Integritetsskyddet i informationssamhället : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Inte

gritets-

i

slwddet

införmazfáom*

samhället 5.

SME

fSLUTBETÄ N K A N D E A V D A T A - O C H O F F E N T L I G H E T S K O M M I T T EN

Statens offentliga utredningar §§ 1988:64 % Justitiedepartementet

Inte i

gritetsskyddet

informationssamhället 5

Offentlighetsprincipens tillämpning på

för automatisk

upptagningar databehandling

slutbetänkande av och offentlighetskommittén data- Stockholm 1988

Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel: 08/739 96 30 Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5, Stockholm

»Allmänna Förlaget har utgiviten bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981-1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 Stockholm. Best. nr. 38-l2078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 Stockholm Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8.10-12.00 (externt och internt) 08/763 10 05 12.00-16.00 (endast internt)

ISBN 91-38-10258-7 lSSN 0375-250X Graphic System AB, Göteborg 1988

Till statsrådet och chefen för

justitiedepartementet

Den 24 maj 1984 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda frågan om användningen av personnummer i samhället. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 19 september 1984 numera hovrättspresidenten Carl Axel Petri till ordförande i kommittén. Samma dag förordnades till ledamöter i kommittén f.d. riksdagsledamötema Kerstin Anér och Lilly Bergander, ombudsmannen Hans- Eric Holmqvist samt riksdagsledamöterna Gunnar Hökmark, Kurt Ove Johansson och Olof Johansson. Departementschefen förordnade den 15 februari 1985 universitetslektorn Yngve Sundblad till ledamot i kommittén. Kerstin Anér ersattes den 24 oktober 1985 av riksdagsledamoten Birgit Friggebo. Den 23 maj 1986 ersattes Yngve Sundblad av riksdagsledamoten Bo Hammar och den 1 april 1987 ersattes Olof Johansson av riksdagsledamoten Bengt Kindbom. Till experter i kommittén förordnades den 19 september 1984 numera direktören Lars Dahllöf, folkbokföringsdirektören Wolmar Högberg, numera länskronodirektören Torbjörn Nilsson, departementssekreteraren Agneta Norén, numera direktören Nils Rydén, numera hovrättsrådet Kent Sundqvist och numera professorn Nils-Eric Svensson, den 29 oktober 1984 avdelningschefen Edmund Rapaport, den 16 november 1984 numera jämställdhetsombudsmannen Gun Neuman, den 28 december 1984 utredningssekreteraren Birgitta Frejhagen och arkivrådet Claes Gränström, den 17 juni 1985 departementssekreteraren Birgitta Wittorp samt den 8 september 1986 förbundsjuristen Kerstin Gustafsson. Agneta Norén ersattes den 6 februari 1986 av numera t.f. departementsrådet Håkan Färm. Den 1 mars 1986 ersattes Lars Dahllöf av numera verksjuristen Sten Wahlqvist, den 1 september 1986 ersattes Nils Rydén av byråchefen Ulf G. Berg och den 23 februari 1988 ersattes Gun Neuman av Nils Rydén. Den 11 oktober 1984 förordnades numera kammarrättsassessorn Christer Abrahamsson och den 28 januari 1985 hovrättsassessorn Anna Mörner till sekreterare i kommittén. Anna Mörner ersattes den 1 juli 1986 av hovrättsassessorn Ingela Halvorsen. Christer Abrahamsson entledigades den 21 september 1987. Kommittén har antagit namnet data- och offentlighetskommittén (DOK).

Data- och offentlighetskommittén har fått tilläggsdirektiv genom beslut

av regeringen den 13 december 1984 och kommitténs uppdrag har därefter iytterligare utökats bl. a. genom ett regeringsbeslut den 25 april 1985. Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 5. Offentlighetsprincipens tillämpning på upptagningar för automatisk databehandling. I arbetet med betänkandet har samtliga ledamöter och experter deltagit. Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av ledamöterna Gunnar Hökmark, Birgit Friggebo och Bengt Kindbom samt av experten Nils Rydén.

Stockholm i december 1988

Carl Axel Petri

Lilly Bergander Birgit Friggebo

Hans-Eric Holmqvist Gunnar Hökmark

Kurt Ove Johansson Bengt Kindbom

Bo Hammar /Ingela Halvorsen

Innehållsförteckning

Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . Förslag till lag om ändring 2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Sammanfattning

2 Kommitténs uppdrag och arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.2 Våra betänkanden m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

3 Offentlighetsprincipen i ett historiskt perspektiv . . . . . . . . . . . . . 19 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.2 Utvecklingen före 1766 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.3 1766 års tryckfrihetsförordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.4 Den gustavianska tiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3.5 1812 års tryckfrihetsförordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.6 1949 års tryckfrihetsförordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.7 Litteraturförteckning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

4 Gällande rätt och praktisk tillämpning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.2 Reglering i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.2.1 Vad är att anse som allmän handling . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.2.2 Sättet för utlämnande m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39 4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.2.4 Anonymitetsskyddet . . . . . . . . . . . . . ._ . . . . . . . . . . . . . . 42

4.2.5 Övriga bestämmelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

4.3 Regleringen i sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 4.3.1 Diarieföring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 4.3.2 Offentlighetsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Allmänhetens rätt att använda terminal . . . . . . . . . . . . . 45 4.3.4 Terminalanslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.5 Registerbeskrivningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 4.4 Regleringen i datalagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Annan reglering av betydelse för offentlighetsprincipen . . . . . 49 4.5.1 Offentlighetsprincipen och dokumentationsskyldigheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

i.

6 Innehållsförteckning

4.5.2 Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna handlingar . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.5.3 Allmänna handlingar och upphovsrätt . . . . . . . . . . . . . . 52

Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5.2 Offentlighetsprincipens syften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 5.3 Problembeskrivning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 5.4 Våra överväganden om offentlighetsprincipens syften . . . . . . . 67 5.4.1 Syftesbegränsning i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . 73 5.4.2 Syftesprövning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 5.4.3 Offentlighetsprincipen och gallringen . . . . . . . . . . . . . . . 74 5.5 Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.5.1 Begränsade bearbetnings- och sökmöjligheter . . . . . . . . 76 5.5.2 Utökade och mera detaljerade registerförfattningar . . 79 5.5.3 Skärpt tillämpning av sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . 80 5.5.4 Utökad sekretess på vissa områden . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 5.5.5 Restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Handlingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . . . . . . 83

Regleringen i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

7.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 7.2 Handlingsbegreppet och de potentiella handlingarna . . . . . . . . 87 7.3 Enskilds datorprogram och datorkapacitet . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 7.3.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9,6 7.3.2 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 7.4 Databaser och biblioteksregeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 7.4.1 Databaser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 7.4.2 Biblioteksregeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 7.4.3 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 7.5 Massuttag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 7.5.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 7.5.2 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 7.6 Offentlighetsinsynen och registerutdrag . 109 enligt 10 § datalagen 7.6.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 7.6.2 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 -7.7 Frågan om en . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

tillämpningsförfattning

7.7.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 7.7.2 Datalagstiftningskommitténs . . . . . . . . . . . 112 förslag 1980 7.7.3 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Innehållsförteckning 7

8 Ändringar i sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

8.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 8.2 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

9 Kontorsinformationssystem och elektronisk post . . . . . . . . . . . . . 123 9.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 9.2 Kontorsinformationssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 9.3 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

10 Kostnadsberäkningar och EG-harmonisering . . . . . . . . . . . . . . . 129 10.1 Kostnadsberäkningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 10.2 EG-aspekter i utredningsverksamheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

11 Specialmotivering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 11.1 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . 133 11.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Bilaga I Tilläggsdirektiv 1984:48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Bilaga 2 ADB-upptagningars offentlighet, Institutet för Rättsinformatik, Stockholms universitet, IRI-rapport 1988:1 . . . . . . . 165 Bilaga 3 Projekt SÅND och god offentlighetsstruktur . . . . . . . . . . . . 399

Författningsförslag

1. till

Förslag

om i

Lag ändring tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3, 11 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap.

Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Upptagning som avses i första Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig- stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig het, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i så- för myndigheten med de tekniska dan form att den kan läsas, avlyss- hjälpmedel som myndigheten använnas eller på annat sätt uppfattas. der sig av eller enkelt kan framställa Detta gäller dock ej upptagning som för överföring i sådan form att den ingår i personregister, om myndig- kan läsas, avlyssnas eller på annat heten enligt lag eller förordning el- sätt uppfattas. Detta gäller dock ej ler särskilt beslut, som grundar sig upptagning som ingår i personregispå lag, saknar befogenhet att göra ter, om myndigheten enligt lag eller överföringen. Med personregister förordning eller särskilt beslut, som förstås register, förteckning eller grundar sig på lag, saknar befogenandra anteckningar som innehålla het att göra överföringen. Med peruppgift som avser enskild person sonregister förstås register, förteckoch som kan hänföras till denne. ning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild och som kan hänföras till person denne.

10 Författningsförslag

11§

Som allmän handling anses ej S_om allmän handling anses ej

1. brev, telegram eller annan sådan 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller till eller handling som har inlämnats upprättats hos myndighet endast för upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprät- som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för of- tats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som fentliggörande i periodisk skrift som utgives genom myndigheten, utges genom myndigheten, 3. tryckt skrift, ljud- eller bildupp- 3. sådan handling som avses i 3 § tagning eller annan handling som in- och som ingår i bibliotek eller som går i bibliotek eller som från enskild från enskild har tillförts allmänt arhar tillförts allmänt arkiv uteslutan- kiv uteslutande för förvaring och de för förvaring och vård eller forsk- vård eller forsknings- och studieännings- och studieändamål eller pri- damål eller privata brev, skrifter elvata brev, skrifter eller upptagning- ler upptagningar som eljest ha överar som eljest ha överlämnats till lämnats till myndighet uteslutande myndighet uteslutande för ändamål för ändamål som nu angivits, som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i hand- 4. upptagning av innehållet i hand- ling som avses i 3, om upptagningen ling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ur-

förvaras hos myndighet där den ur-

sprungliga handlingen ej skulle vara sprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän. att anse som allmän. 13 § Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger att skyldighet framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd

upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen

kan tillhandahållas på stället. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt. En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 § och 13 § första stycket lämna ut en stor mängd upptagningar för automatisk

databehandling i form av utskrift en-

dast om sådant uttag eljest sker för eller är förberett för myndighetens egen verksamhet.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 11

2. till

Förslag om i sekretesslagen

Lag ändring (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 9§ och 11§ sekretesslagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap. 9 §

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Inom ramen för en sådan god offentlighetsstruktur skall myndigheten också särskilt beakta att skyddet av uppgifter i upptagning som är allmän handling och föremål för sekretess ordnas så att insynen enligt tryckfrihetsförordningen inte försvåras.

Om det behövs med hänsyn till

kravet på en god offenllighetsstruk- ” tur skall myndigheten utöver detta särskilt beakta: 1. att uppgifter i upptagning som är allmän handling så långt det är möj-

ligt är fria från förkortningar och an-

nat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen och 2. att det klart framgår när uppgifter i upptagning som är allmän handling tillförts upptagningen och, om sådan uppgift ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta skett.

11§

Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de eller andra anteckningar hos myndigheten som förs register, förteckningar med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig

12 Författningsförslag

att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB- 3. vilka typer av uppgifter i ADBregistret som myndigheten har till- registret som myndigheten har tillgång till, gång till och på vilket sätt dessa uppgifter inhämtas, 4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tilllämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADBregistret och dess användning i myndighetens verksamhet. I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den

Sammanfattning

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för detta arbete initierade vi ett forskningsprojekt vid Stockholms universitet, Institutet för Rättsinformatik (IRI). Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen fungerar

i den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa

lösningar. Resultatet framlades i en rapport författad av professor Peter Seipel (IRI-rapport 1988:1). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Den bifogas också i sin helhet som en bilaga till vårt betänkande. Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och våra

medvetanden sedan lång tid tillbaka. Den del av offentlighetsprincipen som

rör allmänna handlingars offentlighet kommer till uttryck i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. I detta stadgande tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De funktioner offentlighetsprincien fyller är viktiga och dess betydelse snarare ökar än minskar med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den tekniska utvecklingen inom datorområdet. Vi har därför funnit det vara särskilt viktigt, att regleringen i tryckfrihetsförordningen och andra författningar på högre nivå inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Av stor betydelse, då vi lagt fram våra förslag, har det alltså varit att offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor utsträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel. IRI:s undersökning har entydigt visat att offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstiftningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADBanvändningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som begränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena. En central fråga för oss har varit att undersöka om det behövs några ändringar av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp när det gäller upptagningar för ADB, främst då handlingsbegreppet. Våra överväganden i denna del har lett till att vi inte lägger fram några förslag till ändring i denna

12 Författningsförslag

att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB- 3. vilka typer av uppgifter i ADBregistret som myndigheten har till- registret som myndigheten har tillgång till, gång till och på vilket sätt dessa uppgifter inhämtas, 4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tilllämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADBregistret och dess användning i myndighetens verksamhet. I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den

Sammanfattning

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för detta arbete initierade vi ett forskningsprojekt vid Stockholms universitet, Institutet för Rättsinformatik (IRI). Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen fungerar

i den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa

lösningar. Resultatet framlades i en rapport författad av professor Peter Seipel (IRI-rapport 1988:1). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Den bifogas också i sin helhet som en bilaga till vårt betänkande. Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och våra

medvetanden sedan lång tid tillbaka. Den del av offentlighetsprincipen som

rör allmänna handlingars offentlighet kommer till uttryck i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. I detta stadgande tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De funktioner offentlighetsprincien fyller är viktiga och dess betydelse snarare ökar än minskar med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den tekniska utvecklingen inom datorområdet. Vi har därför funnit det vara särskilt viktigt, att regleringen i tryckfrihetsförordningen och andra författningar på högre nivå inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Av stor betydelse, då vi lagt fram våra förslag, har det alltså varit att offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor utsträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel. lRI:s undersökning har entydigt visat att offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstiftningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADBanvändningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som begränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena. En central fråga för oss har varit att undersöka om det behövs några ändringar av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp när det gäller upptagningar för ADB, främst då handlingsbegreppet. Våra överväganden i denna del har lett till att vi inte lägger fram några förslag till ändring i denna

14 Sammanfattning

del. Mycket talar för att en förändring av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp eller rent av införandet av en helt ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man vill komma till rätta med, utan snarare skapa nya. Därtill kommer att rättspraxis nu blir alltmer omfattande och alltmer stabil, vilket ger myndigheterna en god grund och ett allt bättre stöd för att kunna hantera de problem som uppkommer. och Lagstiftning rättspraxis bör inte heller på ett område som detta utsättas för ryckighet. En grundläggande fråga som finns med i hela vårt arbete på olika nivåer är den om tillgänglighet kontra fixering. Offentlighetsinsynen innefattar för närvarande de s. k. potentiella handlingarna, dvs. sådana sammanställningar av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system tekniskt har, under förutsättning att det kan ske med rutinbetonade Vi har inte funnit så starka åtgärder. skäl tala för en förändring i detta avseende heller att vi velat föreslå en sådan. Vi anser i stället att det finns goda möjligheter att öka förutsebarheten beträffande de potentiella handlingarna och att på ett godtagbart sätt begränsa eventuella kvarvarande risker med dem. I enlighet med detta föreslår vi enbart några mindre ändringar och tillägg i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen. Vi föreslår att omfattningen av offentlighetsinsynen preciseras i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen till att avse de handlingar som myndigheten enkelt kan framställa genom datorutrustning och program som myndigheten själv använder sig av. Vi anser att denna ändring står i god överensstämmelse med den hittills vedertagna s. k. likställighetsprincipen, som innebär att de upptagningar som en myndighet kan göra tillgängliga också skall vara tillgängliga för den enskilde i den mån inte sekretess förhindrar ett utlämnande. Det blir alltså med vårt förslag inte längre för den möjligt enskilde att med åberopande av offentlighetsprincipen ställa datorprogram eller datorkapacitet till en myndighets förfogande och begära bearbetningar med hjälp av dessa. Vi föreslår också ett förtydligande i 2 kap. 11 § tredje punkten tryckfrihetsförordningen så att däri klarare framgår att den s. k. biblioteksregeln

omfattar även ÅDB-upptagningar. Med denna ändring har vi velat göra

tydligt vad som gäller, då en myndighet använder sig av externa databaser. Vi föreslår vidare en ny regel beträffande s. k. massuttag i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. Vi har inte funnit belägg för att de problem som idag påstås hänga samman med massuttagen skulle vara direkt avhängiga av

offentlighetsprincipen. Snarare är anledningen till vårt förslag att massutta-

gen skulle kunna medföra problem för integritetsintressen. Många människor anser det vara integritetskränkande att uppgifter om dem lämnas ut för att användas för s. k. kommersiella ändamål. Eftersom det förhåller sig på detta vis, anser vi att det finns fog för att inskränka massuttagen. Denna inskränkning får dock inte utformas så att offentlighetsprincipens syften träds förnär. Det tillägg vi föreslår innebär att en myndighet bara är skyldig

Sammanfattning 15

att lämna ut en stor mängd upptagningar i form av utskrift, om ett sådant uttag ändå sker eller är förberett för myndighetens verksamhet. Slutligen föreslår vi ett par ändringar i sekretesslagen. Dessa innebär att begreppet god offentlighetsstruktur” preciseras och ges en mer konkret innebörd. Därvid har vi funnit att den grund som redan nu finns i 15 kap. 9 § sekretesslagen är utmärkt att bygga vidare på. De ändringar vi föreslår här är av skiftande karaktär och hänför sig både till datasystemen och till dokumentationen kring systemen. Vi föreslår att myndigheterna åläggs att inom ramen för den goda offentlighetsstrukturen särskilt beakta, att skyddet för uppgifter som skall åtnjuta sekretess ordnas utan att insynen enligt tryckfrihetsförordningen försvåras. Därutöver föreslår vi att myndigheterna särskilt bör beakta att ADB-upptagningar

så långt det är möjligt är fria från

förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen. Myndigheterna bör också särskilt beakta att det ibland kan vara nödvändigt med upplysning om när ändringar gjorts i en upptagning. Till sist anser vi att den beskrivning, som skall finnas av de ADB-register som myndigheten för, skall utvisa på vilket sätt myndigheten inhämtar uppgifter till sina register.

i

18 Kommitténs uppdrag och arbete

misstanke om att en personuppgift är felaktig. Ändringarna innebär också

en skyldighet vid dataintrång och annat brott som avses i datalagen för den som har begått brottet att betala skadestånd även för s. k. ideell skada. Det andra delbetänkandet (SOU 1986:46) lade vi fram sommaren 1986. Det innehåller en kartläggning av myndigheternas av personförsäljning från databaserade uppgifter register och våra överväganden i denna fråga. I betänkandet lade vi fram ett förslag till lag om myndigheternas försäljning av uppgifter om enskilda personer ur personregister. Lagförslaget innebär i korthet att myndigheterna tillåts sälja sådana uppgifter endast med riksdagens bemyndigande. Ur vissa särskilt angivna personregister skulle dock försäljning få ske generellt. Regeringen och riksdagen har ännu inte tagit ställning till detta förslag. Betänkandet innehåller också ett förslag till

utvidgad folkbokföringssekretess så att sådan sekretess gäller även register

som omfattar ett urval av befolkningen. I denna del har vårt förslag lett till lagstiftning (prop. 1987/88:41 och SFS 1988:1161).

Det tredje delbetänkandet (Ds Ju 1987:8) innehåller förslag till reglering

av två grundlagsfrågor. Den första gäller ett skydd för den personliga

integriteten i samband med ADB-registrering och innebär att en garanti för

ett sådant skydd skrivs in i den s. k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsforrnen. Denna del av vårt betänkande har lett till lagstiftning (prop. 1987/88:57 och SFS 1988:1439). Den andra grundlagsfrågan gäller en reglering i tryckfrihetsförordningen av rätten att gallra allmänna handlingar. Här har regering och riksdag ännu inte tagit ställning. Det fjärde delbetänkandet (SOU 1987:31) lade vi fram sommaren 1987. Det innehåller en kartläggning av personregistreringen och användningen av personnummer i samhället och innehåller våra överväganden i dessa frågor. Vi föreslog två alternativa lösningar för att åstadkomma en reglering och begränsning av användningen av personnummer. I betänkandet behandlade vi mera allmänt en rad frågor med anknytning till datalagstiftningens och sekretesslagstiftningens utformning och tillämpning. Vi diskuterade också vad offentlighetsprincipens möjligheter till insyn i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden betyder från integritetssynpunkt. Slutligen lade vi fram förslag till vilka områden som var särskilt angelägna att reglera i registerlagar. Vårt fjärde delbetänkande bereds för närvarande i regeringskansliet. I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för vårt arbete med denna fråga initierade vi ett forskningsprojekt vid Institutet för Rättsinformatik vid Stockholms universitet (IRI). Projektansvarig och författare till den rapport som blev resultatet av projektet är professor Peter Seipel. Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen fungerar iden praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Rap-

porten ”ADB-upptagningars offentlighet (IRI-rapport 1988:1) bifogas i

sin helhet som en bilaga till detta betänkande (se bilaga 2). Vi har i allt

väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden

i och förslag.

3 i ett historiskt

Offentlighetsprincipen

perspektiv

Inledning

Grundsatsen om offentlighet i förvaltning och rättsskipning har i vårt land erkänts och tillämpats sedan lång tid tillbaka. Den ursprungliga formen är den s. k. förhandlingsoffentligheten, som innebär att allmänheten har rätt att åhöra rättegångsförhandlingar. Denna form av offentlighet kan sägas gå tillbaka till den tid då tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvister och allmänna angelägenheter på häradsting och landsting. Efter hand kom dock detta system att bli ohanterligt och menighetens uppgifter att övertagas av nämndemännen som valda företrädare för den. Förhandlingsoffentligheten kommer numera till uttryck i bl. a. 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och i 5 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken, där det stadgas att förhandling i domstol skall vara offentlig. I de s. k. förvaltningsmyndigheternas verksamhet är offentliga förhandlingar mindre vanliga. Där möjliggörs i stället allmänhetens insyn på andra sätt. I 16 § förvaltningslagen (1986:223) fastslås till exempel partsoffentligheten, som innebär att en sökande, klagande eller annan part i ett ärende hos en myndighet har rätt att ta del av i princip allt som tillförts ärendet. Innan den viktigaste delen av offentlighetsprincipen nämligen handlingsoffentligheten - behandlas skall för fullständighetens skull nämnas, att man till offentlighetsgrundsatsen också brukar räkna yttrandefriheten och meddelarfriheten. Yttrandefriheten regleras i 2 kap. 1 § första stycket första punkten regeringsformen, men begränsas av vissa regler om tystnadsplikt. Reglerna om meddelarfriheten återfinns i 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen. Alltsedan den första tryckfrihetsförordningen 1766 har rätten att ta del av allmänna handlingar reglerats tillsammans med den egentliga tryckfriheten. Den då nyinförda medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter syftade till att tillgodose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För att uppfylla detta syfte krävdes att varje medborgare ägde rätt att fritt ta del av myndigheternas handlingar och att offentliggöra dessa. Införandet av en sådan rätt och dess vidare utveckling sammanhänger därför nära med tryckfriheten.

20 Ett historiskt perspektiv

3.2 före 1766

Utvecklingen

De första boktryckerierna anlades i Sverige under slutet av 1400-talet och början av 1500-talet. Boktryckeriverksamheten präglades till att börja med av ett privilegiesystem avsett att uppmuntra och stödja den. Systemet medgav också förhandskontroll av vad som trycktes och därmed även censur. Gustav Vasa utfärdade 1539 ett formligt påbud att något pränt ej skulle få lämnas allmogen annat än efter konungens granskning och tillstånd. Under senare delen av 1600-talet blev övervakning och censur närmare reglerade genom särskilda författningar. Någon naturlig tryckfrihet fanns således inte. Det naturliga var tvärtom att en sådan rätt inte existerade. Som en följd av detta kom allmänna handlingars offentlighet självklart att vara beroende av konungens godtycke. Denna ordning blev bestående under större delen av frihetstiden. Karl Xlzs förmyndarregering utfärdade 1668 ett förbud mot att eftertrycka KungL Majzts utgångna stadgar, vilkaøbetecknades som ”Våra handlingar. som Vi själva låta utgå, och av ingen utan Vår synnerliga bevillning och tillstånd uppläggas och tryckas böra.” Den rådande uppfattningen tycktes vara att statens handlingar på något sätt föll under ett kungligt privilegium och självrådig publicering av dessa var att betrakta som något oerhört. Sekretessen ansågs av särskild vikt beträffande statshandlingar även vid tillkomsten av 1720 års regeringsform. I denna (48 §) stadgades att inga vid riksdagarne hållne protokoller, anten uti van och ett stånd, eller uti sekrete utskottet och deputationerne fick till någon utlevereras, utan böra de å sina orter uti gott förvar orubbade ligga.” En viss lättnad i sekretessreglerna infördes 1735, då parter i råttegångssaker tilläts att trycka handlingarna i målet och domstolsutslaget. Tryckningen skulle dock föregås av en form av

censur vid vilken det skulle tillses att ej blott ena partens skrifter utan hela

rättegångsakten blev tryckt och att allt otidigt, anstötligt och förklenligt blev uteslutet.

3.3 1766 års

tryckfrihetsförordning

Vid slutet av frihetstiden började krav på en allmän tryckfrihet att framställas från skilda håll. Perioden präglades aven ständig maktkamp mellan hattar och mössor. Under 1750-talet stod hattpartiet på höjden av sin makt, men började vid decenniets slut att vackla i sin position. Angreppen kom dels från mösspartiet och dels från delar av det egna partiet. Anledningarna till kritiken var många. De inte särskilt framgångsrika krigen mot Ryssland och Pommern skapade missnöje, liksom den omständigheten att rikets finanser var i ett bedrövligt skick. En annan anledning till missnöje var den starka ämbetsmannamakten, som innebar att ämbeten betraktades som innehavarens egendom och att ancennitetsprincipen alltid rådde vid befordringar.

Ett historiskt 21

perspektiv

En avgörande roll för tryckfrihetens genomförande spelade två män ur mösspartiet Anders Nordencrantz och Anders Chydenius. Nordencrantz var mösspartiets främste teoretiker och ideolog. Han sammanfogade och fördjupade mössornas krav i skilda avseenden till ett helgjutet politiskt program, medan Chydenius kom att bli den som skickligt lotsade den nya tryckfriheten genom utskott och riksdag. Utgångspunkten för dessa båda var att ämbetsmannaväldet var roten till allt ont. Botemedlet mot denna brist i statslivet blev för mössorna en vidgad kontroll från allmänhetens sida över regeringens och ämbetsmännens göranden och låtanden. Även riksdagsmännen skulle vara underkastade denna uppsikt av den allmänna opinionen. Redan vid 1760-62 års riksdag började sammandrabbningarna mellan partierna. Hattpartiet lyckades dock behålla makten fram till 1765, men vid denna riksdag började ett räfst- och rättareting med den gamla regimens män. Utrikespolitiken, den ekonomiska politiken, näringspolitiken och den sociala politiken reformerades. Det lades fram ett betänkande om orsakerna till de goda lagarnas elaka verkställighet. Slutligen tog man också itu med författningsfrågan. Nordencrantz lade fram ett tryckfrihetspolitiskt program, där en av grundtankarna var att censur är en jurisdiktion över och ett förmynderskap för hela samhällens (bestående av millioner människor) förnuft. Den som disponerade över censuren, disponerade fritt och efter eget behag över samhällets civila frihet. Nordencrantz ansåg att lärdomen tidigare varit monopoliserad för de högre klasserna, som varit folkets styresmän. När sedan boktryckarkonsten kom och medförde ett utvidgat utrymme för förnuftet infördes censuren i dessa klassers intresse. Ämbetsmannaväldets strävan att för sin enskilda fördels skull sätta ”tryckerierna och fömuftets bruk under svåra tvång betraktade han som ett utslag av den eviga benägenheten hos de härskande intressena att monopolisera vetandet och lärdomen för egen räkning. Nordencrantz ansåg detta vara förklaringen till uppkomsten av censur under enväldet och till att med censuren sammanhängande onödiga hemligheter blivit bestående. Med åtskilliga exempel visade Nordencrantz olägenheter med de onödiga

hemligheterna”, det stundom löjeväckande i det sätt varpå hemlighets-

makeriet hade bedrivits och oförenligheten av den rådande ordningen med de krav, som kunde ställas på ett modernt statsskick. Trots sin principiella inställning var Nordencrantz mycket måttfull då det rörde de konkreta förslag han framlade. Han krävde t. ex. inte censurens avskaffande utan endast att en klar och tydlig lag skulle reglera dess verksamhet. Nordencrantz uttalade sig vidare för rätten att öva kritik mot konungens, rådets och ständernas författningar, som han ville göra offentligt tillgängliga. Han ville även tillåta tryckning av domar och utslag över vilka det jämväl skulle vara envar tillåtet att öva kommentarer i anständiga ordasätt utan att riskera ansvar för domkval. Det var inte heller en främmande tanke för Nordencrantz, att offentlighetsprincipens uppgift var att skapa kontroll över de offentliga myndigheterna. Särskild betydelse har Nordencrantz krav på över allmänna

offentlighet angelägenheter och allmänna handlingar haft.

22 Ett historiskt perspektiv

Man spårar här klart hans inflytande i den mycket utförliga reglering som 1766 års tryckfrihetsförordning kom att innehålla. Vid riksdagen 1765-66 upptogs frågan om införande av tryckfrihet och den 2 december 1766 utfärdades en förordning angående skriv- och tryckfrihet. Flera medlemmar i hattpartiet biträdde reformen. Detta kan möjligen förklaras av det instabila politiska läget, liksom den omständigheten att förordningen gavs grundlagskaraktär. Genom 1766 års tryckfrihetsförordning upphävdes först och främst censuren med undantag för religiösa manuskript. Förordningen skulle äga all den fullkomliga trygghet, som en orygglig grundlag medförer”. Ingen fick ens tillstyrka någon ändring av den och Kungl. Majzt förklarade sig inte heller vilja tillåta någon sådan. I principstadgandet förklarades att det skulle vara tillåtet att trycka allt vad som i förordningen inte var uttryckligen förbjudet och de undantag som stadgades var få. I förordningen reglerades vidare frågor om författares anonymitet och ansvaret för tryckt skrift, om åtal för brott mot förordningen och om rätten att utfå och trycka allmänna handlingar. Allmänna handlingars offentlighet reglerades utförligt och i 5-12 §§ gavs ett flertal exempel på offentliga handlingar, som fritt fick tryckas. Rådets voteringar, utom i hemliga ministeriella ärenden, ämbetsverkens handlingar, riksdagshandlingar och domstols- och rättegångshandlingar gavs full offentlighet. Envar som anmälde sig skulle ha rätt att utfå sådana handlingar. För att möjliggöra tryckning av handlingarna stadgades att det i alla arkiv skulle lämnas fri- tillgång till avskrivning av handlingarna på stället eller till deras utbekommande i bevittnad avskrift. Om någon ämbetsman vägrade, att utlämna begärda handlingar skulle straffet bli ämbetets förlust. Det skulle stå var och en fritt att i politiska, ekonomiska och andra ämnen befordra sina tankar till tryck. Ingen skulle förmenas att skriva om rikets allmänna rätt eller medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Denna frihet skulle sträcka sig till alla lagar och författningar, som var fastställda eller som i framtiden skulle antagas. Det skulle vara tillåtet att behandla rikets förbindelser medandra makter eller fördel och skada av äldre och nyare förbund. I sammanhang därmed medgavs rätt att trycka alla med främman-

de makter slutna avhandlingar, dock inte i de delar som borde vara hemliga.

Historieskrivningens frihet att utnyttja material stadgades uttryckligen. Tillkomsten av 1766 års tryckfrihetsförordning är av den största betydelse i den svenska rättsutvecklingen. Oavsett vilket betraktelsesätt man än ansluter sig till beträffande det frihetstida statsskicket, fyllde den här en viktig funktion genom att den var en garanti för individens frihet och rättssäkerhet och mot den omfattande korruptionen, godtycket i rättsskipning och förvaltning och det kasuella ständeringripandet i dessa verksamhetsgrenar. Den hade också en klart befrämjande inverkan på kulturlivet. Viktigast var dock att den genom uppställandet av grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet införde en ny konstitutionell princip, nämligen principen om den allmänna opinionens deltagande i den konstitutionella kontrollen på grundval av möjligheten till insyn över statsverksamhetens hela område och till kritik av denna i stort som i smått.

sou 1988:64 Ett historiskt 23

perspektiv

Trots 1766 års tryckfrihetsförordnings epokbildande betydelse kom den att väcka jämförelsevis ringa uppmärksamhet såväl i sin samtid som senare hos den historiska forskningen. Det finns flera anledningar till detta. Förordningens betydelse insågs inte av den samtid, som skapade den. Riksdagen hade vid denna tid för övrigt mer sensationella saker än tryckfrihetsfrågan att syssla med. Att förordningen för senare tiders forskning tett sig

mindre avgörande har förklarats av det faktum att den endast förblev

gällande under en kort tid. Giltigheten bestreds redan 1772, då den i regeringsformen förklarades avskaffad och förkastad jämte andra tidigare grundlagar. Inte heller tillämpades den av de maktägande efter sitt innehåll ens under den närmaste tiden efter sitt antagande. Partiemas intressen kom i mycket att påverka innebörden och handhavandet av den. Även om allmänna handlingars offentlighet begränsades under Gustav IlI:s och inte ens omnämndes regeringstid i den av förrnyndarregeringen kort efter hans död 1792 utfärdade tryckfrihetsförordningen, är 1766 års tryckfrihetsförordning och dess tillkomst inte enbart av idéhistoriskt och rättshistoriskt intresse. De tankegångar som framfördes där kom att få direkt betydelse för 1809 års regeringsform, där det i dess 86 § stadgades om allmänna handlingars offentlighet, och för 1812 års tryckfrihetsförordning. Den sistnämnda förordningen undergick genomgripande 1937 förändringar och 1941, men gällde ända fram till 1949, då vår nuvarande tryckfrihetsförordning trädde i kraft. Även denna har förändrats, men de grundläggande principerna kvarstår dock i stort sett orubbade.

i

3.4 Den tiden

gustavianska

Vid statsvälvningen 1772 avskaffade Gustav III genom sin regeringsform alla såsom grundlag ansedda stadgar, som tillkommit efter 1680. Därmed upphävdes också 1766 års tryckfrihetsförordning. Motsatt uppfattning alltså att förordningen då alltjämt vore gällande - har emellertid också hävdats under åberopande av att 1766 års tryckfrihetförordning inte formellt sett omnämnts som grundlag. Stor tveksamhet rådde och frågan behandlades både i Svea hovrätt och av konungen och rådet. Ett faktum var dock, att förhållandena till en början inte ändrades. Censuren åter-infördes inte och offentlighetsprincipen vad beträffar allmänna handlingar bibehölls. Problemet fick sin lösning, då Gustav III den 26 april 1774 uppträdde i rådet medförande en ny tryckfrihetsförordning, som antogs samma dag. Gustav III förklarade att han vid övervägande av om tryckfriheten var nyttig eller ej hade funnit att den ej vore skadlig i allmänhet utan endast farlig genom missbruk. Genom tryckfriheten fick en konung veta sanningen, som man ofta nog med framgång annars sökte dölja för honom. Den gav ämbetsmännen möjlighet att mottaga välförtjänt beröm_ eller att upplysa allmänheten över falska uttydningar över deras göromål. Folket å sin sida hade säkerhet att frambära sin klagan, trösten att beklaga sig, och ofta bleve det därigenom övertygat om ofoget i sina klagomål. Kungen hade vid genomläsning av 1766 års tryckfrihetsförordning funnit,

24 Ett historiskt perspektiv

att någon essentiell ändring inte behövdes och angav att den nya för-

ordningen endast var ett upplivande och förnyande av den gamla och endast

innehöll ändringar föranledda av det nya regeringsskicket. Den nya förordningen saknade dock framför allt den grundlagskaraktär, som tillerkänts 1766 års förordning. Det uttalades visserligen även i 1774 års tryckfrihetsförordning att ingen skulle få understå sig att planera några ändringar av densamma, men i själva verket var tryckfriheten helt beroende av konungens godtycke. Han kunde efter eget gottfinnande upphäva eller inskränka den utlovade friheten och den gustavianska tiden uppvisar också ett flertal exempel på detta. Liksom i 1766 års tryckfrihetsförordning stadgades principiell tryckfrihet i den nya förordningen. Denna frihet fick endast inskränkas genom de i förordningen uttryckligen angivna undantagen. Emellertid medförde redan vissa stadganden i själva förordningen ytterligare faktiska inskränkningar i tryckfriheten. Såsom exempel kan nämnas det ansvar som ålades boktryckare och som kom dessa att utgöra en sorts censur. Snart följdes också tryckfrihetsförordningen av påbud av skilda slag med begränsningar i tryckfriheten. En viss osäkerhet på tryckfrihetens område präglade således 1700talets sista decennier. Beträffande allmänna handlingar kan konstateras att offentligheten av dessa beskars, framför allt inom konungens egen maktsfär. Folkets kontroll tilläts inte sträcka sig längre än till ämbetsmännen. Efter mordet på Gustav III infördes till att börja med censur av alla politiska skrifter. En ny tryckfrihetsförordning tillkom 1792 på initiativ av kammarrevisionspresidenten Gustaf Adolf Reuterholm. Om förordningen har sagts att den är ett exempel på den gustavianska tidens oklara och överlastade lagstil. Förordningen innehöll allmänna uttalanden om en vidsträckt tryckfrihet till vilka lades inskränkningar, som kunde inrymma snart sagt vad som helst. Offentlighetsprincipen omnämndes inte och det kan knappast antas att de tidigare reglerna om offentlighet alltjämt var gällande. Tryckning och utgivning av allmänna handlingar förbjöds. Därmed hade man återgått till samma tillstånd av sekretess som rått under frihetstiden.

3.5 1812 års tryckfrihetsförordning

Efter revolutionen i mars 1809 släpptes tryckpressarna åter fria och denna nya frihet togs flitigt i bruk för debatten om statsskicket. Redan innan den konstitutionsgivande riksdagen samlats, hade riksföreståndaren hertig Karl tillsatt en kommitté med uppgift att utarbeta ett förslag till tryckfrihetsförordning. Utan att awakta resultatet av det igångsatta lagstiftningsarbetet intogs i 1809 års regeringsform principiella stadganden om grundlagsfäst tryckfrihet och den vidare innebörden av denna (85-86 §§). På nytt grundlagsfästes också den vidsträckta offentligheten för allmänna angelägenheter. Denna offentlighet bedömdes vara en huvudförutsättning för bevarandet av ett fritt statsskick. Den avsåg som tidigare både att utgöra grundvalen för medborgerlig politisk opinionsbildning och aktivitet och att i hägnet av allmänhetens kritiska uppmärksamhet mot förvaltningen söka skapa ett

Ett historiskt perspektiv 25

från korruption befriat, redbart och laglydigt ämbetsmannastånd. Sedan

kommitténs förslag utarbetats och bearbetats i olika omgångar kunde stän-

derna godkänna det och den nya tryckfrihetsförordningen stadfästes av konungen i mars 1810. Denna tryckfrihetsförordning är i sina huvuddrag densamma som den 1812 antagna förordningen och trots väsentliga ändringar 1937 och 1941 ägde den bestånd ända till 1949, då vi fick vår nuvarande tryckfrihetsförordning. Sedan 1809 års revolution släppt tryckpressarna fria, återupprepades händelserna från 1766. Den nyvunna tryckfriheten togs i bruk i sådan utsträckning, att man fann sig föranlåten att tala om intolerabla missbruk av det fria ordet. Inom vissa grupper i samhället såg man med ovilja på den nya tryckfriheten och dennas motståndare fick i denna sin uppfattning stöd av den från Frankrike hämtade tronföljarens person, vars önskemål i viss mån blev avgörande för det brådstörtade antagandet av nya inskränkningar i tryckfriheten. 1812 års tryckfrihetsförordning skilde sig inte i så stor utsträckning från 1810 års förordning att det är befogat att tala om en helt ny lagstiftning. Som ett kuriosum kan nämnas att sättet för förordningens tillkomst var olagligt, eftersom man inte iakttog regeringsformens krav på att en väckt fråga om grundlagsändring skulle vila till nästa riksdag. Även materiellt sett innehöll den vissa diskutabla moment från grundlagens synpunkt. De ändringar som vidtogs gällde främst indragningsmakten. Denna innebar en rätt för hovkanslern (senare justitiestatsministern) att låta inställa ett dagblads eller en periodisk skrifts vidare utgivning, om han fann den vara ”vådlig för allmän säkerhet eller utan skäl och bevis förnärmande personlig rätt eller ”av en fortfarande smädlig egenskap. Kungl. Maj:t hade att därefter pröva huruvida den indragna skriftens fortsättning skulle vidare tillåtas. Denna indragningsmakt kom efterhand till flitig användning. Efter 1820 blev den det vapen varmed regeringen försökte tysta den politiska oppositionen. Det var kungen själv som oftast yrkade på indragning av misshagliga pressalster. För honom var opposition liktydigt med konspiration och denna övertygelse tilltog med åren liksom hans frihetsfientlighet. Indragningsmakten mötte dock sin besegrare genom den oppositionella liberala pressen, då Lars Hiertas Aftonblad genom att ständigt utkomma i ny skepnad, visade att den var både verkningslös och löjeväckande. Indragningsmakten avskaffades slutligen vid riksdagen 1844-45. Ett annat betydelsefullt inslag i den nya tryckfrihetsförordningen var jurysystemets tillkomst. Det medborgerliga inflytande som där kom till uttryck uppfattades och verkade också som en garanti mot missbruk av åtalsmedlet för att kväva opinionsyttringar. Beträffande allmänna handlingars offentlighet byggde såväl 1810 års tryckfrihetsförordning som 1812 års på de principer, som kommit till uttryck redan 1766. I väsentliga delar var de till och med ordagrant avskrivna ur denna. I det allmänna stadgandet fastslogs vilka handlingar envar ägde rätt att utge i allmänt tryck. Med denna rätt förknippades en rätt att hos myndigheterna utfå alla sådana handlingar i avskrift samt att i alla arkiv fritt få avskriva alla slags handlingar. Praxis kom också så småningom att ut-

26 Ett historiskt perspektiv

vecklas så att stadgandet ansågs innebära att en myndighet var skyldig att tillhandahålla en handling för avskrivning på stället, även om det ärende till vilket den hörde inte avslutats och handlingen således inte införlivats med myndighetens arkiv. Undantag från rätten att utfå och trycka handlingar stadgades i fråga om vissa grupper av handlingar. Sålunda fanns inskränkningar i fråga om de högsta statsorganens handlingar, särskilt till skydd för ärenden av utrikespolitisk, militär och ekonomisk natur. Ministeriella handlingar eller diplomatiska personers enskilda anteckningar eller berättelser över ministeriella ärenden fick inte utgivas eller utbekommas utan regeringens tillstånd förrän efter 50 år. Ett motsvarande stadgande beträffande militära handlingar infördes 1820. Å andra sidan fanns beträffande riksdagshandlingar en föreskrift om tryckning genom ständernas egen försorg i riksdagsordningen. Utöver de nyss nämnda undantagen fanns också några till skydd för enskilda personer. Det var enligt dessa bestämmelser inte tillåtet att meddela eller till tryck utlämna utdrag ur kyrkoböcker eller ur andra själavården och kyrkodisciplinen rörande handlingar i avseende på enskilda personers leverne och seder såvitt det lände dem till skada eller förklenande. Enskilda brev, som ej nödvändigt hörde till något rättegångsmål, och åt publik vård anförtrodda deposita av skrifter och handlingar skulle ej få utgivas eller utbekommas utan tillstånd från dem breven eller handlingarna tillhörde. De tidigare stadgandena om att allsidigt belysa rättegångsakter och inte trycka anstötligheter bibehölls. Dessa begränsningar i offentligheten kom att bestå länge. Först 1897 infördes ett nytt undantag nämligen för försvarshemligheter. Detta kom att följas av ett flertal nya undantag huvudsakligen för att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden från offentlighet vid statliga ingripanden på de sociala och ekonomiska områdena och för att skydda statens intressen vid ekonomiska mellanhavanden med enskilda. Under årens lopp uppstod behov av att reformera tryckfrihetslagstiftningen och ett antal förslag utarbetades. År 1912 framlades ett förslag till en helt ny tryckfrihetslag. Enligt förslaget skulle kommunala handlingar samt allmänna inrättningars och stiftelsers handlingar också bli offentliga. Åtskilliga nya undantag från offentlighetsprincipen uppställdes också. Förslaget genomfördes inte i sin helhet, men kom att ligga till grund för vissa ändringar i bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Offentlighetsprincipens allmänna betydelse betonades kraftigt av 1912 års utredning. Bl.a. sades den vara en av hörnstenarna i tryckfrihetsförordningen. Man underströk också att den kraftigt befordrat samhällslivets sundhet och lugna utveckling. Lika litet som varit fallet vid tidigare revisionsförsök kunde det bli tal om att bryta med grundsatsen, utan tvärtom betraktades det som en huvuduppgift att utvidga giltigheten av offentlighetsprincipen till vissa samhällsområden, där den inte med nödig klarhet och bestämdhet var rådande. Beträffande undantagsreglernas allmänna innebörd sa utredningen följande: ”De är ingalunda ett uttryck för ändrad uppfattning i fråga om offentlighetsprincipens värde, utan en nödvändig följd av den betydande

utveckling det yttre och inre samhällslivet undergått efter tryckfrihetsför-

Ett historiskt perspektiv 27

ordningens tillkomst och de alltjämt nya former denna utveckling ikläder sig. Man har måst beakta att, om principen skulle härvid hänsynslöst tillämpas på förhållanden, vilka från början icke kunnat tagas i beräkning, detta uppenbart skulle dels lända det allmänna till ett men, som icke stode i rimlig proportion till fördelen av oinskränkt offentlighet, dels ock i vissa fall innebära kränkning av berättigade enskilda intressen. Utredningen fastslog vidare att undantagsstadgandena föregåtts av en vaksam prövning så att de inte innefattade större intrång i regeln än bjudande nödvändighet krävde och att man vid deras avfattning genom en långt driven specialisering med omsorg försökt förebygga att de i tillämpningen utvidgades utöver det avsedda området. Inte heller 1927 års utredning (SOU 1927:2) ifrågasatte någon rubbning av offentlighetsprincipen. De grundsatser som tidigare varit vägledande låg till grund även för detta förslag och man underströk offentlighetsprincipens roll för kontrollen över råd, kollegier och andra ämbetsverk och den stora betydelsen av att förvaltningens verksamhet i möjligaste mån utfördes i offentlighetens fulla ljus. Utredningen, som verkställdes av professorn Nils Herlitz, konstaterade att offentlighetsprincipen förverkligades genom två regler, av vilka den ena åsyftar rätten att utfå allmänna handlingar och den andra rätten att i tryck offentliggöra dessa. För en äldre tid har måhända det senare elementet framstått som det viktigaste medan numera det förra i ojämförligt mycket större omfattning tas i anspråk. Förslaget innebär en från både materiell och formell synpunkt genomgripande omdaning av gällande bestämmelser på området. Inte heller detta förslag kom att leda till någon lagstiftning och år 1933 uppdrogs åt Herlitz jämte två andra sakkunniga att fortsätta utredningen av allmänna handlingars offentlighet. De sakkunniga avgav 1935 (SOU 1935:5) ett förslag till författningsändringar. Även detta förslag byggde på de tidigare. Sålunda upptogs föreskrifter om att kommunala handlingar skulle jämställas med statliga. Undantagen från offentlighetsregeln bröts ut och behandlades i en särskild sekretesslag och i tryckfrihetsförordningen bibehölls endast de allmänna förutsättningar, som gällde för inskränkningar i offentlighetsprincipen. En proposition i enlighet med förslaget utarbetades och antogs av riksdagen slutligt 1937. I denna nya tryckfrihetslagstiftning företogs väsentliga förändringar och tryckfriheten kom genom de nya reglerna att inskränkas i inte oväsentlig mån. Tryckfrihetsprocessen omdanades helt och anpassades till en modern rättegångsordning. Även bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet omgestaltades helt och hållet. Den uppfattningen växte sig allt starkare, att det måste ske en avvägning mellan intresset av en vidsträckt tryckfrihet och andra av samhället skyddade intressen. Den föregående utredningen hade också konstaterat att statens ständigt utvidgade verksamhet och fortskridande ingripande i angelägenheter, som det inte tidigare tillkommit staten att handha, nödvändiggjorde uppställandet av åtskilliga undantag från den allmänna regeln om offentlighet. De ursprungliga undantagen rörde väsentligen de högsta statsorganens

28 Ett historiskt perspektiv sou 1988:64

anspråk på diskretion och i någon mån privatlivets helgd. Åndringarna

föranleddes också av att större klarhet önskades i flera avseenden. Undantagen från offentlighetsprincipen sammanfördes i en lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen

1937:249). Åtskilliga ändringar har sedan gjorts i denna lag fram till 1980,

då den nu gällande sekretesslagen tillkom. Åndringarna har emellertid inte

berört lagens uppbyggnad i stort. Slutligen gjordes offentlighetsprincipen uttryckligen tillämplig även på kommunala handlingar.

3.6 1949 års

tryckfrihetsförordning

Trots de ändringar, som under årens lopp gjordes i tryckfrihetsförordningen, växte sig kraven på en omarbetning allt starkare och 1944 tillsattes sakkunniga med uppgift att verkställa utredning om allmän revision av tryckfrihetslagstiftningen. De sakkunnigas betänkande (SOU 1947:60) korn att ligga till grund för vår nya tryckfrihetsförordning. Denna antogs vid riksdagen 1949 och trädde i kraft vid följande ärsskifte. Även om 1949 års tryckfrihetsförordning framträder i väsentligt ändrad utformning, avviker inte innehållet i lika hög grad från den då gällande rätten. De sakkunniga såg som sin uppgift, att söka utreda de olika rättsreglernas uppkomst och utveckling och med ledning därav klargöra deras principiella innebörd. Deras förslag var ett försök att med hänsyn till det moderna samhällets krav förverkliga de grundsatser, som kommit till uttryck i 1766 års tryckfrihetsförordning och som vuxit fram under den fortsatta utvecklingen. I enlighet med vad som angavs i direktiven behandlade inte de sakkunniga frågan om allmänna handlingars offentlighet i vidare mån än vad som föranleddes av tryckfrihetsförordningens omarbetande.

De sakkunniga underströk dock ånyo att offentlighetsprincipens syfte

var, att med allmänna handlingars offentlighet som grund möjliggöra en allmän upplysning om samhällsförhållandena och en fri kritik av dessa. Allmänheten borde därför äga fri tillgång till allt det Skriftliga material, som

myndigheternas beslut och åtgärder grundar sig på. Inte heller i den följan-

de propositionen (prop. 1948:230) vidtogs några ändringar av större betydelse och i 2 kap. 1 § i 1949 års tryckfrihetsförordning kom offentlighetsprincipen att slås fast som en rätt för varje svensk medborgare att äga fri tillgång till allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Vidare stadgades att inskränkningar i denna rätt endast fick göras, då så påkallades av hänsyn till vissa angivna ändamål. Dessa är numera hänsynen till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik ieller valutapolitik, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmånnas ekonomiska intresse, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och intresset att bevara djur- eller växtart. Begräns- ningar av denna rätt skall noga anges i lag, dvs. i första hand i sekretesslagen.

sou 1988:64 Ett historiskt 29

perspektiv

Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet reformerades därefter i två omgångar under 1970-talet, först 1973-74 och därefter 1976. Efter förslag av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (SOU 1972:47, Data och integritet, och prop. 1973:33) jämställdes upptagningar för automatisk databehandling med handlingar i traditionell mening. Utgångspunkten för förslaget var att offentlighetsprincipen inte fick sättas ur spel och allmänhetens tillgång till information hos myndigheterna inte fick försämras genom en övergång till automatisk databehandling. Sättet för informationens tillhandahållande borde däremot kunna ändras i den mån den nya tekniken gjorde detta nödvändigt eller önskvärt. 1976 års ändringar grundade sig på kommitténs betänkande (SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar). I propositionen (prop. 1975/762160) konstaterades att de föreslagna ändringarna i sak låg mycket nära vad som redan då gällde. De grundläggande principerna hade sålunda övertagits orubbade. Nyheterna i propositionen sades bestå i att man gjort dels en författningsteknisk omarbetning och dels betydelsefulla ändringar i olika enskildheter. Till de regler, som innebar ändringar i sak, hörde de som gällde ADB-lagrad information. I denna del innebar förslaget en ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial och samtidigt ett förbättrat skydd för den personliga integriteten. Under 1980 trädde en ny sekretesslag i kraft. I denna regleras närmare de undantag från huvudprincipen om offentlighet som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen (prop. 1979/80:2). Den nya sekretesslagen kompletterades därefter år 1982 med en rad olika bestämmelser för att förstärka offentlighetsprincipen, främst när det gällde allmänhetens tillgång till myndigheternas ADB-upptagningar (SOU 1980:31 och prop. 1981/82:37). I sekretesslagen intogs ett åliggande för myndigheterna att särskilt beakta offentlighetsprincipen, när de använder ADB-teknik, liksom även behovet av dataterminaler som allmänheten själv kan använda. Enligt en annan bestämmelse skall allmänheten ha rätt att själv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar, om det inte föreligger hinder på grund av sekretess, risk för förvanskning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare infördes krav på att myndigheterna skall tillhandahålla beskrivningar av sina ADB-register. I tryckfrihetsförordningen infördes också ett krav på skyndsam behandling av enskilds begäran om utlämnande av allmän handling i form av utskrift. Dessutom grundlagsreglerades rätten för den som begär ett utlämnande att få vara anonym. Utvecklingen i samhället har efter hand lett till att en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet blivit alltmer aktuell. Inte minst beror detta på den begynnande privatiseringen av olika verksamheter, som tidigare omhänderhafts av myndigheter. Som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt har framstått sådana organ, som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Genom ändringar i sekre- _ tesslagen har bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen därför gjorts tillämpliga på handlingar hos vissa enskilda organ inom den statliga

30 Ett historiskt perspektiv

sektorn (prop. 1986/871151). Sålunda skall offentlighetsprincipen numera

gälla vissa aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ, som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Enligt huvudregeln skall dock offentlighet gälla endast i denna del av verksamheten. Det kan bli aktuellt med en motsvarande utveckling också beträffande den kommunala sektorn.

3.7 Litteraturförteckning

Boberg, Gustav III och tryckfriheten, 1951. Brusewitz, Frihetstidens grundlagar, 1916. Eek, 1766 års tryckfrihetsförordning, i Statsvetenskaplig tidskrift 1943. Eek, Om tryckfriheten, 1942. SOU 1927:2 Utredning med förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet. SOU 1935:5 Förslag till ändrade bestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet. SOU 1947:60 Förslag till tryckfrihetsförordning. Prop. 1948:230 Förslag till tryckfrihetsförordning. SOU 1972:47 Data och integritet. SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar. Prop. 1975/76:160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offenlighet. Prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m.m. SOU 1980:31 Offentlighetsprincipen och ADB. Prop. 1981/82: 37 Offentlighetsprincipen och ADB.

Prop. 1986/87:151 Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.

4 Gällande rätt och

praktisk tillämpning

Inledning

Reglerna om allmänna återfinns handlingars offentlighet i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen (1980:100). De grundläggande reglerna finns i tryckfrihetsförordningen som är en av våra grundlagar. Sekretesslagen innehåller bestämmelser om vilka undantag som gäller från offentlighetsprincipen, dvs. vilka handlingar som kan vara sekretesskyddade eller som man säger i dagligt tal hemliga. I lagens 15 kapitel finns därutöver bestämmelser om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna uppgifter ur sådana handlingar till allmänheten. I detta kapitel finns också särskilda bestämmelser om ADB-upptagningar. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen kompletteras av föreskrifter i andra författningar som har betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning. Så har t. ex. regeringen i olika författningar meddelat föreskrifter om bl. a. myndigheternas upplysningsskyldighet gentemot allmänheten, avgifter för kopior av allmänna handlingar och myndigheternas arkivverksamhet. I datalagen (1973:289) finns vidare bestämmelser om automatisk databehandling av personuppgifter samt om skyldighet för myndigheterna att dokumentera ADB-uppgifter i mål och ärenden som de handlägger. Enligt offentlighetsprincipens syfte, som kommer till uttryck i 2 kap. 1 §

tryckfrihetsförordningen, har envar rätt att ta del av allmänna handlingar

till främjande av ett” fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt tillkommer såväl svenska medborgare som utlänningar. Rätten att ta del av allmänna kan begränsas av sekretesshänsyn. handlingar I 2 § uppräknas de undantag som får göras från offentlighetsprincipen. Endast för att skydda de där nämnda intressena får allmänna handlingar hållas hemliga. Dessa begränsningar förtydligas sedan genom bestämmelserna i sekretesslagen.

4.2 i

Regleringen tryckfrihetsförordningen

4.2.1 Vad är att anse som allmän

handling

I 2 kap. 3§ tryckfrihetsförordningen förklaras vad som avses med begreppet handling. Förutom framställningar i skrift eller bild av traditionellt slag räknas också tekniska upptagningar dit. Dessa upptagningar känne-

32 Gällande rätt

tecknas av att det behövs ett tekniskt hjälpmedel för att kunna läsa, avlyssna

eller på annat sätt uppfatta dem. Ordet handling betecknar alltså inte bara

ett papper med skrift eller bilder, utan också t. ex. en bandinspelning eller en upptagning för automatisk databehandling. Vad som är en handling av traditionellt slag är i allmänhet lätt att avgöra, eftersom handlingen är ett föremål som innehåller en förhållandevis begränsad mängd information. En ADB-upptagning har inte på samma sätt anknytning till ett bestämt föremål. Ofta finns informationen samlad på ett magnetband, skivminne, diskett eller annan liknande informationsbärare. En datasamling, ett dokument eller ett register utgör en s. k. datafil. Å ena sidan kan en sådan minnesenhet innehålla en mycket stor mängd uppgifter som delvis saknar samband med varandra. Å andra sidan kan uppgifter behöva hämtas från flera minnesenheter eller datafiler för att ha något informationsvärde. Begreppet upptagning brukar därför definieras som en sammanställning av uppgifter som har sakligt sammanhang. Det är alltså själva informationsinnehållet som betraktas som en handling och inte de tekniska upptagningarna i sig. I detta sammanhang saknar det betydelse hur uppgifterna

lagrats eller vilka sammanställningar en myndighet själv använder sig av.

Det sätt på vilket man definerat vad som är en allmän handling gör att begreppet i ADB-sammanhang kan ha en mycket varierande innebörd. En handling kan bestå av några få uppgifter eller också av ett mycket start antal uppgifter. Samma uppgifter kan också ingå i flera olika handlingar samtidigt. Även datorprogram hos en myndighet kan vara allmän handling. Insynen enligt tryckfrihetsförordningen omfattar endast handlingar som är allmänna. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och

är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. De närmare

bestämmelserna om detta finns i 2 kap. 3§ andra stycket, 6 och 7 §§

tryckfrihetsförordningen. Om traditionella handlingar är förvarade, hos en

myndighet och inkomna eller upprättade låter sig i allmänhet fastställas utan större svårigheter. För upptagningar kan dock förhållandena bli mer komplicerade. I 2 kap. 3§ andra stycket tryckfrihetsförordningen finns därför en särskild regel om var tekniska upptagningar skall anses vara förvarade. En teknisk upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för överföring i sådan form att den km läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas av myndigheten. Detta innebär att en ADB-upptagning blir att anse som förvarad både hos den myndighet, där t. ex. magnetbandet eller skivminnet rent faktiskt finns och hos (kn myndighet som bara har tillgång till upptagningen via terminal eller annat tekniskt hjälpmedel. En upptagning anses slutligen också förvarad hos en myndighet som själv saknar egen datoranläggning eller terminalarslutning till den datoranläggning där upptagningen finns, men som kan få Ltskrifter av upptagningen från någon annan som för myndighetens räkning har hand om upptagningen. Myndigheten behöver alltså inte själv ha egen direkt tillgång till upptagningen. En myndighet med ADB-lagrad information kan sägas ha en stor samling

uppgifter bland vilka man kan välja att göra olika sammanställningar, som

Gällande rätt 33

var och en består av uppgifter med sakligt sammanhang. Ett och samma ADB-material kan alltså ge upphov till flera olika sammanställningar. I

princip finns det lika många handlingar som antalet möjliga konstellationer

av sakligt sammanhängande uppgifter. I ADB-sammanhang skiljer man inte mellan grunddokument, utdrag ur dokument och sammanställningar av uppgifter ur flera dokument. I stället är allt som är lagrat på ADB-medium och har något intresse från informationssynpunkt en handling i tryckfrihetsförordningens mening. Det väsentliga är inte hur informationen är ordnad på ADB-medium, utan hur den är tillgänglig. Vad som är intressant är själva åtkomsttekniken och vad som blir resultatet av denna. En viktig förutsättning för att möjliga sammanställningar av uppgifter skall vara att anse som allmänna handlingar är dock, att det inte krävs mer

än rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida för att ta fram dem._Vad

menas då med rutinbetonade åtgärder? Först och främst är upptagningar som myndigheten kan göra låsbara med befintliga program att anse som tillgängliga med rutinbetonade åtgärder och alltså förvarade hos myndigheten. Därtill kommer, att en myndighet kan vara skyldig att göra ett visst arbete för att tillgodose en begäran om uttag enligt offentlighetsprincipen. Det är oväsentligt om de rutinbetonade åtgärderna är programmeringsarbete eller något annat arbete. En myndighet är skyldig att gå utöver de rutiner som den i vanliga fall använder, om det kan göras med en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Detta anses enligt gällande rätt ha som konsekvens att den enskilde kan tillhandahålla ett eget datorprogram för att göra en viss upptagning tillgänglig. Om myndigheten kan använda ett sådant program utan nämnvärda komplikationer eller kostnader, så är man skyldig att göra detta för att sedan tillhandahålla upptagningen enligt offentlighetsprincipen. I praktiken . bör dock inte minst säkerhetsaspekter i regel vara sådana klart nämnvärda komplikationer som lägger hinder i vägen. Nu aktuella frågor har behandlats i rättspraxis och området för offentlig-

hetsprincipens tillämpning har därmed preciserats. I ett rättsfall refererat i

regeringsrättens årsbok (RÅ 85 Ab 183) begärdes utlämnande från centralnämnden för fastighetsdata av uppgifter om alla där registrerade personer under 18 år som ägde fastigheter samt av dessa fastigheters registerbeteckningar. Mot ett utlämnande invändes att de efterfrågade uppgifterna inte var lagrade på ett sådant sätt, att de var åtkomliga via terminal eller på annat sätt i de rutinmässiga bearbetningar som genomfördes i fastighetsdatasystemet. Det fanns med andra ord inget datorprogram för att ta fram uppgifterna. Regeringsrätten fann att de begärda uppgifterna inte var tillgängliga på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen. Samma synsätt har tillämpats i två nyligen avgjorda mål i regeringsrätten (domar 1988-09-28 i mål 341-1988 och 2008-1988). I det första målet gällde det utlämnande av uppgifter ur en databas hos statistiska centralbyrån (ULF, undersökningen av levnadsförhållanden). Begäran var formulerad på så sätt, att sökanden ville ha svar på tre konkreta, statistiska frågeställning-

34 Gällande rätt

ar. I det andra fallet gällde begäran att hos riksskatteverket få ta del av uppgift om hur stor andel, räknat i procent, de personer som under 1986 hade inkomster överstigande 500 000 kr faktiskt betalade i skatt. När det gällde utlämnande av uppgifter från statistiska centralbyrån, hänvisade regeringsrätten till förarbetena till 2 kap. 3§ tryckfrihetsförordningen. Med ledning av vad som sades där och mot bakgrund av att de i målet begärda uppgifterna skulle kräva, dels en utredningsinsats på omkring två timmar och dels en specialprogrammering av ett befintligt datorprogram samt efterkontroll, så kunde uppgifterna enligt regeringsrätten inte anses vara tillgängliga i tryckfrihetsförordningens mening. En bearbetning av det slag det var fråga om, fick nämligen enligt regeringsrätten anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss sammanställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet. Beträffande uppgifterna från riksskatteverket framkom det i målet att verket inte hade uppgifter om vilken skatt olika inkomsttagare faktiskt betalt för inkomståret 1986, utan endast om deras för detta år debiterade skatter. Regeringsrätten prövade därför framställningen med utgångspunkt i att den skulle bygga på de för riksskatteverket tillgängliga uppgifterna om debiterade skatter. Denna uppgift fanns inte omedelbart tillgänglig, utan kunde endast tas fram genom en bearbetning av vissa ADB-registrerade uppgifter med begagnande av ett för ändamålet särskilt framställt program. Eftersom en sådan bearbetning enligt regeringsrättens mening fick anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss sammanställning av data, som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet, kunde de begärda uppgifterna inte anses vara tillgängliga på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling. Datorprogram kan, som tidigare konstaterats, vara en allmän handling. Däremot är det inte säkert att de upptagningar som blir resultatet av en köming med programmet är att betrakta som allmän handling. I ett regeringsbeslut har så inte ansetts vara fallet (beslut 1983-03-17, finansdepartementet dnr 911/83). Finansdepartementet använder i sitt budgetarbete elektroniska modeller för att med ADB-teknik beräkna konsekvenserna. av olika budgetalternativ. En begäran att få ta del av de handlingar, som blivit resultatet av bearbetningen, avslogs med motiveringen att det inte var fråga om allmänna handlingar enligt 2 kap. 9§ tryckfrihetsförordningen (minnesanteckning, utkast eller koncept). Gällande rätt innefattar således på denna punkt en rätt att få ta del av datorprogram på stället eller i utskrift, men inte utan vidare en rätt att få ta del av resultatet av olika data som bearbetats med hjälp av programmen. I takt med utvecklingen av s. k. expertsystem och beslutstödssystem och den förväntade ökningen av användningen av sådana system vid olika myndigheter kan intresset i framtiden öka hos allmänheten för att få använda en myndighets datorsystem och datorprogram för bearbetning av egna data. Gällande rätt omfattar inte någon möjlighet att med åberopande

Gällande rätt 35W

av offentlighetsprincipen få en sådan bearbetning utförd, utan endast en rätt att få ut datorprogrammet i viss form. I 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen stadgas också om vissa rättsliga behörighetsinskränkningar. Beträffande upptagningar som är att betrakta som personregister enligt datalagen krävs också som förutsättning för utlämnande att myndigheten, där upptagningen är att anse som förvarad, har rättslig befogenhet att göra en överföring av upptagningen till läsbar form. Riksdagen, regeringen eller datainspektionen kan förbjuda en myndighet att överföra en ADB-upptagning till läsbar form. Ett exempel på detta finns i 4 § förordningen (1986:10) om registrering vid allmänna domstolar med ADB. Enligt denna bestämmelse får myndigheten inte använda vissa angivna uppgifter som sökbegrepp. På detta sätt begränsas även allmänhetens rätt att ta del av upptagningar hos myndigheten. Två exempel från rättstillämpningen visar hur 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas. I det ena fallet (regeringens beslut 1984-05-17, justitiedepartementet dnr 2136-83) hade datainspektionen med stöd av datalagen beslutat begränsande föreskrifter om vilka bearbetningar länsstyrelsen i Stockholms län fick göra av folkbokföringsregistret i sitt arbete enligt 2 kap. 1 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen”. Motsvarande begränsande

föreskrifter gavs inte för länsstyrelsens egen verksamhet. Regeringen un-

danröjde datainspektionens föreskrift att endast tillåta vissa s. k. söknycklar, då enskilda begärde att få ta del av registret. En sådan föreskrift får nämligen aldrig innebära att allmänhetens tillgång till allmänna handlingar g begränsas i förhållande till länsstyrelsens egen tillgång till handlingarna på ett sätt som strider mot tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Det andra exemplet (Rättsfall från kammarrätterna 84 2:6) rörde en begäran att hos Centralnämnden för fastighetsdata få uppgift om en viss namngiven persons fastighetsinnehav. Centralnämnden avslog begäran, eftersom den rutin som behövdes för att ta fram de begärda uppgifterna tillkommit enbart för att kunna framställa utdrag enligt 10 § datalagen på begäran av de registrerade. Kammarrätten, som slutligt avgjorde målet, konstaterade att Centralnämnden förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de begärda uppgifterna. Inte heller saknades befogenhet atttgöra en sådan överföring. De aktuella upptagningarna ansågs därför tillgängliga på ett sådant sätt, att de utgjorde allmän handling. Detta gällde, oavsett om framtagning av uppgifterna med hjälp av det tillgängliga systemet innebar en sammanställning eller en bearbetning av den datorlagrade informationen. Om en myndighet bara har att tekniskt bearbeta eller lagra en ADBupptagning för en annan myndighets eller en enskilds räkning, anses upptagningen inte vara en allmän handling hos den myndighet som bara har tekniska uppgifter i sammanhanget (2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen). I 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen behandlas frågan om när en handling skall anses inkommen till en myndighet. Så skall anses ha skett om handlingen anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Beträffande pappershandlingar torde även här problemen vara

36 Gällande rätt

förhållandevis små. När det däremot gäller ADB-upptagningar har man för att undvika svårigheter infört en särskild regel. En teknisk upptagning skall anses som inkommen till en myndighet, när någon annan gjort den tillgänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Bestämmelsen innebär att en ADB-upptagning som tillförts ett ADB-system av en myndighet, blir att betrakta som inkommen hos andra myndigheter som »har tillgång till systemet. På samma sätt förhåller det sig om ett privat dataserviceföretag svarar för driften av systemet och för in upptagningen i detta. Upptagningar som lämnas till en dataservicecentral enbart för teknisk bearbetning eller lagring är inte att anse som inkomna till myndigheten, då de senare lämnas tillbaka dit. Att en handling är allmän så snart den gjorts tillgänglig för en myndighet innebär också, att så snart någon behörig tjänsteman kan ta fram” uppgifterna i fråga på sin terminal, skall handlingen anses inkommen till myndigheten. Om tjänstemannen befinner sig på myndigheten eller t. ex. kan ta fram uppgiften på sin terminal hemma saknar betydelse. Detta synsätt innebär bl. a. att uppgifter i externa databaser blir allmänna handlingar hos myndigheterna antingen, när myndigheten ansluter sig till databasen eller när uppgifterna de facto finns tillgängliga i läsbar form hos myndigheten. Detta torde dock på grund

av den s. k. biblioteksregeln som regel inte gälla faktadatabaser. En myn-

dighets uppkopplingar till andra myndigheters datanät eller förvaltningsdatabaser omfattas dock av kriteriet inkommen. I tryckfrihetsförordningens 2 kap. 7-9 §§ finns regler om när en handling skall anses upprättad hos en myndighet. I detta fall har någon särskild regel om tekniska upptagningar inte bedömts nödvändig, när det gäller att bestämma den rättsliga tidpunkten, när en handling skall anses upprättad hos

en myndighet._Samma regel gäller således både för handlingar i traditionell

mening och för ADB-upptagningar. I korthet kan reglerna sägas innebära att en handling som kommer till hos en myndighet blir att anse som allmän, då den fått sin slutliga utformning. En handling är att anse som allmän hos en myndighet, när den expedierats. Om handlingen inte expedieras, anses den upprättad, då det ärende den hör till är slutbehandlat hos myndigheten. Hör handlingen inte till något bestämt ärende, anses den upprättad, när den har justerats eller färdigställts på annat sätt. För vissa typer av handlingar gäller särskilda regler om när de är upprättade. Diarier, journaler och liknande handlingar, där anteckningar görs fortlöpande anses upprättade i och med att de är färdigställda att användas. 4 Domar och beslut med tillhörande protokoll är upprättade, då domarna eller besluten avkunnas eller expedieras. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel upprättade, när myndigheten har justerat dem eller färdigställt dem på annat sätt. Utkast, koncept och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckningar avses promemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter. Avsikten med denna regel är att skapa nödvändig arbetsro för myndigheterna. Myndigheten kan även skicka handlingen ”på delning” för

Gällande rätt 37

synpunkter både inom och utom den egna myndigheten, utan att handlingen därmed blir att anse som allmän. Som nämnts tidigare tar ingen av de regler som anger när en handling är att anse som upprättad särskilt sikte på ADB-upptagningar. Här skall dock ges några exempel på vad reglerna kan innebära i olika situationer. ADBupptagningar som ingår i register som förs fortlöpande och där uppgifter kontinuerligt förs in och ändras får anses upprättade, när registren tas i bruk. Sådana register har i allmänhet en obestämd livslängd. Många stora ADB-system inom den offentliga sektorn är av denna typ och innehåller alltså allmänna handlingar. Ett par exempel är det redan nämnda fastighetsdatasystemet samt det centrala bilregistret, som förs av trafiksäkerhetsverket. På detta sätt kan hela systemet bli allmän handling. Ur sådana system kan dessutom skapas ett näst intill oändligt antal allmänna handlingar beroende på vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som står

myndigheten till buds. Sekretesslagen kan dock självfallet ändå lägga hinder

i vägen för ett utlämnande, vilket ofta torde vara fallet med t. ex. skatteregistren och polis- och kriminalregistren. Ett ADB-register kan också ha en mera begränsad användning och relativt kort livslängd. Om ett sådant register har upprättats för att lösa en till tiden klart avgränsad uppgift eller för handläggningen av ett särskilt ärende hos en myndighet, blir en ADBupptagning som ingår i registret normalt en allmän handling först när ärendet har slutbehandlats. Tillhör inte något särskilt ADB-upptagningen ärende, anses den upprättad, när den färdigställts och fått sin slutliga form. Ibland inrättas ett ADB-register enbart som ett hjälpmedel vid ett visst ärendes eller beredning. föredragning Det kan röra sig om en sammanställning av material i ärendet eller av intressanta rättsfall. Registret utgör i sådana fall ett osjalvständigt led i ärendets handläggning och betraktas som ett slags minnesanteckning. En ADB-upptagning som ingår i registret och som inte expedieras blir att anse som allmän handling först i det fall, då den omhändertas för arkivering. Detsamma gäller upptagning som utgör utkast e.d. till en myndighets beslut, skrivelse eller liknande handling. Som exempel kan här nämnas s. k. råtabeller, som kommer till vid framställning av statistik. Ett klart exempel på när en handling inte är att anse som upprättad kan hämtas från rättsfallet RÅ 85 Bb 35. En person begärde där hos socialstyrelsen att få ta del av en analys rörande eventuella risker förknippade med dataskärmsarbete”. Begäran materialet avslogs, eftersom ingick i en sammanställning som hade tagits fram av socialstyrelsen genom samkörav olika ningar register och genom speciella bearbetningar och eftersom materialet hänförde sig till en undersökning som då ännu inte avslutats. Ett par rättsfall kan belysa begreppet upprättad handling i motsats till utkast eller arbetsmaterial. I målet RÅ 83 2:57 hade regeringsrätten att ta ställning till, huruvida datorframställda statistiktabeller som ingick i statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökning för vissa månader, var att anse som allmän handling. Tabellerna hade samma dag som begäran om att få ta del av dem framfördes tillställts och chefen för arbetsmarknadsstyrelsen

38 Gällande rätt

arbetsmarknadsdepartementet. Till att börja med fastställdes att handlingarna var att hänföra till utkast eller koncept såtillvida, att de skulle kontrolleras och bearbetas för att vid en senare tidpunkt ingå i en av centralbyrån utgiven publikation. I denna egenskap tillhörde tabellerna arbetsmaterialet i ett ännu inte avslutat ärende och var inte att anse som allmänna handlingar. Emellertid hade tabellerna tillställts andra myndigheter, dock inte som förutsätts i 2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen som koncept eller utkast för samråd om den slutliga utformningen. Arbetsmarknadsstyrelsen hade fått dem som underlag för analyser av arbetsmarknadsläget och arbetsmarknadsministern som ren information. I dessa egenskaper förelåg tabellerna i definitivt skick, då de lämnade statistiska centralbyrån. Eftersom tabellerna då inte hänförde sig till några särskilda ärenden som skulle slutföras hos myndigheten och inte var underkastade någon särskild form för justering eller expediering, måste handlingarna anses ha blivit upprättade och därmed allmänna senast vid den tidpunkt, då de tillställdes de två utomstående myndigheterna. Även JO har-behandlat frågan om gränsen mellan upprättade handlingar och utkast (ämbetsberättelsen 1986/87 s. 225). Hos intagningsnämnden i en viss gymnasieregion hade utlämnande begärts av intagningsnämndens listor över antagna elever till vissa gymnasielinjer. I ärendet förelåg viss tveksamhet om vilka listor som egentligen omfattades av begäran. Det kunde dels vara fråga om de intagningsbeslut som nämnden fattat och dels om vissa av Kommun-Data AB uppgjorda intagningslistor. Beträffande intagningsbesluten fann JO att dessa var expedierade till berörda elever och därmed upprättade, allmänna handlingar. När det gällde de av Kommun-Data AB upprättade listorna däremot, utgjorde dessa enligt vad som upplysts utkast till intagning och rangordning av de sökande. De var därmed att betrakta som utkast till myndighetsbeslut och icke allmänna handlingar. I 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen räknas slutligen upp några typer av handlingar som aldrig blir att anse som allmänna handlingar. Det från vår synpunkt kanske viktigaste undantaget avser handlingar som ingåri en myndighets bibliotek. Sådana handlingar är inte att anse som allmänna. I ADB-sammanhang kan regeln bli tillämplig på olika typer av databaser. Omfattningen av bestämmelsen kan leda till svårigheter i praktiken. Undantaget skall omfatta upptagningar som myndigheten använder på samma sätt som ett bibliotek, t. ex. för att hämta referenser eller faktauppgifter ur eller för att ta reda på praxis. Om upptagningen i stället används i ett visst ärende, blir resultatet att den skall anses som en allmän handling. I en dom från regeringsrätten har denna s. k. biblioteksregel behandlats (RÅ 1986 not 290). Försvarets forskningsanstalt hade genom avtal anslutit sig till en fransk databas innehållande litteraturreferenser inom energiområdet. Syftet med anslutningen var att möjliggöra litteratursökning för forskningsändamål. En begäran om utskrift av viss angiven litteratur avslogs med

motiveringen att upptagningarna i databasen utorde en del av referensma-

terialet i myndighetens bibliotek och att någon rätt att få tillgång till dem därför inte kunde grundas på offentlighetsprincipen. Tilläggas kan att forsk-

Gällande rätt 39

ningsanstalten i sitt avtal uttryckligen förbundit sig att inte ta fram uppgifter ur databasen för vidarebefordran till tredje part ens utan betalning. Det är dock mycket tveksamt om denna omständighet skulle kunna tillmätas någon självständig betydelse mot bakgrund av ett uttalande av JO (ämbetsberättelsen 1983/84 s. 225) att medborgarnas grundlagsfästa rätt att ta del av allmänna handlingar självfallet inte får inskränkas avtal. Sådana genom avtal saknar enligt JO rättsverkan i den mån de skulle avse inskränkningar i en myndighets lagliga skyldighet att lämna ut allmänna handlingar. Det kan ibland uppstå problem med att förstå, vad den enskilde avser med sin begäran att få ta del av allmänna handlingar. Särskilt torde så kunna vara fallet, när den enskilde inte använder samma begrepp som förekommer i tryckfrihetsförordningen och när det är fråga om ADBupptagningar. I sådana fall torde den enskildes framställan få tolkas välvilligt. Regeringsrätten har i ett par fall haft att ta ställning till denna fråga. I ett fall (RÅ 82 2:68 I) begärde en person hos lokala Skattemyndigheten i Göteborgs fögden uppgift om huruvida ett visst namngivet bolag var registrerat som arbetsgivare. Regeringsrätten, som avgjorde målet i plenum, konstaterade inledningsvis att frågan först var huruvida framställningen skulle behandlas som en begäran enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen att få ta del av en allmän Eftersom den enskildes handling. begäran inte gav något svar på denna fråga, fann regeringsrätten att framställan fick uppfattas som inbegripande en begäran om att få ta del av allmän handling. I ett samtidigt avgjort mål (RÅ 82 2:68 II) gällde det en begäran om att få ta del av vissa angivna uppgifter ur det av rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning förda ADB-registret varemot s. k. personkontroll sker. Samma resonemang beträffande karaktären av framställan fördes i målet. Den fastslagna principen utvidgades i ett senare mål (RÅ 82 2:84) till att gälla även mellan myndigheter. I detta mål begärde smittskyddsläkaren i ett landsting hos socialförvaltningen i en kommun att få uppgift om en viss persons namn och adress. Liksom vid en bedömning under enahanda förhållanden av en enskild persons framställning om att få ut en uppgift från en borde en liknande myndighet, framställning från en myndighet bedömas som en begäran enligt 15 kap. 8 § sekretesslagen att få ta del av allmän handling hos en annan myndighet och inte som en begäran enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen om att få ut en uppgift som den senare myndigheten förfogade över.

4.2.2 Sättet för utlämnande m.m.

Enligt offentlighetsprincipens bestämmelser har enskilda rätt att ta del av allmänna handlingar som också är offentliga. De bestämmelser som närmare reglerar den enskildes rättigheter och tillvägagångssättet finns i 2 kap. 12-15 §§ tryckfrihetsförordningen. Den som vill utnyttja sin rätt, skall vända sig till den myndighet, där handlingen eller upptagningen förvaras. Den

40 Gällande rätt

enskilde har rätt att ta del av handlingen på stället eller i fomi av en avskrift eller en kopia. Är handlingen sådan att den inte kan läsas eller uppfattas utan tekniskt hjälpmedel, skall myndigheten ställa ett sådant till förfogande. Handlingen får också av den enskilde skrivas av, fotograferas eller spelas in. Beträffande ADB-upptagningar gäller, att den myndighet som förvarar en ADB-upptagning skall göra den tillgänglig på stället i sådan form att den kan läsas. Detta skall, liksom utlämnande av handlingar i övrigt, ske genast eller så snart som möjligt och kostnadsfritt för den enskilde. Myndigheten kan själv välja, om den vill visa upptagningen på en bildskärm eller tillhandahålla en utskrift. Vid vissa myndigheter finns också s. k. presentationsterminaler, där sökanden själv får välja bland och ta del av myndighetens offentliga upptagningar. Det är dock inte något krav enligt tryckfrihetsförordningen att det skall finnas presentationsterminaler. Detta avgör myndigheten själv utfrån de bestämmelser som finns i 15 kap. sekretesslagen. Gäller det utskrift är det vidare myndigheten själv som bestämmer formen på utskriften. Den enskilde har inte någon rätt att beställa att uppgifterna skall vara uppställda på ett visst sätt eller att få uppgifter på ett maskinläsbart medium eller på etiketter, kuvert eller liknande. Offentlighetsprincipen ger den enskilde endast rätt till en utskrift på papper. För ADB-upptagningar gäller, att det inte finns någon skyldighet för myndigheten att lämna ut en kopia av upptagningen. I ett enskilt fall kan dock myndigheten som en serviceåtgärd välja att lämna ut en kopia av upptagningen. För utlämnande av kopia av personregister på ADB-medium krävs dock författningsstöd, tillstånd av datainspektionen eller de registrerades medgivande. Därutöver krävs att mottagaren har licens enligt datalagen. Den som begär att få ta del av en allmän handling måste kunna identifiera handlingen. Det krävs inte av den enskilde att han ska kunna ange diarienummer eller handlingens datum, men myndigheten är å andra sidan inte skyldig att göra några omfattande undersökningar för att få fram handlingen åt den sökande. I rättsfallet RÅ 84 2:54 behandlades en näraliggande situation. En person begärde där hos en socialförvaltning att få ta del av någon av de anonyma anmälningar om misstänkt haschmissbruk som inkommit till förvaltningen. Regeringsrätten uttalade att när sökanden inte preciserar sin framställning till att avse viss handling, utan endast angivit handlingstypen, och det finns fler handlingar av samma typ, blir den beslutande befattningshavaren eller hänvisad till att välja ut en av de ifrågakommande handmyndigheten lingarna för att med avseende på denna företa den prövning i utlämnandeoch sekretesslagen föreskriver. Vilken frågan som tryckfrihetsförordningen handling som därvid utväljs, ligger under befattningshavarens eller myndighetens fria val.

Gällande rätt 41

4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet

En begäran att få ta del av en allmän handling skall behandlas skyndsamt av myndigheten. Anledning att dröja med utlämnandet kan dock finnas. En som arbetar med handlingen tjänsteman då utlämnandet begärs, behöver inte avbryta sitt arbete och avstå handlingen, men inga onödiga dröjsmål får förekomma. Offentlighetsprincipen omfattar bara en rätt att ta del av offentliga handlingar. Ett utlämnande kan därför behöva föregås av en prövning om den begärda handlingen är hemlig enligt någon bestämmelse i sekretesslagen. Sökanden har självfallet inte heller rätt att få ut mer av en handling än vad som är offentligt. Detta blir oftast aktuellt beträffande ADB-upptagningar, där vissa delar av upptagningen kan vara sekretessbelagda medan andra är offentliga. I två fall föreligger vidare inte någon skyldighet för en myndighet att på stället tillhandahålla en allmän handling som är en ADB-upptagning. Det ena fallet är när ”betydande hinder möter. Så kan vara fallet t. ex. då en myndighets datorkapacitet inte är tillräcklig för att få fram upptagningen i läsbar form. En annan situation är att ett tillhandahållande skullemedföra avsevärda kostnader. Dessa hinder anses dock enligt för närvarande gällande rätt kunna undanröjas genom att den sökande ställer datorkraft till eller bidrar till kostnaderna. Det andra undantaget från skyldig-

förfogande

heten att tillhandahålla en ADB-upptagning på stället föreligger, om sökanden ”utan beaktansvärd olägenhet” kan ta del av upptagningen hos en ” närbelägen myndighet. Så kan till exempel vara fallet, om den myndighet dit den sökande vänt sig inte utan kostnadskrävande extrakörningar med dator kan få fram upptagningen, medan den redan finns i läsbar form hos en annan myndighet. Den omständigheten att det kan ta tid att få fram de uppgifter som utgör en allmän handling är inte skäl att avslå en begäran. Situationen behandlades i rättsfallet RÅ 82 Ab 262. Upprinnelsen var en begäran från Scientologkyrkan att hos rikspolisstyrelsen få kopia av samtliga diariet över de ärenden som direkt eller indirekt berörde kyrkan. Regeringsrätten konstaterade inledningsvis i sin dom att det diarium som berördes var ett allmänt diarium för vilket bestämmelserna i 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen gällde. Av dessa lagrum framgår bl. a. att handlingar för vilka sekretess

gäller skall registreras, om inte regeringen föreskrivit undantag från denna

skyldighet. Något sådant undantag fanns inte för diariet. För att diariet skall kunna hållas tillgängligt för allmänheten äger myndigheten av sekretesskäl utelämna eller särskilja uppgift som rör handlings avsändare, ingivare eller mottagare eller uppgift som rör handlingens innehåll. Av diariet måste emellertid alltid framgå datum, då allmän handling inkom och det diarienummer som åsatts handlingen. Regeringsrätten slog därefter fast att allmän, offentlig handling genast eller så snart som möjligt skall tillhandahållas den som önskar ta del av den. Om handlingen inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden. Denna bestämmelse är ovillkorlig. Den

42 Gällande rätt

omständigheten att en genomgång av ett diarium på grund av dess uppläggning kan komma att ta lång tid, utgör inte ett godtagbart skäl för att underlåta en sådan genomgång. Regeringsrätten fann därför att begäran skulle bifallas. Även JO har i ett uttalande (ämbetsberättelsen 1980/81 s. 357) kommit till samma resultat. Den omständigheten att arbetet med att avskilja handlingar eller uppgifter som inte får lämnas ut kan kräva en inte obetydlig arbetsinsats och ta lång tid i anspråk, kan påverka tidpunkten och sättet för tillhandahållande av handlingarna. Den får dock aldrig åberopas som stöd för att underlåta ett utlämnande. Som JO också påpekar i sitt uttalande kan ett sådant utskiljande rent av underlättas, om uppgifterna är föremål för automatisk databehandling.

4.2.4 Anonymitetsskyddet

En myndighet får inte avkräva den sökande uppgift om vem han eller hon är eller vad den efterfrågade handlingen skall användas till. Den enskilde är tillförsäkrad ett anonymitetsskydd enligt 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen. Gäller det en handling som kan åtnjuta skydd enligt någon bestämmelse i sekretesslagen har myndigheten rätt att få veta vem som vill ha handlingen och vad den skall användas till, om dessa uppgifter är nödvändiga för att myndigheten skall kunna göra den erforderliga sekretessprövningen. l sådana fall kan den sökande bara behålla sin anonymitet genom att avstå från sin begäran att få ta del av handlingen. I J0:s ämbetsberättelse (1986/87 s. 233) behandlas detta anonymitetsskydd närmare. JO uttalar där, på förekommen anledning, att tryckfrihetsförordningen ger den som vill ta del av en allmän handling rätten att vara anonym. En myndighets besökskontrollrutiner får därför inte utformas eller tillämpas så att denna rätt till anonymitet naggas i kanten eller sätts ur spel. Rätten till anonymitet skall bevakas ex officio av myndigheterna, som även på ett lämpligt sätt skall informera besökare om vad som gäller. Rätten till anonymitet kan givetvis ge myndigheterna anledning att införa särskilda av hänsyn till säkerheten betingade rutiner för omhändertagandet av besökare.

4.2.5 Övriga bestämmelser

Om en myndighet lämnar ut en handling som är föremål för sekretess, kan detta förenas med villkor som inskränker den enskildes rätt att använda den information som finns i handlingen. Sådana förbehåll kan t. ex. förhindra sökanden att publicera innehållet i handlingen eller att använda informationen för andra ändamål än forskning. Den som har fått avslag på sin begäran att ta del av allmän handling har i allmänhet rätt att få sin begäran överprövad av domstol. De närmare bestämmelserna om detta finns i sekretesslagen. Däremot finns det inte någon rätt att överklaga en myndighets beslut att lämna ut en handling. Offentlighetsprincipen omfattar enligt sin ordalydelse varje svensk med-

Gällande rätt 43

borgare. Frågan om den också gäller myndigheter emellan har i praxis besvarats nekande (regeringens beslut 1985-10-10, justitiedepartementets dnr 945/84, och 1986-02-13, dnr 880/84 och 1450/84). De två sistnämnda ärendena rörde redovisningssystemet för exekutionsväsendet med (REX) riksskatteverket hjälp av vilket och kronofogdemyndigheterna för det s. k. utsökningsregistret. Särskilda datorprogram hade därvid utarbetats för att kunna effektuera beställningar frän kommuner, och andra inkassoföretag informationsköpare av kreditupplysningsuppgifter. Regeringen gjorde den bedömningen att, oavsett i vilket syfte datorprogrammen skapats, medgav de att de efterfrågade utdragen kunde tas fram med rutinbetonade åtgärder och de skulle därför anses vara allmän handling. Detta innebar att enskilda hade rätt att ta del av dem med stöd av tryckfrihetsförordningen, vilket däremot inte kommunerna hade. Observera dock att justitiekanslern i ett av sina beslut intagit motsatt ståndpunkt (JK:s ämbetsberättelse 1985 A 22).

4.3 i

Regleringen sekretesslagen

Såsom nämndes inledningsvis finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet också i sekretesslagen. Det första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser. Därefter följer i kapitlen 2-10 de egentliga. sekretessbestämmelserna. Dessa kapitel motsvarar tryckfrihetsförordningens regler om vilka intressen som får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga. l 11-13 kapitlet regleras sekretessen hos regeringen, domstolarna och sådana myndigheter som har tillsyn över andra myndigheter eller som gör revision hos andra myndigheter. I 14 kapitlet finns bestämmelser som i viss utsträckning begränsar den sekretess som annars gäller. Det kapitel som är av intresse i det sammanhang vi har att behandla är kapitel 15, som bär rubriken ”Bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna m.m.. handlingar Sekretesslagen avslutas sedan med ett kapitel som reglerar vilka former av tystnadsplikt som tar över den s. k. meddelarfriheten.

4.3.1 Diarieföring

För att allmänhetens rätt enligt offentlighetsprincipen inte skall vara utan betydelse är det viktigt, att man kan få veta vilka handlingar som finns hos myndigheterna. En allmän handling som kommer in till en myndighet eller där skall därför alltid registreras (diarieföras) upprättas hos myndigheten enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen. Reglerna om registrering av allmänna handlingar gäller också ADB-upptagningar, dock med ett viktigt undantag i 15 kap. 13 § sekretesslagen, som avser det fallet att flera myndigheter är anslutna till ett och samma ADB-register och har tillgång till registret t. ex. genom terminaler. Om någon av myndigheterna för in en upptagning i registret är denna ofta en allmän handling och skall följaktligen registreras hos den införande Genom myndigheten. att upptagningen genom införingen i registret också blir tillgänglig hos andra anslutna myndigheter, kan

44 Gällande rätt

upptagningen enligt tryckfrihetsförordningen var att anse som en allmän handling som är inkommen också till dessa myndigheter. Rent praktiskt saknar dock dessa myndigheter möjligheter att uppfylla den skyldighet att registrera upptagningen som i så fall skulle föreligga enligt huvudregeln. Undantagsregeln i 15 kap. 13 § sekretesslagen medger därför, att endast den myndighet som tillför ADB-registret upptagningen är skyldig att registrera denna som en allmän handling. I 15 kap. 2 § sekretesslagen uppställs vissa minimikrav på de uppgifter som skall framgå beträffande handling som skall registreras enligt 1§. Sålunda skall datum då handlingen inkom eller upprättades framgå liksom diarienummer eller annan beteckning, i förekommande fall från vem handinkommit eller till vem den expedierats. Vissa undantag finns av lingen sekretesskäl från denna regel. Detta gäller givetvis även handlingar som är upptagningar för automatisk databehandling. I 15 kap. 4§ sekretesslagen åläggs myndigheterna en upplysningsplikt gentemot allmänheten. På begäran skall myndigheten lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Denna skyldighet gäl- . ler utöver skyldigheten att lämna ut själva handlingen. Skyldigheten gäller självfallet inte sekretessbelagda uppgifter och inte heller om hänsyn till arbetets behöriga gång hindrar att uppgifterna lämnas ut. Denna bestämmelse kompletteras av en regel i 15 kap. 12§ sekretesslagen som särskilt avser ADB-upptagningar. Myndigheterna åläggs där, att hjälpa

enskilda med de särskilda upplysningar som behövs för att de skall kunna ta

del av sådana ADB-upptagningar som är allmänna handlingar. Samma undantag för arbetets behöriga gång görs här. Den särskilda upplysningsplikten innebär att myndigheten skall lämna upplysningar om hur man rent praktiskt skall gå tillväga för att ta del av ADB-upptagningar. Myndigheten skall t. ex. inom rimliga gränser ge instruktioner om hur en s. k. presentationsterminal används, om en sådan finns hos myndigheten. Informationen kan vara muntlig eller skriftlig.

4.3.2 Offentlighetsstrukturen

De myndigheter som använder automatisk databehandling i sin verksamhet åläggs enligt 15 kap. 9 § sekretesslagen att ordna denna verksamhet med beaktande av offentlighetsprincipens krav. En övergång från pappershantering till databehandling får inte innebära, att allmänhetens insyn omöjliggörs eller försämras. Bestämmelsen torde ha störst betydelse, då nya ADB-system skall inrättas, men den gäller även i fråga om ändringar i redan existerande system. När en myndighet planerar att införa automatisk databehandling i sin verksamhet, är det oftast frågor av teknisk, ekonomisk och administrativ natur som dominerar vid utformningen av systemen. Genom denna bestämmelse åläggs myndigheterna också att ta hänsyn till offentlighetsprincipen. Vad myndigheterna särskilt skall beakta i detta sammanhang är arten av de uppgifter de avser att registrera, vilket intresse allmänheten

_ Gällande rätt 45

kan tänkas ha av att ta del av dem, tillämpliga Sekretessregler och kostnader m.m. Det som myndigheterna bl. a. måste beakta är, att de i sin ADBanvändning skall ha möjlighet att lämna ut allmänna handlingar på de sätt och med den snabbhet som tryckfrihetsförordningen föreskriver. En alltmer vedertagen term för detta är, att myndigheterna skall se till att deras datasystem har en god offentlighetsstruktur. Vidare kan det finnas skäl att överväga om det är möjligt att skilja mellan ADB-upptagningar av olika status från offentlighetssynpunkt, så att upptagningar som är att anse som allmänna handlingar hålls skilda från sådana som inte är att anse som allmänna handlingar och så att man håller isär sekretessbelagda uppgifter från offentliga sådana. Tidigare har begreppet presentationsterminal använts. Med presentationsterminal avses en terminal som medger användaren att ta del av den information i form av allmänna och inte sekretessbelagda handlingar som finns lagrad på ADB-medium, men däremot inte gör det möjligt för användaren att ändra eller utplåna upptagningen ifråga. En presentationsterminal kan göra det möjligt för allmänheten att ta del av en myndighets ADB-upptagningar utan att behöva anlita Det myndighetens personal. föreligger inte någon skyldighet för en myndighet att tillhandahålla presentationsterminaler, men om myndigheten själv använder sig av ett ADBsystem som ger myndigheten möjlighet att få uppgifter direkt från systemet genom egna datorterminaler, skall myndigheten överväga behovet av presentationsterminaler.

4.3.3 Allmänhetens rätt att använda terminal

Tryckfrihetsförordningen ger alltså inte enskilda någon rätt att själva fritt få använda en myndighets terminaler. Allmänhetens rätt begränsar sig till att få ta del av upptagningar som myndigheten tillhandahåller genom att läsa dem på bildskärm eller att få en utskrift. Sekretesslagen däremot innehåller vissa regler om terminaler (15 kap. 10 §). Om en enskild begär att med hjälp av en terminal hos en myndighet få ta del av en ADB-upptagning är myndigheten i princip skyldig att låta honom göra detta. Några viktiga förutsättningar - förutom att det är fråga om allmänna handlingar - måste dock vara uppfyllda. En enskilds användning får inte medföra att sekretessbelagda handlingar eller uppgifter görs tillgängliga genom terminalen. Vidare får det inte finnas någon risk för att den enskilde förvanskar eller förstör ADB-upptagningarna. Slutligen gäller även här, att det inte finns något hinder med hänsyn till arbetets behöriga gång”. Den som har fått avslag på sin begäran att själv få använda en terminal kan överklaga beslutet på samma sätt som om han fått avslag på en begäran enligt tryckfrihetsförordningen att få ta del av en allmän handling hos myndigheten. Rent praktiskt innebär denna regel för den enskilde att hans begäran om att få använda en terminal skall prövas och tillmötesgås genast, om prövtill hans förmån. ningen utfallit positivt Den enskilde måste dock acceptera

46 Gällande rätt

att myndigheten kan behöva tid för att pröva om en ADB-upptagning skall anses som en allmän eller om någon sekretessbestämmelse är handling tillämplig. Den enskilde kan också behöva vänta för att andra enskilda eller myndighetens personal använder tillgängliga terminaler. Vipersoner dare kan den enskilde, om han redan fått tillgång till en terminal, få finna sig i att lämna den, om myndigheten behöver den för någon brådskande angelägenhet. I ett uttalande har JO (ämbetsberättelsen 1986/87 s. 233) för sin del inte funnit några hinder mot att begränsa allmänhetens användning av terminal till exempelvis viss del av dagen. Han fann däremot en regel som begränsade det antal uppgifter som fick tas fram som mindre lämplig. har i ett flertal mål behandlat rätten att själv söka vid en Regeringsrätten myndighets terminal (RÅ 80 2:42, RÅ 81 Ab 35, RÅ 80 Bb 241 och RÅ 80 Bb 278). Regeringsrätten har därvid jämfört sökande i en databas med sökande i ett arkiv och konstaterat att offentlighetsprincipen inte innebär någon rätt för utomstående att själv fritt eftersöka icke närmare preciserade handlingar och ta ut dem ur arkivet. Principen bygger i stället på att efterfrågade handlingar skall tillhandahållas av vederbörande tjänsteman

som före utlämnandet skall undersöka, om någon handling inte får lämnas

ut enligt sekretessbestämmelserna. Detsamma gäller den som önskar få del av datalagrade uppgifter.

Terminalanslutning

I ett flertal sammanhang har rätten att ansluta en terminal till en myndighets ADB-system behandlats. Framställningarna har i samtliga de fall, då en utomstående begärt detta, lämnats utan bifall. I ett fall avslog regeringen en Riksradio AB om att få ansluta en terminal till begäran ,från Sveriges konsumentverkets databaserade ärenderegister (finansdepartementet beslut 1987-04-09). Som skäl angavs att konsumentverket inte utan att åsidosätta datainspektionens tillstånd, kunde bifalla radiobolagets ansökan. JO avslog en begäran från tidningen Arbetet att få ansluta externa datorterminaler till .lOzs datoriserade diarium (beslut 1986-08-28). Arbetet åbeoffentlighetsprincipen till stöd för sin begäran. JO fann att tryckropade frihetsförordningens bestämmelser i och för sig inte lade hinder i vägen för en anslutning. Ansökan avslogs i stället med den motiveringen, att det inte var uteslutet att med en extern terminalanslutning använda diariet/personsätt. Anmälare, myndigheter och anmälda registret på ett ”tillståndsvidrigt fick JO finna sig i att uppgifterna i diariet tillhandahölls tjänstemän enligt t. ex. via en presentationsterrninal, men inte i att uppgifterna med hjälp av ADB-tekniken manipulerades” genom att uppgifterna användes för andra ändamål än dem som registreringstillståndet avsåg. Risk för otillbörliga intrång i den personliga integriteten kunde inte uteslutas, om en utomstående sätt fick möjlighet att bearbeta olika sökalternativ och på detta ställa samman uppgifterna i andra syften än de ursprungligen registrerats för.

Gällande rätt 47

I andra fall har terminalanslutning tillåtits. Regeringen tillät i ett beslut (beslut 1987-02-12, justitiedepartementet dnr_735/86) trafiksäkerhetsverket att via terminal lämna ut uppgifter ur bilregistret till kronofogdemyndigheterna, som behövde uppgifterna i sin exekutiva verksamhet. l beslutsmotiveringen sades att det från integritetssynpunkt var av allmänt intresse, att myndigheternas tillgång till information om enskilda medborgare begränsades till vad som var nödvändigt för att myndigheterna skulle kunna utföra sina uppgifter. Eftersom informationen i detta ärende var av denna karaktär och det saknades risk för otillbörligt integritetsintrång, kunde anslutningen tillåtas. - I ett beslut från regeringen (beslut 1985-10-10, justitiedepartementet dnr 945/84) tilläts terminalanslutning till Iantmäteriverkets I ortsprisregister. beslutet omnämndes särskilt att offentlighetsprincipen inte var tillämplig på de största kunderna, stat och kommun. I ett annat fall har regeringen uppställt villkor för att terminalanslutning skulle få ske (beslut 1985-10-10, justitiedepartementet dnr 1414/84 och 1134/85). Trafiksäkerhetsverket anmälde där att man avsåg att träffa avtal med Svenska Telebild AB om att information ur bilregistret skulle lämnas ut genom Telebilds teledatatjänst till abonnenter hos Telebild. I beslutet konstaterades att frågan var om förfaringssättet med hänsyn till trafiksäkerhetsverkets borde förutsätta, registeransvar att endast den som slutit skriftligt avtal med verket skulle få del av uppgifterna. Regeringen tillät avtalet med föreskrift att trafiksäkerhetsveket skulle underrättas om vem som hade abonnemang hos Telebild och under att innehållet i detta förutsättning abonnemangsavtal kunde godtas av verket.

Registerbeskrivningar

Enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen skall varje myndighet som för ADBregister ha en beskrivning över sina register. Denna beskrivning skall vara tillgänglig för allmänheten. Sekretesskäl får inte hindra detta. Hemliga uppgifter får därför inte tas med i en sådan beskrivning. I normalfallet skall beskrivningen innehålla följande uppgifter: 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till (alltså vilka uppgifter som kan anses förvarade hos myndigheten), 4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring i läsbar form (och alltså att anse som allmän handling),

5. vilka terminaler eller andra tekniska som enskilda

hjälpmedel själva kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tilllämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADBregistret och dess användning i myndighetens verksamhet. Undantag från skyldigheten att upprätta en beskrivning finns för register,

48 Gällande rätt

och om som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten, en beskrivning uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse från offentlig- Så kan t. ex. vara fallet, om registret till övervägande del hetssynpunkt. omfattar uppgifter som allmänheten inte har rätt att ta del av.

4.4 i datalagen Regleringen

som tillkom i Datalagen 1973 har till syfte att motverka otillbörligt intrång personlig integritet. Lagen förutsätter att registrering av personuppgifter skall få förekomma och anger vilka regler som då gäller. Registrering av i ett personregister kräver licens från datainspektionen och personuppgifter i vissa fall därutöver ett tillstånd. definitioner av de begrepp lag- I inledningsstadgandet upptar datalagen texten innehåller. Där förklaras således vad som menas bl. a. med personregister och registeransvarig. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den uppgiften avser. Begreppet personregister innebär alltså, att uppgift om en eller flera identifierbara personer registreras med hjälp av dator. Det går dock inte alltid att med enbart denna definition dra en klar gräns mellan personregister och andra register. För varje register skall finnas en registeransvarig. Därmed avses den för vars verksamhet personregistret förs, om han förfogar över registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransvariga. Med att förfoga över ett register avses, att man har befogenhet att överföra registrets innehåll till läsbar form. Man måste också kunna påverka innehållet i registret genom att tillföra eller ändra de uppgifter som ingår i registret. Varje registeransvarig skall enligt 2 § ha en licens utfärdad av datainspektionen. särskilda risker för otill- För vissa register, som bedöms innebära i enskilds personliga integritet, krävs utöver licens även ett börligt intrång särskilt tillstånd från datainspektionen. Detta gäller bl. a. register som skall innehålla känsliga uppgifter, t. ex. uppgifter om sjukdomar, brott och straff, sexualitet, ras, politisk eller religiös uppfattning eller register som skall innehålla värderingar och omdömen. Tillståndsplikt gäller även för register som skall omfatta personer som saknar naturlig anknytning till den registert. ex. genom anställning, medlemsskap eller kundförhållande. ansvarige, Utan datainspektionens tillstånd får register inte heller samköras, om inte sådan samkörning regleras i lag, förordning eller grundar sig på de registrerades medgivande. Från bestämmelserna om licens och tillstånd finns i 2 och 2 a §§ vissa undantag. Personregister som enskild person använder uteslutande för personligt bruk är undantagna. Från tillståndskravet har undantagits bl. a. efter beslut av riksdagen eller regeringen, liksom register som har inrättats och inom samt vissa register inom hälso- och sjukvården socialtjänsten

sådana personregister som arkivmyndighet tagit emot för förvaring.

Gällande rätt 49

Av 5 och 6 §§ följer att datainspektionen alltid skall ge en föreskrift om ändamålet med ett register, när tillstånd meddelas, och om det därutöver behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet även meddela föreskrifter för registret. Sådana föreskrifter kan t. ex. avse tillgång till och utlämnande av personuppgifter i registret, vilka bearbetningar som får göras samt bevarande och gallring av personuppgifter. När det gäller föreskrifter om utlämnande av personuppgift får dessa dock inte enligt 6 § tredje stycket påverka rätten enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna hos myndigheterna. Däremot handlingar kan datainspektionen ge sådana föreskrifter som begränsar en myndighets berättsliga fogenhet att till läsbar form överföra en ADB-upptagning som ingår i ett personregister. En sådan föreskrift påverkar då också allmänhetens rätt att ta del av upptagningen hos myndigheten. Personregister skall inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet uppkommer. I 7 § förklaras närmare vad som skall iakttas för att nå upp till vad som brukar kallas god registersed. Den registeransvarige är också skyldig att förteckna de personregister han år ansvarig för (7 a §). Förteckningen skall vara aktuell och hållas tillgänglig för datainspektionen. I datalagen finns också särskilda bestämmelser om ADB-användningen som är avsedda att garantera, att personuppgifter i personregister är riktiga och fullständiga. Dessa bestämmelser, som återfinns i 8 och 9 §§, behandlar bl. a. rättelse av oriktiga och missvisande uppgifter. En central bestämmelse är datalagens 10 §. Den ger den enskilde en rätt till insyn i personregister. Där stadgas att den registeransvarige på skriftlig begäran av den enskilde skall underrätta denne om innehållet i registret, såvitt det gäller honom eller henne. Ett sådant utdrag, s. k.10 §-utdrag, har den enskilde rätt att kostnadsfritt få en gång per år. Innan den registeransvarige lämnar ut personuppgifter ur ett personregister till annan, åligger det den registeransvarige enligt 11 § att undersöka, om det finns anledning anta att uppgifterna skall användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. I så fall får ett utlämnande inte ske. Som exempel kan nämnas utlämnande till någon som saknar licens eller i förekommande fall tillstånd. l 14 § finns en bestämmelse om dokumentationsskyldighet. Stadgandet avser att möjliggöra att i efterhand fastställa vilka uppgifter i en ADBupptagning som har legat till grund för avgörandet av ett mål eller ärende hos en myndighet. Sådan ADB-upptagning skall tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form. Undantag gäller endast, om det finns särskilda skäl till det. Denna skyldighet gäller ADB-upptagningar över huvud taget, alltså inte enbart personregister. Datainspektionen utövar enligt 15-18 §§ tillsyn över att automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i registrerads personliga integriet. I denna tillsyn innefattas rätt att få tillträde till de lokaler som har samband med ADB-verksamheten, att få tillgång till den dokumentation som rör databehandlingen och att föranstalta om egna körningar av person-

50 Gällande rätt

register. Det åligger därvid den registeransvarige att lämna de uppgifter som begärs. I 20-25 §§ finns bestämmelser om straff och skadestånd m.m. Datalagen avslutas därefter med bestämmelser om det statliga person- och adressregistret (SPAR).

4.5 Annan av för

reglering betydelse offentlighetsprincipen

Den mest betydelsefulla regleringen när det gäller offentlighetsprincipen och dess praktiska tillämpning finns givetvis i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen, men även andra författningar kan vara av betydelse för att garantera att allmänhetens insynsrätt inte undergrävs. Den skyldighet som myndigheterna har att diarieföra handlingar och som vi berört tidigare i detta avsnitt (se 4.3.1) är givetvis en viktig beståndsdel. Likaså är det av stor vikt att den information som en myndighet på ett eller annat sätt tillägnar sig, dokumenteras i vad som kan betecknas som en allmän handling, liksom att det i efterhand går att fastställa vilken information en myndighet använt sig av i sin verksamhet, t. ex. ur en ADB-upptagning. Vidare har reglerna om arkivering och gallring betydelse för offentlighetsinsynens omfattning. Genom att avhända sig allmänna handlingar (gallring) eller genom att inte hålla dem i sådan ordning att handlingarna är tillgängliga, skulle annars myndigheterna godtyckligt kunna begränsa allmänhetens möjligheter att ta del av dessa. Slutligen har också frågan om huruvida allmänna handlingar kan vara föremål för upphovsrätt betydelse i detta sammanhang.

4.5.1 Offentlighetsprincipen och

dokumentationsskyldigheten

Sedan länge har en skyldighet att dokumentera den information en myndighet tillägnar sig ansetts föreligga, även om regler om detta saknats. Detta är av stor betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning. Om inte det sakliga material, som en myndighet har som underlag i sin verksamhet och grundar sina avgöranden på, finns tillgängligt, försvåras insyn och kontroll i avsevärd utsträckning. I förvaltningslagen (1986:223) finns därför också numera i 15 § en regel om dokumentationsplikt, inte minst föranledd av det ökande inslaget av muntlighet i förvaltningen. Bestämmelsen innebär att uppgifter, som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende, skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I och med att så sker, kan dessa uppgifter bli allmän handling och föremål för offentlighetsinsyn. Särskilda

Gällande rätt 51

bestämmelser om dokumentation finns också för speciella verksamhetsgrenar. Ett exempel härpå utgör socialtjänstlagen (1980:620, 51 §). Ett betydelsefullt stadgande i detta sammanhang är också 14 § datalagen. Där föreskrivs att om en myndighet för handläggning av mål eller ärende använder sig av upptagning för automatisk databehandling, skall upptagtillföras ningen handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om ej särskilda skäl föranleder annat. Denna regel är av stor betydelse både för enskilda parter och för offentlighetsinsynen.

4.5.2 och

Offentlighetsprincipen gallringen av allmänna

handlingar

I vårt tredje delbetänkande har vi ingående behandlat förhållandet mellan offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna Ju

handlingar (Ds

1987:8). Vi konstaterade där att det krävs att myndigheterna bevarar sina allmänna handlingar, om offentlighetsprincipens syften skall kunna uppfyllas. Eftersom det inte går att ta del av handlingar som inte längre finns kvar, kan gallring rent faktiskt sägas vara en begränsning av offentlighetsinsynen. Å andra sidan kan gallring av allmänna handlingar inte heller helt underlåtas. Allt material har inte sådan betydelse att det kan anses motiverat att bevara det. Därtill kommer kostnadsaspekter. Frågan om offentlighetsinsynen och gallringen mäste i stället lösas genom en awägning, så att allmänna handlingar bevaras i tillräckligt stor omfattning under tillräckligt lång tid för att tillgodose offentlighetsintressena. Garantier måste också finnas för att bevarade handlingar vårdas, förvaras och förtecknas av myndigheterna på ett sådant sätt att de kan fylla sin funktion. I saknas för närvarande

tryckfrihetsförordningen bestämmelser om gall-

Sådana bestämmelser ring och arkiwård. finns i stället för statliga myndigheter i allmänna arkivstadgan (1961:590) och i riksarkivets tillämpningscirkulär (1979:679) till denna samt i förordningen (1953:716) angående utgallring hos vissa statsmyndigheter, i kungörelsen (1974:648) om utgallring ur upptagning för automatisk databehandling samt slutligen i skriv- : materielkungörelsen (1964:504). För kommuner och landsting gäller den ordning för arkiwården som följer av kommunallagen Be- (1977:179). träffande det närmare innehållet i regleringen hänvisas till vårt tredje delbetänkande (s. 51-55) och till arkivutredningens betänkande (SOU 1988:11 s. 43-49).

Arkivutredningen har i sitt betänkande (SOU 1988:11) ”Öppenhet och

minne” lagt fram förslag till en helt ny arkivlag. Regleringen är avsedd att gälla för både den statliga och kommunala arkiwerksamheten och skall ersätta de nu gällande något splittrade reglerna. I anslutning till detta förslag lade vi fram ett förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen. Ändringsförslaget är avsett att förankra frågan om gallring av allmänna handlingar i grundlag och innebär endast att sådana handlingar får gallras som är

52 Gällande rätt

av ringa betydelse från offentlighetssynpunkt och om gallringen sker med stöd av bestämmelse i lag, dvs. arkivlagen. Vårt förslag har hittills inte lett till lagstiftning.

4.5.3 Allmänna handlingar och upphovsrätt

I grundlagen (2 kap. 19 § regeringsformen) tillförsäkras författare, konstnärer och fotografer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. I tryckfrihetsförordningen (1 kap. 1 § andra stycket) tas vidare in en erinran om att om denna rätt gäller vad som i lag är stadgat. De lagar som hänvisas till i båda fallen är lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och lagen (1960:730) om rätt till fotografisk bild. Mellan detta regelsystem och offentlighetsprincipens rätt för envar att ta del av allmänna handlingar skulle i princip konflikter kunna uppkomma. Sedan länge har dock lagstiftningen byggt på den tanken att allmänna handlingar, som är upprättade hos en myndighet, inte skall omfattas av upphovsrätt. Utvecklingen har emellertid lett fram till ett ökat behov av upphovsrättsligt skydd för vissa slag av handlingar, särskilt sådana handlingar som en myndighet framställt under förutsättningar som ligger nära privat företagsamhet. I upphovsrättslagen har man försökt göra åtskillnad mellan dessa två typer av handlingar. I 9 § första stycket stadgas således att författningar, beslut av myndighet, av svensk myndighet avgivna yttranden samt officiella översättningar av sådana texter inte omfattas av upphovsrätt. Till denna kategori hör de flesta handlingar hos en myndighet. Över dessa

står det den enskilde fritt att förfoga. (Observera dock inskränkningen i

paragrafens andra stycke enligt vilken upphovsrätt får göras gällande till kartor, alster av bildkonst, musikaliskt verk och diktverk i den mån sådant verk ingår i allmän handling som inte omfattas av upphovsrätt.) Om andra hos myndighet upprättade handlingar finns bestämmelser i 24 § upphovsrättslagen. Sådana handlingar får återgivas utan upphovsmannens samtycke, men denne har kvar sin ideella rätt till verket. Från denna huvudregel har dock undantagits officiell karta, teknisk förebild, verk som framställts för undervisning eller utgör resultat av vetenskaplig forskning, alster av bildkonst, musikaliskt verk, diktverk eller verk, varav exemplar i samband med affärsverksamhet genom myndighets försorg tillhandahålles allmänheten. Sådana handlingar får inte återges utan upphovsmannens samtycke. När det gäller handlingar som inkommit till en myndighet är huvudregeln att dessa omfattas av upphovsrätt. Även från denna regel finns undantag, nämligen för vad som muntligen eller skriftligen anförs inför en myndighet eller i statlig eller kommunal representation eller vid offentlig överläggning om allmänna angelägenheter. Sådana yttranden eller handlingar omfattas inte av upphovsrätt, dock att utlåtanden, såsom bevis åberopade skrifter och dylikt endast får återgivas i samband med redogörelse för mål eller ärende vari de förekommer och i den omfattning som är betingad av

Gällande rätt 53

ändamålet med redogörelsen. Upphovsmannen har också alltid ensamrätt att utge en samling av sina anföranden. Även om upphovsrätt föreligger, är det tillåtet att framställa enstaka exemplar för enskilt bruk av offentliggjort verk. Såsom tidigare redogjorts för kan även datorprogram vara att anse som allmän handling. I rättspraxis har datorprogram ansetts omfattas av regleringen i upphovsrättslagen (hovrättens för Västra Sverige dom 1987-11-19, DB 159). För att undanröja varje tveksamhet i detta hänseende har ett förslag lagts fram att datorprogram uttryckligen skall omnämnas i 1 § upphovsrättslagen bland de litterära verk som omfattas av lagen (SOU 1985:51, Upphovsrätt och datorteknik). I förslaget undantas också datorprogram från rätten att framställa exemplar för enskilt bruk. Detta förslag bereds för närvarande i regeringskansliet. Framställningen har alltså visat att allmänna handlingar kan vara föremål för upphovsrätt. Detta förhållande får dock enligt 24 a § i upphovsrättslagen inte medföra någon inskränkning av den rätt offentlighetsprincipen ger. Allmänna handlingar skall alltid utan hinder av upphovsrätt tillhandahållas i den ordning 2 kap. tryckfrihetsförordningen stadgar, dvs. på stället eller i form av avskrift eller kopia. I fråga om ADB-upptagning föreligger dock inte skyldighet, att lämna ut handlingen i annan form än utskrift. I JO:s ämbetsberättelse 1986/87 (s. 211) finns ett exempel på en allmän handling som ansetts kunna åtnjuta upphovsrätt. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd ger ut en referatsamling av nämndens beslut. Referatsamlingen innehåller bearbetningar av besluten. Mot bakgrund av vad som upplysts om försäljningen och finansieringen av referatsamlingen, gjorde JO den bedömningen, att den omfattades av upphovsrätt. JO påpekade dock samtidigt att det därmed inte förelåg någon inskränkning i nämndens skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen att på begäran lämna ut avskrift eller kopia. I detta sammanhang kan erinras om det uttalande av JO, som tidigare redogjorts för (ämbetsberättelsen 1983/84 s. 225). JO sade där att en myndighet inte genom avtal kan inskränka medborgarnas rättigheter enligt offentlighetsprincipen och att sådana avtal saknar rättsverkan i detta hänseende.

gt

5 Allmänna

överväganden

Bakgrund

Offentlighetsprincipen i den del som brukar kallas handlingsoffentligheten kommer till uttryck i 2 kap. tryckfrihetsförordningen som handlar om allmänna handlingars offentlighet. I 1 § tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt får begränsas endast om det är påkallat till skydd av vissa särskilt uppräknade ändamål. Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och i våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. De funktioner den fyller är viktiga och dess betydelse har ökat snarare än minskat med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt. Detsamma kommer med stor sannolikhet att gälla även framöver. Detta innebär att principen om allmänna handlingars offentlighet måste kunna fungera också i framtiden, både i ett kortare och ett längre perspektiv. Det kan inte tillåtas att handlingsoffentligheten urholkas genom samhällsutvecklingen. Av denna anledning kan det vara av intresse att försöka få en överblick över vad utvecklingen av informationssamhället och informationsteknologin har medfört och vad den kan leda till.

Det är viktigt inte minst för att försöka skapa sig en föreställning om den

miljö, där offentlighetsprincipen skall tillämpas och fungera i framtiden. Informationsteknologin har haft omfattande effekter på samhället och därmed även på offentlighetsprincipen. I begreppet informationsteknologi innefattar vi främst datorer, datorprogram, datasamlingar i datorminnen, telekommunikationer och automatiska tillverkningsförfaranden. Utvecklingen har medfört genomgripande förändringar i samhället och inverkat på dess organisationsformer, verksamhetsformer, arbetsförhållanden, maktförhållanden, informationstillgång, beslutsfattande, kommunikationsformer osv. Ibland är effekterna förutsedda och eftersträvade. Ibland är de överraskande och kanske t.o.m. oönskade. Under 1940-talet och början av 1950-talet användes datorer huvudsakligen som matematikmaskiner. Nästa användningsområde blev den administrativa databehandlingen. Omfattande matades in i och ut datamängder ur datorn medan själva bearbetningen av uppgifterna var av förhållandevis enkelt slag. Efter hand som de tekniska förbättrades, kunde hjälpmedlen databehandlingen ske snabbare och alltmer flexibelt. Stora mängder av data kunde lagras samtidigt som möjligheterna att snabbt söka fram information

56 Allmänna överväganden

om någon viss detalj blev bättre och bättre. Metoderna att styra och organisera datorernas arbete blev smidigare och effektivare. Användningen av datorer växte följaktligen i omfattning liksom strävandena att datorisera hela verksamheter eller verksamhetssektorer. Möjligheterna att överföra data över telenätet växte snabbt i betydelse och inom vissa områden blev den elektroniska hanteringen på kort tid oundgänglig. Ett exempel på detta är bankväsendet, där man länge talat om det kontantlösa samhället. I dag har kombinationen av datorer och telekommunikationer skapat datornät med nära nog obegränsade möjligheter och användningsområden. Persondatorer kan kopplas till nät via telefonjacket och ge tillgång till informationstjänster av många slag. Datornäten kan fungera både som ett nytt massmedium och som ett informations- och kommunikationsmedium för en sluten krets. Genom allt tätare inbördes datautväxling och beroenden kan gränserna mellan den privata informationshanteringen och myndigheternas informationshantering komma att suddas ut alltmer. Datomäten är inte heller nationellt begränsade i samma utsträckning som tidigare. Den internationella datatrafiken har sagts tillhöra ett av dagens mest expansiva områden. Det har talats om att framtidens samhälle eller kanske rent utav vår egen tids kan betecknas som informationssamhället. Man har då tänkt på att information svarar för en allt större del av samhällets produkter och tjänster och att allt fler människor arbetar inom informationssektorn. Allt större intresse ägnas åt att behandla information som en resurs vid sidan av kapital, råvaror och energi. Det kanske mest karaktäristiska hos informationssamhället finns att söka hos informationsteknologin. Datatekniken kan ses som ett revolutionerande hjälpmedel på samma sätt som tryckerikonsten, men tusenfalt kraftfullare och av en vida mer svårgripbar och flexibel art. Båda har dock en inbyggd motsättning mellan en utveckling på gott eller ont, som gör den till mer än en teknisk angelägenhet. Informationsteknologin har blivit en samhällsfråga och därmed i hög grad en politisk angelägenhet. Vi återkommer till detta längre fram i överväganden.

våra

Det är svårt att sia om framtiden på ett område som i så stor utsträckning som informationsteknologin befinner sig i kontinuerlig utveckling. Blickar man bara något decennium tillbaka, finns det gott om exempel på förutsägelser och användningsprognoser som redan i dag är passerade och till och med med god marginal föråldrade. Trots medvetenheten om detta har vi tyckt det vara nödvändigt med en kort redovisning av de utvecklingsprognoser vi ser och som har legat till grund för våra ställningstaganden. På den tekniska sidan har utvecklingen hitintills gått mot allt mindre datorer med allt större kapacitet. Ingenting tyder på annat än att denna utveckling kommer att fortsätta. Ljusdatorer där transistorernas funktioner övertagits av transfasorer kan i framtiden möjliggöra en enorm höjning av hastigheten vid databehandling och helt nya former av databehandling. Prisutvecklingen på datorutrustningen kommer säkerligen också att bidra till att datorer i framtiden blir ett vanligt och naturligt arbetsredskap i alltfler och alltmer skilda miljöer. Programmeringen av datorer tenderar att

Allmänna överväganden 57

bli allt enklare att utöva för andra än experter. Expertsystem som hjälper till vid både problemdefinition och problemlösning utvecklas som en gren av forskningsområdet artificiell intelligens (AI). Även beträffande metoderna för informationssökning med datorer ger utvecklingen stöd för att förändringar är att vänta. Inom den offentliga sektorn kommer datorer i allt större utsträckning till användning i det dagliga arbetet. Alltfler offentliganställda kommer i kontakt med datorer genom att myndigheternas verksamhet eller vissa delar av den datoriseras och genom att man använder sig av ord- och textbehandling, databaser och elektronisk post. Detta innebär också att alltfler enskilda som vänder sig till en myndighet kommer i kontakt med datorer och databehandling. Stöd för detta påstående kan hämtas bl. a. ur Statskontorets rapport 1988:2 om Användningen av ADB i statsförvaltningen. Mot denna bakgrund har vi funnit att en fråga är särskilt viktig i detta sammanhang. Den avser betydelsen av att ha en lagstiftning som inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Framför allt gäller detta regleringen i tryckfrihetsförordningen och andra författningar på högre nivå. Som påpekats tidigare och som också understryks ytterligare i IRI-rapporten är de stora och övergripande frågorna i offentlighetslagstiftningen också av rättspolitisk karaktär snarare än av teknisk natur. Av stor betydelse är följaktligen att offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor utsträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel. Detta är en viktig utgångspunkt såväl i våra direktiv som i vårt arbete.

5.2 Offentlighetsprincipens syften

Den klassiska beskrivningen av offentlighetsprincipens syften är att den skall garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Det är dessa möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet som avses, när det i våra direktiv talas om offentlighetsprincipens egentliga syften. Utöver detta har dock offentlighetsprincipens syften kommit att utvidgas til] att också tillförsäkra medborgarna tillgång till myndigheternas rikhaltiga information i de mest skilda angelägenheter. För att belysa offentlighetsprincipens innebörd i dag skall i det följande några motivuttalanden anföras. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén uttalade i ett betänkande (SOU 1975:22 s. 87) att motiven för offentlighetsprincipen kunde anges på följande sätt: Genom att myndigheternas åtgärder är föremål för allmän insyn får allmänheten möjligheter att kontrollera myndigheternas handläggningsrutiner, ambition och effektivitet. Felaktigt eller olämpligt handlande kan bli föremål för kritik, som i gynnsamma fall leder till rättelse eller försvårar ett upprepande. Ovederhäftig och illa underbyggd kritik mot korrekt arbetande myndigheter får svårare att vinna tilltro hos en all-

_ 58 Allmänna överväganden

mänhet, som genom offentligheten själv har möjlighet att kontrollera sanningshalten i gjorda påståenden. lnsynen förbättrar också informationsläget överhuvudtaget, och den för en demokrati vitala debatten om samhällets organisation, uppgifter och tillstånd kan föras med ett tillförlitligare underlag än om myndigheternas material inte stod till förfogande.

Synsättet att medborgarna skulle tillförsäkras tillgång till myndigheternas information genom offentlighetsprincipen kom till uttryck också i den efterföljande propositionen. Föredragande statsrådet uttalade där (prop. 1975/76:160 s. 69 ff) att tillgången till objektiv information om förhållandena inom stat och kommun är av betydelse för en levande demokrati. Det sägs vidare där att eftersom de offentliga organens verksamhet är något som angår alla medborgare är det ofrånkomligt att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. En diskussion av offentlighetsprincipens funktion och villkor i en modern demokrati är värdefull för att den kan bidra till bättre hållpunkter och klarare linjer för den nödvändiga avvägningen mellan offentlighet och sekretess. Det föredragande statsrådet fortsätter (s. 70):

Under senare år har de lagstiftande organen vid flera tillfällen tagit fasta på det förhållandet att myndigheter och andra företrädare för samhället med verkan för enskilda ensidigt bestämmer om förmåner, rättigheter, skyldigheter och ingrepp. Termen myndighetsutövning har blivit vedertagen som beteckning på denna del av samhällsorganens handlande. Att myndighetsutövningen i alla dess former sker korrekt och omdömesgillt är ett första rangens intresse både för samhället och de berörda medborgarna. en Handlingsoffentligheten fyller härvidlag viktig kontrollfunktion. Genom den kan begångna fel uppdagas och kanske rättas till. Viktigast är kanske att vetskapen om en offentlig granskning sporrar myndigheterna till noggrannhet och eftertanke i handläggningen. En annan sida av saken är att grundlösa rykten och påståenden om maktmissbruk har svårare att vinna fotfäste hos en allmänhet som har långtgående insyn i myndigheternas beslutsunderlag. Också för den del av den offentliga förvaltningen som inte innebär myndighetsutövning i nyss angiven mening spelar offentlighetsprincipen en vikig roll. Den medger insyn bl. a. i planering, handläggningsrutiner och ekonomiadministration och tjänar som en drivfjäder till effektivitet, sparsamhet och obyråkratisk handläggning. Handlingsoffentlighetens betydelse för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen förstärks genom det i vårt land rådande systemet med fristående myndigheter som i vid omfattning handlägger ärenden självständigt och på eget ansvar. I ett sådant system kan man nämligen i regel inte nöja sig med muntliga besked och yttranden. I stället blir det i stor utsträckning nödvändigt att skriftligen dokumentera beslut, yttranden och direktiv, även när dessa inte riktar sig till någon utanför kretsen av myndigheter. Härigenom skapas underlag för offentlig insyn och kontroll. I ett samhälle som vårt där den politiska makten bygger på mandat från folket är det givetvis nödvändigt att allmänheten kan få en sådan inblick i de offentliga angelägenheterna att underlag skapas för dis-

sou 1988:64 Allmänna överväganden 59

kussion och beslut om lagstiftning eller andra åtgärder som påverkar utvecklingen. Tillgången till allmänna handlingar medger en objektiv information om förhållanden inom stat och kommuner. Offentlighetsprincipens betydelse för en levande demokrati sträcker sig emellertid längre än till att kasta ljus över tillståndet inom den offentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter. Tillgången till denna information är i hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgarnas och organisationernas ställningstaganden i skilda samhällsfrågor. - Rätten att ta del av allmänna handlingar är således en del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och därmed en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. De allmänna handlingarnas betydelse som informationskälla ökar otvivelaktigt allteftersom stat och kommun i växande omfattning påtar sig ansvaret för skilda uppgifter i samhällsgemenskapens intresse.

Datalagstiftningskommittén har i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och ADB (SOU 1980:31) också behandlat frågan om offentlighetsprincipens syften. Kommittén konstaterade inledningsvis (s. 23 f) att målet för handlingsoffentligheten kan beskrivas på många olika sätt, men grunddragen är alltid desamma; handlingsoffentligheten syftar till att garantera allmänheten insyn i och kontroll av förvaltningen. Dessa syften är lika aktuella idag som på 1700-talet. I en bilaga till betänkandet har kommittén redogjort för handlingsoffentlighetens syfte och närmare innebörd - för- utom de i den tidigare nämnda propositionen redovisade syftena sägs följande (bilaga 5 s. 175):

Det är uppenbart att myndigheterna i ett samhälle, där den politiska makten ytterst bygger på medborgarnas mandat, är tvungna att, oberoende av lagregler, sörja för att medborgarna får en vidsträckt information. Den aktiva informationstjänsten torde flerstädes utomlands vara mycket omfattande. -Myndigheterna ordnar presskonferenser och pressvisningar, ställer samman material till artiklar och kommunikéer, inrättar permanenta organ för att tillhandahålla upplysningar och besvara frågor. Även i vårt land har verksamhet av denna typ, särskilt under senare år, fått allt större betydelse. Frågan om information till medborgarna är dock inte bara en kvantitativ fråga. Det finns risk för att en myndighet, som skall sprida upplysning om sin egen verksamhet, omedvetet väljer att offentliggöra sådana fakta som ställer myndigheten i en fördelaktig dager och att dölja sådana som vittnar om misslyckanden eller om brister i organisation eller arbetsmetoder. Det finns därför, även i ett samhälle med rikt flöde av information, ett behov av upplysning som är oberoende av myndigheternas egna aktiviteter. Den fria pressen har här en av sina viktigaste uppgifter. Tidningsmännens yrkesetiska krav att bevara sina källors anonymitet medverkar, särskilt om det stöds av lagbestämmelser, till att öka effektiviteten i pressens belysning av missförhållanden. Det är uppenbart, att ett system sådant som vårt, där myndigheternas skriftliga material är tillgängligt för vem som helst, har stora företräden när det gäller att ge objektiv information. En på detta sätt utformad

60 Allmänna överväganden

offentlighet ökar medborgarnas möjligheter att kontrollera hur de allmänna organen fullgör sina uppgifter. Rätten att ta del av myndigheternas handlingar gör det möjligt för medborgarna att få insyn i myndigheternas handläggning av särskilda ärenden oavsett om de själva är. parter i dessa ärenden eller inte. Myndigheterna arbetar ständigt i vetskap om att allt skriftligt material som rör deras handläggning och beslut fortlöpande blir allmänt tillgängligt och kan granskas av vem som helst. Denna vetskap är ägnad att förebygga felaktigheter och är en sporre till grundlighet och omtanke. Genom att offentligheten på detta sätt stimulerar till korrekt handläggning av tjänsteuppgifter är den en av de viktigaste rättssäkerhetsgarantierna.

Efter att ha understrukit offentlighetsprincipens betydelse vid olika former av myndighetsutövning fortsätter datalagstiftningskommittén:

Förvaltningsmyndigheterna i Sverige är inte, såsom i de flesta andra länder, inordnade som avdelningar i stora ministeriet. Vi har i stället ett system med självständiga centrala ämbetsverk. Verken står fria från det statsdepartement under vilket de lyder och intar ofta i sin tur en överordnad ställning till självständiga lokala förvaltningsorgan. Det karaktäristiska för detta förvaltningssystem är att ärendena handläggs enligt generella regler i lag eller författning hos den myndighet där de är anhängiga. Ansvaret för besluten kan inte formlöst föras över till en myndighet på en annan nivå inom systemet, genom underhandsdirektiv eller dylikt. Härav följer också att besluten i stor utsträckning måste få skriftlig form och att de som regel genom överklagande kan föras under överordnad myndighets prövning. Även direktiv till underordnad myndighet, när sådana förekommer, och yttrande av en myndighet i ett ärende som handläggs av en annan, måste få skriftlig form. Offentligheten spelar härvid en stor roll som garanti för laglighet och ändamålsenlighet. På samma sätt som offentligheten kan betecknas som en garanti för

rättssäkerhet kan den sägas främja effektiviteten i den statliga och

kommunala förvaltningen. Utvecklingen bärs fram genom att nya metoder och tänkesätt bryter igenom. Statens och kommunernas planering förutsätter på många områden en offentlig belysning och debatt redan på ett tidigt stadium. Inom den offentliga sektorn är vinsten och lönsamheten svåra att mäta. Vinstintresset är inte så avgörande för verksamhetens bestånd och framgång som inom privata företag. Företagsekonomiska faktorer har inte samma betydelse som drivfjädrar till förnyelse och framsteg. En öppen debatt om hur de allmänna angelägenheterna sköts är därför ett ännu nödvändigare inslag än inom det privata näringslivet för att organisation och verksamhetsformer skall moderniseras och utvecklas. Om publiciteten bygger på tillgång till allmänna handlingar kan den offentliga debatten komma på ett tidigt stadium och påverka planeringsarbetet. Är publiciteten däremot beroende på bedömande från fall till fall från myndigheternas sida kan den kommaför sent.

Offentlighetsprincipen har en varierande betydelse för olika grupper av intresserade och gör sig inte heller gällande med samma styrka i fråga om

Allmänna överväganden 61

allt material hos myndigheterna. Det är inte realistiskt att räkna med att enskilda medborgare som privatpersoner annat än i undantagsfall har möj-

ligheter eller ens intresse av att systematiskt eller i större omfattning ta del

av innehållet i allmänna handlingar. För den enskilde är sannolikt insynen i de ärenden hos en myndighet, vilka berör honom direkt (den s. k. partsinsynen, som vi inte behandlar) eller indirekt, av avgörande betydelse och av ojämförligt störst intresse. Därutöver kan kanske insynen på något eller några områden som av ett eller annat skäl intresserar den enskilde särskilt vara av betydelse. l stället måste man inse att offentlighetsprincipen fyller sin allmänna funktion främst genom att den utnyttjas av företrädare för politiska partier, för andra organisationer och inte minst för massmedierna. Handlingar och uppgifter, som erhållits med stöd av offentlighetsprincipen, utgör också ett viktigt grundmaterial för forskare på många olika områden. När det gäller olika typer av material hos myndigheterna måste det också antas att enskilda medborgares intresse av insyn skiljer sig från det allmänna intresset av att ta del av allmänna handlingar. Myndigheterna har ofta anledning att i sina handlingar redovisa omständigheter som gäller enskilda människors personliga förhållanden. Den enskildes insynsintresse är oftast tillgodosett om han har möjlighet att ta del av handlingarna i sådan utsträckning att han kan övertyga sig om att myndigheten tagit del av allt relevant material i ärendet och att inte något av det redovisats felaktigt eller missvisande. Det allmänna intresset av att ta del av sådana uppgifter som gäller enskilda människors personliga förhållanden är oftast litet eller obefintligt. Vad som i stället är intressant ur allmän synvinkel är myndigheternas befattning med de ärenden som uppgifterna hör till och då särskilt i de fall dessa innebär någon form av myndighetsutövning. Därutöver hänför sig det allmänna intresset också till myndigheternas sätt att organisera sin verksamhet och sitt sätt att bemöta allmänheten. Givetvis är detta resonemang byggt på generaliseringar och det skall inte bortses från att förhållandena kan vara omvända. Enskilda kan mycket. väl intressera sig för uppbyggnaden av och effektiviteten i en myndighets verksamhet liksom företrädare för massmedierna kan vara intresserade av uppgifter om enskilda personer. Typiskt sett finns det nog ändå fog för påståendet att den enskilde medborgaren sannolikt är mer angelägen om att veta att offentlighetsprincipen existerar som en viktig del av vårt samhälle än att själv utnyttja de möjligheter till insyn som den ger. Även om det sålunda står klart att offentlighetsprincipen utifrån olika aspekter är ett omistligt inslag i vår rättsordning är det också oomtvistligt att den till följd av motstående intressen måste vidkännas åtskilliga begränsningar och undantag. En till sin yttersta gräns driven offentlighet kan i vissa fall komma att motverka sina egna syften. Ställda inför tvånget att behöva prisge känsliga förhållanden åt offentligheten kan myndigheterna t. ex. frestas att underlåta att dokumentera synpunkter och fakta. Därmed försvåras såväl allmänhetens insyn som den kontroll av rättsskipning och förvaltning som de rättsvårdande myndigheterna utövar, inte minst JO och JK. Rent allmänt finns redan i dag visst fog för påståendet att myndig-

62 Allmänna överväganden

heterna av ren omsorg är mer angelägna att skydda sina klienter, ”kunder” eller vad man föredrar att kalla dem än att utsätta dem för offentligi hetens ljus. De intressen som kan medföra inskränkningar i offentligheten kan vara både allmänna och enskilda. För närvarande gäller de begränsningar som räknas upp i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och som närmare kommer till uttryck i sekretesslagen. I IRI-rapporten (s. 200) har man delat in handlingsoffentligheten i tre olika slag. Där talas således om ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kun-

skapsinsyn. Ärendeinsynen ger möjligheter till insyn i ett visst bestämt

ärende och omfattar endast de handlingar som finns i detta. Sökanden måste kunna identifiera det ärende han eller hon vill ha insyn i och de handlingar sökanden begär att få se måste ha ett klart samband med detta. Verksamhetsinsynen ger en mer omfattande insyn och begränsas av sitt syfte att ge möjligheter till inblick i myndigheternas verksamhet. Den förutsätter inte att de handlingar sökanden begär att få ta del av har anknytning till något visst identifierat ärende. Kunskapsinsynen kan ges olika räckvidd, men innebär i sin mest extrema form att myndigheternas hela informationsinnehav står till allmänhetens fria förfogande och lämnas ut i begärda urval och former. Informationsinnehavet betraktas som en gemensam tillgång som alla har varit med om att bygga upp och därför också bör få tillgodogöra sig. Efter denna sammanfattning av vad som hittills ansetts vara offentlighetsprincipens grundläggande syften redovisar vi i nästa avsnitt de problem, som dessa syften i takt med samhällsutvecklingen anses ha lett till. Därefter redogör vi i avsnitt 5.4 för hur man enligt vår mening bör se på syftena utifrån en sådan problembeskrivning. Våra därpå följande överväganden och förslag utgår från den uppfattning om offenlighetsprincipens syften i dagens och morgondagens samhälle vi sålunda stannat för.

5.3 Problembeskrivning

Vi tror oss kunna konstatera att det finns en viss kluvenhet i myndigheternas sätt att agera. ena sidan präglas deras agerande av offentlighetsprincipens i myndighetsvärlden väl etablerade krav på insyn. Å andra sidan finns en, inte enbart genom datalagens tillkomst, växande strävan att skydda de personer som omfattas eller berörs av myndighetens verksamhet från insyn i deras personliga förhållanden. IRI:s undersökning bekräftar enligt vår mening att det finns en viss osäkerhet om hur insynskravet i praktiken skall vägas mot kravet på integritetsskydd. Båda kraven uppfattas säkert som viktiga. Samtidigt visar undersökningen entydigt att offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem. Antalet framställningar från allmänheten med uttryckligt åberopande av är litet och innebär för närvarande inte någon

offentlighetsprincipen

nämnvärd belastning. Å andra sidan betraktar man offentlighetslagstiftningen som en viktig lagstiftning med stor rättspolitisk tyngd och påpekar att offentlighetslagstiftningen potentiellt kan komma att innebära stora

Allmänna

överväganden 63

problem och få långtgående konsekvenser för särskilda ADB-användningar. Myndigheterna tycks dock se dessa problem som begränsade och hanterøbara. När det gäller grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen visar undersökningen att de nuvarande grundbegreppen, som nu börjar bli alltmer vedertagna, Det betonas från fungerar ganska väl i praktiken. flera håll att alltför stora ändringar i grundbegreppen kan få negativa verkningar. En slutsats i IRI-rapporten är att en inte obetydlig del av den osäkerhet som sammanhänger med lagstiftningen snarare beror på bristande erfarenheter och kunskaper hos myndigheterna än på olämpligt valda grundbegrepp i lagstiftningen. Man betonar också den centrala betydelse begreppet god offentlighetsstruktur har som instrument för att säkerställa nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet. Även Statskontoret har i sin rapport (1987:54) ADB och Förvaltningsjuridik behandlat frågan om hur offentlighetsprincipen fungerat i praktiken i ADB-miljö. I rapporten konstateras att flera kritiker menar att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen har fått en principiellt felaktig utformning, när det gäller offentlighetsprincipen och ADB. De som är kritiska anser att det var fel att föra in offentlighetsregleringen i ADB-miljö i den traditionella regelstrukturen och efterlyser ett nytänkande och en ny Kritikerna begreppsapparat. hävdar att de nya reglerna om offentlighetsprincipen i ADB-miljö inte fungerat i praktiken. Detta hänför man till tvâ omständigheter. För det första anses att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är ologiska och oprecisa och därför inte går att tillämpa i praktiken. Detta beror i sin tur på att den nya tekniken förts in under den traditionella begreppsapparaten. i ADB- Handlingsbegreppets utformning har medfört sammanhang att en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina ADB-system. Detta innebär enligt kritikerna en avvikelse i förhållande till reglerna om registrering (diarieföring) av allmänna handlingar. I förlängningen blir det därför allt svårare att förutse vilka handlingar som kan komma att lämnas ut från en myndighet, vilket kan medföra risker från rättssäkerhetsoch integritetssynpunkter. Problemen skulle kunna avhjälpas genom en noggrann analys av de grund-

läggande begreppen i tryckfrihetsförordningen och genom ett handlingsbe-

grepp som är oberoende av tekniken. För det andra hävdar kritikerna att varken allmänheten eller tjänstemännen har tillräckliga kunskaper om offentlighetslagstiftningens regler och om hur de skall tillämpas. Kunskapen om vilken information som finns hos myndigheterna anses också många gånger vara dålig. Innan frågan om en ändring av grundbegreppen tas upp bör man därför enligt mångas mening ägna uppmärksamheten åt att ta reda på mera hur rättstillämpningen fungerat och de problem man där stött på samt systematisera och föra ut de erfarenheter som finns. Först därefter kan man ta ställning till eventuella ändringar vad avser de grundläggande principerna. De kritiker

som hävdat denna ståndpunkt utesluter inte att ändringar i

64 Allmänna SOU 1988-.64

överväganden

lagstiftningen kan behövas i framtiden, men låter detta bero tills man skaffat erfarenheter av det nuvarande regelsystemet. Man anvisar två sig ordentliga olika metoder för att skapa skydd mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. ADB-systemens fysiska struktur (hårdvara och programvara) kan utformas så att den begränsar vad myndigheterna kan använda systemen till och därmed också begränsar offentlighetsinsynen. Det är viktigt att detta så tidigt som möjligt i systemutvecklingsarbetet. Behörig-

beakta

hetsinskränkningar kan bestämmas enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. Slutligen understryker de kritiker som återges i Statskontorets rapport vikten av en god offentlighetsstruktur hos myndigheternas ADB-system. I dagspressen debatterades sommaren 1984 bl. a. offentlighetsprincipens för den militära säkerheten. Med anledning av denna debatt betydelse (Fö 1981:02) en begränsad undersökning av företog sårbarhetsberedningen förhållandena vid de sex myndigheter, som pekades ut i massmedia och som hänseenden. Undersökningen resulterade i en påstods ha brister i berörda promemoria, som överlämnades av regeringen till oss i november 1985. Av den utredning som då gjordes, framgår att den kritik som framfördes mot sätt att hantera offentlighetslagstiftningen i datasammanmyndigheternas hang var dåligt underbyggd och att läget sett från militära säkerhetsaspekter inte kunde betecknas som alarmerande. Sårbarhetsberedningen fann för sin

del inte några omedelbara och mer ingripande åtgärder påkallade.

Vi har i kommitténs arbete funnit att de undersökningar som IRI och Statskontoret gjort väl redovisar inställningen till offentlighetslagstiftningen hos olika myndigheter. Vid den hearing kommittén anordnade i maj 1988 framkom heller inte synpunkter som tyder på att problemen skulle vara andra än de som nu redovisats. Inte heller vårt arbete i övrigt eller våra kontakter med företrädare för myndigheter och allmänhet har lett oss till någon annan uppfattning. Vi anser oss därför kunna utgå från den bild av vi nyss återgivit. I sammanfattning handlar den bilden om två problem

frågor: vi har för begränsade erfarenheter för att i dag säkert kunna uttala

oss om gällande lagstiftning egentligen fungerar bra eller dåligt och det saknas tillräckliga kunskaper, både hos myndigheterna och hos allmänheten, om vad lagstiftningen - rätt tillämpad - egentligen innebär. Allmänhetens framställningar om information med stöd av offentlighetsprincipen är få, dvs. de fall då en myndighet lämnar ut allmänna handlingar till en enskild, som uttryckligen åberopat offentlighetsprincipen, är få. Oftast sker informationsutlämnandet med stöd av andra bestämmelser från myndighetens sida - kanske utan att man gör klart för sig vilka dessa är. Detta får dock inte tolkas så att offentlighetslagstiftningen på något sätt är skulle vara av mindre betydelse. Tvärtom anser vi att denna lagstiftning av stor rättspolitisk ett kontinuerligt beaktande. Det betydelse och förtjänar viktigaste är att själva principen som sådan existerar och är skyddad i samt att myndigheterna och allmänheten är medvetna om detta. grundlag Enbart den låga frågefrekvensen med uttryckligt åberopande av 2 kap. tryckfrihetsförordningen får aldrig medföra att myndigheterna betraktar offentlighetsprincipen som något de endast behöver ägna en förströdd upp-

Allmänna överväganden 65

F märksamhet. Offentlighetsprincipen måste skyddas och hållas levande om den skall kunna fylla sina syften. I våra direktiv talas dessutom om att den behöver förstärkas för sina egentliga syften. Skälen till att garantera offentlighetsprincipen är flera än de redan nämnda. Myndigheterna bör t. ex. alltid veta att insyn i deras verksamhet är möjlig. Möjligheter till insyn måste alltid finnas när kontroversiella situationer uppstår och när det av andra skäl finns behov av att komma åt allmänna handlingar. Massmedia och forskningen är här två särskilt viktiga intressenter. Sist men inte minst är den insyn som begärs faktiskt viktig. Enligt vår uppfattning kan den låga frågefrekvensen ses som ett problem endast i den meningen att offentlighetslagstiftningen sällan berör den enskilde tjänstemannen i hans dagliga arbete. Detta kan leda till att regelsystemet blir svårt att tränga igenom när det rent faktiskt aktualiseras. En stor del av problemen kan därför, såsom de båda undersökningarna tyder på, vara en utbildningsfråga. Härutöver har vi funnit vissa ej önskvärda bieffekter av offentlighetsprincipen i ADB-miljö. Dessa tar vi upp i det följande. Vilka är då de ytterligare problem som är förknippade med offentlighetsprincipen? Både i våra direktiv och i IRI-rapporten har frågan bearbetats så att man först behandlat den övergripande frågan med offentlighetsprincipens syften och därefter tagit upp vissa speciella frågor eller bieffekter av offentlighetsprincipen. En del av dessa bieffekter har uppfattats som alltför avlägsna i förhållande till offentlighetsprincipens syften och därför inte önskvärda. I IRI-rapporten har man sett offentlighetsinsynen så att den kan bestå av tre olika slag av insyn: ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Den nuvarande svenska offentlighetsprincipen har man beskrivit som en verksamhetsinsyn på gränsen till en kunskapsinsyn. Just i denna gränsbelägenhet anser man att problem kan finnas. Till de frågor som speciellt bör övervägas räknar man såväl i direktiven som i IRI-rapporten frågan om behovet av ändringar i tryckfrihetsförordningens grundbegrepp vad gäller upptagningar för ADB. Som delar av detta frågekomplex har man i direktiven särskilt pekat på frågan om en myndighet skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställts till förfogande av en enskild. En annan delfråga hänger samman med det ökade utbytet av information via terminal mellan myndigheter och användningen av s. k. elektronisk post. Två andra områden där bieffekter av offentlighetsprincipen diskuterats särskilt är de s. k. kommersiella massuttagen och faktadatabaserna. Vi kommer i fortsättningen i våra överväganden och förslag att ta upp dessa problem och även behandla vissa frågor med ett nära samband med dessa problem. Innan vi går vidare med detta vill vi dock peka på det stora behov av utbildning som vi funnit föreligga på detta område. Såväl IRI-rapporten som Statskontorets rapport understryker på flera ställen behovet av utbildning om offentlighetslagstiftningen och om hur

66 Allmänna

överväganden

reglerna skall kunna omsättas i praktiken. Vi har funnit att detta behov är stort - sannolikt större än man från statsmakternas sida riktigt kunnat göra sig en föreställning om. En starkt bidragande orsak till att anställda i ansvarig ställning hos myndigheterna anser offentlighetsprincipen vara omgärdad av osäkerhet kan enligt vår uppfattning sökas i denna brist på utbildning och information om regelsystemet. Denna osäkerhet har ett samband med att flertalet naturligt myndigheter och tjänstemän endast i undantagsfall ställs inför problem med offentlighetsprincipens tillämpning. Enligt vår uppfattning understryker bristen på erfarenhet genom praktisk tillämpning behovet av en förbättrad utbildning såväl hos den handläggande personalen som hos ansvariga på högre nivå. Därav följer att man även på systemutvecklingsnivån saknar tillräckliga kunskaper på området. I regeringens proposition 1987/88:95 Datapolitik för statsförvaltningen behandlas åtgärder för att främja en god och effektiv användning av informationsteknologin inom statsförvaltningen. I propositionen används informationsteknologi och ADB som i huvudsak synonyma begrepp. Det sägs (s. 4) att utveckling av organisation och arbetsformer samt av kompetens och

informationsteknologi är viktiga instrument i den förnyelseprocess

som pågår. Kompetensutvecklingen måste vara sådan att de enskilda medarbetarna får möjlighet att delta aktivt i utvecklingsarbetet. Också verksledningens roll i ADB-utvecklingen betonas, liksom angelägenheten av att styrelserna inom statsförvaltningen ges möjlighet att diskutera viktiga ADB-frågor och utvecklingen i den egna myndigheten. Samtidigt understryks vikten av att myndigheternas ADB-system anpassas till offentlighetsprincipen och inte tvärtom.

När det gäller kompetensutvecklingen preciseras innebörden av denna

senare i propositionen (s. 20 ff). Kompetensutvecklingen bör - sägs det särskilt stimuleras för tre personalgrupper, verkschefer och lednämligen ningsgrupper, anställda som kommer att leda eller medverka i utvecklingsarbete och använda ADB-system samt personal vars arbetssituation radikalt förändras som en följd av datoriseringen, t. ex. biträdes- och assistentpersonal. En utgångspunkt bör vara att lärande så långt möjligt skall ingå som en naturlig del i arbetet och att kompetensutvecklande insatser bedrivs i direkt anslutning till myndigheternas verksamhet. Departementschefen understryker vikten av att myndigheterna ser kompetensutveckling i ADBfrågor som en lika viktig och nödvändig investering som investeringar i utrustning och programvara samt av att utbildningsbehoven behandlas som en del i den samlade investeringen i ett nytt eller utökat datorstöd. I myndighetens beslut om en ADB- investering bör förutom och utrustning programvara ingå utbildningsinsatser och andra kompetenshöjande åtgärder som är nödvändiga för att kunna utveckla, driftsätta och använda system. När det gäller statsförvaltningens chefsutbildning bedömer departementschefen det som särskilt viktigt att öka kunskaperna om informationsteknologin hos denna personalkategon. Endast därigenom kan man säkra att verksamhetens krav blir styrande för ADB-stödets utformning. Viktiga

Allmänna 67

överväganden

inslag i utbildningen bör också vara kraven på offentlighet, sekretess, integritet och säkerhet i samband med ADB-användningen. I propositionen uppdras åt statens institut för personalutveckling att i samråd med Statskontoret genomföra en sådan kompetensutveckling på informationsteknologins område. I propositionen behandlas också myndigheternas arbete med säkerhet med anledning av kraven på offentlighet och sekretess (s. 31). För att komma till rätta med de svårigheter myndigheterna kan ha när det gäller tillämpningen av tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och datalagen sägs att regeringen ämnar uppdra åt Statskontoret att efter samråd med andra samordnande myndigheter utforma en skriftlig vägledning, som skall visa hur myndigheterna med bibehållna krav på offentlighet även ska kunna tillgodose krav på säkerhet och sekretess i sina ADB-system. I uppdraget ingår också att överväga om det vid sidan av allmänna råd även behövs föreskrifter för myndigheternas säkerhetsarbete inom dataområdet och, om ett sådant behov anses föreligga, föreslå regeringen de åtgärder som är påkallade. Regeringen har i juli 1988 givit Statskontoret det aviserade uppdraget, enligt vilket bl. a. vårt arbete särskilt skall beaktas. Statskontorets uppdrag skall enligt regeringens direktiv redovisas i juni 1989. Vi delar helt den uppfattning som redovisas i propositionen, nämligen att det fordras utbildningsinsatser på olika nivåer inom statsförvaltningen för att sprida kunskaper om offentlighetslagstiftningens innehåll. Som vi redovisat tidigare i detta avsnitt tyder mycket på att regelsystemet som sådant inte är behäftat med lika stora brister som myndigheternas kunskap om detsamma. Vi vill därför understryka att vi anser det viktigt att den kompetensutveckling som omtalas kommer till stånd och fullföljs som ett komplement till andra åtgärder när det gäller offentlighetslagstiftningen.

5.4 Våra överväganden om offentlighetsprincipens syften

Syftet med offentlighetsprincipen är enligt portalstadgandet i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. Inom dessa vida ramar ryms mycket. Av de motivuttalanden som tidigare citerats framgår också att man velat ge offentlighetsprincipen en så vid tillämpning som möjligt. Detta synsätt har upprepats vid ett flertal tillfällen och torde få anses som en av grundförutsättningarna i offentlighetslagstiftningen. När det gällt att närmare precisera offentlighetsprincipens syften har man talat - förutom om de ursprungliga insyns- och kontrollsyftena - om offentlighetsprincipens betydelse för demokratin och det demokratiska styrelseskicket. Ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning innebär onekligen också något väsentligt mer än kontroll och insyn. Offentlighetsprincipen skall även skapa underlag för diskussion och

68 Allmänna

överväganden

beslut om lagstiftning och om alla andra åtgärder som med utgångspunkt i den offentliga sektorn påverkar utvecklingen. Den skall tillgodose även intresset av insyn vid annat än ren myndighetsutövning med anknytning till

den demokratiska åsiktsbildningen. Mot bakgrund av vad som nu redovi-

sats, anser vi det befogat att påstå att den offentlighetsinsyn vi har i dag år uppbyggd av de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsinsyn. Dessa har sedan byggts på så att vi i dag har en verksamhetsinsyn med inslag av kunskapsinsyn. Möjligen kan man i utvecklingen se en tendens mot ett ökat utrymme för en kunskapsinsyn. Offentlighetslagstiftningen kan också sägas ha en betydelse utöver den direkta insyn den möjliggör. Många gånger handlar myndigheter, organisationer och enskilda på ett sådant sätt att deras agerande kan sägas ytterst vara ett utflöde av offentlighetsprincipen, säkerligen utan att de själva är medvetna om eller ens reflekterar över att det faktiskt är så. Vi har levt med offentlighetsprincipen så länge, att den har blivit ett naturligt inslag både i arbete och i omvärldens sätt att bete sig gentemot den myndigheternas offentliga sektorns verksamhet. Det är naturligt för oss att leva i ett öppet samhälle utan att närmare analysera exakt vilka grundstenar och principer som bygger upp det. Resonemanget kan belysas med några exempel. När finansministern informerar om innehållet i budgetpropositionen, gör han det säkerligen för att han vill sprida kunskap om detta och för att han vet att många är intresserade. Om han emellertid valde att inte informera, skulle samma information ändå vara tillgänglig enligt offentlighetsprincipen, men intresserade skulle då behöva fråga efter den. Eventuellt skulle de också uttryckligen behöva åberopa offentlighetsprincipen som grund för sin begäran. Det förhåller sig på samma sätt med en stor mängd av den information som myndigheterna sprider via massmedia eller genom egna publikationer. Den skulle vara åtkomlig även dessa åtgärder förutan enligt offentlighetsprincipen. På liknande sätt förhåller det sig även i stor ut-

sträckning med information som inte aktivt sprids från myndigheterna men

som tillhandahålls på förfrågan. Det är, med vår hävdvunna rätt till insyn enligt offentlighetsprincipen, så självklart att lämna ut begärd information att varken den som begär uppgifterna eller tjänstemannen vid myndigheten närmare funderar över om det är ett offentlighetsuttag eller någon annan åtgärd. Som ett på senare tid särskilt betonande av partsoffentligheten kan man betrakta den insynsrätt som datalagen ger. Den enskildes intresse av insyn i myndigheternas verksamhet är ofta begränsat till den egna personen eller nära anhöriga, t. ex. barn. Genom den rätt till registerutdrag som 10 § datalagen ger tillgodoses detta behov. Den enskilde skulle annars ha kunnat nå samma resultat genom att åberopa offentlighetsprincipen. Eftersom den begärda informationen avser honom själv skulle. sekretesslagstiftningen endast i undantagsfall lägga några hinder i vägen. Även om offentlighetsprincipen bör ges en så vid tillämpning som möjligt, torde det samtidigt stå klart att det måste finnas vissa begränsningar så att

Allmänna överväganden 69

offentlighetsprincipen inte kan tänjas hur långt som helst. I våra direktiv har vi ålagts uppgiften att överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprinci-

pen för dess enligt direktiven egentliga syften, nämligen att ge medborgarna

möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Dessa syften skulle alltså prioriteras, medan övriga syften på något sätt skulle få stå tillbaka för detta. De intressen som inte skulle tillgodoses i samma utsträckning som tidigare eller kanske inte alls, skulle t. ex. vara kommersiella intressen. Dessa nämns också oftast såsom de bieffekter som inte är önskvärda eller rent av medför skadeverkningar. För att komma tillrätta med de problem som onekligen finns och för att begränsa verkningarna av de bieffekter som inte anses önskvärda kan olika lösningar tänkas. Offentlighetsprincipen kan snävas in så att den såsom ursprungligen omfattar endast en ren ärendeinsyn. En sådan lösning tror vi emellertid är orealistisk och långt ifrån önskvärd. En insnävning skulle också kunna ske så att man i större utsträckning än som hittills varit fallet på förhand bestämmer vilka handlingar som får tas ut ur ett ADB-system och därmed prioriterar de handlingar som har särskilt stor betydelse för att uppfylla offentlighetsprincipens egentliga syften på bekostnad av de andra syftena. Därmed skulle man uppnå en neutralisering av bieffektema i högre grad än nu. Vi tror emellertid inte att denna metod är lämplig att använda generellt. Inte minst kan det i praktiken bli ytterst besvärligt att på förhand bestämma vilka handlingar som får förekomma. Det är självfallet viktigt att vi inte nu lägger fram förslag, som löser en del av dagens problem, men som samtidigt skapar nya - kanske ännu mer svårhanterliga - problem i framtiden. En mer realistisk lösning anser vi det vara att behålla offentlighetsprincipens nuvarande räckvidd. Starka skäl talar också för denna lösning.

De undersökningar, som IRI och Statskontoret ort och som redovisats

tidigare, talar inte för att offentlighetsprincipen i praktiken visat sig vara

förknippad med några svårigheter och risker som inte med de medel som

står till buds är möjliga att eliminera eller i vart fall hantera på ett acceptabelt sätt. Vi anser att de svårigheter som faktiskt finns är möjliga att bearbeta på andra sätt än genom en ändring av själva grundrätten att få ta del av allmänna handlingar. Vi återkommer i ett par avsnitt längre fram till

de medel vi funnit användbara (avsnitt 7 och 8).

Vi har tidigare talat om att offentlighetsinsynen i dag befinner sig i gränsskiktet mellan verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn och att man kan skönja en utveckling i riktning mot en ren kunskapsinsyn. Vi tror dock inte att tiden ännu är mogen att driva på denna utveckling och utvidga offentlighetsprincipen. Sannolikt kommer det med tiden att gå därhän, men för att denna utveckling skall bli positiv och ett värdefullt tillskott för en levande demokrati, fordras att både myndigheterna och allmänheten lärt sig att leva med och utnyttja de möjligheter som vår nuvarande offentlighetslagstiftning ger och att vi har kommit till rätta med de problem vi anser finns i dag. Om man enbart ser till uppgiften att stärka offentlighetsprincipen för dess egentliga syften kan vi diskussionsvis tänka oss två principiella lösningar.

70 Allmänna överväganden

Den ena av dem skulle vara att i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen snäva l l in och precisera syftet med offentlighetsprincipen i jämförelse med vad som gäller idag. I lagtexten skulle då klart och tydligt anges de syften för vilka offentlighetsuttag skulle få ske och dessa skulle begränsas så att man kunde undvika de bieffekter man ville. Den andra metoden skulle vara att utifrån dagens syfte eller ett eventuellt snävare syfte låta myndigheterna pröva att en begäran om offentlighetsuttag är förenlig med de syften offentlighetsprincipen skall tillgodose. Ingen av metoderna är dock sådan att vi vill förorda den. Beträffande båda är det fullt möjligt att konstruera flera situationer som klart visar att såväl en syftesbegränsning som en syftesprövning, förutom att insynsätten blev väsentligt snävare, skulle medföra betydande svårigheter framför allti fråga om de överväganden myndigheter och domstolar skulle tvingas göra. Detta skulle innebära en klar nackdel och nya problem i förhållande till dagens reglering. › För att offentlighetsprincipen skall kunna uppfylla sina syften och göra detta på ett objektivt och godtagbart sätt, måste vissa förutsättningar vara uppfyllda. I det reformarbete som skett under 1970- och 1980-talen har en utgångspunkt varit att allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet inte skall vara beroende av den teknik myndigheterna använder för sin informationshantering. ADB-upptagningar har därför så långt det är möjligt jämställts med konventionella handlingar. I våra direktiv sägs att dessa ändringar visat sig vara ändamålsenliga och fungera relativt bra i praktiken. De har lett till att allmänheten i allt väsentligt har fått minst lika goda möjligheter till insyn i myndigheternas ADB-register som i pappersdokument. Vi har inte funnit skäl att avvika från denna uppfattning när det gäller att tillgodose offentlighetsprincipens syften. I IRI-rapporten har man talat om olika nivåer på de mål offentlighetsprincipen skall uppfylla. Målen kan vara stora och övergripande eller underordnade. De senare hänför sig till stadier på vägen eller till situationer som måste förverkligas för att de övergripande målen skall kunna uppnås. De underordnade målen kan i sin tur tänkas vara indelade i olika nivåer alltefter den betydelse de har och i vilken ordning man vill uppnå dem. I detta avsnitt behandlar vi offentlighetsprincipens mål eller övergripande syften. Vi återkommer till detta också längre fram i våra överväganden, då vi talar om de negativa bieffekter vi anser att man bör begränsa. I det följande vill vi ta upp och kommentera några mål på vägen. I IRIrapporten (s. 195 ff) har man beskrivit dem som ett antal principer”, nämligen likställighetsprincipen, proportionalitetsprincipen, lågprisprincipen, ansvarspxincipen, förhandsprövningsprincipen och praktikabilitetsprincipen. Likställighetsprincipen, som omfattas av nu gällande rätt, innebär att vad som är tillgängligt för en myndighet i ADB-systemen också skall vara tillgängligt för allmänheten (i den mån inte Sekretessregler lägger hinder i

vägen). Detta gäller oavsett om myndigheten faktiskt själv tagit fram den

begärda upptagningen eller inte och oberoende av om myndigheten har anledning eller ens intresse av att framdeles ta fram upptagningen ifråga.

Allmänna 71

överväganden

Det avgörande för om upptagningen är en handling eller inte enligt nu gällande rätt är, om den är en sammanställning av uppgifter som myndigheten kan åstadkomma med rutinbetonade åtgärder. I sådant fall skall upptagningen uppfattas som förvarad hos myndigheten och tillgänglig för allmänheten. Likställighetsprincipen är i sig oberoende av frågan om fixering kontra tillgänglighet. Så länge allmänhetens tillgång till allmänna handlingar inte skiljer sig från myndighetens egen tillgång har det ingen betydelse om dessa handlingar finns fixerade i ADB-systemet en gång för alla eller finns i systemet som s. k. potentiella handlingar. Likställighetsprincipen aktualiserar emellertid andra frågor. En av dem är frågan om vad som kan bedömas vara rutinbetonade åtgärder, dvs. hur stora ansträngningar och uppoffringar myndigheterna skall vara skyldiga att göra för att uppfylla kraven på insyn. En annan fråga är huruvida den enskilde över huvud taget enligt offentlighetsprincipen skall kunna kräva att en myndighet tillhandahåller ett nytt datorprogram eller utför bearbetningar med hjälp av datorprogram som den enskilde ställer till förfogande. I våra direktiv aktualiseras frågan om likställighetsprincipen skall ges denna tolkning. Nära samband därmed har frågan om myndigheten skall vara skyldig att använda datorkapacitet som den enskilde ställer till förfogande eller bekostar. Vi återkommer till dessa båda frågor i ett senare sammanhang (avsnitt 7.3). Proportionalitetsprincipen innebär att insynsintresset tilläts att väga olika

tungt i olika sammanhang så att möjligheterna till insynskyddas och under-

lättas särskilt i de fall då insynen är av central betydelse, medan insynsintresset inte tillåts att väga lika tungt i andra fall då rätten till insyn är mer perifer. Som ett exempel kan nämnas en myndighets diariet. Beträffande dessa är det av största vikt att de är öppna för insyn, även om de ärenden de innehåller är sekretesskyddade och även om det innebär att hemlig information kommer att uteslutas ur diarierna. I IRI-rapporten har man skisserat en modell för hur proportionalitetsprincipen skulle kunna tilllämpas för att förstärka offentlighetsprincipens egentliga syften. Genom en trestegs rangordning skulle man kunna ge uttryck åt syftenas olika vikt, först kontrollsyftet, därefter allmän upplysning om samhällsangelägenheter och till sist bisyften som visserligen inte utesluter insyn men som inte heller behöver främjas. Detta skulle kunna innebära en skiktning av offentlighetsprincipen så att den för viss information utsträcktes till en grundlagsskyddad rätt att ifråga om vissa register (ADB- system) få koppla in terminaler och fritt utföra sökningar, medan den för annan information begränsades till på förhand avgränsade informationsuttag genom den ansvariga myndighetens försorg. Beträffande den senare delen måste dock beaktas att myndigheten inte handlar så att en konflikt med likställighetsprincipen uppstår.

Lågprisprincipenf Offentlighetsprincipen innebär i dag en rätt för den

enskilde att ta del av en upptagning på stället. Detta skall ske utan avgift. Önskar den enskilde få en utskrift av handlingen - vilket han också enligt offentlighetsprincipen har rätt till - utgår en fastställd avgift. I IRI-rapporten behandlar man lågprisprincipen också från en annan aspekt, som har att

72 Allmänna överväganden

göra med myndigheternas egna satsningar på att förverkliga offentlighetsprincipen. Det sägs att det knappast existerar några klart formulerade krav som innebär att myndigheterna är ålagda att bära extra kostnader för att offentlighetsinsynen skall fungera väl. I praktiken sägs en myndighet i sin utveckling av ADB-system medvetet kunna välja en ”lågprislinje” vid tilllämpningen av 15 kap. 9 § sekretesslagen, även om detta får till konsekvens att insynsmöjlighetema blir dåliga. Vi anser att lågprisprincipen är en viktig princip att hålla fast vid, för att offentlighetsprincipen inte skall kunna sättas ur spel. Det är väsentligt att den enskilde kan få tillgång till allmänna handlingar genom att kostnadsfritt få ta del av dem på stället eller att till en rimlig kostnad få en utskrift av handlingarna. I linje med detta ligger också stämpelskatteutredningens i juni 1988 framlagda förslag (SOU 1988:33, Släpp kopiorna fria) som innebär bl. a. att ett utnyttjande av den insyn, som en tillgång till enstaka utskrifter innebär, i fortsättningen skall vara gratis. När det gäller myndigheternas ADB-system anser vi inte att myndigheterna genom att välja systemlösningar, som inte helt uppfyller tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens krav på offentlighetsinsyn, skall kunna sätta sig över denna lagstiftning. Som en naturlig del i kostnadsberäkningar vid en datorisering eller systemomläggning måste offentlighetsintressena ingå. Kan man inte uppfylla lagens krav på denna punkt, kan man inte heller välja den tänkta lösningen. Det är dock inte alldeles enkelt att läsa ut dessa krav i lagstiftningen så tydligt, att kraven kan konkretiseras i bestämda riktlinjer för systemutvecklingen. Här behövs därför särskilda insatser för att vägleda myndigheterna. Ansvarsprincipen anknyter nära till lågprisprincipen och innebär att varje myndighet är rättsligen skyldig att se till att offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, utvecklingen och driften av ADB-system. Ansvarsprincipen är mycket viktig, särskilt mot bakgrund av att IRI-rapporten och statskontorets undersökning båda givit vid handen att det råder stor osäkerhet om vilka krav offentlighetslagstiftningen ställer och skiftande bedömningar om dess tillämpning. I IRI-rapporten sägs följande (s. 198): Ansvarsprincipen är viktig också av det skälet att informationsteknologin för med sig att rättsliga krav på informationshanteringen måste beaktas redan när informationssystemen byggs upp eller undergår större förändringar. Förenklat är det en fråga om en förskjutning från efterhandsbedömningar till förhandsbedömningar. Myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på utformningen av ADB-systemen och känna ett reellt ansvar för att dessa krav iakttas. Det måste finnas personer hos varje myndighet som har till uppgift att se till att kraven iakttas. Här kommer diskussionen om offentlighetsansvar och god offentlighetsstruktur in. Vi delar helt denna uppfattning och vill än en gång understryka det ansvar som åvilar myndigheterna i detta avseende. Det ligger då samtidigt i sakens natur att kraven måste göras så tydliga, att myndigheterna har reella möjligheter att beakta dem. Förhandsprövningsprincipen aktualiserar frågan om rättsliga förhandsprövningar och i vilken mån sådana är möjliga. Principen kan bäst åskåd-

Allmänna överväganden 73

liggöras med ett exempel. Antag att en myndighet finner att en del av dess informationsbehandling är känslig från sekretessynpunkt och därför vill avskärma denna från offentlighetsinsyn genom att helt undanta vissa register eller delar av register från insyn. Sekretessbedömningar av detta slag innebär en schablonmässig hemligstämpling” som kan få långtgående konsekvenser för ADB-systemens uppbyggnad och för upptagningars tillgänglighet. En sådan lösning skulle kunna innebära att myndigheterna i större utsträckning skulle kunna använda sig av presentationsterminaler och tillåta snabb och stor tillgänglighet i kontorsinformationssystem och beträffande elektronisk post. Samtidigt ger man dock myndigheterna ett starkt ökat inflytande över frågan om vad som skall vara föremål för insyn. Genom att använda sig av sådana överslagsbedömningar kan myndigheten konstatera att endast viss information skall vara allmänt tillgänglig eller endast vissa informationsuttag kunna ske, eftersom man annars inte kan förutse hur upptagningarna kan komma att användas och inte heller kan utesluta att enskilda handläggare kan begå misstag vid skadebedömningar. Frågan är dock om en sådan ordning är förenlig med nu gällande sekretesslag. Svaret är nej, i vart fall om resultatet blir sekretessbeläggning en gång för alla. Vi har inte ansett oss kunna närmare gå in på problemet, men anser det önskvärt med en diskussion om de avvägningar som bör göras för att åstadkomma en större tillgänglighet genom schablonmässiga sekretessbedömningar. Schablonmässiga bedömningar bör vara tänkbara, om de innebär någon form av varningssignal om att sekretessprövning bör göras, om ett utlämnande aktualiseras. Praktikabilitetsprincipen slutligen innebär att offentlighetsreglema måste vara enkla att tillämpa i praktiken. Reglerna måste vara möjliga att realisera i datorprogram, databasuppbyggnad och terminalnät. Inte minst måste de vara lätta från utbildningssynpunkt. Det är en fördel om de så långt som möjligt är teknikoberoende. - Mellan alla dessa mål på olika nivåer uppkommer oundvikligen målkonflikter. Samhällsverksamheten kräver både öppenhet och sekretess. Huvudregeln är dock öppenhet och sekretessen undantag från denna huvudregel. Till detta kommer även aspekter om gallring. Samtidigt som samhällsverksamheten också kräver gallring, måste man hålla i minnet att gallringen är ett undantag från huvudregeln om öppenhet. En av våra viktigaste uppgifter måste vara att åstadkomma metoder för rimliga awägningar mellan de olika intressena. Ett önskemål som vi funnit särskilt värt att beakta är det om större förutsebarhet beträffande verkningarna av offentlighetsprincipen. Vi återkommer till detta längre fram.

5.4.1 i

Syftesbegränsning tryckfrihetsförordningen

En möjlighet att förstärka offentlighetsprincipen för vad som i direktiven kallas dess egentliga syften är att genom en ändring i tryckfrihetsförordningen generellt begränsa syftena till dem som anges i tryckfrihetsför-

74 Allmänna överväganden

ordningens lagtext. Ett förslag till en sådan formulering av lagtexten ges i IRI-rapporten (s. 194). Det sägs där att ändringen skulle kunna komma till stånd t. ex. genom en modifierad inledning till 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I inledningsstadgandet skulle rätten att ta del av allmänna handlingar knytas fastare till kravet på att det skulle ske för att främja ett fritt meningsutbyte eller en allsidig upplysning. Denna rätt skulle sedan endast kunna göras gällande till fullföljande av de angivna syftena. Såsom påpekas i IRI-rapporten råder det en obalans mellan den vagt formulerade begränsningen i fråga om godtagna syften och de begränsningar på grund av hänsyn till de specifika sekretessintressen som anges i uppräkningen i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Det förtjänar att påpekas i sammanhanget, att det inte i rapporten förs fram ett förslag till ändring utan endast en hypotetisk text. En sådan syftesbegränsning skulle innebära en vändpunkt i den svenska rättsutvecklingen mot en väsentligt snävare insynsrätt än hittills utan att komma till rätta med de avarter som finns. Man kan inte heller bortse från det faktum att man genom en syftesbegränsning rent faktiskt också kan komma att begränsa former av insyn som egentligen är önskvärda. Vi avvisar tanken på någon sådan form av syftesbegränsning som nu diskuterats.

5.4.2 Syftesprövning

Varje försök till att på något sätt särskilja de olika intressena för offentlighetsprincipen måste medföra att någon form av Syftesprövning blir nödvändig. I nuläget tillförsäkrar regleringen i tryckfrihetsförordningen den som vill ta del av allmänna handlingar en rätt att vara anonym och att slippa uppge vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om något hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut, dvs. myndigheten måste ha erforderligt underlag för att i förekommande fall kunna göra en bedömning enligt sekretesslagen. Denna rätt att få vara anonym har sedan länge ansetts som ett särskilt viktigt moment i offentlighetslagstiftningen och har så sent som i början av 1980-talet grundlagsfästs i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. De motiv som anförts för denna rätt är av sådan tyngd att vi inte ansett att det finns skäl att ändra den. Detta gäller även vid en awägning mellan rätten att få vara anonym och intresset att komma till rätta med verkliga eller tänkta skadeverkningar av offentlighetsprincipen. Vi är alltså inte beredda att föreslå några inskränkningar i rätten att vara anonym.

5.4.3 Offentlighetsprincipen och gallringen

I detta sammanhang vill vi också erinra om våra tidigare redovisade överväganden om offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna handlingar (jfr Ds Ju 1987:8, Integritetsskyddet i informationssamhället 3) och det

förslag till ny arkivlag som detta anknyter till (SOU 1988:11, Öppenhet och

minne). I detta delbetänkande konstaterade vi, att gallring av allmänna handlingar kunde sägas utgöra en faktisk inskränkning i den rätt att ta del

Allmänna 75

överväganden

av dessa som offentlighetsprincipen tillförsäkrar medborgarna. Vi föreslog därför att gallringen skulle ges ett stöd i grundlagen. Detta kunde lämpligast ske genom ett tillägg i tryckfrihetsförordningen av den innebörden att allmänna handlingar får gallras, endast om de är av ringa betydelse från offentlighetssynpunkt och gallringen sker med stöd av bestämmelse i lag. Den lag som här åsyftas, är det av arkivutredningen framlagda förslaget till arkivlag. I lagförslaget anges målet för samhällets arkivvård vara bl. a. att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar. Eftersom ett arkivs struktur och ordning är av avgörande betydelse för att offentlighetsprincipens intentioner skall kunna uppfyllas åläggs myndigheterna att organisera sina arkiv så att detta mål kan uppnås. I detta ligger ett krav på varje myndighet, dels att upprätta en beskrivning av arkivvården och dels att redovisa arkivets innehåll i en förteckning. Även ytterligare krav uppställs. När det gäller gallring av allmänna handlingar sågs att sådan alltid skall utföras under hänsynstagande till medborgarnas rätt att ta del av dessa.

5.5 och

Offentlighetsprincipen skyddsbehoven

Av skäl som närmare redovisas längre fram i våra överväganden (avsnitt 6) har vi konstaterat att vi inte förordar en förändring av handlingsbegreppet. Vi har svårt att se hur en sådan förändring skulle kunna utformas så att den medför både bättre insynsmöjligheter i myndigheternas och ett register förstärkt integritetsskydd. Det finns anledning att befara att åtgärder som befrämjar det ena av dessa önskemål i allmänhet leder till negativa konsekvenser vad beträffar det andra önskemålet. Vi står åter inför behovet av att åstadkomma en lösning som på ett lämpligt sätt tar hänsyn till motstridiga intressen. Möjligheterna att ta fram s. k. potentiella handlingar, dvs. sammanställningar av uppgifter som myndigheterna inte själva använder, har aktualiserat frågan hur långt rätten att få ut uppgifter under av

åberopande

offentlighetsprincipen bör sträcka sig. Enligt direktiven har ADB-tekniken lett till att offentlighetsprincipen kan utnyttjas för ändamål som är främmande för dess egentliga syfte att ge medborgarna insyn och möjlighet till kontroll av myndigheternas verksamhet. Det konstateras vidare att utlämnandet av uppgifter kan komma i strid med behovet av skydd för den enskildes integritet eller för affärshemligheter. Vår allmänna är att en kombination bedömning av åtgärder som t. ex. sök- och

begränsade bearbetningsmöjligheter i registren, utökade och mera

detaljerade registerförfattningar, skärpt tillämpning av sekretesslagen, utökad sekretess på vissa områden samt restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen kan ge ett tillfredsställande integritetsskydd, utan att man därmed gör avkall på insynsrätten enligt offentlighetsprincipen. En bättre offentlighetsstruktur kan åstadkommas genom att den s. k. offentlighetsansvariges funktion mera konsekvent utvecklas till en kvaliñcerad rådgivningsinstans samt en kontrollerande och kravformulerande in-

76 Allmänna

överväganden

stans vid utveckling av ADB-system. Detta bör förbättra allmänhetens i myndigheternas register och samtidigt underlätta beinsynsmöjligheter dömningen av utlämnandefrågor. Vi kommenterar närmare var för sig de åtgärder vi nu angivit.

5.5.1 och sökmöjligheter Begränsade bearbetnings-

Behovet av att begränsa spridningen av personuppgifter från olika register har berörts i vårt fjärde delbetänkande (s. 118 ff). En stor del av de resonemang vi förde där äger sin giltighet också beträffande offentlighetsprincipens effekter. Vi anser oss därför ha anledning att återupprepa delar av dem i det följande. Allmänheten skall kunna ta del av allmänna handlingar i en myndighets

ADB-system i samma omfattning som myndigheten själv. Det betyder att

alla uttag och sammanställningar av uppgifter som en myndighet normalt själv använder sig av och därmed gör läsbara kan vara en allmän handling. Den moderna datatekniken medger att en myndighet, allt efter behov, kan göra sammanställningar och uttag utöver vad man regelmässigt använder. Myndigheten kan numera ofta efter hand som behov uppstår enkelt göra de sammanställningar av uppgifter som man vill och därmed uppkommer nya handlingar. Varje sådan handling blir allmän i samma ögonblick som den skapas, dvs. görs läsbar. Det går därför inte att på förhand

precisera vilka allmänna handlingar som finns i ett datasystem byggt på

modern teknik. Man brukar säga att dessa system numera, förutom de som myndigheten har skapat och från början utnyttjar, också handlingar innehåller potentiella handlingar som skapas när behov uppstår. Myndigheten är dock alltid skyldig att upplysa om vilka register, förteckningar och andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av ADB och att beskrivningar av dem. Myndigheten är också skyldig att

tillhandahålla

lämna en enskild de upplysningar han eller hon behöver för att kunna ta del av de upptagningar, som är allmänna och offentliga handlingar. Redan detta medför en inte obetydlig förutsebarhet av vad systemen innehåller. En myndighet är skyldig att på begäran göra uppgiftssammanställningar och därmed skapa och lämna ut nya allmänna handlingar om det kan ske med s. k. rutinbetonade åtgärder, dvs. med en begränsad arbetsinsats eller utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer (se prop. 1975/76:160 s. 90). Den nya tekniken gör det allt lättare att med rutinbetonade åtgärder ta fram potentiella handlingar. Det finns de som hävdar att detta medför betydande risker från integritetssynpunkt, när det gäller personregister. I detta sammanhang bör man emellertid komma ihåg att vad som kan komma ifråga för utlämnande är hos myndigheten förvarade och inkomna eller upprättade handlingar, dvs. endast vad som faller under begreppet allmänna handlingar. Man bör också komma ihåg att även utlämnande av potentiella handlingar skall sekretessprövas och att den enskilde inte kan kräva att få ta del av uppgifterna i annan form än genom läsning på stället eller avgiftsbelagd utskrift på papper.

. Allmänna 77

överväganden

I privata register kan datainspektionen föreskriva vilka personuppgifter som får göras tillgängliga (6 § punkt 7 datalagen). På detta sätt förhindras t. ex. att Upplysningscentralen AB i sitt kreditupplysningsregister använder andra sökbegrepp än namn eller personnummer. Upplysningscentralen skulle annars kunna ta fram uppgifter som inte bör spridas, t. ex. förteckningar över personer som har vräkts från sin bostad. När det gäller offentliga register, som innehåller allmän handling, krävs att tillåtna söknycklar begränsas på samma sätt för myndigheten som för den enskilde för att man inte skall komma i konflikt med offentlighetsprincipen (2 kap. 3 § andra tryckfrihetsförordningen).

stycket

Den bästa garantin mot oförutsedd spridning av uppgifter från ett register uppnås om myndighetens sökmöjligheter begränsas inte bara genom föreskrift utan också genom tekniska begränsningar i systemet. Många anser emellertid att en omfattande begränsning av sökmöjligheterna skulle omöjliggöra en effektiv datahantering. Sådana slutsatser kan, enligt vår uppfattning, inte dras generellt. Bekvämlighetsskäl måste t. ex. väga lätt i förhållande till integritetsintressen. Frågan om datainspektionens möjligheter att begränsa allmänhetens rätt att använda samtliga för myndigheten tillgängliga söknycklar i ett myndighetsregister har belysts utförligt i ett regeringsbeslut den 17 maj 1984, 2136-83, som rör det regionala folkbokföringsregistret i Stockholms län. Datainspektionen meddelade i ärendet särskilda föreskrifter som innebar

att uppgifter som var tillgängliga för länsstyrelsen inte fick lämnas ut.

Regeringen undanröjde datainspektionens föreskrifter att starkt begränsa allmänhetens möjligheter att utnyttja de söknycklar som länsstyrelsen använder. Enligt regeringsbeslutet stred föreskrifterna mot principen att den enskilde skall ha samma tillgång till allmänna handlingar som myndigheten. Datainspektionen tog i sitt yttrande över länsstyrelsens besvär upp ett principiellt resonemang angående den offentliga sektorns register och förordade en total genomgång av dessa. Datainspektionen menade att den

enskildes möjligheter att iaktta sin rätt till insyn enligt tryckfrihetsför-

ordningen försvåras p. g.a. komplicerade ADB-system, samtidigt som den nya teknikens allt större bearbetningsmöjligheter hotar det integritetsskydd som datalagen avser att garantera. Enligt 6 § punkt 8 datalagen kan föreskrift lämnas om utlämnande och annan användning av personuppgift. En föreskrift får dock inte inskränka insynsrätten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Sådana föreskrifter gentemot en myndighet strider därför alltid mot offentlighetsprincipen, såvida inte de föreskrivna begränsningarna drabbar myndigheten i samma utsträckning som allmänheten. När det gäller föreskrifter angående de bearbetningar i ett register som får göras med ADB (6 § punkt 5 datalagen) kan datainspektionen ingripa även i fråga om myndighetsregister. En sådan inskränkning finns numera också i 10 § utsökningsregisterlagen (1986:617). Detta är ett exempel, där . man har använt möjligheten att begränsa bearbetningsmöjligheterna i ett register.

78 Allmänna överväganden _

Enligt 10 § utsökningsregisterlagen skall myndighet som är registeransvarig för utsökningsregister särskilt iaktta att uppgifterna i registret får bearbetas endast i enlighet med registrets ändamål. Regeringen får emellertid medge bearbetning även för annat ändamål, om det finns särskilda skäl. Föredragande departementschefen konstaterade i lagstiftningsärendet (prop. 1985/862155 s. 29) att ovannämnda bestämmelse medför att det inte är tillåtet att använda särskilda program för att sammanställa om uppgifter de registrerades ekonomiska förhålladen i den mån detta inte är direkt motiverat av kronofogdemyndigheternas egen verksamhet. Några månader innan utsökningsregisterlagen antogs av riksdagen prövade regeringen i ett besvärsärende användningen av utsökningsregistret (tidigare benämnt REX) för kreditupplysningsverksamhet som avser fysiska personer, vilket hade förbjudits av datainspektionen. Riksskatteverket (RSV) hävdade att utlämnandet av uppgifter från kronofogdemyndigheternas centralregister till bl. a. kommmuner och inkassoföretag skedde med stöd av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Datainspektionen kunde därför inte inskränka möjligheten att lämna ut sådana uppgifter som myndigheterna själva har tillgång till. Bakgrunden till datainspektionens föreskrift var att en ny transaktionskod (söknyckel) hade framställts genom en sammanställning av två tidigare använda transaktionskoder. RSV uppgav att den nya söknyckeln hade skapats för kronofogdemyndighetemas egen verksamhet och att den underlättade deras praktiska arbete på fältet. RSV ansåg också att kronofogdama har lagstadgad skyldighet att lämna uppgifter som tas fram med den aktuella söknyckeln till olika myndigheter i samband med ärenden rörande utskänkningstillstånd, offentlig upphandling och tillstånd för yrkesmässig trafik. Datainspektionen hävdade emellertid att RSV hade utarbetat särskilda datorprogram som inte behövdes i myndighetsverksamheten utan hade till syfte att marknadsanpassa kreditupplysningstjänster. Den nya söknyckeln gjorde det möjligt att lämna ut uppgifter på ett sådant sätt att kreditupplysningslagens skyddsregler om underrättelse till den vars kreditvärdighet kontrolleras sätts ur spel. Regeringen upphävde datainspektionens beslut om att utsökningsregistret inte skulle få användas för kreditupplysningsverksamhet som avser fysiska personer. Med stöd av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen lämnades följande föreskrift:

RSV och kronofogdemyndighetema får inte till läsbar form överföra andra sammanställningar av uppgifter än vad som behövs för verksamheten inom myndigheternas ansvarsområden, såvida inte datainspektionen har bestämt eller bestämmer annat.”

Innebörden i denna föreskrift förklarades vara både att berörda myndigheter saknar rättslig befogenhet att göra upptagningar som inte behövs för e. verksamhet inom deras ansvarsområden och att allmänheten inte har någon rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av upptagningama (regeringsbeslut 1986-02-13, 880-84 och 1450-84).

. Allmänna 79

överväganden

Om man inte anser att det är tillräckligt att begränsa bearbetningsmöjligheterna, kan man också begränsa sökmöjligheterna. En sådan begränsning kan vara antingen teknisk eller författningsreglerad eller föreskriven i ett beslut av datainspektionen. De uppgifter som har tillåtits i registret måste naturligtvis kunna tas fram på något sätt, men de, behöver kanske inte alltid vara direkt sökbara. I förordningen (1986:104) om registerföring vid allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling stadgas i 4 § att uppgifter om saken, sakkod, typkod, yrke, titel eller adress inte får användas som sökbegrepp annat än för vissa ändamål. Däremot får man söka på namn och i vissa fall på personnummer. Det bästa skyddet åstadkommer man naturligtvis om man kan göra det tekniskt omöjligt att utföra förbjudna bearbetningar eller En sökningar. teknisk och inte enbart rättslig begränsning av terminalåtkomsten till utsökningsregistret har förordats av departementschefen i proposition 1985/86:115 (s. 25). Ovanstående exempel visar att begränsade bearbetnings- och sökmöjligheter redan är en realitet i vissa register. skyddsåtgärder av detta slag borde kunna användas i betydligt större utsträckning än vad som hittills har varit vanligt. Den teknik som vi nu redogjort för och som använts i författningssammanhang och i datainspektionens tillståndsgivning, kan enligt vår uppfattning också komma till användning i vidare sammanhang. När det är fråga om personregister som får föras utan särskilt tillstånd enligt datalagen, måste myndigheterna särskilt uppmärksamma offentlighetsprincipen och dess effekter i förhållande till integritetsskyddet. Detta bör beaktas redan då myndigheten inrättar personregister, bygger system eller utvecklar program. Ansvaret kan innebära att myndigheten för att minska riskerna för otillbörligt integritetsintrång avstår från att registrera vissa uppgifter eller inför tekniska begränsningar vad gäller möjligheterna att söka eller på annat sätt bearbeta uppgifterna i registret. Ansvaret kan i vissa fall innebära att myndigheten rent av vid en awägning kommer fram till att dessa risker är sådana att man avstår från en datorisering. _ I detta sammanhang vill vi också påpeka att kostnaderna kan bli mindre om man redan från början beaktar även nyss nämnda aspekter, eftersom man därigenom kan undvika en onödig eller av ombyggnad anpassning systemet senare. En annan framkomlig väg kan vara en ökad användning av allmänna råd och föreskrifter från datainspektionen.

5.5.2 Utökade och mera

detaljerade registerförfattningar

Genom en noggrann reglering i registerförfattningar av personregister med integritetskänsligt innehåll kan man utforma registerverksamheten så att insamling, bearbetningar, utlämnande m.m. sker med rimlig hänsyn till de registrerades integritetsintressen. Om man ser till att den registeransvarige inte ges större möjligheter att använda registret än allmänheten och ordnar

80 Allmänna överväganden

avstegen från denna huvudprincip med hjälp av sekretesslagen kommer man inte i konflikt med bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det är emellertid viktigt att komma ihåg, att datainspektionen också har möjligheter att lämna erforderliga föreskrifter i sin tillstånds- och tillsynsverksamhet. Vi har i delbetänkande 4 (avsnitt 7) behandlat behovet av registerlagstiftning och konstaterat att i de fall där samhällsintressen kräver att man gör avkall på integritetsintressen, kan det ibland vara olämpligt att låta en myndighet (datainspektionen) ta ansvaret för utformningen av ett register. I sådana fall borde i stället riksdagen eller regeringen besluta om utformningen. Vi står fast vid denna uppfattning. Regeringen och riksdagen har dock ännu inte tagit ställning till våra överväganden och förslag i saken.

5.5.3 av sekretesslagen Skärpt tillämpning

Vi har konstaterat tidigare att myndigheternas ADB-system innehåller potentiella handlingar. Detta innebär att den enskilde kan begära att en myndighet skapar nya allmänna handlingar, som innehåller de uppgifter han eller hon vill ha, oavsett om myndigheten har behov av handlingarna i sin egen verksamhet eller inte. Även beträffande sådana handlingar skall dock självfallet sekretesslagens regler gälla. Ett utlämnande måste alltså föregås av en sekretessprövning. I detta avseende skiljer sig inte de potentiella handlingarna från de konventionella handlingarna. Båda skall kunna åtnjuta samma sekretesskydd. Det har sagts i debatten att det kan vara svårt att vid uttagstillfället sekretesspröva den begärda konstellationen. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att myndigheten vid denna sekretessprövning har rätt att bryta det anonymitetsskydd som tryckfrihetsförordningen annars tillförsäkrar den enskilde. Den omständigheten att sekretessprövningen avser en potentiell handling får emellertid inte leda till att prövningen underlåts eller görs mindre noggrant. Myndigheterna måste göras medvetna om att sekretesskyddet omfattar även potentiella handlingar och att de vid sin sekretessprövning skall ta hänsyn till samtliga relevanta skyddsintressen i sekretesslagen. Detta innebär att de vid sekretessprövningen skall beakta såväl sina egna verksamhetsområden som andra relevanta områden. Det som i första hand är aktuellt här år den s. k. försvarssekretessen i 2 kap. sekretesslagen. I vissa fall föreligger också en skyldighet att före beslut samråda med överbefälhavaren enligt säkerhetsskyddsförordningen (1981:421). Det är de enskilda myndigheterna själva som bär ansvaret för att sekretesskyddet fungerar i praktiken och de måste vara klart medvetna om att det förhåller sig på detta sätt. I den senaste datapolitiska propositionen (prop. 1987/88:95, avsnitt 3.4) har man tagit fasta på detta och konstaterar att det aktuella

regelsystemet kan vara svårt att tillämpa vid det fåtal tillfällen myndig-

heterna i stort har anledning att befatta sig med det. Som vi tidigare redovisat har detta resulterat i att regeringen givit Statskontoret i uppdrag

Allmänna överväganden 81

att efter samråd med andra samordnande myndigheter utforma en vägledning för myndigheterna om den praktiska tillämpningen av offentlighetsi och sekretesslagstiftningen på ADB-området. Vi tror att en omsorgsfull och noggrann prövning enligt de regler som sekretesslagen innehåller, är en tillräcklig garanti för att utlämnande av potentiella handlingar inte resulterar i fullbordade missgrepp. Inte minst viktig i detta sammanhang tror vi att den kommande vägledningen blir. I den diskussion som förs angående offentlighetsprincipens konsekvenser för den enskildes integritet hävdas ibland att sekretesslagens bestämmelser skulle kunna tillämpas strängare än vad som hittills har varit fallet. I detta sammanhang bör man särskilt beakta regleringen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Paragrafens första stycke innehåller den s. k. generalklausulen. Bestämmelsen har tillkommit för att möjliggöra för myndigheter att utväxla information utan hinder av bestämmelserna i sekretesslagen på de områden, där detta är nödvändigt eller önskvärt. En förutsättning för att så skall få ske är dock att det skall vara uppenbart, att intresset av att uppgiften lämnas från en myndighet till en annan skall ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I ett andra stycke inskränks generalklausulens tillämpning så att den inte är tillämplig i fråga om all slags sekretess. Dessa undantag uppräknas i paragrafen. Enligt andra stycket är det vidare en förutsättning för att generalklausulen skall vara tillämplig att detta inte strider mot sådan specialreglering av uppgiftslämnandet i fråga som finns i lag eller förordning. Detta innebär att det inte kan komma ifråga att lämna ut uppgifter till en annan myndighet, om det är uppställt vissa villkor för att sådant utlämnande skall få ske och dessa inte är för handen. Generalklausulen kan aldrig vara tillämplig i en sådan situation. Vidare innebär regleringen att om det i en lag eller förordning uttömmande anges i vilka fall uppgifter får lämnas mellan myndigheter, kan ett utlämnande därutöver inte ske med stöd av generalklausulen. Inte heller får ett sådant utlämnande ske om det gäller uppgifter ur ett personregister och det skulle strida mot föreskrift som meddelats med stöd av datalagen. Sådan föreskrift kan meddelas av datainspektionen med stöd av 6 § datalagen. Eftersom den som berörs av uppgifter som har lämnats ut efter sekretessprövning inte har möjlighet att besvära sig över utlämnandet är det svårt att överblicka vilka möjligheter till en strängare tillämpning som nuvarande lagstiftning ger (delbet. 4 s. 125). När det gäller t. ex. utlämnande av uppgifter mellan olika värdinrättningar inom hälso- och sjukvården och till det s. k. metropolitprojektet, råder delade meningar om huruvida dettaisker i full överensstämmelse med sekretesslagen (delbet. 1 s. 67 ff, delbet. 4 s. 122 f och 159). Vi anser att en tydligare reglering av de frågor som har att göra med mellan eventuellt med utnyttjande av

informationsutbyte myndigheter,

sammankoppling av datanät, förtjänar ytterligare uppmärksamhet. I de fall där känslig information kan utbytas bör detta regleras i registerförfattning och tillfredsställande garantier skapas mot missbruk av erhållna uppgifter.

82 Allmänna

överväganden

5.5.4 Utökad sekretess vissa områden

på

Om man finner att de konkreta integritetsrisker som allmänhetens rätt till insyn i allmänna handlingar medför begränsar sig till ett relativt litet antal

fall, kan man överväga att införa eller utöka sekretess på dessa områden.

Att i någon större omfattning tillgripa denna möjlighet beinger dock tänkligheter eftersom huvudprincipen om allmänna handlingars offentlighet då kan bli allt för kringskuren. Ett problem som finns kvar med en lösning av det slag som nyss har nämnts är svårigheten att göra en individuell menprövning enligt sekretesslagen vid massuttag av uppgifter (delbet. 2 s. 52, delbet. 4 s. 79 foch 122 ff).

5.5.5 Restriktioner vad av

gäller användningen uppgifter

som har erhållits med stöd av 2

kap.

tryckfrihetsförordningen

Bestämmelser som, utan att begränsa själva möjligheten att göra offentlighetsuttag, förbjuder användning av de erhållna uppgifterna för vissa angivna ändamål skulle kunna öka integritetsskyddet för den enskilde. I den mån de uttagna uppgifterna används i dataregister ligger det emellertid närmast till hands att använda sig av datalagens regler. Förbudsalternativet lämpar sig kanske allra bäst om man vill förhindra kommersiell användning av registeruppgifter också när denna användning inte medför ett sådant integritetsintrång att datalagen blir tillämplig. Om man vill gå ännu längre kan man bestämma att uppgifter erhållna med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen endast får användas för ändamål som överensstämmer med offentlighetsprincipens Inte heller syften. detta alternativ skulle möjliggöra att uppgifter undanhålls. av Prövningen huruvida uppgifterna har använts på ett otillåtet sätt skulle bara kunna göras i efterhand. När uppgifter begärs utan att offentlighetsprincipen åberopas skulle uttagen falla under servicebestämmelsen i 15 kap. 4 § sekretesslagen (delbet. 2 s. 62 ff). I sådana fall kan myndigheten fråga hur uppgifterna skall användas och ta ställning till om det finns något skyddsintresse som motiverar att uppgifterna inte skall lämnas ut. En bestämmelse som förbjuder användning av uppgifter som har erhållits genom offentlighetsuttag för ändamål som inte överensstämmer med offentlighetsprincipens syfte kan naturligtvis medföra gränsdragningsproblem. Det kan inte vara lätt att avgöra om användningen i ett enskilt fall strider mot offentlighetsprincipens syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna lösning medför emellertid inte de risker för försämrad insyn som en bestämmelse om att utlämnande endast skall ske, om ändamålet med uttaget står i överensstämmelse med offentlighetsprincipens syften. För vår del har vi inte funnit anledning att föreslå några nya bestämmelser om användningen av uppgifter som lämnats ut med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

6 i

Handlingsbegreppet tryckfrihetsförordningen

de reformer

Genom den utveckling som ägt rum i rättspraxis och som har

genomförts i tryckfrihetsförordningen under 1970-talet har de grundbe-

grepp som gällt konventionella handlingar gjorts tillämpliga också på tekniska upptagningar och ADB-upptagningar. Vid dessa ändringar har det framhållits som angeläget att huvuddragen i offentlighetsprincipen bibehålls oförändrade och att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella i fråga om möjligheterna handlingar till insyn från allmänheten. Ett övergripande önskemål har varit att allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av vilket sätt myndigheterna har valt för att registrera denna information. I våra direktiv uttalas att det inte finns

skäl att göra några förändringar i tryckfriförordningens grundbegrepp när

det gäller de konventionella handlingarna. Däremotuppdras åt oss att undersöka om det behövs några ändringar av grundlagsbestämmelserna i fråga om upptagningar för ADB. Det centrala begreppet i detta sammanhang är begreppet handling. Med handling förstås - förutom konventionella handlingar - även upptagningar för automatisk databehandling. Handlingsbegreppet har här emellertid en helt annan innebörd. I stället för att ha anknytning till något fysiskt föremål (magnetband, skivminne e.d.) är det själva upptagningen i betydelsen konstellation av uppgifter som utgör handlingen. Den närmare innebörden av begreppet upptagning diskuteras i förarbetena till 1976 års ändringar i tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/761160 s. 89 f). Utgångspunkten där är att begreppet skall avse själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren. Väsentligt i sammanhanget är inte mängden uppgifter utan det sakliga sammanhanget. Varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör ses som en upptagning för sig och därmed som en handling. Denna definition av begreppet handling i ADB-sammanhang har lagstiftaren och de tillämpade myndigheterna nu haft att arbeta med i mer än tio år. Det har sagts att definitionen varit svår att förstå och att den har lett till problem i den praktiska tillämpningen. Om man granskar syftet med den valda definitionen närmare, nämligen att handlingsbegreppet skall vara oberoende av de varierande tekniska systemlösningar och registeruppbyggnader som förekommer, blir definitionen trots denna kritik kanske något så när begriplig. Otvivelaktigt är det ändå så att den innebörd som handlings-

begreppet kommit att få när det gäller information på ADB-medium med-

fört vissa problem. Dessa torde framför allt hänga samman med att ett

84 Handlingsbegreppet

existerande regelsystem förts över till ett område som det inte direkt varit utarbetat för och att begreppet upptagning kan ha en mycket varierande innebörd i olika fall. Ibland kan det avse en enstaka eller ett fåtal uppgifter och ibland en sammanställning av en stor mängd information. En och samma uppgift kan i ett fall utgöra en del av en handling med ett visst innehåll och i ett annat fall ingå som en del i en handling med ett helt annat innehåll. Definitionen är dessutom alltjämt så pass ny att innebörden ännu inte hunnit bli prövad och tydliggjord till stöd för myndigheterna genom den mängd rättsfall, JO-uttalanden m.m. som finns när det gäller konventionella handlingar. Emellertid är handlingsbegreppet inte helt entydigt när det gäller konventionella handlingar heller. Det förekommer avgränsningsproblem också vid sådana handlingar i form av skrift- och bildframställningar. Hur man skall lösa dessa »hänger samman med tolkningen av begreppet handling enligt allmänt språkbruk och i viss utsträckning enligt juridiskt språkbruk. I IRI-rapporten (s. 64-65) behandlas avgränsningsfrågorna vid konventionella handlingar närmare. När det gäller avgränsning av ADB-upptagningar konstateras där att avgränsningsfrågorna har betydelse på ett helt annat sätt, vilket lett till att själva grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen kommit att ifrågasättas. I IRI-rapporten (s. 66) sägs i detta sammanhang att sambandet mellan fysisk och logisk enhet lösts upp vid elektronisk databehandling. Den traditionella, tröga informationsbehandlingsmiljön har övergått till en dynamisk och flexibel miljö, präglad av stora datasamlingar med varierande möjligheter till bearbetning och fjärråtkomst från ett stort antal bildskärmsterminaler. I IRI-rapporten behandlas också frågan om det finns alternativa grundbegrepp (s. 208 ff). Med en hänvisning till genomgången av utländsk rätt konstateras inledningsvis att det är fullt möjligt att konstruera begreppsapparater på olika sätt. Norsk rätt arbetar med ett ”analogt dokumentbegrepp, men även ett sådant är i vissa fall oklart och kräver definitionsregler om texter som behandlas som sammanhängande enheter i textsökningssystem eller andra informationssystem. Begreppet kan möjligen fungera framgångsrikt i ett system som begränsar sig till att ge ärendeinsyn. Detta är som vi tidigare konstaterat inte fallet med den svenska offentlighetsprincipen och svagheterna med en sådan konstruktion för svensk rätts del skulle bli påtagliga, eftersom insynen gäller information och ADB-system av många olika slag. IRI-rapporten går vidare med att analysera om det inom datatekniken finns någon teknisk grundenhet, som kan fylla kravet på att ge en entydig avgränsning som svarar mot den som en konventionell handling ger. Man besvarar frågan med nej och konstaterar att sökandet efter en sådan ADB-teknisk enhet är lika fåfängt som sökandet efter de vises sten. Detta

sägs bero på att alla försök till avgränsning ovanför s. k. bitar (binary digits

= ettor och nollor) har ett drag av godtycke eller tillfällighet över sig. Detta beror på många olika faktorer, men framför allt på den teknik som används i den speciella situationen, på generellt sett tillgänglig teknik och på gene-

Handlingsbegreppet 85

rella logiska restriktioner i informationsbehandlingen. I rapporten förkastas dock inte tanken helt på att använda sådana tekniskt anknutna termer och begrepp. Detta bör dock inte ske på hög nivå i tryckfrihetsförordningen utan i författningar, instruktioner och arbetsordningar på lägre nivå. En tredje lösning som prövas i IRI-rapporten är att bygga på begrepp som upplysning, information, meddelande, uppteckning eller liknan-

de. Det konstateras dock att en sådan systematik inte ger några uppenbara

fördelar. Det kan tvärtom förefalla onödigt och konstlat. Samtliga begrepp skulle också kräva kompletterande definitioner och distinktioner. Svårigheterna med avgränsningar och förutsebarhet skulle därvid i stort sett vara desamma som med nuvarande begreppsapparat. På grundval av de i rapporten förda resonemangen har vi också i våra överväganden kommit till den ståndpunkten, att en förändring av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp eller rent av införandet av en ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man vill komma till rätta med. Oavsett vilka begrepp man använder sig av i stället för upptagning, kommer samma problematik att kvarstå från offentlighetssynpunkt. Nya begrepp skulle sannolikt skapa fler problem än de skulle lösa. Lagstiftning och rättspraxis på området bör inte utan mycket goda skäl utsättas för ryckighet i en fråga som denna. Vi tror att det finns goda förutsättningar för att den fortsatta rättsutvecklingen kan göra rättsläget tydligare och därmed minska nu förekommande problem. Vi finner vid en samlad bedömning inte skäl att nu ändra begreppsapparaten.

sig 5,15%; J *ååâüê

?âlâäüäâstøi .aiwäánm

tryckfrihetsförordningen

7 i

Regleringen

Inledning

Utgångspunkten för våra fortsatta överväganden blir således att vi för närvarande inte förordar någon ändring i tryckfrihetsförordningens be- Inte heller vill vi göra några stora förändringar greppsapparat. av tryckfrihetsförordningen i övrigt. Vi har i stället valt att försöka lokalisera de faktiska problemen och föreslå åtgärder för att komma till rätta med dessa. Den kanske viktigaste av dessa frågor gäller begreppet potentiella handlingar. I direktiven nämns ett par andra särskilda fall. Dels ifrågasätts om en myndighet över huvud taget skallivara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställts till förfogande av enskild. Dels ifrågasätts om inte möjligheterna att få ut information från myndigheterna sträcker sig väl långt i sådana fall då det inte föreligger något egentligt insyns- eller kontrollintresse. I det senare fallet avses de s. k. massuttagen. Vidare sägs det i direktiven att vi bör utreda om de bestämmelser som för närvarande finns ger ett tillräckligt skydd mot att uppgifter i faktadatabaser utnyttjas på ett icke önskvärt sätt. Vi tar upp de nu nämnda frågorna i detta kapitel.

7.2 och de

Handlingsbegreppet potentiella

handlingarna

I begreppet allmänna handlingar innefattas såväl handlingar i traditionell mening som upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniska hjälpmedel. Iden sistnämnda kategorin ingår givetvis ADB-upptagningar. Med handling förstås alltså i första hand framställning i skrift eller bild. Dessa är sådana att de kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel. Som exempel kan nämnas protokoll, promemorior, tabeller, blanketter, kartor, ritningar, bilder och fotografier. Handlingsbegreppet när det gäller konventionella handlingar är dock inte alltid så entydigt och stabilt som man ofta förleds_att tro. Således kan även EKGdiagram och röntgenbilder vara allmänna handlingar. Inte heller spelar underlaget någon roll vid bedömningen av handlingsbegreppet. En tavla, en runsten, ett broderat eller en graverad metallplatta tygstycke kan mycket väl vara en allmän handling. I realiteten är dock de intressen offentlighetsprincipen skall tillgodose riktade mot den fysiska informationsbäraren,

88 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

vanligen ett skrivet dokument. För tillgängligheten av sådana är den fysiska

belägenheten avgörande, dvs. var handlingen rent faktiskt förvaras. Detta

kriterium saknar dock självständig betydelse, när det gäller ADB-upptagningar. Det avgörande från offentlighetssynpunkt är i stället den på ett medium fixerade informationen och i vad mån upptagningen är tillgänglig för en myndighet för överföring i sådan form att den kan läsas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Vad som rent faktiskt tillhandahålls enligt offentlighetsprincipen blir inte här själva upptagningen utan informationsinnehållet, dvs. de uppgifter som fixerats på det tekniska mediet. Terminologin kan dock inte sägas vara helt klar på detta område. För fullständighetens skull kan slutligen nämnas att mellanformer av handlingar kan finnas. Ett maskinläsbart hålkort är t. ex. att anse som en upptagning, men skulle det även ñnnas vanlig text på hålkortet är det i denna del att betrakta som en handling i traditionell betydelse. I olikheten mellan traditionella handlingar och ADB-upptagningar ligger en grundläggande fråga som finns med i hela vårt arbete på olika nivåer nämligen frågan om tillgänglighet kontra fixering. Föremål för offentlighetsinsyn är för närvarande de s. k. potentiella handlingarna, dvs. sådana konstellationer av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system tekniskt har, dvs. med rutinbetonade åtgärder. Frågan kan också sägas vara, om vi kan behålla denna definition av begreppet handling som föremål för insynen enligt tryckfrihetsförordningen. Begreppen potentiella handlingar och rutinbetonade åtgärder” sammanfattar egentligen det mesta av vad senare års diskussioner om offentlighetsprincipen och ADB handlat om. Det finns en uppfattning, som ansluter sig till den s. k. tillgänglighetsprincipen och en som ansluter sig till den s. k. fixeringsprincipen. Vi redovisar först i korthet vad de båda principerna innebär. Tillgänglighetsprincipen är den som enligt nu gällande rätt skall tillämpas. Den innebär i korthet att ”varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter” är att betrakta som en handling (prop. 1975/76:160 s. 90) och skall vara tillgänglig för envar enskild i samma utsträckning som för myndigheten själv. En sådan upptagning anses tillgänglig och skall därmed lämnas ut enligt handlingsoffentligheten, om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder, dvs. med en begränsad arbetsinsats eller utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Detta gäller även om myndigheten själv aldrig haft eller anser sig komma att få anledning att söka efter eller sammanställa informationen i fråga. Att en uppgiftskonstellation tidigare inte har existerat i sammanställd form hindrar alltså inte att den i grundlagens mening kan vara att betrakta som allmän handling. I detta sammanhang brukar man tala om potentiella handlingar. Avgörande för allmänhetens rätt till insyn blir således de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system ger tillgång till. Dessa grundar sig i sin tur på de rättsliga befogenheter att göra upptagningar tillgängliga som

myndigheten har. Sådana begränsningar av den rättsliga befogenheten att

Regleringen i tryckfrihetsförordningen 89

göra uppgifter tillgängliga kan i praktiken utgöras av t. ex. författningsbestämmelser eller av datainspektionen beslutade föreskrifter. Man bör dock hålla i minnet att även utlämnandet av potentiella handlingar skall föregås av en sekretessprövning och att den enskilde inte kan kräva att få ta del av uppgifterna i annan form än genom läsning på stället eller avgiftsbelagd utskrift på papper. Fixeringsprincipen kan kort sägas innebära att man gör en nära jämförelse med vad som gäller i en pappersmiljö. Upptagningar som utgör allmänna handlingar anses då ha ett på förhand bestämt (fixerat) innehåll. Detta innehåll kan bestämmas antingen direkt så att den informationsmängd som utgör handlingen bestäms en gång för alla genom det logiska innehåll den får vid registreringen eller indirekt genom att myndigheten på förhand bestämmer vilka av i och för sig tekniskt möjliga terminalbilder samt sök- och sammanställningsmöjligheter som skall användas i myndighetens verksamhet och därmed också vara tillgängliga för allmänheten. Den första av dessa varianter kan med andra ord sägas innebära att handlingen/ upptagningen är exakt de uppgifter, alla de uppgifter och inga andra uppän de uppgifter som en gång för alla utgör tankeinnehållet i handgifter lingen med uppgifterna läsbara i den oföränderliga följd i vilken de en gång för alla sammanförts till tankeinnehållet. Den indirekta fixeringen knyter inte lika mycket an till den traditionella pappersmiljön, utan innebär bara att de uppgiftskonstellationer som skall utgöra handlingar måste entydigt definieras eller fixeras på förhand. Fixeringstanken närmar sig det handlingsbegrepp som gäller för konventionella handlingar genom att den försöker ge konkretion åt uppgiftskonstellationen. Vad som tas ut ur systemet skall också en gång ha stoppats in där i den form det tas ut.” Såsom påpekats i Statskontorets rapport (1987254), ADB och Förvaltningsjuridik, har skillnaden mellan dessa båda principer att göra med att man i ett pappersorienterat system utan ADB av praktiska skäl har svårt att av uppgifter i olika allmänna handlingar, medan göra sammanställningar man numera i ADB-systemen allt lättare kan göra sådana sammanställningar alltefter behov som inte behöver vara förutsedda från början och därmed efter hand skapa nya allmänna handlingar. De som kritiserat handlingsbegreppets innebörd i ADB-sammanhang har påpekat att det innebär att en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina ADB-system, eftersom hand- Detta vara lingarna i princip inte uppstår förrän de efterfrågas. sägs kunna av betydelse från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt. Därutöver kan det vara en rent praktisk ordningsfråga. Det kan skapa problem vid tilllämpningen av reglerna om diarieföring. Kritikerna menar att den enskilde

saknar kontroll över de uppgifter som han lämnar till en myndighet och som

lagras med hjälp av ADB. I och med att uppgifterna kan ingå i potentiella handlingar, kan den enskilde inte förutse hur de kan komma att sammanställas och användas. Inte heller myndigheterna har enligt samma mening över hur de lagrade uppgifterna används, hur de bearbetas någon kontroll och sammanställs. En uppgiftslämnande myndighet kan därför inte, enligt

90 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

kritikernas uppfattning, längre garantera att inte de insamlade uppgifterna vidarebefordras och används på ett för uppgiftslämnaren sätt. oacceptabelt Allra minst är detta fallet vid åtkomstmöjligheter via terminalanslutning från utomstående. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att detta problem inte är specifikt för de potentiella handlingarna enligt vår uppfattning. Inte heller när det gäller traditionella handlingar har den enskilde uppgiftslämnaren någon möjlighet att bestämma över sammanställningar eller bearbetningar av sådana uppgifter som åtkommits med stöd av offentlighetsprincipen. När det talas om potentiella handlingar i ett datasystem, får man lätt intryck av att offentlighetslagstiftningen medför obegränsad och i vissa fall helt okontrollerad tillgång till myndigheternas datorbaserade information. Så är inte fallet. En första gräns för vad som är tillgängligt eller inte i ett datasystem sätts av tekniken. Datorutrustningen och programvaran avgör vad som är möjligt att ta fram som potentiella handlingar. Som vi påpekat i avsnitt 5.5 om Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven och i vårt delbetänkande 4 (s. 118) i ett avsnitt som behandlar spridningen av uppgifter från personregister, kan man med tekniska begränsningar skapa ökad förutsebarhet i myndigheternas dataanvändning och därmed ökad förutsebarhet i offentlighetsuttagen. Den enda begränsningen i detta avseende är likställighetsprincipen. Det får inte föreligga några skillnader mellan myndighetens tillgång till allmänna handlingar och den enskildes. Genom att planera och inrätta datasystemen efter myndighetens faktiska behov och avstå från bra att ha-möjligheter kan förutsebarheten ökas i många fall. För att uppnå detta bör som vi tidigare påpekat, registerförfattningar komma till användning i ökad utsträckning. Andra förhållanden som ökar förutsebarheten i tillgängligheten av potentiella handlingar är grundreglerna i tryckfrihetsförordningen. l 2 kap. 3 § slås fast att för att en upptagning skall vara tillgänglig för insyn skall den vara förvarad hos en myndighet. är dock inte ensamt Förvaringskriteriet avgörande, utan därutöver fordras att handlingen är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (6 och 7 §§). Först då dessa kriterier är uppfyllda, finns det i datorn allmänna som kan bli handlingar föremål för insyn. Emellertid skall ytterligare förutsättningar vara uppfyllda för att insyn

enligtoffentlighetsprincipen skall kunna åberopas. För att uppgifterna skall

kunna erhållas med stöd av offentlighetsprincipen fordras nämligen ytterligare att de inte är skyddade av sekretess. I 15 kap. 1 § sekretesslagen stadgas att allmän handling som kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall registreras utan dröjsmål. Detta gäller dock inte a) om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, b) om handlingar, för vilka sekretess inte får gälla, hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har inkommit eller upprättats, (15 kap. 1 § sekretesslagen)

i 91

Regleringen tryckfrihetsförordningen

c) om en upptagning för ADB förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, för annan än den myndighet som gör införingen (15 kap. 13 § sekretesslagen). Bestämmelsen syftar bl. a. till att allmänheten skall få vetskap om vilka handlingar som finns hos myndigheten. I nuläget säger de som är kritiska att både myndigheten och allmänheten saknar kännedom om vilka upptagningar som finns. Vilka potentiella handlingar som finns är ju beroende av hur tekniskt avancerad programvara som den aktuella myndigheten använder och hur skickliga programmerare och tjänstemän det finns hos myndigheten. De kritiker som menat att detta förhållande kan vara en fara från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt har resonerat på följande sätt. Till grund för diarieföringsreglerna ligger bl. a. rättssäkerhetsskäl. Man bör alltid kunna förutse vilken information som kan komma att lämnas ut från en myndighet. Detta är också viktigt från integritetssynpunkt. Regleringen skulle därför behöva ändras så att myndigheterna vid varje tidpunkt kan uppge vilka allmänna handlingar de har. Konsekvensen av en genomförd fixering skulle här kunna bli att endast sådana sammanställningar av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet faktiskt behöver eller använder för sin myndighetsutövning och som den efter särskilt beslut förtecknat (katalogiserat) skulle vara tillgängliga för myndigheten och därmed också för allmänheten. En annan variant är att fastställa vilka handlingar i ADB-sammanhang som står i överensstämmelse med myndighetens arbetsuppgifter och som myndigheten har rättslig befogenhet att göra tillgängliga och förteckna dessa och låta dem - men inga andra - vara allmänna handlingar. Ett genomförande av fixeringstanken skulle givetvis kunna ske på flera olika sätt och vara mer eller mindre långtgående. En tänkbar möjlighet vore att det för varje myndighetsverksamhet bestämdes vilka upptagningar som faktiskt får finnas tillgängliga för myndigheten. Denna bestämning torde i första hand få ankomma på myndigheten. Myndigheten skulle därvid katalogisera de sökbegrepp och kombinationer av sökbegrepp som fick användas eller på annat sätt fastställa de utdata som fick framställas. Rimligen borde detta ske utan att minska myndigheternas möjligheter att ta tillvara ADB-tekniken för att effektivt bedriva sin verksamhet. En av fördelarna med en fixeringsprincip skulle vara att det vore lätt att otvetydigt besvara frågan om vilka handlingar som finns i en myndighets ADB-system och lätt att ta fram dem t. ex. vid en begäran om offentlighetsuttag. En sådan förfrågan skulle snabbt kunna besvaras av en tjänsteman även utan special-

kunskaper på området. (Observera dock att en efterföljande sekretesspröv-

ning måste göras.) Myndigheterna kan också en gång för alla framställa informationsmaterial som visar vilka handlingar som är tillgängliga enligt offentlighetsprincipen. Detta är visserligen inte uteslutet med nuvarande system, men det är förknippat med ofullständighet på ett helt annat sätt. Metoden skulle dock säkerligen kräva betydande arbetsinsatser från myndigheternas sida. Den för oss mest avgörande invändningen är dock att tanken i hög grad överlåter till myndigheterna själva att avgöra vidden av

92 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

insynsrätten enligt offentlighetsprincipen. Det har också sagts att fixeringstanken skulle kunna innebära ett dråpslag mot den nuvarande insynsrätten. (lRI-rapporten 1983:8 till justitiedepartementet. Offentlighetens begrepp TF, ADB och Allmänna handlingar.) I detta sammanhang vill vi också fästa uppmärksamheten på att regleringen i tryckfrihetsförordningen inte medför att de potentiella handlingarna är ett fullt så flytande begrepp som det ibland görs gällande. För att en ADB-upptagning skall vara en allmän handling krävs nämligen - förutom att den förvaras hos en myndighet - att den enligt vad som stadgas i 2 kap. 6 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Detta ytterligare rekvisit ökar enligt vår uppfattning förutsebarheten av vad som kan vara potentiella handlingar i avsevärd utsträckning. Vi har på tidigare anförda skäl konstaterat att det saknas anledning att ändra det nuvarande handlingsbegreppet. Ytterligare ett skäl är att problemet inte heller skulle vara löst i och med att man lyckades hitta en definition på begreppet handling i ADB-sammanhang som svarade mot den fixering som det traditionella handlingsbegreppet ger eller anses ge. Frågan är behandlad i IRl-rapporten (s. 189 f). Det konstateras där att om man lyckades hitta ett begrepp X som gav en sådan motsvarande fixering skulle man visserligen kunna konstatera vilka och hur många X ett visst givet ADB-system innehåller. En given uppgift skulle också i fysisk bemärkelse bara kunna ingå i ett X. Trots detta skulle en mängd grundläggande problem återstå. I rapporten ges ett flertal exempel på sådana (s. 189 m). Till detta kommer tekniska och administrativa nackdelar med X. Som den viktigaste ser vi den konsekvensen att man måste avstå från en stor del av de möjligheter som ADB-tekniken faktiskt innebär. En sådan lagreglering riskerar dessutom att avskärma sig från verkligheten och kan leda till en stor diskrepans mellan det lagtekniska begreppet X och den informationshantering som faktiskt sker i datorsammanhang. Vi har därför inte funnit det fruktbart att pröva en sådan lösning. Vår slutsats blir alltså densamma som i IRIrapporten: Skäl som dessa pekar i riktning mot att inte läsa diskussionen vid ett tvång att till varje pris få undan de potentiella handlingarna utan att i stället acceptera dessa som en rättslig reflex av de förändrade möjligheterna till informationsbehandling. Vi menar att man med ett sådant synsätt inte avskärmar sig från möjligheten att ta till vara de möjligheter som ADB-tekniken från offentlighetssynpunkt faktiskt innebär. Detta är också en strävan som präglat lagstiftningsarbetet under hela 1970-talet. v på området Fixeringstanken skall dock inte ses som enbart negativ. I de delar den innebär en större förutsebarhet utan att ge avkall på insynsrätten och ADB-hanteringens tekniska möjligheter förtjänar den att beaktas. Vi anser det vara en framkomlig väg att försöka reducera oförutsebarheten och nackdelarna med de potentiella handlingarna och att samtidigt försöka utveckla fördelarna i offentlighetshänseende. I [RI-rapporten har uppgiften uttryckts så att det gäller att bevara en insyn som svarar mot ADB-tekni-

i

Regleringen i tryckfrihetsförordningen 93

kens möjligheter och praktiska användning och att samtidigt klara säkerhet och förutsebarhet. Man konstaterar att om man lyckas åstadkomma ordstandarder och en disciplinerad användning så innening, överblickbarhet, bär det inga stora problem att leva med de potentiella handlingarna. Varken IRI:s fältstudier eller Statskontorets undersökning tyder heller på något annat. Även som nyligen uten promemoria om potentiella handlingar, arbetats inom samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS) och som vi fått del av, ger uttryck för samma uppfattning. Denna lösning stämmer också väl överens med de förutsättningar direktiven innehåller, nämligen att det är önskvärt att begränsa ingreppen i tryckså att huvuddragen i offentlighetsprincipen bibehålls frihetsförordningen oförändrade och att myndigheternas ADB-system skall anpassas till offentoch inte tvärtom. Vi ansluter oss alltså till tillgänglighetslighetsprincipen principen och kan på de skäl vi anfört inte godta fixeringsprincipen. Sedan vi dragit denna slutsats återstår det att behandla frågan om hur man skall uppnå tillräcklig förutsebarhet och avgränsning samt hur eventuella kvarvarande risker med de potentiella handlingarna skall kunna hanteras. i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen är en Enligt nu gällande reglering som huvudregel att anse som förvarad hos en myndighet, om upptagning den faktiskt är tillgänglig för överföring till uppfattbar form hos myndigheten. Räckvidden av denna faktiska tillgänglighet sammanhänger med vilka insatser i fråga om datasammanställning, programbeskrivning m.m. som allmänheten med stöd av offentlighetsprincipen anses kunna göra på att få utförda. Räckvidden har behandlats i olika motivuttalananspråk den. I propositionen 1975/76:160 (s. 90) sägs följande: Ett visst urval eller en viss sammanställning av data får anses utgöra en för myndigheten tillupptagning, om urvalet eller sammanställningen kan tas fram gegänglig nom rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida, men endast då. Krävs däremot en mera kvalificerad, konstruktiv insats i form av t. ex. nyskrivning av datorprogram, kan den upptagning som skulle bli resultatet av bearbetningen inte anses tillgänglig för myndigheten i grundlagens mening. Huruvida de åtgärder som kan komma i fråga skall betecknas som programmering saknar i och för sig betydelse. Det angivna synsättet torde leda till att en myndighet blir skyldig att tillhandagå med ett nytt datorprogram endast om ett sådant kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Nyckelorden i detta citat är enligt vår uppfattning rutinbetonade åt- Denna bestämning utgör huvudkriteriet för att avgöra omfattgärder”. ningen av allmänhetens insyn enligt gällande rätt. Utgångspunkten måste vara att endast upptagningar som är tillgängliga för en myndighet genom rutinbetonade kan anses förvarade hos myndigheten och kan där-

åtgärder

med utgöra allmänna handlingar. Huruvida det därjämte gäller eller bör

begränsande kriterier som tar sikte på innebörden av ”ett gälla ytterligare visst urval eller en viss sammanställning av data återkommer vi till strax här nedan.

94 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

Vad som är en rutinbetonad åtgärd bestäms av hur myndigheterna ordnat sin datoriserade informationshantering vid en viss given tidpunkt och av ADB-teknikens sök- och sammanställningsmöjligheter som sådana.

Regeringsrätten har nyligen i två domar haft dessa frågor till bedömning

(domar den 28 september 1988 i mål 341-1988 och i mål 2008-1988, jfr avsnitt I båda fallen konstaterade 4.2.1). regeringsrätten att de begärda

uppgifterna inte fanns omedelbart tillgängliga för myndigheten och att

framtagningen av dem skulle förutsätta användning av ett för ändamålet särskilt framställt program. En bearbetning av detta slag får enligt regetingsrättens mening anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss sammanställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet. Rutinmässigheten kan således enligt gällande rätt uppfattas som grundkriteriet vid bedömningen av vilka ADB-upptagningar som kan anses tillgängliga för en myndighet och därmed kan utgöra allmänna handlingar. I IRI-rapporten tas emellertid också frågan upp, om det därutöver kan finnas ytterligare bestämningar och begränsningar. Resonemanget tar sin utgångspunkt i att offentlighetsprincipen traditionellt har gällt och gäller uppgifter som fixerats/dokumenterats i handlingar och därmed finns tillgängliga (IRIrapporten s. 211). Det bygger också på att avgränsningarna av insynsrätten vid automatisk måste diskuteras databehandling med inriktning på de automatiserade tillvägagångssätten för att ta fram upptagningar. Rapporten skiljer mellan tre slags procedurer för att åstadkomma önska- .de informationsresultat. Den första kallas för ren framsökning, den andra för framsökning i vid mening eller härledning och den tredje för ren bearbetning eller ren programkörning. Ren framsökning innebär typiskt att det är fråga om att hämta fram en eller flera upptagningar ur en lagrad samling av sådana genom angivande av vissa sökvillkor, t. ex. en identitetsbeteckning eller beskrivningar av vissa egenskaper hos de eftersökta upp-

tagningarna. Framsökning i vid mening sker när uppgifter i databaser och

register bearbetas för att t. ex. få fram antalsuppgifter, jämförelsevärden eller sammanfattande Vid beskrivningar. ren bearbetning eller ren programkörning är det däremot fråga om att åstadkomma ett visst informationsresultat genom en automatisk procedur utan att någon sökning eller annan sammanställning ur register eller databaser är aktuell. Det kan vara .fråga om t. ex. simulering av händelseförlopp, beräkning av en teknisk effekt, av ett visst förfarande eller dylikt. optimering Tre exempel som illustrerar de olika kategorierna kan ytterligare belysa olikhetema: (a) Framsökning av en datorlagrad s. k. post som innehåller uppgifter om en viss fastighet med fastighetsbeteckningen som sökbegrepp. (b) Framsökning/härledning av uppgifter om genomsnittsstorlek och genomsnittligt taxeringsvärde på de fastigheter som är belägna i ett visst område. (c) Resultatet av av ett datorprogram

körning som med utgångspunkt från inmatade

parametervärden beräknar optimal storlek på en brukningsdel av en jordbruksfastighet. IRI-rapporten framhåller attgränserna mellan de tre kategorierna inte är

i 95

V Regleringen tryckfrihetsförordningen

skarpa, men finner det inte desto mindre angeläget att diskutera distinktioner av detta slag. Från dessa utgångspunkter kan frågan ställas vad insynsrätten sådan den beskrivs i propositionen 1975/76:160 kan anses omfatta. Departementschefens uttalanden ger snarast vid handen att det måste vara fråga om någon form _av åtkomst till eller sammanställning av uppgifter. Vi gör i överensstämmelse härmed bedömningen att grundkonstruktionen av of-

fentlighetsprincipen är sådan att den innebär en rätt att ta del av uppgifter

som i någon mening redan existerar. Beträffande konventionella handlingar gäller_ att myndigheterna inte är skyldiga att göra efterforskningar för att sammanställa ur handlingar begärda uppgifter eller med ledning av uppgifter i handlingar framställa nya uppgifter och/eller handlingar. Inte heller är en myndighet enligt offentlighetsprincipen skyldig att ställa personalens kunnande om beräkningar, analyser etc. till allmänhetens förfogande för att svara på bestämda frågor, lösa problem e.d. Tillämpningen av dessa principer på ADB-upptagningar skulle kunna ge insynen en snäv räckvidd och inskränka den till vad som ovan kallats ren framsökning. För en sådan lösning skulle tala att konventionella handlingar och ADB-upptagningar bör behandlas lika och att offentlighetsprincipen till sin grundkonstruktion innebär en rätt att ta del av uppgifter som dokumenterats i viss form och i visst sammanhang. Denna lösning kan emellertid enligt gällande rätt inte godtas och den vore också enligt vår uppfattning olämplig, eftersom den skulle innebära att de möjligheter att åstadkomma

upptagningar som möjliggörs av den moderna informationsteknologin i stor

utsträckning blev obeaktade. Det är således enligt vår mening uppenbart att insynsrätten inte bör begränsas till ren framsökning och gällande rätt har också sedan länge passerat denna punkt. Framsökning enligt det ovan redovisade schemat kan emellertid också tolkas vidsträckt och omfatta möjligheter inte bara att hämta fram förhandsbestämda uppgiftskonstellationer utan också att med teknikens hjälp åstadkomma nya sammanställningar och urval av lagrade uppgifter, fastställa samband mellan med ledning av de uppgifter upptagningar som ingår i dessa, bestämma antal av upptagningar med vissa egenskaper osv. En sådan tolkning står i god överenstämmelse med likställighetsprincipen och med departementschefens uttalanden i den tidigare citerade propositionen (prop. 1975/76:160, s. 91) att ADB-teknikens möjligheter till en allt flexiblare informationssökning bör ge utrymme för en ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial. Den tveksamma, kvarstående frågan gäller således om gällande rätt innefattar skyldigheter för myndigheterna som går utöver framsökning i vid mening. Annorlunda formulerat gäller frågan om myndigheterna givetvis inom det rutinmässigas gränser - är skyldiga att t. ex. köra ett datorprogram utan att det är fråga om att åstadkomma ett visst urval eller en viss sammanställning av uppgifter ur för myndigheten tillgängliga databaser och register eller att köra ett av myndighetens datorprogram för att bearbeta data/ uppgifter som den enskilde själv tillhandahåller. Allmänhetens intresse i

96 Regleringen i tryckfrihetsförordningen .

sådan ren programkörning” kan bestå i att få kunskap om funktionssättet hos datorprogram eller de möjligheter som de rymmer. Liksom [RI-rapporten finner vi det osäkert och även tveksamt om offentlighetsprincipen för närvarande sträcker sig så långt och således går utöver framsökning i vid mening. Frågan synes inte direkt ha uppmärksammats i tidigare lagstiftningssammanhang och i rättspraxis har den bara tangerats (jfr IRI-rapporten s. 184-185). I internationellt perspektiv förefaller inget land ännu ha gått så långt som till att acceptera åtkomst i form av rätt till resultat av rena programkörningar. Huvudfrågan gäller därför enligt vår mening om det i lagtexten explicit bör uttalas att offentlighetsprincipen avser en rätt till insyn som (utöver den begräsning som ligger i kravet på rutinmässighet) innefattar framsökning i vid mening men inget därutöver. IRI-rapporten lägger fram ett sådant förslag till övervägande. Vi avstår emellertid från en sådan explicit precise-

ring i lagtexten. Skälen är följande.

Tryckfrihetsförordningen innehåller inte någon detaljerad beskrivning av grundbegreppens innebörd. Det finns t. ex. ingen närmare bestämning och definition av begreppet uppgift” i förhållande till begreppet handling”, vilket inte hindrat att rättspraxis kunnat finna lämpliga lösningar, när gränsdragningsfrågor uppstått (jfr IRI-rapporten s. 177-179). Inte minst på ADBområdet förefaller det lämpligast att lämna åt rättspraxis att dra detaljerade gränser och _beakta förändrade tekniska förutsättningar. Vi vill heller inte utesluta att gränsen för insynen kan och bör förskjutas in på området för rena programkörningar och tänker därvid på t. ex. den ökande användningen av s. k. expertsystem och andra former av datorstöd vid beslutsfattande hos myndigheterna, där nya former av insyn kan visa sig nödvändiga. Vi finner också att, åtminstone tills vidare, kriteriet rutinbetonade åtgärder ensamt - med de preciseringar som numera skett genom rätts-

praxis - är tillräckligt för att ge den förutsebarhet och överblickbarhet som

krävs för att göra offentlighetslagstiftningen hanterlig i praktiken.

7.3 Enskilds och

datorprogram datorkapacitet

i

7.3.1 Bakgrund

En ADB-upptagning är att anse som en handling om den är tillgänglig för en myndighet med hjälp av rutinbetonade åtgärder. Varje sammanställning av uppgifter, som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga datorprogram, är alltså att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Under förutsättning att den är att betrakta som inkommen till eller upprättad hos myndigheten är den därmed också allmän handling och kan vara föremål för offentlighetsinsyn. Såsom påpekats i IRI-rapporten kan detta också ses som ett utslag av likställighetsprincipen: det myndigheten enkelt kan ta fram skall vara tillgängligt också för allmänheten genom offentlighetsinsynen. I våra direktiv sägs att likställighetsprincipen även i fortsättningen bör

Regleringen i tryckfrihetsförordningen 97 g

vara en utgångspunkt, när det gäller att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Föredragande statsrådet uttalar där (avsnitt 3.1): För egen del anser jag att principen även i fortsättningen bör vara att allmänheten skall ha tillgång till alla sammanställningar som en myndighet själv kan göra, förutsatt att de uppfyller kriterierna för allmän handling och att uppgifterna inte är sekretessbelagda. l fortsättningen tas dock upp två frågor som bör övervägas. I förarbetena till 1976 års ändringar i tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/762160 s. 90) sägs att en myndighet är skyldig att tillhandagå med ett nytt datorprogram för att tillgodose offentlighetens krav. En begränsande förutsättning är dock att ett sådant program kan upprättas inom myndigheten med rutinbetonade åtgärder. I förarbetena uttalar departementschefen vidare att i överensstämmelse med det betraktelsesätt man valt bör en myndighet vara skyldig att utföra bearbetningar med ett användbart datorprogram som den enskilde själv ställer till förfogande. I direktiven ges vi i uppdrag att överväga dessa frågor mot bakgrund av offentlighetsprincipen. Det ifrågasätts om allmänheten bör ha en insyn som sträcker sig . längre än vad som behövs för att tillgodose syftet med offentlighetsprincipen. En näraliggande fråga är om den enskilde skall ha möjligheter att åstadkomma att upptagningar lämnas ut som allmänna handlingar genom att själv bekosta körningar eller ställa datorkapacitet till förfogande. Vi anser att denna fråga har ett så nära samband med den föregående att de bör betraktas på samma sätt och i ett sammanhang. Det förefaller främmande att dela upp förutsättningarna för att få tillgång till allmänna handlingar i sådana som hänför sig till myndighetens datorprogramkapacitet och sådana som hänför sig till datorkapaciteten i sig och att behandla dem olika vid bedömningen av frågan om hinder. Bedömningen bör enligt vår uppfattning avse informationsbehandlingssituationen som helhet.

7.3.2 Våra överväganden

Vi delar helt den uppfattningen att likställighetsprincipen bör vara utgångspunkten för offentlighetsinsyn även i fortsättningen. Vi anser dock att man måste ha en helhetssyn i större utsträckning än tidigare i detta sammanhang. Vi vill nämligen uppfatta den begränsning som ligger i att en upptagning skall vara tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder som ett utslag av likställighetsprincipen. Liksom i IRI-rapporten (s. 217) vill vi utvidga frågan till att avse även den om offentlighetsprincipen skall ges den innebörden, att det som allmänhetenenkelt kan erbjuda sig att hjälpa till med att ta fram skall myndigheten också vara skyldig att tillhandahålla. På ett flertal ställen har vi betonat vikten av att öka förutsebarheten i

datahanteringen och då särskilt när det gäller de potentiella handlingarna.

Vi har i olika sammanhang understrukit vikten av att begränsa myndighetemas uppgiftsregistrering och att begränsa sök- och sammanställnings-

98 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

möjligheter på ett rimligt sätt i förhållande till myndighetens och uppgifter verksamhet. Det att betona att vad myndigheten

ärviktigt själv kan ”ta

fram och bearbeta också är tillgängligt för kontroll och insyn. Tanken att den, som med stöd av offentlighetsprincipen vill ta del av upptagningar för ADB som är allmänna handlingar, skall kunna göra detta med hjälp av egna datorprogram eller genom att erbjuda egen datorkapacitet bygger på de förhållanden som rådde i mitten på l970-talet. Myndigheterna hade då begränsad tillgång till datorkapaciâet och till tekniskt kunnande. I dag är läget ett annat. Myndigheterna får i starkt ökad takt egna datorer och egen ADB-kompetens, som nu inte alls behöver vara lika djupgående som för ett femtontal år sedan. Tanken att en enskild skulle behöva möjligheten att tillhandahålla egen datorkraft eller egna program för att få sin insynsrätt tillgodosedd är numera knappast realistisk. Möjligheten har, såvitt vi vet, heller aldrig utnyttjats i praktiken, men kan teoretiskt föranleda starka invändningar från säkerhets- och sårbarhetsaspekter. För att klargöra rättsläget är vi därför beredda att en gång för alla avskriva de nämnda möjligheterna. Enligt vår mening skulle det i praktiken varken förbättra eller försämra insynsrätten men råda bot på den tvekan om rättsläget, som nu finns på åtskilliga håll. Vi finner det vara en märklig konsekvens att myndigheterna med andra datorprogram än sina egna skulle tvingas att utföra bearbetningar som myndigheten annars själv inte skulle kunna göra och att detta skulle ske under åberopande av offentlighetsprincipen. Vi anser att vad som skall inrymmas i begreppet rutinbetonade åtgärder bör begränsas till myndighetens egna insatser för att ta fram handlingar. I IRI-rapporten har man formulerat regeln så, att en framställning om att få ta del av upptagningar för ADB inte bör tillåtas ta form av ett datorprogram. För tydlighetens skull vill vi tillägga följande. Myndigheten måste anses förfoga över datorkraft och program både i det fallet att myndigheten hos sig har dator och program och i det fallet att myndigheten får datorkraft och program från en servicebyrå, från en sido- eller överordnad myndighet eller på annat liknande sätt. Det avgörande i sammanhanget skall även i fortsättningen vara likställighetsprincipen, dvs. att den enskilde skall ha samma tillgång till upptagningar för ADB, som är att anse som allmänna handlingar och inte föremål för sekretess, som myndigheten själv. Den enskilde kan dock enligt vårt förslag i fortsättningen inte med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen kräva att upptagningama skall göras tillgängliga med datorkraft eller program som han eller hon tillhandahåller. Vi föreslår alltså att det som omfattas av offentlighetsinsynen skall vara handlingar, som myndigheten använder i sin verksamhet eller enkelt kan framställa med hjälp av datorutrustning och program; Vårt förslag skall inte tolkas så att myndigheterna alltid skulle vara förhindrade att utföra bearbetningar med utomstående enskildas datorprogram. Sjävfallet kan myndigheten tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram, som ställs till förfogande av enskild, med stöd av servicebestämmelserna i 15 kap. 4 § sekretesslagen

i 99

Regleringen tryckfrihetsförordningen

och 7 § verksförordningen (1987:1100). Vidare kan sådana bearbetningar ske inom ramen för en myndighets uppdragsverksamhet eller betraktas som en försäljning av uppgifter i den mån myndigheten kan ägna sig åt sådan verksamhet. Vi föreställer oss dock att säkerhets- och sårbarhetsaspekter ofta kan lägga hinder i vägen för en sådan ordning. Inte heller innebär vårt förslag någon inskränkning av den enskildes möjligheter att själv med hjälp av ADB bearbeta eller låta annan bearbeta de uppgifter som han eller hon erhållit med stöd av offentlighetsprincipen. En förutsättning för detta är dock självfallet att datalagens krav är uppfyllda. Det kan tilläggas att beträffande nyprogrammering torde kravet på att det endast får vara fråga om rutinbetonade åtgärder utgöra en begränsning

som i praktiken nära vad vi föreslagit.

ligger mycket När det gäller bearbetningar med hjälp av enskilds datorprogram måste säkerhetsaspekter beaktas. Detta leder i allmänhet till att sådana bearbetningar inte kan accepteras. Mycket få myndigheter torde i dag vara benägna att utan vidare utföra sådana bearbetningar i sina egna datasystem, utan att noggrant analysera de risker detta skulle kunna innebära från säkerhets» och sårbarhetssynpunkt. En underlåtenhet i detta avseende skulle kunna innebära att riskerar myndigheten att dess register förstörs genom bearbetningen. Vi har svårt att tro att det arbete som erfordras innan en sådan begäran skulle kunna bifallas skulle rymmas inom ramen för rutinbetonade åtgärder. Utan att ha några konkreta fall som belägg för vårt påstående, tror vi att de flesta myndigheter redan i dag skulle avböja en sådan begäran om offentlighetsuttag från en enskild. Inte heller kan man underlåta att beakta den omständigheten att en sådan bearbetning skulle kunna ske i strid mot bestämmelserna i datalagen eller mot särskildföreskrift som datainspektionen meddelat med stöd av datalagen, utan att myndigheten på ett tillfredsställande sätt skulle kunna förhindra detta. I detta sammanhang vill vi peka på de vamingsord, som emellanåt återkommer och som handlar om datavirus. Med datavirus › menar man vanligen ett datorprogram, som är konstruerat så att det på dolda vägar söker sig in i datorer i avsikt att på något sätt störa dataverksamheten där. Sådana program överförs från en dator till en annan via en förbindelse eller genom att t. ex. en diskett flyttas från den ena datorn till den andra. Dataviruset är oftast omöjligt att upptäcka i den meningen att det ingår i ett annat program, som redan finns i datorn och därför inte kan avslöjas enbart genom att man av datorn begär en tablå över datorprogrammen i systemet. När det ursprungliga programmet körs i datorn, körs också automatiskt virusprogrammet. Det senare innehåller då en uppgift som skall utföras under vissa förutsättningar. I bästa fall kan denna uppgift vara att överbringa en hälsning eller hitta på ett hyss och i värsta fall att förstöra lagrad information eller skapa lösenord med samma behörighet som dataoperatörens. Även om motmedel mot virus numera finns på marknaden kan arbetet med att spåra och oskadliggöra datavirus bli mycket omfattande och framför allt dyrbart. Bättre är i stället att skydda datorerna mot datavirus. Detta

100 i tryckfrihetsförordningen Regleringen

kan ske bl. a. genom att aldrig föra in ogranskade program och att alltid skrivskydda originaldisketter. Man bör också begränsa möjligheten för smittspridning genom att dela in användare och program i isolerade enheter. Man kan försvåra smittan genom att införa ett strängt kontrollsystem för behörighet och andra säkerhetsåtgärder.

7.4 och

Databaser biblioteksregeln

7.4.1 Databaser Databaser - eller informationsbaser som de också kallas - förekommer i samhället såväl inom den statliga sektorn som den privata. Det förekommer alltmer att information lagras i databaser internt inom myndigheter, företag och organisationer. Statskontoret fick i maj 1986 i uppdrag av regeringen att översiktligt belysa statsförvaltningens tillgång till databaser, deras användning och nytta. Uppdraget har redovisats i fyra rapporter (1987:49 och 50 samt 1988: 10 och 45), varifrån de flesta faktauppgifter i den följande presentationen hämtats. I rapporterna redovisas cirka 440 databaser och register hos statliga centrala myndigheter, vissa länsstyrelser, organisationer och företag som Statskontoret visste eller antog producerade sådana databaser eller register. På den centrala myndighetssidan sägs materialet väl täcka de statliga myndighetemas registerinnehav, medan länsorgan och universitetssektorn är sparsamt representerade och en redovisning av register inom lokal statlig förvaltning och inom försvarsdepartementets område helt saknas. Av databaser som produceras av företag och organisationer ansågs materialet i stort sett täcka allmänt tillgängliga databaser på den svenska online-marknaden.

De definitioner som finns av begreppet databas är vittomfattande och

tämligen vaga, men med databas menar man vanligen information samlad i ett dataregister, som uppfyller vissa krav på uppbyggnad, sökmöjligheter och teknisk tillgänglighet. Ofta är informationen också tillgänglig för flera användare eller grupper av användare. När en databas ställs till externa användares förfogande brukar man tala om att en databastjänst har etablerats. Ytterligare en variant av en databas är den s. k. optiska skivan som innehåller både sökprogram och databas. Den optiska skivan har mycket stor lagringskapacitet i förhållande till sin storlek. Eftersom data lagras med hjälp av laserteknik är skivan betydligt mindre känslig än t. ex. ett magnetband. Det finns idag i huvudsak tre typer av optiska skivor: videodisk, compact disc (CD-ROM) och write once read many times (WORM) digital optical disc. De har delvis olika användningsområden. För att ta del av den lagrade informationen krävs en skivspelare som ansluts till en dator. Ett intensivt utvecklingsarbete pågår när det gäller den optiska skivan. De stora fördelarna beträffande kort accesstid, enorm lagringskapacitet och låga kostnader gör tekniken intressant. Det kan även nämnas att man genom scanning, dvs. en telefaxliknande process för inläsning av

i tryckfrihetsförordningen 101

Regleringen

information kan lagra bilder. På detta sätt kan man lagra textsidor från både papper och mikrofilm. Den som producerar eller äger databasen brukar kallas databasproducent. Inom den offentliga sektorn kan databasproducenten vara en central, statlig myndighet, en länsförvaltning, en kommun eller ett landsting. Databasproducenten är också den som är ansvarig för tjänsten. Flera databaser kan ägas och distribueras av ett och samma företag. Detta företag kallas då vanligen databasvärd. Databasvärden ansvarar även för administrationen och kan även vara ansvarig för produktionen av databasen. Ofta svarar databasvärden också för själva datordriften. På den svenska marknaden finns ett trettiotal databasvärdar, t. ex. DA- FA Data AB. En fördel med att ha databaser samlade hos en databasvärd är att de får ett gemensamt sökspråk och en likartad struktur. Omfånget inom ett ämnesområde kan också bli större. Den sista länken i informationskedjan är konsumenterna eller slutanvändarna. Kommunikationen mellan dessa och databasvärdens dator sker över någon form av nät. Det kan vara televerkets allmänna nät (Datel) eller

de nät som byggts upp särskilt för datorkommunikation (Datex och Data-

pak). Det finns också privata nät, t. ex. Dafanet som DAFA byggt upp för sina kunder. Inom skatteväsendet finns exempel på ett slutet nät för kommunikation mellan myndigheter på olika nivåer. Dessutom diskuteras ett statnät” för samordning av väsentliga delar av datakommunikationen inom statsförvaltningen. Statskontoret har i en förstudie redovisat dessa tankar (rapport 1988:15). Svårighetema för tillfälliga användare att få information från databaserna har lett till att det bildats en grupp av sökexperter, de s. k. mellanhänderna eller intermediärema. Dessa finns vid informations- och dokumentationscentraler, bibliotek och hos informationsmäklare. Traditionellt brukar man indela databaserna i följande huvudtyper: referensdatabaser, faktadatabaser och fulltextdatabaser. Referensdatabaserna är register som innehåller referenser till litteratur, rapporter och artiklar (bibliografiska uppgifter), till forskningsprojekt m.m. eller som hänvisar till andra informationskällor och experter. Denna typ av databas har länge varit den helt dominerande och utgör fortfarande en stor del av datautbudet. Den snabbast växande gruppen av databaser är dock faktadatabaserna. Dessa utgörs av register som innehåller uppgifter om produkter och substanser, om företag, personer, fastigheter, fordon och andra objekt, definition av termer och begrepp samt olika former av statistik. Till denna grupp hör de flesta av de person- och objektregister som finns i den offentliga förvaltningen. Av den offentliga sektorns faktadatabaser är endast ett fåtal allmänt tillgängliga för sökning utanför databasproducentens egen myndighet. De som är allmänt tillgängliga för sökning har ofta också stöd i lag för försäljning av uppgifter. Som exempel kan nämnas en del register hos statistiska centralbyrån, trafiksäkerhetsverket, Centralnämnden för fastighetsdata och SPAR-registret. Fulltextdatabaserna innehåller fullständiga texter t. ex. lagar och författningar eller tidnings- och tidskriftsartiklar. Ett

102 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

exempel är RÄTTSDATA, som tillhandahålls av DAFA. Vissa tidskrifter publiceras t.0.m. direkt i databasform (elektrononisk Därutpublicering). över tillkommer av databaser med grafisk information, nya fonner t. ex. på kartor och diagram.

I sin analys av inventeringen av databaser konstaterar Statskontoret att

databasutbudet i allmänhet karaktäriseras av överetablering, splittring på många och små databaser och en svag och obetydlig efterfrågan. Orsakerna till detta anges vara flera. I de flesta fall utvecklas databaserna för internt bruk inom en myndighet och fungerar helt tillfredsställande för detta ändamål. När de sedan erbjuds externa användare är de inte marknadsanpassade. I fråga om de marknadsorienterade databaserna har det rått en optimism och förväntan om lönsamhet som ännu inte infriats. I samtliga fall kan man dock - enligt Statskontorets rapport - konstatera en snabb tillväxt av antalet databaser, söktimmar och antalet användare.

7.4.2 Biblioteksregeln

I 2 kap. 11 § punkt 3 tryckfrihetsförordningen stadgas att handlingar som ingår i en myndighets bibliotek inte är allmänna. Det är inte nödvändigt att det rör sig om institutioner, vars huvudsakliga uppgift är att bedriva biblioteksverksamhet, utan även andra myndigheters bibliotek omfattas av regeln. Det väsentliga i sammanhanget enligt uttalanden i förarbetena till lagtexten (prop. 1975/762160 s. 180) är om handlingarna är organiserade på ett sådant sätt att samlingen enligt vanligt språkbruk” är att betrakta som ett bibliotek. I rättspraxis har regeln ansetts tillämplig också på ADBupptagningar i externa databaser av typen referensdatabaser, som en myndighet har tillgång till och använder i sitt arbete. Sålunda har en litteraturdatabas med bibliografiska referenser inte ansetts utgöras av allmänna handlingar (RÅ 1986 not 290). Generellt sett kan alltså vissa typer av datasamlingar i ADB-system anses utgöra bibliotek. De är därmed undantagna från offentlighetsinsyn. Detta gäller såväl referenser till texter som texterna i sig, t. ex. rättsfallsreferat och tidskriftsartiklar.

7.4.3 Våra

överväganden

Vi ansluter oss helt till statskontorets bedömning att antalet databaser kommer att öka liksom användningen av dem. Mot bakgrund av detta är det viktigt att skapa sådana regler kring denna verksamhet att offentlighetsprincipen står fast utan att bieffekter

ickeönskvärda uppkommer.

När det gäller de frågor vi behandlar här, är lagregleringen olika beroende på om databaserna produceras och förs av myndigheter eller av enskilda organ. En databas som produceras av en myndighet torde i allmänhet innehålla enbart allmänna handlingar. De upptagningar som databasen innehåller är att anse som förvarade hos en myndighet och uppfyller också kriteriet i 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen hos på att vara upprättade myndigheten. I den mån en annan myndighet ansluter sig till databasen är

i 103

Regleringen tryckfrihetsförordningen

de däri ingående upptagningarna att betrakta som allmänna handlingar också hos den senare myndigheten. Upptagningarna är tillgängliga för myndigheten i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas och därmed är de också att anse som inkomna till myndigheten. Eftersom upptagningarna är att anse som allmänna handlingar hos båda myndigheterna, skall en begäran om att få ta del av dem bifallas, vilken av myndigheterna den än framställs till. En inskränkning i denna skyldighet finns dock i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen. Där stadgas att en myndighet i fråga om upptagning som avses i 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen inte har skyldighet att tillhandahålla sådan upptagning på stället, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. I de fall då en myndighet betingar sig ersättning av en annan myndighet för att denna skall få tillgång till myndighetensgdatabas via terminal, torde det rimliga vara att den myndighet som producerar eller bär ansvaret för databasen också bör vara den myndighet som får bära kostnaden, då uttag grundade på offentlighetsprincipen görs av information ur databasen. Det förhåller sig ju rimligtvis så, att uttaget begärs för att granska eller få insyn i den databasproducerande myndighetens verksamhet och inte i verksamheten hos den myndighet, som endast anslutit sig till databasen via en terminal. Vi kan inte se att det skulle vara en tekniskt svårlöst fråga att skilja mellan användning av den via terminal anslutna myndigheten och användning av utomstående. När avtal om terminalanslutning träffas mellan myndigheter, bör dessa aspekter beaktas redan i själva avtalet. Det kan också vara skäligt i vissa lägen att den databasproducerande myndigheten ”rabatterar användandet av databasen, om detta i stor utsträckning grundar sig på offentlighetsprincipen. Enligt vår uppfattning reglerar de nu återgivna bestämmelserna ur tryckfrihetsförordningen uttömmande förhållandena, när det gäller anslutning till databaser myndigheter emellan. Vi har inte funnit några skäl som talar för en ändring i detta hänseende. Myndigheterna bör dock alltid överväga de frågor som är förknippade med en terminalanslutning till en annan myndighets databas och pröva om en sådan uppkoppling kan vara förenad med problem vid tillämpning av offentlighetslagstiftningen. Om så skulle vara fallet, kan den bästa lösningen vara att myndigheten inhämtar information på annat sätt än via en terminalanslutning. De problem som uppstår och som har betydelse för offentlighetsinsynen är i stället att söka i de fall en myndighet ansluter sig till en databas producerad av ett annat organ än en myndighet. Anslutning till sådana externt producerade databaser blir allt vanligare. De problem som kan uppstå är i första hand naturligtvis gränsdragningsproblem. Dessa sägs i IRI-rapporten (s. 80) hänga samman dels med arten av den information som skall anses kunna ingå i ett bibliotek och dels arten av det informationsutnyttjande som associeras med ett bibliotek. Osäkerheten är givetvis inte unik för ADB-upptagningarnas del, men sägs accentueras framför allt genom den ökande användningen av externa datoriserade

104 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

informationssökningssystem. När en myndighet sluter ett nyttjanderättsavtal om tillgång till en extern databas med annan avtalspart än myndighet, innehåller nyttjandelicensen ofta en bestämmelse, där myndigheten förbinder sig att inte ta fram uppgifter eller material för tredje mans räkning. Myndigheterna kan därmed tvingas in i en situation, där de måste välja mellan att åsidosätta offentlighetslagstiftningen eller att begå avtalsbrott och därmed riskera att utestängas från att använda externa databaser. Denna situation finner vi inte tillfredsställande. Vi anser därför att regeln i 2 kap. 11 § punkt 3 tryckfrihetsförordningen behöver förtydligas. Vi föreslår därför en ändring i nuvarande bestämmelser av innebörd att uppgifter i upptagningar för automatisk databehandling, som tillförs myndigheten på ett sådant sätt att de anses ingå i myndighetens bibliotek, inte skall vara att anse som allmänna handlingar. En utgångpunkt måste vara att den förtydligade regeln inte får hindra insyn i material som används för handläggning av ärenden. Det material och de uppgifter som myndigheten använt som underlag för beslut i enskilda mål eller ärenden måste alltid vara tillgängligt för parter och för insyn enligt offentlighetsprincipen. En bestämmelse med denna skyldighet gäller redan nu enligt 14§ datalagen. Denna reglering anser vi inte påverkas av den ändring vi föreslår. Regeln är i stället helt inriktad på att begränsa tredje mans åtkomst av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna med åberopande av offentlighetsprincipen. Den regel vi föreslår inriktar sig på två typer av fall; dels då en myndighet använder sig av databastjänster och liknande, som erbjuds via t. ex. telenätet och som enligt gängse språkbruk

används av myndigheten på ett sådantgsätt att de är att betrakta som ett

bibliotek; dels då en myndighet skaffat sig tillgång till referensmaterial på t. ex. inköpt CD-ROM medium, alltså det optiska medium som får allt större betydelse för lagring av uppslagsverk och andra massdata. I IRIrapporten (s. 222) konstateras emellertid att problemen med tredje mans relationer i avtal i sådana fall brukar vara mindre akuta. Trots det förtydligande vi nu föreslagit, kan databaser med blandat innehåll även i fortsättningen ge upphov till tolkningsfrågor. Vi är medvetna om detta, men anser att de flesta av dessa frågor kan lösas genom att myndigheterna ger dessa databaser en god offentlighetsstruktur. Inom ramen för detta arbete ligger uppgiften att skilja mellan vad som är allmänna handlingar och vad som är biblioteksinformation i en sådan databas. I större utsträckning än tidigare borde det också vara självklart att de frågor som är avhängiga av offentlighetsprincipens tillämpning regleras i avtal mellan databasproducenten och myndigheten. I ett sådant avtal kan t. ex. regleras vad som skall vara tillgängligt för myndigheten av den information databasen innehåller.

Regleringen i tryckfrihetsförordningen 105

Massuttag

7.5.1 Bakgrund

En begäran om att få ta del av allmänna handlingar får inte bli föremål för någon form av prövning av ändamålet och den som gör framställningen har rätt att vara anonym. Av dessa skäl kan offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar innebära ökade möjligheter att få ut uppgifter från myndigheterna, även när det inte är påkallat av de intressen som primärt uppbär offentlighetsprincipen, nämligen insyns- eller kontrollsyften. Det finns med andra 0rd möjligheter att göra s. k. massuttag. Det har ifrågasätts, om inte denna möjlighet att få information från myndigheterna sträcker sig väl långt och om det bör vara en uppgift för myndigheterna att tillgodose Önskemål om massuttag av t. ex. rent kommersiell natur, särskilt som massuttagen kan medföra betydande kostnader och störa myndigheternas vanliga arbete. Förutom dessa skäl kan massuttagen även medföra risker för integritetskränkningar. I dag har myndigheterna ofta tillgång till uppgifterom enskilda, utan att den enskilde själv kan överblicka vilka uppgifter det är fråga om och hur de sprids vidare till andra myndigheter och andra enskilda organ. Mot bakgrund av detta åläggs det oss i direktiven att överväga, om det är befogat att införa någon form av begränsningar i myndigheternas skyldigheter beträffande massuttag.

7.5.2 Våra överväganden

Frågan om massuttag behandlade vi redan i vårt andra delbetänkande (SOU 1986:46 s. 50-53). Vi ansåg då inte att det fanns några skäl, som talade för en inskränkning av insynsrätten enligt offentlighetsprincipen med förekomsten av massutag som skäl. Vi konstaterade att offentlighetsprincipen varit föremål för utredning och översyn i olika perioder allt sedan 1969. Under detta arbete har man övervägt möjligheterna att begränsa rätten att göra s. k. kommersiella uttag. En sådan begränsning skulle emellertid inskränka det anonymitetsskydd och den rätt att ta del av handlingar utan någon ändamålsprövning, som sedan länge kännetecknar offentlighetsprincipen. Av denna anledning har inte några förslag om inskränkningar lagts fram. Vi delade i vårt andra delbetänkande tidigare kommittéers uppfattningar i denna fråga. Vi står alltjämt fast vid den bedömningen att en inskränkning som skulle leda till införandet av en syftesbegränsning eller till inskränkningar i anonymitetsskyddet inte bör komma i fråga. Vi förutskickade emellertid i betänkandet att vi skulle återkomma till frågan om massuttagen i samband med att vi behandlade handlingsbegreppet. Eftersom vi nu har funnit att frågan om massuttag kan lösas på annat sätt, tar vi ånyo upp den till behandling. Från en del håll har önskemål framförts om att närmare definiera vad som avses med begreppet massuttag. Emellertid tvingas vi konstatera att någon entydig definition av massuttag inte existerar. I IRI-rapporten (s. 105 f och

106 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

219) redovisas hur man i den finska lagstiftningen löst frågan. Med massutlämnande” avser man ”att ett helt personregister eller en större del av personuppgifterna om de registrerade lämnas ut eller att uppgifterna lämnas ut i en form som lämpar sig för automatisk databehandling eller så att mottagaren genom teknisk anslutning kan använda personregister (18 a § handlingsoffentlighetslagen). I IRI-rapporten konstateras att gränsen enligt denna definition mot små uttag eller t.o.m. enstaka uttag ger anledning till frågetecken. Vi delar denna bedömning. Vi anser inte heller att det skulle vara meningsfullt att i siffror försöka fastslå en gräns för vad som skulle vara att anse som ett massuttag. Vi uttalade tidigare att det inte direkt är det antal uppgifter som begärs ur en ADB-upptagning som är avgörande. Inte heller är den tid en viss sammanställning tar att göra ensamt avgörande. Snarare är frågan avhängig av ADB-systemens uppbyggnad och torde få avgöras från fall till fall med utgångspunkt från myndighetens egen situation och samtliga nu berörda omständigheter. Massuttag av upptagningar med stöd av offentlighetsprincipen är underkastade _samma regler som gäller för utlämnande av enstaka uppgifter. Det torde dock redan i dag finnas grund för viss restriktivitet, när det gäller utlämnande av uppgifter i form av massuttag. Enligt 2 kap. 14§ tryckfrihetsförordningen får en myndighet efterforska vem som vill ha ut en handling och varför, om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om det föreligger hinder mot ett utlämnande på grund av sekretess. Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen föreligger sekretess, om den begärda uppgiften är en personuppgift och om det kan antas att den skulle komma att användas i strid med datalagen, t. ex. genom att föras in i ett dataregister som saknar tillstånd eller genom att den registeransvarige enligt föreskrift saknar befogenhet att införa sådan uppgift. En motsvarande bestämmelse för annan verksamhet än det allmännas ñnns för övrigt i 11 § datalagen. Om exempelvis ett marknadsföringsföretag önskar få ut uppgifter om en stor mängd registrerade personer kan det - enligt de bestämmelser vi nu redo-

gjort för - finnas skäl för myndigheten att vägra ett utlämnande. Detta

ställningstagande har också regeringsrätten nyligen gjort i en dom (1988-10- 27, mål nr 3879-1988). Frågan gällde utlämnande av cirka 30.000 uppgifter ur datainspektionens licensregister. Handlingarna i målet utvisade att de begärda uppgifterna, om de lämnades ut, skulle komma att lagras i maskinläsbar form på disketter och att man med hjälp av automatiskt arbetande apparatur skulle komma att verkställa utskrifter eller urval av uppgifterna. Även om den apparatur som stod till förfogande inte var att beteckna som en dator enligt gängse definition, fick dock det bruk sökanden kunde väntas göra av uppgifterna anses som automatisk databehandling i sekretesslagens och datalagens mening. Eftersom sökanden inte hade tillstånd att föra personregister motsvarande datainspektionens licensregister, fick det antas att den tilltänkta användningen stod i strid med datalagen. Begäran om utlämnande av uppgifterna lämnades därför utan bifall. Vi har funnit att en del av de problem som hänger samman med massuttagen kan lösas genom att myndigheterna görs uppmärksamma på att de har

i 107

_ Regleringen tryckfrihetsförordningen

att beakta även denna regel vid sin prövning av frågan om utlämnande av begärda handlingar. Emellertid är inte alla frågor därmed lösta. En kompletterande regel som tar sikte på massuttag kan behövas med hänsyn till att inte alla framställningar om sådana uttag avser personuppgifter och att integritetssynpunkter kan beaktas också där datainspektionen inte kan gripa in och där avsikten med uttaget inte alls är att lägga upp uppgifterna i ett dataregister eller att bearbeta dem med hjälp av ADB. Vi har inte funnit belägg för att de problem som i dag påstås hänga samman med massuttagen skulle vara direkt avhängiga av offentlighetsprincipen. Det torde knappast heller vara så att det är framställningar om att få ta del av en stor mängd upptagningar på stället enligt 2 kap. 12 §

tryckfrihetsförordningen som vållar problem. Snarare hänger de problem

som finns samman med att någon begär att få ut en större mängd upptagningar i form av utskrifter enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen eller med den försäljningsverksamhet, som en del myndigheter ägnar sig åt. Som vi påpekade i vårt andra delbetänkande (s. 51) kan dock den situationen uppstå att de som tidigare köpt uppgifter kommer att begära att få ut dessa enligt offentlighetsprincipen, om den försäljningsverksamhet som i dag pågår skulle inskränkas. Möjligen skulle då mängden av offentlighetsut-

tag Öka så att problem skulle kunna uppstå för myndigheterna. Vi tror dock

fortfarande inte att det skulle vara mängden av uppgifter i varje enskilt uttag som skulle vålla problem. Den andra grunden för att påstå att massuttagen skulle kunna medföra problem är integritetsintressena. Vi tror att det är på denna punkt man har att söka den egentliga anledningen till kraven på att massuttagen bör inskränkas. Många människor anser det vara integritetskränkande att uppgifter om dem lämnas ut för att användas för s. k. kommersiella ändamål. De vänder sig med andra ord mot att uppgifter om dem lämnas ut och används i direktreklamsammanhang. Det är också oftast för sådana ändamål som massuttag begärs. Påståenden att det förhåller sig på detta vis vinner stöd av två av statistiska centralbyrån gjorda undersökningar om

data och integritet (Data och integritet, mars 1985, och Allmänhetens

inställning till personnummer, mars 1987). Båda undersökningarna visar en klart negativ inställning till kundregister i kommersiella sammanhang. Även erfarenheter från datainspektionens verksamhet tyder på en negativ inställning till försäljning av uppgifter av personuppgifter för direktreklam. Eftersom det förhåller sig på detta vis, anser vi att det finns fog för att inskränka massuttagen. Denna inskränkning bör dock inte utformas så att offentlighetsprincipens egentliga syften träds förnär. Vi anser också att en inskränkning av massuttagen ligger väl i linje med det förslag beträffande myndigheternas försäljningsverksamhet som upptog huvuddelen av vårt andra delbetänkande. Vi tror inte att tekniska förutsättningar på något avgörande sätt behöver inskränka de tänkbara av en sådan lösningarna begränsning. Enligt vår uppfattning finns det lösningar på de tekniska problemen, när man väl bestämt sig i huvudfrågan.

108 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

I direktiven föreslås tre alternativa metoder för att befria myndigheterna från skyldigheten att tillgodose långtgående framställningar om massuttag. Den första går ut på att införa en kompletterande bestämmelse i 15 kap. 4 § sekretesslagen av den innebörden att en myndighet inte behöver tillgodse önskemål om omfattande uttag ur ADB-register, om det skulle hindra arbetets behöriga gång. Beträffande denna metod ber vi att få hänvisa till vårt förslag till ändring i nämnda paragraf i sekretesslagen, vilket förslag vi framlade i vårt andra delbetänkande, och de överväganden vi redovisade i samband därmed (delbetänkande 2, avsnitt 5.2, s. 62-65). Någon annan bedömning än den vi gjorde då, finner vi inte skäl att göra nu. Det kan vara svårt att bedöma effekterna av detta förslag eftersom det ännu inte kommit att tillämpas i praktiken. Vi anser dock att ytterligare begränsningar behövs. Ett annat alternativ som diskuteras i direktiven är att minska de olägenheter som är förenade med massuttag ur ADB-register genom att utvidga den sekretess som för närvarande gäller. Vi vill dock inte förorda en sådan lösning, eftersom sekretessbedömningar är svåra att göra redan i dagsläget, när det gäller massutlämnande av uppgifter. I stället vill vi använda oss av en metod som innebär att man i tryckfrihetsförordningen inför begränsningar som bygger på en kategoriklyvning av massuttagen med hänsyn till informationens innehåll. att - Möjligheten få ut uppgifter skulle såsom i direktiven - kunna vara beroende av om det utsågs är fråga om en sammanställning som används i myndighetens egen verksamhet eller ej. Vi ansluter oss till den tanken, men med en något annorlunda formulering. Vi anser att rätten till massuttag bör knytas till myndighetens egna behov. Vi föreslår därför ett tillägg till 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen av innebörd att en myndighet skall vara skyldig att lämna ut en stor mängd upptagningar ur ADB-register endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är beredda för myndighetens eget behov. Den angivna formuleringen innebär alltså att massuttagen kan begränsas, men att likställighetsprincipen som vi anser bör gälla även i detta fall samtidigt måste beaktas. En sådan regel skulle innebära att massuttagen generellt särbehandlades, oavsett om de avser personuppgifter eller andra uppgifter, t. ex. uppgifter om företag. Enligt vår bedömning skulle regeln också underlätta sekretessbedömningar vid utlämnandet. Den skulle också innebära att vissa typer av massutlämnanden som nu sker eller anses ske med stöd av offentlighetsprincipen blev att betrakta som serviceåtgärder eller som ren informationsförsäljning. Vi ser det som fördel om gränserna mellan olika former av utlämnanden blir mer preciserade och lättillämpade. Det kan i och för sig diskuteras vad som menas med ”en stor mängd” upptagningar. Vår föreslagna regel tar emellertid i första hand sikte på vad som görs eller är förberett för en myndighets egen verksamhet. Vad som är att anse som en stor mängd kan med denna utgångspunkt skifta beroende på den enskilda myndighetens särskilda förutsättningar och får i den praktiska.tillämpningen avgöras av myndigheten utifrân detta. Vi har därför

Regleringen i tryckfrihetsförordningen 109

avstått från att i lagtexten närmare försöka precisera uttrycket en stor mängd upptagningar.

7.6 och enligt Offentlighetsinsynen registerutdrag

.10

§ datalagen

7.6.1 Bakgrund

I ett flertal sammanhang tidigare har vi pekat på möjligheterna att Öka förutsebarheten beträffande de potentiella handlingarna. Vi har också berört behovet av att, tekniskt eller författningsmässigt, begränsa spridningen av personuppgifter från olika register genom att begränsa de bearbetningsoch sökmöjligheter som finns. Vi anser att detta är ett sätt som bör utnyttjas i ökad utsträckning. . Vi har emellertid funnit att tillvägagångssättet inte kan tillämpas i alla fall och att det som ett resultat därav kan uppkomma en bieffekt av offentlighetsprincipen som kan diskuteras. Den har sin utgångspunkt i 10 § datalagen. I 10§ datalagen föreskrivs att den registeransvarige är skyldig att på begäran av enskild underrätta denne om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom eller om att sådan uppgift ej förekommer om honom. Begäran skall tillgodoses så snart det kan ske. Paragrafen har ansetts som en av de mest centrala i datalagen, eftersom den ger den enskilde insynsrätt i personregister som förs med hjälp av ADB såväl inom den offentliga som den enskilda sektorn. Om man vill, kan man säga att stadgandet innebär en slags partiell offentlighet även beträffande privata register. Otvivelaktigt har bestämmelsen en stor betydelse, när det gäller att undanröja de osäkerhetskänslor som kan uppkomma ur oron för intrång i den personliga integriteten. Den bieffekt i offentlighetssammanhang som stadgandet kan ge upphov till belyses bäst av ett kammarrättsavgörande (RK 1984 2:6). En person begärde i ärendet hos Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) att få ut uppgift om en viss namngiven persons fastighetsinnehav i Stockholms län. CFD avslog begäran eftersom personnummer normalt inte användes som sökbegrepp i nämndens register. Sökning med personnummer som sökbegrepp användes inte i myndighetens egen verksamhet, utan hade tillkommit enbart för att kunna fullgöra skyldigheterna enligt 10 § datalagen. Enligt de

rutiner som användes var sökning via terminal inte möjlig, utan det krävdes

en särskild s. k. satsvis bearbetning för att uppnå det avsedda resultatet. Kammarrätten ansåg att de aktuella upptagningarna var tillgängliga för CFD på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling och ändrade därför CFD:s avslagsbeslut.

110 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

7.6.2 , Våra

överväganden

Vi delar helt den bedömning kammarrätten gjort av läget enligt gällande rätt. Eftersom CFD förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de efterfrågade uppgifterna och inte saknade befogenhet att göra en sådan överföring var uppgifterna att anse som en allmän handling. Enligt likställighetsprincipen finns inte heller möjligheter att förordna att en sådan handling inte skall anses som en allmän handling. Det skulle emellertid med visst fog kunna hävdas att offentlighetsprincipen i sammanhang som detta kommit att få alltför långtgående konsekvenser. Det är inte säkert att det alltid finns något självständigt intresse av att handlingar, som en myndighet

aldrig använder sig av eller avser att använda sig av och som i och för sig

genom tekniska eller författningsmässiga begränsningar mycket väl skulle kunna undantas från insyn, ändå skall vara att anse som allmänna handlingar enbart som en följd av bestämmelsen i 10 § datalagen. Vi bortser då från att det i det aktuella fallet var fråga om ett register som tillkommit bl. a. för att skapa möjligheter till offentlighet beträffande fastighetsinnehav och inteckningsförhållanden. I IRI-rapporten (s. 222 f) har skyddet av den personliga integriteten diskuterats. Där redovisas de skyddsregler som redan nu finns, nämligen grundregeln i 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, som ger tillgänglighetskriteriet en särskild innebörd för upptagningar som ingår i personregister enligt datalagen och som öppnar möjligheter att begränsa insynen på ett sätt som inte har någon motsvarighet när det gäller vanliga upptagningar. Utöver grundregeln finns också de kompletterade reglerna i sekretesslagen. Rapporten nämner att tanken förts fram om en generell regel om skydd av persondata. En sådan regel skulle innebära att en myndighet kunde vägra att lämna ut upptagningar ur ett personregister, om utlämnandet skulle kunna leda till otillbörligt intrång i de berörda individernas personliga integritet. Rapporten framhåller att mot denna tanke kan med skärpa invändas att den bryter mot uppbyggnaden av tryckfrihetsförordningen på så vis att den skulle möjliggöra vagt formulerade hinder för insyn. Hindren skulle också ha anknytning endast till ett överordnat skyddssyfte, men inte till noga angivna bestämmelser i särskild lag eller i annan lag, vartill den särskilda lagen hänvisar såsom förutsätts i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Dessutom skulle en regel av den diskuterade innebörden leda till en insynsrätt på myndigheternas villkor i en omfattning som inte kan accepteras. Den väg som i stället föreslås i IRI-rapporten för att lösa problemet är, att man överväger en möjlighet att i detta speciella fall skydda upptagningar i personregister. Genom ett tillägg till regeln i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen skulle kunna föreskrivas att sådana upptagningar som blir resultatet av tekniska möjligheter eller datorprogram, som en myndighet har skaffat sig enbart för att kunna fullgöra sina skyldigheter att lämna registerutdrag enligt 10 § datalagen, inte är att anse som allmänna handlingar. Vi har övervägt en sådan lösning. Vi har emellertid funnit att övervägande skäl

i 111

Regleringen tryckfrihetsförordningen

talar emot den. Ett skäl är att en bestämmelse med det föreslagna innehållet sannolikt i takt med den tekniska utvecklingen snabbt skulle bli obsolet. Vi tror att efter hand allt färre myndigheter kommer att ha särskilda datorprogram för uttag enligt 10 § datalagen enbart. Med tiden skulle alltså allt färre myndigheter omfattas av bestämmelsen. Detta står i strid mot önskemålet att i tryckfrihetsförordningen skapa en allmängiltig och teknikoberoende reglering. Ytterligare en invändning mot den nu föreslagna lösningen är att den skulle innebära en inskränkning av gällande insynsrätt enligt offentlighetsprincipen. Därmed skulle den också avvika från huvudprincipen att sådana inskränkningar skall regleras uttömmande i sekretesslagen. Vi har inte funnit att den nu aktuella frågan skulle vara av sådan tyngd att den framför andra motiverar en reglering i grundlag. Det är självklart att det krävs starka sakliga skäl för att motivera ingrepp i gällande grundlagsenliga insynsrätt. Ett alternativ vore att ta in en bestämmelse av motsvarande innehåll i sekretesslagen. Även denna lösning har vi vid närmare övervägande förkastat. Också för denna variant gäller att den relativt snabbt skulle bli obsolet på grund av den tekniska utvecklingen - låt vara att det är lättare att ändra en bestämmelse i vanlig lag än i grundlag. Härutöver har vi stannat för den bedömningen att enbart en allmän, vagt formulerad oro från integritetsskyddssynpunkt inte motiverar en sådan lagändring. Sannolikt utgör de redan nu gällande sekretessbestämmelserna ett tillräckligt skydd. I detta sammanhang vill vi påpeka att det datorprogram som myndigheten använder för att ta fram registerutdragen kan vara att anse som en allmän och offentlig handling. Detta stämmer väl överens med offentlighetsprincipens insyns- och kontrollsyften. Det kan mycket väl motiveras att det finns möjligheter att ta del av ett sådant datorprogram enligt offentlighetsprincipen för att kontrollera det sätt på vilket myndigheten uppfyller datalagens krav. I den mån en kopia av det framtagna registerutdraget bevaras på myndigheten är denna också att betrakta som en allmän handling. Huruvida den också är att anse som en offentlig sådan får i vanlig ordning bedömas enligt sekretesslagen.

7.7 om

Frågan en tillämpningsförfattning

Bakgrund

Vi har hittills föreslagit ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen vad gäller enskilds rätt att själv tillhandahålla datorkraft och program, vad gäller den s. k. biblioteksregeln och vad gäller s. k. massuttag. Utöver detta har vi bedömt att inte behövs några ändringar i tryck-

det

frihetsförordningen. l IRI-rapporten förs emellertid fram ännu ett förslag, nämligen det om en särskild tillämpningsförfattning. Det sägs att en sådan skulle fylla flera uppgifter. Inte minst viktig sägs den pedagogiska vara. Denna skulle enligt rapporten bestå i att upplysa om den närmare inne-

112 i tryckfrihetsförordningen Regleringen

börden av vissa krav och att påminna om regler och samband mellan regler. Att det finns ett behov av pedagogiska insatser i form av utbildning och information har fältstudien klart visat.

7.7.2 1980

Datalagstiftningskommitténs förslag

Ett förslag om en särskild tillämpningsförfattning som benämndes lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB fördes fram av datalagstiftningskommittén (DALK) i betänkandet SOU 1980:31 Offentlighetsprincipen och ADB. DALK fann efter överväganden att det inte var nödvändigt eller lämpligt att göra några ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. DALK utgick därvid ifrån att handlingsoffentligheten och 2 kap. tryckfrihetsförordningen skulle ha samma principiella innebörd även i fortsättningen oberoende av ADB-tekniken och andra förändringar i samhället. I stället borde man pröva att genom tillämpningsföreskrifter i form av en lag konkretisera och precisera grundlagen och därmed om möjligt skapa mer uttömmande och mer lätthanterliga förhållningsregler om handlingsoffentligheten och ADB. Detta skulle vara till nytta både för myndigheterna och för allmänheten. Dessa regler kunde då på ett enklare och snabbare sätt än genom grundlagsändring vid behov anpassas till nya erfarenheter, till den tekniska utvecklingen eller till andra nya förhållanden, som med största sannolikhet kom att fortlöpande påverka bestämmelserna. Avsikten med den nya lag DALK föreslog var att den tydligare skulle samt de krav som principen stälspegla syftet med handlingsoffentligheten ler på myndigheternas ADB-verksamhet och arbetsrutinerna kring denna verksamhet. Lagen innehöll inledande bestämmelser som angav att lagen, såvitt det gällde ADB-upptagningar (alltså inte pappershandlingar och allmänna handlingar i annan form), innehöll kompletterande regler till 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att myndigheterna vid utformningen av sina ADB-system särskilt måste beakta offentlighetens krav. Därutöver fanns närmare regler om registrering, diarieföring, dokumentation, arkivering och gallring, rätten till anonymitet, service och information, tillhandahållande av uppgifter, avgifter samt besvär. Sammanlagt innehöll lagförslaget 19 paragrafer. . Det materiella innehållet var i korthet följande: Beträffande registrering och diarieföring hänvisades till sekretesslagen för att betona att dess reglering också gällde ADB-upptagningar. Vidare föreslogs att den dokumentationsskyldighet som föreskrivs i 14 § datalagen flyttades till den föreslagna lagen, där den mer naturligt hörde hemma. Behovet av dokumentation av myndigheternas ADB-system behandlades därefter. Dels föreskrevs att det skulle finnas en förteckning över de ADB-system som var tillgängliga för myndigheten i dess verksamhet och dels en närmare beskrivning av systemen. Dessa förteckningar och beskrivningar borde hos myndigheten hållas lätt tillgängliga för allmänheten och utformas så att allmänheten hade faktiska möjligheter att tillgodogöra sig informationen. Myndigheterna åla-

Regleringen i tryckfrihetsförordningen 113

des vid användningen av ADB och vid planering, uppbyggnad och ändring av större ADB-system att särskilt beakta arkiverings- och gallringsfrågor och att därvid särskilt ta hänsyn till offentlighetens intressen. Anonymitetsskyddet befästes. Eftersom reglerna om service och information delvis hade en annan innebörd när det gällde ADB-upptagningar, föreslogs vissa preciseringar och utvidgningar. I fem paragrafer behandlades tillhandahållandet av ADB-upptagningar. (DALK konstaterade på denna punkt att sådana konkreta bestämmelser inte fick rubba innehållet i handlingsoffentligheten sådant detta bestämts genom 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att man därför måste iaktta viss försiktighet vid försöken att närmare precisera detta innehåll.) Regleringen innebar, i enlighet med gällande rätt, att upptagning som redan fanns i läsbar form inte dessutom måste tillhandahållas på terminal och att myndigheten i annat fall kunde välja formen för tillhandahållandet. Undantag gjordes för betydande hinder i fyra angivna fall och när sökanden utan beaktansvärd olägenhet kunde ta del av upptagningen på närbelägen myndighet. Den enskilde gavs rätt att själv använda terminal hos myndigheten, när detta kunde ske utan risk för förstöring m.m. och utan hinder av sekretessbestämmelse. När det gällde tillhandahållande av utskrift föreslogs en uttrycklig bestämmelse som, enligt redan gällande rätt, medgav rätt för den utlämnande myndigheten att själv bestämma formen på denna. En begäran från enskild om att ta del av ADB-upptagning borde tillmötesgås genom att använda de program som var tillgängliga för myndighetenäven om det innebar anpassning av dessa, så länge det bara rörde sig om en enkel arbetsinsats och kunde ske utan nämnvärda kostnader och komplikationer. Allt tillhandahållande skulle ske genast eller så snart det var möjligt.

7.7.3 Våra överväganden

Den skiss till innehåll i en tillämpningsförfattning som presenterades i IRI-rapporten (s. 232-233) liknar på många punkter DALK:s förslag. DALK:s förslag fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Kritiken från dessa gick ut på att förslaget innebar en awikelse från den principiellt enhetliga reglering som finns i tryckfrihetsförordningen och som gäller oavsett vilket medium som används. En särreglering av ADB-medierna skulle medföra nya gränsdragningsproblem, sades det. Vidare riktade sig kritiken mot den valda lagstiftningstekniken. Många av de föreslagna ändringarna var sådana, menade kritikerna, att de krävde reglering i grundlagen, dvs. tryckfrihetsförordningen. I det fortsatta lagstiftningsarbetet (prop. 1981/82:37) tog man fasta på kritiken. Regeringen och riksdagen awisade tanken på en särskild lag. I stället togs en del av de bestämmelser DALK föreslagit i den särskilda lagen in i 15 kap. sekretesslagen med verkan från år 1982. Vi delar de synpunkter kritikerna av DALK:s förslag fört fram. Vi anser att det ligger ett värde i sig i att grundlagens reglering så långt det är möjligt

114 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

är enhetlig, oavsett om den avser traditionella handlingar eller ADB-upptagningar. Detta är emellertid inte vår avgörande invändning mot en tilllämpningsförfattning. I vårt arbete har vi försökt att utarbeta förslag till en sådan. Därvid har vi dock funnit att den skulle komma att avvika i så väsentlig mån från den lagstiftningsteknik vi i vårt land av tradition använt oss av, att vi beslutat avstå från att fullfölja försöket. Visserligen kan man tillfredsställa de kritiker som angripit DALK för att i tillämpningsförfattningen ta in bestämmelser som borde höra hemma i grundlagen, genom att i tryckfrihetsförordningen ta in en hänvisning till en tillämpningsförfattning i likhet med vad som gäller beträffande sekretesslagen. Vi anser dock att de förtydliganden och preciseringar som kan behövas i fråga om offentlighetsprincipen är av den karaktären att de bör komma till uttryck i själva grundlagstexten. I fråga om regler som skulle hänvisa till andra författningar tror vi förvisso att sådana skulle vara av värde. Vi delar dock den uppfattning föredragande statsrådet redovisade i propositionen (prop. 1981/82:37 s. 16), nämligen att man bör undvika en lag som skulle ha som en av sina väsentligaste funktioner att utgöra ett register till andra författningar. Vi har tidigare pekat på det stora behovet av information och utbildning, när det gäller offentlighetslagstiftningen. Vi anser att detta behov får täckas genom andra åtgärder än en tillämpningsförfattning. I detta sammanhang vill vi på nytt hänvisa till det uppdrag som regeringen i proposition 1987/88:95 (s. 31) givit Statskontoret att utforma en vägledning som skall visa hur myndigheterna med bibehållna krav även skall krav på offentlighet tillgodose på säkerhet och sekretess i sina ADB-system. I enlighet med propositionen har Statskontoret i juli 1988 fått ett särskilt regeringsuppdrag om detta och arbetar för närvarande med frågan, som enligt uppdraget skall redovisas senast i juni 1989.

8 i

Ändringar sekretesslagen

Inledning

I flera sammanhang tidigare i vårt arbete har vi talat om vikten av att de enskilda ADB-systemen har en god offentlighetsstruktur. Vi har valt att arbeta vidare med att försöka precisera detta begrepp och ge det en reell innebörd hellre än att försöka angripa de svårigheter, som finns vid tilllämpningen av offentlighetsprincipen när det gäller ADB-upptagningar, genom att införa en ny begreppsapparat i tryckfrihetsförordningen. Offentlighetsprincipens baskrav kan sägas vara att en myndighet skall ordna sina ADB-system så attiupptagningar, som är allmänna handlingar och inte föremål för sekretess, kan tillhandahållas på stället och i form av utskrift med någorlunda skyndsamhet. Under 1982 infördes särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling i sekretesslagens 15 kapitel för att förstärka offentlighetsprincipen i dessa sammanhang. I den inledande av de nya bestämmelserna utsades särskilt att myndigheterna skall beakta offentlighetsprincipen, när de använder ADB-tekniken. Visserligen hade denna skyldighet funnits redan tidigare, men man fann ändå skäl att i sekretesslagen ta in en generell erinran om att så skulle ske. I propositionen (prop. 1981/82:37 s. 23) uttalades nämligen att man på goda grunder kunde anta att myndigheternas ADB-användning i praktiken i många avseenden var dåligt anpassad till Offentlighetsprincipens krav. I sekretesslagens 15 kap. 9 § intogs således en erinran om att myndigheterna vid användningen av ADB skall beakta enskilds rätt att ta del av allmänna handlingar. Avsikten med bestämmelsen är bl. a. att myndigheterna i det konkreta fallet på eget ansvar skall beakta tryckfrihetsförordningens regler, t. ex. vid systemutformning. Myndigheterna skall därvid väga in faktorer som uppgifternas karaktär, vilket intresse allmänheten kan förväntas visa för dem, tillämpliga Sekretessregler och kostnader. Med hänsyn till de mycket skiftande förhållanden som gäller för myndigheternas ADB-användning, ansåg man det inte då möjligt att utöver vissa särskilda regler i fortsättningen av kapitlet- närmare ange vilka krav som borde ställas på systemen. Syftet med bestämmelsen sades vara att den skall ge allmänheten samma möjligheter som myndigheterna att söka efter sådana uppgifter som finns i allmänna och offentliga handlingar. Bestämmelsen säger inte något om på vilket sätt myndigheterna skall lägga upp sin ADB-användning. Som exempel på vad det kunde vara frågan

116 i sekretesslagen Ändringar

om nämndes dock följande i propositionen (prop. 1981/82:37 s. 50). Det kunde vara lämpligt att skilja mellan ADB-upptagningar av olika offentlighetsstatus, så att allmänna och icke allmänna handlingar hålls isär och så att allmänna handlingar i görligaste mån fördelas på offentligt material och sådant som kan vara föremål för sekretess. Vidare kan sådana rutiner för utlämnande av utskrifter av ADB-upptagningar, som är allmänna och icke hemliga handlingar, behöva skapas som är särskilt anpassade till allmänhetens rätt att få del av dessa upptagningar. Hänsynen till offentlighetsprincipen måste dock ofrånkomligen vägas mot andra intressen. Myndigheterna skall göra en rimlig avvägning mellan insynsintresset och tekniska och ekonomiska faktorer. Likaså måste de krav som myndighetens egen verksamhet ställer beaktas så att datahanteringen inte blir orationell ur myndighetens synvinkel. För de myndigheter som valt ett terminalbaserat system för sin ADBhantering, tillades en andra mening i bestämmelsen av den innebörden att i sådana fall skall överväga lämpligheten och behovet av s. k. myndigheten presentationsterminaler, dvs. terminaler som medger att den enskilde kan ta del av den information ADB-systemen innehåller, men inte tillåter att han eller hon ändrar eller raderar ut upptagningarna ifråga eller kommer åt sådana uppgifter som inte är föremål för insyn. Även i dessa fall måste myndigheternas egna förhållanden beaktas. Särskilt starkt behov av presentationsterminaler får anses föreligga hos myndigheter som ofta får framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Vidare ansågs det mera angeläget att upptagningar av viss typ, t. ex. diarier, är mer lättillgängliga än andra. En annan faktor av betydelse är i vilken utsträckning det material som finns i en myndighets ADB-system är allmänna handlingar som inte är föremål för sekretess. Om allmänhetens rätt att ta del av ADB-upptag-

ningar är begränsad, måste behovet av presentationsterminaler anses vara

mindre än om det offentliga materialet är stort. Som exempel kan nämnas att det knappast kan sägas finnas något behov av att förse ordbehandlingsmaskiner med presentationsterminaler, eftersom sådana hjälpmedel vanligen innehåller utkast och andra upptagningar som inte är allmänna handlingar.

8.2 Våra överväganden

Den grund som lagts i 15 kap. 9 § sekretesslagen för att beskriva en god offentlighetsstruktur är utmärkt att bygga vidare på enligt vår uppfattning. Vi anser också att tiden för en sådan utbyggnad av kraven kan vara mogen. Den lagstiftning vi bygger vidare på har varit i kraft under ett antal år och vi förutsätter att de mycket grundläggande krav som den uppställer är kända för myndigheterna. Emellertid tror vi att de till stöd för sin verksamhet kan behöva ytterligare ledning för att kunna skapa en god offentlighetsstruktur i sina ADB-system. I [RI-rapporten (s. 225) sägs att den bästa vägen att stärka offentlighetsprincipen är just att ge liv och vidgat innehåll åt begreppet god offentlighets-

i 117

Ändringar sekretesslagen

struktur. Detta påstående grundar man på de resultat den utförda fältstudien entydigt vittnar om. Vi delar denna uppfattning. Det har ibland hävdats att begreppet god offentlighetsstruktur inte har något egentligt, självständigt intresse och att det till och med skulle kunna vara missledande. Bakom denna uppfattning döljer sig synsättet att myndigheterna skall ägna sig åt sina egentliga uppgifter och utforma ADB-systemen så att de svarar mot dessa behov. Detta synsätt är naturligtvis riktigt, men myndigheterna måste samtidigt sträva efter att tillfredsställande tillgodose helheten. Man kan också uttrycka det så att en av myndigheternas ”egentliga uppgifter är att arbeta under öppenhet och att ge lagstadgat skydd åt sekretessbelagda uppgifter. Sammanfattningsvis måste myndigheterna ägna grundlagsreglerna om handlingsoffentlighet den uppmärksamhet som krävs för att de skall bli en levande del i myndigheternas verksamhet. I IRI-rapporten sägs (s. 226) att detta kräver arbete och att detta arbete måste underlättas och styras. Vi delar också denna bedömning. En del av detta arbete bör sannolikt bestå av utbildningsinsatser. Vi tror dock inte att arbetet i och med detta konstaterande kan avslutas. De nuvarande reglerna i sekretesslagen med det allmänna kravet på en god offentlighetsstruktur behöver, som vi tidigare sagt, byggas ut och förtydligas. Att i detalj reglera vad en god offentlighetsstruktur skall innebära låter sig förmodligen inte göras en gång för alla. Eftersom ADB-systemen måste byggas upp efter den praktiska verksamhet de skall fungera i, måste de tillåtas att variera även i sin offentlighetsstruktur. Detta behöver inte i sig innebära att denna blir att anse som mindre god i vissa fall. Om ADBsystemen utvecklas med beaktande av de mål man vill uppnå med begreppet ”god offentlighetsstruktur”, tror vi att det mesta är vunnet av vad offentlighetsprincipen skall garantera. Vad är då målen? Det alldeles dominerande och övergripande målet är självfallet att garantera den grundlagsstadgade insynsrätten. I detta innefattar vi inte bara att nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet och informationsinnehav skall säkerställas, utan också att insynen skall begränsas i överensstämmelse med sekretessreglerna och de övriga krav på skydd för känsliga uppgifter som finns. ADB-systemen skall med andra 0rd byggas upp så att uppgifter som enligt lag skall vara hemliga skyddas utan att allmänheten hindras från att ta del av resten av ADB-systemens innehåll. Men det räcker inte med detta. Vi anser att ytterligare mål måste sättas upp. Ett syfte med att utveckla en god offentlighetsstruktur bör vara att överbrygga sådana svårigheter vid tillämpningenav_ offentlighetsprincipen, som är en följd av att datorlagrat material inte är direkt tillgängligt, utan endast går att uppfatta under förutsättning av både tekniska hjälpmedel och tekniskt kunnande. Ett annat syfte bör vara att motverka sådana effekter av datoriseringen som t. ex. att uppgifter i ADB-upptagningar oftare är kodifierade än uppgifter i traditionella handlingar och att utskrifter från ADBmedium därmed har en tendens att bli oläsbara. En annan effekt av datoriseringen är att uppgifter lätt tenderar att bli ”anonyma på så sätt att det inte i samma utsträckning som i traditionella handlingar framgår, när en

118 Ändringar i sekretesslagen

uppgift lagts in i systemet och av vem eller om några ändringar gjorts eller om hela eller delar av uppgiften gallrats. Sådana upplysningar kan ha stor betydelse för en enskild persons möjlighet att värdera och bedöma informationen och borde åtminstone i vissa fall vara av värde även för myndigheternas egen hantering av uppgifterna. Slutligen borde ett ytterligare syfte med en god offentlighetsstruktur vara, att man strävar efter att ge enskilda större möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet och tillgång till mer information än tidigare, eftersom datoriseringen i grunden förändrat myndigheternas förutsättningar att samla in, lagra och bearbeta uppgifter. Enligt vår uppfattning borde inte allmänhetens intressen, när det gäller ADB-systemens konstruktion, skilja sig så mycket från myndigheternas. Vilken myndighet har t. ex. glädje av svåröverblickbara system? Enskilda

tjänstemän behöver en bra diarieföring och arkivregler, som inte bara

registrator och den arkivansvarige begriper. Även tjänstemännen behöver i sitt sökande efter information kunna avgöra statusen på de uppgifter han eller hon får fram. För att kunna bedöma uppgifternas användbarhet måste han kunna fastställa, om det material han tar del av t. ex. är utkast eller minnesanteckningar. För att kunna tillgodose allmänhetens insynsrätt måste man också kunna fastställa, om en upptagning är en allmän handling eller inte. I båda fallen måste man kunna bedöma om uppgifterna kan vara föremål för sekretess eller inte. När det gäller att förtydliga kraven på en god offentlighetsstruktur, återkommer vi i diskussionen till tre av de principer som redovisats i avsnitt 5.4, nämligen proportionalitetsprincipen, lågprisprincipen och ansvarsprincipen. Proportionalitetsprincipen innebär i korthet att insynsintresset tillåts väga olika tungt i olika sammanhang så att möjligheterna till insyn underlättas, särskilt i de fall då insynen är av central betydelse, medan insynsintresset inte tillåts väga lika tungt i andra fall då rätten till insyn är mer perifer. De sammanhang där insynsintressena bör prioriteras är framför allt diarieinformation och information som ger överblick och sökhjälpmedel. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att de beskrivningar över register, förteckningar eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som regleras i 15 kap. 11 § sekretesslagen är en väsentlig del, när det gäller att åstadkomma en god offentlighetsstruktur. För allmänna handlingar som är arkiverade spelar en arkivförteckning en motsvarande roll. I IRI-rapporten (s. 196 f och 226) har man framfört tanken på att komplettera offentlighetsprincipen med obligatoriska åligganden för myndigheterna att ge enskilda möjligheter att själva söka vid terminal. I vissa från offentlighetssynpunkt särskilt viktiga informationssammanhang skulle det krävas av myndigheterna, att de inrättade sina ADB-register eller ADBsystem så, att förutsättningarna enligt 15 kap. 10 § sekretesslagen för terminalsökning av enskilda uppfylldes. En annan möjlighet vore att beträffande samma typ av information utsträcka offentlighetsprincipen så att den också

Ändringar i sekretesslagen 119

innebar en rätt att få koppla in terminaler och fritt få utföra sökningar i denna information. Beträffande den sist redovisade möjligheten anser vi inte att den i vart fall för närvarande är en önskvärd utvidgning av offentlighetsprincipen. Vi anser att risken för otillbörliga integritetsintrång är för stor, om en utomstående skulle tillåtas att använda olika sökmöjligheter och sammanställa uppgifterna i andra syften än vad det ursprungliga registerändamålet avser. Även säkerhetsoch sårbarhetsaspekter talar i samma riktning. När det gäller förslaget att göra sökning på terminal likställd med andra offentlig-

hetsuttag, anser vi i och för sig att detta vore en önskvärd utveckling i

riktning mot en ökad insyn. Emellertid tror vi inte att det är en av de viktigaste åtgärderna för att förstärka offentlighetsprincipen för närvarande. Dels torde en reform av antytt slag vara mycket kostnadskrävande och dels har vi inte funnit belägg för att offentlighetsinsynen på dessa viktiga områden i dag skulle fungera bristfälligt. Vi avstår därför från att lägga fram ett förslag om lagändring på denna punkt. Däremot vill vi understryka vikten av att insynen underlättas och att åtgärder vidtas för att uppnå detta i den typ av register vi nu talat om. Vi har tidigare uttalat att myndigheterna inte genom att välja systemlösningar, som inte helt uppfyller tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens krav på offentlighetsinsyn, bör tillåtas att sätta denna lagstiftning helt eller delvis ur spel. Lågprisprincipen får inte innebära att man i kostnadsberäkningar vid datorisering eller systemomläggning bortser från offentlighetshänsynen. Vi är dock medvetna om, att det inte är lätt att konkretisera lagstiftningens krav till bestämda riktlinjer för systemutveckling. I detta hänseende behövs särskilda insatser för att vägleda myndigheterna. Ansvarsprincipen innebär att det åligger varje myndighet att se till att offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, utvecklingen och driften av förenklat ADB-system. Mycket uttryckt kan den sägas innebära en skyldighet för myndigheterna att tänka efter före. Principen kan också sägas innebära att myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på dem vid utformningen av ADB-system och känna ett reellt ansvar för att kraven uppfylls. Det måste finnas ansvariga tjänstemän vid varje myndighet som har detta till sin uppgift. Inte minst det sistnämnda är viktigt för att skapa en god offentlighetsstruktur. Efter dessa principiella ställningstaganden skall vi försöka att omsätta önskemålen om en god offentlighetsstruktur till mer praktiskt tillämpbara krav. _ En god offentlighetsstmktur måste för det första innebära att det är möjligt att i ett ADB-system avgöra olika handlingars rättsliga status. För att ett system skall uppfylla minimikraven måste det vara möjligt att avgöra vad som är inkommet och upprättat till skillnad från utkast, minnesanteckningar 0.d. Beträffande de senare måste det också finnas rutiner för att avgöra om de genom arkivläggning blivit att anse som allmän handling. Personliga handlingar, i den mån sådana förekommer, måste kunna skiljas a från myndighetens handlingar. I vissa typer av systern med stort offentlig-

i

Ändringar isekretesslagen

hetsintresse är det enligt vår uppfattning synnerligen tveksamt, om man skall tillåta att det förekommer privata handlingar. Olika typer av meddelandehantering måste hållas åtskilda så att det exempelvis går att avgöra vad som enbart kommunicerats inom en myndighet och därmed ännu inte blivit allmän handling. Man bör dock när det gäller denna klassificering av information i ADB-system vara medveten om att den fortlöpande måste ses över och att klassificeringen inte får hindra att frågan om utlämnande prövas enligt sekretesslagen varje gång en sådan fråga kommer upp. Att också måste innebära en god sekreen god offentlighetsstruktur tesstruktur har vi tidigare berört. Omsatt i praktiken kan detta innebära att ADB-systemen utvecklas med olika behörighetsnivåer eller tekniska spärrar så att vissa offentliga uppgifter alltid är tillgängliga, men att det beträffande andra måste tillkomma en sekretessprövning i behörig ordning för att informationen skall kunna lämnas ut. System för behörighetskontroll

finns utvecklade på en tekniskt sett avancerad nivå. Åtkomstskyddet kan

därför sägas vara tillfredsställande löst i system med sådana funktioner. De brister som finns och som vi har funnit inte är alltför ovanliga, finns i stället på den administrativa sidan. Dessa brister hänför sig till bl. a. sättet att fördela behörigheter och klassificera information, behörighetskontrollerna och ansvarshållandena. Även om dessa brister inte kan sägas ha omedelbar för offentlighetsinsynen, tror vi att ADB-system med brister i betydelse dessa avseenden också har andra brister i offentlighetsstrukturen. I kravet på en god offentlighetsstruktur ligger också att allmänna handlingar kan lämnas ut på de sätt och med den skyndsamhet som tryckfrihetsförordningen kräver.

Hur väl offentlighetsintressena än beaktas vid uppbyggnaden av ett sys-

tem, så blir det slutliga resultatet ändå ytterst avhängigt av de tjänstemän som skall använda systemet och de rutiner de har att arbeta med. Även om de krav vi nu ställt upp skulle vara uppfyllda anser vi ändå att det återstår en del, innan man kan säga att ett ADB-system har en god offentlighetsstruktur. De åtgärder som återstår att vidta kan enligt vår uppfattning delas upp i sådana som vidtas ”i” ADB-systemen för att motverka negativa följder av en datorisering och sådana som vidtas ”utanför” systemen. I detta sammanhang kan det förtjänas att påpeka att om allmänheten har terminalåtkomst, t. ex. via en presentationsterminal, skall myndighetens datorrutiner vara lätta att förstå och hantera även för människor utan något

tekniskt kunnande. Åtgärder för att åstadkomma detta torde sna-

speciellt att göra. De åtgärdersom därutöver kan rast ha med systemuppbyggnaden vidtas inom ADB-systemen är sådana, som ökar möjligheterna för en enskild att på ett meningsfullt sätt ta del av informationen. Allmänna handlingar skall gå att läsa och förstå även av personer som inte är särskilt insatta i just det ämnesområde till vilket handlingen kan hänföras. Detta kan vara en fråga om hur man använder koder, förkortningar och fack- Sådana bör så långt som möjligt undvikas eller förklaras i handuttryck. lingar som år offentliga. Det kan också röra sig om att lämna upplysning om

Ändringar i sekretesslagen 121

vissa begrepp, t. ex. inkomst, som definieras olika hos olika myndigheter. Det kan också vara av värde för att kunna bedöma en uppgift att det framgår, när den lagts in i systemet och om och när den ändrats. På denna punkt måste dock alltid en avvägning ske så att ett system inte belastas med

alltför många upplysande uppgifter av denna art. Överskådligheten och

därmed den centrala informationen får inte gå förlorad. Allmänheten kan också vara betjänt av att få upplysning i systemet om varifrån en uppgift hämtats, hur den används och vart den kan komma att skickas vidare. För att främja överskådligheten kan man också använda sig av åtgärder utanför datorn. En fullständig och begriplig systemdokumentation kan t. ex. väsentligt öka överskådligheten och underlätta för de tjänstemän, som har att lämna upplysningar om ADB-verksamheten. I 15 kap. 11 § sekretesslagen anges vilka krav, som för närvarande ställs på beskrivningar av ADB-register. De skall ge upplysning om ADB-registrets benämning och ändamål, vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till, hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form och till sist vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten. Vi anser att detta är en mycket viktig del i en god offentlighetsstruktur. En begriplig dokumentation måste vara viktig även för sakansvariga tjänstemän på en myndighet och inte bara för allmänheten. Självfallet måste dokumentationen för att uppfylla lagens krav löpande hållas aktuell med de ändringar som görs. Vi anser dock att de krav som idag ställs behöver kompletteras i vissa avseenden för att nå upp till en god offentlighetsstruktur. Avsikten med detta är att de bör kunna ge en bättre överblick över informationsbehandlingen som helhet hos den myndighet det gäller. Vi anser att man -bör konkretisera kraven med en skyldighet att ange på vilket sätt myndigheten hämtar sin information till olika register. Särskilt viktigt är detta om informationen hämtas från andra ADB-register eller andra myndigheter utan de registrerades medverkan. Därutöver anser vi att det kan vara önskvärt att myndigheterna i beskrivningarna överskådligt anger hur informationen utnyttjas i olika beslutssammanhang eller övrig verksamhet som myndigheten bedriver, t. ex. forskning eller statistik. Eftersom detta torde framgå redan av myndighetens verksamhet eller genom de instruktioner eller andra författningar som reglerar verksamheten, har vi inte velat uppställa detta som ett absolut krav utan som en rekommendation för att underlätta r offentlighetsinsynen. Hur väl offentlighetsintressena än tillvaratagits vid systemuppbyggnaden så blir resultatet ändå ytterst beroende på de tjänstemän som skall använda systemet. Detta gäller såväl de tjänstemän som har kontakt med allmänheten och de som skall fatta beslut i utlämnandefrågor som de tjänstemän som lägger in uppgifter i ADB-systemen. Datorn kan ju aldrig skapa en bättre ordning och struktur än vi själva. För att åstadkomma en god offentlighetsstruktur i myndigheternas informationsbehandling måste ansvaret lokaliseras och preciseras. Ansvaret får inte stanna enbart vid att vara ett

122 Ändringar i sekretesslagen

ansvar för förvaring av registerbeskrivningar, utan måste både i formellt och materiellt hänseende betraktas som en kvalificerad uppgift. Den eller de personer som anförtros detta ansvar måste ha en god utbildning och goda insikter såväl i juridik som i teknik. Ansvaret måste också aktualiseras vid en tidigare tidpunkt än som nu tycks vara fallet. Den eller de ansvariga bör deltaga redan i utvecklingsarbetet med ett nytt datasystem eller vid planeringen av förändringar i befintliga system för att bevaka kraven på en god offentlighetsstruktur. Vi anser alltså att det hos varje myndighet bör finnas en datasamordningsansvarig eller offentlighetsansvarig med ansvar för dokumentation och överblick över all förekommande ADB-verksamhet hos myndigheten. I detta sammanhang bör även arkivansvaret beaktas. Denna bör person också lämpligen ha ansvaret för upplysningar om myndighetens ADBsystem enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen. Offentlighetslagstiftningen är en del av det regelsystem en myndighet har att beakta i sin verksamhet. Det bör därför utan närmare preciseringar i lag, ankomma på varje myndighet att utifrån sina förutsättningar närmare precisera det nu angivna ansvaret. Det får överlåtas på de enskilda myndigheterna att leva upp till detta

ansvar. Av IRI-rapporten (s. 118-122) framgår också att det finns goda

exempel på att så redan sker. Avslutningsvis vill vi än en gång understryka att det behövs mycket arbete och insikt om frågans betydelse för att åstadkomma en god offentlighetsstruktur. Det går inte att komma ifrån att detta arbete måste innefatta ett antal awägningar och att dessa måste överlåtas till myndigheterna att göra efter eget omdöme. Vi tror dock att en tydligare markering av frågans vikt från lagstiftarens sida är en god början.

sou 1988:64 123

9 och

Kontorsinformationssystem

elektronisk post

9.1 Bakgrund

I våra direktiv nämns några frågor som vi skall behandla och som har samband med s. k. elektronisk post och med kontorsinformationssystem. Med elektronisk post avser man i första hand meddelanden som utväxlas via dataterminaler inom en myndighet eller mellan olika myndigheter. Användarna utnyttjar befintliga terminaler och persondatorer och kan därigenom kommunicera med varandra via en gemensam dator. Varje användare har sin personliga elektroniska brevlåda” i den gemensamma datorn. Det finns också möjlighet att utvidga systemet så att användarna kan delta i datorkonferenser genom att systemet får en gemensam brevlåda för flera användare. Detta ger användarna möjligheter att kommunicera med varandra oberoende av tid och rum. Ett exempel är på detta KOM-systemet (konference and mail) som utvecklades vid FOA och togs i bruk i slutet av 1970-talet. Elektronisk post kan också ingå som en funktion i ett kontorsinformationssystem. Den fråga som aktualiseras i direktiven är - förutom diarieföringsfrågor - den om meddelanden som har avsänts elektroniskt, men som mottagaren ännu inte har tagit del av, bör vara tillgängliga för allmänheten. Även den fråga som väckts när det gäller rättelser i ADB-stödda diarier, har vi funnit ha relevans för våra fortsatta överväganden i detta avsnitt. (Frågan har också tagits upp till behandling i avsnitt 8 i samband med övervägandena om en god offentlighetsstruktur.)

9.2 Kontorsinforrnationssystem

Under senare år har stora s. k. integrerade kontorsinformationssystem bli-

vit alltmer utbredda inom den offentliga förvaltningen. I samband därmed

har ett flertal frågor aktualiserats, bl. a. frågan om konsekvenserna för offentlighetsprincipens tillämpning. Det finns i dag olika typer av kontorsinformationssystem på marknaden. Gemensamt för dem är att de i regel innehåller funktioner som ordbehandling, elektronisk post (ibland i kombination med ett konferenssystem), s. k. skrivbordsfunktioner (almanacka, dagbok e.d.), kalkyleringsverktyg, arkivhantering samt eventuellt kompletterande registerprogram, databashanterare och s. k. fria textsökningssystem. I avancerade kontorsinformationssystem ñnns också möjligheter till s. k. gemensamma arkiv. Dessa

124 *

Kontorsinformationssystem

består av ett fritextsökningssystem som kopplas samman med myndighetens diarie- och ärendehanteringssystem och numera även arkiveringssystem. De olika funktionerna är integrerade i kontorsinformationssystemet, dvs. de

fungerar tillsammans under en gemensam meny med en rad under-

menyer. Detta innebär att man från vilken del av systemet som helst kan hämta information, som finns lagrad i en annan funktion och återanvända eller bearbeta den. Som exempel_kan nämnas att man via ordbehandlingsfunktionen kan ta sig till kalkyleringsverktyget och där göra vissa bearbetningar, som man sedan kan lägga in i det dokument man arbetar med i ordbehandlingsfunktionen. Det har visat sig att kontorsinforrnationssystemen används mycket olika av olika kategorier av användare. Datalagens reglering omfattar endast personregister som förs med hjälp

av automatisk databehandling. Utanför tillämpningsområdet faller således

alla register som förs med hjälp av annan teknik, oavsett vilka uppgifter som finns i registret. Det ursprungligen tämligen lätta problemet med att definiera automatisk databehandling har visat ,sig med tiden bli alltmer svårlöst. Till detta har den tekniska utvecklingen med ordbehandlingsmaskiner med funktioner gränsande till automatisk databehandling och med sådana maskiner kopplade till ADB-system med en eller flera datorer bidragit. Som en följd av datalagstiftningskommitténs översyn av datalagen under åren 1976-1978 gjordes vissa ändringar beträffande tillståndskravet för per-

sonregister. Åndringama trädde i kraft den 1 juli 1979 (prop. 1978/79:109).

Personregister som fördes med användning av viss bestämd teknisk utrustning undantogs från kravet på tillstånd. En förutsättning skulle vara att det med hänsyn till utrustningens art och utförandet av den automatiska databehandlingen samt registrets utformning i övrigt framstod som uppenbart att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet inte skulle uppkomma. Som exempel på sådan utrustning som borde kunna komma i fråga nämndes skrivautomater och andra system för framställning av text och dokument (s. k. Ordbehandling), datorutrustning för grafisk produktion, s. k. kontorsdatorer samt vissa datoriserade konferenssystem, s. k. telekonferenssystem. En förutsättning för att undantagsregeln skulle vara tillämplig på utrustning av detta slag angavs dock vara att databehandlingen skedde med hjälp av standardprogram eller andra program, som endast innebar begränsade bearbetningsmöjligheter. Om utrustningen i det enskilda fallet försetts med andra program eller kopplats till annan utrustning som möjliggjorde mera omfattande bearbetning skulle undantagsregeln inte vara tillämplig. Undantagsbestämmelsen togs bort den 1 juli 1982 (prop. 1981/82:189). Skälet till detta var att det ansågs olyckligt från principiell och praktisk synpunkt att den tekniska utrustningen ställdes i centrum. Avgörande vikt skulle i stället läggas vid ett personregisters omfattning och utnyttjande. Uttalandena i de båda propositionerna torde dock kunna ge en viss vägledning, när det gäller datalagens tillämpningsområde. Frågan om kontorsinformationssystem är att anse som personregister enligt datalagen kan inte besvaras med ett entydigt ja elller nej. Svaret är

Kontorsinformationssystem

beroende av systemets utformning i det enskilda fallet. Vi anser att saken får bedömas från fall till fall efter datalagens definition av vad som skall anses vara personregister. Användandet av kontorsinformationssystem påverkar offentlighetsprincipen på många sätt. Såväl negativa som positiva effekter uppstår. Många av de problem som sägs uppkomma är dock inte specifika för kontorsinformationssystemen, utan förekommer vid alla former av ADB-hantering. Samma torde f.ö. inte heller vara vid problem ovanliga en undermålig manuell hantering av traditionella handlingar. Till de negativa effekterna hör att det kan uppstå svårigheter med att klassificera olika handlingar, dvs. hur man skall kunna skilja mellan och allmänna handarbetshandlingar lingar samt mellan offentliga och sekretessbelagda handlingar. Även beträffande och bevarande kan problem gallring uppkomma. En annan negativ effekt är att det kan vara svårt för allmänheten att få del av allmänna handlingar, om systemet tillåter att sådana skickas privat till en mottagare eller finns lagrade i privata mappar. l sådana fall kan det vara så att ingen annan än mottagaren har tillgång till handlingen och denna kan därmed bli undandragen från offentlighetsinsyn. Å andra sidan finns också effekter. Generellt många positiva sett ges allmänheten större möjligheter till insyn i ett kontorsinformationssystem genom att det finns möjligheter att samla allt som skickas runt i den elektroniska posten i systemet i en för myndigheten gemensam databas. Sökmöjligheterna och överblickbarheten ökar därmed markant. Själva förfarandet vid ett utlämnande kan förenklas, eftersom en handling kan vara tillgänglig från ett flertal olika platser. Väntetiderna kan också minimeras. En annan positiv effekt kan uppstå, då ärendehanteringssystem integreras i kontorsinformationssystem. Besked kan då omgående lämnas om i vilket handläggningsskede ett visst ärende befinner sig. Som exempel på användare av mer avancerade kontorsinformationssys-

tem kan nämnas riksdagen och domänverket.

9.3 Våra

överväganden

-I elektroniska postsystem, eller kontorsinformaärendehanteringssystem finns stora tionssystem möjligheter att skapa en god offentlighetsinsyn. Detta kan åstadkommas, dels genom att systemens tekniska förutsättningar medvetet tas till vara och dels genom att goda rutiner skapas för handarbete. läggarnas Systemen måste med andra ord ges en god offentlighetsstruktur. Detta arbete bör vår utföras enligt uppfattning så tidigt som möjligt, så att kraven kan beaktas under konstruktionsstadiet. Vi kan föreställa oss att det vid införandet och användandet av kontorsinformationssystem kan uppstå och uppstår en rad frågor. Såvitt vi erfarit kan dock problemen inordnas under och lösas med hjälp av gällande lagstiftning. De flesta frågorna förefaller både klara och lösbara. Det gäller t. ex. att kunna hålla isär arbetsmaterial och färdiga handlingar, så att inte olika versioner av samma handling samtidigt förekommer i systemet. Man måste

126 Kontorsinformationssystem

ha klara regler för arkiwård och gallring samt för rättelse i handlingar. Användningen av systemet för privata frågor måste kunna hindras eller i vart fall kontrolleras. Det är alltså viktigt att man, när man tar ett system i bruk, har tänkt igenom användningen av det även från offentlighetssynpunkt och har klara regler för användningen. Lika viktigt är emellertid att man under ett inledningsskede följer upp och anpassar dessa regler till vad den praktiska användningen motiverar. När det gäller de två specifika problem som omnämnts i våra direktiv vill vi framföra följande synpunkter. Beträffande meddelanden som sänts med elektronisk post och som mottagaren ännu inte tagit del av, anser vi det ligga nära till hands att göra en jämförelse med traditionella handlingar. Beträffande ett sådant oöppnat brev gäller att allmänhetens rätt till insyn får stå tillbaka tills brevet öppnats och någon hos myndigheten mottagaren, registrator eller annan behörig postöppnare tagit del av dess innehåll. Först därefter är handlingen tillgänglig för offentlighetsinsyn. Vi anser att motsvarande måste gälla också för handlingar som sänds med elektronisk post. Om så inte vore fallet, utan handlingen skulle anses som tillgänglig för myndigheten vid en tidigare tidpunkt, skulle myndigheten därmed avhända sig möjligheterna att göra en bedömning om handlingen är att anse som allmän eller ej och även möjligheterna att avslå en begäran om utlämnande på grund av sekretess. Några sådana grundläggande skillnader mellan ett elektroniskt postsystem och vanlig post finns inte enligt vår uppfattning att de skulle motivera en särreglering i detta avseende. Med hänsyn till diarieföringsreglerna är det för övrigt att rekommendera, att elektronisk post alltid passerar via en registrator. Ett sådant system möjliggör för myndigheten att uppfylla reglerna i 15 kap. sekretesslagen om diarieföring. Meddelanden som kommer till en myndighet via elektronisk post blir allmän handling där enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen. Likaså blir meddelanden som expedierats från myndigheten med elektronisk post allmänna handlingar. I båda dessa fall skall handlingen enligt huvudregeln diarieföras. Beträffande frågan om rättelser i ADB-Stödda register gäller även här, som beträffande övriga rättelser i ADB-sammanhang, att det fordras övertänkta och fungerande rutiner för att rättelser skall kunna komma till stånd och i förekommande fall att dokumentation av utförda rättelser görs. Inte heller i detta fall har vi funnit någon särreglering nödvändig. Det kan inte sägas nog ofta: Vi tror att särskild uppmärksamhet på frågor om offentlighet och sekretess samt utbildning och klara regler för användande är lösningen på de ”problem som finns i samband med användningen av kontorsinformationssystem. Det gäller som vi sagt förut att göra klart vilka krav offentlighets- och sekretesslagstiftningen ställer även på kontorsinformationssystemen, inklusivie system för elektronisk post, och att ta hänsyn till dessa. Vi har gjort_ den bedömningen att några nya särskilda regler inte erfordras för dessa två typer av databehandling. Vi föreslår därför ingen lagändring i detta sammanhang.

Kontorsinformationssystem 127

Vi vill med ett konkret att exempel visa att det finns goda förutsättningar lösa uppkommande problem. Det exempel vi valt är ett projekt som bedrivs i samarbete mellan DAFA Data AB, Statskonsult statskontoret och AB, televerket. Ambitionen i arbetet är att konstruera en rättslig principlösning, som kan förverkligas i olika tekniska system och som uppfyller kraven på en god offentlighetsstruktur. I projektet utreds bl. a. hur offentlighet; sekretess och m. fl. rättsliga hänsyn kan beaktas vid elektronisk

förvaltningsrättsliga

kommunikation av ärendedata inom och mellan och andra myndigheter organisationer. (Principlösningen bifogas vårt betänkande som bilaga 3.) Enligt vår uppfattning finns goda förutsättningar för att projektarbetet skall leda fram till en väl genomtänkt och för många myndigheter användbar lösning på hur offentlighetsprincipen bör fungera i ett ärendehanteringssystem med inslag såväl av diarieföring som ord- och textbehandling och elektronisk post.

› ;katie ..

sou 1988:64 129

10 och

Kostnadsberäkningar EG-harmonisering

10.1 Kostnadsberäkningar

I kommittédirektiv (198425) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning ges riktlinjer för utredningsarbetet. Riktlinjerna skall ses mot bakgrund av de åtgärder regeringen då vidtog för att komma till rätta med de stora underskotten i den offentliga sektorns finanser. I direktiven sägs att förslag från kommittéema inte får öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomstema. I de fall förslagen innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar åligger det ifrågavarande kommitté att visa hur dessa skall finansieras, så att förslagen kan genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Vidare sägs att de kostnadsberäkningar, som utgör grunden, skall vara väl genomarbetade och .ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter. De åtgärder vi har föreslagit i detta betänkande bygger vidare på en

tradition och en offentlighetslagstiftning, som vi har haft sedan lång tid

tillbaka. Såsom vi redovisat i avsnitt 5 har de grundläggande bestämmelserna om offentlighetsprincipen i ADB-sammanhang utvecklats genom delreformer under 1970- och 1980-talen. Samtidigt har det under denna period tillkommit lagreglering på området genom datalagen och sekretesslagen. Det underlag vi har haft som grund för våra ställningstaganden har visat att åtskilligt arbete återstår, när det gäller offentlighetsprincipens tillämpning i ADB-sammanhang hos myndigheterna i det dagliga arbetet. Vi anser emellertid inte, att det är vår sak att försöka beräkna några kostnader för att myndigheterna skall tillämpa en lagstiftning, som gäller sedan flera år tillbaka i den mån de inte redan gjort detta. De förslag vi lägger fram innebär också snarare en precisering av redan gällande rätt än nya krav. Det finns ett starkt informations- och utbildningsbehov när det gäller frågorna om offentlighet, sekretess och ADB. Om man skall tillgodose detta behov, vilket vi förordar, uppstår kostnader. Det är emellertid inte vårt arbete som föranleder detta. Det handlar här i stället om behov som finns sedan länge. Vi har därför inte funnit anledning att närmare räkna på kostnader för information och utbildning. Det kan för övrigt, som vi nämnt tidigare, påpekas att Statskontoret sedan i somras på regeringens uppdrag arbetar på området. Det finns därför anledning att anta att i vart fall en del av informations- och utbildningsbehovet kommer att tillgodoses genom Statskontorets arbete.

130 Kostnadsberäkningar sou 1988:64

Beträffande de förslag vi nu lägger fram till ändringar i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen avser de mindre justeringar och preciseringar av redan gällande grundprinciper. Vi anser inte att deras genomförande kan komma att medföra några större kostnader. Tvärtom anser vi, att våra förslag bidrar till att skapa ett klarare rättsläge och underlättar för myndigheterna att tillämpa offentlighetslagstiftningen i sin helhet. Detta borde i stället kunna bidra till att kostnaderna minskas. Som ett exempel på att så kan bli fallet kan följande nämnas. Datainspektionen utarbetade under våren 1988 riktlinjer för ADB-säkerhet för personregister. Vid sin beräkning, som tog sikte på att utreda vilka kostnader de nya reglerna skulle komma att medföra, konstaterade riksrevisionsverket att kostnaderna blev höga. Trots detta ansåg riksrevisionsverket att de pengar som lades ut skulle komma tillbaka genom den ökade säkerheten och rekommenderade regeringen att godkänna att datainspektionens riktlinjer publiceras som allmänna råd. De skäl som åberopades var att en investering i integritetsskydd för personregister medför även andra vinster. Risken för avbrott och ekonomiska förluster minskar, liksom också risken för sabotage. Samtidigt ökar också skyddet för andra ADB-lagrade uppgifter än personuppgifter. Med detta anser vi att vi har uppfyllt de i kommittédirektiven angivna kraven angående kostnadsberäkningar.

10.2 EG-aspekter i utredningsverksamheten

Regeringen beslutade i juni 1988 att utfärda direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (Dir. 1988:43). Direktiven grundar sig på de riktlinjer riksdagen angivit skall ligga till grund för Sveriges medverkan i ett brett västeuropeiskt samarbete. Direktiven föreskriver bl. a. att kommittéer och särskilda utredare, som har till uppgift att lämna förslag som berör det västeuropeiska integrationsarbetet, skall undersöka vilken gemensam ordning som i förekommande fall råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet och att ta tillvara de möjligheter till harmonisering som finns. När det gäller offentlighetslagstiftningen som sådan har den för Sveriges del länge varit unik. Flera länder har dock på senare tid infört handlingsoffentlighet av liknande slag som vår. Beträffande innehållet i de olika nationella lagarna på området hänvisar vi till IRI-rapporten med jämförelser med utlandet (rapporten avsnitt 3.6 s. 98-108). Bland annat behandlas där lagstiftningen i EG-medlemsländema Danmark, Frankrike och Holland. Offentlighetslagstiftning är inte ett ämnesområde, som EG hitintills har arbetat med, förutom att man 1981 rekommenderade medlemsländerna att ratificera en Europarådskonvention i ämnet. Ett flertal stater har också gjortdetta. Några gemensamma direktiv, regler eller förslag till direktiv för EG, som berör ämnet finns alltså inte. Flera av medlemsländerna i EG är

sou 1988:64

Kostnadsberäkningar 131

också av den uppfattningen att EG i allmänhet inte bör reglera förvaltningsprocessuella frågor i de enskilda medlemsländerna. Till sådana frågor räknas ocksâ regler om användningen av ADB inom den offentliga förvaltningen. De förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen vi lagt fram i detta betänkande är sett i detta perspektiv av så marginell betydelse, att de inte kan inverka på det västeuropeiska integrationsarbetet. Mot bakgrund av detta och avsaknaden av gemensam ordning på detta område inom EG anser vi inte att några åtgärder för att åstadkomma en harmonisering är meningsfulla i nuläget.

sou 1988:64 . 133

Specialmotivering,

11.1 till om i

Förslag lag ändring

tryckfrihetsförordningen

kap. tryckfrihetsförordningen

3 § Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använder sig av eller enkelt kan framställa för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

Paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1976, då grundlagsreglema i 2 kap.

tryckfrihetsförordningen ersattes med ett helt nytt kapitel. Ändringama

utgjorde en första etapp i den genomgripande översyn som inletts av bestämmelserna om tillgången till allmänna handlingar (prop. 1975/76:160). Våra förslag bygger vidare på den strävan som präglat lagstiftningsarbetet på området under hela 1970-talet, nämligen att inte avskärma sig från att ta tillvara de möjligheter som ADB-tekniken från offentlighetssynpunkt faktiskt innebär. I enlighet härmed har vi valt att ansluta oss till tillgänglighetsprincipen och därmed behålla möjligheterna till att ta framis. k. potentiella handlingar ur ADB-systemen. En utgångspunkt bör dock även i fortsättningen likställighetsprincipen vara. Vi anser att den möjlighet, som enligt_ uttalanden i förarbetena till tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/762160 s. 90 f) för närvarande står den enskilde till buds, att ställa egen datorkapacitet till förfogande eller att få utförda med egna datorprogram bearbetningar inte är förenlig med likställighetsprincipen och därför bör tas bort. Vi anser att även säkerhets-, sårbarhets- och integritetsaspekter numera med skärpa talar för detta.

134 ›

Specialmotivering

Vårt förslag till lagändring innebär därför att det som omfattas av offentlighetsinsynen skall vara de handlingar, som myndigheten använder i sin verksamhet eller som myndigheten enkelt kan framställa med hjälp av datorutrustning och program. Den enskilde skall alltså inte längre ha någon möjlighet att utvidga området för offentlighetsinsyn genom att själv bidraga med datorprogram eller datorkapacitet. Oavsett om man ser till offentlighetsprincipens snävare syfte att tillgodose kontroll- och insynsintressen eller till det vidare syftet att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, innebär vårt förslag inga begränsningar i dessa syften.

Ändringen innebär en mera fullständig likställighet mellan myndigheten

och den enskilde. Det som myndigheten kan göra tillgängligt, det skall också den enskilde ha insynsrätt i. Därtill kommer att ökad likställighet uppnås också i den meningen att avgörande för vad som är tillgängligt skall bedömas utifrån de förutsättningar som myndigheten har att göra handlingar tillgängliga med rutinbetonade åtgärder. Därmed ökas också i väsentlig utsträckning förutsebarheten, när det gäller de potentiella handlingarna. Utöver detta skapas större garantier för att datalagens regler inte åsidosätts, när det gäller upptagningar som utgör personregister. För att uppnå denna likställighet behövs en regel som avgränsar dessa rutinbetonade åtgärder lika såväl för myndigheten som för den enskilde. Med den av oss föreslagna regeln skall ADB-upptagning för att anses vara förvarad hos en myndighet vara tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använder sig av eller enkelt kan framställa. De tekniska hjälpmedel myndigheten använder sig av avser både den datorkraft och de program myndigheten förfogar över. Detta skall gälla oberoende av om myndigheten själv äger eller på annat sätt disponerar över utrustningen och oberoende av om denna rent fysiskt finns i myndighetens lokaler eller någon annanstans. I begreppet skall alltså innefattas även de tekniska hjälpmedel som finns hos en servicebyrå, som myndigheten anlitar, eller hos en sido-, över- eller underordnad myndighet, liksom den utrustning som på annat liknande sätt står till myndighetens förfogande. Den omständigheten att en myndighet vid extrema förhållanden, t. ex. återkommande toppar i användningen av datorkapacitet eller avbrott i den ordinarie försörjningen av datorkraft, anlitar hjälp från annat håll, skall självfallet inte medföra att information enbart på grund av dessa omständigheter undandras från offentlighetsinsyn. Även sådana hjälpmedel som myndigheten enkelt kan framställa skall omfattas. Här torde det på teknikens nuvarande ståndpunkt främst vara fråga om programmeringsarbete i någon form. Med enkelt avses i första hand att den arbetsinsats som behövs för att framställa hjälpmedel skall vara av enkel beskaffenhet, men däri torde även böra innefattas kostnadsaspekter. Vårt förslag innebär inte någon inskränkning i myndigheternas möjligheter att med stöd av servicebestämmelsema i 15 kap. 4 § sekretesslagen och 7 § verksförordningen (1987:1100) tillhandahålla datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram som ställs till förfogande

Specialmotivering

av enskild. Givetvis är inte förslaget avsett att lägga hinder i vägen för sådana bearbetningar som sker inom ramen för en myndighets uppdragsverksamhet eller äratt anse som en försäljning av uppgifter. Det senare förutsätter emellertid att myndigheten kan ägna sig åt sådan försäljningsverksamhet.

ll § Som allmän handling anses ej 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utges genom myndigheten, 3. sådan handling som avses i 3 § och som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller och studieändamål forsknings- eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän.

Redan i 1949 års tryckfrihetsförordning fanns en undantagsregel motsvarande den nuvarande. I denna (2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen) undantogs således från de allmänna handlingarna, dels det s. k. granskningsexemplaret av tryckt skrift, dels enskilda brev, skrifter eller upptagningar som överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet uteslutande för förvaring eller vård eller forsknings- och studieändamål. Tryckta skrifter, ljudupptagningar och andra handlingar som ingick i statliga eller kommunala bibliotek var inte uttryckligen undantagna i grundlagstexten, men torde i praxis inte heller ha ansetts vara allmänna handlingar. För att detta klart skulle framgå av lagtexten intogs i 2 kap 11 § tryckfrihetsfören bestämmelse ordningen i ämnet i samband med 1976 års lagändringar (prop. 1975/762160). Vårt förslag till ändring i ovanstående paragraf tar sikte på att ytterligare förtydliga lagtexten. I rättspraxis har det ansetts att också ADB-upptagningar i externa databaser av typen referensdatabaser, som en myndighet har tillgång till och använderi sitt arbete, omfattas av denna s. k. biblioteksregel. Genom vårt tillägg kommer detta till uttryck också direkt i lagtexten. Därmed vill vi undanröja om vilka varje tveksamhet slag av allmänna handlingar som biblioteksregeln skall omfatta. Såsom redovisats i våra allmänna överväganden (avsnitt 7.4.3) regleras förhållandena myndigheter emellan vid terminaluppkoppling till en databas av bestämmelserna i 2 kap. 6 och 12 §§ tryckfrihetsförordningen. Den av oss föreslagna ändringen tar alltså uteslutande sikte på de fall, då en myndighet ansluter sig till en databas som produceras av annat organ än myndighet. Det saknar betydelse i detta sammanhang vilken rättslig status

i

Specialmotivering

denna databasproducent har, så länge det inte är fråga om en myndighet i tryckfrihetsförordningens mening. Det kan likaväl vara en enskild fysisk person, ett bolag, en stiftelse eller någon annan form av sammanslutning. Undantaget för ADB-upptagningar har betydelse främst i två typer av fall och inriktar sig på att begränsa tredje mans åtkomst av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna med åberopande av offentlighetsprincipen. Det ena fallet avser databastjänster och andra liknande informationssökningstjänster som erbjuds via telekommunikationsnät och det andra optiskt lagrad information på skivor. I förarbetena till denna bestämmelse sägs att det är väsentligt i sammanhanget att handlingarna är organiserade på ett sådant sätt att de enligt vanligt språkbruk är att betrakta som ett bibliotek (prop. 1975/76:160 s. 180). Enligt vår uppfattning saknar detta kriterium självständig betydelse, då det är fråga om ADB-upptagningar. Lagringstekniken beträffande dessa är helt annorlunda. I en databas kan det mycket väl förekomma olika typer av handlingar. Så kan t. ex. biblioteksinformation vara blandad med allmänna handlingar. För att en ADB-upptagning skall omfattas av biblioteksregeln krävs i stället att det är fråga om upptagningar, som används i myndighetens verksamhet på samma sätt som böcker i ett bibliotek, dvs. för att söka faktaunderlag i allmänhet, rättsfallsreferenser eller tidskriftsartiklar o.d. Så snart upptagningar ur databasen används för handläggning av mål eller ärenden på så sätt att uppgifter ur dem hämtas som underlag för beslut i ett enskilt mål eller ärende, blir förhållandet det motsatta. Enligt 14 § datalagen föreligger dessutom en dokumentationsskyldighet i sådana fall, dvs. en skyldighet att bevara en utskrift av uppgifterna i fråga.

l3§ Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt. En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 § och 13 § för automatisk databeförsta stycket lämna ut en stor mängd upptagningar

handling i form av utskrift endast om sådant uttag eljest sker för eller är

förberett för myndighetens egen verksamhet. Reglerna i tryckfrihetsförordningen om Överlämnande mot avgift av avskrift, utskrift eller kopia av allmän handling har i sakligt hänseende varit väsentligen oförändrade sedan länge. Vid den översyn av 2 kap. tryckfrihetsförordningen som gjordes 1976, fann föredragande statsrådet inte att tillräckligt underlag förelåg för att föreslå särskilda bestämmelser i grundlag

i Specialmotivering

om massuttagen (prop. 1975/762160 s. 188). Denna uppfattning kom att stå fast vid den översyn som gjordes 1982. När vi nu föreslår en regel som tar sikte på de s. k. massuttagen, vill vi understryka att vi inte därmed avser att någon begränsning av offentlighetsprincipens syften skall följa. Inte heller avser vi nägra begränsningar av anonymitetsskyddet i tryckfrihetsförordningen. Regeln anknyter i stället till myndigheternas egen verksamhet och likställighetsprincipen. När det gäller massuttag, gäller här som en förutsättning för att ett utlämnande skall kunna ske, att uttag motsvarande det begärda redan sker i myndighetens egen verksamhet eller att sådant uttag förberetts för myndighetens verksamhet. Utgångspunkten för bedömningen av offentlighetsuttag blir i dessa fall myndighetens egna behov grundade på verksamheten. Det krävs emellertid inte att ett motsvarande Det är uttag rndan gjorts av myndigheten. tillräckligt att ADB-systemen är sådana, att uttaget förberetts i dem och att detta skett för myndighetens egen verksamhet. Det förtjänar att påpekas att den regel vi nu föreslår, endast avser uttag i form av utskrift av upptagning. Rätten att ta del av upptagningen på stället avgiftsfritt kvarstår oförändrad. I samband med massuttag kan det dock förtjänas att påpeka, att denna regel inte är undantagslös. En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället, om betydande hinder möter. Sådana hinder kan föreligga, om myndigheten inte har tillgång till erforderlig datorkapacitet eller om tillhandahållandet skulle medföra betydande kostnader. Det senare hindret kan dock sökanden undanröja genom att själv bidra till kostnaderna. Det andra undantaget föreligger om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Vi anser att vår inskränkning beträffande massuttagen därmed inte är av den arten, att offentlighetsprincipens syften träds förnär. . Någon entydig definition av massuttag är vi inte beredda att göra. Det är inte heller säkert att en exakt sådan definition skulle vara meningsfull. Vad som är massuttag ur ett visst bestämt ADB-register får i stället avgöras från

fall till fall. Frågan är beroende av det enskilda ADB-registrets uppbyggnad

och av vad som görs eller är förberett för myndighetens egna behov. Den får avgöras efter en samlad bedömning av antalet uppgifter som begärs utlämnade, den tid den begärda sammanställningen av uppgifter tar i anspråk och myndighetens egen situation. Det säger sig självt att bedömningen av om ett massuttag föreligger kan utfalla olika, om samma antal uppgifter begärs utlämnade ur riksskatteverkets folkbokföringsregister eller ur en kommuns hundskatteregister.

11.2 till i

Förslag lag om ändring sekretesslagen

15 kap. sekretesslagen

9 § Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stad-

138 Specialmotivering

gade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Inom ramen för en sådan god offentlighetsstruktur skall myndigheten också särskilt beakta att skyddet av uppgifter i upptagning som är allmän handling och föremål för sekretess ordnas så att insynen enligt tryckfrihetsförordningen inte försvåras. Om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruktur skall myndigheten utöver detta särskilt beakta: I. att uppgifter i upptagning som är allmän handling så långt det är möjligt är

fria från förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del

av handlingen och 2. att det klart framgår när uppgifter i upptagning som är allmän handling tillförts upptagningen och, om sådan uppgift ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta skett.

Paragrafen infördes i sekretesslagen i samband med att en rad olika åtgärder vidtogs 1982 för att förstärka offentlighetsprincipen, främst när det gällde allmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar för ADB (prop. 1981/82:37). När bestämmelsen infördes, sades att dess första mening inte var avsedd att innebära något nytt krav på myndigheterna, utan endast att framhäva betydelsen av att offentlighetsprincipen beaktas i full utsträckning i ADB-sammanhang. Bestämmelsen kan sägas innehålla en första uppmaning till myndigheterna att ge sina ADB-system en god offentlighetsstruktur, även om detta uttryck inte förekommer i lagtexten eller i motiveringen till densamma. I lagtexten sägs ingenting om på vilket sätt myndigheterna skall lägga upp sin ADB-användning. Vad som kan vara lämpligt får i stället avgöras från fall till fall. I förarbetena (prop. 1981/82:37 s. 50) ges dock en del exempel på vad lagstiftaren avsett. Där sägs att det kan vara fråga om att skilja ADB-upptagningar av olika offentlighetsstatus, så att allmänna och icke allmänna handlingar hålls isär och så att allmänna handlingar i görligaste mån fördelas på offentligt material och sådant som kan vara föremål för sekretess. Rutiner för utlämnande av avskrifter av ADB-upptagningar som är allmänna och icke sekretesskyddade handlingar kan behöva skapas; rutiner som är särskilt anpassade till allmänhetens rätt att få ta del av

upptagningarna. Hänsynen till offentlighetsprincipen måste dock ofrånkom-

ligen vägas mot andra intressen, t. ex. tekniska och ekonomiska faktorer samt rationalitetsaspekter. Syftet med bestämmelsen är att allmänheten skall ges sammma möjligheter som myndigheterna att söka efter uppgifter i allmänna och offentliga handlingar, dock utan att binda myndigheterna vid bestämda tekniska lösningar. I paragrafens andra mening behandlas vad som gäller, om myndigheten väljer ett terminalbaserat system för sin .databehandling. De tillägg vi nu föreslår till denna paragraf är avsedda att bygga ut och

Specialmotivering

förtydliga vad en god offentlighetsstruktur innebär och vilka krav som kan ställas på ADB-systemen för att de skall kunna sägas ha en god offentlighetsstruktur. Genom i andra tillägget stycket har vi velat understryka att en god offentlighetsstruktur inte bara innebär ett krav på att handlingar skall vara tillgängliga för insyn, utan också på ett effektivt och reellt skydd för uppgifter som skall åtnjuta sekretesskydd. Först då båda dessa hänsyn tagits, kan man säga att kravet på en god offentlighetsstruktur uppfyllts. För att uppfylla detta krav kan myndigheten använda sig av olika behörighetsnivåer eller tekniska spärrar för åtkomst av skyddade uppgifter i ADB-systemen. Sådana system finns utvecklade på en tekniskt sett hög nivå och har visat sig vara en god hjälp vid den praktiska tillämpningen. Sådana åtgärder måste dock alltid åtföljas av åtgärder i myndighetens administrativa verksamhet, så att behörighetsfördelning och behörighetskontroll fungerar och så att klassificeringen av information sker på ett tillfredsställande sätt. Sist men inte minst är det viktigt för en god offentlighetsstruktur, att ansvarsförhållandena är klara och att vederbörande tjänstemän är medvetna om sitt ansvar. En god offentlighetsstruktur måste också innebära, att det är möjligt för den enskilde att avgöra statusen hos den upptagning han tar del av. Ett minimikrav är att det framgår, om en upptagning är en inkommen eller upprättad handling. I den mån utkast eller minnesanteckningar förekommer eller myndigheten tillåter tjänstemännen att ha ”privata handlingar i systemen, måste en god offentlighetsstruktur innebära att dessa handlingar avskiljs på ett effektivt sätt från vad som omfattas av offentlighetsinsynen. Det kan för övrigt starkt ifrågasättas, om det ens är möjligt för en myndighet med hänsyn till datalagens regler om registeransvar, att tillåta tjänste-. .

männen att lägga upp egna register eller att ha sådana ”privata hand-

lingar i myndighetens ADB-system. l tredje stycket har vi velat peka på vissa speciella frågor, som vi funnit vara förknippade med datoriseringen. I lagtexten ligger ett krav på att en upptagning skall vara läsbar i den meningen, att den enskilde skall ha möjlighet att uppfatta och förstå de uppgifter som upptagningen innehåller. För att detta skall vara möjligt bör upptagningen inte innehålla förkortningar eller annat som kan vara obegripligt för den oinvigde. Med ”annat” avses exempelvis koder eller omotiverade fackuttryck. Detta hinder kan dock givetvis undanröjas genom att det, samtidigt med att den enskilde tar del av upptagningen, tillhandahålls en kodnyckel eller förklaringar till innehållet i upptagningen på annat sätt. Det är dock enligt vår uppfattning mindre lämpligt, att detta sker genom att den enskilde hänvisas till att vid behov fråga en tjänsteman hos myndigheten. Detta skulle lätt kunna leda till att den enskilde uppfattar offentlighetsinsynen som begränsad. Tredje stycket innehåller också ett krav på att det i vissa fall skall framgå, när uppgifter tillförts en upptagning, ändrats eller gallrats. Sådana upplysningar kan ha stor betydelse för den enskildes möjligheter att värdera och bedöma den information han önskar ta del av.

140 Specialmotivering sou 1988:64.

Avsikten med tredje stycket är dock inte att sådana uppgifter alltid måste dokumenteras i datafilen. Om så skedde, skulle resultatet i en del fall bli att upptagningar tillfördes så många uppgifter att de i stället framstod som svårlästa. Bestämmelsen skulle då komma att motverka sitt syfte. Det bör

dock påpekas att gallringsbeslut alltid måste finnas dokumenterade.

Vi har därför föreslagit, att dessa åtgärder endast skall vidtas, om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruktur. I annat fall kan uppgiften utelämnas. Det kan också förekomma att uppgifter efter en tid förlorar sin betydelse och därför kan utgå ur upptagningen. Som exempel på uppgifter som kan utelämnas kan nämnas rättelse av felstavning av namn eller adressuppgift. Beträffande sådana uppgifter har vi svårt att tänka oss något fall, där det från offentlighetssynpunkt skulle vara av värde att uppgift om ändringen bevarades. Exempel på uppgifter som efter en tid förlorar sin betydelse kan hämtas från folkbokföringsregistret. Under den registrerades liv inträffar många omständigheter som föranleder införandet av nya uppgifter i detta register, t. ex. flyttning. Efter en tid förlorar sådana uppgifter sitt intresse. Detta gäller i än högre grad en uppgift om när

uppgiften tillfördes registret. Vi anser att uppgifter av de slag vi nu redogjort

för typiskt sett är sådana, där behovet kan ifrågasättas. I detta sammanhang vill vi dock påpeka att gallring av eller ur allmänna handlingar endast får ske under vissa förutsättningar (jfr avsnitt 4.4.2 och 5.4.3).

ll § Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till och på vilket sätt dessa uppgifter inhämtas, 4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tilllämpa på uppgifter i ADB-registret, . 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADBregistret och dess användning i myndighetens verksamhet. I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det

Specialmotivering 141

behövs för att beskrivningen i. Övriga delar skall kunna företes för allmän-

heten.

Paragrafen infördes i_ sekretesslagen samtidigt som ändringarna i 9§ (jfr

prop. 1981/82:37). Det tillägg vi nu föreslår avser att i visst avseende komplettera kraven på den dokumentation myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla beträffande ADB-register. En begriplig och fullständig dokumentation är en mycket viktig del av den goda offentlighetsstrukturen. I den kravspecifikation som lagtexten redan innehåller bör tilläggas en skyldighet för myndigheterna, att ange på vilket sätt information till olika register hämtas. Särskilt viktigt är det att upplysning på denna punkt kan erhållas om uppgifterna hämtas från

andra ADB-register eller tillförs myndigheten utan de registrerades med-

verkan.

Ikraftträdande När det gäller de ändringar vi föreslår i tryckfrihetsförordningen, anser vi inte att någon övergångsperiod behövs. Beträffande de ändringar vi redogjort för i sekretesslagen, föreslår vi att dessa skall tillämpas från ikrafttrådandet, när det gäller ADB-register som inrättas och börjar föras därefter. När det gäller ADB-register som redan är i bruk, anser vi att en längre övergångsperiod behövs. En del av registren är stora och riksomfattande. De ändringar vi föreslår kan för dessa register medföra tekniska förändringar som bör få ta viss tid (jämför vad vi sagt om kostnaderna för våra förslag i avsnitt 10). Många av systemen torde också stå inför en ombyggnad eller renovering” inom en överskådlig framtid. Vi anser därför att den av oss föreslagna övergångsperioden på tre år är rimlig.

:i

sou 1988:64

W143

Särskilda

yttranden

1. Av ledamöterna Gunnar Hökmark, och

Birgit Friggebo

Bengt Kindbom

Vi har i vårt arbete i kommittén inte kunnat lämna förslag om någon precisering av handlingsbegreppet. Det har därmed inte gått att skapa den förutsebarhet vad gäller innehållet i offentliga handlingar som av integritetsoch rättssäkerhetsskäl hade varit av intresse. Det faktum att vi inom kommittén inte nått fram till ett förslag vad gäller handlingsbegreppet understryker behovet av andra åtgärder som vi bl. a. påpekat i kommitténs tidigare förslag. Detta gäller inte minst förslaget om myndigheternas försäljningsverksamhet. Det är från integritetssynpunkt mindre intressant med en begränsning av antalet myndigheter som får sälja personuppgifter om det inte finns någon begränsning eller ens reglering av vilka uppgifter och i vilka sammanställningar som dessa får säljas. Förslagen om registerlagar och en personnummerbegränsning, som kommittén framfört i tidigare betänkande, hade getts ett mer konkret innehåll om handlingsbegreppet kunnat ges klarare och mer preciserad innebörd. Regeringsrättens domar, som kommittén nu hänvisar till i slutbetänkandet, utgör visserligen viktiga begränsningar och preciseringar av hur långt handlingsbegreppet idag kan töjas. De ger emellertid ingen klarhet i frågan om vad det är för typ av handling som en myndighet - i fallet om försäljning - får lov att sälja. Samtidigt finns det anledning att befara att den tekniska och administrativa utvecklingen kommer att förskjuta innebörden av rutinbetonade åtgärder till förfång för den enskildes integritet. Den balansgång mellan offentlighetsprincipen och integritetsskyddet som handlingsbegreppet måste baseras på är svår. Det finns emellertid skäl att betona att offentlighetsprincipens syfte är att ge medborgarna en möjlighet till kontroll och insyn i myndigheternas maktutövning, inte att ge medborgare och myndigheter en ökad möjlighet till insyn i enskildas privatliv. Det finns mot denna bakgrund anledning att hårdare än idag knyta myndigheternas användning av insamlade datauppgifter till ändamålet för myndighetsutövningen. Myndighetens dataregister kan då regleras med registerlagar- något som kommittén ju också föreslagit en ökad användning av - samt med föreskrifter från datainspektionen som binder såväl myndigheten och därmed offentlighetsinsynen till en datahantering vars innehåll begränsas till myndighetsutövningens ändamål. Det skapas då en ökad

144, Särskilda

yttranden

förutsebarhet samtidigt som man inte behöver begränsa offentlighetsintill kontroll och insyn i myndigheternas verksamsynen med dess möjlighet het. Kommittén har i sina tidigare betänkanden berört behovet av begränsoch registrering av personuppgifter liksom av samkörning av insamling Kommittén borde i detta slutbetänkande ha ningar och sambearbetningar. lagt förslag med avseende på dessa frågor. Det hade bidragit till en mindre osäkerhet om handlingsbegreppets konsekvenser. Det borde också ha varit möjligt för kommittén att lämna förslag till hur den enskildes kunnat stärkas genom en besvärsrätt gentemot utställning lämning av sekretessprövade personuppgifter. Något utredningsarbete i denna del har tyvärr inte förekommit. Det finns därför anledning att välkomna den begäran om en reformering av datalagen som datainspektgionen lämnat till regeringen. Denna begäran baserar sig på de problem som den omfattande ökningen av tillståndsärenden, och den datatekniska utvecklingen gett vid tillämpningen av datalagen. Vid en reforrnering av datalagen bör klarare än hittills regleras bl. a.: att uppgifter insamlade och registrerade för ett ändamål inte används för andra ändamål, att samkömingar och sambearbetningar begränsas, - att den enskilde ges ökade möjligheter att påverka uppgifternas hantering och andras insyn i datasystemen, att begreppen särskilda och synnerliga skäl ges en konkret innebörd, - att regler om sekretess, rättelse och gallringsfunktioner ses över och utformas till stöd för den enskilde, - och inte tekniken att själva spridningen av uppgifter om den enskilde regleras, samt - att datasystemens säkerhets- och sårbarhetsfrågor ses över. Förhoppningsvis skall en ansats som tar sikte på att styra dataanvändningen till ändamålet hårdare än idag vara mer framgångsrik när det gäller att skapa en ökad förutsebarhet vad gäller offentliga handlingars innehåll än vad data- och offentlighetskommitténs varit. Därigenom kan offentlighetsbättre anpassas till den ADB-baserade miljön samtidigt som den principen enskilde får ett bättre integritetsskydd.

2. Av experten Nils Rydén

användning av informationsteknologin har medfört helt Myndigheternas för enskilda medborgares, företags och nationens integritet. nya risker DOKs förslag innebär inte några avgörande förbättringar av integritetsskyddet. Min uppfattning nu ansluter till vad jag anförde i särskilt yttrande redan i DOKs delbetänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 2. Myndigheternas försäljning av personuppgifter m.m.” (s. 79). Offentlighetsprincipen skall reglera förhållandet mellan myndigheter och medborgare. Det torde dock vara allmänt vedertaget att den istället allmer

Särskilda yttranden 145

tagits till intäkt för ett näst intill fritt flöde av information myndigheter emellan och över huvudena på berörda medborgare och företag. Samtidigt är det omvittnat att offentlighetsprincipen redan för sitt egentliga syfte fungerar illa i ADB-miljön men även beträffande traditionella dokument. DOKs förslag innebär inte någon förstärkning av offentlighetsprincipen när det gäller dess egentliga syften, vilket var en huvuduppgift enligt kommitténs direktiv. Det var på sin tid aningslöst att börja tillämpa begreppet potentiella handlingar och därmed utvidga offentlighetsprincipen, som därmed kommit i än större obalans. Det hade varit desto större anledning att nu rätta till detta misstag. Potentiella handlingar innebär inte bara att en myndighet kan tvingas gå utöver sin myndighetsfunktion och verksamhetsutövning. De kan också särskilt vid informationsutlämnande myndigheter emellan - leda till betydande risker för integritetsintrång och hot mot rättssäkerheten. Vidare ökar ofömtsebarheten beträffande vilken information som kan behöva sekretesskydd. Bristen på förutsebarhet i detta sammanhang är kanske på sikt det största hotet mot offentligheten med hänsyn till de krav som allteftersom kommer att resas på ökad sekretess. Härigenom får myndigheterna tillgång till allt mer information som inte är tillgänglig enligt handlingsoffentligheten. Redan sekretesslagreformen 1980 ledde till en kraftigt utökad handlingssekretess. Av dessa skäl riskerar offentligheten att med tiden allvarligt urholkas. DOK kan inte freda sig genom att hänvisa till den rättspraxis som håller på att utvecklas. Jag kan inte dela de överväganden som DOK lagt till grund för sin inställning att grundlagens regler om handlingsoffentlighet fortlöpande skall ändras till sin innebörd enbart till följd av den tekniska utvecklingen. Min uppfattning är - liksom tidigare - att myndighetens verksamhet alltid måste tas till utgångspunkt för omfattningen av det ADBstöd som myndigheten har. Jag menar således att innan myndigheternas ADB-system enligt DOKs förslag om s. k. god offentlighetsstruktur anpassas efter offentlighetsprincipen skall myndigheternas ADB-system anpassas efter vad myndighetsverksamheten kräver. En myndighet skall aldrig (kunna) framställa upptagningar som inte ryms inom ramen för dess verksamhet. DOK har inte tillräckligt beaktat de synpunkter av betydelse i dessa sammanhang som förts fram till kommittén i Peter Seipels rapport, föga beaktat de risker som påpekats av samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS) och än mindre tagit hänsyn till allmänhetens enligt bl. a. SCBs upprepade undersökningar alltmer bristande förtroende för myndigheternas hantering av information. Det förhållandet att DOKs förslag inte förankrar myndigheternas ADBanvändning i deras verksamhet medför också att det fortfarande (på det sätt jag utvecklat i det ovan nämnda yttrandet i delbetänkande 2 om myndigheternas försäljning av personuppgifter) är omöjligt att ta ställning till DOKs förslag om myndigheternas försäljningsverksamhet.

146 Särskilda yttranden

Ambitionen har varit för låg. Det grundläggande utredningsarbetet brister. Resultatet blir därför som tidigare. DOK fick ärva Datalagstiftningskommitténs olösta problem och DOKs olösta problem får tas om hand av en ny utredning. Om en sådan har f.ö. redan varslats.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till data- och

offentlighetskommittén

(Ju 1984:06)

Dir 1984:48

Beslut vid regeringssammanträde 1984-12-13.

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet anför. Wickbom,

Sammanfattning

Under senare år har användningen av ADB inom den offentliga sektorn blivit alltmer utbredd. Detta har medfört vissa problem vid tillämpningen av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Problemen hänger framför allt samman med att

tryckfrihetsförordningens (TFzs) bestämmelser

härom är utformade i första hand med tanke på traditionella pappersdokument. Mot denna föreslår bakgrund jag att data- och offentlighetskommittén son1 utreder (DOK), användningen av personnummer i samhället, också får i att utreda de problem som är förenade uppdrag med offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. En central uppgift för kommittén bör vara att undersöka hur TF:s bestämmelser om allmänna handlingar har fungerat vid tillämpningen på ADB-upptagningar och att föreslå de ändringar som kan vara befogade. Kommittén bör särskilt överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprincipen när det gäller dess egentliga syfte att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Vidare bör kommittén överväga om det ñnns skäl att begränsa möjligheterna att få ut uppgifter från myndigheterna för andra ändamål, t.ex. att göra massuttag ur ADB-register för kommersiella syften. Bland andra som kommittén skall frågor ta upp kan nämnas frågan om rättelse av felaktiga uppgifter i ADB-register och om rätten till skadestånd när ett ADB-register innehåller oriktiga uppgifter.

148 I Bilaga

1 Bakgrund 1.1 En kort historik Principen att alla medborgare har rätt att ta del av myndigheternas handlingar infördes i Sverige redan i mitten av 1700-talet. De grundläggande bestämmelserna om offentlighetsprincipen finns nu i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF. omtryckt 1982:941). 1 2 kap. 1§ TF föreskrivs att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Allmänhetens rätt att ta del av material hos myndigheterna har från början gällt handlingar. Med detta begrepp har i första hand avsetts pappersdokument men genom 1949 års TF klargjordes att det också omfattade kartor. ritningar och bilder. Hur man skulle betrakta tekniska upptagningar. t.ex. fonogram. framgick däremot inte av grundlagen. Enligt ett JO-beslut från mitten av 1950-talet var fonogram inte att anse som handlingar (JO:s ämbetsberättelse 1955 s. 177). Utvecklingen i praxis innebar emellertid en utvidgning av handlingsbegreppet. [avgöranden av regeringsrätten tolkades begreppet så att det omfattade också ADB- upptagningar (regeringsrättens årsbok 1965 ref. 25. 1969 ref. 11 och 1971 ref. 15). Efter förslag av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) i betänkandet (SOU 1972:47) Data och integritet infördes år 1973-1974 nya bestämmelseri TF om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB- upptagningar (prop. 1973:33. KU 1973:19 och 1974:2. SFS 1974:66). Samtidigt antogs datalagen (1973:289). Grundlagsändringarna innebar i princip att samma regler som gällde för handlingar av traditionell typ skulle tillämpas på ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar. Vissa särregler för ADB-upptagningar infördes dock. På grundval av ett nytt förslag av OSK i betänkandet (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar fick TF:s regler om allmänna handlingars offentlighet en helt ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1978 (prop. 1975/762160. KU 1975/76248 och 1976/77: 1. SFS 1976:954). l sak låg de nya reglerna nära vad som gällde tidigare. Vissa ändringar gjordes dock i reglerna om ADBupptagningar, vilket bl.a. innebar ökad insyn i myndigheternas verksamhet. De bestämmelser som infördes då är i allt väsentligt oförändrade i dag. 1 samband med 1976 års ändringar i TF bestämdes att vissa frågor om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad information skulle utredas vidare. Detta uppdrag lämnades till datalagstiftningskommittén (DALK), som också hade till uppgift att behandla frågor om skyddet för den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av ADB. DALK lade år 1980 fram delbetänkandet (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB. 1 betänkandet utgick kommittén från att handlingsoffentligheten i princip skulle ha samma innebörd som tidigare. Kommittén föreslog inte några ändringar i 2 kap. TF men presenterade ett förslag till lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för automatisk databehandling m.m. I prop. 1981/82:37 om offentlighetsprincipen och ADB föreslogs en rad olika åtgärder för att förstärka offentlighetsprincipen. Till grund för propositionen låg DALK:s förslag. som dock hade omarbetats väsentligt.

Bilaga 1 149

Någon motsvarighet till DALKzs lagförslag lades inte fram. l stället föreslogs nya bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) om allmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar för ADB. Propositionsförslagen antogs av riksdagen våren 1982 (KU 1981/82121, rskr 163). De nya bestämmelserna i sekretesslagen (SekrL) trädde i kraft den 1 juli 1982 (SFS 1982:183). Samtidigt gjordes ändringar i allmänna verksstadgan (1965:600) och några andra regeringsförfattningar (SFS 1982:272-275).

1.2 Nuvarande ordning 2 kap. TF innehåller bestämmelser dels om vilka slag av handlingar som skall anses som allmänna och därmed i princip vara tillgängliga för allmänheten. dels om hur sådana handlingar skall tillhandahållas den som vill ta del av dem. Vidare finns det i TF grundläggande bestämmelser om vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten. Närmare bestämmelser härom finnsi sekretesslagen (1980:I00. omtryckt 1982:1106). Sekretesslagen innehåller också andra bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF. bl.a. regler om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna ut uppgifter till allmänheten. Enligt 2 kap. 3§ TF är en handling allmän. om den förvaras hos en myndighet och om den är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Med handlingar avses dels framställningar i skrift eller bild. dels upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt endast med tekniska hjälpmedel. Handlingsbegreppet omfattar alltså bl.a. ADBupptagningar. En upptagning anses enligt 3§ andra stycket normalt förvarad hos en myndighet. om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. l de följande paragraferna preciseras när en handling är att anse som inkommen eller upprättad. Bl.a. föreskrivs att en upptagning anses inkommen till en myndighet. när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 3 § andra stycket. l Zkap. 12-14 §§ finns regler om tillhandahållande av handlingar. En begäran att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen. När en sådan begäran har gjorts. skall myndigheten enligt huvudregeln - under förutsättning att handlingen inte är sekretessbelagd - utan avgift tillhandahålla handlingen på stället så att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Detta skall ske genast eller så snart det är möjligt. l en särskild bestämmelse föreskrivs dock att en myndighet inte är skyldig att tillhandahålla en handling på stället. om det möter betydande hinder. Vidare har den som så önskar rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en handling. En myndighet är dock inte skyldig att lämna ut ADB-upptagningar i annan form än utskrift. De nya bestämmelser som infördes år 1982 för att förbättra allmänhetens tillgång till upptagningar för ADB innebär bl.a. att allmänheten har rätt att under vissa förutsättningar själv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar (15 kap. 10§ SekrL). Vidare har

150 Bilaga 1

statskontoret fått till särskild uppgift att lämna andra råd och myndigheter upplysningar vid utformningen av ADB-system så att offentlighetsprincipens krav tillgodoses (SFS 1982272-273).

1.3 Seipels utredning

Under förarbetena till 1982 års lagstiftning om offentlighetsprincipen och ADB framfördes från vissa håll önskemål om en generell översyn av de grundläggande principerna för handlingsoffentlighet. eftersom det hade visat sig att ADB-användningen medförde särskilda problem vid tillämpningen av TF:s begreppsapparat. Mot bakgrund härav uppdrog regeringen åt Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet att under ledning av professor Peter Seipel utföra en vetenskaplig undersökning rörande tillämpningen av offentlighetsprincipen vid myndigheternas användning av ADB. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade konstitutionsutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1981/8221 att utskottet inte hade något att erinra mot att en förberedande probleminventering utfördes i den form som regeringen beslutat. Med hänsyn till ämnets vikt förutsatte utskottet emellertid att något förslag till lösning inte skulle föreläggas riksdagen förrän frågan också hade blivit penetrerad i en parlamentariskt sammansatt utredning. Seipel har i september 1983 redovisat resultatet av undersökningen i en rapport med titeln Offentlighetens begrepp - TF, ADB och allmänna handlingar. En central slutsats i rapporten är att TF:s är nyckelbegrepp visserligen förknippade med vissa svårigheter men att det inte finns skäl att införa en ny begreppsapparat i TF. l stället bör man inrikta på att sig anpassa ADB-systemen till offentlighetsprincipen, dvs. att ge dem en god offentlighetsstruktur. Enligt rapporten föreligger det dock beträffande vissa speciella frågor sådana problem att man bör överväga lagändringar eller andra åtgärder relativt snart. Det gäller framför allt vissa problem som har samband med att ADB-tekniken ger allmänheten större möjligheter att få ut information från myndigheterna än konventionella handlingar. t.ex. genom och massuttag tillgång till omfattande faktadatabaser. Seipels rapport har remissbehandlats. Utfallet är blandat. Vissa remissinstanser delar uppfattningen att TFzs grundbegrepp inte behöver ändras, medan andra anser att det behövs som är bättre till de regler anpassade tekniska medierna än de nuvarande.

2 Allmänna överväganden

Av den redogörelse som jag har lämnat i föregående avsnitt framgår att frågan om offentlighetsprincipen och ADB har stått i blickpunkten ganska länge. Från statsmakternas sida har man under det senaste decenniet vidtagit en rad åtgärder för att se till att offentlighetsprincipen inte urholkas genom den tilltagande användningen av ADB.

Bilaga 1 151

En utgångspunkt har varit att allmänhetens rätt att få insyn i myndigheternas verksamhet inte skall vara beroende av vilket medel myndigheterna använder för sin informationshantering. Reformarbetet har därför inriktats på att så långt som möjligt jämställa ADB-upptagningar med konventionella handlingar. För detta ändamål har. som jag tidigare redovisat. ändringar både i gjorts TFzs regler om allmänna handlingars offentlighet och i andra författningar. framför allt sekretesslagen. Enligt min mening har dessa ändringar varit ändamålsenliga. och de har också fungerat relativt bra i praktiken.

Ändringarna har lett till att allmänheten i allt väsentligt har fått lika goda

möjligheter till insyn i myndigheternas ADB-register som i pappersdokument. Det har emellertid visat sig att användningen av ADB trots allt har medfört en del vid svårigheter tillämpningen av offentlighetsprincipen. svårigheterna torde till stor del kunna hänföras dels till de grundläggande skillnaderna mellan ADB-upptagningar och konventionella dels handlingar. till den snabba utveckling som har ägt rum på ADB-området. Allmänhetens rätt att ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som ett konkret föremål. När det gäller ADB-upptagningar är insynsrätten däremot inte knuten till något föremål utan till ett visst informationsinnehåll. En annan betydelsefull skillnad mellan ADB-register och konventionella handlingar är att ADB- register ger helt andra möjligheter att söka och ställa samman uppgifter än pappersdokument. Dessa förhållanden har medfört att bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i vissa har fått en annan innebörd när de

avseenden

tillämpas på ADB-upptagningar än vad de annars har. Under åberopande av offentlighetsprincipen kan enskilda från myndigheterna få ut sammanställningar av uppgifter som det tidigare var mer eller mindre omöjligt att ta fram. Utvecklingen av ADB-tekniken har på sitt sätt inneburit en förstärkning av offentlighetsprincipen genom att den har gett allmänheten ökade möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet. Men samtidigt har ADB-tekniken lett till att offentlighetsprincipen kan utnyttjas för ändamål som är främmande för dess egentliga syfte att ge medborgarna insyn i och möjligheter till kontroll av myndigheternas verksamhet. Efterhand som användningen av ADB har fått en allt vidare spridning hos myndigheterna har det också i praktiken visat sig att efterfrågan på uppgifter ur myndigheternas register har ökat. inte minst i form av framställningar om massuttag för kommersiella syften. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas hur långt möjligheterna att få ut uppgifter under åberopande av offentlighetsprincipen egentligen bör sträcka sig. Härvidlag måste man bl.a. uppmärksamma att utlämnande av uppgifter från myndigheterna kan komma i strid med andra intressen, t.ex. viktiga behovet av skydd för den enskildes integritet eller för affärshemligheter. Också i vissa andra avseenden har ADB-tekniken till gett upphov svårigheter vid tillämpningen av offentlighetsprincipen. Bl.a. innebär den maskinella hanteringen av information att det är mycket lätt att ändra och ta bort uppgifter som är införda i ett dataregister. vilket kan leda till problem

152 Bilaga 1

bl.a. när det gäller myndigheternas diarieföring och arkivering av handlingar. som De problem som jag nu har berört har ökat under senare år efterhand ADB-tekniken har kommit till ökad användning inom den offentliga sektorn. Det kan förutses att den tilltagande användningen av ADB i varje fall inte kommer att leda till någon minskning av problemen. Det är därför att man så snart som möjligt utreder de problem angeläget som finns. överväger i vad mån det behövs lagändringar och lägger fram förslag till åtgärder. Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att frågan om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar utreds och att uppdraget ges åt data- som nyligen har tillsatts för att och offentlighetskommittén (DOK). utreda av personnummer i samhället. användningen

3 Utredningsuppdraget En primär uppgift för kommittén bör vara att analysera grundlagsbestämmelserna och ADB. att undersöka hur de har om offentlighetsprincipen till de ändringar som kan fungerat i praktiken och att lägga fram förslag behövas. Kommittén bör också behandla en rad andra frågor, som jag skall ta upp i det följande. Kommittén bör emellertid ha relativt fria händer att gå in även på andra frågor som har anknytning till huvudfrågorna. Kommittén bör särskilt överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprintill cipen när det gäller dess egentliga syfte att ge medborgarna möjligheter kontroll och i myndigheternas verksamhet. En utgångspunkt bör

insyn

härvid vara att allmänheten även i fortsättningen i princip skall ha tillgång till myndigheternas ADB- upptagningar i samma utsträckning som myndigheterna själva. För detta ändamål bör kommittén överväga åtgärder för att underlätta för allmänheten att utnyttja de insynsmöjligheter som offentlighetsprincipen ger. Jag vill särskilt understryka vikten av att myndigheternas ADB-system efter och inte tvärtom. Man bör alltså anpassas offentlighetsprincipen eftersträva att ADB-systemen ges en god offentlighetsstruktur. Som bakgrund till kommitténs arbete vill jag också nämna att riksdagen ett antal motioner med anknytning till kommitténs helt nyligen har behandlat uppdrag. l betänkandet 1984/85:7 har konstitutionsutskottet tagit upp dels frågor om användning av personnummer och samkörning av dataregister o.d., dels frågor om myndigheternas försäljning av ADB-uppgifter. rättelse av felaktiga uppgifter m.m. Utskottet hänvisade vid sin behandling av motionerna dels till DOK:s pågående arbete. dels till de väntade tilläggsdirektiven om offentlighetsprinoch ADB. med utskottets hemställan beslöt att cipen I enlighet riksdagen motionerna skulle anses besvarade med vad utskottet anfört. av motionerna om samkörning av personregister m.m. vill Med anledning om att kommittén enligt sina ursprungliga direktiv skall föreslå jag erinra för att de risker för integritetskränkningar som åtgärder undanröja av ADB kan visa sig medföra. Bl.a. skall kommittén överväga användningen

Bilaga 1 153

om det finns skäl att föreslå ändringar i datalagens och sekretesslagens regler till skydd för den personliga integriteten.

3.1 TFzs grundbegrepp De grundläggande bestämmelserna om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar finns i 2 kap. TF. Genom de reformer som har genomförts under 70-talet har de grundbegrepp som gäller konventionella handlingar gjorts tillämpliga också på ADB-upptagningar. Begreppen handling. förvarad. inkommen och upprättad används också om ADBupptagningar. Som har framhållits vid flera tillfällen i samband med de tidigare grundlagsändringarna är det angeläget att huvuddragen i offentlighetsprincipen behålls oförändrade och att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella handlingar i fråga om möjligheterna till insyn från allmänheten. Enligt min mening finns det inte skäl att göra några förändringar av TF:s grundbegrepp när det gäller konventionella handlingar. Däremot finns det anledning att undersöka om det behövs några ändringar av grundlagsbestämmelserna i fråga om upptagningar för ADB. Vid utformningen av bestämmelserna om offentlighetsprincipen och ADB har man valt att behålla begreppet handling som centralt begrepp även i fråga . om information i ADB-register. Handlingsbegreppet har emellertid. som jag redan har nämnt, här en helt annan innebörd än när det gäller konventionella handlingar. Allmänhetens rätt att ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som fysiskt föremål. När det gäller ADB-upptagningar är handlingsbegreppet däremot inte knutet till något fysiskt föremål (magnetband. skivminne e.d.). Här är det i stället själva upptagningen i betydelsen konstellation av uppgifter som utgör handlingen. Den närmare innebörden av begreppet upptagning. diskuterades i förarbetena till 1976 års ändringar i TF (prop. 1975/76: 160 s. 89 f). Utgångspunkten var att begreppet skulle avse själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren. Beträffande frågan när det skulle anses föreligga en eller flera upptagningar konstaterades att ett dataregister kan innehålla en överväldigande stor mängd uppgifter och att det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upptagning. Å andra sidan ansågs det inte heller rimligt att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning. Resonemangen utmynnade i att varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter borde ses som en upptagning för sig. Den innebörd som handlingsbegreppet har fått när det gäller information på ADB-medium har otvivelaktigt medfört vissa problem. Systemet har varit svårt att förstå och det har lett till problem i den praktiska tillämpningen. svårigheterna torde framför allt hänga samman med att ett existerande regelsystem på ett i viss mån konstlat sätt har överförts till ett område som det inte har varit avsett för. Vid tillämpningen av offentlighetsprincipen på ADB-upptagningar har man använt regler som i första hand har varit skrivna för konkreta föremål på någonting abstrakt. på informationen som sådan.

154 Bilaga I

En bidragande orsak till svårigheterna är säkerligen att begreppet upptagning och därmed begreppet handling kan ha mycket varierande innebörd i olika fall. Ibland kan det beteckna ett fåtal uppgifter, i andra fall kan det omfatta en konstellation av uppgifter av stor omfattning. En och samma uppgift kan i det ena ögonblicket utgöra en del av en handling med ett visst innehåll och i nästa ögonblick ingå som en del i en handling med ett helt annat innehåll. Kommittén bör undersöka hur tillämpningen av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken när det gäller ADB-information och överväga om bestämmelserna även i fortsättningen bör bygga på begreppet upptagning. För att en handling skall anses som allmän och därmed i princip tillgänglig för allmänheten krävs enligt 2 kap. 3 §TF att den förvaras hos en myndighet och att den är inkommen till eller upprättad hos en myndighet. I fråga om ADB-upptagningar gäller enligt samma paragraf att en upptagning anses förvarad hos en myndighet, om den är tillgänglig för myndigheten i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. En upptagning anses som inkommen till en myndighet när den har gjorts tillgänglig för myndigheten av någon annan på det sätt som anges i nyssnämnda paragraf. Någon motsvarande specialbestämmelse om när en upptagning skall anses upprättad finns inte. Här gäller de allmänna reglerna i 2 kap. 7§ TF. Vid tillämpningen av TFzs bestämmelser, har det förekommit olika åsikter om vad begreppet allmän handling egentligen omfattar när det gäller ADB-upptagningar. Frågan är framför allt om alla konstellationer av uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program skall anses förvarade hos myndigheten och därmed i princip utgöra allmänna eller om endast sådana sammanställningar som myndigheten har handlingar gjort eller gör inom ramen för sin egen verksamhet skall anses förvarade hos myndigheten. Det får numera anses fastslaget såväl genom uttalanden i förarbetena (prop. 1975/76: 160 s. 89 ff) som genom avgöranden i praxis (t.ex. regeringens beslut den 17 maj 1984, Ju dnr 2136-83) att varje sammanställning av uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Den är därmed också en allmän handling, under förutsättning att den är att betrakta som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Av förarbetena framgår att en myndighet rentav anses vara skyldig att i viss utsträckning tillhandahålla ett nytt datorprogram för att tillgodose offentlighetens krav, låt vara att detta endast gäller i sådana fall då ett program kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer, dvs. inom ramen för vad man brukar kalla rutinbetonade åtgärder (prop. 1975/761160 s. 90). I förarbetena uttalar departementschefen vidare att det angivna synsättet får till konsekvens att en myndighet, om en enskild person själv ställer ett användbart program till förfogande, kan vara skyldig att utföra bearbetning med programmet. För egen del anser jag att principen även i fortsättningen bör vara att allmänheten skall ha tillgång till alla sammanställningar som en myndighet

I 155 Bilaga

själv kan göra, förutsatt att de uppfyller kriterierna för allmän handling och att uppgifterna inte är sekretessbelagda. Däremot kan det enligt min mening ifrågasättas om en myndighet över huvud taget skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställs till förfogande av en enskild. Kommittén bör överväga dessa frågor. De bör ses mot bakgrund av syftet med offentlighetsprincipen. Allmänheten bör så långt som möjligt ha full insyn i myndigheternas handlingar för att utöva tillsyn och kontroll över hur sköter sin verksamhet. Däremot myndigheterna kan det ifrågasättas om allmänheten bör ha en insyn som sträcker sig längre än vad som behövs för att tillgodose syftet med offentlighetsprincipen. Det kan därför diskuteras om det inte i vissa fall kan finnas skäl att begränsa möjligheterna att få tillgång till information från myndigheterna. Det t.ex. i sådana gäller fall då en framställning om uppgifter görs inte i utan av rent kommersiella kontrollsyfte skäl. Jag skall återkomma till den frågan i ett senare avsnitt. En fråga som kommittén bör uppmärksamma är hur bestämmelserna om när en handling skall anses upprättad bör tillämpas på ADB-upptagningar. I fråga om ADB-register som förs fortlöpande tillämpas i princip bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket punkt 1 TF, som innebär att ett sådant register anses upprättat när det tas i bruk. När det gäller andra ADB-upptagningar kan det emellertid ibland vara svårt att avgöra när en handling skall anses upprättad. - Kommittén bör också överväga hur bestämmelserna om när en handling skall anses expedierad bör tillämpas på som ADB-upptagningar görs tillgängliga för en annan myndighet. Att en sådan upptagning blir allmän handling hos den mottagande myndigheten när den blir tillgänglig där följer av 2 kap. 6 § TF. Däremot är det inte alltid säkert att upptagningen samtidigt blir allmän handling hos den myndighet från vilken den kommer. eftersom det inte finns bestämmelse någon motsvarande om när en upptagning skall anses expedierad. l detta sammanhang vill jag också erinra om de problem som kan uppstå när myndigheter använder sig av s.k. elektronisk post. dvs. när meddelanden utväxlas via dataterminaler mellan olika är bl.a. om myndigheter. Frågan meddelanden som har avsänts elektroniskt men som mottagaren ännu inte har tagit del av bör vara tillgängliga för allmänheten. Med nuvarande bestämmelser torde det inte råda tvivel om att något som översänds uppgifter på detta sätt normalt blir tillgängliga för allmänheten så snart de är tillgängliga hos den mottagande myndigheten. Det finns dock vissa möjligheter att med stöd av 2 kap. 9 § andra stycket TF behandla handlingar som sänds till en annan myndighet som icke allmänna. Förutsättningen är att informationsutbytet kan jämställas med en intern beredning (prop. 1975/76:160 s. 170). Eftersom det kan antas att det i framtiden blir allt vanligare att information via terminal förmedlas mellan olika eller mellan myndigheter en myndighet och något enskilt organ, bl.a. som ett led i beredningen av ärenden, bör kommittén överväga om det finns behov av några specialbestämmelser för att reglera insynsmöjlighetema i de angivna fallen.

156 I Bilaga

vill jag i detta avsnitt peka på en annan bestämmelse som kan Slutligen medföra vissa problem, nämligen bestämmelsen i 15 kap. 1 § SekrL att en allmän handling skall registreras utan dröjsmål när den har kommit in till hos en myndighet. l 13 § har införts en särskild bestämmelse eller upprättats om undantag för registreringsskyldigheten i fråga om vissa ADB-upptagningar. Kommittén bör överväga om det kan behövas några ytterligare i fråga om diarieföring av ADB- upptagningar, bl.a. mot kompletteringar bakgrund av att i princip varje sammanställning av uppgifter på ADBmedium som görs tillgänglig för en myndighet av någon annan blir en allmän handling. Mot av vad jag nu har anfört bör kommittén utreda hur bakgrund bestämmelserna om ADB-upptagningar framför allt i 2 kap. TF har fungerat i praktiken. överväga behovet av ändringar och lägga fram förslag till de ändringar som kommittén anser vara befogade.

3.2 Insynsrâtt och service

Allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen följer av bestämmelserna i 2 kap. TF. Dessa bestämmelser ger i princip var och en rätt att ta del av allmänna handlingar utan kostnader och utan andra inskränkningar än sådana som följer av gällande sekretessbestämmelser. . Offentlighetsprincipen ger allmänheten rätt att ta del av en viss handling men innebär inte någon skyldighet för myndigheten att göra ett urval av uppgifter ur en handling eller att ställa samman uppgifter från olika Den som begär att få ta del av en handling måste i princip kunna handlingar. precisera vilken handling han vill ta del av och får sedan själv göra det urval av uppgifter som han önskar. l andra författningar finns det emellertid bestämmelser som ger allmänheten möjlighet att få upplysningar från myndigheter även i sådana fall som inte omfattas av offentlighetsprincipen. Enligt 15 kap. 4§ SekrL skall en lämna uppgifter ur allmänna handlingar i den mån myndighet på begäran hinder inte möter på grund av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare föreskrivs i 2§ förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet att myndigheter även därutöver i lämplig utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör deras verksamhetsområde. Förhållandet mellan insynsrätten enligt TF och möjligheterna att få andra författningar har medfört vissa problem. I upplysningar enligt är det ibland oklart om lämnas ut med stöd av praktiken uppgifter offentlighetsprincipen eller med stöd av andra regler. blir särskilt märkbara när det är fråga om uppgifter i svårigheterna ADB-register. Eftersom offentlighetsprincipen i fråga om ADB-register ger allmänheten möjlighet att få ut ett urval av uppgifter eller sammanställningar av uppgifter. kan det i vissa fall vara svårt att avgöra var gränsen går mellan TF och service andra författningar. Detta är en insynsrätt enligt enligt olägenhet både från allmänhetens och myndigheternas synpunkt.

Bilaga l 157

Utredningen bör analysera dessa frågor i syfte att klargöra var gränsen bör gå mellan skyldigheten att lämna ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen och möjligheten att lämna upplysningar enligt andra författningar. Denna gränsdragningsfråga kan vara av betydelse i ett flertal olika fall. Jag skall i det följande ta upp några områden där bl.a. denna fråga kan bli aktuell.

3.2.] Massutmg Som jag tidigare har nämnt ger offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar ökade möjligheter att få ut uppgifter från myndigheterna även när det inte är påkallat av de skäl som bär upp offentlighetsprincipen. Det kan ifrågasättas om inte möjligheterna att få information från myndigheterna sträcker sig väl långt i sådana fall då det inte föreligger något egentligt insyns- eller kontrollintresse. Man kan fråga sig om det verkligen bör vara en uppgift för myndigheterna att tillgodose önskemål om massuttag av t.ex. rent kommersiell karaktär. Massuttagen kan medföra betydande kostnader för myndigheterna och störa det vanliga arbetets gång. Kommittén bör ta upp denna fråga och överväga om det är befogat att införa någon form av begränsningar av rätten att göra massuttag. Vid sina överväganden bör kommittén bl.a. beakta att alltför långtgående möjligheter att få uppgifter från myndigheterna kan leda till att andra intressen blir lidande. Särskilt viktigt är att uppmärksamma integritetsaspekterna. l dag har myndigheterna ofta tillgång till uppgifter om enskilda utan att den enskilde kan överblicka vilka uppgifter det är fråga om och hur de sprids vidare till andra myndigheter eller enskilda organ. Detta leder till att det uppstår risk för integritetskränkningar. inte minst när uppgifter i ett register är oriktiga. Om kommittén skulle finna att det finns skäl att införa begränsningar av rätten att göra massuttag. kan olika metoder övervägas. varvid givetvis de tekniska förutsättningarna för tänkbara lösningar av skilda slag måste uppmärksammas. En utgångspunkt bör vara att möjligheterna att ta del av myndigheternas handlingar för de syften som offentlighetsprincipen skall tillgodose bör behållas ograverade. En metod att befria myndigheterna från skyldighet att tillgodose långtgående framställningar om massuttag är att införa en kompletterande bestämmelse i 15 kap. 4 § SekrL som innebär att en myndighet inte behöver tillgodose önskemål om omfattande uttag ur ADB-register. om det skulle hindra arbetets behöriga gång. Ett annat alternativ är att införa begränsningar som bygger på en kategoriklyvning av massuttagen med hänsyn till informationens innehåll. Möjligheten att få ut uppgifter skulle exempelvis kunna vara olika beroende på om det var fråga om sammanställningar som användes i myndighetens egen verksamhet eller ej. Ett tredje alternativ för att minska de olägenheter som är förenade med möjligheterna att göra massuttag ur ADB-register är att utvidga den sekretess som gäller f.n. En sådan lösning torde dock förutsätta ändringar i de grundläggande bestämmelser som enligt 2 kap. 2 § TF gäller beträffande möjligheterna att införa begränsningar av offentlighetsprincipen.

158 Bilaga 1

3.2.2 Faktadatabaser m.m.

Allt fler myndigheter, framför allt sådana med forsknings- och infonnationsuppgifter, ansluter sig mot betalning till kommersiella databaser, svenska och utländska. Ibland kan detta vara ett led i myndighetens instruktionsenliga skyldighet att inom en viss samhällssektor ge inforrnationsservice åt allmänheten. Anslutningen till databasen sker då med huvudsyftet att vidareförmedla infonnation för utnyttjande utanför myndigheten. Men även om anslutningen till databaser sker för användning inom myndighetens egen verksamhet torde uppgifter som därigenom blir tillgängliga för myndigheten nonnalt omfattas av offentlighetsprincipen, vilket innebär att allmänheten också i det fallet får tillgång till uppgifterna. I båda dessa fall kan offentlighetsprincipen på olika sätt medföra problem. Dels kan enskilda gynnas genom att de gratis får tillgång till uppgifter som myndigheterna inte kan erhålla annat än mot betalning. Dels kan konsekvensen av att uppgifterna blir allmänt tillgängliga bli att databasägaren vägrar att ingå något avtal om att myndigheten skall få ansluta sig till basen. Även när det gäller faktadatabaser som en myndighet själv har upprättat kan det i vissa fall uppkomma problem genom att omfattande informationsmängder blir tillgängliga för utomstående gratis eller mot en obetydlig avgift. Redan i dag finns det dock vissa bestämmelser som hindrar enskilda från att få tillgång till eller använda sig av uppgifter i faktadatabaser.Dels finns det i 2 kap. 11 § 3 TF en bestämmelse som föreskriver att bl.a. tryckta skrifter och andra handlingar som ingår i bibliotek inte är allmänna handlingar. Dels innebär det upphovsrättsliga regelsystemet ett skydd mot att material som omfattas av upphovsrätt utnyttjas utan tillstånd av upphovsmannen. Kommittén bör utreda om de bestämmelser som gäller f.n. ger ett tillräckligt skydd mot att uppgifter i faktadatabaser utnyttjas på ett icke önskvärt sätt. Om så inte skulle anses vara fallet, bör kommittén överväga vilka åtgärder som behöver vidtas och föreslå lämpliga lösningar. Vad som i första hand torde komma i fråga är att utvidga den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF. Ett annat alternativ är att överväga olika former av avgiftssättning för utnyttjande av faktadatabaser hos myndigheter. Problem likartade dem som gäller faktadatabaser kan i vissa fall uppkomma när det gäller datorprogram som används av myndigheter. Sådana program utgör normalt allmänna handlingar men kan ofta hållas hemliga med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen. I vissa fall är det emellertid inte möjligt att undvika att datorprogram blir allmänt tillgängliga. vilket kan åsamka myndigheterna problem trots att datorprogram som regel åtnjuter upphovsrättsligt skydd. Kommittén bör utreda denna fråga och föreslå de åtgärder som kan behövas. Vid sin prövning av frågor om faktadatabaser och datorprogram bör kommittén samråda med upphovsråttsutredningen (Ju 1976:02), som f.n. ser över de upphovsrättsliga bestämmelser som har intresse i ADB- sammanhang. En Ökad användning av ADB för lagring och spridning av information kan även på annat sätt förändra den praktiska innebörden av offentlighetsprincipen. En stor del av samhällsinformationen och den allmänna faktainfor-

Bilaga 1 159

mationen har hittills spritts i tryckta publikationer, som framför allt via olika bibliotekssystem har blivit för allmänheten. tillgängliga En speciell roll har härvid folkbiblioteken, som av tradition har att tagit på sig uppgiften tillhandahålla tryckt material utan kostnad för den enskilde användaren. l framtiden kommer lagring och av information via spridning tryckta publikationer att minska. Informationen blir då tillgänglig enbart genom datasökning. En sådan försvårar allmänhetens till utveckling tillgång information. Kommittén bör pröva om den angivna utvecklingen motiverar särskilda åtgärder från statens sida för att till garantera medborgarnas tillgång information.

3.2.3 Myndigheternas försäljningsverksamhet

En fråga som har samband med dem som jag har berört i de båda närmast föregående avsnitten är frågan om myndigheternas försäljning av uppgifter till enskilda. Det är oklart hur man från konstitutionell skall se synpunkt på myndigheternas försäljningsverksamhet. Dels är det i vissa fall tveksamt i vad mån myndigheterna har skyldighet att tillgodose önskemål från enskilda om att få ut uppgifter. Dels är det oklart i vad mån myndigheterna har rätt att bedriva i sådana fall då försäljningsverksamhet verksamheten saknar uttryckligt stöd i författning. Vidare föreligger det i många fall tveksamhet om vilken ersättning som myndigheterna har rätt att ta ut för uppgifterna. Frågor om förhållandet mellan offentlighetsprincipen och myndigheternas försäljningsverksamhet har nyligen behandlats i riksrevisionsverkets PM Kartläggning av ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter till följd

av viss författningsreglering inom ADB-området. som verket har överlämnat

till regeringen i september 1984. Kommittén bör få till uppgift att utreda myndigheternas försäljningsverksamhet såvitt angår uppgifter ur ADB- register. Kommittén böri första hand klarlägga vad som anses gälla i dag beträffande myndigheternas rätt att sälja uppgifter. särskilt mot bakgrund av bestämmelserna om allmänhetens rätt att i princip kostnadsfritt ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen. Vidare bör kommittén ta ställning till vad som bör gälla i framtiden om myndigheternas rätt att sälja uppgifter av detta slag och om principerna för den ersättning som myndigheterna bör få ta ut. Härvid bör kommittén särskilt beakta den konflikt som kan uppstå mellan kravet att skydda myndigheten mot icke- önskat utnyttjande av faktadatabaser å ena sidan och att tillförsäkra angelägenheten allmänheten i möjligaste mån fri tillgång till information å andra sidan. Även utanför tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen kan regler för avgiftssättning av informationstjänster behöva utformas så att den enskilde medborgarens

informationssökning inte försvåras

jämfört med vad som gäller för resursstarka institutioner och företag.

160 Bilaga 1

3.3 Dokumentation och arkivering

3.3.1 Rättelse i ADB-register m.m.

I sitt av riksdagen godkända betänkande KU 1982/83: 12 (s. 13 och 22) har konstitutionsutskottet gjort vissa uttalanden om möjligheterna att göra i myndigheternas diarier. Uttalandena gäller såväl manuella ändringar register som ADB-register. Eftersom ett diarium blir allmän handling redan när det har färdigställts för införande av uppgifter. får en införd uppgift enligt utskottet aldrig raderas bort. Däremot är det inte något som hindrar att man ändrar en redan införd felaktig uppgift. under förutsättning att den felaktiga uppgiften fortfarande är klart avläsbar. Med anledning av riksdagens uttalanden bör kommittén överväga vilka krav som bör ställas på dokumentation när det gäller rättelser i diarier som förs med ADB. En utgångspunkt bör härvid vara att det alltid skall vara att avläsa en uppgift som har rättats. under förutsättning att det är möjligt fråga om en saklig ändring och inte korrigering av stavfel e.d. Detta innebär dock inte att det alltid måste vara möjligt att omedelbart avläsa en tidigare lydelse direkt på en bildskärm. Det bör vara tillräckligt att det i huvuddiariet anges att en ändring har gjorts och att det finns möjlighet att ta fram uppgift om den tidigare lydelsen. Sådana uppgifter bör kunna i en särskild fil i datorn eller fortlöpande antecknas i en särskild sparas t.ex. liggare. Jag vill tillägga att det givetvis inte börkrävas att man skall spara äldre versioner när ett diarium kompletteras med helt nya uppgifter. t.ex. om ytterligare inkomna handlingar. inte heller kan det begäras att myndigheterna i fråga om ADB-förda diarier skall föranstalta om bevis att det inte har gjorts andra ändringar ån de som framgår av diariet. Något sådant krav finns det inte i fråga om manuella diarier. som ju ofta förs med lösbladssystem. Kommittén bör ta upp frågan om ändringar i myndigheternas ADBockså ur ett vidare och överväga vad som generellt bör register perspektiv gälla i fråga om krav på dokumentation av rättelser i sådana register. Härvid bör beaktas att det i fråga om personregister finns en bestämmelse i 8 § datalagen som innebär att en registrerad har rätt att kräva att en oriktig uppgift rättas eller utesluts ur registret. Ett krav på att en felaktig uppgift fortfarande skall vara avläsbar kan komma i strid med denna rättelseskyldighet. Här kan också hänvisas till vissa andra regler om rättelse och utgallring av 5 § förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för uppgifter. Enligt automatisk databehandling skall myndigheterna gallra ut felaktiga uppgifter i ADB-upptagningar när uppgifterna har rättats och inte längre behövs för revision eller tillvaratagande av enskilds rätt. Enligt l9§ förvaltningslagen kan ett beslut rättas. om det till följd av skrivfel eller liknande (1971:290) förbiseende innehåller uppenbar oriktighet. l detta sammanhang vill jag också peka på de problem som kan uppstå för den enskilde när ett fel väl har insmugit Genom att sig i ett ADB-register. vissa uppgifter ibland slussas genom flera myndigheter sprider sig t.ex. felaktigheter i namn- och adressuppgifter lätt. Erfarenheten visar att det kan vara svårt att få en felaktig uppgift i ett ADB-register rättad. Kommittén bör

Bilaga I 161

därför också undersöka om man kan förbättra möjligheterna att vid behov få till stånd rättelser eller kompletteringar och att förebygga spridning av oriktiga uppgifter. l detta avseende bör kommittén samråda med datainspektionen. som enligt vad som planeras kommer att få i uppdrag att utarbeta rekommendationer till myndigheterna om vilka åtgärder de bör vidta när det uppstår misstanke om fel i ett ADB-register.

3.3.2 Arkireringsfrågor Syftet med offentlighetsprincipen förutsätter att myndigheterna bevarar handlingar i tillräcklig omfattning för att garantera allmänhetens insyn. Om myndigheterna gallrar alltför hårt bland sina handlingar. kan syftet med den fria insynen äventyras. Frågan om myndigheternas skyldighet att bevara handlingar regleras varken i TF eller i sekretesslagen utan i författningar på lägre konstitutionell nivå. Bestämmelser om arkivering och gallring hos statliga myndigheter finns i första hand i allmänna arkivstadgan (1961:590) men också i förordningen (1953:716) om utgallring av handlingar hos vissa statsmyndigheter och förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för automatisk databehandling. Motsvarande bestämmelser för kommunala myndigheter finns i regler som har beslutats med stöd av 2 kap. 27§ kommunallagen (1977:179). I DALK:s betänkande (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB föreslogs vissa bestämmelser om arkivering och gallring av ADB›upptagningar. Förslagen ledde emellertid inte till lagstiftning. närmast därför att bestämmelserna ansågs obehövliga. För egen del vill jag understryka vikten av att arkiverings- och gallringsföreskrifterna är utformade på ett sådant sätt att insynsmöjligheterna inte kommer i fara. Kommittén bör undersöka om de bestämmelser som gäller om arkivering och gallring av ADB-upptagningar fyller de krav som kan ställas med denna utgångspunkt. Kommittén bör dock inte göra någon detaljgranskning av bestämmelserna utan koncentrera sig på att undersöka om principerna är utformade på ett godtagbart sätt. Vidare bör kommittén uppmärksamma om de ändringar som kommittén i övrigt kan komma att föreslå i fråga om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar för med sig behov av ändringar i reglerna om arkivering och gallring. I det sammanhanget kan det också finnas skäl att överväga frågan huruvida principerna för arkivering och gallring bör ges förankring i de grundläggande bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF eller i vanlig lag.

3.4 Skadeståndsfrågor l anslutning till behandlingen av frågan om rättelse av felaktiga uppgifter bör kommittén också ta upp en fråga som inte enbart gäller myndigheternas ADB-register utan även enskilda ADB-register, nämligen frågan om utformningen av skadeståndsbestämmelsen i 23§ datalagen. Enligt den bestämmelsen skall en registeransvarig ersätta skada som tillfogas en

162 Bilaga I

registrerad genom att ett personregister innehåller en oriktig uppgift om honom. Skadestånd kan utgå även för ideell skada. Bestämmelsen har kritiserats från olika utgångspunkter. Vissa kritiker har gjort gällande att möjligheten att få ersättning är otillräcklig genom att skadestånd kan utgå bara om det föreligger en oriktig uppgift men inte om en uppgift är ofullständig eller missvisande. Andra har menat att bestämmelsen är alltför vid genom att den bygger på strikt ansvar. För min del anser jag att det är av stor vikt att de som tillfogas skada genom innehållet i personregister har möjlighet att få fullgod ersättning för den skada som de lider. Kommittén bör överväga hur bestämmelsen bör vara utformad för att fylla detta syfte och föreslå de ändringar som kan behövas.

3.5 Kontroll och tillsyn m.m. Peter Seipel ifrågasätter i sin rapport om inte JO bör få till särskild uppgift att vara tillsynsorgan i fråga om offentlighet och ADB. Med anledning härav vill jag erinra om att flera myndigheter redan i dag har viktiga uppgifter av tillsyns- eller rådgivningskaraktär när det gäller offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. Statskontoret skall bistå andra myndigheter med råd och upplysningar vid uppbyggnaden av ADB-system. Datainspektionen har till uppgift att vara tillstånds- och tillsynsorgan enligt datalagen. en uppgift som är av betydelse även för myndigheter som använder sig av ADB. l JO:s verksamhet ingår det redan i dag att uppmärksamma frågor om offentlighet och sekretess. JO:s ämbetsberättelse innehåller regelmässigt ett särskilt avsnitt om sekretessfrågor. Redan i dag torde det alltså finnas relativt goda möjligheter att utöva

kontroll och tillsyn över myndigheternas tillämpning av offentlighetsprinci-

pen i fråga om ADB-upptagningar. Kommittén bör emellertid vara oförhindrad att behandla hithörande frågor i sitt utredningsarbete. Frågan om JO:s uppgifter på området bör dock inte tas upp av kommittén. l den delen bör kommittén - om dess arbete skulle föranleda det- samråda med 1983 års JO-utredning, som har tillkallats av riksdagen. I detta sammanhang vill jag också ta upp en fråga som inte i första hand avser tillämpning av offentlighetsprincipen utan snarare skyddet för enskildas integritet. Det gäller frågan om lagreglering av särskilt integritetskänsliga ADB-register, dvs. personregister som innehåller ömtåliga uppgifter om enskilda personer. För sådana register krävs i dag normalt tillstånd av datainspektionen. Om inrättandet av ett sådant register beslutas av riksdagen eller regeringen. räcker det dock med ett yttrande av datainspektionen. l debatten har då och då rests krav på att register av detta slag borde vara lagreglerade, dvs. att det skulle krävas ett beslut av riksdagen för att en myndighet skulle få föra ett personregister som innehåller särskilt integritetskänsliga uppgifter. Kommittén bör överväga denna fråga. Till en början bör kommittén undersöka i vad mån det förekommer att register av detta slag inom den offentliga sektorn saknar stöd i lag. Vidare bör kommittén ta ställning till om det är befogat att införa krav på lagstöd för vissa slag av register.

Bilaga I 163

Om kommittén skulle anse att det bör krävas lagstöd för vissa register, bör kommittén ange på vilka områden och beträffande vilka typer av register som ett sådant krav bör gälla. Kommittén bör också överväga i vad mån kravet bör komma till uttryck i författning. Däremot bör kommittén inte lägga fram förslag till regler för vissa speciella områden eller register utan nöja sig med att ange vilka principer som enligt kommitténs mening bör gälla.

3.6 Sårbarhetsfrågor Under remissbehandlingen av Peter Seipels promemoria har uttalats farhågor för att möjligheterna att göra sammanställningar av uppgifter ur offentliga ADB-register kan leda till skadeverkningar, även om de enskilda uppgifterna var för sig är tämligen harmlösa. Detta skulle kunna innebära risker både för den nationella säkerheten och för svenska företags konkurrenskraft. Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp sårbarhetsfrågor i den mån de har anknytning till frågor som aktualiseras genom kommitténs arbete i övrigt. Kommittén bör i sådana frågor samråda med sårbarhetsberedningen (Fö 1981:02. SÅRB), som bl.a. har till uppgift att utreda frågor om säkerhet och sårbarhet på dataområdet.

4 Uppläggningen av utredningsarbetet l kommitténs ursprungliga direktiv anges att kommittén bör bedriva sitt arbete skyndsamt och att arbetet bör slutföras inom två år. Med de ytterligare uppgifter som kommittén nu får torde det inte bli

möjligt att slutföra arbetet inom den angivna tiden. Kommittén bör

emellertid inrikta sig på att slutföra arbetet så snart som möjligt. l den mån kommittén föreslår grundlagsändringar bör kommittén lägga fram förslag senast hösten 1986, så att det finns möjlighet att efter remissbehandling förelägga riksdagen ett förslag i tillräckligt god tid för att det skall kunna behandlas i anslutning till 1988 års val. Kommittén bör vara oförhindrad att presentera sina förslag successivt genom att lägga fram delbetänkanden.

5 Hemställan Jag hemställer att regeringen beslutar om tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén i enlighet med vad jag nu har anfört.

6 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Justitiedepartementet)

iii/ugn 2

PETER SEIPEL

ADB-upptagningars

offentlighet

till data- och offentlighets- Rapport

kommittén

Institutet för rättsinformatik Stockholms universitet

© 1988 Peter Seipel och IRI ISSN 0281-1286, andra tryckningen Utarbetad på Macintosh” med Microsoft® Word. Tryckoriginal med 12 p Palatino på LaserWriterTM II NT. Grafisk formgivning av författaren.

ADB-UPPTAGNINGARS OFFENTLIGHET

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. SAMMANFATTNlNG 11

2. BAKGRUND, SYFTEN OCH UPPLÄGGNING 13

2.1 Tidigare utredningar 13

2.2 Data- och offentlighetskommitténs 17 uppdrag

2.3 Några utgångspunkter i debatt och teknik 25

2.3.1 Debatten om offentlighet och informationsteknologi 25 2.3.2 Informationsteknologins särdrag 33 2.3.3 lnfonnationsteknologins utveckling 38

2.4 Myndigheternas och intressena IT-användning

i denna 41

2.5 Undersökningens 46 huvudinriktning

2.5.1 Fältundersökning 46 2.5.2 Alternativa lösningar 47 2.5.3 Minsta möjliga ingrepp 48 2.5.4 Nuläge och framtid 49

3. DET NUVARANDE REGELKOMPLEXET 51

3.1 De centrala författningarna 51

3.1.1 Tryckfrihetsförordningen 51 3.1.2 Sekretesslagen

3.2 55

Anknytande författningar

3.2.1 Allmänt 55 3.2.2 Författningar av primärt intresse 56 3.2.3 Författningar av sekundärt intresse 60

3.3 Begreppsapparaten 61

3.3.1 Allmänt 61 3.3.2 Tryckfrihctsförordningens grundregler och begrepp 62 3.3.3 Sckretesslagcns grundrcglcr och begrepp 83

3.4 Rätten till 90

sökning

3.5 Offentlighet, service, 94

försäljning

- m .

3.6 Några jämförelser med utlandet 98

3.6.1 Allmänt 98 3.6.2 De nordiska länderna 99 3.6.3 Andra länder 106 3.6.4 Några slutsatser 108

4. OFFENTLIGHETSPRINCIPEN l PRAKTISK TILLÄMPNING 111

4.1 111

Utgångspunkter

4.2 De nu 112

genomförda undersökningarna

4.2.1 Allmänt 112 4.2.2 Fältundersökningen fas 1 113 4.2.3 Fältundersökningen fas 2 131

4.3 Jämförelser med några tidigare undersökningar

m.m. 159 4.4 172

Rättspraxis

4.5 Sammanfattning 187

5. OFFENTUCHETSPRINCIPEN OCH RÄTTSPOLITIKEN 191

5.1 Allmänt 191

5.2 syften 192 Offentlighetsprincipens

5.2.1 Huvudmál och mål på vägen 192 5.2.2 Målkonflikter 199

5.3 av offentlighetsprincipens Revidering

räckvidd? 200 5.4 Internationella 202

hänsynstaganden

6. SLUTSATSER 205

6.1 och 205

Principfrågor detaljfrågor

6.2 206

Grundbegreppen

6.3 och förutsebarhet 215

Avgränsningar

6.4 God 224

offentlighetsstruktur

6.5 Författningsreglering och rättsutveckling 229

6.6 Exit 234

CITERAD LITTERATUR 235

.11 .

1. Sammanfattning

Rapporten är resultatet av ett vid Institutet för forskningsprojekt rättsinformatik vid Stockholms universitet (IRI) initierat av data- och offentlighetskommittén. Projektansvarig och författare av denna är Peter I har även medverkat rapport Seipel. projektet Marie Carlsson, forskningsassistent vid IRI, och Lena A. Lindgren, under projektet datachef i Sundbybergs kommun.

Arbetet har gått ut på att från teoretiska utgångspunkter granska hur 2 kapitlet (TF) och vissa i tryckfrihetsförordningen regler sekretesslagen (SekrL) m.fl. författningar förhåller sig till s.k. för ADB och att undersöka upptagningar hur reglerna tillämpas och i samt vilka uppfattas praktiken praktiska problem de gett upphov till. En jämförelse med utländsk, framför allt nordisk rätt också. ingår

En central fråga gäller fixering kontra Den rör tillgänglighet. sammanfattningsvis konsekvenserna av att gällande om regler allmänna handlingars offentlighet leder till en inlångtgående syn i myndigheternas ADB-system. Insynsrätten omfattar nämligen sammanställningar av uppgifter lagrade på datormedia, vilka går att ta fram med rutinbetonade åtgärder - oberoende av

om sammanställningen existerar på förhand, d.v.s uppgifterna har fixerats i just den begärda konstellationen. Här en föreligger principiell skillnad i förhållande till konventionella handlingar. I om dessa inte kan att en fråga gäller ju att enskilda begära myndighet sammanställer en ny att sammanhandling genom föra uppgifter ur olika redan existerande Handhandlingar. lingsbegreppet är med andra ord i om för fråga upptagningar ADB flexibelt och allmänheten kan att få Öppet; begära tillgång till handlingar som går att s.k. framställa, potentiella handlingar.

Konstruktionen har från vissa håll kritiserats. Man har skarpt ansett att den leder till en osäkerhet och till risker i oacceptabel sekretess- och säkerhetshänseende. Å andra sidan har det hävdats att de är en konsekvens potentiella handlingarna naturlig av och att de är nödvän-

informationsteknologins utveckling

diga för skapa tillräcklig insyn och utan i myninsyn godtycke digheternas ADB-verksamhet.

En andra central att fråga gäller möjligheterna förstärka offentlighetsprincipen, framför allt i fråga om dess syfte att möjliggöra kontroll av myndigheterna och att förse samhällsdebatten med relevant och tillförlitlig information. Denna strävan och strävan att avgränsa mot varandra. Konflikten mellan insynen bryter sig dem ett tema i studien. utgör genomgående

_12_

Offentlighetsfrågorna granskas i rapporten från flera olika utde av gällande regler i framför gångspunkter: gäller tolkningen allt 2 kapitlet TF, tillämpningen av reglerna på olika typer av hos om frågorna hos ADB-system myndigheterna, kunskaperna personal, praktiska lösningar av olika tolkmyndigheternas nings- och tillämpningsproblem, sårbarhetsaspekter, begrepp som används i motsvarande utländsk lagstiftning, alternativa olika avgränsningsbehov och avgränsningsbegreppsapparater, kriterier 0.s.v.

Slutsatsen är att i 2 kapitlet TF (uppgift, grundbegreppen handling, förvarad, inkommen m.f1.) ger upptagning, en för och rättsutveck-

fullt godtagbar grund rättstillämpningen

Men fram flera till ändringar i lingen. rapporten lägger förslag 2 TF avsedda att förtydliga, att precisera tolkningar och kapitlet att i vissa hänseenden ändra gällande rätt. Framför allt betonar rapporten att rätten att få tillgång till s.k. potentiella handlingar inte kan anses innebära någon rätt att få vilka som helst bearbetningar med datorprogram utförda. Det måste, i förenklad forvara fråga om framsökning av uppgifter. Hur långt mulering, rätten att sträcker och bör sträcka sig är begära framsökning sig oklart; rapporten diskuterar gränsdragningen och söker precisera alternativen.

Det främsta medlet för att åstadkomma en förstärkning av ofbestår enligt i att skapa en s.k. fentlighetsprincipen rapporten god hos informationsbe-

offentlighetsstruktur myndigheternas

handling. Detta innebär b1.a. skärpta och preciserade krav i flera hänseenden hur skall inrättas för att tillgodopå ADB-systemen se kraven i 2 kapitlet TF. Det innebär arbete av en omfattning och en nivå som hittills varit snarare än regel. Men på undantag rapportens slutsats är att en fritt framväxande datoriserad inforhelt enkelt inte kan accepteras på sådana mationsbehandling områden som kontorsautomation och datornät för viktiga

myndighetssamverkan.

Arbetet en och de åtgärder som i på god offentlighetsstruktur krävs för att hantera problem och risker bör få en plattövrigt form i en särskild lag om tillämpningen av 2 kapitlet TF m.fl.

författningar på myndigheternas ADB-system. Rapporten presenterar en skiss till innehåll i en sådan tillämpningsförfattning. betonar också att en bred strategi är nödvändig för att Rapporten behålla och vidareutveckla den på TF grundade insynen. Detta innebär att datoriseringen ibland måste bromsas, att fler registerlagar bör övervägas, att samkörningar och liknande bör ytteratt tekniska spärrar måste skapas mot okontrolligare begränsas, lerbar informationsspridning m.m.

-13-

2. och Bakgrund, syften uppläggning

2.1 Tidigare utredningar

1960 års offentlighetskommitté

Historien om offentlighetslagstiftningen och informationskan skrivas relativt kort, både i och i andra teknologin Sverige länder. De betänkanden som lade till den nuvarande grunden regleringen i 1949 års TF] hade av skäl att naturliga ingenting säga i ämnet. Offentlighetskommittén, tillkallad år 1960, fann däremot anledning att ta upp frågorna. I betänkandet Offentlighet och sekretess (SOU 1966:60) diskuterade kommittén hur den nya databehandlingstekniken har påverkat och kan komma att påverka allmänhetens möjligheter till Det insyn. grundläggande spörsmålet gällde enligt kommittén i vad mån i 2 reglerna kap. TF om allmänna är andhandlingars offentlighet tillämpliga på ra metoder att lagra information än Det voskriftlig handling. re, konstaterade kommittén, otillfredsställande, om allmänhetens rätt att få del av samlade hos upplysningar myndigheterna skulle bero av vilket medel som för att begagnas lagra upplysningama (a.a. sid. 113).

På grund av bl.a. bristen på praktiska erfarenheter saknade emellertid offentlighetskommittén förutsättningar att gå på djupet. Den legala lösning man var rättfram och enkel: föreslog som handlingar skulle anses inte enbart i skrift framställningar eller bild utan också som måste för att upptagning återgivas kunna läsas eller avlyssnas. för datorer och andra Magnetband datorläsbara media kom därmed att täckas av legaldefinitionen och handingar. Men vad detta konkret innebar och i vilutgöra ken form och utsträckning allmänheten hade rätt att få ta del av magnetbandets och andra datormediers informationsinneháll förblev oklart både i den och i kommitténs föreslagna lagtexten resonemang (jfr a.a. sid. 212).

Utan att egentligen komma med lösningar tog offentlighetskommittén upp kürnfrâgor som saknar fullt tillfredsalltjämt ställande och allmänt accepterade svar. Det gällde principerna för bevarande och av data, behovet av gallring överskådlighet hos ADB-verksamheten hos enskilda för myndigheter, avgifter att få ut utskrifter och synen önskemål om från allpå insyn mänheten som inte sammanfaller med myndigheternas anspråk.

Man möter hos kommittén en kluven till informainställning

tionsteknologins möjligheter som också idag är Å ena

vanlig.

l SOU 1927:2, SOU 1935:5 och SOU 1947:60

_14_

sidan befarade man långtgående från allmänhetens sida, anspråk vilka skulle nödga myndigheterna att eftersätta de krav som deras egen verksamhet ställer och kräva dyrbar datortid för att ta fram efterfrågade handlingar. Å andra sidan ansåg man det värdefullt för allmänheten att ADB-tekniken gör det möjligt att snabbt få fram upplysningar. Därför borde man vid val av teknisk vid uppläggning av program o.s.v., så långt utrustning, som möjligt skapa säkerhet för att informationen kan hållas tillgänglig för allmänheten (a.a. sid. 114-115). Tanken att informationsteknologin förutsätter planering på förhand och att man denna kan nå en lämplig avvägning mellan allmänhepå väg tens och myndigheternas intressen finns således tidigt med i diskussionen.

Offentlighetskommitténs betänkande ledde inte till lagstiftning. I under 1960-talet och början av 1970-talet skedde rättspraxis dock en anpassning till den alltmer omfattande datoriseringen av verksamhet. Målen RÅ 1965 ref. 25 och 1969 myndigheternas ref. 11 rörde båda tillämpningen av 1937 års sekretesslag på magnetbandsregister, och i målet RÅ 1971 ref. 15 slogs slutgiltigt fast att datormedia, upptagningar på elektrisk väg (magnetband) föll under TF:s handlingsbegrepp. Därmed hade rättspraxis nått fram till den enkla schablonlösning som offentlighetskommittén förordat.

OSK, författningsreglering av ADB-upptagningar

Lagstiftningsarbetet fördes vidare genom offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén, OSK. I betänkandet Data och integritet (SOU 1972:47) gick kommittén som väntat på linjen att också datorlagrad information bör falla under insynsreglerna i tryckfrihetsförordningen. OSK förordade emellertid till skillnad mot offentlighetskommittén en separat reglering av ADBupptagningar. Skälen för detta fann OSK i ett antal grundläggande olikheter mellan sådana upptagningar och vanliga handlingar (a.a. sid. 55):

0 för ADB är inte visuellt låsbara upptagningar

0 där förvaras kan inte vara platsen upptagningar fysiskt avgörande för tillgängligheten

0 för bör i stället vara vem som avgörande tillgängligheten har befogenhet att utnyttja informationen

0 när en blir allmän kan vara svår tidpunkten upptagning att fastställa därför att upptagningar kontinuerligt ändras

_15_

0 en kan vara olika media upptagning fysiskt uppdelad på så att delar av den måste hämtas från olika håll för att upptagningen skall bli ett förståeligt helt.

OSK:s förslag gick ut på att i 2 TF ha en med om kapitlet reglerna allmänna handlingar parallell reglering av allmänna upptagningar för automatisk databehandling. Den efterföljande propositionen (1973233), som införde 1974 års ändringar i TF, valde emellertid en mindre vilken innebar genomgripande ändring att reglerna om traditionella med handlingar kompletterades vissa specialregler om tekniska (jfr 1973:33, upptagningar prop. sid. 73-74). Denna reglering uppfattades närmast som provisorisk och genom OSK fördes lagstiftningsarbetet omgående vidare.

Slutbetänkandet från OSK:s sida, om allmänna Lag handlingar (SOU åter 1975:22), byggde på principen att avgränsa insynen i

myndigheternas datasamlingar genom myndigheternas faktiska

möjligheter och deras rättsliga befogenheter att ta fram upptagningar (jfr a.a. sid. 95-96). I propositionen 1975/762160, som ledde till 1978 års ändringar i TF, kom denna dubbla att avgränsning gälla endast för upptagningar som i ingdr personregister enligt datalagen (1973:289). För upptagningar i allmänhet blev i stället

endast den faktiska tillgängligheten en

avgörande: upptagning kan således vara en allmän handling i den mån myndigheten med rutinbetonade kan överföra den till läsbar eller elåtgärder form sid. 122). Med denna jest uppfattbar (prop. 1975/76:160, lösning, som är gällande rätt, fullföljdes den som rättsutveckling inletts med offentlighetskommitténs att likställa ADBförslag upptagningar med handlingar. Konsekvensen blev en - åtminstone i teorin - vidsträckt i insyn myndigheternas ADB-register.

DALK, justeringar i sekretesslagen

Det senaste steget i av till anpassningen offentlighetsreglerna den moderna databehandlingstekniken har skett av på grundval ett betänkande av DALK. l datalagstiftningskommittén, jämförelse med de lagändringar som trädde i kraft i 1978 har januari de senaste ändringarna karaktär av och justeringar förtydliganden. DALK fann i rapporten och ADB Offentlighetsprincipen (SOU 1980:31) inte tillräckligt starka skäl att revidera TF:s regler om I stället ville kommittén en sär- ADB-upptagningar. genom skild och i vissa hänseenden lag klargöra komplettera TFzs upptagningsregler. Den särskilda skulle även ha till att lagen uppgift genom hänvisningar skapa överblick över diverse författningar som rör allmänhetens till t.ex. arkivförtillgång upptagningar, fattningar. Tanken att lämna regleringen i TF orörd vid följdes

departementsbehandlingen, men av den särskilda lagen blev

-16.

endast ett antal nya bestämmelser i 15 kapitlet sekretesslagen (1980:100), se prop. 1981/ 82:37.

Inte heller genom de nya bestämmelserna i sekretesslagen och de i TF som trädde i kraft i 1983 har anpassändringar januari till ADB-tekniken kunnat anses slutförd. Tvärtom fann ningen departementschefen anledning att framhålla att den snabba utvecklingen på informationsteknologiområdet gör frågan om offentlighetsprincipens innehåll ständigt aktuell: frågan måste fortlöpande bevakas och syftet bör därvid vara att bevara och helst stärka offentlighetsprincipens roll i samhället (prop. 1981 /82:37, sid. 13).

1983 års IRI-rapporter

inriktade i nästa skede arbetet på TF:s Justitiedepartementet begreppsapparat och på problem vid tillämpningen av offentlighetsprincipen på myndigheternas ADB-system (jfr KU 1981 / 82:21, sid. 5). Ett första steg blev att initiera ett forskningsprojekt vid Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet (IRI). I detta projekt granskades TFzs begrepp upptagning, förvarad, inkommen, minnesanteckning m.fl. i detalj i relation till automatiserad databehandling och telekommunikation av data. Dessutom genomfördes en enkätstudie av situationen ute hos ett antal myndigheter. Resultaten publicerades i rapporterna och ADB. En enkät- Offentlighetsprincipen undersökning, IRI-rapport 1983:7 (Cecilia Magnusson), och Offentlighetens begrepp. TF, ADB och allmänna handlingar, IRI-rjapport 1983:8 (Peter Seipel).

Rapporten om grundbegreppen i TF konstaterade att regleringen rymmer många problem och oklarheter både i fråga om principer och detaljer och både i fråga om teoretiska och praktiska förhållanden. fasta på att varje alternativ Rapporten tog emellertid begreppsapparat skulle vara förenad med likartade grundläggande problem - t.ex. en begreppsapparat som tog sin utgångspunkt inte i upptagning utan i information eller upplys- Därför borde rättsbildningen under den närmaste framning. tiden få gå vidare på grundval av TF:s aktuella begreppsapparat och ansträngningarna primärt inriktas på att anpassa myndigheternas ADB-system till offentlighetslagstiftningens krav i enlighet med föreskriften i SekrL 15:9:

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar...

IRI-rapporten 1983:8, Offentlighetens begrepp, innehöll vissa förslag till åtgärder, både sådana som primärt avsåg efterlevna-

_17_

den av och av dessa och offentlighetsreglerna förstärkningen sådana som siktade till att komma till rätta med vissa akuta problem, bl.a. undantag från handlingsbegreppet och möjligheterna till massuttag av data.

En grundtanke ut att gick på informationsteknologin förskjuter tyngdpunkten i den rättsliga regleringen från av normeringen enskilda fall till själva av utformningen databehandlingssystemen. Som nyckelbegrepp lanserades termen god offentlighetsstruktur. Kravet i sekretesslagen 15:9 skulle m.a.o. kunna formuleras som ett krav på god offentlighetsstruktur hos myndigheternas ADB-system.

Remissbehandlingen av 1983:8 kom snarare att IRI-rapporten handla om de allmänna för ett fortsatt principerna utredningsarbete än om detaljer i rätt. Flertalet remissinstanser gällande tanken att bör bestå accepterade huvuduppgiften i att anpassa ADB-systemen till offentlighetslagstiftningen och att grundbegreppen i TF, åtminstone under den närmaste tiden, kan tjäna som grund för rättsbildningen och sökandet efter löspraktiska ningar.. På vissa håll framhöll man riskerna för att offentlighetsprincipen i och med får alltför stor

informationsteknologin räckvidd med negativa verkningar för bl.a.

sekretesskyddet. Annu vanligare var att uppfattningen offentlighetsprincipen bör anknytas närmare till sitt att sörja för effekegentliga syfte tivitet och rättssäkerhet i vad man skulle kunna förvaltningen, kalla Udden vänds här främst mot informakontrollsyftet. tionsuttag i kommersiella En tanke var att syften. genomgående man måste följa av och utvecklingen informationsteknologin räkna med en fortsatt successiv av anpassning offentlighetslagstiftningen. önskemålet beaktades genom tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén (Ju 1984:06) i december 1984.

2.2 Data- och offentlighetskommitténs uppdrag

Offentlighetsprincipens räckvidd

Data- och offentlighetskommittén (DOK), som bl.a. har till uppgift att utreda användningen av personnummer, fick genom tilläggsdirektiv 1984 (dir 1984:48) även i uppdrag att se över of-

fentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. l fokus

står frågan om för att stärka för åtgärder offentlighetsprincipen dess egentliga syfte att ge till konmedborgarna möjligheter troll och insyn i verksamhet som myndigheternas samtidigt skälen att till för andra ändamål begränsa möjligheterna uttag bör granskas (a.a. sid. 1, 6, 7, 10, 12).

-]8-

och tolkningsfrågor Begreppsfrågor

detta centrala sig be- Kring rättspolitiska spörsmål grupperar och tolkningsfrågorna. Informationsteknologin greppsfrågorna har förändrat för offentlighetsprincipens tillförutsättningarna och medfört att insynsrätten i ADB-sammanhang lämpning avser information som sådan i stället för fysiska databärare (handlingar). Sökmöjligheterna och sammanställningsmöjligheterna har blivit helt andra än direktiven har tidigare. Enligt att det existerande regelsystemet på svårigheter uppstått genom ett i viss mån konstlat sätt överförts till ett område som det inte varit avsett för (a.a. sid. 8). kan således ha Begreppet upptagning varierande innebörd att det kan omfatta både ett mycket genom fåtal och en konstellation av uppgifter av stor omfattuppgifter kan vid olika tillfällen ingå i än den ena, än den ning. Uppgifter andra och därmed i olika handlingar. uppgiftskonstellationen Utlämnandet av kan vidare komma i strid med upptagningar andra intressen, t.ex. skyddet för den enskildes personviktiga och för DOK bör därför dels liga integritet affärshemligheter. undersöka hur av har utfallit tillämpningen handlingsbegreppet i för del, dels överväga om bestämpraktiken ADB-systemens melserna i även i fortsättningen bör tryckfrihetsförordningen Härvid bör gälla: bygga på begreppet upptagning.

0 att huvuddragen i offentlighetsprincipen behålls

oförändrade, 0 att ADB-upptagningar så långt som möjligt är

jämställda med konventionella handlingar, 0 att grundbegreppen i fråga om konventionella

handlingar behålls oförändrade, 0 att allmänheten skall ha tillgång till myndigheternas i samma utsträckning som ADB-upptagningar myndigheterna själva, 0 att myndigheternas ADB-system anpassas till offent-

lighetsprincipen och inte tvärtom, 0 att ADB-system får en god offentmyndigheternas lighetsstruktur.

Frågor att överväga

Bland de rörande som ägnas detaljfrågor offentlighetsprincipen särskild i direktiven till DOK kan följande uppmärkamhet nämnas:

a) Vilka skall ha att ta fram skyldigheter myndigheterna uppmed av som särskilt tagningar användning datorprogram

_19_

framställs för ändamålet eller som ställs till av förfogande enskild?

b) Hur bör begrepp som inkommen och expedierad tillämpas på elektronisk post och liknande användningar av datorer och datakommunikationer för meddelandeutväxling och texthantering? Kräver sådan ADB-användning specialbestämmelser om insynsmöjligheterna?

c) Hur bör registrering av ADB-upptagningar vara ordnad? Krävs det några kompletterande, nya regler om diarieföring?

d) Kan gränsen mellan skyldighet att lämna ut upptagningar enligt offentlighetslagstiftningen och serviceåtgärder av myndigheterna enligt andra författningar formuleras klarare än för närvarande? Hur förhåller det sig med myndigheternas försäljningsverksamhet i förhållande till åliggandena ofenligt fentlighetsprincipen?

e) Bör möjligheterna till uttag av stora datamängder, s.k. massuttag särregleras och begränsas?

f) Kan insynsrätten användas på ett inte önskvärt sätt för att få del av uppgifter i faktadatabaser, som t.ex. bibliografiska och medicinska databaser, med åtföljande kostnader och andra olägenheter för myndigheterna? l-Iur förhåller det sig med motsvarande problem i fråga om myndigheternas datorprogram?

g) Kan datoriseringen innebära att allmänheten får svårare att få del information i form av samhällsinformation och

av offentlig

allmän faktainformation? Behövs det några särskilda åtgärder för att garantera tillgången till sådan information?

h) Kan gällande principer för arkivering och gallring anses utformade på ett från offentlighetsprincipens synpunkt godtagbart sätt, d.v.s. så att de tillgodoser allmänhetens intresse av insyn? Hur påverkar förändringar i begreppsapparaten i TF anknytande författningar om arkivering och gallring?

i) Är kontroll- och tillsynsmöjligheterna i fråga om tillämpningen av offentlighetslagstiftningen på myndigheternas ADBsystem tillfredsställande?

j) Ger ADB-systemen upphov till sårbarhetsfrågor som bör beaktas vid översynen av offentlighetsreglerna? Hur är det med t.ex. nationell säkerhet och möjligheter till industrispionage?

_20_

Betänkandet om försäljning av persondata

DOK har när detta skrivs avgivit flera delbetänkanden. Dessa har i vissa delar direkt eller indirekt intresse för diskussionen om offentlighetsprincipen och ADB-systemen.

l SOU 1986:46, som behandlar myndigheternas försäljning av personuppgifter, tas frågan upp om offentlighetsprincipens utsträckning och mot försäljning och serviceverkgränserna samhet. DOK tolkar här offentlighetsprincipen så att den i sin utformning innebär endast ganska snäva möjligheter gällande för allmänheten att begära utlämnanden. Det måste alltid vara fråga om rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida. Om det begärda uttaget kräver annat och mer kan det inte stödjas på offentlighetsprincipen. Vidare gäller enligt DOK, att det i princip inte kan vara fråga om ett när den enskilde offentlighetsuttag bestämmer formen och sättet för utlämnandet. Det skulle t.ex. inte vara möjligt att med stöd av offentlighetsprincipen begära utlämnande i annan form än utskrift på vanligt någon papper, vilket utesluter t.ex. utskrift på adressetiketter, på kuvert eller registrerat på datamedium. Servicebestämmelserna i sekretesslagen m.fl. författningar skulle enbart vara tillämpliga på enstaka utlämnanden av ett fåtal uppgifter (se närmare a.a. sid. 24, 32, 64).

Konsekvensen av denna av rätt och betäntolkning gällande kandets uppläggning i övrigt blir enligt DOK att offentlighetsprincipens tillämpning inte skulle komma att påverkas av förslaget till reglering av försäljningsverksamheten. Kommittén betonar emellertid att den begränsning som ligger i rutinbetonade åtgärder mer och mer suddas bort och att det redan nu finns problem med att slå fast hur gränsen skall dras mellan uttag med stöd av offentlighetsprincipen och utlämnande av uppgifter på annan grund. Kommittén hänvisar här till sitt kommande arbete med grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen (a.a. sid. 48-49). Också när det gäller rätten att begära massuppgifter med stöd av offentlighetslagstiftningen - alltså inte med anlitande av myndigheters försäljningsverksamhet hänvisar kommittén till den kommande behandlingen av grundbegreppen (a.a. sid. 50, 53).

Sambanden mellan begreppen i TF och regleringen av serviceverksamhet och ren dataförsäljning måste uppenbarligen beaktas. I en reservation och i några särskilda yttranden i betänkandet kritiseras DOK:s förslag på bl.a. denna grund. Utan att ha rett ut den centrala om vad som i ADB-sammanhang är frågan en handling kan man inte reglera försäljningsverksamheten, hävdar reservanterna (Friggebo, Hökmark, a.a. sid. 74). Och i ett

41-

särskilt yttrande sägs, att först sedan man fått om vilka vetskap handlingar som faktiskt finns hos en och därmed myndighet kan bli föremål för försäljning så kan själva försäljningsverksamheten och omfattningen av denna bedömas - så länge handlingsbegreppet är obestämt vet man faktiskt inte vilka sammanställningar av uppgifter som kan komma att i försäljas framtiden (Rydén, a.a. sid. 81).

Remissyttrandena återkommer ofta till denna problematik. Knappt hälften av remissinstansema (25 av 54) anser att klarläggandet av grundbegreppen handling, etc. i upptagning tryckfrihetsförordningen är så avgörande att man innan detta skett överhuvudtaget inte kan ta ställning till hur myndighetemas försäljning av uppgifter i ADB-sammanhang bör regleras.

En närmare både av argumenten i granskning remissyttrandena och av problematiken som sådan visar emellertid att det knappast finns någon helt enkel eller uppenbar logisk tågordning. Avgörande för frågan om när en reglering av försäljningsverksamheten kan eller bör övervägas tycks i första rummet vara faktorer som (a) angelägenheten av att en reglering snabbt genomförs, (b) hur den legala lösningen utformas och (c) hur pass stor osäkerhet i lagtillämpningen man under en är beperiod redd att godta (jfr bl.a. särskilt yttrande av och Nilsson, Högberg a.a. sid. 78o79).

Som remissyttrandena över SOU 1986:46 klart visar har man att göra med ett minst sagt svåröverskådligt frågekomplex - rent av en frågehärva. Här är några av dess knutar:

0 Vad omfattar myndigheternas åligganden och hur bestäms deras verksamhet och andra I vilken enligt grundlag författningar? utsträckning äger de engagera sig i kommersiellt betonad verksamhet?

0 Olika intressen i intressen, kreditlivets insyn: forskningens och omsättningens intressen, fackliga intressen, det politiska livets intressen, yrkesintressen o.s.v. Samhällsnyttans innebörd i olika

uppgiftslämnarsammanhang.

0 mot in- Integritetsskyddet. Fysiska personers skydd obehörigt trång i personlig integritet. önskemål om av Företagens skydd företagsdata.

Uppgiftsbördan på företag och i viss mån på enskilda. Myndigheternas rätt att samla in uppgifter.

_22_

0 verksamhet. Principer för uttag av avgifter i myndigheternas Föreskrivna avgifter, merkostnader, extrakostnader, självkostnader, kostnadstäckning. ..

0 förhållanden. av upp- Konkurrensrättsliga Monopolisering giftslämnande och uppgiftsförsäljning.

- internationella konventioner som Euro- Förpliktelser enligt parådskonventionen om skyddet för enskilda vid ADB av per- Frågor om handelshinder i form av nationella besonuppgifter. stämmelser om informationshantering.

0 Önskemål om s.k. aktiv informationsförmedling från mynsida. Utveckling av myndigheternas informationsdigheternas baser i samhällets tjänst.

0 och Föreskrifter om Offentlighets- sekretesslagstiftningen. Räckvidden av offentligheten. Behovet av myndighetsservice. för att tillhandahålla sekretesskydd. Möjligheterna myndigheter informationsservice. Rättspolitiska överväganden.

0 i om Grundbegreppen lagstiftningen informationshantering hos Samband mellan olika och olika myndigheterna. begrepp regelgrupper.

0 av av Utvecklingen informationsteknologin. Utvecklingen av IT hos hos hos användningarna myndigheterna, företagen, och hos allmänheten. Inverkan av intresseorganisationerna dessa förhållanden på rättspolitiska och rättstekniska överväganden.

I de kritiska remissyttrandena varierar inriktning och tyngd- För den ena instansen kan önskemålet gälla att punkt åtskilligt. eliminera all försäljningsverksamhet, för den andra att möjliggöra uttag med stöd av offentlighetsprincip och serviceåligganden. betonar att IT-utvecklingen kommer att göra DOK:s Någon mellan obsoleta, någon finner gränsdragningar uttagskategorier hela den nuvarande begreppsapparaten i tryckfrihetsförordningen felaktig och byggd på okunnighet om ADB-tekniken. tar fatt i och och betonar att Någon avgiftsprinciper prissättning dessa kan användas som hållpunkter för att avgöra knappast mellan informationsservice och förgränser offentlighetsuttag, En betonar integritetsskydd, en annan betonar sårbarsäljning. het, en tredje betonar samhällsnytta med någon viss informasom DOK bortsett från. Och så vidare. tionsförmedling

Den föga överraskande slutsats man kan dra är att det finns och nära samband mellan alla de eller knutar många frågor som förtecknats ovan. Detta innebär i sin tur att man inte kan

_23_

räkna med att en avgränsad, teoretisk analys av begreppen i 2 kapitlet TF ger universalnyckeln till hela frågekomplexet. Snarare är de så att de rättpolitiska ställningstagandena till graden av öppenhet i samhället, innebörden av skyddet av den personliga integriteten och myndigheternas datainsamling och dataanvändning för olika ändamål kommer i främsta rummet. Och här är signalerna motstridande inte bara i utan remissyttrandena också i debatt och diskussion i allmänhet. Det råder följaktligen oklarhet inte bara om tolkningen av enstaka begrepp i lagstiftningen om offentlighet och sekretess utan om själva färdriktningen in i det mångomskrivna informationssamhället.

Gallringsfrågor m.m.

DOK har under senvåren 1987 kommit med ett tredje delbetänkande, Ds Iu 1987:8, om vissa grundlagsfrågor. Den ena av dessa frågor, vilken nu lett till (se prop. 1987/ 88:57), rör en lagstiftning förstärkning av skyddet av den personliga integriteten genom ett nytt stadgande i 2 kapitlet regeringsformen enligt vilket medborgarna tillförsäkras legalt skydd mot registrering av uppgifter om dem med användning av ADB. Den andra gäller gallring av allmänna handlingar och slår fast att allmänna handlingar får gallras endast om det kan antas att blir av gallringen ringa betydelse för medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar och gallringen sker med stöd i lag.

Vad som bl.a. har intresse att här notera är att även gallringsregeln aktualiserar en analys och diskussion om offentlighetsprincipens syften. Det gäller t.ex. forskningens förhållande till offentlighetsprincipen. I betänkandet behandlas forskningens intressen som skilda från de intressen som offentlighetsprincipen skall tillgodose (Ds Ju 1987:8, sid. 57-58). Man kan emellertid välja en annan väg och försöka urskilja olika kategorier av intressen som alla omfattas av men offentlighetsprincipen som har olika art och dignitet. Då öppnas möjligheter till en diskussion om en intressehierarki och en motsvarande insynshierarki av innebörd att insynen garderas med olika för styrka olika insynsintressen. Behovet av en sådan diskussion antyds i formuleringen av förslaget till gallringsregel, som bygger på att man kan konstatera att blir av för gallringen ringa betydelse rätten att ta del av allmänna handlingar. En diskussion om den varierande styrkan hos olika förefaller särskilt insynsintressen angelägen mot bakgrund av att gallringen i framtiden kan förväntas bli mer omfattande arkivens tendens till tillväxt p.g.a. och nödvändigheten att också på arkivområdet hålla statens och kommunernas kostnader nere (a.a. sid. 49-50, 59-60). Informationsteknologin bidrar till att göra denna och andra målkonflikter akuta.

_24_

kan man konstatera att diskussionen såväl Sammanfattningsvis om för av data ur myndigheternas ADBprinciperna försäljning som om av ADB-upptagningar måste bygga på system gallring en väl helhetssyn på de intressen som offentliggenomtänkt skall Detta i lika hög hetsprincipen tillgodose. gäller givetvis alla om hur grundbegreppen i 2 kagrad överväganden själva pitlet TF bör vara utformade.

Användningen av personnummer

Sommaren 1987 utkom DOK med sitt senaste betänkande, SOU 1987:31, vilket behandlar och användning av personregistrering innebär av möjlighepersonnummer. Förslaget begränsningar terna att använda i ADB-sammanhang. Två personnummer alternativ Ett av dem är en särskild lag som förbjupresenteras. der sådan användning om inte vissa särskilt angivna förutsättär bl.a. att de har medgivit anningar uppfyllda, registrerade eller att har stöd i lag eller förordning. Det vändningen registret andra alternativet innebär en ändring av datalagen (1973:289) så att registreringen av personnummer blir föremål för skärpt kontroll.

Liksom när det gäller betänkandena om försäljning av persondata och om gallring förekommer det i betänkandet om personnummer och principöverväganden som har resonemang relevans för offentlighetslagstiftningen. Några av dessa bör särskilt uppmärksammas.

Enligt DOK är det största hotet mot den enskildes personliga integritet den talrika förekomsten av ADB-baserade personregister (SOU 1987:31, sid. 114, jfr 29-30, 94, 95). Det krävs enligt DOK att i myndighetsregistren prövas mer registerinnehållet ingående än vad som hittills har skett, att registerinnehållet begränsas och att tillåtna bearbetningar regleras (a.a. sid. 114-117). Dessutom måste tekniska begränsningar av möjligheterna att utnyttja uppgifter i många sammanhang övervägas (a.a. sid. 118- 119). Dessa överväganden sätter kommittén i direkt samband med offentlighetslagstiftningen. Konsekvenserna av denna lagstiftning måste således beaktas när man tar ställning till personexistens, innehåll och användning: (D)en tillgång till registers som medger måste registeruppgifter offentlighetsprincipen beaktas när man beslutar för vilka personregister som kan sig tillåtas inom den offentliga sektorn, vad dessa skall innehålla och vilka föreskrifter som behövs. (a.a. sid. 120) DOK:s strategi är bred snarare än snäv, d.v.s. inriktad på någon enstaka åtgärd. Diskussionen gäller således:

- 25 _

° och personregistrens omfattning utformning

0 av och regleringen samkörningar sambearbetningar

0 av från spridningen personuppgifter registren

sekretesslagstiftningen

och tillsyn inom ramen för nuvarande lagregler tillämpning

behovet av registerlagstiftning

sårbarhet och säkerhet

0 registerkvaliteten

En central del av strategin går ut på ökad och mer detaljerad regav i särskilda registerlagar (a.a. sid. 14-15, lering personregister 33). DOK konstaterar här att flera av de viktigaste personregistren på myndighetssidan alltjämt är oreglerade och att några av dessa inte ens har tillstånd från datainspektionen eftersom de är undantagna från tillståndsplikt enligt 2 a § datalagen (a.a. sid. 126-127). DOK föreslår att ett antal nya registerlagar utarbetas för bl.a. och kommunala I samsocialstyrelsens register register. manhanget uppmärksammar kommittén registerlagarnas konstruktion och uttalar sig för specialförfattningar för varje särskilt vilka i och baserat i register, detalj på noggranna överväganden det särskilda fallet behandlar sådant som tillåtet innehåll, sökoch bearbetningsmöjligheter, kvalitets- och behörighetskontroller, andra tekniska spärrar m.m. (a.a. sid. 157-160).

2.3 Några utgångspunkter i debatt och teknik

2.3.1 Debatten om offentlighet och informationsteknologi

Allmänt

Debatten om hur offentlighetslagstiftningen förhåller sig till informationsteknologin avspeglar framför allt osäkerhet. Den har under senare år förts långt mindre intensivt och frekvent än debatten om mot i integritet; skyddet obehörigt intrång personlig snarast kan man att frågorna om handlingsoffentligheten säga har tenderat att behandlas som sekundära i förhållande till datalagsfrågorna. Någon välutvecklad offentlighetsideologi på ADB-området svarande mot integritetsskyddsideologin med dess många försvarare och debattörer kan man knappast urskilja.

-26-

När offentlighetsfrågorna uppmärksammas sker det alltså vani samband med integritetsskyddet eller eljest i ett mer omligen fattande sammanhang. I t.ex. SACO/ SR tidningen nr 7, 1984 behandlas offentlighetsfrågorna i samband med frågor om datautbildning för allmänheten, makten över det egna arbetet, myndigheternas försäljning av data, kommersiella databaser och datorer som ett maktinstrument. som ställs gällde här Frågorna om offentlighetslagstiftningen ger tillräcklig insyn eller om den insyn i myndigheternas ADB-system. ger för stor och hotande Greppet är inte otypiskt: de i offentlighetslagstiftningen inbyggda intressekonflikterna kommer i - t.ex. gärna förgrunden jfr Svenska den 25 juli 1983 Lagar kolliderar i datasam- Dagbladet hället.

Journalisterna och insynen i ADB-systemen

De som framför allt uppmärksammat informationsteknologins konsekvenser för är - knappast offentlighetslagstiftningen Överraskande - Det kan bli tekniskt och journalisterna. praktiskt svårare att offentlighetsprincipen, hävdas det i en artiutnyttja kel i Dagens Nyheter den 22 juni 1983. Journalisterna har otillräckliga kunskaper om de nya sätten att hantera information. Själva tekniken innebär risker genom bl.a. enkel utradering så att uppgifter kan försvinna utan spår.

I 1983 anordnade journalisthögskolan i Stockholm en välapril besökt offentlig debatt om journalistiken i dataåldern, redovisad i_Nya Iakttagelser nr 2, 1983 (se även nr. 1, 1983). Bland de frågor som behandlades fanns de ekonomiska förutsättningarna för insyn: hur stora kostnader bör myndigheterna vara skyldiga att bära för att anpassa till en god insyn? Finns ADB-systemen det risker för att informationen hos myndigheterna blir en högt handelsvara som blir svåråtkomlig eller oåtkomlig för prissatt andra än de resursstarka? Farhågor framfördes från flera håll för att informationsteknologin kommer att försämra förutsättningarna för arbete. Gråzonen för osäkra sekretessbejournalisternas skulle växa och sekretess för säkerhets skull bli ett dömningar allt vanligare fenomen.

Traditionella handläggarkunskaper, som ofta är ett stöd för i deras kontakter med myndigheterna, hotar att journalisterna försvinna och ersättas av ett mer enfaldigt kunnande om hur man en terminal. Myndigheterna kan trycker på knappar på utveckla hinder av typen allmänt tillgängliga minbörja ej nesanteckningar för att blockera åtkomsten t.ex. till datorsom används för och beslutsunderlag. Samprogram analyser ser man nya möjligheter till bevakning och undersökande tidigt

_27_

Lex. datoriserade statistik journalistik genom diarier, och möjligheter att pröva myndighetsdata med egna datorprogram. Lars Furhof, dåvarande rektor vid högskolan, underströk i flera inlägg vikten av att journalisterna lär sig att arbeta med dessa nya verktyg och även att undvika riskerna för torftig skrivbordsjournalistik vid bildskärmen, där den muntliga intervjun och besöken på fältet blir undantag och andrarangskällor. I andra inlägg utvecklade man idéer om nya former av journalistik utövad av experter på datoriserade informationssystem och i nya former av lagarbete vid undersökande journalistik. Nya typer av källkritik måste kanske utvecklas som bygger på begrepp som datakvalitet och överblick över ADB-system.

Krav på myndigheterna från journalisternas sida formulerades från flera håll. Bland annat måste reglerna om bevarande och gallring vara tillräckligt precisa och tillämpas så att viktiga uppgifter bevaras utan godtycke. Terminaler för egen sökning måste inrättas för att det skall bli möjligt att granska myndigheternas olika datoriserade verksamheter utan övervakande kontroll av tjänstemän.

Iournalistkåren har således gått i främre ledet när det att gällt ställa krav på insyn och på anpassning av offentlighetslagstiftningen till informationsteknologins möjligheter. Men när det funnits tillfällen till kritik av den öppenhet som offentlighetslagstiftningen medför har man å andra sidan inte tvekat att rubriker. Ambassader i kö för hette det göra datakatalog bl.a. sommaren 1984. Det gällde då möjligheterna för de utländska militära underrättelseorganen att med hjälp av offentlighetsprincipen skaffa sig ingående upplysningar om det svenska totalförsvaret. Uppgifterna som vara alltför ansågs lättillgängliga gällde sådant som försvarets fastigheter i registren hos centralnämnden för fastighetsdata, anställda hos försvarets forskningsanstalt i myndighetens personaladministrativa system, försvarets fordon i register hos försvarets materielverk och vägverkets register över bl.a. broar med uppgifter om tillåten belastning, konstruktion och anordningar för sprängning.

Tidningsuppgifterna föranledde sårbarhetsberedningen att studera förhållandena ADB och försvars- (Offentlighetsprincipen, sekretessen, SÅRB 1984:4). På grundval av en rapport av experterna Lars Lindgren och Torbjörn Nilsson drog beredningen slutsatsen att läget inte var så alarmerande som man kunnat befara och att därför omedelbara, mer några ingripande åtgärder inte var påkallade. De gällande sekretessreglerna ansågs vara tillräckliga för att hindra informationsläckor och likaså konstaterade man att skyddet tryggades genom att i särskild praxis ordning pröva känsliga i samråd med militära

framställningar

myndigheter. Framför allt kunde Lindgren och Nilsson konsta-

-23.

tera att från utomstående i realiteten varit få förfrågningarna eller överväganden har sedermera inga. Sårbarhetsberedningens lett till en särskild bestämmelse i 4 § förordningen (1981:421) om vid enligt vilken civila säkerhetsskyddet statliga myndigheter, skall samråda med ÖB och när myndigheter rikspolisstyrelsen kan förutses komma att innehålla vilkas ADB-system uppgifter utlämnande kan skada totalförsvaret m.m. Vintern 1987 har och en journalist vid tidningen problemet tagits upp på nytt Datavärlden 90 sekunder ha kartlagt Örlogsbasen uppger sig på Muskö att ta fram uppgifter om försvarets byggnader på genom ur öppna Därmed har i fall fastighetsdatasystemets register. varje frågan aktualiserats om gällande Sekretessregler och restriktioner för fastighetsdatasystemets uppbyggnad och användning iakttas i praktiken (se Datavärlden nr. 6, 1987).

Vid eller snäv offentlighet?

I litteraturen finner man skrifter till försvar för både en vid och en snäv eller till och med insnävad offentlighet. Journalisten Anders R. Olsson har i debattskriften Spelrum (1985) hävdat att myndigheterna inte ger den insyn som de enligt nuvarande regler är skyldiga att ge (a.a. sid. 149, 152-153, 160-161, 175). I Olssons perspektiv handlar det om att att skapa så hållbara garantier för att hindras från att mörklägga och öppenhet myndigheterna undanhålla. För detta krävs bl.a. att allmänheten får möjligheter att söka i myndigheternas datamaterial på egen hand och utan kontroll från myndigheternas sida via s.k. presentationsterminaler. Detta förutsätter i sin tur att man på förhand skiljer mellan material och material som möjligen kan vara seoffentligt (a.a. sid. 149). Myndigheternas skyldigheter att ta kretessbelagt fram av ur sina kan sammanställningar uppgifter ADB-system Olsson inte till vad de kan åstadkomma med enligt begränsas omedelbart utan måste utsträckas till tillgängliga datorprogram allt som går att åstadkomma med måttlig arbetsinsats (a.a. sid. 166). Därmed ställer sig Olsson även kritisk till tankar att beallmänhetens möjligheter till informationsåtkomst gegränsa nom att inte låta dessa gå utöver de ändamål som bör finnas föreskrivna för varje särskilt register (a.a. sid. 167-168).

Ett helt annat finns hos Nils i Företagsinperspektiv Rydén i datasamhället (1986). Här är myndigheternas dategriteten en fara för behov av skydd för uppgifter tahunger företagens som gäller dem och som har anknytning till bl.a. självständighet, renommé, egenart eller affärsidé (a.a. sid. 19). Offentlighetsprincipen har enligt Rydén kommit att ge en alltför vid att den omfattar alla uppgifter som med rutininsyn genom betonade åtgärder kan hämtas fram ur ADB-systemen (s.k. potentiella handlingar) och genom att databehandlingstekniken

_29_

ger tidigare oanade möjligheter att enkelt åstadkomma sådana uppgiftssammanställningar (a.a. sid. 22-26). Därför har det blivit nödvändigt att ompröva regleringen och åter göra offentlighetsprincipen förutsebar och kontrollerbar till sina konsekvenser. Detta bör ske genom att man på förhand reglerar vilka upptagningar som får finnas hos en myndighet och som därmed kan bli allmänt tillgängliga: Varje myndighet som använder ADB borde således vara skyldig att enligt en enumerationsmetod bestämma vilka upptagningar man har genom att katalogisera de sökbegrepp som får användas eller på annat sätt bestämma vilka utdata som kan framställas. (a.a. sid. 40).

Rydéns skrift har uppskattats som ett gott debattinlägg men har också gett anledning till genmälen. I den informella remissbehanding som skett har framför allt fixeringstanken (enumerationstanken) kritiserats. Man har hävdat att den inte är praktiskt genomförbar och att den skulle innebära ett hinder för effektivitet och utveckling (M Carlsson, Sammanställning av remissvar till Nils Rydéns bok Företagsintegriteten i datasamhället. IRI- PM 1987:13). I Skydd & säkerhet nr. 5, 1987 menar Lars Lindgren att Rydéns synsätt är för pessimistiskt. Det går enligt Lindgren att klara problemen med ett öppet och flexibelt handlingsbegrepp genom Sekretessregler och genom regler som begränsar myndigheternas uppgiftsinsarnling och deras användning av tillgängliga ADB-system. Också Rydén själv finner det vara av yttersta vikt att begränsa och kontrollera uppgiftsinsamlandet, vilket han menar skulle kunna ske genom en särskild ny lag om företags uppgiftslämnande till myndigheter (a.a. sid. 42-43).

Rydén får stöd för sin kritik av offentlighetsprincipens utformning och räckvidd av professorn i administrativ databehandling vid Umeå universitet, Kristo Ivanov, som i Systemutveckling och rättssäkerhet (1987) hävdar att 1970-talets av anpassning offentlighetslagstiftningen varit ett krampaktigt och misslyckat försök att skapa en formell likvärdighet mellan det traditionella lagliga handlingsbegreppet och nya - endast med datorhjälp tillgängliga - media på vilka återfinns information/ uppgifter (a.a. sid. 54). Därmed har vi enligt Ivanov fått enorma och växande problem som skulle gälla brister i skyddet av uppgifter om både fysiska personer och företag. Enligt Ivanov förefaller det angeläget söka återgå till ursprungsläget i offentlighets- och sekretesslagstiftningen i den meningen att offentlighetsprincipen enbart bör omfatta de uppgifter myndigheterna sammanställt för eget bruk (a.a. sid. 55).

Mer specialiserade diskussioner om offentlighetslagstiftningen och informationsteknologin har ägt rum i olika sammanhang. Stiftelsen Rättsfonden inbjöd 1982 till ett seminarium om Offentlighetsprincipen i dataåldern (rapport med samma titel

_30_

av Rättsfonden 1983). Seminariet kom snarare att beutgiven handla i och särskilt osäkra än detaljer lagstiftningen frågor för offentlighetslagstiftningens utveck- Övergripande principer Men i konkretiseras ofta vägvalen: det gäller ling. detaljfrågorna t.ex. hur kraven skall utformas för att tryckpå ADB-systemen regler skall iakttas (jfr a.a. sid. 49-51, 81). frihetsförordningens

De andra nordiska länderna

I de nordiska länderna har diskussioner och initiativ övriga förekommit vilka att kort beröras. Nordiska dataunioförtjänar nen vintern 1983 ett nordiskt rättspolitiskt seminaarrangerade rium, där utgjorde ett av många teman offentlighetsfrågorna inom datarätten (b1.a. av videotex och andra nya mereglering dier, ADB och internationell datatrafik). massförvaltning genom Finska ordnade våren 1987 ett liknande symjustitieministeriet (Hanaholmen, 1 - 3 1987) med deltagare från samtposium april nordiska länder. Diskussionerna om offentlighetslagstiftliga både av de olika rättstraditionerna och av tenningen präglades denser till ökad rättslikhet i fråga om insyn i myndigheternas ADB-system. Danmark, Finland och Norge har således under för senare tid genom lagstiftning utvidgat tillämpningsområdet sin till att omfatta också datorlagrad handlingsoffentlighet information (se vidare avsnitt 3.6.2).

Debatten förefaller inte ha varit särskilt men i t.ex. Danlivlig mark har röster för att utveckla offentlighetsloven så att höjts den också att få masseopplysninger och medger möjligheter till att samhället blir mer öppet (P Blume, Informaverkar som demokratisk Retsv. Institut B, Stutionsadgang rettighed. dier nr. 19, 1987). har inneburit att och Utvecklingen generella få konturer. Vid seminariet på gemensamma problem börjat Hanaholmen uppmärksammade man t.ex. målen för offent- (enbart kontrollsyften eller även vidare lighetslagstiftningen och de risker som kan vara förknippade med en vidsyften?) sträckt i den personliga integriinsynsrätt (massuttag, intrång teten, åtkomst från många datorterminaler etc.). Också grundi ställdes under diskusbegreppen offentlighetslagstiftningen sion, t.ex. dokument, ärende, massuttag.

Ute i världen

Två i intressanta länder utanför offentlighetssammanhang Norden är U.S.A. och Kanada. I U.S.A. har 1966 års Freedom of Information Act (FOIA) flera reviderats men under de gånger senaste åren har det andra än fortsatt anpassning till gällt frågor (se Note: Fair Administration of the informationsteknologin

_31_

Freedom of Information Act after the Revolution. I: Computer

Computer/Law journal Vol. 5 (1984) No. 1, 51).

FOIA gäller även datorlagrad information hos myndigheterna, vilken täcks av begreppet records. Rent har

agency generellt

det intresse att notera att utlämnanden stödda FOIA i stor på utsträckning tycks handla om business information (omkring 50-60 % av totala antalet FOIA framställningar årligen enligt kommer från the business från community. Ifr förfrågningar allmänheten som svarar för 20-25 %). Sådan informaomkring tionsåtkomst är inte utan problem och har väckt invändningar men förefaller med gällande en sekretessinskränkningar utgöra accepterad öppenhet i den amerikanska affärsvärlden. Oppositionen mot FOIA tycks snarare ha kommit från myndigheterna, i synnerhet från och Den polismyndigheter underrättelseorgan. stora mängden emellertid utan inframställningar tillmötesgås vändningar (1984 och 1985 närmare 90 %). Också kostnaderna för att tillämpa lagstiftningen - för närvarande 50 omkring miljoner dollar årligen - förefaller vara en börda. accepterad Vad särskilt hos har gäller ADB-användningen myndigheterna man betonat önskemålet att förbättra åtkomsten till myndighetsdata och höja kvaliteten på dessa (House Committee on Government Operations). Myndigheterna har uppmanats att make reasonable attempts to allow users of agency inpublic formation to share the benefits of automation. om data- Frågan från sida har försäljning myndigheternas uppmärksammats men närmast som ett hot mot att erhålla informöjligheterna mation till låg kostnad med stöd av FOIA (se om det ovanstående H C Releya, US FOIA Faces I: Technology Challenges, Transnational Data and Communications vol. X (1987), Report, nr. 6, 15-17).

Rättsavgörandena om FOlA:s tillämpning på myndigheternas ADB-system har varit få. Den diskussionen rättsvetenskapliga har också varit lam. Fenomenet Man finner tycks gälla generellt. t.ex. under uppslagsord som freedom of informacomputers, tion och documents and records i Index to registren Legal Periodicals och Index to Foreign Legal Periodicals påfallande få titlar som behandlar detta ämne - i synnerhet om man jämför med ämnen som av integritetsskydd, immaterialrättsligt skydd datorprogram m.m. och avtal och av upphandling ADB-produkter.

lntrycket bekräftas om man ser på Kanada. Där gäller Access to Information Act av år 1982 (AIA). omfattar även ADB- Lagen material. Machine readable record omfattas således av de-

finitionen any record under the control of a government insti-

tution (Sec. 3). För att ett record skall vara krävs tillgängligt att det existerar eller kan framställas (be med av produced) hjälp

_32_

hardware and software and technical expertise norcomputer used the government institution (Sec. 4(3)). mally by

Den kanadensiska liknar således i sin principiella regleringen den svenska. Det har därför särskilt intresse att se uppbyggnad vilken diskussion som kan ha förekommit om grundbegreppen i AIA och utsträckning i myndigheternas ADBinsynsrättens system.

har om erfarenheterna av den En rapport nyligen avgivits kanadensiska AIA och den nära anknytande Privacy Act (Open and Closed. Standing Committee on Justice and Solicitor General; Second Session of the Thirty-third Parliament, 1986-87). Rapporten tar upp ett stort antal frågor och ger många rekommendationer. Bland annat betonar kommittén att AIA är alltför litet känd och föreslår ett brett utbildningsprogram både inom och i samhället. Också utbildning av dem som förvaltningen ansvarar för (Access/ Privacy Coordinators) är lagtillämpningen kommittén innehåller emellertid enligt angelägen. Rapporten om erfarenheterna av tillämpningen av AIA på datoingenting riserad information; inga synpunkter på grundbegreppen, inga redogörelser för debatter. Jag har rättspolitiska resonemang, inga samtal med en av de ansvariga för rapporten (professor genom David H. erfarit att helt enkelt inte uppfattats Flaherty) frågorna som aktuella.

Kanske kan man att diskussionen om sammanfattningsvis säga och datorsystem ännu offentlighetslagstiftning myndigheternas överallt befinner i ett skede. I synnerhet förefaller det sig tidigt inte som om metoden att utsträcka handlingsbegreppet (record 0.1.) till att omfatta också datorlagrade uppgifter skulle ha gett till omedelbara, omfattande och påtagliga skadeupphov med debatter om syften och om verkningar åtföljande lagarnas alternativa t.ex. och Releya, Freebegreppsapparater (jfr Riley dom of Information Trends in the Information Age, 1983 och Europarådet, Secrecy and Openness - Individuals, Enterprises

and Public Administrations. Colloquium om europeisk rätt den 21-23 oktober 1987). Detta intryck blir särskilt dominerande om man med de omfattande diskussionerna runt om i jämför världen om datorerna och skyddet av den personliga integriteten. Den kanadensiska rapporten ovan diskuterar t.ex. ingående önskvärda nya kontroller av samkörningar, konsekvenser och effekterna för av nya övervakningstekniker integritetsav av persondatorer i förvaltningen. Och skyddet spridningen när Europarådets Rådgivande Församling (Parliamentary om till information i Assembly) nyligen tagit upp frågan tillgång så skedde det med till skyddet av myndigheters register koppling den integriteten och i syfte att klarlägga de principer personliga som bör för intresseavvägningar mellan offentlighet och gälla

_33_

persondataskydd (Parliamentary Assembly, 38. Sess., Recommendation 1037 (1986)).

Informationsteknologins särdrag

De traditionella länder olika offentlighetsreglerna ger i olika långtgående insyn och sätter upp sekretesshinder av varierande

höjd. Informationsteknologin har å andra sidan vissa

egenskaper som slår igenom i och medför förändvarje rättssystem i i ringar förutsättningarna för varje diskussion om handlingsoffentlighet. Vi skall här ett försök att se vilka göra dessa egenskaper är och hur de kan tänkas påverka offentlighetsreglerna.

Generellt sett orsakar den automatiserade och databehandlingen datakommunikationerna i många förändringar rättsordningen. Påverkan låter sig inte beskrivas Det är t.o.m. osäkert i entydigt. vilken man bör inrikta att

utsträckning sig på urskilja effekter

av IT det kan vara lika på rättsordningen; givande att i stället uppmärksamma rättsordningens och inverkan rättspolitikens

pa informationsteknologin (jfr Rabalder i människans provins.

Fem forskare om dataåldern, sid. 17-20). För att inte göra diskussionen mer än komplicerad nödvändigt kan vi nöja oss med att urskilja tre typer av samband:

0 IT som tendensförstärkare

0 IT som katalysator

0 IT som dimensionsförändrare

Informationsteknologin fungerar som tendensförstärkare t.ex.

genom att bidra till att eller sudda ut mellan förskjuta gränsen den och den sektorn. Dataflödena mellan

offentliga privata de

båda har efter hand blivit alltmer omfattande och beroenden av många slag finns nu mellan hos databehandlingssystemen myndigheterna och hos privata organisationer. IT uppträder som t.ex. när mot den informations-

katalysator hjälpsamheten

sökande allmänheten ökar sedan terminaler placerats på registratorskontoren och handlingar och om uppgifter handlingar kan tas fram snabbt och för ännu långa perioder; fem, tio år eller längre tillbaka. Ett lT som exempel på dimensionsförändrare ger sårbarhetskonsekvenserna: kan t.ex.

informationsbehandlingen

bli nära i om att kombinera nog oöverskådlig fråga möjligheter och jämföra uppgifter och använda den infornykombinerade mationen för oförutsedda och ändamål. känsliga

_34_

I och i synnerhet inom rättsinformatiken har rättsvetenskapen flera försök sambanden mellan gjorts att mer i detalj penetrera och Det har bl.a. gällt att juridiken informationsteknologin. beskriva och avgränsa datarätten eller informationsrätten. Flera hos informationsteknologin som uppmärkegenskaper sammats i dessa har direkt betydelse för försammanhang ståelsen av dess förhållande till (jfr P offentlighetslagstiftningen Information Law Revisited. I: journal of Media Law Seipel, and Practice 1986).

(a) Automatiserade urval, etc. kan jämförelser, omvandlingar utföras med en snabbhet och i en skala som tidigare inte varit Detta även när uppläggningen hos databehandmöjlig. gäller är enkel och den grundläggande informationen lingen skäligen svarar mer eller mindre direkt mot den som tidigare registrerats och hanterats med manuella som registerkort och hjälpmedel Som ett exempel kan tas ett enkelt katalogiseringsdagboksblad. för en med en för sökning direkt system vanlig persondator kanske 40 miljoner tecken eller mer (15 åtkomlig datavolym på 20.000 fulla - som nu får betraktas som textsidor) något vardagsteknik. I större datorer blir givetvis förhållandena än mer dramatiskt förändrade. får här ofta räknas i miljar- Datavolymerna der tecken (gigabytes).

(b) Små dataatomer kan kombineras och re-kombineras för att en olika meddelanden och beskrivningar. Man har skapa mängd talat om informationens från mediet - en utveckling frigörande som också har andra särskilt punkt (i) nedan. Inforaspekter, jfr mationsmönstren blir snarare än stela. Man kan föränderliga blir allt mindre låst vid den logik och säga ,att informationen den läsart som den av

fysiska återgivningen (representationen)

informationen kort o.l. tidigare tvingat till. på papper,

Tag t.ex. den vanliga telefonkatalogen. Den ger möjlighet att söka alfabetiskt på efternamn inom ett visst telefonområde. Däremot kan den inte (i fall inte enkelt) användas för att varje t.ex. ta reda på vilka personer som bor på en viss gata eller alla som stavar Carlson med C och enkelt s. Sådana möjpersoner är rutin i t.ex. moderna standardprogram för textbeligheter att ett sådant - t.ex. Text Data Base handling. Antag system TDBS, utvecklat av Paralog och beskrivet i M Löfström, System, Text Data (Paralog 1984) - används för att hantera Processing och administrationen av kontrakt hos en kontraktskrivningen Det blir då att - d.v.s. med i myndighet. möjligt rutinmässigt - ta fram alla kontrakt där programmet inbyggda hjälpmedel kontraktsumman är större än ett viss belopp, alla konangivet trakt som med en viss alla kontrakt ingåtts namngiven motpart, där det talas om tystnadsplikt, ett kontrakt med en motpart som, det är osäkert vilket, kan heta Datakompaktor, Data-

-35-

kontraktor eller Dakontraktor etc. Beroende på hur systemet utnyttjats vid registreringen av information kan möjligheterna vara långt fler - t.ex. att få fram uppgifter om hur många kontrakt som ingåtts efter en viss tidpunkt och avser färdigmonterad utrustning och där vitesbeloppen vid försening ligger på över 0,5 % av köpeskillingen per dröjsmålsvecka.

Möjligheterna i TDBS och liknande system, vilka kombinerar metoder från s.k. relationsdatabaser och textsökningsssystem, hänger framför allt samman med att uppbyggnaden av datasamlingarna kan ske långt mer flexibelt och enkelt än med typiska, äldre databehandlingstekniker. Enkelt uttryckt kan man t.ex. bestämma att en viss uppgift skall kunna användas i beräkoch ha ett värde inom vissa angivna medan ningar gränser andra uppgifter klassas som text där också enskilda tecken i orden är under datorns kontroll och kan pekas ut vid sökning.

mot står tendensen - (c) I viss motsättning föregående egenskap inte minst i det praktiska livet - att fixera informationen i förutbestämda mönster, procedurer, scheman, format o.s.v. Utrymmet för tillfälliga lösningar och ad-hoc strategier är följaktligen ofta blygsamt eller inget alls. Detta sammanhänger med flera förhållanden: äldre databehandlingsteknik med större stelhet och närmare släktskap med traditionell pappersbaserad databehandling dröjer sig fortfarande kvar på många områden, endast bråkdelar av tillgänglig, modernare teknik tas faktiskt i bruk beroende att lära nytt, obenäpå okunnighet, obenägenhet genhet att ändra på invanda tillvägagångssätt etc., möjligheterna kan medvetet begränsas av kostnadsskäl för att t.ex. förbilliga utbildning, schablonisera en viss hantering eller följa vissa legala krav etc. Förklaringarna är alltså mångahanda.

När databehandlingen på detta sätt är fixerad ställer det sig många gånger svårare än vid manuell databehandling att och att ändra på tillvägagångssätten. Det är inte improvisera ovanligt att omläggningar kan förutsätta investeringar av mångmiljonbelopp.

(d) Mänsklig medverkan i form av kontroller, omdömen, värderingar etc. bortfaller eller ersätts av automatiserade eller datorstödda förfaranden. Förhållandet har särskilt intresse i samband med sekretessbedömningar, där en intressant fråga kommer att gälla de teoretiska och praktiska möjligheterna att automatiskt konstatera och sekretesskänslighet vid signalera datoriserade informationsuttag och sammanställningar. Något förenklat gäller det tillämpningen av sekretesslagen direkt via datorprogram.

_35_

(e) Med användning av datorprogram och datorstödda metoder för administration av data kan människan i teknisk mening behärska altemativval och informationskomplexa logiska strukturer i helt annan utsträckning än om hon enbart litar till och den egna överblicken, även om dessa får det egna minnet stöd av konventionella kontorshjälpmedel (kalendrar, block och diarier etc.). Detta betyder bl.a. att det finns en risk för att penna, den datoriserade informationsbehandlingen vid någon komplexitetsgräns börjar leva sitt eget liv och att de som utvecklat och de som använder av möjligheterna inte längre fullt ut sig förstår sambanden och konsekvenserna. Det verkningssättet, kan vidare betyda att tillgång till datoriserade metoder för kontroll kan vara enda möjligheten för en utomstående att komma samma nivå som den vars databehandling skall kontrolupp på leras - t.ex. datorstödd revision av en verksamhet och konjfr av datorprogram med egna data för att bedöma trollkörningar om programmet korrekta och relevanta resultat. genererar

(f) Autornationen är ofta irreversibel, vilket innebär att en verksamhet där kommit till användinformationsteknologin ning förändras i så hög grad beträffande organisation, kunnande, verksamhetsutformning, förväntningar utitillvägagångssätt, från o.s.v. att det kan vara svårt att ens upprätthålla begränsade, manuella reservförfaranden. Från blir detta i rättslig synpunkt många situationer till ett tvång att hitta fungerande lösningar för den datoriserade miljön: vägen tillbaka till en känd och med traditionella medel kontrollerbar miljö är blockerad. juridiska

förlorar i betydelse jämfört (g) Pappersbaserad databehandling med elektronisk. Inte så att databehandlingen blir papperslös, långt därifrån. Men parallell pappershantering och elektronisk är inte möjlig - dataflödena är för omfattanhantering vanligen de och för snabba för att detta skall vara realistiskt. Vanoma förändras också: den som huvudsakligen använder ett datornät för att meddelanden med andra har sannolikt inte utbyta personer längre någon korrespondenspärm utan litar till det elektroniska arkivet, till lösa anteckningar och utskrifter av enstaka skrivelser - trots att det i och för sig skulle vara möjligt att parallellt ta fram samtliga skrivelser för arkivering på vanligt sätt i pärmar. Pappershandlingar får i den nya miljön delvis nya roller, inte minst som tillfällighetsmedium: för att visa utdrag, för att utkorrektur, för att påminna, för att dokumentera mellangöra etc. Här en av förklaringarna till att pappersåtprodukter ligger snarast tenderar att öka när man använder datorer. gången

(h) Kortlivade framställningar av information blir allt vanligare. Det kan vara sammanställningar av uppgifter som bara för att läsas på bildskärm vid ett enda tillfälle och aldrig skapas mer. Det kan vara en tillfällig anpassning av ett datorprogram.

_37_

Det kan vara körjournaler som redovisar vad som skett vid databehandlingen under en viss kortare period. Genom de kraftfulla möjligheterna till bearbetning kan också sådana tillfällighetsalster ha viktig betydelse för en verksamhet.

(i) Betydelsen av ytor och avstånd minskar drastiskt. Det skapas nya inf0rmationsrum, där närheten och tillgängligheten hos data har mycket litet med fysiskt avstånd och utspridning att göra. Också betydelsen av gränser mellan och organisationer verksamheter tenderar att suddas ut genom utvecklingen av allt bättre datakommunikationer - lokalt på arbetsplatsen, regionalt, nationellt och internationellt.

(j) Den digitala, datoranpassade hanteringen av information (alltså en hantering som bygger på att information återges som 1och O-signaler) vare sig det handlar om text, siffror, ljud eller bilder breder ut sig allt mer. Vanliga telefonväxlar och datakommunikationsutrustning växer samman, telefonen får digitala röstbrevlådor, televisionsapparaten blir en datamottagare, körklara datorprogram sänds i radio, arkivsystem medger parallell lagring av text, ljud och bild 0.s.v. Denna mediaintegration åstadkommer många gränsförskjutningar och gränsöverskridanden som har rättslig betydelse. I offentlighetslagstiftningens perspektiv rör uppgiften inte enbart att reglera datorernas förhållanden utan att skapa ett regelsystem som klarar teknikintegrationen i dess helhet. En aspekt på detta - som redan idag har hög aktualitet gäller användningen av flera medier tillsammans både parallellt och i led efter led. Ett telefonsamtal resulterar i en registrering i ett pappersbaserat diarium och muntliga kommentarer på en minibandspelare. Noteringarna på tonbandet skrivs in via en persondator och lagras i handläggarens

privata mapp i en gemensam lokal dator med uppgifter om

ärende och datum 0.s.v. (jfr P Seipel, Offentlighetens begrepp, IRI-rapport 1983:8, sid. 15-17, 23-24)

Sammanfattningsvis kommer det i den följande framställningen att bli åtskilliga tillfällen att komma tillbaka till de egenskaper och särdrag hos informationsteknologin som här kort redovisats. Frågan är om de har så djupgående betydelse att de motiverar en helt ny syn på offentlighetslagstiftningen - dess syften, räckvidd och grundbegrepp. För svaret på den frågan har det också betydelse vad som är att vänta av informationsteknologins utveckling i framtiden.

- 33 .

2.3.3 Informationsteknologins utveckling

Det finns gott om beskrivningar av informationsteknologins utveckling och datasamhällets frammarsch (se t.ex. biblioi Rabalder i människans provins. Fem forskare om grafin dataåldern). Vad som slår en är bland annat två motsatta tendenser hos framtidsbedömningarna. Dels finns det decenniebetraktelser som alltjämt kan läsas med god behållning gamla och som och hos förutsåg utvecklingsmöjligheter potential tekniken trots att denna, inte minst i praktiskt hänseende, befann ett mer stadium än för närvarande. sig på långt primitivt Ett Licklider, Libraries of the Future från exempel ger ].C.R. 1965, där författaren utvecklar avancerade tankar om datorsom sätt och vis hör mer hemma i lagrade kunskapsbaser på diskussion än i den som förekom då boken skrevs (jfr I dagens sid. 410-435). Dels finns det bedömningar som Sculley, Odyssé, lockar till sina närmast befängda underskattningar löje genom av det fanns som en gång trodde att en möjligheterna: experter stor nation som U.S.A. skulle reda med tre eller fyra matesig matikmaskiner.

Också för diskussionen om har det offentlighetsprincipen intresse att se framtiden för informationsteknologin och dess på låt vara endast i form av en försiktig och i högsta användning, skiss som enbart skall tjäna syftet att ge en glimt grad opretentiös av den miljö där det är fullt tänkbart att offentlighetsprincipen kommer att tillämpas i framtiden.

Databehandlingsanordningarna fortsätter med all sannolikhet att få en allt större och nya tekniska genombrott är att kapacitet vänta. Till betalkortstora datorer som utför samexempel tycks ma som dagens kraftfulla skrivbordsdatorer vara en tjänster inom en inte alltför avlägsen framtid. Ljusdatorer där möjlighet transistorernas funktioner av transfasorer är nu på övertagits men kan i morgon möjliggöra både en enorm experimentstadiet höjning av hastigheten vid databehandling och nya former av databehandling som skiljer sig från dagens von Neumann maskiner lika som en telefon från en taltratt. mycket skiljer sig

En bedömning av mer trivial natur är att priserna på datorkommer att utvecklas så att det blir lika naturligt för utrustning personal i kontorsrniljö att ha en egen dator som att ha telefon och skrivbord. Gränserna mellan avancerade elektroniska skrivmaskiner och datorer har för redan suddats ut. övrigt

Metoderna d.v.s. att förse dem med att programmera datorer, levande har inte förbättrats och effektiviserats i samma logik, takt som den hårda delen av teksjälva datorutrustningen, niken. skrivs inte normala längre i Visserligen datorprogram

_39_

Otymplig maskinkod utan i mer eller mindre lättanvänd och lättläst problemorienterad kod, men programmeringskonsten är i många stycken ännu primitiv, inte minst om man ser till hur den bedrivs i levande livet. Men också inom detta område får man räkna med att bilden förändras.

En tendens är t.ex. att blir allt enklare att utöva programmering för icke experter; hjälpmedlen att förse datorerna med den önskade för en viss kommer snarare att förutsätta logiken hantering att man kan komponera en önskelista än att man är expert på att formulera kommandon som anger för att lösa arbetsstegen ett visst problem. Expertsystem som hjälper till vid både problemdefinition och problemlösning utvecklas som en gren av forskningsområdet artificiell intelligens (Al). Här börjar man nu se de första försöken att gå från teori och till experiment praktisk verksamhet. Exempel finns i projekt hos Statskontoret (beslutsstöd inom den allmänna försäkringen och socialtjänsten) och domstolsverket (beslutsstöd i brottmålsprocessen).

När det gäller informationssökning med datorer använder man i stor utsträckning ännu l950-talsmetoder. Men också här sker förändringar och olika forskningsprojekt ger indikationer på vad som är att vänta. Vid institutionen för vid Stocklingvistik holms universitet pågår t.ex. utveckling av hjälpmedel för datoriserad informationssökning som ger möjligheter att be om liknande texter då man funnit något som verkar intressant (B Brodda). Hur datorprogrammen söker fram dessa liknande texter behöver frågeställaren inte ha den blekaste om. Det aning finns redan idag gott om andra exempel på att uppgifter hanteras av datorer utan att användaren ens funderar över om han pro-

grammerar eller inte. Ett exempel är hjälpmedlet l-IyperCardTM

med kommandospråket HyperTalkT”, som nyligen lanserats av persondatortillverkaren Apple som en till standardprodukt Macintoshdatorerna.

Datasamlingarna har idag i många sammanhang nått imponerande volymer, där de får räknas i miljardvis med tecken (gigabytes). Massminnestekniken går fortfarande framåt. Att ha hela uppslagsverk tillgängliga via en persondators egen minär redan nu medier och nesutrustning möjligt genom optiska laserteknik. Bland de företag som sysslar med elektronisk publicering diskuterar man sådana ting som expertdosor, handdatorer som rymmer hela bibliotek och ger möjligheter att söka fram önskade data lika lätt som man räknar fram kvadratidag roten ur 3,43.

Möjligheterna att koncentrera data och databehandlingskapacitet lokalt skapar viss osäkerhet om hur via

datakommunikationer

fjärrförbindelser kommer att utvecklas och användas. Ar det

_40_

att hålla stora åtkomliga över telenödvändigt datasamlingar nätet när var och en kan förses med önskad information på datamedia för lokal användning? Vad man någorlunda säkert kan förutse är att kombinationerna av fjärrdata och närdata kommer att se annorlunda ut än idag. I ett annat perspektiv kan man utan tvekan förutse kraftigt ökade anspråk på datakommunikation: det dataflöden inom verksamheter för sådagäller na ändamål som samordning, beslutsstöd, meddelanstyrning, deutväxling inom arbetsgrupper och från person till person (telekonferenser, elektronisk post) o.s.v. Datatrafikens internationella karaktär förstärks alltmer, vilket leder till förmodligen allt starkare behov av av många verksamheter standardisering och även i viss av den lagstiftning som reglerar utsträckning databehandling och dataflöden.

av inom både den Användningarna informationsteknologin och den sektorn kommer att fortsätta att växa offentliga privata inom alla verksamheter. Textbehandling är förupptänkliga redan det största och man modligen idag användningsområdet kan att av 1950-talets matematikmaskin har blivit 1980säga talets textbehandlingsmaskin. Den manuella databehandlingen försvinner inte men den integreras alltmer i den autogivetvis matiserade och datorstödda. av medier går vidare: Integrationen tal och bilder blir allt i samma sammanhang som vanligare siffror och texter, massmediernas och privatmediernas gränser skär över varandra.

Hur blir det med datorerna inom privatsfâren? Kommer vi än till dataspel och till att erbjuda aktielängre tonåringarnas resor och tillgängliga på hemteven

kurser, billiga väderrapporter

via videotex? Blir det över till att efternågra konsumentpengar med hemdatom uppkopplad till telefråga informationstjänster nätet? Finns det någon som gläds lika mycket åt information om beslut som åt Sky Channel? kommunfullmäktiges

Det är svårt att sia om detta, framför allt om takten i utveck- Klart är att som informationslingen. mysterierna idag omger kommer att alltmer: alla och envar möter teknologin skingras i skolan, i runt de nya hjälpmedlen på arbetsplatsen, vardagen omkring. På så vis ökar beredskapen att begagna dem när man behov och bidrar själva till att skapa beupplever hjälpmedlen hov. Det är t.ex. inte uteslutet att alla skolklasser kommer att ha arbete vid vilka ingår bland praktiskt presentationsterminaler, läromedlen i Och datorn kan bli ett lika nasamhällskunskap. i universitetsundervisningen i historia som i fysik. turligt inslag Hur bedriver man för arkivforskning om tjugo år? övrigt

Mycket av detta har att med förhållandet mellan människa göra och maskin: hur umgängesmöjligheterna dem emellan utveck-

_41_

las, hur kostnaderna för mänskligt arbete och för datorers arbete utvecklas, hur människan sina Kanupplever tankeredskap. ske växer det fram ett kunskapssamhälle där information och informationsåtkomst för breda kretsar prioriteras och blir möjliga att prioritera på ett helt annat vis än idag.

2.4 Myndigheternas och intressena i denna IT-användning

Omfattning och tillväxt

Myndigheternas användning av automatisk databehandling

växer stadigt i omfattning. Årliga redogörelser finns i bl.a. stats-

kontorets rapporter om användningen av ADB i statsförvaltningen. I 1987 års rapport (198722) får man bl.a. veta både att det är svårt att särskilja alla ADB-kostnader i myndigheternas verksamhet och att totalkostnaderna för budgetåret 1985/86 för ADB hos den civila statsförvaltningen, affärsverken och försvaret uppskattades till 2,8 miljarder kronor. Antalet persondatorer växer snabbt och det stora flertalet baserar numer myndigheter sin databehandling på (a.a. sid. 12, 13, 15, 16, 21, 22). egna datorer

Användningsområden

Intressantare än sådana uppskattningar av volym och tillväxt hos den automatiska databehandlingen är olika sätt att strukturera och klassificera ADB-verksamheten med syfte att hur belysa den förhåller till och sig offentlighets- sekretesslagstiftningen.

Ett första, sammanfattande omdöme blir att möjligheterna att gruppera och dra gränser är många och att inget entydigt och självklart mönster framträder. IT-användningen är ganska rikt varierad och ger exempel på många situationer, intressen, tekniska lösningar o.s.v. Man kan kanske bäst beskriva den som en fixeringsbild: den kan vridas och vändas för att visa olika mönster beroende på vad man är intresserad av.

I 1987 års rapport från Statskontoret (a.a. sid. 11) finns följande kategoriindelning jämte procenttal som anger hur stor del av myndigheterna som har tillämpningar inom respektive användningsområde:

_42_

Beräkningsarbeten 34 % Materieladministration 25 %

Till denna bör fogas upplysningen att Statskontoret uppställning inte redovisar ADB för reglering av processer och förlopp av teknisk natur, vilket får antas innebära att samtliga användningar i uppställningen ovan har anknytning till administrativ databehandling.

Från offentlighetssynpunkt får de olika användningsområdena anses ha olika vikt eller i varje fall olika betydelse i den meatt i informationen skiftar. Klart inningen insynsintressena tressanta är de generella administrativa stödsystemen, vilka bl.a. inkluderar elektronisk post, 0rd- och textbehandling och enklare registerföring, samt dokument- och ärendehantering, som omfattar och annan Man diarieföring ârenderegistrering. kan emellertid inte motsatsvis utgå från att t.ex. materieladministration förråd, inventarier etc.) helt skulle sakna in- (lager, tresse från insynssynpunkt. Hur är det t.ex. med antalet gasmasker för civilbefolkningen i beredskapslagren?

Typer av databaser och deras användningar

I Statskontorets om informationsbaser år 1987 (rapport utredning 1987:10, sid. 4, 25, 26) förekommer flera grupperingar, bl.a. denna, där procenttalen anger hur stor andel respektive typ av databas svarar för i den totala mängden av inventerade baser (totalt c:a 300 befintliga eller planerade):

Person- och objektregister i den statliga förvaltningen 65 % databaser (inklusive privata) 20 %

elllmänt tillgängliga

Arendehantering 10 % domar etc.) 10 %

gättsinformation (författningar,

(adresser, projektdata...) 10 % Ovrigt

Av rapporten framgår också att några få myndigheter svarar för ett stort antal register medan de flesta myndigheter endast har ett begränsat antal.

En annan i om informationsbaser reuppdelning utredningen sulterar i en flerfältstabell där baserna indelas i tre kategorier (a) myndighetsregister för internt bruk, (b) myndighetsregister för externt bruk och (c) för externt bruk - och anövriga register vändarna i tre kategorier - (d) myndigheter, (e) företag och organisationer och (f) allmänheten.

Uppdelningen har klart intresse i De tre

offentlighetsperspektiv.

av databaser reser delvis olika när det kategorierna problem:

_43_

gäller en intern bas kan man t.ex. ställa frågan om den överhuvudtaget har externt intresse och om några satsningar alls behöver ske på att skapa en god offentlighetsstruktur. Beträffande en databas, som en har till, ser privat myndighet tillgång klart annorlunda ut: skall myndigheten överhuproblemen vudtaget vara skyldig att ge - gratis - tillgång till det som envar kan skaffa sig rätt att använda genom ett avtal med den privata databasvärden? Beträffande användarkategørierna (e) och (f) konstaterar statskontorsrapporten att organisationer och företag svarar för den dominerande användningen av databaser medan allmänhetens är l den mån den förekomefterfrågan obetydlig. mer handlar det mest om professionell efterfrågan eller speciapå information - den som frågar är forskaren, listefterfrågan teknikern, läkaren, läraren etc. (a.a. sid. 30-31, 41, 45, 85-86).

Organisationernas efterfrågan på information kan ha högst olika vilket bl.a. innebär att rubriken kommersiellt ininriktning, tresse kan stå för en mängd olika önskemål: verksamhetsplanering, administration av transporter, prospektering efter naföretagshälsovård, läkemedelsutveckling o.s.v.

turtillgångar,

Överhuvudtaget finns det anledning att ta fasta på utredningens tes att ordet användning i databassammanhang är ett mycket sammansatt och svâranalyserat begrepp. Detta innebär också att en och samma datasamling samtidigt kan tjäna olika syften på ett komplext sätt: som ett exempel redovisas det centrala bilregistret som används för handläggning och beslutsstöd hos både trafiksäkerhetsverket och andra (uppkopplade) myndigheter, för försäljning av uppgifter on-line till försäkringsbolag, bilförsäljare m.fl. och för att besvara förfrågningar från allmänheten om t.ex. kilometerskatt (a.a. sid. 33-34).

Det finns således en mängd möjligheter att beskriva myndigheternas ADB-system. Här kan det vara tillräckligt att ytterligare utveckla tvâ synvinklar. Den första vill påminna om och något att offentlighetsprincipen måste kunna fungera i högst klargöra Den andra att disparata miljöer. tar upp möjligheterna särskilja olika av önskemål om information från omvärlden. Dessa slag olika önskemål har olika aktualitet för olika ADB-system och strävan att tillgodose dem kan drivas olika långt och därmed få olika konsekvenser för bl.a. den tekniska anpassningen av systemen.

Disparata miljöer

I Statskontorets om informationsbaser finner vi att utredning man mellan interna och externa myndighetsregister. Inskiljer delningen kan utvecklas ytterligare, t.ex. så att man skiljer mellan interna register utan externt intresse och interna register

-44-

med externt intresse: ett inventarieregister jämfört med ett ärendehanteringsregister kan tjäna som exempel. När det gäller register av externt intresse kan man vidare särskilja en grupp som har tillkommit med direkt sikte extern på användning t.ex. konsumentvägledning eller patent- och varumärkesinformation. Andra är utvecklade för primärt myndigheternas men har visat ha externt intresse egna behov sig betydande t.ex. LAGRI-projektet inom rättsväsendets informationssystem.

En helt annan indelning kan skilja mellan system med tonvikt på kunskapsregistrering, på verksamhetsadministration och på databearbetning. Exempel finner vi i rättsfallsdatabaser, ekonomiredovisning och hållfasthetsberäkningar. Andra, besläktade kriterier för gränsdragningar tar sikte på informationsframställning jämfört med produktframställning (pensionspoäng jämfört med kartor), på beslutsorienterade systern jämförda med handlingsorienterade (prejudikatarkiv jämförda med byggnadsbeskrivningar), o.s.v. Här handlar det om kriterier som har med systemens användning och informationsinnehåll att göra. Detta gäller också den uppenbart viktiga distinktionen mellan system av sekretesskänslig art och icke sekretesskänsliga system.

Men också andra kriterier kan tas fram. systemens omfattning och art kan beskrivas med som personliga grupperingar system (nämligen den enskilde tjänstemannens redskap) och

ge

mensamma system; lokala , regionala och nationella systern samt tillfälliga och permanenta system. Ett tillfälligt system är t.ex. ett simuleringsprogram med tillhörande data som en forskare utvecklar som ett led i ett pågående arbete och som från forskarens synpunkt förlorar intresse när han ger sig i kast med nästa arbetsuppgift.

En praktiskt viktig distinktion går mellan äldre och yngre

system. Det är framför allt i de yngre systemen och i synnerhet i de system som nu är under utveckling som det finns reella möjligheter att ta hänsyn till offentlighetslagstiftningens krav. I framför allt de stora, äldre systemen kan det fordras betydande för att införa i och för och investeringar sig angelägna ändringar anpassningar till offentlighetsprincipen.

Mer tekniskt orienterade kriterier är också tänkbara: system med enkel struktur, komplex struktur, fixerad struktur och flexibel struktur är några möjligheter, andra är terminalfattiga och terminalrika system (jfr systemen hos rikspolisstyrelsen, riksförsäkringsverket och trafiksäkerhetsverket med hundratals och tusentals terminaler med t.ex. systemen hos arbetarskyddsstyrelsen eller kemikalieinspektionen).

_45_

Denna enkla övning - som lätt kunde byggas ut med fler exemoch distinktioner - endast till att visa pel ytterligare syftar mångfalden av ADB-användningarna och spännvidden hos användningar hos myndigheterna. Detta måste beaktas vid diskussioner om offentlighetsprincipens utformning samtidigt som det gäller att skilja det typiska från det udda och det frekventa från det sällan förekommande.

Efterfrågan på information

Några av distinktionerna ovan har rört efterfrågan på information ur myndigheternas databaser. Det gällde då omfattningen av efterfrågan från organisationer och företag jämfört med allmänheten i snävare mening. Man kan urskilja tre intressen. Det första kan kallas privatintresset. En god illustration är professorn i Lund som förlorat sin katt och ville se på kattboken hos fysiologiska institutionen för att försäkra sig om att katten inte köpts in för experiment från någon ljusskygg kattfångare. Det andra intresset kan kallas yrkesintresset och är det som möter hos forskare och journalister. Det tredje intresset är organisationsintresset som kan vara av flera slag: ett ombudsintresse, där för enskilda medlemmars del vill ha fram organisationen uppgifter eller ett egenintresse, där organisationen vill ha uppgifter som har betydelse för dess verksamhet. Egenintresset kan i sin tur vara sakägarorienterat, kunskapsorienterat eller kommersiellt orienterat. Dessa olika intressen har olika aktualitet för olika ADB-användningar.

är tänkbara. Intresset kan enstaka

Andra grupperingar gälla

uppgifter och upptagningar eller många uppgifter och upp» tagningar. I det förra fallet kan situationerna variera på t.ex. följande vis: (a) Den eftersökta informationen kan vara på förhand känd och identifierad. Sökanden känner till exempelvis en fastighetsbeteckning som kan användas som sökvillkor. (b) Den önskade informationen kan vara möjlig att finna men sökanden kan vara osäker om hur den skall identifieras. Han tror sig t.ex. veta att fastigheten har en viss ägare, men vet inte vad fastigheten kallas. (c) Slutligen kanske sökanden inte säkert vet om någon information alls existerar; det är möjligt att en fastighet existerar, t.ex. som en avstyckad lott, men sökanden är inte ens säker på detta. På liknande sätt förekommer det när det gäller önskemål om större datamängder att urvalskriterierna kan vara klara för sökanden - t.ex. alla ärenden som handlagts efter ett visst datum. Men de kan också vara diffusa eller till och med okända - ärenden som har att göra med FOA:s engagemang i av svenska eller information som utvecklingen atomvapen hälsoriskerna för befolkningen i Malmö av Saabs klarlägger etablering av en ny bilfabrik.

.46-

En tar sikte den önskade informaanknytande gruppering på tionens den kan ett visst ärende, en viss verksamobjekt: gälla het, en viss samhällsfråga o.s.v. Vidare kan insynsintressets variera: att ett ärende av nyfikenhet, att få inblick i syften följa en verksamhet av politiskt intresse, att få underlag för eget handlande, att få stöd för att utveckla en egen verksamhet, att Det kan handla om att få något framtaget, att få tjäna pengar... leta efter något, att få löpande bevaka något...

Också när det önskemålen om insyn måste man således gäller både beakta och försöka vad som är typiskt mångfalden urskilja och frekvent. En är att ADB viktig omständighet ger helt andra än att tillgodose varierande önskemål, men möjligheter tidigare att sådana ofta förutsätter att man på förhand satt sig möjligheter in i och till vilka önskemål som bör beaktas och tagit ställning att man tekniska och förutsättningar för skapat organisatoriska sådan Detta har berörts i det föregående avsnittet där vi insyn. granskade vissa särdrag hos informationsteknologin.

2.5 Undersökningens huvudinriktning

2.5.1 Fältundersökning

Direktiven till DOK uppdrar åt kommittén att undersöka hur av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken för tillämpningen del. En sådan studie blir därmed en huvudupp- ADB-systemens för Den är angelägen av flera skäl. För gift också IRI-projektet. det första behöver debatten tillföras ytterligare fakta om rättstillde vägledande prejudikaten från domstolarna är lämpningen: relativt fåtaliga och ger endast en fragmentarisk uppfattning om vilka svårigheter offentlighetslagstiftningen mött i praktiken. Vidare är det angeläget att få grepp om huvudproblemen. Ar begreppsapparaten i 2 kapitlet TF felkonstruerad logiskt och praktiskt? Eller är det så att den i och för sig kan fungera tillfredsställande men att detta hindras av brist på kunskaper om begrepoch tolkning? Hur förhåller det sig överhuvudpens innebörd - kuntaget med myndigheternas beredskap organisatoriskt, skapsmässigt, ADB-tekniskt - att tillmötesgå förfrågningar från

allmänheten?

Kraven som kommer till uttryck i på god offentlighetsstruktur bl.a. 15:9 och 10 måste diskuteras i sina praktiska sekretesslagen detaljer. Vad har myndigheterna hittills gjort för att åstadkomma en utformning av sin datoriserade informationsbehandling som svarar mot sådana krav? Kan man hos enskilda myndig-

-47-

heter finna goda idéer som borde kunna komma till användning också på andra håll?

Det finns gott om andra frågor där praktisk kunskap är viktig. Inte minst finns det anledning att konstatera att debatten om offentlighetsprincipen och ADB-systemen ibland haft en tendens att påminna om en spökjakt: det har, som vi sett, talats om enorma problem och allvarliga vilka lättare missgrepp tycks att se i skymning än i dagsljus. Alltså; dagsljus!

2.5.2 Alternativa lösningar

I diskussionerna om och offentlighetsprincipen ADB-systemen har förslag förekommit som går ut på att alternativa lösskapa ningar, vilka inte, som den gällande lagstiftningen, bygger på grundbegreppet allmän handling. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén t.ex. byggde sitt förslag till reviderad utformning av 2 kapitlet TF på en parallell av konreglering ventionella allmänna handlingar och allmänna upptagningar för automatisk databehandling (SOU 1972:47). Andra konstruktioner som har diskuterats är allmän uppgift och allmänna data (se utförligare i P Seipel, Offentlighetens IRIbegrepp rapport 1983:8, sid. 25-28).

Nils Rydén hävdar i sin ovan citerade skrift, att man under alla omständigheter bör omtolka upptagningsbegreppet så att det får en praktiskt förutsebar och hos fixerad innevarje myndighet börd (Töretagsintegriteten i datasamhället, sid. 35 ff.). Myndigheterna skulle enligt denna modell att bestämma vilka åläggas upptagningar för ADB de behöver för sin verksamhet. Endast dessa upptagningar skulle kunna vara tillgängliga för allmänheten med stöd av offentlighetsprincipen. Man skulle således i lagstiftningen i viss utsträckning reglera tillgången till ADBupptagningar efter egna grundprinciper.

Rydéns förslag illustrerar själva huvudfrågan, nämligen om offentlighetsprincipen också fortsättningsvis bör bygga på grundbegrepp som låter de tillgängliga söknings- och sammanställningsmöjligheter avgöra vad som är allmänt tillgängligt eller på grundbegrepp som på förhand och avgränsar begränsar vad som kan åtkommas med stöd av offentlighetsprincipen, oberoende av vilka de tekniska möjligheterna är att söka fram och sammanställa (ytterligare) Man kan se den första uppgifter. strategin som en som och den andra bygger på sökmöjligheter som en som bygger på sökbegränsningar.

.4g.

Att överväga alternativa begreppsapparater och framför allt besom ger åt de olika sökgreppsapparater uttryck strategiema sökbegränsningar är också det en möjligheter respektive för denna studie. Den får med utgångspunkt i uppgift angripas bl.a. kommittédirektivens fokusering på, å ena sidan, möjligheterna att stärka offentlighetsprincipen för dess egentliga syfte, nämligen att ge möjligheter till kontroll och insyn, och, å andra sidan, skälen att inskränka möjligheterna till uttag för andra ändamål (jfr ovan 2.2).

2.5.3 Minsta möjliga ingrepp

i offentlighetsprincipen skall enligt DOK:s direk- Huvuddragen tiv behållas oförändrade. Vidare bör också grundbegreppen i om konventionella behållas oförändrade och fråga handlingar så långt som möjligt vara jämställda med ADB-upptagningarna dessa (se ovan 2.2). I dessa önskemål ligger den viktiga, allmänna att den fortsatta anpassningen av offentlighetslagprincipen till ADB bör ske med minsta möjliga ingrepp i den stiftningen befintliga regelstrukturen och begreppsapparaten.

För en sådan inriktning talar inte främst eller endast en försiktig konservatism. Det har i många sammanhang ett värde att juridiska termer tas upp av det allmänna språket och kommer vardagen nära. Detta kan man anse ha skett med allmän handär om inte också ordet vilket anling. Frågan upptagning, vändes redan av vid mitten av 1960offentlighetskommittén detta sätt är på väg att bli accepterat och invant. Från

talet,_på

rent språklig synpunkt bör det alltså fordras ganska klara och starka skäl för att i grundlagstexten lansera helt nya termer, framför allt termer som har utpräglad teknisk anknytning. Tveksamma ord är t.ex. data, och fil. Däremot bör post man kanske inte vara främmande för att använda sådana termer i författningstexter på lägre nivå, som preciserar den närmare innebörden av grundlagsstadgandena.

Går man utanför de frågor som gäller grundbegrepp och semantiska preferenser i snävare mening blir diskussionen om minsta en annan. Här är direktiven till DOK heller inte möjliga ingrepp lika klara. Å ena sidan bör t.ex. direktiven allmänheten ha enligt till i samma uttillgång myndigheternas ADB-upptagningar sträckning som myndigheterna själva. Å andra sidan bör man överväga att begränsa möjligheterna till uttag för andra syften än insyn och kontroll. I varje fall om offentlighetsprincipens egentliga syften tolkas snävt uppstår en konflikt mellan prinom allmänhetens likställdhet med myndigheterna och de cipen i Likaledes kan en praktiken medgivna informationsuttagen.

_49_

insnävning av till att avse insynsmöjligheterna kontrollsyften komma i konflikt med den hävdvunna och nu lagfästa principen att syftesprövning inte skall förekomma annat än undantagsvis när den har samband med sekretessprövning.

Också när det gäller att principiellt avgränsa offentlighetsprincibör dock kunna pens räckvidd utgångspunkten vara att anpassningar skall ske med minsta möjliga ingrepp. Det att lokagäller lisera som tar i t.ex. reellt

faktiska problem sig uttryck ökad sår-

barhet hos myndigheternas eller i krav ADB-system orimliga från enskilda och organisationer på informationsåtkomst. Angelägenheten av att komma till rätta med dessa får i sin problem tur vägas mot angelägenheten av att behålla offentlighetsprincipen intakt. Det kan också, som kommittédirektiven visar, bli fråga om att väga fördelar med förstärkningar av offentlighetsprincipen i vissa hänseenden mot nackdelar med försvagningar i andra hänseenden. Man kan också ha anledning att överväga om inforrnationsåtkomst kan ordnas andra på vägar än genom offentlighetsprincipen, t.ex. genom betalda informationstjänster från myndigheterna.

2.5.4 Nuläge och framtid

Offentlighetsprincipen skall fungera väl här och nu. Detta be-

stämmer av denna studie. innehåller inriktningen Samtidigt nuet så mycket av omedelbar framtid att det är att oundvikligt fundera också kring denna. av Användningen persondatorer hos myndigheterna kommer t.ex. att fortsätta att öka, likaså användningen av datanätet för elektronisk medpost och annan delandeförmedling. Därför måste resonemangen också vara framtidsorienterade och beakta i en förreglernas tillämpning ändrad databehandlingsmiljö.

Studien får en också det viset att den inte

framtidsorientering på

bara handlar om att vissa brister i avhjälpa befintliga offentlighetslagstiftningen och komma till rätta med akuta dagens problem. Det är också fråga om att hur kan konöverväga reglerna strueras för att åstadkomma för att ge

förbättringar, offentlig-

hetsprincipen en ny livskraft och kanske en ny betydelse. Man bör ju inte tappa bort att innebär informationsteknologin möjligheter och fördelar, vilket någon gång kan försvinna ur synfältet när sårbarheten och ställs i integritetsskyddet förgrunden.

När man t.ex. studerar hur tilllämoffentlighetsprincipen idag pas på ADB-systemen ute hos myndigheterna det inte gäller enbart att få en uppfattning om vilka som förekomsvårigheter mer utan också hur ser att utmyndigheterna på möjligheterna

-5().

veckla och i vilken man arbetar för att lagstiftningen riktning åstadkomma förbättringar.

bör studien också ägna vissa tankar åt kommande steg Slutligen av Det har att i anpassningen offentlighetsprincipen. länge gällt av har som tentativ - inte varje revidering reglerna uppfattats minst var den karaktären hos klart uttalad provisoriska reglerna i 1973 års som byggde på OSK:s första betänkande. proposition är i Man kan visserligen Perspektivet alltjämt högsta grad giltigt. förhand bedöma vilka faktorer som komi viss utsträckning på mer att men är säkert att påverka utvecklingen; överraskningar vänta. Därmed står man inför att försöka skapa en god uppgiften för om framtida i lagstiftningplattform överväganden ingrepp en. Sett från en annan synpunkt talar utvecklingens dynamik för en viss med i lagen: förändförsiktighet långtgående ingrepp bör ske successivt och med de vilopunkter som motiringarna veras av tillgängliga erfarenheter och möjligheterna att i varje

skede förutse konsekvenserna av regleringen.

- 51 .

3. Det nuvarande regelkomplexet

3.1 De centrala författningarna

3.1.1 Tryckfrihetsförordningen

Vilka författningar gäller det?

I centrum för intresset befinner sig givetvis 2 kapitlet TF med dess basregler om allmänna handlingars offentlighet. Vidare får man till de centrala författningarna föra sekretesslagen (1980: 100), med uppmärksamheten fäst inte minst på 15 kapitlet med bl.a. de särskilda bestämmelserna om upptagningar för automatisk databehandling i 9 - 13 §§. Att vissa regler i 2 kapitlet RF om grundläggande fri_ och rättigheter också kan räknas hit är givet. De behandlas dock inte vidare här.

TF:s basregler

Grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningen reglerar för ADB-upptagningarnas del framför allt följande förhållanden:

0 hur skall tolkas i förhållande till datorläsbegreppet handling bara uppgifter och andra inte direkt visuellt låsbara uppgifter eller, med ord, som kan läsas, eller lagens upptagning avlyssnas på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (TF 2:3),

0 hur grundförutsättningarna för allmänhetens tillgång till myndigheternas handlingar skall förstås i förhållande till ADBupptagningarna, d.v.s. främst hur begreppen förvarad och inkommen förhåller sig till sådana upptagningar,

0 hur vissa undantagsregler kan bli tillämpliga på ADB-upptagningarna så att dessa inte blir tillgängliga för allmänheten enligt huvudreglerna,

0 hur, d.v.s. på vilket sätt och i vilken form, ADB-upptagningar kan göras tillgängliga för allmänheten.

Innebörden i stort av TF:s nuvarande reglering är att det traditionella begreppet handling utvidgats så att det också omfattar olika materialiseringar av information, vilka kännetecknas av att de kräver användning av något slags tekniskt hjälpmedel för att man skall kunna tillgodogöra sig informationsinnehållet. Dessa s.k. tekniska upptagningar omfattar inte bara datorläsbara registreringar utan också sådana som är tillgängliga via andra

tekniska hjälpmedel, t.ex. mikrofilm och tonband. De datorläs-

_52_

bara kallas upptagningar för automatisk dataupptagningarna behandling och ingår således i den mer omfattande kategorin tekniska upptagningar.

i vissa hänseenden samma regler ADB-upptagningarna följer som traditionella (pappersdokument 0.1.). Till exhandlingar kan en i datorminne vara att anse som uppempel upptagning rättad när ärendet till vilket den hör har färdigbehandlats, precis som när det är om ett pappersdokument. I många situatiofråga ner har man också en parallellitet mellan ADB-upptagningar och dokument så vis att motsvaras av en utpå upptagningen skrift. Ett enkelt exempel är ett brev som framställs med persondator och som när brevet sänts finns finns lagrat både i iväg datorns minne i maskinläsbar form och i en korrespondensi utskrift. Sett i inkommandeperspektiv kan det vara fråga pärm om ett brev som anländer till myndigheten och som omgående via optisk läsning (t.ex. med en s.k. scanner) även lagras i mynmed inkomna skrivelser.

dighetens databas

Särregler för ADB-upptagningar

I flera avseenden för ADB-upptagningar. Dessa gäller särregler kan vara - är att en explicita huvudexemplet regeln upptagning skall som förvarad hos en när den är tilluppfattas myndighet för överföring i sådan form att den kan gänglig för myndigheten läsas eller annat sätt uppfattas (TF 2:3, andra stycket). Den fypå inte exklusivt - avsiska belägenheten, som primärt (men jfr snitt 6.2, Potentiella konventionella handlingar) är avgörande för dokumentens del, saknar således betydelse för självständig ADB-upptagningarnas del. Det kan t.ex. vara fallet att ett magnetband finns hos en men att myndigheten saknar myndighet, om bandet (tekniska så att

uppgifter specifikationer) inga möj-

finns att överföra det till läsbar form. ligheter

I andra fall blir särreglerade på grund av ADB-upptagningarna förhållanden, alltså som är speciella för implicita förutsättningar och som inte direkt framgår av reglerna i ADB-upptagningama 2 TF. Ett - som har stor - är kapitlet exempel praktisk betydelse den närmare innebörden av begreppet förvarad ADB-upptag- För att fastställa denna innebörd är det nödvändigt att ning. dels ha kännedom om förarbeten och rättspraxis, dels ta lagens till effekterna av den ADB-tekniska En hänsyn utvecklingen. således av en meningsfull sammanställning upptagning utgörs av och sådan sammanställning som kan åstaduppgifter varje kommas med rutinbetonade från en myndighets sida åtgärder skall anses en hos myndigheten förvarad upptagning, utgöra vilken, om den också är inkommen eller upprättad, antingen utgör en allmän handling.

_53_

Tekniska möjligheter

Utformningen av förvaringskriteriet innebär i sin tur att den tekniska utvecklingen successivt förskjuter gränserna för vad som i ADB-sammanhang utgör allmänna handlingar. En konsekvens kan också bli att upptagningar hos en viss användare av ett ADB-system inte utgör allmänna handlingar medan upptaghos en annan användare är allmänna eftersom de tekningama niska möjligheterna varierar att på respektive håll göra samoch urval. Vidare gäller att en myndighet kan manställningar att få tillgång till information att vid styra möjligheterna genom konstruktionen av sina ADB-system medvetet avstå från tekniska möjligheter att göra vissa sammanställningar av uppgifter, vilka därmed inte blir åtkomliga med stöd av offentlighetsprincipen.

Varierande tolkningssvårigheter

Vissa regler i TF om ADB-upptagningar är - liksom när det gäller konventionella handlingar - relativt klara och entydiga i sin tillämpning, medan andra innebär oklarheter och möjligheter till diskretionära ställningstaganden. En relativt entydig regel är t.ex. att ADB-register som förs fortlöpande och har en obestämd anses redan från sin första tillkomst, d.v.s. livslängd upprättade när de färdigställts för anteckning eller införing enligt TF 2:7, p. 1. Ett exempel på en regel som ger- möjligheter till varierande tolkningar är den centrala regeln att det rutinmässigt åtkomliga är det som kan anses tillgängligt för myndigheten och därmed förvarat hos denna. Vad som är en särskild upptagning till skillnad från eller enstaka i en upptag-

flera upptagningar uppgifter

anledning till osäkerhet. Det gäller med andra ord ning ger också gränsdragningen uppåt och nedåt för begreppet upptagning. En fråga att är om oklarheterna av detta slag är fler och överväga när det gäller ADB-upptagningar än andra av allvarligare typer en tendens - och detta bör handlingar. Det finns understrykas att vid diskussioner om ADB-upptagningar glömma bort eller bortse från att också TF:s regler om vanliga handlingar i många sammanhang är svårtolkade och svårtillämpade (jfr t.ex. Bohlin, Allmänna handlingar 1988, sid. 141 ff.).

3.1.2 Sekretesslagen

ADB-upptagningarna från sekretesslagens synpunkt

1980 års reglerar både handlingssekretess, alltså försekretesslag bud mot att lämna ut hemliga allmänna handlingar, och tysti det allmännas verksamhet. Lagen innehåller numer nadsplikt ett särskilt avsnitt om upptagningar för automatisk databehandling i 15 kapitlet, 9 - 13 §§.

I om och sekretessförhållanden har fråga många sekretessregler intresse. Det inte minst re- ADB-upptagningama speciellt gäller om sekretess för i enligt dageln personuppgifter personregister i SekrL 7:16. Andra direkta referenser till ADB-upptagtalagen - utöver som nämndes ovan - är ganska ningar Specialreglerna få: det är 5:2 om som avser behörighetskonsäkerhetsåtgärder troller i ADB-system och 15:7 som (även) gäller överklagande i en när enskild har vägrats att använda terminal för sökning Vidare bör i sammanhanget myndighets ADB-register. uppmärksammas 15:1 om av allmänna handlingar, som registrering till speciella tillämpningsproblem för ADB-systeger upphov mens del. När det gäller datakommunikationer finns det intresse att se SekrL 9:8 om samfärdselsekretessen, vilken gäller på även telemeddelanden, och 12:7 om sekretess för personal i telefonväxlar, vilka i ökande omfattning ombemyndigheters sörjer också datatrafik.,

förhållanden kan emellertid komma i ADB-registrens speciella fokus även om sekretessreglerna inte direkt hänför sig till dem. Ett exempel är den snabba och omfattande spridning av upptagsom kan ske i datornät och som för med sig att regler om ningar och sekundär sekretess (frågor om sekretessens eventuprimär ella och dess innebörd i olika sammanhang) får särspridning skilt intresse. Detsamma gäller om sekretessen mellan myndigheter.

i 15 kapitlet Specialreglerna

De i SekrL 15:9-IB har stor praktisk bespeciella ADB-reglerna för Grundläggande är givetvis 15:9 med tydelse offentligheten. dess formulerade krav på att ADB-systemen skall principiellt ordnas med beaktande av offentlighetsprincipen och det intresse enskilda kan ha att få terminaler m.m. för att ta själva utnyttja del av allmänna d.v.s framför allt rätten för enskilda handlingar, att och utan kontroll från myndighetens sida få på egen hand söka i datasamlingar. När det gäller den senare myndighetens kompletterande regel som gör möjligskyldigheten ger 15:10 en heten att söka via s.k. presentationsterminaler i hög grad bero-

_55_

ende av myndigheternas förberedelser och välvilja. Också de övriga specialreglerna i 15 kapitlet, vilka handlar om beskrivningar av ADB-system och råd och hjälp till allmänheten, lägger ett stort ansvar på de enskilda myndigheterna för att med insyn stöd av offentlighetsprincipen verkligen kan komma till stånd.

3.2 Anknytande författningar

3.2.1 Allmänt

Mängden av författningar som på ett eller annat sätt anknyter till de centrala författningarna, alltså här TF och sekretesslagen, är omfattande. Åtminstone detta om samband av flera gäller slag beaktas. Här är det huvudsakligen två av samband som slag intresserar oss.

Funktionella samband

För det första finns vad man kan kalla samband.

funktionella

Dessa består i att författningar i sin tillämpning samverkar med grundförfattningama. Ett exempel som ligger nära till hands är datalagen (1973:289). TF 2:3, andra stycket ger en specialregel beträffande personregister, som för med sig att allmänhetens till i sådana kan både tillgång upptagningar register begränsas genom lag och förordning och genom datainspektionens beslut. Ett annat av sätt och vis mer exempel- på komplicerat slag ger förvaltningslagen (1986:223), som bl.a. i 4 § reglerar myndigheternas skyldighet i allmänhet att lämna upplysningar och råd och vars 10 § ger vissa specialbestämmelser om inkommande handling. Sambandet mellan dessa senare specialbestämmelser och reglerna om inkommande i TF förefaller inte helt klart (jfr Bohlin 1988, sid. 112 jftm 77-78, 117). Synkroniseringen av reglerna har under alla omständigheter intresse och man kan bl.a. notera att 10 § förvaltningslagen inte har någonting att säga om datornät och elektronisk meddelandeförrnedling (jfr f.ö. även 3 och 4 §§ förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet).

Det funktionella sambandet kan vara av mer indirekt slag än i exemplet med datalagen. Ett exempel finner man i förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. Sambandet innebär här att företagens möjligheter att överblicka och påverka uppgiftslämnandet och uppgiftsanvändningen hos myndigheterna bör uppmärksammas vid en diskussion om utformningen av grundbegreppen i TF, deras lämpliga räckvidd och praktiska tolkning.

Begreppssamband

En andra typ av samband skapas genom att andra författningar kan använda samma begrepp som de centrala författningarna eller som är nära besläktade med dessa. Sambanden av begrepp detta blir särskilt starka om det samtidigt handlar om förslag som har funktionellt samband med de centrala författningar exempel på detta fattningarna. Arkivförfattningarna ger ett gott förhållande. I andra fall förekommer användning av gemensamma utan något (starkare) funktionellt samband. Se begrepp t.ex. brottsbalken 9:1, andra stycket, enligt vilken bedrägeribrottet kan bestå i att ändra i så att resultatet av en autoupptagning matisk informationsbehandling påverkas.

Även om man som här av sam-

begränsar sig till endast två slag

band blir det om många författningar. En del har klart intfråga resse att ta med i diskussioner av de ADB-relaterade begreppen i andra har mer perifert intresse. Denna grundförfattningarna, enkla indelning ligger till grund för den följande genomgången, som, framför allt när det gäller de perifera sambanden, inte gör Syftet är att översiktligt och exemplianspråk på fullständighet. fierande orientera om regelkomplexet som helhet och att försöka sätta in och av offentligbegreppsfrågoma anpassningen till ADB i ett något bredare normativt hetslagstiftningen per- De olika av är inte spektiv. grupperna författningar ömsesidigt uteslutande: som tas upp under registerlagar har datalagen t.ex. också intresse från bestämmelsen i arkivsynpunkt genom 14 § (se nedan).

3.2.2 Författningar av primärt intresse

Arkivförfattningar m.fl.

Reglerna om arkiv och gallring har klart intresse för möjligheterna till med stöd av Detta

insyn offentlighetsprincipen.

.kommer bl.a. till i DOK:s att införa en ny regel om uttryck förslag för av allmänna i TF 2:2. förutsättningarna gallring handlingar De som f.n. har aktualitet är främst allmänna arförfattningar kivstadgan (1961:590) med tillämpningsföreskrifter i i riksarkivets cirkulär (1968:473 med senare ändringar). Dessutom finns andra författningar på området, t.ex. förordningen (1976:1105) om arkiv hos regeringskansliet.

Både den allmänna regleringen av gallring, förordningen (1953:716) om utgallring av handlingar hos vissa statsmyndig-

-57-

heter, och den för ADB-upptagningar speciella författningen, förordningen (1974:648) om ur för autoutgallring upptagning matisk databehandling, har kopplingar till TF och sekretesslagen. Den förra författningen innehåller bl.a. föreskrifter om utgallring av programbeskrivningar och annan jämförlig dokumentation för automatisk databehandling. Den senare innehåller detaljregler om olika kategorier av ADB-upptagningar, t.ex. resultat av samkömingar och liknande bearbetningar. Den innehåller också en hänvisning till datalagen, enligt vilken datainspektionen har möjligheter att meddela gallringsföreskrifter (jfr 6 § datalagen). Arkiv- och gallringsbeståmmelser finns för övrigt spridda i olika författningar, t.ex. i 50 §, 2 mom. taxeringslagen (1956:623) och 30 § kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem.

Registerlagar

Datalagen (1973:289) är den mest centrala, inte minst genom sin inriktning på automatisk databehandling. De starka sambanden skapas både funktionellt och begreppsmässigt. Man kan bl.a. notera att myndigheternas beskrivningar av sina ADB-register enligt datalagen och enligt sekretesslagen har nära samband med varandra, inte minst från praktisk synpunkt. Man noterar också 14 § datalagen, som föreskriver att upptagningar för ADB som myndigheterna använder sig av för handläggning av mål eller ärenden skall tillföras i målet eller ärendet i läsbar handlingarna form om inte särskilda skäl föranleder annat. Bestämmelsen kan uppfattas som en säkerhetsventil för de många fall där användningen av datorer och datorrnedia kan befaras leda till oklarheter och försvunnen information. Ytterligare ett exempel på en registerlag med mot integritetsskydd finner vi i orientering patientjournallagen (1985:562) som gäller journalhandlingar oberoende av om det handlar om för ADB eller upptagningar traditionella kortregister 0.1.

Det finns också med annan inrikt-

registerförfattningar något

ning. Ett är förordningen (1986:104) om registrering vid exempel allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling. Denna anger vilka uppgifter registren i fråga får innehålla och stadgar förbud för de aktuella domstolarna att använda vissa uppgifter som sökbegrepp. Den får därmed direkt betydelse för vad som är och vad som följaktligen kan vara alltillgängligt män handling. En likartad reglering finns i skatteregisterlagen (1980:343) och i -utsökningsregisterlagen (1986:617). Den senare reglerar exekutionsväsendets ADB-system. Den anger för vilka ändamål får användas utsökningsregistret och ger bestämmelser om registerinnehållet, om terminalåtkomst till uppgifter för kronofogdemyndigheterna m.m. Därigenom påverkas även

_53_

av allmänhetens insynsmöjligheter enligt TF omfattningen vilket också är avsikten (jfr DOK i SOU 1987:31, sid. 86 - 87). I sammanhanget kan vidare hänvisas till förordningen (1983:167) om av automatisk databehandling inom exekuanvändning tionsväsendet, som bl.a. av i anreglerar registrering uppgifter slutning till indrivning och ger riksskatterverket vissa befogenheter att bestämma om registerinnehållet.

Flera andra exempel på författningar på olika nivåer vilka och informationsanvändning går att reglerar registerinnehåll finna. Hit hör t.ex. en äldre registerförfattning, vilken styr informationsutväxlingen mellan ett flertal myndigheter, nämligen kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Förfaranderegler 0.1. som rör informationsutväxling förekommer på många andra håll, t.ex. i 46 och 50 § taxeringslagen (1956:623), 66 §, andra (1980:620) och stycket socialtjänstlagen 54 a § tullagen (se SOU 1987:31, sid. 46 - 47, 84 - 87 samt Sekre-

tesslagen av Corel] mfl., sid. 337 ff.).

I (och även i (1984:151) om punktskatter och taxeringslagen lagen har genomförts ändringar för att prisregleringsavgifter) nyligen bl.a. anpassa bättre till ADB-systemen. Det gäller för det lagen första terminologiska ändringar, som innebär att TF:s begrepp ADB-upptagning används också i taxeringslagen (se 56 §, 1 mom.). Omdiskuterad är den insyn i privata ADB-system som möjliggörs genom regeln i 56 5, 2 mom.: Den som verkställer skall att själv använda taxeringsrevision på begäran ges tillfälle terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagning som kan uppfattas endast med sådant hjälpmedel. Denna (som för sina än allmänhemöjlighet syften går längre tens motsvarande att använda myndigheters termimöjlighet naler SekrL 15:10) ger anledning till frågor om sårbarhet, enligt j sekretess, interna restriktioner för användningen hos myndigheterna av inhämtat datamaterial, av m.m. skydd persondata Vissa av dessa problem har uppmärksammats genom lagstiftning, bl.a. en särskild lag (1987:1231) om automatisk databehandvid och (1987:1232) med ling taxeringsrevision förordningen för att meddela föreskrifter om bemyndigande datainspektionen verkställigheten av denna lag. Vi återkommer till dessa frågor nedan i avsnitt 3.3.2, Taxeringsrevision och ADB-räkenskaper.

En om DOK:s förslag till reglering av försäljningen påminnelse av i SOU 1986:46 kan avsluta översikten under denpersondata na Den förutsätter, som avsnitt 2.2. bepunkt. föreslagna lagen handlat, att gränsdragningen mot de på offentlighetsgrundsatsen stödda uttagen är tillfredsställande löst.

- 59 -

Regler om verksamhet och service

Allmänna (1965:600, som att gälla med verksstadgan upphör om b1.a. för att utgången av 1988) ger föreskrifter anordningar underlätta för allmänheten att få upplysning om myndigheternas verksamhet och om som skall tillse att befattningshavare allmänheten kan få om myndighetens ADBupplysningar (8 §, 15 § om registratorskontoret). I förordningen register jfr (1980:900) om myndigheters serviceskyldighet, som b1.a. statliga föreskriver största när fullmöjliga skyndsamhet myndigheter sina att informera allmänheten (1 §, andra styckgör åligganden et, 2 å), finns även till åliggandena enligt SekrL jfr hänvisningar 15:10-12. 7 § (1987:1100) skall en myn- Enligt verksförordningen chef b1.a. se till att kontakter utifrån med myndigheten dighets underlättas och information. genom god tillgänglighet

(1986:223) har flera punkter intresse, både Förvaltningslagen på funktionellt och Sett från ADB-synpunkt rymbegreppsmässigt. mer den både och osäkerhet: att möjligheter möjligheter genom och annan ADB-användning i framtiden meddelandeutväxling kan tänkas bli i ett sätt som undanröjer tolkreglerad detaljer på också i ovan under ningsproblem offentlighetssammanhang (jfr Funktionella samband), osäkerhet att den f.n. tycks i så genom inriktad traditionell dokumenthantering. Kan t.ex. hög grad på av beslut till överklagande ske genom ett meddelande myndigheten elektronisk (23 §, jfr 25 § - begreppet skrigenom post? Man kan förutse att måste revideras i velse). förvaltningslagen takt med att meddelandeutväxling i datanät blir allt vanligare. Därmed kommer att tillsamförmodligen förvaltningslagen med olika till en inte oväsentlig del bemans specialregleringar stämma den infrastruktur, där skall till- _ offentlighetsreglerna Datorisering av tullens lämpas (jfr Tulldatautredningen, och Förstudie, SOU 1987:40, sid. 104-116). export- importrutiner.

(1965:703) med instruktion för statskontoret Enligt förordningen skall b1.a. svara för råd och upplysningar i sådana myndigheten om ADB som avses i SekrL 15:9. frågor

I denna av bör slutligen expeditionskungögrupp författningar relsen (1964:614) nämnas, där vissa om expeditioners form regler får intresse i ADB-sammanhang och där avgiftslistan reglerar även för utskrifter av upptagningar för ADB. avgifter

Upphovsrättsskyddet

har intresse från flera synpunkter. För det Upphovsrättslagen första skall allmän tillhandahållas föreskrivet sätt handling på utan hinder av (24 a §). Vidare är vissa kategorier upphovsrätt

_60_

av från upphovsrättsskydd eller har ett handlingar undantagna svagare upphovsrättsligt skydd (9 §, 24 §). Således är författningstexter, myndighetsbeslut och av svensk myndighet avgivna inte föremål för och för flertalet av de yttranden upphovsrätt hos handlingarna gäller som humyndigheterna upprättade att de får utan upphovsmannens samtycke men vudregel återges med beaktande av s.k. ideella rättigheter (skydd mot förvanskning m.m.). Vissa särskilt kategorier av upprättade angivna har fullt upphovsrättsligt skydd enligt vanliga regler. handlingar har intresse både när det gäller material i databaser Regleringen I om och, inte minst, datorprogram. fråga datorprogrammen vilkas möjligheter att med stöd av 24 § URL skyddas av upphovsrätt när de är - har utgör upprättade handlingar begränsade i sitt betänkande och upphovsrättsutredningen Upphovsrätt datorteknik (SOU 1985:51) att de skall inbegripas bland föreslagit de kategorier av verk som omnämns i 24 § URL och åtnjuter ett

fullständigt upphovsrättsligt skydd.

Säkerhet

Säkerhetsområdet är viktigt och omfattar ett flertal författningar (se t.ex. översikten i riksrevisionsverket, ADB-säkerhet, rapport dnr 1985:497, RRV 1987, sid. 19). Det kan här räcka att nämna förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga (med föreskrifter och allmänna råd på lägre nivå

myndigheter

från 0B och RPS) och (1983:953) om i lagen säkerhetsskydd I den förra kan man bl.a. uppmärksamriksdagen. författningen ma att skall utformas med beaktande av ensäkerhetsskyddet skildas rätt enligt TF att ta del av allmänna handlingar (3 §). Beträffande den senare författningen lyser regler om ADBupptagningar med sin frånvaro även om man får anta att t.ex. 13 § om handhavande så att ingen av hemliga handlingar kan ta del av dem gäller också handhavande av terobehörigt minaler i riksdagens interna ADB-system.

3.2.3 Författningar av sekundärt intresse

Denna grupp är både heterogen och svåravgränsad. Där finns författningar av intresse på grund av funktionella samband, men av svagare art än de i Där finns också primärgruppen. författningar som har intresse från mer eller mindre renodlad

begreppssynpunkt.

Författningarna om investeringar i statliga ADB-system och sysi allmänhet får indirekt betydelse för offentligtemutveckling hetslagstiftningen genom den styrning som kan komma i fråga.

451-

Man noterar i sammanhanget bl.a. förordningen (1981:266) om investeringar i statliga ADB-system och förordningen (1975:567) om rationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen (märk bl.a. riktlinjen att färdiga datorprogram skall användas där sådana står till förfogande).

Går vi över till de mer renodlat begreppsmässiga sambanden eller kommer en än brokigare skara författningar i släktskapen fråga. Här finns brottsbalken, där bedrägeribrottet (BrB 9:1) numer kan bestå i manipulationer av ADB-upptagningar (jfr ovan). Där finns även brottet urkundsförfalskning (BrB 14:1) som gett anledning till resonemang om urkundsbegreppet, vilka i är parallella med dem som förs för upptagmånga stycken ningsbegreppets del (se P Furberg, Urkundsförfalskning och datorer. I: Svensk juristtidning, 1978, nr. 8, sid. 531). I 21 § datadataintrång, vilket består i att olovligen belagen straffbeläggs reda sig tillgång till upptagning för automatisk databehandling eller olovligen ändra eller utplåna eller i register föra in sådan upptagning.

På upphovsrättens område är begreppet upptagning välkänt sedan länge, se t.ex. 22 a § upphovsrättslagen (1960:729). Liknande användning finner begreppet i t.ex. lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagning och lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar. Begrepp som handling, skriftlig handling och dokument används håll: på många exempel ger rättegångsbalken, köplagen (1905:38) och avtalslagen (1915:218).

3.3 Begreppsapparaten

3.3.1 Allmänt

Diskussionen som följer koncenterar sig främst till tryckfrihetsförordningen. Detta följer av utredningens huvudsyfte. Men frågan om rättsreglernas anpassning till information som registreras elektroniskt har, som föregående avsnitt indikerar, längre räckvidd och rör en rad författningar och rättsliga sammanhang. Inom t.ex. civilrätten gäller det hur regler om originaldokument och signaturer på dokument skall tillämpas på datoriserade förfaranden (se utförligare t.ex. A Lindberg, Elektroniska originaldokument och elektronisk signatur. IRI-rapport 1987:7). Att i denna undersökning gå in i diskussioner om alla frågor av detta slag kommer inte i fråga. Men som en inledande, allmän synfinns det att att det knappast är punkt anledning understryka att utarbeta en särskild begreppsapparat enkom för TF:s lämpligt

_62_

del, framför allt inte om denna skulle te sig udda och isolerad i förhållande till de förekommer på andra håll. begrepp

I tryckfrihetsförordningen har begreppet handling genom rättspraxis och genom lagstiftning under 1970-talet utvidgats till att omfatta även tekniska upptagningar, inklusive upptagningar på datormedia. Utvecklingen har styrts av det övergripande önskemålet, att sättet vilket väljer att regipå myndigheterna strera sin information inte skall inverka på - och framför allt inte - allmänhetens rätt att få tillgång till informabegränsa tionen. till har skett Anpassningen informationsteknologin tvâ den första innebär att allmänheten enligt huvudprinciper: skall få tillgång till sådana texter, siffror, bilder etc. som myndigheterna kan ta fram utan särskilt betungande arbetsinsats i form av utredning, förberedelser e.d.; den andra innebär att allmänheten och myndigheterna i princip skall vara likställda på så vis att det som är enkelt för myndigheten också skall tillgängligt lämnas ut till allmänheten. En konsekvens av dessa båda prinhar blivit att den effektivisering av informationsbehandciper som ADB-tekniken inneburit har fått slå - åtlingen igenom minstone i teorin - också i fråga om allmänhetens möjligheter att till information som förutsätter sammanställbegära tillgång ningar och urval. Skälet är helt enkelt att det som med traditionell, manuell hantering krävde betydande arbetsinsatser, nu med automatiserad databehandling i stor utsträckning kan ske snabbt och utan nämnvärda förberedelser. Man kan säga att ADB-tekniken både för vad förskjutit gränserna myndigheten själv kan åstadkomma med sitt förråd av information och för vad allmänheten i konsekvens därmed kan anspråk på att göra få tillgång till.

3.3.2 Tryckfrihetsförordningens grundregler och begrepp

Några utgångspunkter

En myndighets informationsinnehav är dels materialiserat, dels intellektuellt eller icke-materialisernt (mental kapacitet, kunnande, erfarenhet etc. hos personal). Det materialiserade informationsinnehavet kan bestå av texter och siffror, ljud och bilder. Materialiseringen sker dels på vad man kan kalla direktmedia, dels maskinmedia. Direktmedia typiskt av skriftliga på utgörs (dokument, papper) som innehåller visuellt låsbara handlingar bokstävensiffror eller andra grafiska symboler (t.ex. ett diagram). Maskinmedia däremot återger information i en form som inte är avsedd att omedelbart uppfattas av människor. Det förutsätts ett maskinellt mellanled av något slag som omvandlar registreringarna till något som kan uppfattas och förstås. Det kan vara

-63-

utskrifter på papper från en dator, texter på en datorbildskärm, från en uppförstoringar av mikrofilm o.s.v. ljud högtalare,

Datorn är ett för av information. Den beallverktyg hantering handlar data, varmed förstås representation av information i viss form. Det som data i datorn kan någon fysisk representerar vara inte bara texter och siffror utan också bilder och ljud. Textoch sifferdata dominerar i myndigheternas ADB-verksamhet, inte minst den som består i administrativ databehandling (jfr avsnitt 2.4).

I - där datorer ADB-system databehandlingsverksamhet spelar den centrala rollen - kombineras direktmedia och maskinmedia skiftande sätt och intellektuella och maskinella förpå många faranden med varandra. Kommunikationen mellan samspelar människa och maskin sker på olika vis, t.ex. via tangentbord och utskrifter Bildskärmar och direktåtkomst till datorpå papper. information numer en central roll. Man kan upplagrad spelar fatta bildskärmen som en hybrid mellan traditionella direktmedia (pappret etc.) och maskinmedia: den ger människan möjatt direkt information och samtidigt ha ligheter tillgodogöra sig kontroll över vilken information som skapas genom urval, sammanställningar, beräkningar o.s.v.

Genom telekommunikationer sprids myndigheternas informationsinnehav geografiskt. Gränsen mellan vad som ärexternt och vad som är internt tenderar att suddas ut. På samma sätt suddas ut mellan information som myndigheten har gränsen omedelbart tillgänglig och information som myndigheten skulle kunna skaffa sig tillgång till. Det faktiska informationsinnehavet och det potentiella informationsinnehavet tenderar med andra 0rd alltmer att sammanfalla när datorer och telekommunika-tioner kommer in i bilden.

Förvarad handling och tillgänglig upptagning

grundbegrepp i andra kapitlet är Tryckfrihetsförordningens handling. Detta begrepp omfattar både direktmedia och maskinmedia (upptagning som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, tekniska upptagningar).

Både i om konventionella skriftliga handlingar o.l. och fråga tekniska uppkommer frågan hur man avgränsar upptagningar föremålet för insyn. Vad, närmare bestämt, är det man kan begära att få tillgång till? Vad är det m.a.o. som är ti1lgångsenheten? Tag som exempel en låda med katalogkort eller en pärm med att två å tre kort i lådan bekorrespondens. Antag skriver ett visst och att vissa brev är en sida andra objekt långa,

_64_

två, tre eller fler. En handling kan tänkas vara varje enskilt kort eller varje enskilt papper; men man kan också se det så att samhörande kort och de papper som tillsammans utgör ett visst brev en (enda) handling. Frågan möter således vilka fysiska, utgör praktiska och logiska kriterier som avgör vad det är som insynen avser. Det handlar om tre nära sammanhängande förhållanden som rör både medierna som sådana, sätten att hantera dem och deras informationsinnehåll:

0 hanterbarheten som en enhet

0 identifierbarheten som en enhet

0 som en enhet åtkomligheten

Sedan gammalt har offentlighetsprincipen inneburit en rätt för allmänheten att få tillgång till uppgifter i sådana materialiserade informationsframställningar som enkelt kan urskiljas, lokaliseras och hämtas fram. har således gällt och gäller hand- Insynen lingar som förvaras hos myndigheterna. Begreppet förvarad är det centrala och avgör sedan länge i handling följaktligen vilken en informationsinnehav kan utsträckning myndighets vara tillgängligt för allmänheten. Det är begreppet förøarad handling och dess parallell tillgänglig upptagning som är utgångspunkt för de följande resonemangen. Inledningsvis läggs emellertid tyngdpunkten på handling jftm upptagning medan och är i bakgrunden. förvarings- tillgänglighetskriterierna

Avgränsningsfrågorna vid konventionella handlingar

När det traditionella framställningar i skrift- eller bildgäller form är det framför allt själva begreppet handling, d.v.s. det fysiska databärande mediet, som tjänar till avgränsning och medan förvarad spelar en mer strukturering begreppet underordnad och osjälvständig roll. Avgränsningen skall ske dels dels nedåt. Dessutom förekommer andra avgränsuppåt, ningsbehov, som är svårare att sammanfatta i en enkel formel. Vid nedåt handlar det om att skilja handling från avgränsning uppgift i handling och delar av handling. Vid avgränsning handlar det om att fastställa vad som är en och vad som är uppa°t flera handlingar. Ett exempel på andra avgränsningsbehov ger av den information som allmänheten kan bestämningen mängd att få söka i: är korrespondenspärmen inte begära på egen hand en enda så kan den i fall vara en samling handhandling varje som är för att bläddra i. Den kan med andra 0rd lingar tillgänglig en för allmänheten tillgänglig sökenhet. utgöra

-(,5-

Det förekommer avgränsningssvårigheter vid konventionella handlingar i form av skrift- och Hur man bildframställningar. löser dem sammanhänger med tolkningen av begreppet handling enligt allmänt språkbruk och i viss utsträckning enligt speciellt juridiskt språkbruk.

Härvid kommer hanterbarheten, identifierbarheten och åtkomligheten enligt schemat ovan i beaktande: (a) Vad som är hanterbart som en fysisk enhet är ofta nog så påtagligt - ett brev, en promemoria, en pärm med diarietalonger, en akt i ett visst

ärende, en låda med registerkort. (b) Kravet på identifierbarhet

får direkt betydelse för sökanden: denne måste kunna identifiera en önskad handling så noga att den kan återfinnas utan att detta förutsätter någon särskild utredning eller liknande arbetsinsatser från sida. Att det kan ta tid och kräva arbete att myndighetens hos en klart identifierad

myndigheten lokalisera handling spelar

däremot ingen roll. (c) Atkomligheten som en enhet har att göra både med vad som kan lämnas ut som en enda handling (tillgångsenheten) och vad som kan vara tillgängligt för att söka i på egen hand (sökenheten). Några exempel på vad som uppfattas som tillgängligt för sökning är ett diarium, ett prejudikatregister och dagens post.

Man bör notera att tryckfrihetsförordningen inte innehåller några explicita regler om rätten till sökning och vad som kan utgöra en tillgänglig sökenhet. Sökmöjligheterna har heller inte spelat någon särskilt framträdande roll så länge det enbart varit fråga om konventionella handlingar. I varje fall har det framstått som självklart att allmänheten inte har någon rätt att på egen hand få botanisera i arkiv. myndigheternas

När det den databäraren gäller pappershandlingar avgör fysiska vanligen vad som är tillgängligt som en enda handling och sätter samtidigt gränser för vad allmänheten kan begära att få tillgång till. Allmänheten kan således inte göra anspråk på att pappershandlingar hämtas fram med ledning av urvalskriterier som innebär särskilt mycket mer än beteckningar på fysiska enheter (brevet, pärmen, kortet, etc.). Kriterierna kan tänjas så att de t.ex. avser en viss tidsperiod eller en viss typ av handlingar, men inte särskilt långt. Sökmöjligheterna har helt logiskt förblivit en svagt utvecklad del av den traditionella offentlighetsprincipen.

Avgränsningsfrågorna vid ADB-upptagningar

I och med ADB-tekniken och datormediernas har de avintåg gränsningsfrågor, som för pappershandlingarnas del framstår som relativt perifera, hamnat i centrum och, som vi sett, lett till

_66_

att i tryckfrihetsförordningen kommit att själva grundbegreppen sättas i Detta sammanhänger till stor del med att sambanfråga. den mellan och enhet, som för pappershandlingfysisk logisk arnas del ofta är nära och självklara, har lösts upp vid den elektroniska databehandlingen. Den traditionella, tröga informahar i stor skala börjat övergå till en tionsbehandlingsmiljön och flexibel av stora med dynamisk miljö präglad datasamlingar varierande till bearbetning och med fjärråtkomst möjligheter från hundratals och tusentals bildskärmsterminaler - den nya

tidens direktmedium, det elektroniska pappersarket.

För del möter samma principiella av- ADB-upptagningarnas som för Men förhållangränsningsfrågor pappershandlingar. dena av det enkla sambandet mellan: kompliceras upplösta, (a) sättet att och hantera data och (b) den logiska fysiskt registrera och hos data. Till detta kommer ordningen åtkomligheten snabbheten och fjärråtkomsten. Kort sagt får offentlighetsprini en annan och även annorlunda cipen ADB-sammanhang räckvidd än den tidigare haft.

I ännu mindre än i begreppet själva begreppet upptagning ligger klar nedåt eller uppåt (minsta tillhandling någon avgränsning enhet, största enhet). I förarbetena till ändgängliga tillgängliga i TF år 1973/74 definierades upptagning som själva ringarna informationsinnehållet, d.v.s. den uppgift (min kurs.) som har fixerats på det tekniska mediet (prop. 1973:33, sid. 75). I förarbetena till de senare är definitionen ändlagändringarna något rad och med förstår man nu en konstellation av upptagning maskinläsbart: som har samband och som alltså uppgifter sakligt logiskt hör samman. Man kan säga att medan handling primärt tar sikte en fysisk enhet (jfr Bohlin 1988, sid. 62), så tar på sikte en logisk enhet. Begreppet handupptagning primärt på (i konventionell förutsätter att den fysiska databäling mening) raren ordnar informationen ett sätt. Pappersarket, till på logiskt innehåller en _tabell X eller annan logiskt samexempel, någon information. upptagning, däremot, tar manhängande Begreppet sikte den hos uppgifterna och förprimärt på logiska ordningen utsätter att denna att åstadkomma en viss fysisk ordgår genom men tar till hur detta går till. Om vi håller ning, ingen hänsyn oss till ovan, så kan tabellen X, som utgör den i ett exemplet visst relevanta konstellationen, tänkas bli återsammanhang sätt och med av olika medel; hur given på många hjälp fysiska och även när - dessa medel verkar har underordnad befysiska tydelse.

För ADB-teknikens del att meningsfulla datakonstellagäller tioner i vissa fall kan existera förhand. En upptagning kan på t.ex. bestå av en s.k. post i ett magnetbandsregister, vilken inom ett visst och är lagrad som en nehåller uppgifter objekt

-67-

enhet med en identifieringsbeteckning som fysiskt särskiljbar I andra fall finns snäv låsning till hur data söknyckel. ingen har Tabellen X i exemplet ovan behöver således fysiskt lagrats. inte existera på förhand, lagrad som en särskild uppgiftskonstellation ett medium - den kan skapas på beställning på fysiskt av tillgängliga grunduppgifter med t.ex. ett genom bearbetning s.k. för persondator. kalkylprogram

För del gäller således att objektet för insyn anupptagningarnas knyter till (a) de uppgifter som är lagrade och (b) de logiska mönster i vilka dessa uppgifter kan ingå. I om (a) kan man

fråga

notera att inte torde innebära någon rätt offentlighetsprincipen för allmänheten att att en myndighet utför en viss bearbegära med ett för att åstadkomma ett betning tillgängligt datorprogram visst resultat utan att det samtidigt är fråga om att generera en viss ur en befintlig mängd av grunduppuppgiftskonstellation Men mellan ren programkörning (t.ex. en kongifter. gränsen struktionsberäkning) och ren framsökning är flytande. Det kan t.ex. vara om att en datamängd bearbetas fråga befintlig, obetydlig för att framställa en omvandlad version. Hur sådana gränsfall skall behandlas är osäkert i gällande rätt (se vidare rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4 och den fördjupade diskussionen i avsnitten 6.2, 6.3 och 6.5).

Innebörden av förvaringskriteriet för ADB-upptagningar

Konsekvensen av det föregående blir att för upptagningarnas del får självständig betydelse för att bestämma förvaringskriteriet föremålet för insyn på ett annat sätt än vid konventionella handlingar. l detta ligger också att förvaringskriteriet inte kan ta sikte på datamediernas, t.ex. magnetbandets eller diskettens, fysiska utan måste avse åtkomligheten i vidare belokalisering, märkelse. Enligt TF 2:3 är en upptagning att anse som förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för till uppfattbar form. Häri ligger för ADBöverföring del, för det första, att det skall vara möjligt att upptagningarnas åstadkomma en utskrift från maskinmedium över till direktmedium - t.ex. ur datorminnet och på papper. Men dessutom avser tillgängligheten myndighetens möjligheter att söka fram, sammanställa, och andra sätt hantera data avgränsa, utvälja på med hjälp av tillgängliga datorprogram. Härvidlag skiljer sig från andra, enklare tekniska upptag- ADB-upptagningama ningar. i

Det är inte den rent teoretiska att åstadkomma ett möjligheten visst urval eller en viss som avgör. l stället avgränbearbetning sas och därmed insynen av vad myndigheten tillgängligheten kan åstadkomma med rutinbetonade alltså en åtgärder, genom

_63_

enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer (jfr prop. 1975/ 762160 sid. 90-91).

Vad som är en rutinmässig insats sammanhänger dels med hur myndighetens informationshantering vid olika tillfällen är egen ordnad, dels med ADB-teknikens sök- och sammanställningsmöjligheter som sådana. Frågan om rutinmässigheten får uppenbarligen avgörande betydelse för avgränsningen av insynen samtidigt som den rymmer ett inte obetydligt mått av osäkerhet och möjligheter till diskretionära avgöranden. I avsnittet om rättspraxis (4.4) kommer dessa förhållanden att bli ytterligare belysta.

Sammanfattningvis är huvudregeln att myndighetens faktiska tillgång till ADB-upptagningar bestämmer allmänhetens möjligheter till insyn. Indirekt inverkar myndigheternas arbetsuppgifter och ADB-systemens ändamål och utformning enligt författningar, instruktioner m.m. eftersom dessa avgör (eller i varje fall bör avgöra) hur myndigheterna ordnat sina ADB-system och därmed skapat förutsättningar för insyn. Avtal med utomstående kan bli av betydelse - t.ex. när myndigheten själv saknar datorresurser men har avtalat med en extern part om vissa körningar. Däremot kan inte ett avtal, t.ex. ett avtal om tillgång till en extern databas, inskränka myndighetens skyldigheter att ge allmänheten insyn i denna - det är den faktiska informationstillgången som bestämmer.

Särskilda begränsningar för personregister

Huvudregeln att den faktiska tillgången till ADB-upptagningar (och andra tekniska upptagningar) primärt bestämmer insynen av i TF 2:3 som avser

genornbryts undantagsregeln personregis-

ter. Aven om en myndighet faktiskt har tillgång till en upptagning i ett sådant register anses den inte förvarad och därmed inte som en allmän handling om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut som grundar på lag saknar befosig genhet att göra överföringen. I detta fall är således inte den faktiska tillgången utan den rättsliga befogenheter: utslagsgivande.

l-Iuvudprincipen såvitt gäller är att personregister myndighetens egna rättsliga befogenheter att göra ett visst informationsuttag måste ha Däremot inte begränsats. godtas begränsningar genom t.ex. datainspektionens föreskrifter - som innebär att myndigheten för egen del har befogenheter att göra uttag medan inskränkningarna endast tar sikte på uttag som begärs av allmänheten. Men det är möjligt att med verkan för allmänhetens rätt till insyn begränsa myndighetens befogenheter till informationsuttag till vissa syften, t.ex. till syften som överensstämmer

.69-

med myndighetens arbetsuppgifter eller det aktuella registrets ändamål. Att en myndighet för egen del saknar att befogenhet göra ett visst informationsuttag får således rätt enligt gällande genomslag för allmänhetens möjligheter till också när insyn begränsningen av befogenheten är till ett visst kopplad angivet syfte. Men denna princip är inte vare helt klar eller invändsig att en har ningsfri. Antag myndighet befogenhet att göra ett informationsuttag för ett visst Skall detta även angivet syfte. syfte begränsa allmänhetens möjligheter att få tillgång till upptagningar? Måste med andra 0rd sökandens syfte med sin begäran överensstämma med det syfte som bär upp myndighetens befogenhet att göra ett visst Svaret bör vara informationsuttag? nekande och har visst stöd i (jfr t.ex. med l, 2, 10 §§ rättspraxis utsökningsregisterlagen (1986:617) och SOU 1987:31, sid. 86. Se även rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4).

Faktorer som avgör tillgängligheten

_Man finner således att tillgängligheten till ADB-upptagningar och därmed möjligheten att de kan allmänna utgöra handlingar bestäms av främst fyra förhållanden:

0 de tekniska möjligheterna som sådana att genom en enkel

arbetsinsats åstadkomma vissa urval och sammanställningar,

0 och som en spärrar begränsningar myndighet på eget initiativ lagt in i ADB-systemen för att generellt, både för och sig själv andra förhindra att viss information blir åtkomlig,

0 och avseende spärrar begränsningar registerinnehållet enligt föreskrifter i författning avsedda att generellt förhindra att viss information finns tillgänglig (jfr t.ex. målregisterförordningen (1986:104) som i en särskild räknar bilaga upp vilka uppgifter som får ingå).

0 av en begränsningar myndighets rättsliga befogenhet att utnyttja personregister, vilka grundar sig på lag eller förordning eller på beslut som grundar sig på lag (jfr 4 § målregisterförordningen: som sökbegrepp får inte användas uppgifter om saken, sakkod, typkod, yrke, titel eller adress; sakkod får dock användas som sökbegrepp för att framställa statistik, om enskild person inte avslöjas)

Sammanfattningsvis har den grundläggande skillnaden mellan traditionella framställningar i skrift och bild å ena sidan och ADB-upptagningar å den andra att med förvaringskriteriets göra olika innebörd. l det förra fallet handlar det om förvapassiv ring, d.v.s. typiskt om att pappershandlingar befinner sig på

_70_

och i I det senare fallet handlar det om aktiv förhyllor skåp. d.v.s. sådan information anses förvarad som är åtkomvaring, med datorn som ett redskap för sökning och sammanställlig ning.

Dubbelmedier

l och med att olika om inkommande gäller för traditioregler nella och kan tvekan uppstå om handlingar ADB-upptagningar medier som är både visuellt och maskinellt låsbara, t.ex. en text skriven i för optisk läsning, hålkort med kantspeciellt typsnitt text och streckkoder med förklaringar. Gränsen melpå papper lan visuell och maskinell läsbarhet är för övrigt inte otvetydig: det finns media som är avsedda för maskinell läsning men som kan läsa med - t.ex. hålen en hålremsa. vana personer ögat på Problemen har liten praktisk betydelse. Enligt propositionen 1973:33 bör i ADB-upptagning ligga att informationen begreppet är läsbar endast med ADB-teknik (a.a. sid. 75). I oklara fall bör det emellertid vara att de regler tillämpas som bäst svarar _ naturliga mot syften både när det gäller inkomoffentlighetsprincipens mandet och andra där olika regler kan få aktualitet (a.a. frågor sid. 76).

Inkommen

inkommen får för ADB-upptagningarnas del sitt Begreppet innehåll genom att kopplas till förvaringskriteriet. En upptaganses således inkommen när annan har gjort den ning någon för för till läsbar eller eljest

tillgänglig myndigheten överföring

form, TF 3:6, första stycket. Märk således att datauppfattbar bärarens inte har någon självständig betydelfysiska befintlighet se: en är inte inkommen därför att ett upptagning nödvändigtvis har lämnats in till en datamedium myndighet myndigheten kan helt sakna att överföra mediet till läsbar ju möjligheter form. Från ett som innebär att en huvudregeln gäller undantag kan lämna ifrån sig både upptagningar och andra slag myndighet av för teknisk eller teknisk lagring utan handlingar bearbetning att det blir om att anse dem som inkomna då de i ur-

fråga

eller ändrat skick återkommer eller eljest blir tillsprungligt gängliga för myndigheten (TF 2:6, tredje stycket).

Särskilt om teknisk bearbetning och teknisk lagring

i TF 2:6, bereder i situa- Undantagsregeln tredje stycket typiska tioner t.ex. när en lämnar ifrån sig ett

inga problem, myndighet_

som skall datorläsbart. Ar handlingen/ textunderlag göras upp-

-71-

redan allmän hos den överlämnande myndigheten tagningen torde den inte förlora denna egenskap genom att befinna sig på annat håll H rörande allmänna (jfr Ragnemalm, Några frågor I: tidskrift 1981, sid. 45-46). handlingar. Förvaltningsrättslig Överlämnandet bör heller inte rimligen betraktas som expedie-

ring.

Teknisk eller teknisk när den som bearbetning lagring föreligger utför eller inte har intresse i in-

bearbetningen lagringen något

formationen som sådan och myndigheten inte gör materialet i informationssyfte. Ordet lagring bör tolkas som både tillgängligt till maskinläsbar form) och lagring i registrering (överföring i kan vara aktiv eller egentlig mening. Lagring egentlig mening Den aktiva innebär att den utomstående håller passiv. lagringen myndighetens datamaterial i beredskap för åtkomst från mynvia teleförbindelser. Den passiva lagringen innebär digheten ingen användning av data utan kan ha t.ex. säkerhetssyfte.

Tekniska av utomstående kan även företas åtgärder någon direkt via datornät. Det kan vara fråga om t.ex. diagnosticering av fel i eller felkontroller av annat slag. Situadatorprogram tionen har intresse och det ligger närmast till begränsat praktiskt hands att anse att varken den utomstäendes upptagningur eller till den senare myndighemyndighetens egna anses inkomma ten i samband med sådana on-line verksamheter. Helt invändär emellertid inte vare denna regeltolkning eller ningsfri sig formuleringen av TF 2:6, tredje stycket (jfr prop. 1975/ 762160, sid. 138 och se även nedan om TF 2:10).

Att en

inge upptagning

Att annan en för en myndighet för gör upptagning tillgänglig till form kan innebära olika saker. En överföring uppfattbar är att ett magnetband överlämnas till en myndighet möjlighet med sådana om hur data är ordnade (teckentäthet, anuppgifter tal kanaler o.s.v.) som behövs för att magnetbandets innehåll med från sida skall kunna rutinmässiga åtgärder myndighetens skrivas ut, eventuellt efter en enkel konvertering för att passa den som förfogar över. En annan möjligdatortyp myndigheten het är att en Överenskommelse med t.ex. myndigheten genom en databasinnehavare får tillåtelse och möjlighet att via privat terminaler nå databasen.

I fallet med är det relativt enkelt att konstatera magnetbandet vad som är inkommet; nämligen på magnetbandet lagrade upphelt eller tagningar som genom ett tillgängligt utskriftsprogram delvis kan överföras till läsbar form. Detta behöver emellertid

_72_

inte betyda och betyder inte heller att magnetbandet uppfattas som en enda inkommen handling.

I fallet med till en extern databas blir situaterminaltillgången tionen i princip densamma men mer Man kan ankomplicerad. ta att det normalt inte har någon som helst aktualitet att praktisk skriva ut (dumpa) hela databasens innehåll i form av en utskrift. Vad är det då som är inkommet? Har inkombegreppet met någon självständig betydelse när det gäller att avgöra vad allmänheten kan få tillgång till?

Svaret är snarast nekande men måste utvecklas Det kan något. till att börja med inte krävas att en viss som kan upptagning, hämtas fram ur basen, faktiskt också vid något tillfälle har överförts till myndighetens terminaler. är, här lik- Avgörande som eljest, de praktiska möjligheterna att genom rutinbetonade åtgärder hos myndigheten överföra till läsbar upptagningar form. Inkommandet får betydelse på det viset att det är ingivaren som skapar dessa möjligheter för myndigheten. Ingivaren vidtar alltså initialåtgärder, genom vilka det i vilken avgörs utsträckning upptagningar blir tillgängliga hos myndigheten. Därmed kommer begreppet inkommen i samband med externa databaser av det slag vi här resonerar om att innebära ungefär detsamma som öppnad för sökning och annan bearbetning (jfr Bohlin 1988, sid. 119).

I datornät där många medverkar och utväxlar meddelanden och datamängder av olika slag tillämpas samma Inkomna principer. är som genom annans blivit upptagningar initialåtgärd tillgängför en vare de faktiskt hämtats fram liga myndighet sig eller ej. Ett exempel är brev till en viss person samt och kominlägg mentarer i möten i ett telekonferenssystem.

Gränsen mellan inkommande och upprättande

Man kan emellertid ge inkommandet en självständig betydelse genom att utveckla innebörden av att det som är inkommet är det som myndigheten genom annans kan överföra till åtgärder läsbar form. Om således skaffar myndigheten själv sig möjligheter att på visst sätt bearbeta material som hämtas ur en extern databas bör det inte anses vara fråga om inkomna upptagningar utan om (möjligen) sådana. En sådan situation föreupprättade ligger givetvis när myndigheten hämtar över datamängder från basen och bearbetar dessa lokalt. Det kan också tänkas att myndigheten har skaffat möjligheter att direkt, i annan sig tillhörig dator få bearbeta externa data med egna för att datorprogram generera specifika sammanställningar och urval.

-73-

Här är det alltså fråga om att en myndighet själv vidtar mer aktiva åtgärder för att få tillgång till ADB-upptagningar. Man kan t.ex. tänka sig att myndigheten först bara har till ett entillgång kelt utskriftsprogram men senare tar fram mer avancerade program som medger att data bearbetas för att generera nya sammanställningar och urval. Exemplen visar att det kan vara svårt att avgöra vad som skall anses inkommet och vad som skall anses upprättat. Samma problematik kan för övrigt aktualiseras för de konventionella handlingarnas del. är att till- Lösningen lämpa ett differentierat synsätt som innebär att handlingar i olika skeden och i olika hänseenden kan vara att bedöma på olika sätt. I ett skede kan således en vara att utehandling uppfatta slutande som inkommen, i ett senare skede kan den få bedömas enligt upprättandereglerna (jfr t.ex. RÅ 1963 ref. 46 angående arbete med en debiteringslängd, se även P Seipel, ADB och juridik. En problemöversikt, Ds Fi 1975:3, sid. 221 ff., särskilt sid. 226-229 och 235-237).

När är en inkommen? upptagning

Också bestämningen av den tidpunkt när en upptagning anses inkommen styrs av kopplingen till tillgängligheten enligt ovan. Avgörande är således när någon annan än myndigheten själv vidtar sådana åtgärder att blir för mynupptagningar tillgängliga digheten. Vad själva åtgärden består i kan som exemplen ovan visar variera: att lämna in ett magnetband, att förse myndigheten med användarkoder och instruktioner för sökning från terminaler, att anpassa behörighetskontroller i ett databashanteringssystem, att göra ett enstaka meddelande i ett telekonferenssystem åtkomligt o.s.v. Liksom när det gäller vanliga pappersär det inte att e.d.

handlingarol. nödvändigt någon diarieföring

har skett. An mindre behöver faktisk eller utskrift någon läsning av upptagningarna ha förekommit. En upptagning som kan åtkommas av myndigheten är närmast att likställa med en vanlig handling som ankommit till myndighetens lokaler och ännu inte blivit föremål för några särskilda åtgärder, men som ändå är att betrakta som inkommen. Detta kan naturligtvis skapa osäkerhet. Man kan se behov både av kompletterande detaljföre skrifter i författningar på lägre nivå och av detaljerade regler om organisationen av ADB-verksamheten hos de enskilda myndigheterna som minskar denna osäkerhet.

Hemterminaler och reseterminaler

Redan idag förekommer det att befattningshavare vid myndigheterna har datorutrustning hemma eller med på t.ex. resor och har att använda för telekommunikamöjligheter utrustningen

.74-

tioner. Det blir därför efterhand allt vanligare med både aroch personliga terminaler och allt svårare betsplatsterminaler att skilja mellan dem. När det gäller att avgöra om och när en har inkommit till en myndighet kan man tveka om upptagning det skall roll om upptagningen (först) spela någon avgörande blir en terminal. Förutsatt att det går att tillgänglig på personlig mellan och enskilda system bör skilja myndighetssystem inte terminalemas roll. Parallellen med lokalisering spela någon traditionella handlingar är klar: en handling som överlämnas till en kan vara att anse som inkommen till behörig tjänsteman även om den mottas någon annanstans än i mynmyndigheten lokaler (Bohlin 1988, sid. 112-113). Dessutom spelar dighetens i TF 2:4 in: denna anses ett brev eller annat medregeln enligt delande som är ställt till som innehar en personligen någon vid en som allmän handling, om handbefattning myndighet lingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på mynoch inte är avsedd för mottagaren endast som innedigheten havare av annan t.ex. som facklig förtroendeman. ställning,

Internationell datatrafik

I och med att datornäten ger möjligheter till internationell datakommunikation får frågan om den svenska offentlighetsutländska data växande aktualitet. principens tillämpning på Här måste regeln vara att det är upptagningarnas tillgänglighet för en svensk som är I huvudsak innebär myndighet avgörande. detta en men man kan också tänka sig territorialitetsprincip, situationer där en svensk myndighet, t.ex. en beskickning i utlandet, har till som inte kan nås från tertillgång upptagningar minaler i Varken informationsinnehållet eller Sverige. själva inforrnationens nationella ursprung avgör således huruvida en skall betraktas som inkommen eller ej. De kompliupptagning kationer som detta kan leda till kan i viss utsträckning hanidag teras genom i sekretesslagen. I framtiden är det möjligt att regler de måste lösas genom särskild reglering och internationella överenskommelser (jfr f.ö. avsnitt 2.3 om främmande länder

och 5.4 om internationella hänsynstaganden).

Upprättad

Detta kriterium har inte som inkommen någon speciell definition för del. Istället gäller samma ADB-upptagningarnas som för traditionella handlingar, nämligen att grundprincip upprättande anses ha skett omvissa åtgärder vidtagits, varvid art kan få betydelse. Sambandet mellan den mynhandlingens dighet som vidtar de åtgärder m.m. som redovisas nedan och som blir att anse som upprättad är handlingen/upptagningen

_75_

rättsligt snarare än fysiskt, vilket förklarar att tillgängligheten som sådan inte har någon självständig betydelse.

således huvudreglerna i TF 2:7 och ADB-upptagningarna följer anses vara upprättade (a) när de har expedierats eller, när de ej har expedierats, (b1) när det ärende till vilket upptagningen hänför har slutbehandlats hos myndigheten eller (bz), om sig upptagningen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.

Expediering

av beslutsmeddelanden av olika slag, t.ex. tillstånd, Expediering bevis och registerutdrag, regleras i bl.a. förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet och expeditionskun- (1964:618). I dessa finns vissa regler om görelsen författningar form som ger anledning att ställa frågan hur man expeditioners bör se på överföringar av meddelanden på elektroprincipiellt nisk via elektronisk Regler om detta sakväg post och liknande. nas för närvarande men får allt större aktualitet. De hör emelhemma i TF utan i nivå.

lertid knappast författningar på lägre

kan man notera en viss osäkerhet rörande kra- Överhuvudtaget vet viss form för utsändadet av expeditioner, vilken gäller på både konventionella och Till viss del handlingar upptagningar. bero en brist konsekvens i exsynes detta på på terminologin: pediering kan ske av allehanda handlingar, men med expedition och utfärda expedition syftar man normalt endast på beslutskrivelser i snävare mening (se vidare rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4 och. Bohlin 1988, sid. 141 ff.).

När upptagningar i en myndighets databas är tillgängliga för utomstående uppkommer frågan om redan själva tillgängligheten, för extern åtkomst är att uppfatta som expediering. Den faktiska möjligheten för utomstående att ta del av upptagningar - skulle således vara tillräcklig på samma sätt som när det gäller att bedöma vad som skall anses inkommet till en myndighet som har tillgång till en extern databas (jfr ovan). Datainspektionen har följt en sådan tankegång i ett yttrande med anledning av ett besvärsärende angående FOA:s telekonferenssystem (RÅ 1980 2:42). Några särskilda åtgärder från myndighetens sida skulle således inte krävas tkammarrättens dom i det nämnda må- (jfr let). Ett sådant synsätt innebär att expedieringsregeln i TF 2:7, första punkten i stor utsträckning blir tillämplig på öppna ADBsystem. Man kan också se saken så att upptagningar som blir tillgängliga för utomstående blir att uppfatta som färdigställda och därmed följer regel bz ovan.

_76_

En ytterligare osäkerhet hos huvudregeln i TF 2:7, första stycket rör ärendebegreppet i fallet b1. Allmänt gäller att det kan vara svårt att i avgöra vad som är ett (visst) ärende - trots praktiken att begreppet inte avser myndigheternas rent faktiska handlande. Dessa accentureras den som i svårigheter genom dynamik ligger upptagning i kombination med att ADB-systemen kan begreppet vara omfattande och användas för att i olika led stödja många verksamheter och beslutsprocesser.

Fortlöpande register

l TF 2:7, andra finns ett antal specialregler som skall stycket tillämpas beträffande vissa typer av handlingar i stället för i första stycket. Samtliga regler kan få aktualitet huvudreglerna för del. Den av reglerna som torde ha ADB-upptagningamas störst praktisk betydelse är den första, enligt vilken diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs skall anses upprättad när handlingen har färdigfortlöpande ställts för anteckning eller införing.

i Regeln avser två typer av löpande förteckningar: (a) diarier och liknande för överblick och sökning vilka hjälpindex ger möjlighet att få tillgång till information om beslut, ärenden, parter, verksamheter o.s.v. och (b) register som innehåller successivt uppdaterad information om något slag av objekt och syftar till att stödja någon viss verksamhet, t.ex. indrivning av fordringar, miljöskydd, fordonsbesiktning eller något annat.

Registerbegreppet i det aktuella stadgandet är rättsligt snarare än tekniskt. Tyngdpunkten ligger dels på syftet, dels på egenskapen att löpande uppdateras och ha en obestämd livslängd. Begreppet är således likartat med personregister i datalagen; också detta är snarare än tekniskt och avgränsas av ändamålet, vilrättsligt ket betyder att ett enda personregister i datalagens mening kan bestå av vad som från teknisk synpunkt utgör många register eller filer.

Diarier och liknande kan hänföra sig såväl till verksamheten i stort hos myndigheten som till ett enda ärende (proposition 1975/ 76:160, sid. 143). På liknande vis kan också andra slags register variera betydligt i omfattning och innehåll.

Man kan notera att begreppet handling i den aktuella regeln får syfta på ett register i dess helhet (se även a.a. sid. 143). Lämpeller t.o.m. riktigheten av en sådan terminologi kan ligheten ifrågasättas (jfr a.a. sid. 90)

. .

Personliga brev och interna meddelanden

TF:s vilka undantagsregler, enligt handlingar inte anses upprättade trots att de i övrigt uppfyller huvudkriterierna, är i vissa sammanhang värda särskild uppmärksamhet för ADB-systemens del.

Personliga brev och andra meddelanden TF 2:4 kommer enligt att bli allt vanligare i datornäten. De reser bl.a. praktiska frågor om hur postöppning 0.1. bör ordnas. Datornätens användning hos myndigheterna aktualiserar också TF 2:8, vilken enligt varken anses som inkomna eller handlingar som upprättade om de överlämnas eller framställs för överlämnande mellan organ inom samma såvida inte myndighetsorganisation, organen uppträder som i förhållande till varandra. självständiga Uppenbarligen kan det i vissa situationer vara svårt att med stöd av detta kriterium i vilken meddelanden i avgöra utsträckning ett konferens- och postsystem allmänna Terutgör handlingar. men överlämnande av handling siktar främst o.d. på papper men kan utan elektronisk svårighet tillämpas på tillgänglighet (jfr legaldefinitionen av förvarad för del). upptagningarnas

Minnesanteckningar 0.1.

I TF 2:9, första stycket regleras minnesanteckningar, nämligen hjälpmedel och som tillkommit hos en underlag myndighet endast för eller av ett ärende. föredragning beredning Begreppet omfattar även som kommit till i sådant ADB-upptagningar hjälpsyfte. Som minnesanteckningar räknas inte uppteckningar eller i den mån de tillför ett ärende

upptagningar sakuppgifter,

d.v.s. nytt utredningsmaterial som är relevant för ärendets avgörande. Minnesanteckningarna får heller inte ha expedierats. Om dessa förutsättningar är blir uppfyllda minnesanteckningen allmän handling sedan den är TF 2:7 endast om upprättad enligt den tas omhand för Bohlin

arkivering (jfr 1988, sid. 181). Be-

gränsningen gäller dock endast hos den där minnesmyndighet anteckningen tillkom - inte hos någon annan myndighet.

För ADB-upptagningamas del kan i detta sammanhang följande noteras. För det första kan om regeln minnesanteckningar enligt sin ordalydelse förefalla snävare än den faktiskt är. Den omfattar inte bara i tillkomminnesanteckningar egentlig mening, vilka_ mer i t.ex. ett utan också allehanda andra

ordbehandlingssystem,

förberedande inklusive t.ex.

informationsunderlag, tillfälliga

hjälpregister till ett omfattande material i ett visst ärende TF (jfr 2:7, andra stycket, p. 1 om fortlöpande register, proposition 1975/76:160, sid. 168). Vidare möter åter frågan, vad som i detta fall menas med Räknas redan till expedieringv. möjligheten

-73-

för externa som expediering så måste upptagtillgång parter från sin tillkomst spärras mot åtkomst utifrån om de ningar skall att anses upprättade . Liknande spörsmål uppkomundgå mer också såvitt till att gäller undantagsregelns inskränkning endast hos där minnesanteckningen framgälla myndigheten ställts. Slutligen uppkommer frågan vad som utgör omhänderför Krävs det t.ex. att arkivtagande arkivering. upptagningen i en datafil avsedd för arkivändamål? Och vilken läggs speciell räckvidd har i 14 § datalagen att utskrift av egentligen regeln som använts för av mål eller ärende upptagning handläggning skall tillföras i målet eller ärendet i läsbar form, handlingarna om inte särskilda skäl föranleder annat? (jfr I Freese, Kommentar till sid. 148-150). datalagen,

Mellanprodukter

TF 2:9, andra utkast, koncept och andra s.k. melstycket reglerar med eller utan samband med visst ärende. Inte lanprodukter heller i detta fall får ha skett. Mellanprodukterna expediering blir allmän endast om de tas omhand för arkivering. handling

kan i ADB-sammanhang utgöras både av Mellanprodukterna utkast och och av allehanda resultat av beegentliga koncept som led på vägen mot ett färarbetningar utgör osjälvständiga resultat. En sådan mellanbearbetning anses inte kunna digt tillföra ett ärende någon sakuppgift, vilket måhända inte är i alla de situationer där datorer genererar mellanprosjälvklart dukter. Kanske är det riktigast att se saken så att undantagsregeln inte är om resulterar i

per definition tillämplig bearbetningen

som kan som att sakuppgifter tillförs ett ärende. något uppfattas Det finns också vissa i förhållande till gränsdragningsfrågor om minnesanteckningar (jfr prop. 1975/ 762160, sid. 169). regeln

Liksom om aktualiserar mellanregeln minnesanteckningar om vilka åtgärder som bör uppfattas som produktsregeln frågan arkivering i ett ADB-system. Slutligen expediering respektive kan noteras att är avsedd att möjliggöra överläggningar, regeln konsultationer och liknande samråd utan att utkast och andra anses och blir allmänna - varken mellanprodukter expedierade hos eller hos den myndighet som mottagande myndigheter dem. Bland annat i detta hänseende får regeln iordningsställt för och liknande. Här kan emelbetydelse telekonferenssystem lertid att svarsmeddelanden blir att svårigheter uppstå genom bedöma som inkomna allmänna hos den myndighet handlingar som önskade synpunkter på ett utkast (jfr Bohlin 1988, sid. 188).

. 79 _

som tekniskt bearbetar och lagrar Myndighet

som förvaras hos en myndighet endast som led i Handlingar teknisk eller teknisk lagring för annans räkning bearbetning anses enligt TF 2:10 inte som allmänna hos den förvarande För ADB-upptagningarnas del får förvaringen myndigheten. uppfattas i enlighet med definitionen i TF 2:3, nämligen så att en anses förvarad - oberoende av upptagning fysisk befintlighet om den är för överföring till läsbar form. Är upptagtillgänglig inte detta sätt för den bearbetande ningen på tillgänglig myntrots att den fysiskt förvaras hos denna (vilket kan vara digheten fallet vid både aktiv och förvaring enligt diskuspassiv sionen ovan) utesluter redan TF 2:3 att upptagningen kan utgöra en allmän hos den fysiskt förvarande myndigheten. handling

Det omvända förhållandet kan givetvis också föreligga. En uppär då för en myndighet som ett led i teknisk tagning tillgänglig utan att fysiskt befinna sig hos denna (i varje fall inbearbetning te i sin helhet). Ett är att en myndighet Y har uppdragit exempel åt en annan myndighet X att via terminalförbindelser inspektera en databas hos Y för felkontroller och andra datakvalitetskontroller. i är då TF 2:10 inte allmänna Upptagningarna fråga enligt hos X. Beträffande situationen hos handlingar myndigheten myndigheten Y kan hänvisas till diskussionen ovan om TF 2:6, tredje stycket. Kort och gott innebär denna att inga upptagningar bör anses vare sig inkomna eller expedierade genom åtgärder som har samband med den tekniska bearbetningen eller lagringen. Men reglerna är varken helt klara eller utan luckor.

Datakommunikation

Innebörden hos termen teknisk bearbetning eller teknisk lagkan tolkas snävt eller brett. l det senare fallet omfattar den ring också datakommunikation, d.v.s. tjänster som är inriktade på överföring av data och därmed omedelbart sammanhängande Sådana utförs inte bara av televerket utan hanteringar. tjänster också av bl.a. myndigheter som administrerar telekonferens-

system.

Vid datakommunikation aktualiseras inte bara TF 2:10 utan också TF 2:11, punkt l som ger en undantagsregel för brev, teleeller annan sådan som har inlämnats till eller gram handling upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande. Stadgandet är primärt tillkommet för vanlig brev- och telegrambefordran (jfr prop. 1975/ 76:l60, sid. 172), men torde omfatta även andra former av meddelandekommunkation, inklusive den som sker via datornät. Räckvidden är emellertid inte självklar, varken när det gäller arten av kommunikation eller arten

_30_

av undantagna meddelanden. Hur förhåller det t.ex. med sig uppgifter om vilka som är adressater för ett visst meddelande i ett datornät för elektronisk post mellan en grupp myndigheter?

Bibliotek

Undantagsregeln om handlingar som ingår i bibliotek i TF 2:11, punkt 3 kommer för ADB-systemens del att få allt större betydelse genom användningen av externa databaser. Regeln gäller inte bara allmänt tillgängliga bibliotek utan också interna bibliotek som myndigheter bygger upp för att stödja sin verksamhet. Vad som skall förstås med ett bibliotek är oklart och uttalandet i 1975/76 års proposition att ett bibliotek är en samling handlingar som är organiserade på sådant sätt att samlingen enligt vanligt språkbruk är att betrakta som ett bibliotek är föga hjälpsamt (prop. 1975/76:160, sid. 180). Klart är att vissa typer av datasamlingar i ADB-system bör anses utgöra bibliotek - det gäller såväl texter (t.ex. rättsfallsreferat och sammandrag av tidskriftsartiklar) som referenser till texter och sökhjälpmedel av typen nyckelordsregister. I rättspraxis har biblioteksregeln tillämpats på detta vis (se avsnitt 4.4).

Gränsdragningsfrågorna hänger samman med dels arten av den

information som skall anses kunna ingå i ett bibliotek, dels arten

av det informationsnyttjande som associeras med ett bibliotek. I det förra hänseendet råder osäkerhet om hur man bör se på traditionell biblioteksinformation med faktadatabaser, jämförd t.ex. ett informationssökningssystem som lämnar om uppgifter

meddelade patent. Det kan också finnas interna praxisarkiv 0.1.

som är svåra att relatera till biblioteksbegreppet. När det gäller nyttjandet kan detta vara så i beslutsintegrerat myndighetens fattande m.m. att det av detta skäl vore felaktigt att betrakta en viss datasamling som ett bibliotek - t.ex. en samling med beslutsmallar eller en samling med kommenterade rättsfallsreferenser som har direkt samband med ärenden som brukar behandlas av myndigheten. Osäkerheten är inte unik för givetvis ADB-upptagningarnas del men accentueras genom framför allt den ökande användningen av externa och interna datoriserade

informationssökningssystem.

Det generella problem som således aktualiseras av TF 2:11, punkt 3 gäller bl.a. i vilken utsträckning skall myndigheterna vara skyldiga att utan till i exavgift ge tillgång upptagningar terna, kommersiella databaser. En hake är att nyttjandelicenserna i många fall kräver att avstår från att ge tredlicenstagaren je man tillgång till databaserna. kan därmed Myndigheterna tvingas till avtalsbrott och även från att använda visutestängas sa databaser.

-g1-

Taxeringsrevision och ADB-räkenskaper

Genom ändringar i (1956:623) har taxeringslagen skattemyndigheterna fått att ADB-baserade rävidgade befogenheter granska kenskaper (se 3.2.2, Registerlagar). Man har hävdat att möjligheterna för den som utför revisionen att tjänsteman på begäran sjalv få använda terminaler 0.1. för att ta del av teknisk upptagning (a.a. 56 §, 2 mom, 3 stk) leder till att reglerna om allmänna handlingar får en räckvidd långt in i företagens datamaterial:

l och med att Skattemyndigheten, den som genom tjänsteman utsetts att verkställa revisionen får att ta del av det möjlighet datoriserade materialet hos den granskade blir allt detta allmän handling. Därmed är företagets hela databank underkastad de offentlighetsregler som gäller för allmänna Från och handlingar. med det att beslutats rörande ett visst taxeringsrevision företag till dess att revisionen avslutats har den som verkställer revisionen fri tillgång till företagets hela datamaterial om inte viss del av länsrätten från revisionen. Härmed blir föreundantagits tagets datamaterial allmän handling under hela denna tid. (G Petrén, Den nya lagen gör företagets data till allmänna handlingar. I: 1988, nr. 9, sid. 22). SAF-tidningen

En konsekvens av detta blir Petrén att enligt företagen själva förlorar kontrollen över sitt eget datamaterial: Den som bestämmer över bruk blir upptagningarnas nu den tjänsteman som förordnats att utföra måste taxeringsrevisionen. Företaget alltså varje gång det vill begagna sitt eget datamaterial vända sig till skatterevisorn och fråga om han att får ta medger företaget del av och bruka sina som blivit allmän upptagningar, handling. Företaget förlorar med andra ord under revisionstiden greppet över sitt eget datamaterial. (anf. ställe). Därtill kommer möjligheterna att utomstående - enskilda och andra myndigheter kan begära att få ta del av som detta vis blivit

upptagningar på

tillgängliga vid revisionen. Aven om absolut sekretess gäller enligt Sekrl 9:1 i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller taxering ger detta till oro. anledning

Det skulle föra för att här diskutera långt den nya regleringens alla komplikationer - som förefaller ha blivit inofullständigt venterade i samband med kommentarer

lagstiftningen. Några

som anknyter till den är emellertid föregående genomgången på sin plats. De avser närmast situationen att hos granskaren företaget använder terminal för sitt eller använgranskningsarbete der terminal hos för att on-line utföra myndigheten granskningen. De problem som samman med att hänger möjligheten

-82-

göra kopior av material för hemtagning till myndigheten lämnas utanför.

Att allmänt endast är inte uppmärksamma förvaringskriteriet för att rätt bedöma konsetillräckligt offentlighetsprincipens kvenser vid av ADB-material. Förvaringskritaxeringsrevision teriets innebörd måste diskuteras mer i och likaså de detalj kriterierna inkommen och upprättad. kompletterande

Förvaringskriteriet måste givetvis tolkas enligt TF och inte speciellt för Detta kan få både inskränkande och uttaxeringslagen. verkan. Om har tillgång till analysprovidgande myndigheten och liknande för bearbetningar som inte kan anses skapa gram i TF:s föreligger inga allmänna handlingar tillgänglighet mening - ovan vid ADB-upptagningar och jfr Avgränsningsfrågorna diskussionen i avsnitten 6.2, 6.3 och 6.5. Motsvarande gäller om alla och bearbetningar som inte har karaktär sammanställningar av rutinbetonade åtgärder. Sett från företagets synpunkt betyder att kan detta bl.a. att man genom organisera databehandlingen viss förutsebarhet både om tillgängligheten för skattekonskapa troll och räckvidd. Bland annat kan detta ske handlingsreglernas att kontroller och bearbetningar genom skattemyndigheternas utförs av delar av datamaterialet i företagets ADBpå kopior nämligen de delar som utgör räkenskapsmaterial (jfr system, 1987/ 88:65, sid. 63, 65). verkan kan uppkomma prop. Utvidgande i den mån länsrätten beslutat om inskränkningar av befogenheten att bearbeta andra än i uppgifter uppgifter personregister sådana hindrar ju enligt datalagen: befogenhetsinskränkningar inte att TF 2:3, andra stycket kan tillgänglighetskriteriet enligt

varaguppfyllt - här är ju den faktiska tillgängligheten avgörande.

För att skall allmänna handlingar är ADB-upptagningar utgöra det inte att de kan anses förvarade; de måste också tillräckligt vara inkomna eller upprättade. Här kan man konstaantingen tera en viss oklarhet om vad som kan anses inkommet av det

granskade, ADB-baserade räkenskapsmaterialet. Utgångspunkten är att annan skall ha tillgängliga för gjort ADB-upptagningar en viss Att skulle anses ha ställt sitt totala myndighet. företaget till och att detta i ADB-system skattemyndighetens förfogande sin helhet skulle kunna ses som en inkommen handling är varken eller En första begränsning skär ned disrimligt logiskt. kussionen till att gälla räkenskapsmaterial (jfr prop. 1987/ 88:65, krävs att det är (annan) som ställer sid. 45). Vidare företaget rutinbetonade för åtkomst till skattemyndighetens föråtgärder Har skattemyndigheten egna program e.d. bör inte de fogande. resulterande kunna betraktas som inkomna upptagningarna allmänna Man är då i stället över i en diskussion handlingar. om vilken i sin tur aktualiserar olika upprättande-

upprättande,

regler och anknytande undantagsregler.

_33_

Resonemangen ovan kan synas egendomliga om man jämför med situationen vid av

granskning konventionellt räkenskaps-

material men följer som en konsekvens på pappershandlingar, av hur allmänna handlingar konstruerats för ADBbegreppet del. Man kan se ett behov av en speciell unupptagningamas liknande den om teknisk bearbetning i TF 2:10, för dantagsregel, ADB-upptagningar som en myndighet har tillgång till i samband med taxeringsrevision med stöd av 56 § 2 mom. taxerings-

lagen.

3.3.3 Sekretesslagens grundregler och begrepp

Sekretessens föremål

Sekretessen enligt sekretesslagen gäller uppgift - SekrL 1:1, andra (se Sekretesslagen av H Corell mfl. , sid. 44, 45, stycket 78). Närmare bestämt är sekretessens föremål med

information

ett visst innehåll och anges i lagen genom ordet uppgift i förbindelse med en mer eller mindre långtgående precisering av uppart (min Sekretesslagens är giftens kursivering). grundbegrepp med andra ord mer atomärt än tryckfrihetsförordningens. För del innebär detta att sekretessen avser inte upp- ADB-systemens i deras helhet utan uppgifter i upptagningar, d.v.s. tagningar information i något visst hänseende om något visst objekt (jfr avsnitt 6.2, På av Begreppet uppgift). grund upptagningsbegreppets öppna karaktär (meningsfu1l sammanställning av rutinmässig åtkomlighet) kan det emellertid vara uppgifter, svårt att om sekretess i ett visst fall avser en uppgift avgöra eller en upptagning (i dess helhet), men detta har från praktisk större intresse. Viktigare är att sekresynpunkt knappast något att bygga på begreppet uppgift får bättre föruttesslagen genom att fungera än om sekretessen primärt avsett sättningar upptagdet är lättare att konstatera att ett ADB-system innehåller ningar: sekretessbelagda uppgifter än att ange alla tänkbara meningsfulla uppgiftskonstellationer (upptagningar) som kan innehålla sådana uppgifter. Det är också, i synnerhet för upptagningarnas del, att vid spridning av sekretessen utanför det primära naturligare området, den sekundära sekretessen avser uppgifter och inte (enbart) den ursprungliga upptagning där uppgiften ingått (a.a. sid. 48-49).

Uppgiftslämnande

Begreppet uppgift återkommer även i andra sammanhang i seframför allt i 15 SekrL 15:4 skall kretesslagen, kapitlet. Enligt

under vissa pa begäran av enskild

myndighet förutsättningar

_34_

lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten. Man kan här notera att åliggandet inte avser vilken informationsskyldighet som helst utan att det inriktar sig på uppgifter som finns i allmänna handlingar/ upptagningar. Man har här (a fortiori) ett argument för att skyldigheten att lämna ut ADB-upptagningar inte avser körningar av datorprogram i allmänhet utan inskränker sig till urval och andra bearbetningar av existerande uppgifter (jfr ovan avsnitt 3.3.2, Avgränsningsfrågorna vid ADB-upptagningar och avsnitten 6.2, 6.3 och 6.5).

Enligt Bohlin avser SekrL 15:4 endast muntligt uppgiftslämnande ur handlingar men däremot inte skriftliga besked (Bohlin 1988, sid. 274). Åtminstone från semantisk synpunkt kan en sådan tolkning ifrågasättas jfr t.ex. 15 § förvaltningslagen som förutsätter att uppgifter kan förmedlas både genom handlingar och på annat sätt. Omfattningen av åliggandet att lämna uppgifter är likaledes oklar. Enligt DOK bör det endast vara fråga om enstaka utlämnanden av ett fåtal uppgifter (SOU 1986:46, sid. 32).

Skyldigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter enligt SekrL 15:5 är vidsträcktare än skyldigheten att lämna uppgifter till allmänheten: den avser inte bara uppgifter i allmänna handlingar utan uppgifter i allmänhet som en myndighet förfogar över. Hår uppkommer frågan om uttrycket förfogar över kan anses likabetydande med har tekniska möjligheter att överföra till läsbar form (jfr förvaringskriteriet för upptagningamas del) eller om det skall läsas snävare. Mer om precist gäller frågan den rättsliga förfogandemöjligheten kan få betydelse, t.ex på så vis att en myndighet inte är skyldig att lämna över uppgifter ur en extern databas till en annan myndighet om den genom avtal med databasägaren förbundit sig att inte ge tredje man tillgång till uppgifterna.

Registrering, ordnande och sekretessbeläggning

Begreppet handling/upptagning får betydelse i olika sammanhang i sekretesslagen. Det till att börja med reglerna om gäller registrering av handlingar i 15 kapitlet.

Enligt huvudregeln i 15:1 skall en allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål. Beträffande ADB-upptagningar skulle en strikt tilllämpning av denna regel kunna orsaka stora praktiska problem, bl.a. eftersom frågan uppkommer, om och hur man skall kunna registrera uppgiftskonstellationer som med rutinmässiga åtgärder skulle kunna sammanställas.

_35_

I vissa situationer vållar regeln inga svårigheter, när nämligen man har att göra med väl avgränsade upptagningar vilka blir allmänna vid en konstaterbar tidpunkt. Ett exempel är ett brev som sänds via elektronisk post. I andra situationer uppkommer emellertid osäkerhet både om vad som skall registreras och vid vilken tidpunkt detta skall ske.

Flera undantagsregler

Här aktualiseras emellertid flera undantagsregler som passar ADB-systemen väl. I fråga om handlingar för vilka sekretess inte gäller får således enligt SekrL 15:1 registrering underlåtas om handlingarna/ upptagningarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Dessutom gäller som generell undantagsregel att registrering inte krävs när det gäller handlingar som uppenbart är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Vidare äger regeringen, om särskilda skäl föreligger, föreskriva undantag från registreringsskyldigheten i fråga om (sekretessbelagda) handlingar av visst slag som förekommer i betydande omfattning hos en viss myndighet (se 5 § sekretessförordningen (1980:657)). Ett exempel på undantag vid sådana massärenden är handlingar som angår klarering av varor och transportmedel hos tullverket. Slutligen gäller enligt SekrL 15:13 att endast den myndighet som för in en upptagning i ett för flera myndigheter gemensamt ADB-register är registreringsskyldig, inte de andra myndigheter som också har tillgång till upptagningen.

Vad innebär ordnandet enligt SekrL 15:1?

När en myndighet använder av ADB-tekniken för att hålla sig sina handlingar ordnade enligt SekrL 15:1 är det de rutinmässiga sök- och sammanställningsmöjligheterna genom datorprogram i kombination med hur data organiserats som definierar den erforderliga ordningen. Denna ordning utgör en del av en god offentlighetsstruktur. Regeln i 15:1 kan m.a.o. uppfattas som ett krav på myndigheterna att ha tillgång till datorprogram som ger möjlighet att överblicka upptagningar och överföra dem till läsbar form och att inte göra sig av med dessa datorprogram (jfr här med 2 §, p. 10 förordningen (1953:716) om utgallring av handlingar hos vissa statsmyndigheter och 4 § förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för ADB).

Särskilt intresse i detta sammanhang tilldrar sig de s.k. loggningsprogram som håller reda på vad som sker i ADB-system. kan avse varierande ingående trans- Loggingen högst ting: aktioner från externa terminaler, accesser till viss information,

_36_

av en viss fil, vem som använt ett visst datoruppdateringar o.s.v. Hur man skall se på loggning i förhållande till program SekrL 15:1 är inte Klart är att olika av loggning har givet. typer olika vikt i och får bedömas därefter. offentlighetshänseende

Vilka krav som i allmänhet ställs ordnandet är heller inte på och mot är flytande. Klart är givet gränsen egentlig registrering att ADB-tekniken i är ett utmärkt redskap att genom sig själv sina sök- och sammanställningsmöjligheter skaffa överblick över både och handlingar. Datorise- ADB-upptagningar vanliga 4 rad kommer att en allt viktigare roll och intediarieföring spela kontorsverksamhet i bredaste bemärkelse greras i datoriserad informationssökning, arkivering, telekommuordbehandling, nikationer för elektronisk post, telekonferenser o.s.v. (se vidare kapitel 4). Därför förefaller det viktigt att kraven på registrering och annat ordnande och kan ligga till grund för stanpreciseras dardisering.

Sekretessbelagda upptagningar

Allmänna handlingar för vilka sekretess gäller skall i princip med av datum, diarienummer m.m. registreras angivande SekrL 15:2. En att underlätta detta kan vara att i ADBenligt väg särskilja upptagningar för vilka sekretess är aktuell systemen och registrera endast dessa. Detta är inte bara tillåtet utan kan även anses värt att eftersträva - SekrL och jfr 15:2, andra stycket 15:9.

och särskiljandet av sekretessbelagda

Sekretessbedömningen

upptagningar kan emellertid ställa sig svår och nödvändiggöra schablonmässiga bedömningar. Detta sammanhänger inte minst med att sekretessen hänför sig till enskilda uppgifter som kan ingå i potentiella handlingar, alltså uppgiftskonstellationer som är möjliga att generera med användning av rutinmässigt tillgängliga sök- och sammanställningsmetoder. Hur hemligstämpling (särskild anteckning) enligt SekrL 15:3 och TF 2:16 praktiskt skall gå till är heller inte givet: tekniken erbjuder många möjligheter från utskrift av en konventionell hemligstämpel på papper till automatiskt avbrytande av en pågående när uppgiftskonstellationer aktualisedatabearbetning känsliga ras för att möjliggöra manuell bedömning av sekretessförhållandena. Som utgångspunkt torde gälla att tekniska spärrar inte får ha karaktär av och osynliga slutgiltiga hinder mot generalitet informationsåtkomst. Frågan är emellertid om inte begreppet särskild anteckning med sin nuvarande innebörd enligt SekrL 15:3 ger en för snäv ram för utvecklingen av lämpliga vamingssignaler i ADB-systemen.

_37_

i förvarade

Ändringar upptagningar

skall om av berö- Avslutningsvis frågan registrering ändringar ras. Utgångspunkten är att det inte är tillåtet att göra ändringar i allmänna utan att det klart framgår att en uppgift har handlingar ändrats (jfr KU 1982/ 83:12, sid. 13, 22). De flexibla förvarings- och upptagningsbegreppen leder till att det många gånger torde vara oklart vad som är en ändring i en upptagning, ett tillägg till en eller en ny Ett är ockupptagning upptagning. praktiskt problem så att ett strikt upprätthållet krav på registrering av ändringar och sparande av ändrade uppgifter kan vara tekniskt besvärligt och framför allt dyrbart att genomföra. svårigheterna gör det angeläget att utveckla klara ändringsregler som bygger på bl.a. 8 § (rättelser i som t.ex. S § datalagen personregister), gallringsregler datagallringsförordningen (1974:648) och förvaltningsrättens bestämmelser om rättelse av förbiseendefel. Behovet omfattar också regler om förbud mot ändringar som i sin tur kan ligga till grund för tekniska spärrar som skyddar data mot felaktiga och obehöriga ändringar.

Tidpunkter och tidsfrister

I och med att registrering skall ske utan dröjsmål efter det att en handling har inkommit eller upprättats måste tidpunkten när detta sker bestämmas. Vidare måste utgångspunkten för tidsfrister enligt sekretesslagen (längsta giltighetstid för sekretess) fastställas. Enligt SekrL 1:9 är huvudregeln att dessa tidsfrister räknas från handlingens tillkomst. Här återkommer problemet med de potentiella handlingarna, vilket uppstår genom möjligheterna att generera många uppgiftssammanställningar. Såvitt gäller sekretesstiden minskar emellertid problemets räckvidd genom att tiden, när det är fråga om diarier 0.1. samt andra fortlöpande register, skall räknas från det uppgiften fördes in i handlingen . Här är det således uppgiftens tillkomst snarare än handlingens (registrets) som ger utgångspunkt för beräkningen.

Tidsbestämningen kan emellertid bli besvärlig både när det gäller uppdateringar av uppgifter och handlingars inkommande. Antag t.ex. att en myndighet får tillgång till upptagningar via datakommunikation genom att en datasamling av något slag ställs till förfogande av en utomstående för sökning och bearbetning. Teoretiskt är då en för mängd upptagningar tillgängliga myndigheten för överföring till läsbar form; de ingår därmed i myndighetens informationsinnehav. Accepterar man att inkommandet inte förutsätter att varje enskild upptagning behöver ha överförts (jfr TF 2:6, första stycket, punkt 2 och före-

_gg_

gående avsnitt) tycks registreringsregeln och regeln om sekretessfristers beräkning bli utan hållpunkt i tiden.

En att komma till rätta med svårigheterna 15:1, hjälp ger SekrL tredje stycket jämförd med 15:13. Enligt dessa stadganden gäller för ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter att endast den myndighet är registreringsskyldig som för in en upptzzgning, däremot inte de övriga myndigheter som har tillgång till registret. Skulle upptagningen föras in av ett subjekt som inte är myndighet - t.ex. i ett telekonferenssystem - finns inte någon undantagsregel svarande mot 15:13. Här kan emellertid 14 § datalagen gripa in med sitt krav på dokumentation av upptagningar som används för handläggning av mål eller ärende. I sammanhanget kan för övrigt åter noteras att telekonferenser och andra system för elektronisk förmedling av meddelanden aktualiserar en översyn av regler om postöppning och om reroll vid administrationen av de elektroniska gistratorskontorets informationsflödena.

Också i upprättandesituationer kan ADB-teknikens flexibilitet orsaka kan man formulera svårigheter. Sammanfattningsvis frågan så: hur fastställer man när en viss upptagning skall anses upprättad i de många olika situationer som kan uppstå vid användningen av ett ADB-system? Som vi tidigare sett bör svaret bli att olika kan in och med upprättanderegler gripa samspela varandra. Ett visst register - som man kan kalla en grunddatamängd - kan således vara att betrakta som ett fortlöpande register enligt TF 2:7, andra stycket. Det är då upprättat - i sin helhet - när det färdigställts för anteckning eller införing. Om nu detta register används för att skapa en viss datamängd, t.ex. ett bearbetat urval, kan upprättandefrågan uppkomma på nytt för detta särskilda urval. En ny upprättanderegel kan då gripa in, t.ex. regeln att urvalet kan bli att anse som upprättat om det tas om hand för arkivering enligt TF 2:9, andra stycket.

Dokumentation

Enligt SekrL 15:11 skall myndigheterna hålla tillgänglig för allmänheten beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-registen. Stadgandet anger också vilka minimikrav som ställs på beskrivningarna (jfr prop. 1981 / 82:37, sid. 55). De skall således ange ADB-registrets benämning och ändamål, vilka typer av uppgifter i registret myndigheten har tillgång till, vilka andra myndigheter som har tillgång till registret, vilka terminaler och andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, vilka bestämmelser om sekretess som vanligen är tillämpliga på upp-

-39-

gifter i registret och vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB-registret och dess användning i myndighetens verksamhet.

Skyldigheten att dokumentera ADB-register är central och har nära samband med reglerna om registrering och ordnande av upptagningar enligt 15:1 m.fl. stadganden (se ovan). En oklar fråga är om 15:1 ställer krav på dokumentationen utöver dem som omedelbart framgår av 15:11. Sådana krav kan hänföra sig till diarie/ dossiéplaner, sökmöjligheter och sökkommandon, hjälpindex, principer och tillvägagångssätt vid arkivläggning av upptagningar m.m.

Dokumentationsskyldigheten gäller ADB-register. Detta har samma vida och ändamålsbestämda innebörd som registerbegreppet i datalagen (jfr ovan). Det är således i många situationer snarast likabetydande med ADB-system. Inte minst mot den bakgrunden har det intresse att ifrågasätta om inte dokumentationsskyldigheten skulle kunna Från utvidgas. offentlighetssynpunkt kan det t.ex. ha stort intresse att få veta varifrån en myndighet hämtar sina indata, vilka beslut som erhåller stöd av vilka ADB-register, vilka felkontroller som till viltillämpas, ken verksamhet användningen av sekretessbelagda uppgifter är begränsad (jfr SekrL 1:4) o.s.v. SekrL 15:12 ger allmänheten endast begränsade möjligheter att erhålla upplysningar av sådant slag eftersom informationsskyldigheten enligt detta stadgande är snävt kopplad till upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptagningar för automatisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten.

Informationsutväxling mellan myndigheterna

Ansamlingen av uppgifter i datorer och möjligheterna att genom telekommunikationer - internt såväl som externt - ordna fjärråtkomst till data, samkörningsmöjligheter och strävan att använda all tillgänglig information för att effektivisera myndighetsverksamhet på olika områden, inte minst på det fiskala området, allt detta samverkar till att fokusera intresset på frågor som rör informationsutbytet mellan myndigheterna.

Frågorna rör emellertid inte sekretesslagens grundbegrepp i lika hög grad som de principer och detaljregler som avgör vilka skyldigheter och möjligheter myndigheterna har att lämna uppgifter emellan sig (SekrL 1:5, 14:1-3, 15:5), hur sekretessbedömningar i sådana situationer skall gå till, vad som utgör självständiga verksamhetsgrenar inom samma myndighet, vad som bör författningsregleras och vad som kan beslutas på myndighetsnivå respektive på handläggarnivå mm.

-90-

Man kan notera att när i talar om utlämreglerna sekretesslagen nande av till annan i ADBuppgift myndighet, formuleringen kan vara vilseledande om tolkningen av sammanhang (jfr i SekrL 15:4 ovan Uppgiftslämnande) såtillvida att uppgift det där ofta handlar om massutvâxling av mycket rutinmässig data, i den formen att hela databaser öppnas för anantingen hos annan eller att stora datavändning myndighet genom för och liknande. I detta mängder görs tillgängliga samkörningar ligger även en risk att sekretessbedömningarna många gånger kan tendera att bli alltför schablonartade.

3.4 Rätten till sökning

De tekniska förutsättningarna

ADB-tekniken i att sig själv ger utomordentliga möjligheter ordna information så att den blir Överblickbar och lättåtkomlig. kan t.ex. vara fler än vid traditionell data- Sökingångarna långt Där man i ett diarium endast kunde behandling. gammalt söka t.ex. eller med hjälp av en dossiéplan kan kronologiskt man med ett datoriserat diarium söka på t.ex. år, löpnummer, dossiénummer, sökord, för ärenden, avregistreringsdatum slutsdatum, avdelning, handläggare, projekt/ objekt, prejudikat, dokumentnurnmer, registrerings-/expeditionsdatum, dokumentets datum, klassifikation, avsändaavsändare/mottagare, rens diarienummer, svarsdatum 0.s.v.

utvecklas Ursprungligen kun- Sökrnöjligheterna kontinuerligt. de man av tekniska knappast åstadkomma på grund svårigheter några flexibla urval. Det normala sättet att ta fram ADB-uppvar att söka i enkel ordningsföljd - visa nästa! Numer tagningar och programmeringstekniken förutsättskapar datalagringsningar för helt andra tillvägagångssätt. Sökning på egenskapsvärden hos (t.ex. bilnummer och färg på ett fordon) och objekt med fritt valda ordkombinationer i löpande texter (t.ex. sökning och koldioxid) är numer rutinmässiga möjligmiljöförstöring heter. Mer avancerade tekniker finns också, t.ex. sökning som likhets- och släktskapsförhållanden bygger på vagt formulerade - sök fram ärenden som liknar det jag just nu har sett på! (jfr

avsnitt 2.3.3).

Allmänt om av information att

gäller identifieringen begärd kraven kommer att kunna ställas lägre ju bättre och mer flexibla urvals- och de använda ADBsammanställningsmöjligheter Man kan se saken så att ofsystemen rutinmässigt erbjuder. allt effektivare efterhand som fentlighetsprincipen fungerar

-9]_

utvecklas. Ett datoriserat diarium av informationsteknologin modern typ skall t.ex. rutinmässigt kunna besvara frågor som denna: Vilka är de ärenden rörande beviljade koncessioner som funnit vara av prejudikatnatur och som avgjorts myndigheten under l 1986 till och med mars 1987? Uppenbarperioden juli får en en ändrad innebörd ligen uttrycket efterfråga handling efter hand som ADB-tekniken utvecklas och vinner insteg i verksamhet. myndigheternas

i traditionellt informationsmaterial Sökning

Offentlighetsprincipen är svagt utvecklad såvitt gäller möjligheterna att söka fram konventionella handlingar. Man skulle kunna se det så att det finns en lucka mellan TF 2:3-11 (som definierar vad som en allmän handling) och TF 2:12-13 utgör (som reglerar rätten att på stället ta del av en framtagen handling och att få en avskrift eller kopia av den). TF 2:14, som reglerar vilken myndighet som skall en begäran att få ta del av pröva allmän handling, fyller bara delvis ut denna lucka.

Frågan om sökning hänger vid traditionell dokumenthantering nära samman med två av allmänhetens möjligbegränsningar heter att med stöd av offentlighetslagstiftningen få del av information. Den första begränsningen innebär att myndigheterna inte är att utreda om vissa handlingar existerar och att skyldiga identifiera dem, i varje fall inte om detta förutsätter några mer omfattande arbetsinsatser (jfr t.ex. 10 1978/79, sid. 214 rörande m.m. avseende en viss läkare under de senaste tio anmälningar åren. Se utförligare Bohlin 1988, sid. 246). Den andra begränsningen ligger i att myndigheterna inte är skyldiga att tillmötesgå en begäran som skulle innebära att en särskild, ny handling måste för att tillhandahålla den önskade informaupprättas tionen RÅ 1978 2:19 rörande en begärd förteckning över (jfr i utflaggningsärenden under en viss period). fartygsnamn

Sökning i ADB-material

I om som att allfråga ADB-upptagningarna gäller grundregel mänheten inte har rätt att begära annat och mer än myndigheten kan prestera med rutinbetonade åtgärder. Till följd av teknikens kraftfulla, till urrutinmässiga möjligheter sökning, val och sammanställningar får emellertid som vi sett offentligheten en annan räckvidd än vid traditionella handlingar. Därtill kommer att det enligt sekretesslagen för ADB-upptagdel särskilda som alla, direkt eller inningamas gäller regler direkt tar sikte Man kan att dessa regler bildar på sökning. säga ett nytt skikt mellan om myndigheternas servicereglerna

.92_

äligganden i t.ex. 4 § förvaltningslagen (1986:223) och tryck-

frihetsförordningens regler.

Enligt SekrL 15:9 är myndigheterna skyldiga att ordna sina ADBsystem med beaktande av insynsrätten enligt TF och speciellt av det intresse som enskilda kan ha att få terminaler själva begagna m.m. för att ta del av allmänna Vilka handlingar. åligganden om några - detta i innebär inte att praktiken går entydigt ange; det beror i varje enskilt sammanhang av insynsintressets styrka, kostnaderna för åstadkomma insyn, tillgänglig teknik o.s.v. (prop. 1981 / 82:37, sid. 50-51).

Enligt SekrL 15:10 skall en myndighet på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal 0.1. som myndigheten förfogar Över för att ta del av ADB-upptagningar. I detta fall är förutsättningarna och avvägningarna direkt uttryckta i författningstexten: myndigheten behöver inte tillhandahålla terminal om sökanden skulle få tillgång till upptagning som inte kan anses som allmän handling hos myndigheten, om hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess, om det finns fara för förvanskning eller förstöring av data eller om det föreligger hinder i form av hänsyn till arbetets behöriga gång.

Enligt SekrL 15:11 skall myndigheterna dokumentera sina ADB-register för att underlätta för allmänheten att få del av allmänna handlingar och även enligt 15:12 lämna sådana särskilda upplysningar som kan behövas för detta syfte. Det är enligt 15:11 förutsatt att det för skall finnas en varje ADB-register person som har särskild kännedom om respektive register.

Allmänhetens rätt att söka aktualiserar frågan om vad som utgör sökenhet, d.v.s. den samling av upptagningar som är tillgänglig för åtkomst. Klara regler saknas och avgränsningarna sammanhänger med ett flertal förhållanden.

Hur myndigheterna ordnar sina ADB-register för insyn har således att göra med hur reglerna i SekrL 15:1 och 15:9 tolkas i varje särskild situation. Vidare finns samband med hur vidsträckt begreppet handling/ tolkas,- kan ett upptagning register eller i varje fall ett delregister uppfattas som enda handling? (jfr TF 2:7, andra stycket, punkt 1). Det finns samband med hur man tillämpar regeln om skyldighet att tillhandahålla en handling i icke sekretessbelagda delar enligt TF 2:12, första stycket, sista punkten, med kraven på precisering av en begäran att fä ta del av en uppsättning handlingar (jfr dagens post, IO 1975, sid. 313) och med regler om arkivering och arkiv (jfr bl.a. RÅ 1980 2:42, enligt vilket en större datasamling får likställas med en myndighets arkiv och inte kan vara tillgänglig för fri sökning).

-93-

Några särskilda kommentarer förtjänar regeln oin tillhandahållande av i icke sekretessbelagda delar (TF 2:12 och 13). handlingar Den kan läsas som ett åliggande för myndigheterna att ordna ADB-systemen så att hemligt och icke hemligt skiljs åt. Detta kan ske olika vis; Lex. så att datorprogram för utskrift kan underpå delar (jfr RÅ 1976 2:70 angående skyldigtrycka sekretessbelagda het att utföra extra programmeringsarbete för att från en utskrift utesluta delar). Märk att myndigheten inte kan vägra att hemliga framställa en utskrift enbart med allmän hänvisning till begärd att sekretessbedömningen ställer sig svår, t.ex. vid massuttag av data, medan däremot detta argument kan användas för att vägra egen sökning vid terminal.

har man när det gäller möjligheterna till sökning att Uppenbart med en svårbeskriven blandning av obligatorium, göra proambitioner och En naturlig fråga portionalitet, skönsmässighet. är om begreppet sökenhet borde ägnas större uppmärksamhet med sikte på att författningsreglera åtminstone de grundläggande kraven och avgränsningskriterierna. Vad man för närvarande har att hålla sig till är framför allt uttalanden i lagförarbeten att det är att allmänheten möjligheter att fritt söka i viktigt ges datorbaserade diarier och besläktade datasammyndigheternas lingar (jfr prop. 1981 / 82:37, sid. 25, 26 och KU 1981 / 82:21, sid. 5-6).

En fråga rör omfattningen av myndigheternas anknytande skyldigheter att själva utnyttja sina ADB-system för att underlätta en sökande att finna relevant information. En för myndighet kan t.ex. tänkas erbjuda allmänheten att leta igenom omfattande utskrifter av data på papper i stället för att biträda med i motsvarande material. Både av om

datorsökningar principen

likställdhet mellan myndighet och allmänhet och av styrkan hos bör att måste anoffentlighetsintresset följa myndigheterna vända det rutinmässiga sätt att finna handlingar/ upptagningar som är mest effektivt och naturligt att utnyttja. Från den synpunkten är det tveksamt om det kan godtas att, om upptagningar finns i utskrift, en utskriften tillgänglig för myndighet gör men att lämna någon assistans i form av tersökning vägrar i materialet. Å andra sidan bör inte en enskild minalsökningar kunna begära att en omfattande pappersutskrift framställs enbart för att bereda vederbörande att söka i informationen i möjlighet denna form.

En enskild kan föra talan mot ett beslut att vägra honom att själv söka vid terminal enligt samma regler som gäller om talan mot beslut som innebär avslag på en begäran att få ta del av allmän handling, SekrL 15:10, andra stycket. Om sökmöjligheterna från presentationsterminalen är begränsade jämfört med de sökmöjligheter som handläggarna själva har tillgång till bör talerätten vara densamma. l-lär råder emellertid oklarhet. För att

_94_

en sådan talerått skall ha någon mening är det väsentgivetvis ligt att begränsningarna klart ges till känna.

Prövningen enligt SekrL 15:10 är begränsad till frågan om ADBsystemet och kringliggande rutiner är så inrättade att förutsättningarna för egen terminalsökning är uppfyllda. Den kan där-

emot inte omfatta frågan om myndigheten bort utforma sitt

ADB-system på annat sätt för att tillgodose offentlighetsprincipens krav. Det finns således ingen talerätt som direkt tar sikte på myndigheternas sätt att inrätta sina informationssystem; i den meningen är SekrL 15:9 lex imperfecta.

3.5 Offentlighet, service, försäljning

De oklara gränserna

Allmänheten har rätt att enligt TF 2:12 få ta del av en upptagning på stället såvida inte betydande hinder möter. Möjligheterna att undanröja sådana hinder och därigenom uppnå att en begäran kan tillmötesgås leder över i mot service gränszonen och informationsförsäljning. Gränserna är knappast klara. Det är således till att börja med osäkert vad en enskild kan begära med stöd av offentlighetsprincipen i situationer när vederbörande erbjuder sig att undanröja hinder genom att bidra till kostnader eller genom att tillhandahålla datorprogram. Gränsen mellan rätten till och förmånen av service är inte insyn överhuvudtaget skarp. På liknande sätt förhåller det sig med mellan sergränsen vice och kommersiellt inriktad verksamhet som bygger på utnyttjande av myndigheternas datasamlingar.

DOK:s behandling av frågorna

DOK har tagit upp dessa frågor i sitt betänkande SOU 1986:46 om myndigheternas försäljning av personuppgifter m.m. Enligt kommitténs synsätt bör gränserna dras på följande sätt (a.a., sid. 32, 33, se även avsnitt 2.2 ovan):

Uttag som kan ske med stöd av offentlighetsprincipen karaktäriseras av att det är fråga om uppgifter som sammanställs med rutinbetonade åtgärder, att utskriften ordnas på sätt som myndigheten bestämmer och inte enligt sökandens önskemål och att uppgifterna lämnas i form av utskrift inte på vanligt papper, på annat medium (adressetiketter, magnetband, terminal hos mottagaren e.d.).

-95-

Uttag som kan betecknas som serviceåtgärder med stöd av servicebestämmelserna i sekretesslagen, allmänna verksstadgan och serviceförordningen bör som huvudregel kännetecknas av att det är fråga om enstaka utlämnanden av ett fåtal uppgifter men däremot inte någon ordnad utlämnandeverksamhet. Utlämnande av ett större antal uppgifter bör enligt DOK endast få ske om det är förenligt med myndighetens övriga uppgifter och allmänheten. I detta fall kan myndigskyldigheter gentemot heten även ta ut viss ersättning, nämligen ersättning för de särkostnader som uppkommer för det aktuella uttaget (t.ex. kostnader för datarnedia, extra datorkörning, direkta lönekostnader för visst programmeringsarbete o.l. - men däremot inte ersättning för andel i samkostnader enligt en självkostnadsmodell (se DOK, a.a., sid. 32, 64; jfr t.ex. E Sandström, Avgiftsbeläggning av statliga tjänster, I: Tidskrift för dokumentation 1986 nr 3, sid. 75).

l andra fall är det eller bör det enligt DOK anses vara fråga om informationsförsäljning och denna bör enligt DOK:s förslag såvitt gäller persondata vara underkastad särskilda restriktioner och regleras i särskild ifråga om andra kategorier av data lag. krävs enligt DOK stöd i respektive myndighets instruktion eller i särskild registerförfattning.

Gränsdragningen enligt DOK:s förslag kan ställas under diskussion, även som en tolkning av gällande rätt. DOK konstaterar själv att handlingsbegreppets tolkning i förhållande till ADBupptagningar får till konsekvens att det inte går att dra en klar gräns mellan s.k. offentlighetsuttag och utlämnande av uppgifter på annan grund (sid. 48-49). Men förslaget undanröjer vissa oklarheter såvitt gäller förhållandet mellan service och egentlig försäljningsverksamhet bl.a. genom att myndigheternas skyldighet att som en serviceåtgärd lämna uppgift ur allmän handling enligt SekrL 15:4 I förslaget ligger vidare att preciseras. serviceåtgärden endast får vara en sidoeffekt av myndighetens reguljära verksamhet - inte en särskilt utvecklad verksamhetsgren inriktad på att generera intäkter.

Uppgifter jämförda med Upptagningar

Gränsdragningssvårigheterna har även samband med att beuppgift ur allmän handling i SekrL 15:4 har ett oklart greppet förhållande till upptagning. Detsamma gäller för övrigt del av handling i TF 2:12, första stycket, sista punkten (tillhandahållande av icke sekretessbelagda delar). Begär någon att på stället få ta del av en uppgift som förekommer i en mer omfattande uppgiftskonstellation, vilken endast kan tas fram som en enhet (t.ex. en om vem som är till en viss viluppgift ägare fastighet,

_96_

ken framgår av en fastighetspost i ADB-systemet) bör framställningen behandlas som om den avsåg en allmän med handling åtföljande konsekvenser för bl.a. kravet på skyndsamhet (jfr Sekretesslagen av H Corell m.fl., sid. 401. Se även avsnitt 4.4 nedan).

Det kan också tänkas att den begärda uppgiften består av här- Iedd information. Det kan t.ex. handla om att jämföra egenhos flera för att konstatera vissa samband skapsvärden objekt t.ex. att alla fastigheter som ägs av ett visst subjekt har förvärvats under de senaste två åren. Här uppkommer tre frågor: (a) är det fråga om utlämnande av allmän handling (= tillgänglig upptagning)?, (b) är det fråga om utlämnande av en uppgift ur allmän handling? och (c) är det fråga om databehandling för att åstadkomma och redovisa ett visst resultat?

Svaret på den första frågan, enligt gällande rätt, är tveksamt: det kan tänkas att myndigheten använder ett ADB-system där rutinmässigheten innebär så god integration mellan olika funktioner att det ligger nära till hands att den begärda in-

uppfatta

formationen som en allmän handling. Annu starkare skäl talar då för att anse att det åtminstone är fråga om en uppgift ur allmän handling och således en från begärd serviceåtgärd myndighetens sida. Men inte heller alternativ (c) är helt uteslutet. Svaret beror av vilken slags databehandling det är fråga om och hur denna är ordnad. Antag som jämförelse t.ex. att det är fråga om körningar av ett datorprogram för simulering av spridningen av radioaktiv kontaminering vid ett kärnkraftshaveri. Sökanden önskar att en datauppsättning som myndigheten har tillgång till körs i olika omgångar med något varierande villkor i programmet för att jämföra resultaten. I ett sådant fall bör det enligt gällande rätt inte anses vara fråga om vare sig en begäran om utlämnande av allmän handling eller av en uppgift ur allmän handling.

Särskilda urval

En annan typ av gränsfall om sökanden begär att få föreligger utskrifter av uppgifter om vissa objekt i men inte ADB-register alla tillgängliga uppgifter utan endast ett mindre urval. Till att börja med måste urvalet av objekten kunna åstadkommas med rutinmässiga åtgärder för att det skall anses vara fråga om utbekommande av en allmän handling (se vidare rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4). Begränsningen till endast vissa uppgifter om varje objekt kan ses på åtminstone två sätt. Enligt det ena får en sådan framställning betraktas som en begäran vilken faller utanför offentlighetsprincipen och i sin helhet avser en serviceåtgärd. Enligt det andra kan framställningen anses ha stöd av

_97_

offentlighetsprincipen under förutsättning att begränsningen kan åstadkommas med rutinmässiga åtgärder. Det senare synsättet ligger mest i linje med gällande rätt. Problemet komom pliceras rutinmässigheten uppkommer genom att mynhar utvecklat digheten möjligheterna att göra speciella urval, inte för att fullgöra sina normala utan för att arbetsuppgifter kunna bedriva speciella informationstjänster avgiftsbelagda eller icke avgiftsbelagda. I den senare situationen kan det t.ex. handla om att lämna till enskilda 10 § registerutdrag enligt datalagen. Huvudregeln i TF för emellertid med att anledsig ningen till att skaffat faktiska att myndigheten sig möjligheter göra ett visst uttag inte tillmäts någon betydelse. Om en upptagning är tillgänglig med rutinbetonade så betraktas den åtgärder som förvarad och kan därmed vara allmän.

Massuttag

Vad som framför allt har gett att anledning ifrågasätta regleringen i TF och mellan och gränsdragningen offentlighetsuttag andra uttag är massuttagen av data. Dessa involverar ofta kommersiella intressen - både från sida och från myndigheternas deras sida som önskar De kan också vara förenade med uttagen. särskilda risker genom svårigheterna att överblicka konsekvenserna i sekretesshänseende av utlämnanden. I 1983 års IRI-utredning om offentlighetens diskussionen om begrepp mynnade massuttagen ut i ett om som skulle innebära förslag särreglering en begränsning av möjligheterna till sådana Ett liknande uttag. förslag har som ovan redovisats lagts fram av DOK (se vidare avsnitten 6.3 och 6.5).

Sökandens egna bidrag för att möjliggöra utlämnande

En myndighet kan anses förvara en också när ADB-upptagning varken har egen myndigheten datorkapacitet eller ett eget datorprogram för att överföra till läsbar form. l det tyupptagningen piska fallet har myndigheten då möjligheter att enkelt få den begärda körningen utförd på annat håll och uttaget förutsätter enbart smärre justeringar i ett redan tillgängligt datorprogram, vilka kan utföras med enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader. Frågan är emellertid i vilken den enutsträckning skilde i sådana situationer kan få till stånd ett utlämnande enligt TF: (a) genom att erbjuda sig att bidra till kostnaderna för körningen och (b) genom att själv ställa ett erforderligt datorprogram till förfogande.

Enligt propositionerna 1973:33 och 1975/ 761160 skall den enskilde, genom att bidra till kostnaderna, kunna hinder undanröja

-9g-

mot att TF 2:12 få ta del av ADB-upptagning på stället. enligt Konstruktionen har kritiserats av Bohlin som finner det något att det skulle finnas för ett avgiftsuttag, då märkligt utrymme föreskriver avgiftsfrihet om handlingen tillhandastadgandet hålles stället (Bohlin 1988, sid. 250-251, 252, jfr 83). Bohlin är på också kritisk mot konstruktionen att en upptagning kan anses för en då den (med en enkel arbetsinsats) tillgänglig myndighet att ta fram med användning av ett datorprogram som den går enskilde själv tillhandahåller (a.a. sid. 91),

Man kan således sätta frågetecken för den betydelse som enligt rätt kan den enskildes insatser. Nyckelfrågan år gällande tilläggas om en striktare av är motiverad. En tolkning förvaringskriteriet sådan tolkning skulle innebära att en upptagnings tillgänglighet bedömdes uteslutande med utgångspunkt från myndighetens egen situation. Sammanfattningsvis: (a) om det föreligger betydande hinder TF 2:12) i form av brist på tekniska resurser (jfr mot att en tillgänglig så bör denna överhuvudgöra upptagning taget inte anses förvarad hos myndigheten och (b) om en uppendast är tillgänglig med användning av ett datortagning som tillhandahålls av den enskilde själv så bör inte program heller den upptagningen anses förvarad hos myndigheten (se vidare avsnitten 6.3 och 6.5).

3.6 med utlandet Några jämförelser

3.6.1 Allmänt

Jämförelsen med utlandet avser inte att Avsikten gå på djupet. är främst att ge en allmän uppfattning om hur de aktuella och i den svenska rättsordninggrundbegreppen grundreglerna en ter i internationellt perspektiv. Man kan t.ex. ställa frågan sig om den svenska framstår som egenartad i sitt val lagstiftningen av Det kan tänkas finnas radikalt annorlunda sätt att begrepp. komma till rätta med de svårigheter som ligger i ADB-teknikens och möjligheterna till fjärråtkomst av data. dynamik

Vilken skall ta sikte på är inte självklart. lagstiftning jämförelsen Liksom i är den som i olika länder Sverige författningsreglering till i myndigheternas verksamhet utspridd ger möjligheter insyn håll - t.ex. i om skydd av persondata, lagar om på många lagar förvaltningsförfarandet, lagar om rättegångsförfarandet, lagar om lagar som reglerar speciella informationsmyndigheter, särskilda verksamheter o.s.v. I det följande begränsar sig uppmärksamheten till lagar som allmänt garanterar huvudsakligen allmänhetens till i dokumöjligheter insyn myndigheternas ment och register.

3.6.2 De nordiska länderna

lsland

med varierande räckvidd gäller i alla de Offentlighetslagstiftning nordiska länderna utom Island. Där gäller emellertid en övriga om av information med uppgifter lag systematisk registrering om förhållanden um kerfisbundna skråningu á

personliga (lög

er varöa einkamálefni 1981, reviderad 1985). upplysningum, Denna lag omfattar både fysiska och juridiska personer och ger i

om i upplysningar som fjärde kapitlet regler registrerades insyn

dem. grundbegrepp är systematiskt register (obegäller lagens roende av teknik för inforrnationsbehandlingen) och upplys-

om en mer vidsträckt offentlighet har framningar. Lagförslag i år 1973 och 1978. lagts alltinget

Danmark

Den danska området, lov om

tidigare gällande lagstiftningen på

i av år 1970 (nr 280), har nu ersatts av

offentlighed forvaltningen

en i motsvarande ämne av år 1985 (nr. 572), vilken trätt i lag kraft den 1 1987. Lagen ärendeinsyn eller, januari ger en rått till närmare bestämt, en i dokument, som har inkommit till insyn eller av en förvaltningsmyndighet som led i adminiupprättats strativ i förbindelse med dess verksamhet (4 § sakbehandling stk 1). Rätten till i ärenden där egna, förhål-

insyn personliga

landen berörs sträcker sig längre än eljest, s.k. egenaooess (4 §

stk 2).

Sökanden måste de dokument eller det ärende (sak) som ange

hanörtskarblibekantgjordmedlâttenpreciserasismillatt

i . omfatta alla dokument, som rör saken samt införingar I.. och andra ñörteckningar som rör den aktuella

journaler, register

sakens dokument. Det att med

anges uttryckligen insynsrätten,

anüáxu

diarier och liknande, inte gäller nyss nämnda undantag fi? ,

eller andra för-teckningar, där det görs

register systematiserade

._x Å bruk av elektronisk databehandling”, 5 § stk 2. Dock kan veder-

börande minister utfärda om allmän tillgång till upplysregler

vger

i 0.1.”. En förvaltningsmyndighet kan också

ningar EDB-register i vidare utsträckning än den är förpliktad till som en ge aktinsyn

form av frivillig meroffentlighet.

Från finns en rad undantag, bl.a. interna arbetsinsynsrâtten dokument. Sådana omfattas dock av insynsrätten bl.a. när de

den enda av upplysningar om faktiska

utgör registreringen

_mo_

omständigheter i ett ärende, vilka har betydelse för dess avgörande. Generellt gäller att upplysningar i dokument om faktiska omständigheter, som har väsentlig betydelse för sakförhållandet, skall lämnas ut enligt lagens huvudregler (11 §). Om sekretess gäller för vissa upplysningar skall sökanden ändå ha möjlighet att få insyn i dokumentets övriga innehåll.

Vid första påseendet kan lagen synas ge en mycket begränsad insyn i myndigheternas ADB-register. Dessa i register regleras stället i stor utsträckning genom lagen om offentliga myndigheters register (lov 1978 nr 294 senast ändrad genom lov 1987 nr 383) och de föreskrifter som har givits på grundval av denna lag. Lagen om offentliga myndigheters register behandlar såväl de registrerades möjligheter till insyn egna upplysningar som möjligheterna i allmänhet att få tillgång till personupplysningar för dels andra privata subjekt, dels andra myndigheter. Regleringen är relativt komplex och bygger bl.a. på de registrerades samtycke och på skyldigheter att lämna upplysningar enligt andra lagar och förordningar.

Offentlighedslovens dokumentbegrepp är relativt vidsträckt och kan därmed leda till insyn i ADB-material som inte direkt framgår av författningstexten. Begreppet omfattar således material som träder i stället för skriftligt material när materialet i fråga framställs som ett led i en administrativ sakbehandling. Det kan vara fråga om teckningar, film och videoupptagningar. Det kan också material. Om en skrivelse således endast gälla datorlagmt finns lagrad i ett edb-datalager är en myndighet skyldig att göra skrivelsen tillgänglig för sökanden t.ex. genom att texten visas på bildskärm. Det förutsätts inte att meddelelsen en gång har existerat som ett konventionellt dokument. Den kan således enbart ha upprättats eller inkommit i elektronisk form. Har myndigheten râdighet över den elektroniska registreringen skall den göras tillgänglig - varvid lagen om offentliga myndigheters register inte utgör något hinder (se Vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen. Iustitsministeriet 1986, sid. 16-18).

Till detta kommer att skyldigheten enligt 6 § offentlighedsloven att notera upplysningar som har betydelse för avgörandet av ett ärende kan fullgöras genom elektronisk notering i dator. I den mån detta sker skall aktinsyn ges genom att upplysningarna görs tillgängliga (a.a. sid. 19). I sammanhanget kan man också notera den extraheringsplikt som gäller innehållet i faktiska upplysningar av väsentlig betydelse för ärendet som föreligger enligt 11 §; denna kan även avse t.ex. faktiska upplysningar som tillförts ärendet från register 0.1. (a.a. sid. 26). För särskilda områden

av förvaltningsverksamhet kan justitieministern enligt en sär-

skild regel i 6 § stk 2 offentlighedsloven utfärda regler om arki-

-l0l-

m.m. av meddelanden som utfärdas eller mottas med vering hjälp av elektronisk databehandling.

Redan genom sin inriktning på ärendeinsyn får den danska lagstiftningen en mer begränsad räckvid för ADB-systemen än den svenska. Sökanden måste ange de dokument eller det ärende som han önskar insyn i. Det finns ingen skyldighet att biträda med att ge insyn i alla ärenden av ett visst slag eller alla ärenden som har blivit diarieförda under en viss period. Att uppge diarienummer eller liknande är i och för sig inte nödvändigt; det räcker med sådana uppgifter att med hjälp av sina myndigheten m.m. har möjlighet att identifiera ärendet. Härvid finns register utrymme för både diskretionära bedömningar och meroffentlighet (a.a. sid. 14-15).

Norge

lov om offentlighet i förvaltningen av år 1970 (nr. lNorge gäller 69). Enligt denna är förvaltningens saksdokumenter offentliga och envar kan kräva att få kännedom om det offentliga innehållet i dokument i en bestämd sak. Detsamma gäller journal och liknande register, 2 §. Liksom i Danmark finns möjligheter till meroffentlighet. Interna dokument är undantagna från infinns undantag dikterade av bl.a. sekretesshänsyn. syn och likaså

Man har att lagen i viss utsträckning omfattar tidigare antagit också datorlagrat material, nämligen i den mån detta träder i stället för traditionella dokument som dessförinnan varit föremål för insyn enligt offentlighetsloven (se I Bing, Offentlighetsloven og EDB. Complex 6/84, sid. 15, 34-35). Bland annat oklarheter i detta hänseende ledde 1982 till ett tillägg till 3 § enligt vilken regeringen (Kongen) kan ge föreskrifter om användning av lagens dokumentbegrepp på materiale som er utarbeidet, overført eller lagret ved hjelp av elektronisk databehandling.

Som förberedelse till utformning-av särskilda föreskrifter enligt 3 § offentlighetsloven uppdrog justis- og politidepartementet åt Institutt for rettsinformatikk vid Oslo universitet att studera frågorna. Arbetet genomfördes av professor Jon Bing och redovisades i ovan nämnda rapport år 1984.

Rapporten beskriver den osäkerhet som sammanhänger med begreppen dokument och upplysning också i traditionell pappersmiljö och som accentueras genom övergången till ADB med dess flexibilitet och till olika av möjligheter bearbetningar data. Bing framhåller bl.a. att en revidering av dokumentbegreppet egentligen är en för snäv ram för att diskutera anpassningen till ADB. Han menar att begreppet upplysning (opp-

-102-

lysning) kanske skulle ge bättre förutsättningar för en enhetlig reglering i olika lagar (förvaltningslagen, personregisterlagen, läkarlagen m.fl. Se särsk. a.a. sid. 109).

Förslaget mynnar ut i en legaldefinition enligt vilken dokument i ADB-sammanhang definieras på två sätt: (a) som ett analogt dokumentbegrepp, d.v.s. en naturlig enhet i datorsystemet, vilken svarar mot ett konventionellt dokument - t.ex. ett brev i ett ordbehandlingssystem och (b) som ett konstruerat dokumentbegrepp, d.v.s. samtliga upplysningar som en angår konkret sak, i vilken det krävs insyn, och som därmed kan anses utgöra ett dokument trots att de inte utgör en enhet. naturlig

På grundval av förslaget har föreskrifter utfärdats en enligt kunglig resolution av den 19 december 1986. Föreskrifterna bygger på rapportens “analoga dokumentbegrepp. Däremot fann man det oklart vad ett konstruerat

dokumentbegrepp

som bygger på kopplingen till en konkret sak kan tänkas innebära, administrativt och ekonomiskt. l denna del avstod man följaktligen från att genomföra förslaget. (jfr emellertid nedan och avsnitt 3.6.4, ”Sammanfattning”).

Enligt föreskrifterna skall insynsrätten såvitt gäller ADB-material gälla den naturliga enhet av text eller som

upplysningar på mi.”

utskrift 1 från systemet framstår som ett dokument... Med en dylik naturlig enhet avser man t.ex. den text som behandlas som en “ri enhet i ett textbehandlingssystem, eller den enhet som återfinnes med hjälp av ett textsökningssystem eller ett annat informationssystem (del l nr 2).

l föreskrifternas del I nr 3 behandlas journaler, d.v.s. ärenderegister i snäv mening som ger grundupplysningar om inkommande och utgående skrivelser 0.1. (Bing 1984, sid. 23-24 med vidare hänvisningar). Insynsrätten föreskrifterna

gäller enligt

sådana journaler också när de förs med ADB. Eftersom ADBsystemen ofta ger flerfaldiga möjligheter till sökningar i ärendematerial och den snäva tolkningen av joumalregeln skulle kunna tänkas helt hindra insyn i sådana med deras olika system hjälpregister ger föreskrifterna en tilläggsregel: Om systemet inte (enbart) innebär av in- och löpande registrering utgående post skall insynsrätten gälla de upplysningar i systemet som motsvarar en vanlig (brev)journal. Man detta som en mouppfattar difierad version-av principen om tillgång till konstruerade dokument.

Principen att övergång till ADB-lagring av material som tidigare varit föremål för offentlighet inte hindrar (fortsatt) slås insyn fast i del l punkt 4, som också ger en allmän hänvisning till den insynsrätt som kan följa av andra bestämmelser om register

-]03-

m.m. Detta innebär således, för det första, att dokument och som varit offentliga enligt offentlighetsloven upplysningar fortsätter att vara detta även sedan de överförts till eller lagrats med ADB och, för det andra, att om i register specialregler insyn kan gälla.

Del Il den form i vilken upplysningar kan göras tillreglerar Detta kan ske flera sätt - från på bildskänn gängliga. på läsning till on-line till sökandens terminal. Möjligheter finns överöring också att erhålla utskrifter och kopior av datamedia (jfr 8 § vilken som offentlighetsloven). Myndigheten avgör själv väg skall och skall också lämna nödvändigt bistånd. Någon väljas rätt att få söka vid terminal finns inte. I denna del har desjälv inte liksom inte heller när det partementet följt Bings förslag, gäller möjligheter att få utnyttja myndigheternas datorprogram och data för 0.1. (Bing, a.a. sid. 125-126). analyser

Del II för externa både ofpunkt 2 ger en specialregel register, och som används av en myndighet. Om någon fentliga privata, i ett sådant kan myndigheten hänvisa vebegår insyn register derbörande till att använda systemet på det sätt som det normalt även om detta innebär att avgifter måste erläggas. Doerbjuds, kument i sådana externa anses inte befinna hos den system sig på samma sätt som dokument i dess ifrågavarande myndigheten egna databaser (Det kongelige justis- og politidepartement, rundskrivelse G-39/ 87, bil. 2, sid. 5).

Finland

lI-inland 1951 om allmänna handlingars offentgäller lagen (83/51), kompletterad av b1.a. förordningen om undantag lighet från handlingars offentlighet (650/ 51). Lagstiftningen ger finska rätt att ta del av uppgifter ur medborgare (fysiska personer) allmänna d.v.s. som har uppgjorts av handlingar, handlingar eller som har insänts eller inlämnats till myndighet myndighet och som bevaras hos myndighet. Handlingar som ifrågavarande inte är d.v.s. som är under beredning och offentliga, handlingar som är avsedda för internt bruk, kan bli tillgängliga handlingar att lämnar sitt gäller att genom myndigheten samtycke. Slutligen kan hernlighållas på grundval av lag, förordning handlingar eller eller statsrådets beslut. Det finns dock möjligpresidentens het att sådana handlingar tillgängliga med hemliga uppgöra gifter avlägsnade eller dolda.

har tidigare inte ansetts täcka ADB-upptag- Handlingsbegreppet ningar (se E Andersson, Rättspraxis kring handlingsoffentligl: Tidskr. av Juridiska Föreningen i Finland 1985,

hetslagen. utg.

nr. 2, sid. 123 och med förslag till en personregispropositionen

-]O4_

m.m. 1986 rd - RP nr 49, sid. 7). Genom en nyligen terlag genomförd har emellertid lagens räckvidd utsträckts till att lagändring gälla också ADB-material.

i med

Ändringarna handlingsoffentlighetslagen sammanhänger

för utlämnanden av den nya personregisterlagen. Grunderna ur bestäms helt och personuppgifter myndigheternas register hållet handlingsoffentlighetslagen och bl.a. detta har genom nödvändiggjort att ADB-upptagningarna regleras.

2 § föreskrivs att vad som stadgas om allmänna hand- Enligt också skall gälla av myndighet upprättade och utfärdade lingar samt till insända eller inlämnade perforering myndighet genom eller magnetisering eller på därmed jämförbart sätt framställda som är avsedda att läsas, avlyssnas eller på annat upptagningar sätt med tekniska och som innehas av uppfattas hjälpmedel myndigheten (teknisk upptagning).

Innebörden av att en upptagning innehas har uppenbarligen viktig betydelse för offentlighetens räckvidd. Lagmotiven ger här vissa En upprättad teknisk upptagning skall i regel anvisningar. anses innehavas av den myndighet för vars behov den har framställts. Det behöver inte någon roll var nödvändigtvis spela den tekniska upptagningen i praktiken finns:

En teknisk /upptagning/ som framställts för en myndighets egna behov kan innehas av myndigheten för det första när används med dataanlåggningar. För det andra upptagningen skall det anses att en innehas av myndigheten när upptagning kan få uppgifter i läsbar form ur upptagningen

myndigheten

antingen genom terminalkontakt eller på något annat sätt, t.ex.

skriftligen. En kan innehas av en myndighet också då själva upptagning databanken finns hos myndigheten även om myndigheten inte har egen ADB-apparatur eller ens något avtal om teknisk beav data. I sistnämnda fall är det i prakhandling ifrågavarande tiken närmast fråga om data som innehas av arkivmyndigheter. En teknisk upptagning som uppbevaras hos en myndighet enbart för teknisk behandling eller teknisk registrering för någon annans räkning är inte en sådan teknisk upptagning som innehas av i lagrummets mening (a.a. sid. 57). myndigheten

Enligt 3 § blir en teknisk upptagning offentlig i enlighet med vad som om motsvarande handling; den anses dock vara stadgas färdig tidigast när den med tekniska hjälpmedel är tillgänglig för

myndigheten.

En grundtanke som kommer till uttryck i 3 § är att allmänheten ochmyndighetema skall stå i likvärdig ställning. Medborgarna

-105-

skall kunna få i begriplig form ur den tekniska uppgifter upptagningen i samma utsträckning som myndigheterna. Men detta innebär också begränsningar: Om t.ex. en myndighets har är statistikregister byggts upp så att det inte för myndigheten att direkt få om enskilda har inte möjligt uppgifter personer, heller rätt att få dem. Myndigheterna är inte medborgarna att behandla eller omforma uppgifter i tekniska uppskyldiga tagningar, än mindre att göra nya program för att få ut dem (a.a. sid. 58).

7 § skall uppgifter ur tekniska upptagningar lämnas ge- Enligt nom att som behövs för att myndigheterna upplåter apparatur informationen eller genom att uppgifterna lämtillgodogöra sig nas skriftligen. Med särskilt tillstånd av myndigheten (fortlöeller för ett särskilt fall) skall det även vara möjligt att få pande av eller att få del av upptagningar kopior upptagningar genom teknisk anslutning av terminal.

av i 18 a §, vilken gäller endast Skyddet personuppgifter regleras (jfr personregisterlagen som gäller även manuella ADB-register register). I stadgandet ges teknisk upptagning en vidsträckt innebörd och betecknar hela personregister enligt personregis- 18 a § det skydd som kan terlagen. Skyddet enligt kompletterar finnas enligt speciella sekretesstadganden om de registrerade uppgifterna och genom personregisterlagens regler om vilken slags verksamhet med personregister som tillåts.

Skyddet enligt 18 a § tar sikte på massutlämnanden och känsliga stickprov. Dessa begrepp definieras i personregisterlagen. Massutlämnande avser att ett helt personregister eller en större del av personuppgifterna om de registrerade lämnas ut eller att personuppgifter lämnas ut i en form som lämpar sig för automatisk eller teknisk databehandling så att mottagaren genom anslutning kan använda personregister. Med känsliga stickprov förstås en som på grund av urvalskriterierna och datamängd användningsändamålet kan medföra att den registrerades integritetsskydd äventyras (2 § p. 8 och 9)

Utlämnanden av uppgifter ur personregister är enligt 18 a § medgivna endast under vissa förutsättningar, bl.a. att samtycke har lämnats av de registrerade eller att datasekretessnämnden har gett tillstånd. Stadgandet hindrar emellertid inte författningsreglerat uppgiftslämnande mellan myndigheter, för vilket gäller ett svåröverskådligt regelverk (prop. 1986 rd - RP nr 49, sid. 60). Man kan notera att om tillåtna massutlämnanden ur regeln i vissa hänseenden är snävare än den myndigheternas register som gäller för privata register enligt 19 § personregisterlagen. Enligt detta stadgande får massutlämnande även ske när mottagaren enligt personregisterlagen har rätt att införa uppgifterna

- 106 .

i och utlämnandet och inte ävenpersonregister användningen den intressen eller rättigheter tyrar registrerades integritetsskydd, eller statens säkerhet.

av till massutlämnanden och Begränsningama möjligheterna endast men inte anonymiserade

stickprov gäller personuppgifter

data. föreskrift att de I 18 a § ges en kompletterande register-

skall tillse att det går att få fram anonymiserade upp-

ansvariga om inte sådana förberedelser kan anses uppenbart onödiga. gifter När behovet bedöms skall betydelse från offentlighetsregistrets synpunkt beaktas.

kan man notera att en dokumentationsregel liknande Slutligen har införts i 20 § 1982 om för- 14 § i den svenska datalagen lagen (598/ 82). som kan inverka på ett valtningsförfarande Uppgifter ärendes och som erhållits ur personregister enligt avgörande skall således antecknas i aktuell handling. personregisterlagen

Regeln har direkt koppling till handlingsoffentlighetslagens reg-

av i 3 a kapitlet.

lering partsoffentligheten

3.6.3 Andra länder

Handlingsoffentlighet blir vanligare

Flera länder har under senare tid infört av

handlingsoffentlighet liknande som enligt den svenska tryckfrihetsförordningen.

slag som förebild och rnurbräcka har den arneri-

Speciellt viktig

kanska Freedom of Information Act av år 1966 (reviderad 1974) men också den svenska lagstiftningen torde ha haft-betyvarit, delse som och förebild (jfr Access to Government inspiration Records. International and Trends, ed. T Riley, sid. Perspectives förhållandet att de flesta år unga - flera av 5-6, 64). Både lagarna dem daterar till av 1980-talet - och att informationssig början också den kommit in i bilden relativt sent medverteknologin kar till att erfarenheterna av tillämpning på datormalagarnas terial är relativt tunna. Det år också att som rör påtagligt frågor och de i personregister har persondataskydd registrerades insyn större intresse än som rör medborgarnas

tilldragit sig långt frågor

till i allmänhet (se a.a. sid. 97-98

tillgång myndighetsinforrnation

och ovan avsnitt 2.3.1, Ute i världen).

Australien, Frankrike, Holland

Bland de länder som låter insynsrätten omfatta ADB-upptagfinner man Australien, Frankrike, Holland, Kanada och ningar U.S.A. (en aktuell översikt finns i Transnational Data and Communications vol X (1987) nr 3, 24; se även a.a. vol D( Report,

.

áawi;

-]o7- _-

Freedom of Information Act (1986) nr 1, 21). Den australiensiska

som men definierar

av år 1982 har dokument grundbegrepp,

omfattar media från vilka infordetta så vidsträckt att det även

kan i form (See 4). Myndighe-

mation reproduceras uppfattbar

att information tillgänglig

ternas skyldighet göra datorlagrad

att framställa ett skriftligt dokument förutsätta att det är möjligt av en dator som har reguljärt

användning myndigheten

genom

eller sammanställa lagrad informa-

för att söka fram

tillgänglig

skall inom ramen för rnyn-

tion. Framställningar tillmötesgås för databearbetningar (Sec. 17). I normala kapacitet digheternas

till administrativa dokument

den franska om fri tillgång lagen

no. 78-753 de la liberte dacces au documents av år 1978 (loi av också

administratifs) omfattar uppråkningen insynsobjekten

i datorläsbar form.

o.l. som kan föreligga

register, upptagningar

automatiskt bearbetad informa-

Mer precist gäller insynsrätten holländska lagen av

tion utan (art. 1). Den

personanknytning

inkluderar också den dator-

1978 om förvaltningens öppenhet

läsbart material under termen dokument.

Kanada

har intresse och förefal-

Den kanadensiska regleringen speciellt

som frågan om ler den svenska vara den tydligast reglerar jämte

den federala Access to Informa-

handlingar. Enligt

potentiella record

tion Act av år 1982 (i kraft 1983) avser insynsrätten any

of a institution. Definitions-

under the control government

även vad man betecknar som

omfattar begreppet mässigt

oberoende av form. Insyns-

machine-readable records” fysisk

maskinläsbara records

rätten avser inte bara (pre)existerande

kan framställas från redan existerande utan också records som

hardware and software

sådana med användning av computer

used the insti-

and technical normally by government

expertise

det då handlar om records som aldrig tidiga-

tution, även om

to Government Records, sid. 66. Se även re framställts (Access

Secretariat, Interim Policy Guide

Treasury Board of Canada,

1983, sid. 12-13).

U.S.A.

Freedom of Information Act (5 U.S.C. den amerikanska

Enligt

till records. Det förutsätts

552) skall myndigheterna ge tillgång

ett sätt identifierar (rea-

att sökandens framställning på rimligt

Den information

describes? de begärda upptagningama.

sonably

ett record, vilket innebär

som är måste vara agency tillgänglig

under kontroll,

att skall befinna sig myndighetens upptagningen i exter-

fallet också i om records

vilket torde kunna vara fråga

control over its

na databaser (actual possession, day-to-day

403.

production (se Note: Fair Administration of the FOIA after the Revolution, I: Computer Law Journal , vol 5, 1985, Computer

nr l, sid. 55-56, 73). Termen agency records förefaller även in-

nebära andra begränsningar av oklar räckvidd. Dessa begränshar att göra med bl.a. hur records anses förhålla sig en ningar myndighets structure, operation, or decision-making functions och vilka myndigheten har att ta ut kombefogenheter mersiella avgifter för begärda records (a.a. sid. 52).

Att records kan omfatta även datorläsbara är fastuppgifter i Det är dock tveksamt om detta gäller också slaget rättspraxis. (a.a. sid. 55, 56, 73, 75). Viss tvekan tycks också råda datorprogram om kraven på sökanden att precisera sin framställning. Utlämnanden har således kunnat vägras på den att det ansetts grunden vara fråga om en vag begäran om data snarare än en preciserad om records. Klart tycks vara att endast (pre)existerande begäran records behöver lämnas ut och myndigheterna behöver således inte framställa nya records (a.a. 55, 73-74). Å andra sidan tycks möjligheter finnas att begära att få tillgång till större datamängder omfattande många records (an entire record system, a.a. sid. 62-63).

har också när det gällt att inne- Svårigheter uppkommit avgöra börden av myndigheternas skyldigheter att tillhandahålla icke sekretessbelagda delar av records. Bedömningen utfaller olika beroende på hur de nödvändiga åtgärderna betraktas: som borttagning, som komprimering eller som omformning (omredi- .gering) av information (a.a. sid. 61-63, 64-68). Osäkerhet råder också om omfattningen av myndigheternas skyldighet att framställa för att utföra sökningar efter records. En grundprogram princip är att myndigheterna skall utföra sökningar som svarar mot vad myndigheterna är tvungna att åstadkomma i fråga om manuella register (a.a. sid. 74).

3.6.4 Några slutsatser

Osäkerhet

De lagar som utsträcker handlingsoffentligheten till myndigheternas ADB-system tycks undantagslöst omges av osäkerhet. Rättspraxis förefaller vara tunn - både i U.S.A. där utvecklingen pågått i ett par decennier och i än högre grad i de länder som först under allra senaste tid genomfört regleringar av aktuellt slag.

- -

Insynens räckvidd

Insynsmöjligheterna i stort skiftar från land till land. Handlingsoffentlighetens allmänna uppbyggnad och räckvidd avspeglar även i av till ADB-

sig_ givetvis regleringen tillgången

material. Arendeinsyn förblir ärendeinsyn också i ADB-miljö.

Grundåtgärden för att låta datorlagrad information omfattas av insyn består i att ge allmänheten till sådant som kan tillgång sägas träda i stället för traditionella dokument. En sådan utvidgning framstår som alltmer självklar eftersom eljest, ingenom formationsteknologins och inte inte minst den datoriserade textbehandlingens utbredning, allt större områden skulle undantas från offentlighet på ett godtyckligt sätt. Räckvidden av insynen kan emellertid variera: man kan jämföra t.ex. den danska offentlighedsloven, som endast avser att ge insyn i ADB-register med karaktär av journaler o.l. för överblick över dokument i ärenden, med den kanadensiska AIA, som uttryckligen utsträcker insynsrätten även till nyskapade records i alla slag av ADB-system.

Två typer av huvudbegrepp

Huvudbegreppen som används i de olika författningstexterna är av två slag: begrepp som till traditionell informationsanknyter hantering respektive begrepp som har mer direkt samband med ADB. Typiska för den förra kategorin är handling och dokument. Typiska för den senare kategorin är teknisk upptagning och fmachine-readable record. De hjälpbegrepp som omger huvudbegreppen ser olika ut på olika håll och visar inte upp någon enhetlig systematik. Skillnaderna förklaras bl.a. av att de avman önskar åstadkomma varierar - t.ex. gränsningar jfr jour-

naler i den norska OL, agency records i den amerikanska

FOIA och icke personanknuten information i den franska LADA. Vad man genomgående kan konstatera år en frånvaro av tekniska termer som t.ex. fil och logisk post.

Skillnaderna i inriktning och huvudbegrepp tycks inte - i varje fall inte främst - bero på sakligt sett divergerande uppfattningar om hur den juridiska begreppsapparaten bäst bör utformas i förhållande till informationsteknologin. Inte heller förefaller skillnaderna spegla erfarenheter av hur tillämpningen av en viss begreppsapparat har utfallit i Snarare är det praktiken. fråga om hur handlingsoffentligheten i allmänhet uppfattas och hur pass starkt man tenderar att hålla fast vid det traditionella dokumentbegreppet.

-110-

Sammanfattning

Vad man sammanfattande kan konstatera är att det inte i något

land existerar en laborerar med författningsregleringsom som radikalt från de svenska. Det tycks grundbegrepp skiljer sig heller inte finnas som helt undvika de någon reglering lyckas fundamentala som rör av tillgångsenhet problem avgränsningar och sökenhet och som har sitt i den allt större flexibilitet upphov och hos som informamångsidighet informationsbehandlingen till. Problemen kommer upp på tionsteknologin ger upphov olika sätt i de olika men har en tendens att alltid regleringarna, inställa om man valt att tillgång till ADBsig överhuvudtaget ge Ett bland om räckvidden av material. exempel många ger frågan den danska om avseende faktiska regeln extraheringsplikt i i 11 § (jfr ovan upplysningar ADB-register offentlighedsloven

3.6.2).

förebilder för en av i Några självklara omdaning regleringen 2 TF finner man således inte. Detta både inriktkapitlet gäller i stort och inklusive använd-

ningen systematikens detaljer,

av som meddelande, skrivelse,

ningen begrepp uppgift,

information och Samma ommaterial, upplysningar. döme av slag som överhuvudgäller självfallet regler många inte i denna översikt - d.v.s. sekretessregler, taget tagits upp dokumentationsregler m.fl.

överklaganderegler, tillsynsregler,

måste man konstatera att den svenska vid Samtidigt regleringen en internationell inte framstår som byggd på felkonjämförelse struerade eller om ADB-teknikens

begrepp missuppfattningar

i förhållande till Den skiljer innebörd handlingsoffentligheten. från i flera länder genom att i större utsträckning sig regleringen ta fasta ADB-teknikens förhållanden och möjlig-

på speciella

heter. Endast Finland och Kanada ha in på samma tycks slagit en som innebär att som hör hemma i väg, nämligen väg begrepp

den traditionella, pappersberoende informationshanteringen

inte som den bästa för utformning av

uppfattas utgångspunkten

om i ADB-material. kan man regler insyn Sammanfattningsvis

att vad man med ett traditionalistiskt tillvägagångssätt på

säga, ett vinner i om och avgränsningar förloplan fråga begriplighet rar man ett annat i om ändamålsenlighet och möjpå plan fråga att säkra allmänhetens insyn i ADB-systemen. ligheter

För att kan man t.ex. notera de oklarheter som

belysa påståendet

samman med amerikanska P0lAzs records hänger begrepp såvitt allmänhetens att få tillgång till inforgäller möjligheter mation i icke delar (jfr ovan). Utrymmet för sekretessbelagda diskretionär kan här bli besvärande stort - inte minst

prövning

med tanke att man i sådana fall förmodligen ofta befinner sig

på

en zon där av olika skäl kan ha intresse av att

myndigheterna

-111-

är eller endast kan erinformationen oåtkomlig, svåråtkomlig Man kan också notera t.ex. att den norska hållas mot betalning. blir suddigt i

offentlighetslovens analoga dokumentbegrepp

i definitionen i föreskriftemas del l nr 2. Det kanterna redan inte bara rena till texter på omfattar nämligen motsvarigheter

utan också den enhet av upplyspapper (t.ex. brev) naturliga

som återfinnes med hjälp av ett textsökningssystem ningar Hur denna definition

eller ett annat informationssystem. långt

från och principen

egentligen befinner sig upptagningsbegreppet

rutinbetonade i den svenska

om tillgänglighet genom åtgärder

återstår för norsk att avgöra. lagstiftningen rättspraxis

4. i praktisk tilllämpning Offentlighetsprincipen

4.1 Utgångspunkter

av osäkerhet. Osäkerheten rör

Offentlighetsprincipen omges

och enskildheter. Den har kommit till både huvudprinciper allmänna debatten, där det t.ex. råder delade me uttryck i den av olika som är förknippade med den ningar om de risker slag (se ovan avsnitt 2.3). Den har också gällande lagstiftningen t.ex. när kommit till uttryck i myndigheternas rättstillämpning, av den enskildes rätt att få söka vid det själv gäller omfattningen

terminal.

Å andra sidan saknas inte insikter i lagstiftningens praktiska förhållanden. Flera med olika utgångspunkter

undersökningar

utförts under senare år av bl.a. statskontoret, sårbarhetshar rådet och riksrevisionsverket.

kommittén, brottsförebyggande

har år 1980 och 1983 fältstudier Institutet för rättsinformatik gjort

och Också Statskontorets rådgivningsenkätundersökningar. verksamhet har och erfarenheter. Rättspraxis kring gett inblickar och ADB är inte men skingrar osäkerheten offentlighet rikhaltig

åtminstone vissa punkter.

på

bestämts till att en studie

har denna gång genomföra Uppgiften av som tar sikte både på beredskapen offentlighetslagstiftningen

hos att leva till och benägenheten i stort myndigheterna upp och och som rör

krav på insyn på problem frågor

lagstiftningens av de mest centrala reglerna. Undersökningens tilllämpningen också stämmas av mot andra relevanta undersökresultat skall

och mot tillgänglig rättspraxis. ningar

har som för studien.

Några hypoteser tjänat utgångspunkter

framför allt 1983 års arbete med

Dessa hypoteser grundas på

vid IRI, särskilt fältstudien och enkätundersökningen. frågorna

-ll2-

En är att en inte obetydlig del av den osäkerhet som hypotes med snarare beror pa sammanhänger offentlighetslagstiftningen bristande och hos än

erfarenheter kunskaper myndigheterna på

valda i lagstiftningen. En annan hyolämpligt grundbegrepp är att begreppet god har central bety-

potes offentlighetsstruktur

delse och kan användas som instrument både för att säkerställa i verksamhet och informanödvändig insyn myndigheternas tionsinnehav och för att begränsa insynen i överensstämmelse med krav sekretess och av uppgifter. lin tredje på skydd känsliga på bl.a. sårbarhetsberedningens studier (t.ex. hypotes, grundad SÅRB 1985:6, sekretess), är att de risker som är Kassaskåpsäker med i i teoförknippade insynen myndigheternas ADB-system rin kan te omfattande eller till och med katastrofala men att sig de i praktiken snarare visar sig vara begränsade och hanterbara.

att inte ensidigt inriktas vare Slutligen gäller undersökningen brister i insynen eller på risker med fär långtgående insyn. sig på tar med andra ord inte ensidigt sin utgångs- Undersökningen varken i behovet att förstärka eller punkt offentlighetsprincipen i behovet att snäva in den. Båda dessa utgångspunkter finns med i bilden och uppfattas närmast som komplementära.

4.2 De nu genomförda undersökningarna

4.2.1 Allmänt

Undersökningarna har genomförts i två steg under första halvåret 1987. Det första steget omfattade ett drygt trettiotal myndigheter och inriktades på ett fåtal frågor. I det andra steget begränsades antalet myndigheter men studien fördes mer på djupet hos varje enskild myndighet. Varken fas 1 eller fas 2 har avsett att ge statistiskt säkerställd om förhållandena. Det är någon kunskap om att få indikationer på problem och en någorlunda tillfråga uppfattning om reglernas tillämpning på fältet. Under förlitlig fas 2 har uppgiften också varit att med myndigheterna diskutera alternativa av offentlighetslagstiftningen och oliutformningar ka t.ex. hur sekretessbedömningar och praktiska lösningar, hemligstämpling kan genomföras i ADB-system. Ursprungligen var avsikten att dessa diskussioner skulle utgöra en särskild, fas, men det visade både och mest lämpligt att tredje sig möjligt samordna dem med fas Z.

För att bedöma tillförlitligheten hos undersökningen får man bl.a. den med resultaten av andra liknande undersökjämföra ningar. Ett exempel på ett förhållande som tenderar att återkomma i så gott som alla av offentlighetsundersökningar förhållanden är att från enskilda principens praktiska frågorna

-ll3-

personer (allmänheten i snäv mening) är få, ofta ytterligt inga alls. Också från massmedier, frågorna forskare, intresseorganisationer 0.1. är regelmässigt få. Till av detta skall jämförelser slag vi återkomma i avsnitt 4.3.

4.2.2 fas 1 Fältundersökningen

Syfte

Syftet med fas l var att få en allmän uppfattning om hur offentlighetsreglerna för närvarande i Framför tillämpas ADB-miljö. allt gällde det att studera hur lätt eller hur svårt det är för allmänheten att få reda vilken information har på myndigheterna tillgång till och använder i sina ADB-system och hur man får del av denna information. En central således fråga gällde hur myndigheterna löst sina TF och sekretessprimära åligganden enligt lagen och i vilken de har att utsträckning beredskap medge insyn i ADB-register. Fas 1 resulterade också i att ett relativt omfattande material samlades in i form av beskrivmyndigheternas av SekrL ningar register enligt 15:11 och 7a § datalagen, utbildningsplaner, kursmaterial, informationsbroschyrer och allmänna av verksamhet och beskrivningar framtidsplaner.

Uppläggning och genomförande

Undersökningen omfattade 33 myndigheter enligt Tablå 1. Dessa valdes ut med ledning av framför allt Statskontorets Översikter

och rapporter (Användning av ADB i statsförvaltningen

m.fl.). Valet bestämdes av främst två För det första hänsyn: gällde det att få att studera som har särskilt möjligheter myndigheter

sekretesskänslig information, t.ex. försvarsmyndigheter, sjukhus

och statistikorgan. För det andra borde urvalet omfatta sådana myndigheter som har för allmänheten intressant eller speciellt potentiellt intressant information, t.ex. skatta» och fastighetsinformation. Andra kriterier för urvalet innebar att myndigheternas storlek borde variera och att den geografiska spridningen borde vara någorlunda god.

Undersökningen genomfördes av en av institutets medarbetare

(forskningsassistent Marie Carlsson) på något olika Vid

vägar. vissa myndigheter skedde besök medan enbart telepersonliga fonkontakt förekom i andra fall. Vilken som skett typ av kontakt med respektive redovisas i Tablå 1. I fall har myndighet några M.C. haft tillgång till namn på någon lämplig kontaktperson på förhand; i andra fall har det som jämförelse gällt att via myndighetens telefonväxel slussas vidare till lämplig person.

-114-

Tablå 1

STUDERADE MYNDIGHETER l FAS 1

Nummeri undersökningen, kon- lntressanta register V m m

1 Besök Rikspolisstyrelsen polisiära system, råttsväsendets infomiationssystem 2 Telefon Domstolsverket målregisuering, dokumentoch ärendehantering, rättsväsendets informationssystem, fastighetsdatasystemet 3 Telefon Exportkreditnämnden ekonomiadministration, dokument- och ärendehantering 4 Besök ÖB/Försvarsstaben operativ ledning, administration, dokumenthantering 5 Besök Försvarets forskningsanstalt administration, dokumenthantering, telekonferens, teknisk-vetenskapliga bearbetningar 6 Telefon Riksförsäkringsverket administration av den allmänna försäkringen m.m. 7 Telefon Vägverket administration, väg- och trafikprojektering 8 Besök Statens pris- och kartellnñmnd registerhantering, bearbetning av utredningsdata 9 Telefon Centrala studiestödsnåmnden administration av studielån mm. 10 Telefon Kemikalieinspektionen register över kemiska produkter, ekonomiadministration, litteraturdatabas 11 Telefon Statens strålskyddsinstitut administration av persondosntåtning, beredskapssystem för beräkningar 12 Telefon Statens invandrarverk dokument-och ärendehantering

-115-

13 Besök Arbetarskyddsstyrelsen administration, statistik, teknisk-vetenskapliga bearbetningar, litteraturdatabaser 14 Telefon Statens lantmäteriverk teknisk databehandling, fastighetsvärdering 15 Telefon Statens provningsa ns ta l t teknisk databehandling, ekonomiadministration 16 Telefon Statskontoret registerhantering, rapportoch dokumenthantering, administration, systemutveckling 17 Telefon Riksrevisionsverket statistik, utredningar, registerhantering 18 Besök Statistiska centralbyrån statistik, person» och företagsregister m.m. 19 Telefon Regeringskansliet diarieföring, informationssökning (inkl. rättsväsendets informationssystem), telekonferenssystem 20 Besök Riksskatteverket skatteadministration, uppbörd, exekutionsväsende 21 Besök Allmänna reklamationsnämnden och Konsumentverket diarieföring, datorstödd publicering 22 Besök Bankinspektionen avgiftsregister, systemplanering 23 Telefon Centralnämnden för fastighetsdata fastighets- och inskrivningsregister 24 Besök Datainspektionen diarieföring, ärendehantering 25 Telefon Huddinge sjukhus patientregister 26 Telefon Stockholms länsstyrelse folkbokföring, fastighetstaxeringsregister 27 Besök Göteborgs länsstyrelse folkbokföring, fastighetstaxeringsregister 28 Telefon Stockholms kommun administrativa register, elevregister m.fl. 29 Besök Göteborgs kommun diarieföring, ärendehantering ,telekonferens, sökning i externa databaser 30 Telefon Socialstyrelsen sjukdornsregister 31 Telefon Trafik-säkerhetsverket bil- och körkortsregister, yrkestrafikregister 32 Besök Statens naturvårdsverk teknisk-vetenskapliga bearbetningar, statistik, sökningar i databaser

-116- 33 Telefon Generaltullstyrelsen ekonomiadministration, avgiftsberäkningar, statistik varuregistrering Mmdighetema i alfabetisk ordning med angivande av ordningsnummer enligt gvan Allmänna reklamationsnämnden och

3 Exportkreditnämnden

Försvarets forskningsanstalt 5

Generaltullstyrelsen 33 29 Göteborgs kommun

v 25 Huddinge sjukhus

-117-

Vägverk, Statens 7

Övcrbefälhavaren/Försvarsstaben 4

Under fas l har dessutom ytterligare ett antal myndigheter m.fl. studerats utan att dessa medtagits bland de trettiotre som redovisas i rapporten. Dessa är Bostadsstyrelsen, Länsbostadsnämnden i Stockhoms län, Storstockholms bostadsförmedling, Statens planverk och Tidningarnas Telegrambyrås nyhetsredaktion.

I telefonväxeln har M.C. sökt den person som har hand om

förteckningar eller beskrivningar över myndigheternas ADBregister. Efter några turer, som gått mer eller mindre trögt, har

detta fört fram till rätt person. Vid tillfällen har M.C. i

några stället frågat efter den offentlighetsansvarige hos myndigheten, vilket vållat förvirring. Termen offentlighetsansvarig

är inte etablerad och än mindre

någon benämning någon speciv ell befattning.

Frågorna till myndigheterna följde ett på förhand uppgjort

schema som redovisas i Tablå 2.

Tablå 2

Frågor till myndigheterna vid fältundersökningen, fas 1

A. OFFENTLIGHETSANSVARIG

Finns det någon utsedd offentlighetsansvarig? ja nej tveksamt

Vem är det? Sedan hur länge har personen/personema varit offentlighetsansvarig? Vem var offentlighetsansvarig tidigare?

Vilken befattning hos myndigheten har personen? registrator ADB-chef jurist annan?

Vilken kompetens har personen tekniker jurist annan?

Har personen fått speciell utbildning som offentlighetsansvarig?

Vilka uppgifter har personen tilldelats i egenskap av offentlighetsansvarig? rådgivning till allmänheten rådgivning internt inom myndigheten kontakter med andra myndigheter granskning och revision av ADB-system medverkan vid systemutveckling beslut om utlämnande

-118-

Görs någon systematisk erfarenhetsinsamling? Nej Ia (hur?)

B . REGISTERBESKRIVNINGAR

Finns det beskrivningar över ADB-register enligt 15:11 SekrL? la Nej l viss utsträckning

Om nej, varför finns det inga beskrivningar? registren anses inte till någon del vara allmän handling uppenbart ringa betydelse för den enskildes rätt

Hur uppfylls kraven i 15:11? Helt Delvis Inte alls

Hur omfattande år beskrivningarna? antal sidor?

Är beskrivningarna lätta att använda och förstå?

Finns det: sammanfattning? register? grafiska beskrivningar? datorátkomst?

Hur aktuella år beskrivningarna?

Hur ofta sker uppdateringar? varje år oftare mer sällan

Var och hur finns beskrivningarna förvarade?

Hos vem finns beskrivningarna bevarade?

Som framgår av Tablå 2 har frågorna koncenterats till:

0 funktionen

offentlighetsansvarig

0 av som är

beskrivningarna ADB-register myndigheterna skyldiga att hålla tillgängliga enligt sekretesslagen 15:11

Vad menas med offentlighetsansvarig?

Myndigheterna har vissa âligganden att lämna allmänheten information och hjälpa dem som söker information till rätta. Man kan utgå från att dessa åligganden har stor, i många situationer sannolikt avgörande betydelse för gemene mans möjligheter att ta fram till önskade Enligt sekretesssig upptagningar. lagen 15:11 p. 7 skall allmänheten i myndighetens beskrivningar av ADB-register även kunna få reda på vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om respektive register.

är vidare 15:12 samma i viss utsträck-

Myndigheterna enligt lag att på begäran lämna de särskilda upplysningar ning skyldiga som den enskilde behöver för att kunna ta del av ADB-upptag-

8 § allmänna verksstadgan (1965:600) skall det hos ningar. Enligt

-119-

myndigheten finnas en eller flera som vid befattningshavare sidan av sina övriga åligganden har till särskild att lämuppgift na allmänheten om upplysningar myndighetens ADB-register och deras användning, jfr 7 § p. 2 (1987:1100). verksförordningen

Benämningen offentlighetsansvarig används inte i författningstexterna. Idén om en funktion av detta slag uppkom i debatten om offentlighetsprincipen och utvecklades i remissyttranden över DALK:s betänkande SOU 1980:31 (jfr a.a. sid. 76). En konkretisering skedde i 1981 / 82:37 (sid. 34-36). propositionen Den viktigaste uppgiften bör i att bistå enligt propositionen ligga allmänheten, men det kan också att ge ifrågakomma upplysoch inom ningar vägledning den egna myndigheten. I propositionen antyds också att offentlighetsansvaret kan aktualiseras i samband med utbildning av personalen. hos Omfattningen åliggandena får variera med storleken hos enligt propositionen myndigheten och den vikt offentlighetsintresset har. Någon närmare precisering av vilka uppgifter som bör åvila de offentlighetsansvariga finns inte. Ett naturligt för fältstudiens syfte första fas var därför att försöka få en uppfattning om hur funktionen i praktiken kommit att och att utformas. Beuppfattas

nämningen offentlighetsansvarig används i fortsättningen

trots att dess innebörd således inte är helt klar.

Finns det offentlighetsansvariga utsedda?

En första fråga gällde om myndigheten utsett överhuvudtaget

någon offentlighetsansvarig. Svaren kan delas in i fyra katego-

rier:

Ia, en bestämd person 11

Svaren fördelade på de enskilda myndigheterna (numeringen enligt Tablå 1):

Ia, en bestämd person: 4, 5, 6, 13, 16, 18, 20, 23, 29, 31, 32 Ia, flera personer: 1, 7, 14, 17, 25, 28, 30 Tveksamt: 12, 15, 21, 24, 26, 27, 33 Nej: 2, 3, 8, 9, 10, 11,19, 22

Av de 11 myndigheterna i den första vilken omfattar kategorin,

flera stora myndigheter som ÖB/försvarsstaben, försvarets

forskningsanstalt, Statskontoret och statistiska centralbyrån, har alla utsett en bestämd att vara Ofta

person offentlighetsansvarig.

-120-

kallas denna befattningshavare just_offentlighetsansvarig.

I finner man där de

kategorin ja, flera personer myndigheter

ofta återfinns i en längre eller kortare offentlighetsansvariga av såsom kontaktpersoner e.d. för respekuppräkning register Personerna kan vara tive register eller grupp av register. ganska hos t.ex. 24 hos lantmäteriverket 13 många: vägverket stycken, Vissa större har flera offentlighetsansvastycken. myndigheter av geografisk uppdelning. riga på grund

De tveksamma fallen omfattar olika oklarheter. Hos en slags hänvisar man till en eller informamyndighet presstjänst Hos en annan är förhållandena helt enkelt oklara; tionstjänst. om (eller motsvarande) finns i ingen uppgift offentlighetsansvar skulle ändå möjregisterbeskrivningar e.d., men en viss person kunna anses En av myndigheterna sakligen fullgöra uppgiften. nar men hänvisar till särskilda svårig-

offentlighetsansvarig(a)

heter av I ett fall har en på grund pågående omorganisation. tilldelats som men är person uppgiften offentlighetsansvarig (ännu) inte medveten om detta.

I har mer eller mindre klart informenej-fallen myndigheterna rat om att det inte finns med särskild någon befattningshavare uppgift att ta hand om allmänhetens frågor eller sörja för rådm.m. i Man kan notera att bland givning offentlighetsfrågor. dessa finns flera myndigheter som från offentlighetssynpunkt kan anses sakna intresse, t.ex. domstolsverket, centrala knappast studiestödsnämnden, kemikalieinspektionen och regeringen

(regeringskansliet).

den funktion som här kallas offentlighets- Benämningarna på varierar hos Man talar, utöver om ansvarig myndigheterna. om informationsansvarig, kontaktoffentlighetsansvarig, datakontaktmän, kontaktperson, datasäkerhetsansvarig, man i ADB-samordnare m.m. Beslutet personregisterfrågor, att utse kan ha fattats på ledningsnivå,

offentlighetsansvariga

men det förekommer också att formellt beslut helt saknas. Den för växlar: ibland uppgivna grunden åtgärden anges 8 § allmänna ibland SekrL 15:11, ibland båda. verksstadgan,

Det är vanligt att man blandar samman offentlighetsansvaret med kravet (1973:289) och dataförordningen enligt datalagen (1982:480) på att det skall finnas en registeransvarig för per-

Detta är givetvis en felsyn: registeransvaret enligt sonregister. är i första hand ett ansvar för den organisation som datalagen över Vidare skall den kontaktperson förfogar personregister. som skall utses av den ha till enligt datalagen registeransvarige att svara för kontakterna med datainspektionen. uppgift

-l2l-

En tendens förefaller vara att den (de offentlighetsansvarige offentlighetsansvariga) utsetts i samband med ändringarna i sekretesslagen år 1982 och att därefter inte har hänt. De mycket flesta av de offentlighetsansvariga har således haft denna uppgift sedan lagändringen.

Befattning och kompetens

De offentlighetsansvariga har olika uppgifter och bakgrund. Flera (nio stycken) är ADB-chefer eller ADB-säkerhetschefer. Tre är jurister. I övrigt förekommer befattningshavare administrapå tiv byrå, lönesektion, bibliotek och registratorskontor. Någon är informationssekreterare. Kompetensen skiftar i motsvarande mån. Teknisk och administrativ är än rent kompetens vanligare rättslig. Militär och polisiär kompetens finns också representerad. Förhållandena kan för jämföras med önskemålet övrigt i 1981/82:37 att den som skall ge allmänuttryckt propositionen heten upplysningar och vägledning inte bör ha en sådan ställning att han enligt SekrL 15:6 skall fatta beslut i enskilda frågor om utlämnande av allmänna handlingar, d.v.s. vederbörande bör inte enligt arbetsordning eller särskilt beslut svara för vården av de handlingar vilkas utlämnande kommer i fråga. Som vi skall se i nästa punkt är detta önskemål inte alltid uppfyllt.

för de endast Speciell utbildning offentlighetsansvariga tycks sällan (om ens ha anordnats och 16 någonstans) myndigheter svarar ett klart nej på frågan om detta skett. Några offentlighetsansvariga (tre) uppger att de deltagit i Statskontorets seminarier om offentlighet och ADB-system. Frågorna om offentlighet och ADB-system tas vanligen upp i den allmänna internutbildningen; i synnerhet tycks detta ha förekommit i samband med lagändringama 1982. De offentlighetsansvariga är vanligen självlärda och anses (anser sig) behärska och problemen reglerna genom den befattning de har. Vissa av dem sysslar själva med utbildning och har sammanställt interna PM och undervisningsmaterial.

Den offentlighetsansvariges uppgifter

Med något enstaka och tveksamt undantag har ingen lämnat

någon formell, konkret redovisning av vilka uppgifter som hos myndigheten anses ingå i funktionen offentlighetsansvar. Till en del, förmodligen till en stor del, tycks detta sammanhänga med att frågorna från allmänheten är sd få att innebörden av den offentlighetsansvariges åligganden sällan aktualiseras.

-122-

Påfallande råda om vilka krav

oklarhet tycks på befattnings-

havarna ansvaret egentligen innebär: det tycks kunna uppfattas både som en i samband med

kvalificerad uppgift utvecklingen

av myndighetens informationsbehandling och som en rutinbetonad blankettadministratiøn. Detta förhållande kan delvis förklara varför man, som föregående punkt redovisat, finner att kan med tämligen skifoffentlighetsansvaret ligga på personer tande och datachef, säkerhetschef, inkompetens befattningar: formationssekreterare, bibliotekarie o.s.v. Man kan säkert jurist, ett att innebörden av ansvaret i hög grad komvåga antagande mer att bli beroende av vilken eller vilka personer som hos utses som och att det finns vissa risker myndigheten ansvariga att besluten om inte alltid är fullt ansvarsfördelning genomtänkta.

I allmänhet uppger man att uppgiften består i att ge råd till allmänheten (14 och, i vissa fall, även inom myndigheten stycken) (7 stycken). Råden till allmänheten uppfattas ofta så att det gäller att slussa den sökande vidare till den person som kan det aktuella registret. Det är inte ovanligt att den offentlighetsansvarivid av (10 stycken). Man ge medverkar utveckling ADB-system i flera fall att strävan numer är att beakta offentlighetsuppger krav. Däremot revision och anlagstiftningens tycks ingen av üldre system äga rum. passning befintliga,

Hos några myndigheter (fyra stycken) uppger man att den ofäven har till att besluta om utfentlighetsansvarige uppgift lämnande av Hos andra pekar man på handlingar. myndigheter för beslut om utlämnande av speciella delegationsordningar allmänna och framhåller att sådana beslut ligger handlingar klart utanför den uppgifter. Den senare offentlighetsansvariges är i med intentioner, jfr föuppfattningen linje lagstiftningens regående punkt.

Samråd och erfarenhetsinsamling, statskontorets rådgivning

förekommer kontakter myndigheterna emellan Vanligen inga för att samråda eller erfarenheter om offentlighetslagutbyta på ADB-systemen. I ett fåtal fall har stiftningens tillämpning kontakter förekommit med statskontoret eller datainspektionen.

För att få en närmare inblick i förhållandena har institutet även en mindre, undersökning av Statskontorets

genomfört separat

rådgivning om offentlighetslagstiftningen och ADB-systemen. Denna visar att har i omfattning sedan rådgivningen krympt den inleddes i samband med 1982 års ändringar i sekretesslagen. Den var (minst) en uppgift för en heltidsanställd ursprungligen men sköttes då genomfördes som en jurist, undersökningen

-123-

sidouppgift av en person med andra huvuduppgifter. Frågorna utifrån har blivit färre med initialskedet, då man från jämfört håll ville få många upplysningar om vad den nya lagstiftningen innebar. Numer handlar det endast om kanske 25-50 direkta förfrågningar per år, inklusive frågor från allmänheten, d.v.s. främst massmedia, forskare och intresseorganisationer. Många av dessa frågor är av enklaste t.ex. att förklara varför och slag, på vilket sätt ADB-systemen hos omfattas av ofmyndigheterna fentlighetsprincipen. Ett intryck som frågorna ger är att uppfattningarna om lagstiftningen håll är diffusa och att på många behovet är stort av grundläggande information och utbildning.

Kostnaderna för verksamheten hos Statskontoret har enligt undersökningen mer än halverats med initialskedet jämfört (från över 500.000 kronor/ år till nu 150.000 kronor/ år) omkring och man får anta att huvuddelen av de kvarvarande kostnaderna avser sådant som via Statskontorets generell rådgivning skrifter samt och interna remissyttranden utredningar (se L Sjöström, Statskontorets rådgivning om offentlighetslagstiftningen och ADB-systemen, IRI-PM 1987:20). En reservation bör dock beträffande kostnaderna för sådana insatser i olika göras projekt som har anknytning till utan

offentlighetslagstiftningen

att direkt eller exklusivt vara inriktade denna nedan avpå (jfr snitt 4.3 om b1.a. Informationsbaser). projektet

Statskontorets erfarenhetsinsamling i anslutning till

rådgivlikaledes ha i De enskilda ningen tycks avtagit omfattning. myndigheterna i undersökningen svarar också regelmässigt nej på frågan om någon systematisk insamling och dokumentation av erfarenheter sker. Både såvitt hos gäller rådgivningsfunktionen Statskontoret och de undersökta myndigheterna torde förhållandet ha samband med det låga antalet vilket för med att frågor, sig problemen får teoretisk prägel och lag praktisk angelägenhet. Givetvis förekommer det att enstaka

offentlighetsansvariga på

egen hand sparar på uppgifter om m.m. frågor, överklaganden

Utanför kretsen av myndigheter som redovisas i denna studie (jfr Tablå l nederst) har vi funnit något enstaka att exempel på

frågor från allmänheten är mer och att därför intresset

vanliga för offentlighetsprincipens blir mer praktiska problem påtagligt. Hos Stor-stockholms bostadsförmedling (on-line över register intresseanmälningar, lägenheter och byten, drygt 100 terminaler) uppgav man således både att är och att de kräver frågorna många kontinuerlig uppföljning och anpassning - i skulle detta princip kräva en heltids arbetsinsats.

-124-

av ADB-system, allmänt Beskrivningar

En av vid den senaste revisionen av om nyheterna lagreglerna och ADB innebar att är skyldiga att offentlighet myndigheterna hålla av sina ADB-register. Undantillgängliga beskrivningar bl.a. om beskrivningen endast skulle tag från skyldigheten gäller vara av för enskildas rätt att ta del av allmänna ringa betydelse hos myndigheten. handlingar

Det aktuella stadgandet i sekretesslagen 15:11 anger också vilka skall innehålla, bl.a. vilka uppgifter registerbeskrivningarna terminaler som enskilda kan få utnyttja hos myndigheten själva och vilka sekretessbestämmelser det vanligen kan bli fråga om att Man kan utgå från att dessa beskrivtillämpa på registret. har central för allmänhetens möjligheter att få ningar betydelse till information. Om av detta

tillgång datorlagrad beskrivningar

saknas eller är kan lätt förvandlas slag bristfälliga insynsrätten till en tom formalitet. bör enligt propositionen Utgångspunkten 1981/ 82:37 vara att skall finnas. Endast om registerbeskrivningar det står klart att fördelarna med beskrivningen någorlunda från offentlighetssynpunkt skulle vara obetydliga, bör en mynkunna betrakta som befriad från skyldigheten att ha en dighet sig Kraven på registerbeskrivningarna anges i proposibeskrivning. tionen vara en minimistandard (a.a. sid. 54-55).

Finns det beskrivningar?

Det antalet har registerbeskrivningar: övervägande myndigheter

Ia 23 Nej 9 Oklart 1

Av de nio myndigheter som helt saknar beskrivningar (3, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 22, 26) uppger att deras register inte innenågra håller handlingar eller att det inte finns något några offentliga allmänt intresse av i eftersom det mesta eller allt insyn registren menar att allmäni dessa är sekretessbelagt. Ett par myndigheter heten får i verksamheten de publikatillräcklig insyn genom tioner 0.1. som myndigheten ger ut (kemikalieinspektionen, SPK). I fall är det om mindre myndigheter där datonågra fråga riseringen nyligen inletts (kan innebära år 1985) och där problemen och kraven kända som alla krafär nya och dåligt samtidigt ter åt att få att fungera och ägnas ADB-systemen överhuvudtaget att utbilda i expersonalen användningen (bankinspektionen, statens invandrarverk). I förbigående kan

portkreditnämnden,

man notera att det här kan tänkas handla om situationer där en

dålig offentlighetsstruktur riskerar att från början byggas in i nya

-125-

ADB-system. Slutligenfinns ett fall (statens strålskyddsinstimt) där själva databehandlingsmiljön förklarar svårigheterna att hålla registerbeskrivningar: det handlar då om tekniska bearbetningar pd persondatorer där arbetsuppgifterna ofta växlar. Här möter ett fall där lagtextens term ADB-register passar mindre väl och visar sin huvudförankring i den administrativa databehandlingen (personregister, fordonsregister etc.). i Det osäkra fallet avser en myndighet där man under en viss befattningshavares semester inte kunde ge besked om huruvida registerbeskrivningar fanns eller inte.

Beskrivningarnas innehåll, tillgänglighet och kvalitet

De flesta beskrivningarna uppfyller minimikraven i SekrL 15:1 1, d.v.s. de ger upplysningar om samtliga sju förhållanden som anges i stadgandet. Fyra eller förmodligen några fler - beroende på hur pass sträng bedömning man tillämpar och även hur man har om den faktiska situationen på. pass god kunskap har brister. Det kan handla både om att saknas som register uppenbart borde ha funnits med och att särskilda uppgifter saknas om de register som finns med. Sådana brister blir särskilt påfallande när dokumentationen består av beskrivningar som egentligen har tillkommit för andra syften (t.ex. till dataansökningar inspektionen eller enkätsvar). Statskontorets blankett för regisförefaller inte användas i så stor terbeskrivning utsträckning som man skulle kunna tro - vi har funnit den hos åtta av myndighetema. Men de flesta har valt likartade uppställningar och att sammanföra förteckningar över personregister enligt 7a § datalagen och beskrivningar enligt sekretesslagen i ett dokument på samma sätt som i Statskontorets blankett.

Beskrivningarna består regelmässigt av registeröversikter kornbinerade med bilagor som kortfattat lämnar grundläggande upplysningar om varje särskilt register. Informationen är oftast knapphändig och förutsätter att den som är intresserad av att begära uppgifter tar kontakt med en tjänsteman som kan lämna mer detaljerad information. På sin översiktliga nivå är beskrivningarna relativt lätta att förstå. Undantag förekommer och hos någon myndighet hävdade man att beskrivningarna inte var avsedda att läsas av allmänheten utan att intresserade borde vända sig direkt till en handläggare för att få råd och upplysningar.

I normalfallet torde beskrivningarna fungera de trappstegsvis: två första trappstegen är de som krävs enligt sekretesslagen 15:11. De avser (l) att ge en översikt över alla befintliga register med o.l. och (2) att lämna vissa

namnuppgifter grundläggande upp-

-126-

gifter om varje enskilt register. Dessa beskrivningar ger en överblick som kanske i vissa fall, men säkert inte alltid, räcker för att få en uppfattning om vilka upptagningar som är tillgängliga för allmänheten. För det mesta krävs kompletterande information som både kan bestå i mer detaljerade uppgifter om registerinnehåll och datastruktur och i av vilka bearbetbeskrivningar och som är När myndigheterna har ningar sökningar möjliga. , har de också regelmässigt sådana mer presentationsterminaler detaljerade beskrivningar och särskilda sökhandledningar för allmänheten.

Man kan också i konstatera att information av sammanhanget och myndighetspresentationer typen verksamhetsbeskrivningar är - ofta förmodligen nödvändiga - komplement för väsentliga den som vill förstå en myndighets informationsbehandling. Det finns exempel på att myndigheterna börjat uppmärksamma detta förhållande och ta till det vid utformningen av sin hänsyn information till allmänheten.

Aktualiteten hos förefaller ofta dålig. Några beskrivningarna åtminstone åtta, uppger att de årligen reviderar myndigheter, Detta kan ske t.ex. genom att särskilda konbeskrivningarna. på myndigheten får göra justeringar och komplettaktpersoner att de när ändringar inträffar. teringar. Några uppger justerar Men flera myndigheter har knappast ändrat beskrivningarna sedan de först och är osäkra om de längre återger upprättades den aktuella situationen.

finns vanligen i en pärm eller Finns det Beskrivningarna mapp. en (enda) offentlighetsansvarig förvaras pärmarna vanligen hos denne. är också att beskrivningarna finns på registra- Vanligt torskontoret. Hos några större myndigheter finns särskilda besom redovisar de register som är tillgängliga på skrivningar lokal nivå, t.ex. hos de lokala försäkringskassorna inom social- En statistiska centralbyrån, har

försäkringen. myndighet, lagrat

sina registerbeskrivningar i dator med möjlighet till direkt åtkomst från terminaler.

Kontakten med myndigheterna

Myndigheterna förefaller ofta ha en ldg beredskap att ta emot från allmänheten och slussa dem längs rätta vägar. Ett frågor belysande exempel ger följande utdrag ur undersökarens ani direkt kontakten med myndigheten M: teckningar anslutning

7/ 5 hos 341mm: jag frågar efter om det ñnns någon som kan ha en förteckning över de ADB-register som används inom M. Växeln svarar med ??? Vilka register? Till slut kopplas jag till _imgzmgtigns gxdglninggn 1 (H-gren).

-l27.-

H-gren tror att det antingen kan vara K Lzson eller L L:gren...Jag väljer L Lzgren. L Lzgren svarar. Jag presenterar mig (med namn bara) och undrar om det finns några förteckningar eller beskrivningar över de ADB-register som M använder. L Lzgren frågar vem jag är och varför jag frågar. Jag säger som det är (DOK-undersökning m.m.) L Lzgren svarar att han inte tror att det finns några sådana förteckningar. Han menar att det finns systemdokumentation men inte vad han vet några andra. M har ingen egen presentationsterrninal och planerar inte heller vad han vet någon. L Lzgren sitter med i en ADB-grupp inom M. Han säger sen att han kanske inte är rätt person utan hänvisar till K Lzson. Jag söker K Lzson. Efter fjärde försöket når jag honom via hans sekreterare som hämtar honom. Jag presenterar mig (med namn enbart) och undrar om det finns någon förteckning över... Han svarar kort ja, det finns hos L Hzbcrg. Jag söker Efter tredje försöket får jag besked om att han har semester till den 1/6. Jag ger mig inte utan söker någon i närheten av honom. Jag hamnar hos B Lzgrg. Hon vet inget och hänvisar till L Lzgren. Jag berättar då att jag tidigare har talat med honom och att jag via K L:son blivit hänvisad till L Hzberg. B L:berg försöker koppla mig till L Lzgren men får inget svar. Jag ber henne då koppla mig till K Lzson. B L:berg försöker igen, men då försvinner samtalet (jag ledsnar och går och fikar). Efter fikat ringer B L:berg upp mig. (Hon måste ha sökt mig den långa vägen för jag tror inte jag presenterade mig som att jag arbetade på universitetet...). B L:berg talar om att hon försökt nå K L:son och att samtalet hade försvunnit. K Lason hade dock bekräftat att det är L Hzberg som har förteckningama. Hon har även undersökt Hzbergs rum och hittat en Vi försöker gemensamt bläddra i pärmen för att se om det är den som är intressant. Det står att den skall bestå av register enligt datalagen. Jag frågar om det är blanketter och hur de ser ut. Vi kommer fram till att det är statskontorets blanketter för förteckning enligt datalagen och sekretesslagen. Hon undrar vad jag vill ha. Hon skall kopiera och skicka förteckningen till mig så länge, så får Jag eventuellt återkomma senare till L Hzberg. Jag frågar om det inte finns någon annan som kan ha förteckningen eller veta något om den. Eventuellt tror B L:berg att C M:rin kan veta något, men hon är ny... Efter den 1 juni söker jag L H:berg och får så småningom tala med honom.

Det är att motigheter av detta slag kan verka effektivt givet

ivem att få tag i information. Inte minst

dämpande på offentlig detta när den som frågar är osäker om vad som finns att gäller tillgå och vilka rättigheter offentlighetslagstiftningen ger.

Problemet tjänar också att påminna om att begreppet god inte bara omfattar registerfrågor i snäv offentlighetsstruktur utan myndigheternas hela informationshantering med mening

till och sekretessen - från och med

anknytning offentligheten det att en enskild kontaktar någon person hos myndigheten och hela den vidare slussningen till kontaktpersoner, registerbeskrivningar och terminaler.

-128-

Få frågor från allmänheten

indikerar, i likhet med flera andra, att frågorna Undersökningen från allmänheten (inklusive är få. En bepress och massmedia) kommentar till vårt önskemål att få se på förteckningar lysande över var denna: Det här är tredje gången vi får ta ADB-register fram Den första var vid IRI:s undersökning förteckningarna. 1983 och den andra när Statskontoret gjorde sin undersökning om informationsbaser 1987.

Vilka slutsatser man skall dra av den låga frågefrekvensen är inte Det emellertid närmast till hands att anse att givet. ligger måste väl och utan hänsyn till offentlighetsprincipen garderas det av flera skäl, bl.a. att (a) den insyn som låga utnyttjandet faktiskt är viktig, (b) myndigheterna bör veta »att insyn är begärs möjlig och (c) det skall finnas möjligheter till insyn när kontroversiella situationer och behov av att komma åt handlingar Av detta följer i sin tur att man inte kan låta den låga uppstår. frågefrekvensen leda till att offentlighetsprincipen ägnas endast förströdd av Resultatet kan bli uppmärksamhet myndigheterna. att en i myndigheternas dålig offentlighetsstruktur permanentas informationsbehandling.

Olika sätt att uppfatta offentlighetsansvaret

visar på olika sätt att uppfatta offentlighets- Undersökningen ansvaret. Det kan ses som ett okvalificerat en redogöraransvar, allmänheten för varje register, som kontaktperson gentemot kan ta fram Men offentligpå begäran registerbeskrivningarna. hetsansvaret kan också som mer kvalificerat: ett uppfattas något välinformerat stöd åt allmänheten, en rådgivningsinstans inom en kontrollerande och kravformulerande instans myndigheten, vid av och vid realiseringen av en god utveckling ADB-system hos myndighetens informationsbehandoffentlighetsstruktur ling i stort.

Det visar att förhållandena hos varierar. Vissig myndigheterna sa har uppfattat offentlighetsansvaret som ett huvudansvar, som Bland dessa finns även flera stora lagts på en enda person. med många register och decentraliserad organisamyndigheter tion - ett är försvarets forskningsanstalt. typexempel

Det finns för att ett klart formulerat och centralt placerat belägg innebär fördelar. De myndigheter som lagt offentlighetsansvar offentlighetsansvaret på en enda person är i flera fall sådana där är välbevakade och där man uppenbaroffentlighetsfrågorna om att arbeta på en god offentlighetsstrukligen vinnlägger sig tur: överbefälhavaren, försvarets forskningsanstalt, statistiska

-129-

centralbyrån och riksskatteverket är några exempel. Att dessa myndigheter inte valt att ha flera personer som offentlighetsansvariga är i värt att notera. sig självt

Ser man på förhållandena hos med offentmyndigheter många lighetsansvariga är det inte med oklara förhållanden ovanligt på så vis att man tenderar att blanda samman registeransvar enligt datalagen eller andra med ansvarskategorier offentlighetsansvaret.

Med en starkt betonad reservation för osäkerheten i de slutsatser som undersökningen ger grund för kan man i materialet se ett samband mellan avsaknad av och avsakregisterbeskrivningar nad av funktionen En är

offentlighetsansvarig. berättigad fråga

om inrättandet av funktionen som skall få

offentlighetsansvarig

vara beroende av huruvida eller registerbeskrivningar upprättas ej. När man tar bör förhållanden tas med i ställning följande bilden:

0 Allmänheten kan behöva information, råd och upplysningar trots att myndigheten i ett visst skede bedömt att inga registerbeskrivningar behöver upprättas.

0 behöver Myndigheten någon som har till särskild att uppgift bevaka att beskrivningar i den mån upprättas sekretesslagen 15:11 kräver det.

0 behöver som har till särskild Myndigheten någon uppgift att bevaka offentlighetsfrågorna.

En ökad vikt för offentlighetsansvaret?

Synpunkterna ovan ger anledning att ställa om frågan offentlighetsansvaret bör uppfattas enbart som ett kontaktpersonansvar på det sätt som tenderar att

gällande författningar göra

(märk främst SekrL 15:11). Risken med denna konstruktion är som undersökningen för - att hos ger belägg många myndigheter funktionen aldrig utvecklas i önskvärd I stället riktning.

för att en person bär huvudansvaret för offentlighetsstrukturen

hos som helhet kommer man an-

informationsbehandlingen

tingen att helt sakna en sådan ansvarsfunktion eller också får man ett i praktiken tomt informatörsansvar som kan vara utspritt på många händer och utan samordning.

Det är vidare inte säkert att den person som kan lämna detaljupplysningar om ett visst register också är den som är mest lämpad att vara i mer ambitiös

offentlighetsansvarig mening.

Framför allt förhåller det sig antagligen ofta så att den som kan

-130-

mest om ett enskilt ofta är den som i första hand har att register ta till om utlämnande - och denna uppgift bör ställning frågor intentioner inte ligga på den offentlighetsanenligt lagstiftarens svarige.

Eftersom hos många myndigheter endast offentlighetsreglerna sällan aktualiseras från allmänheten måste man genom frågor andra se till att de bevakas hos myndigpå vägar kontinuerligt heterna och att huvudansvaret viss befattplaceras på någon I detta blir funktionen som kontaktperningshavare. perspektiv son för särskilda av underordnad och sekundär natur. i register Funktionen som bevakare av utvecklare offentlighetsintressena, och kommer däremot i Detta

kravformulerare förgrunden.

även med att rättstillämpningen i ADB-samsammanhänger handlar om och måste handla om manhang i stor utsträckning och Insynsfrågorna i ett telekonförhandsplanering beredskap. till exempel, hanteras inte bäst genom att lösas ferenssystem, successivt, efterhand som de aktualiseras när systemet är färdigutformat och i drift. Ett spörsmål som följde med till praktisk andra fas vilken roll den fältundersökningens gällde följaktligen och kan tänkas spela vid utveckoffentlighetsansvarige spelar av Detta är i själva verket lingen myndigheternas ADB-system. en kan mycket väl uppfattas nyckelfrdga. Offentlighetsansvaret som en för att från torn bokstav till hävstång lyfta lagreglerna god praktisk tillämpning.

Registerbeskrivningar

I stort sett förefaller ha följt lagens krav på att myndigheterna Tveksamma fall förekommer, upprätta registerbeskrivningar. där bedömning av behovet av beskrivningar myndigheternas inte är Intentionen hos är att invändningsfritt. lagstiftningen ju skall finnas om de inte enligt en objektiv bedömbeskrivningar kan anses Vissa myndigheter förefaller felakning obehövliga. tolka kravet så att skall först om tigt beskrivningar upprättas man kan ett behov. I kan man ifrågasätta bepåvisa synnerhet slut att inte registerbeskrivningar därför att all inforupprätta mation i som Luckor av detta registren uppfattas sekretessbelagd. bör endast förekomma i sällsynta undantagsfall, där redan slag information om existensen av ett register är sekretesssjälva beträffande diarier RÅ 82 Ab 262). Märk att t.ex. känslig (jfr försvarsstaben informerar om existensen av det kvalificerat hemliga registret LEO, vilket enligt registerbeskrivningen lagrar data om försvarsmaktens stridskrafter för bearbetning och produktion av för ÖB och MB operativa ledning. beslutsunderlag

En annan brist har att med sammanblandningen av olika göra av Det är t.ex. mindre lämpligt typer beskrivningar. regelmässigt

-131-

att använda ansökningshandlingar till datainspektionen som registerbeskrivningar enligt SekrL 15:11 och detsamma gäller i än högre grad systembeskrivningar som har tagits fram för internt bruk. Lagens krav på minimiinnehåll i beskrivningarna kombinerat med att allmänheten måste

syftet informera styra

utformningen.

Statskontorets blanketter har varit och ha nyttiga tycks fungerat som mallar också när myndigheterna valt att utforma egna formulär för registerbeskrivningar.

Det finns sammanfattningsvis möjligheter att utveckla registerbeskrivningarna vidare. De kan göras mer informativa och lätttillgängliga både i fråga om översiktlighet och detaljer. Sannolikt behövs också bättre garantier för att verkregisterbeskrivningar ligen upprättas och att de hålls a jour.

4.2.3 Fältundersökningen fas 2

Undersökningens omfattning och inriktning

Fas 2 omfattar färre myndigheter men fler frågor. Den har lagts upp dels som besök och djupintervjuer hos sju myndigheter (eller mer precist; sex statliga myndigheter och en kommun), dels som en specialstudie av kontorsinformationssystem i offentlig miljö, främst hos riksdagen och justitiedepartementet men också hos en kommun som ligger långt framme i ADButvecklingen (Sundbyberg). Resultaten av specialstudien redovisas här främst i samband med diskussionen av implementeringsfrågorna, d.v.s. frågorna om hur man praktiskt går tillväga vid tillämpningen av olika regler i och sekretess-

offentlighets-

lagstiftningen på ADB-systemen och vid realiseringen av en god offentlighetsstruktur.

De myndigheterna är sådana som vi av något varierande sju skäl bestämt oss för att gå vidare med under fas 1 och där vi även fått kontakt med lämpliga personer för fortsatta diskussioner. Det har, kort uttryckt, gällt att välja myndigheter, där förutsättningarna bedömts goda för fruktbara diskussioner om offentlighetsprincipens tillämpning i ADB-miljö. Däremot har det inte gällt att (endast) ta med myndigheter där man kan vänta sig att få del av erfarenheter som är allmängiltiga och för alla myndigheter typiska.

intervjupersonerna är vanligen jurister eller ADB-specialister (av något slag). I vissa fall är det fråga om en person med totalansvar för offentlighetsfrågorna. I andra fall har myndigheten

-132-

ställt upp med en grupp av personer med ansvar för olika områden som alla berörs av våra frågor - t.ex. ADB-chef, säkerhetsekonomiansvarig och jurist. Graden av kunnande om ansvarig, offentlighetsfrågoma varierar, bl.a. beroende på yrkeskompetensen och vad vederbörande sysslar med. I samtliga fall handlar det, såvitt vi kunnat bedöma, om personer som har långt bättre insikter i problematiken än man genomsnittligt finner på myn- Under besöken hos har vi i vissa fall digheten. myndigheterna även haft att få tillgång till ADB-systemen och därmöjligheter med kunnat skaffa oss en bättre uppfattning om allmänhetens möjligheter att få insyn.

Syftet med fas 2 var att få en säkrare och mer detaljrik uppfattom hur offentlighetslagstiftningen uppfattas och praktiskt ning tillämpas. Frågorna har således gällt både övergripande principer och Inte minst gällde det att få bättre om hur de detaljer. grepp nuvarande i lagstiftningen (förvarad grundbegreppen upptag- , uppgift, sekretessbelagd handling etc.) fungerar i ning praktiken.

De vi besökt är dessa: sju myndigheter

Arbetarskyddsstyrelsen Försvarets forskningsanstalt Försvarsstaben Rikspolisstyrelsen Riksskatteverket Statistiska centralbyrån Stockholms kommun

besök har förberetts med en genomgång av tillgängliga Varje uppgifter om den aktuella myndighetens verksamhet och ADBrutiner. Här har bl.a. det under fas l insamlade materialet kommit till användning.

Liksom i fas 1 har vi använt oss av ett frågeschema som strikt ställe för att få jämförbarhet. Schemat är betydligt följts på varje utförligare än i fas 1. Det har tillställts intervjupersonerna_ på förhand och av dessa har utöver försett oss några intervjusvaren med skrivna svar och fram intern dokumentation av olika tagit (t.ex. har varit relativt slag systembeskrivningar), Intervjuerna tidskrävande och ofta lett in i utförliga diskussioner om problemen.

- 133 -

Frågorna

Fyra kategorier av frågor förekom i frågeschemat:

Övergripande frågor

Implementeringsfrågor Begreppsfrågor Exempel och erfarenheter

I detalj ser frågeschemat ut på föjande vis:

I.

Övergripande frågor

A. Är offentligheten och ett stort ADB-systemen problem?

Har förhållandet mellan TF och fått myndighetens ADB-system stor uppmärksamhet? Bara internt hos myndigheten? Agnas frågorna betydande eller bara liten uppmärksamhet hos myndigheten? Frekvensen av framställningar om utlämnanden ur ADB-system och överklaganden?

B. Idéer om god offentlighetsstruktur?

Myndigheterna skall ordna sina ADB-system med beaktande av offentlighetsprincipens krav. Vad innebär detta konkret? Hur har man på myndigheten försökt att vad kraven kan klargöra innebära? Finns det någon skriven plan för utveckling av en

god offentlighetsstruktur hos myndighetens olika ADB-sys-

tem? Ar det några hänseenden där man idag anser att det finns svagheter som borde avhjälpas?

Hur skaffar sig myndigheten idéer om offentlighetsstrukturen? Följer man löpande upp frågan? Har den behandlats på verksledningsnivå och vad blev resultatet?

Hur ser man på de baskrav som offentlighetsprincipen kan anses innebära för ADB-systemens del? Existerar de? Går de att formulera? Har man försökt formulera dem?

C. Allvarligaste hot och svårigheter

Ser man på myndigheten stora hot i den nuvarande ofnågra fentlighets- och sekretesslagstiftningen? Innebär den för stor öppenhet och insyn? l-lindrar den en förnuftig utveckling och användning av ADB-system i myndighetens verksamhet?

Blir sekretessen för omfattande de risker för och genom insyn sammanställningar som ADB-tekniken för med sig?

_]34.

D. Största möjligheter för framtiden

Kan ADB-tekniken innebära bättre möjligheter för allmänheten att information om myndigheternas verksamtillgodogöra sig het? Har man på myndigheten diskuterat sådana möjligheter och försökt göra något av dem?

E. Sökmöjligheternas ökade betydelse

Stora allt oftare med möjligheter till datasamlingar ligger lagrade direkt åtkomst från terminaler. utvecklas Sökmöjligheterna efterhand och blir effektivare och enklare att använda. samtidigt Redan är allmänheten tillförsäkrad vissa att ta idag möjligheter del av information sökmyndigheternas datorlagrade genom ning från terminal.

Hur stor betydelse har dessa möjligheter för offentlighetsprincipå myndighetens område? Vad innebär de pens tilllämpning Vad kommer de att innebära i framtiden? Ser man dem idag? som något positivt eller som något negativt?

F. §näv eller vid offentlighet

skall både främja demokratin en Offentlighetsprincipen genom och kontrollen av myndigheterna allsidig upplysning genom i deras verksamhet. Många vill uppfatta kontrollsyftena insyn som de har t.ex. verkat för att allprimära. Datainspektionen mänheten inte bör få större i än insyn myndigheternas system normala och instruktionsenliga användmyndighetens egen, ning möjliggör.

Bör allmänheten vara likställd med myndigheten på det sättet att endast sådan kan krävas som rimmar med myndiginsyn hetens av Bör med andra ord egen användning ADB-systemen? insynen fixeras till de ändamål för vilka myndigheten själv använder systemen?

Ser nackdelar med en vidare d.v.s. en myndigheten några insyn, som inte är bunden av myndighetens ADB-användning insyn annat sätt än att endast det rutinmässigt åtkomliga utgör allpå männa handlingar?

G. lnsmshierarkier

Är lika angelägen för alla insyn enligt offentlighetslagstiftningen och hos Vilka register slags register ADB-system myndigheten? allt som allmänheten är intresserad av och system är det framför eller borde vara intresserad av? Ger myndigheten idag olika

-l35-

möjligheter till insyn när det gäller snabbhet, effektivitet, lättförståelighet o.s.v.? Kostar tillämpningen av offentlighetsprincipen olika mycket för olika register och ADB-system?

H. Samband med andra regler

I-Iar myndigheten haft anledning att förhållanuppmärksamma det mellan reglerna i TF och sekretesslagen å ena sidan och å andra sidan andra - t.ex. i i i regler datalagen, arkivförfattningar, författningar om säkerhetsskydd eller något annat? Vilka förhållanden är det som Vilka har uppmärksammats? problem man urskiljt?

2. Implementeringsfrdgor

A. Tillämpningsnroblem i allmänhet

I vilka hänseenden har man främst uppmärksammat svårigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen på ADB-systemen? Utbildning? Organisation? Rådgivning? Framställningar från allmänheten? Utformning av ADBsystemen? Något annat...?

B. Praktisk implementering

Har man stött på svårigheter vid den tekniska av realiseringen kraven i offentlighets- och sekretesslagstiftningen? Hur går man t.ex. tillväga för att skilja mellan enskilda och allmänna handlingar i ADB-systemen? Har man alls detta beuppmärksammat hov? Hur förfar man med t.ex. elektronisk finns det klara postprinciper för av för

för__expediering? registrering upptagningar?

arkivering? Ar de tekniska lösningarna lättfunna? Ar de dyrbara?

C. Olika typer av ADB-system

Hos många myndigheter finns flera ADB-system - både sett från teknisk synpunkt och från Har ändamålssynpunkt. offentlighetsoch sekretesslagstiftningen olika innemrd for de olika ADB-systemen? Hur är det med system i stora datorer jämfört med system i små datorer och Hur är det med olika tillpersondatorer? lämpningar i samma datornät? Hur är det med interna system jämfört med externa system som myndigheten medverkar i eller använder sig av?

. 136 -

D. Intern sekretess

Sekretessen enligt sekretesslagen gäller utåt: tystnadsplikt och förbud mot utlämnande av allmänna Hur är det handlingar. med den inre sekretessen? Hur många personer har tillgång till olika kategorier av sekretessbelagt material? Hur är behörighetskontroller och utformade för olika användloggningsrutiner av ADB? Existerar det överhuvudtaget någon intern ningar sekretess?

E. Sekretessbedömningar

Hur sker sekretessbedömningar? Strategiskt för hela system? för Fil för fil? På förhand - eller Tillämpning tillämpning? endast i efterhand vid begärda utlämnanden? Hur kopplas sekretessbedömningar till registrering av upptagningar enligt kraven i 15 kapitlet sekretesslagen? Vem har överblick över sekretessbehoven och sekretesskraven? Finns det uttömmande av vilka sekretessbestämmelser som är beskrivningar i myndighetens verksamhet? tillämpliga

F. Tekniska lösningar

Har lagstiftningen om offentlighet- och sekretess krävt utveckling av särskilda tekniska lösningar? Ser man behov av sådan utveckling? Hur är det t.ex. med hemligstämpling av ADB- Hur ser dessa ut i Hur ofta förekomupptagningar? praktiken? mer de? Hur är det med expediering och arkivering vid datoriserad kommunikation av texter? Hur är det med kryptering för att skydda information? Vilken teknikutveckling önskar man Vad har man svårt att klara på hand? sig? egen

3. Begreppsfrdgør

A. De lagtekniska lösningarna

Hur ser man hos i idag myndigheten på begreppsapparaten __ andra kapitel och i sekretesslagen? Ar tryckfrihetsförordningens det lämpligt att som grundbegrepp ha handling och i ADBlåta detta som kan läsas, avsammanhang betyda upptagning annat sätt endast med tekniskt

lyssnas eller på uppfattas hjälp-

medel. Är det att i sin tur låta betyda detlämpligt upptagning samma som meningsfull sammanställning av data och varje att anse att en allmän handling föreligger när en upptagning kan tas fram med rutinmässiga åtgärder från myndighetens sida?

Kräver ADB-tekniken en helt på grundbegreppen? Krävs ny syn det andra än och Har grundbegrepp handling upptagning?

-137-

man hos myndigheten haft att fundera över alanledning några ternativ? Vad skulle det innebära om man formulerade lagtexten så att den handlade om allmänhetens rätt till information?

Är: de gällande reglerna för allmänt hållna och svåra att klara i praktisk tillämpning? Skulle man behöva mer detaljerade regler som klarade ut offentligheten i ADB-systemen? En särskild lag under TF om offentlighet och ADB-system?

Ställer ADB-systemen till med några särskilda svårigheter när det och Hur är det gäller sekretesslagens systematik tillämpning? t.ex. med kontrollen av att otillåtna utlämnanden sker? inga Hur är det med möjligheten att komma åt och uppgifter delge dessa till massmedia under skydd av meddelarfriheten? Hur är det med att förutse om utlämnade kan möjligheterna uppgifter vålla skada genom att samköras med andra uppgifter?

B. med Svårigheter begrepp

I-Iar några av begreppen i TF eller till sekretesslagen gett upphov särskilda svårigheter i tillämpningen hos Hur är myndigheten? det t.ex. med upptagning, och hinder? register betydande Vad uppfattar man hos som myndigheten rutinmässiga åtgärder för att ta fram Hur upptagningar? avgör man om upptagningar är upprättade eller inkomna? Vilka är att betrakta register som 2 7 § TF, vilket innebär att handfortlöpande enligt kap. lingen anses upprättad när den färdigställts för elanteckning ler införing.

Hur påverkar och datakommunikationen be- ADB-systemen dömningen av när som i

organ uppträder självständiga

förhållande till varandra enligt TF 2:8?

Vad är minnesanteckningar och vad är utkast eller i koncept samband med register och ADB-system?

Vad är betydande hinder för att tillhandahålla en ADB-upptagning på stället? Förekommer sådana hinder?

I vilken utsträckning förekommer det att av ADB-

registrering upptagningar kan underlåtas därför att handlingarna i ADBsystemet hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller 15:1. upprättats? Jfr SekrL Finns det några handlingar i som inte behöver ADB-systemen registreras därför att de bara har ringa betydelse för myndighetens verksamhet? Vem detta? Hur dokumenteras avgör reglerna för denna bedömning?

-138-

Vad är en uppgift i en upptagning? Vad är ett ADB-register?

C. Luckor i lagen

Finns det några luckor i regleringen i TF och sekretesslagen? Finns det som borde definierats eller förtydliganden begrepp som borde ske? Finns det frågor som lämnats utan reglering?

D. Mmdighetsgränser

Påverkar och datakommunikationen förhållan- ADB-systemen dena mellan myndigheten och dess omgivning såvitt gäller ofoch sekretess? Samverkar myndigheten med utomfentlighet stående via datornät? Finns det dataanvändning och datakommunikation som särskilt berörs av offentlighets- och sekretesslagstiftningen?

4. Exempel och erfarenheter

A. Dokumgnterade exempel

Finns det särskilt intressanta dokumenterade exempel på några de och som Utredningar? Proproblem frågor tagits upp ovan? memorior?

B. Beslut och överklaganden

Finns det särskilt intressanta rättsärenden som gällt några tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen på ADB-systemen hos myndigheten?

Svarens representativitet och tillförlitlighet

svar återger i första hand deras personliga Intervjupersonemas och inte myndighetens officiella ställningstagan-

uppfattningar

den. Andå får man uppfatta svaren som i viss mån representativa för myndigheten. Denna representativitet uppkommer på flera sätt:

(a) För det första har alla personerna en erfarenhetsbakgrund som hänför till Även när de uttrycksig respektive myndighet. att uttala generellt och principiellt får ligen gör anspråk på sig denna och referensram betydelse. Detta erfarenhetsbakgrund innebär bl.a. att i vissa fall snarare redogör intervjupersonerna

-139-

för diskussioner som har förts inom myndigheten än redovisar en egen uppfattning.

(b) För det andra har personerna ofta deltagit i beslut om offentlighetsprincipens tillämpning hos myndigheten. Det kan gälla myndighetens principiella inställning, det kan gälla utformning av enskilda ADB-system eller enskilda utlämnandeärenden.

(c) I vissa fall återger personerna direkt myndighetens ställningstaganden, t.ex. att vissa uppgifter betraktas som sekretessbelagda.

Man kan således i viss, men i undersökningen inte närmare preciserad utsträckning uppfatta synpunkterna från intervjupersonerna som representativa för respektive myndighet. Däremot kan man inte anse dem likvärdiga med synpunkter som varje myndighet kan förväntas officiellt stå bakom. Inte heller ger de någon fullständig bild av situationen och uppfattningarna hos varje myndighet.

Med tanke på undersökningens syfte är denna begränsade representativitet fullt tillräcklig. Undersökningen går ju inte ut på att klarlägga hur varje myndighet officiellt förhåller sig till offentlighetsprincipen. Syftet är, som tidigare redovisats, att få en uppfattning om problem och möjliga lösningar. Det skulle till och med kunna störa detta syfte att eftersträva svar som varje intervjuad vet myndighetens officiella ståndpunkt. Tvekan att utgör svara skulle bli större - vilket bl.a. indikeras av de många tillfällen då intervjupersonerna betonat att ett svar får uppfattas som en personlig synpunkt eller värdering.

Tillförlitligheten hos svaren har bedömts i svarsled för svarsled och i förhållande till undersökningens syfte. När t.ex. en person svarar att ett viss register hos myndigheten är sekretessbelagt är den intressanta aspekten in_te_ huruvida svaret är juridiskt korrekt. Det intressanta är dels om svaret återger hur man på myndigheten faktiskt uppfattar situationen, dels vad svaret innebär för diskussionen om offentlighetsprincipen. Visar det t.ex. att det är svårt att korrekta sekretessbedömningar? Tyder det på att göra det finns en tendens att sekretessbelägga helheter hellre än att eftersträva nyanserade bedömningar av olika kategorier av uppgifter? Genomgående har det varit fråga om att bedöma tillför_litligheten hos svaren i enskilda frågeled och inte resultatet av en intervju som helhet: personerna har ofta högst varierande förutsättningar att ge svar på enskilda frågeled. En kan t.ex. jurist ha svårt att komma med annat än gissningar om en teknisk detaljfråga.

-140-

Svaren på de Övergripande frågorna

Allmänt gäller att alla detaljfrågor under respektive rubrik inte har fått svar hos varje myndighet. Vissa frågor kan helt sakna aktualitet. I många fall har man ännu inte ägnat frågor någon uppmärksamhet och har därför inga svar eller synpunkter att komma med.

Är offentligheten och ADB-svstemen ett stort problem?

Svaret är genomgående nej. Det måste emellertid nyanseras åtskilligt.

Det finns anledning att göra en åtskillnad mellan vad offentligoch vad den hetslagstiftningen betyder arbetsmässigt betyder principiellt. Å ena sidan upplever man den inte som någon nämnvärd belastning i fråga om antalet framställningar från allmänheten, å andra sidan betraktar man den som en viktig lagstiftning med stor rättspolitisk tyngd.

I några fall anser man att offentlighetslagstiftningen potentiellt kan komma att innebära stora problem. När frågorna dyker upp kan de få stor vikt och lösningarna långtgående konsekvenser för särskilda ADB-användningar.

på offentlighetslagstiftningen kan skifta för olika verk- Synen samhetsområden hos en och samma En myndighet. skiljelinje kan t.ex. gå mellan å ena sidan själva huvudverksamheten och å andra sidan administrationen av denna. Ett exempel ger forskhos FOA och myndighetens administrativa rutiner av ningen typen diarieföring, personaladministration och ekonomiredovisning. Teoretiskt sett skulle offentlighetslagstiftningen för forskningens del kunna innebära betydande problem genom svårigheterna att få överblick, att avgöra hur reglerna skall tillämpas (vad är allmänna handlingar etc?) och att tillämpa sekretessregler. Men i praktiken aktualiseras krav på insyn i forskarnas förehavanden med sina datorer sällan eller aldrig.

Ofta gör man en jämförelse med registerutdragen enligt 10 § datalagen: hos t.ex. SCB kan det förekomma 20.000 registerutdrag enligt datalagen under en månad och årskostnaderna för sådana utdrag uppgår till över 2 miljoner kronor. När det gäller offentligheten handlar det hos SCB liksom hos de övriga myndigheterna däremot bara om enstaka framställningar. Man kan se saken så att ett behov insynsrätten enligt datalagen tillgodoser som eljest skulle ha spelat en roll inom offentlighetslagviktig stiftningen.

-141-

Den kontinuerliga uppmärksamheten på offentlighetsfrågorna varierar. Vi har inte någonstans stött större på något projekt med särskilt uppgift att se över offentlighetslagstiftningens konsekvenser för ADB-systemen hos en viss Däremyndighet. mot finns offentlighetsfrågorna helt med i naturligt vanligen arbetet som utförs av styr- och 0.1. för ADBsamrådsgrupper området (jfr nedan).

Ingen nämner som ett stort problem hur man skall ge allmänheten bättre insyn. I vissa fall man i stället rakt ut att prosäger blemet snarast handlar om att lösa sekretess- och säkerhetshågorna i ADB-systemen.

Huvudintrycket är att offentlighetslagstiftningen inte upplevs som något stort problem, inte ens hos de som myndigheter kan antas ha särskild att anledning uppmärksamma lagstiftningen. När myndigheterna ser så dessa problem tycks uppfattas som begränsade och hanterbara.

Hur man skall förklara förhållandet är inte givet. Klart är att den ringa efterfrågan på information med åberopande av offentlighetslagstiftningen är en väsentlig orsak. Är denna efterringa frågan i sig ett problem?

Idéer om god offentlighetsstruktur

har vi funnit väldokumenterade eller ens sär- Ingenstans några skilt väl genomtänkta idéer om god offentlighetsstruktur. Det förekommer varken principplaner eller detaljplaner för hur offentlighetslagstiftningen i stort bör påverka ADB-systemen. Ofta blir offentlighetsintresset tillgodosett ett på slumpmässigt och tillfälligt sätt. Det kan t.ex. råka vara så att ett visst ADBsystem utvecklas under ledning av en person med särskilda kunskaper om offentlighetslagstiftningens krav. En typisk skillnad tycks också föreligga mellan äldre och nyare ADB-system. De förra har blivit som de har blivit: det är först när nya system införs som man får möjlighet att beakta offentlighetslagstiftningen. En synpunkt i samma riktning går ut att modern ADBpå teknik i sig själv ger systemen en god offentlighetsstruktur (genom bra sökmöjligheter, dataskyddsmöjligheter etc.).

Vi har inte funnit att man närmare undersökt några exempel på allmänhetens behov av information och låtit dessa behov styra resonemangen om ADB-systemens utformning. Men samtidigt kan det förekomma att man har särskilda för att vidtagit åtgärder göra efterfrågad information särskilt lättåtkomlig.

-142-

Hos en av myndigheterna betonar man svårigheterna och anser det svårt att fastställa vilka offentlighetslagstiftningens krav egentligen är. Hos en annan finner man det hela mycket enkelt: det bara att hur skall tillämpas på gäller avgöra sekretesslagen olika Det förekommer att den goda offentlighetsdataregister. strukturen generellt uppfattas snarast som en fråga om god sekretesstruktur.

I-Ios en av myndigheterna, som har överblick över förhållandena hos andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde, nämner man att det förekommer högst varierande offentlighetskulturer olika håll, vilket får betydelse också för lagpå stiftningens tillämpning på ADB-systemen.

Hos av finns ett maskineri som skulle några myndigheterna kunna användas för att mer medvetet och målinriktat utveckla offentlighetsstrukturen. Det är fråga om styr- och samordningsför ADB-området som helhet eller särskilt för sekretess grupper och säkerhet.

är nog en viss torftighet. Man har inte systema- Huvudintrycket tiskt och i helheter tänkt igenom och än mindre dokumenterat hur ADB-systemen bör vara utformade för att ge allmänheten goda möjligheter till insyn samtidigt som sekretessen skyddas. Man kan se ett behov av bättre vägledning och mer detaljerade föreskrifter.

Allvarligaste hot och svårigheter

varierar från förhållanden till detaljer. En Exemplen principiella ser den allvarligaste risken i möjligheten att tappa myndighet allmänhetens förtroende av brister i sekretessen och på grund

brister i skyddet av data. En annan nämner först och främst

behovet av skydd för en viss kategori av data, nämligen adressuppgifter som kan användas för att spåra upp och misshandla människor. Inom försvaret är dataskyddet det dominerande intresset: dataläckage genom elektronisk tappning, brister i i datorernas o.l. Med i behörighetskontroller operativsystem bilden finns också möjligheterna att ur olika öppna register sammanställa information som är känslig med hänsyn till rikets säkerhet. Sådana risker nämns inte bara hos försvarsmyndighetema utan också hos en civil myndighet (Arbetarskyddsstyrelsen - information om försvarets arbetsställen).

I ett par fall man riskerna för att rädslan för pekar samtidigt på teoretiska hot leder till en alltför strikt sekretess. Någon framhåller att det finns hot men däremot få prakgott om teoretiska tiska erfarenheter av realiserade hot.

-143-

Ett exempel på att sjä_1va till ADB medfört övergången nya eller förhöjda risker för åtkomst till känslig information med stöd av offentlighetslagstiftningen är vapenregistret hos RPS. Men detta exempel visar samtidigt hur risken kan hanteras att man genom inför en ny sekretessregel.

Det har intresse att notera att ingen i detta sammanhang nämner flexibiliteten hos ADB-tekniken kombinerad med de nuvarande reglerna om ADB-upptagningars (de tillgänglighet potentiella handlingarna) som ett allvarligt hot. I varje fall tycks detta hot ännu inte ha materialiserats (jfr vidare nedan).

Största möjligheter för framtiden

Resonemangen om möjligheter mindre utvecklade än tycks resonemangen om hot hos myndigheterna. Det förekommer att man först och främst pekar på ekonomiska hinder mot att realisera några som helst att man ser sådana förbättförbättringar, ringar som en högst teoretisk och att man visar kluven fråga sig inför möjligheterna - det skulle kunna bli lättare för allmänheten att t.ex. få information om kommunala beslut men då skulle man också riskera fler än för närvarande. överklaganden

Bland de magra funderingarna om möjligheter för framtiden kan följande nämnas: för ADB-systemen skapar förutsättningar en effektiv av vad som hos mynhändelsebevakning försigår digheterna. ADB-tekniken leder indirekt till förbättringar genom att som helhet blir effektivare och myndighetsverksamheten smidigare. Myndigheternas goodwill kan öka genom att information om deras verksamhet blir mer spridd.

sgkmöjlighgternas ökande betydelse

Denna frågegrupp hänger nära samman med den föregående och svaren ger samma, rätt vaga intryck. Man ser håll på några anledningar till oro över att information blir alltför lätt att komma åt. På andra håll år man mer benägen att ta fasta på de positiva effekterna, framför allt att diarieinformationen kan förbättras och bli mer lättillgänglig. Det blir lättare att söka fram ärenden och att få överblick över myndigheternas verksamhet. Men kostnaderna kan oroa och en osäkerhet finns om hur långt möjligheterna bör utnyttjas. Vad vill politikerna? egentligen

-144-

Snäv eller vid offentlighet?

har här bl.a. att göra med gränsdragningen mel- Synpunkterna lan och uttag i samband med uppdragsverkoffentlighetsuttag samhet. För en viss myndighet kan det vara en känslig fråga hur dras. Det kan vara att hänföra till omgränsen angeläget uttag rådet utanför för att säkerställa intäkter, offentlighetsprincipen t.ex. av programmering som förutsätts för att ta fram betalning vissa Intäkterna kan vara betyuppgifter. genom dataförsäljning dande - SCB: 80 kronor situation jfr miljoner per år. I en annan kan det att få ett visst uttag betraktat som offentlighetsuttag gälla eftersom inte tillåts att engarera i renodlad förmyndigheten sig säljningsverksamhet.

Med enstaka ser man negativt på tanken att genågot undantag nerellt offentlighetsprincipen uteslutande till kontrollbegränsa syften eller att snävt binda den vid hur myndigheten utnyttjar data. Samtidigt vill man på några håll betona att en vid insyn förutsätter att man kan lösa Den vida insynen säkerhetsfrågorna. kan kräva en översyn av sekretess- och säkerhetskraven. Det förekommer också en till oarter i offentnegativ inställning Till dessa räknar man kommerlighetsprincipens användning. siellt orienterade inte minst sådana som innebär användningar, att man vill information som själv får beutnyttja myndigheten tala för att få tillgång till - främst externa databaser.

Det finns på att man för att hindra att allmänheten får exempel till viss information medvetet lagt in tekniska begränstillgång av att ta fram denna. ningar myndighetens egna möjligheter man att den av

HosSCB pekar på insnävning offentligheten

som från ansetts önskvärd har kunnat .myndighetens synpunkt åstadkommas genom vidgad statistiksekretess.

Insynshierarkier

Tanken att behoven av i och att gradera insyn ADB-systemen koncentrera ansträngningarna på de delar som är mest angeläg- De kostnader som läggs ned på att förberena_förefaller naturlig. da bör få variera. Två av myndigheterna har emellertid insyn ännu inte varit inne på sådana tankegångar, men vid diskussion visar det att man också hos dem har vissa föreställningar om sig vilka som är mest att hålla lätt tillgängliga för register angelägna insyn.

som uppfattas som utan intresse för allmän- Exempel på system heten är system för tekniska bearbetningar, fastighetsunderhåll och av Exempel på som uppfatövervakning byggnader. system

-145-

tas som intressanta är diarieföringssystem, personaladministrativa system och telekonferenssystem.

Det är vanligt att en enkel i (helt) och göra tvådelning öppna (helt) sekretessbelagda register/ system. En sådan får indelning givetvis stor betydelse för hur man ordnar praktiskt möjligheterna till insyn. Den kan bl.a. komma till det viset att uttryck på man håller ett särskilt, manuellt diarium över handhemliga lingar medan det diariet är ADB-baserat vanliga och ger allmänheten att söka vid terminal. möjligheter själv

En typ av hierarkisk indelning anser man på ett håll ligga i skillnaden mellan de administrativa och för systemen systemen utredningsverksamhet, forskning 0.1. Det skulle detta enligt synsätt framför allt vara de förstnämnda, de administrativa systemen som har intresse från allmänhetens Man synpunkt. nämner vidare skillnaden mellan tunga, permanenta register och kortvariga, som en distinktion. projektorienterade möjlig Skillnaderna mellan äldre och inverkar också nyare system på hierarkin: de äldre har de facto sämre till och möjligheter insyn kostnaderna för att modifiera dem blir Det kan t.ex. handla höga. om att ordna direktåtkomst till data som lagras på magnetband, vilket skulle förutsätta en total och till annat dyrbar omläggning minnesmedium. Hos en menar man att den faktiska myndighet efterfrågan bör bestämma synen på insynshierarkin.

Skillnaderna i är ett faktum. De insynsmöjligheter ligger redan i den uppdelning på helt helt öppna respektive sekretessbelagda register som förefaller vara liksom i skillnaderna mellan vanlig äldre och nyare system. De kommer i de bl.a. till öppna systemen uttryck i att man ordnat särskilda terrninalbilder för allmänheten och särskilda sökmöjligheter för presentationsterminaler. Man kan att det finns en tendens till strikt en

säga tvådelning:

grupp av system som man räknar med att allmänheten får/ behöver/ vill ha tillgång till och en annan som förbehålls grupp myndigheten själv. Denna tendens innebär både fördelar och nackdelar: om insynsmöjligheterna är utformade kan olämpligt myndigheten i sina ha in en fel-

ADB-system permanent byggt

aktig rättstillämpning.

Samband med andra regler

Överblicken över de större regelsammanhangen är flera håll

på bristfällig och man kan möta ren om sambanden okunnighet mellan och offentlighetsreglerna omgivande regler.

De omgivande som oftast i diskussioregler uppmärksammas nen är dels dels

arkivförfattningarna, datalagen. Problemen man

-146-

nämner är givetvis sådana som uppkommit i den egna verkt.ex. om det är att behålla datamedia hos samheten, möjligt betrakta dem som övermyndigheten själv och ändå formellt lämnade till Med något undantag tycks arkivmyndigheterna. intresset för som helhet inte särskilt starkt. Hos regelkomplexet den som betonar helheten anser man det att myndighet viktigt om sekretess, säkerregler offentlighet, persondata, arkivering, m.m. väl tillsammans i den praktiska verkhetsskydd fungerar samheten. Så förhåller det emellertid sig, enligt sagesmannen, inte kontroll och detaljföreskrifter saknas. idag: överblick, tydliga Vill man vidare med och av ADBgå rationalisering utveckling måste emellertid, menar han, dessa lösas och systemen problem synen på dem förändras så att de ägnas mer systematisk upp-

märksamhet.

Svaren på implementeringsfrågorna

i allmänhet

Tillämpningsproblem

Det är svårt att om det finns något visst tillämpningsproavgöra blem som de Bland i unöverskuggar övriga. myndigheterna finns att man överhuvudtaget inte dersökningen exempel på som ansetts värda systeupplever några tillämpningsproblem matisk uppmärksamhet - det har räckt med kafferastdiskus-

sioner. En menar att datalagens tillämpningspromyndighet blem helt ställer i offentlighetslagstiftningens skuggan.

Om det är område som skulle kunna framhållas något generellt

som och även är det att ordna effektiv

angeläget problematiskt

En menar att det tycks lättare att lära ut utbildning. intervjuad - om ADB-tekniken än offentlighetslagstifningen kunskapen denna anser han de flesta håll medioker. Hos en annan på menar man att det lätt slentrian i utbildningen myndighet går och att det varit med då och då som skakar nyttigt lagändringar om. Vi har också stött fenomenet att handläggarna önskar sig på via terminaler och lathundar för att enentydiga upplysningar kelt kunna hantera medan man på ansvarigt offentlighetsfrågor håll för att sådan hjälp kan leda till överförenkhyser farhågor lingar och felaktig rättstillämpning.

Vid sidan av nämner man hos flera myndigheter utbildningen som ett allmänt att ge ADB-systemen en utproblem uppgiften formning som stämmer överens med lagstiftningen. En myn-

framhåller att man hunnit när det gäller säkerdighet längre heten i snävare (behörighetskontroller, datakvalitetsmening kontroller) än i om offentlighetsstrukturen i egentlig fråga En annan pekar på bristen på helhetssyn mening. myndighet

-147-

och tillräckliga kunskaper om offentlighetslagstiftningens krav hos alla dem som arbetar med ADB-systemen.

Organisatoriskt anser man sig på flera ha att håll god beredskap arbeta med offentlighetslagstifmingens olika frågor. Det finns t.ex. på ett håll ett särskilt organ, ADB-delegerade, där ADBkunskap, säkerhetskunskap och förenas. juridisk kunskap

I förekommer kommentarer om av vilövrigt spridda problem ka en del har mer generellt intresse, andra ett mer Ett begränsat. exempel på den förra kategorin ger klassificeringen av begärda massuttag, där tvekan kan förekomma om de skall anses hän-

förliga till uttag enligt offentlighetsprincipen eller ej. Till den

senare kategorin kan man kanske hänföra att problemet skydda en viss kategori av uppgifter mot att lämnas ut utan skadeprövning.

Vad man sammanfattningsvis kan är att visst tillsäga inget lämpningsproblem egentligen framträder som allt överskuggande, generellt och allvarligt. Myndigheterna lägger tyngdpunkten på olika vis och tycks ha något skiftande praktiska erfarenheter.

Praktisk implementering

Här blir den allmänna bilden att arbete flera håll, att pågår på man utveckla vissa men att det börjat lösningar på problem, ännu råder åtskillig osäkerhet. Diskussionerna vid myndighetsbesöken ger en god påminnelse om att tillämpningen av offentlighetslagstiftningen på ADB-systemen ännu befinner i sig ett tidigt skede - inte minst med hänsyn till att ADB-teknikens

utveckling snabbt gjort många tidigare tillvägagångssätt mer eller mindre obsoleta.

Ett typiskt exempel ger systemen för elektronisk post som nu börjar införas på olika håll, ofta som ett led i konintegrerade torsinformationssystem. Hos en myndighet har man ännu inte tagit upp någon diskussion om konsekvenserna i offentlighetshänseende, hos en annan har man utfärdat vissa om diaregler rieföringen av meddelanden, hos en tredje har man gått något längre och även reglerat arkivläggningen och av användningen en särskild arkivdatabas som sköts av registratorsexpeditionen.

Specialstudien av kontorsinformationssystem (Lena A _ Lindgren, Marie Carlsson, Kontorsinformationssystem i offentlig miljö. IRI-PM 1988:1) pekar på flera sammanhang där osäkerhet uppkommer. Till dessa hör bl.a. förhållandet mellan privata map-

par (tjänstemännens privata register/ filer) och gemensamma

data (som t.ex. arkivdatabasen ovan). Skall t.ex. data fritt få ko-

-148-

från den gemensamma databasen till de privata mapparna pieras och vice versa? Hur förhåller man sig till möjligheten (risken) att olika versioner av viss information (ett manuskript, ett beslut o.s.v.) i olika håll i systemet? Hur kan börjar figurera på_ bäst integreras i kontorsinformaårendehanteringsfunktioner Vilken information bör de t.ex. innehålla för att tionssystemen? både administrativt, säkerhetsmässigt och från offentfungera Bör det vara obligatoriskt att ärendehantelighetssynpunkt? alltid redovisar på vilket stadium av handläggringssystemet

ett ärende befinner sig och exakt i vilka mappar in-

ningen formation om ärendet finns att tillgå? Hur sörjer man för att utskrifter verkligen tas fram i de många situationer på papper där detta är föreskrivet? Vad skall betraktas som i expediering samband blir för andra via med att data i systemet tillgängliga telenätet? Och så vidare. Frågorna kan mångfaldigas.

Det att om frågorna inte ägnas någon uppmärksäger sig självt samhet så blir kaotiska kontorsinformationssystem. I följden takt med att myndighetens informationshantering läggs om till den elektroniska kommer i sådant fall både offentligmiljön hetslagstiftningen och andra rättsregler att mer eller mindre sättas ur spel eller få en helt oberäknelig tillämpning. Bland de studerade är man mer eller mindre uppmärkmyndigheterna sam dessa risker och på flera håll arbetar man med frågorna. på De gäller givetvis inte enbart kontorsinformationssystemen men tenderar att just i dessa bli särskilt synbara.

Hos en framhåller man att utbudet av tekniska lösmyndighet och hjälpmedel numer är stort och att det snarast är fråga ningar om att de tillvägagångssätten och att utforma välja lämpligaste (t.ex. i

databehandlingen registratorsexpeditionens uppgifter)

överensstämmelse med bl.a. offentlighetslagstiftningen. Denna strävan bör ses mot av att i kontorsbakgrund investeringarna informationssystem och anknytande meddelandehanteringssystem kan vara betydande; enbart ett system för extern meddelandeutväxling är hos den aktuella myndigheten kostnadsberäknat till 32 miljoner kronor. Att undvika att behöva gå tillbaka och rätta till i måste vara i misstag systemkonstruktionen . hög grad angeläget.

Frågan är då vad ansträngningarna konkret innebär. Vi skall detta med hämtade från undersökningen. belysa några exempel

En vanlig strävan är att grovindela ADB-systemen så att olika delar (filer m.m.) för hanteringar som har olika karaktär skapas och i offentlighetshänseende. Det kan t.ex. handla om uppgifter att ha för de enskilda handläggarna som förarbetsmappar utsätts bli använda för arbetsmaterial, tillfällighetsmeddelanden 0.1. I den mån upptagningar i sådana mappar byter status och blir

-149-

allmänna handlingar överförs de till en gemensam databas, där de registreras och i princip blir oåtkomliga för vidare ändringar. Den ovan berörda arkivdatabasen som administreras av registratorsexpeditionen visar hur det konkret kan till. gå

På liknande sätt kan sekretessbelagda och icke-sekretessbelagda upptagningar hållas åtskilda. Sådana åtgärder kan i sin tur vara kopplade till särskilda terminalbilder, sökkoder 0.1. som allmänheten får tillgång till. Dessa terminalbilder kallas hos en myndighet för offentlighetsversioner av myndighetens upptagningar. Speciella transaktioner skapar dessa versioner och för sökningen används ett särskilt behörighetskort, ett offentlighetskort som finns tillgängligt även för allmänheten. Den allmänt tillgängliga informationen behöver inte fysiskt utgöra en särskild databas men det finns att exempel på myndigheter överväger att skapa dubblerade databaser för att kunna ge allmänheten tillgång till upptagningar utan säkerhetsproblem.

Strukturering av detta slag kan drivas olika långt. På en myndighet önskar t.ex. handläggarna själva få känslighetsmarkeringar o.l. på sina terminalbilder. Arbetsinsatsen för att definiera och klassificera kan behöva bli omfattande. Den kan .förutsätta att innebörden av både tekniska begrepp och rättsliga begrepp klarläggs i förhållande till den aktuella (t.ex. databehandlingen termer som meddelandehantering respektive utkast). Arbetet måste också klargöra samverkan och mellan olika gränssnitt medverkande i datomäten. Här kommer man in om på frågor meddelandeschabloner, diarieföring, gallring, ärenderegistrering o.s.v. En meddelandeschablon kan t.ex. skilja mellan expeditionstjänstdel, textdel och adressdel. Det kan vidare vara fråga om att standardiserat kunna beskriva hos medegenskaper delanden i termer av datum, saknummer, löpnummer, referent och art av meddelande (ex. handbrev, remissvar, föreskrift, sekretessgrad). Sådan information kan i sin tur användas för att automatiskt styra diarieföring, arkivetillgänglighet, ring och gallring.

Avancerat arbete av detta slag på offentlighetsstrukturen hos kontorsinformationssystem och andra ADB-system förefaller ännu vara i sin begynnelse och ha hunnit olika långt på olika håll (jfr ovan Idéer om god offentlighetsstruktur). Erfarenheterna är i motsvarande mån begränsade och osäkra. Med medvetenhet finns på de flesta håll om behovet av insatser av det slag som exemplifierats ovan. Framför allt man att

tycks inse

ansträngningar krävs för att kunna ta modernare ADB-teknik med mångfunktionssystem, lokala o.l. i bruk. persondatorer Kanske kan man tala om tendenser till en förändrad attityd. Hos en myndighet sker t.ex. frisläppandet av tekniska möjligheter

-]50.

till sökningar i löpande text samtidigt med att tjänsteföreskrifter utfärdas och särskild utbildning ordnas för personalen.

Olika tymr av ADB-system

Man förefaller inte benägen att vilja ge offentlighetsprincipen olika innebörd för olika typer av ADB-system, i varje fall inte och teoretiskt. I finner man emellertid att principiellt praktiken särskilda svårigheter orsakas av system med ett stort och växande antal terminaler och av spridningen av persondatorer för olika lokala tillämpningar. Också särskilda applikationer kan innebära speciella svårigheter för offentlighetslagstiftningen; hos FOA nämner man forskningsverksamhetens datoranvändning och jämför den med den mer överblickbara och kontrollerbara administrativa användningen (jfr ovan Är offentligheten och ADB-systemen ett stort problem?).

till persondatorerna är något kluven. Man kan se Inställningen dem som personliga arbetsredskap jämförbara med anteckningsblock och bokhylla. Men samtidigt kan oro förekomma inför svårigheterna att få överblick över användningen av persondatorer och att hålla reda på hur upptagningar hanteras i dessa.

Det finns exempel på att myndigheter förbjudit persondatorer

för vissa - t.ex. att av ur) peranvändningar lagra kopior (utdrag sonregister. Kluvenheten är förklarlig med hänsyn till att persondatorerna bli i individuella börjar högsta grad arbetsredskap samtidigt som deras prestanda snabbt ökar: redan dagens persondatorer har en databehandlingskapacitet som motsvarar eller till med överträffar den man fann hos stordatorer (main-

och

frames) på 1970-talet. På 90-talet blir mellan persondagränsen torer och fullfjädrade minidatorer allt svårare att dra (jfr t.ex. A Peled, The Next Computer Revolution. I: Scientific American, vol. 257 (1987) nr. 4, sid. 35). Därtill kommer att den lokala bearbetningen allt oftare kombineras med olika användningar av datakommunikation och datornät.

Intern sekretess

Den interna sekretessen, d.v.s. restriktioner och spärrar som avser obehörig åtkomst eller användning av information inom myndigheten, säkerställs först och främst genom behörighetskontrollsystem (BKS). Moderna ADB-system ger här betydande vilka också ofta har i bruk. Rent praktiskt kan

möjligheter, tagits

detta t.ex. innebära att skiftande behörigheter (att läsa, att åtgärda, att kopiera, etc.) kopplas till olika skärmbilder eller till olika led i databehandlingen. Det kan också t.ex. handla om spärrar mot att ta ut sammanställningar av känsligt slag, t.ex. om en viss typ av ärenden.

-151-

BKS bygger bLa. på de sekretessbestämmelser som för olika gäller uppgifter och verksamheter. De kan i detta avseende betraktas som en form av som rättstillämpning, nämligen datorprogram ger uttryck åt myndighetens uppfattning om hur sekretessreglema skall tillämpas - i det här fallet i första hand mellan olika

verksamheter (verksamhetsgrenar) inom myndigheten, jfr SekrL 1:4 och 1:3 (se av H Corell m.fl. sid. 81-86, Sekretesslagen 88 om de tolkningsproblem som till). reglerna ger upphov Ansvaret för fördelning av olika vis behörigheter placeras på inom t.ex Stockholms kommun vem avgör varje förvaltning som skall få arbeta med vilken information.

Systemen kan hos vissa vara myndigheter mycket komplexa. Det handlar i ett fall om att reglera kombinationsmöjligheter mellan ett 50-tal datorprogram och ett 70-tal datastrukturer. Hos en myndighet laborerar man med över 70 behörighetsklasser.

Loggning av verksamheter som ger att kontrollera möjligheter t.ex. vilket behörighetskort som har använts för vissa transaktioner förekommer flera håll. på

Det är svårt att skaffa en korrekt givetvis sig bild av hur pass effektiv den interna sekretessen är. Vad man kan konstatera är vissa blottor. För det första kan det förekomma att behörigheter missbrukas och att information tas ut för icke legitima syften. Sådana datauttag har förekommit inom och i fall polisen några lett till fällande domar (t.ex. Borås B550/ 78). Att utfortingsrätt, ma datorsystemen så att de genom automatiserade kontroller, loggning 0.1. säkerställer att de som har åtkomst endast behörig använder informationen för är inte utan legitima yrkessyften problem. Det förutsätter av beställare, registrering operatör, ärendebeteckning etc. och kan bli så närgånget att problem uppkommer genom i den arbetsintrång personliga integriteten på platsen. Frågan är om inte skyddet mot obehörig användning av information som kan ta fram i stor utsträcknågon behörigen ning måste skapas på andra vägar.

Särskilda risker kan i s.k. med ligga gruppbehörigheter jämfört individuella Hos en behörigheter. myndighet har man sett problem i detta och är att på väg övergå från den förra typen till den senare. I-los förekommer både någon myndighet gruppbehörigheter och individuella Innebörden behörigheter. av en gruppbehörighet kan givetvis variera: hos en kan det t.ex. myndighet vara fråga om att ett femtiotal en viss enhet har en personer på viss behörighet. Hos en annan kan all ha en viss personal grundbehörighet som ger tillgång till alla basuppgifter i myndighetens verksamhet.

-152-

Sekretessbedömningar

Eftersom i de flesta fall är omfattande och beardatamängderna relationsdatabastekniker m.m. betningsmöjligheterna genom kraftfulla och flexibla skulle man kunna anta att sekretessbeblir och intrikata. Några akuta problem dömningarna besvärliga som bedöms som i olösbara har vi emellertid inte stött praktiken på.

Tendensen tycks emellertid vara att sekretessbedömningarna sker relativt nivå: för för varje fil på hög varje datortillämpning, , i datorn, för en viss o.s.v. Kombinationer av såundersökning dana förekommer också av ett visst dabedömningar (körning mot en viss datafil, t.ex.). Däremot förefaller det vara torprogram mer sällan som man ned på lägre nivåer och t.ex. bedömer går hos enskilda dataelement och kombinasekretesskänsligheten tioner av dataelement. Men det förekommer också sådana bevilka t.ex. kan resultera i att enskilda uppgifter rendömningar, sas bort från en terminalbild som är tillgänglig för allmänheten. Resonemangen med intervjupersonerna ger vissa antydningar om att man vanligen behärskar de för verksamheten typiska men har svårare att överblicka och sätta sig in i sekretessreglerna de otypiska - d.v.s. sekretessregler som kan aktualiseras för vissa av men som inte omedelbart till typer begärda uttag, anknyter t.ex. försvarssekretessen hos en viss civil myndigheten själv, myndighet.

En effekt av det förhärskande (?) bedömningssättet skulle möjkunna vara att sekretessen tenderar att bli alltför omfatligen tande. En av framhåller också detta. Man. myndigheterna själv kan förhållandet följande Ett visst belysa genom resonemang: (= en koordinerad data som för ett register samling utnyttjas ändamål - alltså ett logiskt registerbegrepplmed alla speciellt dess (dataelement) kan betraktas som ingående grunduppgifter Det kan emellertid tänkas att registret i fråga kan ge hemligt. information av flera slag, där olika kombinationer av grundbör bedömas olika sätt i sekretesshänseende. Att uppgifter på t.ex. försvarssekretessen kan åberopas för att skydda vissa uppinnebär ju inte att alla andra

giftskonstellationer.(upptagningar)

skall bedömas samma sätt. I många fall uppkommer emelpå lertid inga problem genom att sekretessbestämmelserna gäller för ett visst eller för alla uppgifter i generellt specificerat register en viss verksamhet. Detta är t.ex. fallet för informationssystemet om arbetsskador hos arbetarskyddsstyrelsen, i vilket vissa uppi och för kan betecknas som giftskonstellationer sig knappast känsliga - t.ex. en upptagning som ger information om skadefrekvens i ett visst geografiskt område under morgontimmarna efter en En annan fråga - som vi tidigare varit helgdag.

-153-

inne på och skall återkomma till - är om en sådan upptagning överhuvudtaget kan anses förvarad hos myndigheten.

Sekretessbedömningarna kan även avse annat än och i register dessa ingående uppgifter. De kan gälla t.ex. resultatet av körmed vissa data eller de kan ett visst ningar gälla datorprogram.

sekretessbedömningarna av ADB-systemen sker naturligt nog vanligen på förhand, alltså när systemen byggs upp. Tidigare

praxis med bedömnirgar i efterhand anser man på ett håll ha

inneburit stora risker. Ansvaret för sekretessbedömningarna vilar typiskt på den i vars verksamhet ett visst system skall

användas. Hos en myndighet framhåller man att detta kan

innebära svårigheter när det gäller system som inte har någon - finner vi i naturlig huvudansvarig exempel ordbehandlingssystem och elektronisk post.

Det finns exempel på att vissa datoranvändningar inte är medgivna för känslig information. Det kan vara fråga om ett förbud mot att kommunicera viss typ av information i datornät utan att klartecken i särskild ordning först har Skälet till sådana givits. restriktioner är bristande tilltro till säkerheten hos datorsystemen i förhållande till känslighetsgraden hos den hanterade informationen (svagheter hos behörighetskontrollsystern, möjligheter till avlyssning av telekommunikationer och röjande signaler från terminaler m.m).

Genom att sekretessbedömningarna vanligen sker på förhand och resulterar i skyddsåtgärder i form av rensade terrninalbilder, begränsad intern åtkomlighet, särskilt tillrättalagda sökprogram, särskilda databaser för allmänheten o.l. uppkommer frågan hur ADB-systemets uppläggning (struktur) i stort blir synbar för allmänheten. Hur vet med andra ord den allmänhet som begär vissa upptagningar att det utöver vad som kan tas fram via t.ex. allmänhetens terminal också finns annat som myndigheten bedömt som sektessbelagt och därför annat håll? placerat på Svaret måste sökas i registerbeskrivningarna enligt SekrL 15:11, terminalhandböcker, särskilda upplysningar via skärmbilder, muntliga upplysningar av handläggarna och liknande. Någon tillförlitlig uppfattning om hur god vägledning sådana upplysningar förmedlar har inte denna studie gett. Ett försiktigt påstående - som grundar sig på våra egna svårigheter att orientera oss i de tillgängliga ADB-systemen (och resultaten av fas 1) - får bli att det finns risker för att ADB-upptagningar som borde vara allmänt tillgängliga inte ens blir kända till sin existens. Motsvarande lär nog gälla även om konventionella handlingar.

454-

Tekniska lösningar

Resonemangen om tekniska lösningar handlar på de flesta håll till övervägande del om behörighetskontrollsystem. Tillgängliga metoder anses i stort sett tillfredsställande, men det förekommer både att man skräddarsytt BKS för att passa de specifika egna kraven (t.ex. genom s.k. och att man ser behov av menystyrning) ytterligare teknikutveckling. Flera av myndigheterna anlitar externa konsulter för att klara utvecklingen på säkerhetssidan.

BKS som Vi har inte funnit någfungerar sekretessmarkeringar. ra exempel på särskilda åtgärder därutöver för att skapa datoriserade hemligstämplar svarande mot dem som förekommer på pappershandlingar. På något håll hade man dock ägnat uppmärksamhet åt sådana möjligheter som att markera känslig information med starkare upplyst text och genom blinkande ljus som varningssignal.

Andra tekniska lösningar av säkerhetsproblem förekommer givetvis också. Några exempel är körningar på avskiljd datorutdatabaser, fiberoptik som omöjliggör elekrustning, separerade tronisk avlyssning, sluten distribution av försändelser (den som begärt ett uttag av adresser för ett utskick får aldrig själv se dessa utan distributionen sker genom myndighetens försorg), automatiserad överföring av sekretessspärrar mellan register, anonymisering och kryptering o.s.v.

verkar förhållandevis väl Sammanfattningsvis myndigheterna rustade när det gäller att tekniskt skydda datasekretessen. I varje fall får man konstatera att medvetenheten om problemen finns på alla håll och att kunskaperna om tillgängliga skyddsåtgärder förefaller någorlunda adekvata.

Däremot kan man konstatera osäkerhet, luckor och brister när det gäller teknikutvecklingen för att klara sådant som datoriserad expediering och annan :ärendehantering för att få god överensstämmelse med kraven i TF och andra håll, t.ex. arkivpå författningar. Två av myndigheterna framhåller själva detta: har nu varit under

ADB-säkerhetsområdet bevakning några

årtionden, medvetenheten har höjts, metoder har standardiserats och blivit tillgängliga. Däremot råder det ännu utbredd osäkerhet om hur man Lex. organiserar ett system för elektronisk post och annan meddelandehantering.

- 155 -

Svaren på begreppsfrågorna

De lagtekniska lösningarna

Här handlar det om TF:s och SekrL:s grundläggande begrepp, framför allt och av detta begreppet upptagning tolkningen enligt gällande rätt (jfr frågeschemat ovan).

Endast hos en myndighet ser man klara problem. TF:s begreppshär som oklar och svårtolkad. Den skulle beapparat uppfattas höva av fingerade fall som visade klarläggas genom redovisning innebörden i praktiska detaljer. Men svårigheterna gäller inte TF:s termer som sådana: det centrala är inte vad man kallar företeelserna - information eller upptagning, uppgift, något annat - utan hur man avgränsar tillgängligheten och avgör hur pass vidsträckt denna skall vara. I det rutinmässigt tillgängliga kan ligga ett styrmedel. Detta bör tolkas så att allmänheten endast får tillgång till sådant som överensstämmer med myndighetens uppläggning av sin databehandling.

I-Ios de övriga myndigheterna tar man i första hand fasta på att de nuvarande grundbegreppen i praktiken tycks fungera ganska väl. I de faktiskt existerande, administrativa ADB-systemen blir det, menar någon, ganska uppenbart vad en allmänt tillgänglig omfattar. På flera håll betonar man att det kan få upptagning att byta begreppsapparat eller att lägga in negativa verkningar nya betydelser i grundbegreppen. Man finner sammanfattningsvis att begreppsapparaten ger en ganska lämplig ram för att lösa problem. svårigheterna, framhåller någon, liguppkommande ger inte i grundbegreppen utan i de sök- och sammanställningsmöjligheter som ADB-tekniken de facto fört med sig.

Några framhåller riskerna med att använda för snäva begrepp och begrepp som är knutna till ett visst stadium av teknikutvecklingen. Några avvisar tanken på mer detaljerade föreskrifter och menar att tolkningsfrågorna är hanterbara utan sådana.

Detta utesluter inte att också de som i stort sett godtar den nuvarande begreppsapparaten har vissa invändningar ochser svårigheter. På ett par håll nämner man att den semantiska hos kan sättas i fråga och pekar på möjlämpligheten begreppen att använda en mer tekniskt orienterad begreppsapparat ligheten - t.ex. sammanställning av data i stället för upptagning. andra sidan att också termen handling semanpekar någon på tiskt sett har sina och kanske inte är särskilt lämplig svagheter för att beteckna sådana informationsbärare som röntgenbilder och kartor.

--156-

Slutligen kan man notera synpunkten att den centrala svårigheten är att få grepp om hur reglerna tillämpas på fältet, i enskilda verksamheter, hos förvaltningar o.s.v. Det kan bl.a. finnas risker för divergerande tolkningar inom en och samma myndighet med åtföljande konsekvenser för ADB-systemens konstruktion i olika delar av verksamhet. Som ett myndighetens exempel på en tolkningsvariant kan nämnas att man på ett håll hävdade att med en upptagning bör förstås ett helt register medan informationen om varje registerobjekt får anses utgöra en uppgift i upptagning.

Man kan notera en viss skillnad i förhållningssättet hos de ansvariga beroende på om de har juridisk utbildning eller ej. Iuristerna förefaller ha mindre svårigheter med begreppsapparaten. Regelnivån och tolkningsproblemen anses inte svårare än i andra sammanhang. Man kan ifrågasätta om denna uppfattning beror på god förtrogenhet med lagtolkning eller på dålig förtrogenhet med ADB-tillämpningar, vilken leder till att de inte ser problemen. På motsvarande vis kan man ställa frågan om teknikernas svårigheter med rättsreglerna beror på att deras erfarenheter av lagtolkning är bristfälliga eller att deras på insikter i ADB-tekniska förhållanden att de ser gör problemen.

svårigheterna med sekretesslagen associeras inte primärt med dess grundbegrepp (uppgift, ADB-register m.f1.). Diskussionerna kom här i stället att röra sådant som sekretessfrågor vid användning av externa databaser, datorloggning av utlämnanden och tendensen till skärpta sekretessbedömningar sammanhängande med datoranvändning.

Svårigheter med begrepp

Diskussionen under denna punkt fullföljer direkt den närmast föregående; frågorna kan närmast betraktas som en komplettering och kontroll av svaren under föregående punkt. Det samlade intrycket är att det inte saknas exempel på tolkningssvårigheter, men att dessa inte ger anledning att ifrågasätta den i stort sett allmänna acceptans av TFzs grundbegrepp som kommer till uttryck i_ svaren under föregående punkt.

Hos två av myndigheterna kan man inte peka på några särskilda svårigheter när det En av dem menar att gäller tolkningsdetaljer. svårigheterna främst gällt datalagen och försäljning av personuppgifter, bl.a. adresser. Man ser en förklaring till förhållandet i att sällan aktualiseras

offentlighetslagstiftningen ytterligt genom

framställningar från allmänheten. Hos den andra myndigheten framhåller man att svaret inte utesluter att det råder osäkerhet i olika hänseenden - t.ex. om hur om av reglerna registrering upptagningar faktiskt tillämpas på fältet. Man ser ett behov av

-157-

mallar och tolkningsföreskrifter som kan bidra till att undanröja sådan osäkerhet.

En av myndigheterna tar i stället främst fasta på svårigheterna att lagens termer på praktiska situationer och riskerna tillämpa för varierande tolkningar (jfr ovan). Intervjupersonen ser ett behov av offentlighetsföreskrifter likaväl som man nu har gallringsföreskrifter. Det måste bli möjligt att få förutsebarhet och att styra informationsuttagen från allmänhetens sida.

En skiljelinje tycks, som tidigare berörts, kunna gå mellan ADBsystem i administrerande verksamhet och ADB-system som verksamhetsstöd (statistik, planering, forskning, beräkningar, etc.). Begrepp som inkommen och upprättad skulle vara svårtolkade framför allt när det gäller den senare kategorin. Blir t.ex. allmänna när en är klar? forskningsfiler forskningsrapport

Också databehandlingens art får betydelse. svårigheterna med som inkommen och upprättad accentueras i datorbegrepp nät, där t.ex. en sökfråga automatiskt kan matchas mot en rad databaser för att ur dessa hämta fram ett svar utan att den söker vet eller behöver veta vilka baser som omfattats av sökningen. Ett annat exempel ger ADB-system som utnyttjas av många verksamheter eller verksamhetsled och där kan upptagningar status i i olika skeden eller ha olika . byta offentlighetshänseende status på olika håll.

När det gäller rutinmässigheten hos ett begärt informationsfinns olika På ett håll hävdar man att det inte uttag synpunkter. bör finnas något utrymme för fria rutinmässiga uttag, d.v.s. som visserligen går att åstadkomma utan särskilda anuttag strängningar men som inte överensstämmer med myndighetens eget sätt att utnyttja ADB-systemen. Det krävs styrning och fixering (jfr avsnitt 2.3.1). Hos en annan av myndigheterna, där har varit aktuell, ser man saken så att nyprogrammering frågan sätter en klar för vad som kan betraktas som rutinmässigt. gräns Betydande hinder tolkas med olika erfarenheter som bakgrund - t.ex. som brist på personal, stora extrakostnader och begränsningar i möjligheterna att bearbeta magnetbandslagrade register.

Hos en har datorprogram i källkod begärts utlämmyndighet nade, varvid det handlade om drygt 1.000 sidor utskrift. Sökanden återtog sin begäran när det visade sig att utskriften skulle kosta 4 kronor programavsnitt kan emellertid per sida. Kortare tänka att lämna ut gratis. Man motsätter sig att myndigheten sig för körningar hos annan utan att denne programmen utnyttjas betalar licensavgifter.

-158-

Skyldigheten att registrera upptagningar enligt SekrL 15:1 omges av osäkerhet. På några håll (RPS, SCB) undviks problemet genom från registreringsskyldigheten i sekretessförordundantag SekrL 15:1, andra stycket). svårigheterna kan också te ningen (jfr olika i administrativ verksamhet jämförd med ämnesoriensig terad verksamhet (jfr ovan). Man kan notera svårigheter på en del håll att vilka upptagningar som skall anses ha endast avgöra ringa betydelse för myndighetens verksamhet och därför inte behöver Någon pekar på behovet av klarare regler i registreras. detta hänseende.

Slutligen kan noteras att de som kommenterar avgränsningen nedåt av upptagningsbegreppet, d.v.s. gränsen mellan upptagoch uppgift, genomgående menar det från praktisk synning inte några problem: en i och för sig oklar frampunkt uppstår behandlas som om det var fråga om en begäran att få ta ställning del av en fÖrvarad upptagning, alltså ett utlämnande med stöd av offentlighetsprincipen.

Luckor i lagen

Kommentarerna är här splittrade och inte entydiga. Hos var och en av myndigheterna har man sin käpphäst. Svaren ger således för en samlad bedömning av lagstiftganska dålig vägledning Kanske kan man våga påståendet att just bristen på ningen. ge mensamma synpunkter tyder på att inga allvarliga, systematiska brister och luckor har gett sig till känna. Här är ett urval av synpunkter:

Preciserade regler behövs för att komma till rätta med praktiska tolkningsproblem.

Myndigheterna bör ges rätt att överklaga beslut om utlämnanden.

externa databaser som en har

Inga myndighet tillgång

till bör anses innehålla allmänna handlingar hos den myndigheten.

Mer omfattande sekretessregler.

Sekretessen bör alltid följa upptagningar i ADB-sys-

tem när de flyttas mellan olika myndigheter och verksamheter.

Reglering av möjligheter till kommersiella uttag.

-159-

Myndighetsgränser

Problemen - i den mån de existerar - förefaller ännu inte i någon större utsträckning ha konkretiserats och aktualiserats. Man påpekar allmänt att den ökade datatrafiken kan komma att accentuera vissa svårigheter som funnits redan tidigare. Effekten kan bli att allmänheten får större möjligheter att komma åt som anses ha passerat myndighetsgränser och upptagningar därmed blivit allmänna handlingar. En synpunkt av annat slag ut att den växande datatrafiken ställer allt större krav på går på att standardiserar och samordnar t.ex. systemen myndigheterna för elektronisk post och liknande meddelandehantering.

Svaren på frågorna om exempel och erfarenheter

Dokumenterage exempel

I genomgången ovan har dokumentation från myndigheterna av t.ex. behörighetskontrollssystem, registerbeskrivningar och terminalhandledningar utnyttjats. Det är fråga om ett varierande, för att inte säga brokigt material som samlats in i samband med Sammanfattningsvis får man emelintervjuerna. lertid konstatera att systematisk, översiktlig dokumenation av tolkningsproblem, erfarenheter och policies är undantag snarare än regel.

Beslut och överklaganden

Exempelsamlingen har med några enstaka undantag (obehörig användning av polisregister) inte omfattat några nyheter jämfört med allmänt kända m.m. (jfr nedan avsnitt domstolsutslag 4.4).

4.3 Jämförelser med några tidigare undersökningar m.m.

Allmänt

Ett flertal undersökningar av myndigheternas ADB-system har utförts i olika sammanhang och för olika syften. Synpunkter finns också att hämta från remissyttranden m.m. En del av detta material har intresse att jämföra med fältstudien i denna undersökning, både för att söka bekräftelser och för att fördjupa vissa Bland annat har Statskontoret och riksrevisionssynpunkter.

verket under senare tid genomfört ett par undersökningar som

har omedelbar relevans i sammanhanget.

- 160 -

Det obetydliga utnyttjandet av offentlighetsprincipen

1983 års fältundersökning vid Institutet för rättsinformatik (C Magnusson, IRI-rapport 1983:7) visade en låg benägenhet hos allmänheten att utnyttja offentlighetsprincipen för att få tillgång till i myndigheternas ADB-system. Utskrifter beupptagningar gärdes t.ex. hos 46 % av de studerade myndigheterna endast vid enstaka tillfällen under året och hos 30 % aldrig. Framställatt få del av upptagningar via terminal förekom hos 56 94 ningar av endast vid enstaka tillfällen och hos 34 % myndigheterna av dem aldrig. De myndigheter som räknade med dagliga framställningar av detta slag utgjorde endast 6 %.

Som vi sett i det föregående ger den nu genomförda undersökför att förhållandena alls har ändrats: ningen belägg knappast med om ur enligt jämfört framställningar utdrag personregister och kommersiellt eller servicebaserat tillhandahållandatalagen de av ADB-information förefaller svara för offentlighetsuttagen en mycket blygsam andel. En annan sak är att man i vissa situationer, där massuttag är aktuella, kan ha svårt att avgöra huruvida ett begärt uttag skall tillmötesgås enligt offentlighetsprineller faller utanför denna. en undersökning av RRV cipen Enligt år 1984 hade ungefär hälften av de svarande myndigheterna (undersökningen omfattade totalt 37) under de senaste tre åren fått förfrågningar om uttag ur register med stöd av offentlighetsprincipen. l hälften av dessa fall var det fråga om s.k. massuttag och berörda för utlämnandet samtliga myndigheter tog betalt (RRV, Kartläggning av ekonomiska konsekvenser för statliga till av viss inom ADBmyndigheter följd författningsreglering området. Dnr 1984:771, sid. 11-12).

I fältstudiens första fas kontaktade vi även Te- Tidnlngarnas legrambyrå för att få en uppfattning om journalisternas professionella bevakning av databaser och ADB-system hos myndigheterna: den visade sig också vara av mycket blygsam omfattning.

En bredare av användning av dataundersökning journalisters baser, både hos myndigheter och av rent kommersiellt slag, finns redovisade i tre uppsatser från journalisthögskolan våren 1987 (Kalle Hallenberg, Peter Lundgren, Databaser och fotarbete. En undersökning om databasers användbarhet och pålitlighet. Thomas borta men ändå nära. En studie av I-Iaegerström, Långt tio sätt att använda databaser som yrkesverktyg. journalisters Hannus, Elisabet En studie i Kajsa Hallhagen, Bengt Södergren, datoriseringen av den kommunala förvaltningen i Solna).

bekräftar att få journalister använder Undersökningarna mycket databaser och har tillräckliga kunskaper för att kunna dra nytta

-161-

av dem. En av uppsatserna (Hallenberg, Lundgren) citerar en finsk doktorsavhandling om jounalisters informationsanskaffning, enligt vilken databaser har betydelsen 0,08 på en skala 0-3 för svenska och finska informationsinhämtande journlisters (Mariam Ginman, En modell för journalisters informationsanskaffning. Tamperen Yliopisto. Tampere 1983).

I Statskontorets undersökning av informationsbaser, som för vårt arbete varit i en (Informationstillgänglig remissutgåva baser 2. Inventering, analys, förslag. Statskontoret 1987:50) finns likaledes uppgifter som belyser den låga användningen av den elektroniskt tillgängliga informationen. Man har där särskilt ägnat sig åt att studera handikaporganisationer, fackliga organisationer och natur- och miljörörelsen. Det allmänna, otvetydiga intrycket är att myndigheternas databaser ännu en spelar mycket blygsam roll som informationskällor jämfört med t.ex. personkontakter, klipparkiv m.m.

Brister i tillämpningen, utbildningsbehov

I 1983 års fältundersökning vid Institutet för rättsinformatik visade sig standarden i offentlighetshänseende ojämn hos de studerade myndigheterna (se Magnusson, a.a., sid. 4, 5, 7-8, 12). Bland annat förekom ADB-system där det var tekniskt omöjligt att hålla isär offentligt och material. sekretessbelagt Intrycket bekräftas av bl.a. av Söundersökningen Hallhagen, Hannus, _dergren (ovan) av journalisters användning av ADB-systemen hos kommuner . Bland annat betonar författarna hur starkt beroende allmänheten är av den goda viljan hos handläggarna och av att rätt handläggare finns tillgänglig (se a.a. sid. 9, 13, 14- 15).

Belägg för brister är inte svåra att finna i andra undersökningar. Det kan här vara tillräckligt att hänvisa dels till arkivutredningens (U 1985:07, dir. 1985:17) studier av förhållandena hos olika myndigheter, dels till riksrevisionsverkets år 1987 offentliggjorda av ADB-säkerheten hos ett undersökning antal myndigheter (RRV 1987-06-10, dnr 1985:497, ADB-säkerhet. Granskning av de civila myndigheternas ADB-säkerhetsarbete). RRV konstaterar bl.a. att regelverket- i vårt perspektiv det regelsystem som översiktligt redovisats i avsnitt 3.1 - 3.2 (jfr a.a. sid. 19 not 1, jfr 22 och bilaga 3) - förefaller vara svårt att överblicka och tolka. Inte minst gäller detta de reglersom innefattar allmänt formulerade krav (jfr t.ex. SekrL 15:9).

De myndigheter som har till uppgift att påverka och ställa krav Ufunktionsmyndigheter, bl.a. statskontoret) har enligt RRV svårt att biträda med konkreta råd och synpunkter i erforderlig

-162-

vilket i sin tur hänger samman med att de saknar omfattning, med som har erforderliga kvalifikationer tillräckligt personal (a.a. sid. 21-23). I arkivutredningens djupstudier finns bl.a. exatt helt saknar dokumentation och att empel på ADB-register överhuvudtaget inte tagits i samarkiveringsproblemen upp band med systemutveckling (källa: från utredningen erhållna

arbetspapper).

Att bristen del av till på utbildning ger en viktig förklaringen förhållandena finns många belägg för. Statskontorets seminarier år 1982 visade behoven - inte minst av utbildning som tydligt på tar sikte på enklare frågor (t.ex. i vad mån offentlighetsprincipen överhuvudtaget är tillämplig på en myndighets ADB-system) och praktiska tillämpning. I 1983 års IRI-undersökpå reglernas blev detta bland annat med avseende på ning ytterligare klarlagt, som har till särskild att övervaka de personer uppgift offentlighos » endast hos en femtedel av hetsfrågorna myndigheterna fått särskild utbildmyndigheterna hade dessa personer någon Också den nyss citerade RRV-studien om ADB-säkerhet ning. visar att och information är otillräckliga - den kunutbildning som finns hos enskilda tjänstemän är ofta snäv och tillskap (a.a. sid. 11-12, jfr 35-37 och bilaga 3 sid. 9). lämpningsspecifik Slutligen kan i sammanhanget nämnas Statskontorets nyligen om förhållandet mellan förvaltningsjuridik publicerade rapport och ADB, där iisina slutsatser förordar intensifimyndigheten erad utbildning i olika former; både basutbildning, specialistutoch i samband med införande eller bildning utbildning omläggav (Statskontoret, 1987:54, ADB och förvaltning ADB-system ningsjuridik).

Begrepp, tolkningsfrågor och gränsdragningar

Vissa synpunkter på grundbegreppen i TF och seprincipiella kretesslagen finns att hämta i statskontorets undersökningar. Det framför allt rapporten ADB och förvaltningsjuridik. gäller

av de i hävdar Några undersökningen intervjuade personerna att fått en principiellt felaktig utformning offentlighetsprincipen på ADB-området: det krävs, menar de, nytänkande och en ny (a.a. sid. 21). På vissa håll önskar man en återbegreppsapparat till samma som gäller för pappersarkiv. Grundgång principer tanken är att skall fixeras. Detta kan ske genom att insynen knyts antingen till ett logiskt informationsinnehåll, insynen vilket fastställs då en registreras, eller till beslut av upptagning varje myndighet om de sök- och sammanställningsmöjligheter som använder (får använda) i sin verksamhet (sid. myndigheten 21-22). Den kritiken går ut på att rättssäkerheten längst gående

-163-

kan

uppge

kräver att en vid varje tidpunkt vilka myndighet handlingar som förvaras hos den (sid. 24).

Den centrala i den kritiken förefaller vara punkten principiella att förutsebarheten när det gäller möjligheterna till insyn i ADBär för liten. Hotet ligger i de s.k. potentiella handlingsystemen arna som är okända till sitt informationsinnehåll tills de produceras och lämnas ut (SAF och Sveriges industriförbund, remissyttrande över DOK:s betänkande SOU 1987:31 om personnummer, sid. 10).

Det förekommer i Statskontorets utredning även mer begränsad kritik. Denna riktar in sig på enskilda problem som uppstår i rättstillämpningen på grund av reglernas utformning. Här är det fråga om att rätta till svagheter men inte att omstöpa hela begreppsapparaten (ADB och förvaltningsjuridik sid. 22).

har belysts och beskrivits i olika sam- Tolkningssvdrigheterna De rör både principer och detaljer. Vid Statskontorets manhang. seminarier om offentlighetsprincipen och ADB-systemen 1982 diskuterade man bl.a. vilka baskrav TF 2:12 och 13 och SekrL 15:9 konkret ställer på myndigheterna. Vilken beredskap måste finnas att från allmänhetens sida? tillmötesgå framställningar Vilken vikt bör offentlighetsprincipen i praktiken tillmätas för olika av information? Hur skall ADB-säkerheten utformas typer med samtidigt beaktande av de grundlagsstadgade möjligheterna till Och så vidare. Den om informationsinsyn? viktiga frågan mellan myndigheterna, framför allt sådan som sker utväxling och i form av av data mellan ADBrutinmässigt massöverföring har studerats av bl.a. Brottsförebyggande rådet. I denna system, uppmärksammas bl.a. den osäkerhet som tycks undersökning råda på fältet om förutsättningarna för sådan informationsutväxling - t.ex. i vilken utsträckning SekrL 14:3 får åberopas till stöd för massöverföring och på vilken nivå inom myndigheten beslut i sådana fall bör fattas (BRÅ PM 1980:4, Informati0nsutbyte mellan myndigheter. En lägesrapport).

Den regeltolkning som har att göra med gränserna mellan offentlighet, service och kammersiell verksamhet är påtagligt snårig och till dels kontroversiell. DOK har tagit upp dessa i sitt delbetänkande om myndigheternas försäljning av spörsmål personuppgifter, SOU 1986:46 (sid. 32-34, 46-47, 48-49. Se ovan avsnitt 3.5). Remissyttrandena över betänkandet uttrycker önskemål om klara gränser, men visar samtidigt att dessa är beatt En remissinstans påpekar t.ex. att den svärliga tillgodose. tekniska för in allt fler utlämnanden under det utvecklingen och att därför, om man godtar DOK:s metod för rutinmässiga gränsdragning, det avgörande kriteriet för vad som kan anses

-]64-

falla under offentlighetsprincipen förefaller bli huruvida ett utlämnande sker på vanligt papper eller ej.

Flera remissorgan tar upp svårigheterna att styra och kategorisera uttag med hjälp av avgiftsprinciper och taxesättning. Dessa svårigheter sammanhänger med att begrepp som självkostnad, merkostnad och extra kostnad inte är entydiga utan tvärtom kan ges varierande tolkningar. Problemet har även uppmärksammats av Statskontorets utredningar om ADB och förvaltningsjuridik och om informationsbaser. I den förra uppmärksammas behovet av grundläggande rättspolitiska klarlägganden av vilka verksamheter myndigheterna skall få ägna sig åt på skalan från ren, traditionell till sermyndighetsutövning viceverksamhet och efterfrågeinriktad verksamhet (ADB och förvaItningsjuridik, sid. 14-15, jfr även 26-27 beträffande förhållandet mellan avgifter enligt expeditionskungörelsen och avgifter för expeditioner i uppdragsverksamhet. Se om detta

1984:771, sid. 10-12, 18). l statskontorets undersökning av informationsbaser belyser man olika möjliga modeller för taxesättning och diskuterar komponenter i självkostnadsresonemang (utvecklingskostnader, driftkostnader, personella insatser, värdet hos informationen i baserna m.m.). Resonemangen mynnar ut i en rekommendation om översyn av avgiftsprinciperna för uttag ur databaser med sikte på en mer differentierad struktur än den som f.n. tillämpas (Statskontoret, rapport 1987:50, Informationsbaser 2. analys, förslag, Inventering, i avsnitt 11).

Det är knappast nödvändigt att här ta fram ytterligare exempel på erfarenheter och uttalanden om tolkningssvårigheter på olika nivåer. Det kan räcka med ett avslutande påpekande att, som en av journalistundersökningarna ovan tar upp, det finns risker att felaktiga tolkningar får särskild räckvidd genom att byggas in i ADB-systemen. Det kan t.ex. bli fallet att material i alltför stor utsträckning hålls oåtkomligt som arbetsdata i personliga mappar i datorsystemet därför att systemet har byggts upp på felaktiga rättsliga premisser om t.ex. innebörden av reglerna om upprättande.

lmplementeringsfrågor, god offentlighetsstruktur

Tolknings- och gränsdragningsfrågorna leder direkt vidare till erfarenheterna av att tekniskt realisera regleringen i TF och sekretesslagen.

Svårigheten - eller i praktiken till och med omöjligheten - att förändra äldre finns belagd på flera håll. Ett exem- ADB-system

_165_

av pel ger rikspolisstyrelsens undersökning behörighetskontrollsystem för terminalåtkomst till ADB-register (RPS rapport 1984:2), som visar att man först i samband med byte av ADBsystem kunde överväga att införa ett nytt och effektivare behörighetskontrollsystem. Motsvarande konstaterande, men i ett annat sammanhang, där det snarast handlar om att ge bred åtkomst, finner vi i Statskontorets utredning om informationsbaser (a.a. avsnitt 6).

Fältstudiens fas 2 ger vid handen att just behörighetskontrollsystemen tycks vara en ganska väl utvecklad företeelse, åtminstone tekniskt sett. Men samtidigt som man konstaterar detta bör en i riksrevisionsverkets undersökning av ADB-säsynpunkt kerhet noteras. Den går ut på att åtkomstskyddet vanligen är tekniskt tillfredsställande löst, men att det ofta brister på den administrativa sidan. Det handlar då om bl.a. sättet att fördela och klassificera information, dokumentationen av behörigheter ansvarsförhållanden m.m. (a.a. sid. 13behörighetskontrollerna, 16; se vidare nedan).

Tekniskt sett handlar implementeringsfrågorna om mycket mer än En fråga - och en synnerligen behörighetskontrollsystem. sådan - är hur man praktiskt ordnat möjligheterna att ta viktig ut utskrifter av upptagningar när detta krävs enligt 14 § datalagen. Undermåliga tekniska lösningar kan i detta sammanhang lätt leda till att utskriftskravet försummas (jfr Statskontoret, ADB och förvaltningsjuridik, sid. 18, 19).

Frågan hur alla sådana detaljer skall urskiljas och samordnas leder över till Fältstudiens begreppet god offentlighetsstruktur. såvitt och fas 2 gav ett ganska magert resultat gäller planering erfarenheter hos de studerade myndigheterna. Finns det mer att hämta på annat håll?

Statskontorets utredning om informationsbaser tar inte direkt upp begreppet men ger ändå flera synpunkter av intresse. Dessa har att göra med att möjligheterna till insyn med stöd av offenti person- och objektregister, i ärendehantelighetsprincipen mfl. här placeras in i det vidare sammanhang där ringsregister i allmänhet och bästa utnyttjande av informationsförsörjning dataresurser övervägs. Konkret innebär detta att förvaltningens bildar en basnivä i en hieinsynen enligt offentlighetsprincipen rarki, där information om angelägenheter är tillsamhälleliga i olika former och på olika villkor. Med utredningens gänglig kan således ärendehanteringsdelen i myndigheternas synsätt kontorsinforrnationssystem bilda ett grundsteg som skapar möjligheter att nå information i person- och objektregister, information med inriktning på analys och statistik, register över págående projekt etc.

-]66.

Utredningen om informationsbaser kommer också med mer _ konkreta synpunkter på de krav som bör ställas i olika hänseenden: systern bör t.ex. inte konstrueras så att information som bör vara tillgänglig låses in i helt sekretessbelagda På register. områden där det är angeläget med god åtkomst till information bör således ADB-systemen rensas från sekretessbelagda upptagningar och förses med erforderliga, effektiva skyddsmekanismer för kvarvarande känslig information. Datoriserade diarier och även ärendehanteringssystem som helhet anses ha nyckelroller för att skapa överblick och åtkomlighet. I samband med datornät uppmärksammas behovet av standardisering av t.ex. kommunikationsvägar och datastrukturer.

Liknande tankegångar finns i Statskontorets utredning om ADB och förvaltningsjuridik som samtidigt konstaterar att intervjupersonerna, även när de är positiva till begreppet, har svårt att precisera innebörden hos en god offentlighetsstruktur. I rapporten kommenteras vissa grundläggande idéer, bl.a. att det finns möjligheter till god överblick över informationshanteringen i ADB-systemen, att denna är utformad med inriktning på myndighetens egentliga verksamhet och dennas informationsbehov, att gränserna mellan olika handlingstyper är entydiga och korrekta m.m. Man rekommenderar också att det hos myndigheterna finns en datasamordningsansvarig som svarar för t.ex. kvaliteten hos dokumentationen av och också ADB-systemen för upplysningar till allmänheten enligt SekrL 15:11 och för biträde vid felrättning enligt 8 § datalagen.

Vissa av intervjupersonerna i den förvaltningsjuridiska studien är kritiska till begreppet god offentlighetsstruktur. De ser inte arbetet på offentlighetsstrukturen som någon självständig uppgift utan vill i stället betona att myndigheternas ADB-system primärt skall utformas så att de är ändamålsenliga och svarar mot behoven i respektive myndighets verksamhet. Offentlighetsstrukturen blir med detta synsätt en underordnad eller till och med ovidkommande fråga.

Hur långt har då utvecklingen hunnit om man ser till den tekniska implementeringen av existerande tankegångar om god offentlighetsstruktur? Svaret finns redan antytt i den tidigare genomgången i detta och föregående avsnitt men bör utvecklas något.

Den moderna ADB-tekniken har stor flexibilitet och potential. Detta betyder att den ger goda möjligheter också att med

laborera

olika möjligheter att skapa en god offentlighetsstruktur. Onskar man t.ex. föra in spärrar och begränsningar som snävar in den databehandling som rutinmässigt går att utföra till endast en del

-167-

av de principiellt tillgängliga finns det möjligheterna vanligen många vägar att gå - t.ex. genom av de menystyrning tillgängliga bearbetningarna eller blockeringar av vissa typer av informationsuttag. Motsvarande gäller givetvis om att möjligheterna utforma ADB-systemen så att de ger för ordförutsättningar god ning och reda i i överensstämmelse

informationshanteringen

med krav på utskrifter av åtskillnad mellan allupptagningar, männa handlingar och icke allmänna handlingar, arkivläggning etc. Fältstudiens fas 2 visade trots allt flera att mynexempel på har digheterna börjat uppmärksamma och utnyttja dessa möjligheter. Liknande illustrationer finner man i t.ex. en av journa1istrapportema ovan, som redogör för hur ett kommunalt kontorsinformationssystem utformas med personliga volymer för handläggarnas arbetsmaterial, en särskild fil för offentligt material som sköts av en registrator, uppsamlingsvolym för internt initierade ärenden och som mellanstation för meddelanden vid intern befordran mellan arbetsstationer. Ett annat exempel som dokumenterats i samband med fältstudiens första fas gäller anvisningar för datoriserad ordbehandling. Dessa anger hur unika skall utformas beteckningar för varje dokument (definierat som en samling text som hör hur dokument ihop), skall överföras från arbetsfiler till och därvid förses lagringsfiler med ytterligare identifierande och beskrivande information så att innehållsförteckningar enkelt och automatiskt kan framställas för är varje upphovsman/handläggare. Anvisningarna avsedda att fungera också i med lösa disketter som PC-miljö lagringsmedier (Statens naturvårdsverk. FoU-avdelningen, Om ordbehand1ing, 1987-02-24). Liknande exempel på lösningar av olika problem - datoriserade diarier (t.ex. DIRE, datoriserat diarium för kontakter med klidatainspektionen), förvaltningens enter via datormedia (se t.ex. Datornytt 1987 nr. 12 om bostadsstyrelsen), integrerad informationsadministration i kommunal verksamhet (se Computerworld Focus, Stat och kommun på djupet, 1987, nr. 1, 10 om Göteborgs kommun) går som sagt att finna på flera håll.

De spridda ansträngningarna reser om det finns frågan någon generell metodutveckling och någon utprövad samling av erfarenheter att lita till. Svaret är att och projekten utvärderingarna trots allt ännu är glesa och att fart metodutvecklingen tagit först under allra senaste tid. Detta med sammanhänger givetvis den snabba som får så gott som all metodteknikutvecklingen utveckling med administrativ orientering att verka långsam. Det sammanhänger också med att området kanske inte hört till de högst prioriterade med andra t.ex. renodlad datajämfört -jfr säkerhet, systemeringsmetoder och basdatorupphandlingar.

Det tycks alltså inte finnas mer än ett fåtal försök med fullskaliga avancerad kontorsautomation i där offentlig förvaltning, frågor

_163_

om informationsservice, säkerhet, effektiv ärendebeinsyn, arkivering m.m. systematiskt har studerats och utvärhandling, derats bl.a. P N On-line elektronisk arkivering. I: (jfr Bilby, Nordisk Datanytt 1987, nr. 4, 28). En intressant belysning av vart är på från statskontoret utvecklingen väg ger en aktuell rapport om datorstödd ärendehantering och en studie av generellt teknikstöd för som i samband med detta arbete har ärendehantering fram av Statskontoret och Svenska institutet för systerntagits

(Statskontoret 1988:12, Ärendevägar och handlägg-

utveckling och Generellt teknikstöd för ärendehantering ningsverktyg av m.fl. SISU 1987-09-17). Inge Dahlberg

Grundtanken är här att utveckla ett datoriserat hjälpmedel för som har både och möjligheter till ärendehantering generalitet situations- och användaranpassning. Den diskuterade uppbyggnaden innebär att en ärendemonitor utnyttjas vid hantering av ärenden. Monitorn är via ett programmerbart snitt kopplad till ett antal verktygslådor som var och en innehåller olika uppav redskap. Där finns en låda med generella verksättningar t.ex. för dokumenthantering, elektronisk post och arkivtyg, funktion. Där finns en med specia1verktyg, t.ex. larmfunktioner och Där finns en med verktyg som anrapportfunktioner. vändaren själv har skapat för unika uppgifter i verksamheten och en med verktyg för att definiera och registrera, där funktioner som “ny och dokumentförlaga ingår. När ärendetyp ärenden kompletteras en ärendetypsunik med registreras mapp ärendeunik information så att en särskild skapas. ärendemapp är tänkt att innehålla sidor av olika

Ärendemappen typ; kärn-

sidor (t.ex. ID-sida), (t.ex. bevakningssida) och arbetshjälpsidor sidor (t.ex. kalkylsida och textsida).

Bland förutsättningarna för arbetet kan man notera dels att ett av målen är bättre dels att av gällande insyn, inga ändringar för år förutsatta. Detta innebär rättsregler ärendehanteringen bl.a. att det under konstruktionsarbetet gäller att utforma systemet med god tydlighet och skarpa gränser mellan tillåtna och otillåtna arbets- och funktionssätt så att t.ex. frågor om vad som är inkomna och får klara svar. Först på upprättade handlingar detta sätt anses systemet få en god offentlighetsstruktur. I detaljkraven återspeglas denna strävan i t.ex. krav som på systemet att visa hur behörighetssystemet är uppbyggt, möjligheter hantering av status i offentlighetshänseende, åtskillnad av elektronisk av ärenden och av post och överföring markering som icke med texten kvar för Man kan handling giltig visning. också notera önskemål om att konstruera systemet så att det arbetet sker i överensstämmelse med krav på rättspraktiska säkerhet. Det kan t.ex. handla om att säkerställa att elektroniska meddelanden adresserade till en viss handläggare snarast möjligt blir lästa av denne.

-169-

Det beskrivna arbetet och andra av liknande befinner slag sig ännu i ett inledningsskede. Blickar man tillbaka kan man se det skede som inleddes 1982 i samband med att specialreglerna om ADB-system infördes i 15 kapitlet SekrL som ett första i ansteg strängningarna att systematiskt anpassa till of- ADB-systemen fentlighetslagstiftningen: det tog formen framför allt av seminarier, informationsbroschyrer och rådgivning. I-Ios de enskilda myndigheterna ordnade man utbildning, satte upp presentationsterminaler, började ta fram beskrivningar av ADB-systemen m.m. Det arbete med elektronisk ärendehanteringssystem, arkivering m.m. som nu har framför allt hos statstagits upp, kontoret, kan ses som ett andra steg. Detta steg är mer inriktat på metodutveckling, på operativa men generellt tillämpliga detaljlösningar, på systematiskt bedriven försöksverksamhet och uppföljning. Implementeringen av offerttlighetslagstiftningen gär med andra 0rd över i sin andra och mer ambitiösa fas.

Sårbarheten

Här intresserar oss främst den sårbarhet som har att med göra dataskyddet, d.v.s. skyddet mot obehörig åtkomst av data (jfr annan sårbarhet, t.ex. skydd mot avbrott och katastrofplanering). Den obehöriga åtkomsten får tas i vid och diskussionen mening kommer då att omfatta inte bara kriminella såsom handlingar dataintrång enligt 21 § datalagen utan också utlämnanden enligt offentlighetslagstiftningen som medför risker för känsliga sammanställningar av öppen information och informationsspridning inom som informa-

myndigheterna gör sekretesskänslig

tion alltför lättåtkomlig.

Ett särskilt problem utgör datorprogrammen hos myndigheterna, både de egenutvecklade och de som anskaffats utifrån. I RRV:s studie från 1984 tas problematiken upp och RRV konstaterar att sekretessen förmodligen är svagare än önskvärt - både för att skydda de programutvecklande intressen myndigheternas och utomstående programleverantörers (dnr 1984:771 anf. ovan, sid. 12-15). Rapporten konstaterar generellt att ADB-upptagningamas offentlighet påverkar möjligheten att ha en affärsmässig grundval för statlig avgiftsbelagd verksamhet.

I tidigare avsnitt har studier området sårbarhetsberedningens på berörts. De har gällt framför allt försvarssekretessen och skyddet av företagsdata som och bearbetas i ADBlagras myndigheternas system i samband med kontroll, och statistik. Studierplanering na visar på risker men fastslår att det är svårt att konsamtidigt statera inträffade läckage och missbruk. I fråga om försvarssekretessen finner man situationen vara under kontroll och möjlig

-170-

att hantera med tillgängliga medel såsom Sekretessregler och I om visar SÅRB:s

effektivare upplysning. fråga företagsdata

studier den uppenbara oro som företagen hyser för att känslig information om verksamheten blir i okontrollerbar tillgänglig omfattning. Bland annat finns uppfattningen att myndigheterna inte förmår göra korrekta i samband med skadebedömningar begärda utlämnanden eller vid statistiska sammanställningar. Från företagens sida har man också pekat på brister i lagstiftningen - t.ex. att uppgifter som är skyddade enligt SekrL 8:6 inte såsom uppgifter med skydd enligt 9:4 är undantagna från generalklausulen om informationsutväxling mellan_ myndigheter i SekrL 14:3 (se SÅRB:s rapporter 1984:4 Offentlighetsprincipen, ADB och försvarssekretessen, 1985:6 Kassaskåpssäker sekretess och ADB och SOU 1986:12).

Företagens uppgiftslämnardelegation (FUD) har uttalat sig om riskerna och i olika En central linje problemen sammanhang. förefaller vara ett krav på att ordentliga sårbarhetsanalyser genornförs innan olika uppgiftskrav ställs på företagen. Dessa analyser - som med FUD:s medverkan förekommit i några sammanhang - skall kartlägga riskerna för känsliga sammanställningar, särskilt känsliga bearbetningar m.m. FUD:s läckage, krav på åtgärder riktar sig i övrigt inte direkt mot offentlighetsutan tar snarare sikte ett förbättrat rättsskydd i lagstiftningen på allmänhet och sekretesskydd i synnerhet. I det förra hänseendet har man bl.a. att saknar rättsliga medel att påtalat företagen motsätta sig statistiska bearbetningar och publicering av resultaten av dessa, vilka man hävdar innebär risk för att företagens identitet röjs. I det senare hänseendet har man bl.a. yrkat att SekrL 8:6, förstastycket, punkt 1 revideras så att vissa särskilt känsliga slag av uppgifter, t.ex. uppgifter om tillverkningsprocesser, kunder, produkter och ekonomi, blir sekretessbelagda utan skadeprövning (jfr SekrL 9:5, första stycket med presumtion för sekretess, s.k. omvänt skaderekvisit). FUD vill också ha ytterligare reglering i lag av vilka uppgifter myndigheterna skall få samla in och kartläggning av vilka företagsuppgifter som av sårbarhetsskäl överhuvudtaget inte bör få datorbearbetas (se FUD dnr M 114/86, Datorer, sårbarhet, säkerhet; En slutrapport från SÅRB (sou 1986:12) och dnr ö 26/85, Fråga om sekretesskyddet för uppgifter lämnade för tillsyns- och kontrolländamål).

I Statskontorets förvaltningsjuridiska studie instämmer de flesta intervjupersonerna i farhågorna för sekretessuttunning genom omfattande databaser och utbredd åtkomst till dessa via terminaler hos myndigheterna. Bland de uppmärksammade riskerna finns t.ex. svårigheten att göra korrekta skadebedömningar och möjligheterna att felaktiga skadebedömningar byggs in i systemens behörighetskontroller m.m. Utredarna drar liksom SÅRB och FUD slutsatsen att man bör överväga att i vissa fall avstå

-171-

från att datorisera hanteringen av särskilt känsliga uppgifter (Statskontoret 1987:54, ADB och förvaltningsjuridik, sid. 31- 32).

RRV:s granskning av ADB-säkerheten hos de civila statsmynrefererad i detta avsnitt visar på svagheter digheterna tidigare hos alla de få av dem har en samlad granskade myndigheterna: bild av sårbarheten. Till sårbarheten hänförs då också skyddet av sekretess enligt sekretesslagen, t.ex. sekretessbelagda företagsdata i för central uppbörd. RRV generaltullstyrelsens ADB-system finner att sårbarheten är oacceptabelt hög sammanfattningsvis och förordar i likhet med t.ex. FUD att sårbarhetsanalyserna intensifieras. Framför allt konstaterar RRV brister i det administrativa skyddet sekretessklassificering, ansvarsfördelning, dokumentation etc. (RRV dnr 1985:497, ADB-säkerhet, sid. 13- 16, 27, 28-29). RRV:s ut i krav klara rikt-

genomgång mynnar på

för ADB-säkerhetsarbetet hos myndigheterna - inklusive linjer arbetet med att skapa rättssäkerhet. Det är bl.a. fråga om att ge om innebörden av allmänna krav i lagstiftningen anvisningar

och att säkerhetsnivåer som bör upprätthällas i olika

precisera Statskontoret bör i samråd med riksarkivet översammanhang. behovet av normer för teknisk och logisk dokumentation väga för och ADB-rutiner för att uppfylla de krav på in- ADB-system syn som ställs i TF. Avslutningvis menar RRV att om dessa och andra inte leder till en acceptabel säkerhetsföreslagna åtgärder nivå, Statskontoret bör överväga att hos regeringen hemställa om bindande för ADB-säkerhetsarbete riktlinjer myndigheternas (a.a. sid. 29-30, 35-37).

Skyddet av den personliga integriteten

och erfarenhetsmaterialet som avser skydd Undersökningarna av den är omfattande. Senast har datapersonliga integriteten och offentlighetskommittén i sitt delbetänkande om personnummer (SOU 1987:31) gett en översikt över utvecklingen (a.a. sid. 23 ff.). Allmänhetens till integritetsfrågorna har inställning undersökts vid olika tillfällen av bl.a. SCB.

Vad man sammanfattningsvis kan konstatera är att offentligkan ses som ett skäl till att Sverige som hetsprincipen viktigt första land fick en på nationell nivå (jfr SOU persondatalag 1972:47, Data och sid. 61-62). Men det är knappast de integritet, risker för integritetsintrång som direkt sammanotillbörliga med tillgången till allmänna handlingar som under hänger senare år har dominerat diskussionen. Istället kan man peka på andra frågor som fått större uppmärksamhet, bl.a. personregiforskningens användstreringens omfattning, samkörningar, av kommersiell användning av persondata, ning persondata,

-172-

av myndigheternas försäljning persondata och personregister på arbetsplatserna. Offentlighetsprincipen finns med i bilden men tillhör bakgrunden snarare än Men bilden kan förgrunden. ibland skifta - som t.ex. då nyligen lämpligheten av att ge insyn enligt TF i bibliotekens läntagarregister har ifrågasätts.

4.4 Rättspraxis

Allmänt

Rättspraxis avseende ADB-upptagningars tillgänglighet enligt 2 kapitlet TF och kan betraktas både snävt och sekretesslagen brett. Med ett snävt synsätt är det endast fråga om rättsavgöranden som utgör klara prejudikat, d.v.s. främst regeringsrättens avgöranden, och som direkt handlar om reglernas tillämpning på ADB-systemen. Med ett breddat kommer beslut och synsätt ställningstaganden från flera håll - främst regeringen, JO, IK - in i bilden och intresset inte bara som direkt avser gäller praxis ADB-upptagningar utan också sådan som mer indirekt berör dessa. I det är det närmast följande fråga om ett snävt synsätt men detta kompletteras med i flera utvikningar sammanhang.

Ett allmänt, inledande konstaterande är att rättspraxis ännu är ganska tunn och besvarar endast en del av de tolkningsfrågor m.m. som berörts i avsnitt tidigare av rapporten. Till detta kan vidare läggas att reglerna i 2 kapitlet TF sett är svårtolgenerellt kade och ger upphov till osäkerhet inte bara i ADB-sammanhang. Denna osäkerhet gäller också förhållanden; grundläggande t.ex. tidpunkten då en skall anses vilka behandling upprättad, slut som är hos domstol, vad som skall räknas som överklagbara betydande hinder o.s.v. (se t.ex. H Ragnemalm, Några frågor rörande allmänna I: tidskrift handlingar. Förvaltningsrättslig 1981, sid. 31. A Bohlin, Besluts överklagbarhet enligt TF 2:15. I:

Förvaltningsrättslig tidskrift 1985, sid. 258). Det är att den

givet osäkerhet och de svårigheter som således samgenerellt hänger man med reglerna om allmänna snahandlingars offentlighet rast med förstärkt verkan för gör sig gällande ADB-upptagningarnas del.

Tillgänglighet som grundkriterium

Att ADB-upptagningar i utgör handlingar tryckfrihetsförordningens mening slogs i rättspraxis fast redan innan lagtexten ändrades år 1973/74: se RÅ 1965 ref. 25, RÅ 1969 ref. 11 och, framför allt, RÅ 1971 ref 15, som alla utlämnande av gällde uppgifter lagrade på magnetband. I senare har rättsavgöranden

-173-

den grundläggande principfrågan kommit att gälla kriterierna för att en upptagning skall anses vara tillgänglig för en myndighet för överföring till uppfattbar form. är att en Utgångspunkten upptagning som med rutinbetonade åtgärder är tillgänglig på detta sätt också är att betrakta som förvarad hos myndigheten och därmed kan allmän handling. utgöra

I ett regeringsrättsavgörande år 1974 (RÅ 1974 ref. 8) slog domstolen fast att, eftersom TF inte föreskriver för någon skyldighet myndigheterna att ställa sin arbetskapacitet till allmänhetens förfogande, så behöver en myndighet endast tillmötesgå en framställning att få ut ADB-upptagningar om sökandens anvisningar för urvalet är så formulerade att de inte är ägnade att orsaka myndigheten något nämnvärt arbete utöver det, som med nödvändighet är förenat med verkställande av själva ut-

skriften. Eftersom i det aktuella fallet täckande program fanns

för att ta fram de begärda uppgifterna ansågs sökandens krav arbetsinsats hålla sig inom vad som kan påfordras med stöd på av TF.

Ett senare avdömt fall, RÅ 1976 ref. 122, gällde en begäran hos SCB om uttag av uppgifter (upptagningar) om enskilda personer ur ett register som normalt inte användes för informationsuttag av detta slag. Syftet med det begärda uttaget var klart kommersiellt men regeringsrätten konstaterade, i överensstämmelse med gällande rätt, att någon prövning av det ändamål för vilket utlämnande inte kan förekomma annat än vid begärs tillämpning av Sekretessregler som förutsätter sådan prövning. Varje personanknuten upptagning i registret befanns vara tillgänglig för myndigheten med något av de standardprogram som stod till dennas med för ändamålet framställda

förfogande kompletterat

s.k styrkort. Regeringsrätten fann att upptagningarna därmed

måste anses tillgängliga på ett sådant sätt att sökanden med stöd

av offentlighetsgrundsatsen kunde göra anspråk på att få del av dem.

Domstolen konstaterade vidare att det manuella arbete som är underkasta i om av centralbyrån skyldig sig fråga anpassning standardprogram i inte skiljer sig från det manuella

princip

arbete en myndighet måste utföra för lokalisering och framsortering av allmänna handlingar som begärs utlämnade. Domstolen avstod från att gå in på frågan vilket mått av arbete en av bestämmelserna i tryckfrihetsförordmyndighet på grund är skyldig att ned på framtagande av begärda ningen lägga uppi fall då användbara inte redan utarbetade.

gifter program finns

uttalade vidare att sökanden inte kunde göra Regeringsrätten m.m. för att åstadkomma anspråk på programmeringsinsatser att alla uppgifter om en viss person skrevs ut på en och samma lista i stället för på olika listor för varje bearbetat register (fil),

-174-

vilket var den tillgängliga metoden. Sådan individuell anpassning kunde ifrågakomma endast som extra service.

Avslutningsvis konstaterade domstolen att det programmeringsarbete som krävdes för att från utskrifterna av upptagning- - arna utesluta hemliga delar i inte från det arprincip skiljer sig bete varje myndighet med partiellt hemlig information måste underkasta sig då allmän handling begärs utlämnad. Också detta arbete faller således inom skyldigheterna enligt offentlighetsgrundsatsen.

Rättsavgörandet kan jämföras med t.ex. RÅ 1982 Ab 379, där det ansågs åligga landsarkivet i Lund att TF 2:13 ta fram (vanenligt liga) handlingar trots att detta förefaller ha krävt ett relativt omfattande arbete: Landsarkivet har inte gjort gällande att det skulle vara att de F

omöjligt identifiera (min kurs.) handlingar

önskar taga del av. Inte heller gäller sekretess för de ifrågavarande handlingama. F äger därför erhålla avskrift eller av kopia dem. Avgörandets räckvidd får dock anses oklar.

I ett mål, vilket även belyser den särskilda vikten av att diarier hålls tillgängliga, har regeringsrätten fast att den omstänslagit digheten att ett registers (i målet ett diarium) kan uppläggning medföra att det kan ta tid att söka fram lång begärda handlingar inte utgör ett godtagbart skäl för att underlåta att företa den nödvändiga genomgången (RÅ 1982 Ab 262). Fallet kan jämföras med RÅ 1977 Ab 310 där det fast att allmänhetens slogs tillgång till inte upptagningar nödvändigtvis begränsas av hur en myndighet av praktiska skäl valt att lagra data i skilda register. Registerorganisationen är m.a.o. inte avgörande för tillgängligheten enligt TF.

Arbetsinsatsen för att avskilja sekretessbelagt material har varit aktuell i målet RÅ 1979 Ab 6, där konstaterade att regeringsrätten arbetet med avskiljande av sekretessbelagt material väl kan påverka tidpunkten och sättet för tillhandahållandet, men däremot inte kan åberopas till stöd för en att utlämna handvägran lingar (jfr JO 1980/81, sid. 357). I samma mål uttalade regeringsrätten även att sökanden inte kan kräva en mera omfattande efterforskning av myndigheten för att fastställa huruvida viss eller vissa handlingar i arkiverat material motsvarar en av sökanden lämnad allmänt hållen beskrivning (jfr RÅ 1982 Ab 379 ovan). Slutligen kan i målet noteras att regeringsrätten inte följde kammarrättens linje att betrakta yrkandet att få ta del av icke sekretessbelagda delar av önskade handlingar som en begäran att myndigheten framställer en särskild handling.

Frågan om rig/programmering - som avstod från regeringsrätten att gå in på 1986 års avgörande (ovan) - har varit aktuell i par

-175-

andra fall. Ett av dem (RÅ 1981 Ab 455 se även nedan) en gällde situation där myndigheten inte förfogade över användnågot bart standardprogram för att ta fram en begärd förteckning. Eftersom kostnaden för det nya som erfordrades datorprogram (omkring 2.000 kronor) framstod som nämnvärd ansågs förteckningen inte som allmän handling i TFzs mening. Det andra avgörandet avsåg en begäran om u pgifter rörande vissa perso-

ner i fastighetsregistret hos CFD ( 1985 Ab 183). Myndigheten

vägrade att tillhandahålla de önskade uppgifterna under hänvisning till att dessa inte var lagrade på sådant sätt att de var åtkomliga vid terminal eller på annat sätt i de rutinmässiga bearbetningar som genomförs i fastighetsdatasystemet. Myndigheten förklarade beredd att på begäran mot viss utsig ersättning föra speciell programmering. Regeringsrätten fann i likhet med kammarrätten att de begärda uppgifterna inte var tillgängliga på sådant sätt att de utgjorde allmän även regeringen handling (jfr Iu 24/3 1983, där ett visst uttag ur ett datoriserat diarium inte ansågs rutinmässigt utförbart; refererat i S Wernstedt, Offentlighets- och sekretesspraxis efter 1980, sid. 11). diskus- Någon sion om hållbarheten hos CFDzs invändning om brist rutinpå mässig åtkomlighet togs inte upp.

Ett kammarrättsavgörande rörande tillgängligheten av personanknutna uppgifter i CFD:s har intresse (RK 1984 2:6). register Det av personnummer som gällde användningen sökbegrepp. Sådan sökning var normalt inte aktuell eller förberedd i myndighetens egen verksamhet. Men för att praktiskt kunna fullgöra

skyldigheten att ge registrerade besked enligt 10 § datalagen hade

en rutin fram tagits som i ett steg möjliggjorde sökning på personnummer. CFD hävdade därför att de uppgifter som efterfrågades om en persons totala fastighetsinnehav inte var omedelbart tillgängliga i fastighetsdatasystemet, varken för CFD eller för anslutna myndigheter. Sökning via terminal var inte möjlig. Det krävdes en särskild s.k. satsvis bearbetning och denna möjlighet hade tillskapats uteslutande för att tillgodose kraven i 10 § datalagen.

Datainspektionen framhöll i yttrande bl.a. att TF inte kan anses ge enskilda någon rätt att få skapad åt sig efter egen önskan annan handling än de handlingar som inkommit till myndigheten eller som (med och myndigheten författningsstöd) upprättat som är allmän handling... Endast om CFD såsom avgiftsfri myndighetsservice med stöd av 15 kap. 4 § sekretesslagen redan tidigare skapat och på ADB-medium en exakt expedierat handling sådan som den klaganden nu begärt, eller Cl-D tidigare på textskärm eller annat ADB-medium lämnat en unlikalydande derrättelse med stöd av 10 § datalagen finns enligt datainspektionens bedömning en sådan allmän i handling personregistret. I annat fall är enligt datainspektionens bedömning klagandens

-176-

begäran inte utövande av rätt enligt 2 kap tryckfrihetsförordningen utan en anhållan om avgiftsfri myndighetsservice.

Kammarrätten konstaterade att CFD förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de begärda uppgifterna och att CFD heller inte saknade befogenhet att göra en sådan överföring. I och med detta ansåg kammarrätten att de i målet aktuella upp-_ tagningarna utgjorde allmän handling. Omständigheten att möjligheten att ta fram uppgifterna tillskapats för att tillgodose de.krav som ställs i 10 § datalagen kunde inte medföra ett annat betraktelsesätt och kunde inte åberopas som grund för att vägra ett utlämnande.

Två beslut av har också intresse i detta sammanhang. regeringen Det första av dem (1984-05-17, dnr 2136-83, refererat i Datainspektionens årsbok 1986/87 som 84:5) slog fast att datainspektionen inte äger föreskriva att endast vissa angivna söknycklar får användas i samband med utlämnande av allmänna handlingar utan att motsvarande begränsning gäller för myndighetens egen användning av registret. Regeringen fann vidare att inte heller allmänhetens möjligheter att få del av uppgifter ur allmänna handlingar enligt SekrL 15:4 eller att själv söka vid terminal enligt 15:10 kunde ytterligare begränsas genom föreskrifter av DI. I sistnämnda hänseende förefaller ha regeringen gjort en vidsträckt tolkning av 6 §, tredje stycket datalagen, enligt vilken föreskrift rörande utlämnande av personuppgift inte får inskränka myndighets skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen. Det andra regeringsbeslutet (1986-02-13, 880-84/ 1450-84, Datainspektionens årsbok 1986/ 87, 86:2) går i samma riktning men lägger till ytterligare dimensioner.

Det aktuella fallet gällde utlämnande av uppgifter ur utsökningsregistret till bl.a. kommuner och inkassoföretag. RSV hävdade att detta måste ses som ett utlämnande i enlighet med bestämmelserna i 2 kapitlet TF och att DI således inte kunde meddela inskränkande föreskrifter utan att samtidigt i motsvarande mån begränsa verkets egen rätt att förfoga över registret. Enligt DI däremot handlade det om kreditupplysningsverksamhet utan stöd i reglerna om tillgång till allmänna handlingar. De särskilda program som utarbetats för att kunna effektuera beställningar från bl.a. kommuner och inkassoföretag behövdes inte för myndighetsverksamheten utan hade enligt DI endast tillkommit i syfte att marknadsanpassa verksamheten (kreditupplysningstjänsten). ]K ansåg i sin tur att det saknades lagligt stöd för att inte lämna ut uppgifterna eftersom de aktuella utdragen ur utsökningsregistret kunde tas fram genom en rutinbetonad transaktionskod.

_177_

Regeringen konstaterade att de aktuella kunde registerutdragen tas fram med befintliga datorprogram. Oavsett i vilket syfte dessa program har skapats medger de nu att utdragen kan tas fram med enbart rutinbetonade åtgärder. Utdragen utgör därmed allmänna handlingar vilket innebär att enskilda... har att ta »rätt del av dem med stöd av tryckfrihetsförordningen. Men samtidigt konstaterade regeringen att de aktuella var uppgifterna känsliga i integritetsskyddshänseende och att uppgiftslämnandet inte stod i överensstämmelse med ändautsökningsregistrets mål. Därför fann att med stöd av TF 2:3 en föreskrift regeringen borde meddelas som förhindrade utlämnandet. Enligt denna föreskrift fick inte RSV och till läsbar kronofogdemyndigheterna form överföra andra sammanställningar av än som uppgifter behövs för verksamheten inom myndigheternas ansvarsområden, såvida inte datainspektionen har bestämt eller bestämmer annat. Därmed skulle syftet uppnås att allmänheten saknade rätt enligt TF att ta del av sammanställningar av utan uppgifter verksamhetsanknytning - såvida inte DI genom föreskrifter till-

skapade sådana möjligheter. Enligt denna konstruktion kan således DI i positiv mening förfoga över offentlighetsprincipen.

Utsökningsregistret regleras numer i särskild lag och förordning (utsökningsregisterlag (1986:617) och utsökningsregisterförordning (1986:678)). Lagen föreskriver bl.a. att registeransvarig myndighet särskilt skall iaktta att upgifterna i får bearbetas registret endast i enlighet med registrets ändamål och ändamålen specificeras i en uttömmande uppräkning.

Upptagningar och uppgifter

I många situationer kan det vara osäkert om en framställning skall anses avse en allmän handling eller endast uppgifter i en allmän handling. Problemet uppkommer både beträffande konventionella handlingar och upptagningar, men är för ADBsystemens del sannolikt mer frekvent.

I RÅ 1981 2:45 (I 8: II) fann att en avgörandet regeringsrätten begäran om upplysningar angående mervärdeskatteregistrering för vissa namngivna företag inte innefattade någon begäran att få tal del av en allmän På motsvarande sätt bedömdes handling. en förfrågan om uppgifter om bl.a. utbetald till en socialhjälp viss person inte som en begäran att få avskrift eller kopia av socialregistret utan som en begäran att få ut uppgifter om personen. Det ansågs således i båda fallen vara fråga om att få del av ur allmän annat uppgifter handling på sätt än genom att ta del av handlingen.

-178-

l det ovan berörda rättsavgörandet RÅ 1981 Ab 455 förefaller en att få ut en förteckning, vilken inte kunde åstadkommas begäran med ha betraktats som en framställning om standardprogram, att få ut SekrL 15:4. Men samtidigt tolkades klauppgifter enligt så att den omfattade en att få ta gandens framställning begäran del av de beslut som innehöll de efterfrågade uppgifterna och som fanns i form av i dator. Dessa beåtkomliga upptagningar slut allmänna handlingar som myndigheten var skylutgjorde dig att tillhandahålla.

En liknande fick ett pleniavgörande 1982 avseende två utgång olika mål (RÅ 1982 2:68, I s: n). Det i det första målet en gällde hos en lokal skattemyndighet att få uppgift om ett visst begäran var som arbetsgivare. Regeringsrättens majoföretag registrerat ritet fann att då sökanden inte själv angivit något som kunde till för bedömningen av arten av hans framtjäna vägledning så fick den uppfattas som inbegripande en begäran att få ställning ta del av allmän I således att H handling: framställningen ligger att från det för lokala tillgängliga källbegär Skattemyndigheten som i det med hjälp av automatisk dataskatteregistret, ingår förda centrala skatteregistret, i läsbar form utfå uppbehandling om Mölndals Swede Games utvisande hutagning Aktiebolag ruvida är som i registret. En bolaget registrerat arbetsgivare minoritet fann att det inte kunde stå i överensstämskiljaktig melse med lagen att generellt presumera att en begäran om uppur en allmän handling avser en begäran att få ta del av själva gift skulle tillämpningsområdet för 15 kap handlingen; Härigenom 7 § komma att utvidgas på ett sätt som inte varit sekretesslagen avsett av Det måste därför, enligt minoritetens lagstiftaren. framgå av omständigheterna att den som begärt uppfattning, i i verket vill ta del av den handling som inneuppgiften själva håller uppgiften i fråga.

Det andra av de båda målen avsåg en begäran att få ta del av om antalet vid vissa tidpunkter i ett hos

uppgift registerade

SAPO fört konstaterade att ADBregister. Regeringsrätten ett registret kunde bearbetas med program som möjliggjorde framtagande av uppgift om antalet registrerade perfortlöpande soner: Man kan att det i vid varje särskild tidsäga registret finns en utvisande nämnda antal punkt tillgängligt upptagning nedan Resultat av Ur re-

personer. (jfr programkörningar!)

hade år fram datalistor utvisande bl.a. antalet gistret varje tagits vid en viss tidpunkt, vilka fanns arkiveregistrerade personer rade. fann att begäran var att

Domstolens majoritet klagandens

som en att få ta del av en allmän handuppfatta framställning innehållande de Detta gällde också ling efterfrågade uppgifterna. till den del om antalet i olika begäran avsåg uppgift tjänster vilken inte kunde framtas ur registret. Minoriskyddsklasser, teten var delvis i om och ansåg att skiljaktig fråga motiveringen

-179-

denna borde ange att det av får anses omständigheterna framgå att T med sin framställning har avsett att få del av som handling innefattar de önskade uppgifterna. Majoritetens uppfattning innebär däremot att en framställning, om inte omständigheterna tyder på annat, skall presumeras innefatta en att få ta begäran del av allmän handling.

I målet RÅ 1982 2:33 begärde sökanden hos riksbanken vissa uppgifter avseende meddelade tillstånd till direkta investeringar i utlandet under år 1981 för fem Utlämnannamngivna företag. de av de handlingar där uppgifterna fanns inte kunna ske ansågs på grund av sekretess. De aktuella besluten hade även överförts till ett ADB-system. Ett av (Petrén) utvecklade sin regeringsråden mening bl.a. beträffande dessa För ADB-upptagningar. framtagning ur datorn av de uppgifter som omfattas av Hzs utläm- Inga ningsbegäran finns utarbetade vilka tillförts program datasystemet. Därmed får beträffande som avses varje tillståndsärende med Inga Hzs framställning anses en särskild föreligga upptagning. Då varje sådan med av upptagning begagnande datasystemet redan tillförda program kan utan framtagas ytterligare bearbetning, får upptagningen anses och är därmed upprättad enligt 2 kap 3 § allmän tryckfrihetsförordningen handling.

Resonemang enligt liknande principer finner man i senare regeringsrättsavgöranden. I målet RÅ 1983 Ab 124 framavsåg ställningen uppgift om ett visst företag fanns i ett registrerat arbetsgivarregister hos lokala Skattemyndigheten. Regeringsrätten konstaterade att det inte fanns särskilt något arbetsgivarregister och tolkade talan som avseende en om framställning att få ut den begärda uppgiften från av de båda där något register uppgifter av detta slag förekom. I framställningen ligger en begäran att från något av registren, som förs med av autohjälp matisk i läsbar form få ut en om

databehandling, upptagning

Handelsbolaget... utvisande huruvida bolaget är som registrerat arbetsgivare i av 2 registret. Upptagning angivet slag utgör enligt kap 3 § tryckfrihetsförordningen en hos lokala skattemyndigheten förvarad handling.

Expediering

I datornät där och till databaser meddelandeutväxling tillgång förekommer har det visat sig osäkert vilka som skall åtgärder uppfattas som expediering. Denna osäkerhet sannolikt hänger samman med en viss allmän oklarhet hos termen expediering. JO har i några sammanhang uttalat att expediering, varigenom en blir bör som en mera handling allmän, uppfattas formbunden åtgärd eller ett forrnbundet översändande av viss handling (JO 1970 sid. 304; IO 1982/83 sid. 232). En mer neutral defi-

-180-

nition innebär att en anses expedierad, då en utskrift handling avsedd för utomstående har färdigställts och antingen någon avsänts från eller hålls tillgänglig för avhämtning myndigheten (Se H Några frågor rörande allmänna handlingar Ragnemalm, anf. ovan, sid. 39 med Man kan vidare notera att hänvisningar). termen används både beträffande vilka expediering handlingar skall (och där expedieringen har samband med bl.a. expedieras och beträffande andra handlingar såsom rättskraftsreglerna) av sakuppgifter, minnesanteckningar, interna uppteckningar utredningar m.m. I samband med regeln i TF 2:9, andra stycket om utkast m.m. termen också till handanknyter expediering art och till med att handlingen görs tillgänglig för lingens syftet utomstående. Att också kan utgöra utkast ADB-upptagningar och mellanled har vi tidigare konstaterat (jfr t.ex. osjälvständiga IO 1986/87 sid. 225).

I målet RÅ 1983 2:57 blev vissa av de hithörande frågorna be- Det här statistiska tabeller som uppfattades som utlysta. gällde kast och som i obearbetat skick tillhandahållits utomstående. I och med att materialet tillställts adressaterna inte för samråd om utformning utan för analyser och för ren information slutlig tabellerna i dessa funktioner föreligga i definitivt skick ansågs när de lämnade myndigheten. I och med att de i nu angivna funktioner inte hänförde sig till några särskilda ärenden som skulle slutföras och heller inte var underkastade någon särskild form för eller måste handlingarna anses justering expediering, ha blivit upprättade och därmed också allmänna handlingar... senast vid den då exemplar därav lämnade (myndigtidpunkt heten) för att tillställas (de ut0mstående). I detta skick var tabellerna tillgängliga för klaganden.

Av följer (a) att expediering kan avse både en rättsavgörandet forrnbunden och en icke formbunden (b) att det finns ett åtgärd, samband mellan och bedömningen av åtgärden expediering informationsmaterialets mer eller mindre definitiva skick och (c) att ett visst informationsmaterial kan vara att bedöma i olika funktioner: i en funktion kan det t.ex. tillhöra ett ännu inte avslutat ärende, i en annan kan det däremot anses inte tillhöra särskilt ärende. Det att med sådana utnågot säger sig självt av effekterna i offentlighetsgångspunkter bedömningarna hänseende av i datornät i många upptagningars tillgänglighet situationer måste bli osäkra och (jfr med t.ex. RÅ komplicerade 1985 Bb 35, där ett statistikmaterial, som utomstående fått ingen del av, till ett ännu inte avslutat ärende och ansågs hänförligt därför ej utgjorde en allmän handling).

-181-

Fortlöpande register

Enligt TF 2:7, andra stycket, punkt 1 är förteckningar som förs fortlöpande att anse som upprättade när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing. lett IO-ärende (JO 1983/84, sid. 231) har förutsättningarna för tillämpning av denna registerregel blivit belysta. Enligt JO är det anteckningamas natur som avgör och inte hur de formellt har betecknats eller uppfattats hos myndigheten. Hanteringen och tillgängligheten får betydelse vid bedömningen. Vissa anteckningar, som ursprungligen närmast kan vara att betrakta som minnesanteckningar, kan således genom att föras i ordnad form och sparas för längre tid än de behövs för en aktuell åtgärd bli att likställa med införingar i ett fortlöpande register. Anteckningar som sker löpande och är tillgängliga för en hel personalkrets bör ses på liknande sätt. Synpunkterna avsåg i detta fall manuella anteckningar men har direkt intresse och relevans också för en diskussion om vad som bör anses utgöra fortlöpande register i datorsammanhang, t.ex. i telekonferenser och ärendehanteringssystem.

Biblioteksregeln

Enligt TF 2:11 punkt 3 utgör inte handling som in år i bibliotek allmän handling (jfr ovan avsnitt 3.3.2). I målet 1986 not. 290 fann regeringsrätten att en litteraturdatabas med bibliografiska referenser (Questel Energi Database) kunde anses utgöra en del av myndighetens bibliotek och således inte innehöll allmänna handlingar. Myndighetens syfte med att skaffa tillgång till basen var att möjliggöra litteratursökningar i forskningssyfte och enligt avtalet med databasägaren hade myndigheten förbundit sig att inte ta fram material för vidarebefordran till tredje man.

Rätten att söka

Innan de nu gällande reglerna om presentationsterminaler infördes i SekrL 15:9 och 10 förekom flera rättsavgöranden om enskilds rätt att söka vid terminal - eller snarare: om frånvaron av en sådan rätt. Enligt RÅ 1979 2:34 fick sökanden inte själv manövrera dataterminalen för att ta fram begärda upptagningar. Samma bedömning gjordes i målen RÅ 1980 Bb 241, 1980 Bb 278 och 1981 Ab 85. Särskilt intresse har målet RÅ 1980 2:42 som gällde ett telekonferenssystem använt av FOA och andra myndigheter. Regeringsrätten fann här att tillhandahållandet av upptagningar från en databas kan likställas med tillhandahållande av handlingar från ett arkiv och konstaterade att offentlighetsprincipen inte ger enskilda rätt att i ett arkiv eftersöka inte närmare preciserade handlingar och ta dem ur arkivet. Den

-182-

som önskar få del av datalagrade uppgifter måste ange vilka upptagningar önskan avser och endast dessa upptagningar skall, sedan innehållet granskats, tillhandahållas. Vissa upptagningar kan inte en gång för alla spärras som hemliga, utan sekretessprövning måste ske varje gång tillhandahållande begärs.

JO har senare gjort vissa uttalanden om terminalsökning (JO 1986/87 sid. 233). Innebörden är att sökandens rätt till anonymitet skall beaktas ex officio och att en bör anses ha myndighet rätt att begränsa den tid en terminal hålls för allmäntillgänglig hetens sökningar. Däremot är JO tveksam till som begränsningar direkt tar sikte på det antal uppgifter som får tas fram.

Rätten att ansluta terminaler

I målet RÅ 1985 Bb 162 hade Sveriges Riksradio Aktiebolag ansökt om att få ansluta en terminal till konsumentverkets datoriserade diarium. Regeringsrätten konstaterade att konsumentverkets beslut inte innebar avslag på en begäran att få ta del av handlingar eller förbehåll i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Talan mot beslutet skulle i stället föras hos regeringen, då det avsåg en administrativ fråga. Regeringen (finansdepartementet 1987-04-09) avslog begäran med hänvisning till begränsningarna enligt datainspektionens tillståndsbeslut.

Samma utgång fick enligt ett IO-beslut en av begäran tidningen Arbetet att få ansluta terminal till 10:5 diarium. JO anmärkte att det har sagts att redan regeln att handling skall tillhandahållas på stället hindrade en Emellertid fann att uppkoppling. IO uttrycket på stället bör ha en annan innebörd när det gäller datorbaserad information än när det gäller sådan pappersbunden och att det inte bör kunna åberopas som enda skäl för att avslå en begäran om Skälet till i terminaluppkoppling. avslaget låg stället i möjligheterna och riskerna att genom direkt terminalåtkomst kunna manipulera att använda systemet genom uppgifterna för andra ändamål än dem som registertillståndet avser: risken för i de otillbörligt intrång registrerades personliga integritet kunde därför inte uteslutas (beslut 1986-08-28, dnr C 6-1985).

Regeringen har i några fall medgivit terminalanslutningar till myndighetsregister för både andra myndigheter och enskilda. Datainspektionen har då i vissa fall haft en annan syn på registerändamålet och riskerna för otillbörligt intrång i den personliga integriteten (se bl.a. Datainspektionens årsbok 1986/ 87, 85:4 avseende lantmäteriverkets Jfr a.a. 87:1 avseende ortsprisregister. trafiksäkerhetsverkets bilregister).

-183-

Gäller offentlighetsprincipen mellan myndigheter?

I det strax här ovan refererade regeringsbeslutet om terminaltillgång till lantmäteriverkets ortsprisregister (Datainspektionens årsbok 1986/87, 85-4) uttalade regeringen att TF:s bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar gäller endast enskilda personer och följaktligen inte staten och kommunerna. IK har intagit en annan ståndpunkt (IK 1985 A. 22) och särskilt framhållit att lagförarbetena förutsätter att offentlighetsprincipen kan utnyttjas av företrädare för och att organisationer syftet med en förfrågan i princip inte får efterforskas. I den juridiska doktrinen hävdar Petrén och att rätten för envar att Ragnemalm få tillgång till allmänna handlingar i lika mån tillsjälvfallet kommer såväl en enskild person som en kommunal- eller statsanställd, vilken i och för sin tjänst Önskar tillgång till allmän handling. SekrL 1:3, första stycket slår enligt dessa experter fast principen att befattningshavare hos en har offentlig myndighet samma tillgång till allmän som förvaras hos annan handling, myndighet, som vilken som helst enskild (Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar, sid. 389). Den osäkerhet som kan finnas tycks framför allt gälla om en framställning alltid måste ske i namn av en fysisk person. Utrymmet för osäkerhet minskar också genom de särskilda reglerna i sekretesslagen om uppgiftslämnande myndigheter emellan.

Datorprogram

Datorprogram kan liksom vilken annan information som helst utgöra allmänna handlingar. Detta gäller både beskrivningar av program i form av låsbara utskrifter av koder och i form av flödesplaner, handböcker och liknande. I ett kammarrättsavgörande (1987-12-04, dnr 6553-1987) hade klaganden begärt att få ett datorprogram utlämnat i form av disketter samt kopior av den handbok som bifogas disketterna vid av dessa. försäljning Myndigheten tillmötesgick begäran endast såtillvida att den var beredd att lämna ut en utskrift av programmet. Handboken betraktade myndigheten överhuvudtaget inte som allmän handling eftersom den helt (är) framställd av Förlagsgruppen för Teknisk Utbildning i AB. Kammarrätten fann Norrköping ingen skyldighet föreligga att lämna ut upptagningen (datorprogrammet) i annan form än utskrift. Beträffande handboken konstaterade domstolen att denna fanns hos myndigheten och utgjorde allmän handling och att följaktligen ingen inskränkning förelåg i skyldigheten att på begäran lämna ut den i avskrift eller kopia.

-]84-

Ett regeringsrättsavgörande, RÅ 1985 Ab 140, gällde datorproför av företags använt av allgram analys resultaträkningar männa pensionsfondens fjärde fondstyrelse. Fonden sekretessbelade programmet med hänvisning till sin affärsförbindelse med ett företag som svarade för vidareutvecklingen av analysprogrammet. För bolaget liksom för andra programvaruproducenter är det vitalt att programkonstruktion och programprodukt behandlas med sekretess... Ett offentliggörande av fondens analysprogram skulle ödelägga bolagets affärsmöjligheter och fonden dess möjligheter att få kontinuerlig och samtidigt betaga kostnadsfri tillgång till vidareutveckling av bl.a. analysprogrammet... Skulle sådana programvaror anses vara offentliga handsom inte kan räknas som för vilka sekretess kan lingar, uppgifter gälla, skulle detta innebära att fonden betogs möjligheten att använda de hjälpmedel som fondens konkurrenter på aktie- och kapitalmarknaden använder. Kammarrätten lämnade besvären utan bifall och konstaterade att konkurrenter till allmänna pensionsfonden skulle bli gynnade på fondens bekostnad (SekrL 6:1 och 2) och att en av dess affärsförbindelser skulle lida skada om analysprogrammet lämnades ut (SekrL 8:10). Regeringsrätten gjorde ingen ändring men ett av regeringsråden var skiljaktig. Denne anförde att eftersom programmet ändå var tillgängligt för konkurrenter till - medverkade mot styrelsen styrelsen själv vederlag till att programmet spreds till konkurrenterna - kunde ett utlämnande inte antas gynna någon som driver likartad verksamhet på styrelsens bekostnad. Någon sekretess enligt SekrL 6:1 kunde därför inte föreligga. Inte heller var SekrL 6:2 eftersom utlämnadet av programmet inte innebar tillämplig utlämnande av någon uppgift rörande överlåtelse av egendom, tjänst eller annan nyttighet utan ett utlämnande av själva objektet för avtalet med bolaget, vilket inte omfattas av sekretess enligt det aktuella stadgandet. Inte heller var SekrL 8:10 tilllämplig: När programmet befinner sig hos fondstyrelsen utgör det inte någon uppgift om affärs- eller driftförhållande för enskild, även om rätt att exploatera programmet eller att använda det förvärvats av en eller flera enskilda genom särskilda avtal.

Resultat av programkörningar

I ett fall en enskild att få ta del av dels de begärde handlingar som från en viss tidpunkt blivit resultatet av hos användningen finansdepartementet av datormodeller för beräkning av konsekvenserna av olika budgetalternativ, dels själva de program som använts vid körningama. Regeringen (fi 1983-03-17, dnr 911/83) avslog framställningen med hänvisning till att handlingar av angivet slag enligt TF 2:9 inte utgör allmänna handlingar. Enligt vad som uppgivits i litteraturen skulle departementet ha ansett att det var fråga om minnesanteckningar enligt paragrafens

-185-

första (se S Wernstedt, Offentlighets och sekretesspraxis stycke efter 1980, sid. 24 och A. Olsson, Spelrum, sid. 160 ff).

att få till resultat av körningar av dator- Möjligheterna tillgång aktualiserades också i ett fall där TV:s Studio S avsåg att program ett program om hur läkare och försäkringskassor behandlar göra invandrare. Man begärde hos RFV med stöd av tryckfrihetsföratt få del av relevant statistik, bl.a. hur vanligt det är ordningen att invandrare krävs från första sjukdagen jämfört på läkarintyg med svenskar. avslog framställningen och hän- Myndigheten visade till att datorbearbetningar av detta slag utfördes som en betald service och inte som en tillämpning av offentlighets- I detta fall genomfördes körningen och fakturerades principen. till 43.000 kronor. Ärendet anmäldes till IK som gav RFV rätt (IK dnr 3100-79-21 och 857-80-21. Se Olsson, a.a. sid. 164-166).

En liknande situation i ett fall där sökanden hos SCB föreligger har att med stöd av få tillgång till begärt offentlighetsprincipen en allmän handling - av sökanden uttryckligen betecknad som en s.k. - med ett viss specifierat innehåll, potentiell handling bl.a. om hur stor andel av alla kvinnor över nämligen uppgifter 50 år som har angett att de lider av någon långvarig sjukdom eller annan SCB och hänvisade till att de svaghet. avslog begäran kunde tillhandahållas inom ramen för begärda uppgifterna SCB:s uppdragsverksamhet. Som skäl för beslutet avgiftsbelagda anförde SCB att (d)e uppgifter som 0 önskar erhålla (inte finns) finns tillgängliga genom någon tidigare bearbetning. Uppgifterna inte heller ADB-medium i den form som O begär. Det lagrade på är sålunda om att genom transformering ta fram helt nya fråga som inte ingår i den ursprungliga handlingen. Den uppgifter som erfordras härför är en statistisk bearbetning som process görs med hjälp av olika program, efter erforderlig specificering av viss teknisk förberedelse samt granskning av bearbetningen, resultaten för undvikande av eventuella fel och kontroll att resultaten inte det att enskild individ gör möjligt avslöja någon indirekt Av detta fann SCB följa att de genom slutsatsdragning. inte kan allmän handling i TF:s begärda uppgifterna utgöra måste i stället uppfattas som en önskan om mening. Begäran besvärande av ett antal statistiska frågeställningar. Kammarrätten ändrade inte SCB:s beslut (dom 1988-01-14)

Avgörandet kan jämföras med RÅ 1982 2:68, II (se ovan Uppoch vilket ett register som kunde tagningar uppgifter), avsåg bearbetas ta fram om med program för att fortlöpande uppgifter antalet Regeringsrätten uppfattade då siregistrerade personer. tuationen så att det i vid särskild tidpunkt fanns registret varje en utvisande antalet tillgängligt upptagning personer.

-186-

Sättet för utlämnande

Tidigare har berörts den som visar att rätt praxis enligt gällande

offentlighetsprincipen inte innefattar någon rätt att få ansluta

terminal till myndigheternas En besläktad ADB-system. fråga gäller rätten att fortlöpande få del av visst material (stående beställning). Inte heller någon sådan rätt vilket framföreligger, går av RÅ 1982 Ab 118 som en att inför gällde begäran varje sammanträde med en kommunal nämnd få översänt till nämnden inkomna allmänna som förvarades hos handlingar nämnden och hörde till de ärenden som skulle behandlas vid sammanträdet. I ett senare fall, RÅ 1983 Bb 74, förefaller regeringsrätten ha gjort en åtskillnad mellan en om fortbegäran löpande åtkomst av uppgifter om vissa i ett datoriserat patienter register och en begäran att vid vissa erhålla angivna tidpunkter sådan uppgift.

En situation som kan tänkas bli vid utlämnande av davanlig torlagrade upptagningar är att sökanden av sekretesskäl endast får ta del av informationen på datorterminal men däremot vägras en utskrift. Fallet har varit i målet RÅ uppe till bedömning 1982 2:50 som visserligen gällde konventionella men handlingar är relevant också i

datorsammanhang. Regeringsrättens majo-

ritet fann att beslutet att inte tillhandahålla av de utlämkopior nade allmänna var att som ett sådant

handlingarna uppfatta

förbehåll enligt SekrL 14:9 som TF 2:15 och SekrL 15:7 får enligt överklagas hos kammarrätt. Två av var regeringsråden skiljaktiga i fråga om Den ene beslutet som en motiveringen: såg inskränkning av rätten enligt TF 2:13 att mot fastställd få avgift avskrift eller kopia av handling. Den andre fann att fråga uppkom om besvärsrätt men att en överhuvudtaget förelåg, ansåg analogivis tilllärnpning av de uttryckliga besvärsbestämmelserna var motiverad. Kontentan blir under alla omständigheter att möjligheter till överklagande TF 2:15 så snart enligt föreligger en myndighet vägrar att lämna ut en allmän handling på något av de båda sätt som anges i TF 2:12 och 13 (jfr Bohlin, Besluts överklagbarhet enligt TF 2:15. I: tidskrift Förvaltningsrättslig 1985, sid. 269-272).

I andra situationer ställer enklare. Det då sig bedömningen gäller myndigheternas rätt att själva avgöra på vad slags material och i vilken form utskrifter av för ADB skall upptagningar göras. Detta är inte en fråga för överklagande TF 2:15 (se RÅ 1977 enligt Bb 320, vilket gällde en begäran om utskrift av adressetiketter). Någon besvärsrätt torde överhuvudtaget inte i detta föreligga fall (jfr a.a. sid. 277).

- 187 -

4.5 Sammanfattning

Allmänt

De föregående avsnitten behandlar ett stort antal Denna frågor. sammanfattning begränsar sig till några få av övergripande slag. Ytterligare detaljer återkommer vi till i framför allt 6. kapitel

l-Iypoteserna i avsnitt 4.1

I avsnitt 4.1 formulerades vilka som utnågra hypoteser tjänade gångspunkter för fältundersökningama. En första hypotes var att en inte obetydlig del av den osäkerhet som med sammanhänger offentlighetslagstiftningen snarare beror på bristande erfarenheter och kunskaper hos myndigheterna än valda på olämpligt i Både grundbegrepp lagstiftningen. fältundersökningarna, framför allt fas 2, och andra som berörts i avundersökningar snitt 4.3 ger flera belägg för hållbarhet. Framför allt hypotesens bör man ta fasta på att betydelsen av fortsatt, förbättrad och fördjupad utbildning är ett återkommande tema i undermånga sökningar.

En andra hypotes var att har begreppet god offentlighetsstruktur central betydelse och kan användas som instrument både för att säkerställa nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet och för att i överensstämmelse med krav sekrebegränsa insynen på tess och skydd av känsliga uppgifter. Grundtanken med begreppet är att ADB-systemen måste byggas upp i överenstämmelse med lagstiftningens krav - i stort såväl som i detaljer. Här visar

genomgången i avsnitten 4.2 - 4.3 å ena sidan att den goda ofän så snarare

fentlighetsstrukturen länge är vag teori än väl

genomtänkt praxis, å andra sidan att begreppet- även om invändningar förekommer - är på väg att accepteras som ett riktmärke och ett fruktbart koncept.

En tredje hypotes var att de risker som är med införknippade synen i myndigheternas i teorin kan te omfat- ADB-system sig tande eller till och med katastrofala men att de i är praktiken begränsade och hanterbara. l-Iär ger undersökningarna snarast anledning att föra mer nyanserade De visar t.ex. att resonemang. det i vissa fall faktiskt ansetts motiverat att avstå från att utnyttja ADB eller en viss form av ADB därför att informationshanteringen uppfattats som särskilt känslig. Ett konkret exempel är att adressuppgifter i vissa fall ansetts vara så sekretesskänsliga att hanteringen av dem lagts utanför de vanliga ADB-rutinerna för att både säkerställa och korrekt möjliggöra sekretessbedömning.

-188-

Till saken hör också att de risker som är förknippade med insynen enligt TF knappast kan diskuteras isolerat. Detta innebär, för det första, att sekretessproblemen inte kan lösas enbart genom att undanta (vissa) från sådan insyn och, för upptagningar det andra, att de risker som sammanhänger med denna insyn bara är en del i en total och mer omfattande riskbild. Den totala riskbilden innefattar t.ex. också informationsläckage genom dålig intern behörighetskontroll, möjligheter till industrispionage, möjligheter till integritetshotande samkörningar av persondata o.s.v.

En lagstiftning i kollaps?

Från vissa håll har man kritiserat utformningen av TF skarpt och betecknat den gällande regleringen och rättstillämpningen som i grunden felaktiga. Det har talats om ett krampaktigt och misslyckat försök att skapa en formell likvärdighet mellan det traditionella handlingsbegreppet och uppgifter lagrade på nya datormedier. Man har krävt nytänkande och angripit framför allt konceptet potentiella upptagningar (jfr avsnitt 2.3.1). Kritiken gäller kanske mindre TF:s grundbegrepp som sådana än de konsekvenser dessa kan få i praktisk tillämpning. De skulle således leda till att det blir omöjligt att fastställa vilka upptagsom är allmänna handlingar hos en viss myndighet, att ningar det blir omöjligt att företa sekretessbedömningar och sekretessoch att allmänhetens blir alltför omfattande prövningar insyn och oberäknelig. De anknytande frågorna blir två: (1) Hur pass stora är dessa risker och i (2) Kan man olägenheter praktiken? om de existerar - komma till rätta med dem utan att radikalt förändra själva grundbegreppen i TF?

Ett tentativt svar på de båda frågorna, som grundar sig på genomgången i de föregående avsnitten, är att det alldeles givet existerar risker och olägenheter. Dessa är i flera sammanhang både påtagliga och beaktansvärda. Men vad som möter oss är inte bilden av en lagstiftning som i sin praktiska tillämpning har kollapsat på grund av logiskt och tekniskt omöjliga grundbegrepp. Tvärtom kan man se flera fördelar hos dessa: De är relativt få och enkla, de börjar få viss hävd och bli inarbetade, de har en inneboende flexibilitet både med avseende på ADB-teknikens nuvarande möjligheter och dess framtida utveckling, de ter sig inte vid en internationell jämförelse radikalt annorlunda och udda. Från den det snarast att

synpunkten finns anledning fråga

vad man skulle vinna på att införa nya begrepp.

- 189 -

De potentiella handlingarna i fokus

En upptagning behöver inte existera på förhand som en permanent fixerad sammanställning av uppgifter för att vara tillgängsom en allmän handling. Detta är den centrala innebörden av lig potentiell handling. Låt oss - utan att gå in på tekbegreppet - anta att man kunde finna ett X nisk-logiska detaljer begrepp som gav en fixering svarande mot den som det traditionella handlingsbegreppet ger - eller snarare; vanligen anses ge. Ett sådant begrepp skulle göra det möjligt att konstatera vilka och hur många X ett givet ADB-system innehåller. En given uppgift skulle i fysisk bemärkelse alltid ingå i endast ett X - inte kunna fysiskt uppträda i tio, tjugo, hundra eller fler. Skulle därmed alla de problem som har tagits upp i avsnitten 4.2 - 4.4 vara lösta?

Svaret måste bli nekande: det skulle ändå återstå en mängd problem, många av fundamentalt slag. Hur förhåller det sig t.ex. med sammanställningar av många X? I vilken utsträckning skall de vara tillgängliga? Skall de uppfattas som en ny X? Hur skall man se på reglerna om minnesanteckningar och utkast, som kan övergå från status av icke allmänna till status av allmänna genom bl.a. expediering. Måste något ytterligare kriterium uppfyllas som har samband med själva begreppet X? Hur skall man se på uppgifter i X och på tolkningen av opreciserade framställningar, av vilka det inte klart framgår om de avser i X eller ett eller flera X? Hur måste en uppgifter pass precis framställan om att få tillgång till vissa X vara för att behöva tillmötesgås? Vad skall gälla om avskiljande av sekretessbelagda delar av X? Hur förhåller det sig med kraven på god offentlighetsstruktur - blir de genom X automatiskt uppfyllda?

Därtill kommer frågor av annat slag. De gäller de tekniska och administrativa nackdelarna med X. - Själva begreppskärnan att en viss uppgift fysiskt ingår endast i ett enda X -förefaller våld ADB-teknikens Man kan skönja låsgöra på möjligheter. av mer eller mindre egendomligt slag i förhållande till de ningar möjligheter som förknippas med relationsdatabaser, inforrnationssökning, expertsystem, användarprogrammerade system av typ HyperCardT” o.s.v. Kort och gott tyder redan en förströdd betraktelse på en stor och växande diskrepans mellan begreppet X och den informationshantering som faktiskt utspelar sig i datorsammanhang. I denna är det i många sammanhang fundamentalt att uppgifterna/databyggstenarna inte är så att insäga stängda i en gång för alla slutna informationssammanhang utan att de låter och placeras in i skiftande konstellasig utnyttjas tioner och kombinationer.

-190-

Skäl som dessa pekar i riktning mot att inte låsa diskussionen vid ett tvång att till varje pris få undan de handpotentiella lingarna utan att i stället acceptera dessa som en reflex av rättslig de förändrade möjligheterna till

informationsbehandling. Upp-

giften blir då att reducera nackdelarna med de handpotentiella lingarna till en acceptabel nivå och att samtidigt i största möjliga utsträckning utveckla fördelarna i offentlighetshänseende. Erfarenheterna hittills tyder på att denna väg är framkomlig.

Samband mellan grundbegrepp och god offentlighetsstruktur

Enkelt uttryckt är uppgiften att bevara en som svarar mot insyn ADB-teknikens möjligheter och praktiska och att användning samtidigt klara säkerhet och förutsebarhet. Här finns samband och dynamik som vår och andra undersökfältundersökning ningar har belyst.

Tillspetsat kan man att om hos säga ADB-systemen myndigheterna - stora databaser, elektronisk post, ordbehandling, persondatortillämpningar o.s.v. - får utvecklas fritt så är det stor risk att inte ens ett fixerat handlingsbegrepp som det hypotetiska X räcker för att rädda offentlighetsprincipen. Omvänt- man lyckas åstadkomma ordning, överblickbarhet, standarder och en disciplinerad användning så innebär det inga större problem att leva med de potentiella handlingarna.

ADB-tekniken ger upphov till men tillhandahåller svårigheter samtidigt själv nya verktyg att handskas med dessa svårigheter. Från fältstudierna kan man i minnas sammanhanget synpunkten att den tekniska i innebär att ADButvecklingen sig själv systemen får en god offentlighetsstruktur. är snarare Sanningen att de innebär möjligheter till men att god offentlighetsstruktur dessa möjligheter måste tillvaratas genom insiktsfullt arbete. Och sådant arbete har som vi sett inletts flera håll. på

Det är i detta sammanhang man bör sätta in i grundbegreppen TF. För att förtydliga: det gäller i mindre att fastställa om grad begreppen i statisk mening, en för alla är med gång förknippade vissa risker i förhållande till I stälmyndigheterna ADB-system. let gäller det grundbegreppens lämplighet som bas arbetet för med att realisera en och hur detta argod offentlighetsstruktur bete bör styras och praktiskt utföras. Begreppet god offentlighetsstruktur kan här, för att leda diskussionen vidare till kapitel 5, summariskt definieras som i överenstämmelse med insyn politiskt accepterade mål under bevarande av och sekretesskydd rättssäkerhet.

-l9l-

5. Offentlighetsprincipen och rättspolitiken

5.1 Allmänt

är en term med innebörd. Den handlar - Rättspolitik svårfångad formulerat i fickformat - liksom politik i allmänhet om fördelning av värden i samhället och om själva ordningen för fördelningen av värden. De värden som är aktuella är både materiella och immateriella, förrnögenhetsvärden och ideella värden. Den rättspolitik som gäller informationssektorn rör sådant som garantier för att viss information blir till, möjligheter för olika intressenter att få tillgång till information och tillåtligheten av olika av information. Det som ger ananvändningar ledning att tala om rättspolitik som en särskild gren av politiken är vissa specialintressen. Dessa rör sådant som rättsliga styrmedel, rättssäkerhet, ramregler i förhållande till detaljregler, presumtionsregler, tolkningsföreträde i strikt och juridisk mening liknande.

Rättspolitiken handlar inte minst om de yttersta målen för olika rättsliga regleringar. Sådana mål har i teoretiska framställningar kallats ultimärmål. De är vanligen övergripande och har stor semantisk spännvidd - t.ex. jämlikhet, fred och allsidig upplysning. Andra mål är underordnade och hänför sig till stadier på vägen eller situationer som måste förverkligas för att ultimärmålen skall kunna nås. De underordnade målen kan i sin tur tänkas bli indelade i primärmål, sekundärmål etc. alltefter sin betydelse eller efter ordningen i vilken de kan eller bör uppnås.

Rättspolitiska ställningstaganden till offentlighetslagstiftningens mål på olika nivåer är inte bara angelägna: de är nödvändiga för att ge riktmärken åt diskussioner om juridiska tolkningsfrågor och tekniska implementeringsfrågor i detaljer. Som genomgången i föregående avsnitt visat finns det nu så mycket erfarenhet samlad på olika håll av de gällande reglernas tillämpning på myndigheternas ADB-system att det bör finnas underlag för sådana ställningstaganden.

De renodlat tekniska frågorna utgör heller inte någon ogenomtränglig mystik. Tvärtom är de lättare att bilda sig en uppfattning om än t.ex. inom kärnkraftsområdet, genteknikområdet eller miljöområdet, där konflikter mellan olika teknikexperters omdömen ofta förekommer och osäkerheten är större. På ADBområdet är olikheterna mellan olika specialisters bedömningar mer beskedliga och har snarast tenderat att gälla filosofiska och etiska spörsmål - där som ADB-experterna vanligen uppträder entusiastiska amatörer och inte bör tas för någonting annat. Detta är viktigt att framhålla eftersom ADB-användningens

-192-

korta historia ger gott om exempel på att frågor med räckvidd långt utanför tekniken tenderat att glida över till eller stanna inom teknikexperternas ansvarsområde när de i stället borde ha hanterats av andra personer och från andra utgångspunkter. Systemvetenskapen, kunskapstekniken, datalogin... ingen av dem kan vare sig lyfta av politiskt ansvar eller ge några slutgiltiga svar på frågor om informationsteknologins användning i samhället. En självklarhet. Som tål att formuleras.

Syftet med reflektionema i detta kapitel är blygsamt. Det inskränker sig till ett försök att ge en möjlig struktur åt en rättspolitisk diskussion om offentlighetsprincipens syften och verkningar. Dessutom redovisar det några ställningstaganden av författaren ligger till grund för diskussionen om slutsatser i s0_r_n kapitel 6. Aven om dessa ställningstaganden knappast är särskilt kontroversiella jämfört med gängse uppfattningar om gällande rätt bör de ändå klart deklareras.

5.2 Offentlighetsprincipens syften

5.2.1 Huvudmål och mål på vägen

Huvudmålen

Standardbeskrivningen av offentlighetsprincipens syften innebär att den skall garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret (se t.ex. Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar, sid. 388). Huvudvikten har sedan insynsrätten först garanterades i 1766 års tryckfrihetsförordning legat på att säkra kontrollen över förvaltningen genom insyn i myndigheternas verksamhet och åtgärder. Historiskt sett förefaller detta ha varit det dominerande motivet till att införa 1766 års förordning angående skriv- och och det tenderar tryckfrihet alltjämt att uppfattas som det centrala syftet (Jfr t.ex. Åhlén , Ord mot ordningen, sid. 87 ff., Bohlin 1988, sid. 61).

Samtidigt finns redan i utgångsläget en glidning mot vidare syften. Det handlar då om att överhuvudtaget säkra tillgång till god och fullständig information om samhällsangelägenheter, vilken kan som för den allmänna och för

tjäna grund debatten

medborgarnas förkovran i en livskraftig demokrati. Denna syn på offentlighetsprincipen möter vi i propositionen 1975/76:160, där det sägs: Tillgången till allmänna en handlingar medger objektiv information om förhållandena inom stat och kommuner. Offentlighetsprincipens betydelse för en levande demokrati sträcker emellertid än till att kasta över tillståndet sig längre ljus inom den offentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter.

-193-

Tillgången till denna information är i hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgarnas och organisationernas ställningstaganden i skilda samhällsfrågor (a.a. sid. 71).

Så långt torde det råda enighet om målen. Men det är tveksamt hur långt det vida syftet låter sig tänjas. Skall det omfatta också åtkomst till information som har ett kommersiellt värde och där det främsta intresset med att få tillgång till informationen består i att tillgodogöra sig detta värde? Problemet blir akut genom att prövningen av begärda utlärnnanden enligt TF i princip inte får avse de för vilka ett utlämnande får syften begärs. Därigenom insynen enligt TF effekter som i varje fall kan beskrivas som bitill de direkt eftersträvade effekterna. I direktiven till

effekter

DOK uppmärksammas detta genom att kommittén skall överväga såväl för att stärka när det åtgärder offentlighetsprincipen gäller dess egentliga syfte som skälen att begränsa möjligheterna till uttag för andra syften, t.ex. massuttag ur ADB-register för kommersiella syften.

De spörsmål med rättspolitisk orientering som måldiskussionen ger upphov till kan beskrivas så:

Har bieffekterna så stora skadeverkningar att det är motiverat att generellt begränsa insynen med stöd av TF? Bör inte begränsningsåtgärdema inriktas på de skadeverkningar som blivit särskilt uppmärksammade och diskuterade, nämligen (a) kommersiellt motiverade massuttag av upptagningar och (b) önskemål om tillgång till myndigheters datorprogram på grund av kommersiella intressen?

Måste man för att bevara insyn för de egentliga syftena betala ett pris i form av insyn som inte i och för är önskvärd? Kan åtgärder för att komsig ma till rätta med bieffekterna få skadeverkningar för de egentliga syftena?

Finns det en risk att man under falsk täckmantel av omsorg om de egentliga syftena begränsar offentligheten så att insynen i myndigheternas verksamhet minskar?

Skall man införa en syftesprövning? Finns det i så

fall någon risk att denna kringås genom att sökan-

de uppger syften? Vilka risker för godlegitima tycke medför en syftesprövning?

-l94-

Diskussionen om bieffekter och skadeverkningar försvåras av att målet att främja demokratin är mindre och prebegränsat cist än målet att kontrollera förvaltningen. Det kan ju anses i av demokratin att ge till ligga främjandet medborgarna tillgång faktasamlingar hos myndigheterna för alla möjliga syften. Antag t.ex. att ett bokförlag önskar ge ut en skrift om universitetsstudier. Denna skall bl.a. innehålla redovisningar av fakta ur utbildningsmyndigheternas register, t.ex. antagnings- och utbildningsstatistik. Främjar detta demokratin? Bör det vara diskvalificerande att förlaget planerar att ta ut ett fullt kommersiellt pris? Bör bedömningen utfalla annorlunda om det är en ideell förening som gör framställningen?

Det är möjligt att konstruera många situationer av detta slag som alla visar att syftesbestämningen och syftesavgränsningen vållar svårigheter. Något förenklat är det en klar fördel med dagens reglering att myndigheterna och domstolarna varken får eller behöver gå in på sådana överväganden: offentlighetsprincipen får så att säga fullt genomslag så snart det handlar om allmänna och icke sekretessbelagda handlingar. Utrymmet för en diskretionär prövning av allmännyttan med ett begärt uttag har krympts till ett acceptabelt minimum. Man kan jämföra med t.ex. den brittiska Official Secrets Act av 1939 som lämnar vidöppna möjligheter av detta slag med åtföljande risker för politisk styrning av informationsåtkomsten (Se för en illustration C Pointing, The Right to Know. The Inside of the Story Belgrano Affair).

Klart är att en hos generell syftesbegränsning offentlighetsprincipen skulle innebära en vändpunkt för den svenska rättsut-

vecklingen. Den skulle kräva en grundlagsändring. En sådan

skulle kunna komma till stånd t.ex. genom en modifierad inledning till 2 kapitlet TF där de båda första stadgandena finge följande lydelse:

l § Såvitt krävs för främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar.

2 § Rätten att taga del av allmänna handlingar kan endast göras gällande till fullföljande av de syften som anges i 1 §. Den får i övrigt begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till...

Man bör särskilt notera att det i denna hypotetiska text finns en obalans mellan den vagt formulerade begränsningen i fråga om och de av till

godtagna syften begränsningar på grund hänsyn

specifika sekretessintressen som anges i uppräkningen i TF 2:2

-195-

och som skall angivas noga i bestämmelse i en särskild lag eller... i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.

Mål på vägen

Dessa mål kan beskrivas i termer av ett antal principer:

(a) Likställighetsprincipen

Enligt gällande rätt är varje sammanställning av uppgifter som en myndighet kan åstadkomma genom rutinbetonade åtgärder att uppfatta som en hos myndigheten förvarad handling som också kan vara tillgänglig för allmänheten. inne- Likställigheten bär att vad som är tillgängligt för myndigheten i ADB-systemen också bör vara tillgängligt för allmänheten: det krävs inte att myndigheten själv tidigare faktiskt har tagit fram just den begärda upptagningen eller att den begärda upptagningen är en sådan som myndigheten själv har intresse och anledning att ta fram.

Frågan om likställighetsprincipens räckvidd gäller, för det första, tolkningen av vad som är rutinbetonade åtgärder eller, med andra ord, hur pass stora ansträngningar och uppoffringar allmänheten bör kunna kräva av myndigheterna. I rättspraxis har denna fråga blivit belyst i några olika situationer. Men en viss osäkerhet kvarstår. Den rör t.ex. frågan om större insatser kan krävas när det gäller att ordna ett uttag med hjälp av ett tillgängligt (standard)program än när inget (standard)program överhuvudtaget finns tillgängligt utan viss (enklare) nyprogrammering måste ske.

Större principiell betydelse har frågan om en enskild kan kräva (a) att myndigheten använder datorkapacitet som ställs till förfogande eller bekostas av den enskilde för att tillhandahålla en begärd upptagning och (b) att en upptagning skall tas fram med ett datorprogram som den enskilde själv tillhandahåller. Båda frågorna förefaller enligt gällande rätt åtminstone i viss utsträckning kunna besvaras jakande. I båda hänseendena kan man ifrågasätta om inte likställighetsprincipen drivs för långt eller till och med missuppfattas och kommer i konflikt med vad som gäller för konventionella handlingar.

l direktiven till DOK aktualiseras en inskränkning eller omtolkning av likställighetsprincipen genom att departementschefen finner att det kan ifrågasättas om en myndighet över huvud taget skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram som ställs till förfogande av enskild. På samma grund

-196-

borde man kunna ifrågasätta om skall ha myndighet någon skyldighet att utlämna upptagningar när den enskilde erbjuder sig att ordna datamaskinkapacitet som myndigheten inte själv förfogar över.

Slutligen aktualiserar likställighetsprincipen frågan om omfattningen av myndigheternas skyldigheter att ta fram upptagningar som överhuvudtaget inte existerar i termer av uppgifter som låter sig sarnmanställas. Det är med andra 0rd fråga om myndigheternas skyldigheter att utföra bearbetningar med sina datorprogram för att åstadkomma vissa resultat. I sådana fall får den enskildes framställning typiskt formen av ett önskemål om programkörningar med vissa av den enskilde angivna data eller under vissa begärda förutsättningar. Likställigheten blir aktuell därför att man kan hävda dels att det är fråga om en upptagning som genom datorbearbetning är tillgänglig för myndigheten för överföring till läsbar form, dels att detta kan ske med rutinbetonade åtgärder.

Huvudmålen ger här inte någon entydig vägledning. Också ett snävt uppfattat kontrollsyfte kan ju t.ex. tala för att allmänheten bör ha möjligheter att få del av upptagningar som visar hur datorprogram och ADB-system verkar också när det inte är fråga om egentlig framsökning av befintliga uppgifter. Tillgång till sådan information kan också vara angelägen i debatten om samhälleliga angelägenheter. Den blir allt viktigare att uppmärksamma i takt med att beslutsfattande och verkmyndigheternas samhet i övrigt stöds av datorer eller helt automatiseras.

(b) Proportionalitetsprincipen

Denna princip kommer till uttryck i olika sammanhang i de gällande rättsnormerna. Den innebär att möjligheterna till insyn tillåts bero av insynsintressets vikt i det enskilda fallet eller dess vikt för en viss kategori av fall. Handlar det om insyn som är central så skyddas och främjas insynen mer än om det handlar om insyn som är perifer. Som ett tydligt exempel kan tas diarier som i största möjliga utsträckning skall hållas öppna även om detta förutsätter att hemlig information utesluts.

Man kan tänka sig en konsekvent tillämpning av proportionalitetsprincipen som ett sätt att ge uttryck åt huvudmålens olika vikt. Det skulle t.ex. kunna handla om en trestegs rangordning: först kontrollsyftet, dämäst allmän upplysning om samhällsangelägenheter och slutligen bisyften som visserligen inte utesluter insyn men som heller inte behöver främjas.

-197-

Man kan också överväga att driva proportionalitetsprincipen än för närvarande. Detta skulle kunna innebära betydligt längre en av offentlighetsprincipen så att den för viss inforskiktning mation utsträcktes till en grundlagsskyddad rätt att i fråga om

vissa få koppla in terminaler och fritt

register (ADB-system) utföra sökningar medan den för annan information begränsades till förhand informationsuttag den ansvapå avgränsade genom riga myndighetens försorg.

(c) Lågprisprincipen

Den som begär ett behöver idag inte betala för att få

utlämnande

ut en stället. Onskar sökanden få med sig en kopia handling på av en handling ta ut en fastställd framtagen äger myndigheten avgift.

En helt annan har att göra med mynaspekt på lågprisprincipen på att förverkliga offentlighetsprindigheternas egna satsningar Den innebär att myndigheterna inte är ålagda att bära cipen. extra kostnader för att skall fungera väl. I offentlighetsinsynen fall existerar det klart formulerade krav av varje knappast några detta och i kan en myndighet i sin utveckling av slag praktiken medvetet välja en lågprislinje vid tillämpningen ADB-system av SekrL 15:9 även om detta får till konsekvens att insynsmöjligheterna blir dåliga.

uppfattad på dessa båda sätt kan givetvis ifrå- Lågprisprincipen Man skulle t.ex. kunna tänka sig en viss nyordning ingasättas. nebärande att myndighet är skyldig att sörja för en viss varje i reglerad t.ex. i en särskild tillminimiinsyn ADB-systemen - även om detta skulle innebära vissa lämpningsförfattning extra kostnader vid och systemanpassning. systemutveckling skulle allt av denna minimiinsyn kunna Samtidigt utnyttjande vara även om det innebure tillgång till utskrifter. Å andra gratis, sidan skulle kunna överges i sammanhang som lågprislinjen nära gränsar till service och kommersiella informationstjänster. Om t.ex. ett begärt uttag av data vanligen tillhandahålls och bör tillhandahållas inom ramen för uppdragsverksamhet så skulle den enskilde alltid få med att erlägga de avgifter som där nöjas gäller. Eller; om det är fråga om massuttag som inte har något samband med och behovet av myndighetens egen verksamhet kontroll och insyn i denna, så skulle särskilda avgifter tillämpas vilka täcker kostnaderna inte bara för själva körningen utan också för personalinsatser i övrigt, avbräck i programanpassning, den ordinarie verksamheten 0.1.

-198-

(d) Ansvarsprincipen

Ansvarsprincipen kan tolkas som en grundsats att varje myndighet är att se till att rättsligen skyldig offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, och driften av ADButvecklingen systemen. Vad det gäller är önskvärdheten och att möjligheterna både precisera och förstärka åliggandena enligt gällande rätt. Ansvarsprincipen förefaller viktig att driva eftersom undersökningar på fältet ger vid handen att det råder både okunnighet och osäkerhet om vilka krav ställer. offentlighetslagstiftningen Jämför med t.ex. den arbetsrättsliga där lagstiftningen, myndigheterna är välinformerade även om har detaljer, personaladministrativa funktioner, är medvetna om sitt ansvar i olika hänseenden och också närgånget bevakas av dem som har intresse av att de legala kraven iakttas.

Ansvarsprincipen är viktig också av det skälet att informationsteknologin för med sig att rättsliga krav på informationshanteringen måste beaktas redan när informationssystemen byggs upp eller undergår större förändringar. Förenklat är det fråga om en förskjutning från till förhandsbe-

efterhandsbedömningar

dömningar. Myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på utformningen av ADB-systemen och känna ett reellt ansvar för att dessa krav iakttas. Det måste finnas personer hos varje myndighet som har till uppgift att se till att kraven iakttas. Här kommer diskussionen om offentlighetsansvar och god offentlighetsstruktur in.

(e)

Förhandsprövningsprincipen

I och med att tyngdpunkten förskjuts mot förhandsbedömningar uppkommer också frågan om rättsliga An-

förhandsprövningar.

tag att en myndighet finner att en del av dess informationsbehandling är sekretesskänslig och därför önskar avskärma denna från insyn genom att helt undanta vissa från (logiska) register insyn. Vi kan anta att det handlar om en överslagsbedömning, där myndigheten konstaterar att endast vissa informationsuttag bör kunna medges medan andra inte bör få ske överhuvudtaget eftersom man inte kan förutse hur kan komma att upptagningar utnyttjas och heller inte kan utesluta att enskilda handläggare kan begå misstag vid

skadebedömningar.

Sekretessbedömningar av detta slag innebär en schablonmässig

hemligstämpling som kan få konsekvenser för långtgående ADB-systemens uppbyggnad och upptagningars tillgänglighet. Frågan är hur väl de passar in i gällande rätt. Man skulle kunna uppfatta dem som en mellan absolut av hybrid registersekretess det slag som för t.ex. allmänt SekrL gäller kriminalregister enligt

_199_

7:17 och sådan sekretessprövning med stöd av skaderekvisit som gäller t.ex. patientregister enligt SekrL 7:1 och som med presumtion för sekretess ändå förutsätter bedömning av enskilt varje begärt utlämnande. Kanske behövs det en i nykonstruktion sekretesslagen som ger vidgade möjligheter till definitiv sekretessbeläggning på grund av generella risker för skadeverkningar i samband med framför allt massutlämnanden, massåtkomst och massutväxling av data (jfr ovan avsnitt 4.3, Sårbarheten).

Förhandsprövningsprincipen skulle också kunna innebära möjligheter för allmänheten att få rättsligt prövat hur en myndighet valt att ordna sin informationsbehandling. Jämför med datalagens område, där allmänheten kan vända till sig datainspektionen med klagomål och inspektionen i sin tur genom föreskrifter och förbud kan mot missförhållanden i ingripa ADB-systemen.

(f) Praktikabilitetsprincipen

Offentlighetsreglema måste vara enkla att tillämpa i praktiken, lätta att utbilda om och lätta att realisera i datadatorprogram, basuppbyggnad, terminalnät o.s.v. De måste också i så stor utsträckning som möjligt vara oberoende av den tekniska utvecklingen, d.v.s. lämna utrymme för anpassning och inte kräva översyn och nya begrepp vid varje nytt tekniskt gathörn.

En konsekvens kan bli att nivå måste begreppsapparaten på hög utformas mindre sofistikerat än som i och för sig vore möjligt och från teoretisk synpunkt kanske önskvärt. Det kan således vara nödvändigt att behålla en relativt grov i begreppsapparat tryckfrihetsförordningen och lita till att kan ske i preciseringar författningar på lägre nivå och i rättspraxis. Här aktualiseras åter tanken om en särskild tillämpningsförfattning; en om tilllag lämpningen av 2 kapitlet TF på myndigheternas ADB-system.

5.2.2 Målkonflikter

Offentlighetslagstiftningen rymmer flera oundvikliga målkon-

flikter. För det första behöver samhället både offentlighet och sekretess. Behovet av data om kemiska produkter för debatter om miljöskyddet står t.ex. mot behov av för företagens skydd produktinformation. Möjligheten att få veta vilka som är anställda hos en viss statlig myndighet och vilken kompetens dessa personer har kan komma i konflikt både med den enskildes önskemål om skydd mot insyn i sina förhållanden och med myndighetens behov att värja sig mot huvudjägare från den privata industrin.

_zm_

Att en enskild önskar viss i en verksamhet är insyn myndighets inte detsamma som att myndigheten är intresserad av att ge sådan Snarare det ofta konflikter mellan önskeinsyn. uppstår mål om och önskemål om insynsbegränsning. Det ligger i insyn natur att ge upphov till sådana konflikoffentlighetsprincipens ter.

Från flera är det en fördel om den grundlagsfästa synpunkter insynsrätten är förutsebar till sina verkningar. Sekretessbedömunderlättas, datainhämtande från olika håll till ningama myndigheternas databaser kan ske under kända förutsättningar, gränsen mellan offentlighetsuttag och avgiftsbelagd verksamhet är klar. Men från andra är det en fördel med en synpunkter maximal insyn, en insyn som ger allmänheten rätt att själv söka i myndigheternas datasamlingar, en insyn som kan vara överraskande, och avslöjande. Fixering och tillgänginträngande lighet står mot varandra.

Uppräkningen av sådana konflikter kunde göras längre. Det centrala påpekandet får här bli att offentlighetslagstiftningen hittills har utformats snarare genom balansering av motstäende intressen än genom val som utesluter endera av dem. Sekretesslagen ger exempel efter exempel. Mycket talar för att denna bör inte bara vid sekretessbedömningar utan strategi tillämpas också i andra sammanhang, t.ex. när det gäller fixering kontra tillgänglighet och lågpristillgång kontra marknadspristillgång.

5.3 Revidering av offentlighetsprincipens räckvidd?

Ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn

Man kan urskilja tre olika slag av handlingsoffentlighet: ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Den första kategorin ger endast möjligheter till insyn i handlingar hänförliga till ett bestämt ärende. Sökanden måste kunna identifiera ärendet i och de måste ha ett klart samfråga begärda handlingarna band med detta. Principen kan tolkas olika snävt: vad som är ett ärende kan t.ex. uppfattas på olika vis och sambandet mellan handling och ärende kan vara av mer eller mindre formell art. Den andra kategorin ger en mer omfattande insyn och förutsätter inte att begärda handlingar har anknytning till något visst av sökanden identifierat ärende. Den begränsas av sitt syfte att ge möjligheter till inblick i myndigheternas verksamhet. Begränsningen kan t.ex. i praktiken utformas som en ändamålsprövinriktad på att utlämnandet måste vara nödvändigt för att ning ge möjlighet att bedöma rättsenligheten och lämpligheten av Den innebär i sin mest myndighetens åtgärder. tredje kategorin extrema form att myndigheternas hela informationsinnehav

-201-

skall stå till allmänhetens fria förfogande och lämnas ut i begärda urval och former. Inforrnationsinnehavet betraktas som en gemensam tillgång som alla varit med om att bygga upp och därför också bör få tillgodogöra sig.

Karaktäristik av offentlighetsprincipen

Den nuvarande svenska offentlighetsprincipen skulle man kunna beskriva som en mot kunverksamhetsinsyn på gränsen skapsinsyn. Någon kanske skulle säga; en kunskapsinsyn på gränsen mot verksamhetsinsyn. I just denna gränsbelägenhet ligger problem. Det är dessa som karaktäriserats som icke önskvärda bieffekter av insynen, framför allt möjligheterna till kommersiella användningar av material som erhållits med stöd av TF. En accepterad grundtanke är att möjligheter skall finnas ju till insyn som ger kunskaper av värde för studier, forskning och debatt om samhällsförhållanden. Men att ge fördelaktiga villkor för lansering av kommersiella betraktas kunskapsprodukter vanligen inte som något självständigt syfte.

En insnävad offentlighetsprincip?

Att omvandla den svenska offentlighetsprincipen till en ärendeinsyn enligt t.ex. norsk och dansk modell skulle naturligtvis lösa en rad problem som behandlats i de föregående avsnitten. Men är detta överhuvudtaget tänkbart? Skulle det inte innebära en panikartad reträtt till positioner som tidigare aldrig övervägts trots de konflikter och tolkningssvårigheter som offentlighetsprincipen onekligen innebår och inneburit också i fråga om konventionella handlingar?

Vad man med rättspolitisk realism snarare kan överväga är en förflyttning i gränszonen mellan verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Den skulle t.ex. kunna innebära att fixeringstanken fick ett något större genomslag än för närvarande. Syftet skulle kunna vara att i linje med direktiven till DOK göra offentlighetsprincipen effektivare för sitt egentliga syfte, men samtidigt neutralisera bieffekterna i större utsträckning än för närvarande.

En bibehållen offentlighetsprincip?

Skäl som talar för att låta offentlighetsprincipen behålla sin nuvarande räckvidd är dels att denna i praktiken hittills inte visat sig förknippad med några oöverkomliga svårigheter och risker, dels att de svårigheter och risker som faktiskt finns bör vara möjliga att hantera på andra vägar än genom en ändring av

-202-

själva grundrätten att få ta del av allmänna Datahandlingar. lagen och speciella registerlagar, föreskrifter i samband med utlämnande av sekretessbelagda handlingar, utbildning, sårbarhetsanalyser och tekniska skyddsåtgärder m.m. kommer då in i blickfältet.

En utvidgad offentlighetsprincip?

En sådan innebär en förflyttning mot en vidgad kunskapsinsyn. Den innebär aktiva ansträngningar att dra nytta av de möjligheter informationsteknologin ger att effektivisera utomståendes användning av myndigheternas informationstillgångar. Konkret och praktiskt kan detta innebära t.ex. att offentlighetsgrundsatsen utvidgas till en rätt att själv söka vid terminal, att koppla externa terminaler till myndigheternas ADB-system, att begära utlämnande i form av maskinläsbara data 0.1. Det skulle också kunna innebära att vissa verksamheter som hittills förknippats med s.k. aktiv informationsförmedling fördes över till offentlighetslagstiftningens område och kom att utgöra uttryckliga, grundlagsfästa för myndigheterna. Ett exempel är förpliktelser obligatoriska, datoriserade bevakningsrutiner som ger allmänheten möjligheter att t.ex. löpande följa förekomsten av särskilt viktiga ärenden och beslut.

Egna överväganden

Utgångspunkten bör vara en bibehållen offentlighetsprincip. Men diskussionsvis bör önskvärdheten och möjligheten att åstadkomma ökad förutsebarhet tas upp, även om detta innebär resonemang om viss insnävning. En utvidgad offentlighetsprincip finner f.n. inte aktuell: vi har ännu inte - varken jag myndigheter eller allmänhet -lärt oss att leva med och utnyttja de möjligheter som den nuvarande offentlighetsprincipen ger. Låt oss alltså först se hur långt den bär.

5.4 Internationella hänsynstaganden

Offentlighetslagstiftningens natur är sådan att internationella överväganden hittills inte kommit i förgrunden. I fråga om 2 kapitlet TF och SekrL kan det till att börja med i hög grad anses gälla att de speglar svenska erfarenheter och värderingar (jfr Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar, sid. 41). Vidare kan man konstatera att Sverige genom sin internationellt sett långtgående handlingsoffentlighet väl lever upp till åtaganden i internationella konventioner m.m. om skydd av informationsfrihet och till denna anknytande grundläggande rättigheter. Här

-203-

finns det särskilt att rekomanledning peka på Europarådets mendation R (80) 2 om utövande av offentliga myndigheters diskretionär makt och R (81) 19 om till information hos tillgång Omdömet utesluter naturligtvis inte att offentliga myndigheter. man kan diskutera enskilda aspekter, t.ex. hur pass väl Sverige uppfyller åliggandet enligt den senare rekommendationen (artikel II) att tillse att effektiva och medel ställs till förfolämpliga gande för att säkerställa åtkomsten till information (Effective and means shall be provided to ensure access to appropriate information). Man kan jämföra med diskussionen om god i de avsnitten av rapporten, inte offentlighetsstruktur tidigare minst om situationen ute på fältet.

På persondataområdet - som främst representerar intressen i konflikt med öppenheten - har Sverige också gjort åtaganden,

bl.a. enligt Europarådets konvention av år 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. På senaste tid har sig i Europarådets arbete med Sverige engagerat att utarbeta för intresseavvägningar mellan principer persondataskydd och handlingsoffentlighet. Arbetet bedrivs f.n. inom en särskild arbetsgrupp för dataskydd och informationsfrihet med sikte på att åstadkomma ett juridiskt dokument som anger kriterier och principer (Parliamentary Assembly, Restyrande commendation 1037 (1986) on Data Protection and Freedom of Information).

Också inom EG är det framför allt som tillpersondataskyddet dragit sig uppmärksamhet medan frågor om informationsfrihet befunnit mer i bakgrunden. EG kommissionen har emellersig tid initierat en studie som blev tillgänglig 1983 och som rekommenderade ökad uppmärksamhet på frågorna. Rapporten pekade bl.a. att stora skillnader i till åtkomst av ofpå möjligheterna fentliga handlingar i olika länder kan ge anledning till oro från affärsvärldens (T)here is an increasing amount of synpunkt: information flow from the private to the public sector (ranging from statistics to test data). When they reach the public product sector they become a possible target for information requests. The mechanisrns by which such requests are handled, the way in which interests in disclosure and interests in secrecy will be balanced will be of to the business community (as a poimportance tential threat but also as a strategy), to the public sector which relies heavily on such information laws and to the general public (f.e. consumer etc)... One should be reminded... organisations, that where access is not restricted to nationals, such problems have to be viewed on an international scale, in particular in an era when more and more are internaenterprises operating and have to answer the information needs tionally consequently of various which are in different

governments open degrees.

konstaterar att det inte är att uttala sig om Rapporten möjligt

-204-

problemens vikt eftersom de år utredda och att situationen föga sannolikt är olika inom olika affärsområden (Data and Security Confidentiality. A Ioint Research between Programme ADI, GMD and NCC sponsored by the Commission for the European Communities and National Governments, GMD 1983, sid. 143- 144, jfr även sid. 104-111).

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det finns skäl goda att vara uppmärksam den internationella och på utvecklingen på offentlighetslagstiftningens internationella samband. Men diskussionen om tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens förhållande till ADB-systemen får nog ännu så länge betraktas som en i huvudsak intern, svensk Om en växanangelägenhet. de internationell datatrafik eller tendenser inom rättslig reglering i olika länder och i internationella kan ändra organisationer på detta förhållande återstår att se (exempel på de diskussioner som förs ger: R Beca, Codifying Information Access. I: Transnational Data and Communication vol. IX (1986) nr 1 och T Report, M Rankin, Business Secrets Across International Borders: One Aspect of the Transborder Data Flow Debate. l: Canadian Business Law Journal, vol. 10 (1985).

- 205 -

6. Slutsatser

6.1 Principfrågor och detaljfrågor

En stor spännvidd

I kapitlen 4 - 5 har en lång rad frågor tagits upp. De har berört gällande rätt och möjliga tolkningar av denna, de har redogjort för praktiska erfarenheter och rättspraxis, de har redovisat ändamålssynpunkter och rättspolitiska överväganden. Genomgången ut i ett antal slutsatser i avsnitt 4.5 och avsnitt 5.3. mynnade Dessa slutsatser ger grundvalen för detta kapitel, där uppgiften är att ytterligare bygga ut dem och komplettera dem i några viktiga hänseenden.

En svårighet ligger i att frågorna som skall besvaras eller åtrninstone belysas har en stor spänvidd mellan det principiella och det detaljerade. På det principiella planet är det bl.a. fråga om offentlighetsprincipens syften och behovet att ompröva dessa. På detaljplanet kan som ett exempel bland många nämnas utformningen av föreskrifter om dokumentation av ADB-system. l mellanskiktet finner man bl.a. frågan om en myndighet bör vara skyldig att tillhandahålla en upptagning som endast kan tas fram med ett av den enskilde tillhandahållet datorprogram. I denna utredning ligger tyngdpunkten på de principiella problemen snarare än på detaljproblemen. Syftet med såväl de föregående som är således framför allt att ge ett kapitlen slutsatskapitlet underlag för överväganden om offentlighetsprincipens utformning i stort, framför allt såvitt gäller lagens grundbegrepp. Dessutom kommer diskussionen in på vissa övergripande frågor i den omgivande lagstiftningen. Däremot år det inte aktuellt att ge synpunkter på alla tänkbara detaljer i författningsregleringen. Uppgiften att utforma dessa detaljer följer som ett logiskt nästa steg sedan man tagit ställning till hållbarheten hos rapportens slutsatser och vägt in rättspolitiska hänsyn.

Utredningens centrala fråga; de potentiella handlingarna

Den principfråga som tvärs genom hela utredningen finns med i resonemangen, antingen i förgrunden eller i bakgrunden, har att göra med fixering kontra tillgänglighet, eller som motsatsparet också formulerats: sökbegränsningar kontra sökmöjligheter. Annorlunda kan man formulera huvudfrågan så: kan uttryckt vi behålla de s.k. potentiella handlingarna som föremål för insyn enligt tryckfrihetsförordningen?

Svaret på denna fråga har redan givits i avsnitt 4.5 under rubriken De handlingarna i fokus och innebär ett ja potentiella

-206-

med vissa reservationer. Detta svar har kommit fram en genom rad överväganden om innebörden av gällande rätt, erpraktiska farenheter och möjligheter att komma till rätta med de potentiella handlingarnas sidor. negativa

Närmare bestämt är det önskvärt att begränsa föreslagna åtgärder till minsta möjliga ingrepp i Detta föltryckfrihetsförordningen. jer redan av centrala uttalanden i direktiven till DOK om att huvuddragen i offentlighetsprincipen bör behållas oförändrade, att i om konventionella likagrundbegreppen fråga handlingar ledes bör behållas oförändrade och att ADBmyndigheternas system skall anpassas till offentlighetsprincipen och inte tvärtom (se avsnitt 2.2). Det följer också av de rättspolitiska bedömningar som diskuterats och i 5, särskilt avsnitt preciserats kapitel 5.3. Det återstår att här närmare behandla hur man kan uppnå tillräcklig förutsebarhet och och hur kvarvarande avgränsning risker med de kan hanteras. Vi skall potentiella handlingarna också något närmare gå in vilka alternativ man skulle kunna på tänka sig till TF:s nuvarande grundbegrepp förvarad, d.v.s. tillgänglig upptagning.

6.2 Grundbegreppen

Två grundscheman

Tryckfrihetsförordningens grundkonstruktion är att allmänhe-

ten kan begära att få tillgång till uppgifter som förekommer i hos myndigheterna förvarade handlingar. Schemat kan beskrivas så:

Schema A

jurrcirr HANnuNcä-köRvARAiü-I

j--j MYNDIGHET I

INKOMMEN/UPFRÄTTAD

Samma grundschema skall för men får gälla ADB-upptagningar, då en annan I om är det utformning. fråga ADB-upptagningarna inte uppgifternas till en viss databärare som fysiska anknytning Det i stället avgör. gör möjligheten att genom en automatiserad procedur ta fram en konstellation av Det motsvaranuppgifter. de schemat får därför följande utseende:

-207-

Schema B

l

UPPGIPT

l-l PRoczDuRl-Lnuøxmcuc I--l MYNDlGl-lElTl

I detta senare schema har således den statiska fysiska, handlingen ersatts med ett som utförs i dadynamiskt led, en procedur torn. Härav följer i sin tur att förvaringskriteriet får en annan innebörd och blir lika med ett dynamiskt tillgänglighetskriterium. Vilka blir då konsekvenserna?

Brist på avgränsningar?

Någon total brist på avgränsningar och förutsebarhet innebär inte schema B. Tillgängligheten måste innebära rutinbetonade åtgärder, d.v.s. förenklat att proceduren redan är utformad och klar för användning. Kravet sådan skär i på rutinmässighet praktiken bort en rad teoretiska möjligheter att ta fram uppgiftskonstellationer. Men givetvis kvarstår ändå en flexibilitet och en öppenhet som innebär en skillnad jämfört med schemat för de konventionella handlingarnas del.

Potentiella konventionella handlingar?

Samtidigt med detta konstaterande bör man emellertid vara uppmärksam på att också konventionella handlingar ger anledning till osäkerhet. För det första finns de tolkningssvårigheter m.m. som hänger samman med om och inregler upprättande kommande. Dessa kan vi lämna därhän. Intressantare i sammanhanget är att det kan vara svårt att avgöra vad som fysiskt utgör en enda handling och även vad som en att utgör begäran få ta del av en och inte enbart vissa bl.a. handling uppgifter (jfr avsnitten 3.3.2, Avgränsningsfrågorna vid konventionella handlingar och 4.4, Upptagningar och uppgifter). Dynamik och osäkerhet uppkommer också för de konventionella handlingarnas del genom att (a) handlingar skall tillhandahållas i icke sekretessbelagda delar utan att det anses vara om fråga framställande av någon ny handling, (b) handlingar i vissa funktioner kan anses vara allmänna men däremot inte i andra (jfr avsnitt 4.4, Expediering), (c) som befinner handlingar sig hos privata organ kan anses allmänna att de tillhör en genom myndighet och därmed anses för denna (RÅ 1984 tillgängliga 2:49. Se vidare Bohlin 1988, sid. 77-78, 93-94, 117), (d) motsvarande får anses gälla om handlingar som befinner annat håll sig på u

_208_

för teknisk bearbetning eller lagring. Man skulle i sammanhanget också kunna peka på att synpunkter på ett utkast (TF 2:9, andra stycket) som återkommer till den myndighet som författat utkastet kan tänkas utgöra en fristående eller ingå i handling - t.ex. kommentarer till utkastet. I utkasthandlingen jfr bilagda det förra fallet inträder den rimligen oönskade effekten att synblir att betrakta som en inkommen allmän handling. punkterna I det senare fallet når man överenstämmelse med lagstiftningens intentioner men tänjer handlingsbegreppet. Sammanfattär således fenomenet potentiell handling relevant ningsvis också i om konventionella om än inte i samfråga handlingar, ma utsträckning som vid ADB-upptagningar.

Finns det alternativa grundbegrepp?

Bland annat av utländsk rätt gav vid handen att genomgången man i och för sig kan konstruera begreppsapparater på olika sätt. Man kan emellertid till att börja med på både praktiska och logiska grunder avvisa tanken att konstruera ett handlingsbegrepp

som förutsätter att det generellt och i efterhand går att konstatera

tankeinnehållet med uppgifterna låsbara i den oföränderliga följd i vilken de en gång för alla sammanförts till tankeinnehållet eller något dylikt (jfr P Seipel, Offentlighetens begrepp, IRI-rapport 1983:8, sid. 67). Tankeinnehåll har en besvärande tendens att påminna om rökslingor och uppgifter sammanförs inte en gång för alla till vissa tankeinnehåll, allra minst i ADBsammanhang.

Ett analogt dokumentbegrepp?

En närliggande möjlighet är att laborera med någon typ av analogt dokumentbegrepp ungefär som i den norska offentlighetsloven (avsnitt 3.6.2). Detta kan tänkas framgångsrikt framför allt om offentlighetsreglerna enbart ger ärendeinsyn. Men som det norska exemplet visar är också ett analogt dokumentbegrepp suddigt i kanterna: man hamnar i definitionsregler om texter som behandlas som sammanhängande enheter av textsökningssystem eller andra informationssystem. Och därmed står ADBteknikens för att generera potentiella textmöjligheter öppna enheter (jfr 3.6.4, Sammanfattning). Därtill kommer för svensk rätts del att det inte kan bli fråga om att inskränka handlingsoffentligheten till enbart en ärendeoffentlighet. svagheterna hos en konstruktion som bygger på ett analogt dokumentblir därmed än mer påtagliga eftersom kan begrepp insynen gälla information och ADB-system av många olika slag (jfr avsnitt 2.4).

-209-

Ett tekniskt grundbegrepp?

Finns det då ingen teknisk grundenhet, någon till datortekniken knuten enhet som ger en entydig avgränsning svarande mot den som en konventionell handling ger? Vi har sett att inte heller de konventionella handlingarna ger så entydiga avgränsningar som man skulle kunna tro. I än högre grad gäller detta om datorläsbara av information. Atomen i representationer sammanhanget är (som numera är allom bekant) ettor och nollor, s.k. bitar (b_inary digits). Och på nivåerna ovanför har alla avgränsningar ett drag av godtycke eller tillfällighet, framför allt i form av beroenden av den teknik som används i den speciella situationen, av generellt sett teknik, av lotillgänglig generella giska restriktioner i informationsbehandlingen (t.ex. att automatisk databehandling regelmässigt bygger på sekventiella och inte på parallella logiska förlopp), av restrikspeciella logiska tioner i informationsbehandlingen (t.ex. att databehandlingen ordnats så att vissa uppgifter om ett enbart låter beobjekt sig handlas som numerisk information), av egenskaper hos applikationen (datortillämpningen) o.s.v.

Sökandet efter en ADB-teknisk enhet som naturligt korresponderar med en konventionell handling är således lika fåfängt som sökandet efter de vises sten, guldframställaren och universalmedicinen i alkemin. Man kan komma i närheten - t.ex. genom att betrakta en databärare med data som en direkt därpå lagrade motsvarighet till en handling. Men denna lösning har omöjlighetens drag över sig, bl.a. eftersom enstaka medier kan lagra hundratals miljoner tecken (en s.k. CD-ROM skiva till en persondator 600 miljoner tecken eller mer) och de logiska ordningama för lagrade data i stor utsträckning bestäms genom anknytande datorprogram.

Att den ADB-tekniska universalmedicinen måste uppges betyder emellertid inte att tekniskt anknutna termer och begrepp inte skall användas för att åstadkomma klarhet och avgränsningar. Men detta bör inte ske på hög nivå i TF utan i författningar, instruktioner och arbetsordningar på lägre nivå. Där kan det mycket väl talas om spärrade dataelement, allmänhetens fält i skärrnbilder, sekretessbelagda relationer mellan data o.s.v.

Allmänna uppgifter?

Hur är det då med som information, begrepp upplysning, meddelande, uppteckning eller liknande? Att bygga systematiken på någon av dessa termer ger inga uppenbara fördelar;

-210-

det förefaller tvärtom onödigt och konstlat. Samtliga dessa beskulle kräva definitioner och distinkgrepp kompletterande tioner. med avgränsningar och förutsebarhet svårigheterna skulle därvid i stort sett vara desamma som med nuvarande Det finns egentligen bara en allvarlig begreppsapparat. pretendent i en sådan skara av nämlingen uppgift, en begrepp, term som används i ett stort antal författningar i olika sam-

manhang.

Termen uppgift är bl.a. sekretesslagens grundbegrepp (se avsnitt 3.3.3). Skulle man inte kunna använda detta också i 2 TF och där tala om rätten för envar att få ta del av kapitlet allmänna Ett första konstaterande blir att en sådan uppgifter? kan genomföras endast för terminologiförändring knappast del. Den påverkar i grunden systemati- ADB-upptagningarnas ken i TF också såvitt andra av upptagningar och, gäller typer framför allt, de konventionella handlingarna. Därmed skulle åtgärden åtminstone komma i strid med principen om minsta som redovisades ovan. Detta innebär mer än möjliga ingrepp formaliteter och visar också på svagheter hos konstruktionen allmän uppgift.

Hur man Lex. med inkommande och upprätgör begreppen tande? Går de överhuvudtaget att behålla? Kan man laborera med uppgifter? Har upprättandet någon funktion upprättade som måste upprätthållas också om man bygger regleringen på termen allmän uppgift?

är mer atomärt än Skall allmänheten ha Uppgift handling. rätt att få del av så inställer omgående frågorna: i uppgifter sig vilken i vilka former? Och här kommer man till utsträckning? kärnan: är i själva verket redan centralt i begreppet uppgift 2 TF och till att i kapitlet begreppet handling tjänar precisera vilken och i vilka former allmänheten kan få utsträckning till Från den kan man säga att tillgång uppgifter. synpunkten allmän åtminstone indirekt redan utgör en etablerad uppgift konstruktion i TF.

Logiken hos nuvarande begrepp i TF

Låt oss vända och granska logiken och konpå frågeställningen sekvensen hos TF:s nuvarande Vi kan från grundbegrepp. utgå det tidigare diskuterade;

-211-

Schema B

| UPPGIPT |-{ PROCEDUR HTIUJGÄNGIJG [-1 MYNDIGHH]

Med utgångspunkt i detta schema och i TFzs terminologi kan vi koncentrera oss på tre grundbegrepp, nämligen:

l

UPPGIFT WPIAGNING

l-i föRVARAD l-|R1:GIsIeR|

Begreppet uppgift

Låt oss först granska begreppet uppgift. Det används inte direkt i författningstexten utom i några få speciella sammanhang, som avser enskild

nämligen uppgift person i 2:3, andra

stycket och sakuppgift i TF 2:9, första stycket. Andå tas det vanligen för givet att insynsrätten avser uppgifter som fixerats/ dokumenterats i handlingar och därmed finns tillgängliga (jfr t.ex. prop. 1975/76:160, sid. 89-91; Bohlin 1988, sid. 13, 61-62, 63). Man kan konstruera enstaka exempel på handlingar där det är tveksamt vilken roll begreppet uppgift egentligen spelar - t.ex. en tonbandinspelning av ett musikstycke eller en målad tavla. Men som grundkonstruktion bör man acceptera att allmänhetens insyn avser uppgifter i allmänna handlingar, inklusive upptagningar.

Begreppet uppgift har ingen självklar definition och synonymt

används termer som information, datauppgift och upplysningar (se t.ex. anf. ställen). Man skulle kunna överväga definitionen enkelt meddelande rörande visst objekt eller ämne. Exempel på sådana enkla meddelanden är DOK betyder Dataoch offentlighetskommittén, Seipel bor i Mariefred, Andelen svarande utgör 10 %, Stockholm är större än Göteborg och MOVE ZERO TO SUMMA. Definitionen kan jämföras med den gängse tolkningen av sekretesslagens term uppgift som information med ett visst innehåll (avsnitt 3.3.3, Sekretessens föremål). Andra liknande definitioner är också tänkbara. För var och en av dem gäller att de bör uppfattas snarare som ungefärliga och vägledande än som exakta och uteslutande. De måste t.ex. också innefatta byggstenarna i datorprogram (enkelt = instruktioner) eftersom även datorprogram omfattas av den på TF grundade insynen.

-212-

Nedåt skall uppgift avgränsas mot data, d.v.s. representation av information i någon viss fysisk form, t.ex. tecken som A, B, § och Den gränsdragningen har knappast något större intresse. Uppåt skall gränsen vårt schema dras mot förenligt varad upptagning som i sin tur skall avgränsas nedåt mot uppgift. Den gränsdragningen är viktig för tillämpningen av TF. Den behöver emellertid inte vålla större några svårigheter, framför allt inte eftersom rättspraxis intagit ståndpunkten att en oklar begäran att få ta del av viss information in dubio skall tolkas som en begäran att få ta del av en eller flera allmänna handlingar, d.v.s i vårt fall förvarade Denna upptagningar. princip torde få särskilt genomslag när det gäller ADB-upptagningar eftersom det i många situationer kan vara ganska godtyckligt huruvida en uppgiftskonstellation betecknas som lösa uppgifter eller som en upptagning.

Begreppet förvarad upptagning

Här bör tolkningen ske med utgångspunkt från schema B ovan. Detta föranleder oss att se närmare på den procedur som utgör grunden för tillgängligheten. Märk att resonemangen som följer gäller ADB-upptagningar. I fråga om andra tekniska upptagningar, t.ex. tonband, har tillgänglighetskriteriet, som om avgör förvaring är för handen, som regel en enklare innebörd och funktion. Det är nämligen då närmast fråga om att använda någon viss apparatur, där en teknisk snarare än en logisk procedur skapar tillgängligheten. För ADB-upptagningarnas del däremot har det tekniska (datorn, kablarna, skrivaren...) mindredskapet re intresse än den tillgängliga logiska proceduren för att hämta fram konstellationer av uppgifter.

Schematiskt kan man urskilja två slags procedurer i samband med automatisk databehandling. Den ena kan kallas framsäkning och den andra bearbetning (se P Seipel, Introduktion till rättsinformatiken, 2 uppl., 1986, sid. 58, jfr 50. Distinktionen är inte min egen idé utan är hämtad från informationsbehandlingsteorin). I typiska fall går det att klart skilja de båda typerna av procedurer åt. Vid framsökning handlar det således typiskt om att med angivande av mer eller mindre komplexa sökvillkor hämta fram uppgifter/ upptagningar ur ett dataförråd. Ett exempel: ta fram alla upptagningar som har ärendebeteckning K.702 eller ta fram alla upptagningar som gäller avverkningar av fjällnära skog. Vid handlar det om att bearbetning typiskt utföra vissa operationer på data för att framställa nya data och datakombinationer. Ett exempel: multiplicera antalet månader med antalet frånvarodagar per månad eller räkna fram procentandelen invandrare i populationen X.

-213-

Indelningen kan förfinas i ytterligare ett steg genom att skilja mellan tre kategorier: (a) ren framsökning, (b) framsökning i vid - och (c) ren Ren mening härledning bearbetning. framsökning avser de fall då man med ledning av egenskapsvärden och kombinationer av egenskapsvärden väljer ut och hämtar fram såsom konstellationer av personuppgifter objektbeskrivningar 0.1., textenheter, bilder etc. Vid härledning utförs operationer på en datorlagrad samling av upptagningar för att t.ex. fastställa samband mellan upptagningar, bestämma antal av upptagningar, definiera egenskaper hos grupper av upptagningar o.l. Förenklat kan man beskriva skillnaden mellan ren framsökning och härledning så, att medan den förra kan resultera i nya uppså kan den senare (även) resultera i nya uppgifter. Vid tagningar ren bearbetning är det typiskt fråga om att beräkna storheter, styra förlopp, simulera händelser etc.

Också inom denna tredelning är gränserna oskarpa och kategoriema (a), (b) och (c) har ingen i logisk-informationsteoretisk mening exakt defintion. Inte desto mindre är det fruktbart eller till och med att söka utgångspunkter i distinktioner nödvändigt av detta slag. Man kan se det så att arten av den procedur som kan tillgänglighet i TFzs mening måste ställas under disskapa kussion även om gränsdragningarna är svåra.

Det enligt schema B som TF tar sikte på är prislags procedurer märt framsökningsprocedurer. När departementschefen i pro- 1975/76:160 talar om urval, positionen sammanställning, resultat av annan bearbetning har han främst åtkomst till existerande uppgifter för ögonen. I varje fall sägs ingenting som ger stöd för antagandet att allmänheten skulle ha rätt att begära vilken som helst körning av datorprogram för att få del av resultatet (a.a. sid. 90). Osäkerheten gäller främst det vi ovan kallat härledning jämfört med ren framsökning. För en begränstill ren framsökning talar (a) grundkonstruktionen av ofning som en rätt att ta del av uppgifter vilka fentlighetsprincipen fixerats/ dokumenterats i viss form och (b) en rimlig princip om av konventionella handlingar och ADB-upptaglikabehandling I det senare hänseendet finns att minnas att ningar. anledning inte TF är skyldiga utföra efterforskningar myndigheterna enligt för att prestera viss information (uppgifter), i synnerhet inte sådan information som inte ens finns direkt tillgänglig och extraherbar i allmänna handlingar (jfr SekrL 15:4). För en tolksom innebär en rätt även till härledning talar likställigning hetsprincipen och allmänna uttalanden om att ADB-teknikens möjligheter till en allt flexiblare informationssökning bör ge utrymme för en ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial (a.a. sid. 91).

- 214 -

i förhållande till Upptagning register

Om man uppfattar den procedur som gör upptagningar primärt tillgängliga enligt TF som en framsökningsprocedur kan man också lättare skapa klarhet när det gäller att avgränsa upptagschema B, nämligen i förhållande till regisning uppåt enligt ter. Här är i författningstexter och rättsavgöranden terminlogin inte alltid klar. Termen upptagning får således ibland syfta på hela Man kan och lämpligheten i register. ifrågasätta logiken detta. Inte minst sådan tvekan att registerbegrepuppstår genom i tidigare sammanhang, är logiskt och ändapet, som vi berört mâlsanknutet och kan avse mycket omfattande och komplexa informationsvolymer. Termen register kan således i många snarast vara likabetydande med termer som dasammanhang tabas, databassystem och ADB-system. Att beteckna en sådan som en förvarad vilken allmändatavolym upptagning, heten har rätt att få ta del av på stället eller i utskrift är lika tvivelaktigt som att beteckna ett fysiskt massminne med hundratals miljoner tecken lagrade som en enda upptagning.

Man kan komma till rätta med detta genom att med anknytning till kriteriet rutinbetonade åtgärder definiera en förvarad (tillgänglig) upptagning som en sammanhängande konstellation av uppgifter, d.v.s. en samling av enkla meddelanden om ett visst objekt eller ämne, som normalt, d.v.s med rutinbetonade åtgärder kan sökas av en viss vi

fram myndighet. Vidgar explicit

och in i osäkerhetszonen blir det, med tillämptolkningen går ning av terminologin ovan, fråga om en konstellation som kan sökas, inklusive härledas fram av en en viss myndighet.

Därmed har vi med användning av TF:s existerande grundbegrepp på ett logiskt försvarbart sätt och med en för praktiska syften någorlunda god noggrannhet angivit vad som kan utgöra tillgångsenheten i ADB-sammanhang. Men några exakta definitioner är det inte fråga om och gränsdragningama kan ibland vara besvärliga och i vissa fall t.o.m. godtyckliga. Detta beror inte uteslutande eller ens huvudsakligen på svagheter i TF:s begreppsapparat. Ytterst sammanhänger det med komplicerade samband och icke-samband mellan verkligheten, uppfattningar om verkligheten, beskrivningar av verkligheten etc., i vilka vi inte här kan fördjupa oss (N Goodman ger i Ways of Worldmaking 1985 en god trampolin för den som vågar språnget över de djupa vattnen).

Vikten av en klar terminologi

Man kan diskutera både i vad mån resonemangen ovan innebär en korrekt tolkning av gällande rätt och deras logiska bärkraft.

-215-

Men klart är att en någorlunda konsekvent och genomtänkt begreppsapparat är väsentlig. Det är inte bara fråga om att ge stöd och stadga åt rättspraxis. Minst lika viktigt är att ge användbara utgångspunkter för rättspolitiska ställningstaganden och för implementeringen av rättsreglerna i myndigheternas ADB-system eller, med andra 0rd, uppgiften att skapa en god offentlighetsstruktur.

6.3 Avgränsningar och förutsebarhet

Resonemangen i föregående avsnitt har sitt upphov i önskemål om förutsebarhet och ordning. I den mån fixeringstanken har sådana syften måste den anses både legitim och angelägen.

Grundbegreppen som de tolkats ovan bidrar till önskvärd avgränsning. Sammanfattningsvis är nyckelorden i resonemangen så långt: uppgift, framsökning, rutinbetonad. Detta är den bas på vilken den nu följande diskussionen om ytterligare avgränsningskriterier grundar sig. Låt oss emellertid först se något närmare på dessa tre nyckelord.

Uppgift

Att insynen i ADB-sammanhang tar sikte på uppgifter som ingår eller kan ingå i på visst sätt färdigställda eller förberedda konstellationer stämmer väl med offentlighetsprincipens traditionella inriktning. Termen uppgift behöver inte ges någon helt entydig definition och det är en fördel att kan använbegreppet das i skiftande situationer som avser inte bara t.ex. datorlagrade texter och siffror utan också bilder och ljud på datormedia.

Framsökning

Att framhäva detta begrepp är Tre skäl kan särskilt väsentligt. uppmärksammas. För det första formuleras genom fokuseringen på framsökning explicit en tolkning av gällande rätt som inte förefaller ha i diskussionerna om uppmärksammats tillräckligt potentiella handlingar m.m. För det andra fokusering ger denna en startpunkt för en rättspolitisk diskussion om insynens räckvidd och önskade begränsningar: vill vi ha en offentlighetsprincip som avser endast ren framsökning eller bör den utsträckas till att ge allmänheten möjligheter att begära godtyckliga körningar av myndigheternas bara de faller inom datorprogram det rutinmässigas ram? För det tredje innebär betoningen av att rätten till insyn i avser en rätt att få sådana ADB-upptagningar

-216-

framsökta en tydligare formulerad plattform för upptagningar utvecklingen av rättspraxis än resonemangen i propositionen 1975/ 762160.

förhållanden bör kommenteras. Det gäller till Ytterligare några att med Som antyddes i föregående börja gränsdragningarna. avsnitt är de olika av procedurer inte skarpt skilda åt: det typerna kan i vissa vara svårt att avgöra hur en viss procedur som lägen enskildhet bör betecknas och i en viss databehandling ingår reav flera så att karaktäristiken av datagelmässigt procedurer slag behandingen snarast gäller vad som huvudsakligen kännetecknar den. Tag till den för att finna liknande exempel procedur texter som berördes i avsnitt 2.3.3. Denna kan innebära statistisk av textenheter för att räkna fram likhetsmått och bearbetning närhetsmått, vilka ligger till grund för urvalet av de texter som presenteras som svar.

Vidare inte den precisering av tillgängligheten som undanröjer i kriteriet framför allt inte i ligger framsökning, framsökning vid mening, de potentiella handlingarna som fenomen. Möjligheterna till urval och sammanställningar inom ramen för vad som kan betecknas som framsökning är betydande och framsökningen behöver inte inskränka sig till enbart sådana konstellationer av uppgifter som existerar på förhand. Ett enkelt exempel ger söksystemet IMDOC, som bl.a. används för Rättsdatasystemet. Där ger kommandot finn plus en följd av tecken som svar en lista med just de textavsnitt där teckenföljden förekommer.

Nackdelar och svagheter bör naturligtvis också uppmärksammas. Ett strikt kriterium ren framsökning tar bort tillämpat av den flexibilitet och dynamik som ligger i en regel att mycket allmänheten har rätt att kräva vilken som helst databehandling inom det rutinmässigas ram. Insynens räckvidd blir onekligen mindre. Osäkerhet kan också uppkomma om vilka begränsningar framsökningskriteriet egentligen innebär, bl.a. eftersom de här införda inte är skarpa (jfr ovan). Angränsdragningarna använder sig av ett kalkylprogram för tag t.ex. att en myndighet ekonomiredovisningen och att en mängd uppgifter och samband har registrerats i tabellceller. Skall man anse att det är fråga om en TF om en enskild begär att fâ enligt tillgänglig upptagning ta del av den kostnaden under första kvartalet för uppskattade resor utomlands? Hur förhåller sig detta fall till falpersonalens let att en enskild begår att ur statistikregister få veta hur stor andel av registrerade kvinnor över 50 år som uppgivit att de lider av någon långvarig sjukdom? Hur förhåller det sig till ett önskemål att få veta hur många objekt som finns i ett visst register? avsnitt 4.4 om Resultat av programkör- (jfr rättspraxis, ningar)

-217-

Rutinbetonade åtgärder

För att kunna vara en allmän handling skall en ADB-upptagning vara tillgänglig för en myndighet med rutinbetonade åtgärder. Här kan vi återvända till de frågor som behandlades i avsnitt 5.2.1 under rubriken Likställighetsprincipen. Man kan nämligen uppfatta också den begränsning som ligger i att en upptagning skall vara tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder som ett utslag av likställighetsprincipen: det myndigheten enkelt kan ta fram skall också vara tillgängligt för allmänheten. Men frågan är om man skall ge principen innebörden att det som allmänheten enkelt kan erbjuda sig att hjälpa till med att ta fram, det skall myndigheten också vara skyldig att tillhandahålla.

Mer precist gäller frågan framför allt en myndighets skyldigheter att använda sig av datorprogram som tillhandahålls av den enskilde för att ta fram upptagningar. Enligt 1975/76 års proposition bör detta vara fallet, men ställningstagandet kan ifrågasättas från rent principella synpunkter. talar för att klart Mycket begränsa det rutinmässiga till myndighetens egna insatser för att ta fram Man skulle också kunna formulera upptagningar. regeln så att en framställning om att få ta del av för ADB upptagningar inte bör tillåtas ta form av ett datorprogram.

En angränsande problematik gäller den enskildes att möjligheter genom att bekosta körningar eller själv ställa datorkapacitet till förfogande åstadkomma att upptagningar skall lämnas ut. Bedömningen bör här utfalla på samma sätt: myndighetens egen situation bär vara avgörande för vad som som rutinuppfattas betonade åtgärder. Det leder som vi sett bl.a. till inkontidigare sekvens och osäkerhet att t.ex. uppfatta bristen på datorresurser som ett betydande hinder för utlämnande på stället enligt TF 2:12, men ge den enskilde möjligheter att undanröja detta genom att erlägga en avgift för ett utlämnande som enligt författningstexten skall vara avgiftsfritt. Logiskt är det också svårt att acceptera att rutinmässig åtkomlighet anses föreligga samtidigt som åtkomligheten möter betydande hinder. Att dela upp åtkomstförutsättningama i och maprogramförutsättningar skinförutsättningar och behandla dem olika i egenskap av hinder verkar heller inte hållbart: bör avse informabedömningen tionsbehandlingssituationen som helhet.

Vad bör gälla om myndigheternas skyldighet enligt TF att framställa nya datorprogram? Som vi sett utesluter inte rätt gällande en sådan skyldighet och detta förefaller inte minst med riktigt tanke på att vad som uppfattas som programmering kan vara

-218-

oklart och En viss osäkerhet kraven godtyckligt. gäller möjligen arbetsinsats för att framställa vad som kan betecknas som ett på nytt program jämfört med kraven på arbetsinsats för att anpassa och använda ett redan Bakom denna osäkerbefintligt program. het skulle att myndigheterna inte anses skyldiga möjligen ligga att anställa efterforskningar efter handlingar (jfr nyskriva promedan de däremot inte kan även omfattande argram) vägra betsinsatser för att ta fram identifierade handlingar (jfr användav existerande datorprogram). Att försöka en distinktion av ning detta slag mellan nyprogrammering och programanpassning förefaller inte välbetänkt. Såvitt förhållandet mellan sådagäller na insatser å ena sidan och användning av oförändrade program å andra sidan skulle den kunna Allmänmöjligen accepteras. heten skulle med andra ord kunna kräva en större arbetsinsats av då det är om att använda ett befintligt myndigheten fråga än då det är fråga om att t.ex. anpassa ett befintligt proprogram Sådana åtskillnader torde dock, om de överhuvudtaget gram. skall ha intresse. göras, begränsat praktiskt

Ytterligare avgränsningsbehov

Så har diskussionen med direkt anlångt gällt avgränsningar till TF:s grundbegrepp förvarad, d.v.s. tillgänglig uppknytning Vi skall nu vidare och granska andra kriterier och tagning. gå situationer, framför allt sådana som har i uppmärksammats direktiven till DOK.

Tillgångsformen

i vilken form och med vilken lay-out ADB- Myndigheten avgör skall tillhandahållas på stället eller lämnas ut i utupptagningar skrift. För att åstadkomma klara mot service och inforgränser har DOK hävdat att utlämnanden med stöd mationsförsäljning av TF karaktäriseras av att det endast kan vara fråga om utskrifter inte på t.ex. adressetiketter (se närmare på vanligt papper, SOU 1986:46, sid. 31-32). Att åstadkomma en klar gränsdragning av detta är emellertid svårt. Har myndigheten skaffat sig slag att skriva ut t.ex. adresser behöver detta rutinmässig möjlighet inte ske adressetiketter - det kan ocknödvändigtvis på speciella så ske t.ex. direkt på kuvert eller på vanligt rutinmässigt papper som av sökanden kan användas som en förlaga (master) vid av de etiketterna i kopiator. Det kan ockframställning egentliga så betraktas som fullt rutinmässigt att hos en myndighet skriva ut adressetiketter. Vill man behålla strukturen hos gällande rätt förefaller det svårt att komma längre än till huvudprinmycket att den enskilde inte kan viss form för utläm-

cipen påfordra

nandet, i inte adressetiketter och liknande. Alternasynnerhet

-219-

tivet är att överväga av offentlighetsuttryckliga begränsningar räckvidd såvitt gäller formen för utlämnande, t.ex. så principens att det i TF 2:13 slås fast att en myndighet inte är skyldig att lämna ut för automatisk databehandling i annan upptagning form än utskrift på vanligt Men som exemplet ovan papper. visar är det inte ens säkert att en sådan begränsning skulle ge den eftersträvade effekten. För att avgränsa offentlighetsuttag från service och informationsförsäljning förefaller andra kriterier mer användbara.

av data Tillgångsmängden; massuttag

I t.ex. den finska lagen om handlingsoffentlighet fann vi att massutlämnanden av data Frågan har också aktuasärregleras. liserats för svensk rätts del. Skälen till detta är flera: (a) massutlämnanden av data anses känsliga med hänsyn till risker för missbruk, speciellt med avseende på skyddet av den personliga integriteten, (b) sekretessbedömningar kan vara svåra att göra när det massutlämnanden, (c) massutlämnanden av data gäller är ofta förknippade med kommersiell användning som har svagt samband med offentlighetsprincipens huvudsyften, (d) särskilt massutlämnanden aktualiserar gränserna mellan offentlighetsutlämnanden, service och ren informationsförsäljning från myndigheterna.

Någon entydig defintion av massuttag existerar inte. Den finska lagstiftningen definerar massutlämnanden så att ett helt pereller en större del av personuppgifterna om de regisonregister strerade lämnas ut eller att lämnas ut i en form personuppgifter som för automatisk databehandling eller så att motlämpar sig teknisk anslutning kan använda personregister tagaren genom (18 a § Gränsen enligt denna defihandlingsoffentlighetslagen). nition mot små uttag eller t.o.m. enstaka uttag ger anledning till frågetecken. Vi kan här nöja oss med att konstatera svårigheterna att finna en definition och samtidigt visa på möjligentydig heten att använda rent kvantitativa kriterier såsom en betydande del av befolkningen (jfr SekrL 7:15) eller kombinationer av kvantitativa och kvalitativa kriterier, t.ex. i upptagningar sådan mängd att de ger möjligheter till sökningar och sammanav svårkontrollerad art. ställningar

Massuttag av upptagningar med stöd av offentlighetsprincipen är f.n. möjliga enligt samma huvudprinciper som gäller för utlämnanden av enstaka Att begära att få ta del av upptagningar. en stor på stället enligt TF 2:12 torde emelmängd upptagningar lertid i många situationer möta betydande hinder av permanent natur. Som illustration kan vi t.ex. anta att någon på stället önskar få ta del av samtliga offentliga upptagningar i fastighetsre-

j -220-

gistret. Gränsfall kan naturligtvis tänkas och likaså fall där det i sakens natur att en sådan begäran måste tillmötesgås. ligger

Den långt vanligare situationen torde vara att någon begär att få ut en större i form av utskrifter TF mängd upptagningar enligt 2:13. I detta fall kan inte myndigheten avslå framställningen under hänvisning till betydande hinder. Svårigheter att åstadkomma utskriften kan dock få motivera visst uppskov med utlämnandet. En viktig spärr kan såvitt gäller persondata föreligga genom reglerna i SekrL 7:15 och 16 (folkbokföringssekretess 0.1. för personuppgifter i som avses i respektive skydd personregister datalagen).

Frågan är om det erfordras ytterligare, särskilda begränsningar såvitt gäller massutlämnanden. Denna möjlighet berördes i 1983 års IRI-utredning (P Seipel, Offentlighetens begrepp, IRl-rapport 1983:8, sid. 69-70). Man kan således överväga att ge kriteriet rutinmässighet en särskild innebörd. En tentativ formulering av en regel med sådan inriktning - vilken skulle kunna införas som en ny paragraf efter TF 2:12 och 13 - skulle kunna lyda:

En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 och 13 §§ ur ADB-register lämna ut en stor mängd upptagningar endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är förberedda för myndighetens eget behov.

En sådan regel skulle åstadkomma att massuttag generellt särbehandlades oavsett om de avser personuppgifter eller andra uppgifter, t.ex. uppgifter relaterade till företag. Regeln skulle sannolikt underlätta sekretessbedömningar. Den skulle också innebära att vissa typer av massutlämnanden som f.n. sker eller anses ske med stöd av offentlighetsprincipen blev att betrakta som serviceåtgärder eller som ren informationsförsäljning.

Särskilt om gränser mot service och informationsförsäljning

En eventuell särreglering av massuttag av data skulle bidra till att precisera gränsen mot utlämnanden som inte har stöd i TF. Ytterligare preciseringar och gränsdragningar skulle i huvudsak kunna följa DOK:s modell i SOU 1986:46. Detta innebär att serviceåliggandet i SekrL 15:4 i första hand - eller varför inte uteslutande - klart begränsas till att avse endast utlämnanden på begäran av enskild av enstaka uppgifter, muntligen eller (möjligen också) skriftligen och utan avgift (jfr a.a. sid. 10, 32, 63).

Utlämnanden av ett större antal uppgifter som en form av service kan, som DOK föreslagit, begränsas och styras genom grundläggande restriktioner som går ut på att åtgärden skall vara

-221-

med övriga uppgifter och skyldigheter förenlig myndighetens och för ersättning som går längre än till att täcka aldrig ge grund särkostnaderna för det aktuella uttaget (a.a. sid. 32, 64-65). l övrigt bör som DOK föreslår de som för avgiftsbelagd regler gäller verksamhet av olika hos s.k. reglerande myndigheter tillslag också när utdrag begärs med stöd av offentlighetsprinlämpas cipen (a.a. sid. 34). Avgifterna för registerutdrag som en mynskall tillhandahålla enligt lag eller annan författning skall dighet m.a.o. tillämpas även då utdrag begärs med stöd av offentlig- Riskerna för att detta skulle erodera offenlighetshetsprincipen. får nog betraktas som små. Om de i särskilda fall är beprincipen aktansvärda bör man - som Statskontoret är inne på i sin utredom inforrnationsbaser (se ovan avsnitt 4.3) - kunna överning att differentiera avgifterna så att den på TF stödda insynen väga inte äventyras.

Externa databaser

TF 2:11 p. 3 anses handlingar som ingår i bibliotek inte Enligt som allmänna. Regeln har i doktrinen ansetts tillämplig på i externa databaser av typen referensdata- ADB-upptagningar baser och detta synsätt har fått bekräftelse i rättspraxis (se avsnitt 4.4). är om behöver ytterligare förtydligas och Frågan regeln kanske ut. En möjlig illustrerad i föreskrifterna byggas väg finns till den norska offentlighetsloven som stipulerar att om någon i ett som drivs av någon annan än det begär insyn ADB-register som den enskilde vänder sig till så skall vederbörande organ hänvisas till att använda det sätt som det ordinärt är systemet på marknaden (se avsnitt 3.6.2). En eventuell regel av tillgängligt på detta bör inriktas på att begränsa åtkomligheten av rent slag kommersiella databastjzinster via myndigheterna och offentlig- Den kan formuleras tydligare än det hetsprincipen. därvidlag norska Framför allt bör inte få hindra insyn i exemplet. regeln material som utnyttjas för handläggning av ärenden:

Som allmän handling anses upptagningar för automatisk ej till vilka en mot ersättning har skafdatabehandling myndighet fat avtal med någon som utbjuder informasig tillgång genom tionssökningstjänster via telenätet. Som allmänna handlingar kan dock betraktas utskrifter av sådana upptagningar, vilka en har framställt enligt 14 § datalagen (1973:289). myndighet

som synes endast databastjänster 0.1. via telenätet. Regeln gäller Har däremot myndigheten skaffat sig tillgång till referensmaterial t.ex. CD-ROM medium, alltså det optiska medium på inköpt som får allt större för lagring av uppslagsverk och andbetydelse ra massdata, får den duga. l detta fall vanliga biblioteksregeln

X -222 -

torde också problemet med tredjemansrestriktioner i avtal vara mindre akut än vid vanliga databaslicenser.

Datorprogram

Datorprogram i maskinläsbar form betraktas och bör betraktas som vilka följer de för dessa. Att upptagningar vanliga reglerna myndigheterna kan ha kommersiella eller andra intressen i att hindra insyn i sina datorprogram kan föranleda knappast något annat synsätt. De problem som uppkommer härigenom bör lösas inte genom något generellt eller speciellt undantag från upptagningsbegreppet utan genom preciserade Sekretessregler och en utvidgning av upphovsrättsskyddet för myndigheters datorprogram (jfr avsnitt 4.4, Datorprogram särskilt om RÅ 1985 Ab 140 och regeringsrådet I-Iellners skiljaktiga mening samt avsnitt 3.2.2, Upphovsrättsskyddet).

Skyddet av den personliga integriteten

Den personliga integriteten skyddas f.n. genom en rad regler med varierande räckvidd. Grundregeln finns i TF 2:3, andra stycket som ger tillgänglighetskriteriet en särskild innebörd för upptagningar som ingår i och personregister enligt datalagen som öppnar möjligheter att begränsa insynen som inte har för Därtill kommer någon motsvarighet vanliga upptagningar. de många Sekretessregler som tar sikte att på skydda uppgifter om enskildas personliga och även ekonomiska förhållanden.

I diskussionerna om offentlighetsprincipen har emellertid frågan väckts om inte en generell regel om skydd av persondata borde införas. En sådan regel skulle gå ut på att en myndighet kan vägra att utlämna upptagningar ur personregister om myndigheten finner att utlämnandet skulle leda till otillbörligt intrång i de berörda individernas personliga integritet.

Mot en sådan tanke kan framför allt invändas att den mot bryter TF:s uppbyggnad på så vis att den skulle hinder för möjliggöra insyn som är vagt formulerade med anknytning endast till ett överordnat skyddssyfte (jfr TF 2:2 skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden) men inte noga angivna i bestämmelser i en särskild lag eller i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar såsom TF 2:2 förutsätter.

Det finns dock en mer speciell möjlighet att skydda upptagningar i som bör Den tar sikte att förpersonregister övervägas. på hindra att tekniska möjligheter att ta fram som rör upptagningar enskilda personer, vilka en myndighet har skaffat sig endast för

-223-

att kunna fullgöra sin skyldighet att lämna registerutdrag enligt 10 § datalagen, inte bör föranleda att sådana upptagningar anses tillgängliga för myndigheten enligt TF 2:3, andra stycket. Regeln skulle kunna utformas som ett särskilt undantag i det angivna stadgandet:

...saknar befogenhet att göra Överföringen. Ej heller anses upptagning som ingår i personregister förvarad hos om myndighet upptagningen är tillgänglig för myndigheten endast för att denna skall kunna fullgöra sin skyldighet enligt l0 § datalagen (1973:289) att på begäran av enskild underrätta denne om innehållet i personuppgift . Med personregister förstås...

Översyn av sekretesslagen; möjligheter till syftesprövning

Det får anses angeläget att kontinuerligt se över behoven och möjligheterna att revidera sekretesslagen i syfte att åstadkomma ett adekvat skydd inte bara för personinformation utan också för andra kategorier av information av känsligt slag. Härvid bör man särskilt överväga vilka särskilda risker masshanteringen och massutväxlingen av data i ADB-sammanhang orsakar. Det kan t.ex. finnas anledning att fler sekretessbestämmelöverväga ser som bygger på schablonartade riskbedömningar för vissa uppgiftssamlingar och verksamheter och svarar mot den typ av absolut registersekretess som man finner i t.ex. SekrL 9:4, punkt l (statistiksekretessen). Möjligheten att överväga nykonstruktioner i sekretesslagen har också berörts ovan (avsnitt 5.2.1, Förhandsprövningsprincipen). Skälet är att individuell skadeprövning kan ställa sig svår vid automatiserade förfaranden. Man kan också fråga sig i vilken utsträckning uppgifter om personnummer överhuvudtaget bör få förekomma vid massutlämnanden (jfr DOK i SOU 1987:31, särskilt sid. 82 och SekrL 7:15 om folkbokföringssekretess m.m.).

Vidare bör uppmärksammas att vissa möjligheter till syftesprövning existerar genom att TF 2:14, andra stycket och SekrL 14:9 ger en myndighet rätt att överväga sökandens syften i samband med prövning av om hinder mot utlämnande föreligger och att genom särskilda förbehåll inskränka rätten att vidarebefordra eller utnyttja uppgifter i syfte att undanröja hinder mot att utlämna sekretessbelagda uppgifter till enskild (jfr även SekrL 14:10). Dessa möjligheter bör ha särskilt intresse i ADBdär och sammanhang samkörningar sambearbetningar av uppgifter utgör en risk inte bara när det gäller persondata.

Frågan är om möjligheterna till syftesprövning bör byggas ut. Detta skulle t.ex. kunna innebära att uppgifter som erhållits med stöd av TF endast finge användas för preciserade syften som står

-224-

i med TFzs huvudändamål eller att vissa syften och samklang därmed generellt uteslöts, t.ex. sammanhängande användningar för direktreklam. Men sådana av gällananvändning ändringar de rätt kan knappast genomföras uteslutande för ADB-upptagdel med tanke deras räckvidd. De inningarnas på principiella nebär också betydande risker för godtycke som är svåra att bortse från. talar alltså för att avstå från en sådan utbyggd syf- Mycket tesprövning (jfr f.ö. avsnitt 5.2.1 och 5.3 ovan).

andra avgränsningar och skydd Sårbarhetsprövning,

den som Den breda strategi för att skydda personliga integriteten DOK förordar i sitt betänkande om personnummer är generellt användbar för att förutsebarhet och komma till rätta med skapa de risker som kan med en vidsträckt insyn i sammanhänga TF (se SOU 1987:31, sid. 114 ff och avsnitt 2.2 ADB-system enligt ovan). I strategin ingår flera av de åtgärder som behandlats ovan, framför allt av regleringen i sekretesskontinuerlig översyn lagen. Därtill kommer föreskrifter om registerinnehåll, registerändamål och registeranvändningar m.m. i särskilda registerav samkörningar och sambearbetningar och lagar, begränsning särskilda begränsningar av möjligheterna till spridning av uppgifter ur register genom t.ex. tekniska spärrar.

Framför allt finns det anledning att framhålla att uppbyggnaden och av måste av seriösa särutvecklingen ADB-system åtföljas barhetsanalyser, där också verkningarna av offentlighets- och sekretesslagstiftningen kartläggs och vägs in. En av grundprinciskall vara att ADB-verksamheten till lagstiftperna ju anpassas ningens krav. Finner man t.ex. att en viss registeruppbyggnad skulle leda till besvärande vida insynsmöjligheter för en rnynoch, i konsekvens med likställighetsprincipen, även dighet själv för allmänheten så kan det finnas skäl att i vissa fall helt avstå från eller att medvetet och systematiskt beskära de datorisering tekniska att åstadkomma sammanställningar och möjligheterna urval.

6.4 God offentlighetsstruktur

Det föregående avsnittet har koncentrerat sig på avgränsningar av och behovet av förutsebarhet för att hantera de insynen på risker som med ADB-system öppna för allmän sammanhänger I DOK:s emellertid också att hur insyn. uppdrag ligger överväga offentlighetsprincipen kan förstärkas.

- 225 -

Vikten av begreppet god offentlighetsstruktur

Det har ibland hävdats att begreppet god offentlighetsstruktur inte har något egentligt intresse och att det till och med kan vara missledande. Bakom detta synsätt finns uppfattningen att myndigheterna skall ägna sig åt sina och inrikta egentliga uppgifter sig på att utforma ADB-systemen så att de svarar mot dessa uppgifter. Insynen enligt TF får komma i andra hand och av följa hur man för verksamheten inrättad sin informationsbehandling (jfr avsnitt 4.3, Implementeringsfrågor, god offentlighetsstruktur). synsättet är naturligtvis från vissa utgångspunkter riktigt men är ändå inte hållbart.

Ett grundinvändning mot tanken att avfärda offentlighetsstrukturen hänger samman med att denna mer korrekt bör betecknas som en offentlighets- och sekretesstruktur. Det är nämligen fråga både om att gardera och att hindra att leder till insynen insynen att sekretesskänslig information lämnas ut. Kort arbesagt skall tet med offentlighetsstrukturen till en del som ett eleuppfattas ment i sårbarhetsanalyser. Men det vore fel att enbart uppfatta offentlighetsstrukturen som en fråga om sekretesskydd. Detta är viktigt att framhålla eftersom fältstudien indikerade en tendens till sådan Minst lika är att slagsida. viktigt offentlighetsstrukturen omfattar ändamål som har att göra med dess positiva sida, faktiska garantier för och med och överblickinsyn, god ordning barhet hos myndigheternas informationsbehandling i allmänhet.

Sammanfattningsvis medför de svenska grundlagsreglerna om handlingsoffentlighet att myndigheterna måste dess krav ägna och konsekvenser ordentlig uppmärksamhet. Den tiden bör nu vara förbi när ADB-systemen fick bli som de blev i offentlighetshänseende på grund av okunnighet, ointresse och bristande vilja. Att legitimera sådan att hävda att praxis genom myndigheterna skall hålla endast till sina kan sig egentliga uppgifter inte anses försvarbart eller ens hållbart. En av logiskt myndigheternas egentliga uppgifter är att arbeta under ju öppenhet och att samtidigt ge lagstadgat skydd åt sekretessbelagd information. Så förhåller det sig.

Att förstärka

offentlighetsprincipen

Den bästa att förstärka vägen offentlighetsprincipen är att ge liv och vidgat innehåll åt Fältbegreppet god offentlighetsstruktur. studien bär entydigt vittne om detta. Det inte att enbart hjälper laborera med i 2 TF eller att i olika grundbegreppen kapitlet sammanhang betona offentlighetslagstiftningens vikt och värde.

-226-

Arbete är vad som krävs och detta arbete måste både underlättas och styras.

De nuvarande i SekrL 15:1 och 9 - 12 ger en grund, men reglerna måste kravet att denna grund byggas ut. Så ger t.ex. det allmänna skall ordnas med beaktande av den i TF stadgade ADB-system rätten att ta del av allmänna handlingar för dålig vägledning. Redan dess i bidrar till att skymma dess placering sekretesslagen innebörd.

innebörd Begreppets

Att i beskriva och diskutera vad en god offentlighetsdetalj struktur står för ligger utanför ramen för denna undersökning. Det är en där både och

omfattande uppgift principer detaljer

aktualiseras och som delvis bör lösas i praktiska sammanhang som t.ex. av ärendehanteringssystem. Men några utveckling synpunkter är på sin plats.

kan inriktas krav och på verksamheter. När Synpunkterna på det krav har vi redan noterat att i SekrL är så gäller grundregeln allmänt formulerad att dess praktiska värde som styrmedel måste Fältstudien visade t.ex. att myndigheterna har ifrågasättas. oklara om vilka krav som egentligen gälmycket uppfattningar ler och vanligen få egna idéer om hur en god offentlighetsstruktur kan utformas. Det är alltså angeläget att kraven preciseras. är om de inte också måste skärpas. Här kommer diskus- Frågan sionen in i rättspolitiska banor och rör bl.a. tre av de principer som diskuterades i avsnitt 5.2.1, nämligen proportionalitetsoch Det kan principen, lågprisprincipen ansvarsprincipen. räcka att hänvisa tillbaka till den diskussionen.

Kraven bör diskuteras och utformas i termer av minimikrav och De förra har att göra med bl.a. prioriterade omtilläggskrav. råden för framför allt diarieinformation och likartad ininsyn, formation som och Det kan här ger överblick sökhjälpmedel. också bli om att komplettera offentlighetsprincipen med fråga obligatoriska åligganden för myndigheterna att ge enskilda möjatt söka vid terminal. Det skulle med andra ord i ligheter själva vissa, från särskilt viktiga informationsoffentlighetssynpunkt kunna krävas av att de inrättar de sammanhang myndigheterna aktuella eller ADB-systemen så att förutsättning- ADB-registren arna SekrL 15:10 för av enskilda är enligt terminalsökningar uppfyllda.

En tentativ blick minimikrav, vilka dock måste högst på möjliga ut med handen att det byggas ytterligare preciseringar, ger vid skall vara att vad som är inkommet respektive möjligt avgöra

-227-

att personliga handlingar (i den mån de förekommer) upprättat, skall skiljas från myndighetens handlingar, att olika typer av meddelandehantering skiljs åt (jfr expediering med intern kommunikation), att upptagningars status av minnesanteckutkast 0.1. skall framgå, att rutinerna för skriftlig dokuning, mentering är enkla och effektiva, att uppgifter för vilka sekretess gäller eller kan gälla behandlas så att sekretessbeläggning av upptagningar och nödvändiga tekniska spärrar kan komma till stånd, att allmänna handlingar i form av upptagningar kan lämnas ut på det sätt och med den skyndsamhet som lagen kräver o.s.v. Krav av detta slag går suddigt över i andra typer av krav och måste samordnas med dessa - jfr t.ex. krav att datorgenererade beslutshandlingar o.l. innehåller fornödvändiga mella uppgifter (beslutsfattare, etc. Ifr Stats-

besvärshänvisning

kontoret, ADB och förvaltningsjuridik, 1987:54, bilaga 4).

Kraven på beskrivningar av bör ut för att ADB-register byggas göra det lättare att få överblick över informationsbehandlingen som helhet. Beskrivningarna kan t.ex. också överskådligt ange hur information i olika och variutnyttjas beslutssammanhang från olika register hämtar sin information. Att det är enbart ADB-register som skall beskrivas är inte givet. Snarare bör man att låta ta sikte överväga beskrivningskravet på myndigheternas ADB-system. Fältstudien visade för övrigt att det förekommer brister redan med dagens kravlista i SekrL 15:11 som utgångspunkt. Självklart måste t.ex. kraven på löpande uppdatering vara så entydiga och att de efterlevs. skärpta verkligen

Vänder vi uppmärksamheten mot de verksamheter som har med offentlighetsstrukturen att göra kan vi till att börja med notera utbildningens utomordentligt viktiga betydelse. Studiet av framför allt kapitel 3 i denna rapport ger förmodligen läsaren en god uppfattning om hur många komplikationer de ytligt sett enkla reglerna i 2 kapitlet TF rymmer. Att överföra dessa regler till en god offentlighetsstruktur och en god hantering av uppkommande insynsfrågor vid ADB-hanteringen är inte en uppgift som löser sig av sig själv. Tvärtom kräver den både överblick över de aktuella rättsreglerna och insikter i regleringens detaljer som nu förefaller brista på många håll.

Sdrbarhetsanalyserna har flera gånger nämnts. Sammanfatt-

ningsvis får principen att ADB-systemen skall anpassas till offentlighetslagstifningen den centrala konsekvensen att effekterna av insynen måste finnas med bland övervägandena vid sårbarhetsanalyser. Ett scenario som tar sin utgångspunkt i att en enskild i onda avsikter till begär tillgång ADB-upptagningar bör t.ex. i många situationer vara ett nära nog led i självklart analysen (den s.k. SBA-metoden för sårbarhetsanalyser är väl dokumenterad, se t.ex. R Wrede, Riskanalys, I: ]uristen och

-228-

datasäkerheten. Nordisk årsbok i rättsinformatik 1985, sid. 15). Som DOK framhållit i sitt betänkande om personnummer bör även principöverväganden om registerinnehåll och datorisering beakta konsekvenserna i offentlighetshänseende (SOU 1987:31, sid. 114-115).

Offentlighetsansvarets innebörd och vikt har belysts i både fas 1 och fas 2 av fältundersökningen (se 4.2.2, En ökad vikt för offentlighetsansvaret?). I arbetet på en god offentlighetsstruktur hos myndigheternas informationsbehandling måste ansvaret lokaliseras och preciseras. En lämplig väg förefaller vara att lägga ansvaret för offentlighets- och sekretessfrågorna som ett delansvar på datasamordnare, ungefär enligt den modell som statskontoret diskuterar i ADB och förvaltningsjuridik (se ovan avsnitt 4.3, lrnplementeringsfrågor, god offentlighetsstruktur). Huvudsaken är att ansvaret både formellt och materiellt förändras från enbart ett ansvar för förvaring av registerbeskrivningar (som det i sämsta fall utgör idag) till en kvalificerad uppgift vilken kräver god utbildning och goda insikter i såväl juridik som teknik.

När det gäller tillsyn och kontroll bör man i första hand lita till existerande medel, alltså möjligheter att överklaga beslut att ej lämna ut allmänna handlingar, 10:5 kontroll m.m. Förstärkningar bör emellertid ske av rådgivnings- och (inte minst) rapporteringsverksamheten hos statskontoret (jfr avsnitt 4.2.2, Samråd och statskontorets erfarenhetsinsamling, rådgivning). I 1983 års IRI-rapport om TF:s grundbegrepp diskuterades också möjligheten att skapa något rättsligt institut för granskning av hur myndigheterna inrättat sin informationsbehandling; syftet skulle vara att skapa möjligheter att pröva lagenligheten hos informationsbehandlingssystemen och få rättelser genomförda. Som jämförelse kan tas datainspektionens befogenheter att meddela föreskrifter enligt datalagen om de registeransvarigas ADB-användning. Sådana åtgärder bör emellertid skjutas på framtiden och då kanske diskuteras i ett vidare förvaltningsrättsligt sammanhang. Tillsvidare torde det vara tillräckligt att följa utvecklingen och se vad som kan åstadkommas med redan tillgängliga kontrollmedel kombinerade med bl.a. utökad registerlagstiftning.

Slutligen några ord som rör rapporteringen om tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen. I vissa andra länder har myndigheterna återkommande rapporteringsskyldighet av detta slag. I U.S.A. kan man därför t.ex. redogöra för hur mycket ett utlämnande enligt FOIA genomsnittligt kostar myndigheterna och hur antalet frågor fördelar sig på olika insynsområden. Jämför man med situationen i Sverige och den löpande uppmärksamhet som offentlighetslagstiftningen här får, eller sna-

-229-

rare inte får, kan man fråga sig om inte tofflorna från 1766 blivit litet väl ingångna och bekväma. Samma föranleds av de fråga kanadensiska satsningama på utbildning av funktionärer och allmänhet för att åstadkomma att AIA blir mer känd och utnyttjad (jfr avsnitt 3.6.3). Också fältstudien att om ger anledning fråga inte den svenska offentlighetsprincipen behöver en uppryckning. Arbetet med att åstadkomma en god offentlighetsstruktur kan mycket väl ses i detta perspektiv.

6.5 och Författningsreglering rättsutveckling

Hierarkisk reglering

Reglerna i TF om till allmänna bör inte tillgång handlingar tyngas med detaljer. Om man inte riktar in en total resig på vision av 2 TF bör nu endast förkapitlet ADB-upptagningama anleda överväganden om justeringar av vissa På stadganden. nivån under TF talar för att en särskild mycket tillämpningsförfattning bör tillskapas, ungefär den modell som dataenligt lagstiftningskommittén aktualiserade i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och ADB (SOU 1980:31). Runt ikring byggs författningskomplexet upp av sekretesslagen, datalagen, särskilda registerförfattningar, om arkivförfattningar, författningar säkerhetsskydd, upphovsrättsförfattningar 0.s.v. (jfr avsnitt 3.2).

i TF?

Ändringar

Flera möjliga och i TF har diskuterats preciseringar ändringar ovan. Vissa av dem - bl.a. den som avser framsökningskriteriet - skulle i stället kunna införas i en särskild tillämpningsför-

fattning. Detta förutsätter dock att man kan se dem som

preciseringar och inte som ändringar i TF. Som DALK:s författningsförslag visade kan denna gränsdragning vålla problem: kommittén föreslog t.ex en regel som innebar att om en enskild begärde att få ta del upptagningar för ADB i vidare mån än upptagningen är tillgänglig för myndigheten så skulle denna vara att endast om det kan skyldig tillmötesgå begäran ske genom enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller svårigheter. En sådan regel blandar samman offentlighetsuttag och serviceuttag och skapar oklarhet om innebörden av TF:s begrepp tillgänglig.

Till att börja med kan man att överväga precisera omfattningen av allmänhetens rätt att få ta del av ADB-upptagningar genom

att ange att det måste vara fråga om framsökning. Detta kan

ske genom ett tillägg till TF 2:3, andra stycket:

.230-

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om är tillgänglig för för upptagningen myndigheten överföring i sådan form att den kan läsas, eller avlyssnas på annat sätt uppfattas. Upptagning för ADB anses tillgänglig för myndighet om framsökning eller motupptagningen genom svarande kan i sådan som nu sagts.

förfarande överföras form

Upptagning som ingdr i personregister anses dock ej tillgänglig för myndighet om denna enligt lag eller eller särskilt förordning som saknar beslut, grundar sig på lag, befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra som innehålla som avser enskild anteckningar uppgift erson och som kan hänföras till denne

Formuleringen genom framsökning eller motsvarande förfa-

rande är här avsedd att markera att det är fråga om vad vi tidigare kallat framsökning i vid mening (härledning). Som tolkning av gällande rätt är formuleringen inte Den presjälvklar. senteras här närmast i avsikt att ge en utgångspunkt för en nödvändig rättspolitisk diskussion om offentlighetsprincipens räckvidd: alternativen som de presenterats ovan (62, Begreppet förvarad 6.3, heter: (a) ren framupptagning, Framsökning) sökning, (b) framsökning i vid mening och (c) ren bearbetning.

En justering av grundregeln i TF 2:3, andra aktualiseras stycket också såvitt gäller registerutdrag enligt 10 § Texten datalagen. som diskuterades ovan lyder:

...saknar befogenhet att göra överföringen. Ej heller anses upptagni-ng som ingdr i förvarad hos om personregister myndighet upptagningen är tillgänglig för myndigheten endast för att denna skall kunna fullgöra sin 10 § skyldighet enligt datalagen (1973:289) att pd begäran av enskild underrätta denne om innehållet i personuppgift . Med förstås... personregister

Regler som innebär att en upptagning inte anses tillgänglig om den endast kan tas fram med ett datorprogram som den enskilde tillhandahåller och som utesluter möjligheten för den enskilde att sjalv ställa datorkapacitet till förfogande kan ses som ändringar av gällande rått som kräver i TF. Helt uteslutet reglering att föra in dem i en tillämpningsförfattning är det emellertid inte: motivuttalanden i har trots allt grundlagssammanhang inte samma status som Detsamma själva grundlagstexten. gäller om en regel som förhindrar att av hinder prövningen betydande enligt TF 2:12 blandas samman med frågan om ADB-upptagningar överhuvudtaget skall anses tillgängliga för en myndighet. Det gäller som ovan har framgått möjligheterna för den enskilde att genom att betala kostnader för framtagning av upp-

-231-

tagningar åstadkomma att dessa anses förvarade hos en myndighet.

En särreglering av massuttag skulle som tidigare berörts kunna införas i en ny regel i TF som ansluter till nuvarande 2:12 och 2:13. Ett textutkast presenterades också ovan:

En är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 och myndighet 13 §§ ur ADB-register lämna ut en stor mängd upptagningar endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är förberedda för myndighetens eget behov.

Till detta kan läggas att man, om möjligheten till massuttag på detta sätt inskränks, samtidigt bör överväga om särskilda, syftesanknutna undantag är motiverade. Bör t.ex. massuttag för forskningssyften alltid vara möjliga med stöd av offentlighetsprincipen?

Ett eventuellt tillägg till biblioteksregeln har också presenterats ovan:

Som allmän handling anses ej upptagningar för automatisk databehandling till vilka en myndighet mot ersättning har skaffat sig tillgång genom avtal med någon som utbjuder informationssökningstjänster via telenätet. Som allmänna handlingar kan dock betraktas utskrifter av sådana upptagningar, vilka en myndighet har framställt enligt 14 § datalagen (1973:289).

Regeln skulle kunna ingå som en ny punkt i TF 2:11.

Bland övriga oklarheter och tolkningsfrågor som diskuterats för TFzs del kan särskilt nämnas: (a) reglerna om teknisk lagring och teknisk (b) om allmänna handlingar i förbearbetning, reglerna hållande till som avser ADB-baserade räkentaxeringsrevision (c) om i samband med skaper, reglerna meddelandeutväxling utkast enligt TF 2:9, andra stycket och (d) regeln om vissa meddelanden i samband med telekommunikation i TF 2:11, 1. punkt Med undantag av punkten (b) förefaller behovet av en revidering här mindre angeläget och möjligheten att ta in förtydligande föreskrifter i en tillämpningsförfattning kan också övervägas.

En särskild tillämpningsförfattning?

En sådan bör Den skulle fylla flera uppgifter. Inte övervägas. minst viktig är den pedagogiska som består i att upplysa om den närmare innebörden av vissa krav och att påminna om regler och samband mellan Att här finns ett behov har fältregler. studien klart visat. Den bekräftar den bedömning som DALK på

-232 -

sin tid avsnitt 2.1, DALK, i sekretessgjorde (jfr justeringar 1agen).

Att den av DALK föreslagna lagen om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB inte berodde dels att de genomfördes på sakliga nyheterna i förslaget inte ha sådan att de ansågs tyngd motiverade en helt ny lag, dels att metoden att eller precisera tolka grundlag i en särskild lag ur vissa befanns mindre aspekter lämplig (prop. 1981 / 82:37, sid. 14-16). Dessa överväganden bör emellertid omprövas mot bakgrund av (a) att i 2 möjligheten kapitlet TF hänvisa till den särskilda och formellt samlagen ordna denna med (b) vikten av att inte belasta TF grundlagen, med detaljregler och som snabbt kan bli föråldrade och (c) regler det i praktiken för ADB-systemens del klart visade behovet av att skapa en samlad av och anreglering offentlighetsfrågorna knytande frågor.

Författningen bör täcka ett relativt brett av och spektrum frågor skulle lämpligen kunna rubriceras: om av lag tillämpningen andra kapitlet m.fl. tryckfrihetsförordningen författningar på myndigheternas ADB-system. Den bör gälla för alla subjekt som omfattas av TF:s begrepp myndighet.

Till lagen kan föras (a) eventuellt vissa av de som diskuregler terats under föregående rubrik och som alltså intimt hänger samman med 2 kapitlet TF, (b) som ut ur 15 regler bryts kapitlet sekretesslagen, (c) 14 § datalagen, (d) andra regler beroende på lagens omfattning och inriktning. I många fall bör i den reglerna särskilda kunna till hänvislagen innehållsmåssigt begränsas ningar till andra författningar eller kunna hämtas över från dessa.

När det gäller ämnen som behandlas i kan lagen vägledning hämtas i DALKzs förslag i SOU 1980:31. En reviderad, tentativ version presenteras här i form av en skiss till innehåll:

Inledande bestämmelser

Lagens syfte Förhållande till andra författningar Definitioner

Grundprinciper för myndigheternas informationsbehandling

Författningsenlighet

Qrdning

Overblickbarhet Datasarnordnarens uppgifter

Baskrav på ADB-systemen Systemutveckling, systemunderhåll, systemdrift

-233 -

Allmänhetens insyn Skyddet av hemliga uppgifter

Behörighetskontroller

Ändringar

Särskiljande av olika kategorier av information Användningen av datakommunikation

Närmare om registrering och dokumentation Grundkrav Speciella regler

Närmare om arkiv och gallring Grundkrav Speciella regler

Närmare om tillhandahållande av TF upptagningar enligt Anonymitet, sökandens syfte Tillhandahållande på stället Tillhandahållande av utskrift m.m. Tidsfrister Avgifter Besvär

Service och information Grundläggande åligganden Olika former av service Avgifter

Informationsförsäljning

Författningsstöd Gränser mot TF-uttag och service

Informationsutväxling mellan myndigheter

Former Författningsstöd

Rådgivning till myndigheterna Statskontoret Andra instanser

Avsikten med innehållsskissen sträcker inte än till att sig längre ge konturer åt en idé om en att lämplig väg skapa god offentlighetsstruktur, öka medvetenheten om lagstiftningens krav och göra dessa överblickbara och någorlunda I lättillgängliga. fråga om detaljer i regleringen kan det räcka med att erinra om några av de oklarheter som diskuterats i rapporten och där en tillämp-

ningsförfattning skulle kunna lägga grund för och

tolkningar

Standardisering, nämligen hemligstämpling av ADB-upptag-

_234_

ningar, elektronisk och krav dokumentation postÖppning på enligt SekrL 15:1 och 15:9.

En grund för rättsutvecklingen

När det i får man räkna med att gäller rättsutvecklingen övrigt den nu relativt tunna av rörande samlingen rättsavgöranden ADB-systemens förhållanden på offentlighetsområdet efterhand växer och ger svar på allt fler frågor. Det arbetet med praktiska ärendehanteringssystem och kontorsautomation i allmänhet kommer också att ge allt bättre åt stadga offentlighetsreglerna. Uppgiften för lagstiftaren bör i detta skede vara att se till att grunden för en sådan utveckling är så god som möjligt. Däremot låter det knappast göra att i ett all osäkerhet sig slag undanröja som sammanhänger med Och det bästa skulle bli insynsreglerna. det godas fiende om man i ängslan inför denna osäkerhet valde att nu radikalt skärma av i insynen ADB-systemen.

6.6 Exit

En utgång är en Så år ur denna tänkt. ingång. utgången rapport Den är en ingång till uppgiften att trygga insynen enligt TF i myndigheternas ADB-system. Den har handlat mycket om risker och Men detta bör inte få avgränsningar. skymma grundtanken:

Öppenhet som stannar på räcker inte, i all

pappret synnerhet inte för ADB-systemens del.

-235-

CITERAD LITTERATUR tatens fentli a utr dnin ar Ds-ra orter Offentlighet och sekretess SOU 1966:60 Data och integritet 1972:47 Lag om allmänna handlingar 1975:22 ADB och juridik. En problemöversikt. Rapport till datasamordnings-

Integritetsskyddet i informationssamhället 2. Myndigheternas försäljning av personuppgifter m.m. 1986:46

Integritetsskyddet i informationssamhället 3. Grundlagsfrågor Dslu 1987:8

Integritetsskyddet i informationssamhället 4. Personregistrering och användning av personnummer SOU 1987:31

Datorisering av tullens och exportimportrutiner 1987:40

Ovrig litteratur

Access to Government Records. International and Perspectives Trends. Ed. Tom Riley. Lund: Studentlitteratur 1986

Andersson, Edward Rättspraxis kring handlingsoffentlighetslagen. I: Tidskr. utgiven av Juridiska föreningen i Finland 1985, nr. 2 123

-236-

Beca, R Codifying Information Access: I: Transnational Data and Communications Report, vol. IX (1986) nr. 1

Bing, Jon Offentlighetsloven og EDB. Complex 6/84. Oslo: Universitetsforlaget 1984

Blume, Peter Informationsadgang som demokratisk rettighed. Studier nr 19. Köpenhamn: Retsvit. Institut B 1987

Bohlin, Alf Besluts TF överklagbarhet enligt 2:15. I: Förvaltningsrättslig tidskrift 1985, 258

- - Allmänna Stockholm: handlingar. Juristförlaget 1988

Brottsförebyggande rådet PM 1980:4, Informationsutbyte mellan myndigheter. En lägesrapport

Carlsson, Marie Sammanställning av remissvar till Nils Rydéns bok Företagsintegriteten i datasamhållet. IRI-PM 1987:13

Carlsson, Marie, Lindgren, Kontorsinformationssystem i offent- Lena lig miljö. IRI-PM 1988:1

Datainspektionen Årsbok 1986/87

Data Security and Confidentiality. A Joint Research Programme between ADI, GMD and NCC sponsored by the Commission for the European Communities and National Governments. Bonn: GMD 1983

and - Europarådet Secrecy Openness Individuals, Enterprises and Public Administrations. Proceedings of Colloquium 21 - 23 oktober 1987

Fair Administration of the Freedom of Information Act after the Computer Revolution (note). I: Computer/ Law Journal, vol. 5 (1984) nr. 1, 51

Freedom of Information Trends in the Information Age. Edzs Tom Riley och Harold C Releya. London: F Cass 1983

-237-

Freese, Jan Kommentar till datalagen. Stockholm: LiberFörlag 1983

Furberg, Per Urkundsförfalskning och datorer. I: Svensk Iuristtidning 1978, nr. 8, 531

Goodman, Nelson of Indiana- Ways Worldmaking. polis: I-Iackett 1985

Hallenberg, Kalle och Databaser och fotarbete. En under- Lundgren, Peter sökning om databasers användbarhet och pålitlighet. Stockholm: Iournalisthögskolan 1987

Hallhagen, Kajsa, Han- På ämbetsmännens villkor. En stunus, Bengt, Södergren, die i datoriseringen av den kommu- Elisabet nala i Solna. Stockförvaltningen holm: Iournalisthögskolan 1987

Haegerström, Thomas Långt borta men ändå nära. En studie av tio journalisters sätt att använda databaser som yrkesverktyg. Stockholm: Iournalisthögskolan 1987

Ivanov, Kristo och rättssäkerhet. Systemutveckling Stockholm: SAF:s förlag 1986

Iustitsministeriet Vejledning om lov om offentlighed i förvaltningen. 1986 Köpenhamn

Licklider, I C R Libraries of the Future. Boston: MIT Press 1965

Lindberg, Agne Elektroniska originaldokument och elektronisk signatur. IRI-rapport 1987:7

Löfström, Mats Text Data Information Processing. Resource Management with the TDBSTM Software. Stockholm: Paralog 1984

Magnusson, Cecilia Offentlighetsprincipens tillämpning på myndigheternas dataregister. En fältstudie och enkätundersökning. IRI-rapport 1983:7

-238-

i dataåldern. Seminarium den 23-24 april Offentlighetsprincipen 1982 i Saltsjöbaden, anordnat av Rättsfonden. Stockholm: Rättsfonden 1983

Olsson, Anders Spelrum. Om data och makt i Sverige. Stockholm: Askelin & Hägglund 1985

Open and Closed. Standing Committee on Justice and Solicitor General. Canada, 2nd Sess. of the 33. Parliament, 1986-87

Peled, Abraham The Next Revolution. I: Computer Scientific American, vol. 257 (1987) nr. 4, 35

Petrén, Gustaf, Ragne- Sveriges grundlagar. Stockholm malm, Hans LiberFörlag 1980

Petrén, Gustaf Den nya lagen gör företagets data till allmänna I: SAFhandlingar. tidningen 1988, nr. 9, 22

Pointing,_ Clive The Right to Know. The Inside Story of the Belgrano Affair. London: Sphere Books 1985

Rabalder i människans provins. Fem forskare om dataáldern. Red. Ingemar Lind och Peter Seipel. Universitetet i Linköping: Tema 1987

Ragnemalm, Hans Några frågor rörande allmänna handlingar. l: Förvaltningsrättslig tidsskrift 1981, sid. 45

Rankin, Murray T Business Secrets Across International Borders: One Aspect of the Transborder Data Flow Debate. I: Canadian Business Law Journal, vol. 10 (1985)

Releya, Harold C US FOIA Faces Technology Challenges. I: Transnational Data and Communications Report, vol. X (1987) nr. 6, 15

Rikspolisstyrelsen 1984:2, Behörighetssystem för terminalâtkomst till ADB-register

-239-

Riksrevisionsverket 1984:771, av ekonomis- Kartläggning ka konsekvenser för statliga myndigheter till följd av viss författningsinom ADB-området. reglering

- - ADB-säkerhet. 1985:497, Granskning av de civila myndigheternas ADBsäkerhetsarbete

Nils i datasamhället. Rydén, Företagsintegriteten Stockholm: SAF:s förlag 1986

Sandström, Elisabeth Avgiftsbeläggning av statliga tjänster I: Tidskrift för dokumentation 1986, nr 3, 75

Sculley, John Odyssé. Stockholm: Norstedts 1987

Seipel, Peter ADB och juridik. En problemöversikt. Rapport till datasamordningskommittén. Ds Fi 1975:3

- - Offentlighetens begrepp. TF, ADB och allmänna handlingar. IRIrapport 1983:8

- - Law Revisited. j Information I: Iournal of Media Law and Practice 1986

- - Introduktion till rättsinformatiken. 2 uppl. Stockholm: Norstedts 1986

Sekretesslagen. Av Hans Corell m.fl. 2 uppl. Stockholm: Norstedts 1985

Sjöström, Lisa Statskontorets rådgivning om offentlighetslagstiftningen och ADBsystemen. IRI-PM 1987:20

Statskontoret 1987:2, Användningen av ADB i statsförvaltningen 1987

- - Informationsbaser. En 1987:10, lägesrapport

- - Informationsbaser 2. Inven- 1987:50, tering, analys, förslag

-240-

Statskontoret 1987:54, ADB och

förvaltningsjuri-

dik

1988:12, Ärendevägar och handlägg-

ningsverktyg

Svenska institutet för Generellt teknikstöd för ärendehan-

systemutveckling tering. Av Dahlberg mfl. 1987 Inge

Sårbarhetsberedningen 1984:4, Offentlighetsprincipen, ADB

och försvarssekretessen.

1985:6, Kassaskåpssäker sekretess

Wernstedt, Stig Offentlighets- och sekretesspraxis

efter 1980. Stockholm: Skeab 1985

Wrede, Rabbe Riskanalys. I: Juristen och datasäker-

heten. Nordisk årsbok i rättsinformatik 1985. Stockholm: Norstedts 1985

Åhlén, Bengt Ord mot ordningen. Stockholm:

Ordfront 1987

PROJEKTET SÄND PROMEMORIA 1 Hans Sundström 1988-10-21 5 iii/ngt: DAFA Data AB För projektet SÄND Projektet SÄND och god offentlighetsstruktur Innehåll Sida Sammanfattning och rekommendation 0 Bakgrund 1 Inledning 2 Grundläggande avgöranden 3 Logisk uppdelning i olika databaser 10 4 Offentlig postlåda 16 5 Beslutsfattande via masker 18 6 Mellanprodukter 25 7 Postöppning och personliga brev 25 8 säkerhet 27 9 Överlämnandetidpunkt 28 10 Delning av datakraft 28 11 Det fortsatta arbetet 30

Sammanfattning och rekommendation

Projektet SÄND (Elektroniska ärendevägar i förvaltningen) drivs i samverkan mellan DAFA Data AB, statskonsult AB, statskontoret och Televerket samt med medel bl a från det s k IT4-programmet. I projektet utreds förutsättningar för ett gott stöd åt offentlighet, sekretess m fl rättsliga hänsyn vid elektronisk kommunikation av ärendedata inom och mellan myndigheter och andra organisationer.

Ambitionen är att konstruera en rättslig principlösning som kan förverkligas i skilda tekniska system, och som uppfyller kraven på god offentlighetsstruktur. Detta kan tolkas bl a som likställighet mellan allmänhet och myndighet vad gäller insyn i offentliga handlingar, säkerhet och användarvänlighet etc.

Den principlösning som föreslås här, utgår från en klar definition av en myndighets elektroniska område, varmed avses gränsdragningen mellan intern och extern användning av ADB för ärendehandläggning och annan informationsbehandling. vid passage över denna gräns eller vid särskilt beslut av handläggare eller registrator, finns klara kriterier för hur en handling kan ändra status och vilka uppgifter som i så fall behöver tillföras. En viktig roll fylls här av vad man kan kalla “elektronisk registratur. En sådan bär funktionen att vara legitim mottagare av upprättade och inkomna handlingar samt att vara central elektronisk brevlåda och datalogg - d v s registrerar och bevarar uppgifter om gjorda transaktioner i systemet.

Förslaget leder till uppdelning av myndighetens ärendedatalager på deldatabaser, betingat av tekniska krav och enkelhet vid gallring m fl operationer på data. Arbetet i systemet stöds vidare av masker, d v s informerande och styrande menyer som föranleder handläggaren att fatta olika slags beslut kring handlingarnas formella status. Maskerna kan vid behov kompletteras med kunskapsteknik. De pakallar och bär olika aktörers elektroniska signatur. Informationen i maskerna styr också i vilken utsträckning och på vilket medium (papper, optisk lagring etc) som handlingar och rättelser i dessa fixeras för framtiden.

Med en rättslig karta över myndighetens ADB-system och datakommunikation upprättad enligt principlösningen i detta förslag, återstår att för varje särskilt ärendeslag avgöra vilka banor ärendedata tar, var och i vilka medier materialet lagras, när och hur det byter rättslig status, när och hur det överförs till annan myndighet etc.

Ett sådant konstruktionsarbete på rättsliga ärendevägar bör hädanefter vara ett givet inslag i varje systemutveckling som innefattar informationshantering vid en eller flera samverkande myndigheter.

0 Bakgrund

Antalet datoriserade arbetsplatser i den offentliga förvaltningen ökar kraftigt. Redan har mer än var fjärde handläggare i statliga myndigheter och verk en terminal eller en persondator på sitt skrivbord. Inom 2-3 år väntas den andelen ha stigit till varannan handläggare. I den kommunala förvaltningen är tendensen samma. samtidigt ökar inom de närmaste åren möjligheterna för dessa datoriserade arbetsplatser att träda i förbindelse med varandra. Ett gemensamt kommunikationsnät (STATNÄT) och en allmänt accepterad standard för utbyte av meddelanden genom näten (CCITTS standard X.400) ser ut att drastiskt förenkla överföringen av text och andra data mellan olika terminaler och olika datorsystem.

Det kan med stor säkerhet förutses, att ärenden i ökad omfattning kommer att handläggas genom systemen, d v s med elektronisk överföring av handlingar och meddelanden mellan handläggare som hanterar samma ärenden, men som mycket väl kan tillhöra olika myndigheter. Detta sker redan idag för avgränsade ärendeslag. Det nya är att överföringen blir mer allmänt tillämpningsbar, och att antalet möjliga medverkande ökar så kraftigt. Det är inte otänkbart, att ett relativt plötsligt genombrott för elektronisk ärendehantering kan komma inom ett par år.

Inför detta - som bär stora löften för förperspektiv valtningen om en förbättring av både den yttre effektiviteten (t ex kortare handläggningstid) och den inre effektiviteten (t ex högre produktivitet) - är det givet, att frågor maste ställas om konsekvenserna för offentlighet, integritet, sekretess m m. En väg att skapa en fruktbar diskussion kring dessa frågor är att framlägga ett förslag till hur tekniken kan användas positivt för att utifrån givna lagregler och klart redovisade värdepremisser stödja handläggare m fl användare av systemen att hantera ärendena på ett ur rättslig synvinkel bra sätt d v s med god offentlighetsstruktur.

Åtagandet att framlägga ett sådant förslag är inte ringa, och resultatet kommer alltid att i sina detaljer vara öppet för kritik och förbättringar. Ändå har det ansetts vara viktigt, att någon med juridisk kunskap och kännedom om datatekniken samlar sig till ett sådant förslag. Saken brådskar, som framgår av tidperspektivet 2-3 år till ett möjligt genombrott för elektronisk ärendehantering.

Hans Sundström, DAFA Data AB, har åtagit sig denna uppgift och föreslår här en principlösning samt presenterar bilder som visar väsentliga konstruktionsval. Angreppssättet har varit att utgå från begreppet god offentlighetsstruktur. Detta innebär att från vissa styrande hänsyn (bl a allmänhetens likställighet med myndigheten vad gäller insyn i allmänna offentliga handlingar)

härleda en önskvärd och samtidigt genomförbar uppläggning av den elektroniska ärendehanteringen.

Den yttre anledningen till arbetet har varit det s k projektet SÄND, ett samarbete mellan DAFA Data AB, Statskonsult AB, statskontoret och Televerket med medel från bl a det s k IT4-programmet. Projektet SÄND innehåller som jämbördiga komponenter en teknisk lösning (en kombination av standardprogram och nyutvecklad programvara), en s k handläggningssocial lösning (beaktande av arbetsstil, brådska m fl mjuka inslag i ärendehanteringen) och en rättslig lösning (vars vägledande del utgörs av föreliggande promemoria).

Förslaget utgår mer eller mindre uttalat från en rad grundläggande begrepp med rättslig relevans inom området elektronisk ärendehantering. Här görs ett försök till begreppsbeskrivning av dessa elementa. Avsikten är bl a att introducera läsaren i det synsätt som ligger under promemorian. Författaren betraktar en tänkt ärendehantering, oberoende av innehållet i ärendedata och därmed delvis abstrakt, men med detaljrikedom och konkretion vad gäller de operationer som görs på dessa data. Läsaren kan lämpligen tänka in hanteringen av ett verkligt ärendeslag i framställningen: utfärdandet av byggnadslov, handläggningen av ett mål i en domstol eller vad det nu kan vara. Men det skall givetvis också gå att tillämpa förslaget på hanteringen av alla inkommande och upprättade handlingar i en myndighet med blandad verksamhet, utan renodling av ett enda ärendeslag.

vidare gäller att författaren betraktar ärendehanteringen som i sin helhet inlagd i ett ADB-system. Visserligen är denna precisering egentligen onödig. Vilken som helst annan teknik (röksignaler, hålkort e d) skulle, genomförd med konsekvens, aktualisera samma frågor. Men språkbruket blir mer konkret och texten förhoppningsvis enklare att följa med den renodling av det datatekniska som görs här. Samma konkretisering till datatekniska symboler gäller för bildmaterialet.

Den elektroniska ärendehanteringens rättsliga elementa ges alltså här förslagsvisa begreppsbeskrivningar.

myndighet l självständig myndighet

2 myndighetsdel som uppträder självständigt i förhållande till andra “myndigheter och till myndighetsdelar inom samma myndighet

registratur funktion inom myndighet, som utgör sluss inåt för inkommande och sluss utåt för upprättade handlingar

Med begreppet sluss avses att handlingar passerar genom, och kan sökas i registraturen. Vid passagen fixeras handlingarna i aktuell version för senare referens, samt registreras och bevaras. Registraturen behöver inte vara bemannad, och dess befogenheter kan delegeras till handläggare m fl.

elektroniskt område bearbetnings- och lagringskapacitet som myndighet använder för intern ärendehantering, d v s utan att handlingar passerar registraturen

Det elektroniska området kan fysiskt sträcka sig utanför myndighetens fysiska verksamhetsområde.

statusändring beslut av befattningshavare inom en myndighet att en handling har, eller byter, någon av egenskaperna allmän offentlig handling, icke allmän och allmän hemlig handling

En statusändring kan vara planerad och inprogrammerad i ett ADB-system (“maskinell statusändring“).

ärende arbetsuppgift

Användningen av ordet ärende om en arbetsuppgift innebär att dess administrativa aspekter fokuseras, d v s att ärendehandläggningen utmynnar i ett beslut.

offentlighet tillgänglighet hos en myndighet för insyn utifrån

Med offentlighet avses speciellt en lagstadgad tillgänglighet för insyn.

sekretess spärr mot oönskad offentlighet

I lag stadgas på vilka grunder sekretess kan gälla.

handling sammanställning av samhörande uppgifter i olika kombinationer

Handling kan vara aktuell (fysiskt existerande) eller blott potentiell.

Förslaget framläggs härmed för diskussion. Avsikten är att det skall vara en av flera grundvalar för det fortsatta systemutvecklingsarbetet i projektet SÄND. Närmast i tur står stöd åt ärendehandläggningen för arbetsmarknadsutbildning vid en arbetsförmedling.

l Inledning

God offentlighetsstruktur skulle kunna beskrivas såsom det uttrycks i 15 kapitlet 9 S sekretesslagen (1980:100) där det stadgas att myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Därutöver skall myndighet enligt 15 kapitlet 1 5 sekretesslagen (SekrL) hålla sina handlingar ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. Dessutom är det av vikt att utlämnandet av allmän offentlig handling sker utan onödig tidspillan, jfr 2 kapitlet 12 s tryckfrihetsförordningen (TF).

I ett informationssystem som samverkar och är uppbyggt kring elektronisk post. enligt principen att ett ärende kan vandra mellan handläggare och organisationer, framträder offentlighetsstrukturen och dess vägval som ett av informationssystemets viktigaste syften och mål. Detta innebär att systemkonstruktionen måste vara av den beskaffenheten att den baseras på gällande rätt och förverkligar tryckfrihetsförordningens intentioner som den har framlagts i förarbeten och i ett antal utredningar.

Förutom tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen skall regler i datalagen. förvaltningslagen samt även i vissa anknytande författningar beaktas. systemkonstruktionen bör också ha den egenskapen att den uppfyller de krav som statsförvaltningen ställer på exempelvis datorbaserad diarieföring. vidare är det av stor vikt att konstruktionen är av den typen att myndigheten och handläggarna får ett informationssystem som är enkelt att använda och klargör, i alla möjliga situationer, vad som bör göras och vad som är tillåtet eller otillåtet.

Ett annat viktigt krav är likställighet mellan myndighet och allmänhet. Utifrån tryckfrihetsförordningen och begreppet god offentlighetsstruktur innebär det att intressenterna får ett mycket gott informationssystem. Detta innefattar då det ömsesidiga intresset av att systemet har en mycket hög slutanvändarvänlighet. Slutligen ligger det också i offentlighetsprincipen att handlingarna inte bara är väl ordnade, utan också att sökbarheten i systemet och i handlingarna är av hög kvalitet.

Detta innebär att de äldre handlingar som finns arkiverade är fritextsökbara. Fritextsökning betyder att samtliga ord i handlingen är sökbara och att sökning är möjlig i såväl fasta fält (datum, ärendegrupp, handläggare, enhet etc) som i löpande text (t ex enskilda ord i en rubrik).

En grov beskrivning av en systemkonstruktion som avses svara mot ambitionen god offentlighetsstruktur ger de tolv bilder som ingar i denna promemoria.

2 Grundläggande avgöranden

I andra kapitlet i tryckfrihetsförordningen ges regler för myndighetsintern kommunikation, när en handling är upprättad eller inkommen.

I den traditionella av ärenden - beslut, behandlingen sammanträden, telefonsamtal med efterföljande tjänstemellan etc anteckningar, skriftutväxling handläggare finns klara gränser och en förvaltningsrättslig tradition när en handling ändrar status under beredningen, eller vilken status handlingen just då har. Dessa regler kan vara kodifierade i lag såsom i tryckfrihetsförordningen eller sekretesslagen, men de kan även följa av myndighetens instruktion eller av delegerad föreskriftsrätt.

Det kan också vara på det sättet att myndigheten av hävd handlägger ärenden av olika ärendetyper på ett speciellt sätt. Detta kan ske enligt gällande rätt, men det är kanske inte exakt beskrivet hur ärendena handläggs i alla situationer. Med manuella rutiner finns det en öppning för friare tolkning eller kanske mer korrekt, ett mellanskikt innan handlingen förändrar sin status. Med användningen av ett elektroniskt ärende- och postsystem maste gränserna vara klara för när handlingen ändrar status. Något utrymme för ett mellanskikt finns inte längre. Därför måste systemet, nästan övertydligt, understödja de olika handläggningssituationer som kan förekomma under en beredning av ett ärende.

I TF 2:8 5 behandlas myndighetsintern kommunikation. Enligt TF 2:6 5 anses handlingar inte som inkomna eller som upprättade när de överlämnas eller framställs inom samma myndighetsorganisation som mottar handlingarna. Kravet är att myndighetsorganen inte uppträder självständigt i förhallande till varandra. I förarbetena har det angivits att informationsutbytet skall kunna jämställas med en intern beredning. Denna regel får betydelse vid konstruktionen av ett elektroniskt ärende- och postsystem som riktar sig till den civila statsförvaltningen.

Det gäller att klart kunna visa var gränsen gär mellan organisationerna, även om man använder sig av samma datakommunikationsnät. I en traditionell hantering torde det

vara klart vad man menar med intern beredning. I vissa fall kan det vara så att den interna beredningen sker i myndighetens lokaler som är fysiskt klart avgränsade från andra organisationer. Med bruk av elektroniska ärendeoch postsystem är det inte längre lika självklart.

Ett datakommunikationsnät kan vara både nationellt och internationellt. Exempelvis i det fallet att man via en uppringd terminal kan kommunicera med ett antal ärendeoch postsystem bör systemkonstruktionen vara av den beskaffenheten att den kan identifiera och klart urskilja en intern användare från en extern.

I systemet uppträder därför alltid myndigheter och organisationer i klartext. När det hävdas att det är fråga om intern beredning inom en myndighet skall systemet klart kunna påvisa att detta är fallet. Detta görs med hjälp av elektroniska registraturer. En sådan har funktionen att vara officiell elektronisk mottagare. brevlåda och datalogg. Se Bild 1.

Den elektroniska registraturen har som sin viktigaste uppgift att vara legitim mottagare i datakommunikationsnätet. Tillkomsten av en sådan elektronisk registratur avlastar den ordinarie registratorspersonalen en hel del rutinarbete, och innebär delegering av vissa beslut till handläggare och andra aktörer. Se vidare nedan. Registratorspersonalens uppgift övergår därmed från en mer bokförande roll till en mer dirigerande och övervakande. Exempelvis är det naturligt, att huvudregistrator vid en myndighet blir systemansvarig för de programvaror och databaser som beskrivs här.

Hed den elektroniska registraturen öppnas möjligheten att överlämna handlingar mellan organisationer. Detta innebär att myndigheten själv styr den datatekniska definitionen av sin organisations elektroniska område. Det som ligger inom en specifik elektronisk registraturs område tillhör denna. Det kan därför inte vara tillåtet för organisationer att dela en elektronisk registratur mellan sig. Detta innebär att fördelarna med ett datakommunikationsnät kan komma till nytta. Det har ingen betydelse varifrån kommunikation upprättas eller var handlingen läses eller upprättas. Detta kan ske inom myndighetens lokaler eller från någon annan plats. Det viktiga är att det sker inom myndighetens elektroniska område, vilket den elektroniska registraturen ansvarar för. Alla handlingar går igenom eller stannar vid den elektroniska registraturen.

Därigenom får handläggaren en funktion att på ett korrekt sätt upprätta en handling och sända denna till en annan organisation. Vidare får handläggaren en funktion för att korrekt kunna mottaga en aktivt inkommen handling via datakommunikationsnätet.

*O

Hzrzdläggnings- i . xcnmnaáer Pxsçnmtjonstenrunalcr

I

hiyndighe! l Elektronisk registratur

Presentations-

:âxââaâânlngs-

Häll

?_ u...]

SÄND BILD 1

Det som sker inom det elektroniska området kan därför presumeras vara intern beredning enligt TF 2:8 och 2:9 SS, då någon inkorrekt möjlighet att passera gränsen för detta område med ett ärende inte finns. se Bild 2.

Eftersom den elektroniska registraturen är den funktion som styr systemet och elektroniskt företräder myndigheten i datakommunikationsnätet finns funktioner för att stänga denna. Detta kan bli aktuellt vid tidfrister och liknande situationer. Registraturen kan vara öppen på normal kontorstid eller längre. Systemet ger då svar när den mottar en handling för upprättande eller när det är möjligt att sända en handling till den aktuella myndigheten. Huvudregistrator eller den av myndigheten utsedda offentlighetsansvarige svarar för den elektroniska registraturen samt myndighetens elektroniska område. Buvudregistrator eller offentlighetsansvarig svarar för behörighet till systemet och kan ingripa vid missbruk. Möjlighet finns att utestänga oönskade användare från systemet.

3 Logisk uppdelning i olika databaser

I ärende- och postsystemet finns det ett lager av allmänna handlingar. Detta lager av ärendedata kan beskrivas som ett antal logiska databaser. Framför det allmänna datalagret finns filter för frågor mot de allmänna handlingarna. I systemet finns fyra offentliga databaser eller deldatabaser. Dessutom finns det en sekretessdatabas som kan vara funktionellt uppdelad på samma sätt som de offentliga databaserna i fyra deldatabaser. se Bild 3.

Skälet till att funktionellt uppdela systemet i ett antal databaser är flera. Den grova uppdelningen i offentliga databaser och sekretessdatabaser beror på, att i begreppet god offentlighetsstruktur ligger inte bara det offentliga rekvisitet utan också att systemet klarar av att hantera sekretessbestämmelserna i god överensstämmelse med sekretesslagen. Därför är de offentliga databaserna klart avskilda från sekretessdelen. Däremot kan handlingar byta status och gå från allmän offentlighet till sekretess och vice versa.

De offentliga databaserna är Dagens och veckans allmänna handlingar, Databas enligt SekrL 15:1 S, Äldre allmänna handlingar och inledningsvis en Diarieföringsdatabas.

Anledning till denna uppdelning är att de databaser som ingår i de allmänna handlingarnas datalager har olika funktioner och olika tekniska krav samt att olika gallringsregler kan komma att tillämpas på de olika databaserna. Den centrala databasen för upprättande av en handling är “Dagens och veckans allmänna handlingar. Där

ll

1 F__... s Pnrscntationsterrxünalc: | “= | 1

L .JE [C J] LL tt ...JJ

EI

. rr- -. l

_álj “t

j n,

Handiäggningstcnxünalcr I l a

_____J Offentliga databaser ; E4

1 1 _. _ S krL 4 . MYNDIGHET 2

âcslotctess lgzw DB 4_

D

\ Elcktmnisk registratur / / \ Datakommunikationsnät \ /

\ f Elektronisk registratur

/ \ Offentliga databaser

- - SckrL MYNDIGHET l

lsjeBkzretcss- 15_lå DB

Ett internt arbetssçnzinañumpågår. Arendct är dllgänglig! endastför deltagarna. mlmbendning TF 28.229 §§

Prcsentarionstcntünalcr l . j Handläggningstaminalcr s ÃND BILD 2

Prtsentalionstcnninxcr 4 v

[T5] [F71

*C71 Skrivare

-2 ETITET: -

u

FJ

J ä?

Handiäggningstcrrrzánaicr

Offentliga databaser I I “YNDlG HET 2 v

lsjälcrexess-

l

\ X Elektronisk regisxratur /

/ \ Datakommunikationsnät \ / Elektronisk regisuatur

\ l

j \ Offentliga databaser

SekrL RIYNDIGHET l Sekretess- , 15.1§ DB DB

Handläggningslcrminalcr

ha* L: 7% Tâ

.Lbá

. [ Siiuivaxe.

I äs

( ( T

Presentadonsmnümlal _ g_ SÃM) mo:

läggs handlingar som inkommer till myndigheten eller som upprättas. Beroende på myndighetens storlek kan denna databas tömmas, handlingarna läggs över till Äldre allmänna handlingar, vid behov dagligen, eller annars veckovis. “Dagens och veckans allmänna handlingar är en traditionell hierarkisk databas där ord i handlingarna inte är sökbara vare sig för myndigheten eller allmänheten.

Vad som finns i databaserna ger systemet en-kort information om. Det framgår vilken myndighet som har upprättat handlingen, varifrån den är inkommen, om den elektroniska handlingen har öppnats, vilken status i övrigt handlingen har, datum för upprättande och ankomst, vilken rubrik eller ärendemening handlingen har, handläggare och vilken sändande handläggare det är samt diarienummer och en kommentar från myndigheten. Begäran om tillgång till en allmän handling görs från den offentliga postlådan. En signal ges till huvudregistratorn om att en handling önskas. Huvudregistratorn eller behörig myndighetsperson har då att ta omedelbar ställning till om handlingen får lämnas ut. En handling som har öppnats och konstaterats vara allmän offentlig handling lämnas då ut med maskinell automatik efter begäran. se Bild 4.

Därigenom kan allmänhet och handläggare på ett likställt sätt gå in och begära fram handlingen i klartext. Detta kan även göras utifrån av andra organisationer eller övervakande institut såsom JO och JK. vidare kan myndigheten på ett effektivt sätt nå ut med information om sin verksamhet, eftersom journalister på ett enkelt sätt kan följa myndighetens arbete och förmedla information om detta arbete till allmänheten.

Eftersom sökbarheten i texterna inte med nuvarande teknik är möjlig att fullt ut tillfredsställa, går handlingar över med samma status till “Äldre allmänna handlingar. Detta görs så ofta som det är nödvändigt. Databasen ”Äldre allmänna handlingar använder sig av modern sökoch lagringsteknik.

Sökbarheten i databasen “Äldre allmänna handlingar är mycket god, vilket innebär att fritextsökning är möjlig. I denna databas kan samtliga ord och uppgiftstyper sökas. Detta kan ske såväl i fasta fält (datum, ärendegrupp. handläggare, enhet etc), som i fritext, exempelvis på enskilda ord i handlingen. Kombinationen av sökvillkor sker med booleska operatorer.

I systemet finns också mallar för att man skall kunna åstadkomma ett stort antal sammanställningar. Detta kan göras av icke ADB-utbildad person. Dessa mallar kan vara fördefinierade av myndigheten och därmed godkända. En förfrågan eller begäran om en ny mall görs till huvudregistratorn som då har att ta ställning till om den tillskapade mallen får lämnas ut eller om delar av

ExExrPr-:L PÃ OFFENTLIG POSTLÃDA

GAND -------- m-OFFENTLIGA DATABASEH -------- »aa-os-os 0845.0 N

MYNDIGHET1 UPPRÃTTADE OCH lNKOMNA HANDLINGAR

UPPRÄTTAD AV: MYNDIGHET 1 sTATUs: ALLMÄN OFFENTUG DATUM FÖR uPpRÄrrANoszssosos HANDLlNG HUBRIK/ÃRENDEMENING: Inköp av basdator DNR; 123-88 HANDLÃGGARE: Sven Eriksson Kommentar: Frågor besvaras av handläggaren tel 08/738 6578

INKOMMIT FRÅN; MYNDIGHET 2 sTATUs: EJ ÖPPNAD DATUM FÖR ANxoMsTzesosos ALLMÄN HANDLlNG RUB RtK/ÄRENDEMENING: Projekt styrning DNR: HANDLÃGGARE: Anders Karlsson SÃNDANDE HANDLÅGGAHE: Kun Olsson Kommentar:

UPPRÄTTAD AV: MYNDlGHET 1 STATUS: HEMLIG HANDUNG DATUM FÖR uPPnÄTTANoszsaosos DNR: rzs-as/s RUBRtK/ÃRENDEMENING: Arbetsförmedling SekrL 7:10 § HANDLÃGGARE: Anders Eriksson Kommentar: utlämnande av handlingen prövas efter begäran

L J

SÃND BILD 4

sammanställningen kan lämnas ut. som lagringsmedium använder databasen optisk teknik. Detta innebär att kostnaden är lag, och att avställning och gallring därför kan ske mer sällan. Databasen “Äldre allmänna handlingar är på samma sätt som “Dagens och veckans allmänna handlingar tillgänglig för läsning av handläggare, allmänhet och externa intressenter.

För dessa två databaser gäller att de hanterar handlingar vars status är att de antingen är upprättade inom. eller aktivt inkomna till myndigheten. Det är m a 0 handlingar som har central betydelse för myndigheten. De ligger i fulltext och finns tillgängliga i pappersutskrift i enlighet med de krav som ställs från Riksarkivet m fl intressenter.

Vidare finns ett behov av att kunna skicka handlingar av lägre dignitet, d v s offentliga allmänna handlingar av låg status. Exempel är kallelser till ett sammanträde. För detta ändamål finns databasen “Databas enligt SekrL 15:1 S. Denna databas fungerar som en mellanform för den typ av dokument som i dag inte diarieförs. Databasen har samma offentlighet som de tidigare och dess innehåll presenteras på samma sätt, den offentliga postlådan. se Bild 4.

Ett dokument kan också flyttas från “Databas enligt SekrL 15:1 s” till de övriga offentliga databaserna eller till sekretessdatabaserna. Fran de offentliga databaserna eller från sekretessdatabasen kan dock inte handlingar ga över till Databas enligt SekrL 15:1 5”. Denna databas är ju endast att se som en mellanform för handlingar vars status är lag. Någon överföring till “Äldre allmänna handlingar görs inte. Databasen är också möjlig att gallra med kortare varsel.

I och med att “Databas enligt SekrL 15:1 s” innehåller tillfällighetsdokument av lagstatus, kan databasen tömmas dagligen eller veckovis. Ingenting sparas vid dessa tömningar. Detta innebär att handläggare redan vid sitt val av databas fattar beslut om vilka gallringsrutiner som skall komma att tillämpas.

Under en övergängsperiod finns också en ”Diarieföringsdatabas. Denna databas fyller sitt behov för handlingar från allmänhet och organisationer som inte har möjlighet att använda det elektroniska systemet. Databasen kan dock ersättas av OCR-teknik eller scanners. Detta innebär att brev som anländer till myndigheten omgående läses in och lagras i databasen “Dagens och veckans allmänna handlingar samt uppträder i systemet på samma sätt som en handling som har kommit in via datakommunikationsnätet och den elektroniska registraturen. Diarieföringsdatabasen har samma offentlighet och tillgänglighet som de andra offentliga databaserna.

I systemet finns vidare sekretessdatabasen som är sluten. Efter det att handlingen har prövats av myndigheten läggs handlingen där. Sekretessdelen är skild från den offentliga delen. Databasen är endast tillgänglig för behöriga personer. se Bild 5.

Ärenden kan dock vandra, efter prövning i det enskilda ärendet, till de offentliga databaserna (dock inte till Databas enligt SekrL 15:1 5) och vice versa. När en handling läggs i sekretessystemet framträder på den offentliga postladan vilken myndighet som har upprättat handlingen, datum och diarienummer samt vilket område det handlar om, vilket lagrum som har tillämpats, aktuell handläggare samt att utlämning av handlingen prövas efter framställning av enskild eller myndighet. se Bild 4.

4 Offentlig postlåda

Den offentliga postladan finns i tva varianter. I huvudpostlådan läggs handlingar från “Dagens och veckans allmänna handlingar. Där läggs också dokument från Databas enligt SekrL 15:1 S”. I denna postlåda presenteras också vilka handlingar som har inkommit från andra organisationer, men utan att ännu ha öppnats av den mottagande myndigheten. I det fallet att en handling har nått den elektroniska registraturen, men ännu inte öppnats av behörig befattningshavare är handlingen inte tillgänglig för myndigheten.

En sådan handling ingår inte i den mottagande myndighetens informationsmaterial, utan väntar på att behandlas. Vilka handlingar som har skickats till mottagande myndighet, varifrån handlingen har skickats, datum, rubrik eller ärendemening, sändande handläggare, mottagande handläggare och statuskoden “Ej öppnad allmän handling” läggs ut i den offentliga postlådan. Handlingen eller inkomsttexten är inte möjlig att förändra, utan ligger kvar tills handlingen öppnas och ingår i myndighetens informationsmaterial.

Efter öppnandet går handlingen över till någon av de offentliga databaserna och blir omedelbart tillgänglig för myndigheten, handläggarna och allmänhet, eller går till sekretessdatabasen. Utan att handlingen är öppnad är den inte möjlig att na, utan information ges endast om dess existens. Efter det att statuskoden Allmän offentlig handling har givits, kan handlingen läsas av handläggare, allmänhet eller extern intressent. Möjlighet finns dock alltid att begära ett utlämnande av en icke öppnad allmän handling. Denna begäran signaleras hos huvudregistratorn, som omedelbart har att ta ställning till om handlingen kan utlämnas. Först efter det att detta ställningstagande har gjorts, upphör systemet att påminna om denna begäran.

R-esenntionstcminaler H

: | 5:1: m” . I 5601- .. .. BIYNDIGHET Z 15:1§ DB _

*DB

i ›

\ / \ Elektronisk regszmur

/ \

Datakommunikationsnät \ / Elektronisk regisxnrur

/V/

J \ Offentliga databaser

_ SckrL MYNDIGHET 1

lSDeBlcetess 15:” DB

Handlingen bränns m i sekretessDB. Iden offentliga postlådan Handlingen presenterasdamm, dnr, lagrum, skrivs ut å myndighetensnamn. handläggaze sekmess vann samt beteckningenhemlig handling. 0% il Shivar:

Myndigheten beslutarom att sekretess gäller enligt SekrL. Behörig befattningshavarefylleri aktuella fält 1 rrtaskcn och ger elekmonisksignatur. Därefter går handlingen över till sekretessDB. i l ; Handläggningstcmünal

Presentationstenninala _

SÃND mms

Vid statuskoden Hemlig handling fär handlingen läsas endast av behörig person hos myndigheten. Efter en framställan prövas sekretessen.

I den andra offentliga postlådan kan sökning och sammanställningar göras av myndighetens äldre informationsmaterial. Där görs presentation av ärendena på samma sätt som i huvudpostlådan. Dock presenteras informationen efter det att en sökning eller sammanställning har genomförts. I sökfasen ges operatören stöd via menyer och funktionstangenter. Dessutom finns det alltid möjlighet att kalla fram hjälpbilder, som på enkelt och klart sätt förklarar vad man kan göra och hur man gar vidare. Huvudregeln är att allt myndighetsutövande och tänkbart gar över till denna postlåda.

5 Beslutsfattande via masker

I en traditionell hantering av ärenden ligger mycket av beslutsfattandet kring ärendets status hos handläggaren. En utgångspunkt har varit att detta också skall vara fallet i det datorbaserade ärende- och postsystemet. Handläggaren har dagligen att fatta beslut om handlingar skall vara allmänna offentliga handlingar eller icke allmänna handlingar. samt - om handlingen kan anses vara förvarad hos myndigheten - att den enligt särskilda bestämmelser antingen är inkommen till myndigheten eller har upprättats hos den.

Handläggaren kan även i blandad miljö av traditionella kontorsrutiner och ADB-stöd komma att ställas inför fragan i vilket forum handlingen ligger under offentlighet.

En bärande tanke i ärende- och postsystemet är därför att alla handlingar läggs in i systemet. Därmed följer alla handlingar regeln som ges i TF 2:3 s. I denna paragrafs första mening framgår, att en ADB-upptagning är att anse som en handling. En ADB-upptagning anses normalt förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på nagot annat sätt.

I ärende- och postsystemet är detta redan givet. systemet har svarat ja på frågan, att det är en handling och att den är tillgänglig för myndigheten och därmed följer - om status handlingen har prövats och fått allmän offentlig att den också är tillgänglig för allmänheten. Detta ligger i grundkonstruktionen.

Handläggaren har för ärenden som skall upprättas att följa TF 2:7 S. Handlingar som är inkomna har passerat den elektroniska registraturen och därmed blivit korrekt diarieförda och registrerade. Handläggaren har för upprättad handling att ta hänsyn till ett antal kriterier. Handläggaren fattar beslut om ärendet är slutbehandlat, justerat, färdigställt m m. se Bild 6.

Presemationsxcrminalcr I . . . l

; In l-“Jil v 952m IT17;

*ll"* ;ful

Handläggningszemünaler

. _ S krl. e MXNDIGHET 2

lsjcáaetess mm DB

/ \ Elektronisk registratur / / \

Datakommunikationsnät

\ / Elektronisk registratur

M

J \ Offentliga dazabaser

X 5 kr: less _ SelcrL - ME\DIGHET -A l

DeB 15:” DB

En handling som upprättasbrännsin i DB.

Upprättad allmän offentlig handling är tillgänglig för hela TF 2:7 Handläggarenpå terminal l myndigheten och kan nå.:direkt . . . beslutaran handlingen skall - vxapresenxanonsxemmalerav “Rami”- .. _ upprättas.Han tar fram _

maskenoch ger elekuonxsk 3221:53?”

skrivs m_ l l signatur. Dnr och data -pø L:) påförs.

nu

__ _ i r-I , á I! u i ll

Ptesemationstcmñnalcrl j g i Handläggningstemünaler SAND “u”

Huvudregeln om när en handling har upprättats i TF 2:7 5 kan tillämpas korrekt med hjälp av ett stort antal fördefinierade masker. Genom dessa masker fattar handläggaren sina beslut. Dessa masker är uppbyggda på ett sådant sätt att det inte är möjligt att upprätta en handling eller att direkt sända en handling till en annan organisation utan att ha fyllt i maskernas obligatoriska fält på ett korrekt sätt.

Maskerna är uppbyggda kring gällande rätt och baseras på offentlighetsprincipen och dess intentioner. Systemet tillhandahåller masker för ett antal olika situationer. Systemet är också konstruerat så att systemansvarig lätt kan skapa nya masker. Exempel är en mask för när handlingen anses upprättad och en annan när den har expedierats, masker för när en handling som hänförs till visst ärende (som inte skall expedieras) anses upprättad samt andra masker för när ärendet har slutbehandlats. rättelse gjorts. remiss skickats. Det finns också masker för olika ärendetyper. se Bild 7.

Handläggaren fattar på så sätt beslut om vilken status handlingen har. Handläggaren kan även fatta beslut om vilken databas handlingen skall ligga i och vilken organisation som handlingen skall skickas till. Handläggarens beslut träder omedelbart i kraft och genomförs efter det att korrekta data har blivit ifyllda. se Bild 8.

Centralt för systemet är att maskerna har en korrekt juridisk utformning. Därför bör tillskapandet och godkännandet av dessa masker ligga på en hög nivå inom myndigheten och genomföras av juridisk expertis. Det är också viktigt att en stödfunktion upprättas av exempelvis statskontoret.

För att stödja handläggaren i beslutssituationen finns hjälpfunktioner. Enligt systemkonstruktionen finns därför möjlighet att utveckla myndighetsspecifika hjälpsystem eller beslutsstöd för myndighetens handläggare eller till stöd för registratorspersonal. Rutinerna för rättning av en redan upprättad handling hör även till det som kan ges stöd av ett hjälpsystem. se Bild 9.

Dessa system kan fungera generellt inom eller för myndigheten, eller vara utvecklade för en specifik ärendetyp. I och med att besluten delegeras till handläggningsnivå, krävs det någon form av auktorisation av besluten. Myndigheten har möjlighet att definiera vilka handläggare som har beslutanderätt för en viss sorts mask.

Systemkonstruktionen ger utrymme för den möjligheten, att en handling som i myndighet l ges status av SekrL 15:1 S (snabbare gallring), i myndighet 2 kan hänföras till den ordinarie databasen för dagens och veckans allmänna handlingar. Se Bild 10.

EXEMPEL PÃ MASK

(SÃND ----------- -- MYNDIGHET1 --u-m--u--ae-oeoe 0545.09 W RUEHIK/ÃRENDEMENING = Utveckling av DIABAS

HANDLINGENS STATUS: ALLMÄN OFFENTLIG HANDLING = Ja ALLMÄN OFFENTLIG HANDLING SEKFIL 15:1 = ICKE ALLMÄN HANDLING = BESLUT OIV SEKFIETESS =› SÃNDANDE MYNDIGHET= Myndighet 1 HANDLÃGGARE =› Sven Eriksson ELEKTRONISK SIGNATUR =› ANKOMSTDATUM .› 880606 HANDLINGEN SKALL SÃNDAS TlLL= Myndighet 2 MOTTAGANDE HANDLÃGGARE =› Jan Carlsson BEGÄR SVAFI= Ja UPPFÖLJNING» Ja UPPFÖLJNINGSDATUM . 880610 BEHÅLL KOPIA=› Ja J

S) stemmeddelnnden Innan en handling kan uppränaseller sändas måst: vissa fält vara ifyllda Med systcmmeddclanden uppmanas handläggaren an fyua i d: obligatoriska fälten. exempel 1: Ange elektronisk signatur Exempel 2: Ange om handlingen år allmämallrnän SekrL l5:1§, icke allmän handling eller att myndigheten har bslutat om sekt-etui

SÃND BILD 7

ñesentationsienrinaler F | Inkommen allmän offentli . i

u I!

Eela E” émdlmå

h

l l l handling a: tillgän-*lig for , - ° -

. » , som inkommer m) nügheten och kan nås direkt ._ « . . Vi resentanonsterrrunaler av

“ilj-lsâáiânden.

Myndighe! 2 har beslutat att handlingen är allmän och offentlig. Mun anger status i masken. Dm och dai: påförs.

inkommen handling signaleras hos aktuell handläggare. I

› _ SekrL MYNDIGHET 2

[Sjeakxeiess 15” DB

En inkommen handling bränns in i DB. _Myndighet 2 öppnar den J Elektronisk registratur / hmämgm

tlmmmmdc

Datakommunikationsnät

/ Elektronisk regisrantr

l

Offentliga databaser \

1 u SelcrL r u MX NDICHET l . 1521M38 t.

DB.

En upprämd handling bränns in i DB.

Upprättad allmän offentlig handling är tillgänglig for hela myndigheten och kan nås direkt via presentationstenninale: av sökanden.

TF 2z7§ Handläggaren på terminal l beslutar att handlingen skall upprättas. Handlingen skall sändas till myndighet 2. Han tar fram masken. fyller i aktuella filt samt ger elektronisk signatur. Dnrcch data pllfors.

Presenunonstemiinalu _ .

Handläggningstenninaler SÄND BILD 8

Haadlaggningsxenrjnaler Presenuticrsterminaler lnkcrr Il *i ø”“ig ff d . i

handllnzcâri):iiligâgâigcgørlåela Enåâmshng so m omm t_

my-:zdighetenoch kan nåsdirekt via prescntasionstenmnalerav sknvs ut. . sökanden.

hlyndighet 2 har beslutatatt handlingen ä: allmän och offentlig. Man angerstatus i masken.Dnr och data pâfdrs. Inkommen hanciling signalerashos aktuell handläggare.

Sekretess- IHYNDXGHET 2 DB

1 inkommen handling brännsin i DB. J Myndighet 2 öppnar den hmdhnge

Elekzonisk registratur / çikommandc

7 \

Datakommunikationsnät / \ Elektronisk registratur

l

Offentliga databaser \

I 1 Sekrl.. .NHNDIGHET l l5:l§ DB

En rätud handling bränns in i D . B

U prärtadoch rånadallmän

oåenuig handling är tillgänglig

för hela myndighetenoch kan nås direkt via presentationsterminaler av sökanden. Myndigheten beslutar att en handling skall rättas.Handlingen skall sändas till myndighet 2. Masken för iixtning tas fram. Den tidigare handlingen hämtasfrån DB. Rättelsenoch den tidigare handlingen sändsefter det an myndigheten har givit elektronisk signatur. Samma Dm används.

13 -i Presentauonstenmnalerl m

Handläggningstenmnalcr SÄND BILD 9

Had3-*§§-=i§5l°"n3nñ1 En handling som placeras i Dagens o mxnmdonslcmnmcn_

vetkans allmänna handlingar DB skrivs ut.

En allmän offentlig EI* handling är tillgänglig för hela myndigheten Handläggaren mottar en och kan nas djmk; vi; 1 handling via SCKIL l5:l§ DB prcsematjonstcmünajcy Han beslutar an handlingen av sökanden. skall placeras i Dagens 0 veckans allmänna handlingar DB. an anger status xmasken. Dnr och dara paförs.

I I I

5 k_ _ SekrL ?VIYÅDIGHET 2

Dif l5:1§DB

Handlingen bränns in i Dagens o veckans allmänna handlingar DB.

Elektronisk registratur

\ l \ /

7 \ Datakommunikationsnät

\ Elektronisk registratur \ / / \ Offentliga databaser

1 ? :_ Sekrexess- SelcrL r , . M3 NDIGHET l DB lszlê DB .

lSekrL 15:1 § DB tillämpas snabbare gallringsnrxiner. DB kan tömmas varje dag eller vecka.

En handläggaren hos m---ndighet l E Sad 15:1 § DB skickar en kallelse rörande eu möte hêndlmâ ä “llsânêhâ till en handläggare hos uiyndighei

Han tar upp masken och anger °° “vil” a . mk? må4§h°°?

m det är m handling som presenxanonstermna “la

*V 5Ö*=d°- er

skall sändas via SelcrL l5:l§ DB.

Presemationstenninaler 1 l Handläggningsxemiinal

SAND BILD 10

Också den situationen att tva eller flera skall fatta beslut kan styras från maskerna. Delegation är också möjlig. Exempelvis kan sekretessbehörighet ges till högre chef. Detta styrs med hjälp av elektronisk signatur.

Slutligen kan hanteringen av en viss ärendetyp planeras och läggas in i systemet (d v s styras automatiskt eller med operatörsingripanden) i form av en mer eller mindre fast ärendegång. Se Bild ll.

En handling kan inte upprättas. skickas till annan myndighet eller ges ankomststatus utan att elektronisk signatur har givits. Efter det att korrekt signatur har givits, hämtas data från ett bibliotek. Där läggs ut namn på handläggaren. titel och myndighet.

6 Mellanprodukter

I ärende- och postsystemet finns också funktioner för att arbeta med textbehandling. Textbehandlingssystemet stöder handläggaren vid upprättandet av en handling. Systemet stöder också framställning av utkast. koncept och andra mellanprodukter enligt TF 2:9 s. Inom myndighetens elektroniska område kan dessa mellanprodukter flöda fritt som arbetsutkast i myndighetens interna informationshantering.

En mellanprodukt kan alltid föras över till ärendedatalagret. Detta görs med hjälp av masken för arkivering av mellanprodukter. Hellanprodukten kopplas till huvudhandlingen och erhåller samma status. En mellanprodukt kan dock aldrig gå över från en myndighet till en annan utan att först omhändertas för arkivering.

Ärende- och postsystemet kan inte särskilja en mellanprodukt från en allmän handling, utan uppfattar handlingen som inkommen hos den mottagande myndigheten och upprättad från den sändande myndigheten. Det enda undantaget från denna huvudregel är funktionen icke allmän handling.

7 Postöppning och personliga brev

Enligt förvaltningslagens 10 s (1986:223) anses en handling som inkommen till en myndighet den dag då handlingen, eller avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen. anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa.

Om möjligheterna i ett elektroniskt postsystem fullt ut skall utnyttjas, skall postöppningen ske kontinuerligt i systemet. Ärenden skickas hela tiden mellan olika elektroniska registraturer. När en handling öppnats och dess status fastställts går den med maskinell automatik direkt vidare. Detta sker hela tiden. Med denna lösning ges

Hañdüâênlnälcmnalt Hesemarionstrnninalsr z

n“j§

I?? En handling lnkcrrtrnen allmän offentlig |.

i

l vk_.__-.

l I som inkommer

handling är tillgänglig för hela | skrivs ut. l myndigheten och kan nås t u V . r-*--l-1 direkt via presentaáons-

S

I temiinaler av sökanden. ; g .

Inkommen handling signalerashos aktuell handläggare.

SekrL 15:l§ DB

En inkommen handling brännsin i DB.

Elektronisk registratur /

7 Datakommunikationsnät

/ \ Elektronisk registratur

l

Offentliga databaser

su l “s _ SekrL

nä” l5:l§ DB MYNDIGHET 1

En upprättadhandling btinns in i DB.

Upprättad allmän offentlig handlin är tillgänglig för hela myndig eten txh kan nåsdirekt via presentationstemtinalerav sökanden.

Myndighet l och myndighet 2 har beslutat att dessaärenderyper som upprätta alltid :ü allmänna och offentliga. sluivs ut. Handlingen skall sändastill myndighet 2. Masken för dessaärendetyper tas fram. Handlingen sändsefter det att handläggarenhar givit elektronisk signatur. Dnr och datapáförs.

Presentationstcmiinala t.: n

Handläggningstemtinaler SÄM) BILD n

allmänhet och handläggare i det närmaste omedelbar tillgång till allmänna offentliga handlingar. offentligheten är m a o omedelbar.

I TF 2:4 5 behandlas personliga brev och andra meddelanden som är ställda till någon personligen. Enligt denna regel anses ett brev som är ställt personligen till någon som innehar en befattning vid en myndighet, som inkommen och allmän om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren i annan ställning.

I systemet är det inte möjligt att skicka privata brev. Däremot kan en icke allmän handling gå över från en myndighet till en annan. Handlingen presenteras då inte i den offentliga postlådan och passerar inte de elektroniska registraturerna.

Dock har det ingen betydelse var terminalen är placerad eller om den sändande personen har angivit att handlingen är icke allmän. Den mottagande personen kan föra över en icke allmän handling till de offentliga databaserna eller till sekretessdelen. Huvudregeln ges i TF 2:6 s att handlingen är inkommen, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda.

8 säkerhet

En av de viktigaste funktionerna i ett totalintegrerat system, som är baserat på att alla handlingar och handläggningen av dessa sker inom systemet, är säkerheten. Säkerheten kan delas upp i en mängd funktioner såsom fysisk säkerhet. funktionssäkerhet, informationssäkerhet, datakvalitetssäkerhet och katastrofplanering m m.

I datasäkerheten ligger också att systemet garanterar att informationsmaterialet, handlingarna, bara kan ändras enligt fastställda syften.

Detta innebär att huvudregeln alltid är att handlingar som är inkomna eller upprättade inte får ändras. Vid felskrivningar och rättelser ger systemet information om vad som har förändrats via loggning.

Systemet tillhandahåller masker för dessa situationer. Därmed uppfylls kravet att det alltid är möjligt att läsa handlingens ursprungliga text. För att ge ett vidare skydd skriver också systemet alltid ut en handling som inkommer eller upprättas. Dessa utskrifter kan tillföras de övriga handlingarna och därigenom kan datalagens (1973:289) krav på att en handling i vissa fall skall finnas i läsbar form uppfyllas (jfr datalagen 14 S). Funktionssäkerheten måste vara omfattande. Därför tas regelbundna säkerhetskopior och alternativa processorer finns.

9 Överlämnandetidpunkt

En annan fraga är förfoganderätten till informationen, den blivande handlingen.

Huvudregeln är att allt som sker före upprättandet av handlingen är intern beredning. Denna presumtion innebär att allt som skickas inom myndigheten för synpunkter, arbetsseminarier m m är tillgängligt endast för deltagarna. Därmed ges arbetsro inom myndigheten för handläggarna under beredningen. Jfr TF 2:8 S.

Tidpunkten när handlingen ändrar status och förfoganderätten“ till informationen övergår från handläggaren till systemet är när handläggaren har tagit fram den aktuella upprättandemasken och fyllt i de obligatoriska fälten, givit elektronisk signatur och tryckt på SÄND-tangenten. Därefter ingar handlingen i myndighetens informationslager. Detta innebär att korrigering av texten endast kan ske via rättelsemasker och att dessa korrigeringar loggas av systemet. Handlingens ursprung är alltid möjligt att läsa.

Någon möjlighet att ta tillbaka handlingen efter denna tidpunkt finns inte. Förfoganderätten till informationen har övergått från handläggare till system. Det är därmed huvudregistrator som har systemansvar och utövar förfoganderätten till handlingen. Förfoganderätten till en inkommen allmän handling tillkommer alltid systemet även om destinationen är till en specifik handläggare. En icke allmän handling tillhör den handläggare handlingen är ställd till.

Systemet ger dock alltid möjlighet att ta ut en arbetskopia. När en arbetskopia tillhandahålls är den avkodifierad och texten Arbetskopia“ framträder. Det framgår ocksa vilken originalhandling som finns. Texten kan redigeras om, och med hjälp av upprättandemask kan en ny handling skapas. se Bild 12.

10 Delning av datakraft

Placeringen av datorn är ur offentlighetssynpunkt betydelselös. Detta följer av TF 2:3 S och förvaringskriteriet. En ADB-upptagning anses normalt förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

Förvaringskriteriet har angivits på sa sätt, att upptagningen anses finnas hos den myndighet som kan ta del av handlingen via sin egen dator eller från exempelvis en terminal. var datorn är placerad har ingen betydelse. I lagtexten saknar den fysiska befintligheten betydelse för ADB-upptagningar. I stället gäller den speciella till-

Prescmazjonsxen-rxinaler ,f , \ .. l

Handläggningsxemmnaler

I X S b. m* _ SCKIL

l hlYNDlGHET 2

,§3 l5:l§DB

/ \ Elektronisk regisnxur / / \

Datakommunikationsnät

\ / Elektronisk registratur

e

V

\ Offentliga databaser

Da enso

Sckmess- 5=?”- vecgkans

MYNDIGHET 1 , DB handlingar

Handläggarenbeställeren handling från en av de offenzliga daxabasema. Han fylleri beställningsmaskenoch angeratt han vill ha från förfogande till handlingen. En kopia av handlingen erhålles från systemet.

j n Handläggningsterminal

PICSCIIXZÖODSKCYTTÅBÃJCY H i

SÄND BILD 12

gänglighetsregeln. Detta innebär att datakommunikationsnäten kan administreras av någon central funktion, där de olika elektroniska registraturerna är definierade. Systemförvaltning av linjenätet kan då ske centralt. Statistik och varifrån handlingar skickas och inkommer kan följas från denna funktion.

Myndigheten kan lokalt använda sin egen dator där systemet är implementerat enligt standard. Mindre myndigheter kan dela på datakraften. Andra regler som också har betydelse för ärende- och postsystem är TF 2:6 S tredje stycket och 2:10 s. Av dessa följer att en åtgärd, som någon vidtar endast som led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling som en myndighet har tillhandahållit för ändamålet, inte skall anses leda till att handlingen är inkommen eller allmän hos den myndigheten. Enligt förarbetena skall man se saken så att upptagningen aldrig har befunnit sig utanför den andra myndigheten. Betydelse har även TF 2:11 S, enligt vilken brev (elektroniska brev), telegram eller annan sådan handling som endast skall befordras ej skall anses som allmän handling.

Det är således möjligt, att flera myndigheter som deltar i hanteringen av samma ärendeslag (som utredande, beslutande och verkställande instans, eller för samråd, remiss, yttrande, registerutdrag etc) centraliserar lagringen av ärendedata till en av myndigheterna eller till en fristående entreprenör. En förutsättning är dock, att varje myndighets elektroniska registratur och elektroniska område, se avsnittet 2 Grundläggande avgöranden, hålls klart avgränsade från de övrigas. Det är också, av datasäkerhetsskäl, viktigt att varje arbetsplats har en egen lokal bearbetnings- och lagringskapacitet.

ll Det fortsatta arbetet

Ambitionen med denna promemoria är att beskriva de rättsliga grundelement som ett offentligt ärende- och posthanteringssystem skall innehålla. Utgångspunkten är att dessa rättsliga grundelement är neutrala i förhållande till organisation och ärendetyp. De är allmängiltiga och skall kunna implementeras i myndigheternas ärende- och posthanteringssystem. De kan sägas vara rättsliga baskrav. Promemorian behandlar inte organisation eller datas innehåll, struktur och integritetskänslighet. Här ges alltså en konkret beskrivning av första fasen i ett uppbyggnadsskede, som försöker uppnå en god offentlighetsstruktur.

Det fortsatta arbetet är naturligt. Där framträder organisation, ärendedata och ärendetyp. Detta innebär att rättsregler, statliga krav och intentioner som styr myndigheten förverkligas i den lokala tillämpningen. Detta arbete med att konkret beskriva organisation och ärendedata skall ske under införande av modern datateknik. Här

skall rättsordningens krav styra arbetet med systemkonstruktionen.

Denna andra fas innebär att informationens sårbarhet, integritetskänslighet, framträder. Regler om personregister 1 datalagen måste arbetas in i systemet. Dessutom maste krav och föreskrifter från datainspektionen och riksarkivet tillvaratas. Därutöver måste myndighetsspecifika instruktioner arbetas fram. slutligen måste informationssystenet vara konstruerat på det sättet att förändringar av gällande rätt omedelbart går att arbeta in i systemet. Ett centralt offentlighetsrättsligt informationssystem fdr inte vara statiskt. Möjlighet måste finnas att förändra systemet i takt med de krav som kan komma att ställas. Först när allt detta är genomfört har ärende- och posthanteringssystemet fått en god offentlighetsstruktur.

Statens 1988

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Översyn av utlanningslagsstiftningen. A. Mål och resultat - nya principer för det statliga Kortare väntan.A. stödet till föreningslivet. C.

?PPF

Arbetsolycka - olycka eller arbetsmiljöbrott? A Föräldrar som förmyndare, m.m. Ju. Tidig och samordnad rehabilitering - samverkans- Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. UD. metoder och rehabiliteringsinriktad ersättning Utgått. m.m. S. Provning och kontroll i internationell samverkan. I. Statens roll vid finansiering av export. UD. Frihet från ansvar. Ju. Folk- och bostadsräkningar i framtiden. C.

Spøsøw

En ny skyddslag. Fö. Kontroll av kemiska produkter och varor. ME. Sverigeinformation och kultursamarbete. UD. Vissa internationella skattefrågor. Fi. Rätt adress. Fi. Tillfällig handel. Fi. Öppenhet och minne. U. Kommunalt stöd till de politiska partierna. C. Civil personal i försvaret. Fö. Refonnerat presstöd. U.

›-n›-n›-nI-I›-a

Handel med optioner och terminer. Fi. Arbetsmarknadsstriden III. A.

MPPP?

Översyn av bostadsrättslagen. Bo. Arbetsmarknadsstriden IV. A. Medborgarkommissionens rapport om svensk Ut med musiken. U. vapenexport. SB. Att följa medieutvecklingen. U.

9°.°\$-^:“P°!°:.°.

r-a 9* SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisa- Domarbanan - Utbildning och meritvärdering. Ju.

Lntnmtnmtnuxutu.

tion. Ju. Om semester. A. Reklamskatten. Fi. Hushållens skuldsättning. Fi.

r-dn-n .°° Rapport av den parlamentariska kommissionen Export av farliga varor. Fi.

med anledning av mordet på Olof Palme. Ju. Pensionssystemets stabilitet. S. U-lands- och bistándsinfonnation. UD. Utrikesförvaltrtingens inrikming och organisation.

Liv-n 93-7 En förändrad ansvarsfördelning och styrning på UD.

skolområdet. U. u: 29 Riksgäldskontoret - frán riksdagens verk till rege-

3 Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 1. ringens myndighet. Fi. Fi Tänk ekonomiskt - betala skatten i tid. Fi.

00x8

N) P Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. Miljömärkning av produkter. Fi.

Fi P2. Storstadstraftk l - tillfälligt förbud mot biltrafik

F) 9 SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering vid särskilt svåra luftföroreningar. K. av miljöriktig teknik. UD. Kommission och dylikt. Ju.

Lotteri i radio och TV. U. go .: Integritetsskyddet i informationssamhället 5. Ju.

N)I\7NJIQ

Förnyelse och utveckling. C.

9999 Frikommunförsöket. C. Lönegarantin och förmånsrättsordningen - om

lönegarantins betydelse för det ökade antalet företagskonkurser. A. Videovâld ll - förslag till åtgärder. U.

wwmn

Förnyelse av kreditmarknaden. Fi.

Z.°)°9°

Arbetsdomstolen. A. Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Delbetänkande 4. Ju. Läge för vindkraft. Bo.

wwww

Släpp kopioma fria. Fi.

99W?)

Dalälven - en miljösatsning. ME. Offentlig lönestatistik. Behov och produktionsfonner. Fi. Effektiv statlig lokalförsörjning. Fi.

ut» H9 Statens ansvar för spridning och visning av värde-

full ñlm. U. L.: 9° Ägandc och inflytande i svenskt näringsliv. l.

Statens

offentliga

utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Släpp kopioma fria. [33]

Medborgarkommissionens rapport om svensk vapen- Offentlig lönestatistik. Behov och produktionsformer. export. [15] [35] Effektiv statlig lokalförsörjning. [36] Vissa internationella skattefrågor. [45]

Justitiedepartementet

Tillfällig handel. [46] Utgått. [5] Hushållens skuldsättning. [55] Frihet från ansvar. [7] Export av farliga varor. [56] SÄPO-Säkerhetspolisen inriktning och organisation. Riksgåldskontoret - från riksdagens verk till regeringens [16] myndighet. [59] Rapport av den parlamentariska kommissionen med Tänk ekonomiskt - betala skatten i tid. [60] anledning av mordet på Olof Palme. [18] Miljömärkning av produkter. [61] Översyn av upphovsrånslagstiftningen. Delbetånkande 4. [31]

Föräldrar som förmyndare, m.m. [40] Utbildningsdepartementet

Domarbanan - Utbildning och meritvärdering. [53] öppenhet och minne. [1 l] Kommission och dylikt. [63] En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolomlntegritetsskyddet i informationssamhållet 5. [64] rådet. [20] lotteri i radio och TV. [24]

Utrikesdepartementet Videovåld II- förslag till åtgärder. [28]

Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. [4] Statens ansvar för spridning och visning av värdefull Sverigeinformation och kultursamarbete. [9] film. [37] U-lands- och biståndsinformation. [19] Reformerat presstöd. [48] SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av Ut med musiken. [51] miljöriktig teknik. [23] Att följa medieutvecklingen. [52] Statens roll vid finansiering av export. [42] Utrikesförvaltningens inriktning och organisation. [58]

Arbetsmarknadsdepartementet

Översyn av utlänningslagstifmingen. [1]

Försvarsdepartementet

Kortare väntan. [2] En ny skyddslag. [8] Arbetsolycka - olycka eller arbetsmiljöbrott?[3] Civil personal i försvaret. [12] lxsnegarantin och förmånsråttsordningen - om lönegarantins betydelse för det ökade antalet företagskon-

Socialdepartementet kurser. [27]

Tidig och samordnad rehabilitering - Samverkansme- Arbetsdomstolen. [30] toder och rehabiliteringsinriktad ersättning m.m. [41] Arbetsmarknadsstriden Ill. [49] Pensionssystemels stabilitet. [57] Arbetsmarknadsstriden IV. [50] Om semester. [54]

Kommunikationsdepartementet Storstadstrafik 1 - tillfälligt förbud mot biltrafik vid Bostadsdepartementet

särskilt svåra luftföroreningar. [62] Översyn av bostadsråttslagen m.m. [14] Läge för vindkraft. [32]

Finansdepartementet ,_ u... - .-› l

Ran adress. [10] f , , g lv =

?Tiiiidustridepartementet

i Handel med optioner och terminer. [_13] N *J vning och kontroll i internationell samverkan. [6] Reldamskatten. [17] ;

Ägande och inflytande i svenskt näringsliv. [38]

Ny Iaxeringslag - Reformerad skitttepttxyzesstbdviljgügl]

Ny taxeringslag - Reformerad sk -Dêi2.r vi

Förnyelse av kreditmarknaden. [29] Civildepartementet

Släpp kopioma fria. [33] Förnyelse och utveckling. [25]

Statens offentliga utredningar 1988

Systematisk förteckning

Frikommunförsökel. [26] Mål och resultat › nya principer för statens stöd till föreningslivet. [39] Folk- och bostadsräkningar i framtiden. [43] Kommunalt stöd Lill de politiska partierna. [47]

Miljö- och Energidepartementet

Dalälven - en miljösatsning. [34] Kontroll av kemiska produkter och varor. [44]

KUNGL. BIBL.

1939 -02- o 7

_.›..5r_y..».«u«

ALLMÄNNA FÖRLAGET

ISBN 91-38-10255-2 ISSN 0375-250X