenteras och delges i allmänhet Försvarsdepartementet för kännedom. Här kan också nämnas den verksamhet åligger Försvarsmakten som enligt lagen 1993:1742 om skydd för landskapsinformation. Ären-

84 Säkerhetsskydd SOU 1994: 149

den flygfototillstånd och spridning sådana bilder handläggs

om av normalt vid militärområdesstaberna.

SOU 1994: 149

4 Personalkontroll

l Skyddsklassindelningen

Grundläggande regler för personalkontrollen finns i personalkontrollkungörelsen l969:446, omtryckt 1986:764. RPS har utfärdat kompletterande föreskrifter RPS FS 1985:9 och lO. Personalkontrollen är i princip knuten till skyddsklassade tjänster. Utgångspunkten är alltså att endast den som innehar eller skall tillträda en tjänst som är placerad i skyddsklass får underkastas personalkontroll 4 § personalkontrollkungörelsen. Skyddsklasserna är numera tre till antalet, nämligen 1A, 1B och 2. Skyddsklassindelningen bygger på arten och mängden av hemliga uppgifter innesom havaren av tjänsten får tillgång till. Inplacering i den högsta klassen skyddsklass 1A förutsätter att innehavaren av tjänsten i stor om- fattning får del av sådana sekretessbelagda uppgifter synnerlig av betydelse för rikets säkerhet som berör en större eller särskilt väsentlig del av totalförsvaret. Skyddsklass 1B omfattar tjänster vilkas innehavare annars i en omfattning inte är obetydlig får del som av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Till skyddsklass som gäller de minst känsliga de skyddsklassaav de tjänsterna, hänförs sådana tjänster där befattningshavaren i obetydlig omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter synnerlig av betydelse för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är ringa får del av andra uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Skyddsklassade tjänster finns hos statliga myndigheter och några enskilda organ, bl.a. hos Sveriges Radio AB. Däremot omfattas inte kommunerna av personalkontrollen. Vilka tjänster som skall hänföras till en viss skyddsklass avgörs enligt huvudregeln regeringen. När det gäller skyddsklass 2 kan av dock uppgiften delegeras till den myndighet där tjänsten finns. Delegationsrätten har utnyttjats så att det regelmässigt är myndigheterna själva som bestämmer om inplaceringen i skyddsklass 2 jfr KU 198687:33 bilaga B 20 A, s. 644. De myndigheter och andra som har skyddsklassade tjänster och som får företa kontroll är särskilt angivna i personalkontrollkungörelsen 3 §.

86 Personalkontroll SOU 1994: 149

Även skyddsklassade tjänster huvudsakligen finns hos statliga om

myndigheter, omfattar personalkontrollen i åtskilliga fall även privat

verksamhet. Det gäller bl.a. vid upphandling. Med tjänst jämställs

enligt personalkontrollkungörelsen anställning eller uppdrag hos en

leverantör med vilken myndighet träffar avtal om arbete som skall en hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet 1 § tredje stycket. I

upphandlingsfallen avgör Försvarsmakten i vilken skyddsklass an-

ställningen skall placeras 4 § fjärde stycket; Försvarsmakten är den myndighet som sedan den 1 juli 1994 omfattar hela den militära försvarsorganisationen; tidigare

handlades motsvarande frågor myndigheten Överbefälhavaren.

av Med tjänst jämställs även anställning eller uppdrag hos ett numera företag eller något annat enskilt företag med funktion inom total-

försvaret utan att det är fråga upphandling, har en verksam-

som, om

het där det förekommer uppgifter som skall hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet l § fjärde stycket. Detta tillägg skall ses

bakgrund bolagiseringen verksamheter som tidigare drivits mot av av

i myndighetsform. I fråga befattningar som denna bestämmelse

om äger tillämpning bestämmer regeringen om skyddsklassplaceringen. Uppgiften kan regeringen delegeras till en myndighet, som av också beslutar om kontroll. I de angivna fallen bestämmer Försvarsmakten resp. myndigheten inplacering även i skyddsklass 1A och 1B. om Det finns inte någon samlad förteckning över antalet skyddsklassade tjänster. Enligt enkät SÄPO-kommitten gjorde uppgår en som antalet tjänster i skyddsklass 1A till ca 1 000, i klass 1B till 10 000 och tjänsterna i klass 2 till 400 000 SOU 1990:51 s. 233. Av tjänsi klass 2 är den helt övervägande delen hänförliga till försvaret terna och krigsplaceringen värnpliktiga. På grund av neddragningar av inom krigsorganisationen under de senaste åren torde antalet tjänster i skyddsklass 2 vara mindre i dag. Personalkontroll skall ske när någon skall tillträda en skyddsklassad befattning eller förflyttas från sådan befattning till en befattning i en högre skyddsklass och skall normalt vara avslutad innan befattningen

får tillträdas 6 § personalkontrollkungörelsen. Kontroll får endast

ske i fråga den kan antas bli utsedd till innehavare av tjänsom som Man får alltså inte välja ut ett antal lämpliga kandidater och låta ten.

utfallet personalkontrollen fälla det slutliga avgörandet. För be-

av

fattningshavare i skyddsklass l skall förnyad personalkontroll ske

minst vart femte år 6 §. Förnyad kontroll skall också i övrigt ske när det finns särskild anledning till det. RPS skall också utan att anställningsmyndigheten har gjort någon framställning om det själv-

SOU 1994: 149 Personalkontroll 87

mant pröva om en uppgift som har tillförts polisregister efter det att personalkontroll företagits skall lämnas ut 7 §.

4.2 Polisregister

Personalkontroll enligt personalkontrollkungörelsen innebär att upplysningar inhämtas från polisregister. Med polisregister avses enligt l § polisregisterlagen 1965:94 register som förs hos Rikspolisstyrelsen eller hos polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt. Enligt 2 § skall innehållet i polisregister begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. Det största polisregistret är person- och belastningsregistret PBR, som förs hos RPS. I PBR antecknas framför allt uppgifter beom gångna brott och utdömda påföljder. I PBR antecknas sålunda bl.a. domar på fängelse, villkorlig dom och skyddstillsyn. När det gäller böter registreras bötesdomar gäller brottsbalken, narkotika- och som vapenlagstiftningen samt vissa bestämmelser i lagen 1951:649 om vissa trafikbrott trafikbrottslagen. Undantag görs för brott för vilka endast penningböter är föreskrivet. Brott mot lag eller förannan fattning antecknas bara om påföljden är dagsböter eller normerade böter, lägst ettusen kronor. I viss utsträckning antecknas även misstankar brott i PBR. Det om gäller när brottsmisstanken blivit så konkretiserad bestämd att en person skäligen kan misstänkas för brottet.

PBR förs med hjälp av automatisk databehandling ADB och de

lokala polismyndigheterna har tillgång till registret via terminal. Inom polisen används uppgifterna i PBR såväl vid spaning och brottsutredning som vid ordnings- och trafikpolisverksamheten. Uppgifterna i registret används också underlag i s.k. polismynsom dighetsärenden där någons personliga förhållanden har betydelse, t.ex. körkortsärenden och vapenärenden. Uppgifterna används också av andra myndigheter, bl.a. länsstyrelserna, de har betydelse för om verksamheten.

Ett annat polisregister hos RPS är det allmänna spaningsregistret

ASP. Registret innehåller allmän spaningsinformation och uppgifter om frihetsberövanden och verkställighet påföljder. I ASP förs av bl.a. in uppgifter om personer som misstänks för brott i fall där misstanken ännu inte är så bestämd att uppgiften skall föras in i PBR. Anteckning i ASP skall ske misstanken gäller vissa grövre om

88 Personalkontroll SOU 1994: 149

brott enligt brottsbalken, bl.a. våldsbrott och allvarliga tillgreppsbrott. Likaså får brott mot vissa specialförfattningar antecknas, t.ex. brott mot narkotikastrafflagen eller skattebrottslagen. Registret förs med hjälp ADB. Restriktionerna för tillträde till ASP är betydligt av striktare än i fråga om PBR. RPS för också ett särskilt register med uppgifter om brott och andra förhållanden har betydelse för prövningen i körkortsmål. som Registret utgör del körkortsregistret kallas körkortssom en av registrets belastningsdel. Också detta register år datoriserat. Hos polismyndigheterna förs olika lokala polisregister, bl.a. lokala spaningsregister och register för intern samordning av pågående utredningar. Dessa register är avsedda för den allmänna polisverksamheten. För SÃPO:s verksamhet för att förebygga och beivra brott mot rikets

säkerhet förs ett särskilt register, SÄPO-registret. I registret, som i

första hand är avsett för spaning, antecknas uppgifter av betydelse

för kontraspionaget och terrorismbekämpningen. Där antecknas också uppgifter misstänkt subversiv verksamhet, dvs. försök att underom gräva och omstörta det rådande statsskicket.

Även SÄPO-registret är ett polisregister i polisregisterlagens

mening. Det innebär således att de begränsningar för anteckning i polisregister gäller enligt 2 § polisregisterlagen är tillämpliga som

också på SÄPO-registret. För SÄPO-registret finns dessutom sär-

skilda föreskrifter i 2 § personalkontrollkungörelsen. Där anges att i

registret får antecknas uppgifter som behövs för säkerhetspolisens verksamhet. I 2 § andra stycket föreskrivs att anteckning i registret inte får göras enbart det skälet att någon genom tillhörighet till av organisation eller annat sätt har gett uttryck för en politisk uppfattning. Denna föreskrift knyter an till förbudet mot åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § regeringsformen som innebär att en anteckning om medborgare i allmänna register inte utan hans samtycke får grunen das enbart på hans politiska åskådning. För tillämpningen av den

angivna bestämmelsen i 2 § personalkontrollkungörelsen har rege-

ringen utfärdat särskilda bestämmelser, dels genom öppna föreskrifter den 22 september 1972 och dels hemliga föreskrifter genom den 3 december 1981. I de hemliga föreskrifterna ges anvisningar för i vilka fall registrering får ske av sympatisörer till politiska extremistorganisationer. Bestämmelser hur länge uppgifter får finnas kvar i polisregister om

i 14 § polisregisterkungörelsen 1969238. Uppgifterna skall utgå

ges antecknad misstanke har fallit bort, om domstol har frikänt om en den tilltalade eller dömt till påföljd inte skall vara antecknad i som registret och den tilltalade inte skall vara registrerad som misstänkt.

SOU 1994: 149 Personalkontroll 89

Under alla förhållanden skall en uppgift utgå då vederbörande har fyllt 80 år. Därutöver gäller att en uppgift skall utgå, om den inte

längre behövs för registret. Reglerna gäller inte för SÄPO-registret.

Särskilda begränsningar gäller i fråga om möjligheter att lämna ut uppgifter från polisregister. För uppgifter i polisregister gäller sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen 1980:100. Det innebär att uppgifter lämnas ut endast i de fall detta är medgivet i lag eller annan författning. Därutöver gäller enligt 7 § polisregisterlagen att uppgifter i PBR om ådömda påföljder normalt inte får lämnas ut om den dömde efter domen varit ostraffad i tio år. För bötesdomar är fristen fem år. En femårsfrist gäller också för uppgifterna i körkorts-

registrets belastningsdel. Uppgifterna i ASP och. SÄPO-registret

omfattas dessutom regelmässigt av förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen. Förundersökningssekretess innebär att sekretess gäller bl.a. för förundersökning i brottmål eller i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål samt för polisens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda och beivra, brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller att den framtida verksamheten skadas, om uppgifterna röjs. Det medför att möjligheterna att över huvud taget

lämna ut uppgifter från ASP och SÄPO-registret är mycket begränsa- i

de. Inom Justitiedepartementet pågår en översyn av lagstiftningen för

kriminal- och polisregister. Översynen gäller i första hand PBR. Vad

som diskuteras är inrättandet av ett nytt register benämnt kriminal- register innehållande de påföljdsuppgifter som i dag finns i PBR. - En fråga i sammanhanget är vilken nivå skall gälla för registresom ring av bötespåföljder. En annan fråga gäller huruvida de uppgifter om skälig misstanke som i dag antecknas i PBR i framtiden bör finnas i ett särskilt register jfr departementspromemorian Ds

1992:32 Lag om kriminalregister m.m.. Översynen berör också

utformningen av polisregisterlagstiftningen i övrigt samt, framsom

går av våra direktiv, även bestämmelserna om SÄPO-registret.

4.3 Utlämnande vid

av uppgifter personalkontroll

Vilka uppgifter som får lämnas ut från polisregister i samband med personalkontroll beror på ändamålet med kontrollen. Om kontrollen avser en tjänst i skyddsklass 1A eller 1B, dvs. de högsta skyddsklasserna, gäller inga särskilda begränsningar utan varje uppgift som finns i polisregister får lämnas ut 8 § personalkontrollkungörelsen.

90 Personalkontroll SOU 1994: 149

Det innebär således att uppgifter kan hämtas från alla slag av polisregister. Vid kontroll som avser skyddsklass 2 ställs upp vissa begränsningar. Uppgifter får lämnas ut om dom eller misstanke som gäller brott anges i lagen 1952:98 med särskilda bestämmelser som tvångsmedel i vissa brottmål, dvs. bl.a. sabotage, spioneri, om obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet och andra brott mot rikets säkerhet 9 § personalkontroll- Uppgifter nämnt slag antecknas i SÄPOkungörelsen. av nu registret. Därutöver får efter författningsändringar som trätt i kraft den 1 oktober 1993 uppgifter lämnas ut om domar eller misstankar vissa andra brott, framför allt brott mot brottsbalken, som avser

nämligen 3 kap. brott mot liv eller hälsa, 4 kap. brott mot frihet och frid, 6 kap. sexualbrott 8 kap. 5 eller 6 § rån och grovt rån,

12 kap. 1 eller 3 § skadegörelse och grov skadegörelse, 13 kap.

allmänfarliga brott samt 16 kap. 1-6 §§ vissa brott mot allmän

ordning. Dessutom får uppgifter lämnas om domar eller brottsmisstankar narkotikabrott eller grovt narkotikabrott. Uppgiftersom avser na hämtas företrädesvis från PBR. Utöver vad har angetts får beträffande skyddsklass 2 som nu uppgifter lämnas att den kontrollerade i annat fall har dömts ut om eller är misstänkt för sådan handling som innefattar brott mot rikets säkerhet eller syftar till och är ägnad att med våld förändra det som demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat. Bestämmelser straff för brott av nu nämnt slag finns bl.a. om i 18 och 19 kap. brottsbalken. Utlämnande får ske även då domen eller misstanken gäller försök eller förberedelse till brott av det angivna slaget. Vidare får uppgifter lämnas ut om att den kontrollerade sin verksamhet eller eljest kan befaras vara beredd att delta genom i sådan handling har nämnts. Uppgifter detta slag finns i som nu av

SÄPO-registret.

Om tjänst i skyddsklass 2 är förenad med bevakningsuppgift, en Chefskap för förråd eller kassaförvaltning eller ansvar för penningmedel, gäller vidsträckt rätt att lämna ut uppgifter. I sådana en mera fall får lämnas uppgift vederbörande de tio

ut om att under senaste

åren har dömts också för vissa andra brott, i första hand domar

rörande olika förmögenhetsbrott 10 § personalkontrollkungörelsen.

Uppgifterna finns i PBR.

Den kontroll görs vid personalkontroll är i första hand inriktad

som den kontrollerade är dömd eller misstänkt för brott. Vid konom

troll i skyddsklass 1A skall registerkontrollen kompletteras med en särskild personutredning omfattar undersökning av andra

som en personliga förhållanden kan vara av betydelse vid bedömningen som den kontrollerades pålitlighet 2 § tredje stycket. av

SOU 1994: 149 Personalkontroll 91

En framställning om personalkontroll görs hos RPS. Utöver registerkontrollen RPS SÄPO även för särskild svarar - genom att en personutredning görs i de fall det är föreskrivet. Frågan vilka om uppgifter som skall lämnas ut till den myndighet har begärt som kontrollen avgörs enligt huvudregeln RPS styrelse 11 §. I vissa av fall får rikspolischefen ensam besluta i ärendet. Det gäller i princip utlämnande av uppgifter om ådömda påföljder. Det gäller här uppgifter som är kända för den kontrollerade själv. Rikspolischefen får också själv besluta i andra ärenden, om det är uppenbart att några uppgifter inte skall lämnas ut. Rikspolischefen får överlämna tjänsteman vid styrelsen att besluta i hans ställe. Delegationsreglerna medför i praktiken att utlämnande sker utan styrelseprövning i det helt dominerande antalet fall.

4.4 Ansvarsfördelningen mellan

RPS och

anställningsmyndigheten

RPS uppgift är uteslutande att pröva uppgifter har kommit om som fram vid registerkontrollen eller vid den särskilda personutredningen skall lämnas ut till den myndighet som har begärt kontrollen. RPS har alltså att göra en viss prövning uppgifterna kan av om vara relevanta för bedömningen den kontrollerades pålitlighet. Men är av bedömningen den att uppgifterna skall lämnas ut, får RPS inte foga

något annat yttrande till registeruppgifterna än förtydligande

en

kommentar 14 § personalkontrollkungörelsen. Någon värdering

eller rekommendation får alltså inte lämnas till den myndighet som har begärt kontrollen. Det är i stället en uppgift för denna myndighet att självständigt pröva vilken betydelse som skall tillmätas de uppgifter RPS har som lämnat ut. Detta synsätt kommer till uttryck i 20 § personalkontrollkungörelsen. Enligt denna bestämmelse skall myndigheten vid prövningen av de utlämnade uppgifternas betydelse beakta arten den av verksamhet som ankommer innehavaren av den berörda tjänsten, myndighetens egen kännedom om den uppgiften och som avser övriga omständigheter i ärendet. Bakgrunden till denna fördelning av ansvaret mellan RPS och den myndighet som har begärt uppgifterna är att det är myndigheten som bäst bör veta vilka säkerhetskrav som bör ställas i det konkreta fallet och som säkrast kan väga betydelsen av de utlämnade uppgifterna mot myndighetens egen kännedom om personen i fråga och samtidigt ta hänsyn till om andra skyddsåtgärder av organisatorisk eller teknisk art är möjliga.

92 Personalkontroll SOU 1994: 149

4.5 Den kontrollerades rätt till insyn

Den kontrollen gäller har i princip rätt att få veta att han som

kommer att bli föremål för personalkontroll 19 § personalkontroll-

kungörelsen. Ett skälen till detta är att vederbörande skall kunna av tillbaka sin ansökan till tjänst, om han inte vill underkasta sig ta en kontrollen. Regeringen har dock möjlighet att i andra fall än i

tjänstetillsättningsärenden meddela dispens från underrättelseskyldig-

heten. Denna möjlighet har utnyttjats framför allt inom försvaret vid krigsplaceringar och i andra liknande situationer där det inte är fråga befattningar någon har ansökt om att få. Undantaget används om som också då det gäller omkontroller personer som redan innehar en av

skyddsklassad tjänst. Innan RPS lämnar ut några uppgifter i ett personalkontrollärende,

skall den kontrollerade ges tillfälle att yttra sig skriftligen eller muntligen 13 §. Rätten att yttra sig gäller dock inte om han därigenom skulle få kännedom uppgifter är belagda med sekretess enligt om som någon bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen. Skyldigannan heten att kommunicera uppgifterna med den kontrollerade gäller inte heller i de fall dispens från underrättelseskyldigheten enligt 19 § har

getts. Vad har sagts innebär följande. Bestämmelserna i 7 kap. som nu

17 § sekretesslagen handlar s.k. polisregistersekretess, vilket

om innebär uppgifter i polisregister är belagda med sekretess. Enligt att

berörda bestämmelsen i personalkontrollkungörelsen gäller

den nyss

polisregistersekretessen i ett personalkontrollärende inte mot den

kontrollerade själv. Den kontrollerade har således utan hinder av

polisregistersekretessen rätt att få del av uppgifter om domar som finns i PBR, eftersom uppgifterna där inte kringgärdas av någon

sekretess än polisregistersekretess. Däremot har han inte annan

rätt att få ta del spaningsuppgifter och uppgifter om brotts-

samma av

misstankar. För sådana uppgifter gäller nämligen oftast sekretess

även enligt andra bestämmelser i sekretesslagen än 7 kap. 17 t.ex. s.k. förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § eller försvarssekretess enligt 2 kap. 2 Förundersökningssekretessen innebär som tidigare har påpekats att sekretess gäller om det finns risk för att polisens åtgärder i ett aktuellt eller framtida ärende skulle skadas om uppgifterna blev kända. Försvarssekretess gäller bl.a. för uppgifter totalförsvaret, det kan antas att ett röjande av uppgifterna om om skulle skada Sveriges försvar eller på annat sätt vålla fara för rikets säkerhet. På grund de angivna reglerna delges den kontrollerade normalt av

inte eventuella uppgifter i det allmänna spaningsregistret ASP eller

SOU 1994: 149 Personalkontroll 93

SÄPO-registret, eftersom uppgifterna där ofta är underkastade för-

undersökningssekretess eller försvarssekretess. För att förbättra den kontrollerades möjligheter till insyn och därmed också hans möjligheter att försvara sig mot uppgifterna och reda ut eventuella felaktigheter i materialet infördes den 1 oktober 1993 på grundval SÄPO-kommitténs förslag sekretessbrytande av - en regel som innebär att även om sekretess skulle gälla enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen skall den kontrollerade del av uppgiften, om hans intresse att av att yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda 13 § andra stycket personalkontrollkungörelsen. RPS kan alltså göra en något friare avvägning än som tidigare var fallet. Trots den nya kommunikationsregeln är rätten för den kontrollerade att ta del av de uppgifter som lämnas ut från polisregistren begränsade. Sekretessen består i regel även sedan uppgifterna har lämnats ut till den myndighet som har beslutat om personalkontrollen. Enligt förvaltningslagen 1986:223 har visserligen en part rätt att få del av uppgifter i ett ärende som rör honom 16 och 17 §§. Denna rätt begränsas emellertid av bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen enligt vilka sekretessbelagda uppgifter inte får lämnas ut, om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Begränsningsregeln får i vissa fall till följd att innehållet i de utlämnade uppgifterna hålls hemliga för den kontrollerade även i det anställningsärende som har föranlett personalkontrollen. Samtidigt bör det understrykas att det endast är i ett mycket litet antal av det totala antalet personalkontrollärenden som

uppgifter från SÄPO-registret lämnas ut.

Också i en eventuell domstolsprocess, där den kontrollerade gör gällande t.ex. att han har sagts upp eller omplacerats utan saklig grund, kan det hända att uppgifterna förblir hemliga. Som part inför domstolen har den kontrollerade en ovillkorlig rätt att få del av allt som åberopas mot honom utan hinder av sekretess 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen. Det har emellertid hänt att arbetsgivaren av sekretesskäl avstått från att inför domstolen åberopa de uppgifter som kommit fram vid personalkontrollen jfr SÄPO-kommitténs redovisning av rättsfall om personalkontroll, SOU 1990:51 s.186f.

4.6 Handläggningen av

personalkontrollärenden

Ett personalkontrollärende inleds med att en myndighet som är personalkontrollberättigad enligt personalkontrollkungörelsen vänder

94 Personalkontroll SOU 1994: 149

sig till RPS med en skriftlig begäran om att uppgifter ur polisregister skall lämnas ut till myndigheten beträffande den person som skall kontrolleras. Framställningen skall enligt RPS:s anvisningar göras på särskilda formulär. Formulären är olika beroende vilken skyddsklass framställningen gäller. Gäller personalkontrollen skyddssom klass 1A, fyller den kontrollen gäller i uppgifter om namn, som födelsedata beträffande sig själv och makesambo. Dessutom finns för denna skyddsklass en särskild tilläggsblankett på vilken vederbörande skall lämna ytterligare personliga uppgifter. Uppgifterna gäller bl.a. utbildning, språkkunskaper, militärtjänstgöring, tidigare verksamhet samt utlandsvistelser och eventuella kontakter med utländska beskickningar. Dessutom skall kortfattat anges den kontrollerades och makessambos ekonomiska förhållanden. Vidare skall minst två referenspersoner Vid kontroll i skyddsklass 1B är uppges.

uppgiftsskyldigheten rörande personliga förhållanden mera inskränkt

och några referenser krävs inte. Vid personalkontroll i någon av skyddsklasserna 1A och 1B undertecknas fomuläret av den som skall kontrolleras. Gäller kontrollen skyddsklass fylls däremot formuläret i helt och hållet den personalkontrollerande myndigheten och av uppgifterna den kontrollerade begränsar sig till grunddata. om Begäran personalkontroll ges in till RPS där ärendet handläggs om

SÄPO. Slagningar görs i PBR och SÄPO-registret. Vid kontroll i

av skyddsklass 1A görs dessutom slagningar i ASP och körkortsregistrets belastningsdel samt i tullens spaningsregister, SPADI. Personuppgifterna kontrolleras mot Svenskt person- och adressregister, SPAR. När det gäller de ekonomiska förhållandena kontrolleras eventuella betalningsanmärkningar i de förteckningar som ges ut kvartalsvis Bankernas kreditupplysningscentral, UC. Ärendet går av därefter till undersökning om den kontrollerade förekommer i av SÄPO:s interna arbetsmaterial. Motsvarande slagningar görs beträffande makesambo. Mera undantagsvis förekommer därtill samtal med kan lämna uppgifter om den kontrollerade. personer som I det fall någon oklarhet föreligger så att det finns anledning att komplettera materialet och om sekretess inte lägger hinder i vägen, hålls ett utredningssamtal där den kontrollerade får tillfälle att lämna en kommentar till uppgifterna. När utredningen i ärendet är slutförd, upprättas i de ärenden där

utlämnande kan komma i fråga en promemoria över vad som har

framkommit. Om det inte finns några uppgifter som skall lämnas ut, får den myndighet har begärt kontrollen det standardiserade som beskedet att det inte finns några uppgifter ur polisregister att redovisa.

SOU 1994: 149 Personalkontroll 95

Som tidigare har berörts avgör RPS styrelse frågan utlämnande om skall ske med möjlighet till delegation till rikspolischefen i vissa fall. Rikspolischefens beslutanderätt har delegerats till byråchef hos SÄPO. Enligt praxis lämnas regelmässigt uppgifter ut om utdömd påföljd, om påföljden är 40 dagsböter eller strängare. Utlämnande av andra uppgifter avgörs med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Om det vid prövning i styrelsen uppkommer oenighet huruvida uppgift bör lämnas ut eller inte, kan ärendet hänskjutas till regeringen för avgörande 11 § personalkontrollkungörelsen. Om den kontrollerade delges de uppgifter som man avser att lämna ut från RPS, antecknas hans synpunkter i promemorian i ärendet. Någon kommunikation av uppgifter framkommit make som om sambo görs inte, vare sig med den kontrollerade eller med den som uppgifterna avser. Promemorian som upprättats i ärendet överlämnas till den myndighet som har begärt kontrollen. För att denna inte handläggningsav tiden hos RPS skall kunna dra slutsatsen att den kontrollerade förekommer i polisregistren trots att några uppgifter inte har lämnats ut, skall enligt anvisningarna ett slumpmässigt antal ärenden, där det antingen inte finns några uppgifter eller där uppgifterna i varje fall inte skall lämnas ut, hållas kvar till dess styrelsen har sammanträtt. Sedan myndigheten har fattat beslut i ärendet, återsänds promemorian till RPS med besked om myndighetens beslut. Om den kontrollerade har fått en tjänst i skyddsklass 1A eller 1B, förs uppgift därom

in i SÄPO-registret. Denna åtgärd vidtas för att det skall finnas

möjligheter att bevaka om det inträffar något kan anledning som ge

till ändrad uppfattning i fråga om vederbörandes pålitlighet och för

att föreskriven omkontroll skall kunna ske. Någon motsvarande registrering görs inte i fråga om skyddsklass 2. Däremot antecknas i ett särskilt register alla som genomgått personalkontroll. Någon kontinuerlig uppföljning av samtliga personer i skyddsklassade befattningar sker således inte. Det sagda hänger med att skylsamman digheten att återrapportera beslutet i anställningsärendet endast gäller myndigheter och inte t.ex. enskilda företag som anlitas vid upphandling. Har den kontrollerade fått en tjänst i skyddsklass 1A, håller personal från SÄPO s.k. skyddssamtal med vederbörande med informaett tion om eventuella risker och vad den kontrollerade bör iaktta från säkerhetssynpunkt. Gäller det en befattning inom försvaret, hålls skyddssamtalet av personal därifrån. Om personalkontrollen får till följd att den kontrollerade inte anställs eller avskedas eller omplaceras, skall myndigheten enligt an-

96 Personalkontroll SOU 1994: 149

visningarna skäl ange endast myndighetens personbedömning

som från säkerhetssynpunkt. Personalkontrollen eller de utlämnade uppgifterna får således inte åberopas. I detta sammanhang bör nämnas att den myndighet som har begärt

personalkontroll skall anmäla till chefen för det departement till

vilken myndigheten hör, resultatet av personalkontrollen ger vid om handen innehavaren är olämplig för tjänsten 21 § personalatt kontrollkungörelsen. Om myndigheten överväger att skilja den kontrollerade från tjänsten eller vidta någon annan ingripande åtgärd i fråga dennes anstållningsförhållanden, skall överläggningar ske om med företrädare för arbetsmarknadens organisationer 21 a §.

Under kalenderåret 1991 företogs personalkontroll i 87 816 fall

486 avsåg skyddsklass 1A, 6 796 1B och 80 534 skyddsklass

varav

2. Under kalenderåret 1992 skedde personalkontroll i 215 251 fall.

Enligt uppgift berodde ökningen inte på att väsentligt fler personer

kontrollerades utan organisatoriska förändringar inom försvars-

makten. Utlämnande skedde i 2 351 ärenden totalt, varav 2 285 efter beslut byråchef vid SÄPO, 57 efter beslut RPS:s ärenden av av styrelse och 9 efter beslut regeringen. Den senaste redovisade av

verksamhetsperioden 199394 omfattar 133 429 ärenden varav 924 i

skyddsklass 1A, 6 026 i skyddsklass 1B och 126 479 i skyddsklass 2. Utlämnande skedde i 2 306 ärenden, varav 566 efter beslut av styrelsen. Som tidigare har nämnts frågan om utlämnande av var

uppgifter i SÄPO-registret aktuell i ett mycket litet antal ärenden.

4.7 Personalkontroll inom försvaret

Antalet skyddsklassade befattningar inom den militära försvarsorgani-

sationen i fredstid inklusive värnpliktiga är 37 000 varav ca 600

ca i skyddsklass 1A, 5 800 i skyddsklass 1B och och drygt 30 000 i skyddsklass 2. Antalet skyddsklassade befattningar inom krigsorganisationen är betydligt större och uppgår till omkring 170 000 20 procent av det totala antalet.

När det gäller värnpliktiga begär Värnpliktsverket ca 40 000 personalkontroller årligen. Antalet gäller både grundutbildning och krigsförbandsövningar. I fråga hemvärnet och andra frivilligorganisa-

om tioner 20 000 kontroller årligen. görs ca I fråga de värnpliktiga kontrolleras endast de som är uttagna till om skyddsklassade befattningar. Vid mönstringen görs en preliminär

uttagning och först efter personalkontrollen blir uttagningen definitiv.

De inte klarar kontrollen placeras i stället i en icke skyddssom klassad tjänst. Även i de fall då det under tjänstgöringen blir fråga

Personalkontroll

om byte till skyddsklassad tjänst görs kontroll. en Det sker däremot

inte någon regelmässig och generell omkontroll inom krigsorganisationen. Kontroll görs endast vid krigsplaceringen och då

om senaste kontroll är äldre än fem år.

Vid registerkontrollen av värnpliktiga tagits till skyddssom ut klassade tjänster tillämpas med hänsyn till det antalet kontrollestora rade personer ett förenklat förfarande innebär databand som att med

personuppgifter kontrolleras mot PBR och SÄPO-registret.

4.8 Personalkontroll vid

statlig upphandling,

m.m.

Enligt 5 § tredje stycket säkerhetsskyddsförordningen skall

en myndighet som avser att infordra anbud eller träffa avtal om upphandling som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemlig träffa skriftlig överenskommelse med leverantören det säkerhetsom skydd behövs. Enligt 1 § tredje som stycket personalkontrollkungörelsen jämställs med tjänst anställning eller uppdrag hos leverantör

med vilken myndighet träffar avtal arbete med hänsyn till

om som rikets säkerhet skall hållas hemligt. Personalkontroll sker således

också i fråga om anställda inom försvarsindustrin skall delta i som projekt av betydelse för rikets säkerhet.

Närmare föreskrifter för upphandlingsområdet har utfärdats

av RPS i samråd med ÖB

numera Försvarsmakten, de s.k. SUA-föreskrif-

terna jfr avsnitt 3.3 ovan.

När staten gör en upphandling involverar hemliga uppgifter

som skall den myndighet som gör upphandlingen för det militära för- svarets del Försvarets materielverk FMV anlita endast leveran- törer som myndigheten på grund kännedom eller införskaffaav egen de referenser bedömer lämplig. Leverantören skall informeras som om och godkänna de allmänna säkerhetskrav SUA-arbete innesom bär. Därefter skall myndigheten inhämta Försvarsmaktens yttrande

angående leverantören. Vid personalkontroll anställda hos enskilda av som anlitas för upphandling bestämmer Försvarsmakten

om inplace-

ring i skyddsklass. Tidigare bestämde Försvarsmakten i egenskap av

personalkontrollberättigad myndighet den kontrollerade kunde

om godtas eller inte i samtliga fall upphandling. Sedan FMV av numera fått rätt att företa personalkontroll bestämmer FMV i denna fråga såvitt gäller upphandling för försvarets räkning. Utfallet personalav

kontrollen avgörs således myndighet och företaget där den kon-

av trollerade är anställd får inte del de uppgifter har lärrmats av som ut från RPS.

Personalkontroll SOU 1994: 149

SUA-företag utgör cirka 5 000 och det sammanlagda an- Antalet omkring 12 500 Det övervägan-

talet personalkontrollerade personer.

2. År 1992 avsåg endast 3 de antalet kontroller gäller skyddsklass skyddsklass 1B. År 1993 skedde kontroller skyddsklass 1A och 2 en ökning antalet kontroller i de högre skyddsklasserna 6 konviss av

troller i skyddsklass 1A och 166 i skyddsklass 1B. Ökningen fram-

antalet i klass 1B hänger samman med att Förför allt av personer har befogenhet att bestämma om inplacering svarsmakten numera

även i skyddsklass 1A och 1B i upphandlingsfallen. Med tjänst jämställs enligt 1 § fjärde stycket personalkontroll-

även anställning eller uppdrag hos ett företag kungörelsen numera något enskilt med funktion inom totalförsvaret som, eller annat organ

fråga upphandling, har verksamhet där det

utan att det är om en uppgifter skall hållas hemliga med hänsyn till rikets förekommer som säkerhet.

Bestämmelsen hänger samman med bolagiseringenprivatiseringen

tidigare drevs i myndighetsform. Exempel

av verksamhetsgrenar som finns särskilt på energi- och telekommunikationsområdena, på det Vattenfall AB och Telia AB. Utvecklingen har inneburit att t.ex. vitala för totalförsvaret drivs i enskild funktioner som är numera har samtidigt ansetts nödvändigt att behålla möjligheterna regi. Det omfattning tidigare i fråga den

till personalkontroll i samma som om del personalen har säkerhetskänsliga arbetsuppgifter.

av som avsedda fall beslutar regeringen eller den myndighet som I nu

bemyndigar inplacering i skyddsklass 4 § fjärde

regeringen om Med stöd härav har sålunda

stycket personalkontrollkungörelsen.

och telestyrelsen rätt besluta inplacering i skyddsklass

Post- att om

i fråga personal hos enskilda är och företa personalkontroll om som

telekommunikationsområdet. Motsvarande gäller verksamma på teknikutvecklingsverket NUTEK i fråga anställda Närings- och om hos kraftföretagen.

4.9 Personalkontroll vid anställning i

bevakningsföretag

Personalkontrollkungörelsen tillämpas i begränsad utsträckning även kontroll personalen vid bevakningsföretag. Enligt 4 § lagen

vid av omtryckt 1989:148 bevakningsföretag skall all 1974:191; om

auktoriserat bevakningsföretag godkänd vid personal hos ett vara

med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt prövning i övrigt för anställning i bevakningsföretag. Motsvarande

lämplighet

för företagets ledning. Prövningen görs länsstyrelsen i det gäller av

Personalkontroll 99

län där den som prövningen huvudsakligen kommer tjänst-

avser att

göra. Anställningsföretaget är bundet den bedömning läns-

av som styrelsen gör. Blir den prövningen gäller inte godkänd, får han som heller inte anställas i företaget.

Vid prövningen av den medborgerliga pålitligheten skall uppgifter som avses i 9 § personalkontrollkungörelsen hämtas in 10 § förordningen 1989:149 om bevakningsföretag m.m. Det innebär

att kontrollen motsvarar skyddsklass Vid förfarandet skall även personalkontrollkungörelsens regler bl.a. utlämnande och kommunikaom tion tillämpas.

I avsnitt 4.2 om polisregister har anmärkts att länsstyrelserna har tillgång till uppgifter i polisregister, uppgifterna behövs för verkom samheten. De möjligheter länsstyrelserna har enligt polisregistersom lagen att erhålla uppgifter från polisregister är inte på samma sätt

begränsad som enligt personalkontrollkungörelsen. Vid personalkontroll lämnas uppgifter i och belastningsregistret PBR

person- ut endast i fråga om vissa, särskilt angivna brott. Det sagda innebär att vid den prövning som länsstyrelsen enligt lagen bevakningsföreom tag skall göra av vederbörandes laglydnad den s.k. vandelspröv- ningen länsstyrelsen har tillgång till ett omfattande registerut- - mera

drag från PBR än följer personalkontrollkungörelsen. Be-

som av

stämmelsen i lagen om bevakningsföretag länsstyrelsen rätt få

ger att

upplysning även om uppgifter i SÄPO-registret.

4.10 Antagning av polisaspiranter

Samtliga polisbefattningar är placerade i skyddsklass. Flertalet befattningar tillhör skyddsklass 2. I regel länsstyrelsen,

ansvarar som

är högsta polismyndighet i länet, skyddsklassplacering och

om

personalkontroll beträffande länets poliser. Polismyndigheterna i

Stockholms, Göteborgs och Bohus samt Malmöhus län undanutgör tag och beslutar själva i dessa frågor. Enligt det tidigare gällande anställningssystemet för polisaspiranter

anställdes polisaspiranten redan vid antagningen till polisutbildning

vid den polismyndighet där han skulle tjänstgöra efter utbildningen.

Personalkontroll kunde därvid ske redan vid aspirantantagningen

enligt vanliga regler, eftersom aspiranten inplacerad på tjänst. var en Sedan den 1 juli 1994 gäller emellertid ett för den grundnytt system

läggande polisutbildningen. Utbildningen är studiemedels-

numera finansierad och aspiranten kan först i samband med

att utbildningen

avslutats söka anställning inom polisväsendet prop. 199394: 100 bil.

bet. 199394:JuU19, rskr. 1993942229. Det utbildningsnya

Personalkontroll SOU 1994: 149

har behandlats 1994 års polisutredning i delbetänkandet

systemet av

1994:103 Studiemedelsfinansierad polisutbildning. Utred-

SOU ningen har pekat på att det i och med den nya ordningen inte längre

föreligger förutsättningar för personalkontroll vid antagning till ut-

bildningen. Visserligen innebär inte detta någon ökad risk för att

olämpliga kommer att hamna inom poliskären, eftersom personer alltid kommer ske i samband med att poliseleven

personalkontroll att anställd efter genomförd utbildning. Enligt utredningen bör

blir kontrollen ske i tidigare skede, redan innan den emellertid ett

sökande till polisutbildningen. Utredningen föreslår att perso-

antas nalkontrollkungörelsen ändras så att kontroll kan ske redan i sam-

band med antagningen till utbildningen bet. s. 23f..

4.11 Utmönstringen av tjänstebegreppet

Som har framgått redogörelsen för det gällande systemet är

av i princip knuten till begreppet tjänst. Utgångs-

personalkontrollen

endast den innehar eller skall tillträda en skyddspunkten är att som

klassad tjänst får bli föremål för personalkontroll.

direktiv stämmer den nuvarande ordningen dåligt Enligt våra med utvecklingen inom arbetsrätten på den offentliga sektorn överens går ut att utmönstra tjänstebegreppet. som illustreras den arbetsrättsliga lagstiftning för det Det sagda av statliga området trädde i kraft den l juli 1994. En ny lag om som offentlig anställning och särskild lag om fullmaktsanställning en då lagen 1976:600 offentlig anställning LOA. En av ersatte om för reformen är så långt det är möjligt inordna

utgångspunkterna att statliga anställningsförhållandet i det allmänna arbetsrättsliga

det allmänna arbetsrättsliga författningarna används i regel systemet. I de tjänst där talas det normalt i stället om anställinte begreppet utan med de lagarna utmönstras tjänstebegreppet i prinning. I och nya

cip från den arbetsrättsliga lagstiftningen även inom den offentliga

l99394:65, bet. 199394:AU16, rskr. 1993942257, sektorn prop. SFS 1994:260 och 261.

kan påpekas tjänstebegreppet förvann från den kommunala

Den att införandet LOA. Även där används sektorn redan i samband med av således begreppet anställning i stället för tjänst.

5 Internationella förhållanden

l Internationellt försvarsindustriellt

samarbete, m.m.

I takt med att samarbetet mellan Sverige och andra länder har ökat på det försvarsindustriella området och i fråga enskilda förom svarsmaterielprojekt har fasta rutiner utvecklats för hur säkerhetsskyddsfrågorna skall hanteras. En produkt från svensk försvarsindustri används eller som av som är under utveckling för det svenska försvaret kan inte vidare utan exporteras till eller marknadsföras mot utländsk köpare. Innan så kan

ske, måste först och främst förutsättningarna enligt lagstiftningen

om

krigsmaterielexport klaras ut och i vilka hänseenden sekretessen måste gälla även i fortsättningen. Dessa frågor hanteras Krigs-

av materielinspektionen resp. av Försvarets materielverk FMV. Om

det finns förutsättningar att vidare med ärendet, gör FMV efter

-

samråd med Försvarsmakten framställning till regeringen

- en om

utlämnande av sekretessbelagd information den aktuella

som avser

försvarsprodukten. En förutsättning för att regeringen skall bifalla framställningen är att det finns ett säkerhetsskyddsavtal mellan

Sverige och det andra landet. Om det inte finns något sådant avtal, brukar regeringen uppdra FMV att ingå ett säkerhetsskyddsavtal

innan uppgifter om försvarsprodukten får lämnas ut.

Ett säkerhetsskyddsavtal kan antingen generellt slag vara av mer eller projektanknutet. Det förekommer också avtal i området där-

emellan som kan sägas tillämpningsavtal.

vara

Säkerhetsskyddsavtal av mer generellt slag ingås normalt

av regeringen. Det sker i regel i samband med att Sverige ingår större ett försvarsindustriellt samarbetsavtal. Vid ett sådant långsiktigt mer samarbete brukar Försvarsmakten med sin motpart i det andra landet

ingå avtal om tillämpningsföreskrifter på säkerhetsskyddets område.

Även i dessa fall krävs i regel avtal om mer detaljerade säkerhetsskyddsbestämmelser knyter till ett enskilt samarbetsprojekt. som an Sådana avtal ingås i regel av FMV. I förekommande fall brukar Sverige FMV begära bistånd genom

från det aktuella samarbetslandet med säkerhetsklarering det lan-

av

102 Internationella förhållanden

privaträttsliga subjekt är berörda försvarsmaterielsam-

dets som av arbetet. På motsvarande sätt kan FMV få en förfrågan från en myndighet i samarbetsland hjälp med säkerhetsklarering av svensett om ka företag skall delta i samarbetet. som

Vid infordran anbud från utländsk leverantör vid upphandling

av en innefattar hemlig information har FMV att begära säkerhetssom klarering anbudsgivaren från säkerhetsmyndigheten i företagets av

hemland. Vid positivt besked upprättar FMV därefter avtal med

anbudsgivaren innan denne får ta del av hemlig information. Personalkontrollkungörelsen bygger på att kontroll endast får ske

det behövs hänsyn till svenska totalförsvarsintressen eller om av Sveriges säkerhet i övrigt. Om det inte föreligger något svenskt

säkerhetsintresse, kan således någon kontroll normalt inte ske. När från svensk myndighet eller ett svenskt företag en representant en skall besöka myndighet eller ett företag utomlands förekommer en det ibland från utländsk sida ställer som krav att den inbjudatt man från säkerhetssynpunkt kan garanteras. En sådan

nes pålitlighet

brukar kallas security clearance eller certiñcat de sécurité.

garanti

besöket skall kunna äga förekommer det för den som För att rum, -

redan i sin befattning är personalkontrollerad efter medgivande

inte -

regeringen personalkontroll företas i situationer detta slag

av att av och, något negativt inte har kommit fram vid kontrollen, att ett om intyg vederbörandes pålitlighet utfärdas. om

5.2 Prövning inför Europadomstolen

Personalkontrollen rör områden där Sverige har åtagit sig folkrättsligt

bindande förpliktelser bl.a. anslutning till den europeiska

genom skydd för de mänskliga rättigheterna och grundkonventionen om läggande friheterna. I fall har Sverige anklagats för att ha ett par

brutit konventionen i samband med personalkontroll. Ett mål har

mot

hittills prövats av Europadomstolen.

gällde den svenske medborgaren Torsten Leander som hade Målet fått lämna vikariat snickare vid marinmuseet i Karlskrona ett som blivit förbigången då tjänsten skulle bli fast tillsatt. Bakoch som

grunden till Leander inte fick tjänsten uppgifter som lämnats

att var

samband med personalkontroll och Leander aldrig hade fått

ut i som

del Europadomstolen till prövning huruvida den svens-

ta av. tog upp

brutit reglerna skydd för privatlivet artikel 8 i den

ka staten mot om

konventionen, rätt till yttrandefrihet artikel 10 och

europeiska om

föra talan inför inhemsk myndighet artikel 13. Dom-

om rätt att kom till slutsatsen inte någon de angivna bestämmelserstolen att av

Internationella förhållanden 103

na i konventionen kunde anses ha blivit kränkt vid handläggningen

av anställningsärendet. Tre domare var skiljaktiga och ansåg att brott förelåg mot rätten till överprövning enligt artikel 13. En närmare redogörelse Leanderfallet finns intagen i SÄPOav kommitténs slutbetänkande SOU 1990:51 19lf. och 353f. s.

5 3 Personalkontroll utomlands

. En av huvuduppgifterna för denna utredning är enligt direktiven att redovisa ett förslag till en lag om personalkontroll som bygger på

s.k. security clearance eller, med en svensk term säkerhetsklarering,

i linje med vad som tillämpas flera ställen utomlands. I detta ligger att undersöka om de utländska kontrollsystemen är effektivare eller bättre från rättssäkerhetssynpunkt. Som vi tidigare har nämnt har vi vid besök informerat oss om systemen i Danmark och Norge, Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike, Nederländerna och Storbritannien samt USA och Kanada. En gemensam utgångspunkt för kontrollsystemen i de berörda länderna är att de har delvis militär bakgrund och har vuxit fram genom samarbetet inom försvarsalliansen NATO. Det kan samtidigt konstateras att något gemensamt regelsystem inte existerar. Även om det finns likheter mellan de olika systemen, avviker de sinsemellan i

olika enskildheter. Värt att notera är också att de säkerhetsmässiga

förändringar som har skett i vår omvärld efter järnridåns försvinnande inte i någon märkbar utsträckning präglas några försök till av harmonisering mellan länderna. Såvitt vi kunnat bedöma kommer varje land också i fortsättningen att ha ett eget, individuellt system.

När det gäller författningsvalören regleras personalkontrollen i de

flesta fall av föreskrifter och instruktioner på lägre nivå än lag. I Tyskland har dock nyligen de gällande reglerna kodifierats i lagform. En lagstiftning förbereds också i Nederländerna. Personalkontrollen är i huvudsak begränsad till statsförvaltningen eller i länder med delstatssystem till anställda på federal nivå samt - till anställda inom försvarsindustrin. I Tyskland finns liknande system i de olika förbundsländerna. Politiskt förtroendevalda samt domare och advokater omfattas i regel inte kontroll. Skäl har av som med förtroendet för det politiska systemet och rättsväsendets integritet att göra har här varit bestämmande. Norge utgör i någon mån ett undantag genom att för domare i mål som rör rikets säkerhet ställa upp krav på godkännande från vederbörande domstolschef.

En utgångspunkt för bestämmande av vilka personer skall

som undergå klarering är att de i sina befattningar får tillgång till infor-

104 Internationella förhållanden SOU 1994: 149

mation är sekretessbelagd med hänsyn till landets säkerhet. som Inriktningen kontrollen i flertalet av de undersökta länderna är av således huvudsakligen densamma som enligt det svenska systemet, låt att definitionen av vad som skall anses utgöra landets säkerhet vara kan variera något. Nederländerna har i detta hänseende ett radikalt annorlunda system. Vid sidan befattningshavare som har tillgång av till hemlig information kontrolleras också personer med sådana funktioner att de på annat sätt än genom röjande av hemliga uppgifter kan skada statens säkerhet, t.ex. anställda vid anläggningar som är vitala för landets energiförsörjning eller kommunikationssystem. I några av de övriga länderna, t.ex. Frankrike och Kanada, förekommer i mera begränsad utsträckning än i Nederländerna kontroll av personer som arbetar på anläggningar är särskilt känsliga för terroristattacker, som flygplatsanställda. Även Storbritannien har mot bakgrund t.ex. av förhållandena Nordirland särskild terroristkontroll. Till skillnad en från Nederländerna görs i dessa länder kontrollen utanför ramen för den vanliga personalkontrollen. Även kan notera tendens till att låta personalkontrollen om man en omfatta även andra personer än sådana som får tillgång till hemlig information, är denna bild inte entydig. I samband med den nyligen

antagna lagstiftningen om personalkontroll i Tyskland avvisades

förslag om en motsvarande utvidgning av kontrollen. En avgörande skillnad i förhållande till de utländska systemen har sagts vara att den svenska personalkontrollen är knuten till skyddsklassade tjänster medan kontrollen utomlands hänför sig till perso-

Den kontrollerade godkänns klareras för behörighet att ta

nen. befattning med säkerhetskänsliga frågor upp till en viss nivå. Enligt de iakttagelser vi har gjort är denna skillnad av mera formellt som slag. Även enligt de utländska systemen är utgångspunkten den tjänst som den kontrollerade innehar eller de konkreta arbetsuppgifter som skall utföras i det enskilda fallet. I några fall förtecknas i förväg de befattningar vilkas innehavare skall klareras. Det gäller Frankrike och Nederländerna. I fråga om Nederländerna gäller detta också befattningar vilkas innehavare kontrolleras annan grund än att de har tillgång till försvarshemlig information. Det förhåller sig alltså inte så att klarering i viss nivå skulle ge en generell behörighet att en handlägga säkerhetskänsliga frågor till den nivån. Även upp om man bl.a. kostnadsskäl strävar efter att en klarering för en viss - av befattning skall godtas även för andra arbetsupgifter på samma säkerhetsnivå, sker ofta omkontroll när den kontrollerade byter anställning. Som tidigare har påpekats har systemen sin grund i NATO-samarbetet. Gemensamt för flertalet av de undersökta systemen år att

Internationella förhållanden 105

sekretessgraderna är flera än man har i Sverige: restricted, confidential, secret och top secret eller motsvarande beteckningar. Bestämmande för till vilken sekretessnivå ett visst material skall hänföras är en bedömning av konsekvensen av att materialet blir känt för obehöriga. Restricted är den lägsta graden och motsvaras i svensk terminologi närmast av internt eller endast för tjänstebruk. Någon egentlig personalkontroll sker i allmänhet inte denna nivå. Först graden Confidential motsvarar hemlig enligt det svenska systemet. Beteckningen Confidential används om det kan skada landets intressen att informationen blir känd av obehöriga. Secret används om ett röjande av informationen skulle kunna skada landets intressen allvarligt. Beteckningen top secret reserveras i allmänhet för information vars röjande skulle kunna få helt avgörande konsekvenser för landets försvarsmöjligheter. Även likheterna i klassificeringsgrunderna har sitt ursprung i den gemensamma NATObakgrunden. Påpekas bör att enligt personalkontrollkungörelsen är det inte bara arten av den sekretessbelagda informationen som är avgörande för skyddsklassindelningen utan också omfattningen av tillgången till

l sådan information.

Klareringsförfarandet inleds regelmässigt med att den som skall kontrolleras fyller i ett frågeformulär. Samtidigt lämnas ett skriftligt samtycke till kontrollen. Den som kontrolleras är således alltid informerad om vad saken gäller. Kontrollen för nivån Confidential i regel den lägsta nivå där säkerhetsklarering sker motsvarar i huvudsak den som görs i skyddsklass 2 i Sverige, dvs. slagning i straffregister och säkerhetstjänstens register. Kontrollen för de högre graderna secret och top secret är mera djupgående. Ofta görs ingående kontroll av den kontrollerades personliga förhållanden och ekonomi m.m. Slående är den noggranna referensinsamling som görs vissa håll. Det gäller kanske framför allt USA. Uppgifter om bostadsorter, utlandsvistelser och arbetsplatser ett visst antal år blir ofta föremål för kontroll. I USA kompletteras undersökningen dessutom med fingeravtryckskontroll och i vissa fall med test med lögndetektor. För de högsta klasserna görs i allmänhet också en tämligen ingående kontroll av anhöriga. När det gäller de närmaste anhöriga som makesambo är kontrollen i allt väsentligt lika ingående som den beträffande den person som är föremål för klareringen.

Det bör dock påpekas att dessa nivåer snarast motsvarar skydds-

klass 1A och 1B enligt det svenska systemet och där kontrollen är betydligt mera omfattande än i skyddsklass 2. På sina håll har man

106 Internationella förhållanden

utomlands satt behovet så omfattande undersökning i fråga. av en Det gäller framför allt kontrollen av anhöriga och att man mer eller mindre schablonrnässigt sträcker kontrollen ett visst antal år tillbaka i tiden. I stället bör man, har det sagts, göra en mera individuell prövning behovet fördjupad undersökning. Ett exempel på av av en det är Storbritannien där framför allt på de lägre nivåerna tänker man

ersätta personalkontrollen med en basic check, dvs. en av arbets-

givaren utförd kontroll arbetstagarens identitet, utbildning och i av begränsad utsträckning referenser. - Den kontroll har beskrivits utförs av vederbörande lands som nu säkerhetstjänst. Frågan om vilka uppgifter som skall lämnas ut av-

görs i regel på tjänstemannivå. I fråga utlämnande av uppgifter i

om

straffregister gäller inte några direkta begränsningar. I några av de

undersökta systemen har anställningsmyndigheten egen tillgång till straffregistret. I något fall är utlärrmanderätten begränsad på det sättet

att frågan utlänmande av andra uppgifter än upplysningar om

om ådömda påföljder prövas ett särskilt organ. Det gäller t.ex. Danav mark där frågan utlämnande i dessa fall skall avgöras av den om nämnd har tillsyn över den danska säkerhetspolisen. som Enligt det svenska systemet är det i regel anställningsmyndigheten gör den slutliga bedömningen av undersökningsresultatet. som Undantag utgör bl.a. SUA-arbeten där den slutliga prövningen i stället Försvarsmakten eller FMV. görs av De utländska system vi har undersökt tillämpar i huvudsak som ordning. I regel är det den myndighet där vederbörande är samma anställd prövar han skall godkännas eller inte. Det motiv som om ligger bakom detta är väsentligen detsamma som enligt det som svenska systemet, nämligen att det i första hand är arbetsgivaren som har tillgång till det samlade bedömningsunderlaget. Något från anställningsmyndigheten fristående klareringsorgan finns således inte. Liksom i Sverige görs undantag i fråga om upphandling av försvarsmateriel. I dessa fall görs prövningen i regel av ländernas försvarsdepartement eller klareringsmyndighet som utsetts av departeav en mentet. När det gäller säkerhetstjänstens roll är regelsystemen något olika. I vissa fall är ordningen densamma som i Sverige, nämligen att säkerhetstjänsten inte får något utlåtande i frågan om den konavge trollerades pålitlighet. I ett länderna Tyskland, Storpar av britannien och USA är det däremot tillåtet och några fall Frank- - rike och Kanada också föreskrivet att säkerhetstjänsten skall lämna ett utlåtande eller rekommendation. Inte i något fall är denna en rekommendation bindande för den myndighet fattar beslut i som

Internationella förhållanden 107

klareringsfrågan, även om rekommendationen naturligtvis i sak kan ha avgörande betydelse för myndighetens eget ställningstagande. I sammanhanget kan det finnas anledning att beröra systemet i Kanada något närmare. I fråga om sådana anställningar som omfattas av personalkontroll år det en uppgift för anställningsmyndigheten att inom den allmänna lämplighetsbedömningen ta ställning till betydelsen av uppgifter i straffregister, vilka myndigheten således på egen hand kan få tillgång till. Säkerhetstjänsten skall i stället bedöma den kontrollerades lämplighet ur en särskild synvinkel, nämligen om det kan finnas anledning att sätta i fråga hans lojalitet mot den kanadensiska staten. Inte i något av de undersökta länderna har den kontrollerade en ovillkorlig rätt att få del av det material som läggs till grund för bedömningen. Däremot är intrycket att man vissa håll tillämpade en mera generös attityd gentemot den kontrollerade än enligt det svenska systemet. Det gällde särskilt USA. På grundval av det material som lämnats ut från säkerhetstjänsten i förening med de referenser och annan information som den myndighet som har beslutat om kontrollen själv har införskaffat skall således myndigheten bedöma den kontrollerades pålitlighet. Vad denna bedömning går ut på är huruvida den kontrollerade skall bli klarerad eller godkänd. Ibland men inte alltid tar detta sig uttryck i ett formellt beslut i själva godkännandefrågan vederbörande får en security clearance . När det gäller möjligheterna för en person som inte har blivit godkänd att få en omprövning till stånd, bör man hålla frågan om klarering skild från frågan om anställningen. I den mån någon på grund av utebliven klarering skilts från sin anställning, finns det oftast möjlighet att få anställningsfrågan prövad vid domstol enligt de arbetsrättsliga reglerna i respektive land. När det gäller beslutet i klareringsfrågan, föreligger också vissa möjligheter till omprövning. I USA finns möjligheter till överprövning hos domstol. Domstolsprövningen synes dock vara inriktad huvudsakligen på om handläggningen gått formellt riktigt till. I några fall kunde beslutet i klareringsfrågan överklagas till ett överordnat förvaltningsorgan. I de fall den enskilde gör gällande att säkerhetstjänstens handläggning av ärendet varit felaktig finns i några fall möjlighet att klaga till en nämnd ofta med juridiskt och parlamentariskt inslag som har - tillsyn över säkerhetstjänstens allmänna verksamhet. Den ordningen tillämpas bl.a. i Danmark och Storbritannien. I Frankrike handläggs motsvarande klagoärenden av ett organ som kan jämföras närmast

108 Internationella förhållanden

med den svenska datainspektionen. Allmänt kan sägas att antalet klagomål varit mycket litet i de länder där ett sådant klagosystem finns. Inledningsvis nämndes att systemen för personalkontroll i flera av de undersökta länderna för närvarande är föremål för granskning mot bakgrund av de senaste årens förändringar i det säkerhetspolitiska läget. Det gäller för övrigt inte bara personalkontrollen utan säkerhetsskyddet i stort. Från delvis olika utgångspunkter sker en omvärdering de existerande säkerhetssystemen. På brittisk sida har av således pekat på de höga kostnaderna för personalkontrollen man särskilt på de högre nivåerna. Där förefaller strävandena närmast att ut på att begränsa personalkontrollens omfattning men samtidigt effektivisera den i de fall där den verkligen behövs. I USA har man satt i fråga värdet att belägga information med sekretess i den av utsträckning hitills har gjort. Samtidigt har man gett uttryck som man för uppfattningen att personalkontrollen är effektiv och att det finns anledning att även i fortsättningen lägga ned betydande resurser på den.

5.4 EU-aspekter

Såvitt vi har kunnat inhämta finns det för närvarande inte några planer på harmonisering av EU-ländernas lagstiftning om persoen nalkontroll. Däremot pågår diskussioner om införande av regler om

personalkontroll av de anställda vid EU-organen. Kontrollen skulle

ha till syfte att skydda information som omfattas av sekretess med hänsyn till EU:s eller medlemsländernas intressen. Enligt de föreliggande förslagen skall kontrollen utföras i den anställdes hemland och enligt lagstiftningen i det landet. Inom ramen för det europeiska samarbetet diskuteras också införan-

de personalkontroll anställda inom Europol, dvs. den organisa-

av av tion planeras för polissamarbete mot bakgrund av den fria rörsom ligheten för bl.a. personer. Inte heller här föreligger ännu något slutligt förslag.

Överväganden

II

och förslag

6 Några

för

personalkontroll och

säkerhetsskydd

annat

gemensamma utgångspunkter

6.1 En förändrad hotbild

Ännu för några få år sedan bestämdes Sveriges säkerhetspolitik de av motsättningar som rådde mellan stormaktsblocken och som varit förhärskande under hela efterkrigstiden. Skiljelinjen mellan blocken skar rakt genom Europa och vårt land befann sig i gränszonen. Hotet om ett storkrig i Europa hade under decennier visserligen växlat i intensitet men hade hela tiden utgjort en påtaglig realitet. Risken för att Sverige skulle dras in i en sådan konflikt var överhängande. Behovet av skydd för rikets säkerhet präglades i hög grad dessa av förhållanden. Det säkerhetspolitiska läget är numera radikalt förändrat. Dikta-

turerna i Central- och Östeuropa har brutit samman och ersatts med

folkvalda regimer. Risken för ett stormaktskrig har efterhand klingat av. I stället har etniska eller religiösa motsättningar och nationalistiska strömningar som tidigare undertryckts med järnhand fått fritt spelrum på olika håll i de kommuniststaterna. Några av dessa konflikter har fått karaktär av inbördeskrig. Någon fara för att de skulle komma att beröra Sverige finns knappast. Något krigshot anses inte längre föreligga. Samtidigt det dock råda stor osäanses kerhet och oförutsägbarhet om den fortsatta utvecklingen. Redan till följd av sitt geopolitiska läge utgjorde Sverige under det kalla kriget ett viktigt mål för underrättelseverksamhet. Därtill bidrog också det stora teknologiska kunnande som finns i vårt land, inte minst på det försvarsindustriella området. Avspänningen mellan stormakterna har som man kunnat vänta medfört att underrättelseverksamheten ändrat karaktär och inriktning. Ansträngningarna att även med illegala metoder utforska Sveriges försvarsplanläggning och andra för rikets försvar vitala förhållanden har i stor utsträckning

110 Gemensamma utgångspunkter

ersatts med inhämtning genom öppna källor. Politisk, ekonomisk och

teknologisk information har blivit mera prioriterade mål för under-

rättelseverksamheten. Det är väl känt att Sovjetunionen satsade betydande resurser på att stödja och organisationer i andra länder som av ideologiska grupper skäl ville främja kommunismen. I många fall utgick detta stöd till subversiv verksamhet för att undergräva det demokratiska statsskicket i landet och bereda marken för ett kommunistiskt maktövertagande, eventuellt efter militär intervention. De kommunistiska organisaen tioner i vårt land kan tänkas ha varit beredda att medverka i som sådan verksamhet spelar i dag en mycket undanskymd roll. Även hotet mot Sveriges nationella oberoende och territoriella om suveränitet sålunda minskat betyder det inte att skydd mot illegal underrättelseverksamhet och omstörtande aktiviteter har blivit överflödigt. En beredskap för att förhindra sådana företeelser måste alltid finnas, oavsett varifrån hotet kan tänkas komma. Till det kommer att vårt samhälle i dag ställs inför andra fenomen är ägnade att rubba rikets säkerhet. Det vill synas som om det som då handlar hot mot den inre säkerheten till skydd för vårt mera om demokratiska statsskick och för stabiliteten i samhället. Här åsyftas framväxten extrema grupperingar som använder våld för att främav sina politiska syften. l första hand är det nazister och andra höger-

extremister dragit uppmärksamheten till sig. Främlingshat med

som eller rasbiologiska förtecken är det sammanhållande elementet i utan dessa kretsar. Ett organiserat motstånd mot rasisternas aktiviteter har efterhand vuxit fram. I själva verket utgör kampen mot rasismen en

övergripande uppgift för anarkistiska och andra vänsterextremistiska

rörelser hyllar våldsanvändning metod också för många som som andra syften. Det genomgående temat är opposition mot framen förallt det politiska etablissemanget också mot storföretagen, men särskilt bedriver multinationell verksamhet. de som

Extremism sådant slag nazigrupperingar och anarkister står

av som för är nära besläktad med terrorism. Det är snarast en terminologisk fråga den eller andra etiketten bör användas för den verksamom ena

dessa våldsverkare med politiska syften ägnar sig åt. Termen

het som terrorism brukar förbehållas extremistiska rörelser som verkar med särskilt stor intensitet. Exempel detta finns i länder som Storbritannien, Spanien och Turkiet där den inhemska terrorismen har varit en realitet. Någon motsvarighet till den Irländska republikanska armén IRA, Enskadi ta Askatasuna ETA i Spanien eller Partiya Karkeren Kurdi- PKK i Turkiet finns inte i Sverige. De svenska grupperingar stan nämnts förut utmärks löslig organisation och saknar helsom av en

SOU 1994: 149 Gemensamma utgångspunkter lll

täckande politiska program. Något hot mot det svenska statsskicket utgör de knappast. Men genom sin verksamhet skapar de motsättningar och instabilitet i samhället som inte får negligeras. Terrororganisationer begränsar inte alltid sina aktiviteter till det egna landets territorium. Attacker riktas också mot företrädare utomlands för den regim man bekämpar, t.ex. ambassader, flygbolag och resebyråer, men också mot mål i länder som anses stödja denna regim. Ofta har attackerna karaktären av urskillninglöst våld mot allmänheten. Sådana utslag av internationell terrorism har under sextio-, sjuttiooch åttiotalen utgjort ett gissel i hela världen. I Västeuropa har kampen mot den internationella terrorismen varit framgångsrik. En dämpning har för övrigt inträtt i sådana terroraktiviteter som har sin i konflikten i Mellersta Östern sedan fredsprocessen mellan Israel rot och dess grannar samt med palestinierna inleddes. Starka krafter motsätter sig emellertid fred i området, varför hotet om terrorattacker kvarstår även utanför konfliktområdet. Attacken mot World Trade Centre i New York i februari 1993 samt bombdåd i London och Buenos Aires under år 1994 utgör exempel på det. Vid de kontakter vi har haft med företrädare för Säkerhetstjänster i andra länder har vi kunnat konstatera att förändringarna i det världspolitiska läget genomgående har lett till en omprövning av säkerhets-

skyddets inriktning och omfattning. I flertalet länder är formerna för

säkerhetsskydd och personalkontroll föremål för översyn. Syftet med dessa översyner har i flera fall uppgivits vara att inte bara anpassa säkerhetsskyddet till en förändrad hotbild utan också att minska kostnaderna för verksamheten. Det är i dag i första hand andra problem än hoten mot Sveriges yttre och inre säkerhet i traditionell mening som står i centrum för den allmänna debatten. En del av dessa problem har karaktären av allvarliga hot mot vår överlevnad, såsom den pågående miljöförstöringen. Underskottet i statens finanser riskerar att göra vårt land

beroende av diktat från utländska långivare och utgör därmed en fara

för vår nationella suveränitet. Det ligger självfallet utanför ramen för

vårt utredningsuppdrag att försöka fånga in sådana problem. Liksom

hittills bör en författningsreglering av säkerhetsskyddet primärt handla om att förebygga hot mot rikets säkerhet i vedertagen mening. Omfattningen och inriktningen av säkerhetsskyddet påverkas dock givetvis av utvecklingen i vår omvärld och de förändringar vårt samhälle genomgår.

112 Gemensamma utgångspunkter

6.2 Ramarna för en lagstiftning

ny

6.2.1 Några tekniska frågor

Ett omfattande regelverk lagar, förordningar och myndighetsföreav skrifter syftar till att ge skydd samhället och medborgarna. Bestämmelserna har kommit till vid olika tidpunkter och är ägnade att tillgodose de mest skiftande behov. Det kan därför finnas skäl att

försöka precisera säkerhetsskyddsförordningens och personalkontroll-

kungörelsens plats i systemet för att därmed kunna närmare beskriva för reviderad författningsreglering på dessa områden. ramarna en I avsnitt 3 har angetts ett antal författningar av olika valör som kommer i blickfältet i detta sammanhang. Det är sannolikt att en samlad översyn dessa och andra bestämmelser på säkerhetsav

skyddets och beredskapslagstiftningens område skulle kunna resultera

konsistent regelverk bättre överblick reglei ett mera som gav en av ringarnas syften och omfattning. Det har inte ingått i vårt uppdrag att företa sådan översyn. Men det har förefallit naturligt att underen söka ökad överskådlighet skulle erhållas om bestämmelserna om en rörande säkerhetsskydd och personalkontroll samlades i en lag och

nödvändiga tillämpningsföreskrifter i en av regeringen utfärdad för-

ordning. En given utgångspunkt för sådan undersökning är det förhållanen det att personalkontroll utgör en del av säkerhetsskyddet. En gemenlagstiftning ägnad att tydligare markera personprövningens sam vore roll i säkerhetsskyddet. Det förefaller också angeläget att de frågor regleringens utvidgning till att omfatta kommunerna som reses av och de problem är förknippade med drift säkerhetskänslig som av verksamhet i bolagsform, särskilt i privat regi, får en enhetlig behandling. I det följande tar vi därför dessa och andra spörsmål till beupp lysning. Vi fortsätter dock närmast med ett par terminologiska frågor 6.2.2 för att underlätta den fortsatta läsningen. Därefter går vi in på frågan vilket eller vilka syften lagstiftning skall tillgodose om en ny 6.2.3. Först behandlas innebörden i vad vi uppfattar som den nya regleringens primära syfte, nämligen att skydda rikets säkerhet 6.2.3.1 Därefter diskuterar vi skydd hemlig information av annan än sådan gäller rikets säkerhet, dels sådan som rör andra allsom männa intressen 6.2.3.2 och dels sådan som rör vissa förhållanden inom näringslivet 6.2.3.3. Mot bakgrund att skydd mot terrorism enligt våra direktiv skall av

kunna föranleda personalkontroll behandlas sedan frågor om skydd

mot brott i ett sammanhållet avsnitt 6.2.3.4. Vidare behandlas en

SOU 1994: 149 Gemensamma utgångspunkter

del spörsmål som föranleds av att kommunerna skall omfattas av regleringen 6.2.4 och av att säkerhetskänslig verksamhet bedrivs i bolagsform och i privat regi 6.2.5. Våra slutsatser beträffande

lämpligheten av en gemensam lagstiftning för personalkontroll och

annat säkerhetsskydd framgår av avsnitt 6.3.

6.2.2 Använda begrepp

Säkerhetsskyddet omfattar enligt säkerhetsskyddsförordningen sekretesskydd, tillträdesskydd, infiltrationsskydd, information och kontroll. Vi förordar att de nuvarande benämningarna överges till förmån för begrepp som tydligare anger innebörden de skilda av åtgärderna. Våra överväganden i denna del kommer att redovisas i avsnitt För att undvika tveksamhet och för att underlätta läsningen av detta avsnitt är det emellertid lämpligt att redan här introducera de begrepp som vi anser att en reglering om säkerhetsskydd bör innehålla. De nya begreppen är informationssäkerhet, tillträdesbegränsning, säkerhetsprövning och utbildning. Uttrycket kontroll behöver inte förändras. I likhet med vad som gäller i dag skall säkerhetsprövningen enligt vårt förslag grundas på en allmän personbedömning, dvs. en bedömning som bygger på den eventuella personliga kännedomen om den som prövningen avser, uppgifter som framgår betyg och av liknande och på referenser. I mer betydelsefulla situationer skall säkerhetsprövningen innefatta en slagning i polisregister, dvs. den kontroll som för närvarande regleras i personalkontrollkungörelsen. Utöver en kontroll av uppgifter i polisregister bör kontrollen i de kvalificerade fallen omfatta även uppgifter om andra personliga förhållanden av betydelse för prövningen. Motsvarande gäller även i dag med stöd av kungörelsen. För den kontroll som är avsedd att motsvara personalkontrollen föreslår vi benämningen registerkontroll. Skälet är detsamma som i fråga om övriga säkerhetsskyddsåtgärder, nämligen att benämningen ger ett bättre uttryck för det sakliga innehållet i kontrollen. Slutligen skall nämnas att vi i avsnitt 8 även föreslår att uttrycket skyddsklass ersätts med säkerhetsklass. Det sistnämnda uttrycket används i det följande när vi behandlar den för framtiden föreslagna ordningen.

114 Gemensamma utgångspunkter

6.2.3 Syftet med en ny reglering

Vårt förslag: Säkerhetsskyddet bör omfatta skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, 2. skydd i andra fall uppgifter som omfattas av sekretess av och rör rikets säkerhet, och som 3. skydd mot terrorism. Regeringen bör härutöver för statliga myndigheter förordna att vissa andra hemliga uppgifter omfattas av de generella bestämmelserna säkerhetsskydd. Vissa bestämmelser som om underlättar för svenska företag att delta i internationellt samarbete bör införas.

6.2.3. 1 Rikets säkerhet I avsnitt 3.1 har vi förhållandevis ingående uppehållit oss vid uttrycket totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Syftet därmed att så klart möjligt beskriva de intressen som den nuvarande var som

regleringen i säkerhetsskyddsförordningen och personalkontrollkun-

görelsen att skydda. Vi slog fast att skyddsintressena i de avser bägge författningarna sammanfaller. Det handlar i båda fallen om skydd vårt nationella oberoende den yttre säkerheten och av - bevarande vårt demokratiska statsskick den inre säkerheten. av - I direktiven för vårt arbete översyn av säkerhetsskyddsfören ordningen konstateras att säkerhetsskyddet i gällande förordning i stort är koncentrerat till uppgifter som omfattas av försvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen och att frågan om en utvidgning av begreppet säkerhetsskydd bör analyseras. Vi anser att den analysen

bör utgå från den uppfattning om innebörden av uttrycket totalför-

svaret och rikets säkerhet i övrigt som vi gett uttryck åt. Det är

visserligen riktigt att säkerhetsskyddsförordningen främst tar sikte åtgärder till skydd för den yttre säkerheten. Tillämpningsföreskrif-

terna har också utformats med den utgångspunkten. Myndigheterna har likväl haft att utforma sitt säkerhetsskydd med tanke på behovet att upprätthålla även ett skydd för den inre säkerheten. Vilka av hemliga uppgifter kan behöva skyddas av hänsyn till den inre som säkerheten har berörts i avsnitt 3.1.3. Enligt vår mening är det uppenbart att såväl registerkontroll som andra säkerhetsskyddsåtgärder skall kunna förekomma till skydd både för rikets yttre och inre säkerhet. Det innebär sammanfattningsvis att säkerhetsskyddet skall avse ett skydd för

Gemensamma utgångspunkter 115

totalförsvaret, dvs. det militära försvaret och det civila försvaret i vilket då ingår befolkningsskydd, räddningstjänst, ekonomiskt och psykologiskt försvar samt övrigt totalförsvar såsom polis och sjukvård, vissa andra förhållanden vilkas röjande för främmande makt kan medföra men för vårt lands säkerhet jämförbart med ett röjande av försvarshemligheter och Sveriges demokratiska statsskick. -

Med denna beskrivning av de skyddsvärda intressena i lagstiften ny ning om säkerhetsskydd saknas det enligt vår mening anledning att behålla det tunga uttrycket totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Det bör räcka med uttrycket rikets säkerhet vi alltså använder i som fortsättningen utan att därmed åsyfta någon ändring i sak i förhållande till det gängse uttrycket.

6.2.3.2 Uppgifter som rör det allmännas verksamhet och sekretessintressen

Bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar finns i sekretesslagen. Bortsett från bestämmelserna i 15 kap. diarieföring innehåller om m.m. lagen inte några hanteringsregler för den hemliga informationen, t.ex. om hur hemliga handlingar skall förvaras eller vilka skyddsåtgärder som skall vidtas. Det kan synas märkligt att myndigheter har ett detaljerat regel-

system i säkerhetsskyddsförordningen och FA SÄK, SÃK DATA och

SUA att följa när det gäller hemliga uppgifter rör rikets säkerhet som men att hanteringen av andra uppgifter som är underkastade sekretess i huvudsak är oreglerad. Det är emellertid uppenbart att säkerhetsskyddslagstiftningen inte kan vidgas till att omfatta alla uppgifter som är underkastade sekretess enligt sekretesslagen. Primärt bör en ny säkerhetsskyddslagstiftning liksom den nuvarande regleringen koncentreras till skydd av rikets säkerhet. Det kan dock finnas anledning att överväga det bland de sekreom tessintressen som anges i sekretesslagen finns sådana ligger nära som området för rikets säkerhet eller rör andra för nationen vitala intressen och om det i så fall finns anledning att hänföra dem till det skyddsvärda området i säkerhetsskyddslagstiftningen. Till att börja med kan konstateras att säkerhetsskydd inte är ett självändamål. Säkerhetsskydd kostar pengar, inte bara för de investeringar som krävs för skalskydd, lås, larm och liknande åtgärder utan också för ökad administration och arbetskraftsbortfall. När det gäller

116 Gemensamma utgångspunkter SOU 1994: 149

tillträdesskyddet finns det ett klart intresse av att inte i onödan begränsa allmänhetens fria tillträde till olika områden och platser.

Säkerhetsprövning har som förut nämnts inverkningar den person-

liga integriteten. Såkerhetsskyddet bör mot denna bakgrund inte utvidgas till områden utan att starka skäl talar för det. nya Vidare bör avgränsning av säkerhetsskyddet kunna göras med en någorlunda precision. För att bestämmelserna skall få någon mening är det nödvändigt att på ett tydligt sätt definiera vad som avses. Regelsystemet bör med andra ord utformas så att det så långt möjligt undviks att tveksamhet uppstår huruvida en viss sekretessbelagd

uppgift faller inom säkerhetsskyddslagstiftningens tillämpnings-

omrâde. De sekretessbestämmelser gäller till förmån för det allmännas som intressen återfinns i sekretesslagens 2 6 kap. Det bör enligt vår -

uppfattning inte komma ifråga att låta säkerhetsskyddet omfatta all

sådan sekretess. Även bortsett från de kostnader och andra nackdelar följer reglerna säkerhetsskydd skulle en sådan ordning som av om innebära att staten kringgärdar sina egna intressen med ett strikt regelsystem medan uppgifter sekretessbeläggs av hänsyn till den som enskildes intressen lämnas inte oskyddade så i vart fall med ett om sämre skydd. Det skulle te sig otillfredsställande om lagstiftningen intryck att det är mindre angeläget att upprätthålla sekretess gav av gäller till förmån för enskild än sådan gäller till förmån för som som det allmänna. Sekretessvärdet i uppgifter som omfattas av sekretess med stöd bestämmelserna i 2 6 kap. sekretesslagen kan inte av generellt sägas högre än uppgifter som omfattas av sekretess av vara hänsyn till enskilds intressen. Utformningen av sekretessbestämmelskaderekvisit kan rentav tyda motsatsen. sernas Vid övervägande det föreligger andra sekretessintressen som av om bör jämställas med rikets säkerhet kan det vara av intresse att studera

de överväganden som gjordes av Spionbrottsutredningen DsJU

1979:6. Utredningen analyserade bl.a. i vilken utsträckning olika former politiskt spionage kunde falla inom det straffbara området. av Såvitt gällde politiskt spionage, inte har anknytning till försom eller folkförsörjningen i krig, torde enligt utredningen sådana svaret gärningar kunna medföra för rikets säkerhet i särpräglade fall. men Det skulle kunna gälla sådana hemliga förhandlingar eller överenskommelser med främmande makt vilkas röjande kan medföra att Sverige får svårare att hålla sig neutralt i ett eventuellt krig utanför våra gränser. Vidare skulle ett utforskande av svenska förhandlingsdirektiv inför gränsförhandling kunna innebära men för rikets en säkerhet.

SOU 1994: 149 Gemensamma utgångspunkter

I sina överväganden föreslog utredningen att spioneriparagrafen

utformades så att det klart framgår att de beskrivna kvalificerade formerna av politiskt spionage omfattades av bestämmelsen. Kravet på men för rikets säkerhet borde dock bibehållas. En minoritet i utredningen ansåg emellertid att även annan främmande underrättelseverksamhet borde omfattas av det straffbara området. Enligt minoriteten borde den som, för att gå främmande makt tillhanda, hemligen bedriver verksamhet för anskaffande av uppgifter rörande svenska förhållanden, vilkas uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets intressen, kunna straffas för olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. lO § brottsbalken, om gärningen inte var straffbar som spioneri. I propositionen anslöt sig regeringen till majoritetens förslag i denna del. Departementschefen pekade på att en utvidgning skulle innebära betydande avgränsningssvårigheter. En allmänt hållen bestämmelse skulle kunna drabba också sådan verksamhet som bedrivs i enlighet med diplomatisk sedvänja. Även legitima arbete pressens skulle kunna lida skada. Departementschefen konstaterade vidare att det i allmänhet fanns möjligheter till rättsligt ingripande i de fall det var motiverat genom bestämmelserna i brottsbalken om brott mot tystnadsplikt. Även riksdagen anslöt sig till majoritetens förslag i denna del. Flera remissinstanser, bland dem Sveriges Domareförbund, hade biträtt minoritetens förslag till ändring straffbestämmelsen av om olovlig underrättelseverksamhet. Domarförbundet ansåg att intressen som borde tillgodoses är de som har kommit till uttryck i 2 och 3 kap. sekretesslagen. Dessa bestämmelser innefattar inte alla för staten vitala sekretessintressen. Förbundet framhöll att de dock kunde sägas ha det gemensamt att de ligger nära området för vad som innefattas i begreppet rikets säkerhet. Det faktum att lagstiftaren inte ville vidga tillämpningsområdet för 19 kap. brottsbalken till att omfatta andra skyddsvärda intressen än rikets säkerhet behöver enligt vår mening inte innebära att man nu måste inta samma ståndpunkt vid en avgränsning säkerhetsskyddsav lagstiftningen. En utvidgning av det skyddsvärda området i säkerhetsskyddslagstiftningen till att omfatta uppgifter är underkastade som sekretess enligt 2 eller 3 kap. sekretesslagen skulle i och för sig kunna ske utan att syftet och inriktningen med lagstiftningen behöver avvika nämnvärt från tidigare ordning. Säkerhetsskyddslagstiftningen tar i första hand sikte på att hanteringen av vissa för samhället känsliga uppgifter sker på ett betryggande sätt. Utrikessekretessen återfinns i 2 kap. 1 § sekretesslagen och har följande lydelse:

118 Gemensamma utgångspunkter

Sekretess gäller hos regeringen och inom utrikesrepresentationen för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet. Sekretess gäller hos annan myndighet än som avses i första stycket för uppgift anges där, om det kan antas att det stör som Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. l fråga uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst om fyrtio år.

Sekretessen omfattar således i första hand uppgifter som angår Sveriges förbindelser med stat, bestämmelsen är tillämpannan men lig också på uppgifter rör annan stat, mellanfolklig organisation, som myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös. Det förekommer inte sällan att uppgifter omfattas av sekretess enligt såväl 2 kap. 1 § 2 kap. 2 § sekretesslagen. Det kan gälla som t.ex. avtal mellan Sverige och ett annat land om gemensam utveckling försvarsmateriel. Även i andra sammanhang kan utrikesav sekretessen ligga nära eller överlappa försvarssekretessen. Av 7 §

sekretessförordningen framgår att fråga om utlämnande av uppgift

är sekretessbelagd enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen och som är som synnerlig betydelse för rikets säkerhet skall prövas av chefen för av Utrikesdepartementet. Uppgifter som omfattas av utrikessekretess har sålunda förutsatts kunna ha även synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Även uppgifterna inte är denna kvalificerade karaktär, om av kan uppgifter som omfattas av utrikessekretess många gånger ha betydelse för eller röra rikets säkerhet annat sätt. Det höga sekretessvärde och nära samband med försvarssekretessen

kännetecknar uppgifter omfattas utrikessekretess talar

som som av således i och för sig för att uppgifter som omfattas av utrikessekretess också bör innefattas i säkerhetsskyddslagstiftningen. I detta sammanhang kan också erinras om att sådana uppgifter omfattas av säkerhetsskyddet enligt lagen 1983:953 om säkerhetsskydd i riksdagen. Om det skyddsvärda området skall utvidgas på detta sätt, finns det anledning att fråga sig registerkontroll bör få företas beträffande om får del av uppgifter av detta slag. Vår grundinställning personer som är att sådan kontroll skall användas restriktivt. Uppgifter av detta slag kommer i första hand utrikesförvaltningens personal till del.

Gemensamma utgångspunkter 119

Personer i känsliga befattningar där kontrolleras emellertid redan enligt det nuvarande systemet genom att de har tillgång till uppgifter som rör rikets säkerhet. När det gäller personal vid statliga myndigheter i övrigt som får del av uppgifter som omfattas utrikesav sekretess utan att få del av uppgifter som rör rikets säkerhet, har vi inte funnit att behovet av att skydda informationen är så stort att det nödvändigtvis kräver registerkontroll. Vidare kan konstateras att medan uppgifter som rör rikets säkerhet förekommer inom både statlig och kommunal verksamhet är skyddsbehovet för uppgifter som omfattas av utrikessekretess i princip begränsat till den statliga verksamheten. Sammanfattningsvis kan behovet av att utvidga säkerhetsskyddet till att omfatta utrikessekretessen därför sägas begränsat till ett vara behov av regler om allmänt säkerhetsskydd inom delar av den statliga verksamheten. Ett sådant behov kan som närmare utvecklas i avsnitt 9.1 tillgodoses genom reglering i förordningsform. Säkerhetsskyddets utformning i lag behöver inte påverkas härav. Liknande synpunkter kan anföras när det gäller uppgifter rör som rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik. De uppgifter det gäller skyddas genom bestämmelsen i 3 kap. sekretesslagen. Uppgifter av detta slag, t.ex. beslut om devalvering, ändring av räntenivåer och liknande uppgifter, förekommer till numera följd av avregleringar i och för sig i mer begränsad utsträckning överhuvud taget. Detta utesluter emellertid inte att uppgifter som omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse i vissa fall kan ha ett betydande skyddsvärde. Uppgifter som rör exempelvis planerade åtgärder penningmarknaden kan om de ges offentlighet vid fel tidpunkt helt förfela syftet med de planerade åtgärderna. Sådana uppgifter kan dessutom vara mycket begärliga för den som ägnar sig spekulationer på penningmarknaden. Även i andra sammanhang kan det föreligga starkt intresse ett att upprätthålla sekretessen i ett visst avseende. Om det inte är rikets säkerhet som står spel kan det vara fråga om ett annat vitalt samhällsintresse. Exempelvis kan en större upphandling röra stora värden, antingen för det allmänna eller för någon enskild. Inom den brottsutredande verksamheten kan en förutsättning för ett framgångsrikt arbete många gånger vara att utredningen kringgärdas med sträng sekretess. I följande avsnitt pekas på att myndigheter hanterar uppgifter rörande näringslivet som kan vara vitala för företagens konkurrenskraft och överlevnad. Fler exempel särskilt skyddsvärda uppgifter skulle kunna räknas upp. Det ter sig emellertid svårt att i lag göra en avgränsning av de uppgifter som enligt vad som nu har sagts borde falla inom ett utvidgat säkerhetsskydd. Det utmärkan-

120 Gemensamma utgångspunkter

de för de situationer nämnts är inte att de hänför sig till som nu någon speciell verksamhet eller del av samhället utan att konsekven-

bristfälligt upprätthållen sekretess ter sig särskilt allvarlig

serna av en för det allmänna eller för enskild. En lagbestämmelse som tar sikte

skydd uppgifter allehanda slag under förutsättning att konseav av kvenserna ett offentliggörande innebär en särskilt skada för det av allmänna eller för enskild skulle medföra stor osäkerhet bland myn-

digheterna vilka rutiner som skall tillämpas. om Utmärkande för de intressen innefattas i dagens säkerhetssom

skyddsreglering är också att det är fråga om intressen som gör sig gällande längre tidsperiod. Skulle lagstiftningen utsträckas till

över en andra vitala intressen skulle det innebära att uppgiften fick att avse prövas i speciell situation och vid en viss tidpunkt. Regelsystemet en skulle detta skäl förlora i precision och öka osäkerheten om även av uppgift faller under säkerhetsskyddslagstiftningen eller om en viss en befattningshavare skall bli föremål för säkerhetsprövning eller inte.

6.2.3.3 Uppgifter rör förhållanden inom näringslivet som

När det gäller skydd mot underrättelseinhämtning inom näringslivet

kan noteras följande. Genom de kontakter utredningen har haft med företrädare för

industri och övrigt näringsliv har framkommit att försöken att ett otillåtet sätt inhämta information från konkurrenter under senare år

har ökat. Illegal affärsunderrättelseverksamhet är enligt vad som -

uppgivits inte begränsad till försvarsindustrin utan förekommer i

-

stor omfattning även inom den civila produktionen.

Vidare har pekats de olägenheter som kan drabba näringslivet

principen allmänna handlingars offentlighet. Företagen får

genom om i skilda sammanhang låta myndigheter ta del uppgifter om föreav företaget har högt sekretessvärde. Även taget som hos ett om myn-

digheterna uppmärksammas att uppgifterna är hemliga enligt lagen företagshemligheter, är det inte alls säkert att myndigheten be-

om dömer uppgifterna kan sekretessbeläggas enligt någon bestämmelatt

i sekretesslagen. Och även uppgifterna underkastas sekretess,

se om kan denna få vika vid intresseavvägning som normalt kan föreen komma enligt lagen. Företagen riskerar på så sätt att lida ett betydan-

de förfång att konkurrenter och andra får del av vitala uppgenom gifter företaget. Från försvarsindustrihåll har påpekats att ett om bättre sekretesskydd vore önskvärt när ett företag utan att en upp- handlingssituation föreligger låter myndighet få del av företags- - en hemligheter under förhandlingar om tillverkning och försäljning av

produkt företaget har utvecklat.

en som

Gemensamma utgångspunkter 121

Slutligen har det vid våra kontakter med myndigheter och försvarsindustrin framkommit att det finns ett behov att få registerkontroll av utförd när en företrädare för ett svenskt företag skall besöka eller verka vid en myndighet eller ett företag utomlands. Samma behov uppkommer också när ett svenskt företag skall inleda ett försvarsindustriellt samarbete med ett företag i utlandet och det ett krav som för samarbetet ställs att det svenska företaget har ett godtagbart säkerhetsskydd och att personalen är kontrollerad. Särskilt från försvarsindustrins sida har man understrukit att behovet antagligen kommer att öka i framtiden, bl.a. till följd att företagen behöver av kunna inleda ett utvecklingssamarbete med andra företag redan innan något avtal om upphandling för svenska försvarsändamål har kommit till stånd. I det läget föreligger ännu inte några nationella säkerhetsintressen, varför personalkontroll inte kan ske. Mot denna bakgrund borde, enligt vad som sagts till utredningen, personalkontroll vara möjlig även i vissa situationer inte rör som rikets säkerhet samtidigt som säkerhetsskyddet i övrigt borde omfatta även skydd mot informationsförluster som kan skada näringslivet. Synpunkterna saknar inte viss tyngd. Uppgifter som rör exempelvis nya tekniska landvinningar eller forskningsrön kan i och för sig ha ett betydande skyddsvärde såväl för företaget för nationen som som helhet. l fråga om illegal affärsunderrättelseverksamhet är situationen den att sådan verksamhet kan beivras spioneri under de förutsättsom ningar i 19 kap. brottsbalken. Även andra bestämmelser i som anges kapitlet kan bli tillämpliga på sådan verksamhet. Reglerna SUA om syftar till att förebygga sådana brott mot rikets säkerhet men ansvar

kan inträda även om en upphandlingssituation inte föreligger.

Till skydd för näringslivet mot illegal underrättelseverksamhet som inte kan beivras enligt brottsbalken finns lagen skydd för föreom tagshemligheter. Lagen är av färskt datum och även erfarenheterom

na av dess tillämpning ännu är begränsade, kan det inte komma i

fråga att nu ompröva de straffrättsliga bestämmelserna till skydd för hemligheter i näringslivet, sig skyddet är påkallat det allvare av männas eller företagens intressen. Företagen skulle naturligtvis kunna åläggas i lag att skydda sina företagshemligheter även om dessa inte rör rikets säkerhet så som detta begrepp definierats i avsnitt 6.2.3.1. Men samhällets intresse av att ett företag skyddar sina hemliga uppgifter kan i sådana fall inte anses vara större än företagets eget. Det är därför svårt hur att se en lagregel skulle kunna utgöra ett incitament till att arrangera ett starkare säkerhetsskydd än företaget anordnar utifrån sina värdeegna ringar. Liksom hittills måste det uppgift för företagen själva vara en

122 Gemensamma utgångspunkter

att det skydd som erfordras för att förebygga förlust av arrangera företagshemligheter. När det sedan gäller den form av obehörig insyn i företagens verksamhet förekomma genom att företagshemlig information som uppges

görs tillgänglig hos myndigheterna har vi kunnat konstatera att det

har varit svårt att få fram några konkreta exempel på att företagare har lidit skada det sätt som har beskrivits. Det har i vart fall inte påtalats något konkret fall där ett regelsystem av säkerhetsskyddsförordningens natur hade kunnat förebygga informationsförluster av det beskrivna slaget. Förordningen gäller bara frågor om skyddet och nu

hanteringen hemliga uppgifter, inte frågor om grunderna för att

av

bedöma viss uppgift hemlig. De beskrivna problemen före-

en som faller röra myndigheternas tillämpning av bestämmelserna i mera sekretesslagen. Sådana frågor faller i och för sig utanför vårt uppdrag. Några synpunkter kan ändå framföras. Det är inte ovanligt att företagen i sitt umgänge med myndigheterlämnar uppgifter de själva betraktar som i hög grad skyddsna som värda. Företagen torde i viss utsträckning kunna skydda sig mot den beskrivna formen informationsförluster genom att inte tillhandaav hålla detaljerad information än den som myndigheterna har rätt mer att begära och att tydligt motivera varför en viss uppgift bör genom omfattas av sekretess. I de fall företagen har framhållit behovet av sekretess är det naturligtvis särskilt angeläget att myndigheten gör en omsorgsfull prövning det föreligger förutsättningar att sekretessbelägga uppgifav om terna. När uppgifter från ett företag vidarebefordras från en myndighet till kan det föreligga risk att den senare myndigheten, en annan en även relevant sekretessbestämmelse finns, inte finner grund om en för att sekretessbelägga uppgifterna. Det kan bero på att man helt enkelt inte känner till eller uppmärksammar att uppgifterna rör företagshemligheter eller att de på annat sätt är vitala för företaget. I sådana situationer är det angeläget att den myndighet som vidarebefordrar uppgifterna utnyttjar möjligheten enligt 15 kap. 3 § sekretesslagen särskild hemligstämpling göra den mottagande att genom myndigheten uppmärksam på sekretessfrågan.

Myndigheterna har givetvis ett stort ansvar för att uppgifter som

företagen lämnar till dem inte bara blir underkastade sekretess när förutsättningarna för det är uppfyllda utan också i övrigt behandlas med sådan att uppgifterna inte röjs för obehöriga. Detta omsorg

gäller sekretess gäller hänsyn till rikets säkerhet eller

oavsett om av inte. Brister i hanteringen vållar skada för företagen kan medsom föra skadeståndsansvar. Att i säkerhetsskyddslagen föreskriva att

SOU 1994: 149 Gemensamma utgångspunkter

företagshemligheter som hos myndigheten blir hemliga enligt sekretesslagen skall behandlas som om de rörde rikets säkerhet anser vi emellertid inte kunna komma i fråga. Vad slutligen avser behovet att få registerkontroll utförd i vissa fall hänvisar vi till avsnitt 8.11. Där redovisar vi ett förslag syftar som till att i vissa fall möjliggöra registerkontroll på begäran främmanav de stat som kan underlätta för svenska företag att konkurrera på den internationella marknaden. Förslaget tar i första hand sikte på situationen när en person med anknytning till Sverige i annat land söker en anställning för vilken kontroll erfordras enligt bestämmelserna i den främmande staten. Arbetskraftens ökade rörlighet har medfört ett ökat behov av biträde över gränserna med sådan kontroll. Vi anser att den regel vi föreslår för att möjliggöra sådan kontroll också skall kunna utnyttjas när ett svenskt företag att inleda avser försvarsindustriellt samarbete med ett företag i annat land och det som ett krav för samarbetet ställs att det svenska företaget har ett godtagbart säkerhetsskydd och att personalen är kontrollerad. Företaget bör i en sådan situation kunna vända sig till svensk myndigen het för att genom avtal reglera säkerhetsskyddet även när det inte är ett svenskt säkerhetsintresse som behöver skyddas. Uppgiften att träffa sådant avtal bör åvila Försvarets materielverk. Förutsättningarna för registerkontroll i dessa situationer utvecklas närmare i avsnitt 1 1 . Mot bakgrund av vad som sagts i detta och närmast föregående avsnitt anser vi att övervägande skäl talar för att en lag säkerhetsom skydd inte bör avse andra sekretessintressen än sådana rör rikets som säkerhet. Inom den statliga verksamheten kan det emellertid förekomma uppgifter av skiftande slag som utan att angå rikets säkerhet har ett betydande sekretess- och skyddsvärde. För sådana uppgifter kan behovet av skyddsåtgärder delvis tillgodoses att myndiggenom heten på eget initiativ beslutar i saken eller att regeringen i förordning eller genom ett särskilt beslut anger att säkerhetsskyddet inom

viss statlig verksamhet skall avse även skydd hemlig

av annan uppgift. Något behov av att utvidga säkerhetsskyddet inom den kommunala verksamheten till att omfatta andra uppgifter än sådana som rör rikets säkerhet föreligger inte enligt vår uppfattning. På grund härav och då kontroll motsvarande personalkontroll inte kan motiverad i anses dessa fall torde något bemyndigande i lagen för regeringen att meddela bestämmelser som nu sagts inte erfordras. I avsnitt 9.1 återkommer vi till frågan om säkerhetsskydd för andra ändamål än sådana som avses med säkerhetsskyddslagen.

124 Gemensamma utgångspunkter

6.2.3.4 Skydd mot brott

Frågan myndigheter och kommuner skall åläggas att förebygga om brott inom sina verksamhetsområden kan synas märklig. Det ter sig självklarhet att man inom myndigheter och kommuner gör som en allt rimligen kan begäras för att inte i onödan drabbas av brott. som I verksförordningen 1987:1100 som reglerar statliga myndigheters och uppgifter sägs följande: ansvar

Myndighetens chef skall till att verksamheten bedrivs författse ningsenligt och effektivt och att den utvecklas och anpassas till de krav som ställs på den. Därvid skall beaktas de krav ställs hänsyn till totalförsom av

svaret, regionalpolitiken och miljöpolitiken.

Förordningen innehåller inget generellt åliggande att förebygga brott den verksamheten. Ett sådant åliggande får dock som avser egna anses ligga i sakens natur. Det är inte vår avsikt att föreslå ett sådant generellt åliggande.

Säkerhetsskyddslagstiftningen pekar emellertid ut vissa angivna

skyddsintressen skall tillgodoses lagstiftningen. Om det som genom för uppnå ett tillfredsställande skydd dessa intressen är nödatt av vändigt att förebygga brott, är det lämpligt att detta också uttryckligen anges i lagen. Vi därför att det i säkerhetsskyddslagen bör tas in en bestämanser melse med säkerhetsskydd även skydd mot spioneri, saboatt avses och andra brott kan hota rikets säkerhet. Bestämmelsen har tage som förtydligande syfte och får naturligtvis inte förstås så att myndigett heter och kommuner inte är skyldiga att förebygga annan brottslig verksamhet. Av våra direktiv framgår att skydd mot terrorism skall kunna vara

grund för personalkontroll. Personalkontrollen är i den författ-

en

ningsreglering gäller i dag definitionsmässigt en del av säker-

som hetsskyddet. Indirekt följer sålunda redan av direktiven att även säkerhetsskyddet i övrigt bör omfatta skydd mot terrorism. Som har påpekats i avsnitt 3.1 kan terroristbrott i vissa fall utgöra hot mot rikets säkerhet. Vanligare är kanske att terroristbrott inte ett utgör ett sådant hot. Det bör uppmärksammas att en bestämmelse om skydd mot terrorism i säkerhetsskyddslagen skulle skilja sig från övriga bestämmelsäkerhetsskydd. Dessa tar sikte vissa av staten, kommuser om eller enskilda bedrivna verksamheter som till sin natur är nerna sådana att det är motiverat med ett visst skydd. Skyddet mot terrorism har inte utgångspunkt att skydda viss verksamhet eller som en

Gemensamma utgångspunkter 125

del i samhället, utan att skydda samhället viss företeelse. Det mot en utmärkande för denna företeelse är att den tar sig uttryck i ofta allvarlig brottslig verksamhet som bedrivs med politiska syften. Man kan fråga sig varför myndigheter och kommuner skall åläggas att förebygga denna brott inte andra former brottstyp av men av grov lighet. Kännetecknande för terroristbrott kan emellertid sägas att vara brottet oavsett om det utgör ett hot mot rikets säkerhet eller - innebär ett angrepp mot de demokratiska spelreglerna i samhället. Skyddet mot terrorism ligger därför nära värnet rikets inre säkerom het. Det kan vidare noteras att en utvidgning säkerhetsskyddet i av denna del ger säkerhetsskyddslagen samma avgränsning skyddssom lagen. Vi förordar mot denna bakgrund att i säkerhetsskyddslagen tas in en bestämmelse att säkerhetsskydd också avser skydd mot brott som innebär användning av våld, hot eller tvång för politiska syften även om brotten inte kan hota rikets säkerhet. Terrorattacker kan riktas mot vilken del samhället helst. av som Möjligheterna att förebygga sådana brott är begränsade. Så långt det går bör dock ett skydd etableras i det allmännas verksamhet och efter särskilda överväganden tas i det följande även i viss som upp -

enskild verksamhet. Tillträdesbegränsning är den säkerhetsskyddsåt-

gärd som kommer i förgrunden. Här är möjligheterna att få anläggningar förklarade som skyddsobjekt med stöd skyddslagen av av

speciellt intresse. Säkerhetsprövning, särskilt om den förenas med

registerkontroll, blir ett värdefullt komplement i skyddet mot terronsm. I enlighet med våra direktiv har vi övervägt hur skyddet mot terrorism lämpligen bör avgränsas när det gäller registerkontroll vid säkerhetsprövning. Våra överväganden i den delen redovisas i avsnitt 8.4.2.

6.2.4 En reglering även omfattar kommunerna

som

Vårt förslag: Säkerhetsskyddslagen skall gälla även för

primärkommuner och landsting.

Skälen för förslaget: Som tidigare nämnts definieras totalförsvar som den verksamhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den samhällsverksamhet som då skall bedrivas.

å

126 Gemensamma utgångspunkter

Definitionen finns intagen i beredskapsförordningen 1993:242. I lagen civilt försvar antogs riksdagen den 15 december om som av 1994 finns likalydande definition. I lagen görs det förtydligandet en totalförsvaret består militärt försvar och civilt försvar 1 kap. att av 1 §. Genom 1982 och 1987 års försvarsbeslut har kommunernas roll

inom totalförsvaret genomgått omfattande utveckling och föränd-

en ring. Civilförsvarsverksamheten har fått en lokal anknytning bl.a. kommunstyrelsen blivit högsta civila totalförsvarsmyndiggenom att het på lokal nivå.

Av grundläggande betydelse för det civila försvaret är den s.k.

ansvarsprincipen. Denna princip innebär att den som har ansvar för verksamhet i fred också har ansvaret för verksamheten i krig, om en den skall bedrivas då. Med ett sådant följer att man i fredstid ansvar måste planera för hur verksamheten skall kunna bedrivas i krig och måste vidta vissa andra beredskapsförberedelser, exempelvis att man utbildning och övning. Inom kommunerna, såväl primär- landstingskommuner, besom

drivs omfattande beredskapsplanläggning. Till grund för planlägg-

en ningen har kommunerna haft tillgång till den övergripande mål- och

riskanalys Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap

som utarbetat på regeringens uppdrag. Sådana analyser innehåller uppgifter för samhället vitala anläggningar, exempelvis flygfält, om

hamnar, elproduktionsställen och teleanläggningar.

Kommunerna upprättar och antar skyddsplaner som ger underlag för beslut de skadeförebyggande åtgärder som behövs för dem om bor eller vistas i kommunen. Skyddsplanen innehåller t.ex. en som skyddsanalys, skyddsrumsplan, planer för byggnadstjänst och för omflyttning, utrymning, inkvartering och utlämning av andnings-

skydd.

Beredskapsplanläggningen syftar till att lindra verkningarna för

civilbefolkningen krigshandlingar att bereda skydd, rädda av genom nödlidande, ombesörja vård och trygga försörjning. Härutöver syftar

till stödja försvarsmaktens krigsorganisering och planläggningen att

stridsförmåga. Primärkommunerna har ett ansvar för att en samverkan kommer till stånd med länsstyrelsen, försvarsmakten och

övriga berörda civila statliga och landstingskommunala myndigheter

verkar inom kommunens område. som

Regeringens proposition 199495:7 med förslag till lag om civilt

försvar har föregåtts offentlig utredning, Civilförsvarslagstiftav en ningsutredningen CFL-utredningen. Utredningen behandlade även

frågan säkerhetsskydd och personalkontroll inom kommunerna i

om betänkandet SOU 1989:42 Det civila försvaret. Utredningen före-

Gemensamma utgångspunkter 127

slog att personalkontroll skulle få företas i fråga befattningsom havare inom kommun och landsting. Kretsen borde av personer som bli föremål för personalkontroll ansåg utredningen kunna begränsas till de tjänstemän i ledningsfunktion i inte ringa omfattning får som del av sekretessbelagda uppgifter betydelse för totalförsvaret eller av landets säkerhet i övrigt. SÄPO-kommittén anslöt sig i sitt betänkande SOU 1990:51 s.

243f. till CFL-utredningens förslag att personal hos kommuner och

landsting borde kunna bli föremål för personalkontroll. Kommunernas säkerhetsskydd i övrigt behandlades inte SÄPO-kommittén. av I propositionen föreslogs att kommunernas för det hos ansvar att dem finns ett tillfredställande säkerhetsskydd lagfästs. Regeringen

konstaterade att mängden sekretesskänsliga uppgifter hanteras i

som kommunerna ökar markant och att avsaknaden regler innebär av att luckor uppkommer i säkerhetsskyddet. Vidare hänvisades till vår att utredning har att ta ställning till i vilken utsträckning kommuner och enskilda bör omfattas reglering säkerhetsskydd. Regler av en ny om om säkerhetsskydd borde enligt propositionen samlas i lag en men samtidigt uttalades att en reglering av säkerhetsskyddet i kommuner, landsting och kyrkliga kommuner sådan vikt regler var av att om detta borde tas in i lagen civilt försvar i avvaktan på sådan om en samlad lagstiftning. Lagen om civilt försvar träder i kraft den 1 juli 1995. Om en ny lag om säkerhetsskydd kommer att föreslås med ikraftträdande den l juli 1995 eller därefter, regeringen enligt propositionen avser att föreslå att reglerna säkerhetsskydd i lagen civilt försvar skall om om upphävas.

I propositionen föreslogs vidare att befattningar inom kommuner och landsting vars innehavare i inte obetydlig omfattning får del

av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt, skall få innehas endast den är svensk medav som

borgare och pålitlig ur säkerhetssynpunkt. Under hänvisning till säkerhetsskyddsutredningens uppdrag lades i propositionen inte fram

förslag till ändrade regler i fråga personalkontroll. Samtidigt om anfördes att det är angeläget att möjlighet skapas för kommuner och landsting att genomföra personalkontroll beträffande vissa känsliga

befattningar. I propositionen avvisades CFL-utredningen fram-

ett av

lagt förslag till begränsning utländska förtroendevaldas rätt

av att

delta i handläggningen av ärenden innehåller sekretessbelagd

som information. Vi har övervägt vilka problem kan förknippade med som vara att en ny lagstiftning om säkerhetsskydd skall omfatta kommunerna. Några svårigheter att låta den verksamhet kommunerna bedriver i

128 Gemensamma utgångspunkter

traditionella former omfattas lagstiftningen har vi inte träffat på. av

De spörsmål kräver uppmärksamhet hänger i stället samman

som med kommunerna i former, främst genom aktiebolag, beatt nya driver sådan verksamhet bör omfattas säkerhetsskydd. I även som av vissa fall har kommunerna efter bolagisering avhänt sig det aven görande inflytandet över verksamheten att överlåta denna till genom enskilt ägt företag. Frågan kommunernas ansvar för säkerhetsett om

skyddet efter bolagisering och i samband med privatisering skiljer sig

emellertid i princip inte från i motsvarande situationer. statens ansvar Dessa frågor behandlar vi därför sammanhållet i nästa avsnitt. slutligen konstateras de kyrkliga kommunerna såväl Det kan att enligt gällande enligt propositionen med förslag till lag om rätt som civilt försvar har vidta vissa förberedelser för att de under höjd att beredskap skall kunna fullgöra uppgifter som enligt lag eller annan författning ankommer dem. De uppgifter som rör de kyrkliga

beredskapsförberedelser torde generellt sett inte ha

kommunernas

sekretess- och skyddsvärde som motsvarande uppgifter inom

samma och landsting. Vi har därför inte funnit skäl att föreslå att kommuner de kyrkliga kommunerna skall omfattas av vårt lagförslag.

6.2.5 Bolagisering och privatisering av offentliga

funktioner

6.2.5.1 Inledning

uppgifterna för vår utredning är att lägga fram förslag om

En av vilket vissa enskilda skall omfattas säkerhetsskyddssätt av en ny direktiven nämns utöver enskilda omfattas regler-

reglering. I som av upphandling sådana enskilda organ som utan att det är fråga

na om upphandlingsavtal bedriver verksamheter inom totalförsvaret. om på sådana enskilda närrms i direktiven Svensk Elbe- Som exempel redskap AB och Telia AB.

offentliga sektorn har de senaste åren genomgått en snabb

Den förvandling. För öka konkurrensen och effektiviteten har såväl att

produktionsformer förändrats. Verksamheter ägarförhållanden som

tidigare har bedrivits myndigheter eller affärsverk eller av som av kommunala förvaltningar bedrivs i dag i allt större utsträckning i bolagsform. I många fall har stat eller kommun behållit sitt inflytanverksamheten offentligt ägda bolag. I andra fall har de över genom ägandet övergått till enskilda. Bolagiseringen har följts av en privati-

sering. betydelse för totalförsvaret bedrivits av statliga Verksamhet av som myndigheter och kommuner har i allmänhet undantagits vid bolagi-

Gemensamma utgångspunkter 129

sering. Detta har dock inte alltid varit fallet. Det är inte alltid helt klart vilket rättsläge som uppkommit ifråga om rätt att företa personalkontroll och skyldighet för företag som har övertagit verksamheten att organisera ett säkerhetsskydd enligt den standard säkersom hetsskyddsförordningen och FA SÃK m.fl. tillämpningsföreskrifter uppställer. De konstitutionella aspekterna bolagisering viss av statlig verksamhet har behandlats i departementspromemorian Bolagi-

sering av affärsverk Ds 1992:101.

I det följande ger vi först exempel verksamheter som kommer i blickfältet vid en analys av problem som bolagisering och privatisering medfört 6.2.5.2. Därefter anger vi våra förslag till riktlinjer för hur situationen framdeles bör hanteras 6.2.5.3.

6.2.5.2 Enskilda verksamheter som utan att det är fråga om upphandling har betydelse för rikets säkerhet

Elförsörjningen

I samband med bolagiseringen av Statens vattenfallsverk överfördes verkets myndighetsuppgifter till Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK. Den del av Vattenfalls verksamhet som avsåg distribution

av elkraft på det s.k. storkraftnätet 400 kV och 220 kV överfördes

till det nyinrättade affärsverket Svenska Kraftnät. Den operativa beredskapsplaneringen överfördes till branschorganet Kraftsam under benämningen Kraftsam Elberedskap. Detta organ har senare omvandlats till ett fristående bolag, Svensk Elberedskap AB Elberedskap.

Bolaget ägs av Kraftverksföreningen, en ekonomisk förening

vars medlemmar utgörs av elkraftproducenterna, Vattenfall är varav en. Vattenfall svarar för ca 50 % av elproduktionen i landet och har därmed också 50 % av rösterna i Kraftverksföreningen. Elberedskap skall enligt sin bolagsordning leda och samordna beredskapsplanering, säkerhetstjänst och riskanalys inom svensk elförsörjning. Bolaget har ett samarbetsavtal med NUTEK, men någon skyldighet att svara för beredskapsplanering eller säkerhetsskydd följer inte av detta avtal eller av annat avtal med staten. Beredskapsplaneringen sker i samverkan med sju regionala elområden. Denna samverkan grundas på avtal som slutits mellan Elberedskap och ett branschföretag i varje region som har åtagit sig att organisera beredskapsplaneringen i respektive elområde. I avtalen åtar sig företagen att även följa Elberedskaps säkerhetsinstruktion. Instruktionen bygger på FA SÄK och har upprättats Elberedskap i samråd med av SÄPO. Personalkontroll företas med biträde NUTEK.

,

130 Gemensamma utgångspunkter

Beredskapsplaneringen syftar till att trygga elförsörjningen i krig.

De åtgärder vidtas och den planering sker är emellertid som som tillämplig även i fred. Avbrott i elförsörjningen drabbar samhället hårt även i fredstid. Orsaken till sådana avbrott kan vara allt från tekniska problem och nerblåsta kraftledningar till sabotagehandlingar. I krigstid inrättas myndigheten Elförsörjningsnämnden. Denna är direkt underställd regeringen och har en av regeringen fastställd instruktion. Det är förutsatt att nämndens kansli till en del skall bestå den personal i dag är anställd vid Elberedskap. av som

Regeringen har uppdragit ellagstiftningsutredningen tilläggs-

direktiv 1993:93 att redovisa riktlinjer för beredskapsverksamheten på elområdet. Utredningen skall lämna förslag om gränsdragningen mellan myndigheternas och andras ansvar för att säkerställa elförsörjningen vid kriser och i krig. Ett alternativ till den nuvarande ordningen kan enligt direktiven vara att ett branschanknutet organ svarar för den operativa ledningen elsystemet också i kris- och krigsav situationer. Ett annat alternativ kan enligt direktiven vara att affärsverket Svenska Kraftnät utvidgad beredskapsroll. Utredaren ges en skall vidare analysera möjligheten att i lagstiftningen formulera ett generellt krav på att elsystemet skall utformas så att rimlig fören sörjning kan upprätthållas såväl vid fredstida störningar som i krig. I direktiven förutsätts att branschen i allt väsentligt skall bära kostnaderna även för sådana åtgärder motiveras enbart av beredsom skapsnyttan.

Radio och television Verksamheten vid Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB regleras i radiolagen och i avtal mellan bolagen och staten. Varje bolag ägs en stiftelse. Stiftelsernas av ledamöter regeringen. I ett särskilt avtal mellan bolagen och utses av regleras förhållandena vid krig och krigsfara. Om Sverige staten kommer i krig eller det råder krigsfara och regeringen förordnar om det skall Sveriges Radio och Sveriges Television bilda självständiga organisationer inom totalförsvaret och lyda direkt under regeringen.

Sveriges Utbildningsradios tillförs de två andra bolagen. I

resurser avtalet har bolagen vidare åtagit sig att svara för beredskapsplaneringen för verksamheten vid krig och krigsfara. Dessutom har bola-

slutit ett avtal med Styrelsen för psykologiskt försvar om verk-

gen samheten vid krig och krigsfara. Avtalet syftar bl.a. till att under sådana förhållanden få till stånd åtgärder för att stärka befolkningens försvarsvilja och motståndsanda.

Gemensamma utgångspunkter 131

Sveriges Radio disponerar bergrumsanläggningar avsedda för verksamheten under krig. Bolaget omfattades tidigare förordningen

av 1977:55 om vissa statliga myndigheters beredskap Enligt m.m. förordningen jämställdes bolagen i den dåvarande SR-koncernen med

myndighet. Bolagen kunde då själva göra SUA-upphandling. Med

stöd av förordningen tillämpade bolagen tidigare säkerhetsskyddsförordningen och FA SÄK. Bolagen tillämpar i dag denna reglering på frivillig basis. Upphandling företas med biträde FMV. av Sveriges Radio har egen personalkontrollrätt. Kontroll utförs också för Sveriges Televisions räkning. Endast personal ingår i krigssom organisationen blir föremål för kontroll och bland dem endast de som fâr tillgång till hemlig information. Radio- och TV-utsändning bedrivs Teracom Svensk Rundradio av AB. Bolaget ägs av staten. Verksamheten drevs tidigare inom Televerket under namnet Televerket Radio. Enligt avtal med staten skall Teracom i krig eller krigsfara följa de anvisningar regeringen meddelar i fråga om totalförsvar och beredskapsplanläggning. Vidare skall bolaget i enlighet med de anvisningar som regeringen meddelar, och i samråd med vederbörande statliga myndigheter, utarbeta erforderliga beredskapsplaner för verksamheten under krig och krigsfara. Bolaget skall enligt avtalet jämställas med myndighet vid tillämp-

ningen av beredskapsförordningen. Bolaget har tolkat denna avtalsbestämmelse så att även säkerhetsskyddsförordningen och FA SÃK

gäller för bolaget. Ett antal befattningar vid bolaget är placerade i skyddsklass. Bolaget har dock ingen egen personalkontrollrätt. De kontakter bolaget har med staten sker via Kulturdepartementet som också handlägger bolagets personalkontrollärenden. Det kan nämnas att regeringen i juni 1994 tillsatte kommitté för en att göra en översyn av vad som bör gälla för radion och televisionen vid krig och krigsfara dir. 1994:55. Vid denna översyn skall bl.a. följande frågor belysas:

I vilken utsträckning kan och bör den fredstida strukturen inom ljudradion och televisionen behållas även vid krig och krigsfara

Bör även andra radio- och TV-företag än Sveriges Radio, Sveriges Television och Teracom ha särskilda uppgifter vid krig och krigsfara Vad bör gälla för de befintliga och tillkommande radio- och - - TV-företag som inte har några sådana uppgifter Hur kan statsmaktens behov av att nå ut med information till allmänheten tillgodoses

132 Gemensamma utgångspunkter

Har sändnings- och distributionstekniken tillfredsställande säkerhet och uthållighet vid krig och krigsfara 4. Hur bör ansvarsförhållanden och samband mellan myndigheter och radio- och TV-företag i krissituationer utformas

Övrig telekommunikation

Telelagen 1993:597 trädde i kraft den 1 juli 1993. Enligt 13 § kan tillstånd krävs för att bedriva televerksarnhet kombineras med som vissa villkor. Sådant villkor kan exempelvis avse skyldighet för tillståndshavare beakta totalförsvarets behov av telekommunikatioatt under höjd beredskap. ner Televerkets tidigare verksamhet har övertagits av ett antal bolag inom Teliakoncernen. Telia AB är moderföretag i koncernen. Ett

avtal den 18 juni 1993 mellan staten kommunikationsdepartementet

och Telia reglerar bolagets särskilda åtaganden. I avtalet förbinder sig Telia, dock längst till dess frågan har reglerats genom tillstånds-

villkor enligt telelagen, att upprätthålla ett säkerhetsskydd i verksamheten motsvarande det säkerhetsskydd som Televerket upprätthöll

enligt säkerhetsskyddsförordningen.

I anslutning till bolagiseringen överfördes Televerkets myndighetsfunktioner på den nyinrättade myndigheten Telestyrelsen, numera Post- och telestyrelsen. I beslut den 7 januari 1994 har Telestyrelsen meddelat tillstånd för Telia att i allmänt tillgängligt telenät bedriva telefonitjänst. I beslutet att det inte är lämpligt att avvakta anges ytterligare utredning erfordras för utformande av alla villkor som med vilket tillståndet bör förenas. De ytterligare villkor som erfordkommer att meddelas genom särskilt beslut. ras I tillståndet berörs inte säkerhetsskyddet, vilket alltså alltjämt regleavtalet den 18 juni 1993. Däremot anges beträffande ras genom

beredskapsplaneringen följande:

Tillstândshavaren skall i enlighet med lagen 1982:1004 om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att

delta i totalförsvarsplaneringen och Telestyrelsens anvisningar

tillgodose totalförsvarets behov telekommunikationer vid höjd av beredskap och i krig. Tillstândshavaren skall i övrigt mot kostnadsbaserad ersättning utföra beredskapsätgärder för totalförsvaret.

FMV har träffat SUA-övenskommelser med säljbolaget Telia Megacom AB och med konsultbolaget Telia Promotor AB.

Gemensamma utgångspunkter 133

Postverksamhet

Postlagen 1993:1684 trädde i kraft den l mars 1994. Samtidigt övertogs Postverkets tidigare verksamhet av Posten AB. I lagen finns bestämmelser om bl.a. grundläggande postservice, obeställbara brev, tillsyn och tystnadsplikt. Postverksamhet är inte underkastad tillståndsplikt men får bedrivas först efter anmälan hos tillsynsmyndigheten. Posten AB är i dag det enda rikstäckande postbefordringsföretaget på marknaden. Bolaget ägs av staten. Postverkets myndighetsuppgifter överfördes vid bolagiseringen på Telestyrelsen som därvid fick sitt nuvarande namn, Post- och telestyrelsen. I krig och liknande situationer får regeringen meddela de föreskrifter som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt. Post- och telestyrelsen får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postkommunikationer. Några sådana föreskrifter har inte utfärdats. Bolagets skyldigheter att svara för beredskapsplanering och säkerhetsskydd regleras för närvarande i avtal mellan staten kommunikationsdepartementet och bolaget. Avtalet gäller under tiden den 1 mars 1994 31 december 1996. I avtalet åtar sig bolaget, på samma sätt som Telia, att upprätthålla ett säkerhetsskydd i verksamheten motsvarande det skydd som Postverket upprätthöll enligt säkerhetsskyddsförordningen. Det kan noteras att de försvarshemliga uppgifter som hanteras inom Posten inte bara rör bolagets egen verksamhet. I krig skapas en särskild sorteringsorganisation för fältpostadresserad post. För att kunna planera för verksamheten i krig har bolaget sålunda insyn i hur den militära verksamheten organiseras under krig.

Annan verksamhet av intresse från säkerhetsskyddssynpunkt Pâ det statliga området torde det främst de verksamheter vara som behandlats ovan som är av intresse från de synpunkter vi har att anlägga. Vad därefter gäller det kommunala området kan det till en början konstateras att den nya kommunallagen 1991:900 i hög grad har ökat kommunernas möjligheter att själva bestämma sin organisation. Kommunerna kan exempelvis numera fritt tillsätta de nämnder som man anser behövs för verksamheten. Reformen har i många fall inneburit att man lämnat den tidigare ordningen där kommunala organ hade uppgiften att både bestämma kraven på viss verksamen het och att producera tjänsten. Den nya ordningen innebär att kommunala organ skall koncentrera sig vad de vill ha producerat och sedan upphandla tjänsten på en marknad bland konkurrerande producenter. Den nya upphandlingslagen har i många fall också medfört

134 Gemensamma utgångspunkter

de kommunala verksamheterna i ökad omfattning blir föremål för att konkurrens. Utvecklingen har också lett till omfattande bolagisering av en kommunala verksamheter. Bolagsformen anses innebära flera fördelar. Beslutsgången hos producenten blir enklare och interkommunal samverkan underlättas. Det ekonomiska utfallet av verksamheten blir också tydligare att aktiebolagslagens bestämmelser om årsgenom redovisning är tillämpliga på bolagen. Bolagiseringen har m.m. ibland inneburit att verksamheten alltjämt bedrivs av kommunen men

i privatráttsliga former, i andra fall att verksamheten överlåtits till

enskilda för fortsatt drift. Enligt uppgift från kommunförbundet fanns det år 1993 1 409 helt eller delvis rörelsedrivande kommunägda företag. Fastighetsförvaltning, teknisk försörjning energi, hamnar, vatten och avlopp samt kommunikationer dominerar verksamhetsinriktningen. Fördelat på

Organisationsform dominerar aktiebolag l 025 st. följt av stiftelser 338, ekonomiska föreningar 20 och handelsbolagkommanditbolag

18. Bland landstingens uppgifter är sjukvården den som har störst betydelse för totalförsvaret. Behovet säkerhetsskydd gör sig av kanske inte gällande inom vårdområdet samma sätt som inom andra delar totalförsvaret uppgifter rör beredskapsplanav men som läggningen sjukvården i krig kan ändå ha ett inte obetydligt sekreav tessvärde. Alternativa sätt att bedriva och finansiera sjukvård har diskuterats

jfr exempelvis Hälso- och sjukvårdsutredningen 2000, dir. 1992:30. Delar den tidigare landstingsdrivna sjukvården har genom den

av s.k. Ädelreformen övergått till kommunerna. Reformen innebär att kommunerna getts ett samlat för långvarig vård och service ansvar till äldre och handikappade.

Sammanfattning

Att verksamhet betydelse för rikets säkerhet bedrivs i privaträttsav liga former är i och för sig inget nytt. Ett typexempel på situationer

där detta förekommer är företag som till följd av statlig upphandling får utföra arbete förutsätter tillgång till hemliga uppgifter eller

som tillträde till slutna anläggningar. Den situationen är förutsedd i 5 §

säkerhetsskyddsförordningen och i 1 § tredje stycket personalkon-

trollkungörelsen. Genom avtal säkerhetsskydd förpliktas i sådana om

fall företaget att upprätthålla det säkerhetsskydd som följer av för-

fattningarna.

Gemensamma utgångspunkter 135

Några andra författningsbestämmelser som kan utnyttjas för att ålägga ett företag skyldighet att anordna ett säkerhetsskydd synes inte finnas. Genom bolagiseringen av statlig och kommunal verksamhet har bristen på sådana bestämmelser blivit uppenbar. Det gäller såväl det fallet att staten eller en kommun äger det företag som övertagit verksamheten som den situationen att verksamheten har överförts på företag i enskild ägo. Möjligheterna för det allmänna att göra sitt inflytande gällande är emellertid olika. En reglering av säkerhetsskyddet bör utformas med beaktande härav.

6.2.5.3 Hur bör ansvaret för säkerhetsskyddet hos enskilda regleras i framtiden

Vårt förslag: Säkerhetsskyddslagen skall gälla även för företag där det allmänna utövar ett bestämmande inflytande. För andra företag gäller lagen när ett säkerhetsskyddsavtal har träffats mellan företaget och det allmänna.

Skälen för förslaget: En given utgångspunkt vid utformning

av bestämmelser om säkerhetsskydd bör vara att de intressen lagstiftningen avses slå vakt om skall åtnjuta samma skydd oavsett om verksamheten bedrivs av det allmänna eller av enskilda. Det bör heller inte ha någon betydelse för skyddets omfattning det allom männa staten, kommuner eller landsting driver verksamheten i - traditionella myndighets- eller förvaltningsformer eller om det sker genom egna bolag eller i annan associationsrättslig form. Vi anser att lagen om säkerhetsskydd och dess följdförfattningar bör bli direkt tillämpliga på företag staten, kommuner eller som landsting har ett bestämmande inflytande över. När det skall anses vara fallet kan lämpligen beskrivas i ordalag som används i 1 kap. 9 § sekretesslagen efter en ändring som träder i kraft den l januari 1995 SFS 1993:1298, prop. 199394:48, bet. KU 13, rskr. 199394 :46. Av paragrafen i dess nya lydelse framgår att vad föresom

skrivs i tryckfrihetsförordningen rätt att ta del allmänna hand-

om av

lingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla handlingar hos

aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Ett sådant inflytande skall anses föreligga om de ensamma eller tillsammans

äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i ekonomisk förening en

med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen

136 Gemensamma utgångspunkter

eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, ekonomisk förening eller en stiftelen se, eller utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag.

Vid tillämpningen 1-3 skall inflytande som utövas av en juridisk av över vilken kommun eller landsting bestämmer på det sätt person en i de nämnda punkterna utövat av kommunen eller som anges anses landstinget. Den citerade regeln i sekretesslagen gäller bara för kommuner och landsting. Den metod valts för att avgöra när ett bestämmande som inflytande över verksamhet som bedrivs i privaträttsliga former en föreligger bör dock kunna användas även statlig verksamhet. Att lagen blir direkt tillämplig på dessa företag innebär att ledningen för ett sådant företag blir skyldig att själv överväga vilket säkerhetsskydd verksamheten kräver med hänsyn till rikets säkerhet

och för att förebygga terroristdåd. Övervägandena kan leda till att

registerkontroll bör förekomma beträffande ett antal befattningshavare i företaget. Det kan emellertid inte komma i fråga att regeringen generellt skulle delegera rätten att företa inplacering i säker-

hetsklass och besluta registerkontroll till företagen. Som vi ut-

om vecklar ingående under avsnitt 8.3 är dessa åtgärder av den mera

karaktären att de i princip bara bör delegeras till myndigheter, kom-

och landsting. Även lagen blir direkt tillämplig på verkmuner om samhet bedrivs det allmänna i företagsform bör därför staten, som av kommunerna och landstingen ha kvar ett övergripande myndighetsansvar för säkerhetsskyddet hos sina företag. Ett sådant torde såvitt avser kommuner och landsting kräva ansvar bestämmelse i lagen. Skyldigheten för staten att på motsvarande en för säkerhetsskydd hos sina företag behöver i och för sig sätt svara inte lagfästas. Det är emellertid angeläget att även staten tar ett sådant myndighetsansvar för sina företag. När det är en myndighet bedriver del sin verksamhet i företagsform ger det sig som en av självt att myndigheten bör ha det yttersta ansvaret för företagets säkerhetsskydd. Statens myndighetsansvar beträffande andra statliga verksamheter kan regleras i förordning. Formerna för att utöva det myndighetsansvar över sina företag som vi bör vila staten, kommuner och landsting kan variera. De anser skiljer sig naturligtvis från de former i vilka regeringen styr sina myndigheter eller kommunledning styr sina förvaltningar. Men en

Gemensamma utgångspunkter 137

som dominerande ägare eller annars som utövare ett rättsligt av bestämmande inflytande har staten och kommunerna goda möjligheter att förmå en företagsledning att skärpa säkerhetsskyddet detta om försummas. I ett väsentligt hänseende är styrformen given direkt i lagen och förordningen, nämligen vad gäller placering i säkerhetsklass och registerkontroll som alltid skall uppgift för vara en en myndighet eller en kommun. Lagen bör däremot inte bli direkt tillämplig på andra företag än de som har behandlats nu. Utgångspunkten för regleringen bör i stället vara att lagen skall gälla för enskilt ägda företag först efter det att avtal om säkerhetsskydd har träffats mellan företaget och företrädare för det allmänna. Den tekniken för reglering av säkerhetsskyddet hos företag har använts sedan länge vid statlig upphandling och har såvitt vi kunnat finna fungerat väl. Genom dialog mellan företaget och en den upphandlande myndigheten kan säkerhetsskyddet utformas efter behov och möjligheter i den aktuella situationen. Någon förändring av metoden för reglering av säkerhetsskyddet vid upphandling vill vi således inte föreslå. Återstår bedöma hur garantier för godtagbart att ett säkerhetsskydd skall kunna skapas när ett företag bedriver verksamhet betydelse av för rikets säkerhet utan att stat eller kommun har ett bestämmande inflytande över företaget och utan att det föreligger en upphandlingssituation. Med hänsyn till de väsentliga intressen lagstiftningen som avser att skydda har det varit naturligt att för dessa fall överväga införande av tvingande bestämmelser om skyldighet att anordna säkerhetsskydd. En sådan lösning skulle innebära att företagen själva tvingades ta ställning till om den verksamhet de bedriver har sådan betydelse för rikets säkerhet att lagen gäller för dem. Så helt enkelt skulle detta inte vara med hänsyn till bestämmelsernas allmänna utformning. Till detta skulle komma att myndighets medverkan under alla förhållanden skulle krävas för placering av verksamhet i säkerhetsklass och för registerkontroll. Det vore klart bättre om lagens tillämpning på företagen i dessa fall liksom i upphandlingsfallen fick bli beroende att avtal säkerav om hetsskydd träffats med behörig myndighet. Skyddet kunde då bestämmas med beaktande av förutsättningarna i det särskilda fallet. Mot en sådan ordning kan dock invändas att det inte är godtagbart att staten saknar laglig möjlighet att förmå ett företag som vägrar att ingå ett säkerhetsskyddsavtal att anordna ett tillräckligt skydd. Invändningen har onekligen avsevärd tyngd. Det förtjänar också en

påpekas att om tvingande bestämmelser införs i säkerhetsskyddslagen

erhålls en motsvarighet på säkerhetsskyddets område till bestämmel-

r,

138 Gemensamma utgångspunkter

i lagen 1982:1004 skyldighet för bl.a. näringsidkare att serna om

delta i totalförsvarsplaneringen, den s.k. näringsidkarlagen. En

tvingande reglering torde förutsätta sanktionsföreskrifter och regler ersättning i vissa fall. om Vår uppfattning är att tillfredsställande lösningar kan nås genom avtal och att tvingande regler i vart fall för närvarande inte behövs. Vi grundar den uppfattningen på de kontakter vi haft med företag av det slag Dessa kontakter har gett vid handen att det som avses nu. finns villighet att acceptera samhällets behov av ett fullgott säkeren hetsskydd. Det finns enligt vår mening skäl att ta fasta på det för goda lösningar av säkerhetsskyddsfrågorna som engagemang föreligger. Om det i något fall trots allt skulle misslyckas för myndigheten att nå överenskommelse, bör myndigheten vara skyldig att anmäla en förhållandet till regeringen. Vilka åtgärder en anmälan bör föranleda kan inte sägas generellt situationen bedöms som icke godtagmen om bar får tvingande lagstiftning övervägas. För det speciella fallet att en verksamheten kräver koncession för att få drivas torde möjligheten i vissa fall finnas att lösa frågan i form av ett tillståndsvillkor. Innehållet i säkerhetsskyddsavtalet får som nämnts anpassas till behoven och övriga omständigheter i det särskilda fallet. Våra författningsförslag innebär att när ett säkerhetsskyddsavtal träffas, blir lagens generella bestämmelser säkerhetsskydd direkt tillämpliga om på företaget. Vad härutöver skall gälla får regleras i avtalet. som Många gånger kan det förmodligen rationellt att i avtalet ange vara

vissa bestämmelser i säkerhetsskyddsförordningen skall gälla för

att företaget och föreskrifter och allmänna råd utfärdas av tillatt som synsmyndigheterna skall gälla för företaget i tillämpliga delar. Ett exempel på hur ett säkerhetsskyddsavtal skulle kunna se ut har fogats till betänkandet som bilaga Innan vi övergår till att behandla frågan hur den nu skisserade

ordningen i praktiken kan komma att gestalta sig, kan det vara lämp-

ligt kommentera frågan bör företräda det allmänna att om vem som vid förhandlingar säkerhetsskydd hos företag. om

I upphandlingssituationer ankommer det naturligtvis på den myndighet eller kommun som gör upphandlingen att träffa avtal.

För övriga fall bör det åter erinras om det nära samband som råder

mellan beredskapsplanläggning och säkerhetsskydd. Medan beredskapsplanläggningen syftar till att få viss verksamhet att fungera i

en kris och krig kan säkerhetsskyddet sägas utgöra metoden att skydda

planläggningen och den tänkta verksamheten från skador och angrepp

utifrån.

Gemensamma utgångspunkter 139

Mot den bakgrunden är det enligt vår uppfattning naturligt och ändamålsenligt att så långt möjligt låta funktionsansvaret för bered-

skapsplanläggning och ansvaret för säkerhetsskydd i dessa fall sam-

manfalla.

Som tidigare nämnts är ansvarsfördelningen för beredskapsplanläggningen reglerad i beredskapsförordningen. Medan det åligger varje beredskapsmyndighet att i fred planera för att under höjd be-

redskap kunna övergå till krigsorganisation och vidta övriga åtgärder

för den egna beredskapen åligger det enligt 17 § funktionsansvarig

en beredskapsmyndighet att därutöver

i samråd med övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen utarbeta underlag för statsmakternas beslut målen för funkom tionen under krig, samordna beredskapsförberedelser, . samordna planering och budgetering av beredskapsförberedelser, . samordna och genomföra krigsplanläggning, . svara för att personal utbildas, . svara för att övningar genomförs samt .

regelbundet till regeringen redovisa beredskapsläget.

.

Därutöver skall den funktionsansvariga myndigheten

genom program-

planering utarbeta underlag för beslut funktionens inriktning och

om resursåtgång på fem års sikt.

Funktionsansvarig myndighet har således långtgående åligganden och ansvar för beredskapsplanläggning och verksamhet inom respek-

tive funktion. Härigenom torde det hos myndigheten finnas betydan-

de insikter inte bara i den verksamhet och planläggning bedrivs

som inom funktionen utan också om sårbarheten och de speciella risker som kan föreligga för angrepp mot det aktuella området.

Övervägande skäl talar därför för att uppgiften att företräda staten

i förhandlingar om avtal rörande säkerhetsskydd i de verksamheter

som avses nu skall ligga på den myndighet som är funktionsansvarig enligt beredskapsförordningen. Samma myndighet bör också efter

delegation från regeringen besluta placering i säkerhetsklass och om om registerkontroll. Förutsättningarna för kontroll är bestämda i lag

och blir självfallet inte föremål för förhandling.

En speciell situation föreligger när en myndighet eller kommun avhänder sig det bestämmande inflytandet i ett företag. Det bör i sådana situationer vara en uppgift för respektive myndighet eller kommun att träffa avtal med den verksamheten överlåts till som om att ett tillfredsställande säkerhetsskydd skall upprätthållas efter överlåtelsen. Ett sådant avtal bör dock träffas efter samråd med den

140 Gemensamma utgångspunkter

funktionsansvariga myndigheten. Sedan avtal har träffats får funktionsansvarig myndighet för placering i säkerhetsklass och svara

beslut om registerkontroll.

Den beskrivna ordningen hindrar inte att en annan myndighet i samband med upphandling träffar SUA-avtal med det enskilda föreredan fått sitt säkerhetsskydd reglerat av funktionsansvarig tag som myndighet. Ett sådant avtal är tvärtom i normalfallet en nödvändighet för att skyddet till vad som erfordras för den aktuella uppanpassa handlingen.

Författningstekniskt förordar vi följande lösning. Lagen bestäms att

gälla i verksamhet bedrivs staten, kommunerna och landssom av tingen. Härmed även sådan verksamhet som bedrivs i bolagsavses

form eller privaträttslig form. I lagen bör vidare anges att

annan lagen gäller hos enskilda när avtal säkerhetsskydd träffas i samom

band med upphandling. Motsvarande skall gälla i annan enskild

verksamhet betydelse för rikets säkerhet. I förordningen som är av kan regleras på vilka myndigheter det ankommer att träffa avtal. På detta sätt erhålles önskvärd flexibilitet i regelsystemets uppbyggen nad. I det följande beskriver vi hur det skisserade systemet kan komma att gestalta sig i verkligheten.

Elförsörjningen

Den verksamhet Elberedskap tillsammans med sju regionala som

elområden bedriver grundar sig inte på upphandling från det all-

männa. Staten utövar inte ett bestämmande inflytande över verksamheten. Säkerhetsskyddet skall därför regleras i avtal mellan Elbe-

redskap och funktionsansvarig myndighet är NUTEK. Ett avtal

som detta slag är enligt vad är känt för oss för övrigt redan utav som arbetat ännu undertecknat. När avtalet träffats blir lagen men tillämplig på Elberedskap och de företag som företräds av Elberedskap. Föreskrifter motsvarande dem kommer att finnas i lagens som

följdförfattningar tas in i avtalet i den omfattning som behövs.

Avtalet kommer i första hand att omfatta uppgifter och anläggningar förekommer hos Elberedskap och de sju elområdena. Det som är emellertid troligt att det även hos andra privata elproducenter förekommer uppgifter bör omfattas skyddet. Det får slutligen som av ankomma på NUTEK att i samråd med Elberedskap avgöra i vilken utsträckning skyddet eventuellt bör utsträckas till att gälla hos andra enskilda producenter och distributörer.

Gemensamma utgångspunkter

Såvitt gäller registerkontroll vid säkerhetsprövning bör det också ankomma på NUTEK att svara för kontroll och efter regeringens bemyndigande besluta om placering i säkerhetsklass. -

Radio och television

Sveriges Radio och Sveriges Television intar i och för sig oberoen ende ställning i förhållande till statsmakten. Genom att bolagen ägs av stiftelser där staten tillsätter ledamöterna utövar emellertid staten enligt vår tidigare återgivna definition ett bestämmande inflytande i bolagen. Härav följer att programbolagen direkt omfattas lagen av och dess följdförfattningar. I ett avseende intar programbolagen en särställning. Som vi anmärkt i det föregående bör beslut om registerkontroll och placering i säkerhetsklass normalt fattas av ett offentligt dvs. myndigorgan, en het eller en kommun. Av skäl som vi återkommer till i avsnitt 8.9 bör dock programbolagen behålla motsvarande kontrollrätt de som har enligt personalkontrollkungörelsen. Liknande är situationen när det gäller Teracom. Bolaget omfattas av lagens bestämmelser. Till skillnad mot programbolagen bör Teracom inte ges egen registerkontrollrätt. Placering i säkerhetsklass och registerkontroll får beslutas den funktionsansvariga myndigheten av Styrelsen för psykologiskt försvar.

Post och telekommunikation

Posten AB och Telia AB är av staten helägda bolag som kommer att omfattas av lagens och förordningens bestämmelser. Post- och telestyrelsen har att besluta om placering i säkerhetsklass och registerkontroll. För andra operatörer inom teleomrâdet som i framtiden kan komma att bedriva verksamhet av betydelse för rikets säkerhet skall Post-

och telestyrelsen ha till uppgift att i egenskap funktionsansvarig

av myndighet träffa avtal med respektive bolag. Detsamma gäller för Posten och Telia om staten avhänder sig sitt bestämmande inflytande över bolagen. Såvitt gäller telekommunikationsverksamhet kan säkerhetsskyddet i dessa fall alternativt regleras i tillståndsvillkor.

Kommunala verksamheter

Kommuner och landsting kan enligt den ordning som vi föreslår komma att reglera säkerhetsskyddet hos i följande ett annat organ situationer:

142 Gemensamma utgångspunkter

Kommunen gör upphandling av betydelse för rikets säkerhet.

en SUA-avtal skall då träffas vanligt sätt.

2. Kommunen har ett bestämmande inflytande i ett bolag, en förening eller stiftelse som bedriver en verksamhet som är av en betydelse för rikets säkerhet. Kommunen skall då svara för placering i säkerhetsklass och registerkontroll och i övrigt på lämpligt

sätt svara för att säkerhetsskyddet upprätthålls på en tillfreds-

ställande nivå.

Kommunen överlåter verksamhet har betydelse för rikets en som säkerhet till någon enskild och avhänder sig därmed sitt bestämmande inflytande över verksamheten. Kommunen skall då se till de bestämmelser säkerhetsskydd behövs tas in i avtal. att om som

Registerkontroll och placering i säkerhetsklass beslutas härefter

funktionsansvarig myndighet, regeringen till denna överav om låtit rätten att besluta i dessa frågor.

I avsnitt 9.2 behandlar vi närmare frågan vilka delar av den kommunala verksamheten kan ha betydelse för rikets säkerhet. som anses Vi har här berört de mest centrala sektorerna av totalförsvaret där

enskilda i andra fall än där det är fråga upphandling bedriver

om - verksamhet är sådan betydelse för rikets säkerhet att de bör som av omfattas regleringen säkerhetsskydd. Det är möjligt att ytterav om

ligare bolagisering och privatisering statlig eller kommunal verk-

av samhet kan medföra att fler enskilda kommer att bedriva verksamhet har betydelse för rikets säkerhet. Om funktionsansvarig som en myndighet finner att viss verksamhet som bedrivs av enskild har en betydelse för rikets säkerhet, får myndigheten ta initiativ till att träffa avtal med det aktuella företaget. Kontrollen säkerhetsskyddet hos enskilda organ behandlas i av avsnitt

6.3 Författningsregleringen

Vårt förslag: Bestämmelser om registerkontroll och annat säkerhetsskydd tas in i gemensam säkerhetsskyddslag. Till en lagen knyts förordning. Regelverket får därutöver kompleten med tillsynsmyndigheternas allmänna råd. teras

Skälen för förslaget: Som har påpekats tidigare utgör personalkontrollen del säkerhetsskyddet. De nuvarande bestämmelserna om en av

SOU 1994: 149 Gemensamma utgångspunkter

personalkontroll syftar till att skydda intressen övriga samma som bestämmelser om säkerhetsskydd. Det sagda gäller också den lagreglering som vi föreslår. Genom en gemensam lag placeras kontrollen

således i sitt rätta sammanhang samtidigt som antalet författningar på

området begränsas.

Vi har tidigare också konstaterat att de frågor är förknippade

som

med att säkerhetskänslig verksamhet bedrivs i bolagsform

kan få en enhetlig lösning i ett gemensamt regelverk. I en gemensam lag blir de bestämmelser rör registerkontroll som dominerande till antalet. Det kan mot den bakgrunden möjligen

hävdas att benämningen säkerhetsskyddslag missvisande bild

ger en av lagens innehåll. Enligt vårt synsätt är emellertid det förhållandet att merparten av bestämmelserna i lagen rör frågor registerkonom troll i samband med säkerhetsprövning naturlig följd konen av att

trollen i en helt annan omfattning än övriga säkerhetsskyddsåtgärder

har återverkningar på den personliga integriteten. En utförligare reglering i denna del i lagform är därför ofrånkomlig. Sammantaget har vi funnit att fördelarna med ett gemensamt regelverk är så påtagliga att de klart uppväger eventuella nackdelar som föreligger.

Den författningsmässiga regleringen bör i övrigt bygga följande

utgångspunkter. I lagen skall de grundläggande bestämmelserna återfinnas. Härmed

avses lagens syfte och tillämpningsområde, metoderna för säkerhets-

skydd samt förutsättningar och former för registerkontroll. I lagen bör också föreskrivas att säkerhetsskyddet skall kontrolleras av myndighet som regeringen bestämmer och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar de närmare föreskrifter som behövs för lagens tillämpning. I förordningen bör intas de kompletterande föreskrifter registerom kontroll som behövs samt föreskrifter vilka myndigheter har om som kontrollansvar och vilka myndigheter och kommuner det åligger att

genom avtal reglera säkerhetsskyddet hos enskilda. Myndigheters och

kommuners skyldighet att göra säkerhetsanalys liksom bestämen en melse om utvidgningen av skyddet i vissa fall till att inom statliga myndigheter avse även andra hemliga uppgifter än sådana rör som rikets säkerhet bör också återfinnas i förordningen. Slutligen bör i

förordningen intas en bestämmelse om anmälningsskyldighet till regeringen bl.a. för situationen tillsynsmyndighet

att en konstaterar brister i skyddet hos myndighet eller kommun påpekanen som trots de inte rättas till. I förordningen bör vidare tas in vissa de centrala föreskrifav mest

terna som rör den praktiska utformningen skyddet. Motsvarig-

av

144 Gemensamma utgångspunkter

återfinns i dag i FA SÄK och SÄK DATA. heten till dessa regler Reglerna kommenteras närmare i författningskommentaren.

Övriga utfyllande regler bör liksom i dag utfärdas av RPS och

Försvarsmakten. Det kan diskuteras sådana regler måste ges i om form föreskrifter eller det år tillfyllest med allmänna råd. av om Grundläggande bestämmelser rätten att besluta föreskrifter finns om

i 8 kap. regeringsformen. Föreskrifter kännetecknas enligt förarbetetill regeringsformen att de är i princip bindande för myndig-

na av heter och enskilda, samtidigt som de är generellt tillämpbara prop. 1973:90 203 f.. Föreskrifter får beslutas myndigheter under s. av

regeringen endast efter uttryckligt bemyndigande regeringen. Med

av

allmänna råd enligt 1 § författningssamlingsförordningen

menas 1976:725, omtryckt 1992:450 sådana generella rekommendationer tillämpningen författning anger hur någon kan eller om av en som bör handla i ett visst hänseende. Frågan myndigheters regelgivning behandlades i regeringens om 1983842119 förenkling myndigheternas före-

proposition om av skrifter, anvisningar och råd. I propositionen uttalades att regeringen

bör återhållsam med bemyndiganden för underlydande vara nya besluta föreskrifter och att antalet nivåer i regel-

myndigheter att

fler än nödvändigt. Föredraganden anförde:

givningen inte bör vara

Nya bemyndiganden bör inte lämnas slentrianmässigt utan bara när

det verkligen behövs. Behovet föreskrifter från en myndighet av under regeringen bör alltid övervägas innan myndigheten får noga

bemyndigande. När behovet är svårt att förutse, bör regeringen

ett

normalt vänta med bemyndigandet tills behovet är klarlagt eller också begränsa bemyndigandet så att det klart framgår att detta

skall utnyttjas bara under vissa förutsättningar eller i mån av behov. Över huvud bör bemyndiganden att besluta föreskrifter taget

inte göras vittgående än nödvändigt prop. s. 11.

mer

Våra förslag innebär att bindande regler om säkerhetsskydd kommer

finnas två normgivningsnivåer, i lagen och i förordningen. Mot

att bakgrund det har kommit till uttryck i den citerade av synsätt som bör ytterligare nivå med bindande regler inte införas

propositionen en

utan att starka skäl talar för det. Under utredningsarbetets gång har det å andra sidan framförts farhågor allmänna råd inte har tyngd som föreskrifter och att samma sådana råd skulle kunna uppfattas så att det står myndigheten eller att kommunen i princip fritt att avgöra i vilken utsträckning man vill

följa regelsystemet. Enligt vår uppfattning torde det inte finnas fog

för några sådana farhågor. Det kan dock finnas anledning för rege-

Gemensamma utgångspunkter

ringen att följa hur myndigheter, kommuner och företag fullgör sina skyldigheter enligt lagen. Vad som kan återstå att reglera sedan de grundläggande reglermer na tagits in i lag och förordning är i stor utsträckning frågor rör som detaljer i utformningen av säkerhetsskyddet. I sådana frågor kan många gånger mer än en lösning tänkas för att uppnå tillfredsstälett lande skydd. Det finns risk att föreskrifter kan bli onödigt detaljeen rade och anvisar en lösning som i det enskilda fallet inte är den mest rationella och kostnadseffektiva. Mot denna bakgrund har vi stannat för att den utfyllnad regelav verket som erfordras i princip bara bör i form allmänna råd. ges av

Om utvecklingen skulle visa att ytterligare detaljreglering är på-

en kallad, bör regeringen uppdra RPS och Försvarsmakten medatt

dela föreskrifter i ett visst hänseende. Ett bemyndigande för

regeringen att göra så bör tas in i lagen. Bemyndigandet behövs också för

att regeringen skall kunna delegera till RPS att utfärda föreskrifter av

närmast administrativ karaktär, såsom blanketters utformning,

ärendehantering vid registerkontroll m.m.

SOU 1994: 149

7 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsåtgärder

7. 1

Inledning

Grundläggande för att adekvata säkerhetsskyddsåtgärder skall kunna

vidtas är att den som ansvarar för verksamhet har gjort klart för en sig vilken information betydelse för rikets säkerhet föreav som

kommer i verksamheten och vilka anläggningar kan kräva skydd

som med hänsyn till rikets säkerhet eller för att förebygga terrordåd. Bedömningen av de hot och risker verksamheten är underkastad skall

utmynna i adekvata säkerhetsskyddsätgärder. I detta huvudavsnitt

tar

vi till en början den säkerhetsanalys vi

upp som anser att myndigheter, kommuner och företag är bundna säkerhetsskyddssom av

bestämmelserna skall skyldiga att vidta.

vara

I olika delavsnitt behandlar vi sedan de åtgärder säkerhets-

som skyddet enligt värt lagförslag skall bestå nämligen informationsav,

säkerhet, tillträdesbegränsning, säkerhetsprövning utbildning

samt och kontroll. Vi tar också frågan behovet fler preciserade upp om av

säkerhetsskyddsåtgärder.

Med vårt förslag har vi tidigare sagts velat markera säkersom

hetsprövningens karaktär av en säkerhetsskyddsâtgärd bland flera. Den som blir föremål för säkerhetsprövning skall emellertid under vissa angivna förutsättningar kunna bli föremål för slagning i polis-

register och särskild personutredning. Betydelsen skydd för av den

enskildes personliga integritet föranleder att förutsättningarna för denna säkerhetsskyddsâtgärd tydligare i lag än behövs för

anges som

övriga åtgärder. Frågan registerkontroll vid säkerhetsprövning

om

kräver därmed väsentligt fylligare behandling. Den har det

en av skälet utformats som ett särskilt huvudavsnitt.

148 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsåtgärder

7.2 Säkerhetsanalys

Vårt förslag: Myndigheter och kommuner bör åläggas att

undersöka vilka uppgifter och anläggningar som kräver ett

säkerhetsskydd hänsyn till rikets säkerhet eller för skyddet av terrorism. En sådan säkerhetsanalys skall dokumenteras. mot

Skälen för förslaget: Syftet med den föreslagna regleringen är att tillfredsställande säkerhetsskydd vid myndigheter och komuppnå ett Reglerna i sig åstadkommer inte detta. En förutsättning är att muner. myndigheter och kommuner har klart för sig vad som man inom skall skyddas och vidtar de adekvata skyddsåtgärder som att man behövs. den föreslagna lagen bör intas bestämmelse med innebörd att I en säkerhetsskyddet skall utformas med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och övriga omständigheter. I förslaget till säkerhetshar tagits in bestämmelse med innebörd att

skyddsförordning en

och kommuner åläggs att kartlägga vilka uppgifter och

myndigheter

anläggningar inom deras verksamhetsområden som omfattas av bestämmelserna säkerhetsskydd. Kartläggningen och utformningen om benämnas säkerhetsanalys och innehåller följande kan gemensamt moment.

Identifiering skyddsvärda områden. Detta innebär att man gör

av

för sig vilka uppgifter och vilka anläggningar inom den egna

klart verksamheten faller inom för säkerhetsskyddet. som ramen

Identifiering risker. Vilka hot föreligger mot de olika upp- 2. av gifterna och anläggningarna Hur stor är sannolikheten för att ett sker de intressen faller inom säkerhetsskyddets angrepp mot som ram

Värdering risker. Vilka konsekvenser inträder vid ett angrepp av de intressen skyddas Medför ett angrepp betydande eller som försumbara skador

Anpassning säkerhetsskyddet till realistisk och ekonomiskt 4. av en försvarbar nivå. Bedömningarna enligt denna punkt bygger på resulanalysen under punkt 2 och Det säger sig självt att det i tatet av hand hot är sannolika och förenade med höga skadeförsta är som kostnader eller andra allvarliga konsekvenser i första hand måste som

åtgärdas och förebyggas. Åtgärdernas inbördes prioritering måste

emellertid också påverkas de kostnader som är förenade med av Det angeläget får ut så mycket som

skyddsåtgärderna. är att man

SOU 1994: 149 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsâtgärder 149

möjligt för de medel man satsar på säkerhetsskyddet. Särskilt när det gäller säkerhetshöjande åtgärder inom ADB-verksamheten kan kostnaderna vara betydande.

Säkerhetsanalysen innebär inte att det överlämnas till myndigheters och kommuners eget gottfinnande att avgöra om det krävs skyddsåtgärder över huvud taget. Lagens och förordningens bestämmelser är tvingande. De allmänna råden kan sägas utgöra normalplan en för hur skyddet skall utformas. Myndigheter och kommuner är skyldiga att arrangera ett säkerhetsskydd av den standard råden som uttrycker. Om man på annat sätt kan uppnå motsvarande skydd bör detta vara tillåtet. Säkerhetsskyddsanalysen måste ha som utgångspunkt de skyddsnivåer som anges i de allmänna råden. Analysens syfte är att myndigheter och kommuner skall göra klart för sig vilka uppgifter och förhållanden inom den egna verksamheten som omfattas av bestämmelserna om säkerhetsskydd. Resultatet skall ligga till grund för beslut om utformning av säkerhetsskyddsåtgärder som ger säkerhetsskyddet vid den egna myndigheten eller kommunen en adekvat och kostnadseffektiv utformning.

7.3 Säkerhetsskyddsåtgärder

Vårt förslag: De nuvarande säkerhetsskyddsåtgärderna bibehålls, men bör ges ett delvis annat innehåll. Nya benämningar på de skilda åtgärderna föreslås informationssäkerhet, till- trådesbegränsning och säkerhetsprövning. I säkerhetsskyddet skall också ingå utbildning och kontroll.

7.3. 1 Inledning

Det har i och för sig inte ingått i vårt uppdrag över behovet att se av ändringar i de bestämmelser om säkerhetsskyddsåtgärder som finns i dag. Det har emellertid fallit sig naturligt att beröra frågan de om konkreta åtgärderna i det fredstida säkerhetsskyddsarbetet svarar mot de krav som verkligheten ställer. Framförallt är det utvecklingen på

det informationsteknologiska området som har gjort frågan aktuell. Säkerhetsskyddsförordningens bestämmelser om åtgärder som de

statliga myndigheterna är skyldiga att vidta är knapphändiga. Det har överlåtits på tillsynsmyndigheterna området, Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten, att meddela de föreskrifter och allmänna råd som behövs. Myndigheternas regelverk är förhållandevis omfattande

150 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsâtgärder

och enligt vad vi erfarit god vägledning till myndigheter och ger enskilda, när de utformar sitt säkerhetsskydd. Vi har inte granskat detta regelverk närmare än varit påkallat för att göra den uppsom delning bestämmelserna bindande föreskrifter och allmänna råd av enligt vad vi utvecklat i avsnitt 6.3 bör komma till stånd. som

7.3.2 Informationssäkerhet

Att handling blir underkastad sekretess med stöd av någon been stämmelse i sekretesslagen medför att avsteg görs från tryckfrihetsförordningens princip om allmänna handlingars offentlighet. Om grunden för sekretessbeläggningen är att handlingen innehåller uppgifter betydelse för rikets säkerhet, tvingar säkerhetsskyddsav bestämmelserna myndigheter och andra är underkastade besom stämmelserna att vidta de åtgärder behövs för att uppgifterna som inte skall hamna i orätta händer. Grunden för sekretessen kan som vi förut reglerna i 2 kap. l eller 2 § eller 5 kap. 2 eller 3 § sagt vara sekretesslagen. Skydd mot att obehöriga får kännedom om hemliga uppgifter är en primär anledning till att särskilda skyddsåtgärder är påkallade. Men sådana åtgärder kan behöva vidtas även andra skäl. Vi syftar här av främst de säkerhetsrisker är förknippade med att uppgifter som ändras eller förstörs. Den skadevållande handlingen kan innebära att uppgift utplånas eller förvanskas eller att en ny uppgift tillförs en handlingen. Det inses lätt att ett sådant ingrepp i handlingar som rör t.ex. försvarsliemligheter kan få allvarliga konsekvenser. Om någon med vett och vilja begår en sådan gärning, kan ansvar i vissa fall följa för sabotage enligt bestämmelserna i 13 kap. 4 § brottsbalken. Om förutsättningarna för ansvar enligt brottsbalken inte är uppfyllda, kan datalagens bestämmelser om dataintrång bli tillämpliga, förutsatt att det rör sig uppgift i ADB-upptagning eller om en under befordran elektronisk väg. Den skadevållande handlingen kan emellertid lika allvarliga konsekvenser om den begås av slarv. Vi det viktigt att myndigheterna blir skyldiga att så långt det är anser möjligt förebygga även skador som inte består i obehörigt röjande av uppgifter eller uppsåtliga uppgifterna men som likväl kan angrepp äventyra rikets säkerhet. Något behov sådan utvidgning av säkerhetsskyddsförordav en ningens sekretesskyddsbestämmelse har knappast funnits så länge de hemliga uppgifter det år frågan framgick endast av handsom om nu lingar traditionellt slag. Med sådana handlingar jämställs emellerav tid enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt

SOU 1994: 149 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsátgärder 151

hjälpmedel. Utvecklingen på informationsteknologins område har medfört att skyddet av hemlig information har fått helt en annan dimension än tidigare. Det har vi velat markera genom att byta ut ordet sekretesskydd mot informationssäkerhet. Vi är medvetna om att lagstiftaren har iakttagit en stor återhållsamhet med att meddela bindande föreskrifter rörande användningen av datorer och andra tekniska hjälpmedel, trots att tunga propåer i den riktningen förvisso inte har saknats. En återblick på det utredningsarbete som utförts på området under det senaste tiotalet år är i detta sammanhang lärorik.

Sårbarhetskommittén SÅRK lämnade i sitt betänkande ADB och

samhällets sårbarhet, SOU 1986:12 förslag till åtgärder för att minska samhällets sårbarhet till följd ADB-användning. SÅRK av föreslog bl.a. att all datoranvändning inom den offentliga sektorn, med undantag av försvarsmakten, skulle underkastas ett tillståndsförfarande. En senare utredning som redovisades av Sårbarhetsberedningen

SÅRB övergav tanken på allmän tillståndsplikt för offentlig dator-

användning. SÅRB förordade i stället ökad satsning information och utbildning. Vidare presenterades den s.k. SBA-metoden, en metod för sårbarhetsanalys som syftade till att ge säkrare datasystem

och att minska samhällets totala sårbarhet Datorer sårbarhet säker-

het, SOU 1986:12. I slutet av 1980-talet inrättades Civildepartementet Sarnrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet SAMS. Gruppens uppgift var att analysera samhällsviktiga säkerhetsfrågor inom dataområdet och lägga fram förslag för att öka säkerheten och

minska sårbarheten. Gruppen redovisade 1990 fem rapporter Ds

1990:43 47 - De verksamhetsansvarigas säkerhetsansvar, - Samhällsaspekter säkerheten inom betalningsväsendet, - Datakriminalitet i Sverige, - Strukturfrågor och säkerhet samt - Datakommunikation och säkerhet. -

Ansvaret för SAMS överfördes hösten 1991 till Finansdepartementet. Under år 1993 redovisades rapporterna

Revisionens roll och förutsättningar för att stärka informations- systemens säkerhet samt slutrapporten

En effektiv organisation i samhället för informationssystemens säkerhet.

152 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsåtgárder

I den datapolitiska propositionen prop. 198788:95 uppmärksamma-

des bl.a. problemen kring utvecklingen av kommunikationsnät som binder små datoranläggningar sinsemellan. I propositionen samman påtalades också att myndigheternas insatser och organisation inom ADB-säkerhetsområdet måste anpassas till den tekniska utvecklingen. Regeringen utfärdade därefter en förordning om säkerhetsanalyser SFS 1989:29. I förordningen ålades myndigheterna att göra säkerhetsanalyser de ADB-system är väsentlig betydelse för av som av eller andras verksamhet. Därutöver ålades myndigheterna att egen utarbeta plan för de säkerhetshöjande åtgärder som kunde been hövas. Förordningen tidsbegränsad; analyserna och åtgärdsvar planerna skulle redovisas till Statskontoret före utgången av år 1990.

Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB är central förvaltnings-

myndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret. Vid ÖCB finns ett ADB-säkerhetsråd som tidigare drevs tillsammans med Statskontoret. I rådet ingår represenoffentlig förvaltning och näringsliv. ÖCB har givit tanter för ut Riskanalys ADB-verksamhet i kris och krig, som innehåller en av metod för att analysera sårbarheten i samhällsviktiga datasystem. Metoden har uppgivits vara ett komplement till den ovan redovisade SBA-metoden. Härutöver kan nämnas att Statskontoret har gett ut ett antal publikationer om ADB-säkerhet och sårbarhet. Datastraffrättsutredningen har i sitt betänkande SOU 1992:110 Information och den nya InformationsTeknologin övervägt vilka förändringar de straff- och processrättsliga reglerna som är påav kallade med hänsyn till utvecklingen inom data- och teletekniken samt, från samma utgångspunkt, sett över reglerna för olika myndigheters kontrollverksamhet. Utredningen har presenterat förslag till ett flertal ändringar bestämmelserna i bland annat brottsbalken och av rättegångsbalken. Av särskilt intresse i detta sammanhang är förslagen beträffande ändringar i 12 och 13 kap. brottsbalken. Den som olovligen utplånar, ändrar eller undertrycker data för automatisk informationsbehandling föreslås kunna dömas för dataskadegörelse till böter eller fängelse i högst två år. Bestämmelsen tar sikte s.k. hacking. Bestämmelsen om grov skadegörelse kan enligt förslaget också bli tillämplig på sådant brott. Vidare föreslås att den som utplånar, ändrar eller undertrycker data för automatisk informationsbehandling också skall kunna dömas för sabotage enligt bestämmeli 13 kap. 4 § brottsbalken förutsatt att de rekvisit som i övrigt serna för detta brott är uppfyllda. anges Datastraffrättsutredningen övervägde vidare behovet av att införa generell och straffrättsligt sanktionerad skyldighet att vidta säkeren

Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsåtgärder 153

hetsåtgärder för system inom den informationsteknologin IT

nya och att i en sådan författning specificera de dithörande kraven. Utredningen anförde:

För närvarande står det IT-användarna fritt att bestämma och i om vilken utsträckning de vill tillgodogöra sig resultaten det hittillsav varande säkerhetsarbetet. Frågan kan emellertid ställas inte om man i datasäkerhetens och brottsförebyggandets intresse borde införa någon form av lagstadgat obligatorium för IT-användarna. Att i lag eller annan författning föreskriva att åtgärder skall vidtas för att

skydda datorsystem för lagring, bearbetning eller överföring

av data och att där fastslå vilka villkor sådana säkerhetsåtgärder måste

uppfylla är emellertid inte invändningsfritt. Rent principiellt skulle kunna hävdas att säkerheten hos enskilda informationssystem inte

kan vara en samhällets angelägenhet. Från praktisk synpunkt kan invändas att det måste vara i det närmaste omöjligt att i författning ange kraven på säkerhetsåtgärder. Informationssäkerhet är komen plex fråga och den anknyter nära till den dagsaktuella situationen på ett område som notoriskt är under ständig och snabb utveckling. En värdering av säkerheten kan inte enstaka säkerhetsavse en åtgärd. Säkerhetens effektivitet kan bedömas endast hela komom plexet av åtgärder beaktas. Behovet säkerhet är inte heller alltid av

givet utan beror på den betydelse informationssystemet har för

som företaget eller organisationen i fråga. Avgörande blir hur starkt beroende de är av sina data för att fungera väl och vilken karaktär dessa data har bet. s. 146.

Mot denna bakgrund avvisade utredningen tanken på straffrättsligt en

sanktionerad skyldighet att vidta säkerhetsåtgärder. Däremot föreslog

utredningen att det i aktiebolagslagen skulle intas bestämmelser om

att styrelsen har ansvaret för att organisationen och förvaltningen

av

den automatiska informationsbehandlingen även innefattar till-

en fredsställande kontroll. Utredningen uttalade också följande innebörden begreppet om av informationssäkerhet;

Något förenklat brukar informationssäkerhet beskrivas som ett behov av att informationen är tillgänglig inom rimlig tid och i användbar form, att den bevaras riktig och fullständig och att bara den som är behörig får tillgång till informationen bet. 147. s.

Denna summariska redogörelse illustrerar att frågorna datasäkerom

het, sårbarhet och informationsskydd spänner över ett långt vidare fält än vår utredning angår. Den moderna informationsteknologin gör

154 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsåtgärder

samhället sårbart i många andra avseenden än sådana som rör rikets

säkerhet. Detta intresse har emellertid enligt vår mening ett sådant

skyddsvärde myndigheter och kommuner genom tvingande be-

att stämmelser bör förmås skydda sådana ADB-system som innehåller att hemlig information rör rikets säkerhet. som beskriva vilka konkreta ADB-säkerhetsskyddsâtgärder För att som bör ingå ett led i säkerhetsskyddsverksarnheten vid myndigheter som och kommuner har bilaga 8 till denna utredning intagits utdrag som SÄPO har upprättat vid inspektion

ur ett inspektionsprotokoll som av

statlig myndighet. en Protokollet innehåller rekommendationer för ADB-säkerheten i

följande avseenden:

Säkerhetspolicy - Säkerhetshandbok - Datorernas placering -

Behörighetskontrollsystem

- Hanteringsreglernas tillämpning på ADB-media - Datakommunikation - Utskrift av hemlig information -

System- och programdokumentation

-

Nyckelpersonberoende

- Riskanalys och katastrofplan - Röjande signaler RÖS - Utbildning -

7.3.3 Tillträdesbegränsning

Det kan konstateras bestämmelserna tillträdesskydd i säkeratt om hetsskyddslagstiftningen har ett nära samband med bestämmelserna

tillträdesskydd i skyddslagen. Enligt vårt lagförslag är det också

om i princip intressen skall tillgodoses i de båda lagarna. samma som Sambandet mellan lagarna förtjänar därför att kommenteras närmare.

I 3 § skyddslagen allmänhetens tillträde till eller rätt

anges att om utnyttja anläggning, område, ett fartyg eller luftfartyg att en ett begränsas för de ändamål lagen skall tillgodose, få; behöver som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att som anläggningen, området, fartyget eller luftfartyget skall utgöra skydds-

objekt.

Av bestämmelsens ordalydelse framgår att beslut om skyddsobjekt

i och för sig inte med automatik är förutsättning för att begränsa en

allmänhetens tillträde till viss plats. Ett beslut om skyddsobjekt är

en förutsättning såvitt gäller områden allmänheten eljest har en en som

Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsâtgärder 155

rätt att uppehålla sig på. Ett beslut kan innebära inskränkning

en av den rätt att röra sig fritt i samhället människor i allmänhet har. som Beslutet kan exempelvis innebära ett intrång i allemansrätten. I sådana situationer utgör beslutet om skyddsobjekt den rättsliga grunden för tillträdesbegränsningen. I andra fall, exempelvis när det

gäller fartyg, de inre lokalerna i en myndighetsbyggnad eller stats-

chefens residens, som allmänheten i och för sig inte har någon ovillkorlig rätt att vistas utgör beslutet ingen legal förutsättning för

tillträdesbegränsningen.

Som tidigare nämnts medför ett beslut skyddsobjekt vissa rättsom verkningar utöver tillträdesförbudet. Den viktigaste är att straffansvar inträder för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet. Vidare innebär beslutet bl.a. att den besöker skyddssom objektet är skyldig att identifiera sig och underkasta sig kroppsvisitation. Sammanfattningsvis kan beslut skyddsobjekt sägas om vara en

kvalificerad form av tillträdesbegränsning, som alltid medför vissa rättsverkningar men som bara i vissa fall är förutsättning för

en

tillträdesbegränsningen. Bestämmelserna om tillträdesskydd i säkerhetsskyddslagstiftningen

fyller en annan funktion, nämligen att ålägga dem omfattas som av

bestämmelserna att pröva i vilken utsträckning tillträdesbegräns-

en

ning är påkallad och att i förekommande fall utforma begränsningen

på ett tillfredsställande sätt. Denna prövning kan i och för sig resultera i att man finner att den kvalificerade formen tillträdesbegränsav ning är påkallad, myndigheten kan då ta initiativ till att området förklaras som skyddsobjekt. Tillträdesskyddet vid en myndighet eller kommun kan utformas på olika sätt. I vissa fall kan det räcka att tillträdesförbudet avser utomstående, men i andra fall kan det behöva omfatta kategorier den av

egna personalen. För mer känsliga delar kan tillträdesrätten behöva

begränsas till de medarbetare som har ett oundgängligt behov att av vistas i de aktuella utrymmena.

7.3.4 Säkerhetsprövning

Med säkerhetsprövning avses prövning av en persons pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Prövningens syfte är att hindra inte personer som bedöms pålitliga att få del av hemliga uppgifter samt att förhindra att sådana personer anlitas i verksamhet är känslig terroristsynsom ur punkt.

156 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsåtgärder

Begreppet säkerhetsprövning täcker såväl den prövning som varje

myndighet och kommun i egenskap av arbetsgivare skall företa innan någon anlitas i säkerhetskänslig verksamhet som den mer kvalifien

cerade prövning som i dag benämns personalkontroll.

Vi har funnit uttrycket säkerhetsprövning vara mer adekvat än det nuvarande uttrycket infiltrationsskydd. Det sistnämnda uttrycket för närmast tankarna till agenter och andra personer som är utsända av främmande makt för att infiltrera en viss verksamhet. Det är uppenbart säkerhetsprövningens syfte är vidare än så. Med personer att inte bedöms pålitliga inte enbart sådana som med lömska som avses avsikter söker infiltrera verksamhet, utan även personer som i en framtiden skäl kan utgöra säkerhetsrisk. Det förhållandet av annat en inte bedöms pålitlig behöver i och för sig inte ens att en person utgöra negativt omdöme vederbörande. En sådan situation ett av kan påpekas i annat sammanhang vara för handen när en person som är särskilt sårbar exempelvis när han på grund av dubbla lojaliteter kan riskera att komma i intressekonflikter eller utsättas för påtryck-

ningar. Skyldigheten att företa säkerhetsprövning gäller inte bara dem som

skall bli föremål för registerkontroll. Säkerhetsprövning skall göras

också beträffande den skall delta i verksamhet som har betydelse som

för rikets säkerhet utan att förutsättningarna för registerkontroll är

uppfyllda. Den situationen kan mot bakgrund av att vi i senare avsnitt 8 redovisar förslag syftar till att begränsa kretsen av som

skall bli föremål för registerkontroll antas bli van-

personer som ligare i framtiden. Skyldigheterna består i att göra en allsidig prövning huruvida viss bör anlitas för verksamhet som är av en person betydelse från säkerhetssynpunkt. Detta innebär att den som gör prövningen referenser, merithandlingar och annat sätt - genom skall inhämta tillräcklig information för att kunna bedöma om vederbörande kan antas lojal mot de intressen som skyddas i lagen, vara han är sårbar eller annat sätt befinner sig i en utsatt situation om eller det annat skäl kan finnas anledning att ifrågasätta hans om av

lämplighet för säkerhetskänslig befattning. Vid prövningen bör

en så långt möjligt skaffa sig bild den sökandes allmänna man en av

livssituation och levnadsbakgrund. I säkerhetsprövningen bör också

naturligen ingå identitetskontroll. en

Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsåtgärder 157

7.3.5 Utbildning och kontroll

En förutsättning för ett effektivt säkerhetsskydd är att människorna inom verksamheten har god kunskap om säkerhetsfrågor. I första hand gäller detta naturligtvis dem som handlägger de hemliga uppgifterna eller har sin arbetsplats förlagd det känsliga området. Grundläggande kunskaper om säkerhetsskydd bör dock finnas hos varje medarbetare på en arbetsplats som omfattas av säkerhetsskyddet. Vi föreslår att det nuvarande uttrycket information ersätts utav bildning eftersom det bättre understryker kravet att personalen har tillräckliga kunskaper om säkerhetsskydd. Kontrollens syfte är att utröna om bestämmelserna om säkerhetsskydd efterlevs vid den egna myndigheten och att skyddsnivån är jämn och tillräckligt hög. Kontroller kan många gånger lämpligen kombineras med inventering av hemliga handlingar och nycklar till skyddade utrymmen. Kontrollen bör protokollföras och kan i övrigt inriktas på följande frågor;

Efterlevnaden av bestämmelserna om förvaring, kvittering och annan hantering av hemlig information Hanteringen av uppgifter i ADB- och kommunikationssystem - Anställningsrutiner och rutinerna i samband med registerkontroll - Rutinerna för omkontroll - Rutinerna för utbildning -

I vårt lagförslag har bestämmelser om utbildning och kontroll tagits in bland tillsynsbestämmelserna. Någon ändring i sak är inte avsedd härmed.

7.3.6 Finns det behov av fler preciserade

skyddsåtgärder

Vi har i utredningen övervägt om ytterligare åtgärder för upprätthållande av säkerhetsskyddet bör läggas till de former som i dag

anges i säkerhetsskyddsförordningen. En fråga är i det samman-

hanget vad som kan kallas personsäkerhet. Med personsäkerhet i detta sammanhang kan avses två saker, dels en metod att upprätthålla informationssäkerheten, dels en metod att upprätthålla säkerheten för personer som har nyckelfunktioner inom totalförsvaret. Myndigheter har i dag ett detaljerat regelsystem när det gäller försändelser, förvaring, kvittering, registrering, hemligbeteckning

158 Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsátgärder

hemliga uppgifter som finns dokumenterade i handlingar. m.m. av Regelsystemet när det gäller hemliga uppgifter som vidarebefordras muntligen är knapphändigt. I själva verket är det så att en mer mängd vitala uppgifter som rör rikets säkerhet finns samlade i människors medvetande. När människorna lämnar sin arbetsplats förlorar myndigheten i princip kontrollen över uppgifterna. Personer har kännedom om uppgifter som är vitala för rikets säkerhet som skulle kunna ett lätt byte för någon som vill uppgifterna. vara Genom hot skulle den som har informationen kunna tvingas att avslöja vad han vet. Mot denna bakgrund kan man diskutera om inte säkerhetsskyddet borde omfatta skyldighet att säkerställa ett skydd en för sådana personer. Vi har inte funnit skäl att förorda en sådan utvidgning av säkerhetsskyddets innehåll. Alldeles bortsett från att behovet av ett sådant skydd inte är alldeles klart, kan man konstatera att det i praktiken skulle omöjligt att upprätthålla befattningshavarnas personliga vara säkerhet när de inte är sin arbetsplats. I undantagssituationer kan det kanske finnas skäl att ge någon befattningshavare ett visst skydd för att förebygga situationer beskrivits. Det kan vara fallet när som det är fråga synnerligen betydelsefulla uppgifter som antas vara om begärliga för utomstående, och det på grund av särskilda omstänen digheter föreligger risk att hotet kan komma att förverkligas. En åtgärd att personskydd i en sådan situation kan dock arrangera

sägas åtgärd inom informationsskyddets ram. Åtgärden be-

vara en höver inte någon särskild benämning i säkerhetsskyddslagstiftges ningen. Ett annat skäl att ordna personskydd kan föreligga när en person har nyckelfunktion i totalförsvarsorganisationen och ett oskaden liggörande honom skulle allvarligt försämra funktionsförmågan av inom den aktuella verksamheten. Som exempel kan nämnas stridspiloter eller dataoperatörer. En motståndare skulle kunna oskadliggöra den aktuella verksamheten genom att helt enkelt likvidera vederbörande. Det kan säkert föreligga goda skäl för att föranstalta om personskydd till undvikande sådana brott. Beslut om sådana skyddsav åtgärder får emellertid vid behov anses ligga inom ramen för de

beredskapsförberedelser det åligger olika myndigheter att vidta.

som Skyldigheten att bereda skydd hör enligt vår mening inte hemma i säkerhetsskyddslagstiftningen. De beskrivna situationerna illustrerar emellertid en annan sak, nämligen att inom verksamhet kan göra sig onödigt sårbar man en samlar för mycket information eller kompetens hos genom att man en Från säkerhetsskyddssynpunkt bör begränsa den inforperson. man

Säkerhetsanalys och säkerhetsskyddsåtgärder 159

mation som delges den enskilde. Från allmän sârbarhetssynpunkt bör man undvika att göra sig alltför beroende av en enskild befattningshavare.

8 Registerkontroll

Syftet med kontrollen

Enligt det nuvarande systemet utgör personalkontrollen del en av inñltrationsskyddet. Vad kontrollen skall bidra till är således att förhindra att personer som är olämpliga från säkerhetssynpunkt anförtros uppgifter som har betydelse för rikets säkerhet. Som har framgått av redovisningen för den gällande regleringen har det nuvarande personalkontrollsystemet sin bakgrund i de överväganden som gjordes av den parlamentariska nämnden i Wennerströmaffären. I fråga om behovet av en kontroll anförde nämnden bl.a. att erfarenheterna från Wennerströmaffären visade hur utomordentligt svårt det var att upptäcka och avslöja landsförrädisk en

verksamhet om den bedrivs av en person i central förtroendeställning

och att den polisiära säkerhetstjänsten inte ensam kunde utgöra någon garanti för ett uppdagande av en agentverksamhet som bedrevs under sådana förhållanden som rått i Wennerströms fall. Enligt nämnden var det därför naturligt att urvalet av de personer som grund av sin ställning anförtroddes riksviktiga befattningar skedde med stor omsorg och att noggrannheten i urvalet i möjligaste mån fick kompensera svårigheten att utifrån upptäcka opålitlighet hos en person som tjänstgör i en känslig befattning SOU 1968:4 s. 71. Till slutsats har SÄPO-kommittén kommit. Kommitténs samma uppfattning är sålunda att det är nödvändigt med någon form av

kontroll av pålitligheten hos personer med befattningar är

som

viktiga från säkerhetssynpunkt. Spioneri och annan säkerhetshotande

verksamhet kan åstadkomma allvarliga skador och det är därför motiverat att ta tillvara varje möjlighet som kan förhindra och förebygga sådan verksamhet. Personalkontrollen utgör enligt kommittén ett viktigt och ofrånkomligt inslag i skyddet för vårt demokratiska statsskick och för vårt oberoende i förhållande till andra stater SOU 1990:51 226. Några invändningar SÄPO-kommitténs s. mot uppfattning om nödvändigheten av ett system för personalkontroll restes inte under remissbehandlingen av kommitténs förslag. Det ligger inte inom ramen för våra direktiv att göra någon genomgripande omvärdering och prövning det nuvarande kontrollsysteav

162 Registerkontroll SOU 1994: 149

met. Vårt uppdrag är närmast att göra juridisk-teknisk bearbetning en SÄPO-kommitténs förslag. Utgångspunkten för arbetet är följaktav ligen att ett system för kontroll pålitligheten hos personer med av säkerhetskänsliga uppgifter skall finnas kvar. Å andra sidan måste ta hänsyn till att det har gått mer än man nu fyra år sedan SÄPO-kommittén avslutade sitt arbete. Som påpekats i det föregående har det säkerhetspolitiska läget förändrats radikalt sedan dess. Världen är inte längre på samma sätt som tidigare uppdelad i två maktpolitiska block som står mot varandra. De centraloch östeuropeiska länderna blir allmer integrerade i det ekonomiska och kulturella samarbete som tidigare var förbehållet länderna i väst. Medlemmar i den upplösta Warszawapakten har upprättat numera nära kontakter med den västliga försvarsalliansen NATO. De omvälvande förändringarna i hotbilden som har skett både i vår omedelbara närhet och globalt har föranlett omvärderingar i andra frågor av säkerhetspolitisk karaktär. Det finns mot den bakgrunden, anser vi, anledning att granska kontrollsystemet utifrån ett något vidare perspektiv än omedelbart framgår våra direktiv. Vi vill också som av understryka att förändringarna i det säkerhetspolitiska läget har lett till liknande överväganden i flera västeuropeiska länder. I flertalet av de länder vi har besökt har inlett översyn av sina system för man en

personalkontroll. Det gäller såväl omfattningen av kontrollerna som

deras inriktning. Som har framgått det tidigare anförda föreslår vi att den beav dömning enligt den föreslagna säkerhetsskyddslagen skall göras som hinder föreligger mot att person anförtros säkerhetskänsliga av om en uppgifter beteckningen säkerhetsprövning. I de mera betydelseges fulla fallen skall säkerhetsprövning innefatta registerkontroll, dvs. en kontroll i polisregister som motsvarar dagens personalkontroll. Syftet med registerkontrollen är att skaffa fram ett underlag för bedömningen bör anförtros uppgifter av säkerav om en person hetskänslig karaktär. I den delen är kontrollen ett viktigt komplement

till den samlade personbedömningen genom att man därigenom kan få upplysning förhållanden arbetsgivaren annars inte skulle

om som kunna få fram. Förfarandet omfattar slagning i register som en arbetsgivare normalt inte har tillgång till. Kännedom om huruvida vederbörande har dömts för brott eller har deltagit i sarnhällsfarliga aktiviteter annat slag utgör självfallet viktiga pusselbitar vid en av bedömning pålitlighet. Uppgifter av nu avsett slag kan av en persons arbetsgivaren knappast inhämta annat än genom någon offentlig myndighet samtidigt som hänsynen till den enskildes integritet gör det nödvändigt att förfarandet är förenat med rättssäkerhetsfrämjande regler.

SOU 1994: 149 Registerkontroll 163

Vid sidan av den breddning av underlaget för säkerhetsprövningen

som registerslagningen innebär kan kontrollen också ha betydelse genom att den som kontrollen gäller tvingas att lämna uppgifter om sig själv. Visar en kontroll att dessa uppgifter är är det osanna, faktum att vederbörande medvetet har lämnat vilseledande information om sig själv en omständighet måste väga in vid prövsom man ningen av hans eller hennes pålitlighet. Även registerkontrollen i första om hand är avsedd för att skaffa fram upplysningar den kontrollerade, kan kontrollen otvivelaktigt om också ha en preventiv funktion. Vet vederbörande att hans personliga förhållanden kommer att bli föremål för ingående kontroll, kan det avhålla personer som har brottsliga avsikter eller andra som av orsaker måste bedömas som säkerhetsrisker från att söka säkeren hetskänslig befattning över huvud taget. Även det kalla kriget slut, om är betyder det inte att tillståndet i världen numera är sådant att vi kan avskaffa våra säkerhetssystem.

Som vi har berört i avsnitt 6.1 måste det alltid finnas beredskap

en mot illegal underrättelseverksarnhet och omstörtande aktiviteter. Till det kommer att de gamla hotbilderna delvis har ersatts av nya. Exempel på det är det ökande hotet från konflikter har sitt som ursprung i ekonomiska, etniska eller religiösa motsättningar. Konflikter av det slaget finns också i Sveriges närhet. När det gäller den inre säkerheten finns det främst på den extrema högerkanten organisationer som inte står främmande för att använda våld för främja att

sina idéer. Vår bedömning är att ett system för förhandsgranskning av personer som skall anförtros säkerhetskänsliga uppgifter fortfaran-

de behövs. Det har också varit den genomgående uppfattning vi som har mött vid våra besök utomlands. Motsvarande synpunkter har vi också fått vid våra kontakter med myndigheter, kommuner och företag i Sverige. Samtidigt måste man vara det klara med systemets begränsningar. På samma sätt som enligt dagens system är registerkontrollen bara en del av den personbedömning måste göras vid anställning som

på säkerhetskänsliga befattningar. En aldrig så omsorgsfull kontroll

kan inte ensam utgöra garanti mot att blir anställd en en person en sådan befattning som han från säkerhetssynpunkt inte borde ha. Även i de utländska systemen betonas denna begränsning i kontrollen. Den

del av bedömningen som resultatet av registerslagningen utgör har,

som det flera gånger beskrivits vid de olika kontakter vi har haft, snarast karaktären av en extra garanti eller ett slags skyddsnät. Enligt SÄPO-kommittén bör den principiella utgångspunkten vara att personalkontrollen skall användas med återhållsamhet. Det är en ståndpunkt som vi ansluter oss till. För det talar inte bara hänsynen

164 Registerkontroll SOU 1994: 149

till den enskildes integritet utan också rent praktiska skäl. Ett stort

antal kontroller försvårar möjligheterna att i de fall en kontroll är

befogad göra den med tillräcklig omsorg och noggrannhet. Om kon-

trollen å sidan bör begränsad när det gäller antalet personer ena vara blir föremål för den, bör den å andra sidan, i de fall då kontroll som företas, inriktad att verkligen ge ett relevant underlag för vara bedömningen. Vi också att det bästa sättet att skapa förtroende för konanser trollen är åstadkomma ett system i största möjliga utsträckatt som ning öppet för insyn och kontroll. Inte minst viktigt är det att den är enskilde blir föremål för kontroll har möjlighet att komma till som tals och att vederlägga eventuellt felaktiga uppgifter.

8.2 Kriterierna för registerkontroll

8.2. l Skyddsintressen

Vårt förslag: Personalkontroll skall kunna ske inte endast när det gäller skydd mot röjande uppgifter som är hemliga av hänsyn av till Sveriges säkerhet utan också när det gäller skyddet mot saboeller terrorism. Försvarsmakten bör utom ramen för registage terkontrollsystemet få möjlighet att inhämta uppgifter om värn- -

pliktiga har dömts för bl.a. våldsbrott.

SÄPO-kommittén: överensstämmer i sak med vårt förslag. I fråga

värnpliktiga föreslogs dock att kontrollen skulle göras som perso-

om nalkontroll.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslagen utan erinran.

Skälen för förslaget: Personalkontrollkungörelsen tillåter kontroll endast har tillgång till information som är sekretessav personer som belagd hänsyn till totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. av

SÄPO-kommittén har föreslagit att personalkontroll bör få ske för

vissa andra syften än i dag. Kommittén har pekat på att att det finns

befattningshavare har arbetsuppgifter är känsliga från säker-

som som

hetssynpunkt, även de inte får del av hemliga uppgifter. Dit hör

om bl.a. chaufförer kör statsrådsbilar, livvakter och flygplatssom

personal. Andra exempel är installatörer och annan personal som utför arbete i anläggningar betydelse för totalförsvaret.

av

Registerkontroll 165

Kommittén har också pekat på sådan utvidgning personalatt en av kontrollen ligger i linje med de förpliktelser Sverige har åtagit som sig genom att ansluta sig till olika internationella konventioner om terrorism SOU 1990:51 s. 232. Enligt SÄPO-kommittén bör således risken för även terrorhandlingar och annan liknande säkerhetshotande verksamhet utgöra grund för personalkontroll. Kontroll bör därför enligt kommitténs förslag vara möjlig inte bara beträffande personer kan få tillgång till som hemliga uppgifter och genom att röja dem kan göra sig skyldiga till brott mot rikets säkerhet utan också i fråga om personer ifrån säkerhetssynpunkt viktiga befattningar kan göra sig skyldiga till brott som som kan medföra fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Utgångspunkten för våra direktiv är utvidgning i överensatt en stämmelse med SÄPO-kommitténs förslag skall göras. Vår uppgift är att utarbeta riktlinjer så att den grupp som denna grund skall omfattas av personalkontrollen eller med vår terminologi registerkontroll blir så klart och restriktivt avgränsad möjligt. Till som

denna fråga återkommer vi senare avsnitt 8.4.2.

Vid våra kontakter med Försvarsmakten har diskuterats om perso-

nalkontrollregisterkontroll bör ge utrymme för kontroll av värnplik-

tiga för delvis andra syften än för närvarande. Därvid har framhållits att det är ett allmänt intresse att förhindra stöld- eller våldsbenägna personer från att få utbildning i användningen ammunition av vapen, och sprängmedel och att få kännedom om var det finns förråd med sådan materiel. De senaste åren har gett flera exempel på hur erfa-

renheter som förvärvats under militärtjänstgöring har utnyttjats för

brottsliga syften. SÄPO-kommittén har föreslagit personalkontrollen skall omfatta att bl.a. sådana värnpliktiga som i fredstid anförtros eller vapen annan militär materiel som kan användas för brott SOU 1990:51 316. I s. likhet med SÄPO-kommittén vi det finns starkt intresse anser att ett av att man från samhällets sida kan förebygga att dokumenterat

våldsbenägna personer får tillgång till vapen som kan utnyttjas för allvarliga brott eller får utbildning kan användas för liknande

en som syften. Samtidigt finns det andra samhällsområden också intressen av att förhindra att personer får arbetsuppgifter de inte borde ha som

på grund av risken för brottsliga handlingar. Till skillnad från

SÄPO-kommittén vi detta allmänna anser att mera intresse av att förhindra att en person av skäl här har sagts får anställning som en som han inte är lämpad för även om detta i och för sig kan - vara angeläget inte skall lösas inom ramen för det särskilda kontrollför- -

166 Registerkontroll SOU 1994: 149

farande registerkontrollen utgör. Detta bör reserveras för syftet som att skydda intressen som är vitala för landets säkerhet.

Enligt polisregisterkungörelsen 17 § föreligger möjligheter för

bl.a. arbetsgivare inom kriminalvård och sjukvård att få uppgifter från polisregister beträffande den som söker anställning inom dessa från PBR. Även

områden. Dessa uppgifter lämnas i form av utdrag

Försvarsmakten har möjlighet att få utdrag beträffande den som söker anställning vid FN-förband. Vi anser att det finns goda skäl att tillgodose önskemålen ökade möjligheter att få registeruppgifter om dem tas ut för värnplikt; från vår synpunkt sett också av den om som anledningen sådan möjlighet förmodligen skulle minska antalet att en registerkontroller inom försvaret. Vi lägger därför fram ett förslag

till ändring i polisregisterförordningen med den innebörden.

8.2.2 Riskfaktorer

SÄPO-kommittén gjorde bedömningen att den dåvarande inriktningen

personalkontrollen i viss utsträckning överbetonade betydelsen av

av den kontrollerades ståndpunkter i ideologiskt hänseende. Erfaren-

heterna visade att spioner knappast värvades bland politiskt radikala.

I stället de ekonomiska faktorerna så mycket viktigare. Som var saken har uttryckts i ett annat sammanhang: Spion blir man av ekonomiska skäl utväg sig i ett läge då privatsom en som yppar ekonomin vacklar. Enligt SÄPO-kommittén borde i större man utsträckning koncentrera sig på faktorer som dålig ekonomi, trassliga

familjeförhållanden och missbruksproblem. SOU 1990:51 s. 2480.

Enligt vår mening är den utvecklingen nu ännu mer markant än tidigare. I takt med omvälvningarna i det forna kommunistblocket har de ideologiska motsättningarna på den gamla höger-vänster skalan förlorat i betydelse. Den konflikt som fanns under det kalla kriget mellan öst och väst eller mellan vänster och höger finns helt enkelt inte Det finns visserligen ideologiskt färgade motsättmer. ningar annat slag. Men dessa har snarare religiösa eller etniska av orsaker. Om det redan tidigare var sällsynt att man blev spion enbart på grund sin politiska uppfattning, bör förutsättningarna för det ha av minskat under den tiden. Även vid de besök vi än mer senaste som har gjort i andra länder har man där framhållit att det numera är andra omständigheter än persons ståndpunkt i ideologiskt hänen seende är avgörande betydelse för bedömningen av hans eller som av hennes pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Sådana faktorer kan kontaktsvårigheter, samarbetsproblem och vara allmänt missnöje med arbetssituationen. Erfarenheter utomlands visar

SOU 1994: 149 Registerkontroll 167

att omständigheter av detta slag har utnyttjats framgångsrikt andra av länders underrättelseorganisationer. Men riskerna ligger inte enbart i att någon låter värva sig av en främmande underrättelseorganisation. Pålitlighetsbedömningen måste givetvis påverkas av risken för att någon oförmåga att behålla av informationen för sig själv eller av slarv sprider hemlig information. I det avseendet är faktorer som alkoholproblem eller annat drogmissbruk av intresse. Förutom den psykiska påverkan och den nedsättning av omdömesförmågan som ofta blir följden, kan användningen i synnerhet av illegala droger också medföra att brukaren blir måltavla för utpressningsförsök. Även hot avslöja andra brottsliga om att handlingar kan utnyttjas i utpressningssyfte. Otvivelaktigt har även uppgifter om att en person har gjort sig skyldig till brott av inte alltför bagatellartad beskaffenhet betydelse för bedömningen av dennes pålitlighet. Det är då inte bara fråga om huruvida denne tidigare har gjort sig skyldig till brott som mera direkt har med Sveriges säkerhet göra. Även internationellt har att man påpekat betydelsen av kriminalitet av mera allmänt slag och samröre med kriminella kretsar. I vissa fall har noterat bl.a. man försök från olika ligor att infiltrera polisen. Men saken bör också ses ur ett något bredare perspektiv. Dokumenterad brottslighet kan enligt vår uppfattning ge en indikation på graden allmänna av en persons pålitlighet. Visserligen bör de politiska förändringarna i Europa ha inneburit att risken för spionage och andra informationsläckor traditionellt av slag har minskat. Men det är en risk som man aldrig kan ignorera.

Samtidigt har vilket vi tidigare har varit inne på ideologiska kon-

- flikter av annat slag ökat i betydelse. Ett sådant ökande hot utgör spänningar som har sin grund i etniska, nationalistiska eller religiösa motsättningar. Det finns också både på höger- och vänsterkanten - -

organisationer eller sammanslutningar med extrem inriktning

som inte står främmande för att använda våld och hot. För särskilt be-

dömningen av risken för sabotage eller andra terroristhandlingar är

det av intresse att få veta sitt handlande eller om en person genom annat sätt har manifesterat att han kan vara beredd att begå brottsliga

handlingar för att uppnå ett politiskt syfte eller uttryck för sin

ge uppfattning i någon viss fråga. Utan några försök till inbördes rangordning eller till uttömmanen de uppräkning kan man sammanfattningsvis peka på rad omstänen digheter av olika slag som kan vara av relevans vid säkerhetsen mässig prövning. Dit hör bl.a. personliga förhållanden kan som utnyttjas i utpressningssyfte, dålig ekonomi kan fresta till brottssom liga handlingar, redan dokumenterad kriminalitet eller samröre med

168 Registercontrol SOU 1994: 149

kriminella kretsar, sådana förbindelser med utlänningar och resor i andra länder kan ha resulterat i kontakter med främmande som underrättelseorganisationer eller, vilket kan antas vara en faktor av ökande betydelse, förbindelser med utländska eller inhemska organisationer bekänner sig till våld och terrorism eller som på annat som sätt hotar samhållsordningen. Däremot är ingalunda givet att faktorer nämnt slag skall diskvalificerande i det enskilda fallet. Vi av nu vara vill än gång understryka faran schablonmässig bedömning. en av en Det kan också värt att påpeka att det inte är fråga om att vara nu fastställa några allmänna för vad som bör accepteras mera normer eller inte. Vad det gäller är några kriterier för bedömningen att ange lämpligheten anförtro arbetsuppgifter av särskilt av av att en person säkerhetskänslig art.

8.3 Ansvaret för den slutliga bedömningen

Vårt förslag: Den nuvarande gränsdragningen mellan de uppgifankommer på det lämnar ut uppgifter och de ter som organ som vilar den myndighet har begärt kontrollen behålls. som som Den myndighet begärt kontrollen skall således självständigt som den kontrollerade skall få anlitas för den verksamhet pröva om som har föranlett kontrollen.

SÄPO-kommittén: överensstämmer i sak med vårt förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har godtagit kommitténs

förslag.

Skälen för förslaget: Enligt 20 § personalkontrollkungörelsen är det

den myndighet har beslutat personalkontroll som självstän-

som om digt skall pröva betydelsen de uppgifter har lämnats ut från av som polisregister. Vid denna bedömning skall myndigheten beakta arten den verksamhet ankommer innehavaren av den berörda av som tjänsten, myndighetens kännedom om den som uppgiften avser egen och övriga omständigheter. I enlighet med principen att myndigheten självständigt skall göra prövningen föreskrivs i 14 § att en uppgift RPS lämnar ut till myndighet inte får åtföljas av annat yttransom en de från RPS förtydligande kommentar till uppgiften. än en Huvudregeln är således att det är det som har beslutat om organ personalkontroll också har att göra bedömningen av den kontrolsom lerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Motiven för detta är att det detta i regel anställningsmyndigheten som har de är organ - -

Registerkontroll 169

bästa förutsättningarna för prövningen, eftersom det kan bygga prövningen inte bara på vad som har kommit fram vid personalkontrollen utan också på den kunskap som man i övrigt har om den kontrollerade, antingen genom den personliga kännedomen eller betyg genom och referenser. Det är också myndigheten som vet bäst vilka säkerhetskrav som bör gälla i det konkreta fallet och kan väga uppgifterna om en persons pålitlighet mot möjligheterna att vidta andra säkerhetsåtgärder. Till utredningen har från vissa håll framförts uppfattningen att SÄPO eller något med särskild kompetens i säkerhetsannat organ frågor borde få en mera framträdande roll vid prövningen. De mest långtående förslagen har gått på SÄPO i egenskap speciaut att av listorgan borde vara den instans som fattar beslutet om den kontrollerade skall godkännas från säkerhetssynpunkt. Ett skäl för detta är att myndigheterna kan ha svårt att självständigt värdera betydelsen av de uppgifter som har lämnats ut av RPS. Redan det faktum att en uppgift har lämnats ut kan uppfattas som en diskvalificering. Ytterligare ett skäl för en lösning som innebär att prövningen bör överlämnas till ett utomstående organ är att berättigade krav på likformighet och enhetlighet i bedömningen skulle tillgodoses bättre. Det har även bl.a. från försvarsindustrin framförts att det skulle vara en fördel i den internationella konkurrensen om man kan peka på att bedömningen av personalens pålitlighet från säkerhetssynpunkt prövats av en myndighet med särskilda specialistkunskaper. Ett alternativ är att SÄPO i alla händelser skall lämna rekommendation eller en ett yttrande till vägledning för myndighetens prövning. SÄPO-kommittén har för sin del avvisat lösning innebär en som att man skulle gå ifrån den gällande ordningen, bl.a. av det skälet att SÄPO inte har tillgång till alla uppgifter relevanta för som är en bedömning SOU 1990:51 271. Kommitténs uppfattning har inte s. mött invändningar från remissinstanserna. Frågan om vem som skall göra den slutliga bedömningen har anknytning till den punkt i direktiven som gäller en övergång till ett system för security clearance. Denna fråga behandlas särskilt i ett

senare avsnitt avsnitt 8.12. Det kan emellertid redan här slås fast

att varken internationella jämförelser eller några andra omständigheter ger anledning att nu göra en annan bedömning än den som SÄPO-kommittén har redovisat. Även ibland har föresom - som lagits SÄPO för prövningen pålitlighetsfrågan skulle få tillgång - av till det material om den kontrollerade som hans arbetsgivare har tillgång till, framstår det inte som realistiskt med modell med RPS en eller SÄPO bestämmande instans. För förtroendet för kontrollsom systemet är det viktigt att ansvaret för den slutliga bedömningen

170 Registerkontroll SOU 1994: 149

förbehålls den myndighet som har beslutat om kontrollen. Uppgiften för RPS bör i stället vara att göra en bedömning av uppgifternas relevans för den prövning som anställningsmyndigheten skall göra. Även på det sättet tas polisens särskilda kompetens till Hur vara. tungt uppgifterna skall väga och hur den slutliga bedömningen skall utfalla bör däremot uppgift för den myndighet som har bevara en slutat kontrollen. Den ordningen bör vara till fördel även för om RPS. Vi vill också peka att det även enligt de utländska system vi har undersökt betonas att det inte är en uppgift för säkersom hetstjänsten att göra den slutliga avvägningen, låt vara att säkerhetstjänsten enligt några system lämnar ett eget utlåtande. Ett sätt att minska RPS roll i sammanhanget vore att ge den kontrollerande myndigheten tillgång till uppgifter i PBR. Enligt polisregisterkungörelsen har som redan nämnts vissa myndigheter och - i några fall även enskilda tillgång till uppgifter i PBR för olika anställningsärenden. En sådan ordning skulle dock inte kunna genomföras fullt ut. Frågan utlämnande av uppgifter om brottsmissom

tankar och framför allt uppgifter i SÄPO-registret skulle behöva

prövas i särskild ordning. Av integritetsskäl bör man heller inte i alltför stor utsträckning arbetsgivare rätt till egen tillgång till ge belastningsuppgifter. Den nuvarande ordningen innehåller i själva verket särskilda rättssäkerhetsgarantier det sättet att prövningen görs i två steg. Först prövar RPS en uppgift i polisregister kan om ha relevans i ärendet. Redan där sker således en sållning. l ett andra steg vägs slutligen de utlämnade uppgifterna mot övriga omständigheter i ärendet. Denna ordning har klara fördelar och vi anser att det finns starka skäl att behålla ett sådant system. För att systemet skall fungera avsett sätt är det dock viktigt att de som har att företa säkerhetsprövningen har den nödvändiga säkerhetsmässiga kompetensen och erfarenheten. Det är således viktigt att ett beslut om att uppgifter skall lämnas ut föregås en ingående prövning av om uppgifterna är av betydelse av för den prövning som det kontrollerande organet skall göra. Frågan formerna för utlämnande av uppgifter från polisregister behandlas om

närmare i ett senare sammanhang avsnitt 8.6.

Som har framgått det sagda är det av stor vikt att den instans av gör den slutliga bedömningen en persons lämplighet från som av säkerhetssynpunkt också har tillgång till alla relevanta omständigheter. I regel är det den myndighet där den kontrollerade är anställd

eller har sökt anställning som beslutar om personalkontroll och som

för den slutliga prövningen. Detta system tillämpas emellertid svarar inte fullt ut. Vid upphandling är det myndigheter avgör huruvida som anställd i ett enskilt företag som skall anlitas för upphandlingen en

SOU 1994: 149 Registerkontroll 171

kan godtas eller inte. Vid våra kontakter med företrädare för försvarsindustrin har man betonat att arbetsgivaren bör ges ett större inflytande vid prövningen än det nuvarande systemet tillåter i det fall kontrollen gäller en redan anställd. Det är viktigt inte minst från fackliga utgångspunkter. Denna synpunkt gör sig särskilt starkt gällande då fråga uppkommer om vederbörande bör skiljas från sin anställning på grund av vad som har kommit fram vid personalkontrollen. Liknande problem uppkommer också i det fall ett enskilt företag anlitas för uppgifter inom totalförsvaret utan att det är fråga upphandling. Även här ligger för prövningen på om ansvaret en myndighet 4 § personalkontrollkungörelsen. Vi vill i detta sammanhang åter slå fast att vi anser att det även i fortsättningen i första hand bör vara en myndighetsuppgift att bestämma om arbetsuppgifterna är av sådan art att registerkontroll bör ske och besluta kontroll i det enskilda fallet. Även det slutliga om ansvaret för prövningen bör i enlighet med detta synsätt ligga på en myndighet, låt vara att vissa undantag från denna princip kan förekomma. För det allmänna gäller särskilda sekretess- och ansvarsregler. Att kontrollen sköts av offentliga organ innebär därför också en viss garanti för att hänsynen till den enskildes integritet kan upprätthållas så långt det är möjligt. Vi anser således att det slutliga ansvaret för prövningen också i upphandlingsärenden och vid anlitande av enskilda för totalförsvarsuppgifter i regel bör ligga på allmänna organ. Däremot delar vi uppfattningen att arbetsgivarens synpunkter bör kunna få ett ökat inflytande i dessa situationer. Denna fråga behandlas närmare i samband med övriga frågor av betydelse

för upphandling avsnitt 8.10.

8.4 Anknytningen till befattning

8.4.1 Klassningssystemet när det gäller tillgång till

hemlig information

Vårt förslag: Huvuddragen av det nuvarande systemet behålls. Knytningen till befattningen behålls. Någon uppdelning av skyddsklass 2 enligt SÄPO-kommitténs förslag bör inte ske. Däremot bör grunden för placering i den lägsta klassen restrikgöras mera tiv i syfte minska antalet kontrollerade. Även grunden för att placering i skyddsklass 1 förändras. Grunderna för indelningen i olika klasser skall anges i lagen. Begreppet skyddsklass ersätts av säkerh etsklass .

172 Registerkontroll

SÄPO-kommittén: Grunderna för den nuvarande skyddsklassindelningen behålls. Skyddsklass 2 indelas i två kategorier. Grunderna för indelningen behöver inte i lagen utan kan bestämmas i föranges ordning. bl.a. JO, JK och RÅ Remissinstansema: Vissa remissinstanser - -

har uttalat sig för att grunderna för skyddsklassindelningen bör fram-

lagen. I övrigt har förslaget godtagits. redan av

Skälen för förslaget: Till skyddsklass 1A räknas i dag tjänster som innebär att befattningshavaren i stor omfattning fâr del av sådana sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet berör större eller särskilt väsentlig del av totalförsvaret. som en Skyddsklass 1B omfattar tjänster där befattningshavaren annars i en omfattning inte är obetydlig får del av sekretessbelagda uppsom gifter synnerlig betydelse för rikets säkerhet. av Till den lägsta klassen, skyddsklass hör tjänster där befattningshavaren antingen i obetydlig omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller i en omfattav

ning inte är ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av

som betydelse för rikets säkerhet. Enligt enkät SÄPO-kommittén gjorde fanns det l 000 en som ca

tjänster eller motsvarande i skyddsklass 1A, 10 000 i 1B och

400 000 i skyddsklass 2. det gällde skyddsklasserna 1A och 1B ansåg SÄPO-kommittén När att det inte framkommit några omständigheter som motiverade en minskning antalet tjänster. Tvärtom fanns det, enligt kommittén, av uppgifter tydde på att ett antal tjänster i skyddsklass 2 borde som

flyttas till en högre skyddsklass. Däremot konstaterade kommittén att

antalet kontroller i absoluta tal var stort, framför allt i fråga om skyddsklass 2. Enligt kommittén var det angeläget att få ned antalet kontrollerade. Samtidigt fanns det enligt kommitten inte någon anledning att ändra definitionerna för skyddsklassindelningen. De var enligt kommittén i huvudsak väl avvägda såväl när det gällde gränsdragningen mellan skyddsklasserna 1A och 1B som mellan 1B och 2. Däremot föreslog kommittén grundval av de synpunkter som framförts ÖB skyddsklass 2 skulle indelas i tvâ olika kategoav att rier, 2A och 2B. Denna indelning skulle styra möjligheterna att

lämna ut uppgifter från polisregister. I skyddsklass 2 A skulle samt-

liga uppgifter i PBR kunna lämnas ut. För Skyddsklass 2 B skulle

möjligheterna att få uppgifter från detta register vara mera begränsa- 2A eller 2B skulle uppgifter från SÄPO-

de. Varken beträffande registret få lämnas ut. Den närmare indelningen mellan skyddsklass

Registercontrol 173

2A och 2B fick avgöras efter vilken kontroll ansågs befogad i som det enskilda fallet. Enligt kommittén kunde avgränsningen mellan de olika skyddsklasserna regleras i föreskrifter regeringen. av En huvudfråga för oss har varit huruvida ett system med anknytning till tjänster skall behållas. Ett alternativ är att placeringen i stället hänförs till Enligt våra direktiv ligger sådant personen. ett alternativ mera i linje med utvecklingen inom arbetsrätten, bl.a. som

inneburit att tjänstebegreppet har avskaffats på den offentliga

numera sektorn. Det är emellertid svårt att se hur ett system utan någon anknytning till befattningens eller arbetsuppgifternas art skulle kunna realiseras.

En fråga som då måste lösas är hur skyddsklassplacering eller mot-

svarande skall initieras. Man kan visserligen tänka sig låter att man ett antal personer genomgå kontroll. I den utsträckning det sedan blir

aktuellt att tillsätta en säkerhetskänslig befattning skulle

man vara hänvisad till att välja någon denna krets. Men vi det är ur som ser ett sådant systern möjligt endast i teorin. I praktiken måste säker-

hetsprövningen ovillkorligen knytas till de krav som befattningen

eller verksamheten ställer i det särskilda fallet. Dessutom måste en

persons allmänna lämplighet för en befattning avgöras även utifrån

andra kriterier än säkerhetskontrollen. Även i de utländska systemen

finns en koppling till befattningen på det sättet att arbetsuppgiftens

art i det konkreta fallet bestämmer på vilken nivå säkerhetsklareringen skall ske och vilka krav som skall ställas på denna. Enligt vår

mening ger den ordning innebär att i förväg bestämt vilka

som man verksamheter som är aktuella för kontroll och på vilken nivå denna skall ske stadga och fasthet systemet. Liknande system finns även i andra länder. Avgörande skäl talar enligt vår mening för skyddsatt

klassplaceringen eller motsvarande även i fortsättningen knyts till befattningen eller verksamheten. En annan sak är att tjänstebegreppet

inte längre är lämpligt som anknytningsfaktum utan måste ersättas. Den frågan behandlas i avsnitt 8.12. Som vi tidigare har berört vill vi dock föreslå att att beteckningen

skyddsklass avskaffas, eftersom denna benämning

inte kan anses ge ett alldeles klart uttryck för vad det sakligt sett är fråga Den om. nya beteckningen bör vara säkerhetsklass. De nuvarande klasserna 1A, 1B och 2 är delvis resultatet ändringar i det ursprungliga systeav met. Vi föreslår för enkelhetens skull en indelning i säkerhetsklasserna 2 och I likhet med SÄPO-kommittén har vi funnit några att mera ingripande förändringar inte behövs i de nuvarande grunderna för placering i olika klasser. Med några undantag, vi återkommer till, som

174 Registerkontroll SOU 1994: 149

bör de nuvarande definitionerna därför kunna gälla även i fortsättningen när det gäller registerkontroll som hänför sig till tillgången till hemlig information. Indelningen är avgörande betydelse både av

när det gäller registerkontroll över huvud skall ske och för hur

om omfattande och därmed integritetskänslig kontrollen blir. I likhet med den uppfattning framförts under remissbehandlingen bl.a. av JO, som JK och RÅ vi grunderna för indelningen bör anges i lag. anser att Den SÄPO-kommittén föreslagna uppdelningen av skyddsklass 2 av i två berör visserligen i första hand omfattningen av registergrupper slagningen behandlas i det följande. Vi har emellertid kommit som till slutsatsen någon sådan uppdelning inte bör ske. Enligt våra att direktiv skall inte de SÄPO-kommittén föreslagna begränsningarna av

i fråga möjligheterna att få uppgifter från SÄPO-registret genom-

om föras. En invändning mot förslaget är att det inte av formella skäl

bör finnas något hinder mot att lämna ut en uppgift som har upp-

enbar relevans för prövningen pålitlighet. Det måste

av en persons

också gälla för den föreslagna kategorin 2B. Med den utgångspunkt

våra direktiv har faller enligt vår mening också en grundläggansom de förutsättning för att göra uppdelning av den nuvarande skyddsen klass 2 eller, enligt vårt förslag, säkerhetsklass Enligt vår upp-

fattning behöver inte restriktionerna i fråga om uppgifter i PBR vara

lika rigorösa när det gäller uppgifter i andra polisregister, bl.a.

som det skälet det är fråga uppgifter redan är kända av den av att om som

kontrollerade. Vi kan också tillägga att internationella jämförelser visar det utomlands i regel inte finns några formella begräns-

att ningar i möjligheterna lämna ut uppgifter i straffregister. Vårt att förslag skall mot bakgrund också att vi i det föregående har ses av föreslagit möjligheter för Försvarsmakten att tillgång till vissa uppgifter i PBR i fråga värnpliktiga i syfte att minska antalet om över huvud blir föremål för registerkontroll. Som personer som kommer framgå det följande innebär vårt förslag dessutom att att av möjligheterna lämna ut uppgifter i PBR personer som blir att om

föremål för registerkontroll med hänsyn till behovet av skydd mot

terrorism begränsas i förhållande till säkerhetsklass Det nu sagda

innebär att vår reglering i praktiken innebär motsvarande begräns-

ningar SÄPO-kommitténs förslag. som När det gäller antalet skyddsklassade tjänster torde inte några mera skett sedan SÄPO-kommitténs arbete betydande förändringar ha

avslutades. Under år 1991 gjordes drygt 87 000 personalkontroller,

480 gällde skyddsklass 1A, 6 700 1B och 80 500 skyddsvarav ca klass 2. Verksamhetsåret 199293 gjordes betydligt fler kontroller.

Enligt uppgift berodde ökningen omläggningar av försvarets data- Under verksamhetsperioden 199394 gjordes 133 429 konsystem.

Registerkontroll 175

troller, varav 924 i skyddsklass 1A, 6 026 i skyddsklass 1B och 126 479 i skyddsklass Vi har inte underlag för att påstå att det med hänsyn till den nuvarande regleringen i något konkret fall har gjorts personalkontroll i onödan. Däremot vi i likhet med SÄPO-kommittén anser att redan antalet personalkontroller gör det angeläget få till stånd minskatt en

ning. Minskningen bör framför allt ske i den föreslagna säker-

hetsklass Detta är desto angeläget kontrollerna kommer mera som att öka till följd att kontroll föreslås ske även för anställda inom av kommuner och landsting samt till skydd mot terrorism. Som vi tidigare har anfört är det sannolikt möjlighet för att en Försvarsmakten att få tillgång till uppgifter i PBR för bedöma att pålitligheten hos värnpliktiga skulle minska antalet personalkontrollärenden inom försvaret. Detta är dock inte tillräckligt. Den nuvarande grunden för att hänföra en tjänst till skyddsklass 2

är att befattningshavaren antingen i obetydlig omfattning

får del av hemlig information som är synnerlig betydelse för rikets säkerhet av eller i en omfattning som inte är ringa får del uppgifter har av som betydelse för rikets säkerhet. Definitionen bör göras något mer restriktiv och ta sikte på vilka följder ett röjande de hemliga av uppgifterna skulle få i det konkreta fallet. Försök att på liknande sätt strama upp kriterierna för kontroll har skett även utomlands. Självfallet kan det vara svårt att i det enskilda fallet bestämt uttala sig om vilka konsekvenser för landets säkerhet skulle uppstå som om uppgifterna avslöjades. Alltför stora krav på konkretion bör därför inte ställas upp. Vi föreslår att placering i säkerhetsklass 3 dvs.

nuvarande skyddsklass 2 skall ske befattningshavaren får del

om av hemliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet och röjande om ett av de hemliga uppgifterna kan antas medföra ett för rikets men säkerhet som inte endast är ringa. Det är tänkbart att effekterna förslaget blir begränsade. Redan av

att uppgifterna är hemligstämplade innebär naturligtvis be-

att man dömt att det finns risk för skada uppgifterna röjs för obeen om höriga. Förslaget innebär dock att skadan måste viss antas vara av en storlek. Samtidigt skulle i alla händelser uppnå myndigman att

heterna tvingades att på nytt och utifrån något ändrade förutsättningar göra en omprövning av behovet säkerhetsplacering. Redan

av en sådan omprövning bör enligt vår mening kunna leda till att antalet kontroller i den föreslagna säkerhetsklass 3 blir begränsat i mera än nuvarande skyddsklass 2. Det kan diskuteras inte motsvarande skaderekvisit borde ställas om upp även i de högre klasserna. Dessa gäller emellertid uppgifter av synnerlig betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt.

Registerkøntroll SOU 1994: 149

får det alltid föreligger risk för betydande skada om Det antas att en

hemlig uppgift denna art röjs för obehöriga.

en av det gäller säkerhetsklass 1 vill vi dock föreslå en förändring. När den nuvarande ordningen gäller skyddsklass 1A endast upp- Enligt

gifter berör totalförsvaret medan de två övriga skyddsklasserna

som betydelse för rikets säkerhet. Vi kan inte några

avser uppgifter av se

för begränsningen skyddsklass 1A. Till motsvarigbärande skäl av säkerhetsklass l bör därför hänföras tillgång till uppgifter som heten säkerhet, oberoende de gäller totalförsvaret eller rör rikets av om

inte.

till skydd terrorism

8.4.2 Registerkontroll mot

Vårt förslag: Någon indelning i säkerhetsklasser skall inte göras

gäller de personkategorier kontrolleras på grund av

när det som för terroristhandlingar. Möjligheterna till kontroll skall risken restriktiva och för närvarande bör kontroll bara få göras i vara

personal vid flygplatser och vid anläggningar som utgör

fråga om lagen 1990:217 samhällsviktiga anlägg-

skyddsobjekt enligt om

ningar m.m. skyddslagen.

SÄPO-kommittén: Skyddsklassning bör ske motsvarande sätt som

det gäller tillgången till hemlig information. när

Remissinstarlserna: Har i allmänhet godtagit förslaget.

Skälen för förslaget: En huvuduppgift enligt våra direktiv är att

restriktivt den personkrets, i enlighet med klart och avgränsa som SÄPO-kommitténs förslag skall kunna kontrolleras av annan anled-

de kontrollerade får tillgång till hemlig information. ning än att

Vi har i det föregående slagit fast den principiella uppfattningen att användningen registerkontroll skall restriktiv. För det talar,

av vara

vi tidigare har anfört, såväl hänsynen till den personliga integri-

som skäl. När det gäller tillgång till hemlig

teten som rent praktiska

information betydelse för Sveriges säkerhet föreligger inga större av avgränsa sig arten information eller personsvårigheter att vare av Antalet kan bli föremål för kontroll är också kretsen. personer som för utvidgningen till skydd mot terrorism

rätt begränsad. Däremot

besvärliga gränsdragningsproblem och innebär samtidigt en

med sig

risk för betydande ökning antalet registerkontroller.

en av enligt SÄPO-kommitténs förslag

Till de nya personalkategorier som

till föremål för kontroll hör utöver så till antalet skulle kunna göras -

SOU 1994: 149 Registerkontroll 177

relativt begränsade personalkategorier livvakter och statsrådssom chaufförer flygplatspersonal och installatörer och liknande - annan personal som utför arbete i anläggningar betydelse för totalförav svaret. Redan när det gäller flygplatser finns rad olika yrkesgrupper en som skulle komma att beröras utvidgad kontroll, t.ex. mekaniav en ker, lastnings- och cateringpersonal. Registerkontroll installatörer av och annan personal som arbetar i anläggningar är känsliga från som säkerhetssynpunkt innebär ännu vidsträckta möjligheter till mera kontroll. Till sådana anläggningar kan räknas förutom rent militära byggnadskomplex även kraftverk och installationer för elöverföring,

telefonväxlar och andra telekommunikationsanläggningar olika

samt

mediaföretag m.m. Från olika håll har man pekat på svårigheterna att

skilja ut befattningar som är känsligare än andra när det gäller att

förebygga terroristinfiltration och att det i och för sig föreligger

motiv för kontroll av i stort sett alla kan röra sig fritt inom som anläggningarna, såväl fast anställda tillfälligt engagerade. som Registerkontroll i en sådan omfattning framstår olämplig såväl som av praktiska skäl som av uppenbara integritetsskäl. Ett annat problem gäller placeringen i säkerhetsklass. När det gäller tillgången till hemlig information är gränsdragningen mellan olika klasser förhållandevis lätt att göra. Gränsen kan dras efter

karaktären av den sekretessbelagda informationen och efter mängden

hemlig information som vederbörande har tillgång till. Detta är det

system som reglerna i personalkontrollkungörelsen bygger på. In-

delningen i olika klasser kan också göras grundval konseav en

kvensbedömning, dvs. efter graden av den skada som ett röjande

av informationen kan medföra. Detta systern används på sina håll utomlands. En kombination av systemen är också tänkbar. Ett exempel på en sådan kombination är vårt förslag i fråga grunden för placeom ring i säkerhetsklass När det gäller terroristinfiltrationen finns inga sådana mer eller mindre naturliga gränsdragningskriterier. Infiltration kan lika gärna ske högt uppe i organisations hierarki i botten en som av den. Erfarenheterna har visat att det är möjligt relativt att genom

enkla ingrepp slå ut t.ex. tele- och kommunikationsanläggningar. I

själva verket är riskerna lika stora i fråga varje har om person som tillträde till en känslig anläggning. Å andra sidan det osäkert vilken SÄPO-kommitténs är utvidgning förslag skulle medföra i praktiken. I många fall torde personal som skulle komma att omfattas av den föreslagna utvidgningen bli föremål för personalkontroll redan i dag. Personer har tillträde till som anläggningar som är av betydelse från säkerhetssynpunkt och är känsliga för sabotage får samtidigt inblick i anläggningens utformen

Registerkontroll SOU 1994: 149

ning och utrustning, uppgifter i regel är sekretessbelagda. Perso-

som

nalkontroll kan ske på denna grund. Det förekommer redan i dag att statsrådsbilar blir personalkontrollerade, eftersom de kan få

förare av

tillfälle att höra samtal som rör hemliga uppgifter.

SÄPO-kommittén har framgått det föregående inte lagt som av - fram några bestämda förslag till indelning i skyddsklasser. Däremot kommittén föreslagit vissa riktlinjer för hur avgränsningen bör har Förslaget innebär följande SOU 1990:51, s. 315f.. göras.

1A: Befattningar innehavaren omfattande

Skyddsklass som ger en

i försvarsförberedelser eller i utformningen och inriktningen insyn

totalförsvaret och möjlighet att direkt påverka besluts-

av som ger fattandet inom dessa områden. Såvitt försvarsmakten innebär avser och tillgången på hemlig information att befattningar på detta - och högre regional nivå är förenade med operativ central som underrättelse- och säkerhetstjänst eller ansvar för

planläggning,

kvalificerade vapensystem skall placeras i skyddsklass 1A. Detgäller befattningshavare inom polisen eller förvaltningen i samma

övrigt har uppgifter inom underrättelse- eller säkerhetstjänst

som på sätt har centrala uppgifter för totalförsvaret eller eller annat terrorismbekämpningen. Också som har känsliga befattpersoner ningar inom försvarsindustrin bör placeras i den högsta skyddstillgången på hemlig information är sådan att detta är klassen, om motiverat.

Befattningar visserligen innehavaren en

Skyddsklass JB: som ger

omfattande insyn i totalförsvaret eller terrorismbekämpningen men innefattar någon möjlighet att direkt påverka beslutsfattandet inte placeras i skydsklass 1B. För försvarsmaktens del gäller det bör på central och högre regional nivå får insyn i väsentpersoner som lig planläggning eller viktiga vapensystem. För polisen och förvaltningen i övrigt bör på sätt inte har direkt samma personer som

möjlighet påverka beslut det operativa arbetet men som ändå

att om omfattande insyn i förhållanden rör totalförsvaret eller får en som

terrorismbekämpningen placeras i skyddsklass 1B.

Skyddsklass 2A: I denna skyddsklass skall sådana befattningar

placeras insyn i försvarsförberedelser inom totalförsvaret som ger särskild betydelse för skyddet mot terrorism. Hit eller som är av

fast anställda militära personal inte har sin plats i

hör den som högre skyddsklasserna, liksom andra befattningshavare någon av de

inom totalförsvaret eller förvaltningen i övrigt som har uppgifter av

väsentlig betydelse från säkerhetssynpunkt, t.ex. för skyddet mot

terrorism. Hit kan räknas bevakningspersonal, anställda vid flyg-

Registerkontroll 179

platser och anställda inom försvarsindustrin inte skall som vara placerade i en högre skyddsklass.

Skyddsklass 2B: Den lägsta skyddsklassen, 2B, är avsedd huvud-

sakligen för sådana värnpliktiga och frivilliga inom försvaret

som

har från sekretessynpunkt känsliga befattningar i krigsorganisa-

tionen eller som i fredstid anförtros med eller militär vapen annan materiel som kan användas för brott. Det kan gälla hemvärnsmän och annan frivilligpersonal samt värnpliktiga med sambands- eller bevakningsuppgifter. i

Mot SÄPO-kommitténs förslag kan invändas att det inte någon ger

egentlig vägledning för självständig gradering i fråga terrorist-

en om

skyddet och andra befattningar av betydelse från säkerhetssynpunkt.

De två högsta skyddsklasserna innefattar knappast någon utvidgning i förhållande till vad gäller i dag. Det övervägande flertalet som av

de angivna befattningskategorierna skulle sannolikt bli personalkon-

trollerade redan med dagens system den anledningen befattav att

ningarna också medför tillgång till hemlig information betydelse

av för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Vad gäller klass 2 torde den egentliga utvidgningen i förhållande till dagens system

gälla endast flygplatspersonal samt värnpliktiga och frivilliga inom

försvaret som i fredstid anförtros eller militär materiel vapen annan som kan användas för brott. När det gäller den sistnämnda kategorin bör vi redan har som

påpekat en allmän lämplighetskontroll militär personal ske

av

annat sätt än genom sådan registerkontroll som avses här. De föreslagna riktlinjerna från SÄPO-kommittén visar

på svårigheterna att göra en motsvarande avgränsning i de fall det gäller som tillgång till hemlig information. Till detta kommer utvecklas i - som det följande att omständigheter betydelse för

- av bedömningen av

risken för att en person skulle komma att göra sig skyldig till terro-

risthandlingar sannolikt skiljer sig från faktorer kan vikt

som vara av

vid bedömningen av om en kan komma att röja hemlig in-

person formation. Vad man vill stoppa är presumtiva terrorister. Dokumen-

terad våldskriminalitet eller samröre med terroristorganisationer är

säkerligen viktigare bedömningsgrunder än ekonomiska trassligheter och eventuella missbruksproblem inte avspeglas i kriminal-

som registret. Som vi redan har varit inne på har däremot faktorer det av

senare slaget erfarenhetsmässigt visat sig kunna betydelsefulla

vara för t.ex. personers villighet att låta sig värvas främmande länders av

underrättelseorganisationer. Registerslagningens omfattning behandlas

i avsnitt 8.5.3.

Registerkontroll

SÄPO-kommitténs förslag till skyddsklassindelning visar

Som skulle de innehar de mest säkerhetskänsliga posterna och därsom enligt kommitténs förslag skulle tillhöra någon av de två högsta för sannolikt bli kontrollerade redan enligt dagens

skyddsklasserna

-

på den grund de har tillgång till hemlig information. Det

system att kontroll särskilt till skydd mot terroristhandlingar behov som en fylla torde därför i huvudsak gälla personer i lägre skyddsskulle En sådan kontroll skulle i högre grad än kontroll på grund klasser. tillgång till hemlig information kunna göras mera generellt inav riktad på omständigheter särskild betydelse just för denna grupp. av tilläggas i de länder vi har besökt och där kontroll Det kan att som skydd terrorism förekommer denna kontroll vanligen görs till mot

utanför den egentliga personalkontrollens ram.

anförda leder till slutsatsen att den nuvarande inriktningen av Det bör behållas även i framtiden. Som huvudregel

personalkontrollen

kontroll endast får ske i fråga om personer som på bör gälla att

arbetsuppgifter har tillgång till hemlig information av grund av sina

för rikets säkerhet. Säkerhetsklassningen bör vara förbebetydelse hällen dessa Den kontroll bör göras i fråga om terrogrupper. som ske särskild form kontroll. Denna kontroll ristskyddet bör som en av på omständigheter är särskild betydelse för

bör vara inriktad som av

bedömningen risken för terroristaktioner. av Även lösgör terroristkontrollen från den övriga registerom man kontrollen och slopar tanken indelning i säkerhetsklasser, en frågan vilka skall hänföras till denna grupp.

återstår givetvis som Problemet har berörts i det föregående att en generellt ut-

är som

formad avgränsning tenderar att inkludera ett mycket stort antal

En metod innebär att direkt pekar ut vissa personer. som man mera skyddsvärda anläggningar är därför att föredra.

speciellt Erfarenhetsmässigt har riskerna för terroristaktioner varit stora när

flygplatser. Även det finns andra kommunikationsandet gäller om betydelse, är aktioner mot flygplatser och flygplan

läggningar av stor särskilt spektakulära. flygplatser gäller lagen 1970:926 särskild kontroll på

För om Enligt lagen får vissa särskilda kontrollâtgärder vidtas flygplats. förekommande brott utgör allvarlig fara för

flygplatser till av som

vid luftfart 1 §. För att söka efter vapen eller andra säkerheten föremål är ägnade att komma till användning vid brott mot som luftfartssäkerheten får väskor och andra slutna förvaringsställen inom

område undersökas. Vidare får flygpassagerare och flygplatsens

andra uppehåller sig inom området kroppsvisiteras

personer som 3 §-

Registerkontroll 181

Särskilda åtgärder till skydd mot terrorism kan således vidtas enligt lagen. Det framstår som inkonsekvent att en mycket rigorös kontroll av bagage och passagerare kan ske medan däremot så viktig en säkerhetsåtgärd som personalkontroll av de anställda inte är tillåten. Skyddet för terroristhandlingar bör emellertid inte begränsas till enbart flygplatser. Som tidigare har nämnts ges i skyddslagen bestämmelser vissa om åtgärder till skydd mot sabotage, användning våld, hot eller tvång av för politiska syften terrorism, spioneri och andra fall röjande av av hemliga uppgifter om totalförsvaret. Om allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja en anläggning, ett område, ett fartyg eller ett luftfartyg behöver begränsas för något av dessa ändamål, får bestämmas att anläggningen, området, fartyget eller luftfartyget skall utgöra skyddsobjekt 3 §. Som skyddsobjekt får förklaras bl.a. statliga förvaltningsbyggnader, statschefens residens, försvarsmaktens anläggningar, militära fartyg och luftfartyg samt anläggningar eller områden som är avsedda för energi- och Vattenförsörjning, radiooch telekommunikationer eller försvarsindustriella ändamål 4 §. Möjligheter finns att förklara även andra anläggningar och områden som skyddsobjekt, om de är av betydelse för totalförsvaret och Sverige befinner sig i krig eller krigsfara eller det råder andra om utomordentliga förhållanden 5 §. Ett beslut om skyddsobjekt innebär normalt att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet 7 §.

Bevakningspersonalen får för att fullgöra bevakningsuppgiften besluta om kroppsvisitation och undersökning av egendom samt avvisa,

avlägsna eller, om sådana åtgärder inte är tillräckliga, tillfälligt omhänderta en person t.ex. vid överträdelse av något förbud som meddelats enligt lagen 11 och 12 §§. Det framstår som en lämplig avgränsning att tillåta särskilda kontrollåtgärder även i fråga om personalen vid flygplatser och vid andra sådana särskilt känsliga och för totalförsvaret betydelsefulla anläggningar som har förklarats skyddsobjekt enligt skyddslagen. När som det gäller skyddsobjekten har man vid beslutet att förklara dem om som skyddsobjekt gjort en prövning deras betydelse för totalförav svaret. Genom kopplingen till skyddslagen skulle även registerkontroll till skydd mot terrorism få en inriktning som gäller anläggningar och installationer som är av betydelse för rikets säkerhet. Genom att kunna förordna att personal vid anläggningar som utgör skyddsobjekt enligt skyddslagen och vid flygplatser får underkastas registerkontroll kan man på ett relativt tydligt sätt åstadkomma den begränsning som SÄPO-kommittén föreslagit, nämligen registerkontrollen skall att gälla endast personal med arbetsuppgifter har särskild betydelse som från säkerhetssynpunkt.

182 Registercontrol] SOU 1994: 149

Eftersom Sveriges samtliga flygplatser för närvarande utgör skyddsobjekt kan diskuteras det inte vore tillräckligt att låta om skyddslagen utgöra avgränsning. Enligt vår uppfattning är det ensam emellertid viktigt att även flygplatser omfattas och att det beträffande dem inte bör avgörande huruvida de även i framtiden kommer vara att omfattas av skyddslagen. Även med begränsning det angivna slaget bör det inte en av nu komma i fråga föranstalta registerkontroll alla som anlitas att om av skyddsobjekt eller flygplats. Även inom för verksamhet vid ett en måste kontrollen begränsas och användas med urskillning. denna ram Det torde dock omöjligt att närmare precisera i författning vilka vara kan komma i fråga för kontroll. Det får i stället avgöras grupper som i det enskilda fallet. Utgångspunkten är således att behovet kontroll skall prövas med av särskild restriktivitet. Möjligheterna till registerkontroll av personalen bör för de mest betydelsefulla skyddsobjekten. Det måste reserveras också kraftigt betonas i första hand bör begränsa behovet av att man kontroll andra åtgärder. En metod vi vill peka på är att genom som indelar området i olika och begränsar tillträdet till de allra man zoner känsligaste områdena samtidigt utövar noggranna behörigsom man hetskontroller. I fråga tillfälligt vistas inom om personer som mera området för att utföra begränsad uppgift kan det räcka med att en hålls under uppsikt under den tid som vistelsen varar. personen Även kontroll personal vid flygplatser och skyddsobjekt för om av närvarande framstår de mest angelägna, bör inte endast den nu som gällande situationen beaktas. Om den miltitära hotbilden förändras eller målen för aktioner från terroristorganisationer blir andra än om de för närvarande är, bör det finnas möjlighet att snabbt utsträcka kontrollen. Vi föreslår därför den konstruktionen att det i lagen anges att registerkontroll i de aktuella avseendena får ske av personer som anlitas för uppgifter betydelse för skyddet mot terrorism. Regeav ringen bör bemyndigande att utfärda föreskrifter om tillämpges ningen. För uttryck för den restriktivitet som bör gälla skall att ge kontroll få göras bara det finns särskilda skäl. För närvarande om bör i enlighet med det anförda kontroll få göras endast i fråga om personal vid flygplatser och särskilt känsliga skyddsobjekt.

5 Registerslagningens omfattning

8.5. l Utgångspunkter

Den personutredning som skaffas in vid personalkontroll utgörs

framför allt uppgifter i polisregister. När det gäller de två högsta av

Registerkontroll 183

skyddsklasserna gäller inga särskilda begränsningar utan alla uppgifter som finns i något polisregister får lämnas ut, förutsatt att uppgifterna bedöms vara relevanta för prövningen. Vid kontroll i skyddsklass 2 gäller däremot vissa begränsningar på det sättet att uppgifter bara får lämnas ut i fråga vissa särskilt angivna brott. om Vid kontroll i skyddsklass 1A skall SÄPO i regel också göra en särskild personutredning. Någon sådan görs inte vid kontroll i övriga skyddsklasser. I det följande behandlas frågan om i vilken omfattning uppgifter vid registerkontroll skall få lämnas ut från polisregister och vilken ytterligare personutredning som bör göras vid kontrollen. Som har framgått av det föregående avsnittet har vi uppfattningen att kontrollen inte nödvändigtvis behöver ha samma inriktning när det gäller personer som har tillgång till hemlig information som när det gäller kontroll till skydd mot terrorism. Det finns därför anledning att hålla isär de olika slagen av kontroll.

8.5.2 Tillgång till hemlig information

8.5.2.1 Uppgifter i SÄPO-registret

Vårt förslag: Uppgifter från SÄPO-registret skall kunna lämnas

ut vid registerkontroll i alla säkerhetsklasser.

SÄPO-kommittén: Uppgifter från SÄPO-registret skall lämnas

ut endast vid kontroll i skyddsklass 1A och 1B.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Några instanser, bl.a. JK, har dock anfört att det bör vara möjligt att lämna ut relevanta uppgifter från

SÄPO-registret även när det gäller skyddsklass

Skälen för förslaget: Som har påpekats tidigare är vår uppfattning i likhet med SÄPO-kommitténs ståndpunkt i politiskt - att en persons eller ideologiskt hänseende har förlorat i betydelse för prövningen av dennes pålitlighet. En annan sak är om det i det enskilda fallet på grund av en persons faktiska handlande finns anledning att anta att han av politiska eller ideologiska bevekelsegrunder är beredd att delta i brottsliga handlingar. Det säger sig självt att detta är fråga en av central betydelse för den säkerhetsmässiga prövning registersom kontrollen syftar till och den eventuella förekomsten sådana av omständigheter bör därför bli föremål för kontroll.

184 Registerkontroll

SÄPO-registret är som har nämnts ett register som är avsett för

- -

den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av

brott rikets säkerhet Registret har det dubbla ändamålet att mot m.m. för SÄPO:s verksamhet och

tjäna som spaningsregister att vara underlag för personalkontroll. Innan uppgift får föras in i registret

en skall alltid bedömning uppgiftens tillförlitlighet göras. Det bör en av också understrykas att den omständigheten att en uppgift har antecki registret inte betyder att den lämnas ut i ett personalkontrollnats ärende. En uppgift är intresse för spaningsarbete har inte som av

alltid betydelse för personalkontrollen. Frågan om utläm-

samma

nande uppgifter i ett personalkontrollärende avgörs därför utifrån

av

andra förutsättningar än frågan en uppgift skall antecknas i regi-

om stret.

Enligt 2 kap. 3 § regeringsformen får anteckningar om en med-

borgare i allmänt register inte grundas enbart på hans politiska ett åskådning, han inte har gett sitt samtycke till att anteckning sker. om I enlighet med detta förbud mot politisk åsiktsregistrering föreskrivs

i personalkontrollkungörelsen 2 § andra stycket att anteckning i

SÄPO-registret inte får ske enbart av det skälet att någon genom

tillhörighet till organisation eller något annat sätt gett uttryck för viss politisk uppfattning. Denna bestämmelse har som nämnts i

en avsnitt 2.2 kompletterats med öppna och hemliga föreskrifter som regeringen har meddelat.

Enligt de öppna föreskrifterna skall anteckning ske i SÄPO-regi-

uppgifter medlemmar eller sympatisörer i organisationer

stret av om befaras här i riket eller i andra bedriva och grupper som kan stater

eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet, vari ingår utnytt-

jande våld, hot eller tvång. Till dessa grupper hör bl.a. terroristav organisationer. Enbart uppgift att någon tillhör en organisation som i sitt en om har angett att den skall verka för att omvandla samhället program med våld är dock inte tillräcklig för registrering. Anteckning får bara ske någon medlem eller sympatisör genom sina åtgärder har gett om anledning till misstanke att han kan vara beredd att delta i verksamhet innebär fara för rikets yttre säkerhet eller som syftar till att som med våld förändra det demokratiska statsskicket.

I de hemliga föreskrifterna preciserade anvisningar för i

ges mer vilka fall registrering får ske av medlemmar och sympatisörer som hör till den sist nämnda kategorin. Vid sina överväganden angående de anteckningar som med stöd av

riktlinjerna registreras i SÄPO-registret konstaterade

de nyss angivna SÄPO-kommittén kommittén inte funnit SÄPO i sitt register att att generellt samlade på sig uppgifter som var ovidkommande eller

Registerkontroll 185

mindre betydelsefulla. Kommittén fann inte stöd för att det skulle ha förekommit någon otillåten registrering. Samtidigt konstaterade kommittén att anteckningarna i registret om inhemsk extremistverksamhet ofta hade sitt ursprung i aktiviteter som låg relativt långt tillbaka i tiden och att uppgifterna inte sällan föreföll vara tämligen harmlösa. Enligt kommittén borde möjligheterna till registrering på grund av subversiv verksamhet begränsas så att endast verkligt påtagliga risker registrerades. Vidare borde enligt kommittén gamla anteckningar gallras ut efter det att en inte alltför lång tid förflutit sedan registreringen gjordes SOU 1990:51 s. 251 f..

SÄPO-kommitténs förslag till reglering SÄPO-registret för

av är närvarande föremål för beredning inom ramen för pågående överen syn av polisregisterlagstiftningen i sin helhet. Det ligger utanför vårt

uppdrag att lämna förslag som gäller SÄPO-registret. Vad kan

som

konstateras är emellertid att SÄPO-registret, även om det också har

andra ändamål än att tjäna som underlag för personalkontrollen, innehåller uppgifter som i hög grad är relevanta även för den säkerhetsmässiga prövning som är registerkontrollens syfte. Gäller prövningen någon av de från säkerhetssynpunkt känsligaste befattningarna, dvs. enligt vårt förslag någon av säkerhetsklasserna l eller bör det inte råda någon tvekan om att uppgifter bör kunna

lämnas ut från SÄPO-registret i samma utsträckning som i dag,

nämligen om det framstår som antagligt att uppgiften har relevans för bedömningen av den kontrollerades pålitlighet.

Däremot föreslog SÄPO-kommittén uppgifter från SÄPO-regi-

att stret inte skulle få läggas till grund för bedömningen i ett personalkontrollärende i andra fall än då det gällde någon av skyddsklasserna 1A eller 1B. Mot förslaget invändes under remissbehandlingen att det i praktiken skulle innebära att uppgifter samröre med utländska om underrättelseorganisationer eller med kända terrorister i vissa fall inte skulle kunna lämnas ut vid prövningen lämplig av om en person var att inneha en säkerhetskänslig befattning. Enligt våra direktiv bör förslaget i denna del inte genomföras. Bakom SÄPO-kommitténs förslag låg bl.a. syftet åstadkomma att en bättre differentiering och renodling av systemet samtidigt som SÄPO skulle kunna koncentrera sig helt på de från säkerhetssynpunkt mest känsliga befattningarna. Kommittén framhöll samtidigt att personalkontrollen inte var den enda möjligheten som stod arbetsgivaren till buds för att kontrollera en persons pålitlighet SOU 1990:51 s. 237.

Visserligen kan uppgifterna i SÄPO-registret vara av särskilt

integritetskänslig art. Men å andra sidan framstår det framhålls - som

186 Registerkontroll

i våra direktiv som olämpligt att uppgifterna inte kan lämnas ut om de har relevans i ett visst enskilt ärende. Vi har övervägt olika lösningar. Ett alternativ till SÄPO-kommit-

téns förslag är att uppgifter från SÄPO-registret får lämnas ut vid en

prövning i den lägsta klassen, säkerhetsklass endast om det finns särskilda skäl. Innan uppgifter från polisregister lämnas ut skall emellertid alltid göras bedömning av uppgifternas relevans. En en reglering det angivna slaget skulle kunna ge intryck av att prövav ningen inte behövde ske med samma noggrannhet i andra fall. Dessutom kan betydelsen viss uppgift vara svår att bedöma för det av en har att besluta uppgift skall lämnas ut, eftersom organ som om en där i enlighet med vad som redan har sagts i allmänhet inte man - känner till alla faktorer kan vara av betydelse i ärendet. som Med hänsyn till det anförda har vi kommit till slutsatsen att några

särskilda begränsningar utöver vad som gäller även för övriga säker-

hetssklasser inte heller bör gälla för säkerhetsklass 3 när det gäller uppgifter verksamhet som är riktad mot landets säkerhet. om

Även frågor rör SÄPO-registret ligger utanför vårt upp-

om som

drag, vill vi peka på att bestämmelserna i 2 § personalkontrollkun-

görelsen förutsättningar för anteckning i registret måste uppmärkom i samband med den pågående översynen av polisregisterlagsammas stiftningen. Vi har inte med någon motsvarande bestämmelse i förslaget till säkerhetsskyddslag. Bestämmelsen bör överflyttas till polis-

registerlagstiftningen där den sakligt sett hör hemma.

8.5.2.2 Andra polisregisteruppgifter

Vårt förslag: Inga begränsningar i de båda högsta skyddsklasser- I fråga säkerhetssklass 3 bör alla uppgifter som behövs na. om kunna lämnas ut från och belastningsregistret. person-

SÄPO-kommittén: Kommittén föreslog uppdelning skyddsen av

klass 2 i 2A och 2B. I fråga skyddsklass 2A skulle alla uppgifter

om i och belastningsregistret kunna lämnas ut. I skyddsklass 2B person- SÄPO-

skulle vissa begränsningar gälla. I övrigt överensstämmer

kommitténs förslag med vårt.

Remissinstanserna: Har godtagit förslaget

Skälen för förslaget: Vid personalkontroll sker slagning förutom i

SÄPO-registret också i PBR. PBR innehåller uppgifter framför allt

ådömda påföljder. Dessutom förs i registret in även uppgifter om om

att någon är skäligen misstänkt för brott. Vid personalkontroll i

Registerkontroll 187

skyddsklass 1A eller 1B får alla uppgifter i polisregister som anses relevanta lämnas ut. I skyddsklass 2 gäller däremot vissa begränsningar. Tidigare gällde att uppgifter fick lämnas ut att någon om dömts eller var misstänkt för brott i lagen l952:98 med som avses särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål eller för brott som avses 13 kap. 7 eller 8 § brottsbalken spridande gift av eller smitta samt förgäring eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Uppgifter fick också lämnas ut att den kontrolleom rade annars dömts eller var misstänkt för sådan handling eller försök eller förberedelse därtill som innefattar brott mot rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat, eller genom sin verksamhet eller annat sätt kunde befaras beredd vara att delta i en handling av tidigare angivet slag. Om befattningen var förenad med vissa särskilda uppgifter, bl.a. bevakning eller kassaförvaltning, fick uppgifter om brott lämnas ut i större omfattning. SÄPO-kommittén konstaterade begränsningarna i skyddsklass att 2 kunde ge en missvisande bild av den kontrollerade. Det sålunda var inte möjligt att enligt reglerna för personalkontrollen lämna ut uppgifter om att t.ex. blivande hemvärnsmän gjort sig skyldiga till våldsbrott. Kommittén föreslog därför ökade möjligheter att lämna ut

uppgifter från PBR i skyddsklass Gällde kontrollen den av kom-

mittén föreslagna skyddsklass 2A borde det möjligt att lämna ut vara samtliga uppgifter från PBR som ansågs nödvändiga. I skyddsklass 2B skulle uppgifter om våldsbrott, allmänfarliga brott, narkotikabrott och rattfylleri kunna lämnas ut. Om det var oundgängligen nödvändigt, skulle även andra uppgifter i PBR få lämnas ut. Mot bakgrund av kommitténs synpunkter har personalkontrollkungörelsen numera ändrats så att fler uppgifter från PBR kan lämnas ut även i skyddsklass 2. Det gäller framför allt uppgifter om våldsbrott. När det gäller de båda högsta klasserna har vi ingen annan uppfattning än SÄPO-kommittén. De befattningar som hör hit är av

sådan säkerhetskänslig art att tillgängliga uppgifter i polisregister bör

kunna lämnas ut. Det bör påpekas att det i likhet med vad - som gäller i dag också innefattar uppgifter i andra register än PBR, bl.a. olika spaningsregister. Även för säkerhetsklass l och 2 måste naturligtvis gälla att endast uppgifter bedöms relevanta får lämsom vara nas ut. Vi har i ett tidigare avsnitt 8.2.2 diskuterat vilken betydelse det från säkerhetssynpunkt kan ha att skall anförtros en person som hemliga uppgifter har gjort sig skyldig till kriminalitet allav mera mänt och inte alltför bagatellartat slag. Bedömningen att detta var måste tillmätas relevans. Trots den utvidgning har skett som numera

188 Registerkontroll

innebär de nuvarande begränsningarna att regleringen inte tillåter att

uppgifter kan ha betydelse för bedömningen lämnas ut. Som

som SÄPO-kommittén har föreslagit bör därför inte föreligga några hinder mot att lämna ut alla uppgifter i PBR som är nödvändiga även i den lägsta klassen, säkerhetsklass samtidigt sätt långtgående än SÄPO-kom- Förslaget är ett mera mitténs, eftersom vi inte föreslår någon ändring som motsvarar kommitténs förslag uppdelning av skyddsklass 2. Begränsningar av om en det slag SÄPO-kommittén föreslog kan dock ett i viss utsom ge sträckning slumpmässigt utfall. Påpekas bör också att inte heller SÄPO-kommitténs förslag innebar något ovillkorligt förbud mot att

lämna fullständiga uppgifter från PBR vid kontroll i den föreslag-

ut skyddsklass 2B. Och även enligt vårt förslag skall naturligtvis en na relevansbedömning göras, så att t.ex. gamla uppgifter eller uppgifter bagatellbrott inte lämnas ut. Dessutom är det viktigt att framhålla om möjligheterna att lämna ut uppgifter vid kontroll till skydd mot att terroristhandlingar, vilket kommer att behandlas i avsnitt 8.5.3, är kraftigt begränsade. Tilläggas bör att de uppgifter finns i PBR är sådana som den som kontrollerade själv har kännedom Utöver uppgifter om ådömda om.

påföljder finns där uppgifter skälig misstanke om brott. Enligt 23

om kap. 18 § rättegångsbalken skall den är misstänkt för brott som underrättas när förundersökningen kommit till det stadium att det föreligger skälig misstanke brott. Det sagda innebär att den konom trollerade alltid bör kunna få veta att uppgift lämnas ut från PBR en och han har därför alltid möjlighet att vid prövningen framlägga sin uppfattning uppgiftens betydelse. om Vi vill emellertid också öppna möjlighet till att i särskilda undantagsfall lämna ut uppgifter i större utsträckning än som nu har sagts. Det kan nämligen inte ligga i linje med registerkontrollens anses syfte formella skäl skulle förhindrad att lämna ut en att man av vara relevans i kontrollärende. Å andra

uppgift som uppenbarligen har ett sidan bör undantagsregeln förenas med sträng restriktivitet för att

vidare skall kunna sätta de vanliga reglerna för utlämman inte utan nande spel. Ett villkor bör därför vara att det föreligger synnerliga ur skäl. Prövningen skall grundas en bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet. Någon möjlighet att utfärda några undantagsregler generell karaktär bör inte finnas. Prövningen bör i varje av enskilt fall göras av regeringen. Den skillnad föreligger mellan de olika säkerhetsklasserna när som

det gäller utlämnande polisregisteruppgifter blir mindre enligt vårt

av förslag än enligt SÄPO-kommitténs. Det är emellertid en ofrånkomlig konsekvens att något förbud mot att lämna ut uppgifter från av

Registerkontroll 189

SÄPO-registret inte skall gälla i någon klass. Samtidigt är avsikten

att den ändring som vi har föreslagit av grunderna för placering i säkerhetsklass 3 i förhållande till den nuvarande skyddsklass 2 skall medföra en minskning av antalet kontroller.

8.5.2.3 Ekonomiska förhållanden

Vårt förslag: Personutredningen i de två högsta klasserna bör omfatta även viss undersökning av den kontrollerades ekonomiska förhållanden.

SÄPO-kommittén: överensstämmer med vårt förslag.

Remissinstansema: Har inte haft någon erinran mot SÄPO-kommitténs förslag. Skälen för förslaget: Enligt 2 § personalkontrollkungörelsen skall vid kontroll vid skyddsklass 1A en särskild personutredning företas, om detta inte med hänsyn till omständigheterna är obehövligt. De uppgifter som kommer fram vid en sådan utredning skall tillföras

SÄPO-registret. Inom ramen för personutredningen görs också enligt

den nuvarande ordningen en viss undersökning av den kontrollerades ekonomiska förhållanden. SÄPO gör därvid kontroll eventuella en av betalningsamnärkningar. I det föregående har betonats vikten av att kontrollen inte blir schablonmässig utan i det enskilda fallet inriktas omständigheter som är av vikt vid bedömningen av en persons pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Med hänsyn till den betydelse som ekonomiska faktorer erfarenhetsmässigt har, saknas det anledning att invända mot SÄPO-kommitténs uppfattning utredning den kontrollerades att en om ekonomiska förhållanden bör göras i större utsträckning än för närvarande. Kommittén har föreslagit att utredning om den kontrollerades ekonomi skall göras vid kontroll i de båda högsta skyddsklasserna och inte som för närvarande endast i skyddsklass 1A. Det kan diskuteras om inte en ekonomisk utredning borde vara obligatorisk även i andra fall än som gäller de två högsta klasserna. Av resursmässiga skäl framstår det emellertid som nödvändigt att begränsa en sådan kontroll till de fall där den är särskilt viktig. En ekonomisk utredning bör vara ett obligatoriskt inslag endast såvitt gäller de mest känsliga befattningarna eller med vårt förslag vid registerkontroll i säkerhetsklasserna 1 och 2. En annan fråga där det kan finnas utrymme för skilda uppfattningar är i vilken utsträckning utredningen om den kontrollerades ekono-

190 Registerkontroll SOU 1994: 149

miska förhållanden bör SÄPO. Ansvaret för säkerhetsprövgöras av ningen åvilar den har beslutat därom och i linje med detta ligger som att denna instans också har det huvudsakliga ansvaret för att underlaget för prövningen blir så fylligt som krävs. I första hand bör därför ansvaret för den ekonomiska utredningen ligga på det organ har beslutat om registerkontroll. Samtidigt bör det finnas en viss som garanti för att den utredning som behövs också blir utförd. Med hänsyn härtill bör också SÄPO för att utredning ekonosvara en om miska förhållanden blir gjord. För att undvika onödigt dubbelarbete bör regel införas SÄPO möjlighet att ta del det en som ger av material finns hos det som gör registerkontroll. som organ

Utgångspunkten för kontrollen bör vara att den kontrollerade an-

modas att själv lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden. Även utredning de ekonomiska förhållandena blir ett om en om

obligatoriskt inslag vid registerkontroll för de båda högsta klasserna,

bör omfattningen utredningen göras mer eller mindre ingående av beroende på vilken säkerhetsklass det gäller. Som utvecklas i det följande skall ett uttryckligt samtycke till kontrollen inhämtas från den kontrollerade. I enlighet därmed skall samtycket omfatta att utredning om de ekonomiska förhållandena en görs. Finns ett samtycke, bör det inte finnas några hinder mot att företar den utredning som man anser motiverad. man

8.5.2.4 Utredning personliga förhållanden i övrigt om

Vårt förslag: Vid kontroll avser skyddsklass 1A bör i regel som

särskild personutredning ske. Vid prövning i skyddsklass 1B

en bör sådan utredning det finns särskilda skäl. en göras om

SÄPO-kommittén: överensstämmer i sak med vårt förslag.

Remissinstanserna: Vid remissbehandlingen har förslaget godtagits eller lämnats utan erinran.

förslaget: Enligt nuvarande ordning gör SÄPO inom Skälen för

för den särskilda personutredning som skall göras i fråga om

ramen skyddsklass 1A viss utredning om vederbörandes personliga fören hållanden. Den kontrollen omfattar utöver slagningen i polis- registren normalt även kontroll av uppgivna personliga data, en - en slagning i körkortsregistret för en kontroll av om vederbörande blivit omhändertagen enligt lagen 1976:511 om omhändertagande av berusade samt anledning därtill förekommer personer m.m. - om samtal med referenter.

Registerkontroll 191

SÄPO-kommittén har föreslagit särskild

att en personutredning avseende annat än ekonomiska förhållanden bör ske i skyddsklass - 1A om det inte är obehövligt. I skyddsklass 1B skall sådan uten redning ske endast om det föreligger särskilda skäl. En utredning om någons personliga förhållanden den art av som nu har nämnts är särskilt integritetskänslig och bör komma i fråga endast i de fall det framstår som nödvändigt. Vi ansluter därför till oss SÄPO-kommitténs uppfattning.

Pâ samma sätt som när det gäller utredningen ekonomiska om förhållanden kan diskutera vilket SÄPO skall man ansvar ha för att

erforderlig personutredning görs. Utgångspunkten måste enligt vår

mening vara att huvudansvaret för att skaffa fram ett underlag för

bedömningen måste vila på det organ som beslutat registerom kontroll. För förståelsen för kontrollsystemet bör det ha viss en betydelse att underlaget i fråga om förhållanden av rent personlig art i enlighet med vad som gäller mera allmänt i första hand inhämtas - av den kontrollerades arbetsgivare eller tilltänkta arbetsgivare. Samtidigt kan SÄPO ha tillgång till material den kontrollerade om som inte är tillgängligt för utomstående. Det är också viktigt att utredningen om personliga förhållanden inriktas på omständigheter som

man erfarenhetsmässigt vet kan ha betydelse för en bedömning av en persons pålitlighet. I det föregående avsnitt 8.2.2 har berörts olika

sådana faktorer. För en kontroll av om någon särskild riskfaktor kan för handen bör SÄPO:s kompetens till Det innebär inte vara tas vara. att ansvaret för den slutliga prövningen överflyttas på SÄPO utan endast en viss försäkran om att förhållanden som kan relevara av vans i detta sammanhang blir belysta. Med hänsyn till att det här gäller personer på från säkerhetssynpunkt särskilt betydelsefulla poster är det viktigt att en sådan garanti finns. Det är heller inte utan betydelse att SÄPO i fråga så känsliga befattningar skaffar sig om kännedom den kontrollerades bakgrund. Å andra sidan måste om inte minst praktiska skäl den utredning SÄPO skall av - som svara för begränsas. Det måste därför åter betonas att den utredning som

SÄPO gör måste komplettering till den utredning

ses som en som det organ som beslutat om kontrollen själv införskaffar. På sätt samma i fråga de ekonomiska förhållandena bör SÄPO ha möjlighet som om att ta del av arbetsgivarens eget underlag. I SÄPO:s utredning bör ingå samtal med kan lämna personer som upplysningar om den kontrollerade, både sådana referenspersoner den kontrollerade själv har uppgett och andra SÄPOsom samt, som

kommittén har föreslagit, ett samtal med den kontrollerade själv. Vi

vill påpeka att ett motsvarande samtal kan hållas även vid kontroll i

övriga säkerhetsklasser, om något anmärkningsvärt har kommit fram

192 Registerkontroll SOU 1994: 149

vid registerslagningen eller det annars föreligger någon oklarhet om behöver redas ut. Under sådana omständigheter bör ett samtal som

äga oberoende av om någon annan personutredning görs.

rum Dessutom bör den har blivit kontrollerad i säkerhetsklass som i fråga, SÄPO:s försorg han godtas för verksamheten genom om alltid informeras vid ett samtal de försiktighetsåtgärder som bör om tillämpas och övriga säkerhetsaspekter. Sådana s.k. skyddssamtal

förekommer även i dag. särskild utredning SÄPO:s försorg i regel bör göras Att en genom endast i den högsta säkerhetsklassen får inte tas till intäkt för att

uppgifter personliga förhållanden inte skall beaktas vid prövning

om i andra fall. Här likaväl i andra fall måste den instans som gör som den slutliga bedömningen väga in allt relevant material.

Enligt 2 § tredje stycket personalkontrollkungörelsen skall uppgifter

har kommit fram vid personutredning föras in i SÄPO-registret.

som Vi har övervägt någon motsvarande regel behövs även i framom tiden har kommit till slutsatsen att det inte är fallet. I stället bör men förutsättningarna för anteckning även i fråga om sådana uppgifter

följa de allmänna regler gäller för anteckning i SÄPO-registret.

som

Att uppgifterna omfattas sekretess följer av 9 kap. 17 § 2 sekre-

av tesslagen.

8.5.2.5 Kontroll av anhöriga

Vårt förslag: Vid personalkontroll i de två högsta skyddsklasser-

bör även uppgifter i polisregister som gäller den kontrollerades na make eller sambo kunna lämnas ut, det är oundgängligen om nödvändigt. Med stöd undantagsregel bör regeringen kunna av en besluta att även andra uppgifter om anhöriga skall lämnas ut.

SÄPO-kommittén: överensstämmer i sak med vårt förslag utom att

någon undantagsregel inte var föreslagen.

några invändningar SÄPO- Remissinstansema: Har inte haft mot

kommitténs förslag.

Skälen för förslaget: En särskild fråga är om bedömningen av en lämplighet från säkerhetssynpunkt kan påverkas av förhållanpersons den inte gäller den kontrollerade själv utan en anhörig. I regel som gäller det då make eller sammanboende eller andra nära anhöriga. Enligt den nuvarande ordningen förekommer det att uppgifter i

polisregister gäller anhörig till den kontrollerade lämnas ut

som en

vid personalkontroll. Något uttryckligt lagstöd för detta finns inte

Registerkontroll 193

men förfarandet har ansetts ha stöd i att upplysningar får lämnas ut beträffande den kontrollerade. En sak är att en uppgift rörande en viss person kan innefatta uppgifter även om andra. Särskilt i spaningssammanhang förekommer det att olika kontakter och samröre med andra personer bedöms som viktiga för utredningen och att uppgifter om sådana förhållanden därför antecknas i spaningsregister. På sätt när det gäller samma som registrerade spaningsuppgifter av annat slag är grunden för anteckning av sådana uppgifter att de har ansetts utsäga något om den grad misstanke kan riktas mot den registrerade. Även uppgifav som om terna rör också någon annan kan de självfallet vara av betydelse för bedömningen av en viss persons pålitlighet och uppgifterna bör därför kunna lämnas ut i ett registerkontrollärende i utsträckning samma som andra uppgifter om den kontrollerade. Något annat är däremot om mera självständiga anteckningar om någon annan person, t.ex. om att en anhörig dömts för brott, bör få lämnas ut i registerkontrollärende. Det är uppgifter av det senare slaget som avses i den fortsatta diskussionen. Frågan om bedömningen av en viss persons lämplighet över huvud bör påverkas av förhållanden i första hand gäller någon som annan kan givetvis diskuteras. Ibland har det nuvarande systemet kritiserats, dels därför att en uppgift som finns antecknad någon inte om annan säger något om pålitligheten hos den kontrollerade själv, dels därför att det måste anses särskilt integritetskränkande att lämna ut uppgifter om någon som inte själv är berörd av prövningen. Uppgifter om någon utanför den allra närmaste familjekretsen får anses sakna sådan betydelse att uppgifter finns antecknade i som polisregister om sådana personer bör få lärrmas ut. Att föresom kommer på något håll utomlands mer eller mindre schablomnässigt sträcka ut kontrollen utöver den kontrollerades närmaste anhöriga bör således inte förekomma inom för SÄPO:s handläggning. I ramen regel torde också uppgifter som till äventyrs kan finnas i polisregister om föräldrar eller barn till den kontrollerade sakna betydelse. Däremot föreligger normalt särskilda lojalitets- och beroendeförhâllanden make eller sambo. Även i andra sammanhang tillmäts gentemot sådana släktskapsförhållanden en särskild relevans. Det går därför inte att bortse från att en relation av detta slag ibland kan innebära risker för påverkan av det ena eller andra slaget och därför bör vägas in vid bedömningen. Det måste därför finnas utrymme för att ta med uppgifter som rör makesambo i prövningen av en persons pålitlighet från såkerhetssynpunkt. Samma bedömning har SÄPO-kommittén gjort. I princip bör uppgifter av samma art kunna inhämtas beträffande makesambo i fråga den kontrollerade själv. Även uppgifsom om

194 Registerkontroll SOU 1994: 149

ter från SÄPO-registret bör således kunna lämnas ut. I själva verket

torde uppgifter den karaktären de mest betydelsefulla. Utav vara gångspunkten måste dock att en särskild restriktivitet bör gälla vara

för att lämna ut uppgifter i polisregister som gäller någon annan än

den kontrollerade själv. Utlämnande uppgifter som rör make av därför i enlighet med SÄPO-kommitténs förslag sambo skall - normalt kunna ske bara det nödvändigt för en kontroll som om anses gäller någon de två känsligaste grupperna. av Vidare kan diskuteras om det beträffande makesambo bör företas

någon utredning utöver kontroll i polisregister. För närvarande

en skall den kontrolleras i skyddsklass 1A lämna uppgifter bl.a. om som ekonomiska förhållanden rör make eller sammanboende. I enligsom het med det tidigare anförda kan någon skarp skiljelinje inte alltid dras mellan förhållanden berör endast den ena av makarna eller som måste gälla dem båda. Det är därför enligt vår mening som anses ofrånkomligt att personliga förhållanden makesambo blir föremål om för viss utredning. Arten av uppgifter som det kan finnas skäl att en inhämta liksom omfattningen inhämtandet kan variera. Det får bli av uppgift för RPS att ange vad som bör gälla. en I avsnitt 8.5.2.2 har vi föreslagit en undantagsregel som innebär att det skall möjligt att lämna ut uppgifter från polisregister i större vara utsträckning än är medgivet, om det föreligger synnerliga som annars skäl. På motsvarande sätt kan det förekomma att det finns relevanta uppgifter rör någon anhörig än makesambo eller, vid som annan kontroll i säkerhetsklass makesambo. Några absoluta hinder om formell art mot att uppgift har uppenbar relevans i ärendet av en som kan läggas till grund för prövningen bör inte ställas upp. Enligt vår mening bör undantagsregel vi föreslagit i fråga om samma som

utlämnande uppgifter från polisregister gälla även i fråga om

av uppgifter anhöriga. Vi vill åter understryka att prövningen skall om regeringen och grundas omständigheterna i det särskilda göras av fallet. Det bör påpekas att vad som nu har sagts beträffande uppgifter om

anhöriga endast gäller frågan huruvida uppgifter som finns i något

polisregister bör lämnas ut för säkerhetsprövningen samt den utredsker inom för handläggningen hos SÄPO. ning i övrigt som ramen Lika litet när det gäller personliga förhållanden av annat slag som bör det finnas något hinder mot att uppgifter om anhöriga skaffas in på annat sätt, t.ex. frågor till den prövningen gäller, om genom som sådana uppgifter anses relevanta.

SOU 1994: 149 Registerkontroll 195

8.5.3 Kontroll till skydd mot terrorism

Förslag: Kontroll till skydd mot terroristaktioner begränsas till kontroll av uppgifter i polisregister brott mot rikets säkerhet, om våldsbrott, brott som innefattar allvarlig skadegörelse allsamt mänfarliga brott.

Skälen för förslaget: Som har framgått utgångspunkten för var

SÄPO-kommitténs förslag de att befattningar vilkas innehavare kontrollerades pä grund av risken för terroristhandlingar skulle skyddsklassindelas efter liknande grunder när det gällde tillgången till

som hemlig information. Därvid förutsatte kommittén kontrollen i att polisregistren borde vara lika omfattande. Vi anser inte att det finns skäl till den jämställning kontrollens av omfattning är konsekvensen SÄPO-kommitténs förslag. som av En

uppgift om t.ex. förskingring kan enligt vår mening ha betydelse för en mera allmän säkerhetsmässig pålitlighetsbedömning. Däri är vi

eniga med SÄPO-kommittén. I det fallet kan det också

föreligga en risk för att den person uppgiften gäller efter för påtryck-

som ger ningar av rädsla för att uppgiften sprids. För risken för terroristhandlingar torde en motsvarande uppgift däremot i det närmaste vara

betydelselös. När det gäller tillgången till hemliga uppgifter måste

dessutom inte bara risken för uppsâtligt brott tas i beaktande utan även risken för att uppgifterna röjs genom obetänksamhet och liknande. Av den anledningen kan bl.a. en uppgift om alkoholmissbruk ha betydelse. Samma värde kan uppgiften inte tillmätas när det gäller risken för sabotage. Ett visst stöd för uppfattningen att kontrollen bör differentieras har vi fått genom våra iakttagelser av utländska system. I de fall en kontroll till skydd mot terrorism har varit tillåten, har denna i regel haft en särskild inriktning och omfattning. Vår bedömning är därför att kontrollen till skydd mot terroristhandlingar bör kunna vara mera begränsad än när det gäller kontroll i andra situationer och dessutom specialiserad. En faktor mera av

central betydelse är naturligvis det föreligger anknytning till

om någon känd terroristorganisation eller sammanslutning från annan vilken det finns anledning att befara allvarlig brottslighet innesom fattar våld eller skadegörelse. Även kontakter med främmande länders Säkerhetstjänster är självfallet av intresse. Uppgifter bör således

i dessa fall kunna lämnas ut från SÄPO-registret. Därutöver bör

uppgift kunna lämnas ut om att den kontrollerade tidigare är dömd för våldsbrott eller allvarlig skadegörelse eller det finns anledning om

196 Registerkontroll SOU 1994: 149

till misstanke sådan brottslighet. I dessa hänseenden bör uppgifter

om

kunna lämnas ut från PBR. Några uppgifter från andra polisregister eller personliga förhållanden i övrigt anser vi inte behövliga. En

om uppgift tilltrasslad ekonomi kan inte anses ha något värde om t.ex. vid denna kontroll, oavsett vilken betydelse uppgiften kan ha typ av i andra fall. Det finns därför inte anledning att sträcka kontrollen

längre än till de nämnda polisregisteruppgifterna. Inte heller anser vi uppgifter makesambo normalt har sådan relevans vid denna

att om form kontroll att de bör få lämnas ut. Huvudregeln bör därför av

endast uppgifter finns antecknade om den kontrolle-

vara att som som rade bör få lämnas ut.

Dock bör även vid denna form av kontroll uppgifter kunna lämnas

i större utsträckning än är medgivet, om det föreligger ut som annars

synnerliga skål. Den undantagsregel vi har föreslagit i det före-

som gående bör därför tillämplig även i nu avsedda fall. vara föreslagna regleringen gäller endast kontrollen i polisregis- Den nu och SÄPO:s utredning i övrigt. Det står naturligtvis det organ ter har beslutat kontrollen fritt att lägga även andra uppgifter än som om

de angivna till grund för bedömningen, om det anses motiverat.

nu Sådana uppgifter måste emellertid införskaffas på annat sätt.

8.5.4 Samtycke av den kontrollerade m.m.

Vårt förslag: Registerkontroll och särskild personutredning skall

förutsätta uttryckligt samtycke av den kontrollerade.

SÄPO-kommittén: Vid personalkontroll skall i likhet med vad som

gäller för närvarande den kontrollen gäller underrättas om - som beslutet, såvida inte regeringen eller riksdagen har medgett undantag.

Remissinstansema: Har inte haft några invändningar mot förslaget.

Skälen för förslaget: Enligt 19 § personalkontrollkungörelsen är den myndighet beslutar personalkontroll normalt skyldig att

som om underrätta den kontrollen Syftet med detta är att den som som avser. bli kontrollerad skall ha möjlighet att återkalla sin ansökan om avses anställning, han har anledning att befara att ofördelaktiga uppom

gifter honom skulle komma fram vid personalkontrollen. Rege-

om ringen har dispens från underrättelseskyldigheten vid krigsplacegett ringar och liknande situationer där det inte är fråga om någon tjänst

den kontrollerade har ansökt om att få. som

SOU 1994: 149 Registerkontroll 197

I flera av de utländska system för personalkontroll vi har som studerat inhämtas regelmässigt ett skriftligt samtycke från den som kontrollen gäller. Det räcker alltså inte med att denne underrättas om att kontroll skall ske. Möjligen skulle kunna göras gällande att det i själva verket är fråga om ett framtvingat samtycke. Om samtycke inte ges, kommer vederbörande heller inte i fråga för befattningen. Men synpunkten att den som kontrollen avser befinner sig i slags en tvångssituation gäller i lika hög grad vårt nuvarande Även system. om skillnaden mellan de två systemen kanske inte är så stor i praktiken, är det från principiell synpunkt att föredra att ett uttryckligt samtycke inhämtas från den som kontrollen gäller. Det bör bidra till att göra systemet öppnare och mindre kontroversiellt. Vår bedömning är därför att krav på samtycke bör införas förutsättning för som en att inhämta uppgifter från polisregister. Samtycke skall inhämtas även för övrig personutredning. Frågan är därefter om det bör finnas motsvarande dispensmöjligheter i dag. Även i dessa fall framstår det otillfredsställande som som att någon blir föremål för kontroll och att uppgifter honom i om polisregister sprids till andra utan att han har någon kännedom om det och utan att han ens har en formell möjlighet att själv kommentera uppgifterna. Det skulle i och för sig kunna ligga en motsättning i att ställa ett krav på samtycke för en verksamhet den enskilde som har en författningsenlig skyldighet att delta Det förefaller dock inte troligt att någon skulle vägra ge sitt samtycke i hopp att kunna om slippa t.ex. en viss militärtjänstgöring. Ett uteblivet samtycke föran-

leder i så fall omplacering till en mindre säkerhetskänslig befattning.

Visserligen kan ett krav på att inhämta samtycke vid t.ex. Värnplikts-

uttagningar och krigsplaceringar vâlla en del praktiska problem.

Enligt uppgift från försvaret finns det emellertid redan i dag rutiner som gör det möjligt att inhämta samtycke vid uttagningen värnav pliktiga. En särskild fråga är den ökade arbetsbelastning blir som följden av att den kontrollerade även i dessa fall skall underrättas om vilka uppgifter som skall lämnas ut från RPS. I dag finns det inte någon motsvarande underrättelseskyldighet 13 och 19 personal-

kontrollkungörelsen. Vi anser emellertid att samtycket har ett sådant

principiellt värde att eventuella praktiska nackdelar bör få vika. De nuvarande dispensmöjligheterna bör således inte behållas. Samtycket måste anses avse den kontroll som krävs för de aktuella arbetsuppgifterna. Något ytterligare samtycke för eventuell en omkontroll krävs därför inte.

I ett föregående avsnitt avsnitt 8.5.2.5 har frågan utlämnande

om av uppgifter rörande anhöriga behandlats. Slutsatsen var att uppgifter även om anhöriga bör kunna lämnas ut under vissa, mycket begrän-

198 Registercontrol SOU 1994: 149

sade förutsättningar. Eftersom villkoren för utlämnande av sådan uppgifter är så snäva, bör det inte krävas samtycke av den som anteckningen gäller. Det kan t.ex. inte anses rimligt att beträffande uppgift rörande make ställa upp ett krav samtycke vid sidan av en villkoret att det skall vara oundgängligen nödvändigt att uppgiften lämnas ut. Har man gjort bedömningen att det sistnämnda villkoret är uppfyllt, bör uppgiften lämnas även om det sker mot den registrerades vilja. I sådana fall förefaller det för övrigt mycket osannolikt att den utredningen gäller skulle lämna sitt samtycke till att uppsom giften lämnas ut. En sak är att det någon gång kan finnas skäl att på samma annan det gäller den kontrollerade kommunicera uppgiften med sätt som när

den anhörige eller ta upp den vid ett personligt samtal. Utrymmet för

sådan åtgärder måste dock mera begränsade än när det anses vara gäller den kontrollerade.

8.5.5 Sammanfattning

Skillnaderna mellan de olika säkerhetsklasserna i de fall placering i säkerhetsklass skall blir enligt vårt förslag följande. göras säkerhetsklass 1 och 2: Inga begränsningar i fråga om utlämnande av uppgifter i polisregister. Särskild personutredning, inklusive ett samtal med den kontrollerade personligen, är obligatorisk i säkerhetsklass l medan sådan utredning skall göras i klass 2 endast om en det finns särskild anledning. Uppgifter om makesambo får lämnas ut om det är oundgängligen nödvändigt.

Säkerhetsklass Uppgifter i SÄPO-registret och PBR får lämnas ut.

Ingen utredning utöver kontroll i polisregister. Om det finns skäl för det, skall ett samtal äga rum med den kontrollerade personligen.

Registerkontroll till skydd mot terrorism: Uppgifter i SÄPO-registret

och uppgifter våldsbrott och brott som innefattar allvarlig skadeom

görelse samt allmänfarliga brott får lämnas ut. Ingen personutred-

ning. En särskild undantagsregel införs, enligt vilken om det finns synnerliga skäl uppgifter får lämnas ut i större utsträckning än som har sagts. Prövningen görs regeringen i varje enskilt fall. nu av

I det föregående har flera gånger påpekats att en reglering i första

i vilka fall och i vilken utsträckning uppgifter skall få

hand bör ange lämnas ut från polisregister. Samtidigt har i avsnitt 8.3 anförts att för den slutliga bedömningen åvilar den som har beslutat om ansvaret

SOU 1994: 149 Registerkontroll 199

registerkontroll. Det är mot den bakgrunden också viktigt det att kontrollerande organet inte nöjer sig med de uppgifter inhämtats som från polisregister. Som vi understrukit är det också detta organ som i första hand har ansvaret för att den personutredning behövs vid som sidan av uppgifter i polisregister hämtas in. Och även då någon personutredning inte är särskilt föreskriven bör den myndighet som begär registerkontroll pröva sådan utredning ändå bör göras om en och vad den skall gälla. Omfattningen denna utredning får av bestämmas från fall till fall.

8.6 Handläggningen av frågan om utlämnande av uppgifter från polisregister

8.6.1 Inrättande särskild nämnd av en

SÄPO-kommitten: Avgörandet uppgifter skall

av om lämnas ut från polisregister bör föras över från RPS:s styrelse till särskild en nämnd, Nämnden för Säkerhetspolisens register.

Remissinstanserna: Har i allmänhet godtagit förslaget eller lämnat det utan erinran. En remissinstans, JK, har dock avstyrkt förslaget.

Vår ståndpunkt: Vi har uppfattning SÄPO-kommittén. samma som Vi lägger däremot inte fram något eget förslag.

Våra synpunkter: Regler prövningen frågor rör utlämom av som nande av uppgifter i polisregister finns i 11 § personalkontrollkungörelsen. Frågan huruvida uppgifter skall lämnas ut till den myndighet som har beslutat personalkontroll avgörs enligt huvudregeln om

av styrelsen för RPS. Enligt förordningen 1989:773 med instruktion

för Rikspolisstyrelsen består styrelsen högst åtta inav personer klusive rikspolischefen är styrelsens ordförande. Vid handläggsom ningen ärenden gäller SÅPO:s områden ingår säkerhetsav som även polischefen i styrelsen. Andra ledamöter i styrelsen än rikspolischefen och säkerhetspolischefen regeringen. Utöver utses av sedvan-

liga verksledningsuppgifter skall styrelsen nära följa verksamheten

vid SÄPO, särskilt i fråga tillämpningen om av de riktlinjer för denna verksamhet som regeringen meddelar. Vid handläggningen ärenden gäller utlämnande uppgifter av som av

från polisregister för personalkontroll består styrelsen rikspolis-

av chefen, säkerhetspolischefen och övriga ledamöter lekmannarepresentanterna. Styrelsen är beslutsför om ordföranden och minst

tre av lekmannarepresentanterna är närvarande. För att en uppgift

skall få lämnas ut krävs att alla är eniga beslutet. Anser lekom en

200 Registerkontroll SOU 1994: 149

mannaledamot uppgift inte bör lämnas ut, får rikspolischefen att en eller i dennes frånvaro säkerhetspolischefen hänskjuta frågan till regeringen, han att uppgiften ändå bör lärrmas ut. Dessom anser skall ett ärende alltid hänskjutas till regeringen, om en lekutom mannarepresentant begär det. Styrelsen får överlämna rikspolischefen att ensam avgöra ett ärende detta endast gäller utlämnande av uppgifter om att den om kontrollerade har dömts för brott. Delegationen gäller även andra uppgifter, det är uppenbart att uppgifterna inte skall lämnas ut. om

Rikspolischefens beslutanderätt i dessa fall delegeras regelmässigt till

tjänsteman byråchef vid SÄPO. en SÄPO-kommittén har föreslagit, att handläggningen av frågor om lämna ut uppgifter från polisregister skall föras över från styrelsen att till särskild nämnd. Enligt kommittén skulle ett systern enligt en vilket beslut utlärrmande fattas ett fristående organ innebära en om av förstärkning rättssäkerheten i den från integritetssynpunkt mycket av

känsliga del personalkontrollen som beslutet om utlämnande av

av

polisregisteruppgifter utgör. En sådan ordning skulle, ansåg kommit-

tén, också ägnad att öka allmänhetens tilltro till systemet. vara

Utöver uppgiften att besluta om utlämnande av uppgifter skulle

nämnden enligt SÄPO-kommitténs förslag fortlöpande utöva tillsyn

SÄPO:s registerhantering och därvid särskilt vaka över att den

över

enskildes personliga integritet inte kränks. Nämnden skulle också

fungera klagoinstans för enskilda i frågor som rörde registresom

ringar i SÄPO-registret. Nämnden, som förslogs få namnet Nämnden

för Säkerhetspolisens register registernämnden, skulle bestå av två eller hade varit ordinarie domare och högst sex personer som var andra ledamöter med lekmannarepresentation. Flertalet remissinstanser har godtagit förslaget eller lämnat det utan erinringar. JK har emellertid avstyrkt förslaget under påpekande att den gällande ordningen med styrelsen beslutande organ i dessa som frågor inte medfört några missförhållanden. Göta hovrätt har anfört befogenheten att besluta i dessa frågor bör till ett redan existeatt ges rande helst domstol i sin verksamhet regelmässigt organ - en - som handlägger frågor gäller enskildas rätt och integritet. som SÄPO:s

Förslaget om registernämnden rör främst tillsynen över registerhantering. Som framgår våra direktiv ligger det inte inom

av lägga fram förslag gäller SÄPO:s regisramen för uppdraget att som Därmed vi att det inte heller ankommer på oss att lämna ter. anser förslag gäller nämndens uppgifter. Vi har emellertid uppfattsom talar för i enlighet med SÄPO-komningen att det finns skäl som att mitténs förslag föra över handläggningen frågan om utlämnande av

uppgifter från polisregister i registerkontrollärenden till ett särskilt

av

SOU 1994: 149 Registerkontroll 201

organ, framför allt då det gäller uppgifter inte kan delges den som kontrollerade. Även det inte finns någon grund för anmärkningar om mot den nuvarande handläggningen av utlämnandefrågor, är det enligt vår mening mera tilltalande från principiell synpunkt att den från integritetssynpunkt känsliga uppgift som frågan om utlämnande av uppgifter kan innebära, görs av ett från polisen fristående organ. En sådan beslutsordning innebär också att bedömningen i sådana fall kommer att avgöras i två steg av från varandra oberoende organ. Det första ledet i handläggningen är därvid att SÄPO bedömer det om finns registeruppgifter som är av sådan beskaffenhet att de bör lämnas ut. Det andra steget innebär att ett särskilt organ, efter framställning från SÄPO, prövar uppgiften skall lämnas Vi vill om ut. också peka på att det på flera håll utomlands förekommer att säkerhetstjänsten står under tillsyn av en nämnd av ungefär samma slag den SÄPO-kommittén har föreslagit. som som Samtidigt vill vi understryka att inrättande den förslagna av registernämnden enligt vår mening förutsätter att nämnden får även andra uppgifter än enbart handläggningen av frågor utlämnande om av polisregisteruppgifter i registerkontrollärenden. En ordning annan skulle, trots den betydelse vi anser att kontrollärendena har från integritetssynpunkt, inte låta sig motiveras resursmässiga skäl, av särskilt med hänsyn till att det enligt vår uppfattning inte finns an-

ledning till någon kritik mot den nuvarande handläggningsordningen.

Enligt sin instruktion skall RPS styrelse nära följa verksamheten vid SÄPO, särskilt med avseende på tillämpningen de riktlinjer för av verksamheten som regeringen meddelar. Styrelsen skall gång en om året och därutöver när det behövs lämna regeringen de synpunkter

och förslag som granskningen föranleder 22 § förordningen med

instruktion för Rikspolisstyrelsen. Om den SÄPO-kommittén av föreslagna registernärrmden inrättas, bör de uppgifter styrelsen som för närvarande har i fråga SÄPO övertas nämnden. En om av uppdelning befattningen med SÄPO:s verksamhet mellan RPS styrelse av och registernämnden framstår inte som lämplig. I stället bör dessa frågor handhas av ett och samma Därmed skulle uppnå organ. man en ordning som motsvarar den som gäller för Försvarets underrättelsenämnd och den militära underrättelseverksamheten. Enligt vår mening kan det också diskuteras om den föreslagna registernämnden bör så SÄPO-kommittén föreslagit. vara stor som Ett lägre antal ledamöter vore att föredra för att få till stånd en smidig beslutsordning. Även det enligt vår uppfattning skulle till fördel föra om vara att över ansvaret för att lämna ut uppgifter från polisregister till ett fristående organ, har vi vid utarbetandet våra förslag utgått från av

202 Registerkontroll SOU 1994: 149

den gällande ordningen. Inrättande av en särskild nämnd rör nu frågan SÄPO:s ställning inom Rikspolisstyrelsen. Denna fråga om bör prövas i annat sammanhang. Trots att huvudregeln bör vara att utlämnandefrågan skall avgöras

RPS styrelse eller en särskild nämnd bör det på samma sätt

av av som i dag kunna delegeras till annan att fatta beslut i okontroversiella ärenden. Enligt den nuvarande ordningen får rikspolischefen ensam besluta i ärenden som gäller frågan om utlämnande av uppgifter om domar uppgifter som den kontrollerade redan känner till och som har kommunicerats och i ärenden där det är uppenbart att uppgiften inte skall lämnas ut. Beslutsrätten i motsvarande ärendekategorier bör kunna delegeras även i fortsättningen. Enligt vår mening är det dock mera naturligt att frågan om utlämnande i dessa fall avgörs av säkerhetspolischefen. På samma sätt som i dag bör beslutanderätten kunna delegeras vidare till tjänstemän hos SÄPO lägst byråchefsnivå. SÄPO-kommittén har föreslagit att frågan utlämnande efter om delegation skulle kunna prövas av de lokala polismyndigheterna. Förslaget skall ses mot bakgrund av att endast uppgifter från PBR skulle få lämnas ut vid kontroll i skyddsklass De lokala polismyndigheterna har åtkomst till uppgifterna i PBR genom egna terminaler.

i

Vårt förslag innebär emellertid att uppgifter från SÄPO-registret skall

kunna lämnas ut vid kontroll i samtliga skyddsklasser. Med hänsyn härtill bör utlämnandefrågan i sin helhet prövas av RPS styrelse

eller registernämnden.

8.6.2 Vilka uppgifter bör få lämnas ut

Förslag: En särskild regel införs enligt vilken det utlämnande organet skall pröva om en uppgift i polisregister kan ha relevans

för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssyn-

punkt.

SÄPO-kommittén: Har ingen direkt motsvarighet till vårt förslag.

Skälen för förslaget: I föregående avsnitt har frågan om omfattregisterslagningen och övrig utredning behandlats. Även ningen av uppgift i polisregister får lämnas ut i ett ärende om personalom en kontroll, är därmed inte alltid avgjort att den också skall lämnas ut. För att uppgifterna skall lämnas ut bör dessutom krävas att de framstår relevanta för den bedömning som skall göras av den konsom trollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt och att de är verifierade på ett sådant sätt att de kan lämnas ut.

SOU 1994: 149 Registerkontroll 203

Även i dag sker en viss prövning av huruvida uppgifter som finns i ett polisregister har relevans i personalkontrollärendet och därför bör meddelas den myndighet som har beslutat kontrollen. I praxis om gäller att uppgifter om bagatellbrott normalt inte lämnas ut och heller inte andra uppgifter om påföljder, viss tid har förflutit sedan om påföljden dömdes ut. Det kan visserligen diskuteras om det utlärrmande organet bör göra någon prövning av polisregisteruppgifternas relevans. Som tidigare har antytts i olika sammanhang är möjligheterna för detta att organ göra en bedömning av uppgifternas betydelse begränsade, eftersom man där inte alltid har tillgång till information kan pâannan som verka bedömningen i ärendet. Det är heller inte någon fördel om skillnaden mellan vad som får antecknas i polisens register och vad som lämnas ut i ett personalkontrollärende är alltför stor. Den myndighet som har att göra den slutliga bedömningen bör kunna räkna med att alla anteckningar av betydelse för bedömningen också kommer till myndighetens kännedom. Det bör också påpekas att de utländska system vi har studerat i allmänhet inte ställer några upp som helst begränsningar i fråga om vilka uppgifter får lämnas ut från som polisregistren, låt vara att man även där i praxis gör undantag för äldre uppgifter och anteckningar bagatellförseelseer. om Samtidigt bör man ha klart för sig att utgångspunkten för om en viss uppgift bör antecknas i polisens register inte i första hand har varit att uppgiften skall ligga till grund för registerkontroll. Som har

nämnts i fråga om SÄPO-registret är det främsta kriteriet för frågan

huruvida en uppgift skall antecknas i registret att den har betydelse för SÄPO:s verksamhet bekämpa brott att mot rikets säkerhet. Att en uppgift har relevans för polisiär spaningsverksamhet behöver inte

betyda att den har samma värde i registerkontrollsammanhang. En

uppgift som har bedömts vara av värde i spanings- och utredningsarbetet kan vid en senare tidpunkt sedan förhållandena klarlagts visa sig vara mindre betydelsefull. Det är också så uppgift att en som är av betydelse för att kartlägga en viss verksamhet och utreda olika samband inte alltid har något att säga den registrerade om personens pålitlighet. Vad som nu har sagts är i och för sig självklarheter och redan nu

görs som påpekats en relevans- och tillförlitlighetsbedömning vid prövningen av utlämnandefrågan. Denna prövning är emellertid

värdefull också därför att den innebär uppgift underkastas att en en prövning i flera led och av olika instanser. Svårigheterna för det utlärrmande organet att göra bedömning uppgiftens betydelse en av bör vara mindre vid ett genomförande förslaget att underlaget av om för bedömningen åtminstone vid kontroll för känsliga befattmera

204 Registerkontroll SOU 1994: 149

ningar i ökad utsträckning kompletteras med uppgifter från arbetsgivaren. Vi anser att denna relevansprövning är av sådant värde att den bör komma till uttryck direkt i lagtexten. Liksom tidigare bör uppgifter om bagatellartade förseelser och äldre uppgifter om brott normalt inte lämnas ut. Självfallet måste det också föreligga tillräcklig dokumentation om uppgiftens riktighet. Även prövningen i andra fall uppgift skall lämnas ut skall av om en göras med urskillning och omdöme. Det låter sig knappast göra att detaljerat reglera vilka uppgifter som skall lämnas ut i ett konmera kret ärende. För detta kan omständigheterna variera alltför mycket från fall till fall. Som villkor för utlämnande bör emellertid gälla att uppgifterna kan antas ha betydelse för bedömningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Vi anser att även en så allmänt hållen bestämmelse är ägnad att understryka vikten av relevansprövningen och att den därför kan vara av värde. SÄPO-kommittén noterade att många de uppgifter politiska av om

aktiviter som fanns i SÄPO-registret rörde förhållanden som låg

relativt långt tillbaka i tiden SOU 1990:51 s. 252f. Enligt kommitténs uppfattning måste t.ex. en uppgift om en persons politiska hemvist åtta-tio år tillbaka i tiden vara en mycket osäker, för att inte säga betydelselös, omständighet när det gäller att bedöma en persons tillförlitlighet från säkerhetssynpunkt. Det är en bedömning som vi Det bör dock framhållas SÄPO sedan några år tillbaka har delar. att infört sådana gallringsregler SÄPO-kommitténs synpunkter föratt lorat i aktualitet. Vi vill ändå peka att frågan om utlämnande av äldre uppgifter det avsedda slaget alltid bör bedömas med särskild av försiktighet.

8.6.3 Garantier mot otillbörlig användning av

uppgifterna

Förslag: En uttrycklig regel införs enligt vilken uppgifter som har lämnats ut i ett registerkontrollärende inte får användas för andra ändamål än det som föranlett registerkontrollen.

SÄPO-kommittén: Har inte någon motsvarighet till vårt förslag.

Skälen för förslaget: De uppgifter som finns i polisregister och som

kan komma att lämnas ut i ett registerkontrollärende kan vara av mycket känslig natur. Normalt råder sekretess för uppgifterna. Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet som avser förande eller uttag ur bl.a. polisregister för de uppgifter som har av

SOU 1994: 149 Registerkontroll 205

antecknats i ett sådant register. Sekretessen enligt den aktuella bestämmelsen gäller också i förhållande till den registrerade själv. När det gäller den enskildes insynsrätt kan dock enrinras bestämmelom sen i 13 § personalkontrollkungörelsen enligt vilken den skall som kontrolleras bör få tillfälle att yttra sig innan RPS lämnar ut uppgifter om honom innebörden av denna regel behandlas i nästa avsnitt. I fråga om sekretess för uppgifter kommit fram vid personutredsom ning i ett personalkontrollärende gäller 9 kap. 17 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess bl.a. i angelägenhet som avser sådan personalkontroll som enligt särskilda bestämmelser sker i fråga om tjänster av betydelse för rikets säkerhet. Sekretessen enligt denna bestämmelse gäller för uppgift om den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller uppgiften men om röjs. Bestämmelsen är tillämplig på uppgifter såväl hos RPS hos som den myndighet som har beslutat om kontrollen. Regleringen innebär således ett skydd mot att uppgifter den kontrollerade eller om om någon honom närstående som har lämnats ut i ett personalkontrollärende blir allmänt tillgängliga. Samtidigt innebär den inte något hinder mot att den kontrollerade får del uppgifter inte är av som sekretesskyddade av något annat skäl. Även det är sörjt för sekretess gäller för uppgifterna, om att är det viktigt att den krets hos den kontrollerande myndigheten får del som av uppgifterna begränsas så långt det är möjligt. Enligt nuvarande föreskrifter utfärdade ÖB och RPS får uppgifter - av - som en myndighet har erhållit i ett personalkontrollärende delges endast den personal som enligt myndighetens särskilda föreskrifter skall göra bedömning från säkerhetssynpunkt eller fatta beslut i det anställningsärende har föranlett kontrollen FA SÄK, punkt 87. Av hänsyn som till den enskildes integritet är det viktigt att betona att uppgifter som har lämnats ut i ett registerkontrollärende inte delges andra än dem som behöver dem för att kunna fatta beslut i det ärende har som föranlett kontrollen. Någon särskild regel om detta torde inte behövas i lagen. Att restriktivitet i fråga om spridandet uppgifterna skall av iakttas följer redan bestämmelserna sekretess för uppgifter i av om ett kontrollärende. I den mån sekretess gäller för uppgifterna enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen vilket torde det normala i fråga - vara om uppgifter som kommit fram vid en särskild personutredning gäller att uppgifterna inte skall röjas för andra än sådana har personer som ett behov av att få tillgång till dem för sin tjänsteutövning. En särskild fråga är vilka garantier det finns mot att uppgifterna används utom ramen för det ärende för vilket uppgifterna lämnades ut. Enligt nuvarande system upprättar RPS i samband med utläm-

206 Registerkontroll SOU 1994: 149

nandet promemoria med de aktuella uppgifterna. Promemorian en

överlämnas till den personalkontrollerande myndigheten. Sedan

myndigheten har fattat beslut i ärendet skall promemorian återställas

till styrelsen 23 § personalkontrollkungörelsen.

Enligt 12 och 15 §§ arkivlagen 1990:782 krävs stöd i lag eller beslut regeringen resp. kommunfullmäktige och landsting för att av en statlig eller kommunal myndighet skall avhända sig allmänna handlingar på annat sätt än genom gallring eller överlämnande av handlingarna till arkivmyndighet. För statliga myndigheter kan en en sådan föreskrift meddelas även av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Skyldigheten att bevara handlingar gäller inte handlingar har fått som lån. Möjligheten att förvara känssom man liga handlingar i ett kontrollärende hos RPS bör enligt vår mening behållas. Den nuvarande regeln bör dock modifieras. I stället bör föreskrivas att handlingarna skall lämnas tillbaka, om den myndighet som har lämnat ut dem begär det. Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen skall hemliga handlingar som upprättas hos eller kommer in till en myndighet registreras utan dröjsmål. En myndighet tar emot handlingar i ett registerkonsom trollärende är således skyldig att diarieföra dessa, oavsett om handlingarna är sådan känslig natur att de skall återställas till RPS. av De uppgifter har lämnats ut från polisregister i ett kontrollsom ärende bör självfallet inte användas för något annat ändamål än för prövningen i det aktuella ärendet. Visserligen bör underlaget och skälen för myndighetens beslut dokumenteras hos myndigheten. Men det bör inte få förekomma att uppgifterna tillförs den kontrollerades personakt så att de det sättet kommer att följa med den kontrollerade. Regeln att handlingar som har lärrmats ut från RPS skall återställas dit styrelsen begär det bör därför kompletteras med en om uttrycklig föreskrift att uppgifterna inte får användas för något annat ändamål än det som har föranlett kontrollen.

8.7 Den kontrollerades rätt till insyn

8.7.1 Rätt att få del av uppgifter

Bakgnmd: I 13 § personalkontrollkungörelsen finns en regel om

kommunicering med den kontrollerade. I första stycket i denna bestämmelse föreskrivs att den kontrollerade skall få tillfälle att yttra

sig innan RPS lämnar ut en uppgift i ett personalkontrollärende. Undantag gäller för sådana fall där den som uppgiften gäller genom

ta del uppgiften skulle få kännedom om något som är sekreatt av

SOU 1994: 149 Registerkontroll 207

tessbelagt enligt andra bestämmelser i sekretesslagen än 7 kap. 17 §

polisregistersekretess. Bestämmelsen om kommunikation innebär att den sekretess som

enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller för uppgifter i polisregister

inte kan åberopas i ett personalkontrollärende mot den konsom trollen avser. Den kontrollerade har därför rätt att få del ta av upp-

gifter om domar m.m. finnns i PBR. Däremot föreligger inte

som motsvarande rätt att ta del av uppgifter lämnas ut från SÄPOsom

registret, eftersom för dessa i stor utsträckning gäller sekretess enligt andra bestämmelser än 7 kap. 17 § sekretesslagen, s.k. för-

t.ex. undersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § eller försvarssekretess enligt 2 kap 2 Enligt den förstnämnda bestämmelsen gäller sekretess

bl.a. för förundersökning i brottmål eller i angelägenhet i övrigt

som

avser användning av tvångsmedel i brottmål samt polismyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga och beivra brott,

om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas uppgiften röjs. om

Bestämmelserna i 2 kap. 2 § sekretesslagen innebär sekretess

att gäller för uppgifter som rör totalförsvaret, det kan det om antas att skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgifterna röjs.

Kommunikationsregeln har varit ett av de mest kritiserade inslagen i personkontrollkungörelsen. Anledningen till detta har främst varit att regeln ger intryck av en öppenhet i handläggningen, vilket inte

har svarat mot det riktiga förhållandet. I praktiken har den inneburit att den kontrollerade fått ta del uppgifter domar, dvs. uppgifav om ter som denne redan känner till. Däremot har den kontrollerade som regel inte fått ta del av de ofta långt kontroversiella uppgifterna mera

i SÄPO-registret. Anteckningarna där kan gälla t.ex. kontakter med

personer som kan misstänkas vara agenter för främmande underrättelsetjänster eller med extremistorganisationer. På grund sekreav tessen har det heller inte funnits möjlighet att försvara sig mot upp-

gifterna och reda ut eventuella personförväxlingar eller andra fel-

aktigheter i materialet. Sekretessen enligt de beskrivna reglerna består även sedan nu

uppgifterna har lämnats ut från RPS till den myndighet har

som

beslutat om personalkontrollen. Också i eventuell domstolsprocess

en om t.ex. uppsägning kan det inträffa att uppgifterna förblir hemliga. Visserligen hindrar sekretessen inte den är part i ett mål eller som ärende hos domstol att enligt rättegångsbalken få ta del alla av omständigheter som läggs till grund för avgörandet 14 kap. 5 § sekretesslagen. Som anfördes SÄPO-kommittén har det emellertid av hänt

att arbetsgivaren av sekretesskäl har avstått från att i domstolsproces-

208 Registerkontroll SOU 1994: 149

åberopa de uppgifter kommit fram vid personalkontrollen

sen som kommitténs redovisning rättsfall, SOU 1990:51 186f..

se av s.

SÄPO-kommittén fann den dittillsvarande ordningen mindre tillfredsställande från rättsäkerhetssynpunkt. För att öka den kontrollerades möjligheter till insyn föreslog kommittén en regel som gav möjlighet till friare avvägning mellan intresset sekretess och intresen av insyn. Regeln innebar att den uppgiften avsåg skulle få set av som tillfälle sig även sekretess gällde i förhållande till honom att yttra om enligt någon bestämmelse i sekretesslagen än 7 kap. 17 § annan sekretesslagen, den kontrollerades intresse att få yttra sig skäligen om borde ha företräde framför det intresse sekretessen skulle som skydda. Att uppgift omfattades förundersökningssekretess eller en av försvarssekretess skulle således i fortsättningen inte vara något absolut hinder den kontrollerade fick ta del av uppgiften. mot att Saken skulle i stället avgöras avvägning mellan insynsgenom en intresset och sekretessintresset. Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan

erinran. regel med det SÄPO-kommittén föreslagna innehållet in- En av

fördes den l oktober 1993 ett andra stycke i 13 § personal-

som kontrollkungörelsen.

överväganden: Utgångspunkten bör att kontrollsystemet så

vara långt det låter sig göra är öppet för insyn. För myndigheterna är det viktigt underlaget för säkerhetsbedömningen blir så korrekt och att fullständigt möjligt. En väg att uppnå det målet är att den konsom trollerade får tillfälle bemöta och förklara de uppgifter som har att samlats in honom. Denne har också ett berättigat krav på att bli om bedömd på ett sakligt välgrundat sätt så att han inte riskerar att miste anställning på grund brister i myndighetens beslutsom en av underlag. Genom rätten att yttra sig över uppgifterna kan den kontrollerade komplettera ofullständigt material och bemöta och förklara uppgifter han felaktig bild av hans lämplighet för som anser ger en kommer SÄPOden verksamhet kontrollen avser. Till detta som som

kommittén har påpekat onödigt hemlighetsmakeri föder miss-

att ett

tankar otillåten åsiktsregistrering och andra otillbörliga förfaran-

om den från myndigheternas sida. Det kan emellertid inte undvikas att den enskildes intresse av att få insyn i materialet ibland måste stå tillbaka för intresset att bevara

sekretessen för uppgifterna. Det gäller t.ex. uppgifter som röjer

SÄPO:s inriktningen SÄPO:s verksamhet källor eller den närmare av

och arbetsmetoder, pågående spaningar och utredningar. Det är

självklarhet den är misstänkt för samröre med närmast en att som

SOU 1994: 149 Registerkontroll 209

främmande underrättelseagenter eller med terrroristorganisation en inte skall ha rätt att ta del av de uppgifter finns detta. som om Intresset av sekretess måste i fall detta slag företräde. Det av ges finns annars en uppenbar risk för att landets säkerhet skadas på ett sätt som inte uppvägs av den enskildes intresse att få ta del av av uppgifterna. Samtidigt är det viktigt att framhålla att det relativt sett endast är i ett mycket litet antal kontrollärenden frågan utlämnande som om av

uppgifter i SÄPO-registret över huvud taget kommer upp.

Inte heller i något av de utländska systern för personalkontroll som vi har studerat finns det någon absolut rätt för den kontrollerade att ta del av material som har samlats in. Kan insynsrätt antas skada en pågående utredningsarbete eller medföra risk för att Säkerhetstjänstens källor röjs, får denna rättighet vika. Detta förhållande har för svensk del också godtagits av Europadomstolen till skydd för de mänskliga rättigheterna bl.a. i det s.k. Leanderfallet; SÄPO-komse mitténs redovisning härav, SOU 1990:51 19lf.. s. Även begränsningar i den kontrollerades till insyn om rätt är oundvikliga, bör med hänsyn till vad tidigare har anförts begränssom ningarna vara så lite ingripande möjligt. Det är nödvändigt som att garantera möjligheter till granskning och kontroll också i de situationer då sekretessen måste gälla i förhållande till den kontrollerade. Den SÄPO-kommittén föreslagna avvägningsregeln av är numera införd i personalkontrollkungörelsen. Regeln föreskriver att en avvägning skall göras mellan det allmännas intresse att hålla av en uppgift hemlig och den enskildes rätt till insyn även i det fall sekretess i och för sig gäller för uppgiften. Regeln har när detta skrivs varit i kraft i endast ett år och det är ännu för tidigt att dra några bestämda slutsatser om vilken effekt den har haft i den praktiska tillämpningen. Vi vill emellertid understryka behovet att det sker av en reell och noggrann intresseavvägning i varje enskilt fall där fråga uppkommer om att hemlighålla uppgifter för den kontrollerade. Som vi ser det bör nackdelarna med en underrättelse till den kontrollerade klart väga över dennes insynsintresse för kommunikation med att en honom skall kunna underlåtas. Även vid om man en sådan bedömning kommer till slutsatsen att uppgifterna inte utan vidare kan delges den kontrollerade bör därnäst kunna övervägas om det finns någon annan möjlighet att med den kontrollerade ta upp vad finns antecknat honom. SÄPOsom om kommittén har därvid pekat på den möjlighet till detta erbjuder som sig genom det personsamtal som enligt vad förordats i det föresom gående bör vara ett obligatoriskt inslag vid personalkontroll i den högsta säkerhetssklassen. Vid sådana samtal bör det ibland vara

210 Registerkontroll

möjligt att beröra uppgifterna på ett sådant sätt att den kontrollerade får uppfattning deras innehåll och kan kommentera dem utan en om blir åsidosatt. Vi ansluter till SÄPO-kommitténs att sekretessen oss

uppfattning. Även den parlamentariska nämnden i Wennerström-

affären framförde liknande synpunkter SOU 1968:4 s. 76. Ett personsamtal är visserligen obligatoriskt endast i säkerhetsklass Som vi tidigare har anfört bör det bör dock inte finnas något hinder mot att även vid kontroll i lägre säkerhetsklasser ge den kontrollerade tillfälle till ett personligt samtal för att där ta upp innehållet i registeruppgifterna med honom. En regel om detta bör finnas. På sätt när det gäller om kommunikation med den samma som kontrollerade skall underlåtas bör frågan det lämpliga i att beröra om de sekretessbelagda uppgifterna vid ett personligt samtal med den kontrollerade bli föremål för en noggrann prövning. Enligt vår uppfattning bör det uttryckligen uppgift för styrelsen för RPS vara en

eller den föreslagna registernämnden att besluta man skall avstå

om från kommunikation och ett personligt samtal i stället bör anordom Genom den föreslagna regleringen markeras kommunikationsnas. frågans betydelse, vilket vi fördel. Något större antal anser vara en ärenden är det sagt inte fråga om, varför olägenheten av att som vissa ärenden eventuellt behöver föredras vid mer än ett tillfälle inte torde bli särskilt betungande. Vi vill påpeka att förslaget naturligtvis inte hindrar att kommunikaförberedande stadium tjänstemännen inom SÄPO tion sker på ett om att det kan ske. Det är endast ett beslut att slutligt underlåta att anser kommunicera uppgifterna med den kontrollerade som skall fattas av

styrelsen. Vi har övervägt det går att ytterligare öka möjligheterna till om insyn för den enskilde. Ett alternativ är den kontrollerade att ge möjlighet att underställa ett beslut att inte kommunicera materialet med honom prövning domstol. Synpunkter av det slaget framav i särskilt yttrande till SÄPO-kommitténs förslag och under fördes ett remissbehandlingen detta. En domstolsprövning kan ha fördelar. av För att inte riskera att den polisiära säkerhetstjänsten upplevs som en stat i staten kan det för ett demokratiskt samhälle vara viktigt med en prövning domstol. Antalet ärenden där underställning skulle av en en bli aktuell torde i och för sig komma att bli så litet att några större olägenhet inte skulle uppkomma för de domstolar som hade att pröva frågan. Ett problem är emellertid att det finns fall där redan en upplysning att det finns uppgifter om den kontrollerade som han inte om har kännedom skulle kunna allvarligt försvåra pågående spaningsom och utredningsarbete. Det skulle förmodligen vara av begränsat värde för den kontrollerade att utan dennes vetskap låta en domstol avgöra

Registerkontroll 211

om kommunikation skall ske eller inte. Eftersom den kontrollerade inte får tillfälle att framföra sina synpunkter, är dessutom utrymmet

för domstolen att göra bedömning tämligen begränsat. Till

en egen sist torde domstolen många gånger ändå få falla tillbaka på den bedömning som har gjorts av den instans besitter den säkerhetssom mässiga expertkompetensen.

Det är visserligen så att en ordning med domstolsprövning

av nu

skisserat slag gäller i ärenden hemlig teleavlyssning och hemlig

om

teleövervakning 27 kap. 21 § rättegångsbalken. Ett underställnings-

förfarande i registerkontrollärendena skulle emellertid innebära att domstolen skulle överpröva ett beslut fattat ett där såväl av organ

säkerhetsmässiga intressen som lekmannasynpunkter varit företrädda.

En ordning som innebär att frågan utlämnande handläggs om av en nämnd utanför polissektorn med den SÄPO-kommittén föreslagna, av domstolsliknande sammansättningen, skulle enligt vår mening i än högre grad innebära särskilda garantier för att den enskildes rätts-

säkerhet blir tillgodosedd. Mot den bakgrunden kan domstolspröv-

en ning knappast anses innebära några nämnvärda fördelar från den

enskildes synpunkt. Vi lägger därför inte fram något förslag

om detta. Med hänsyn till vad som har sagts vikten prövning om av en av ett fristående organ anser vi samtidigt att registernämnd det en av slag SÄPO-kommittén förordat föredra som är att framför den nuvarande ordningen. Ytterligare en möjlighet som har berörts i tidigare utredningssammanhang är att låta en god man bevaka den kontrollerades rätt i det fall då det finns uppgifter av den arten att de inte kan delges den kontrollerade. Ett sådant system skulle dock ägnat byråvara att kratisera förfarandet avsevärt samtidigt det är tveksamt det i som om realiteten skulle tillgodose den enskildes intresse. Sammanfattningsvis har vi kommit till slutsatsen att det inte är möjligt att ytterligare öka den enskildes insynsrätt utöver vad som

följer av den nu gällande kommunikationsregeln i 13 § personalkontrollkungörelsen. Detta förutsätter dock att avvägningen görs med

vederbörlig noggrannhet och Vi vill också påpeka det omsorg. att

svenska systemet när det gäller den kontrollerades insynsmöjligheter

såvitt vi kunnat bedöma måste stå sig väl vid internationell anses en jämförelse. Som SÄPO-kommittén har anfört de utländska är reglerna utformade efter i huvudsak riktlinjer de svenska. samma som I detta sammanhang vill vi ta upp en annan fråga som kan ha betydelse för möjligheterna för RPS att underrätta den kontrollerade om de uppgifter som finns om honom. Ett skäl för att avstå från delgivning med den kontrollerade har ansetts att underrättelse i vara en vissa fall skulle kunna avslöja innehållet i de kvalificerat hemliga

212 Registerkontroll

anvisningar regeringen har utfärdat för registrering av medlem-

som Som har berörts SÄPOi politiska extremistorganisationer. av mar kommittén SOU 1990:51 256f. kan det diskuteras om dessa s. Alternativet är SÄPO från fall till fall får föreskrifter behövs. att huruvida någon bör registreras med hänsyn till att han genom pröva brottsligt beteende eller något annat påtagligt sätt har visat att han säkerhetsrisk. Det torde inte råda någon oenighet om att den är en beredd tillgripa våld för att uppnå sina politiska syften får som är att finna sig i bli föremål för kontroll. Det är enligt vår uppfattning att sannolikt kommunikationsregel det slag som nu finns i 13 § att en av skulle komma tillämpas efter

personalkontrollkungörelsen att en

något friare bedömning de hemliga föreskrifterna upphävdes. om Frågan huruvida de hemliga föreskrifterna skall behållas eller inte

faller dock utanför vårt uppdrag. Om handläggningen hos RPS avslutas med att uppgifter lämnas ut

från polisregister när kommunikation har skett, bör de synpunkter

den kontrollerade har framfört angående materialet dokumentesom och överlämnas till den myndighet som har beslutat om registerras

kontroll. Vid behov bör myndigheten kunna inhämta kompletterande från den kontrollerade, vid ett personligt samtal. synpunkter t.ex.

Om däremot materialet den arten att det inte kan delges anses vara av den kontrollerade med tillämpning den nya avvägningsregeln, ens av

måste den registerkontrollerande myndigheten i praktiken anses vara

bunden denna bedömning och får inte delge den kontrollerade de av

uppgifter har kommit fram i registerkontrollärendet.

som Motsvarande regler skall gälla i fråga om uppgifter som avser den

kontrollerades makesambo i de fall uppgifter om denne får lämnas

ut. Avslutningsvis skall kort beröras frågan sekretess inför domstol om för uppgifter har lämnats ut i ett kontrollärende. Sekretess hindsom inte den i domstolsprocess har rätt att få ta del rar att som är part en alla omständigheter läggs till grund för avgörandet i målet av som 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen. Tidigare har det som framgått det föregående hänt att arbetsgivaren avstått från att i av rättegången åberopa vad kommit fram arbetstagaren vid som om

personalkontrollen med hänvisning till att sekretess gällt för uppgifterna. Uppgifter i och för sig är sekretessbelagda men som

som har kommunicerats med den kontrollerade till följd av en regel med

motsvarande innehåll 13 § personalkontrollkungörelsen bör dock

som kunna åberopas även inför domstolen, varvid domstolen kan besluta förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar 5 kap. l § rätteatt sekretessen skall bestå 12 kap. 3 och 4

gångsbalken samt att

sekretesslagen. Vid tveksamhet bör den myndighet som företräder

Registerkontroll

arbetsgivaren i målet kunna samråda med SÄPO hur det sekreom tessbelagda materialet skall kunna läggas fram inför domstolen utan att uppgifter som trots allt måste hållas hemliga blir röjda. Påpekas bör till sist att regeringen med stöd av 14 kap. 8 § sekretesslagen kan medge undantag från sekretessen när det är påkallat synnerliga av skäl.

8.7.2 Möjligheter till överklagande av den slutliga bedömningen, m.m.

Vår ståndpunkt: Vi lägger inte fram några förslag till ändringar i det nuvarande systemet.

SÄPO-kommittén: Har intagit ståndpunkt.

samma

Remissinstansema: Har i allmänhet godtagit kommitténs ståndpunkt. Landsorganisationen i Sverige LO, Tjänstemännens centralorganisation TCO och Centralorganisationen SACOSR har de senare med hänvisning till den konvention angående diskriminering i

fråga om anställning och yrkesutövning nr lll som antagits ILO

av

The International Labour Organization anfört att åtgärder som

vidtas mot en arbetstagare, t.ex. avskedande eller uppsägning, måste kunna bli föremål för omprövning ett oberoende Motav organ. svarande synpunkter har anförts av den svenska ILO-kommittén.

Våra synpmlkter: I det föregående avsnittet har vi behandlat frågan om att öka den kontrollerades möjligheter till insyn och lämpligheten av att införa möjlighet till överprövning av ett beslut att inte låta honom ta del av alla uppgifter i ärendet. Därnäst uppkommer frågan om det bör införas en möjlighet att överklaga ett beslut att om uppgifter från polisens register skall länmas ut till den personalkontrollerande myndigheten. Det nuvarande systemet bygger emellertid på uppfattningen att det är den kontrollerande myndigheten enligt huvudregeln samma myndighet där den kontrollerade är som anställd eller skall anställas som avgör hur den slutliga bedöm- -

ningen skall utfalla. Utlämnandet polisregisteruppgifter utgör

av endast ett led i det beredningsförfarande föregår beslutet i som anställningsfrågan. Även frågan utlämnande skall föregås om om av en prövning av uppgifternas relevans i ärendet, är det normalt endast den kontrollerande myndigheten som har tillgång till alla fakta av betydelse i ärendet. Till detta kommer att den kontrollerade skäl av som vi redan har berört inte alltid kan få veta att det finns uppgifter om honom som kan komma att lämnas ut. Mot den bakgrunden anser vi i likhet med SÄPO-kommittén det inte lämpligt införa att är att - -

214 Registerkontroll SOU 1994: 149

rätt att i särskild ordning överklaga ett beslut att lärrma ut uppgifter i ett registerkontrollärende.

I personalkontrollkungörelsen finns några specialbestämmelser om

anmälnings och överläggningsskyldighet för det fall resultatet av kontrollen blir att person som innehar en viss befattning får anses en olämplig för denna befattning 21 och 21 a §§. I övrigt gäller sedvanliga arbetsrättsliga regler. Vid anställning hos en privat arbetsgivare är utgångspunkten att arbetsgivaren i princip fritt kan anställa han vill. Vid anställning vem inom det statliga området gäller däremot att myndigheterna är skyldig att att fästa avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst

och skicklighet ll kap. 9 § regeringsformen samt 4 § i den nya

lagen offentlig anställning, 1994:260, LOA. För kommunala om anställningar gäller inte motsvarande regler. Vissa begränsningar i den fria anställningsrätten torde dock följa av kravet i 1 kap. 9 § regeringsformen att myndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. En arbetstagare kan omedelbart skiljas från sin anställning genom

avskedande, han grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbets-

om givaren 18 § lagen 1976:580 om anställningsskydd, LAS. En arbetstagare kan också skiljas från sin anställning efter en uppsägning

7 § LAS. En uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara sakligt

grundad. Skillnaden mellan uppsägning och avskedande är att arbetstagaren vid uppsägning har rätt till en viss uppsägningstid. Reglerna avskedande och uppsägning är numera efter ikraftträdandet av om den LOA och lagen 1994:261 om fullmaktsanställning gemennya för hela arbetsmarknaden med undantag för vissa särregler samma för domare. En arbetstagare kan också omplaceras till andra arbetsuppgifter. Frågan omplacering är oreglerad och det anses i prinom cip stå arbetsgivaren fritt att besluta om omplacering så länge de nya arbetsuppgifterna ligger inom för arbetstagarens anställning. ramen En omplacering beror på arbetstagaren personligen och som har som så ingripande verkningar för arbetstagaren att den i praktiken är att jämställa med uppsägning dock kräva sakliga grunder och en anses

kan på sätt uppsägning bli föremål för domstols

samma som en prövning. En särskild regel gäller för arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets

materielverk, Värnpliktsverket, Militärhögskolan och Försvarets

radioanstalt. Arbetstagare där får med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsuppgifter, det är nödvändigt med hänsyn till landets om bästa 31 § LOA och 9 § lagen fullmaktsanställning. Bestämmelom

SOLIl994ü49 Registerkontroll

sen, som ersatt institutet försättande i disponibilitet, är i första hand avsedd att skydda områden är särskilt betydelsefulla från som säkerhetssynpunkt mot opålitliga eller annars olämpliga befattningshavare. Pålitligheten från säkerhetssynpunkt är sådan saklig grund en som en myndighet är skyldig att beakta vid tillsättning tjänst är av en som hänförd till säkerhetsklass. På motsvarande sätt torde befogade invändningar mot en arbetstagares pålitlighet kunna att bedöma vara som giltig grund för att skilja arbetstagaren från säkerhetsklassad en befattning eller för att flytta honom till mindre känsliga arbetsuppgif-

ter. Vad frågan närmare bestämt gäller är möjligheterna att hos en domstol eller något annat organ få till stånd omprövning en av arbetsgivarens beslut i anställningsfrågan, grundat på vad komsom mit fram i registerkontrollen. På det statliga området kan ett beslut i ett tillsättningsärende i regel överklagas till överordnad myndighet och i vissa fall även till regeringen. När det gäller det område där anställningsrätten är fri är det svårt att se vilka skäl det finns för att undanta registerkontrollärendena. Har arbetsgivaren kommit till slutsatsen att den kontrollerade inte är lämplig från säkerhetssynspunkt, kan det inte anses rimligt att arbetsgivaren skulle tvungen vara att ändå anställa den kontrollerade, om det överprövande organet skulle göra en annan bedönming. Det skulle visserligen kunna hävdas att registerkontrollårendena intar särställning. Innan någon konen troll får ske skall arbetsgivaren i princip ha beslutat sig för en av de sökande. Denne har således från andra synpunkter än registerkontrollen av arbetsgivaren ansetts lämpad för anställningen. I olikhet mot vad som annars gäller skulle konsekvensen av en överprövning i realiteten ändå kunna bli att arbetsgivaren blir tvungen att godta en person som han inte anser sig kunna lita på. När det gäller frågan om att skilja en arbetstagare från anställen ning som han redan innehar, kan beslutet på talan arbetstagaren av bli föremål för prövning av domstol och det är svårt att att det se skulle finnas möjligheter att ytterligare öka den kontrollerades rättigheter. Läget skulle vara annorlunda om man lade över bedömningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt till från det en registerkontrollerande organet fristående instans. I sådan situation en

skulle möjligheten till en särskild överprövning pålitlighetsfrågan

av ha en rimlig funktion att fylla. Det gällande systemet bygger emellertid på att det är den kontrollerande myndigheten skall göra som bedömningen och det är en ordning som vi vill behålla skäl av som tidigare har berörts.

216 Registerkontroll

Enligt det nuvarande systemet är det dock inte alltid den kontrollerades arbetsgivare gör bedömningen arbetstagarens pålitlighet som av från säkerhetssynpunkt. I samband med upphandling är det en annan instans beslutar den kontrollerade kan godtas eller inte och som om det beslutet får den kontrollerades arbetsgivare finna sig Liknande förhållanden gäller i situationer då en enskild utan att det är frågan

upphandling utför verksamhet har betydelse för total-

om som försvaret. Som vi tidigare har berört anser vi av principiella skäl att

registerkontroll är myndighetsuppgift och att det inte bör komma

en i fråga att överlämna denna funktion till någon annan. Det bör också understrykas att även i dessa fall har arbetstagaren möjlighet till domstolsprövning, han på grund av utfallet i ett kontrollärende om blir skild från sin anställning. Enligt vår bedömning ligger de nuvarande möjligheterna till överprövning aktuella hänseenden i linje med de utländska system vi i nu har studerat. I några fall föreligger visserligen en möjlighet till över-

prövning i domstol arbetsgivarens bedömning av om den kontrol-

av

lerade kan godtas från pålitlighetssynpunkt. Enligt de uppgifter vi fått

torde dock domstolsprövningen huvudsakligen vara inriktad på en prövning förfarandet gått formellt riktigt till. Någon egentlig av om sakprövning torde det i allmänhet inte vara fråga om. Från fackligt håll har berört betydelsen av ILO-konventionen man diskriminering i fråga anställning och yrkesutövning, som om om Sverige ratificerat år 1962 jfr prop. 1962:70. Konventionen bygger på att diskriminering utgör en kränkning av de mänskliga rättigheterna. Med diskriminering i artikel 1 i konventionen varje avses åtskillnad, uteslutning eller företräde har till följd att likställdhet som

anställning eller yrkesutövning omintetgörs eller beskärs,

i fråga om inte åtskillnaden, uteslutningen eller företrädet grundas på för om anställningen erforderliga personliga kvalifikationer. Enligt artikel 4 skall diskriminering inte åtgärder riktade mot den som är som anses skäligen misstänkt för eller invecklad i en för landets säkerhet skadlig verksamhet, under förutsättning att vederbörande kan anföra

besvär hos ett i enlighet med nationell praxis upprättat organ. Utlämnandet uppgifter från polisregister är som tidigare har

av påpekats endast del beredningsförfarandet och saknar själven av ständiga rättsverkningar. Utlämnandet kan knappast anses utgöra en åtgärd riktas mot den kontrollerade och utlämnandet torde som därför inte beröras konventionen. Däremot måste det beslut som av

den registerkontrollerande myndigheten fattar bl.a. på grundval av

det utlämnade materialet anses utgöra en sådan åtgärd mot den kontrollerade omfattas konventionen, om beslutet gått honom som av Detta beslut kan emellertid angripas enligt de tidigare redoemot.

Registerkontroll 217

visade reglerna som gäller i fråga om rätten att överklaga myndigheters beslut i anställningsfrâgor. Om fråga uppkommer att skilja om arbetstagaren från anställningen, kan arbetstagaren få saken prövad i domstol. Motsvarande gäller under vissa förutsättningar ett beslut om omplacering. Enligt vår mening uppfyller nu angivna möjligheter till överprövning de krav som konventionen ställer. Vi vill avslutningsvis när det gäller den enskildes insynsrätt och möjligheter till överprövning ånyo understryka vad redan den parlamentariska nämnden i Wennerströmaffären påpekade, nämligen att det inte går att vid de bedömningar som personalkontrollen innefattar upprätthålla ett mot brottmålsprocessen svarande krav att det skall vara bevisat bortom varje rimligt tvivel att en person är olämplig för en säkerhetskänslig befattning. Den enskilde kan inte ha rätt att anses ha fördelen av principen att varje påstående honom skall om anses vara osant till dess motsatsen har slagits fast. Beviskravet måste med nödvändighet sättas lägre, även om ett oavvisligt krav på objektivitet och ett rimligt anspråk på dokumentation måste upprätthållas SOU 1968:4 s. 79.

8.8 Frågor utländska

om medborgare

8.8.1 Utländska medborgares tillträde till säkerhetsklassade befattningar

Vårt förslag: Någon saklig ändring i den nuvarande regleringen bör inte göras.

SÄPO-kommittén: Tjänster i skyddsklass 2 bör öppna även för

vara utländska medborgare.

Remissinstansema: Har i allmänhet godtagit förslaget eller lämnat det utan erinran. Göta hovrätt har invänt att frågan utländska om medborgares tillträde till skyddsklassade befattningar bör avgöras i ett större sammanhang, där frågan om utländska medborgares ställning i Sverige blir föremål för en mer övergripande diskussion. Skälen för förslaget: Enligt ll kap. 9 § regeringsformen får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder omedelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag som chef för myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen eller som ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst som

218 Registerkontroll SOU 1994: 149

svenskt sändebud. Vidare föreskrivs att krav svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun fâr ställas upp endast i lag eller under förutsättningar som anges i lag. Av 5 § LOA framgår att utöver de krav svenskt medborgarnya skap följer regeringsformen eller någon annan lag endast som av svenska medborgare får ha en anställning som åklagare eller polis eller inneha en militär anställning. I 6 § möjligheter till ytterligare begränsningar. Enligt denna ges bestämmelse får regeringen föreskriva eller i särskilda fall besluta att bara svenska medborgare får inneha anställning inom regeringskansliet eller utrikesförvaltningen, statlig anställning som kan vara

förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som

rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer eller kan medföra kännedom förhållanden som är av besom om tydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. Som har nämnts i samband med redogörelsen för den nuvarande regleringen gäller enligt förordningen 1975:608 om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster att en statlig

tjänst har hänförts till skyddsklass enligt personalkontroll-

som kungörelsen inte får innehas eller utövas av någon annan än svensk medborgare. Hur de angivna reglerna skall betraktas i ett EU-perspektiv har behandlats LOA-utredningen i dess huvudbetänkande SOU 1992: av

60 Enklare regler för statsanställda s. 105f.. Bakgrunden är den

princip arbetskraftens fria rörlighet som finns inskriven i artikel om 48 i Romfördraget. Principen förutsätter i och för sig ett slopande av särregler krav på visst medborgarskap för anställning men den är om inte utan undantag. Enligt artikel 48.4 i Romfördraget gäller reglerna arbetskraftens fria rörlighet inte för anställda inom den offentliga om

sektorn. EG-domstolen har dock i sin praxis konstaterat att detta

undantag inte är absolut, även medlemsstaterna har ett berättigat om intresse att förbehålla vissa anställningar inom den offentliga sektorn sina medborgare. År 1988 utfärdade kommissionen ett för egna

meddelande 88C72O2 där preciserade sin ståndpunkt i frågan

man offentliganställda och hur avsåg att ställa sig till undantaget om man i artikel 48.4. I meddelandet förklaras att undantaget i artikel 48.4

gäller enbart speciella anställningar hos staten och andra offentliga

såsom befattningar hos försvarsmakten, polisen, rättsväsendet, organ skatteväsendet och den diplomatiska kåren. Undantaget sägs vidare

gälla anställningar i regeringskanslierna, regionala och lokala myn-

digheter, riksbankerna och andra offentliga organ, där arbetsupp-

SOU 1994: 149 Registerkontroll 219

gifterna innefattar utövning av offentlig myndighet, såsom beredning av och verkställighet av rättsliga handlingar, rådgivning till underordnade organ m.m. LOA-utredningen har gjort bedömningen att bestämmelserna om krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga tjänster är förenliga med EG-domstolens praxis och kommissionens rekommendationer. Bestämmelserna får enligt utredningen ligga väl inom anses ramen för de verksamhetsområden på vilka undantaget i artikel 48.4 i Romfördraget har ansetts tillämpligt. Såvitt vi kan bedöma har det inte framkommit något som ger anledning till någon uppfattning är annan den LOA-utredningen har redovisat. Samtidigt har LOA-utredningen emellertid anmärkt, att alltför

omfattande krav på svenskt medborgarskap eller andra särskilda

behörighetsvillkor kan komma i strid med de allmänna strävandena om ökad arbetskraftsrörlighet mellan länderna och uppfattas ett som onödigt hinder. Enligt utredningen bör därför lämpligheten kraven av på svenskt medborgarskap och andra särskilda behörighetsvillkor noga prövas vid översyner av olika verksamhetsområden inom den offentliga sektorn. SÄPO-kommittén har övervägt 1975 års förordning om skulle kunna undvaras. Enligt kommittén borde det möjligt att ett vara mer nyanserat sätt föreskriva vilka tjänster som bör kräva svenskt

medborgarskap än att som nu indirekt låta skyddsklassningen

vara helt och hållet avgörande, eftersom det inte kan uteslutas att utländska medborgare utestängs från möjligheten att inneha vissa befattningar trots att det inte är motiverat från sakliga utgångspunkter. För innehav av befattningar är särskilt känsliga från säkerhetssom synpunkt var det enligt kommittén rimligt att alltjämt bibehålla kravet på svenskt medborgarskap, medan något motsvarande krav inte var motiverat i andra fall. Enligt kommittén skulle något krav på svenskt

medborgarskap inte längre gälla för befattningar i skyddsklass 2

SOU 1990:51 s. 274f..

Som har framgått av avsnitt 6.2.4 har regeringen i proposition

199495:7 med förslag till lag civilt försvar behandlat frågor om om säkerhetsskyddet i kommuner och landsting. I propositionen s. 87f. diskuteras kravet svenskt medborgarskap. Enligt vad som sägs där är det nödvändigt att ställa upp vissa krav för att tjänsteen man eller uppdragstagare skall anses vara behörig att hantera sekretessbelagd information av betydelse för totalförsvaret eller landets säkerhet i övrigt. Med hänsyn till kommunernas och landstingens stora betydelse för beredskapsförberedelserna och det ökade ansvar som kommer att åläggas dem förslaget talar starka skäl för att genom samma utgångspunkter måste gälla för kommunernas och lands-

220 Registerkontroll SOU 1994: 149

tingens tjänstemän för tjänstemän vid statliga myndigheter, som nämligen att endast den är svensk medborgare bör få ta del av som

sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller

Sveriges säkerhet i övrigt. I 9 kap. 2 § i lagen föreskrivs därför att befattning hos kommun eller ett landsting, vars innehavare i en en inte obetydlig omfattning får del av uppgifter som omfattas av sekreenligt 2 kap. 2 § sekretesslagen försvarssekretess får innehas tess endast den är svensk medborgare och är pålitlig från säkerav som hetssynpunkt. Mot bakgrund de överväganden i fråga om kommunala befattav ningar nyligen har gjorts i samband med lagstiftningen om civilt som försvar vi att det inte för närvarande finns anledning att inta en anser ståndpunkt när det gäller den statliga sidan. Vi föreslår därför annan inte inte någon ändring i de krav svenskt medborgarskap som gäller enligt 1975 års förordning eller motsvarande bestämmelse enligt 9 kap. 2 § lagen civilt försvar. Dessa bestämmelser bör om föras över till säkerhetsskyddslagen. Enligt vår mening bör medborgarskapskravet i saklig överenstämmelse med vad som gäller i dag omfatta endast statliga och kommunala befattningar som har placerats i säkerhetsklass. Vi vill till sist framhålla att det kan finnas anledning att återkomma till frågan medborgarskapskravet, eventuellt som framförts under om remissbehandlingen SÄPO-kommitténs förslag i samband med av en

genomgripande översyn av utländska medborgares ställning.

mera

8.8.2 Registerkontroll av utländska medborgare

Vårt förslag: Kontroll bör kunna ske även av utländska medborgare.

SÄPO-kommittén: överensstämmer med vårt förslag.

Remissinstansema: Har godtagit kommitténs förslag eller lämnat det utan erinran.

Skälen för förslaget: 1975 års förordning har i förening med före-

skriften i 4 § personalkontrollkungörelsen att personalkontroll får

företas endast i fråga tjänster som är placerade i skyddsklass om tolkats så utländska medborgare inte alls skulle kunna bli föremål att

för personalkontroll.

SÄPO-kommittén har ifrågasatt denna tolkning av reglerna. Enligt kommittén kunde t.ex. inte tjänster inom privata företag vara att

Registerkontroll 221

jämställa med statliga tjänster och hinder mot att företa personalkontroll i fråga om innehavare sådana befattningar även de av om var utländska medborgare kunde inte anses föreligga. I syfte bl.a. att denna möjlighet skulle framgå tydligare regleringen föreslog av kommittén en bestämmelse av innebörd att inte endast tjänster utan även personer skulle kunna bli placerade i skyddsklass. SÄPO-kommitténs ståndpunkt i fråga reglernas innebörd om har inte mött några invändningar under remissbehandlingen. Vi har för vår del inte heller någon annan uppfattning. Det är också klart att det finns ett stadigt ökande behov kunna företa kontroll även i fråga av om utländska medborgare. I takt med bolagisering och privatisering av offentliga verksamheter kommer också även utländska aktörer att uppträda inom funktioner av betydelse för bl.a. totalförsvaret. Exempel detta finns redan inom tele- och medieområdena. I det föregående avsnittet har vi föreslagit att kravet svenskt medborgarskap uttryckligen skall begränsas till anställningar hos staten, kommunerna och landstingen. Därmed står det också klart att det i andra fall inte finns något hinder mot att anlita utländska medborgare för arbetsuppgifter som förutsätter registerkontroll. En annan sak är att den information som finns att tillgå i Sverige om en utländsk medborgare inte alltid är tillräcklig för underatt ge lag för en bedömning av dennes pålitlighet från säkerhetssynpunkt, t.ex. till följd av att han vistats här i landet endast kortare tid. I en det fallet bör man i regel avstå från att placera vederbörande på en

säkerhetskänslig befattning. Visserligen kommer utvecklingen säker-

ligen att medföra att bolag med utländsk ledning kommer att vara

verksamma här säkerhetskänsliga områden, t.ex. har

som nyss nämnts på telemarknaden. Att i sådana fall utestänga utländska medborgare från känslig information torde inte möjligt. Det är vara emellertid inte ett problem som kan lösas inom ramen för en reglering av systemet för registerkontroll. Ibland bör det dock kunna vara möjligt SÄPO vänder sig till motsvarande myndighet i den att utländska medborgarens hemland för att få information därifrån. Eftersom kontrollen i framtiden bör bygga på att ett uttryckligt samtycke från den kontrollerade har inhämtats anser vi inte att något hinder kan möta mot ett sådant förfarande.

222 Registerkontroll SOU 1994: 149

8.9 Kretsen av kontrollberättigade

Vårt förslag: Registerkontroll skall kunna ske även av anställda

hos kommuner och landsting utan något underställningsförfarande hos länsstyrelsen. Bedömningen av en persons pålitlighet från

säkerhetssynpunkt myndighetsuppgift. Kontrollrätten

bör vara en

bör därför i princip förbehållas myndigheter. Undantag görs för

Sveriges Radio AB och Sveriges Television AB.

SÄPO-kommittén: Personalkontroll bör kunna företas även i fråga

kommunalt anställd personal. Beslut om kontroll skall dock fattas

om länsstyrelsen och inte kommunen. I övrigt föreslås inte några av av

ändringar i den gällande regleringen.

Remissinstansema: Har i allmänhet godtagit förslaget om personalkontroll kommunalt anställda. Remissutfallet i fråga om länsav styrelsernas beslutanderätt är blandat.

Skälen för förslaget: I 3 § personalkontrollkungörelsen anges vilka har rätt att besluta personalkontroll. Listan pä

organ som om kontrollberättigade har ändrats flera gånger, senast genom en för-

fattningsändring den 1 december 1994 SFS 1994:1346. I huvudsak är befogenheten att företa personalkontroll begränsad till statliga

myndigheter även några enskilda organ har rätt att företa sådan men

kontroll, nämligen Allmänna Bevaknings AB numera Partena AB,

DAFA Data AB och Sveriges Radio AB. Kommunala myndigheter har för närvarande inte befogenhet att

företa personalkontroll. Frågan personalkontroll för kommunal

om

personal har framgått avsnitt 6.2.4 berörts bl.a. av civilför-

som av svarslagstiftningsutredningen CFL-utredningen i betänkandet SOU 1989:42 127f. Det civila försvaret. CFL-utredningen har anfört s.

bl.a. att ansvaret för beredskapsplaneringen i allt större utsträckning

förs över kommunerna samtidigt kravet samverkan mellan som kommunerna och andra är stort, vilket medför att kommunala organ befattningshavare kan behöva kännedom om förhållandena inom andra delar totalförsvaret. Sammanfattningsvis har CFL-utredav

ningen intagit ståndpunkten att personalkontroll bör kunna ske i fråga

kommunalt anställd personal. Samtidigt har utredningen underom strukit behovet kontroll bara kan gälla en begränsad krets att av anses tjänstemän i ledningsfunktioner. Exempel tjänstemän som kan beröras kontroll är enligt utredningen kommunala och landstingsav kommunala beredskapshandläggare, den ledande tjänstemännen i

kommunen eller landstinget normalt kanslichefen resp. landstings-

SOU 1994: 149 Registerkontroll 223

direktören, räddningschefen, cheferna för de tekniska förvaltningarna och chefen för socialförvaltningen samt sjukhusdirektören. Enligt

utredningen kunde det för kommunala och landstingskommunala tjänstemän bli aktuellt med placering endast i skyddsklass SÄPO-kommitten anslöt sig till uppfattningen att kommunal personal skulle kunna bli föremål för personalkontroll. Däremot ansåg kommittén att det för det stora antal myndigheter kommunerna som

utgör inte var lämpligt att kommunerna själva skulle självständig

ges befogenhet att besluta om kontroll. I stället borde beslutet underställas prövning av länsstyrelsen i det län där kommunen bevar lägen. Kommittén ville inte utesluta att det även för anställda inom kommuner och landsting blir fråga placering i högre skyddsom klasser än skyddsklass 2 SOU 1990:51 245f.. s. I den i föregående avsnitt berörda propositionen till lag civilt om försvar har regeringen anfört att det är angeläget att möjlighet skapas för kommuner och landsting att genomföra personalkontroll beträffande vissa känsliga befattningar prop. 199495:7 90. s.

Med hänsyn bl.a. till att huvudansvaret för beredskapsfrågorna i

framtiden kommer att ligga på kommunerna har vi inte funnit skäl till någon annan ståndpunkt i fråga behovet kontroll för komom av

munala befattningshavare. Vid sidan hanteringen sekret in-

av av

formation om beredskapsplaneringen föreligger behov kontroll

ett av också med hänsyn till att för totalförsvaret viktiga funktioner bl.a.

när det gäller energiförsörjningen handhas kommunerna. Vi

av anser i likhet med SÄPO-kommittén det inte bör att vara uteslutet med placering även i högre säkerhetsklasser.

Remissutfallet när det gäller SÄPO-kommitténs förslag

om att frågan om kontroll av kommunal personal skulle underställas länsstyrelserna för beslut har varit blandat. Enligt de kontakter vi har haft med företrädare för kommunerna torde också CFL-ut- - som redningen funnit frågan om en kontroll pålitligheten från säker- - av

hetssynpunkt bli aktuell endast för en begränsad krets befatt-

av ningshavare inom kommunerna. I varje fall gäller det tjänstemän som har tillgång till sekretessbelagd information. När det gäller kontroll till skydd mot terroristhandlingar kan kontrollen åtminstone teoretiskt komma att omfatta ett större antal än när det gäller hemlig personer information. Som vi har understrukit i det föregående bör emellertid kontroll i dessa situationer komma i fråga endast när andra skyddsåtgärder inte står till buds. Med hänsyn till det anförda bör hinder inte möta mot att låta beslutanderätten tillkomma kommunerna själva. Mot bakgrund av att kontrollfrågor denna art inte tidigare har av

handlagts inom kommunerna vill vi dock framhålla lämpligheten

av att samråd sker med länsstyrelsen eller med SÄPO inför beslut ett

224 Registerkontroll SOU 1994: 149

kontroll. Någon i lag föreskriven samrådsskyldighet bör emellerom tid inte vara nödvändig.

När det gäller registerkontroll vid myndigheter under regeringen

bör befogenheten att besluta kontroll förbehållas regeringen och om de myndigheter regeringen bestämmer. För riksdagen och dess som myndigheter bör beslutanderätten tillkomma riksdagens förvaltningskontor resp. myndigheterna. För närvarande finns det ett antal enskilda organ som har tillagts

befogenhet föranstalta personalkontroll. Som vi har anfört i

att om samband med frågan ansvaret för den slutliga bedömningen om det enligt vår mening i första hand myndighets-

avsnitt 8.3 är en

uppgift besluta placering i säkerhetsklass och om register-

att om kontroll. Att kontrollen sköts ett offentligt innebär också en av organ viss garanti skydd för den enskildes integritet. Huvudregeln bör om därför enskilda inte bör befogenhet att besluta om konvara att ges

troll. Denna princip bör dock inte upprätthållas undantagslöst. Det är

sålunda uppenbart att ett system innebär att en myndighet skulle som påverka valet medarbetare hos Sveriges Radio skulle vara ägnat av väcka tvivel företagets integritet och oberoende. För tilltron att om till företagets funktioner bl.a. nyhets- och informationsförsom medlare i krisläge är det viktigt att det inte råder någon tvekan ett företagets och medarbetarnas självständighet i förhållande till om utomstående. Den kontrollbefogenhet tillkommer Sveriges Radio som bör därför bestå. Sveriges Television numera är ett fristående som företag bör ha motsvarande rätt. Liknande undantagsregler är emellertid inte motiverade när det gäller övriga enskilda organ som i dag

har personalkontrollrätt.

I regleringen bör intas bestämmelse om att begäran om persoen nalkontroll får göras enskilt det föreligger särskilda av ett organ, om skäl. För närvarande kan skäl denna tyngd anses finnas bara såvitt av Även det för

gäller de två tidigare nämnda programföretagen. om

närvarande inte är fallet, kan det inte uteslutas att det i framtiden av liknande anledning kan uppkomma behov att andra enskilda av ge

kontrollrätt. Regeringen bör kunna meddela närmare före-

organ skrifter om detta. Motsvarande uppräkning kontrollberättigade organ som i dag av

finns i 3 § personalkontrollkungörelsen kan i fortsättningen anges i tillämpningsföreskrifter. Enligt den gällande ordningen får rege-

nu ringen delegera rätten besluta placering i den lägsta skyddsatt om klassen, skyddsklass till myndigheterna. Vi föreslår att delegation den näst högsta klassen, enligt vårt förslag säkerhetsklass även av skall möjlig. Det bör dock poängteras att det inte är säkert att vara

SOU 1994: 149 Registerkontroll 225

delegationsrätten bör utnyttjas generellt när det gäller säkerhetsklass 2. En viss differentiering är sannolikt motiverad. En myndighet eller annan som har rätt att bestämma om placering i säkerhetssklass, skall dokumentera vilka befattningar som avses.

10 SUA-företag m.m.

Vårt förslag: En bestämmelse om samråd mellan den beslutande myndigheten och den kontrollerades arbetsgivare införs när det gäller upphandling eller anlitande av enskilda företag för verksamhet inom totalförsvaret.

SÄPO-kommittén: Har inte något motsvarande förslag

Skälen för förslaget: Med tjänst jämställs enligt 1 § tredje stycket personalkontrollkungörelsen anställning eller uppdrag hos leverantör med vilken myndighet ingår avtal som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Detta innebär således att personalkontroll får ske även av anställda hos enskilda arbetsgivare vid upphandling av försvarsmateriel och liknande. I dessa fall bestämmer Försvarsmakten före den 1 juli 1994 ÖB placering i skydds- - - om klass 4 § fjärde stycket. När det gäller företag eller andra enskilda organ med funktioner inom totalförsvaret som utan att det är fråga om upphandling hanterar hemliga uppgifter som skall hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet beslutar regeringen eller den myndighet som rege-

ringen bestämmer om placering i skyddsklass 1 § fjärde stycket och

4 § fjärde stycket personalkontrollkungörelsen. Med stöd denna

av bestämmelse har t.ex. Post- och telestyrelsen och NUTEK fått rätt att

bestämma om skyddsklassplacering personal hos bl.a. Telia

av resp. kraftföretagen. Huvudprinciperna i det nuvarande systemet bör behållas. När det gäller upphandlingsfallen kan man dock fråga sig om det alltid är ändamålsenligt att Försvarsmakten är beslutande instans i kontrollfrågor även då det är en annan myndighet som gör upphandlingen. Görs upphandlingen av en statlig myndighet som har befogenhet att företa kontroll, bör denna myndighet ha rätt att vara beslutande även i fråga om anställda hos det företag som anlitas för upphandlingen. I praktiken torde upphandlingar av detta slag göras endast av organ som själva har rätt att besluta om registerkontroll. När det gäller upphandling som görs statliga bolag t.ex. av som Telia och Posten bör placering i säkerhetsklass och registerkontroll

f

226 Registerkontroll SOU 1994: 149

bestämmas den myndighet enligt 17 § beredskapsförordav som ningen är funktionsansvarig myndighet. Sådan myndighet bör också besluta i motsvarande frågor vid anlitande i andra fall av enskilda för uppgifter inom totalförsvaret jfr avsnitt 6.2.5.3. I fråga kommunalt ägda bolag som anlitas av kommunerna för om verksamhet betydelse för totalförsvaret bör det på motsvarande av sätt åligga kommunerna att besluta om registerkontroll. Vi vill understryka att det är myndigheten eller kommunen som har göra prövningen i det enskilda fallet. Det bör således inte föreatt komma att myndigheten eller kommunen fastställer mera allmänt hållna riktlinjer och därefter överlåter det enskilda organet att närmare besluta vilka befattningar som skall omfattas av dessa. om I det föregående har vi flera gånger betonat vikten av att det är den myndighet där den kontrollerade är anställd eller skall anställas som också skall bestämma vederbörande kan godtas från säkerhetssynom punkt. Den principen gäller emellertid inte i situationer av nu behandlat slag. Där är det i stället myndighet som avgör frågan. en Från försvarsindustrin och från fackligt håll har invänts mot det nuvarande systemet att arbetsgivaren måste få ett större inflytande över myndighetens ställningstagande i i säkerhetsbedömningen. Vi delar den uppfattningen anser samtidigt att det slutliga avgöranmen det måste myndighetens uppgift. Vi föreslår därför att det införs vara skyldighet till samråd mellan den beslutande myndigheten och den en enskildes arbetsgivare. Naturligtvis måste den information som lämut från myndigheten begränsas. Det bör dock vara möjligt att nas

delge företagets säkerhets- och personalansvariga åtminstone en bild

vilka uppgifter finns den kontrollerade. Om det anses av som om nödvändigt kan utlämnandet informationen förenas med förbehåll av mot att föra informationen vidare 14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen. Samtidigt kan myndigheten få ett bättre underlag för bedömningen att arbetsgivaren får tillfälle att framföra sina syngenom punkter om arbetstagaren.

8.11 Registerkontroll vid utlandsverksamhet

m.m.

Förslag: En undantagsregel införs enligt vilken det skall vara möjligt att företa kontroll även i andra fall än då det krävs av hänsyn till svenska intressen.

SÄPO-kommittén: Har inte något motsvarande förslag.

SOU 1994: 149 Registerkontroll 227

Skälen för förslaget: Det nuvarande systemet för personalkontroll

bygger på att kontroll endast får ske det behövs hänsyn om av till

totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Om det inte föreligger

något svenskt säkerhetsintresse, kan således någon kontroll inte ske.

När en representant för en svensk myndighet eller svenskt företag ett skall besöka eller eljest verka vid myndighet eller företag en ett utomlands förekommer det ibland att från utländsk sida ställer man

som krav att den inbjudnes pålitlighet från säkerhetssynpunkt kan

garanteras. En sådan garanti brukar kallas security clearance eller

certificat de sécurité. I fråga redan är personalkonom personer som trollerade lämnas i dag sådana intyg från myndigheten där den kon-

trollerade är anställd. Om i fråga inte redan är kontrollerad, personen förekommer det också att personalkontroll görs i anledning framav ställningen. Kontrollen beslutas i dessa fall regeringen. av Genom att utfärda ett intyg den kontrollerades pålitlighet åtar om sig svenska myndigheter ett visst den ansvar gentemot stat som har

gjort framställningen. Kontroller detta slag kan därför diskuteras.

av Med hänsyn till att det i olika internationella

sammanhang finns ett påtagligt behov av sådana klareringar, har vi dock funnit att det bör

vara möjligt att företa kontroll även i dessa situationer. Vi föreslår

därför en undantagsregel med innebörd registerkontroll får

att ske om det av särskilda skäl är påkallat hänsyn till försvarsindustriellt av samarbete eller av liknande orsak, svenska säkerannan trots att

hetsintressen inte är direkt berörda. Vissa begränsningar

bör gälla för att förhindra att rätten till registerkontroll i dessa fall blir vidmera sträckt än som annars gäller. Sålunda bör krävas det i den att stat

som har begärt kontroll finns ett kontrollsystem det

som motsvarar

svenska och att framställningen görs på grundval dessa regler.

av

Kontroll bör få företas endast under förutsättning den kon-

att som trollen gäller har eller har haft fast anknytning till Sverige. en mera Även då kontroll sker begäran av en annan stat bör självfallet ett villkor vara att den som kontrollen gäller har sitt samtycke. gett Det bör vara en uppgift för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att besluta i frågor slag. av nu avsett

228 Registerkontroll SOU 1994: 149

Övergång

8.12 till ett system för

säkerhetsklarering m.m.

Vårt förslag: Huvuddragen i det nuvarande systemet behålls. Säkerhetsklasserna skall knytas till anställning i stället för till

tjänst. Med anställning jämställs säkerhetskänslig verk-

annan samhet. Någon kontroll skall inte alltid vara nödvändig vid ny byte anställning. För att bl.a. underlätta internationellt samav arbete skall företagen säkerhetsprövning dokumenteras, om prövningen har omfattat registerkontroll.

Skälen för förslaget: Enligt våra direktiv ingår i uppdraget att redo-

förslag till lag personalkontroll bygger på s.k. säker-

visa ett om som hetsklarering security clearance och ligger i linje med vad - som tillämpas i många andra länder i Västeuropa. som avsnitt 5.3 har huvuddragen systemen för säkerhetskontroll i I av vissa europeiska samt i USA och Kanada redovisats. Undersökstater ningen får i och för sig visa att inget system stämmer överens anses svenska i alla enskildheter utan tvärtom kan notera flera med det man avvikelser i olika detaljer. Samtidigt förhåller det sig så att de system vi har studerat också skiljer sig sinsemellan i lika hög grad som som avviker från det svenska. Och såvitt vi har kunnat konstatera de pågår inga överväganden i riktning mot att harmonisera de olika

systemen. Enligt våra direktiv är det framför allt två punkter som vi haft

det behövs anpassning till det systemet för

att överväga om en security clearance. Den första dessa gäller knytningen till skyddsav

klassade tjänster. Vi har i det föregående avsnitt 8.4.1 redan funnit

starka sakliga skäl talar mot att slopa kopplingen mellan registeratt

kontrollen och de konkreta arbetsuppgifterna. Men vi har också

funnit det även enligt de utländska systemen finns ett tydligt att samband mellan kontrollskyldigheten och befattningen, även om

någon identisk motsvarighet till skyddsklass-säkerhetsklassystemet

inte finns. Några skäl att förändra grundlinjerna i det svenska syste-

underlätta internationell harmonisering finns det därför met för att en inte. andra punkten gäller gör den slutliga bedömningen Den vem som den kontrollerade skall godtas för säkerhetskänslig befattav om en ning. Ett alternativ till det nuvarande systemet är att ett från arbetsfristående med särskild expertkunskap på säkerhetsgivaren organ för prövningen. Även på denna punkt har vi i det området svarar

SOU 1994: 149 Registerkontroll 229

föregående avsnitt 8.3 vägt skälen för och emot ett sådant system

och därvid förkastat den alternativa lösningen. Vi har samtidigt funnit att de utländska systemen i princip inte skiljer sig från det svenska. Det slutliga bedömningen görs den myndighet där den av kontrollerade är anställd medan säkerhetstjänstens uppgifter är be-

gränsade till registerslagning och personutredning samt till frågan

vilka uppgifter som skall lämnas ut till den kontrollerande myndigheten, även om de uppgifter som länmas ut i några fall, inte men alltid, kan vara förenade med någon form uttalande i pålitlighetsav frågan från säkerhetstjänstens sida. Också i andra avseenden har vi funnit att likheterna i varje fall på mera principiella punkter mellan det nuvarande svenska systemet och de utländska motsvarigheterna är flera än skillnaderna. Kontrollen har väsentligen samma inriktning som den svenska med kontroll av uppgifter i polisregister och i högre skyddsklasser övriga - - av personliga förhållanden. Garantierna för insyn och kontroll är i huvudsak utformade efter principer enligt den svenska samma som regleringen. Även de olika nationella om systemen skiljer sig i olika detaljer

är vår samlade bedömning följaktligen den att det inte föreligger

några grundläggande skillnader mellan de utländska systemen och den svenska personalkontrollen. Vår slutsats är därför att det internationella perspektivet inte kan kräva några omfattande anses mera förändringar av det svenska systemet. Samtidigt har vi dock noterat att det punkt föreligger en en överensstämmelse mellan de utländska systemen skiljer dem från som det svenska, nämligen därigenom att prövningen ut i mynnar en

bedömning som visar att personen i fråga har godkänts för hantering

av hemliga uppgifter till viss nivå. Ibland manifesteras denna upp en bedömning i utfärdandet ett särskilt intyg eller med den engelska av termen en security clearance. Anledningen till denna ordning står att finna i den gemensamma NATO-bakgrunden. Inte minst med hänsyn till förekommande förflyttningar inom organisationen har det där funnits ett behov av att få dokumenterat att trots olikheter i personer fråga om nationalitet och bakgrund är godkända från säkerhetssynpunkt.

Med vårt förslag för säkerhetsprövning och registerkontroll

anser

vi att regleringen tydligare än enligt personalkontrollkungörelsen

ger uttryck för motsvarande bedömning att den kontrollerade har god-

känts för befattning med säkerhetskänsliga uppgifter. Den skillnad i

förhållande till det svenska systemet utfärdandet ett skriftligt som av intyg innebär är visserligen formell än saklig karaktär. av mera Samtidigt anser vi att det är ägnat att underlätta ett internationellt

230 Regiszerkontroll SOU 1994: 149

utbyte säkerhetsprövningen dokumenterades i de fall prövningen om

innefattat registerkontroll. På grundval sådan dokumentation

av en skulle security clearance kunna utfärdas, om en framställning en därom görs stat. Som framgått av avsnitt ll förekommer av annan det redan i dag att sådana bevis utfärdas på begäran av andra stater. Även för interna svenska förhållanden kan en sådan dokumentation visst värde. Konstruktionen kontrollsystemet innebär vara av ett av kontroll sker flera gånger, om denne har olika att av samma person sådan förutsätts för kontroll. Även funktioner som var och en är som vid byte anställning sker omkontroll oberoende av om vederav börande tidigare och endast för kort tid sedan blivit föremål för

personalkontroll i den gamla anställningen. Kontrollen tar resurser i

anspråk, inte minst för SÄPO:s del. Även behovet kontroll om av alltid måste vägas mot bakgrund av innehållet i arbetsuppgifterna, vi i likhet med SÄPO-kommittén att det bör finnas möjlighet anser underlåta kontroll i sådana fall där en sådan framstår som obeatt hövlig bakgrund att vederbörande nyligen har genomgått mot av kontroll och där det arbetsuppgifterna inte kan ställa andra nya anses krav på kontrollen än de tidigare. Även för dessa fall är det fördel en det finns dokumentation företagen säkerhetsprövning i de fall om om

denna innefattat registerkontroll.

Det bör framhållas att dokumentation av nämnt slag torde omen enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. fattas av sekretess Vi har vidare noterat att den svenska sekretessregleringen skiljer sig i vissa hänseenden från motsvarande regleringar i de länder vi har besökt. Som har framgått vår redovisning av de utländska av har dessa fler sekretessnivåer än sekretesslagen. Detta systemen vållar i allmänhet inte några bekymmer i samband med klarering av berörd personal. Från försvarsindustrin och FMV har emellertid påtalats vissa komplikationer som uppstår vid utbyte av information mellan å sidan svenska myndigheter och företag och, å andra ena sidan, deras motsvarigheter i utlandet. En svensk myndighet som innehar handlingar härrör från utlandet är vid sekretessprövsom

ningen alltid bunden sekretesslagens bestämmelser. För uppgifter

av omfattas sekretess står det dock myndigheten fritt att träffa som av avtal med utländsk myndighet vilka rutiner som skall t.ex. en om

gälla för hantering informationen. Ett sådant avtal kan givetvis

av inte påverka prövningen uppgifterna omfattas av sekretess. av om Däremot har vi kunnat konstatera att beteckningen hemlig på en handling delges utländsk myndighet eller ett utländskt företag som en ibland föranleder omfattande säkerhetsskyddsåtgärder än som är mer

påkallade. Detta beror då på att beteckningen hemlig antas mot-

Registerkontroll 231

svara secret trots att ett skydd motsvarande det anordnas för som

uppgifter vilka betecknats Confidential skulle tillräckligt.

vara De beskrivna problemen synes främst praktisk och vara av natur

framför allt röra tekniken för att översätta benämningen på olika sekretessgrader. Det kan knappast föreligga något hinder

mot att en

svensk myndighet som överför sekretessbelagda uppgifter till

ut-

landet, förklarar att hanteringsrutiner motsvarande vad gäller för

som Confidential är tillräckliga i ett visst fall. De praktiska svårigheterna bör även i övrigt kunna bemästras och torde inte behöva föranleda någon översyn sekretesslagens beav stämmelser. Som anförs i direktiven stämmer ordningen med skyddsklassade tjänster dåligt med utvecklingen inom arbetsrätten på det offentliga

området. I samband med ikraftträdandet den lagstiftningen för

av nya

statsanställda den l juli 1994 har tjänstebegreppet avskaffats

även inom den statliga sektorn.

Vårt förslag är att tjänstebegreppet inte heller skall användas

när det gäller registerkontrollen. Samtidigt är det vi redan tidigare som

har understrukit nödvändigt att även i fortsättningen behålla knyt-

en ning till arbetsuppgifterna. Därigenom blir fast och förutsystemet sebart. Någon anledning att ändra den grundläggande konstruktionen

finns det därför inte. I andra sammanhang har begreppet tjänst genomgående blivit ersatt av anställning. Vi föreslår därför

att registerkontrollen i första hand skall knytas till innehavet viss av en anställning. Systemet med skyddsklassade tjänster har dock medfört vissa

problem i den praktiska tillämpningen. Även om tillämpningsområdet

vidgats därigenom att uppdrag jämställts med tjänst, har konstruktionen medfört att det inte varit formellt tillåtet att företa personalkontroll i fråga om vissa andra verksamheter trots att kontrollbehovet på dessa områden kan ha varit lika stort. Belysande är de problem som

1994 års polisutredning har pekat i samband med det utbild-

nya

ningssystemet för polisaspiranter avsnitt 4.10. Även andra liknande exempel finns. Vi föreslår därför att med anställning skall jämställas annan verksamhet som uppdrag, utbildning under förutsättning

m.m. att verksamheten har placerats i säkerhetsklass. Det är också antagligt att sådan konstruktion kan underlätta en internationellt samarbete och utbyte, t.ex då kontroll begärs i

fråga

om en svensk medborgare i anledning kortvarig vistelse av en mera utomlands.

232 Registerkontroll SOU 1994: 149

8.13 Några övriga frågor

har överlämnat några ärenden till gäller fram-

Regeringen oss som

ställningar ändringar i personalkontrollkungörelsen. Två av dessa

om frågan de tidigare affärsverken Televerket och FFV avser om -

Telia FFV AB bör ha rätt till personalkontroll även

numera resp. efter bolagisering verksamheterna. Av skäl vi har anfört i det av som föregående 8.3 och 8.9 bör i princip såvitt gäller det

avsnitten statliga området endast myndigheter ha rätt till registerkontroll. Vi

inte det i de aktuella fallen finns tillräcklig anledning att anser att göra undantag från den principen.

har begärt bl.a. rätt enligt personalkontrollkungörelsen få

FMV att

företa inplacering i skyddsklass personal hos enskilda företag som

av

anlitas för upphandling. Enligt det nuvarande systemet är det För-

svarsmakten enligt 4 § fjärde stycket bestämmer i denna fråga. som

Genom vårt förslag att upphandlande myndighet skall ha rätt att bestämma placering i säkerhetsklass 2 och 3 och om register-

om

kontroll får FMV:s synpunkter anses tillgodosedda.

Sveriges Domareförbund har anfört att den nuvarande ordningen regeringen har den beslutanderätten i fråga om kontroll där yttersta domare inte är förenlig med principen om domstolarnas självav ständighet. Enlig förbundet bör frågan handhas av den enskilda domstolen själv eller enbart inom domstolsväsendets ram. Vi har förståelse för förbundets synpunkter anser samtidigt att motmen svarande invändningar kan mot de förbundet föreslagna resas av alternativen. Från andra synpunkter sett är det också till fördel att i sista hand ligger central nivå. Enligt vår mening får den ansvaret

nuvarande ordningen innebära tillfredsställande garantier för att

anses frågan handläggs med vederbörlig hänsyn till domstolarnas ställning

enligt grundlagen. l olika sammanhang har diskuterats möjligheterna att underrätta arbetsgivaren sådana omständigheter har inträffat efter föreom som

personal-registerkontroll och skulle kunna ge arbets-

tagen som

anledning till ändrad uppfattning i fråga den anställdes

givaren om från säkerhetssynpunkt jfr Justitieutskottets betänkande

pålitlighet

l99394JuU4 i anledning motion, 199293 Ju405, i denna av en fråga.

Enligt nuvarande ordning antecknas uppgifter om personer med

befattningar i skyddsklass 1A och 1B i SÄPO-registret. Däremot sker

inte någon motsvarande registrering i fråga om skyddsklass 2. Detta förhållande hänger med att den skyldighet som följer av samman 22 § anmäla det beslut i anställ-

personalkontrollkungörelsen att

ningsfrågan personalkontrollen har föranlett endast gäller för

som

SOU 1994: 149 Registerkontroll 233

statliga myndigheter. Det innebär att någon anmälan inte sker i de ärenden som gäller anställda hos enskilda företag som anlitas t.ex. för upphandling och denna ärendegrupp är en av de till antalet mest betydande. Det är i och för sig önskvärt att en kontinuerlig uppföljning av alla personer i säkerhetsklassade anställningar eller motsvarande kan ske. En sådan ordning skulle förmodligen minska behovet av omkontroller. Det skulle å andra sidan kräva omfattande arbete hos SÄPO ett som inte ryms inom nuvarande resursramar. Samtidigt skulle det också förutsätta att enskilda företag med säkerhetsklassade anställningar fick skyldighet att rapportera olika förändringar i fråga om organisation och enskildas anställningsförhållanden. Vi är inte helt övertygade om att fördelarna för närvarande skulle överväga nackdelarna med den ökade byråkratisering som skulle bli följden av en sådan rapporteringsskyldighet. Det får tills vidare anses tillräckligt att det finns ett system för bevakning av de mera känsliga befattningarna i säkerhetsklasserna l och Vi föreslår därför inte några ändringar i den nuvarande ordningen. Samtidigt vill vi framhålla att det på sikt är önskvärt att man överväger möjligheterna att bygga upp smidiga rutiner så att motsvarande bevakning av samtliga skyddsklassade befattningar blir möjlig. Slutligen har vi övervägt om de kontrollregler som i dag är föreskrivna för anställning m.m. i auktoriserade bevakningsföretag bör föras över till den av oss föreslagna säkerhetsskyddslagen. Som har framgått av avsnitt 4.9 tillämpas personalkontrollkungörelsen i vissa delar även vid länsstyrelsernas prövning av befattningshavare i sådana företag. Prövningen enligt lagen om bevakningsföretag är dock avsedd för delvis andra syften än som omfattas av vår reglering. För åskådlighetens skull är det också till fördel om regleringen av prövningen av anställda i bevakningsföretag hålls samlade. Vi anser därför att det systemet bör behållas även i fortsättningen. Redaktionella ändringar bör dock ske av 9 § i den till lagen om bevakningsföretag hörande förordningen i syfte att anpassa bestämmelsen till våra förslag.

Övriga

frågor

9.1 Säkerhetsskydd för annat ändamål än

skydd av rikets säkerhet

Vårt förslag: Som har utvecklats i avsnitt 6 bör regeringen före-

skriva att statliga myndigheter skall vidta säkerhetsskyddsåtgärder

för vissa andra hemliga uppgifter än sådana som rör rikets säkerhet.

9.1.1 Allmänt skyddsvärda intressen

om

I avsnitt 6.2 har vi slagit fast att en lag om säkerhetsskydd inte bör syfta till att skydda andra sekretessintressen än sådana rör rikets som säkerhet. I vissa fall kan det emellertid finnas ett behov tvingande av regler för statliga myndigheter att vidta åtgärder för att skydda även andra hemliga uppgifter. Något motsvarande behov har vi inte funnit inom de kommunala verksamheterna. En utvidgning skyddet kan av inte ligga till grund för registerkontroll av personer får del som av sådana uppgifter. Bestämmelserna kan därför meddelas regeringen av i förordning eller genom särskilt beslut. Det har inte varit möjligt för oss att inventera alla områden inom den statliga förvaltningen där särskilt skyddsvärda uppgifter förekommer. I det föregående har nämnts sådana uppgifter omfattas som

av sekretess av hänsyn till rikets centrala finanspolitik, penningpolitik

eller valutapolitik. Näringslivets uppgiftsskyldighet till det allmänna har också nämnts. Det kan gälla frågor rör produktkontroll, som miljöprövning, arbetarskydd, statistikinsamling m.m. Sådana uppgifter behöver i och för sig inte vara sekretessbelagda eller hemens liga enligt lagen om företagshemligheter. Som vi tidigare har påpekat kan emellertid myndigheterna vid uppgiftsinhämtning detta slag få av del av information som är vital för ett visst företags överlevnad. Uppgifter som rör en viss produkts sammansättning kan resultavara tet av ett mångårigt forsknings- och utvecklingsarbete i vilket stora belopp har investerats. Det säger sig självt att uppgifter av detta slag kan vara begärliga för inhemska och utländska konkurrenter. Exem-

236 Övriga frågor

pel på myndigheter som eventuellt bör åläggas ett särskilt säkerhetsskydd på denna grund är Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Produktkontrollnärrmden m.fl. Behov tvingande regler kan också tänkas föreligga i situationer av där det för att värna den enskildes integritet är angeläget att särskilda hanteringsrutiner iakttas. Hanteringen av personuppgifter på ADBmedia regleras i Datalagen men för den enskilde känsliga uppgifter förekommer naturligtvis även utan att de förs med hjälp av ADB. Såvitt gäller uppgifter om vård inom hälso- och sjukvården finns i dag för övrigt regler av liknande slag i patientjournallagen 1985: 562. Med dessa exempel har vi endast velat peka några verksamheter där ett skyddsbehov kan föreligga. Ett slutligt ställningstagande förutsätter djupare insikt i och närmare analys av de beskrivna en verksamheterna. På två områden anser vi oss dock kunna föreslå att verksamheten skall omfattas av säkerhetsskyddsförordningen. Det gäller den i 6.2.3.2 berörda utrikessekretessen samt uppgifter inom området för post- och telekontroll. Argumenten beträffande utrikessekretessen har redovisats förut. Skälen för att säkerhetsskyddsbestämmelser införs på post- och teleområdet redovisas i det följande.

9.1.2 Teleområdet

Regler hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns i om 27 kap. rättegångsbalken. I korthet innebär reglerna att hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning angående brott för vilket minimistraffet är fängelse i två år eller mer eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om gärningen är belagd med straff. Den får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet lämnas om vilka samtal som har expedierats till eller från en viss telefonapparat eller teleanläggning eller sådan anläggning avstängs för samtal eller att en meddelanden. För hemlig teleövervakning krävs att någon är skäligen misstänkt för brott för vilket straffet är fängelse i sex månader eller Hemlig teleövervakning får därutöver tillgripas vid skälig mer. misstanke vissa narkotikabrott. I övrigt gäller samma bestämrnelom för hemlig teleövervakning som för hemlig teleavlyssning. ser Härutöver kan hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning komma till användning enligt 1952 års lag med särskilda bestämmeltvångsmedel i vissa brottmål. Den nämnda lagen gör det ser om möjligt att tillgripa de aktuella tvängsmedlen för andra brott än som framgår rättegångsbalken, nämligen vissa brott mot rikets säkerhet av

Övriga frågor 237

inbegripet våldsbrott som riktas mot företrädare för statsledningen - -

vissa högmålsbrott och vissa allmänfarliga brott samt försök, för-

beredelse och stämpling till dessa brott. Slutligen kan hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning beslutas enligt lagen 1991:572 särskild utlänningskontroll. om Förutsättningen är att det föreligger synnerliga skäl och beär av tydelse för att utröna om utlänningen eller organisation eller en grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som innebär vâld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse i två år inte är föreskrivet. Beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning meddelas av rätten på begäran av åklagare. Beslut enligt lagen särom skild utlänningskontroll meddelas av Stockholms tingsrätt begäran av Rikspolisstyrelsen eller polismyndighet. Sedan rätten meddelat beslut om att åtgärden får vidtas, kopplas avlyssningsutrustningen in genom teleföretagets försorg. Avlyssning på band sker hos polisen, såvitt gäller utredningar rör rikets säkerhet, alltid hos SÄPO. som Den snabba tekniska utvecklingen inom teleområdet har fått konse-

kvenser för teleavlyssningen inom brottsbekämpningen. Övergången

från analog till digital teknik, den optiska tekniken, utvecklingen av mobiltelefonin och utbyggnaden av AXE-växlar är exempel på tekniska landvinningar som har medfört komplikationer för användningen av detta tvångsmedel. Dessa frågor har belysts Datastraffav rättsutredningen SOU 1992:110 s. 423ff. Av betydelse i detta sammanhang är också avmonopoliseringen av telemarknaden. Tidigare var Televerket som ensam operatör på marknaden det enda organ utanför de rättsvårdande myndigheterna som kom i kontakt med sekretessbelagda uppgifter som rörde hemlig teleavlyssning. Antalet operatörer på den svenska telemarknaden ökar nu i snabb takt. En fråga som har varit föremål för livlig diskussion är om operatörerna enligt särskilda villkor i koncessionen skall vara skyldiga att ombesörja telefonkontroll eller sådan kontroll är om en tjänst som polisen skall upphandla på samma sätt som andra tjänster. Frågan har särskilt mot bakgrund av den snabba tekniska utveck- lingen på området stor ekonomisk betydelse. - Inom Justitiedepartementet har nyligen påbörjats en översyn av frågor som rör teleavlyssning och teleövervakning i belysning den av snabba tekniska utvecklingen och de marknadsrelaterade förändringar som äger rum inom teleområdet. Oavsett vilken lösning dessa och andra hithörande frågor i framtiden får, kan konstateras att det kommer att finnas ett antal operatörer som kommer i kontakt med frågor som rör hemlig teleavlyss-

i

238 Övriga frågor

ning. Utredningar rör rikets säkerhet innehåller sekretessbelagda som uppgifter faller inom säkerhetsskyddets ram. Som vi tidigare har som påpekat vi att hemliga uppgifter detta slag även i andra anser av brottsutredningar än sådana rör rikets säkerhet har ett betydande som skyddsvärde. Det gäller inte bara uppgifter som avser det egentliga innehållet i telefonsamtalen utan naturligtvis även uppgifter om på vilka abonnemang teleavlyssning sker. Såväl den enskildes behov av integritetsskydd det allmännas behov av skydd mot insyn i utsom

redningar denna allvarliga art talar för att sådana uppgifter hante-

av ras med stor omsorg.

1.3 Postkontroll

Motsvarande kan anläggas när det gäller skyddsvärdet av resonemang hemliga uppgifter som rör postkontroll. Postkontroll innebär att rätten på talan förundersökningsledaren beslutar att försändelse av får tas i beslag och väntas komma in till ett befordringssom som företag, får hållas kvar till dess frågan om beslag har prövats 27 kap. 9 § RB. Ett beslut postkontroll delges i allmänhet postom mästare på orten som ombesörjer att försändelserna kvarhâlls. I undantagssituationer kan det också bli aktuellt att kvarhålla försändelpå andra befordringsföretag, såsom rederier eller järnvägsföretag. ser

Avmonopoliseringen av postverksamheten kan även innebära att

antalet enskilda blir berörda av beslut om postkontroll organ som kommer att öka.

9.1.4 Sammanfattning och konsekvensbeskrivning

Uppgifter beskrivet slag har således ett betydande sekretessav nu och skyddsvärde, både för att tvångsmedlet skall vara framgångsrikt och för att det i sådana sammanhang är särskilt angeläget att värna den enskildes integritet. Mot denna bakgrund föreslår vi att det i en säkerhetsskyddsförordning tas in en bestämmelse att säkerhetsny skyddet hos statliga myndigheter skall omfatta även uppgifter som omfattas sekretess och rör hemlig teleavlyssning, hemlig teleav som övervakning och kvarhållande av försändelse befordringsföretag.

Bestämmelsen får följande konsekvenser.

Statliga myndigheter blir skyldiga att hantera hemliga uppgifter post- och telekontroll sätt som hemliga uppgifter som om samma rör rikets säkerhet eller rikets förhållande till främmande makt.

Övriga frågor

Bestämmelsen får i första hand betydelse för myndigheterna inom rättsväsendet, polis, åklagare och domstolar samt för tullen.

2. Säkerhetsskyddet hos enskilda operatörer hanterar uppgifter

som om tvångsmedlen skall regleras i avtal på sätt vid samma som upphandling av betydelse för rikets säkerhet. Det innebär att operatören får träffa ett säkerhetsskyddsavtal. Sådant avtal kan redan ha träffats såvitt rör uppgifter som rör rikets säkerhet. Förändringen består då i att avtalet görs tillämpligt på de ytterligare uppgifter i som avses bestämmelsen.

Även om de brottsutredningar varom nu är fråga inte rör rikets säkerhet, bedömer vi att det är mest ändamålsenligt att uppgiften att träffa säkerhetsskyddsavtal anförtros SÄPO. Genom att ansvaret samlas på en myndighet kan kravet på enhetlighet tillgodoses, samtidigt det hos SÄPO finns nödvändig kunskap och erfarenhet som om både säkerhetsskydd och de aktuella tvångsmedlen. I avsnitt 7.2 har vi föreslagit att varje myndighet och kommun skall åläggas att genom en säkerhetsanalys kartlägga vilka skyddsvärda uppgifter som hanteras vid den myndigheten eller kommunen. egna Det kan tänkas att man vid sådan analys finner att uppgifter eller en

förhållanden av annat slag än de i säkerhetsskyddslagstift-

som anges ningen har ett högt skyddsvärde. Myndigheten eller kommunen kan

då välja att tillämpa säkerhetsskyddsåtgärderna även för dessa andra

skyddsvärda intressen. En sådan åtgärd innebär för den enskilda myndigheten eller kommunen utvidgning säkerhetsskyddet en av men påverkar i och för sig inte den legala definitionen säkerhetsav

skyddets tillämpningsområde.

9.2 Säkerhetsskydd i den kommunala

verksamheten

En lag om säkerhetsskydd gör det nödvändigt för kommuner och landsting att klarlägga vilka delar av deras verksamhet är sådana som att lagen blir tillämplig på dem. Vad det handlar är alltså slå om att

fast vilka verksamhetsgrenar hanterar uppgifter information

som av betydelse för rikets säkerhet eller utan att så är fallet ändå måste skyddas mot brott som kan hota rikets säkerhet eller mot terroristattacker. Det bör kanske påpekas att denna skyldighet delvis inträder redan till följd av den föreslagna lagen civilt försvar, denna om om

träder i kraft före lagen säkerhetsskydd. Lagen civilt försvar

om om ålägger varje kommun att till att det inom dess verksamhetsse

240 Övriga frågor sou 1994:149

område finns ett tillfredsställande säkerhetsskydd för uppgifter ch

förhållanden betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i av övrigt 9 kap. 1 §. Totalförsvaret den verksamhet är nödvändig för att avser som förbereda landet inför hot och för att ställa samhället till yttre om Under krig omfattar totalförsvaret hela den verk-

krigsförhållanden. samhet då skall bedrivas. De flesta kommunala angelägenheter

som

skall fullgöras även under krigsförhållanden. Innebär då utvidgningen

bestämmelserna säkerhetsskydd till den kommunala sfären att av om

alla den mångskiftande kommunala verksamheten kommer

grenar av

omfattas lagstiftningen om säkerhetsskydd

att av Frågan har inte något enkelt Det sammanhänger bl.a. med att svar.

säkerhetsskyddslagen har flera syften. Den skall för det första skydda hemliga uppgifter rör rikets säkerhet, för det andra skydda not

som och andra brott kan hota rikets säkerhet, och

spioneri, sabotage som för det tredje skydda mot politiskt motiverat våld, även när sådant

våld förövas brottsliga gärningar inte kan sägas lota genom som

säkerhet. Det är fullt möjligt att ett skydd måste etableras för

rikets endast eller två dessa hot. Skälen för ett säkerhetsatt möta ett av

skydd kan följaktligen olika för skilda verksamheter.

vara

Uppgifter måste skyddas med hänsyn till rikets säkerhet är

som sådana är underkastade sekretess enligt vissa bestämmelseri 2 som

och 5 kap. sekretesslagen. I den primär- och landstingskommunala

verksamheten torde det i huvudsak uppgifter som är underkätavara de den s.k. försvarssekretessen i 2 kap. 2 § blir aktuella. Såcana som uppgifter hanteras sedan länge kommuner och landsting. Erfarenav

het att pröva förutsättningarna för att hemligstämpla handlingar

av betydelse för rikets säkerhet finns alltså redan. Det som kan vara av bör bli relativt enkelt att avgränsa de verksamheter där sådana upp-

gifter hanteras. Vad säkerhetsskyddslagen medför i dessa fall år en skyldighet att

vidta sådana åtgärder till skydd för uppgifterna som föreskrivs i lagen, dvs. informationsskydd, tillträdesbegränsning, säkerhetspröv-

ning, utbildning och kontroll. Det är otvivelaktigt så att det är skyldigheten företa säkerhetsprövning innefattande registerkonroll att innebär den ingripande nyheten. Någon erfarenhet av som mest sådana ärenden finns i regel inte på det kommunala hantering av fältet. Ett fastställande vilka får del av hemliga uppgifter av personer som

i sådan omfattning att de skall underkastas registerkontroll torde

normalt inte föranleda några större svårigheter, inte heller placei säkerhetsklass. Svårigheter kan däremot förutses när regisringen terkontrollen i visst fall resulterar i att kommunenlandstinge: får ett

Övriga frågor 241

information om att registren innehåller uppgifter den kontrolleraom de. Det yttersta ansvaret för ett beslut med anledning av utfall vid en registerkontroll vilar på kommunens eller landstingets styrelse. Hanteringen av registerkontrollärenden förutsätts emellertid normalt vara en uppgift för den säkerhetsansvarige som enligt 7 § i förslaget till säkerhetsskyddsförordning skall finnas direkt under ledningen. Det blir alltså denne som får del av uppgifterna från RPS och som har att ta ställning till vad de bör föranleda. En kontakt med den som är ansvarig för säkerheten i den förvaltning i vars regi verksamheten bedrivs får i regel anses nödvändig. Om kontrollen föranletts av att nyanställning skall ske en säkerhetskänslig befattning, bör de säkerhetsansvarigas bedömning av om en tilltänkt kandidat är att anse som pålitlig normalt vara tillräcklig. Annorlunda gestaltar sig situationen om uppgifter lämnas ut vid en registerkontroll beträffande en redan anställd. Oftast torde visserligen även i sådana fall ärendet kunna hanteras enbart de säkerhetsav ansvariga. Utfallet vid en registerkontroll avser nämligen i det övervägande antalet fall uppgifter om brottmålsdomar. Vilken betydelse sådana uppgifter skall tillmätas vid bedömning pålitligav en persons het kan naturligtvis inte besvaras generellt. Men uppgifter om smärre brott torde normalt inte föranleda något ingripande mot den anställde, särskilt inte om den brottsliga gärningen ligger längre tillbaka i tiden. En dom på rattfylleri säger kanske normalt inte så mycket om en persons pålitlighet att den bör föranleda åtgärder. Men den kan utgöra en varningssignal om bakomliggande förhållanden, framförallt alkoholmissbruk som de säkerhetsansvariga har anledning att undersöka närmare. Ett utfall beträffande en redan anställd kan sålunda föranleda ett behov från arbetsgivarens sida att hålla ett samtal med den kontrollerade. Uppgifter som lämnas ut vid registerkontroll är i och för sig underkastade sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen. I den mån sekretessen gäller uteslutande till skydd för den enskilde fallet är som med uppgifter om domar föreligger inte något hinder mot ett samtal. Den kontrollerade har redan genom Rikspolisstyrelsens försorg underrättats om att sådana uppgifter kommer att lämnas till arbetsgivaren i anledning av registerkontrollen. Annorlunda förhåller det sig onekligen när uppgifterna som lämnats ut inte kunnat delges den som kontrolleras. Anledningen kan vara att personen i fråga förekommer i ett sammanhang där utredning om landsskadlig verksamhet pågår och ett utlämnande information av om detta till den som är berörd av utredningen skulle försvåra möjligheterna att avslöja allvarlig brottslighet. Det är särskilt i fall som

242 Övriga frågor

dessa grannlaga uppgift att avgöra om en person skall få fortsätta en att fullgöra sina uppgifter eller om en omplacering måste ske eller -

för det fall detta inte är möjligt en uppsägning av vederbörande

från anställningen måste äga rum. Att resultatet av en registerkontroll kan sådant att det kan utgöra saklig grund för uppsägning eller vara till och med avsked råder det ingen tvekan om. I vissa, erfarenhetsmässigt sällsynta fall måste arbetsgivaren vara beredd att sätta samhällets skyddsintresse i första hand och vidta de åtgärder som krävs. Det låter sig knappast göra att lämna riktlinjer för när ett utfall måste föranleda att den det gäller skiljs från sin tjänst. Omständigheterna i det särskilda fallet måste bli avgörande. I 49 § i förslaget till säkerhetsskyddsförordning föreskrivs att om statlig myndighet finner att vad som framkommit vid registeren kontrollen visar att den som är anställd vid myndigheten måste anses olämplig för sin befattning, skall myndigheten anmäla förhållandet till chefen för det departement till vilket myndigheten hör. Syftet härmed är inte att överlämna avgörandet till regeringen utan endast att skapa garantier för att den politiska ledningen blir informerad. Helt uteslutet torde det dock inte vara att regeringen fattar beslut i myndighetens ställe med anledning av anmälan. På motsvarande sätt bör ledningen för kommun eller ett landsting, när fråga uppkomen att skilja en arbetstagare från hans befattning, informeras om mer om det tilltänkta beslutet och kunna ta över ansvaret för beslutet. Den har att fatta beslut i ett ärende om omplacering eller som uppsägning kan tänkas ha behov att samråda med en utomstående om vilka åtgärder är påkallade. En naturlig kontaktpunkt får i så fall som

anses vara den säkerhetsansvarige vid länsstyrelsen i länet. Läns-

styrelserna har sedan länge betydande erfarenhet av hanteringen en av säkerhetsfrågor. En verksamhet, i vilken det finns uppgifter hänsyn till som av

rikets säkerhet skall hållas hemliga, måste normalt omgärdas också

med andra skyddsåtgärder än registerkontroll, främst naturligtvis informationsskydd kanske också tillträdesbegränsning. Den men

sistnämnda åtgärden kan inte sällan påkallad för att hindra

vara

tillträde obehöriga till anläggning, där hemliga uppgifter

av en visserligen inte hanteras där verksamhet bedrivs som kräver men en skydd mot sabotage eller andra brott med politiska förtecken. Det är naturligt att prövningen frågan om tillträdesbegränsning skall av i sådana fall är starkt beroende av den föreliggande hotarrangeras

bilden. I tider politisk och stigande utrikespolitiska spänningar

av oro ökar behovet av förebyggande åtgärder som under lugnare perioder kan framstå obehövliga. Det torde gälla för såväl kommunala som statliga anläggningar att behovet tillträdesbegränsning i fredssom av

SOU 1994: 149 Övriga frågor

tid i vissa fall kan kräva ett så omfattande skydd anläggningen att förklaras utgöra skyddsobjekt enligt skyddslagen, i andra fall att begränsningen av tillträdet görs betydligt mindre omfattande eller

framstår som helt obehövlig. Den som blir direkt under kommun- eller landstingsledningen ansvarig för säkerheten får nyckelfunktion i säkerhetsskydds-

en

frågor, inte minst i samband med att den lagstiftningen introdu-

nya

ceras. Ansvaret för att den kartläggning säkerhetskänslig verksam-

av het kommer till stånd som behandlats förut bör åvila den säkerhetsansvarige. Det år till denna funktion uppgiften skapa som att en

helhetssyn beträffande säkerhetsskyddet i kommunenlandstinget knyts. Ansvaret för att utbildning i förvaltningarna

arrangeras bör

vila på den säkerhetsansvarige liksom den viktiga uppgiften kon-

att trollera att en tillfredsställande nivå upprätthålls i skyddet.

3 Tillsyn

Vårt förslag: Försvarsmakten och Säkerhetspolisen skall kon-

trollera säkerhetsskyddet hos myndigheter och kommuner. Myn-

dighet som år funktionsansvarig enligt beredskapsförordningen

ges

ett visst tillsynsansvar över företag.

Skälen för förslaget: Av förslaget till säkerhetsskyddslag framgår att

kontroll av det egna säkerhetsskyddet är skyldighet åvilar den en som som blir underkastad lagens bestämmelser, dvs. såväl statliga myn-

digheter, kommuner och landsting enskilda företag. När det

som

allmänna driver verksamhet i form bolag, förening eller stiftelse

av är huvudmannen ansvarig för kontrollen företagets säkerhetsav skydd.

Med tillsyn menas utövande kontroll över verksamhet. av annans

Enligt den nu gällande säkerhetsskyddsförordningen utövas kontroll

av säkerhetsskyddet hos statliga myndigheter under Försvarsdeparte-

mentet med vissa angivna undantag Försvarsmakten och hos av övriga statliga myndigheter utom Justitiekanslern Säkerhetsav polisen.

Någon ändring i uppgiftsfördelningen mellan Försvarsmakten och

SÄPO inte påkallad synes vara såvitt avser kontrollen säkerhetsav

skyddet hos statliga myndigheter. För kommunernas och landstingens

vidkommande är en uppdelning tillsynsansvaret knappast påkallad. av Det synes naturligast att tillsynen utövas SÄPO. Uppgiften av innebär ett inte obetydligt merarbete för SÄPO.

244 Övriga frågor

Vad därefter gäller tillsynen över enskild är situationen för nära-

rande den enligt SUA-bestämmelserna att kontroll och uppföljning aw

säkerhetsskyddet skall utföras den beställande myndigheten. Konav förutsätts enligt bestämmelserna kunna utföras även av Förtrollen svarsmakten och SÄPO gemensamt genom det organ, Industriskycklsmyndigheterna bildat. Någon grund för att bibehålla gruppen, som konstruktionen föreligger inte myndigheterna bör även i den men fortsättningen skyldiga att utöva tillsyn över enskilda som cmvara

säkerhetsskyddsbestämmelser. Några andra generella be-

fattas av stämmelser ansvaret för kontroll säkerhetsskydd hos enskilda om av finns inte. Även framdeles bör kontroll säkerhetsskyddet hos anbudsgivare av och leverantörer utföras den beställande statliga myndigheten eller av

kommunenlandstinget vid upphandling när avtal om säkerhetsskydd

har träffats. När avtal i andra fall har träffats om att lagen skall vara tillämplig på enskild verksamhet är det naturligt att lägga tillsynsskyldigheten på den myndighet är funktionsansvarig enligt beredsom Myndigheter med funktionsansvar skall

skapsförordningen. som

framgått tidigare åläggas för att avtal säkerhetsskydd ett ansvar om

träffas det inte är fråga upphandlingssituation och före-

när om en inte heller grund är skyldigt att vidta säkerhetsskyddstaget annan

åtgärder. Ansvaret för uppföljning bestämmelserna i det avtal som

av träffats bör då också vila den funktionsansvariga myndigheten. Liksom hittills bör tillsyn kunna utövas även av Försvarsmakten och SÄPO över säkerhetsskyddet i enskild verksamhet. Det är själv-

angeläget initiativ till kontroll och genomförande av kontroll

klart att

och uppföljning sker i samråd med den upphandlande eller primärt

ansvariga myndigheten så att kollisioner och missförstånd undviks. bestämmelse detta har tagits in i förslaget till säkerhetsskydds- En om förordning. kan många gånger rationellt att Försvarsmakten och Det vara SÄPO kontroller Överhuvud taget bör kon-

genomför gemensamt. trollverksamheten präglas samsyn mellan tillsynsmyndigheter-

av en Försvarsmakten och SÄPO för En lämplig ordning kan vara att na.

varje verksamhetsår gemensamt planerar den tillsynsverksamhet som

bör ske. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i förord-

ningsförslaget. SÃPO:s och Försvarsmaktens kontrollverksamhet bör i övrigt ske enligt de riktlinjer i huvudsak gäller för verksamheten i dag. Det som innebär följande. En överenskommelse träffas med den aktuella myndigheten eller kommunen tidpunkten för kontroll. Tillsynsom myndigheten upplyser vad kommer att kontrolleras och om som delger samtidigt erfarenheter från tidigare kontroller. Den kontrolle-

soU 1994:149 Övriga frågor 245

rade myndigheten eller kommunen skickar i god tid in sina interna säkerhetsskyddsföreskrifter. Kontrollprogrammet görs upp tillsammans med den kontrollerade. Därigenom ges tillfälle att ta upp sådana frågeställningar som den kontrollerade känner sig osäker på eller inte behärskar. Kontrollen avslutas med en genomgång av de preliminära resultaten. Härvid bör någon ur myndighetens eller kommunens ledning närvara. Resultatet av kontrollen redovisas i protokoll och uppföljning för att konstatera att brister rättats till sker inom viss tid. Vårt förslag om skyldighet att upprätta en säkerhetsanalys medför ett nytt inslag i tillsynsverksamheten. I den delen bör kontrollen omfatta både att en analys har upprättats och att slutsatserna i den har kommit till uttryck i det praktiska säkerhetsskyddsarbetet.

9.4 Rådgivning

Ansvaret för säkerhetsskyddet inom en myndighet eller kommun ligger på myndighetens eller kommunens ledning. SÄPO:s och Försvarsmaktens ansvar för säkerhetsskyddet hos andra organ är begränsat till att utöva tillsyn och att meddela allmänna råd. I det föregående har berörts den regelgivning som ankommer på SÄPO och Försvarsmakten inom sina ansvarsområden. Dessa regler bör normalt utfärdas i form av allmänna råd, även om lagen öppnar möjlighet för regeringen att till myndighet vid behov delegera sin rätt att meddela föreskrifter för tillämpningen av lagen. I det följande behandlas den râdgivningsskyldighet som i särskilda fall ankommer på SÄPO och Försvarsmakten. Dessa råd kan information avse om säkerhetsrisker och säkerhetshotande verksamhet samt utbildning och rådgivning om säkerhetsskyddets omfattning, utformning och organisation. I motsats till den gällande säkerhetsskyddsförordningen finns i våra

författningsförslag ingen uttrycklig bestämmelse som ålägger För-

svarsmakten eller SÄPO meddela myndigheterna råd i särskilda att fall. Någon ändring i sak är emellertid inte åsyftad. Det får anses falla inom tillsynsmyndigheternas ansvar att i möjligaste mån biträda myndigheter och andra med råd om säkerhetsskydd. Det bör dock understrykas att någon rådgivning i enskilda registerkontrollärenden inte heller enligt den föreslagna regleringen är möjlig. Det följer av 22 § säkerhetsskyddslagen. För att myndigheter, kommuner och företag skall kunna bedriva sitt säkerhetsskyddsarbete på ett ändamålsenligt sätt är det nödvändigt att man har tillräcklig kunskap om vad som behöver skyddas inom

246 Övriga frågor

den egna verksamheten och vilka angrepp som kan tänkas ske. Här fullgör SÄPO och Försvarsmakten viktig uppgift. Tillsynsmyndigen heterna informerar om främmande underrättelseverksamhet, om terrorism och om subversiv verksamhet. Sådan information kan ge t.ex. följande frågor: Vilka länder har behov av vårt lands svar teknologiska kunnande Vad har dessa länder för underrättelsetjänst och hur arbetar de Vilken annan information inom den egna verksamheten kan särskilt begärlig för främmande makt Vilka vara terrorist- och subversiva hot föreligger mot den aktuella verksamheten Det bör påpekas att den beställande myndigheten vid SUA-upphandlingar också kan ha betydande insikt i hur hotbilden i det aktuella fallet ser ut. Det är i första hand den beställande myndigheten som vet vad som är föremål för sekretess och vad som bör skyddas. Vid sådan information kan det uppkomma behov av att delge även uppgifter som omfattas av sekretess. Information kan i sådana situationer ändå vara möjlig med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Denna bestämmelse medger att uppgifter lämnas ut

till myndigheter i sådana fall där det är uppenbart att intresset av att

uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som uppgifterna skall skydda. När det gäller delgivning av hemlig information till företag bör möjligheten att lämna ut uppgiften med förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen uppmärksammas. Härutöver biträder SÄPO och Försvarsmakten med rådgivning om säkerhetsskyddets omfattning, utformning och organisation. I avsnitt 3.8 har beskrivits hur SÄPO:s utåtriktade säkerhetsskyddsarbete har ändrat inriktning från rent polistekniska frågor såsom lås och larm till mer övergripande rådgivning. Sådan generell rådgivning fyller en viktig utbildningsfunktion och innefattar exempelvis:

säkerhetsskyddets regelsystem ansvarsförhållanden metoder att genomföra säkerhetsanalys organisation och administration av säkerhetsskyddet metoder för genomförande av internkontroll metoder att höja säkerhetsmedvetandet inom företaget metoder att företa personbedömning vid nyrekrytering. -

Denna typ rådgivning har närmast formen av utbildning. Rådav givning och utbildning av detta slag tillhandahålls också i samband med kontroll. Härutöver kan SÄPO och Försvarsmakten också lämna råd på begäran av den enskilda myndigheten, kommunen eller företaget.

Övriga frågor 247

Vi har inte funnit skäl att föreslå någon ändrad inriktning den

av

rådgivningsverksamhet som tillsynsmyndigheterna för närvarande

bedriver.

9.5 Sanktioner

Vårt förslag: Straffbestämmelser eller andra sanktioner bör för

närvarande inte införas.

9. 5 l Allmänt .

Säkerhetsskyddsförordningens bestämmelser syftar till att statliga

myndigheter skall vidta vissa åtgärder till skydd för rikets säkerhet. Vilka möjligheter finns i dag att ingripa mot den myndighet som underlåter att vidta tillräckliga skyddsåtgärder Enligt 20 kap. 1 § brottsbalken döms för tjänstefel den som upp-

såtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning handling

genom eller underlåtenhet åsidosätter vad gäller för uppgiften. Ansvar som enligt denna bestämmelse kan knappast bli aktuellt för den ansvarige

myndighetspersonen som åsidosätter säkerhetsskyddsförordningens

bestämmelser, eftersom det inte torde fråga myndighetsutövvara om

ning. Myndighetsutövning förutsätter i princip någon form makt-

av utövning mot enskild. Beslut att begränsa allmänhetens tillträde om till en viss plats kan i och för sig sägas form myndigvara en av hetsutövning. Underlåtenhet i detta avseende kan dock knappast falla inom det straffbara området. Ansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift 19 kap. 9 § brotts-

balken aktualiseras när någon av grov oaktsamhet befordrar, lämnar

eller röjer uppgift hemlig natur kan medföra för rikets av som men

säkerhet. Denna bestämmelse är således tillämplig bara i den situatio-

nen när skadan redan är skedd. Den oaktsamhet åsidosom av grov

sätter säkerhetsskyddsförordningen eller föreskrifterna i FA SÄK kan

inte dömas till det inte kan styrkas uppgifterna ansvar, om att

kommit någon obehörig tillhanda. Däremot kan ett åsidosättande säkerhetsskyddsförordningens

av eller föreskrifternas bestämmelser föranleda disciplinansvar enligt bestämmelserna i lagen 1994:260 offentlig anställning. Enligt om

14 § får disciplinpåföljd under vissa förutsättningar meddelas arbets-

tagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen.

248 Övriga frågor sou 1994:149

Såvitt vi har kunnat utröna föreligger inte något fall där underlåtenhet att iaktta säkerhetsskyddsbestämmelserna har föranlett disciplin-

påföljd. Bestämmelserna disciplinpåföljd omfattar inte arbetstagare i

om kommuner och landsting. För många kommunanställda finns emellertid motsvarande regler i kollektivavtal. När det gäller säkerhetsskyddet hos företag kan konstateras att det fullt möjligt i SUA-avtal ta in bestämmelser om skadeståndsär att eller vitesklausuler för det fall säkerhetsskyddsbestämmelserna ansvar åsidosätts. Sådana klausuler förekommer i begränsad utsträckning. En möjlighet, tillämpas vid upphandling av FMV, är att i annan som avtalet in klausul hävningsrätt för beställaren för det fall ta en om leverantören inte uppfyller sina skyldigheter i fråga om säkerhetsskydd.

9.5.2 överväganden

Möjligheterna att ingripa med sanktioner mot den som åsidosätter

säkerhetsskyddsförordningen eller bestämmelserna i ett SUA-avtal är således begränsade. Finns det skäl att i samband med att en säker-

hetsskyddslag träder i kraft införa straffsanktioner Försvarsmaktens och SÃPO:s erfarenheter från tillsynsverksamheten talar inte för att det på myndigheter och företag föreligger en negativ inställning till säkerhetsskydd. Tvärtom är man enligt till-

synsmyndigheterna generellt sett mycket angelägen att få information

hotbilder och lyhörd för rådgivning om utformningen av olika om

säkerhetsskyddsåtgärder. Någon intressemotsättning mellan sam-

hällets behov att skydda sina vitala intressen ä ena sidan, och av myndighetens eller företagets behov att skydda sina anläggningar av och tillgångar å andra sidan, föreligger inte heller. Natuligtvis finns för myndigheten eller företaget den nackdelen på säkerhetsskyddet att åtgärderna medför kostnader. Som påpekats i annat sammanhang skall åtgärderna emellertid till ekonomiskt försvarbar anpassas en nivå. Att iaktta de bindande föreskrifterna skall inte behöva vara

förenat med orimliga ekonomiska uppoffringar.

Ett utvidgat straffrättsligt ansvar skulle vidare kunna innebära att myndigheter, kommuner och företag försöker dölja sina problem för

tillsynsmyndigheterna i stället för att söka råd eller hjälp. En sådan

utveckling skulle inte ägnad att förbättra säkerhetsskyddet. vara Den näringsidkare vill komma i fråga som leverantör vid en som SUA-upphandling kan normalt räkna med att om han inte vill accepskyddsåtgärderna läggs på den nivå beställaren kräver så tera att som kommer han inte i fråga leverantör. Om han åsidosätter säkersom

Övriga frågor 249

hetsskyddsbestämmelserna i ett redan träffat avtal, riskerar han att upphandlande myndighet nästa gång vänder sig till en annan leverantör. Mot den här bakgrunden har vi inte funnit behov av att närmare undersöka möjligheterna att utvidga det straffrättsliga ansvaret eller att överväga andra former av sanktioner. När det gäller säkerhetsskyddet hos enskilda kan det i och för sig förefalla anmärkningsvärt att skadestånds- och vitesklausuler har förekommit i så obetydlig omfattning. Det är uppenbarligen så att upphandlande myndigheter inte har funnit något behov sådana av bestämmelser. Det incitament att leva upp till säkerhetsskyddsavtalet som finns hos de enskilda näringsidkare som är angelägna att behålla sin position som SUA-leverantör behöver emellertid inte vara lika framträdande hos alla enskilda som numera bedriver verksamhet beav tydelse för rikets säkerhet. Enskilda som bedriver verksamhet som tidigare bedrevs av det allmänna kan fortfarande ha monopolsituation på den aktuella marknaden. Incitamentet att leva upp till den stipulerade skyddsnivån kan då vara mindre. Myndighet och kommun som har att träffa avtal om säkerhetsskydd med enskilda företag bör i en sådan situation särskilt beakta möjligheten att komplettera säkerhetsskyddsavtalet med skadestånds- eller vitesklausuler. Det kan finnas anledning att regeringen noga följer utvecklingen hur statliga myndigheter, kommuner och enskilda lever upp till den lagstadgade eller i avtal angivna säkerhetsskyddsnivån. I vårt förordningsförslag finns en bestämmelse som innebär att tillsynsom en myndighet konstaterar att det föreligger brister inom en viss verksamhet, och bristerna trots påpekande inte rättas till, skall tillsynsmyndigheten anmäla förhållandet till regeringen. Om utvecklingen skulle ge anledning till det, bör frågan om det krävs ytterligare sanktioner bli föremål för förnyat övervägande.

10 Kostnader m.m.

10.1 Ekonomiska konsekvenser våra

av förslag

Våra förslag innebär att säkerhetsskyddslagstiftningen kommer

att gälla även för kommuner och landsting. De merkostnader till följd av våra förslag kan beröra kommuner och landsting hänför sig som

endast till bestämmelserna om registerkontroll. Övriga åligganden

följer i princip redan bestämmelserna i lagen civilt försvar av om som avses träda i kraft den l juli 1995. När det gäller registerkontrollen innebär våra förslag att kontroll skall få ske till skydd mot terrorism och att personal i kommuner och

landsting kan bli föremål för kontroll. Antalet kan

personer som antas komma att bli föremål för kontroll dessa grunder kan beräknas inte överstiga 10 000. Härav högst 3 000 inom kommuner och landsting. Detta kan ställas mot det totala antalet kontroller 199394

som var 133 429. När det gäller anställningsmyndigheterna kan

konstateras att det i allmänhet torde röra sig sådana befattningar om där arbetsgivaren ändå vinnlägger sig om att med omsorg hitta den mest lämpade kandidaten. Det merarbete kan förorsakas som av att registerkontroll skall ske kan antas bli obetydligt. Denna ökning av det totala antalet registerkontroller kan också komma att kompenseras av en motsvarande minskning till följd bl.a. de förändrade förutav sättningar som vi har föreslagit skall gälla för placering i säkerhetsklass Vissa enskilda i dag inte omfattas bestämmelserna som av om säkerhetsskydd kommer enligt vårt förslag att omfattas regleav ringen. Det gäller de verksamheter vi har beskrivit i avsnitt som Vi bedömer att de kostnader som föranleds våra förslag är förav sumbara. Det beror på att dessa verksamheter endera tidigare har

omfattats av regleringen och efter bolagisering i princip alltjämt

upprätthåller det skydd som man tidigare ålagd Telia, Posten och var Sveriges Radio, eller kommersiella

att man av eller beredskapsskäl

redan har en hög säkerhetsnivå inom verksamheten energiförsörjningen. Vårt intryck är att säkerhetsskyddet inom alla dessa områden håller en god standard. Våra förslag bör därför bara i något enskilt avseende innebära att ökade krav ställs på någon aktörerna. av

252 Kostnader m.m.

Den ordning i dag gäller för reglering av säkerhetsskyddet som innebär de övergripande bestämmelserna finns i förordningen och att

att utfyllande bestämmelser om utformning av skyddsåtgärder är z intagna i förhållandevis detaljerade tillämpningsföreskrifter. Den

ordning vi föreslår innebär att de mest centrala bestämmelserna tas in i lag och förordning. Härutöver regelsystemet bli kompletterat avses med allmänna råd hur skyddet kan utformas i praktiken. Råden om uttryck för ett tillvägagångssätt för att upprätthålla skyddsnivån. ger

Som vi påpekat i det föregående finns det många gånger flera meto-

upprätthålla skyddet. Genom att antalet bindande regler beder att I till minimum kan myndigheter, kommuner och företag i gränsas ett större utsträckning själva välja den metod som är mest kostnadseffektiv inom den verksamheten. Annorlunda uttryckt kan den egna

i

regleringen i större utsträckning sägas ange målen för säkerhetsnya skyddet och i mindre utsträckning reglera metoderna för att uppnå

i

kostnaderna för säker-

dessa mål. På detta sätt kan också de totala l

hetsskyddsverksamheten hållas tillbaka. Det är naturligtvis mycket g

kostnadsbesparing Vi har l vanskligt att ange hur stor en sådan är. emellertid konstaterat överväganden i andra länder har lett att samma till utveckling liknande den vi föreslår. en Det kan diskuteras vilka konsekvenser våra förslag medför för de funktionsansvariga myndigheterna. Dessa föreslås få till uppgift att

träffa säkerhetsskyddsavtal med enskilda driver verksamhet inom

som

ansvarsområdet och utöva viss tillsynsverksamhet. Avtal av detta

att slag kan antas bli få till antalet. Uppgiften torde närmast ha engångsvisst ä

karaktär. Tillsynsverksamheten kan i och för sig innebära ett

merarbete. Som vi tidigare har påpekat ligger arbetsuppgiften dock

i

de åligganden redan åvilar de funktionsansvariga myndig- i nära som

heterna enligt beredskapsförordningen. Vidare torde mera omfattande i

eller genomgripande kontroller normalt också företas i samverkan j med SÄPO eller Försvarsmakten. Sammanfattningsvis vi att våra förslag inte kommer att inne- g anser

nämnvärd ökning arbetsbelastningen eller kostnaderna i

bära någon av för myndigheter, kommuner eller företag. De kostnadsökningar som allt uppstår måste givetvis vägas mot nyttan med de regler som z trots föreslås. SÄPO:s något annorlunda. Även med ett oför- För del är läget

ändrat antal registerkontroller kan den totala arbetsinsatsen inom

SÄPO:s personalkontrollenhet förväntas öka. Detta hänger samman med att särskild personutredning enligt våra förslag kan komma att ske i större utsträckning och att fler uppgifter ur PBR än för när-

varande kan bli föremål för utlämnande. Härtill kommer att kommunikation skall ske även beträffande värnpliktiga och personer som

SOU 1994: 149 Kostnader m.m.

skall krigsplaceras. Slutligen får SÄPO för tillsynen ansvaret av säkerhetsskyddet i kommuner och landsting samt hos vissa enskilda som i dag inte omfattas av regleringen. Denna tillsynsverksamhet torde i och för sig i stor utsträckning kunna utföras SÄPO:s regioav nala organisation. Likafullt innebär den ett icke oväsentligt merarbete. De ökade insatser som kan föranledas av våra förslag torde dock inte överstiga två årsarbetskrafter. Förslaget att Försvarsmakten skall kunna rekvirera utdrag PBR ur beträffande värnpliktiga kan antas medföra ett visst merarbete för RPS. Vi bedömer dock att kostnadsökningarna hos styrelsen är relativt begränsade.

10.2 Ekonomiska konsekvenser föreskrifter och

av allmänna råd

För myndigheter under regeringen finns i 14 § verksförordningen en bestämmelse om myndigheternas regelgivning som har följande lydelse:

Innan myndigheten beslutar en föreskrift eller ett allmänt råd enligt

författningssamlingsförordningen 1976:725, skall den

noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden,

2. utreda föreskriftens eller det allmänna rådets kostnadsmässiga

och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning, lämna statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och andra som kostnadsmässigt eller något annat betydande sätt berörs samt Riksrevisionsverket tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen, 4. begära regeringens medgivande att besluta föreskriften den om leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem berörs. som Föreligger det fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om en föreskrift eller ett allmänt råd inte beslutas, får vad sägs i första stycket 2-4 som anstå till efter beslutet. Första stycket 2-4 gäller inte föreskrifter som uteslutande rör verksamheten inom myndigheten eller föreskrifter om avgifter för vilka samrådsskyldighet föreligger enligt 7 § avgiftsförordningen 1992:191. Första stycket 4 gäller heller inte föreskrifter som beslutas av en myndighet för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna.

254 Kostnader m.m. SOU l994: 149

Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas också när den utövar tillsyn.

Bestämmelsen, har ersatt den tidigare nämnda begränsningssom förordningen, har trätt i kraft den l december 1994 SFS 1994: 1347. Enligt begränsningsförordningens motiv 198726 var det nödvändigt att begränsa beståndet av sådana regler som medför ökade kostnader för staten, kommuner, landsting, näringslivet, organisationer eller enskilda. I förordningen föreskrevs därför att innan myndighet beslutade regel skulle myndigheten utreda och en en bedöma kostnadskonsekvenserna av sitt regelförslag och dokumentera utredningen. Myndigheterna ålades vidare att inhämta synpunkter från dem berördes av ett förslag. som avsnitt 3.3 nämnde vi regeringen har medgett SÄPO att ut- I att och allmänna råd ADB-säkerhet. SÄPO skall färda föreskrifter om likväl följa och dokumentera konsekvenserna av de utfärdade upp reglerna. Sådan dokumentation skall redovisas till regeringen före utgången av år 1997. Det är uppenbart att det innebär stora svårigheter att med något

krav på precision bedöma de kostadsmässiga konsekvenserna av en

regel på säkerhetsskyddets område. Det gäller kanske särskilt för regler rör användningen ADB. Myndigheters investeringar i som av ADB-utrustning utformas och anpassas med hänsynstagande till ett antal olika intressen, där skyddet rikets säkerhet bara är ett. En av beräkning hur viss investering skulle ha varit viss av stor en om en regel inte hade förelegat kommer ofrånkomligen att bygga mer eller mindre osäkra antaganden. Härtill kommer att säkerhetshöjande åtgärder också har intäktssida som svårligen låter sig mätas. Hur en stora förluster undviks genom att säkerheten är god får man som knappast aldrig veta. Ett försök att beräkna nettokostnaderna för föreskrifter och allmänna råd inom säkerhetsskyddets område kommer sammanfattningsvis att innehålla så många osäkra faktorer att det kan ifrågasättas om resultatet överhuvud taget ger någon vägledning. De beskrivna reglerna medför stora svårigheter för Försvarsmakten och RPS att utfärda allmänna råd kring säkerhetsskydd. Föreskrifter och allmänna råd den karaktär som i dag återfinns av i FA SÄK, SUA och SÄK DATA är ett effektivt hjälpmedel och redskap i strävan att främja fullgott säkerhetsskydd. Det finns enligt

vår uppfattning risk att verksförordningens nya bestämmelser kan

en förhindra och fördröja även regler är motiverade och önskvärda. som Mot denna bakgrund vi att bestämmelserna i 14 § verksföranser ordningen inte skall äga tillämpning på allmänna råd om säkerhets-

m;

Kostnader m.m. 255

skydd som Försvarsmakten och RPS utfärdar. En bestämmelse med

denna innebörd har tagits in i vårt förslag till säkerhetsskyddsförordning.

SOU 1994: 149 257

11 Författningskommentar

Säkerhetsskyddslagen

Lagen innehåller en sammanhållen reglering av säkerhetsskyddet. I lagen har således samlats dels bestämmelser om registerkontroll som motsvarar den nuvarande personalkontrollen och dels bestämmelser om säkerhetsskyddet i övrigt. I den senare delen innebär lagen i fråga om säkerhetsskyddets sakliga innehåll närmast en utveckling av bestämmelserna i den gällande säkerhetsskyddsförordningen. I lagen har intagits de mest centrala bestämmelserna och andra bestämmelser som enligt grundlagen kräver lagform. Till lagen har knutits en förordning, säkerhetsskyddsförordningen, med mera detaljerade bestämmelser.

2 § I paragrafen definieras vad som avses med säkerhetsskydd. Enligt punkt 1 är ett av områdena för säkerhetsskyddet att skydda mot brott som hotar rikets säkerhet. En ändring av terminologisk natur i förhållande till den nu gällande säkerhetsskyddsförordningen är att skyddsområdet anges endast till rikets säkerhet och att hänvisningen till totalförsvaret har utgått. Eftersom begreppet rikets säkerhet innefattar även totalförsvaret, är den sakliga betydelsen oförändrad. Vad som avses med rikets säkerhet har behandlats i avsnitt 3.1. Därmed avses såväl den yttre säkerheten för ett nationellt oberoende som den inre säkerheten för statsskickets bevarande. Skyddet av den yttre säkerheten avser i första hand förhållanden som rör totalförsvaret. Det kan emellertid förekomma hot mot Sveriges yttre säkerhet som inte samtidigt är riktade mot totalförsvaret, t.ex. ett försök att med illegala metoder skaffa kunskap om svenska ståndpunkter inför förhandlingar med en främmande stat i anledning av en gränstvist. Med skyddet av Sveriges inre säkerhet avses förebyggande av försök att undergräva det rådande statsskicket eller att genom våld eller hot försöka tillvälla sig den politiska makten eller påverka politikens utformning.

258 Författningskommentar SOU 1994: 149

Säkerhetsskyddet gäller skydd mot brott som hotar Sveriges säkerhet. Avgränsningen är här densamma som i 7 § polislagen, enligt vilken regeringen bl.a. kan uppdra RPS att leda polisverksarnhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Enligt förarbetena till denna bestämmelse hör till kategorin brott mot rikets säkerhet brott som avses i 18 och 19 kap. brottsbalken, dvs. de kapitel i brottsbalken som enligt sina rubriker behandlar högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet, liksom också vissa specialstraffrättsliga bestämmelser förbud att beträda militära områden och liknande. om Beroende omständigheterna hör till brott mot rikets säkerhet även överträdelser andra bestämmelser i brottsbalken som inte i första av hand är avsedda att skydda landets säkerhet, t.ex. bestämmelserna brott mot liv och hälsa eller mot frihet och frid samt allmänom farliga brott i 4 resp. 13 kap. brottsbalken prop. 1988:89 108 s. 28. Bedömningen av om brott av sistnämnda slag är att hänföra till brott mot rikets säkerhet får avgöras bl.a. med hänsyn till syftet och mot brottet riktas. Angrepp personer i statsledningen är vem exempel på brott som skall förebyggas genom säkerhetsskyddslagen. I förevarande bestämmelse i lagen har brott mot rikets säkerhet

exemplifierats med de centrala brotten spioneri och sabotage.

Av punkt 2 framgår att säkerhetsskyddet inte bara gäller brott mot rikets säkerhet utan också skydd i andra fall för hemliga uppgifter avser rikets säkerhet. Säkerhetsskyddet innebär i detta fall bl.a. som att hemliga handlingar förvaras på ett betryggande sätt och att spridningen informationen så långt som det är möjligt begränsas till av behöver den för sin tjänsteutövning. Här inryms också personer som en bedömning av pålitligheten hos personer som anförtros informationen.

Skyddet för hemliga uppgifter inrymmer emellertid inte bara skydd

mot att uppgifterna sprids utan också ett skydd mot att informationen förstörs. Denna aspekt säkerhetsskyddet blir allt viktigare i takt av med att information av olika slag i en ständigt ökande utsträckning lagras på datamedium. Informationen skall också kunna sändas vidare till den som behöver den. I säkerhetsskyddet ingår därför också att se till att de kommunikationslinjer som är avsedda för befordran av den hemliga informationen håller nödvändig säkerhetsnivå. I punkt 3 ytterligare ett syfte med säkerhetsskyddet. För brott anges innefattar användning av våld, hot eller tvång för politiska syfsom ten brukar användas beteckningen terrorism. Om en terroristaktion har till syfte att skada Sveriges säkerhet eller om den annars berör svenska intressen så att Sveriges säkerhet kan sägas vara hotad, utgör aktionen självfallet ett brott mot Sveriges säkerhet. I vissa fall kan visserligen svenska intressen berörda men inte på ett sådant sätt vara l 3 i

SOU 1994: 149 Författningskommentar 259

att Sveriges säkerhet är i fara. Om ett utländskt passagerarplan kapas

i Sverige i syfte att utgöra påtryckning den

en mot andra staten, behöver brottet inte hota Sveriges säkerhet. Det är emellertid viktigt att bygga upp ett skydd mot terrorism, handlingen oavsett om riktas mot svenska eller utländska säkerhetsintressen. Sverige har genom olika internationella konventioner bundit sig för bekämpa att terrorism. Punkt 3 innehåller därför föreskrift säkerhetsskyddet en om att

skall utformas så att det innebär skydd mot terroristhandlingar,

även om brotten inte hotar Sveriges säkerhet. I klargörande syfte har föreskrivits att begreppet våld i detta sammanhang inte endast innefattar våld mot sådant personer utan även våld som innebär omfattande förstörelse egendom. av Det bör under-

strykas att vad man vid utformingen säkerhetsskyddet skall

av ta hänsyn till är faran för omfattande förstörelse och inte risken en för t.ex. klotter eller åverkan. Vad är sådan förstörelse annan som avses av egendom som kan rubriceras åtminstone

som grov skadegörelse

eller sådan skadegörelse kan få omfattande verkningar. som annars

3 §

I 3 § anges säkerhetsskyddets olika former. Regleringen bygger på

motsvarande bestämmelser i den gällande säkerhetsskyddsförnu ordningen 2 § men vissa sakliga och terminologiska

förändringar har skett. Bestämmelser utbildning och kontroll återfinns

om i 26

Första stycket

Punkt 1 gäller informationssäkerhet. I informationssäkerheten ingår

bl.a. att förebygga att hemliga uppgifter röjs för obehöriga, oavsett

om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Av det följer att uppgifterna i den utsträckning är möjlig skall förbehållas som personer

som har ett tjänstemässigt behov att känna till dem och

av som har bedömts som lämpliga och pålitliga. En föreskrift om vad som bör

gälla i fråga spridningen hemlig information har tagits in förord-

av

ningsförslaget 9 §.

Till skillnad från motsvarande bestämmelse i den gällande säker-

hetsskyddsförordningen gäller informationssäkerheten inte bara skydd mot att obehöriga kommer de hemliga uppgifterna

utan även skydd mot att hemlig information av oaktsamhet förstörs eller ändras. Som har nämnts inledningsvis har detta skyddsbehov fått en annan dimen-

sion till följd informationsteknologins utveckling. Datasäkerhet

av

utgör därför i hög grad viktig beståndsdel i informationssäker-

en heten. Det är emellertid också viktigt informationen att t.ex. i krislägen kan förmedlas till andra på ett betryggande och säkert sätt. I

Författningskommentar SOU 1994: 149

informationssäkerheten ingår därför till att teleförbindelser och att se kommunikationsvägar håller tillräckligt hög nivå från säkerandra en hetssynpunkt. informationssäkerheten skall tillfredsställande, bör För att anses också krävas att handlingar med hemliga uppgifter förvaras ett och fortlöpande kontrollerar att handlingar-

betryggande sätt att man finns i behåll. I säkerhetsskyddsförordningen finns vissa bestäm-

na

hemligstämpling, inventering och transport av hemliga

melser om handlingar till utlandet ll-14 §§.

behandlar tillträdesbegränsning. Därmed avses ett fysiskt

Punkt 2 skydd för förhindra att obehöriga får tillgång till hemlig informaatt rikets säkerhet eller där det pågår annan verksamhet tion som rör känslig hänsyn till rikets säkerhet. I informationssäkersom är av kan visserligen sägas ingå att tillträde till utrymmen där hemlig heten information hanteras eller förvaras skall förhindras. För att någon

inte skall råda detta har syftet med tillträdesbegränsningar tvekan om kommit till uttryck i lagtexten.

punkt 2 överens med motsvarande bestämmel-

Sakligt sett stämmer

säkerhetsskyddsförordning 2 § 2. Mera konkret innese i gällande

skyldighet överväga behovet av inre och bär bestämmelsen en att

bevakning vaktpersonal eller andra bevakningstekniska

yttre genom TV-övervakning och larmanordningar och i före-

hjälpmedel som

fall till de säkerhetsåtgärder krävs blir vidkommande se att som Vidare ingår till byggnader och andra utrymmen tagna. att se att

håller byggnadstekniskt sett tillfredställande nivå. I vissa fall kan

en också nödvändigt att anordna kontroll vid in- och utdet vara en

passering till känsliga områden.

avsnitt 7.3.3 har vi berört förhållandet till reglerna om skydds- I objekt i skyddslagen.

gäller säkerhetsprövning har ersatt den tidigare be-

Punkt 3 som

infiltrationsskydd. Säkerhetsprövning innebär en skyldig-

nämningen

bedömning pålitligheten hos personer som anför-

het att göra en av arbetsuppgifter betydelse för rikets säkerhet. Den tidigare tros av använda benämningen infiltrationsskydd för tankarna till skydd mot uppdrag främmande makt söker tränga in i en att personer av en

organisation i syfte att komma hemliga uppgifter. Pålitlighetspröv-

innebär emellertid inte bara bedömning av huruvida vederningen en

kan misstänkas för spioneri och dylikt. Det ingår också att

börande

allmän prövning lämpligheten av att anförtro en

göra en mer av hemlig information, han kan tänkas bli utsatt för person t.ex. om eller det finns risk för att han slarv eller

påtryckningar om en genom

oavsiktligt sätt kan komma att röja den information som han på annat

Författningskommentar 261

har blivit anförtrodd. För att ge uttryck den vidare innebörd som prövningen bör ha har uttrycket såkerhetsprövning valts. I vissa mera kvalificerade situationer omfattar säkerhetsprövningen registerkontroll, dvs. en kontroll som motsvarar den nuvarande personalkontrollen. Till skillnad från den gällande regleringen har reglerna om registerkontroll arbetats in i den samlade lagstiftningen. Säkerhetsprövning och registerkontroll utgör centrala avsnitt i lagen och behandlas mera ingående i 9-25 §§.

Andra stycket

Informationssäkerheten, tillträdesbegränsningar och säkerhetsprövning i punkt 1-3 tar enligt ordalydelsen sikte på skyddet av information eller andra förhållanden som är av betydelse för rikets säkerhet. Som har berörts under 2 § innefattar emellertid säkerhetsskyddet också skydd mot terroristhandlingar. I 3 § andra stycket föreskrivs därför att säkerhetsskyddet skall utformas även med hänsyn till behovet av skydd mot terrorism. När det gäller informationssäkerheten och eventuella tillträdesbegränsningar finns det utrymme för en tämligen fri prövning av vilka åtgärder som från denna synpunkt kan vara erforderliga. Den bedömningen får naturligen grundas på den risk som med hänsyn till hotbild och övriga omständigheter föreligger i det enskilda fallet. I fråga om säkerhetsprövningen finns det däremot inte motsvarande frihet i bedömningen. Som kommer att framgå av det följande får registerkontroll göras endast i de fall de särskilda förutsättningarna för detta är uppfyllda. Men i den utsträckning säkerhetsprövning förekommer i ett sådant fall där registerkontroll inte kan göras, finns det motsvarande utrymme som vid bedömningen av nivån informationsäkerheten och behovet av tillträdesrestriktioner att väga in även terroristaspekterna.

4 § Frågan om lagens tillämpning i verksamhet som bedrivs av det allmänna resp. enskild verksamhet har behandlats i avsnitten 6.2.4 och 6.2.5. Den nu gällande säkerhetsskyddsförordningen gäller för sådana statliga myndigheter som befattar sig med uppgifter och förhållanden som rör totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt med undantag för riksdagen, myndigheterna under riksdagen och regeringskansliet. Personalkontrollkungörelsens tillämpningsområde är vidare. Det omfattar tjänster hos statliga myndigheter utan de undantag som gäller enligt säkerhetsskyddsförordningen. Dessutom gäller kungörelsen i enskild verksamhet vid upphandling som skall hållas hemlig

262 Författningskommentar SOU 1994: 149

med hänsyn till rikets säkerhet liksom hos annan enskild som fullgör funktioner av betydelse för rikets säkerhet. I den nya lagen har betydande ändringar gjorts i förhållande till regleringen i säkerhetsskyddsförordningen och personalkontrollkungörelsen.

Första stycket Punkt 1 innebär att regleringen utvidgas till att omfatta även primärkommunerna och landstingen, dvs. till sådan verksamhet hos komoch landsting som drivs i förvaltningsform. muner Av punkt 2 framgår emellertid att lagen gäller även annan verksamhet som drivs i allmän regi. Särskilt på det kommunala området förekommer det att olika verksamheter bedrivs i privaträttslig form. Den vanligaste företagsformen är aktiebolag men även andra former som t.ex. stiftelser och ekonomiska föreningar förekommer. Upplösningen av de statliga affärsverken Vattenfall, Televerket och Posten har lett till att även omfattande statliga verksamheter bedrivs i aktiebolagsform. Avgörande för lagens tillämpning är inte vilken form som verksamheten drivs i utan vilken grad av inflytande som det allmänna har över verksamheten. I den utsträckning verksamheten inte drivs i myndighets- eller förvaltningsform, krävs för att lagen skall gälla att staten eller kommunen har ett bestämmande inflytande i företaget. I företag där staten eller en kommun är delägare utan att ha någon avgörande bestämmanderätt över verksamheten blir lagen tillämplig endast i samma utsträckning som för enskilt ägda företag. Denna fråga regleras under punkt Vad som utgör ett rättsligt bestämmande inflytande har utvecklats i avsnitt 6.2.5.3. Även lagen och dess följdförfattningar är tillämpliga över hela om den offentliga sektorn, kommer lagen i praktiken att behöva föranleda särskilda åtgärder endast i sådan offentlig verksamhet som rör förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller där det finns risk för terroristattacker. Det följer av 2 I punkt 3 när lagen gäller för enskilt ägda företag. Ett villkor anges för det är att företaget är bundet av ett säkerhetsskyddsavtal med staten, kommun eller ett landsting. Som utvecklas närmare i en anslutning till 5 § är säkerhetsskyddsavtal avsedda att ingås dels vid upphandling som berör hemlig information och dels när enskilda i andra fall utövar funktioner som är av betydelse för rikets säkerhet eller för skyddet mot terrorism. Det är först när ett sådant säkerhetsskyddsavtal finns som lagen kommer att gälla för företaget. Motivet

SOU 1994: 149 Författningskommentar 263

för att reglera lagens tillämpning för enskilda företag på detta sätt är att det alltid bör vara en uppgift för det allmänna att avgöra om en

verksamhet som bedrivs av ett enskilt företag är betydelse för

av rikets säkerhet eller, om så inte är fallet, företaget likväl bör omfattas av lagens bestämmelser till förebyggande terroristdåd. av

Andra stycket

Den gällande säkerhetsskyddsförordningen gäller inte för riksdagen

och myndigheterna under riksdagen, dvs. Riksbanken, Riksdagens revisorer och Riksdagens ombudsmän. På motsvarande sätt som gäller för regeringskansliet finns särskilda säkerhetsföreskrifter. Den ordningen är avsedd att behållas även i fortsättningen. I paragrafen har därför föreskrivits att den nya lagen skall omfatta riksdagen och dess myndigheter endast såvitt gäller reglerna registerkontroll. om

5 § I paragrafen anges i vilka fall säkerhetsskyddsavtal är avsedda att träffas så att lagen kommer att gälla för enskilda företag.

Punkt 1 gäller upphandling som berör hemlig information. Det bör

alltid vara en uppgift för myndighet eller kommun vill en en som genomföra en upphandling att ta ställning till arbetet eller tjänsten om som upphandlas har betydelse för rikets säkerhet. Om myndigheten eller kommunen gör bedömningen att så är fallet, skall den till se att ett tillfredsställande säkerhetsskydd anordnas vid arbetets eller tjäns-

tens utförande. Säkerhetsskyddet regleras lämpligen i ett särskilt

avtal. När ett avtal har träffats, blir avtalskontrahenten bunden av lagens bestämmelser. I avtalet bestäms vad företaget skall iaktta för att säkerhetsskyddet skall motsvara den nivå lagen kräver. Detta som torde ofta kunna ske genom att företaget åtar sig att vidta de åtgärder

som förordningen och tillsynsmyndigheternas råd uttrycker. Därjämte

kan avtalet innehålla bestämmelser vad företaget har iaktta i om att det aktuella fallet. Ett företag som vill konkurrera om ett upphandlingskontrakt får acceptera myndighetens eller kommunens uppfattning att ett säker-

hetsskyddsavtal utgör en förutsättning för kontraktet. Någon skyldighet att acceptera avtalsvillkoren föreligger naturligtvis inte. Om företaget finner att bestämmelserna säkerhetsskydd blir alltför

om

betungande, får företaget avbryta förhandlingarna och avstå från

kontraktet. Den ordning som har beskrivits skiljer sig inte i sak från den som

tillämpas enligt den gällande säkerhetsskyddsförordningen

och perso-

nalkontrollkungörelsen. En formell skillnad inträder dock så till vida

264 Författningskommentar SOU 1994: 149

den föreslagna lagens bestämmelser om registerkontroll vid säkeratt hetsprövning i förekommande fall blir tillämpliga på företagets verksamhet först sedan ett avtal säkerhetsskydd har träffats medan om

personalkontroll enligt personalkontrollkungörelsen skall ske vid upphandling har betydelse för rikets säkerhet oavsett om något

som säkerhetsskyddsavtal har träffats eller inte. Eftersom personalkontroll anställda i företag enligt det nuvarande systemet förutsätter placeav ring i skyddsklass och denna åtgärd liksom framställning till RPS om

personalkontroll bara kan göras den upphandlande myndigheten

av får skillnaden formell natur och sakna praktisk betydelanses vara av se. En leverantörs bundenhet på grund säkerhetsskyddsavtalet medav för han är skyldig att till att den underleverantör som han vill att se anlita i förekommande fall blir bunden ett särskilt säkerhetsav skyddsavtal. Ett sådant avtal får träffas mellan upphandlande myndighet och underleverantören. När upphandling företas av ett företag över vilket kommun eller ett landsting har ett bestämmande staten, en inflytande, får det ankomma företaget att initiera att ett avtal anses träffas mellan myndigheten, kommunen eller landstinget och leveran-

tören. Punkt 2 gäller övriga fall när verksamhet av betydelse för rikets säkerhet bedrivs enskilt ägda företag utan att grunden för det är av

upphandlingsavtal. Det är fallet sådana från säkerhetsskydds-

ett synpunkt känsliga områden produktion och distribution av elsom kraft, telekommunikation och vattenförsörjning. Verksamheterna bedrivs i vissa fall företag övertagit dem från en statlig mynav som dighet eller kommun, i andra fall företag som i likhet med de en av enskilt ägda elkraftföretagen alltid har drivits i privat regi. Det är angeläget dessa verksamheter upprätthåller ett tillfredsställande att säkerhetsskydd. Utgångspunkten för den valda regleringen är att ett sådant skydd

ofta finns även någon formell förpliktelse att anordna skyddet

om inte föreligger. Det bör därför föreligga goda möjligheter att reglera säkerhetsskyddet i avtal med företagen. Någon anledning att räkna med motstånd från företagen mot reglering torde inte föreligga, en detaljerna i avtal säkerhetsskydd bestäms efter förhandom ett om lingar. Förhandlingarna bör kunna föras med branschorganisationer där sådana finns med behörighet att företräda medlemmar i frågor av

detta slag. Som har framgått avsnitt 6 bör det samband som föreligger av mellan beredskapsplanering och säkerhetsskydd leda till att funktionsansvariga myndigheter enligt beredskapsförordningen får uppgiften till de enskilda företag avses här har ett tillfredsställanatt se att som

SOU 1994: 149 Författningskommentar 265

de säkerhetsskydd och att detta bestäms i avtal. En bestämmelse om detta finns i 21 § 2 förordningen. Utvecklingen under senare tid har i allt högre utsträckning karaktäriserats av att driften av olika delar av den offentliga sektorn övertagits av enskilda. Kostnads- och konkurrenssynpunkter har legat bakom denna privatisering av offentliga verksamhetsgrenar. I den utsträckning det allmänna förlorar ett bestämmande inflytande över verksamheten kan det inte komma i fråga att ålägga det allmänna att svara för säkerhetsskyddet sedan en överlåtelse väl har skett. Däremot är det rimligt att det allmänna åläggs ett ansvar för att de säkerhetsskyddsfrågor som är förknippade med verksamheten uppmärksammas vid överlåtelsen och att dessa frågor får en sådan lösning i överlâtelseavtalet att säkerhetsskyddet håller en tillfredsställande nivå

även sedan det allmänna har släppt den omedelbara kontrollen över

verksamheten. En bestämmelse om detta finns i 22 § förordningen. Någon skyldighet för den statliga myndighet eller kommun som genomfört överlåtelsen att fortlöpande svara för säkerhetsskyddet hos det företag som övertagit verksamheten gäller inte. Efter överlåtelsen blir det liksom för andra enskilda företag en uppgift för upphand-

lande eller funktionsansvarig myndighet att utöva tillsynen se 40 och

41 §§ förordningen.

6 §

Första stycket

Säkerhetsskyddslagen är avsedd att ge vissa grundläggande bestämmelser. Vilken nivå säkerhetsskyddet skall ligga på kan inte beskrivas alltför preciserat. Därtill är förhållandena från fall till fall alltför skiftande. Det är givet att övervägandena i fråga om säkerhetsskyddets utformning måste vara annorlunda i en verksamhet där man regelmässigt handlägger frågor av mycket känslig natur än hos en myndighet som mera tillfälligt kommer i kontakt med en sådan fråga. För att ge utrymme för olika hänsynstaganden anges i första stycket endast att säkerhetsskyddet i det särskilda fallet skall ha den utformning som krävs mot bakgrund av verksamhetens art, omfattning och omständigheterna i övrigt. Förslaget till säkerhetsskyddsförordning innehåller vissa mera detaljerade anvisningar och de allmänna råden ger anvisning om vilka standarder gäller. En besom tydelsefull bestämmelse i förordningen är att myndigheter och andra som omfattas av lagen skall göra en analys av vilka uppgifter i verksamheten som bör hållas hemliga av hänsyn till rikets säkerhet och vilka anläggningar som kräver säkerhetsskydd 6 §. Utfallet av

266 Författningskommentar SOU 1994: 149

analysen får i praktiken bli bestämmande för vilken nivå säkerhetsskyddet bör läggas.

Andra stycket

Oavsett utfallet av säkerhetsanalysen får säkerhetsskyddet aldrig utformas så t.ex. genom långtgående tillträdesbegränsningar eller regler om förvaring av handlingar att allmänhetens rätt enligt tryck- frihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar blir inskränkt utöver vad som följer av bestämmelserna i sekretesslagen. En erinran l om detta finns intagen i andra stycket.

7 § i

4 Bestämmelsen gäller informationssäkerheten i de fall uppgifter som omfattas 1 § är lagrade och hanteras datamedium eller beav 1

fordras elektronisk väg. De informationsteknologiska land- l

vinningarna under senare år har medfört att användningen av datorer och telekommunikationer har ökat mycket starkt. Utvecklingen har å V andra sidan också inneburit att metoder som ger möjligheter för att obehörigen komma information har utvecklats. Denna risk är särskilt påtaglig när informationen transporteras i lokala och externa nät. Vidare har datoriseringen inneburit nya risker för att information förstörs eller går förlorad annat sätt. Det är med tanke denna utveckling viktigt att informationssäkerheten utformas med beaktande de risker för röjande eller förstörande av säkerhetskänslig a av nya information som föreligger. I 15 16 §§ säkerhetsskyddsförordningen finns bestämmelser som tar sikte på ADB-säkerheten. I 15 § första stycket föreskrivs att i system är avsedda för hemliga uppgifter skall vara försedda med som

funktioner för behörighetskontroll samt s.k. logg. Behörig- i

en hetskontrollen kan bestå av både administrativa och tekniska åtgärder. Loggens funktion är att registrera händelser i systemet för att kunna frågorna har gjort vad vid ett visst tillge svar vem som fälle. I 15 § andra stycket föreskrivs att systemet inte får tas i drift förrän det har godkänts av myndigheten s.k. ackreditering. 16 § säkerhetsskyddsförordningen innehåller bestämmelser om datakommunikation. Av första stycket framgår att en myndighet som skall sända uppgifter i ett nät utanför myndighetens kontroll, först skall förvissa sig att uppgifterna under transporten och hos motom tagaren ett fullgott skydd. I andra stycket föreskrivs att hemliga ges uppgifter får krypteras endast med kryptosystem som har godkänts av

Försvarsmakten. i

SOU 1994: 149 Fötfattningskommentar 267

8 §

Första stycket

Behovet att förebygga brott och att skydda säkerhetskänslig information kan kräva olika långtgående begränsningar rätten få till-

av att träde till byggnader eller andra anläggningar. Utgångspunkten torde vara att någon obetingad rätt att få tillträde till lokaler inte finns. Allmänhetens rätt att ta del innehållet i allmänna handlingar får av dock, som redan har påpekats, inte inskränkas tillträdesbegenom

gränsningar, inte heller rätten att övervara offentliga förhandlingar. Värdet i den öppenhet präglar svensk förvaltning bör också

som beaktas. En noggrann avvägning måste således ske så att eventuella begränsningar inte blir onödigt ingripande. Även i övrigt bör alltför långtgående restriktioner undvikas.

Andra stycket

I lagen 1990:217 skydd för samhällsviktiga anläggningar om m.m. skyddslagen ges bestämmelser förbud mot tillträde till sådana om

särskilt viktiga anläggningar har förklarats skyddsobjekt.

som som

Tillträdesbegränsning enligt säkerhetsskyddslagen är givetvis

att anse

som en lindrigare åtgärd än att förklara byggnad eller anläggning

en som skyddsobjekt. Bestämmelsen har generell räckvidd. Den en mera kan sägas utgöra den plattform från vilken behovet att förklara en

byggnad eller anläggning skyddsobjekt skall bedömas.

som Restriktionerna kan gälla skydd mot att utomstående får tillträde till

en byggnad. Skyddet kan emellertid också gälla begränsningar för

anställda eller andra personer tillfälligt utför arbete få som mera att tillträde till känsliga utrymmen i byggnaden. I fråga skyddsom objekten får frågan begränsningar i allmänhetens tillträde om anses

vara uttömmande reglerad i skyddslagen. Säkerhetsskyddslagen utgör

dock ett komplement i fråga skyddsobjekten när det gäller det om inre skyddet.

9 §

Säkerhetsprövningen och i synnerhet registerkontrollen utgör centrala

delar av säkerhetsskyddet och rör i betydande utsträckning frågor om den enskildes integritet och möjligheter att göra sina synpunkter gällande. Det har därför ansetts befogat att göra dessa frågor till föremål för reglering i själva lagen i betydligt större utsträckning än som har skett i fråga om informationssäkerheten och tillträdesbegränsningen.

268 Författningskommentar SOU 1994: 149

I 9 § behandlas säkerhetsprövning. Som har berörts i den allmänna

motiveringen och i anslutning till 3 § har benämningen säkerhetsprövning valts i stället för infiltrationsskydd, vilken är den be-

nämning används i den nu gällande säkerhetsskyddsförord-

som

ningen. Skälet är att säkerhetsprövning på ett tydligare sätt ger ut-

tryck för innebörden och omfattningen den prövning som bör ske. av

Säkerhetsprövning skall alltid ske innan person anlitas för uppgif-

en betydelse för rikets säkerhet eller för skyddet mot terrorism, ter av således även i de fall när befattningen inte är av så kvalificerad natur

att den är förenad med registerkontroll. I paragrafen vad säkerhetsprövningen skall syfta till. Den

anges

gör prövningen skall ta ställning till om det finns något som kan

som anledning till osäkerhet att den som prövningen gäller ge om person lojal de intressen lagen skall skydda. Med detta avses i är mot som första hand bedömning det t.ex. på grund av bindningar en av om med främmande makt eller till terroristorganisation finns en en en risk för han uppsåtligen begår brottsliga handlingar. En person att kan emellertid utgöra säkerhetsrisk, även om han i och för sig en ställer sig solidarisk med de intressen lagen skall skydda. Det som kan fallet han på grund sin livsföring eller levnadst.ex. vara om av

bakgrund löper risken att bli utsatt för utpressning eller om det finns

risk för han oaktsamt avslöjar hemlig information. Prövningen en att

skall därför omfatta inte bara en bedömning av den prövades lojalitet hans pålitlighet från säkerhetssynpunkt i övrigt. I den

utan även

allmänna motiveringen avsnitt 8.2.2 har angetts några faktorer som

betydelse för prövningen.

kan vara av

Underlaget för säkerhetsprövningen kan sägas bestå av två delar, nämligen allmän personkännedom och, i de fall det är särskilt med-

givet, registerkontroll.

När det gäller den allmänna personkännedomen skiljer sig underlaget för bedömningen inte från vad allmänt torde gälla i andra som sammanhang. Bedömning får göras på grundval av den eventuella kännedom har vederbörande, betyg, intyg och

personliga man om

liknande och på samtal med referenspersoner. Det är emellertid viktigt betona prövningen skall göras särskild synvinkel, att att ur en nämligen bedömning det finns något hinder mot att persoen av om får del information inte får röjas för obehöriga eller mot nen av som han anförtros arbetsuppgifter är känsliga på grund av risken att som för terroristhandlingar.

I de kvalificerade fallen skall säkerhetsprövningen komplette-

mera

med registerkontroll, dvs. begäran att uppgifter om den

ras en om

prövningen gäller skall lämnas ut från polisregister. För

person som känsliga befattningarna skall Säkerhetspolisen dessutom göra de mest

SOU 1994: 149 Författningskommentar 269

en särskild personutredning. Det innebär att säkerhetsprövningen då registerkontroll är föreskriven skall grundas på, förutom den allmänna personkännedomen, också på resultatet av registerslagningen och, i förekommande fall, personutredningen. Villkoren för registerprövning och omfattningen av denna liksom personutredningen i övrigt behandlas i de följande paragraferna.

10 § Paragrafen anger vad registerkontrollen innebär i sak, nämligen att underlaget vid säkerhetsprövningen breddas genom att uppgifter från polisregister begärs om den som prövningen gäller.

11 § I paragrafen behandlas förutsättningarna för placering i säkerhetsklass. Dessa frågor har behandlats i avsnittet 8.4.1 i den allmänna motiveringen.

Första stycket

Enligt personalkontrollkungörelsen hänför sig skyddsklassindelningen till tjänster. Med tjänst jämställs uppdrag. l säkerhetsskyddslagen har begreppet tjänst ersatts med anställning. En annan terminologisk förändring är att skyddsklasserna 1A, 1B och 2 ersatts av säkerhetsklass 2 och 3 i den nya lagen. Grunderna för placering i säkerhetsklass l och 2 motsvaras huvudsakligen av vad som har gällt enligt personalkontrollkungörelsen för placering i skyddsklass 1A resp. 1B. För att en viss verksamhet skall placeras i säkerhetsklass l krävs således att verksamheten i stor omfattning medför tillgång till hemliga uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Det bör emellertid understrykas att den nuvarande begränsningen till uppgifter om totalförsvaret inte längre

gäller. Villkoret för placering i säkerhetsklass 2 är att den som deltar

i verksamheten i en omfattning som inte är obetydlig får del av hemliga uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Säkerhetsklass 3 gäller den som i övrigt får del av hemliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Att en uppgift har synnerlig betydelse för rikets säkerhet får samtidigt anses innebära en risk för att ett röjande av uppgiften skulle vålla en betydande skada. I fråga om hemliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet följer inte med samma automatik att ett röjande också skulle medföra skada av en viss grad. För placering i säkerhetsklass 3 ställs därför upp det kompletterande kravet att ett röjande av de hemliga uppgifterna kan antas medföra ett inte endast ringa men för rikets säkerhet. Mot-

270 Författningskommentar SOU 1994: 149

svarande krav finns inte i personalkontrollkungörelsen. Avsikten med den formuleringen är att begränsa antalet kontroller i den lägsta nya klassen. Någon helt säker prognos angående skadan krävs emellertid inte.

Andra stycket Som har anförts i det föregående är tjänstebegreppet inte längre lämpligt anknytningsfaktum med hänsyn bl.a. till att tjänstesom begreppet är avskaffat i den arbetsrättsliga författningsnumera regleringen. Anknytningen till tjänster har redan tidigare visat sig medföra vissa praktiska problem. Ibland har det nämligen förelegat ett motsvarande behov av kontroll av personer som deltar i säkerhetskänslig verksamhet utan att denna verksamhet har varit knuten till en tjänst eller ett uppdrag, t.ex. vid genomgång av polisutbildning eller försvarsutbildning eller vid besök vid försvarsanläggningar. I andra stycket har därför föreskrivits att vid lagens tillämpning skall med anställning jämställas bl.a uppdrag, deltagande i utbildning och tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt som avses träda i kraft den l juli 1995 prop. 199495:6 eller annan liknande verksamhet, under förutsättning att uppdraget etc. har placerats i säkerhetsklass. Vårt förslag innebär inte att uppdrag som enligt fast praxis

är undantagna från personalkontroll skall kunna föranleda register-

kontroll. Någon kontroll skall sålunda inte göras av riksdags- eller fullmäktigeledamöter i dessa deras egenskaper men bör som hittills kunna företas när någon som är förtroendevald utses exempelvis till ledamot styrelsen för myndighet som bedriver säkerhetskänslig av en verksamhet. Inte heller är uppdrag som försvarareombud inför domstol sådan verksamhet som får säkerhetsklassas och föranleda en registerkontroll. Vi har inte ansett det nödvändigt att låta detta komtill direkt uttryck i lagstiftningen. ma

12 § Om anställning eller någon sådan verksamhet som enligt 10 § en skall jämställas med anställning är av den arten att den har placerats i säkerhetsklass skall underlaget vid säkerhetsprövningen komplettemed registerkontroll. Som har påpekats i anslutning till den föreras gående paragrafen gäller motsvarande vid tjänstgöring enligt den nya lagen totalförsvarsplikt, deltagande i olika former av utbildning om eller verksamhet under förutsättning att denna har placerats i annan säkerhetsklass.

Enligt l2 § är kravet registerkontroll ovillkorligt. Registerkon-

troll skall företas. Det kan i allmänhet inte anses lämpligt att över-

Författningskommentar

lämna en myndighet eller själv bestämma annan att om någon kontroll bör ske. I 15 § har emellertid öppnats möjlighet en att i vissa fall underlåta kontroll. Kontroll skall normalt ske innan någon anlitas för verksamheten i fråga. En uttrycklig bestämmelse om detta

finns i 26 § säkerhetsskyddsförordningen. Där också

anges att registerkontrollen får företas endast i fråga den ligger till om som närmast för anställningen. Det får alltså inte komma i fråga väljer att man ut ett antal lämpliga kandidater och låter utfallet registerkontrollen av bestämma rangordningen bland dem. Med hänsyn till anställatt ett ningsförfarande ibland kan ta lång tid och hela proceduren att kan behöva tas om i det fall den först utvalde kandidaten inte längre befinns lämplig på grund resultatet registerkontrollen, kan av av en annan ordning tillämpas. För det krävs dock det föreligger att synnerliga skäl.

13 § 13 § gäller registerkontroll till skydd terrorism. Denna fråga mot har behandlats i avsnitt 8.4.2 i den allmänna motiveringen. Till skillnad från registerkontroll sker till skydd för

som hemlig

information är motsvarande kontroll till skydd terrorism mot inte knuten till säkerhetsklassystemet. I stället har valts den metoden att regeringen får meddela särskilda föreskrifter beträffande denna form av kontroll. För att sådana föreskrifter skall få meddelas krävs dock att det föreligger särskilda skäl. Innebörden detta är det måste av att finnas ett påtagligt behov de speciella kontrollåtgärder regisav som terkontrollen utgör. För närvarande kan sådana skäl föreligga anses endast i fråga om flygplatser och sådana byggnader eller anlägg-

ningar som förklarats utgöra skyddsobjekt enligt skyddslagen. Detta

framgår av 28 § i förslaget till säkerhetsskyddsförordning.

Lagen ger emellertid en möjlighet att vidga registerkontrollen, om motsvarande behov skulle göra sig gällande även på andra områden.

Som framgår av förordningstexten skall behovet registerkontroll

av prövas med särskild restriktivitet. Avsikten är inte att registerkontroll skall behöva företas på varje anläggning har förklarats som som skyddsobjekt. Kontrollen är avsedd i första hand för objekt av särskild betydelse. Behovet kontroll i det enskilda fallet måste av prövas noga. Den myndighet har rätt att företa kontroll skall också som noga överväga, om kontrollbehovet inte kan tillgodoses något

annat sätt, t.ex. genom tillträdesbegränsningar och behörighetskontroller eller annan särskild bevakning. En föreskrift den

om restriktivitet som bör gälla finns intagen i 29 § säkerhetsskyddsförordningen.

272 Författningskommentar SOU 1994: 149

För områden och andra anläggningar som har förklarats utgöra

endast i krigstid får registerkontroll företas redan i skyddsobjekt

fredstid.

14 §

Paragrafen gäller registerkontroll begäran av en annan stat.

Frågan har tidigare behandlats i avsnitt 8.11. enligt 12 eller 13 § förutsätter att kontrollen be-

Registerkontroll

skydd för svenska säkerhetsintressen. Det har emellertid hövs till det i vissa situationer finns ett behov att kunna tillvisat sig att av mötesgå stats motsvarande intressen. Det gäller t.ex. även en annan svensk medborgare eller någon med hemvist här i landet då en annan arbete eller delta i utbildning säkerhetskänslig natur i skall utföra av land. Ofta ställs då villkor att en svensk myndighet ett annat som utfärdar form intyg engelska security clearance eller med en av fransk benämning certificat de sécurité vederbörandes påliten - om

lighet. För att tillmötesgå sådana krav görs ibland personalkontroll regeringen. I den lagen har tagits in en efter medgivande av nya

bestämmelse när kontroll bör kunna ske i sådana fall. om förutsättning är framställningen gäller svensk medborgare En att en eller någon har eller har haft hemvist här i landet. Det annan som alltså inte få förekomma att förfarandet utnyttjas för att få veta bör vilka uppgifter har på svensk sida olika utländska medborgaman om kontroll skall få ske, krävs således anknytning till re. För att en

Sverige. också framställningen görs på grund av att det i Det förutsätts att den andra finns kontrollreglering som motsvarar det svensstaten en Även naturligtvis inte behöver vara lika i ka systemet. om systemen detaljer, gäller krav att det också enligt det utländska systealla som finns föreskriven skyldighet kontroll. Kontrollen måste met en om också motsvarande säkerhetsintressen omfattas av den avse som Genom dessa villkor undviks att kontrollmöj-

svenska lagstiftningen.

alltför vidsträckta. Det finns ingen anledning att tillåta ligheterna blir kontroll på begäran stat i större utsträckning än som är av en annan möjligt svenska intressen är berörda. om

kontroll sker enligt denna paragraf, förutsätts det att säker-

När på sätt enligt ll § skall kunna ske. Av

hetsplacering samma som

24 § andra stycket förordningen framgår att rege- 32 § i lagen samt förfarandet då framställning görs enligt ringen bestämmer om en

denna paragraf.

SOU 1994: 149 Författningskommentar 273

15 § I anslutning till 12 § har anmärkts att kravet på registerkontroll i regel är obligatoriskt. Det kan normalt inte lämpligt att anses ge utrymme för en skönsmässig bedömning av om kontroll bör ske eller inte. Av 15 § framgår emellertid att registerkontroll kan underlåtas i vissa fall. För regelns tillämpning förutsätts att den säkersom hetsprövningen gäller tidigare har genomgått kontroll. Den tidigare genomgångna kontrollen skall motsvara den blir aktuell vid den som senare tidpunkten. Den verksamhet som den senare kontrollen gäller skall således vara placerad i samma eller lägre säkerhetsklass som den tidigare. Gäller den nya kontrollen terroristskydd, bör förutom motsvarande kontroll kontroll för säkerhetsplacerad verksamhet godtas, eftersom sådan kontroll normalt omfattande. är mera Det bör betonas att 15 § är en regel av undantagskaraktär. Regeln bör användas huvudsakligen då det är fråga om kontroll i lägre nivåer och då kontrollen gäller en direkt motsvarande verksamhet eller inom samma organisation. Tidsaspekten år naturligtvis viktig. En ny kontroll bör under nyss angivna omständigheter underlåtas - bara om den tidigare kontrollen ligger något eller högst några år tillbaka. Någon tveksamhet i fråga om nödvändigheten förnyad av en kontroll får inte råda utan omständigheterna skall sådana att det vara framstår som mer eller mindre uppenbart att en ny kontroll inte behövs. Av 38 § säkerhetsskyddsförordningen framgår att företagen registerkontroll skall dokumenteras skriftligen hos den som beslutat om kontrollen, om den kontrollerade har godtagits för den verksamhet som kontrollen avsåg. Regeln har införts för att dokumentationen bl.a. skall kunna tjäna som underlag för prövning en av om en ny registerkontroll bör ske.

16 § Paragrafen gäller personutredning vid sidan av kontrollen i polisregister. Frågan har behandlats i avsnitt 8.5.2 i den allmänna motiveringen. Som framgår av 32 §§ i förordningen skall utredningen göras SÄPO. För omfattningen personutredningen bör följande av av riktlinjer gälla. När det gäller de ekonomiska förhållandena bör mot bakgrund av den vikt dessa faktorer många gånger har en utredning göras vid kontroller säkerhetsklass l och Även utredning som avser om en om de ekonomiska förhållandena är ett obligatoriskt inslag vid prövning i de båda högsta klasserna, är det naturligt att utredningen blir mera djupgående när det gäller säkerhetsklass

274 Författningskommentar

I fråga personliga förhållanden i övrigt bör en sådan utredning om företrädesvis göras i säkerhetsklass I säkerhetsklass 2 bör utredning ske endast om det finns särskilda skäl, t.ex. om det framkommit något som ger anledning att fördjupa undersökningen. Undersökningen den kontrollerades bakgrund bör omfatta konav troll uppgivna personalia, utbildning och tidigare arbeten. Vidare av bör ingå undersökning om det föreligger något förhållande som en av kan innebära risk för att den kontrollerade blir utsatt för press i en syfte att förmå honom att handla i strid med Sveriges säkerhetsintressen. I personutredningen bör också ingå samtal med referens- Vid registerkontroll i säkerhetsklass 1 är ett personligt personer. samtal med den kontrollerade obligatoriskt. Vid kontroller i de övriga säkerhetsklasserna kan ett sådant samtal äga rum, om det har framkommit något ofördelaktigt eller om det annars finns någon omständighet som behöver redas ut. Det förutsätts att den kontrollerade själv lämnar uppgifter om personliga förhållanden. För att få underlag för personutredningen liksom för prövningen av vilka uppgifter som bör lämnas ut vid kontrollen, har SÄPO möjlighet att vända sig till den kontrollerades arbetsgivare för att få tillgång till det material som denne har tillgång till. En föreskrift detta finns i 32 § andra stycket i förordningen. om Personutredning utöver kontroll i polisregister skall företas endast vid kontroll i säkerhetsklass l eller Det innebär att personutredning skall göras också i de fall kontroll i motsvarande klasser sker begäran av en annan stat enligt 14 Däremot skall inte någon ut-

redning utöver registerslagning vid kontroll enligt 13 § göras.

17 § Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.5.4 i den allmänna motiveringen.

Enligt personalkontrollkungörelsen 19 § gäller att den som kon-

trollen skall underrättas. I vissa fall, såsom vid krigsplacering, avser behöver någon underrättelse inte ske. Uppgifter i polisregister liksom

uppgifter kommer fram vid särskild personutredning kan emel-

som lertid vara så starkt integritetskänsliga, att det bör uppställas ett krav på uttryckligt samtycke från den som blir utsatt för dessa ingripande kontrollåtgärder. Samtycke skall i förekommande fall också omfatta

den särskilda personutredning som avses i föregående paragraf.

Innan samtycke lämnas, skall den som kontrollen gäller upplysas av den beslutar om registerkontroll vad kontrollen och, i förekomsom mande fall, personutredningen innebär. Den som inte vill underkasta sig kontrollen, får då tillfälle att ta tillbaka sin ansökan. Samtycket bör normalt lämnas skriftligen. Något krav skriftligt form före-

SOU 1994: 149 Författningskommentar

ligger dock inte. Om skriftligt samtycke inte föreligger får den kontrollerande myndigheten ange att muntligt samtycke har inhämtats. Det bör understrykas att kravet på samtycke gäller oberoende av om registerkontroll företas med stöd 12, 13 eller 14 av Ett lämnat samtycke får anses innfatta ett godkännande förav att nyade registerkontroller får ske så länge den kontrollerade innesom har samma anställning.

18 § Frågan om vilka uppgifter i polisregister får lämnas som ut vid registerkontroll har behandlats i avsnitt 8.5 i den allmänna motiveringen.

Bestämmelserna i punkterna 1 och 2 utlämnande vid registeravser kontroll som sker till skydd för hemlig information, dvs. då det gäller verksamhet har placerats i säkerhetsklass. som Gäller kontrollen säkerhetsklass 1 eller 2 får utlänmandet omfatta varje uppgift som finns antecknad den kontrollerade i polisom

register. Motsvarande gäller enligt personalkontrollkungörelsen.

I

regel saknar uppgifter om anhöriga betydelse för bedömningen

av den kontrollerades pålitlighet. I fråga sådana nära relationer om som gäller make eller sambo gör sig dock särskilda hänsyn gällande.

Utlänmandet vid registerkontroll i de två högsta säkerhetsklasserna får därför omfatta även uppgifter finns registrerade make som om sambo. Med sambo i detta sammanhang även den omfattas avses som av lagen 1994:1117 om registrerat partnerskap och sådan sammanboende som avses i lagen 1987:813 homosexuella sambor. För om att en uppgift om makesambo skall få lämnas ut, krävs dock det att

är oundgängligen nödvändigt. Det räcker således inte med sedvan-

en

lig relevansbedömning utan särskilt starka skål måste för

vara handen, t.ex. när det finns dokumenterade förbindelser med främen

mande underrättelseorganisation.

Vid kontroll i den lägsta klassen, säkerhetsklass får uppgifter

lämnas ut i mera begränsad omfattning. Endast uppgifter i Säkerhets-

polisens register, SÄPO-registret, och uppgifter i och belast-

person-

ningsregistret, PBR, får lämnas ut. Det sistnämnda registret inne-

håller huvudsakligen uppgifter ådömda påföljder. I sådant om ett ärende får inte lämnas ut uppgifter finns antecknade någon som om annan än den kontrollerade själv, inte regeringen efter framställom ning av RPS medger det.

I punkt 3 regleras vilka uppgifter får lämnas i ärende som ut ett som gäller registerkontroll till skydd terrorism. Kontrollen i mot sådana fall bör inriktas på omständigheter kan som antas vara av

betydelse just vid denna typ säkerhetsprövning. Uppgifter i

av

276 Författningskommentar SOU 1994: 149

SÄPO-registret får ha intresse här som vid annan regis-

anses samma terkontroll. Däremot har uppgifter i PBR inte samma intresse vid kontroll till skydd terrorism i andra fall. Ur PBR får därför mot som regel inte lämnas andra uppgifter än sådana gäller våldsi ut som

brott, skadegörelsebrott eller allmänfarliga brott, narkotikabrott och

vapenlagen. Endast uppgifter rör den kontrollerade får brott mot som lämnas ut.

19 § Det skulle strida syftet med registerkontroll, om sådana formella mot regler tillskapades det i ett enskilt ärende inte skulle vara möjligt att lämna ut uppgift uppenbar relevans i ärendet. En undantagsatt en av regel har därför införts innebär att regeringen får lämna ut en som

polisregister för säkerhetsprövning, även det inte skulle uppgift i om

tillåtet enligt reglerna i 18 Det innebär att det i ett enskilt vara ärende skall möjligt dels att lämna ut uppgifter om anhöriga i vara vidare utsträckning än är möjligt och dels, i fråga om som annars säkerhetsklass 3 eller vid kontroll till skydd mot terrorism, lämna ut andra uppgifter den kontrollerade själv. En förutsättning är även om emellertid skälen i det enskilda fallet är mycket starka, vilket att framgår det skall fråga synnerliga skäl. Det är inte av att vara om

heller möjligt undantagsregeln någon generell tillämpning så att

att ge den skall användas vid någon speciell typ ärenden. Prövningen av skall alltid grundas på omständigheterna i ett enskilt fall. Av 30 § framgår att frågan utlämnande enligt undantagsregeln om

alltid skall avgöras av regeringen.

20 § Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.6.2 i den allmänna motive-

ringen.

De två föregående paragraferna behandlar vilka uppgifter i polisregister det kan bli fråga att lämna ut i ett registerkontroll-

som om uppgift omfattas dessa bestämmelser skall ärende. För att en som av få lämnas krävs emellertid enligt 20 § att uppgiften har relevans ut

för prövningen i det enskilda fallet. Utgångspunkten för om en viss antecknas i polisregister har regel inte varit att uppgift skall som uppgiften skall läggas till grund för prövningen i ett registerkontrollärende. Spaningsuppgifter och liknande uppgifter har värde i första

för utredningsarbetet och har därför inte alltid motsvarande hand

betydelse för prövningen någons pålitlighet från säkerhetssyn-

av äldre datum i SÄPO-

punkt. I synnerhet relevansen av uppgifter av

registret politiska hemvist måste prövas med särskild om en persons

restriktivitet. När det gäller uppgifter i SÄPO-registret bör också

SOU 1994: 149 Författningskommentar 277

med hänsyn till registrets speciella karaktär uppgifts vederhäftigen het prövas sååatt personförväxlingar och liknande undviks. Även när det gäller uppgifter ådömda om påföljder måste en viss skiktning ske. På samma sätt som enligt det nuvarande systemet bör inte uppgifter som ligger långt tillbaka i tiden lämnas det inte ut, om därefter inträffat något som gör att uppgiften fortfarande måste anses ha aktualitet. Normalt bör inte heller uppgifter bagatellbrott om lämnas ut i ett kontrollärende. Några mera bestämda riktlinjer kan inte utan prövningen får ges avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Samtidigt kan det vara svårt för det organ som avgör utlämnandefrågan att bedöma betydelsen av en registeruppgift i det särskilda fallet, eftersom detta organ normalt inte har tillgång till samtliga omständigheter beav tydelse i ärendet. I fråga om vissa uppgifter, t.ex. uppgifter om mera allvarliga påföljder, bör också bedömningen regelmässigt utfalla så att uppgiften lämnas ut. Sin största betydelse har bestämmelsen därigenom att den skall fungera som en erinran att frågan utlämom om nande alltid måste bedömas med omsorg. På det sättet kan regeln fungera som en spärr mot en alltför okritisk värdering uppgiften. av Motsvarande relevansprövning skall göras uppgifter komav som mit fram i en särskild personutredning i de fall sådan utredning en företas. Som har berörts i anslutning till föregående paragraf gäller ett särskilt krav relevans om frågan gäller utlämnade uppgift av en som rör den kontrollerades make eller sambo. För att en sådan uppgift skall lämnas ut, krävs nämligen att det är oundgängligen nödvändigt. En uppgift om att den kontrollerades närstående gjort sig skyldig till t.ex. snatteri eller trañknykterhetsbrott har så gott som aldrig en sådan betydelse för bedömningen av den kontrollerades pålitlighet att den bör lämnas ut. Av 33 och 34 §§ i förordningen framgår att frågan om utlämnande avgörs av RPS:s styrelse med möjlighet för styrelsen att delegera avgörandet i vissa okomplicerade fall till säkerhetspolischefen. Styrelsen kan besluta att ett ärende skall hänskjutas till avgörande av regeringen. Som tidigare har sagts skall frågan utlämnande enligt om 19 § alltid prövas av regeringen.

21 § Paragrafen gäller rätten för den enskilde att ta del av uppgifter om honom som har kommit fram i ärendet. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 8.7.1. Bortsett från vissa redaktionella justeringar motsvarar bestämmelsen regleringen enligt personalkontrollkungörelsen 13 §.

278 Författningskommentar SOU 1994: 149

Första stycket Huvudregeln är att den som uppgiften avser skall få tillfälle att yttra sig över uppgiften, innan en uppgift som har kommit fram vid registerslagning eller vid en särskild personutredning lämnas ut med stöd av 18 20 §§. Det gäller vare sig uppgiften gäller den kontrollerade själv eller dennes make eller sambo. Underrättelseskyldigheten har tre syften. För det första framstår det från principiell synpunkt som ett självklart krav att den som uppgiften skall veta vilka uppgifter om honom som anses vara av avser sådan betydelse att de bör lämnas ut. Vidare kan eventuella förväxlingar och andra missförstånd redas ut. Slutligen är det en fördel om kan undvika onödigt hemlighetsmakeri, eftersom sådant kan ge man näring misstankar otillåten åsiktsregistrering eller andra otillom börliga förfaranden.

Uppgifter i PBR, dvs. uppgifter om ådömda påföljder och om

skälig misstanke om brott, kan undantagslöst delges den som de gäller, eftersom denne får förutsättas redan känna till uppgifterna. Om det däremot föreligger sekretess även till skydd för andra intressen än till skydd för den registrerade själv, t.ex. förundersökningssekretess enligt 5 kap. l § sekretesslagen, kan insynskravet inte göras ovillkorligt. Står andra intressen av vikt spel, t.ex. intresset att ett brott klaras och blir beivrat, måste en avvägning göras av upp mellan den enskildes insynsintresse och de motstående intressena. I vissa fall måste avvägningen utfalla så att insynsintresset får vika.

Andra stycket Bestämmelsen innehåller vissa riktlinjer för den intresseavvägning har berörts i det föregående stycket. Utgångspunkten är därvid som att den enskildes intresse av insyn i ärendet skall tillmätas särskild vikt. Redan att det finns ett intresse för den kontrollerade att ta del uppgifterna kan emellertid inte medföra att övriga intressen alltid av måste vika. En avvägning skall alltid göras och vid denna måste

också den skada som blir följden av att uppgifterna röjs för den

enskilde vägas in. Det är inte möjligt att närmare ange i vilka situa-

tioner hemliga uppgifter bör delges den enskilde. För att insyns-

som intresset skall få vika, bör det dock krävas att nackdelarna med en underrättelse till den enskilde väger klart tyngre än detta. Med denna avvägningsregel bör det i större utsträckning än stöd av enligt tidigare praxis möjligt att delge den registrerade uppgifter vara

bl.a. i SÄPO-registret. Ett av skälen till att låta bli att delge sådana

uppgifter har ibland sagts vara att man därigenom riskerar att avslöja hemliga föreskrifterna för registrering i SÄPOinnehållet i de

Färfattningskommentar

registret. Även den risken om inte kan uteslutas helt, torde det dock förhålla sig så att uppgifter rör endast viss och det som en person är endast sådana som kommer i fråga för utlämnande i registerett

kontrollärende knappast ger någon vägledning för den

- som är ute

efter att få veta hur principerna för de hemliga registeringsanvis-

ningarna ser ut.

Även intresseavvägningen

om ändå utfaller på det sättet att uppgifterna inte bör delges den enskilde, skall alltid övervägas det är om möjligt att ta upp saken på något annat sätt, t.ex. vid personligt ett samtal. Även inte vid sådant om man ett samtal kan tala i klartext, kan det ändå möjligt att den enskilde åtminstone någon vara ge antydan om vad saken gäller. För att inskärpa vikten den enskildes insynsrätt har i 35 § i av

förslaget till säkerhetsskyddsförordning föreskrivits det i varje

att enskilt fall är RPS:s styrelse skall ta ställning till uppgifterna som om skall hållas hemliga för den enskilde och därvid också överväga om ett samtal med den enskilde i stället bör hållas.

22 §

RPS:s befattning med registerkontrollen är begränsad till bedöma att

om resultatet av registerslagningen och, i förekommande fall,

person-

utredningen är sådant att uppgifterna som kommit fram bör lämnas

ut

för säkerhetsprövningen. Vilken betydelse skall tillmätas de

som uppgifter som har lämnats ut skall den myndighet har beslutat som

om registerkontroll självständigt avgöra. Det framgår 23 I

av enlighet med denna ståndpunkt har i 22 § föreskrivits det yttrande att som lämnas av den utlämnande myndigheten inte får innehålla något

annat än en förtydligande kommentar till uppgifterna lärrmas

som ut. Denna får således inte tillfoga någon värderande kommentar egen eller något uttalande kan tolkas rekommendation hur som som en om

säkerhetsprövningen bör utfalla. Uppgifterna i polisregister kan dock

vara kortfattade eller avse omständigheter lösryckta kan som vara svåra för utomstående att sätta in i sitt rätta sammanhang. För en att myndigheten rätt skall kunna förstå innebörden de utlämnade av uppgifterna kan det därför ibland nödvändigt lämna förtydvara en ligande kommentar. Något hindrar det bör naturligtvis inte som finnas. Paragrafen kompletteras med föreskrift i förordningen 36 § en om att det av RPS svar till den kontrollerande myndigheten inte får

framgå om det finns någon uppgift utöver de lämnats eller, som ut om RPS beslutat att inte lämna ut några uppgifter, det alls finns om någon uppgift om den kontrollerade i polisregister.

280 Författningskommentar SOU 1994: 149

23 § Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 8.3.

Den motsvarar i sak regleringen i personalkontrollkungörelsen

20 §. Huvudregeln är således att det är det organ som har beslutat om

registerkontroll har att självständigt göra prövningen av lämplig-

som heten att anförtro den kontrollerade arbetsuppgifter av säkerav hetskänslig natur. Skälen för detta är att det är detta organ som i regel har den bästa kännedomen om den kontrollerade, antingen grund personlig kännedom eller genom den information som har av inhämtats i anställningsärendet. Det är också detta organ som bäst vilka krav bör ställas i det särskilda fallet och väga de bör veta som uppgifter eventuellt har lämnats ut från polisregister mot möjligsom heterna att vidta andra säkerhetsåtgärder. beskrivna ordningen gäller emellertid inte vid de i och för Den nu sig talrika fall gäller registerkontroll av anställda hos företag som

anlitas vid upphandling eller för andra funktioner inom total-

som försvaret. För att få ett så brett underlag för prövningen som möjligt även i dessa fall har i förordningen föreskrivits att den kontrollerande myndigheten vid behov skall samråda med den kontrollerades arbetsgivare 17 § andra stycket.

Vilka uppgifter vid ett sådant samråd skall delges den kontrol-

som lerades arbetsgivare låter sig inte generellt sägas. Utgångspunkten bör i och för sig att uppgifter som bedöms vara av betydelse om vara den arbetar i säkerhetskänslig verksamhet bör komma till som en arbetsgivarens kännedom. Hos arbetsgivaren kan finnas ytterligare information kan bidra till fullständig bild av personen. som en mer Som exempel kan nämnas att uppgift om rattonykterhet, som en kanske i och för sig inte skulle föranleda att den enskilde diskvalificerades för viss uppgift, tillsammans med kunskap som arbetsen bedömning. Å andra sidan är det givaren har kan leda till en annan för den enskilde stor betydelse att uppgifter inte i onödan delges av arbetsgivaren. Det är under alla förhållanden av stor vikt att hanteringen dessa frågor sker med och omdöme och med iaktav omsorg

tagande den enskildes intresse att uppgifterna stannar i en så

av av

begränsad krets möjligt. Den kontrollerande myndigheten bör,

som samråd skall ske, ta kontakt med den säkerhetsansvarige på om företaget. Bara det är nödvändigt, bör informationen delges om

ytterligare befattningshavare företaget. I vissa situationer kan det

lämpligt på sätt har beskrivits under 21 § vara att samma som angående delgivning med den enskilde myndigheten begränsar informationen till sammanfattande beskrivning av uppgifternas en innehåll.

Författningskommentar 281

I kommentaren till 9 § har angetts vissa riktlinjer för säkerhetsprövningen.

24 § Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.6.3 i den allmänna motiveringen. Som har framgått där bör uppgifter som har lämnats ut vid registerkontroll eller särskild personutredning inte få användas i andra sammanhang än för den säkerhetsprövning för vilken uppgifterna har lämnats ut. Den sekretess som enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen normalt gäller för nu avsedda uppgifter innebär vissa garantier mot att uppgifterna i ett registerkontrollärende åberopas i andra sammanhang. Regeln i 24 § innebär ett uttryckligt förbud mot en sådan användning av uppgifterna. Bestämmelsen kan jämföras med 31 § i förslaget som medför en skyldighet för det kontrollerande organet att på begäran lämna tillbaka de handlingar som har lämnats ut i samband med registerkontrollen. Regeln i 24 § hindrar inte att de handlingar som en myndighet har tagit emot från den utlämnande myndigheten diarieförs enligt vad som gäller för registrering av allmänna handlingar eller att resultatet av säkerhetsprövningen dokumenteras jfr 38 § förordningen.

25 § Frågan om kravet svenskt medborgarskap för anställningar som har placerats i säkerhetsklass har behandlats i avsnitt 8.8.1 i den allmänna motiveringen. Till 25 § har förts över den reglering i som dag gäller enligt förordningen 1975:608 krav på svenskt medom borgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster och motsvarande reglering enligt 9 kap. 2 § lagen om civilt försvar för befattningar hos kommuner och landsting. Svenskt medborgarskap gäller som villkor endast i fråga statom liga och kommunala anställningar. Det innebär att något motsvarande krav inte gäller vid annan verksamhet som enligt 11 § andra stycket skall anses jämställd med anställning. Eftersom villkoret endast gäller för sådan anställning som har placerats i säkerhetsklass, finns det inte något som hindrar att utländska medborgare innehar sådana befattningar som på grund 13 § kan bli föremål för av registerkontroll. Något krav på svenskt medborgarskap finns inte heller vid registerkontroll enligt 14 Inte heller ställs något sådant krav i fråga om säkerhetsplacerade anställningar i företag; kravet gäller endast för statliga eller kommunala anställningar.

282 Författningskommentar SOU 1994: 149

26 § I säkerhetsskyddet ingår också att ge de anställda utbildning om det säkerhetsskyddet samt att kontrollera att de åtgärder som videgna tagits fungerar på det sätt som är avsett och att skyddet i övrigt är lämpligt utformat. Bestämmelsen motsvarar i sak den nu gällande säkerhetsskyddsförordningen 2 § 4 och 5. I stället för information används där har dock i den nya lagen uttrycket utbildning valts som för att understryka att momentet bör omfatta en viss kontroll av att personalen har tillräcklig kunskap om säkerhetsbestämmelserna.

27 §

Första stycket Som har utvecklats i anslutning till 4 § 2 gäller lagen även för aktie-

bolag och andra privaträttsliga organ som drivs av det allmänna. För

företag där statlig myndighet, en kommun eller ett landsting har en ett bestämmande inflytande över verksamheten får det anses rimligt att ålägga huvudmannen ett särskilt ansvar för säkerhetsskyddet. I

förevarande paragraf har kommunernas och landstingens skyldigheter

reglerats. Enligt bestämmelsen åligger det huvudmannen att se till att säkerhetsskyddet i verksamheten håller den nivå som krävs i det särskilda fallet.

Andra stycket När det är staten som utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över företaget skall säkerhetsskyddet kontrolleras av myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelser om vilka myndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn över säkerhetsskyddet i denna och andra situationer finns i 39-43 §§ i förordningen.

28 § I paragrafen regleras vem som beslutar om inplacering i säkerhetsklass och registerkontroll. Av avsnitt 8.9 i den allmänna motiveringen framgår att det i regel skall vara en myndighetsuppgift att bestämma i sådana frågor även när det gäller verksamhet som drivs av företag.

Första stycket Av 4 § andra stycket framgår att av lagens bestämmelser endast reglerna registerkontroll gäller för riksdagen och riksdagens om myndigheter. Det bör riksdagens förvaltningskontor som i fråga vara anställda hos riksdagen beslutar om placering i säkerhetsklass och om

Författningskommentar

om registerkontroll. Den senare frågan innefattar också rätt beatt sluta om registerkontroll till skydd mot terrorism i de fall då sådan kontroll är föreskriven. När det gäller anställda hos någon riksav dagens myndigheter, dvs. Riksbanken, Riksdagens revisorer och

Riksdagens ombudsmän, avgörs motsvarande frågor myndigheterav na själva.

Andra stycket

I övriga fall, dvs. när det inte gäller riksdagen eller myndigheterna

under riksdagen, skall enligt huvudregeln frågan placering i om säkerhetsklass bestämmas regeringen. Enligt personalkontrollav kungörelsen kan frågan om placering i skyddsklass 2 överlåtas till myndigheterna. Undantag gäller för enskild verksamhet där det lagts på myndighet att bestämma placering i samtliga skyddsklasser. om Enligt den nya lagen skall regeringen kunna överlåta myndighet en och kommuner och landsting att bestämma placering i säkerom hetsklass 2 och I likhet med vad gäller för närvarande bör som frågan om placering i säkerhetsklass 3 generellt kunna överlåtas

medan det däremot kan bli fråga viss differentiering när det

om en gäller säkerhetsklass 2. Till skillnad mot vad gäller enligt som perso-

nalkontrollkungörelsen bör bestämmanderätten i fråga placering i

om säkerhetsklass 1 inte avgöras än regeringen. Den nuvarande av annan ordningen uppvisar den inkonsekvensen myndighet att en kan be-

stämma om inplacering i samtliga skyddsklasser hos ett företag

som

anlitas för upphandling samtidigt myndigheten i fråga

som om egna anställda får besluta endast om placering i den lägsta skyddsklassen. Det är lämpligt att frågan om placering i den högsta skyddsklassen i samtliga fall avgörs av regeringen. Den föreslagna ordningen bör inte medföra att ett ökat antal ärenden läggs på regeringen avgöra, att eftersom regleringen samtidigt innefattar möjligheter delegera att beslut om placering i säkerhetsklass 2 i fler fall än gäller som motsvarande skyddsklass i dag.

Vid sidan av kommunerna och landstingen bör myndigheter samma som i dag har rätt att besluta personalkontroll bestämma om om placering i säkerhetsklass och registerkontroll. Rätten bestämma att om registerkontroll gäller i likhet med dagens även säker- - system hetsklass oberoende att myndigheten inte får besluta av att en anställning eller annan verksamhet skall hänföras till denna klass. Den närmare regleringen bemyndigandet att besluta placeav om ring i säkerhetsklass finns i 24 § 1 förordningen. De myndigheter,

kommuner och landsting där har att bestämma i dessa som avses

frågor såvitt gäller deras förvaltningsomräden. Men även i de

egna

284 Fözfattningskommentar SOU 1994: 149

fall kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande en inflytande över ett företag som drivs i privaträttslig form är det en uppgift för kommunen eller landstinget att bestämma om placering i säkerhetsklass och registerkontroll i fråga om företagets verksamom het. Vid upphandling hos bolag eller andra enskilda organ skall den myndighet eller kommun för räkning upphandlingen sker bevars

stämma placering i säkerhetsklass och om registerkontroll. Det

om framgår 24 § 3 förordningen. Det kan förutsättas att frågan inte av kommer att aktualiseras i andra fall än då myndigheten eller kommuhar fått befogenhet att bestämma i dessa frågor. Om fråga uppnen kommer registerkontroll i enskild verksamhet, dvs. i fall om annan i 5 § bestämmer den myndighet som är funktionssom avses ansvarig myndighet enligt beredskapsförordningen. Det framgår av 24 § 4 i förordningen. Vissa undantag gäller från denna regel. De behandlas i kommentaren till tredje stycket. Det bör framhållas att den befogenhet att besluta om registerkontroll och placering i säkerhetsklass i verksamhet hos enskilda företag tillkommer statliga myndigheter och kommuner inte får som överlåtas till företagen.

Tredje stycket

Av bestämmelsen framgår att regeringen har möjlighet att även till enskild överlåta rätten att besluta placering i säkerhetsklass och om

registerkontroll i utsträckning när det gäller statliga

samma som myndigheter, kommuner och landsting. Ett villkor är dock att det

särskilda skäl. Även placering i säkerhetsklass och

föreligger om

registerkontroll i första hand skall vara en uppgift för offentliga

i avsnitt 8.9 denna princip inte upprättorgan, bör som har berörts hållas undantagslöst. Sveriges Radio och Sveriges Television har

viktiga uppgifter nyhets- och informationsförmedlare. För till-

som till företagens funktioner är det avgörande vikt att det inte tron av

finns någon tvekan företagens och medarbetarnas självständighet

om i förhållande till utomstående myndigheter. Företagen bör därför ha själva besluta i dessa frågor. Det framgår 24 § 2 i förrätt att av ordningen. Den delegationsrätt följer tredje stycket har fått en generell som av utformning. Som uttryckligen framgår är den dock avsedd att utnytt-

jas restriktivt.

SOU 1994: 149 Författningskommentar 285

29 § Av bestämmelsen framgår att det är regeringen bestämmer när som registerkontroll till skydd mot terrorism skall få göras enligt 13 Av 29 § förordningen framgår vilka myndigheter bör bemyndisom gas att besluta i det enskilda fallet.

30 § I enligt med den restriktivitet som bör gälla för att andra uppgifter i polisregister än som avses i 18 § skall få lämnas ut för säkerhetsprövning, har i denna paragraf föreskrivits att det är regeringen som i varje enskilt fall bestämmer vilka uppgifter skall få lämsom nas ut med stöd av den särskilda undantagsregeln i 19

31 § I 24 § har föreskrivits att uppgifter har lämnats ut för säkersom hetsprövning från polisregister inte får användas för något annat syfte. I anslutning därtill har anförts att den myndighet lämnar som ut uppgifterna skall kunna föreskriva att handlingarna skall lämnas tillbaka till myndigheten. Enligt 12 och 15 §§ arkivlagen 1990:782 krävs stöd i författning eller beslut regeringen kommunav resp. fullmäktige för att en statlig eller kommunal myndighet skall få lämna ifrån sig allmänna handlingar. I 31 § det författningsstöd ges som behövs för att utlämnade handlingar i ett registerkontrollärende skall kunna lämnas tillbaka.

32 § I paragrafen har getts bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare bestämmelser om lagens tillämpning. Regeringen får också meddela undantag från andra bestämmelser i lagen än reglerna om registerkontroll. Bestämmelsen är i första hand avsedd för regeringskansliet för vilket särskilda bestämmelser om säkerhetsskydd hittills har gällt. Motsvarande bör vara möjligt även i fortsättningen. Regeringen bör ha möjlighet att medge undantag från bestämmelserna även i andra fall när detta är befogat av särskilda skäl. Som framgår av 44 § i förslaget till förordning ankommer det på RPS att meddela föreskrifter om förfarandet vid registerkontroll. Vid kontroll av Försvarsmaktens personal skall RPS samråda med Försvarsmakten. I övrigt följer av 45 § att behovet generella anvisav ningar skall tillgodoses genom allmänna råd av RPS Försvarsresp. makten.

286 Författningskommentar SOU 1994: 149

Övergångsbestämmelser

Enligt förslaget skall den nya lagen träda i kraft den l januari 1996. 2. Den föreslagna lagen och förordningen ersätter personalkontrollkungörelsen, den gällande säkerhetsskyddsförordningen samt förordningen 1975:608 om krav svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga anställningar. I enlighet därmed upphör de gamla bestämmelserna att gälla vid lagens ikraftträdande. I punkt 2 i övergångsbestämmelserna har föreskrift om detta tagits in såvitt

gäller personalkontrollkungörelsen. Motsvarande bestämmelse i fråga

säkerhetsskyddsförordningen och 1975 års förordning återfinns i om ikraftträdandebestärnmelserna till den föreslagna säkerhetsskyddsförordningen. 3. Säkerhetsklasserna enligt den nya lagen motsvarar inte helt

skyddsklasserna enligt personalkontrollkungörelsen. Bl.a. har vill-

koren för placering i säkerhetssklass 3 blivit snävare än vad som gäller för skyddsklass 2. Ett av syftena är att en omprövning av nödvändigheten av placering i säkerhetsklass skall ske. Det får anses befogat med viss övergångstid för denna omprövning innan den en nya lagstiftningen får fullt genomslag.

2. Förslaget till ändring i sekretesslagen 1980: 100

Förslaget innebär att 9 kap. 17 § 2 sekretesslagen redaktionellt

anpassats till att personalkontroll enligt personalkontrollkungörelsen ersätts registerkontroll enligt den nya säkerhetsskyddslagen.

av

Förslaget till ändring i lagen 1994:000 om civilt

försvar

Den föreslagna säkerhetsskyddslagen ersätter 9 kap. 1 och 2 §§ i lagen 1994:000 om civilt försvar. Dessa bestämmelser bör därför upphöra att gälla vid lagens ikraftträdande.

4. Förslaget till säkerhetsskyddsförordning

Merparten bestämmelserna i säkerhetsskyddsförordningen har av berörts i anslutning till lagkommentaren. Kommentaren är i det följande begränsad till några förordningens övriga bestämmelser. av Enligt säkerhetsskyddsförordning skall vid varje 6 § i nu gällande myndighet finnas säkerhetschef som är direkt underställd myndigen

SOU 1994: 149 Färfattningskommentar

hetens chef. En motsvarande bestämmelse har tagits in i den nya

förordningen 7 §. Benämningen säkerhetschef har dock

ersatts

med säkerhetsansvarig. I kommun bör någon direkt under kom-

en munstyrelsen ha det samlade säkerhetsansvaret för hela kommunens verksamhet. Därutöver kan det finnas behov på vissa

förvaltningar eller kommunala företag säkerhetsansvarig.

av en egen Skyldigheten att vid behov utfärda interna föreskrifter om säkerhetsskydd är fastlagd i 8 Bestämmelsen 8 § enligt motsvarar den

nuvarande förordningen. När det gäller hemligbeteckning kan det

noteras att av 15 kap 3 § sekretesslagen följer att myndighet särskild anteckning får genom

utmärka att sekretess kan antas föreligga för uppgift i allmän handling hemligstämpel. Sådan anteckning skall innehålla beteckningen hemlig samt tillämplig bestämmelse, dagen för

ange anteckningen och den myndighet, har låtit göra den. Handling som som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet skall enligt bestämmelsamma se förses med sådan anteckning.

Skyldigheten att förse hemlig handling rikets

en som rör säkerhet

med hemligbeteckning är fastlagd i ll § i förordningsförslaget.

Övriga regler om hemligbeteckning kan däremot lämpligen i

anges allmänna råd.

En bestämmelse inventeringsskyldigheten har tagits in i för-

om

ordningen 12 §. Skyldigheten ärenden inte avslutats och

avser som arkiverats.

I 13 § finns föreskrifter tillvägagångssättet när handling saknas

om eller när hemlig uppgift på annat sätt kan ha röjts. Motsvarande bestämmelse återfinns i dag i FA SÄK punkt 50. Den nuvarande ordningen innebär att anmälan vad inträffat omedelbart skall om som göras till myndighetens säkerhetschef. Kan handlingen eller materielen inte återfinnas eller kan det misstänkas obehörig tagit att eller

sökt ta befattning därmed, skall myndigheten anmäla förhållandet

till

Försvarsmakten för menskadebedömning. Om Försvarsmakten

bedömer förlusten till skada för rikets försvar, skall myndigvara heten anmäla förlusten till polismyndigheten. Polisanmälan får underlåtas om Försvarsmakten bedömer förlusten till ringa eller ingen vara skada för rikets försvar. Nuvarande ordning innebär att polisanmälan sker först sedan För-

svarsmakten efter en menbedömning konstaterat än ringa

att mer men

har orsakats rikets försvar förlusten. Menbedömningen förut-

genom sätter ofta en ingående analys kan innebära inte obetydlig som en

tidsutdräkt. Det säger sig självt att det i polisutredning inleds

en som långt efter det att handlingen försvunnit möter betydande svårigheter att klarlägga om det är en straffbar gärning ligger bakom försom

288 Författningskommentar

Detta talar för polisanmälan bör ske omedelbart som för-

lusten. att v

lusten har uppmärksammats. För sådan ordning talar ytterligare

en skäl. När handlingar har försvunnit vid viss myndighet kan detta en indikation på myndigheten kan i behov av stöd och vara en att vara Genom SÄPO eller Försvars-

råd från tillsynsmyndigheten. att -

makten myndigheten ligger under dess tillsynsområde på ett om stadium uppmärksammas att handlingar försvunnit från tidigt myndigheten eller kommunen kan vid behov stödjande insatser tidigt

in för förbättra säkerhetsskyddet. Det kan med fog antas att sättas att sådana snabba stödåtgärder också fyller en preventiv funktion och ökar medvetenheten säkerhetsskyddet inom den aktuella verksamom heten. Den föreslagna ordningen innebär att när en hemlig uppgift kan ha och röjandet kan innebära för rikets säkerhet, skall röjts antas men myndigheten anmäla det inträffade till Säkerhetspolisen. En uppgift kunna ha röjts när hemlig handling saknas och får normalt antas en det inte är känt på vilket sätt den har kommit bort.

§ säkerhetsskyddsförordningen att för försändelser av

I 14 anges handlingar till utlandet skall Utrikesdepartementets kurirhemliga förbindelser anlitas, inte regeringen för visst fall förordnat annat. om tillvägagångssätt blir aktuella i samband med tillämpning av Andra

avtal produktion försvarsmateriel regeringen

bilaterala om av som har ingått med främmande stat.

den gällande säkerhetsskyddsförordningen finns några bestämmel-

I

har utelämnats i den föreslagna regleringen. Det gäller t.ex.

ser som bestämmelser skyldighet för myndighet att rådgöra med Försvarsom i skilda avseenden 4 § andra stycket och 5 §

makten och RPS se

stycket. Det gäller också de bestämmelser rör skyldigandra som

heten iaktta eller tillämpa vissa i tryckfrihetsförordningen och

att

sekretesslagen angivna bestämmelser se 3 § andra stycket och 5 § första stycket. Bestämmelserna har inte någon självständig betydelse

och fyller inte någon funktion. numera

Enligt 21a § personalkontrollkungörelsen skall förhandlingar äga

med företrädare för arbetsmarknadens parter som regeringen har rum

förordnat, myndighet grund av resultatet av en personal-

om en skilja den kontrollerade från hans befattning kontroll överväger att ingripande åtgärd i hans anställningsföreller vidta någon annan hållanden. Erfarenheterna har visat att någon motsvarande regel inte regleringen. Liknande regler överläggningsbehövs i den nya om för övrigt i den arbetsrättsliga lagstiftningen. Det har skyldighet finns föreligga något behov motsvarighet till beinte heller ansetts av en

stämmelsen i 16 § personalkontrollkungörelsen.

SOU 1994: 149 Färfattningskommentar 289

Förslaget till ändring i polisregisterkungörelsen

Förslaget, som har behandlats i avsnitt 8.2.1, innebär att Försvarsmakten får tillgång till vissa uppgifter i polisregister i fråga om

sådana totalförsvarspliktiga som skrivs in för värnplikt enligt den

nya lagen om totalförsvarsplikt. Beträffande anställda i FN-förband finns redan möjlighet för Försvarsmakten att erhålla uppgifter från polis-

register 17 § 5 polisregisterförordningen. Förslaget innebär

dock en mindre långtgående rätt till upplysningar än gäller beträffande som

FN-förbanden. För vanliga totalförsvarspliktiga tas ut för värn-

som plikt skall gälla att uppgifter skall kunna lämnas ut från och personbelastningsregistret endast i fråga om vissa ådömda påföljder. Uppgifterna skall avse brott enligt 3 eller 4 kap. brottsbalken brott mot liv och hälsa samt brott mot frihet och frid rån eller grovt rån, - grov skadegörelse, allmänfarliga brott samt narkotikabrott och brott mot vapenlagen. Även försök till de angivna brotten innefattas i uppgifts-

skyldigheten. Därmed överensstämmer denna med de uppgifter om ådömda påföljder som får lämnas ut från PBR vid registerkontroll till skydd mot terroristhandlingar. I det senare fallet får dock även misstankar om de nämnda brotten lämnas ut.

6. Förslaget till ändring i förordningen

om

bevakningsföretag m.m.

Förslaget innebär i huvudsak redaktionella ändringar föranleds som av att personalkontrollkungörelsen ersätts av lagen säkerhetsom skydd. För närvarande motsvarar kontrollen anställda i bevakav ningsföretag den som görs i skyddsklass 2. I överensstämmelse därmed har föreskrivits att kontrollen i stället skall motsvara den registerkontroll som sker i fråga om säkerhetsklass 3 enligt 18 § säkerhetsskyddslagen.

SOU 1994: 149 291

Bilaga 1

Förordning 1981 :421 om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter

1 § Denna förordning tillämpas på statliga myndigheter befattar

som sig med uppgifter eller förhållanden rör totalförsvaret eller rikets som säkerhet i övrigt. Förordningen tillämpas inte, utöver vad följer 10 som av på regeringskansliet, på kommittéer och särskilda utredare i som avses

kommittéförordningen 1976:119 eller riksdagens myndigheter.

2 § Varje myndighet skall svara för att det finns ett tillfredsställande säkerhetsskydd inom myndighetens verksamhetsområde. Säkerhetsskyddet omfattar skydd mot att obehöriga får kännedom uppgifter om som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt och enligt som

sekretesslagen 1980: 100 omfattas av sekretess sekretesskydd, 2. skydd mot att obehöriga får tillträde till anläggningar, områden, fartyg, flygplan och andra ställen där de kan få kännedom

om uppgifter som avses i punkt 1 eller där verksamhet har betydelse som

för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt bedrivs tillträdesskydd, skydd mot att någon som inte är pålitlig från säkerhetssynpunkt

får sådan tjänst eller sådant vikariat eller uppdrag är betydelse som av

för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt infiltrationsskydd,

4. information till berörda arbets- och uppdragstagare sekretess-, om tillträdes- och infiltrationsskyddet vid myndigheten,

kontroll av sekretess-, tillträdes- och infiltrationsskyddet vid

myndigheten och av informationen detta skydd. om

3 § Säkerhetsskyddet skall utformas med beaktande enskildas

av rätt

enligt tryckfrihetsförordningen att ta del allmänna av handlingar.

Sekretesskyddet skall utformas med beaktande den frihet av att

meddela och offentliggöra uppgifter grundläggande bestämrnel-

varom

ser ges i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Förordning 1991 1709. :

4 § En myndighet som ger ut skrift, film, ljudupptagning eller

en ett videogram för allmän spridning skall till skriften, filmen, se att

ljudupptagningen eller videogrammet inte innehåller uppgifter, vilkas

292 Bilaga 1

offentliggörande kan skada totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Är myndigheten i sådant fall tveksam en viss uppgift bör ett om offentliggöras, skall myndigheten inhämta yttrande från Försvarmakten

uppgiftens anledning till det, från rikspolis-

eller, om natur ger styrelsen.

myndighet inrättar ett register, skall föras med hjälp

Innan en som automatisk databehandling och kan förutses komma att av som innehålla sådana uppgifter att utlämnandet dem var för sig eller av sammanställda kan skada totalförsvaret, skall myndigheten samråda Försvarsmakten och, uppgifternas natur anledning till det, med om ger

rikspolisstyrelsen. I fråga uppgifter betydelse för rikets säkerhet

om av

i övrigt skall i motsvarande fall samråd ske med rikspolisstyrelsen.

Förordning 1994:530.

myndighet lämnar ut uppgifter rör totalförsvaret eller

5 § Om en som

i övrigt till organisation, ett företag eller någon

rikets säkerhet en enskild, skall utlämnandet förbindas med förbehåll enligt 14 annan 10 § sekretesslagen 1980:100 i den mån något av dessa kap. 9 eller tillämpligt. Föreligger det ett kontraktsförhållande, skall lagrum är förbindas med de civilrättsliga villkor behövs till utlämnandet som skydd för uppgifterna.

sådana uppgifter i första stycket lämnas ut till

Innan som avses

enskild skall myndigheten vid behov inhämta yttrande från

någon

Försvarsmakten eller, uppgiftens natur anledning till det, från

om ger

Rikspolisstyrelsen.

myndighet begära in anbud eller träffa avtal om Avser en att med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemlig,

upphandling som

skall myndigheten träffa skriftlig överenskommelse med leverantören säkerhetsskydd behövs i det särskilda fallet. Föreskrifter om det som

personalkontroll vid upphandling finns i personalkontrollkungörel-

om 1969:446. Förordning 1994:530. sen

Vid varje myndighet skall det finnas säkerhetschef, om det inte 6 § en uppenbart obehövligt. Säkerhetschefen har tillsyn över säkerhetsär och i denna egenskap direkt underställd myndighetens chef. skyddet är myndigheter inte har någon säkerhetschef skall för Vid de som

handläggning upphandlingsfrågor enligt 5 § tredje stycket i stället

av särskild tjänsteman är direkt underställd myndighetens utses en som chef. Förordning 1994:110.

7 § Föreskrifter för verkställigheten denna förordning samt av råd och råd i särskilda fall säkerhetsskydd meddelas av allmänna om Försvarsmakten för de myndigheter hör till Försvarssom

SOU 1994: 149 Bilaga 1 293

departementet utom Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil

beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar och civilbefälhavarna,

2. Rikspolisstyrelsen för Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil

beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, civilbefälhavarna samt för övriga myndigheter utom Justitiekanslern. Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen får komma överens att om Försvarsmakten skall meddela vissa föreskrifter och allmänna råd enligt första stycket för samtliga myndigheter som avses där. På begäran av Rikspolisstyrelsen skall Försvarsmakten upphäva sådana regler i den mån de riktar sig till de myndigheter i första som avses stycket 2.

Allmänna råd och råd i särskilda fall tekniska skyddsåtgärder

om meddelas av Rikspolisstyrelsen också för de myndigheter som avses i första stycket Förordning 1994:530.

8 § Myndigheterna skall vid behov meddela särskilda föreskrifter om säkerhetsskyddet inom sitt verksamhetsområde. Om det behövs, skall myndigheten dessförinnan samråda med den myndighet enligt 7 § som meddelar verkställighetsföreskrifter för dess säkerhetsskydd. De särskilda föreskrifterna får avvika från verkställighetsföreskrifterna enligt 7 § bara om detta har medgivits av den myndighet som meddelat verkställighetsföreskrifterna.

9 § Säkerhetsskyddet vid myndigheterna skall kontrolleras av Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen med den fördelning mellan dem som anges i 7 § första stycket. Kontroll vid andra än underställda myndigheter skall ske i samråd med de berörda myndigheterna. Förordning 1994:530.

10 § Försvarsmakten och rikspolisstyrelsen skall på begäran i särskilda fall lämna råd om säkerhetsskydd till regeringskansliet, till riksdagen och dess myndigheter, till justitiekanslern samt till kommuner och landstingskommuner. Förordning 1994:530.

Bilaga 2

Personalkontrollkungörelse 1969:446

Inledande bestämmelser

1 § Med personalkontroll förstås i denna kungörelse inhämtande av upplysningar ur polisregister beträffande den innehar eller som avses tillträda sådan tjänst hos myndighet är betydelse för totalsom av försvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Vad som i denna kungörelse sägs tjänst gäller även vikariat på om tjänst och uppdrag hos myndighet samt vad sägs myndighet som om även företag som har rätt till personalkontroll, inte om annat är särskilt föreskrivet. Med tjänst jämställs vidare anställning eller uppdrag hos leverantör, med vilken myndighet ingår avtal är betydelse för totalsom av försvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Bestämmelser säkerhetsom

skyddet i samband med upphandling finns i förordningen 1981:421

om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter. Med tjänst jämställs också anställning eller uppdrag hos ett företag eller något annat enskilt organ med funktion inom totalförsvaret som,

utan att det är fråga om upphandling enligt tredje stycket, har

en verksamhet där det förekommer uppgifter skall hållas hemliga som med hänsyn till rikets säkerhet. Förordning 1994:109.

2 § För den särskilda polisverksamheten för hindrande och upp-

dagande av brott mot rikets säkerhet föres polisregister vid

m.m.

säkerhetsavdelningen inom Rikspolisstyrelsen. I detta register får

Rikspolisstyrelsen anteckna uppgifter behövs för den särskilda som polisverksamheten. I polisregister som avses i första stycket får anteckning icke göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller

på annat sätt givit uttryck för politisk uppfattning. Närmare bestämmelser om tillämpningen denna föreskrift meddelas

av av regeringen. Beträffande den som avses tillträda tjänst enligt 4 § hänförs till som skyddsklass l A skall uppgifter tillföras registret särskild genom personutredning, om detta inte med hänsyn till omständigheterna är obehövligt. Förordning 1983:764.

296 Bilaga 2

Personalkontrollens omfattning

3 § Personalkontroll får företas av Affärsverket Svenska Kraftnät, Allmänna Bevaknings AB,

Arbetarskyddsstyrelsen,

Arbetsmarknadsstyrelsen, Banverket, Centralnämnden för fastighetsdata, civilbefälhavarna, DAFA Data AB, Datainspektionen, departement, Domstolsverket,

Exportkreditnämnden,

Flygtekniska försöksanstalten, Fortifikationsverket,

Försvarets forskningsanstalt,

Försvarets materielverk,

Försvarets personalnämnd,

Försvarets radioanstalt, Försvarets underrättelsenämnd, Försvarshögskolan, Försvarsmakten, Generaltullstyrelsen, Justitiekanslern, Kommerskollegium, Krigsarkivet, Kriminalvårdsstyrelsen, Kustbevakningen, Luftfartsverket, Läkemedelsverket, länsstyrelserna, Militärhögskolan, myndigheter under riksdagen, Närings- och teknikutvecklingsverket, Post- och telestyrelsen,

regeringskansliets förvaltningskontor,

Riksarkivet, riksdagens förvaltningskontor, Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket, Riksåklagaren,

Bilaga 2 297

Sjöfartsverket, Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen, Sprängämnesinspektionen, Statens arbetsgivarverk, Statens fastighetsverk, Statens invandrarverk, Statens jordbruksverk, Statens järnvägar, Statens kärnkraftinspektion, Statens lantmäteriverk, Statens livsmedelsverk,

Statens lokalförsörjningsverk,

Statens löne- och pensionsverk, Statens räddningsverk,

Statens strålskyddsinstitut,

Statistiska centralbyrån, Statskontoret, Statsrådsberedningen, Styrelsen för internationell utveckling SIDA, Styrelsen för psykologiskt försvar, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Sveriges Radio AB, Utlänningsnämnden, Vägverket, Värnpliktsverket,

Överstyrelsen för civil beredskap.

Om personalkontroll bör företas någon myndighet, skall av annan myndigheten göra framställning om detta till regeringen. Förordning 1994:532.

4 § Personalkontroll får företas endast i fråga tjänst är om som hänförd till skyddsklass eller beträffande den anlitas för sådant som arbete som avses i l § tredje eller fjärde stycket och är inplacerad som i skyddsklass. Tjänst hänförs till

skyddsklass l A, om befattningshavaren i stor omfattning får del

av

sådana sekretessbelagda uppgifter synnerlig betydelse för rikets

av säkerhet som berör en större eller särskilt väsentlig del totalav försvaret, skyddsklass 1 B, om befattningshavaren i omfattning annars en som inte är obetydlig får del sekretessbelagda uppgifter synnerlig av av

298 Bilaga 2 SOU 1994: 149

betydelse för rikets säkerhet, skyddsklass befattningshavaren antingen i obetydlig omfattom ning får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Regeringen bestämmer för varje myndighet som lyder under regeringen vilka tjänster som skall hänföras till skyddsklass 1 A eller 1 B. Vilka tjänster skall hänföras till skyddsklass 2 bestäms av som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av vederbörande myndighet. Försvarsmakten bestämmer om inplacering i skyddsklass på grund anställning eller uppdrag i 1 § tredje stycket. Regeringen av som avses eller myndighet regeringen bestämmer beslutar om inplacering i som skyddsklass i fall i 1 § fjärde stycket. Förordning 1994: som avses 532.

5 § Om personalkontroll i särskilt fall bör företagas i fråga om tjänst är hänförd till skyddsklass eller tjänst bör hänföras till annan som skyddsklass än den tjänsten tillhör eller tjänst icke längre bör tillhöra skyddsklass, skall myndigheten göra framställning därom till regeringen, såvida icke myndigheten själv får besluta i ärendet. Förordning 1976:110.

6 § Personalkontroll skall företas när någon som är anställd hos en myndighet avses tillträda tjänst som tillhör skyddsklass. Detsamma gäller, någon redan är anställd avses övergå från tjänst, som om som är hänförd till skyddsklass, till tjänst tillhör skyddsklass eller som från tjänst i lägre skyddsklass till tjänst i högre skyddsklass. Kontrollen skall avse endast den som kan antas bli utsedd till innehavare tjänsten och skall, om det inte finns synnerliga skäl, av utförd innan beslut fattas i tillsättningsärendet. vara Beträffande den som innehar tjänst i skyddsklass 1 A eller l B skall

förnyad personalkontroll ske minst vart femte år. Om rikspolisstyrel-

finner skäl till det, skall beträffande den som innehar tjänst i sen

skyddsklass 1 A göras sådan särskild personutredning som avses i 2 §

tredje stycket.

Förnyad kontroll bör i övrigt företas när det finns särskild anledning till det. Förordning 1983:764.

Utlämnande uppgifter ur polisregister m.m. av 7 § Framställning utlämnande uppgifter för personalkontroll om av göres hos rikspolisstyrelsen.

Bilaga 2 299

Beträffande den som enligt vad är känt för styrelsen innehar som tjänst som är hänförd till skyddsklass skall rikspolisstyrelsen utan att

framställning har gjorts om det pröva frågan utlämnande

om av uppgift, som har tillförts register efter det att personalkontroll har skett. Förordning 1983:764.

8 § Beträffande den som innehar eller tillträda tjänst i skyddsavses klass 1 A eller l B får rikspolisstyrelsen lämna varje uppgift ut som är tillgänglig i polisregister. Förordning 1983:764.

9 § Beträffande den innehar eller tillträda tjänst i som avses en skyddsklass 2 får Rikspolisstyrelsen lämna ut uppgift polisregister ur om att den kontrollerade dömts eller är misstänkt för brott i l § lagen 1952:98 som avses med särskilda bestämmelser tvångsmedel i vissa brottmål eller om annars för brott i 4 eller 6 kap., 8 kap. 5 eller 6 som avses 12 kap. 1 eller 3 13 kap. eller 16 kap. 1--6 §§ brottsbalken eller 1

eller 3 § narkotikastrafflagen 1968:64,

eljest dömts eller är misstänkt för sådan handling eller försök eller förberedelse därtill som innefattar brott mot rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska

statsskicket eller påverka rikets ställning oberoende eller som stat, genom sin verksamhet eller eljest kan befaras beredd vara att

deltaga i sådan handling som avses under l eller Förordning

1993:984.

10 § Är tjänst i skyddsklass 2 förenad

med bevakningsuppgift, Chefskap för förråd eller kassaförvaltning eller för penning-

ansvar medel, får Rikspolisstyrelsen, utöver vad följer 9 på som av framställning lämna ut uppgift polisregister den innehar ur om att som eller avses skola tillträda tjänsten under de tio åren har dömts senaste för brott som avses i 8--11 eller 14 kap., 16 kap. 17 17, 18 eller

20--22 kap. brottsbalken, 3 § lagen 1960:418 straff för om varusmuggling, 4 a § lagen 1951:649 straff för vissa trafikbrott, l om

eller 3 § narkotikastrafflagen l968:64 eller 39 § värnpliktslagen

1941:967. Förordning 1993:984.

Förfarandet hos rikspolisstyrelsen

11 § Utlämnande av uppgifter polisregister för personalkontroll ur prövas av Rikspolisstyrelsens styrelse, något annat inte följer om av

fjärde stycket. Styrelsen består vid handläggning sådana ärenden

av av rikspolischefen, säkerhetspolischefen och de regeringen särskilt av

300 Bilaga 2

utsedda ledamöterna styrelsen lekmannarepresentanterna. av

Styrelsen är beslutför, rikspolischefen och minst tre av lek-

om mannarepresentanterna är närvarande.

Uppgift får länmas ut endast alla är ense om beslutet. Anser

om lekmannarepresentant att uppgift bör lämnas ut, får rikspolischefen hänskjuta ärendet till regeringen, han anser att uppgiften ändå bör om lämnas ut. Hänskjutande skall alltid ske, om lekmannarepresentant

begär det. Styrelsen får i fall i 8--10 §§ överlämna rikspolischefen som avses avgöra ärenden endast utlämnande av uppgift att att ensam som avser den kontrollerade har dömts för brott. Detsamma gäller i fråga om uppgift enligt 8--10 §§, det är uppenbart att uppgiften inte annan om skall lämnas ut. Förordning 1994:109.

12 § har upphävts förordning 1983:764. genom

13 § Innan uppgift lämnas ut enligt 9 eller 10 skall den som

uppgiften tillfälle att skriftligen eller muntligen yttra sig. avser ges Detta gäller dock inte, han därigenom skulle få kännedom om om uppgift för vilken sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen 1980:100 än 7 kap. 17 § eller underrättelseom skyldighet enligt 19 § föreligger. Även sekretess gäller för uppgift enligt någon annan om en bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen skall den som uppgiften tillfälle att yttra sig över uppgiften innan denna länmas, om avser ges dennes intresse få sig skäligen bör ha företräde framför det av att yttra intresse sekretessen skall skydda. Förordning 1993:984. som

14 § Uppgift rikspolisstyrelsen lämnar ut till myndighet får

som en åtföljas annat yttrande från styrelsen än en förtydligande kommenav

tar till uppgiften. Förordning 1983:764.

15 § Har beslut fattats att uppgift skall lämnas ut, får det framgå rikspolisstyrelsens till myndighet huruvida registret innehåller

av svar

kontrollen eller uppgift utöver vad uppgift om den person som avser

som lämnas ut.

Personalkontroll för vissa tjänster inom polisväsendet

16 § Ärende hos rikspolisstyrelsen antagning av personal eller om

tillsättning tjänst inom polisväsendet avgöres i plenum, om det i

av

polisregister finns sådan uppgift angående den som ärendet rör att

fråga utlämnande uppgiften till myndighet skolat avgöras om av annan enligt 11 § första stycket.

SOU 1994: 149 Bilaga 2 301

Föreskrifter för kontrollerande myndighet

17 § Innan personalkontroll sker enligt 6 § tredje stycket skall myndigheten noga överväga, om sådan kontroll behövs. Förordning 1983:764.

18 § Den som innehar eller söker tjänst i skyddsklass 1 A eller l B skall på begäran av myndigheten lämna skriftlig upplysning sina om personliga förhållanden enligt formulär som fastställs rikspolisav styrelsen. Detsamma gäller den som utan ansökan bli utsedd till avses innehavare av sådan tjänst. Upplysningarna skall in till riksges polisstyrelsen samtidigt som myndigheten begär uppgifter för personalkontroll. Förordning 1983:764.

19 § Innan en myndighet begär uppgifter hos rikspolisstyrelsen för

personalkontroll skall myndigheten underrätta den framställningen

som avser om att en kontroll skall begäras, såvida inte regeringen för andra fall än tjänstetillsättningar har medgivit undantag från denna skyldighet. Förordning 1983:764.

20 § Den myndighet som företar personalkontroll skall självständigt pröva betydelsen av uppgift som har inhämtats från polisregister och därvid beakta arten av den verksamhet ankommer på innehavare som av den berörda tjänsten, myndighetens kännedom den egen om som uppgiften avser och övriga omständigheter. Förordning 1983:764.

21§ Om företagen personalkontroll visar att den innehar viss som tjänst kan anses olämplig för tjänsten, skall myndigheten anmäla förhållandet till chefen för det departement till vilket myndigheten hör. Förordning 1976:110.

21 a § Om myndigheten med anledning vad har kommit fram av som vid personalkontrollen överväger att skilja den kontrollen som avser från tjänsten eller vidta annan ingripande åtgärd beträffande hans anställningsförhållande, skall myndigheten överlägga i frågan med av regeringen förordnade företrädare för arbetsmarknadens organisationer. Sådan överläggning skall ske med företrädare för den eller de organisationer som är direkt berörda av frågan. Första stycket gäller inte företag som har rätt till personalkontroll. Förordning 1983:764.

22 § Myndighets beslut i ärende som föranlett personalkontroll skall tillställas rikspolisstyrelsen, om styrelsen inte föreskrivit annat. Förordning 1976: l 10.

302 Bilaga 2

23 § Sedan myndighet fattat beslut i personalkontrollärende, skall de handlingar som erhållits från rikspolisstyrelsen snarast återställas dit, styrelsen inte föreskrivit annat. Förordning 1976:110. om

24 § Närmare föreskrifter förfarandet vid inhämtande av uppgifter om enligt denna kungörelse meddelas av Rikspolisstyrelsen. När det gäller

personalkontroll i samband med upphandling meddelas föreskrifterna

i samråd med Försvarsmakten. Förordning 1994:532.

SOU l994: 149 303

Bilaga 3

Utdrag ur sammanfattning av SÄPO-kommitténs

betänkande

Personalkontroll

Det nuvarande personalkontrollsystemet gör det möjligt kon-

att

trollera pålitligheten från säkerhetssynpunkt beträffande

personer som

har tillgång till hemliga handlingar. Däremot är det inte möjligt

att personalkontrollera har viktiga uppgifter för personer som exempelvis skyddet mot terrorism, vilket från flera håll har angivits som en brist med det system vi har i dag. Kommittén föreslår därför att det skall vara möjligt att företa personalkontroll inte bara beträffande

personer som kan få tillgång till hemliga uppgifter och därmed kan göra sig skyldiga till brott mot rikets säkerhet också beträffanutan -

de personer i från säkerhetssynpunkt viktiga befattningar

som kan göra sig skyldiga till brott mot någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom.

Inom landets kommuner finns befattningshavare

som har uppgifter

av stor betydelse från säkerhetssynpunkt. Det kan

gälla personer som

sysslar med totalförsvarsplanering på hög nivå eller har hand

som om

kommunala nät för kraftförsörjning eller kommunikationer.

För närvarande saknas möjlighet att personalkontrollera sådana befattningshavare, men kommittén att detta bör möjligt anser vara och föreslår därför att personalkontroll skall utföras beträffande även

kommunalt anställd personal. För att öka differentieringen i personalkontrollsystemet föreslår kommittén att den nuvarande lägsta skydds-

klassen, skyddsklass delas in i två klasser, 2 A och 2 B. I de fall

som genom åren har föranlett allmän debatt personalkontrollen om har det varit fråga om uppgifter har lämnats från det register som ut förs hos SÄPO. I syfte få ned antalet som att personalkontrollärenden

i vilka uppgifter lämnas ut från SÄPO-registret föreslår kommittén

att sådana uppgifter inte skall få lämnas ut vid kontroller som avser de båda lägsta skyddsklasserna, 2 A och 2 B. För närvarande lämnas

uppgifter från SÄPO-registret ut i ca 100 fall året, de flesta

om varav gäller skyddsklass 2. Med kommitténs förslag skall det således bli

möjligt att lämna ut uppgifter från SÄPO-registret endast i skydds-

klass 1 A och 1 B. I de båda lägre skyddsklasserna får bara uppgifter

från person- och belastningsregistret lämnas i skyddsklass

ut: 2 A samtliga uppgifter finns i det registret om en person som och skydds-

Bilaga 3 SOU 1994: 149

endast uppgifter i fråga har dömts för klass 2 B om att personen viss SÄPO skall med andra 0rd över huvud taget inte ha brott av typ.

befattning med personalkontrollärenden i de båda lägsta

någon

skyddsklasserna.

SÄPOS:s register kan

För att ytterligare förhindra att uppgifter från

till för den kontrollerade föreslår kommittén bl.a. att lämnas ut men anteckningar skall gallras bort efter kortare tid än för vissa äldre närvarande. Vidare föreslår kommittén att de hemliga föreskrifter i SÄPO:s register bör ersättas

i dag finns för registrering av

som in i de riktlinjer regeringen enligt riksanvisningar som tas som 1989 skall utfärda för SÄPO. Enligt riksdagsbeslutet dagens beslut år riktlinjer beslutas regeringen varje år efter samråd skall sådana av

med ledarna för övriga partier i utrikesnämnden.

lämna uppgifter i ett personalkontrollärende fattas

Beslut om att ut styrelse. Kommittén föreslår att detta i

i dag av rikspolisstyrelsens det gäller skyddsklass 1 A och 1 B bör ankomma pâ en

stället när nämnd, nämnden skall bestå två som är eller har särskild av personer ordinarie domare och ytterligare högst ledamöter som skall varit sex

Utöver uppgiften att besluta utlämnande av upp-

vara lekmän. om tillsyn SÄPO:s registergifter skall nämnden fortlöpande utöva över

och därvid särskilt vaka över att den personliga integriteten

hantering Nämnden skall också fungera klagomur för eninte kränks. som sig för de finns antecknade i registret eller för skilda som oroar att

det finns uppgifter är felaktiga eller missvisande.

att som föreslår kommittén ändring i den nuvarande regeln om i Vidare en den kotrollerade skall tillfälle att ta del av vilka situationer som ges

lämnas Enligt kommittén bör det, om en uppgift uppgifter som ut.

sekretess och därför inte kan lämnas ut till den kontrolleomfattas av avvägning mellan den kontrollerades intresse och det rade, göras en sekretess. Om därvid den kontrollerades motstående intresset av skäligen bör ha företräde bör denne tillfälle att yttra sig. intresse ges det bör sådan ordning göra det möjligt att i Som kommittén ser en

utsträckning än för närvarande lämna ut uppgifter

betydligt större från SÄPO- registret. även

regleringen systern för personalkontroll Den grundläggande av ett

kommitténs mening ske i lag och inte som för närvarande bör enligt lägre valör. Därmed blir det riksdagen som lägger i en författning av rimligt med hänsyn till

fast ramarna för personalkontrollen, vilket är

från integritetssynpunkt. Också vissa bestämmelser om

dess betydelse SÄPOS:s register bör tas in i en särskild lag.

SOU 1994: 149 305

sou 1990:51 Bilaga 4

LAGFÖRSLAG

Förslag till Lag om personalkontroll

Härigenom föreskrivs följande

Inledande bestämmelser

1 § Med personalkontroll i denna lag avses att upplysningar inhämtas från polisregister i syfte förhindra att att en person som kan befaras göra sig skyldig till brott rikets mot säkerhet eller till brott som kan medföra allvarlig fara en för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom anlitas för uppgifter har särskild betydelse från som säkerhetssynpunkt.

2 § Personalkontroll får företas endast kontrollen om avser en tjänst eller annan befattning är placerad i skyddsklass som eller om kontrollen avser en person som är placerad i skyddsklass för fullgörande viss verksamhet. av

Med placering av befattning i skyddsklass även placering avses av person i skyddsklass.

3 § Den myndighet som företar personalkontroll prövar självständigt om den kontrollerade skall fá anlitas för de uppgifter som har föranlett kontrollen. Prövningen skall ske bakgrund mot av vad som har kommit fram genom personalkontrollen, myndighetens egen kännedom om den har kontrollerats, som arten av den verksamhet som är förenad med befattningen omständigsamt heterna i övrigt.

306 Bilaga 4 SOU 1994: 149

18 Lag förslag SOU 1990:51

Med myndighet företar personalkontroll avses i denna lag som även kommun eller företar personalkontroll. annat organ som

Skyddsklasser och beslut om personalkontroll

4 § En befattning får placeras i skyddsklass om det är nödvändigt för att tillgodose ett sådant syfte som anges i l § och befattningshavaren

i särskild omfattning f år del av sekretessbelagd information av betydelse för rikets säkerhet eller

har uppgifter av betydelse för rikets säkerhet, totalannars försvaret eller skyddet mot terrorism.

En befattning placeras i skyddsklass l A, l B, 2 A eller 2 B efter vad är erforderligt med hänsyn till omständigheterna. som Skyddsklass l A utgör den högsta skyddsklassen och 2 B den lägsta.

5 § För att en befattning skall få placeras i skyddsklass krävs också att befattningshavaren

är anställd eller uppdragstagare hos en statlig eller kommunal myndighet eller annat organ,

har ingått ett avtal om upphandling med en statlig eller kommunal myndighet och avtalet av hänsyn till rikets säkerhet bör hemlighållas eller skyddas på annat sätt,

är underleverantör eller är anställd eller uppdragstagare hos leverantör eller underleverantör i ett sådant avtalsfören en hållande som avses i punkt

är nämndeman eller försvarare i mål om ansvar för brott rikets säkerhet, är juryman i ett tryckfrihetsmál eller i mot egenskap ombud företräder person i en tvist, om han i av en målet eller tvisten kan komma att få del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

sou 1994:149 Bilaga 4 307

sov 1990:51 Lag förslag 19

Personalkontroll får företas även beträffande den som avses få anställning eller uppdrag i första stycket. som avses

6§ Beslut om placering i skyddsklass fattas riksdagen, av såvitt avser riksdagen och myndigheter under riksdagen, och i övrigt av regeringen. Regeringen får överlåta åt myndighet, en en kommun eller ett enskilt besluta organ att om placering i skyddsklass] B, 2 Aeller2 B. Detsamma gäller riksdagen

om myndigheter under riksdagen.

7 § Personalkontroll får beslutas av

riksdagen och de myndigheter under riksdagen rikssom dagen bestämmer,

2. regeringen och de myndigheter under regeringen som regeringen bestämmer,

annat organ som regeringen bestämmer.

Vill en kommun företa personalkontroll skall frågan underställas länsstyrelsen, som har att besluta i frågan.

Ett beslut om att företa personalkontroll skall riktas till rikspolisstyrelsen.

8 § Personalkontroll skall, det inte är uppenbart om obehövligt, företas när få befattning en person avses en som är placerad i skyddsklass.

Om det inte finns synnerliga skäl, får personalkontroll företas

endast beträffande den kan antas bli innehavare befattsom av ningen och vara utförd innan beslut fattas i det ärende som har föranlett personalkontrollen.

Förnyad personalkontroll skall företas när det finns skäl för det. Beträffande skyddsklass l A och l B skall förnyad kontroll ske minst vart femte år.

Bilaga 4 SOU 1994: 149

20 Lag förslag sou 1990:51

9 § En myndighet har beslutat om personalkontroll skall som underrätta den skall kontrolleras om beslutet, såvida inte som riksdagen eller regeringen har medgivit undantag från detta. Undantag får inte medges i fråga om personalkontroll som föranleds tillsättning tjänst eller annan befattning. av av

10 § Från den är föremål för personalkontroll i skyddsklass som l A eller l B skall inhämtas de uppgifter om hans eller hennes personliga förhållanden behövs för kontrollen. som

I samband med personalkontroll i skyddsklass l A skall säkerhetspolisens register tillföras uppgifter genom en särskild personutredning, det inte är obehövligt. Avser personalkontrollen om skyddsklass l B, får särskild personutredning företas endast om det föreligger särskilda skäl för en sådan utredning.

Om kontrollen gäller skyddsklass l A skall inom ramen för en sådan personutredning som avses i andra stycket hållas ett personligt samtal med den som skall kontrolleras.

Vid förnyad personalkontroll skall sådan personutredning som i andra stycket göras endast om det finns särskilda skäl för avses det.

Utlämnande av uppgifter ur polisregister

11 § Avser personalkontrollen skyddsklass l A eller l B, får varje uppgift polisregister lämnas ut som skäligen behövs för ur sådan prövning den kontrollerades pålitlighet från säkeren av hetssynpunkt som avses i l Avser kontrollen skyddsklass l A eller l B, får också uppgifter i polisregister om den som är gift eller sambo med den kontrollerade lämnas ut, om det oundgängligen behövs för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt.

12 § Avser personalkontrollen skyddsklass 2 A får, om det behövs för prövning av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt, uppgift lämnas ut ur det hos rikspolisstyrelsen förda person- och belastningsregistret.

sou 1994:149 Bilaga 4 309

sou 1990:51 Lagförslag 21

Avser personalkontrollen skyddsklass 2 B får, det behövs för om prövning av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssyn-

punkt, sådan uppgift polisregister nämns i första ur som stycket lämnas ut, om uppgiften den kontrollerade avser att har dömts för brott som avses i 4 och 13 kap. brottsbalken, narkotikastrafflagen 1968:64, 4 och 4 lagen 1951:649 a om straff för vissa trafikbrott samt 6 kap. 2 §järnvägstrafiklagen 1985:192.

Om det med hänsyn till de arbetsuppgifter som är förenade med

den befattning som personalkontrollen avser oundgängligen behövs för prövningen den kontrollerades pålitlighet av från säkerhetssynpunkt, får även uppgift den kontrollerade annan om i person- och belastningsregistret än har nämnts i som andra stycket lämnas ut.

13§ Om ett polisregister har tillförts nya uppgifter om en person beträffande vilken personalkontroll redan har företagits, skall den myndighet som får lämna ut uppgiften självmant pröva om de nya uppgifterna bör lämnas ut.

l4§ Utlämnande av uppgifter polisregister beslutas ur av nämnden för säkerhetspolisens register.

Rikspolischefen får själv besluta utlämnande om av uppgifter om personalkontrollen avser en befattning i skyddsklass 2 A eller 2 B. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, rikspolis-

styrelsen fár föreskriva att sådant beslut får fattas av annan polismyndighet.

15 § Innan en uppgift lämnas skall den uppgiften ut avser ges tillfälle att yttra sig. Detta gäller dock inte om det är fråga om en uppgift för vilken sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen 1980:100 eller om underrättelseskyldighet enligt 9 § inte föreligger.

Även sekretess om gäller för en uppgift enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen skall den myndighet som får lämna ut uppgiften ge den uppgiften tillfälle avser att yttra sig över uppgiften, dennes intresse om av att få yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

310 Bilaga 4 SOU 1994: 149

22 Lag förslag sou 1990:51

16§ En uppgift som lämnas ut får inte åtföljas av annat yttrande än ett förtydligande av uppgiften, om sådant är nödvändigt.

Om beslut har fattats att en uppgift inte skall lämnas ut, får det av beskedet inte framgå om det finns uppgifter i polisregister om den person kontrollen avser eller om det finns ytterligare uppgifter utöver vad som lämnas ut.

Överläggningar med arbetsmarknadsorganlsationer

17 § Om en myndighet som har företagit personalkontroll överväger att skilja den som kontrollen avser från tjänsten eller vidta annan ingripande åtgärd beträffande hans anställningsf örhållande med anledning av vad som har kommit fram vid perso nalkontrollen, skall myndigheten överlägga i frågan med f öreträdare för arbetsmarknadens organisationer. Över-läggning skall ske med företrädare för den eller de organisationer som är direkt berörda av frågan.

Sådan företrädare som avses i första stycket förordnas av regeringen.

Nämnden för säkerhetspolisens register

18 § l nämnden för säkerhetspolisens register ingår två ledamöter som är eller har varit ordinarie domare, varav den ene skall vara ordförande, samt högst sex andra ledamöter.

Ledamöterna i nämnden utses av regeringen.

I lagen 1990:000 om säkerhetspolisens register finns särskilda bestämmelser om nämndens tillsyn över säkerhetspolisens register.

Bilaga 4 311

SOU 1990:51 Lag förslag 23

Överklagande

19 § Ett beslut av nämnden för säkerhetspolisens register, rikspolischefen eller en polismyndighet i ett ärende enligt denna lag får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den ---

Ett beslut om inplacering i skyddsklass som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser skall fortfarande gälla till dess ett nytt beslut meddelas enligt denna lag. Skyddsklass 2 enligt äldre bestämmelser skall därvid anses motsvara skyddsklass 2 A.

SOU 1994: 149 313

Bilaga 5

t?

WW

Kommittédirektiv

M

Dir. 1993:81

Översyn av personalkontrollförfarandet

Dir. 1993:81

Beslut vid regeringssammanträde1993-06-24

Chefen för Justitiedepartementet,statsrådetHellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över personalkontrollförfarandet med syfte att bringa detta i bättre överensstämmelsemed motsvarande förfarande inom jämförbara länder i Västeuropa, s.k. säkerhetsklarering. Vid översynen skall utgångspunkten vara de förslag för att öka kontrollens effektivitet och stärka den enskildes rättssäkerhet i samband med personalkontrollen som har lagts fram SÄPO-kommittén år 1990. I av översynen ligger att göra en teknisk omarbetning SÄPO-kommitténs av förslag så att det passar in i det nyss nämnda systemet med säkerhetsklarering. En parlamentarisk beredning kan därefter ske av den särskilde utredarens förslag.

Bakgrund

Nuvarande ordning

Med personalkontroll avses att uppgifter inhämtas ur polisregister för att tjäna som underlag vid bedömning av pålitligheten från säkerhetssynpunkt hos personer som har eller avses få befattningar av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet övrigt. i Ett system för personalkontroll växte fram under andra världskriget och tiden därefter. Nuvarande regler för personalkontroll finns i personalkontrollkungörelsen 1969:446, omtryckt 1983:764. Kungörelsen

314 Bilaga 5

tillkom efter förslag från den parlamentariska nämnden med anledning av Wennerströmaffären i betänkandet Handläggningen av säkerhetsfrågorSOU 1968:4. Föreskrifter om personalkontroll finns också i upphandlingsförordningen 1986: 366. Reglerna i personalkontrollkungörelsen innebär i huvudsak följande. Personalkontroll får företas av de organ som anges i kungörelsen, i huvudsak statliga myndigheter inom totalförsvaret men ocksåvissa företag. Endast den som är placerad s.k. i skyddsklassfår kontrolleras. Antalet skyddsklasser är tre, benämnda l A, l B och där 1 A är den högstaklassen. Vilka tjänster som placeras i skyddsklass bestäms av regeringen eller, när det gäller skyddsklass av vederbörande myndighet efter regeringens bemyndigande. Uppgifter som lämnas ut i sambandmed personalkontroll hämtasbl.a. ur polisens person- och belastningsregisteroch Säkerhetspolisens register. Vilka uppgifter som får lämnas ut i ett konkret fall beror bl.a. vilken skyddsklass som kontrollen avser. Utlämnande beslutas av Rikspolisstyrelsens styrelse. Prövningen av den kontrollerades lämplighet från säkerhetssynpunktgörs av den myndighet som beslutat om kontroll. I personalkontrollkungörelsen finns också föreskrifter om partsoffentlighet. Utgångspunkten är att den kontrollerade skall beredas tillfälle att yttra sig innan beslut fattas om att lämna ut uppgifter om honom. l vissa fall hindrar dock sekretessatt den kontrollerade får del av uppgifterna. Under vissa förutsättningar kan personalkontroll ske i fråga om personal vid företag hos vilka myndigheter gör upphandling eller som annars har uppgifter inom totalförsvaret se 18 § upphandlingsförordningen och 1 § personalkontrollkungörelsen.

SÄPO-kommitténsförslag

En parlamentarisk kommitté, SÄPO-kommittén, tillkallades år 1987 med uppgift bl.a. att se över personalkontrollförfarandet. Syftet med översynen var både att öka kontrollens effektivitet och att stärka den enskildes rättssäkerhet i sambandmed kontrollen. Kommittén lade i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet SOU 1990:51 fram förslag till en lag om personalkontroll. Kommittén underströk i betänkandet att den inte funnit anledning att ändra den grundläggande inriktningen av personalkontrollen. Förslaget till lag om personalkontroll byggde därför i väsentliga delar reglerna i personalkontrollkungörelsen. Att ge reglerna om personalkontroll lagforrn inte nödvändigt konstitutionella skäl men var enligt kommittén ändå var av lämpligt med hänsyn till reglemas betydelse för den enskilde. Till de sakliga nyheterna i kommitténs förslag hörde att kontrollen utsträcktes till vissa nya personalkategorier, bl.a. kommunala befattningshavaresamt försvarare i brottmål. Kontroll borde enligt förslaget

SOU 1994: 149 Bilaga 5 315

kunna ske inte bara, som dittills, av personer med insyn i sekretessbelagda uppgifter utan också av dem som av annan anledning kunde utgöra en säkerhetsrisk, t.ex. genom att utföra ett terrordåd. Kommittén föreslog vidare en förändring i fråga om skyddsklassindelningen och begränsningen beträffande möjligheterna att lämna ut uppgifter ur Säkerhetspolisensregister i samband med kontrollen. Beslut om att lämna ut uppgifter borde fattas av en från polisen fristående nämnd. Också förändringar i fråga om partsinsynen föreslogs. Kommittébetänkandet remissbehandlades. De flesta remissinstanserna tillstyrkte förslaget om personalkontrollen eller lämnade det utan erinran. Försvarets materielverk FMV framförde dock allvarliga erinringar mot förslaget att göra det omöjligt att lämna ut uppgifter ur Säkerhetspolisens register vid kontroll avseendeskyddsklass Begränsningen skulle enligt FMV träffa en stor del av de kontroller som utfördes inom försvarsindustrins område. Därmed skulle säkerhetsskyddetinom försvarsindustrin försvagas pâ ett oacceptabelt sätt, vilket förutom andra olägenheter skulle innebära - svårigheter när det gällde samarbetetmed utländsk försvarsindustri. Också Justitiekanslern JK ansåg det fel att inte kunna utnyttja uppgifter i Säkerhetspolisensregister i de fall detta behövdes.JK, JO och Riksåklagaren avvisade också förslaget att bl.a. försvarare i brottmål skulle inordnas i kontrollförfarandet.

Behov av en ny översyn

Allmän bedömning SÄPO-kommitténs förslag av

Det svenska statsskicket bygger bl.a. åsiktsfrihet och en fri opionionsbildning. Ett fritt och demokratiskt samhälle som det svenska är emellertid sårbart för angrepp såväl utifrån som inifrån. Det är uppenbart att det allmänna måstekunna skyddasig mot företeelser som spioneri, terrorism och försök att förändra samhällsskicket med odemokratiska medel. Personalkontrollförfarandet har detta sammanhang i en nödvändig funktion. Samtidigt är det klart att strävan att skydda samhället mot angrepp mot de demokratiska gmndvalama inte får medföra att grundlägganderättsstatliga principer träds förnär eller att den personliga integriteten får vidkännas intrång som måste anses otillbörliga. Här måstemed andra 0rd gälla en från rättsstatliga utgångspunkterlämplig balans mellan mål och medel. SÄPO-kommitténs förslag till en lag om personalkontroll bygger på en sådan balans mellan kontrollbehovet och hänsynen till den personliga integriteten. Förslagetbygger, som redan framgått, väsentligenpå nuvarande regler, med förändringar för att öka både kontrollens effektivitet och integritetsskyddet för den kontrollerade. Mot vissa delar av förslaget kan dock allvarliga invändningar resas. Det gäller bl.a. förslaget att ta bort möjligheterna att lämna ut uppgifter ur

316 Bilaga 5

Säkerhetspolisens register vid kontroll i skyddsklass 2. Det skulle i praktiken innebära att uppgifter om samröre med politiska extremistorganisationereller kontakter med kända terrorister eller med utländska spionageorganisationer i många fall inte skulle kunna lämnas ut vid prövning av om en person är lämplig att få säkerhctskänslig befattning inom totalförsvaret. I likhet med en JK har jag svårt att se det rationella i en sådan förändring, som skulle innebära en väsentlig försämring av skyddet mot säkerhetshotande verksamhet inte minst inom försvarsindustrin. De invändningar som har framförts av JK och FMV mot denna del av förslaget måste tas allvar. Kommittéförslaget i denna del bör därför inte genomföras. Inte heller anser jag att man bör genomföra förslaget att föra in offentliga försvarare i vissa brottmål i personalkontrollsystemet. Jag delar de principiella invändningar häremot som framförts av JK, JO och Riksâklagaren i sambandmed remissbehandlingen. Det anförda innebär att avvikelser under alla förhållanden måste göras från kommitténs lagförslag. Till detta kommer att förutsättningarna i fråga om en reformering av personalkontrollsystemet i ett viktigt avseende har förändrats sedan kommitténs betänkande lades fram. Det gäller Sveriges relationer till andra länder Europa, i särskilt till länderna inom EG. Bakgrunden är följande.

En anpassning till EG

Ett personalkontrollsystem som bygger att personersom har eller avses vissa säkerhetskänsliga befattningar kontrolleras genom registeruppgifter och andra personupplysningarhos säkerhetstjänstenförekommer regelmässigt i västeuropeiskaländer. Däremot finns det skillnader när det gäller själva kontrollförfarandet. Många länder i Västeuropa tillämpar ett system som bygger s.k. security clearance eller, med en svensk term, säkerhetsklarering. I princip bygger systemet att den kontrollerade godkänns klareras i en viss skyddsklass, som ger honom behörighet att ta befattning med säkerhetskänsliga frågor upp till en viss nivå. Ju högre skyddsklass,desto vidsträcktare behörighet för den kontrollerade. Systemet skiljer sig från det svenskai flera avseenden. En skillnad är att skyddsklassplaceringen hänför sig till personen och inte till tjänsten. Klareringen av en person i en viss skyddsklassbeslutas i regel av ett organ med särskild kompetens inom säkerhetsområdet.Ett negativt klareringsbeslut kan i många fall överklagas av den enskilde till ett oberoende organ. Det förekommer också att en oberoende nämnd utövar tillsyn över handläggningen av klareringsärenden. Systemet med klarering kan, med en viss förenkling, karaktäriseras som ett slags auktorisationsförfarande, där anställningsmyndighetenendast får anställa på behörigt sätt auktoriserade för säkerhetskänsliga arbetsuppgifter. Det bör i sammanhanget personer understrykas att förfarandet i fråga om detaljerna givetvis skiljer sig från

SOU 1994: 149 Bilaga 5 317

land till land. Kommittén har avvisat tanken att införa ett klareringsförfarande i det svenskapersonalkontrollsystemetmed motiveringen att systemet knappastär överlägset det svenska. För egen del kan jag dock se flera fördelar med ett klareringsförfarande av gängseeuropeisk modell jämfört med det nuvarande svenska kontrollsystemet. Bl.a. kan de berörda myndigheternas roller i kontrollförfarandet göras tydligare, samtidigt som förutsättningarnaökar för att varje personalkontrollärende blir bedömt av personer med särskild kompetens i säkerhetsfrágor. Den enskilde kan också ges större möjligheter att få sin sak prövad i högre instans. En annan fördel med klareringsförfarandet är att det, som nämnts bygger att skyddsklassplaceringenhänför sig till personer och inte, som enligt personalkontrollkungörelsen,till tjänster. Den sistnämndaordningenstämmer dåligt med den senaste tidens utveckling inom arbetsrätten den offentliga sektorn som går ut att utmönstra tjänstebegreppet. Till detta kommer den mycket viktiga omständigheten att Sveriges ansökan om medlemskapi EG har förändrat förutsättningarna för bedömning av kommittéförslagen. I det långa loppet är det knappast realistiskt att Sverige behåller ett personalkontrollsystem som i viktiga avseendenskiljer sig från vad som allmänt gäller hos andra EG-länder. Detta gäller i synnerhet om det med fog kan hävdas att det europeiskakontrollsystemet är både effektivare och bättre från rättssäkerhetssynpunkt.

Inriktning av det fortsatta reform- och utredningsförfarandet

Det anförda leder fram till att det framstår som olämpligt att nu lägga fram ett förslag till lag om personalkontroll på grundval förslaget från av SÄPO-kommittén. Inriktningen bör istället vara att så snabbt som möjligt utarbeta ett förslag till en lag om personalkontroll som bygger på ett klareringsförfarande enligt europeisk modell. Utredningsarbetet bör i väsentliga delar kunna bygga på de principiella överväganden i fråga om kontrollens effektivitet och skyddet för den personliga integriteten, som redovisas i SÄPO-kommitténs betänkande. Arbetet kan därigenom få en övervägande regelteknisk inriktning. Med hänsyn härtill och till intresset av att snabbt få fram ett nytt lagförslag bör utredningsuppdragt anförtros en särskild utredare. En parlamentarisk beredning kan därefter ske av den särskilde utredarens förslag. Utredningsarbetet bör inte hindra att en del provisoriska ändringar görs i nuvarandepersonalkontrollsystem för att öka kontrollens effektivitet och för att stärka integritetsskyddet för den enskilde grundval av vad SÄPOkommittén har föreslagit. Bl.a. bör den enskilde större möjligheter än i dag att få insyn i de uppgifter om honom som lämnas ut. Dessaförändringar kräver ingen lagstiftning utan kan beslutas av regeringen i form av ändringar i personalkontrollkungörelsen. Jag avser att senare i dag för regeringen

318 Bilaga 5

redovisa ett förslag till sådana ändringar som jag nyss har nämnt. l sammanhanget finns det skäl att erinra om att regeringen ändrat personalkontrollkungörelsen så att kontroll kan göras av befattningshavare vid bolagiserade verksamheter inom totalförsvaret SFS 1992:837. Förslaget ligger i linje med vad SÄPO-kommittén föreslagit. Kommitténs förslag till Säkerhetspolisens register bereds i Justitiedepartementet inom en lag om för den pågående översynen polisregisterlagstiftningen som helhet. ramen av Också polisregisterlagstiftningen berörs av Sveriges närrnande till EG.

Utredningsuppdraget

Målet för utredningen bör vara att redovisa ett förslag till en lag om personalkontroll bygger s.k. säkerhetsklareringoch som ligger i linje som tillämpas inom många andra länder i Västeuropa. med vad som I uppdraget ligger att den särskilde utredaren noga bör informera sig om hur systemet med säkerhetsklareringhar utformats i berörda länder och hur det fungerar i praktiken. En strävan bör att tillgodogöra sig berörda vara länders erfarenheter systemet och att använda den samlade kunskapen av härom för kunna den svenska personalkontrollen bästa möjliga att ge utformning för framtiden. I den lagen personalkontroll bör givetvis såväl kontrollintresset nya om integritets- och rättssäkerhetsintresset tillgodoses i all den utsträckning som är möjlig och lämplig. Vid avvägningen mellan olika intressenbör de som har redovisats i SÄPO-kommitténs slutbetänkande så överväganden som långt möjligt vara vägledande. Utredaren bör givetvis fri att avvika från kommitténs vara ställningstaganden i den utsträckning som föranleds av att kontrollen skall bygga klareringsförfarande eller om det annars, vid jämförelser med ett vad gäller i andra länder, ñmts lösningar som är bättre än de som som kommittén har föreslagit. Inte heller bör utredaren ta upp kommittéförslagen kontroll offentliga försvarare och begränsning i fråga om kontrollens om av räckvidd, jag i det föregående funnit inte bör ligga till grund för som lagstiftning. Utanför uppdraget faller också frågan om lagreglering av Säkerhetspolisens register, enligt vad som redan anförts bereds i ett som annat sammanhang. SÄPO-kommitténs förslag förutsätter att den nya lagen om personalkontroll kompletteras med föreskrifter i förordningsforrn. Den

särskilde utredaren bör utarbeta förslag till sådana föreskrifter. En fråga som därvid särskilt bör beaktas är att åstadkommer en klar och restriktiv man avgränsning den personkrets i enlighet med vad kommittén har av som, förordat. skall kunna kontrolleras annan anledning än att de kontrollerade av får tillgång till hemliga uppgifter.

SOU 1994: 149 Bilaga 5 319

Övrigt

Under arbetet bör den särskilde utredaren samrådamed de myndigheter som särskilt berörs av förslagen, i första hand Rikspolisstyrelsen Säkerhetspolisen, Överbefälhavaren, Försvaretsmaterielverk, Överstyrelsen för civil beredskap och Luftfartsverket. Samråd bör också ske med företrädare för kommunerna, försvarsindustrin och verksamheter inom totalförsvaret som drivs i form av enskilda organ. De fackliga centralorganisationerna bör beredas tillfälle att lämna synpunkter arbetet. Uppdraget bör redovisas före utgången av maj 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vadjag nu har anfört hemställerjag att regeringen bemyndigar chefen för Justitiedepartementet

att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen - 1976:119, med uppdrag att se över personalkontrollförfarandet och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterareoch annat biträde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringenansluter sig till föredragandensöverväganden och bifaller hennes hemställan.

J ustitiedepartementet

Kommittédirektiv

Dir. 1993:123 Tilläggsdirektiv till utredningen för översyn av personalkontrollförfarandet Ju 1993:09

Dir. 1993:123

Beslut vid regeringssammanträde1993-12-02

StatsrådetLauren anför.

Mitt förslag

Utredningen för översyn av personalkontrollförfarandet får i särskilt uppdrag att se över frågan om en lagreglering av säkerhetsskyddet hos myndigheter m.m.

Den särskilde utredarens nuvarande uppdrag

Genom regeringsbeslut den 24 juni 1993bemyndigadeschefen för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över personalkontrollförfarandet dir. 1993:81. Den särskilde utredaren har numera tillkallats Ju 1993:09. Med personalkontroll avses att uppgifter hämtas ur polisregister för att tjäna som underlag när pålitligheten skall bedömasfrån sâkerhetssynpunkt hos personer som har eller avses få befattningar av betydelseför totalförsvaret eller landets säkerhet i övrigt. Nuvarande regler för personalkontroll finns i personalkontrollkungörelsen 1969:446. Uppgiften för utredningen bör enligt direktiven vara att redovisa ett förslag till en lag om personalkontroll som bygger s.k. säkerhetsklarering och som ligger i linje med vad som tillämpas inom många andra länder i Västeuropa. I direktiven anges bl.a. också: I den lagen personalnya om kontroll bör givetvis såväl kontrollintresset som integritets- och rättssäkerhetsintressettillgodoses i all den utsträckning som är möjlig och lämplig. Utredaren bör under arbetet samråda med de myndigheter som särskilt

322 Bilaga 5 sou 1994:149

berörs av förslagen, i första hand Rikspolisstyrelsen Säkerhetspolisen, Överbeñlhavaren, Försvarets materielverk, Överstyrelsen för civil beredskap och Luftfartsverket. Samråd bör ocksåske med företrädareför kommunerna, försvarsindustrin och verksamheter inom totalförsvaret som drivs i form av enskilda organ. Utredningsarbetet bör enligt direktiven redovisas före utgången av maj 1994.

Säkerhetsskydd

Med säkerhetsskydd avses åtgärder som i första hand syftar till att förhindra att obehöriga får del av information som är av betydelse för totalförsvaret eller landets säkerhet i övrigt. För att åstadkomma ett skydd inom statliga myndigheter i sådana frågor har förordningen 1981:421 om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter skapats. Ansvaret för säkerhetsskyddet åvilar i första hand respektive myndighet. Säkerhetsskyddet omfattar sekretesskydd,tillträdesskydd, inñltrationsskydd, information och kontroll. I förordningen har särskilt slagits fast att sekretesskyddet skall utformas med beaktande av den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Föreskrifter för verkställigheten av förordningen samt allmänna råd och råd i särskilda fall säkerhetsskydd meddelas Överbefälhavaren ÖB respektive Riksom av polisstyrelsen RPS efter en viss uppdelning angiven i förordningen. För att skapa motsvarande skydd för riksdagens verksamhet har, efter mönster från förordningen om säkerhetsskyddet för statliga myndigheter, lagen 1983:953 om säkerhetsskydd i riksdagen kommit till. Inom regeringskansliet, som i princip inte omfattas av förordningen om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter, har särskilda föreskrifter om säkerhetsskyddet i regeringskansliet beslutats. Även dessa föreskrifter har haft förordningen som utgångspunkt.

Förslag till ändringar som rör säkerhetsskyddet

I skrivelse ställd till regeringen har RPS och ÖB framfört att en gemensam den nuvarande förordningen bör arbetas om och ges formen av lag. RPS och ÖB framhåller särskilt att kommunerna som viktiga totalförsvarsmyndigheter bör omfattas av regleringen. För att åstadkomma detta måsteregleringen ges lagfonn. RPS och ÖB också att säkerhetsskyddeti gällande förmenar ordning i stort sett är koncentrerat till uppgifter som omfattas av försvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen 1980: 100 och att frågan om en utvidgning av begreppetsäkerhetsskyddbör analyseras.

SOU 1994: 149 Bilaga 6 323

Det särskilda uppdraget

Jag delar den uppfattning som kommit till uttryck i skrivelsen, nämligen att förordningen om säkerhetsskyddför statliga myndigheter behöver över. ses En sådanöversyn bör i första hand inriktas på en lagreglering. Detta inte bara av det skäl som RPS och ÖB angett utan också därför det bör att utredas på vilket sätt vissa enskilda skall omfattas av en ny reglering om säkerhetsskydd.Jag tänker här på företag som omfattas av upphandlingsförordningen 1986:366 men också på sådanaenskilda det organ som utan att rör sig om upphandlingsavtalbedriver verksamheter inom totalförsvaret. Ett exempel på ett sådant organ är Svensk Elberedskap AB tidigare Krañsam Elberedskap, som i sambandmed bolagiseringen Vattenfall fått överta av de branschinriktade beredskapsresursemavid Vattenfalls beredskapssektion. Ett annat exempel utgör Telia AB, där sekretessbelagdauppgifter rör som försvarssekretessförekommer i stor utsträckning. Det är såledesangeläget att analysera frågor om säkerhetsskydd rör totalförsvaret eller landets som säkerhet i övrigt till den del de kan uppstå i sådanaslag av verksamheter. Personalkontroll kan sägas utgöra ett inslag i säkerhetsskyddet. Säkerhetsskyddetär alltså förknippat med de frågor som utredningen för översyn av personalkontmllförfarandet skall ta upp. Vidare berörs sådana myndigheter och andra organ som nämnts i direktiven till utredningen för översyn av personalkontrollförfarandet också i högsta grad av frågor om säkerhetsskydd. Det framstår därför som lämpligt att frågan lagreglering om en av säkerhetsskyddetfår ingå i det uppdrag som lämnats till den utredare som skall göra en översyn av personalkontrollförfarandet. Arbetet måstei första hand inriktas på lagstiftning såvitt avser en reglering som skall omfatta kommuner och enskilda. Det bör emellertid övervägasi vilken utsträckning det kan vara lämpligt att behålla förordningsfonnen i fråga äkerhetsom skyddet hos statliga myndigheter. I översynen skall inte ingå att ta ställning till säkerhetsskyddethos regering och riksdag. Inom Försvarsdepartementetbereds för närvarandefrågan om en lag om civilt försvar jfr betänkandet Det civila försvaret SOU 1989:42. I detta sammanhangövervägsocksåfrågan om säkerhetsskyddethoskommuner och landsting för uppgifter och förhållanden av betydelseför totalförsvaret och landets säkerheti övrigt. Utredaren bör hålla sig underrättad om det fortsatta arbetet i denna lagstiftningsfräga.

Tidsram

Det särskilda uppdrag om säkerhetsskydd som jag vill utredningen är ge av sådankaraktär att arbetet inte kan förväntas bli avslutat inom den tidsram som angetts för utredningens arbete. Utredningen bör därför redovisa sitt

324 Bilaga 6

4 särskilda uppdrag i frågor om säkerhetsskydd före utgången av oktober 1994.

Hemställan Jag hemställer att regeringen utredningen i särskilt uppdrag att se över ger frågan en lagreglering av såkerhetsskyddethos myndigheter m.m. om

Beslut Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. Justitiedepartementet

SOU 1994: 149 325

Bilaga 7

Exempel på säkerhetsskyddsavtall

Mellan myndigheten X, i det följande kallad Myndigheten, och Företaget Y, i det följande kallat Företaget, har denna dag träffats följande

SÄKERHETSSKYDDSAVTAL

Detta avtal innehåller de bestämmelser det säkerhetsskydd om som skall tillämpas av Företaget

vid arbete för Myndighetens räkning där det förekommer uppgifter som omfattas av sekretess med hänsyn till rikets säkerhet, eller

när Företaget i annat fall bedriver verksamhet på uppdrag Myn- - av digheten som är av betydelse för rikets säkerhet.

1 Allmänt .

1.1 Genom detta avtal blir bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen

1995:000 gällande för Företaget.

1.2 Rikspolisstyrelsens allmänna råd rörande säkerhetsskydd skall i tillämpliga delar vara vägledande vid utformningen Föreav tagets säkerhetsskydd.

Om Företaget i något avseende önskar frångå de allmänna råden, skall Företaget samråda med Myndigheten.

1.3 Företaget skall för arbete eller verksamhet omfattas annan som

av detta avtal upprätta en säkerhetsskyddsinstruktion. Instruk-

tionen skall godkännas Myndigheten. av

1.4 Vid Företaget skall finnas en utsedd säkerhetsansvarig i

som denna egenskap är direkt underställd Företagets verkställande

1 Detta avtal är inte avsett att utgöra förlaga eller mall i något avseende. Ett säkerhetsskyddsavtal måste alltid utformas med hänsyn till behoven och omständigheterna i det enskilda fallet. Avsikten med detta exempel är endast att illustrera hur ett avtal kan se ut.

326 Bilaga 7

direktör. För den säkerhetsansvarige skall finnas ersättare och, om det behövs, biträdande säkerhetsansvariga. Företagets säkerhetsorganisation och utsedda säkerhetsansvariga skall framgå Företagets säkerhetsskyddsinstruktion. Föreav taget är skyldigt att till Myndigheten omedelbart anmäla planerade förändringar i fråga om säkerhetsorganisationen eller säkerhetsansvariga.

2. Informationssäkerhet hos Företaget 2.1 När Myndigheten lämnar uppgifter som omfattas av sekretess och rör rikets säkerhet skall dessa uppgifter tydligt anges. som Motsvarande gäller för Företaget i de fall Företaget till Myndigheten lämnar uppgifter som antingen innehåller sådana uppgifter i första stycket eller härrör från sådana som anges uppgifter. I de fall Företaget lämnar Myndigheten andra uppgifter än som i första eller andra stycket som enligt Företagets uppavses fattning omfattas sekretess till skydd för andra intressen av

skall sådana uppgifter likaledes tydligt anges.

2.2 För arbete eller verksamhet som omfattas av detta avtal annan får Företaget använda endast personal och underleverantörer skriftligen har godkänts av Myndigheten. som

Företagets personal skall upplysas om räckvidden och innebörden den tystnadsplikt de är ålagda.

av

2.3 Behörig att ta del sekretessbelagda uppgifter är endast den av som

behöver uppgifterna för sitt arbete vid Företaget,

2. bedöms pålitlig från säkerhetssynpunkt och har tillräckliga kunskaper om säkerhetsskydd.

2.4 Förvaringsutrymme för uppgifter omfattas av sekretess som skall godkänt av Myndigheten. vara

2.5 Uppgifter omfattas sekretess får hos Företaget inte som av föras in, behandlas eller annat sätt bearbetas i system för automatisk informationsbehandling innan Myndigheten har godkänt sådan informationsbehandling. en

Bilaga 7 327

3. Tillträdesbegränsning

3.1 I Företagets säkerhetsinstruktion skall vilka delar anges av Företagets område till vilka endast behörig personal har tillträde.

I instruktionen skall vidare de särskilda rutiner skall anges som gälla vid tillfälligt tillträde till i första stycket angivna områden av annan än behörig personal.

4. Säkerhetsprövning

4.1 Innan Företaget använder personal kan komma i kontakt som med uppgifter som omfattas sekretess eller låter personal få av del av sådana uppgifter, skall Företaget pröva aktuella perso-

ners pålitlighet från säkerhetssynpunkt.

4.2 Företaget skall anmäla till Myndigheten vilka i personer som

sin anställning får del sekretessbelagda uppgifter i sådan

av omfattning att de skall genomgå registerkontroll.

4.3 Innan Myndigheten företar registerkontroll, skall Företaget inhämta den enskildes skriftliga samtycke till sådan kontroll.

5. Utbildning

5.1 Personal som avses få del uppgifter omfattas sekreav som av tess skall av Företaget erforderlig utbildning angående ges vilka hot som föreligger eller kan föreligga verksammot heten och 2. det säkerhetsskydd som enligt lag, detta avtal och säkerhetsskyddsinstruktionen skall upprätthållas inom verksamheten.

5.2 På begäran av Företaget kan Myndigheten medverka i sådan utbildning.

6. Kontroll

6.1 Företaget ansvarar för att Företagets säkerhetsskydd är i överensstämmelse med vad som anges i detta avtal och godkänd säkerhetsinstruktion. Det är i första hand Företagets uppgift att kontrollera det egna säkerhetsskyddet.

Bilaga 7 SOU 1994: 149 328

säkerhetsskydd kan också komma att kontrolleras av 6.2 Företagets eller Säkerhetspolisen ocheller Försvars-

Myndigheten av

makten i samråd med Myndigheten.

skall omedelbart underrätta Myndigheten om inträffa- 6.3 Företaget eller befarade händelser och omständigheter som kan påde verka säkerhetsskyddet hos Företaget.

7. Giltighet

avtal träder i kraft när det har undertecknats av båda 7.1 Detta och gäller tills vidare. Avtalet kan sägas upp av part parter

med uppsägningstid tre månader. Uppsägning kan dock

en om till tidigare tidpunkt än den tidpunkt när samtliga inte ske omfattas avtalet enligt Myndigheten har slutarbeten som av förts.

omfattas sekretess och erhållits under

7.2 Uppgifter som av som giltighetstid skall även efter det att avtalet har upphört

avtalets

hemlighållas till dess annat meddelas Myndigheten. att gälla av

Stockholm den

Myndigheten Företaget

SOU 1994: 149 329

Bilaga 8

Utdrag ur inspektionsprotokoll avseende ADB-

säkerhet

Iakttagelser och rekommendationer

ADB-Säkerhetspolicy - Enligt vad uppgivits i SÄPO:s frågeformulär finns som en ADB-

Säkerhetspolicy som uttrycker ledningens krav vad avser ADB-säker-

heten, den gicks dock igenom vid besöket.

ITADB-säkerhetshandbok - Det finns för närvarande ingen ADB- eller IT-säkerhetshandbok utvecklad för MYND. IT-säkerhetsfrâgor har ingått i utbildningsmaterial på MYND. En egen handbok anpassad till den verksamheten bör tas fram. egna

Rekommendation: För att få en fungerande handbok bör den indelas och disponeras så att den betjänar de olika personalkategorier är inblandade som

i informationsbehandlingen. Användardelen bör göras kortfattad och lättillgänglig för användarna, annars finns risk att den blir

utnyttjad. Systemutvecklarna bör ha del fungerar en egen som som stöd i det praktiska utvecklingsarbetet så att säkerhetssynpunkterna beaktas redan i utvecklings och konstruktionsskedet. Systemförvaltare och Drzftansvariga bör också ha sina delar. Som stöd egna

för att utveckla en handbok finns skriften Säk Data, framtagen

av ÖB och SÄPO gemensamt. Den kan rekvireras från Försvarets Bok-

och Blankettförråd. För civila myndigheter utgör den för närvaran-

de endast allmänna rád. Förutom SäkData har även statskontoret

givit ut en skriftserie Vägledning i ADB-säkerhet. kan

som vara ett gott stöd vid utvecklingen av en handbok.

330 Bilaga 8

Datorernas Servrar placering

- X-datorn Med tanke på den

Placeringen av var otillfredsstållande.

förestående flyttningen den avstår SAPO från att nämnare komav

mentera vilka punkter som inte var bra.

Placeringen Y-datorn på DATABOLAG var bra möjligen med av undantag för olarmade fönster. Lokalen ligger inte i markplanet men

kan nås via byggnadsställningar kan behöva ställas upp vid

t.ex. som

fasadarbeten. Vid kontrolltillfället fanns byggnadsställningar vid intilliggande fastighet. Registrering och uppföljning av tillträde till datorrummet har inte kontrollerats. Vid genomgången har det dock

framkommit relativt många 6-7 bl.a. ett vaktbolag har att personer,

möjlighet att komma in i rummet.

Övriga servrar inom MYND har för närvarande inte fullt tillfreds-

ställande placering.

Behörighetskontrollsystem BKS - I Y-datorn finns Y:s standardsystem för att höja säkerheten. I detta liksom i övriga system förlitar sig dock på användar-id och man lösen någon kort eller förstärkande metod för utan typ av annan identifiering och autenticering. Det finns inte installerat något separat

system för behörighetskontroll.

Rekommendation: Det bör, även andra skäl ån hantering av hemlig information, av BKS-system installerat. Speciellt mot bakgrund

finnas ett separat av

nätet är lättavlyssnat och att man mer och mer går över till att öppna UNIX. PC-miljön med DOS är också en öppen system typ

värld. Ett BKS-system som krypterar behörighetsinformationen försvårar avtappning lösenord. Man skall också eftersträva ett

av

BKS-system med följande funktioner: programladdnings-, disketthanterings- samt filaccess-kontroll. Dessutom bör det ha loggnings-

användar-identifiering och autenticering

funktion samt en som

bygger på kort och kod. Mot kostnaderna för ett sådant system skall, förutom ökat sekretesskydd vägas in en bättre kontrollerad

programmiljö med mindre störningar, minskad risk för virus o.dyl. BKS-system med loggfunktion bör sålunda utvisa VEM som

vid visst TILLFÃLLE. gjort VAD med systemet ett

SOU 1994: 149 Bilaga 8 331

Som alternativ till BKS-system kan, då det gäller fristående

nätverkskopplade utrustningar, i vissa fall även inlåsning tillämpas.

Samma datamedia dvs. även hårddiskar får då endast användas av personer som har samma behörighet att komma åt informatio-

nen. I detta fall tappar man dock loggningen och de uppföljnings-

möjligheter den skapar.

ADB-media -

Hemlig information ADB-media hanteras, med avseende på

märkning och Övrig hantering, på ett fullt tillfredsställande sätt. Detta gäller både på MYND och DATABOLAG.

Rekommendation:

Grunderna för hantering hemliga handlingar

av finns angivna i

FA SÄK. Hemlig

information på datamedia skall åtnjuta minst samma skydd som hemlig information på pappersmedia vad

avser FÖRVARING, FÖRTECKNING, MARKNING, KVITTERING, INVENTERING, GALLRINGFÖRLUST, ARKIVERING, FÖR- ST ÖRING, UT PLÄNING och TRANSPORT. Det är lämpligt att märka ADB-media på ett varaktigt sätt speci-

ella etiketter finns för detta så att det är lätt att hålla förteck-

en

ning samt inventera. Eftersom det ofta är stora informationsvolymer

som lagras bör man regelbundet ta ut innehållsförteckning

en som

utvisar vad som är lagrat på media. Detta underlättar

resp. en

eventuell menbedömning i händelse förlust mediat.

av av

Datakommunikation -

När det gäller beredskapssystemet är det ännu inte färdigt varför det för närvarande är en blandning vad gör, har tänkt

av man att göra och ännu inte bestämt. Enligt uppgift transporteras är det tänkt att transportera information

för beredskapssystemet i det lokala nätet inom fastigheten till

och från DATABOLAG.

Även den lokalt om nätansvarige vid MYND har god kontroll - en

och övervakning av nätet så är det inte lämpligt att i dator

samma

blanda information som externa användare skall nå, via uppringning-

bar eller annan publik tjänst, med information för internt bruk.

Framförallt med tanke på existerande behörighetskontroll. När det

gäller kommunikation från det nätet andra egna mot nät ger

332 Bilaga 8 SOU 1994: 149

bryggor möjlighet till spärrning och filtrering av oönskad

en kommunikation. En router starkare logisk gräns och bättre ger en

ñltreringsmöjlighet. En gateway har ännu fler möjligheter för att

otillåten kommunikation försämrad prestanda och spärra ute men ger viss funktionalitet. Nätkomponenter repeaters, sänker som bryggor, routers och gateways är mycket känsliga ur intrângs-

synpunkt och måste skyddas väl.

Information beredskapslager under utvecklingsarbetet över-

- om har

förts från MYND till KONSULTFORETAG som utvecklar systemet. det skall göras i det färdiga systemet är ännu inte bestämt. Hur

lokala nätet inom fastigheten är mycket lättavlyssnat eftersom

Det inte utnyttjar någon form av filtrering av nätet. man

för kommunikation mot DATABOLAG.

Dålig placering av brygga

placerad i korskopplingsrum i vilket det förvaras allt från Den är ett tomburkar till högtalare och till vilket har tillträde via kulverten man sidan Även den andra bryggan vi från fastigheten andra gatan.

tittade på hade mindre bra placering med tanke övrig utrust-

en ning i rummet och tillträdesskyddet.

Även utnyttjar fiberoptisk kabel mot DATABOLAG så om man finns det anslutningsmöjligheter i de kabelbrunnar som finns utmed sträckningen. Kommunikationen är krypterad och fibern är

larmad.

bekant är försök till dataintrång via teleoperatörernas publika Som via andra publika nät och nät inom högskole- och tjänster samt affärsvärlden inte alltför ovanliga. Man kan aldrig utgå ifrån att inte är kända andra än de skall ha tillgång abonnentnummer av som till dessa. Detta det är DATEL-, DATAPAK-, DATEX-, oavsett om VIDEOTEX- eller andra t.ex TCPIP-nummer inom ett nummer som flesta lyckade dataintrången bygger på dåligt konfigurerade nät. De utnyttjar inte de säkerhetsfunktioner som finns, samt system, man

dåliga för inloggning. Man bygger i för stor grad på an-

system vändaridentitet och lösenord är lätta att gissa eller som utsom nyttjas flera Tekniken för att gissa lösenord blir allt av personer. mer sofistikerad.

Rekommendation: till beredskapssystemet bör gå via ett konsultföretag

Information

vilket inte heller är SUA-upphandlat.

SOU 1994: 149 Bilaga 8 333

De vid MYND utnyttjade kommunikationstjänsterna och arktiekturerna är inte lätta att till låga kostnader låsa till så att de

lämpar sig för hantering av hemlig information beredskapssyste-

met. För beredskapssystemet lämnas därför ett särskilt förslag nedan. Om man av andra anledningar vill höja säkerhetsnivån lämnas här ett antal förslag till åtgärder:

Segmentering av nätet. -

Filtrerande H UB:ar för att minska informationsspridningen och

avlyssningsrisken. Ocheller

Införa kryptering av LANset när produkter för detta finns tillgäng-

-

ligt flera projekt pågår för närvarande.

Se över lämplig metod för att bättre skydda kommunikationen mot - DA TABOLA G.

Säkrare placering av kommunikationsutrustning såsom bryggor etc. Installera separat BKS-system, se ovan under Behörighets- kontroll.

Begränsa möjligheterna för användarna att fritt utnyttja olika

skrivarei nätet. Inventera externa kommunikationsmöjligheter och överväga metoder som motringning, kryptofunktioner, slutna användar-

grupper etc.

Begränsa användarnas möjlighet att lägga in egna kommunika- tionsprogram i arbetsstationerna.

Utskrift av hemlig infomiation - Skrivare vilken hemlig information kan komma att skrivas ut står placerad i ett allmänt utrymme tillsammans med kopiator, scanner och fax.

Rekommendation:

Utskrift av hemlig information skall ske under övervakning av den

som har behörighet att ta del av informationen,alternativt skall skrivarenplottern stå i ett låst utrymme till vilket endast den som

har behörighet till informationen för tillfället har tillträde. Det är

givetvis en fördel om utskrijtsenheten står i samma rum som den

enhet från vilken utskriften genereras.

334 Bilaga 8

Det är inte lämpligt att ha en skrivare på vilken hemlig eller käns-

lig information skrivs ut placerad tillsammans med kopiatorer,

scanners etc.

System- och programdokumentation - P. tidsbrist har någon genomgång av dokumentationen inte förega. tagits.

Rekommendation: System- och programdokumentation bör förvaras på ett betryggande sätt, även med tanke på brand o.dyl. Hemlig dokumentation skall hanteras hemlig handling enligt FA SÅK som

Nyckelpersonberoende - Relativt och till utlagt på konsulter. De konsulter

stort st0rdel som

utnyttjades KONSULTFORETAG, DATABOLAG och en fristående

konsult arbetade med XXXX-systemet är inte SUA-upphand-

som lade.

Rekommendation: Det är viktigt att inom den egna organisationen har kunskaper man för verksamheten vitala system. Tillgång till dokumentation och om

programkällkod är därför viktig och bör till alla delar finnas till-

gänglig inom organisationen.

Man bör begränsa antalet användare med systemadministratörs behörighet, vilket givetvis kan skapa personberoenden. Ett sätt att lösa ett sådant behörighetsproblem kan vara att skapa ytterligare användare med denna behörighet men förvara dessas identitet och lösenord i ett förseglat kuvert hos säkerhetschefen. Om ordina-

rie systemadministratör finns tillgänglig kan man då under kontrollerade former nyttja detta. Administratörsfunktioner på olika

nivåer, är anpassade till verksamhetsansvar, är också att som föredra.

Om konsulter får del av hemlig information skall dessa SUA-upphandlas. I vissa fall kan ett förenklat förfarande tillämpas om det

rör sig ringa omfattning och att arbetet endast bedrivs i uppom

dragsgivande myndighets, i detta fall M YNDxs, lokaler.

sou 1994:149 Bilaga 8 335

Riskanalys och Katastrofplan - Någon genomgång av ev. utförda riskanalyser och katastrofev. planer medgav tiden. Enligt från MYND överlämnad dokumentation har sårbarhetsen analys, enligt SBA:s scenarioteknik, genomförts 199X.

Rekommendation-

Det är även av andra anledningar än att identifiera sårbarhet och

risker bra att återkommande vid vissa tidpunkter göra sårbaren hets- och riskanalys varför givetvis rekommenderar MYND att fortsätter med dessa aktiviteter.

En ny SBA-metod finns framtagen och Dataföreningen kan

ge upplysningar den. ÖCB har tagit

om fram En metod för att analysera

sårbarhet i samhällsviktiga datasystem med vilken ÖCB kan

hjälpa myndigheterföretag att identifiera vilka delsystem är de

som samhällsviktiga och sårbarheten i dessa. ÖCB-metoden inte är en konkurrent till SBA-metoden utan ett komplement. snarare

-RÖS

Ingen åtgärd vad beträffar röjande signaler RÖS har vidtagits. Man har för närvarande gjort den bedömningen med hänsyn

det

att till lokalernas placering inte behövts något särskilt ROS-skydd.

Rekommendation: Då det gäller utrustningari vilka bearbetar eller visar hemlig man

information bör man beakta RÖS-problemet. I detta fall bör M YND

inhämta försvarets och ev. ÖCBxs på behovet RÖS-skydd

syn av

med tanke på den information som MYND hanterar i beredskaps-

systemet.

Utbildning - Rekommendation- Även vidtar

om man omfattande tekniska skyddsåtgärder så är ändå

människan viktigast. Saknas förståelse för säkerhetsskyddsåtgär-

derna får dessa kanske inte avsedd effekt. Ett utbildningsmål bör därför vara att få personalen att uppfatta säkerhetsåtgárderna som ett skydd för den enskilde och den organisation de arbetar i och inte som ett omotiverat hinder i arbetet.

336 Bilaga 8

Övrigt Rekommendation avseende beredskapssystemet

- När det gäller IT-system som hanterar totalförsvarssekretess eller information i övrigt rör rikets säkerhet, 2 Kap. 2§ Sekresom tesslagen så är det för närvarande i så ringa omfattning inom MYND att en särlösning är att förorda.

En separat PC eller ett litet nät inom eget tillträdesskydd bör användas för beredskapssystemet. Detta är även att föredra ur den synpunkten att systemet behöver köras utrustning som är enkel att en flytta i händelse av kris och krig. Vad särskilt bör tänka på med ett sådant isolerat system är då i man datamedia inkl. hårddisk vad de l första hand hanteringen av avser olika punkter FA SÄK föreskriver och angivits under som som ovan ADB-media.

I

Under förutsättning att vissa kompletteringar görs kan den s.k.

Allterminalen möjlig utrustning för detta ändamål. ev. vara en |

RÖS-problemet bör också beaktas.

SUA-avtal bör upprättas med företag och konsulter.

Statens offentliga utredningar

1994 Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelningför denstatliga 35. Vår andes . stämma- ochandras.

statistiken.Fi. Kulturpolitik ochintemationalisering.Ku.

Kommunerna,Landstingenoch Europa 36. Miljö och fysisk planering.M. . + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder

Mänsföreställningar om kvinnor och chefskap.S. 1900-talet Sverige.UD. i . vapenlagenoch EG. Ju. 38. Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.UD. . Kriminalvård ochpsykiatri. Ju. 39. Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritet

Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellangenerationerna.Europeiskaäldreåret1993.S. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktigstrálskyddsforskning.M.

EU, EESochmiljon. M. 41. Ledighetslagstiñxiingen en översyn. A. . - Historiskt vägval Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Statenochtrossamfunden.C. . ochsäkerhetspolitiskthänseende av att bli, 43. Uppskattad sysselsättning om skattemasbetydelse respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen.UD. för denprivatatjänstesektom.Fi.

Förnyelseochkontinuitet- om konstochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñema i samhället.Fi. . i framtiden.Ku. 45. Grundenför livslångt lärande.U.

Anslutningtill EU Förslag till övergripande 46. Sambandetmellansarnhållsekonomi,transfereringar lagstiftning.UD. ochsocialbidrag.S.

Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande 47. Avveckling av denobligatoriskaanslutningen . av militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB. + till studentkåreroch nationer. U.

Suveränitetochdemokrati 48. Kunskapför utveckling + bilagedel.A. . + bilagedelmed expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju.

.JIK-metoden, m.m. Fi. 50. Allemanssparandet översyn. Fi. - en Konsumentpolitiki en ny tid. C. 51. Minne och bildning. Museemas uppdragoch . På väg. K. organisation + bilagedel.Ku. . Skoterköming jordbruks- och skogsmark. 52. Teaternsroller. Ku. . Kartläggningochátgärdsförslag.M. 53. Mästarbrevför hantverkare.Ku. Års- och koncemredovisningenligt EG-direktiv. 54. Utvärdering av praxis i asylärenden.Ku. . Del l och II. Ju. 55. Rättentill reformeratbilstöd. S. ratten- Kvalitet i kommunalverksamhet nationell 56. Ett centrum for kvinnor våldtagitsoch . - som uppföljning ochutvärdering.C. misshandlats.S.

19.Renaroller i biståndet- styrningoch arbetsfördelning57.Beskattning fastigheter,del av Principiella i en effektiv biståndsförvaltning.UD. utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m. 20 Reformeratpensionssystem. S. Fi

21. Reformerat pensionssystem. Bilaga A. 58. 6 Juni Nationaldagen.Ju.

Kostnaderochindivideffekter. 59. Vilka vattendragskall skyddas Principer och

22. Refonneratpensionssystem. Bilaga B. förslag. M.

Kvinnors ATP ochavtalspensioner. 59. Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav

23. Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M.

24. Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. 60. Särskildaskäl utformning och tillämpning - - av Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge. 2 kap. 5 § och andrabestämmelseri . - 26. Att förebyggaalkoholproblem. utlänningslagcn.Ku.

27. Vård av alkoholmissbmkare.S. 61. Pantbankemaskreditgivning. N.

Kvinnor ochalkohol. 62. Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. . 29. Bam Föräldrar Alkohol. S. - - 63. Personnummer integritet och effektivitet. Ju. - 30. Vallagen.Ju. 64. Med raps i tankarna M.

Vissamervärdeskattefrågor III Kultur m.m. Fi. 65. Statistikoch integritet, del 2 Lag . - - om 32. Mycket UnderSammaTak. C. personregisterför officiell statistik Fi. m.m. Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. 66. Finansiellatjänsteri förändring. Fi. . Ku. 67. Räddningstjänsti samverkanoch entreprenad.

34 Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar. Ku. Fö.

68. Otillbörlig kurspåverkanoch vissainsiderfrågor. Fi.

Statens 1994

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

69. On the GeneralPrinciples of Environment 99 Domaren i Sverigeinför framtiden . Protection.M. utgångspunkterför fortsatt utredningsarbete. v 70. lnomkommunal utjämning. Fi. Del A+B. Ju.

71. Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- 100. Beskattningenvid gränsöverskridande

och sjukvårdspersonali yrkesutövningen.S. omstruktureringarinom EG, m.m. Fi.

72. sjukpenning, arbetsskadaoch förtidspension 10 .Höj ribban

förutsättningar och erfarenheter.S. Lärarkompetens för yrkesutbildning,U. - 73. Ungdomars välfärd och värderingar en under- 102,Analys och utvärdering av bistånd.UD, sökningom levnadsvillkor, livsstil och attityder. C. 103, Studiemedelsfinansierad polisutbildning. Ju.

74. Punktskattema och EG. Fi. 104.PVC en plan för att undvikamiljöpåverkan. M. - 75. Patientskadelag. C. 105.Ny lagstiftning om radio och TV. Ku

76. Trade andthe Environment towards a 106. Sjöarbetstid.K. sustainableplaying field. M. 107 .Säkrarefinansiering av framtida kärnavfalls - 77. Tillvarons trösklar. C. kostnader.M.

78. Citytunneln i Malmö. K. 108.Säkrare finansiering av framtida kämavfalls-

79. Allmänhetens bankombudsman. Fi. kostnader Underlagsrapporter. M, - 80. iakttagelser under en reform lägesrapport från 109. Tågetkommer. K. - Resursberedningens uppföljning vid sex universitet 110.Omsorg och konkurrens.S.

och högskolor det nya resurstilldelningssystemet 111. Bilars miljöklassningoch EG. M. av för grundläggande högskoleutbildning. U. 112.Konsumenterna och livsmedelskvaliteten.

81. Ny lag skiljeförfarande.Ju. En studie av konsumentupplevelser. Jo. om 82. Förstärkta miljöinsatser ijordbruket 113.Växande råvaror. M.

svensk tillämpning av EG:s miljöprogram. Jo. 114. Avfallsfri framtid. M. - 83. Övergång verksamheter och kollektiva upp- 115. Sjukvárdsreformer i andraländer. S. av sägningar. EU och den svenska arbetsrätten, A. 116. Skyldighet att lagra olja och kol, N.

84. Samvetsklausulinom högskoleutbildningen.U. 117. Domstolsprövning av förvaltningsärenden.Ju.

85. Ny lag skatt energi. 118. lnformationsteknologin-Vingar människans om En teknisk översyn och ISO-anpassning. förmåga. SB.

Motiv. Del 119. Livsmedelspolitik för konsumenterna. Reformen - - Författningstext och bilagor. Del ll. Fi. som korn av sig, Jo. - 86, Teknologi och vårdkonsumtioninom sluten 120. Finansiellleasing av lös egendom.Ju.

somatisk korttidsvård 1981-2001,S. 121. Bosparande.Fi.

87. Nya tidpunkter för redovisning och betalning 122. Trygghet mot brott i lokalsamhället. Kartläggning, av skatteroch avgifter. Fi. principiella synpunkteroch förslag. Ju.

88. Mervärdesskatten och EG. Fi. 123. Miljöombudsman.M.

89. Tullagstiftningenoch EG. Fi. 124.Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns. Ju.

Kart- och fastighetsverksarnhet 125 Samordnad insamling av miljödata. K. . . finansiering, samordningoch 126 Husläkarreformensförsta halvär. - . författningsreglering.M. 127 .Kronan Spiran Äpplet. En ny universitetsstruktur

91. Trafiken och koldioxiden Principer för att minska i södra Stockholmsområdet.U. trafikens koldioxidutsläpp.K. 128 Lokal Agenda 21 en vägledning,M. . - 92. Miljözoner för trafik i tätorter. K. 129 Företagares arbetslöshetsersättning. A. . 93. Levande skärgårdar.Jo. 130 Försäkringunder krigsförhállanden.Fi. . 94. Dagspressen i 1990-talets medielandskap.Ku. 131 Skyddetvid den inre gränsen. Ju. . 95. En allmän sjukvärdsförsälcring i offentlig regi. S, 132 Landstingens ansvar för kliniskt forsknings- och . 96. Följdlagstiftning till miljöbalken. M. utvecklingsarbete.

97. Reglering av Vattenuttagur enskildabrunnar. M. 133 .Miljöpolitikens principer. M.

98. Beskattning förmåner. Fi. 134 Överprövriing av besluti plan- och byggärenden, M. av .

Statens offentliga utredningar

1994 Kronologisk förteckning

135.The Key to Europe a comparativeanalysisof entry andasylumpolicies Westerncountries.Ku. 136.Statligamyndighetersavtal. Fi. 137.Internationellaadoptionsfrágor.1993års Haagkonvention m.m. S. 138.Rapportfrån Klimatdelegationen1994.M. 139 Ny socialtjänstlag.S. . 140.Gemensamtgenomförande.Hur kanSverige samarbetamedandraländerför att uppfylla åtagandenenligt klimatkonventionen.M. 14 Arbetsrättsligautredningar.Bakgmndsmaterial . utarbetat av sekretariatetvid 1992årsarbetsrättskommitté.A. 142.Vägtullari Stockholmsregionen. K. 143.Ekonomiadministrationen vid Linköpingsuniversitet.U. 144.Utjämning av kostnaderochintäkteri kommuner ochlandsting.Fi. 145. Ãgarkoncentration i dagspress ochradioT V - fem promemoriorochdiskussionsinlägg. Ku. 146 Massmedieforslming för branschochsamhälle.Ku. . 147.Formerför statligverksamhet.Fi. 148.Förtidspension en arbetsmarknadspolitisk ventil S. - 149 Säkerhetsskydd. Ju. .

Statens offentliga 1994 utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Reformerat pensionssystem. BilagaA.

Kostnaderochindivideffekter. [21] Om kriget kommit. Förberedelserför mottagandeav militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.[11] Reformeratpensionssystem. Bilaga B. + Informationsteknologin KvinnorsATP ochavtalspensioner.[22]

-Vingar människansförmåga.[1l8] Svenskalkoholpolitik en strategi för framtiden.[24] - Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] - Justitiedepartementet Att förebygga alkoholproblem.[26]

Värd av alkoholmissbrukare.[27] vapenlagenoch EG [4] Kvinnor ochalkohol. [28] Kriminalvård ochpsykiatri. [5] Års- Barn Föräldrar Alkohol. [29] och koncemredovisning enligt EG-direktiv. - - Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritetmellan Del l och ll. Ju.[17] Förvaltabostäder,[23] generationerna.Europeiskaäldreåret 1993. [39]

SambandetmellanSamhällsekonomi, transfereringar Vallagen. [30] ochsocialbidrag.[46] Utrikessekretessen. [49] Rättentill ratten reformeratbilstöd. [55] 6 Juni Nationaldagen. [58] - Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch Personnummer integritetoch effektivitet. [63] - misshandlats.[56] Ny lag om skiljeförfarande.[81] Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- Domareni Sverigeinför framtiden och sjukvårdspersonaliyrkesutövningen. [71] - utgångspunkterför fortsatt utredningsarbete. Del A+B. [99] sjukpenning,arbetsskadaoch förtidspension

förutsättningaroch erfarenheter.[72] Studiemedelsñnansierad polisutbildning. [103] - Teknologi och várdkonsumtioninom sluten Domstolsprövning förvaltningsärenden.[117] av somatiskkomidsvård 1981-2001.[86] Finansiellleasing av lös egendom.[120] Trygghet En allmän sjukvårdsförsälcringioffentlig regi. [95] mot brott i lokalsarnhället.Kartläggning, Omsorgoch konkurrens.[110] principiella synpunkter och förslag. [122] Sjukvârdsreformeri andraländer. [115] Varu- och personkontrollvid EU:s yttre gräns. [124] Husläkarreformensförsta halvår. [126] Skyddetvid den inre gränsen.[131] Landstingens ansvar för kliniskt forsknings-och Säkerhetsskydd. [149] utvecklingsarbete. [132]

Utrikesdepartementet Internationellaadoptionsfrágor. 1993års

Haagkonvention m.m. [137] Historiskt vägval Följdemafor Sverigei utrikes-och - Ny socialtjänstlag.[139] säkerhetspolitiskthänseende av att bli, respektiveintebli Förtidspension en arbetsmarknadspolitisk ventil [148] medlemi Europeiskaunionen.[8] -

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande -

Kommunikationsdepartementet

lagstiftning. [10] På väg. [15] Suveränitetochdemokrati Citytunnelni Malmö. [78] + bilagedelmed expertuppsatser, [12] Trafiken och koldioxiden Principer för att minska Renaroller i biståndet- styrning och arbetsfördelning i effektiv bistándsforvalming. trafikenskoldioxidutsläpp.[91] en Miljözoner för trafik i tätorter. [92] Sexualupplysningochreproduktiv hälsaunder 1900-talet Sjöarbetstid.[106] i Sverige.[37] Tågetkommer. [109] Kvinnor, barnocharbetei Sverige 1850-1993.[38] Samordnadinsamling av miljödata. [125] Analys och utvärdering av bistånd. [102] Vägtullari Stockholmsregionen. [142]

Försvarsdepartementet Finansdepartementet

Räddningstjänsti samverkanoch på entreprenad.[67] Ändradansvarsfördelningför denstatliga statistiken. [l]

Socialdepartementet Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk

konsekvensanalys. [6] Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap.[3] JIK-metoden, m.m. [13] Reformeratpensionssystem. [20]

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Vissa mervärdeskattefrågorlll Kultur m.m. [31] Jordbruksdepartementet - Uppskattad sysselsättning om skattemas betydelse - Förstärktamiljöinsatser i jordbruket för denprivata tjänstesektom. [43] svensktillämpning av EG:s miljöprogram. [82] Folkbokföringsuppgiñema i samhället.[44] - Levande skärgårdar.[93] Allemanssparandet en översyn. [50] - Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. Beskattningav fastigheter,del - Principiella En studie konsumentupplevelser.[112] av utgångspunkterför beskattning av fastigheter m.m. [57] Livsmedelspolitikför konsumenterna. Rationaliserad fastighetstaxering, del Fi. [62] Reformen som korn av sig. [119] Statistik och integritet, del 2 -

Lag om personregister för officiell statistik m.m. [65] Kultu rdepartementet - Finansiellatjänsteri förändring. [66] Förnyelseoch kontinuitet- om konst och kultur Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. [68] i framtiden.[9] lnomkommunalutjämning. [70] Vandelnsbetydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33] Punktskattemaoch EG. [74] Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sårtdningar. [34] Allmänhetensbankombudsman. [79] ochandras. Ny lag skatt på energi. Vår andesstämmaom Kulturpolitik och internationalisering.[35] En teknisk översyn och PSG-anpassning. Minne och bildning. Museemas uppdragoch Motiv. Del - organisation+ bilagedel.[51] Författningstextoch bilagor. Del Il. [85] - Teaterns roller. [52] Nya tidpunkter för redovisningoch betalning av Mästarbrev för hantverkare.[53] skatter och avgifter. [87] Utvärdering av praxis i asylärenden.[54] Mervärdesskatten och EG. [88] Särskildaskäl utformning och tillämpning av 2 kap. Tullagstiftningen och EG. [89] - 5 § och andra bestämmelseri utlänningslagen. [60] Beskattningav förmåner. [98] Dagspresseni 1990-taletsmedielandskap. [94]

Beskattningen vid gränsöverskridande Ny lagstiftning om radio och TV. [105] omstruktureringarinom EG, m.m. [100] The Key to Europe a comparativeanalysisof entry Bosparande. [121] and asylumpolicies Western countries.[135] Försäkring under krigsförhâllanden. [130] ÄgarkoncenuationdagspressochradioTV i Statligamyndigheters avtal. [136] fem promemorioroch diskussionsinlägg. [145] Utjämning kostnader och intäkter i kommuner av Massmedieforslming för bransch ochsamhälle.[146] och landsting.[144]

Former för statlig verksamhet. Fi. [147] Näringsdepartementet

Pantbankemas kreditgivning. [61] Utbildningsdepartementet Skyldighet att lagra olja och kol. [116] Grundenför livslångt lärande. [45]

Avveckling av den obligatoriska anslutningen till Arbetsmarknadsdepartementet Studentkåreroch nationer. [47] Ledighetslagstiñningen en översyn [41] iakttagelserunder en reform Lägesrapport från - - Kunskapför utveckling + bilagedel. [48] Resursberedningens uppföljning vid sex universitet Övergång av verksamheteroch kollektiva uppoch högskolor av det nya resurstilldelningssystemet sägningar.EU och den svenskaarbetsrätten. [83] för grundläggande högskoleutbildning. [80] Företagares arbetslöshetsersättning. [129] Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. [84] Arbetsrättsliga utredningar. Bakgrundsmaterial Höj ribban utarbetatav sekretariatetvid 1992 årsarbetsrätts- Lärarkompetens för yrkesutbildning.[101] kommitté.[141] Kronan Spiran Äpplet. En ny universitetsstruktur

i södra Stockholmsområdet. [127]

Ekonomiadministrationen vid

Linköpings universitet. [143]

Statens

offentliga utredningar

1994 Systematisk förteckning

Civildepa rtementet

Kommunerna,Landstingenoch Europa. + Bilagedel.[2] Konsumentpolitiki en ny tid. [14] Kvalitet i kommunalverksamhet nationell uppföljning ochutvärdering.[18] Mycket UnderSammaTak. [32] Statenoch trossamfunden.[42] Ungdomarsvälfärd och värderingar en under- sökning om levnadsvillkor. livsstil och attityder. ]73] Patientskadelag.[75] Tillvarons trösklar. [77]

Miljö- och naturresursdepartementet

EU, EESochmiljön. [7] Skoterkömingpåjordbruks- och skogsmark. Kartläggningoch åtgärdsförslag.[16] Miljö och fysisk planering.[36] Långsiktigstrålskyddsforskning.[40] Vilka vattendragskall skyddas Principer och förslag. [59] Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav vattenområden.[59] Med raps i tankarna [64] On the GeneralPrinciplesof Environment Protection. [69] Trade andthe Environment towardsa sustainableplaying field. [76] Kan- och fastighetsverksanmet finansiering, samordning och författningsreglering. [90] Följdlagstiftning till miljöbalken. [96] Reglering av Vattenuttag ur enskildabrunnar. [97] PVC en plan för att undvika miljöpåverkan. [104] - Säkrarefinansiering av framtida kämavfallskostnader. [107] Säkrarefmansiering av framtida kämavfallskosmader - Underlagsrapporter.[108] Bilars miljöklassningoch EG. [11 Växanderåvaror. [113] Avfallsfri framtid. [114] Miljöombudsman.[123] Lokal Agenda21 en vägledning.[128] - Miljöpolitikens principer. [133] Överprövning besluti plan-ochbyggärenden.[134] av Rapportfrân Klimatdelegationen1994.[138] Gemensamtgenomförande.Hur kanSverige samarbetamedandraländerför att uppfylla åtagandenenligtklimatkonventionen.[140]