Ersättning vid arbetslöshet betänkande. Bilagedel

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

ERSÄHNING VID

n

°

etänlçandeftånu

n om en

ny

etslöshetsfömälcring

Og;

:

993:

I

WN

M Statens offentliga utredningar WW 1993:52 Arbetsmarknadsdepartementet

vid

Ersättning

arbetslöshet

Betänkande

av Jwtrfedningen om en ny arbetslöshetsförsäkring

Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmämia Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor, av remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13369-5 Stockholm 1993 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet och chefen

för Arbetsmarknadsdepartementet

Genom regeringens beslut den 20 februari 1992 bemyndigades chefen för arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla särskild utredare med uppgift en att lämna förslag till utformning och finansiering av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Med stöd detta bemyndigande förordnade departementschefen den 16 av 1992 till särskild utredare Gerhard Larsson, VD och koncernchef i mars Samhall.

En kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget och arbetets uppläggning lämnas i kapitel Såväl de ursprungliga direktiven dir. 1992:24 som tilläggsdirektiv dir. 1993:5 har i sin helhet bifogats betänkandet bilaga 1.

Utredaren har biträtts sakkunniga från arbetsmarknadens parter, från av företagarnas organisationer och från Svenska Kommunförbundet. Till sakkunniga förordnades den 21 april 1992 ombudsman Per-Ivan Andersson, stf. avdelningschef Eva Bergkvist Deurell, vice förbundsdirektör Sune Eriksson, VD Sture Johansson, kanslichef Jaan Kolk, jur.kand. Sara Lönnerblad, bitr. direktör Carl Magnus Pontén och enhetschef Kerstin Redig.

Utredaren har till sitt förfogande haft tillång till en grupp experter på dels nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet dels arbetsmarknadspolitik. Till experter förordnades sålunda dag ekonom Dan Andersson, samma professor Anders Björklund, f11.dr. Tor Eriksen, byråchef Lars Ingvardsson, dep.sekr. Mats Johansson, kassaföreståndare Ingvar Lilj eroos, hovrättsassessor Manne Pavön och dep.sekr. Lars Svensson.

Som sekreterare i utredningen har från utredningens start senvåren 1992 tjänstgjort civilekonomen Wilhelm Engström och rådmannen Elisabet Andersson.

Utredningen har antagit namnet "Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring".

Genom detta betänkande, "Ersättning vid arbetslöshet", fullföljs uppdraget.

I betänkandet föreslås att nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkring och systemet med kontant arbetsmarknadsstöd KAS ersätts med en ny arbetslöshetsförsäkring, som föreslås träda i kraft den 2 maj 1994 omfattande en allmän grundförsäkring och frivillig tilläggsförsäkring en sammanhållna i ett gemensamt lagkomplex.

Avgifterna för att finansiera den nya grundförsäkringen föreslås börja uttas

redan den 1 januari 1994 för att möjliggöra viss buffertuppbyggnad.

en Från samma datum inrättas en statlig myndighet med för fonduppansvar

byggnad och tillsyn över den nya försäkringen. I ett särskilt kapitel lämnas

förslag till hur det ackumulerade underskottet i den nuvarande arbetsmarknadsfonden skall täckas.

De sakkunniga har angivit fem särskilda yttranden biläggs betänksom andet.

I en särskild bilagedel till betänkandet utges fyra expertrapporter, i vilka några ekonomer behandlar problemen kring arbetslöshet, arbetslöshets-

försäkring och lönebildning. I bilagedelen ges dessutom en fördjupad

beskrivning av nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet samt av konventioner av betydelse för arbetslöshetsförsäkringen.

Stockholm i maj 1993

Gerhard Larsson

/Wilhelm Engström

Elisabet Andersson

Innehåll

Ersättning vid arbetslöshet

INNEHÅLL Sid.

Förkortningar 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utredningens uppdrag och arbete 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Uppdraget 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utredningsarbetets inriktning och bedrivande 77 . . . . . . . . . . . . . .

Historik 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1 Utvecklingen före 1974 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Utvecklingen efter 1974 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . 2.4 Tillämpade metoder att mäta arbetslöshet 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Arbetslöshetens nivå i ett långsiktigt perspektiv 104 . . . . . . . . . . . . . 2.6 Arbetslöshetsförsäkringens utveckling i siffror 105 . . . . . . . . . . . . . . 2.7 Det kontanta arbetsmarknadsstödets utveckling 107 . . . . . . . . . . . . .

S Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetslöshetsförsäkringen utformning 109 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lagreglering och principiell konstruktion 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medlemsvillkor 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänna villkor 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetsvillkor 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . arbete jämställd tid lll

lvled . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Overhoppningsbar tid 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kompensationsgrad 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beräkningsregler 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beräkning vid deltidsarbetslöshet 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regler om avstängning och återbetalning 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Företagarnas ställning i försäkringen 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . samspelet med andra system 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

arbetslöshetsförsäkringen finansiering 115

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oversikt .115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . N Arbetsmarknadsavgifter 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Finansieringsavgifter 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4 Utjämningsavgifter 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.5 Arbetsmarknadsfonden 118 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Arbetslöshetsförsäkringen administration 118 - . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 A-kassor .118 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Samspelet mellan arbetsförmedling och a-kassor 119 . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

3.3.3 Tillsyn 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.4 Överklagandeordning 120

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Det kontanta arbetsmarknadsstödet utformning 120 - . . . . . . . . . . . . 3.-4.1 Lagreglering och principiell konstruktion 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Allmänna villkor och arbetsvillkor 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.3 Med arbete jämställd tid 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.4 Överhoppningsbar tid 121

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.5 Utbildningsvillkor 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.6 Kompensationsgrad 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.7 Beräkningsregler 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.8 Övrigt .122

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Det kontanta arbetsmarknadsstödet finansiering 123 - . . . . . . . . . . . . 3.5.1 Arbetsmarknadsavgifter 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.2 Arbetsmarknadsfonden 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Det kontanta arbetsmarknadsstödet administration 123 - . . . . . . . . . . 3.6.1 Arbetsmarknadsverket och försäkringskassoma 123 . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Permitteringslönesystemet utformn., finansiering och adm. 124 - . . . . 3.7.1 Lagreglering och principiell konstruktion 124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.2 Utformning .125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.3 Finansiering 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.4 Administration 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Trygghetssystem inom olika arbetsmarknadssektorer 127 . . . . . . . . . 3.8.1 Olika former av trygghetssystem 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.2 Trygghetssystem SAF/LO 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.3 Trygghetssystem SAF/PTK 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.4 Trygghetssystem, statliga området 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.5 Trygghetssystem, kommunala området 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.8.6 Övriga trygghetssystem 131

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.7 Slutsatser .l32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet 135 . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1 Vad är arbetslöshet 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Olika former av arbetslöshet 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Arbetslöshetens utveckling och sammansättning 137 . . . . . . . . . . . . . 4.4 Arbetslöshetsperioderna 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Vägar till och från arbetslöshet 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetslösa 143 . . . . . . . . . . . . 4.7 Konsekvenserna för individen och samhället 147 . . . . . . . . . . . . . . . 4.8 Arbetslöshet och ohälsa 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.9 Behov av ökad kunskap genom bl.a. forskning 151 . . . . . . . . . . . . .

5. Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet 155 . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Effekter konsekvenser i måltermer 155 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Täckningsgrad 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Olika täckningsgrader 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Försäkrade som andel av arbetskraften 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Andelen arbetslösa med ersättning från a-kassa resp. från KAS 159 . . . . . 5.2.4 Andelen försäkrade och KAS-berättigade av registrerade arbetslösa

enligt AMS fördelade efter kön, ålder och utbildning 160 - . . . . . . . . . .

Innehåll

5.2.5 Andelen utan ersättning enligt av SCB genomförd studie 161 . . . . . . . . . 5.2.6 Bedömning av försäkringens täckningsgrad 162 . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Utförsäkring 164 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Utförsäkringens omfattning 164 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Utförsäkrades ekonomiska och sociala förhållanden resultat av en enkät 166

5.3.3 Bedömning av systemets effekter utförsäkrade 167 - . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Kompensationsgrad 168 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.1 Arbetslöshetsförsäkringen 168 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2 KAS .170 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.3 Bedömning 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Arbetsvillkor 172 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.1 Försäkringen 172 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.2 KAS .172 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.3 Bedömning .173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Administration .174 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.1 Försäkringen 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.2 KAS .177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.3 Bedömning .177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Incitament och ansvar 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7.1 Diskussion och bedömning 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8 Finansieringssystemets flexibilitet 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8.1 Diskussion och bedömning 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.9 Facklig organisationsgrad och försäkringen 181 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.9.1 Facklig organisationsgrad 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.9.2 Bedömning .182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.10 Arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet diskussion och bedömning 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Internationell jämförelse 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Inledning .185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Beskrivningens syften, omfattning och begränsning 186 . . . . . . . . . . .

6.3 Översiktlig beskrivning av jämförda länders system 187

. . . . . . . . . . 6.4 Översikt över förekommande typer av system för inkomstskydd

vid arbetslöshet 192 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Arbetslöshetsförsäkringen 193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.1 Allmänt .193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.2 Arbetsvillkor, referensperiod, ersättningsperiod samt kompensationsgrad 195

6.6 Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen 198 . . . . . . . . . . . . . . . 6.7 Försäkringens täckningsgrad samt den samlade täckningsgraden för

försäkring och annat stöd vid arbetslöshet 199 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8 Bedömningar på grundval av sammanställningen av

arbetslöshetsskyddet i ett internationellt perspektiv 200 . . . . . . . . . . . 6.9 Källförteckning avseende detta kapitel 202 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Grundläggande värderingar 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1 Skyddets grundläggande funktion 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 En försäkring med flera syften 204 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 En allmän försäkring 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

7.4 En del arbetsmarknaden och ett led i strävandena av främja arbetslinjen 211 att . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . arbetslöses rättigheter och skyldigheter 214 7.5 Den . . . . . . . . . . . . . . .

7.6 Förstärkt samspel mellan aktiva och passiva

arbetsmarknadspolitiska åtgärder 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Försäkringens kompensationsnivå 219 7.7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Försäkringen skall inte förstatligas 221 7.8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetsgivar- och egenavgifter finansierar fullt ut 222 7.9 . . . . . . . . . . . . Lönebildningen och försäkringen 224 7.10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Solidarisk eller differentierad finansiering 227 7.11 . . . . . . . . . . . . . . . . till yrkesmässig och geografisk rörlighet 228 7.12 Incitament . . . . . . . . . . 7.13 Internationellt anpassat 229 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring -

pricipiell diskussion 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förutsättningar .231 8.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 En enhetlig allmän försäkring eller försäkring uppdelad på en en grund- och frivillig tilläggsförsäkring 232 allmän . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Ersättning lika för alla eller inkomstrelaterad ersättning 237 . . . . . . . Harmoni eller mellan avgifter och förmåner 239 8.4 . . . . . . . . . . . . . Finansiering med avgifter från arbetsgivarna och de försäkrade 241 8.5 . .

Översikt övervägda alternativ 243 8.6 över . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alternativ 1 .245 8.6.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alternativ 2 .246 8.6.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.3 Alternativ 3 .247 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alternativ 4 .249 8.6.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Försäkringsbolagen .250 8.7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.1 Arbetslöshet försäkringsbar risk 250 - en . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.2 Försäkringsbolagens synpunkter 251 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Valdmodell ..252 8.8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag till arbetslöshetsförsäkring 257 en ny . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.1 Försäkringens uppbyggnad 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kompensationsnivå .258

9.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grundförsäkring konstruktion 260 9.3 . . . . . . . - . . . . . . . . . . . . . . . . försäkrade .260 9.3.1 Kretsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Konventioner .264 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.3 Allmänna ersättningsvillkor 266 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.4 Arbetsvillkor .276 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.5 Utbildningsvillkor .285 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.6 Jämställd och överhoppningsbar tid 288 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.7 Beräkningsregler .294 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.8 Ersättningsperiodens längd, ersättningsperiodemas antal

och utförsäkring .299 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.9 Avstängning från rätt till ersättning och återbetalning 304 . . . . . . . . . . . 9.4 Tilläggsförsäkring konstruktion 309 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kollektivavtal eller enskilda avtal 309 9.4.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2 Reglering tilläggsförsäkringen 313 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

9.5 Samordning med andra förmåner och inkomster 314 . . . . . . . . . . . . 9.5.1 Sjukdomsfall under arbetslöshet 314 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.2 Avgångsvederlag .317 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.3 Andra ersättningar 320 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Löpande inkomster av bisysslor 321 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Deltidsarbetslöshet .323 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Företagare och uppdragstagare i försäkringen 330 . . . . . . . . . . . . . . Målgruppens storlek och sammansättning 330 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kritiken mot nuvarande regler och tillämpning 332 . . . . . . . . . . . . . . . Vem är företagare i arbetslöshetsförsäkringens mening 334 . . . . . . . . . . Principiella överväganden om rätt till ersättning 337 . . . . . . . . . . . . . . Vilka är att anse som företagare och vilka är att anse som arbetstagare 338

Anhöriga och närstående 340 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uppdragstagare, företagare eller arbetstagare 341 . . . . . . . . . . . . . . . Särskilda villkor för företagares ersättningsrätt 343 . . . . . . . . . . . . . . . Bevisfrågor i samband med företagares arbetslöshet 347 . . . . . . . . . . . . Vissa gruppers särskilda förhållanden 348 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finansiering av företagares arbetslöshetsskydd 349 . . . . . . . . . . . . . . . Företagares tilläggsförsälcring 349 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kompletteringspropositionen och företagarna 350 . . . . . . . . . . . . . . . .

Finansiering 351 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.1 Inledning ..351 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Krav på finansieringen av den nya försäkringen 352 . . . . . . . . . . . . 10.3 Försäkringens kostnader 355 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.1 Allmänt .355 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.32 Vilka utgifter ska finansieras 356 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l0.3.3 Försäkringens kostnader och variationer i kostnadsbelastningen 358 . . . . . lO.3.4 Förutsättningar för kalkylema 359 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l0.3.5 Försäkringens kostn. vid olika nivå på den öppna heltidsarbetslösheten 363

10.4 Finansiering av grundförsäküng och tilläggsförsäkring 366 . . . . . . . . 10.4.1 Arbetslösheten över en konjunkturcykel grunden för avgiftsuttag 366 . . . . l0.4.2 Prognos för arbetslösheten 1994 98 367 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lO.4.3 Grundförsälcringen 368 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.4 Tilläggsförsäkringen .369 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.5 Avgifter till grundförsälcringen 373 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.6 Avgifter till tilläggsförsälcringen 375 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.7 Beräkning av premier för tilläggsförsälcringen 378 . . . . . . . . . . . . . . . . lO.4.8 Tilläggsförsäkringen uppbörd av avgifter 383 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 Sammanfattning av mitt förslag till avgiftshöjningar för

finansieringen av de löpande utgifterna i försäkringen 384 . . . . . . . . . 10.6 Finansiering i samband med Övergångsbestämmelser 386 . . . . . . . . . . 10.6.1 Grundförsälcringen 386 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lO.6.2 Tilläggsförsäkringen 386 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lO.6.3 Gemensam finansiering av andelar av tilläggsförsälcringens

förmänsbetalningar under en övergångsperiod 387 . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

11. Administration av grund- och tilläggsförsäkring 389 . . . . . . . . . . . . .

11.1 Inledning .389 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Krav på organ som skall administrera grundförsäkringen 390 . . . . . . 11.3 Krav på försäkringsgivare till tilläggsförsäkringen 392 . . . . . . . . . . . 11.4 Diskussion om huvudalternativ för administrationen 395 . . . . . . . . . . 11.4.1 Vilka är alternativen 395 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5 Förslag till organ att administrera grundförsäkringen 398 . . . . . . . . .

11.5 överväganden .398

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5.2 Förslag .400 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6 Administration av tilläggsförsäkringen 402 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.6.1 överväganden .402

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1l.6.2 Förslag .402 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.7 Statlig tillsynsmyndighet inrättas 403 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.8 Samarbete mellan försäkringens organ och andra 404 . . . . . . . . . . . . 11.9 Organisationskommitté 405 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.10 Ersättning för administration av grundförsäkring samt ersättning

för utgivna förmåner i grundförsäkringen 405 . . . . . . . . . . . . . . . . 11.11 Bidrag till tilläggsförsäkringen i händelse av bidragsberättigad

försäkringsgivares konkurs 406 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.12 Ordning för överklagande 406 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.13 Konsekvenser för valfrihet, resurser och regionalploitik 407 . . . . . . . .

12. Jämförelse mellan nuvarande system och det föreslagna 409 . . . . . . . .

12.1 Försäkringen präglas av sin tid 409 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 En översiktlig jämförelse 411 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Starkare koppling mellan aktiva och passiva åtgärder 417 . . . . . . . . . 12.4 Alla i arbetskraften tillhör försäkringen 419 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.5 Ökad valfrihet och jämställdhet 422 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.6 Närmare om flödet in och ut i försäkringen 423 . . . . . . . . . . . . . . . 12.7 Arbetsmarknadens parter får ökat inflytande 425 . . . . . . . . . . . . . . 12.8 Skillnader för stat, kommun och sjukförsäkring 427 . . . . . . . . . . . . . 12.9 Fördelningsmässig profil 430 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13. Finansiering av uppsamlat underskott i

arbetsmarknadsfonden 433 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1 Tilläggsdirektiv från regeringen 433 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Samband med betänkandet i övrigt 434 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Finansieringen och arbetsmarknadsfonden 435 . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.1 Finansieringen före 1989 435 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.32 Det nya systemet fr.0.m. 1989 436 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.3 Arbetsmarknadsfondens funktion 438 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4 Arbetsmarknadsfondens ställning samt löpande inkomst. och utg.,

utfall för perioden 1989 1992 samt prognos för 1993 1994 440 - - . 13.5 Finansiering av underskottet principiella bedömningar och vissa utgångspunkter 443 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.6 Effekter av att täcka det uppsamlade underskottet genom

olika finansieringskällor 447 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.6.1 Allmänt .447 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

13.62 Fördelningsmässiga effekter .447 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.63 Samhällsekonomiska effekter och s.k. skattekilar 448 . . . . . . . . . . . . . . 13.7 Alternativa finansieringar uppsamlat underskott 450 av . . . . . . . . . . 13.7.1 Diskussion motiv för alternativa förslag 450 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.7.2 Begränsade ökningar arbetsgivaravgifter 452 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.7.4 Särskilda avgifter från alla i arbetskraften 453 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.7.5 Finansiering belastning statsbudgeten 456 genom av . . . . . . . . . . . . . . . 13.8 Sammanfattning förslag till finansiering 457 av . . . . . . . . . . . . . . . .

14. Övergångsbestämmelser och ikraftträdande 459

. . . . . . . . . . . . . . .

14.1 Principiella synsätt 459 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Villkor för rätt till grundersättning 460 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3 Förmåner för tilläggsförsäkringen Övergångsbestämmelser 462 . . . . . . 14.4 Ersättningstagare i nuvarande försäkring under 18 år 465 . . . . . . . . . 14.5 Avstängningsregler vid övergången 465 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.6 Finansiering förmåner i samband med övergången 465 av . . . . . . . . . 14.6.1 Grundförsäkring .465 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l4.6.2 Ersättning från tilläggsförsäkring olika alternativ 466 - . . . . . . . . . . . . . l4.6.3 Temporärt bidrag under 18 månader

till försäkringsgivare utger vissa tilläggsförmäner 467 som . . . . . . . . . . . 14.6.4 Finansiella beräkningar övergångsbidrag 468 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.7 Särskilda frågor rörande företagarna

övergången till försäkring 471

och en ny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14.8 Overgångsbestämmelser avseende administrationen 472 . . . . . . . . . . .

15. Specialmotivering .473 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15.1 Förslaget till lag arbetslöshetsförsäkring 473 om . . . . . . . . . . . . . . . . .

16. Särskilda yttranden 491 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

BILAGOR

Ursprungliga direktiv och tilläggsdirektiv

2. sakkunniga och experter

Innehåll

SÄRSKILD BILAGEDEL

Bilaga 1 Expertrapporter

Expertrapport om lönebildning och arbetslöshetsförsäkiing av Dan Andersson

1.2. En ny arbetslöshetsförsäkring samhällsekonomiska överväganden och en idéski

av Lars Calmfors och Jan Herin

1.3. Påvirker finansieringen av A-kassene utfallet av lönnsforhandlingene

av Oddbjöm Raaum

1.4. Lönebildning arbetslöshet arbetslöshetsförsäkring av Roland Spånt - -

Bilaga 2 Beskrivning av nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

Bilaga 3 Konventioner

FÖRKORTNINGAR

AKU Arbetskraftsundersölmingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ALU Arbetslivsutveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . AMS Arbetsmarknadsstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . AMV Arbetsmarknadsverket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dir. Direktiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EES Europeiska ekonomiska samarbetsomrâdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . EFTA .Europeiska frihandelssammanslutningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EG Europeiska gemenskapema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . FoU Forskning och Utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . FÖD Försäkringsöverdomstolen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ILO Internationella arbetsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . KAS Kontant arbetsmarknadsstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LAS Lagen om anställningsskydd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LO Landsorganisationen i Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LU .Långtidsutredningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prop. Proposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PTK Privattjänstemannakartellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . RFV .Riksförsäkringsverket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . RSV Riksskatteverket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SACO Svenska Akademikers Centralorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . SAF Svenska Arbetsgivareföreningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SCB Statistiska Centralbyrån . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SGI Sjukpenninggrundande inkomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TCO Tjänstemännens Centralorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Sammanfattning

Bakgrund, utredningens uppdrag och genomförande

Den växande arbetslösheten har blivit Sveriges idag största sociala och ekonomiska problem. Den ger upphov till mänskligt lidande och personliga ekonomiska uppoffringar. Det samlade värdet av de varor och tjänster vi producerar minskar. Samtidigt orsakar enbart kontantstödet till arbetslösa

i nuläget växande statsskuld på 35-40 mdkr årligen. Men arbetslösheten

en

bidrar också till ett ökat statligt budgetunderskott genom minskade

skatteinkomster och ökade utgifter inom arbetsmarknadspolitiken. Kommunerna drabbas oplanerade kommunala utgifter för socialbidrag.

av

Figur 8:01 Arbetskrañens och arbetslöshetens utveckling per kvartal 1990I1-1993I1 KH: 400 J j 4600 - 300 -

4400 200

4200 100

i 4000 0 1-90 3-90 1-91 3-91 1-92 3-92 1-93 2-90 4-90 2-91 4-91 2-92 4-92 Arbetskraften -- Arbetslösa/Aku uppginor enligt metod ny

Sammanfattning

Med en arbetslöshet på 7,7 % arbetskraften är 329.000 av svenskar i april 1993 öppet heltidsarbetslösa. De flesta är berättigade till och är för sin försörjning mer eller mindre beroende den ersättning kontantstödet av som till arbetslösa kan Härtill kommer fler än 200.000 ge. att personer som är

deltidsarbetslösa eller deltar i olika arbetsmarknadspolitiska

åtgärder,

arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsutveckling och ungdomspraktik får en ersättning som beror av ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen. Det

betyder att fler än en halv miljon människor f.n. berörs det kontantstöd, av består den frivilliga

som av arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta

arbetsmarknadsstödet KAS. Ungefär 400.000 dessa får sin av ersättning direkt från den s.k. arbetsmarknadsfonden.

Nuvarande försäkring är helt frivillig och rätten till förmåner förutsätter medlemskap i en a-kassa. Den konstruerades i sina grunddrag för än mer 20 år sedan, då andra förutsättningar gällde på arbetsmarknaden. För dem som inte är medlemmar i de nuvarande a-kassorna finns infört ett senare kontant arbetsmarknadsstöd KAS. Det utgår med ett fast belopp 4300 kr månad fr.o.m. juli 1993 och är inte

per som försäkringen en

inkomstrelaterad ersättning.

De arbetslösa som inte omfattas försäkringen har ingen rätt till av en inkomstrelaterad ersättning. Om de inte heller uppfyller villkoren för KAS, står de utan ersättning vid arbetslöshet. Var tredje arbetslös saknar idag

försäkringsskydd och fler än var femte arbetslös uppfyller inte villkoren för

KAS och har därför inget ekonomiskt skydd vid arbetslöshet.

Våren 1992 beslutade regeringen särskild utredare skulle tillkallas att en för

att lämna förslag till utformning och finansiering obligatorisk

av en

arbetslöshetsförsäkring. Regeringen fastställde direktiv den 20 februari 1992. Chefen för arbetsmarknadsdepartementet tillkallade särskild

som utredare mig, Gerhard Larsson, VD och koncernchef för Samhall AB. Utredningsarbetet påbörjades i april 1992, då sakkunniga, experter och sekreterare också förordnats.

Efter det att regeringen fastställde direktiv till utredningen har arbetsmarknadsläget kraftigt försämrats genom växande arbetslöshet. en Landets ekonomi har försvagats. Utvecklingen har lett till växande problem

för arbetslöshetsförsäkringen karaktär än frågan den skall

av en annan om vara frivillig eller obligatorisk. Nuvarande avgifter från arbetsgivare och a-kassemedlemmar till arbetsmarknadsfonden täcker idag knappt en

fjärdedel av de ersättningar som utbetalas för försäkringen och KAS.

Sammanfattning

Figur S202 Arbetsmarknadsfondens förändringar och ställning per halvår 1988-1994, mdkr 20000

-20000

-40000

60000 1 1 1 l | | l r l 1 | 1 1 1/88 1/89 1/90 1/91 1/92 1/93 P 1194 P 2/88 2/89 2/90 2/91 2/92 2/93 P Förändring resp halvår Saldo Första halvårat1994 avser här jan-apr,

Detta föranledde regeringen att i februari 1993 ge mig tilläggsdirektiv, med innebörd att utredningsarbetet också skall omfatta förslag till en balanserad finansiering av det ackumulerade underskottet i arbetsmarknadsfonden.

Utvecklingen på arbetsmarknaden har sedan mitt ursprungliga uppdrag även visat på andra stora problem med det kontanta stödet. Den nuvarande KASnivån är otillräcklig för grundläggande försörjning. Detta medför att ens en växande andel arbetslösa måste vända sig till kommunernas socialvård en för att klara sin försörjning. Samtidigt ökar kommunernas socialutgifter för stöd till allt fler arbetslösa, som står helt utanför skyddet från försäkring och KAS. Från kommunalt håll uttalas allt oftare att man inte anser sig kunna klara bördorna av en växande arbetslöshet med allt fler arbetslösa utan skydd, utan begär kompensation från staten och begär att en ny, mer heltäckande försäkring införs.

Under utredningsarbetet har även blivit påtagligt att en stor andel arbetslösa bland landets drygt 300.000 företagare och deras anhöriga, har stora svårigheter att få ersättning eller helt utestängs från ersättning vid arbetslöshet, trots att många är medlemmar i en a-kassa. En kraftig opinion har också väckts för att fästa uppmärksamheten på att de deltidsarbetslösa

Sammanfattning

i nuvarande system har begränsade möjligheter till mer ersättning än heltidsarbetslösa. Denna begränsning har därför nyligen undanröjts efter beslut i riksdagen.

Den höga arbetslösheten har vidare medfört många arbetslösa får att allt längre arbetslöshetsperioder. Risken för passivitet och minskat självförtroende hos den enskilde ökar därmed. Det har lett till en fokusering på frågan om hur arbetslöshetens passivisering tidigt ska kunna brytas.

Detta betyder att problembilden för utredningsarbetet har vidgats jämfört med de ursprungliga direktiven. Möjliga lösningar har samtidigt begränsats under utredningsarbetets gång regeringens och socialdemokraternas genom överenskommelse i det s.k. krispaketet hösten 1992. Överenskommelsen innebar bl.a. att försäkring inte skall en ny förstatligas och att den s.k. finansieringsavgiften som betalas med medlemsavgifter inte skall höjas. - - Det sistnämnda har jag tolkat skall gälla för 1992 och 1993. Riksdagen har på regeringens förslag efter intensiva politiska överläggningar i riksdagen beslutat att fr.o.m. den 5 juli 1993 sänka ersättningsnivån i den nuvarande frivilliga försäkringen från 90% till 80% och fastställa beräkningsgrund ny för det s.k. dagpenningbeloppet. Ersättningsperioderna för deltidsarbetslösa har förändrats fr.o.m. den 1 maj 1993. Vidare har principbeslut fattats om att återinför fem karensdagar.

Regeringen har i kompletteringspropositionen 1992/93:15O föreslagit riksdagen vissa ytterligare förändringar i den nuvarande försäkringen. Dessa förslag gäller det s.k. företagarbegreppet, behandlingen anhöriga till av företagare och hur avgångsvederlag skall beaktas vid bedömning rätt till av ersättning från försäkringen. Regeringen uttalade vidare i kompletteringspropositionen ett allmänt synsätt på finansieringen arbetslöshetsav en ny försäkring, som skiljer sig från höstens uttalande i samband med krispaketet. När detta skrivs föreligger riksdagens ställningstagande till dessa regeringsförslag.

Hur en framtida arbetslöshetsförsäkring skall utformas har också under senare tid varit föremål för intensiv debatt bland företrädare för bl.a. en arbetsmarknadens parter och de politiska partierna. Olika förslag har framförts. Även den s.k. ekonomikommissionen har i sitt program "Nya villkor för ekonomi och politik" i 1993 SOU 1993:16 mars principiellt uttalat sig för införande av en ny arbetslöshetsförsäkring.

I detta betänkande lämnar jag ett förslag till ett nytt för system ersättning vid arbetslöshet, bl.a. innehåller förslag till allmän som en grundförsäkring. Förslaget kompletteras med ett förslag till frivillig tilläggsförsäkring. en

Sammanfattning

Den nya försäkringen skall ersätta nuvarande frivilliga arbetslöshetsför-

säkring och KAS. Arbetslöshetsskyddet skall självfinansierat och

vara

ligger utanför statsbudgeten. För att möjliggöra ett snabbt införande det

av

nya ersättningssystemet, vilket nuvarande problem kräver, jag att det

anser

är viktigt att ta tillvara erfarenheter och kunnande i nuvarande

system.

Samtidigt kräver en ny tidsperiod och förutsättningar annorlunda

nya en

konstruktion, inte minst vad gäller finansieringen och att olika

grupper

försäkringstagare får en likvärdig behandling.

Eftersom frågan det framtida arbetslöshetsskyddet berör

om många människor och debatten varit omfattande, valde jag att tidigare i vår gå

ut

med en idéskiss till försäkring för att från olika håll få reaktioner och

en ny

bedömningar på min skiss till lösning. Detta har också lett till att jag

nu

gjort en del modifieringar i förhållande till idéskissen. Utformningen har

närmare diskuterats med sakkunniga och experter i utredningen.

gruppen

De sakkunniga representerar arbetsmarknadens parter, företagarna och

kommunerna via Svenska Kommunförbundet.

Figur S:03 medlemsantal samt andel försäkrade Arsmedeltal 1980-92, 16-64 år

3,8 85

f ao

3,4 -

3,2 -

. . . . . . . . . 70 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

B Medlemmar, milj Försäkrade, % av arbetskraften -- KiilmAIIS

Jag har tvingats konstatera att det, trots ett års överväganden, inte varit

möjligt att finna en gemensam uppfattning bland de sakkunniga utform-

om

Sammanfattning

ning, finansiering och administration av en ny försäkring. Det finns dock en bred uppslutning vad gäller behovet av att reformera hela eller delar av nuvarande försäkring. Jag har därför tvingats, i större utsträckning än jag önskat och planerat, att själv finna lösning jag bedömer blir effektiv en som för de arbetslösa, är självfinansierad samt anpassad till den verklighet som kommer att gälla för arbetsmarknaden och svensk ekonomi under resterande del l990-talet. Detta hindrar inte att jag tagit starkt intryck av av våra diskussioner och av den livliga allmänna debatten kring såväl försäkringen som arbetslöshetens problem, men också om socialförsäk-

ringamas utformning i framtiden. Även inte någon enhetlig linje kan

om utkristalliseras, har de synpunkter som framkommit i debatten i hög grad styrt den slutliga utformningen försäkring i syfte att förslaget av en ny skall vinna Ökad förståelse i breda lager inom samhället.

Härutöver har jag, för att bredda underlaget till mina förslag, låtit SCB genomföra en studie bland dagens arbetslösa om deras ekonomiska och sociala förhållanden under arbetslösheten. Vidare har utredningen genomfört en enkätundersökning bland de arbetslösa, som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkring och KAS. Ett särskilt seminarium har hållits med en bred krets ekonomer kring frågan om lönebildningen och finansieringen

av försäkringen. Inför detta seminarium ombads fyra ekonomer med olika

bakgrund och förankring att författa var sin rapport i ämnet. Dessa publiceras i en särskild bilaga. Utredningen har också haft ett särskilt seminarium med företrädare för olika grupper företagare för att få deras av

problembild tydliggjord. För att bredda bakgrundsmaterialet har dessutom

sammanställts en särskild internationell översikt, vilken i sina huvuddrag redovisas i betänkandet.

Mitt förslag till nytt ersättningssystem vid arbetslöshet förenar grundtrygghet med inkomstbortfallsprincipen. Det stärker ytterligare ar-

betslinjen och gör försäkringen till en integrerad del av arbetsmarknadspolitiken. Detta hindrar inte att försäkringen när det gäller kompensationsnivå m.m. harmonierar med vad som gäller inom soci- -

alförsäkringssystemen. Den nya försäkringen skall ge ett ekonomiskt skydd

under den tid den arbetslöse söker finna ett nytt arbete, utveckla sin kompetens eller genom arbetsträning eller på annat sätt stärka möjligheterna

till ett nytt arbete. För att ge skydd mot långtidsarbetslöshet så innehåller

också systemet garantier om aktiva åtgärder. Förslaget är självfmansierat.

I det följande redovisas kapitelvis det huvudsakliga innehållet i betänkandet.

För detaljerade uppgifter beräkningar och effekter hänvisas till

om resp. kapitel.

Sammanfattning

Historik och nuvarande kontantstöd kapitel 2 och 3

Ursprunget till a-kassorna och den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen går tillbaka till ett riksdagsbeslut redan 1934. Den första försäkringen omfattade enbart löntagare. Utvecklingen därefter kännetecknas smärre

av reformer fram till att det nuvarande systemet infördes 1974.

Under tiden däremellan hade bl.a. ett statliga utredningar under 40- och

par

60-talen utrett frågan allmän eller obligatorisk arbetslöshets-

om en

försäkring, utan att detta lett till beslut i riksdagen. Även efter det

nu-

varande systemets införande 1974, tillsatte regeringen år

samma en ny

utredning om en allmän arbetslöshetsförsäkring, bl.a. efter initiativ LO

av

och TCO. Utredningsförslaget ledde inte till någon proposition till riksdagen.

Två olika parlamentariska utredningar under 70-talet har övervägt

arbetslöshetsförsäkringens inlemmande i en allmän socialförsäkring. Inte

heller dessa utredningar ledde till några

förändringar. Andra utredningar

under 70- och 80-talen har däremot lett till smärre förändringar i det

nuvarande systemet, men någon genomgripande förändring

mer av

kontantstödet vid arbetslöshet har dock inte genomförts sedan nuvarande

lagar stiftades och KAS infördes år 1974. Regelsystemet har dock i vissa delar justerats och finansieringen har reformerats.

Avsnittet innehåller en beskrivning den långsiktiga utvecklingen

av av

arbetslösheten, olika sätt att ange arbetslöshetens omfattning samt arbets-

löshetsförsäkringens utveckling under 80-talet och fram till 1992. Motsvarande beskrivning görs utvecklingen KAS.

av av

Den frivilliga försäkringen bygger på medlemskap i någon de 42

av nu a-

kassorna verksamma inom sina yrkesområden. Kassorna är vanligen

var

knutna till facklig organisation. Några få har anknytning till

en

intresseföreningar för företagare eller är fristående a-kassor för småföretagare. Vid utgången av 1992 var 83% av arbetskraften 4,46

om

miljoner människor i Sverige medlemmar i någon dessa a-kassor. För

av

att erhålla ersättning krävs bl.a. medlemskap i 12 24 företagare

resp.

månader. Av de faktiskt arbetslösa är täckningsgraden lägre och uppgår till

66 67% våren 1993. Detta är uttryck för att medlemmarna i a-kassorna

-

relativt sett har lägre arbetslöshet än de inte är medlemmar.

som

Den andra delen av det kontanta stödet vid arbetslöshet är KAS, som utges

vid arbetslöshet till den inte är försäkrad enligt lagen

som om

arbetslöshetsförsäkring, till den som ännu inte uppfyller medlemskravet för

Sammanfattning

att få arbetslöshetsersättning och till den utförsäkrats från som rätt till arbetslöshetsersättning efter 60 års ålder. Till skillnad från den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen finns en nedre åldersgräns vid 20 års ålder. Av dagens arbetslösa beräknas 11 12% uppbära KAS-ersättning, ca - som administreras av fyra statliga KAS-kontor under AMVs Till ansvar. skillnad från den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen, är inkomstsom relaterad, utgår KAS med ett fast belopp. De närmare reglerna och beloppen m.m. framgår längre fram i denna sammanfattning, där i en översiktlig tabell det föreslagna nya systemet jämförs med nuvarande

system.

Ersättningen till arbetslösa i form av s.k. dagpenning kostnader för resp. administrationen/förvaltningen av den frivilliga försäkringen finansieras var för sig. Kostnaderna för administration bestrids i sin helhet med medlemsavgifter och ett system med utjämningsavgifter, regleras som genom bestämmelser som fastställs regeringen, utjämnar större skillnader i adav ministrativa kostnader mellan olika kassor. Ersättningen till de arbetslösa från försäkringen finansieras dels lagstadgad av en arbetsgivaravgift, benämnd arbetsmarknadsavgift, på för närvarande 2,12% löneunderlaav get, dels av s.k. fmansieringsavgifter i sin tur uttas från medlemssom avgifterna för dem som tillhör en a-kassa. Medlemsavgifterna, uttas som med ett fast och lika belopp samtliga medlemmar i a-kassa, av samma oavsett inkomst, motsvarar i de flesta fall 0,3 0,4% bruttolönen för - av en vanlig inkomsttagare. Fysiska personer med inkomst näringsverksamhet av erlägger ingen avgift till arbetslöshetsförsäkringen m.fl. ändamål, som finansieras arbetsmarknadsavgiften. Såväl av arbetsgivaravgiften som medlemsavgiften tillförs den s.k. arbetsmarknadsfonden, förvaltad av staten. Dessa influtna medel till arbetsmarknadsfonden skall inte endast bekosta försäkringsersättningar till arbetslösa, även bära kostnader för utan KAS, bidrag till permitteringslöneersättning, utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning till de som är berättigade till ersättning från försäkringen samt utbildningsbidrag till alla i arbetslivsutveckling. För 1993 beräknas individavgiftema uppgå till 1,3 mdkr medan arbetsgivarnas ca nettobidrag till fonden kan uppskattas till ca 12 mdkr. Dessa avgifter är sammantaget helt otillräckliga med dagens arbetslöshetstal, varför arbetsmarknadsfondens samlade underskott, inkl. ränta, vid utgången av 1993 beräknas uppgå till 41,5 mdkr. Detta täcks ca tillfälligt genom upplåning av Riksgäldskontoret och belastar således statsskulden, inte men statens budget.

Tidigare belastades inte arbetsmarknadsfonden för utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning. Genom initiativ av den dåvarande regeringen i slutet av 80-talet beslutades att fonden även skulle finansiera denna del av

Sammanfattning

utbildningsbidragen. Den nuvarande regeringen har initierat att fonden även skall svara för utbildningsbidrag till alla i arbetslivsutveckling. Samtidigt har emellertid ingen förändring avgiftsuttag skett i syfte att stärka av fondens inkomster. Eftersom dessa utbildningsbidrag beräknas utgå numera till sammanlagt över 80.000 personer april 1993 märks det påtagligt i

belastningen på fonden. Permitteringslöneersättningen är däremot av mindre ekonomisk betydelse för fonden 1992 200 mkr och har belastat den

ca sedan mitten av 80-talet, enligt särskild förordning permitteringsen om

löneersättning från 1984.

Vid sidan av den frivilliga arbetslöshetsersättningen och det statliga KAS,

som utgår vid arbetslöshet, finns förmåner till följd trygghetsavtal av mellan arbetsmarknadens parter. Sådana avtalsförmåner reducerar inte den ersättning som den enskilde erhåller från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. Trygghetsavtalen innebär framför allt att rådgivning och hjälp skall ges till den arbetslöse för att finna sysselsättning. Om nytt arbete inte en ny erhålls, kan trygghetsavtalen ge kompensation för inkomstförlust utöver vad som lämnas från arbetslöshetsförsäkringen. Sådana kompensationer ges inom såväl de privata som de statliga och kommunala avtalsområdena, men med varierande omfattning och utformning. Kompensationen kan såväl avse

utfyllnad till arbetslöshetsersättningen, som utfyllnad när vederbörande fått

ett nytt arbete med lägre lön. Det utges under varierande tid, oftast men inte längre än fem år efter det att anställningen upphört. Det statliga trygg-

hetsavtalet ger den som fyllt 60 år, entledigats och inte själv väljer att söka

nytt arbete, rätt till pension. Även särskild pension kan på det statliga

området utgå efter a-kassetiden för den fyllt 55 år. Generellt de

som synes anställda på den statliga sidan bäst kompenserade vara genom trygghetsavtalen. Trygghetsavtalen har i regel träffats på central nivå för

att täcka alla som omfattas av kollektivavtal. Avgifterna till trygghets-

systemen uttas som en andel av lönesumman och förs till fond för en resp. huvudavtalsområde. Vid ingången 1993 uttaget för SAF/PTKav var området exempelvis 1,07% av löneunderlaget, medan motsvarande på LOområdet var 0,05% målsättningen normalt 0,15%.

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet kapitel 4

Den som saknar arbete är inte alltid arbetslös enligt de vedertagna definitioner av arbetslöshetsbegreppet som bl.a. SCB använder. För att bli registrerad som arbetslös förutsätts att man kan och vill arbeta samt att man dessutom aktivt söker arbete. Det finns också olika alternativa

beskrivningar av arbetslöshetsbegreppet beroende på om man lägger

tyngdpunkten vid stabiliseringspolitiska eller vid andra aspekter på arbetslösheten företeelse. som

Sammanfattning

De senaste årens kraftiga försämring arbetsmarknadsläget har bl.a.

av inneburit en hög ungdomsarbetslöshet och fler långtidsarbetslösa. Hittills under 1990-talet har männens arbetslöshet legat betydligt högre än kvinnornas. Till de särskilt hårt utsatta på arbetsmarknaden hör grupperna invandrare och arbetshandikappade. Ett tecken på den försämrade

situationen för arbetshandikappade är det kraftigt ökade antalet förtidspensionärer i landet. Under 1992 uppnåddes den högsta

ökningstakten någonsin +58 000. De konjunkturberoende arbetsmark-

nadspolitiska åtgärderna har kommit att få mycket stor omfattning i dagens

försämrade arbetsmarknadssituation. Den tidigare mycket starka

inriktning på aktiva åtgärder i arbetsmarknadspolitiken har försvagats något under

senare år.

När det gäller arbetslöshetens konsekvenser för individen och samhället uppmärksammas i avsnittet särskilt sambanden mellan arbetslöshet och ohälsa. Härvid refereras bl.a. till aktuell rapport från den s.k. en

"Folkhälsogruppen", vilken rapport sammantaget visar att arbetslösheten

är ett allvarligt hot mot hälsa och välbefinnande.

I avsnittet uppmärksammas också behovet ökad kunskap arbetslösheav om

tens effekter genom bl.a. forskning. Det är angeläget att forskningen kring

arbetslöshetens och arbetsmarknadspolitikens konsekvenser och hur de påverkar arbetslivet väsentligt förstärks redan kommande budgetår för att slutsatser skall kunna dras av den pågående utvecklingen. I detta syfte föreslås att en fjärdedels promille av anslagen till olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder avsätts till FoU. Eftersom forskningen ytterst handlar om arbetslivet kan det vara lämpligt att medlen administreras av

Arbetsmiljöfonden AMFO. Ett särskilt programområde inom fonden bör bildas för detta forskningsområde. Inte minst betonas att de samhälls-

ekonomiska aspekterna på arbetslösheten bör ökad uppmärksamhet. ges Vidare konstateras bl.a. att det finns behov ökade kunskaper av om arbetslöshetens struktur och flödet till och från arbetslösheten.

Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet kapitel 5

Enligt direktiven skall nuvarande systems funktionssätt och effekter

analyseras. I kapitel 5 behandlas effekterna av systemet i ett antal olika

avseenden. Bedömningarna begränsas till de viktigaste aspekterna på nuvarande system för kontantstöd.

Sammanfattning

Tabell S201

Fördelning av genomsnittligt antal arbetslösa per månad

1991 efter ålder samt andel ersättningsberättigade till

a-kassa och KAS Källa: AMS Ålder Samtliga Andel utan a-kassa/KAS absolut fördelning

Försäkringens täckningsgrad uttryckt såsom antal medlemmar i a-kassorna i förhållande till arbetskraften har successivt ökat varje år sedan lång tid tillbaka. Från att t.ex. 1974 har uppgått till 65% ökade andelen försäkrade till strax under 80% under 1980-talet för att de senaste åren stiga ytterligare till ca 83% 1992. Den högre täckningsgraden under de senaste åren har delvis sin förklaring i människors behov att i oroliga tider på arbetsmarknaden, försäkra sig mot inkomstförlust. Men den höga täckningsgraden har också en annan förklaring. De deltar i som arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsutveckling m.fl. arbetsmarknadspolitiska åtgärder, räknas inte till arbetskraften. De ses som studerande. Då samtidigt samma personer är medlemmar i a-kassor, förändras relationen när de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har stor omfattning. Täckningsgraden mätt på detta sätt överskattar således andelen i arbetskraften som är försäkrade. Det finns alternativa sätt att beakta detta. Ett sätt är att räkna med de i åtgärder som normalt inte ingår i arbetskraften såsom - ingående i arbetskraften. Vid aktuella förhållanden 1992 skulle detta innebära att 83% sjönk till 79%. Uppgifterna är således känsliga för ca förändringar i beräkningssättet. Men även om begreppet korrigeras, är täckningsgraden sådan att omkring fyra personer av fem i arbetskraften numera är försäkrade.

Sammanfattning

Tabell 5:1

Andel arbetslösa med ersättning från a-kassa,

från KAS och helt utan ersättning 1980-92

Källa: AMS, U-enheten

Är Andel

med med utan

om ningsgraden bland de faktiskt arbetslösa. Genom att använda såväl AMS statistik som resultatet SCBs studie för utredningen, gör jag den samlade av bedömningen att andelen arbetslösa med försäkringsersättning utgör 66 - 67% heltidsarbetslösa. Ungefär tredje arbetslös saknar således av var

försäkringsskydd. Om vi betraktar samma förhållande för de som uppbär

KAS uppgår stödtagarna till 11 12% de arbetslösa. Sammantaget ca - av betyder detta att kontantstödet kan skattas utgå till sammanlagt ca 78% av

de arbetslösa. Övriga arbetssökande saknar arbetslöshetsskydd och är för

sin försörjning hänvisade till medel eller socialbidrag. egna

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har betydande omfattnumera en ning. I april 1993 berördes närmare 200.000 människor av konjunturberoende åtgärder. Vilka anvisas åtgärder, har betydelse för personer som bedömningen av hur väl nuvarande system skyddar de faktiskt arbetslösa.

Sammanfattning

vid inkomstförlust. Om åtgärder anvisas personer utan skydd av försäkring eller KAS, innebär detta att kvarstående arbetslösa utan rätt till stöd minskar. Det kan därför finnas anledning till viss försiktighet vid bedömningen av alldeles exakta tal för hur stor andel av de arbetslösa som har rätt till försäkringsersättning och KAS.

De arbetslösa som står utan rätt till ersättning har bearbetats med avseende på ålder, kön och utbildning. Underlag har även funnits för att beakta

bosättningsort och yrkesinriktning. Den arbetslöses ålder är betydelsefull

för täckningsgraden. Bland de under 20 år saknar mer än 80% rätt till ersättning. I åldrarna däröver minskar andelen utan rätt till ersättning mycket markant med stigande ålder. I genomsnitt stod 26% utan skydd 1991 och 23% 1992, på grundval av AMS register över arbetslösa arbetssökande.

Kvinnor visade sig i regel ha ett sämre skydd än männen. Mellan grupper med olika utbildningsnivå kunde ingen större skillnad konstateras.

Bosättningsort och sökt yrke andra variabler studerades. Andelen

var som

utan skydd vid arbetslöshet visade sig betydligt högre i storstadslänen

vara än i övriga län. Likaså fanns skillnader mellan arbetare och tjänstemän på så sätt att andelen tjänstemän utan skydd var något högre. Men indelningen i arbetare och tjänstemän hade störst betydelse för andelen som var berättigad till försäkringsförmåner KAS. Arbetare hade i större resp. utsträckning rätt till försäkringens förmåner än tjänstemännen. Den snabba ökningen arbetslösheten under de senaste åren medför att förhållandena av

har förändrats, jämfört med samma studie skulle ha genomförts under

om delen l980-talet. Generellt sett har de försäkrades andel av senare av

arbetskraften ökat. Färre än tidigare står helt utan skydd genom att just

anslutningen till a-kassor har ökat.

Antalet arbetslösa utförsäkras från försäkring och KAS har under som delen 1980-talet varit begränsat till ca 10.000 årligen. För 1992 senare av

hade siffran stigit till 24.000 Inom för utredningen har en

personer. ramen enkätundersökning genomförts avseende utförsäkrats under april de som månad 1992 från såväl försäkring KAS. Resultatet av studien visar att som efter fem månader från utförsäkringen var ca 50% fortfarande ca arbetslösa, 20% deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ca 17% hade ca ett fast eller tillfälligt arbete, 3% studerade och ca 10% var sjuka eller hade beviljats pension. Resultatet av frågor om försörjningssituationen visar att endast en liten grupp 21% uppgav att de mottagit socialbidrag

under mätperioden. Enkäten bestyrker inte att många utförsäkrade hamnar

i socialbidragsberoende vid utförsäkring.

Sammanfattning

Beträffande kompensationsgraden i försäkringen konstateras denna

att är

hög internationellt sett. Normalt ligger kompensationsnivån för in-

en

dustriarbetare betydligt lägre eller 50 70% inkomstförlusten.

av Den -

svenska försäkringen är däremot sämre för högre inkomsttagare än vissa andra länders försäkringar, eftersom dessa har högre tak.

Figur 5:05 Kompensationsgrad i olika länders försäkringar vid en genomsnittlig industriarbetarinkomst 1989 100 å 90

ao

70 å 60 å 50 å 40 å 30 å 20 å 10 : 0 Norge Finland Tyskland Nederländerna Canada Danmark Sverige Frankrike Österrike USA

H Kompensation i %

Arbetsvillkoret i nuvarande försäkring har stor betydelse för försäkringen. För de som stabilt tillhör arbetskraften är det lätt uppfylla arbetsvill-

att

koret. Villkoret har desto större betydelse för de med lös anknytning till arbetsmarknaden, som ett instrument för att skilja ut de skall ha

som anses

så stabil anknytning att därav skall följa ersättningsrätt vid arbetslöshet.

Administrationen i den nuvarande försäkringen handhas 38 a-kassor med

av

anknytning till de fackliga organsationerna, förutom fyra kassor för företagare. Även a-kassornas administrationskostnader varierar om kraftigt, fungerar systemet kostnadseffektivt. Den genomsnittliga kostnaden 1991 för

administration uppgick till 104 kr medlem. Samordningsfördelar

per med

resp. facklig organisation bidrar till kostnadseffektiv administration.

Administrationen kan även i ett vidare perspektiv, där även beaktas

ses

hur väl försäkringen fungerar i andra avseenden, bl.a. att ersättning utgår till rätt och med rätt belopp. Kontroll andra

person gentemot system som

Sammanfattning

också utger ersättning bör då beaktas. Utvecklingsbehov också synes

finnas för att bättre kunna följa hur försäkringens förmåner fördelas

upp

mellan olika och hur mönstren ut. Detta är idag inte möjligt att

grupper ser löpande följa, trots att systemet f.n. utbetalar ca 40 mdkr år. per

Angående sambandet mellan hög facklig organisationsgrad och en administration knuten till de fackliga organisationerna, konstateras att ett sådant samband inte med säkerhet kan gälla. anses

Finansieringssystemet för kontantstöd är otillräckligt vad gäller den

flexibilitet krävs för att kunna "matcha" inkomster och utgifter. som Inkomsterna är i princip desamma oavsett utgifterna.

Sambandet mellan förmåner och avgifter är svagt i dagens De system. sociala inslagen i systemen är betydande, samtidigt de försäkringshärsom mande inslagen är få. Likaså finns inga egentliga samband mellan den som beslutar och den bär kostnaden. Incitamenten till att begränsa försäksom

ringens kostnader är svaga i nuvarande finansieringssystem.

Internationell jämförelse kapitel 6

En översikt lämnas i kapitlet systemen för ersättning vid arbetslöshet i av de nordiska de

länderna, storleksmässigt dominerande länderna inom EG,

därjämte Holland, Osterrike, USA och Kanada.

De flesta länder har någon form obligatoriska försäkringar vid av

arbetslöshet, medan fâ länder har frivilliga försäkringar. Förutom i Sverige

förekommer det bara i Danmark och Finland, i Finland dock både som en

obligatorisk och en frivillig försäkring.

Sverige har för en genomsnittlig industriarbetare den högsta kompensa-

tionsgraden i försäkringen även efter den av regeringen föreslagna

sänkningen av densamma till 80% fr.o.m. den 5 juli 1993. Kompensationsgraden för vanliga inkomsttagare ligger normalt inom Norden, EG samt

USA och Canada mellan 50 och 70%. Både längre och kortare karenstider förekommer. För högre inkomsttagare är emellertid kompensationsgraden bättre i bl.a. Tyskland och Holland. Detta beror på att dessa försäkringar ersätter inkomstförlust till ett betydligt högre tak än den svenska upp

försäkringen.

I våra stora konkurrentländer Frankrike och

Tyskland är avgifterna såväl

för arbetsgivare för de försäkrade betydligt högre än i som Sverige.

Speciellt gäller detta individavgifterna. I dessa länder finansieras försäk-

Sammanfattning

ringen fullt ut genom avgifter och belastar således inte statsbudgeten. Sverige och Finland har för övrigt de lägsta individavgifterna, förutom i USA där sådana avgifter endast uttas i tre delstater. I sammanhanget bör erinras att den svenska försäkringen är gravt underfinansierad i om nuläget.

Endast de tre nordiska länderna har frivilliga försäkringar, bygger som på medlemskap i en a-kassa knuten till de fackliga organisationerna eller vissa intresseorganisationer. I dessa fall handhar också samma kassor administrationen av försäkringen. I övriga handhas administrationen antingen av ett statligt organ eller av ett av arbetsmarknadens parter gemensamt inrättat administrativt organ.

Grundläggande värderingar kapitel 7

I detta kapitel utvecklas mina grundläggande värderingar betydelse för av utformningen av en ny arbetslöshetsförsäkring. Mina utgångspunkter är härvid att försäkring skall ha förutsättningar fungera under en ny att en längre tid och vara självfmansierad. Det är väsentligt att såväl arbetstagare som arbetsgivare upplever att det finns stabilitet över tiden i samhällets skyddssystem. En ny försäkring måste därför vara robust även mot politiska ingripanden från tid till annan, beroende på olika värderingar vad gäller fördelningspolitik eller stabiliseringspolitik.

Samtidigt konstateras att dagens situation med för svenska förhållanden en unikt hög arbetslöshet, underskott i stora försäkringens finansiering samtidigt med en svår statsfinansiell och samhällsekonomisk situation inte kan frånses vid utformning och finansiering arbetslöshetsförsäkav en ny ring, även till den del perspektivet bör vara långsiktigt. I synnerhet som det våren 1993 tyvärr inte finns tecken tyder på att situationen, som framför allt när det gäller arbetsmarknaden, är av tillfällig och snabbt övergående natur.

Enligt min mening är det viktigt att skyddet vid arbetslöshet löses genom försäkringar och inte genom någon form av behovsprövade bidrag. Men också att karaktären försäkring verkligen upprätthålls. Ersättningen skall av relateras till inkomstförlust och utgå till den uppfyller som uppställda villkor. En grundnivå i försäkringen skall garantera arbetslösa, på väg till ett arbete, en viss lägsta ersättning. Det här skall så att i de flesta anpassas fall behov kommunalt socialbidrag undviks. av

Utan trygghet minskar benägenheten våga att byta arbete eller att våga ta risker ett led i utveckling. som en egen Förändringar i efterfrågan på varor och tjänster leder till förändringar i efterfrågan på arbete olika slag. En av

Sammanfattning

försäkring skall därför utformas på ett sådant sätt, att den bidrar till att smidigt underlätta omställning och stärka människors motiv att arbeta. På det sättet underlättas anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft inom olika sektorer i samhället. Därmed betonas också

försäkringens karaktär av tillfällig lösning av individens försörjning. För

att lyckas med detta måste en försäkring ge ett skydd på en sådan nivå att den arbetslöse inte tvingas ägna stor del sin kraft till att vidta en av åtgärder för att överleva ekonomiskt. Sambandet mellan inkomstbortfall från ett tidigare arbete och rätten till ersättning, samtidigt med karaktären av omställningsförsäkring för en period under vilken man söker nytt arbete,

betonar arbetslöshetsförsäkringens starka samband med arbetsmarknads-

politiken och ett i detta avseende mindre starkt samband med socialförsäk-

ringen i allmänhet. Arbetslöshetsförsäkringen skall därför både organisatoriskt och finansiellt behandlas fristående från andra trygghetsförsäkringar inom socialförsäkringssystemet. I annat fall uppstår risken för form

en av "medborgarlön", vilken jag bl.a. inte anser främjar arbetslinjen. Däremot bör kompensationsnivåerna harmoniera mellan de olika försäkringarna.

Försäkringen skall vara nära förenad med inkomstbortfall från arbete, eller i särskilda fall, med att någon trots intensivt sökande inte kan erhålla ett arbete. Därmed skall försäkringen avgränsas mot t.ex. minimiinkomst-

system eller andra mer generella välfärdssystem utan direkt anknytning till

arbetslöshet. Försäkringen är således knuten till arbete, till arbets-

marknaden och därmed också till arbetsmarknadspolitiken.

Mot den här bakgrunden bör försäkringen allmän i likhet med vad vara som gäller i andra utvecklade industriländer. Därvid bör den också till sin karaktär påminna om vad som gäller för socialförsäkringama här i Sverige.

För att tydliggöra kopplingen till arbetslinjen så bör rätten att erhålla

ersättning vara beroende av att ett klart arbetsvillkor upparbetats. För de arbetslösa aktivt eftersträvar att etablera sig på arbetsmarknaden dock som -

utan att lyckas skall gälla särskilda villkor. Dessa villkor, jag

- som återkommer till längre fram, benämner jag utbildningsvillkor med karens.

Jämfört med nuvarande frivilliga försäkring och KAS, vill jag stärka individens trygghet vid arbetslöshet allmän försäkring, rätt att

genom en ge

få handlingsplan upprättad samt rätt få del en att av arbetsmarknadspolitiska åtgärder senast efter sex månaders arbetslöshet. Samtidigt måste den

arbetslöse ha skyldigheter att omedelbart ta ett anvisat lämpligt arbete eller en erbjuden åtgärd från den offentliga arbetsförmedlingen. Därför vill jag,

jämfört med idag, ha mer påtagliga effekter den arbetslöse tackar nej.

om

Jag har flera skäl till varför en ny arbetslöshetsförsäkring skall finansieras

och administreras inom arbetsmarknadssektorn. Det handlar såväl om

Sammanfattning

parternas inflytande, arbetslöshetens omfattning och struktur som den

en-

skilde företagarens, branschens och individens möjlighet att påverka

egen arbetslösheten. Tillsammans talar detta för att aktörerna

på

arbetsmarknaden bör för finansieringen arbetslöshetsskyddet. En

svara av

finansiering fullt ut med arbetsgivaravgifter och individavgifter i

ger

praktiken, på ett helt annat sätt än nuvarande system, utrymme för staten

att inom statsbudgeten satsa på arbetsskapande åtgärder. Samtidigt det

ger

kommunerna relativt sett utrymme för att inom socialpolitikens

mer ram aktivera de arbetslösa.

Det är nödvändigt att finansieringen försäkring innebär balans

av en ny

mellan utgifter och inkomster. Det ska ansvarsfull finansiering där

vara en

inkomsterna arbetsgivar- och individavgifter kan bära svängningar i

av

utgiftsnivån över tiden. Av olika skäl är det svårt att balansera finan-

sieringen varje år. Därför föreslår jag att försäkringen skall själv-

vara

finansierad inom konjunkturcykel och att avgifterna inom denna skall

en

anpassas till varierande utgiftsnivå för perioden. Avgifterna bör så

snart -

en ny försäkring etablerats tas ut motkonjunkturellt se vidare kapitel 10.

-

Denna bakgrund leder också fram till motiven för att arbetsmarknadens parter inte bör finansiera både aktiva och passiva åtgärder. Det utvecklas närmare i kapitlet.

Med utgångspunkt från de grundläggande värderingarna vill jag i det korta

perspektivet med nuvarande starkt begränsade finansieringsutrymme

- -

prioritera en lägsta ersättning i en ny försäkring med 6.300 kr + 2.000

kronor månad jämfört med KAS fr.0.m. den 5 juli 1993 enligt

per

regeringens förslag i prop. 1992/93:150. Vidare vill jag prioritera att

utrymme skapas för att det s.k. inkomsttaket höjs med en effekt i

samma

storleksordning + 1.800 kr, samtidigt som kompensationsnivån begränsas

till 80% inkomstförlusten. av

Min utgångspunkt är att finansieringen försäkringen ska ske inom

av

arbetsmarknadssektorn, utan tillskott av skattemedel. Därför är det mitt förslag, att försäkringen finansieras genom arbetsgivaravgifter och individavgifter fullt ut. Sistnämnda avgifter bör tas ut proportionellt med en procentsats av inkomsten i stället för fast avgift för alla

som nu vara en

i en a-kassa, oberoende inkomst. Ju högre inkomst, till taket, desto

av upp

högre blir avgiften.

I debatten har länge diskuterats sambandet mellan lönebildning och

arbetslöshet. Av den anledningen har jag låtit denna

frågeställning

penetreras vid ett särskilt seminarium. Fyra erfarna svenska ekonomer och

Sammanfattning

en norsk ekonom har åt utredningen belyst ämnet i sin "uppsats", var som kommer att ut särskild bilaga till betänkandet.

ges som Sammanfattningsvis konstaterar jag, att lönebildningen bara är många faktorer

en av som

påverkar arbetslöshetens utveckling i en bransch. Lönebildningen har enligt

min uppfattning en "begränsad" roll, i vart fall lönebildningen hittills som

fungerat i Sverige. En väl så stark påverkan föreligger från andra faktorer,

såsom den allmänna ekonomiska politiken, den internationella kon-

junkturutvecklingen, hur aktörer i olika branscher beter sig, tillämpad

personalpolitik i en bransch eller i enskilda företag, utbildningspolitiken men också den enskilde företagarens beteende och skicklighet när det t.ex.

gäller produktutveckling/marknadsutveckling för att klara konkurrensen.

Men givetvis kan de fackliga organisationerna och den enskilde anställde bidra till att påverka utvecklingen arbetslösheten de krav av genom som

ställs i löneförhandlingarna. Detta gäller inte bara löner utan även anställningsvillkor och t.ex.satsningar på vidareutbildning.

Oavsett vilka faktorer påverkar arbetsösheten kommer som mest kostnaderna till syvende och sist att belasta produktionen. En försäkring ny skall enligt min mening till största delen finansieras "solidariskt" d.v.s. gemensamt utan differentiering av avgifter efter arbetslöshet i den egna gruppen av arbetsgivare och försäkrade. På marginalen är det dock skäligt -

att viss del av försäkringens kostnader följer arbetslöshetens kostnader

per bransch eller avtalsområde. Detta för att bl.a. tydliggöra för varje bransch

eller företag dess ansvar för sin personalpolitik och verksamhetens

utveckling. Arbetslöshetens kostnader mellan olika branscher fördelas härgenom i mångas tycke mer rättvist .

Differentiering av sociala avgifter på bransch- eller företagsnivå har för övrigt under senare år föreslagits i olika sammanhang, exempelvis

av

Arbetsmiljökommissionen och Handikapputredningen. Syftet har då varit att stimulera de företag m.fl. arbetar aktivt för att minska orsaker till

som och risker för utslagning och bestraffa de andra. I det här fallet är m.m. det än mer motiverat att låta branscher och företag bära del en av kostnaden för extra hög arbetslöshet och vice En sådan differentierversa.

ing bör emellertid begränsas till 25 30% försäkringens kostnader,

- av därför att eventuella extra kostnader ändå skall på ett rimligt sätt kunna - bäras av branschen. Men begränsningen är också motiverad för att individer skall stimuleras att teckna försäkring. en

En ny försäkring får inte bli yrkesförsäkring. Den skall istället

en gynna

rörlighet mellan olika sektorer för att nå en bättre balans av utbud och efterfrågan på arbetskraft och samtidigt begränsa arbetslöshetstiden.

Försäkringen får inte heller vara utformad på ett sådant sätt att den för-

Sammanfattning

svagar den geografiska rörligheten arbetskraften. För av att möjliggöra en sådan rörlighet kommer en ny försäkring att innehålla precis som den nu- varande avstängningsregler. -

Övervägda alternativ till arbetslöshetsförsäkring

en ny - principiell diskussion kapitel 8

Med utgångspunkt från de grundläggande värderingarna har jag övervägt olika alternativa lösningar på en ny arbetslöshetsförsäkring. Gemensamt för dessa är att försäkringen skall allmän till sin vara karaktär, finansieras fullt ut genom arbetsmarknadssektom, engagera arbetsmarknadens parter i utformning och finansiering, betona arbetslinjen och tillse det att blir ett direkt samband mellan aktiva och passiva åtgärder maximalt samt ge 80% kompensation för inkomstförlust samtidigt som försäkringens lägsta ersättningsnivå bör minimera behov av kommunalt socialbidrag. Försäkringen blir härmed en trygghetsförsäkring inom arbetsmarknadspolitiken och skall sammanblandas med trygghetsförsäkringar inom socialpolitiken.

Med dessa utgångspunkter och analys det nuvarande - en av svenska skyddet- samt efter en internationell jämförelse, har utformningen olika av alternativa lösningar styrts vilken arbetslöshet kan komma av som att råda och vilket finansiellt utrymme kan förväntas gälla framåt år 2000. Det som betyder bl.a. att vi måste utgå ifrån betydligt högre arbetslöshetstal än vad det hittillsvarande arbetslöshetsskyddet är dimensionerat för, ett ansträngt kostnadsläge för många företag och att staten är i behov att av sanera en omfattande skuldsättning och ett betydande budgetunderskott. har också Jag konstaterat att sammansättningen de arbetslösa förändrats vi av mot att nu får andelsmässigt fler tjänstemän och fler kvinnor bland de arbetslösa. Även företagare drabbas idag oftare av arbetslöshet än tidigare. Enbart för att möta dessa behov behöver den nuvarande gruppers försäkringen förändras.

I kapitel 8 diskuterar jag mot denna bakgrund ett antal skisser på skilda alternativ för framtida arbetslöshetsförsäkring. En en principiell diskussion kring övervägda alternativa utformningar försäkringen redovisas. För av att få synpunkter i den allmänna debatten har vid tillfälle under våren ett en idéskiss till försäkring en ny offentliggjorts.

Jag har tvingats konstatera att en minsta nämnare för gemensamma en ny svensk arbetslöshetsförsäkring inte gått att finna inom den breda krets intressenter varit representerade i utredningen. Iden allmänna debatten som har inte heller speglats någon sådan lösning. Det har tvingat mig, utifrån att

Sammanfattning

de förutsättningar jag satt välja modell upp ovan, en som jag bedömer har de största förutsättningarna att hållbar framåt är 2000, kunna vara anpassas till olika arbetslöshetstal och ändå självfmansierad. Den valda vara modellen bör möjlighet till skälig ge en inkomsttrygghet så att den arbetslöses tid kan användas effektivt till söka finna arbete att ett nytt eller utveckla eller förändra kompetensen utan allvarliga problem för den dagliga ekonomin.

De slutligt övervägda modellerna redovisas är: som

Alternativ I grundförsäkring med en en kompensationsgrad på 70% , av ersättningsgrundande lön, med möjlighet till kompletterande en frivillig tilläggsförsäkring om maximalt ytterligare 10% inav komstförlust, upp till ersättningstaket 250.000 kr år, dvs. ca per samma tak som gäller i sjukförsäkringen;

Alternativ en grundförsäkring med samma ersättningsbelopp till alla "flat-rate", kombinerad med frivillig en tilläggsförsäkring som fyller ut till 80% av ersättningsgrundande lön utan tak;

Alternativ grundförsäkring med en samma ersättningsbelopp till alla, kombinerad med laglig rätt till bidrag från arbetsgivaren till en frivillig tilläggsförsäkring som fyller ut upp till 80% ersätav tningsgrundande lön med ett tak på 200.000 kr år, dvs. ca per brytpunkten för statlig skatt;

Alternativ grundförsäkring med en en kompensationsgrad på 60% upp till ett tak på 200.000 kr med rätt till kompletterande ca frivillig tilläggsförsäkring för att kompensera ytterligare 20 % inkomstav förlust upp till ersättningstaket 250.000 kr år. ca per

I kapitlet konstateras att alternativ 3 bäst de motsvarar grundläggande värderingar, andra krav och intressen försäkring, anpassad till som en ny förhållandena fram till år 2000, skall motsvara. Jag har också valt detta alternativ med den kompletteringen skyddet skall kunna att byggas på ovanför 16.500 kr/månad, dvs. brytpunkten för den statliga skatten. Det utvecklas närmare i nästa avsnitt.

Den valda modellen förenar grundtrygghet och inkomstrelaterad ersättning. Modellen ligger relativt nära det nuvarande samlade kontantstödet frivillig

arbetslöshetsförsäkring och KAS. Jag har dock prioriterat ett betydligt

högre grundskydd samt höjning inkomsttaket. Även en av om försäkringen

2 13-0555

Sammanfattning

består av två delar är det en sammanhållen försäkring, skall regleras som i en lag.

Grundförsäkringen finansieras genom en generell arbetsgivaravgift och en

generell individavgift. Den senare tas ut över skattsedeln. Tilläggsförsäkringen skall i princip finansieras av arbetsgivare och försäkrade genom egenavgifter. Lagen bör bli dispositiv innebärande att arbetsmarknadens parter inom vissa kollektivavtal kan utforma - ramar - genom tilläggsförsäkringen och överenskomma om avgiftsfördelning. Tilläggsförsäkringsgivare skall dock vid viss nivå på arbetslösheten bland de

försäkrade, kunna erhålla vissa bidrag till förmånsbetalningama.

Grundförsäkringen skall som tidigare angivits vara allmän och därmed vid

arbetslöshet trygga en viss minsta inkomst till alla i arbetskraften. Den bör ligga på en sådan nivå så att behovet av kommunalt socialbidrag i så stor utsträckning som möjligt kan undvikas. Samtidigt krävs, i vart fall för de som etablerat sig på arbetsmarknaden och bundit sig för löpande utgifter,

ett kompletterande skydd. Behovet av detta kan dock variera något och bör

ytterst bestämmas av individen själv. Denna kompletterande försäkring bör, till skillnad från idag, i första hand utformas parterna inom de av ramar lagen enligt ovan anger. Härigenom blir det en försäkring som ligger nära arbetsmarknaden. Detta motiverar också att arbetsmarknadssektorn svarar

för finansieringen. Parterna svarar redan idag för olika trygghetssystem genom trygghetsavtal och arbetsmarknadsförsäkringar m.m. På det här sättet kan en kompletterande tilläggsförsäkring naturligen anknyta till andra

avtal som parterna träffar.

Jag vill inte helt utlämna en anställd till att vara beroende av att kollektivavtal träffas. Därför införs en laglig rätt till bidrag till premien för en

tilläggsförsäkring, där arbetsgivaren skall betala minst halva premien. Individen har därvid rätt till en tilläggsförsäkring fullt ut till 80%

upp av inkomstförlusten jämför nedan. Individen skall alltid kunna teckna en

tilläggsförsäkring i någon av de s.k. allmänna a-kassorna.

Modellen utformas så att tilläggsförsäkringen naturligen och enkelt kan

utnyttjas av alla som så vill via träffad överenskommelse gällande för resp. arbetsplats eller genom enskilt tecknande. Faktorer som underlättar att

tilläggsförsäkringen kommer till stånd är att bidrag utgår från

grundförsäkringen till tilläggsförsäkringen, att den avsedda differentieringen av avgifter begränsas både på arbetsgivar- och individsidan, att individen

alltid har rätt till en försäkring enligt de kompensationsnivåer lagen

som anger varvid arbetsgivaren skall betala minst halva avgiften samt att - kollektiva lösningar stimuleras för att de blir billigare än individuella. I den

Sammanfattning

mån som kollektiva lösningar väljs kan de av parterna, samordnas med andra avtalskonstruktioner ligger nära, exempelvis som trygghetsavtal och

arbetsmarknadsförsäkringar.

Jag anser att en uppräkning nuvarande KAS med 50% till 6.300 kr av per månad blir ett lämpligt avvägt belopp för att uppfylla kraven på en

grundförsäkring. Dock bör ett lägre belopp gälla för ungdomar i åldern 18

20 år genom att de i mindre utsträckning har bundit sig till fasta - utgifter som de något äldre. För dessa blir beloppet 5.300 kr månad. per

Tilläggsförsäkringen föreslås sedan ge en kompensation för inkomstförlust

om högst 80% upp till brytpunkten för statlig inkomstskatt, dvs. för närvarande 16.500 kr månad. Härigenom per uppnås en nivå som är

etablerad fördelningssynpunkt i och med nuvarande ur skattelagstiftning.

Jag har å andra sidan övervägt att taket i stället skulle detsamma vara som

för sjukförsäkringen, dvs. 7,5 basbelopp 21.500 kr

per månad. Jag har dock inte funnit finansiellt utrymme för så långtgående höjning i nuläget. Det senare i perspektivet att kompensationsnivån för av en vanlig in-

komsttagare nu sänks från 90 till 80% av ekonomiska skäl, också för

men

att harmoniera med sjukförsäkringssystemets nivåer. Frivilliga överens-

kommelser kan träffas, kompenserar för inkomstförluster över 16.500 som

kr upp till nämnda 7,5 basbelopp. För underlätta detta har modellen

x att konstruerats så att lagen alltid rätt till 20% ger en kompensation av inkomstförluster mellan 16.500 kr och 21.500 kr månad, varvid per arbetsgivaren betalar minst halva avgiften på sätt för samma som

tilläggsförsäkringen upp till 16.500 kr. Med denna konstruktion blir effekten att inkomsttagare med inkomster på 21 .500 kr månad eller

per mer kan få ytterligare 1.800 kr i kompensation månad per jämfört med

nuvarande frivilliga försäkring. Grundbeloppet innebär samtidigt

en höjning jämfört med nuvarande KAS med 2.000 kr månad från 21 år och per

uppåt. Härigenom har en viss symmetri i förändringarna

uppnåtts.

Ytterligare motiv som talar för den valda modellen och mot de andra

framgår av kapitlet.

Förslag till ny arbetslöshetsförsäkring kapitel 9

Den valda modellen utvecklas i detalj i detta kapitel. Dess formella

reglering sker i en samlad lag, vilken redovisas med specialmotiveringar. Försäkringen är konstruerad som en grundförsäkring för alla och

som en

frivillig tilläggsförsäkring. Grundförsäkringens villkor i

anges lag medan

tilläggsförsäkringen utformas av försäkringsgivare och försäkringstagare på

av lagstiftaren angivna minimivillkor. Alla har rätt teckna

att tilläggsförsäkring enligt lagen. Den nya försäkringen ersätter både det nuvarande KAS och den nuvarande frivilliga arbetsöshetsförsäkringen.

Sammanfattning

Figur 8:06 Ersättning från grund- och tilläggsförsäkring

vid olika inkomster per månad

Ej Ersättning, grundförsäkring I: Ersättning, tilläggsförsäkring 15000 : : . : z : : z 14000

13000 g

1 1000 g

9000 g

8000 7000 -- 6000 5000 4000 3000 Grundförsäkring 2000 1000 0 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000 22000 24000

Grundförsäkringsnivå och kompensation i den inkomstrelaterade delen har

tidigare motiverats. Här kan dock noteras att grundbeloppet 6.300 kr

5.300 kr för yngre reduceras vid deltidsarbetslöshet och vid heltids-

arbetslöshet då endast deltidsarbete söks. När det gäller tilläggsförsäkringen

reglerar lagen individens rätt att försäkra sig upp till angivna kompensationsnivåer, varvid arbetsgivaren skall betala minst halva premien för denna

försäkring. Det hindrar inte att arbetsmarknadens parter eller den

-

anställde och arbetsgivaren överenskommer försäkringar över

- om

brytpunkten eller inkomsttaket. Avtal som kompenserar än 80%

mer av

inkomstförlust ingen effekt. Sker detta skall nämligen ersättningen från

ger

grundförsäkringen reduceras i motsvarande mån.

Tilläggsförsäkringen avses i första hand ordnas genom kollektivavtal på

arbetsmarknaden. I andra hand skall enskilda avtal få träffas mellan

arbetsgivare och arbetstagare. Det betyder å andra sidan att förslaget är beroende av att kollektivavtal kommer till stånd även jag förordar detta.

om

Om kollektivavtal träffats på arbetsplats för ett avtalsområde binder det

en

alla anställda inom avtalsområdet. Några individuella försäkringar

som ar-

Sammanfattning

betsgivaren betalar kan då inte tecknas. Individen har däremot laglig rätt att avstå från en tilläggsförsäkring överenskommen i kollektivavtal. Detta med hänvisning till att kollektivavtal inte får binda individer betala att en avgift. Kollektivavtal kan emellertid också utformas att arbetsgivaren som erbjuder en gruppförsäkring motparten så vill. om

Genom att tilläggsförsäkringen i första hand utformas kollektivavtal genom kan en anpassning nås till olika avtalsområdens förhållanden och parterna får ett direkt ansvar och inflytande.

Anpassningen av tilläggsförsäkringen i kollektivavtal kan ske inom vissa ramar för att bidrag skall kunna erhållas från grundförsäkringen. Utöver högst 80% inkomstkompensation till nämnda tak innebär begränsningen, att arbetsgivaren alltid skall betala minst hälften premien av samt att ersättning inte får lämnas för dagar då ersättning från grundförsäkringen inte lämnas. Däremot kan kollektivavtal träffas överenskommelse genom om annan kompensationsnivå under 80%, längre karens, kortare perioder samt kompletterande trygghetsavtal innebärande även ersättning efter de tre ersättningsperioder försäkringen reglerar.

För att betona arbetslinjen och att försäkringen skall vara en omställningsförsäkring för att ge inkomsttrygghet på väg till ett arbete så stärks arbetsvillkoret något jämfört med nuvarande kontanta stöd vid arbetslöshet. Periodlängden blir 200 dagar för äldre 300 dagar och antalet perioder begränsas till tre. För den är äldre än 63 år sker ingen som begränsning i antalet perioder under nuvarande höga arbetslöshet. Dock blir kompensationsnivån efter tredje perioden 70% för denna Denna grupp. konstruktion kombineras med rätt till arbetsmarknadspolitiska åtgärder redan efter 130 dagar, jämfört med dagens utförsäkringsgaranti först efter 300 dagar. Individen har alltid skyldighet att erbjudet en anta lämpligt arbete eller för individen anpassad arbetsmarknadspolitisk åtgärd om han själv funnit ett arbete eller kompetenshöjande insats. Gör han detta drabbas han av avstängning, vid första tillfället under något kortare tid och vid andra och följande tillfällen något längre tid.

Arbetsvillkoret har uppdelats i ett allmänt och ett särskilt. Detta för att arbetsvillkoret, om arbete inte erhålls, efter första ersättningsperiod skall en kunna upparbetas på något kortare tid. Det särskilda arbetsvillkoret motsvarar i stort vad som gäller i nuvarande försäkring.

Sammanfattning

Figur 5:04 Kompensation från nuvarande och föreslagen försäkring i % inkomst per månad av I Grundförsäkring Tilläggsförsäkring - From juli 1993 1 l I : 1 l Z 90 80 70 60 . 50 40

soj

10:

8000 10000 12000 14000 15000 18000 20000 22000 24000

För de, speciellt inte kunnat upparbeta ett allmänt arbetsvillkor,

yngre, som

exempelvis vid dagens höga arbetslöshetstal, kan rätten till ersättning i

grundförsäkringen nås genom ett utbildningsvillkor. Det förutsätter att den arbetslöse har avslutat en minst ettårig heltidsutbildning för vilken studiesocialt stöd kan utgå och därefter haft arbete eller stått till arbets-

marknadens förfogande under tre månader. Det ger en rätt till grundbelop-

pet.

Arbetsvillkor, periodlängd och avstängningsregler m.m. för deltidsarbetslösa och för företagare och deras anhöriga är likvärdiga vad som

gäller för heltidsanställda. Dock gäller för företagare och deras anhöriga något längre karens i form 20 dagar när verksamheten avyttrats och

en av

60 dagar för den företagare som inte helt avvecklat sin verksamhet. För anställda är karensen 5 arbetsdagar. Den längre karensen för företagare och deras anhöriga beror på deras speciella förhållanden där det inte finns en

lika tydlig gräns vid övergång från aktivt arbete till dess att verksamheten stannar Lagen anställningstrygghet gäller sällan i dessa situationer.

av. om

I kapitlet föreslås också regler för hur pass omfattande

gemensamma

bisyssla får förekomma för att ersättning skall kunna utgå. Vidare

som

föreslås hur avgångsvederlag skall påverka försäkringens ersättning. Såväl

Sammanfattning

när det gäller företagarnas och deras anhörigas rätt till ersättning som beräkning av avgångsvederlag skiljer sig mitt förslag något i förhållande till vad som föreslagits i regeringens kompletteringsproposition i vår.

Under tid då arbetslös deltar i verksamhet för en arbetslivsutveckling lämnas för närvarande ersättning från arbetslöshetskassan, benämns men då utbildningsbidrag. Även fortsättningsvis bör ersättningen kunna behållas under tid för arbetslivsutveckling, således både grund- och tilläggsförsäkringens dagpenningbelopp. Vid arbetsmarknadsutbildning bör motsvarande ordning gälla. Detta innebär att utbildningsbidraget skall motsvara dagpenningnivån i arbetslöshetsförsäkringen under utbildningstiden. Detta gäller dem är berättigade till som arbetslöshetsersättning när åtgärden startar.

Finansiering kapitel 10

En ny försäkring bör i sin helhet finansieras inom arbetsmarknadssektorn. Systemet skall finansiellt robust, flexibelt och inte bygga på vara att staten tillskjuter medel. Den löpande finansieringen skall i princip kunna behandlas utan ny prövning och beslut de politiska av organen.

Jag vill se en avvägning mellan å sidan ena en gemensam finansiering utan differentiering för arbetslöshetsrisk och å andra sidan finansiering en grundad på de faktiska kostnaderna för arbetslösheten i den enskilda branschen eller i Differentieringens storlek en annan grupp. andelsmässigt bör grundas på bedömning dels vilka möjligheter viss bransch en av en eller grupp har att påverka den arbetslösheten, dels egna att försäkringen inte leder till inlåsningseffekter och dels den är attraktiv för att såväl anställda arbetsgivare. Det har lett mig till förorda som att en marginell differentiering motsvarande 25 30% de totala försäkringskostnaderna - av vid dagens arbetslöshetstal.

Bland de krav finansieringen bör uppfylla gäller särskilt de att löpande kostnaderna skall utjämnas över en konjunkturcykel för att därigenom kunna hålla stabila avgifter. En sådan princip medför att försäkringen skall ge överskott i tid låg arbetslöshet för kunna täcka underskott i tid av att av hög arbetslöshet motkonjunkturell. Det går emellertid inte åstadkomma att vid introduktionen försäkringen beroende av på de nu höga arbetslöshetstal- Det kan ske först till kommande en. en konjunkturcykel. Den första perioden, där utgifter och inkomster skall balansera varandra, föreslår jag bli femårsperioden 1994 98. -

Slutligen vill jag bland kraven framhålla att finansieringen måste en fördelningsmässigt godtagbar profil. Det innebär att avgifterna skall tas ut

Sammanfattning

efter förmåga. Samtidigt måste konstateras att dagens försäkring är gravt underfmansierad. Individemas medlemsavgift i dagens systern motsvarar i genomsnitt ca 0,3 0,4% av lönerna i vanliga inkomstlägen. Arbetsgivar- avgiften uppgår för närvarande till 2,12% fr.o.m. den 1 juli 2,08%. Det betyder att försäkringen idag finansieras till endast ca 3% av individavgifter, 27% arbetsgivaravgifter och inte mindre än 70% lånas upp. av Skulle nuvarande försäkring finansieras fullt ut genom avgifter vid dagens arbetslöshetsnivå skulle vid samma relation mellan avgifterna avgifterna - behöva uppgå till i storleksordningen 5,5 6% i arbetsgivaravgifter och ca - 1,2 1,5% i medlemsavgifter. Mina förslag till avgifter nedan bör jämföras med dessa tal.

I försäkring vill jag se att individavgiften tas ut proportionellt, dvs. en ny medlemsavgiften i nuvarande a-kassor, där den är lika för medlemsom marna oavsett inkomst och heltids- eller deltidsarbete. Skillnaden idag i avgifter mellan olika kassor är främst beroende av skillnader i administrationskostnader.

Av det internationella avsnittet framgår att såväl arbetsgivaravgift som indi-

vidavgift är högre i de dominerande länderna i EG Frankrike 4,5 resp. 2,83 % och Tyskland 3,4 3,4%. En utmärkande skillnad är också för-

resp. delningen mellan arbetsgivar- och individavgifter, i och med att Sverige har en mycket låg andel individavgifter jfr kapitel 6.

För att kunna bestämma avgiftsnivåema för den första konjunkturcykeln 1994 98 har en rad antaganden gjorts. En av de viktigare är bedömning av arbetslöshetstalet. Härvid bör erinras om att försäkringen, både den nuvarande och den av mig föreslagna, inte bara ger ersättning till de öppet arbetslösa utan också finansierar via arbetsmarknadsfonden bidrag till - -

permitteringslönefonden, utbildningsbidrag till arbetslösa går i arbets-

som marknadsutbildning och för närvarande även i arbetslivsutveckling. Schablonmässigt kan sägas att för varje procent heltidsarbetslösa, finansierar försäkringen 1,3% arbetskraften eller knappt 60.000 av per- Varje sådan procent öppen arbetslöshet kan beräknas kosta soner. försäkringen 6 7 mdkr per år. -

Efter att ha tagit del av olika bedömningar av arbetslöshetens utveckling har jag stannat för en prognos som innebär en genomsnittligt öppen arbetslöshet på drygt 6% under perioden 1994 98. Denna arbetslöshet beräknas medföra en belastning på försäkringen, som motsvarar ca 8% av arbetskraften. För att bedöma andelen av arbetskraften i arbetslöshet och

åtgärder skall till dessa drygt 6% adderas ytterligare ca 4 5% i åtgärder.

- Förmåner från och administration av grundförsäkring kan vid de -

Sammanfattning

antaganden som gällt för kalkylerna beräknas mot 60% de - svara ca av samlade kostnaderna för grund- och tilläggsförsäkringen. Grundförsäkringens kostnader skall enligt min bedömning bäras av alla efter förmåga och inte efter den risk föreligger för olika att bli arbetslösa. som grupper

Mitt förslag till finansiering innebär att grundförsäkringen skall finansieras med en kombination av lagstadgade, generella arbetsgivaravgifter och av obligatoriska individavgifter relaterade till inkomst. Med de antaganden som gjorts leder det till att den lagstadgade arbetsmarknadsavgiften 1994 höjs från 2,04 till 4,2% för att finansiera grundförsäkringen, inkl. viss fondering och visst bidrag till tilläggsförsäkringen. Den obligatoriska individavgiften föreslås uppgå till 0,6% av inkomstunderlaget och tas ut i princip till den s.k. brytpunkten för statlig beskattning 200.000 kr.

upp ca

Den tas ut över skattsedeln av samtliga inkomsttagare med inkomst av tjänst, dock för inkomster av pensionskaraktär, och fysiska personer med inkomst från näringsverksamhet. I den mån det finns anledning att ändra den gjorda bedömningen av arbetslöshetsutvecklingen inom eller inför en -

en ny konjunkturcykel skall arbetsgivaravgiften justeras medan individ-

avgiften ligger fast.

För de allra flesta som förlorar arbetsinkomst på grund av arbetslöshet kommer tilläggsförsäkringen att nära nödvändighet för att inte vara nog en hamna i en ohållbar ekonomisk situation vid arbetslöshet. Det är därför,

enligt min mening, angeläget att tilläggsskyddet kommer att omfatta de allra flesta inkomsttagare. Samtidigt finns betydande värden i att försäk-

ringens kostnader på marginalen till en viss del också fördelas efter att olika grupper har olika arbetslöshet.

Mot bakgrund av min genomgång av faktorer som kan påverka hur arbetslöshet uppkommer har jag bedömt att det kan rimligt att 20 vara upp till högst 30% av försäkringens kostnader kan få variera beroende på arbetslöshetens kostnader. Jag anser samtidigt att det är viktigt att premierna för individerna inte blir orimliga för kollektiv med en extremt hög arbetslöshet. Av den anledningen föreslår jag en nedre och en övre gräns inom vilka premier för tilläggsförsäkring kan variera. Dessa gränser sätts till 0,3 1,8% bruttolönen. Motsvarande variation skall också gälla - av

för arbetsgivarna. Det betyder att grupper med extremt låg arbetslöshet

alltid skall erlägga minst ca 0,3% av lönen upp till 16.500 kr/månad i - avgift till tilläggsförsäkringen. Den maximala avgiften på 1,8 % kommer att uttas vid olika arbetslöshetstal i skilda inkomstlägen. Individer med inkomst

på 16.500 kr/månad erlägger maximal avgift vid arbetslöshet på än

en mer 15%, medan exempelvis individer med ca 13.300 kr/månad erlägger maximal avgift vid arbetslöshet på mer än 20%. Konstruktionen blir således

Sammanfattning

fördelaktigare för personer med lägre inkomster. Dock inträffar maximala

avgifter i samtliga fall vid mycket höga arbetslöshetstal. I mars 1993 svarade kassor med relativ arbetslöshet på än 20% mer endast för 4,5 % av antalet medlemmar i samtliga kassor.

Spridningen i avgift kan på det här sättet begränsas till sex gånger för vardera arbetsgivare och individer, vilket är lägre än den spridning som gällde före 1989 i nuvarande a-kassor. Den genomsnittliga avgiften vid 6% öppen arbetslöshet 8% belastar härvid försäkringen, beräknas till ca 0,8 0,9% inkl. administration. Differentierade - avgifter skall, enligt min

mening, också täcka administrationskostnaderna för tilläggsförsäkringen. Dessa skall också inom rymmas de gränser avgifter för tilläggsförsäkringen

får variera.

För att klara en begränsning av tilläggsförsäkringens kostnader i dessa

intervall krävs bidrag från grundförsäkringen. Jag har utvecklat metodik för

detta. Arbetstagarnas, liksom enskilda företagares individavgifter för grund-

och tilläggsförsäkring görs avdragsgilla. Därmed kommer den

genomsnittliga avgiften för grundförsäkringen att efter skatt motsvara mindre än 60 kr/ månad för vanliga inkomsttagare. Den vanliga inkomsttag-

aren kan därutöver beräknas få avgift för en tilläggsförsäkringen på ca 90 kr/månad efter skatt vid dagens genomsnittliga arbetslöshetstal. Sam-

mantaget således 150 kr/månad. I dagens starkt underfmansierade försäkring är medlemsavgiften 40 60 kr/månad. -

Sammantaget betyder mina förslag att arbetsgivarnas samlade kostnader för grund- och tilläggsförsäkringen blir i genomsnitt 5%-enheter ca vid mitt antagande om arbetslöshet för de närmaste åren. För att begränsa effekten den

av arbetsgivaravgiftshöjning som då blir aktuell från dagens

2,12% föreslår jag att höjningen till viss del finansieras genom att

sjukförsäkringsavgiften sänks med 1%-enhet. I enlighet med vad

jag redovisar närmare i kapitlet bedömer jag att det finns utrymme för sådan en sänkning. Därmed skulle arbetsgivarens nettokostnader med den nya självfinansierade försäkringen således kunna begränsas till en ökning med 2% ca av underlaget till arbetsgivaravgifter.

Fysiska personer med inkomst näringsverksamhet av erlägger s.k. egenavgifter. I dagens system erlägger dessa emellertid ingen arbetsmarknadsavgift. Jag föreslår att i deras egenavgifter skall uttas en reducerad arbetsmarknadsavgift på 3,2% av nettointäkten näringsverksamhet. av Reduktionen betingas företagares sämre villkor av vad avser karenstid och

därmed lägre belastning på försäkringen. För dessa fysiska personer tillkommer sedan avgifter för tilläggsförsäkring och den obligatoriska

Sammanfattning

individavgiften. Liksom för arbetsgivaren bör ett ytterligare utrymme skapas för dessa fysiska personer genom att den allmänna sjukförsäk-

ringsavgiften sänks med 1%-enhet.

Administration den försäkringen kapitel 11 av nya

Grundforsäkringen skall finansieras solidariskt inom arbetsmarknadssektom fonderas i arbetsmarknadsfond. Konstruktionen med genom avgifter och en

tilläggsförsäkring förutsätter försäkringsgivare som själva bygger upp en

viss buffert eller återförsäkrar sig för att åtagandena till de försäkrade skall kommer dock utgå bidrag från

kunna uppfyllas. För tilläggsförsäkringen att

arbetsmarknadsfonden enligt ovan.

Utifrån de krav på administration jag ställer upp inledningsvis, en ny som olika alternativa möjligheter för att administrera den går jag igenom nya

försäkringen. Det slutliga valet står mellan att utnyttja försäkringskassorna

och RFV eller reformering nuvarande a-kassor. Försäkringskassorna en av

finns spridda över hela landet, har erfarenhet av försäkringsadministration

De skulle efter relativt kort förberedelsetid och stora utbetalningssystem. administration. Jag väljer ändå att föreslå kunna åtaga sig denna en dagens a-kassesystem. På det sättet betonas närheten till reformering av arbetsmarknadens skall finansiera försäkringen, och deras parter, som arbetsmarknaden. Jag konstaterar emellertid att förkunskap om en ny inte skall förutsätta medlemskap i kassa. Det bör vidare finnas säkring en i a-kassorna till såväl för effektivitet individers

en pluralism gagn som

valfrihet.

Mina från utöver dagens huvudmän för de nuvarande förslag utgår att sammanslutning arbetstagare och arbetsgivare kan bli a-kassorna en av -

huvudman, liksom staten, sammanslutning av kommuner, landsting, kyrk-

arbetsgivare eller Jag föreslår vidare att två allmänna arbetslösliga annan. hetskassor med huvudman inrättas redan från det att den nya staten som försäkringen träder i kraft. Den allmänna kassan skall erbjuda ena

tillsammans med tilläggsförsäkring för administration av grundförsäkringen anställda. Den andra skall erbjuda motsvarande försäkringsservice till

företagare. Därmed finns alltid ett alternativ för de som av någon anledning inte skall eller inte vill tillhöra kassa med huvudmän av annat slag än en

För få administratör grundförsäkringen, måste vissa

staten. att vara av

särskild myndighet skall tillstånd till villkor uppfyllas. Jag föreslår att en ge och ha tillsyn över verksamheten A-myndigheten. Ett av de villkor en a-

kassa måste är den inte får utestänga någon vill få sin

uppfylla att som

förutsatt den försäkrade är verksam inom

grundförsäkring från denna, att

a-kassans verksamhetsområde. z

L

i i

Sammanfattning

Varje administratör grundförsäkringen förutsätts också av kunna erbjuda en tilläggsförsäkring. Det är dock skäligt att även andra kan bli försäkrings-

givare för en tilläggsförsäkring. Det kan exempelvis vara intressant för för-

säkringsbolag att offerera tilläggsförsäkring, eventuellt i kombination med andra försäkringar. Även för bli att försäkringsgivare för tilläggsförsäkring

krävs emellertid att vissa villkor uppfylls och ett godkännande Aav myndigheten. För att bli slutligt godkänd som försäkringsgivare för

tilläggsförsäkringen skall A-myndigheten även inhämta Finansinspektionens

medgivande, därför att sådan försäkringsgivare måste ha en en fondupp-

byggnad eller återförsäkring för sina Även att garantera förpliktelser. om andra alternativ

som försäkringsgivare för tilläggsförsäkringen kan bli

aktuella, bedömer jag att det mestadels blir samma administratör för såväl

grundförsäkring som tilläggsförsäkring. Genom att tilläggsförsäkringen inom lagen angivna i första av ramar hand förutsätts utformas arbetsav marknadens parter, bör även dessa tillsammans välja lämplig försäk-

ringsgivare. I det fall parterna inte träffar kollektivavtal om en sådan försäkring, har den enskilde rätt få sin att tilläggsförsäkring fullt ut och

själv välja försäkringsgivare.

Med nuvarande försäkring utövas Även tillsynen av AMS. för en ny försäkring krävs en statlig tillsyn. Jag har övervägt om tillsynen även fort-

sättningsvis skall handhas av AMS eller särskild om en myndighet bör

inrättas. Jag har stannat vid föreslå att att tillsynen handhas särskild av en myndighet, vilken jag kallar A-myndigheten. Mina främsta skäl härtill är

att tillsynsorganet också bör anförtros uppgifter berör som fondbildning,

fondförvaltning, datautbetalningssystem för

mångmiljardbelopp, eventuella

återförsäkringar av risker m.fl. uppgifter sådant slag inte faller av som inom AMS normala kompetensområde.

Myndigheten, som jag benämner A-myndigheten, föreslås bli central

förvaltningsmyndighet för arbetslöshetsförsäkringen. Myndigheten skall

ledas styrelse, utsedd av en av regeringen. I styrelsen föreslås ingå

representanter för arbetsmarknadens parter. Myndigheten inrättas den

1 januari 1994 medan den nya försäkringen förutsätts träda i kraft fr.o.m.

den 2 maj 1994.

Jag vill att beslut inom såväl grundsom tilläggsförsäkringen skall kunna

överklagas på samma sätt, inte minst därför att rätten till ersättning från

tilläggsförsäkringen avses följa beslut i grundförsäkringen. Därför föreslår jag att försäkringsgivare till tilläggsförsäkringen skall förbinda

sig att

överlåta beslut ersättning till a-kassa. om På det sättet kan ett eventuellt

överklagande bli offentligrättsligt behandlat hela vägen.

Sammanfattning

I syfte att uppnå en rättvis och likformig tillämpning av försäkringen, men också för att tillvarata det allmännas och de enskilda arbetslösas rätt, föreslår jag att en allmän ombudsfunktion inrättas för arbetslöshetsförsäkringen.

Jämfört med nuläget innebär mitt förslag till administration att en valfrihet införs för arbetsmarknadens parter och den enskilde att- inom vissa ramar välja försäkringsgivare. Vi får en pluralism som bör gynna effektivitet och närhet till de försäkrades behov, samtidigt hittillsvarande som erfarenheter tas till från dagens a-kassor. Förslaget innebär inte heller vara något ökat förstatligande jämfört med dagens ordning.

Försäkringsenheten vid AMS och de fyra statliga KAS-kontoren kommer inte att behövas i det nya systemet. En ny central myndighet bildas och två allmänna kassor kommer till stånd. Bemanning och kostnader för dessa anser jag väl kan rymmas inom de ramar dagens statliga administration omfattar.

Vid lokalisering den myndigheten förordar jag Stockholm eller dess av nya omgivningar på grund av behovet av närhet till arbetsmarknadens parter, Finansinspektionen och AMS. De två allmänna kassorna kan däremot lokaliseras ute i landet om det bedöms lämpligt, exempelvis där något/några av de nuvarande KAS-kontoren finns.

Jag konstaterar slutligen att tillräckligt gehör hos nuvarande och om tillkommande huvudmän inte vinns för den valda modellen med reformerat a-kassesystem och den avsedda pluralismen alltså inte åstadkoms, så bör andrahandsaltemativet med försäkringskassoma som administrativa organ

genomföras. Det ändrar inte försäkringens uppbyggnad och finansiering,

kräver viss administrativ anpassning, i så fall bör kunna ske men en som

den nedan föreslagna organisationskommittén. Detta kan emellertid

av kräva viss att arbetslöshetsförsäkringen skall behålla sin viktiga särdrag i förhållande till socialförsäkringama. Tekniskt sett är kassorna väl rustade för att hantera ärendemängder av den volym och karaktär som arbetslöshetsförsäkringen kräver.

En jämförelse av nuvarande system och det föreslagna kapitel 12

En schematisk jämförelse mellan nuvarande och frivilliga arbetslöshetsförsäkring och KAS 1 och den mig föreslagna samlade ersättningen vid av nya

arbetslöshet ger följande.

Sammanfattning

Nuvarande frivil- Nuvarande Nya försäkringen liga försäkring KAS grund friv. o. tillägg

Allmän Nej, förutsätter Ja Ja medlemskap i a- 20-64 år 18 är allm. - penkassa 12 resp 24 sionsálder mån

Finansierad Nej 70% upplâ- Dito Ja

nas nu av årliga som frivil-

nuv.

kostnader liga försäkring

Företagare och de- Ja, men i prak- Dito Jämställs i princip ras anhöriga tiken spec. villkor med anställda,

konkurs eller av- dock med längre

yttring karens

Omställningsför- Ja Ja Ja, förstärkt Del av arbetsmarknpolitik

Ansvar och inflytande från arbetsmarknadens parter arbetsgivarna I princip inget Inget Ja i utformning, och dess org. avgiftsnivå och val av försäkringsgivare för tillläggsförsäluing samt finansiering av hela försäkr.

fackl. org. Ja, vad gäller Inget " - - adm.

Villkor för att få Arbete 4 mån 5 12 mån 8 mån 600 av tim ersättning 75 dgr 225 375 tim. Alt. under 12 mån.

tim under 12 mån avslutad heltids- Alt. avslutad hel-

utb., om minst l tidsutbilding om är + minst l år + 3 mån karens 3 mån karens

Sammanfattning

Nuvarande frivil- Nuvarande Nya försäkringen liga försäkring KAS grund o. friv. tillägg

Lägsta ersättning 4 300 4 300 6 300 5 300 för kr/män yngre, g 20 är

Kompensations- Enhetlig 80% Högst 80% av tid. -

nivå InkomstfÖr- fr o m 5/7 -93 inkomst

lust

Högsta ersättning 12 400 4 300 14 300

kr/mån fr o m 5/7 -93

Karens 5 dagar 5 dagar Anställda 5 dagar

fr m hösten Företagare 20 i

o - 93 vissa fall 60 dagar

Periodlängd i ar- 300 150 200 betsdagar för äldre 450 för äldre 300, för äldre 300 450

Rätt till arbets- Villkorad efter Ja, senast efter marknadspolitisk 300 450 dagar 130 dagar. Dessåtgärd utom handlingsplan, snarast vid arbetslöshet

Skyldighet att ta Ja, annars av- Dito Dito, men mer arbete eller åtgärd stängning skärpt

Villkor för Arbete eller åtgärd Arbete eller åtgärd Arbete eller åtny pei4 mån 75 dagar i 5 mån 375 gärd i 4

riod man

225 tim tim 240 tim Aven

egen arrang. 1årig utb. med studiesocialt stöd

Antal perioder Obegränsat Dito 3 äldre 63 begränsat

Sammanfattning

Nuvarande frivil- Nuvarande Nya försäkringen liga försäkring KAS grund friv. 0. tillägg

Utfyllnad från Framförallt för de Ja då nivån Bör minska då unkommunen utan A-kassa derstiger socialbi- "golv" och "tak" 30% av de ar- dragsnivå med bo- höjts betslösa stad

Finansieringssätt arbetsgivaravg 2,12% Ingår i 2,12% 4,2% 0 8% - + ca

fr 0 m 1/7 -93 ./. 1% sjuk-

om 2,08% försäknavg. sänks vid 8% som utnyttjar försäkr. Sjunker vid lägre arbetslöshet.

individavg. be- Medlemsavgift Ingen avgift - Proportionell räknad på brutto- fast i kronor, 0,6% obligatorisk oavlön sett inkomst - avgift på skattsemotsvarar 0,3- deln och ø 0,8% O,4% för de flesta rörlig för tilläggsheltids-arbetare försäkr. vid 8% som utnyttjar försäkring 0,6% + ca 0,3% vid 3% som utnyttjar försäkr.. Efter skatt ca 1,1%-0,8%.

företagare med 3,2% 0,6% för - + enskild firmagrundförs. + ø /handels-bolag 1,6 för tilläggsförs. ./. 1% om sjukför-säkr.avg. sänks enl. mitt förslag

Sammanfattning

Nuvarande frivil- Nuvarande Nya försäkringen liga försäkring KAS grund o. friv. tillägg

Avgiftsuttag Solidariskt sa- Inget Ca 75% solidamma avg. i % för riskt. Resten arbetsgiv. Indivi- differentierad, davg. varierar såväl för arbetsnågot med kassa, givare som anmen efter in- ställda efter kost-

komst nader i resp

branschlavtalsområde.

Administration Fackl. eller före- 4 statliga KAS- Olika försäkringsningsanknutna A- kontor givare nuv. Akassor. Endast ett kassor kan fortkassaaltemativ för sätta + 2 allmänresp. yrke som na kassor + förutsätter med- möjlighet för ex. lemskap i denna parterna att inrätta gemensamma kassor. Försälqingsbolag får erbjuda tilläggsförs. Valfrihet för parterna eller individ att välja kassa.

Tillsyn Ja, AMS Dito Ja, liten Any myndighet godkänner också försäkringsgivare

Överklagning 1:a AMS 2 Dito 7 Förvaltningsdom-

instans stol

Fondförvaltning Nej Nej Ja, såväl för grundförsäkring via A-myndigheten som för tilläggsförsälcring hos resp försäkringsgivare

Sammanfattning

Nuvarande frivil- Nuvarande Nya försäkringen liga försäkring KAS grund o. friv. tillägg

Samordning trygghetsavtal, Nej Nej Ja avgångsvederlag

sjukförsäkr. Hanteras var för Hanteras var för Ja sig sig

bisyssla före Ja, då den ger - Nej Nej mer än 5 000 kr/ män

2 miljarder Kostnader för 35 miljarder 3 40 miljarder

kontantstöd inkl

utb.bidrag för de i åtgärder

1 Förhållanden gäller fr.o.m. den 5 juli 1993

som

2 Förslag om ändring föreligger

3 Reservation för effekter av beslut om förändringar angående deltidsarbetslösa och företagare

Grundförsäkringen i mitt förslag förutsätter inte individuellt inbetalda avgifter varken från arbetsgivare eller från den anställde. Däremot

förutsätter tilläggsförsäkringen, precis som dagens frivilliga försäkring, ett

ställningstagande från individen att man vill tillhöra denna försäkring och

att avgifter inbetalas, vad gäller mitt förslag både från arbetsgivare och den

anställde. Med den grundförsäkringen bedömer jag att fler i praktiken

nya

får rätt till ersättning från i vart fall grunddelen i den nya försäkringen. Dess allmänna inriktning för i arbetskraften redan från 18 års

personer

ålder jämfört med nuvarande samlade system för kontant ersättning talar för detta. När det gäller tilläggsdelen är det svårare att prognosera effekten,

eftersom utnyttjandet beror på den enskildes ställningstagande och att avgifter inbetalas. Som huvudalternativ vid beräkningen av försäkringskostnaderna har mot denna bakgrund bedömts att 90% av arbetskraften vid behov skall kunna få ersättning från grundförsäkringen och 80% från

tilläggsförsäkringen. Som jämförelse kan noteras, att av dagens arbetskraft

bedöms 83% omfattas av nuvarande försäkring medan 66 67% av dagens

-

arbetslösa uppbär ersättning från a-kassa. Därtill uppbär 1l 12% de

- av arbetslösa KAS.

Sammanfattning

Jämfört med nuvarande försäkring ökar valfriheten för den enskilde och dennes eventuella fackliga organisation att välja försäkringsgivare och påverka utformningen av delar i försäkringen. Individen är inte längre bunden till a-kassa och enhetlig utformning. Även arbetsgivaren får en en nu ett inflytande och blir inte längre enbart en finansiär. Därmed ökar också parternas inflytande och för ansvarsfullt finansierad ansvar en försäkring, som ger skälig inkomsttrygghet.

Den nya försäkringen beräknas medföra ökad årlig utgift med en nuvarande arbetslöshetstal 3 mdkr brutto finansieras - om som genom arbetsgivar- och individavgifter. Den ökade kostnaden bedöms uppkomma till följd av att fler omfattas grundförsäkringen, det högre grundbeloppet av jämfört med KAS, mer jämlika ersättningsmöjligheter för företagare och deras anhöriga samt höjningen inkomsttaket. Å andra sidan av uppskattas de kommunala utgifterna för socialbidrag kunna minska bortåt 1 mdkr per år liksom att sjukförsäkringen avlastas 0,6 0,7 mdkr att de första - genom 14 dagarna i sjukförsäkringen belastar arbetslöshetsförsäkringen och risken för avsedd Övergång mellan systemen minskar.

Förslaget att den nya försäkringen skall vara begränsad i tiden till för flertalet tre till fyra år, arbete erhålls. Försäkringen är - om en omställningsförsäkring för att ge inkomsttrygghet på väg till ett nytt arbete. Ambitionen är att försäkringen skall generösare i rätten till vara inkomsttrygghet för att klara en omställning men avsikten är inte att den skall ge en "livs"-lång inkomsttrygghet. En allmän försörjning för människor utan egen inkomst skall inte finansieras på detta sätt av arbetsmarknadens parter utan vid behov allmän skatt eller via - - genom socialförsäkringsavgifter. Huruvida betoningen på omställningsförsäkring kan leda till att fler än idag lämnar försäkringen är svårt att exakt bedöma med den osäkerhet som nu råder framtidens arbetsmarknad. Den starka om kopplingen till aktiva åtgärder m.m. gör att jag bedömer det troligt. Min konstruktion har till syfte att begränsa detta. I vart fall bör det klart uppvägas av det avlyft kommunerna och socialförsäkringen får andra av skäl enligt ovan.

Genom att den nya försäkringen blir självfmansierad avlastas statsskulden successivt de närmaste åren om nuvarande arbetslöshetstal fortsätter med - i storleksordningen 35 40 mdkr år. Å andra sidan får kort sikt - per på statsbudgeten enligt mitt förslag något ökade kostnader för arbetsmarknadspolitiska åtgärder till följd av rätten till åtgärder och handlingsplaner. I det längre perspektivet skall detta emellertid minska behovet av passivt arbetslöshetsunderstöd och innebära mindre en belastning på socialförsäkringen i form av sjukskrivning och förtidspension.

Sammanfattning

Detta är resultatet av att det allmännas krav på den enskilde skall korrespondera med den enskildes rätt gentemot det allmänna i den nya försäkringen. Det betyder att finner de arbetslösa inte själva ett arbete eller kan arbetsmarknadsorganen inte erbjuda de arbetslösa åtgärder motsvarande det särskilda arbetsvillkoret innan 200 dagar gått till ända, skall regeringen pröva att generellt mildra nämnda villkor för en viss tidsperiod med extremt hög arbetslöshet. Enligt mitt förslag får en ny ersättningsperiod inte stupa på att ingen åtgärd finns att tillgå.

Vid utformningen av den nya försäkringen liksom för former att finansiera

det ackumulerade underskottet se nedan har jag försökt få en fördelnings-

mässigt godtagbar profil av förmåner och avgifter utan att göra avkall på att dessa i grunden skall harmoniera. I kapitlet utvecklas att konstruktionen speciellt i sju avseenden tagit särskild hänsyn till låg- och mellaninkomstagares situation för att få en fördelningsmässigt god profil. Det rör nivån på grundbeloppet, att individavgifterna höjs måttligt, att dessa tas ut fortsättningsvis proportionellt, att differentieringen begränsas och blir mindre för personer med låg inkomst vid samma arbetslöshetstal, att individavgift i fortsättningen behöver betalas när vederbörande är arbetslös samt att ett särskilt avdrag på 50.000 kr sker från bruttoinkomsten innan den särskilda utdebiteringen tas ut för att täcka underskottet i nu-

varande system se nedan.

I kapitlet utvecklas också närmare bedömningar av flödet in och ut ur för-

säkringen m m.

Finansiering av ackumulerat underskott i arbetsmarknadsfonden

kapitel 13

Under våren gav regeringen mig tilläggsdirektiv innebärande att jag också skulle lägga förslag om finansiering av det successivt ökande underskottet i arbetsmarknadsfonden, som finansierar dagens kontanta stöd till arbetslösa

och utbildningsbidrag. Underskottet i arbetsmarknadsfonden uppskattades

då av regeringen uppgå till över 40 mdkr vid utgången av budgetåret 1993/94.

Finansieringen av det underskott som finns i nu gällande system kan inte ses utan samband med finansieringen av löpande kostnader för ett nytt

system. Finansieringskällorna är principiellt desamma, varför hänsyn måste

tas till de samlade effekterna av att finansiera såväl de löpande kostnaderna som ett uppkommet underskott. Bilden kompliceras också av att finansieringen av den nya försäkringen inte långsiktigt skall försämras på grund av att det nu finns behov att samordna finansieringen med ett underskott av

Sammanfattning

från tidigare. Trots detta är mina förslag såväl formellt tekniskt som oberoende av varandra när det gäller finansieringen den försäkav nya ringen och mitt förslag nedan för att finansiera det uppkomna underskottet. I det korta perspektivet har jag prioriterat att finansiera den löpande försäkringen framför det hittills uppsamlade underskottet.

Jag föreslår att den nya försäkringen införs fr.o.m. den 2 maj 1994. Vid

den tidpunkten bedömer jag med beaktande riksdagen beslutade

- av förändringar i det nuvarande systemet våren 1993 att det ackumulerade underskottet torde ligga i storleksordningen 52 mdkr inkl. ränta 1994-04- -30. För att finansiera detta underskott har jag övervägt olika alternativ som redovisas i kapitlet. Vidare redovisas såväl fördelningsmässiga som samhällsekonomiska effekter av de olika alternativen och s.k. skattekilar. Min principiella utgångspunkt är härvid bl.a. att underskottet skall fördelas olika tänkbara betalare och i sådana former att finansieringens negativa inverkan på tillväxten blir så begränsad möjligt samt med hänsyn till som olika gruppers förmåga att bidra till en finansiering.

Om inget görs och nuvarande tendens på arbetsmarknaden bibehålls skulle det av mig beräknade underskottet våren 1994 vid utgången 1995 ha av vuxit till 130 140 mdkr. Att den här utvecklingen fått ske är beklagligt. - Orsakerna får främst härledas till konstruktionen nuvarande system av som

inte innehåller krav på att avgifter skall harmoniera med utgifter. Ursprungligen dimensionerades systemet för att kunna bära ca 3 % arbetslöshet

och ersättning till dels den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen, dels bidrag till permitteringslönefonden. I slutet av 1980-talet och i början 1990-talet av

beslutade riksdagen att vissa utbildningsbidrag till dem deltar i

som

arbetsmarknadsutbildning skall belasta fonden. Vidare har riksdagen

beslutat att företagens kostnader för s.k. utbildningsvikariat skall reducera arbetsgivaravgifterna just till arbetsmarknadsfonden. Den nuvarande

riksdagen har därtill beslutat att utbildningsbidrag vid arbetslivsutveckling

skall täckas av fonden. Sammantaget leder detta till, med de bedömningar som nu kan göras, att intäkterna räcker till ñärdedel de löpande ca en av utgifterna. Den allmänna bakgrunden är givetvis den unikt höga arbetslösheten och problemen med den svenska ekonomin.

Det går inte att utifrån orsakerna härleda given finansiär detta en av underskott. Enligt min mening bör det kollektivt betalas dagens av generation. Med tanke på de högre avgifterna för en ny försäkring från maj

1994 jämfört med nuläget jämför kapitel 10 skulle belastningen bli väl stor såväl för arbetsgivare som för försäkrade, egenavgifter, att

genom finansiera även detta underskott. Det är även principiellt tveksamt att

"morgondagens" försäkringssystem skall bära brister i ett tidigare system.

Sammanfattning

Mot den här bakgrunden jag

anser att dagens aktiva befolkning med

inkomst bör bära konsekvenserna arbetslöshetens av kostnader och

svagheter i nuvarande försäkringssystem. Att skjuta

på detta växande

underskott till kommande generationer är inte godtagbart varken ur

demokratiska eller samhällsekonomiska synvinklar. Det handlar om medel,

som redan konsumerats. Det torde också bli

betydande belastningar för den arbetande befolkningen när det gäller under

att senare delen av 1990-talet

bära kostnaderna för

pensionssystemet och andra konsekvenser allt

av en

äldre befolkning, oaktat vi når positiv tillväxt eller inte.

en En uppskjutning

av betalningen av underskottet kan också späda inflationen, på om konjunk-

turen vänder 1994 1995. -

Enligt min mening återstår främst två delalternativ för finansiera att underskottet. Det handlar belasta om att statsbudgeten med eller utan -

direkta nedskärningar i övrig verksamhet- och/eller avgifts-/skattehöjning.

Att finansiera ytterligare 52 mdkr kr

genom nedskärningar i andra statliga

utgifter över de närmaste åren bedömer jag inte realistiskt med tanke på de

åtaganden som redan gjorts regering och riksdag för få bort av att det s.k.

strukturella budgetunderskottet.

Med nu kända förhållanden bedömer jag

att konsumtionsutrymmet alltjämt

kommer att svagt 1994, varför

vara en utdebitering på skatteunderlaget för alla inkomsttagare kan slå fel. Det skulle exempelvis krävas en 3%-ig tillfällig skatt på alla inkomsttagare under treårsperiod för klara det

en att ackumulerade underskottet.

Samtidigt bör noteras att hushållens sparkvot

numera är hög och växande plus 7 8% jämfört med - en negativ sparkvot

i slutet 1980-talet. av

Varje bedömning företagens förmåga i av att dagsläget bära ökade kostnader är förenad med betydande osäkerhet såväl vad

avser exportinrik-

tad som hemmamarknadsinriktad industri och övrigt näringsliv. Konkur-

renskraften i exportindustrin har emellertid stärkts

genom flytande kronkurs, sänkta avbetsgivaravgifter, låg inflation och hittills

måttliga

lönekostnadsökningar. Viss hemmaindustri, konkurrerar med utländsk

som

import, gynnas också de här förändringarna medan andra av företag med betydande import eller med huvudsaklig hemmamarknad

alltjämt har ett

pressat läge. Samtidigt är det viktigt att den tillväxt kan

som uppkomma i

industrin kanaliseras för att öka

sysselsättningen. Sammantaget bedömer jag att viss försiktighet är tillrådlig när det

gäller att redan de närmaste åren

höja företagens kostnader ytterligare.

Mot den här kort tecknade bakgrunden föreslås att det ackumulerade under-

skottet i arbetsmarknadsfonden finansieras under en treårsperiod med

Sammanfattning

ungefär lika delar bidrag från arbetsgivarna, alla inkomsttagare och över

statsbudgeten. Jag föreslår därför en temporär arbetsgivaravgift på 1%, som ger ca 6,3 6,5 mdkr i genomsnitt per år och en temporär individav- gift som tas ut på skattsedeln om 1,3% av den beskattningsbara inkomsten över 50.000 kr för samtliga fysiska personer. Den avgiften beräknas senare bidra med ca 6,5 mdkr per år. statsbudgeten får samtidigt bidra med 7,5 ca mdkr per år. Sistnämnda motiveras bl.a. att staten olika beslut av genom bidragit till arbetsmarknadsfondens nuvarande underskott genom att utan -

förändring av fondens intäktssystem besluta om att vidga fondens

-

ñnansieringsansvar se ovan. Med nu kända förhållanden för den ekono-

miska utvecklingen föreslår jag att treårsperioden för samtliga finansiärer börjar 1994 och därigenom skulle underskottet avklarat i och med vara utgången av 1996. I avbetalningsplanen har också ränta på de 52 mdkr beaktats.

När det gäller min föreslagna individavgift jag att den bör tas ut anser som

en procentuell avgift, innebärande att var och en bidrar efter inkomst.

Högre inkomsttagare betalar mer, lägre inkomsttagare mindre. Detta synsätt förstärks genom att jag föreslår att avgiften uttas på alla fysiska

personers

sammanlagda beskattningsbara inkomst av tjänst och näringsverksamhet,

sedan de första 50.000 kr undantagits från avgift. Detta underlättar för lägre inkomsttagare, bl.a. pensionärer, att bära en andel av underskottet.

Med det här upplägget bedömer jag att vi når efter bärighet lämplig och en

möjlig finansiering även om det kommer att innebära uppoffringar.

Övergångsregler och ikraftträdande kapitel 14

Den föreslagna försäkringen innebär i flera viktiga avseenden förändringar jämfört med dagens system för arbetslöshetsskydd. Det är samtidigt bråttom att genomföra förändringarna för att det nuvarande systemet är i

finansiell kris och skyddet behöver förbättras för många redan arbetslösa eller som riskerar att bli arbetslösa den närmaste tiden. Det är också

angeläget att snarast avlasta kommunerna att tvingas fylla ut med socialbi-

drag för dem enbart har KAS eller för dem står utanför såväl som som

KAS den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen företagare som vissa och

deras anhöriga. Samtidigt krävs viss förberedelsetid, inte minst för de administrativa systemen och för att genomföra förändringarna. organen

Det nya systemet berör många människor och deras ekonomiska förhål-

landen. Vid ingången av 1994 uppskattar jag att 400.000 är

personer beroende av ersättning eller utbildningsbidrag från det systemet. För nya dessa och arbetsmarknadens parter krävs viss förberedelsetid för att pröva

Sammanfattning

intresse och möjligheter att via kollektivavtal reglera tilläggsförsäkring. en Som framgår av mina förslag, är en sådan lösning inte obligatorisk utan varje individ får en laglig rätt till tilläggsförsäkring, där arbetsgivaren betalar halva premien. De vid ikraftträdandet arbetslösa har denna möjlighet utan att någon arbetsgivare betalar halva premien.

Den nya försäkringen berör alla arbetsgivare med avgift. Alla i en ny arbetskraften har också att välja om man vill övergå från den nuvarande

frivilliga försäkringen till att utnyttja tilläggsförsäkringen. De tidigare

oförsäkrade har att ta ställning till de vill utnyttja densamma grundom försäkringen, som är allmän, dvs. tillkommer alla i arbetskraften automatiskt.

Jag har i avvägningen av dessa delvis motstridiga intressen stannat för - att föreslå att såväl arbetsgivaravgifter individavgifter till grundförsäksom

ringen uttaxeras redan från den l januari 1994. Den nya försäkringen

föreslås sedan träda i kraft den 2 maj 1994. Först då påbörjas också inbetalning av såväl arbetsgivar- som individavgifter för tilläggsförsäkringen.

Jag har härvid kalkylerat med att en eventuell proposition kan föreläggas

riksdagen i oktober och att riksdagsbeslut kan fattas under första hälften av november. Härigenom nås ett halvårs utrymme för att pröva kollektivavtalsvägen samt för att förbereda de administrativa organen för en ny

försäkring. A-myndigheten jfr kapitel ll föreslås påbörja sitt arbete vid

kommande årsskifte. Samordningen administrativt förberedelsearbete av m.m. dessförinnan kan lämpligen ske inom ramen för organisationskomen

mitté. Denna kan förslagsvis kan påbörja sitt arbete i samband med

att en proposition framläggs.

Det faktum att finansieringen av grundförsäkringen påbörjas ett tertial före försäkringen träder i kraft skapar möjlighet till en viss nödvändig buffert

i arbetsmarknadsfonden för systemet.

I kapitel 14 beskrivs Övergångsbestämmelser och hur de skall utformas vad gäller:

förmåner för de försäkrade övergången till en förändrad administration finansiella frågor i samband med övergången

Formell reglering av dessa bestämmelser återfinns i avsnittet med

lagförslag.

Sammanfattning

Övergångsbestämmelserna ger en mjuk övergång. Förhållandena skiljer sig

något för de är öppet arbetslösa vid ikraftträdandet, de blir som som arbetslösa i omedelbar anslutning därtill och personer i arbete. Samtliga skall erbjudas övergå från den nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkringen och medlemskap i a-kassa till det nya systemet där man, precis som med nuvarande försäkring, själv får bestämma om man vill utnyttja tilläggsförsäkringen. Grundförsäkringen har man däremot automatiskt. För att kunna erhålla tilläggsförsäkring måste en individ ha betalat sin egenavgift under tolv månader. Vid övergången kommer man att få tillgodoräkna sig tidigare betalning till nuvarande a-kassor. För avtalsparter som eventuellt hunnit träffa kollektivavtal liksom för individer som

eventuellt missar betalning under startmånaden maj ges ett rådrum på ett

kvartal, dvs fram till augusti, då första avgiften till tilläggsförsäkringen behöver betalas oavsett är arbetslös eller i arbete. man

Däremot skall den nya administrationen fungera den 2 maj och den gamla kan börja förändras/avvecklas. Enligt förslaget erbjuds huvudmän för nuvarande a-kassor att fortsätta med verksamheten enligt den nya ordningen liksom andra huvudmän att starta kassor och/eller bli försäkringsgivare för tilläggsförsäkringen. Två allmänna kassor skall i vart fall tillkomma.

Enligt mitt förslag tillsätts en organisationskommitté i anslutning till att en eventuell proposition läggs fram i höst. Denna får också detaljplanera

övergången och därmed bl.a. pröva särskild specialreglering erfordras

om vid förändring av nuvarande a-kassor. En eventuell avveckling av dessa behöver emellertid ske vid övergångstillfället och blir beroende av

respektive huvudmans bedömningar. När den nuvarande lagregleringen

upphör gäller normalt lagen om ekonomiska föreningar för flertalet av nuvarande a-kassor.

Förslaget innebär, när övergångsperioden är över, att avgifterna för tilläggsförsäkringen på marginalen skall vara beroende av arbetslöshetskostnaderna inom olika avtalsområden/branscher. Dock kommer bidrag från grundförsäkringen att utgå till dem som utnyttjar tilläggsförsäkringen.

Detta bidrag görs större under övergångsperiod på 18 månader, varför en

skillnader i arbetslöshetstal mellan branscher mycket marginellt påverkar

avgifterna under denna period. Detta möjliggör också en smidig övergång till det nya systemet.

Av övergångsbestämmelserna framgår även att alla personer som är

arbetslösa vid den försäkringens ikraftträdande får räkna pågående

nya

ersättningsperiod som den första i den nya försäkringen, oavsett hur länge

man tidigare varit arbetslös. Några nya karensdagar skall uppkomma för

Sammanfattning

redan arbetslösa vid

övergången varken för anställda eller företagare. För

de som blir arbetslösa efter den 2 maj gäller de nya villkoren för att räknas

som arbetslös och få ersättning.

Summeras effekter på avgifter i samband

med övergången våren 1994 innebär förslaget för arbetsgivarna att arbetsmarknadsavgiften den 1 januari

höjs från då beräknade 2,04% till

4,2% av löneunderlaget. Samtidigt

föreslås

sjukförsäkringsavgiften sänkt med l%-enhet. För alla inkomst-

tagare uttas på skattsedeln från datum den samma obligatoriska avgiften på

0,6 %. För de tillhör a-kassa som en kvarstår parallellt

medlemsavgiften enligt förslaget till den 2 maj då den nya försäkringen träder i kraft. Från

detta datum skall alla

arbetsgivare och försäkrade/anställda utnyttjar

som

tilläggsförsäkringen i princip med tre månaders rådrum enligt ovan börja

betala dessa avgifter i genomsnitt på 0,8 0,9% för vardera - parterna.

Samtidigt skall medlemsavgifter i a-kassa i förekommande

fall upphöra.

För arbetslösa bortfaller

individavgifter för tilläggsförsäkringen när den

betalts under ett år.

Genom de övergångsformer som nu skapas bör en mjuk anpassning till ett nytt system kunna ske samtidigt den

som viktiga finansieringen snabbt

kommer till stånd.

Författningsförslag

Författningsförslag

Förslag till lag om arbetslöshetsförsäkring Härigenom föreskrivs följande. FÖRSTA AVDELNINGEN Inledande bestämmelser och bestämmelser om grundförsäkringen 1 § Arbetslöshetsförsäkringen består en allmän grundförsäkring och av en till denna knuten frivillig tilläggsförsäkring. Den som är försäkrad för grundförsäkringen har rätt att vara ansluten till en tilläggsförsäkring enligt bestämmelserna i andra och tredje avdelningarna. 2 § Försäkrad för grundförsäkringen enligt denna lag är den som har

fyllt 18 år, inte har uppnått den ordinarie pensionsåldern enligt lagen

1962:381 om allmän försäkring och som är bosatt i Sverige. 3 § Ersättning enligt denna lag lämnas till en försäkrad såsom anställd eller såsom företagare.

Allmänna villkor för rätt till ersättning

4 § Ersättning vid arbetslöshet tillkommer försäkrad som är arbetsför och i övrigt oförhindrad att ta arbete,

är beredd att ta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken han

eller hon inte har anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan, är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen

i den ordning som A-myndigheten föreskriver,

Författningsförslag

4. inte kan erhålla

lämpligt arbete.

Ersättning enligt denna lag får lämnas under sjukdomstid i

som avses 24 trots att den försäkrade då inte är arbetsför.

Ersättning enligt denna lag lämnas inte till den deltar i som utbildning om

det inte finns särskilda skäl. Närmare föreskrifter

om tillämpningen av

denna bestämmelse meddelas

av regeringen eller A-myndigheten.

5 § Erbjudet arbete skall

anses lämpligt, om

inom för tillgången på arbetstillfällen ramen skälig hänsyn tagits till

den försäkrades kompetens, tidigare inkomstförhållanden och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden,

anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner till

som utgår den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant inte finns,

är skäliga i förhållande till de förmåner som utgår till arbetstagare

med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer vid jämförliga företag, om möjligt i närområdet,

arbetet inte hänför sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till

följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal

samt

förhållandena på

arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning

eller myndighets föreskrifter rörande

åtgärder till förebyggande

av ohälsa eller olycksfall eller i övrigt kan anses vara skäligt på grund

av anpassning till funktionshinder.

Arbetsvillkor

6 § Rätt till

ersättning vid arbetslöshet föreligger för försäkrad

som under ramtid tolv månader omedelbart en av före arbetslöshetens inträde

utfört förvärvsarbete i minst 600 timmar fördelade på minst åtta månader allmänt arbetsvillkor. Förvärvsarbetet måste ha utförts i minst 60 timmar under månad för att få räknas. Med månad en avses kalendermånad.

7 § Med tid under vilken försäkrad en enligt 6 § skall ha utfört för-

värvsarbete jämställs tid då den försäkrade haft betald semester enligt

semesterlagen 1977:480 eller i övrigt varit ledig av annan anledning än sjukdom, värnpliktstjänstgöring eller barns födelse

med helt eller delvis bibehållen lön. Med arbetad tid jämställs även sådan tid då lön utgått i

samband med anställningens upphörande

enligt 27 § andra stycket.

Fözfattningyörslag

8 § Försäkrad, har förbrukat samtliga ersättningsdagar i ersättsom en ningsperiod upparbetad enligt 6 § eller ll § och som inte uppfyller det allmänna arbetsvillkoret, har rätt till ersättning enligt denna lag, om han eller hon under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde har utfört förvärvsarbete i minst 240 timmar fördelade på minst fyra månader särskilt arbetsvillkor.

Regeringen får för en bestämd tidsperiod för samtliga försäkrade förordna

att det särskilda arbetsvillkoret kan uppfyllas genom arbete under kortare tid än som anges i första stycket om särskilda skäl föreligger.

9 § Med tid under vilken försäkrad enligt 8 § skall ha utfört fören värvsarbete jämställs tid då den försäkrade

haft betald semester enligt semesterlagen eller i övrigt varit ledig av annan anledning än sjukdom, vämpliktstjänstgöring eller barns födelse med helt eller delvis bibehållen lön, eller

haft lön i samband med anställningens upphörande enligt 27 § andra stycket, eller

deltagit och om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag utgått, eller

4. fullgjort en minst ettårig utbildning för vilken studiesocialt stöd kunnat utgå, eller

deltagit och om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt anvisad verksamhet för arbetslivsutveckling.

10 § Vid bestämmande av ramtid enligt och 6 och 8 §§ räknas inte tid då den försäkrade varit hindrad att arbeta på grund av

styrkt sjukdom,

2. vård eget barn eller adoptivbarn inte har fyllt två år eller tid av som under vilken den försäkrade åtnjutit föräldrapenningförmån enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring,

vård i enskilt hem av åldring eller handikappad i sådan utsträckning

att den försäkrade varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande,

Författningsförslag

4. värnpliktstjänstgöring,

heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts sammanhängande förvärvsarbete av på heltid i minst åtta månader i den mån sådan tid inte enligt 9 § jämställs med arbetad tid,

arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering, för

vilken statligt utbildningsbidrag utgått i den mån sådan tid inte enligt 9 § jämställs med arbetad tid eller

beslut enligt smittskyddslagen 1988:1472 eller livsmedelslagen 1971:511 eller föreskrifter har meddelats som med stöd av sistnämnda lag.

Tid längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde får inte tillgodoräknas för uppfyllande arbetsvillkoret. av Undantag från denna regel får ske första stycket har om tillämpats i den mån sjukdomen berott på arbetsskada eller första stycket har om tillämpats.

Qtbildningsvillkor

11 § Försäkrad, inte har som uppfyllt arbetsvillkor enligt 6 eller 8 §§, har rätt till ersättning enligt denna lag om en heltidsutbildning har fullgjorts utbildningsvillkor. Utbildningen skall ha pågått minst läsår ett och berättiga till studiesocialt stöd. Den försäkrade skall, innan ersättning kan lämnas, i anslutning till studiernas avslutande arbeta under sammanlagt minst tre månader under ramtid en av sex månader. Med arbete jämställs att den försäkrade på grund funktionshinder av genomgått yrkesinriktad rehabilitering eller i övrigt ställt sig till arbetsmarknadens förfogande genom att vara arbetssökande den genom offentliga arbetsförmedlingen. Vid bestämmande ramtiden inräknas av inte tid då den försäkrade har varit hindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande på grund av styrkt sjukdom, havandeskap eller vård barn eller av adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Ersättningens fgrm och omfattning

12 § Ersättning lämnas med ett per dag fastställt belopp dagpenning. Hel dagpenning från grundförsäkringen lämnas med 285 kr. För försäkrad inte har fyllt 21 år är som dagpenningen i stället 240 kr.

Författningsförslag

Dagpenningen från grundförsäkringen skall minskas i samma mån som den sammanlagda ersättningen från grund- och tilläggsförsäkringen överstiger 80 procent den försäkrades dagsförtjänst. av

Under en kalendervecka får summan av antalet ersatta och arbetade dagar samt avstängningsdagar uppgå till högst fem.

13 § Dagpenning till anställd får inte lämnas förrän den försäkrade under en sammanhängande tid av tolv månader varit arbetslös fem dagar

karenstid för anställd.

Dagpenning till företagare får inte lämnas förrän den försäkrade har varit oavbrutet arbetslös på heltid från företaget en viss tid från det att arbets-

lösheten inträdde karenstid för företagare. För företagare som har

avvecklat rörelsen är karenstiden 20 dagar. För företagare som, utan att ha avvecklat rörelsen, har lagt ned verksamheten i rörelsen annat än tillfälligt är karenstiden i stället 60 dagar. Med sist nämnda företagare skall jämställas företagare som har blivit annat än tillfälligt arbetslös från ett företag som drivs vidare av annan.

I karenstiden inräknas endast de dagar för vilka dagpenning skulle ha lämnats, om karensvillkoret inte hade gällt.

Företagare skall, om företaget inte är avvecklat, tillsammans med ansökan om arbetslöshetsersättning enligt 46 § lämna ett intyg att verksamhet inte bedrivs i rörelsen eller, i det fall då rörelsen drivs vidare av annan, att företagaren själv har upphört att arbeta i rörelsen annat än tillfälligt. Arbetslöshetskassan kan, om den finner det vara påkallat med hänsyn till

omständigheterna, dessutom kräva att ett särskilt intyg lämnas beträffande verksamheten i rörelsen. Detta intyg skall utfärdat kvalificerad

vara av revisor efter genomgång av företagets bokföring.

14 § Normalarbetstid är den genomsnittliga arbetstid som den försäkrade

hade de kalendermånader under vilka ett arbetsvillkor uppfylldes.

Om den försäkrades normalarbetstid, beräknad vid en ersättningsperiod som grundas på ett särskilt arbetsvillkor, är kortare än normalarbetstiden vid närmast föregående ersättningsperiod, skall den längre normalarbetstiden gälla.

För företagare beräknas normalarbetstiden i stället på grundval av de tre

år som föregick arbetslösheten. Med år avses år för vilka pensions-

grundande inkomst har fastställts enligt ll kap 3 § lagen om allmän

Författningsförslag sou 1993:52

försäkring. Om verksamheten i företaget pågått kortare tid än tre år, får be-

räkningen göras på grundval av den tiden, dock minst åtta månader.

Normalarbetstiden skall fastställas till högst 40 timmar vecka. per

15§ Ersättningens omfattning under vecka bestäms en genom en jämförelse mellan den försäkrades arbetsutbud och antalet arbetslösa

timmar under ersättningsveckan. Överstiger den försäkrades arbetsutbud

normalarbetstiden räknas inte den överskjutande tiden vid fastställande av

ersättningen. Ersättning utgår med det antal dagpenningbelopp som

motsvarar den försäkrades arbetslösa tid under vecka. Antalet dagen

penningbelopp bestäms med stöd av en av regeringen fastställd omräknings-

tabell.

16 § En försäkrad har rätt till ersättning endast arbetsutbudet är minst om tre timmar varje arbetsdag och minst 17 timmar i veckan.

Vid avbrott i arbetslösheten lämnas ersättning med det antal dagpenningbelopp per vecka som motsvarar den arbetslöshet som skall ersättas enligt omräkningstabellen, om inte annat anges i 25 27 §§. -

Regeringen eller A-myndigheten får för vissa yrkeskategorier eller andra grupper av försäkrade utfärda föreskrifter för beräkning ersättning vid av deltidsarbete för det fall att arbetstiden inte är bestämd i visst antal timmar per dag eller vecka.

Vid beräkning av arbetslöshet enligt andra stycket tas inte hänsyn till

bisyssla som den försäkrade före arbetslöshetens inträde varaktigt utfört vid sidan av heltidsarbete, bisysslan inte utvidgas under arbetslösheten och

om inte hindrar den försäkrade att ta ett ebjudet lämpligt arbete. Inkomst av bisyssla skall dock samordnas med ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen i den mån den genomsnittliga månadsinkomsten från bisysslan före arbetslösheten översteg 5.000 kr.

Begränsning vid säsongarbetslöshet

17 § Omfattar arbetslöshetskassas verksamhetsområde yrke, inom en vilket arbetslöshet förekommer varje år, eller föreligger i annat fall

särskilda omständigheter, får regeringen eller A-myndigheten begränsa

rätten till ersättning för dessa försäkrade eller viss dem. en grupp av

18 § Lagen 1969:93 begränsning vid samhällskonflikt äger till-

om lämpning på ersättning enligt denna lag.

Författningvörslag

Ersättningsperigdernas längd och anal

19 § Ersättning lämnas under längst 200 dagar för försäkrad inte en som har fyllt 55 år och under längst 300 dagar för försäkrad har en som fyllt

55 år ersättningsperiod.

20 § Om arbetslösheten upphör innan ersättningsperioden gått till ända, har den försäkrade, annat inte följer 21 rätt till om av ersättning under återstående antal dagar perioden vid arbetslöshet, även han eller av ny om hon då inte uppfyller arbets- och karensvillkoret.

Har ersättningsperioden gått till ända har den försäkrade men på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor, lämnas ersättning under ytterligare ersättningsen

period med den begränsning i 22 Den perioden räknas

som anges nya från inträdet den arbetslöshet då den försäkrade

av senast uppfyllde arbets-

villkoret. Därvid skall dock karensvillkoret på nytt uppfyllas.

21 § Har en sammanhängande tid tolv månader, i vilken inte inräknas av tid som avses i 10 förflutit från det den försäkrade senast uppbar ersätt-

ning, föreligger rätt till ersättning endast den försäkrade på

om nytt uppfyller ett allmänt arbetsvillkor och karensvillkoret.

22 § Antalet ersättningsperioder tillkommer försäkrad

som en på grund av det särskilda arbetsvillkoret får uppgå till högst två i följd.

Regeringen får förordna att antalet ersättningsperioder skall vara obegränsat

för de försäkrade har uppnått minst den ålder med som som två år

understiger den ordinarie pensionsåldern enligt lagen allmän försäkring

om då ersättningsrätten upphör.

Dagpenning som utgår med stöd av en sådan förordning skall begränsas till högst 70 procent av den försäkrades dagsför-

tjänst.

23 § Om det finns särskilda skäl får regeringen, eller efter regeringens

bestämmande A-myndigheten, föreskriva begränsningar i ersättningsrätten

för försäkrade regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han som eller hon i övrigt är arbetslös. Likaså får karensvillkor bestämmas utöver vad som följer denna lag. av

Samordningsregler

24§ Försäkrad, som börjat uppbära dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen och därefter får sin arbetsförmåga helt eller delvis nedsatt på

grund av sjukdom, skall vid de 14 första dagarna sjukdomsfallet av uppbära

3 13-0555 61

Förfatmingsförslag

sådan dagpenning och inte sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring. Dagpenning skall lämnas under samma antal dagar som om sjukdomsfallet inte hade ägt rum.

Vid sjukdomsfall enligt första stycket skall den försäkrade med läkarintyg

styrka sin arbetsoförmåga fr.0.m. den åttonde dagen. De första sju dagarna sjukdomsfallet skall inräknas i arbetslöshetsförsäkringens ersättningsav period. Dagar under vilka arbetsoförmågan skall styrkas och också har styrkts läkarintyg skall vid behov läggas till ersättningsperioden, om genom denna annars löper till ända.

För rätt till dagpenning enligt denna paragraf krävs inte att den försäkrade är arbetsför och står till arbetsmarknadens förfogande.

25 § Dagpenning får inte utges för dag eller del av dag under vilken försäkrad uppbär föräldrapenning enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring.

26 § Dagpenning till försäkrad har tillerkänts ålderspension i

en som

form folkpension, allmän tilläggspension eller annan pension som utgår

av på grund förvärvsarbete, skall nedsättas med 1/260 av årspensionen. av Ersättning understiger tio kronor dag utbetalas inte. som per

27 § Om försäkrad med anledning anställningens upphörande direkt av eller indirekt från sin arbetsgivare uppbär ersättning av annat slag än vad som utgår enligt denna lag gäller följande.

Minskning skall ske med det belopp som den sammanlagda ersättningen

från grundförsäkringen, tilläggsförsäkringen och ersättningen av annat slag

överstiger 80 procent den försäkrades inkomstförlust. Vid beräkningen av

skall beaktas belopp är tillgängliga för lyftning för den försäkrade

som inom tidsrymd 18 månader före och 36 månader efter arbetslöshetens en av inträde. Minskning skall dock inte ske för belopp avses i tredje och som fjärde styckena.

Belopp motsvarar normal genomsnittlig lön inklusive semesterersätt-

som

ning jämte uppsägningslön under tid som avses i ll § lagen 1982:80 om anställningsskydd eller den ytterligare tid gäller enligt kollektivvavtal,

som

skall inte föranleda minskning av dagpenningen. Inte heller ett belopp

därutöver, motsvarar månadslön för den försäkrade, skall föranleda som en sådan minskning.

Författningryörslag

Minskning skall inte heller ske för belopp utgetts allmänt skade-

som som stånd och inte skall ingå i underlaget vid

som beräkning av sociala avgifter

enligt 2 kap. 3 § lagen 1981:691 socialavgifter. om

28 § Den uppbär ersättning enligt denna som lag är skyldig att omedelbart underrätta arbetslöshetskassan sådan ändring förhållandena, om av som kan leda till att ersättningen minskas eller dras in.

29 § Beträffande minskning vissa ersättningar med

av utgiven dagpenning gäller föreskrifterna i 17 kap. 1 § lagen allmän försäkring och 6

om kap.

7 § andra stycket lagen 1976:380 arbetsskadeförsäkring.

om

30 § En försäkrad skall avstängas från rätt till ersättning under tid som anges i 31 den försäkrade om

lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning,

skilts från arbetet på grund otillbörligt uppförande,

av

avvisat erbjudet lämpligt arbete, eller

4 utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå sitt genom upp-

trädande uppenbarligen vållat,

att anställning inte kommit till stånd.

31 § Är det sannolikt arbete i 30 att som avses § skulle ha varat högst fem dagar eller än fem högst tio dagar eller än tio mer men mer dagar,

utgör avstängningstiden fem, tio resp. 20 ersättningsdagar. I avstängnings-

tiden inräknas endast dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats

eller dagpenning skulle ha lämnats, avstängningen inte hade

om skett, eller dagar under vilka den försäkrade har utfört förvärvsarbete.

Dagar för vilka dagpenning skulle ha lämnats, avstängningen inte hade

om

skett, skall inräknas i ersättningsperioden dagar.

som ersatta

Inträffar sådana förhållanden i 30 § under som avses avstängningstiden, beräknas avstängningstid i enlighet med bestämmelserna i första ny stycket, om inte den avstängningstiden inom den nya ryms löpande avstängningstiden. I fall upprepad

av avstängning skall emellertid avstängningstiderna vara tolv, 22 resp. 30 dagar. Den totala avstängningstiden får dock inte

överstiga 36, 66 resp. 90 dagar.

Författningsförslag

Är det uppenbart försäkrad inte vill lämpligt arbete, såsom då den att en ta försäkrade vid minst två tillfällen antingen har avvisat erbjudet sådant arbete eller lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, skall den försäkrade avstängd till dess han eller hon utfört förvärvsarbete under vara 30 dagar.

Avstängningstiden räknas från den dag då det förhållande som anges i 30 § inträffat.

32 § Om det är skäligt får bestämmelserna i 30 § l 3 om arbete -

tillämpas i fråga arbetsmarknadsutbildning, yrkesinriktad rehabilitering,

om

arbetslivsutveckling och under tid då jobbsökaraktiviteter eller dylikt skall

bedrivas medan arbetslöshetsersättning lämnas. Bestämmelserna i 31 § skall därvid gälla i tillämpliga delar. Vid arbetslivsutveckling skall dock avstängningsdagama hälften så många vid arbete, arbetsmarkvara som

nadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering. Vid jobbsökaraktiviteter

eller dylikt under tid då arbetslöshetsersättning lämnas skall avstängningsdagarna vara en fjärdedel så många.

33 § En försäkrad, medvetet eller grov vårdslöshet lämnat oriktig som av eller vilseledande uppgift angående förhållande betydelse för bedömande av hans eller hennes rätt till ersättning, kan frånkännas rätt till ersättning av från försäkringen.

Förekommer sannolika skäl försäkrad gjort sig skyldig till förfarande

att en i första stycket, kan ersättning hållas inne i avvaktan på som avses utredning i ärendet.

34§ Har någon oriktig uppgift eller underlåtenhet att genom genom

fullgöra honom eller henne åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet

eller på annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han eller hon skäligen bort inse detta, skall det betalats ut för mycket återbetalas, det inte i det särskilda fallet som om

finns anledning att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldigheten.

Föreligger återbetalningsskyldighet enligt första stycket, får vid senare

utbetalning skäligt belopp innehållas i avräkning på vad betalats ut för som mycket.

Fözfattningsförslag

ANDRA AVDELNINGEN Tilläggsförsäkring

35 § Tilläggsförsäkring enligt denna lag är en arbetslöshetsförsäkring som tillkommer både anställda och företagare. För tilläggsförsäkringen har den försäkrade anställd rätt till bidrag till premien från sin arbetssom givare. Försäkringsgivare har rätt till bidrag från Arbetsmarknadsfonden för förmånsbetalningar enligt vad i 37 En som anges tilläggsförsäkring som avviker från bestämmelserna i denna avdelning grundar inte rätt till nämnda bidrag.

Arbetsgivare är skyldig att betala halva premien för tilläggsförsäkring enligt första stycket. Skyldigheten för arbetsgivaren gäller under anställningstiden. Den försäkrade behåller sin tilläggsförsäkring betala utan att premien under arbetslös tid, under förutsättning att han eller hon uppbär dagpenning från grundförsäkringen eller fullgör karensvillkor enligt denna lag. Rätten till ersättning är dock begränsad till vad som stadgas i 38

36 § Arbetstagare, arbetsförhållanden vars regleras genom kollektivavtal, ansluts till tilläggsförsäkringen sådant avtal, arbetsmarknadens genom om parter för resp. avtalsområde så överenskommer. I avtalet vilken anges tilläggsförsäkring som arbetstagaren kan teckna och det bidrag till premien som arbetsgivaren skall betala. Vid behov kan avtalas att arbetstagaren får välja mellan två eller flera försäkringar. När arbetstagaren har anslutit sig till försäkring att betala premien, är arbetsgivaren en genom skyldig att betala det bidrag har avtalats. som

Arbetstagaren har rätt att avstå från tilläggsförsäkringen och skall inom skälig tid efter kollektivavtalets tillkännagivande beredas tillfälle att anmäla detta.

Arbetstagare som inte omfattas av kollektivavtal för tilläggsförsäkring, eller på vilken sådant avtal inte skall tillämpas, har rätt att erhålla tilläggsfören säkring genom att själv teckna tilläggsförsäkring enligt denna lag. Denna rätt tillkommer inte arbetstagare i andra stycket. som avses

37 § Arbetsmarknadsfonden lämnar bidrag för förmånsbetalningarna till försäkringsgivare för tilläggsförsäkring enligt denna lag. Bidragen lämnas i förhållande till den relativa arbetslösheten hos försäkringsgivarens försäkringstagare enligt följande tabell.

Författningsförslag

R l r 1 h % av samtl. tilläggsförsäkrade totalt i % per avräkningsperiod

Vid relativ arbetslöshet över 20 % erhålls bidrag motsvarande 20 % samt för skiktet däröver dessutom 80 % av utgivna förmåner.

Bidrag lämnas under förutsättning att försäkringsgivaren har godkänts av

A-myndigheten och att försäkringsgivaren lämnar ersättning enligt villkoren

i 38 39 §§. Om försäkringsgivaren lämnar ersättning på villkor som -

strider mot bestämmelserna i nämnda paragrafer, föreligger inte rätt till

bidrag i dessa delar.

38 § Försäkringsgivaren får inte lämna ersättning den försäkrade inte om har varit ansluten till tilläggsförsäkringen under minst tolv månader och

uppfyller villkoren för rätt till ersättning från grundförsäkringen. Ersättning

skall beräknas enligt andra stycket och utgå för samma tid och med samma karensvillkor som från grundförsäkringen, om försäkringsavtalet inte innebär att ersättningen skall utgå för kortare tid eller med längre karenstid.

Ersättningen skall bestämmas till ett dagpenningbelopp beräknat som en andel av den försäkrades dagsförtjänst. Dock får ersättningen tillsammans med vad utgår från grundförsäkringen bestämmas till högst summan som av 80 procent av den försäkrades månadsinkomst upp till 16.500 kr samt

Föryfattningjörslag

20 procent den försäkrades månadsinkomst av i inkomstskiktet 16.500 kr

21.500 kr. Dagpenningbeloppet skall utjämnas till närmast hela krontal.

-

Försäkringsgivaren skall, vid beräkning av den tid under vilken den

försäkrade skall ha varit ansluten till

tilläggsförsäkringen innan förmåner utges, räkna in också försäkringstid hos godkänd annan försäkringsgivare.

Försäkrad, som lämnar sitt arbete och inte övergår till ett nytt, skall hos

försäkringsgivaren ha rätt att, även om arbetslöshetsersättning inte utgår, under en tid av sex månader behålla sin tilläggsförsäkring betala

genom att premien.

För en försäkrad regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han som i övrigt är arbetslös får ersättning från

tilläggsförsäkringen inte utges under

längre tid än ett kalenderår under ersättningsperiod. Om den samma försäkrade frivilligt utan giltig anledning lämnar deltidsarbetet, skall för

återstoden ersättningsperioden den

av sammanlagda ersättningen från

grund- och tilläggsförsäkringen begränsas till högst vad den försäkrade

erhöll i lön från deltidsarbetet jämte ersättning från grundförsäkringen.

39 § Med dagsförtjänst femtedel den veckoinkomst avses en av eller, i fråga om försäkrad med månadslön, tjugotvåendel den månadsinen av komst, som den försäkrade före arbetslöshetens inträde i genomsnitt åtnjöt de månader under vilka arbetsvillkoret

uppfylldes.

För företagare skall dagsförtjänsten beräknas på grundval den

av pensionsgrundande inkomsten enligt 11 kap. 3 § lagen allmän

om försäkring.

För försäkrad i 22 § andra som avses stycket skall den sammanlagda

dagpenningen begränsas till vad som stadgas i nämnda paragraf.

TREDJ E AVDELN INGEN Administration

Bestämmelser arbetslöshetskassgr om

40 § Grundförsäkringen administreras arbetslöshetskassor

av som också

meddelar och/eller förmedlar bidragsberättigad tilläggsförsäkring och som

har godkänts A-myndigheten för sådan verksamhet av enligt denna lag. Amyndigheten skall före beslut om godkännande inhämta yttrande från

Finansinspektionen. Tillstånd får inte ges om Finansinspektionen avstyrker

detta.

Författningsförslag

Arbetslöshetskassoma och organen för tilläggsförsäkring står under tillsyn av A-myndigheten.

Arbetslöshetskassan äger rätt till ersättning för utgivna förmåner från grundförsäkringen och för administrationen av grundförsäkringen på grunder som bestäms av A-myndigheten.

41 § För att få verksamhet avses i 40 § godkänd, skall arbetssom löshetskassan

utgöras en stiftelse, en ekonomisk förening eller ett aktiebolag av med ändamål att administrera grundförsäkring och meddela eller förmedla tilläggsförsäkring enligt denna lag,

2. ha stadgar/bolagsordning för verksamhet administratör av som grundförsäkringen som godkänns av A-myndigheten,

ställa garantier för verksamhetens fortbestånd och

4. inte vägra att meddela och/eller förmedla tilläggsförsäkring till den arbetar inom kassans verksamhetsområde. som

42§ Stiftelsen, föreningen eller bolaget skall huvudman ha en som sammanslutning arbetsgivare och/eller arbetstagare. I stället för sådana av sammanslutningar kan statlig, kommunal, landstingskommunal eller kyrklig arbetsgivare vara ägare, liksom annan arbetsgivare som A-myndigheten bestämmer.

43 § Arbetslöshetskassan skall besluta i ärenden om ersättning från grund- och tilläggsförsäkring enligt denna lag.

44 § Organ inte administrerar grundförsäkringen, skall av Finansinsom spektionen och A-myndigheten kunna godkännas för att meddela bidragsberättigad tilläggsförsäkring enligt denna lag om de förbinder sig att överlämna beslut ersättningsrätt i skadeärendena till någon de två om av allmänna arbetslöshetskassorna i 59 som avses

45 § Det ankommer på A-myndigheten att närmare utarbeta de villkor skall gälla för godkännande arbetslöshetskassor och övriga som av försäkringsgivare enligt denna lag.

Fözfattningsförslag

Bçsámmçlser ansökan ggh överklagande gm

46 § Den försäkrade skall för rätt till arbetslöshetsersättning göra ansökan därom hos en arbetslöshetskassa. Om den försäkrade är ansluten till en tilläggsförsäkring enligt denna lag, skall ansökan ske hos den kassa som administrerar denna försäkring. Om den försäkrade inte är ansluten till

en tilläggsförsäkring skall ansökan ske hos valfri arbetslöshetskassa.

47 § Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden försäkring enligt denna om lag skall omprövas kassan, det begärs försäkrad beslutet av om av en som angår och beslutet inte har fattats enligt 48

48 § Även begäran omprövning inte har framställts, skall arbetsom om löshetskassan ändra beslutet i ett ärende försäkring enligt denna lag om som ha fattats av kassan och inte har prövats av länsrätten,

om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet,

om beslutet har blivit oriktigt på grund att det har fattats på av uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag,

om beslutet har blivit oriktigt på grund uppenbart felaktig rättstilav lämpning eller annan liknande orsak.

Ändring behöver inte göras om oriktigheten är av ringa betydelse.

Ett beslut får inte ändras till den försäkrades nackdel, den beslutade om förmånen har förfallit till betalning och inte heller i annat fall det finns om synnerliga skäl mot det.

Ändring enligt denna paragraf får inte ske sedan mer än två år förflutit från den dag då beslutet meddelades. Ändring får dock ske efter utgången av

denna tid, om det först därefter har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl.

49 § Beslut av en arbetslöshetskassa i ärende rörande rätt till ersättning enligt denna lag får överklagas hos länsrätten i det län där kassan är belägen, om inte annat följer av lagen 1969:93 om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Kassans beslut får dock inte överklagas av en

enskild innan kassan har omprövat sitt beslut enligt 47 Överklagas ett

Författningsförslag

beslut innan det har omprövats skall överklagandet anses som en begäran om omprövning enligt den paragrafen.

Vid prövning av överklagande av länsrättens beslut i mål som avses i första stycket skall nämndemän ingå i kammarrätten, om nämndemän deltagit i länsrätten.

Kammarrättens beslut i mål som avses i denna paragraf överklagas hos Försäkringsöverdomstolen.

50 § A-myndigheten har att verka för att bestämmelserna om arbetslöshetsförsäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Myndigheten får, även till förmån för enskild part, överklaga domtols och arbetslöshetskassas beslut, samt begära ändring enligt 48

I mål, där en enskild part hos länsrätten överklagar en arbetslöshetskassas beslut, bestämmer A-myndigheten myndigheten skall vara part i målet. om Detsamma gäller i mål i kammarrrätten, där en enskild part överklagar länsrättens beslut. Även A-myndigheten beslutat att inte part, får om vara domstolen förelägga myndigheten att svara i målet, om det finns särskilda skäl

Den omständigheten att A-myndigheten inte varit part i domstolen hindrar inte myndigheten att överklaga domstolens beslut. Om en enskild part överklagar kammarrättens beslut, är myndigheten alltid motpart.

51 § Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till den instans som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit inom två månader från den dag klaganden fick del av beslutet eller, i fråga om A-myndighetens beslut inom två månader från beslutets dag.

Tiden för överklagande sådana beslut gäller föreskrifter avses av som som i 8 kap. regeringsformen och inte delges räknas från den dag då som beslutet gavs till känna. Har beslutet getts till känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för det sista föreskrivna tillkännagivandet.

52 § Den instans som har meddelat det överklagade beslutet prövar om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall den avvisas, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Författningvörslag

Skrivelsen skall inte avvisas, förseningen beror på att den instans om som har fattat det överklagade beslutet har lämnat klaganden felaktig en underrättelse om hur överklagar. man

Skrivelsen skall inte heller avvisas, den inom överklagandetiden har om kommit in till den instans skall pröva överklagandet. I ett sådant fall som skall denna instans vidarebefordra skrivelsen till den instans har som meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift vilken dag skrivelsen om kom in till den högre instansen.

53 § Om skrivelsen inte avvisas enligt 52 skall den instans har som meddelat beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den instans som skall pröva överklagandet.

54 § En arbetslöshetskassas eller domstols beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte annat har angetts i beslutet eller bestäms den av myndighet som skall pröva beslutet.

Bestämmelser om A-myndighçten

55 § A-myndigheten prövar ärenden godkännande arbetslöshetsom av

kassor och bidragsberättigade försäkringsgivare tilläggsföräkring.

av Myndigheten utövar också tillsyn över verksamhet enligt denna lag. Arbetslöshetskassorna har att rätta sig efter myndighetens anvisningar.

56 § A-myndigheten förvaltar Arbetsmarknadsfonden.

57 § A-myndighetens beslut enligt denna lag överklagas hos regeringen.

58 § A-myndigheten deltar i rättstillämpningen enligt bestämmelserna i 50 59 § En allmän arbetslöshetskassan för anställda och allmän arbetsen löshetskassa för företagare administrerar grundförsäkring och meddelar

tilläggsförsäkring enligt denna lag. För dessa kassor gäller bestämmelserna om arbetslöshetskassor i tillämpliga delar.

Ovrigt

60 § Närmare föreskrifter tillämpningen denna lag meddelas om av av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. som

Fözfatmingsförslag

" ån "mm l ver es r

Denna lag träder i kraft den 2 maj 1994 då lagen 1973:370 om arbetslöshetsförsäkring och lagen 1973:371 om kontant arbetsmarknadsstöd upphör att gälla. Försäkringsvillkor får uppfyllas före ikraftträdandet. Om det i lag eller annan författning finns en hänvisning till en bestämmelse som har ersatts av en bestämmelse i den nya lagen, skall i stället bestämmelsen i den nya lagen tillämpas.

2. För den som är arbetslös och uppbär arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd vid ikraftträdandet och för den som blir arbetslös under tiden den 2 maj 1994 den 30 april 1995 skall dagpenning lämnas enligt denna lag vid ersättning för tid t.o.m. den 30 april 1995 med följande belopp.

Dagpenningen skall för alla ersättningsberättigade omedelbart bestämmas till det belopp som skall lämnas från grundförsäkringen. För försäkrad som ansluter sig till tilläggsförsäkringen skall därjämte bestämmas det ersättningsbelopp som skulle ha lämnats från tilläggsförsäkringen, om premie för tilläggsförsäkringen hade erlagts för tolv månader. Dagpenningen från tilläggsförsäkringen skall härvid beräknas enligt villkoren i den tilläggsförsäkring den försäkrade har anslutit sig till.

Den sammanlagda dagpenningen från grund- och tilläggsförsäkringen får dock inte överstiga det dagpenningbelopp som den försäkrade erhöll från arbetslöshetsförsäkringen enligt de gamla bestämmelserna.

Dagpenning från tilläggsförsäkringen lämnas tidigast vid den tidpunkt då

den försäkrade under sammanlagt minst tolv månader har varit ansluten till tilläggsförsäkring. Om den försäkrade vid ikraftträdandet var medlem en i en arbetslöshetskassa enligt de gamla bestämmelserna, skall detta medlemskap jämställas med anslutning till tilläggsförsäkring enligt denna lag.

För den som vid ikraftträdandet är arbetslös och uppbär arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd eller genomgår karensvillkor för dessa förmåner, skall dagpenning under ersättningsperioden lämnas med sammanlagt högst 200 ersättningsdagar 300 för den som fyllt 55 år. Denna ersättningsperiod skall anses vara grundad på ett allmänt arbetsvillkor enligt 6

4. För den som blir arbetslös efter ikraftträdandet och inte uppfyller

ett allmänt arbetsvillkor enligt 6 § skall följande gälla. Den som blir

Författningsförslag

arbetslös under tiden den 2 maj den 31 juli 1994 skall anses ha uppfyllt det allmänna arbetsvillkoret genom att under en ramtid av tolv månader ha arbetat minst 300 timmar fördelade på minst fem månader. Den som blir arbetslös under tiden den 1 augusti den 31 oktober 1994 skall anses ha -

uppfyllt det allmänna arbetsvillkoret genom att under samma ramtid ha

arbetat minst 400 timmar fördelade på minst sex månader. Den som blir arbetslös under tiden den 1 november 1994 den 31 januari 1995 skall -

anses ha uppfyllt det allmänna arbetsvillkoret genom att under samma

ramtid ha arbetat 500 timmar fördelade på minst sju månader. För den som blir arbetslös efter den 31 januari 1995 skall 6 § gälla fullt ut.

5. För den blir arbetslös under tiden den 2 maj 1994 den 30 som april 1995 och inte uppfyller det allmänna arbetsvillkoret enligt 6 § eller får i stället för rätt till ersättning beräknas ett särskilt arbetsvillkor p. enligt de förutsättningar som stadgas i 8 under förutsättning att den försäkrade har varit arbetslös och uppburit arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd inom tolv månader före arbetslöshetens inträde. Den föregående ersättningsperioden skall därvid anses ha utgått på grund av ett allmänt arbetsvillkor enligt 6

Karensvillkor enligt 13 § skall fullgöras innan ersättning kan lämnas enligt p. 4 eller

7. Till den blir arbetslös under tiden den 2 maj 1994 den 30 som april 1995 och inte uppfyller ett arbetsvillkor enligt 6 § eller p. 4 eller som p. 5 och som inom tolv månader före arbetslöshetens inträde uppburit

arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd enligt de upphävda lagarna får, utan att arbets- och karensvillkoren på nytt uppfylls, lämnas ersättning under de ytterligare ersättningsdagar som återstår av ersättnings-

perioden, dock totalt för hela perioden räknat högst 200 högst 300 för den

som fyllt 55 år.

Den vid ikraftträdandet uppbär arbetslöshetsersättning och inte som har fyllt 18 år, har rätt att erhålla ersättning enligt denna lag enligt vad

som stadgas i p.3. Ersättning på grund av nytt arbetsvillkor kan dock inte lämnas innan den försäkrade har fyllt 18 år.

9. Den som uppbär arbetslöshetsersättning vid ikraftträdandet och är medlem i en arbetslöshetskassa som godkänns som försäkringsgivare enligt denna lag, har rätt att vara ansluten till kassan så länge rätt till ersättning föreligger. Den som är medlem i en arbetslöshetskassa som inte blir

försäkringsgivare eller förmedlare av tilläggsförsäkring, ansluts till en av

de allmänna kassorna. I båda fallen får den försäkrade välja mellan att

Författningsförslag

teckna tilläggsförsäkring hos den kassa han eller hon tillhör och att avstå från detta.

10. Beslut avstängning från rätt till ersättning enligt lagen om om

arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd gäller

även efter ikraftträdandet denna lag. Beträffande sådant beslut skall de av äldre bestämmelserna gälla så länge pågående avstängningsperiod som varar.

11. I fråga talan mot beslut arbetslöshetskassa, länsarbetsnämnd om av

eller Arbetsmarknadsstyrelsen har meddelats före ikraftträdandet gäller

som äldre bestämmelser med de begränsningar nedan. som anges

Överklagande, som skett hos Arbetsmarknadsstyrelsen men inte har

avgjorts före ikraftträdandet eller som enligt meddelad fullföljdshänvisning därefter sker hos styrelsen, skall prövas länsrätt. Beslut arbetsav av en löshetskassa eller en länsarbetsnämnd, som Arbetsmarknadsstyrelsen före ikraftträdandet självmant har beslutat att underställa Försäkringsöverdomstolens prövning, skall efter ikraftträdandet prövas länsrätt. av

A-myndigheten får efter ikraftträdandet föra talan även mot beslut som har meddelats dessförinnan.

I mål hos länsrätt, vilket ursprungligen har anhängiggjorts genom

överklagande hos Arbetsmarknadsstyrelsen, skall A-myndigheten vara part

om rätten eller myndigheten så bestämmer. I mål har anhängiggjorts som hos Försäkringsöverdomstolen före ikraftträdandet skall A-myndigheten vara part endast om överklagandet har överlämnats till styrelsen för yttrande eller domstolen bestämmer att myndigheten skall vara part.

Följdändringar i övriga författningar

Detta lagförslag föranleder följdändringar i ett antal andra författningar samt utformande av en lag om arbetslöshetsförsäkringsavgifter. Dessa följdändringar och förslag föreslår jag utformas vid beredningen av mitt förslag i regeringskansliet. Dessa ändringar kommer inte att kräva principiellt nya ställningstaganden i förhållande till mitt förslag.

Utredningens uppdrag och arbete

1. Utredningens och arbete uppdrag

1.1 Uppdraget

Regeringen beslutade våren 1992 att en särskild utredare skulle tillsättas för att lämna förslag till utformning och finansiering av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Som särskild utredare tillkallades Gerhard Larsson, VD och koncernchef i Samhall, av chefen för arbetsmarknadsdepartementet.

Genom föreliggande betänkande fullföljs utredningsuppdraget.

Från direktiven Dir.1992:24 för utredningsarbetet vill jag särskilt lyfta

fram:

att nuvarande systems funktionssätt och effekter skall analyseras samt utformningen av motsvarande försäkringssystem i andra länder redovisas

att reglerna för ett nytt försäkringssystem skall utformas på ett sådant

sätt att den s.k. arbetslinjen kan vidmakthållas och understödjas

att en obligatorisk försäkring i princip skall omfatta all arbetskraft med

-

undantag för sådana som har mycket svag anknytning till arbetsmarknaden

att utredaren ska kunna pröva möjligheten och lämpligheten i att -

komplettera ett allmänt grundskydd med ett frivilligt påbyggnadssystem

att försäkringen skall ges en ansvarsfull finansiering -

att administrationsordningen för en obligatorisk arbetslöshetsför-

säkring, skall övervägas, varvid en utgångspunkt bör vara att KASadministrationen skall läggas ihop med den som gäller för arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningens uppdrag och arbete

Sedan utredningsuppdraget lämnades har arbetsmarknadsläget kraftigt

förvärrats och landets ekonomiska situation försvagats. Sålunda räcker nuvarande avgifter till den s.k. arbetsmarknadsfonden som finansierar dagens samlade kontanta stöd vid arbetslöshet m.m. till att täcka knappt en fjärdedel av 1993 års beräknade utgifter. Detta har föranlett regeringen

att i februari 1993 mig utredare tilläggsdirektiv Dir.1993:5.

ge som Uppdraget har härigenom utvidgats.

Enligt dessa tilläggsdirektiv åligger det mig också att finna en form för hur

underskottet i arbetsmarknadsfonden skall täckas och föreslå ett system som

framledes medger en ansvarsfull finansiering arbetslöshetsskyddet utan

av upplåning. Jag skall vidare föreslå en nivå på de förmåner och avgifter som

sammantaget behövs för att klara behovet av finansiering på både lång och

kort sikt. Härvid skall jag beakta att arbetsgivarna och de förvärvsarbetande skall ha huvudansvaret för finansieringen de kontanta av understöden.

Med anledning den mellan regeringen och Socialdemokratiska

av arbetarpartiet träffade överenskommelsen hösten 1992, skall jag även

beakta att ett förstatligande av arbetslöshetsförsäkringen inte är aktuellt.

De båda direktiven biläggs i sin helhet bilaga 1.

Utanför utredningens ram har i riksdagen fattats beslut under budgetåret

1992/93, som jag anser nödvändiga att beakta i mitt utredningsarbete.

Jag syftar härvid främst på regeringens och socialdemokraternas överenskommelse i det s.k. krispaketet hösten 1992. Överenskommelsen

innebar för arbetslöshetsförsäkringens del att en ny försäkring inte skall

förstatligas och att de s.k. egenavgiftema medlemsavgifter i a-kassa inte skall höjas. Det sistnämnda har jag tolkat skall gälla för 1992 och 1993.

Riksdagen har våren 1993 på regeringens förslag efter intensiva politiska -

överläggningar i riksdagen i princip beslutat att sänka ersättningsnivån i

-

den nuvarande frivilliga försäkringen från 90 till 80 % och återinföra karensdagar från den 5 juli 1993. I samband därmed ändras också i princip tekniken för hur det s.k. dagpenningbeloppet skall fastställas. Vidare har

regeringen efter principbeslut av riksdagen ändrat i gällande förordning - till arbetslöshetsförsäkringen på så sätt att begränsningen ersättningsav perioden för deltidsarbetslösa tas bort fr.o.m.den 1 maj 1993.

Utredningens uppdrag och arbete

Regeringen har i kompletteringspropositionen den 22 april 1993 prop.

1992/93:150 föreslagit riksdagen mot bakgrund bl.a. av tidigare uttalande i arbetsmarknadsutskottet vissa förändringar i den nuvarande försäkringen vad gäller företagarbegreppet, förutsättningar för arbetslöshetsersättning till företagares närstående och anhöriga samt regler för hur avgångsvederlag skall beaktas vid bedömning av rätt till arbetslöshetsersättning.

I sistnämnda frågor innebär förslaget att regeringen antingen får bemyndig-

ande fatta beslut eller att den slutliga lösningen kan komma att att senare påverkas de förslag jag kommer att lägga fram i mitt betänkande. av

Regeringen uttalade vidare i kompletteringspropositionen ett allmänt synsätt

på finansieringen arbetslöshetsförsäkring, skiljer sig från av en ny som höstens uttalande i samband med krispaketet. Med anledning av

kompletteringspropositionen har oppositionen den 7 maj 1993 lämnat

motioner med delvis andra synsätt beträffande arbetslöshetsförsäkringen. När detta skrivs föreligger ännu riksdagens ställningstagande.

1.2 Utredningsarbetets inriktning och bedrivande

När direktiven för min utredning formulerades hade vi i Sverige alltjämt relativt måttfull arbetslöshet. Intäkterna till den s.k. arbetsmarknadsen fonden, som finansierar den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen, KAS och vissa utbildningsbidrag m.m., var med beaktande även av uppsamlat överskott från tidigare år någorlunda i balans med utgifterna. Sedan dess har det skett en dramatisk förändring och vi har nått för Sverige unikt höga arbetslöshetstal, ca tre gånger så höga som när direktiven utformades.

Prognoser antyder att vi riskerar att ytterligare något är tvingas utstå dessa

höga arbetslöshetstal.

Den växande arbetslösheten har enligt min uppfattning blivit Sveriges största sociala och ekonomiska problem. Den ger upphov till mänskligt lidande och personliga ekonomiska uppoffringar. Samtidigt orsakar enbart kontantstödet i nuläget växande statsskuld på 35 40 mdkr årligen. en - Härtill kommer att arbetslösheten bidrar till ett ökat statligt budgetunderskott genom minskade skatteintäkter och ökade utgifter inom arbetsmarknadspolitiken. För kommunerna innebär den höga arbetslösheten oplanerade påfrestningar på de kommunala utgifterna för socialbidrag.

Utredningens uppdrag och arbete

Med dagens arbetslöshetstal är 7,7 % av arbetskraften eller 329.000 svenskar öppet arbetslösa april 1993. Mer än 100.000 deltar personer samtidigt i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, där utbildningsbidrag utgår. Många av dessa arbetslösa personer är för sin försörjning direkt beroende

av arbetslöshetsskyddet eller av utbildningsbidrag. Utbildningsbidrag följer

dessutom redan idag, även enligt mitt förslag, ersättningen vid arbetslöshet för de försäkrade.

Den nuvarande försäkringen, som är helt frivillig till sin karaktär, konstruerades för mer än ca 20 år sedan. Den utformades för tid när en andra förutsättningar gällde för arbetslöshet och för anställning. Den

frivilliga försäkringen har även kompletterats med KAS.

Den här utvecklingen på arbetsmarknaden och i den svenska ekonomin har lett till växande problem av en annan karaktär än frågan arom

betslöshetsförsäkringen skall frivillig eller obligatorisk. Även efter

vara riksdagens principbeslut att sänka ersättningsnivån i det nuvarande systemet och införa fem dagars karens, är arbetsmarknadsfondens intäkter så otillräckliga att de endast räcker till att täcka en knapp ñärdedel av utgifterna under 1993.

Utvecklingen på arbetsmarknaden har, sedan jag erhöll mitt ursprungliga uppdrag, även visat på andra stora problem med det nuvarande kontanta

stödet. KAS-nivån 4.3OO kronor/månad den 5 juli 1993 enligt regeringens

förslag i prop 1992/93:150 är otillräcklig för en grundläggande försörjning. Detta medför att en växande andel arbetslösa måste vända sig till kommunernas socialvård för att klara sin försörjning. Samtidigt blir det uppenbart att kommunernas socialbudgetar får bära bördan av att allt fler arbetslösa helt står utanför försäkring och KAS. Denna övervältring sker helt oplanerat. Från kommunalt håll uttalas allt oftare inte sig att man anser klara bördorna av detta, utan behöver kompensation från staten eller på annat sätt.

Det har även under utredningsarbetet blivit alltmer påtagligt att grupper arbetslösa bland de 300.000 företagarna och deras anhöriga/närstående, med dagens system antingen har stora svårigheter att få ersättning eller helt

utestängs från ersättning, trots att många uppfyller medlemsvillkoret i

en a-kassa. En kraftig opinion har också under utredningsarbetet växt fram för

att ändra förutsättningarna för att de deltidsarbetslösa skall erhålla fortsatt

ersättning efter en period på 150 dagar, vilket nu också beslutats.

Utredningens uppdrag och arbete

Den höga arbetslösheten har vidare medfört allt längre arbetslöshetsperioder. Risken för passivitet och minskat självförtroende hos den enskilde arbetslöse ökar därmed. Intensiva diskussioner om hur arbetslösheten snabbare skall kunna brytas har förekommit.

Det här betyder att problembilden för utredningsarbetet har vidgats jämfört med de ursprungliga direktiven. Möjliga lösningar har också begränsats under utredningen genom bl.a. krispaket och riksdagens och regeringens ställningstagande enligt ovan.

Under slutet av 1992 och även under 1993 har en intensiv debatt förts om hur en framtida arbetslöshetsförsäkring bör utformas såväl bland arbetsmarknadens parter som i de politiska partierna, men också i den allmänna debatten. Olika förslag har lagts fram från partier, intresseorganisationer och enskilda. Såväl arbetsgivarorganisationer som fackliga organisationer har formulerat program under utredningsarbetets gång. Även den s.k. Lindbeckkommissionen har i sitt "Nya program villkor för ekonomi och politik" i Sverige SOU 1993:16 principiellt uttalat sig för ett nytt system för arbetslöshetsförsäkring.

I betänkandet lämnar jag förslag till ett nytt system för ersättning vid

arbetslöshet. Det skall ersätta nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkring

och KAS. Det är självñnansierat och ligger utanför statsbudgeten. För att

möjliggöra ett snabbt införande av det nya ersättningssystemet, vilket nu-

varande problem enligt min mening kräver, anser jag att det är viktigt att ta tillvara erfarenheter och kunnande i nuvarande administration. Samtidigt kräver tidsperiod och förutsättningar annorlunda konstruktion, en ny nya en inte minst vad gäller finansieringen. Men också genom att olika grupper

försäkringstagare får likvärdig behandling.

Eftersom frågan om arbetslöshetsskyddet i framtiden berör många

människor och debatten varit omfattande, valde jag att tidigare i vår gå ut med idéskiss till försäkring för att reaktioner och bedömningar. en en ny Sådana har jag också erhållit och dessa har lett till modifieringar i förhållande till idéskissen. Utformningen har sedan närmare diskuterats

med de sakkunniga och med de experter som biträtt mig i utredningen,

representerande arbetsmarknadens parter, företagarna och kommunerna genom Svenska Kommunförbundet.

Utredningens uppdrag och arbete

Härutöver har jag, för att bredda underlaget till mina förslag, låtit SCB genomföra en studie bland dagens arbetslösa om deras problem under arbetslösheten, men också om deras ekonomiska förhållanden under arbetslöshet. Vidare har utredningen genomfört en egen enkätundersökning bland de arbetslösa. Ett särskilt seminarium har hållits med en bred krets nationalekonomer kring frågor om lönebildningen och finansieringen av försäkringen. Infor detta seminarium ombads fem ekonomer med olika bakgrund och förankring att författa var sin rapport i ämnet. Dessa anser jag så värdefulla att jag låter bilägga dessa till mitt betänkande. Utredningen har också genomfört ett särskilt seminarium med företrädare för olika grupper av företagare för att få deras problembild tydliggjord. Dessutom har för att bredda bakgrundsmaterialet särskild internationell en översikt sammanställts, vilken i sina huvuddrag redovisas i betänkandet.

Jag har även låtit penetrera några svenska försäkringsbolags intresse och förutsättningar för att offerera hela eller delar av försäkringar mot arbetslöshet. Deras bedömningar redovisas översiktligt i betänkandet.

Under utredningsarbetet har förändringar beslutats och andra diskuteras för

det svenska socialförsäkringssystemet. Jag har därför särskilt prövat skäl

för och emot att integrera arbetslöshetsförsäkringen med socialförsäkringssystemet. Jag avvisar emellertid detta, bl.a. därför att det enligt min mening skulle försvåra möjligheterna att hävda den s.k. arbetslinjen. Det hindrar inte att kompensationsnivåer m.m. harmonierar mellan försäkringarna.

Jag har under utredningarbetet funnit det allt viktigare att markera behovet av att stärka arbetslinjen och tillse att arbetslöshetsförsäkringen tydligt är en integrerad del i arbetsmarknadspolitiken. Det har lett till att jag för att kunna föreslå en bra försäkring anser det nödvändigt att också föreslå en förstärkt tillgång till arbetsmarknadspolitiska åtgärder och när i tiden sådana åtgärder senast bör sättas in under arbetslösheten.

Min principiella syn på en ny försäkring är att den skall ge ett ekonomiskt

skydd under den tid den arbetslöse behöver för att hitta ett nytt arbete, utveckla sin kompetens och tränas i arbete för att därmed stärka möjligheterna till ett nytt arbete. För att skydd mot långtidsarbetslöshet ge innehåller också systemet förslag garantier aktiva åtgärder. om om

Utredningens uppdrag och arbete

Under utredningsarbetet har jag även funnit att kunskapen om vägar till och från arbetslöshet, effekter på det svenska arbetslivet de höga arbetslösav hetstalen och konsekvenser den passivitet arbetslöshet kan leda till, av som inte varit föremål för forskning den omfattning problemens storlek av som skulle kunna förväntas leda till. Jag har därför tagit mig friheten att föreslå kap. 4 förstärkta forskningsinsatser för att vi i framtiden skall kunna få bättre kunskap utformningen försäkringsskyddet, kraven på en om av individen och även de krav bör kunna ställas på samhället inför framsom tida förändringar.

Historik

2 Historik

2.1 Utvecklingen före 1974

Arbetslöshetsförsäkringens historia börjar med de understödsföreningar och kassor som bildades på frivillig basis inom vissa fackliga organisationer. Frågan arbetslöshetsförsäkring togs upp till offentlig behandling om en första gången vid 1908 års riksdag.

En socialförsäkringskommitté fick år 1915 regeringens uppdrag att utreda de ekonomiska följderna arbetslöshet och lägga fram förslag till åtgärder. av Kommittén lämnade år 1922 ett förslag om en frivillig arbetslöshetsförsäkring med statsbidrag. Kassor borde enligt kommittén bildas av arbetarna själva.

År 1925 utarbetade två sakkunniga förslag två system hjälpåtgärder om av mot arbetslöshet, dels offentliga arbeten, dels en arbetslöshetsförsäkring med statsbidrag. Förslagen bereddes av en granskningsnämnd. Därefter tillsattes 1926 års arbetslöshetssakkunniga, som år 1928 lade fram två alternativa

förslag till arbetslöshetsförsäkring. Det ena förslaget avsåg ett obligatoriskt försäkringssystem för arbetare mellan 16 och 67 år. Försäkringen tänktes

organiserad i anslutning till arbetsförmedlingen. Det andra förslaget tog sikte på en frivillig försäkring efter i huvudsak de riktlinjer som hade föreslagits i tidigare utredningar.

År 1933 sakkunnigförslag frivillig arbetslöshetsförsäkring gavs ett om en för lönearbetare. Finansieringen föreslogs ske genom statsbidrag, avgifter från de försäkrade och arbetsgivarbidrag. En proposition grundad på förslaget lades fram för riksdagen men antogs inte.

Fotnot: Uppgifter om arbetslöshetsförsäkringens historia har hämtats från tidigare betänkanden i ämnet, nämligen SOU 1971:42 "Försäkring och annat kontant stöd vid arbetslöshet" och SOU 1978:45 "Allmän arbetslöshetsförsäkring". Beskrivningen bygger dessutom på uttalanden i förarbetena till lagstiftningen.

Historik

I prop. 1934:38 lades ett överarbetat regeringsförslag frivillig

om en

arbetslöshetsförsäkring. Justeringar hade skett ifråga om avgiftsvillkoren och förslaget arbetsgivarbidrag hade tagits bort. Detta förslag

om antogs

av riksdagen och en förordning om erkända a-kassor och statsbidrag

- om

till sådana kassor trädde i kraft den 1 januari 1935.

-

Försäkringen omfattade enbart löntagare. Föreningsrättsligt kassorna

var

registrerade som understödsföreningar. För att få statsbidrag fordrades att kassorna var antagna och registrerade erkända a-kassor.

som

För rätt till ersättning fordrades bl.a. att medlemmen hade erlagt 52 veckoavgifter, varav 26 under de senaste tolv månaderna. Ersättning lämnades i form daghjälp högst 6 kronor. Understödstiden fick be-

av

stämmas till högst 120 och lägst 90 dagar under 52 pä varandra följande veckor. Kassorna hade också rätt att betala bidrag för och flyttnings-

rese-

kostnader. Statsbidraget till utbetald daghjälp ökade relativt vid hög arbets-

löshet, dvs. vid ökat antal understödsdagar årsmedlem. Statsbidragets

per

relativa andel av daghjälpsbeloppen högst i de lägsta dagpenning-

var

klasserna och minskade allt efter daghjälpens storlek.

Försäkringen utvecklades inte i den takt som var väntat vid lagstiftningens

tillkomst. Vid utgången år 1940 14 kassor i verksamhet med

av var

sammanlagt 210.000 medlemmar. Först ett par år därefter skedde

en mer

markant ökning, dock först efter det att bestämmelserna ändrats så

att

försäkringen blev mer attraktiv. Efter det att de erkända a-kassorna mot 1940-talets slut hade nått ett medlemsantal på över miljon blev

en

utvecklingen på nytt svagare under 1950-talet. 1960-talet kännetecknades

bl.a. av att stora med förhållandevis liten arbetslöshetsrisk grupper tillkom.

Efter en översyn av försäkringsbestämmelserna gjordes inom den

som

dåvarande tillsynsmyndigheten, Socialstyrelsen, beslöt riksdagen år 1941 om vissa ändringar i lagstiftningen. Bl.a. höjdes dagpenningbeloppen, barntillägg infördes, avgiftsvillkoren mildrades och statsbidraget ut-

formades så att det inte speciellt skulle de lägre dagpenning-

gynna klasserna.

År 1947 gjordes AMS till

tillsynsmyndighet och en särskild delegation för försäkringsfrågor inrättades inom styrelsen.

1937 års socialvårdskommitté presenterade år 1948 två alternativ till

en

obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Alternativ I avsåg sådan försäkring

en

administrerad av en myndighet. Alternativ kommitténs

som var

Historik

huvudförslag, obligatorisk grundförsäkring för alla men med var en möjlighet att tillhöra a-kassa dels skulle för tilläggsfören som svara säkring, dels också skulle utbetala grundbeloppen till medlemmarna. Ingetdera förslagen ledde till något beslut av statsmakterna. av

År 1953 förbättringar ersättningar och statsbidrag. År 1956 genomfördes av större möjligheter för företagare att tillhöra försäkringen. Dessutom gavs infördes ett försäkringsår omfattande tiden september augusti, karensbe- frielse i vissa fall, rätt att utge halv dagpenning och möjlighet till längre ersättningsperioder.

På förslag 1960 års arbetslöshetsutredning genomfördes år 1964 vissa av författningsändringar. Försäkringen anpassades till femdagarsvecka, karensen begränsades till en period per försäkringsår och kassorna fick möjlighet att höja dagpenningen till högst 40 kr. Ersättningstiden under försäkringsåret förlängdes med fyra veckor till högst 150 dagar eller, efter

särskilt medgivande, till högst 200 dagar. Ålderspensionärernas ersättnings-

rätt begränsades genom begränsningar av statsbidragen.

På 1960-talet väcktes i riksdagen på nytt frågan om en allmän arbetslöshetsförsäkring. 1960 års arbetsmarknadsutredning tog i ett betänkande frågor kontantstöd vid arbetslöshet. Efter uttalanden i en proupp om

position år 1966 fick departementschefen bemyndigande att tillkalla

utredningsmän med uppgift att utreda frågor kontant stöd vid arbetsom löshet. Kommittén antog beteckningen KSA-utredningen.

Efter förslag KSA-utredningen genomfördes år 1968 temporärt två av

särskilda former för kontant stöd åt äldre, nämligen förlängd extra

kassaersättning och statligt omställningsbidrag.

KSA-utredningen framlade i april 1971 i sitt slutbetänkande SOU 1971:42

"Försäkring och annat kontant stöd vid arbetslöshet". Utredningen redovisade i betänkandet bl.a. analyser över arbetskraften och arbetslösheten. I fråga försäkringen gick den in på de allmänna villkoren för om medlemskap och ersättningsrätt, bl.a. frågan om karenstid. Vidare diskuterade utredningen ersättningstidens längd och ersättningens storlek, överförsäkrings- och pensionsavdragen och ersättning vid deltidsarbete.

I fråga organisation och administration innebar utredningens förslag i om korthet att frivillig arbetslöshetsförsäkring, administrerad erkända aen av

kassor, skulle bibehållas samt att en kompletterande stödform för personer

inte kunde få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skulle införas som

Historik

genom ett statligt kontant arbetsmarknadsstöd, KAS. Detta skulle ersätta det statsunderstödda kommunala kontantunderstödet vid arbetslöshet.

Prop. 1973:56 med förslag till lag om arbetslöshetsförsäkring m.m., som byggde på utredningens förslag, antogs efter smärre justeringar 1973

av

års riksdag. Reformen trädde i kraft den 1 januari 1974. Den innebar bl.a.

att medlem i en a-kassa fick ersättningstiden förlängd från 150 till 300 dagar resp. till 450 dagar för medlem över 55 år. För deltidsarbetslösa var

ersättningstiden begränsad till 50 dagar med möjlighet till förlängning. Er-

sättningsrätten upphörde vid 67 års ålder. Dagpenningen blev skattepliktig inkomst och utgick under högst fem dagar vecka med per ett belopp mellan 40 och 130 kr beroende på dagpenningklass 10 klasser. Dagpenning fick inte utgå med högre belopp än motsvarade 11/12 den som av försäkrades tidigare inkomst.

För rätt till ersättning krävdes tolv månaders

medlemskap i en a-kassa.

Vidare krävdes att den försäkrade närmast före arbetslöshetens inträde hade utfört förvärsarbete i fem månader inom ramtid en av högst tolv månader. Med förvärvsarbete likställdes i viss utsträckning bl.a. tid då den för-

säkrade genomgått arbetsmarknadsutbildning eller fullgjort

värnplikt. I ramtiden inräknades inte tid, då medlemmen varit förhindrad arbeta att på

grund av t.ex. styrkt sjukdom, värnpliktstjänstgöring eller vuxenutbildning.

Det KAS utgick till inte arbetslöshetsförsäkrade eller personer som var som ännu inte uppfyllde ersättningsvillkoren i

arbetslöshetsförsäkringen. I vissa

fall kunde KAS utgå då rätt till ersättning från a-kassa hade upphört.

För rätt till KAS krävdes i allmänhet att den arbetslöse arbetat i minst fem månader under den senaste tolvmånadersperioden. Med förvärvsarbete

jämställdes i vissa fall vård åldring eller handikappad. I tolvmånaders-

av perioden inräknades inte tid då sökanden varit förhindrad att arbeta på

grund av t.ex. styrkt sjukdom, värnpliktstjänstgöring eller vuxenutbildning.

Den genomgått utbildning visst kvalificerat som av slag och omedelbart därefter varit arbetslös under fem månader hade rätt till KAS. I detta fall gällde således inget arbetsvillkor.

KAS utgick med ett fast belopp 35 kr dag under fem i veckan av per dagar och var skattepliktig inkomst. Ersättningstiden fastställdes till högst 150 dagar för varje ersättningsperiod med längre ersättningsperiod för person som uppnått 55 års ålder.

För arbetslöshetsförsäkringen utgick statsbidrag i form av progressivbidrag och förvaltningsbidrag. Finansieringen KAS jämte

av grundbidrag till a-

Historik

kassorna, vilket bidrag motsvarade KAS normalbelopp, täcktes genom

avgifter från arbetsgivarna med två tredjedelar och av statsverket med en

tredjedel. Ovriga bidrag finansierades av staten.

2.2 Utvecklingen efter 1974

Redan i juni 1974 tillsatte regeringen en ny utredning om arbetslöshetsförsäkringen, ALF-utredningen. Detta skedde på initiativ LO och TCO och av efter ett antal riksdagsmotioner som förordade en utredning om en allmän arbetslöshetsförsäkring. Utredningen presenterade i maj 1978 ett betänkande med förslag till försäkringsvillkor och ersättningssystem samt till administration allmän arbetslöshetsförsäkring, SOU 1978:45 "Allmän av en arbetslöshetsförsäkring" .

Utredningens förslag att ersätta arbetslöshetsförsäkringen och KAS med en allmän arbetslöshetsförsäkring föranledde inte någon proposition till riksdagen. Det ansågs att kostnaderna för den föreslagna försäkringen skulle bli för höga. Däremot genomfördes ett förslag av utredningen om begränsad rätt till ersättning för tjänstepensionärer fr.o.m. den l januari

1981. Ändringen medförde att den som före 65 års ålder uppbar hel

tjänstepension inte var berättigad till arbetslöshetsersättning. För den som uppbar reducerad tjänstepension med en tjänstetidsfaktor på högst 0,8 -

motsvarande 24 år eller mer av pensionsgrundande anställning kunde

arbetslöshetsersättning utgå för den del av inkomstbortfallet som inte kunde anses vara täckt av tjänstepensionen. Den allmänna pensionsåldern var sedan den 1 juli 1976 sänkt från 67 till 65 år och rörlig pensionsålder hade införts, bl.a. genom delpension. I samband därmed hade också rätten till

arbetslöshetsersättning tagits bort för den fyllt 65 år.

som

Utbyggnaden av socialförsäkringen hade skett stegvis under l900-talet. Utvecklingen ledde till att olika förmåner reglerades i skilda lagar och förordningar, varav lagen 1962:381 om allmän försäkring var den mest be-

tydande. Bestämmelserna kom också att utformas på sinsemellan starkt

varierande sätt. Behovet att samordna de olika socialförsäkringsgrenarna gjorde sig med tiden alltmer gällande. Krav på samordning restes motionsvis i riksdagen i slutet av 1960- och början av 1970-talen. Det framfördes också krav på införande av ett slags grundstöd utformat som en negativ skatt eller en garanterad minimiinkomst.

Förslag till utformning av ett socialförsäkringstillägg soft framlades av

socialutredningen år 1977. Soft skulle enligt förslaget utgöra en form av utbyggd grundtrygghet vid olika situationer som föranledde behov av stöd. Förslaget föranledde inga lagstiftningsåtgärder.

Historik

Efter en kartläggning samordningsfrågor inom det socialpolitiska av

bidragssystemet tillsattes den socialpolitiska samordningsutredningen.

Utredningen lämnade år 1979 ett förslag till samordning av de olika stödformerna. Förslaget ledde inte till någon genomgripande reform. mer Däremot lagstiftades samordning vissa förmåner vid fall om av av retroaktiva utbetalningar då bl.a. förmåner enligt lagen allmän förom

säkring, lagen om arbetsskadeförsäkring och ersättning enligt lagen

om

arbetslöshetsförsäkring Sammanträffande med varandra. Samordnings-

reglerna behandlades i prop. 1982/83:3 och trädde i kraft den 1 juli 1983.

Fr.o.m. år 1976 beslutade riksdagen vid ett flertal tillfällen kompletteom ring av antalet dagpenningklasser och höjning KAS. Exempelvis innebar av en höjning fr.o.m. den 1 april 1981 att dagpenningklasserna blev lägst 80

och högst 210 kr. KAS-beloppet då 75 kr.

var

I en departementspromemoria Ds A 1981:17 med förslag till ändrat

bidragssystem m.m. inom den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen föreslogs

i första hand en ytterligare höjning dagpenningklasserna, i andra hand av

en differentiering av dagpenningen till förmån för långtidsarbetslösa. I

promemorian föreslogs ändrade regler om statsbidrag och om avstängning från rätt till ersättning.

Höjningen av dagpenningklasserna skulle enligt förslaget ske att genom a-

kassorna tilläts att bygga på de statsbidragsberättigade dagpenningama med en påbyggnadsdel utan statsbidrag. En sådan frivillig påbyggnadsdel

infördes fr.o.m. den 1 juli 1982. Riksdagen beslutade emellertid efter förslag från den nya regeringen 1982 att ta bort bestämmelsen redan

fr.o.m. den 1 januari 1983. Istället höjdes dagpenningen till lägst 110 och

högst 280 kr och KAS höjdes till 100 kr.

Genom senare riksdagsbeslut fastställdes dagpenningen den l juli 1984 till lägst 110 och högst 300 kr, den 1 juli 1985 till lägst 110 och högst 315 kr, den 1 juli 1986 till lägst 130 och högst 360 kr samt den 1 juli 1987 till lägst 140 och högst 400 kr. Likaså bestämdes KAS fr.o.m den l juli 1986 till 120 kr samt fr.o.m den 1 juli 1987 till 140 kr.

För att minska statens utgifter genomfördes de i departementspromemorian föreslagna ändringarna i statsbidragssystemet fr.o.m. den 1 juli 1982. Före

ändringen bestod statsbidragen till a-kassoma av grundbidrag, progressiv-

bidrag och förvaltningsbidrag. Grundbidragen uppgick även i fortsättningen till samma belopp som KAS. Progressivbidragen kom att beräknas endast på den del av dagpenningen låg inom för visst högsta belopp

som ramen

den bidragsberättigande dagpennningen vid systemet med differentie-

- -

Historik °

ring. Progressivbidragets fasta del slopades och ersattes med uppräkning den rörliga delen. Förvaltningsbidraget slopades. Detta hade varit av

relativt litet, och dess konstruktion hade i viss mån motverkat progressiv-

bidragets syfte att särskilt stödja kassor med stor arbetslöshet.

Reglerna avstängning från ersättning ändrades i syfte att stimulera de om försäkrade att ta och upprätthålla kontakt med arbetsförmedlingen under arbetslöshetstiden. Man hämtade principerna från ALF-utredningens förslag. I lagen togs in regler om krav på kontakt med arbetsförmedlingen för att avstängningstiden skulle löpa. Dessutom förlängdes avstängningstiderna med två veckor, i normalfallet till sex veckor. En yttersta gräns fastställdes för hur länge avstängning skulle få verka den arbetslöse en om inte sökte arbete under avstängningstiden. Dessutom föreslogs att den arbetslöse vid förnyad självförvållad arbetslöshet under pågående av-

stängningsperiod skulle kunna drabbas av ytterligare en avstängning.

Ändringarna av avstängningsreglerna genomfördes fr.o.m. den 1 juli 1982.

Avstängningstiden förkortades dock fr.o.m. den 1 januari 1983 till vad som

tidigare gällde, dvs. i normalfallet 20 dagar.

Den 1 januari 1984 infördes den s.k. ungdomsgarantin genom lagen om ungdomslag hos offentliga arbetsgivare. Syftet att skapa arbete för var arbetslösa 18- och 19-åringar. Lagen medförde att rätt till arbetslöshetsersättning eller KAS i regel inte beviljades ungdomar i denna ålder.

Den 1 januari 1985 infördes en lagreglering av permitteringslönesystemet. Arbetstagarna fick laglig rätt till lön under permittering och för arbetsgivarna infördes ett system med statlig och avtalad permitteringslöneersättning. Syftet bl.a. att till att permitteringar till följd av tillfällig

var se nedgång i verksamheten inte belastade arbetslöshetsförsäkringen.

I budgetpropositionen 1983/842100 bil. 12 119 aviserades vissa förslag s. om ändringar i reglerna för arbetslöshetsförsäkringen. Förslag till ändringar lades fram i 1983/84:126 och gällde bl.a. den s.k. 50-dagarsregeln, prop.

ersättningsförbjudna dagar, kravet på arbetsgivarintyg och omprövning och

rättelse beslut samt beträffande KAS, ersättningstidens längd och av kvalifikationsgrunderna.

50-dagarsregeln, vilken innebar att ersättningsrätten i princip var begränsad till 50 dagar för den regelbundet utförde deltidsarbete under i övrigt som arbetslös tid, slopades fr.o.m. den 1 juli 1984. I stället överlåts till regeringen och AMS att utfärda begränsningar i ersättningsrätten vid deltidsarbetslöshet. Efter tre år utan särskild begränsning av ersättnings-

Historik

tiden för deltidsarbetslösa förordnade regeringen begränsning till 150 om dagar, den s.k. 150-dagarsregeln. Denna regel slopades sedermera den 1 maj 1993.

Från arbetsmarknadsutskottet och departementschefen förordades år 1983 en flexiblare tillämpning vad gällde kombinerade personer som en deltidsanställning med ett begränsat engagemang i ett företag. Vidare borde registrering av ett företag inte vara ovillkorligen diskvalificerande för ersättning. De förordade uppmjukningarna arbetslöshetsbegreppet sågs av som tilllämpningsfrågor, som borde kunna lösas inom ramen för det gällande regelsystemet.

Vid samma tid förenklades arbetsvillkoret för KAS. Dessutom begränsades för KAS tiden under vilken överhoppningsbar tid fick räknas till två år. Begränsningen motiverades bl.a. med att det visat sig vara svårt att få fram utredning om tid låg långt tillbaka. som

I november 1985 förordnades särskild utredare A-kassekommittén för en att göra en översyn av vissa frågor rörande arbetslöshetsförsäkringen. I delbetänkandet Ds A 1987:4 "Arbetslöshetsförsäkringen högsta dagpenn- ing och finansiering" lämnades förslag om hur beslut om högsta dagpenning borde fattas, hur finansieringen av statens utgifter för kontantstöd och utbildningsbidrag borde ske samt hur statsbidragen till a-kassorna borde utformas. Slutbetänkandet SOU 1987:56 "Ekonomiskt stöd till arbetslösa översyn av vissa villkor" lämnades i oktober 1987 och innehöll förslag till ändring av försäkringsvillkoren.

I propositionen 1987/88:l14 lades A-kassekommitténs förslag fram med vissa avvikelser och justeringar. Propositionen tog i huvudsak upp frågorna om ersättningsnivåer, kompensationsnivåer och ersättningsvillkor jämte statsbidrag, finansiering och medlemsavgifter. Arbetsmarknadsutskottet biträdde huvudpunkterna i regeringens reformförslag. Samtidigt aktualiserades åter frågan allmän arbetslöshetsförsäkring i motioner. om en Utskottsbetänkandet antogs riksdagen och lagändringarna trädde i kraft av den l januari 1989.

Ändringarna innebar höjning av den högsta dagpenningnivån i arbets-

löshetsförsäkringen till 425 kr den 4 juli 1988 och till 450 kr den 2 januari 1989. Vid tidpunkter höjdes KAS till 149 158 kr och de samma resp. tre nivåerna på utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering till 425, 255 och 181 kr resp. 450, 270 och 191 kr. Fr.o.m. år 1990 genomfördes att den högsta dagpenningen och KASbeloppet samt nivåerna på utbildningsbidragen årligen anpassades till

Historik

löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri. Samma högsta och lägsta dagpenning gällde inom alla a-kassor. Som lägsta dagpenning gällde stödbeloppet i KAS. Konstruktionen beskrivs i kap. 3 och bilaga 2.

Dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen bestämdes att fr.0.m. den 1 januari 1989 utgå med högst 90% av den försäkrades dagsförtjänst. För den som hade ålderspension fick kompensationsnivån vara högst 65% av dagsförtjänsten. Från dagpenningen skulle som tidigare göras pensionsav-

drag med l/260 av årspensionen. Ändringen av pensionsreglerna föran-

leddes av att det i vissa fall hade förekommit överkompensation då tjänstepension kombinerades med arbetslöshetsersättning.

Karensdagarna, som funnits sedan försäkringens tillkomst och som vid denna tidpunkt fem under ett försäkringsår, togs bort då de ansågs var sakna betydelse för den arbetslöses möjligheter att bryta arbetslösheten. Det var ofta svårt att bära inkomstbortfallet och det tedde sig obegripligt att ny karens tillkom vid en ny ersättningsperiod. Avstängningstiden förlängdes med fem ersättningsdagar för den som frivilligt utan giltig anledning hade lämnat ett arbete eller som hade skilts från ett arbete på grund av otillbörligt uppförande.

En uttrycklig regel infördes om att arbetslöshetsersättning inte /fick utgå i

samband med studier om det inte fanns särskilda skäl. Motiven att var arbetslinjen i arbetsmarknadspolitiken krävde att de arbetssökande verkligen var oförhindrade och villiga att ta arbete. En arbetssökande måste också vara tillgänglig för besök på arbetsplatser, för anställningsintervjuer och aktiviteter som arbetsförmedlingen kallade till. Möjligheten att bedriva studier med arbetslöshetsersättning skapade också orättvisor mellan olika studerande.

Statsbidraget till a-kassorna skulle betalas ut direkt i samband med utbetalningen av ersättningen till de arbetslösa. Fonderingskravet hos kassorna upphörde. Kostnaderna för försäkringen skulle inte längre till någon del finansieras över statsbudgeten utan arbetsgivaravgifter, genom den s.k. arbetsmarknadsavgiften samt genom medlemsavgifter, s.k. finansieringsbidrag. Avgiften som togs ut av medlemmarna motsvarade 35% av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen i kassan per år och medlem. Varje kassa skulle också betala en utjämningsavgift för finansiering av ett utjämningsbidrag.

Arbetsmarknadsavgiften skulle täcka även permitteringslöneersättningen. Statens kostnader för KAS och utbildningsbidragen vid arbetsmark-

Historik

nadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering finansierades helt över anslag på statsbudgeten.

I budgetpropositionen 1988/89:100, bil. 12 föreslog regeringen vissa

ändringar i reglerna om arbetsvillkor, överhoppningsbar tid och bisyssla.

Som underlag för ändringarna låg ett särskilt yttrande sakkunniga i Aav kassekommittén. Riksdagen antog propositionen och följande lagändringar trädde i kraft den l juli 1989.

Arbetsvillkoret bestämdes till att förvärvsarbete skulle utföras under minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader under ramtiden. Endast dag då den försäkrade hade arbetat minst tre timmar fick tillgodoräknas. Den dittills gällande ordningen med fördelning på fem månader kunde skapa orimliga tröskeleffekter.

Begreppet att ha genomgått arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering preciserades till att utbildningen eller den yrkesinriktade rehabiliteringen normalt skulle ha fullföljts.

Den tid då en förälder hade fått föräldrapenningförmån även efter det att barnet fyllt två år fick överhoppas vid fastställande ramtiden i den mån av tiden inte fick tillgodoräknas i arbetsvillkoret. All heltidsutbildning bestämdes vara överhoppningsbar för den inte helt nytillträdd på som var arbetsmarknaden. Det krävdes endast att utbildningen hade avslutats efter det att personen fyllt 25 år.

De gällande reglerna om bisyssla förenklades på så sätt att bisyssla en skulle minska ersättningen endast den utvidgades under arbetslösheten om

och hindrade den försäkrade från att anta erbjudet lämpligt arbete.

Efter förslag i Ds 1990:66 särskild utredare genomfördes revideav en en

ring av de föreningsrättsliga bestämmelser som gällde för a-kassorna.

Regleringen av kassornas verksamhet gjordes oberoende av annan lagstiftning om ekonomiska föreningar.

Dessutom upphävdes vissa bestämmelser i lagen då de ansågs obsoleta, nämligen a-kassas rätt att efter AMS medgivande föreskriva att arbetsvillkoret skulle vara uppfyllt endast arbete arbetstagare, AMS genom som möjlighet att vid arbetsinskränkning föreskriva att antalet dagar under varje vecka för vilka försäkrad annars skulle haft rätt till dagpenning minskas med en, 15-årskravet för medlemskap, minimigränsen tre timom mars förvärvsarbete per arbetsdag krav för medlemskap samt som

Historik

bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter. Ändringarna trädde

i kraft den l januari 1992.

I november 1990 tillkallades särskild utredare, ALFI-utredningen, med en

uppgift att utvärdera och förenkla finansieringen arbetslöshetsförsäkring-

av en. I maj 1991 lade utredningen fram betänkandet SOU 1991:57 "Arbets-

löshetsförsäkringen ñnansieringssystemet".

-

Som bakgrund låg ett förslag att höja medlemsavgiften, vilket om ingick som ett inslag i den Överenskommelse om ekonomisk politisk åtstramning som träffats mellan regeringen och folkpartiet våren 1990. I 1990 års

kompletteringsproposition hade slagits fast att medlemmarnas andel

av

finansieringen borde Öka från 5 till 10%.

ALFI-utredningen lämnade alternativa förslag komplement till

som reglerna om utjämningsbidrag till kassor med hög arbetslöshet. Förslagen genomfördes dock inte.

Efter förslag i 1991/92:38 genomfördes fr.o.m. den 1 prop. januari 1992

en fördubbling av finansieringsavgiften till 70 % den under det löpande

av verksamhetsåret genomsnittligt utbetalda dagpenningen i a-kassan.

Ändringen innebar att medlemsavgiften höjdes från 37 kr till 52 kr

ca ca i månaden. Modellen för höjning framtagen ALFI-utredningen. En var av aviserad ytterligare höjning fr.o.m. den 1 januari 1993 genomfördes dock inte.

2.3 Tidigare utredningar

Frågan om en allmän arbetslöshetsförsäkring har, framgår

som av historiken tidigare varit under utredning.

ovan, Arbetslöshetsförsäkringens inlemmande i en allmän socialförsäkring har också övervägts.

Någon mer genomgripande förändring av kontantstödet vid arbetslöshet har dock inte genomförts sedan den nuvarande lagen stiftades och KAS infördes år 1974. Däremot har regelsystemet justerats i vissa avseenden och finansieringen reformerats. De viktigaste grunddragen i de tidigare

utredningsförslagen

sedan de nuvarande lagarnas tillkomst år 1974 återges i detta avsnitt.

ALF -utredningen

I juni 1974 tillkallades parlamentarisk utredning för utreda frågan en att om

en allmän arbetslöshetsförsäkring ALF-utredningen. I sitt betänkande SOU 1978:45 "Allmän arbetslöshetsförsäkring" konstaterade

utredningen

4 13-0555

Historik

att antalet arbetslösa enligt AKU högre än det antal som erhöll var kontant stöd vid arbetslöshet. Skillnaden motsvarade ungefär det antal i AKU arbetslösa inte sökt arbete personer som angavs som men som genom den offentliga arbetsförmedlingen.

De personer som enligt utredningen borde ha möjlighet att kvalificera sig

för erhålla ersättning sådana förvärsarbetade minst 15 timmar att var som vecka, hade ett inkomstbortfall orsakat av arbetslösheten samt var per ofrivilligt arbetslösa. Därutöver borde i första hand de som var arbetslösa efter studier på heltid vara ersättningsberättigade.

Utredningen föreslog inte någon samordning med övriga socialförsäkringar i fråga om förmånernas materiella innehåll. Däremot föreslogs särskilda samordningsregler vid fall då ersättning utgick från annan socialförsäkring.

Tre alternativ för organisation av den allmänna arbetslöshetsförsäkringen övervägdes: de allmänna försäkringskassorna, länsarbetsnämnderna/de allmänna försäkringskassoma och a-kassor. Enligt utredningen borde

försäkringen administreras allmänna arbetslöshetskassor, organiserade

av

i anslutning till intresseorganisationer.

Beträffande försäkringens grundvillkor föreslogs att en försäkrad som under arbetslöshet hade rätt till ersättning från sin arbetsgivare i form av upp-

sägnings- eller permitteringslön som uppgick till eller översteg dagpen-

ningen, inte skulle ha rätt till arbetslöshetsersättning.

Företagarreglerna inom försäkringen skulle gälla även för uppdragstagare. Vad gäller ersättningsbar arbetslöshet för företagare föreslogs en viss

utvidgning ersättningsrätten. Ersättning skulle kunna utgå även vid

av tillfällig arbetslöshet utom vid oförutsedda kortvariga avbrott i verksam-

heten. Avbrottet i den personliga verksamheten i rörelsen skulle behöva

uppgå till minst tre månader. Företagarens arbetslöshet skulle anses inträda när 60 dagar förflutit från det att han hos den offentliga arbetsförmedlingen anmält att hans personliga verksamhet i rörelsen skulle upphöra eller hade upphört.

Villkoren för att kunna erhålla ersättning skulle liksom tidigare vara att den arbetslöse arbetsför och oförhindrad att åta sig förvärvsarbete. Vidare var skulle arbetsutbudet uppgå till lägst tre timmar per dag och i genomsnitt minst 15 timmar per vecka.

Historik

Utredningen föreslog inte någon ändring i kravet att den försäkrade under arbetslösheten skulle anmäld hos den offentliga vara arbetsförmedlingen samt vara beredd att anta inte kunna erhålla lämpligt arbete. Vad men som skulle anses lämpligt arbete diskuterades i olika avseenden. Bevara träffande hinder att ta arbete och få ersättning föreslogs bestämmelse att en infördes i lagen barnomsorg den ofrivilligt arbetslöse förälder om som gav som under arbetslösheten mist sin bamomsorgsplats rätten att få första plats som blev ledig efter det att föräldern fått ett erbjudande arbete. om

Beträffande arbetsvillkoret uttalade utredningen att rätten till ersättning alltjämt borde ha sin grund i en genom förvärsarbete dokumenterad anknytning till arbetsmarknaden och att ersättningen borde stå i relation till omfattningen av det förlorade arbetet. För att inte missgynna de deltidsarbetande i deras möjligheter att erhålla ersättning vid arbetslöshet, föreslog utredningen att arbetsvillkoret skulle vara uppfyllt försäkrad under av som de senaste tolv månaderna

ramtiden arbetat det antal timmar som

motsvarade 15 veckor med för honom normal arbetstid. För att ett förvärvsarbete skulle få tillgodoräknas i arbetsvillkoret skulle normalarbetstiden uppgå till i genomsnitt 15 timmar vecka. Tid då den försäkrade per vårdat åldring eller handikappad föreslogs kunna inräknas kvalifikasom tionstid. I övrigt skulle med arbete jämställd tid utmönstras ur försäkringen och arbetsvillkoret således renodlas.

Vad gäller överhoppningsbar tid, dvs. sådan tid som förlänger ramtiden, föreslog utredningen att följande verksamheter skulle kunna berättiga till sådan tid: styrkt sjukdom, värnpliktstjänstgöring, nykterhetsvård på anstalt, frihetsberövande på kriminalvårdens område, vård barn av eget intill det barnet fyller tre år eller efter den tiden föräldrapenning utgår, deltagande i vuxenutbildning samt arbete utomlands för internationella organisationer.

Nytillträdande och återinträdande på arbetsmarknaden skulle ha rätt till ersättning sedan de i minst tre månader efter utbildningen sökt arbete genom arbetsförmedlingen.

Ersättningsnivå och ersättningens form behandlades. Ersättningen föreslogs

utgå med en dagpenning med högst fem dagpenningbelopp vecka. per Dagpenningen skulle bestå av ett grundbelopp samt ett rörligt tilläggsbelopp i relation till den inkomst skulle ersättas. som Grundbeloppet, som motsvarade 1/ 125 basbeloppet, skulle tillkomma av nytillträdande arbetslösa.

Historik

Till heltidsarbetaøzde föreslogs att dagpenning skulle utgå med grundbeloppet samt 80 % den förlorade inkomst som översteg detta belopp. Ett av "tak" utöver vilket förlorad inkomst inte kompenserades sattes av utredningen till sju och en halv gånger basbeloppet, dvs. samma gräns som gällde inom den allmänna sjukförsäkringen och ATP.

Deltidsarbetartde blev arbetslös och hade rätt till ersättning föreslogs som dagpenning med så stor del grundbeloppet motsvarade förav som hållandet mellan normalarbetstiden per vecka och talet 40 jämte 80 % av den överskjutande dagsförtjänsten. Om arbetslös försäkrad med tidigare deltidsarbete utvidgade sitt arbetsutbud till att heltidsarbete borde avse dagpenning motsvarande helt grundbelopp kunna utgå sedan han varit heltidssökande under tre månader.

Utredningen föreslog uppräkning av ersättningsunderlaget vid långvarig en arbetslöshet.

Beträffande förtida uttag av ålderspension noterade utredningen att en nedtrappning arbetsinsatsen inför ålderspensioneringen skedde på den av försäkrades initiativ. Ett samtidigt uttagande av arbetslöshetsersättning och pension kunde därför inte längre motiveras. Ersättningsrätt skulle inte föreligga för försäkrad gjort helt förtida uttag pension. Vid halvt förtida som av uttag ålderspension borde ett halvt arbetsutbud, jämfört med arbetsutav budet under tiden närmast före uttaget, anses föreligga och ersättning vid arbetslöshet i motsvarande mån kunna utgå.

Huvudregeln för det fall försäkrad uppbar tjänstepension i form av hel en ålderspension före 65 års ålder föreslogs vara, att ersättning från arbets-

löshetsförsäkringen inte skulle utgå. För det fall den pensionsberättigade uppbar reducerad tjänstepension med en tjänstetidsfaktor på högst 0,8 skulle arbetslöshetsersättning kunna utgå för den del av inkomstbortfallet vid arbetslöshet som inte kunde anses täckt av tjänstepensionen.

Ersättningsperioden föreslogs vara oförändrad med rätt till förlängning av grundbeloppet för utförsäkrad person över 60 år.

Säsongbegränsning ersättningsrätten skulle kunna förekomma endast för av

försäkrad tillhörde yrkesgrupp med säsongarbete och då för det fall

som lönen slogs ut även på icke arbetad tid.

Som ett medel att underlätta rörligheten på arbetsmarknaden behandlade utredningen form ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Den

en ny av

Historik

var en uøyllnadsersättning och föreslogs utgå med ett belopp som motsvarade skillnaden mellan dagpenning jämte tio kronor och dagsförtjänsten i det arbete till vilket den arbetslöse hänvisades.

Även under avstängningstid vid självförvållad arbetslöshet var det enligt utredningen viktigt med kontinuerlig kontakt med arbetsförmedlingen. Minskning av antalet avstängningsdagar vid kontakt med förmedlingen och regler för inskränkning av ersättningsrätten vid avvisande arbetsav erbjudande under avstängningstid föreslogs därför.

Försäkringens organisation och administration behandlades. Utredningen föreslog att den allmänna arbetslöshetsförsäkringen skulle administreras av allmänna a-kassor, inrättade i anslutning till intresseorganisationer. De erkända a-kassorna skulle ombildas till allmänna och bli offentligrättsliga organ. En kassa främst avsedd för nytillträdande och äterinträdande skulle inrättas a-kassornas samorganisation, föreslogs bli av som ett organ som kassorna obligatoriskt skulle tillhöra.

En allmän arbetslöshetsförsäkring skulle enligt utredningen komma att ställa väsentligt ökade krav på arbetsförmedlingen. Förbättringar av förmedlingsverksamheten föreslogs, bl.a. med en obligatorisk uppföljning av de försäkringsfall tenderade mot långtidsarbetslöshet. som

Besvärsordningen föreslogs bli densamma för arbetslöshetsförsäkringen som för den allmänna försäkringen.

Beträffande finansieringen menade utredningen med - hänsyn till hur andra socialförsäkringar finansierades och till att egenavgiftema i den frivilliga försäkringen spelade liten roll att de allmänna a-kassorna inte borde uppbära avgifter av de försäkrade.

De fonder till vilka medel avsatts inom de erkända a-kassorna skulle få överföras till den eller de organisationer bildat kassa. Arbetssom resp. löshetsfonden skulle komma den allmänna arbetslöshetsförsäkringen till godo och även fortsättningsvis förvaltas RFV. av

Socialutredningen

Socialutredningen, en parlamentarisk utredning tillsatt år 1968, föreslog

i sitt slutbetänkande SOU 1977:40 "Socialtjänst och socialförsäkringstillägg" ett nytt socialförsäkringsbidrag som i första hand avsett att ersätta var en stor del socialhjälpen utbyggnad av genom en av grundtryggheten.

Historik

Bidraget, som kallades socialförsäkringstillägg soft, skulle betalas av de allmänna försäkringskassorna och finansieras av staten. Förslaget bearbetades av en samrådsgrupp inom Socialdepartementet som gav ut rapporten Ds S 1980:1.

Soft skulle betalas ut efter en ekonomisk behovsprövning till den som var sjuk eller på något annat sätt hade nedsatt arbetsförmåga, till den som var föräldraledig eller armars vårdade barn eller annan anhörig, till den som

arbetslös och till den genomgick vuxenutbildning eller militär

var som

repetitionsutbildning. Trots positivt gensvar från många remissinstanser

lämnades med anledning av utredningsförslaget inte någon proposition till riksdagen.

Socialpolitiska samordningsutredningen

År 1972 tillsattes den socialpolitiska bidragsutredningen år 1975 som redovisade en kartläggning av samordningsfrågor i det socialpolitiska

bidragssystemet Ds S 1975:4. Riksdagen hade dessförinnan begärt att en

parlamentarisk utredning skulle tillsättas, vilket skedde år 1975. Utredningen, som antog namnet socialpolitiska samordningsutredningen, lade i januari 1980 fram sitt betänkande SOU 1979:94 "En allmän socialförsäkring modell och riktlinjer". -

Utredningen ansåg att det ekonomiska trygghetssystemet borde göras enkla-

re, överskådligare och enhetligare. Därför behövdes en målsättning för samordningen inom socialpolitiken. Grunden för systemet borde även fortsättningsvis vara rätten till kontantstöd i särskilt angivna behovssituationer. Utredningen avvisade olika förslag till en generell minimigaranti, eftersom stödet då i princip skulle bli villkorslöst. Man ville undvika ett system i vilket ökade resurser överfördes till grupper som inte från social synpunkt i första hand borde erhålla stöd, till nackdel för de mest behövande. Därtill slogs fast att de ekonomiska ramarna i samhället krävde

att bidragsrätten var differentierad efter behov så att kontantstödet kunde

inriktas på ett ändamålsenligt sätt.

En av utredningen föreslagen principmodell till en samordnad försäkring

bestod av fyra grenar, nämligen inkomstförsäkring, barnstöd, bostadsstöd och handikappstöd. Inkomstförsäkringen skulle omfatta, såvitt gällde arbetslöshetsstödet, en arbetsmarknadspenning bestående av gällande arbetslöshetsförsäkring, KAS och utbildningsbidrag. Eventuellt skulle även vuxenstudiestödet ingå.

Historik

Samordningsutredningens förslag behandlades i prop. l982/83z3. Departementschefen ansåg att det fanns ett klart behov samordning de olika av av socialförsäkringsområdena. Vid en samordning måste emellertid ytterligare utgiftsåtaganden undvikas. Tonvikten borde läggas på att göra systemet enklare och överskådligt. Departementschefen förordade inte någon mer omedelbar reform utan menade att frågan krävde ett omfattande utredningsarbete rörande frågorna personkrets, familj etillhörighet, inkomstbegrepp om och administration.

Vad gällde utredningens förslag rörande arbetslöshetsförsäkringens inlemmande i en inkomstförsäkring slog departementschefen fast att detta förutsatte en allmän försäkring utan anknytning till a-kassor och fackliga organisationer. Sådant förslag hade tidigare framlagts av ALF-utredningen men inte lett till lagstiftning, beroende bl.a. på att kostnaderna ansetts för höga. Det ansågs att det inte heller i detta läge fanns förutsättningar för att inordna arbetslöshetsförsäkringen, KAS, utbildningsbidraget och det särskilda vuxenstudiestödet i allmän socialförsäkring. en

Socialförsäkringsutskottet ansåg att det fortsatta utredningsarbetet måste bedrivas utifrån de utgångspunkter varit grundläggande betydelse som av för den svenska socialpolitiken och avvisade den inriktning den framtida av socialpolitiken som förespråkades i propositionen. Utskottet anslöt sig i övrigt till stora delar av propositionen.

Inom området för sammantráfande förmåner vid retroaktiva ersättav ningar genomfördes en ny lagstiftning fr.o.m. den 1 juli 1983. Denna innebar att arbetslöshetsersättningen skulle samordnas med bl.a. sjukpenning och arbetsskadeersättning vid utbetalningar för tid. samma

A-kassekommittén

I november 1985 tillkallades särskild utredare för att att göra översyn en en av vissa frågor rörande arbetslöshetsförsäkringen, A-kassekommittén. I betänkandet Ds A 1987:4 "Arbetslöshetsförsäkringen högsta dagpenning och finansiering" lämnade kommittén förslag hur beslut högsta dagom om penning borde fattas, hur finansieringen av statens utgifter för kontantstöd och utbildningsbidrag borde ske samt hur statsbidragen till a-kassorna borde utformas. Förslagen antogs till stora delar lagstiftaren och av en ny

finansieringsordning trädde i kraft den 1 januari 1989. Systemet beskrivs

ovan i avsnitt 2.1.

Slutbetänkandet SOU 1987:56 "Ekonomiskt stöd till arbetslösa översyn av vissa villkor" lämnades i oktober 1987 och innehöll diskussioner och

Historik

förslag till ändringar av försäkringsvillkoren på vissa områden. Dessa var rätten till ersättning vid studier, säsongarbete, deltidsarbetslöshet, tjänstepensionering och frivilligt slutande av ett arbete. Dessutom gavs förslag borttagande karens och diskuterades administrationen och om av kostnaderna för försäkringen. De förslag som föranledde ändringar i

lagstiftningen beskrivs i avsnitt 2.1. Här lämnas en kort sammanfattning av

övriga delar av betänkandet.

Utredaren konstaterade att regelverket för arbetslöshetsförsäkringen varit

i stort sett oförändrat sedan år 1974. Däremot hade betydande förändringar

ägt i de arbetslösas bakgrund. Förr den vanligaste orsaken till rum var arbetslöshet drifts- och personalinskränkningar. Numera var den vanligaste orsaken utom för den äldre arbetskraften att ett tidsbegränsat arbete - hade upphört. Därtill hade för de äldre kommit sådana skäl till arbetslöshet

ohälsa och pension. Förändringarna krävde att innebörden av

som

begreppet "stå till arbetsmarknadens förfogande" klargiordes ytterligare. Vidare behövde gränsdragningen mot andra stödsystem främst pensioner

och studiestöd upprätthållas. -

Den som hade fyllt 60 år och som haft arbetslöshetsersättning under längsta möjliga tid kunde få förtidspension arbetsmarknadsskäl. Det var denna av rätt tillsammans med rätten att träffa avtal om avsteg från turordningssom

reglerna i lagen anställningsskydd hade gjort de s.k. 58,3-

om som årspensioneringama möjliga. Man utgick från att de äldre inte skulle få eller behöva acceptera erbjudanden om nya arbeten. Problemet med dessa

pensioneringar ansåg utredaren vara främst ett arbetsmarknadspolitiskt problem och föreslog ingen ändring av arbetslöshetsförsäkringen härvidlag.

Rätten att erhålla förtidspension på arbetsmarknadsmässiga grunder togs

sedermera bort ändring i lagen allmän försäkring fr.o.m den

genom en om l oktober 1991.

Vad gällde problemet med säsongmässiga variationer i sysselsättningen yttrade utredaren att stödet till säsongarbetslösa fungerade delvis som ett

stöd till vissa branscher och regioner. Detta borde emellertid inte påverka ersättningsreglerna. Vissa delårsarbetslösa var nämligen relativt lätta att

identifiera, medan andra hade mer vaga former av säsonganställningar.

Däremot mäste givetvis krav pä att stä till arbetsmarknadens samma förfogande ställas på säsongarbetslösa som på andra arbetslösa.

Historik

ALFI-utredningen

En enmansutredning, ALFI-utredningen, som i november 1990 fått i uppdrag att utvärdera och förenkla finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen, lade i maj 1991 fram betänkandet SOU 1991:57 "Arbetslöshets-

försäkringen fmansieringssystemet". Utredningen redovisade en be-

skrivning av volym- och kostnadsökningen inom arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom beskrevs funktionen av det nya fmansieringssystemet.

Utredningen fann att utbetalningssjystemet i stort sett hade fungerat väl. Vidare fann utredningen att systemet med udämningsavgiji och utjämningsbidrag hade lett till en betydande utjämning av medlemsavgifterna mellan de olika kassorna. Utredningen ansåg därför att syftet med utjäm-

ningsbidragen i stort sett hade uppnåtts.

Utredningen presenterade två alternativa förslag som komplement till utjämningsbidraget till kassor med hög arbetslöshet. Alternativ A innebar

att utjämningsbidraget skulle bibehållas med vissa förändringar som syftade

till att bidraget inte längre kopplades lika starkt till föregående års kostnader utan blev flexibelt. Ett särskilt belopp skulle avsättas för mer bidraget. Alternativ B, som förordades av utredningen, innebar att

utjämningsbidraget till de små kassorna med höga avgifter slopades helt. I stället skulle öppnas möjlighet för kassa att få dispens att överskrida

en

den fastställda övre gränsen för det egna fria kapitalet upp till ett belopp motsvarande högsta dagpenning per medlem och år.

Utredningen konstaterade att egenavgiftens andel av statsbidraget år 1989 uppgick till i genomsnitt 7,5% och år 1990 till 7,7% för samtliga kassor. Om man även tog hänsyn till a-kassornas kostnader för administrationen

av försäkringen uppgick medlemmarnas andel av kostnaderna till i

genomsnitt 11,9% för samtliga kassor.

År 1990 betalade kassamedlemmarna i genomsnitt 140:70 kr år 11:70

per kr månad i egenavgift. Avgiften, utgjorde 35% den per som av genomsnittligt utbetalda dagpenningen per medlem och år, varierade mellan

98:40 kr 8:2O kr månad i Försäkringsanställdas kassa och 164:55 kr

per 13:70 kr per månad Byggnadsarbetarnas kassa. Sammanlagt uppgick egenavgiften till omkring 500 milj. kr år 1990.

Medlemmarnas egenavgift var i stort sett en fast avgift och andelen

varierade därför i förhållande till omfattningen av utbetald ersättning under

olika perioder och inte minst mellan olika kassor.

Historik

När arbetslösheten räknad i antal ersättningsdagar medlem och år låg per omkring sju dagar, vilket var fallet åren 1983 1987, uppgick egenandelen till i genomsnitt 5%. När antalet ersättningsdagar stannade vid omkring 3,5 ersättningsdagar per medlem och år, vilket inträffade år 1980, låg egenandelen på omkring 10%.

I kassor med hög arbetslöshet och därmed också hög utbetald ersättning, t.ex. Musikernas kassa, uppgick egenandelen år 1990 endast till 1,1%, medan egenandelen i Banktjänstemännens kassa utgjorde närmare 40% av utbetald ersättning. En fördubbling egenavgiften år 1990 skulle ha av inneburit att banktjänstemännen hade fått betala närmare 80% utbetald av ersättning inom sin egen kassa.

Utredningen befarade att en kraftig höjning av medlemsavgifterna kunde medföra att vissa medlemmar med låg risk att bli arbetslösa avstod från att försäkra sig. Från fackligt håll befarade att det skulle bli de lägst man avlönade kunde komma att begära utträde förbunden. Om många som ur valde att enbart vara medlemmar i kassorna eller att vara helt oförsäkrade skulle det få konsekvenser i form ökade administrationskostnader för av kassorna.

2.4 Tillämpade metoder att mäta arbetslöshet

Arbetslösheten i Sverige har sedan årtionden tillbaka legat på en nivå, som varit betydligt lägre än i de flesta jämförbara industriländer. Detta har olika orsaker. Den fulla sysselsättningen har traditionellt varit ett högt prioriterat mål i Sverige. Arbetslinjen har likaså varit vägledande i arbetsmarknadspolitiken och bl.a. medfört att den öppna arbetslösheten hållits på en i internationellt perspektiv låg nivå. Ytterligare orsak till låga siffror över en den öppna arbetslösheten hänger samman med hur arbetslösheten mäts.

Arbetslöshet mäts i vårt land av såväl AMS som SCB. AMS mäter i första hand heltidsarbetslösa arbetssökanden, är registereade vid arbetsförsom medlingarna, saknar arbete och är klara att placera i ett lämpligt arbete utan vidare åtgärd. Mätningen sker att bearbeta AMS register genom egna och avser den sista dagen i månad. De inte ingår i AMS resp grupper som officiella arbetslöshetstal är dels de deltidsarbetslösa, dels de enligt som arbetsförmedlarna antingen bedöms behöva genomgå utbildning eller bli föremål för åtgärd före placering, eller för vilka åtgärd redan annan en en är beslutad men ännu inte påbörjad. Vidare ingår inte personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder enligt vad som redovisas närmare nedan. I AMS register över arbetssökanden finns av olika skäl en viss eftersläpning vad avser personer som faktiskt fått arbete, vilken eftersläpning bidrar till att

Historik

AMS siffra över arbetslösheten av detta skäl tenderar att bli för hög. De övriga förhållandena ovan verkar emellertid i motsatt riktning, d.v.s. de bidrar till att underskatta den faktiska arbetslösheten. De arbetslösa som inte är registrerade hos arbetsförmedlingen ingår givetvis inte heller i den Öppna arbetslöshet som redovisas av AMS.

SCB mäter arbetslöshet i sina regelbundna arbetskraftsundersökningar

AKU, vilka är stickprovsundersökningar, bland ett slumpmässigt utval

av personer i åldern 16-64 år. En arbetslös är enligt SCB i princip en person som kan ta ett arbete, vill ha ett arbete och söker ett arbete, men som inte var sysselsatt under den s k mätveckan. Som sysselsatt räknas den som arbetat minst timme under veckan. Den normalt uppfattas en som som

arbetslös, men haft ett tillfälligt arbete på en timme under veckan, räknas

således enligt SCB inte som arbetslös. SCBs definition arbetslösa bidrar av till att SCBs siffra över arbetslösa blir betydligt lägre än AMS siffra. Inte heller SCB beaktar personer som är deltidsarbetslösa, enligt definitionen ovan.

SCB mäter likaledes regelbundet antalet personer i arbetskraften. Såväl SCB som AMS relaterar antalet arbetslösa till antalet personer i arbetskraften. En arbetslöshet på 6% innebär, när arbetskraften uppgår till 4.500.000 att antalet öppet arbetslösa med de definitioner personer, - som tillämpas för vem som är att anse som arbetslös att antalet arbetslösa uppgår till 270.000 personer.

Personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder räknas inte som arbetslösa

av vare sig AMS eller SCB. heller ingår de deltar i arbetsmarknadsutsom

bildning eller arbetslivsutveckling i SCB:s uppgift om antal personer i arbetskraften, eftersom de anses som studerande. Däremot registerar både

AMS och SCB antalet i olika åtgärder, vilket bidrar till personer en mer komplett bild av den faktiska arbetslöshetssituationen..

Inget av arbetslöshetsbegreppen är direkt användbart för att beräkna belastningen på nuvarande arbetslöshetsförsäkring och på systemet för KAS. Betydande grupper ersättningsberättigade arbetslösa ingår inte i mätningarna, samtidigt som de som ingår i mätningarna inte alltid uppfyller medlems- och arbetsvillkor i försäkringen eller arbetsvillkor i KAS.

Vidare finansieras bl.a. utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning för a-kasseberättigade från samma källa som arbetslöshetsförsäkringen, medan dessa inte inräknas i antalet arbetslösa. Det finns således svårigheter att från tid till mäta och jämföra belastningarna på försäkring och KAS,

annan men också på den s k arbetsmarknadsfonden. Bl.a. arbetsmarknadsut-

Historik

bildningens omfattning, andelen av deltagarna som är A-kasseberättigade och sammansättningen de ersättningsberättigade, påverkar belastningen av på arbetsmarknadsfonden. Dessa frågor behandlas närmare i anslutning till försäkringens finansiering.

2.5 Arbetslöshetens nivå i ett långsiktigt perspektiv

Av figur 2:1 framgår antalet i arbetskraften sedan 1980 och personer andelen arbetslösa under samma period enligt SCBs arbetskraftsundersökningar.

Figur 2:1 Arbetskraft och arbetslöshet 1980-92

Arsmedeltal, 16 64 år

- 4600 5

4300 I

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 Arbetskraft 1000-tal -- Arbetslöshet, % KällatscB

Av figur 2:1 framgår att antalet i arbetskraften ökat under hela personer den studerade perioden fram till 1990, för att därefter sjunka något. Uppgången inleddes i verkligheten redan på 1960-talet och förklaras i stor utsträckning av kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande. Nedgången efter 1990 förklaras den allmänt sett sämre arbetsmarknaden efter 1990. I av april 1993 uppgick antalet i arbetskraften till 4,28 mkr och antalet personer öppet heltidsarbetslösa till 329.000 personer eller 7,7% enligt SCB.. Arbetslöshetens sammansättning mellan olika delar landet, olika åldrar, av olika yrken m.m. beskrivs och diskuteras i kap

För en mer komplett bild av situationen på arbetsmarknaden behöver uppgifter om den öppna arbetslösheten kompletteras med uppgifter om

Historik

antalet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I figur 2:2 visas såväl

personer öppet antal arbetslösa, liksom arbetslösa och personer i arbetsmarknads-

politiska åtgärder. Till arbetsmarknadspolitiska åtgärder i detta sammanhang räknas inte anställning med lönebidrag eller anställning i Samhall.

Figur 2:2 Arbetslösa samt i åtgärder 1980-92

Andel i % av arbetskraften

Arsmedeltal, 16 64 år

- Exkl åtgärder för arbetshandikappade 10 10

3 6

n 2 2 j

om 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 E Arbetslöshet, % Cl Arbetslösa samt i åtgärder, % KSlImSCBIAUS

2.6 Arbetslöshetsförsäkringens utveckling i siffror

Arbetslöshetsförsäkringens utveckling i ett långsiktigt perspektiv kan mätas

på olika sätt. Ett sätt är att hur antalet medlemmar i a-kassorna

ange utvecklats över tiden. Ett annat att hur andelen försäkrade i arbetsange

kraften förändrats. Dessa uppgifter framgår av figur 2:3 nedan. Antalet medlemmar vid utgången 1992 utgjorde 3,7 milj eller 83% av

av ca ca arbetskraften.

Men arbetslöshetsförsäkringens utveckling kan också mätas med avseende på utgående ersättningar till medlemmarna i a-kassorna. Detta kan bl.a. belysas med antalet ersatta dagar per medlem. I april 1993 var 7,7% av

medlemmarna i a-kassorna arbetslösa. Detta motsvarar teoretiskt 20 ca

ersättningsdagar per medlem och år.

Historik

Figur 2:3 Medlemsantal samt andel försäkrade

av arbetskraften, årsmedeltal 1980-92, 16-64 år

3,8

3,6 80

3,4 - 75

3,2 -

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 E Medlemmar, milj Försäkrade, % av arbetskraften -- KåliazållS

Figur 2:4 Ersåttningsdagar per medlem och statsbidrag

i % av försâkringsersättningar 1980-92

15 100

1980 1 982 1 984 1986 1988 1990 1992 Ersättningsdagar per medlem statsbidrag, % -- Käuaznls

"Statsbidraget" till försäkringen framgår också figur 2:4. Figuren visar

av

att den andel av försäkringsutgifterna, bestrids med medlemsavgifter

som 106

Historik

kraftigt har minskat med stigande arbetslöshet. Utvecklingen av försäkringens finansiering och andra ekonomiska mått för kassornas utveckling

behandlas särskild i bl.a. kap 5.

2.7 Det kontanta arbetsmarknadsstödets utveckling

KAS har i relation till försäkringen en begränsad betydelse bl.a. vad avser antal ersättningstagare och totala kostnader för stödet. Däremot kan det ha

stor betydelse för de inte tillhör A-kassa eller inte uppfyller

som en

villkoren för rätt till ersättning från a-kassan.

I likhet med försäkringen kan utvecklingen KAS beskrivas på olika sätt.

av

I figur 2:5 redovisas totalt antal ersättningsdagar samt total ersättning

under perioden 1980-92. Genomsnittligt antal ersättningsdagar per och år har under perioden 1980-92 varierat mellan 45 55

mottagare ca -

dagar.

Figur 2:5 Ersatt antal dagar samt utbetald

ersättning 1980-92 Kontant arbetsmarknadsstöd KAS

10,0 1500

7,5"-

: 1000

5,01

500 . i 2.5 V f., lv". Ãåji .i fr. E rä 0- 0 . 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 P 1981 1983 1985 1987 1989 1991 Ersatta dagar, milj -v Ersättning, mkr KåIImAMS

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

3.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

3.1 Arbetslöshetsförsäkringen - utformning

3.1.1 Lagreglering och principiell konstruktion

Det kontanta stödet vid arbetslöshet består två delar, den frivilliga av arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS. I detta avsnitt sammanfattning de regler för ges en av som gäller rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. KAS behandlas i avsnitt 3.4. En närmare beskrivning av ersättningssystemet ges i bilagedelen.

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår som en inkomstrelaterad ersättning från en a-kassa och förutsätter medlemskap i kassan. Bestämmelserna om rätt till ersättning finns i lagen 1973:370 arbetslöshetsförom säkring och förordningen 1988:1400 arbetslöshetsförsäkring. AMS om har bemyndigande att utfärda tilllämpningsföreskrifter och allmänna råd.

3.1.2 Medlemsvillkor

Arbetslöshetsförsäkringen bygger på medlemskap i en a-kassa. Det finns 42 a-kassor verksamma inom olika yrkesområden. Kassoma är vanligen knutna till fackförening eller en en företagarförening.

Den arbetar inom kassans verksamhetsområde har rätt bli medlem. som att Både anställda och företagare har möjlighet medlem och därmed att vara ansluta sig till försäkringen. Den har som fyllt 64 år eller arbetar i genomsnitt mindre än 17 timmar vecka har inte rätt bli medlem i per att kassan.

För rätt till ersättning från försäkringen krävs den sökande har varit att medlem i a-kassan under minst tolv månader. För företagare är medlemskapskravet 24 månader med undantag för vissa grupper.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

3.1.3 Allmänna villkor

Ersättning vid arbetslöshet tillkommer försäkrad som är arbetsför och i övrigt oförhindrad att ta ett arbete, är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och inte kan erhålla lämpligt arbete. Ersättning utgår inte till den som deltar i utbildning om det inte finns särskilda skäl. För företagare gäller dessutom att verksamheten i företaget skall ha upphört annat än tillfälligt. Företagarreglema behandlas särskilt i avsnitt 3.1.1l.

Begreppet arbetslöshet är inte definierat i lagen men har i olika avseenden bestämts genom praxis och tillämpningsföreskrifter. Den som uppbär lön

även under uppsägningstid eller är tjänstledig anses inte som

- - som arbetslös. En arbetslös kan dock ha viss bisyssla.

Arbetslöshetsförsäkringen är inte någon yrkesförsäkring. Hänsyn tas dock

till den försäkrades yrkesvana och förutsättningar i övrigt vid bedömningen av om ett erbjudet arbete är lämpligt. Anställningsförhållandena skall också motsvara skäliga krav på lön kollektivavtalsnivå och arbetsmiljö. Försäkringen är sådan att arbetsutbudet inte får begränsas till hemorten. Undantag kan göras av bl.a. familjeskäl.

Arbetslöshetsersättning kan lämnas under tid för studier särskilda skäl om finns. Det kan t.ex. gälla tid för arbetslivsutveckling, som är en tillfälligt

inrättad åtgärd för att bibehålla och stärka den arbetslöses anknytning till

arbetslivet, eller då den försäkrade bedriver studier på deltid och är beredd att avbryta studierna då han eller hon får ett arbete.

3.1.4 Arbetsvillkor

För rätt till ersättning krävs att den sökande har förvärvsarbetat under

minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader. Arbetet skall per dag vara minst tre timmar. Arbetsvillkoret skall uppfyllt under en ramtid av

vara tolv månader före arbetslöshetens inträde. Vid beräkningen av arbets-

villkoret tas inte hänsyn till bisyssla den försäkrade före arbetslösheten

som varaktigt utfört vid sidan av heltidsarbete.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

3.1.5 Med arbete jämställd tid

Arbetsvillkoret kan fyllas med hjälp vissa andra aktiviteter än av arbete, som den försäkrade har utfört under ramtiden. Dessa aktivitet är fullföljd arbetsmarknadsutbildning eller yrkesmässig rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag utgått. Dessa aktiviteter jämställs till fullo med arbetad tid. Om utbildningen eller rehabiliteringen inte är fullföljd betraktas tiden i stället vid beräkning ramtiden överhoppningsbar tid. Som av som jämställd tid kan räknas också tid för vård barn och tid för vämpliktsav tjänstgöring, tillsammans högst två månader. Därtill kommer viss tid för tjänstledighet. Även tid för arbetslivsutveckling kan jämställas med arbetad tid.

Om viss aktivitet än arbete inte kan jämställas med arbete vid annan beräkning av arbetsvillkoret, kan i stället under vissa förutsättningar reglerna om s.k. överhoppningsbar tid tillämpas.

3.1.6 Överhoppningsbar tid

Arbetsvillkoret skall uppfyllt under den s.k. ramtiden, dvs. period vara en av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Ramtiden kan vid behov förlängas om den försäkrade under perioden har överhoppningsbar tid. Ramtiden kan förlängas bakåt i tiden i princip hur långt helst. som

Överhoppningsbar tid är sådan tid under vilken den försäkrade har varit

förhindrad att arbeta på grund styrkt sjukdom, av heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter fyllda 25 år eller har föregåtts som av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst fem månader, nykterhetsvård på anstalt, frihetsberövande på kriminalvårdens område, vård av eget barn eller adpoptivbam inte har fyllt två år och beslut enligt som smittskyddslagen eller livsmedelslagen. Detsamma gäller tid då försäkrad har erhållit föräldrapenningförmån eller varit förhindrad att arbeta på grund av vämpliktstjänstgöring, arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering i den mån dessa aktiviteter inte jämställs med arbetad tid. Även tid för arbetslivsutveckling kan räknas som överhoppningsbar.

lll

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

3.1.7 Kompensationsgrad

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår i form av dagpenning för högst fem dagar per kalendervecka. Högsta dagpenning, liksom KASbelopp/lägsta dagpenning, bestäms av regeringen varje år utifrån lönestatistik på arbetsmarknaden. Dagpenning i det enskilda fallet lämnas inom ramen för högsta och lägsta dagpenning med 90% av den försäkrades normalinkomst före arbetslösheten. Fr.o.m. den 5 juli 1993 skall enligt beslut av riksdagen ersättningsnivån sänkas till 80%.

Ersättningsrätten upphör då den försäkrade fyller 65 år. Dagpenning till person som dessförinnan uppbär ålderspension lämnas med 65% av

dagsförstjänsten. Dagpenning som har fastställts med hänsyn till pension

skall sättas ned med 1/260 av årspensionen. Ersättning utgår under högst 300 dagar för varje gång ett arbetsvillkor har fullgjorts. För försäkrad över 55 år är perioden i stället 450 dagar.

3.1.8 Beräkningsregler

Vid beräkning av dagsförtjänsten beaktas lön och andra ersättningar som beskattas som inkomst av tjänst. Vid fall av överhoppningsbar tid då det ersättningsgrundande arbetet ligger längre tillbaka i tiden än tolv månader, räknas inkomsten upp till gällande avtalsnivå.

Med dagsförtjänst menas en femtedel av den veckoinkomst eller, i fråga om försäkrad med mänandslön, en tjugotvåendel av den månadsinkomst, den försäkrade före arbetslöshetens inträde vanligen åtnjöt under som arbetstid som var normal för den försäkrade. AMS får medge att dagsförtjänsten beräknas på större andel av medlemmens inkomst.

Ersättningens omfattning under en vecka bestäms genom en jämförelse mellan den försäkrades normalarbetstid och antalet arbetslösa timmar under den vecka för vilken ersättning söks. AMS har utarbetat särskilda beräkningsregler vid särskilda förhållanden, exempelvis vid studier samt för lärare och cirkelledare.

3.1.9 Beräkning vid deltidsarbetslöshet

Försäkrad som saknar arbete och söker deltidsarbete samt försäkrad som

har deltidsarbete och söker heltidsarbete har rätt till arbetslöshetsersättning för den arbetslösa tiden beräknad enligt en av regeringen fastställd om-

räkningstabell. Även vid sjukdom och annat partiellt arbetshinder fastställs

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

den arbetslösa tiden med hjälp omräkningstabellen. Arbetslösheten av om-

vandlas till ett antal dagpenningbelopp vecka.

per

Före den 1 maj 1993 gällde den s.k. 150-dagarsregeln, innebar

som att en försäkrad, som regelbundet utförde arbete under den tid han i övrigt var arbetslös, fick ersättning under högst 150 dagar. Regeln hade tillkommit som en spärr mot att deltidsarbete i kombination med arbetslöshetsstöd kunde ses som för arbetsgivare och arbetstagare långvarig en gemensam, lösning av problemet med arbetsbrist. Regeln ledde till att arbetstagare

inför utsikten att helt förlora arbetslöshetsersättningen slutade sitt deltids-

arbete för att kunna erhålla ersättning för heltidsarbetslöshet till 300 upp dagar och upphävdes därför.

3.1.10 Regler avstängning och återbetalning

om

Försäkrad skall avstängas från rätt till ersättning han eller hon har om lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, har skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande, har avvisat erbjudet lämpligt arbete eller

utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande

uppenbarligen har vållat att anställning inte kommit till stånd. Avstängningstiden beräknas i normalfallet till 25 ersättningsdagar den om försäkrade har lämnat arbetet eller skilts från det på angivet sätt och till 20 ersättningsdagar om den försäkrade har avvisat ett arbete eller vållat att anställning inte kommit till stånd. I avstängningstiden inräknas bara dagar för vilka dagpenning skulle ha utgått eller dagar under vilka den försäkrade har utfört förvärvsarbete. Den totala avstängningstiden får inte överstiga i normalfallen 56 resp. 70 kalenderdagar. Kortare avstängningstider gäller då det är fråga om kortvariga anställningar den försäkrade har lämnat som eller avvisat.

För att en försäkrad skall ha giltiga skäl att sluta ett arbete på

anses egen begäran eller avvisa ett erbjudet arbete måste starka skäl föreligga. Vad som kan vara giltig anledning har kommenterats i avsnitt 3.1.3.

Har någon genom oriktig uppgift eller underlåtenhet att fullgöra genom

honom eller henne åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på

annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han eller hon insett detta, skall det som betalats ut för mycket återbetalas, om inte i särskilt fall anledning föreligger att helt eller

delvis efterge återbetalningsskyldighet.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

3.1.11 Företagarnas ställning i försäkringen

För företagare gäller för rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen att den personliga verksamheten i rörelsen skall ha upphört än annat tillfälligt, vilket i praktiken innebär att rörelsen skall helt avvecklad. vara Företagare har således jämfört med anställda begränsade möjligheter att erhålla ersättning vid arbetslöshet. De särskilda reglerna för företagare motiveras av att försäkringen inte skall kunna utgöra inkomstutfyllnad i mindre lönsamma företag eller underlätta starten av egna företag. Familjemedlem som arbetar i företaget betraktas också som företagare.

Särskild praxis finns för den kombinerar deltidsanställning med som en ett begränsat engagemang i ett företag och för den som driver flera företag.

AMS har föreskrivit att ersättning får utgå till vissa företagare grupper av även vid tillfälliga avbrott i verksamheten.

3.1.l2 Samspelet med andra system

Arbetslöshetsförsäkringen har sin givna plats inom kretsen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag. Försäkringen samspelar på olika sätt med dessa åtgärder. Av betydelse är också de andra stödformer som ligger inom socialförsäkringssystemet och träder in vid andra orsaker som till ledighet än arbetslöshet, t.ex. sjukdom.

Stödformer som kan fungera kvalifikation för att erhålla arbetssom löshetsersättning eller som överhoppningsbar tid har redan beskrivits i avsnitten 3.1.5 och 3.1.6.

Den som är arbetslös kan beviljas arbetsmarknadsutbildning och erhåller då utbildningsbidrag. Utbildningsbidraget består bl.a. dagpenning, av som för den som är medlem i a-kassa är densamma dagpenningen i en som kassan. Dagpenningen utgår dock alltid med visst lägsta belopp. Även under tid för ungdomspraktik utgår utbildningsbidrag.

Beredskapsarbete får anvisas en arbetslös som fyllt 25 men inte 65 år, som söker arbete genom arbetsförmedlingen och inte kan erbjudas lämpligt som arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Den som uppbär arbetslöshetsersättning och riskerar att utförsäkras skall på begäran anvisas en arbetsmarknadsutbildning eller ett beredskapsarbete,0m det inte finns särskilda skäl mot det. Den som riskerar att bli

Nuvarande komantstöd vid arbetslöshet

utförsäkrad kan således kvalificera sig för ersättningsperiod

en ny genom

utbildning eller beredskapsarbete under minst 75 dagar under fyra månader.

Särskilt vuxenstudiestöd och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa kan

beviljas för studier på grund- och gymnasieskolenivå. Till den är

som

medlem i en a-kassa och heltidsstuderande utgår 65% det belopp

av som

skulle ha utgått i utbildningsbidrag. Dessutom studielån till

ges upp

utbildningsbidragets nivå.

Bidrag kan ges som rekryteringsstöd, starta eget-bidrag och för utbildnings-

vikariat.

Om arbetslöshetsersättning inte utgår eller är otillräcklig för att tillförsäkra

den enskilde skälig levnadsnivå, kan ansökan socialbidrag göras hos

en om

kommunen. Enligt Socialstyrelsens är skälig levnadsnivå 116%

normer av

basbeloppet per år skattefritt jämte ersättning för skäliga bostadskostnader.

Vid permittering kan permitteringslöneersättning till arbetsgivaren för

ges

en del av den utgivna lönen. Arbetslöshetsersättning kan inte utgå samtidigt. Arbetslöshetsersättning kan inte heller utgå då arbetsgivare enligt lag är skyldig att utge uppsägningslön.

Arbetslöshetsersättning kan inte utgå för samma tid som sjukpenning och föräldrapenning. En arbetslöshetsperiod kan avbrytas på grund av sjukdom

och vård barn och perioden förskjuts då framåt i tiden. Den försäkrades

av

sjukpenninggrundande inkomst skall under arbetslöshetstiden kvarstå och

får anpassas till löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde.

3.2 Arbetslöshetsförsäkringen finansiering

-

3.2.1 Översikt

Ett nytt system för finansiering arbetslöshetsförsäkringen infördes den

av

1 januari 1989. Detta system innebär att ersättningar till arbetslösa

nya

finansieras för sig och kostnader för administrationen/förvaltningen för

sig.

Ersättningar till arbetslösa finansieras i princip helt med medel från den

s.k. arbetsmarknadsfonden, i sin tur tillförs medel på två sätt. En

som

lagstadgad arbetsgivaravgift benämnd arbetsmarknadsavgift, på f.n. 2,12% av underlaget för avgifter, uttas av arbetsgivare. Varje a-kassa skall

av

inflytande medlemsavgifter tillföra fonden en s.k. finansieringsavgift, som

motsvarar 70% av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

utbetalade dagpenningen i a-kassan medlem vid utgången senast per av förflutet verksamhetsår.

Försäkringens administrationskostnader, vanligen benämnda förvaltningskostnader, bestrids i sin helhet med medel från medlemsavgifter. Varje kassa har även att för utjämning administrationskostnadema av mellan kassoma erlägga en utjämningsavgift. Tekniskt sett betalas denna utjämningsavgift till arbetsmarknadsfonden och den uppgår till 3% av den gällande högsta dagpenningen per medlem vid utgången av senast förflutet verksamhetsår. Inbetalda utjämningsavgifter fördelas mellan kassorna med totalt sett samma belopp som erlagts. Regler hur utjämning skall ske om meddelas av regeringen.

3.2.2 Arbetsmarknadsavgifter

Arbetsmarknadsavgiften är en del av den obligatoriska arbetsgivaravgiften. Arbetsmarknadsavgiften, f.n. 2,12%, tillförs arbetsmarknadsfonden. För 1993 kan avgiften beräknas brutto inflyta med 13 miljarder kr, varvid ca även beaktats att avgiften enligt tidigare beslut sänks till 2,08% den 1 juli 1993. Genom nuvarande regler att arbetsgivare äger rätt att avräkna om vissa kostnader i samband med utbildningsvikariat, påverkas den uppbuma avgiftens storlek. För 1993 uppskattas därför avgiften efter sådant avdrag till ca 12 miljarder kr.

I de s.k. egenavgifter som uttas fysiska med inkomst av av personer näringsverksamhet ingår ingen motsvarighet till arbetsmarknadsavgiften. Dessa företagare erlägger således ingen avgift till arbetslöshetsförsäkringen m.fl. ändamål.

Arbetsmarknadsfonden skall inte endast belastas för kostnaderna för försäkringsersättningar till arbetslösa, utan även bära kostnader för KAS, för bidrag till permitteringslöneersättning, utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning till de är berättigade till ersättning från försäksom ringen samt utbildningsbidrag till alla i arbetslivsutveckling.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

3.2.3 Finansieringsavgifter

Finansieringsavgifterna erläggs av kassamedlemmarna genom medlemsavgifter på sätt tidigare angivits i 3.2.1 I motsats till arbetsmarkovan. nadsavgiften är intäkten endast till för att bestrida kostnader för försäkringen.

För 1993 beräknas avgifterna uppgå till ca 1,3 miljarder kr.

3.2.4 Utjämningsavgifter

Olika a-kassor har olika kostnader för sin förvaltning. Bland faktorer som förklarar dessa skillnader märks bl.a. olika storlek, olika relativ arbetslöshet, olika krävande ärendebeslut och olika kostnadseffektivitet.

I syfte att begränsa spridningen i medlemsavgifter mellan olika kassor kan utjämningsbidrag till förvaltningskostnaderna utgå till en enskild kassa. Medel som inte behövs för utjämning återbetalas till resp. kassa. Om motsatt förhållande inträffar ett visst år, reduceras utjämningsbidraget så att utbetalda bidrag inte överstiger influtna avgifter.

I princip fördelas utjämningsbidraget efter två olika grunder:

dels utges bidrag till kassor som för föregående år haft fler ersätt- ningsdagar än genomsnittskassan, varvid bidraget tar hänsyn till avvikelsens storlek A-bidraget

dels utges bidrag till kassor med färre än 10.000 medlemmar och som dessutom har administrationskostnader uppgår till mer än 70% av som

gällande högsta dagpenning B-bidraget.

För 1993 beräknas 23 kassor erhålla bidrag av det första slaget och 8 kassor bidrag av det senare slaget. Ekonomiskt sett svarar A-bidraget för 97% totalt utgivet bidrag på 67 mkr 1993. För 1993 skulle ca av ca

inflytande avgifter ha behöva uppgått till 143 mkr, uppgick i

ca men verkligheten till 67 mkr. Reduktion har därför skett med 53%. ca ca

Trots denna reduktion 1993 beräknas A-bidraget för 1993 enligt AMS

tillföra Byggnadsarbetarnas och Metallindustriarbetarnas kassor drygt 17 mkr resp. knappt 15 mkr.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

3.2.5 Arbetsmarknadsfonden

Arbetsmarknadsfonden är i verkligheten ett konto i Riksgäldskontoret.

Kontot är räntebärande och f.n. förenat med kredit. en

Arbetsmarknadsfondens funktion, behållning, behandlas utförligt i

m.m. avsnitten 13.3 och 13.4.

Utvecklingen av fondens saldo from dess start 1988 framgår av figur 3:4

nedan. Fondens samlade underskott inklusive ränta beräknas den 31 per

december 1993 uppgå till 43 mdkr. Ingen hänsyn har då tagits till de

ca.

mer- och mindrekostnader som uppstår de förslag genomförs

om som

föreslagits av regeringen i kompletteringspropositionen 1992/93: 150 i april

1993.

3.3 Arbetslöshetsforsäkringen administration

-

3.3.1 A-kassor

Administrationen av arbetslöshetsförsäkringen handhas 42 a-kassor,

av

vilka formellt sett är föreningar med de försäkrade medlemmar. Av

som

a-kassorna är 38 knutna till de fackliga organisationerna, medan 4 kassor

är inriktade på olika företagargrupper. Den största företagarkassorna,

av

Småföretagarnas a-kassa med ca 93.000 medlemmar totalt 124.000

av ca

i samtliga företagarkassor, har friare och självständig ställning

en mer

gentemot sin intresseorganisation än de fackligt anknutna kassorna. De

senare är inte sällan samlokaliserade med den fackliga organisationen,

saknar egna anställda och samutnyttjar olika slag t.ex. telefon-

av resurser,

växel. På lokalt plan är det inte ovanligt att fackliga funktionärer utför

uppgifter för resp. kassa. Uppbörd av avgifter till a-kassan sker för de

fackligt anslutna samtidigt med avgiftsuppbörden till den fackliga organisa-

tionen.

A-kassorna handhar de uppgifter krävs för fungerande administra-

som en

tion och upprätthåller bl.a. ett register över de försäkrade, bereder och

beslutar i ersättningsärenden, ombesörjer utbetalning, för skatteav-

svarar

drag, lämnar inkomstuppgifter och tillhandahåller information till med-

lemmama.

Samarbete förekommer mellan de olika a-kassorna i två funktioner, ADB-

systern och utbetalning, utöver att de har intresseorganisa-

en gemensam

tion, den s.k. samorganisationen. ADB-systemet är inte gemensamt i

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

meningen att samtliga kassor kan kommunicera med varandra on-line, utan att de i princip utnyttjar samma datasystem. Registren är dock orienterade

kassavis.

Samtliga utbetalningar av förmåner till försäkrade sker via ett gemensamt utbetalningssystem, som handhas av Spadab. Systemet bygger på bankgirot,

inte på postgirot, för distribution betalningarna till de arbetslösa.

av

3.3.2 Samspelet mellan arbetsförmedling och a-kassor

Avsikten är inte att här i detalj redovisa hur nuvarande administration och rutiner fungerar. Avsnittet är endast avsett orientering.

som en

Ett villkor för ersättning är att den arbetslöse är anmäld arbetssökande

som

vid arbetsförmedlingen. Normalt skall sådan anmälan ske vid personligt

besök.

Arbetsförmedlingen utger s.k. kassakort, på vilka förmedlingen styrker att

den arbetslöse är anmäld arbetssökande i föreskriven ordning.

som

Om arbetssökande enligt förmedlingens bedömning frivilligt har lämnat

en

ett lämpligt arbete eller avvisar ett lämpligt erbjudet arbete, skall förmed-

lingen anmäla detta till a-kassan för utredning och beslut.

För rätt till ersättning skall arbetslös sökande också bifoga ett arbets-

en

givarintyg, av vilket bl.a. framgår omfattningen av tidigare arbete samt

skälet för att anställningen upphört.

En a-kassa har också samspel med andra såsom facklig organisation,

organ

försäkringskassa, sociala myndigheter m.fl. alltefter de behov som kan

finnas av att korrekt reglera sökandes rätt till ersättning vid arbetslöshet.

3.3.3 Tillsyn

AMS är tillsynsorgan för A-kassorna. Uppgiften utförs vid AMS för-

säkringsenhet. Rollen som tillsynsorgan innebär i detta fall bl.a. att AMS utfärdar tillämpningsföreskrifter med stöd lag, förordning och För-

av

säkringsöverdomstolens domar. Vidare handhar AMS beräkningar bl.a.

av

utjämningsbidrag, ñnansieringsbidrag m.m. AMS sammanställer ekonomisk

information om a-kassorna och konxtantstödet vid arbetslöshet. AMS tillser

även att erforderliga medel för utbetalning ersättningar tillförs utbe-

av

talningssystemet.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

AMS utövar även löpande tillsyn och granskar därvid bl.a. ett betydande antal beslut i a-kassorna varje år. I de fall besluten enligt AMS är felaktiga och detta föranlett felaktigt bidrag från arbetsmarknadsfonden, återkrävs bidraget av resp. a-kassa, oberoende av kassans möjlighet att i sin tur kunna återfå felaktigt utbetalt belopp.

AMSs försäkringsenhet fyller således såsom tillsynsorgan aktiv roll i en den samlade administrationen.

AMS är inte endast tillsynsorgan, utan har även att besluta i överklagandeärenden rörande försäkringsersättning i första instans. Handläggningen av besvärsärenden sker vid samma enhet som handhar tillsynen.

3.3.4 Överklagandeordning

Beslut av a-kassa överklagas hos AMS. Beslut får dock inte överklagas innan kassan har omprövat sitt beslut.

Talan mot AMS beslut i ärende rörande medlems rätt till ersättning eller medlemsskap förs hos Försäkringsöverdomstolen.

3.4 Det kontanta arbetsmarknadsstödet utformning -

3.4.1 Lagreglering och principiell konstruktion

I denna avdelning kortare beskrivning det kontanta arbetsges en av marknadsstödet KAS. En utförlig presentation återfinns i bilagedelen. mer

KAS regleras i lagen 1973:371 kontant arbetsmarknadsstöd och om förordningen 1976:1067 om kontant arbetsmarknadsstöd. AMS har rätt att meddela föreskrifter för tillämpningen lagen. Även Riksförsäkringsav verket har rätt att meddela föreskrifter. KAS handhas AMS och av länsarbetsnämndema medan utbetalning stödet sköts Riksförav av säkringsverket och försäkringskassoma.

KAS utges vid arbetslöshet till den inte är försäkrad enligt lagen som om arbetslöshetsförsäkring, den som ännu inte uppfyller medlemskapskravet för att få arbetslöshetsersättning och till den utförsäkrats från rätt till som arbetslöshetsersättning efter 60 års ålder.

KAS tillkommer den som är arbetslös, har fyllt 20 inte 65 år och är men arbetsför och i övrigt oförhindrad att åta sig arbete för arbetsgivarens

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

räkning minst tre timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan. Dessutom gäller att den sökande skall beredd att anta vara erbjudet lämpligt arbete, vara anmäld som arbetssökande vid den offentliga

arbetsförmedlingen och inte kunna erhålla lämpligt arbete. Särregler gäller

för studerande och företagare.

3.4.2 Allmänna villkor och arbetsvillkor

De allmänna villkoren är utformade villkoren i lagen arbetslöshetssom om

försäkring, se avsnitt 3.1.3. Arbetsvillkoret för rätt till KAS är att den

sökande skall ha förvärvsarbetat under minst fem månader under ramtid en

på tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde. Hänsyn tas endast till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 75 timmar.

3.4.3 Med arbete jämställd tid

De aktiviteter jämställs med arbetad tid vid beräkningen arbetssom av villkoret är desamma som enligt lagen arbetslöshetsförsäkring, om se avsnitt 3.1.5. För KAS är dessutom tid under vilken sökanden har vårdat åldring eller handikappad i sådan utsträckning att sökanden varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande, att jämställa med arbetad tid.

3.4.4 Överhoppningsbar tid

Reglerna om överhoppningsbar tid är desamma för KAS för arbetssom

löshetsförsäkringen, se avsnitt 3.1.6. Den tid som inte räknas i ramtiden

får vad gäller KAS dock inte överstiga två år. Detta innebär att längre tid tillbaka än tre år från första arbetslösa dagen inte kan påverka rätten till KAS.

3.4.5 Utbildningsvillkor

Den som inte uppfyller arbetsvillkoret för rätt till KAS kan i stället

kvalificera sig genom att fullgöra ett utbildningsvillkor. Förutsättningarna är följande.

Den som i minst 90 kalenderdagar under ramtid tio månader i en av

anslutning till att han eller hon har avslutat utbildning på heltid som

omfattar minst ett läsår och berättigar till studiesocialt stöd stått till som -

arbetsmarknadens förfogande arbetssökande den offentliga

som genom

arbetsförmedlingen eller förvärvsarbetat, är berättigad till KAS utan att ha uppfyllt arbetsvillkoret. Vid bestämmande av ramtiden räknas inte tid då

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

sökanden har varit hindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande på

grund av sjukdom, vämpliktstjänstgöring, havandeskap eller vård eget

av

barn eller adoptivbarn inte har fyllt två år.

som

Alla slag heltidsutbildning över grundskolenivå omfattat minst ett

av som

läsår och som berättigat till studiesocialt stöd kan grunda rätt till KAS.

3.4.6 Kompensationsgrad

KAS utgår i form av ett för dag beräknat belopp, fastställt med

samma

metod som högsta och lägsta dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen. KAS-

beloppet är detsamma som lägsta dagpenningen, fr.o.m den 4 januari 1993

210 kr. Enligt beslut riksdagen skall KAS sänkas till 198 kr from. den

av

5 juli 1993. KAS utgår med belopp till alla oavsett tidigare

samma

inkomst. Reducering beloppet sker vid Sammanträffande med vissa

av

pensioner. KAS utgår under längst 150 dagar ersättningsperiod. För äldre

stödtagare gäller längre stödperioder.

3.4.7 Beräkningsregler

För beräkning av ersättning skall sökandens normalarbetstid fastställas.

Normalarbetstiden fastställs i hela timmar. Som normalarbetstid gäller den

tid vederbörande har varit anställd att arbeta vecka under de senaste tre per

i arbetsvillkoret tillgodoräkningsbara månaderna. Vid varierande arbetstid finns speciella tillämpningsföreskrifter. Normalarbetstiden skall alltid fast-

ställas till minst 17 och mest 40 timmar vecka. per

På grundval av den beräknade normalarbetstiden och den sökandes arbetsutbud framräknas arbetslösheten ett antal stödbelopp vecka.

som per

För beräkningen används omräkningstabell fastställd regeringen.

en av

3.4.8 Övrigt

Vad gäller regler om avstängning och återbetalning, företagarnas ställning

och samspelet med andra system hänvisas till motsvarande avsnitt vad

gäller arbetslöshetsförsäkringen, nämligen 3.1.10 3.1.12. Reglerna är

-

nämligen likartade i de båda systemen.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

3.5 Det kontanta arbetsmarknadsstödet finansiering

-

3.5.1 Arbetsmarknadsavgifter

KAS finansieras medel från den s.k. arbetsmarknadsfonden. Fonden av

tillförs för bl.a. finansiering KAS arbetsmarknadsavgift, är

av en som en

del av de lagstadgade arbetsgivaravgiftema. Denna finansiering inte

avser

förvaltningskostnader, utan dessa bärs av AMV resp. av RFV och

försäkringskassorna genom särskilda anslag.

Arbetsmarknadsavgiften uppgår f.n. till 2,12% underlaget för lagstadg-

av

ade avgifter. Utbetalda ersättningar uppgick 1992 till 1.419 mkr.

3.5.2 Arbetsmarknadsfonden

Arbetsmarknadsfondens funktion och ställning behandlas i avsnitt 13.3 och

13.4.

3.6 Det kontanta arbetsmarknadsstödet administration -

3.6.1 Arbetsmarknadsverket och försäkringskassorna

Ansökan om kontant arbetsmarknadsstöd skall formellt inges till den länsarbetsnämnd, som enligt regeringens förordnande handhar försäkringen för ett visst geografiskt område. Fyra länsarbetsnämnder handlägger

ärenden om KAS, var och för sin s.k. KAS-region. Dessa länsarbets-

en

nämnder är de i Gävleborgs, Älvsborgs, Gotlands och Blekinge län.

Utbetalningen av kontant arbetsmarknadsstöd handhas av den allmänna för-

säkringskassan i vilken sökanden är inskriven.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

3.7 Permitteringslönesystemet utformning, finansiering od:

administration

3.7.1 Lagreglering och principiell konstruktion

Permittering innebär att en arbetsgivare på grund av tillfällig arbetsbrist, driftsstöming eller annan sådan omständighet inte tillhandahåller arbets-

tagaren något arbete och befriar denne från skyldigheten att närvara på

arbetsplatsen.

På många avtalsområden inom SAF/LO-området finns sedan länge rätten för arbetsgivaren att permittera arbetare för längre eller kortare tid. Överenskommelse därom behöver inte ha träffats med motparten dessförinnan. Arbetsgivaren anses alltså ha en ensidig rätt att permittera. Några regler om rätten att permittera finns inte i lagstiftningen. Enligt praxis skall, för att arbetsgivaren skall ha rätt att permittera, löneformen vara sådan att lönen sätts i relation till den faktiskt arbetade tiden eller till om-

fattningen av det arbete som faktiskt har utförts timlön eller ackordslön.

Vidare krävs att kollektivavtalet eller det faktiska anställningsavtalet har slutits under förutsättningen att arbetaren inte kan påräkna arbete i större utsträckning än arbetsgivaren anser sig kunna tillhandahålla. På grund härav saknas permitteringsrätt på tjänstemannaområdena.

För att stärka arbetstagarens skydd i samband med permittering genom-

fördes en reform av den arbetsrättsliga lagstiftningen den 1 januari 1985.

Genom reformen har ett lagstadgat löneskydd vid permittering införts.

Enligt 21 § lagen 1982:80 om anställningsskydd har en arbetstagare som

permitteras rätt till samma lön som om arbetstagaren hade fått behålla sina arbetsuppgifter. Detta gäller dock inte om permitteringen är en följd av att arbetet är säsongbetonat eller av andra skäl inte är sammanhängande till sin natur.

Före reformen fanns på vissa områden avtal om permitteringslön. I övrigt var den permitterade att anse som arbetslös och kunde erhålla arbetslöshetsersättning.

Genom avtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får enligt 2 § samma lag avvikelser göras från 21 SAF och LO har träffat en överenskommelse att rekommendera sina förbund att om

avtala permittering och permitteringslön. Även på andra avtalsområden

om

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

finns överenskommelser om permittering och permitteringslön. På SAF/PTK-området och övriga tjänstemannaområden saknas avtal om permitteringsrätt.

Arbetsgivaren har möjlighet att erhålla visst bidrag till den utbetalda permitteringslönen, dels från staten i form av permitteringslöneersättning PLE, dels från SAF och LO bildad en av stiftelse, Stiftelsen för kompletterande permitteringslöneersättning. Detta bidrag kallas PLE K. Den statliga permitteringslöneersättningen i regleras förordningen 1984:1011 om permitteringslöneersättning.

3.7.2 Utformning

Arbetstagaren är under permitteringstiden inte skyldig att närvara på arbetsplatsen. Arbetstagaren är emellertid fortsatt anställd och är inte att betrakta arbetslös när han blir permitterad. Han skall i som återgå arbete inom skälig tid efter det att den omständighet föranledde som permitteringhar upphört. Han kan inte erhålla en arbetslöshetsersättning under permitteringstiden. Företagaren själv och hans maka är inte med i systemet.

Permittering kan ske för en sammanhängande tid, enstaka dagar eller del av dagar. Permitteringen kan vara fortlöpande eller återkomma i perioder, dvs. intermittent. En form intermittent vara av permittering är korttidsvecka. Permittering får bara ske det finns om objektivt godtagbara skäl för åtgärden. Orsaken till permitteringen skall tillfällig Den vara av art. vanligaste orsaken är arbetsbrist på grund dålig orderingång. av

Arbetsgivaren är i allmänhet skyldig att ta upp förhandlingar med den fackliga organisationen före beslut om permittering 29 § lagen om anställningsskydd jämfört med 11 § lagen om medbestämmande i arbetslivet.

Arbetsgivaren är skyldig att under permitteringen betala permitteringslön som vanligen är fastställd genom kollektivavtal. En arbetsgivare inte som är bunden kollektivavtal skall betala av permitteringslön enligt det enskilda anställningsavtalet. Om denna permitteringslön inte är jämförbar med permitteringslönen enligt kollektivavtal för verksamhetsområdet, kan arbetsgivaren inte få bidrag.

En förutsättning för att arbetsgivaren skall kunna få för bidrag utbetalade permitteringslöner är att han är ansluten till permitteringslöneersättnings systemet. Detta kan ske på följande sätt. De förbundsavtal berörda av arbetsgivarna är skyldiga att betala avgift till SAF och LO bildad en av

5 13-0555 125

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

stiftelse, Stiftelsen för kompletterande permitteringslöneersättning, och är

därmed anslutna till ersättningssystemet. Andra avtal än mellan förbunden

inom SAF och LO kan godkännas grund för anslutning till systemet som och inbetalning till stiftelsen. Därigenom ansluts automatiskt de arbetsgivär bundna sådana avtal. Arbetsgivare som inte är bundna av are som av kollektivavtal kan begära anslutning. En förutsättning för anslutning på detta sätt är att arbetsgivaren har tecknat försäkringsavtal avseende AMFförsäkringarna AGB, AGS, STP, TFA och TGL.

Permitteringslöneersättningen lämnas under högst 30 dagar per år med

vissa karensdagar. Ersättning lämnas inte för permitteringsdagarna nr l-3, 11-12 och 21-22 under ett kalenderår för varje arbetstagare hos samma

arbetsgivare. Vid väderpermittering inom byggnadsbranschen gäller särskilda regler med färre karensdagar och längre ersättningsperiod, dvs.

45 dagar.

PLE uppgår till 375 kr för varje permitteringsdag som berättigar till PLE. Ersättningen minskas då ordinarie arbetstid är kortare än heltid. Vid väderpermittering inom byggnadsbranschen är PLE 290 kr.

PLE K bestäms i procent på den ersättningsberättigande permitteringslönen.

PLE fr.o.m. den 1 juli 1992 fastställd till 35%. Vid väderpermit-

K var

tering inom byggnadsbranschen PLE K fastställd till 80% det för

var av PLE K gällande procenttalet.

3.7.3 Finansiering

Permitteringslöneersättningssystemet finansieras genom att arbetsgivaren betalar avgifter, dels till staten i form av arbetsmarknadsavgift enligt lagen

om socialavgifter, dels till Stiftelsen för kompletterande permitterings-

löneersättning.

PLE finansieras via Arbetsmarknadsfonden på sätt som arbetssamma löshetsförsäkringen, KAS samt utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning och rehabilitering för dem uppfyller arbets- och

yrkesinriktad som

medlemsvillkoren i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Finansieringen av Arbetsmarknadsfonden beskrivs i avsnitt 3.2.5. Till stiftelsen betalas avgifterna tillsammans med avgifterna för AMF-försäkringarna. Avgifterna för PLE K är 0,05% den lönesumma som utgör underlag för beräkning av

av företagets premie för TFA för arbetare. Inom byggnadsindustrin räknas premien på grundval avtalad schablonlön.

av en

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

3.7.4 Administration

Permitteringslöneersättningarna administreras ett särskilt bolag, Institutet

av

för utbetalning permitteringslöneersättning IUP. Detta i sin

av är tur

administrativt knutet till Arbetsmarknadens

Försäkringsaktiebolag AFA.

IUP har rätt att besluta i frågor statsbidrag till

om permitteringslön genom

lagen 1984:1009 om beslutanderätt för bolag eller juridisk

annan person

med uppgift att lämna permitteringslöneersättning. Bolaget prövar rätten till

och betalar ut PLE och PLE K på ansökan arbetsgivaren. Om av ersättning vägras, kan beslutet överklagas arbetsgivaren till AMS. av Hanteringen av det statliga bidraget är form

en av myndighetsutövning, varför reglerna i förvaltningslagen om tiden och formen för överklagandets tillämpas 23

-

25 §§ förvaltningslagen. AMS beslut får inte

överklagas annat än om

avslagsbeslutet beror på en tillämpning konfliktdirektiven. Överklagande

av

får då ske till Arbetsdomstolen. Om arbetsgivaren tillhör

en arbets-

givarorganisation är det denna som för talan i Arbetsdomstolen.

3.8 Trygghetssystem inom olika arbetsmarknadsektorer

3.8.1 Olika former trygghetssystem

av

Vid sidan de statliga eller statsunderstödda

av ersättningsformema vid

arbetslöshet finns förmåner till följd trygghetsavtal mellan arbetsmarkna-

av

dens parter. Dessa avtalsförmåner utgår komplement i olika avseenden

som

till arbetslöshetsersättningen och KAS. Förmånerna reducerar inte

den

ersättning som den enskilde erhåller från arbetslöshetsförsäkringen eller

KAS.

Trygghetsavtalen innebär framför allt att rådgivning och hjälp skall till

ges

den arbetslöse för att finna sysselsättning. Det kan också röra

en ny sig om

ekonomiskt stöd vid utbildning, vid

start av eget företag etc. Om nytt

arbete inte erhålls, kan trygghetsavtalen kompensation för inkomstförlust

ge

utöver vad som lämnas från arbetslöshetsförsäkringen.

3.8.2 Trygghetssystem SAF/LO

På SAF/LO-omtrådet har tecknats avtal rad arbetsmarknadsförsäkom en

ringar AMF. Bland dessa finns försäkring avgångsbidrag AGB.

om

Försäkringsgivare är Arbetsmarknadens Försäkringsaktiebolag AFA.

Anställd som förlorar sin anställning kan erhålla AGB-förmåner

antingen

om han sagts upp från sin anställning på grund sådan driftsmässig

av

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

förändring i företaget som medför varaktig personalreduktion företags-

fallet eller är anställd inom sådan bransch där arbetstagaren regelmässigt anställs för visst aktuellt tidsbegränsat arbete vanligtvis byggnads-,

anläggnings-, måleri- och sjöfartsbranscherna och inom de sex senaste månaderna inte kunnat beredas fortsatt arbete inom sådan bransch branschfallet. Till dessa grupper kan utgå A- och B-belopp.

A-belopp utgår den anställde har uppnått 40 års ålder och har om tillgodoräknats tre hela AGB-år under de senaste fem åren innan arbetslösheten inträffade. Alternativt kan A-belopp utges om den anställde fullgjort minst sju hela AGB-år året före det år arbetslösheten inträffade, vilket innebär att A-belopp kan utgå till fyllt minst 35 år. en person som AGB-år är på visst sätt beräknad arbetad tid hos samma arbetsgivare eller samma bransch.

A-belopp är ett engångsbelopp och lämnas med 5.700 kr samt med 300 kr för varje levnadsår utöver 40 år t.o.m. 54 år samt med 400 kr för varje levnadsår fr.o.m. 55 år t.o.m. 62 år.

B-belopp utgår den anställde har uppnått 40 års ålder, har tillgodoräom knats tre hela AGB-år under senaste fem åren, har blivit arbetslös i samband med friställningen eller inom fem år från denna och står till arbetsmarknadens förfogande genom att anmäla sig till arbetsförmedlingen.

B-belopp kan också utgå till den som genomgår utbildning vilken kan antas leda till nytt arbete.

B-belopp utges med 3.000 kr tredje månad, dock med sammanlagt var

högst 27.000 kr. För den fyllt 60 år kan ytterligare belopp utges med

som sammanlagt högst 12.000 kr.

SAF och LO har också bildat Stiftelsen Trygghetsfonden SAF-LO TSL

med uppgift att främja bl.a. tryggheten för arbetare som löper risk att bli uppsagda eller blivit uppsagda på grund av bl.a. driftsinskränkning, företagsnedläggelse eller rationalisering av ett företags verksamhet. Bidrag kan för t.ex. utbildning för arbetsuppgifter eller praktik. Kontantges nya stöd till arbetslösa eller förtidspensionärer ges inte från denna stiftelse, utan inriktningen är att främja aktiverande och konstruktiva åtgärder.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

3.8.3 Trygghetssystem SAF/PTK

På tjänstemannasidan finns avtal avgångsersättningar AGE

om som

handhas av Trygghetsrådet SAF-PTK. Rådets verksamhet bygger på ett trygghetsavtal mellan parterna från år 1973, vilket bl.a. innebar att

en

trygghetsfond bildades. De grundläggande villkoren är avtalsbundna

men

i övrigt kan Trygghetsrådet ett individuellt stöd. Åtgärder i

ge anpassat

form råd, vägledning, stöd till att kan

av starta eget etc. ges parallellt med

AGE.

De formella kraven för AGE är att den anställde är uppsagd på grund av arbetsbrist från ett företag är anslutet till Trygghetsrådet, har varit

som

anställd de senaste fem åren utan avbrott i företag eller koncern och

samma

har fyllt 40 år senast den dag då anställningen upphör. Om den anställde inte har fem års anställning kan även tid hos tidigare arbetsgivare räknas

om vissa villkor är uppfyllda. Reglerna gäller inte för tjänstemän i

befattningsskikt högre än 2 i den för parterna gemensamma befattnings-

nomenklaturen.

AGE betalas ut i delbelopp, s.k. rater, och i normalfallet kommer

beloppet att, tillsammans med ersättning från a-kassan, ligga på 75% tidigare

ca. av

lön under i stort sett samma tid ersättning från a-kassa utgår. Den

som som

i sitt tidigare arbete låg under taket för

a-kasseersättningen får en merkompensation jämfört med den som låg över taket. Målsättningen är att

kompensera med 75% av tidigare lön. För varje sjumånadersperiod

utbetalas dock alltid ett minimibelopp 1.600 kr.

om

Utbetalningarna sker på följande sätt. Vid längre arbetslöshet utbetalas rat ett belopp motsvarande en halv månadslön, i samband med avgången.

Rat 1 utgår oavsett den friställde fått ett nytt arbete. Efter halva

om a-

kasseperioden om 300 dagar utbetalas rat ett mindre belopp än rat

om vederbörande fortfarande är arbetslös och är anmäld arbetssökande

som på

arbetsförmedlingen. Den som är berättigad till kassaersättning under 450 dagar erhåller ytterligare rat. Om a-kasseperiod utgår, kan också

en en ny

AGE utgå för ytterligare sjumånadersperiod, dvs. vid ersättnings-

en en

period om 300 dagar för halva tiden.

Trygghetrådet utger också bl.a. löneutfyllnad vid ny anställning. I Trygghetsavtalet finns även bestämmelser förlängd uppsägningstid för

om

äldre tjänstemän samt möjlighet att vid övertalighet överenskomma s.k.

om avtalsturlista.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

3.8.4 Trygghetssystem, statliga området

På statliga avtalsområdet bildades den 1 april 1990 Trygghetsstiftelsen när

trygghetsavtalet mellan SAV, SACO-S, SF och TCO-S trädde i kraft. Stiftelsens uppdrag är att förhindra arbetslöshet för statsanställda vid arbetsbrist och omlokaliseringar. Detta sker genom förebyggande insatser för fortsatt anställning, stöd till nytt jobb och insatser vid arbetslöshet.

Trygghetsavtalet ger

förlängd uppsägningstid; uppsägningstiden enligt lagen om anställnings- skydd eller kollektivavtal fördubblas,

ledighet med lön under uppsägningstiden för utbildning eller andra insatser,

individuella åtgärder som utbildning, hjälp att starta eget, inskolningslön vid övergång till annan anställning, medflyttandehjälp m.m.,

inkomsttrygghetstillägg till den som får nytt jobb med lägre lön och -

efterskydd i fem år till den som fått ny anställning och blir arbetslös igen,

avgångsersättning till den som inte får nytt jobb med, tillsammans med a-kasseersättningen, 85% månadsinkomsten under a-kassetiden. Ersättav ningen kan förlängas maximalt fem år efter avgången om särskilda

omständigheter föreligger. Den entledigats och då fyllt 60 år och

som väljer att inte söka nytt arbete har rätt till pensionsersättning. Även särskild pensionsersättning kan utgå efter a-kassetiden för den som fyllt 55 år.

3.8.5 Trygghetssystem, kommunala området

På den kommunala sidan har ingåtts ett centralt avtal om avgångsförmâner, AGF-KL. Parterna är på arbetsgivarsidan Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund samt på arbetstagarsidan Kommunaltjänstemannakartellen, Svenska kommunalarbetareförbundet och SACO/SR-K. Mellan kommunerna och huvudorganisationer lokalt har därefter träffats överenskommelser i anslutning till det centrala avtalet. Vissa kommuner har också träffat särskilda avtal inför personalinskränkningar av större omfattning.

AGF-KL innehåller bestämmelser om engångsersättning och om periodisk avgångsersättning till arbetstagare eller till vissa efterlevande. Bestämmel-

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

serna tillämpas för arbetstagare är tillsvidareanställd och för vilken som gäller det lokala kollektivavtalet pensioner PA-KL. om Arbetstagaren skall ha haft anställning i vilken PA-KL gällt under sammanlagt minst 36 kalendermånader. Han skall dessutom ha fyllt 25 år och inte uppnått åldern för avgångsskyldighet. Uppsägningen skall ha skett till följd av sådan omorganisation, omlokalisering, varaktig inskränkning eller nedläggning av verksamhet beslutats arbetsgivaren och arbetslöshet skall som av ha inträffat till följd uppsägningen. Arbetstagaren skall stå till av arbetsmarknadens förfogande anmälan hos och fortlöpande kontakt med genom den offentliga arbetsförmedlingen.

Engångsersättningen utgör för varje helt anställningsår räknat - - en tredjedel arbetstagarens normala månadsinkomst. av Engångsersättningen kan uppgå till högst ett belopp normala som motsvarar sex månadsinkomster.

Arbetstagare, som tidigare har blivit arbetslös men inte blivit berättigad till avgångsförmåner på grund av att han fått anställning hos arbetsannan givare, har under vissa förutsättningar rätt till efterskydd då arbetslöshet ny inträffar.

Periodisk avgångsersättning i form av egenersättning motsvarar den ålderspension, som skulle ha utgetts enligt PA-KL, arbetstagaren vid om utgången av den månad, varunder anställningen upphört, hade uppnått den pensionsålder eller övre gränsen för den pensioneringsperiod gällde för som arbetstagarens anställning hos arbetsgivaren. Egenersättningen minskas med tio procent intill den tidpunkt då avgångsskyldighet skulle ha inträtt enligt avtal. Minskning skall dock inte ske arbetstagaren har dels om högst 60 kalendermånader kvar till tidpunkten för avgångsskyldighet, dels en sammanlagd anställningstid hos arbetsgivaren minst 240 hela kalenderav månader.

3.8.6 Övriga trygghetssystem

Arbetsgivaralliansen tidigare Statsföretagens Förhandlingsorganisation och PTK har slutit trygghetsavtal handhas Trygghetsrådet TRS. Avtalet som av omfattar alla tjänstemän och arbetsledare i befattningsskiktet 2-8 enligt organisationernas gemensamma befattningsnomenklatur, om företaget omfattas av Trygghetsavtalet. Dessutom fordras veckoarbetstiden inte att understiger 16 timmar i genomsnitt. Vissa tjänstemän i högre befattningar vid större företag samt VD är således undantagna.

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet,

En tjänsteman sagts på grund arbetsbrist kan under vissa som upp av förutsättningar få AGE. Kraven är att tjänstemännen fyllt 40 år och har en

anställningstid på minst fem år i företaget eller koncernen. Regler om

efterskydd finns. AGE innebär att tjänstemannen tillsammans med vad som utgår från a-kassan kompenseras för 90% av tidigare lön under hela akasseperioden. Första ersättningsbeloppet, motsvarar en månadslön, som betalas efter månads arbetslöshet och beräknas täcka de första sju en månadernas arbetslöshet. Efter tre månader betalas ut vad som behövs ytterligare för att uppnå 90% tidigare lön. Efter sju månaders arbetsav löshet betalas belopp för kommande sju månader. För äldre, som har rätt till arbetslöshetsersättning i 450 dagar, betalas därefter ett belopp för ytterligare sju månader.

Om arbete erhålls behöver inte utbetalade belopp återbetalas. I praktiken innebär AGE i detta avtal att flertalet arbetslösa tjänstemän blir kompenserade med mer än 100% av tidigare inkomst.

Trygghetsavtalet mellan Arbetsgivaralliansen och PTK innehåller även

möjlighet till förlängd uppsägningstid, avtalspension för äldre tjänstemän, premieinbetalningar till ITP-systemet m.m.

På övriga avtalsområden är det vanligen så att parterna har anslutit sig till

något de angivna trygghetsavtalen. Detta gäller exempelvis av ovan

Handelns arbetsgivarorganisation och Tidningarnas Arbetsgivareförening,

tillsammans med arbetstagarorganisationerna har anslutit sig till som avtatalen mellan SAF/LO och SAF/PTK.

3.8.7 Slutsatser

Det finns 15 Trygghetsavtal och dessa har träffats på central nivå. Dessa

ca täcker alla omfattas kollektivavtal. Det är främst VD:n och vissa som av högre chefstjänstemän inte omfattas av kollektivavtal. För övriga finns som

inte, formellt sett, någon övre lönegräns för rätt till trygghetsersättningar.

Av de omfattas avtalen får ca. 40% ersättning vid arbetslöshet. som av Resten faller utanför på grund att de inte uppfyller kvalifikationskraven av som ålder eller arbetad tid. Avgångsersättningar ges främst till dem över 40 år.

Ersättningarna utges antingen försäkringar, t.ex. AGB, eller som försom

säkringsliknande ersättningar från stiftelser. De förra lämnas mer

automatiskt då ett försäkringsfall inträffar medan de senare lämnas efter en individuell prövning och ofta tillsammans med andra stödinsatser, mer

Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

speciellt för tjänstemän. AGE har således en mer aktiverande karaktär än AGB. Det finns dock riktlinjer för när AGE-ersättning skall utges och stiftelsens praxis förutsätts alltså vara likformig.

Avgifterna till trygghetssystemen andel lönesumman och törs tas som en av till en fond. För SAF/LO-området är målsättningen att 0,15% skall tas ut. År 1993 är 0,05%. För SAF/PTK-området är bestämt ett grundututtaget tag 0,35%; år 1993 är uttaget 1,07. Arbetsgivaralliansen har samma om uttag SAF/PTK. Vid dagens höga arbetslöshetsläge minskas fondsom kapitalet och övervägs höjningar av avgiftsuttaget. Ersättningsnivåema har också sänkts i vissa system.

Genom avgångsersättningarna synes de anställda på den statliga sidan vara högst kompenserade, särskilt de inom Arbetsgivaralliansens område. Det kan inträffa att vissa arbetslösa blir överkompenserade för inkomst-

förlusten. Därtill kommer att beloppen inte är âterbetalningspliktiga om nytt

arbete erhålls.

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

4. Arbetslöshetslöshet och från

vägar

arbetslöshet

4.1 Vad är arbetslöshet

Den som saknar arbete är inte alltid arbetslös enligt de vedertagna definitioner av arbetslöshetsbegreppet som bl.a. SCB använder. Dels finns det självklart stora befolkningsgrupper som barn, ungdomar och äldre, vilka inte tillhör de yrkesverksamma åldersgrupperna 16 64 år och/eller studerar och därför inte heller kan betecknas arbetslösa även de som om saknar arbete. Dels förutsätter arbetslöshetsbegreppet kan och vill att man arbeta. För att bli registrerad arbetslös förutsätts dessutom att aksom man tivt söker arbete. Utgångspunkten kan alltså beskrivas att det är fråga som om någon form av ofrivillig avsaknad av arbete.

SCB:s arbetskraftsundersökningar AKU bygger på uppdelning en av befolkningen i olika kategorier beroende på sysselsättningssituation.

Figur 4:1 Indelning av befolkningen enligt SCB:s arbetskraftsundersökning AKU, kvartal 1 1993; KällazsCB

Befolkningen 16 64 år - 5.456.000 I arbetskraften / arbetskraften l 4.296.000 1.160.000

/ e

.

Sysselsatta Arbetslösa Velat velat

arbeta arbeta 3.983.000 313.000 185.000 975.000

arbete Tillfälligt frân- Kunde arbeta Förhindrad

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

Kravet för att tillhöra arbetskraften är i stort att har arbete, eller man att man är arbetslös och aktivt söker arbete. De arbetslösa utgör alltså del en av arbetskraften. De kan och vill arbeta, inte finner det grupper som men

meningsfullt att söka arbete, anses inte tillhöra arbetskraften.

Enligt SCB:s definitioner jämställs i arbetsmarknadsutbildning

personer

med studerande i övrigt och hänförs till "ej i arbetskraften". Det

gruppen

innebär också att andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, jämställs

som

med arbetsmarknadsutbildningen, främst arbetslivsutveckling och ungdoms-

praktikplatser, definieras som studier och att personer i dessa åtgärder inte

räknas till arbetskraften.

4.2 Olika former arbetslöshet av

Arbetslösheten kan beskrivas obalans i förhållandet mellan som en

efterfrågan och utbud av arbetskraft. Arbetslöshet uppstår dock inte bara

som en rent kvantitativ funktion i det fall utbudet, dvs. antalet

arbetssökande, överstiger efterfrågan, dvs. antalet lediga jobb. Det finns

olika alternativa beskrivningar arbetslöshetsbegreppet beroende på

av om

man lägger tyngdpunkten vid stabiliseringspolitiska eller andra aspekter på

arbetslösheten som företeelse.

En vanlig metod att klassificera arbetslöshet är indelningen i de tre

kategorierna friktions-, konjunktur- och strukturarbetslöshet beroende på

vilka faktorer som ligger bakom den uppkomna situationen. En form

av

friktionsarbetslöshet uppstår därför att det alltid tar viss tid att hitta rätt mellan arbetssökande och lediga platser. En sådan typ arbetslöshet kan

av

alltså uppstå även i en situation med lediga platser och arbetssökande med rätt kompetens för dessa platser. Arbetsförmedlingens platsförmedlingsfunktion har här viktig uppgift i att matcha arbetssökanden och lediga

en

platser och därigenom nedbringa arbetslöshetstiderna.

Konjunkturarbetslöshet uppkommer när antalet arbetssökande är fler än

antalet lediga platser. I detta fall räcker alltså efterfrågan inte till oavsett

att arbetssökande har rätt kompetens för jobben eller inte. Trots

benämningen kan denna typ av arbetslöshet vara såväl kort- långsiktig.

som

Inom arbetsmarknadspolitiken kan denna typ arbetslöshet angripas

av

framför allt med efterfrågepåverkande åtgärder beredskapsarbeten,

som

rekryteringsstöd, ungdomspraktik m. m. Strukturarbetslöshet uppstår därför att de arbetssökande och de lediga platserna inte ihop. Det kan t.ex.

passar

vara fråga om att de arbetssökande inte har den kompetens som krävs eller att de lediga platserna finns i andra delar landet än de arbetssökande.

av

Inom arbetsmarknadspolitiken kan denna typ arbetslöshet mötas med

av

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

såväl matchningsåtgärder som utbudspåverkande åtgärder. Med det senare

avses t.ex. arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering.

De tre nämnda typerna arbetslöshet uppträder ofta samtidigt. Inte ovan av minst de senaste årens stigande arbetslöshet visar tydligt på detta förhållande, som också kräver att arbetsmarknadspolitiken innehåller såväl

efterfråge- som utbudspåverkande åtgärder.

Den enskilde arbetssökande kan arbetslös på hel- eller deltid. vara Deltidsarbetslös är den som inte arbetar full arbetstid, men som skulle vilja arbeta ytterligare timmar det hade funnits arbete. De deltidsarbetslösa om ingår inte i de generella arbetslöshetstal redovisas. Såväl i AKU:s som som i AMS statistik redovisas de deltidsarbetslösa särskilt.

4.3 Arbetslöshetens utveckling och sammansättning

Vid internationella jämförelser arbetslöshetstal måste även beaktas det av totala arbetskraftsdeltagandet bland resp. lands befolkning. Sverige har under lång rad år internationellt sett haft mycket låga arbetslöshetsnivåer en samtidigt som arbetskraftsdeltagandet legat mycket högt. Det senare gäller särskilt de svenska kvinnorna vars relativa arbetskraftsdeltagande ökat från strax över 50% vid mitten 1960-talet till över 80% vid början 1990av av talet. Det är i stort sett endast de övriga nordiska länderna som kommer i närheten sådana höga arbetskraftstal för kvinnorna. Trots det höga av antalet förtidspensionärer har Sverige internationellt sett också ett relativt högt arbetskraftsdeltagande i de äldre åldersgrupperna mellan 55 64 år. -

En jämförelse utvecklingen i olika länder visar att den svenska

av arbetslösheten ökat relativt kraftigt mellan åren 1991 och 1992. Från att ha haft extremt låg arbetslöshet ligger Sverige nu i nivå med eller t.o.m. en högre än flera de länder i Europa sedan lång tid visat på höga av som arbetslöshetsnivåer. Finland har den absolut kraftigaste ökningen av arbetslösheten mellan 1991 och 1992. EG-länderna ligger nu i genomsnitt på en

arbetslöshet omkring 10%. Mycket höga ungdomsarbetslöshetstal och stora

långtidsarbetslösa är kännetecknande för länder med höga grupper arbetslöshetsnivåer, omkring 10% och däröver.

Den svenska arbetslösheten har i stort sett under hela efterkrigstiden fram till 1990 legat på nivå omkring 2% arbetskraften. Bara vid några en av enstaka tillfällen under dessa år nådde arbetslösheten strax över 3 %. Under 1980-talet sjönk arbetslösheten successivt fr.o.m. 1983 för att i början av 1990 på rekordlåg nivå drygt 1%. Under 1990 skedde vara nere en om sedan markant försämring i arbetsmarknadsläget. Arbetslösheten har en

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

därefter ökat kontinuerligt för i början 1993

att av nå för svenska förhållanden unika arbetslöshetsnivåer över 7%.

Under inledningen 1993 har såväl antalet

av öppet arbetslösa som antalet

personer i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder fortsatt

att öka. I april

1993 uppgick arbetslösheten enligt AMS statistik till 329.000 eller

personer 7,7% arbetskraften. Antalet i olika

av personer konjunkturberoende

arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgick då till 198.000 eller 4,6%

av

arbetskraften. Bland åtgärderna dominerar nu ungdomspraktiken, vilken i april omfattade 70.000 ungdomar. Det är ökning med senare en drygt

50.000 jämfört med situationen i personer april 1992. Antalet i arbets-

marknadsutbildning uppgick i april till 69.000 Antalet i be-

personer.

redskapsarbeten låg i stort kvar på oförändrad nivå 16.000

en om personer.

Den nya formen arbetslivsutveckling omfattade 31.000

ca personer i april 1993. Framför allt ungdomspraktiken och formen

arbetslivsutveckling har

den senaste tiden kunnat begränsa ökningen den av öppna arbetslösheten.

Idag har männen en högre arbetslöshet än kvinnorna i samtliga ålders-

grupper. Det relativa arbetslöshetstalet för kvinnor totalt

sett låg 1992 på

Figur 4:3 Relativ arbetslöshet i olika kassor

1988-1993 25

29 :

10 " I

3 I...;:;:::-:-. 0 s; M 1988 1989 1990 1991 1992 April 1993

- Industri 1:1 Kommunal E Samtliga E Bygg E Tjänstemän

1993 avser april månad 1993

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

3,8%, att jämföras med männens 5,7%. Fram till mitten 1980-talet låg av kvinnornas arbetslöshet kontinuerligt något högre än männens. Därefter låg arbetslöshetsnivåerna relativt lika under några år. När arbetslösheten började öka kraftigt från 1990, var det dock männens arbetslöshet som ökade snabbast. De högre arbetslöshetstalen för männen förklaras av att nedgången i sysselsättningen hittills mest drabbat mansdominerade områden inom industri- och byggsektorn. Den ökande deltidsarbetslösheten och de aviserade neddragningarna inom den offentliga sektorn talar dock för att arbetslösheten för kvinnor kan komma att öka kraftigt.

Studerar de relativa arbetslöshetstalen för de olika arbetslöshetsman kassorna, inte minst den mycket kraftiga uppgången för ser man byggnadsarbetare under början av l990-talet.

Sett till utbildningsnivåer så har arbetslösheten bland de eftergymnasialt utbildade varit betydligt lägre än bland övriga utbildningsgrupper. Högst är arbetslösheten bland dem med endast förgymnasial utbildning. Bland de gymnasialt utbildade sjunker arbetslöshetensnivån med längre utbildningstid.

mnanm. Tabell 4:1

Relativ arbetslöshet i olika åldersgrupper, 1988-1992

grupperna är alltid de som drabbas hårdast vid konjunkturnedgångarna. 139

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

Nyanställningarna minskar och det slår främst mot de nytillträdande

grupperna på arbetsmarknaden. Under 1991, 1992 och inledningen av 1993 har ungdomsarbetslösheten stigit till mycket höga nivåer. De är

yngre

också de som först förlorar sina anställningar vid neddragningar. Under tredje och fjärde kvartalen 1992 noterades arbetslöshetsnivåer 12 omkring 14% för åldersgrupperna 16 19 år och 20 24 år.

- De äldsta ålders- - grupperna mellan 55 och 64 år har dock för närvarande

en lägre arbetslöshet än genomsnittet. Härvid måste dock samtidigt beaktas det betydligt

lägre arbetskraftsdeltagandet för åldersgruppen 60 64 år. 1992

låg det

relativa arbetskraftstalet för denna på 57%

grupp att jämföra med 82% för

hela befolkningen i åldrarna 16 64 år. En

mycket stor andel av gruppen

-

60 64 år har förtidspension och står utanför arbetskraften.

-

Studerar förtidspensioneringen i olika

man åldersgrupper kan konstateras att der högsta andelen förtidspensionärer återfinns just i den äldsta ålders-grupper

mellan 60 och 64 år. I den återfanns 143.000 gruppen ca personer av de total

ca 383.000 i åldrarna 16 64 år

personer som uppbar förtidspension eller sjuk-

-

bidrag i december 1992.

Sett till regionala skillnader har skogslänen traditionellt sett legat på betydlig högre arbetslöshetsnivåer än övriga län. Under de årens senaste kraftiga försämring på arbetsmarknaden har skett viss utjämning arbetslöshetstalen.

en av

Storstadslänen har i början 1993 av ungefär genomsnittliga arbetslöshetstal. Skogslänen, med Norrbottens län det mest drabbade, har fortfarande de

som

högsta arbetslöshetsnivåerna. Lägger ihop antalet arbetslösa och antalet

man

personer i olika konjunkturberoende åtgärder blir skillnaden mellan länen

ännu

mer markant.

Figur 4:2 Arbetslösa resp. personer i åtgärder, som

andel av arbetskraften, Iänsvis fördelning, april 1993

g 20 Personer i åtgärder

3: t

l

I

|lI||II|||a

mm r2

0 E .E g E E E E E E E . g w 5 E å ä Arbetslösa g

e å n. o

Län

Arbetslöshet och arbetslöshet vägar från

Till de särskilt hårt utsatta på arbetsmarknaden hör invandrare grupperna

och arbetshandikappade. Utländska medborgare och invandrare med

svenskt medborgarskap har en betydligt högre arbetslöshet än de är som födda i Sverige. Under andra halvåret 1992 uppgick arbetslösheten i genomsnitt till 14% för utländska medborgare jämfört med 5% för svenska

medborgare. Naturaliserade svenska medborgares arbetslöshet uppgick till

9% medan arbetslösheten för svenskfödda svenska medborgare uppgick till , 4,7%.

Arbetshandikappade har under såväl hög- som lågkonjunkturen stora

svårigheter att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Särskilt gäller detta naturligtvis personer med svårare funktionshinder.

4.4 Arbetslöshetsperioderna

Den genomsnittliga tiden i arbetslöshet steg från drygt 16 veckor 1991 till

ca 20 veckor 1992. Trots den starka expansionen arbetsmarknadsav politiska åtgärder mer än fördubblades antalet långtidsarbetslösa, dvs. arbetslösa mer än sex månader, under 1992. I genomsnitt 55.000 var

långtidsarbetslösa under 1992. Det femdubbling jämfört med under

var en 1990. Utvecklingen långtidsarbetslösheten under 1980-talet framgår av av figur 4:3. Under inledningen av 1993 har antalet långtidsarbetslösa ökat för att i april uppgå till nästan 90.000 Detta innebär f.n.

personer. att drygt

25% samtliga arbetslösa är långtidsarbetslösa. Under 1989 1991 av var motsvarande andel 16 18% samtliga arbetslösa. ca - av

Såväl de internationella de svenska erfarenheterna visar på det är som att

mycket svårt att bekämpa långtidsarbetslöshet när den väl har uppstått.

Efter lågkonjunkturåren i Sverige under början på 1980-talet steg andelen

långtidsarbetslösa fram till 1985. Först därefter började andelen falla. Det

tog sedan fem år att nå till en relativt låg nivå för andelen långtidsarbetslösa.

Långtidsarbetslösa tenderar att bli passiviserade och riskerar på sikt att bli utslagna från arbetsmarknaden. Erfarenheterna visar att längre arbetslöshetstider försvårar möjligheterna att komma tillbaka i arbete. En hög andel långtidsarbetslösa innebär också att arbetsmarknadens funktions-

förmåga försämras. De långtidsarbetslösa hamnar vid sidan av lönebild-

ningen på arbetsmarknaden. Långtidsarbetslöshet riskerar för många att bli

inledningen på en negativ karriärutveckling med sjukskrivningsperioder och social utslagning, vilket i sin tur kan leda till sjukbidrag och

senare

förtidspensionering. Det är mycket angeläget att en arbetslöshetsperiod

alltid kan brytas senast efter några månader och långtidsarbetslöshet att en

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

4:4 ...1I

I långtidsarbetslösa totalt sam g

som andel av totalt antal arbetslösa 1989-93 120 4 +

i

ê 100 -

I " g

3°: T

:

60 2a 5

r -

h x

40 3 : g

10 - - : 20 :

F o 0 1989 1990 1991 1992 1993 P Långtidsarbetslösa, Långtidsarbetslösa, | C3 IOOO-tal %

därmed kan undvikas. Vid utformningen av en ny försäkring vill jag med dessa utgångspunkter särskilt uppmärksamma försäkringens möjligheter att

motverka och bryta en långtidsarbetslöshet. Jag återkommer till Cet i de

senare avsnitten.

4.5 Vägar till och från arbetslöshet

Den vanligaste orsaken till arbetslöshet är att åtaget arbete har slutförts.

Arbetslöshet i samband med personal- eller driftinskränkningar är mera konjunkturberoende. Under den senaste konjunkturnedgången uppger nu

allt fler att man blivit arbetslösa på grund av att man förlorat sitt arbete genom personal- eller driftinskränkningar. 1992 var det 36% av de arbetslösa som uppgav den orsaken till sin arbetslöshet att jämföra med

25% 1991. Under det första kvartalet 1993 hade den andelen ökat till 40%

av de arbetslösa. De nyinträdande i arbetskraften utgjorde både 1991 och

1992 5% de arbetslösa. De återinträdande utgjorde 20% de

ca av ca av arbetslösa.

Även vägarna från arbetslösheten varierar. Från ha varit arbetslös

ut att

övergår man antingen till arbete, och då tillhör man de sysselsatta av arbetskraften, eller till dem som inte ingår i arbetskraften. Det senare kan

Arbetslöshet och från arbetslöshet vägar

bl.a. handla att övergår till studier, eller erhåller åldersom man att man pension, sjukbidrag eller förtidspension. Enligt redovisning, bygger en som på en studie av A. Björklund, Institutet för Social Forskning, Stockholms Universitet "Unemployment in Sweden" 1991, är de vanligaste vägarna ut ur arbetslöshet fyra till antalet. Studien beskriver flöden under perioden 1986 1989 och visar att den normalt vanligaste vägen arbetslöshet - sett ur är att erhålla ett arbete och sluta söka arbete arbetsförmedlingen. genom Denna grupp svarade för drygt 30% utflödet arbetslöshet. Ca 20% av ur erhöll en temporär anställning eller ofrivilligt deltidsarbete och fortsatte att söka arbete arbetsförmedlingen. Ett tredje vanligt sätt lämna genom att arbetslösheten är att gå in i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Åren 1986 1989 gällde det också 20% dem lämnade arbetslösheten. - ca av som Slutligen uppskattade man i den här redovisade studien att kanske 20 25% av dem lämnar arbetslöshet också lämnar arbetskraften. Man framhöll som också att två vägar arbetslösheten ovanliga. Den gällde återgång ur var ena till anställning hos sin tidigare arbetsgivare. Den andra gällde till övergång olika arbetsmarknadspolitiska för arbetshandikappade. Det program senare konstaterade gällde bara 1% flödet arbetslösheten dessa man av ur trots att program omfattar ca 2% av arbetskraften.

Några senare studier om flödena på arbetsmarknaden tycks inte föreligga. Samtidigt torde dagens unikt svåra situation på den svenska arbetsmarknaden kraftigt ha påverkat flödenas storlek och inriktning. Bl.a. det kraftigt ökade antalet nya förtidspensionärer och det ökade antalet långtidsarbetslösa tyder på detta. Vi fick under 1992 också relativt stor en grupp om 11.000 personer utförsäkrades från a-kassorna. som

Enligt min uppfattning är det beklagligt att vi har så dålig kännedom om förhållandena på arbetsmarknaden. Det är angeläget att vi ökar kunskaperna om flödena till och från arbetslösheten. Inte minst viktigt är det att studera vägarna från arbetslösheten. Detta gäller såväl de arbetslösa som går direkt till arbete eller till olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som situationen för långtidsarbetslösa, utförsäkrade m.fl. arbetslösheten av drabbade grupper.

4.6 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetslösa

I enlighet med vad tidigare redovisats under 4.2 kan de som

arbetsmarknadspolitiska åtgärderna indelas i matchnings-, efterfråge-

påverkande och utbudspåverkande åtgärder beroende på vilken typ av arbetslöshet vill komma åt. Arbetsmarknadspolitiken kan också som man beskrivas del den ekonomiska politiken med som en av utgångspunkt från att dess traditionella uppgift är att mildra målkonflikten mellan arbetslöshet

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

och inflation. Arbetsmarknadspolitiken kan göra detta att påverka genom arbetsutbudet och utnyttjandet av arbetskraften samt anpassningen på arbetsmarknaden.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan också indelas i aktiva och passiva åtgärder. Till de aktiva räknas platsförmedling, vägledning, utbildning, yrkesinriktad rehabilitering och sysselsättningsskapande åtgärder m.fl. Detta är åtgärder alla på olika sätt aktiverar den arbetslöse och som

därmed också bryter passiviteten vid arbetslöshet. Till de passiva

åtgärderna räknas de olika formerna av ekonomiskt arbetslöshetsunderstöd.

Arbetslinjen i den svenska arbetsmarknadspolitiken innebär att aktiva åtgärder alltid skall användas i första hand. Internationellt har Sverige sett också genom åren satsat en mycket hög andel av de arbetsmarknadspolitiska medlen på aktiva åtgärder. Under de senaste årens försämrade arbetsmarknad har dock inriktningen på aktiva åtgärder relativt sett försvagats.

De aktiva åtgärderna brukar i sin tur indelas i konjunkturberoende och

övriga åtgärder. Till de konjunkturberoende åtgärderna räknas f.n. arbetsmarknadsutbildning, utbildningsvikariat, beredskapsarbete, ungdoms-

praktik, avtalade inskolningsplatser, rekryteringsstöd och arbetslivsutveckling. Det är alltså åtgärder, vars volymer nära följer konjunkturutvecklingen. Bland de övriga åtgärderna ingår platsförmedling, vägledningsinsatser vid såväl arbetsförmedling AMI och de särskilda sysselsom sättningsskapande åtgärderna för arbetshandikappade.

De konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har den dubbla

uppgiften att de båda förbättrar de arbetssökandes kvalifikationer och motverkar öppen arbetslöshet. Under de senaste åren har situationen på arbetsmarknaden snabbt försämrats och befinner oss nu i en djup recession med en arbetslöshetsnivå, mycket kraftigt överstiger de som nivåer som funnits de sensate 50 åren. Samtidigt har antalet i personer konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder som arbetsmarknadsutbildning och ungdomspraktik fått en sådan omfattning att de knappast utgör marginella inslag i samhällsekonomin eller kan ses som selektiva åtgärder.

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet Tabell 4:2

avser mars 1993

I slutet av april 1993 fanns sammanlagt ca 265.000 i olika personer konjunkturberoende åtgärder. Fördelningen på de olika åtgärderna framgår av tabell 4:2.

För att ytterligare aktivera de arbetssökande har olika jobbsökaraktiviteter som jobbsökarklubbar m.m. byggts ut under senare år. För vissa grupper av öppet arbetslösa har de varit obligatoriska. För ungdomsgmppen har ungdomspraktiken med utbildningsbidrag fått en betydande omfattning sedan den infördes den 1 juli 1992. Ungdomspraktiken, riktar sig till som arbetslösa ungdomar i åldern 17 24 år, innebär att ungdomarna efter - en relativt kort arbetslöshetsperiod kan erbjudas en praktikplats under sex månader. Ungdompraktiken betecknas som en form av arbetsmarknadsutbildning förlagd till arbetsplatser.

Starta eget-bidrag är åtgärd funnits sedan flera år och innebär att en som arbetslösa, som startar ett eget företag, får ett bidrag motsvarar kassasom ersättningen under sex månader. Tanken är att man under den period det

tar att starta upp verksamheten skall ha en ekonomisk grundtrygghet.

Under budgetåret 1991/92 fick 2.500 starta eget-bidrag. Det ca personer

är något fler än under de närmast föregående åren. Åtgärden har nyligen

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

utvärderats på uppdrag av närings- och arbetsmarknadsdepartementen. Undersökningen visar att företag, som startats med hjälp bidraget, hade av samma överlevnadsgrad och omsättning efter tre år som andra företag som startades år 1988.

Alla arbetslösa har resursskäl under den kraftiga nedgången på av nu arbetsmarknaden inte kunnat erbjudas meningsfull utbildning, praktik en eller tillfälligt arbete inom för de arbetsmarknadspolitiska ramen åtgärderna. Det innebär att många arbetslösa därmed riskerat att hamna i långvarig passiviserande arbetslöshet. Samtidigt uppbär flera dessa av personer kassaersättning. Detta innebär ett avsteg från hörnstenarna en av

i den svenska arbetsmarknadspolitiken, nämligen arbetslinjen.

Ett sätt att stärka arbetslinjen utan att det innebär ökade kostnader för arbetsmarknadspolitiken är att erbjuda arbetslösa en aktiv sysselsättning och låta ersättningen under den tid är i åtgärden densamma man vara som arbetslöshetsersättningen. En sådan åtgärd som införts under år 1993 är den s.k. arbetslivsutvecklingen. Genom arbetslivsutveckling kan arbetslösa som fyllt 18 år utföra vissa uppgifter med bibehållen ersättning från a-kassa. Deltagande i arbetslivsutveckling kvalificerar till ersättningsperiod en ny och förlänger den tid det tar innan arbetslös utförsäkras. en

Arbetslivsutvecklingens syfte är att tillvarata den arbetslöses vilja till

aktivitet och utveckling och göra det lättare för dem att återgå till det reguljära arbetslivet. Arbetslivsutveckling kan ske hos ideella organisationer, föreningar, privata och offentliga arbetsgivare m.fl. Arbetsuppgifterna skall vara sådana som inte annars skulle bli utförda.

Antalet i arbetslivsutveckling har vuxit snabbt sedan åtgärden personer infördes den 1 januari 1993. I slutet april 1993 fanns 31.000 av ca personer i arbetslivsutveckling.

Inom ramen för arbetslivsutveckling kan flera olika aktiviteter bedrivas. Ett sådant exempel är förnyelseföretag, vilket är ett projekt sker i som samverkan mellan arbetsförmedlingen, TCO, M-Gruppen och Eductus. Till förnyelseföretagen engageras tjänstemän, är eller håller på att bli som arbetslösa. Inledningsvis får de arbetslösa tjänstemännen arbeta med att utveckla olika affärsidéer. De bedöms livskraftiga fortsätter i som som företagsform, förnyelseföretag. Till förnyelseföretagen kan andra arbetslösa tjänstemän engageras. När verksamheten pågått en tid utvärderas den, och om det finns möjligheter att utveckla den till ett livskraftigt företag så kan företaget köpas ut av dem som ingått i företaget eller säljas till någon utomstående. Förnyelseföretagen har stab de kan utnyttja och en som som

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

ansvarar för samordning samt ekonomisk, juridisk och administrativ hjälp. Staben kan i sin tur anlita experter. Den deltar i

som fömyelseföretag får som regel ett bidrag, som motsvarar ersättningen från arbetslöshetskassan. Fömyelseföretagen drivs i samarbete med arbetsförmedlingen, men huvudansvaret ligger inte på arbetsförmedlingen utan på M-Gruppen och

Eductus.

Vid sidan av arbetsförmedlingen bedriver framför allt de fackliga organisationerna olika aktiviteter för arbetslösa. Det handlar främst om uppsökande, kontaktskapande och aktiverande verksamheter bland de arbetslösa medlemmarna. Ibland sker det i samarbete med t.ex. bildningsförbund. Formerna varierar mellan allt från studiecirklar till caféverk-

samheter. Syftet med verksamheterna är att den arbetslöse inte skall lämnas

ensam och inaktiv.

4.7 Konsekvenserna för individen och samhället

Arbetslöshetens konsekvenser sammanhänger direkt med arbetets stora betydelse för såväl samhället som den enskilde medborgaren. I Sverige, jämfört med i det absoluta flertalet andra länder, har arbete traditionellt sett värderats mycket högt. I detta ligger såväl rättigheter skyldigheter för som den enskilde. Målsättningen för den ekonomiska politiken har förskjutits nu från målet om full sysselsättning eller arbete åt alla till målet att så långt som möjligt reducera den nivå på arbetslösheten där priser och löner inte accelererar. Även målsättningen alltså ändrats något så kvarstår om nu mycket av värderingarna, förväntningarna och kraven på att rätten till

arbete åt alla skall uppfyllas. Samtidigt rymmer detta också värderingar

om att var och en är skyldig att göra en arbetsinsats efter förmåga och

därigenom bidra till den gemensamma välfärdsutvecklingen. Detta gäller

inte bara den materiella välfärden utan också andra värden berikar som gemenskapen i samhället. Den starka svenska värderingen arbete kan i av sig antas förstärka de negativa konsekvenserna arbetslöshet. av

Arbetslöshetens konsekvenser för den enskilde handlar i stort om ekonomiska, sociala och hälsomässiga effekter.

Ekonomiskt kan man konstatera att längre tids arbetslöshet i de flesta fall en leder till en försämring av ekonomin. Detta kan gälla såväl engångsförluster långsiktig påverkan på den enskildes ekonomi. Det som en mer senare kan uppstå genom att en tids arbetslöshet kan försämra senare

karriärmöjligheter och lönenivåer.

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

De sociala effekterna sammanhänger med arbetslöshetens påverkan på den enskildes livssituation i dess helhet. För många ett arbete plattform

ger en

och status i samhället. Ett arbete kan också ha stor betydelse för innehåll,

mening och utveckling i tillvaron. På samma sätt kan ett arbete ofta

innebära en betydande social gemenskap. Arbetslöshet kan alltså innebära

en förlust av dessa värden tillgodoser grundläggande mänskliga behov.

som

Dessa värden och behov kan naturligtvis för sig uppnås och

var tillfredsställas aktiviteter vid sidan arbetet. Ytterst handlar det genom av

också om den enskildes egen uppfattning och värdering sin livssituation.

av

Härvid spelar säkerligen de allmänna värderingarna och attityden till arbete

en viktig roll. Värderingen av arbete kan också variera mellan individer

och grupper. För den som av andra skäl har utsatt eller situation en svag

i samhället kan ett arbete ha större värde än för andra. Detta kan t.ex. gälla

funktionshindrade och invandrare.

Hälsamässigt finns det samband mellan arbetslöshet och ohälsa. Nedan

under avsnitt 4.8 redovisas bl.a. aktuell rapport "Arbetslösheten en om som

folkhälsoproblem "

.

Arbetslöshetens konsekvenser för samhället handlar stabiliserings-

om

effekter på ekonomin samt välfärdsmässiga, finansiella och samhällsekono-

miska effekter.

Arbetslösheten kan beskrivas effekterna obalans på arbetsmark-

som av en

naden och ekonomin. Under 1980-talets år med låga arbetslöshetstal ägnade

ekonomerna tid och kraft åt att studera och diskutera arbetslöshetens

stabiliseringseffekter på ekonomin. Härvid behandlades inte primärt de

sociala effekterna av arbetslösheten utan vilken arbetslöshetsnivå snarare som krävdes för att hålla inflationen i schack. Arbetslöshetens effekter för

samhället kan dock även beskrivas i termer välfárdsförluster,

av

produktionsbortfall, kompetensförluster m.m. Finansiellt innebär arbetslöse

het såväl ökade utgifter minskade inkomster för stat och kommun.

som

De statsfinansiella kostnaderna för arbetslös industriarbetare kan på

en

årsbasis bedömas ligga i storleksordningen 200.000 kr. Underlag för

en

sådan bedömning av de statsfinansiella konsekvenserna arbetslöshet har

av

bl.a. tagits fram i utredningsrapport DsA 1991:52 "Arbetsmarknad och

en

arbetsmarknadspolitik" från arbetsmarknadsdepartementet 1991. Av

rapportens beräkningar framgår att en industriarbetare, som har arbete i fem månader och är arbetslös i sju månader, kostar staten 78.000 kr i

ca

direkta utgifter i form kontantstöd. Detta gällde i det fall i

av personen

fråga har rätt till ersättning från a-kassa. Till denna utgift kommer även

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

bortfall av intäkter, som skulle ha tillkommit staten om personen hade haft ett heltidsarbete under hela året. Detta bortfall av intäkter beräknades uppgå till ca 37.000 och utgjordes av minskade statliga intäkter från varuskatter, punktskatter samt lagstadgade arbetsgivaravgifter. Alternativkostnaden för staten beräknades härvid alltså till totalt omkring 115.000 kr eller ca 750 kr per dag för en arbetslös industriarbetare med en genomsnittlig industriarbetarlön på 159.000 kr per år. På motsvarande sätt beräknades kostnaden för en industriarbetare som får ersättning i form av KAS eller ingen ersättning alls under arbetslöshetstiden. I dessa fall beräknades statens altemativkostnad till 73.000 kr resp. ca 48.000 kr, ca eller ca 500 kr resp. 300 kr per dag.

Den redovisade beräkningen de statsfmansiella konsekvenserna ovan av beaktar inte de samhällsekonomiska effekterna arbetslöshet. Samhällsav ekonomiskt måste beaktas såväl produktionsbortfall som kostnader för ökat sin i arbetslösheten. Ä sidan

sjukvårdsutnyttjande m.m. som har grund ena

utgör den produktion som inte utförs på grund av arbetslöshet en samhällsekonomisk kostnad i form av utebliven välfärd i någon form av reala Å andra sidan innebär högre vårdkonsumtion resurser. t.ex. en en förbrukning samhällets reala Den svenska ekonomiska forskav resurser. ningen har hittills knappast ägnat något utrymme åt arbetslöshetens samhällsekonomiska effekter.

4.8 Arbetslöshet och ohälsa

Arbetslinjen i den svenska arbetsmarknadspolitiken utgår inte bara ifrån

arbetets ekonomiska betydelse för den enskilde och samhället. Arbetet tillskrivs också rad andra positiva värden. Det handlar på olika sätt om

en människors livskvalitet och delaktighet i samhället. Utöver att vara en grund för den materiella försörjningen kan arbetet tillgodose grundläggande mänskliga behov gemenskap, utveckling och mening i tillvaron. av

Dessa grundläggande utgångspunkter arbetets värde för den enskilde om kan också viktig förklaring till att arbetslöshet kan leda till ses som en ohälsa. Detta är samband redan de klassiska forskningsinsatserna om som arbetslöshetens verkningar visade på. Med utgångspunkt från sin forskning under 1930-talet arbetslösheten i ett österrikiskt samhälle utvecklade om

Marie Jahoda teori arbetslöshetens sociologiska och psykologiska

en om

effekter. Jahodas teori bygger på att arbetet den enskilde sociala

ger kontakter, tidsstruktur, kollektiva mål, samhällsstatus och personlig aktivitet. Vid arbetslöshet förlorar den enskilde också dessa funktioner och negativa konsekvenser uppstår.

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

Marie Jahodas forskning, rad andra aktuellare

samt en internationella och nationella forskningsinsatser, ligger till grund för en aktuell rapport om

"Arbetslösheten folkhälsoproblem" som Folkhälsogruppens serie nr 17,

1993 presenterad den s.k. Folkhälsogruppen vid av socialdepartementet.

Rapporten, som presenterades i 1993, visar mars sammantaget att

arbetslösheten är ett allvarligt hot hälsa och välbefinnande.

mot I rapporten beaktar man härvid det faktum, att sjukdom i sig också kan vara en orsak till att har svårt att få arbete och arbetslösheten man att i större

utsträckning drabbar dem som också av andra skäl har högre risk att bli

sjuka. Trots detta kvarstår alltså klara samband mellan arbetslöshet och ohälsa. Enligt rapporten kan bl.a. ångest och oro, depressioner, ökad alkohol- och tobakskonsumtion, förhöjt

stress, blodtryck, olika kroppsliga

och psykiska sjukdomar, ökat

sjukvårdsutnyttjande och förhöjd dödlighet

ses som troliga effekter av arbetslöshet.

En försämrad ekonomi, nästan alltid blir som följden av en långvarig arbetslöshet, innebär normalt sänkt levnadsstandard och för framtiden. oro Detta innebär i flera avseenden större risk för ohälsa. Vidare en visar

Folkhälsogruppens rapport, att den psykiska och sociala påfrestning

som arbetslösheten innebär kan medföra hamnar i sociala att man miljöer, t.ex.

ungdomsgäng, som Ökar risken för missbruk. Vidare kan arbetslöshet

påverka hälsobeteendet, alltså sådant människan gör och har som som

uppenbar betydelse för hälsan. Studier visar särskilt på risken för alkoholmissbruk och ökad rökning hos arbetslösa ungdomar. Alkohol-

missbruket gäller i första hand pojkar.

Enligt Folkhälsogruppens rapport visar många studier entydigt

på samband mellan arbetslöshet och försämrad psykisk hälsa. En rad olika en

forskningsresultat, bl.a. hos våra nordiska grannländer, visar att

arbetslöshet kan leda till psykiska besvär, ångest och Även depressioner. om nedsatt psykisk hälsa minskar chanserna att arbete, så är sambandet

betydligt starkare i motsatt riktning att brist på arbete leder till psykiska

besvär. När det gäller

kroppsliga besvär och sjukdomar finns det en del

studier som visar på samband främst mellan arbetslöshet och olika psykosomatiska sjukdomar som och tarmkatarrer Men även mag- m.m.

hjärt-, kärlsjukdomar tycks öka vid arbetslöshet.

Såväl läkemedelskonsumtion

som sjukvårdsutnyttjande är högre bland de

arbetslösa. Även om man tar hänsyn till att denna grupp är sjukare än de icke arbetslösa, och således har större behov medicin ett av och sjukvård, har gruppen ett högre utnyttjande än förväntat.

rapporten redovisas också

flera studier visar att det finns som ett tydligt samband mellan arbetslöshet

och dödlighet. Risken för dödsfall är 1,5 till 2

gånger högre hos arbetslösa.

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

Detta gäller framför allt dödsfall olycksfall, våldsam död och

genom självmord. Studier visar att även risken för självmordsförsök är kraftigt förhöjd hos de arbetslösa. Enligt en skotsk studie har arbetslösa 10 gånger högre risk att registreras inom sjukvården för ett självmordsförsök än icke arbetslösa.

Arbetslösheten leder inte bara till negativa effekter för den arbetslöse själv utan även för dennes familj. Enligt Folkhälsogruppens rapport finns flera studier som t.ex. visar på ökad risk för misshandel, skilsmässor m.m. i dessa familjer.

Sammantaget konstateras i Folkhälsogruppens rapport att den svenska

forskningen om arbetslöshetens ohälsoeffekter varit ganska blygsam.

Förklaringen ligger säkerligen i att arbetslösheten tidigare under en lång rad år legat mycket lågt, sett i ett internationellt perspektiv. Jag delar därför också rapportens betoning av att dagens unikt höga arbetslöshet bör bli föremål för fördjupade studier i syfte att vidga vår kunskap då det gäller sambandet mellan arbetslösheten och folkhälsan.

4.9 Behov av ökad kunskap genom bl.a. forskning

Den svenska arbetslivsforskningen har hittills till mycket stor del varit inriktad på att belysa olika aspekter på arbete, arbetsmiljö och arbetslivet

i vid mening. Däremot har arbetslöshetens effekter i betydligt mindre

utsträckning varit i centrum för forskningens intresse. En förklaring är naturligtvis den under många år höga svenska sysselsättningen och låga arbetslösheten. Den nu drastiskt ökade arbetslösheten i Sverige har tydligt förstärkt behovet av forskningsinsatser omkring arbetslöshetens effekter för såväl samhället som den enskilde. Den nuvarande situationen ger också på ett helt annat sätt än tidigare möjligheter till empiriska studier i olika former. Behovet forskning arbetslöshetens konsekvenser har på av om senare tid bl.a. uppmärksammats av Arbetsmiljöfonden och AMS.

Genom utredningens arbete har jag kunnat konstatera att det också finns behov av att utveckla metoderna för att mäta och följa arbetslöshetens utveckling i syfte att öka kunskapen om arbetslöshetens struktur. Härvid behövs bl.a. en bättre redovisning flödena till och från arbetslösheten. av Denna kunskap behövs inte minst för att kunna bedöma behovet av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, men också för utvärderingen av effektiviteten i olika åtgärder.

Forskningen om arbetslöshetens effekter måste ta sikte på såväl samhällsekonomin som individnivån. På den makroekonomiska nivån krävs

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

fördjupade kunskaper om sambanden mellan den ekonomiska politiken och arbetsmarknadens funktionssätt. På individnivån behövs ökade kunskaper om arbetslöshetens effekter för olika handikappade, ungdomar grupper som m.fl. Samtidigt behöver vi få bättre kunskaper långtidsarbetslösas, om utförsäkrades m.fl. situation.

Den senaste tidens utveckling på arbetsmarknaden har ställt krav nya på arbetsmarknadspolitiken och andra politikområden. Inom arbetsmarknadspolitiken har nya åtgärder introducerats, bl.a. innebär de arbetslösa får som att praktik ute på arbetsplatserna. Kostnadsproblemen inom företag och myndigheter har lett till att produktivitetsutvecklingen varit mycket kraftig de senaste åren och omvandlingen arbetslivet har varit av kraftig. Utvecklingen har bl.a. lett till att debuten på arbetsmarknaden sker senare. Inriktningen på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är också sådan att arbetslösa oftare gör avbrott i sin ersättningsperiod. Alla dessa förändringar innebär att behovet forskning vad sker och vilka konsekvenser av om som det får för enskilda, arbetsplatser och samhället har ökat kraftigt

De medel som finns till förfogande för arbetsmarknadspolitiska studier är f.n. mycket begränsade. Enligt min uppfattning är det angeläget att forskningen kring arbetslöshetens och arbetsmarknadspolitikens konsekvenser och påverkan på arbetslivet förstärks väsentligt redan kommande budgetår för att erfarenheter skall kunna vinnas den pågående utveckav lingen.

Forskning om arbetslöshetens orsaker är till sin natur mångvetenskaplig. Den sker i större eller mindre omfattning, främst i områden som nationalekonomi, sociologi, socialmedicin, socialpsykologi och beteendevetenskap. Tvärvetenskapliga projekt är dock inte så vanliga. En väg att finansiera forskningsbehovet att 1/4 promille anslagen till olika vore av arbetsmarknadspolitiska åtgärder avsätts till FoU. Eftersom forskningen ytterst handlar om arbetslivet kan det lämpligt att medlen kan vara administreras av Arbetsmiljöfonden AMFO. Ett särskilt programområde bör bildas för detta forskningsområde inom fonden. Fondens instruktion bör också ändras till att innefatta denna typ av forskning.

Sammantaget vill jag alltså framhålla att vi behöver ökade kunskaper om såväl arbetslöshetens struktur dess effekter. Utöver den ekonomiska som forskningen krävs härvid också en bred tvärvetenskaplig forskning med utgångspunkt från Sociologiska, socialmedicinska m.fl. aspekter på arbetslöshetens effekter. Inom den ekonomiska forskningen bör också de samhällsekonomiska aspekterna på arbetslösheten Ökad uppmärkges samhet.

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet

De samlade kostnaderna för en arbetslöshet på nuvarande nivå, 7,7% öppet arbetslösa i april 1993, är storleksmässigt så betydande att olika möjligheter måste tillvaratas för att bättre hushålla med de mänskliga resurserna. Forskning och utveckling om arbetslösheten bör kunna verksammt bidraga till ökade insikter om hur problemen i framtiden skall angripas.

nuvarande skydd vid arbetslöshet

Efekter av

5. Effekter nuvarande

av skydd vid arbetslöshet

5.1 Effekter konsekvenser i måltermer -

Effekterna av kontantstödet vid arbetslöshet skall i princip uttryckas i samma termer som målen för systemet. Först då går det att bedöma mål-

uppfyllelsen. Ofta uttrycks emellertid inte målen i direkt mätbara termer,

varför utfallet inte heller kan jämföras med målen. För bedömning av effekterna måste då målen uttryckas i termer möjliggör jämförelse. som en

Även målen i sig inte skulle kontroversiella, är de ofta otillräckligt om vara preciserade för att kunna omsättas i mätbara termer. Därmed kommer målen faktiskt att relativt fritt tolkas den utvärderar systemet. av som Målen är vidare sällan heltäckande och ibland anges målen indirekt genom

att tydligt markera vad som inte skall uppnås.

En bedömning av effekterna av nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet lämnar många bedömningar till den skall utvärdera stödet. Det finns som också en viss risk att sådana aspekter som är mätbara uppmärksammas i högre grad än som kan vara berättigat jämfört med väl så viktiga, men svårmätbara effekter. Den fortsatta framställningen skall läsas med beaktande detta. av

5.2 Täckningsgrad

5.2.1 Olika täckningsgrader

Ett grundläggande syfte med nuvarande system för kontantstöd vid

arbetslöshet är att lämna ersättning till i princip alla som drabbas av arbetslöshet och som har en fast anknytning till arbetsmarknaden.

Ambitionen är olika i försäkringen och i KAS, där försäkringen också

kräver en uppoffring av den enskilde i form av att medlemsavgift skall ha erlagts till resp. kassa.

Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

I vilken utsträckning olika arbetslösa i realiteten åtnjuter skydd genom

försäkring och KAS är således en viktig aspekt på hur nuvarande system fungerar. Detta kallas här för täckningsgrad. Samma begrepp kan också

användas för att hur stor andel de ingår i arbetskraften

ange av som som

omfattas av ett försäkringsskydd vid arbetslöshet.

Oavsett vilket begrepp används, kräver detta som att ingående värden definieras. Dessa begrepp är arbetslös, försäkrad och arbetskraft.

Antalet i arbetskraften definieras SCB i bl.a. de s.k. arbetspersoner av

kraftsundersökningarna AKU. Arbetskraften är de i ålderna 16 64 år,

-

som är sysselsatta eller som är arbetslösa. Arbetslösa är i princip de

som

saknar arbete, kan och vill ha ett arbete.

men som

Försäkrade är i detta sammanhang de omfattas försäkring

som av en mot

inkomstförlust vid arbetslöshet. Försäkrad behöver således inte betyda

att

individen varit medlem i kassan så länge att ersättning kan utgå, eller i övrigt uppfyller de villkor som ställs för att faktiskt kunna erhålla ersätt-

ning.

AMS mäter och publicerar månatligen den öppna arbetslösheten. Dessa mätningar grundar sig på en totalbearbetning av AMS sökandestatistik och

avser registrerade förhållanden den sista i varje månad. När AMS att

anger

arbetslösheten är 5% betyder det att andelen heltidsarbetslösa,

som

omedelbart bedöms kunna ta ett erbjudet och lämpligt arbete, uppgår till 5% det arbetskraftstal SCB Deltidsarbetslösa ingår inte. Det

av som anger.

gör inte heller de bedöms i behov utbildning eller

som vara av t.ex.

arbetsprövning före en placering. Vidare ingår inga sökanden som per den sista i månaden deltar i arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsutveckling eller andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De någon anledning inte

som av

funnit anledning att anmäla sig arbetssökande vid

som arbetsförmedlingen, men är arbetslösa, ingår givetvis inte. Det mått AMS tillämpar för att

som ange arbetslöshetens storlek är därför inte särskilt användbart för att t.ex.

ange belastningarna på försäkring eller på KAS.

SCB mäter månatligen arbetslöshetens omfattning AKU, är

genom som

urvalsundersökningar. Vid dessa mätningar under en mätvecka, är den

arbetslös som saknar arbete, vill och kan ta ett arbete, sökt arbete och som inte arbetat under mätveckan. Den således arbetat timme räknas som en inte arbetslös. som

På sätt framgår senare i anslutning till olika kalkyler angående kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen, beskriver sig AMS eller SCBs

vare

Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

redovisade arbetslöshet belastningen på försäkringen. Andelen ersättningsberättigade av arbetskraften avviker från den andel redovisas

som som

öppet arbetslösa, beroende på att många

ersättningsberättigade inte inräknas

i den redovisade arbetslösheten. Men också därför att vissa arbetslösa inte

är berättigade till försäkringsersättning.

I detta betänkande används olika begrepp för att ange täckningsgrad i den

nuvarande försäkringen och i det samlade arbetslöshetsskyddet, dvs. försäkring och KAS tillsammans. Först redovisas andelen arbetskraften

av

som är försäkrade. Detta betyder inte att alla är försäkrade faktiskt

som

också är ersättningsberättigade vid arbetslöshet. Om inte

medlemsvillkor,

arbetsvillkor, m.m. är uppfyllda, har försäkrad inte rätt till

en ersättning.

5.2.2 Försäkrade andel arbetskraften som av

Antalet medlemmar i a-kassorna har successivt ökat varje år i snabbare takt än arbetskraften utvecklats. År 1974 65% arbetskraften var av på totalt ca 4,0 miljoner personer försäkrade.

Figur 5:1 medlemsantal samt andel försäkrade 1980-92

Nsmedeltal 16-64 år

, 3,8 35

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

E Medlemmar, milj Försåkrade, % arbetskraften -I- av Kina-Jun

Sedan början 1980-talet har andelen

av legat något under 80% för att 1992

,

stiga till 83 % Då var antalet försäkrade 3,7 miljoner total arbetskraft

. av en

på 4.5 miljoner Utan

personer. försäkringsskydd stod således ca 750.000

6 13-0555 157

A

nuvarande skydd vid arbetslöshet Ejfekter av

i arbetskraften. Till de saknade försäkringsskydd skall dock

personer som också hänföras de medlemmar och försäkrade, men som vid en som var

eventuell arbetslöshet inte skulle berättigade till ersättning. Denna

vara

storlek varierar över tiden och har inte gått att med rimlig säkerhet

grupps fastställa.

Utvecklingen a-kassornas medlemsantal och andelen försäkrade av

av

arbetskraften sedan 1980 framgår figur 5:1.

av

I arbetskraften ingår inte de deltar i utbildning, inkl. arbetsmarknads-

som

utbildning. I tider med ett betydande antal arbetslösa i åtgärder, sjunker antal i arbetskraften. Om de som deltar i utbildningen tillhör en

personer a-kassa, kommer effekten att bli att andelen försäkrade i arbetskraften

överskattas. Skulle alla arbetslösa delta i åtgärder av utbildningskaraktär, skulle således andelen försäkrade överstiga 100%. Det finns därför

anledning försiktig vid bedömning andelen försäkrade av

att vara av

arbetskraften i tider med stora i bl.a. arbetsmarknadsutbildning.

grupper

Figur 5:2 Andel arbetslösa helt utan ersättning eller endast med KAS 1980-92 Källa: AMS, U enheten - 60

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1980 Helt utan ersättning Utan ersättning eller med KAS -

Ett sätt denna tekniska effekt är inkludera även de deltar

att belysa att som

i normalt inte inräknas i arbetskraften, i antal i

åtgärder, men personer arbetskraften. Beräknat på förhållandena 1992 sjunker täckningsgraden i så

fall till 79% i stället för 83%. ca

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

5.2.3 Andelen arbetslösa med

ersättning från a-kassa resp. från

KAS

AMS följer löpande utvecklingen andelen

av arbetslösa med försäk-

ringsersättning resp. KAS. Av tabell 5:1 och figur 5:2 framgår utveck-

lingen sedan 1980.

Tabell 5:1

Andel arbetslösa med ersättning från a-kassa,

från KAS och helt

utan ersättning 1980-92

Källa: AMS, U-enheten

perioden 1980 1989 för att sedan sjunka 1990 1991. År 1992 - ökade andelen igen till 66,8% de arbetslösa. Andelen

av KAS-berättigade har

under perioden 1980 1989 stadigt minskat - varje år för att sedan öka

fr.0.m. 1990.

nuvarande skydd vid arbetslöshet

Efekter av

De arbetslösa helt saknar ersättning har, enligt AMS statistik, sjunkit

som från närmare 40% 1980 till 26% 1991 och 21 % 1992. Antalet arbetslösa 1992 till 53.000, medan antalet endast

utan ersättning uppskattades ca som

KAS 31.000 arbetslösa. Uppgift saknas antalet

uppbar uppgick till ca om

arbetslösa ersättningsrätt, valt att inte anmäla sig som arbetslös utan som hos arbetsförmedlingen.

5.2.4 Andelen försäkrade och KAS-berättigade av registrerade arbetslösa enligt AMS fördelade efter kön, ålder och

utbildning

Försäkrade andel arbetskraften är inte detsamma andelen av som av som

de arbetslösa täcks ett försäkringsskydd. Det faktiska förhållandet

som av för de arbetslösa har studerats att bearbeta AMS register över genom arbetslösa sökanden. Av registren framgår den arbetssökande har rätt om till a-kasseersättning, till KAS eller helt saknar ekonomiskt skydd vid

arbetslöshet.

Den studerade arbetslösa är de var arbetslösa den sista dagen gruppen som

1991 under augusti november varje månad under januari december resp. -

- 1992. Från totaluppgiftema har månadssnitt beräknats. Bearbetning har

avsett fördelningar efter kön, ålder och utbildning.

Resultatet studien visar bl.a. att männens andel av de ersättningsberätav andel samtliga arbetslösa. Männen har således tigade var lägre än deras av bättre skydd inkomstförlust vid arbetslöshet än kvinnor. något mot

Om sker efter utbildning finns totalt inte större skillnad mellan fördelningen olika För de studerade perioderna andelen arbetslösa utbildningsnivåer. var

ersättningsberättigade ungefär lika stor, oavsett utbildningsnivå.

som var Vid fördelning även på kön framkom dock vissa mindre skillnader.

skillnaderna olika åldrar såsom framgår tabell 5:2

Tydligaste gällde för av

nedan. Mellan män och kvinnor fanns inga större skillnader, varför inga

efter kön. Det finns mycket starkt samband mellan uppgifter redovisas ett

ålder och stigande andel med a-kassa/KAS. Fler än 80% de stigande av under 20 år saknade helt ersättning. I åldrarna däröver noterades en

drastiskt minskning, ytterligare förstärktes i stigande åldersgrupper.

som I genomsnitt stod 26% utan stöd under den studerade perioden 1991, medan motsvarande tal hösten 1992 uppgick till 23%.

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

Tabell 5:2

Fördelning av genomsnittligt antal arbetslösa per månad

1991 efter ålder samt andel ersättningsberättigade till

a-kassa och KAS Källa: AMS

Ålder Samtliga Andel a-kassa/KAS

utan absolut fördelning

Fördelningar efter andra variabler, bl.a. bosättningslän, yrkesgrupper och eventuell invandrarbakgrund, uppvisar också skillnader. I områden med tradionellt hög organisationsgrad finns färre utan ersättning än i storstäderna. En del kan samtidigt förklaras av yrkesvariabeln. Tjänstesektorn med lägre organisationsgrad än t.ex. industrisektorn, betyder mer i storstäderna än i landet i Övrigt. Dessa skillnader har större betydelse för hur stor del av de ersättningsberättigade som har rätt till a-kassa endast till KAS, resp. än för den andel står helt utan ersättning från försäkring eller KAS. som

5.2.5 Andelen utan ersättning enligt SCB genomförd studie av

SCB har på utredningens uppdrag genomfört studie de arbetslösas en av ekonomiska och sociala situation.

nuvarande vid arbetslöshet

Efekter av skydd

Även i denna studie insamlades uppgifter de arbetslösas ekonomiska

om situation. Resultaten visar att andelen de arbetslösa som besvarade av -

enkäten med rätt till a-kassa var 70%, samma andel som uppbar KAS

-

12% medan de inte hade någon rätt till ersättning utgjorde 18%.

var som

Andelen de arbetslösa som tillhörde a-kassa var i enkäten 77% och av av

dessa hade 90% rätt till ersättning. Mer än 50% kassamedlemmar utan

av

rätt till ersättning uppfyllde medlemsvillkoret.

Andelen besvarade enkäter 77% de utsända. Även bortfallet

var av om

enligt SCB inte är onormalt, finns ändå anledning att beakta att detta kan inverka på uppgifter om ersättning. Det förefaller mer sannolikt att

arbetslösa med ordnade förhållanden och stark anknytning till arbetslivet

en besvarat enkäten framför andra arbetslösa. Detta skulle kunna innebära att

andelen ersättningsberättigade överskattats något i denna studie.

5.2.6 Bedömning av försäkringens täckningsgrad

Den snabbt försämrade arbetsmarknaden i Sverige har medfört att de som

tidigare stått utan försäkringsskydd i ökad utsträckrming har försäkrat sig.

Försäkringens täckningsgrad i relation till arbetskraften har således ökat kraftigt under 1991 och 1992. I tider med många arbetslösa i utbildningsåt-

gärder sjunker antal personer i arbetskraften, medan antal försäkrade även

omfattar de som deltar i utbildning. Detta betyder att täckningsgraden mätt

på detta sätt överskattas och att dennaöverskattning varierar med antalet

personer i åtgärder.

De studier och mätningar tagit del visar emellertid forfarande att

som av stor del de faktiskt är arbetslösa dock fortfarande står utan rätt en av som till a-kassa eller till KAS.

En sammanvägning uppgifterna från olika studier visar enligt min

av

mening att en realistisk bedömning är att arbetslöshetsförsäkringen kan beräknas ersättning till 66 67% de arbetslösa eller till två

ge ca - av

arbetslösa tre. Andelen försäkrade av arbetskraften är högre eller sedan

av

1992 drygt 80%. En del dessa är vid varje tillfälle emellertid av olika

av

skäl inte berättigade till ersättning de skulle bli arbetslösa, beroende på

om

att de inte uppfyller medlems- eller arbetsvillkor. Men främst beror

skillnaden på att a-kassemedlemmar i genomsnitt har lägre arbetslöshet än de i arbetskraften inte är medlemmar i a-kassa. Den förefaller rimligt

som

anta att i icke-medlemmar finns delgrupper med såväl högre som

gruppen

lägre arbetslöshet än som gäller för a-kassemedlemmar.

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

Av övriga 33 34% de arbetslösa kan tredje eller 11 12% alla - av var av - arbetslösa beräknas ha rätt till KAS. De helt skydd skulle därmed - utan uppgå till ca 21 23% de arbetslösa. Eftersom - av mätningarna främst grundar sig på AMS uppgifter, kommer inte de saknar rätt till som

ersättning eller väljer att avstå från rätten till KAS, att beaktas. Detta kan möjligen påverka fördelningen med någon procentenhet ytterligare.

Det är vidare tydligt att bland de står helt

som utan skydd finns en

betydande andel unga arbetslösa. De under 20 år är enligt reglerna ute-

stängda från KAS, samtidigt som de inte har haft den förankringen till

arbetsmarknaden att de blivit medlemmar i a-kassa. I åldersgruppen 20 - 24 år är andelen med rätt till a-kassa fortfarande bara drygt hälften av de arbetslösa. Men för denna innebär KAS antalet helt grupp att utan ersättning ändå begränsas till 25%. I åldersgruppen 25 54 år är ca andelen med rätt till a-kassa hög, andelen får KAS som låg och totalt sett är ca 15% helt utestängda från ersättning. I åldersgruppen 55 år och äldre

är andelen utan ersättning mindre än 10%.

De som deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder såsom arbets-

marknadsutbildning,arbetslivsutveckling,beredskapsarbeten,ungdomsprak-

tik m.fl. konjunkturberoende åtgärder, är

definitionsmässigt inte arbetslösa.

Detta betyder också de

att arbetsmarknadspolitiska ambitionerna bidrar till att begränsa anspråken på arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Men den policy som tillämpas för urval av arbetssökande till arbetsmarknadsutbildning m.fl. åtgärder kan också bidra till att snedvrida bilden de

av

arbetslösas ekonomiska situation. Arbetsmarknadsutbildning och arbetslivsutveckling är åtgärder som relativt sett är mindre aktuella för de och

yngre för de äldre, utan används främst för 25 54 år. Detta kan bidra gruppen till att teckna bild andelen

en gynnsammare av utan ersättning bland kvarstående sökanden i åldersgruppen 25 54 år, än

- som motsvarar verkligheten. De utan rätt till ersättning, eller endast rätt till KAS, är givetvis mest angelägna att del av åtgärder som också innebär inkomster för deras

försörjning.

Särskilda inskolningsplatser och numera ungdomspraktik är åtgärder riktade

till de unga arbetslösa. Under 1991 och under tredje kvartalet 1992 var ca 9.600 17.200 sysselsatta i dessa åtgärder. I resp. april 1993 var över 70.000 unga placerade i ungdomspraktik. Även här finns risk för de en att utan rätt till ersättning är överrepresenterade bland de som placeras i åtgärder.

Med detta vill jag visa vilka svårigheter det innebär på

att ett riktigt sätt mäta och belysa hur väl nuvarande försäkring KAS resp. ger skydd vid

nuvarande skydd vid arbetslöshet

Efekter av

arbetslöshet och att studier arbetslösas ersättning således blir osäkra av beroende på insatser i form konjunkturberoende åtgärder och hur dessa av fördelas bland de arbetssökande saknar ett reguljärt arbete. Om vi som

teoretiskt skulle tänka oss att inga arbetsmarknadspolitiska åtgärder förekom, skulle således enligt min bedömning, andelen utan ersättningsrätt

bland de arbetslösa Öka markant.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfattning och inriktning har även på annat sätt betydelse för bedömningar av hur arbetslöshetsförsäkringen

fungerar. Enligt nuvarande regler kan rätt till såväl KAS som försäkring upparbetas genom deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En hög

ambition i den aktiva arbetsmarknadspolitiken innebär att fler blir

berättigade till ersättning, inte utifrån att ha upparbetat sitt arbetsvillmen kor ett ordinärt arbete, utan deltagande i en arbetsmarkgenom genom

nadspolitisk åtgärd.

Av detta vill jag dra slutsatsen att det finns osäkerheter i bedömningar av

täckningsgraden, vilka osäkerheter generellt sett innebär risk för överskattningar hur väl de i arbetskraften skyddas i nuvarande frivilliga försäkrav ing och nuvarande KAS. Det är inte givet att en individ upplever sig vara

skyddad mot arbetslöshet, därför att han eller hon erhåller ut-

bildningsbidrag eller form ersättning först under förutsättning av annan av tillgång till en plats i arbetsmarknadsutbildningen eller annan åtgärd. Det är skillnad på att ha rätt till ersättning och att vara beroende av en tillgången på och andras beslut om åtgärder för att ha rätt till ersättning. I statistiken framstår emellertid denne individ inte som en person i

avsaknad ekonomiskt skydd vid arbetslöshet.

av

5.3 Utfdrsäkring

5.3.1 Utförsäkringens omfattning

Den som erhållit ersättning från försäkringen under en hel ersättningsperiod

och inte upparbetat ett nytt arbetsvillkor, drabbas utförsäkring. Samma av

förhållande gäller för KAS. En utförsäkrad erhåller således ingen ersättning

från sig försäkring eller KAS. vare

Den löper risk att bli utförsäkrad från försäkringen men inte från som -

KAS har enligt nuvarande lagstiftning rätt till arbetsmarknadspolitisk

insats, skall medföra att nytt arbetsvillkor upparbetas. som

Antalet utförsäkrade framgår tabell 5:3 för perioden 1987 1992. av -

nuvarande skydd vid arbetslöshet

Efekter av

Tabell 5:3 Antal utförsäkrade från arbetslös-

hetsförsäkring och KAS 1987-92

KäHaêAMS

År Utförsäkrade

Försäkring KAS Totalt

antal antal antal

Not: För1991 och 1992 skattningaravAMS

Tabellen visar att omfattningen av antalet utförsäkrade före 1992 varit begränsat till 10 14.000 år för försäkring och KAS tillsam-

- personer per

mans. För 1992 är antalet utförsäkrade betydligt högre, eller knappt 24.000

personer. Den sämre arbetsmarknaden återspeglas även i antal utförsäkrade.

Tidigare sammanställdes vissa uppgifter vad sker med de om som utförsäkrade efter utförsäkringen. Detta upphörde 1989, varför aktuella uppgifter således saknas från AMS.

Enligt underhandsuppgift "övergick" tidigare de flesta utförsäkrade från

försäkringen till sjukskrivning eller förtidspension, medan det var mer

oklart vad som skedde med de övriga utförsäkrade.

Utförsäkring betydde, i vart fall tidigare, i regel inte att de arbetslösa ställdes utan skydd och i någon större utsträckning var hänvisade till social-

Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet S0U1993:52

bidrag för sin försörjning. Den inte kom att belasta socialförsäk-

grupp som ringen, innehöll bl.a. individer som faktiskt hade fått arbete, som hade återkommit till arbetslöshetsförsäkringen och KAS efter att ha upparbetat ett nytt arbetsvillkor samt vissa arbetslösa olika skäl hade dragit sig som av tillbaka från arbetsmarknaden.

Med en betydande ökning i utförsäkringen till följd ökade svårigheter av på arbetsmarknaden och minskade förutsättningar att få del arbetsmarkav nadspolitiska åtgärder, förändras sannolikt bilden av vad som händer de utförsäkrade. Vid en relativt sett hög andel utförsäkrade ökar risken för att fler tvingas att ansöka om socialbidrag.

För att öka kunskaperna om vad som händer de utförsäkrade efter utförsäkringen har utredningen genomfört en särskild enkätundesökning, som redovisas i korthet i avsnitt 5.4.2.

5.3.2 Utförsäkrades ekonomiska och sociala förhållanden resultat av en enkät -

Inom utredningen har en enkätundersökning genomförts bland de som utförsäkrats från a-kassa resp. uttömt sin KAS-period.

Enkäten utsändes till 180 personer som utförsäkrades från försäkringen under april 1992 och till lika många, under månad uttömt sin som samma KAS-period. Under april 1992 utförsäkrades totalt 2.300 jämnt fördelade mellan försäkring och KAS. Totalt 18 personer kunde inte nås, varför enkäten gick ut till 342 utförsäkrade. Svarsfrekvensen 66%. Dock var erhölls i 11 fall sådan information gallrades bort, framför allt för att svaren att de tillfrågade inte angav utförsäkringen till april månad 1992. Antalet bearbetade svar var således 214 st.

Enkäten var uppdelad i två avdelningar. Dels ställdes frågor perioden

om från utförsäkring t.o.m. den 13 september 1992, dels perioden den 14 om 27 september 1992. -

Syftet med enkäten var att bättre kunskap om arbets- och försörjningssituationen bland de utförsäkrade. Det förhållandevis stora bortfallet gör emellertid att resultaten måste tolkas med viss försiktighet.

Arbetssituationen 5 månader efter utförsäkring visade att knappt 50% ca

fortfarande var arbetslösa, 17% hade fått ett fast eller tillfälligt arbete,

ca 20% befann sig i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 3 % studerade och ca ca

ca 10% antingen sjuka eller hade erhållit pension. Det höga bortfallet

var

Efekter nuvarande skydd vid arbetslöshet

av

kan ha påverkat fördelningen på olika sätt, varför uppgifterna måste bedömas med hänsyn till detta.

Av enkäten framgår vidare att för samma period de tillfrågade att uppgav de huvudsakligen försörjde sig på följande sätt, varvid skall märkas att de kunde ange flera svarsalternativ därmed blir summan mer än 100%. Av de tillfrågade svarade 44% att de huvudsakligen försörjt sig genom lön av arbete, pension/sjukpenning, bidrag vid arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller lån/bidrag vid studier. Hjälp från familjen angav 37% som svar, besparingar angav 19% och lån angav 12%. Socialbidrag svarade 21% och

kontantstöd vid arbetslöshet 18%. Övriga försörjningskällor, bl.a. föräldra-

penning, 6% de tillfrågade. angavs av av

Enkäten visar att de som blir utförsäkrade inte i någon större utsträckning hamnar i socialbidragsberoende för sin försörjning kort tid efter utförsäkringen. Sådant bidrag kan dessutom i vissa fall också ha utgått före arbetslösheten och utförsäkringen, varför det inte nödvändigtvis i sin helhet är en följd av utförsäkringen.

Enkäten bekräftar däremot inte tidigare erhållna underhandsuppgifter att en betydande del av de utförsäkrade redan kort tid efter utförsäkringen blir förtidspensionerade eller sjukskrivna. Uppenbarligen kan vissa av de utförsäkrade också snabbt åter klara villkoren för rätt till arbetslöshetsförsäkring eller KAS.

5.3.3 Bedömning av systemets effekter utförsäkrade

-

Arbetslöshetssituationen under 1980-talet med låg öppen arbetslöshet innebar att de allra flesta som blev arbetslösa antingen kunde erhålla arbete eller kunde anvisas åtgärd. Antalet långtidsarbetslösa och utförsäkrade var

mycket få.

Genom den s.k. utförsäkringsgarantin blev försäkringen i princip utan begränsning för ersättningstid, förutsatt åtgärd kunde erbjudas som i sin tur

gav rätt till fortsatt ersättning. En utförsäkring utan fortsatt rätt till

ersättning berörde sannolikt arbetssökande med mer komplicerade problem

eller ovilja att uppfylla de krav som ställdes för fortsatt ersättning.

Arbetslöshetsskyddets utformning var ingen egentlig begränsning för att

under långa perioder utan vanligt arbete kunna uppbära ersättning. Så till vida fungerade systemet väl.

I en arbetslöshetssituation med hög öppen arbetslöshet och ansträngda resurser för att kunna erbjuda åtgärder till alla de riskerar att bli som

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

utförsäkrade, blir effekterna av systemet inte desamma. Framförallt synes det inte gå att undvika ökningar antalet utförsäkrade, bl.a. därför att av större svårigheter finns att kunna erbjuda bl.a. beredskapsarbeten. Genom

s.k. arbetslivsutveckling har dock förutsättningarna förändrats att kunna

erbjuda en åtgärd som kvalificerar till ny ersättningsperiod.

De förändrade förutsättningarna i början av 1990-talet medför således att försäkring och KAS i nuvarande utformning och i beaktande av att större svårigheter nu finns att erbjuda alla arbeten eller åtgärder, som behövs för att undvika utförsäkring medför fler utförsäkrade än tidigare. En första indikation på riskerna för en kraftig ökning i antalet utförsäkrade under 1993 och 1994 kan erhållas genom att notera den kraftiga ökningen av antalet långtidsarbetslösa. Dessa uppgick i april 1993 enligt AMS till 89.500 personer.

Ett skydd vid arbetslöshet som innebär att arbetslösa trots aktivt arbetssökande lämnas utan försörjning, är enligt min bedömning, inget väl fungerande system. Den som erbjuds en åtgärd garanteras fortsatt ersättning, medan den som utförsäkras helt ställs utan ersättning. Ett sådant system framstår enligt min uppfattning inte som rättvist. Därför är det angeläget att åtgärder kan erbjudas den som blivit eller riskerar att bli utförsäkrad.

5.4 Kompensationsgrad

5.4.1 Arbetslöshetsförsäkringen

Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen innebär att inkomstförlust kompenseras med 90% april 1993 upp till en inkomst på 14.600 kr/månad. Inkomst därutöver ger ingen ersättning. Högsta dagpenning är 598 kr.

Den av regeringen i prop. 1992/93:100 föreslagna förändringen innebär dels att högsta dagpenrming blir 564 kr/dag, dels att kompensationsgraden blir 80% from den 5 juli 1993. Den högsta ersättningsgrundande inkomsten

blir om riksdagen antar förslaget således 15.500 kr/månad.

- - ca

Kompensationsgraden vid olika inkomster enligt nuvarande och av regeringen i kompletteringspropositionen föreslagna regler framgår av tabell 5:4. Av tabellen framgår att kompensationsgraden successivt sjunker,

när inkomsten överstiger "taket". Försäkringens kompensationsgrad på

90% gäller således inte alla arbetslösa. Vid genomsnittlig inkomst för en en industritjänsteman 1993 på 17.500 kr/mån blir kompensationsgraden ca

Ejfekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

ca 75%. Enligt regeringens förslag kommer den att sjunka till 71%. En inkomsttagare med 25.000 kr/mån har en faktisk kompensationsgrad idag på 53% och får med regeringens förslag 50% av inkomstförlusten i

ersättning.

Tabell 5 4 . Kompensationsgraden i arbetslöshetsförsäkringen vid olika inkomster enligt nu gällande regler resp regeringens förslag i prop 1 992/93: 1 50

Inkomst Dagpenning Faktisk komponsationsçad före arbets- nuvarande regeringens nuvarande regeringens Iöshaten av regler förslag reder förslag haltidsarbata

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

5.4.2 KAS

KAS utgår med lika belopp eller 210 kr/dag till alla berättigade med heltidsarbete, oavsett tidigare inkomst.

Beloppet 210 kr per dag ger vid 22 dagar månad inkomst på 4.620

per en

kr per månad. Regeringen föreslår i proposition 1992/93:100 att beloppet skall sänkas till nivå gällde för 1992 eller 198 kr samma som per dag. Detta motsvarar 4.356 kr månad i ersättning.

per

Tabell 5:5 Kompensationsgradeni KAS-systemet vid olika inkomster enligt nu gällande regler resp regeringensförslag i prop. 1992/932150

Inkomst Dagpannlnq Politiskkompensatlonagrad föraarbau- nuvarande regeringens nuvarande regeringen: löahaten av reglar förelag reglar förslag Mumma

N

N l

Efelaer av nuvarande skydd vid arbetslöshet

Kompensationsgraden vid olika inkomster framgår tabell 5:5.

av

KAS kompensation som i vanliga lönelägen ligger omkring 30

ger en - -

35% tidigare inkomst. Regeringens förslag innebär ytterligare

- av

sänkning till 28 32%. KAS således mycket låg kompensation för

- ger en

de haft arbete och tidigare inkomster. För t.ex. en ensamstående

som

betyder 4.620 kr/månad fore skatt ca 3.500 kr/månad efter skatt. Detta

ca

är avsevärt lägre än socialbidragsnivån, som enligt Socialtjänstkommittens

förslag skall motsvara i princip ett basbelopp per år samt dessutom faktiska

boendekostnader. Med en hyra på t.ex. 3.500 kr/mån skulle socialbidrag då kunna utgå med lägst 6.400 kr/mån efter skatt. Före skatt

som ca motsvarar detta ca 9.000 kr.

KAS är alltså otillräckligt för ett basskydds-tl särskilda situationer

att ge

kan KAS ändock fylla funktion. Men kompensationsgraden förutsätter

en

nästan alltid andra försörjningsmöjligheter.

5.4.3 Bedömning

Arbetslöshetsförsäkringen har kompensationsgrad på 90% till

en upp

lönelägen, inom vilka än 70% arbetskraften finns. För inkomster

mer av

i skiktet ovanför 14.600 kr/månad, ger försäkringen ingen kompensa-

ca tion.

Kompensationsgraden är unikt hög i ett internationellt perspektiv om också takets höjd beaktas. Däremot är taket för ersättningsgrundande inkomst avsevärt högre i vissa andra länder. Trots lägre kompensationsgrad innebär

detta att för högre inkomsttagare är skyddet bättre i andra länder.

Utgående ersättningar från arbetslöshetsförsäkringen är vid nuvarande höga

arbetslöshet till 97% finansierade med medel som uppbärs genom

ca

generella, lagstadgade avgifter eller statligt garanterade lån. Vid en

av

jämförelse med KAS, till 100% finansieras med avgifter från

som

generella, lagstadgade arbetsgivaravgifter, finns stora skillnader. Medan

maximal KAS kan ersättning med ca 55.000 kr per år, kan försäkringen

ge

lämna ersättning med ytterligare 100.000 kr per år. För de som

ca

uppfyller arbetsvillkoret i KAS och inte är anslutna till försäkringen

- -

framstår dessa skillnader enligt min mening som svåra att motivera, när de försäkrades insatser för försäkringsskyddet är så blygsamma som 3%

egna

kostnaderna för försäkringens förmånsbetalningar.

av

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

5.5 Arbetsvillkor

5.5.1 Försäkringen

Arbetsvillkoret är tillsammans med medlemsvillkoret avgörande för rätten till ersättning vid arbetslöshet. Medlemsvillkoret tid medlem i avser som kassan och därmed också ett krav på att under bestämd tid ha erlagt en avgift/premie. En tanke bakom medlemsvillkoret är att tiden skall så vara

avvägd att en person inte skall kunna välja att stå utanför försäkringen ända

till strax före arbetslösheten, sedan ansöka medlemskap och kunna få om ersättning.

Arbetsvillkoret är uttryck för att ersättning från försäkringen endast skall

utgå till en försäkrad som faktiskt har en inkomstförlust arbete. av Arbetsvillkoret är därför avgörande betydelse för försäkringens karaktär av av skydd mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. Ett generöst arbetsvillkor innebär att försäkringen mer får karaktär allmän medborgarlön. av

Den nuvarande försäkringens arbetsvillkor innebär att arbete minst 3 timmar per dag skall ha utförts under 75 dagar, utspridda på minst 4 månader under ramtiden 12 månader. På flera sätt kan med arbete jämställd

tid uppnås, bl.a. arbetsmarknadsutbildning, del militärtjänstgöring

av m.m.

Arbetsvillkoret måste i samband med medlemsvillkoret. Medlemsses villkoret är sällan ett hinder för rätt till ersättning. I praktiken är det arbetsvillkoret som i regel inte är uppfyllt, när ersättning inte kan utgå.

Den nuvarande försäkringen har formellt begränsningar bestämda

genom

ersättningsperioder och krav på att nytt arbetsvillkor upparbetas för ny ersättningsperiod. I verkligheten är försäkringen evig för den som kan fullgöra en arbetsmarknadsutbildning på fyra månader när period gått

en

till ända. Detta markeras även att nuvarande författningar att

genom anger den som utförsäkrats eller löper risk att utförsäkras skall ha rätt till arbetsmarknadspolitiska åtgärder av sådan omfattning att ett nytt arbetsvillkor kan

upparbetas och därmed ersättning kunna erhållas under ytterligare en

period.

5.5.2 KAS

KAS har i princip likartade regler för arbetsvillkor. Arbetsvillkoret

stipulerar fem månader istället för försäkringens fyra månader. l KAS

saknas däremot motsvarigheten till medlemsvillkor.

nuvarande

Efekter av skydd vid arbetslöshet

KAS medger vidare att den genomgått utbildning visst slag som en av under viss tid och varit arbetssökande i tre månader, är ersättningssom berättigad.

5.5.3 Bedömning

Skärpan i arbetsvillkoret saknar inom rimliga gränser betydelse för de som blir arbetslösa efter många års regelbundet arbete eller de stabilt har som kommit in på arbetsmarknaden och under arbetslösheten står till som arbetsmarknadens förfogande. Arbetsvillkoret har däremot betydelse för de med en mindre stabil anknytning till arbetsmarknaden. Genom arbetsvillkoret skall de skiljas ut, skall bedömas ha sådan anknytning till som en arbetslivet att ersättning skall utges, från andra olika skäl inte skall som av anses ersätttningsberättigade. Arbetsvillkoret är också en signal om vilka krav samhället ställer för att man skall så stabilt tillhöra arbetskraften anses att ersättning kan utgå vid arbetslöshet.

Försäkringens nuvarande arbetsvillkor innebär krav på arbete under en förhållandevis kort period. Ett antal olika sysselsättningar meriterar dessutom till ersättning på sätt reguljärt arbete. Skärpan i samma som arbetsvillkoret måste också beakta ersättningsperiodens längd och de krav som ställs för att inte bli utförsäkrad.

Ett internationellt sett generöst arbetsvillkor kan mycket väl fungera utmärkt i tider med god arbetskraftsefterfrågan. Arbetsförmedlingen kan

genom olika erbjudanden om lämpliga arbeten försäkra sig om att individen kan och vill ta ett arbete, kort sagt verkligen tillhör arbetskraften utan förbehåll.

lett arbetsmarknadsläge med hög öppen arbetslöshet och stora belastningar

på arbetsförmedlingarna innebär ett generöst arbetsvillkor större risker.

När skillnaden i levnadsvillkoren är betydande mellan å sidan den

ena som är medlem i a-kassa och uppfyller villkoren för ersättning, och den som inte klarar villkoren eller valt att inte medlem i a-kassa, kan detta vara

vara ett motiv för att inte ställa för låga krav i tid då ersättningsperiod-

en

erna tenderar att bli långa och arbetskraftsefterfrågan är

svag.

Min samlade bedömning är att det- i ett internationellt perspektiv förhål- landevis generösa arbetsvillkoret i dagens försäkring inte är tillräckligt krävande i situation när arbetssökande inte har möjligheter till en samma service som vid en mer normal arbetslöshetsnivå. Skillnaderna i levnadsvillkor mellan de ersättningsberättigade och de är hänvisade till KAS, som talar för att kraven kan behöva ställas högre för den också skall ha som en

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

högre ersättning. Högre krav är inte bara en fråga om arbetad tid, utan också i lika hög grad en fråga om vad för slags sysselsättning skall

som

jämställas med arbete.

5.6 Administration

5.6.1 Försäkringen

Försäkringen administreras av 42 a-kassor, varav 38 har en nära knytning till fackliga organisationer och 4 till intresseorganisationer för företagare.

Tabell 5.6 De största och minsta arbetslöshetskassorna efter medlemsantal vid utgången av 1992 De fem största kassorna

De fem minsta kassorna

Avrundningarfinns i tabellen 174

Efekter nuvarande skydd vid arbetslöshet

av

Nuvarande administrations effektivitet ska principiellt bedömas med hänsyn till hur den fungerar jämfört med förväntningarna funnits på systemet. som Kostnadseffektivitet i förvaltningen är inte nödvändigtvis detsamma som effektivitet för hela försäkringen. Högre kostnader i förvaltningen kan mycket väl förenas med en hög effektivitet i hela försäkringen. Likformighet och rättvisa i besluten kan kräva resurser, som ökar kostnaderna för administration. En viktig del i förvaltningen är att beslut i olika ärenden och rutiner olika slag leder till att ersättningsberättigade försäkrade får av sina ersättningar i tid och till rätt belopp, vare sig mer eller mindre. Om en a-kassa med hög totaleffektivitet kostar lite i förvaltningen, måste mer det inte betyda att kassan är mindre effektiv än a-kassa. Vid en annan en lika servicenivå i jämförbara kassor, kan däremot förvaltningskostnaden ses som ett mått på kostnadseffektivitet.

Medlemsantalet varierar kraftigt mellan de olika kassorna. För verksamhetsåret 1991, vilket är det senaste för vilket en komplett verksamhetsberättelse föreligger, fördelades kassorna efter storlek på sätt framgår av tabell 5:6.

Den enskilda kassans storlek, den relativa arbetslösheten bland medlemmarna och ärendenas svårighetsgrad, är faktorer som vid sidan - av effektiviteten i arbetet påverkar den enskilda a-kassans kostnader för ad- ministrationen eller förvaltningen.

Av tabell 5:7 framgår de kassor 1991 hade förvaltningskostnad som en överstigande 300 kr per medlem och år, samt de kassor 1991 hade som en förvaltningskostnad understigande 75 kr per medlem och år. Kassorna med fler än 100.000 medlemmar hade, med undantag för Byggnadsarbetarnas a-kassa, samtliga administrationskostnader under eller obetydligt över 100 kr per medlem.

Den samlade förvaltningskostnaden i a-kassorna uppgick 1991 till ca 372 mkr. För 1992 finns ännu ingen totaluppgift tillgänglig. Med hänsyn till den kraftiga ökningen arbetslösheten, kan emellertid kostnaderna av förväntas ha stigit utöver vad som är hänförligt till normala kostnadsökningar. En prognos för 1992 är att förvaltningskostnaderna stiger till 450 ca mkr. För 1993 förväntas ytterligare ökningar.

Försäkringens administration är bl.a. beroende av väl fungerande

informationssystem för olika funktioner. Enligt uppgift finns idag behov av att utveckla ett nytt datasystem för att bättre motsvara de anspråk bör

som kunna ställas på effektiv informationshantering.

Ejfekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

Tabell 5:7

Arbetslöshetskassor med högsta och lägsta

förvaltningskostnaden per medlem 1991

Arbetslöshetskassa

Förvaltnings-

kostnad

per medlem

namn Sv Fiskares 1010

A-kassorna beräknas under 1993 komma att hantera ersättningsärenden till ca 300.000 arbetslösa och besluta ersättningar på närmare 40 mdkr. om Närmare 97% av dessa ersättningar finansieras med medel härrör från som

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

lagstadgade arbetsgivaravgifter eller idag tån av staten garanterad upplåning. Det allmänna intresset i försäkringen är därför betydande. Stora krav bör kunna ställas på att informationssystenen också kan ge kunskaper och insikter för uppföljning av denna för samhället betydande försäkring.

5.6.2 KAS

KAS administreras av fyra länsarbetsnämnder, medan försäkringskassorna har hand om utbetalning stödet. Administrationen KAS ersätts av av av statsverket till AMS resp. RFV/försäkringskzssorna. F.n. arbetar ca 50 anställda vid länsarbetsnämndema med adninistrationen. Den totala administrationskostnaden inkl. försäkringskassorna kan för 1993 uppskattas till 25 30 mkr. -

KAS utgör blygsam del nuvarande kontartstöd. Utbetalningama 1992 en av uppgick till ca 1,4 mdkr, medan försäkringen samma år utgav ersättningar på ca 24 mdkr.

I sammanhanget är KAS-administrationen av begränsat intresse och har inte varit föremål för särskilda bedömningar inom ramen för denna utredning.

5.6.3 Bedömning

Bedömningen av nuvarande administration begränsas till försäkringens administration.

Den genomsnittliga förvaltningskostnaden uppgick för 1991 till 104 kr per medlem eller ca 1.000 kr per försäkrad eisättningstagare. För denna kostnad skall resp. kassa hålla register över medlemmar, hantera uppbörd av medlemsavgifter, pröva ansökningar om medlemskap, förutom att besluta i ersättningsärenden och handha utbetalningar av dagpenningar. Även kostnaderna varierar kraftigt mellan olika a-kassor, visar om kostnaderna att systemet fungerar kostnadseffektivt. En viktig orsak härtill är samordning med bl.a. uppbörd av fackliga avgifter, gemensam registerhållning, gemensamma resurser typ telefonväxel o.dyl. med resp. moderorganisation.

Administrationen eller förvaltningen i mer vid bemärkelse, bör - emellertid tillgodose även andra syften för att anses effektiva. Bland sådana anspråk märks att följa hur verksamheten utvecklas, sammansättningen av arbetslösa, olika mönster i olika grupper arbetslöshet m.m. som kan bidra , till ökad kunskap och i sin tur till eventuella åtgärder.

Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

Under utredningsarbetet har det visat sig förenat med stora svårigheter att analysera hur försäkringens medel förbrukas, utöver vad framgår som av AMS verksamhetsberättelser för a-kassorna. Möjligheten har varit begränsade att via datasystemen studera ersättningsperioder, hur arbetsvillkor upparbetats, hur avbrott skett för arbete, utbildning

under

bestående arbetslöshet eller andra orsaker. Mer övergripande bearbetav ningar har försvårats, för att i praktiken inte säga omöjliggjorts, att av varje kassas tillstånd krävs för bearbetning dess register. Likaså har det av visat sig svårt att kunna belysa effekter löpande kontroller. av

Försäkringsenheten vid AMS granskar bl.a. kassornas återkravsverksamhet, ärenden där arbetsförmedlingen ifrågasatt ersättningsrätt samt andra

ärenden. Äterbetalningar från medlemmarna uppgick 1990 till 4,4 mkr

ca och återbetalning av s.k. statsbidragsberättigad ersättning till 2,2 mkr samma år. I relation till försäkringens totala utgifter är dessa återbetalningar närmast försumbara. Detta är inte uttryck för att kontrollen är onödig, utan synes tyda på att ytterligare kontroll sannolikt skulle bära sina egna kostnader. Efterhandsgranskning och kontroll i andra länder, bl.a. Kanada har visat på betydande effekter fel olika slag. Återkrav på flera av av procent av utbetalda ersättningar är inte ovanliga vid efterhandsgranskningarna.

Härtill kommer att det nuvarande systemet för försäkringsersättning inte

löpande kontrolleras mot andra betalningar för period, t.ex. samma sjukpenning, föräldrapenning, studiemedel m.fl. ersättningar.

Sammantaget bedömer jag administrationen kostnadseffektiv, framför som allt beroende på det administrativa samarbete flertalet kassor har med som "moderorganisationen". I ett bredare perspektiv förefaller kontrollfunktionerna i dagens försäkring möjliga att utveckla. Detta gäller också rutiner och system när underlag saknas och inte heller kan presteras på rimligt -

sätt för att belysa hur ett försäkringssystem transfererar närmare 40

- som

mdkr 1993 endast försäkringen fungerar på aggregerad nivå.

en

Likformighet och rättvisa i beslutsfattandet med nuvarande administration har inte varit föremål för bedömning i utredningen. Däremot är detta en viktig aspekt i ett system med en finansiering nuvarande slag. av

Ejfekter nuvarande skydd vid arbetslöshet av

5.7 incitament och kostnadsansvar

5.7.1 Diskussion och bedömning

Utgående ersättningar från nuvarande försäkring är vid arbetslöshets- nivån ca 7,7% öppet arbetslösa endast till drygt 3% finansierade av -

medlemmarnas medel. Övriga 97% av försäkringens förmåner finansieras

med lagstadgade arbetsgivaravgifter eller såsom f.n. genom av staten garanterad upplåning.

Kostnaderna för den enskilda a-kassan och dess medlemmar förändras i princip inte när arbetslösheten och utbetalda ersättningar ökar. Det organ som beslutar i ersättningsärenden är frikallat från ansvar för kostnaderna och finansieringen av kostnaderna.

Incitamenten för olika intressenter i systemet att på olika sätt begränsa försäkringens kostnader är svaga. Medlemsavgiften för den försäkrade stiger inte vid ökade utbetalningar. Resp. a-kassa drabbas inte av att arbetslösheten stiger eller kostnaderna ökar. En väl avvägd kontroll eller uppföljning i princip inte den enskilda a-kassans ekonomi, utan gynnar snarare tvärtom, därför att då förvaltningskostnadema stiger ökar behovet av att höja medlemsavgiftema.

Sambandet mellan förmåner och avgifter har mycket begränsad betydelse

i nuvarande försäkring, genom att medlemsavgiften svarar mot en ringa del försäkringens kostnader. Differentierade avgifter efter den relativa av arbetslösheten i resp. a-kassa förekommer inte på annat sätt än att administrationskotnadema teoretiskt sett skulle kunna öka.

Sambandet mellan förmåner och avgifter är än till den del svagare försäkringen finansieras med arbetsgivaravgifter. Branscher med hög

arbetslöshet och branscher med låg arbetslöshet betalar lika mycket. I verkligheten innebär den nuvarande finansieringen betydande överflyttnin-

gar av resurser mellan olika sektorer i samhället.

Försäkringens finansiering visar att försäkringen har betydande sociala och

utjämnande inslag. Karaktären av en försäkring byggd på försäkringsmäs-

siga bedömningar är i verkligheten inte framträdande. Samtidigt som den faktiska karaktären gynnar utjämning och har sociala inslag, accepterar försäkringen att ersättning kan utgå även i sådana fall där ersättning på annat sätt utgår och inga eller begränsade behov förekommer. Den nuvarande försäkringen tar t.ex. ingen hänsyn till avgångsvederlag eller andra ersättningar i samband med att en försäkrad blir arbetslös. Det är

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

givetvis möjligt att välja försäkring med den eller andra en ena inriktningen, men denna inriktning bör då konsekvent slå igenom i utformningen av försäkringen.

Sammantaget är det min bedömning att incitamenten är svaga för försäkringens intressenter att begränsa försäkringens kostnader. Beslutsansvaret har inte en naturlig koppling till kostnadsansvaret. Försäkringskaraktären är i alla delar inte särskilt framträdande. Med hänsyn till finansieringen, men också i ett internationellt perspektiv, är samordningsreglema enligt min mening generösa.

5.8 Finansieringssystemets flexibilitet

5.8.1 Diskussion och bedömning

Nuvarande finansieringssystem för kontantstöden är i kris. Utgiftema överstiger inkomsterna flerfaldigt. Denna situation har uppkommit därför att nuvarande finansiering av kontantstöden utformats under andra förutsättningar än de nu rådande. Men också därför att den finansiella lösningen inte är flexibel med kostnadsbelastningen i försäkringen.

Den del försäkringens kostnader, betalas med av som medlemsavgifter, är däremot flexibel med utvecklingen de kostnader avgiften skall av som täcka. Detta gäller emellertid inte den del enligt nuvarande regler skall som finansieras genom den s.k. arbetsmarknadsavgiften. Avgiften ändras genom riksdagsbeslut.

Finansieringen av nuvarande kontantstöd är vidare beroende av politiska beslut om förändrade avgifter, såväl finansieringsavgifter arbetsgivarsom avgifter. Erfarenheterna visar att beslut förstärkt finansiering i sådana om system har en tendens att släpa efter, jämfört med system där ökade kostnader på annat sätt också medför förstärkning inflytande avgifter. av

Finansieringen av försäkringen är numera mindre beroende av skiftande ambitioner vad gäller volymen i personer arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta beror på att dagpenning i samband med utbildning till betydande del finansieras via arbetsmarknadsfonden.

Avgiftssättningen gentemot arbetsgivarna innebär inga incitament att hålla kostnaderna i försäkringen låga. Avgifterna uttas lika för alla branscher och alla arbetsgivare. Ingen enskild arbetsgivare kan i realiteten påverka sin egen kostnad. .

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

Sammantaget kan konstateras att nuvarande försäkringssystem egentligen inte innehåller några starka finansiella incitament för att begränsa försäk-

ringens kostnader. Den finansiella konstruktionen är inte flexibel, den medför att sambanden mellan avgifter och förmåner inte finns och den är känslig för politiska ingripanden. Vidare saknar de organ som handhar

administrationen, kassoma, ett eget kostnadsansvar för försäkringsför-

amånerna.

5.9 Facklig organisationsgrad och försäkringen

5.9.1 Facklig organisationsgrad

Försäkringens administration handhas a-kassor, i de flesta fall är

av som

nära knutna till facklig organisation. Traditionellt har också medlemskap

en

i facklig organisation också obligatoriskt inneburit medlemskap i a-kassa. Detta gäller också idag, med undantag för ett SACO-förbund där medlem-

skap i kassan är frivilligt. Däremot kan var och en ansöka om medlemskap i a-kassa inom det verksamhetsområdet, utan krav på facklig

en egna

tillhörighet.

Figur 5:3 Facklig organisationsgrad

i olika länder 1988 KällazEmployment Outlook, OECD 1991

Sverige 55 Danmark 73 l 71 Finland Norge 57 I 45 Österrike I 42 Storbrittanien l 35 Canada . 34 Västtyskland l 25 Nederländerna , 16 USA - Frankrike ;; ____________ 0 25 50 75 100

S organisationsgrad, %

Frågan är då det slag administration med a-kassan nära knuten till

om av -

facklig orgaisation medför högre facklig organisationsgrad än om a-

en - -

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

kassoma är fristående. Med facklig mer organisationsgrad menas då andelen fackligt anslutna de ingår i arbetskraften. Ett av som sätt att söka belysa detta är att studera den fackliga organisationsgraden i länder med olika administrativa lösningar.

I figur 5:3 framgår den fackliga organisationsgraden i ett antal olika länder 1988.

Den fackliga organisationsgraden såsom förhållandena 1992 - var varierade mellan olika i arbetskraften, efter grupper t.ex. kön, ålder, arbetare/tjänsteman och bosättningsort. Kvinnor har högre facklig organisationsgrad än män. Den stiger med ökande ålder. Arbetare är i högre grad än tjänstemän fackligt anslutna. De i storstäderna har lägre andel anslutna till de fackliga organisationerna, än de i landet i övrigt. Den snabbaste ökningen visar dock f.n. storstäderna.

5.9.2 Bedömning

Av figuren 5 framgår att de fyra nordiska länderna har den högsta fackliga organisationsgraden. Sverige, Danmark och Finland har frivilliga arbetslöshetsförsäkringar som meddelas av a-kassor anknutna till de fackliga organisationerna. I Norge är försäkringen däremot obligatorisk och en del av folketrygden dvs. socialförsäkringen. Norge har den lägsta fackliga organisationsgraden bland de nordiska länderna.

Av detta skulle möjligen kunna dra slutsatsen man att hög facklig organisationsgrad hänger samman med att de fackliga organisationerna också eller mindre självständigt i förhållande till - mer moderorganisationen handhar arbetslöshetsförsäkringen. Men förhållandet kan också förklaras av att just i dessa länder finns en starkare tradition än i andra länder att vara fackligt ansluten och som systemet vanligen är ordnat då obliga- - toriskt också anslutas till a-kassa. Även andra liknande en förklaringar till hög facklig organisationsgrad kan anföras. De i arbetskraften kanske anser, i högre grad än i andra länder, att de har större nytta av facklig tillhörighet i Norden än i andra länder. Detta kan i sin tur också ses som uttryck för att facklig anslutning har större betydelse, när de fackliga organisationerna har ett större inflytande.

Det är således inte givet att administration arbetslöshetsfören annan av en säkring än den nuvarande, skulle minska den fackliga organisationsgraden.

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet

5.10 Arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet diskussion och bedömning -

Försäkringens effekter på arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet är allmänt sett svårt att bedöma. I sig kan en hög kompensations-

grad, den samlade ersättningen från försäkring och t.ex. trygghetsavtal, i

vissa lägen innebära att incitamenten att flytta för att få ett arbete minskar, På motsvarande sätt innebär en hög kompensation mindre starka incitament till att ta första bästa erbjudande, även utanför det egna yrkesområdet.

Sådana inskränkningar är emellertid inte endast negativa. För den enskilde kan det t.o.m. vara viktigt att försäkringsskyddet just ger dessa möjligheter.

I övrigt är det tillämpningen reglerna vad som t.ex.skall anses som av om lämpligt arbete, som i huvudsak bestämmer restriktionerna i försäkringen. Situationerna är i verkligheten så skiftande, att det inte är realistiskt att med någon säkerhet bedöma försäkringens effekter av detta slag.

Internationell jänyförelse

6. Internationell jämförelse

6.1 Inledning

Enligt direktiven skall utredningen redovisa hur arbetslöshetsförsäkringen är ordnad i andra länder. I andra länder förekommer system för inkomstskydd även i former liksom kontant arbetsmarknadsstöd KAS som i Sverige inte överensstämmer med definitionen på försäkring. Beskriv- ningen vidgas därför i vissa delar till att omfatta även andra former av kontant stöd vid arbetslöshet än försäkringar.

Gemensamt för olika system för kontant stöd vid arbetslöshet är att dessa

lämnar ersättningar till personer som uppfyller kravet på att anses som

arbetslösa, inte till andra. Däremot behöver dessa systern inte utge men ersättning till alla som är arbetslösa.

Om vi omsätter detta till svenska förhållanden är arbetslöshetsförsäkringen och KAS inte socialbidrag system för ersättning vid arbetslöshet. - men - Socialbidrag kan utges även till personer som inte är arbetslösa, varför sådana förmåner inte kontant stöd vid arbetslöshet. är att anse som

I OECD-rapporten Employment Outlook 1988 gjordes följande distinktion mellan olika former stöd, vilka i vid mening skulle kunna vara av

vid arbetslöshet, dock generellt sett utgöra stöd vid tillämpliga utan att

arbetslöshet:

arbetslöshetsförsäkringen andra ekonomiska stöd, som i sin tur indelas arbetslöshetsstöd minimiinkomstsystem socialbidrag.

Internationell jämförelse

Typiskt för försäkringsförmåner är att utbetalningarna dels är relaterade till tidigare "premieinbetalningar" dels uttryckligen utgör kompensation för

, inkomstbortfall.

Övriga ekonomiska stödsystem kännetecknas dels förutsätta

av att

tidigare "premieinbetalningar", dels utgå endast till är i

personer som behov av stöd.

Vårt kontanta arbetsmarknadsstöd KAS är stöd vid ett arbetslöshet, eftersom det endast kan utgå till den är som att anse som arbetslös. Däremot saknar KAS inslaget

av medelsprövning/behovsprövning.

Förhållanden förmögenhet, inkomst

som av kapital, försörjningsbörda, andra inkomster, saknar betydelse för bedömning rätten till

av ersättning. Såvitt kan bedömas annat material finns liknande i vissa andra av system länder, vilka system i likhet med KAS inte innebär individuell en prövning av behovet stöd. av

I den fortsatta framställningen kommer beskrivningen att koncentreras på ländernas försäkringssystem samt andra stöd till arbetslösa.

Efter en allmän översikt kommer detaljer redovisas med att en uppläggning, som utgår från de viktigaste parametrarna i det svenska för systemet ekonomiskt skydd vid arbetslöshet.

Beskrivningen grundas på officiella källor enligt vad närmare framgår

som av punkt 6.9 nedan.

6.2 Beskrivningens syften, omfattning och begränsning

Syftet med beskrivningen är att visa hur det ekonomiska skyddet vid

arbetslöshet är ordnat i ett antal andra länder, olika skäl bedömts som av som intressanta för jämförelse med våra Förutom de nordiska en system.

länderna exkl Island, kommer jämförelse redovisas för de storleks-

att

mässigt dominerande EG-länderna Tyskland, England och Frankrike. Ett

annat EG-land Holland har medtagits i jämförelsen därför

att synen på samhällets ansvar för individens välfärd i Holland är likartade de bl.a. som kommer till uttryck i det svenska Även

socialförsäkringssystemet. Österrike har medtagits

som exempel på ett EFTA-land med inte sällan likartade synsätt på välfärden.

För att vidga perspektiven till OECD-länder utanför EG, har i jämförelsen

medtagits Canada och USA.

Internationell jämförelse

Beskrivningen begränsas till dels en beskrivning av försäkringssystemets tekniska uppbyggnad, dels vissa effekter vad avser t ex täckningsgrad och kompensationsnivå. Tonvikten ligger på den tekniska beskrivningen.

Redovisningen avslutas med en sammanfattande bedömning av ett antal aspekter, som subjektivt bedöms som värdefulla för utformningen av förslaget till obligatoriskt arbetslöshetsförsäkring i Sverige.

sammanställningar av internationellt material innebär ofta problem. Beskrivningen av systemen för kontantstöd vid arbetslöshet utgör inget undantag. Vid jämförelser är problemen av flera slag. Tillgängliga data från sammanställningar av t ex OECD eller EG innebär ofta förenklingar eller schabloniseringar, förutom att de inte alltid avser samma tidpunkt. Härtill kommer att för rätt förståelse av systemen fordras i vissa fall en eller mindre total överblick över hela samhällssystemet och inslag i mer t.ex. avtal av karaktären trygghetsavtal eller liknande. Dessutom anger materialet i många fall inte hur stödet i verkligheten fungerar, t.ex. avseende täckningsgrad. Vi har därför på olika sätt sökt erhålla uppgifter direkt från vissa länder för att komplettera andra data.

Den ökade arbetslösheten i de jämförda länderna har slutligen medfört kraftigt ökade utgifter för kontantstöd. Detta har i sin tur i flera länder drivit på krav på förändrade förmåner vid arbetslöshet. I vissa fall har detta medfört att förändringar planeras, t ex i Danmark, eller har genomförts såsom t i Canada. Vi tvingas däremot reservera oss för att förändringar ex skett, som vi inte fått uppgift om.

6.3 Översiktlig beskrivning av jämförda länders system

Norge

I Norge är det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet en del av social-

försäkringen, "Folketrygden". Försäkringen är obligatorisk och omfattar

alla som föregående år hade viss inkomst 75% av det norska basbeloppet motsvarande ca 27.000 SEK, är arbetslösa och står till arbetsmarknadens förfogande. Karenstiden är tre dagar. Ersättningen är relaterad till föregående års inkomst, alternativt genomsnittet av de senaste tre årens inkomster utan indexering. Trygden har f.n. också ett socialt inslag i form av bamtillägg.

Internationell jämförelse

Försäkringen omfattar löntagare, men däremot inte egenföretagare, de om inte driver sin verksamhet i aktiebolag.

Hela "Folketrygden" finansieras dels med arbetsgivaravgifter och skatter, dels med särskild avgift på skattsedeln, vilken avgift är obligatorisk och i praktiken således en skatt. Avgifterna är inte specificerade på så sätt att avgifterna till arbetslöshetsskyddet kan jämföras med andra länder.

Nuvarande system är f.n. föremål för översyn.

Danmark

I Danmark är rätten till ersättning knuten till medlemsskap i 44 en av fackföreningsanknutna arbetslöshetskassor. Skyddet är således frivilligt, inte obligatoriskt. Försäkringen är lagreglerad. Ca 70% arbetskraften är av kassaansluten.

Kompensationsgraden är 90%, men genom tak för ersättningen blir kompensationsgraden för en genomsnittlig industriarbetarinkomst 64% ca 1989.

Försäkringen finansieras till ca 65% med skattemedel, till ca 16% med arbetsgivaravgifter och till ca 19% med medlemsavgifter.

Ett av regeringen Rasmussen till Folketinget den 21 april 1993 framlagt lagförslag innehåller bl a förslag till förändringar i de arbetsmarknadspolitiska åtgärder, står till buds för de arbetslösa och uppdelningar som av ersättningsperiodema vid långa arbetslöshetstider. Dessa uppdelningar syftar till att koppla rätten till vissa åtgärder till arbetslöshetstiden.

Syftet med förslaget är emellertid inte att försämra arbetslöshetsförsäkringen, utan att aktivera de arbetslösa.

Finland

Arbetslöshetsskyddet i Finland, arbetslöshetsdagpenning, utgår efter fem dagars karens och omfattar grunddagpenning och en "förtjänstrelaterad" dagpenning. Skyddet omfattar inte egna företagare och anhöriga som arbetar i det egna företaget.

Grunddagpenning utgår i princip till alla som omfattas av arbetslöshetsskyddet, utan begränsning av ersättningsperioden. Ersättningen är

Internationell jämförelse

behovsprövad mot hushållets övriga inkomster. Full ersättning är FIM 116

per dag ca 155 SEK/dag, vartill kan komma barntillägg. Ersättningen

finansieras med skattemedel.

För att dessutom få del den k förtjänstrelaterade av s dagpenningen fordras medlemsskap i arbetslöshetskassa. Denna kompletterande ersättning är 45 % av dagsförtjänsten ovanför grunddagpenningens belopp till FIM upp ca 10.000 månad, därefter 20% utan övre gräns. per

Den förtjänstrelaterade dagpenningen finansieras med skattemedel, medlemsavgifter och arbetsgivaravgifter. Arbetsgivaravgiften 1992 var 3,7% av lönen.

Systemet har varit föremål för översyn i syfte att nedbringa kostnaderna. Regeringen har också lagt förslag om kraftigt ökade arbetsgivaravgifter.

Tyskland

I Tyskland finns dels ett försäkringssystem, Arbeitslosengeld, dels ett bidragssystem, Arbeitslosenhilfe, till skydd mot inkomstbortfall pga arbetslöshet. Systemet administreras tyska "AMS". av

Skillnader finns mellan västra och Östra Tyskland, genomgående med sämre villkor för östra Tyskland. Uppgifterna i detta kapitel västra avser Tyskland.

Försäkringen är obligatorisk för alla löntagare. Som villkor för försäkringsersättning fordras 12 månaders arbete under de sista tre åren. Ersättningstiden beror dels av antal år i arbete, dels av uppnådd ålder. Kompensationsgraden är i princip 63-68% av nettøinkomsten, beroende på försörjningssituation. Utgående ersättning är skattefri. Högsta ersättningsgrundande bruttolön är DM 6.500, vilket motsvarar ca 29.000 kr per månad. I ersättningsgrundande inkomst inräknas inte den k trettonde s månadslönen, varför den effektiva kompensationsgraden är ca 5 %-enheter lägre än den ovan angivna.

De som utförsäkrats eller av annan orsak inte har rätt till försäkringsersättning kan erhålla bidrag, som dock har inslag av medelsprövning. Ersättningsperioden är i princip obegränsad och kompensationsgraden 10 %enheter lägre än i försäkringen.

7 13-0555 189

Internationell jämförelse

Försäkring och bidragssystem finansieras, i likhet med alla insatser av

arbetsmarknadspolitisk karaktär, till lika delar av arbetsgivaravgifter och avgifter från löntagarna. F.n. erlägger vardera parten 3,4 % av lönesum-

man i avgift. Avgifterna fastställs årligen för ett år i sänder av det tyska

finansministeriet och inkluderar även andra kostnader än för arbetslöshets-

skyddet.

England

Arbetslöshetsförsäkringen i England ingår i socialförsäkringen. Alla löntagare omfattas obligatoriskt av arbetslöshetsskyddet. Ersättningen är

lika för alla, men beroende av försörjningssituation. Ersättningsnivån är mycket låg. Kompletterande trygghetssystem finansierade av arbetsgivarna omfattar betydande del arbetskraften, varför beskrivningen av

en av kompensation mm i verkligheten är annorlunda för många arbetslösa..

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras helt med avgifter från arbetsgivare och löntagare efter en progressiv avgiftsskala. Löntagare erlägger dock ingen avgift för inkomster ovanför viss nivå motsvarande ca 19.000 kr en per månad.

Frankrike

I Frankrike förekommer dels ett försäkringssystem, dels ett bidragssystem. Försäkringen omfattar alla löntagare. Bidragssystemet är tillämpligt på utförsäkrade och de inte av annan orsak har rätt till försäkringens som förmåner.

Försäkringen administreras av en privaträttslig organisation, styrd av

företrädare för såväl arbetsgivare arbetstagare. Den reella kompensasom tionsnivån för industriarbetare med genomsnittslön är 60% i en ca försäkringen.

Försäkringen finansieras med avgifter från arbetsgivare och löntagare.

Nederländerna

I Nederländerna administreras arbetslöshetsskyddet 26 rikstäckande

av fackligt anknutna försäkringsanstalter, indelade efter olika branscher. Såväl

arbetsgivare arbetstagare deltar i styrelserna.

som

Internationell jämförelse

Försäkringen omfattar obligatoriskt alla löntagare utom offentligt anställda tjänstemän. Ingen karenstid förekommer. Tid i arbetslivet och ålder bestämmer ersättningsperiodens längd. Kompensationsgraden är 70%, maximalt ca 800 SEK/dag, i fem dagar per vecka. Ersättning kan således utgå med maximalt motsvarande ca 17.300 SEK/månad. Efter utförsäkring erhålls i princip 70% minimilönen i ersättning. Denna ersättning utgår av

även till unga, som inte uppfyller arbetsvillkoret.

Försäkringen finansieras genom arbetsgivaravgifter och avgifter betalda av

löntagarna. Arbetsgivaravgiften är ca 1,6% och löntagarnas avgift ca 2,6% av lönen.

Österrike

Arbetslöshetsförsäkringen i Österrike är obligatorisk och omfattar alla löntagare. Administrationen handhas av arbetsförmedlingarna. Försäkringen

kompletteras av ett behovsprövat bidragssystem. Ersättning kan utgå för en

period mellan 12 till över 30 veckor. Den maximala ersättningsnivân motsvarar mindre än 225 SEK/dag och den reella kompensationsgraden för en industriarbetare med genomsnittlig inkomst är 41%. Maximal max ersättningsgrundande inkomst motsvarar 18.700 SEK/mån. Arbetsgivare ca och anställda erlägger försäkringsavgifter, uppgår till 2,3% lönen. som av

När försäkringstiden gått till ända finns ett stödsystem, som är behovsprövat. Ett krav för ersättning är att den arbetslöse skall ha bott i landet lång tid.

Canada

Den kanadensiska arbetslöshetsförsäkringen omfattar obligatoriskt alla lön-

tagare. Kompensationsgraden är numera 57% efter en sänkning under - 1993 med en maximal ersättning motsvarande 2.500 kr/vecka. Ersätt- - ca ningstiden, liksom kvaliñkationstiden, är direkt relaterad till arbetslöshetssituationen i resp region. Karenstiden för ersättning är två veckor. Försäkringen har i övrigt fördelaktigt enkla regler, bl a för bisysslor och vid deltidsarbetslöshet. . En nyligen genomförd förändring innebär att den på eget initiativ som lämnar sitt arbete, i fortsättningen inte kommer att få någon ersättning ens efter en viss avstängningsperiod tidigare 7-12 veckor, annat än i undantagsfall.

Försäkringen finansieras med avgifter från arbetsgivare och anställda.

Internationell jämförelse

USA

Arbetslöshetsskyddet i USA bygger på federal lagstiftning, men handhas i praktiken i olika system för de olika delstatema. Reglerna skiljer sig således åt såväl vad avser karens, kompensationsgrad,

ersättningsperiodemas längd, finansiering m.m. mellan olika delstater.

Finansieringen bygger på delstatsbeskattning av arbetsgivare och grundas

i många delstater i princip på varierade avgifter efter den arbetslöshet resp individuell arbetsgivare "skapar". Systemet innebär således en långtgående differentiering av avgifter på varje företag, inte på varje bransch. Genom att arbetsgivaren drabbas av högre avgifter när en anställd blir arbetslös, har arbetsgivaren anledning bevaka att de som slutat själva eller blivit uppsagda p. g.a. allvarlig misskötsel i arbetet, inte godkänns för ersättning.

I perioder av hög arbetslöshet, som de första åren på 1990-talet, har på federal nivå beslutats om särskilda medel för att förlänga ersättningstidema. Ersättningarna utgår vanligtvis på nivån 50% av tidigare inkomst. Maximal ersättning vid förlängning uppgår f n USD 173 per vecka.

6.4 Översikt över förekommande typer system för in-

av komstskydd vid arbetslöshet

Såsom angavs i inledningen ovan kan system för kontant ersättning vid

arbetslöshet klassificeras som dels ersättningssystem som endast gäller vid arbetslöshet, dels som ersättningssystem av mer generell natur, vilka också

är tillämpliga vid arbetslöshet. För översikt, se tabell 6.1 nedan.

Stödsystemen vid arbetslöshet är dels försäkring, dels andra stöd. Övriga

ersättningssystem är framförallt minimiinkomstsystem och socialbidragssystem. Socialbidragssystem, men också minimiinkomstsystem, har inslag

medelsprövning. Såvitt känt innebär de här aktuella miniav

miinkomstsystemen att ingen hänsyn tas till förmögenhet, endast till

inkomst.

Ersättningar liknande vårt system för KAS utan inslag av medelsprövning

är ovanliga. Sociala inslag förekommer även i försäkringssystemen, genom att dessa i vissa länder t.ex. innehåller barntillägg och tillägg/avdrag beroende på maken/makan saknar eller har förvärvsarbete

Begreppet arbetslös har i huvudsak samma definition i samtliga länder, men

nyansskillnader förekommer.

Internationell jämförelse

Tabell 6.1 Översikt ersättningssystem vid arbetslöshet i olika länder 1992 -

Källa: Se källförteckning

Land Stödsystem endast Andra stödsystem även för arbetslösa tillämpliga för arbetslösa Försäkring Annat stöd Minimi- Socialinkomst- bidrags system system I l Norge x i x 3 Danmark x x

i Finland x x x

Sverige g

l i x x x i i

l Tyskland x x x

l England x x x

Frankrike x x x Nederländerna x x Österrike x x x i l Canada x x USA x x

l Reservation för ofullständig information om socialbidragssystem

6.5 Arbetslöshetsförsäkringen

6.5.1 Allmänt

Såsom framgått av tabell 6.1 har samtliga länder stödform

ovan en som

uppfyller kriterierna för att klassas som försäkring. Vid en översiktlig bild av försäkringsskyddet andra stöd lämnas tills vidare därhän finns

- -

emellertid betydande skillnader mellan ländernas försäkringar. Bland de

aspekter som skiljer utöver sådant som kompensationsgrad, arbetsvillkor, maximi- och minimiersättningar 0. dyl., märks bl.a.:

obligatorisk eller frivillig försäkring

-

Internationell jämförelse

nationella regler och förmåner

-

undantagna grupper eller grupper med särskilda villkor, bl a offentliga

-

tjänstemän, egenföretagare, säsonganställda, fiskare arbetslöshetssituationen påverkar försäkringens regler.

-

Begreppet obligatorisk innebär i regel att försäkringen gäller för anställda från anställningstidpunkten, utan valfrihet. Obligatoriska försäkringar

egen

är emellertid genomgående beroende arbetsvillkor och således

av m.m.

ingen ovillkorlig rätt till ersättning om sådana villkor inte uppfylls.

l

g Tabell 5.2

Översikt försäkringens allmänna karaktär och omfattning i olika länder 1992 Källor:Se källförteckning

Land Obligatorisk Frivillig Undantagna Anmärkning försäkring försäkring grupper i

Norge x företagare, i AB-form del av Folketrygden särskreglerför fiskare

i Danmark x frivillig tilläggsförsäkring

i förekommeri ett fack Finland x x företagare .i i i ,särskreg får företagare - fx g g I l

l Tyskland företagare

x

i

England X kompletteras trygghatsavtal av i dal av socialförsäkringen Frankrike X x företagare Nederländerna x offentl anställda

l Österrike x x offentl anstâkllda

l

Canada x företagare särsk reglerför fiskare i USA x

Internationell jämförelse

6.5.2 Arbetsvillkor, referensperiod, ersättningsperiod samt

kompensationsgrad

Arbetsvillkor, referensperiod och ersätrningstid

Samtliga försäkringar innehåller vissa villkor för ersättning, framförallt ett

arbetsvillkor. Arbetsvillkoret skall vidare uppfyllas under viss tid före arbetslöshetstillfállet, här kallad referensperiod. För frivilliga försäkringar tillkommer krav på viss medlemstid. Ersättning kan antingen relateras till

tidigare inkomst i någon mening eller utgå lika för alla.

Tabell 6.3 3 Arbetsvillkor, referensperiod och ersättningstid i olika länders l

i

försäkringar 1992. Källa: Se källförteckning

Land Arbetsvillkor Referens- Ersättnings- Anmärkning penod üd mån mån mån | l Norge inkomstkrav 19 minst 75% av basbeloppet eller ca 27.000 kr föreg är l Danmark 6 36/18 30 ersättn tiden i verkligheten l obegränsad .Fl"l. .få 48 24 ersättningmaxfioorlaoêtñá

uherfrfgeggl V 2:4 1 §12 1412 äaidra malm parentes

. w

arbetslöshet USA 4,6 12 6 varierar med delstat

omräkning har skett enligt följande:5 arbetsdagar per vecka, 52 veckor per är, 4,3 veckor per månad och 21,7 arbetsdagar per månad

Internationell jämförelse

Kompensationsgrad mm

Kompensationsgraden avser relationen mellan ersättning och tidigare inkomst. Reglerna är i vissa fall komplicerade, men i tabell 6.4 s.k. avses prime-age arbetslösa, d v s inte ungdomar och äldre.

Arbetslöshetsersättningen i England utgörs av ett fast belopp per vecka oberoende av tidigare inkomst. I bl a England förekommer särskilda trygghetssystem, som innebär att arbetsgivaren enligt avtal bidrar med ersättning.

Tabell 6.4 Kompensation i % av inkomst samt maximal ersättning i % av genomsnittlig industriarbetarinkomst 1989 års förhållande Källa: Se källförteckning Land Kompensation i % av Maximal ersättning % av Anmärkning ersättningsgrundande genomsnittlig industriinkomst arbetarinkomst

land; 13:e mån lön ingen ersättn. g ger

England fast belopp 16

Internationell jämförelse

Kompensationsgraden är högst i Danmark och Sverige. Maximal ersättning beräknad procent den genomsnittliga industriarbetarlönen blir dock

som av

högre i Sverige, eftersom Danmark maximerat ersättningsunderlaget till knappt ca DKR l1.000:- per månad. Den vanligaste kompensationsgraden, d.v.s. ersättning i % ersättningsunderlag, är drygt 60% i Danmark.

av

Genom begränsning högsta ersättningsunderlag, blir också maximal

av

ersättning ungefär 60% i många länder. I Sverige och Nederländerna

uppnår det dock till 90 resp 70%. Siffrorna kan i vissa fall ge en felaktig bild av ersättningar vid arbetslöshet, eftersom ytterligare förmåner

grundade på avtal ibland kan komplettera försäkringen.

Karenstider

Karensdagar förekommer inte generellt. Tyskland, Danmark, Österrike,

Frankrike och tills vidare Sverige saknar karensdagar. Principbeslut har

emellertid fattats om fem karensdagar i Sverige.

Tabell 6.5 Karenstider i olika länders arbetslöshetsförsäkringar 1992 Källa: Se Källförteckning

Land Karenstid i Anmärkning arbetsdagar

antal Norge 3 Danmark O

i .s-;âitzfi j i V réøáráiáy;.5á;yáriifif;ii

s t Tyskland O England 3 Frankrike O Nederländerna O Österrike O

Canada 10 USA

Internationell jämförelse

6.6 Finansieringen arbetslöshetsförsäkringen

av

Arbetslöshetsförsäkringarna i studerade länder finansieras på olika sätt och med olika relationer mellan skattemedel, arbetsgivaravgifter och avgifter från de försäkrade. Gränsdragningen mellan skatter och arbetsgivaravgifter kan ibland bereda svårigheter, i den mån avgifterna inte är

specialdestinerade. I flera fall tar staten ansvaret för att försäkringens resurser är tillräckliga för att möta förmånsbetalningar, när ordinarie

ñnansieringskällor tillfälligt eller under längre period är otillräckliga. I

tabellen 6.6 nedan har så långt uppgifter kunnat inhämtas den avsedda

- -

finansieringen redovisats.

Tabell 6.6 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering i olika länder 1 991 / 1 992 Källa: Se Källförteckning

Land Andel av försäkringens samla Avgiftsuttag som Anmärkning kostnader finansierade genom andel av lön skatt arbets- individ- âlrbets- anställda givar- avgift givare avgift

% % % % % Norge 34 41 25 tillgäng tillgäng ingår som del av trygdeavgift I Danmark 65 16 19 tillgäng tillgäng skatt uttas på moms underlag z Finlandlgrundl 100 0 0 Ilässl 90. 1.0 3-7 °v3

° A195 ç : 5 1 2,12 i:io;3:o;4:;gndemnansre .

. V

1 e x 5 .exkr.iaaia;si...

i .

Tyskland O 50 50 3.4 3,4 avgifterna avser flera ändamål

l Reservation för att uppgifterna ändrats i l

Internationell jämförelse

Avgifter från arbetsgivare eller försäkrade kan också relateras till löneunderlaget. Denna relation är känd för vissa länder och framgår då av

tabell 6.6.

Försäkringen finansieras i flera fall tillsammans med andra utgifter, varför varför sig kostnader eller avgifter enkelt kan delas mellan olika

vare upp

ändamål. Ytterligare ett förhållande att beakta är att flera länders försäkrin-

är otillräckligt finansierade. Detta gäller bl.a. Frankrike och

gar numera Finland.

Uppgifterna i tabellen i huvudsak 1992 års förhållanden.

avser

I USA skiljer sig förhållandena mycket mellan olika delstater. I endast tre delstater uttas individavgifter förutom arbetsgivaravgifter.

Det föreligger således betydande svårigheter att på ett jämförbart sätt för olika länder samlade finansieringen för arbetslöshetsförsäkringen.

ange Tabellen skall läsas med beaktande detta. av

6.7 Försäkringens täckningsgrad samt den samlade

täckningsgraden för försäkring och annat stöd vid

arbetslöshet

Även system betecknas som obligatoriska ger inte inkomstskydd till

som

alla arbetslösa. Genom att villkor olika slag knyts till ersättningsrätten

av

begränsas andelen ersättningstagare av samtliga registerade arbetslösa. I länder med korta ersättningsperioder och hög arbetslöshet under lång tid, ställs många ursprungligen varit berättigade till ersättning utanför

som

försäkringsskyddet.

Uppgifter den reella täckningsgraden för dels försäkring, dels

om

försäkring och andra stöd vid arbetslöshet, finns för några länder enligt vad

framgår av tabell 6.7 nedan.

som

Internationell jämförelse

Tabell 6.7 Arbetslöshetsskyddets täckningsgrad i olika länder Källa:Rapporttill USA:kongress ang. arbetslöshetukyddet i G 7 länderna; apr-BZ

Land Täckningsgrad i % av registrerade arbetslösa Anmärkning Enbart försäkring Försäkring samt andra stödsystem % 96

Sverige 86 i i i i 78 Egna. beräkningar - i . . Tyskland 39 68 Avser västra Tyskland

England 32 90 Trygghetssystem höjer andelen täckta av enbart försäkring; andra stödsystem är socialbidrag Frankrike 55 72

Canada 80 system saknas

USA 34 system saknas

6.8 Bedömningar på grundval

av sammanställningen av

arbetslöshetsskyddet i ett internationellt perspektiv

Tabeller bidrar till att tydlig bild vissa förhållanden.

ge en av Samtidigt

innebär de ofta förenklingar verkligheten. Detta gäller även denna

av

sammanställning. Dessutom försvåras jämförelserna att vissa uppgifter

av

ständigt förändras, andra uppgifter släpar efter eller i något avseende bygger på andra förutsättningar än de känner till.

Det finns alltså anledning att försiktig med alltför säkra slutsatser

vara om förhållandena i andra länder och i dessa länders En sträng system.

arbetslöshetsförsäkring kan kompletteras av ett mindre strängt minimiinkomstsystem. Hårda villkor för försäkringsersättning kompletteras med

stödsystem utan begränsningar och med relativt sett mjuka villkor.

De slutsatser dras nedan får trots dessa varningar för i som försiktighet

jämförelserna ändå anses korrekta och tillförlitliga.

Internationell jämförelse

Dessa slutsatser är:

de flesta länder har någon form obligatoriska försäkringar, få länder - av

har frivilliga försäkringar Sverige, Danmark och Finland

endast i de tre nordiska länder som har frivilliga försäkringar, bygger försäkringsskyddet på medlemsskap i en a-kassa knuten till de fackliga organisationerna eller till vissa intresseorganisationer för företagare

det obligatoriska skyddet är varierande omfattning, med den högsta

- av kompensationsgraden för industriarbetare i Sverige 90% resp 80% efter en

1 juli 1993, i Nederländerna 70% och västra Tyskland 63-68%utan

hänsyn till inkomst s.k. trettonde månadslön; om denna beaktas genom

sjunker kompensationen till ca 58-63 %

försäkringens täckningsgrad varierar kraftigt mellan de länder som - -

kunnat jämföras från drygt 30% England och USA till 80% Canada

-

Sverige och Finland har de lägsta individavgiftema, förutom USA, där sådana avgifter endast uttas i tre delstater

många länder i Europa har högre tak för ersättning än Sverige, bl.a. -

Tyskland och Nederländerna.

Även med de förändringar som beslutats i Sverige för att gälla fr.o.m. juli 1993, kommer den svenska försäkringen att i de flesta avseenden vara en bättre försäkring för de allra flesta arbetslösa än de andra ländernas försäkringar. För de flesta arbetslösa kommer den svenska försäkringen att

bäst kompensera inkomstbortfall. För arbetslösa med tidigare inkomster över 20.000 kr månad har dock bl.a. Holland och Tyskland mer

per generösa villkor.

Det svenska arbetsvillkoret tillhör de allra lägsta, liksom ersätti tillhör de längsta. Inte heller innehåller det

ningsperioden praktiken svenska kontantstödet medelsprövning, vilket i flera fall gäller när väl försäkringens ersättningsperiod uttömts i vissa andra länder system.

I de länder har försäkringar med för våra förhållanden rimliga som - har den försäkrade obligatoriskt betala individaversättningsvillkor, att en gift storlek helt annorlunda än den svenska. Ingen försäkring av en

erbjuder så låg individuell premie för så goda förmåner som den svenska

försäkringen.

Internationell jämförelse

6.9 Källförteckning avseende detta kapitel

Ovanstående sammanställning grundas på antal olika ett källor, varav en del utgör från land erhållna skrifter varierande karaktär resp. av allt från broschyrer som lämnas till arbetssökande till formella skrifter eller mer riksdagstryck.

De grundläggande källorna har emellertid varit:

EEC: Social Protection in Member States of the - Community; Situation on July 1st 1991 and evolution

Council of Europe: Comperative tables of social - security schemes in Council of Europe member states, not member of the states European Communities, in Australia and in Canada; 5th edition situation at 1 July 1990

OECD: Unemployment Benefit Rules and Labour Market - Policy; Employment Outlook July 1991, chapter

Grundläggande värderingar

7 Grundläggande värderingar

7.1 Skyddets grundläggande funktion

funktion är försäkra

En arbetslöshetsförsäkrings grundläggande att

förvärvsarbetande inkomstförlust på grund arbetslöshet. mot av skall göra det möjligt för den arbetslöse att känna

Försäkringsersättningen under omställningsperiod tills han eller hon får ett nytt inkomsttrygghet en

arbete.

arbetslöshetsförsäkring kan utformas på många olika sätt. Hur den En utformas är beroende bl.a. de synsätt och värderingar som finns på av också på bedömningar hur viss utformning

försäkringens syften. Men av en bedöms dessa syften. För att förstå mina förslag

av försäkringen bäst gagna till utformning, finansiering och administration av ett nytt försäkrings-

skydd, vill jag därför i detta kapitel utveckla mina grundläggande

värderingar betydelse för utformningen ny arbetslöshetsförsäkring. av av en

ambition utveckla förslag till försäkring också har förut- Min är att ett som

sättningar att kunna fungera under en längre tid och vara självñnansierat.

Enligt mina värderingar är det i sig väsentligt att såväl arbetstagare som upplever det finns viss stabilitet över tiden i samhällets arbetsgivare att

En försäkring bör därför i sina grunddrag kunna fungera skyddssystem. ny åtminstone ett antal år in på 2000-talet och vara robust även mot politiska

från tid till beroende på olika värderingar vad gäller ingripanden, annan,

fördelningspolitik eller stabiliseringspolitik.

Ett konstruerat för längre sikt kan emellertid inte arbetslöshetsskydd vara verklighet finns på kort sikt. Dagens situation med opåverkat av den som svenska förhållanden unikt hög arbetslöshet, stora underskott i en för finansiering samtidigt med svår statsñnansiell och försäkringens en

samhällsekonomisk situation, kan enligt min mening inte frånses vid

Grundläggande värderingar

utformning och finansiering av en ny arbetslöshetsförsäkring även till den del perspektivet bör långsiktigt. I synnerhet det våren 1993

vara som tyvärr inte finns tecken tyder på situationen är som att av tillfällig och snabbt övergående natur.

7.2 En försäkring med flera syften

Vårt svenska samhälle är ett välfárdssamhälle. Medborgare åtnjuter i olika former samhällets skydd vid bl.a. inkomstbortfall på grund av sjukdom och arbetslöshet. Även de som av något skäl inte omfattas av allmänna

socialförsäkringar är ändå alltid garanterade en skälig levnadsnivå, oavsett

orsaken till att de inte förmår försörja sig själva. Detta är möjligt tack vare att samhällets totala räcker till för kunna bära resurser att en levnadsstandard för alla över basnivå. Men också en genom att en majoritet av medborgarna i samhället är överens att fördela om resurserna på ett sätt

som innebär att alla, oavsett förutsättningar, alltid skall

garanteras en skälig levnadsnivå.

En viktig del medborgarnas skydd inkomstförlust av mot m.m. upprätthålls i vårt land allmänna

genom försäkringar, där ersättning utgår om vissa villkor uppfylls. Skyddet vid arbetslöshet är

egentligen genom nuvarande -

frivillighet och medlemskap i a-kassa ett direkt en - undantag från den

traditionella svenska linjen med ett allmänt skydd mot inkomstförlust av olika orsaker.

Villkoren för ersättning är i försäkringsrelaterade

system normalt inte knutna till individens specifika behov, utan utgår oberoende av egna

tillgångar, andra inkomster i familjen eller liknande förhållanden.

Ersättning utgår helt enkelt till alla omfattas

som av försäkringen och uppfyller villkoren för ersättning. Principiellt skulle givetvis kunna

man

tänka sig försäkringslösningar, där ersättningen bygger på det faktiska

behovet uttalat. Sådana

mer inslag finns i vissa speciella former såsom t.ex. när barntillägg utgår, eller när ersättning lämnas för något slag av faktiska

kostnader. Även inom

arbetslöshetsskyddet förekommer i vissa länder särskilda sociala inslag i försäkringen, dvs. hänsyn tas till om

maken/makan har arbete, antalet barn i

familjen och deras ålder m.m. För

min del vill jag emellertid betona

att arbetslöshetsskyddet skall ges en form

innebär att det är ett skydd

som mot inkomstförlust, inte som ett i någon mening behovsprövat skydd.

Grundläggande värderingar

Först när inga försäkringar eller liknande lösningar t.ex. trygghetsavtal eller liknande avtal är tillämpliga på den arbetslöses situation och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, kan det bli aktuellt med ett behovsprövat socialbidrag.

Enligt min mening är det viktigt att skyddet vid arbetslöshet löses genom

försäkringar och inte genom någon form av behovsprövande bidrag. Men

också att karaktären av försäkring verkligen upprätthålls. Ersättningen skall relateras till inkomstförlust i princip oavsett hur väl den förlorade inkomsten bidrog till den arbetslöses levnadsstandard och utgå till den som uppfyller uppställda villkor. Försäkringen skall i större eller mindre utsträckning garantera de arbetslösa den standard de levt på genom sitt arbete, inte kompensera individer för att de av andra skäl än arbetslöshet inte förmår klara sin försörjning. Sådana behov oavsett hur angelägna de är skall lösas på annat sätt. En grundnivå i försäkringen skall garantera arbetslösa, på väg till ett arbete, en viss lägsta ersättning. Denna skall anpassas så att i de flesta fall kommunalt socialbidrag inte behöver tas i anspråk.

Välstånd skapas genom arbete. Därför är arbetslöshet i varje fall utöver den del som beror på att människor tillfälligt är utan arbete på väg från arbete inom ett område till arbete inom ett annat en förlust totala - av materiella resurser för samhället som helhet. Arbetslöshet medför också negativa sociala effekter för dem som drabbas. Ett viktigt syfte för en

arbetslöshetsförsäkring är därför att den skall främja och inte motverka att medborgarna aktivt deltar i samhällets produktion av varor och tjänster.

En försäkring ger den drabbas inkomstförlust på grund som av av arbetslöshet ekonomisk trygghet, positivt bidrar till att arbetslös en som en kan ägna sina resurser till att aktivt söka nytt arbete och därmed snabbare komma tillbaka till arbetet. Alternativt ges den arbetslöse möjlighet att förbättra sina förutsättningar att få ett arbete att förstärka eller genom förändra sin kompetens så att den bättre svarar mot efterfrågan på arbetskraft. Därför är det viktigt att en försäkring ger ett skydd på sådan

nivå att en arbetslös inte tvingas ägna sin kraft till att vidta åtgärder för

att överleva ekonomiskt. Graden av kompensation för inkomstförlust kan, liksom ersättningens utformning, medvetet eller omedvetet för den

arbetslöse ha betydelse för ansträngningarna att finna nytt arbete så fort

som förutsättningar på arbetsmarknaden föreligger eller i avvaktan på

-

arbete för att använda tiden för kompetenshöjande åtgärder. Det är därför

-

skäligt att det finns en tydlig skillnad mellan inkomster arbete och ett

av av

Grundläggande värderingar

försäkringsskydd vid arbetslöshet. Försäkringens kompensationsgrad och ersättningsnivå måste således balanseras mellan ett antal olika syften.

Finansieringen försäkringen, liksom hur väl skyddet utformas, kan

av också, såsom framgår närmare nedan, i vissa fall ha indirekta effekter på

hur väl vi lyckas med att uppnå ett högt deltagande bland medborgarna i

samhällets produktion av varor och tjänster.

Enligt min bedömning talar, förutom allmänna apsekter om solidaritet, även andra skäl för att försäkringen skall lämna ersättning på en nivå som innebär ekonomisk trygghet för de drabbade och som möjliggör ett en aktivt arbetssökande.

Utan trygghet minskar också benägenheten att byta arbete eller att våga ta

risker ett led i utveckling. Välstånd förutsätter att de varor och som egen tjänster produceras i samhället också efterfrågas av konsumenterna. som Eftersom konsumenternas preferenser förändras från tid till annan medför detta i sin tur ständig omställning i samhället från en viss typ av en produktion till Följden blir att förändringar i efterfrågan på varor en annan. och tjänster också leder till förändringar i efterfrågan på arbete av olika slag. En försäkring skall därför utformas på ett sätt som inte hindrar och helst främjar sådan anpassning hos framför allt de en arbetssökande. En arbetslöshetsförsäkring skall därför, enligt min bedömning, på sådant den bidrar till smidigt under-

utformas ett sätt att att

lätta omställning, ökar människors motiv att arbeta och därmed bidrar till

anpassning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft inom olika sektorer i samhället. Därmed betonas också försäkringens karaktär av tillfällig

lösning på individens försörjning.

Genom att betona att arbetslöshetsförsäkringen är försäkring för omställen ning, understryks också att arbetslöshetsförsäkringen inte är avsedd som ett

minimiinkomstsystem för olika anledningar inte har

personer som av kvalificerat sig genom arbete. Förlust av inkomst från ett tidigare arbete skall tillsammans med ett aktivt arbetsutbud, enligt min mening, vara ett grundläggande krav för att erhålla ersättning. Sambandet mellan inkomstbortfall från ett tidigare arbete och rätten till ersättning, samtidigt

med karaktären omställningsförsäkring för en period under vilken man

av söker nytt arbete, betonar arbetslöshetsförsäkringens starka samband med arbetsmarknadspolitiken och ett i detta avseende mindre starkt samband

med socialförsäkringarna i allmänhet. Arbetslöshetyärsäkringen skall därför både organisatoriskt och behandlas fristående från andra

finansiellt

Grundläggande värderingar

trygghetgörsäkringar inom socialförsäkringssystemet. Det skulle annars på sikt kunna utvecklas en s.k. medborgarlön", jag skulle främja som anser arbetslinjen. Däremot bör kompensationsnivåerna harmoniera.

Finansieringen och administrationen av en ny arbetslöshetsförsäkring skall, enligt min mening, ske inom arbetsmarknadssektom. Det finns flera orsaker till detta ställningstagande. För det första har parterna på arbetsmarknaden på olika sätt direkt och indirekt viss inverkan på - arbetslöshetens omfattning och struktur. Former för att hantera övertalighet, insatser för personalutveckling, lönebildning m.m. är l områden, som parterna har inflytande över och som samtidigt kan tänkas påverka arbetslösheten. För det andra har den enskilde arbetsgivaren ett indirekt inflytande på arbetslösheten. Företagsledningens skicklighet att utveckla sitt företag och i övrigt att skapa förutsättningar för trygga anställningar skiljer sig mellan olika företag. Detta påverkar också arbetslösheten. För det tredje går det inte att utesluta att den enskilde arbetslöse också i vissa fall kan påverka arbetslösheten. Intensiteten och effektiviteten i arbetssökandet, anpassningsbarheten till efterfrågan på arbetskraft och andra förhållanden har betydelse för arbetslösheten. Tillsammans talar detta för att aktörerna på arbetsmarknaden i princip bör svara för finansieringen av arbetslöshetsskyddet.

Samtidigt har emellertid statsmakterna, som ansvariga för den allmänna

ekonomiska politiken, ett stort inflytande på arbetslöshetens omfattning.

Detta får statsmakterna också bära genom att i situationer som i nuläget med ett otillräckligt skydd och otillräcklig finansiering kostnaderna för arbetslösheten till stor del flyttas över till staten, också till men

kommunerna genom exempelvis utfyllnad till KAS.

En sådan överflyttning av kostnader för arbetslösheten minskar förutsättningarna att frigöra resurser för aktiva åtgärder för arbetslösa. Det är inte heller rimligt att enskilda kommuner, utan att de har direkt möjlighet att i nämnvärd grad påverka de förhållanden som bestämmer arbetslösheten, på det sätt som sker idag, genom kraftiga ökningar i socialbidragsutgifterna skall tvingas finansiera en icke obetydlig del arbetslösheten. av

En finansiering fullt ut med arbetsgivaravgifter och individavgifier frigön

jämfört med nu, utrymme för staten att inom statsbudgeten satsa på arbetsskapande åtgärder och för kommunerna att inom socialpolitikens ram stödja de arbetslösa för att minska risk för passivitet.

Grundläggande värderingar

Till skillnad från nu skall i en ny försäkring utgifter och intäkter balansera, dvs. måste finansieringssätt i mitt förslag arbetsgivare och arbetstagare

-

genom individavgifter bära svängningar i utgifterna. Som jag senare

utvecklar förordar jag att försäkringen blir själifinansierad inom en konjunkturcykel och att avgifterna anpassas till beräknad utgiftsnivå för perioden. Härvid bör avgifter tas ut motkonjunkturellt, dvs. något högre

avgifter än behov vid bättre konjunktur och vice versa.

Men det är inte bara försäkringens finansiering som medför att den skall ses som nära kopplad till arbetsmarknaden. Försäkringen skall, enligt min mening, också främja den s.k. arbetslinjen, även när det inte är möjligt att erhålla ett egentligt arbete på den reguljära arbetsmarknaden. För-

säkringen skall å ena sidan ges en sådan utformning att den stimulerar arbetslösa att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder av lämpligt slag, framför att passivt motta ekonomiskt stöd. Detta kan ske antingen genom stimulans förbättrade förmåner eller hot försämrade eller genom genom om uteblivna förmåner. Men givetvis också på annat sätt, t.ex. genom att

samhället genom den offentliga arbetsförmedlingen eller på annat sätt

bidrar till aktiva åtgärder, t.ex. jobb-sökarkurser. Det finns således en

koppling mellan försäkringen och den aktiva arbetsmarknadspolitiken, som

kan fungera bättre eller sämre beroende på hur försäkringen utformas. Enligt min mening skall det finnas ett direkt samband i en ny försäkring mellan s.k. aktiva och passiva åtgärder.

Förutom dessa mer övergripande syften med en arbetslöshetsförsäkring, finns det några krav på en försäkrings utformning som jag anser hör hemma bland dessa mer övergripande syften.

En ny försäkring skall vända sig till såväl anställda som företagare och uppdragstagare samt därvid behandla dessa så likvärdigt som möjligt med iakttagande av konkurrensneutralitet.

Försäkringen skall vara utformad på ett så enkelt sätt att de försäkrade lätt

skall kunna förstå hur den fungerar och vilket skydd han eller hon kan på-

räkna.

Vidare anser jag det vara ett viktigt krav på försäkringen att den av de allra flesta uppfattas som rimlig och rättvis, möjlig att kontrollera samt regleras

på ett sådant sätt att dess effekter går att motivera.

Grundläggande värderingar

Slutligen skulle jag här vilja framhålla att det, enligt min mening, är ett viktigt krav på försäkringen att den ger olika intressenter incitament att

bete sig på ett sätt som sammanfaller med ett samhällsekonomiskt riktigt

beteende. Det är här inte endast fråga om att ge förutsättningar för arbetslösa att ägna sin kraft till att söka arbete, förändra sitt yrkeskunnande och liknande. Det är också fråga om att genom försäkringens utformning bidra till att organ, som administrerar försäkringen eller ansvarar för att arbetsmarknadspolitiken omsätts i handling, också upplever incitament för att handla på ett sätt främjar samhällsekonomin. Det gäller också att som parter inte skall kunna komma överens olika lösningar, som på ett om samhällsekonomiskt mindre fördelaktigt sätt belastar försäkringen.

Nedan vill jag närmare utveckla några av de värderingar jag anser bör ligga till grund för en ny försäkring.

7.3 En allmän försäkring

Arbetslöshet drabbar den enskilde i regel oplanerat och plötsligt liksom sjukdom, arbetsskada och handikapp. I Sverige har detta lett till att vi

utvecklat allmänna och obligatoriska försäkringssystem mot sjukdom och arbetsskada samt Vårdbidrag/handikappersättning vid handikapp. Undan-

taget är arbetslöshetsförsäkringen, som är frivillig och förutsätter beviljat

medlemskap i en a-kassa och där avgift betalas under en viss period. För

dem som valt att stå utanför den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen eller uppfyller villkoren finns ett minimiskydd från statens sida i form av KAS. Ca 17 % av arbetskraften står utanför den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen och räknat på dagens arbetslösa står 33 34 % utanför. Av den sistnämnda uppbär 11 12 % i stället KAS. gruppen -

Av vårt internationella avsnitt, kapitel framgår att Sverige snart är det

enda land har frivillig Såväl i Öst- i

som arbetslöshetsförsäkring. som Västeuropa, liksom i USA och Kanada, har man obligatoriska försäkringar.

Norge hade tidigare frivillig försäkring men införde för några år en

sedan en obligatorisk, medan i Finland finns en blandad obligatorisk och

frivillig försäkring. Endast Danmark har kvar enbart en frivillig försäkring men i dagarna föreligger ett förslag från regeringen till Folketinget i Danmark om förändring av detta system. Däremot är det vanligare

utomlands att hela eller delar av sjukförsäkringen är frivillig.

Den nuvarande svenska arbetslöshetsförsäkringen har trots sin frivillighet haft en jämförelsevis hög anslutningsgrad, som för övrigt i dagens

Grundläggande värderingar

arbetslöshetssituation ökar. Den har internationellt utmärkt sig för sin koppling till arbetslinjen, för en förhållandevis hög kompensationsnivå för

vanliga inkomsttagare och för sin fackliga och föreningsmässiga anknytning

som lett till en positiv närhet till arbetsplatserna.

Trots goda erfarenheter med den svenska frivilliga arbetslöshetsförsäkringen anser jag tiden mogen för en allmän försäkring mot inkorrusçförlust vid arbetslöshet. Som jag återkommer till i nästa kapitel kan den utformas antingen som en allmän försäkring fullt ut eller konstrueras som en kombination av allmän försäkring och frivillig tilläggsförsäkring.

En övergång till allmän försäkring bör emellertid ske genom tvära kast utan bör lämpligen utformas vidareutveckling den nuvarande som en av svenska frivilliga försäkringen och KAS. Härigenom kan erfarenheter tillvaratas, som gynnar ett snabbt genomförande och en billigare ordning.

Stora delar av det nuvarande regelsystemet och de administrativa rutinerna

bör kunna nyttiggöras i försäkring. en ny

De skäl, som talar för att den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen omformas till en allmän försäkring fullt ut eller till viss del, är enligt min mening:

Arbetslöshetsförsäkringen skall, som jag ovan förordat, när dess -

regelsystem bestäms och dess ersättning utnyttjas, ses som ett inslag i arbetsmarknadspolitiken. Sambandet mellan aktiva och

passiva åtgärder vill jag stärka. De aktiva åtgärderna är allmänna och vänder sig till alla i arbetskraften eller på väg in i arbetskraften med behov av dessa åtgärder, oavsett

intressekoppling eller annan begränsning. Vid ett samspel med ar-

betslöshetsförsäkringen bör den också ha samma inriktning.

Med nuvarande höga arbetslöshetstal i Sverige har det blivit uppenbart att kommunerna inom ramen för socialpolitiken oplanerat i växande utsträckning får ta på sig konsekvenserna av

arbetslöshet för oförsäkrade. Sett ur finansieringssynpunkt betyder detta att, för de som tillhör en frivillig försäkring, finansierar

arbetsmarknadssektom med statligt bidrag inkomstförlust vid - arbetslöshet, medan det för de oförsäkrade blir skattebetalarna i respektive kommun som blir finansiärer. Detta ger en viss inkonsekvens men framför allt belastas kommunerna med

kostnader som allt fler anser bör vara en primär kommunal

uppgift. Det leder också till ojämnhet mellan kommunerna, då

Grundläggande värderingar

andelen oförsäkrade varierar, där vissa kommuner bara har 10- 15 % oförsäkrade och andra har 30-35 %.

En allmän försäkring ger en mer solidarisk finansiering. Idag -

belastas produktionsutrymmet på varje arbetsplats med

arbetsgivaravgifter till den nuvarande försäkringen, oavsett om alla anställda på arbetsplatsen är med eller i den frivilliga försäkringen. Det finns således bristande samband när det gäller

arbetsgivaravgiften som är 2,12 % av löneunderlaget att jämföra

med individavgiften 0,3 % och försäkringens förmåner/utca gifter. Vid tidigare låga svenska arbetslöshetstal har detta problem fått ringa uppmärksamhet men med dagens arbetslös-

hetstal och att arbetsgivaravgiften behöver två- eller tredubblas för

att klara försäkringskostnadema, så blir problemet växande.

EES-avtalet innebär fri rörlighet för arbetskraften mellan alla EG- och EFTA-länder där i det närmaste alla länder utom Sverige har obligatorisk eller allmän försäkring. Även det inte formellt en om krävs en ändrad karaktär av den svenska försäkringen, så kommer harmonieringsbestämmelser och samspelet inom arbetsmarknadspolitiken att underlättas.

En allmän försäkring bör också underlätta att olika grupper på arbetsmarknaden likställs i en försäkring, dvs. företagare, anställda och uppdragstagare.

7.4 En del av arbetsmarknadspolitiken och ett led i

strävandena att främja arbetslinien

En arbetslöshetsförsäkring riktar sig till dem som ingår i arbetskraften och

aktivt svarar för ett arbetskraftsutbud. För de som saknar arbete, men inte

heller vill ha något arbete, fyller försäkringen ingen funktion. Inte heller har försäkringen till syfte att utge ersättning till de medborgare som saknar

tillfredsställande försörjning av annan orsak än arbetslöshet. Sådana problem måste lösas på annat sätt.

Försäkringen är således nära förenad med inkomstbortfall från arbete, eller i särskilda fall, med att någon trots intensivt sökande inte kan erhålla ett

arbete. Därmed kan försäkringen avgränsas mot t.ex. minimiinkomstsystem eller andra mer generella välfardssystem utan direkt anknytning till

arbetslöshet.

Grundläggande värderingar

Samtidigt som försäkringen är en del av samhällets skyddsnät för de som ingår i arbetskraften, av i princip samma slag som skydd vid arbetsskada,

sjukdom m.m. kan försäkringen också ses som ett arbetsmarknadspolitiskt , medel, med detta åtgärd som skall bidra till att en om man menar en anpassning kommer till stånd mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft.

Arbetslöshetsförsäkringen är således knuten till arbete, till arbetsmarknaden och därmed också till arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitiken är i sin tur beroende av den generella ekonomiska politiken.

Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken har varit och är trots nuvarande höga arbetslöshetstal produktivt arbete åt alla. Detta innebär inte bara att arbetslösheten skall bekämpas utan också att deltagande i arbetslivet skall stimuleras. Personer med funktionshinder skall stödjas och ges förutsättningar att erhålla och behålla ett arbete på samma sätt som andra. Jämställdhet mellan män och kvinnor i arbetslivet skall främjas. Arbetet som sådant skall vara stimulerande och utvecklande. Det skall inte leda till arbetsskador och utslagning. Av hänsyn till den enskilde och till

samhället i stort måste de arbetsmarknadspolitiska medlen vara inriktade på

att ge bästa möjliga förutsättningar för alla människor att ett fritt valt,

lämpligt arbete. Sett ur en arbetsgivarsynvinkel skall arbetsmarknadspolitiken bl.a. syfta till att tillgodose behovet av lämplig och tillräcklig

arbetskraft.

Detta betyder att arbetslösa i första hand skall erbjudas arbete, kompetenshöjande utbildning eller annan aktiv åtgärd. Först därefter skall arbetslösa erhålla en kontant ersättning.

Arbetslöshetsförsäkringen skall genom inkomsttrygghet underlätta och

stimulera arbetstagarnas rörlighet och därigenom medverka till omvandling och anpassning på arbetsmarknaden och i näringslivet. En arbetslöshets-

försäkring skall fungera så att omställning underlättas, men också ge

människor motiv att delta i samhällets produktion av varor och tjänster.

Sverige har internationellt sett ett mycket högt arbetskraftsdeltagande. Totalt sett, för män och kvinnor tillsammans, uppgick arbetskraftsdeltagandet i åldrarna 16 65 år under 1991 till nära 84%. Talet sjönk dock något under år 1992. Sverige har fram till 1990-talet också haft en mycket låg, öppen arbetslöshet, normalt ca 1,5-3%. Den konjunktur-

avmattning som inleddes i slutet av 1980-talet orsakade emellertid en minskning av sysselsättningen. Arbetslöshetstalen började öka under 1990

Grundläggande värderingar

och har därefter ökat lavinartat. I april 1993 uppgick den öppna arbetslösheten till 7,3 % av arbetskraften eller ca 330.000 personer. Till dessa kommer ytterligare ca 5 % av arbetskraften i olika åtgärder.

Det traditionellt kanske mest utmärkande draget i svensk arbetsmarknadspolitik i ett internationellt perspektiv, är den s.k. arbetslinjen. Med denna avses att de arbetsmarknadspolitiska medlen, inklusive kontantstödet vid arbetslöshet, är inriktade på att den arbetslöse skall finna ett lämpligt reguljärt arbete. Vederbörande skall inte behöva finna sig i att arbetslös-

heten blir bestående. Men även om reguljärt arbete inte är omedelbart

tillgängligt, skall den arbetslöse erbjudas en kompetensutveckling genom t.ex. utbildning. Kontantstödet skall ses som ett tillfälligt försörjningsstöd i avvaktan på att arbetslösheten kan hävas på ett mer permanent sätt.

Syftet med arbetslinjen är framför allt att den enskilde skall skyddas från att hamna i inaktivitet, som i sin tur medför att det blir allt svårare att komma tillbaka till arbetsmarknaden. Den som vill och kan arbeta skall

kunna åtnjuta samhällets stöd och insatser i syfte att få ett arbete. En stödsituation skall inte behöva accepteras som en ersättning för ett reguljärt

arbete.

Även hänsyn till samhället i stort bör arbetslinjen hävdas. Arbetskraften av bör tas tillvara på bästa sätt, bl.a. genom en väl fungerande arbetsförmedling. Att människor som tillhör arbetskraften genom arbetslöshet blir

berövade initiativkraft, yrkeskunnande och möjlighet att bidra till

samhällets produktion, är till skada för hela samhället.

Även under perioder med stor arbetslöshet finns arbeten behöver som

utföras. Om den reguljära arbetsmarknaden inte förmår engagera

arbetskraften för dessa arbeten, bör samhället på olika sätt kunna bidra med särskilda stödinsatser som bidrar till en positiv lösning. Insatserna bör vara sådana att de är till största möjliga nytta, både för den arbetslöse individen

och för samhällets behov. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall kunna

sättas in vid en lämplig tidpunkt under arbetslösheten, vara av tillfällig karaktär och uppfattas positiva den enskilde. De får emellertid inte som av ersätta reguljära arbeten eller negativt påverka en fungerande arbetsmarknad.

Som exempel på arbetsmarknadspolitiska insatser kan nämnas platsförmed-

ling, yrkesvägledning, jobb-sökaraktiviteter, arbetsmarknadsutbildning, företagsutbildning, utbildningsvikariat, rekryteringsstöd, starta eget-bidrag,

Grundläggande värderingar

beredskapsarbete, ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. Vissa av dessa åtgärder har av statsmakterna beslutats för viss begränsad tidsperiod en under vilken arbetslösheten har förutsetts bli särskilt stor. I flera fall förlängs dock åtgärderna genom nya beslut.

Arbetslinjen hävdas inte bara genom särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser för den som redan är eller riskerar att bli arbetslös. Arbetslinjen hävdas också genom att samhället på olika sätt inom skola och utbildningsväsende stimulerar och stöder människor att göra bra yrkesval och tillhandahåller lämplig utbildning.

Pâ vilket sätt kan då utformningen arbetslöshetsförsäkringen

av mer konkret främja arbetslinjen

Jag vill utveckla detta i det följande två perspektiv, dels individens den ur arbetslöses och dels samhällets genom arbetsmarknadspolitiken. -

7.5 Den arbetslöses rättigheter och skyldigheter

Som jag redan framhållit skall en ny försäkring ge inkomsttrygghet vid

omställning till ett nytt arbete för en arbetslös. Den skall ge en sådan

kompensation för inkomstförlust så att den ger möjlighet att ägna all tid åt

att finna ett nytt arbete och i avvaktan på det använda övergångsperiod en

till kompetenshöjande insatser och/eller arbetsträning. Därför bör försäk-

ringen vara allmän som i andra utvecklade industriländer och därvid också till sin karaktär påminna om vad som gäller i Sverige för socialförsäkringama. För att tydliggöra kopplingen till arbetslinjen och att vederbörande arbetslös har ett seriöst och realistiskt arbetsutbud samt en vilja att ta ett arbete, kopplas rätten att erhålla ersättning till att ett klart arbetsvillkor har upparbetats. För de arbetslösa aktivt strävat för, som men kunnat, att etablera sig på arbetsmarknaden skall särskilda villkor gälla,

som jag längre fram utvecklar och kallar utbildningsvillkor med karens.

Den arbetslöse skall med försäkringens utformning redan från det att

arbetslöshet konstaterats använda all sin kraft för att själv finna ett nytt lämpligt arbete direkt eller om så bedöms erforderligt stärka sin - kompetens för att bättre kunna konkurrera om ett nytt arbete. Han skall därvid ha rätt till stöd från den offentliga arbetsförmedlingen och tillgång till de arbetsmarknadspolitiska stödresursema.

Grundläggande värderingar

I den mån arbete går att finna direkt genom egen insats eller genom förmedlingens vill jag förorda att en handlingsplan upprättas, som skall behandla hur den arbetslöses möjligheter att komma åter på arbetsmarknaden kan stärkas. Planen bör upprättas i samråd mellan den offentliga arbetsförmedlingen och den enskilde och ta upp behov av och hur respektive när det kan ordnas med kompetensutveckling, eventuell arbetsträning och i -

förekommande fall yrkesinriktad rehabilitering samt var nytt arbete kan

sökas. I samspelet mellan den offentliga arbetsförmedlingen och den enskilde utvecklas en sådan planering.

Den offentliga arbetsförmedlingen bör således ha skyldighet att biträda den

arbetslöse med sådan plan samt som hittills erbjuda erforderliga en - tillgängliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder snarast möjligt.

Som jag tidigare redovisat kapitel 4 och 5 ökar nu långtidsarbetslösheten, vilken leder till risk för successiv och ofta snar total utslagning från arbetsmarknaden. Många internationella erfarenheter, inte minst från England och Holland, visar detta. Detta medför stort mänskligt lidande och i ett land Sverige, där den offentliga sektorn har ett slutligt - som försörjningsansvar för alla samhällsmedborgare högre samhällsekono- miska kostnader jämfört med om kortsiktiga arbetsmarknadspolitiska insatser sker och ett bra inkomststöd ges under omställning till ett nytt arbete.

Enligt min uppfattning talar dessa förhållanden tydligt för att koppla en ny försäkring till rätten till lämpliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder om inte

arbete erhålls. Vilken åtgärd är mest adekvat bör framgå av den som nämnda handlingsplanen. Den bör sättas in så snart tillgång till åtgärder i fråga finns och det är lämpligt för den enskilde för att stärka möjligheten till återgång till arbete. Det bör emellertid finnas en absolut sista tidpunkt i ett nytt regelsystem för sådan åtgärd. Jag anser att tidpunkten bör en sättas till när vi i Sverige räknar med att långtidsarbetslöshet uppkommer,

dvs. efter sex månaders arbetslöshet. Den arbetsmarknadspolitiska åtgärden

bör då vara minst av den omfattningen att den kan kvalificera för en ny ersättningsperiod i försäkringen om arbete fortfarande erhålls. Såväl förslaget handlingsplan denna rätt till åtgärder behöver komma till om som uttryck i en särskild lagstiftning i anslutning till lagen om ny försäkring och också i statsmakternas riktlinjer för AMV.

I den arbetslöses rättigheter gentemot staten bör också korrespondera till skyldigheter. Tackar den arbetslöse nej till erbjudet lämpligt arbete eller

Grundläggande värderingar

åtgärd skall det leda till avstängning i försäkringsersättningen. Avstäng-

ningsreglema skall vara stränga för att gynna arbetslinjen. Härvid bör den enskilde om delade meningar uppkommer mellan denne och den offentliga arbetsförmedlingen eller försäkringsgivaren ha rätt att anföra besvär vid förvaltningsdomstol.

Av statsñnansiella skäl även rättviseskäl jämfört med situationen men av för andra i samhället, bör en kompetenshöjande arbetsmarknadspolitisk utbildning knappast vara mer än av kortvarig natur. Den torde många gånger få karaktären akut insats för att snabbast möjligt få av en vederbörande tillbaka till arbetslivet. Andra gånger blir det uppenbart för en person som drabbats av arbetslöshet att utbildning, denne kanske en som tidigare avstått från, nu krävs för framtiden, alternativt att det utbildningsområde som en gång valts inte är det mest lämpliga för framtiden. Därför bör den allmänna utbildningspolitiken gynna vuxenutbildning såväl på gymnasie- som på högskolenivå, liksom kortare inriktade utbildningar. Försäkringen bör också underlätta sådana satsningar som många gånger kan kräva studiesocialt stöd från det allmänna. Ibland kan även s.k. trygghetsavtal utformas för sådana satsningar. Jag vill att gynna att en ny försäkring, vad gäller möjligheterna till kvalifikation för en eventuell ny ersättningsperiod, möjliggör att sådana, ofta egna individuella satsningar, medräknas.

Jämfört med nuvarande frivilliga försäkring och kontant arbetsmarknadsstöd vill jag således stärka individens trygghet vid arbetslöshet med en allmän försäkring och rätt till handlingsplan samt rätt till arbetsmarlmadspolitiska åtgärder månaders

senast efter sex

arbetslöshet. När det gäller den arbetslöses skyldigheter att ta ett arbete eller anvisad åtgärd från den ofentliga arbetsförmedlingen, vill jag,

jämfört med idag, ha mer påtagliga effekter om denne tackar nej. De

närmare reglerna utvecklas i kapitel

7.6 Förstärkt samspel mellan aktiva och passiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Det andra perspektivet hur arbetslöshetsförsäkringen konkret kan

mer främja arbetslinjen vill jag behandla från samhällets horisont.

Den ovan beskrivna ambitionen med försäkring ställer ökade krav på

en ny

sambandet mellan aktiva och passiva åtgärder i arbetsmarknadspolitiken. Det blir en direkt koppling mellan tidpunkten då försäkringsersättning

Grundläggande värderingar

lämnas och olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att försöka häva arbetslösheten. Det kräver ett nära samspel mellan den arbetslöse, dennes försäkringsgivare och arbetsförmedlingen. När detta förslag till en ny försäkring skall realiseras 1994 kan vid sidan av den offentliga -

arbetsförmedlingen finnas olika privata och föreningsdrivna förmedlingar.

- Deras kunskaper och möjligheter skall givetvis tas i anspråk av den arbetslöse han eller hon vill för att snabbt ett nytt arbete. På samma om sätt som föresatts i en föreslagen ny reglering av privata förmedlingar, bör det emellertid vara den offentliga arbetsförmedlingen som den enskilde alltid måste anmäld till för att få ersättning och det är denna som vara disponerar de statliga arbetsmarknadspolitiska medlen.

Samspelet bör uttryckas i en ny försäkringslag jämte följdförfattningar och

sedan följas upp med anvisningar från arbetsförmedlingen och ansvarig myndighet för den nya försäkringsorganisationen. Jag har härvid övervägt

om samspelet skulle underlättas om arbetsförmedlingen tillika admini-

strerade en ny försäkring. Jag finner emellertid att två skäl överväger för att detta inte skall vara fallet. Jag tror att effektiviteten bör underlättas vid en ny försäkringsadministration av en pluralism av försäkringsgivare nära knutna till arbetsmarknadens parter. Det är arbetsgivaren och de anställda som skall finansiera en ny försäkring och då bör de också ha direkt inflytande på kopplingen mellan försäkringens förmåner och dess avgifter. En ansvarig myndighet för försäkringsorganisationen kommer att förvalta

en stor fond samt ha tillsyn över de olika försäkringsgivarnas fonder. Det

är uppgifter som inte naturligen hör hemma i AMV. Det talar således för

en särskild organisation med olika försäkringsgivare sammanhållna av ett visst regelsystem kapitel 12. Samspelet i de

gemensamt se närmare

individuella ärendena får därför ske i direkt kontakt mellan - som nu -

förmedlingskontoren och respektive försäkringsgivare.

Såväl i den allmänna debatten i politiska diskussioner har frågan som väckts om inte både aktiva och passiva åtgärder bör finansieras gemensamt av arbetsmarknadssektorn. Vid min genomgång om vad som är den bästa formen för försäkring så ställer jag mig emellertid tveksam till ett en ny sådant upplägg. Jag grundar detta på:

orsakerna till arbetslöshet kan enbart härledas från förhållandena i produktionen utan också i hög grad från det

internationella beroendet, den allmänna konjunkturutveckling-

en, statsbudgetens saldo, statsskuldens utveckling, det allmänna industriklimatet i Sverige, vilka faktorer i stor utsträckning

Grundläggande värderingar

avgörs av riksdagen samt även utbildningspolitiken. Staten har således ett påtagligt ansvar för att arbetslöshet uppkommer och bör därvid också direkt ekonomiskt ta en del av arbetslöshetens konsekvenser;

liksom det finns ett samband mellan aktiva och passiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder så finns det ett klart samband mellan en rad arbetsmarknadspolitiska satsningar och andra

statliga åtaganden inom exempelvis utbildningspolitiken,

satsningen på infrastruktur och vad gäller arbetshandikappade till såväl sociala som medicinska rehabiliteringsinsatser för handikappade. Det skulle betyda att en rad viktiga infrastruktursatsningar, utbildningssatsningar m.m. finansieras av en annan källa, dvs. via arbetsgivaravgifter, utan någon som helst koppling till de ordinarie satsningarna över statsbudgeten;

med nuvarande volym aktiva och passiva åtgärder om ca 80

mdkr på årsbasis, krävs ett avgiftsuttag inom arbetsmarknadssektorn arbetsgivar- och individavgifter på 11 å 12 % av löneunderlaget att jämföra med dagens uttag om 2,4 % till

arbetslöshetsförsäkringen. Under perioder med lägre arbetslös-

het skulle avgiften kunna sjunka. Såsom utvecklingen ser ut att bli under resten av 90-talet, betyder det att avgifterna behöver gå i höjden när det är lågkonjunktur och företagen har svårt

med sysselsättningen. Det riskerar att leda till ett system som inte underlättar sysselsättning och nyanställningar.

Mitt förslag utgår från att hela kostnaden för arbetslöshetsförsäkringen, inklusive de utbildningsbidrag arbetslös uppbär vid AMU, ALU etc en under tiden för arbetslöshet finansieras av arbetsmarknadssektorn genom avgifter. Genom den utveckling som nu sker täcker staten genom upplåning, där räntekostnaden belastar statsbudgeten, direkt 75 ä 80 % av

försäkringens kostnader i år över 35 mdkr. Kommunerna får även stå för en viss utfyllnad, framför allt vid KAS. Den försäkringen, jag

nya som förordar fullt ut skall finansieras av arbetsmarknadssektorn, kommer därmed att frigöra resurser, framför allt för staten även för men kommunerna. På sikt bör det underlätta utrymmet för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder över statsbudgeten, där jag anser att dessa

hör hemma. Kommunerna får också bättre marginal för att stötta

en upp arbetslösa med olika aktiviteter för att häva passivitet i väntan på arbete

Grundläggande värderingar

eller åtgärd. Därigenom också ett bidrag till att bättre än idag skilja på ges

statens för arbetsmarknadspolitiska insatser och kommunerna för

ansvar den nära socialpolitiken.

7.7 Försäkringens kompensationsnivå

Den nuvarande frivilliga försäkringen har hittills givit en kompensation motsvarande 90 % inkomstförlust vid arbetslöshet upp till ett tak på av

14.600 kr. Riksdagen har nyligen beslutat att sänka kompensationsnivån till

80 % och samtidigt ändra dagpenning och beräkningen. Det medför att

fr.o.m. den 5 juli 1993 kompenseras 80 % inkomsten till 15.500 av upp kr. Fr.o.m. den 6 september 1993 kommer fem dagars karens att återinföras.

Som framgår av det internationella avsnittet kapitel 6 kan den svenska nu-

varande försäkringen karaktäriseras av att den ger en relativt generös kompensation för inkomstförlust för låglöne- och medelinkomsttagare. I

våra större konkurrentländer i Europa är kompensationsnivån oftast 60

-

70 % medan den i USA och Kanada är ytterligare något lägre.

Å andra sidan med utländskt inte adekvat, är jämförelse ett separat system enär det bör i sitt sammanhang i land med lönepolitik, ses resp. arbetslöshetstal och socialförsäkringssystemens utformning. Inom de

svenska socialförsäkringssystemen har genomförts eller diskuterats att ändra ersättningsnivåer och karenser. Således gäller för sjukförsäkringen, inklusive möjligt arbetsgivartillägg fr.o.m. i vår 75 % för dag 2 och 3 och

fr.o.m. dag 4 t.o.m. dag 90, 90 % lönen. För dagarna 91 365 lämnas av ersättning med 80 % samt fr.o.m. dag 366 med 70 % av lönen. Karensdag

tas ut med dag i sjukförsäkringen. I arbetsskadeförsäkringen har

en

ersättningen också nyligen förändrats ned mot sjukförsäkringsnivå. Politiska

diskussioner pågår när detta skrivs om eventuell ändrad ersättningsnivå i föräldraförsäkringen till 80 %.

Syftet med den svenska arbetslöshetsförsäkringen är att ge inkomsttrygghet på väg till ett nytt arbete. Det talar för att nivån skall förändras alltför påtagligt i förhållande till arbetssituationen för att inte äventyra levnadsvillkoren, så att bostad, bil m.m. måste avyttras. En sänkning av inkomsten minskar också konsumtionsutrymmet på dagligvaruområdet. Med

dagens höga arbetslöshetstal märks det påtagligt negativt för exempelvis detaljhandeln, vilket slår indirekt på sysselsättningen.

Grundläggande värderingar

Samtidigt är fmansieringsutrymmet för en försäkring de närmaste åren ytterst begränsat, vilket inte märks det löpande underskottet den 31 av december 1993 beräknat till 40 45 mdkr. -

Enligt mina grundläggande värderingar bör en ny försäkrings lägsta ersättningsnivå överstiga vad som annars skulle berättiga stora grupper till socialbidrag. Den nuvarande KAS 4.300 kr fr.o.m. den 5 juli 1993 gör det. Vidare bör det övre taket, där försäkringen ger kompensation, helst höjas så att en paritet nås med sjukförsäkringens tak för närvarande sju och ett halvt basbelopp, men i vart fall så att den stora majoriteten av arbetstagare får en likvärdig nivå. Annars kan försäkringens finansiering äventyras på sikt. Detta oaktat rena "rättviseskäl".

En avvägning av dessa faktorer har lett mig till att prioritera att lägsta ersättning i en ny försäkring bör utgå med 6.000 kronor + 2.000 kronor per månad jämfört med KAS idag och utrymme också skapas för att det s.k. inkomsttaket höjs isamma storleksordning + 2.000 kronor, samtidigt som kompensationsnivån begränsas till högst 80 % av inkomstförlust. Detta oavsett hur försäkringen i övrigt utformas, till vilket jag återkommer till i nästa avsnitt.

Det betyder att de som hunnit arbeta upp en inkomst liksom verkliga låginkomsttagare får en förbättring liksom medelinkomsttagare medan övriga får anpassa sig till en jämfört med tidigare 10% lägre nivå. För att klara dessa förbättringar och självñnansieringen fullt ut får jag avstå från att föreslå att höginkomsttagare får inkomstkompensation efter 80procentregeln. För dessa blir det ett enhetligt belopp motsvarande försäkringens inkomsttak, i vart fall efter vad en ny lag reglerar. Trots detta kan många "vanliga" inkomsttagare få en ansträngd ekonomi vid arbetslöshet. Jag finner emellertid den kompensationsnivå som jag får förorda för många är densamma som man fått vänja sig vid vid sjukdom och t.o.m. lägre än vad som gäller vid långvarig sjukdom. Till skillnad från arbetslöshet kommer sjukdom emellertid utan någon varseltid. Vid arbetslöshet kan tid och chans finnas att något bättre sin anpassa levnadsnivå efter nya villkor. Vissa mer eller mindre automatiska kostnader vid arbete kan också minska.

En förutsättning för att även fortsättningsvis i en ny försäkring hålla kompensationsnivån till 80% är enligt min mening att kostnaderna för arbetslösheten fördelas på alla. Det innebär också mina förslag, konkretiserade längre fram, där de största kostnaderna kommer att bäras

Grundläggande värderingar

av arbetsgivare och i mindre utsträckning av de i arbete högre genom individavgifter. De arbetslösa skall undantas från individuella avgifter under arbetslösheten liksom arbetsgivare när någon slutat sin anställning.

Principiellt anser jag att ersättningsnivåema och karens i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen bör harmoniera utan att försäkringarna integreras. Därigenom ökar förståelsen för nivåer och risk för övervältring minskar. Den försäkringen kommer att harmoniera bättre än den hittills nya gällande. Detta ger exempelvis större möjligheter att upprätthålla karens en i arbetslöshetsförsäkringen än i sjukförsäkringen, att arbetslösheten genom innebär viss minsta tids varsel och uppsägningslön och ibland en utgår vederlag. När den svenska ekonomin förbättras finns det anledning att överväga att inkomsttaket i en ny arbetslöshetsförsäkring jämställs med sjukförsäkringens. I nuläget har jag inte funnit utrymme för detta.

Genom att individen vet att hans eller hennes försörjning är tryggad under en viss period av arbetslöshet och omställning och det ekonomiska risktagandet alltså inte blir alltför stort, kan viljan till övergång till en ny och i framtiden gångbar arbetsmarknadssektor underlättas mer väsentligt. Om arbetslöshetsförsäkringen inte individen denna ger omställningstrygghet, kan det befaras att den som har ett arbete inom som en snar framtid kan förutses försvinna, väljer att inte ta den risk det innebär att lämna arbetet för ett nytt. En olämpligt uçformad arbetslöshetsförsäkring kan således bidra till att permanenta otidsenlig arbetsmarknadssituation en och bidra till höga arbetslöshetstal på längre sikt.

7.8 Försäkringen skall inte förstatligas

Den nuvarande försäkringen finansieras så när på några som procent av utgifterna genom av staten anvisade arbetsgivaravgifter. Försäkringen administreras av a-kassor, inte är statliga myndigheter. KAS admisom nisteras däremot statliga av organ.

I krisuppgörelsema mellan regeringen Bildt och den socialdemokratiska oppositionen, befäst genom prop. 1992/931100, anges att arbetslöshetsförsäkringen inte skall förstatligas.

Även begreppet om förstatligande är otydligt, ser inte heller jag några avgörande skäl för att förstatliga försäkringen i ett läge när samma krisuppgörelser andas tanken att flytta ansvaret för bl.a. sjukförsäkring och arbetsskadeförsäkring till arbetsmarknadens parter. Det är också min upp-

8 13-0555 221

värderingar Grundläggande

fattning parterna på arbetsmarknaden inte statsmakterna skall ta att - ansvaret för försäkringen, än inom en av statsmakterna angiven om lagreglering. Jag utvecklar motiv till detta nedan.

7.9 Arbetsgivar- och egenavgifter finansierar fullt ut

Arbetslöshetsförsäkringen skall, både när dess regelsystem bestäms och dess ersättning utnyttjas, ett inslag i arbetsmarknadspolitiken. ses som Därmed bör också försäkringens finansiering, jag redan framhållit i som avsnitt 7.2 ha sin plats inom arbetsmarknadssektom. Försäkringen ovan,

vänder sig till arbetskraften för att skydda den vid arbetslöshet. Samtidigt

är arbetslöshet konsekvens konkurrenskraft och beteende ute på en av

arbetsplatserna. Detta leder till att produktionen bör belastas för

kostnaderna för stöd till de arbetslösa vid omställning och på väg till ett nytt arbete. Genom att försäkringen ligger helt utanför statsbudgeten och

heller skall belasta statsskulden blir den robustare mot bl.a. politiska

förändringar.

Med detta synsätt är det naturligt att låta aktörerna på arbetsmarknaden, dvs. arbetsgivare och arbetstagare, stå för försäkringens kostnader utan finansiering över statens allmänna budget och alla skattebetalare. På så sätt också försäkringens kostnader för vilket ett ökat

tydliggörs parterna, ger ansvarstagande för försäkringens utformning och utnyttjande. Därmed

stärks också förståelsen för att avgiftsnivån i försäkringen har samband med den rådande arbetslösheten. Det kommer också att bli lättare för

parterna att acceptera avgiftsändringar försäkringen finansieras med

om hänsynstagande till uppkomna variationer i arbetslösheten.

Den nuvarande finansieringen arbetslöshetsförsäkringen är grundad på av beräknad arbetslöshet på drygt 2% arbetskraften

en genomsnittlig av

tidigare 3 %, senare beslut att även utbildningsbidrag skall men genom belasta arbetsmarknadsfonden räcker den endast till 2%. Vid dagens höga arbetslöshetstal innebär denna finansieringen att stora belopp måste till-

skjutas försäkringen tillfällig statlig upplåning. Enbart under

genom kalenderåret 1993 tilloskjuts 35 38 mdkr. Dessutom belastas kommunerna ökade krav på socialbidrag, följd ett otillräckligt KAS. genom som en av

Det framtida försäkringssystemet måste bygga på ansvarsfull finansi-

en täcker förväntade utgifter och också tål variationer i ering, som som

arbetslösheten inom konjunkturcykel. Detta innebär att de belopp som

en tillförs skall kostnaderna för förmodad

försäkringen motsvara en

arbetslöshetsnivå och att systemet innehåller flexibilitet vid variation av en

Grundläggande värderingar

arbetslösheten. Det är först härigenom försäkringslösning egentligen

en gäller. Eftersom min utgångspunkt är att finansieringen skall ske inom arbetsmarknadssektom utan tillskott skattemedel bör försäkringen finansiav

eras genom arbetsgivaravgifter och individavgzjierfitllt ut. sistnämnda skall

tas ut i proportion mot inkomster och såsom fast avgift som nu.

Arbetsmarknadens parter kommer avtal överens regler på genom om arbetsplatsen i samband med friställningar. Parterna träffar också olika trygghetsavtal som ger stöd vid arbetslöshet i form av kompetenshöjande åtgärder, redan till start av egen verksamhet och direkta ekonomiska kontantstöd. Det stärker motiven for att också arbetslöshetsförsäkringen finansieras fullt ut inom arbetsmarknadssektorn. Härigenom får parterna överblick och ansvar för såväl regler vid uppsägning ekonomiskt stöd, som varigenom smidigare samordnade lösningar lättare kan nås. Avgiften får fördelas på lämpligt sätt mellan arbetsgivare och anställda utgående från olika gruppers möjligheter att bära avgifter från tid till Det är annan. emellertid betydelsefullt att båda parter bär avgifter även de ytterst om

kommer från samma källa produktionsutrymmet. Avgifterna bör också

vara synliga.

Trots att den nuvarande försäkringen har varit frivillig karaktär har

av staten fullt ut, exklusive a-kassornas administrativa kostnader, tagit ansvar för försäkringens finansiering och fastställt i lag de avgifter arbetsgivare och medlemmar i a-kassa skall betala. Staten fastställer också en

regelsystemet genom lag och förordning fullt ut. Dessa förhållanden har nu, med smärre variationer i regelsystemet, gällt i 20 år. Under tiden

ca har arbetsmarknadens parter i ökad utsträckning på eget initiativ och under eget ansvar överenskommit om andra frivilliga system vad gäller

trygghetsavtal, arbetsmarknadsförsäkringar, avtalspensioner vid tidig avgång m. m. Man har även när det gäller utfyllnad till de lagstadgade

pensionsvillkoren folkpension, ATP överenskommit om kompletterande

pensionsersättningar. Olika former för grupplivs- och gruppolycksfallsförsäkringar har också utvecklats antingen i överenskommelse mellan

par-

terna eller att arbetsgivare eller facklig organisation för sig

genom var erbjuder de anställda sådana paket.

Jag uppfattar att vårdandet och ansvaret för sådana i avtal gjorda överens-

kommelser är väl så starkt från båda parterna den nuvarande frivilliga

som

arbetslöshetsförsäkringen. Utgifter och inkomster balanserar i regel i dessa system medan det inte gäller för den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen.

Även i de allmänna där har

systemen, staten tagit på sig finansierings-

Grundläggande värderingar

ansvaret men förutsätts täcka de löpande utgifterna med avgiftsdebitering

på arbetsgivare och ibland med individavgifter, finns ofta bristande överensstämmelse mellan utgifter och inkomster ATP-systemet, arbetsskadeförsäkringen.

Mot den bakgrunden förordar jag att i den del en ny arbetslöshetsförsäkring

är frivillig så bör arbetsmarknadens parter få ett aktivt inflytande och

för att utgifter och inkomster harmonierar över tiden. Det bör dock ansvar i lag sättas inom vilka sådana avtal kan träffas, då det finns ett upp ramar

samhällsintresse att ett godtagbart inkomstskydd vid arbetslöshet är

av tillgängligt. I annat fall övervältras kostnaderna på det allmänna, närmast den kommunala socialbudgeten.

Formen för överenskommelse mellan parterna kan antingen vara ett traditionellt kollektivavtal för respektive avtalsområde eller överens-

kommelse att arbetsgivaren skall erbjuda gruppförsäkring med

om en

inkomstskydd mot arbetslöshet för sina anställda. Oavsett modell innebär överenskommelser mellan parterna också naturligen kan samordna

att man

överenskommelser om andra trygghetsskapande åtgärder och

arbetsmarknadsförsäkringen. Här bör ett klart samhällsintresse föreligga.

Jag vill i det här sammanhanget understryka att finansieringsproblematiken

utrymme finns idag och de närmaste åren är utredningens största - var problemområde och det styr hur försäkring kan utformas. Jag tar i en ny kapitel 10 de konkreta förslagen till finansiering den försäkupp av nya ringen. Utrymmet på kort sikt för detta påverkas också av hur det

ackumulerade underskottet finansieras, vilket jag konkretiserar i kapitel 13.

7.10 Lönebildningen och försäkringen

I debatten har länge diskuterats samband mellan lönebildning och

arbetslöshet på så sätt att vissa branscher gjort för höga löneuttag som i sin

tur lett till utslagning inom branschen. Konsekvenserna arbetslöshetens av kostnader inom sådan bransch har emellertid då burits gemensamt av en

alla branscher. För att belysa den här frågan har jag haft ett särskilt

seminarium med bred sammansättning ekonomer. Till detta en av

seminarium hade fyra svenska ekonomer, chefsekonom Jan Herin och professor Lars Calmfors, chefsekonom Roland Spånt, ekonom Dan Andersson och den norske ekonomen Oddbjöm Raaum ombetts att belysa ämnet i var sina "uppsatser". Dessa ger sammantaget en god beskrivning ämnet och belyser även försäkring fler aspekter. Av den

av en ur

Grundläggande värderingar

anledningen låter jag publicera deras rapporter 4 i en särskild bilaga. De får därvid också tala och för sig själv. Det finns även i var en en uppsats den senaste långtidsutredningen bilaga 14 till LU 1992 lönebildning om som har intresse.

Vid sidan härav har utredningen studerat arbetslöshetens utveckling per kassaområde och jämfört anställnings- och lönevillkor har någon om samvariation med skillnad i arbetslöshet. Utredningen har också vid överläggningar med några andra länders ansvariga för försäkring fått del av deras erfarenheter. Det här har sammantaget visat att orsakskedjan till arbetslöshet är bred och komplicerad, enligt min mening.

Arbetslösheten är effekt bristande överensstämmelse mellan utbud en av och efterfrågan på arbetskraft. Dessa skillnader påverkas i sin olika tur av förhållanden i ekonomin. Grundläggande för den ekonomiska aktiviteten är den allmänna ekonomiska politiken. Den styrs i växande utsträckning av ett internationellt beroende Sverige mycket lite råder över. som Konjunktursvängningar är ett internationellt fenomen. Men den ekonomiska politiken utformas också från riksdagen där statsbudgetens saldo och statsskuldens utveckling blir viktiga faktorer för växelkurs, räntepolitik m.m. Det allmänna industriklimatet i Sverige är också viktig faktor en som i stor utsträckning avgörs regering och riksdag. Den allmänna arbetsav lösheten är således nära förknippad med tillståndet i ekonomin i stort.

Arbetslösheten inom bransch påverkas i sin tur hur aktörer inom en av branschen beter sig. Stora kostnadsökningar i produktionen, sig dessa vare har sin grund i höga löneökningar eller i andra orsaker, kan bidra till att efterfrågan på branschens produkter eller tjänster minskar, med arbetslöshet som följd. Liknande situationer kan uppträda i enskilda företag. Tillämpad personalpolitik i en bransch eller i enskilda företag kan likaledes ha betydelse för arbetslösheten bland de grupper som är berörda, att genom i olika grad ta för sysselsättningen under t.ex. konjunkturansvar en nedgång. Det kan t.ex. handla om att ha stora andelar deltidsanställda som regulatorer i branschens efterfrågan.

Även indirekt kan den offentliga sidan sägas ha ansvar för arbetslöshetens nivå genom att t.ex. påverka utbildningspolitiken. Denna har vid olika tillfällen visat tecken på att inte utbildningsvolymen till de anpassa förväntade framtida behoven, med arbetslöshet följd. Exempel kan som hittas på den nuvarande överutbildningen tandläkare eller bristen på av

Grundläggande värderingar

logopeder. Men ansvaret för detta faller även på branschen som inte haft framförhållning i tillräcklig utsträckning.

Det enskilda företagets beteende, att exempelvis gardera sig med

produktutveckling/marknadsutveckling eller i övrigt inte är tillräck-

att man ligt stark i konkurrens, är andra led i orsakskedjan.

Men även de fackliga organisationerna och den enskilde anställde kan bidra till utveckling arbetslöshet genom krav i lönepolitik, anställningsvillkor av och underlåtande att satsa på utbildning. Den enskilde individen påav verkar i någon mån själv sin risk för arbetslöshet, t.ex. genom val av utbildning eller bosättningsort, att effektivt söka arbete eller genom medverka i åtgärder underlättar placering. I sammanhanget är som en

individens inflytande normalt underordnad betydelse jämfört med de

en generella orsakerna till arbetslöshet ovan.

När det gäller explicit samband mellan löneökningar, arbetslöshet och kostnader för arbetslöshetsförsäkringen, är det svårt att dra slutsatser från svenska praktiska förhållanden beroende på våra historiskt låga arbetslöshetstal hittills, mycket begränsade och enhetliga avgifter för arbetslöshetsförsäkringen samt att dagens a-kassor följer branscher/avtalsområden än i mindre omfattning. Snarare är det branschens konkurmer rensutsatthet och synsätt på arbetskraften är en rörlig resurs vid ändrad om efterfrågan, som hittills givit skillnader i arbetslöshetsutveckling.

Teoretiskt kan påvisas ett samband mellan höga löneuttag och risk för att detta leder till utslagning inom bransch och därmed arbetslöshet, som en framgår bilagda rapporter. Med det svenska förhandlingssystemet och av spelregler på arbetsmarknaden, har vi i praktiken små löneskillnader mellan branscher, i vart fall när det gäller utvecklingen numera mellan åren. Det

är också svårt för facklig organisation att praktiskt bestämma löneut-

en

fallen sin bransch" efter en rationell avvägning mellan värdet av höjda löner och eventuell risk för ökad arbetslöshet. Lönenivån påverkas givetvis

i första hand arbetsgivarna, också i ett allt internationellt av men mer beroende den internationella konkurrensförmågan. Lönenivån är också av rekryteringsfråga och har status-/imageskapande roll för en bransch. en en Ansvaret för löneutvecklingen är givetvis delat mellan den anställde och arbetsgivaren och dessas organisationer. Allt detta hindar inte att löne-

utvecklingen på sikt har påverkan, inte minst för rekrytering och

en avgångar.

Grundläggande värderingar

Sammantaget får konstateras att lönebildningen är en av många faktorer

som påverkar arbetslöshetens utveckling i en bransch. Lönebildning har

därvid, enligt min uppfatttning, en begränsad roll, i vart fall med det

hittillsvarande sättet för lönebildning i Sverige. En starkare påverkan finns från andra faktorer, jag summariskt redovisat Oavsett detta som ovan. om

synsätt delas eller ej, förordar jag att i en ny försäkring kostnader fullt ut belastar produktionsutrymmet med fördelning på arbetsgivare och anställda.

En del av kostnaderna skall härvid följa arbetslöshetsutvecklingen i branschen, som jag utvecklar nedan.

7.11 Solidarisk eller differentierad finansiering

Genomgången ovan visar att orsaker till arbetslösheten kan härröras från den internationella konjunkturutvecklingen, statens sätt att sköta den

ekonomiska politiken och det allmänna industriklimatet, olika finansiärers beteende, branschens politik, risktagande m.m., det enskilda företagets konkurrenskraft, personalpolitik m.m. samt de fackliga organisationerna och individen själv. De här orsakerna får givetvis vägas in när finansieringen skall övervägas. Strukturell arbetslöshet bör alla vara med och finansiera medan detta inte i alla delar är lika självklart när det gäller

konjunkturell arbetslöshet. En eventuell differentiering av avgift efter risk

för arbetslöshet måste beakta detta förhållande. Att härleda orsaken till arbetslöshet är utgångspunkt för hur finansieringen försäkringen

en av skall

fördelas inom arbetsmarknadssektom. En handlar bärigheten hos

annan om

företag och olika grupper av anställda. En tredje utgångspunkt är mer principiell och handlar om synsätt Bör solidariskt ta ansvar för arbets-

lösheten tvärs över arbetsmarknaden

Med rådande statsfinansiella läge, med stora underskott i Arbetsmarknads-

fonden såväl löpande som ackumulerade samt en hög arbetslöshet - - som inte på kort sikt kan begränsas till nivåer vi är vid, är det enligt min vana

mening ofrånkomligt att försäkringens utformning måste beakta de reella förhållanden under vilka den skall fungera. Varje ambition att upprätthålla

en jämfört med de flesta andra länder generös försäkring vid - arbetslöshet, måste också kombineras med att det finns en vilja hos berörda

intressenter att betala för ett sådant skydd. På längre sikt går det inte att

upprätthålla ett system utan ansvarsfull finansiering.

Mot bakgrund av detta resonemang finner jag det naturligt att en

ny

arbetslöshetsförsäkring till största delen finansieras solidariskt bland arbetsgivare och individer. På marginalen bör det dock vara skäligt att låta

Grundläggande värderingar

en viss del av arbetslöshetskostnadema följa branschen eller avtalsområdet. En sådan mindre del bör begränsas till 20 30 % av försäkringens -

kostnader. Den marginella differentieringen måste samtidigt begränsas så

att den stöter ifrån intresset för försäkringen och beskär olika arbetsgivares och inkomsttagares möjligheter att bära densamma.

7.12 Incitament till yrkesmässig och geografisk rörlighet

Ett väl fungerande näringsliv förutsätter att arbetskraftens resurser tas

tillvara på bästa sätt. Detta sker genom att personer med yrkesutbildning och yrkeserfarenhet om möjligt får fortsätta att arbeta inom sitt

yrkesområde och vidareutvecklas inom området genom utbildning och avancemang. Att individer tvingas på grund av arbetslöshet att ta ett - -

arbete utanför det egna yrkesområdet är ofta på lite sikt negativt av såväl

personliga samhälleliga skäl. En person med utbildning eller som yrkeserfarenhet kan genom att släppa kontakten med sitt yrkesområde tappa erfarenhet och utvecklingsmöjligheter, som gör det svårt att återkomma i

yrket när tillfälle Nyttan för arbetsgivaren blir också mindre med en

ges. över- eller felkvalificerad arbetskraft. Den anställde kan antas vara mindre

lämpad eller motiverad för arbetsuppgifterna och vilja byta arbete så snart

tillfälle ges.

Ä andra sidan finns risk med arbetsutbudet hos arbetslös en att begränsa en

person till det egna yrkesområdet, eftersom det enda alternativet till arbete

då är arbetslöshet, kanske för lång tid. Arbetslöshet har negativa konse-

kvenser för den enskilde både personligt och socialt. Utan ett arbete att regelbundet gå till, försämras individens arbetsförmåga och självförtroende mer än då han eller hon tar ett tillfälligt arbete utanför yrkesområdet. Det

finns också andra fördelar med att vidga sin arbetslivserfarenhet. Om

tidigare yrkeserfarenheter har gjorts i bransch som är under

personens en

avveckling på grund av strukturomvandling, kan också arbetslöshetstiden vara ett lämpligt tillfälle för individen till omskolning eller byte av yrke,

ändå förr eller skulle ha ägt Individens intresse som senare rum. sammanfaller här med samhällets intresse av strukturförändring. Om rörligheten på arbetsmarknaden motverkas att inlåsning sker i gynnas branscher med stor arbetslöshet.

Sammantaget leder dessa överväganden till att arbetslöshetsförsäkringen

inte skall utgöra yrkeyörsäkrig. Detta betyder att den försäkrade, i vart

en fall om arbetslösheten kan antas blir annat än helt kortvarig, skall kunna förväntas ta ett erbjudet arbete såvitt detta inte är direkt olämpligt. Annars

Grundläggande värderingar

skall vederbörande drabbas avstängning från rätt till ersättning eller av dylik påföljd.

Syftet med dagens arbetslöshetsförsäkring är inte heller att den skall vara en yrkesförsäkring. Den försäkrade skall vara tvungen att ta ett erbjudet arbete om han eller hon funnit ett själv eller startat ny rörelse, som han

eller hon klarar med hänsyn till krafter och färdigheter. Försäkringens

av funktion i detta avseende är emellertid beroende av vilka arbetserbjudanden

den försäkrade verkligen får genom arbetsförmedlingen och i vilken mån

en vägran att ta ett erbjudet arbete rapporteras till arbetslöshetskassan. Vad förmedlingen erbjuder är naturligtvis beroende av en bedömning av vad som är den bästa lösningen för den arbetslöse, vilka alternativ som finns tillgängliga, hur länge vederbörande har varit arbetslös osv. I dagens läge,

då arbetslösheten är mycket stor, är risken uppenbar att den arbetssökande inte erbjuds något arbete alls, inom eller utom yrkesområdet, och i stället

hänvisas till kontantstöd. Risken finns också att utbildningsresurser inte i

första hand satsas på dem behöver omskolning från en otidsenlig eller

som övertalig bransch utan till dem som är på väg att förlora sitt kontantstöd.

Av den anledningen har jag velat förstärka kopplingen till aktiva åtgärder,

som framgår av 7.4 och 7.5 ovan.

Försäkringen skall inte vara utformad på ett sådant sätt att den försvagar den geografiska rörligheten av arbetskrafien. Det skall krävas att en arbetslös flyttar, om arbete kan skaffas på annan ort än hemorten. Avsteg från denna regel skall kunna göras bara om särskilda skäl föreligger av

social eller ekonomisk art. Liksom vad gäller kravet på yrkesrörlighet finns kravet på geografisk rörlighet redan i dagens försäkring. Samma problem med den faktiska tillämpningen denna princip finns emellertid som när

av

det gäller arbete utanför det egna yrkesområdet.

7.13 Internationellt anpassat

EG-anpassningen lär inte åtminstone till att börja med kräva någon större

anpassning från Sveriges sida vad gäller arbetslöshetsförsäkringen och

andra socialförsäkringssystem. På längre sikt kommer förmodligen en större anpassning att krävas. Ökat antal flyttningar, vilket är ett

av huvudsyftena med EG-samverkan, kommer att ställa krav på systemens

anpassning till varandra, inte minst administrativt. Vid fri flyttningsrätt kan

det tänkas att individer kan komma att spekulera i ersättningsrätt. Det är

härvid bra, som tidigare noterats, om den svenska försäkringen blir av allmän karaktär och att ersättningsnivåerna bör avvika alltför mycket

Grundläggande värderingar

från jämförbara EG-länders arbetslöshetsförsäkringar. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen skall också i fortsättningen uppfylla de krav som ställs på minsta ersättningsgrad som fastställts i gällande ILO-konvention jfr kapitel 9 och bilaga 3.

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetqförsäkring

8. Övervägda alternativ till en ny arbetslöshets-

försäkring - principiell diskussion

8.1 Förutsättningar

Utifrån de grundläggande värderingarna i kapitel 7 har under utredningsarbetet övervägts olika alternativa lösningar på en ny

arbetslöshetsförsäkring. Gemensamt för dessa är att en ny försäkring skall

vara allmän till sin karaktär, finansieras fullt ut genom arbetsmarknadssektom, engagera arbetsmarknadens parter i utformning och

finansiering, betona arbetslinjen och tillse att det blir ett direkt samband

mellan aktiva och passiva åtgärder, ge maximalt 80 % kompensation för inkomstförlust samtidigt försäkringens lägsta ersättningsnivå bör som minimera behov av kommunalt socialbidrag. Försäkringen är härmed en

trygghetsförsäkring inom arbetsmarknadspolitiken och skall samman-

blandas med trygghetsförsäkringar inom socialpolitiken, däremot kan kompensationsnivåer m.m. harmoniera.

Inför utarbetande av olika alternativ har det nuvarande svenska samlade ar-

betslöshetsskyddets för- och nackdelar analyserats se kap. 4 och 5 och

jämförts med lösningar i andra länder. Som framgår av kapitel 6 avviker

den nuvarande svenska lösningen från vad är vanligt i våra konkur-

som

rentlånder EES-området, USA, Kanada i vår betoning att försäkringen är

frivillig och bygger på medlemskap i a-kassa. Utomlands är försäkringarna obligatoriska/allmänna och oftast såväl statligt/federalt lagreglerade som administrerade staten. Men i del länder har arbetsmarknadens parter ett av en ansvar för att försäkringens utformning och för att utgifterna ansvar harmonierar med inkomsterna, exempelvis i Frankrike. Det är dock som båda parter såväl de anställdas organisationer arbetsgivamas - som organisationer som är engagerade. -

Internationellt har Sverige hög kompensationsnivå och starkare betoning en på den s.k. arbetslinjen. Även det inte är rättvisande med jämförelser, om

eftersom den svenska försäkringen är gravt underfinansierad, så är våra

avgifter jämfört med andra länders avgifter mycket låga.

övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

Utöver de grundläggande värderingarna, analys det nuvarande en av svenska skyddet och vad som förekommer internationellt så har ut-

formningen av modellerna styrts av för vilka realistiska arbetslöshetstal

försäkringen skall gälla och vilket finansiellt utrymme som kan förväntas finnas under 90-talet. Härvid har vi fått utgå från betydligt högre arbets-

löshetstal än vad det hittillsvarande arbetslöshetsskyddet dimensionerats för,

ett ansträngt kostnadsläge för företagen och en situation där staten är i trängande behov av att sanera en hög och växande skuldsättning och ett betydande budgetunderskott.

Vid utformning av en ny modell måste också beaktas förändrad en sammansättning av de arbetslösa. Jämfört med vad som har varit vanligt hittills har vi fått fler arbetslösa tjänstemän och fler arbetslösa kvinnor. nu Även

företagare har drabbats i högre utsträckning än vad som varit vanligt

tidigare. Enbart för att möta dessa gruppers behov behöver den nuvarande försäkringen förändras både i regelsystem och tillämpning.

Med dessa förutsättningar har ett antal skisser på olika alternativ för

en

framtida arbetslöshetsförsäkring diskuterats. I första hand har det skett

inom utredningens krets sakkunniga och experter. Men jag har också i av

den allmänna debatten låtit idéskiss till försäkring tidigare under

testa en ny våren. Detta har givit en god grund för att begränsa övervägandena till ett färre antal möjliga modeller. Innan jag redovisar mitt förslag till modell vill jag i detta kapitel föra en principiell diskussion kring övervägda alternativa

utformningar av försäkringen. Vid utformningen av dessa alternativ har utredningen också fått stimulans från en intensiv allmän debatt såväl om arbetslöshetsförsäkringen som om behov av förändringar av socialförsäk-

ringssystemen i Sverige.

8.2 En enhetlig allmän försäkring eller försäkring uppdelad

en

på en allmän grund- och frivillig tilläggsförsäkring

Nuvarande arbetslöshetsförsäkring kännetecknas att den är fiivillig och

av

enhetlig. Frivillig därför att var och en själv bestämmer om han eller hon

vill vara ansluten till a-kassa enskild anslutning eller en - genom genom kollektiv anslutning som medlem i facklig organisation. Enhetlig är försäkringen genom att dels skyddet inte varierar mellan kassoma, dels

försäkringen inte ger olika individer möjlighet att välja olika skydd. Men också enhetlig till sin karaktär att försäkringen inte är uppdelad på

genom

någon grund- eller tilläggsförsäkring.

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

Om vi i stället på det samlade arbetslöshetsskyddet, skulle man i och ser för sig kunna betrakta KAS ett allmänt grundskydd och försäkringen som tilläggsförsäkring. Då skulle kunna säga att nuvarande system som en man består ett grund- och tilläggsskydd. av

I den försäkringen skall, enligt mina direktiv, eftersträvas att nya nuvarande KAS inordnas i försäkringen. Vad talar då för och emot en

uppdelning på en grund- och tilläggsförsäkring.

De allmänna svenska försäkringarna typ sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring till allmän tilläggspension m.fl. kännetecknas bl.a. av att de är allmänna och enhetliga. Alla uppfyller vissa villkor omfattas av som försäkringen, sig de vill eller inte. Förmånema är inte beroende på vare

individens vilja eller önskemål, utan lagstiftning bestämd att vara

genom lika för alla medborgare under förutsättningar. Lika betyder samma däremot inte att alla har rätt till förmåner, men däremot att samma medborgare med bl.a. lika ersättningsgrundande inkomst erhåller i princip

samma förmåner.

Eftersom här till sin är avsedd allmän och

en grundförsäkring natur att vara

tilläggsförsäkring frivillig, är det således frågan om antingen en en

enhetlig, allmän försäkring eller allmän grundförsäkring kombinerad

en

med en frivillig tilläggsförsäkring.

Visserligen lämnar dessa allmänna försäkringar inte skydd för inkomster över viss nivå, 7,5 basbelopp, men förekomsten av tilläggsförsäkringar ovanför denna nivå är utanför pensionsområdet. Dock skall

sparsamma

beaktas att anställningsavtal i vissa fall ger tilläggsskydd för högre

inkomsttagare t.ex. vid sjukdom.

En enhetlig arbetslöshetsförsäkring skulle således ansluta till vad som nu

gäller skydd såsom sjukersättning, arbetsskadeförsäkring, förtidspension,

ålderspension För enhetlig försäkring talar också att medborgarnas m m. en intresse upprätthålla ett lämpligt avvägt försäkringsskydd varierar av att framför konsumera inkomsten på annat sätt samtidigt som det från att samhällets sida i vissa fall är angeläget att arbetslösa inte i avsaknad av skall falla tillbaka på den kommunala socialvården eller

försäkringsskydd andra också ha varit med och betalat för sitt skydd.

på system, utan att

Framför allt är det två kan förväntas ställa sig utan grupper som

tilläggsskydd, om detta är frivilligt. Den första gruppen är de som anser sig

erfarenhet eller t.ex. särskilda anställningsvillkor, ha ingen eller av genom

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

liten risk för arbetslöshet eller förlust av möjlighet att försörja sig genom arbete. De därför ingen

ser anledning att betala premier för ett skydd de

redan har, eller de bedömer osannolikt de kommer som som att att behöva utnyttja. Även detta skulle kunna om ses som "0solidariskt", är det svårt

att se att det ur samhällets synvinkel skulle behöva medföra annat än

begränsade nackdelar i de fall samhället ändå får för sina svara åtaganden

gentemot dessa personer, utan att de betalar för sitt

men skydd.

Den andra är den inte gruppen som anser sig ha råd eller lågprioriterar - -

sitt arbetslöshetsskydd, utan att för den skull befriade

vara från risken för

skadeverkningar vid arbetslöshet. Något tillspetsat skulle någon

möjligen

kunna säga att risken finns att de bäst skulle behöva som skyddet, inte har

råd eller avstår till förmån för annan användning av sin inkomst.

I ett enhetligt system elimineras effekten de förvärvsarbetande av att med

de "goda" riskerna avstår från skydd och därmed gör det ytterligare dyrare

för de förvärvsarbetande kan betecknas som som de "dåliga riskerna" att

upprätthålla ett skydd mot inkomstförlust vid arbetslöshet adverse

selection. När sak sker i flera "varv"

samma fungerar inte längre ett försäkringsskydd på avsett sätt.

Mellan dessa finns det givetvis andra grupper grupper, som rationellt

kommer att pröva risken för arbetslöshet och om konsekvenserna därav är

värda den premie försäkringsgivare begär. Till

en exempel kan vissa anse

sig kunna klara sin försörjning på de grundförmåner tillkommer alla.

som

I någon mån går det möjligen omsätta del att en av dagens erfarenheter av vilka avstår från att hålla sig med

som en frivillig arbetslöshetsförsäkring också på ett framtida tilläggsskydd. Drygt 30 %

av dagens arbetslösa står

utanför. Den största är

gruppen ungdomar, men ofta ingår bland de

oförsäkrade högre akademiker och tjänstemän, i de flesta fall från

storstäderna. Studeras medlemsstrukturen i a-kassorna är det vanligare med

medlemskap ute i landet än i storstäderna, oavsett låg- eller höginkomsttagare. Men om orsaken till att de valt stå utanför

att

arbetslöshetsförsäkringen kan vi bara spekulera. En orsak kan bristen

vara

på tradition att tillhöra facklig organisation eller

en en a-kassa, en annan

orsak kan vara att de bedömer risker liten eller

som kalkylerar med att de ändå kan klara sin försörjning till dess de får

att ett nytt arbete. Andra

anser sig inte ha råd att sig betala

vare facklig medlemsavgift eller medlemsavgift till a-kassa. Ytterligare ett skäl kan de är okunniga

vara att

om hur systemet fungerar.

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetyörsákring

motiv leder till allmän, enhetlig försäkring genom

Fördelningsmässiga en

"starka" arbetsmarknaden tvingas bidraga till kostnaderna för att även de på och risken minskar för att samhället ändå måste ta på sig en försäkring för de arbetslösa saknar försäkring. Men även administrativa ansvaret som skäl kan anföras för allmän och enhetlig försäkring. Ingen en i enklare, ingen finansiering kan göras

administration kan princip göras

enklare än med allmän och enhetlig försäkring. en

Det finns således flera motiv talar för allmän, enhetlig försäkring. som en också skäl En sådan försäkring är dyr, vilket är särskilt Men det finns mot. besvärligt i den nuvarande finansiella situationen i Sverige. Såsom närmare håll i detta betänkande gör jag bedömningen att den utvecklats på annat också den totala arbetslösheten, inklusive de i öppna arbetslösheten, men

kommer ligga kvar på för svenska förhållanden mycket hög

åtgärder, att en

nivå under lång tid. Den höga svenska arbetslösheten uppträder samtidigt

statsfinansiell situation. Möjligheterna

med en synnerligen bekymmersam

skadeverkningar på statsfinanser och tillväxt är begränsade att utan stora finansiera arbetslöshetsskydd på nivå som är flera gånger högre än ett en nivå för vilken nuvarande finansiering dimensionerats. Just det den förhållandet på inte är tillfälliga, förstärker

att påfrestningarna systemet

dels det går begränsa kostnaderna, behovet av att noga överväga om att finna finansieringskällor. En sådan dels skapa förutsättningar för att nya

allmän, enhetlig försäkring förutsätter i praktiken en solidarisk fördelning vilket innebär desamma inte står i proportion till av avgifterna, att i olika branscher. Kopplingen mellan avgifter och förmåner

arbetslösheten förståelsen för arbetslöshetens kostnader och behovet att bära saknas och av kan minska. En enhetlig försäkring mindre motiv för dessa ger

arbetsmarknadens parter eller som nu den fackliga organisationen - att

i hur försäkringen tillämpas, hur kostnader för en ny engagera sig bäras, också i frågan hur försäkringen skall försäkring skall men om

inflytande över annat än de administreras. De har egentligen inget

administrativa kostnaderna. Detta motiverar i stället inte bara en statlig fullt även statlig administration. Detta synsätt skulle reglering ut, utan

strida krisöverenskommelsen från september 1992 mellan

emellertid mot och s, enligt vilken försäkringen inte skall förstatligas.

regeringen

tillvara fördelarna med ett allmänt skydd, samtidigt minska

För att ta men allmänna till viss nivå och

dess nackdelar, kan det skyddet begränsas en försäkrade eller dennes organisation själv bestämma sitt behov av

låta den

kompletterande frivilligt tilläggsskydd.

och frivillig tilläggsdel utgår i så fall En försäkring med ett grundskydd en givet i lag och allmänt, medan tillägget bygger på från att grundskyddet är

Övervägda alternativ till

en ny arbetslöshetsförsäkring

avtal mellan arbetsmarknadens mellan parter, den enskilde och dennes

arbetsgivare eller helt bestäms den försäkrade själv. av Arbetsmarknadens

parter disponerar redan nu uppsägningsregler, trygghetsavtal m.m. kring vilka överenskommelser träffas i avtal. På samma sätt skulle en sådan här

försäkring tänkas kunna engagera arbetsmarknadens i parter tilläggsdelen

och även kunna samordnas med övriga avtal. Det stärker sambandet mellan

avgifter och förmåner, vilket bör intressera till parterna att delta vid

utformningen av försäkringen. En uppdelning i grund- och en en tilläggsförsäkring, varav den är frivillig, medför samhällets senare att direkta engagemang blir begränsat och mer att finansieringen delvis

kommer att ligga på respektive arbetsgivare och de försäkrade direkt. Det

naturliga blir att tilläggsförsäkringen bärs på detta sätt medan

grundförsäkringen exempelvis kan finansieras genom en lagstadgad arbets-

givaravgift och en obligatorisk individavgift debiteras skattsedeln. som på

Därigenom fås fler finansieringskällor, vilket är positivt.

Ett annat motiv för sådan kombinerad en försäkring är att den kan

förväntas bättre kunna till de försäkrades anpassas preferenser för olika

slag av konsumtion och sparande. En allmän försäkringen tvingas i princip

hantera och medborgare grupper som om de hade likadana behov och

preferenser. Det är bl.a. detta gör såfdan som en försäkring enkel att

administrera. Den välfárdsförlust det innebär som att tillhandahålla skydd

som kanske inte efterfrågas fullt eller inte ut att tillhandahålla skydd som den enskilde individen skulle ha velat betala för, frånses ofta helt

omedvetet.

Modellen innebär vid antagande hela - om att grundförsäkringen skall

finansieras generell av en arbetsgivaravgift och allmän individavgift - en solidarisk finansiering av bastryggheten, samtidigt som modellen lämnar

utrymme för olika delar arbetsmarknaden av att själva i huvudsak flexibelt

kunna utforma ett kompletterande skydd ovanför bastrygghetsnivå anpassat

till varje branschs/avtalsområdes särskilda behov och vilja att betala för att

tillgodose dessa behov. Modellen förutsätter emellertid de allra att flesta i

arbete också kompletterar med tilläggsskydd, för att tillsammans med

grundförsäkringen kunna uppfylla anspråken på att fungera som

omställningsförsäkring. Vid alltför ambitiös en grundförsäkring, finns

däremot risk för att inte stora grupper medvetet överväger behovet av tilläggsskydd.

Med denna utformning uppstår relativt balans sett mellan å sidan ena statens ansvar för medborgarnas bastrygghet och å andra sidan de intressen

och ansvar arbetsmarknaden och - - som arbetsmarknadens parter har för

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

medborgarnas ekonomiska skydd vid arbetslöshet. Liksom givetvis individens eget ansvar för sin egen situation.

Enligt min mening talar övervägande skäl för att en ny arbetslöshetsförsäkring, som ett inslag skall innehålla en uppdelning på en

allmän grundförsäkring och frivillig tilläggsförsäkring.

en

Som emellertid framgår på annan plats i detta betänkande, avses

tilläggsförsäkringen "subventioneras" med solidariskt finansierade medel

för att vid nuvarande höga arbetslöshet i kassor, mildra effekterna av en lång driven differentierad finansiering.

8.3 Ersättning lika for alla eller inkomstrelaterad ersättning

Ett annat grunddrag i olika alternativ avser frågan om samhällets allmänna

försäkringsskydd skall utformas som ett skydd lika för alla oavsett

-

tidigare inkomst, oavsett försörjningsbörda eller liknande eller såsom

t.ex. en ersättning relaterad till inkomstbortfallet vid arbetslöshet eller möjligen kombinationer.

Principen om ett allmänt skydd lika för alla flat-rate, oavsett tidigare inkomst, har sina förespråkare. De motiv som brukar framhållas är att samhället har anledning att behandla alla medborgare lika och därför

erbjuda samma grundskydd, medan var och en själv kan avgöra ytterligare behov av skydd. Genom ett grundskydd är tillräckligt för

som en

basstandard, har samhället också delvis garantier för att vissa medborgare,

som om och när problem uppstår faller tillbaka på samhällets försörjning, också får med och betala. Å andra sidan finns risk för vara att ett system med enbart ett lågt grundskydd gör de flesta med ordnade förhållanden beroende av privata försäkringar. Den stora majoriteten, som har det hyggligt, tappar då möjligen intresset för att bidra till att upprätthålla en

nivå i grundskyddet, när detta bara tillkommer grupper med svag ställning. Det kan i sin tur leda till ett framtid växande behov utfyllnad med

av kommunalt socialbidrag för sådana grupper.

Såsom framgått av den internationella överblicken är flat-rate inte vanligt, trots de motiv som kan anföras. I England förekommer en sådan modell, men på en mycket låg nivå. I verkligheten finns emellertid även

tilläggsskydd genom avtal, vilka system svarar för den större delen av medborgarnas skydd mot inkomstförlust vid arbetslöshet.

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

Principen om en inkomstrelaterad ersättning tillämpas i bl.a. sjukförsäkringen, i arbetsskadeförsäkringen och försäkringen om en allmän pension. Traditionen i Sverige liksom i de flesta länder är att allmänna - försäkringar lämnar ersättning för inkomstförlust. Bakom denna tradition finns flera motiv som talar för att ersättning skall relateras till inkomst.

Försäkringar även allmänna försäkringar är till för att skydda människor

- -

och begränsa följderna i händelse av bl.a. inkomstförlust. Förutom motivet

att människor inte skall utsättas för alltför stora förändringar i sin ekonomi vid i vart fall tillfällig sjukdom, arbetslöshet o dyl som de vanligen inte - själva råder över finns också andra skäl som kan bidra till att en arbetslös, trots förlust inkomst, skall kunna i huvudsak bibehålla sin av standard vid tillfällig arbetslöshet. Om medborgarna löper risk att själva i stor utsträckning få bära bördan av en inkomstförlust, som inte är möjlig

att förutse, blir många betydligt försiktigare att binda sig för långsiktiga åtaganden. Benägenheten att investera, i t.ex. egen bostad eller dyrare kapitalvaror, minskar. Samtidigt har en sådan ordning emellertid den positiva effekten att sparandet sannolikt ökar, därför att de som kan skaffar

sig buffert inför oförutsedda händelser. I arbetslöshetsförsäkring finns en en ytterligare ett starkt motiv för att arbetslöshet inte skall medföra alltför stora förändringar i den arbetslöses situation. Genom ett acceptabelt skydd mot inkomstförlust kan den arbetslöse ägna sina krafter åt att söka nytt arbete, att förstärka sina förutsättningar för att erhålla ett nytt arbete genom kompletterande utbildning eller deltagande i andra aktiviteter såsom t.ex.

jobb-sökarkurser. Han behöver inte ägna betydande del av sin tid till att

vidta åtgärder för att kortsiktigt kunna överleva och försörja sig eller sin

familj. Det stärker arbetslinjen. Detta betonar försäkringens karaktär av omställningsförsäkring.

Viss inkomstrygghet som faktiskt innebär att den som drabbas av mer

eller mindre oförutsedda händelser får ersättning relaterad till förlorad - en inkomst, kan också sägas vara en viktig hörnsten i ett välfärdssamhälle. Medborgarna tillförsäkras inte endast en överlevnad, utan under åtminstone

viss period, också ett skydd relaterat till den nivå de vant sig att leva

en på.

Sett i ett längre perspektiv kan inkomstbortfallsprincipen beskrivas snarare

som en omfördelning mellan olika skeden av en enskild människas liv än

överföring från en grupp betalare till en mindre grupp av mottagare.

Många riskerar att under livet drabbas arbetslöshet och ingen vet när

av och hur.

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

I de fall försäkringarna lämnar ersättning efter inkomstförlust, finns i regel ett högsta tak för ersättningsgrundande inkomstförlust, dvs. ett högsta belopp på vilket förmånen beräknas. De med de allra högsta inkomsterna har brukat anses själva klara att eventuellt skaffa sig någon form av kompletterande skydd eller kunna leva utan ytterligare skydd över huvud taget. På samma sätt är det inte heller ovanligt att inkomstrelaterade system innehåller vissa miniminivåer, för att just betona bastrygghet. en

8.4 Harmoni eller mellan avgifter och förmåner

Två ytterligheter finns. Den är aktuarisk princip, dvs. att olika för-

ena

säkringsmässiga principer läggs till grund för bedömning av

premier/avgifter vid skilda risker och skilda skadekostnader. Premien påverkas givetvis av ersättningsnivå och självrisk. Med andra 0rd, får

försäkringstagaren vad han betalar försäkringsgivaren för. Det tillämpas i

renodlade försäkringar, grundas på bedömning risken för att ett som en av skadefall inträffar och kostnaden vid ett eventuellt skadefall. För att

försäkra risken vill försäkringsgivare ha ett pris premie för

en - en att täcka den risk som beräknas finnas för att skada uppkommer, också en men för administration och det är ett vinstgivande företag vinst. I - om -

verkligheten värderas normalt inte varje risk för sig, utan riskbedömning

sker mer summariskt. Försäkringar allmän karaktär, typ av

socialförsäkringar, uppfyller sällan kraven på att annat än delvis ha

försäkringsmässiga inslag. De är snarare "försäkringshärmande" än

försäkringar i egentlig bemärkelse.

Motpolen till aktuarisk princip skulle kunna sägas vara en social princip på

förmånssidan eller en "solidarisk" princip på avgiftssidan. I detta fall

ser man när det gäller ersättning inte till vad betalat in i premier utan man mer till individens eller huvshållets behov ersättning för att t.ex. upprätthålla av

viss standard. Det mest extrema fallet är socialbidragen, där ersättningen utgår efter hushållets behov sedan de egna resurserna tagits i anspråk efter medelsprövning. Någon koppling till vad man enskilt eventuellt betalat in

till kommunen finns ej, utan kostnaderna täcks på den på grund av inkomsten uttagna skatten. Men även försäkringsliknande eller mer

försäkringshärmande lösningar kan ibland innehålla olika ersättning

beroende på hushållets sammansättning, hushållets förmögenhet eller

inkomster. Sådana inslag finns t.ex. i förtidspensioneringen, framför

men

allt i efterlevandeskyddet inom den allmänna pensioneringen.

Under senare år har ett inslag aktuariska principer fått allt fler

av

förespråkare. Det gäller kort uttryckt att man vill se ett starkare samband

mellan förmåner, risker och avgifter. Förespråkama bl.a. att när ett menar

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetvörsäkring

sådant samband inte upprätthålls, då föreligger en betydande risk för ett överutnyttjande av systemet. Vidare anför man att det inte är "rättvist" att vissa grupper kan få förmåner på andras bekostnad. Bakom detta motiv finns i regel objektiva och mindre "politiska" grunder. En sådan är att mer det allmänt sett är angeläget att olika verksamheter får bära sina fulla kostnader. Om inte bidrar systemen till att resursallokeringen snedvrids med i sin tur negativa effekter på tillväxt och välstånd. Det är således inte bara en fördelningsfråga, utan den snedvridande fördelningen medför att medborgarnas totala välfärd löper risken att minska p.g.a. att berörda

intressenter vare sig bär eller över huvud taget känner sina kostnader.

- -

Dessa synsätt har från skilda håll medfört förslag att socialavgifter t.ex. om inte skall uttas längre upp i inkomstskikten än där förmåner erhålls, förslag om att mer individuellt "äga" sitt allmänna pensionskapital samt att grupper med i vart fall återkommande hög arbetslöshet av konjunkturell karaktär däremot inte alltid vid strukturell karaktär i större utsträckning - än idag skall bära sina kostnader. De värden som sådana principer värnar, måste emellertid även balanseras mot andra strävanden, framför allt effekter på inkomstfördelningen i samhället. Allmänna försäkringar skulle om de helt byggde på aktuariska principer principiellt helt kunna överlåtas till vanliga försäkringsbolag. En allmän försäkring skulle då knappast vara motiverad.

Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen är i huvudsak en försäkring på social grund, om än frivillig. Premierna har i allt väsentligt inget med arbetslöshetsrisk att göra. Ersättningen är däremot inkomstrelaterad, inte behovsorienterad. Premien till en a-kassa är lika oberoende av förmån, men

också oberoende av arbetstid eller inkomst. Försäkringen innehåller mycket

betydande inslag av utjämning såväl på premiesidan som på förmånssidan.

Enligt min mening bör en ny försäkring ha en "solidarisk" grund på

avgiftssidan med en gemensam finansiering som bär större delen av försäkringens kostnader. Detta därför att orsakerna till arbetslöshet till större delen som jag framhåller i kap. 7 dels är oberoende av - bransch/avtalsområde, dels för att få en rimlig fördelning av bördorna efter förmågan hos olika grupper att bära dessa. Jag förstår samtidigt de som menar att avgifter och förmåner någorlunda bör harmoniera för att vinna förståelse för risker och betona att det är en försäkring. Av den anledningen förordar jag att försäkringen får ett inslag av aktuariska principer på marginalen på sätt närmare framgår av förslaget nedan.

Övervägda alternativ till en ny arbetsläshetyörsäkring

8.5 Finansiering med avgifter från arbetsgivarna och de

försäkrade

En anställd erhåller lön för sitt arbete. Arbetsgivaren har för sin anställde

en lönekostnad, som vanligen innehåller:

direkt lön och andra förmåner till den anställde; lagstadgade arbetsgivaravgifter på den anställdes löner och förmåner; avtalsreglerade avgifter för i kollektivavtal angivna kompletterande

förmåner, t.ex. kompletteringspension, gruppliv.

Det kan möjligen synas som att det inte gör någon skillnad, hur en avgift

till försäkringen tas ut. Betalar arbetsgivaren minskar löneutrymmet på lite

sikt den anställdes direkta lön. Betalar den anställde kan han i stället förväntas på sikt erhålla högre lön.

l verkligheten finns emellertid vissa skillnader, inte minst på kort och lång sikt mellan dessa olika möjligheter att finansiera en försäkring.

En försäkringsavgift som utgår obligatoriskt utan differentiering har likheter med skatt vare sig den belastar den försäkrade eller en arbetsgivaren. Det går inte att avstå från att betala avgiften. Det betyder också att avgiften har samma effekter som om skatt uttogs. För den enskilde arbetsgivaren blir det en icke påverkbar pensonalkostnad, som bidrar till ökade produktionskostnader. För den enskilde blir det en skatt, som minskar konsumtionsutrymmet. Företag konkurrerar med andra företag många med företag i andra länder varför ökade kostnader normalt är en - -

nackdel, eftersom den höjer kostnaderna och på sikt företagets priser på producerade varor och tjänster.

Såsom jag utvecklat i kapitel 7 förutsätter jag att en ny försäkring

finansieras fullt ut av arbetsgivare och egenavgifter från de försäkrade. Jag

har där motiverat varför. Jag har även i kapitel 7 resonerat om solidarisk eller differentierad finansiering och funnit att största delen bör finansieras

solidariskt alla arbetsgivare och försäkrade. På marginalen kan dock av

vara skäligt att en viss del av arbetslöshetskostnadema följer branschen

eller avtalsområdet. En sådan mindre del bör begränsas till 20-30 % av försäkringens samlade kostnader.

En finansiering av en framtida arbetslöshetsförsäkring kommer oavsett

exakt vilken arbetslöshetsnivå som kommer att gälla för de närmaste åren

eller hur försäkringen exakt utformas att medföra betydande behov av

- 241

Övervägda alternativ till arbetslöshetsförsäkring

en ny

förstärkningar av försäkringens finansiering. Dessa förstärkningar är enligt vad jag utvecklar i kapitel 10 inte möjliga utan att ta tillvara möjligheten att höja såväl de försäkrades som arbetsgivarnas avgifter.

Avgifter på de försäkrade är förenade med icke obetydlig en administration, varför låga belopp att betala för de försäkrade ställer särskilda krav på billig debitering och uppbörd. I fall äter annat administrationen betydande del intäkterna. upp en av

Avgifter från försäkrade skall därför, till den del de inte betingas av frivilligt skydd, enligt min mening uppbäras över skattsedeln. Differentierade avgifter för frivilliga försäkringar skall uppbäras i sambarbete med arbetsgivaren eller i samband med att t.ex. facklig avgift uppbärs.

Skall differentieringen kunna upprätthållas för endast del

en av ett

tilläggsskydd, vilket jag förordar, bör till en försäkringsgivares förmånsutbetalningar för en frivillig försäkring kunna utgå bidrag, i

som sin tur finansieras med lagstadgad avgift. Den differentierade en premien som en del av tilläggsförsäkringskostnaden skall i första hand gälla mellan olika branscher/avtalsområden, medan inom branschen/avtalsområdet skall tillämpas en "soliadrisk" princip. Någon nedbrytning på individ eller gruppnivå är inte lämpligt varken av administrativa eller sociala skäl. I nuläget förekommer en kraftig spridning arbetslöshetstalen mellan av branscher. Som framgår plats kan den uppgå till drygt 10 gånger. av annan Så stora skillnader jag inte skall få utslag på differentiering anser ge av

kostnaderna för eventuell tilläggsförsäkring. Effekten i absoluta tal

en av skillnader i premier bör mildras till rimlig spridning. I fall en mer annat kan grupper/branscher med hög arbetslöshet ekonomiska skäl tendera av att långt över vad som är samhälleligt önskvärt, avstå från det frivilliga skyddet. Före 1989 förekom i den nuvarande frivilliga försäkringen en spridning mellan högsta och lägsta avgift mellan olika a-kassor till åtta upp gånger. Detta system togs bort 1989.

Jag kommer senare i betänkandet att precisera ett förslag till skälig en högsta spridning av kostnaderna, dock mätt i antalet gånger kommer som att understiga den Å som gällde före 1989. andra sidan blir den totala avgiftsnivån nu helt annorlunda och högre.

De övervägda alternativen har skilda finansieringslösningar, påverkar som fördelningen mellan försäkrad och arbetsgivaren. Enligt min samlade

bedömning är de bästa finansiella lösningarna de som kombinerar flera fmansieringskällor.

Övervägda alternativ till en ny arbetsläshetyörsâkring

8.6 Översikt över övervägda alternativ

Genomgången enligt har lett mig fram till några alternativa lösningar ovan utformningen framtida arbetslöshetsförsäkring, som skall ersätta av av en den nuvarande försäkringen och KAS.

Inriktningen är att den försäkringen skall kunna börja gälla från 1994. nya Med hänsyn till riksdagsbeslut först torde bli aktuellt hösten 1993 att föreslår jag att den försäkringen träder ikraft från den 2 maj 1994 nya

tidpunkten den 2 maj betingas av hänsyn till försäkringens "veckorytm".

Detta för möjliggöra erforderlig anpassning i administration m.m. Den att finansieringen bör däremot till delar eller helt träda i kraft redan från nya den 1 januari 1994.

Av de modeller övervägts vill jag här redovisa fyra. Samtliga utgår

som

från den kompensationsnivå jag redovisat i kapitel dvs. uppräkning av

nuvarande KAS till ett högre grundbelopp och uppräkning av det s. en

inkomsttaket samt däremellan kompensationsnivå om 80 % av

en inkomstförlust. Regelsystemet i övrigt skall skilja mellan modellerna vad gäller arbetsvillkor etc. Samtliga modeller utgår från en lösning med ett grundbelopp och i övrigt inkomstrelaterad ersättning. Alternativ 4 nedan en är den modell offentliggjordes i februari 1993 i form av en idéskiss. som De fyra modellerna framgår översiktigt tabell 8.1. av

I tabellen redovisas beräkningar alternativens kostnader, uttryckta

grova av i procent på den lönesumma utgör underlag för termer av som

arbetsgivaravgifterna. Det skall betonas att kostnadsskillnaderna inte är

alltför stora och att kostnaderna för marginella förändringar, typ höjning ersättningstaket från 200.000 kr till 250.000 kr, inte får något större av genomslag på kostnaderna. Detta beror i sin tur på att arbetslösheten i högre inkomstklasser är relativt sett låg, samtidigt som antalet personer med inkomster över viss nivå är relativt sett få. en

De olika alternativen kommenteras i korthet separat nedan, medan analysen skillnader avslutningsvis behandlas samlat. av

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

Tabell 8:1

Översikt karakteristik övervägda alternativ

- av

Egenskap Alternativ

1 2 3 4 Allm. grundtörsäkring Ja Ja Ja Ja . Friv. tilläggstörsäkring Ja Ja Nej Ja

Grundtöräkrlng, lcompgrad 70% fast belopp 80% 60%

flat-rate 6.300 kr/m , min belopp 6.300 krlmg 6.300 kr/m 6.300 kr/m 6.300 kr/m , ersätta. tak l 21.500 kr/m 16.500 kr/m 16.500 lir/m 16.500 kr/m ,

Egenskap Alternativ r

Tilläggsñrsäktring, 10% 80% aktuellt 20%

kompgtad

ersätta tak 2 2093121500 2096121500 , kr/m kr/m

Finansiering; gruncLarlLgiv 5,5 3,9 6,3 5,1

grund, instavgift , tillägg, arb.giv 1,4 2,4 0 1,8 ,

tillägg, ind. avgift , Differentierad avgift, tillägg Ia Ja, Nej Ja,

Diff andel av tot. kostn, vid l 15-2095 25-3096 0% 25% 6 6,5% arbetslöshet - .

Ingen fördelning har skett mellan arbetsgivarens andel och den försäkrades andel; vidare förutsätter fördelningen

att inga bidrag eller andra

korrigeringar görs mellan försäkringens delar

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

8..6.1 Alternativ 1 dvs. en grundforsäkring med en kompensationsgrad på 70%, möjlighet till en kompletterande frivillig tilläggsfdrsäkring om maximalt 10 %, allt till ersättningstaket ca 250.000 kr/ár

Figurfäñ Alt. 1 Gmndförsäkring 70%, frivillig tillåggsförsäkring 10%, ersättningstak ca 250.000 krlår " i 20000

o 10000 15000 20000 2500 i Grundförsäkring ü Frivillig tilläggsförsäkring

Några karakteristika för detta alternativ:

en grundförsäkring med inkomstrelaterad ersättning och utrymme för frivillig tilläggsförsäkring;

grundförsäkringen bygger på en kompensationsgrad av 70 %, med ett grundbelopp minimibelopp på 6.300 ca kr/månad 5.300 kr/månad för yngre mellan 18-20 år;

högsta ersättningsgrundande inkomst 250.000 kr/år, d.v.s. ca motsvarande 7,5 basbelopp;

tilläggsförsäkring tillåts kompensera inkomstbortfall upp till 80 % av ersättningsgrundande inkomst; över denna nivå minskas ersättningen från grundförsäkringen;

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

staten garanterar grundförsäkringen genom lag, men däremot inte tilläggsförsäkringen; grundförsäkringen finanseras utan

differentiering efter olika risker för arbetslöshet arbetsgivare

av och anställda;

tilläggsförsäkring, som motsvarar 10 % av inkomstförlust, föreslås lösas avtal, typ trygghetsavtal, mellan

genom

arbetsmarknadens parter, också erbjudas såsom

men en individuell rätt till de inte omfattas sådana som av

kollektivavtal, av olika försäkringsgivare.

8.6.2 Alternativ 2 dvs. grundförsäkring med

- en samma

ersättningsbelopp till alla, kombinerad med en frivillig

tilläggsfdrsäkring som fyller ut till 80 % av

ersättningsgrundande lön utan tak

Figur 8:2 AIt.2 Grundförsäkring 6.300 krlmån, tilläggsförsäkring 80%, ersättningstak ca 200.000 kr

1 20000

1 15000

10000:

O , 10000 15000 20000 2500 Grundförsäkring W Frivillig tilläggsförsäkring

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

Några karakteristika för detta alternativ:

grundförsäkringen är inte inkomstrelaterad utan lika för alla oavsett ersättningsgrundande inkomst s.k. flat-rate och uppgår till ca 6.300 kr/månad för alla berättigade till heltidsersättning från 21 år och uppåt samt 5.300 kr/månad för de är mellan 18-20 år. som

- tilläggsförsäkringen utformas och finansieras av arbetsmarknadens parter alternativt av försäkringsbolag för individer som står utanför kollektivavtal och begränsas endast genom att den samlade k o m pensationen i princip inte får överstiga 80% av ersättningsgrundande inkomst utan tak.

grundförsäkringen finansieras genom generell, lagstadgad arbetsgivar- avgift och en obligatorisk individavgift på skattsedeln; tilläggsförsäkringen finansieras på det sätt parterna kommer överens om i avtal, eller individuellt avtal med försäkringsbolag. genom

8.6.3 Alternativ 3 grundförsäkring med - en samma ersättningsbelopp till alla, kombinerat med laglig rätt till en frivillig tilläggsförsäkring som fyller ut upp till 80 % av ersättningsgrundande lön med ett tak vid ca 200.000 kr/år.

Gfunêfêfâikiinâifäöfiihim

itn§llän 6.500421 krlmån

msooozi

10000 : .

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

Några karakteristika för detta alternativ:

- en grundförsäkring, lika för alla, som uppgår till 6.300 kr/månad för de mellan 18 och 20 år 5.300 kr/månad.

enligt lag rätt till inkomstrelaterad frivillig tilläggsförsäkring - som ger kompensation på 80% av ersättningsgrundande inkomst upp till

brytpunkten för statlig skatt ca 200.000 kr.

lagen görs dispositiv, vilket betyder att arbetsmarknadens parter kan överenskomma tilläggsförsäkringen inom lagens så sker om ramar; om har individen alltid rätt att få en tilläggsförsäkring enligt lagen.

för inkomsttagare över 200.000 kr

- 16.50O kr/månad kan ytterligare

kompensation avtalas upp till 80% av inkomstförlust till taket 250.000 kr

21.50O kr/månad. För att underlätta inkomstkompensationen i detta

intervall införs i lagen också rätt till minst 20% inkomstkompensation.

grundförsäkringen finansieras genom generella arbetsgivaravgifter och generella individavgifter på skattsedeln. För tilläggsförsäkringen äger den anställde alltid rätt till att få halva avgiften betald sin arbetsgivare för av en försäkring fulllt ut enligt lagen; parterna får emellertid avtala om annan kompensationsnivâ ej över 80%, karens respektive arbetsgivaravgift, dock aldrig så att den enskilde behöver betala mer än halva avgiften,

till tilläggsförsäkringen utgår bidrag från grundförsäkringen, vilket dock inte beaktats vid fördelningen finansieingen i tabellen. av

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

8.6.4 Alternativ 4 dvs. en grundförsäkring med en

-

kompensationsgrad på 60% till taket 200.000 kr med

upp

rätt till kompletterande frivillig tilläggsförsäkring om 20% inkomstförlust upp till ersättningstaket med 250.000 kr/år.

Figur 8:4 Alt.4 Grundförsäkring 60% t.o.m. 16.500 krlmån, 20% upp till 21.500 krlmån 20000

15000"

10000 15000 20000 2500 3 Grundförsäkring E Frivillig tilläggsförsäkring

Några karakteristika för detta alternativ är:

en grundförsäkring som garanterar en kompensation motsvarande 60%

-

av inkomstbortfallet upp till 16.500 kr/månad 200.000 kr/år, dvs.

brytpunkten för statlig inkomstskatt dock lägst 6.300 kr/månad 5 .300

kr/månad för yngre enligt tidigare alternativ.

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

enligt lag rätt till en kompletterande frivillig tilläggsförsäkring - som ger 20%-ig kompensation med skyldighet för arbetsgivarna att svara för halva kostnaderna till taket 21.500 kr/månad 7,5 basbelopp upp sjukförsäkringen.

arbetsmarknadens parter kan överenskomma konstruktion - om annan om tilläggsförsäkringen, dock får aldrig mer än 80% totalt av inkomstförlusten kompenseras.

- grundförsäkringen finansieras genom generella arbetsavgifter och generell individavgift på skattsedeln, medan tilläggsförsäkringen finansieras av avgiften delas mellan arbetsgivare och försäkrad som om annat överenskoms mellan arbetsmarknadens parter hälften vardera och differentierad efter arbteslöshetsutveckling inom bransch/avtalsområde.

8.7 Försäkringsbolagen

8.7.1 Arbetslöshet försäkringsbar risk - en

Under utredningsarbetet har underhandskontakter förekommit med tre svenska försäkringsbolag samt med Finansinspektionen. Redan tidigt inhämtades Finansinspektionens på möjligheten att för svenska syn försäkringsbolag försäkra arbetslöshetsrisker. Besked från Finansinspektionen var att arbetslöshet är en försäkringsbar risk, för vilken tillstånd kan erhållas att meddela försäkring. De tillfrågade försäkringsbolagen har givit uttryck för samma synsätt.

Svensk försäkringsaktiebolag eller svenskt ömsesidigt bolag är underställt Finansinspektionens tillsyn enligt försäkringsrörelselagen. De har dessutom att begära Finansinspektionens tillstånd koncession att bedriva - försäkringsrörelse. Inspektionen granskar därvid den tilltänkta rörelsen, de försäkringskoncept som skall tillämpas och de s.k. grunderna för försäkringskoncepten. Det grundläggande syftet med inspektionens tillståndsgivning och tillsyn är att garantera sunda försäkringsrörelser, som gentemot försäkringstagarna kan infria utställda försäkringslöften.

De nuvarande a-kassorna i och för sig inte är - som numera försäkringsgivare har nu och tidigare uttryckligen varit undantagna inspektionens tillståndsgivning och tillsyn.

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

8.7.2 Försäkringsbolagens synpunkter

Kontakterna med försäkringsbolagen har skett vid i huvudsak två tillfällen.

Vid den första kontakten i januari 1993 gjordes förfrågan från

en utredningen bolags intresse för att försäkra arbetslöshetsrisker om resp. samt inkomma med förslag till uppläggning av en sådan försäkring. Till

förrfrågan fogades beskrivning över ett försäkringssystem snarlikt det

en

förslag jag nu lägger fram, dvs. ett system med en enhetlig grundförsäkring

och frivillig tilläggsförsäkring. Förfrågan gällde således en

tilläggsförsäkringen.

Folksam liknar risken vid ett arbetslöshetsskydd med riskerna vid kreditförsäkring. Inte minst mot bakgrund såväl en snabbt ökande av

arbetslöshet, som fallisemang för ett stort kreditförsäkringsbolag, uttrycker

Folksam för sin del stor över att försäkra risker av detta slag. Bolaget oro uttrycker dessutom att "Folksam kan i princip försäkra vilka försäkringsbara risker helst. Frågan här gäller inte vad som är som möjliigt, vad uppfattar socialt

försäkringstekniskt utan som vara

Folksam utvecklar detta med leder till

acceptabelt". argument som slutsatsen de skyddet skall upprätthållas på annat sätt och de

att anser om skall försäkra risken, kommer de att tvingas räkna med mycket stora säkerhetstillägg i premierna, bl.a. därför att de att risktagandet också anser inrymmer s.k. politisk risk. en

Skandias har såväl skriftligt muntligt uttryckt sitt intresse för att delta som i fortsatta diskussioner frivillig tilläggsförsäkring. I Skandias svar om en

på den första förfrågan skisserar bolaget en kombinerad arbetslöshetsförsäkring och pensionsförsäkring. Riskmomentet begränsas därmed något och incitament skapas för försäkringstagaren att själv

begränsa belastningen på försäkringen. I muntliga kontakter har Skandia

öppenhet till andra lösningar. Ett uttryckligt önskemål är att uttryckt stor

möjligt kunna summariskt försäkra större grupper och att i sin om

marknadsorientering kunna bearbeta större arbetsgivare än enskilda

snarare försäkrade. Detta i syte att hålla administrationskostnaderna låga och

undvika adverse selection.

uttrycker intresse få tillfälle delta i

Trygg-Hansa/SPP ett stort av att

fortsatta diskussioner kompletterande skydd vid arbetslöshet. I likhet

om en med Skandia de gärna grupporienterade försäkringar, framför ser individuella försäkringar. förordar skattefri ersättning

Trygg-Hansa/SPP en

och ingen avdragsrätt för premien.

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring

Vid den senare kontakten informerades bolagen den lösning om som nu föreslås, bl.a. med den bidragsmodell framgår kapitel 10. Endast som av Skandia och Folksam har inkommit med Bägge svar. uttrycker sin tuillfredsställelse med bidragskonstruktionen, de underlättar som menar ett risktagande. Bägge bolagen uttrycker sitt fortsatta intresse för att meddela arbetslöshetsförsäkring. Det skisserade konceptet kan enligt Folksam "vara förenligt med en form av försäkring, som vi skulle kunna vara försäkringsgivare för". Bägge bolagen gör bedömningen att konkurrens bör kunna komma till stånd på markanden mellan konventionella bolag och akassor och mellan bolag sinsemellan. Det föreslagna konceptet bedöms inte av bolagen inte missgynna konventionella försäkringsbolag.

Sammanfattningsvis kan först konstateras att det inte finns något hinder för svenska försäkringsbolag att meddela försäkring mot inkomstförlust p. g.a. arbetslöshet. Erfarenheterna är däremot ringa, vilket gör bolagen är att försiktiga i sina bedömningar. Den oväntat snabba ökningen av arbetslösheten, tillsammans med problem inom kreditförsäkring, har sannolikt bidragit till viss försiktighet. en

Gemensamt för bolagen är att de förordar grupplösningar eller lösningar för vissa kollektiv. Bolagen önskar enkel administration, vilket de har en större förutsättningar att uppnå genom olika slag eller summariska av grupp försäkringar.

Kontaktema visar avslutningsvis att intresse finns för att från försäkringsbolagens sida erbjuda tilläggsförsäkring vid arbetslöshet och att detta är fullt realistiska möjligheter.

8.8 Vald modell

Med utgångspunkt från mina grundläggande värderingar i kapitel 7 och den genomgång av principer som bör styra en ny försäkring enligt detta kapitel, anser jag att en försäkringslösning i huvudsak enligt alternativ 3 är den bästa. Denna modellen förenar grundtrygghet och inkomstrelaterad ersättning. Försäkringen omfattar dels grundförsäkring 6.300 kr 5.300 om kr för yngre, dels rätt till frivillig kompletterande tilläggsförsäkring med maximalt 80% inkomstkompensation till 16.500 kr/månad. För upp inkomster däröver till 21.500 kr/månad finns möjlighet upp att frivilligt överenskomma om ytterligare inkomstkompensation till 80% dock ska upp , i lag finnas rätt att begära att arbetsgivaren bidrar till premie för en en försäkring som ger skydd mot minst 20% av inkomstförlusten i detta intervall. På sikt, när ekonomin i samhället stärkts, bör rätten byggas ut till

Övervägda alternativ till arbetslöshetsförsäkring

en ny 80% även i detta intervall. Nivån 16.500 kr/månad har valts för den motsvarar brytpunkten för den statliga inkomstskatten.

Den förordade modellen ligger i sin grundkonstruktion relativt nära det nuvarande samlade kontantstödet frivilliga arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Jag har dock prioriterat ett betydligt högre grundskydd samt en höjning av inkomsttaket. De motiv jag tidigare framhållit för att begränsa kompensationsnivån till 80%, framgår av kapitel 7 och överensstämmer med gällande nivå i nuvarande försäkring efter den 5 juli 1993 enligt riksdagens beslut. Även försäkringen består två delar är det om av en sammanhållande försäkring och regleras lag. Jämfört med nuläget av en

betonas karaktären omställningsförsäkring och kopplingen till den s.k.

om arbetslinjen förstärks.

Grundförsäkringen finansieras, som jag ovan redovisat, genom en generell

arbetsgivaravgift och en obligatorisk individavgift, som uttas på skattsedeln. Tilläggsförsäkringen finansieras arbetsgivare och försäkrade av genom egenavgifter. Nivån på sistnämnda blir beroende av arbetslöshetsutvecklingen inom respektive försäkringsområde, som förutses oftast komma att motsvara avtals/branschomräde.

Lagen som skall reglera den nya försäkringen görs i vissa delar dispositiv,

innebärande att arbetsmarknadens parter kan inom vissa utforma - ramar -

tilläggsförsäkringen efter egna behov och önskemål samt överenskomma om avgiftsfördelning. Dock skall arbetsgivaren alltid betala minst halva

avgiften. Träffas kollektivavtal om detta har varje anställd rätt till

tilläggsförsäkring enligt lagen.

Modellen utformas så att tilläggsförsäkringen naturligen och enkelt kan

utnyttjas av alla som vill, via sin fackliga organisation eller enskilt.

Faktorer som underlättar att tilläggsförsäkring faktiskt kommer till stånd är:

bidrag utgår från grundförsäkringen till tilläggsförsäkringen, varför alla

arbetsgivare och anställda genom sina obligatoriska avgifter till grund-

försäkringen redan bidragit till "sin tilläggsförsäkring"; försäkringen är

således subventionerad

tilläggsförsäkringen görs genom subventioneringen relativt förmånlig och

den avsedda differentieringen avgifter begränsas både på arbetsgivarav och individsidan; individen beslutar sitt deltagande i försäkringen, om samtidigt som han endast direkt bär en mindre del av totala kostnaden;

9 13-0555 253

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetjörsäkring

om parterna överenskommer om försäkringens utformning inom lagens och lämplig avgiftsfördelning, har individen alltid rätt till ramar försäkring enligt de kompensationsnivåer ovan angivits, varvid en som arbetsgivaren skall betala minst halva avgiften.

kollektiva lösningar stimuleras, vilka blir billigare än individuella. Iden mån parterna överenskommer om sådana kollektiva lösningar, så samordnas lämpligen arbetslöshetsförsäkringen med andra avtalskonstruktioner som ligger nära, t.ex. arbetsmarknadsförsäkringar, trygghetsavtal

Det nuvarande inkomsttaket i den frivilliga försäkringen föreslås höjt till brytpunkten för statlig inkomstskatt, dvs. 16.500 kr/månad.

Härigenom fås logisk gräns är etablerad fördelningssynpunkt i

en som ur och med nuvarande skattelagstiftning.

Som framgår kapitel 7 har jag övervägt att taket istället skulle vara av detsamma som för sjukförsäkringen, dvs. 7,5 basbelopp 21.500 kr/månad. Jag har dock funnit finansiellt utrymme för så långtgående höjning i nuläget, bl.a. när samtidigt kompensationsnivån för en vanlig inkomsttagare sänks från 90 till 80% av ekonomiska skäl.

Frivilliga överenskommelser som kompenserar för inkomstförluster över 16.500 kr till nämnda 7,5 gånger basbelopp får gärna förekomma. För upp att underlätta detta har jag för avsikt att föreslå att i lagen ges alltid en rätt till 20% kompensation inkomstförlusten mellan 16.500 kr och 21.500 av kr, varvid arbetsgivaren betalar minst halva individavgiften på samma sätt som tillåggsförsäkringen upp till 16.500 kr. Med denna konstruktion blir effekten att inkomsttagare med inkomster på 21.500 kr/månad eller högre

kan, i den mån rätten i en ny försäkring utnyttjas fullt ut, ytterligare

närmare 2.000 kr i kompensation per månad jämfört med nuvarande frivilliga försäkring. På motsvarande sätt höjs grundbeloppet i försäkringen, jämfört med nuvarande KAS, med 2.000 kr/månad för de

över 21 år Härigenom nås en viss symmetri i förändringarna.

. De tre andra här redovisade modellerna ger sammantaget enligt min mening sämre lösningar, med det samlade finansiella utrymme som föreligger. Jag har härvid utgått från att en arbetslöshetsförsäkring skall ge en skälig inkomsttrygghet så den arbetslöse kan använda sin tid till att söka nytt arbete eller höja eller utveckla kompetensen utan stora problem med den dagliga ekonomin. Jag har härvid utgått ifrån att i lagen enbart reglera

grundförsäkring skulle ge alltför stor otrygghet för många

en inkomstgrupper och skulle harmoniera med socialförsäkringssystemen

alternativ 2. Jag finner alternativen 1 och 4 ger mindre flexibla än alternativ 3 och de medför risk för att- sett de försäkrades synvinkel

en ur kompensationsnivåema begränsas till 70 resp. 60%. För låginkomsttagare kan detta leda till väl stor skillnad i standardtrygghet jämfört med arbetssituationen. Detta skulle kunna negativa effekter vid sökandet efter ge nytt arbete, men skulle också kunna leda till ökade krav på stöd från kommunerna socialbidrag.

Den valda modellen, och regelsystemet för detsamma, utvecklas närmare i kapitel 9 och dess finansiering i kapitel 10 och administration i kapitel 11.

Förslag till

en ny arbetslöshetsförsäkring

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

9.1 Försäkringens uppbyggnad

Arbetslöshetsförsäkringen är en del av arbetsmarknadspolitiken. Den skall

fungera som en ersättning för inkomstbortfall vid arbetslöshet för att underlätta omställningen till ett nytt arbete. Försäkringen konstrueras som en grundförsäkring för alla och som en frivillig tilläggsförsäkring. Den ersätter både det nuvarande kontanta arbetsmarknadsstödet KAS och den

nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkringen. Grundförsäkringens villkor anges i lag medan tilläggsförsäkringen utformas försäkringsgivare och

av försäkringstagare på av lagstiftaren angivna minimivillkor. Alla har rätt att

teckna tilläggsförsäkring enligt lagen. Arbetsgivaren är skyldig betala

att

halva kostnaden för premien för tilläggsförsäkringen.

Grundförsäkringens nivå skall vara lika för alla och täcka ett grund-

läggande behov av ersättning för förlorad arbetsinkomst. Nivån sätts till 6.300 kr i månaden vid heltidsarbetslöshet 5 .3OO kr för dem under 21 år. Beloppet reduceras vid deltidsarbetslöshet och vid heltidsarbetslöshet då

endast deltidsarbete söks. Tilläggsförsäkringen tillsammans med

avses grundförsäkringen täcka 80% av förlorad inkomst till nivå upp en av 16.500 kr, vilket är brytpunkten för statlig inkomstskatt. Arbetsgivaren skall pliktig att betala halva premien för denna

vara försäkring. Nivån däröver skall också försäkringsbar, till sju och halvt basbe-

vara upp ett

lopp, med plikt för arbetsgivaren att stå för halva försäkringspremien för

inkomstförlust 20% i detta skikt och därutöver plikt för arbetsom utan

givaren. Tilläggsförsäkringen ske i första hand kollektivavtal

avses genom på arbetsmarknaden. I andra hand skall enskilda avtal träffas mellan arbetsgivare och arbetstagare. Genom dessa avtal skall högst 80% den av förlorade inkomsten i varje fall få ersättas

genom grund- och tilläggsförsäkringen tillsammans. Genom den försäkringen inkomst-

nya avses

bortfallsprincipen och principen om grundtrygghet förenas.

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

9.2 Kompensationsnivá

Mitt förslag

Grundförsäkringens ersättningsbelopp föreslås bli 6.300 kr per månad 5 .300 kr för försäkrad. Grundförsäkringen och tilläggsfören yngre säkringen skall tillsammans täcka upp till 80% av inkomstbortfallet upp till brytpunkten för statlig inkomstskatt f.n. 16.500 kr. Därutöver upp till en

inkomstnivå sju och ett halvt basbelopp f.n. 21.500 kr skall finnas rätt

av till försäkring ersättning för 20% inkomstbortfallet. en som ger av

Gällande rätt

KAS skall motsvara 4.300 kr i månaden fr.o.m. den 5 juli 1993. Arbetsca löshetsförsäkringen skall fr.o.m. tidpunkt täcka 80% av inkomstsamma bortfallet till inkomst 15.500 kr. För närvarande motsvarar upp en av ca KAS 4.600 kr i månaden och arbetslöshetsförsäkringen täcker 90% av inkomstbortfallet upp till en inkomst av ca 14.600 kr i månaden.

Motiv för förslaget

Grundförsäkringen är inte inkomstrelaterad, utan lämnas i förhållande till

den försäkrades grad av arbetslöshet uttryckt i heltids- eller deltidsarbets-

löshet. Tilläggsförsäkringen är inkomstrelaterad och kopplad till grundförsäkringen. Tillsammans skall försäkringens båda delar täcka upp till 80% inkomstbortfallet till inkomst som motsvarar brytpunkten för av upp en statlig inkomstskatt, f.n. 16.500 kr i månaden. Det är upp till denna

inkomstnivå ett försäkringsskydd är särskilt betydelsefullt för att täcka

som grundläggande behov vid inkomstbortfall.

För att tillgodose behov skydd även för inkomster däröver, skall

av tilläggsförsäkring enligt lagen, alltså med möjlighet till bidrag, kunna omfatta inkomstandelar över 16.500 kr till ett inkomsttak på 21.500 kr per

månad, vilket motsvarar taket i sjukförsäkringen på sju och ett halvt

basbelopp. I detta skikt skall den försäkrade ha rätt till ersättning för högst 20% inkomstbortfallet. Den begränsade ersättningsrätten i detta skikt av föreslås med hänsyn till det nuvarande svåra finansiella läget. Vid en kommande stabil ekonomisk situation finns anledning att överväga att mer utöka rätten i detta inkomstskikt. Det kommer emellertid enligt den nu föreslagna modellen att stå parterna eller den försäkrade fritt att utan bidrag från försäkringen försäkra inkomstandelar över vad nu sagts, dock med den följden att grundförsäkringen reduceras, om mer än 80% av förlorad inkomst skulle komma att ersättas. Begränsningen till 80% skall gälla också

Förslag till

en ny arbetslöshetsförsäkring

för ersättning enligt trygghetsavtaleller i form av avgångsvederlag, som dock till viss del inte skall samordnas med grundförsäkringen.

Som redan angetts är arbetslöshetsförsäkringens tilläggsdel avsedd

ovan att utgöra ett för arbetstagaren eller den företagaren frivilligt tillegna

läggsskydd utöver grundskyddet. Skyddet skall vara inkomstrelaterat och motsvara inkomstandelar som inte täcks grundförsäkringen,

av vars ersättningsnivå blir 6.300 kr per månad 5.300 kr för personer. yngre

Avsikten är att grund- och tilläggsförsäkringen till de allra flesta skall

ge

ett ersättningsbelopp som motsvarar 80% av förlorad inkomst. Ambitionen

är också att förbättra skyddet i förhållande till nuvarande grundnivå KAS

med 2.000 kr i månaden och även jämfört med nuvarande tak i för-

säkringen med ca 2.000 kr i månaden.

En utgångspunkt för mina överväganden har varit

att kompensationsgraden och eventuella karensvillkor för sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna skall ligga nära varandra. Samtidigt är det viktigt att arbetslöshetsförsäkringen

ger den arbetslöse trygghet att tid till att söka arbete eller, i genom ges avvaktan på nytt arbete, att kunna genomföra någon form kompetenav

sutveckling eller jobbträning. Det kan för vissa arbetslösa med bundna

kostnader bli svårt att klara sig med kompensationsnivå 80%. I en på regel uppkommer en viss varseltid inför en arbetslöshet och del kostnader en faller bort under arbetslösheten. Därför bör anpassning till en lägre inkomstnivå möjlig för flertalet. vara

Försäkringen är nu och kommer de närmaste åren att hårt belastad och vara

förutsättningarna för att genom avgiftshöjningar öka intäkterna till försäkringen är begränsade. Samtidigt anser jag att det är viktigt att dem

ge inte fått fotfäste arbetsmarknaden och dem med

som mycket låg inkomst en högre kompensation än idag. Därför har en annan utgångspunkt varit att ett lägsta grundbelopp alltid bör lämnas 6.300 kr månad kr

om per 5.30O

för de under 21 år. Därigenom minskar jämfört med

idag behovet av socialbidrag från kommunerna i en situation där arbetslöshet är orsak till

inkomstbortfallet. I stället får arbetsmarknadssektom bära kostnaderna för arbetslösheten.

Sammantaget har utgångspunkterna lett till att kompensationsnivån föreslås

till 80% i den inkomstrelaterade delen. Nivån överensstämmer med vad riksdagen nyligen har beslutat skall gälla fr.o.m. den 5 juli 1993 för den

nuvarande frivilliga försäkringen.

I praktiken kommer grundförsäkringen kompensation för

att ge en månadsinkomst på heltid 7.875 kr, vid

av förutsättningen att ersättningen

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

skall 80% förlorad inkomst. Emellertid finns knappast arbetstagare ge av med heltidsinkomster på denna låga nivå. Grundförsäkringen har däremot stor betydelse för dem inte har hunnit etablera sig på arbetsmarknaden, som exempelvis de inte fått arbete efter grundutbildningen. Grundförsom säkringen kan också ha särskild betydelse för företagare och uppdragstaga-

re.

I dagens obligatoriska stöd vid arbetslöshet kommer enligt beslut av riksdagen KAS fr.o.m. den 5 juli 1993 att ett månadsbelopp på endast ge

4.356 kr f.n. 4.620 kr, vilket kan jämföras med den föreslagna grundni-

vån på 6.300 kr 5.300 kr. Om KAS-beloppet skulle betraktas som ca ersättning för bortfallen inkomst, vilket det inte är, skulle det vid 80% kompensationsnivå teoretiskt kunna sägas ersätta inkomst på 5.775 kr. en Den nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkringen 90% av förlorad ger inkomst 80% fr.o.m. den 5 juli 1993 till ett inkomsttak på ca 14.600 upp kr fr.o.m. den 5 juli 1993 ca 15.500 kr. Den föreslagna försäkringen kommer att 80% förlorad inkomst upp till 16.500 kr per månad och ge av minst 20% inkomstandelar däröver till 21.500 kr. av upp

Jämförelsen mellan dagens kontantstöd vid arbetslöshet och det föreslagna är naturligtvis haltande på grund att det inte går att kombinera KAS med av

arbetslöshetsersättning för att höja kompensationsgraden. Emellertid ger

jämförelsen någorlunda uppfattning av vilken ersättningsnivå som en statsmakterna garanterar att utgå till alla och vilken nivå den försäkrade själv måste till att han eller hon är försäkrad för. se

9.3 Grundförsäkring konstruktion -

9.3.1 Kretsen försäkrade

Den arbetslöshetsförsäkringen skall vad gäller grundnivån omfatta alla

nya i aktiv ålder. Ingen skall utestängas från försäkringen på grund av bristande medlemskap i a-kassa. Rätt till ersättning vid arbetslöshet skall vara en beroende vissa förutsättningar föreligger i det enskilda fallet. Förav om säkringen konstrueras så att kretsen försäkrade först definieras. Därefter ersättningsvillkoren. Den är försäkrad enligt lagen är alltså inte anges som automatiskt berättigad till ersättning vid arbetslöshet. Först när ett antal

villkor är uppfyllda, kan ersättning lämnas.

Mitt förslag

Den arbetslöshetsförsäkringen föreslås omfatta alla fr.o.m. 18 år upp nya till den ordinarie pensionsåldern och är bosatta i Sverige eller omfattas som

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

av konventionsbestämmelser. Ersättning skall kunna lämnas inom denna åldersram medan arbetsvillkor skall kunna upparbetas före 18 års ålder.

Gällande rätt

Dagens arbetslöshetsförsäkring omfattar alla upp till 65 år under förutsättning av medlemskap i en a-kassa. Nedre åldersgräns finns inte,

eftersom har ansetts det obehövligt. Vissa kassor kan i sina

man vara stadgar ha nedre åldersgräns på 15 år. För att få bli medlem i en kassa en krävs att vederbörande arbetar, åtminstone temporärt, inom kassans verksamhetsområde minst 17 timmar vecka. Medlemskap kan inte per sökas efter 64 års ålder. KAS omfattar alla fr.o.m. 20 till 65 år som inte är försäkrade för arbetslöshetsförsäkringen samt de som utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen efter 60 års ålder.

Övre åldersgränsen

Övre åldersgränsen har gjorts beroende den överenskommelse av som träffades den 20 september 1992 mellan regeringen och Socialdemokratiska arbetarepartiet ett antal ekonomisk-politiska åtgärder i syfte att om stabilisera den svenska ekonomin, vari ingick höjning av pensionsåldern från 65 till 66 år. Höjningen avses genomföras med ett kvartal om året

fr.o.m. den 1 januari 1994 till dess 66 års pensionsålder uppnåtts den 1

januari 1997. Dessutom pensioneringstidpunkten förändras till att avses

inträda vid utgången av det kvartal när pensionsåldern uppnås. Idag inträder pensionsrätten fr.o.m. den månad då vederbörande fyller 65 år

prop l992/93z50 och prop. 1992/93:155. Beslut om höjning av pension-

såldem har ännu inte fattats i riksdagen.

Den övre åldersgränsen för arbetslöshetsförsäkringen bör ligga vid den allmänna pensionsåldern. Problem som uppstår vid förtida uttag, delpension eller förtidspension kombinerat med arbetslöshetsersättning får regleras genom samordning av förmåner.

Diskussion om nedre åldersgränsen

I dagens arbetslöshetsförsäkring finns inte någon nedre åldersgräns. KAS har gräns på 20 år. För att det nya systemet, där något KAS inte en

existerar, inte skulle utestänga någon grupp från det arbetslöshetsskydd den

tidigare haft, krävs att försäkringen skall omfatta alla fr.o.m. högst 16 års ålder. Detta är den ålder då de unga har rätt att disponera sin egen arbetsinkomst. Dessutom har ungdomarna i denna ålder i allmänhet avslutat den obligatoriska grundskolan.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Om denna avgränsning personkretsen sker, innebär det den åldersav att grupp under 20 år idag står utanför KAS kommer att bli försäkrad. En som grupp, som inte kommer att är de ungdomar idag väljer att vara ny, som vara medlemmar i a-kassa. Däremot kommer de under 16 år att en vara uteslutna. De personer under 16 år idag är medlemmar i a-kassa som en torde emellertid vara ytterst få. Något behov försäkring föreligger av knappast för 15-åringar och yngre. För dessa har i första hand föräldrarna, i andra hand samhället, försörjningsansvar och skolplikt föreligger på grundskolenivån.

Om den nedre åldersgränsen för försäkring i stället skulle sättas till 20 år, som i dagens KAS, skulle de förvärvsarbetande ungdomar under 20 år som idag är försäkrade genom att vara medlemmar i en a-kassa komma att bli helt oförsäkrade vid arbetslöshet. Vid gräns i försäkringen på 20 år en skulle hänsyn inte tas till att den är myndig har ett eget försörjningsansom svar, även för egna barn. Det skulle riskeras att samhället får träda in med socialbidrag vid arbetslöshet för vissa av dessa ungdomar.

Tidigare, före den l juli 1985, var åldersgränsen för KAS 18 år. Motiven till ändringen till 20 år att hade infört den s.k. ungdomsgarantin, var man som skulle tillförsäkra alla ungdomar till 20 år arbete eller utbildning. upp Bl.a. var det arbetsförmedlingens uppgift att senast efter tre veckors anmälan på förmedlingen anvisa plats i ungdomslag. Det fanns också en möjlighet att erhålla en s.k. avtalad inskolningsplats på den privata arbetsmarknaden. Senare tillkom avtalade inskolningsplatser även på den offentliga arbetsmarknaden. Rätten till åtgärder kvarstod hela tiden till upp 20 års ålder, vilket innebar att det inte behövde inträffa att den stod unge utanför stöd även han eller hon inte fick ett reguljärt arbete. Behov om av kontantstöd i form KAS ansågs därför inte föreligga för 17 l9-åringar. av -

Ungdomsgarantin förändrades 1989 genom att lagen om ungdomslag togs bort. Istället infördes särskilda inskolningsplatser hos offentliga arbetsgivare vid sidan av de avtalade inskolningsplatserna. Insatserna med jobbsökaraktiviteter och utbildningsinsatser för arbetslösa ungdomar intensifierades.

Ungdomsgarantin upphörde den l juli 1992. De särskilda inskolningsplatserna togs bort och ersattes med arbetsmarknadsutbildning i form av

ungdomspraktik för ungdomar i åldern 18 24 år. Åtgärden var ursprung-

ligen temporär t.o.m. den l juli 1993 men är på grund arbetsnu av marknadsläget förlängd ett år. Ungdomspraktik skall normalt anvisas högst under sex månader. Förlängning under månader kan förekomma. Detta sex innebär i praktiken att ungdomar uttömt möjligheterna till utbildning som genom arbetsmarknadsmyndighetens försorg, jobbsökaraktiviteter, rekry -

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

teringsbidrag riskerar att lämnas utan åtgärd eller bidrag för någon m.m.,

period. Någon garanti för heltäckande arbetsmarknadspolitiska åtgärder

från AMVs sida för ungdomar finns alltså inte längre.

I stället har fastlagts inriktning för de särskilda arbetsmarken ny nadspolitiska insatserna för ungdomar. Ökat har lagts på kommuneransvar na. Enligt nya riktlinjer i skollagen fr.o.m. den 1 juli 1992 är kommunerna skyldiga att erbjuda alla ungdomar, som har gått igenom grundskolan och

som inte redan har en gymnasieutbildning, en utbildning på gymnasieskolan

på ett nationellt program eller ett individuellt program. Utbildningen kan omfatta också praktikplats på arbetsplats och behöver således inte vara en enbart teoretisk. Skyldigheten gäller fram till och med det första kalenderhalvåret det år ungdomarna fyller 20 år. Tidigare hade arbetsförmedlingen ansvaret fr.o.m. 18 år. Ansvaret for kommunerna har således utsträckts fr.o.m. 18 till 20 år. Utbildningsåtgärder genom kommunens försorg skall vara förstahandsalternativet för dessa ungdomar.

Om det finns skäl för det skall även ungdomar utan gymnasieutbildning

ett alternativ till utbildning kunna delta i ungdomspraktik anordnad av som

arbetsmarknadsmyndigheten. Arbetsförmedlingen bör i dessa fall samråda med ungdomarnas hemkommuner. Se vidare prop. 1991/92:l24 s. 16 f.

Att bekämpa ungdomsarbetslösheten är för arbetsmarknadspolitiken ett högt prioriterat mål. Det är för ungdomarnas del särskilt viktigt att förbättra de personliga förutsättningarna att etablera sig på arbetsmarknaden i ett lämpligt arbete. Därför bör arbetslöshetsförsäkringens funktion för ungdomar sådan att syftet med de arbetsmarknadspolitiska insatserna inte vara motverkas genom att ett passiviserande kontantstöd erbjuds som alternativ till aktiva åtgärder. Ett kontantstöds funktion skall vara att svara för en

inkomsttrygghet bara som en kortare övergång till ett reguljärt arbete eller

en aktiv åtgärd. Försäkringen får inte fungera som en inkomstgaranti då möjligheterna till meningsfull aktivitet inte är uttömda.

Ett sätt att undvika att arbetslöshetsförsäkringen utgör en störning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna att helt utesluta de unga från förvore

säkringen. Åldersgränsen bör, om detta syfte skall uppnås, sättas till minst

20 år, dvs. vid gränsen för kommunens ansvar för ungdomar utan gymnasieutbildning. Ett annat sätt att uppnå detta syfte skulle kunna vara att visserligen låta ungdomar vara försäkrade för arbetslöshetsersättning men att kringgärda rätten till kontantstöd för dessa med särskilda krav. Kraven skulle utgöras av att insatser från skola eller arbets-

marknadsmyndighet skulle vidtas innan kontantstöd kunde beviljas.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Mot att utesluta ungdomar helt från försäkringen står att vissa kategorier av ungdomar, liksom äldre, har behov av försäkringsskydd. Det kan hävdas

att det vore oskäligt inte ungdomar, i normalfallet vid 18 års om som ca ålder fullgjort gymnasieskolan eller motsvarande utbildning, eller i fall vart den nioåriga skolplikten, och kommit ut i arbetslivet, inte skulle kunna få

åtnjuta något försäkringsskydd vid arbetslöshet. Behovet inkomsttrygg-

av

het vid arbetslöshet är mindre för utan försörjningsskyldighet än

personer

för personer med försörjningsskyldighet. Dock behöver behovet

av

inkomsttrygghet inte vara mindre för ungdomar än för andra. Försäkringen kan även för ungdomar fylla syftet att verka omställningsförsäkring

som en vid övergång till nytt arbete. Utbildning är inte alltid det lämpligaste medlet. Om det däremot i det enskilda fallet är utbildning är det bästa som alternativet, bör kontantstöd inte få ses som ett förstahandsaltemativ vid arbetslöshet.

Arbetslöshetsstödet får således inte motverka syftet med de arbetsmarknadspolitiska insatserna för ungdomar. Kontantstöd får inte bli ett för den arbetslöse fritt val i stället för ett meningsfullt utvecklingsprogram. Med hänsyn till de ungdomar som tidigt etablerar sig på arbetsmarknaden och tillfälligt kan behöva kontantstöd vid övergång från ett arbete till ett annat

bör emellertid åldersgränsen för inträde i försäkringen inte sättas för högt. Ambitionen hos arbetsmarknadsmyndigheterna måste emellertid att i

vara första hand, när arbete inte finns, på olika sätt anvisa ungdomar att fullgöra den utbildning som bedöms lämplig, i första hand gymnasieutbildning, som i andra hand ungdomspraktik.

En naturlig åldersgräns finner jag med hänsyn till ovanstående 18 år. vara

Vid den tidpunkten är den unge myndig och har ett eget försörjningsansvar

för sig själv och eventuella barn. Den studerar på gymnasienivå som avslutar i allmänhet sina studier ungefär vid denna ålder. Om han eller hon i stället har valt att förvärvsarbeta efter grundskolan, har tid förflutit en under vilken han eller hon kan ha etablerat sig på arbetsmarknaden.

9.3.2 Konventioner

Konventioner behandlas separat i bilaga Här sammanfattning. ges en

Konventioner har till syfte att samordna olika länders rättsordningar för att undvika för stora skillnader, luckor och dubbelutbetalningar vid människors flyttning från ett land till ett annat. Konventionerna är av typ likställig-

hetskonventioner och/eller minimistandardkonventioner. I de flesta konventioners mening är arbetslöshetsstödet del socialförsäkringen. en av

Förslag till en ny arbetslöshetyörsäkring

Likställighetskonventionema syftar till att likställa medborgare i avtalsslutande land med svenska medborgare och reglerar sättet att få till-

godoräknas fullgjort arbetsvillkor och avgiftsbetalningar m.m. då ersättning

söks i ett annat land än där villkoren fullgjordes. För Sveriges del är den nordiska konventionen den viktigaste, jämte nordisk överenskommelse. en I samband med EES-avtalets införande sker omarbetning den en av nordiska konventionen. I korthet medför konventionen att en nordisk medborgare flyttar till Sverige, kan få svensk arbetslöshetsersättning som han eller hon har arbetat i Sverige minst fyra veckor och uppfyllt om kvaliñkationsperioden i övrigt i ett annat nordiskt land.

Överenskommelser liknande den nordiska konventionen finns också med en rad andra länder.

De viktigaste konventionema minimistandardkaraktär är de som av tillkommit inom ILO. Dessa har betydelse vid lagstiftningen i ett land på så sätt att konventionema sätter gränser för denna. Enligt för Sverige gällande ILO-konventioner bör, förenklat uttryckt, personkretsen som omfattas arbetslöshetsförsäkring uppgå till minst 85% av alla anställda, av förmänerna vid arbetslöshet inte fastställas till ett lägre belopp än 50% av tidigare inkomst och förmånema lämnas under hela arbetslöshetsperioden, dock med möjlighet till begränsning ersättningsperioder till 26 veckor. av

EES-avtalet, Sverige har godkänt och kan komma att träda i kraft som som under år 1993, innebär i huvudsak att ländernas arbetslöshetsförsäkringar samordnas med varandra, inte att de harmoniseras med varandra. Syftet är att säkerställa den fria rörligheten arbetskraften mellan berörda länder. av Regelsystemet bygger bl.a. på likabehandling mellan ländernas medborgare och sammanläggning kvalifikation fullgjord i det ena landet med av kvaliñkation i det andra. Avtalet skall med vissa undantag ersätta andra konventioner pä området mellan medlemsstaterna.

Enligt EES-avtalet kan arbetslös person, som under minst fyra veckor

en uppburit arbetslöshetsersättning i det land där han eller hon blev arbetslös, söka arbete i ett annat land och uppbära arbetslöshetsersättning under högst tre månader på bekostnad det land där han eller hon senast blev av arbetslös.

Vid utarbetande mitt förslag har jag beaktat de krav som konventionema av ställer på svensk lagstiftning, framför allt de i ILO-konventionema angivna minimikraven på täckningsgrad och ersättningsnivå i försäkringen. Därtill har jag prövat i vad mån EES-avtalet från svensk sida kräver särskild anpassning till medlemsländernas försäkringsförhållanden. Som framgår av

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

bilaga 3 har jag funnit att EES-avtalet inte påverkar mitt förslag till

arbetslöshetsförsäkring till dess innehåll. Jag bedömer också att den föreslagna försäkringen kommer att fungera samordningsmässigt med andra länders rättsordningar. Utvecklingen får dock visa i vad mån

anpassning i något avseende bör ske i framtiden med till hänsyn bl.a. om svårigheter

uppstår vid den administrativa hanteringen länderna emellan.

9.3.3 Allmänna ersättningsvillkor

Det förhållandet att omfattas försäkringen innebär, en person av som tidigare påpekats, inte automatiskt att vederbörande blir berättigad till ersättning vid arbetslöshet. För ersättningsrätt förutsätts att vissa villkor i

övrigt är uppfyllda. Villkoren kan delas i allmänna villkor och i

upp arbetsvillkor. De allmänna villkoren syftar till säkerställa den att att som söker kontantstöd är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande.

Arbetsvillkoret syftar till att försäkringens förmåner riktas till

den som har visat sin anknytning till arbetslivet reellt arbete före arbetslöshetens genom inträde.

Mitt förslag

Jag föreslår att de allmänna villkoren i dagens

arbetslöshetsförsäkring

behålls i stort sett oförändrade i den

nya försäkringen. Detta innebär att

ersättning vid arbetslöshet skall tillkomma försäkrad är arbetsför en som och i övrigt oförhindrad att ta arbete, är beredd att ta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken han inte anmält godtagbart hinder, är anmäld som arbetssökande hos den offentliga

arbetsförmedlingen i föreskriven

ordning och inte kan erhålla lämpligt arbete. Dagpenning föreslås utgå under de första 14 dagarna ett sjukdomsfall inträffar under av som

ersättningsperioden. Förslaget beträffande dagpenning under sjukdomstid

kommenteras i avsnitt 9.5.

Ersättning lämnas inte till den som deltar i utbildning det inte finns

om särskilda skäl. Vad gäller de särskilda skälen för att ersättning skall kunna

utgå i samband med studier föreslår jag smärre förändringar. Förändringar-

na gäller framför allt att heltidsstudier inte skall kunna bedrivas under tid

då arbetslöshetsersättning utgår de inte har bedrivits under

om en längre tid före arbetslösheten och vid sidan heltidsarbete. av

Närmare om ersättningsrätt i samband med studier

I detta avsnitt behandlas de möjligheter försäkrad har under den

en att arbetslösa tiden ägna sig studier utan rätten till kontantstöd att går

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

förlorad. Huvudregeln enligt gällande rätt är att arbetslöshetsersättning eller KAS inte får utgå då den försäkrade studerar. Om den arbetslöse påbörjar studier under arbetslöshetstiden, är vederbörande i regel inte längre berättigad till arbetslöshetsersättning.

I detta sammanhang kan nämnas vad gäller vid olika former av arbetssom marknadspolitiska åtgärder. En arbetslös som behöver utbildning för att kunna stärka sin ställning på arbetsmarknaden och få ett arbete, kan ha möjlighet att bedriva studierna med någon form av stöd. Vid grund- eller

gymnasieutbildning kan särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa utgå. Sådana

studier, liksom yrkesinriktad utbildning och ungdomspraktik, kan annan också bedrivas arbetsmarknadsutbildning under vilken utbildningssom

bidrag utgår. Dessa olika former av utbildning eller arbetsplatsförlagd praktik, anordnats arbetsmarknadspolitiska åtgärder, har samband

som som med den arbetslöses kontantstöd från arbetslöshetsförsäkringen bl.a. på så sätt att de i vissa fall är finansierade från källa som arbetslöshetsersamma sättningen. Utbildningsbidrag, utgår till den skulle ha varit som som berättigad till arbetslöshetsersättning utbildningsbidraget inte hade om utgått, belastar nämligen arbetsmarknadsfonden på samma sätt som arbetslöshetsersättningen. Till den enskilde utgår däremot utbildningsbidraget efter beslut arbetsmarknadsmyndigheten och försäkringskassan och inte av a-kassan. Utbildningsbidrag och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder av kan således inte komma ifråga vid sidan av arbetslöshetsersättning. Undantag från denna regel är den fr.o.m. den 1 januari 1993 temporärt införda arbetslivsutvecklingen ALU. Ersättningen under arbetslivsutveckling utgår i form ersättning från a-kassan men benämns utav bildningsbidrag och särredovisas som sådant av kassan.

Arbetsmarknadsutbildning kan således inte bedrivas jämsides med att kontant ersättning vid arbetslöshet utges. Denna utbildning påverkar emellertid kontantstödet på så sätt att den kvaliñcerande för anses som

ersättning på samma sätt som reguljärt arbete, beredskapsarbete eller arbete med rekryteringsstöd. Dessa regler beskrivs i avsnittet om arbetsvillkor,

9.3.4. Nedan beskrivs endast ordningen vad gäller kontantstödets samspel med studier som bedrivs utanför arbetsmarknadsutbildningens område.

Mitt förslag

Jag föreslår att följande skall gälla vid andra former studier än arbetsav marknadsutbildning. I princip skall arbetslöshetsersättning inte kunna utgå. Särskilda skäl skall finnas när den arbetslöse anses

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

deltar i verksamhet för arbetslivsutveckling enligt förordningen 1992:1333 om arbetslivsutveckling,

avslutar heltidsstudier han eller hon bedrev jämsides med som heltidsarbete under minst ett år innan arbetslösheten inträffade, under förutsättning att han eller hon söker heltidsarbete och att studierna inte hindrar sådant arbete,

3. bedriver studier på deltid under förutsättning studierna intehindrar att honom eller henne att söka och ta heltidsarbete den försäkrade samt att intygar att han eller hon är beredd att avbryta studierna dessa hindrar om honom eller henne att ta ett arbete,

4. på heltid deltar i kurs syftar till som att ge orientering om olika yrken eller utbildningsvägar eller har ett liknande syfte. som

Ersättning som utges under tid då den arbetslöse deltar i verksamhet som avses i 1 benämns utbildningsbidrag.

Som ytterligare förutsättning för att ersättning skall i fall en utges som i 2 3 gäller det

och

avses att tidigare arbetet inte upphörde på grund av studierna.

Gällande rätt

Vad som i dagens försäkring skall särskilda skäl anses vara att utge arbetslöshetsersättning vid studier anges i förordningen 1988:1400 om arbetslöshetsförsäkring. Sådana särskilda skäl finns när den arbetslöse

deltar i verksamhet för arbetslivsutveckling enligt förordningen 1992:1333 om arbetslivsutveckling,

fortsätter studier han innan han blev arbetslös bedrev heltid som på jämsides med ett heltidsarbete, under förutsättning att han söker heltidsarbete,

bedriver studier på deltid, under förutsättning att studierna inte hindrar honom från att söka och heltidsarbete han ta samt att intygar att han är beredd att avbryta studierna dessa kan hindra honom från arbete, om att ta

4. på heltid deltar i kurs syftar till orientering olika som att ge om yrken eller utbildningsvägar eller har ett liknande syfte, under som förutsättning att kursen är av kort varaktighet.

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

Ersättning som utges under tid då den arbetslöse deltar i verksamhet som avses i 1 benämns utbildningsbidrag.

Som en ytterligare förutsättning för att ersättning skall utges i fall som avses i 2 och 3 gäller att det tidigare arbetet inte upphörde på grund av studierna.

Diskussion undantagsreglema. om

Någon uttrycklig bestämmelse om förbud mot att samtidigt uppbära

studiemedel och arbetslöshetsersättning/KAS finns inte i gällande rätt. Att

kombinationen inte är avsedd framgår huvudregeln att studerande inte av en skall arbetslös och kunna erhålla arbetslöshetsersättning. Vad anses vara gäller rätten till studiemedel finns däremot lagliga begränsningar med hänsyn till inkomst av viss storlek. Mitt förslag innebär ingen ändring härvidlag.

Den som deltar i arbetslivsutveckling uppbär ersättning från a-kassan men ersättningen benämns utbildningsbidrag. Arbetslivsutvecklingen betraktas således inte som ett arbete utan jämställs snarare med studier. Dagar med arbetslivsutveckling räknas inte in i ersättningsperioden för den försäkrade, vilket gör att perioden skjuts framåt i tiden. Mitt förslag innebär att denna ordning inte ändras.

Vad gäller övriga studier anser jag att det normalt sett inte skall vara möjligt att kombinera heltidsstudier med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Reglerna för arbetslöshetsförsäkringen bör vara enkla och renodlade. Arbetslinjen bör främjas och därmed en återgång till arbete så snart som möjligt. Arbetslöshetsförsäkringen skall inte kunna ses som ett

alternativt studieñnansieringssystem. En arbetslös skall inte gynnas framför

en annan arbetslös genom att uppbära ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under studier, medan den andre finansierar studierna helt eller delvis själv genom studiemedel eller på annat sätt.

Vidare skall den som är arbetslös stå till arbetsmarknadens förfogande och kunna ägna sin fulla kraft att söka arbete. Den som studerar under arbetslösheten måste därför kunna försäkra att han eller hon avbryter studierna dessa hindrar honom eller henne från att söka eller ta ett om lämpligt arbete. Det skall också vara så att den försäkrade verkligen söker ett heltidsarbete, och inte på grund av studierna eller annat inskränker sitt arbetsutbud.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Om det däremot är heltidsstudier bäst den arbetslöses återgång som gynnar i reguljärt arbete, bör utbildningen ske utanför arbetslöshetsförsäkringens ram. Studierna kan då finansieras med vuxenstudiestöd för arbetslösa, utbildningsbidrag som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller studiemedel.

Arbetslöshetsförsäkringens bestämmelser bör dock inte hindra en arbetslös att bedriva studier på deltid, om det kan konstateras att studierna inte inkräktar på möjligheterna att söka och ta ett arbete. Om den försäkrade i ovan angivna undantagssituationer kan bedriva studier under arbetslöshetstid med kontantstöd, kan det viktiga syftet uppnås att passivitet motverkas under arbetslöshetstiden. Studierna kan också bidra till att förbättra den försäkrades möjligheter på arbetsmarknaden.

Studierna kan ha bedrivits före arbetslösheten jämsides med förvärvsarbete eller de kan ha påbörjats under arbetslösheten. Studierna kan ha karaktären av ren hobbyverksamhet eller vara av mer kompetenshöjande art. En arbetslös måste kunna ha samma frihet som förvärvsarbetande att en bedriva studier på sin fritid. Det avgörande är huruvida studierna hindrar den arbetslöse att aktivt arbetssökande eller inte. Vid denna bevara dömning skall det anses krävas en insats av den arbetssökande som i princip motsvarar en heltidstjänst för att söka arbete.

Med detta synsätt är den nuvarande regeln om att den försäkrade utan begränsning kan fortsätta studier på heltid som han eller hon har bedrivit jämsides med heltidsarbete inte lämplig. Det måste vara endast vid speciella arbets- eller studieförhållanden kombinationen heltidsarbete och som heltidsstudier är möjlig. Denna speciella situation kan inte få åberopas av den försäkrade då han eller hon söker ett nytt arbete. Den försäkrade kan inte få inskränka sitt arbetsutbud på grund studierna. Därför föreslår jag av att denna regel ändras till att avses endast de fall där studierna pågått länge, minst ett läsår, och är på väg att avslutas. Med denna ändring åstadkoms att den som kort tid före arbetslösheten har påbörjat heltidsstudier, inte kan finansiera sina fortsatta studier med arbetslöshetsersättning.

Beslut om att godta studierna skall fattas a-kassan efter underrättelse av av arbetsförmedlingen eller den försäkrade. Den försäkrade skall markera sina studier på kassakortet och om studierna godtas utgår ersättning under den tid som beslutet avser. Om studierna inte godtas och dessa ändå bedrivs, upphör rätten till arbetslöshetsersättning.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Ersättningsrätt under ferier

Vad gäller rätt till ersättning under ferier är praxis idag den att kontantstöd kan utgå endast under uppehåll i studierna vid sommarferier, inte vid andra lov. Från a-kassorna har upplysts att det förekommer att stöd utgår även under andra ferier än sommarlovet.

Mina förslag vad gäller arbetsvillkor, överhoppningsbar tid och andra därmed sammanhängande frågor kommer att medföra studerande i att en de allra flesta fall måste ha avslutat sina studier och genomgått en karenstid för att rätt till ersättning skall kunna komma ifråga. Undantag kommer att gälla för den studerande som har arbetat tillräckligt länge under ramtiden för att rätt till ersättning skall föreligga på grund av arbete. Det kan vara fråga om arbete före studierna eller under studietiden. Förslagen presentei avsnitten 9.3.4 9.3.6. ras -

Det finns enligt min mening skäl som talar för att arbetslöshetsersättning normalt sett inte skall kunna uppbäras av studerande under sommarlov och

andra lov. Trots att studiemedelssystemet är uppbyggt för nio månaders

studier och två till tre månaders arbete per år, är den studerande inte så anknuten till arbetslivet att det är givet att arbetslöshetsersättning skall kunna utgå under loven arbete inte erhålls. Studerande skall alltså om normalt inte kunna uppbära ersättning, om inte arbetsvillkoret är uppfyllt eller om inte studierna är avslutade och en karenstid är fullgjord.

Vad är lämpligt arbete

Arbetslöshetsförsäkringen är inte och skall inte heller i framtiden vara en yrkesförsäkring. Försäkringen skall också underlätta geografisk rörlighet. Den arbetslöse skall således inte kunna begränsa sitt arbetsutbud till det egna yrkesområdet eller den egna bostadsorten. Vid bedömningen av om erbjudet arbete skall anses vara lämpligt skall emellertid skälig hänsyn tas till den försäkrades kompetens och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden. Dessutom skall löneförmånerna i det erbjudna arbetet vara skäliga och vissa andra grundläggande krav på arbetet vara uppfyllda. Kravet på geografisk rörlighet får dock inte ställas så att

lediga arbeten erbjuds i en sådan ordning att arbetslösa måste flytta från

hemorten, trots att det på arbetsorten redan finns kompetenta sökande till det lediga arbetet.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Mitt förslag

Jag föreslår att erbjudet arbete skall anses lämpligt, om

inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits till den försäkrades kompetens, tidigare inkomstförhållanden och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner utgår till som den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner som utgår till arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer vid jämförliga företag, om möjligt i närområdet,

arbetet inte hänför sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal,

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad i författning som anges eller myndighets föreskrifter eller kan anses vara skäligt rörande åtgärder till förebyggande ohälsa eller olycksfall eller i övrigt kan av anses vra skäligt på grund av anpassning till funktionshinder.

Gällande rätt

Vad som i gällande rätt anses som lämpligt arbete i lag. Enligt denna anges skall erbjudet arbete anses lämpligt, om

inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits

tillden försäkrades yrkesvana och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden,

anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, sådant icke finnes, är om

skäliga i förhållande till de förmåner som vid jämförliga företag utgår till

arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer,

arbetet hänrör sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal,

förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad angives i författning som eller myndighets föreskrifter rörande åtgärder till förebyggande ohälsa av eller olycksfall.

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

Tolkningen av begreppet lämpligt arbete

Rätten till arbetslöshetsersättning bygger på att den arbetslöse söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen. Privata förmedlingar kan anlitas fritt av den försäkrade, men dessa kan inte handha de myndighetsuppgifter som är förknippade med bl.a. arbetslöshetsförsäkringen. Därför måste den försäkrade som vill uppbära arbetslöshetsersättning vara arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen på det sätt som den bestämmer. Den

arbetslöses skyldighet att rätta sig efter arbetsförmedlingens anvisningar motsvaras av att förmedlingen också har skyldighet att om möjligt erbjuda

ett lämpligt arbete. I den mån sådant arbete inte kan erbjudas direkt skall förmedlingen i samråd med den arbetslöse upprätta en handlingsplan för hur denne skall kunna åtekomma på arbetsmarknaden. I planen ingår en

kartläggning av behov av kompetensutveckling, yrkesträning och i

förekommande fall yrkesinriktad rehabilitering.

Vid tolkningen av begreppet lämpligt arbete skall uppnås att rimliga krav ställs på den arbetslöse att söka och ta arbete även utanför hans eller hennes yrkesområde. Denna princip gäller redan i dagens försäkring. Det är emellertid osäkert huruvida kraven verkligen upprätthålls. Det är akassan som avgör om ett arbete skall anses vara lämpligt eller inte, vilket bedöms då en fråga om avstängning från rätt till ersättning har uppkommit hos kassan. Dessförinnan är det dock arbetsförmedlaren som avgör hur stora krav på rörlighet som skall ställas på den försäkrade. Först om arbetsförmedlaren anser att ett arbete är lämpligt och den försäkrade vägrar att söka eller ta detta kan frågan komma till a-kassans bedömning som en avisering för avstängning från rätt till ersättning. Hänsyn bör härvid tas till samtliga omständigheter i den försäkrades fall vid bedömningen av om ett tillgängligt arbete är lämpligt. Förmedlaren ger naturligt nog den arbetslöse chans att komma tillbaka i dennes eget yrkesområde, innan något annat arbete förs på tal. Ju längre arbetslösheten varar, desto större blir kravet på den försäkrade att söka sig utanför yrkesområde och hemort.

Det vore enligt min mening olyckligt att utforma generella tidsregler för

alla försäkrade, t.ex. med innebörden att de senast vid en bestämd tidpunkt

under arbetslösheten måste söka sig utanför sitt yrkesområde. Det kan nämligen vara skiftande förhållanden beroende på individ, yrke, arbets-

lösheten inom yrkesområdet osv. Det är viktigt att kravet på rörlighet upprätthålls men inte drivs dithän att människor i onödan tappar kontakten med sitt yrkesområde genom att ta arbeten som inte motsvarar deras yrkesutbildning eller arbetserfarenhet, vilket skulle medföra ett resursslöseri för individen och för samhället. Ä andra sidan bör det finnas en press på förmedlaren att erbjuda annat arbete till en arbetslös person än det som

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

denne omedelbart upplever attraktivt. Annars kan följden bli att som

lösningen av arbetslöshetssituationen fördröjs och att den försäkrade till slut

ändå måste byta yrke eller bostadsort för att inte bli utförsäkrad. För att betona att försäkringen är en omställningsförsäkring, jag att följande anser principer bör gälla för den offentliga arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen skall omedelbart vid arbetslöshetens inträde invitera och erbjuda eventuella lediga arbeten till den försäkrade inom dennes yrkesområde eller kompetensområde. I första hand skall erbjudas arbeten på hemorten eller inom rimligt pendlingsavstånd. Under förutsättning att det anvisade arbetet inte kräver kompetens eller andra färdigheter den som försäkrade inte besitter, skall arbetet vid denna tidpunkt i allmänhet inte anses vara olämpligt av kompetensskäl. Med kompetens avses utbildning, yrkeserfarenheter m.m. Kravet att byta yrkesområde skall ställas vid en

tidpunkt som är lämplig med hänsyn till att den försäkrade har haft skäligt

rådrum att själv eller genom offentlig eller eventuell privat arbetsförmedling söka arbete inom det egna yrkesområdet. Vad som är skäligt rådrum skall bedömas förmånligare för försäkrad är väl etablerad inom sitt en som yrkesområde än för en försäkrad som är nyutbildad eller nyetablerad.

Även kravet att ta arbete utanför hemorten får till den individuella anpassas

situationen. Hänsyn skall tas till familjesituation, kommunikationer, bostad

på arbetsorten och till om vederbörande har en egen bostad som inte kan avyttras utan att oskälig förlust uppstår. Om den försäkrade är obenägen att flytta, får kravet öka att ta arbete inom annat yrkesområde i närheten av hemorten.

Det finns i gällande rätt en regel att anställningsförmånerna i det om erbjudna arbetet skall vara förenliga med de förmåner utgår till den som som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant inte finns, är skäliga

i förhållande till förmåner vid jämförliga företag till arbetstagare med

likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer. Om detta villkor inte är uppfyllt anses arbetet vara olämpligt. Jag anser att denna regel skall fortsätta att gälla med det tillägget att med de jämförliga företagen skall om möjligt avses jämförliga företag i närområdet.

Även det erbjudna arbetet

om uppfyller kraven på skälig lön i förhållande

till andra liknande arbeten, kan det för den försäkrade bli fråga att byta om yrkesområde och ta ett arbete som är lägre avlönat än det tidigare arbetet. Vad gäller frågan vilka krav den försäkrade i detta fall skall kunna om ställa på löneförmånema i det erbjudna arbetet jag att den försäkrade anser inte utan vidare skall behöva acceptera ett arbete lönenivå i alltför hög vars

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

grad understiger den tidigare lönenivån. Ju längre arbetslösheten har pågått, desto större acceptans får krävas av den försäkrade härvidlag.

Vad som skall anses vara oskälig lönenivå i ett erbjudet arbete skall bedömas med hänsyn till bl.a. utsikterna att få ett arbete som lönemässigt motsvarar det tidigare, hur länge den försäkrade varit arbetslös osv. Som riktlinje skall emellertid gälla att den försäkrade inte behöver acceptera ett arbete med en inkomsnivå som understiger 70% av tidigare inkomster upp till sju och ett halvt basbelopp 2l.500 kr per månad. Den gräns som gäller för dem med tidigare inkomst om sju och ett halvt basbelopp blir också nedre gräns för alla med högre inkomst än så. Detta betyder att kravet skärps i takt med stigande inkomst. Jag räknar emellertid med att denna regel bara skall behöva tillämpas i undantagsfall. I de flesta fall bör arbeten kunna finnas någorlunda likvärdig ersättning jämfört som ger en med tidigare arbete och inte understigande den ersättning som lämnas som dagpenning för dem som har tilläggsförsäkring.

Den nuvarande försäkringen tillämpas så att ett erbjudet arbete, som ger mindre lön än tio procent under den försäkrades dagpenning, inte behöver accepeteras. Enligt uppgift åberopas emellertid denna regel sällan den av försäkrade gentemot a-kassan. Det kan emellertid antas att regeln indirekt är styrande för vilka arbeten som de facto erbjuds den försäkrade av arbetsförmedlaren. Regeln har setts som en försäkring för den arbetslöse att han eller hon inte skall behöva acceptera ett arbete med en lön, som är lägre än ca 80% av tidigare inkomst. Detta synsätt gäller i stället numera vid ca 70% av tidigare inkomst. Genom att kompensationsnivån i försäkringen fr.o.m. den 5 juli 1993 enligt riksdagsbeslut skall sänkas från 90 till 80% av tidigare inkomst, ökas nämligen kravet på den försäkrade att acceptera ett arbete med lägre lön än tidigare. För den som har haft

en tidigare lön som överstiger taket i försäkringen, dvs. fr.o.m. den 5 juli

1993 en lön på 15.510 kr i månaden, får finna sig i att ta arbete som innebär ännu större inkomstminskning än 70% jämfört med tidigare arbete.

Genom att den nya försäkringen konstrueras allmän grundförsom en säkring och en frivillig tilläggsförsäkring är det inte lämpligt att som i nuvarande försäkring knyta en inkomstgränsregel till dagpenningen. För den med exempelvis endast grundförsäkring, kan en sådan regel inte tillämpas. Därför föreslår jag att den ovan beskrivna regeln anknyts till

tidigare inkomst, inte till utgående dagpenning, För att utnyttja alla rimliga

arbetsalternativ då risk annars föreligger för långvarig arbetslöshet, bör

gränsen ligga vid ca 70% tidigare inkomst. Det erbjudna arbetet skall

av dock inte vara lägre avlönat än vad som ovan angetts beträffande kollektivavtal eller motsvarande.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Vad gäller den fjärde punkten har jag vidgat utrymmet något för ovan akassan att bedöma vad skall lämplig arbetsplats som anses vara en ur

arbetsmiljösynpunkt. Jag har därvid lagt till att det vid bedömningen bör

tas hänsyn till vilka åtgärder som krävs för att underlätta arbetssituationen för en funktionshindrad.

Sammantaget vill jag med min beskrivning av lämpligt arbete stärka kraven på rörlighet, geografiskt och yrkesmässigt, för att få uppbära försäkringsersättning. Dessa krav är särskilt viktiga i tider med hög arbetslöshet. Härigenom betonas arbetslinjen.

9.3.4 Arbetsvillkor

Förutom att de allmänna villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning skall vara uppfyllda krävs för rätt till ersättning att den försäkrade har arbetat viss tid före arbetslösheten, dvs. fullgjort ett arbetsvillkor. Dagens försäkring innehåller ett arbetsvillkor som gäller både vid den första ersättningsperioden för en försäkrad och vid efterföljande ersättningsperioder. KAS innehåller förutom ett arbetsvillkor också ett utbildningsvillkor.

Mitt förslag

Mitt förslag innebär att arbetsvillkoret delas i ett allmänt och ett upp särskilt arbetsvillkor. För inträde till första ersättningsperiod krävs att en

ett allmänt arbetsvillkor är uppfyllt. Om den försäkrade efter den första

ersättningsperioden inte har upparbetat ett nytt allmänt arbetsvillkor innan

han eller hon blir arbetslös på nytt, kan efterföljande ersättningsperiod

en

erhållas efter att ett särskilt arbetsvillkor fullgjorts. Därefter kan ytterligare

en ersättningsperiod erhållas med stöd av ett nytt särskilt arbetsvillkor. För äldre försäkrade föreslås möjlighet till ytterligare perioder. Dessutom finns förslag om ett utbildningsvillkor som kan tillämpas för en försäkrad, som

inte har uppfyllt ett arbetsvillkor, efter utbildning står till

men som en arbetsmarknadens förfogande.

Gällande rätt

I dagens arbetslöshetsförsäkring finns endast typ arbetsvillkor. Detta

en av tillämpas vid varje ersättningsperiod. Periodernas antal är inte begränsade, under arbetsvillkoret

förutsättning att är fullgjort varje gång en ny period

påbörjas. Aven för rätt till KAS gäller som huvudregel ett arbetsvillkor,

SOU 1993 :52 Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

lika vid varje stödperiod. Om arbetsvillkor inte är fullgjort, kan KAS

ny

erhållas efter det att ett utbildningsvillkor är uppfyllt.

Motiv för skilda arbetsvillkor

För att betona att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring

i första hand för den är arbetslös från ett ordinärt arbete, krävs att som

försäkringsvillkoren knyts renodlat till sådant arbete än vad som är

mer

fallet i dagens försäkring. Det allmänna arbetsvillkoret skall därför i

normalfallet utgöras sådant arbete. Med ordinärt arbete bör likställas

av

arbete utförs med arbetsmarknadspolitiskt stöd, under förutsättning att

som

arbetet är ett förvärvsarbete och inte en utbildning eller praktikplats som

anordnats utan att anställningsförhållande föreligger. Arbete som likställs

är t.ex. beredskapsarbete, Samhall-arbete och arbete som utförs med

rekryteringsstöd, introduktionsbidrag eller lönebidrag. Redan i dagens försäkring är dessa arbeten jämställda med ordinärt arbete. Därtill kommer

att arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering för vilka

utbildningsbidrag utgått också jämställs med arbetad tid i dagens system.

Om arbetslös inte erhåller nytt arbete efter en första ersättningsperiod,

en

är det skäligt att period kan erhållas på grund ett mindre krävande

en ny av

arbetsvillkor, vid vilket arbetsträning och kompetenshöjande aktiviteter får

jämställas med arbete. Det särskilda arbetsvillkoret skall därför utgöras av

kortare tids arbete eller aktiviteter kan ske i form av t.ex. arbetsmarksom

nadsutbildning eller arbetslivsutveckling.

Mitt förslag ett allmänt arbetsvillkor

om

Arbetslös I Flera árs arbete, I dock minst 8 mån, I A-kassa varav 3 v. semester I 200 daar

IIIIIIIIIIIIHIIINHIIIIIIIIIIIII|II|I|lllllllllllllllllllllllllII|IIIIIIlIHIIIIH

l I I I 130 dagar rätt till åtgärd

För att den försäkrade skall berättigad till en första ersättningsperiod

vara

krävs enligt mitt förslag att han eller hon har uppfyllt ett allmänt arbets-

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

villkor. Villkoret är att förvärvsarbete skall ha utförts i minst 600 timmar under en ramtid tolv månader. Arbetet skall ha utförts under minst åtta av månader av ramtiden. För att månad skall kunna räknas skall arbete ha en utförts under minst 60 timmar under månaden. Med arbete ordinärt avses

arbete och arbete med arbetsmarknadspolitiskt stöd enligt Med arbete

ovan.

jämställs betald semester och tid under vilken den försäkrade har varit

tjänstledig med lön av annan anledning än sjukdom, värnpliktstjänstgöring,

eller barns födelse.

Arbetslös I I Arbete 8 månader I A-kassa I 200 da r

lillIIHIIllllllllllllllllllllIIIHIIIIHIllllllllllllllllll

730 dagar rått till åtgärd

När arbetsvillkoret beräknas skall räknas de åtta månader infaller som ome-

delbart före arbetslöshetens inträde, villkoret antal timmar med

om om

detta beräkningssätt är uppfyllt, totalt och månad räknat. Är villkoret

per

om antal timmar inte uppfyllt, skall tidigare månader räknas, t.0.m.

upp

tolfte månaden före arbetslösheten. Genom reglerna överhoppningsbar

om

tid kan ramtiden vid behov förskjutas bakåt i tiden. Konstruktionen med

ramtid gör nämligen att arbetsvillkoret inte måste uppfyllt under

vara ett

kalenderår och inte heller under tolv kalendermånader i följd. Om

en

kalendermånad får överhoppas, läggs i stället kalendermånad till

en ny

beräkningsperioden. Om endast vissa dagar i månaden utgörs över-

av

hoppningsbar tid, skall månaden hoppas över helt antalet sådana dagar

om

är elva eller fler. Om dessa dagar är färre, skall månaden räknas med vid

beräkningen av arbetsvillkoret. Se vidare avsnitt 9.3.6 angående jämställd

och överhoppningsbar tid.

Om arbetsvillkoret är uppfyllt skall ersättning utgå, under

förutsättning att även de allmänna villkoren i försäkringen är uppfyllda. Om den är

som

försäkrad anställd uppfyller de allmänna villkoren och som arbetsvillkoret, skall ersättning utgå efter fem dagars karens. Angående karensvillkoret,

se

avsnitt 9.3.7 beräkningsregler. Företagares karensregler kommenteras

om i avsnitt 9.7.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Om arbetsvillkoret inte är uppfyllt skall ersättningsrätt kunna föreligga i vissa fall då arbetslösheten kan visas på annat sätt. Ersättning skall i dessa fall utgå först efter fullgjord utbildning och karenstid. Beträffande ersättningsrätt på grund av utbildningsvillkor, se avsnitt 9.3.5.

Gällande rätt

Idag krävs för rätt till arbetslöshetsersättning medlemskap i a-kassa i minst tolv månader samt förvärvsarbete i minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader under en ramtid på tolv månader före arbetslösheten. Endast dag då förvärvsarbete har utförts i minst tre timmar får räknas in. För företagare finns ett medlemskapskrav på minst 24 månader. För vissa företagare har dock AMS gjort undantag så att tolv månader är grupper av tillräckligt. För att få bli medlem krävs att den sökande arbetar i genomsnitt minst 17 timmar per vecka inom kassans verksamhetsområde. Arbetet kan vara temporärt. Med arbete jämställs en del andra aktiviteter, nämligen fullgjord arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitiering. Därtill

kommer fullgjord vämpliktstjänstgöring och vård av barn med för-

äldrapenning, dock högst två månader sammanlagt. Tid för semester och annan ledighet med lön betraktas också som med arbete jämställd tid.

För rätt till KAS krävs förvärvsarbete i minst fem månader under en ramtid på tolv månader. Också beträffande KAS jämställs vissa andra aktiviteter med arbete. Förutom vad som ovan nämnts beträffande arbetslöshetsför-

säkringen, gäller för KAS som jämställd tid även tid för vård i eget hem åldring eller handikappad. För den som inte har uppfyllt arbetsvillkoret

av kan KAS beviljas om han eller hon har stått till arbetsmarknadens förfogande arbetssökande genom den offentliga arbetsförmedlingen som eller har förvärvsarbetat i minst 90 dagar under en ramtid på tio månader. Detta skall ha skett i anslutning till att vederbörande har avslutat utbildning på heltid som omfattat minst ett läsår och som berättigat till studiesocialt

stöd. Utbildning som här avses kan exempelvis vara gymnasieutbildning.

Motiv för förändring av arbetsvillkoret

Försäkringen är avsedd för dem tillhör arbetskraften och har förlorat som ett arbete samt dem är nytillträdande eller återinträdande på arbetssom marknaden. De har haft endast sporadisk kontakt med arbetsmarknasom den, inte seriöst vill kvalificera sig till ett arbete eller inte är beredda att ta ett arbete skall inte omfattas försäkringen. Jag vill inte att förav säkringen skall uppfattas som en allmän inkomsttrygghet eller med-

borgarlön. Av dessa skäl vill jag tydliggöra arbetsvillkoret samt ha en

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

alternativ ingång i försäkringen som jag kallar utbildningsvillkor, avsnitt se 9.3.5. Här behandlas arbetsvillkoret.

I normalfallet kommer det föreslagna arbetsvillkoret inte att innebära någon skillnad för den arbetslöse jämfört med dagens system. De flesta försäkrade

har arbetat än både fyra och åtta månader före arbetslöshetens inträde.

mer För dessa arbetslösa, har varit fast förankrade på arbetsmarknaden, är som

det nya arbetsvillkoret lätt uppfyllt. För att ändå något markera att de

arbetslösa skall ha haft fast anknytning till arbetsmarknaden, bör en försäkringens gränser markeras bättre än i dagens system.

Dagens regler kan i ett extremt fall innebära att en försäkrad kan kvalificera sig till ersättning genom att arbeta endast 225 timmar på ett år, dvs. tre timmar under 75 dagar. Utslaget jämnt på ett år skulle detta arbetstidsmått

teoretiskt motsvara bara drygt fyra timmar i arbetsvecka. Situationen

en skulle i praktiken kunna gälla sådana med helgarbeten. Kravet på minst 17

timmars arbete gäller nämligen endast vid inträdestidpunkten i a-kassan.

Arbetssituationen kan därefter förändras och arbetsinsatsen minskas utan att den försäkrade behöver lämna sitt medlemskap i a-kassan. Efter tolv månaders medlemskap i kassan, kan ersättning utgå. Omvänt kan en försäkrad idag arbeta ett arbetsvillkor under mycket kort tid, nämligen upp fyra månader. Detta kan ske i anslutning till att han eller hon har blivit medlem i a-kassan. Efter det att medlemskapskravet på tolv månader har

uppfyllts och utan att något som helst arbete utförs under ramtidens övriga

åtta månader, kan ersättning utgå.

Jag anser att kopplingen mellan försäkringen och arbete bör tydliggöras.

Därför bör arbetsvillkoret stärkas något jämfört med dagens försäkring.

Detta skall ske på så sätt att de är fast anknutna till arbetsmarknaden som med ett visst minsta mått av regelbunden arbetsinsats inte utesluts från rätt till ersättning. Vid förändringen arbetsvillkoret tillses att systemet av fortsättningsvis blir mer neutralt i förhållande till hur de försäkrade väljer att förlägga sin arbetstid vid exempelvis deltidsarbete.

Mitt förslag innebär att arbetsvillkoret räknas i antal timmar jämfört med dagens regler om antal dagar. Att arbetsvillkoret sätts till 600 timmar

varav ca tio procent kan utgöras av semester på som mest ett år innebär

att den som arbetar mindre än drygt 25 30% heltid inte är försäkrad - av

för arbetslöshetsersättning. Kravet på minst 60 timmar varje månad

som ingår i arbetsvillkoret medför att den försäkrade måste arbeta åtminstone

drygt två timmar varje dag, om vederbörande arbetar varje arbetsdag. Timbegreppet gör i övrigt att arbetstiden kan förläggas fritt utan att rätten

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

till ersättning påverkas. Deltidsarbetande behandlas alltså lika oavsett om de väljer att arbeta koncentrerad tid eller varje dag.

Ramtiden behålls lika som idag, dvs. tolv månader. Vid fall med överhoppningsbar tid kan denna som idag förskjutas bakåt i tiden. Genom att

arbetad tid måste förläggas till åtta månader i stället för till fyra, markeras

emellertid villkoret så att totalt sett något mer arbete måste utföras och dessutom mer omedelbart före arbetslösheten. I den nya grundförsäkringen kommer emellertid inte att finnas krav på tolv månaders medlemskap i en a-kassa. Denna omständighet skulle kunna vara skäl för att utöka arbetsvillkoret ännu t.ex. till tolv månader. Med ett arbetsvillkor på åtta mera, månader och medlemsvillkoret slopat kan nämligen ersättning utgå tidigare än i dagens försäkring. Min avsikt är dock, som utvecklas nedan, inte att föreslå ett längre arbetsvillkor än åtta månader. Försäkringen skall dock huvudsakligen vara en försäkring för den som arbetar och som inte arbetar bara tillfälligt. Anknytningen till arbetsmarknaden bör alltså göras tydlig.

En grupp som i dagens system kan vara ersättningstagare utan att ha minst tolv månaders arbete bakom sig är, som också nämnts ovan, de som har blivit medlemmar i en a-kassa under en mycket kort och tillfällig anställning. Under en efterföljande period av arbetslöshet har de fortsatt att

vara medlemmar i a-kassan. När tolvmånaderskravet är uppfyllt har de fått

arbetslöshetsersättning. Alternativt kan de ha uppburit KAS och ändå kvarstått som medlemmar i kassan. När medlemskapskravet är uppfyllt kan de ha övergått till kassaersättning. För vissa kan förhållandena sådana vara att de har blivit medlemmar medan de arbetade, fast eller tillfälligt, och att de sedan har behållit medlemskapet under annan arbetsfri tid än arbetslöshet, t.ex. studier. Vid arbetslöshet efter studierna har de sedan kunnat

uppbära ersättning om de har uppfyllt arbetsvillkoret under ramtiden.

Dagens system förutsätter alltså inte att alla de som har varit medlemmar i a-kassa i tolv månader också har arbetat i tolv månader före arbetslösheten. För att inte utestänga för stora jämfört med idag, bör grupper arbetsvillkoret bestämmas vara något lindrigare än tolv månader. En lämplig avvägning anser jag vara åtta månader. Genom att ramtiden även fortsättningsvis bestäms till tolv månader och arbetsvillkoret förlängs från fyra till åtta månader betonas att arbete inte skall ha utförts tillfälligt, med för stora mellanrum eller alltför långt före den tidpunkt från vilken ersättning söks.

I dagens försäkring finns en regel att rätt till medlemskap i a-kassa

förutsätter arbete i genomsnitt 17 timmar per vecka inom kassans verksamhetsområde. En sådan medlemsregel kommer inte att finnas i den nya

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

grundförsäkringen. För att upprätthålla kravet på en viss minsta normal arbetstid för att arbetslösheten skall försäkringsberättigad, har anses vara övervägts att överföra denna regel till arbetsvillkoret. En regel att om arbete skall ha utförts minst 17 timmar i en vecka för att dagarna i veckan skall få räknas, skulle tillgodose syftet att alltför kort arbetstid inte försäkras och också att alltför koncentrerad arbetstid under månaden inte försäkras. För att inte göra administrationen för krånglig när den arbetade tiden skall mätas, finns emellertid skäl att inte införa sådan 17-timmarsen regel. Behovet av en regel för arbetad tid per vecka minskas också genom kravet på minst 60 timmars arbete månad. per

Dagens försäkring förutsätter att den försäkrade har arbetat minst tre timmar varje dag, för att dagen skall få räknas in vid fastställande av arbetsvillkoret. Uppgiften tre timmar dag svår att få om per uppges vara in och regeln efterlevs därför inte alltid. Något behov denna regel i det av nya systemet anser jag inte finnas. Slopandet av regeln innebär en ytterligare förenkling.

Mitt förslag innebär större krav än idag på att den försäkrade fyller

ramtiden med arbete, utom vad gäller arbetad tid dag. Syftet är att

per ersättning vid arbetslöshet i första hand skall tillförsäkras dem med fast förankring på arbetsmarknaden eller annan reell anknytning till arbetslivet.

Försäkringen skall ses främst som en omställningstrygghet för dem som

befinner sig i arbetslivet. De med mycket lös anknytning till arbetsmarknaden kommer, jämfört med dagens system, att behöva arbeta mer, innan de kan komma ifråga för ersättningsrätt eller kommer att behöva genomgå utbildning av viss minsta omfattning.

För dem som har svårt att uppfylla arbetsvillkoret med ordinärt arbete kan arbete med arbetsmarknadspolitiskt stöd vara ett alternativ. I tider hög av

arbetslöshet kan därför finnas skäl att förlänga den tid under vilken beredskapsarbete eller rekryteringsstöd beviljas från nuvarande sex till åtta månader. Genom att på angivna sätt tydligt än f.n. knyta försäkringen

mer

till arbete främjas försäkringens karaktär att ersättning för mistad

av vara arbetsinkomst.

För alla under 24 år förordar jag att särskilda krav från arbetsförmedlingens sida ställs på aktivitet under arbetslöshet jämfört med kraven för dem som är 24 år eller äldre. I första hand skall prövas möjligheterna att

den arbetslöse fullgör gymnasieutbildning detta inte har skett. Som

om

tidigare angetts kan delar av denna utbildning utgöras av särskild arbets-

platsförlagd praktik och behöver således inte vara enbart teoretisk. I den

mån ungdomspraktik eller motsvarande arbetsmarknadspolitisk stödåtgärd

Förslag till arbetslöshetyörsâkring

en ny

finns tillgänglig för den aktuella perioden, bör ungdom skyldig att

en vara

genomgå denna. Om åtgärden avvisas utan giltig anledning skall

av-

stängning från rätt till arbetslöshetsersättning ske.

Beträffande möjligheten att kvalificera sig till arbetslöshetsersättning

genom

utbildning eller praktik hänvisas till avsnittet nedan angående utbildnings-

villkor.

Mitt förslag särskilt arbetsvillkor

om

Mitt förslag om ett särskilt arbetsvillkor är att den försäkrade under

en ramtid av tolv månader skall ha utfört förvärvsarbete i minst 240 timmar

fördelade på minst fyra månader. Hänsyn tas endast till månader under vilka arbete har utförts i 60 timmar. För beräkning den arbetade tiden

av används samma teknik angetts beträffande det allmänna som ovan

arbetsvillkoret. Med arbete jämställs tid under vilken den försäkrade har deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller utan arbetsmarknadspolitiskt stöd fullgjort en minst ettårig utbildning för vilken studiesocialt stöd kunnat utgå.

Den försäkrade skall ha rätt till arbetsmarknadspolitiska åtgärder efter senast 130 dagar, dvs. månader, avsnitt 9.3.8. Om särskilda skäl

ca sex se

föreligger, får regeringen förordna att det särskilda arbetsvillkoret får

uppfyllas genom arbete eller därmed jämställd aktivitet under kortare tid

än 240 timmar.

A-kassa Arbete eller 730 dagar arbetsmarknadsca 6 mån politisk át- A-kassa gård 4 man. 200 dagar

Arbete eller A-kassa arbetsmarknadspol. 200 dagar åtgärd 4 A-kassa månader 200 dagar

Motiv för förslaget och jämförelse med gällande rätt

Om en försäkrad under eller efter första period arbetslöshet inte

en av

återkommer i arbete stadigvarande eller så att ett nytt allmänt arbetsvillkor

fullgörs, bör som villkor för fortsatt ersättning under en ny period krävas

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

en kortare tids tillfälligt arbete, arbetsträning eller kompetenshöjande åtgärd och/eller andra aktiviteter, dvs. att den försäkrade uppfyller ett särskilt arbetsvillkor. Detta krävs för att den arbetslöse skall stärka sina möjligheter att återkomma i arbetslivet när arbetsmöjligheterna ökar igen och framför allt för att inte helt förlora kontakten med arbetslivet. En sådan aktivitet krävs också för att motverka eller häva passivitet.

Utöver de former av arbete med arbetsmarknadspolitiskt stöd kan som utgöra grund för att erhålla en första ersättningsperiod i försäkringen, skall för kvalifikation till ytterligare period/perioder kunna användas resurser som arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering. De nämnda åtgärderna jämställs således med arbete vid kvalifikation till en andra och även en tredje period för vissa äldre ytterligare perioder. Det är också viktigt att den arbetslöse, om arbete inte erhålls, använder tiden till arbets-

träning/kompetenshöjande insatser och tillfälliga arbeten både för att stärka

chanserna till nytt arbete och bryta den passivitet arbetslösheten lätt leder till. Av dessa skäl vill jag införa rätt till åtgärder redan efter månader, sex

se vidare avsnitt 9.3.8. Åtgärderna kan av praktiska, organisatoriska och

finansiella skäl inte bestämmas för längre perioder. Bl.a. detta skäl av begränsas det särskilda arbetsvillkoret till 240 timmar fördelade på minst fyra månader.

För att gynna den som på eget initiativ oavsett finansiering väljer att utbilda sig under annars arbetslös tid, föreslås regeln att det särskilda arbetsvillkoret alternativt skall kunna uppfyllas att den försäkrade genom

fullföljer en minst ettårig utbildning för vilken studiesocialt stöd kan utgå.

Utbildningen skall bedömas vara kompetenshöjande för att ge bättre förutsättningar för den arbetslöse att finna ett arbete. Om arbete ändå inte erhålls efter utbildningen, föreligger rätt till en ny ersättningsperiod enligt

ovan utan det karensvillkor tre månader som gäller vid utbildnings-

villkoret, se avsnitt 9.3.5.

För att utan lagändring kunna anpassa försäkringens regelsystem till de särskilda förhållanden som uppstår för de försäkrade och för samhället vid

särskilt stor arbetslöshet, föreslår jag en regel som ger regeringen möjlighet

att under en viss tidsperiod mildra det särskilda arbetsvillkoret eller införa särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder särskilda skäl föreligger. om Förordningen skall gälla samtliga försäkrade, inte bara vissa grupper. I tider av hög arbetslöshet, som för närvarande, bör regeringen även kunna förordna att arbetslivsutveckling används möjlighet till arbetssom en träning, som därmed kvalificerar till en ny ersättningsperiod. Genom att regeringen förordnar för en bestämd tid att korta arbetsvillkoret eller införa nämnda åtgärder, kan undvikas att arbetsmarknadspolitiska insatser görs

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

enbart för att kvalificera den försäkrade till en ny ersättningsperiod och inte för att de upplevs motiverade andra skäl. som av

Min grundsyn är att det allmännas krav på den enskilde skall korrespondera med hans eller hennes rätt gentemot det allmänna. Detta betyder att i en situation på arbetsmarknaden, då både arbete och arbetsmarknadspolitiska insatser inte finns tillgängliga för ett stort antal försäkrade, regeringen får pröva att för en tid mildra det särskilda arbetsvillkoret. De försäkrade skall nämligen inte behöva gå miste om en ny ersättningsperiod på grund av brist på åtgärder.

I dagens arbetslöshetsförsäkring görs inte någon skillnad mellan arbetsvillkor för rätt till ersättning första gången och andra gången. Kravet på hur mycket arbete som skall ha utförts är detsamma. Vad som jämställs med arbetad tid och vad utgör Överhoppningsbar tid är också som detsamma oavsett vilken ersättningsperiod är ifråga. Kravet på arbetad som eller därmed jämställd tid i dagens försäkring motsvarar ungefär vad jag föreslår som särskilt arbetsvillkor.

I sammanhanget kan nämnas att reglerna om Överhoppningsbar tid, både i det nuvarande och i det föreslagna systemet, gör att de kvalificerande månaderna inte måste infalla omedelbart före arbetslösheten, den om försäkrade har haft tid är Överhoppningsbar. Ramtiden, dvs. den som tidsrymd inom vilken arbetsvillkoret måste uppfyllas, förskjuts bakåt i tiden på grund av den överhoppningsbara tiden. Den tid som får användas för uppfyllande av arbetsvillkoret kan alltså vara kalendermånader som inte ligger i oavbruten följd. Försäkringens delar i dessa avseenden kommenteras närmare i avsnitten 9.3.6 och 9.3.8.

9.3.5 Utbildningsvillkor

I syfte att inte utestänga alla dem från kontantstöd vilka på grund arbetsav löshet inte uppfyller arbetsvillkoret, behöver regeln arbetsvillkoret om kompletteras med en alternativ regel. Denna regel syftar till att ge möjlighet att få arbetslöshetsersättning till dem som är nytillträdande eller återinträdande på arbetsmarknaden inte har lyckats få ett arbete. men som Det aktiva arbetsutbudet får i dessa fall visas på annat sätt än genom arbete. Regelsystemet skall utformas så att den inte har ett allvarligt som menat eller realistiskt arbetsutbud utestängs från rätten till kontantstöd. Ett funktionshinder får inte betraktas som begränsande vid bedömning rätt av till kontantstöd.

285 10 13-0555

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Mitt förslag

Arbetslös Utbildning I 2 terminer l Arbetssäk. 9- 0 månader I I och/e/ler arbete A-kassa I 3 månader 200 dagar

Utbildningsvillkoret föreslås vara följande. Den som inte har fullgjort allmänt eller särskilt arbetsvillkor har ändå rätt till ersättning om han eller hon har fullgjort en heltidsutbildning på minst ett läsår för vilken studiesocialt stöd kunnat utgå och i anslutning därtill har ställt sig till arbetsmarknadens förfogande att arbetssökande under minst tre

genom vara

månader på den offentliga arbetsförmedlingen. Detsamma skall gälla den som har arbetat helt eller delvis under de tre månaderna eller på grund av

funktionshinder har genomgått yrkesinriktad rehabilitering. Ramtiden under

vilken arbetssökande/arbete beräknas skall vara sex månader efter avslutad

utbildning. Styrkt sjukdom, havandeskap eller vård av barn eller adoptiv-

barn som inte har fyllt två år skall överhoppningsbar tid.

vara

Arbetslös Ospec. I Utbildning 2 ledighet l Arbetssökande terminer 3 mån. I 3 månader 910 månader I A-kassa 200 dagar

Utbildning Arbetslös 2 terminer I Sjuk eller 9- 70 månader I vård av Arbetssök. I barn 9 mån. A-kassa

I 6mn 200 dagar

H H A överhoppningsbar tid

Förslag till arbetslöshetyörsálcring

en ny

Utbildning Arbetslös Sjuk el. Ospec. 2 terminer l Arb. vård ledig- 9-10 månader I sök. av barn het A-kassa I 3 mån. 12 mån. 3 mån. 200 dagar I M

Övrop-

ningsbar tid

Jämförelse med gällande rätt

I dagens system kan en sökande efter avslutad utbildning och viss karenstid

kvalificera sig för KAS utan att uppfylla arbetsvillkoret enligt de regler

som beskrivits ovan i avsnitt 9.3.4. I arbetslöshetsförsäkringen finns däremot ingen möjlighet att komma i åtnjutande stöd annat än av genom arbete eller därmed jämställd aktivitet.

Den föreslagna regeln är konstruerad efter samma modell som utbildnings-

villkoret i KAS. Denna innebär att den som i minst 90 kalenderdagar under en ramtid av tio månader i anslutning till att han avslutat utbildning på heltid, som omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiesocialt

stöd, stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande genom den

offentliga arbetsförmedlingen eller förvärvsarbetat är berättigad till KAS utan att ha uppfyllt arbetsvillkoret. Vid bestämmande av ramtid inräknas inte tid då sökanden har varit hindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande på grund av sjukdom, värnpliktstjänstgöring, havandeskap eller

vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Det förhållandet att utbildningen skall vara sådan som berättigar till studiesocialt stöd dvs. studiehjälp, studiemedel m.m., vilket gäller även i dagens system, innebär att utbildningen är godkänd offentliga utav bildningsorgan. Det kan röra sig om utbildning på gymnasie- eller högskolenivå. På vilket sätt den försäkrade faktiskt har finansierat sina

studier är däremot utan betydelse för rätt till ersättning. Finansieringen kan således ha skett med exempelvis utbildningsbidrag från AMV eller med

studiemedel. Genom att det för utbildningen har kunnat lämnats studiesocialt stöd, får det antas att den varit kompetenshöjande för den försäkrade och att den därmed har förbättrat möjligheterna att återkomma på arbetsmarknaden. Genom att utbildningen måste avslutad utesluts från vara

ersättning de ungdomar som inte uppfyllt det allmänna arbetsvillkoret och inte heller fullgjort sin skolutbildning. Se avsnitt 9.3.1.

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

9.3.6 Jämställd och överhoppningsbar tid

Med jämställd tid avses tid under vilken den försäkrade har utfört någon annan aktivitet än arbete eller under vilken den försäkrade har varit tjänstledig och får räknas med vid arbetsvillkoret. Även

som uppfyllande av

överhoppningsbar tid är annan tid än arbetad tid, men överhoppningsbar tid jämställs inte med arbete. Den får i stället räknas bort vid bestämmande av ramtiden. Ramtiden är den tid före arbetslösheten under vilken arbets-

villkoret måste uppfyllas.

Ramtiden är alltid bestämd till ett antal månader, t.ex. tolv. Utgångspunkten för beräkning av ramtiden är arbetslöshetens inträde. Om det inte

finns överhoppningsbar tid när arbetsvillkoret skall beräknas, kommer

ramtiden att vara de på varandra följande tolv kalendermånader som föregår arbetslöshetens inträde. Om det finns överhoppningsbar tid för en försäkrad, kommer ramtiden att förskjutas bakåt i tiden på grund av de mellanrum som de överhoppade månaderna orsakar. Antalet månader i ramtiden kommer däremot fortfarande att vara tolv. Den faktiska tid under vilken ett arbetsvillkor kan uppfyllas blir däremot tolv plus längden av den överhoppningsbara tiden eller tiderna.

Som redan angetts ovan syftar mitt förslag om att tydliggöra arbetsvillkoret till att renodla försäkringen och betona betydelsen av arbete i form av

anställning i en direkt arbetsorganisation eller eget företagande för att komma i åtnjutande av försäkringens förmåner.

Mitt förslag

Mitt förslag om beräkning av det allmänna arbetsvillkoret är att inte annat än reellt arbete inklusive arbete med arbetsmarknadspolitiskt stöd samt betald semester jämte viss annan betald ledighet skall anses utgöra med arbete jämställd tid. Vid beräkning av det särskilda arbetsvillkoret föreslår

jag däremot att även vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som inte har

karaktären av arbete, skall jämställas med arbete. Kraven skall vara att den försäkrade har deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt

arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilka statligt

utbildningsbidrag utgått eller deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat

det, fullföljt anvisad verksamhet för arbetslivsutveckling så länge åtgärden

finns. Därtill kommer tid då den försäkrade utan sådant stöd har fullgjort en minst ettårig utbildning för vilken studiesocialt stöd kunnat utgå.

Förslag till en ny. arbetslöshetgörsálcring

Arbetslös Färäldra- I A-kassa penning/sjuk- I 200 dagar penning etc I pga arbete Flera års arbete 1 år I 8 månader HlIIH|||IlllHl|IIIHHHI|IIIHIIIIHHIIIIHIliilålnd.. 5

Överhoppningsbar tid skall enligt mitt förslag vara tid då den försäkrade

har varit förhindrad att arbeta på grund sjukdom, vård barn eller

av av

adoptivbarn som inte har fyllt två år eller tid under vilken den försäkrade har åtnjutit föräldrapenningförmån enligt lagen allmän försäkring, vård

om

i enskilt hem åldring eller handikappad i sådan utsträckning att den

av

försäkrade varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande,

värnpliktstjänstgöring, heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter fyllda 25 år eller har föregåtts sammanhängande förvärvs-

som av

arbete på heltid i minst åtta månader, arbetsmarknadsutbildning, yrkesinriktad rehabilitering eller arbetslivsutveckling för vilken statligt utbildningsbidrag utgått eller ledighet till följd av beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagen.

Arbetslös l Flera års Färä/drap. Arbete i Fp 12 mån. A-kassa arbete 6 mån. 6 mån. I 200 dagar I

|I||l|||IlllllllIIIHHHIIIIIHIIIIHllllllllllf IllIIIHIIIHHIHIHHIHHIII

ningsbar ningsbar tid tid Arbetslös Arbete Färä/drap. Arb. Förä/drap. I 6 mån. 6 män. 2 mån. 12 mån. I A-kassa I 200 dagar I pga arbete 8 mån |l|lllll|IIlllllllHIIIIIIIIIIIHII. Överhop ningsbar ningsbar tid tid

Den överhoppningsbara tiden kan infalla under eller flera perioder och

en före eller efter arbetslöshetens inträde.

Förslag till arbetslöshetsförsäkring

en ny

Flera års Utbildning Arbetslös 24-åring arbete eller heltid 3 år I minst 8 mån. I A-kassa på heltid I 200 dagar I pga arbete 8 mån

||I|l|||I||Illllllllllllllllllll|H|||||Illllllllllllllllllli i

i Överh

Arbetslös 25-åring I A-kassa 200 dagar I pga ålder och arbete Flera års arbete Utbildning heltid I 8 månader på deltid 40 % 3 år l lllll|IHIIlllllllllllllllllllllllIlllllllllllIlllllllllllllii. Överhoppningsbar

Den som inte fyllt 25 år innan studierna avslutas, kan i ovanstående exempel inte få arbetslöshetsersättning grundad på arbetsvillkoret, eftersom

arbetet före studierna inte var på heltid. Däremot kan ersättning lämnas på grund av utbildningsvillkoret enligt nästa figur.

Arbetslös 24-åring I Flera års arbete Utbildning, heltid l Arb. A-kassa på deltid 3 år I sök. 200 dagar I 3 mån. pga utbildningsvi/lkoret lIIIIlH||II|lII|Il|Illl|II|l|IlI|lIIIllllllllllllllllllllllê overhoppmngsbar tid

Vid beräkning av ramtiden anser jag att en gräns bör gälla för hur långt i tiden denna skall kunna utsträckas. Därför föreslår jag att den tid som får

räknas in i ramtiden inte får ligga längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde. Detta betyder att fyra år före arbetslöshetens inträde är

den yttersta gränsen för vilken tid får räknas för uppfyllande av arbets-

som

villkoret. Undantag skall göras för tid varunder den försäkrade tvingats

avstå från arbete på grund beslut enligt smittskyddslagen eller livsme-

av

delslagen samt sjukskrivning på grund av arbetsskada.

Förslag till arbetslöshetsförsäkring

en ny

Arbetslös Föräldra- I penning/sjuk- I Flera års arbete penning etc I l:/ A-kassa 3 år

llllllllIllllllllllIHIIIIIIIIIHIIIIIHIIIIHIIIHIIIIIHIIia: .

I år överhoppningsbar 4 års gräns tid Arbetslös 24-åring Flera års Utbildning I arbete heltid I Arb. A-kassa 3 år I sök. 200 dagar l 3 mån. pga utbiIdningsvi//k

|H||l||IIlllIHill|lllll|lll|IIHHIIIIIHIIIHIIIINIIIIH

I år Överhoppninbrtid

4-árs gräns Gällande rätt

Med arbetad tid i dagens försäkring jämställs tid då den försäkrade deltagit

i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt arbetsmarknadsutbildning

eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag utgått,

deltiagit och om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt anvisad verksamhet för arbetslivsutveckling, fullgjort värnplikt eller åtnjutit föräldrapenningförmån enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring, i fråga om värnplikt och föräldrapenning dock tillsammans högst två månader, haft semester, eller eljest varit ledig av anledning än

annan

sjukdom, vämpliktstjänstgöring eller barns födelse med helt eller delvis

bibehållen lön. Vad gäller KAS är jämställd tid även tid då sökanden i

enskilt hem vårdat åldring eller handikappad i sådan utsträckning att

sökanden varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande.

I dagens försäkring finns vad gäller överhoppningsbar tid regel

samma som

jag föreslår vad gäller tid för sjukdom, utbildning och beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagen. Kravet på arbete före utbildning är dock

endast fem månader. Tid för nykterhetsvård på anstalt och frihetsberövande

på kriminialvårdens område är överhoppningsbar tid. Tid för vård av barn och vämpliktstjänstgöring är idag jämställd tid till sammanlagt högst

upp

två månader, medan resten av tiden är överhoppningsbar. Tid för vård

av

åldring eller handikappad får enligt tillämpningsföreskriftema till lagen

om

arbetslöshetsförsäkring betraktas som jämställd tid. I KAS gäller detsamma enligt lag. Arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering

jämställs med arbete.

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

I dagens arbetslöshetsförsäkring finns inte någon begränsning av den

överhoppningsbara tiden, men väl vad gäller KAS. För KAS gäller att den

tid inte räknas vid fastställandet av ramtiden, dvs. den överhoppnings-

som bara tiden, inte får överstiga två år. Regeln infördes i .lagen KAS på om grund av svårigheterna att kontrollera arbets- och inkomstförhållanden som ligger långt tillbaka itiden.

Motiv för förslaget

Mitt förslag innebär att de flesta aktiviteter som idag anses som jämställda med arbete i stället görs överhoppningsbara. Detta betyder i sin tur att den försäkrade måste ha haft ett arbete före dessa aktiviteter för att arbets-

villkoret skall kunna vara uppfyllt. Om den försäkrade har haft arbete i

tillräcklig utsträckning, kommer en försäkradinte att missgynnas av att ha haft andra aktiviteter just före arbetslösheten jämfört med försäkrad som en arbetat ända fram till arbetslöshetens inträde. Ersättning från grundförsäkringen kommer att tillfalla den förre, lika som den senare. Belo ppsmässigt kan, vad gäller tilläggsförsäkringen, skillnaden mellan de båda bli att den har arbetat fram till arbetslöshetens inträde får beräkna som dagpenningen på den arbetsinkomst som förelåg då arbetslösheten inträdde,

medan den har haft överhoppningsbar tid före arbetslösheten får

som

beräkna dagpenningen på tidigare arbetsinkomster.

Med de föreslagna ändringarna görs regelsystemet enklare och mer lättfattligt. Det dem någon gång har arbetat i inte alltför ringa gynnar som i utsträckning jämfört med dem arbetat mindre och haft andra aktiviteter som än arbete. Arbetsvillkoret renodlas genom att endast arbete jämte semester och viss betald ledighet kvalificerande för ersättning. Genom att annan

arbetsvillkoret får uppfyllas under ramtid, finns emellertid utrymme

en även för okvalificerande tid. Därtill kommer den tid får hoppas över som vid beräkning den arbetade tiden. I sammanhanget skall nämnas att beav redskapsarbete och andra arbeten med arbetsmarknadspolitiskt stöd liksom idag jämställs med ordinärt arbete i detta sammanhang.

Genom att beräkningen arbetsvillkoret sker per kalendermånad, som av idag sker för KAS men inte för arbetslÖshetsförsäkrintgen, kommer att behövas regler om hur många dagar i en månad som skall vara överhoppningsbara för att månaden skall överhoppas och hur den månad under vilken den försäkrade blir arbetslös skall betraktas när det gäller beräkning

ramtiden. För det kontanta arbetsmarknadsstödet finns tillämpningsföre-

av

skrifter som anger att arbetslöshetens inträde skall räknas med utgångs-

punkt i ett månadsskifte. Om sökanden har arbetat än 75 timmar den mer månaden arbetslösheten inträder, skall denna månad räknas in i ramtiden.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Om sökande inte har arbetat minst 75 timmar skall ramtiden räknas från närmast föregående månadsskifte sökanden anmält sig under de första om femton dagarna i månaden och från nästföljande månadsskifte om sökanden anmält sig under resten av månaden. En månad under ramtiden som innehåller både tillgodoräkningsbara dagar och överhoppningsbara dagar, skall månaden inte inräknas i ramtiden om antalet överhoppningsbara dagar överväger.

I den försäkringen bör dessa frågor regleras i tillämpningsföreskrifter

nya på följande sätt. Om månaden under vilken den försäkrade blir arbetslös, innehåller tillräckligt många timmars arbete för att arbetsvillkoret den månaden skall uppfyllt, skall denna månad räknas med i ramtiden, vara annars inte. Om en månad under ramtiden innehåller överhoppningsbara dagar till ett antal elva eller skall hela månaden överhoppas, annars av mer, inte.

Det kan diskuteras om regeln om att studier i vissa fall är överhoppnings-

bara skall fortsätta att gälla och med den utformning den har. Syftet med

regeln är att underlätta för dem som har gått ut i arbetslivet med bristfällig utbildning att fullgöra eller komplettera sin utbildning i vuxen ålder.

Genom att utbildningstiden är överhoppningsbar kan den försäkrade

tillgodoräknas det arbete han eller hon har utfört före utbildningen, om arbetslöshet skulle inträffa efter studierna. Genom denna regel i försäkringen, gör att inkomsten i arbetet före studierna får "tas med" till som eventuell arbetslös tid efter studierna, uppmuntras den enskilde att påbörja och fullgöra studier. Detta kan han eller hon göra utan särskilt stor risk för inkomstbortfall efter studiernas slut. Studierna får dock i allmänhet finansieras utan annat offentligt stöd än genom studiemedel inom det vanliga eller med medel. Även utbildningsbidrag kan

studiemedelssystemet egna

dock komma ifråga.

Regeln kan sägas strida mot principen att arbetslöshetsförsäkringen skall nära knuten till reellt arbete. Genom att allt annat än arbete och vara semester har utmönstrats från kvalifikationssätten för det allmänna arbetsvillkoret, kan det synas mindre väl avvägt att acceptera en lång mellanliggande period studier, varpå en inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning av grund- och tilläggsförsäkring kan följa omedelbart. Det kan också uppfattas som en orättvisa gentemot dem som utbildar sig direkt efter grundskolan och som inte kvalificerar sig till någon annan arbetslöshetser-

sättning än grundbeloppet grundbelopp, idag KAS om de blir arbetslösa

efter studierna och i så fall med karenstid.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Å andra sidan det är av arbetsmarknadspolitiska skäl motiverat att underlätta vuxenutbildning. Det finns också skäl att något utjämna skillnaderna i förutsättningar för själv bär större delen en person som av

sin försörjning under studierna och den får sin försörjning under

som vuxe-

nutbildning i form av arbetsmarknadspolitiskt stöd som t.ex. utbildnings-

bidrag.

Det kan också diskuteras vid vilken ålder regeln skall gälla idag 25 år och

hur mycket vederbörande skall ha arbetat före studierna ålderskravet

om inte är uppfyllt idag fem månader. Om det skall betonas att det verkligen skall vara fråga om vuxenutbildning kan det finnas skäl att sätta åldersgränsen till 25 år för alla, även för dem inte haft sammanhängande som arbete på heltid före studierna. Det kan också finnas skäl att förlänga arbetskravet så att det motsvarar det allmänna arbetvillkoret i den nya försäkringen.

Mitt förslag är, som angetts ovan, att behålla regeln sådan den är idag men att utöka arbetsvillkoret före studierna från fem till åtta månaders heltidsarbete.

Den föreslagna regeln begränsning till fyra år den tid får om av som användas för beräkning av arbetsvillkoret, motiveras av svårigheten att dokumentera lång tid tillbaka vad gäller arbete och olika typer ledighet. av Denna svårighet gör sig särskilt starkt gällande bland försäkrade med lös

anknytning till arbetslivet. Ytterligare skäl att begränsa tiden varunder

arbetsvillkoret skall vara upparbetat är att försäkringen bör ha någorlunda

nära anknytning till faktiskt arbete. Utan begränsningsregel skulle

en en

ersättningsrätt kunna grundas på arbetsförhållanden som ligger många år tillbaka i tiden. Regeln gör försäkrad med mycket lång, sammanlagd

att en överhoppningsbar tid inte kan kvalificera sig för ersättning annat än om han

eller hon uppfyller ett nytt villkor. Efter längre tids bortovaro från

en

arbetslivet blir således återinträdande att betrakta nytillträdande.

en som

Undantaget för den tvingas avstå från arbete på grund beslut enligt som av

smittskyddslagen eller livsmedelslagen motiveras av att dessa beslut innebär frihetsbegränsning för den enskilde. Även vid sjukdom beror på

en som arbetsskada anser jag att undantag från fyraårsbegränsningen får ske.

9.3.7 Beräkningsregler

För att beräkna enskild försäkrads ersättningsrätt från arbetslöshetsen

försäkringen finns behov av att bestämma ett antal begrepp. Mitt förslag ansluter till den gällande försäkringens konstruktion vad gäller dessa

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

begrepp utom i vissa avseenden. I detta avsnitt kommenteras främst grundförsäkringens begrepp som dagpenning, normalarbetstid och arbetslös tid. Tilläggsförsäkringens ersättning är i sin tur knuten till grundförsäkringen. Denna del försäkringen kommenteras i avsnitt 9.4. av

Mitt förslag

Vad först gäller dagpenningbegreppet är mitt förslag att detta behålls lika som i nuvarande arbetslöshetsförsäkring i det avseendet att ersättning utgår med ett för dag bestämt belopp, högst fem dagar kalendervecka. Även per den karenstid om fem dagar som enligt riksdagens beslut skall införas fr.o.m. den 6 september 1993 föreslås finnas i den nya försäkringen. Karenstiden skall fullgöras en gång i varje försäkringsperiod, således inte efter varje avbrott i arbetslösheten. Särskilda karensvillkor föreslås för företagare, se avsnitt 9.7.

Dagpenningens storlek föreslås däremot bestämmas på annat sätt i den nya försäkringen jämfört med idag. Försäkringen görs allmän på grundnivån, vilket innebär att KAS som separat stödform blir obehövlig och försvinner. Grundförsäkringens dagpenning blir lagstiftaren bestämt belopp, lika ett av för alla ersättningsberättigade. Helt dagpenningbelopp bestäms till 285 kr för försäkrade som har fyllt 21 år och till 240 kr för försäkrade som inte

har fyllt 21 år. I tilläggsförsäkringen skall dagpenningbeloppen fastställas

med hänsyn till den försäkrades dagsförtjänst. Tekniken för denna beräkning beskrivs i avsnitt 9.4.

Normalarbetstid är den försäkrades normala arbetstid per vecka före arbetslösheten. Normalarbetstiden tjänar som underlag för beräkning av arbetslöshetens omfattning. Den bildar också i dagens system underlag för beräkning av den försäkrades dagsförtjänst, som i sin tur bestämmer dagpenningens storlek. Jag föreslår att normalarbetstiden skall beräknas till den genomsnittliga arbetstid som den försäkrade hade de kalendermånader under vilka arbetsvillkoret uppfylldes. Normalarbetstiden skall beräknas både vid en ersättningsperiod som erhålls efter ett allmänt arbetsvillkor och

efter ett särskilt arbetsvillkor. Om normalarbetstiden vid uppfyllande av det

särskilda arbetsvillkoret skulle visa sig vara mindre förmånlig för den försäkrade än vid uppfyllande av det allmänna arbetsvillkoret, får normalarbetstiden vid det allmänna arbetsvillkoret användas även för den eller de senare ersättningsperioderna.

Särskilda beräkningsregler fastställs för företagare, vilka framgår kap. av 9.7. Tid för studier eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall, vid be-

Förslag till arbetslöshetsförsäkring

en ny

stämmande av det särskilda .arbetsvillkoret, jämställas med arbetad tid när

normalarbetstiden fastställs.

N ormalarbetstiden får fastställas till högst 40 timmar vecka. Arbetslös

per tid fastställs till de antal timmar vecka utgör skillnaden mellan den per som försäkrades arbetsutbud och den faktiskt arbetade tiden. Arbetsutbudet får

inte överstiga normalarbetstiden och inte heller utvidgas under arbets-

lösheten.

Ersättning lämnas på samma sätt som i gällande rätt med det antal dag-

penningbelopp som motsvarar arbetslös tid under veckan. Beräkningen sker med hjälp av en av regeringen fastställd omräkningstabell.

Gällande rätt

Ersättning lämnas med högst fem dagpenningbelopp per vecka. Högsta dagpenning, liksom KAS-belopp/lägsta dagpenning, bestäms regeringen

av

varje år utifrån lönestatistik på arbetsmarknaden. Dagpenning i det enskilda fallet lämnas inom för högsta och lägsta dagpenning med 90%

- ramen -

av den försäkrades normalinkomst före arbetslösheten. KAS-beloppet är fast. Dagpenning eller KAS skall enligt ett principbeslut i riksdagen fr.0.m. den 5 september 1993 inte få lämnas förrän karenstid fem

en om

dagar har fullgjorts.

Lagen ger idag inte någon definition av normalarbetstiden. I tillämpningsföreskrifterna anges att som normalarbetstid skall gälla den arbetstid

som den försäkrade haft under de tre kalendermånader innehåller flest som

arbetade timmar under ramtiden. Om än 30 kalenderdagar tid i

mer av

värnplikt eller med föräldrapenning måste medräknas för att medlemmen

skall uppfylla arbetsvillkoret, skall normalarbetstiden beräknas på de två

kalendermånader inom ramtiden innehåller flest timmar med arbete. som

Om medlemmen deltidsarbetat närmast före arbetslösheten och samtidigt med detta uppburit sjukpenning eller studerat på minst halvtid skall

normalarbetstiden grundas på det närmast föregående arbetet även detta

om

ligger utanför ramtiden, förutsatt att det arbetet varit av större omfattning och pågått minst tre kalendermånader med veckoarbetstid. Som

samma

normalarbetstid gäller då veckoarbetstiden i detta arbete. Fullföljd

arbetsmarknadsutbildning liksom fullföljd yrkesinriktad rehabilitering under

vilka statligt utbildningsbidrag utgått behandlas som arbete vid beräkning

av normalarbetstid.

Arbetslös tid är idag skillnaden i timmar räknad vecka mellan den för-

per säkrades arbetsutbud och den faktiskt arbetade tiden. Om den försäkrades

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

arbetsutbud överstiger normalarbetstiden, räknas inte den överskjutande tiden arbetslös tid. Den försäkrade kan, om särskilda skäl föreligger, som få utvidga arbetsutbudet. Ersättning utgår med det antal dagpenningbelopp motsvarar den arbetslösa tiden under veckan. Om arbetslösheten inte som uppgår till ett visst antal hela dagar, omräknas den med stöd av en av regeringen fastställd omräkningstabell. Resultatet blir ett antal hela

eventuellt även halva i intervallet mellan en och fem dagar dagpenningbe-

lopp från noll till fem. Omräkning görs vid deltidsarbetslöshet, vid heltidsarbetslöshet då den försäkrade har ett arbetsutbud på deltid och vid olika former arbetshinder, då rätt till ersättning inte föreligger. av

Motiv för förslagen

Utgångspunkten för bestämmande av grundförsäkringens dagpenningbelopp

är vad kan ett rimligt grundskydd för alla, oavsett tidigare som anses vara inkomster. Nivån för detta grundskydd bestäms till ca 6.300 kr per månad

delat med 22 det delningstal 5.30O kr för yngre försäkrade. Dessa belopp

används idag ovanstående dagpenningbelopp, 285 240 kr. som ger resp. Mitt förslag innebär att grundbeloppets storlek blir lika för alla heltidsarbetande vid heltidsarbetslöshet. Beloppet reduceras vid deltidsarbetslöshet och då arbetsutbudet är mindre än heltid. Grundbeloppets storlek bestäms lagstiftaren och följer alltså inte automatiskt löneutvecklingen. Grundbeav loppets nivåer motiveras bla. av syftet att minimera behovet av socialbidrag för de flesta människor är arbetslösa. Beloppet får å andra sidan inte som vara högre än samhällsekonomin medger.

Vad gäller karensvillkoret vore det enligt min mening lämpligt att knyta

detta till vad gäller inom sjukförsäkringen. Emellertid har stats-

som

makterna infört karensdag inom sjukförsäkringen fr.o.m. den 1 april

en

1993 och kommer enligt ett pricipbeslut i riksdagen att införa fem karens-

dagar för varje ersättnings-/stödperiod inom arbetslöshetsförsäkringen och KAS fr.o.m. den 6 september 1993. Vad gäller arbetslöshetsstödet är återinförande vad gällde före år 1989. Även det ordningen ett av som om

kan finns skäl för att inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen

ha olika karensvillkor, bl.a. att det inom arbetslöshetsförsäkringen oftast finns rådrum innan inkomstbortfallet inträder, anser jag att karensvillkoret i princip borde detsamma för att minimera icke avsedda övergångar vara

mellan systemen. I avvaktan på eventuella ytterligare reformer på sjukför-

säkringens område finns trots det inte skäl att föreslå en ny ändring av arbetslöshetsförsäkringen. Den beslutade ändringen av karensvillkoret bör främst kontinuitetsskäl gälla även då den nu föreslagna försäkringen av träder i kraft.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Vad gäller normalarbetstiden innebär mitt förslag, jämfört med dagens system, att den tid som ligger till grund för beräkning den försäkrades av normalarbetstid är genomsnittet den faktiskt arbetade tiden före av arbetslösheten under månader räknats vid fastställande samma som av

arbetsvillkoret. Det skall alltså inte fråga räkna bara den tid då

vara om att den försäkrade arbetat mest. Det är den genomsnittliga arbetstiden som jag

anser vara ett riktigt mått på den arbetstid som kan anses försäkrad.

vara

Syftet med att vid beräkning av det särskilda arbetsvillkoret tillåta ett

undantag från regeln att normalarbetstiden skall mätas under samma tidsperiod som arbetsvillkoret är följande. Valet mellan arbetsmarknadspolitiska insatser av olika slag skall inte styra den försäkrades ersätt-

ningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. Åtgärderna skall avpassas till den för-

säkrades behov i övrigt, inte till ett eventuellt framtida behov kontantstöd efter det att åtgärden upphört. Den efter åtgärden fortfarande är som

arbetslös skall därför kunna tillgodoräknas den tidigare fastställda normalarbetstiden, som en gång beräknades i anslutning till det allmänna

arbetsvillkoret.

Att normalarbetstiden fastställs till högst 40 timmar vecka per syftar till att förhindra att någon försäkras för ett arbetsutbud är högre än det som som anses vara normalt för att klara försörjningen. Om någon arbetar 25 t.ex. timmar i ett arbete och 25 timmar i ett skall annat, ersättning inte kunna utgå beräknad för längre tid än 15 timmar vid arbetslöshet i det ena av

arbetena. Beräkningen normalarbetstiden för av företagarna belyses i

avsnitt 9.7.

Mitt förslag innebär inte någon förändring av beräkningen av den

arbetslösa tiden utom i ett avseenden.

par Jag menar att skäl saknas för att

tillåta a-kassan att fastställa arbetsutbudet för försäkrad till tid än en mer normalarbetstiden. Det är nämligen inom utrymmet för den faktiskt arbetade tiden inkomstbortfallet inträffar vid arbetslösheten. Det är i som sin tur den tid hänför sig till inkomstbortfallet den försäkrade som som

rimligen upplever som försäkrad tid. Enligt uppgift från a-kassorna

tillämpas regeln också mycket sällan.

Sammanfattningsvis innebär mitt förslag att alla är ersättningsbe-

som

rättigade på grundnivån i försäkringen tillerkänns dagpenning 285 kr

om 240 kr för yngre, som utgår till det antal vecka per som motsvarar om-

fattningen av den försäkrades arbetslöshet. Dagpenning lämnas först efter karenstid fem dagar fler för en om företagare. Den yttersta ramen för den

försäkrades arbetslösa tid utgörs normalarbetstiden före av arbetslösheten,

genomsnittligt beräknad under samma tid som arbetsvillkoret uppfyllts.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Arbetslös tid är skillnaden i timmar mellan den försäkrades arbetsutbud under arbetslösheten och den faktiskt arbetade tiden. Arbetslös tid översätts med hjälp av en omräkningstabell till ett antal dagpenningbelopp i veckan.

9.3.8 Ersättningsperiodens längd, ersättningsperiodernas antal och utförsäkring

Mitt förslag

Ersättningsperioden föreslås bli 200 dagar för dem inte har fyllt 55 år som och 300 dagar för äldre. Antal perioder kan utgå skall begränsas till som tre, ett nytt allmänt arbetsvillkor inte uppfylls. För äldre försäkrade, om

har två år eller mindre kvar till ordinarie pensionsålder, skall perioder-

som antal, temporär regel under rådande arbetsmarknadsläge, inte nas som en begränsas. Bestämmelsen bör gälla under en begränsad tid av tre år från lagens ikraftträdande. Regeln föreslås utformas av regeringen med stöd av bemyndigande i lagen.

Efter 130 dagars ersättning skall den försäkrade, om arbete inte har

erhållits, ha rätt till arbetsmarknadspolitisk åtgärd i syfte att häva

en arbetslösheten och den passivitet arbetslösheten kan orsaka. Den skall i

första hand utgöras av beredskapsarbete, anställning med rekryteringsstöd,

arbetsmarknadsutbildning eller den temporärt införda arbetslivsutvecknu lingen. Strävan skall att åtgärden skall pågå så länge att det särskilda vara arbetsvillkoret uppfylls, i fall den försäkrade inte får ett nytt arbete. Denna

130-dagarsregel bör införas regeringsförordning omfattar

genom en som

alla tänkbara åtgärder. Den s.k. utförsäkringsgarantin se nedan vid

beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning bör därmed tas bort. Som

angetts i avsnitt 9.3.4 skall det särskilda arbetsvillkoret utgöras av ovan

240 timmars arbete eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vid tider av hög

arbetslöshet skall regeringen kunna förordna andra arbetsmarkom

nadspolitiska åtgärder eller ett kortare villkor, så att en ny ersättningsperiod

kan erhållas.

Rätten till åtgärd skall förenad med en skyldighet för den försäkrade

vara att ta erbjuden åtgärd den kan vara lämplig. Om den försäkrade om anses avvisar erbjuden lämplig åtgärd skall avstängning från rätt till ersättning ske. Bedömningen av vad som kan anses vara en lämplig åtgärd skall ske individuell prövning på grunder som vid bedömning av genom en samma

vad kan lämpligt arbete. Skyldigheten att ta en lämplig

som anses vara

åtgärd den erbjuds före de 130 dagarna kvarstår på samma sätt som i

om dagens försäkring.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Gällande rätt

Ersättning utgår idag under högst 300 dagar för varje gång ett arbetsvillkor har fullgiorts. För försäkrad över 55 år är perioden i stället 450 För dagar. KAS gäller normalt 150 dagar, 300 dagar för den fyllt 55 år och 450 som

dagar för den som fyllt 60 år.

För den riskerar att utförsäkras från

som arbetslöshetsförsäkringen inte

KAS föreligger rätt, inte särskilda skäl talar det, erhålla en om mot att

antingen beredskapsarbete eller arbetsmarknadsutbildning med utbildningsbidrag utförsäkringsgaranti. Utförsäkringsgarantin motsvaras

av en skyldighet för den enskilde att ta erbjuden åtgärd, oavsett när den erbjuds,

om den är lämplig. En vägran kan medföra avstängning från rätt till

ersättning.

Motiv för förslagen

Försäkringen skall som en omställningsförsäkring inkomsttrygghet till

ge den arbetslöse på väg till ett nytt arbete. Det passiva kontantstödet skall därför inte lämnas alltför länge innan den försäkrade kan påräkna någon form av insats, arbete inte erhålls. Därför har valts förkorta ersättom att

ningsperioden från nuvarande 300 till 200 dagar från 450 till 300 dagar för

äldre. Dessutom har den försäkrade redan efter 130 ersättningsdagar rätt

till en arbetsmarknadspolitisk insats något slag. Denna rättighet innebär

av

en kraftig förstärkning av den arbetslöses rätt till åtgärder jämfört med dagens s.k. utförsäkringsgaranti, som finns först då ersättningsperioden

om 300 eller 450 dagar närmar sig sitt slut.

Erfarenheter från länder har haft hög arbetslöshet under som en en längre

tidsperiod visar att de arbetslösa passiviseras relativt snabbt i sitt arbetssökande. En förklaring till detta kan de vara att tappar kompetens. En

annan kan vara de upplever att arbetsgivarna inte är intresserade av att anställa en person är långtidsarbetslös. En tredje är de som att tappar självförtroende.

I många länder definierar långtidsarbetslösa man gruppen som personer som varit arbetslösa mer än tolv månader. Svensk statisik återspeglar en striktare syn och gränsen sätts vid månader, eller 130 dagar. För sex ungdomar sätts gränsen ibland vid fyra månader. Enligt min uppfattning går en gräns vid fyra till sju månaders arbetslöshet. Därefter är risken stor för utslagning.

Förslag till arbetsläshetyörsäkring en ny

En sänkning av ersättningsperioden till 200 dagar kommer att innebära att många försäkrade riskerar att utförsäkras. En sådan förändring ställer därför ökade krav på att arbetsförmedlingen kan erbjuda lämpliga åtgärder. Under 1993 den genomsnittliga anmälningstiden för dem mars var som placerades i en åtgärd, från kategori 1 arbetslösa, personer i vägledning och sådana som väntar på en åtgärd på arbetsförmedlingen, 160 dagar. ca Ett år tidigare var den ca 120 dagar.

Kravet på att en arbetslös skall stå till arbetsmarknadens förfogande för att han eller hon skall kunna få arbetslöshetsersättning är fundamentalt för att

arbetsmarknadspolitiken skall fungera väl och lediga platser skall kunna till-

sättas snabbt. Ett annat centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken är att de aktiviteter sker inom arbetsmarknadspolitikens primärt syftar till som ram att främja anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Det sker genom insatser som, utöver matchning sökande och platser, syftar av till att stärka eller upprätthålla de arbetssökandes kompetens och stimulera till framtida yrkesval. I första hand handlar det någon form om av utbildning, yrkesinriktad rehabilitering, praktik eller temporärt arbete, beroende på den arbetslöses bakgrund och förutsättningar.

I perioder av hög arbetslöhet bör regeringen kunna besluta att korta om

perioden för åtgärderna och också korta perioden som krävs för att uppfylla

det särskilda arbetsvillkoret. Även åtgärder allmänt aktiverar som mer arbetslösa bör kunna komma ifråga för längre eller kortare perioder.

Kravet att den arbetslöse skall vara beredd att delta i arbetsmarken nadspolitisk åtgärd för att få behålla sin arbetslöshetsersättning ger också

arbetsförmedlingen en möjlighet att testa arbetsviljan hos den arbetslöse i tider av otillräcklig tillgång på arbeten.

Under tid då arbetslivsutveckling genomförs lämnas ersättning från a-

kassan men benämns utbildningsbidrag. Det bör även fortsättningsvis

vara

så att ersättningen får behållas under tid för arbetslivsutveckling, således både grund- och tilläggsförsäkringens dagpenningbelopp. Vid arbets-

marknadsutbildning inklusive ungdomspraktik bör motsvarande ordning gälla, vilket innebär att utbildningsbidraget skall motsvara dagpenningnivån

i arbetslöshetsförsäkringen under utbildnings- eller praktiktiden Detta gäller dem som är berättigade till arbetslöshetsersättning när åtgärden

startar.

Den nya rättigheten efter 130 dagars arbetslöshet föreslås införas för att minska risken att många arbetslösa skall komma i långtidsarbetslöshet. Denna rättighet ändrar givetvis inte den offentliga arbetsförmedlingens

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

skyldighet att redan vid början av arbetslösheten vidta alla tillgängliga

åtgärder för att hjälpa den arbetslöse att bryta sin arbetslöshet. Förmed-

lingen får emellertid med den föreslagna rätten för den enskilde en ovillkorlig skyldighet att, inom ramen för de förutsättningar regeringen ger under varje tidsperiod, senast efter 130 dagar finna en adekvat åtgärd. Även denna åtgärd på kort sikt blir krävande för förmedlingen, vinner om samhället på längre sikt att långtidsarbetslösheten minimeras. Detta genom sker genom att kontakten med förmedlingen upprätthålls i någon form.

Också för att betona försäkringens roll som en omställningsförsäkring föreslår jag att ersättningsperioderna inte skall kunna hur många upprepas gånger som helst, utan att mellanliggande arbete utförs. Arbetslinjen skall hävdas. Periodernas antal skall därför begränsas till inte mellanligtre om gande arbete föreligger i sådan utsträckning, att det berättigar den försäkrade till en ersättningsperiod på grund av ett allmänt arbetsvillkor. En begränsning mot att allför mycket sprida ut ersättningsperioden över tiden finns redan på så sätt, att den försäkrade inte får fortsätta att nu uppbära ersättning i en ersättningsperiod, om avbrott i ersättningen har ägt rum i minst ett år. Denna regel bör finnas kvar. Det faktum att försäkringsersättningen har ett slut, om ordinärt arbete inte utförs, gör att försäkringen får mer betoning försäkring för arbete än allmän inkomstgaranti en av en eller medborgarlön.

1:a perioden Arbete el. A-kassa Arbete el. A-kassa A-kassa arbetsmarkn. 70+ 130 arbetsmarkn. 70+ 200 130 dagar politisk át- dagar politisk åtgärd dagar ca 6 mán. gård 4 mån. ca 9 mån. 4 mán. ca 72 mån.

IIHIIIIIllllllllllllIIHHIIHIIIIl-lllllllIIIIIIIIIIlilllllllllllllllll

l ovanstående exempel blir den försäkrade utförsäkrad efter ca 3 år.

På grund av möjligheterna till uppehåll i perioden och till olika arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder mellan perioderna, kan tidsrymden ändå bli lång från

första ersättningsdagen i första perioden till sista ersättningsdagen i sista perioden. Vid förutsättningen att de tre ersättningsperioderna med två

uppfyllda särskilda arbetsvillkor tas ut i en följd utan avbrott kommer

denna tidsrymd att vara tre år vid ersättningsperioder 200 dagar och ca av ca fyra är vid ersättningsperioder av 300 dagar. Vanligen inträffar dock ett antal avbrott i perioderna, som gör att dessa sträcks ut i tiden. Det kan röra

sig om dagar med sjukdom med mitt förslag sjukdom mer än sju dagar,

föräldrapenning eller arbete. Det kan också röra sig om arbetsmark-

Förslag till arbetslöshetsförsäkring

en ny

nadspolitiska åtgärder av olika slag, som beviljas för längre tid än vad som minimalt krävs för rätt till en ny period. De flesta åtgärderna beviljas idag för sex månader.

För äldre försäkrade gäller idag att ersättningsperioden är 450 dagar i

stället för 300. Förslaget är att skall ha rätt till 200 dagar och att yngre ädre skall ha rätt till 300 dagar. De med två år eller mindre kvar till ordinarie pensionsålder skall, temporär bestämmelse under som en nuvarande höga arbetslöshet, ha rätt till fler ersättningsperioder efter uppfyllande av det särskilda arbetsvillkoret jämfört med de yngre. Denna bestämmelse bör gälla under en begränsad tid av tre år från lagens ikraftträdande. Skälen härtill är dels den nuvarande höga arbetslösheten, dels att försäkringen nu i praktiken är en vad gäller antal perioder obegränsad försäkring och dels att pensionfrågan är under utredning.

Dessutom skall en ny utredning tillsättas i syfte att lyfta ut ansvaret för

sjukförsäkringen från staten, vilket kan komma att påverka den framtida förtidspensionen.

De eventuella "extra ersättningsperioderna", dvs. fjärde och följande perioderna, för äldre bör ge en lägre kompensationsnivå än vid föregående

perioder. Ersättningen bör sammantaget i princip inte överstiga vad som

kan utgå som förtida uttag ålderspension. Av förenklingsskäl fastställs av ersättningen till högst 70% av tidigare inkomst.

Att i normala fall inte ha för långa ersättningsperioder, syftar till

att upp-

rätthålla ett krav gentemot arbetsförmedlingen att ge även de äldre

försäkrade meningsfulla aktiviteter under arbetslösheten. Målet även för äldre skall vara att komma tillbaka till ett ordinärt arbete. Ordningen med möjligheten till fler ersättningsperioder för äldre markerar att förtids-

pensionering inte skall ses som ett alternativ till arbetsmarknadspolitiska

åtgärder för äldre arbetslösa. Utvecklingen under senare tid tyder enligt min mening på att förtidspensionering arbetsmarknadsskäl kan av förekomma under medicinsk etikett. Risken för detta bör minska genom den av mig här föreslagna åtgärden. Om ersättningsnivän inte ligger över vad ett förtida pensionsuttag skulle ge, motverkas att arbetslöshetsförsäkringen bli ett ekonomiskt sett gynnsamt alternativ till ett sådant uttag. Eftersom det oftast är svårare för äldre att återkomma på arbetsmarknaden än för yngre, är det skäligt att inte lika snabbt låta de äldre bli utförsäkrade.

Den föreslagna regeln om att regeringen kan förordna att det särskilda

arbetsvillkoret får vara kortare under tider av hög arbetslöshet eller att särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser får sättas in, bottnar i

behovet av

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

att lagen har en viss flexibilitet. Utan att ge avkall på arbetslinjen kan detta behöva tillgodoses på detta sätt vid tider av exceptionellt hög arbetslöshet.

Den skyldighet som den försäkrade har att ta en erbjuden arbetsmarknadspolitisk åtgärd i form av beredskapsarbete, arbetsmarknadsutbildning eller den nu tillfälligt införda arbetslivsutvecklingen innebär att en vägran kan medföra avstängning från rätt till ersättning. Vad gäller arbetsmarknadsutbildning kan även vägran att delta i sådana jobbsökaraktiviteter som ingår i utbildningen, vid t.ex. ungdomspraktik, medföra att avstängning från rätt till ersättning beslutas. Detta gäller även idag utom för arbetslivsutveckling. Beslut om avstängning fattas av a-kassan efter avisering från arbetsförmedlingen. Se vidare nedan om avstängning.

9.3.9 Avstängning från rätt till ersättning och återbetalning

För att hindra att de försäkrade själva utan giltig anledning försätter sig i en situation av arbetslöshet och erhåller arbetslöshetsersättning, finns regler om avstängning från rätt till ersättning i ett antal situationer. För att hindra obehörigt utnyttjande av försäkringen bör dessa regler kvarstå och i visst fall mildras, i andra fall skärpas.

Mitt förslag

Jag föreslår att en försäkrad skall avstängas från rätt till arbetslöshetsersättning under viss tid om han eller hon har lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, har skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande, har avvisat erbjudet lämpligt arbete eller, utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete, ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat, att anställning inte kommit till stånd. Avstängningstiden skall vara fem dagar

om arbetet skulle ha varat högst fem dagar, tio dagar om arbetet skulle ha

varat mer än fem högst tio dagar, och 20 dagar arbetet skulle ha men om varat mer än tio dagar. I avstängningstiden inräknas endast dagar för vilka dagpenning skulle ha utgått, om avstängningen inte hade skett, eller dagar under vilka den försäkrade har utfört förvärvsarbete.

Dagar för vilka dagpenning skulle ha utgått, om avstängningen inte hade skett, skall inräknas i ersättningsperioden som ersatta dagar.

Inträffar under avstängningstiden nytt förhållande skall leda till

som

avstängning, beräknas ny avstängningstid. Vid fall av upprepad avstängning under en ersättningsperiod, skall vid andra och därpå följande avstäng-

ningstillfállena avstängningstiden vara 12, 22 resp. 30 dagar. Den totala avstängningstiden under en period får inte överstiga 36, 66, resp. 90 dagar.

Förslag till en ny arbetslöshetswrsäkring

Om det är uppenbart att en försäkrad inte vill ta lämpligt arbete, såsom då den försäkrade vid minst två tillfällen antingen har avvisat erbjudet sådant arbete eller lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, skall den försäkrade utöver ovan nämnda dagar avstängd till dess att han eller vara hon har utfört arbete under 30 dagar.

Avstängningsreglerna får, om det är skäligt, tillämpas i fråga om arbetsmarknadsutbildning, yrkesinriktad rehabilitering, arbetslivsutveckling och jobbsökaraktiviteter o.dyl. under tid för kontantstöd. Vid arbetslivsutveck-

ling skall avstängningsdagama vara hälften så många vid arbete, som

arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering. Vid jobbsökar-

aktiviteter under tid för kontantstöd skall avstängningsdagama vara en fjärdedel så många.

En försäkrad, som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande av betydelse för bedömande av

hans eller hennes rätt till ersättning, kan frånkännas rätt till ersättning från försäkringen under tid som a-kassan bestämmer.

Om någon genom oriktig uppgift eller underlåtenhet att fullgöra genom

honom eller henne åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på

annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit

ersättning och har han eller hon skäligen bort inse detta, skall det som betalats ut för mycket återbetalas, om inte i särskilt fall anledning föreligger att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldighet. Om

återbetalningsskyldighet föreligger, får vid senare utbetalning skäligt belopp

innehållas i avräkning på vad betalats ut för mycket.

som

Gällande rätt

Nuvarande bestämmelser är desamma som mitt förslag vad gäller skälen till avstängning. Om det är sannolikt att arbetet skulle ha varat högst fem dagar eller mer än fem men högst tio dagar eller mer än tio dagar, utgör avstängningstiden fem, tio 20 ersättningsdagar. Om den försäkrade resp. lämnat eller skilts från sitt arbete på sätt som sägs ovan utgör dock avstängningstiden tio, 15 resp. 25 ersättningsdagar.

I avstängningstiden inräknas endast dagar för vilka dagpenning skulle ha

utgått, om avstängningen inte hade skett, eller dagar under vilka den

försäkrade har utfört förvärvsarbete. Den totala avstängningstiden får inte överstiga 14, 28 resp. 56 kalenderdagar i första fallet och 28, 42 resp. 70

kalenderdagar i andra fallet. . 305

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Om nytt förhållande som skall medföra avstängning inträffar under avstängningstiden, beräknas ny avstängningstid enligt ovan, om inte den nya avstängningstiden ryms inom den löpande avstängningstiden.

Om det är uppenbart att den försäkrade inte vill anta lämpligt arbete, såsom då den försäkrade vid upprepade tillfällen antingen avvisat erbjudet sådant arbete eller lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, skall den försäkrade vara avstängd till dess han eller hon utfört förvärvsarbete under 20 dagar.

Bestämmelserna får, om det är skäligt, tillämpas i fråga arbetsom marknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering. I kompletteringspropositionen 1992/932150 har föreslagits att även vägran att anta arbetslivsutveckling skall kunna medföra avstängning från rätt till ersättning.

I den nuvarande försäkringen kan den försäkrade frånkännas sin rätt till ersättning genom uteslutning ur a-kassan. A-kassans styrelse får utesluta en medlem som inte uppfyller och inte heller under de senaste månaderna sex uppfyllt bestämmelse i kassans stadgar om arbete inom visst verksamhetsområde, eller som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande betydelse för hans rätt av till medlemskap eller ersättning.

Dessutom finns en regel att a-kassan, i stället för att tillgripa uteslutning ur kassan, kan frånkänna en medlem rätt till ersättning för en tid av högst ett år, om han medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller

vilseledande uppgift angående förhållande av betydelse för bedömande

av hans rätt till ersättning.

I dagens försäkring finns den ovannämnda regeln återbetalningsskyldig-

om het då ersättning uppburits obehörigen.

Jämförelse med gällande rätt

Nu gällande avstängningsbestämmelser gör skillnad vad gäller avstängningstidens längd mellan en försäkrad som har lämnat eller skilts från sitt arbete och en försäkrad har avvisat eller vållat att anställning inte som kommit till stånd. Den förre drabbas av något längre avstängningstid än den senare. Vid upprepade avstängningar är emellertid avstängningstiden densamma varje gång, förutsatt att arbetet ifråga hade eller skulle ha haft samma varaktighet.

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

Mitt förslag till ändring innebär att de olika grunderna för avstängning kommer att vara desamma som i gällande rätt men att avstängningstiden inte längre kommer att göras beroende av om den försäkrade har lämnat eller inte tagit ett arbete. Däremot kommer skillnad att göras mellan första gången en avstängningssituation inträffar och därpå följande avstängningssituationer under ersättningsperioden. Det måste nämligen anses vara allvarligare att vålla sin egen arbetslöshet andra och tredje gången än första. Med denna regel tas också hänsyn till att det i situation där den en anställde frivilligt säger upp sin anställning, kan ha funnits sådana negativa inslag i arbetssituationen som gör att uppsägningen inte varit helt obefogad. Allmänt sett måste det emellertid ogiltigt i försäkringens mening anses som att sluta ett lämpligt arbete eller att inte ta ett erbjudet lämpligt arbete. Det kan inte ses som försäkringens uppgift att ge inkomstersättning exempelvis då någon frivilligt säger upp sig från ett arbete för att söka ett annat.

Mitt förslag skiljer sig från det nuvarande systemet att de dagar genom under vilka den försäkrade är avstängd skall inräknas i ersättningsperioden, dvs. det maximala antalet ersättningsdagar minskar, om den försäkrade ådrar sig en avstängningsperiod. Idag förskjuts ersättningsperioden framåt vid avstängning och den försäkrade har alltså möjlighet att erhålla det maximala antalet ersättningsdagar arbetslösheten fortsätter efter om avstängningstiden. Jag menar att nuvarande ordning inte är lämplig, särskilt inte under hög arbetslöshet, då de försäkrade i högre utsträckning riskerar att arbetslösheten inte bryts under en ersättningsperiod. Om avstängningen gör att perioden förskjuts framåt, riskeras att åtgärder för den försäkrade från arbetsförmedlingens sida sätts in senare än annars. Dessutom är det en nackdel att vid arbetslöshetens början inte kunna överblicka när en ersättningsperiod kommer att sluta, om arbete inte erhålls. Ytterligare ett skäl att inräkna avstängningsdagama i ersättningsperioden är att betona att

reglerna om avstängning syftar till att förebygga utnyttjande av för-

säkringen av den som inte är seriös i sitt arbetsutbud.

Regeln om att det i vissa situationer skall krävas, att den försäkrade skall arbeta viss tid för att han eller hon skall kunna återfå försäkringsför-

månerna, syftar till att hindra uppenbara fall av obehörigt utnyttjande av försäkringen och kan tillämpas tillägg till de vanliga avstängnings-

som reglerna. Regeln finns redan idag för fall då den försäkrade upprepade gånger antingen avvisat erbjudet lämpligt arbete eller lämnat lämpligt arbete. Jag anser att det måste ses som allvarligt, om en försäkrad uppenbarligen inte vill ta ett lämpligt arbete, varför jag vill öka antalet dagar som vederbörande måste arbeta från 20 till 30, då denna regel tillämpas. Regeln skall således tillämpas endast i fall då den försäkrade uppenbarligen inte vill arbeta. Denna situation måste i allmänhet kunna sägas ha inträtt,

Förslag till en ny arbetslöshetyörsäkring

då den försäkrade antingen har slutat ett lämpligt arbete eller vägrat att ta ett erbjudet lämpligt och någon av dessa situationer har inträffat vid två tillfällen eller fler under ersättningsperioden.

Mitt förslag innebär att avstängningsreglerna kan tillämpas, inte endast som fallet är idag vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering, utan också generellt för samtliga konjunkturberoende åtgärder. Detta innebär att avstängningsreglerna skall tillämpas även vid arbetslivsutveckling och jobbsökaraktiveter o.dyl. som den försäkrade enligt anvisning från arbetsförmedlingen skall genomgå under kontantstödstiden. Detsamma gäller redan idag ungdomspraktik, som räknas som en arbetsmarknadsutbildning. Jag anser att det är viktigt att den försäkrade inte utan inskränkning i ersättningsrätten skall kunna avvisa erbjudna åtgärder som är ägnade att hindra eller bryta passivitet under arbetslösheten, varför även en vägran att genomföra arbetslivsutveckling bör kunna medföra avstängning från rätt till ersättning. På grund av arbetslivsutvecklingens speciella karaktär av stödinsats, bör emellertid avsängningstiderna bestämmas till hälften av vad gäller för arbete, arbetsmarknadsutbildsom

ning och yrkesmässig rehabilitering. Genom att arbetslivsutveckling har den

påverkan på ersättningsperioden att denna förlängs med antalet dagar som verksamheten pågår, blir också konsekvensen för den försäkrade som avvisar en sådan åtgärd, att han eller hon går miste den förlängningen. om Vägran att delta i aktiviteter under kontantstödstiden skall medföra avstängning under en fjärdedel av dagarna.

Ett skäl för att utvidga villkoret till att gälla samtliga åtgärder är att det skulle öka möjligheterna att pröva arbetsviljan hos deltidsarbetslösa. Det kan ske genom att t.ex. erbjuda en kompletterande arbetslivsutveckling som fyller ut arbetstiden till heltid. Se vidare avsnitt 9.6.

Beslut om avstängning från rätt till ersättning fattas a-kassan efter av avisering av arbetsförmedlingen. Vid prövningen skall hänsyn tas till om det erbjudna arbetet eller den erbjudna åtgärden är lämplig. Därvid skall beaktas vad angetts i avsnitt 9.3.3 vad skall som om som anses vara lämpligt arbete.

En allmän arbetslöshetsförsäkring kommer inte kunna att innehålla regler

jämförbara med vad som idag gäller om uteslutning a-kassan. För ur grundförsäkringen kommer emellertid regler om frånkännande av rätt till ersättning att kunna fylla samma funktion som regler om uteslutning ur kassan. Mitt förslag innebär att den nuvarande regeln frånkännande om av

försäkringsersättning behålls, men att tidsbegränsningen i regeln slopas.

Regeln skall som idag finnas för fall då den försäkrade medvetet eller av

SOU 1993 :52 Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

grov vårdslöshet lämnar oriktig eller vilseledande uppgift som kan påverka rätten till ersättning. Det kan t.ex. fråga att den försäkrade vara om

missbrukar försäkringen genom att arbeta eller uppbära sjukpenning

samtidigt somarbetslöshetsersättning utgår. Det bör ankomma på a-kassan :att avgöra hur lång den tid skall under vilken den försäkrade mister vara,

rätten till ersättning. Att genom lagstiftning begränsa denna tid, idag ett år,

är obehövligt. Sanktionen bör bestämmas från fall till fall beroende på

händelsens allvar. Vid fall av bedrägeri skall, liksom idag, polisanmälan dessutom ske. Nuvarande regel om återbetalningsskyldighet bör vara kvar

oförändrad.

9.3 Tilläggstörsäkring konstruktion

-

9.3.1 Kollektivavtal eller enskilda avtal

Med hänsyn till att den allmänna försäkringen bara täcker en grundnivå

finns anledning att se till att så många som möjligt också omfattas av en tilläggsförsäkring, även om den .är frivillig som nuvarande .försäkring Det är ett intresse för de flesta individer att ha -ett rimligt skydd vid ofrivilligt

inkomstbortfall på grund arbetslöshet Det är också intresse för av av kommunerna att socialbidrag inte ersätter inkomstbortfall som beror på arbetslöshet. Arbetsmarknadssektom skall i första hand bära kostnaderna vid arbetslöshet. Det är därför av vikt att det föreslagna arbetslöshetsskyddet byggs så att det blir attraktivt för den enskilde att delta och att upp arbetsgivaren inte kan välja att avstå från att ge bidrag.

Mitt förslag

Tilläggsförsäkringen skall vara frivillig för den försäkrade men tvingande

för arbetsgivaren på så sätt att arbetsgivaren inte kan vägra att träffa avtal

om tilläggsförsäkring. Den försäkrade har alltid rätt till en försäkring upp till 80% inkomstbortfallet upp till 16.500 kr i månaden och därutöver av till 20% inkomstbortfallet till 21.500 kr i månaden. I avtalet upp av upp

skall ingå att arbetsgivaren måste betala ett bidrag till den försäkrade med

ett belopp motsvarar minst halva dennes premie för tilläggsförsom

säkringen. Det står parterna fritt att avtala att arbetsgivaren betalar

om

bidrag med mer än så. Lagen är således dispositiv till förmån för arbets-

tagaren i detta avseende.

Den försäkrade betalar inte premie då han eller hon är arbetslös och uppbär arbetslöshetsersättning. Arbetsgivaren betalar inte bidrag till individavgiften sedan arbetstagaren har slutat arbetet. Vid fastställande av premien för för-

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

säkringen får hänsyn tas till detta. Ersättning frän tilläggsförsäkringen kan

dock inte lämnas förrän premie har betalats för tolv månader.

I lagen anges ramen för tilläggsförsäkringen i dess samspel med grundför-

säkringen, bl.a. vad gäller samlad kompensationsgrad av högst 80%. Utformningen i övrigt bestäms av parterna. Avtal tecknas i första hand mellan

arbetsmarknadens parter kollektivavtal. Kollektivavtalet får genom en

speciell karaktär inom arbetslöshetsförsäkringen att den enskilde

genom

arbetstagaren kan välja att stå utanför avtalet. Om kollektivavtal inte finns, har en enskild anställd, liksom företagare, rätt till tilläggsförsäkring

en en

enligt lagen. Lagregleringen anges vidare i avsnitt 9.4.2.

Motiv för förlaget

Utformningen av tilläggsförsäkringen bestäms inom lagens parterna,

ram av vilket gör att särskilda behov kan beaktas. Individens frihet gruppers att

ansluta sig till försäkringen samt parternas avtalsfrihet inom vissa

ramar

gör att de försäkrades valfrihet ökar jämfört med idag. Hänsyn kan tas till gruppers eller individers speciella behov försäkringsskydd. Därmed kan

av nyttan för individerna öka.

I första hand skall arbetsmarknadens parter uppgiften utforma

ges att

tilläggsförsäkringen. Det är arbetsmarknadens parter som skall finansiera tilläggsförsäkringen, varför det finns starka skäl att också låta dessa parter

utforma denna. Parternas i tillkomsten denna försäkring gör

engagemang av

att den blir ändamålsenlig och attraktiv. Ett för utbytet för-

ansvar av

säkringen och för kostnaderna byggs in genom att parterna överenskommer om dess utformning. Olika avtalsområdens önskemål och behov därmed

tas

tillvara på bästa sätt. Avtal bör i första hand träffas på den avtalsnivå, där

de allmänna anställningsvillkoren ekonomisk betydelse och lönen

av

fastställs. Parterna får avgöra på vilken avtalsnivå avtalet skall träffas. Det

förutsätts att avtalsområden kommer att till branscherna för anpassas att

tillgodose framtida behov av gemensamma försäkringar. Det är nämligen

lämpligt att kollektivavtalen likartat täcker en bransch och på så sätt omfattar både tjänstemän och arbetare inom branschen. Organisationen

av

försäkringsgivarna bör ske så att detta underlättas, vilket kan betyda att olika försäkringsgivare kan stå för branschavtal, omfattar båda

som

grupperna, eller att enda försäkringsgivare för bransch. Av-

en ansvarar en

tal kan också kombineras med andra avtal på arbetsmarknaden, exempelvis

trygghetsavtal eller arbetsmarknadsförsäkringar.

I princip skulle varje anställd kunna överenskomma tilläggsför-

om en

säkring med sin arbetsgivare. Ett helt individuellt försäkringssystem är

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

dock administrativt krångligt och dyrt. Kollektiva lösningar är billigare administrativt sett och ger större riskspridning. Sannolikt är det också så att enskilda försäkrades önskemål innehållet i tilläggsförsäkring om en motsvaras av många andra försäkrades önskemål. Dessutom blir inte det syftet tillgodosett att en anpassning sker till branscher, om individuella lösningar blir vanliga. Kollektivavtalets form är därför lämplig för att finna den för flertalet bästa tilläggsförsäkringen.

Intresset att åstadkomma avtal tilläggsförsäkringen är enligt min mening om gemensamt för parterna med hänsyn till att man därigenom uppnår en trygg arbetssituation. Skulle det emellertid från arbetsgivarsidan finnas tveksamhet till nyttan av en tilläggsförsäkring, har den försäkrade med den föreslagna konstruktionen ändå rätt att få bidrag till en försäkring enligt lagens ram.

Dessa överväganden leder fram till synsättet att tilläggsförsäkringen i första hand skall utformas kollektivavtal för att få till stånd kollektiva genom

lösningar. Kollektivavtal kan träffas mellan sammanslutningar av arbets-

givare eller enskilda arbetsgivare och sammanslutningar av arbetstagare. Att i lag bestämma på vilken avtalsnivå avtalen skall träffas, centralt eller

lokalt, är mindre lämpligt. För att uppnå syftet att åstadkomma viss

utjämning mellan grupper med olika hög risk för arbetslöshet och för att minimera de administrativa kostnaderna, bör en grupp försäkrade inte bestå av alltför få personer. Det kan dock förutsättas att parterna, avtalsom gruppen är liten, ansluter sig till en lämplig försäkring som samtidigt erbjuds till vad som gäller för branschen. En sådan anslutning kan givetvis ske även från större gruppers sida.

Det förutsätts inte att parterna själva blir försäkringsgivare för tilläggsförsäkringen, även om detta vore tänkbart, särskilt på större arbetsplatser.

Tilläggsförsäkringen skall i varje fall handhas av försäkringsgivare med rätt

att bedriva försäkringsverksamhet av detta slag. Verksamheten skall godkännas av A-myndigheten efter hörande av Finansinspektionen. Försäkringsgivarna får ge offerter om försäkringar till avtalsparterna. Utformningen av erbjudandena får anpassas till olika gruppers behov. Det är sedan parterna som överenskommer om lämplig försäkringsgivare, som kan vara en eller flera. Träffas inte överenskommelse väljer individen själv försäkringsgivare.

Syftet med tilläggsförsäkringen är bl.a. att höja kompensationsgraden jämfört med den allmänna grundförsäkringen. På vilket sätt den höjningen

sker bestäms således parterna. Det skall möjligt att avtala lägre av vara om kompensationsnivå än 80% och karenstid, dock inte kortare än om annan

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

vad som gäller i grundförsäkringen. Det skall vara möjligt att tillge läggsersåttning för andra ersättningstider, dock inte för sådana dagar som inte ersätts i grundförsäkringen. Blir parterna inte överens gäller lagens ramvillkor 80% ersättning, karens och ersättningstider fullt ut, de om om enskilda arbetstagarna gör anspråk på detta dispositiv lag. Det skall emellertid i första hand vara kollektivavtalsparternas förhandlingsuppgift att åstadkomma en för gruppen så ändamålsenlig försäkring som möjligt. Det blir också möjligt tilläggsförsäkringen till de trygghetsavtal att anpassa som gäller inom avtalsområdet.

Trygghetsavtalen kan också anpassas så att de ger de ytterligare stöd som kan anses önskvärda i kombination med arbetslöshetsförsäkringen, dock inte högre sammanlagd ersättning än 80% under de tre ersättningsperioderna. Trygghetsavtalen kan, som idag, ge de ytterligare stöd som kan anses vara önskvärda inför befarad arbetslöshet eller vid arbetslöshet efter det att arbetslöshetsperioderna tömts ut eller som utfyllnadsersättning när nytt arbete erhålls. Förhandlingarna rörande både försäkringen och trygghetsavtalen kan ske samtidigt och för avtalsperioder, vilket samma underlättar anpassningen. Motsvarande kan gälla för andra allmänna anställningsvillkor eller exempelvis avtalsförsäkringar.

Avtalsparterna kan också, när behov finns, överenskomma om olika alternativ till tilläggsförsåkringar. Det får då bli den enskilde försäkrades sak att välja bland dessa erbjudanden. Om kollektivavtal enbligt den angivna modellen inte kommer till stånd, finns även möjlighet att erbjuda de anställda gruppförsäkringar för tilläggsförsäkringen.

Den som är anställd på en arbetsplats inte omfattas kollektivavtal som av har rätt till en försäkring arbetsgivaren är skyldig att betala hälften som av och som den enskilde tecknar till de gränser lagen beupp som anger träffande 80% kompensation och tre ersättningsperioder. Har anställd en valt att avstå från sådan avtalsförsäkring bör han eller hon inte ha rätt en att ångra sig och utnyttja sin rätt förrän inför ett nytt kalenderår. Företagare kan också själv teckna försäkring till lagens ramvillkor. en upp

Denna rätt till individuell lösning tillkommer inte den omfattas ett som av kollektivavtal på området. För en sådan anställd är enda valfriheten att helt avstå från tilläggsförsäkring. Detta är möjlighet måste finnas, bl.a. en som av det skälet att det med rätten till tilläggsförsäkring följer skyldighet en att betala individavgift. Det kan nämligen inte hävdas att det är möjligt att ålägga en enskild en sådan förpliktelse genom kollektivavtal. Det är också rimligt att låta den som bedömer sig inte ha behov av en tilläggsförsäkring att avstå från denna. Individens frihet består alltså i när kollektivavtal att -

Förslag till arbetslöshetsförsäkring

en ny

för tilläggsförsäkring gäller på den arbetsplats han eller hon f.n. är anställd vid ta försäkringen eller att avstå.

-

Konstruktionen med kollektivavtal innebär i ett visst avseende ett avsteg

från den definition kollektivavtalet i 23 § lag 1976:580

av som anges om

medbestämmande i arbetslivet MBL. Normalt kan nämligen arbets-

en

tagare, som omfattas av kollektivavtal, inte begära att få stå utanför avtalet. Med mitt förslag krävs emellertid, angetts att ett sådant

som ovan, avsteg

får göras. Avtalet måste i detta avseende bygga på frivillighet från den enskildes sida. Att formen kollektivavtal ändå har valts, beror på att fördelarna med denna form kan nyttjas i övrigt. Detta betyder kollekti-

att

vavtalsrätten i vedertagen mening avses bli gällande i alla delar, utom vad

gäller den enskildes rätt att avstå från försäkringen. Alltså får kollektivavtalet en speciell innebörd i arbetslöshetsförsäkringens mening.

Med den angivna konstruktionen är syftet att de allra flesta försäkrade blir

täckta både grund- och tilläggsförsäkring med de variationer i tilläggs-

av

försäkringen som svarar mot behoven.

9.4.2 Reglering tilläggsförsäkringen

av

Lagen anger ramarna för tilläggsförsäkringens utformning och hur den samspelar med grundförsäkringen. Lagregleringen är tvingande på

sätt som

anges i lagen. Detta uttrycks så att tilläggsförsäkring avviker från

en som

vissa angivna bestämmelser inte får finansieras på sätt lagen

som anger

med bl.a. bidrag från Arbetsmarknadsfonden. Om parterna avtalar

om en

tilläggsförsäkring utanför de tillåtna ramarna, kommer bidrag inte att kunna lämnas till försäkringsgivaren för tilläggsförsäkringen. Vissa andra delar av lagregleringen utgörs av dispositiva regler, vilket innebär att parterna

i dessa avseenden kan avtala annat utan att gå miste bidrag.

om om

De tvingande lagreglerna är att arbetsgivaren alltid måste betala

ett bidrag till den anställdes individavgift med minst hälften kostnaden. Arbets-

av

tagaren skall som individavgift alltid själv betala minst 0,3% avgifts-

av

underlaget nettoinkomsten av tjänst. Att dessa regler är tvingande betyder

att parterna inte kan avtala att arbetsgivaren betalar ett bidrag med

om

lägre andel än hälften av individavgiften eller att arbetstagaren betalar lägre

avgift än 0,3%. Det skall inte heller vara möjligt att avtala bort lagens

regel om att arbetstagaren fritt kan avstå från tilläggsförsäkringen.

Avståendet skall dock ske endast under skälig betänketid från det avtalet

en

har tillkännagetts.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Vidare skall avsteg från följande regler inte kunna göras för den del av tilläggsförsäkringen för vilken bidrag utgår. Ersättning från tilläggsförsäkringen skall kunna lämnas först då den försäkrade har omfattats av avtalet och betalat individavgifterna under tolv månader. Ersättningen skall inte kunna utges för dagar för vilka grundförsäkring inte lämnas. Den sammanlagda ersättningen från grund- och tilläggsförsäkring får inte överstiga summan 80% inkomsten till inkomst 16.500 kr av av upp en av per månad och 20% av inkomst däröver upp till 21 .500 kr per månad. Om tilläggsförsäkringen innebär högre kompensationsgrad än 80%, skall grundförsäkringen minskas i motsvarande grad. Om avtalen i något avseende är förmånligare för den försäkrade, exempelvis så att större inkomstandelar i intervallet 16.500 kr 21.500 kr upp till 80% försäkras eller inkomstandelar även över 21.500 kr försäkras, står det parterna fritt att göra så men utan att rätt till bidrag för dessa delar föreligger.

Det förutsätts att parterna på arbetsmarknaden genom kollektivavtal bestämmer det närmare innehållet i tilläggsförsäkringen, som ovan angivits. Detta innebär att avtal gäller om det inte strider mot de lagregler som tillhör de tvingande reglerna, vilka uttryckligen anges vara tvingande, eller

då avsteg från reglerna uttryckligen kan göras enligt paragrafens egen

avfattning.

Utanför regleringen faller sådana försäkringar för vilka bidrag inte söks och som ger ersättning utan att grundförsäkringen tas i anspråk. Det är således möjligt att utanför lagens reglering konstruera enskilda arbetslöshetsförsäkringar, t.ex. för inkomstgrupper över taket i försäkringen.

9.5 Samordning med andra förmåner och inkomster

9.5.1 Sjukdomsfall under arbetslöshet

Mitt förslag

Om den försäkrade blir sjuk under arbetslöshetstiden, skall vid korta sjukdomsfall, högst 14 kalenderdagar, ersättning lämnas från arbetslöshetsförsäkringen, inte från sjukförsäkringen. Ersättningen skall lämnas på

samma sätt och med samma belopp som om sjukdomsfallet inte hade ägt rum. De första sju dagarna av sjukdomsfallet skall styrkas genom den

försäkrades egen försäkran, de därpå följande sjukdagarna skall styrkas genom läkarintyg.

De första sju dagarna skall alltid räknas i ersättningsperioden från arbetslöshetsförsäkringen. De därpå följande sju dagarna i sjukperioden får

till Förslag enny arbetslöshetsförsäkring

vid ersättningsperiodens slut läggas till denna, den försäkrade om annars skulle bli utförsäkrad.

Under sjukdomstiden lämnas dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen, trots att den försäkrade inte är arbetsför eller står till arbetsmarknadens förfogande.

Gällande rätt

I gällande rätt finns inte någon samordningregel för sjukpenning och arbetslöshetsersättning utom den som gäller vid retroaktiva ersättningar enligt 17 kap. 1 § lagen allmän försäkring och 6 om kap. 7 § lagen om arbetsskadeförsäkring.

Den som blir sjuk under arbetslöshetstid har rätt till sjukpenning beräknad efter den sjukpenninggrundande inkomst SGI har fastställts försom av säkringskassan. SGI:n är beräknad efter den förväntade årsinkomsten

upp

till sju och ett halvt basbelopp det arbete den försäkrade hade före av arbetslösheten. SGI:n kan höjas under arbetslösheten med hänsyn till löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Förutsättningen för att få behålla SGI:n under arbetslös tid är att den försäkrade står till arbetsmarknadens förfogande att anmäld arbetssökande vid den genom vara som offentliga arbetsförmedlingen. Om den försäkrade inte avstår från att vara arbetssökande på detta sätt, kan SGI:n behållas och justeras efter löneutvecklingen under obegränsad tid.

Om den försäkrade sjukanmäler sig och får sjukpenning under arbetslöshetstiden, blir han eller hon alltså ersatt för tänkt inkomstförlust eller en teoretiskt sett för förlusten dagpenningen från av arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningsnivån kan vara en annan än den som gäller för arbetslöshetsförsäkringen. Sjukdagarna bryter arbetslösheten och betraktas a-kassan av som "hinderdagar", vilka inte räknas in i ersättningsperioden. Detta gör att ersättningsperioden från arbetslöshetsförsäkringen skjuts framåt på grund av sjukdagarna och ersättningsdagama kan tas ut under längre en sammanlagd kalendertid än annars.

Motiv för förslaget

Om a-kassan får fortsätta att hantera den försäkrades ersättning under kortare sjukdomsfall, uppnås med sjuklöneperiod likställd situation. en en Kassan får på sätt samma som en arbetsgivare besluta om och administrera ersättningen. Den försäkrade behöver inte vända sig till ytterligare ett organ utöver a-kassan för att få ersättning. Några rehabiliteringsinsatser

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

behövs normalt inte under korta sjukfall. Om däremot sjukdomstillståndet blir långvarigt, är det lämpligt att försäkringskassan tar över den mer försäkrades ersättningsärende och vidtar de rehabiliteringsåtgärder som kan behövas. Försäkringskassans ställning blir alltså densamma som när ett sjukdomsfall tas över från en arbetsgivare som har utgett sjuklön enligt lagen 1991:1047 om sjuklön.

Den som blir sjuk under arbetslöshet går inte på grund av sjukdomen miste

arbetsinkomst han eller hon annars skulle ha haft. I grunden är det

om som arbetslösheten har orsakat inkomstförlusten. Det är därför naturligt att som den, tillfälligt blir sjuk under arbetslös tid, fortsätter att uppbära det som arbetslöshetstöd han eller hon redan har och att ersättningsperiodens som längd inte förändra på grund av sjukdomsfallet. På så sätt kan periodlängden också lättare än idag överblickas.

Den föreslagna ordningen har fördelen att ersättningsnivån för den

försäkrade blir densamma under hela ersättningsperioden från arbetslöshets-

försäkringen, under förutsättning att den försäkrade inte är sjuk än vad mer kan sägas normalt. Det finns inga motiv för att den försäkrade som vara under arbetslösheten skall få högre eller lägre ersättning bara på grund av att han eller hon blir tillfälligt sjuk. Det vore i stället lämpligt att nivåerna harmonierade med varandra.

Det är inte heller motiverat att kortvarig sjukdom förlänger den tid under vilken ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kan lämnas under en ersättningsperiod. Visserligen är arbetslöshetsbegreppet sådant inom arbetslöshetsförsäkringen, att den försäkrade skall vara arbetsför och stå till arbetsmarknadens förfogande under tid då ersättning lämnas. Den

föreslagna regeln kommer att innebära ett avsteg från denna princip. I praktiken förekommer dock redan idag situationer då den försäkrade inte omedelbart behöver tillträda ett erbjudet arbete. Så är fallet då den försäkrade har små barn och barntillsynen inte är ordnad, men kan ordnas efter kortare varseltid. Om ett erbjudet arbete hindrar den försäkrade att

en

få längst fyra veckors semester under sommaren, får han eller hon enligt praxis vägra att ta arbetet. Under denna semesterperiod är det knappast så

att den försäkrade måste besöka arbetsförmedlingen och söka arbete lika aktivt som annars.

Den föreslagna ordningen underlättar också administrationen av ersätt-

ningama. Den försäkrade behöver inte vända sig till försäkringskassan utan

kan anteckna sjuktiden på kassakortet. Vid fortsatt sjukdomstillstånd fr.o.m. åttonde dagen krävs att läkarintyg in till a-kassan. Skulle

ges

läkarintyg inte komma in, får kassan lämna "vanlig" dagpenning till den

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

försäkrade. Detta medför att ersättningsperioden inte kan förlängas med dessa sjukdagar.

Om den försäkrade blir sjuk i samband med att arbetslösheten inträder, får för enkelhetens skull försäkringskassan hantera sjukdomsfallet och besluta om sjukpenning. Detta gäller även efter det att ansökan om arbetslöshetsersättning gjorts men ersättning ännu inte beslutats, t.ex. under tid då karensvillkoret uppfylls. Det skulle annars riskeras att a-kassan i onödan skulle få avgöra om villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning var uppfyllda, t.ex. när den försäkrade får nytt arbete under karenstiden. Detta innebär att arbetslöshetsersättning kan lämnas först när sjukdomsfallet är avslutat hos försäkringskassan.

Företagare har inom sjukförsäkringen en möjlighet enligt 3 kap. ll § lagen om allmän försäkring att välja en karenstid om 3 eller 30 dagar. Detta karensvillkor tillämpas även då företagaren uppbär sjukpenning under arbetslös tid. Med hänsyn till att företagare inte har möjlighet att få inkomster från företaget under den arbetslösa tiden, jag att detta anser karensvillkor inte skall tillämpas i den av mig föreslagna ordningen med dagpenning under sjukdomstid.

9.5.2 Avgångsvederlag

Mitt förslag

Ersättning vid arbetslöshet bör i princip inte ge högre kompensation för

inkomstbortfallet än 80%. Därför föreslår jag en regel begränsar det som ersättningsbelopp som sammanlagt kan utgå till den som blir arbetslös. Om arbetsgivaren lämnar avgångsvederlag skall följande samordningsregel gälla. Om den sammanlagda ersättningen från grundförsäkringen, tilläggsförsäkringen och vederlaget uppgår till än 80% den förmer av säkrades inkomstförlust skall vad som överstiger 80% samordnas med grundförsäkringen till 100%, dvs. grundförsäkringen reduceras med hela det överskjutande beloppet.

Vid beräkningen skall tas med belopp den försäkrade kan lyfta inom som tidsrymd 18 månader före och 36 månader efter arbetslöshetens en av inträde.

Från denna minskning skall dock en del belopp undantas, nämligen

belopp som motsvarar normal genomsnittlig lön inklusive semeste- rersättning jämte uppsägningslön under tid som avses i 11 § lagen

13-0555 317 11

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

1982:80 om anställningslön eller den längre tid som gäller enligt kollektivavtal,

en månadslön utöver vad som anges ovan och -

belopp som lämnas som allmänt skadestånd. -

Förslaget medför att uppsägningstid och den "extra" månaden betraktas som arbetad tid.

Ersättningstagare skall enligt lag ha en plikt att anmäla till a-kassan om ändring sker av förhållandena, som kan leda till att arbetslöshetsersättningen minskas eller dras in.

Gällande rätt

I gällande rätt finns inte några samordningsregler mellan arbetslöshetsförsäkringen och avgångsvederlagen. Praxis på området har utvecklats så att den lagstadgade uppsägningstiden betraktas som arbetad tid, varunder den försäkrade inte kan uppbära arbetslöshetsersättning. Efter utgången av denna tid, kan den försäkrade anmäla sig som arbetslös, uppbära hel arbetslöshetsersättning och dessutom erhålla avgångsvederlag från arbets-

givaren. Om den arbetslöse anmäler sig arbetslös först efter det att

avgångsvederlaget kan beräknas vara slut, betraktas tiden för avgångsvederlaget som arbetad tid, även om den är längre än uppsägningstiden. Den försäkrade kan alltså kvalificera sig till arbetslöshetsersättning med hjälp av hela avgångsperioden. På så sätt kan avgångsvederlag utgå, i vissa fall flera år, och därefter kan oreducerad arbetslöshetsersättning utgå under en hel ersåttningsperiod.

Fr.o.m. år 1991 utvidgades skyldigheten att erlägga socialavgifter till att

avse även avgångsvederlagen, vilka således skattemässigt betraktas som lön. Praxis vad gäller arbetslöshetsförsäkringen är dock densamma som tidigare.

Motiv för förslaget

Från olika håll har påtalats olägenheterna med nuvarande ordning. Frågan har debatterats i massmedia och AMS har överlämnat en skrivelse med redogörelse för problemen till regeringen. Regeringen har därefter lagt

fram förslag till lagändring i kompletteringspropositionen den 22 april 1993 prop. 1992/93:l50, bil. s. 62 Detta förslag kommenteras nedan.

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

Min uppfattning är att kontant ersättning vid arbetslöshet, oavsett i vilken form ersättningen lämnas, inte bör överstiga tidigare lön. Tvärtom bör kontantstöd understiga tidigare lön. Det ekonomiska utbytet aktivt arbete av bör vara bättre än då kontantstöd lämnas under arbetslös tid. En rimlig skillnad vad gäller det ekonomiska utbytet bör finnas mellan dessa situationer. Detta upplevs naturligt och rättvist. Därför jag att som menar en kompensationsnivå som överstiger 80% av tidigare inkomst inte skall kunna ges, om ersättning samtidigt lämnas från den allmänna arbetslöshetsförsäkringen.

Även den samhällsekonomiska situationen skäl för mitt förslag. De ger årliga underskotten om 30 40 miljarder i arbetsmarknadsfonden innebär påtagliga problem att finansiera ett fortsatt arbetslöshetsstöd för det stora flertalet arbetslösa. Därför är det inte skäligt att vissa individer genom avtal eller på annat sätt kan säkra en högre kompensationsnivå, då stödet till största delen finansieras med allmänna medel. Dessa finansieringsproblem har påverkat att ersättningsnivån föreslås vara högst 80% av tidigare inkomst. Jag menar också att en rimlig skillnad stärker arbetslinjen.

Med nuvarande ordning är det möjligt för arbetsgivare att vid uppsägning överkompensera vissa arbetstagare för inkomstbortfallet. Det kan röra sig om en gemensam överenskommelse mellan den enskilde arbetsgivaren och arbetstagaren uppsägningen. Parterna kan räkna med att arbetslöshetser-

sättning lämnas som ytterligare kompensation, om inte nytt arbete erhålls

när avgångsvederlaget är slut. I vissa fall kan arbetstagaren bli mycket väl tillgodosedd men riskerar samtidigt att hamna i långtidsarbetslöshet. Den första tiden med avgångsvederlag behöver han eller hon nämligen inte vara aktivt arbetssökande. Först när arbetslöshetsersättning söks, krävs att vederbörande är aktivt arbetssökande den offentliga arbetsförmedgenom lingen. Då kan emellertid lång tid ha gått, vilket normalt sett försvårar om-

ställningen till nytt arbete.

Syftet med mitt förslag är att förhindra Överkompensation vid arbetslöshet,

då arbetslöshetsersättning lämnas, men samtidigt att tillåta att något mer lämnas i ersättning till den som förhandlat fram en avgångsersättning från arbetsgivaren, än om sådant avtal inte hade funnits. Syftet är också att förmå den arbetslöse att inom en rimlig tid ställa sig till arbetsmarknadens förfogande, så att återgång i arbete inte försvåras. Därför förordar jag en samordning av ersättningarna efter en rimlig tid under vilken avgångsvederlaget får lämnas ograverat. Denna tid skall också jämställas med arbetad tid i försäkringens mening. Rimlig tid anser jag vara den lagstad-

gade uppsägningstiden jämte den ytterligare tid som följer av kollektivavtal

samt därutöver en månad. Genom denna ordning lämnas utrymme till den

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

försäkrade att avvakta ytterligare fyra månader, innan arbetslöshetsersättning söks, eftersom arbetsvillkoret uppfylls genom arbete under åtta månader av tolv.

Från samordningen undantas helt och hållet vederlag som ges som s.k. allmänt skadestånd. Detta ges som kompensation för annat än en ekonomisk förlust, t.ex. som ersättning för psykiskt lidande.

Avgångsvederlag kan lämnas på olika sätt, engångsbelopp eller som periodiserat. Vid bedömning av den tid som vederlaget skall avse, skall beaktas den genomsnittliga lön den försäkrade hade före arbetlösheten, inklusive semesterersättning och eventuell bonuslön. Vederlaget skall därefter periodiserats, så att det motsvarar tidigare månads- eller veckolön.

Förslaget i kompletteringspropositionen innebär att avgångsvederlag utöver lagstadgad uppsägningslön skall betraktas fullt ut som lön för arbete. Den tid för vilken vederlaget beräknas utgå, skall anses som arbetad tid under vilken arbetslöshetsersättning inte kan lämnas. Efter utgången av denna tid kan arbetslöshetsersättning lämnas ograverat. Förslaget innebär att en försäkrad som uppbär avgångsvederlag under lång tid, länge kommer att kunna avstå från att vara aktivt arbetssökande. Enligt min mening är denna ordning betänklig ur den synpunkten att arbetslöshetsförsäkringen skall främja arbets- och aktivitetslinjen. Därför behöver regeringens förslag kompletteras enligt mitt förslag ovan.

9.5.3 Andra ersättningar

Vid avgång från ett arbete kan andra ersättningar än avgångsvederlag i

snäv mening ges av arbetsgivaren. Det kan exempelvis röra sig om

pension. Även ersättningar via trygghetsfonder olika slag får av ses som ersättningar lämnas arbetsgivaren. Även dessa former ersättsom av av ningar bör samordnas med arbetslöshetsförsäkringen.

Mitt förslag

Ersättningar från arbetsgivaren av annat slag än avgångsvederlag skall samordnas med arbetslöshetsförsäkringen på samma sätt som avgångsvederlagen.

Motiv för förslaget

Genom att samordna alla former av ersättningar som kan härledas till arbetsgivaren och som är en kompensation utöver lön och uppsägningslön

320 å

m4

Förslag till

en ny arbetslöshetsförsäkring

för inkomstbortfall vid anställningens upphörande, kan det i viss mån undvikas att arbetsgivare och arbetstagare kommer överens att försöka om kringgå samordningsbestämmelsen för avgångsvederlag genom att göra en annan konstruktion av vederlaget. Det skall inte möjligt att konstruera var vederlaget som en pension och därmed undgå samordning. Det bör i

sammanhanget nämnas att det för ålderspension finns särskild samord-

en

ningsregel.

Med den föreslagna tidsregeln under vilka alla ersättningar är som tillgängliga för lyftning skall samordnas, kommer visserligen inte att kunna hindras att avtal träffas om senare vederlag i form pension eller av annan ersättning. Alla ersättningar som utges i anslutning till anställningens upphörande kommer dock att omfattas, och det oavsett vilken beteckning de får av arbetsgivaren eller parterna.

Eftersom den försäkrade kommer att skyldig att anmäla till a-kassan

vara om förhållandena ändras så, att ersättningen kan komma att minskas eller dras in, blir det också möjligt att i efterhand återkräva belopp lämnats som felaktigt. För alla former av ersättningar vid sidan av ersättning från

arbetsöshetsförsäkringen gällerdock att samordning inte sker för belopp som varit tillgängliga under en tidsrymd 18 månader före och 36

av månader efter arbetslöshetens inträde.

9.5.4 Löpande inkomster bisysslor av

Mitt förslag

Bisyssla som den försäkrade varaktigt haft vid sidan av heltidsarbete före arbetslösheten skall betraktas bisyssla även under arbetslösheten, under

som

förutsättning att bisysslan inte utvidgas. Om inkomsterna från bisysslan

överstigit i genomsnitt 5.000 kr i månaden, skall belopp över 5.000 kr

dock samordnas med ersättning arbetslöshetsförsäkringen.

Gällande rätt

Den föreslagna regeln gäller idag utom vad samordning inavser av

komsterna från bisysslan med arbetslöshetsersättningen.

Diskussion och motiv för förslaget

En bisyssla kan bestå av "en anställning eller ett eget företag vid sidan

av

en huvudsysselsättning. Aven huvudsysselsättningen kan vara anställning eller företag. Från bisyssla skall skiljas hobbyverksamhet inte

som ger

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

nämnvärda inkomster. Bisysslorna kan utgöras av jord- eller skogsbruk, verksamhet konstnär eller musiker, politiska eller fackliga uppdrag, som styrelseuppdrag Någon gräns för arbetad tid eller inkomst för m.m. bisysslan finns inte enligt gällande rätt, i tillämpningen förutsätts viss men begränsning i förhållande till huvudsysselsättningen. Den som har en bisyssla måste nämligen kunna utföra denna vid sidan av ett erbjudet heltidsarbete.

För att en sysselsättning skall kunna betraktas som bisyssla, måste bisysslan ha påbörjats andra orsaker än en redan inträffad eller förväntad arbetsav löshet. Om bisysslan påbörjats för att mildra effekterna arbetslöshet, av en kommer bisysslan i stället att betraktas som hel- eller deltidsarbete när arbetslöshetsersättning söks. Detta synsätt råder redan i dagens försäkring.

Att inkomsterna från bisysslan inte medför samordning med arbetslöshetsersättningen kan i vissa fall innebära att ersättning utges för en inkomstförlust på heltid medan den försäkrade fortsätter att uppbära ersättning motsvarande heltidslön för bisysslan. Om arbetsförhållandena en inte ändras i bisysslan, kan detta förhållande pågå under hela ersättningsperioden. Om en bisyssla utvidgas under arbetslösheten eller om en bisyssla påbörjas under arbetslösheten, betraktas den emellertid till fullo som arbete och inskränker arbetslöshetsersättningen, oavsett storleken av inkomsterna från bisysslan. Detta sker att den arbetade tiden inom bisysslan genom läggs ut under utbetalningsperioden och orsakar att antalet ersättningsdagar blir färre. Beräkningen sker med hjälp av den av regeringen fastställda omräkningstabellen.

Jag har övervägt möjligheterna att införa regler som ger den försäkrade rätt att ha arbetsinkomster vid sidan av arbetslöshetsersättningen upp till ett visst belopp, oavsett inkomsterna har funnits före arbetslösheten eller om tillkommit därunder. Det skulle kunna uppfattas som rimligt att den försäkrade under alla förhållanden får ha viss mindre inkomst vid sidan av en hel arbetslöshetsersättning. På så sätt skulle den försäkrades initiativförmåga att hitta andra sysselsättningar uppmuntras under arbetslösheten. För många de arbetslösa skulle sådan verksamhet kunna bidra till att av inte endast passivitet förhindras, utan även att nytt arbete kunde utvecklas.

Emellertid skulle svårigheterna bli stora att definiera arbetslösheten med ett sådant system. Gränsen mellan accepterad bisyssla och arbete skulle bli oklar. Både arbetsinsats och inkomst kan variera från tid till annan. Inkomsternas storlek motsvarar inte alltid insatsen i arbetstid räknat. Det skulle svårt för den försäkrade att bedöma bisysslan övergår från vara om att vara bisyssla till arbete som inskränker rätten till arbetslöshetsersättning.

Förslag till

en ny arbetslöshetsförsäkring

Kraven på både de försäkrade och de rättstillämpande skulle enligt

organen min mening bli alltför stora.

Jag har alltså stannat vid att behålla den reglering finns idag med som tillägget att begränsa inkomsten från bisysslan. Om denna gräns överskrids, skall överskjutande belopp medföra minskning dagpenningen från av grundförsäkringen. På så sätt hindras att de försäkrade har mycket som

stora inkomster från bisysslor undgår samorning helt och hållet medan de

som skaffar inkomster under arbetlösheten får finna sig i hela inkomsten att

samordnas. För att förenkla bedömningen bisysslans storlek i det

av enskilda fallet, skall inkomsterna före arbetslösehten

ligga till grund för

samordningen. Om inkomsterna minskar eller upphör under arbetslösheten, får den försäkrade visa detta för undgå samordning.

att Anmälningsplikt

skall föreligga för det fall att inkomsterna ökar.

9.6 Deltidsarbetslöshet

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kan utgå inte bara då den

försäkrade är helt arbetslös utan också vid deltidsarbetslöshet. Situationen kan vara den att den försäkrade har arbetat heltid eller deltid, blir arbetslös och därefter erbjuds och tar ett arbete på deltid med kortare arbetstid än tidigare. Om den uppkomna mellanskillnaden i arbetstid uppgår till viss en volym per vecka, får den försäkrade ersättning med ett antal ersättnings-

dagar framräknade med hjälp av en av regeringen fastställd omräkningstabell. En förutsättning för ersättning är att den försäkrade fortsätter stå

att till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker heltidsarbete.

Den som normalt arbetat deltid och blir arbetslös, betraktas inte som

deltidsarbetslös i försäkringens mening. Dagpenning i detta fall lämnas för samtliga arbetslösa dagar men med ett dagpenningbelopp grundat på det

tidigare deltidsarbetet. Detta innebär i regel att den försäkrade får lägre ersättning än om han eller hon har haft heltidsarbete före arbetslösheten. Denna kategori ingår således inte i kretsen här diskuteras. Kretsen som består enbart de vill ha utökad arbetstid och av personer som som tidigare också har arbetat än vad de gör under ersättningstiden. mer

Deltidsarbetslöshet är vanligt förekommande speciellt inom vissa yrkesgrupper eller branscher, exempelvis hotell- och restaurangverksamhet,

handel, sjukvård, barnomsorg

m.m.

Deltidsarbetslösheten har varit och är ett problem för de försäkrade. Dessa har riskerat att arbetslöshetssituationen blir särskilt permanent, som

arbetslöshetsersättning kan komma att utgå under läng tid utfyllnad

som

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

mellan deltidslönen och det fulla arbetsutbudet. Därför har försök gjorts att med hjälp begränsningar i ersåttningsrätten för deltidsarbetslösa påverka av arbetsmarknaden, så att tjänsterna inrättas på så sätt att de anställdas

önskemål arbetstid kan uppfyllas. Fram till maj 1993 har den.s.k. 150-

om dagarsregeln gällt, vilken innebar att antalet ersättningsdagar för deltidsarbetslösa var begränsade till 150 dagar under en ersättningsperiod. Regeln kritiserades i den allmänna debatten och riksdagen beslöt i april 1993 att regeln skulle upphävas. Numera gäller alltså ingen begränsning av ersättningsrätten för de deltidsarbetslösa.

Mitt förslag

För försäkrad är deltidsarbetslös och uppbär ersättning från arbetssom löshetsförsäkringen skall ersättningsrätten begränsas på följande sätt. Ersättning under en ersättningsperiod får från tilläggsförsäkringen lämnas under högst ett kalenderår. Därefter får ersättning lämnas enbart från grundförsäkringen, om dagar återstår av perioden. Om den försäkrade frivilligt lämnar deltidsarbetet och börjar uppbära arbetslöshetsersättning för heltidsarbetslöshet, skall denna ersättning begränsas till vad skulle ha som utgått från grunddagpenningen och lönen av deltidsarbetet tillsammans. Denna begränsning skall gälla under återstoden av ersättningsperioden. Om

ersättningsperiod erhålls, finns .åter möjlighet att erhålla ersättning från

ny tilläggsförsäkringen.

Länsarbetsnämnden skall idag under den tid ersättning lämnas vid som deltidsarbete, i samarbete med den enskilde, arbetsgivare och fackliga organisationer, aktivt verka för att ersättningstagaren får en sammanlagd arbetstid som svarar mot arbetsutbudet. Om detta inte kan åstadkommas,

skall ersättningstagaren i stället erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk

åtgärd.

Deltidsarbetslösas vilja att ta ett heltidsarbete bör testas regelbundet genom att de skall vara skyldiga att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd på

deltid lämplig sådan kan erbjudas, eller i jobbsökaraktiviteter. om en

Gällande rätt

Sedan den 1 maj 1993 gäller inte längre den s.k. 150-dagarsregeln, vilket

innebär att arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet lämnas för samma antal dagar som vid heltidsarbetslöshet.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Tidigare rättsordning

Redan från början försäkringens historia har ersättningsrätten för av

deltidsarbetslösa varit begränsad jämfört med ersättningsrätten för heltids-

arhetslösa. Om deltidsarbetslöshet över huvud.. taget var ersättningsberättigande, har ändå funnits en regel om begränsning av ersättningen i tid

jämfört med heltidsarbetslöshet. Den s.k. SO-dagarsregeln var. en sådan

tidsbegränsningsregel. Regeln fanns i lag sedan år 1974, då man ändrade försäkringen från att vara baserad på försäkringsär till att avse ett visst antal försäkringsdagar. Antalet dagar bestämdes då till 300 för heltidsarbetslösa och till 50 för deltidsarbetslösa. De 50 dagarna kunde förlängas efter särskild prövning i varje enskilt fall.

Både AMS och a-kassorna ansåg att 50-dagarsregeln var krånglig att

tillämpa och att den inte riktigt fyllde sin funktion. Den togs därför bort

den 1 juli 1984. Regeringen och AMS gavs möjlighet att utfärda begränsningsregler även i fortsättningen. Denna möjlighet utnyttjades inte under tre år. På grund ökade kostnader för deltidsarbetslösheten införde av regeringen på eget initiativ den s.k. 150-dagarsregeln den l juli 1987.

Regeln fanns införd i förordningarna om arbetslöshetsförsäkring resp. KAS och hade följande lydelse:

"Ersättning vid deltidsarbete

19 § Till en försäkrad som regelbundet utför deltidsarbete under veckor

då den försäkrade i övrigt är arbetslös får ersättning lämnas under högst

150 dagar.

Länsarbetsnämnden skall under den tid ersättning lämnas, i samarbete med den enskilde, arbetsgivare och fackliga organisationer, aktivt verka för att den försäkrade får en sammanlagd arbetstid som motsvarar dennes önskemål. Kan detta inte åstadkommas, skall den försäkrade om möjligt i

stället erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

20 § En särskild prövning av rätten till ersättning skall göras var sjätte månad. Länsarbetsnämnden skall till att det finns erforderligt underlag se för arbetslöshetskassans prövning. Fortsatt ersättning får medges endast om den försäkrade

har fyllt 55 år, eller

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

2. har fått ännu inte tillträtt ett arbete med arbetstid men en som motsvarar dennes önskemål, eller

inte har kunnat erbjudas, på hemorten eller någon ort, sig

annan vare

ett arbete med en arbetstid motsvarar dennes önskemål eller lämplig

som en

arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

21 § Till försäkrad under sammanhängande tid minst fem

en som en av månader har haft ett arbete med arbetstid motsvarar dennes en som

önskemål eller deltagit i arbetsmarknadsutbildning får ersättning vid

deltidsarbete medges för ersättningsperiod högst 150 dagar.

en ny om

22 § AMS får, det finns särskilda skäl, föreskriva begränsningar i

om

ersättningsrätten utöver vad som följer av 19--21 §§. Förordning 1991:l424."

Varken AMS eller kassorna ansåg att det fanns skäl för införandet

av

regeln. Inte heller idag har man åsikten att regeln fyller det tänkta syftet att förmå arbetsgivarna att ge de arbetstagare så önskar heltidsanställning,

som

alternativt tillämpa permitteringslöneanordningen vid nedgång i verksam-

heten eller att säga upp arbetstagarna helt.

Regeringens motiv för att införa 150-dagarsregeln att deltidsarbets-

var

lösheten hade ökat i omfattning. Det fanns därmed anledning att misstänka

att försäkringen medvetet utnyttjades för att klara ett minskat arbetskraftsbehov under en konjunkturnedgång eller i fall då de deltidsarbetande själva egentligen inte hade intresse av att arbeta i större utsträckning prop. 1986/871100 bil. 12.

Motiv för förslaget

Antalet undersysselsatta, dvs. de arbetade mindre än de skulle vilja,

som

år 1992 var enligt AKU 300.000. Deltidsarbetslösa enligt AMS definition

var samma år 77.727. Kostnaderna för de deltidsarbetslösas ersättning

kommer med borttagandet 150-dagarsregeln att öka. Risk för utnyttjande

av

av deltidsersättning under mycket långa perioder kommer nu att finnas.

Fortfarande finns alltså anledning att söka finna ett sätt att för-

genom

säkringens regler påverka arbetsmarknaden att i högre grad inrätta

heltidstjänster. Jag är visserligen medveten om att försäkringens regler bara

spelar en mindre roll i sammanhanget. Med mitt förslag något

om en

annorlunda och mildare begränsningsregel än 150-dagarsregeln, har jag försökt finna en form för att tillgodose detta syfte samtidigt olägen-

som

heterna blir mindre för de försäkrade jämfört med 150-dagarsregel.

en

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

I dagens läge med höga arbetslöshetstal kritiserades 150-dagarsregelns funktion. Kritiken framfördes i den allmänna debatten och i riksdagsmotioner. Kritiken inriktades främst på att den försäkrade, när de 150 dagarna närmade sig sitt slut, ställdes inför valet att antingen säga upp sin deltidsanställning och leva på hel kassaersättning eller fortsätta sitt deltidsarbete och mista sin kassaersättning. Många ansåg sig inte kunna

leva på halvtidslön försäkringen inte gav någon utfyllnadsersättning.

en om Därför blev följden att de försäkrade i många fall valde att vara heltidsarbetslösa framför deltidsarbetslösa. Arbetstagaren hade inte någon att vara

utförsäkringsgaranti, dvs. hade ingen rätt att erhålla beredskapsarbete eller arbetsmarknadsutbildning då ersättningsperioden närmade sig sitt slut. Den

deltidsarbetslöse upplevde ofta reglerna orättvisa jämfört med vad som gällde för heltidsarbetslös. en

Vid uppsägning i denna situation blev den försäkrade inte drabbad av en avstängning från rätt till ersättning. Deltidsarbetet betraktades med andra 0rd olämpligt om det fanns en normalarbetstid och ett arbetsutbud på som heltid.

150-dagarsregeln kritiserades också för att inte vara någon pådrivande

faktor på arbetsgivarna att ordna heltidsarbeten i större utsträckning. I stället kunde arbetsgivarna, arbetstagarna krävde utökad arbetstid, om avvakta att arbetstagaren slutade på egen begäran och då anställa en annan person på deltidsarbetet. Alternativt kunde arbetsgivarna låta den anställde gå på heltid tid så att ett nytt arbetsvillkor uppfylldes och en ny upp en ersättningsperiod 150 dagar kunde ershållas under en efterföljande av

deltidsarbetslöshet. Syftet med regeln hade således inte uppnåtts. En relativt ny företeelse under den rådande lågkonjunkturen var att arbetsgivare sade

heltidsanställda och återanställde peroner på deltid med tanke upp samma

att försäkringen skall ge utfyllnadsersättning.

Kritiken inriktades också på att de deltidsarbetslösas speciella problem drabbade kvinnor än män. Merparten av de deltidsarbetslösa var mer kvinnor.

I mars 1993 beslutade riksdagen att 150-dagarsregeln skulle upphävas. Regeringen upphävde därefter regeln i förordningarna, vilket innebar att deltidsarbetslösa numera har rätt till samma antal ersättningsdagar från försäkringen stöddagar från KAS heltidsarbetslösa. resp. som

Den beskrivna upplevda orättvisan mellan deltids- och heltidsarbetslösa har således undanröjts. Fortfarande kvarstår dock flera av de särskilda problemen med deltidsarbetslösheten. För arbetstagaren kan den samman-

Förslag till arbetslöshetsförsäkring

en ny

lagda ersättningen av lön och fyllnadsmarkering upplevas som en god kompensation. En effekt av att deltidsmarkera är nämligen att den sammanlagda inkomsten lön + a-kassa är större än vid heltidsarbetslöshet

endast a-kassa. I vissa fall blir kompensationen i praktiken nära nog

100% om hänsyn tas till skatteeffekten. Detta beror på den förhållandevis , höga kompensationsgraden i försäkringen, 90% av tidigare lön. Fr.o.m. den 5 juli 1993 kommer kompensationsgraden att sänkas till 80%, vilket minskar denna effekt något.

Vid en situation på arbetsmarknaden med hög arbetslöshet kan det vara svårt att pröva arbetsutbudet hos den deltidsarbetslöse. Om arbetstagaren då han under sin arbetslösa tid accepterar att ta ett deltidsarbete men hävdar att han har ett fortsatt heltidsutbud, kan arbetslöshetsersättning inte vägras. Om ett konkret arbetserbjudande på heltid kan och arbetsges tagaren avvisar detta kan han under en period bli avstängd från rätt till ersättning. I övrigt finns inte någon möjlighet att pröva arbetsviljan.

I sammanhanget skall noteras att den tid under vilken deltidsarbetslös en får uppbära arbetslöshetsersättning under ersättningsperiod kan bli en mycket lång om man räknar kalendermånader. Tiden beror på deltids-

arbetets omfattning. Då 150-dagarsregeln var gällande kunde halvtids-

en arbetande få ersättning under 14 månader, under 28, dvs. över två ca nu ca år. En person som får ersättning en dag per vecka kan få ersättning under ca 70 månader, dvs. nästan år. Detta beror på att arbetslös tid alltid sex räknas om till antal dagpenningbelopp per vecka och att uttag av en ersättningsperiod inte är begränsad till en viss kalendertid utan till ett antal dagpenningbelopp.

Försäkringens bestämmelser bör vara sådana att förhållandena för

deltidsarbetslösa blir likvärdiga med förhållandena för heltidsarbetslösa. Reglerna bör utformas så att detta syfte uppnås utan att systemet inbjuder till ett icke avsett nyttjande av försäkringen från arbetsgivare och arbets-

tagare gemensamt. Förhållandena skall också upplevas som rättvisa heltidsoch deltidsarbetslösa emellan.

Jag finner inte skäl att i nuläget lägga ett förslag att åter införa 150-

dagarsregeln, eftersom den nyligen på grund av effekterna för de deltids-

arbetslösa har tagits bort efter beslut i riksdagen. Däremot vill jag peka på att de risker för olägenheter regeln avsedd att undanröja, fortsom var farande kvarstår. En del av dessa kommer med mitt förslag till försäkring möjligen att lindras något. I övrigt krävs insatser av annat slag, utanför försäkringens ram, för att komma tillrätta med att utbudet av deltidsarbeten är för stort jämfört med efterfrågan.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Med mitt förslag ett något skärpt arbetsvillkor, avsnitt 9.3.4, om se kommer del sådana försäkrade idag accepteras att ha heltidsen av som utbud i stället att betraktas deltidsarbetande i grunden. Därmed som kommer dessa inte att kunna få deltidsersättning.

Idag gäller enligt lag att normalarbetstiden skall beräknas till den arbetstid normal för den försäkrade före arbetslösheten. Om den försäkrades som var arbetsutbud överstiger den arbetstid han eller hon normalt haft före arbetslösheten, medräknas inte den överskjutande tiden. A-kassan får dock medge undantag den försäkrade har skäl att utvidga arbetsutbudet. Enom ligt AMS föreskrifter skall normalarbetstid gälla den arbetstid som den som försäkrade haft under de tre kalendermånader innehåller flest arbetade som timmar under ramtiden. Om medlemmen deltidsarbetat närmast före

arbetslösheten och samtidigt med detta uppburit sjukpenning eller studerat

på minst halvtid skall normalarbetstiden grundas på det närmast föregående arbetet även detta ligger utanför ramtiden, förutsatt att det arbetet varit om större omfattning och pågått minst tre kalendermånader med samma av veckoarbetstid. Som normalarbetstid gäller då veckoarbetstiden i detta arbete. Normalarbetstiden i det framtida systemet föreslås i stället

fastställas så att den beräknas till den genomsnittliga arbetstiden under de månader den försäkrade har arbetat för att uppfylla arbetsvillkoret, dvs. i

normalfallet åtta månader.

Det kan de i verkligheten inte skulle ställa sin arbetskraft till antas att som förfogande på heltid, arbete erbjöds, är de inte heller före deltidsom som arbetslösheten kontinuerligt arbetade heltid. Med detta sätt att beräkna mera normalarbetstiden kommer de med mycket korta perioder av heltidsarbete inte att kunna betraktas ha ett utbud på heltid av sin arbetskraft. Denna krets försäkrade kommer alltså inte ifråga för rätt till deltidsersättning från

försäkringen.

För övriga försäkrade, kommer att fortsätta att uppbära deltidssom ersättning på grund av deltidsarbetslöshet, föreslår jag en begränsning av

ersättningsrätten rör ersättningsnivån. Regeln innebär att full

som

dagpenning från grund- och tilläggsförsäkringen, kan lämnas under loppet

kalenderår räknat från arbetslöshetens inträde. Därefter kan, om av ett dagar återstår i perioden, endast grundbelopp lämnas. Därmed kommer kompensationsgraden att sjunka efter tid som kan bedömas som rimlig en för att den försäkrades arbetssituation kan lösas. Om situationen ändå inte blir löst, kommer den försäkrade inte att vara lämnad helt utan ersättning,

fallet vid tillämpningen 150-dagarsregeln, får trappa ned

som var av men

ersätningsnivån. Om den försäkrade då väljer att utan giltig anledning säga

sin anställning, kan den sammanlagda ersättningen från grund- och upp

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

tilläggsförsäkring inte bli högre än vad han eller hon skulle ha fått

om anställningen hade fortsatt.

Regeln skall tillämpas gång för varje ersättningsperiod. Om den en försäkrade har kvalificerat sig för

en ny period, får tilläggsförsäkring alltså

lämnas på nytt.

Regeln bör i samband med reglerna för ses avstängning. Om den deltidsarbetslöse utan giltig anledning slutar sitt arbete i den ovan nämnda

situationen, skall avstängning ske. Avstängningsreglerna skall

enligt mitt förslag bli strängare i vissa avseenden, vilket framgår avsnitt 9.3.9. av Detta innebär bl.a. att avstängningsdagarna avräknas på antalet ersättningsdagar. I dagens system förskjuts perioden framåt i tiden. Skärpningen av avstängningsreglerna motiveras att det måste av ses som mycket allvarligt att avvisa eller lämna ett lämpligt arbete i dagens ogynnsamma arbetsmarknadssituation. Den enskilde utsätter sig för en mycket stor risk att inte komma tillbaka i förvärvsarbete igen. En sådan självförvållad risk skall bäras den enskilde och inte

av av arbetslöshetsförsäkringen.

Syftet med dessa begränsningar ersättningsrätten i kombination av med

avstängningsmöjligheterna är att få till stånd aktiv planering den

en av försäkrades återgång till full arbetstid från

arbetsförmedlingens sida.

Instrumentet för detta är den

handlingsplan som jag föreslår. Den

försäkrade själv kommer också att begära aktivitet från arbetsförmedlingens

sida. Arbetsförmedlingen skall i andra hand, fullt

om arbete inte erhålls, med jämna mellanrum erbjuda deltidsarbetslösa arbetslivsutvecklig, jobbsökaraktiviteter, utbildning, etc. på deltid för att pröva vederbörandes arbetsutbud. Om åtgärden avvisas den kan trots att anses vara lämplig, skall avstängning från rätt till ersättning ske.

9.7. Företagare och uppdragstagare i

försäkringen

9.7.1 Målgruppens storlek och

sammansättning

Företagare omfattas dagens arbetslöshetsförsäkring och KAS, av principiellt

på samma sätt som löntagare. Dock finns vissa för särregler företagare, t.ex. avseende medlemsvillkor och villkor för arbetslös. att anses som

I tillämpningen gällande behandlas

av nu system företagarna i väsentliga avseenden annorlunda än löntagare. Detta motiveras främst av större svårigheter att med säkerhet fastställa att företagaren faktiskt är arbetslös.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

AMS äger tillsynsmyndighet rätt att för vissa grupper meddela dispens

som från vissa villkor som normalt gäller för företagare.

Företagare har möjlighet att ansluta sig till särskilda företagarkassor, men kan också anslutna till löntagarkassor inom sitt verksamhetsområde. vara Detta beror på att de anslutits såsom anställda och kvarstått sedan de blivit

företagare.

Av de 42 a-kassorna den 31 december 1992 var fyra s.k. företagarkassor. Dessa fyra kassor Köpmännens, Petroleumhandlarnas, Småföretagarnas var och Sveriges fiskares kassor. Det sammanlagda medlemsantalet uppgick i december 1992 till 124.000. Antalet företagare anslutna till andra ca kassor, dvs. normala löntagarkassor är okänt. Om en medlem är att anse företagare i försäkringens mening framkommer hos en löntagarkassa som normalt inte förrän medlemmen har blivit arbetslös.

Enligt AMS föreskrifter gäller särskilda regler för medlemmar i regionala

åkeriföreningar, regionala grävmaskinföreningar och liknande organisatiotransportfordonsägare, kollektivt anslutits till Småföretagarnas

ner av som a-kassa. De särskilda reglerna för ersättningar innebär att dessa företagare även vid tillfällig arbetslöshet äger rätt till ersättning, vissa andra om

villkor är uppfyllda. Liknande särvillkor gäller för yrkesfiskare tillhöriga

Sveriges Fiskares a-kassa, dock utan krav på kollektiv anslutning.

Enligt SCBs arbetskraftsundersökningar AKU utgjorde det genomsnittliga

antalet i arbetskraften under 1991 380.000

sysselsatta företagare ca

Härtill kommer s.k. medhjälpare, dvs. familjemedlemmar som personer.

i större eller mindre utsträckning arbetar i företag ägda av familjen, utan

att själva egentligen företagare i meningen delägare. Dessa uppgick vara

enligt SCB i genomsnitt till 14.500 1991. Sysselsatta företagare

ca personer

inklusive medhjälpare i större antal återfanns inom jordbruk/skogsbruk/fiske 85.000, tillverkningsindustri ca 40.000, byggnadsverksamhet ca

ca 46.000, handel 73.000, hotell restaurang ca 13.000, samfárdsel ca ca

29.000, 43.000 övriga 60.000. uppdragsverksamhet ca samt gruppen ca

Dessa är fördelade på diverse verksamheter såsom konstnärlig senare

verksamhet, s.k. personlig service Av företagarna hade enligt AKU

m.m. tredjedel även anställda. ca en

När vi i samband med arbetslöshetsskyddet talar företagare i arbets-

om kraften rör detta således nio procent den totala arbetskraften. ca av

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Uppdragstagare är en mellangrupp som ibland företagare, ibland

anses som

som anställda i arbetslöshetsförsäkringens mening. Aven dessa behandlas nedan.

9.7.2. Kritiken mot nuvarande regler och tillämpning

I gällande lagstiftning regleras när nu en företagare skall anses som arbetslös. Enligt 4 § lagen om arbetslöshetsförsäkring skall en företagare anses arbetslös, när han dels uppfyller de krav ställs för arbetstagare, som dels uppfyller kravet att "hans personliga verksamhet i rörelsen har upphört annat än tillfälligt, om inte AMS särskilda skäl föreskriver annat". av

Kritiken från företagarna och deras organisationer har bl.a. inriktats mot följande förhållanden i tillämpningen lagen: av

beviskraven/kontrollsyftena har drivits så långt att ersättning bara kan utgå när rörelsen i praktiken helt lagts ned

kretsen som omfattas de särskilda reglerna för egenföretagare är - av så vid att tillämpningen icke rättvisa effekter för make/maka, barn, ger förälder, adoptant och adoptivbarn

- företagarbegreppet skapar problem, eftersom i vissa fria yrken en person ena gången kan uppträda som löntagare, medan han eller hon andra gången uppträder som företagare

- dagens stränga tillämpning medför nackdelar för berörda att genom rörelsen i praktiken måste avvecklas, trots att förutsättningarna att återkomma på arbetsmarknaden för många företagare just ligger i att ta upp rörelsen på nytt, när efterfrågan ökar; därmed bidrar reglerna till högre arbetslöshet, för individen längre arbetslöshetsperioder och till kapitalförstöring

olika grupper företagare behandlas icke på sätt; således kan - samma t.ex. åkare genom intyg från åkeriförening beviljas ersättning, medan andra grupper utan tillgång till intygsutfárdande organ missgynnas, vilket enligt kritikerna innebär att försäkringen fungerar branschstöd som till åkerinäringen; likaså kan ersättning enligt kritikerna utgå till yrkesfiskare, utan att dessa egentligen står till arbetsmarknadens förfogande med ett rimligt arbetsutbud; även för fiskarna kritikerna tillämpningen branschser som ett stöd

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

medlemsvillkor på 24 månader istället för tolv månader för anställda anses orättvist gentemot företagarna.

AMS har enligt det i lagen angivna bemyndigandet förskrivit att transportfordonsägare resp. yrkesfiskare är berättigade till ersättning vid tillfälligt

uppehåll i verksamheten, inte bara vid långvarig arbetslöshet.

AMS vidare, på grundval av den praxis som har utbildats, att kravet anger företagare skall ha lämnat sin rörelse i allmänhet innebär att han eller att en hon skall ha avyttrat fast egendom och rörelsetillgångar samt t.ex. ha lämnat för rörelsen hyrd lokal. Det får inte röra sig om ett tillfälligt eller tidsbegränsat avbrott. I regel krävs också att ett inregistrerat företag avregistreras. Från detta krav kan emellertid göras undantag, om kassan kan konstatera att det inte bedrivs någon verksamhet i företaget.

Anspråken på att i praktiken ha avvecklat rörelsen, medför på grund av olika verksamheters skilda karaktär, att vissa typer av företagare missjämfört med andra. En konsult i huvudsak endast driver sin gynnas som verksamhet grundad på den arbetsinsatsen och kompetensen, kan egna enkelt och utan egentliga effekter t.ex. förlust firma, realisation av av tillgångar och dylikt uppfylla de krav som ställs och därmed kunna erhålla ersättning även vid tillfällig brist på arbete. Han/hon kan också i en en bättre arbetsmarknadssituation lätt starta verksamheten på nytt utan stora investeringar. Annorlunda är situationen för företagare, som för sin en verksamhet behöver tillgång till maskiner, verktyg, datorer, kom-

munikationsutrustning, lager m.m. av betydande värde. I dessa fall är en fullständig avveckling i många fall sannolikt förenad med betydande

förluster. Efter en avveckling saknas säkert ofta förutsättningar att på nytt klara att finansiera investeringar i maskinutrustning m.m. En hård tillämpning slår således olika beroende på verksamhetens karaktär. I denna

mening är det förståeligt att vissa anser försäkringen av idag som

otillfredsställande och "orättvis".

Många småföretag är familjeföretag i bemärkelsen att olika medlemmar av familjen arbetar i företaget, eller kanske t.o.m. är delägare i företaget. Om företagets verksamhet inte längre kan sysselsätta en familjemedlem, har denne idag endast i vissa undantagsfall möjlighet att erhålla arbetslöshetsersättning när företaget drivs vidare av andra familjemedlemmar. Dessa undantag situationer när en del av företaget, eller särskilda uppgifter, avser tydligt förändras och följden härav blir arbetslöshet hos en familjemedlem eller anhörig. Detta fall kan t.ex. gälla för lantbrukare, där man och en

hustru sysselsatts, men där de av någon anledning väljer att t.ex. avveckla

mjölkproduktionen, men bibehålla övrig verksamhet.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Bevisfrågan kan givetvis vara känslig, är inte principiellt annorlunda men än t.ex. vid företagares delpension eller förtidspension. Vill någon erhålla ersättning, ärhan eller hon säkert också villig att acceptera kontroll att av

arbete inte utförs på ett för försäkringsersättningen otillåtet sätt.

9.7.3 Vem är företagare i arbetslöshetsförsäkringens mening

Vid gränsdragningen mellan skall företagare och vem som anses som vem

som skall anses som anställd i arbetslöshetsförsäkringens mening kan vägledning om arbetstagarbegreppet hämtas från arbetsrätten, från

associationsrätten eller från skatterätten.

Arbetstagarbegreppet är inom socialförsäkringen väsentligt för att bl.a.

klarlägga vem som är att anse som arbetsgivare och därmed skall som erlägga arbetsgivaravgifter. Därför har RFV och RSV med stöd den - av praxis som utbildats genom förvaltningsdomstolarnas avgöranden under årens lopp kommit att bidra till begreppet arbetstagare innebörd att ge en

utifrån arbetsrättsliga grunder och för tolkning begreppen

svara av

arbetstagare/uppdragstagare, men också av begreppet företagare. Defmi-

tionema har i detta sammanhang använts för förutom att bestämma avgifter också skilja mellan inkomst av anställning och inkomst annat - av förvärvsarbete.

Arbetstagarbegreppet inom socialförsäkringen bygger således på arbetsrättslig grund och följer, vad gäller avgifter, associationsrättsliga principer.

Företagets juridiska form har betydelse för någon är att om anse som

arbetstagare/uppdragstagare eller företagare. Företagare som driver sin verksamhet i de associationsformer är självständiga skattesubjekt, dvs.

som aktiebolag, ekonomisk förening och stiftelse betraktas därför arbetssom tagare i avgiftshänseende. Arbetsrättsligt omfattas de dock i andra

avseenden inte av samma regler arbetstagare. Vidare är de brukar

som som räknas till närståendekretsen dvs. maka, barn, föräldrar och svärföräldrar och som samtidigt inte är delägare i enskild firma och handelsbolag, att betrakta arbetstagare i avgiftshänseende.

som Arbetsrättsligt i övrigt kan dock andra förhållanden gälla. För arbetslöshetsförsäkringens del har arbetstagarbegreppet inom socialförsäkringen den nackdelen att det

definierar en rörelseidkare, bedriver sin verksamhet i form som en som innebär att företaget är ett självständigt skattesubjekt, såsom anställd. Denna definition är inte lämplig för

att tillämpas inom arbetslöshetsför-

säkringen.

Inom skatterätten gäller primärt ett likartat arbetstagarbegrepp. I princip

skiljer man mellan de som redovisar sina inkomster inkomst tjänst som av

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

arbetstagare redovisar sina inkomster såsom näringsverksamoch de som het företagare. Men här kompletteras begreppet med hänsyn till de särskilda reglerna för s.k. fåmansbolag. Vidare görs inom skatterätten skillnad mellan s.k. A- och B-inkomster. Med A-inkomster från en

förvärvskälla att skattskyldig varit verksam i "ej blott ringa

avses en omfattning" inom förvärvskällan. Enligt RSVs anvisningar skall normalt med detta förstås 500 timmar år eller Skillnaderna har betydelse per mer. bl.a. för utjämning över- och underskott i olika förvärvskällor, men av återspeglar också företagarens arbete i förvärvskällan. Inom skatterätten tas

således hänsyn till bl.a. ägarförhållanden och inflytande över verksamheten

i de självständiga skattesubjekten, för att i vissa fall uppgiftsmässigt och

skattemässigt särbehandla vissa skattskyldiga som enligt arbetsrätten men

egentligen också inom skatterätten är arbetstagare. -

Ett antal ärenden rörande företagarbegreppet inom arbetslöshetsförsäkringen och företagares rätt till arbetslöshetsersättning har prövats av FÖD. Enligt AMS har rättspraxis beaktats i de Försäkringsöverdomstolen regler framgår AMS regelbok för arbetslöshetsförsäkringen. som av Genomgången antal domar i FÖD tyder på att stor vikt lagts vid dels av ett det skatterättsliga företagarbegreppet, dels den faktiska situationen vad avser arbete i företag där den sökande är delägare/ägare.

I det refererade avgörandet FÖD 1983:18 utvecklas domstolens på syn avgränsningen mellan arbetstagare och företagare. En domare med avvikande mening redovisar i sin motivering en uttömmande genomgång problemställningen. Uppenbarligen har i många mål stor vikt knutits till av om den enskilde arbetslöse tillgodoförts ATP-poäng på grund av anställning annat arbete än anställning, när det gäller företagare, som inte resp. av bedriver verksamhet i aktiebolagsform m.fl. associationsformer av liknande karaktär.

För arbetslöshetsförsäkringens del har AMS också utarbetat anvisningar för att bestämma är företagare med utgångspunkt i "försäkringens vem som syfte och de uttalanden i förarbeten m.m. som gjorts beträffande företagare". Detta ger enligt AMS ett företagarbegrepp som är specifikt för arbetslöshetsförsäkringen.

En viktig aspekt att klarlägga är, enligt AMS, om den som utfört arbete verkat under sådana förhållanden att han eller hon själv, utan möjlighet till kontroll från kassans sida, kan bestämma över perioder av arbete och arbetslöshet.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

AMS regelbok behandlar två typsituationer, vilka i sin tur skärskådas med avseende på ett antal olika kriterier för att fastställa den arbetslöse är om

att betrakta som företagare eller ej. Den första typsituationen hänför sig till

om den arbetslöse utfört arbete för räkning, utan att anställningsavannans tal finns. Här främst på sådana inslag oberoende ser man som, av företagsform, kan bidra till att klarlägga arbetsförhållandena.

Den andra typsituationen ägare/delägare i företag utfört arbete

avser som i företaget. Här knyts bedömningen särskilt till det inflytande den som arbetslöse haft i företaget. Reglerna liknar de gäller inom som skattelagstiftningen för att klarlägga om en individ skall ha bestämmande anses

inflytande, dock utan att hänvisning ges till dessa regler.

Genomgången FÖD:s domar och AMS av tillämpningsföreskrifter ger vid

handen att problemen vid bedömning arbetslös ställning av en persons som företagare eller arbetstagare bl.a. knyts till frågan han/hon själv kunnat om påverka olika perioder av arbete eller arbetslöshet samt att möjligheterna

att utöva kontroll dvs. att företagaren verkligen är arbetslös i för-

säkringens mening tillmätts stor betydelse. -

I flera fall där AMS vägrat ersättning på grund delägarskap i framför av

allt handelsbolag, vilka kunnat konstateras icke bedriva

någon verksamhet, har FÖD

medgivit ersättningsrätt såsom arbetstagare. Den reella situatio-

framför den formella, har FÖD ofta tillmätts nen, av avgörande betydelse.

Mot denna bakgrund är några frågor betydelse för hur eventuellt

av ett

arbetslöshetsskydd för företagare skall kunna förbättras för företagarna utan

risk för missbruk.

Bland sådana frågor märks: möjligheten att bestämma om själv kan påverka perioder en person av arbete och arbetslöshet

- kontrollmöjligheter av att arbete inte utförs samt att den arbetslöse de facto står till arbetsmarknadens förfogande

konkurrensneutralitet -

i vilken utsträckning formellt ägande också skall konstituera - att individen själv kan påverka arbetslöshet arbete resp

- behandlingen av närstående, som i någon utsträckning deltagit i

företagets verksamhet.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Den till hårda tillämpningen beror bl.a. på att företagare delvis kan synes påverka perioder arbetslöshet och arbete. En mild i motsats till av syn den förekommer idag skulle något tillspetsat kunna innebära att som -

mindre skickligt skötta företag med beläggningsproblem skulle kunna

kompensera sig via arbetslöshetsförsäkringen. Detta skulle inte endast innebära stöd skulle uppfattas orimligt kostnadsmässigt. Det skulle att som också innebära att konkurrensen skulle sättas ur spel. Tillämpningen idag skall ses mot denna bakgrund.

9.7.4 Principiella överväganden om rätt till ersättning

För min del jag arbetslös företagare i princip skall ha

anser att en samma rätt till ersättning vid arbetslöshet arbetslös anställd. Företagare har som en

emellertid själva inflytande över sin arbetssituation. Därför ett betydande

är det i arbetslöshetsförsäkring ofrånkomligt att för företagares rätt till en ersättning uppställa särskilda villkor, skall bidra till att försäkringen som inte kan missbrukas vissa företagare eller medför att konkurrensen av som mellan olika företagare snedvrids. Samtidigt är det ett samhällsintresse att arbetslösa företagare också omfattas av samhällets skydd.

Gränsen mellan att företagare och arbetstagare är inte alltid tydlig vara

formellt sett, kan reellt sett än otydlig. De särskilda

men vara mer

villkoren måste därför även beakta att regler inte uppställs som lämnar företagare utanför det skydd vid arbetslöshet gäller för andra i

som arbetskraften.

Den första frågeställningen är då vilka försäkrade som skall anses som företagare och vilka skall arbetstagare. Skall samma som anses som klassificering gälla för bestämda individer i alla situationer eller skall individ gången kunna vara arbetstagare, andra gången samma ena

företagare och även uppträda som uppdragstagare

Den andra frågeställningen gäller vilka särskilda villkor som skall gälla för företagare, för att säkerställa att arbetslöshetsstöd inte negativt påverkar konkurrensneutraliteten mellan olika företagare eller får inslag av branschstöd.

Den tredje frågeställningen gäller hur det skall kunna bevisas att företagare är arbetslösa i försäkringens mening.

Den fjärde frågeställningen gäller hur företagares deltagande i försäkringen skall finansieras.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

9.7.5 Vilka är att anse som företagare och vilka är att anse som arbetstagare

Motivet för att särbehandla företagare sammanhänger bl.a. med svårigheter att avgöra om dessa faktiskt är arbetslösa, bl.a. att det är svårare genom att kontrollera att inget arbete utförs i företaget eller de att själva kan påverka perioder av arbete och arbetslöshet.

Avgränsningen mellan företagare och arbetstagare bör ta fasta på just dessa förhållanden. Med företagare skall därmed i försäkringen i princip förstås samtliga som i sitt arbete själva kan välja/påverka perioder arbete av resp. arbetslöshet. En följd detta är att i utgångsläget är av enligt min mening samtliga som tillhör någon följande att företagare i av grupper anse som försäkringen:

person som bedriver sin verksamhet enskild näringsidkare - som

delägare i handelsbolag/kommanditbolag, med sin arbetsinsats

- som

deltar i handelsbolaget/kommanditbolaget; den endast deltar

som med kapital bör således trots delägarskap inte betraktas företagare i försäksom ringens mening

enskild fastighetsägare, utan särskild firma, bedriver - som fastighetsrörelse i vilken han eller hon deltar med sitt arbete i sådan omfattning att verksamheten beskattas aktiv som näringsverksamhet

aktieägare i aktiebolag, verksam i rörelsen, uppfyller kraven på - som att beskattningsmässigt anses ha ett bestämmande inflytande över bolaget; den som aldrig arbetat i bolaget endast utan deltagit med riskkapital, skall dock inte betraktas företagare som

medlemmar i ekonomisk föreningar, inkl - kooperativa föreningar, vilka med sin arbetsinsats deltar i som föreningens verksamhet på sätt som kan jämställas med arbete utförs anställda i som av föreningen

den som regelmässigt utför arbete för - annans räkning utan att anställningsavtal föreligger och själv har som inflytande på perioder av arbete och arbetslöshet.

För att avskilja de endast deltar med som kapitalinsats från de som också arbetar i handelsbolaget m.fl. företagsformer, kan t.ex. uppställas krav på att de ingen gång under viss period bakåt skall ha taxerats för inkomst av aktiv näringsverksamhet från det aktuella företaget. Vidare kan särskilda

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

krav ställas genom s.k. sanningsförsäkran om att arbete, oavsett belöning, inte utförs i bolaget.

Inom skatterätten är skillnaden mellan aktiv och passiv näringsverksamhet arbetsinsats på 500 timmar/år för att anses som aktiv näringsverksamhet. en För att betraktas som arbetande i företaget skall näringsverksamheten betecknas aktiv inte passiv näringsverksamhet. Passiv näringssom - verksamhet i en förvärvskälla skall således inte kunna läggas till grund för ersättning i samband med arbetslöshet.

De utan att formellt driva rörelse, regelmässigt utför arbete åt andra som utan att anställningsavtal föreligger, eller enligt gängse regler för avgiftsplikt inte anställda, föreslås även framdeles behandlas är att anse som företagare. Se även avsnitt 9.7.7 nedan angående uppdragstagare. som

De med blandad verksamhet erbjuder särskilda problem. En möjlighet är

att när de delvis är företagare, också i princip behandla dem som företagare fullt ut. Det skulle dock innebära en än hårdare bedömning än idag, genom att företagare även i fortsättningen föreslås omfattas av fler och strängare villkor för ersättning än anställda arbetstagare. Idag kan ersättning såsom för arbetstagare utgå när blivit arbetslös från arbetet som anställd. Det man är således fullt möjligt att enligt nu gällande regler blanda rollerna som företagare och arbetstagare. Det bör det även vara framdeles. Begränsade inslag det eller det andra bör i sådana fall helt kunna förbises till av ena förmån för det som är dominerande.

Jag har övervägt möjligheten att i försäkringen tillämpa ett företagarbegfrån lagstiftning. Men jag tvingas konstatera att det inte är repp annan möjligt att för försäkringens ändamål tillämpa något sådant begrepp.

Företagarbegreppet blir således ett speciellt begrepp för arbetslöshets-

försäkringen. Såsom jag inledningsvis anförde måste det tillämpade begreppet ta fasta just på förutsättningarna att själv påverka perioder av arbete och arbetslöshet.

I sammanhanget vill jag för min del särskilt betona att jag anser att tonvikten skall läggas vid de reella förhållandena, inte vid de formella. Delägande är inte automatiskt detsamma att arbete utförs. Inte ens rätt som att teckna firma bör göra en person till företagare i försäkringens mening.

För detta krävs ytterligare indikationer, förutom att personen måste arbeta

i rörelsen.

Anhöriga och närstående, vilka också under vissa förhållanden skall anses som företagare i arbetslöshetsförsäkringen behandlas i nästa punkt.

Förslag till en ny arbetslöshetyörsäkring

9.7.6 Anhöriga och närstående

Motivet för att idag vissa anhöriga och närstående

anse som företagare i

försäkringens mening, är att även dessa genom sin relation till företagets ägare, kan antas ha visst eget inflytande över perioder arbete och arbetsav löshet, oavsett delägande eller inte. I sin tur berör detta givetvis den särskilda relationen till företagets ägare.

Enligt lagen om anställningsskyldighet LAS enligt nuvarande lydelse,

omfattas anhöriga och vissa närstående inte anställningsskydd. Det är av

således inte unikt att såsom i nuvarande försäkring behandla anhöriga och

närstående, som arbetar i rörelsen, på samma sätt delägare som en som arbetar i rörelsen.

För min del jag att dagens tillämpning också måste i

anser gälla en ny

försäkring. Den som formellt inte är företagare, men som har så nära

en relation till företagaren, skall inte på formella grunder behandlas annorlunda än den i princip har reella

som samma inflytande genom

delägande. Varje annan ordning medför risk för att företagaren i tider av

dålig beläggning skulle kunna tillse att de formella förutsättningarna föreligger för ersättningsrätt, utan att inflytandet reellt förändras.

Anställda kan tvingas lämna sina arbeten bland annat på grund av arbetsbrist. I sådana fall skall särskilda regler enligt LAS eller enligt kollektivavtal tillämpas för uppsägningstid Anhöriga och närstående m m. skulle även om de ansågs anställda inte omfattas LAS, eller - som - av av avtal som kompletterar LAS. En ersättningsrätt från försäkringen såsom anställda, skulle medföra att just anhöriga och närstående till stor fördel för företaget skulle kunna ses som en helt rörlig kostnad. Detta i sin tur skulle

omedelbart störa konkurrensen mellan företag med olika

sammansättning av arbetskraften. Reglerna bör därför konkurrensskäl och rättviseskäl av behållas, men jämkas på sätt jag föreslår nedan.

För min del jag att det hade varit rimligt i anser sig att tillåta en anhörig

eller närstående att vid arbetslöshet i mycket begränsad utsträckning kunna utföra uppgifter i företaget under karenstid eller tid då ersättning uppbärs, så länge sådan medverkan inte medför att möjligheten att ta ett erbjudet arbete inte minskas. För att emellertid få klara och tydliga regler utan ständiga tolkningar av vad som är rimligt och orimligt, är jag inte beredd att föreslå ett sådant undantag.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

9.7.7 Uppdragstagare, företagare eller arbetstagare

Uppdragstagare åtar sig uppdrag från eller flera uppdragsgivare. en Uppdragstagaren skiljer sig från arbetstagaren som också kan ha flera arbetsgivare genom att dels inget anställningsförhällande föreligger uppdragsgivaren, dels uppdraget normalt kännetecknas viss gentemot av självständighet i relation till uppdragsgivaren. Uppdragstagaren har därmed i flera avseenden större likhet med företagare än med en arbetstagare. en

Jag har från olika håll uppmärksammats på att dagens regler angående uppdragstagare leder till effekter, enligt vissa bedömare innebär att som - försäkringens motverkas. I tillämpningen idag betraktas syften en uppdragstagare, begränsar sig till att ta uppdrag från tvâ som uppdragsgivare, ha rätt till ersättning vid arbetslöshet på samma sätt som arbetstagare. Den som tar uppdrag från flera uppdragsgivare, ses däremot företagare i försäkringen. Följderna av denna tillämpning är bl.a. att som uppdragstagare begränsar sig till två uppdragsgivare, även när de skulle ha möjlighet att få fler uppdrag och därmed minska eller tillfälligt helt eliminera sin arbetslöshet.

Såvitt jag kan bedöma har den nuvarande tillämpningen ingen egentlig betydelse för uppdragstagare, som samtidigt är heltidssysselsatta som arbetstagare eller företagare. I dessa fall är uppdragen av karaktär bisyssla. Problemen hänför sig tillvden utan annat heltidsarbete åtar sig uppdrag som olika karaktär, omfattning och självständighet. Det kan således även av röra den har ahalvtidsanställning, kompletterar sin försörjning som en men genom att åta sig .uppdrag av något slag. När uppdrag är bisyssla är problemen således .inte annorlunda än för andra bisysslor. Men när uppdragen är den huvudsakliga försörjningskällan blir förhållandet mer problematiskt.

Grupper drabbas nuvarade tillämpning är t.ex. tolkar, som uppges av fritidsombud av olika slag t.ex. försäkringsombud, professionella styrelseledamöter eller olika yrkeskategorier med anknytning till musikbranschen. Gemensamt för dessa är att de enligt försäkringens nuvarande tillämpning ha eget inflytande över perioder av arbete och arbetslöshet. anses

I sammanhanget har jag också noterat att just frågan om det förekommer utfärda kan förhållande någon som är villig att arbetsgivarintyg vara ett skiljer mellan olika uppdragsgivare, med i övrigt liknande uppsom Effekten detta blir frågan ersättning därför inte dragsförhållande. av att om alltid hanteras på likartat sätt vid princip lika omständigheter.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Enligt min mening måste strävan att reella förhållanden skall vara samma behandlas lika. Vidare skall försäkringens syften främjas genom de regler

som uppställs. Ett sådant syfte är att reglerna skall stimulera den är som arbetslös att ta ett arbete. Det är inte rimligt att en arbetslös skall kunna avstå från erbjudet eller möjligt arbete och därigenom uppnå fördelar vid prövning av rätten till ersättning från försäkringen. Samtidigt är det också

försäkringens syfte att endast skydda den förlorat sitt arbete, inte som att generellt sett utge ersättning till den i behov sådan. som anses vara av Detta framgår med all tydlighet bl.a. det av skärpta arbetsvillkoret i mitt förslag.

Frågan är då om de uppdragstagare på heltid eller näst intill utför som självständiga uppdrag utan anställningsförhållande skall kunna betraktas - som annat än företagare. Uppdragstagaren beslutar själv vilka uppdrag han eller hon skall åta sig och utför dessa med större självständighet än som formellt gäller för anställda. Många uppdragstagare måste marknadsföra sina tjänster aktivt för att få några uppdrag, t.ex. frilansjoumalister. Rimligen kan inte heller försäkringsombud bara vänta på kunderna att tar kontakt för att teckna försäkringar. Även tolkar behöver marknadsföra sina tjänster genom kontakter med potentiella uppdragsgivare. Jag föreställer mig också att för den senare kategorin är det ett normalt inslag i den typen av verksamhet att beläggningen kraftigt varierar. Utan att kunna bedöma enskilda fall, torde det inte vara ovanligt att uppdragsarvodena också beaktar att all tid inte kan debiteras.

Mot denna bakgrund har uppdragstagares förhållanden stora likheter med många företagares. En del av arbetet har indirekt karaktär, marknadst.ex. föring, och därmed försvåras möjligheterna att avgränsa arbete från arbetslöshet. Även det indirekta om arbetet inte ger några intäkter omedelbart, är det likväl fråga arbete och inte arbetslöshet. om om

När den som så regelbundet anlitar en uppdragstagare att förhållandet närmar sig ett anställningsförhållande, kan parterna själva avgöra sitt förhållande med de för- och nackdelar detta innebär. Men sådana om överväganden inte leder till ett anställningsförhållande, skall enligt min

mening inte heller arbetslöshetsförsäkringen betrakta

uppdragstagaren som anställd. I sammanhanget skall för att betraktas anställd i som försäkringen också gälla alla de förpliktelser gäller för som anställda, bl.a. LAS. Om detta inte är fallet, skall enligt mitt förslag en uppdragstagare betraktas som företagare. Med andra ord skall en uppdragstagare med ett eller två

uppdrag inte alls behandlas anställd i som försäkringen, om inget anställningsförhållande de facto föreligger.

Förslag till en ny arbetslöshetyörsäkring

För mig är det alltså naturligt att uppdragsverksamhet i arbetslöshetsförsäkringen, där det inte är fråga bisyssla, skall jämställas med föreom tagande och inget annat.

För att undvika de orättvisor skulle kunna följa av att olika forsom maliteter avgör uppdragstagamas ersättningsrätt jag således för min anser del att dessa skall betraktas företagare i alla de fall då formellt anställsom ningsförhållande inte föreligger. Tillfälliga uppdrag, där uppdragstagaren själv kan påverka om han vill åta sig uppdraget eller ej, men också om han vill utföra det, kan rimligen inte jämställas med anställning.

Det skulle enligt min mening också innebära svårigheter att i ett samhälle med ett mångfacetterat tjänsteutbud avgränsa företagare från anställda om uppdragstagare skulle betraktas som anställda. Anställningsförhållandet skulle ha övergripande betydelse. Om sådant inte föreligger, är den

arbetslöse enligt min mening att se som företagare.

9.7.8 Särskilda villkor för Företagares ersättningsrätt.

De flesta företag befinner sig i något slags konkurrenssituation med andra företag. På skilda sätt värnar samhället förhållanden som syftar till att om konkurrensen inte begränsas eller snedvrids. Bakgrunden härtill är att tillväxt i ekonomin och bättre levnadsförhållanden på sikt uppstår genom att effektiva företag överlever och ineffektiva läggs ned.

Företagares arbetslöshetsskydd liksom i princip även arbetslöshetsskyddet

-

för anställda innebär i sig potentiell risk för att konkurrensen mellan

- en olika företag snedvrids. I grunden beror denna risk på att i de flesta verksamheter, där företag är engagerade, växlar efterfrågan på företagets och tjänster över tiden. Det är i sig inget onaturligt. Företagens varor förmåga och sätt- att möta sådana växlingar kan emellertid variera. Vissa företag bygger i bättre konjunkturer, vilka tas i anspråk i upp reserver sämre konjunkturer, t.ex. för utbildning av anställda. Andra företag

reglerar mer direkt antalet anställda genom uppsägningar och permitteringar, oavsett ekonomisk kapacitet. Företagarnas och företagsledningarnas skicklighet är stor betydelse för hur väl man lyckas upprätthålla

av

produktion, sysselsättning och resultat, liksom givetvis hur företaget

utvecklas. Även i tider när olika branscher möter stora svårigheter, finns alltid enskilda företag som lyckas överleva och nå goda resultat, trots att samtidigt många företag i samma bransch går under.

Eftersom i grunden alla företag omfattas av samma arbetsrättslagstiftning,

har alla företag samma valmöjligheter vad avser deras behandling av sina

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

anställda. Även olika behandling de anställda i om av verkligheten förekommer och därmed på sitt sätt påverkar konkurrensförhållandena, kan detta inte tillskrivas arbetslöshetsförsäkringen eller regleras genom bestämmelser inom försäkringen.

När det emellertid gäller mindre företag enmansföretag eller andra där - regleringen av minskad efterfrågan inte sker genom att minska antalet anställda arbetstagare utan även får effekter på sysselsättningen av företagsledare, delägare och anhöriga/närstående arbetar i rörelsen, som uppkommer delvis andra problem anspråk görs på ersättning från om arbetslöshetsförsäkringen. Hit hör hur snedvridande effekter på konkurrensen skall kunna undvikas.

Enligt idag tillämpad praxis lämnas inte ersättning från försäkringen annat än när arbetslösheten är "annat än tillfällig" och indikationer/bevis som på detta krävs att verksamheten avvecklats. Denna tillämpning skall bl.a. ses mot just riskerna för att snedvrida konkurrensen mellan företagare i samma bransch eller mellan olika branscher. Ett missbruk av försäkringen som leder till snedvriden konkurrens, kan antas ha betydande negativa samhällsekonomiska effekter. Detta förklarar den tillämpning idag, som av många ses som mycket hård vad gäller rätten för att företagare skall kunna erhålla ersättning.

Risken för att snedvrida konkurrensen mellan olika företagare är också för mig ett viktigt skäl att upprätthålla specifika villkor i försäkringen för företagares rätt till ersättning. En framtida försäkring behöver hänsyn av till konkurrensneutraliteten även fortsättningsvis upprätthålla kraven på att arbetslösheten är "annat än tillfällig". heller det finnas synes utrymme för att behandla företagare med säsongbunden verksamhet generöst än mer idag.

Mitt förslag avseende företagares ersättningsrätt

I försäkring föreslås följande därför en ny grundprinciper gälla för företagares rätt till ersättning:

i princip skall företagare och arbetstagare arbetslösa - anses på samma grunder

det skall för rätt till ersättning i likhet med - idag vara fråga om - annat än tillfällig arbetslöshet och detta skall gälla för alla företagare utan undantag

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

det skall alltid tillämpas karenstid för rätt till ersättning; karens- - en tidens syfte är att tydliggöra arbetslöshetsförhållanden från arbete; en företagare som helt avvecklat sin rörelse, föreslås få en kortare karenstid än den är arbetslös från en icke nedlagd rörelse; i det första fallet som föreslås generellt karenstid på en månad, i det senare fallet tre månader en

ersättningsnivån, som i princip skall följa samma regler som för löntagare/arbetstagare, blir starkare än idag beroende på visad inkomst - företaget under de senaste tre taxeringsåren utan omräkningar med av

hänsyn till penningvärdesförsämring genomsnitt

säsongarbete skall inte behandlas på samma sätt som annat arbete vid bedömning av rätt till ersättning för perioden "icke-säsong";

skyldighet att stå till arbetsmarknadens förfogande skall alltid gälla -

periodlängd, allmänna och särskilda arbetsvillkor, avstängningsregler etc. blir desamma som för anställda

En företagare i försäkringens mening, som helt avvecklat sin verksamhet, reellt och formellt, föreslås således för sin rätt till ersättning omfattas av en karenstid på 20 arbetsdagar. Denna tid skall räknas från den senaste av tidpunkterna när verksamheten är helt avvecklad och när han eller hon anmält sig till den offentliga arbetsförmedlingen som arbetssökande och är oförhindrad att ta ett erbjudet arbete.

En företagare, som inte helt avvecklat sin verksamhet, skall omfattas av en

karenstid på 60 arbetsdagar, i princip räknat från den tidpunkt han eller

hon anmält sig arbetslös och är oförhindrad att ta ett erbjudet arbete. Om

verksamheten har haft säsongkaraktär, skall dock detta beaktas på särskilt

sätt.

Motiv

Regeln om den längre karensen syftar till att bl.a. begränsa antalet situatio-

ner, där den kan bli aktuell. Genom karenstiden kommer endast att kvarstå situationer som jag menar kan betecknas som "annat än tillfälliga". Normalt

anser jag vidare att ersättningsrätt skall bygga på att verksamheten kommer

att ligga nere sammanlagt minst tolv månader. Detta skall inte ses som ett krav, utan som en påminnelse om att säsongbunden verksamhet generellt inte skall berättiga till ersättning under icke-säsong.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Företagare i branscher som kännetecknas att verksamheten regelbundet av endast bedrivs under viss tid varje år, skall omfattas särskilda regler av rörande "säsongmässig" verksamhet. Om verksamheten helt avvecklats, skall samma regler gälla för andra företagare avseende karenstid. För som att säkerställa att avveckling verkligen skett, skall sådan företagare skriftligen godkänna att återbetalning av erhållna ersättningar skall ske, om verksamheten återupptas inom period t.ex. tolv månader. en av

Företagare med i försäkringen blandade förhållanden såväl med inslag - av arbetstagare resp företagare skall kunna förekomma och den arbetslöse ska då behandlas antingen företagare eller arbetstagare, beroende på som vad han/hon blivit arbetslös ifrån. Ersättning föreslås dock inte kunna utgå enligt gynnsammare fördelning arbetslös tid än motsvarar av som

inkomstfördelningen mellan tjänst och näringsverksamhet under de senaste

tre taxeringsåren.

Stor betydelse skall vid bedömning ersättningsrätt sådan, tillmätas av som frågan om företagets verksamhet är helt avvecklad och om företagarens arbetskraftsutbud är normalt för den bransch i vilken arbete söks. Således ska det enligt mitt förslag inte möjligt att erhålla arbetslöshetsersätvara tning, om inte det samlade arbetsutbudet per vecka är minst 30 timmar. En företagare skall inte heller kunna minska sin sysselsättning i företaget och vara deltidsarbetslös från ett företag verksamhet fortsätter. Detta vars

föreslås gälla oavsett han eller hon drivit ett eller flera företag och i det

om senare fallet blivit arbetslös från ett företag..

Mitt förslag att en företagare skall kunna arbetslös annat än anses som tillfälligt utan att företaget avvecklats, ställer frågan om vad som skall känneteckna en situation när ingen verksamhet bedrivs.

Enligt mina bedömningar skall förhållandena i företaget kännetecknas

av följande:

ingen produktion av varor eller tjänster skall förekomma inga inköp skall förekomma, inte heller någon försäljning och detta oavsett om lager finns

- ingen marknadsföring skall förekomma.

Däremot skall följande förhållanden inte hinder för ersättning, vara förutsatt de inte påverkar möjligheterna att ta ett erbjudet arbete:

skyddsinsatser av begränsad betydelse för att hindra förstörelse, alltså

insatser begränsat innehåll än löpande underhåll av mer

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

lagstadgad redovisning och andra snarlika åtgärder av begränsad om- fattning, t.ex. uppgiftslämnande, bankärenden, förändring av placeringar, m.m. fullföljande av tidigare beslut, t.ex. omhändertagande av tidigare inköpta men nu levererade varor allmän tillsyn -

Om företaget i sig erhåller inkomster på grund av tidigare fakturering eller intäkter av sådant slag som kapitalavkastning, skall enligt min bedömning inte vara av avgörande betydelse för rätten till ersättning. Däremot måste den samlade omfattningen "tillåtna" insatser begränsad av vara av omfattning, oavsett att de inte påverkar möjligheterna att ta ett erbjudet arbete. För min del vill jag mena att den samlade tiden inte får överstiga tio timmar per vecka.

Den föreslagna regeln om ersättningsrätt efter 60 dagars karens kan emellertid förväntas få kanske än större betydelse för anhöriga/närstående och delägare. Idag är dessa grupper normalt uteslutna från ersättningsrätt, när det inte kan visas att en sådan förändring skett i företaget att den arbetslöse inte längre kan arbeta i företaget. Däremot erhålls ingen ersättning vid en allmän nedgång i efterfrågan.

Enligt mitt förslag skall den anhörige eller närstående, som lämnar ett

familjeföretag, liksom även en delägare i ett företag, kunna erhålla

ersättning efter en karenstid på 60 dagar oavsett att företaget drivs vidare. Den delägare som behåller sin ägarandel, men inte arbetar i företaget, skall

också vara berättigad till ersättnig. Genom denna föreslagna förändring

kommer de idag inte sällan orimliga effektern nuvarande regler att av bortfalla. Berörda arbetslösa får däremot vidkännas viss karens, för att en göra situationen tydlig.

9.7.9 Bevisfrágor i samband med företagares arbetslöshet

I nuvarande tillämpning lagen arbetslöshetsförsäkring har företagares

av om

ersättningsrätt i betydande utsträckning blivit beroende stor tydlighet i

av bevisningen av ett visst förhållande.

Genom att i praktiken ställa krav på avveckling rörelsen i sin helhet blir av givetvis situationen tydlig. Frågan är då om denna tydlighet kan ersättas av "andra bevis" på att ingen verksamhet bedrivs, i sin tur kan leda till som att krav inte nödvändigtvis behöver ställas på att verksamheten helt skall vara avvecklad.

Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

Tillfredsställande bevisning av att ingen verksamhet bedrivs bör enligt min

mening kunna erhållas genom intyg från företagets revisor när sådan finns

eller från trovärdig och ojävig person i övrigt, möjligen i kombination med egen sanningsförsäkran.

Vidare kan rätten till ersättning i sådana fall möjligen knytas till rätt att undantagsvis genom kvalificerad revisor få rätt att begränsat granska företagets bokföring på bekostnad av den som söker ersättning. Samma rätt kan gälla i särskilda fall, då det finns anledning misstänka att företagare för

egen vinning kan påverka när och hur intäkter inflyter eller kostnader bärs

i verksamheten.

Sådana åtgärder bör tillsammans med karensregler, kunna ersätta det strikta kravet på att verksamheten helt skall ha avvecklats.

Bevisning bör också kunna accepteras, tillsammans med andra underlag om arbetsinsatsernas förändring, när fråga är att sådana förändringar om vidtagits som medför att t.ex. en av två makar friställts i jordbruk i samband med nedläggning av t.ex. mjölkproduktion. Kvarboende på "gården" i samband med t.ex. överlåtelse av driften till annan, skall inte heller diskriminera lantbrukare bor kvar i mangårdsbyggnaden från en som rätten till ersättning, när han eller hon för egen del avvecklat verksamheten.

9.7.10 Vissa särskilda förhållanden gruppers

Åkare m.fl. kollektivt anslutits till Småföretagamas a-kassa kan idag

som erhålla arbetslöshetsunderstöd oavsett att arbetslösheten är tillfällig.

För min del kan jag inte se några motiv för att fortsättningsvis ha gynnsammare villkor för denna grupp jämfört med andra företagare. Enligt

min mening snedvrider sådana undantag konkurrensen och innebär dessutom ytterst att att andra branscher subventionerar en viss bransch eller

delar av en bransch. Jag föreslår således ingen undantagsreglering.

Fiskare åtnjuter idag ett mycket speciellt stöd genom arbetslöshetsförsäkringen. Trots att fiskarna vid kortare arbetslöshet knappast är att anse som stående till arbetsmarknadens förfogande och beredda att ta ett lämpligt

erbjudet arbete, har de ersättningsrätt.

Det är inte min uppgift att generellt bedöma stödet till fiskerinäringen. Däremot är det min bedömning att i arbetslöshetsförsäkringen skall ingen särbehandling ske av fiskare. Det betyder fortsatt ersättningsrätt i de fall

Förslag till arbetslöshetsförsäkring en ny

försäkringens villkor uppfylls. I praktiken kommer ingen ersättning att utgå vid kortare perioder såsom idag.

Generellt sett jag att det finns särskilda förhållanden i viss anser om en bransch av mer eller mindre regelbunden karaktär, t.ex. att verksamheten är känslig för väderförhållanden, att branschen har starka säsongsvängningar, eller branschen med viss regelbundenhet drabbas andra liknande av förhållanden, skall detta lösas inom branschen och i princip helt bekostas

av branschen, inte bekostas av arbetslöshetsförsäkringen. Finns ett starkt

allmänintresse för att stödja bransch med sådana särskilda förhållanden, en såsom t.ex. funnits för jordbruket, kan givetvis ett särskilt branschstöd

utgå, men då inte över arbetslöshetsförsäkringen.

Jag har underhand tagit sådana kontakter med berörda intressenter att jag anser mig kunna förutse att de särskilda problemen inom fiskerinäringen uppmärksammas och förhoppningsvis kan lösas utanför arbetslöshetsförsäkringen.

9.7 .11 Finansiering av företagares arbetslöshetsskydd

Finansieringen av företagares arbetslöshetsskydd redovisas i anslutning till den generella frågan försäkringens finansiering.

om

Eftersom företagarnas försäkringsskydd, oberoende risken för arbets-

av löshet som sådan, är väsentligt begränsat och därmed mindre belastande på

försäkringen, föreslås detta i princip återspeglas i finansieringen

av

försäkringens utgifter.

Detta medför att jag föreslår att företagares s.k. egenavgift vid intäkt av näringsverksamhet, nedsätts med l %-enhet jämfört med den avgift som

uttas bland de lagstadgade arbetsgivaravgifterna. Alla företagare i försäkringens mening, oavsett företagets juridiska form, drabbas liksom alla andra av mitt förslag om en obligatorisk individavgift.

Företagare, som önskar teckna tilläggsförsäkring, har att erlägga premier

till denna försäkring utöver avgifter för

grundskydd.

9.7.12 Företagarnas tilläggsförsäkring

Företagarna omfattas enligt mitt förslag av ett allmänt grundskydd. Liksom

för anställda gäller att företagare skall kunna teckna

en tilläggsförsäkring

som ger en ökad dagpenning vid arbetslöshet.

12 13-0555 349

arbetslöshetsförsäkring Förslag till en ny

bemärkelsen, dvs. ägare/delägare och aktiva i Företagare i den snäva

därvid få betala såväl arbetsgivarandelen den

rörelsen, kommer att som andel belastar anställd. som annars en

De anhöriga och närstående i försäkringens mening är företagare, som föreslås på likartat sätt få bära hela kostnaden för försäkringen på samma Det de själva har att träffa överenskomsätt som ägare/delägare. är som melse med företaget eventuellt bidrag. Något lagstöd för att få halva om betald i likhet med vad föreslås för premien av arbetsgivaren, som anställda, föreslås inte för de som betraktas som företagare.

9.7.13 Kompletteringspropositionen och företagarna

I den regeringen nyligen framlagda kompletteringspropositionen

av

1992/93:150 lägger regeringen vissa förslag till riksdagen angående

arbetslöshetsskydd. I huvudsak föreslås i propositionen att för företagares företagare i försäkringens mening skall krävas att personen att anses som arbetar i rörelsen, att han eller hon äger hela eller del av företaget samt att har ett bestämmande inflytande över företaget. personen

krets enligt nuvarande regler är att företagare i Den som anse som

försäkringens mening minskas därigenom kraftigt genom att en stor grupp

och närstående blir betrakta anställda i försäkringens anhöriga att som mening.

min finnas anledning vid ställningstagande till Enligt mening kan det att ett framförs i beakta de synsätt och förslag

vad som propositionen även som

i detta betänkande. anges

Finansiering

10.

Finansiering

10.1 Inledning

Finansieringen av en ny försäkring skall tillgodose ett antal uppställda krav. Dessa krav har i några fall framgått tidigare kapitel, redovisas av men samlat här.

Finansieringen av det ackumulerade underskottet i nuvarande försäkring

en temporär finansiering, som i princip är oberoende hur - av en ny försäkrings löpande kostnader skall finansieras behandlas i kapitel 13. -

I detta kapitel behandlas vidare vilka kostnader skall som finansieras, prognoser för arbetslösheten de närmaste åren och därav följande kostnader. Förslaget till samlad finansiering redovisas och motiveras i flera avsnitt. De bedömda konsekvenserna av föreslagen finansiering avslutar kapitlet.

Såsom framgått kapitel 9 föreslår jag av en försäkring bestående av två delar, varav en del är frivillig liksom hela arbetslöshetsförsäkringen är idag. Den frivilliga delen skall emellertid delvis finansieras på sätt samma som den allmänna delen. När jag här behandlar försäkringens finansiering kommer jag att samlat redovisa mina förslag till finansiering, oavsett att en del försäkringen är frivillig. av Tilläggsförsäkringens kostnader skall ses som beräkningar, där i allt väsentligt samma principer tillämpats kan som förväntas tillämpas försäkringsgivarna. Men i av verkligheten är det kommande försäkringsgivare fastställer premierna på grundval de som av bestämmelser som fastlagts tillsynsmyndigheten i samband med av godkännande försäkringsgivare. Det allmännas som möjlighet att påverka premiesättning och premiepolicy är även i övrigt god med hänsyn till att det i de flesta försäkringskollektiv under många år framåt bedöms vara intressant att erhålla bidrag till förmånsbetalningarna.

Finansiering

10.2 Krav på finansieringen den försäkringen

av nya

Mot bakgrund av de finansiella problemen i den nuvarande försäkringen skall finansieringen av en ny försäkring utformas på sådant sätt att försäkringens egna medel vid varje tillfälle förmår bestrida försäkringens

kostnader. Systemet skall finansiellt vara robust, flexibelt och inte bygga på att staten tillskjuter medel som krävs för att infria utställda förpliktelser.

Ansvaret för försäkringens finansiering skall i sin helhet ligga på arbets-

marknadssektom.

Detta kan åstadkommas på i princip olika sätt. Ett inslag kan vara uppbyggnad av buffertar eller reserver, ett annat ett snabbt och flexibelt system för avgiftsjustering. Kombinationer är möjliga, liksom det i princip också är möjligt för enskilda försäkringsgivare i tilläggsförsäkringen att återförsäkra sig mot de risker som följer av större, men osannolika förändringar av hela branschen eller motsvarande.

Systemets löpande finansiering skall vidare i princip kunna formaliabe-

handlas utan ny prövning och beslut av de politiska organen. De politiska

organen skall däremot givetvis ha sitt inflytande via lagstiftningen, möjligen också formellt fastställa vissa avgifter. Däremot inte annat än i mycket

speciella situationer reellt pröva förändringar i avgifter som följer av normala variationer i belastningen på försäkringen. Enligt min mening finns i andra former tillfredsställande utrymme att göra de anpassningar i t.ex. företagens kostnader som kan betingas av framförallt konjunkturskäl. Försäkringens finansiering skall därför inte löpande ses som ett konjunkturpolitiskt instrument.

Såsom redan framgått de grundläggande värderingarna i kapitel 7 skall

av enligt min mening en avvägning ske mellan å ena sidan en gemensam

finansiering utan diferentieringför arbetslöshetsrisk och å andra sidan en

finansiering grundad på de faktiska kostnaderna för arbetslösheten i den

enskilda branschen eller Även jag i grunden delar t annan grupp. om

uppfattningen att det skall finnas ett samband mellan avgifter och förmåner,

finns det som jag närmare utvecklat i de grundläggande värderingarna - för arbetslöshetsförsäkringen ändå anledning att beakta vilka möjligheter en viss bransch eller en viss grupp har att påverka den egna arbetslösheten.

En rimlig avvägning mellan en gemensam finansiering och en differentierad

finansiering på marginalen behövs därför för den samlade försäkringen.

Detta betyder enligt min mening att försäkringens samlade kostnader till

största delen skall finansieras med avgifter som inte dtfferentierats efter

riskskillnader.

Finansiering

Vidare bör finansieringen uppfylla kravet den att nya försäkringens löpande kostnader utjämnas över konjunkturcykel, för därigenom kunna hålla en att stabila avgifter. En sådan princip medför att försäkringen såväl grund- som tilläggsförsäkringen skall ge överskott i tider av låg arbetslöshet för att kunna täcka underskott i tider hög arbetslöshet. Jämfört med av att kortperiodiskt balansera utgifter och inkomster genom justering av avgiftsnivån, har en sådan lösning flera fördelar. Den första perioden, där utgifter och inkomster skall balansera varandra, föreslår jag skall bli femårsperioden 1994 98. -

Försäkringen skall, enligt vad jag tidigare angivit i kapitel således finansieras inom arbetsmarknadssektorn arbetstagare och arbetsgivare, av inte av staten över budgeten. Inte heller skall försäkringens skyddseffekt indirekt belastas kommunerna att arbetslösa tvingas till att söka genom socialbidrag.

Fördelningen mellan arbetsgivare och arbetstagare är däremot en fråga för sig. Grundförsäkringen samt den del tilläggsförsäkringen, skall av som finansieras gemensamt, skall enligt mitt förslag finansieras med lagstadgade, till försäkringen specialdestinerade arbetsgivaravgifter, samt av individavgifter. Individavgifterna skall vara obligatoriska och har därmed viss karaktär skatt. Samtidigt är de specialdestinerade till försäkringens av finansiering. Förutsatt att de som jag berör närmare nedan också uttas - på underlag upp till den maximala ersättningsgrundande inkomsten i grundförsäkringen, får de än mer markerat karaktär av avgifter. För min del anser jag därför att rubricera individavgifterna avgifter och inte som som skatt.

Individernas medlemsavgifter i dagens system motsvarar i genomsnitt ca 0,3 0,4% av lönerna i vanliga inkomstlägen. Medlemsavgiften i viss - en a-kassa är idag lika för alla medlemmar oavsett inkomst eller heltid/deltidsarbete. Skillnader i avgifter mellan olika kassor är främst beroende av skillnader i administrationskostnader.

Grundförsäkringen skall enligt mitt förslag delvis finansieras med individavgifter. Men även tilläggsförsäkringen avses delvis finansieras med avgifter från de försäkrade, varför en tilläggsförsäkring ytterligare höjer de tilläggsförsäkrade individernas kostnader för arbetslöshetsförsäkringen. Såsom närmare kommer att framgå nedan jag samlad anser att en belastning på ca 1,4% av löneunderlaget i genomsnitt vid ca 5% öppen arbetslöshet motsvarar drygt 6% ersättningsberättigade arbetskraften, av är vad som kan uttas genom individavgifter. Individavgiften skall vidare

Finansiering

enligt mitt förslag vara avdragsgill, varför en avgift på ca 1,4% motsvarar netto ca 1% bruttolönen. Högre avgifter direkt från de försäkrade kan av enligt min bedömning medföra risk för att vissa som behöver ett tilläggs-

skydd av ekonomiska skäl avstår från det frivilliga tilläggsskyddet.

Avgifterna till grundförsäkringen uttas oavsett arbetslöshetsrisk. Högre inkomsttagare betalar mer i kronor för en ersättningsrätt som är oberoende av inkomst. I detta återspeglas min uppfattning av avgifterna också måste

ta hänsyn till olika individers skiftande förmåga att bära kostnaderna för

försäkringsskyddet.

Jag har även övervägt andra fördelningar. Bland annat en lika fördelning mellan individer och arbetsgivare för samtliga kostnader för försäkringen upp till en viss arbetslöshetsnivå, för att därefter låta staten bära 100% av tillkommande kostnader för högre arbetslöshet. Förutom att en sådan lösning inte innebär att kostnaderna bärs inom arbetsmarknadssektom, skulle de medföra mycket höga avgifter på individerna. Om kostnaderna för arbetslöshet på 6% skall bäras lika, skulle det betyda att 20 mdkr en ca skulle behöva finansieras med individavgifter. Detta motsvarar drygt 3% av inkomsten som ett genomsnitt. För en inkomsttagare med 14.000 kr/ mån i inkomst skulle avgiften per månad bli ca 450 kr/månad före skatt. Enligt mitt förslag drabbas individen avgift på i genomsnitt 230 av en ca

kr/månad före skatt, eller ca 150 kr efter skatt för grund- och tilläggsför-

säkring. Skillnaderna drabbar visserligen arbetsgivaravgifterna, men en

finansiering med sådana avgifter har inte samma effekter på beteendet hos

de försäkrade. Risken för att vissa framförallt de som upplever sig ha låg risk for arbetslöshet avstår från frivilliga delar av en försäkring är uppenbar med höga individavgifter, vilket i sin tur bidrar till att ytterligare

höja kostnaderna för de som försäkrar sig. Jag anser därför att det är

viktigt att individavgifterna hålls på en rimlig nivå.

Arbetsgivaravgiftema har delvis andra effekter än avgifter som belastar de

försäkrade. De bidrar till att höja företagens kostnader och medför därför prisökningar på företagens varor och tjänster. I situation med svag

en

efterfrågan kan ökade kostnader medföra att arbetslösheten ökar i vissa

branscher genom att ökade kostnader driver upp priser, som i sin tur minskar efterfrågan. En viss försiktighet med att höja arbetsgivaravgifterna kan således enligt mitt synsätt tillrådigt. vara

Nuvarande försäkring och KAS finansieras med arbetsgivaravgifter på 2,12% april 1993 och individavgifter på ca 0,3 04%. Relationen individavgifter och arbetsgivaravgifter är således idag ca 1:7 till 1:5. Skulle

Finansiering

nuvarande försäkrings kostnader finansieras vid

fullt ut en registrerad

heltidsarbetslöshet på drygt 6% vilket motsvarar 8% - ca ersättningsberättigade skulle avgifienta, vid samma relation mellan medlemsavgifter och arbetsgivaravgifter som idag, behöva uppgå till i storleksordningen 5,5 - 6,0% arbetsgivaravgifter och 1,2% löneunderlagen i medlemsavca av gifter. Detta kan vara väsentligt att hålla i minnet, för att inte felaktigt jämföra mina förslag till avgiftsuttag med de avgifter idag uttas för som nuvarande försäkring. Dessa avgifter är helt otillräckliga i arbetsen löshetssituation som den nuvarande. En försäkring beräknas inte heller ny totalkostnadsmässigt mer väsentligt avvika från dagens system. I en ny försäkring behöver avgifterna från såväl arbetsgivare som försäkrade därför mer än fördubblas jämfört med idag.

Robusthet mot förändrade kostnader innebär att den finansiella lösningen genom buffertar eller flexibla former för avgiftsjustering, vid varje tillfälle ska kunna klara utfástelsema i försäkringen. Detta skall även gälla vid kraftiga svängningar i kostnaderna för försäkringen över tiden. För tilläggsförsäkringen kan härutöver återförsäkring vara aktuell för att möta mindre sannolika, stora förändringar mellan olika delar arbetsmen av marknaden.

10.3 Försäkringens kostnader

10.3.1 Allmänt

Beräkning av såväl grundförsäkringens kostnader som en tilläggsförsäkrings kostnader vid en bestämd anslutning är förenad med flera osäkerheter. - - För att bedöma framtida kostnader behöver vi först uppskatta arbetslöshetens omfattning för ett antal år framåt, 1994 98. Men även detta är otillräckligt. sammansättningen av de arbetslösa påverkas också av arbetslöshetens omfattning. I realiteten ökar inte kostnaderna helt proportionellt med ökad arbetslöshet. Men också ambitionerna vad avser arbetsmarknadspolitiska åtgärder har betydelse för försäkringens kostnader. De kalkyler som redovisas nedan skall bedömas med hänsyn till sådana osäkerheter.

För tilläggsförsäkringen redovisas nedan kalkyler belyser kostnaderna som för försäkrade vid olika arbetslöshet, inkomst Det är emellertid m.m. viktigt att understryka att premiesättningen i tilläggsförsäkringen i verkligheten ankommer på de försäkringsgivare skall meddela tilläggsförsäksom ring. Dessa har att tillsamman med den som beviljar tillstånd och utövar tillsyn att göra vissa bedömningar av t.ex. behovet av buffert vid varia- tioner i belastningen, behovet âterförsäkring, kostnader för administraav

Finansiering

tion samt eventuell vinst. Kalkylema skall mot denna bakgrund. De ses anger således inte den alldeles exakta premien.

l0.3.2 Vilka utgifter ska finansieras

Förmånsbetalningar från dagens arbetslöshetsförsäkring finansieras tillsammans med kostnader för KAS, för utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning till a-kasseberättigade, för utbildningsbidrag vid s.k. arbetslivsutveckling samt bidrag enligt permitteringslöneförordningen över den s.k. arbetsmarknadsfonden. Administrationen kassoma finansieras av direkt via medlemsmedel, vilka också lämnar ett bidrag, den s.k. finansieringsavgiften, till arbetsmarknadsfonden. Denna fond tillförs dessutom den s.k. arbetsmarknadsavgiften, som är en lagstadgad arbetsgivaravgift.

Jag har övervägt vilka kostnader som det ankommer på mig att föreslå finansiering av i den nya försäkringen. Två olika huvudalternativ har funnits. I det första skall försäkringen bara för förmånsbetalningar och svara administration för de arbetslösa som belastar försäkringen genom att uppbära dagpenning. Utbildningsbidrag till personer i arbetsmarknadsutbildning eller i arbetslivs-utveckling eller bidrag enligt reglerna om permitteringslöneersättning, samt administrationen därav, skall i detta alternativ inte finansieras via försäkringen.

Det andra huvudaltemativet innebär att samtliga kontantersättningar enligt ovan samt bidraget enligt permitteringslöneförordningen, finansieras från samma källa på i princip samma sätt som idag. I det senare alternativet liksom givetvis i det första ingår inte s.k. anordningskostnader i samband med arbetsmarknadspolitiska åtgärder, t.ex. lärare, lokaler m.m. vid

arbetsmarknadsutbildning.

Jag har stannat för att lägga ett förslag till finansiering enligt det senare alternativet. De främsta skälen härför är:

det är min skyldighet att föreslå hur de utgifter skall betalas som idag

finansieras genom arbetsmarknadsavgiften, även om jag skulle välja att

noga hålla isär försäkringen från finansieringen av åtgärdsrelaterade ersättningar

jag anser att utgifter av aktuellt slag skall finansieras av arbets- marknadens parter och inte över statens budget

det finns starka samband mellan utgifterna; mer ambitiösa statsmakterna är i att bedriva arbetsmarknadsutbildning eller främja insatser

Finansiering

inom arbetslivsutveckling, skulle vid skild finansiering kostnad-

mer - -

för försäkringen minska, trots att de berörda i grunden är arbetslösa;

erna

omvänt skulle mindre ambitiösa program direkt drabba försäkringen genom

högre kostnader

åtgärder får vid en gemensam finansiering mer av karaktären av en

-

rättighet för arbetslösa med försäkringsersättning

skilda finansieringar minskar ytterligare osäkerheten i prognoser över

-

försäkringens kostnader, eftersom dessa direkt påverkas av såväl politiska

beslut AMVs ambitioner och beslut i många enskilda ärenden.

som av

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder annat slag, i och för sig med visst

av

samband med arbetslösheten, finansieras över statsbudgeten. Detta gäller

förutom anordningskostnader, bl.a. beredskapsarbeten, ungdomspraktik, ut-

bildningsbidrag till de inte är berättigade till a-kasseersättning,

som

och åtgärder för arbetshandikappade. Dessa delar berörs

rekryteringsstöd

inte mina förslag, förutom att fler än idag förväntas komma att omfattas

av

försäkringen och därmed större andel utbildningsbidragen täckas

av en av

via försäkringen. En effekt min på vad skall finansieras blir att

av syn som

statsbudgeten avlastas vissa kostnader för de som med dagens system

- -

skulle erhålla utbildningsbidrag belastar statsbudgeten och inte

som arbetsmarknadsfonden.

Tilläggsförsäkringen skall på marginalen delvis finansieras med differentie-

rade avgifter från försäkrade och från deras arbetsgivare. Genom att

inom tilläggsförsäkringen emellertid delvis skall bestridas med

utgifterna

medel från generella, lagstadgade arbetsgivaravgifter resp. generella, individavgifter, kan jag inte frånse den samlade finansieringen lagstadgade Men mina förslag bygger också att differentieav tilläggsförsäkringen.

ringen avgifter mellan olika försäkrade regleras inom vissa

av grupper av

Fördelningen bidrag till olika försäkringsgivares utgifter för

ramar. av

beakta detta och blir därför angelägenhet för tilläggsförsäkringen måste en

statsmakterna.

Sammanfattningsvis skall finansieringen avse följande slag av utgifter:

Grundförsäkring, allmän

förmåner administration -

Tillägggörsâkring, frivillig

bidrag till förmåner

-

Finansiering

Kontantstöd vid

arbetsmarknadsutbildning för de berättigade till försäk-

ringsförmåner

Kontantstöd vid arbetslivsutveckling för de berättigade till försäkringsförmåner behandlas på sätt arbetslösa, samma som dock utan att minska perioden

Bidrag enligt pennitteringslönqförordningen

Tillsynsorganets verksamhet

Det skall understrykas att denna avgränsning innebär att kostnaderna för de som är berättigade till försäkringsförmåner, deltar i men som utbildning, måste bestridas i ordning. Administrativt kan annan dock vissa fördelar finnas att hantera dessa arbetssökanden på samma sätt som om de vore berättigade till försäkringsförmåner. I sådant fall får reglering en ske utan att försäkringens kostnader påverkas. Hur detta praktiskt skall lösas har jag dock inte anledning att ta ställning till.

Administrationskostnadema för tilläggsförsäkringen föreslås helt finansieras med premier från arbetsgivare och försäkrade och således inte heller vara bidragsberättigade. De läggs därför tills vidare utanför beräkningarna.

l0.3.3 Försäkringens kostnader och variationer i kostnadsbelastningen

Arbetslösheten varierar över tiden, inte bara generellt, utan även mellan olika delar arbetsmarknaden. Detta av betyder att kostnaderna för försäkringsförmåner och i viss mån även administration också varierar över tiden.

Administrationsorganens kostnader för att hantera försäkringen varierar likaledes med belastningen i form av ärendemängder, sammansättning av ärenden, svårighetsgrad och möjligheterna till stordrift eller skalfördelar.

Grundförsäkringen skall, på vissa villkor avseende bl.a. arbete, garantera medborgarna rätt till ersättning oberoende de valt försäkra av om att sig eller inte. Försäkringen skall finansieras med generella, lagstadgade arbetsgivaravgifter och obligatoriska individavgifter. Variationer i belastningen skall normalt kunna bäras systemet. I sista hand föreslås av staten garantera att tillräckliga medel finns tillgängliga för utbetalning förmåner och för av att täcka administrationskostnader. Men avsikten är att staten inte skall behöva infria denna garanti, utformas utan att systemet och fungerar på sådant sätt att det skall kunna bära variationer i kostnadsbelastningen.

Finansiering

Detta skall åstadkommas att successivt vissa buffertar byggs upp i genom kombination med att avgifter till grundförsäkringen skall kunna höjas i vart fall årsvis, så skulle vara nödvändigt. Samtidigt är strävan att genom om buffertsystem kunna upprätthålla viss stabilitet i avgiftsuttagen.

Bidraget till tilläggsförsâkringens förmåner skall finansieras på samma sätt grundförsäkringen och också i sista hand formellt garanteras av staten. som

Utjämning skall ske på samma sätt som för grundförsäkringsförmånema.

De försäkrades och deras arbetsgivares avgifter till tilläggsförsäkringen kan

i vissa situationer otillräckliga för att bära de motsvarande kostnadvara erna. Olika situationer är möjliga:

normala variationer över en period, som närmast kan anses som - "konjunkturcykel" för den berörda försäkringsgivaren

genomgripande förändringar, karaktären strukturella förändringar

- mer av av branschen eller motsvarande.

För de normala variationerna förväntas i första hand vissa reserver/buffertbyggas hos Försäkringsgivare, medan mindre sannolika variaar upp resp. tioner föreslås hanteras återförsäkring. För bägge situationerna skall genom dessutom gälla att det skall möjligt att med kort varsel förändra den vara premie skall erläggas arbetsgivare och försäkrad, enligt vad som som av

närmare diskuteras nedan. Återförsäkringen föreslås hanteras i princip helt

affärsmässigt den privata försäkringsmarknaden eller genom affärsmäsav sig samverkan mellan de olika försäkringsgivarna. Om detta inte skulle fungera på avsett sätt föreslår jag att RFV får åta sig rollen som försäk-

ringsgivare för återförsäkring risker vid arbetslöshet.

av

För beräkningarna nedan görs ett antal antaganden betydelse för de

av

kostnader skall finansieras. Dessa antaganden preciseras och diskuteras

som

underlag för kalkylen. Känslighetsanalyser kompletterar grundbe-

som räkningarna.

10.3.4 Förutsättningar för kalkylerna

Försäkringens kostnader grundas på ett antal kalkyler. Dessa kalkyler

innehåller vissa antaganden varierande betydelse för försäkringens

av kostnader. Vissa antaganden, t.ex. nivån för den öppna arbetslösheten, är

direkt avgörande betydelse för resultaten. Andra antaganden, t.ex. om

av

Finansiering

administrationskostnader, har totalt sett liten betydelse i detta sammanhang. Däremot inte i andra.

Här skall i korthet vissa av antaganden om förhållandena 1994 98 i kalkylerna diskuteras. Genom att variera värdet på variabel, resp. går det

att komplettera grundkalkylema med vissa känslighetsanalyser.

a Antaganden om vissa fasta relationer mellan öppen heltidsarbetslöshet

och omfattningen

av deltidsarbetslöshet, antal i arbetsmarknadsutbildning

samt antal i arbetslivsutveckling

Grundläggande för kalkylerna är de förutsätter vissa bestämda relationer mellan den öppna arbetslösheten, uttryckt såsom heltidsarbetslösa i procent av arbetskraften, och antal deltidsarbetslösa, antal i hel- och deltidsutbildning samt antal personer i arbetslivsutveckling. Vid fördubblad öppen heltids-arbetslöshet, fördubblas också antalet deltidsarbetslösa och antalet i utbildning på hel- deltid. resp.

I verkligheten kan dessa relationer variera över tiden, delvis utan direkt påverkan av statsmakternas beslut, också följd men som en av t.ex. ambitionerna inom

arbetsmarknadsutbildningen. Samtidigt innebär det vissa

pedagogiska fördelar att i vart fall i utgångsläget kalkylera med bestämda relationer, då det därmed också blir enklare att beskriva kostnadsökningen vid t.ex. 1% högre öppen heltidsarbetslöshet. Det senare skälet, tillsammans med svårigheter att förutse omfattningen av utbildning resp. deltidsarbetslöshet, har varit avgörande för antagandena i dessa avseenden.

Omfattningen av antalet i arbetsmarknadsutbildning antalet resp. av heltidsarbetslösa, grundas på bl.a. historiska relationer för perioden 1980 92. Medelvärdet ligger under denna - period på drygt 40% öppet av arbetslösa i utbildning, även årsvärde varierar om resp. något. Med hänsyn till de höga arbetslöshetstalen för de närmaste åren har jag skattat andelen till 30% i kalkylerna. Vid en Öppen arbetslöshet på drygt 6% skulle det betyda att motsvarande ca 1,8% arbetskraften skulle i av vara utbildning eller totalt ca 81.000 I april 1993 personer. uppgick det faktiska antalet öppet heltidsarbetslösa till 7,7% och antal i arbetsmarknadsutpersoner bildning till 69.000 1 ,6%. Samtidigt uppgick antalet i arbetslivspersoner utveckling till 31.000 0,7 %. Arbetslösa som deltar i s.k. arbetslivsutveckling räknas i kalkylerna in bland de arbetslösa och påverkar därför inte resultatet på annat sätt.

Finansiering

storlek konstant 4,5 milj

b Arbetskraftens är personer

Arbetskraften i Sverige har ökat under 1980-talet från ca 4,25 miljoner till närmare 4,6 miljoner 1990, för att därefter sjunka till knappt personer i april 1993. För beräkningarna har antagits att arbetskraften 4,3 miljoner

konstant uppgår till 4,5 miljoner personer, ett antagande som givetvis inte