Elektronisk dokumenthantering betänkande
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2015
å
‘titre i
stateensetáffenilâigadriinga
.W 199.6:
Just it1e
departefnentet
Öcc 31W
‘+3
/rl
Statens offentliga utredningar
WW 1996:40
E99 Justitiedepartementet
Elektronisk
dokumenthantering
Betänkande av IT-utredningen Stockholm 1996
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag Regeringskansliets forvaltningskontor. av
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90
Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och inforrnationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81
ISBN 91-38-20210-7 Graphic Systems AB, Göteborg 1996 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen
för
Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 19 maj 1994 att tillkalla särskild utredare en med uppdrag att utarbeta de förslag till rättslig reglering som kan behövas i samband med inrättandet s.k. elektroniska anslagstavlor av och för användningen elektroniska dokument inom både förvaltav ningen och näringslivet. Till särskild utredare förordnades den 17 juni 1994 generaldirektören Hans Jacobson. Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 20 april 1995 avdelningsdirektören Göran Axelsson, jur. kand. Simon Corell, universitetslektom Jan Evers, teknologie dr. Viiveke Fåk, datarådet Ingela Halvorsen, kanslirådet Martin numera Holmgren, kanslirådet Björn Rosén, distriktsåklagaren Christer Ström, förbundsjuristen Anne Wigart och förste arkivarien Britt-Marie Östholm, fr.o.m. den 17 maj 1995 hovrättsassessor Karin Göransson och fr.o.m. den 22 maj 1995 kanslirådet Catharina Staaf. Till sekreterare förordnades fr.o.m den 1 september 1994 hovrättsassessor Per Furberg. Utredningen, antagit IT-utredningen, får härmed som namnet överlämna betänkandet Elektronisk dokumenthantering SOU 1996:40. Särskilda yttranden har avgetts Göran Axelsson och av experterna Ingela I-lalvorsen.
Utredningsuppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i 1996 mars
Hans Jacobson
/Per F urberg
Innehåll
Förkortningar 11
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sammanfattning 13
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary 15
Författningsförslag
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Förslag till lag om elektroniska förmedlingstjänster 25
. . . . 2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken 7
. . . . . . . . . . . 3 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken 28
. . . . . . . . 4 Förslag till lag om ändring i lagen 1915:218 om
avtal och andra rättshandlingar förrnögenhets-
rättens område 30
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Förslag till lag om ändring i delgivnings-
lagen 1970:428 31
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Förslag till lag om ändring i förvaltnings-
processlagen 1971:291 35
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Förslag till lag om ändring i datalagen 1973:289 37
. . . . . 8 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 1980:100 38
. 9 Förslag till lag om ändring i förvaltnings-
lagen 1986:223 39
1 Utredningsuppdraget och dess genomförande 43
. . . . . . . .
Avdelning I
Elektronisk dokumenthantering i förvaltningen
2 Utgângspunkter 47
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Inledning 47
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Lagstiftning rörande elektroniska dokument, m.m. 48
. . . . . 2.3 Utvecklingen i Sverige och intemationellt 49
. . . . . . . . . .
2.3.1 Den offentliga verksamheten i Sverige 49
. . . . . . .
2.3.2 Internationellt arbete 50
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Uppdraget 51
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Förslagets inriktning 52
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Vissa akuta behov av IT-anpassningar 54
. . . . . . . . . . . . . 2.7 Lagstifmingstekniken, m.m. 55
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8 Vissa begrepp 56
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6 Innehåll
3 Inkommande handlingar 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Gällande rätt -traditionella handlingar 59 . . . . . . . . . . . . 3.2 Gällande rätt och tidigare utredningsförslag elektroniska handlingar 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3 överväganden 62
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3.1 Överbringande disketter och
av överföring via nät 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Brevlådans fysiska placering är inte avgörande 64 . 3.3.3 Kommit en behörig tjänsteman till handa 65 . . . . . 3.3.4 Särskilt om telefax 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 En hjälpregel för oklara fall 67 . . . . . . . . . . . . . 3.3.6 Särskilt om telegram, 69 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Tekniska och administrativa hinder mot att
läsa inkomna data 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Bekräftelse av handlingar saknar som underskrift i original 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Elektronisk delgivning 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Utgångspunkter 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Nuvarande reglering 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Delgivning eller formlös kommunikation 76 mer . . 4.2.2 Fonnerna för delgivning 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 När skall delgivning anses ha skett 77 . . . . . . . . 4.2.4 Begreppet handling 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3 överväganden 79
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.1 Delgivning och kvittering med
signerade handlingar 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Delgivning utan digitala signaturer
eller stämplar 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 E-post som ersättning för vanlig postdelgivning 81
4.3.4 Förenklad elektronisk delgivning 85 . . . . . . . . . . . 4.3.5 En definition av elektronisk handling, 88 m.m. . . .
Elektroniska handlingar ersättning för som undertecknade handlingar m.m 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Vilka myndigheter berörs 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Vilka regelverk berörs 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Vissa begrepp i FL 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Området utanför FL 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Mitt förslag 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Norrngivningskompetensen och den
föreslagna bestämmelsen 98
Övriga frågor 101
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Offentlighetsinsynen 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Sekretess för koder 104 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Skyddet för persondata 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Innehåll 7
6.4 Arkivfrågor 112
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Konsekvenser av mina förslag 114
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Avdelning
Elektronisk dokumenthantering inom näringslivet
Bakgrund 117
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Avtalsrdttsliga frågor 119
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Utgångspunkter 119
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Behovet av översyn 121
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Att sända och motta förklaringar 123
. . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.1 Rättsverkningar genom avsändande 123
. . . . . . . . 8.3.2 Rättsverkningar genom mottagande 125
. . . . . . . . 8.3.3 Frister vid skriftlig respektive muntlig
kommunikation 128
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.4 Tillämpningen av vissa regler som kräver
mänskliga förhållningssätt
. . . . . . . . . . . . . . 8.3.5 Särskilt om befordringsfel 132
. . . . . . . . . . . . . .
Övriga frågor 135
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Köp och hemförsäljning, m.m. 135
. . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 EDI inom tillverkningsindustrin 136
9.3 EDI inom offentlig upphandling 137
. . . . . . . . . . . . . . . .
Avdelning III
Elektroniska förmedlingstjänster
10 Utgângspunkter 141
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Vad är en elektronisk förrnedlingstjänst 141
. . . . . . . . . . . l0.1.l Allmänt
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l0.l.2 Teknik, m.m.
lO.l.3 Terminologi och användningssätt
10.2 Vilka rättsfrågor framträder
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . l0.2.1 Straffrättsliga frågor 147
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.2 Straffprocessuella frågor 152
. . . . . . . . . . . . . . . .
10.2.3 Skyddet mot otillbörligt integritetsintrâng 154
. . . . . 10.2.4 Arkivering gallring 156
-
. . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.5 Sekretess 156
10.2.6 Gnmdlagsfrå gor, m.m. 157
. . . . . . . . . . . . . . . . .
11 Övervägatzdert 163
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Utgångspunkter 163
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Anpassningar för att undanröja hinder
mot ett fritt meningsutbyte 164
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l1.2.l Skyddet för persondata 164
. . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2.2 Undantag för löpande 165
text, m.m.
. . . . . . . . . . .
8 Innehåll
ll.2.3 Förhållandet till dataskyddsdirektivet 168
. . . . . . . . ll.2.4 Personligt bruk 169
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Regler till skydd mot missbruk 170
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.1 Bör en särskild reglering införas 170
. . . . . . . . . . 11.3.2 Vilka tjänster bör omfattas av en reglering 173
. . . l1.3.3 Vem bör en reglering riktas mot 174
. . . . . . . . . . 11.3.4 Lagstiftningstekniken 175
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.5 Närmare om den särskilda lagens
tillämpningsområde 176
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Regleringens huvudsakliga innehåll 177
. . . . . . . . . . . . . . . 11.4.1 Allmänt 177
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4.2 Vilka förmedlingstjänster avses 177
. . . . . . . . . . . . 11.4.3 Registrering av förmedlingstjänster eller
andra åtgärder för att peka ut en ansvarig 179
. . . . 11.4.4 Vem bör regleringen riktas mot 180
. . . . . . . . . . . . 11.4.5 E-post och slutna grupper 182
. . . . . . . . . . . . . . . . 11.4.6 Ansvarets närmare innebörd 183
. . . . . . . . . . . . . . 11.4.7 Registrering och uteslutning av användare 185
11.4.8 En skyldighet att informera 186
. . . . . . . . . . . . . . . 11.4.9 Straffansvar, förverkande och skadestånd 188
. . . . . 11.5 Tillsyn 190
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6 Konkurrerande regler i datalagen, telelagen
och den särskilda lagen 191
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.7 Nationella begränsningar 192
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.8 Åtgärder i andra länder 194
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.9 Offentlighetsinsynen och de elektroniska
förrnedlingstjänstema 194
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12 Straflrcittsliga och straffprocessuella frågor 197
. . . . . . . . . 12.1 Utgångspunkter 197
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Ansvar för användare vid missbruk av
elektroniska förmedlingstjänster 198
. . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.1 Uppvigling, hets mot folkgrupp,
bampomografibrott, m.m. 198
. . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.2 Ansvar enligt brottsbalken för brott
mot en viss person 200
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.3 Narkotikabrott genom utbud via
elektroniska förmedlingstjänster
12.2.4 Skadegörande programkod, 201
m.m
. . . . . . . . . . . . 12.2.5 Upphovsrättsligt skydd 202
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.6 Meddelanden vilkas innehåll är ägnat
att användas vid brott 202
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Straffansvar för den som tillhandahåller
en elektronisk fömiedlingstjänst 203
. . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.1 Allmänt 203
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
sou 1996:40 Innehåll 9
12.3.2 Tillämpningen enskilda straffbestämmelser 204 av . . 12.3.3 Skyldigheter för den tillhandahåller tjänsten som
och skyddet mot intrång i information, 206 m.m. . .
12.4 Processrättsliga frågor
208 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l2.4.l Bakgrund 208 Är . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12.4.2 allmänt tillgängliga förmedlingstjänster
tillgängliga för polisen 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.3 Brottsli förfaranden vid spaning ga
och utredning 210
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.5 Konsekvenser mina förslag 211 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Särskilda yttranden 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Av experten Göran Axelsson 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Av experten Ingela Halvorsen 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bilagor
Bilaga l Direktiven 219 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Informationssäkerhet 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Arkiv bevarande och gallring 241 - . . . . . . . . . . . Bilaga 4 Rättsliga "standarder" 249
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 5 Elektronisk adressering, postöppning och
diarieföring 251
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 6 Elektroniska akter, m.m 255 . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bilaga 7 Förvaltningslagen och IT
265 . . . . . . . . . . . . . . . .
Forkortmngar
ADB Automatisk databehandling
AvtL Lagen 1915:218 avtal och andra rätts-
om
handlingar förmögenhetsrättens område BrB Brottsbalken
DelgL Delgivningslagen 1970:428
Dir. Direktiv DL Datalagen 1973:289 Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskapema E-post Elektronisk post EDI Electronic Data Interchange EU Europeiska unionen
FL Förvaltningslagen 1986:223 FPL Förvaltningsprocesslagen 1971:291
HD Högsta domstolen
ISO Internationella standardiseringsorganisationen
IT Informationsteknik NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avdelning I NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avdelning Prop. Proposition RB Rättegângsbalken RF Regeringsformen RH Rättsfall från hovrättema RÅ Regeringsrättens årsbok
SIS Standardiseringsorganisationen i Sverige
SOU Statens offentliga utredningar
TF Tryckfrihetsförordningen YGL Yttrandefrihetsgrundlagen
Sammanfattning
Mitt uppdrag har varit att utarbeta de förslag till rättslig reglering
som kan behövas när elektroniska dokument och tjänster för förmedling
av elektroniska meddelanden skall ersätta traditionella rutiner. Bakgrunden är dels myndigheternas och näringslivets strävanden att rationalisera verksamheter med stöd den moderna informationstekniken IT, dels
av den snabba utvecklingen av nya tjänster för förmedling elektroniska
av meddelanden.
Beträffande frågan om myndigheternas dokumenthantering har jag i huvudsak kunnat bygga vidare de synsätt legat till grund för
som införandet av elektroniska dokument bl.a. tull- och skatteområdena, samt de förslag som lagts fram till IT-anpassning brotten mot
av urkunder. Till att börja med föreslår jag att definitioner begreppen
av elektronisk handling, digitalt dokument, digital signatur och digital stämpel förs in i förvalmingslagen. Genom användning digitala
en av signaturer och stämplar kan nämligen rättsregler skrivna för traditionell
pappersbaserad uppgiftshantering med endast smärre justeringar
- tillämpas också i IT-miljö, utan att de allmänna principerna för
en rättssäker ärendehandläggning behöver rubbas. För de fall där
en förfaranderegel i lag, om handläggning förvaltningsärenden, föreskri-
av ver något som medför att elektronisk dokumenthantering inte kan användas t.ex. att handlingar skall vara egenhändigt undertecknade
—
föreslår jag en bestämmelse att regeringen får föreskriva att digi- - om tala dokument eller, när det kan tillräckligt, elektroniska
anses handlingar utan digital signatur eller stämpel får användas.
Jag tar vidare upp vissa praktiska frågor med anledning av den snabba övergången till elektronisk post, och föreslår bestämmelser
nya dels i rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen om inkommande elektroniska handlingar, dels i delgivningslagen
om elektroniskt överbringande handlingar.
av
Beträffande inkommande handlingar föreslås den huvudregeln att handlingar som överförs elektroniskt skall ha kommit in när data
anses som representerar handlingen har nått myndighetens tekniska funktion för att ta emot e-post. Detta avses gälla oberoende denna
av om funktion är placerad direkt i myndighetens informationssystem
eller om ett fönnedlingsföretag tillhandahåller tjänsten så att "brevlådan" finns hos förrnedlaren. Bestämmelserna kompletteras med vissa undantagsregler som i huvudsak motsvarar gällande rätt, samt med föreskrifter
14 Sammanfattning
rätt för myndigheter att anlita annan för teknisk bearbetning av om elektroniska handlingar så att de kan läsas eller annars uppfattas.
Reglema i delgivningslagen byggs ut med bestämmelser om ordinär delgivning samt förenklad delgivning genom elektronisk överföring till den sökte. Tillämpningsområdet föreslås emellertid bli begränsat för att undvika risker för rättsförluster för enskilda och det allmänna. Jag föreslår bl.a. sig elektronisk delgivning eller
att vare förenklad elektronisk delgivning skall få avse stämningsansökningar eller andra handlingar vilka förfarandet vid myndigheten inleds
genom och att förenklad elektronisk delgivning skall få användas endast om myndigheten ett tekniskt förfarande kvittens underrättas när
genom handlingen har nått den söktes elektroniska adrew
Slutligen föreslår jag beträffande myndigheternas dokumenthantering ändring i datalagen, för att anpassa den registrerades rätt
en att få s.k. 10 § utdrag till användningen av elektroniska akter, samt en
ändring i sekretesslagen, för att säkerställa att hemliga nycklar som myndigheter använder endast för digital signering kan skyddas mot insyn.
Beträffande näringslivets användning av digitala dokument har min genomgång visat att nuvarande civilrättsliga reglering i huvudsak bör kunna fungera också med avseende elektronisk handel. Därför föreslår jag endast den ändringen att frågan om vem som står risken för att ett meddelande förvanskas under befordran skall regleras samma sätt när en handling försenas eller inte kommer fram 40 §
som avtalslagen.
Vad slutligen beträffar frågan om behovet av en reglering av s.k. elektroniska anslagstavlor föreslår jag särskild lag med vissa
en undantag från datalagen och därmed från EG:s dataskyddsdirektiv
- så att ett fritt meningsutbyte inte hindras. Vidare föreslår jag bestämmelser i den särskilda lagen för att hindra missbruk av sådana elektroniska förrnedlingstjänster. Eftersom den användare som ligger bakom ett missbruk ofta inte kan återfinnas till följd av utformningen av de tekniska och administrativa rutinerna i anknytning till elektroniska förmedlingstjänster, föreslår jag att den som tillhandahåller en tjänst för förmedling av elektroniska meddelanden skall informera om bl.a. tillhandahåller tjänsten samt ha uppsikt över den. För
vem som vissa fall föreslår jag också en skyldighet att förhindra fortsatt spridning
meddelanden, och att denna skyldighet samt den nämnda skyldigav heten att informera användarna straffsanktioneras. Slutligen föreslår jag en bestämmelse om att datorer och andra hjälpmedel som har använts vid brott enligt den föreslagna lagen skall få förklaras förverkade, om åtgärden behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl.
Summary
Background
This report presents the findings of governmental committee,
a established to examine the need for change to existing laws in the
area of data transmission to accommodate requirements in society. The
new committees mandate was to consider suggestions for the legal redefinitions that necessitated by the replacement of traditional and
are established routines of document transmittal and verification by electronic documents and services. Rapid changes are occurring in the area of Information Technology IT, and difficulties arise when
one attempts to integrate modern computing and telecommunication techniques into the current legal structure. Traditional boundaries existing between e.g. various fomis of media and geo-political entities are easily and effectively penetrated.
The primary reasons for the enquiry originated from two distinct sources: The perceived need by governmental authorities and the private sector to improve the efficiency of their operations through the utilization of modern IT; and the rapid development of innovative services and technologies used the mediation and transportation of electronic messages. With these factors in mind, the findings of the committee may be divided into three separate parts.
The first of these deals with governmental authorities management of documents and the obstacles to the utilization of IT in administrative functions Chapters II-VI. Questions are dealt with that arise when documents of a traditional nature are replaced by digital "equivalents". Among other things, there suggested definitions of digital
are documents and the like, well rules concerning the receipt of
as as electronic documents and the electronic serving of documents.
The second part addresses questions relating to civil law
as pertains to the management of electronic documentation Chapters VII- IX. The suggestion made that most questions that arise in this
area can be answered within the framework of current contractual law.
Finally, questions regarding Bulletin Board Systems and similar electronic services presented Chapters X-XII. A recommendation
are for a law focused on suppliers of such services presented in the report.
16 Summary sou 1996240
Proposals of the committee
Administrative procedure
Swedish public administration extensively computerized. However, the main body of legislation in this area was established in the 1970s, when e.g. the Swedish Data Act and provisions in the Swedish Constitution concerning public electronic records were introduced. While true that the Swedish Administrative Procedure Act, introduced in the 1980s, has been designed to provide legal principles applicable to paperbased as well as electronic handling of cases, the relevant legislation whole reflects a view of computers and
as a databases which now must be viewed as antiquated.
Swedish legislative work concerning documents with digital signatures began in 1989 with new regulations for customs procedures. The legislator observed the possibility of combining legal requirements with the principles behind international standardization concerning digital signatures and related services, as well as creating a base for a legally unified regulation of paperbased and electronically administered routines.
In principle, this present committee has been able to build upon the legislation that has previously been introduced in such areas as customs procedures. The fundamental idea to have digital signatures or their equivalents as substitutes for the verification characteristics in a paper document. A basic assumption has been that the digital document needs to provide the same evidence as a paper document, and must be able to be linked to a specified originator.’ Therefore, the password method has not been accepted. Definitions have instead been based upon the need for verification of the documents themselves. The committee
— has also presented definition of records that lack inherent protection
a with regards to their authenticity
Given these definitions, has been natural to solve the various legal questions that arise the basis of the rules which already
on are established for paper documents. Questions concerning legal difficulties
1 From a legal viewpoint, was felt that technical descriptions should be avoided. In the establishment of laws, more abstractformulations could be used where the foundational functions arecontained, and atthesametime clarify the demandfor verification both for the originator and the contents. 2 electronic record: defined set of data, which be viewed, listened to
a can or otherwise apprehended only electronic means,
digital document: an electronic record with a digital signature or a digital stamp,
digital signature: the result ofa transformation of an electronic record, by means ofa unique key, making possible to ascertain ifthe contents originate from the individual designated as issuer.
digital stamp: the result of a transformation of an electronic record, by means of a unique key. making possible to ascertain the contents originate from the legal person or authority designated as issuer.
sou 1996:40 Summary 17
which arise from digital documents and signatures are thereby replaced by the possibility to create a legally unified regulation of traditional routines and IT-routines. The functions of a paper document are then replicated within the framework of useful applications of a digital signature, with security maintained and without the general principles of legal procedure being affected} The committee also addresses certain practical questions arising due to the rapid transition to electronic document handling and E-mail. the relevant act, in involving legal procedures, prescribes a case something which precludes the of electronic document usage transmission, such the requirement of a handwritten signature, the as committee recommends that the government be allowed to stipulate that digital documents or, that deemed to be sufficient, electronic records without a digital signature or stamp may be used. Also suggested by the committee provisions concerning the are new establishment of the point in time when incoming electronic records are deemed to have been received by In traditional an agency. a environment, document deemed to have been received by an a the day which the document delivered to the agency. agency upon This rule also be applied when a diskette mailed via the postal may service to an agency. In those where are transmitted via an electronic cases messages network, the principle applied that the document deemed to have been received by the when the data which represents the agency document have reached the agencys mail-receiving function. This being applicable whether this receiving function physically seen as located in the agencys information system or has been relegated to a mediating which furnishes a service in which the mailbox company physically located the mediating companys premises. These on provisions complemented by certain stipulated exceptions which are primarily correspond to current legal practice.‘ Also recommended right for agencies to require confirmation by a the originator when lacks the originator’s handwritten a message signature, well to commission third party for the technical as as a conversion of electronic documents that they be read or so may otherwise comprehended.
3 The attainment of sufficient level of security has beenjudged being primarily a as a technical problem, with the presuppositions that both the contents and the originator should be possibleto be verified aswhen the demandsof adigital signatureaccording —to ISO-standardsare fulfilled. 4 A document that transmitted electronically deemedto have arrived to an agency that day when the document has arrived to the agencies electronic address, has been received by a qualified employee, or may be assumedto have arrived to the agencies electronic address, has come into the hands of a qualified employee the following working day.
18 Summary sou 1996:40
The committee also suggests additional regulations regarding the serving of documents electronically, i.e. how to ascertain proper receipt of electronically transmitted documents. Present regulations concerning the serving of documents are enhanced with stipulations on ordinary electronic serving and simplified electronic serving. The committee recommends, however, that areas of application be limited in order to avoid the risk of loss of legal rights. The rules on electronic serving shall not pertain to applications for a summons or other documents through which proceedings initiated. Also, the simplified electronic
are serving shall be used only the agency through a technical process delivery notification informed when the document has reached the served partys electronic address.
Under section 10 of the Data Act 1973:289, an individual has the right to, he so requests, be informed about the information himself
on in personal files kept by an agency or a private company. A regulation, that limits an agencys need to give such information kept in electronic case files, suggested.
Finally, the committee deals with the need in an IT environment for orderliness, e.g. concerning archival processing including registration and filing of incoming E-Mail. No new legislation required in this regard. However, when an agency establishes routines for electronic message handling and the like, important that these procedures fulfill the applicable requirements.
Electronic document handling in the private sector
The increased demand within the private sector for effectivity has resulted in the use of IT not being limited to the conversion of traditional routines to their electronic equivalents. Instead, the entire pattern of commerce transformed,5 and the focus of change becomes automatic processes, rather than products such as bids, contracts, invoices, bills of lading, etc. Striving to utilize the entire potential for rationalization that IT offers has led balancing between effectivity
to a and security that, in some cases, may need to be reevaluated.
The private sector has attempted to solve the legal questions that arise constructing model contracts how contracts should be
on entered into, such as the so-called EDI agreements. Among other things, these contracts deal with questions that arise when involved parties enter into agreements automatically, i.e. when computers generate and transmit messages that result in a binding agreement. Electronic commerce will most likely, at least in certain attain
areas,
5 Examples of this arethe concept"Just in Time and Business ProcessReengineering, whereevensuch demandsthat have beenperceivedasobvious from alegal point of view may be questioned.
sou 1996:40 Summary 19
such dimensions that will hardly be possible to initiate and preserve written EDI agreements with every business associate. Therefore, there
need for functioning legal structure even within civil law
a a concerning the creation of predictable and secure information in electronic contract fonnulations.
The committee has nevertheless found that most of the questions that arise may be answered within the framework of current contractual law. Not every detailed question can be answered in advance, but contract law commonly kept and limited to general principles which appropriate for agreements of varying type. Questions that
are do not directly fit under any of the prevailing regulations should still be able to be dealt with in close relation to the principles upon which contract law based.
Regarding the question of whether or not electronic manifestations of a partys will, generated automatically without direct human involvement, can result in binding contracts, a parallel can be drawn with such traditional "mass" transactions that occur frequently and in large volume in daily practice. Typical contracts that fall into this group are simple, small purchases in stores or a bus trip paid cash. may also be cited from Swedish jurisprudence that a contract regarding parking deemed to be entered into by simply placing the car in a parking place.
In a similar manner, the individual that electronically and automatically makes an offer or an acceptance bound by the offer or reply. The purpose of the entire procedure to create binding agreements when certain exterior circumstances combined with one another function as the direct establishment of a contract. The legal text
sufficiently accommodating to allow a non-prejudicial application of contract law, while at the same time avoiding a new construction that departs from traditional civil law.
However, certain provisions in contract law lose their purpose when contracts are entered into completely automatically. These are the provisions that presuppose human behavior patterns, such as those dealing with coercion, deceit and usury. A computer, for example, cannot threaten another computer. However, this does not necessitate any amendments in contract law since irrational results may be corrected through the so—called general clause, which completely free from subjectivity.
Also in other areas current contract law should be applicable to the IT area. For example, this true concerning provisions regarding liability because a transmitted message delayed or never received, as well as provisions dealing with "written" and "oral" communication.
The committee suggests, however, an amendment in contract law concerning the question of who liable when an electronic message has been corrupted during transmission. A complementary addition to
20 Summary
the current provisions concerning assignment of risk due to the delay or disappearance of a message recommended. This provision should also be applicable when a message corrupted during transmission to the receiver Section 40 of the Contract Law. The Contract Law will then correspond to the present Law of Contract of Sale of Goods, which came into force in 1990.
Bulletin Board Systems and similar computer mediated
communication services
The usage of computers and telecommunication has meant increased possibilities to simply and inexpensively spread information via Bulletin Board Systems BBS, whereby post their
user groups can own messages and read those from others. Development progressing rapidly, however, and the phrase BBS already somewhat antiquated. With regards to Bulletin Boards and similar services that offered via
are e.g. the Internet, the committees suggestion presented in the form of an Electronic Mediation Services Bill.
Through such mediation services, there created possibilities
are new to communicate, irrespective of geographical location. One of
purpose the new legislation to remove hindrances to such communication. Therefore, exceptions are suggested to the Data Act 1973:289 to enable users to deposit or collect information enabling free exchange of opinions, free and comprehensive information and freedom of artistic creation. This section related to article 9 of the European Communities directive the protection of individuals with regard to
on the processing of personal data and on the free movement of such data.
However, the electronic mediation services have also opened
up avenues for crime. Ordinarily a person who posts to mediation service
a e.g. a copyrighted work or a racist statement not be traced. The
can same true of one who downloads this type of to his
message computer. Therefore, certain regulations suggested to focus the
are on person who supplies such services, order to reduce the risks of abuse. The question becomes what responsibility should be borne by the service supplier.
Discussions during the period of inquiry have shown that the injunction upon the supplier of an electronic mediation service must be relatively limited, the free exchange of information not to be hindered. The reason for this that the volume of information distributed via electronic mediation services, independent of time and space, so large that cannot be read or otherwise controlled by the service supplier. The expense involved in initiating such function
a would prove to be prohibitive. For similar there proposed
reasons not any obligation to preserve the that transmitted. The
messages are committee has only suggested an unsanctioned provision stating that the
Summary 21 sou 1996:40
who provides the service should have the degree of supervision person the service that with regards to the scope and aims of over necessary the operation. However, there proposed obligation upon the service supplier an inform who wishes utilize the service to a who to everyone to as provides b the users responsibility for the content of the electronic submitted and to what degree received messages will be messages c available other Failure to give this information would be a to users. criminal offence. Also proposed obligation the service supplier to hinder an upon further distribution of electronic obvious that a user, an message by posting the has made himself liable to crime, that message, a infringement of copyright taking place, that the contents of a or liable be used in crime. This responsibility shared by message are to who commissioned by the service supplier to supervise any person the service. Failure to hinder further distribution of such messages would be criminal offence. crime exists, then the computer and a a other system components be declared forfeit. may However, criminal liability proposed to be present only criminal intent exists. In practice, this that the responsibility to hinder means further distribution imposed only the responsible party aware of and its character. the message Consequently, demands placed the service supplier to no are upon be of all the information that mediated. Instead, the idea aware that the proposed obligation to hinder further distribution of unacceptable will with a self regulation of the area. messages carry The committee has also analysed certain questions of criminal law. Current penal regulations in all respects be applied also to criminal can conduct via network. Although the perpetrator may be difficult to a the service supplier through the proposed legislati on given trace, - such position that he, in certain circumstances, may be judged a responsible to the crime according to the Swedish as an accessory users Penal Code, the service supplier passively watches when a user carries criminal activity via the mediation service. on a Certain questions of criminal procedure have also been addressed.‘ In this however, such questions of principle and general case, applicability have arisen that has not been possible to deal with them in this limited context. A difficulty that should be mentioned, however, how investigation and criminal inquiry can take place in cyberspace. The proposed legislation in practice be applied only to new can activities which involve Sweden. Swedish police can naturally not act
6 Cf the Council of Europe, Recommendation No. R 95 13 of the Committee of Ministers to Member StatesConceming Problemsof Criminal ProcedureLaw Connected with Information Technology.
22 Summary
sou 1996:40
as a sort of international police force in the of Bulletin Boards. area Specific laws are not proposed in this section, but these questions must be solved in accordance with the general restrictions that apply in the
area. Considering the steps that being taken in other countries are now regarding Bulletin Boards and similar services, the Electronic Mediation Services Bill presented below.
Electronic Mediation Services Bill
Areas of application
l § This law applies to services that intended for the are electronic mediation of messages. The law does not apply to: the provision alone of network other connections for the a or transmission of messages, mediation of within between agencies messages an agency or
or within an enterprise legal of enterprises, and
or a group such services that covered the regulations in the are Freedom of the Press Act the Fundamental Law Freedom of or on
Expression.
In the law, messages" text, images, sounds and other means information being transmitted in electronic form.
Exceptions from the Data Act
2 § The provisions in Sections 1-20 and 22-25 of the Data Act
1973:289 shall not be applied to personal registers that
are maintained service according to this law, the that a to extent the registers contain only regular running text and information about and of the service, and messages users the register maintained for the of enabling purpose users to deposit or collect information with view to free exchange of a opinions, free and comprehensive information and freedom of artistic creation.
In the law, regular running text" information that has means not been structured to facilitate the acquisition of personal information.
An overview of the service
3 § The service supplier shall have supervision the service over to the degree necessary with regards to the and aim of the scope
operation.
Summary 23
Information to the user
4 § The service supplier shall, soon as possible, inform each as who wishes to use the service about person who supplying the service, that the responsible for the content of the messages users are that they post, and to what extent incoming become available to other messages users. supplies the service should also mention that an agency which mediated become public documents. messages are may
The hinderance of continued distribution
5 § If obvious that posting has made a user, a message,
himself guilty of crime infringement of copyright or that the
a or contents of the liable to be used in crime, the service message are supplier shall hinder further distribution of the message. The same applies to who supervises the service behalf of the any person on
service supplier.
The first paragraph not in effect the message intended to
be received only one or more designated recipients electronic
mail.
Penalties
6 § A who intentionally through negligence violates 4 §
person or who intentionally violates 5 § shall be sentenced to pay a fine or or imprisonment for at most six months, the crime serious, to or, to imprisonment for at most two If the offence of only a years. minor nature the offender shall not be sentenced.
The first paragraph not applied the offence punishable
under the Penal Code.
Forfeiture
7 § Computers and other equipment that have been used in a crime under this law be declared forfeited, this called for may in order to prevent crime or for other special reasons.
This law comes into force on
:.I;.‘:.~,v
,gÄüJNL I
V
illéfååü.:,,r2W3;:
.n ,äacøeç- , s-;zäáazn’:£%;i:fi:;:‘:2I .iiU3‘:‘.. mi-~ , å..
3311’ éwmwio I é Z
2333:22:§3c1i§-u§ 3I‘ff:{§tjg{
, ‘°%:i°.S‘‘z:§;2‘:’~:’’S:,
.£€:::;: tr-:,aa4:.;s;,.2:s,mw.m,i::e .;:::s:é-suga: , pl‘. ;2;.;:A£::.x;m; 323::21;. - 3,3-1W.-.-
w {I:mr::i:nani zarfw noazaq A a
:§21 my qdvg 30
agiixznøigg
what:
mig.
i câsäzâ m :nanm " ânååä zjvyvanz.;fz: ~.:.;~;c~A
MV in mmm :d.Ef§a§.fTa°§E1Ezi‘o1:
.
. bas maxuqnsoi å T
A . . J
.2,-3
M vvs aigfi
sm vid
‘ 2025:113l;;l,3$3‘V1/g.¢~$§ A y am: siarapéi :e,:1r,3:my: at cm
Författningsförslag
1 till
Förslag lag om elektroniska
förmedlingstjänster
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpningsomrá de
l § Denna lag gäller tjänster elektronisk förmedling som avser av meddelanden. Lagen gäller dock inte tillhandahållande endast nät eller andra förbindelser för av överföring av meddelanden, förmedling av meddelanden inom myndighet eller mellan en myndigheter eller inom ett företag eller koncern, och en sådana tjänster omfattas regleringen i tryckfrihetssom av
förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.
I lagen avses med meddelanden text, bild, ljud eller information i övrigt som förmedlas i elektronisk fonn.
Undantag frán datalagen
2 § Bestämmelserna i 1-20 och 22-25 §§ datalagen 1973:289 skall inte tillämpas personregister ingår i tjänst enligt denna lag, som en i den män registret innehåller bara löpande text och uppgifter om meddelanden och användare, och registret förs för att användarna skall kunna lämna eller inhämta uppgifter för ett fritt meningsutbyte, fri och allsidig upplysning eller en ett fritt konstnärligt skapande. Med löpande text avses information inte har strukturerats så som att sökning av personuppgifter underlättas.
26 F örfatttzirzgsförslag sou 1996:40
Uppsikt över tjänsten 3 § Den tillhandahåller tjänsten skall ha sådan uppsikt över
som tjänsten är nödvändig med hänsyn till omfattningen och inrikt-
som ningen av verksamheten.
Information till användarna
4 § Den tillhandahåller tjänsten skall så snart det kan ske under-
som rätta var och en som vill använda tjänsten om
vem som tillhandahåller tjänsten,
användaren är ansvarig för innehållet i de meddelanden han
att sänder in, och
i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för andra användare.
Om myndighet tillhandahåller tjänsten skall den också ange att
en meddelanden som fönnedlas kan bli allmänna handlingar.
Förhindrande av fortsatt spridning
5 § Om det är uppenbart att en användare genom att sända in ett meddelande har gjort sig skyldig till brott eller intrång i upphovsrätt eller att innehållet i ett meddelande är ägnat att användas vid brott, skall den tillhandahåller tjänsten förhindra fortsatt spridning av
som meddelandet. Detsamma gäller den som hans uppdrag har uppsikt över tjänsten.
Första stycket tillämpas inte om meddelandet år avsett bara för viss eller vissa mottagare elektronisk post.
Straff
6 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 4 § eller som uppsåtligen bryter mot 5 § döms till böter eller fängelse i högst sex månader eller, brottet är grovt, till fängelse i högst två år. I ringa
om fall skall inte dömas till ansvar.
Första stycket tillämpas inte det kan dömas till ansvar enligt
om brottsbalken.
F ärverkande
7 § Datorer och andra hjälpmedel som har använts vid brott enligt denna lag får förklaras förverkade, om åtgärden behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl.
Denna lag träder i kraft den
F örfattningsförslag 27
2 till om i
Förslag lag ändring
Härigenom föreskrivs att det i brottsbalken skall föras in en ny paragraf, 16 kap. 17 a av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16kap.
17a §
Den som sänder ett elektroniskt meddelande med sådant innehåll som avses i 10 a, 10 b eller 12 § till tjänst en som omfattas av lagen 1997:000 om
elektroniska förmedlingsüänster,
med uppsåt att utföra brott som sägs i någon av dessa bestämmelser, skall dömas för försök till sådant brott enligt vad föresom skrivs i 23 kap. 1 § andra stycket, om han inte kan dömas för jitllbordat brott.
Denna lag träder i kraft den
28 Författningsförslag sou 1996:40
3 till om ändring i
Förslag lag rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att 33 kap. 3 § skall ha följande lydelse, dels att det i balken skall föras in tre paragrafer, 33 kap. 3 a, nya 3 b och 9 §§, av följande lydelse. a
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
33 kap. 3 § En handling ha kommit in till rätten den dag då handlingen anses eller avi betald postfötsändelse innehåller handlingen anlänt en om som till rätten eller kommit behörig tjänsteman till handa. Underrättas en rätten särskilt att ett meddelande till rätten anlänt till ett om telebefordringsföretag, meddelandet ha kommit in redan när anses underrättelsen nått en behörig tjänsteman. Kan det antas att handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i rättens kansli eller avskilts för rätten postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, den kommit behörig tjänsteman till om en handa närmast följande arbetsdag. Om det behövs fâr rätten begära att ett telefax eller annat meddelande som saknar avsändaunderskrift i original berens kräftas av avsändaren genom en i original undertecknad handling. Har rätten begärt en sådan bekräftelse men inte fátt någon, fär rätten bortse från meddelandet.
3a§ En handling som överförs elektroniskt anses ha kommit in till rätten den dag då handlingen har anlänt till rättens elektroniska adress, har tagits emot av en behörig tjänsteman, eller kan antas ha anlänt till rättens elektroniska adress, om
F örfatnziizgsförslag 29
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
den kommit en behörig :tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag.
3b§
Om det behövs får rätten begära att ett meddelaizde som saknar avsändarens underskrift i original bekrdfias av avsändaren genom en i original undertecknad handling. Har rätten begärt en sådan bekräftelse inte fått
men någon, fâr rätten bortse från meddelandet.
9a§
Rätten fâr vid behov låta tekniskt bearbeta en elektronisk handling som kommer till eller skickas ut från rätten så att handlingen kan läsas eller
annars uppfattas.
Den som har biträtt rätten med den tekniska bearbetningen har rätt till skälig ersättning, som betalas av staten.
Denna lag träder i kraft den
30 F örfatmirzgsfä rslag
4 till lag om ändring i lagen Förslag 1915:218 om avtal och andra rättshandlingar
område
på förmögenhetsrättens
Härigenom föreskrivs att 40 § lagen 1915:218 om avtal och andra rättshandlingar förrnögenhetsrättens område skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
40§
Skall någon enligt denna lag Skall någon enligt denna lag giva ett meddelande, vid giva ett meddelande, vid
annan annan äventyr att eljest avtal slutet äventyr att eljest avtal anses slutet
anses eller anbud antaget eller rätts- eller anbud antaget eller rättshandling, honom eller å handling, som av honom eller å
som av hans vägnar företagits, bliver mot hans vägnar företagits, bliver mot honom gällande, och varder honom gällande, och varder sådant meddelande inlämnat för sådant meddelande inlämnat för befordran med post eller telegraf befordran med post eller telegraf eller eljest ändamålsenligt sätt eller eljest ändamålsenligt sätt avsänt, må den omständigheten, avsänt, må den omständigheten, att meddelandet försenas eller att meddelandet försenas föricke kommer fram, föranleda där- vanskas eller icke kommer fram, till att avsändaren icke hava föranleda därtill att avsändaren
anses fullgjort vad honom åligger. icke anses hava fullgjort vad
honom åligger.
I fråga återkallelse anbud eller svar eller av fullmakt gäller
om av vad i 13 och 18 §§ är stadgat.
Denna lag träder i kraft den
F örfattningsförslag 31
5 till om i
Förslag lag ändring
delgivningslagen 1970:428
Härigenom föreskrivs i fråga om delgivningslagen 1970:428 dels att 6 och 19 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall föras in paragrafer, 1 3 b och
tre nya a, 3 c §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 a §
I denna lag har begreppen
elektronisk handling, digital
signatur och digital stämpel
samma betydelse som i I a § för-
valtningslagen I 986.223.
3§
Myndighet ombesörjer delgiv- Myndighet ombesörjer delgiv-
ning genom att sända handlingen ning att sända handlingen
genom med post eller överlämna den med post eller överlämna den med bud eller annat sätt till med bud eller annat sätt till den sökte, varvid bevis att den sökte, varvid bevis att
som som denne har mottagit försändelsen denne har mottagit försändelsen
begäres delgivningskvitto eller begäres delgivningskvitto eller
mottagningsbevis ordinär delgiv- mottagningsbevis ordinär delgivning. Ordinär delgivning kan ning. Ordinär delgivning kan också ske genom förenklad också ske pâ de sätt i
som anges delgivning enligt 3 3 3 §§.
a a - c
Om det finns anledning antaga att delgivningskvitto eller mottagningsbevis kommer att lämnas eller kommer att erhållas i tid, får myndighet som regeringen bestämmer ombesörja att handlingen överlämnas till den sökte i särskild ordning postbefordrings-
genom företag som regeringen bestämmer särskild postdelgivning.
När det är lämpligt, får en myndighet delge kallelser, meddelanden och andra handlingar, som inte är omfattande eller svår-
annars av tillgängligt innehåll, genom att innehållet läses vid telefonsamtal
upp med den sökte och handlingen därefter sänds till denne med post telefondelgivning. Sådan delgivning får inte stämnings-
avse ansökningar eller andra handlingar vilka förfarandet vid
genom
myndigheten inleds.
32 Författningsförslag sou 1996:40
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Kan delgivning inte ske enligt första-tredje styckena, får delgivning ske stämningsman eller annan, vars intyg enligt 24 § första genom stycket utgör fullt bevis delgivning stämningsmannadelgivning. om I fall i 15 och 16 §§ får delgivning ske genom som avses
kungörelse kungörelsedelgivning.
3 b §
När det är ümpligt, fär ordinär delgivning ske genom att myndigheten överför en elektronisk handling till den sökte och begär bevis att denne har
om mottagit handlingen elektronisk delgivning.
Elektronisk delgivning fär inte avse stämningsansökningar eller andra handlingar genom vilka
förfarandet vid myndigheten in-
leds.
3c§
När det är lämpligt, fär ordinär delgivning med den som är part eller som har liknande ställning i ett mål eller ett ärende ske genom att myndigheten överför en elektronisk handling till den söktes elektroniska adress och minst en dag senare överför ett meddelande om den första överföringen förenklad elektronisk delgivning.
Förenklad elektronisk delgivning fär användas bara om
den sökte har delgetts upplysning om att förenklad elektronisk delgivning kan komma att användas i målet eller ärendet eller den sökte har inlett förfarandet vid myndigheten eller har gett in en handling i målet eller ärendet och sådan upplysning har sänts med post i nära anslutning
F örfatmirzgsförslag 33
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
till att ansökan eller handlingen har kommit till myndigheten,
det i upplysningen enligt 1 har angetts till vilken elektronisk adress delgivning kan komma att ske,
myndigheten genom ett tek-
niskt förfarande kvittens under-
rättas när handlingen och meddelandet om handlingen har nätt den söktes elektroniska adress, och
delgivningen
inte avser en stämningsansökan eller en annan handling vilken förfaran-
genom det vid myndigheten inleds.
6§ Vid delgivning överbringas Vid delgivning överbringas handlingen i original eller styrkt handlingen i original eller styrkt kopia. En kopia som har fram- kopia. En kopia har
som ställts vid myndighet behöver framställts vid myndighet en en inte bestyrkas. behöver inte bestyrkas. När det kan ske skall myndigheten förse elektroniska handlingar med digital signatur eller stämpel. Är handling som skall delges av vidlyftig beskaffenhet eller är det av annan anledning lämpligt att handlingen mångfaldigas, får myndigheten besluta, att handlingen i stället skall hållas tillgänglig hos myndigheten eller plats, myndigheten bestämmer. Meddelande som därom och den tid, under vilken handlingen hålles tillgänglig, om delges den sökte. Andra stycket gäller Andra stycket gäller inte delgivning av stämningsansökan delgivning stämningsansökan
av eller annan handling, varigenom eller handling,
atman genom talan anhängiggöres. I fråga vilken förfarandet vid myndigom bilaga till sådan handling får heten inleds. fråga bilaga till
om andra stycket dock tillämpas. sådan handling får andra stycket dock tillämpas.
l9§ Delgivning har skett genom att den söks för delgivning själv
som har mottagit handlingen, oavsett vilket sätt den kommit honom till
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
handa. Har den sökte kvitterat postförsändelse som hämtats av bud, skall den ha kommit honom till handa samma dag som den anses avhämtats budet. av Förekommer vid särskild postdelgivning eller stämningsmannadelgivning att den sökes för delgivning vägrar att taga emot som handlingen, delgivning ändå ha skett. anses Delgivning skall anses ha skett enligt 6 § andra stycket att handlingen är tillgänglig och genom meddelandet delgivits, enligt 3 § när två veckor förflutit från det att meddelandet a skickades med post och det inte med hänsyn till omständigheterna framstår osannolikt att handlingen före tvåveckorstidens utgång som kommit fram till den söktes senast kända adress, enligt § när tvâ veckor 3 c förjlutit från det att nzyrzdigheten fått kvittenser på att handlingen och nzeddelandet om handlingen har nätt den angivna elektroniska adressen, enligt 3 § tredje stycket, 12 eller 13 § genom att det blivit fullgjort som föreskrivs där, enligt 15 § andra stycket sista punkten genom att handlingen lämnats i den söktes hemvist eller fästs dörren till hans bostad, enligt 17 § tionde dagen efter beslutet kungörelsedelgiv ning om under förutsättning att det blivit fullgjort som föreskrives i paragrafens första stycke.
Denna lag träder i kraft den
F örfattrziizgsförslag 35
6 till om i
Förslag lag ändring förvaltningsprocesslagen 1971 2291
Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen 1971:291
dels att 44 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall föras in tre nya paragrafer, 44 44 b och
a, 52 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
44§
Handling anses ha kommit in till rätten den dag då handlingen eller avi om betald postförsändelse, i vilken handlingen är innesluten, anlänt till rätten eller kommit behörig tjänsteman till handa. Underrättas rätten särskilt om att telegram till rätten anlänt till telegrafanstalt,
anses telegrammet ha kommit in redan när underrättelsen nått behörig tjänsteman.
Kan det antas att handlingen eller avi om denna viss dag avlämnats i rättens kansli eller avskilts för rätten postanstalt,
anses den ha kommit in den dagen, om den kommit behörig tjänsteman tillhanda närmast följande arbetsdag.
Telegram eller annat meddelande som icke är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom egenhändigt undertecknad handling, om rätten begär det.
44a§
En handling som överförs
elektroniskt ha kommit
anses
till rätten den dag dä handlingen
har anlänt till rättens
elektroniska adress,
har tagits emot av en be-
hörig tjänstenzan, eller
kan antas ha anlänt till
rättens elektroniska adress,
om
den kommit behörig tjänsteman
en
till handa närmast följande
arbetsdag.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
44b§
Om det behövs får rätten begära att ett meddelande som saknar avsändarens underskrift i original bekräftas av avsändaren genom en i original undertecknad handling. Har rätten begärt en sådan bekräftelse men inte fått någon, fär rätten bortse från meddelandet.
52a§
Rätten fâr vid behov låta tekniskt bearbeta en elektronisk handling kommer till eller
som skickas ut frän rätten sâ att handlingen kan läsas eller annars uppfattas.
Den som har biträtt rätten med den tekniska bearbetningen har rätt till skälig ersättning, som betalas av staten.
Denna lag träder i kraft den
sou 1996:40 F örfattiziizgsfärslag 37
7 till om i
Förslag lag ändring datalagen
1973:289
Härigenom föreskrivs att det i datalagen 1973:289 skall föras in tvâ nya paragrafer, 1 a och lO a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1a§
Bestämmelser om undantag från denna lag finns i lagen 1997:000 om elektroniska förmedlingstjánster.
10a§
Uppgifter i handlingar som. finns i en elektronisk akt vid en myndighet behöver inte tas med i ett registerutdrag enligt 10 § första stycket. Av registerutdraget skall dock framgå vilka handlingar som finns i en elektronisk akt som avser den registrerade.
Denna lag träder i kraft den
8 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 1980: 100
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § sekretesslagen 1980:100 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Skap.
3§
Sekretess gäller för uppgift Sekretess gäller för uppgift som lämnar eller kan bidra till som lämnar eller kan bidra till upplysning om chiffer, kod eller upplysning om chiffer, kod eller liknande metod har till syfte liknande metod som har till syfte
som att underlätta befordran eller an- att vändning i allmän verksamhet av underlätta befordran eller uppgifter utan att föreskriven användning i allmän verksamhet sekretess åsidosätts, om det kan av uppgifter utan att föreskriven antas att syftet med metoden sekretess âsidosätts, eller motverkas om uppgiften röjs. göra det möjligt att
kontrollera om uppgifter har för-
vanskats,
om det kan antas att syftet
med metoden motverkas om upp-
giften röjs.
Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur körkortsregistret för uppgift om körkorts referensnummer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att kontrollen av körkorts äkthet motverkas om uppgiften röjs.
Denna lag träder i kraft den
sou 1996:40 Férfatmingyérslag 39
9 till om i
Förslag lag ändring förvaltningslagen 1986:223
Härigenom föreskrivs i fråga förvaltningslagen 1986:223 om dels att 8 och 10 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före l § skall lyda "Tillämpningsområde och definitioner", dels att det i lagen skall föras in fyra paragrafer, 1 7 10 nya a, a och 10 b §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
I a §
l denna lag med avses elektronisk handling: en bestämd mängd data som kan läsas, avlyssnas eller pä annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, digitalt dokument: eleken tronisk handling med digital signatur eller digital stämpel, digital signatur: resultatet av en omvandling av en elektronisk handling som gör det möjligt att kontrollera om innehållet härrör från den fysiska person som framstär som utställare, och digital stämpel: resultatet av en omvandling av en elektronisk handling som gör det möjligt att kontrollera om innehållet härrör frän den juridiska eller person myndighet frantstär utsom som ställare.
7a§
Om en bestämmeLse om hand-
läggning av förvaltningsärenderz i
en annan lag föreskriver att handlingar skall egenhändigt vara undertecknade eller den föreom skriver något annat medsom
40 Författningsförslag
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
för att elektroniska handlingar
inte kan användas, får regeringen
föreskriva att digitala dokument
eller, när det kan anses tillräck-
ligt, elektroniska handlingar utan
digital signatur eller stämpel fär
användas.
8§
När en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk.
En myndighet fâr vid behov
låta tekniskt bearbeta en elek-
tronisk handling som kommer
till eller skickas ut från myndig-
heten så att handlingen kan läsas
eller annars uppfattas.
l0§
En handling anses komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. Underrättas en myndighet särskilt om att ett telegram till myndigheten finns hos ett företag som driver televerksamhet, anses telegrammet komma in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman.
Kan det antas att handlingen eller en avi om denna viss dag har
en lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten
en postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman tillhanda närmast följande arbetsdag.
Ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det.
I0a§
En handling som överförs
elektroniskt anses ha kommit
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
till en myndighet den dag dä handlingen
har anlänt till myndighetens elektroniska adress,
har tagits emot av en behörig tjänstenzan, eller
kan antas ha anlänt till myndighetens elektroniska adress, om den kommit behörig
en tjänstenzan till handa närmast följande arbetsdag.
10b§
Om det behövs fâr nzyndigheten begära att ett meddelande som saknar avsändarens underskrift i original bekräftas
av avsändaren genom i original
en undertecknad handling. Har myndigheten begärt sådan be-
en kráftelse inte fött någon, fâr
men nzyndigheten bortse från meddelandet.
Denna lag träder i kraft den
1 Utredningsuppdraget och
dess
genomförande
Utredningens direktiv dir. 1994:42 beslöts regeringen den 19 maj
av 1994. De återges i sin helhet i bilaga Av direktiven framgår
att utredningen har till uppgift att utarbeta sådana förslag till rättslig reglering som kan behövas
i samband med inrättandet s.k. elektroniska anslagstavlor, och
- av
för användningen av elektroniska dokument inom förvaltningen -
och näringslivet.
Beträffande myndigheternas dokumenthantering har jag inriktat arbetet sådana mer akuta rättsfrägor den snabba förändrings-
som takten för med sig för ärendehandläggningen. När det gäller närings-
livets dokumenthantering har jag i huvudsak begränsat genomgången
till det område som brukar kallas elektronisk handel.
Beträffande elektroniska anslagstavlor har jag låtit inhämta
upplysningar från verksamma IT-området hur de kom-
om nya munikationsvägama används och vilka möjligheter finns att över-
som blicka och reglera dem. Under augusti 1995 har utredningen spritt
en promemoria med förslag till reglering området
och med denna som underlag hållit hearing med tekniker och administratörer
en samt en hearing med jurister.
Regeringen har till utredningen överlämnat framställning från
en Umeå universitet med anledning att pomografiska bilder spritts i
av universitetets datanät.
Jag har samrått med bl.a. kommittén angående medier och
nya grundlagarna m.m. dir. 1994: 104 och kommittén angående datalag
ny m.m. dir. 1995:91.
Betänkandet har delats i tre avdelningar.
Den första avdelningen kap. 2-6 rör myndigheternas
dokumenthantering, där bl.a. frågor inkommande elektroniska
om handlingar och elektronisk delgivning behandlas.
Den andra avdelningen kap. 7-9 civilrättsliga frågor med
avser anknytning till elektronisk dokumenthantering.
Som en tredje avdelning kap. 10-12 behandlas frågor
om elektroniska anslagstavlor.
Dessutom behandlas i bilagorna 2-7 vissa frågor ha
som - utan att
44 Utredningsuppdraget
föranlett några förslag till författningsändringar är betydelse för
- av
fungerande och rättssäker övergång till elektronisk dokumenten hantering. Där tas bl.a. frågor informationssäkerhet, arkivering,
upp om rättsliga "standarder", elektronisk adressering och elektroniska akter.
I
Avdelning
Elektronisk
dokumenthantering
i förvaltningen
2 Utgångspunkter
2.1 Inledning
Pappersbaserade handlingar har sedan mycket lång tid varit stor
av betydelse i rättslivet och instrument för kommunikation och
som handläggning inom bl.a. förvaltningen. Det har uppfattats självklart
som att sådana handlingar avgränsat och bevarar uppgifter det
samt att framgår vem som är utställare Som exempel sådana handlingar kan nämnas inlagor, deklarationer, protokoll och beslut. Det finns allmänt vedertagna rutiner
för att sortera
sådana handlingar, t.ex. i aktkappor eller pärmar, och handlingarna kan
återsökas via dagboksblad, diariet och liknande förteckningar. Därigenom fogas handlingarna in i sitt rätta sammanhang. Dessa strukturer utgör en förutsättning för fungerande rutiner, där krav på bl.a. rättssäkerhet och intern och extern kontroll tillgodoses.
Dessa intressen kan tillgodoses också inom för datorbaserade
ramen rutiner och det är angeläget att ta tillvara de möjligheter till rationaliseringar som den nya informationstekniken IT Med IT här
ger. avses efterkrigstidens snabba utveckling eller mindre integrerade
av mer system för automatisk databehandling ADB och telekommunikation, ibland kallade informationssystem. Det är nämligen inte längre möjligt att lägga tyngdpunkten ADB, då i de snabbt framväxande in-
nu fonnationssystemen kommunikationen av data är väl så betydelsefull
som behandlingen av data.
Datoriseringen har i praktiken ofta fört med sig att uppgiftshanteringen anonymiserats och att strukturer och gränser utformats så att utrymmet för oklarheter blivit påtagligt. Rättsfrågor och frågor
om inforrnationssäkerhet har härvid fått stå tillbaka för krav skyndsamma rationaliseringar. Nya dokumentrutiner har införts också för rättsligt och ekonomiskt betydelsefulla tillämpningar. Författningsregleringen och de tekniska lösningarna har emellertid endast delvis för
anpassats en sådan IT-användning. Exempelvis har underskrivna pappersurkunder ersatts av elektroniska meddelanden utan motsvarande skydd
mot
I De fysiska gränsernaför löpandetext och handlingar, där uppgifter motsvarandesätt har strukturerats genom en användning av blanketter, uppfattas i traditionell miljö
som underförstådda och självklara.
48 Utgángspunkter
manipulationer, och det är oklart om skyddet enligt brottsbalken mot missbruk av urkunder är tillämpligt data som överförs via nät. Denna utveckling kan i viss mån förklaras ett studium av den genom uppgiftshantering för vilken datorerna först användes, nämligen sådana strukturerade samlingar uppgifter egentliga register som av - — tidigare fördes manuellt i form t.ex. lösa kort sorterade i viss av ordning eller böcker förda enligt liknande system. När sådana uppgiftssamlingar används är det avgörande att uppgifterna är riktiga, medan användaren knappast bryr sig om vilka handläggare har registrerat de enskilda uppgifterna. En avidentisom fiering sker därigenom så att uppgiftemas ursprung från en viss individ ersätts ett från ett visst informationssystem jfr t.ex. av ursprung uppgifterna i bilregistret med ett köpekontrakt.
2.2 rörande elektroniska
Lagstiftning
dokument, m.m.
De rättsfrågor aktualiseras när traditionella urkunder ersätts av ITsom baserade motsvarigheter har, framgår mina direktiv, redan varit som av föremål för lagstiftning vissa områden. Riksdagen har beslutat om de författningsändringar behövs för att ersätta pappersbase rade tullsom deklarationer med elektroniska dokument I det lagstiftningsärendet uttalade konstitutionsutskottet att frågan om elektroniska dokument i förvaltningsförfarandet måste få en generell lösning. Motsvarande reglering har införts för att göra det möjligt att ge in elektroniska ansökningar om registrering av datapantbrev enligt lagen 1994:448 pantbrevsregister. Vid behandlingen av regeringens om proposition 1993/94:l97 om datapantbrev, anförde lagutskottet att regleringen beträffande elektroniska dokument kunde godtas i avvaktan resultatet av de överväganden om en mer generell reglering av elektroniska dokument i förvaltningsförfarandet som kommer att ske
Författningsändringar har också genomförts för att elektroniska dokument och akter skall kunna införas skatteområdef och inom exekutionsväsendetrl Ny härvid frågan de rättsliga konsekvenvar om
2 Prop. 1989/90:40, bet. 1989/90:KU2 och bet. 1990/91:KUl vidare SOU 1989:20. se 3Jfr dock regleringen i t.ex. 9 § lagen 1990:746 betalningsföreläggande och handom räckning samt 6 8 §§ förordningen 1991:1339 om betalningsföreläggande och handräckning, med anknytande föreskrifter av Riksskatteverket, där det inte ställs krav signering. 4 Ds 1994:80, 1994/95:93, bet. 1994/95:SkU15 och rskr. 1994/95:l58. prop. 5 Finansdepartementets promemoria den 22 december 1994, Nytt ADBstöd för indrivningsverksamhetcn, Fi94/2903, prop. 1994/952168,bet. l994/95:LU27 och rskr. 1994/95:305.
Utgángspunkter 49
serna av en ärendehandläggning baserad IT-baserade avbildningar av inkomna pappershandlingar.
Motsvarande frågor har, från straffrättslig och processuell utgångspunkt, behandlats Datastraffrättsutredningen i betänkandet Informa-
av tion och den nya InformationsTeknologin straff- och processrättsliga
frågor SOU 1992:110. Utredningens förslag övervägs inom Justitiedepartementet.
2.3 i och
Utvecklingen Sverige
internationellt
2.3.1 Den offentliga verksamheten i Sverige
Den offentliga verksamheten rationaliseras i allt högre takt. Internationaliseringen och samtidiga krav service och besparingar leder till omprövning av åtaganden och arbetsuppgifter samt till omstrukturering av verksamheter och organisationer. Därvid blir åtgärder för att åstadkomma en fungerande, öppen och säker infrastruktur för informationsförsörjning av avgörande betydelse.
Investeringar i infrastruktur innefattar inte bara satsningar IT. Företag och medborgare behöver enkla, likartade och säkra rutiner för sitt informationsutbyte, oavsett detta utbyte sker med myndigheter
om eller företag Detta kan bli möjligt endast om allmänt accepterade förfaringssätt utvecklas. Härvid berörs nära varje rättsområde och
nog behovet av att IT-anpassa författningsregleringen är uppenbart.
Myndigheter, kommuner och landsting har sökt former för
nya samverkan eftersom sådana anpassningar inte är möjliga att åstadkomma egen hand, och regeringen har tagit olika initiativ området, bl.a. genom IT-kommissionen. Av särskilt intresse för mitt uppdrag är det arbetsprogram för förnyelse och effektivisering offentlig
av verksamhet genom ökad användning av IT, som Finansdepartementet initierade våren 1994 det s.k. Toppledarforum. Detta forum, är
—— som en informell samverkansgrupp ledd samordningsminister Jan
av Nygren7, bedriver sin verksamhet i projekt. Syftet är att nå ett brett engagemang långt ut i verksamheterna. För närvarande är ett hundratal personer engagerade i projekten, som har inriktats åtgärder som är generella och likartade för offentlig verksamhet, men som en myndighet inte rimligen kan vidta egen hand.
Detta arbete väntas leda till att offentlig förvaltning samlat går
mer över från pappersbaserad till elektroniskt stödd verksamhet. Det
6 I USA uttrycks detta som "single face to industry" och "single face to citizen". 7 Övriga ledamöter är ett tiotal generaldirektörer för informationsintensiva myndigheter samt cheferna för Landstin sförbundet och Svenska kommunförbundet.g
50 Utgángspunkter
planeras exempelvis att alla myndigheter senast år 1996 skall kunna ta emot och sända e-post och att den offentliga upphandlingen till övervägande del redan under år 1998 skall ske elektroniskt. Behovet
av reglering rörande digitala dokument, digitala signaturer och anknytande rättsfrå gor är alltså uppenbart.
Omfattningen av Toppledarforums arbetsprogram kan något förenklat anges genom följande sammanställning. Programmet innehåller tre huvuddelar. Den första huvuddelen, lnformationsförsörjning i oflentlig förvaltning, avser policyfrågor, rättsfrågor samt säkerhetsoch kvalitetsfrågor, och innefattar två avslutade och två pågående projekt "Prosit" och "Lexit" respektive "Offentliga organisationers intemet-sidor" och "Qualit". Den andra huvuddelen, Informatikplattformar standard, teknik, bastjänster, gäller åtgärder för att skapa förutsättningar för kommunikation "många-till-mânga" eller "alla-tillalla" för ärendebehandling och service till allmänhet och företag. I denna del bedrivs tre projekt "E-post och katalog", "IT-plattfonnar" och "Smarta kort i offentlig verksamhet". Den tredje huvuddelen, Verksamhetsförnyelse i oflentlig förvaltning med hjälp av IT,
avser gemensamma tillämpningsprojekt för många myndigheter vilka avses effektivisera informationsutbytet mellan offentlig förvaltning och företag, medborgare samt EU och andra internationella organ. I denna del bedrivs projektet "Elektronisk handel", syftar till att införa
som elektroniska inköp i offentlig förvalming.
Regeringen har i propositionen 1995/96:125 om åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik redovisat förslag till mål för en övergripande nationell IT-strategi pekar ut
som Sveriges tilltänkta väg in i informations- och kunskapssamhället. I propositionen lämnas förslag till prioriterade statliga uppgifter
rättsordningen, utbildningen och samhällets informationsföisörjning
samt redovisas ett handlingsprogram för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik.
2.3.2 Internationellt arbete
Sverige deltar i det arbete pågår vid bl.a. EG-kommissionen, FN,
som UNCTAD, OECD och WIPO rörande digitala signaturer och elektronisk dokumenthantering i offentlig verksamhet. Arbetet inom EGkommissionen är särskild betydelse eftersom det kan antas påverka
av vår förfatmingsreglering mer än annat internationellt samarbete. Som exempel kan nämnas det s.k. dataskyddsdirektivet direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda med avseende
personer
behandlingen av personuppgifter och om det fria flödet sådana
av
Utgángspunkter 51
uppgifter, år 1995.8 Ett annat betydelsefullt område är EGsom antogs kommissionens arbete med IT-säkerhet, där strävanden finns att skapa förutsättningar för elektronisk handel och elektronisk förvaltning. För elektroniska rutiner inom elektronisk handel och förvaltning skall bli att säkra från tekniska och rättsliga utgångspunkter behöver medlerrisländerna komma överens grundema för dokumenthanteringen m.m. om Inom EU har många informationssystem tillskapats för att medlemsländemas förvaltningar skall kunna samverka och byta information i ärenden. Behandlingen dessa frågor har samordnas gemensamma av i det s.k. IDA-programmet lnterchange of Data between Administrations, beslutades i november 1995. IDA-programmet väntas leda som till rekommendationer och råd angående elektronisk dokumenthantering, rättsfrå och IT-säkerhet. Dessutom planeras projekt för att genomgor föra sådana nya rutiner.
2.4 Uppdraget
Myndighetemas° användning elektroniska dokument berör många av olika rättsomrâden. Mitt uppdrag i denna del är dock i huvudsak begränsat till myndigheternas handläggning av mål och ärenden. Det är särskilt övergången till elektronisk kommunikation som här aktualisera r nya rättsfrågor. Någon genomgripande revision av de berörda regelverken är inte avsedd och är inte heller lämplig i nuvarande läge. Vi befinner oss i ett intensivt utvecklingsskede, och det saknas fortfarande i väsentliga delar allmänt vedertagna synsätt. Det går därför inte att få en sådan detaljerad bild de tekniska och rättsliga förutsättningarna skulle krävas för av sorti genomgripande ändringar i regelsystemen. Till detta kommer att vissa frågor om t.ex. persondataskydd och offentlighetsinsyn övervägs i annan ordning.
8 Direktivets tillämpningsområde är helt eller delvis automatisk behandling av personuppgifter och annanbehandling än automatisk som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Det gäller inte för behandling av personuppgifter som inte omfattas av gemenskapsrätteneller somrör en fysisk person som ett led i verksamhetav rent privat natur eller somhar sambandmed hanshushåll. Något undantagför löpande text ges inte och varken elektroniska anslagstavlor eller nätverk nämns i själva direktivet. Tiden för införande av direktivet i nationell rätt är tre år för automatisk och 12 år för manuell behandling av personuppgifter. Direktivets ändamål är att skapaen hög, för medlemsstaternagemensam,skyddsnivå i fråga om behandling av personuppgifter. Härigenom kan ett fritt flöde av sådana uppgifter mellan staterna tillåtas. l ingressen framhålls att "skyddsnivån när det gäller enskilda personersfri- och rättigheter med avseende behandlingenav sådanauppgifter måste vara likvärdig i alla medlemsstater". Det sägs därför vara nödvändigt att "gemenskapen vidtar åtgärder för att åstadkommaen tillnärrnning till lagstiftningen". 9 Med myndighet enligt regeringsformens RF terminologi samtliga statliga och menas kommunala organ, med undantag för riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen kallas förvaltningsmyndigheter.
52 Utgdngspunkter sou 1996:40
Uppgiften är i stället att tillgodose de akuta behoven IT-anpass-
av ning av vissa råttsregler och att söka klarlägga hur vissa bestämmelser bör förstås när de skall tillämpas rutiner. Det gäller att finna
nya rättsliga lösningar och modeller som kan ge stöd för myndigheter
som har infört eller står i begrepp att införa elektroniska rutiner.
2.5 Förslagets inriktning
Det finns enligt min mening inte några avgörande principiella invändningar mot att IT-rutiner jämställs med traditionella pappersbaserade
rutiner vid myndigheternas ärendehandläggning. Det är to.m. möjligt
att med hjälp av IT utforma ett likforrnigt och i vissa avseenden
mer förutsebart förvalmingsförfarande än med motsvarande traditionella rutiner. IT kan också ge bättre insyn i myndigheternas verksamheter.
En förutsättning för att införa de nya rutinerna är emellertid att de tillgodoser behoven av bl.a. integritetss kydd och informationssäkerhe rätten att ta del av allmänna handlingar och forskningens intressen samt ger grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Här är skärpan i de tekniska och administrativa kraven av större betydelse än lagstiftningen. Det avgörande är att etablerade krav rättssäkerhet, ordning
osv. uppmärksammas ett tidigt stadium när IT-mtiner införs, och att avsteg
från kraven inte görs inte befogade rättsskyddsintresen
om kan tas om hand på något annat, likvärdigt sätt. Jag behandlar sådana frågor
om inforrnationssäkerhet närmare i bilaga De synpunkter förs fram
som där är förutsättningen för de förslag om utökad IT-användning som jag lägger fram.
Vid en övergång till elektronisk dokumenthantering behöver det också övervägas hur långtidslagringen dokument utformas.
av För att elektroniska handlingar skall kunna läsas många år behövs bl.a.
senare upprepade läskontroller, konverteringar och överföringar till data-
nya bårare, medan äkthetsprövning sikt digitala dokument
en av förutsätter en långsiktigt fungerande nyckelhantering. Det bör härvid betonas att god ordning och väl fungerande rutiner inom myndigheterna kan vara av lika stor betydelse valet teknik och systemlösning-
som av ar. Om det inte tas hänsyn till de krav måste ställas för ett
som långsiktigt bevarande handlingar finns det risk för att informationen
av gâr förlorad, med de förluster detta skulle innebära för såväl
som insynsintre$et och det nationella kulturarvet rättskipningen,
som
förvaltningen och forskningen.
Frågor om arkiv, bevarande och gallring behandlas närmare i
m.m. avsnitt 6.4 och bilaga
1° Krav som syftar till en långsiktig läsbarhet av elektroniska handlingar finns i Riksarkivets regler angåendeADB-upptagningar RA-FS 1994:2 och 1994:7.
Utgángspunkter 53
Det är vidare viktigt att myndigheternas tekniska hjälpmedel kan samverka med andra myndigheters eller enskildas infonnationssystem. Det vore olyckligt om varje myndighet för att godta elektroniska handlingar skulle uppställa långtgående krav de tekniska
egna rutinerna. Ett tillstånd rättsosäkerhet och fara för rättsförluster skulle
av kunna uppkomma om enskilda inte vet om deras kommunikation med myndigheten i allmänt vedertagna former vilka snabbt kan växla med
hänsyn till utvecklingstakten inom IT alls tillmäts någon betydelse.
- Det behövs således en samordning av myndigheternas arbete på ITområdet, för att aktivt motverka oförenliga tekniska lösningar. Myndighete behöver härvid beakta företagens och enskildas intresse
ma
att få lämna uppgifter sätt är anpassade till ingivamas olika av som tekniska plattformar och olika datormognad. Frågan om enhetliga lösningar är alltså betydelsefull från rättsliga utgångspunkter. Denna fråga behandlas vidare i bilaga
I detta sammanhang vill jag också framhålla att övergången till elektronisk kommunikation enligt min mening i princip bör vara frivillig.
Enskilda har inte rätt att kräva att få sända meddelanden via telex eller elektronisk post till en myndighet som saknar tekniska hjälpmedel för att ta emot sådana meddelanden. Detsamma gäller om någon myndighet skulle sakna telefax. Jag föreslår ingen ändring i denna del; jfr 5 § första meningen förvaltningslagen l986:223; FL. Det finns emellertid en allmän strävan att myndigheterna, för att rationalisera och erbjuda en bättre service, skall göra det möjligt att kommunicera med modem teknik. Denna strävan måste dock anpassas till vad som är genomförbart i varje enskilt fall. Myndigheterna känner själva bäst sina ekonomiska och administrativa begränsningar och eventuella luckor i den tekniska mognaden.
Inte heller bör myndigheternas IT-användning utformas så att enskilda åläggs att kommunicera elektroniskt; övergången till IT bör även i detta avseende vara frivillig.
Den tekniska utvecklingen och hittillsvarande lagstiftningsarbete på IT-området har visat att en användning av signerade elektroniska handlingar och anknytande rutiner för kommunikation gör det möjligt att med bibehållen säkerhet datorisera också rutiner där det ställs höga krav på rättssäkerhet, integritetsskydd, infonnationssäkerhet mm. Det internationella standardiseringsarbetet pekar också i riktning mot en
u till
Visserligen bör handlingar som kommer in till en myndighet vara anpassade mottagarenstekniska ochadministrativa förutsättningar,men sådanabegränsningarbör kunna frângås dels för att undvika rättsförluster som kanske framstårsom slumpartade,dels för att stödja en önskvärd utveckling på området. 12 Som exempel kan nämnasärendehandläggrtingenpå tull- och skatteområdet.
54 Utgângspunkter
fortsatt utveckling av digitala signaturer med anknytande tjänster för informationssåkerhet.
Vid utformningen av den nya regleringen tull- och skatteområdet har lagstiftaren undvikit speciallösn ingar, till förmån för rutiner är
som möjliga att inordna under gällande rättsliga principer. Regleringen har därför visat sig vara av intresse också för andra delar förvaltningen.
av
Denna inriktning mot generellt tillämpbara rutiner blev möjlig genom att begreppet elektroniskt dokument infördes. Dänned kunde ett förfarande som i hög grad bygger IT och telekommunikationer naturligt genomföras med endast smärre justeringar författnings-
av regleringen och utan att rubba de allmänna principerna.
Jag föreslår att man bygger vidare dessa utgångspunkter med en användning av digitala signaturer, digitala dokument, utan
osv. avsteg från gällande rättsliga principer. Behovet av ett långsiktigt arbete för att från sådana utgångspunkter över de olika regelsystem
se som berörs av datoriseringen är dock påtagligt. Med hänsyn till den snabba utvecklingen kan en sådan genomlysning emellertid inte avvaktas, och som redan framgått har jag enligt utredningens direktiv att lägga fram förslag av mer begränsad karaktär.
2.6 Vissa akuta behov av
IT-anpassningar
De akuta behoven IT-anpassning kan något förenklat sägas röra två
av
olika nivåer av datorisering och två regler.
grupper av
Den första nivån har samband med de nämnda planerna att åtminstone någon varje enhet i förvaltningen skall kunna nås med elektronisk post under år 1996. Denna strävan kan leda till
antas en utbredd användning av elektronisk kommunikation, där mottagna elektroniska handlingar skrivs ut och tillförs traditionella
pappersbaserade akter, samtidigt det IT-baserade materialet gallras.
som
Från mina utgångspunkter aktualiserar sådana rutiner
en grupp av regler som skall gälla för alla myndigheter kommunicerar
som elektroniskt med omvärlden. Det är främst frågor inkommande
om handlingar och delgivning tilldrar sig intresse: När har
som en elektronisk handling kommit in till myndigheten Hur skall myndigheten förhålla sig till elektroniska handlingar den någon anledning
som av inte kan överföra till läsbar form Kan delgivning ske via elektronisk post
Den andra gruppen av regler rör företrädesvis krav att uppgifter skall lämnas i traditionella skriftliga handlingar och kanske även
att
13 Elektronisk post och katalog i offentlig förvaltning en förstudie initierad
- av Toppledarforum.
sou 1996:40 Utgángspunkter 55
handlingar skall undertecknade. Dessa bestämmelser får naturvara ligtvis sin största betydelse vid sådana genomdatorisera de rutiner som har införts inom bl.a. tullen och skatteförvaltningen, där IT-rutiner ersätter traditionella skriftliga handlingar och akter. Många myndigheter överväger huruvida det är möjligt att liknande sätt gå över till nu elektronisk hantering mål och ärenden. av På dessa två ämnesområden lägger jag fram lagförslag.
2.7 m.m.
Lagstiftningstekniken,
Det är uppenbart att den första regler, som skall gälla för gruppen av alla myndigheter som kommunicerar elektroniskt, enkelt måste kunna återfinnas av dem som hanterar myndighetens post, och att regleringen inte bör göras oförenlig med bestämmelserna för traditionell miljö. Såvitt gäller frågor om när en handling skall anses ha kommit in är en naturlig lösning att i rättegångsbalken RB, FL och förvaltningsprocesslagen 1971 :29l; FPL föra in nya regler, i direkt anknytning till nuvarande bestämmelser om inkommande handlingar. Beträffande den andra gruppen av regler, dvs. regler som uppställer krav att uppgifter skall lämnas i traditionella skriftliga handlingar, kunde det lämpligt att ändringar förs in i varje författning som synas berörs. Jag vill dock, åtminstone inte för närvarande, förorda sådan en lösning. Ett skäl är att den kräver en genomlysning av alla de regelsystem kan komma att beröras en genomgång som inte skulle som kunna göras inom den tidsram står till buds. Ett annat skäl är att som behovet IT-rutiner och möjligheten att införa sådana växer fram av successivt olika förvaltningsområden, och det är en fördel om en enhetlig, central reglering skapas som enkelt kan göras tillämplig där den behövs. Man måste också räkna med att en ny reglering av detta slag kan komma att behöva ändras eller kompletteras flera gånger under de första åren bl.a. följd andra pågående lagstiftnings- - som en av projekt och då är det naturligtvis från praktisk synpunkt enklare med en central reglering. Jag föreslår därför att de bestämmelser som behövs i lag för att krav på användning traditionella handlingar skall kunna uppfyllas genom av elektronisk kommunikation skall föras in i FL. Regleringen bör, med hänsyn till de snabba förändringarna dataområdet, inte bindas till en viss teknik, utan baseras den funktionalitet som, från rättsliga och
14 Även för domstolarna övervägs elektronisk hantering av uppgifter kan ersättade om skriftliga rutinenm; jfr Domstolsverketsrapport 1995:1 Domstolamas registerföring med hjälp av automatisk databehandling,s. 32. f
56 Utgángspunkter
tekniska utgångspunkter, krävs i IT-miljön. Detta har betonats i tidigare lagstiftningsärenden, bl.a. med avseende elektroniska dokument. Jag tar sålunda i det följande de områden där jag har funnit upp att det behövs lagändringar, nämligen bestämmelser när elektronisk handling skall ha - om en anses kommit in till myndighet kap. 3. en bestämmelser delgivning med elektroniska handlingar kap. 4, - om och
en föreskrift som gör det möjligt att använda elektroniska hand- lingar trots att någon bestämmelse förvaltningsförfarandet kräver om användning av traditionella handlingar kap. 5. Innan jag går in dessa lagstifmingsfrågor behandlar jag dock frågan om vilken terminologi bör användas området. som
2.8 Vissa
begrepp
När kommunikation hittills skett muntligt eller kan ske som papper med användning av datorer och telenät behövs vissa begrepp i som principiella termer beskriver de meddelandeformerna; tidigare nya som framhållits bör dessa begrepp dock inte knytas till specifika tekniska
lösningar.
Som det grundläggande begreppet föreslår jag elektronisk handling. 1° Detta begrepp bör definieras sådant sätt det inte kan täcka att mer än begreppet upptagning i 2 kap. 3 § TF; orden "som kan läsas, avlyssnas eller annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel" bör alltså ingå i definitionen. Däremot ligger det naturligtvis begränsning i förhållande till TF en i att definitionen enbart skall gälla elektroniska handlingar. Vidare avses endast sådana handlingar innehåll har bestämts utställavars av ren, dvs. inte s.k. potentiella upptagningar. En beskrivning dessa av sidor begreppet elektronisk handling kan lämpligen hämtas från av
15TDL-utredningen har uttalat bl.a. att det finns många tekniska metoder för att lagra data och för att åstadkommaenäkthetskontroll och att det varken är möjligt eller lämpligt att lägga en detaljerad teknisk beskrivning till grund för det rättsliga synsättet de elektroniska dokumenten,samt att informationssystemenbör för att också anpassas nya säkerhetslösningarenkelt skall kunna införas SOU 1989:20s. 99. 6 Ordet "elektronisk" har i IT-sammanhang kommit att användassom ett slags övergripande begreppsom kan rymma olika ADB-rutiner, t.ex. i uttrycken elektronisk post och elektronisk dokumenthantering. Härvid bör närvaron av elektroner dock inte anses vara avgörande för den juridiska begreppsbildningen. När data lagras CD-skivor bränns i stället märken ett underlag som kan läsasmed laserteknik, och framtidens datorer kanske baseras optisk teknik så att det rör sig fotoner i stället för om elektroner. 17 Härmed avses uteslutas inte bara traditionella pappershandlingar också vanliga utan analoga bandinspelningar, dvs. information som inte representeras med bestämda symboler som kan kopieras utan kvalitetsförluster och t.ex. transfomteras med kryptografiska algoritmer.
Utgângspunkter 57
Datastraffrättsutredningens förslag till definition elektroniskt av dokument: "en bestämd mängd data". Traditionella underskrifter kan produceras endast fysiska av personer. Det har dock blivit vanligt att handlingar ställs ut ett som av företag eller en myndighet utformas så att viss logotyp eller en ett liknande kännetecken får ersätta underskriftens funktion äkthetssom tecken. På motsvarande sätt kan IT-baserad "signatur" knytas till en t.ex. ett företag eller en myndighet, utan omvägen via ställföreträdaen re. Sådana rutiner aktualiseras bl.a. när handlingar framställs utan direkt mänsklig medverkan. Jag föreslår att detta återspeglas i terminologin så att begreppet digital signatur får avse IT-baserade motsvarigheter till underskrift en av en fysisk person, medan sådana signaturer knutna till juridisk en person eller en myndighet betecknas digital stämpel. Dessa signaturer och stämplar bör definieras så att de skall göra det möjligt att kontrollera huruvida innehållet i handlingen härrör från den framstår som som utställare. Vidare bör det definitionerna framgå att dessa rutiner av baseras på en omvandling bestämd mängd data; jfr definitionen av en av elektronisk handling med definitionen digital signatur. av t.ex. Jag föreslår alltså två begrepp med rättsliga funktion, samma en uppdelning som kan ifrågasättas från rent lagtekniska utgångspunkter.
Utställaren av en vanlig urkund enligt 14 kap. 1 § andra stycket BrB behöver inte vara en viss fysisk person. På både förvaltnings- och civilrättsområdena fimis emellertid ett praktiskt behov kunna av att skilja mellan individanknuten respektive företags- eller myndigen en hetsanknuten utställarangivelse. Till detta kommer uttrycket signatur att närmast leder tanken till något fysisk har skrivit. För som en person att få till stand en diskussion i denna del har jag stannat för föreslå att skilda definitioner utställarangivelser knutna till individ respektive av till företag och myndigheter. För den händelse enda definition en som rymmer dessa fall bedöms som tillräcklig kan detta uppnås att genom stryka definitionen digital stämpel orden "fysiska person" i av samt definitionen digital signatur. av - I enlighet med hur begreppet dokument vanligtvis används när det gäller pappershandlingar, bör begreppet digitalt dokument här definieras som en elektronisk handling med digital signatur eller digital stämpel.
m Enligt lagmotiven skall utställarenvara i någon mån bestämbar,t.ex. såsomtillhörande en viss grupp av personer,exempelvis militärer ett visst förband eller intagna på en viss anstalt. 19 Såsom dessadefinitioner har utformats inryms visserligen inte en utställarangivelse som varken är knuten till en individ, ett företag eller myndighet. Det torde emellertid en inte de områden somhär är aktuella finnas något pralaiskt behov ett begrepp av som rymmer sådanasammanslutningar eller grupperav individer. Det ärtillräckligt ett till om IT anpassatstraffrättsligt skydd för digitala dokument sådanautställarangivelser. rymmer
58 Utgângspunkter
Jag föreslår alltså legaldefinitioner av begreppen elektronisk handling, digitalt dokument, digital signatur och digital stämpel, och använder därvid begreppen "digital" och "dokument" i anknytning till säkra rutiner för handlingar med signaturer eller stämplar.
Av skäl kommer att redovisas i kap. 5 föreslår jag att dessa
som definitioner tas in i förvaltningslagen.
Den föreslagna regleringen ger, med utgångspunkt från Datastraffrättsutredningens syn dokument, skydd också för digitala dokument mottagare vidarebefordrar. Om den som mottar doku-
som en mentet kan vidarebefordra detta utan att utställarens digitala signatur går förlorad ger den ursprungliga signaturen ett skydd mot förvanskning även i detta led. När signaturen inte bevaras kan i stället mottagaren intyga vidimera eller formlöst ange att viss text härrör från
mera angiven utställare och förse hela eller delar av den mottagna texten med sin digitala signatur. Vid en kontroll indikerar dessa rutiner, så snart en signerad eller stämplad handling har förvanskats, att handlingen inte i sin helhet härrör från angiven utställare, och detta fungerar oberoende av om förvanskningen är omfattande eller kanske har inverkat endast
något enstaka tecken i handlingen.
Det bör betonas att de begrepp jag har föreslagit inte är avsedda att påverka bedömningen av vad som är allmän handling enligt TF utan bara skall användas för att ange hur elektronisk ärendehandläggning får ske i olika sammanhang; det är alltså främst begreppen digitalt dokument och digital signatur/stämpel som är av praktisk betydelse.
Jag tar längre fram avsnitt 6.1 de mer allmänna frågorna om
upp tillämpningen av TF:s regler om allmänna handlingars offentlighet och sekretesslagens regler om diarieföring i anknytning till elektroniska handlingar som myndigheter har tillgång till via nåt eller liknande Sätt.
2° Jag har även övervägt att definiera elektronisk akt, i syfte att förenkla behandlingen av frågan om "akter" i lT-miljö och anknytande rutiner. Det visade sig emellertid att en sådan definition inte var nödvändig i lag för den reglering jag föreslår.
3 Inkommande
handlingar
3.1 Gällande rätt traditionella
- handlingar
I lO § FL ges föreskrifter om när handling ha kommit in till
en anses en myndighet. För domstolama finns i huvudsak identiska regler i 44 § FPL och 33 kap. 3 § RB. I dessa paragrafer finns flera alternativa regler om när en handling skall ha kommit in.
anses
1 Enligt huvudregeln har en handling kommit in den dag handlingen fysiskt har anlänt till myndigheten.
2 Även själva handlingen inte har anlänt den ha kommit
om anses in den dag avi betald postförsändelse innehåller hand-
en om en som lingen fysiskt har anlänt till myndigheten. Motsvarande regler finns för telegram och liknande meddelanden.
3 Som ett alternativ till att handlingen eller en avi har nått fram till myndigheten anges att handlingen eller avin kommit behörig
en tjänsteman tillhanda.
I paragrafema ges också två kompletterande bevisregler.
4 Om det kan antas att handlingen eller avi denna fysiskt
en om har anlänt till myndigheten viss dag, den ha kommit in den
en anses dagen, om den kommit behörig tjänsteman tillhanda närmast
en
följande arbetsdag.
5 Vidare anses en handling ha kommit in viss dag, det kan
en om antas att handlingen eller avi denna den dagen har avskilts pá
om postanstalt för myndigheten. Det är emellertid även här förutsätt-
en
2 Uttrycken "den dag" och "viss dag" avser hela det aktuella kalenderdygnet, dvs. till kl. 24. 22 Normalt tashandlingenemot avnågonsom myndighetensvägnarhar att ombesörja dettamen handlingen kan också, efter tjänstetidens slut, ha lagts i ett brevinkast genom vilket handlingen förpassasin i lokalerna eller placerats i en brevlåda sommyndigheten satt upp i direkt anknytning till dessaHellners/Malrnqvist, Nya Förvaltningslagen, 4 u., s. 105. 23 Vem som är behörig tjänsteman i ett enskilt fall får bedömas med ledning
av författning, arbetsordning, interna instruktioner etc., och platsen för mottagandet är inte avgörande. Det föreligger emellertid ingen skyldighet för en tjänsteman att ta emot en handling utom tjänsten,t.ex. undersin fritid i bostadenGullnäs mfl., Rättegångsbalken
s. 33:12 och Hellners/Malrnqvist, a.a., s. 105. 24 Avgörande är om handlingen har blivit insorterad i myndighetens postfack eller postbox Hellners/Malrnqvist, a.a., s. 109.
60 Inkommande handlingar
ning att handlingen kommer behörig tjänsteman tillhanda närmast följande arbetsdag.
3.2 Gällande rätt och tidigare utrednings-
förslag elektroniska handlingar
-
FL skall enligt lagens förarbeten tillämpas även i fråga om ärendehandläggning sker med hjälp ADB, och fjärrskriftsm eddelanden
som av
"handling" i lagens mening. På motsvarande sätt framgår räknas som att fjänskriftsmeddelanden är att betrakta som handling enligt 33 kap.
3 § RB, och att sådana handlingar kan inkomma till rätten från telecentral eller, domstolen har sådan utrustning, genom telex-,
om teletex- eller faxmeddelande." Detsamma torde gälla för förvaltnings-
I praxis har också vid flera tillfällen prövats hur bestämmelprocessen.
inkommen handling bör tillämpas inte de är tillämpliga serna om -- om
vid användning telefax. —— av
I samband med tulldatoriseringen aktualiserades frågan när ett elektroniskt dokument bör inkommet till en tullmyndighet i
anses förvaltningsrättslig mening. Resultatet blev att det i tullagen togs in särskilda bestämmelser inkommande elektroniska dokument, dels
om för att anpassa regleringen till de elektroniska handlingamas karaktär och till begreppet "inkommen" enligt 2 kap. TF, dels som en anpassning till det förhållandet att meddelandena skall sändas till en särskild
25Bestämmelseni 10§ FL överensstämmeri sak med7 § 1971 årsförvaltningslag prop. 1985/86:80 s. 63. Av motiven till äldre lag framgår att fjärrskriftsmeddelanden är att räkna som handling i lagens mening, men att detta inte torde behövaangesuttryckligen prop. 1971:30 s. 369; jfr s. 363 f.. l remissvar över Förvaltningsrättsutredningens betänkande Ny förvaltningslag SOU 1983:73, ville några remissinstanseratt detskulle klargöras när en ADB-upptagning skall ansesha kommit in se Ds Ju 1985:6 s. 195 f., men frågan berörs inte i regeringensproposition l985/86:8O om ny förvaltningslag. Ett uttalande i sambandmed tulldatoriseringen att FL:s regler om inkommande handling
inte är utformade så att de täcker in elektroniskt dokument bör inte leda till annan
-bedömning. Bestämmelsen, som numera finns i 13 § tullagen 1994:1550, och som oförändrad överförts från föregåendetullag 1987: 1065, avser en hårt särreglerad sektor, med speciella rutiner för den kommunikation som ägerrum mellan näringslivet och en mottagningsfunktion, gemensamför hela landet prop. 1989/90:40s. 28, sedock Cecilia Magnusson Sjöberg, Rättsautomation,s. 322 f.. 2° Prop. 1973:3o 80 och Gullnäs mn., Rättegångsbalken 33:11.
s. s. 27Se bl.a. RÅ 1991 ref. 90 Gfr RÅ 199 not 393 NJA 1991 C 29, 1993 308, 1993
s. C 170och 1993 C 194. Kommunikation medanvändningavdagenstelefaxteknik utgör
endastett segment inom området datorkommunikation. Skillnaden är marginell mellan överföringen av meddelanden enligt fax-standard respektive elektronisk post eller en vanlig filöverföring mellan datorer. Detsammagäller för den ovan nämnda tekniken för teletex. Det direkta sambandet med lT fördunklas härvid av att rutinerna vanligtvis utformas såatt förlagan för det meddelandesom sändsfinns papper hos avsändaren och tas ut papper hos mottagaren.
Inkommande handlingar 61
mottagningsfunktion, gemensam för hela riket. Ett elektroniskt dokument anses enligt dessa bestämmelser ha kommit in till
en tullmyndighet när det blivit tillgängligt för myndigheten för överföring till sådan form att det kan läsas. Om avbrott skulle uppkomma mellan
mottagningsfunktionen dvs. den uppdrag tullen fönnedlar
- som av dokument och en tullmyndighets informationssystem, skall ett
elektroniskt dokument ha kommit in till myndigheten redan när
anses det tagits emot och kan antas ha avskilts för myndigheten hos förmedlawn."
Lagrådet anförde angående denna bestämmelse bl.a. att full överensstämmelse visserligen inte uppnås med TF:s föreskrifter när
om en upptagning som avser personregister blir att betrakta allmän
som handling, men att någon lösning, med hänsyn till syftet med
annan bestämmelsen, f.n. praktiskt möjlig.
synes vara
Frågan om när ett elektroniskt meddelande skall inkommet har
anses aktualiserats också skatteomrddet. I departementspromemorian
Elektronisk dokumenthantering inom skatteförvalmingen Ds 1994:80
har, i 4 kap. lagen 1990:325 självdeklaration och kontrollupp-
om gifter, följande bestämmelse föreslagits under rubriken "Inkommande upptagningar":
En upptagning anses komma in till en myndighet inom skatte-
förvaltningen
när upptagningen blir tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, eller
när data som representerar upptagningen anländer till myndigheten och tekniskt hjälpmedel för överföring enligt 1 finns hos myndighet som skall förmedla upptagningen.
En upptagning anses vidare ha kommit viss dag om det kan antas att data som representerar upptagningen har anlänt till myndigheten den dagen men inte kunnat
överföras enligt första stycket l eller 2 gnmd tekniskt fel
av i upptagningen, eller
2 Se 13 §tu11agenl994:1550 samtprop. 1939/90:40s. 28 och 50, 1990/91:75 3
s. och 39 och 1994/95:34s. s och 129. 29 TDL-utredningen uttalade i denna del bl.a. följande: De elektroniska dokumentens självständiga existensutgörs av möjligheten att fram ett dokument i läsbar form och att kontrollera dess äkthet genom en ADB-teknisk kontrollprocedur. Var den fysiska bäraren av data som representerarinformationen finns blir därför inte såsom vid
pappersdokument avgörande. Enligt motiven till 10 § FL är det vikt att samordna
- av begreppen med tryckfrihetsförordningen. Det är därför naturligt att ett elektroniskt
se dokument som inkommet i förvaltningslagens mening i skede det enligt 2
samma som kap. 6 § jämförd med 2 kap. 3 § TF ansesvarainkommet. Om en myndighet har rätt att förfoga över lagringsenhetenoch därmed ägerrätt att överföra den till läsbar form skall upptagningen därför ansesinkommen även i förvaltningslagens mening. Att begreppet elektroniskt dokument -till skillnad från upptagningsbegreppeti tryckfrihetsförordningen
ges ett lås/staket,gör inte denna likformiga bedömning onaturlig SOU 1989:20 - s. 147.
62 Inkommande handlingar
tas emot på grund fel i myndighetens mottagningsfunktion. av Beträffande handlingar i annan form finns föreskrifter i 10 § förvaltningslagen 1986:223.
Vid remissbehandlingen flera remissinstanser kritiska eller var tveksamma till förslaget att handling skall inkommen i de fall en anses då tekniska fel vidhäftar upptagningen, överföringen eller myndighetens mottagningsfunktion. Generaltullstyrelsen ansåg det angeläget att regleringen blir likartad den som tillämpas inom tullen. Utredningsförslaget har inte föranlett lagstiftning i den delen.
3.3 överväganden
Frågan när handling är inkommen enligt FL, FPL respektive RB om en aktualiseras dagligen vid förvaltningsmyndigheter och domstolar, och rutiner utvecklas och införs många områden. Av hänsyn till nya arbetets behöriga gång måste frågan inkommande handlingar kunna om avgöras enkelt och snabbt, oberoende i vilken form och vilket av sätt handling når en myndighet. Grundema för bedömningen av om en elektronisk handling är att som inkommen bör därför vara en anse enkla och uppfattas naturliga, också av den som inte har ingående som kunskaper IT-området. Det är därmed mindre lämpligt att, såsom vid tulldatoriseringen, utgå från när myndighet har tekniska möjligheter att göra en handling tillen gänglig i läsbar eller uppfattbar form. Å sidan kunde annars ena en sådan reglering leda till att inlaga till myndighet, som sänds till en en allmänt tillgänglig elektronisk anslagstavla knuten till ett nät som en myndigheten har teknisk åtkomst till, inkommen handling ses som en trots att myndigheten aldrig har använt anslagstavlan. Å andra sidan kimde sådan reglering leda till att ett meddelande som verkligen har en nått myndigheten, t.ex. via e-post, inte vara inkommet om anses myndighetens tekniska hjälpmedel för att överföra meddelandet till läsbar form är trasiga. En frist kan därmed löpa ut. Undantag för att korrigera sådana oönskade resultat av en tillgänglighetsprincip tenderar att bli komplicerade, och en IT-anpassning av förfarandereglerna rörande inkommande handlingar är så angelägen att knappast kan avvakta den översyn av bl.a. TF:s regler om man upptagningar pågår i ordning. Jag föreslår i stället en. nära som annan anknytning till de regler gäller i dag när traditionella handsom om lingar skall anses ha kommit in.
Inkommande handlingar 63
3.3.1 Överbringande disketter och överföring via nät
av
Beträffande disketter eller andra databärare, in med vanlig post
som ges eller lämnas t.ex. med bud i myndighetens lokaler, bör de ovan beskrivna reglerna om när vanliga handlingar skall inkomna
anses kunna tillämpas oförändrade. En sådan lösning är lätt att förstå och torde inte kräva några författningsändringar, eftersom begreppet "handling" i 10 § FL, 44 § FPL och 33 kap. 3 § RB uppenbarligen innefattar även elektroniska handlingar databärare. Jag återkom-
mer till frågan om vad som bör gälla när myndigheten inte kan omvandla data till läsbar form.
Beträffande kommunikation via nät är frågan mer komplicerad. Data frikopplas delvis från bäraren. Handläggaren är vanligtvis inte intresserad av om den elektroniska handlingen fysiskt lagras hos myndigheten eller annan plats. Avgörande är i stället han kan
om hantera data ett rationellt sätt. Jag föreslår utgångspunkt från
en vissa grundläggande moment hos de traditionella rutinema.
Varje myndighet har en adress för den traditionella posthanteringen. Denna adress motsvaras vanligtvis av en postbox eller ett postfack där posten samlas, för vidare transport till myndighetens lokaler. I anknytning härtill finns rutiner för postöppning, diarieföring
m.m. Enligt min mening bör varje myndighet som kommunicerar elektroniskt med omvärlden ha en eller flera elektroniska "postboxar", via vilka all elektronisk kommunikation med myndigheten i princip bör gå.
Den ordning och reda som kännetecknar traditionell adressering bör härvid eftersträvas också för elektronisk kommunikation. För att nå detta mål krävs insatser redan i nuvarande intensiva skede
när nya tekniska och administrativa rutiner utvecklas på området. Bland annat är det viktigt att varje myndighet bestämmer vilken eller vilka de
av olika elektroniska adresser som myndigheten förfogar över skall
som vara myndighetens officiella adresser, dit meddelanden till myndigheten sådan skall adresseras. Dessa adresser bör sedan finnas på
som myndighetens brevpapper m.m. och i adresskataloger olika
anges av slag. Jag behandlar dessa frågor vidare i bilaga
Som huvudregel bör det alltså, för handläggningen mål och
av ärenden enligt FL, FPL och RB, föreskrivas handling
att en som översänds elektroniskt anses ha kommit in till myndigheten den dag då handlingen har anlänt till myndighetens elektroniska postbox".3° Denna regel avses motsvara huvudregeln för pappersbaserade handlingar och disketter m.m. Kravet att bäraren ett meddelande fysiskt skall ha
av
30 En sätt att åstadkomma en ytterligare precisering av de föreslagna reglernas tillämpningsområde skulle kunna vara att göra dem tillämpliga bara vid kommunikation med den eller de elektroniska adressersom myndigheten i formell ordning hade bestämt och kungjort somsina officiella adresser.Jag har dock inte ansettdet nödvändigt med en sådan precisering av förslagen.
64 Inkommande handlingar
anlänt till myndighetens lokaler ersätts således med ett krav att data skall ha anlänt till myndighetens elektroniska "postbox". För att undvika termer som kan uppfattas som knutna ill en viss teknik
såsom t.ex. "elektronisk brevlåda" föreslår jag att denna "postbox"
beskrivs myndighetens "elektroniska adress.3‘
som
3.3.2 Brevlådans fysiska placering är inte avgörande
Den reglering jag föreslår skiljer sig från vad som gäller i pappersmiljön, att det inte är avgörande var en elektronisk "postbox"
genom för myndigheten fysiskt finns och till vilket informationssystem den är kopplad. Härigenom kan olika tekniska lösningar regleras samma Sätt.
En myndighet kan ha en sådan koppling till ett externt datanät att epostmeddelanden m.m. befordras direkt till myndighetens informationssystem, utan att lagras hos någon annan i avvaktan att hämtas eller annars vidaretransporteras till myndigheten. Därvid anses en elektronisk handling, i analogi med vad som gäller för traditionell post, ha kommit in när den har nått myndighetens elektroniska adress i
myndighetens informationsystem.
Myndigheten kan också ha eller flera elektroniska motsvarigheter
en till postbox hos ett befordringsföretag, via vilken e-post m.m.
en distribueras till myndighetens infonnationssystem.
Enligt huvudregeln för traditionell post är handling inte inkom-
en
förrän den har nått myndighetens lokaler. Elektronisk post bör men emellertid inkommen redan när data har nått en myndighets
anses elektroniska adress hos den som förmedlar tjänsten, dvs. det elektroniska "utrymme"/den funktion hos befordringsföretaget där inkommande
3’ Jfr begreppet "teleadress" i 27 kap. 18 § RB prop. 1994/95:227. 32 Härvid inte sådan mellanlagring kan äga under befordran, för att
avses som rum tjänsten för överföring avmeddelandenfram till denelektroniska brevlådanskall fungera. 33 En ha s.k. hemsida homepage Internet med
myndighet kan t.ex. en egen anknytande funktioner för e-postm.m. Detta kanjämföras med den situation somskulle uppkomma om en myndighet kunde upprätta ett eget postkontor i sina lokaler. När en postsäckmed traditionella brev nåddedit vore handlingarna att ansesom inkomna enligt huvudregeln för inkommande handlingar. 34 Det avgörandeär inte tidpunkten för handlings ankomst till postanstalt utan
en en tidpunkten för insorteringen postboxen prop.i 1973:30s. 80. 35Det kan inte uteslutas myndighets tekniska rutiner när ett fel framträder har
att en -— utformats så att data visserligen kommit in i systemet men inte nått ända fram till "brevlådan". Sådanafel bör dock kunna förebyggasgenomatt dennarisk särskilt beaktas när systemenkonstrueras.De rättsfrågor som härvid framträder bör kunna lösas i praxis, med beaktandeavbehovetavskydd för en enskild somdrabbasav ett fel i myndighetens system. 36En försändelse har dock sedvanliga rutiner följs kommit in redan att
- om - genom den avskilts postanstalt om den kommer en behörig tjänsteman tillhanda närmast följande arbetsdag. Enligt huvudregeln inkommer emellertid handling genom att denav postenseller myndighetens personal bärs över till myndigheten.
Inkommande handlingar 65
elektroniska handlingar förvaras för myndigheten. Annars skulle skyddet för den enskilde och bedömningama i övrigt bli helt beroende av vilken teknisk och administrativ lösning för elektronisk kommunikation som en myndighet väljer. Detta skulle kunna leda till rättsosäke rhet och i sämsta fall rättsförluster för enskilda.
3.3.3 Kommit till handa
en behörig tjänsteman
En skriftlig handling eller en elektronisk handling databärare
- en
anses som sagt vara inkommen när pappershandlingen respektive databäraren har överlämnats till behörig tjänsteman i dennes bostad,
en vid en förrättning etc. På samma sätt bör elektronisk handling
en som har överförts till en e-postadress som tjänstemannen innehar privat eller som arbetsgivaren tillhandahåller, utan att den utgör officiell adress
en för myndigheten, anses inkommen när handlingen har kommit tjänstemannen till handa.
I IT-miljön aktualiseras emellertid vissa praktiska frågor. När någon lämnar en pappershandling eller diskett till tjänsteman, underrät-
en en tas denne vanligtvis om vad handlingen rör, och tjänstemannen kan ställa kompletterande frågor. Detta är inte möjligt när handlingar överförs elektroniskt, och det bör ställas sådana krav för att handlingar skall anses ha kommit tjänsteman "till handa" att opraktiska rutiner
en kan undvikas, där en elektronisk handling t.ex. elektronisk
- en anslagstavla eller e-postadress där tjänstemannen sällan loggar in
en skulle ha kommit tjänstemannen till handa, det inte
anses trots att rimligen kan krävas att tjänstemannen känner till den översända handlingens existens. Ett annat exempel praktiska hinder är när
en tjänsteman via sin privata e-postadress s.k. distribu-
prenumererar tionslistor eller får stora mängder elektronisk privat Han
annars post. kan då sakna möjligheter att regelbundet gå igenom sin privata e-post; jfr att det i traditionell miljö inte ställs något krav på tjänstemän att regelbundet undersöka post delas ut i bostaden rör tjänsten,
om som och att den som i ett mål eller ärende kommunicerar med tjänsteman
en via hans privata adress får stå risken tjänstemannen är bortrest eller
om inte öppnar sin post.
Det bör alltså inte tillräckligt att tjänstemannen har fått
anses veta att ett meddelande vilket som helst har nått hans privata elektro-
- -
37 Inkommandepunkten bör således inte senareläggasså att en handläggare måste ha kopplat upp sig eller annars överför data från den elektroniska brevlådan hos
en förmedlare till myndighetens infonnationssystem. 38En tjänsteman är inte heller skyldig att ta emot en handling utom tjänsten, t.ex. under sin fritid i bostaden.
66 Inkommande handlingar
niska adress. För att den elektroniska handlingen skall anses inkommen i RB:s, FL:s och FPL:s mening bör han också ha fått klart för sig fråga är meddelande rör tjänsten. 4° Jag föreslår att
att om ett som detta uttrycks så att handlingen skall ha "tagits emot av en behörig tjänsteman".
Nuvarande utveckling mot att elektronisk post ges in genom att sändas direkt till handläggare i stället för till myndighetens adress
en bör alltså bromsas för att undvika rättsförluster för enskilda och det allmänna; jfr de komplikationer som en sådan utveckling skulle föra med sig t.ex. när handläggare har tillgång till en e-
en som ensam postadress är bortrest.
3.3.4 Särskilt om telefax
Rättspraxis angående inkommande handlingar rör i de delar som nu är
intresse frågan handling har kommit in i rätt tid när den sänts av om en för med vanlig påstås ha faxats inom fristenf I flertalet
sent post men fall har saken huvudsakligen gällt värderingen av den bevisning som åberopats till stöd för att ett telefaxmeddelande, som inte kunnat återfinnas rätten, har kommit in viss dag. Bevisningen har härvid
av utgjorts bl.a. sådana aktivitetsrapporter rörande avsända och
av mottagna telefaxmeddelanden de flesta faxar och datorer med
som telefaxprogramvaror kan producera, samt av anteckningar i ombudens akter angående vidtagna åtgärder och kopior de handlingar som
av påstås ha faxats.
De yttre faktorer har tagits till utgångspunkt i praxis klargör
som sålunda inte närmare vid vilken punkt i överföringen som den elektroniska handlingen inkommen. Går denna gräns vid t.ex. tele jacket
anses hos mottagaren eller vid myndighetens tekniska funktion för motta-
telefaxmeddelanden Sådana gränsdragningar har knappast gande av
39Att ett e-postmeddelandetill privat adressrör adressatenstjänst framgår vanligtvis
en först vid en läsning av själva meddelandet eller en ärendemening en meny över inkommande e-post. 40 Det är alltså inte tillräckligt tjänsteman har hämtate-post till sin dator via t.ex.
att en en uppringd förbindelse, eller att en viss ikon hans hemdator har gjort honom uppmärksam att han har fått e-post. 41Sebl.a. NJA 1991C 29, 1993C 170, 1993C 194och 1993 308 samt RÅ 1991ref,
s. 90. 42Jfr de komplikationer tidigare framträdde vid verkställighet beslut hemlig
som av om teleavlyssning, till följd avatt avlyssningsutrustningenfick anslutasendasttill det allmänt tillgängliga telenätet. Det var ofta tveksamt var gränsentill privata nät gick, se vidare prop. 1994/952227. 43 Begreppet handling i berörda bestämmelserbör inte förstås såatt endasttraditionella skriftliga handlingar innefattas och att mottagandet därmed skulle ske först genom utskriften. l motiven till FL uttalasatt lagen ärtillämplig också när datorer användsvid ärendehandläggningenprop. 1985/86:80s. 57 och genomen ändring i 33 kap.3 § RB har nyligen klargjons att telefax kan godtas för sådanainlagor som inte behöver vara
Inkommande handlingar 67
fyllt någon praktisk funktion med nuvarande rutiner där använda faxar och anknytande administrativa rutiner begränsat underlaget för rättens prövning till vissa aktivitetsrapporter och manuella noteringar
Utvecklingen går emellertid mot att faxrutiner integreras i
avancerade informationssystem så att inkommande telefaxmeddelanden lagras i elektroniska "postboxar", t.ex. hårddisk i avvaktan utskrift
en eller omdirigering till elektroniska akter och arkiv. En sådan ITanvändning gör det möjligt att införa säkra rutiner för loggning där hela meddelanden samt uppgifter om teleadresser och tidpunkter
m.m. registreras. Enligt min mening bör det kunna krävas att myndigheter, i vilkas verksamhet bevis- och gränsdragningsfrågor dessa slag har
av praktisk betydelse, ser till att de tekniska hjälpmedlen registrerar de uppgifter som behövs för rättssäkra förfaranden vid kommunikation mellan enskilda och myndigheten och att uppgifterna administreras korrekt.
Därmed blir den precisering av inkommandepunkten jag
som föreslår betydelsefull också för kommunikation via telefax; det avgörande blir när meddelandet når myndighetens tekniska funktion för mottagande av telefaxmeddelanden.
3.3.5 En hjälpregel för oklara fall
Nya lT-rutiner, där loggar, kvittenser och andra kontrollåtgärder införs, ger som sagt helt nya möjligheter att säkra bevisning, bl.a. när
om en handling har kommit till viss teknisk funktion i ett nät eller nått
en en funktion för att ta emot och lagra meddelanden i ett visst informationssystem. Dessa säkerhetsrutiner grundas kontroller data har
av om nått en viss funktion från rättslig utgångspunkt, viss mottagare.
en Genom sådana mer utvecklade kontrollrutiner, samt säkra rutiner för hantering av trafikrapporter produceras med användning
m.m. som av faxar, skapas underlag för att bedöma och i så fall när data har nått
om fram. Tekniska missöden kan emellertid inträffa så att t.ex. loggar och kvittenser sätts ur spel, och den mänskliga faktorn felkälla bör inte
som underskattas.
Tolkningsregeln i gällande rätt andra stycket i 33 kap. 3 § RB, 44 § FPL och 10 § FL är tillämplig endast handling, kan
om en som antas ha anlänt till myndigheten eller ha avskilts för myndigheten viss dag, har kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande
egenhändigt undertecknade prop. 1993/94:l9O s. 106 och 121. 44 Med ett sådant underlag torde det endast i mycket speciella undantagsfall kunna bli av intresse om inkommandepunkten knyts till om data "passeratmottagarenstelejack", elektroniskt nått hans faxutrustning eller skrivits ut. 45En vanlig tilläggsftrnlction till elektronisk posttorde vara att handläggarenmedsamma tekniska utrustning kan faxa meddelanden.
68 Inkommande handlingar
arbetsdag. En sådan regel passar bäst för traditionell postbefordran där brev nära undantagslöst når fram till mottagaren. I IT-miljön nog framträder andra risker, och när missöden inträffar i denna miljö är det vanligt att den elektroniska handlingen inte alls kommer fram. Det finns alltså risk att en tolkningsregel för elektroniska meddelanden efter förebild gällande rätt bara undantagsvis blir tillämplig när överav föringen har skett endast elektroniskt. Enligt min mening bör emellertid tolkningsregeln ändå begränsas till sådana fall där handlingen kommer behörig tjänsteman till handa en dagen efter att fristen löpt ut. Utan en sådan begränsning skulle osäkerhet uppkomma huruvida viss frist har löpt ut, t.ex. vid om en utfärdande lagakraftbevis. Detta gäller särskilt det i gällande av som rätt angivna beviskravet "kan antas" i praxis har tillämpats tämligen liberalt. Jag föreslår därför att behovet skydd för den enskilde, såsom i av gällande rätt, tillgodoses bevisregel för de fall där handlingen genom en nästa dag når en behörig tjänsteman. Utan någon sådan regel alls skulle för övrigt mina andra förslag leda till att skyddet försämrades för den som sista dagen inom en frist sänder ett elektroniskt meddelande, t.ex. per telefax, och nästa dag överbringar handlingen till en behörig tjänsteman. I övrigt bör den enskilde skyddas främst genom högt ställda krav på myndigheternas tekniska och administrativa rutiner för att hantera sina elektroniska adresser. Vanligtvis kan avsändaren presentera en trafikrapport, en logg eller någon liknande notering som visar att en elektronisk handling har sänts iväg." Ett bevis om att meddelandet har sänts iväg bör emellertid inte tillräckligt. Utgångspunkten bör anses alltjämt att handlingarna överförs avsändarens risk. Om brister vara i de tekniska eller administrativa rutinerna medför att data inte når fram, har det inte kommit in någon handling. Finns det uppgifter hos myndigheten mottagande av en handling om viss dag, motsvarar avsändarens uppgifter om avsändande, eller som uppgifter om att myndighetens tekniska utrustning skulle ha varit ur funktion vid just det aktuella tillfället, så att meddelanden som nått myndighetens elektroniska adress förstörts eller annars kommit bort,
46Jfr 1973:30 81 och Hellners/Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 4 lll prop. s. u., s. f 47 Det torde bli vanligt hela meddelandetdärvid loggas. att ‘"3Till följd förslaget att,beträffande elektronisk post,behandlade situationer lika där av ett meddelandenått en elektronisk brevlåda hosett befordringsföretag eller en elektronisk brevlåda i myndighetens infomiationssystem, behövs ingensärskild bestämmelseför det fallet att ett meddelande har avskilts för myndigheten hosen befordrare.
sou 1996:40 Inkommande handlingar 69
ligger det naturligtvis närmare till hands att anta att meddelandet har kommit in den dagen.
Samtidigt som myndigheterna bör vidta de åtgärder som behövs för att undvika osäkerhet om huruvida handlingar har nått myndighetens elektroniska adress, bör de enskilda uppmuntras att ta tillvara de nya metoder som tas i bruk för att visa att en handling inte bara har sänts iväg utan också har kommit fram. Som exempel kan nämnas standardiserade rutiner för e-post, där avsändaren kan beställa en kvittens att meddelandet har nått mottagarens elektroniska adress. Om sådana kvittenser administreras så att riskerna för manipulationer är begränsade, får de vanligtvis anses ge tillräckligt underlag för att kvitterad
en handling har kommit in den dag kvittensen.
som anges
I övrigt får det anses tillräckligt att felaktigheter vanligtvis kan korrigeras genom återställande av försutten tid.
3.3.6 Särskilt telegram,
om m.m.
Enligt gällande rätt kan telegram och andra fjärrskriftsmeddelanden överbringas också muntligt, t.ex. via telefon, under förutsättning att det är ett telebefordringsföre tag som underrättar adressaten handlingen
om eller handlingens innehåll.
om
Enligt uppgifter från Telia AB avlämnas telegram till myndigheter vanligtvis genom att meddelandet telefoneras ut eller sänds via telefax eller telex. När meddelandet telefoneras ut, sänds det oftast också med post, medan meddelanden som befordras till myndigheten via telefax eller telex postas endast myndigheten så önskar. Befordran med bud
om av annat än s.k. lyxtelegram förekommer inte.
Hela meddelandet i stället för en underrättelse meddelandet
- om
kan numera befordras till myndigheten med telefax, eller kanske med -telex eller e-post. Därmed blir själva handlingen inkom-
att anse som men enligt den regel jag föreslår för elektronisk överföring rutin
- en som kan användas ända till kl. 24 den dag frist löper ut. Regeln
en om fjärrskriftsmeddelanden förutsätter däremot behörig tjänsteman
att en nås av en underrättelse. Det kan därmed ifrågasättas om bestämmelsen angående fjärrskriftsmeddelanden behövs andra meningen i första stycket av 33 kap. 3 § RB, 10 § FL och 44 § FPL. När myndigheterna har telefax saknas det anledning att överbringa muntliga meddelanden per telefon, med de risker för missförstånd föreligger när mottaga-
som ren skall nedteckna ett upplåst meddelande. För den inte har
som
49 Se vidare hur Högsta domstolen formulerade sin bedömning av beviskravet i NJA 1993 s. 308, där en handling som skulle ha kommit in senastden 20 mars 1991 kom in först den 4 april samma år. 50 Se bestämmelsernai första stycket andra meningen av 33 kap. 3 § RB, 10 § FL och 44 § FPL.
70 Inkommande handlingar
tillgång till telefax eller telex tillhandahåller bl.a. Telia AB tjänster varigenom meddelanden kan ringas in för att vidarebefordras s.k. fonofax och fonotelex.5‘ Det är alltså bara i udda fall särreglerna
som för telegram m.m. leder till en fönnånligare bedömning för ingivaren än de regler jag föreslår. Det bör därför övervägas att ta bort särreglerna för telegram m.m. Jag lägger emellertid inte nu fram något sådant förslag eftersom mitt uppdrag är begränsat till sådana författningsändringar som behövs för en IT-anpassning av berörda regelverk.
3.4 Tekniska och administrativa hinder mot
att läsa inkomna data
En annan fråga är vad som bör gälla när myndigheten inte kan läsa eller ta del data har inkommit. Såväl beträffande
annars av som ingivna databärare som teleöve rförda data kan komplikationer uppträda till följd av att mottagaren för tillfället saknar tekniska hjälpmedel eller de kunskaper som behövs för att överföra aktuella data till läsbar eller annars uppfattbar fonn. Det kan också vara så att avsändaren eller någon förmedlare har förfarit felaktigt eller använt utrustning som inte fungerat korrekt.
Jag föreslår en praktiskt inriktad lösning, dels för att undvika tekniskt komplicerade utgångspunkter för den rättsliga bedömningen, dels för att finna synsätt så långt det är möjligt inte görs
som - beroende av de snabba förändringarna IT-området. Härvid framstår det som naturligt att knyta till den reglering gäller för handling-
an som ar främmande språk eller i punktskrift 8 § FL, 50 § FPL och 33 kap. 9 § RB.
51 Om ett telegram i något fall skulle komma från ett hörn av världen där endast kommunikation via telegram när Sverige tillräckligt snabbt, kan telegrammet enkelt vidarebefordras via telefax från detsvenskatelebefordringsföretagettill adressaten.Även Posten erbjuder tjänster varigenom t.ex. telefaxmeddelanden kan befordras. 52 En annan föråldrad bestämmelse finns i KK l947:643; i dess lydelse enligt SFS 1993:619 om överbringande av rättegångsfullmakt genom telegram. Bakgrunden är att en skriftlig fullmakt skall ges in i original 12 kap. 9 § RB. Skriftliga fullmakter får emellertid överbringasgenomtelegraf ellertelefon enligt de närmareföreskrifter som ges av regeringen 12 kap. 10 § RB. I den nämnda kungörelsen om överbringande av rättegångsfullmaktgenomtelegram föreskrivs dock att fullmakten skall uppvisas i original hos telebefordringsföretaget. En kopia, översänd via t.ex. fax, är inte tillräcklig eftersom fullmakten kan återkallasgenomatt originalet åtenaseller förstörs. Jag har från Telia inhämtatatt det nu finns endastett inlämningsställe för telegram beläget i Stockholm
- där avsändarenkan visa upp fullmakten. 53 Detta får inte förväxlas med frågan om vilket formellt innehåll jfr t.ex. 33 kap. 1 § RB eller vilket materiellt innehåll jfr t.ex. 42 kap. 2 och 7 §§, 45 kap. 4 § samt 50 kap. 4 och 9 §§ RB en inlaga bör ha.
Inkommande handlingar 71
Som en allmän princip gäller att svenska språket skall användas i inlagor och andra inkommande handlingar. De regler år 1973
som infördes i rättegångsbalken innebär att domstolen vid behov får låta översätta handlingar som kommer in till rätten. Samtidigt infördes
en bestämmelse som gav domstolen möjlighet att förelägga den part från vilken en handling främmande språk inkommit att tillhandahålla
en bestyrkt översättning. Detta alternativ togs bort lagtexten år 1987,
ur som en följd av att paragrafen anpassades till vad som gäller för förvalmingsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Ändringen innebär emellertid inte att det aldrig blir aktuellt att låta parten översätta handlingen. Vid domstolens prövning av om det finns behov att
av genom rättens försorg ordna med en översättning, får också vägas in vilka möjligheter parten har att själv få fram översättning.
en
Innan en handling har översatts får den i regel anses vara så ofullständig att den inte kan tjäna till grund för rättegången. Konsekvensen av att domstolen i förekommande fall inte finner skäl att låta översätta en viss handling, och att parten inte heller ombesörjer
en översättning, blir att handlingen lämnas utan avseende sätt
samma som en svenska avfattad gravt ofullständig skrift.
I analogi med detta system föreslår jag att det skall
ses som en allmän princip att elektronisk handling sänds in till
en som en myndighet skall ha sådant format m.m. att den enkelt kan hanteras med mottagarens tekniska hjälpmedel. Myndigheten bör emellertid vid behov ha rätt att tekniskt bearbeta handlingen så att den kan läsas och att anlita tekniskt biträde för sådana bearbetningar. Även dator-
t.ex. program eller inspelningar av ljud kan behöva konverteras för att användas vid myndigheten, bl.a. som bevismaterial. Jag föreslår därför att konvertering skall få ske även för att data skall kunna
annars uppfattas förslagen i 33 kap. 9 a § RB, 52 a § FPL och 8 § andra stycket FL.
Om myndigheten inte kan eller inte finner skäl att vidta eller låta vidta de åtgärder krävs för att läsa eller ta del
som annars av en elektronisk handling, och ingivaren inte tillhandahåller handlingen så att myndigheten kan ta del den, får inkomna data lämnas utan
av avseende samma sätt som en gravt ofullständig skrift.
Myndigheten bör emellertid skyldig att vidta de åtgärder
vara som kan anses rimliga i det enskilda fallet. Det är knappast möjligt att i detalj ange vilka åtgärder myndighet härvid bör vidta. Utvecklingen
en är snabb och närmare reglering torde snabbt komma i konflikt med
en nya mtiner. Till stor del bör dock de komplikationer uppkommer
som kunna lösas genom informella kontakter med ingivare, där de
nya
5‘ Prop. 1973:30 71.s. 55 Prop. 1986/87:89 s. 170. 55 NJA u 1973 246 och Gullnäs mn., Rättegângsbalken, 33:20.s. s.
72 Inkommande handlingar
rutinerna för kommunikation inklusive telefax kan tas i bruk för
- att snabbt få de upplysningar m.m. som behövs för att ta del
av inkommande elektroniska handlingar. En möjlighet är att anlita
annan något dataserviceföretag eller att inrätta gemensamma stödfunktioner som kan betjäna större områden. Det är vidare sannolikt att standardiseringen av rutinerna och olika tjänster för informationssäkerhet sikt leder till att de tekniska komplikationema begränsas.
Varje myndighet bör lämpligt sätt upplysa om vilka format etc. som myndigheten använder. Sådana upplysningar kan lämnas t.ex. på brevpapper eller i kataloger som upptar myndigheternas e-postadresser.
För att kunna utnyttja möjligheterna till rationaliseringar fullt ut bör myndigheterna också ges rätt att anlita tekniskt biträde för att konvertera elektroniska handlingar expedieras från myndigheten.
som
Kostnadema för teknisk bearbetning av handlingar som en myndighet låter utföra bör enligt min mening betraktas som hänförliga till själva förfarandet och därmed stanna staten. Vid en jämförelse med regleringen beträffande tolk 33 kap. 9 § RB, 50 och 52 §§ FPL och 8 § FL, framgår att en sådan kosmadsregel har upptagits i RB och FPL men inte i FL. Jag föreslår motsvarande sätt att regler om kostnader vid konvertering förs in i RB och FPL men inte i FL. Ett alternativ som bör övervägas är naturligtvis att föra in enhetliga regler om tolkning, översättning och konvertering samt om kostnaderna för sådana åtgärder i alla tre lagarna.
3.5 Bekräftelse av saknar
handlingar som
underskrift i original
Jag föreslår att bestämmelsen angående bekräftelse av ett meddelande som saknar avsändarens underskrift i original tredje stycket i 33 kap. 3 § RB, 44 § FPL och 10 § FL flyttas, eftersom bestämmelsen bör komma efter samtliga regler om inkommande handlingar förslaget till 33 kap. 3 b § RB, 44 b § FPL och lO b § FL. Därvid bör
en anpassning av ordalydelsen i de skilda bestämmelserna ske.
De förtydliganden som år 1994 gjordes i 33 kap. 3 § tredje stycket första meningen RB bör föras in också i FPL och FL så att det klart anges att en bekräftelse kan begäras, inte bara i de fall där avsändarens underskrift saknas helt utan också i de fall där avsändarens underskrift i original saknas.
Jag föreslår vidare att bestämmelsen i 33 kap. 3 § tredje stycket andra meningen RB jfr förslaget till 3 b § om att rätten får bortse från meddelandet om en bekräftelse har begärts men rätten inte fått någon,
57 Prop. 1993/94:19o s. 109.
Inkommande handlingar 73
förs in även i FPL och FL förslagen till 44 b § FPL och 10 b § FL. Detta torde inte innebära någon ändring i sak. Möjligheten begära
att bekräftelse bör naturligtvis till gripas endast när det behövs, och inget hindrar att en myndighet som har tagit emot elektronisk handling
en utan signatur, godtar en signerad elektronisk bekräftelse när det är lämpligt. Beträffande förslaget att föra in denna bestämmelse i FL skulle visserligen kunna invändas att FL många punkter är mindre utförlig än förfarandereglema för domstolarnas handläggning mål
av och ärenden och att det beträffande förvaltningsförfarandet
vore tillräckligt att i denna del kunna lösa sådana frågor analogier
genom med reglerna i FPL. Enligt min mening är det dock värde den
av om processuella regleringen ges en enhetlig utformning och den föreslagna regeln att myndigheten "får" bortse från ett meddelande inte
- som bekräftas bör ge tillräckligt utrymme för att tillämpa bestämmelsen
-
sätt som är förenliga med de stora skillnaderna mellan olika förvaltningsområden.
Om denna bedömning godtas bör motsvarande regler i 4 kap. 10 § taxeringslagen 1990:324, 87 § uppbördslagen 1953:272, 20 kap. 10 § fastighetstaxeringslagen 1979:1152, 54 § lagen 1984:668
om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och 4 kap. 4 § lagen
a 1984:151 om punktskatter och prisregleringsavgifter kunna utmönstras.
5 Prop. 1993/94;19o 121;jfr Hellners/Malmqvist, Nya Förvaltningslagen, 4s. u., s. 113. 59 Jfr 15 kap. 6 § mervärdesskattelagen1994:200.
4 Elektronisk
delgivning
4.1 Utgångspunkter
När enskilda ges tillfälle att elektroniskt sända in handlingar till
en myndighet aktualiseras också frågan handlingar bör få delges med
om användning av elektronisk post e-post.‘ En utgångspunkt bör härvid vara att de krav som gäller i traditionell miljö från bl.a. rättssäkerhetsoch integritetsskyddssynpunkt skall kunna upprätthållas också i ITmiljön. Tekniskt kan sådana krav tillgodoses med användning
av digitala signaturer och anknytande s.k. Säkerhetstjänster
Enligt en av Toppledarforum initierad förstudie, Elektronisk post och katalog i offentlig förvaltning, är det motiverat att skapa förutsättningar för ett allmänt bruk av sådana rutiner. Samtidigt är det emellertid
enligt förstudien viktigt att myndigheterna kommer i gång med
elektronisk post, och de brister kan finnas i olika elektroniska
som rutiner sägs därför tills vidare få kompenseras med tydliga rekommendationer om vad som lämpar sig för överföring via elektronisk post.
Redan nu finns vissa erfarenheter vid domstolar och andra myndigheter av att expediera handlingar elektroniskt med användning
av telefax. Så länge dessa rutiner begränsas till t.ex. förfrågningar angående förhandlingsdagar, uppskov och enklare kompletteringar är riskerna för rättsförluster och andra olägenheter begränsade, och det har visat sig att den nya tekniken i viss mån gör det möjligt för myndigheterna att utan ökade resurser förbättra sin service. I praktiken behövs emellertid de nya rutinerna också områden där kraven säkerhet ställs högt.
l Jfr avsnitt 3.4, där frågan om tekniskt biträde för att konvertera handlingar som expedieras berörs. 2 Om sådanarutiner utformas rätt kan de motsvarandesätt som för inkommande
-elektroniska handlingar rent av ge ett effektivare skydd mot oavsiktliga och avsiktliga
fel än traditionella pappersbaseraderutiner.
76 Elektronisk delgivning
4.2 Nuvarande reglering
4.2.1 Delgivning eller formlös kommunikation
mer
I delgivningslagen 1970:428 regleras gemensamt för rättegång och förvaltningsförfa rande hur man skall förfara när en handling bevisligen skall bringas till någons kännedom. Med delgivning menas att en handling överbringas sådant sätt att avsändaren får bevis om eller
-
grund av legala presumtioner äger utgå från att handlingen
verkligen har kommit adressaten till handa
Bestämmelser om när en myndighet är skyldig att iaktta föreskrifter i delgivningslagen, och när det är tillräckligt att använda mer forrnlösa förfaranden, ges emellertid i andra författningar, bl.a. i RB, FPL och FL. För vissa fall föreskrivs uttryckligen att delgivning skall ske,‘ i andra har myndigheten att pröva om det med hänsyn till syftet med en bestämmelse om underrättelse framgår att delgivning bör ske, eller om delgivning ändå är påkallad med hänsyn till omständigheterna
4.2.2 Formerna för delgivning
I 3 och 3 §§ delgivningslagen DelgL beskrivs olika sätt att delge;
a ordinär delgivning, särskild postdelgivning, telefondelgivning, stämningsmannadelgivning, kungörelsedelgivning samt förenklad delgivning, som är en form av ordinär delgivning. Endast reglerna om ordinär delgivning inkl. förenklad delgivning är utformade så att de lämpar sig för en anpassning till elektroniska rutiner. Vid en bedömning av vilka krav som bör ställas elektronisk delgivning, från bl.a. rättssäkerhets- och informationssäkerhetssynpunkt, är emellertid också bestämmelserna om telefondelgivning av intresse.
Ordinär delgivning 3 § första stycket och 3 a § DelgL rymmer fyra delformer. Handlingen kan sändas i lösbrev med begäran om delgivningskvitto eller rekommenderat med mottagningsbevis. En tredje delfonn, överlämnande med bud, är inte av intresse i detta sammanhang. Den fjärde formen av ordinär delgivning, s.k. förenklad delgivning, innebär att den som är part eller som har liknande ställning i ett mål eller ett ärende, under vissa förutsättningar kan delges genom att myndigheten sänder handlingen med post till den sökte under hans senast kända adress och minst en dag senare skickar ett meddelande om att handlingen har sänts. Sådan delgivning får emellertid användas
3 NJA 1971 s. 4 Set.ex. 14 kap. 13 25 kap. 4 27 kap. 9 33 kap. 5 42 kap. 5 45 kap. 9 och 16 §§, 47 kap. 5 50 kap. 8 51 kap. 8 52 kap. 7 § RB. 5 SeLex. 33 kap. 2 § första stycket RB, 47 § FPL, l7 och 21 §§ FL och Övergångsbestämmelsema till delgivningslagen l970:428; jfr prop. 1990/91:11 s. 14
sou 1996:40 Elektronisk delgivning 77
endast om den sökte på annat sätt har delgivits upplysning om att förenklad delgivning kan komma att användas, eller om sådan upplysning har sänts till den som har inlett förfarandet vid myndigheten eller som har gett in en handling i målet eller ärendet och upplysningen lämnas i nära anslutning till att ansökan eller handlingen har kommit in till myndigheten. Stämningsansökningar eller andra handlingar
vilka förfarandet vid myndigheten inleds får dock inte delges genom förenklat. Dessutom krävs att förenklad delgivning inte är olämplig med hänsyn till omständigheterna.
Telefondelgivning 3 § tredje stycket DelgL innebär att delgivning sker genom att en företrädare för en myndighet läser upp innehållet i en handling för den sökte telefon och därefter sänder handlingen med post. Inte heller denna delgivningsforrn får användas beträffande handlingar genom vilka förfarandet vid myndigheten inleds. En ytterligare begränsning är att telefondelgivning får användas endast när det är lämpligt för att delge kallelser, meddelanden och andra handlingar, som inte är omfattande eller annars av svårtillgängligt innehåll.
4.2.3 När skall delgivning anses ha skett
I 19 § DelgL samlad reglering när delgivning skall anses ha
ges en av skett i vissa fall. Enligt huvudregeln har delgivning skett genom att den som söks för delgivning själv har mottagit handlingen, oavsett vilket sätt den har kommit honom till handa första stycket första meningen.° Härutöver finns ett antal i lagen uppställda presumtionsregler, som innebär att delgivning i vissa fall skall anses ha skett. Som exempel kan nämnas att telefondelgivning anses ha skett när de åtgärder som föreskrivs för sådan delgivning har vidtagits. Vidare anses förenklad delgivning ha skett viss tid efter att föreskrivna åtgärder har vidtagits, om det inte med hänsyn till omständigheterna framstår som osannolikt att handlingen före den aktuella fristens utgång kommit fram till den söktes senast kända adress. Dessa presumtionsregler är såväl beträffande förutsättningar som rättsverkningar noggrant angivna i lagen.
Den bevisning säkerställs delgivning avser alltså
som genom antingen att en handling har mottagits den adressat som söks, t.ex.
av ett undertecknat kvitto, eller att det har förfarits på visst sätt, t.ex. att de formella kraven för telefondelgivning eller delgivning genom kungörelse är uppfyllda i ett visst fall.
Frågan huruvida den som söks för delgivning har mottagit handlingen är föremål för fri bevisprövning. Genom att den sökte själv, mottagningsbeviset eller postkvittot bekräftar att han mottagit handlingen, får myndigheten en garanti för att handlingen har nått fram till
6 Bestämmelsen återspeglar det grundläggande syftet med delgivningen, nämligen att bereda den sökte tillfälle att ta del av försändelsensinnehåll NJA 1978s. 481.
78 Elektronisk delgivning
honom.7 Det finns emellertid inget hinder myndighet, på
mot att en annat sätt än enligt forrnföreskriftema i delgivningslagen, skaffar bevisning om att delgivning har skett. Myndigheterna bör således med tillämpning av fri bevisprövning avgöra om t.ex. en bekräftelse per telefon i ett enskilt fall kan godtas bevis att handlingen har
som om tagits emot den sökte. Samma princip gäller när handling
av en överlämnas av ett bud som utfärdar intyg om att delgivning har skett
visst sätt. Beträffande intyg av stämningsmän och vissa andra befattningshavare har emellertid, av praktiska skäl, föreskrivits att intyget utan särskild prövning skall godtas som fullt bevis om att delgivning har skett.
I andra fall krävs inte något egentligt bevis för att handlingen har kommit adressaten till handa. I stället skapas en presumtion för att delgivning har skett när det har förfarits enligt lagens regler. Detta gäller t.ex. för den form av ordinär delgivning som betecknas förenklad delgivning. Denna presumtion kan emellertid motbevisas. Delgivning skall nämligen, enligt 19 § tredje stycket DelgL, ha skett det
anses om inte med hänsyn till omständigheterna framstår som osannolikt att handlingen kommit fram till den söktes senast kända adress inom
en tväveckorsperiod.° Vid införandet av denna bestämmelse uttalade departementschefen bla. att det inte framkommit att de rättsmedel
som finns har visat sig otillräckliga för att tillgodose befogade ändringsyrkanden som någon har framställt med åberopande av bristande delgivning. Denna bedömning har senare bekräftats, se Domstolsverkets rapport l993:6 Förenklad delgivning m.m. en utvärdering.
-
4.2.4 Begreppet handling
Enligt 6 § DelgL, i dess ursprungliga lydelse, skulle handling
en som används för delgivning överbringas antingen i huvudskrift dvs. i
——— original eller i styrkt avskrift eller styrkt kopia, och delgivning
— ansågs enligt 19 § samma lag ha skett att den söks för
genom som delgivning har mottagit handlingen i original eller i form av avskrift
7 NJA 1978s. 469, där depanementschefenvidare har uttalat att delgivningskvittot utgör ett tillförlitligt bevis för att den sökte är delgiven de handlingar han har kvitterat. 8 NJA 1978s. 469 Här avsesinte telefondelgivning enligt 3 § tredje stycket DelgL, prop. 1990/9121 s. 27. 9 Det krävs alltså inte att den sökte faktiskt har fått handlingen i sin hand. Hanstår själv risken om han grund av bonavaro inte tar del av den, eller om handlingen skulle förkomma efter att den har avlämnats i adressatensbrevlåda, postbox, etc. 1° Prop. 1990/91:11 26. Genoms. att det inte har föreskrivits någon absolut presumtion för att delgivning har skettnår vissa formella förutsättningar föreligger, kan man rätta till uppenbara felaktigheter med tillämpning av ordinära och extraordinära rättsmedel NJA
1978 s. 483. H Här boitses från sådandelgivning som avsesi 20 § DelgL.
Elektronisk delgivning 79
kopia är bestyrkt. För de fall där en kopia har framställts vid en
som myndighet slopades dock år 1991 kravet i 19 § att kopior skall vara vidimerade för att kunna delges med laga verkan. Vidare föreskrevs uttryckligen i 6 § att en kopia som har framställts vid en myndighet inte behöver bestyrkas. 12
I 22 § DelgL föreskrivs att lagens bestämmelser om delgivning av handling tillämpas även vid delgivning av annat än handling. Av lagmotiven framgår emellertid att bestämmelsen avser "föremål" såsom Varuprover och modellen inte flyktiga elektroniska signaler som överförs via nät eller överbringas genom att en databärare transporteras, och regleringen har utformats så att det direkt eller indirekt framgår att bestämmelserna i delgivningslagen huvudsakligen tar sikte traditionella handlingar fysiskt överbringas till den som söks för delgiv-
som
ning.
För att överbringa det meddelande som skall delges till den som har att verkställa delgivningen, fims sedan länge föreskrifter som innebär att meddelanden kan överföras genom telefon, telegram eller på annat liknande sätt, 4 § DelgL och 10 § delgivningsförordningen 1979:101. Av 10 § delgivningsförordningen framgår bl.a. att en stämningsman, om en överföring sker via telefon, har att producera en handling och den ange att den utgör ett riktigt återgivande av det telefonmeddelande han har mottagit.
överväganden
4.3.1 Delgivning och kvittering med signerade handlingar
När sådana säkra rutiner för elektronisk dokumenthantering som beskrivs i bilaga 2 föreligger, finns det inte några sakliga skäl att delgivning inte skulle kunna ske elektroniskt. En elektronisk handling försedd med en handläggares digitala signatur eller myndighetens digitala stämpel översänds till den söktes elektroniska adress. Den sökte kan verifiera uppgiften om utställare av handlingen och huruvida texten har manipulerats; myndigheten underskriven eller vidimerad
jfr en av pappersurkund. Ett elektroniskt delgivningskvitto bifogas med en begäran om att den sökte skall signera och återsända kvittot. Mottagaren kan om han har tillgång till de tekniska och administrativa
-
Enligt motiven tar regleringen sikte alla slags kopior, t.ex. fotokopior, genomslagskopior, telefaxkopior och avskrifter prop. l990/9l:l1 s. 44 f.. 13NJA 1971 51. Jfr distinktionen i RB mellan skriftliga bevis och s.k. syneobjekt
s. som är av intressetill följd av någon yttre egenskap,inte grund av att de genom text eller liknande sätt förmedlar ett visst föreställningsinnehåll. 14Telefondclgivning och kungörelsedelgivning kan nämnas som undantag.
80 Elektronisk delgivning
hjälpmedel behövs några "knapptryckningar" signera och
som - genom återsånda t.ex. ett elektroniskt formulär för delgivningskvitto,
om myndigheten har upprättat och bifogat ett sådant, eller helt enkelt returnera ett exemplar av den översända handlingen, efter att ha signerat den. Sådana rutiner torde, rätt utformade, i vart fall
ge samma säkerhet som motsvarande traditionella rutiner.
Digitala signaturer och stämplar har emellertid inte ännu införts i sådan omfattning att delgivning och kvittering med signerade eller stämplade elektroniska handlingar digitala dokument kan antas bli vanlig under de närmaste åren.
4.3.2 Delgivning utan digitala eller signaturer stämplar
Utgångspunkten är att delgivning, i rättsligt reglerade former, skall
ge rimliga garantier för att en viss handling, eller innehållet däri, når sin adressat. För myndigheterna blir det i vart fall under den övergångs-
—— period då en utbyggd hantering digitala signaturer och andra
av liknande tjänster för inforrnationssäkerhet saknas viktig fråga
- en om e-post och liknande rutiner kan användas för delgivning, trots att rutinerna inte når upp till de krav säkerhet gälla vid
m.m. som anses en användning av undertecknade pappershandlingar.
De principiella avvägningar härvid aktualiseras, mellan å
som ena sidan intresset effektiv delgivning och å andra sidan rättssäkerhets-
av och integritetsintressen, har belysts när delgivningslagen setts över i syfte att effektivisera delgivningsverksamheten. Reformarbetet har inriktats att bl.a. söka minska antalet delgivningar, att göra de existerande delgivningsformerna effektiva och att hitta del-
mer nya givningsformer. Det har vidare övervägts huruvida kraven bevisning för att delgivning har skett kan sänkas. Avsteg från kravet på bevisning måste emellertid vägas mot rättssäkerhetssynpunkter. Lagstiftaren har därför iakttagit viss försiktighet med delgivningsforrner innebär att
som någon fingeras eller presumeras ha fått del handling.
av en
Enligt min mening bör det inte godtas att enskildas eller det allmännas rätt av effektivitetsskäl äventyras reglering där
genom en risker för misstag och manipulationer blir påtagliga. Samtidigt måste lagstiftaren även i IT-miljön tillgodose parters och det allmännas befogade intresse av att kunna ta tillvara sin rätt eller vidta
annars förfatmingsenliga åtgärder gentemot den som tycker sig ha ett intresse av att förhala eller uppskjuta ett rättsligt förfarande.
De principiella ställningstagandena i samband med författningsändringar som har genomförts för att förenkla och effektivisera
15Jfr t.ex. prop. 1978/79:11, 1984/852109och 1990/91:1
sou 1996:40 Elektronisk delgivning 81
delgivning av traditionella handlingar, bör kunna tas till utgångspunkt också vid bedömningen frågor om elektronisk delgivning.
av
4.3.3 E-post ersättning för vanlig postdelgivning
som
Delgivning genom vanligt brev med begäran om delgivningskvitto är för närvarande det förfarande bäst uppfyller de krav bör
som som ställas ett billigt, snabbt, diskret och effektivt delgivningsförfarandc. Härvid har i enlighet med principen fri bevisprövning
- om inte krävts någon lagreglering vilket bevisvärde ett undertecknat
av mottagningsbevis/delgivningskvitto skall anses ha.
Delgivning med e-post och liknande rutiner för elektronisk kommunikation skulle kunna bli ett synnerligen billigt och snabbt komplement, där den enskildes arbetsinsats skulle kunna begränsas till några "knapptryckningar". Det bör därför övervägas ordinär delgivning med
om traditionell post kan ges en elektronisk motsvarighet, även om digitala signaturer eller motsvarande säkerhetsrutiner saknas. Härvid de
ger överväganden som legat till grund för införandet av delgivningsformer som kompletterar ordinär delgivning via post viss vägledning särskilt
de avvägningar mellan effektivitet respektive skyddet för den enskilde som lades till grund för bestämmelserna om telefondelgivning och
förenklad delgivning.
När det saknas rutiner för elektronisk "underskrift" är det inte möjligt att inom ramen för den elektroniska handlingen verifiera huruvida texten omanipulerat härrör från den framstår
som som utställare. Vid en jämförelse med traditionella handlingar kan konstateras att en namntecknings äkthet och manipulationer av den skrivna texten visserligen kan kontrolleras, t.ex. kriminalteknisk
genom en analys. Sådana kontroller genomförs emellertid endast i de sällsynta undantagsfall där en handlings äkthet ifrågasätts. Underskriften fyller ändå sin funktion eftersom myndigheter och enskilda har tilltro till undertecknade urkunder. Lagstiftaren har vidare berett straffrättsligt skydd för denna tilltro.
Någon motsvarande allmän tilltro torde knappast finnas för nuvarande allmänt spridda rutiner för elektronisk kommunikation. Såvitt gäller den handling som skall delges den sökte måste frågan emellertid ses i ljuset av att kraven vidimering har upphävts beträf-
numera fande traditionella kopior har framställts vid myndighet 6 §
som en DelgL.° Visserligen kan det ifrågasättas om elektroniskt befordrade
6 NJA 1978s. 469. 17 NJA 1935s. 132 och prop. 1990/91:11 s. 16 13 Se 14 kap. 1 och 9 §§ BrB, jfr 15 kap. 12 § 13:13. 9 Prop. 1990/91:11 s. 43 och 50.
82 Elektronisk delgivning
handlingar skyddas av bestämmelserna i 14 kap. BrB, eller ens av 15 kap. 12 § BrB om straff för den som sanningslöst utgiver handling, som tillkommit medelst genomslag eller fotografering eller annat dylikt sätt, för riktig kopia viss urk1md.2° Detta bör dock inte
av anses tillräckligt för att hindra elektroniska rutiner, och myndigheterna måste självklart logga eller annars förvara expedierade handlingar så att myndigheten, om någon ifrågasätter en handlings äkthet, kan visa vilket innehåll den hade när den avsändes; jfr kraven utlämnande av allmänna handlingar och aktbildning mm.
Såvitt gäller delgivningskvitton i form av elektroniska handlingar utan digitala signaturer eller stämplar, måste den osäkerhet som dessa kan vara förenade med ställas mot de begränsningar kraven på
av identifiering av den sökte som i traditionell miljö anses gälla för vissa fall. När bestämmelser om telefondelgivning infördes år 1985 förklarade departementschefen att den handläggande tjänstemännen bör inleda telefonsamtalet med att göra klart för sig att han samtalar med rätt person, en kontroll som bör ske genom att tjänstemännen frågar efter den söktes namn. Om det är den sökte som har ringt upp myndigheten eller det annars finns särskild anledning, bör tjänstemannen dock fråga även efter personnummer eller "annan uppgift som kan användas för en säker identifiering av den sökte". För den händelse osäkerhet ändå kvarstår beträffande identiteten bör telefondelgivning inte användas, fortsatte departementschefen. När kretsen av handlingar beträffande vilka telefondelgivning får ske utvidgades år 1991, uttalades i lagmotiven att denna delgivningsform tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet.
Enligt min bedömning ger muntliga kontakter som tas per telefon knappast en högre säkerhet än e-post till och från elektroniska "postboxar" där skydd mot obehörig användning ges genom lösenord. Enskilda som mottar telefonsamtal som syftar till delgivning kan ge sig ut för att vara den sökte, medan det inte kan antas vara vanligt att den söktes e-postadress är tillgänglig för andra så att de falskeligen kan besvara elektroniska delgivningsförsändelser. Det framstår inte heller
2° Bestämmelsernai 14kap. BrB om förfalskning avurkunder omfattar endasthandlingar somhar originalkvalitet. Elektroniskt befordrade handlingar utgör inte originalexemplar, utan "kopieras" via nät till adressaten. 21Myndigheten bör övervägaatt säkra inkomna och expedieradedatagenom elektronisk stämpel eller signatur. l vart fall bör loggar och "arkivexemplar" av elektroniska handlingar och akter förvaras säkert och skyddas mot manipulationer. Det är vidare självklart att de tekniska rutinerna för t.ex. uppdateringav vissahandlingar inte får sättas i funktion sä att inkomna eller upprättade handlingar förändras. 22 NJA 1985s. 132. 23 Prop. 1990/9141 s. 27. 2" Motsvarande skydd ges inte för meddelanden till vanliga telefaxapparater. Det förekommer visserligen olika administrativa eller tekniska rutiner för att telefaxmeddelanden inte skall kunna läsas hos mottagaren av andra än adressaten, men
sou 1996:40 Elektronisk delgivning 83
som sannolikt att hacker eller en nätadministratör olovligen skulle
en ta del av en försändelse och dessutom falskeligen upprätta ett elektroniskt delgivningskvitto i den söktes namn. På motsvarande sätt är det svårt att se varför det skulle anses mera sannolikt att den sökte har nåtts av en telefondelgivning än av en handling vars mottagande har bekräftats per telefax, kanske med mottagarens telefaxkopierade logotyp och underskrift. Nuvarande ståndpunkt torde i stället bottna i att muntlig kommunikation via telefon till skillnad från telefax- och e-
postmeddelanden har blivit så etablerad att kommunikationssättet
med tiden kommit att åtnjuta tilltro.
Men naturligtvis måste de risker för manipulationer och misstag som framträder när elektroniska delgivningskvitton inte är signerade ändå beaktas. Jag föreslår den inskränkningen att elektronisk delgivning inte fär avse stärrmingsansökningar och andra handlingar genom vilka förfarandet vid myndigheten inleds. I princip borde visserligen elektroniska delgivningskvitton med digital signatur kunna godtas, även med avseende stämningsansökningar och liknande handlingar. Detta är emellertid inte för närvarande något praktiskt fall, och det är inte lagtekniskt okomplicerat att tillskapa en sådan ordning.
En utvidgning av den föreslagna begränsningen till andra handlingar vilkas innehåll är av ingripande natur för den enskilde är visserligen tänkbar, men en sådan gräns är inte heller enkel att dra och den skulle dessutom riskera att radikalt minska användningsområdet för elektronisk delgivning. l stället föreslår jag den begränsningen att elektronisk delgivning får användas endast ;tär det är lämpligt. l ett inledande skede torde sådan delgivning därmed i första hand komma att användas för brådskande kallelser och andra enklare meddelanden, såsom förelägganden inte är ingripande för den enskilde.
som av natur
Vid elektronisk delgivning uppkommer emellertid inte sådana risker för missförstånd som vid muntlig kommunikation via t.ex. telefon. I stället framträder risker för fel eller manipulationer vid överföringen och omvandlingen till läsbar fonn. l takt med att rutinerna för elektronisk kommunikation handlingar blir säkrare och att myndig-
av heterna får praktiska erfarenheter av tillförlitligheten hos olika rutiner för e-post m.m., bör mer betydelsefulla handlingar kunna delges
genom elektronisk överföring. Jag föreslår därför inga andra begränsningar av vilka handlingar får delges elektronisk delgivning, än
som genom de som föreskrivs i gällande rätt för förenklad delgivning samt följer
avsändarenvet vanligtvis inte om sådanaåtgärder har vidtagits hos en viss adressat. 25 Jfr prop. 1990/91:11 s. 21 ang. motsvarande frågor vid förenklad delgivning. 26Jfr begränsningen telefondelgivning tillav kallelser, meddelandenoch andrahandlingar som inte är omfattande eller annars av svårtillgängligt innehåll. 27 Jfr 1991 års utvidgning av tillämpningsområde för telefondelgivning prop. 1990/91:11.
84 Elektronisk delgivning
av mitt förslag att elektronisk delgivning får användas endast när det är lämpligt.
Elektronisk kommunikation bör inte användas när en enskild motsätter sig eller annars avböjer sådana rutiner, t.ex. för att han saknar erfarenhet av e-post eller annars har svårigheter att tillgodogöra sig elektroniska handlingar. Erfarna användare e-post och den själv
av som valt att sända e-post till en viss myndighet bör däremot vanligtvis få godta att myndigheten använder elektronisk kommunikation. Myndigheten bör emellertid, även i dessa fall, tillmötesgå direkta önskemål om delgivning traditionellt sätt. Skulle omständigheterna i något fall vara sådana att invändningen mot sättet för kommunikationen kan antas vara präglad av en önskan att förhala eller motverka hand-
annars läggningen av ett mål eller ett ärende, bör den sökte också när bevis
om delgivning föreligger som en serviceåtgärd därefter kunna få
handlingen översänd i vanligt brev.
Begränsningen av elektronisk delgivning till fall där rutinen är lämplig rymmer också andra inskränkningar. Bl.a. bör risken för att utomstående läser telefaxmeddelanden eller e-postmeddelanden med för adressaten besvärande innehåll beaktas. Om rätten vet eller har anledning att anta att någon än den formella innehavaren
annan av en elektronisk adress är användare denna bör alltså försändelser med
av besvärande innehåll översändas med vanlig post, såvida inte insynsskydd i form kryptering eller liknande föreligger; jfr vanliga
av förslutna kuvert. Sekretessbelagt material bör naturligtvis inte heller sändas elektroniskt, utom i sådana fall där tillförlitliga tekniska och administrativa rutiner ger tillräckligt skydd mot insyn."
Vid delgivningen bör myndigheten samma sätt som vid vanlig
postdelgivning begära bevis om att den sökte har tagit emot
handlingen. Härvid bör handling myndigheten överför elektro-
en som niskt kunna kvitteras både traditionellt sätt, dvs.
genom en pappersbaserad undertecknad handling, och elektroniskt. Kvittenser bör därvid i princip kunna godtas även i form av elektroniska handlingar utan signatur. Risken för manipulerade svar bör beaktas inom för den
ramen prövning jag föreslår skall ske om elektronisk delgivning kan anses lämplig, varvid det bl.a. får betydelse hur viktig delgivningen är i det enskilda fallet.
Elektroniska meddelanden torde för övrigt redan i dag kunna användas som bevis om vanlig postdelgivning enligt 3 § första stycket; jfr 19 § första stycket DelgL. Jag föreslår inte några avsteg från
principen om fri bevisprövning.
23 Frågan om det är lämpligt att delge elektroniskt aktualiseras också om handlingen i något fall skulle vara att bedömasom personregister.
Elektronisk delgivning 85
4.3.4 Förenklad elektronisk delgivning
Frågan förenklad delgivning bör få ske i IT-miljön aktualiserar
om andra komplikationer. Det saknas ofta rutiner för kvittenser samt för regelbunden "tömning" av elektroniska "brevlådor" och för distribution av telefaxmeddelanden från telefaxen till adressaten. Vidare aktualiseras risker för att fel e-postadress anges eller att försändelser annars kommer på avvägar under distributionen, se även bilaga 5 om elektronisk adressering.
Enligt min mening får kommunikation via nät, utan en automatisk kvittens att handlingen har nått den söktes elektroniska adress, anses vara förenad med sådana risker att förenklad delgivning genom elektronisk överföring inte bör komma i fråga. När mer utvecklade rutiner för elektronisk kommunikation föreligger bör dock delgivning baserad en presumtion att en elektronisk handling har nått den sökte kunna aktualiseras. Ledning kan härvid hämtas från de överväganden som låg till grund för regleringen av vanlig förenklad delgivning. Vid sådan delgivning den som har underrättats om att förenklade
anses rutiner kan komma att användas, ha delgivits viss tid efter att meddelandet har sänts i vanligt brev till den sökte.
För att korrigera oönskade effekter förenklad delgivning dock
anses ha skett endast om det inte med hänsyn till omständigheterna framstår som osannolikt att handlingen inom viss tid har kommit fram till den söktes senast kända adress. Omständigheter som kan medföra att förenklad delgivning inte har skett är enligt lagmotiven bl.a. att ena eller båda försändelsema kommer i retur eller att den sökte, t.ex. som en reaktion meddelandet den översända handlingen, anmäler att
om delgivningsförsändelsen inte har kommit fram.
Risken för att meddelanden sänds till fel adress bör när den som
söks själv har sänt e-post till myndigheten i viss mån kunna
undvikas genom att myndigheten kopierar den adress den sökte angivit. Som jag återkommer till skall myndigheten, vid delgivning av en underrättelse att en förenklad form för delgivning via e-post kan komma att brukas, ange den e-postadress som myndigheten avser att använda. Denna adressangivelse bör också kunna kopieras för att undvika fel adress när e-postmeddelande sänds. Risken
att anges ett för fel i posthanteringen har beträffande traditionella brev, när två försändelser sänds vid olika tillfällen, bedömts som i det närmaste
29 Dvs. beskedom att e-post t.ex. har sänts,nått visst adresseller "öppnats". 3° Prop. 1990/91:11 s. 17 31 Prop. 1990/91:11 20. Vid kungörelsedelgivning torde större risker föreligga för att
s. meddelandet inte när den sökte. 32Det bör vidare övervägas rutinerna för kan utformas så motsvarighet
om e-post att en skapastill postensrutin att återställatraditionella brev med felaktig adresstill avsändaren, Lex. med noteringen "Adressaten okänd angiven adress".
86 Elektronisk delgivning SOU 996:40
försumbar. System för e-post där avsändaren får automatisk
en kvittens inte från mottagaren utan följd automatiska
- som en av kontrollrutiner -torde ge åtminstone samma grad säkerhet, eftersom
av bedömningen baseras ett positivt besked att meddelandet har nått fram till adressatens elektroniska adress, inte slutsats att
en meddelandet i avsaknad andra indikationer kan antas ha nått adressaten.
Det framträder också andra risker för att den sökte inte får del av en handling som överförs elektroniskt. Någon kan obehörigen stoppa försändelsen, och kanske till att kvittenser ändå Att tvâ
se genereras. elektroniska försändelser befordras olika dagar skulle komma bort,
som samtidigt som kvittenser genereras att handlingarna har nått fram, framstår emellertid osannolikt. Det kan vidare så att den
som vara som söks för delgivning är bortrest, risk vid förenklad delgivning
en som har mötts genom att en handling inte anses ha kommit adressaten till del förrän viss tid efter det att försändelsen och underrättelsen har skickats med posten. I IT-miljön tillkommer helt möjligheter för
nya adressaten att med tekniska hjälpmedel hämta sin e-post oberoende
av var han befinner sig.
Enligt min mening bör alltså förenklad delgivning kunna komma i fråga även i IT-miljön, pålitliga tekniska rutiner föreligger
om varigenom myndigheten får kvittens att försändelsema har nått den aktuella elektroniska adressen. Såsom för vanlig förenklad delgivning bör det föreskrivas att den sökte skall ha delgivits upplysning
om att förenklad elektronisk delgivning kan komma att ske. Självklart måste det i denna underrättelse till vilken elektronisk adress
anges en delgivningsförsåndelse kommer att skickas; jfr bilaga Därmed kan förenklad elektronisk delgivning ske endast efter underrättelse
en ny om den sökte har bytt e-postadress.
Den som söks för delgivning bör emellertid såsom vid traditionel-
-
förenklade rutiner stå risken han underlåter att ta del den
- om av post som nått den angivna elektroniska adressen. Detsamma bör gälla för den i teorin tänkbara situationen handling skulle komma bort
att en under transport, medan kvittenser ändå genereras.
Förenklad elektronisk delgivning bör dock, i traditionell miljö,
som inte få avse handlingar genom vilka förfarandet vid myndigheten inleds, och av rutinemas utformning följer att delgivning inte kan ha
anses skett förrän viss tid förflutit från det att myndigheten fått kvittenser att handlingen och meddelandet om handlingen har nått den söktes
33 Prop. 1990/9141 s. 19. 34 Jfr mitt förslag till reglering av inkommande handlingar, där elektroniskt överförda handlingar ansesinkomna redan när de har nått myndighetens elektroniska "postbox". 35 Redan användningenav kvittenser torde högre säkerhetänden presumtion
ge en som tillämpas vid förenklad delgivning med post.
Elektronisk delgivning 87
elektroniska adress. Dessutom bör förenklad elektronisk delgivning få användas endast "när det är lämpligt". Härmed avses motsvarande begränsningar som i förslaget till reglering av ordinär elektronisk delgivning. Vidare bör förenklad elektronisk delgivning få ske bara med den som är part eller intar en liknande ställning; jfr 3 a § första stycket DelgL.
Mitt förslag, att förenklad elektronisk delgivning skall få användas endast när myndigheten får kvittenser att handlingen och meddelandet om handlingen har nått den söktes elektroniska adress, medför att det inte behövs någon motsvarighet till regeln i 19 § DelgL om att vanlig förenklad delgivning anses ha skett endast när det inte med hänsyn till omständigheterna framstår som osannolikt att handlingen har kommit fram.
Däremot föreslår jag en bestämmelse som motsvarar 3 a § andra stycket andra meningen DelgL, enligt vilken en upplysning om att förenklad elektronisk delgivning kan komma att ske, inte behöver delges när vissa förutsättningar föreligger. Tillämpningsområdet för detta undantag har nyligen utvidgats så att det utöver den som har
inlett förfarandet vid myndigheten också gäller den som har gett in
—
handling i målet eller ärendet. Motsvarande bestämmelse för en förenklad elektronisk delgivning bör ges samma tillämpningsområde. Naturligtvis får underrättelsen om att förenklad elektronisk delgivning kan komma att användas sändas endast med vanlig post, inte med epost.
I samma lagstiftningsärende infördes vidare ett undantag från kravet att information förenklad delgivning skall lämnas i varje instans."
om Har svaranden under handläggningen hos kronofogdemyndigheten av ett mål om betalningsföreläggande eller handräckning delgetts upplysning om att förenklad delgivning, efter överlämnande, kan komma att användas i målet hos tingsrätten, Arbetsdomstolen eller Statens vanämnd, får svaranden delges sökandens begäran om överlämnande och andra handlingar i målet genom förenklad delgivning 3 a § tredje stycket DelgL.
Jag har inte furmit anledning att föreslå någon motsvarande undantagsbestämmelse för elektronisk delgivning som i så fall måste göras tillämplig också på "vanlig" elektronisk delgivning. I vart fall för närvarande är det inte realistiskt att räkna med att myndigheterna i ett så tidigt skede av handläggningen ett mål skall ha sådan kännedom
av om svarandens möjligheter att kommunicera elektronisk att en sådan bestämmelse skulle få någon praktisk betydelse.
3° Prop. 1994/95:1ss s. 16 37 12
A. prop. s.
88 Elektronisk delgivning
sou 1996:40
4.3.5 En definition elektronisk handling,
av m.m.
Som framgått ovan är det tveksamt elektroniska handlingar kan
om anses innefattade i delgivningslagens handlingsbegrepp. Jag föreslår därför att definitioner av elektronisk handling, digital signatur och digital stämpel förs in i delgivningslagen hänvisning till de
genom en definitioner jag föreslår i FL 1 § DelgL och 1 § FL.
a a
Undantaget i 6 § DelgL från kravet att kopior överbringas till
som den sökte skall bestyrkta bör härvid inte okritiskt överföras till den
vara elektroniska miljön. Tanken med detta undantag har uppenbarligen inte varit att myndigheterna skall översända förelägganden och liknande handlingar i form ovidimerade kopior, utan att befria från den
av betungande uppgiften att vidimera omfattande bilagor såsom stämningsansökningar med tillhörande handlingar, omfattande utredningar,
etc. Den som söks för delgivning har alltså vanligtvis fått åtminstone
en skrivelse från myndigheten i original, och när stänmingsman har
en överlämnat handlingar som han mottagit telefax har i stället
per proceduren stärnningsmannens besök och begäran underskrift
— om en blankett visat att en myndighet ligger bakom.
-
Vid delgivning via e-post kan den enskilde ett annat sätt ha fog för att ifrågasätta försändelsens Visserligen kan den enskilde
ursprung. genom att kontakta myndigheten få bekräftat de mottagna handling-
om arna härrör från angiven utställare, de skäl ligger till grund
men som för att pappershandlingar inte bevittnas den stora arbetsinsatsen
- kan knappast åberopas tekniska hjälpmedel finns för att med några
om "knapptryckningar" förse elektroniska handlingar med digitala signaturer eller digitala stämplar.
Jag anser därför att myndighet vid delgivning bör skyldig
en vara att förse sina elektroniska handlingar med digital signatur eller stämpel, när behövliga tekniska och administrativa rutiner finns hos myndigheten. Under nuvarande skede där tillämpningar byggs är närmare
nya upp en reglering i lag dock knappast möjlig. Jag föreslår därför endast den föreskriften att myndigheten skall förse elektroniska handlingar med digital signatur eller digital stämpel när det kan ske.
Visserligen kan de som söks för delgivning, i vart fall under
en övergångsperiod, antas sakna tekniska hjälpmedel för hos sig
att
38 Handlingar kan i lT-miljön knappastsägasutgöra originalexemplar eftersom tekniken bygger ständigt mångfaldigande vissa signalmönster det finns endast
av - ett originalinneháll. 39 Sådanatekniska kontrollrutiner gör det dock inte möjligt för mottagaren att hos sig verifiera ens myndighetens elektroniska skrivelse, när försändelsenöverförs via olika tekniska miljöer där skydd baserade kryptering inte bevaras intakta. 4° Digitala signaturer och stämplar kan dessutomanvändasför att verifiera t.ex. att en viss handling har expedieratsav en handläggare signatur eller för att verifiera
att en annan åtgärd har vidtagits av någonsom har tillgång till myndighets eller juridisk
en en personselektroniska stämpel.
Elektronisk delgivning 89
verifiera myndighetens signatur eller stämpel. Utvecklingen går emellertid snabbt och det kan betydelsefullt för den sökte att ha
vara möjlighet att överbringa mottagna handlingar till någon som kan verifiera dem, t.ex. till en advokat som har anskaffat sådana hjälpmedelf Till detta kommer att bl.a. handlingsoffentligheten ger myndigheterna anledning att genom tekniska kontrollmetoder säkerställa vad myndigheten har sänt.
Det bör alltså inte krävas att en myndighet som överväger att delge elektroniskt kontrollerar huruvida mottagaren har tekniska hjälpmedel för verifiering och om de aktuella kommunikationslederna kan överföra de digitala dokumenten så att signaturen/stämpeln bevaras. Inte heller bör en myndighet som saknar rutiner för digital signatur eller stämpel hindras att använda elektroniska rutiner när det är lämpligt.
Som en anpassning till nyligen gjorda ändringar i delgivningslagen föreslår jag också en redaktionell ändring i 6 § tredje stycket DelgL.
41 Delta kan jämföras med att traditionella underskrifter vanligtvis inte verifieras och att en säker verifiering kan kräva en analysav experter.
5 Elektroniska
handlingar som
för
ersättning undertecknade
m.m.
handlingar
5.1 Vilka berörs
myndigheter
Den reglering jag föreslår i denna del bara myndigheternas
avser ärendehandläggning. Som myndigheter anses regeringen, domstolarna och de statliga och kommunala förvalmingsmyndighetema. Förfarandet vid de beslutande offentliga organen, såsom riksdagen och kommunfullmäktige, och vid de bolag och andra privaträttsli subjekt fullgör
ga som förvaltningsuppgifter, omfattas alltså inte av mina förslag. Vidare bör domstolarnas dömande verksamhet undantas. De rättsfrågor
som aktualiseras vid en IT-anpassning rättegångsbalken kan knappast
av lösas inom ramen för mitt begränsade uppdrag, och det pågår inte något arbete med att införa helt elektronisk dokumenthantering vid domstolarna. Visserligen överprövar domstolarna redan i dag ärenden
som har dokumenterats elektroniskt, kronofogde- och skattemyndig-
t.ex. av heter, men dokumentationen skrivs då ut och sänds till domstolen vanligt sätt.
Däremot bedriver en mängd förvalmingsmyndigheter projekt för att införa digitala dokument och elektroniska akter, så på tull- och
som skatteområdet. I bilaga 3 och 6 behandlar jag de frågor arkivering
om och elektronisk akthantering som härvid aktualiseras.
För en begränsning av mina förslag till förvaltningsförfarandet talar också de stora skillnaderna mellan målhanteringen vid domstol, i
en enlighet med RB:s och FPL:s detaljerade förfaranderegler, respektive handläggningen av förvaltningsärenden enligt FL, är begränsad till
som basregler för sådana områden där rättsskyddssynpunkter spelar
en dominerande roll.‘ I syfte att knyta till FL:s tillämpningsområde
an utesluter jag dock inte domstolarnas handläggning förvaltnings-
av ärenden.
Frågan om hur reglerna i FL bör tillämpas i IT-miljön behandlas också i bilaga som rör frågor inte tas i det följande.
som upp
92 Att ersätta undertecknade handlingar
5.2 Vilka berörs
regelverk
De regelverk som aktualiseras förvaltningsområdet kan i grova drag delas in i organisatoriska regler, kompetensregler, materiella regler och förfaranderegler. Mina förslag begränsas till reglerna om förfarandet vid förvaltningsmyndighetemas handläggning av ärenden och domstolamas handläggning av förvaltningsärenden.
Under senare år har ett omfattande arbete bedrivits för att åstadkomma enhetliga sådana regler. Den nuvarande förvaltningslagen är ett resultat av detta arbete. Dessutom har ett stort antal specialförfattningar setts över i syfte att införa enhetliga rutiner. Trots dessa strävanden uppvisar emellertid den förvaltningsrättsliga regleringen en splittrad bild. Detta beror bl.a. förvaltningsverksamhetens skiftande innehåll och regleringens uppdelning olika lagar, som har tillkommit successivt för olika förvaltningsgrenar.
Det förvaltningsrättsliga författningsmaterialet är alltså synnerligen omfattande och uppdelat en mängd författningar När elektronisk dokumenthantering införs behöver vissa av dessa regler anpassas till den nya miljön.
Det är knappast möjligt att inom ramen för mitt uppdrag göra en fullständig genomgång av alla förfaranderegler, som nu eller i en framtid kan komma att behöva lT-anpassas. Jag har därför utgått från FL och vissa andra författningar som är grundläggande för förvaltningsmyndigheternas handläggning ärenden eller som kan ses som typfall
av vid en övergång till elektronisk dokumenthantering myndighetsområdet Den följande genomgången syftar därför till att undersöka bl.a. om de anpassningar av förfarandereglerna, som behövs vid en övergång till säkra rutiner för elektronisk dokumenthantering, kan genomföras utan ändringar i varje författning som innehåller regler för traditionell dokumenthantering.
Härvid aktualiseras främst bestämmelser lär fråga uppkommer om bestämmelsen skall anses innefatta ett krav underskrifter eller annars
en användning av fysiska originalexemplar. Frågan uppkommer i anknytning till bl.a. begreppen "skriftlig" och "handling", och krav i författningar att handlingar skall vara "undertecknade" eller "egenhändigt undertecknade". Det är ett stort antal författningar förvaltningsområdet som innehåller den berörda kategorin av begrepp och som reglerar förfarandet vid handläggningen ärenden jfr 3 § FL.
av
2 Se vidare Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 17u., s.22. 3 Jag har vidare sökt bilda mig enuppfattning detaljnivå om rättsfrågornas omfattning och art genomatt söka i Rättsdatasystemetmed sådananyckelord somerfarenhetsmässigt för med sig komplikationer i lT-miljön. 4 Ang. handlingsbegreppet,seSOU 1992:110s. 461 och den i rättspraxis behandlade frågan när ett telefaxmeddelandeansesinkommet.
Att ersätta undertecknade handlingar 93
5.3 Vissa i FL
begrepp
Jag har i avsnitt 2.8 föreslagit att det i FL skall föras in definitioner av elektronisk handling, digitalt dokument, digital signatur och digital stämpel. Frågan är om begreppsanvändningen i övrigt i FL hindrar sådan elektronisk dokumenthantering jag förordar.
som
Vad först beträffar begreppet "handling" se 10, 15, 25 och 27 §§ FL, framgår av motivuttalanden att regleringen inkommande
av handlingar innefattar också fjärrskriftsmeddelanden Av lagmotiven framgår vidare att FL skall tillämpas också i fråga om ärendehandläggning som sker med hjälp ADB.° Begreppet "handling" innefattar
av alltså även elektroniska handlingar.
Sådana uttryck som "anteckna" 15 och 19 §§, "det som har tillförts ärendet" 16 §, "skrivelse" 24, 25 och 30 och "skrivfel" 26 §, bör
motsvarande sätt förstås så att också IT-rutiner innefattas. Detsamma bör gälla för vissa underrättelser 17 § andra stycket och 21 § tredje stycket FL, som får ske muntligt, vanligt brev,
genom genom delgivning eller "på något annat sätt".7
Utöver möjligheten att begära bekräftelse enligt 10 § tredje stycket FL uppställs inget krav "underskrift". Som framgått ovan förordar jag att rätten att kräva bekräftelse i form i original undertecknad
av en pappersurkund skall omfatta även elektroniska handlingar.
Slutligen aktualiseras frågan huruvida föreskrifterna om att underrättelse om beslut skall ske "skriftligt" parten begär det 21 § FL, och
om att beslut överklagas "skriftligt" 23 § FL, skall innebära att
anses elektroniska rutiner är utesluma. Till att börja med utesluter kravet på skriftlighet naturligtvis muntliga rutiner. Vidare sägs ofta, både i Sverige och utomlands, att krav "skriftlig" "written" form i princip utesluter elektroniska handlingar. Närmare studier har emellertid visat att begreppet "skriftlig" i svenska författningar när det ansetts
—— lämpligt har tolkats så att även elektroniska rutiner innefattas, och
enligt Hellners/Malmq vists kommentar till FL måste det antas att lagens ordalag inte utesluter överklagande telegram eller annat
genom
5 Se 7 § äldre FL som i huvudsak oförändrad har förts över till 10 § nuvarande FL och avsnitt 3.2. 6 Prop. 1985/86:80 57.s. 7 Enligt lagmotiven har beträffande 17 § andra stycket FL åsyftats bl.a. det fallet att myndigheten passar att,utan att överlämna materialet, visa detta för parten i samband med att denne besöker myndigheten av någon annananledning. Samtidigt har påpekats att denna fonn av underrättelse bör användas med viss försiktighet, så att kravet på säkerhet inte eftersätts prop. 1985/86:80s. 67. Avsikten med föreskriften i 21 § tredje stycket FL har enligt motiven varit att markeraatt underrättelsenofta kan ske i enklare
en och billigare form än genom delgivning enligt delgivningslagen a. prop. s. 72. 8 Se bl.a. sou 1992:110 460 med hänvisningar.s.
94 Att ersätta undertecknade handlingar
fjärrskriftsmeddelande. Detta bör jämföras med de nyligen gjorda ändringarna i RB, enligt vilka en part som vill överklaga en tingsrätts dom skall göra detta "skriftligen". Samtidigt har emellertid kravet egenhändig underskrift utmönstrats i syfte att telefaxmeddelanden skall kunna godtas som vadeinlaga.‘° På motsvarande sätt bör 23 § FL förstås så att ett överklagande kan ske också genom en elektronisk handling. Därmed behövs det inte några författningsändringar i denna del.
Jag föreslår inte heller någon ändring i 21 § tredje stycket FL. Begreppet "skriftlig" bör även här anses innefatta elektroniska rutiner. På samma sätt som jag, beträffande elektronisk delgivning, har föreslagit att den så önskar skall kunna få handlingen översänd på
som
i vart fall serviceåtgärd, bör den som vill ta del av ett papper som en beslut kunna få det översänt i form av en traditionell pappershandling. I vissa fall torde detta också bli nödvändigt av praktiska skäl, t.ex. i samband med begäran verkställighet då en vidimerad pappers-
en om kopia beslutet torde behöva företes hos kronofogdemyndigheten, i
av vart fall så länge besluten inte är digitalt signerade och kan äkthetsprövas med kronofogdemyndighetens tekniska hjälpmedel.
I FL används alltså framgått begreppet skriftlig i flera bestäm-
som melser och jag har inte funnit anledning att föreslå någon ändring i denna del. Ett ytterligare skål för att behålla detta begrepp är behovet
att kunna skilja tal och samtal från kommunikation med text som av ställs samman i meningar och stycken så att meddelandet koncentreras och tydliggörs. Elektroniska handlingar får så sätt en utformning som är lämpad för ärendehandläggning. Enskilda och myndigheter bör inte utan närmare överväganden få övergå från att kommunicera med text till att kommunicera med tal. En sådan förändring skulle föra med sig såväl praktiska som administrativa svårigheter, och gränsen mellan skriftlig handläggning respektive handläggning vid sammanträden kunde komma att bli flytande.
9 Hellners/Malmqvist, Nya Förvaltningslagen, 4 300 med hänvisningar.
u., s. 1° Se 50 kap. l och 4 §§ RB 1993/94:l90 108; jfr NJA 1991 407.
t.ex. sam prop. s. s. 11Eventuellt i förening med bilder eller grafiska framställningar kompletterar texten.
som 12 Utvecklingen lT-området har inneburit att tal, text och bild enkelt kan hanteras tillsammans, s.k.multimedia. Beroende mottagarensfönnåga program m.m. kan fler eller färre av ett dokuments alla egenskaperpresenteras.Har myndigheten eller den enskilde inget ljudkort kan mottagaren inte lyssna på en inlagd ljudkommentar, har mottagaren inte rätt verktyg för videopresentation kan han inte se en videobilaga, etc. Vidare torde långa "muntliga inlagor" bli tidskrävande att avlyssna och att hantera i övrigt, och beslutande myndigheter och enskilda skulle avpraktiska skäl bli tvungna att själva överföra åtminstone vissa delar av meddelandettill text.
Att ersätta undertecknade handlingar 95
5.4 Området utanför FL
En allmän lag som FL kan inte anpassas för alla typer av ärenden. Därför har det i 3 § FL föreskrivits att bestämmelser i annan lag eller i förordning som avviker från en föreskrift i FL skall ha företräde. Frågan är då i vilken omfattning den förvaltningsrättsliga regleringen utanför FL är baserad uttryck som är svåra att tolka eller att annars tillämpa vid elektronisk dokumenthantering.
Det finns en mängd förfaranderegler som har införts innan det var aktuellt med elektroniska rutiner eller som kan antas ha
annars tillkommit utan att IT har beaktats. Frågan är därvid hur de
ovan berörda uttrycken med anknytning till pappersbaserad hantering av handlingar bör förstås.
Ordet skriftlig synes, i anknytning till förfaranderegler, huvudsakligen användas för att utesluta muntliga rutiner. Att uttrycket vanligtvis inte innefattar krav underskrift framgår av att det i vissa författningar, där det anges att handlingar skall upprättas skriftligt, också föreskrivs att handlingarna skall underskrivas/undertec knas. I IT-sammanhang brukar dock kraven i förfaranderegler användning av "skriftliga" rutiner eller "handlingar" sägas innebära att traditionella pappersbaserade handlingar måste användas, även när det inte finns uttryckliga eller underförstådda krav underskrift. Som tidigare angetts har emellertid en genomgång visat att sådana bestämmelser såvitt avser förfaranderegler vanligtvis tolkas så att telefaxmeddelanden godtas, när mottagaren inte finner anledning till tvekan om en handlings äkthet
När det krävs att en handling skall "undertecknad" innefattas
vara emellertid inte elektroniska rutiner. Detta forrnkrav förekommer
i en mängd författningar. Enligt min mening bör digitala dokument dvs.
Set.ex. 10 § DL, 2 § tredje stycket lagen 1946:807 om handläggning av domstolsärenden,9 § lagen 1963: 197 om allmänt kriminalregistcr, 7 § lagen 1982:352 om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt,2 kap. 1§ konkurslagen 1987:672, 2 § lagen l989:31 om förvaltning av vissa samägdajordbruksfastigheter, 19 § lagen 1990:746 om betalningsföreläggande och handräckning, 2 kap. l § andra stycket utsökningsbztlken;jfr första stycket andra meningen,42 kap. l § och 2 § tredje stycket RB och 11 § lagen 1994:308 om bostadstillägg till pensionärer. 14Beträffande vissa andratyper av regler, t.ex. vid ADB-revision enligt taxeringslagen, har författningsändringar ansettsbehövliga, medan andra regler, t.ex. äldre regler om of fentlighetsinsyn, har tolkats såatt ävenelektroniska handlingar innefattadesRÅ 1965 ref. 25 och 1971 ref. 15. 15 Telefaxmeddelanden har i praxis inte ansettsuppfylla RB:s krav att handlingen skall varaegenhändigtundertecknadgenomatt det i kravet egenhändigtundertecknande också har ansettsligga ett krav att det ärjust det undertecknadeexemplaret som skall ges in till domstolen prop. l993/94:l9O s. 108. 16 En databaseradsökning i Rättsbanken visade att orden underskriv- och "underteckna-" förekommeri 100resp.462 författningar medan"skriftlig-" förekommeri l 095 författningar.
96 Att ersätta undertecknade handlingar
elektroniska handlingar med digital signatur eller stämpel i sådana fall kunna användas motsvarande sätt som traditionella handlingar med underskrifter, så att behovet av skydd för meddelandenas äkthet tillgodoses. Förutsättningar för sådana rutiner saknas endast när en viss rättighet eller skyddsfunktion knyts till ett unikt fysiskt exemplar, något som knappast förekommer i förvaltningsrättens förfaranderegler.
Databaserade sökningar i Rättsbanken efter författningar där "undertecknad", "underskriven" och "original" förekommer har visat att antalet regler i lag som gäller förvaltningsmyndigheters handläggning av ärenden eller dornstolars handläggning av förvaltningsärenden inte är särskilt stort. Det förekommer visserligen lagregler som anger formkrav för handlingar som ges in till en myndighet eller som anger att tjänstemän skall underteckna vissa handlingar. Vidare finns regler där begreppet "original" används. Såvitt framgår av min genomgång är det emellertid endast ett begränsat antal regler i lag som uppställer krav användning traditionella undertecknade pappershandlingar.
av Enligt vissa regler "får" myndigheten begära bekräftelse genom en i original undertecknad handling. Sådana regler hindrar emellertid, som framgått, inte en användning av elektroniska rutiner när sådana rutiner är lämpliga. Vidare synes uttrycket "original" i lagregler ofta användas i sammanställningen "original eller bestyrkt kopia/avskrift.
17 Ansöknings eller besvärshandlingar enligt 3 § FPL och 13 § vallagen 1972:620, anmälan enligt 11 § religionsfrihetslagen 1951:680 om utträde ur svenska kyrkan, begäranom registerutdrag enligt 10 § DL, skriftlig ansökanenligt 2 § tredje stycket lagen 1946:807 om handläggning av domstolsärenden,hembud enligt 7 § lagen 1982:352 om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt,anmälantill en inskrivningsmyndighet enligt 2 § lagen 1987:232 om samborsgemensammahem eller enligt 2 § lagen 1989:31 om förvaltning av vissa samägdajordbruksfastigheter, ansökan enligt 2 kap. 1 § konkurslagen och 2 § lagen 1989:3l om förvaltning av vissa samägda jordbruksfastigheter, en skriftlig ansökanenligt 19 lagen§ 1990:746 ombetalningsföreläggande och handräckning, ansökan eller överklagandeenligt 2 kap. 1 § andrastycket och 18 kap. 8 § tredje stycket utsökningsbalken, ansökan enligt 9 § skuldsaneringslag 1994:334, anmälanenligt 20 § lagen 1994:954 om disciplinpåföljd m.m. hälso- och sjukvårdens område och ansökanenligt 11 § lagen 1994:308 om bostadstillägg till pensionärer. 18 Protokoll enligt lagen 1939:608 om enskilda vägar, lagen 1973:370 om arbetslöshetsförsäkring och vallagen 1972:620. 19 Någon fullständig genomgång, utan begränsningar till vissa sökord, har inte varit möjlig i detta sammanhang. 20Se mina förslag till ändringar i 33 kap. 3 § RB, 44 § FPL och 10 § FL; jfr 15kap.6 § mervärdesskattelagen1994:200, 4 kap. 10 § taxeringslagen 1990:324, 87 § uppbördslagen 1953:272, 20 kap. 10 § fastighetstaxeringslagen 1979:1152, 54 § lagen 1984:668 om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och 4 kap. 4 a § lagen 1984:151 om punktskatter och prisregleringsavgifter. 21Lagen 1985:193 om internationell järnvägstrafik, lagen1986: 1042 omverkställighet av vissa utländska beslut om rättegångskostnader,delgivningslagen 1970:428, lagen 1976:108 om erkännande och verkställighet av utländskt avgörande angående underhållsskyldighet, lagen 1983:368 om erkännandeoch verkställighet av österrikiska domar privaträttens område, lagen 1985:658 om arrendatorers rått att förvärva arrendestället, äktenskapsbalken,konkurslagen, lagen 1990:746 om betalningsföreläg-
Att ersätta undertecknade handlingar 97
Däremot innefattar många förordningar krav att enskilda och tjänstemän undertecknar handlingar. Till detta kommer bestämmelser där begrepp som "handling" eller"skriftl ig" förekommer, varvid tvekan kan uppkomma om elektroniska rutiner innefattas.
5.5 Mitt
förslag
Det finns ett antal författningar som innehåller uttryck innebär att
som elektroniska rutiner utesluts eller kan föranleda tvekan till följd
som av ordvalet. Jag föreslår därför en bestämmelse i lag att förfarande-
om regler i andra lagar gäller förvaltningsmyndigheters handläggning
som av ärenden eller domstolars handläggning förvaltningsärenden, där
av krav ställs att uppgifter skall hanteras i form traditionella
av handlingar, skall få uppfyllas användning digitala dokument,
genom av eller när det kan tillräckligt användning elektro-
——— anses - genom av niska handlingar utan digital signatur eller stämpel. Syftet är att möjliggöra ett flexibelt införande elektroniska rutiner inom förvalt-
av ningen, sä att förfaranderegler inte behöver ändras varje gång
en ny tillämpning skall tas i bruk. En sådan bestämmelse kan placeras i FL under rubriken "Allmänna krav handläggningen ärenden"
av förslaget till 7 a §. Användningen signerade elektroniska hand-
av lingar bör härvid huvudregel, motsvarande sätt det
ses som som vanligtvis är självklart att pappershandlingar undertecknas. Kravet bör emellertid inte vara absolut, eftersom rutiner där sådan säkerhet inte
en behövs bör undantas från de kostnader kan förenade med
som vara säkra elektroniska rutiner.
Jag föreslår att regleringen utformas så att regeringen får föreskriva att digitala dokument eller elektroniska handlingar utan digital signatur eller stämpel får användas, om en bestämmelse i lag handläggning
om av förvaltningsärenden föreskriver att handlingar skall egenhändigt
vara undertecknade eller uppställer krav medför att elektroniska
annars som handlingar inte kan användas. Tanken är att regeringen skall kunna bemyndiga berörda statliga förvaltningsmyndigheter att utfärda sådana föreskrifter. Den föreslagna regleringen även möjlighet för
ger regeringen att i förordning statliga och kommunala myndigheter rätt
ge att besluta om sådana undantag för enskilda fall. På så sätt blir det möjligt för regeringen att skilda områden överväga de krav
om som bör ställas säkerhet och teknikval är uppfyllda. I det skede
när en myndighet överväger en framställning till regeringen författnings-
om ändringar bör det nämligen finnas nödvändigt underlag för
att ge närmare besked om de planerade rutinema.
gande och handräckning, utsökningsbalken och sjölagen; jfr dock de ovan berörda lagreglema om bekräftelsegenom underskriven handling.
98 Att ersätta undertecknade handlingar
Som tidigare anförts bör regleringen inte utformas så att enskilda får ställa krav på myndighet att godta vissa elektroniska handlingar,
en trots att myndigheten saknar tillräckliga rutiner för sådan kommunikation.
I 3 § FL föreskrivs att bestämmelser i amian lag eller i förordning
avviker från föreskrift i FL skall ha företräde. Den bestämmelse som en jag föreslår 7 § FL syftar emellertid just till att regeringen skall få
a meddela föreskrifter som avviker från en bestämmelse i en annan lag. Om riksdagen skulle att ett krav i en lag användande av
anse traditionella handlingar bör ligga fast, måste det därför i den lagen uttryckligen skrivas in att den föreslagna bestämmelsen i FL inte gäller.
5.6 och den
Normgivningskompetensen
föreslagna bestämmelsen
Förslaget att regeringen skall ha rätt att bemyndiga berörda myndigheter att föreskriva att krav traditionella skriftliga rutiner får uppfyllas elektroniskt, är förenligt med bestämmelserna om normgivningsmaktens fördelning. De aktuella förfarandereglerna faller princip inom för regeringens restkompetens, och att regeringen får
ramen överlåta underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet följer 8 kap. 13 § RF. Normgivningen har emellertid, som framgått,
av i vissa delar skett i lag 8 kap. 14 § RF. En ändring i denna del skall alltså ske lag 8 kap. 17 § RF. Jag har därför föreslagit att
genom bestämmelsen förs in i FL. En sådan regel att undantag från krav i
lag användning traditionella pappershandlingar får föreskrivas på
av lägre nivå än lag kan visserligen ge intryck av att det skulle
genom -
fråga delegation riksdagens normgivningskompetens. vara om av Bestämmelsen innebär emellertid endast att riksdagen återlämnar till regeringen att utöva sin restkompetens.
Mitt förslag rör också förfarandet vid kommunala förvaltningsmyndigheter. Formema för dokumentation vid ärendehandläggning utgör emellertid inte sådana kommunalrättsli ga frågor som enligt 8 kap. 5 § RF måste regleras i lag.
Möjligheten att låta krav användning av traditionella handlingar uppfyllas IT-rutiner avser bara regler om förvaltningsmyndig-
genom heters handläggning ärenden eller domstolars handläggning av
av förvaltningsärenden, dvs. förfaranderegler som faller inom ramen för regeringens restkompetens. Härvid bör uppmärksammas att vissa
22 Det sägs inget i RF möjligheterna att delegeranomigivningsmald till regeringen
om eller andra myndigheter genom bemyndigande i lag som riksdagen har stiftar med stöd av 8 kap. 14§ RF. Sådanabemyndigandenförekommer dock jfr Strömberg, Normgivningsmaktcn, 2 u., s. 98 och prop. 1995/96:84s. 8.
Att ersätta undertecknade handlingar 99
lagregler har ett "blandat" innehåll. Det kan vara fråga om t.ex. en förfaranderegel som visserligen faller inom ramen för regeringens restkompetens, men som också inrymmer åligganden för enskilda enligt 8 kap. 3 § RF. Den föreskriftsrätt som regeringen får genom den föreslagna regeln i FL omfattar endast sådana föreskrifter som faller inom ramen för restkompetensen. Som exempel regler som alltså faller utanför den bestämmelse jag har föreslagit kan nämnas uttrycken "skriftligt meddelande och "skriftlig uppgift" i bestämmelser om skattetillägg och förseningsavgift, eftersom regleringen innebär åligganden för enskilda enligt 8 kap. 3 § RF.
23 Se bl.a. 5 kap. 1 och 4 §5 taxeringslagen 1990:324, 7 kap. 1 och 4 §§ lagen 1984:151 om punktskatter och prisregleringsavgiñer, 18kap. 1 och §§ mervärdesskat-5 telagen 1994:200 och 38 § lagen 1984:668 om uppbörd av socialavgifler från arbetsgivare; jfr Strömberg, a.a., s. 77.
6 Övriga frågor
6.1 Offentlighetsinsynen
Handlingar inkl. upptagningar är enligt huvudregeln i tryckfrihetsförordningen allmänna om de förvaras hos myndighet och är att
en anse som inkomna eller upprättade där.
En upptagning anses vara förvarad hos myndigheten upptag-
om ningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan låsas, avlyssnas eller annat sätt uppfattas. Även
om en sådan överföring är faktiskt möjlig upptagning i ett
anses en personregister emellertid inte vara förvarad hos en myndighet om myndigheten saknar rättslig befogenhet att göra överföringen 2 kap. 3 § TF.2‘
Frågan om när en upptagning skall inkommen har samordnats
anses med förvaringsrekvisitet 2 kap. 6 § TF så upptagning
att en anses inkommen till en myndighet när "annan" ett offentligt eller ett
- organ privaträttsli subjekt "har gjort den tillgänglig för myndigheten"
sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket.
Meddelanden som blir tillgängliga för myndighet eller
en som expedieras från en myndighet via t.ex. elektronisk post blir således allmänna handlingar enligt reglerna i TF. Behovet att upprätthålla ett
av naturligt samband mellan vad är allmän handling enligt TF
som en respektive en inkommen handling enligt FL, och att i övrigt kunna samordna de krav som ställs elektroniska rutiner, har berörts i flera sammanhang. Den traditionella regleringen bygger emellertid som huvudregel handlingens fysiska belägenhet, medan regleringen i TF avseende upptagningar har inriktats frågan om handlingen
oberoende av var den fysiskt lagras är tillgänglig för överföring till
—~ läsbar form.
24 Undantag föreskrivs vidare bl.a. för upptagningar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annansräkning 2 kap. lO § TF, och för brev, telegram eller annansådanhandling som har lämnats till eller ttpprättzits hos myndigheten endast för befordran av meddelande 2 kap. § första stycket l TF. Vidare föreskrivs att handling som ingår i bibliotek inte skall anses som allmän. Detta undantag tillämpas emellertid inte upptagningar i sådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annanmyndighet 2 kap. l l § första stycket 3 och andra stycket TF. 25 Se Hcllncrs/Malmqvia, Nya förvaltningslagen, 4 u., s. I04 och SOU 1989220s. l0l.
102 Övriga frågor sou 1996:40
Frågor om registrering av allmänna handlingar regleras i 15 kap. sekretesslagen 1980:100. En handling som har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är ringa betydelse för myndighetens verksamhet.
av Vid en användning av datorer som är anslutna till nät aktualiseras frågan om dessa bestämmelser skall tillämpas också t.ex. extern
en databas kanske händelse, har blivit tillgänglig för
som, av en en myndighet via nätet, trots att myndigheten aldrig att använda
avser denna databas; jfr avsnitt 11.9.
Enligt motiven till nuvarande reglering av handlingsoffentligheten är det en naturlig utgångspunkt att så långt möjligt dra parallell
som en med den ordning som gäller för konventionella handlingar. Regleringen synes emellertid inte vara anpassad till sådan fri åtkomst till omfattande datamängder kännetecknar nuvarande strukturer IT-omrädet.
som Genom att en upptagning, med vissa undantag för personregister, kan ses som allmän handling hos en myndighet redan genom att myndigheten faktiskt disponerar över möjligheten att överföra uppta gningen till läsbar form, uppkommer frågan om det är en riktig tolkning TF
av som
ofta i skämtsamma ordalag förs fram, när det aktualiseras hur - rekvisiten "inkommen" och "förvarad" bör tillämpas upptagningar
är åtkomliga via t.ex. Internet. Skall verkligen alla databaser som som är tekniskt tillgängliga som en följd att myndighet är uppkopplad
av en mot datanät, med undantag för sådana omfattas den så kallade
som av biblioteksregeln i 2 kap. ll § TF, tillgängliga för offentlig-
anses vara hetsinsyn hos myndigheten
Det är inte min uppgift att överväga ändringar i grundlag. Frågan är emellertid om den berörda tolkningen TF är riktig beträffande
av upptagningar i databaser som visserligen är tekniskt tillgängliga för
26 Registrering får emellertid underlåtas beträffande allmänna handlingar som inte är sekretessbelagda,om handlingarna hålls så ordnadeatt det utan svårighet kan fastställas om handlingarna har kommit eller upprättats. Vidare finns ett undantag beträffande upptagningar som förs in i ett register som är tillgängligt för flera myndigheter. Endast den myndighet som gör införingen är registrerirlgsskyldig 15 kap. 1 och 13 §§ sekretesslagen. 27 l motiven nämns inget om dennu aktuella situationen där handlingar blir tillgängliga för myndigheter utan att den som tillhandahåller en databas har en tanke att göra upptagningar tillgängliga för en viss myndighet. Vanligtvis har myndighetens överenskommelse med ett företag som tillhandahåller nätanslutningen inget samband med de databasersom tillhandahålls i större, kanske världsomspännandenät. Myndigheter
avser vanligtvis endastatt sändaoch ta emot meddelanden.Den nättjänstoch de
programvaror sommyndigheten har kan emellertid getekniska möjligheter att få tillgång till omfattande datamängder.Jfr dock den översyn avoffentlighetsprincipen somhar gjorts av Data- och offentlighetskommittén i dessslutbetänkandelntegritetsskyddet i informationssanlhället 5 SOU 1988:64. 2 Se bl.a. Bohlin, Allmänna handlingar, s. 119.
Övriga frågor 103
myndigheten men som ändå inte rimligen kan sägas ingå i något
allmänt organs informationstillgångar.
Härvid blir bestämmelsen i 6 § betydelse. Enligt lagtextens
av ordalydelse är upptagning inkommen till myndighet "när
en en annan har gjort den tillgänglig för myndigheten sätt angives i 3 §
som andra stycket". Åtgärden varigenom upptagningen görs tillgänglig måste
alltså enligt bestämmelsens ordalydelse för att upptagningen skall
anses inkommen ha vidtagits annan"3°, och denne skall ha gjort
- av upptagningen tillgänglig "för myndigheten". 3‘ Om bestämmelsen tolkas
så att det år tillräckligt med teknisk möjlighet för myndigheten att
en hämta handlingen till sitt systern, skulle myndighet skyldig att,
en vara för offentlighetsinsyn, göra tillgängliga även upptagningar i databaser
som myndigheten helt saknar samröre med och upptagningar det
som är otänkbart att myndigheten skulle hämta till sitt informations-
annars system, t.ex. därför att uppgifterna är brottsliga eller att det utgör brott att sprida dem. Det skulle därmed vidare bli praktiskt omöjligt för
myndigheten att veta vilket material hör till myndighetens
som
informationstillgångar.
Enligt min mening är det inte rimligt att tolka bestämmelsen detta
sätt. Visserligen har "annan" inkoppling gjort databasen
genom tillgänglig vanligtvis för alla är anslutna till det aktuella nätet
- som
men att hävda att annan redan härigenom har gjort upptagningama i databasen tillgängliga "för myndigheten", framstår inte
som en naturlig tolkning och leder långt bort från den avsedda samordningen
med vad som gäller för konventionella handlingar och från offentlig-
hetsinsynens syften. Denna bedömning innebär bl.a. att sådana
upptagningar inte behöver diarieföras enligt 15 kap. sekretesslagen
1980:100. Dessa frågor övervägs emellertid kommittén
av om ny datalag m.m. Ju 1995:08, dir. 1995:91.
29 Jfr prop. l975/76:160 s. 87 där undantagsregler rörande upptagningar hos
en myndighet somendasthar en teknisk uppgift har motiverats medatt sådanaupptagningar inte rimligen kan sägas"ingå i de allmänna organensinfonnationstillgångar". 3° Vem denne skall vara klargörs inte i lagmotiven, begreppet kan inte rent
men — språkligt förstås annatsätt än såsom avseendenågon utomstående,t.ex.
- en annan myndighet eller ett privat dataföretag Bohlin, Allmänna handlingar, 1988, 119.
s. 31 l den allmänna motiveringen har dennya regleringen för upptagningar beskrivits
som en övergång från var handlingen fysiskt förvaras till förfogandet ordet taget i allmän
betydelse över en upptagning, och i specialmotiveringen behandlasfrågan i anknytning
till åtgärdersomandra utför för myndighetensräkning prop. 1975/76:160 88 och 137.
s. 32 Som exempel på ytterligheter kan nämnashandlingar tillgängliga via lntemet som fysiskt förvaras i datorer i avlägsna länder och språk som myndigheten knappast kan förstå, och somkan utgörasav sådana"brottsliga upptagningar" behandlasi avsnittet
som om elektroniska förmedlingstjänster, eller sådanaprogramvaror för kryptering, som kan hämtas i en databas i ett land där förbud föreskrivits
mot export av programvaran.
104 Övriga frågor sou 1996:40
6.2 Sekretess för koder m.m.
Bestämmelserna i sekretesslagen 1980: 100 gäller oberoende av om en myndighet förvarar uppgifter papper eller elektroniskt. Regleringen kan alltså tillämpas även vid en övergång till elektronisk dokumenthantering. De rättsliga komplikationer som framträder i IT-miljön sammanhänger i stället med t.ex. nya möjligheterna att kommunicera via nät och organisatoriska förändringar. Dessa frågor får dock tas upp i ett vidare sammanhang.
En fråga har emellertid direkt anknytning till de regler jag föreslår för digitala dokument. En användning av sådana dokument myndighetsområdet förutsätter att nycklar och anknytande uppgifter för digital signering och autenticering samt för sekretesskydd kan skyddas
mot insyn.
Enligt 5 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift
om säkerhetsåtgärd med avseende bl.a. telekommunikation punkt 3 och behörighet att få tillgång till upptagning för ADB eller handling
annan punkt 4, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Enligt 3 § samma kapitel gäller sekretess också för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om chiffer, kod eller liknande metod som har till syfte att underlätta befordran eller
användning i allmän verksamhet av uppgifter utan att föreskriven sekretess åsidosätts, om det kan antas att syftet med metoden motverkas om uppgiften röjs.
I den mån s.k. aktiva kort eller liknande utrustning används så att signering m.m. sker i kortet eller annan utrustning utan att nyckeln exponeras, torde nyckeln inte anses vara förvarad hos myndigheten eftersom den inte är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller annars uppfattas 2 kap. 3 § TF.
När nyckeln är tillgänglig för överföring i uppfattbar form är den visserligen en allmän handling men den är sekretessbelagd om den används sätt som sägs i 5 kap. 3 § sekretesslagen. Används den för inforrnationssäkerhet vid telekommunikation i t.ex. ett allmänt datanät
33 l princip skall en sekretessprövning ske för varje enskilt utlämnande, medan vissa myndigheter vill tillhandahålla information för direldåtkomst, via nät. Dessutom kan programvaror ge möjligheter för enskilda att med olika kombinationer av söknycklar sammanställa nya potentiella handlingar, varvid fråganom sekretessbeträffande dessa nya uppgiftskonstellationer aktualiseras.Det förekommer ocksåsträvandenefter rationaliseringar där myndigheter t.ex. lagrar och behandlardata med gemensammaresursereller annarsorganiserar verksamheten ett sättsomkan varasvårt att förenamed regleringen i sekretesslagen,sevidare LEXIT-rapponen s. 27 34 Senärmare bilaga 2 angåendeutfominingen av sådanarutiner.
sou 1996:40 Övriga frågor 105
eller i s.k. behörighetskontrollsystem kan i stället 5 kap. 2 § sekretess
lagen tillämpas.
Beträffande säkerhetsåtgärder är inriktade endast att verifiera
som om en handling härrör från angiven utställare utan att samtidigt
bereda sekretesskydd, skydd för telekommunikation eller skydd för åtkomst till ADB-upptagningar -torde det emellertid inte finnas någon tillämplig bestämmelse om sekretess. Detsamma gäller hemliga
om koder m.m., utan att viss utställare pekas ut, används för att skydda
en vissa datamängder mot manipulation. Behovet skydd är härvid
av uppenbart. Jag föreslår därför bestämmelse sekretess för koder
en om m.m. som har till syfte att göra det möjligt att kontrollera uppgifter
om har förvanskats förslaget till ändring i 5 kap. 3 § sekretesslagen. Regeln avses innefatta både koder som syftar till att verifiera om uppgifter härrör från angiven utställare och koder syftar endast till
som att skydda vissa datamängder. Som exempel koder det
av senare slaget kan nämnas tekniska skydd mot förändringar i programvaror eller andra datamängder som är betydelsefulla från tekniska eller andra utgångspunkter.
6.3 för
Skyddet persondata
I datalagen 1973:289 ges skydd mot otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet till följd att personuppgifter registreras
av med hjälp av ADB. Personregister definieras enligt l § datala DL
gen som register, förteckning eller andra anteckningar förs med hjälp
som av automatisk databehandling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Personregister får enligt 2 § DL inrättas och föras endast den har anmält sig hos
av som Datainspektionen och fått bevis om detta, s.k. licens. Om personregistret skall innehålla vissa känsliga uppgifter som generellt sett kan antas medföra risk för otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet, t.ex. politisk åskådning, värderingar och omdömen, behövs också tillstånd av Datainspektionen.
Av 1 § DL följer att den för vars verksamhet ett personregister förs är registeransvarig, om han förfogar över registret. Den har
som möjlighet och befogenhet att överföra registret till läsbar form och
som kan påverka registrets innehåll anses förfoga över registret. Den registeransvarige åläggs enligt datalagen att inrätta och föra
personregister så att otillbörligt intrång i registrerades personliga integritet inte uppkommer. Därvid skall särskilt iakttas att registret förs för ett bestämt
35 Hans Corell m.fl., Sekretesslagen,3 u., s. 122. 36 Skulle en sådan kod lämnas ut kunde den som fick tillgång till koden manipulera uppgifter så att skyddet mot förvanskning inte ger utslag.
106 Övriga frågor sou 1996:40
ändamål, och insamling, registrering, utlämnande och användning av uppgifter skall ske i överensstämmelse med registrets ändamål. I motiven till datalagen tas avstånd från vitt bestämda ändamål av typen "diskussionsklubb". Vidare skall uppgifterna skyddas mot otillåten spridning 7 § första stycket 5 DL.
Andra bestämmelser, som bygger att den registeransvarige har kontroll över infonnationsbehandlingen så att han kan bestämma vad registret skall innehålla, är föreskrifterna om skyldighet att rätta, ändra, utesluta 8 § och komplettera 9 § registrerade uppgifter som är oriktiga, missvisande eller ofullständiga. Den registera nsvarige är också skyldig att begäran en enskild underrätta denne om person-
av uppgifter som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom 10 § DL.
För den händelse en registrerad tillfogas skada genom att ett personregister innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter om honom har den registeransvarige ett strikt skadeståndsansvar 23 § DL.
Datalagen har setts över i olika etapper, och regeringen har nyligen tillsatt en parlamentarisk kommitté dir. 1995:91 med uppgift att bl.a. anpassa regleringen till EG:s dataskyddsdirektiv.
Skyddet för peisondata tillgodoses vidare genom s.k. registerlagar, och det är i sådana lagar som nya regler har införts för elektronisk dokumenthantering inom skatteförvalmingen och exekutionsväsendet. Skatteregisterlagen 1980:343 och utsökningsregisterlagen 1986:617 har ändrats så att särskilda regionala register tillskapats för elektroniska akter och anknytande referensregister jfr diarium samt administrativa och tekniska uppgifter mm. Härvid skyddas den enskilde inte bara genom att registren gjorts länsvisa i stället för rikstäckande utan också genom begränsningar av åtkomsten till registren lokal åtkomst och av de sökbegrepp får användas. Den ökade registreringen
som av personuppgifter har så sätt mötts med åtgärder för att skydda den enskilde.
De regler jag har föreslagit för elektronisk dokumenthantering syftar till att alla elektroniska handlingar som en part ger in och som en myndighet upprättar i ett visst ärende skall få bevaras elektroniskt i en akt så att varje handling kan göras läsbar med det innehåll den har
37 Se prop. 1994/95:93 och 1994/95:168. 38Begränsningarav sökbegrepphar stöd i 2 kap. 3 § andra stycket TF, om upptagningen ingår i personregister och myndigheten enligt lag eller förordning, eller särskilt beslut som grundar sig lag, saknarbefogenhetatt göra överföringen till läsbar eller annars uppfattbar form. Omfattande begränsningarav sökbegrepp i syfte att skydda persondata aktualiserar emellertid den principiella frågan om vilka inskränkningar i rätten till offentlighetsinsyn med avseende s.k. potentiella handlingar som bör godtas jfr 2 kap. 3 § andrastycket RF. Denna fråga faller dock inom ramenför den översyn av TF som pågår i annan ordning Ju 1995:08.
sou 1996:40 Övriga frågor 107
givits utställaren. I samband med införandet elektroniska akter
av av inom skatte- och exekutionsväsendet aktualisera des frågan
om handlingar som scannas eller annars bevaras och används så att de kan visas bildskärm eller skrivas ut, men inte så att sökningar blir
m.m. möjliga, är att bedöma som personregister. Det ansågs därvid stå klart att de elektroniska aktema bör utgöra personregister i datalagens
anses mening. På motsvarande sätt torde de nya IT-baserade tillämpningarna
vilka mina förslag bli tillämpliga få ett sådant innehåll och
avses ändamål att aktema i förening med de diarieliknande uppgiftssamlingar som behövs för att hantera de elektroniska aktema utgör personregister.
I anknytning till elektronisk överföring av handlingar mellan informationssystem aktualiseras frågan om vem som bör
anses vara registeransvarig när en stor mängd användare kan påverka innehållet i ett register. De som ger in elektroniska handlingar till myndighet
en påverkar visserligen sätt och vis innehållet i myndighetens register. Ingivaren blir emellertid inte därmed att anse som registeransvarig; jfr att den som via knapptelefon gör Sjukanmälan till försäkrings-
en en kassas informationssystem eller en transaktion med banks informa-
en tionssystem inte därmed blir registeransvarig för det
att anse som av kassan respektive banken förda personregistret.
Regleringen i DL bygger att personregister förs för ett bestämt ändamål och att dataregistreringen begränsas till vissa uppgifter som har valts ut. I de elektroniska aktema emellertid hela handlingar
avses bevaras så de ursprungligen har ställts ut och syftet är att
som handläggare och enskilda skall kunna ta fram och läsa dess handlingar
inte att sammanställa nya uppgiftskonstellationer. Härvid begränsas möjligheten att förutse vilka uppgifter kan komma att finnas i
som en elektronisk akt eftersom ett sådant register innefatta samtliga
avses handlingar från anhängiggörande till beslut, och innehållet i dessa handlingar kan inte förutses. Även känsliga personuppgifter jfr 4 § och 6 § andra stycket DL som förekommer i elektronisk handling måste
en kunna lagras sätt handlingen i övrigt. Enskilda bör
samma som vara oförhindrade att genom uppgifter i handlingar ta tillvara sin rätt och myndigheterna bör få motivera sina beslut integritetskänsliga
även om uppgifterna därigenom registreras.
Regleringen i DL bygger att den registeransvarige har full kontroll över databehandlingen, situation självklart förelåg vid
en som
39 Rutinerna är parallella med pappersbaseradeförfaranden och det ären självklarhet att handlingarna i en akt inte får ändras,såväl enligt bestämmelsernaom brott mot urkunder i l4 kap. BrB jfr SOU 1992:110s. 229 som föreskrifterna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet. ° Se Ds 1994:80s. 124 med hänvisningar. 4 Uppgifterna registrerasvanligtvis i konstellationer somavviker från dehandlingar som ligger till grund för registreringen, och de tekniska rutinerna gör det möjligt att skapa nya sammanställningarav uppgifter, s.k. potentiella handlingar.
108 Övriga frågor
datalagens tillkomst. När uppgifter i mål och ärenden skall kunna ges in elektroniskt ett sålunda utformat registeransvar om inga
synes undantag föreskrivs förutsätta någon form av granskning av varje
elektronisk handling för att bedöma om den får tas i registret. En sådan förhandsgranskning är dock svår att genomföra, och svår att förena med syftet bakom övergången till elektronisk hantering av dokument och akter förvaltningsområdet. Begränsningar genom ändamålsbeskrivningar och angivelser av vilka uppgifter som får
genom registreras blir därmed inte tillräckligt verksamma. Z Jag förordar därför begränsningar det slag har införts bl.a. skatteområdet.
av som Eftersom datalagen är föremål för översyn i annan ordning föreslår jag ingen reglering i denna del. När myndigheter inför elektronisk dokumenthantering med elektroniska akter kan emellertid nya register antas uppkomma. Därmed bör myndigheten även om andra register
vid myndigheten regleras i lag vanligtvis kunna ansöka om Data-
inspektionens tillstånd att föra det registret. I övriga fall krävs
nya författningsändringar.
Avsikten att bevara de elektroniska handlingarna med det innehåll utställaren har givit dem aktualiserar frågan om hur bestämmelserna om rättelse bör tillämpas. Det torde normalt saknas anledning att
m.m. anta att risken för otillbörligt intrång i registrerads personliga
en integritet, en felaktig uppgift har tagits in i en elektronisk akt, är
om större än vid pappersbaserad hantering av uppgifter. Som ett undan-
tagsfall vid bedömningen av frågan om en uppgift är att anse som oriktig eller missvisande har också nämnts register vars ändamål är att återge det exakta innehållet i visst dokument. De här aktuella
ett akterna avses innehålla endast inkomna och upprättade handlingar och dessa skall skyddas mot ändringar. Åtgärder för rättelse eller ändring
sådan handling skulle leda till att den avsändaren utställda av en av handlingen får ett annat innehåll än han har avsett; jfr om en handläggare skulle ändra innehållet i de pappersurkunder som finns i en
42innehållet i de diarieliknande register knytstill akterna bör emellertid i huvudsak
som begränsastill sådanakortfattade uppgifter som behövsför att identifiera ärendet, parter och andra berörda samt de handlingar som hör till ärendet; jfr pappersbaserade dagboksblad där uppgifter av känsligt slag vanligtvis inte tas in annatän möjligen i en s.k. tjänsteanteckning. 43Alternativen bli förbjuda elektronisk akthantering,eftersom känsligauppgifter
synes att kan förekomma, eller att bortse från de ökade riskerna för otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet. 44 Dessa bestämmelser har samband med risken för "fortplantning" fel de
av genom möjligheter lT för med sig att användadatai olika sammanhang.Detansesi princip vara likgiltigt om de förhållanden som gör att en uppgift är oriktig eller missvisande förelåg redan då uppgiften registreradeseller har inträtt först därefter. 45Jfr Ds 1994:80 137. I Regeringensproposition 1994/95:93 Elektronisk dokument-
s. hantering inom skatteförvaltningen, m.m. togs frågan inte upp. 46 Kring/Wahlqvist, Datalagen, 1989,s. 193
sou 1996:40 Övriga frågor 109
traditionell akt. Om en felaktig uppgift har lämnats i en handling får detta i stället korrigeras genom en komplettera nde handling. Beträffande de diarieliknande uppgiftssamli ngar egentliga register som behövs för hanteringen av elektroniska akter bör dock reglerna om rättelse m.m. kunna tillämpas så att de korrekta uppgifterna förs in direkt i det sammanhang där de hör hemma. Det måste härvid beaktas att de ursprungliga uppgifterna kan utgöra allmämta handlingar och att en radering kan kräva ett beslut om gallring. Skyldigheten enligt lO § DL, att begäran av en enskild underrätta innehållet i personuppgift om denne, kan vara svår att förena med om elektroniska akter eftersom den registeransvarige integritetsskäl av knappast kan tillåtas utforma informationsbehandlingen så att personuppgifter som rör en viss person generellt kan tas fram. Anpassningar av programvaror m.m. för att göra sådana sökningar möjliga skulle kunna användas i motsatt syfte, så att påtagliga risker för otillbörli integritetsinträng framträder. Det torde därför behövas en särskild reglering för personuppgifter i elektroniska akter." Underrättelser enligt 10 § första stycket DL synes inte kunna uppta uppgifter i handlingar vilka lagras så att de till följd av tekniska spärrar eller rättsliga begränsningar inte kan eller får användas för sökningar varigenom uppgifter den aktuella fram. Skulle varje enskild om personen tas uppgift i dessa akter göras sökbara framträder uppenbara risker för otillbörligt integritetsinträng då även känsliga uppgifter torde förekomma. Det finns även andra invändningar mot fullständiga utdrag avseende elektroniska akter. Sådana utdrag skulle i många fall bli mycket omfattande eftersom alla handlingarna i elektroniska akter som rör en viss skulle komma att innefattas i utdraget. Vidare skulle det person knappast fylla någon funktion att i ett utdrag ta med sådana handlingar som har getts in av den som begär utdraget eller som redan har expedierats till honom. Undantag för sådana handlingar har därför införts för elektroniska akter skatte- och exekutionsområde där det
47 I samband med skattedatoriseringen yttrade Datainspektionen frågan borde att lagregleras och att det är ett minimikrav att utdragen innehåller specificerade uppgifter som gör att den enskilde kan identifiera de handlingar som enligt utdraget har tillförts registret. 48 Även databaseradesökningar tilläts skulle det eftersom fråga är om text som om inte har strukturerats utifrån särskilda kriterier krävasmanuella sammanställningar och selekteringar. Det ärnämligen inte säkert att personuppgifterna fångas in genom att t.ex. några rader tasfram före eller efter det att personensnamn förekommer. Personuppgifter i texten kan andrasätt knyta an till den som har begärtett utdrag. 49 Det är knappast möjligt hindra enskilda från föra in känsliga uppgifter i att att elektroniska handlingar. 50 Jfr om den som förekommer i en stor mängd mål eller ärenden skulle ha rätt att kostnadsfritt begäraen fullständig kopiering av alla akter rörande honom, trots att han vanligtvis redan har fått del av dessahandlingar.
110 Övriga frågor
i princip är tillräckligt att utdraget innehåller den information som behövs för att den som begär uppgiften skall kunna identifiera de handlingar som har förts in i personregistret.
Frågan om hur reglerna i datalagen om bl.a. registerutdrag bör utformas hör visserligen hemma inom kommittén Ny datalag m.m. dir. 1995:91. Planerna en snabb övergång till elektronisk dokumenthantering innebär emellertid att kommitténs arbete inte kan avvaktas. Jag föreslår därför en bestämmelse i datalagen 10 a §, i princip efter förebild av 18 § skatteregisterlagen och 10 a § utsökningsregisterlagen. Vid min genomgång av nuvarande reglering har det emellertid framkommit att denna behöver övervägas ytterligare.
Enligt bestämmelsen i skatteregisterlagen omfattar undantaget uppgift i handling som har getts in av enskild eller som den registeransvarige har expedierat till den registrerade. Begränsningen till handling som har getts in av enskild är hämtad från en framställning av Riksskatteverket författningsändringar, den har inte motiverats
om men närmare. Man kan fråga sig varför en handling som har getts in av annan enskild än den registrerade inte skall tas med, medan motsatsen skall gälla beträffande handling har getts in myndighet
en som av en samt hur registerutdrag skall kunna framställas med automatik när sådana gränsdragningar införs. Motsvarande bestämmelse i utsökningsregisterla gen innehåller inte någon sådan begränsning. Denna skillnad kan möjligen ha sin grund i att handlingar exekutionsområdet mer frekvent in från myndigheter.
ges
Begränsningen i gällande rätt till sådana handlingar som den registeransvarige har expedierat till den registrerade, fanns inte med i utredningsförslaget rörande elektroniska akter skatteomrâdet. Avgränsningen torde leda till att utdragen får framställas manuellt, eftersom en sådan sortering knappast kan ske med automatik.
En undantagsregel för hela myndighetsområdet bör ge utrymme också för hantering av akter som innehåller handlingar som har kommit in från en annan myndighet. Beträffande inkommande handlingar föreslår jag därför avgränsning för exekutionsväsendet.
samma som
Beträffande handlingar som upprättas och tillförs akter som rör den registrerade torde vanligtvis bestämmelserna om partsinsyn medföra att nära nog samtliga handlingar expedieras till den registrerade, och det förefaller osannolikt att handlingar med betydelsefulla personuppgifter inte skulle expedieras. Jag föreslår därför inte någon begränsning till handlingar som har expedierats. Vill den enskilde ta del av en handling som inte har expedierats till honom har han rätt till det med stöd av
51 Prop. 1994/95:93 s. 11, 33 och 45 och prop. 1994/95:l68 s. 27 och 30.
Övriga frågor 111
offentlighetsprincipen och bestämmelserna om partsinsyn. Sådan åtkomst förutsätter emellertid att den registrerade vet vilka handlingar som finns i akter som rör honom. Därför behövs en bestämmelse som motsvarar andra meningen i 18 § skatteregisterlagen och 10 a § utsökningsregisterlagen.
Regleringen bör emellertid ges en mer lättillgänglig utformning. Uppgifter om vilka handlingar som finns i akter som rör en enskild förs vanligtvis dagboksblad eller liknande sammanställningar, och
i form av det torde vara enkelt att, vid en begäran om underrättelse, mångfaldiga och sända ut sådana redan gjorda sammanställningar. Jag föreslår därför den föreskriften att det av registerutdraget skall framgå vilka handlingar som finns i en elektronisk akt som avser den registrerade. Mot en sådan ordning kan möjligen invändas att det kan förekomma att dagboksbladet är mycket omfattande medan den som begär underrättelsen t.ex. en sakägare i ett stort fastighetsbildningsmål
- förekommer endast i en enstaka handling. Här får remissbehandlingen utvisa om mitt förslag, som är inriktat att förenkla hanteringen och författningsregleringen, skulle kunna leda till att utdragen annat än undantagsvis blir alltför omfattande.
Om mitt förslag genomförs kan bestämmelserna i 18 § skatteregisterla gen och 10 a § utsökningsregisterlagen upphävas.
Slutligen aktualiseras frågan om hur uppgifter om den registrerade som finns i andra akter än dem som avser honom bör behandlas. Frågan tas inte i lagmotiven. Bevarande handlingar i elek-
upp av troniska akter torde emellertid från integritetssynp unkt förutsätta sådana tekniska eller rättsliga begränsningar att uppgifter om annan än den person som en akt avser inte kan sökas fram med ADB. Därmed torde sådana uppgifter inte utgöra personregister, och alltså inte behöva tas med i ett registerutdrag.
Bestämmelserna i DL om strikt skadeståndsansvar för den registeransvarige kan vara svåra att förena med en rätt för enskilda att sända in elektroniska handlingar och behovet av att bevara inkomna handlingar oförändrade. Denna fråga bör dock behandlas i ett vidare sammanhang. Frågan om hur skyldigheten enligt 14 § DL att tillföra ADB-upptagningar i Iäsbar form bör tillämpas vid elektronisk dokumenthantering behandlas i den närma bilagan angående elektroniska akter m.m. bilaga 6, medan frågan om utlämnande av persondata
52 Till skillnad från ett registerutdrag enligt 10 § DL får alltså den enskilde betala en avgift för en utskrift om beställningen överstiger nio sidor, se 15 § avgiftsförordningen 1992:191. 53 Om ärendehandläggningen sker elektronisk väg utan att det har tillskapats möjligheter att ta fram registerutdragavdetta slag föreligger inte elektroniska akter i den bemärkelsesom avseshär jfr bilaga 6. Därmed blir inte den föreslagna bestämmelsen om undantag från s.k. 10 §-utdrag tillämplig. 54 Jfr prop. 1994/95:93 s. 34 och Ds 1994:80s. 138
l 12 Övriga frågor
för automatisk databehandling i utlandet behandlas i avd. III om
elektroniska förmedlingstjänster.
6.4 Arkivfrågor
Allmänna bestämmelser om myndigheternas arkiv ges främst i arkivlagen 1990:782, arkivförordningen 1991:446 och föreskrifter av Riksarkivet.
Enligt 3 § första stycket arkivlagen bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna hos myndigheten. Handlingarna i ett ärende är att anse som arkiverade när ärendet har slutbehandlats. Beträffande diariet, journaler och förteckningar förs fortlöpande
som anses dock varje anteckning arkiverad i och med att den har
vara införts 3 § arkivförordningen. Det betyder att en upptagning förs
som fortlöpande omfattas av arkivlagens bestämmelser redan under aktiv tid. Begreppet arkiv har således i arkivlagen ett något vidare innehåll än i allmänt språkbruk.
Arkivet skall enligt 3 § tredje stycket arkivlagen bevaras, hållas ordnat och vårdas så att det tillgodoser rätten att ta del allmänna
av handlingar samt behovet av information för rättskipningen, förvaltningen och forskningen. Detta är den grundläggande bestämmelsen. Av den framgår bl.a. att huvudregeln är att arkiven skall bevaras i sin helhet. Längre fram i lagen föreskrivs undantag från denna regel, framförallt genom bestämmelserna gallring.
om
l 5 och 6 §§ arkivlagen ges vissa basregler för myndigheternas arkivvård. En myndighet skall vid registreringen allmän handling
av en ta hänsyn till dess betydelse för ändamålsenlig arkivvård och vid
en framställningen av handlingar använda materiel och metoder är
som lämpliga med hänsyn till behovet arkivbeständighet. Vidare skall
av myndigheten organisera arkivet ett sådant sätt att rätten att ta del
av allmänna handlingar underlättas, skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst, fastställa vilka handlingar skall
som
arkivhandlingar, verkställa gallring, m.m. vara
När traditionella rutiner överförs till system för elektronisk dokumenthantering måste arkiveringsrutinema uppmärksammas redan på planeringsstadiet. Det gäller såväl avställning av egentliga register
som bildande av elektroniska akter. Se vidare om akter i
elektroniska m.m.
bilaga Även gallringsfrägoma kommer normalt aktualiseras i
att ett mycket tidigt skede om myndigheten planerar rutiner för scanning
m.m.
55 Se § DL och 7 kap. 16 § sekretesslagenl980:l00. 56 Verkställighetsföreskrifter utfärdas av Riksarkivet. De regler som rör lT-området återfinns främst Riksarkivetsi reglerom ADB-upptagningar RA-FS 1994:2och I994:7. För närvarande pågår arbete med föreskrifter och allmänna råd om ärendeanknutna handlingar.
sou 1996:40 Övriga frågor 113
Myndigheterna får, enligt 10 § arkivlagen gallra allmänna handlingar. Vid gallring skall beaktas bl.a. att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar samt behovet av information för rättskipningen, förvaltningen och forskningen. Statliga myndigheter får, i enlighet med 14 § arkivförordningen, endast gallra allmänna handlingar med stöd av föreskrifter eller beslut från Riksarkivet, inte särskilda föreskrifter om gallring om har meddelats i lag eller förordning eller med stöd av 6 a eller 18 § DL. För kommunerna får kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige, i enlighet med 16 § arkivlagen, utfärda gallringsföreskrifte r i den utsträckning annat inte är föreskrivet. Som gallring räknas, enligt Riksarkivets föreskrifter, förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar. Detta gäller även handlingamas innehåll dessförinnan överförts till annan dataom bärare, överföringen har inneburit infonnationsförlust, förlust av om möjliga inforrnationssammanställningar, förlust av möjligheter att fastställa inforrnationens autenticitet eller förlust av sökmöjligheter. All överföring medför inforrnationsförluster för användaren ses alltså som gallring, även det endast rör sig "partiell gallring som om om Riksarkivets regler innebär exempelvis att det krävs särskilda gallringsföreskrifter för förstöring av de ursprungliga handlingarna såväl vid scanning underskrivna pappershandlingar, som vid utskrift av digitala dokument. Därtill kommer att överföringama måste papper av ske Riksarkivet föreskriver. det sätt som I ett antal lagar som reglerar register och aktmaterial där integritetsaspekterna är framträdande, har det tagits in bestämmelser om bevarande och gallring. Av dessa lagar är datalagen mest generell i sin räckvidd. Utanför myndighetsområdet finns det inte några allmänna bestämmelser om arkiv. Datalagen gäller dock även för enskildas arkiv. I vissa andra författningar, främst gäller ekonomiska förhållanden, finns som bestämmelser att handlingar skall bevaras under bestämd tid. om en Som exempel kan nämnas lagen 1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter. Eftersom nuvarande regler om bevarande och gallring inte hindrar övergång till elektronisk dokumenthantering lägger jag inte fram en några författningsförslag i denna del. Myndigheter som överväger en övergång till sådana rutiner behöver emellertid ett tidigt stadium observera de krav som följer av arkivförfattningarna; se vidare om arkiv, bevarande och gallring i bilaga Det torde ofta vara lämpligt
57 gallringsbegreppet har varit användarnas Utgångspunkten för Riksarkivets tolkning av behov av tillgång till allmänna handlingar med bibehållen kvalitet.
114 Övriga frågor sou 1996:40
att myndigheten samrådet med sin arkivmyndighet 6 § arkivförordningen.
6.5 Konsekvenser av mina
förslag
Mina förslag syftar inte till nya åtaganden för det allmänna och det bör,
som redan framgått, möjligheter inte skyldighet för
ges men vara en enskilda att lämna eller ta emot uppgifter elektroniskt. Rätt tillämpade skall förslagen i stället förutsättningar för att med bibehållen
ge rättssäkerhet rationalisera förvaltningen och förenkla uppgiftslämnandet.
Det är inte möjligt för mig att bedöma i vilken utsträckning olika myndigheter bör utnyttja de möjligheter den tekniken och de
som nya föreslagna nya reglerna ger. Det får förutsättas att varje myndighet, liksom enskilda ingivare, väljer den mest rationella lösningen, och mindre myndigheter och ingivare kan behöva pröva i vilken omfattning ADB-stöd över huvud taget kan antas innebära någon rationaliseringsvinst.
Avdelning
Elektronisk dokumenthantering
inom näringslivet
l
7 Bakgrund
För några år sedan sågs de begränsningar som förelåg i datorernas kapacitet och i datorprogrammens funktioner avgörande för valet som rutiner vid övergång till IT. Fråga var om relativt begränsade av en tillämpningar, knutna till slutna miljöer och inriktade att transaktioner registrerades och bearbetades klumpvis med vissa mellanrum. De funktioner betydelsefulla från civilrättsliga utgångspunkter som var kom därmed utformas utifrån de tekniska förutsättningarna och att avvikelsema från vedertagna synsätt blev i vissa fall betydande. Kraven ökad effektivitet och behovet snabba rationaliseringar förde av därvid med sig att informationssystem togs i drift trots att rättsfrå gorna inte hade klarats ut. Den tekniska utvecklingen har gått dithän att datorernas kapacitet nu och möjligheterna till datakommunikation ger utrymmeför att inom acceptabla kostnadsramar och med bibehållen säkerhet bryta ned hela handelsmönster till digitala operationer och att sekundsnabbt transportedata via nät. Rutinerna kan också, som framgått i den förvaltningsra rättsliga delen, göras förenliga med de traditionella utgångspunkterna för rättssäker uppgiftshantering bl.a. en övergång till elekgenom troniska dokument med digitala signaturer eller stämplar och överenskommelser mellan parterna bl.a. det tekniska förfarandet. om De ökade kraven effektivitet och konkurrensförmåga för emellertid med sig att övergången till IT, i stället för att begränsas till omvandling traditionella rutiner till motsvarande elektroniska fören av faringssätt, ofta förenas med förändringar av hela handelsmönster. Som exempel kan nämnas koncepten "Just in Time" och "Business Process Reengineering", där även sådana krav som har uppfattats som självklara från rättsliga utgångspunkter kan bli ifrågasätta. Exempelvis tar förändringsarbetet ofta sikte automatiska processer och vissa ändamål de är ämnade för, i stället för produkter såsom anbud, som avtal, fakturor, leveranssedlar, etc. Strävanden att ta till hela den vara rationaliseringspotential IT erbjuder har här lett till avvägningar som mellan effektivitet och rättssäkerhet i vissa fall kan behöva som omprövas.
119 sou 1996240
8 Avtalsrättsli
ga frågor
8.1 Utgångspunkter
Den civilrättsliga regleringen har i centrala delar kommit till inom för nordiskt samarbete. Bestämmelserna är väl genomarbetade ramen och de tillämpas i vissa delar analogt, utanför sitt egentliga tillämpningsområde, eller uppfattas råttsgrundsatser. Det krävs därför som starka skäl för ingrepp i denna reglering. Frågan är då hur den avtalsrättsliga regleringen kan tillämpas i IT-miljön. Av l § första stycket avtalslagen AvtL framgår att avtal kommer till stånd anbud och överensstämmer. I lagmotiven genom svar som görs den påbyggnaden att avtal sluts utbyte av samstämmiga genom viljeförklaringanl Avtalslagen är dock allmänt hållen och begränsad till allmänna principer är tillämpliga överenskommelser av som skiftande slag. Den är inte uttömmande utan fragmentariskz och parterna kan avtala sätt att förplikta sig, samtidigt som en om nya extensiv eller analog rättstillämpning är möjlig området. Läran om avtals ingående, den har utvecklats i doktrin och praxis, så som uppvisar också en betydligt brokigare bild än den ganska enhetliga man får intrycket vid läsningen enbart av avtalslagen och dess motiv. av Lagtexten utesluter inte heller anpassning till de olika förutsättningar en framträder inom skilda områden. som Det har emellertid inte gått att förutse alla sätt på vilka parter kan sluta avtal, och vissa gränser för möjligheterna till anpassning genom tolkning kan framträda när avtalslagen skall tillämpas fakta som år helt annorlunda än de lagstiftaren har utgått från. Vid avtalslagens tillkomst fanns naturligtvis inte tanke att t.ex. datorer och en elektronisk generering och förmedling uppgifter skulle kunna ersätta av traditionella skriftliga förfaranden, och användningen av IT i anknytning till handelsmönster medför ändrade förutsättningar för de nya rättsliga bedörrmingarna. Som kommer att framgå nedan torde de rättsfrå härvid aktualiseras i huvudsak kunna lösas avtal, gor som genom avtalslagen upptar också bestämmelser inte kan avtalas bort, men som
1 36 och 49. Förslag till lag om avtal etc., 1914,s. 2 Hellner, Jan, Lagstiftning inom förmögenhetsrätten,1990, 89. s.
120 Avtalsrättsliga frågor
och tvingande regler ingriper mot alla förklaringar, även de elek-
troniska.
De avtalsrättsli ga frågorna kan diskuteras utifrån olika typfall. ett par
I ett typfall utväxlar parterna anbud och accept sedvanligt osv. sätt med medverkan människor i varje led, och skillnaden i av
jämförelse med traditionell hantering är bara att meddelandena utväxlas
på elektronisk väg. Tillämpningar detta slag från rättslig av ger
synpunkt bara upphov till ganska begränsade frågeställningar.
I ett annat typfall kommer parterna, ett avtal hur framtida genom om
avtal skall slutas, överens hur anbud och skall kommuniom svar m.m.
ceras automatiskt eller om hur successivt och automatiskt skall varor
levereras och betalas inom för ett avtal långvarigt samarbete. ramen om
Det blir alltså i detta typfall fråga att tolka och tillämpa både den om
ursprungliga överenskommelsen och de avtal ingås senare som
automatiskt med stöd denna överenskommelse. Den ursprungliga av
överenskommelsen brukar betecknas EDl-avtalsl Där även andra upptas
frågor som kan röra skilda rättsområden. Omfattande internationellt
arbete har bedrivits för att utforma Standardavtal området.
Det finns emellertid också tillämpningar där parter sluter avtal utan
att dessförinnan ha ingått avtal förfarandet och där den om ena parten
eller ibland t.o.m. båda ändå använder sig automatiska IT- - - av
rutiner. Den snabba spridningen elektroniska rutiner för handel och av
administration för med sig krav fungerande rättsliga förutsätmingar.
för att sluta avtal även när parterna inte först har avtalat det om elektroniska förfarandet m.m.
Det har diskuterats om ett avtal måste grundas sådansamvilja bara kan en som uppkomma när fysiska personertar del av varandrasviljeförklaring. Frågan är alltså om avtal över huvud taget kan slutas datorer utan direkt mänsklig inblandning och genom hur, i så fall, ett sådant avtalsslutandeskall inordnas i det rättsliga sys1emet. Enligt ettsynsätt skulle det avtalsgrundandemomentetfalla tillbaka hypotetisk en vilja hos den part som svarar för en helt automatisk rutin. Tanken är att de förklaringar som avgesautomatiskt får ses som avgivna av den har låtit installera och person som sättai funktion en dator medprogramvaror för att ersättafysiska viljeakter. Ett personers sådant synsätt kan vara träffande beträffande vissa av de meddelanden utbyts i som en sådan process. Helt automatiska EDI-rutiner är emellertid så och sammansatta komplicerade,samt i sådangrad påverkadeavuppgifter kommer från andra handelssom parter, att det blir krystat att beskriva alla sådana förklaringar som ett inprogrammerat mekaniskt återgivande av en vilja hos systemetsinnehavare. Enligt ett annatsynsätt skulle ett informationssystem kunna slags tredje ses som ett man,varvid bestämmelsernaom fullmakt skulle kunnatillämpas analogiskt. Någon tredje
part med rättssubjektivitet är dock inte inblandad. När den traditionella synenpå hur avtal ingås skall föras ned lT-miljöns praktiska
plan framträder alltså vissa "störningar" i tänkesätt som brukar uppfattas som säkra
utgångspunkter för juridisk argumentation. De berörda tolkningama visar vidare att
ordens och de traditionella synsättensmakt över tanken lätt kan underskattas.
3 EDI Electronic Data Interchange. l mindreavanceradefall — rör de meddelandensom successivt utväxlas kanskebarat.ex. leveransoch betalning i enlighet med EDIav varor avtalet, och processeninnebär inte att det ingås några avtal. nya 4 Jfr Grönfors, Kurt, Avtalsgrundande rättsfakta, 1993, 9s.
Avtalsrättsliga frågor 121
8.2 Behovet av
översyn
Ett delvis förändrat synsätt inom avtalsrätten är en ofrånkomlig följd av de nya IT-rutinerna. Det är varken ekonomiskt eller praktiskt försvarbart att söka framtvinga en imitation av traditionella handelsmönster när det- utan att åsidosätta andra skyddsintressen blir möjligt att införa
effektivare och säkrare rutiner. Min utgångspunkt är därför att de rättsverkningar som parter avser att uppnå bör kunna inträda också med användning av elektroniska rutiner.
Det bör härvid undvikas att frågan om elektroniska avtalsslut reduceras till en bedömning av om de begrepp som avtalslagen bygger på kan tolkas så att en endast maskinell "vilja" kan läggas till grund för ett avtal. I stället bör de bakomliggande behoven av rättsligt skydd för de praktiska tillämpningama lyftas fram. Såväl företagen som myndigheter och privatpersoner behöver kunna dra nytta av de nya rutinerna ett effektivt och rättssäkert sätt.
Användningen av EDI så att förklaringar genereras automatiskt är regelmässigt begränsad till transaktioner som är vanligt förekommande. En motsvarighet i traditionell miljö utgör de s.k. massavtalen, som ingås i stor mängd i det dagliga livet. Typiskt för denna grupp av avtal är upprepningen av ett enkelt mönster såsom enkla inköp till små belopp i butik eller en bussfárd mot kontant betalning. Massavtal kräver särreglers och uttunnade former för avtalsslut eller att avtalsslut genom faktiskt handlande godtas.‘
Som ett exempel kan nämnas att avtal om parkering anses uppkomma genom den faktiska åtgärden att ställa upp bilen parkeringsplatsen. Ett annat exempel år det köpeavtal som uppkommer när någon matar in pengar i en varuautomat. På motsvarande sätt bör det rättssubjekt som elektroniskt och med automatik avger ett anbud eller en accept uppenbarligen bli bunden av anbudet eller svaret. Hela förfaringssättet syftar till bindande överenskommelsen7
stället för att laborera med en hypotetisk eller fingerad viljeförklaring där klara viljeelement saknas, uppkommer avtalsbundenhet som ett slags sanktion, till följd av vissa yttre omständigheter som kombinerade med varandra fungerar som direkt avtalsgrundande. Fråga är om
5 NJA 1992 267.s. 6 Jfr Bernitz, Standardavtalsrätt,6 u., s. 33. 7 De tekniska och administrativa rutinema får emellertid inte missförstås, t.ex. såatt en bekräftelse av ett anbud, i syfte att säkerställa att meddelandet kommit fram, felaktigt uppfattas som en "accept". 8 I vissa fall har rättspolitiskt önskvärdabedömningar åstadkommitsgenomanpassningar avmekanismen för avtals ingåendesåatt ettavtal ansesföreligga. Somexempel tidiga sådana konstruktioner kan nämnastysta viljeförklaringar eller förklaringar i form av konkludent handlande, medan senareexempel visat en tendensatt grunda avtalsverkan direkt vissa råttsfakta, utan en omväg via en konstruerad samvilja. I andra fall har rättspolitiskt motiverade förskjutningar mellantillämpningsområdet för bestämmelsersom
122 Avtalsrättsliga frågor
sou 1996:40
situationer där de praktiska behoven har framtvingat avtalsverkningar, trots att en viljeförklaring i traditionell mening inte längre föreligger Lagtexten är tillräckligt rymlig för att tillåta en sådan fortsatt objektivering av avtalsrätten, samtidigt sotn nya och från civilrätten i övrigt avvikande rättsliga konstruktioner kan undvikas.
Som kommer att framgå närmare nedan, torde avtalslagen också i huvudsak kunna tillämpas de rättsfrågor härvid aktualiseras.
som Exempelvis är reglerna om avtals giltighet och tolkning i princip inte beroende av sättet för kommunikation jfr dock nedan angående 32 § AvtL, och de moment av direkt mänsklig vilja i vissa fall saknas
som i anknytning till IT, i huvudsak inte utesluta fungerande
synes en tillämpning av gällande rätt vid prövningen frågor avtals
av om ingående och innebörd. Den avtalsrättsliga regleringen behöver därför inte bli föremål för några genomgripande ändringar, och sådana frågor som inte direkt faller in under någon gällande bestämmelse bör ändå kunna lösas i nära anslutning till de principer vilka avtalslagen grundas.
Den osäkerhet IT-området kan framträda rörande vissa
som detaljfrågor bör alltså inte föranleda någon särreglering inom avtalsrätten. Ännu mindre bör det införas någon detaljreglering för
rutiner baserade nya handelsmönster. De omfattande regler skulle bli
som följden av ett sådant tillvägagångssätt skulle grund den
-- av intensiva utvecklingen inom området med all säkerhet inte få den
stabilitet och varaktighet bör känneteckna den centrala civilrätten.
som
I det följande tar jag upp olika praktiska frågor tillämpningen
om av avtalslagen i lT-sammanhang. Det gäller frågor rättsverlmingar
om av avsändande och mottagande elektroniska meddelanden avsnitt 8.3.1
av
8.3.3, om tillämpningen regler kräver mänskliga förhåll- —— av som ningssätt avsnitt 8.3.4 risken för förvanskning vid överföring
samt om av meddelanden avsnitt 8.3.5. I sistnämnda del föreslår jag ändring
en i avtalslagen.
I bilaga 4 behandlas det behov finns modellösningar,
som av för att handelsparter enklare skall kunna förutse hur berörda rättsfrågor är att bedöma.
gäller inom respektiveutom kontrakt åstadkommitssåatt avtalsverkanansesinträda utan att ett avtal ansesföreligga, se vidare Grönfors, a.a., s. 97 9 Grönfors, a.a. s. 55. 1° Bilagan ärvisserligeninriktad
förvaltningsmyndighetemasärendehandläggning,men det är samma behov av anpassningarsom aktualiseras.
Avtalsrättsliga frågor 123
8.3 Att sända och motta
förklaringar
8.3.1 Rättsverkningar avsändande
genom
Inom avtalsrätten inträder i vissa fall rättsverkningar redan genom att en förklaring avsänds. Enligt 40 § första stycket avtalslagen AvtL går vissa meddelanden på mottagarens risk; det är fråga om sådana situationer där skyldigheten att lämna ett meddelande är stadgad i mottagarens intresse. Härvid krävs endast meddelandet har
att inlämnats för befordran med post eller telegraf eller eljest har avsänts "på ändamålsenligt sätt".
I IT-miljön aktualiseras frågan om elektronisk befordran innebär att meddelandet har lämnats för befordran ändamålsenligt sätt och
om så är fallet- hur man bör bestämma vid vilken tidpunkt ett sådant meddelande har avsänts. 12 Här kan närmast tekniska
resonemang aktualiseras. Hur pålitligt är systemet och är meddelandet avsänt redan när infonnationssystemet har mottagit en instruktion om att sända meddelandet
Bestämmelsen i 40 § första stycket AvtL överensstämmer med motsvarande regel i 61 § i 1905 års köplag. Almén har i sin kommentar till köplagen, med hänvisning till lagmotiven, anfört att befordran med post eller telegraf är de enda ändamålsenliga sätten att genom annan sända meddelanden mellan orter som har post- eller telegrafförbindelse med varandra, eller inom orter där lokalpost är anordnad. Detta synsätt är uppenbarligen föråldrat. Inom affärslivet är det sedan många år allmänt accepterat att kommunicera via telex och telefax. E-post och liknande rutiner för elektronisk kommunikation börjar nu också bli vedertagna. Bestämmelsen i 61 § i 1905 års köplag motsvaras 82 §
av i 1990 års köplag, där det endast sägs att aktuella meddelanden skall ha "avsänts ett ändamålsenligt sätt". ‘5 Regleringen i avtalslagen bör uppenbarligen förstås samma sätt, dvs. att 40 § blir tillämplig när ett meddelande har avsänts ett sätt som är ändamålsenligt med hänsyn till den föreliggande situationen.
När parterna har använt t.ex. e-post för att kommunicera anbud och accept är det naturligtvis ändamålsenligt att sända även ett sådant
Se 19, 28 och 32 §§ AvtL. 12Jfr de ovan berörda standardiseraderutinerna för infonnationssäkerhet där bevis om avsändande,om fullbordad förmedling och om mottagande kan genereras. 3 Almén/Eklund, Om köp och byte av lös egendom, 1960,s. 805, där det också sägsatt en reklamationsskyldig som anlitar ett stadsbud i stället för posten, själv synesböra stå risken för att meddelandetinte kommer adressatentill handa,en regelsom enligt Almén skulle gälla åtminstone om meddelandet skickats med en anställd hos avsändaren. 14Att telefaxmeddelanden ofta bekräftasgenom vanligt brev för att säkra bevisning bör inte föranleda någon annan bedömning. 15Prop. 1988/89:76 217s. och NU 1984:5s. 377
124 Avtalsrättsliga frågor
meddelande i 40 § AvtL detta sätt. Pâ IT-området
som avses aktualiseras emellertid en mängd skilda situationer. När parterna brukar översända sin affárskorrespondens så att avsändaren automatiskt får en kvittens på att meddelandet har nått mottagarens elektroniska adress kan det ifrågasättas om samma krav säkerhet bör ställas för att ett meddelande enligt 40 § AvtL skall anses ha avsänts ett ändamålsenligt sätt. Det kan också så att part inte tidigare har
vara en som kommunicerat elektroniskt med sin motpart, elektroniskt översänder ett meddelande som avses i 40 § AvtL, varefter motparten hävdar att det inte varit försvarligt med hänsyn till den föreliggande situationen att reklamera elektroniskt.
Vanligtvis bör det enligt min bedömning inte råda någon tvekan om att parter som brukar överbringa affärskorrespondens elektroniskt kan använda sådan kommunikation också för de meddelanden som avses i 40 § AvtL. Dem frågor bör emellertid lösas i praxis, och det bör beaktas att även andra faktorer än meddelandets form kan ha betydelse för denna bedömning, t.ex. frågan om hur brådskande åtgärden har varit.
Beträffande frågan när en elektronisk handling anses ha avsänts bör ett praktiskt synsätt vara möjligt inom ramen för gällande rätt. När avsändaren har lagt ett brev brevlådan eller beställt ett telegram har han fullgjort allt som honom ankommer för atfförsändelsen skall överbringas till adressaten. En naturlig tolkning av gällande rätt är härvid att ett elektroniskt meddelande anses avsänt när avsändaren har gett sitt meddelandesystem de instruktioner som behövs för att sända meddelandet och fått kvittens att instruktionerna är accepterade.
I detta sammanhang aktualiseras också andra praktiska frågor, t.ex. hur avsändaren skall kunna veta att en reklamation sänds till rätt adress när mottagaren inte har uppgivit viss elektronisk adress och det saknas tillförlitliga kataloger över sådana elektroniska adresser. Det år varken
16Parter som kommunicerar med strukturerade meddelandenEDI, där hela förfarandet har automatiserats, bör kunna bruka de vedertagna kommunikationsvägama även för reklamationer, under förutsättning att lT-rutinema kan hanteraävenreklamationer. Detta ärpraktiskt möjligt endastomdet finns standardiserademeddelandenför reklamation och programvarorna kan hantera sådanarutiner. 17 Ang. detta begrepp,seavsnitt 3.3.2 och bilaga 18 Härvid avsesinte att risken för att elektroniska meddelandenförsenaseller kommer bort skall övervältras avsändarenutan attdet kan ifrågasättasom valet av kommunika tionsform kan anses ändamålsenligt. Bestämmelsens avfattning utesluter inte att avsändaren kan bli skyldig att sända ett nytt meddelande om han får veta att det föregående har förkommit NJA 1915s. 289. 19Jfr avsnitt 3.3.2 rörande inkommande handlingar, där mitt synsätt inte har knutits till fysiska platser utan elektroniska adresser. 2° Jfr de komplikationer som berörs bilaga 5i angåendegränsdragningenmellan privata elektroniska adresserresp.adressersom används i arbetet.
;avtalsrättsliga frågor 125
möjligt eller lämpligt att detaljreglera dessa frågor i lag. De bör i stället, som i dag, lösas i praxis.
8.3.2 Rättsverkningar mottagande
genom
I andra sammanhang är det avgörande när en förklaring kommit till
handa. Därvid krävs verkligen har tagit del
inte att mottagaren av meddelandet. Avgörande är om mottagaren har beretts tillfälle att ta del av innehållet. Mottagaren bär från denna tidpunkt risken för bristande kunskap om meddelandets innehåll. Ett annat synsätt skulle medföra orimliga beviskrav för avsändaren. Parterna kan dock vanligtvis genom avtal reglera under vilka förutsättningar en förklaring skall anses få rättsverkningar.
När det i avtalslagen anges att ett meddelande skall ha kommit någon "till handa" är huvudtanken den att mottagaren faktiskt skall ha satts i tillfälle att omedelbart ta del av meddelandets innehåll. Med utgångspunkt häri får man pröva vad som krävs för att ett meddelande i det särskilda fallet skall anses ha kommit adressaten till handa när t.ex. e-post eller telefax används. Härvid aktualiseras motsvarande bedömningar som för inkommande elektroniska handlingar enligt RB, FPL och FL.
Ett elektroniskt meddelande som har överförts till den funktion i adressatens informationssystem där meddelanden tas emot bör anses ha kommit denne till handa mottagarens elektroniska adress; jfr traditionell post som har befordrats till adressatens kontor. Om adressaten i stället har en elektronisk brevlåda hos ett företag som tillhandahåller sådana tjänster, bör meddelandet vanligtvis anses ha kommit adressaten till handa redan när det har nått denna brevlåda, dvs. det elektroniska "utrymme"/den funktion hos befordringsföretaget där inkommande elektroniska handlingar förvaras för adressatens räkning. Visserligen skall meddelandena avsändarens risk när det föreskrivs att de skall ha "kommit till handa" det är i dennes intresse som meddelan-
det har avsänts det är inte rimligt avsändarens rått skall bli
- men att beroende av vid vilken tidpunkt adressaten "hämtar" sin e-post; jfr vanlig post som sorterats in i adressatens postbox. Skulle elektroniska "utrymmen" där elektroniska handlingar mottas, i detta avseende,
2 Se t.ex. 3 och 7 §§ AvtL. 22 Grönfors, Avtalslagen, 3 u., s. 7l. 23 Med ett sådantsynsätt är det möjligt att hantera också sådankommunikation där en av parternatillhandahåller t.ex. en elektronisk brevlåda motparten. 24 Grönfors, a.a., s. 79. 25 Dröjsmål med att avhämta traditionell post somhar sorteratsin i adressatenspostbox för ankommande försändelsertorde vanligtvis inte åberopasav adressatenGrönfors, aa., s. 71.
126 Avtalsrättsliga frågor sou 1996:40
behandlas olika när de är knutna direkt till adressatens informationssystem respektive till ett företag som tillhandahåller sådana "postboxar", kunde de som sänder elektroniska meddelanden bli ställda inför närmast slumpmässi ga variationer, eftersom de ofta torde sakna möjlighet att
av t.ex. adresseringen utläsa om en överföring till viss elektronisk
en adress innebär att meddelandet kommer att lagras någon i
av annan avvaktan en åtgärd från adressaten.
Valet av kommunikationsväg aktualiserar också frågan med
om delandet skall ha kommit adressaten till handa så snart det är
anses tekniskt möjligt för adressaten att "hämta" meddelandet, oavsett till vilken elektronisk adress meddelandet har sänts; jfr de frågor har
som tagits upp i anknytning till bestämmelserna i 2 kap. TF och 40 § AvtL.2°
Tidigare har i huvudsak endast kommunikation via traditionell post, telegram eller telex varit aktuell, och dessa kommunikationsformer har varit begränsade till antalet och har kringgärdats med sådana rutiner för att ta hand om och ta del av försändelser att det är naturligt att adressaten får stå risken om han inte vidtar de åtgärder behövs för
som att han skall få del meddelandenas innehåll." Utvecklingen nät
av av för datorkommunikation och olika tjänster för bl.a. förmedling
av av meddelanden har emellertid fört med sig att. flitiga användare IT
av vanligtvis tilldelas mängd olika elektroniska adresser." Detta kan
en ske genom att användaren t.ex. anmäler sig till en viss elektronisk tjänst via vilken det samtidigt tillhandahålls funktion för e-post, trots att
en användaren inte är intresserad den funktionen.
av
För att en handling som överförts elektroniskt skall ha kommit
anses adressaten till handa bör det krävas att det är fråga elektronisk
om en adress adressaten verkligen använder eller har angivit att han
som använder. Detta krav fär ligga i uttrycket meddelandet skall
anses att ha kommit adressaten "till handa".
Dessa frågor bör alltså kunna lösas i praxis, utifrån i huvudsak samma utgångspunkter som för traditionell kommunikation.
26 Dvs. regler som gäller när annanhar gjort enupptagning tillgänglig för en myndighet så att upptagningen är att anse som inkommen resp.när en handling har inlämnats för befordran ändamålsenligt sätt. 27 Han får själv stå risken om han inte hämtar sin post eller läser de telexmeddelrmden som tas emot med hans tekniska hjälpmedel. 28 En renodlad utgångspunkt från adressatenstekniska möjligheter att överföra en elektronisk handling till läsbar form skulle kunna leda till att en handling ansesha kommit adressatentill handa trots att han inte rimligen kan förväntas känna till dess existens, t.ex. när handlingen har sänts till en elektronisk anslagstavla där adressaten sällan loggar in. 2° Jfr avsnitt 3.3.3. 30 Den elektroniska adressenkan ha angivits av adressaten dennes brevpapper eller liknande material eller i kataloger där företagets elektroniska adress anges. Hår aktualiseras samma behov av ordning och redasom berörts i den processuella delen.
Avtalsrättsliga frågor 127
I ett avseende skiljer sig den civilrättsliga regleringen dock från huvudregeln enligt de processuella reglerna om inkommande handlingar. Enligt den processuella regleringen är det tillräckligt att handlingen har överbringats ld. 24 en viss dag för att den skall anses ha kommit in den dagen. Den civilrättsliga regleringen innebär emellertid att ett brev eller ett telegram, som har ankommit till mottagaren utom den platsen och inom branschen sedvanliga kontorstiden, komma adressaten till handa först följande
anses arbetsdags morgon, såvida inte adressaten dessförinnan faktiskt har tagit del handlingens innehåll. Detta synsätt bör kunna tillämpas också
av i IT-miljön. De nya rutinerna kan emellertid komma att påverka vad
bör kontorstid. som ses som
Vid elektronisk kommunikation kan tekniska fel, bristande kompatibilitet, kryptering, komprimering m.fl. hinder medföra att data visserligen kommer adressaten till handa men att denne inte alls eller först kan läsa meddelandet. När det är fråga meddelanden
senare om som befordras i avsändarens intresse bör denne stå risken också för att meddelandet inte kan läsas mottagaren. Meddelandet bör alltså i
av princip ha kommit till handa först när det kan göras läsbart av
anses mottagaren. Adressaten bör emellertid inte kunna undandra sig rättsverkningar genom att förfoga över denna tidpunkt så att han utan skäl och utan att meddela därom gör sig ur stånd att kommunicera de sätt hans affärskontakter tidigare har använt eller som han annars har
sin omgivning anledning förvänta. Även denna fråga bör kunna gett att lösas i praxis. Den fortsatta utvecklingen av elektronisk kommunikation torde dock komma att begränsa riskerna för sådana komplikationer
att meddelandefonnat m.m. standardiseras och att det införs genom tekniska kontrollrutiner såsom kvittenser att meddelanden har nått en viss elektronisk adress.
3 71.
Grönfors, a.a., s. 32 Som exempel kan nämnas att automatiskt genereradeoch överförda strukturerade meddelanden, s.k. Electronic Data Interchange EDI, som avseshanteras och besvaras endast maskinellt, kan antas komma att behandlas av parternas informationssystem oberoende av när under dygnet meddelandetnär fram. Vidare tenderar de elektroniska kommunikationsfonnemas snabbhetoch internationalisering att leda till frister i timmar och minuter i stället för dagar och till i det närmaste omedelbara överföringar av meddelanden mellan skilda tidszoner. 33J regleringen av inkommande handlingar enligt RB, FPL och FL, där jag av praktiska skäl har föreslagit en regelsom innebäratt enhandling ansesinkommen när data har nått adressaten men att handlingar som myndigheten inte kan läsa får behandlas på motsvarandesätt som entraditionell skrift somär avfattad ett språk som myndigheten inte behärskar,se vidare avsnitt 3.4.
128 Avtalsrättsliga frågor
8.3.3 Frister vid skriftlig respektive muntlig
kommunikation
I IT-miljön kan det vid beräkning av en acceptfrist bli betydelsefullt huruvida elektronisk kommunikation bör ses som muntlig eller som brev/telegram, dels när anbudsgivaren inte har satt ut någon tid för svar 3 § AvtL, dels när viss tidsrymd för svar har satts ut och det skall avgöras från vilken tidpunkt fristen löper 2 § andra stycket AvtL.
- Det fimis knappast något enkelt och generellt svar. IT-rutiner kan användas vitt skilda sätt; jfr att Internet kan användas för såväl elektronisk post som samtal i realtid.
Bland de skillnader som framträder mellan muntlig respektive skriftlig kommunikation kan nämnas att parter som kommunicerar skriftligen koncentrerar och tydliggör sina förklaringar i högre grad än vid muntlig kommunikation och att det vid skriftlig kommunikation vanligtvis är enklare att skilja preliminära överläggningar från bindande
förklaringar.
För de här aktuella tolkningsreglema är emellertid tidsaspekten det centrala. Eftersom samma elektroniska kommunikationsleder vanligtvis kan användas både för tal, text och bild i realtid eller utan direkt
—~ kontakt mellan parterna bör bedömningen falla tillbaka IT-
användningen i det enskilda fallet. Att bestämmelsen i 2 § andra stycket AvtL inte innehåller någon regel för muntlig kommunikation beror uppenbarligen att saken varit självklar för de fall där parterna samtalar. Om den som ger ett anbud anger en tidsrymd inom vilken svar skall komma honom till handa, löper fristen naturligtvis från samtalstillfället. Härvid torde det sakna betydelse om parterna talar respektive lyssnar vad den andre säger eller om de är direkt uppkopplade så att de skriver text till varandra som omedelbart visas på den andres bildskärm. Det avgörande kommunikationen sker
är om direkt eller indirekt. Uttalandena i lagmotiven bör tolkade från nu
angivna utgångspunkter kunna bilda utgångspunkt för bedönmingen
—
regelns användning också IT-området. Detsamma gäller vad av som bör vara att anse som skriftlig respektive muntlig kommunikation enligt 3 § AvtL.
I dessa bestämmelser framträder också skillnader mellan brev och telegram, dels eftersom telegram innehållsmässi hanteras av en tredje part 2 § andra stycket, dels eftersom telegram befordras snabbare än
34 Grönfors, aa., s. 72 och 74. 35 Nuvarande utveckling mot att olika medier och former för kommunikation integreras så att gränsernadelvis suddasut kan dock antas föra med sig tolkningssvårigheter, och det bör noteras att en del av de funktioner som e-post har hämtat från vanlig post har försvagats. Som exempel kannämnasatt e-postenofta inte läsesoch annarshanterasså noggrant som vanlig post.
Avtalsrättsliga frågor 129
vanlig post 3 § första stycket. Regleringen har inskränkts till brev och telegram jämte muntliga anbud därför att övriga metoder vid lagens tillkomst var relativt sällsynta och oviktiga. Enligt min mening bör regleringen i denna del förstås så att rutiner inom för s.k.
ramen tredjepartstjänster jämställs med telegram. En tidsstämpling av en tredje part vid "skriftlig" kommunikation bör alltså tas till utgångspunkt för en beräkning av tid enligt 2 § andra stycket AvtL. Vidare bör
en anbudsgivare som använder snabb elektronisk kommunikation jfr
anbud genom telegram kunna förutsätta att svaret kommer honom
lika tidigt till handa 3 § första stycket AvtL. Därmed torde det inte heller i denna del krävas några ändringar i lag.
8.3.4 Tillämpningen vissa regler kräver
av som
mänskliga förhållningssätt
Som framgått av föregående avsnitt kan åtgärder har vidtagits helt
som automatiskt av datorer få rättsverkan. Frågan är då hur avtalsrättsliga regler som förutsätter en direkt inblandning fysiska bör
av personer tolkas i detta nya sammanhang.
Enligt vissa bestämmelserär det avgörandeom mottagarenverkligen har tagit del av ett meddelande eller äger vetskapom ett visst förhållande se t.ex. 7 och 39 §§ AvtL. Kan sådan "vetskap" inträda inom ramen för helt eller delvis automatiska rutiner och när inträder den i så fall På motsvarande sätt kan ifrågasättasom ond eller god tro kan föreligga se t.ex. 6 och 9 §§ AvtL och om ogiltighetsreglerna i 3 kap. AvtL kan tillämpas vid helt automatiska rutiner. Kan t.ex. ett svikligt förledande enligt 30 § AvtL skegenom att en dator manipulerar en annan
Samtidigt som lagstiftaren i avtalslagens motiv förde in vissa subjektiva moment såsom utgångspunkten från viljeförklaringar tar motiven avstånd från den i äldre rätt hyllade s.k. viljeteorin, dvs. att partens vilja med förklaringen blir avgörande för avtalsverkan. För att bereda skydd för affärslivet byggde gstiftaren i stället den tillitsteori
s. n, vilken innebär att den tillit som förklaringen upphov till hos
ger motparten anses leda till avtalsverkan. Nödvändigheten att kunna lita på avgivna förklaringar bildade således basen för avtalslagen och perspektivet försköts från avgivarens vilja med förklaringen till den tillit som förklaringen väckt hos medkontrahenten.
Den fortsatta utvecklingen har fört med sig helt tekniska och
nya administrativa rutiner samt till följd härav handelsmönster, där
nya rutinerna för avtalsslut inte alltid kan sorteras under den traditionella utgångspunkten från en parts vilja. Enligt en numera allt oftare hävdad
36 Grönfors, a.a., s. 74. 37 Sådanaär under snabb utveckling, och tidsstämpling av meddelandenansesvara en funktion som bör skötas av en s.k. Trusted Third Party. 38 Grönfors, Avtalsgrundande rättsfakta, 1993, 18.s.
130 Avtalsrättsliga frågor
teori, den s.k. förklaringsteorirz, bör i stället själva förklaringen sättas i centrum så den framträder för en objektiv betraktare.
som
Enligt min mening kan bedömningar utifrån subjektiva element, såsom parts vilja, i princip inte göras när automatiska rutiner har
en ersatt manuella ställningstaganden. Därmed kan bestämmelserna i 4 § andra stycket, 6 § andra stycket och 9 § andra meningen AvtL inte tillämpas mellanhavanden hanteras automatiskt. En sådan
som tillämpning skulle förutsätta bedömningar av vad avsändaren utgår från respektive vad mottagaren inser, trots att sådana mänskliga förhållningssätt inte föreligger vid helt automatiska rutiner. Detta innebär alltså att t.ex. försenad accept i förening med passivitet från motpartens sida
en i ett helt automatiserat system inte kan leda till något avtal. Detta torde emellertid knappast ha någon praktisk betydelse. Man kan räkna med att system detta slag antingen accepterar det nya anbud som den
av försenade accepten innebär eller ger en signal till den som sköter systemet att det har inträffat situation som måste tas om hand av
om en människor.
På motsvarande sätt bör 28-31 §§ AvtL om tvång, svek och ocker inte kunna tillämpas. En maskin kan inte tvingas eller svikligen förledas till att företa rättshandling och en dator kan inte sägas vara i
en trångmål, oförståndig, lättsinnig eller i beroendeställning. Inte heller 33 § tro och heder kan komma till användning annat än under mycket speciella förhållanden. En sak är att ogiltighetsreglema kan vara
annan tillämpliga EDI-avtalet, om det finns ett sådant.
Bestämmelsen i 32 § första stycket AvtL om förklaringsmisstag bör inte heller användbar vid prövning rörande en automatiskt
anses vara en genererad förklaring. En tillämpning av bestämmelsen förutsätter att det "objektiva" förklaringsinnehållet först fastställs och att det därefter undersöks i vad mån detta innehåll avviker från det av avgivaren åsyftade. Löftesgivarens vilja skall alltså åtskiljas från förklaringen i övrigt. En sådan distinktion kan inte upprätthållas vid automatiskt genererade förklaringar, och stadgandet kan därmed inte tillämpas/ll Vidare kan en prövning av om mottagaren har insett eller bort inse misstaget knappast ske när mottagaren är en dator som agerar auto-
Att t.ex. äga vetskap,vara i ond tro eller vara vilseledd är förhållningssätt som, i vart fall språkligt, anses vara förbehållet människor. Härvid bör dock uppmärksammas att regleringen naturligtvis kan tillämpas vanligt sätt när en fysisk person har varit inblandad i det enskilda fallet. 40 77.
Se Grönfors, Kun, Avtalslzigen, 3 u., s. 41 Grönfors, 31.
aa., s. 197 och Vahlcn, Avtal och tolkning, s.
Avtalsrdttsliga frågor 131
matislct. Beträffande denna paragrafs tillämplighet icke automatiserade elektroniska tillämpningar, se nästa avsnitt.
Ogiltighetsreglema i 28-33 §§ AvtL har dock minskat i betydelse i och med införandet av generalklausulen om oskäliga avtalsvillkor i 36 § AvtLj och generalklausulens abstrakta utfomming och avsaknad av subjektiva rekvisit gör den väl lämpad även för frågor som aktualiseras vid helt automatiska rutiner.
Enligt 7 § AvtL kan ett anbud eller en accept återkallas till dess mottagaren har tagit del av anbudet eller svaret. Bestämmelsen kompletteras av 39 § samma lag, enligt vilken återkallelse undantagsvis kan ske så länge rättshandlingen inte har inverkat bestämmande mottagarens handlingssätt. Regleringen avser sådana praktiska omständigheter vilka även helt automatiska EDI-rutiner bör kunna tillämpas. Har ett anbud kommit mottagaren till handa, t.ex. i hans elektroniska brevlåda, och avsändaren därefter sänder en återkallelse som når samma brevlåda innan mottagarens helautomatiska EDI-system har behandlat "tagit del av" anbudet, bör bestämmelsen kunna tillämpas motsvarande sätt som när en fysisk person vid ett visst tillfälle tar del både ett anbud och återkallelse. Även 39 § AvtL
av en bör kunna tillämpas sådana fall. Att detta synsätt är motiverat framgår av att den berörda regleringen inte syftar till bedömningar av subjektiva förhållningssätt utan till att dra en gräns utifrån när ett meddelande så att säga har nått ända fram till adressaten eller i yttre mening har inverkat bestämmande hans handlingssätt. Det som nu
har sagts om 7 och 39 §§ AvtL förutsätter dock att systemen är byggda så att återkallelsen kan stoppa verkställigheten av det första meddelandet. Det är alltså snarare EDI-avtalet än lagtexten som avgör om återkallelsen skall få någon effekt.
42 Här bör undvikas komplicerade teoretiska överbyggnader baserade någon slags ursprunglig vilja som kommit till uttryck vid t.ex. programmering eller systemkonstruktion, kanske dokumenteradi systemdokumentationen. stället aktualiseras behovet av enI systempolicy som inte bara handlar om teknisk dokumentation utan också om systemets ändamål och de särskilda hänsynsom bör tas, med beaktandeav olika typer av risker. När rimlighetskontroller etc. förutsätts och borde ha gett utslag kan i stället frågor om oaktsamhet aktualiseras. 43 Grönfors, aa., s. 206 4‘ Jfr avsnitt 8.3.2. Detsammabör gälla om exempletmodifieras såatt både anbudet och återkallelsen förvaras i adressatensinformationssystem i avvaktan att bli behandlade av systemetsEDI-funktion. 45 Vid automatiska EDI-rutiner kan det naturligtvis inte godtasatt återkallelse sker ända till dessen fysisk personhar tagit del av anbudet eller svaret. Ett sådantsynsätt skulle kunna leda till en möjlighet att återkalla en förklaring trots att motpartens EDI-rutiner låtit t.ex. tillverka en beställd vara; jfr om köp av varor i en automat skulle kunna återkallas efter att kunden har lagt i pengarnaoch fått varan. 46 Här bortses från att den part som är medveten om att hans meddelandesystem har avgett ett anbud oftast torde kunna återkalla anbudet enligt reglerna i 7 och 39 §§ AvtL genom ett särskilt meddelande direkt till motparten.
132 Avtalsrättsliga frågor
Enligt min mening krävs det alltså inte heller i denna del några ändringar i lag med anledning av en övergång till helt automatiska rutiner.
8.3.5 Särskilt befordringsfel
om
En utgångspunkt inom avtalsrätten är att avsändaren står risken för att hans meddelande inte kommer fram i tid eller rätt sätt. Undantag gäller enligt 40 § AvtL för vissa typer av meddelanden, där skyldigheten att skicka meddelandet har föreskrivits i mottagarens intresse; om ett sådant meddelande har avsänts ändamålsenligt sätt, står mottaga-
risken för att meddelandet försenas eller inte kommer fram. Dessa ren allmänna principer bör naturligtvis gälla också för meddelanden som befordras elektroniskt.
I 32 § AvtL finns bestämmelser för olika fall när en viljeförklaring får ett annat innehåll än det avsedda. Bestämmelserna gäller oavsett i vems intresse det ligger att meddelandet skickas. I första stycket behandlas förklaringsmisstag, dvs. felskrivningar och andra misstag varigenom en viljeförklaring får ett annat innehåll än avsett. Andra stycket handlar om vissa befordringsfel, närmare bestämt fel vid telegrafering och felaktigt muntligt framförande av ett bud. Medan regeln i första stycket skyddar mottagaren, skyddar regeln i andra stycket avsändaren.
Enligt Grönfors kommentar till avtalslagen saknas grund för en analogisk tillämpning av bestämmelsen om befordringsfel t.ex. telex, telefax och e-post, eftersom parterna då får anses komma i direkt kontakt med varandra utan att någon annan person, såsom tele grafisten eller budet, kommer emellan. Motsatt synsätt har förts fram särskilt i IT-rättsligt inriktade sammanhang, där det har ifrågasätts om det finns sådana rättsligt relevanta skillnader mellan fel vid elektronisk kommunikation och befordran via telegraf att det är motiverat med skilda
synsätt.5
47 Prop. I988/89:76 s. 217 och NU l984:5 s. 378. 48 Jfr Grönfors, aa., s. 266. 49 Grönfors, a.a., s. 202, seäven Ramberg, Allmän avtalsrätt, 2 u., s. 193. 5° Set.ex. Einersen, E., Elektronisk aftale- bevisret, 1992,s. 7l 51Som skäl för att regeln om befordringsfel bör gälla all elektronisk kommunikation har åberopatsvissagemensammaegenskaperhostelegrañ resp.telefax ochannanelektronisk kommunikation. Härvid har nämnts bl.a. följande. Det är stor risk för fel vid såväl telegrañ som elektronisk kommunikation. Kontrollprocedurema vid elektronisk kommunikation indikerar inte alla de fel som kan uppkomma och vanligtvis kan ingen av parternalastas.Felenuppkommer ofta vid modemkontakter ett allmänt tillgängligt telenät där nätoperatören har friskrivits från ansvar. Telegrarnregeln i 32 § AvtL har kommit till av samhällsekonomiska skäl, för att befordra användningen av denna kommuni kationsfonn, och sammaskäl kan åberopas IT-ornrádet. Utvecklingen går mot alltmer avanceradetredjepanstjänsterför konvertering, autenticering, hanteringavnycklar
Avtalsrdttsliga frågor 133
Rutiner och teknik för kommunikation inom affärslivet har nu förändrats telegram knappast förekommer. I stället kommunice-
så att rar handelsparter med t.ex. telefax, EDI och e-post. Härvid kan parterna sägas få direkt kontakt så sätt att en teleförbindelse upprättas mellan dem via vilken meddelandet distribueras direkt till adressatens tekniska utrustning. Det förekommer emellertid också ett flertal olika tjänster för elektronisk förmedling där en tredje part, ett befordringsföretag, tillhandahåller olika tjänster bl.a. för e-post.
Det är enligt min mening uppenbart att 32 § första stycket AvtL inte kan tillämpas när ett elektroniskt meddelande, som vid avsändandet har det innehåll som avsändaren har avsett, blir förvanskat under överföringen till mottagaren.
En gränsdragning så att 32 § andra stycket AvtL skulle tillämpas om felet uppkommit vid manuella åtgärder hos ett befordringsföretag men inte när förvanskningen orsakats av maskinella fel torde, grund av utredningssvårigheter, knappast kunna tillämpas i praktiken. En gränsdragning utifrån hur omfattande tjänster den tredje parten tillhandahåller är det fråga om t.ex. sådana ingripande åtgärder som
—— vid telegrambefordran eller endast direkt överföring som vid fax
skulle kunna leda till slumpartade resultat, där valet av teknisk lösning blir avgörande.
Mera allmänt sett skulle en tillämpning av telegramregeln elektroniska meddelanden också innebära en återgång i denna del till den s.k. viljeteorin, en återgång som skulle få allt större genomslag i takt med övergången från traditionell till elektronisk kommunikation. En sådan tolkning skulle alltså leda till bedömningar som är oförenliga med huvudreglema inom avtalsrättem principen att mottagaren bär risken för befordringsfel står i motsättning till lagens allmänna strävan att i omsättningens intresse skydda godtroencle medkontrahent.
Enligt min mening skall sålunda inte någon av reglerna i 32 § AvtL anses tillämpliga fel som uppkommer när meddelanden överförs
m.m. En direkt medverkanav en fysisk personersättsdärvid av automatiska tredjepanstjänster med en komplexitet och effektivitet somvida överstiger t.ex. överbringande via telegraf. Den tekniska utrustningen kan delvis sägasfungerasom en slags "mellanman" som kan "handla" fel. 52 Se avsnitt 3.3.6. 53 Härvid agerar knappast någon fysisk person meddelandenivå, men fel i datorprogram och andra tekniska hjälpmedel kan ledatill att texten blir förvanskad. Det kan ofta vara svårt eller omöjligt att avgöraom felet uppkommit till följd av en direkt åtgärd av en person hos det företag som tillhandahåller tjänsten -jfr telegrafisten eller till
följd av fel i de automatiska rutinerna, och oförutsebara variationer kan leda till att meddelanden antingen inte alls kommer fram eller kommer fram i förvanskat skick. 54 Jfr Håstad, T., Reform av de nordiska avtalslagama, Forhandlingerne Det 32. nordiske juristmøde i Reykjavik 1990, Del s. 297. 55 Grönfors, a.a., s. 200
134 Avtalsráttsliga frågor
elektroniskt Frågan är då bestämmelsen i 40 § AvtL är ända-
om målsenli gt utformad i ljuset av den ökande användningen elektronisk
av kommunikation. Här är en jämförelse med rättsutvecklingen inom köprätten av intresse.
I en motsvarande bestämmelse i 1905 års köplag 61 § reglerades endast fall där meddelanden försenas eller inte alls kommer fram; jfr 40 § AvtL. Motsvarande bestämmelse i 1990 års köplag 82 § omfattar emellertid även förvanskning meddelanden. Frågan står
av om vem som risken för ett meddelande avsänts ett ändamålsenligt sätt har
som alltså i 82 § köplagen sorterats utifrån typen meddelande i stället
av för sättet för kommunikation och närmast slumpmässi variationer,
ga beroende om hela meddelandet förstörs eller det endast
om förvanskas, har kunnat undvikas.
Jag föreslår att 40 § AvtL i detta avseende utformas sätt
samma som 82 § köplagen. En förvanskning som uppkommer under befordran av en handling som har avsänts ett ändamålsenligt sätt bör bedömas
samma sätt som när meddelandet fördröjs eller inte kommer fram. Genom att 40 § AvtL utformas detta sätt framgår det motsatsvis att avsändaren bär risken för förvanskning meddelanden inte
av som omfattas av den paragrafen.
Mitt förslag innebär att frågan riskfördelning mellan avsändare
om och mottagare vid förvanskning viljeförklaringar och andra
av meddelanden klargörs. Därvid kan knappast några ökade kostnader uppstå för t.ex. företag och myndigheter det är en fördel att rättsläget
i denna del klarläggs.
l detta sammanhang förtjänar också att uppmärksammas att tiden kan sägas ha runnit ifrån sådana omfattande friskrivningar
från ansvar
teleområdet som godtogs vid avtalslagens tillkomst. Denna fråga får dock i ordning.
tas upp annan
56 Annorlunda, naturligtvis, i det fallet att ett elektroniskt meddelande vid avsändandet innehåller ett sådant fel som avsesi första stycket. 57Eftersom frågan inte behandlasbland ogiltighetsreglerna tillgodoses också behovet av att i s.k. EDI-avtal eller särskilda kommunikationsavtal kunna träffa överenskommelser om fördelningen av risken för förvanskning, genomatt det inte längre skulle råda någon tvekan om att avtalsfrihet råder området jfr Sisula-Tulokas, L., Datatransmissioner och riskfördelningen för befordringsfel, Festskrift till Kurt Grönfors, s. 408 med hänvisningar. 5‘ Jfr. 36 § AvtL och Grönfors, aa., s. 201.
9 Övriga frågor
9.1 Köp och m.m.
hemförsäljning,
De köplagsfrägor som aktualiseras i anknytning till IT torde vanligtvis röra ett så sent stadium av parternas mellanhavande att helt automatiska rutiner inte är aktuella. Inte heller i övrigt har jag funnit skäl att i detta sammanhang närmare in regleringen i 1990 års köplag.
Beträffande hemförsäljningslagen 1981:1361 aktualiseras frågan om regler om ångerrätt m.m. är tillämpliga försäljning med stöd
av databaser som kontaktas via nät. Härvid kan ljud, bild och text kombineras till ett synnerligen effektivt medium för försäljning, med direkt kontakt med konsumenter i deras bostad. Kan avtal därvid enligt l § första stycket 2 hemförsäljningslagen anses ha ingåtts "vid telefonsamtal som utgör led i försäljning eller annan liknande verksamhet" Regleringen i vart fall enligt ordalydelsen inte
synes - innefatta sådan försäljning via nät. Inom EU pågår emellertid arbete med ett direktiv som syftar till tillnärrnning medlemsstaternas
en av lagar och andra bestämmelser om s.k. distansavtal. Med distansavtal avses enligt det nuvarande förslaget till direktiv när en leverantör och en konsument ingår avtal om varor eller tjänster och uteslutande använder en eller flera tekniker för distanskommunikation för att ingå avtalet. Som exempel sådana tekniker nämns bl.a. e-post och telefax. Vilka följder ett eventuellt direktiv kan komma att få för den svenska lagstiftningen är för tidigt att säga. Om det nuvarande förslaget till direktiv antas, kan man emellertid räkna med att hemförsäljningslagen måste ändras.
Inte heller beträffande skuldebrevslagen finns skäl att här göra någon närmare genomgång. Lagen är allmänt hållen och vissa bestämmelser anses uttrycka i allmänhet tillämpliga rättssatser. Det är härvid möjligt att använda även IT-baserade skuldebrev som är ställda till viss
man, dvs. enkla skuldebrev. Löpande skuldebrev baseras däremot
en användning av fysiska originalexemplar och denna funktion kan i vart fall inte för närvarande återskapas i IT-miljön. Databehandlingen baseras, som framgått, ständiga kopieringar data
av som representerar en viss handling.
136 Övriga fidgor
9.2 EDI
inom tillverkningsindustrin
Att de rättsliga förutsättningarna förändras i anknytning till nya ITbaserade handelsmönster framträder särskilt tydligt inom tillverkningsindustrin. Här har datoriseringen gått så långt att handelsparter ofta, i stället för att överföra fullständiga fakturor och andra elektroniska dokument med vedertagna uppgiftskonstellationer, överför uppgifterna successivt mellan informationssystem i takt med godsflöden etc. Det
ses som rationellt att inte alls upprätta eller att låta gäldenären upprätta den dokumentation i form bl.a. fakturor borgenären vanligtvis ställer
av som ut och översänder till köparen.
De olika rutinerna kan beskrivas utifrån fyra typfall, där utvecklingen går från det första mot det fjärde typfallet.
Det första typfallet består i huvudsak av en översättning av traditionella rutiner till IT-miljön så att traditionell dokumentation genererasoch översänds, fast i elektronisk form. An så länge synes utbudet av programvaror för kontroll och uppföljning av kundfordringar och leverantörsskulder vara byggda sådanarutiner.
I det andra typfallet erhåller en handelspart vid skilda tillfällen handlingar som tillsammans upptar den information somt.ex.en traditionell faktura brukar innehålla. De handlingar somtillsammans upptar uppgifterna kanutgörasavt.ex. EDI-avtal, följesedel och prisöverenskommelse. Härvid blir gränsen mellan mottagen och egenupprättad handling oklar och det kan bli svårt att bestämmahandlingens bevisvärde,bl.a. eftersom det inte enkelt kan överblickas om en viss uppgift tillförts handlingen av sändaren eller mottagaren.Fråganom utställareav uppgifternaär avgörandeför bl.a. äkthetsprövningen.
Det tredje rypfallet innebär att handelsparteringår avtal om rutiner för t.ex. leverans och betalning så att åtgärderna knyts till varuflödet. l huvudsak översänder säljare och köpare inga handlingar som bekräftar affärshändelsemautan leverans sker direkt till montering, utan ankomstkontroller. Betalning erläggs direkt i förhållande till tillverkarens produktionsresultat. Det förekommer till och medatt leverantörentillåts själv lyfta fordrat belopp från ett köparen tillhörigt konto.
Som ett fjärde typfall kan nämnas rutiner som knyter an till ett senareläggandeav äganderättsövergångentill en vara.Övergången äganderättenfrån grossist till yrkes-
av mässigförbrukare av varaneller till detaljist knyts vanligtvis till förbrukande eller
varans försäljning i nästa led och administreras genom automatiska rutiner, knutna till t.ex. systemen för materialhantering.
Parterna automatiserar alltså sin kommunikation och fragmenterar den genom stegvisa delmeddelanden, samtidigt som modern teknik kan användas så att parterna, jämfört med traditionella rutiner, har lika mycket eller information åtkomlig. Härvid förekommer
mer såväl automatiskt genererade avtalsslut som åtgärder via telenät där handelsparters dokumentation av affärshändelser direkt uppdateras. Till grund för rutinerna ligger vanligtvis EDI-avtal, prisöverenskommelser, etc. Dessa överenskommelser styr uppgiftslämnandet och tidpunkterna härför på ett sätt som avviker från de rutiner som lagts till grund för utfommingen av den civilrättsliga regleringen.
59 Intresset för att effektivisera genom nya organisationsformer och långvarigt nära samarbete mellan olika juridiska personer har ökat. Företagen strävar efter att ändra arbetsfördelnjngen mellan köpare och säljare och att förkorta leveranstidemam.m. såatt det blir möjligt att arbeta med en mer kundorienterad produktion och att förenkla administrationen såatt den till viss del byggs in i processenför varuproduktion.
sou 1996:40 Övriga frågor 137
När borgenären inte utfärdar någon faktura aktualiseras t.ex. frågor
vem det åligger att reklamera och mot vad, samt när en fordran om skall anses vara förfallen till betalning, se 4 § räntelagen 1975:635. Till detta kommer frågor om hur en part skall kunna styrka t.ex. ett betalningsanspråk när traditionella bevismedel i form av inkomna fakturor m.m. saknas.
Behovet av rättsliga anpassningar området bör i huvudsak kunna tillgodoses genom avtal mellan parterna. En framtida användning av sådana rutiner i stor skala torde dock förutsätta en nämnare genomlysning av civilrättsliga regelverk, och parterna kan naturligtvis inte genom avtal förfoga över frågor som rör tredje mans rätt. l typfall tre och fyra är det i de flesta fall sannolikt att säljarens rätt till det sålda godset får vika till förmån för köparens borgenärer, och det oavsett om parterna har avtalat att äganderätten inte skall över förrän varan har förbrukats eller levererats vidare. Eftersom betalningsfristen kommer att räknas först från sistnämnda händelse föreligger här en risk att leverantörerna, om en köpare går i konkurs, gör ännu större förluster än vid sådana rutiner berörs i typfall ett och två.°°
som
Vidare kan den s.k. varannanlänksprincipen i bokföringslagen och föreskrifterna i mervärdesskattela gen om krav utfärdande av faktura vålla del svårigheter vid övergång till helt elektroniska eller s.k.
en en fakturalösa rutiner. Bokföringslagen ses över av Redovisningskommittén dir. 1991:71, som beräknas avge sitt slutbetänkande hösten 1996.
9.3 EDI inom
offentlig upphandling
Inom Toppledarforum planeras, som framgått av avsnitt 2.3.1, ett snabbt införande av elektronisk handel för kommuner, landsting och stat. Enligt lagen 1992: 1528 om offentlig upphandling skall emellertid anbud och ansökningar om deltagande i anbudsgivning som huvudregel avges skriftligt, och om en sådan åtgärd vidtas muntligt eller genom telegram eller telefax måste den bekräftas genom en egenhändigt undertecknad handling.
Bestämmelserna grundas EG-direktiv och enligt nuvarande reglering kan en övergång till EDI inte ske utan dubblerade rutiner. Det förefaller emellertid som om detta problem håller att lösas i samband med kommissionens införlivande av världshandelsorganisationen WTO:s upphandlingsregler i EG:s direktiv. En lagändring skulle
60Jfr Kommissionslagskommitténs betänkandeKommission och dylikt SOU 1988:63, s. 95 6‘ Se 1 kap. 19 2 kap. 17 3 kap.22 4 kap.22 5 kap.24 § och 6 kap. 3 § lagen om offentlig upphandling.
138 Övriga frågor sou
l996:40
under gynnsamma omständigheter kunna i kraft redan under detta
vara år. Jag föreslår därför inga åtgärder i denna del.
Vid elektronisk kommunikation aktualiseras också frågor hur
om regler om öppnande försändelser bör tillämpas. Försändelser med
av anbud behöver vanligtvis skyddas från insyn till anbudstidens utgång. Sådana frågor bör dock med nuvarande tekniska möjligheter kunna lösas utan författningsändringar.
62 Se bl.a. 1 kap. 20 § lagenom offentlig upphandling.
III
Avdelning
Elektroniska förmedlingstjänster
10 Utgångspunkter
10.1 Vad är en elektronisk
förmedlingstjänst
10.1.1 Allmänt
Sverige är världens mest datoriserade samhällen. Datorema har, ett av bindas ihop via telenät och andra kommunikationsleder, genom att blivit länkar i ett globalt system för information, kommunikation, m.m. Sverige befinner sig i frontlinjen också när det gäller de fysiska kommunikationsnätens infrastruktur för överföring av data. Användningen modern informationsteknik IT data- och teleområdet har av bidragit till ökad internationalisering där traditionella geografiska en gränser effektivt bryts igenom. På motsvarande sätt har de nya rutinerna för informationsbehandling delvis suddat ut gränserna mellan olika medier och kommunikationssätt Som framhålls i mina direktiv har denna utveckling inneburit ökade möjligheter enkelt och billigt sprida information med hjälp av att datorer. Ett led i denna utveckling har blivit upprättandet av databaser med möjlighet för stora användare att tillföra databasen grupper av meddelanden och att läsa andras meddelanden, s.k. elektroniska egna anslagstavlor eller med engelsk term Bulletin Board Systems BBS, en direkt översatt blir ungefär "anslagstavlesystem". Utvecklingen av som teknik och rutiner går dock mycket snabbt, och beteckningen ny nya BBS framstår därför delvis föråldrad. I det följande använder jag som därför uttrycket "tjänster för förmedling elektroniska meddelanden" av för att innefatta alla de företeelser mitt uppdrag avser. Genom som sådana förrnedlingstjänster skapas helt möjligheter att, oberoende nya geografiska avstånd, tillgodose intresset att kunna kommunicera av av
l Som exempel kan nämnas att radio, TV, kabelkommunikation, telekommunikation och datorkommunikation har uppfattats som klart åtskiljbara företeelser som enkelt kunnat sorteras utifrån såväl informationsinnehâll som användningssätt.Dessa gränser mellan kommunikationsformer, informationstjärister, hardelvis suddatsut genomlT-rutiner m.m. där tal, text och bild kan integreras.Traditionella former för kommunikation har fått ITbaserademotsvarigheter. Samtidigt har nya kommunikationsformer ocli nya mönster för att användadessavuxit fram; jfr prop. 1995/962125s. 7 2Det finns inga säkra siffror rörandeomfattningen av den kommunikation somägerrum via elektroniska anslagstavlor men uppskattningar tyder att det skulle finns mellan 4 000 ocli 6 000 sådanaanslagstavlor i Sverige.
142 Utgângspunkter
De elektroniska fönnedlingstjänstema har emellertid öppnat vägar också för brottsliga eller i övrigt klandervärda förfaranden.
10.1 Teknik,
m.m.
När datorer och annan teknisk utrustning kopplas så data
samman att kan föras från en punkt till en annan brukar tala ett nät. Man
man om skiljer därvid mellan lokala nät och fjärmät Överföringen telemed-
av delanden sker vanligtvis via allmänt tillgängliga telenät. Nät för kommunikation inom företag s.k. privata nät och överföring
via etern har emellertid fått en allt större betydelse. Datorer, telenät och
annan teknisk utrustning erbjuder härvid endast "utrymmen" för överföra,
att behandla och lagra data representerar elektroniska meddelanden
som
Förenklat kan den miljö vuxit fram i anknytning till de
som elektroniska förmedlingstjänstema beskrivas utifrån grundfunktion
en med en dator försedd med anslutning till telenätet. Genom denna
en att dator förses med viss typ för kommunikation kan alla
en av program som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra har lagrat. Det föreligger därmed elektronisk förrnedlingstj änst,
en vars syfte kan att fungera "mötesplats" där många kan föra in
vara som en text eller andra typer av informationsobjekt, samt ta del varandras
av texter m.m. Den som driver ett sådant meddelandesystem brukar kallas systemoperatör medan de som anropar ringer kallas användare.
För sådana förmedlingstjänster finns en mängd datorprogram, med delvis olika funktioner. Det är här skillnaderna framträder för
som användarna. Vanligtvis innehåller sådana också funktioner
programvaror för att sända respektive hämta datorñler. En funktion påminner
annan om de texttelefoner hörsel- och talhandikappade använder. Efter
som ett elektroniskt anrop till systemoperatören eller användare
en annan kan två personer från var sin terminal skriva text direkt till varandra. Genom att tillföra datorprogrammen ytterligare funktioner blir det möjligt att t.ex. adressera ett meddelande till viss Med
en mottagare. sådana för elektronisk kan avsändare sända
program post en ett meddelande till mottagarens elektroniska adress. Endast
mottagaren avses ges tillgång till meddelandet. Efter hand har informationssystemen byggts ut med allt fler funktioner.
3 När nätet för överföring är konstrueratför analog signalering, krävs särskild utrustning, s.k. ntodem, för översättningen mellan digital och analog representation. Avsändarens modem översätter de digitala signalerna till sådanaanaloga signaler som kan befordras via telenätet varefter dessasignaler konverterasav mottagarensmodem åter till digitala signaler. Telekommunikation digitaliseras emellertid i allt högre grad; jfr Integrated Services Digital Network ISDN. För överföringen av data krävs överenskommelserom bl.a. tillämpliga koder, driftsslag, överföringshastighet m.m. Dessa rutiner omvandlas till datorprogram
som styr inforrnationsöverföringen.
Utgângspunkter 143
I syfte att reducera kostnader för telekommunikationer förekommer överföringsmetod påminner kedjebrev. Det finns knutpunken som om nära användama dessa kommunicerar med. Därifrån sänds inter som formationen vidare till centralt belägna datorer, som i sin tur för mer informationen vidare till dator för hela landet. Sedan överför denna en rikstäckande dator information till datorer i andra länder
10.1.3 Terminologi och användningssätt
De elektroniska förmedlingstjänsterna kännetecknas av en mångfasetterad användning och splittrad terminologi. Den kommersiella en förmedlingen information kallas vanligtvis databastjänster eller av onlinetjänster, medan ideell verksamhet och liknande initiativ ofta beskrivs med förkortningen BBS, övergripande begrepp under som vilket samtliga funktioner sorterar Bakom de olika begreppen döljer sig delvis olika ändamål och användningssätt för en i grunden likartad men flexibel teknik. Varje försök att dela in tillämpningama i t.ex. seriösa kontrollerade elektroniska förmedlingstjänster till skillnad från oseriösa "klotterplank" liknande generaliseringar är dömda misslyckas. Även inom eller att för den kommersiella och forskningsinriktade användningen av ramen förmedlingstjänster förekommer oseriösa eller direkt straffbara inslag, samtidigt små ideellt drivna BBS:er, innehåll inte kontrollera som vars kan uppfylla högt ställda etiska krav. Det finns emellertid olika "kulturer" hos skilda grupper av användare, något återspeglas också i valet termer. Skillnaderna är så som av genomgripande det kan svårt att gemensamt beskriva de att vara elektroniska förmedlingstjänsterna. I det följande görs dock ett försök att strukturera de former för datorförmedlad kommunikation som är av betydelse för mitt uppdrag. Elektronisk post e-post, Electronic Mail, e-mail innebär i sin grundform att den sänder ett meddelande anger namn och som elektronisk adress till eller flera mottagare, och att det elektroniska en brevet sedan överförs till mottagamas elektroniska brevlâdor; jfr att sända ett traditionellt brev till en viss adressat. En brevlåda kan sägas den komponent i meddelandesystem som kommunicerar med andra vara brevlådor för att överföra meddelanden; jfr min användning av uttrycket elektronisk adress i avdelning Meddelandehantering brukar beskrivas kombination meddelandeöverföring och meddelandelagring. som en av
5Detta förfarande har i bland kallats "echo-mail", meddelanden"ekas" från en dator till en annan.Som exempel ett sådantnät kan nämnasFidonet. 6Begrepp elektronisk anslagstavla, elektroniskt klotterplank och elektronisk post som förekommer också dessasammanhang.i
144 Utgángspunkter
Distributionslistor Mailing Lists är tilläggsfunktion till e-post,
en som innebär att en avsändare, i stället för att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listans elektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhet styrs lista
som av en över medlemmarnas elektroniska adresser och sänder inkomna meddelanden vidare till dessa. Distributionslistan utgör således ett medel för gruppkommunikation genom att meddelanden sänds vidare som elektronisk post till dem upptas i listan.
som
Ett datorstött konferenssystem utgörs databas meddelanden,
av en av uppdelad olika "möten" över olika ämnen där kommunikationen inte sker i realtid dvs. inte sker samtidigt. Användarna kan lägga in meddelanden i möten och läsa vad andra har skrivit. Mötet kan därmed bli ett medium för diskussion mellan deltagarna. Konferenssystem är alltså även de ett medel för gruppkommunikation. Observera att alla gruppdeltagarna inte behöver med samtidigt, vid vanliga
vara som möten. Deras meddelanden lagras i datorn, och kan läsas senare. Var och en kan delta vid tidpunkt honom. En distributionslis-
en som passar ta eller ett konferenssystem fungerar oftast ett diskussionsforum
som och ett medel för erfarenhetsutbyte mellan medlemmarna. Mindre, slutna kan fullgöra funktioner jämförliga med sammanträden,
grupper arbetsgrupper och studiecirklar.
Vissa system tillhandahåller en s.k. nyhetskontroll, varmed
avses en mekanism som hjälper den som söker information att hitta det är
som nytt och som han ännu inte har läst. En sådan mekanism är vanlig i fråga om elektronisk post, distributionslistor och konferenssystem,
men är mindre vanlig i databaser baserade fritextsökningar eller sådana hänvisningar som beskrivs nedan.
Distributionslistoma och konferenssystemen har ibland s.k.
en moderator, ett slags ordförande med behörighet bort irrelevanta
att ta inlägg ur mötet. Det förekommer också att moderatorn, beträffande grupper med ett stort antal medlemmar, måste läsa och godkänna meddelanden innan de görs tillgängliga för medlemmarna. Det vanligaste är dock att mötena inte har någon moderator. Grupperna kan vara slutna dvs. alla släpps inte in eller öppna alla vill får
som vara med. Varianter, där grupper är öppna för vissa användargrupper t.ex. anställda i ett företag och slutna för andra, förekommer också.
Med elektroniskt meddelande förstås allt oftare
inte bara text, utan också bilder och information. Ljud och rörliga bilder animation
annan och video förekommer och kan väntas bli vanliga i framtiden. Meddelanden lagras ofta så att de kan sökas letar
av en person som efter information. Vanliga sätt att organisera sådana fönnedlingstjänster iir genom hänvisningar till meddelanden. Läsaren kan att följa
genom hänvisningama "bläddra" eller "surfa" nätet från meddelande till meddelande. Två vanliga varianter sådana hänvisningar är
av menyer listor över dokument, där användaren kan välja något dem och s.k.
av
hyperlänkar texten i ett dokument innehåller "klickbara fält" som leder vidare till andra dokument; jfr nedan angående World-Wide Web. Såväl hyperlänkar kan leda vidare till nya dokument som menyer som i sin tur innehåller och hyperlänkar och användaren kan menyer därigenom sekundsnabbt förflytta sig mellan olika förmedlingstjänster, kan finnas i olika världsdelar. En annan vanlig form är att som meddelanden kan sökas på 0rd eller kombinationer av ord i deras filnamn, rubriker eller i hela texten. Datorprogram utgör viktig kategori av objekt som användare kan en skicka till varandra via elektroniska förmedlingstjänster. De flesta får fritt kopieras via nät s.k. Shareware, någon svensk sådana program term finns inte, det kan också förekomma att upphovsrättsligt men skyddat material såsom piratkopior datorprogram och artiklar ur av tidningar sprids utan upphovsmannens tillstånd. För att förenkla framställningen innefattar jag i det följande också datorprogram under uttrycket elektroniskt meddelande. Olika begränsningar beträffande åtkomsten till elektroniska slag av förmedlingstjänster accesskontroll kan förekomma. Vissa system delar strikt sina användare i inforrnationslämnare som kan ändra i upp databaserna och inforrnationsm ottagare som kan läsa, men inte ändra. Det vanligaste är emellertid att alla användare har möjlighet att både skriva och läsa. De elektroniska fönnedlingstjänstema kan vara mer eller mindre styrda uppifrån av den tillhandahåller tjänsten eller styrda som underifrån användarna. Kommersiella system är ofta mera
av
uppifrånstyrda, medan systern drivs ideell basis, inklusive som Internet och Fidonet, är utpräglat underifrånstyrda: Användare har vanligtvis möjlighet att starta egna grupper, med i öppna grupper, skriva inlägg i lägga information för åtkomst i databaser grupperna, upp etc. Det blir allt vanligare att fönnedlingstjänstema är distribuera de, alltså spridda på många olika datorer i ett nät. Distributionen kan ske genom replikering, alltså att meddelanden kopieras ekas från värddator till värddator, så att användarna kan hitta sin information i en
server
lokal värddator, även när informationen ursprungligen kommer från någon amian dator i nätet. I andra fall sker distributionen genom att användaren hämtar meddelanden från deras ursprungliga förvaringsplats, att hänvisningar finns hjälper användaren att "bläddra" men som och "söka" information den är spridd många datorer och även om förrnedlingstjänster. En värddator användare kan koppla sig till tillhandahåller som upp vanligtvis flera olika funktioner av det slag som behandlats ovan. En sådan elektronisk anslagstavla kan beskrivas som en värd till vilken flera användare elektroniskt kan koppla sig via nåt. En elektronisk anslagstavla kan tillhandahålla många olika tjänster till sina användare,
146 Utgdngspunkter
t.ex. elektronisk post, konferenssystem med öppna och slutna möten och databaser med hyperlänkar eller ordsökning. Ofta tillåter den elektroniska anslagstavlan att användarna både lämnar och hämtar information. Informationen kan bestå t.ex. diskussioner, utredningar,
av noveller, dikter, artiklar, bilder och i princip all slags
programvaror —— information kan distribueras via elektroniska anslagstavlor. Många elektroniska anslagstavlor är kopplade i nät.
World-Wide Web www är funktion inom för Internet där
en ramen användarna ett enhetligt sätt kan ta del och hämta information i
av form av ljud, text och bild från olika förmedlingstjänster. Användaren kan med hjälp av hyperlänkar enkelt förflytta sig mellan olika tjänster, oberoende av i vilka länder de datorer finns via vilka tjänsterna tillhandahålls.
En kontroversiell företeelse är s.k. anonymitetsservrar. En sådan fungerar vanligen så att den tar emot meddelanden, byter avsända-
ut rens namn och adress mot pseudonym och sänder meddelandena
en vidare. De flesta lagrar tabell kan översätta mellan
servrar en som riktiga adresser för e-post och pseudonymer. Denna tabell används för att det skall bli möjligt att ta emot brev till en pseudonym och förmedla det vidare till den verklige avsändarens elektroniska adress. Givetvis kan en sådan tabell, den blir tillgänglig för polisen, också användas
om för att spåra brottsliga meddelanden.
Som skäl för sådana anonymitetsservrar har anförts att de
ger människor möjlighet att diskutera känsliga saker, t.ex. personliga problem, utan att tala sitt Det har också dessa
om namn. sagts att servrar gör att personer verksamma vid företag och myndigheter vågar berätta saker som de inte t.ex. information missförhål-
annars yppar, om landen. Mot sådana servrar har anförts att de underlättar spridning
av brottslig information.
Det förutspås en snabb utveckling elektroniska förrnedlingstjäns-
av ter. Nya nät och nya tjänster växer fram i snabb takt, delvis utan övergripande planering och styming.7 Dessa tjänster används visserligen i huvudsak på ett seriöst, eller i vart fall oförargligt sätt. Nya risker framträder emellertid för brottslig eller oacceptabel spridning
annars av information genom att data i princip flyter fritt mellan olika meddelandesystem och olika länder. Dessutom funktioner i datorprog-
ger nya ram, som tidigare använts endast för att ta del elektroniska förmed-
av lingstjänster, möjlighet att enkelt sätta sådana tjänster.
upp egna
7 Som exempel kan nämnasatt ingen planerat det globala meddelandesystemetInternet idess nuvarande form. Systemet,som uppstodur ett internt kommunikationssätt mellan den amerikanska militärindustrin och universiteten, organiseradesavsäkerhetsskälså att det inte skulle finnas något centrum eller någon mittpunkt som kunde slås ut. I dag vet ingen hur stort Internet är, hur många användarna är och hur snabbt systemet växer. Detsamma gäller omfattningen av sådana sammanslutningar som Fidonet där meddelanden kopieras "ekas"- från BBS till BBS.
-
Utgángspunkter 147
Det finns inte underlag för några säkra bedömningar av hur omfattande de kriminella aktiviteterna är. Enligt vad har upplysts vid som utredningens kontakter med Rikspolisstyrelsen torde emellertid sådana aktiviteter förekomma regelbundet inom många elektroniska fönnedlingstjänster.
10.2 Vilka framträder
rättsfrägor
När elektroniska förrnedlingstjänster ställs till förfogande för grupper användare aktualiseras rättsfrågor som ofta bryter igenom av nya traditionella gränser mellan rättsområden och ställer konflikter mellan motstående intressen sin spets. Framställningen begränsas här till de områden framstår som särskilt angelägna vid en anpassning av som
författningsregleringen till elektroniska förrnedlingstjänster.
10.2.1 Straffrättsliga frågor
Bakgrund
Elektroniska förrnedlingstjänster kan användas i anknytning till en mängd olika brottsliga eller oacceptabla förfaranden, och enligt annars uppgifter från Rikspolisstyrelsen framträder sådana förrnedlingstjänster ingrediens i huvuddelen de brottsutredningar som förekomsom en av IT-området. Särskilt frekventa är förfaranden syftar till att mer som sprida rasistiska eller otillåtna uttalanden eller bilder, att annars till och att upplysa hur brott kan utföras, att bjuda ut uppmana om stöldgods, narkotika och att olovligen sprida immaterialrättsligt m.m., skyddat material.
Spridning rasistiska eller annars otillåtna uttalanden, m.m. av
Rasistiska och otillåtna uttalanden sprids via elektroniska annars som fönnedlingstjänster är vanligtvis förenade med uppmaningar att vidta straffbara åtgärder, bl.a. mot etniska minoriteter. Bestämmelsen i 16 kap. 5 § brottsbalken BrB uppvigling kan bli tillämplig om förom farandet innebär att någon i meddelande till allmänheten uppmanar eller eljest söker förleda till brottslig gäming, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet. Den exempliñerande uppräkningen sätten för att till brott rymmer olika av uppmana m.m.
8Diskrimineringsombudsmannen har i skrivelse till regeringen tagit frågor om en upp främlingsfientliga budskap i elektroniska anslagstavlor. Vidare har Umeå spridande av universitet, i skrivelse till regeringen, mot bakgrund av att pomograñska bilder har en spritts via universitetets datanät, anhållit om en genomgång av bl.a. vilka rättsliga åtgärder som kan vidtas när missbruk av detta slag har förekommit. Regeringen har överlämnat den senareskrivelsen till utredningen.
148 Utgángspunkter
former för kommunikation. Uppvigling uppmaningar till
avser en obestämd krets och personkretsen får inte gång liten och
vara en sluten.
När någon i meddelanden som sprids via elektroniska förmedlingstjänster hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller
annan sådan grupp av personer, med anspelning bl.a. eller etniskt
ras ursprung eller trosbekännelse, aktualiseras bestämmelsen i 16 kap. 8 § BrB om hets mot folkgrupp. För att straffbestämmelsens krav spridning skall vara uppfyllt måste det fråga yttranden utanför
vara om den helt privata sfiren. Är detta uppfyllt torde det räcka med-
att delandet når en grupp människor utgör än ett fåtal. Spridandet
som mer kan ske genom t.ex. upprepade privata samtal -jfr den spridning
som blir följden av att olika personer kopplar sig mot databas med
upp en främlingsfientliga meddelanden.
Den som skildrar barn i pomografisk bild med uppsåt att bilden sprids eller som sprider en sådan skildring kan enligt 16 kap. 10 §
a BrB dömas för barnpornografibrott. Enligt lagmotjven gäller
paragrafen alla slag bilder, även tecknade bilder med bampomograñskt
av motiv. I detta sammanhang aktualiseras också 16 kap.
10 b § BrB om olaga vâldsskildring, bestämmelse rör bl.a. bilder där sexuellt
en som våld eller tvång skildras; jfr 16 kap. ll och 12 §§.
Att uppmana till och att upplysa om hur brott utförs
Det finns elektroniska förrnedlingstjänster innehåller t.ex. recept
som
narkotika, datavirus och för att tillverka datavirus,
programvaror beskrivningar av hur bomber tillverkas, hemliga koder för tillträde till informationssystem, programvaror för att forcera behörighetskontrollsystem samt kontonummer m.m., kan användas för att begå bl.a.
som bedrägerier Detta innebär såväl ett hot mot informationssäkerheten som en inkörsport för ungdomar till brottsliga aktiviteter.
I 23 kap. BrB föreskrifter utvidgar det straffbara området
ges som utanför de gränser som dras av brottsbeskrivningama i de särskilda straffbuden. För de här aktuella situationema, där utförandet ett brott
av inte har påbörjats, återstår att överväga för förberedelse eller
om ansvar för stämplirzg till brott kan komma i fråga. Datorer och andra hårdvaror aktualiseras som hjälpmedel för brottslig verksamhet, först efter ha
att försetts med vissa program eller andra data är ägnade för brottslig
som verksamhet. Intresset knyts således till själva data.
9 Det har också förekommit att företagshemligheter och uppgifter av betydelse för nationell säkerhet har spridits via elektroniska förmedlingstjänster, av hackerssom velat bevisa sin förmåga att ta sig in i databaser där sådant material finns; jfr 5 kap. 2 § sekretesslagen1980:100.
Utgángspunkrer 149 sou 1996:40
Enligt 23 kap. 2 § BrB består straffbar förberedelse till brott såvitt här är intresse i att anskaffa, förfärdiga, lämna, motta, förvara, av fortskaffa eller dylik befattning med gift, sprängänme, vapen, ta annan dyrk, förfalskningsverktyg eller annat sådant hjälpmedel. Av denna exemplifierande uppräkning framgår att lagregeln avser traditionella fysiska objekt, och andra data. Ansvar för förberedelse till inte program brott aktualiseras vidare endast i de fall som särskilt anges i respektive
kapitel i brottsbalken. Med stämpl ing till brott bl.a. att någon söker anstifta annan att avses utföra brottslig gärning. Det finns elektroniska förmedlingstjänster en med meddelanden innefattar direkta uppmaningar att t.ex. som
"spränga" eller vidta integritetskränkande åtgärder mot vissa
annars Uppmaningarna kan ingå i meddelanden mellan två användare personer. elektronisk förmedlingstjänst alla som hör till den av en men som aktuella konferensen kan läsa; jfr ett direkt samtal där många hör vad sägs. 1° Det har förekommit att tonåringar felaktigt trott sig som kommunicera med mnårig när äldre som tillägnat sig den en personer, jargong ungdomar använder vid kommunikation via elektroniska fönnedlingstjänster, använt mediet för att utöva extrem politisk
påverkan. Från straffrättslig utgångspunkt framträder den komplikationen att gärningsbeskrivningama vanligtvis att någon sätter sig i förbindelavser med viss eller vissa för att försöka förmå dem att begå se personer brott. Sådant material i elektroniska förmedlingstjänster som innefattar uppmaningar till brott emellertid i många fall riktat till en synes vara vidare krets, eller riktat till viss med den uppenbara avsikten en person att det skall läsas av alla. Ansvar för stämpling till brott kan komma i fråga endast i de fall särskilt i respektive kapitel i brottsbalken. som anges
Narkotikabrott, häleri, m.m.
Enligt 1 § 5 narkotikastrafflagen 1968:64 kan den som olovligen bjuder ut narkotika till försäljning, förmedlar kontakter mellan säljare och köpare eller företar någon sådan åtgärd, dömas för narkotiannan kabrott, förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel och om gämingen sker uppsåtligen. Förberedelse och anstiftan till narkotikabrott
är också kriminaliserad 4 § narkotikastrafflagen. När någon i stället bjuder ut stöldgods eller liknande via en elektronisk förmedlingstjänst uppkommer frågan någon av bestämmelserna om i 9 kap. 6 och 7 §§ BrB häleri och häleriförseelse kan tillämpas. om
mSådanauppmaningar kan ocksåförekomma vid den beskrivna tillämpningen där ovan två användare är uppkopplade samtidigt skriver text till varandra i realtid. som
150 Utgángspunkter
I sammanhanget bör också nämnas bestämmelsen i 4 § lagen
1990:409 skydd för företagshemligheter, enligt vilken den om som anskaffar en företagshemlighet med vetskap den tillhandaom att som håller hemligheten eller någon före honom har berett sig tillgång till denna genom företagsspioneri, skall dömas för olovlig befattning med
företagshemlighet.
Upphovsrättsligt skyddat material
Det upphovsrättsliga skyddet enligt lagen 1960:729 upphovsrätt om till litterära och konstnärliga verk aktualiseras också i anknytning till
elektroniska förmedlingstjänster.
I praktiken är det främst s.k. piratkopiering datorprogram har av som föranlett rättsliga åtgärder. Användningen datorer av har dock fört med sig att företeelser tidigare enkelt kunnat utifrån som sorteras såväl infonnationsinnehåll metoder för användning som och informationsöverföring flutit Det är tillräckligt nämna medier där tal, samman. att text och bild integreras, samtidigt det är möjligt sekimdsnabbt som att förmedla/kopiera data som representerar ett verk.
Genom att ett skyddat datorprogram görs
tillgängligt via en elek-
tronisk förmedlingstjänst, kan det spridas i omfattning och med en en snabbhet är svår att åstadkomma i traditionell miljö. som Samtidigt har svårigheter framträtt att lagföra sådan spridning.
Från praxis kan nämnas ett Högsta domstolen HD nyligen av avgjort brottmål, där HD konstaterade såväl olovlig överföring att en till en elektronisk anslagstavla upload skyddat
av ett datorprogram, som en vidareöverföring av ett sådant download från
program en elektronisk anslagstavla till dator, innefattar en annan intrång i upphovsrätt. Målet gällde emellertid talan slutligen som utformades endast frågan den drev den elektroniska anslagstavlan - om som gjort sig skyldig till intrång i upphovsrätt redan genom att programmen varit tillgängliga i hans anslagstavla så att de kunnat kopieras genom download krets kan allmänheten. av en personer som anses utgöra Något annat aktivt handlande än det kunde ligga i den som anses att tilltalade tillhandahållit anslagstavlan i syfte den skulle fungera att som dels en elektronisk brevlåda för meddelanden, dels lager för ett program som får distribueras fritt, åberopades inte. Åtalet lämnades bifall utan den grunden att ansvar för sådant
tillgänglig görande i 2 § upphovsrättslagen förutsätter
som avses någon form av aktivt handlande, och enbart tillhandahållande att ett av en elektronisk anslagstavla inte kan uppfylla detta krav anses aktivt handlande. HD tillade det därmed att föreligger en påtaglig lucka i det upphovsrättsliga skyddet och berörde de elektroniska förmedlings-
" HD:s dom den 22 februari 1996, DB 28.
Utgángspunkter 151
tjänsternas omfattning och svårigheterna att spåra användare som kan
göras ansvariga för olovlig kopiering. Dessa problem fick det att
framstå naturligt i stället enligt gällande rätt söka utkräva som att systemoperatören. HD anförde härvid följande: ansvar av
Det skulle sålundakunnatänkas systemoperatörgörsansvarig såsommedverkande att en till användaresolovliga kopiering. Med Riksåklagarensnyss angivna förklaring har en frågan för medverkan saknat aktualitet i målet. Det har inte heller funnits om ansvar anledning att pröva huruvida systemoperatör grund av särskilda förpliktelser eller en orsak har sådanställning att han kan fällas till ansvar för en underlåtenhet av annan en vidta viss åtgärd, Lex. att raderaett datorprogram som överförts till hansBBS. att Med den slutsats dragits i det föregående angåendekrav aktiv åtgärd för att som systemoperatörenskall kunna görasansvarig för upphovsrättsintrång kan dettesig närliggande att undersöka, inte operatör vidtagit någon sådan åtgärd som skulle om en tillgodose aktivitetskravet. De åtgärdersomdåskulle kunnakomma i fråga är exempelvis den tilltalade efter hand företagit i syfte att begränsatillgängligheten till sådana som datorprogrammen.För den händelseåtgärder dettaslag, som likväl inte förhindrat en av spridning till allmänheten,skulle medföraett straffansvar, skulle det innebäraatt densom gör något, än för litet, skulle anses vara mer klandervärd än den som i ett om motsvarande fall bara "sitter med armarnai kors". Från rättspolitisk synpunkt skulle en sådanordning knappastansessom godtagbar.
Jag återkommer till dessa frågor i avsnitt 12.2.5.
Ga°r det att identifiera gärningsman en
De berörda straffbestämmelsema har i huvudsak tillkommit vid en tid
när kommunikation med användning datorer inte aktuell. av var Lagstiftaren har således utgått från traditionella förutsättningar för att
att peka ut ansvarig och att i övrigt leda brottsliga förfaranspana, en den i bevis. IT-användningen har emellertid, i förening med den kultur
vuxit fram bland användarna av elektroniska fönnedlingstjänster, som gjort det svårt fastställa från ett uttalande, bild eller ett att vem en
datorprogram härrör.
Från straffrättslig utgångspunkt är huvudfrågan således vem som bör
ansvarig enligt de aktuella straffbestämmelsema. Frågan har anses vara samband med vilka tekniska och administrativa åtgärder som vidtas för
den använder elektronisk förmedlingstjänst skall kunna att som en identifieras. Exempel sådana åtgärder för identifiering år krav
avancerad lösenordshantering, digitala signaturer, och kommunikation
via pappersbaserade undertecknade handlingar innan användare en ny
bereds tillträde till inforrnationssystemet.
Om säkra identiñeringsmetod er föreligger torde frågan om vem som
bär ett straffrättsligt knappast vålla svårigheter. En fortsatt utansvar veckling kommunikation där kraven inforrnationssäkerhet m.m. mot ställs lågt aktualiserar emellertid frågor ett vidgat straffansvar, eller om
u vid lämpligt utformade rutiner möjlighet att verifiera både En digital signatur ger - för ett meddelande och om meddelandet har förvanskats, medan vem som ansvarar lösenord vanligtvis skyddar endastmot att obehöriga beredstillträde till ett systern; se
vidare bilaga
152 Utgángspunkter
om att peka ut någon som straffrättsligt ansvarig för den information som sprids via en elektronisk förrnedlingstjänst; jfr den ansvarige utgivaren för dagstidning. Därvid berörs också frågor straffen om processuella tvångsmedel m.m.
10.2.2 Straffprocessuella frågor
Svårighetema att finna en gärningsman beror att data särskilda utan kontroller tillförs elektroniska fönnedlingstjänster via nät. Det har visat sig att den misstänks för brott med anknytning till elektronisk som en förrnedlingstjänst som han innehar vanligtvis gör gällande han inte att känner till att aktuella meddelanden finns i basen eller vem som har sänt in dem. Från en strikt teknisk utgångspunkt torde brottslig informations-
spridning via elektroniska fönnedlingstjänster till skillnad —— från t.ex. muntlig kommunikation, flygblad eller telefonsamtal lämna vissa —— spår som, om de utnyttjas effektivt, kan leda till gärningsmannen. Det som skrivs i elektroniska diskussionsgrupper och adresser för förmedlingen lagras i datorer. Till och med information raderats som i en dator finns ofta kvar. Även oriktiga uppgifter om om avsändare har använts finns det relativt goda tekniska möjligheter spåra källan att genom att följa kedjan bakåt i näten. Det finns emellertid vanligtvis inte rättsliga förutsättningar för sådana åtgärder. Spaning elektroniska fönnedlingstjänster som avser tangerar tvångsmedel husrannsakan, beslag, hemlig teleavlyssning som och hemlig teleövervakning aktualiserar okonventionella samt metoder och förfaranden; jfr bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsfonnen. I den mån en åtgärd blir att bedöma teleavlyssni eller
som ng teleövervakning
är användningsområdet, med hänsyn till skyddet för den enskildes personlig integritet, begränsat till sådan brottslighet vanligtvis grov som inte misstänks i de nu aktuella fallen. När husrannsakan och beslag aktualiseras kan i stället proportionalitetsprincipen lägga hinder i vägen för åtgärder kan framstå kringgående bestämmelserna som som ett av
om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Visserligen kan
dessa hinder mötas tekniska och administrativa åtgärder genom som underlättar för polisen få uppgifter att om vem som sprider viss information, tillförlitliga sådana åtgärder är inte men vanliga
3 Ett välkänt exempel är när Oliver North dömdes för att olagligt ha förmedlat ekonomiskt stöd till Contras Nicaragua.i Som bevis mot honom användesmeddelanden som han skrivit i Vita Husetssystem för e-post och han trodde raderade, som var men som kunde tas fram av åklagarenfrån band med säkerhetskopior. " För att dessatekniska möjligheter skall kunna utnyttjas i praktiken krävs det ofta att den som tillhandahåller tjänsten lämnar upplysningar och i övrigt biträder i arbetet.
Utgângspunkter 153
området för elektroniska förrnedlingstjänster, och någon fullständig säkerhet kan inte uppnås. En begränsning följer telekommunikationemas internatioannan av nella karaktär. Den för in brottsligt material kan ha kopplat upp som sig i många led via flera länder. Det torde utgöra ett intrång i det främmande landets suveränitet svensk polis självständigt vidtar om åtgärder som avser datorer och nät i andra länder. Användningen elektroniska fönnedlingstjänster aktualiserar således av grundläggande och principiella frågor som har samband med brister i IT-anpassningen av den straffprocessuella regleringen. Dessa frågor, delvis torde kunna lösas endast genom internationella överenssom kommelser, bör behandlas i ett större sammanhang. Här tas endast de speciella frågor användningen elektroniska förmedlingsupp som av tjänster aktualiserar. Eftersom metoderna för kommunikation via elektroniska m.m. förmedlingstjänster är okonventionella, kan frågor om okonventionella spanings- och utredningsmetoder beröras. Utrymmet för sådana metoder är dock begränsat och de principer som anses gälla området är inte lättillgängliga. Förfaranden, för tanken till s.k. infiltration eller till som förtäckt husrannsakan, torde över huvud taget inte få förekomma inom
ramen för den öppna polisverksamheten.
Ett exempel från England visar emellertid hur svårigheterna att påvisa brott med anknytning till elektroniska fönnedlingstjänster föranlett ovanliga åtgärder. En stiftelse har bildats för att tillvarata programvaruföretagens intressen. Den arbetar praktiskt t.ex. så att någon för stiftelsens räkning men i eget nanm anmäler sig som användare vid elektronisk förmedlingstjänst där olovlig spridning av en upphovsrättsligt skyddat material antas förekomma. Användaren hämtar och sparar det material som behövs från förmedlingstjänsten för att styrka brott. Därvid förekommer också att användaren kommunicerar med systemoperatören och elektroniskt förmedlade frågor och - genom svar som loggas inhämtar besked varav avses framgå om system- -
5 De uppgifter behövs för ett åtal kan i bästa fall återfinnas vid en utvärdering av som material som har beslagtagits. För dessaåtgärder krävs såväl tekniska kunskaper som kännedom om hur systemenbrukar användas.Numera finns dock viss expertis inom de brottsutredande organen när det gäller vad som bör tas fram och "var" uppgifter av intresse kan finnas. 1°Frågornahar behandlats Datastraffrättsutredningenvarssynsättrörandehusrannsakan av och beslag i princip har genomförts med avseende tvångsmedlen inom ramen för skatterevisioner prop. 1993/94:15 s. 256. Vissa förslag till anpassningav bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har ocksågenomförts, prop. 1994/95:227. Vidare har Polisrättsutredningen, med avseende pâ traditionell miljö, i betänkandet Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen SOU 1995:47 lämnat vissa allmänna synpunkter hur en processuell reglering för IT-miljön bör utformas, men utan att i den delen presenteranågra författningsförslag. 7 Med terminologi övertagenfrån sjöfartens loggböcker används begreppetlogg som en beteckning en regelbundetgjord uppteckning avhändelsersominträffar underdrift av databehandlingssystem.
154 Utgángspunkter sou 1996:40
operatören är införstådd med eller ovetande de brottsliga aktiviom teterna. När stiftelsen överlämnar materialet till polisen är utredningen i stora delar redan gjord; jfr de svenska försäkringsbolagen har som personal avdelad för att vidta åtgärder med anledning misstankar av om
försäkringsbedrägeri.
Utanför området för immaterialrättsligt skydd saknas dock vanligtvis resursstarka intressenter, och polisanmälningar eller underlag för annat åtgärder torde höra till undantagen. Detta gäller bl.a. brottslig spridning
av barnpornografi och främlingsfientli material samt annonsering för försäljning av narkotika och vapen. Åtgärder av polisen kan också aktualisera strajfráttsliga frågor. Det
är oklart i vilken omfattning bestämmelserna straff för intrång i om information medför krav beslut användning tvångsmedel. Det om av förekommer bl.a. att bilden, vid uppkoppling till elektroniska förmedlingstjänster där ingen manuell kontroll sker, innehåller beskedet att poliser inte äger tillträde. Skall den polis kopplar sig därvid som upp anses ha gjort sig skyldig till ett brottsligt förfarande
10.2.3 Skyddet mot
otillbörligt integritetsintrång
I datalagen 1973:289 skydd mot otillbörligt intrång i den ges enskildes personliga integritet till följd personuppgifter registreras av att med hjälp av ADB. Denna reglering har redan behandlats i avsnitt 6.3 med avseende myndigheternas elektroniska dokumenthantering. I det
följande tar jag upp de ytterligare frågor uppkommer i anknytning som
till elektroniska förmedlingstjänster.
När en stor mängd användare fritt kan påverka registrens innehåll och använder dem för olika syften aktualiseras bl.a. frågor registerom ansvar och ändamålsbestämning. Skall hela förmedlingstjänsten ses som ett enda register i datalagens mening Särskilt tydligt framträder denna
fråga i 7 a § DL jfr 15 kap. 11 § sekretesslagen där det föreskrivs att det hos den registeransvarige skall finnas förteckning över de en personregister som han är ansvarig för. Det är uppenbart sådan att en regel är svår att förena med att andra än den är ansvarig för som förmedlingstjänsten tillåts starta konferenser där ändamålet för nya dataregistreringen är ett annat än för tjänsten i övrigt. Vidare har
bestämmelsen om registeransvar utformats så att varje användare av en förmedlingstjänst, vid en strikt tolkning, skulle kunna bli ansvarig 1 §
DL.
Personregister som inrättas och förs uteslutande för personligt bmk undantas från såväl licens- tillståndsplikten enligt datalagen. I mina som direktiv sägs att enskilda uteslutande för personligt bruk inrättar som och för elektroniska anslagstavlor inte torde omfattas datalagens av
Utgángspunkter 155
regler licens- och tillståndsplikt men att en näringsidkare eller en
om myndighet vill inrätta sådan elektronisk anslagstavla med
som en möjlighet att bearbeta personuppgifter ställs inför frågan om detta också innebär att ett personregister i datalagens mening inrättas. Enligt utredningsdirektiven torde många elektroniska förmedlingstjänster sannolikt behöva prövas enligt DL:s regler.
I datalagen föreskrivs vidare att insamling, registrering, utlämnande och användning uppgifter skall ske i överensstämmelse med
av registrets ändamål. Regleringen baseras därvid att den registeransvarige har full kontroll över databehandlingen, en situation som självklart förelåg vid datalagens tillkomst. På området för elektroniska förrnedlingstjänster synes ett sålunda utformat registeransvar förutsätta någon form förhandsgranskning av de uppgifter som tillförs en
av elektronisk förmedlingstjänst. Som framgått är en förhandsgranskning dock svår att genomföra och förena med syftet bakom den form av öppet forum för äsiktsutbyte elektronisk förmedlingstjänst
som en vanligtvis utgör. Även bestämmelserna rättelse och om att
om m.m. på begäran underrätta den är registrerad innehållet i de
som om personuppgifter honom ingår i registret bygger på att den
om som registeransvarige har full kontroll över infonnationsbehandlingen. Det är inte enkelt att komma tillrätta med spridning av felaktiga uppgifter när uppgiftslämnare, minuten efter att en felaktighet har korrigerats, elektroniskt kan föra in meddelanden med samma innehåll. På mot-
nya svarande sätt kan underrättelseskyldigheten i 10 § DL bli overksam eftersom den registeransvarige knappast kan styra inforrnationsbehandlingen så att personuppgifter som rör en viss person generellt kan tas fram. Åtgärder för att vidga möjligheterna till sådana sökningar skulle dessutom föra med sig en utforrrming av rutinerna som är betydligt känsligare från integritetssynpunkt, eftersom sådana rutiner också kan användas för databehandling som innebär nya risker för otillbörli integritetsintrång.
Andra bestämmelser skapar tillämpningssvårigheter är föreskrif-
som terna förbud mot utlämnande om det finns anledning att anta att
om uppgiften skall användas för ADB i strid mot datalagen eller mot
8 J Sundsvalls tingsrätts dom den 2 november 1993, DB 728. 9 Man kan något tillspetsat ställa frågan hur någon skall kunna se till att registerändamålet följs när det ligger i ändamålet med en elektronisk förmedlingstjänst att en sådan kontroll inte äger rum; jfr de förmedlingstjänster där användarnasjälva får starta nya konferenser och begränsaåtkomstentill en viss krets av deltagare.Bestämningar av registerändamålen för elektroniska fönnedlingstjänster synes därvid delvis ha omöjliggjorts. Man kan visserligen tänka sig att den som inrättar en ny konferens från början beskriver ändamålet och att varje konferens ses som ett register i sig, i van fall när konferensenärsluten, men detär inte ovanligt med inlägg som faller utanför avseddram och varje användaresom tillhör en konferens brukar fritt kunna föra in nya inlägg. N Det är mycket vanligt med täcknamn eller pseudonymer s.k. "handles" och ofullständiga men för den aktuella kretsen helt begripliga förkortningar eller påhittade beteckningar för en viss person.
156 Utga°ngspunkter
utlämnande, utan medgivande Datainspektionen, uppgiften kan av om antas bli använd för automatisk databehandling i utlandet och det inte
rör sig om ett land har anslutit sig till Europarådets dataskyddssom konvention, ll § DL; jfr 7 kap. 16 § sekretesslagen 1980:100. Inte
ens alla EU-stater är anslutna till dataskyddskonventionen. Om bestämmelsen skall iakttas kan inte och tillåtas var en att utan kontroller hämta uppgifter från systemet. Personuppgifter kan inte heller
fritt sändas från ett personregister i Sverige via t.ex. CompuServe eftersom de då lämnas ut till USA och databehandlas där så de att fönnedlas till adressaten; jfr förmedling via Fidonet där uppgifterna "ekas" till ett land inte anslutit sig till Europarådets dataskyddssom konvention. Från Datainspektionens sida har dock gjort den man bedömningen att bestämmelserna förbud mot utlämnande i om praktiken relativt sällan blir tillämpliga tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden.
För den händelse en registrerad tillfogas skada att ett genom personregister innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter honom har om den registeransvarige ett strikt skadeståndsansvar 23 § DL. Detta kan,
området för elektroniska förmedlingstjänster leda till synnerligen
långtgående förpliktelser, utan motsvarande möjligheter för den registeransvarige att ha kontroll över andras uttalanden m.m.
10.2.4 Arkivering - gallring
Arkivfrågor har behandlats i avsnitt 6.4; även bilaga Att dokuse mentera, registrera och redovisa handlingar enligt olika regler i
arkivlagen datalagen och sekretesslagen kan medföra betydande - svårigheter i anknytning till myndigheters användning elektroniska av förmedlingstjänster. Vid uppkoppling respektive nedkoppling teleförav bindelser mellan myndigheter och elektroniska förmedlingstjänster, samt upprättande av elektroniska förmedlingstjänster inom myndigheter respektive nedkoppling sådana förbindelser, kan således frågor av om arkivbildning, arkivvård och gallring aktualiseras.
10.2.5 Sekretess
Bestämmelserna sekretess och tystnadsplikt bereder skydd såväl om om för den enskildes personliga integritet för det allmännas och som företagens intressen skydd för känsliga uppgifter. Regleringen har av visserligen delvis IT-anpassats, inte för användning men en av elektroniska förmedlingstjänster där myndigheter tillhandahåller uppgifter för allmänheten, andra myndigheter eller andra verksamhetsgrena r inom samma myndighet. I princip skall sekretessprövning äga en rum i varje enskilt fall där ett utlämnande aktualiseras, något knappast som
Utgángspunkter 157
kan förenas med den fria åtkomst och rationella masshantering som en elektronisk förmedlingstjänst syftar till. När myndigheter tillhandahåller uppgifter via sådana förmedlingstjänster framträder situation liknar den vid diarieföring, där det en som ligger i sakens natur sekretessprövning måste göras redan i att en anslutning till diarieföringen sker. Inom för de möjligheter att ramen till sökningar och sammanställningar elektronisk förmedlingssom en tjänst kan erbjuda framträder dock även om en sekretessprövning föregår införandet vid förrnedlingstjänsten risken för att harmlösa uppgifter sammanställs så att föreskrift sekretess blir tillämplig en om
den nya uppgiftskonstellatio nen.
Enligt 14 kap. 8 § sekretesslagen kan regeringen dock, förutom när det särskilt i bestämmelse sekretess, för särskilt fall förordna anges om undantag från sekretess när det är påkallat synnerliga skäl. Enligt om av regeringens beslut rörande personregistren i Information Rosenbad, medges uppgifterna får lämnas ut för automatisk databehandling i att utlandet, även i stat än sådan har anslutit sig till Europaannan som rådets konvention skydd för enskilda vid automatisk databehandling om av personuppgifter. De tillämpningssvårigheter berörts beträffande datalagens som ovan bestämmelser förbud mot visst utlämnande, aktualiseras inom ramen om för 7 kap. 16 § sekretesslagen 1980:100 vid utlämnande av personuppgift myndighets personregister jfr ll § andra stycket DL. från en
10.2.6 Gnmdlagsfrågor, m.m.
Yttrandefrihet och nya medier
Den svenska folkstyrelsen bygger enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen RF fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den fria åsiktsbildningen förutsätter bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Dessa friheter, tillförsäkras medborgarna i 2 kap. l § som första stycket punkterna 1 och 2 RF, gäller oberoende vilket medium av används och de får begränsas endast lag och endast under som genom vissa förutsättningar i 12 och 13 §§ samma kapitel. som anges Yttrandefriheten har central ställning genom att den ingår som en i alla de andra friheter upptas i 2 kap. 1 § första stycket moment som RF. Friheten att yttra sig i tryckt skrift regleras närmare i trycldrihetsförordningen TF, medan friheten att yttra sig genom ljudradio, television, filmer, videogram, ljudupptagningar m.m. regleras närmare i yttrandefrihetsgnmdlagen YGL. Reglering kompletteras av lagen
2 Jfr RSV:s handbok Offentligt eller hemligt, 38. s.
158 Utgángspunkter
sou 1996:40
1991:1559 med vissa föreskrifter på TF:s och YGL:s områden, kallad
tillämpningslagen.
Sådana interaktiva medier som elektroniska förmedlingstj änster faller i princip utanför TF:s och YGL:s tillämpningsområde. Endast framställningar är riktade till allmänheten innefattas enligt l kap. 6 §
som YGL. Detta krav innebär att en sändning skall riktas till helst
vem som som önskar ta emot den, utan särskild begäran från mottagaren. Den som mottar sändningen är aktiv endast genom att slå på mottagaren och välja kanal. När information sänds från en elektronisk förmedlingstjänst tar emellertid mottagaren kontakt med sändaren och väljer vilken information han vill ta del En sändning från sådan tjänst är alltså
av. en inte riktad till allmänheten sätt sändningar ljudradio
samma som av och television utan är vad brukar kalla interaktiv.
man
Föreskrifterna i YGL radioprogram tillämpas emellertid också när
om en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning filmer eller ljudupptagningar eller
av en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor pá begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ett register med
ur upptagningar för automatisk databehandling 1 kap. 9 § första meningen. Därmed kan YGL bli tillämplig också vid användningen
av elektroniska förmedlingstjänster. Detta gäller emellertid inte den
om mottagande kan ändra innehållet i registret l kap. 9 § andra meningen, och elektroniska förmedlingstjänster är intresse från
som av kontrollsynpunkt baseras vanligtvis sådan vid interaktivitet.
en
TF tillämpas också radioprogram i YGL ägaren till
som avses om en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram, i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat hur
samt anger innehållet har disponerats l kap. 7 § andra stycket TF. Enligt l kap. 1 § tredje stycket YGL skall vad sägs i grundlagen radiopro-
som om gram gälla också innehållet i vissa sändningar ljud, bild eller text
av som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Enligt lagmotiven avsågs därmed bl.a. videotex. Bestämmelserna torde omfatta endast framställningar som är riktade till allmänheten.
I anknytning till elektroniska fönnedlingstjärtster kan alltså såväl TF som YGL aktualiseras, men bara vid sändning från förmedlingstjänst
en som tillhandahålls av ett massmediaföre tag utan att användarna kan ändra innehållet i registret, och såvitt TF endast den
- avser - om elektroniskt spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats.
Alla upplysningar tillhandahålls inom för skyddat
som ramen ett
"radioprogram" omfattas inte av grundlagsskyddet. Innebörden och
av
ü Prop. 1990/91:64s. 108.
Utgángspunkter 159
syftet med tryck- och yttrandefriheten framgår av l kap. l § första och andra styckena TF och 1 kap. l § första och andra styckena YGL. Där att grundlagama tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade anges medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte och fri och allsidig upplysning. En användning av en de grundlagsskyddade medierna ett sätt som inte har med ett fritt meningsutbyte, fri och allsidig upplysning och ett konstnärligt en skapande att göra faller således utanför TF:s och YGL:s skydd. Exempelvis bestraffas bedrägeri som begås genom användning av ett medium skyddas TF eller YGL enligt vanlig lag, eftersom besom av drägeri inte utgör missbruk tryck- eller yttrandefriheten såsom den av beskrivs i nämnda lagrum. Av skäl också att reklam i samma anses gnmdlagsskyddade medier i viss mån får regleras genom vanlig lag, utan uttryckligt stöd i TF eller YGL. Vidare skyddas framställningar endast om de är fixerade i ett medium på sådant sätt att det är möjligt att i förväg bestämma vad som får yttras och att i efterhand fastställa vad har yttrats. Att dessa som möjligheter föreligger är förutsättning för att ett ensamansvar för vad en yttras i mediet skall kunna gälla. Ett skydd i grundlag för friheten som att yttra sig i andra, mindre fixerade former ges endast i regeringsfonnen. Bestämmelserna i TF och YGL bygger principen om ensamdvs. att endast de oftast många personer som medverkat ansvar, en av vid tillkomsten framställning enligt TF eller YGL kan hållas av en straffrättsligt ansvarig för innehållet i framställningen och att det i dessa grundlagar denna är. Vanliga straffrättsliga regler om anges vem person för medverkande tillämpas alltså inte. Ansvaret är vidare ansvar successivt, dvs. att det i första han åvilar den som står närmast brottet t.ex. utgivaren tryckt periodisk skrift och om ansvaret inte kan av en utkrävas denne vilar det den som står närmast honom i ansvarsav kedjan för en tryckt periodisk skrift ägaren. Slutligen är ansvaret formellt så sätt att det vilar den som anges i TF eller YGL, oavsett hur han har bidragit till framställningens tillkomst och oavsett han har känt till dess innehåll. om I anknytning till elektroniska förmedlingstjänster aktualiseras ett sådant när ett mediaföretag tillhandahåller upplysningar direkt ansvar
23l YGL:s ändamålsbestämmelsenämns också ett fritt konstnärligt skapande.Detta har inte ansettsinnebäranågon skillnad mellan de bådagrundlagamassyften utan har ansetts nödvändigt där grund av att vissa av de medier som omfattas av YGL har liten betydelse för meningsutbyte och upplysning. 2‘ Se beträffande det 8 kap. 12 § TF och 6 kap. 7 § YGL. Utgivarens ansvar senare bortfaller dock om han var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade den befogenhet att utöva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll som skall tillkomma honom 8 kap. 2 § andrastycket TF och 6 kap. 2 § första stycket andra punkten YGL.
160 Utgdngspunkter
ur ett register utan att mottagaren kan ändra innehållet i registret. Därvid tillämpas bestämmelserna radioprogram. Sådana
om program skall ha en utgivare. I första hand denne och i andra hand den
ansvarar som bedriver sändningsverksamheten. Detta kan jämföras med reglerna i TF för tryckt periodisk skrift enligt vilka det skall finnas
en utgivare som skall anmälas hos Patent- och registreringsverket och
som ansvarar för tryckfrihetsbrott. Om inte kan utkrävas
ansvar av en utgivare ansvarar skriftens ägare. Därefter följer i ansvarskedjan den som tryckt skriften och utspridaren.
För övriga grundlagsskyddade medier har frågan om ansvar anpassats
annat sätt till respektive mediums särart. Beträffande t.ex. tryckfrihetsbrott genom en skrift som inte är periodisk vilar ansvaret i första hand på författaren, han framträtt frivilligt. De följande stegen i
om ansvarskedjan är förläggaren, tryckaren och spridaren. Beträffande ljudupptagningar ges enligt YGL en möjlighet att välja om utgivare skall utses eftersom produktionen ljudupptagningar i många fall inte
av kan föranleda straff- eller skadeståndsansvar.
Av intresse i sammanhanget är vidare principen källskydd,
om som innefattar bl.a. en rätt till anonymitet, tystnadsplikt beträffande vissa personers identitet, ett förbud för myndigheter och andra allmänna organ att forska efter uppgiftslämnare etc., samt rätten för att
envar anskaffa uppgifter för offentliggörande.
Oflentlighetsprincipen och registreringsskyldigheten enligt sekretesslagen
Frågan om tillämpning av bestämmelserna offentlighetsinsyn och
om registreringsskyldighet enligt sekretesslagen upptagningar görs
som tillgängliga via nät har redan behandlats i avsnitt 6.1. Med den tolkning jag har förordat 2 kap. 6 § första stycket andra meningen TF torde
av det inte föreligga några hinder i det avseendet mot att myndigheter
bereds tillgång till elektroniska förmedlingstjänster.
I det föregående har emellertid inte berörts de rättsfrågor
som uppkommer når tjänsteman tar del meddelanden vid elektronisk
en av en fönnedlingstjänst eller sänder meddelanden till sådan tjänst.
en Elektroniska meddelanden kan eller mindre påtagligt knytas till
mer en tjänstemans aktiviteter genom att han tar del meddelanden vid någon
av fönnedlingstjänst. Han kan därvid inskränka sig till att läsa eller
annars
254 kap. l § första stycket och 6 kap. l och 2 §§ YGL, se 3 kap. l och 3-18 §§ tillämpningslagen om anteckning och anmälanav utgivare. 2‘ Se 5 kap. 2 och 4 §§ samt 8 kap. l-4 och 10-12 §§ TF och 2 kap. 2 § tillämpningslagen. 27Se 8 kap. 5-9 och 10-12 §§ TF, där särskild reglering ges för samlingsverk och verk av en avliden författare. 2‘ Se 4 kap. 7 § YGL och 4 kap. l § tillämpningslagen.
Utgángspunkter 161
ta del vissa meddelanden via bildskärm, men det ñmis vanligtvis
av inga hinder mot att skriva ut dem eller lagra dem elektroniskt hos myndigheten. När tjänstemannen sänder elektroniska meddelanden går tanken till expediering av handlingar.
De grundläggande synsätten bakom deñnitionema i TF av en förvarad och inkommen eller upprättad handling har visat sig bli allt svårare att överföra till kommunikation via nät, där meddelandena skall bedömas utifrån såväl TF:s som sekretesslagens, arkivlagens och förvaltningslagens synsätt.
fim:ge:.b.3rxzn7Isv
11 Lv
ä
.aggiig
, säs :i£3x:.. :áágcm w sälar 443x321x22;
.mn gg
ll Överväganden
11.1 Utgångspunkter
Tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden spelar en viktig roll, bl.a. som medium för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Internet och andra interaktiva tjänster erbjuder mångfald politisk diskussion och ett
en av kulturellt utbyte över nästan alla gränser. Utvecklingen har skett kort tid och med ett minimum statlig inblandning och reglering.
av
I Sverige finns ingen lagstiftning som tar sikte sådana förmedlingstjänster och de bestämmelser som aktualiseras är baserade en datoranvändning som förekom 1960- och l970-talen. Detta regelverk fungerar inte i den miljön och det är delvis oklart hur bestämmel-
nya
bör tolkas. Vissa föreskrifter efterlevs inte medan andra tolkas så serna att de kan förenas med de formerna för kommunikation
nya
För att bevara och förstärka en dynamisk utveckling är det angeläget att undanröja hinder mot ett fritt meningsutbyte. Samtidigt behöver intresset av att bekämpa brottslig eller annars oacceptabel spridning av information beaktas. Som jag konstaterat i avsnitt 10.2.1 och 10.2.2 är detta dock till stor del möjligt redan inom ramen för gällande straffoch processrättsliga reglering, och det bör detta stadium införas så få regler möjligt. Risken är uppenbar att ett alltför omfattande
nya som regelverk snabbt skulle föråldras och hindra en positiv utveckling området. Sådana synpunkter framfördes också när utredningen, som berörts i kapitel under augusti 1995 spred promemoria med
en förslag till reglering området och med denna som underlag höll en hearing med tekniker och administratörer samt en hearing med jurister. Jag har tagit intryck av den kritik som då framfördes och sökt begränsa förslagets omfattning samt beakta behovet av att de begrepp m.m. som används görs teknikneutrala.
Sådanaexempel kan hämtas från datalagen 1973:289, somjag återkommer till i det följande.
164 överväganden sou 1996:40
l det följande behandlas först anpassningar för att undanröja hinder mot ett fritt meningsutbyte och därefter skyddet mot missbruk
av elektroniska förmedlingstjänster.
11.2 för att hinder
Anpassningar undanröja mot ett fritt meningsutbyte
11.2.1 Skyddet för persondata
De hinder som kan uppkomma mot ett fritt meningsutbyte via elektroniska anslagstavlor och liknande förrnedlingstjänster har samband med EEG-direktivet om persondataskydd dataskyddsdirektivet och regleringen i datalagen DL. Dessa bestämmelser har inte utformats med sikte en sådan IT-användning förekommer i anknytning till
som elektroniska förmedlingstjänster.
Inläggen i t.ex. en debatt vid elektronisk förrnedlingstjänst kan
en beroende ändamålet med databehandlingen bli att bedöma
—— som personregister l § DL och innehålla bl.a. sådana värderingar och omdömen att registret, utöver licens, kräver tillstånd Datainspek-
av tionen 2 § DL. Vidare aktualiseras frågor om utlämnande, rättelse, ändring, uteslutning, komplettering och gallring personuppgifter,
av utdrag enligt lO § DL, förteckning över personregister och skadeståndsansvar; jfr avsnitten 6.3 och 10.2.3.
Till detta kommer Sveriges åtaganden enligt dataskyddsdirektivet. Direktivet är tillämpligt all IT-baserad behandling personuppgifter
av och ställer upp stränga krav för behandling sådana uppgifter. Det
av krävs omfattande avsteg från huvudreglema i dataskyddsdirektivet för att tillgodose intresset yttrande- och informationsfrihet vid elektro-
av niska fönnedlingstjänster. Direktivets definition personuppgifter
av innehåller inget rekvisit som tar sikte uppgift skall användas
om en för att identifiera någon individ och det finns inga undantag för löpande text.
DL är, enligt Datainspektionens praxis, bara i undantagsfall tillämplig
löpande text vid elektroniska förmedlingstjänster. Lagen gälla
anses endast om syftet är att återsöka och sammanställa uppgifter
om personer som kan finnas angivna i de elektroniska meddelandena. Från Datainspektionens sida har man gjort den bedömningen att sådan
en användning av förrnedlingstjänster som innebär att löpande text utgör personregister till och med är så ovanlig att det inte behövs något undantag från DL för löpande text, och det har gjorts gällande att DL även fortsättningsvis bör tillämpas register över användare etc.
De Sökverktyg m.m. som tillhandahålls vid elektroniska förrnedlingstjänster möjliggör vanligtvis återsökning och sammanställning
av uppgifter om fysiska personer, och tjänsterna fungerar ofta så att den
tillhandahåller dem inte styr och inte närmare vet för vilka som ändamål de kommer att användas. Förutsättningarna avviker härvid i sådan mån från de tillämpningar för vilka DL och dataskyddsdirektivet är skrivna att jag föreslår självständig reglering för elektroniska en förrnedlingstjänster, i denna del syftar till att skapa en frizon för som ett fritt meningsutbyte Enligt min mening bör därvid ett undantag från DL föreskrivas för löpande text, särskilt som vissa ifrågasätter Datainspektionens tolkning. Ett uttryckligt undantag är bättre än ett underförstått, och det kan inte bortses från att gränsfall annars framträder är svåra att komma till rätta med för den som ansvarar som för en elektronisk förmedlingstjänst. Valet lagteknisk lösning sammanhänger också med att DL inom av kort kan antas bli ersatt en modemiserad reglering, anpassad till av dataskyddsdirektivet. Det är inte lämpligt att kort tid dessförinnan införa reglering som tar sin utgångspunkt i DL. en ny
11.2.2 Undantag för löpande text, m.m.
Jag har sagt kommit fram till att det, för de elektroniska förmedsom lingstjänstemas del, bör göras ett undantag från DL för löpande text. Jag återkommer nedan till den närmare innebörden i detta begrepp och en begränsning av undantaget. I den mån egentliga register förekommer vid elektronisk en fönnedlingstjänst bör DL emellertid gälla även i fortsättningen, med undantag för sådana register över användare och elektroniska meddelanden som förs vid förrnedlingstjänstema och som behövs för att användarna skall kunna hämta och lämna meddelanden. Användarna har vanligtvis själva tillfört dessa uppgifter, och registren kan knappast om de begränsas till sådana uppgifter som krävs för hanteringen av förmedlingstjänsten medföra risker för otillbörli integritetsintrång. - Därför bör också användarregister, diarier och liknande sammanställningar samt sådana "menyer" som förekommer för att sortera och strukturera elektroniska meddelanden undantas från DL:s tillämpningsområde. Genom en sådan indelning blir det avgörande för frizonens omfattning hur begreppet löpande text bör förstås. Denna fråga har aktualiserats bl.a. i anknytning till DL:s personregisterbegrepp. Enligt lagmotiven anses ett ADB-register inte vara upprättat bara genom att löpande text lagras, t.ex. för tryckning, utan först om databehandlingen tar sikte faktiska uppgifter i den litterära framställningen Vidare
2Utrymmet för fritt meningsutbyte via elektroniska förmedlingstjänster avgörs av hur omfattande undantagsom kan göras,samtidigt som Sveriges åtagandenenligt direktivet begränsar handlingsutrymmet. 3 Prop. 1973:33s. 118
166 Överväganden
sou 1996:40
bör man enligt kommentaren till DL i många fall personregister
se som en sådan ADB-användning som brukas hjälpmedel vid författande,
som lagring, överföring och utskrift brev och andra dokument, förutsatt
av att t.ex. namn .eller personnummer används sorterings- eller sök-
som begrepp.‘ Den närmare gränsdragningen får enligt motiven göras i praxis. Rättsläget är oklart.
Enligt min mening behöver en reglering elektroniska förmedlings-
av tjänster ges klara gränser enkelt kan förstås t.ex. användare och
som av dem som är ansvariga för förrnedlingstjänster. Den nännare innebörden av begreppet "löpande text" bör därför knyta an till allmänt språkbruk, dvs. till den faktiska utformningen Genom sådan
av en text. en inriktning kan subtila gränsdragningar följer att regleringen tar
som av sin utgångspunkt i vissa ändamål med databehandlingen undvikas.
Med löpande text bör således förstås sådan vanlig fri inte
text som har en struktur som gör det enkelt att automatiskt sammanställa och bearbeta många uppgifter viss eller viss typ
om en person en av uppgifter många Även sådan löpande kan
om personer. om text databehandlas med sikte personuppgifter, t.ex. använda
genom att ett namn som sökbegrepp, utgör texten inte ett egentligt register eftersom den inte har strukturerats så att sökning personuppgifter underlättas.
av Det behövs människor för att tolka sådan text. Detsamma gäller
en datorprogram och digitala bilder, såvida inte särskilda åtgärder har vidtagits.
Däremot bör text som är förberedd för att enkelt kunna omvandlas till en strukturerad form eller användas den
annars som om vore strukturerad inte falla inom för det begrepp löpande jag
ramen text som föreslår. Som exempel kan nämnas att ett egentligt register kan konverteras till något ut vanlig Ett exempel är
som ser som text. annat om några användare, med stöd elektronisk konferens, kontrollerar
av en vissa personer genom att så snart iakttagelse gjorts rörande
- en en viss person föra in detta som ett meddelande i konferensen med den
iakttagna personens ärendemening. Användarna kan utnyttja
namn som denna struktur genom att söka i ärendemeningarna och så sätt snabbt få besked om vad som har rapporterats beträffande viss
en person. Även andra åtgärder varigenom löpande struktureras
text så att personuppgifter skall kunna sammanställas eller tolkas automatiskt
av ett datorprogram bör anses medföra att ett egentligt register föreligger
" Kring/Wahlqvist, Datalagen, 1989, s. 56. Den bedömning som gjorts rörande bildfångade scannade pappershandlingar inom skatteförvaltningen kan förenas med detta resonemang. Handlingarna, som är sökbara endast i ett särskilt register med t.ex. den skattskyldiges personnummeroch namn, ses som delar i skattemyndigheternas
personregister Ds 1994:80 s. 124 och prop. 1994/95:93. 5 Sådanstruktur föreligger vid t.ex. Electronic Data Interchange EDI, sorn syftar till att datorer skall kunna "tolka" inkomna meddelandenoch "agera" utifrån dem.
sou 1996:40 Överväganden 167
Denna bedömning framstår som självklar om strukturen medger att frågor ställs av typen: räkna upp namnen de som är registrerade och har än tre barn, har högre lön än 150 000 kr etc., eller förteckna
mer vid vilka tidpunkter och platser en person har företagit en viss åtgärd, t.ex. använt sitt kreditkort. Detsamma bör emellertid gälla när strukturen personuppgifter som uppfattas som ointressanta från
avser integritetssynpunkt. En reglering som baseras bedömningar av skyddsbehovet i stället för materialets struktur blir alltför komplicerad för att passa området för elektroniska förmedlingstjänster.
sökmöjligheter med inriktning strukturer av beskrivet slag förekommer emellertid knappast vid elektroniska förmedlingstjänster och de möjligheter att söka fri text som brukar ges fråntar inte materialet karaktären löpande text. Bland de gränsfall som i
av praktiken kan aktualiseras bör nämnas litteraturförteclcningar och liknande material med personuppgifter som knyts till annan text som sprids via en elektronisk förmedlingstjänst. Sambandet med den löpande texten är i dessa fall sådant att uppgifterna redan enligt vanligt språkbruk uppfattas som en del av den fria texten. Det går emellertid inte att helt undgå ett gränsområde där strukturen når en sådan grad att det kan ifrågasättas om ett egentligt register föreligger.
Jag föreslår alltså att de elektroniska förmedlingstjänsterna undantas från DL i den mån de register som förs där bara innehåller löpande text
dvs. sådana meddelanden som inte har strukturerats så att sökning av personuppgifter underlättas och uppgifter om meddelanden och an-
vändare.
Syftet med ett sådant undantag från DL är att främja ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande, dvs. de intressen som skyddas av yttrandefrihetsgmndlagen. Undantaget bör därför begränsas till sådana elektroniska förmedlingstjänster som drivs i dessa syften. Detta bör gälla såväl för löpande text som för uppgifterna om användare och meddelanden.
När datorer och telekommunikationer används för andra syften bör DL således tillämpas vanligt sätt i den mån det förekommer personregister. Som framgått bör DL också tillämpas vid elektroniska förrnedlingstjänster som har ett yttrandefrihetsrättsli syfte, i den mån det förekommer andra egentliga personregister än register som innehåller uppgifter om användare och meddelanden.
Bestämmelserna i 21 § DL om dataintrång är inte begränsade till personregister Undantaget från DL skall naturligtvis inte omfatta denna straffbestämmelse. Bestämmelserna i 26-28 §§ DL om det statliga person- och adressregistret SPAR bör inte heller undantas. Om den situationen skulle uppkomma att någon begär att ur en myndig-
-
6 Datastraffrättsutredningen har föreslagit att dessabestämmelserskall föras in i brottsbalken, i de sammanhangdär de hör hemma.
168 överväganden
hets personregister få uppgifter i 26 § andra stycket l och - som avses 3 DL, och registret är knutet till elektronisk förmedlingstjänst, bör en en hänvisning enligt 28 § första stycket DL till SPAR alltjämt vara möjlig. Jag föreslår alltså ett undantag från DL omfattar 1-20 och som 22-25 §§ DL. Registeransvaret enligt DL har, framgått avsnitt 10.2.3, som av utformats så att det möjligen skulle kunna ifrågasättas varje om användare av en elektronisk förmedlingstjänst blir att bedöma som registeransvarig. Jag har därför övervägt uttrycklig föreskrift att en om den använder tjänsten inte är registeransvarig. Det torde emellertid som vara så osannolikt att elektroniska fönnedlingstjänster skulle anses vara förda för användarnas verksamhet sådan bestämmelse kan att en undvaras.
Som närmare behandlas i avsnitt 11.3 föreslår jag särskild lag en om elektroniska förmedlingstjänster, där undantagen från DL bör föras in.
Vidare bör hänvisning till dessa bestämmelser i DL 2 § en ges förslaget till lag om elektroniska förmedlingstjänster och l § förslaget a
till lag om ändring i datalagen.
11.2.3 Förhållandet till
dataskyddsdirektivet
Spänningen mellan behovet av att säkerställa yttrande- och informa-
tionsfriheten respektive att motverka otillbörligt integritetsintrång framträder i ännu högre grad i anknytning till EG-direktivet om
persondataskydd.
De krav skydd för den enskilde ställs i direktivet går som upp längre än regleringen i DL. Dessutom är direktivets tillämpningsområde
vidare. All löpande text där personuppgifter databehandlas omfattas av direktivet och den registeransvarige åläggs bl.a. omfattande administrativa skyldigheter, knappast kan förenas med fritt informasom ett tionsflöde vid elektroniska förmedlingstjänster. En undantagslös tillämpning av direktivets huvudprinciper torde i praktiken sätta stopp för detta medium i omodererad form.
Enligt artikel 9 skall medlemsländerna emellertid, beträffande behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller
konstnärligt eller litterärt skapande, besluta de undantag och
om avvikelser visar sig nödvändiga för förena rätten till privatlivet som att med reglerna om yttrandefriheten. I direktivets inledning uttalas också att direktivet gör det möjligt att vid genomförandet hänsyn till ta principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. En omständighet betydelse när det gäller bedöma hur omfattanav att de undantag kan och bör göras med stöd artikel 9 den som av är avgränsning som i direktivet görs med avseende manuell behandling
av personuppgifter. Direktivet är tillämpligt dels på automatisk behandling av personuppgifter, dels manuell behandling är som
strukturerad så att sökning av personuppgifter underlättas. Om en sådan struktur saknas, är direktivet inte tillämpligt. Skälet är uppenbarligen att manuell löpande text är mindre känslig än egentliga manuella register. Det kan också noteras att förekomsten av elektroniska
—— förmedlingstjänster inte nämns i direktivet.
Vid en reglering av de elektroniska förmedlingstjänstema är det enligt min mening naturligt att utgå från direktivets principiella ställningstagande, att det skall vara möjligt att förena rätten till privatlivet med yttrandefriheten och ta hänsyn till allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. Regleringen måste stå i samklang med vår starka tradition att oberoende av medium bereda skydd för
- yttrande- och informationsfriheten i vid mening.
Som framgått föreslår jag att ett undantag från DL och därmed också från en reviderad datalag som tar hänsyn till direktivet skall göras bara för löpande text och uppgifter om meddelanden och användare, samt endast under förutsättning att den elektroniska förmedlingstjänsten drivs enligt de principer som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen. Mot den bakgrund som jag har redovisat ovan måste dessa avsteg från direktivets huvudregler anses vara förenliga med våra förpliktelser som medlem i Europeiska unionen.
1 1.2.4 Personligt bruk
Med det system jag föreslår kommer det att vid en elektronisk fönnedlingstjänst kunna förekomma även andra egentliga register än registren över användare och meddelanden, förutsatt att förandet av registret inte står i strid med DL. En särskild fråga som då inställer sig är, om ett sådant register skall kunna anses vara inrättat eller fört uteslutande för personligt bruk och därför enligt 2 § tredje stycket DL falla utanför licens- och tillståndsplikten.
Motiven till bestämmelsen7 är inriktade frågan vad är
om som näringsverksamhet, dvs. graden av användning i eller i anknytning till förvärvsverksamhet. I underrättspraxis har undantaget ansetts tillämpligt
en elektronisk förmedlingstjänst som hållits tillgänglig för en obestämd krets personer som mest l 200 registrerade användare; det ansågs inte framgå att lagstiftarens avsikt varit att undantaget från licenstvång skulle endast eget personligt bruka
avse
Lagtextens ordalydelse "uteslutande för personligt bruk gör det emellertid svårt att förena detta undantag med en registeranvändning vid en elektronisk förmedlingstjänst, särskilt när sådana förmedlingstjänster nu görs till föremål för en offentligrättslig reglering. En tolkning som innebär att tillhandahållande av personregister via en
7 Se bl.a. prop. 1981/822189s. 54 och SOU 1990:61s. 160. 8 Sundsvalls tingsrätts dom den 2 november 1993, DB 728.
170 Överväganden
elektronisk förmedlingstjänst inte kan personligt bruk enligt 2 §
vara tredje stycket DL är också förenlig med Datainspektionens praxis och det synsätt som framträder när bestämmelsen sätts in i sitt
sammanhang; det är inte rimligt att bedöma behovet av licens eller tillstånd som mindre uttalat ett område där det föreligger uppenbara risker för en omfattande spridning av känsliga personuppgifter.
Enligt min mening behövs det alltså ingen förfatmingsändring för att klargöra att undantaget i 2 § tredje stycket DL inte är tillämpligt när databaser görs allmänt tillgängliga via elektronisk förmedlingstjänst
en som omfattas av den reglering jag föreslår.
11.3 Regler till mot missbruk
skydd
1l.3.1 Bör särskild reglering införas
en
Utvecklingen av telekommunikationer och anknytande tjänster går mycket fort samtidigt som missbruket dessa tjänster ständigt tar sig
av nya uttryck. När utredningens direktiv skrevs framstod elektroniska anslagstavlor som objektet för eventuella åtgärder, dvs. sådana anslagstavlor som användarna når att med modem ringa ett visst
genom svenskt abonnentnummer till vilket en dator där tjänsten tillhandahålls är ansluten. Där finns visserligen ofta även utländskt material,
men detta har då kopierats "ekats" till datorer i Sverige.
Den explosionsartade utvecklingen av inforrnationstjänster knutna till bl.a. det världsomspännande nätet Internet har komplicerat bilden. Internet kan näs med hög överföringskapacitet och överföringen sker till allt lägre kostnader. Elektroniska meddelanden kopieras därför vanligtvis inte till en mängd datorer. I stället hämtar användarna data där de ursprungligen har lagrats delvis oberoende i vilka länder
- av användarna och de elektroniska påfarterna till näten ñmis. Därmed har den fysiska knytningen viss verksamhet till ett visst lands
av en territorium begränsats. i
Här är utvecklingen det radiorättsliga området intresse I och
av med att sändningar TV-program via satellit blev vanliga raserades
av grunden för dåvarande reglering området. Det fanns röster
som förordade förbud mot användning paraboler i Sverige. Frågan löstes
av emellertid genom den europeiska konventionen gränsöverskridande
om television, enligt vilken sändarlandet skall till att sändningarna
se uppfyller vissa minimikrav. Om de gör det är övriga länder skyldiga att inte hindra mottagning dem. Motsvarande regler finns inom EU
av nu
° Ursprungligen fanns endasten TV-kanal i Sverige och den kunde enkelt regleras med hänsyn till bl.a. verksamhetsform. Situationen komplicerades påtagligt i och med att ytterligare kanaler, bl.a. lokala sändningar, tillkom. En nationell reglering var dock alltjämt möjlig.
det s.k. TV-direktivet. Det kan alltså invändas att en nationell reglering på det område mitt uppdrag inte skulle vara meningsfull avser eller önskvärd eftersom verksamheter kan flytta från Sverige och ens alltjämt erbjuda svenska användare tillgång till samma information jfr prop. 1995/962125 s. 22. Verksamheter kan emellertid antas komma att bedrivas elektroniskt via nät i ökande takt, och det kan inte accepteras att svenskt en territorium blir elektronisk tummelplats för otillåten spridning av en information Den tilltagande globaliseringen kan alltså inte utgöra m.m. skäl att avstå från reglering från andra utgångspunkter kan te en som sig angelägen, och det bör inte bortses från att det- enligt de uppgifter jag har fått alltjämt torde så att verksamheter direkt inriktade på - vara brott bedrivs i Sverige genom elektroniska anslagstavlor som inte är knutna till Internet eller andra sådana globala nät för datorkommunikation. Enligt min mening är det visserligen i första hand genom internationella överenskommelser bör söka komma till rätta med som man missbruk och avarter, och det är en angelägen uppgift att från svensk sida verka för att sådana överenskommelser kommer till stånd. Man får emellertid räkna med att det tar tid innan en sådan inriktning ger resultat. Det måste därför övervägas bör införa särskilda regler om man till skydd mot missbruk av elektroniska förrnedlingstjänster och hur en särreglering kan motiveras. De straffrättsliga och straffprocessuella frågor härvid aktualiseras som är allmängiltiga och kan antas i någon mån bli aktuella vid varje förundersökning i IT -miljö. En genomlysning av området har gjorts av Datastraffrättsutredningen, och Sverige har nyligen antagit Europarådets rekommendation No. R 95 13 angående straffprocessuella frågor med anknytning till IT, där förfatmingsändringar för att möjliggöra eller förenkla utredningar brott i IT-miljö förordas. Enligt min mening är av det angeläget sådan översyn görs. Möjligheterna att förebygga att en och utreda brott i anknytning till tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden behöver förbättras. Frågan är emellertid härutöver särreglering rörande tjänster för om en förmedling elektroniska meddelanden bör införas. Ett skäl för en av särskild reglering är tidigare berörts behovet av att undanröja —-som de enligt min mening onödiga hinder mot ett fritt meningsutbyte som nuvarande lagstiftning ställer Det missbruk enligt det upp. som
° Som exempel kan nämnasatt det, sedan amerikanskdomstol dömt till fängelse för en spridning pornografi mellan två delstater,nu finns endator i Sverigesomhar inriktats av att i USA tillhandahålla samma tjänst. Förfarandet torde inte strida mot svensk lag. Frågan brukar populärt sägas röra vem som har jurisdiktion över "cyberspace". De förhållanden somvanligtvis ger praktiska förutsättningarför myndigheter att ingripa mot otillåtna förfaranden och för enskilda att utkräva sin rätt. nämligen att personeroch den utrustning som är berörd befinner sig inom landet, föreligger alltså inte vid kommunikation via globala nät. Det torde utgöra ett intrång i främmande lands suveränitet om svenska myndigheter utan medgivande vidtar åtgärder via nät i ett annat land.
172 överväganden sou 1996:40
föregående förekommer utgör vidare skäl för att ställa vissa regler
upp av annan karaktär, som ger struktur och viss kontroll de
en av elektroniska förmedlingstj änsterna.
Det kan synas naturligt att här göra jämförelser mellan tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden och traditionella telefonsamtal, brev och massmedier olika slag. Jag har emellertid funnit att sådana
av jämförelser ofta inte blir särskilt träffande de förs för långt eftersom
om IT-användningen effektivt bryter igenom gränserna mellan traditionella medier och tillämpningar. Ena stunden kan den elektroniska tjänsten användas t.ex. som radio eller TV, medan den i nästa ögonblick kan brukas för att bl.a. distribuera post eller föra samtal i realtid. Jag
återkommer dock i avsnitt l1.3.3 till vissa paralleller kan dras.
som
En reglering för att stävja missbruk av elektroniska förmedlingstjänster måste alltså grundas mer självständiga överväganden. Regleringen kan enligt min mening grundas tre analogier från straffrätten. Den första utgår från de funktioner en ansvarig utgivare för en tidning fyller och det ansvar han har. En sådan jämförelse förutsätter emellertid att en förhandskontroll kan ske, något vanligtvis inte är
som möjligt beträffande sådana tjänster för förmedling elektroniska med-
av delanden där missbruk förekommer. Den andra analogin hänger samman med de krav som ställs medborgarna att förhindra och att avslöja brott samt att aktivt medverka inom för förundersök-
ramen en ning. Kraven aktiv medverkan är dock begränsade och skyldigheten att förhindra och avslöja brott gäller endast beträffande de grövsta brotten, vilka vanligtvis inte är aktuella i detta sammanhang. Den tredje analogin avser de s.k. oäkta underlåtenhetsbrotten, och även denna analogi haltar.
Enligt min mening ger dessa tre analogier dock trots att de haltar
-
tillräckligt stöd för att införa sådan reglering enligt det - en som föregående år angelägen för att komma till rätta med det missbruk
som förekommer. Regleringen behövs för att bygga och stärka
upp ett rättsmedvetande området, bl.a. eftersom det saknas historia och tradition rörande vad är godtagbart. Detta kan visserligen också
som ske etiska regler, villkor för anslutning till tjänster Sådana
genom etc. åtgärder behöver emellertid stödjas författningsregleringen och det
av bör uppmärksammas att befinner i början teknisk
oss av en utveckling som kan komma att leda till förstärkningar effekterna
av av vad som i dag till viss del kan relativt harmlösa former
ses som av nätmissbruk jfr den inverkan bilens genombrott fick för t.ex. kommunikationerna och strafflagstifmingen. Den integration medier
av som
" Nya straffprocessuella regler om aktiv medverkan har föreslagits av Datastraffrättsutredningen och i den nämnda rekommendationen från Europarådet. 2 Denna kategori kan här förenklat beskrivas så att överträdelsen består i att någon gör något genom att underlåtaatt göra något annat,jfr som exempel att döda ett barn
genom att underlåta att ge det mat.
överväganden 173
sou 1996:40
har inletts kan komma att accelerera, och kan föra med sig nu antas förändringar i fler avseenden än vi för närvarande kan överblicka. Det blir därmed delvis osäkert vilka och företeelser som i personer praktiken kan komma omfattas reglering. Vid sådana att av en förhållanden måste regleringen åtminstone inledningsvis rimligen - — ges en relativt "mjuk" utformning.
11.3.2 Vilka tjänster bör omfattas av en reglering
Frågan är då vad bör objekt för sådan reglering. Som som ses som en framgått avsnitt 10.1.3 finns det många olika slag elektroniska av av förrnedlingstjänster. Ibland används beteckningen elektronisk anslagstavla eller BBS även med avseende databaser anslutna till t.ex. Internet och de tjänster där erbjuds. Det är emellertid knappast som möjligt med enda term entydigt avgränsa dessa företeelser. att en Skillnaderna mellan dem har blivit stora att det till och med har blivit svårt att beskriva dem samlat, inte minst grund av den höga föråndringstakten. Programvaror avsedda för den år ansluten till som Internet möjlighet att t.ex. telefonera, lyssna radio, se TV och ger läsa eller hämta elektroniska tidningar eller information. Vidare annan finns de sedvanliga funktionerna för bl.a. e-post och elektroniska konferenser. 13 Naturligtvis bör det inte införas någon särreglering för enskilda tillämpningar inom för elektroniska förmedlingstjänster såsom ramen radio, TV eller e-post, där den tjänst tillhandahålls om man som bortser från distributionssättet är i det närmaste identisk med den —— traditionella tjänsten. Sådana särregler skulle dessutom bli svåra att utforma eftersom digitaliseringen innebär att gränserna mellan de olika tillämpningama bryts igenom. En reglering med sikte de företeelser som mitt uppdrag avser kan alltså knappast utformas så att vissa tydligt avgränsade medieföreteelser eller vissa tekniska lösningar pekas ut. En sådan lagteknik baserad eller flera konkreta tillämpningar skulle förmodligen lätt kringgås en modifieringar så att tjänsterna ges en delvis genom av programvaror utformning; jfr att World-Wide Web vuxit fram bara något annan år. Den enda tydliga och bestående avgränsning av dessa företeelser är alltså, såvitt jag har kunnat finna, att de förmedling av avser
3 Exempelvis kan den senasteversionen datorprogrammet Netscape, utöver vanlig av åtkomst till World-Wide Web, användasför e-post och elektroniska diskussionsgrupper. En annan sak är att den som tillhandahåller tjänster via nät kan behöva överväga om t.ex. den radiorättsliga regleringen kan bli tillämplig hanstjänst. 5 Från traditionell miljö kan nämnasde svårigheter som uppkommit att angevad som ärnarkotika i narkotikabrottslagensmening när mindre kemiska förändringar enkelt kan goras.
174 överväganden
sou 196:4O
elektroniska meddelanden. Med meddelanden jag då alla olika avser former av text, bild, ljud eller information i övrigt förmedlas i som elektronisk form.
En reglering av det område mitt uppdrag bör alltså i princip avser omfatta alla tjänster för extern förmedling elektroniska meddelanden; av se vidare avsnitt 11.4.2.
11.3.3 Vem bör riktas mot
en reglering
Ansvaret för brott och skadeståndsgrundande handlingar bör m.m. självfallet i första hand bäras den utför eller ligger bakom den av som ansvarsgrundande åtgärden, t.ex. den sänder ett elektroniskt som meddelande med information inte får spridas. Vid användningen som av tjänster för förmedling elektroniska meddelanden kompliceras av bilden emellertid att det kan i det närmaste omöjligt spåra av vara att denne, om inte åtgärder vidtas. Detta kan jämföras med regleringen i TF och YGL, kan som ses som en privilegiela gstiftni ng med särskilda skyddsregler för vissa former av infonnationsspridning. En förutsättning har här ansetts vara att utredning och beivrande tryck- och yttrandefrihetsbrott kan ske av snabbt och effektivt, utan omfattande utredningar av t.ex. vem som ansvarar för visst material en stor tidningsredaktion. Därför pekas en viss ansvarig ut lagstiftaren har här så att säga slagit hål - uppsåtsläran och det finns bestämmelser bl.a. bevarande och - om tillhandahållande det offentliggjorda materialet. En sådan reglering av har setts ett villkor för omfattande yttrandefrihet i massmedier, som en och regleringen gäller bl.a. för tryckt skrift, film, radio och vissa ADB-
upptagningar. Den i IT-sammanhang vanliga invändningen, att en ansvarig inte bör pekas ut eftersom denne ofta inte kan överblicka de informationsmängder han skulle komma för, rör därmed inte att svara någon helt fråga. Det är naturligtvis svårt för ansvarig utgivare ny en av en dagstidning att hinna läsa varje artikel och annons. En jämförelse med teleoperatör enligt telelagen 1993:597 är en också av intresse. Den driver televerksamhet viss omfattning som av har utöver tillståndsplikt ålagts vissa skyldigheter. Han skall - en bl.a. bedriva verksamheten i enlighet med de villkor föreskrivs i som tillståndet och begäran lämna uppgifter angår misstanke t.ex. som om brott. Den som tillhandahåller sådana elektroniska förrnedlingstjänster som mitt uppdrag rör får motsvarande nyckelposition. Eftersom han kan bestämma tjänstens användning, inklusive utformningen om av de
6 Önskan att sätta enda beteckning de aktuella företeelsema en är alltså inte realistisk och analogier med gällande regler visar sig ofta oförenliga med vissaav de användningssätt som aktuzlliseras.
överväganden 175
sou 1996:40
tekniska och administrativa rutinerna, blir de val han gör avgörande för
vilket för missbruk och för att spåra den som har utrymme som ges missbrukat tjänsten. Jag föreslår därför reglering med sikte på den en tillhandahåller elektronisk förmedlingstjänst. Det är denne som som en kan bestämma hur tjänsten skall användas och ytterst har den som operativa kontrollen över denna. Därigenom blir det möjligt att uppställa sådana krav verksamheten att den kan överblickas och
hanteras såväl den tillhandahåller tjänsten som av myndigheter av som m.fl.
1 1.3.4 Lagstiftningstekniken
De rättsfrågor aktualiseras i anknytning till elektroniska förmedsom lingstjänster spänner över flera regelkomplex och är om de begränsas till sådana tjänster inte enkla in i de vedertagna regel- - att passa mönstren. Vissa rättsfrågor med anknytning till sådana tjänster rör som redan framgått skyddet för persondata: Elektroniska meddelanden innehåller ofta personuppgifter och meddelande eller konferens ett en till vilken meddelandet dirigeras kan beroende ändamålet med databehandlingen bli ett personregister i DL:s mening. —— att anse som Till tjänst förmedling elektroniska meddelanden sänds en som avser av emellertid främst meddelanden inte utgör personregister och som tjänsten kan bestå enbart meddelanden som faller utanför personav registerbegreppet. Men även meddelanden som faller utanför DL:s tillämpningsområde kan innehålla t.ex. rasistiska uttalanden, upp-
maningar till brott, recept för tillverkning narkotika m.m. av Eftersom reglering elektroniska anslagstavlor och liknande en av tjänster bör omfatta både sådana meddelanden i dag omfattas av som DL och sådana meddelanden inte gör det kan regleringen inte som gärna tas in i DL. Bestämmelserna bör inte heller placeras i brottsbalken eller rätte-
gångsbalken eftersom behovet normgivning är vidare än vad som av inom för renodlad straffrättslig och straffprocessuell ryms ramen en reglering. Möjligen kunde dessa rättsfrå ha ett sådant samband med gor anses regleringen telekommunikationer att bestämmelser om tjänster som av förmedling elektroniska meddelanden ktmde arbetas in i avser av telelagen; jfr avsnitt 11.6. De skillnader jag föreslår beträffande som tillämpningsområde, inriktning, regelstruktur etc. är emellertid sådana särskild lag är lämpligare för den regleringen. Jag föreslår att en nya därför lag elektroniska förmedlingstjänster. en om
176 överväganden
sou 1996:40
11.3.5 Närmare den särskilda
om lagens tillämpningsområde
I dag finns ett mycket stort antal elektroniska kommunikationssystem
i samhället, där användare kan sända och hämta elektroniska meddelanden. Dessa tjänster kan vara inrättade för de mest skiftande ändamål.
Frågan om tillämpningsområdet för lag elektroniska förmedlingsen om tjänster får därför stor praktisk betydelse.
Som framgått föreslår jag vissa undantag från DL:s regler skydd om för personlig integritet för sådana förrnedlingstjänster drivs för som syften som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen. Med hänsyn till önskemålet att komma till rätta med brottsliga förfaranden och andra missbruk kan emellertid den särskilda lagens tillämpningsområde inte begränsas till sådana tjänster. Missbruk kan förekomma inom alla typer av tjänster, och om ett brådskande myndighetsingripande är befogat, bör den utredande myndigheten inte behöva inveckla sig i långdragna diskussioner med innehavaren i vilket syfte han driver sin tjänst. om Jag föreslår därför, redan framgått, att den särskilda lagen i som princip skall gälla alla tjänster förmedling elektroniska som avser av meddelanden.
Lagen bör emellertid inte omfatta den tillhandahåller endast nät som eller andra förbindelser för överföring elektroniska meddelanden. I av telelagen finns bestämmelser för den bedriver televerksamhet som om bl.a. tystnadsplikt och utlämnande uppgifter reglering av - en som kommit till med sikte dem tillhandahåller nät. Den endast som som tillhandahåller kommunikationsledema har vanligtvis inget inflytande
över vilka tjänster som tillhandahålls och befordran brukar sådana avse datamängder att ett ansvar för vad som befordras inte är realistiskt. Den särskilda lagen bör inte heller gälla för förmedling elekav troniska meddelanden inom myndighet eller mellan myndigheter en eller inom ett företag eller en koncern. Behovet skyddsregler måste av bedömas mindre inom för sådana tjänster den tillsyn vara ramen genom som organisationens ledning utövar. En viktig omständighet som väsentligt minskar risken för missbruk är härvid att användarna i sådana system inte torde ha möjlighet att sända meddelanden anonymt. Det kan dock invändas att också företagsinterna tjänster borde omfattas det av något större utrymme för ett fritt meningsutbyte det föreslagna som undantaget från DL:s regler om skydd för personlig integritet avses ge för vissa tjänster. Om det t.ex. i remissbehandlingen skulle visa sig att de fördelar tillämpning den föreslagna lagen skulle kunna som en av föra med sig anses väga tyngre än de olägenheter tillämpningen som av ordningsreglema trots allt kan innebära, är det möjligt att ta bort det
föreslagna undantaget. Det finns också möjlighet att införa mellan-
en form t.ex. så att interna tjänster i övrigt uppfyller villkoren för som att kunna utnyttja undantaget från DL, kan komma in under det nya systemet genom en anmälan till Datainspektionen.
överväganden 177
Från den särskilda lagens tillämpningsområde bör också undantas regleringen i TF eller YGL. sådana tjänster som omfattas av Slutligen bör lagen endast delvis göras tillämplig elektronisk post och andra elektroniska meddelanden är avsedda bara för viss eller som Bestämmelserna i 4 kap. BrB och 21 § DL till skydd vissa mottagare. olovlig åtkomst elektroniska meddelanden bör i huvudsak gälla mot av också inom för tjänster för förmedling elektroniska medramen av delanden; jfr dock avsnitt 1l.4.5 och 12.3.3.
11.4 innehåll
Regleringens huvudsakliga
11.4.1 Allmänt
gällande regelverk skall fungera i anknytning till elektroniska För att förmedlingstjänster behövs vissa anpassningar såväl förmedlingsav tjänsterna den straff- och processrättsliga regleringen. De komplisom kationer har berörts i de inledande avsnitten utgörs bl.a. av som svårigheter kunna identifiera vilken förrnedlingstj änst som är aktuell att enskilt fall, den finns, innehar den och som har i ett var vem som vem gjort sig skyldig till missbruk den. Om missbruk av elektroniska ett av fönnedlingstjänster skall kunna förhindras eller försvåras och det skall bli möjligt med rimliga insatser, komma till rätta med brottsliga att, eller i övrigt oacceptabla förfaranden behöver dessa hinder undanröjas.
Sådana åtgärder förutsätter dock att den innehar förmedlingssom tjänsten verkar för rutinerna skall få lämplig utfomming. Som att en redan anförts bör därför reglering införas tar sikte på honom. en som
11.4.2 Vilka fönnedlingstjänster avses
Som framgått avsnitt 11.3.2 har digitaliseringen kommunikationer av av och medier inneburit gränserna mellan olika tillämpningar bryts att igenom. Den enda bestående avgränsningen de företeelser mitt av uppdrag att de grundas datorförrnedlad överföring avser synes vara meddelanden. av Naturligtvis bör den reglering jag föreslår innefatta sådana traditionella elektroniska anslagstavlor användarna når genom att med som modem ringa visst abonnentnummer. Det spelar härvid ingen roll ett äldre teckenbaserade eller moderna användarvänliga programvaror om med grafiskt gränssnitt används, och det är inte bara fora för gmppkommunikation bör omfattas. Regleringen bör i princip gälla för som samtliga de tjänster och kombinationer dessa som har berörts -- av -
17Seavsnitt 1l.3.2 angåendevikten att undvika särreglering för enskildatillämpningar av bortser från distributionssättet är i det närmaste identiska med som - om man traditionella tjänster.
178 överväganden
SOL 1996:40
i avsnitt 10. 1.3 samt anknytande och tillämpningar växer fram. nya som Detsamma bör gälla för tjänster som nås via Internet eller andra nät för
datorkommunikation t.ex. tjänster tillhandahålls via World-Wide - som Web-servrar, Gopher-servrar eller listservrar där snabb utveckling - en av nya tjänster kan förutses. Avgörande bör den använder vara om som tjänsten kan ta del information eller sända information till andra. En av tillämpning syftar till annat än användarna skall kunna som att kommunicera, t.ex. när data översänds endast för matematiska beräkningar i en kraftfullare dator, utgör alltså inte sådan tjänst en som mitt förslag avser.
Ytterligare en begränsning ligger i att förslaget endast omfattar "tjänster" för elektronisk förmedling meddelanden. En sådan tjänst av föreligger inte vid manuell förmedling meddelanden med tekniska av hjälpmedel såsom faxar och datorer. Förmedlingen måste ske via tekniska och administrativa strukturer datorer hanterar så som att kommunikationen automatiseras eller underlättas. Beträffande annars elektroniska konferenser utgörs denna struktur vanligtvis av att meddelanden tekniskt styrs till viss konferens, medan World-Wide en Web ges struktur genom bl.a. hyperlänkama. Beträffande sker e-post
viss strukturering adressering och ärendemeningar, varigenom
genom meddelanden automatiskt kan förmedlas och datorer, sorteras av men också genom t.ex. nyckelord och länkar mellan meddelanden uppåt och nedåt i kedjor. Meddelanden förmedlas via distributionslistor som struktureras tillhörigheten till viss lista. Tjänsterna för genom en förmedling av elektroniska meddelanden gör det alltså möjligt helt att eller delvis automatisera kommunikation en-till-en, en-till-många och
många-till -många, Anledningen till att jag valt denna begränsning, i stället för uppräk-
ningar av vissa tillämpningar, kan enkelt åskådliggöras de olika av möjligheter som finns att använda telefax. Faxmeddelanden överförs visserligen elektroniskt, men sådan vanlig faxkommunikation där användaren slår ett visst så att linjen kopplas och faxet nummer upp överförs bör naturligtvis inte omfattas den särskilda
av regleringen.
Efter uppkopplingen uppstår här, till skillnad från motsvarande uppkoppling till t.ex. en elektronisk anslagstavla, inte någon interaktiv kommunikation; det föreligger ingen "tjänst" förmedling som avser av meddelanden utöver de kopplingsfunktionema i näten. Det rena är emellertid fullt möjligt att ersätta t.ex. distributionslistor för med e-post motsvarande rutiner för telefaxmeddelanden, och sådan tjänst bör en omfattas. 1°
s Se avsnitt 10.1.3 angåendedessabegrepp. ° Rutinerna kan utformas såatt inkommande faxmeddelandenautomatiskt sändstill alla adressatersom tillhör en viss grupp. Härvid saknar teknikvalet vid via transporten nät analogt eller digitalt betydelse. Det avgörande är att informationen behandlasdigitalt såväl vid inläsning hos avsändarensom vid behandling hos mottagaren.
överväganden 179
Vissa andra verksamheter bör framgått avsnitt 11.3.5 helt som av undantas. Detta gäller tillhandahållande endast av nät eller andra förbindelser för överföring elektroniska meddelanden, förmedling av av meddelanden inom myndighet eller mellan myndigheter eller inom en företag eller koncern samt tjänster som omfattas av regleringen ett en i TF eller YGL l § andra stycket förslaget till lag om elektroniska förrnedlingstjänster. Undantaget omfattar alltså t.ex. program i ljudradio eller television. Jag återkommer i avsnitt 11.6 till frågan om en avgränsning mot
telelagens tillämpningsområde.
11.4.3 förmedlingstjänster eller andra Registrering av åtgärder för att peka ut en ansvarig
svårigheterna identifiera elektroniska förrnedlingstjänster skulle, att efter förebild bestämmelserna i DL om anmälan och licens, kunna av begränsas ett särskilt registreringsförfarande för förmedlingsgenom tjänster. Erfarenheterna systemet med licens har emellertid föranlett av en strävan att frångå sådana rutiner. Man kan räkna med att ett krav registrering av elektroniska förrnedlingstjänster skulle efterlevas dem driver en öppen och av som seriös verksamhet och medföra ett inte obetydligt administrativt arbete för dem och framför allt för den myndighet skulle ha hand - - som registreringen. Däremot är det inte sannolikt att ett sådant krav i om någon större utsträckning skulle följas av innehavarna av sådana förrnedlingstjänster där flagranta missbruk förekommer. Ett mer registreringskrav skulle alltså knappast undanröja svårigheterna att identifiera sådana tjänster. Inte heller jag det som någon fördel att ser innehavaren sådan fönnedlingstjänst när han väl hade av en identifierats skulle kunna straffas för brott mot registreringsplikten. - Om det har förekommit brott mot de regler för driften elektronisk av en fönnedlingstjänst jag föreslår i det följande, är det tillräckligt att som straff kan utdömas för detta. Om å andra sidan förrnedlingstjänsten har skötts ett oklanderligt sätt, skulle det saknas rättspolitisk grund för ett straff grund utebliven registrering. av Jag föreslår i stället andra åtgärder för att det skall kunna klarläggas vilken fönnedlingstjänst är aktuell och för den. som vem som ansvarar En åtgärd jag har övervägt är att föreskriva en skyldighet för den som äger eller förfogar över det informationssystem där en förannars medlingstjänst drivs systemägaren att utse en ansvarig för tjänsten systemansvarig, samt att uppställa vissa krav den systemansvariges
180 överväganden
personliga kvalifikationer m.m.2° Ett sådant regelverk för ägare av informationssystem respektive denne särskilt utpekade ansvarige torde emellertid bli alltför komplicerat och det kan bli svårt inom att, ramen
för nära gränslösa kommunikationsmöjligheter, peka
nog ut ett visst informationssystem. Det skulle vidare bli resurskrävande för den som innehar omfattande infonnationssystem. I stället föreslår jag vissa ålägganden för den tillhandahåller som en elektronisk fönnedlingstjänst bl.a. skyldighet informera - att om vem som tillhandahåller tjänsten, att ha uppsikt över den och förhindra att fortsatt spridning av vissa meddelanden. Det vanliga förfaringssättet nu att den som driver förrnedlingstjänst endast täclmamn s.k. en anger handles bör alltså inte tillåtas. Var och bör alltså omgående kunna en få besked om vem som tillhandahåller tjänsten och denna underrättelse-
skyldighet bör straffsanktioneras 4 och 6 §§ förslaget till lag om
elektroniska förmedlingstjänster.
Jag föreslår att underrättelseskyldigheten lagtekniskt utformas så att den som vill använda tjänsten skall få sådan underrättelse så en snart det kan ske. Underrättelsen kan vanligtvis antas komma lämnas i att ett meddelande som möter den tjänsten, bl.a. för undvika som anropar att administrativt arbete för den ansvarige.
Genom att sådan inforrnationsskyldighet införs bör det bli lätt för en myndigheter och enskilda att få de skall vända sig till. veta vem
11.4.4 Vem bör riktas
regleringen mot
Jag föreslår alltså att vissa krav ställs den tillhandahåller som en tjänst som avser förmedling elektroniska meddelanden. Frågan är då av vem denne är. Inte heller här är det möjligt göra
att någon fullständig genomgång av olika förrnedlingstjänster och kategorier
av personer som är knutna till sådana tjänster.
När tjänsten inte tillhandahålls juridisk eller av en person en myndighet bör frågan den föreslagna regleringen riktas om vem mot vara enkel att besvara. Det finns helt enkelt en person som uppenbarligen är den leder verksamheten, och denne torde i de allra som flesta fallen pekas uti den information till användarna krävs enligt som förslaget till lag elektroniska förmedlingstjänster. Beträffande om
2°Det skulle kunna förbjudas att Lex. den som är bosatt utom Sverige eller är underårig eller i konkurs eller har förvaltare enligt 1l kap. 7 § föräldrabalken utses som systemansvarig. 2‘Jag föreslår visserligen inte något centralt register över elektroniska förmedlingstjänster, men mina förslag bör göra det möjligt för polisen att underrättelse från teleoperatörer om vem som innehar en viss teleadress, och straffprocessuellaåtgärder kan komma i fråga. n Jfr legaldefmitionen i 1 § DL av registeransvarig.I praxis har vissa svårigheter uppstått att bestämma vem detta ansvar vilar; vidare DatalagsutredningensbetänkandeEn se ny datalag SOU 1993:10, 12 kap.
överväganden 181
mindre omfattning kan dessutom fysiska och tekniska tjänster av Den dator används för att tillhandahålla realiteter ge vägledning. som kanske finns i lägenhet innehas viss person. Om tjänsten en som av en det i stället är större informationssystem används kan det vara ett som
endast till följd behörighetskontrollsystem, har
så att en person, av befogenheter radera eller vidta ingripande åtgärder med att t.ex. annars avseende tjänsten. När många är engagerade i den övergripande hanteringen tjänsten kan frågan bli komplicerad. av mera Eftersom jag har föreslagit skyldighet att vid straffansvar en tillhandahåller förmedlingstjänst, torde underrätta om vem som en frågan ställas sin från straffrättsliga utgångspunkter. Det är spets visst subjekt pekas ut ansvarig; se t.ex. 2 kap. inget nytt att ett som ordningslagen 1993:1617, där det föreskrivs ansvar för den 29 § om egenskap "anordnare" bryter bl.a. krav tillstånd eller som i av mot anmälan, 164 och 165 §§ vägtrafikkungörelsen 1972:603, där samt eller "innehavare" viss egendom bär straffansvaret för vissa "ägare" av fall. Frågan tillhandahåller tjänsten får härvid avgöras om vem som samlad bedömning har det bestämmande utifrån en av vem som inflytandet över förrnedlingstjänsten, och det får naturligtvis bortses
från felaktiga uppgifter lämnas till användarna om vem som som tillhandahåller tjänsten. Därvid kan inte uteslutas att det i några fall inte
går finna någon ansvarig. Exempelvis kan en person som inte att eller inte har något att göra med förmedlingstjänsten ha existerar som pekats tillhandahållare. För sådana fall ger emellertid den ut som reglering jag föreslår grund för att ingripa mot verksamheten. juridisk eller myndighet tillhandahåller förmed- När en person en lingstjänsten aktualiseras frågan vilken eller vilka fysiska personer om i förevarande sammanhang skall anses företräda den juridiska som eller myndigheten; juridiska kan inte föröva brott. personen personer får vanligt sätt tillämpas de allmänna principer som har vuxit Här fram i praxis angående placeringen ansvaret vid lagöverträdelser. av kan alltså under vissa förutsättningar delegeras, till Detta ansvar skillnad registeransvar enligt DL. från En inte helt ovanlig situation är att den som svarar för t.ex. en
elektronisk konferens upphör med sin verksamhet och att någon annan över. Här innebär den föreslagna särskilda lagen en skyldighet att tar vid straffansvar underrätta att någon fortsättningsvis om annan tillhandahåller tjänsten, och det bör ligga i den avgångnes intresse att
inte längre pekas ut.
23Det är i och för sig möjligt alla användarefullständig teknisk behörighet eller att ge användainformationssystemensåatt det blir oklart pä vilken fysisk plats de tekniska att hjälpmedlen för en viss tjänst finns. 2‘ Se bl.a. Thornstedt,Vissa specialstraffrättsliga problem, Ds Ju 1975:23 och Jareborg, Straffrättens gämingslära, 1995, 75 jfr SOU 1993:10 s. 320 och 377. s.
182 överväganden
sou 1996:40
Det som nu har sagts hindrar inte den tillhandahåller att som tjänsten uppdrar åt någon annan att hans vägnar handha skötseln tjänsten, av och jag återkommer till frågan för denne vidare om ansvar se avsnitt 11.4.6
11.4.5 E-post och slutna
grupper
Som jag redan anfört i avsnitt 11.3.5 bör den särskilda lagen endast
delvis göras tillämplig e-post och andra meddelanden som är avsedda bara för viss eller vissa jfr sådan kommunikation mottagare; som sker med vanlig post. Som närmare utvecklas i avsnitt 12.3.3 föreskrivs straffansvar för den olovligen bereder sig
som tillgång till
elektroniska meddelanden 4 kap. BrB se och 21 § DL. Frågan om
gränsen för straffskyddets omfattning i IT-miljö har behandlats av Datastraffrättsutredningem där det framgår att saken är sådan av grundläggande och principiell karaktär att den inte kan genomlysas i
detta begränsade sammanhang. Skyddet mot informationsintrång
utesluter emellertid inte att de föreslagna bestämmelserna undantag om från DL och om information till användarna med anknytande bestäm-
melser om straff och förverkande 2, 6 och 7 §§ förslaget till lag om
elektroniska förmedlingstjänster tillämpas beträffande
även tjänster för e-post. Som berörs i det följande föreslår jag vidare bestämmelse en om att den som tillhandahåller tjänsten skall ha viss uppsikt över denna 3 §, en regel kan tillämpas också tjänst för
som en förmedling av
e-post så länge den tillhandahåller tjänsten inte olovligen som gör intrång i sådana meddelanden.
Annorlunda förhåller det sig med den sanktionerade
skyldigheten att
förhindra fortsatt spridning förslaget i 5 §. På motsvarande sätt som posten inte svarar för innehållet i de brev befordras bör inte heller som den som tillhandahåller tjänst för e-post åläggas en nya skyldigheter med avseende meddelanden till viss eller vissa adressater. Detta framgår av att den föreslagna bestämmelsen förhindrande om av spridning inte skall gälla meddelanden avsedda som är bara för viss eller vissa individuella mottagare 5 § andra stycket.
Det nu sagda innebär naturligtvis inte all kommunikation att som sker under beteckningen automatiskt e-post skall falla utanför de bestämmelser jag föreslår förhindrande om av vidare spridning 5 §
första stycket och straffbestämmelsen i 6 §. Om någon användare t.ex. med hjälp distributionslista gör meddelande av en ett tillgängligt för en mängd användare, får situationen naturligtvis behandlas på samma sätt
2‘ Hår avsesnaturligtvis inte meddelanden som via förmedlingstjänsten blir tillgängliga för andra än adressaten.
Överväganden 183
sou 1996:40
när meddelandet görs tillgängligt för alla användare av t.ex. en som elektronisk anslagstavla. Här det visserligen praktiskt med en vore knivskarp avgränsning utifrån vad görs tillgängligt för fler än t.ex. som användare. En sådan reglering skulle emellertid lätt kunna kringgås, tio indelningar i undergrupper nio användare. t.ex. genom av Vanligtvis torde det redan tjänstemas utfomming tveklöst framgå av huruvida det fråga "privat" post eller kommunikation med en är om tveksamma fall bör ledning kunna hämtas från analogier med grupp. I traditionella försändelser, och det får utifrån ändamålet med kommuavgöras den skall avsedd bara för viss eller nikationen om anses vara vissa användare eller för användare. en grupp fråga är meddelanden är avsedda att göras tillgängliga När om som för större krets användare, är det ändå vanligt att kretsen en av begränsas till vissa användare, och att endast dessa tillgång till t.ex. ges elektronisk konferens där meddelandena finns. Enligt min mening den dock den tillhandahåller den förmedlingstjänst där en sådan bör som förekommer alltid ha rätt att ta del meddelandena,
sluten konferens av
oberoende han tillhör den slutna Motsatt synsätt skulle av om gruppen. alltför lätt kringgå den föreslagna regleringen. I denna del göra det att alltså den föreslagna särskilda lagen laga befogenhet för den ger en är ansvarig för förmedlingstjänsten att ta del av all gmppkomsom munikation förekommer där; jfr avsnitt 12.3.3. som
11.4.6 Ansvarets närmare innebörd
När det så gäller den närmare innebörden ansvaret, bör en utgångsav den tillhandahåller tjänsten inte bör få med på punkt vara att som eller passivt när användare missbrukar tjänsten. Teknikens se flexibilitet och tillgängligheten via nät medför särskilda risker för
sådant missbruk. Jag föreslår därför föreskrift om att den som en tillhandahåller tjänsten skall skyldig att ha sådan uppsikt över vara är nödvändig med hänsyn till omfattningen och inriktningtjänsten som verksamheten 3 § förslaget till lag elektroniska förmedlingsen av om den föreslagna regleringen den tillhandahåller tjänster. Genom ges som sådan garantställning att kan komma i fråga för tjänsten en ansvar medverkan till brott underlåtenhet att ingripa mot missbruk av genom tjänsten vidare avsnitt l2.3.l.
se
Som framgått bör också skyldighet föreligga för den som en tillhandahåller tjänsten aktivt till att elektroniska meddelanden att se med straffbart eller oacceptabelt innehåll inte får fortsatt annars spridning 5 § första stycket första meningen förslaget till lag om
elektroniska förmedlingstjänsten. De meddelanden mot vilka ingripande
bör ske kan delas in i tre kategorier. meddelanden med sådant innehåll att använda- En kategori utgörs av sända in meddelandet gör sig skyldig till brott. Det kan ren genom att
184 överväganden
sou 1996:40
vara fråga om t.ex. främlingsñentlig propaganda. En
annan kategori
utgörs av upphovsrättsligt förbjuden programkopiering inte som är
straffsanktionerad. En tredje kategori meddelanden av har sådant
innehåll att de är ägnade att användas vid brott, såsom
hemliga koder
för tillträde till informationssystem, kontokortsnummer och uppgifter
för att begå telebedrägerier.
Om den tillhandahåller tjänsten själv har den faktiska som uppsikten
över tjänsten, är det naturligtvis också han själv skall som stoppa fortsatt spridning meddelanden detta slag. Om han har av av uppdragit
någon annan att hålla den löpande uppsikten över tjänsten, bör denne
samma sätt vara skyldig att ingripa mot den angivna kategorin av meddelanden 5 § första stycket andra meningen förslaget till lag om
elektroniska förmedlingstjänsterl
Om regler av det skisserade slaget infördes modifikationer, nu utan
skulle man från praktiskt håll med fog kunna invända att reglerna
skulle omöjliga följa. informationsflödet vara att är i de flesta fall
alldeles för stort för att den tillhandahåller tjänsten som skall kunna
systematiskt granska de meddelanden förmedlas. Med hänsyn som till
att många tjänster tillhandahålls amatörer ofta ungdomar det av - är inte heller realistiskt att begära att den tillhandahåller tjänsten som skall
kunna göra några mer subtila bedömningar vilka meddelanden av som kan innefatta brott Jag föreslår därför
osv. två begränsningar
av skyldigheten att hindra fortsatt spridning oacceptabla meddelanden. av
Dessa begränsningar också
- 80m sammanhänger med att skyldigheten
att aktivt hindra fortsatt spridning oacceptabla av meddelanden enligt
min mening bör vara straffsanktionerad avsnitt l 1.4.9 medför se att inte ens den hanterar mycket informationsmängder som stora ställs
inför några orimliga krav.
För det första bör skyldigheten att aktiv för hindra fortsatt vara att
spridning av oacceptabla meddelanden i praktiken inte inträda förrän
den ansvarige eller den som för hans räkning har uppsikt över tjänsten
får kännedom vad pågår. Det betyder visserligen om som inte att den
ansvarige kan förhålla sig helt passiv, eftersom han enligt 3 § i den
föreslagna lagen har allmän plikt hålla uppsikt över tjänsten, en att men
den mer konkreta handlingsplikten enligt 5 § bör inte inträda förrän han
har fått klart för sig att det förekommer brottsliga eller annars oaccep-
tabla meddelanden. Kännedom detta kan han få han om t.ex. genom att
själv ser ett meddelande inte bör spridas vidare eller som genom att en
användare något sätt gör honom uppmärksam det förekommer att
olämpliga meddelanden i någon viss del hans tjänst. av Jag har
"Här syftas inte sådanasituationer där det rättsliga för viss föreskrift ansvaret att en följs kan delegerastill t.ex. en avdelningschef i ett större företag; Thomstedt, Ds Ju se 1975:23s. 93 och 128 När sådandelegation har skett är det den till vilken delegation har skett som "tillhandahåller tjänsten".
sou 1996:40 Överväganden 185
övervägt att direkt i 5 § att skyldigheten inträder endast när den ange ansvarige har kännedom förhållandet. Detta följer emellertid, som om jag återkommer till i avsnitt 11.4.9, redan av att den anknytande bestämmelsen straffansvar gäller endast om uppsåt föreligger. om För det andra bör skyldigheten att hindra fortsatt spridning bara gälla det är uppenbart att användare att sända in ett elektroom en genom niskt meddelande har gjort sig skyldig till brott eller intrång i upphovsrätt eller att innehållet i ett meddelande är ägnat att användas vid brott. Det är alltså bara när det för en genomsnittligt eftertänksam person skulle tydligt t.ex. att innehållet i ett meddelande är ägnat att vara användas vid brott som något ingripande bör krävas. Skyldigheten att förhindra fortsatt spridning sådana meddelanden av innebär inte att materialet skall utplånas hos den som är ansvarig för tjänsten. Data behövs t.ex. för att utreda och bevisa brott bör inte som få förstöras jfr 14 kap. 4 § och 15 kap. 8 § BrB. I den yttrandefrihetsrä ttsli regleringen föreskrivs att framställningar ga skall bevaras under viss tid efter att de har offentliggjorts. Bekämpningen missbruk elektroniska förrnedlingstj änster skulle effektiviav av på motsvarande sätt krav ställdes bevaring av elektroniska seras om meddelanden och uppgifter användare under viss tid. Jag föreslår om emellertid inte någon bestämmelse bevaring, dels med hänsyn till om de stora datamängder det skulle kunna bli fråga om, dels grund av de administrativa komplikationer det skulle innebära. För att en sådan reglering skall bli meningsfull krävs nämligen att den som tillhandahåller tjänsten också upprättar och bevarar systemdokumentation och håller tekniska hjälpmedel tillgängliga för att läsa data även om han har bytt datorer och programvaror. Upptagningar vid myndigheters elektroniska anslagstavlor blir allmänna handlingar måste dock ofta som bevaras; se avsnitt 6.4.
11.4.7 Registrering och uteslutning användare
av
När användare tillåts att sända in meddelanden till en elektronisk förrnedlingstjänst så att meddelandena blir omedelbart tillgängliga för övriga användare framträder särskilda risker för missbruk. Det har nämligen visat sig svårt, ofta omöjligt, att klarlägga vem som ligger bakom brottsliga förfaranden. Det därför värdefullt med en vore föreskrift att den tillhandahåller förmedlingstjänsten fick tillåta om som att meddelanden görs direkt tillgängliga endast han registrerade och om verifierade användarnas identitet ett sådant sätt att användare som missbrukar förmedlingstjänsten kunde identifieras. Därmed skulle de brottsutredande organen få ökade möjligheter att rikta sina åtgärder mot den är upphovet till ett missbruk förmedlingstjänst. En sådan som av en regel skulle inte innebära att namnet den som ligger bakom viss
186 överväganden
information måste vara utsatt när meddelandet sprids, det utan vore tillräckligt att förmedlaren bevarade uppgifterna om ursprung. I praktiken är emellertid sådan reglering för närvarande inte en möjlig. Stora delar de diskussionsgrupper kan nås via av som t.ex. Internet är åtkomliga helt utan kontroller det är använder av vem som tjänsten och detsamma gäller huvuddelen de elektroniska anslagstavav loma i Sverige. Visserligen finns det, framgår del I och bilaga som av säkra tekniska rutiner för att verifiera användare och utställare av handlingar. Sådana rutiner är emellertid inte allmänt spridda ännu och de torde kräva så omfattande administration användningen en att av elektroniska fönnedlingstjänster kunde komma kvävas. Jag föreslår att därför inte någon sådan reglering. För förmedlingstjänster där den allmänt tillgängliga informationen är modererad, dvs. där viss har bestämt vilka meddelanden en person som skall bli allmänt tillgängliga, torde detta inte heller behövas. Det är tillräckligt att uppgifter bevaras tillhandahåller tjänsten. om vem som I den män brottsligt material förekommer bör denne i tillräcklig omfattning kunna ställas till för att ha gjort uppgifterna ansvar tillgängliga. Inget hindrar dock att den uppgifterna härrör från som ställs till han kan identifieras. ansvar, om I de fall där insända meddelanden blir direkt tillgängliga för övriga användare kan användare missbruka förmedlingstjänsten en genom att t.ex. gång gång sända meddelanden med brottsligt innehåll. Även om den som tillhandahåller fönnedlingstjänsten så fort det kan ske hindrar fortsatt spridning, är risken stor att meddelandena når större en krets, t.ex. via distributionslista. Det kunde därvid ifrågasättas en om inte den sotn tillhandahåller tjänsten borde skyldig utesluta vara att användaren. Enligt min mening är det dock inte nödvändigt att införa bestämmelser om uteslutning från elektroniska förmedlingstjänster. Det får anses tillräckligt med den självsanering torde bli följden skyldigheten som av för den som är ansvarig för tjänsten att förhindra fortsatt spridning av vissa meddelanden.
11.4.8 En skyldighet att informera
Enligt 10 § första stycket DL skall den registeransvarige begäran av enskild så snart det kan ske underrätta denne antingen innehållet i om personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom eller om att sådan uppgift inte förekommer i registret. Frågan är om liknande bestämmelser bör införas för elektroniska förmedlingstjänster. Den som själv är användare och har oinskränkt åtkomst till förmedlingstjänsten bör naturligtvis inte ha rätt till sådan underrättelse eftersom han kan ta del uppgifterna elektroniskt. Frågan är då av om
sou 1996:40 Överväganden 187
det i övrigt bör införas någon skyldighet för den som tillhandahåller tjänsten att begäran underrätta den som är registrerad.
En sådan skyldighet skulle föra med sig vissa komplikationer. Bestämmelsen i 10 § DL har tillkommit för att tillgodose behovet av insyn i egentliga register. Sådana register har emellertid en struktur som gör det möjligt att söka fram alla uppgifter som är registrerade om en viss person. Elektroniska meddelanden inklusive bilder och dator-
program vid elektroniska fönnedlingstjänster saknar däremot den
struktur krävs för att uppgifter om en viss person skall kunna
som sammanställas automatiskt. Visserligen finns funktioner för fritextsökning, men det är snarare regel än undantag att personer beskrivs med täcknamn eller så att uppgifterna inte kan sökas automatiskt.
annars Vidare kan flera personer bära samma namn, och förekomsten av ett visst namn i en viss del av den löpande texten behöver inte innebära att det finns upplysningar om denne just i det textavsnittet. Bildfiler och datorprogram kan inte heller, utan speciella åtgärder, genomsökas efter personuppgifter.
Ett krav utdrag beträffande löpande text vid elektroniska förmedlingstjänster torde därför leda till att avancerade program införs för att söka och sammanställa personuppgifter, samtidigt som en omfattande manuell hantering krävs för att tillskapa korrekta utdrag. Ett krav utdrag beträffande löpande text skulle detta sätt alltså föra med sig ökade risker för otillbörligt integritetsintrång. Detta gäller särskilt som användarna, vilka enligt det ovan sagda skulle ha att själva ta fram vad som har registrerats om dem, rimligen också bör få tillgång till de sökmöjligheter införs.
som
En avvägning mellan den nytta resp. de risker för den enskilde som sådana rutiner skulle föra med sig, leder enligt min mening till att det inte bör föreskrivas någon underrättelseskyldighet med avseende löpande text beträffande vilken den särskilda lagen inte DL skall
-- tillämpas.
Detsamma bör gälla för egentliga register över elektroniska meddelanden och användare vid elektroniska förrnedlingstjänster. Dessa uppgifter har tillförts under medverkan den enskilde, som vanligtvis
av kan ta del av dem elektroniskt.
Däremot finns det skäl att ålägga den som tillhandahåller en elektronisk förrnedlingstjänst att ge viss annan information. Eftersom sådana tjänster är en relativt ny företeelse är det sannolikt att många
28Förutsättningarna påminner om vad som gäller för elektroniska akter enligt skatteregisterlagen 1980:343. Där har undantagföreskrivits från 10 § DL; se 18 § skatteregisterlagen, 10 a § utsökningsregisterlagen och mitt förslag till en ny 10 a § DL. Handlingarna i de elektroniska aktema är till stora delar lagrade som bilder och kan således inte genomsökas automatiskt Vidare har begränsningar införts när det gäller terminalåtkomst till aktema. Sökning av om uppgifter om en viss person finns i andra akter än dem som rör honom får inte ske.
188 Överväganden sou 1996:40
som ansluter sig till en förmedlingstjånst inte fullt ut förstår konsekvenserna att sända och motta meddelanden. Den tillhandahåller av som tjänsten bör därför vara skyldig att informera de användare som ansluter sig till tjänsten vissa särskilt betydelsefulla följder det om av
elektroniska informationsutbytet.
Jag föreslår därför en skyldighet för den tillhandahåller tjänsten som att underrätta dem vill ansluta sig i vilken utsträckning som om inkomna meddelanden blir tillgängliga för andra användare och om att användaren är ansvarig för innehållet i de elektroniska meddelanden han sänder in 4 § första stycket förslaget till lag elektroniska om
förmedlingstjänster. I myndigheters elektroniska förrnedlingstjänster
skall den som tillhandahåller tjänsten underrätta användarna också om att de meddelanden som förmedlas kan bli allmänna handlingar 4 § andra stycket; i avsnitt 1l.4.3 har jag redan föreslagit krav ett underrättelse om vem som tillhandahåller förmedlingstjänsten.
11.4.9 straffansvar, förverkande och skadestånd
Som framgått föreslår jag inget krav licens eller tillstånd för att inrätta och driva en elektronisk förmedlingstjänst. Samtidigt den ges som tillhandahåller tjänsten vissa skyldigheter är grundläggande som av betydelse för möjligheterna att tillgodose de olika skyddsintressen som aktualiseras vid sådan kommunikation. Jag föreslår bestämmelse i en den särskilda lagen 6 § straffansvar för den bryter lagens om som mot regler om information till användarna 4 § och förhindrande fortsatt av spridning av brottsliga eller annars oacceptabla meddelanden 5 §. Ansvar för brott mot 4 § bör inträda både för uppsåtli gärningar ga och för gärningar som begås av oaktsamhet. Beträffande brott mot 5 §
som torde vara det praktiska fallet bör däremot endast uppsåtliga - gärningar föranleda ansvar. En regel redan vid oaktsamhet om ansvar skulle skapa alltför stor osäkerhet ansvarets omfattning när om stora inforrnationsmängder hanteras. Ansvaret bör vila den har den som faktiska möjligheten att förhindra fortsatt spridning. Om den som tillhandahåller tjänsten har uppdragit någon att hålla uppsikt annan över tjänsten, bör alltså denne kunna straffas han uppsåtligen låter om bli att förhindra fortsatt spridning oacceptabla meddelanden. av Beroende på omständigheterna kan naturligtvis både den tillhandasom håller tjänsten och den som hans uppdrag har uppsikt över tjänsten bli ansvariga för att samma meddelande har fått fortsatt spridning. För att undvika lagföring av bagatellanade förseelser föreslår jag att det i ringa fall inte skall dömas till ansvar. I syfte att undvika de tolknings- och tillämpningssvårigheter som frågor om konkurrens med bestämmelserna i brottsbalken aktualiserar, föreslår jag vidare enligt den särskilda lagen inte skall inträda att ansvar om straff kan ådömas enligt brottsbalken 6 § andra stycket. Detta kan
överväganden 189
sou 1996:40
bli aktuellt t.ex. den tillhandahåller tjänsten tillåter spridning om som främlingsfientli meddelanden under sådana omständigheter att han av ga ådrar sig för medverkan till användarens brott hets mot ansvar folkgrupp. Jag föreslår också anpassning vissa straffbestämmelser i en av 16 kap. BrB till de särskilda förhållanden råder vid kommunikasom tion via elektroniska förmedlingstjänster. Jag återkommer till dessa frågor i avsnitt 12.2.l. Vid sidan straff bör det möjligt att förklara datorer och andra av vara hjälpmedel förverkade. Ett förverkande kan, när den som tillhandahåller fönnedlingstjänst inte bryr sig att följa de föreslagna reglerna, en om ett kännbart komplement till straff eller amian påföljd, samtidigt vara risken för fortsatt brottslighet därigenom kan minskas. som Vissa bestämmelser i 36 kap. brottsbalken om förverkande är tillämpliga också vid brott mot straffbestämmelse i specialstraffen rätten. Detta gäller bl.a. 3 § enligt vilken förverkande får beslutas bl.a. i fråga föremål grund sin särskilda beskaffenhet och om som av omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Bestämmelsens räckvidd är emellertid begränsad, bl.a. genom att föremålet sagt skall sådan särskild beskaffenhet att det kan som vara av befaras komma till brottslig användning; jfr HD:s dom den 22 februari 1996, DB 27. I 36 kap. 2 § brottsbalken föreskrivs vidare att egendom som använts hjälpmedel vid brott må förklaras förverkad, det är påkallat till som om förebyggande brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Bestämmelav ansluter till den här aktuella situationen, är emellertid sen, som tillämplig endast vid brott enligt brottsbalken. Jag föreslår därför att det föreskrivs att datorer och andra hjälpmedel, såsom datorprogram, har använts vid brott enligt den föreslagna som lagen skall kunna förklaras förverkade, om åtgärden behövs för att förebygga brott eller det finns särskilda skäl 7 § förslaget till annars lag elektroniska förrnedlingstjänster. Det kan ofta antas att risk för om fortsatt brottslighet föreligger en förrnedlingstjänst i större omfattom ning har innehållit t.ex. hemliga tillträdeskoder, kontokortsnummer, s.k. piratkopior datorprogram, främlingsfientligt material, etc. av Enligt 23 § DL gäller ett strängt skadeståndsansvar för den registeransvarige. Om registrerad person tillfogas skada genom att personreen gistret innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter om honom, är den registeransvarige skadeståndsskyldig oberoende vållande, och vid av skadebedömningen skall hänsyn tas även till lidande och andra omständigheter än rent ekonomisk betydelse. av annan
2°J uttrycket "tekniskt hjälpmedel", innefattar också datorprogram och andradata som prop. 1994/952227 28 f.. Ang. de särskilda komplikationer som framträder i lTs. miljön, se SOU 1992:110 s. 395
190 Överväganden
sou 1996:40
Det är uppenbart att man inte bör införa ett sådant för den
ansvar som tillhandahåller en elektronisk förmedlingstjänst; sådan regel
en skulle helt omöjliggöra verksamheten. Det är också klart att den
som tillhandahåller tjänsten även utan någon regel i den särskilda lagen kan bli skadeståndsskyldi sätt användare han sprider
g samma som en om ett meddelande med ett skadeståndsgnmdande innehåll. Frågan är då om det bör införas en särskild regel som utan att lika långt
- som 23 § DL gör det lättare för skadelidande att ersättning den
- en av som tillhandahåller tjänsten.
För att den skadelidande skall kunna få skadestånd enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler, den tillhandahåller förmedlings-
av som tjänsten, med anledning att ett meddelande innefattar t.ex. förtal
av som eller upphovsrättsligt förbjuden programkopiering har spritts, torde åtminstone krävas att den ansvarige har känt till meddelandets innehåll och karaktär innan meddelandet spreds, något det ofta är mycket
som svårt för den skadelidande att bevisa. Som framgått är det samtidigt inte rimligt att ålägga den som tillhandahåller tjänsten ett allmänt för
ansvar innehållet i de meddelanden sprids via förrnedlingstjänsten; det
som skulle alltför mycket strida mot önskemålet ett i princip fritt
om informationsflöde.
Enligt min mening får de ökade möjligheterna till ersättning
för ren förmögenhetsskada blir följden den straffbestämmelse jag
som av föreslår i den särskilda lagen anses vara en rimlig avvägning mellan motstående intressen ett fritt informationsflöde respektive ersättning
av för skada.
11.5 Tillsyn
Det finns ett behov statlig tillsyn på området för elektronisk
av kommunikation. Personregister vid fönnedlingstjänster inte
som avses med det undantag från DL som jag föreslagit innefattas i Datainspektionens tillsynsverksamhet 15 § DL. På motsvarande sätt kan tillsyn aktualiseras enligt telelagen Post- och telestyrelsen 31 §
genom telelagen, i den mån telelagen är tillämplig verksamheter vid elektroniska förrnedlingstjänster se vidare nästa avsnitt. Detta illustrerar väl hur mitt uppdrag rör olikartade företeelser bryter
som igenom traditionella gränser.
Så som mitt förslag till särskild lag elektroniska förmedlings-
en om tjänster slutligen har utformats aktualiseras i huvudsak endast sådana ingripanden och åtgärder som hör till de brottsutredande myndigheternas verksamhetsområde. Jag föreslår därför inte någon utvidgning av Datainspektionens eller Post- och telestyrelsens verksamhet för tillsyn.
överväganden 191
11.6 Konkurrerande regler i datalagen,
och den särskilda
telelagen lagen
Skyddsreglema i den särskilda lagen behövs också utanför det yttrandefrihetsrättsli området, samtidigt som behovet av persondataskydd gör ga sig gällande. Därför kan reglerna i DL och den särskilda lagen bli aktuella samtidigt. Härvid aktualiseras främst reglerna om vem som är gistera nsvari respektive tillhandahåller förmedlingstjänsten. Här vore re g det visserligen naturligt att, med utgångspunkt från den särskilda lagens karaktär specialbestämmelser för elektroniska förmedlingstjänster, av att den tillhandahåller fönnedlingstjänsten också bör vara anse som registeransvarig enligt DL för sådana egentliga register som undantagsvis kan förekomma vid tjänsten och för vilka DL är tillämplig. En sådan bedömning skulle emellertid öppna vägen för kringgående av de nuvarande reglerna i DL, innebär bl.a. att registeransvaret inte kan som delegeras. I telelagen 1993:597 finns bestämmelser om bl.a. förbud mot avlyssning, tystnadsplikt och skyldighet att lämna uppgifter till brottsutredande myndigheter 24 27 §§, bestämmelser som i någon mån kan konkurrera med regleringen i den särskilda lagen. Bestämmelserna i telelagen är tillämpliga i "televerksamhet", vilket definieras förmedling telemeddelanden via telenät eller som av tillhandahållande förbindelser för sådan verksamhet. Telenät av definieras anläggning för förmedling telemeddelanden. Enligt som av telelagens ordalydelse innefattas alltså även sådana förrnedlingstjänster jag föreslår skall regleras särskilt. som Telelagen har dock tillkommit från andra utgångspunkter än mitt förslag, och frågan i vilken omfattning telelagen bör tillämpas om elektroniska förmedlingstj änster har, såvitt framgår av lagmotiven, inte övervägts i det lagstiftningsärendet. Härvid aktualiseras grundläggande och principiella straffrättsliga och straffproce$uella frågor. Bör den tillhandahåller förmedlingstjänst ha rätt att för vissa syften ta som en del elektroniska meddelanden i och för sig skyddas av av som straffbestämmelser angående intrång i information Vilka skyldigheter bör den tillhandahåller tjänsten ha att aktivt samverka med som brottsutredande myndigheter Sådana principiella frågor bör, som jag återkommer till avsnitt l2.4.1, övervägas i ett större sammanhang.
m De har tagits Datastraffrättsutrednmgenoch i en Europarådsrekommendation, upp av No. R 95 13, angåendestraffprocessuella frågor IT-området. l rekommendationen art. l 1 och 12 behandlas"operatorsof public and private networks that offer telecommunications services to the public" respektive "service providers who offer telecommunications services to the public", där långtgåendekrav ställs den första kategorin. mer enligt motiven till rekommendationen innefatta den Uttrycket "service provider" avses tillhandahåller t.ex. tjänst för elektronisk postmen inte den som tillhandahåller som en en databas via nät.
192 Överväganden sou 1996:40
Fråga gäller alltså inte vilket tillämpningsområde den särskilda lagen om elektroniska förmedlingstjärtster bör ha utan vilka avgränsningar som bör göras med utgångspunkt från de intressen motiverar den
som aktuella regleringen i telelagen. För närvarande pågår också inom Kommunikationsdepartementet en översyn av telelagen. En departementspromemoria beräknas avlämnas under juni detta år och jag har inhämtat att man avser att ta också frågan telelagens tillämp-
upp om ningsområde.
11.7 Nationella
begränsningar
De elektroniska förmedlingstjänstemas gränsöverskridande karaktär aktualiserar frågan den föreslagna särskilda lagen och bestämmel-
om serna i vissa andra författningar är tillämpliga endast förhållanden i Sverige.
I DL har riskerna för s.k. dataflykt uppmärksammats, dvs. att databehandlingen flyttas över från det egna landet till ett annat land för
att undgå integritetsskyddslagstiftningen i hemlandet. Mitt förslag till
undantag från DL för att tillgodose yttrande- och infonnationsfriheten kan visserligen sägas öka riskerna för sådana åtgärder. Löpande text torde emellertid framgått vanligtvis inte utgöra personregister, och
som även undantaget för register över meddelanden och användare gäller endast i den mån registret förs för yttrandefrihetsrättsli syften.
ga
Beträffande dataflödet i motsatt riktning finns inga särskilda regler i DL, och det anses tveksamt DL över huvud taget är tillämplig
om flödet av data från ett utländskt personregister är tillgängligt via
som terminal i Sverige för svenska användare. Registret förs utom riket. 32
Det är svårt att tänka sig att sådana gränsdragningar, baserade på
var insamling fysiskt sker och var ett register fysiskt förs, kan fungera inom ramen för globalt tillgängliga tjänster för att söka, insamla, bevara och ta del av data. Frågor skyddet för persondata övervägs dock i
om annan ordning dir. 1995:91.
Här aktualiseras främst frågan de straffsanktionerade ordnings-
om reglerna i den förslagna särskilda lagen samt vissa bestämmelser
om straffansvar i t.ex. brottsbalken kan tillämpas dataflödet till Sverige från fönnedlingstjänster som helt eller delvis bedrivs utanför riket.
3‘ Enligt 2 § fjärde stycket DL krävs licens, och eventuellt tillstånd, redan för att samla in personuppgifterfom avsikten är att de skall ingå i ett register. Härvid saknar det betydelse om databehandlingenav de insamlade uppgifterna skall ske i Sverige eller utomlands, och det krävs för vissa fall, som framgått av avsnitt 10.2.3, medgivande av Datainspektionen om uppgifterna skall lämnas ut för att databehandlas i utlandet Kring/Wahlqvist, Datalagen, 1989,s. 28 och 79. 32Kring/Wahlqvist, a.a., s. 217. 33Detta år inte någotnytt problem. Brott slig spridning av information mellan olika länder har sedan länge kunnat äga rum via t.ex. post och radiovågor. Det är att möjlig-
nya heternatill spridning ökat i sådanomfattning att traditionell övervakning och kontroll för
sou 1996:40 Överväganden 193
Bestämmelserna i brottsbalken är som huvudregel inte territoriellt begränsade. Brott kan förövas var som helst, såvida inte särskild anledning till motsatt bedömning föreligger. Beträffande specialstraffrätten är utgångspunkten i stället att gärningama utgör brott bara om de har förövats svenskt territorium. Detta gäller även yttrandefrihetsbrott enligt TF och YGL; jfr 13 kap. TF och 10 kap. YGL. Förutsättningarna för att ett brott skall anses vara begånget i Sverige har dock gjorts så vida att lagföring vanligtvis inte hindras av territoriella begränsningar. Detsamma gäller föreskrifterna i 2 kap. BrB om när svensk domstol har kompetens att döma över ett visst brott.
Vad härefter beträffar de föreslagna ordningsreglema i den särskilda lagen, om information till användare och förhindrande av fortsatt spridning av vissa typer av meddelanden, kan först konstateras att de endast har till syfte att skydda svenska intressen; svenska myndigheter kan naturligtvis inte världspolis IT-området och det är
agera uppenbart att svenska ordningsregler inte kan gälla för t.ex. amerikanska förrnedlingstjänster knutna till Internet.
Detta innebär emellertid inte att de föreslagna reglerna alltid skall anses vara territoriellt begränsade till förmedlingstjänster som fysiskt finns i Sverige; regleringen avser tillhandahållande av information. Om exempelvis någon som har hemvist i Sverige, för att kringgå den föreslagna regleringen, flyttar sin förmedlingstjänst till datorer i ett annat land t.ex. till ett s.k. Web-hotell eller startar en förmedlings-
- tjänst med användning av datorer utom riket men inriktar förmedlingstjänsten svenska användare, bör den föreslagna lagen anses tillämplig. Att tjänsten har en sådan inriktning svenska användare kan ta sig uttryck i bl.a. valen av språk för tjänsten svenska och ämnen för elektroniska konferenser t.ex. lokalt betingade svenska diskussionsgrupper. Det kan också vara så att inläggen i konferenser m.m. helt präglas av svenska användare. Förutsättningarna kan dock variera i sådan grad att frågan bör överlämnas praxis.
I praktiken torde en sådan nationell begränsning knappast vålla svårigheter. Rent allmänt gäller att brott i ett land sällan blir kända i andra länder och att åtal mot personer befinner sig utomlands
som sällan kan genomföras. Vidare torde svensk polis inte utan medgivande få vidta tjänsteåtgärder t.ex. husrannsakan med avseende datorer
att förhindra missbruk vanligtvis inte är möjlig. 3"Bland degämingstypersomäravintre$e i anknytningtill elektroniskaiörmedlingstjänserkan nämnas att bestämmelsernaom hets mot folkgrupp 16 kap. 8 § BrB och barnpomografibrott 10 a § inte torde vara territoriellt begränsade,medan motsatsenanses gälla beträffande olaga våldsskildring 10 b §i och otillåtet förfarande med pomografisk bild 11 §. Tillämpningsområdet för bestämmelsenom uppvigling 16 kap. 5 § BrB begränsasså att det för ansvar förutsätts att någon försöker förleda till svensk brottslig gärning, svikande av svensk medborgerlig skyldighet etc. 35Se vidare SOU 1992:110s. 470
i andra länder, och det finns regler diskretionär åtalsprövning samt
om mot dubbelbestraffning.
11.8 i andra länder
Åtgärder
Frågan reglering fönnedlingstjänster av internationell eller
om en av rent av global karaktär har funnits dagordningen några år utan att några synbara resultat nåtts.
I USA har president Clinton nyligen skrivit under en mycket försenad och omdebatterad lag Communications Decency Act of
- 1995, är tillämplig "Obscene, Harassing, and Wrongful
som Utilization of Telecommunications Facilities". Lagen gör det till ett federalt brott att skicka "oanständigt" material till personer under 18 år över nätverk typ Internet. Eftersom lagen också gäller för meddelan-
av den från utlandet torde även svenskar som gör t.ex. pornografi tillgängligt via Internet kunna straffas i USA. Påföljden är fängelse högst två år och böter upp till 100 000 US-dollar. Lagen berör även en del specifikt amerikanska yttrandefrihetsproblem i anslutning till de olika metoder finns att eller blockera delar av elek-
som censurera troniska förmedlingstiänster. l flera amerikanska delstater finns eller pågår arbete med lagstiftning kring förmedlingstjänster, bl.a. skatteområdet.
Länder har restriktiv inställning till yttrandefrihet och politisk
som en diskussion såsom Kina har enligt uppgift ålagt dem tillhandahåller
som tjänster för förmedling elektroniska meddelanden en skyldighet att
av inte tillåta användare att etablera kontakt med fönnedlingstjänster som inte är "godkända".
Sedan den i Frankrike förbjudna boken Le Grand Secret, om president Mitterand, gjorts tillgänglig Internet har intresset vaknat i Frankrike att försöka till stånd internationell reglering av
en gränsöverskridande förmedlingstjänster. Ett sådant initiativ avses i första hand föras fram inom EU.
Att sådana frågor redan har uppmärksammats i internationella fora framgår bl.a. av motiven till den nämnda Europarådsrekommendationen angående straff- och processrättsliga frågor med anknytning till IT, No. R 95 13, där innehavarens/operatörens ansvar för en elektronisk anslagstavla nämns som ett viktigt område att följa upp.
1 1.9 och de elektroniska
Offentlighetsinsynen
förmedlingstjänsterna
Frågan ADB-upptagningar som är tillgängliga för en myndighet via
om nät är att anse som allmänna handlingar och om de måste registreras enligt 15 kap. sekretesslagen 1980:100 har berörts i avsnitt 6.1. Jag
fann därvid att bestämmelsen i 2 kap. 6 § första stycket andra meningen TF borde förstås så att en teknisk möjlighet för myndigheten att hämta en ADB-upptagning från databas myndigheten helt
en som saknar samröre med inte borde anses tillräcklig för att upptagningen skall anses inkommen till myndigheten. Ett sådant resonemang är emellertid knappast hållbart beträffande upptagningar som en tjänsteman vid en myndighet verkligen tar del av, t.ex. när han "surfar Internet". Tjänstemännen kan därvid dessutom t.ex. skriva ut en skärmbild eller i myndighetens dator lagra upptagning han finner via nätet.
en
Handlingar anses vidare inkomna enligt 2 kap. 6 § TF oberoende av om de är av betydelse för myndighetens verksamhet. Frågan ett
om meddelande med hänsyn till innehållet bör anses som allmän handling berörs emellertid i 2 kap. 4 § TF, där det föreskrivs att ett meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer myndigheten och är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning.
Traditionella handlingar som är privata anses inte vara inkomna och allmänna bara för att en tjänsteman har tagit med sig dem till sin arbetsplats och detsamma bör gälla beträffande privata upptagningar som tjänstemannen medför till sin arbetsplats, t.ex. genom att ta med sin bärbara dator. Detta bör också gälla om tjänstemannen i stället "surfar nätet" och därvid, med myndighetens tekniska hjälpmedel men helt utan samband med tjänsteutövningen, för "privata" upptagningar till myndighetens dator; jfr att ett privatbrev skrivs myndighetens skrivmaskin eller kommer in till myndigheten.
En mer svårbedömd situation uppkommer om en tjänsteman som arbetar med myndighetens datafrågor"surfa i tjänsten, t.ex. för att från teknisk synpunkt studera den grafiska utformningen olika s.k. Web-
av sidor. Han är därvid ointresserade den sakinformation lämnas
av som
de sidor han studera och denna information är helt ovidkommande för myndigheten. Det kan därför ifrågasättas om sådant material utgör handlingar i TF:s bemärkelse när huvudsyftet är att förmedla rent estetiska intryck. Och om inte tjänstemannen väljer att lagra eller skriva ut det material han studerar, är det enligt min mening knappast realistiskt att säga att materialet är "inkommet" till myndigheten. Rättsläget är emellertid oklart.
36Med hänsyn till utformningen av 2 kap. 3 § andra stycket första meningen TF är sådana upptagningar dock att anse som "förvarade" hos myndigheten jfr Bohlin, Allmänna handlingar, s. 81. 37Bohlin, Allmänna handlingar, s. 120, med hänvisningar. 33Bohlin, a.a., s. 63.
196 Överväganden sou 1996:40
Som allmän handling anses inte heller upptagningar som omfattas
av den s.k. biblioteksregeln 2 kap. ll § TF.39
Skulle åtkomst via nät till elektroniska föimedlingstjänster likväl leda till att upptagningar i stor omfattning blir att anse som allmänna, bör nuvarande reglering ändå kunna fungera i avvaktan den översyn av 2 kap. TF pågår i ordning dir. 1995:91.‘° Är handlingar
som annan av ringa betydelse för verksamheten vid myndigheten får detta beaktas inom ramen för reglerna om registrering och gallring av handlingar.
Enligt 15 kap. l § första stycket sekretesslagen 1980:100 behöver handlingar som uppenbart är av ringa betydelse varken registreras eller hållas ordnade särskilt sätt, och handlingar är betydelse
som av men som inte är sekretessbelagda behöver endast hållas ordnade så att det utan svårighet kan fastställas handling har kommit in. Krävs
om registrering i något fall bör detta enkelt kunna ske genom att tjänstemannen t.ex. överlämnar en utskrift till registrator.
Myndigheterna får, i enlighet med Riksarkivets allmänna gallringsregler, gallra handlingar som är av tillfällig eller ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Gallring får ske vid tidpunkt eller med frist som fastställs av myndigheten själv. Exempel handlingar som kan komma i fråga för gallring i enlighet med dessa regler är handlingar som inkommit för kännedom och som inte har lett till några åtgärder hos myndigheten och inte heller har tillfört något ärende
som en sakuppgift.
39Bestämmelsen torde dock vara tillämplig endast om handlingarna har samlats och ordnats sådant sätt att samlingen enligt vanligt språkbruk är att betrakta som ett bibliotek prop. 1975/762160s. 180 och Bohlin, a.a., s.220. ‘° Det kan härvid bli svårt att från offentlighetssynpunld finna några tydliga skillnader mellan åtkomst via arbetsgivarensinformationssystem och tjänstemannenshemdator. Det kant.ex. göras tekniskt möjligt för en tjänsteman ävenom så knappast sker att med
- myndighetens tekniska hjälpmedel och telenätetlogga in änstemannenshemdator och, med myndighetens dator som terminal, styr hemdatom så att han får tillgång till en elektronisk fönnedlingstjänst.
l Statsrådsberedningens promemoria Registrering av allmänna handlingar hos departementenreviderad den26 februari 1990, gesbl.a. följande exempel handlingar som normalt uppenbarligen är av ringa betydelse. Pressklipp, reklamtryck, statistiska meddelanden, cirkulär som bara indirekt eller i någon mån berör departementens verksamhet, verksamhetsberättelser,årsredovisningar ochannanallmän information som tillställs departementetutan att det finns skyldighet att göra det och utan att materialet hör till något ärende,sådanakopior avmyndigheters yttranden m.m. som säntsöver bara för kännedom och som inte kan användassom allmänt underlag för regerings- eller departementsbeslutoch inte heller annat sätt kan vara till nytta för departementet, kopior av brev från enskilda till olika myndigheter i de fall där kopioma bara sänts över för kännedom och anonyma skrivelser. "2 Sådanaordnade bevarmgsmöjligheter bör kunna skapasmed stöd av IT. i Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse RA-FS 1991:6.
197 sou 1996240
12 och
Straffrättsliga straffprocessuella frågor
12.1 Utgångspunkter
Användningen IT har ökat riskerna för otillåten spridning av av information och begränsat möjligheterna att utreda och lagföra brott Mina förslag syftar därför till att delvis återställa möjligheterna att, med rimlig resursåtgång, kunna ingripa mot otillåtna förfaranden där missbruket berör elektroniska förmedlingstjänster i stället för traditionella medier. Den naturliga utgångspunkten är, framhållits i avsnitt l 1.3.3, att som ansvaret för brott i första hand bör bäras den som utför eller ligger av bakom den aktuella åtgärden. För att underlätta efterforskning av denne har jag övervägt regler bl.a. registrering förmedlingstjänster och om av användare samt bevaring meddelanden. Det har emellertid visat om av sig att sådan reglering för närvarande inte är något realistiskt en alternativ; vidare avsnitt 1l.4.3 och 1l.4.7. se Däremot har jag föreslagit en föreskrift om att den som tillhandahåller elektroniska förmedlingstjänst skall ha sådan uppsikt över en tjänsten är nödvändig med hänsyn till omfattningen och inriktsom ningen verksamheten. Jag har också föreslagit att den som tillhandaav håller tjänsten vid straffansvar skall skyldig att i viss utsträckning vara förhindra fortsatt spridning elektroniska meddelanden med brottsligt av eller oacceptabelt innehåll. Härigenom ges ett grundläggande annars skydd mot missbruk elektroniska förrnedlingstjänster. Förslaget att av fönnedlaren skall underrätta dem som ansluter sig om vem som är ansvarig för tjänsten bör också kunna underlätta åtgärder mot oseriösa företeelser området. Straffansvar kan således komma i fråga dels för användare som ligger bakom ett missbruk, dels för ansvariga för förrnedlingstjänster och dennes biträden åsidosätter de ordningsregler som jag har som föreslagit. Beträffande ansvariga för förmedlingstjänster uppkommer -
1 En följd datoriseringen på 1970-talet möjligheterna att utkräva personligt av var att ansvar begränsadesgenom att lT-rutiner infördes där den spårbarhet som förelåg i traditionell miljö endastdelvis vidmakthölls. Den kultur somvuxit fram bland användare av elektroniska fönnedlingstjänster har inneburit ytterligare ett steg i riktning mot en avidentifiering av aktörerna.
198 Straflrdttsliga och straffprocessuella frågor
när någon annan missbrukar tjänsten dessutom frågan för —— om ansvar osjälvständiga brottsforrner såsom medverkan till brott.
12.2 Ansvar för användare
vid missbruk
av elektroniska
förmedlingstjänster
Utgångspunkten är som sagt att straffansvaret i första hand bör vila de användare som missbrukar elektronisk förrnedlingstjänst. Frågan en är då om regleringen i brottsbalken är anpassad till brottslighet som begås via sådana tjänster. I det följande behandlas denna fråga med
utgångspunkt i de typfall beskrivits i avsnitt 10.2.1.2 som
12.2.1 Uppvigling, hets mot folkgrupp,
bampomografibrott, m.m.
De objektiva rekvisiten för uppvigling 16 kap. 5 §
hindrar inte i sig lagföring förfaranden knutna till elektroniska en av förmedlingstjänster, och bestämmelsen har givits tidig fullboren danspunkt. I ett avseende finns emellertid skillnad mellan spridning en som sker i skrift respektive elektroniskt. Uppvigling spridning genom av "skrift" är fullbordad redan att skriften "utlämnas för genom spridning Begreppet skrift torde dock inte omfatta elektroniska
meddelanden. Denna skillnad bör undanröjas.
De objektiva rekvisiten för hets folkgrupp 16 kap. 8 § mot brottsbalken hindrar inte heller lagföring elektroniska fören av faranden, och kravet att meddelande uttrycker hot eller som missaktning mot folkgrupp grund av ras eller dylikt "sprids", är lågt ställt.
Hets mot folkgrupp är emellertid inte kriminaliserat på försöksstadiet. Inte heller vid bampomografibrott, olaga vdldsskildring och
förledande ungdom 16 kap. 10 av 10 b och 12 §§ brottsbalken är försök till brott straffbelagt.‘
När någon i spridningssyfte har sänt meddelande med sådant ett innehåll som avses i de nämnda bestämmelserna till elektronisk nu en fönnedlingstjänst, ligger det vanligtvis utanför avsändarens kontroll hur omfattande spridningen blir. Gämingsmannen har avsända genom att meddelandet fullgjort allt för att brott skall komma till stånd. ett Så
2 De generella straffrättsliga frågorna lT-omrádet faller dock utanför mitt uppdrag; jfr bl.a. SOU 1983:50, prop. 1985/86:65 och SOU 1992:1l0. 3 Enligt Straffrättskommittén det önskvärt var att paragrafen kunde tillämpas även om skriften hejdats av postverket innan spridning har skett; jfr bestämmelsen i 23 kap. l § BrB om ansvar för försök till brott. 4 Gämingar som avsesi 16 kap. ll § andra meningen brottsbalken fullbordas redan när en bild lämnas för befordran Beckman m.f1., Brottsbalken Il, 6 289 och Jareborg, u., s. Brotten lll, 2 u., s. 139.
Straflrdnsliga och strajfprocessuella frågor 199
snart meddelandet finns tillgängligt elektroniskt kan det sekundsnabbt föras vidare till andra förmedlingstjänster, och bevissvårigheter framträder när det skall avgöras vilken spridning som i realiteten har skett En möjlighet är att meddelandet har stoppats just med avseende
den förrnedlingstjänst som avsändaren dirigerat det till, men i stället omdirigerats till en annan sådan tjänst.° Elektronisk överföring av berörda meddelanden skiljer sig därmed i sådan mån från traditionella förfaranden att redan avsändandet till en elektronisk förrnedlingstjänst bör straffbeläggas.
Jag föreslår därför en bestämmelse enligt vilken den som sänder ett elektroniskt meddelande med sådant innehåll som avses i 16 kap. 10 a, 10 b eller 12 § brottsbalken till en elektronisk fönnedlingstjänst, med uppsåt att utföra brott som sägs i någon av dessa bestämmelser, skall dömas för försök till sådant brott, om han inte kan dömas för fullbordat brott. Ansvar inträder därmed även om meddelandet inte förs in, eller om det avförs innan spridning har skett. Det vore i och för sig möjligt att placera bestämmelsen i den särskilda lag jag föreslår för elektroniska förrnedlingstjänster. Eftersom bestämmelsen sakligt sett har ett mycket nära samband med övriga regler i 16 kap. brottsbalken är det dock naturligt att placera den där; jfr regleringen i 4 kap. 9 b § brottsbalken 16 kap. 17 a § förslaget till lag om ändring i brotts-
balken.7
Vissa tolkningsfrâgor som aktualiseras i anknytning till dessa bestämmelser bör också beröras.
Bestämmelsen i 16 kap. 10 a § brottsbalken om bampomografibrott innefattar alla slag av bilder med bampomografiskt motiv, och modern teknik berörs i sammanhanget Begreppet "bild" förekommer emellertid också i bestämmelserna om olaga våldsslcildring, otillåtet förfarande med pomografisk bild och förledande ungdom. Frågan är hur dessa
av bestämmelser bör tolkas i anknytning till nya medier.
Vad som möjligen kan föranleda tvekan är vissa uttalanden i lagmotiven. l anknyming till 16 kap. 12 § brottsbalken har departementschefen å ena sidan anfört att alla slags bilder omfattas, sig
vare de har framställts genom tryckpress eller annat sätt, å andra sidan att
5 En oriktig invändning att ett meddelandeav sådanan inte har lästs av någon och inte heller annars har nått en sådan spridning som krävs för ansvar, torde ofta kunna motbevisas genom innehållet i loggfiler m.m. Däremot kan det ofta vara svårt att fastställa vilken vidare spridning som skett därefter. 6 Det kan närmast vara en slump om ett elektroniskt meddelande hindras, t.ex. av tekniska fel vid överföringen eller vid stickprovskontroller där en systemansvarig avför meddelanden innan vidare spridning har skett. 7 Härigenom undviks de komplicerade konkurrensfrågor som följer med en specialstraffrättslig reglering. En annan fördel med en placering i 16 kap. brottsbalken är att frågan om påföljd kan regleras utifrån straffskalorna i huvudbestämmelsema. 8 Jareborg uttalar att alla tänkbara förfaranden varigenom ett bildinnehåll förmedlas till eller görs tillgängligt innefattas samt nämner förevisning genom bl.a. optisk anordning Jareborg, Brotten lll, 2 u., s. 139.
200 Straflrdttsliga och straffprocessuella frågor
bestämmelsen omfattar endast sådana "föremål kan hänföras till som avbildningar.° Det kan ifrågasättas om data under begreppet ryms föremål. Enligt min mening är det dock uppenbart att begreppet "bild" måste
anses omfatta också digitala bilder begreppet måste antas ha - samma innebörd i hela 16 kap. brottsbalken. En annan fråga är i vilken mån straffrättsligt kan komma i ansvar fråga vid förevisniizg av t.ex. pomografiska bilder via sådana allmänt tillgängliga "elektroniska platser", som förutsättningar för ger en betydligt mer omfattande spridning än vad möjliggörs vid som en vanlig allmän plats. Bestämmelsen i 16 kap. 11 § första meningen brottsbalken synes avse endast traditionella fysiska utrymmen, och att utsträcka regelns tillämplighet till visning via elektroniska förmedlingstjänster enligt vore min mening att för långt. Man skulle möjligen kunna ställa krav varningstexter så att ingen mot sin vilja råkade ut för behöva att se pomografiska bilder. Det finns emellertid att installera programvara den egna datorn förhindrar uppkoppling till kända platser som Internet där pornografi förekommer. Surf Watch, Net Nanny m.fl.. Däremot kan naturligtvis regeln i paragrafens andra mening bli tillämplig om någon skickar pomografiska bilder i form elektronisk av post till enskilda användare.
12.2.2 Ansvar brottsbalken för brott
enligt mot en
viss person
Iden mån brottslig informationsspridning via elektroniska förmedlingstjänster riktas mot viss aktualiseras för olaga hot, en person ansvar ofredande, förtal och förolämpning 4 kap. 5 och 7 §§ 5 kap. 1 samt och 3 §§ brottsbalken, inte bestämmelserna uppvigling eller hets om mot folkgrupp. I dessa delar är det inte nödvändigt med någon
lagändring med anledning av elektroniska förmedlingstjänster.
Det bör härvid uppmärksammas att den skickar oönskad som information till viss oönskad grund innehållet eller en person - av mängden därvid kan göra sig skyldig till ofredande sätt - samma som den som utnyttjar telefon eller post ett hänsynslöst sätt. Som exempel kan nämnas den själv eller i samråd med andra "fyller" som en användares elektroniska brevlåda så att tjänsten inte längre kan
9 Beckman mn., Brottsbalken 5 u., s. 287 1° SOU 1992:110, bl.a. s. 155 och 209 Jag vill emellertid erinraom Datastraffrättsutredningensförslag till ändring i 4 kap. 5 § brottsbalken, för att också hot som riktas mot data, inte mot "egendom", klart skall innefattas.
Straflrdttsliga och straffprocessuella frågor 201
användas. Därvid torde också för egenmäktigt förfarande kunna
ansvar
komma i fråga.
12.2.3 Narkotikabrott genom utbud via elektroniska
förrnedlingstjänster
Den bjuder ut narkotika kan i allmänhet dömas till ansvar genom
som att de osjälvständiga brottsformema är kriminaliserade vid överlåtelse
narkotika. Enligt motiven till 1 § 5 narkotikastrafñagen l968:64, av där föreskrivs för den olovligen bjuder ut narkotika till
ansvar som försäljning, har det dock ansetts nödvändigt att ge upp kravet på att det alltid i det konkreta fallet skall kunna visas att förfaranden av aktuellt slag främjat bestämt narkotikabrott.
ett
Det bör således finnas visst utrymme för straffansvar för den som genom elektroniska meddelanden bjuder ut narkotika eller annars via elektroniska förmedlingstjänster främjar narkotikahandel. Det skall emellertid kunna visas att förfarandet haft eller kunnat fä anknytning till transaktioner utgör narkotikahandel.
som
12.2.4 Skadegörande programkod, n1.m.
De särskilda risker som datavirus och annan skadegörande programkod innebär vid elektronisk kommunikation har berörts av Datastraffrättsutredningen, föreslagit särskilda bestämmelser om straff för den
som som tillverkar och sprider sådana program. Förslaget övervägs för närvarande inom Justitiedepartementet. Bestämmelserna om skadegörelse, undertryckande av urkund och dataintrâng 12 kap. l § och 14 kap. 4 § brottsbalken samt 21 § DL torde dock, beroende omständigheterna i det enskilda fallet, kunna aktualiseras också med avseende
skadegörande programkod som en användare för in eller annars sprider via en elektronisk förmedlingstjänstm
Se vidare Jareborg, Brotten Il, 2 u., s. 122. 13l motiven till bestämmelsen förmedling kontakter mellan köpare och säljare
sägsatt av i många fall kan vara att bedömasom medhjälp antingen till överlåtelse eller till förvärv av narkotika, men att det i mångafall har visat sig svårt att bevisaatt handhavandet lett till ett visst bestämt brott. Eftersom "annan sådanåtgärd" också är kriminaliserad torde det vara tillräckligt att förmedlaren har gjort det möjligt att en kontrahent handeln fåri kännedom om den andresbud. Det bör dock inte, vid en strikt tolkning av ordalydelsen, fällas till ansvarenligt 1§ 5 narkotikastrafflagen om den misstänkte endasti ett enstaka fall har sammanfön en köpare och en säljare Hoflund, Olle, Narkotikabrotten, 1987,s. 49 f.. 14Prop. 1982/832141 34; jfr Hoflund, Olle, Narkotikabrotten, 1987, 47
s. s. 15SOU 1992:110 s. 214 16Risken för spridning datavirus har ökat det programmeringsspråketJava
av genom nya samt möjligheten att översända makron för ordbehandlingsprogrammet Word i vanliga textfiler.
202 Straflrdttsliga och straffprocessuella frågor
12.2.5 Upphovsrättsligt skydd
De nya förutsättningar för den upphovsrättsliga regleringen
som
användningenav elektroniska förrnedlingstjänster har fört med sig är
av sådan grundläggande och generell karaktär att rättsfrågoma inte kan genomlysas i detta begränsade sammanhang. Detta gäller inte bara skyddet för datorprogram utan också för t.ex. text, bild och musik i digital form. Utvecklingen aktualiserar behovet upphovsrättslig
av en reglering som tar sikte dessa nya företeelser och undanröjer tolkningsfrågor och luckor i lagen. Detsamma gäller för sådant offentligt framförande och sådan spridning till allmänheten verk sker via
av som elektroniska förmedlingstjänster. Jag återkommer i avsnitt 12.3 till frågan om straffansvar för den tillhandahåller elektronisk
som en förrnedlingstjänst.
12.2.6 Meddelanden vilkas innehåll är
ägnat att
användas vid brott
Som redan berörts innehåller vissa elektroniska förmedlingstjänster dels "elektroniska brottsverktyg, t.ex. datorprogram för att kringgå behörighetskontrollsystem, hemliga tillträdeskoder och telefonkorts- och kontokortsnummer, dels närmare beskrivningar brottsliga förfarings-
av sätt, t.ex. hur telebedrägerier genomförs i vissa fall förenade med
uttryckliga uppmaningar till brott.
Föreskrifterna i 23 kap. brottsbalken s.k. osjälvständiga
om brottsfonner utvidgar det straffbara området utanför de gränser
som dras av brottsbeskrivningama i de särskilda straffbuden. Frågan är då om användare kan dömas till ansvar för förberedelse eller stämpling till brott vid förfaranden i anknytning till elektroniska förmedlingstjänster.
Förberedelse till brott består såvitt här är intresse i att
- av anskaffa, förfärdiga, lämna, motta, förvara, fortskaffa eller
ta annan dylik befattning med vissa objekt. Lagregeln emellertid tradi-
avser tionella fysiska objekt såsom gift, sprängämne, dyrk, förfalsk-
vapen, ningsverktyg eller annat sådant hjälpmedel. Datastraffrättsutredningen har föreslagit en reglering förberedelse innefattar data.
av som Regleringen övervägs utredningen rörande vissa straffrättsliga
nu av frågor dir. 1994:39. Jag konstaterar därför endast att för
ansvar "elektronisk förberedelse" till brott torde förutsätta lagändring.
en
Vad härefter beträffar stämpling enligt 23 kap. 2 § andra stycket brottsbalken, genom att söka anstifta till brott, kan konstateras
annan
H Jfr 5 § förslaget till lag om tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden. 18Se vidare förslaget till en ny 23 kap. 2 a§ BrB, sou 1992:110 s. 32, 200 325 och 603 jfr Datastraffrättsutredningens förslag i 14 kap. 19 § BrB att kriminalisera missbruk av lösenord.
Straffidttsliga och straflprocessuella frågor 203
att det endast är ett mindre antal brott av grövre karaktär som är straffbara redan detta stadium. Att söka anstifta till brott innebär vidare att träda i förbindelse med viss eller vissa personer, till skillnad från uppvigling, som innebär att man vänder sig till allmänheten. Vidare måste denna form av stämpling, för att vara straffbar, ske med direkt uppsåt att det ifrågavarande brottet skall komma till stånd. Utrymmet för straffansvar, för användare som sänder in ett elektroniskt meddelande som kan sägas söka anstifta till brott, är således synnerligen begränsat. Sådana meddelanden är vanligtvis riktade till allmänheten, och det kan ofta ifrågasättas om "anstiftaren" verkligen har uppsåt att brottet skall komma till stånd.
12.3 Straffansvar för den som
tillhandahåller en elektronisk
förmedlingstjänst
12.3.1 Allmänt
I detta sammanhang aktualiseras också vilket straffrättsli ansvar den som tillhandahåller en elektronisk förrnedlingstjänst har för meddelanden som användare sänder in till tjänsten. När den som tillhandahåller tjänsten genom eget aktivt handlande gör meddelanden med brottsligt innehåll tillgängliga, t.ex. genom att föra in sådana meddelande i allmänt tillgänglig kan han bli att en area, bedöma som gärningsman under förutsättning att uppsåt föreligger. Av betydelse från praktisk utgångspunkt är emellertid i första hand frågan om en förmedlare som förhåller sig passiv kan dömas till ansvar enligt brottsbalken eller tillämplig lag, dvs. om han kan göra sig annan skyldig till brott underlåtenhet. genom Ansvar för medverkan underlåtenhet kan aktualiseras såväl genom beträffande fullbordat brott stämpling till brott." krävs som För ansvar dels att medhjälparen är i s.k. garantställning, dels att han med sin passivitet underlättar den andres gåming. Med garantställning menas att den underlåtande skall inta en ställning som gör det motiverat att
19 605. Beckman m.ll., Brottsbalken ll, 6 u., s. 20Det kan inte uteslutas förmedlare kan göras ansvarig gämingsman. Som att en som exempel kan nämnasden bestämmelsesom berörts i avsnitt 12.2.3 enligt vilken ansvar enligt l § 5 narkotikastrafflagen kan komma i fråga redanom en "förmedlare" har gjort det möjligt att en kontrahent i handeln får kännedom om den andres bud. Samtidigt är stämpling till narkotikabrott kriminaliserad. 21Medverkan till brott är generellt straffbelagt, dvs. medverkan till stämpling är också kriminaliserad, förutsatt att brottsformen stämpling är straffbelagd i det aktuella fallet Jareborg, Brotten 2 u., s. 63 f.. 2 Jareborg, Straffrättens ansvarslära, 1994, 127. Jfr Strahl, Allmän Straffrätt i vad s. angår brotten, 1976,s. 248 och 336
204 Straffrdttsliga och straffizrocessuella frågor
begära mer av honom än andra att han skall verksam för av vara att avvärja sådan effekt den inträffade. en som De skyldigheter jag har föreslagit för den tillhandahåller som tjänsten och den som hans uppdrag har uppsikt över tjänsten 3
se
och 5 §§ förslaget till lag om elektroniska förmedlingstjänster dem ger en sådan garantställning, och en underlåtenhet att beträffande agera meddelanden innefattar t.ex. uppvigling eller hets folkgrupp som mot kan te sig lika straffvärd främjande gämingen som av genom handling. Om den som tillhandahåller elektronisk förmedlingstjänst en eller den hans uppdrag har tillsyn över tjänsten får klart för sig som att tjänsten används för att sprida viss information brottslig karaktär av men underlåter att hindra fortsatt sådan användning tjänsten kan en av han alltså ådra sig eget straffansvar för de meddelanden sprids. som Därigenom bör kunna undvikas att en ansvarig för förmedlingstjänst en som passivt ser när brottslig spridning äger går fri medan den rum som gör något, än litet, kan dömas till ansvar. om
12.3.2 enskilda straffbestämmelser
Tillämpningen av
Här tar jag endast några frågor har väckts rörande förutsättupp som ningama för att tillämpa enskilda straffbestämmelser på ansvariga för
elektroniska férmedlingstjéinster.
Beträffande uppvigling torde rekvisitet "söker förleda" innefatta ett krav direkt uppsåt, dvs. att det för utöver kännedom ansvar - om förhållandena krävs viljeriktni i detta fall ett syfte förleda ——- en ng, att en allmänhet till brott eller dylikt." Endast i undantagsfall torde den verksamhet ansvariga för förrnedlingstjänster bedriver ha sådant ett syfte. Angående hets mot folkgrupp och huvuddelen övriga straffav bestämmelser aktualiseras området finns visserligen inget krav som direkt uppsåt, och i den bemärkelsen ligger ett straffansvar närmare för den som är ansvarig för förmedlingstjänst. En sak är en annan att strömmen av meddelanden i praktiken vanligtvis har sådan en omfattning att det med fog kan ifrågasättas den är ansvarig för om som
23 Strahl, a.a., s. 323. 2‘ På den subjektiva sidan torde krävas att förmedlaren har uppsåt att medverka till avsändarensspridning, att han förstår, sätt uppsåtsläran att gämingen kommer anger, till stånd om han inte ingriper avvärjandesamt att hans uppsåt omfattar att han intar en garantställning. 25 Se vidare HDts uttalanden i den ovan berörda domen angående spridning av datorprogram via elektroniska anslagstavlor avsnitt 10.2.l under rubriken "Upphovsrättsligt skyddat material". Fråganom utformningen av bestämmelsernai brottsbalken bl.a. medverkan till brott av övervägsav utredningen om vissa straffrättsliga frågor dir. 1994:39. 27 Beckman mfl., Brottsbalken 11,6 u., s. 248 med hänvisning till 246, Jareborg, s. Brotten Ill, 2 u., s. 130 och Strahl, Allmän Straffrätt i vad angår brotten, 1976, 107. s.
Straffrättsliga och straflprocessuella frågor 205
har sådana insikter vad pågår att det finns utrymme tjänsten om som för uppsåtli brott." för ansvar
Diskrimineringsombudsmannen har i skrivelse till Justitie-
en aktualiserat bl.a. frågan den tillhandahåller en departementet om som elektronisk anslagstavla, detta tillhandahållande, kan sägas genom i 16 kap. 8 § brottsbalken, för den händelse en "hota" sätt som sägs förrnedlingstjänsten har tillfört ett meddelande vars användare av
innehåll utgör hets mot folkgrupp.
framgått är för beträffande medverkan genom Som utrymmet ansvar underlåtenhet begränsat, och straffbestämmelsens krav uppsåt måste
den medverkande själv, i detta fall den som är ansvarig för
uppfyllas av
Han behöver emellertid inte själv hota eller fönnedlingstjänsten. missaktning för Det räcker att hans uttrycka en grupp av personer. avsändaren hotar. uppsåt omfattar att bör också nämnas HD i den berörda domen angående Här att ovan datorprogram via elektroniska anslagstavlor funnit att spridning av
intrång i upphovsrätt enligt 2 § upphovsrättslagen förutsätter
ansvar för form aktivt handlande. Av domen framgår vidare att någon av framställning exemplar elektronisk överföring innefattas i av genom
upphovsmannens ensamrätt.
för häleri kan komma ifråga för den som otillbörligen Ansvar
främjar möjligheterna för att tillgodogöra sig egendom som
annan brottsligt förvärv 9 kap. 6 § BrB. För straffansvar enligt härrör från denna bestämmelse fordras att gämingen i det enskilda fallet gynnat
tillgodogöra sig egendomen eller dess värde. Det
någons möjligheter att
räcker inte förfarandet typiskt sett varit ägnat att öka möjligheterna att för någon dra det brottsliga förvärvet. Min grundinställning att nytta av redan framhållits förhållanden bör råda i cyberär som att samma i den verkliga världen. Skulle då ansvarig utgivare
space som en
han i tidningens annonsspalter medvetet tog in kunna straffas om
under rubriken "stöldgods till salu Frågan om möjligheten annonser vid sidan TF ingripa brott tryckt skrift har varit under att av mot genom rättsfallet NJA 1979 602. Utan hinder reglebedömning i bl a s. av fälldes den i tidningsföretag haft den faktiska bestämringen i TF som manderätten i fråga införandet i företagens tidningar om av annonser till för koppleri tillåta vari prostituerade ansvar genom att annonser tjänster. Han ansågs därigenom ha främjat annans otuktiga
utbjöd sina
levnadssätt 6 kap 7 § första stycket BrB i dess dåvarande lydelse.
28 dock för brott i vissa fall kanaktualiserasredantill följd av oaktsamhet. Jfr att ansvar 29 för hets folkgrupp förutsätter inte heller att någon själv gör ett uttalande Ansvar mot sprida vad hört Beckman m.fl., Brottsbalken ll, det är tillräckligt att man av annan - 6 263 och Jareborg,Brotten lll, 2 u., s. 134.. u., s. 3° Se vidare avsnitt l0.2.l underrubriken "Upphovsrättsligt skyddat material".
206 Straffrdttsliga och straffprocessuella frågor
Den som är ansvarig för elektronisk förmedlingstjänst en torde
motsvarande sätt vid vetskap förhållandet kunna fällas om till ansvar
för häleri i enskilda fall, oberoende
av om publiceringen sker i ett
grundlagsskyddat medium. Det behövs alltså ingen särskild reglering
för att komma tillrätta med missbruk elektroniska
av förmedlings-
tjänster för annonsering stöldgods, prostitution om o.dyl jfr 5 §
förslaget till lag elektroniska förmedlingstjänster. om
12.3.3 för den
Skyldigheter som tillhandahåller
tjänsten och skyddet mot i intrång information, m.m.
Mitt förslag till lag elektroniska förmedlingstjänster innebär om att den
som tillhandahåller tjänsten åläggs förhindra att att brottsliga eller
annars oacceptabla meddelanden sprids 5 och 6 §§ förslaget till lag om
elektroniska förmedlingstjänster.
Jag har redan i avsnitt 1l.4.5 tagit
upp frågan den tillhandahåller
om som en fönnedlingstjänst, i syfte att
fullgöra de åligganden följer den som av föreslagna lagen, har rätt att
läsa alla meddelanden förmedlas via den tjänst han tillhandahåller. som
Här är främst den straffrättsliga regleringen intresse. av Bestämmelsema brytande telehemlighet,
om av olovlig avlyssning
och dataintrång i 4 kap. 8 och 9 §§ BrB a samt 21 § DL föreskriver
straffansvar för den "olovligen" bereder sig som tillgång till infor-
mation.
Bestämmelsen brytande om av telehernlighet omfattar endast
meddelanden eller telebefordringsföreta
som ett post- g förmedlar som telemeddelande. Med och
post- telebefordringsföretag avses företag
som affärsmässiga grunder huvudsakligen förmedlar information med- delanden i form postförsändelser och olika av former av telemed-
delanden andra lärrmar för distribution. - som Bestämmelsen torde
således kunna bli tillämplig också distribution via elektroniska
förmedlingstjänster. Ansvar för olovlig avlyssning kommer
i fråga endast vid avlyssning
eller upptagning med tekniskt hjälpmedel tal i samtal av enrum, mellan
andra, etc. Data, text och bild skyddas inte. Denna paragraf är därför
knappast av intresse i anknytning till elektroniska
förmedlingstjänster.
Bestämmelsen dataintrång emellertid om avser upptagningar för
automatisk databehandling. Med sådan upptagning avses även uppgifter
31Skydd mot intrång i information föreskrivs dock i såväl internationella överenskommelser som i gnmdlag och vanlig lag; vidare se t.ex. prop. 1994/952227s. 8 32Prop. 1992/93:2oo s. I61
33Jfr 24 § telelagen där det angesatt ett telemeddelandefår avlyssnas i televerksamhet endast i den utsträckning somdet är nödvändigt för att verksamhetenskall kunna drivas. Härmedavsesden tekniska avlyssning somär nödvändig för att kontrollera telesystemets funktion i skilda hänseendenprop. 1992/932200 309.s.
och straflprocessuella frågor 207 1996:40 Straffrättsliga
SOU
befordran via elektroniskt eller annat liknande hjälpmedel som är under
användas för automatisk databehandling. för att
Bestämmelserna straffansvar för intrång i information har inte om utvecklingen lT-området. Rättsläget är delvis oldart. anpassats till
den tillhandahåller elektronisk förmedlingstjänst Frågan är när som en
"olovligen" enligt någon de berörda strafffår anses ha förfarit av
bestämmelserna.
elektroniska förmedlingstj änster utgörs till stor del Användningen av
tillämpningar där de elektroniska meddelandena blir av sådana
för alla användare den elektroniska förmed-
omedelbart tillgängliga av
tillhandahåller tjänsten har därvid, redan lingstjänsten. Den som
denna allmänna åtkomst, rätt att ta del de elektroniska grund av av
meddelandena.
torde vanligtvis gälla för e-post, dvs. meddelanden som Motsatsen
eller vissa användare. Här kan jämförelse är avsedda bara för viss en
traditionella tillslutna förvar, kuvert etc. underlätta förmed rum,
Fyller rutin motsvarande funktion distribution av ståelsen. en som
eller förvaring brev i lådor bara "mottagaren" vanliga brev, av t.ex. som
torde åtgärd varigenom den tillhandahåller en får öppna, en som
del innehållet att "olovlig", om förmedlingstjänst tar av vara anse som
har överenskommits. I praktiken bör frågan kunna klargöras inte annat
kontakter i samband med att användare bereds tillgång vid de som tas
till förmedlingstjänst. en framgått avsnitt ll.4.5 skall skyldigheten enligt den Som av
förhindra fortsatt spridning vissa meddelanden särskilda lagen att av
beträffande meddelanden i slutna diskussionsgrupper ock gälla också
lagen får i denna del innebära att de liknande. Den särskilda anses
skyldighetema för den tillhandahåller tjänsten medför föreskrivna som
han inte "olovligen" tränger in i sådan information. att
Som framgått gäller denna laga befogenhet emellertid inte e-post.
sådana meddelanden kan dock behöva vidtas administrativa Beträffande
genomgång i avsnitt 11.6 kan härvid utöver de åtgärder. Enligt min -
34 25 och 29 §§ och sekretesslagens9 kap. 8 § och 14 kap. 2 § Telelagens förening med straffbestämmelsen brott mot tystnadsplikt 20 kap. bestämmelserger i om skydd för telekommunikationer. Meddelandensombefordras via 3 § BrB också visst bestämmelserna dataintrång och brytande av telehemlighet. radio skyddas inte av om uppgifter via i form strålning från bildskärmar, s.k. Oavsiktlig spridning av etern,t.ex. av också falla utanför straffskyddet; vidare SOU 1992:110 s. 163 röjande signaler, synes se olovlig avlyssning innefattar emellertid upptagning och avlyssning Bestämmelsenom såväl direkt användning mikrofon för att uppfånga vad somsägs i t.ex. ett genom av en spridning via etern att uppsnappatrådbundna signaler, t.ex. rum en slags som genom samtal via snabbtelefoner.
35 dock Datastraffrättsutredningensförslag att föra samman denna reglering till en Se paragraf och lT-anpassa regleringen SOU 1992:110 s. 175 f.. att 36 härvid sådananvändning motsvarartraditionella brev som postastill Jag syftar som inte de distributionslistor som utgör ett medel för en eller ett par mottagare, "gruppkommunikation", meddelandensändsvidare som elektronisk post till genom att dem som upptas i listan.
208 Straflrdnsliga och straffinocessuella frågor sol 1996:40
berörda straffstadgandena aktualiseras bestämmelser - i bl.a. telelagen om förbud mot att "avlyssna" telemeddelanden utöver vad som är "nödvändigt för att verksamheten skall kunna drivas" 24 §, om tystnadsplikt 25 och 26 §§ och lämna vissa om att ut uppgifter 27 §; jfr 10 och ll §§ postlagen 1993:1684 angående obeställbara försändelser. Till detta kommer det enligt 27 kap. att 19 § rättegångsbalken kan utgöra teleövervakning hindra telemeddelanden att från att nå fram.
Detta illustrerar väl behovet bereda av att de generella rättsfrågor som aktualiseras vid övergång till IT så de olika en att regelverkens fungerande inre samband inte bryts till följd de tekniska upp av och
administrativa förändringarna.
12.4 Processrättsliga frågor
12.4.1 Bakgrund
Inom Justitiedepartementet övervägs
Datastraffrättsutredningens
betänkande Information och den
nya InformationsTeknologin straff-
och processrättsli ga frågor SOU 1992: l 10, Polisrättsutredningens samt betänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen SOU 1995:47, där bl.a. bestämmelserna husrannsakan om och beslag tas upp, huvudsakligen från traditionell utgångspunkt. Även internationellt bedrivs arbete området. Bl.a. har det nyligen inom Europarådet utarbetats rekommendation en No. R 95 13 angående straffprocessuella frågor med till
anknytning IT.
De bestämmelser jag föreslår i särskild lag en om elektroniska förmedlingstjänster syftar bl.a. till att göra det möjligt utreda brott. att Intresset av effektivitet i den brottsutredande verksamheten måste emellertid vägas mot intresset skydd av för motstående intressen. Det faller utanför mitt uppdrag ställning till vilka att ta allmänna principer som bör gälla för de brottsutredande organens verksamhet på IT-området. Nya rättsfrå aktualiseras emellertid gor till följd av användningen av sådana "elektroniska platser" eller "kvasimateriella
utrymmen" med Datastraffrättsutredningens terminologi
som utgörs av
elektroniska förmedlingstjänster.
De okonventionella metoderna för kommunikation via sådana fönnedlingstjänster väcker frågor hur spaning och
om brottsutredning
37Prop. 1994/95.-227. 38 lT-miljön är av sådan karaktär att det finns vissa "elektroniska platser" till vilka en stark misstanke om brottsliga aktiviteter kan knytas, samtidigt som det är vanligt att polisen inte känner till "platsernas"struktur i detalj eller något konkret brott och vem som kan misstänkas för detta. Missbruket består vanligtvis inte i sådangrov brottslighet som kan motivera mer ingripande tvångsmedel. Samtidigt kan effektiv brottsbekämpning knappast ske med traditionella metoder i denna miljö.
Strajfrättsliga och strafiprocessuella frågor 209
skall kunna bedrivas med konventionella metoder. Dessa frågor har emellertid ett direkt samband med de grundläggande och principiella straffprocessuella frågorna IT-området. Jag begränsar därför mina överväganden till några allmänna synpunkter rörande frågan om åtkomst till uppgifter, m.m.
Bestämmelserna i 27 och 28 kap. rättegångsbalken är tillämpliga också vid förundersökningar rörande elektroniska förmedlingstjänster, och regleringen torde att tolka så att verkställighet kan äga mm
vara även med avseende data. Eftersom brottsliga förfaranden med anknytning till elektroniska förmedlingstjänster äger rum via telekommunikationer framträder emellertid vissa skillnader. Polisen äger
"följa efter" misstänkt nätet". Det kan, med hänsyn till inte rätt att en risken för otillbörligt integritetsintrång, endast undantagsvis komma i fråga avlyssna eller övervaka telekommunikationer.
att
I det följande tar jag vissa frågor som aktualiseras när en
upp polisman via modem och telenät avser att, utan användning av tvångsmedel, utforska en viss elektronisk förmedlingstjänst.
12.4.2 Är allmänt tillgängliga förmedlingstjänster
tillgängliga för polisen
När elektronisk förrnedlingstjänst är tillgänglig utan att användarna
en behöver sin identitet kan naturligtvis också en polisman få koppla
ange
sig; jfr att en polisman läser annonser och klipper ut vissa som är upp
intresse. Så snart det krävs att användaren anger sin identitet av begränsas emellertid förutsättningarna för spaning.
En polisman har i princip samma befogenheter som en privatperson,
inom den öppna polisverksamheten torde det inte godtas att men oriktiga identitetsuppgifter lämnas, inte övriga användare
ens om använder täcknamnf Vid t.ex. spaning uppträder polisen visserligen i civila kläder och sken att vara privatpersoner, eftersom det är en
ger av förutsättning för åtgärden att inte avslöja att den vidtas i tjänsten. Att uppträda civilklädd är emellertid inte helt jämförbart med att under oriktigt bereda sig tillträde till en elektronisk förmedlingstjänst.
namn
39J dock SOU 1995:47 184 l sammanhangetbör Datastraffrättsutrednirtgensförslag
s. närrmas,att som en ny 28 kap. l a § RB föra in, dels en utvidgad rätt till husrannsakan, när det kan antas att en elektronisk anslagstavla innehåller data som är ägnade att användas vid brott eller vilkas spridande utgör brott jfr 28 kap. 3 § RB, dels den begränsningenatt husrannsakan annati fall bör få ske via telenät endastom särskilda skäl föreligger. 4° enligt 27 kap. rättegångsbalkengäller för hemlig
Se vidare de förutsättningar som teleavlyssning och hemlig teleövervakning; jfr Datastraffrättsutredningens förslag i 27 kap. 3 b § andra stycket rättegångsbalken. u Jfr Justitiekanslems beslut den26 september 1994enligt vilket polisen inte ansettsäga rätt att somett led i denbrottsbekämpandeverksamhetenlämna vilseledandeinformation till massmedia,dnr. 1590-94.
210 Straflrdnsliga och straffprocessuella frågor
En civilklädd polis ställs vanligtvis inte i situation där medvetet en felaktiga identitetsuppgifter krävs för att fullfölja åtgärden, och det anses, som framgått, att en polisman i den öppna polisverksamheten inte får lämna osanna uppgifter. En polisman som är okänd i aktuella kretsar bör dock kunna använda sitt rätta namn och få tillgång till elektronisk förmedlingsen tjänst. Poliser som är erfarna på området blir emellertid sannolikt stoppade vid uppkopplingen eller hindras från att få tillgång till material som styrker brott. I praktiken bör detta kunna lösas genom att en polis som inte är känd i aktuella kretsar, under ledning polis av en som har erfarenheter IT-området, kopplar sig i av upp eget nanm, varefter båda kan ta del uppgiftema. av När det krävs muntliga kontakter i vissa fall personliga rekom- mendationer för att godkännas användare, torde polisman - som en inte kunna bereda sig åtkomst till förmedlingstjänsten beslut utan om husrannsakan. För att bli insläppt, utan användning tvångsmedel, av skulle polismannen bli tvungen att "låna" användares identitet eller en vilseleda om sin identitet vid samtal med den tillhandahåller som tjänsten samt när det krävs skaffa rekommendationer från - - en annan användare. Istället för att få uppgifter från informatör skulle en polismannen härigenom bli infiltratör. Sådana okonventionella spaningsmetoder kan, i enlighet med de principer som slagits fast i samband med att polislagen antogs, knappast komma i fråga inom den öppna polisverksamheten. Det är som
framhållits tidigare betydelsefullt att möjligheterna utreda brott i IT-
att miljön förbättras, men man kommer då in frågor sådan av natur att de bör övervägas i ett större sammanhang.
12.4.3 Brottsliga förfaranden vid och
spaning utredning
En fråga, som är begränsad till elektroniska förmedlingstjänster, rör de s.k. menyer som möter användare kopplar sig en som upp mot en elektronisk förrnedlingstjänst. Det förekommer innehåller att menyn ett meddelande om att t.ex. poliser och åklagare inte medges tillträde till förmedlingstjänsten. Ett sådant meddelande medför emellertid inte att
poliser och åklagare som kopplar sig begår brott. Den
upp som tillhandahåller förmedlingstjänsten kan uppenbarligen inte på detta sätt
förfoga över olovlighetsrekvisitet i t.ex. bestämmelsen dataintrång
om 21 § DL.
42Se vidare prop. 1984/84:1ll s. 46 jfr Axberger, Hans-Gunnar, Brottsprovokation, 1989.
Straflréinsliga och straffprocessuella frågor 211
En fråga kompliceras de nya rutinerna har samband annan som av med principen polisen aldrig får till brott eller begå en att provocera kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja brott. Denna regel kan komma i konflikt med själva rutinerna för att ta del innehållet elektronisk fönnedlingstjänst. Att säkra materialet av i en databärare hos polisen kan nämligen resultera i t.ex. en otillåten en exemplarframställning enligt upphovsrättslagen. Antingen kan en polisman genomför åtgärden uppfylla brottsrekvisiten eller också som kan den tillhandahåller tjänsten "provoceras" till ett brott. t.ex. som Vid motsvarande åtgärder i traditionell miljö inriktas åtgärderna mot traditionella fysiska exemplar. Om dessa exemplar är tillgängliga för och kan de läsas och t.ex. fotograferas polisman utan att han var en, av riskerar att begå brott. l IT-miljön kan emellertid en användning av tvångsmedel krävas för att frita från straffansvar. Det är inte heller i denna del lämpligt att lagreglera s.k. förspaning och spaning inom för förundersökning. Förhållandena i de ramen en enskilda fallen växlar och utvecklingen IT-området sker snabbt. Polisen bör emellertid från fall till fall överväga hur åtgärderna noga utformas så att resultat som inte är avsedda kan undvikas. Slutligen vill jag beröra vilka åtgärder som är möjliga när en elektronisk fönnedlingstjänst har hemligt telefonnummer och den som tillhandahåller tjänsten endast ett täcknamn. Enligt 25 och 27 §§ anger telelagen 1993:597 får en teleoperatör lämna ut uppgifter om teleabonnemang angår misstanke om brott, om fängelse är som föreskrivet för brottet och detta, enligt myndighetens bedömning, kan föranleda påföljd än böter; jfr 14 kap. 2 § sekretesslagen annan 1980:100. Innan konkret misstanke brott föreligger kan det alltså vara en om så att de brottsutredande inte kan få besked om vem som organen ens har viss teleadress och när anslutningen abonnenten skett till en —— av viss geografisk punkt var inkoppling till nätet har skett. Mitt en förslag, att vid straffansvar ålägga den som tillhandahåller en elektronisk fönnedlingstjänst att underrätta dem som vill ansluta sig om vem tillhandahåller denna, bör kunna underlätta den brottsutredande som verksamheten.
12.5 Konsekvenser av mina förslag
Av problemanalysen se bl.a. avsnitt 11.3 framgår att åtgärder ovan behöver vidtas, samtidigt som svårigheterna är uppenbara att komma åt brottslig oacceptabel information$pridning via elektroniska eller annars fönnedlingstjänster. Det har till och med visat sig vara svårt att få tillförlitligt underlag för att bedöma problemens omfattning. Det brukar emellertid antas att det finns 6 000 elektroniska anslagstavlor i ca Sverige och att omfattande missbruk förekommer i kanske ett hundratal.
212 Straflrdttsliga och straffinocessuella frågor
Mer oklart är hur många förmedlingstjänster knutna till Intemet som tillhandahålls i Sverige. Gissningsvis kan det finnas kanske 500, men de ökade möjligheterna att med versioner för —— nya av programvaror informationsutbyte via Internet själv lägga s.k. hemsidor, för - upp med sig att antalet kan antas komma att öka kraftigt. Brottslig eller annars oacceptabel spridning information bör av som sagt i första hand mötas genom etiska regler och andra frivilliga åtgärder. Sådana åtgärder får emellertid knappast någon verkan beträffande fönnedlingstjänster bedrivs med inriktning brottslig som inforrnationsspridning. De frivilliga åtgärderna behöver därför stödjas
av förfatmingsregleringen.
Visserligen kan den föreslagna regleringen delvis kringgås genom att verksamheter flyttas utom riket. Förslagen har emellertid, som framgått av avsnitt 11.7, utformats med tanke sådana åtgärder i att viss mån skall kunna mötas, och regleringen kan leda till antas en betydande självsanering. Enligt min mening överväger alltså fördelarna med den föreslagna regleringen, under förutsättning att de kostnader och andra belastningar läggs den driver verksamheten kan som som hållas rimlig nivå. en Det föreslagna osanktionerade stadgandet uppsikt över tjänsten om 3 § får läsas i ljuset bestämmelsen förhindrande fortsatt av om av spridning 5 §, som blir tillämplig endast när den tillhandahåller som tjänsten eller hans uppdrag har tillsyn över tjänsten känner till att ett meddelande av den angivna karaktären tillhandahålls via den elektroniska fönnedlingstjänsten. Det krävs alltså inte att den är som ansvarig sitter och går igenom alla meddelanden förmedlas. När som han till följd sin tillsyn tjänsten, upplysning från av egen av en en användare eller något annat sätt får vetskap meddelande om att ett som tillhandahålls är sådan karaktär fortsatt spridning skall av att förhindras bör åtgärden relativt enkelt kunna vidtas. Jag har nämligen inhämtat att en fil med visst eller ett visst ord eller uttryck namn snabbt kan sökas fram med sådana funktioner som vanligtvis ingår i de programvaror som används för elektroniska fönnedlingstjänster. Har den ansvarige, efter underrättelse om att visst missbruk skulle förekomma, letat efter materialet utan att kunna finna det föreligger ingen uppsåtlig överträdelse regleringen. av Det bör alltså, för verksamheter inte syftar till brottslig som spridning av information och som inte direkt blir måltavla för vissa användares missbruk, fråga försumbara kostnader tillgodose vara om att de minimikrav jag har föreslagit för elektroniska fönnedlingstjänster. Kostnaderna för dem strävar efter laglydiga kan till och som att vara
med minska genom att rättsläget klarläggs. Motsatsen gäller naturligtvis
för tjänster som nu delvis är inriktade t.ex. sådan informationsspridning som är brottslig.
Straflrdttsliga och straflprocessuella frågor 213
alltså mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att i direkta Det är vilka kostnader mina förslag kan antas föra med sig. Vad siffror ange beträffar skyldigheten underrätta tillhandahåller att om vem som förslaget till 4 § är det ingen tvekan att kostnaderna tjänsten m.m. om försumbara. Ett försök till beräkning kostnaden för att hindra är av spridning skulle visserligen kunna utformas enligt följande. Om man det finns 6 500 förrnedlingstjänster, att det i genomsnitt tar en antar att i veckan vidta åtgärder för att förhindra spridning och att timma att timkostnaden är 500 kr, skulle årskostnaden bli 169 milj oner kr. Siffran bygger emellertid så antaganden att den inte kan anses ge grova För sådana tjänster drivs det allmänna kan någon vägledning. som av det dock, med hänsyn till bl.a. verksamhetens inriktning, antas att kostnaderna blir i det närmaste försumbara. Min slutsats är alltså de skyddsintressen den förslagna att som regleringen vilar får väga över de kostnader och olägenheter anses förslaget kan föra med sig. som
Särskilda
yttranden
Av Göran Axelsson experten
IT-utredningen gör banbrytande arbete i svensk förvaltning vad ett gäller söka lägga rättslig grund för myndigheter, allmänhet att en att ge och organisationer möjlighet att ett betryggande sätt överföra elektroniska handlingar. Dessa handlingar ska inte behöva åtföljas av brev, fax eller förklarande telefonsamtal. IT-utredningen har lagt ned betydande tid på att söka klarlägga de grundläggande begrepp lagarna bör utgå ifrån. Utredarens förslag som till terminologi återfinns i "Förslag till lag ändring i förvaltningsom lagen 1986:223". Där definieras elektronisk handling digitalt dokument digital signatur digital stämpel. —- Jag "digital signatur" kan härröra från såväl en fysisk anser att organisation. Det torde i överensstämmelse med de person som en vara lösningar problem finns eller kommer fram i andra samma som länder och i Europeiska unionen. Begreppet "digital stämpel" behövs inte i lagstiftningen. IT-utredningen knyter regelverk till båda begreppen. Det skapar församma virring för organisationer och allmänhet att i lagar och förordningar ha begreppet "digital stämpel". Problemen i samhället att med det extra från pappershandlingar till elektroniska handlingar är kompliöver cerade. Det behövs stort mått pedagogik från samhällets sida för ett av människor och organisationer vägledning. att ge Tanken "digital signatur" jämförd med "digital stämpel" kommer om från visionen ska ha digital signatur och att en om att en person en organisation ska ha en digital stämpel. I praktiken kommer digitala dokument att behöva mottagare av verifiera avsändaren att kontrollera dennes identitet, t.ex. i en genom elektronisk databas s.k. CA-funktion. Människor och organisationer har många skilda roller och är behöriga att göra många olika hand-
lingar. Jag bedömer det orealistiskt och dessutom som ytterst som —— olämpligt införa databaslösning i Sverige där alla människor ——att en och organisationer är registrerade med sina unika signaturer respektive
216 Särskilda yttranden
stämplar och med uppgifter vilka behörigheter är giltiga om som för stunden.
Det rimliga är i stället att arbetsgivare delar digitala signaturer ut till egna anställda som behöver sådana, upprättar elektronisk samt en egen
förteckning över dem som är behöriga. Denna förteckning kan sedan länkas till andra förteckningar. Arbetsgivaren, dvs.
organisationen, väljer också vilka digitala signaturer den behöver. Kanske ska det som elektroniska blankettförrådet ha digital signatur. en egen Banker och andra tjänsteleverantörer får utarbeta lösningar för sina kunder företag och allmänhet. Stat, kommun och landsting får utarbeta
lösningar för
elektronisk kommunikation med medborgare och organisationer.
Kanske finns det utrymme marknaden för eller flera en CAfunktioner är för många tjänster - som gemensamma om kunder och tjänsteleverantörer önskar detta.
Svårigheterna i IT-utredningen att komma fram till en gemensam uppfattning om terminologin bottnar i att inte säkert hur vet system för elektroniska handlingar och digitala signaturer med rättsverkan bör fungera, eller kommer att fungera i praktiken.
Terminologin är grundläggande och bör inte bli felaktig. Det kommer många att ångra under kommande decennier. Regeringen bör först söka klarlägga hur dessa bör nya system vara utformade, innan någon lagändring genomförs.
Om ändå vill genomföra man nu förändringarna det finns många skäl för detta är det enklast bygga - att begreppen "elektronisk handling", "digitalt dokument" och "digital signatur" både personer och organisationer kan ha sådana. Då har i Sverige goda möjligheter att göra oss förstådda utomlands. Om det ökad senare, när klarhet vunnits om hur verkligheten ter sig, visar sig att begreppet "digital stämpel" behövs i lagstiftningen kan detta begreppet införas regering och av riksdag.
Särskilda yttranden 217
Av experten Ingela Halvorsen
I betänkandet föreslår utredaren lag tjänster för förmedling en ny om elektroniska meddelanden. av Elektroniska meddelanden utväxlas i ökande omfattning. Inte en minst gäller detta för den kommunikation där mottagarna av ett typ av meddelande år obestämd och för avsändaren okänd grupp av en individer, dvs. den informationsutbyte vanligtvis sker via typen av som nät Internet. Denna kommunikation är till helt öppna t.ex. typ av övervägande del oskyldigt slag och motiverar inte någon särskild av reglering från statsmaktemas sida. Det finns emellertid utan tvekan problem förknippade med ett fritt informationsflöde via öppna nät. Från de utgångspunkter aktualisom utredningsuppdraget kan det konstateras, att dessa problem så seras av alltid spridande barnpomografi, rasistiska uttalanden gott som avser av eller andra förkastliga meddelanden, t.ex. uppmaningar att begå brott eller anvisningar tillvägagångssätt för att begå brott. S.k. piratom kopiering upphovsrättsligt skyddade verk brukar också nämnas i av dessa sammanhang. Vid ett närmare skärskädande torde det visa sig att samtliga oacceptabla beteenden redan är kriminaliserade i så gott som dag. Det inte kan accepteras från samhällets sida är att det i den som elektroniska världen är så svårt eller ibland omöjligt att finna och identifiera gärningsman. En eventuell reglering bär därför i första en hand ta sikte att lösa detta problem. Från datalagsrättsliga utgångspunkter utgör denna form åsiktsav utbyte eller kommunikation, förekommer i öppna nät, inte några som nämnvärda problem. De personregister som finns, t.ex. register över användare, är från integritetsskyddssynpunkt av harmlöst slag. Den omständigheten nämns i direktiven till utredaren, nämligen att som Datainspektionen beviljat få tillstånd för elektroniska anslagstavlor, torde hänga med att de flesta sådana är register som kan samman inrättas och föras endast med stöd licens och utan krav tillstånd av enligt datalagen. En licens torde de flesta seriösa inforrnationsspridare ha redan i dag. Förekomsten elektroniska anslagstavlor kommer av således inte särskilt till uttryck i inspektionens diarium eller statistik. Några särskilda problem i de avseenden som nu är i fråga har inte heller uppmärksammats i Datainspektionens tillsynsverksamhet. Den föreslagna lagens tillämpningsområde är inte avgränsat ett sådant sätt det blir lätt för den enskilde att förstå, om han omfattas att lagstiftningen eller inte. Faran är att den alltmer tilltagande av digitaliseringen olika traditionella tekniker sikt leder till att av tillämpningsområdet kommer att omfatta snart sagt all informationshantering, i den mån inte någon undantagssituationema i lagens av
218 Särskilda yttranden
inledningsstadgande är tillämplig. Regleringen riskerar då att bli
en reglering av en viss teknik. Jag ställer mig därför tveksam till den
om föreslagna lagstiftningen kan nå sitt syfte.
Bilaga 1 219 sou 1996:40
Kommittédirektiv
kring informations- Dir.
Rättsliga överväganden
1994:42
teknologi
Beslut vid regeringssammanträde 1994-05-19
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att utarbeta sådana förslag till rättslig reglering som kan behövas i samband med inrättandet av s.k. elektroniska anslagstavlor och för användningen av elektroniska dokument inom både förvaltningen och näringslivet.
Har tekniken sprungit ifrån lagstiftningen
l den senaste ñnansplanen prop. 1993/942100 bil. 1 pekade regeringen ut informationsteknologi som ett område för infrastrukturella investeringar. Regeringen anförde också bl.a. att informationssamhällets elektroniska infrastruktur inte bara omfattar en fysisk nätuppbyggnad. Det handlar också om en anpassning av lagstiftning och övriga regler till den moder-
informations- och kommunikationstekniken prop. s. 62. na
Datalagen 1973:289 syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd
att personuppgifter registreras med hjälp av automatisk av databehandling ADB. Datainspektionen har till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn enligt denna lag.
Lagen kom till år 1973 och var den första lagen i världen av denna typ med nationell räckvidd. Redan vid dess tillkomst
220 Bilaga I sou 1996:40
förutsattes att lagen skulle ses över inom en snar framtid. Så har också skett i olika etapper. Den senaste utredningen på området, Datalagsutredningen, lade fram sitt slutbetänkande En ny datalag SOU 1993:10 i februari 1993. I den på betänkandet grundade prop. 1993/94:116 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. har regeringen i samband med
förslag till grundlagsändringar dataskyddsområdet förklarat
att frågan om att stifta en ny datalag bör anstå till dess att det finns ett slutligt ställningstagande av EU:s medlemsländer till det förslag till dataskyddsdirektiv EG-kommissionen lade fram i oktober 1992. Däremot menade regeringen att detta inte hindrade genomförandet av angelägna ändringar i det nuvarande systemet. I prop. 1993/942217 En reformerad datalag har regeringen lagt fram de förslag till ändringar som aviserades i grundlagspropositionen.
Vid sidan de ändringar behandlas i prop.
av som 1993/941217 kan det emellertid konstateras att den snabba
tekniska utvecklingen reser ytterligare frågor om tillämpning-
datalagen. Det är särskilt i några konkreta situationer en av som förhållandet mellan nuvarande datalagstiftning och kommunikationen med hjälp av modern informationsteknologi har aktualiserats.
Elektroniska anslagstavlor
Den tekniska utvecklingen av datorer och av lagringsmöjligheter samt åtkomst datafiler innebär ökade möjlig-
av heter att på ett enkelt och billigt sätt kunna sprida information med hjälp datorer. Ett led i denna utveckling har blivit
av upprättandet av databaser med möjlighet för stora grupper av användare att tillföra databasen egna meddelanden och läsa andras insända meddelanden, s.k. elektroniska anslagstavlor Bulletin Board Systems BBS. Enskilda som uteslutande för
personligt bruk inrättar och för elektroniska anslagstavlor torde inte omfattas datalagens regler om licens- och till-
av ståndsplikt. En näringsidkare eller en myndighet som vill inrätta sådan elektronisk anslagstavla med möjlighet att be-
en
Bilaga 1 s. 3Bilaga 1 221 sou 1996:40
arbeta personuppgifter ställs emellertid inför frågan om detta också innebär att ett personregister i datalagens mening inrättas. Uppgifter i datalagens mening är känsliga, t.ex.
som politisk åskådning, värderingar och omdömen kan komma att registreras. Sådana register kräver i princip tillstånd av Data-
inspektionen. Enligt uppgift från Datainspektionen finns bara
sådant tillstånd och det meddelades före år 1982, dvs. ett
under period då i princip alla personregister var till-
en ståndspliktiga. Samtidigt är det bekant att ett stort antal elektroniska anslagstavlor har inrättats. Sannolikt borde flera av dessa prövas enligt datalagens regler.
En bestämmelse i detta sammanhang tycks föranleda
som
tillämpningssvårigheter är att datalagen och sekretesslagen för myndigheter, inte Datainspektionen först gett sitt med-
om givande, förbjuder utlämnande av en personuppgift ur personregister uppgiften kan antas bli använd för automatisk
om databehandling i utlandet och det inte rör sig om ett land som
anslutit sig till Europarådets dataskyddskonvention. Inte ens
alla EU-stater är anslutna till konventionen. Detta innebär att
näringsidkare eller myndighet inrättar en eleken en som tronisk anslagstavla och därvid till t.ex. USA sprider information innehåller personuppgifter kan komma att bryta mot
som datalagen respektive sekretesslagen.
Ytterligare komplikation vid inrättandet av elektroniska
en anslagstavlor kan datalagens regler om registeransvar vara. Den registeransvarige ansvarar för riktigheten av personuppgifter förekommer i ett register, bl.a. ett strikt
som genom skadeståndsansvar. Den registeransvarige skall också rätta oriktiga och missvisande uppgifter i sitt register. Att kontrollera den strida ström meddelanden kan förekomma i
av som
elektronisk anslagstavla kan bli svårt. Registeransvaret i sig en tycks alltså förutsätta någon form förhandskontroll av de
av uppgifter förs i elektronisk anslagstavla. En sådan
som en förhandsgranskning är knappast möjlig att förena med syftet med den form öppet forum för åsiktsutbyte som en elekt-
av ronisk anslagstavla ofta skall utgöra. Som Datastraffrättsutredningen framhållit i sitt betänkande Information och den nya
222 Bilaga 1
Bilaga 1 s. 4:ou 1996:40
InformationsTeknologin SOU 1992:110, 364 tf. har vissa s. elektroniska anslagstavlor visat sig utgöra forum för informationsutbyte om förfaringssätt vid brott, otillåten programkopiering etc. Straffrättsliga aspekter aktualiseras således också i
sammanhanget. Den yttrandefrihetsrättsliga lagstiftningen kan också aktualiseras. Yttrandefrihetsgrundlagens YGL föreskrifter
om
radioprogram tillämpas enligt 1 kap. 9 § YGL också
på mediaföretag som tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för ADB. Som exempel ett kan nämnas att i riksdagsmotion 1993/94:K208 har frågor en om ansvarigt utgivarskap för elektroniska anslagstavlor tagits upp. Datastraffrättsutredningen för sin del fann det snarast som orealistiskt med bestämmelser motsvarande ansvarigt
utgivarskap a.a. s. 366. Diskrimineringsombudsmannen har
i en skrivelse till regeringen tagit frågor spridande upp om av
främlingsñentliga budskap i elektroniska anslagstavlor. Enligt tryckfrihetsförordningens TF regler allmänna
om handlingar är en ADB-upptagning att anse som förvarad hos myndigheten om myndigheten faktiskt disponerar över möjligheten att föra över upptagningen till läsbar eller annan uppfattbar form. Om upptagning utgör ett personregister
en med
personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som enskild och avser person som kan hänföras till denne, krävs därutöver att myndigheten
har rättslig befogenhet att föra över upptagningen till läsbar
form för att den skall förvarad hos myndigheten. anses som
Sådan rättslig befogenhet har myndigheten alltid inte
om
riksdagen, regeringen eller Datainspektionen har meddelat
särskilda begränsningar vilka uppgifter får göras om som
tillgängliga.
Enligt sekretesslagens 1980: 100 regler måste alla allmänna handlingar antingen diarieföras eller hållas ordnade på
annat sätt 15 kap. l § sekretesslagen inte handlingarna
om uppenbart är ringa betydelse för myndighetens verksamhet. av Ett undantag från denna regel är då ADB-upptagning är en tillgänglig för flera myndigheter. Under sådana förhållanden
Bilaga 1 s. 5Bilaga 1 223
behöver endast myndigheterna registrera upptagningen
en av 15 kap. 13 § sekretesslagen. Enligt tidningsuppgifter har världens största kommunikationsnät för datorer, Internet, över 30 miljoner användare. I Internet pågår ett stort antal datakonferenser där olika användare diskuterar med varandra. Om myndighet aktivt deltar en i elektronisk anslagstavla kan information som är tillgängen lig i den bli allmän handling, såvida inte undantagen i 2 kap. § 3 TF s.k. biblioteksregeln blir tillämpliga. Offent-
den
lighetsprincipen medför alltså i sådan situation, försiktigt en uttryckt, mycket stort antal uppgifter i ett datorkomatt ett munikationsnät myndighet deltar i kan bli allmänna som en
handlingar med åtföljande principiell registreringsskyldighet
och skyldighet att lämna ut uppgifter.
I sammanhanget bör bestämmelserna i arkivlagen 1990:782 uppmärksammas. I denna ges grundläggande föreskrifter arkiv hos såväl statliga som kommunala mynom digheter bestämmelser bl.a. vad som ingår i en samt om arkiv samt vård och gallring arkiv. De bestäm-
myndighets av
melser gäller för statliga arkiv gäller också för arkiv hos som kyrkokommunala myndigheter, vissa som jämställs med organ och allmänna försäkringskassor. Enskildas arkiv
myndigheter
regleras dock inte lagen. Datalagsutredningen behandlade av under sitt arbete olika arkivfrågor, främst gallringsfrågor. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande En ny datalag SOU 1993: 10 det i den föreslagna datalagen skulle tas in en att nya allmän bestämmelse gallring. Närmare regler om gallring om olika områden borde enligt utredningen tas i särskilda registerlagar eller läggas fast genom rättspraxis.
Elektroniska dokument
Denna utveckling ökar möjligheterna till informationssom utbyte med hjälp datorer, innebär också en möjlighet att av kommunicera med myndigheter och företag genom datorer. Elektronisk är ett exempel på detta. I sammanhanget post uppstår frågor det kan ñnnas några särskilda rättsliga om
Bilaga 1 s. 6224 Bilaga 1 sou 1996:40
problem när ett dokument till myndighet på endast ges en elektronisk väg. Den tekniska utvecklingen har kommit dithän att möjligheter finns att elektroniskt signera dokument, s.k. digitala signaturer. Denna teknik gör det möjligt att kontrollera att ett dokument inte förändrats och att säkerställa avsändarens identitet.
Förvaltningslagen 1986:223 som reglerar myndigheters
handläggning av ärenden, har reglering innebär att en som ett meddelande som kommit till myndighet skall bekräftas en av avsändaren med egenhändigt undertecknad handling en om myndigheten begär det 10 §. Rättegängsbalken innehåller fiera regler att handlingar måste egenhändigt underom vara tecknade. Det gäller bl.a. stämningsansökningar och över-
klaganden. l prop. 1993/94:l90 bet. 1993/94:JuU30
om enhetliga regler för överklagande till hovrätt och Högsta domstolen m.m. föreslår regeringen att överklaganden och vissa andra skrivelser under rättegång inte längre skall en behöva vara egenhändigt undertecknade. I fråga stämom ningsansökningar behålls i förslaget de nuvarande reglerna. Om det behövs får domstolen begära att ett telefax eller annat meddelande som saknar avsändarens underskrift i original bekräftas av avsändaren i original undertecknad genom en
handling.
Ett område där utvecklingen rör kommunikation via som ADB kan sägas ha gått längre är tullagens 1987:1065 regler om elektroniska dokument. I 11 § tullagen har begreppet a elektroniskt dokument förts in. Ett elektroniskt dokument sägs där vara en upptagning innehåll och utställare kan verivars fieras genom ett visst tekniskt förfarande. Eftersom förvaltningslagens regler om när en handling skall inkommen anses inte är utformade så att de täcker elektroniska meddelanden regleras i 12 b § tullagen frågan när ett elektroniskt dokuom ment skall anses ha kommit till mottagarmyndigheten. TF:s regler har därvid utgjort förebild prop. 1989/90:40 28 en s.
ff.. De näringsidkare som Generaltullstyrelsen godkänner
ges i detta system för datoriserat uppgiftslämnande rätt upprätatt ta elektroniska tulldokument och sända in dem via telenätet.
Bilaga 1 s. 7Bilaga 1 225 sou 1996240
Saken har också berörts Datastraffrättsutredningen i betänav kandet Information och den lnformationsTeknologin SOU nya 1992:110. I regeringens 1993/942197 Datapantbrev föreslås en prop. reform på fastighetspanträttens område som innebär att pantbrev inte skall behöva utfärdas i skriftlig form. Utöver skriftliga pantbrev det slag förekommer i dag skall Centralav som
nämnden för fastighetsdata också kunna utfärda datapantbrev. Framställningar registrering och avregistrering i pant-
om brevsregistret skall i stor utsträckning kunna göras med hjälp ADB. En förebild för propositionens förslag om elektav ronisk ingivning ansökningar till pantbrevsregistret är det av med elektroniska dokument finns i tullagen. system som Ansökningar betalningsföreläggande och handräckning om kan göras på medium för automatisk databehandling om så medgesav Riksskatteverket enligt 6 och 7 förordningen
1991:1339 betalningsföreläggande och handräckning.
om Sådana tillstånd får till den kan antas komma att på ges som ett betryggande och tekniskt ändamålsenligt sätt ge ett stort antal ansökningar. Konstitutionsutskottet har i betänkande 1989/90:KU2 jfr bet. 1990/9l:KU1l uttalat att frågan om en reglering av elektroniska dokument i förvaltningsförfarandet måste få en generell lösning. I 1990/91:60 uppmärksammades denna prop. fråga och det uttalades att den föll inom ramen för översynen datalagen. Som framgått genomförs nu inte Datalagsutredav ningens förslag till datalag. Utredningen har heller inte en ny berört frågor rättslig reglering elektroniska närmare om av dokument. Lagutskottet har vid behandlingen av prop. 1993/942197 datapantbrev framhållit att den reglering om beträffande elektroniska dokument i förslaget till lag som ges pantbrevsregister kan godtas i avvaktan resultatet av de om
överväganden generell reglering av elektroniska
om en mer dokument i förvaltningsförfarandet kommer att ske bet. som 1993/94:LU33. Datastralfréittsutredningen har i sitt tidigare nämnda betänkade behandlat hur straffrättslig reglering av eleken
Bilaga 1 s. 8226 Bilaga 1 sou 1996:40
troniska dokument och digitala signaturer skall kunna ges motsvarande utformning som vad gäller för brott som mot urkunder. Utredningen övervägde också enhetlig definition en av begreppet "handling" för rättegångsbalken efter förebild från tryckfrihetsförordningen betänkandet 459 ff.. Ut-
se s.
redningen berörde vidare frågor digitala signaturer i rätteom gångsbalken men lämnade inte något förslag till reglering.
Datastratfrättsutredningen menade att en sådan reglering
kunde införas först sedan standardiseringen, tillgången till teknisk utrustning nått betydligt längre. Till detta kom osv., att utredningen fann att ytterligare överväganden krävdes. Tekniken för digitala signaturer är i dag väl utvecklad och det är svårt att förfalska en digital signatur. Inom för ramen lnfosec EC Program for Security of Information Systems finns Standardisering detta med fyra utpekade av som ett av områden. l Sverige har Statskontoret definierat säkerhetsen
lösning för persondatoranvändning bli standard,
som avses en den s.k. Allterminalen. I denna lösning ingår även möjligheten att införa digitala signaturer. Allterminalen håller nu
att införas hos Rikspolisstyrelsen.
Inom den internationella avtalsrättens område analyseras behovet särskilda regler för användning EDI
av av Electronic
Data lnterchange vid handel. I detta arbete, sombedrivs av en arbetsgrupp inom Uncitral United Nations Commission on International Trade Law diskuteras bl.a. regler formkrav om för elektroniska meddelanden regler utväxling samt om av sådana meddelanden. Det finns även informell europeisk nationella en grupp av råd benämnd TeleTrusT. Denna organisation till
syftar att
skapa en öppen säkerhetsstruktur inom informationsteknologiområdet, som kan bli världsstandard. I Sverige representeras organisationen av 18 medlemmar, företrädesvis större svenska
företag.
Informationsteknologi i digital form vidare rad reser en
frågor om det upphovsrättsliga skyddet för det material
som förmedlas med hjälp sådan teknologi. Dessa frågor av en undersöks för närvarande i ett antal andra länder, bl.a. USA
Bilaga 1 s. 9sou 1996:40 Bilaga 1 227
och Japan. lnom Europeiska gemenskapen pågår ett arbete ett direktiv det rättsliga skyddet för databaser vilket är av
om stor betydelse för den internationella informationsförmedling-
inte bara i Europa utan också mer globalt. Inom Justien, tiedepartementet pågår kartläggning av frågorna om in-
en formationsteknologins inverkan det upphovsrättsliga regelsystemet inbegripet dess användning för olika typer av informationssystem jfr bet. l993/94:LU16, s. 26.
Informationsteknologikommissionen
Regeringen tillkallade den 17 1994 en kommission
mars för att främja bred användning av informationsteknologin.
en Målet för kommissionens arbete anges i prop. 1993/94:l77
att Sverige senast år 2010 skall "tillhöra den globala vara utvecklingens absoluta spjutspetsar när det gäller varje del av utnyttjandet informationsteknologin". En viktig del av
av kommissionens arbete avses handla om lagstiftningsfrågor.
l samråd med lnformationsteknologikommissionen bereds för närvarande inom Justitiedepartementet frågor som bl.a. rör möjligheten att snabbt hitta författningsmässiga lösningar för hur elektroniska anslagstavlor bör hanteras när de inte används uteslutande för enskilt bruk. Detta arbete avses ligga till grund försöksverksamhet rörande elektroniska anslags-
för en tavlor. På sikt bör dock sökas former för en mer permanent lösning.
Utredarens uppgifter
De tidigare beskrivna exemplen inom olika rättsområden visar ett i och för sig omfattande behov av analyser av vilka konsekvenser den nya informationsteknologin kan olika regelverk. Vad i första hand är aktuellt är emel-
som nu lertid att ta ställning till frågor av mer begränsad karaktär.
228 Bilaga I
En analys av konkreta rättsliga frågor de rörande
som elektroniska anslagstavlor och frågor rättslig reglering om kring elektroniska dokument och digitala signaturer ligger också väl i linje med det arbete Informationsteknologisom kommissionen initierar. Bl.a. förhållandet till datalagen förutsätter i detta sammanhang överväganden med beaktande nya av angelägna integritetsintressen också med hänsynstamen gande till behovet av en öppen och fri kommunikation med hjälp datorer. Även frågor
av som rör offentlighetsprincipen
och den därtill kopplade registreringsskyldigheten i sekretesslagen bör i detta sammanhang analyseras. Likaså torde arkivrättsliga frågor kunna uppstå kring t.ex. hanteringen av elektroniska dokument. En särskild utredare tillkallas därför för närmare att ta ställning till vissa rättsliga frågor kring informationsteknologin. Utredarens arbete skall begränsat till med bevara att aktande av integritetsintressena lösa de rättsliga problemen kring nämnda frågor om elektroniska anslagstavlor och elektroniska dokument. Vad gäller elektroniska dokument och digitala signaturer kan fråga några särskilda överen vara om väganden behöver göras med hänsyn till reglerna allmänna om
handlingars offentlighet och förvaltningsförfarandet eller
om det är möjligt att hitta rättsliga lösningar också innefattar som näringslivets behov reglering elektroniska dokument. av av Det förhållandet att internationellt arbete kan pågå i olika frågor, t.ex. angående digitala signaturer, skall inte hindra utredaren från att analysera och överväga behovet nationelav
rättsliga lösningar. I detta sammanhang är det naturligtvis
av vikt att utredaren håller sig underrättad den
om utveckling
som sker i internationella fora och kan beröra utredningssom arbetet. Frågan om en helt datalagstiftning får regeringen ny som anfört i prop. 1993/94:116 för närvarande anstå till dess klarhet nåtts i frågan vilket ställningstagande EU om tar på integritetsskyddsområdet. Det finns dock anledning för utredaren att i sitt arbete beakta det fortlöpande arbetet inom Europarådet och EU avseende integritetsskyddet för person-
Bilaga I 229 sou 1996:40
uppgifter. Utredaren bör också hålla sig informerad om det utredningsarbete bedrivs inom Finansdepartementet för
som att utreda säkerhetsfrâgor vid hantering av s.k. elek-
m.m. troniska akter i skatteregistret.
Utöver det uppdrag som utredaren har att fullfölja kommer det framöver att finnas ett behov av att analysera andra rättsli-
frågor hänger med informationsteknologins
ga som samman utveckling och kan komma att aktualiseras i det arbete
som
som pågår inom regeringskansliet.
Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den l november 1995.
Justitiedepartementet
230 Bilaga I
sou 1996:40
REGERINGSKANSLIETS
OFFSETCENTRAL
Stockholm 1994
Bilaga 2 s. 234Bilaga 2 231 sou 1996:40
Informationssäkerhet
Bilaga 2 s. 234l Allmänt
Datoriseringen inom förvaltning och näringsliv har fört med sig ett beroende IT och sårbara strukturer. Visserligen är frågor om av infonnationssäkerhet relevanta också i traditionell miljö men för den
pappersbaserade uppgiftshanteringen finns vedertagna rutiner och
tjänster tillgodoser behovet skydd. Allmänt sett finns det som av dessutom tid till förfogande vid traditionell hantering av uppgifter. mer När IT-rutiner skall införas, med bibehållen säkerhet, krävs en ingående analys såväl tekniska rättsliga frågor. Säkra rutiner kan vidare av som svåra förena med högt ställda krav rationaliseringar och vara att besparingar. Om bortser från kraven informations- och man rättssäkerhet, kan naturligtvis enskilda åtgärder och transaktioner genomföras snabbare och billigare. När säkerhetsnivän är för låg, är emellertid risken stor för att det uppkommer förluster som tar ut sådana
"besparingar".
2 Fysiska resp. logiska skydd
Bilaga 2 s. 234Inom för pappersbaserade rutiner tydliga gränser mellan ramen ges olika handlingar, ärenden, akter, etc. och förvaringen en handling av hos viss myndighet eller ett visst företag kan enkelt skiljas från en en förvaring plats. Dessa gränser, som uppfattas som självklara, annan ligger till grund för författningsregleringen. I IT-miljön framträder komplicerad bild. De traditionella en mer gränserna ersätts ett slags "gränslöshet" där olika medier och av tillämpningar flyter Uppgifter kan sekundsnabbt bearbetas och samman. överföras långa sträckor, samt finnas tillgängliga för flera användare samtidigt via terminaler eller att lagras samtidigt i flera genom informationssystem. Denna "gränslöshet" är inte en slump utan en medveten strävan efter effektiva och generella rutiner för informa-
tionsbehandling. De hot framträder i IT-miljön har stegvis mötts elektroniska som av motsvarigheter till det traditionella skyddet för information. Ett fysiskt skydd, låsa in all teknisk utrustning i säkra utrymmen, kan dock t.ex. att endast i speciella fall lösa problemen eftersom de nya rutinerna ofta bygger möjligheten att sekundsnabbt transportera data via allmänt tillgängliga telenät och att behandla känsliga data i informationssystem i princip är öppna för helst. Därför har logiska skydd som vem som utvecklats, baserade bl.a. lösenord och kryptering. Fysiska skydd kan emellertid även i framtiden antas komma att fylla viktiga funktioner, bl.a. i anknytning till moderna metoder för att signera elektroniska
Bilaga 2 s. 235232 Bilaga 2 sou 1996:40
handlingar. Som exempel kan nämnas sådana kreditkortslilmande s.k. aktiva kort och andra moduler för informationssäkerhet, som avses förhindra åtkomst till hemliga nycklar och information annan som annars skulle kunna missbrukas.
3 Digitala signaturer säkerhetsfunktioner
Bilaga 2 s. 235som
3.1 Traditionella underskrift er
En underskrift med bläck ett verksamt skydd manipulationer. ger mot Underskriften låses vid pappersarket med dess eventuellt i förening text, med stämplar, vidimering eller andra äkthetstecken. I vissa fall följer
krav sådana rutiner direkt författningsregleringen, i andra av sammanhang har mellanhavandet den karaktären att det framstår som självklart att i skrift bekräfta vad gäller. som De funktioner en underskrift därvid fyller uppfattas vanligtvis som självklara. Underskriften identifierar den har undertecknat som samtidigt som den har den ovan beskrivna dkthetsjimktionen, dvs. att ge tillit till att viss text omanipulerat härrör från den framstår som som utställare. Underskriften fyller också bevisfimktion, tillsammans med en uppgifterna i den undertecknade handlingen. Den undertecknat, som knyts vanligtvis ett säkert sätt till innehållet, och underskriften ger uttryck för en vilja att bekräfta och binda sig vid den undertecknade
texten. Underskriften har vidare avslutsfimktion och varningsen en fimktion. Den undertecknar uttryck för den undersom ger att text som skriften har fått sin slutliga utformning och den skall skriva avser som sitt namn blir medveten om att åtgärden kan medföra rättsliga förplik-
telser
3.2 Den digitala signaturen
Digitala signaturer skiljer sig i väsentliga avseenden från traditionella
namnteckningar. Den grundläggande principen för framställning av en digital signatur är att data, som representerar t.ex. en handling som skall signeras, databehandlas med krypteringsalgoritm en en matematisk beräkningsregel i förening med personlig nyckel, unik för den en individ som skall utföra signeringen. Resultatet denna beräkning blir av ett kontrolltal, är "unikt" för denna händelse, och vanligtvis som som kan kontrolleras någon signatäre personliga nyckel av annan, utan att ns behöver röjas eller göras tillgänglig så den riskerar annars att att komma till obehörigas kännedom.
Lindberg, Elektroniska originaldokument och elektronisk signatur, s. 30 och Hiselius, Elektroniska avtalsslut med signatur, s. 64 RI-rapport 1987:7 och 1989:2.
Bilaga 2 s. 236Bilaga 2 233 sou 1996:40
Den digitala signaturen består alltså inte av undertecknarens nanm
serie "meningslösa" siffror är unik funktion både utan av en som en av datainnehâll och signatärens identitet Knytningen signaturen till av individen sker för varje eller organisation unik genom en person skall hemlighållas, till skillnad från traditionella
kryptonyckel, som
Underskrifter, skyddas mot missbruk genom att de är fysiskt som knutna till enda individ dennes unika sätt att skriva sitt en genom namn I praktiken krävs datorkapacitet för att kunna verifiera den
digitala signaturen, även den i och för sig också kan skrivas ut på om
papper. Experterna IT-området vara eniga om att teknik för synes signering, baserad rutiner för kryptering, gör det möjligt att lösa
många de frågor gränser och säkerhet som framträder i ITav om miljön. Sådana rutiner kan tillämpas all digitaliserad information,
oberoende den representerar text, bild, ljud eller kombinationer av om därav.°
En fråga bör nämnas i sammanhanget är dock hur användaren som skall kunna veta vad han signerar. Vid användning av pappershand-
lingar är det bara läsa innantill före undertecknandet, medan den att signerar digitalt behöver kunna lita det tekniska system i vilket som informationen presenteras, inte bara sitt eventuella personliga
signaturverktyg, t.ex. ett aktivt kort.
3.3 Nyckelhanteringen och tilliten till signaturer
En avgörande fråga för tilltron till digital signatur är hur man kan en säkerställa den individanknutna hemliga informationen som används att vid signering endast kan brukas dess rätte innehavare. Området av kallas allmänt "nyckelhantering" efter engelskans "Key Management".
2Enligt svensk standarddefinieras digital signatur som omvandling av ett meddelande eller kondensat detta ett sätt endastavsändarenkan utföra och somtillåter ett av som kontrollera meddelandets äkthet, innehåll och avsändarens identitet. mottagaren att Internationella standardiseringskommissionen har definierat "digital signature" enligt följande: Data appended cryptographic transformation of, adataunit that allows to, or a the recipient of that data to prove the source and integrity of the data unit. protects againstforgery, by the recipient" ISO 7498-2. Dessarutiner beskrivs i bl.a. SOU even 1989:20 69 och SOU 1992:110, bl.a. s. 252 och 275 och Ds 1994:80 s. 79 s. Metoden beredaskydd att terminalanvändaremåste bekräfta sin identitet att genom en ett hemligt lösenord kan visserligen rätt utformad binda en utställare till ett genom dokument lagrat inom ett specifikt fysiskt system med någon form av skydd, men en sådanmetod låser inte textens innehåll såatt kan veta att den inte är förvanskad. man 3En underskrift görs med teknisk utrustning såatt den framträder bildskärm när som den "undertecknade"texten läsesär inte verkningsfull. Den somhar tillgång till en sådan handling kan enkelt kopiera data representerarunderskriften och med stöd av IT som knyta denunderskriften till någon text; jfr fotokopior och telefaxmeddelandensom annan enkelt kan manipuleras. ‘ Därmed kan gränsernamellan vad bör sessom skriftlig resp.muntlig kommunikasom tion komma att delvis suddasut.
Bilaga 2 s. 237234 Bilaga 2
Nycklar för kryptering måste skyddas missbruk såväl mot av
utomstående nyckelinnehavaren. Härvid i första hand som av avses
nycklar för signering och autenticering, även nycklar för sekremen tesskydd. Den metod de flesta säkerhetsexperter idag rekommenderar
innebär en användning s.k. aktiva kort, skall bäras av som som
personliga "värdehandlingarTj l sådana kort och liknande annan utrustning kan de kryptografiska beräkningama göras den utan att
personliga nyckeln överhuvud taget blir exponerad. Om sådant ett
verktyg för signering skulle komma avvägar, ändå skydd ges ett
genom att ett lösenord eller personlig kod, vanligtvis bestående en av
4-5 siffror, måste till kortet varje gång det skall användas.° anges
Dessa funktioner kan ge en lika effektiv kontroll handlings av en äkthet namnteckning Det digitala dokumentets som en ett papper.
äkthet kontrolleras automatiskt beträffande både innehåll och utställare,
och kontrollen blir från teknisk synpunkt i princip felfri.
Olika tekniska metoder har utvecklats och det pågår intensivt ett
internationellt arbete när det gäller hur frågor verifiering skall lösas om för att säker kommunikation skall bli möjlig alla-till-alla. Ett viktigt
tekniskt bidrag är utvecklingen kryptografiska metoder för signaturer av
där en annan nyckel används för verifiering signatur den av en ån
privata nyckel som har använts för att skapa denna s.k. asymmetriska
kryptosystem. En sådan s.k. publik nyckel kan öppet distribueras till
alla som behöver kunna verifiera viss individs signatur. en Åtminstone i vissa sammanhang torde det behövas betrodd part, en som utan att ha egna intressen i den information förmedlas, har som uppgiften att registrera användare, utfärda och administrera nycklar för
kryptografiska signaturer och fullgöra de funktioner behövs annars som
för användningen digitala dokument och anknytande rutiner för av
informationssäkerhetl
Som nyss angetts blir kontroll detta slag från teknisk synpunkt en av
i princip felfri. Det är i stället kontrollen har utnyttjat av vem som en bestämd nyckel utgör rutinens svaghet. Den har fått som som tag ett
kort för signering och koden till kortet kan framställa digitala signaturer
5Det kan i vissa sammanhangvara önskvärtatt rutinerna utformas såatt ensignatur inte
bara härrör från en viss nyckel som en gång delatsut till individ, utan också så en att signeringen måsteske medett aktivt kort eller en annanunik säkerhetsmodul. Dels ger det bättre möjligheter att binda innehavaren till handlingen, dels kan nyckel en som missbrukas återtas genom att kortet omhändertas;jfr svårighetenatt "återta" nyckel en som administreras såatt den kan kopieras.
6 Samtidigt måste effektiva rutiner för rapportering och registrering av förkomna kort
finnas. En hotbild är rån, där rånaren också tilltvingar kortets kod, och därefter kan sig utföra digitala signaturer i annansnamn.Påsikt ärdettroligt att s.k. biometriska metoder
- dvs. tekniska kontroller baserade mätning t.ex. fingeravtryck, röst, venmönster av eller handgeometri kommer att ersätta användningen lösenord för verifiering - av av kortinnehavaren.
7 Härvid kan många andra funktioner aktualiseras,t.ex. tidsstämpling handlingar för av att bereda skydd mot manipulationer med tidsangivelser.
Bilaga 2 s. 238sou 1996:40 Bilaga 2 235
som är helt identiska med dem som framställs i behörig ordning, och signering kan åtminstone under viss tid komma att ske utan att kortets rätta innehavare är medveten härom. Inte ens när kortinnehavaren t.ex. har avtvingats koden vet han vad som obehörigen signeras, och omfattande missbruk kan äga rum kort tid.
Pappershandlingar med underskrifter som har tillkommit genom t.ex. tvång torde vanligtvis ge betydligt mer begränsat utrymme för missbruk. Det finns vedertagna rutiner för att undersöka manipulationer av pappershandlingar och personer med särskild kompetens för sådana undersökningar finns att tillgå. Motsvarande kompetens behöver finnas tillgänglig när någon ifrågasätter t.ex. en digitala signatur.
3.4 S.k. Säkerhetstjänster pá IT-omrddet Digitala signaturer kan användas också för andra funktioner än digitala underskrifter. Inom arbetet för internationell Standardisering brukar dessa benämnas "Säkerhetstjänster", och delas i
dataintegritet content integrity, -
ursprung origin authentication, -
inte förneka ursprung non-repudiation of origin, —
inte förneka mottagande non-repudiation of receipt, -
insynsskydd confidentiality of content, och -
skydd mot duplikat sequence integrity. - Flera Säkerhetstjänster kan täcka varandra. Framställning av digitala
dokument, dvs. med signatur, kan täcka de fyra första tjänsterna. Man kan säga att dataintegritet och ursprung får "på köpet när ett
man digitalt dokument skapas. Insynsskyddet innebär att krypteringsteknik används det traditionella sättet för att förhindra att någon än
annan den som är behörig och därför känner krypteringsnyckeln kan läsa dokumentets innehåll.
Skyddet mot duplikat är särskilt intressant där order skickas i
m.m. mer eller mindre automatiserade Detta skydd bygger att
processer. man tillför dokumentet löpnummer eller tidinfonnation s.k. timestamp.
Digitala signaturer och liknande rutiner kan också användas för säkerhetsfunktioner utanför dokumentområdet, Lex. för tillträdeskontroll och för att verifiera organisationer, befogenheter, enheter och
processer.
3.5 Nuvarande tillämpningar
Rutiner baserade digital signering har fått omfattande spridning,
en och används idag bl.a. då betalningsuppdrag överförs via magnetband och disketter eller teletransmis sion till bank eller ett giroinstitut och
en när tulldeklarationer sänds i form av digitala dokument från
en näringsidkare till tullen. Sådana rutiner håller vidare att införas inom
Bilaga 2 s. 239r , 236 Bilaga 2 i
bl.a. skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och polisen, för att möjliggöra IT-baserade ärendehanteringssystem och säker kommunikation.
Ett uppmärksammat EU-projekt, benämnt "Bolero", syftar till att skapa en ersättning för dagens hantering konossement vid marina av transporter. Den lösning som prövas innebär att använder digitala man dokument försedda med digitala signaturer enligt vad beskrivits som ovan, samt att en betrodd tredje part registrerar innehav dessa av dokument och i varje ögonblick har aktuell information om vem som innehar ett visst dokument. På så sätt kan det lT-rutiner visas genom inte bara att ett dokument är omanipulerat också har utan vem som rätten till visst gods. Som ett annat exempel sådana projekt kan nämnas den modell
som en internationell arbetsgrupp har tagit fram, för att beskriva hur t.ex. betalningsuppdrag skall skyddas under transport och hur dagens
skriftliga avstämningsuppgifter ska kunna bytas ut mot digitala dokument Modellen, är generell vad gäller framställning och som kontroll digitala dokument, utöver funktioner för den av upptar beskrivna gneringen tekniska och administrativa rutiner, varigenom den som tar del handling kan verifiera uppgiften utställare av en att om är riktig och att innehållet inte har manipulerats.
Vidare diskuteras frågan att tillskapa trovärdig tredje om en part Trusted Third Party som kan anförtros vissa funktioner är särskilt som betydelsefulla för säkerheten inom sådana rutiner, såsom adminiatt strera hemliga nycklar och garantera deras äkthet och knytning till angiven person.
Inom ramen för ett nyligen avslutat projekt inom bankvärlden°, har en specifikation utarbetats för elektroniska ID-kort. Specifikationen innefattar inte bara tekniska beskrivningar funktioner för identifieav ring av kortinnehavaren, framställning digitala signaturer och stöd av för kryptering, utan också beskrivning de administrativa rutiner en av som krävs för att ett sådant kort ska kunna accepteras övriga av parter i projektet.
Ett ytterligare exempel vilken vikt läggs vid dessa säkerhetssom frågor och krav samordning, är bildandet den svenska av
intresseföreningen Säkrad Elektronisk Informationshantering i Samhället
SEIS. Ett femtiotal organisationer bestående företag med många av användare av datorsystem, implementatörer programprodukter och av
3 Arbetet, benämnt EDIFACT FINANS, ingår i det av FN administrerade organet UN/EDIFACT, och bedrivsgenom ensamarbetsorganisationinom denfinansiella sektorn, vars syfte är att utveckla standarder och gemensammarutiner som ska underlätta utväxling av information inom världshandeln. ° Projektet "Strategisk samverkan kring elektroniskt lD-kort", i vars styrgrupp Handelsbanken,Nordbanken, S-E-Banken, Sparbanken,Posten,lkano Finans, Smart och Telia har medverkat.
Bilaga 2 s. 240Bilaga 2 237 sou 1996:40
leverantörer maskinvaror har redan slutit upp bakom föreningen, av syfte samverkan mellan medlemmarna påskynda vars är att genom utvecklingen standarder inom IT-säkerhetsområdet. av nya Produkter stöder digitala signaturer finns också marknaden. som Utvecklingen befinner sig emellertid i ett inledande skede och från rättslig utgångspunkt knyts intresset till de beskrivna grundläggande funktionerna, inte till valet specifika tekniska lösningar. av
4 Närmare om kryptering
Bilaga 2 s. 240De beskrivna säkerhetstjänsterna bygger, bortser från skyddet om man mot duplikat, användning krypteringsteknik. Detta kan förklaras av följande sätt. Krypto, från grekiskans kryptos, betyder dold, hemlig, har som tidigare varit förknippad med militärens bruk av system för att förvränga text eller tal och så sätt skydda information mot åtkomst utanför de invigdas skara. Dagens användning-av krypteringsalgoritmer och tillhörande nyckeladministration, bygger matematisk vetenskap och sannolikhetslära. De båda världskrigen, det "kalla kriget", ett tilltagande industrispionage och ökad konkurrens har aktualiserar olika former av som affársunderrättelseverksamhet, har inneburit kraftig utveckling inom en kryptografins område under l900-talet. Då information inom ITområdet alltid kan brytas ned till digitala signaler framstår krypteringstekniken det naturliga sättet att skydda elektroniskt hanterad som information. Krypteringsalgoritmer används numera för två olika syften. Dels används tekniken för att säkerställa att innehållet i en datamängd inte har rubbats eller förändrats dataintegritet. Detta innebär en förhöjning datas kvalitet och är förutsättningen för att kunna skapa digitalt av signerade dokument. Dels används kryptering för att skydda mot insyn konfidentialitet. Detta användningsområde har fört med sig en senare intressekonflikt mellan å sidan myndigheter och företag som vill ena skydda sin information och å andra sidan det intresseområde som rör rikets försvar och säkerhet i övrigt. I vissa länder har användning av kryptering inte kan brytas av egna myndigheter förbjudits. som De krav tidigare ställdes västvärldens länder via COCOM som Committee for Multilateral Export Controls, ersattes nyligen av New Forum och Sverige har i lagen 1991:341 om strategiska produkter och förordningen 1994:2060 vissa strategiska produkter, föreskriom vit vissa exportbegränsningar. Regleringen baseras ett EG-direktiv.
m För närvarande är detta enda sättet att "frysa" informationen till ett mönster eller en bild för att så sätt skapa en kontroll som innebär att om data-bitarnas inbördes placering förändras, kan detta upptäckas.
Bilaga 2 s. 241238 Bilaga 2 sou 1996:40
Det finns emellertid inga hinder mot importera eller använda att
krypteringmetoder i Sverige.
De som vill försvara statlig kontroll kryptografiska metoder en av hänvisar till behovet information för förebygga hot rikets av att mot säkerhet och brott såsom terrorism och narkotikahandel. Eftersom
effektiva användarvänliga Säkerhetstjänster finns tillgängliga
numera den öppna marknaden blir det emellertid allt svårare undanhålla den att laglydi ga delen nation Säkerhetstjänster alltfler uppfattar av en som som en slags rättighet, och som dessutom är avgörande för utvecklingen
IT-området.
Det civila behovet fri tillgång till Säkerhetstjänster utnyttjar av som "bästa möjliga teknik", har uppmärksammats flera av organisationer. TeleTrusT Sverige reagerade tidigt lösningar med inbyggda bakmot dörrar" för vad brukar kallas "legal avlyssning". Man hänvisade som till att sådana system inte kommer att kunna åtnjuta förtroende och att användare därför skulle addera lösningar för skydda egna att sin information. Detta skulle i sin kunna leda till totalt tur förbud för
användning av egna skyddstjänster.
Internationella Handelskammaren, ICC, har utarbetat Position ett Paper som nu finns tillgängligt i organisationens nationella kommittéer i mer än 100 länder. I detta regeringama i respektive uppmanas land att undanröja alla hinder för att införa och använda Säkerhetstjänster baserade kryptografiska metoder. Svenska ICC har riktat denna
uppmaning direkt till Kommunikationsdepartementet. Andra
organisationer som agerat i denna fråga är Bankföreningen begärt som att ESEK Enheten för strategisk exportkontroll vid UD skall agera för att minimera de problem uppstått grund den
som av nya lagstiftningen
och verka för att politiska förutsättningar skapas leder som till
lagändring och undanröjande nuvarande hinder.
av Den nyligen skapade intresseföreningen SEIS Säkrad Elektronisk Infonnationshantering i Samhället har hos samordningsministem begärt att de politiska frågorna inom detta område skall lyftas fram eftersom dessa är avgörande för IT -utvecklingen från internationellt perspektiv.
För elektronisk dokumenthantering inom Sverige finns alltså inga rättsliga hinder mot att använda kryptografiska metoder, oavsett om man önskar uppnå skydd mot olovlig insyn eller skydd för handlings en äkthet. Internationellt behöver emellertid frågan kryptering få om en politiska lösning i samarbete med övriga länder, såväl inom EU som global nivå. IT-utvecklingen är i hög grad internationell och digitala
signaturer och stämplar tekniska insynsskydd behöver samt följa informationen även när data sänds mellan olika länder. Det behövs alltså tillgång till väl fungerande rutiner för kryptering anknytande samt
" En expertgrupp planeras inom OECD för överväga fragor att om krypteringspolicy.
Bilaga 2 s. 242sou l996:40 Bilaga 2 239
hård- och mjukvaror. Situationen blir den att myndigheter och
annars företag kan nyttja sina informationssystem internationellt endast om de övergår till metoder som inte fyller rimliga krav informationssäkerhet.
Bilaga 3 s. 244Bilaga 3 241 sou 1996:40
1 Arkiv bevarande och gallring
Bilaga 3 s. 244-
1 Allmänt
Den teoretiska grunden för arkivverksamheten i Sverige har sedan början 1900-talet varit den s.k. ursprungsprincipen. I enlighet med av detta betraktelsesätt utgör handling ett led i ett händelseförlopp. en Handlingens värde är beroende möjligheterna att kunna fastställa av handlingens och dess samband med andra handlingar. Mina ursprung förslag är inte oförenliga med detta synsätt. Den traditionella arkivteorin har utgått från ett bevarande av fysiska enheter och strukturer. En myndighets ärendehandläggning har kunnat speglas ett bevarande handlingarna i en bestämd fysisk genom av ordning. Med dagens teknik ersätts den fysiska ordningen i allt högre grad logiska samband. Se vidare elektroniska akter m.m. i bilaga av om Vidare har ett bevarande de fysiska handlingarna fått ersättas av av ett bevarande informationsinnehållet genom överföring till nya av databärare och medier. Från arkivsynpunkt kan handling sägas bestå data som finns en av databärare. Därtill kommer rad egenskaper som är förknippade en en med de medel och metoder som har valts för handlingens framställning, representation, bearbetning, överföring, presentation, läsning, lagring Valet medium för med sig såväl möjligheter som begränsm.m. av ningar i hantering och användning av informationen. Övergången till IT har, tidigare sagts, medfört att information som bevaras överföring från hårddisk till bandkassett, från papper genom till optisk skiva När bevarande sker detta sätt blir rutiner och etc. kontroller i samband med överföringen avgörande för om läsbarhet och övriga kvaliteter hos handlingarna skall kunna bevaras. Risker för informationsförluster finns vid alla slags överföringar av handlingar. Om sådana överföringar fick göras okontrollerat skulle infonnationsförluster säkerligen uppkomma för den som vill ta del av ett nytt exemplar. Enligt min mening måste myndigheterna i varje enskilt fall ta ställning till vad händer vid överföring av data till som databärare. Överföringen kan medföra sådana informationsen annan förluster de ursprungliga handlingarna inte får förstöras. att Långtidslagring elektroniska handlingar ställer andra krav av myndigheterna än det traditionella arkivmateria let. För att läsbarheten hos handlingarna inte skall gå förlorad krävs att de framställs med materiel och metoder medger konvertering och överföring till nya som
12Om det är möjligt att fastställa är utställare till viss handling kan även vem som en informationens kvalitet och källvärde bedömas. ‘3 Överföringar mellan digitala databärare behöver inte ge dessa förluster, meden traditionell kopiering avpappershandlingareller utskrift avdata pappereller mikroñlm som regel ger sådana förluster.
Bilaga 3 s. 245242 Bilaga 3 sou l996:40
databärare under hela bevarandetiden. Härutöver krävs tillfreds-
en ställande systemdokumentation. Om möjligheten att äkthetspröva digitala dokument skall vidmakthållas behöver också nycklar och algoritmer bevaras.
För att tillgodose arkivlagens syften har Riksarkivet utfärdat verkställighetsföreskrifter området. Därav framgår bl.a. att all förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar utgör gallring. Detta gäller även om data dessförinnan har överförts till en ny databärare om överföringen medför förlust information eller
av sökmöjligheter eller av möjligheter att fastställa handlings auten-
en ticitet. Sådana åtgärder får alltså inte vidtas utan särskilt beslut, har
som stöd i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. Vidare har det införts krav rutinerna för överföring handlingar mellan olika
av databärare, i syfte att minimera förlusterna läslighet Nuvarande
av m.m. regler hindrar emellertid inte övergång till elektronisk
en post, elektroniska akter etc.
Gallring är en praktisk nödvändighet syftar till att begränsa
som arkivens omfattning, men även till att arkiven inte skall tyngas
av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde. Som tidigare sagts
avsnitt 6.4 får myndigheterna enligt 10 § arkivlagen avhända sig allmänna handlingar gallring.
genom
Vid sidan av den gallring som sker hanterlighetsskäl och
av ekonomiska skäl, har användningen automatisk databehandling
av aktualiserat en gallring som är påkallad helt andra skäl, nämligen in-
av tegritetsskyddet för den enskilde. Föreskrifter gallring finns i flera
om registerlagar. Vidare kan Datainspektionen med stöd datalagen
av meddela föreskrifter gallring. En avvägning mellan arkivlagens och
om datalagens syften kommer till stånd de samråd äger
genom som rum mellan Riksarkivet och Datainspektionen.
1.2 Konkurrerande regler rörande
gallring
Bilaga 3 s. 245Det har blivit vanligt att uppgifter bevaras både och
papper elektroniskt genom att vissa uppgifter i pappershandlingar förs in också i ett egentligt register hos en myndighet. När elektroniska akter införs och pappersbaserat material kan det till och med förekomma
scannas att samma uppgift finns i den elektroniska akten samt i
papper, myndighetens egentliga register. Vid sådan dubbel- eller trippellagring behöver det beaktas att bestämmelser gallring finns såväl i
om arkivförfattningama som i datalagen och vissa andra författningar,
samt att olika gallringsfrister kan gälla för det pappersbaserade materialet
" Jfr Ds 1994:80 s. 90 och 143.
Bilaga 3 s. 246Bilaga 3 243 sou 1996:40
för myndighetens register. En kort gallringsfrist kan ha respektive föreskrivits för uppgifterna i registret eftersom pappershandlingarna
skall bevaras. Ändringar gallringsregler i registerförfattrtingar som är svåra att av med övergång till elektronisk akthantering, kan dock förena en knappast övervägas utan närmare kännedom om de rutiner som avses införas olika områden. Jag vill därför endast erinra om vikten av att uppmärksamma dessa frågor i samband med att rutiner införs för nya elektronisk kommunikation och elektronisk akthantering.
1.3 Bevarande databärare
av ingivna
Bilaga 3 s. 246kan komma bli vanligt att disketter och andra ADB- Det antas att medier in till myndigheter. Valet rutiner för att in data till en ges av ge myndighet har betydelse för frågan hur inkommet IT-material bör om bevaras och gallras bör själva bäraren med data bevaras eller bör data läsas över till myndighetens databärare En överföring mellan databärare innebär i vissa fall endast försumbara förluster. I sådana fall kan de ursprungliga handlingarna gallras, enlighet med Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring i handlingar tillfällig eller ringa betydelse. Byte medium av av av innebär dock vanligtvis sådana förluster att det krävs särskilda gall-
ringsföreskrifte Medgivande till gallring av urspnmgshandlingama
efter överföring knyts till krav kompenserande åtgärder vid överföringen. Det kan gälla krav upprättande sökingångar till de t.ex. av överförda handlingarna eller vidimering och stämpling av handlingarna efter kvalitetskontroll. Krav detta slag ingår i Riksarkivets medieav specifika regler. Från praktisk utgångspunkt är det också svårt att motivera ett bevarande alla de databärare in med skilda format, av som ges teckenrepresentationer, etc. En myndighet kan knappast under någon längre tid ha alla de hård- och mjukvaror tillgängliga som behövs för kunna göra samtliga databärare låsbara. Vidare torde att mottagna huvuddelen de databärare in inte godkända för lagring av som ges vara data under någon längre tid, och ett bevarande av dessa bärare är utav
Jfr angåendeskatteförvaltningens dokumenthantering, Ds 1994:80 s. 89 och 139 1994/95:93, bet. 1994/95:SkU15 och rskr. 1994/952158,och beträffande kronoprop. fogdemyndighetemas indrivningsverksamhet Finansdepartementetspromemoria den 22 december 1994, Nytt ADB-stöd för indrivningsverksamheten, Fi94/2903, prop. 1994/95:l68, bet. l994/95:LU27, rskr. 1994/95:305. 5 Eftersom förstöring pappersmaterial,efter att dethar scannats,vanligtvis medför en av viss förlust möjligheten att fastställa informationens äkthet, medan en förstöring av av elektroniskt material viss förlust sökmöjligheter, föreligger gallring när den ena ger av lagringsformen förstörs oavsett vilket alternativ som väljs. 7 Ett sådant synsätt torde tillämpas också beträffande räkenskapsmaterialenligt 10 § första stycket 3 bokföringslagen 1976:125.
Bilaga 3 s. 247244 Bilaga 3 sou 1996240
rymmeskrävande. Om myndigheten löser dessa frågor kvarstår de komplikationer följer att delar materialet viss som av av en databärare kan ha kortare gallringsfrist än återstoden. en Tanken att ingivna databärare skall bevaras torde delvis ha sin grund i att detta är självklart i pappersmiljö. Beträffande IT-material brukar, som hinder mot överföring till myndighetens databärare, nämnas faran för maskinella fel vid läsningen till den databäraren. Risken för nya sådana tekniska fel är dock obetydlig med nuvarande teknik. Att förändringar av data därvid också slumpvis skulle felaktig generera en siffra eller bokstav under handläggningen framstår korrekt är som som synnerligen osannolikt. Det traditionella synsättet, det ingivna att originalet bör bevaras, har som framgått inte sådan bärkraft i IT-miljön att säkerheten bör knytas till ett visst fysiskt föremål. Argumenten för att bevara ingivna databärare blir ännu när svagare det beaktas hur disketter och andra datamedier sänds med och i post övrigt förvaras under sådana former inte kan bortse från risken att man för manipulationer. Vid förvaringen följs visserligen de regler som gäller för annat material såsom pappershandlingar, de elektroniska men handlingarna kan manipuleras enklare och i det närmaste spårlöst Rutiner där databärare in till myndighet data är låsta ges en utan att med någon teknisk kontrollmetod har alltså brister från säkerhetssynpunkt som ett bevarande själva databäraren inte kan avhjälpa. På av sikt torde de berörda frågorna komma lösas samtliga att genom att elektroniska handlingar förses med digitala signaturer eller digitala stämplar, oberoende av om de in via nät eller ges genom att en databärare inges. Rutiner förekommer också, inom tullen och t.ex. skatteförvaltningen, där dessa brister har beaktats att tekniska genom kontrollmtiner har knutits till själva data. Det bör alltså krävas att myndigheterna bevarar inkomna elektroniska handlingar databärare är godkända för långtidslagring som men inte nödvändigtvis ingivna databärare och myndigheter- - - att na säkerställer att data inte oavsiktligt eller avsiktligt förändras Riskerna för fel vid läsningen från databärare till bör en en annan begränsas genom tekniska kontrollåtgärder. Vidare krävs anpassningar till den tekniska och administrativa verkligheten så att mottagna elektroniska handlingar bevaras säkert, och med sådan struktur en att
rättskipningens, förvaltningens och forskningens behov enskildas
samt rätt att ta del av handlingar tillgodoses. Den närmare utformningen axrutinerna är dock av sådan detaljkaraktär att frågan inte behandlas närmare i detta sammanhang.
s Det föreligger endastett originalinnelzáll eftersom datasom representerar handling en en viss databärare,med nuvarandetekniska metoder, knappastkan skiljas från samme mönster av elektroniska signaler en annanbärare.
Bilaga 3 s. 248Bilaga 3 245 sou 1996:40
1.4 Överföringar mellan medier vidimering
Bilaga 3 s. 248--
Utöver tekniska kontroller för att säkerställa att data oförvanskat läses
över till databärare är det intresse att kunna få besked om vem en ny av har utfört arbetet. Sådana upplysningar kan betydelsefulla om som vara materialets äkthet ifrågasätts vid t.ex. myndigheten eller en domstol. Därför upprättas vanligtvis protokoll över vidtagna åtgärder. En
naturlig utveckling är dock att, i analogi med vidimering av avskrifter
och fotokopior, använda digitala signaturer eller digitala stämplar,
eventuellt i förening med förklaring den vidimerar att data en av som enlighet med använda kontrollrutiner har överförts oförändrade till den i nya bäraren. Sådana rutiner kan också användas när elektroniska handlingar utan
signatur/stämpel via nät. Om handlingarna signeras/stämplas så
mottas de når kan det kontrolleras data därefter har snart mottagaren om förvanskats. På motsvarande sätt kan pappershandlingar scannas och
signeras, samtidigt det till den digitala bilden knyts en förklaring som den överensstämmer med det pappersbaserade originalet. att Från rättslig utgångspunkt innebär en vidimering av en pappersbaserad kopia urkund också kopian urkund av en att anses vara en enligt 14 kap. l § andra stycket BrB den som vidimerar står som ett slags för handlingens bevisfunktion. Om den vidimerar garant som sanningslöst intygar kopian överensstämmer med originalet kan att intygande aktualiseras 15 kap. 11 § BrB. Om i stället ansvar för osant ändrar i den vidimerade kopian eller den som vidimerar annan om tecknar kan förfarandet att bedöma urkundsannans namn, vara som förfalskning 14 kap. l § BrB. Är kopian inte vidimerad kan missbruk
urkund föreligga, någon sannigslöst utger den för att vara en av om riktig kopia viss urkund 15 kap. 12 § BrB. Det är dock oklart av en elektroniska handlingar oberoende de har försetts med om - av om digital signatur kan att bedöma urkunder i brottsbalkens vara som -
mening.
9 Detta ärockså förenligt med Riksarkivets krav överföring för långtidslagring av ITmaterial, därdet sägsatt överföring till annandatabärareskall dokumenteras.Det skall en ävendokumenterasvilken operatör hargjort överföringen RA-FS 1994:2, kap.5 1 § som och 3 kap. 6 §. 2°Beckman mfl., Brottsbalken ll, 6 u., s. 73. 3 Att gränsdragningen mellan falska endast osanna urkunder grundad en resp. bedömning ett visst fysiskt originalexemplar knappastkantillämpas elektroniska av handlingar, har närmare utvecklats Datastraffrättsutredningen, som föreslagit en av reglering anpassadtill datas karaktär, vidare SOU 1992:110 s. 229 jfr s. 315. se
Bilaga 3 s. 249246 Bilaga 3 sou 1996:40
1.5 Skall scannade pappersurkunder
gallras
Bilaga 3 s. 249I lagstiftningsärendet rörande elektronisk dokumenthantering inom
skatteförvalmingen aktualiserades frågan ingivna pappersurkunder om bör gallras efter att de har och tillförts elektronisk scannats en akt. Frågan är inte enkel att besvara eftersom den har anknytning till många olika skyddsintressen. Utifrån intressen av t.ex. en rationell dokumenthantering och bevaring av uppgifter för framtida forskning framträder knappast några hinder mot att gallra originalen. Motsatt bedömning kan emellertid göras från rättssäke rhetssynpunkt och när samhällets intresse av att kunna utreda och beivra brott ställs i förgrunden. Det är betydelsefullt att också kunna tillgodose kraven inforrnationssäke rhet
samt parts- och offentlighetsinsyn. Vid remissbehandlingen framställning från Riksskatteverket
av en till regeringen angående elektronisk ärendehandläggning betonades från flera håll att pappersbaserade handlingar som scannas bör bevaras och vid behov kunna sökas fram. Frågan föranledde vidare Rikspolisstyrelsen att sända förfrågan till vissa
ut en polismyndigheter angående
möjligheterna att utreda och styrka brott på skatteområdet, för den
händelse de skriftliga originalhandlingama
skulle komma att gallras efter att ha scannats. Polismyndighetema i Stockholm,
Göteborg och
Malmö betonade vikten från
av att brottsutredningssynpunkt bevara
originalhandlingama, bl.a. för de fall där namnteckningens eller
innehållets äkthet ifrågasätts och för spårsökning. Rikspolisstyrelsens förfrågan besvarades också av Statens Kriminaltekniska Laboratorium, uttalade som att den viktigaste förutsättningen för att handstilsanalys skall kunna komma en till stånd är att den ifrågasätta handlingen föreligger i original, medan kravet jämförelsematerial inte är lika högt ställt. Laboratoriet påpekade vidare att detom originalen förstörs inte längre finns möjligheter - till undersökning av ingrepp och ändring, bläckanalys,
maskinskriftsundersökning,
pappersanalys, m.m. Enligt min mening finns inte nu underlag för någon allmän bedömning av huruvida gallringen pappersurkunder kan
av tidigareläg-
gas, när samma uppgifter finns i elektroniska akter. Nya metoder utvecklas snabbt området, och det är oklart hur de närmare rutinerna för hantering pappersbaserat materialet har av som scannats kommer att utformas och vilket behov åtkomst till
av originalhandlingama som
kommer att föreligga vid överklaganden. t.ex. Till detta kommer de uppgifter Statens Kriminaltekniska Laboratorium och vissa polismyndigheter har lämnat angående vikten av att bevara originalexemplaren. Dessa bör därför i fall så länge - vart de praktiska förut-
22Vidare anförde polismyndigheten i Malmö dels att det bör införas någon form vidiav mering genom vilken intygasatt den elektroniska bilden överensstämmermed originalet, dels att den som utfört scanningen bör identiñerbar. vara
Bilaga 3 s. 250Bilaga 3 247 sou 1996:40
sättningama för söka fram pappershandlingar och äkthetspröva att elektroniska handlingar inte har klarlagts registreras och arkiveras så de enkelt kan återfinnas. Myndigheterna har härefter att, vid en att samlad avvägning mellan motstående intressen bl.a. säkerhet och av bedöma och i så fall efter hur lång tid gallring bör effektivitet, om ske pappersbaserade handlingar har scannats. Som kunna av som är det inte heller tillåtet för myndigheterna att gallra de tidigare nämnts ursprungliga handlingarna utan särskilda föreskrifter.
1.6 Långtidslagring av digitala dokument
Bilaga 3 s. 250övergång till elektronisk dokumenthantering aktualiseras Redan när en behöver det övervägas hur långtidslagring skall ske om äkthetsprövning och omvandling till klartext krypterat material kunna ske med av avses bibehållen säkerhet många år Hur bör myndigheterna hantera senare. hemliga nycklar för signering och kryptering och hur bör myndigheterna möta matematiska framsteg eller andra förändringar som kan göra det möjligt forcera tekniska säkerhetsrutiner Dessa frågor bör att dock övervägas för varje enskilt fall. Det är varken lämpligt eller möjligt lagreglera sådana tekniska och snabbt föränderliga förutsättatt ningar. Pâ motsvarande sätt bör myndigheterna överväga de komplikanoga tioner kan framträda i blandade miljöer, dvs. när handlingarna i ett som ärende delvis förvaras elektroniskt, delvis papper.
Bilaga 4 s. 252sou 1996:40 Bilaga 4 249
Rättsliga "standarder"
Användningen av IT förutsätter att alla uppgifter och instruktioner bryts ned till elektroniska operationer. Därför krävs entydiga rutiner för varje enskild åtgärd; jfr förfarandet när det gäller användningen av pennor, Färgband, papperskvaliteter och skrivmateriel i myndigheternas annan verksamhet. I doktrinen har föreslagits att behoven att stärka rättssäkerheten av och att nedbringa kostnaderna för myndigheternas IT-användning delvis
skall tillgodoses rättsliga "standarder", dvs. modellösningar
genom sotn ger underlag för en ökad integration av juridik och IT i den offentliga förvaltningen. Sådana åtgärder -inriktade viss funktionalitet en anses kunna fungera som en brygga mellan myndigheternas tekniska
miljöer och rättsreglema området, så att myndigheternas utveckling
och användning av IT därmed kan befordras generellt, utan att varje detalj måste lösas separat för varje verksamhet eller ärendekategori. Jag ansluter mig till denna bedömning. Med hänsyn till teknikutvecklingen och myndigheternas ökande utnyttjande IT framstår det av som angeläget att detta sätt kunna utforma rättsliga funktionalitetskrav områden inte varit föremål för särskild uppmärksamhet i som detta avseende. Beträffande det IT-baserade förvaltningsförfarandet handlar det bl.a. om hur utformning och motivering automatiskt av genererade beslut bäst kan ske, liksom tekniska lösningar för att realisera bestämmelser om dokumentationsskyldighet, med beaktande av kraven en rationell för elektronisk årendehandläggning. process I stället för att varje gång "uppfinna hjulet" bör således nytt vedertagna modeller kunna användas för vissa frågor och rutiner av generell natur. Genom att utforma dessa modeller förebilder för som vad som kännetecknar god verksamhet bör bedömningen vad en av som är acceptabelt respektive oacceptabelt från juridisk synpunkt kunna förenklas. Detta gäller såväl för den utvecklar som ett nytt informationssystem som för en myndighet eller domstol har en som att pröva rättsfrågor som uppkommer inom för IT-rutin, jfr den ramen en
23Statliga myndigheter skall, i enlighet med RA-FS 1994:1, användaskrivmateriel som är certifierad för överensstämmelsemedRiksarkivetstekniska krav. Alternativt accepteras en leverantörsförsäkran.Reglernaär anpassadetill europeiskastandarderSS-EN 45 000serien. När det gäller ADB-användning är beständigheten beroende lämpliga av standardiseradeformat för data, dokumentation avhanteringensamtgoda rutiner och hög säkerhet vid överföring, konvertering och lagring av data, se de föreskrifter för bl.a. ADB-området som Riksarkivet från och med den l juli 1991 har utfärdat med stöd av arkivförordningen. z" Cecilia Magnusson Sjöberg, Rättsautomation, 509s. och 524
Bilaga 4 s. 253250 Bilaga 4
betydelse säkerhetsföreskrifte r i traditionell miljö har vid prövningen
av frågor skadestånd mm.
om
Utformningen av rättsliga standarder kan med andra 0rd bidra till att IT-anpassa den offentliga förvaltningen utan ingrepp i befintliga regelverk. Väl utformade kan de befordra rättssäkerheten
och ge nya möjligheter att kostnadseffektivt utveckla informationssystem. Vidare torde prövningen av vissa rättsfrågor kunna förenklas sådan
genom en metod.
Ett sådant samspel mellan standarder och föreskrifter utgör inte någon ny företeelse i Europa. Som ett led i strävandena att effektivisera harmoniseringsarbetet i EG antog EG-rådet år 1985 en resolution om en ny hannoniseringsteknik "the new approach". Där hur
- anges det i direktiv kan hänvisas till Europeiska standarder. Direktiven skall innehålla endast grundläggande säkerhetskrav. Dessa skall sedan automatiskt anses vara uppfyllda om en viss vara tillverkats enligt harmoniserade europastandarder. Utvecklingen har fortgått i riktning mot myndighetsregler harmoniserade via standarder.
25I sammanhangetbör nämnasatt den expertis somkrävs för att lösa olika detaljfrågor av betydelse för rutinerna i lT-miljön, inte finns inom varje myndighet, och att frågornas omfattning och komplikationsgrad medför att det inte är realistiskt att myndigheterna, i alla delar, utformar t.ex. verkställighetsföreskrifter eller allmänna råd eller fattar beslut för enskilda fall i varje detaljfråga. 2‘ Som exempel kan nämnasEGzss.k. lågspärmingsdirelttiv från 1973 där det, för att uppfylla direktivens allmänna säkerhetskrav, hänvisas till vissa standarder. EG:s verksamhet för att undanröja tekniska handelshinder inriktades från början mot att i direktiv i detalj ange de krav som skall gälla för berörda Medlemsländema har
varor. därefter haft att införa dessakrav i sina nationella författningar. 27 Se vidare Europastandardiseringensbetydelse för Sverige och för integrationen i Västeuropa, Fakta Europa 1989:2s. 10
Bilaga 5 s. 254Bilaga 5 251 sou 1996:40
Elektronisk adressering, postöppning och
diarieföring
Frågan regleringen inkommande elektroniska handlingar har om en av nära samband med hur rutinerna för elektronisk adressering ett utformas. Mitt förslag bygger att myndigheter och enskilda kan skilja elektroniska myndighetsadresser från privata eller annars personliga elektroniska adresser. I traditionell miljö är det självklart vad som utgör en myndighetsadress, och besked härom lämnas vedertaget sätt via telefonkatalomyndighetens brevpapper, etc. Elektroniska adresser har emellertid ger, i huvudsak kommit att knytas till individer, så att det ofta framstår som oklart vilka elektroniska adresser som innehas i tjänsten. En tjänsteman kan ha elektronisk adress, t.ex. genom ett privat avtal med ett en egen företag förmedlar uppkopplingar till Internet, jfr den traditionella som brevlådan vid bostaden. Vidare kan arbetsgivaren bereda en tjänstetillgång till mängd uppkopplingar mot olika informationsman en system. Härvid är det regel än undantag att olika tjänster i snarare skilda informationssystem har kombinerats med funktioner för elektronisk så att tjänsteman för varje enskilt fall tilldelas post, en ytterligare adress för elektronisk post trots att varken tjänsteen eller myndigheten vill ha denna tjänst. Andra exempel mannen elektroniska adresser inte är avsedda för kommunikation med som myndigheter i mål och ärenden är internetuppkopplingar som tekniskt ansvariga vid myndigheter har endast för att ta del av teknisk informa-
tion och att hämta programvaror m.m. Samma ordning och reda vid adressering i traditionell miljö bör som naturligtvis gälla också i IT-miljön. Det bör därför bestämmas vilka elektroniska adresser viss myndighet har och dessa adresser bör, en såsom vanligtvis sker med traditionella adresser, anges brevpapper,
visitkort etc. När privata adresser och telefaxnummer sätts ut t.ex. visitkort regelmässigt de bostaden. Även arbetsgivaren i ett anges att avser om visst fall äger telefaxapparat i tjänstemans bostad och betalar teleen en kostnaden torde handling som når denna adress inte anses vara en inkommen i processuell mening förrän den har kommit tjänstemannen till handa eller har transporterats till myndigheten, trots att myndigheten tillhandahållit denna möjlighet till kommunikation. Detsamma bör enligt min mening gälla för e-postadresser. Det är inte realistiskt att kommunikationsleder inte har varit avsedda för som
ZSDet bör sagtinte krävas att tjänstemännentömmerdenna brevlådavarje dag, eller som att han i samband med t.ex. semestrarlämnar ut sitt lösenord till arbetsgivaren för att denne skall kunna kontrollera det bland den privata elektroniska posten finns något om meddelandesom rör tjänsten.
Bilaga 5 s. 255252 Bilaga 5
kontakter mellan myndigheter och enskilda i mål eller ärenden, skall behandlas de hade ett sådant syfte. som om Det är alltså en betydelsefull fråga hur elektronisk adressering går till och hur myndigheterna tillhandahåller sina elektroniska adresser. Myndigheterna måste till att det går att skilja mellan myndigse hetsadresser respektive privata adresser och adresser visserligen som tillhandahålls i tjänsten för andra syften än kontakter mellan men myndigheten och enskilda. Detta hindrar naturligtvis inte myndighetsatt adresser utformas så att också viss tjänsteman pekas jfr vanliga en ut, kuvert där det under myndighetens ofta "Attention N.N.". namn anges Jag har i mina förslag utgått från att myndigheterna kommer att tillgodose behovet av rättssäkra rutiner, att tydligt vilken genom ange eller vilka elektroniska adresser viss myndighet har, och admien att nistrera övriga elektroniska adresser så att rättsförluster för enskilda inte uppkommer. Dänned behövs ingen lagreglering utöver bestämmelser om när en elektronisk handling skall ha kommit in. anses Denna syn adresseringen innebär elektronisk handling kan att en anses inkommen enligt bestämmelserna i 2 kap. TF, den inte trots att anses vara inkommen enligt regleringen i RB, FL och FPL. Det betydelsefulla i detta sammanhang är emellertid rättsförluster kan att undvikas för den sänder handling till myndighetens elektroniska som en adress, genom att handling inte inkommen enligt TF en som anses därför att myndigheten saknar tekniskt hjälpmedel för läsningen, anses inkommen enligt den processuella regleringen. Härvid bör betonas vikten att undanröja de risker illa vald av som en IT-användning kan föra med sig både för rättssäkerheten och för skyddet av den enskildes personliga integritet. För pappersmiljön finns vedertagna rutiner för postöppning och diarieföring, och olika åtgärder har vidtagits vid domstolar och förvaltningsmyndigheter i syfte att underlätta arbetet för de tjänstemän som tar befattning med inkommande post. I lT-miljön behövs motsvarande sätt ordnade rutiner för postöppning och diarieföring. Det är härvid betydelsefullt med väl genomtänkta rutiner för bl.a. adressering.
2° Regeringen har, som framgått, tillsatt utredning rörande behov nationell en av en teleadresskatalog dir. 1995:125. Utredningen syftar emellertid till att i nuvarande struktur hålla adressertillgängliga, inte till att se över formerna för denna adressering. 3°Motsvarande frågor aktualiseras vid telefaxkommunikation. Utvecklingen går mot att fax kan sändasdirekt till en tjänstemansdator. Det förekommer vidare att flera telefaxapparater placeras ut hos en myndighet, trots att bevakning och administration av inkomna meddelanden inte motsvarar de krav som ställs på myndighetens traditionella posthantering. 3 Även data om som representeraren handling har nått fram till myndigheten, anses handlingen enligt 2 kap. 3 § TF inte vara förvarad hos myndigheten om den inte är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel sommyndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnaseller annatsätt uppfattas. 32Se Seipel i Juridisk Tidskrift, årgång s. 374 och SOU 1992:110, bl.a. 306 s. 3’ Se bl.a. Hellners/Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 4 u., s. 110.
Bilaga 5 s. 256sou 1996:40 Bilaga 5 253
De strukturer som skapas bör tillgodose såväl rättsliga som administrativa intressen. Därför behöver både myndigheter och funktioner vid myndigheter kunna adressat.
anges som
När den elektroniska posten är adresserad till en viss handläggare aktualiseras frågan om vem som bör få öppna elektronisk post som når myndigheten. En fråga är om viss post bör ses som privat, jfr att vanliga postförsändelser oftast inte öppnas av myndigheten om adresseringen kuvertet har utformats så att en viss handläggares
står före myndighetens namn. Följande påhittade intemetadresnamn ser kan förtydliga frågan.
Myndigheten i detta exempelGöteborgstingsrätt gbgtr haren egenserver knuten
till Internet med adressengbgtrse seSverige. All postgår såledesdirekt till tings-
rätten. Får registrator hos rätten, utan samtyckeav rådmannenJan Jansson,öppna e-
postställd till Jansson adressenjan.jansson@gbgtr.se,eller bör detför postöppning
utan samtycke krävasatt adresseringenutformas såatt myndighetensnamn står först
gbgtr.jan.jansson@gbgtr.seI Bör synsätt gälla myndigheten inte har
samma om
någon direkt knytning till Internet utan abonnerar en elektronisk brevlåda host.ex.
Tele2 Adressen blir därvid, efter @-tecknet, mailbox.swipnet.se. Får registrator i
detta fall utan samtycke öppnae-post adresseraddirekt till Jan Janssonian.jansson
@mailbox.swipnet.se eller måsteadresseringen,för att central postöppning skall vara
tillåten, först uppta myndighetens gbgtr.jan.jzmsson@mailbox.swipnet.se37
nanm
Utgångspunkten är att e-post skall vara ett medel att effektivisera förvaltningen och förenkla enskildas kontakter med myndigheter. En privat användning av sådana rutiner arbetsplatsen kan föra med sig både rättsliga och administrativa komplikationer vid t.ex. diarieföring och utlärrmande av allmänna handlingar. Statskontoret m.fl. myndigheter har därför förbjudit privat användning myndighetens e-post-
av system, med stöd av den allmänna principen att myndighetens medel får användas endast för myndighetens verksamhet.
En myndighet kan emellertid i praktiken inte hindra att privata epostmeddelanden kommer in via myndighetens elektroniska brevlådor, jfr vanliga telefonsamtal. Det är inte heller prövat om myndigheten genom ett förbud mot privat användning kan förfoga över olovlighetsrekvisiten i 4 kap. 8 § BrB och 21 § DL, så att meddelanden som någon sänder till en tjänsteadress får läsas utan samtycke av adressaten. Därför bör myndigheterna, när e-post och andra sådana externa kommunikationsleder ställs till tjänstemännens förfogande, göra klart
genom t.ex. interna föreskrifter och överenskommelser med de anställda vad som gäller i olika avseenden, t.ex. att myndigheten får "öppna"
M Jfr RH 1991:3 ang. risken för rättsförluster vid felaktig adressering. 35Se vidare JO:s beslut den 31 januari 1994, dnr. 4-1993, med hänvisningar. 3‘ Jfr adresseringenjan.jansson.gbgtr@gbgtr.se. 37J X 400-adressersom har en helt annanuppbyggnad.
Bilaga 5 s. 257254 Bilaga 5
sou 1996:40
inkommande post i den omfattning behövs för undvika
som att rättsförluster, t.ex. när tjänsteman är bortrest eller sjuk.
en
En annan fråga rör hur mtinema för diarieföring bör utformas. Det kan rationellt att elektronisk och telefaxmeddelanden adres-
vara post seras direkt till berörd handläggare. Härvid aktualiseras emellertid behovet av fungerande rutiner för diarieföring, så handläggaren
t.ex. att med ett enkelt kommando kan diarieföring skall
ange om ske, eller så att elektronisk post har adresserats till enskilda handläggare med
som automatik kan kopieras och vidarebefordras till registrator. Det torde krävas särskilda åtgärder för att säkerställa den goda ordning
att som kännetecknar pappersbaserad diarieföring bibehålls
även i IT-miljön.
Utfommingen och användningen adresser för elektronisk
av post rör alltså valet infrastruktur området. Planerna nationell
av en teleadresskatalog ger ett angeläget tillfälle att genomlysa frågan.
Bilaga 6 s. 258Bilaga 6 255 sou 1996:40
Elektroniska akter, m.m.
1 Bakgrund
Bilaga 6 s. 258underförstådda och självklara rutiner för att skapa god ordning Vissa till den traditionella indelningen i olika mål och ärenden, där är knutna varje mål/ärende i sinnevärlden utgörs av pappershandlingar sammantill akt, med tillhörande dagboksblad eller motsvarande hållna en Handlingarna hålls vanligtvis ordnade kronologiskt,
noteringar.
aktkappa, och kan överblickas med stöd av noteringarna omslutna av en dagboksbladet. Sådan aktbildning är allmänt förekommande inom rättskipning och förvaltning, och även vissa myndigheter har en om ordning för vissa ärendekategorier, är aktläggning dock det annan normala sättet för arkivering. rutiner, fungerar väl i pappersmiljö, blir det enkelt Genom dessa som tillgodose rätt att i rättegång eller ett förvaltningsföratt parternas en det myndigheten grundat sitt avgörande på, och vid farande ta del av överklagande får nästa instans del av allt processmaterial genom att ett akten sänds över. Det finns ingen lagreglering rörande aktbildning, dagboksblad, etc. domstolarnas eller förvaltningsmyndigheternas handläggning mål för av eller ärenden enligt FPL eller FL. I RB föreskrivs emellertid att inlagor och andra handlingar i ett mål eller ett ärende, samt parternas rättens protokoll och avskrift domen och sådant beslut som sätts upp av särskilt, skall sammanföras till akt, där också förelägganden eller en andra beslut inte har intagits i protokoll skall upptas genom som anteckning inlaga eller sätt. Vidare föreskrivs att dagbok annat alla mål, utvisar tiden då varje mål inkommit, skall föras över som vidtagna åtgärder, etc. Metoden i akt fixera vad förekommit är svår att förena att en som med användningen register, där uppgifterna struktureras från andra av än i traditionell skriftlig handling, vanligtvis med
utgångspunkter en
möjliggöra snabb sökning och presentation av uppgifter sikte på att en uppgifterna i bilregistret bil eller i om ett visst objekt, t.ex. om en fastighetsregistret fastighet. Det uppfattas inte som avgörande om en för viss uppgift eller har begärt viss åtgärd, eller vem som svarar en en har beslutat eller genomfört en viss ändring i registret. vem som annars Huvudsaken är myndigheten för att registret som helhet är att ansvarar korrekt.
33Jfr Wennergren, Handläggning, 15u., s. 12. 3’ 6 kap. 10 och 12§§ RB, även6 kap. 13 § RB och 16-21§§ och 21 c § protokollsse kungörelsen 1971:1066. ‘° 6 kap. ll § RB, jfr 14, 15, 21 och 21 b §§ protokollskungörelsen. a
Bilaga 6 s. 259256 Bilaga 6
Som exempel denna skillnad mellan hanteringen akter av resp. egentliga register kan nämnas handläggningen ansökan lagfart av en om avseende fast egendom. Ärendet handläggs grundval av ingivna pappershandlingar och pappersutskrift innehållet i fastighetsen av registret rörande den aktuella fastigheten. Därvid bildas en akt med traditionella undertecknade pappershandlingar, och den beslutar som i ärendet signerar utskrift arkiveras, medan beslutet förs in en som i registret och expedieras till sökanden från Lantmäteriverket. papper, Den som vill granska ärendehandläggningen får alltså del ta av traditionellt material hos inskrivningsmyndighet, medan den en som är intresserad aktuella uppgifter fastigheten endast behöver av om ta del av det centralt förda registret.
Myndigheternas IT-rutiner år till stor del utformade detta sätt, dvs. att den huvudsakliga handläggningen sker manuellt medan delrutiner har datonserats, t.ex. hanteringen uppgifter behöver av som vara lätt åtkomliga för många.
2 Planerade rutiner
Bilaga 6 s. 259Utvecklingen går mot rutiner där även hanteringen akter, nu av dagboksblad, diarier etc. sker elektroniskt. På skatteområdet har t.ex. sådana rutiner redan lagreglerats, och det pågår eller planeras nya ITbaserade rutiner inom stora delar förvaltningen. Domstolsverket av bedriver också arbete området. Det är emellertid oklart vilka tekniska, administrativa och rättsliga lösningar bör väljas olika som områden, och behovet vägledning är stort. av Som exempel en tillämpning kan nämnas de rutinerna för nya elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen. Under det
utredningsarbete som låg till grund för regleringen skatteområdet skisserades följande modell för rättsligt beskriva
att IT-användningenf
När en kontrolluppgift skall lämnas enligt skatteförfattningama
som kommer in till skattemyndighet, uppkommer ärende en ett vid myndigheten. Uppgifterna kan lämnas såväl datamedium papper som
eller genom teleöverföring direkt till skattemyndighetens
informationssystem. Pappersbaserade handlingar scannas. Uppgifter kontrolleras maskinellt Skattemyndigheten beträffande rimlighet av m.m., och materialet samlas i elektroniska akter.
Ds 1994280 77s. ‘2 Här finns visserligen mer teknikneutrala begrepp såsom bildfångst och imaging, men scanning är det som i praktiken har kommit att användas. 3 Begreppet elektronisk akt används som beteckning de handlingar finns i som ett ärende, både handlingar som har upprättats i elektronisk form och elektroniska avbildningar av pappershandlingar prop. 1994/95:93 26. s.
Bilaga 6 s. 260sou 1996:40 Bilaga 6 257
Kontrolluppgiften läggs i en elektronisk akt avseende uppgiftslämnandet, samtidigt som uppgifter om innehållen preliminärskatt enligt kontrolluppgiften tillförs resp. skattskyldigs elektroniska deklarationsakt för avstämningar mot uppgifter om inbetald preliminärskatt. De uppgifter som tas in i en skattskyldigs akt förs in i den blankett för förenklad deklaration myndigheten sänder ut När deklarationen
som kommer in scannas den och tillförs den elektroniska deklarationsakten. Pappersdeklarationema bevaras också -i den mån gallring inte får ske
men de tas fram endast om en handlings äkthet ifrågasätts eller om det annars krävs av utredningsskäl.
Vid ärendehandläggningen skall tjänstemännen med en ordbehandlingsfunktion kunna skriva förelägganden m.m., som tas in i den elektroniska akt som ärendet rör samt skrivs ut papper och sänds till den skattskyldige. Elektronisk kommunikation utesluts dock inte, även om säkra rutiner för digitala signaturer m.m. saknas i ett enskilt fall, jfr kompletteringar telefon. Pappersbaserade svarsskrifter och andra
per handlingar scannas och tas in i den elektroniska akten. Originalen arkiveras i den mån gallring inte får ske.
När ärendet är färdigt för avgörande sätts beslutet upp i elektronisk form och förses, vid automatiskt fattade beslut, med myndighetens digitala stämpel, och i övriga fall med handläggarens digitala signatur. Underrättelse om beslut avses vanligtvis ske genom utskrifter papper. På sikt kan emellertid elektronisk kommunikation antas bli möjlig.
Det behövs också noteringar som underlag för åtkomst till elektroniska akter, samt möjlighet att notera och strukturera administrativa uppgifter, bl.a. för att ärenden skall kunna lottas viss handläggare och att handläggare skall kunna göras uppmärksamma nya handlingar som kommit in, en frist som löpt ut, etc. Rutiner behövs vidare för att skilja ut och gallra s.k. mellanprodukter, minnesanteckningar och andra elektroniska handlingar i den mån de inte behöver bevaras.
Den elektroniska deklarationsakten i det elektroniska förfarandet kan illustrerades med följande figur.
Detta behöver vid modern datalagring, t.ex. i en relationsdatabas,inte innebära att en uppgift måste registrerastvå gånger. Avgörande är att densom tar del av en akt får fram aktuell handling.
Bilaga 6 s. 261258 Bilaga 6
AKT
Kontroll Dekla- Före- Komplet- Beslut
uppgif- ra- läggan- teringar
ter tion den
Pappersdokument Digitala dokument och
Mikrofiche elektroniska handling-
m.m. ar utan lås
Sökregister Administrati-
va uppgifter
I lagstiftningsärendet betonades att databehandlingens syfte är att stödja sådan ärendehandläggning där undertecknade pappershandlingar vanligtvis används. Dokument som skall överföras elektroniskt från en enskild till skatteförvaltningen eller vice versa, samt beslut och andra handlingar som upprättas och förvaras elektroniskt hos skatteförvaltningen, behöver därför skyddas så att det, motsvarande sätt som vid en användning av pappersurkunder, kan prövas om ett dokument är äkta. Vidare behöver handlingarna struktureras så att ärendehandläggningen fungerar lika rättssäkert i traditionell miljö.
som
Riksskatteverket har målsättning att också självdeklarationen
som skall kunna in helt elektroniskt. Kravet infonnationssäkerhet
ges avses uppnås bl.a. genom användning digitala signaturer och
en av
digitala stämplar.
I sammanhanget berördes också förfarandet att elektroniskt avbilda scanna och IT-lagra inkomna pappershandlingar så att handläggarna kan ta del uppgifterna bildskärm. Detta jämfördes från rättslig
av utgångspunkt med rutiner där en myndighet grundar sin handläggning
fotokopior av skriftliga ofiginalhandlingar." Fotokopioma vidimeras vanligtvis, och genom vidimeringen blir kopian att anse som urkund enligt 14 kap. 1 § andra stycket BrB. Den som vidimerar står som ett slags garant för handlingens bevisfunktion. På motsvarande sätt kan digitala dokument upprättas genom bildteknik, t.ex. så att den
som ansvarar för scanningen av ett visst dokument, till den elektroniska avbildningen knyter en signatur eller en stämpel av vilken framgår att
"5 Uppgifter om näringsverksamhet, som skall lämnas pâ blankett enligt fastställt formulär, får dock efter särskilt medgivande lämnas ADB-medium. Det äremellertid inte fråga om något helt papperslöst deklarationsförfarande 19 § fjärde stycket lagen /1990:325/ om självdeklaration och kontrolluppgifter och prop. 1990/91:5 87 och
s. 121.
Metoden att beredaskydd genomatt enterminalanvändare måstebekräfta sin identitet genom ett hemligt lösenord kan visserligen rätt utformad binda en utställare till ett meddelande men en lösenordsrnetod låser inte texten så att man kan veta att den är oförvanskad. ‘7 En av myndighet vidimerad fotokopia har i vissa fall ansetts till och med kunna användassom fån eshandlin vid ansökan8 8 om gfart ProP 1970:20 med försla8 till
. jordabalk, del A s. 288 och 412. 4 Beckman mfl., Brottsbalken ll, 6 u., s.73.
Bilaga 6 s. 262Bilaga 6 259
den elektroniska bilden överensstämmer med det pappersbaserade originalet. Enligt min mening krävs närmare överväganden om fonnerna för detta och vilka krav säkerhet bör ställas för sådana som rutiner.
3 överväganden
Bilaga 6 s. 2621 Allmänt
Mitt uppdrag innefattar sådana rutiner där även hanteringen av akter ske elektroniskt. Det behöver därvid, såsom vid traditionell avses akthantering, kunna avgöras har ställt ut en elektronisk vem som handling i elektronisk akt och har vidtagit eller annars en vem som för åtgärd. Vidare behöver handlingarna i ett mål eller ett ansvarar en ärende kunna presenteras samlat. Handlingarna skall registreras, och deras och samband skall kunna visas så att de avspeglar handursprung läggningsprocessen. Rätten till partsinsyn och offentlighetsinsyn skall också tillgodoses, i den mån ett utlämnande inte hindras av bestämmelsekretess och det skall i efterhand kunna utläsas vilka ser om uppgifter legat till grund för ett avgörande. Elektroniska akter bör som således struktureras och bevaras så att de krav god ordning och överblickbarhet, självklara i traditionell miljö, tillgodoses som ses som också i IT-miljön. När dessa förutsättningar föreligger finns inga hinder från rättssäkerhetssynpunkt att införa elektronisk akthantering. I praktiken har det emellertid visat sig att datoriseringen ofta innefattar en sådan omdaning verksamheter att processmaterial inte alltid kan presenteras samlat. av Genom användningen teknik har rutinerna blivit alltmer av ny splittrade. Handlingarna i ett ärende kan fördelade olika medier, vara och det förekommer att det inte finns något "arkivexemplar" av en handling utan att den får sammanställas ur myndighetens databas. Det har visat sig svårt att detta sätt återskapa handlingar i efterhand. vara En anledning är att databaser i allmänhet uppdateras fortlöpande.
Detta gäller även när uppgifterna har avställts för bevarande.
49Man kan också tänka sig att åsätta myndighetens elektroniska stämpel, men det kan antasvaravärdefullt att densom ansvararför framställningenav avbildningen, vid behov, kan identifieras och höras omhur åtgärdengått till, Lex. om det kontrollerats att förlagan varit undertecknad och alltså inte utgjordes av en fotokopia. 5°Jfr. 3 kap. 6 § RA-FS 1994:2. 5 Se vidare 15 kap. sekretesslagen. 5’ Se vidare l6 och 17 §§ FL, 43 § FPL, 2 kap. TF. och 14 kap. 5 § sekretesslagen. 5’ Enligt arkivlagen får en myndighet dock inte oreglerat radera i databasersom utgör allmänna handlingar. Innan ändringar görs i ADB-upptagningar som utgör allmänna handlingar skall ett bevarandeavde ursprungligauppgifterna säkerställas4 kap. 4 § RA- FS 1994:2.
Bilaga 6 s. 263260 Bilaga 6
Det är således betydelsefullt att redan i handläggningsskedet
säkerställa ett bevarande just de uppgifter legat till grund för av som handläggningen av ett mål eller ett ärende. Ett sådant krav följer av bl.a. 14 § DL där det föreskrivs myndighet, för
att en som handlägg-
ning av mål eller ärende använder sig ADB-upptagning, skall av en tillföra upptagningen till handlingarna i målet eller ärendet läsbar i form, inte särskilda omständigheter föranleder bevarande om annat. Ett
säkerställs också 6 § arkivlagen där det föreskrivs av att arkivet skall organiseras så att tillgången till allmänna handlingar underlättas. Vidare
finns bestämmelser registrering handlingar i 15 kap. sekretessom av lagen.
Enligt min mening behövs inte lagnivå någon reglering ny av myndigheternas akthantering. En sådan reglering skulle tvärt om kunna begränsa eller rent hindra utvecklingen rationella av av nya mera rutiner. Det bör tillräckligt det klargörs vad med vara att som avses elektroniska handlingar och digitala dokument, och dessa, att med anknytande rutiner, sätts i sitt rättsliga sammanhang, samtidigt som klara besked vikten god ordning och rättssäkra rutiner. ges om av Därmed behöver allmänt accepterade betraktelsesätt rörande hanteringen
av akter inte ändras annat än marginellt i IT-miljön.
De komplikationer kan uppkomma torde ha samband med som att processmaterialet, åtminstone under avsevärd övergångsperiod, en kommer att bevaras delvis elektroniskt, delvis Möjligheterna papper.
till strukturering och rationalisering med stöd bör
av IT tas till vara, antingen så att det pappersbaserade materialet scannas och tillförs den
elektroniska akten, eller så väl fungerande att hänvisningar och rutiner
för bevarande bidrar till att allt material i mål eller ärende enkelt ett kan presenteras samlat. Härvid bör rutinerna kunna begripliga göras genom analogier med traditionella rutiner. En akt hålls samman elektroniskt i stället för fysisk kappa, och dokumenten säkerställs av en med digital signatur eller digital stämpel i stället för underskrift. en Handläggaren bör, på motsvarande sätt i pappersakt, kunna som en "bläddra" i de elektroniska handlingar hör till den elektroniska som akten. Han bör vidare enkelt kunna skriva förelägganden, beslut och
tjänsteanteckningar, signera dem och föra dem till respektive akt. Om
visst processmaterial finns endast bör det klart framgår papper att en
5‘ Sådanaregler finns dock i Riksarkivets författningssamling.
5’ Att dennapraktiskasyn på akthanteringeninte står i strid med denrättsliga regleringen
framträder särskilt när det beaktasatt vad utgör akt vid domstol kan beröra som en en mer än en "sak" och att många lagar även sådana knyter till RB har - som an - ett annat målbegrepp än RB, oftast ett begrepp som motsvarar RB:s rättegângsbegrepp. Fitger m.fl. Rättegångsbalken s. 14:6,jfr Ds 1994:80 159. s. 5‘ Efter vidirnering och signering bör enscannadavbildning pappersbaseradurkund av en kunna jämföras meden av myndighet vidimerad papperskopia av en urkund, förutsatt att rutinerna fått en lämplig utformning.
Bilaga 6 s. 264Bilaga 6 261 sou 1996:40
sådan handling finns i ärendet, jfr hur t.ex. ett tillhygge som ges in bevis i brottmål det dagboksblad hör till som ett noteras som brottmålsakten aktbilageras, sedan i enlighet med gjorda men noteringar förvaras plats än i akten. annan Det är alltså ett minimikrav att handlingarna kan presenteras samlat i läsbar fonn, t.ex. bildskärm eller i form av utskrifter. I en praktiken kan det emellertid ofta visa sig lämpligt att också i lagrad form förvara de handlingar hör till ett visst ärende samlat. som I RB finns framgått vissa bestämmelser om akthantering. som Eftersom denna reglering inte hindrar elektroniska rutiner har jag inte föreslå på området. I den
funnit skäl att nu några författningsändringar
mån det visar sig behövas närmare regler för elektronisk akthantering bör sådana föreskrifter kunna lägre nivå. Riksarkivet har redan ges utfärdat vissa verkställighetsföreskrifter med anknytning till sådan akthantering, t.ex. angående förfarandet vid scanning.
3.2 Ytterligare funktioner för säker akthantering en
På motsvarande sätt behovet inforrnationssäkerhet m.m. som av tillgodoses användningen digitala dokument och säkra rutiner genom av för bevarande handlingar, kan behovet tillit till att samtliga av av handlingar finns med i elektronisk akt och att alla anteckningar en ett elektroniskt dagboksblad finns kvar och är oförvanskade, tillgodoses digitala signaturer och digitala stämplar. genom Ännu framstår dock sådana rutiner vanligtvis som alltför långtgående. Frågan bör bedömas från fall till fall. Höga krav säkerhet kan behövas t.ex. i ärenden där mycket känsliga personuppgifter finns, där större penningbelopp hanteras eller när elektronisk akt "lånas ut" en till en annan myndighet. Här bör också nämnas de rutiner används, med kuvert som som klistrats igen med särskild tejp, för att skydda handlingar som har hemligstämplats 15 kap. 3 § första stycket sekretesslagen. Digitala signaturer med anknytande s.k. Säkerhetstjänster kryptering kan användas hindra olovlig insyn. Åtkomsten kan begränsas också för att
57Prop. 1994/95:93. 53Jfr. 3 kap. l § RA-FS 1994:2,där krav ställs att sambandi arkivbildningen inte får brytas vid överföringar mellan olika medier. 5° Uttrycken "avskrift" och "anteckning å inlaga" behöver inte heller tas upp i detta sammanhang. 5°Se3 kap. RA-FS 1994:2,jfr prop. 1994/95:93s. 26. 5 Jfr att domstolarna i vissafall syr ihop akter. l lT-miljön sker dock inte "utlåning" så att själva arkivexemplaret lämnas ut. För att undvika t.ex. manipulationer framställs ett nytt elektroniskt exemplar inte återlämnas, vidare 5 kap. 9 § RA-FS 1994:2. som avses se I framtiden kommer "utlåning" troligtvis att ske såatt dataöverförs via nätsamtidigt som skyddet för uppgifterna knyts till själva data.
Bilaga 6 s. 265262 Bilaga 6 sou 1996:40
så att endast den som är behörig att handlägga frågan utlämnande om kan göra handlingen läsbar jfr 15 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Det finns alltså tekniska möjligheter att elektroniskt hantera skyddet för sekretessbelagda elektroniska handlingar. Inte heller här krävs emellertid några särskilda lagregler för IT-miljön.
3.3 Särskilt om uppgifter hämtas från register som
Den som avgör ett mål eller ett ärende kan ha tagit del uppgifter i av ett register, t.ex. utdrag ur bilregistret vid handläggningen ärende av ett som rör ett fordon. Eftersom denna register uppdateras kan det typ av bli svårt att i efterhand fastställa registrets innehåll vid den aktuella tidpunkten. Till detta kommer de komplikationer uppträder när som handlingarna i ett visst ärende skall presenteras samlat och vissa uppgifter inte finns i akten. Frågan uppmärksammades vid datalagens tillkomst. Med utgångspunkt från den då självklara förutsättningen handlingarna i mål och att ärenden bevaras skriftligt, föreskrevs i 14 § DL ADB-upptagning att en som används för handläggning mål eller ärende, skall tillföras av handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, särskilda skäl om föranleder annat. Syftet med bestämmelsen är enligt lagmotiven det att i efterhand skall möjligt att klargöra vilka uppgifter hade vara som betydelse för avgörandet, och det vidare ofta förutsättangavs vara en ning för en fungerande pansinsyn att upptagningama har överförts till läsbar form. De risker för bristande IT-rutiner uppenbarligen låg som till grund för bestämmelsen i 14 § DL är visserligen lika aktuella nu, men flera invändningar kan göras bestämmelsen och dess mot placering. 1 Den kan sägas uppta självklarheter inte bör föranleda någon som reglering i lag. 2 Bestämmelsen är inte teknikneutral, och det finns risk den en att leder till motsatsslutöz Naturligtvis bör akt innehålla en även uppgifter som har hämtats manuella register regelbundet uppdateras. ur som En sådan komplettering kan ske t.ex. kopia registerkort genom att en av ett fogas till akten. 3 Om undantaget för "särskilda skäl" snäv tolkning skulle ges en bestämmelsen kunna föra med sig omfattande pappershantenng eller en rent av hindra en övergång till elektronisk akthantering. 4 Bestämmelsens tillämpningsområde och syfte anledning ger att ifrågasätta den hör hemma i FL och kanske även i FPL och om - RB
62Jfr LEXIT-rapponen s. 39.
Bilaga 6 s. 266Bilaga 6 263 sou 1996:40
i stället för i DL. Å sidan bestämmelsen både personena avser uppgifter och andra uppgifter i elektronisk form: Den är alltså, till skillnad från huvuddelen bestämmelserna i DL, inte begränsad till av personregister. Å andra sidan är bestämmelsen till skillnad frän DL i övrigt tillämplig endast den elektroniska handlingen används i - om mål eller ärende, begränsning knyter an till tillämpningsområdet en som för RB, FL och FPL. Motsvarande regel i 15 § FL, för uppgifter som myndighet får sätt än handling, är dock en annat genom en begränsad till sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. 5 Bestämmelsen i 14 § DL hör enligt Datalagsutredningen mer hemma i sekretesslagen än i DL. Utredningen har därför föreslagit att bestämmelsen oförändrad förs över till 15 kap. sekretesslagen 1980:100 14 §53 som en ny 6 Enligt Arkivutredningen bör det vid en framtida översyn av området övervägas flytta bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen att registrering och utlämnande allmänna handlingar m.m. till om av
I praktiken har undantaget i 14 § DL för "särskilda skäl" tolkats så omfattande undantag förekommer och det kan ifrågasättas om att bestämmelsen verkligen behövs. I RB fims framgått redan regler som aktbildning, och det kan framstå främmande att där föra in en om som bestämmelse för handlingar har viss form och som tagits fram som visst séitt. Det är så självklart att elektroniska handlingar, som har tagits fram register för handläggningen ett visst mål eller ur ett av ärende, skall tillföras akten i målet/ärendet, att en bestämmelse med kan locka till felaktiga motsatsslut. För den sådant innehåll som sagt händelse handlingsbegreppet i t.ex. 6 kap. 10 § RB inte skulle anses innefatta elektroniska handlingar krävs andra åtgärder. På motsvarande sätt finns det skäl att ifrågasätta sådan särbestämmelse för förvalten
ningsdornstolar och förvaltningsmyndigheter.
53sou 1993:10 468. s. 6‘ sou 1933:11 s. 192. ‘S Som exempel kan nämnas att regeringen vid införandet av elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen har tolkat undantaget så att inget hindrar att upptagningartillförs elektronisk akt i stället för pappersbaseradakt, när aktema blir en en åtkomliga för part via bildskärm eller utskrift. Bestämmelsen hindrar därmed inte de rutiner för elektronisk akthantering jag föreslår, där akternaskall vara lätt åtkomliga som och uppfylla kraven rörandepartsinsyn bl.a. att uppgifter sominhämtasfrån m.m., genom register tillförs akten prop. 1994/95293 34,s. jfr Ds 1994:80 s. 138 f.. En regel den i 14 § DL skulle i anknytning till RB närmast framstå som en som upprepning den föreskrift redan finns om att handlingarna i ett mål skall av som sammanföras till en akt 6 kap. 10 § RB. 67Jfr den kritik framfördes mot Datastraffrättsutredningensförslag att i 35 kap. 4 § som RB föra in erinran behovet att beakta risker för fel i sambandmed automatisk en om av infonnationsbehandling.
Bilaga 6 s. 267264 Bilaga 6
sou 1996:40
Enligt min mening är den naturliga lösningen bestämmelsen helt
att upphävs såsom varande överflödig. Med hänsyn till
att man många håll hyser farhågor för upphävande bestämmelsen
att ett av skulle medföra en Ökande risk för bristfälliga rutiner och till bestämmelsen
att inte hindrar att elektroniska rutiner införs lägger jag emellertid
inte fram något formellt förslag i denna del. Ett upphävande bör kombineras med en betydande informationsinsats till alla berörda myndigheter.
Bilaga 7 s. 268sou 1996240 Bilaga 7 265
och IT
Bilaga 7 s. 2681 Allmänt
De grundläggande reglerna i förvaltningslagen 1986:223; FL för förvaltningsmyndighetemas formella behandling ärenden gäller
av oberoende av om ärendehandläggningen sker manuellt eller med stöd av IT och bestämmelserna är allmänt hållna. Vid en övergång till säkra rutiner för signerade elektroniska handlingar behövs därför vanligtvis inga regler som direkt avviker från de synsätt som ligger bakom FL. Visserligen för de planerade rutinema med sig nya förutsättningar för den förvaltningsrättsliga regleringen men det har i samband med tulloch skattedatoriseringen visat sig att elektronisk ärendehandläggning vid manuellt beslutsfattande och datoriserad signering fordrar endast marginella avsteg från regleringen av traditionella rutiner. Avvikelser från FL bör alltså endast undantagsvis komma i fråga.
I det följande behandlar jag de frågor rörande FL som bör kommenteras med avseende elektronisk dokumenthantering Härvid aktualiseras frågor bl.a. anhängiggörande, muntlig handläggning,
om partsinsyn, kommunikation, beslutsmotivering och underrättelse om beslut samt rättelse av beslut och bekräftelse av meddelanden som inte har undertecknats. Slutligen berörs vissa anknytande frågor, bl.a.
om användning av vissa begrepp och om det tekniska förfarandet.
2 Elektroniskt anhängiggörande,
Bilaga 7 s. 268m.m.
Myndigheternas verksamhet innefattar inte bara administrativt handlande, som främst tar sig uttryck i ärendebehandling, utan även s.k. faktiskt handlande. Med handläggning ett ärende brukar normalt
av avses hela den procedur som börjar med ett ärendes anhängiggörande och slutar med dess avgörande.
Gränsen mellan ärendehandläggning respektive annat administrativt eller faktiskt handlande är emellertid flytande. I IT-miljön kompliceras denna fråga av att åtgärder alla nivåer kan vidtas mer eller mindre automatiskt med hjälp av datorer, samtidigt som behovet teknisk
av expertis har lett till att t.ex. telebefordrings- och dataserviceföretag får i uppdrag att sköta vissa uppgifter, bl.a. i samband med överföringen av handlingar till en myndighet. Härvid kan bl.a. frågor när ett
om ärende skall anses anhängiggjort och huruvida en åtgärd är att
anse som
ärendehandläggning bli oklara.
68Jfr Cecilia Magnusson Sjöberg, Rättsautomation, 1992, 307s. 5° I gränsfall måste grundval av en ändamålsbestämningavgöras om en företeelse verkligen utgör handläggning av ärenden i förvaltningslagens mening Wennergren, Handläggning, 15u., s. l3 f..
Bilaga 7 s. 269266 Bilaga 7 sou 1996:40
När ett ärende anhängiggörs utifrån brukar det inte vara några svårigheter avgöra vid vilken tidpunkt ärendet uppstår. Ärendet blir
att anhängigt när den handling som aktualiserar ärendet har kommit in till myndigheten i enlighet med de bestämmelser om elektroniskt inkommande som jag föreslår förslagen till 33 kap. 3 a § RB, 44 a § FPL och 10 § FL.7° Tidpunkten för anhängiggörande är svårare att
a bestämma när ärendet initieras av myndigheten.
Efter det handling ingivarens risk har befordrats till
att en - myndighetens elektroniska adress, och ett ärende därmed har blivit anhängigt, är det emellertid i IT-miljön vanligt att handlingen
myndighetens risk skall befordras t.ex inom myndighetens nät till ett
lokalkontor eller från en elektronisk myndighetsadress hos ett befordringsföretag till myndighetens informationssystem. Ärendet prövas först därefter i sak."
Myndigheterna behöver härvid vara uppmärksamma hur rutinerna för befordran m.m. utformas så att datoriserade kontroller eller andra ingrepp, t.ex. när tekniska fel uppkommer, inte oavsiktligt ges sådan ingripande utformning att myndighetsutövning äger rum ett stadium där detta inte är avsett. Vanligtvis förvaras och databehandlas befordrade elektroniska handlingar endast som ett led i överföringen, och det är inte meningen att någon skall vidta åtgärder så att en handläggning av ett visst ärende påbörjas. Det är emellertid en trend att ett så tidigt stadium som möjligt införa olika kontrollrutiner, i vissa fall dokumentnivå, och att anlita t.ex. dataservice- eller telebefordringsföretag för dessa uppgifter. Om denna förvaltningsuppgift innebär myndighetsutövning" får den emellertid inte utan stöd i lag överlämnas till en juridisk eller enskild individ."
person en
Mina förslag till reglering av inkommande handlingar innebär att också en elektronisk handling som inte kan läsas av myndigheten är att anse som inkommen. Detta aktualiserar vissa praktiska frågor. Enligt min mening bör handlingar, som myndigheten inte kan läsas eller grund av tekniska fel annars inte kan använda, få återtas i huvudsak forrnlöst, jfr det formlösa återta gande som är vedertaget beträffande inskrivningsärenden där handlingarna återsänds efter en anteckning i
7°J TDL—utrednjngenssyn anhängiggörandenär elektroniska dokument nått tullens mottagningsfunktion SOU 1989:20s. 155 f.. 7 Det föreligger dock inget hinder mot att påbörja beredningen av ett ärende så snart handlingarna är tillgängliga och har registrerats, se t.ex. TDL-utrednjngens jämförelse med ett inskrivningsärende enligt jordabalken. Om en ansökaninkommit mellan två inskrivningsdagar ansesden gjord densenare,någotsominte hindrar att ärendenabereds för avgörande så snart handlingarna blir tillgängliga. En inskrivningsmyndighet måste naturligtvis vid sin ärendehandläggningiaktta gällande regler för förfarandet oavsett om inskrivningsdagen inträtt eller inte. n Ang. detta begrepp,set.ex. Hellners/Malmqvist, Nya Förvaltningslagen, 4 u., s. 150
och Lena Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, s. l7l 7311 kap. 6 § tredje stycket RF, jfr 1994/95:93 37
prop. s.
Bilaga 7 s. 270sou 1996:40 Bilaga 7 267
dagboken. Det bör härvid inte krävas något formellt beslut om avskrivning, om en myndighet av tekniska skäl stoppar en elektronisk handling och enligt rutiner som görs med ingivaren återsänder eller
upp annars avför handlingen i avvaktan nytt material. Myndigheterna bör inte heller belastas med lagringen av sådana elektroniska handlingar som inte avses användas, om bevarandet saknar betydelse från
rättssäkerhetssynpunkt. Regleringen av en sådan gallring bör kunna ske
i förordning eller lägre nivå. Här krävs emellertid vaksamhet så att det praktiska förfarandet inte leder till att en frist blir försutten.
Genom det beskrivna synsättet anknyter hanteringen elektroniska
av handlingar och akter ett naturligt sätt till de pappersbaserade rutinerna. De behov som kan visa sig föreligga att alltjämt basera
handläggningen av vissa ärenden pappersurklmder kan därmed
naturligt knytas till IT-rutinema.
3 Muntlig handläggning och anteckning av uppgifter
Bilaga 7 s. 270Den elektroniska akthanteringen bör utformas så att parterna kan lämna uppgifter muntligt och få dem antecknade i akten, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Därmed behövs inte någon regel som avviker från 14 och 15 §§ FL.
Frågan om att enligt 14 § DL tillföra akten uppgifter
som en handläggare har tagit del av i ett register har behandlats i bilaga 6 under rubriken "Särskilt om uppgifter hämtas från register".
som
4 Partsinsyn
Bilaga 7 s. 270Enligt 16 § FL har sökande, klagande eller part rätt att ta del
en annan av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. För dessa fall har frågan om sekretess reglerats i 14 kap. 5 § sekretesslagen 1980:100.
De elektroniska aktema med digitala dokument, elektroniska dagboksblad och liknande noteringar skall naturligtvis utformas så att FL:s regler om partsinsyn kan tillämpas även i den nya miljön. Det får härvid bedömas från fall till fall om handlingarna skall presenteras på bildskärm eller papper. Därmed behövs ingen särskild reglering för IT.
5 Kommunikation och
beslutsmotivering
Bilaga 7 s. 270Det är väsentligt att den elektroniska akthanteringen sådan
ges en utfomming att också principerna om kommunikation, beslutsmotivering och underrättelse om beslut inte sätts ur spel. Rutinema måste utformas så att hittillsvarande praxis enligt 17 § FL kan upprätthållas,
om nya
Bilaga 7 s. 271268 Bilaga 7 sou 1996:40
uppgifter från en utomstående tillförs en elektronisk akt. Myndigheten skall dä, vanligtvis elektroniskt eller via pappershandlingar, underrätta sökanden och ge denne tillfälle att yttra sig om det inte är obehövligt.
Enligt 20 § FL skall ett beslut, med vissa undantag, innehålla beslutsmotivering. Den föreslagna användningen av digitala dokument och akter medför att motiveringar skall kunna skrivas in och förvaras elektroniskt motsvarande sätt som i pappersmiljö. Det är betydelsefullt att myndigheterna när IT-rutiner införs, liksom beträffande indelningen av materialet i akter, noggrant går igenom vilka rutiner för beslutsstöd m.m. som bör gälla, så att de krav som följer av bestämmelsema om beslutsmotivering uppfylls.
6 Rättelse av beslut
Enligt 26 § FL kan en myndighet rätta ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller något annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet. Beträffande IT-baserade beslutsdokument bör sådana rättelser kunna utformas ett sätt som är parallellt med rättelse av pappersdokument. Om man föredrar att rätta "i" det digitala dokumentet kan rättelserutinen tekniskt utformas så att den nya texten signeras tillsammans med den ursprungliga, och presenteras i läsbar form som om användaren hade tillfört rättelsen samma underlag. Härvid får naturligtvis inte det ursprungliga digitala dokumentets innehåll ändras. Även när rättelsen sker sätt för användaren
ett som inte ser ut så att rättelse sker "i" det ursprungliga dokumentet bör det nya dokumentet med rättelsen naturligtvis signeras. Vidare bör anknytande tekniska och administrativa uppgifter kompletteras så att det, för den som skall ta del av akten, klart framgår att en rättelse har ägt rum.
Statens 1996
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
Dennyagymnasieskolan hur gårdet U. 26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftochlivslångtlärande. . finansiering. U. U. Fritid i förändring. 28.Det forskningspolitiskalandskapeti Norden . Om könoch fördelningavfritidsresurser.C. 1990-talet.U. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. . regeringskonferensen1996. UD. 30. Borgenärsbrotten enöversynav ll kap.
- Politikomrádenunderlupp. FrågoromEU:s första brottsbalken.Fi. . pelareinför regeringskonferensen1996.UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. . erfarenheteravarbeteti EU. UD. 32. Möss och människor.Exempel bra Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och IT-användningblandbarnoch ungdomar.SB. . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33 Banverketsmyndighetsrollm.m. K.
. Batterierna enladdadfråga.M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expenbilaga.+ A. . - Om järnvägenstrafikledningm.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister . Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. . .EU-mopeden Ålders- och behörighetskravför 36.Högskolai Malmö. U. tvâ- ochtrehjuligamotorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FN:s familjeár.S. .Kommunerochlandstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svârigheter.Fi. 39.Rapportfrån klimatdelegationen1995. .Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheter 40. Elektronisk dokumenthantering.Ju.
— finansmaktensområde.Fi. 15.Union för bådeöstochväst. Politiska.rättsliga och ekonomiskaaspekterav EU:s sjätte utvidgning. UD. .Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga rättigheteri EU. UD. Bättretrafik medväginformatik.K. . .Totalförsvarspliktiga m95. Förslagomjobb/studier efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, försäkringar. Fö. .Sverige, EU och framtiden.EU96-kommitténs bedömningarinför regeringskonfercnsen1996. UD. 20,Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning. U 2 .Reform förändring. Organisation
och och verksamhetvid universitetochhögskolorefter 1993ars universitets-och högskolcrcform.L. 22. Inflytande riktigt Om eleversrätttill
— inflytande,delaktighetoch ansvar.U. 23, Kartläggningochanalysavdenoffentligasektorns upphandlingav varor och tjänstermed miljöpåverkan.N. 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundochövriga EU-ländersförslagochdebattinför rcgeringskonferensen1996. UD. . Från massmediatill multimediavatt digitaliserasvensktelevision.Ku.
1996 Statens offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen Budgetlag regeringensbefogenheter fmansmaktensområde. 14 Mössoch människor.Exempel bra Borgenärsbrotten en översynav 11kap. lT-användningblandbarnochungdomar.32 brottsbalken.30
Justitiedepartementet Utbildningsdepartementet Kriminalunderrättelseregister Den nyagymnasieskolan hur går det l DNA-register. 35 - Samverkansmönsteri svenskforskningsfinansiering.2 Elektroniskdokumenthantering.40 Samordnadrollfördelning inomtekniskforskning. 20
Reform och förändring. Organisationoch verksamhet Utrikesdepartementet vid universitetoch högskolorefter 1993års Vem bestämmervad EU:sinternaspelreglerinför universitets-och högskolereform.21 regeringskonferensen1996.4 till Inflytandepâ riktigt Om eleversrätt Politikområdenunderlupp.Frågor EU:s första — om inflytande,delaktighetoch 22 ansvar. pelareinför regeringskonferensen1996.5 Enstrategi för ktmskapslyftoch livslångtlärande.27 Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns Det forskningspolitiskalandskapeti Norden erfarenheteravarbeteti EU. 6 1990-talet.28 Av vitalt intresse.EU:sutrikes och Forskningoch Pengar.29 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7 Högskolai Malmö. 36 Union för bådeöstochväst.Politiska,rättsliga
ochekonomiskaaspekteravEU:ssjätte Jordbruksdepartementet
utvidgning. 15 Offentlig djurskyddstillsyn. 13 Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar,
utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga Arbetsmarknadsdepartementet
rättigheteri EU. 16 Aktiv arbetsmarknadspolitik+ expertbilaga.34 Sverige,EU ochframtiden.EU 96kommitténs
bedömningarinför regeringskonferensen1996. 19 Kulturdepartementet Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga inför Från massmediatill multimedia EU-ländersförslagochdebatt att digitaliserasvensktelevision. 25 regeringskonferensen1996.24
Försvarsdepartementet Näringsdepartementet
Förslag jobb/studier Kartläggningoch analysavdenoffentligasektorns Totalförsvarspliktigam95. om dagpenning, upphandlingav varor och tjänstermed efter muck, bostadsbidrag, miljöpåverkan.23 försäkringar. 18
Socialdepartementet Civildepartementet
i FN:sfamiljeár. 37 Fritid i förändring. Sverigesmedverkan Om kön och fördelningav fritidsresurser,3
Kommunikationsdepartementet Forskningför vår vardag.10
Attityder och lagstiftning i samverkan Om järnvägenstrafikledningm.m. 9 Ålders- + bilagedel.31 EUmopeden. ochbehörighetskravför
tvá- och trehjuligamotorfordon.11 Miljödepartementet Bättretrafik medväginformatik.17 26 Batterierna en laddadfråga.8 Ny kursi trafikpolitiken+ Bilagor. - 33 Nationalstadsparker.38 Banverketsmyndighetsrollm.m. Rapportfrån klimatdelegationen1995.
Finansdepartementet Klimatrelateradforskning. 39
Kommunerochlandstingmedbetalnings-
svárigheter.12