Arbetslöshetsförsäkringen - finansieringssystemet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Arbetslöshets-

försäkringen

- finansieringssystemet

199157 Betänkande

av ALFI-utredningen

m5

Statens offentliga utredningar 8521118 199157 37 Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslöshetsförsäküngen

- ñnansieringssystemet

Betänkande av êgFl-utredningen 1991 Stockholm

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som ocksåpå uppdrag av regeringskansliets förvalmingskontor ombesörja retrxissutsändningar av dessa publikationer.

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 10647 Stockholm Tel 087 39 96 30 Telefax 087 39 95 48

Publikationema kan också köpas i Infonnationsbokhandeln,Malmtorgsgatan Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS oFFsETcENTRAL ISBN 91-38-10819-4 Stockholm1991 ISSN 0375-250X

TILL BTATSRÅDRT ocn CHEFEN rön ARBETSMARKNADSDBPARTBMBNTET

Genom beslut den 8 november 1990 bemyndigade regeringen chefen för arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda vissa frågor rörande arbetslöshetsförsåkringen.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades samma dag generaldirektör Sivert Andersson, Arbetarskyddsstyrelsen såsom särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet ALFI-utredningen.

som sakkunniga i utredningen tillkallades den 22 januari 1991 ombudsman Per-Ivan Andersson, Lo, kanslichef Rune Andersson, Arbetslöshetskassornas samorganisation, ombudsman Christina Ebbeskog, TCO, kassaföreståndare Sten Marcusson, SACO och bitr. direktör Carl Magnus Pontén, SAF.

Som experter förordnades i utredningen samma dag byråchef Lars Ingvardsson, AMS, kassaförestándare Ingvar Liljeroos, Metallindustriarbetarnas erkända arbetslöshetskassa, departementssekreterare Lil Ljunggren, finansdepartementet, byrádirektör Ewa Magnusson, RFV, revisionsdirektör Hans Noaksson, RRV och departementssekreterare Christer Norling, arbetsmarknadsdepartementet.

Sekreterare i utredningen har varit avdelningsdirektör Marianne Nilsson och bitr. sekreterare Anne Baxter.

ALFI-utredningen överlämnar härmed betänkandet Arbetslöshetsförsäkringen - finansieringssystemet. Utredningen har därmed slutfört sitt uppdrag.

Särskilt yttrande har avgivits av sakkunniga Carl Magnus Pontén.

Stockholm den 31 maj 1991

Sivert Andersson Marianne Nilsson

Bilaga Utjämningsbidrag 1989 och 1990 139 Bilaga Finansieringsavgiften egenavgiften och dess andel av utbetald ersättning åren 1989 och 1990 140 Bilaga Arbetslöshetskassornas kostnader för försäkringen och fördelningen dessa av 141 Bilaga 10 Skrivelse från L0, TCO och SACO angående konsekvenser vid höjning egenavgiften av 143 . Bilaga 11 Artikel om arbetslöshetsersättningens finansiering Ekonomisk Debatt 887

FÖRKORTNINGAR

ALFförordningen Förordningen 19881400 om arbetslöshetsförsåkring ALF-lagen Lagen 1973370 om arbetlöshetsförsäkring AKU Arbetskraftsundersökningarna AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AU Arbetsmarknadsutskottet Ds Departementsserie EG Europeiska gemenskaperna Kontant arbetsmarknadsstöd Landsorganisationen i Sverige LU Lángtidsutredningen OECD Organization for Economic and Co-operation and DevelopmentOrganisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling PLE Permitteringslöneersättning Prop. Proposition RFV Riksförsäkringsverket Riksrevisionsverket Rskr. Riksdagsskrivelse SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation SAF svenska Arbetsgivareföreningen SCB Statistiska centralbyrån SO Arbetslöshetskassornas samorganisation SOU Statens offentliga utredningar SUS Sparbankernas utbetalningssystem TCO Tjänstemännens Centralorganisation

SAMMANFATTNING

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att

- utvärdera det nya finansieringssystemet för arbetslöshetsförsäkringen som infördes den 1 januari 1989,

- föreslå åtgärder för att förenkla det gällande systemet för att utjämna medlemsavgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen,

- analysera konsekvenserna av och föreslå formerna för en höjning av egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen.

Det nya statsbidrags- och finansieringssystemet för arbetslöshetsförsäkringen, infördes den januari som 1 1989, innebar bl.a. att arbetslöshetsersättningen till de erkända arbetslöshetskassorna helt finansieras genom arbetsgivaravgifter och medlemsavgifter. Samtidigt infördes en utjämningsavgift och ett utjämningsbidrag för att minska spännvidden i medlemsavgifter mellan de olika arbetslöshetskassorna.

Förslaget om att höja egenavgiften, dvs. medlemmarnas andel av finansieringen av arbetslöshetsersättningen, ingick som ett inslag i den överenskommelse om ekonomisk politisk åtstramning träffades mellan som regeringen och folkpartiet våren 1990. I 1990 árs kompletteringsproposition slås fast att egenavgiftens andel av

finansieringen bör öka från 5 procent till 10 procent.

volym- och kostnadsutvecklingen inom arbetslöshetsförsäkringen

Under den senaste 20-ársperioden har antalet personer i arbetskraften ökat med närmare 780 000 och uppgick år 1990 till 4,6 milj. Antalet arbetslöshetsförsäkrade ökade under samma period med 1,5 milj. till 3,6 milj.

Konjunkturnedgángen i början av 1980-talet medförde för svenska förhållanden höga arbetslöshetssiffror. Som högst uppgick arbetslösheten till 3,5 procent av arbetskraften år 1983.

Antalet ersättningsdagar per medlem i arbetslöshetskassorna ökade också kraftigt. Under åren 1983-1987 uppgick antalet ersättningsdagar till i genomsnitt 7-7,3 per medlem och år medan motsvarande tal under lågkonjunkturen i början av 1970-talet stannade vid 4-4,8. År 1990 var antalet ersättningsdagar i genomsnitt 4,6 dagar per medlem. Fr.o.m. hösten 1990 har arbetslösheten åter börjat öka.

Den höga arbetslösheten och ökningen av antalet ersättningsdagar under 1980-talet medförde att kostnaderna för utbetald ersättning ökade kraftigt. År 1987 utbetalades det högsta beloppet hittills för arbetslöshetsersättningen 7 454,7 mi1j.kr.. Kostnaderna för utbetald ersättning lág kvar på en relativt hög nivå även under åren 1989 och 1990.

Att utgifterna för arbetslöshetsersättningen ökade så kraftigt under lågkonjunkturen på 1980-talet beror pá en rad olika faktorer. För det första var en ökad andel av de arbetslösa berättigade till ersättning. En annan för-

klaring är antalet deltidsarbetslösa som uppbar ersättning. Vidare har försäkringsvillkoren förbättrats väsentligt.

Tidigare finansiering av arbetslöshetsförsäkringen

Kostnaderna för arbetslöshetsersättningen finansierades tidigare delvis över statsbudgeten, delvis med arbetsgivaravgifter och till en del med avgifter från medlemmarna och avkastning på fonderade medel.

År 1988 täckte statsbidraget 94 procent kostnaderna av för utbetald ersättning. Det finansierades till 35 procent över ett anslag på statsbudgeten och till 65 procent med arbetsgivaravgifter. Fördelningen mellan anslags- och avgiftsmedel fastställdes av riksdagen. Genom att den s.k. fördelningsnyckeln var fast kunde inte en eventuell brist pá arbetsgivaravgiftsmedel kompenseras genom motsvarande tillskott av anslagsmedel.

Statsbidraget till arbetslöshetskassorna var uppdelat i två delar; dels ett grundbidrag som utgavs med 80 procent av den utbetalade dagpenningen, dels ett progressivbidrag som utgavs med en procentuell andel som var knuten till antalet ersättningsdagar, dvs. arbetslöshetens omfattning. statsbidraget beräknades per kalenderår och 90 procent av det beräknade statsbidraget betalades ut månadsvis ä konto. Slutreglering skedde en gång per år, vilket skapade ekonomiska problem för många kassor.

År 1988 betalade medlemmarna i arbetslöshetskassorna en avgift som varierade mellan 8 och 61 kr. per månad. Variationerna i medlemsavgifternas storlek berodde huvud-

sakligen på skillnader i fondavkastning och fonderingskrav samt på skillnader i kassornas förvaltningskostnader.

Det nya finansieringssystemet

Avsikten med reformeringen av bidragssystemet var b1.a. att skapa en enklare och mer lätthanterlig finansierings ordning. En utgångspunkt var att statsbidraget borde vara definitivt så att det ej behövdes någon slutreglering i efterhand.

Det nya regelsystemet för finansiering av arbetslöshetsersättningen, som genomfördes den 1 januari 1989, innebär att statsbidraget betalas ut direkt i samband med utbetalningen av ersättningen till de arbetslösa medlemmarna. Det finns därför inte längre någon koppling mellan kassans kostnader för utbetald ersättning och arbetslöshetens omfattning. Kravet på kassorna och deras medlemmar att fondera medel för att möta stigande arbetslöshet kunde tas bort och fonderna upplöstes under år 1989.

Kostnaderna för arbetslöshetsersättninqen finansieras numera inte till någon del över statsbudgeten utan genom arbetsgivaravgifter arbetsmarknadsavgiften samt genom medlemsavgifter finansieringsbidrag. Arbetslöshetskassornas administration finansieras liksom tidigare med medlemsavgifter.

Arbetslöshetskassorna har ålagts att betala in ett finansieringsbidrag till staten för att täcka en del kostav naderna för utbetald arbetslöshetsersättning. Den avgift egenavgiften som tas ut av medlemmarna för detta ändamål motsvarar 35 procent av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen i kassan per medlem och år. År 1990 var

egenavgiften i genomsnitt 14070 kr.

Varje kassa betalar vidare en utjämningsavgift för finansiering ett för kassorna utjämningsbidrag av gemensamt som används för att åstadkomma en utjämning av skillnaderna i medlemsavgifter mellan de olika kassorna. Utjämningsavgiften motsvarar tre procent av gällande högsta dagpenning. År 1990 var utjämningsavgiften 1485 netto 680 kr. per medlem och år.

Medlemmarnas avgifter till arbetslöshetskassan täcker tillsammans med andra inkomster finansieringsavgiften och utjämningsavgiften samt kassans förvaltningskostnader.

Medlemsavgifternas storlek påverkas i stort sett endast av ersättningens nivå samt förvaltningskostnaderna. Det nya finansieringssystemet innebar bl.a. att kassornas kostnader för utbetald ersättning är oberoende av arbetslöshetens omfattning i kassan.

År 1989 uppgick den till kassorna erlagda medlemsavgiften till i genomsnitt 195 kr. per årsmedlem. Avgifterna varierade mellan 119 och 481 kr. per medlem i de olika kassorna. Räknat i fasta priser har medlemsavgifterna i genomsnitt legat pá ungefär samma nivå sedan år 1985.

Någon ny fondbildning är inte tillåten. Arbetslöshetskassorna får emellertid ha ett visst mindre kapital för att inte helt sakna likvida medel för att täcka löpande förvaltningskostnader och investeringar. Det egna fria kapitalet i en kassa får för närvarande inte överstiga 50 kr. per medlem. Fr.o.m. den 1 januari 1992 indexregleras beloppet.

Utbetalningen av statsbidraget sker samtidigt ersättsom ningen betalas ut till medlemmarna, vilket ställer stora

krav på snabbhet. För att klara överföringen av medel och upprätthålla nödvändig kontroll är kassornas utbetalning ersättning tidsmässigt samordnad och utbetalningarna av sker via en enda betalningsförmedlare.

genomförandet det systemet utarbetades ruti- Inför av nya för utbetalning av ersättning och för redovisning av ner avgifter och skatter m.m. av arbetsmarknadsstyrelsen AMS i samråd med riksförsäkringsverket RFV, riksrevisionsverket RRV, statskontoret och efter samråd med Arbetslöshetskassornas samorganisation SO. I kapitel 5 avsnitt 2.6. finns en relativt utförlig beskrivning av hur utbetalningssystemet fungerar i praktiken.

Hittills vunna erfarenheter av det nya systemet

Enligt direktiven skall systemet utvärderas i sin helhet, inklusive de nya utbetalningsrutiner som har utvecklats för att systemet skall kunna fungera. Utredaren skall även föreslå förbättringar om han finner brister i systemet.

Utredningen har inhämtat arbetslöshetskassornas erfarenheter av det nya finansieringssystemet genom en postenkät som sänts ut till samtliga 42 kassor. Enkäten besvarades av alla utom en kassa.

De inkomna svaren visar att arbetslöshetskassorna över lag anser att den praktiska hanteringen av systemet har fungerat mycket bra. Med tanke pá de omfattande administrativa förändringar som krävdes för att införa det nya systemet och den relativt korta tid som stod till buds måste det betraktas som ett mycket gott betyg. Även AMS anser att systemet fungerat väl. De smärre brister som pátalats bör kunna avhjälpas inom ramen för nuvarande

system.

Mot bakgrund av att systemet fungerat bra samt att det endast varit i funktion under knappt två och ett halvt år finner utredningen inte att det är motiverat att föreslå ändringar som berör utbetalningssystemet.

utjämning av medlemsavgitterna inc arbetslöshetsförsäkringen

Enligt direktiven skall utredaren pröva om det går att ytterligare förenkla systemet med utjâmningsavgifter. Utredaren skall även pröva om bidragen har den utjämnande effekt som åsyftas eller om åtgärder bör vidtas för att utveckla systemet i detta avseende.

Systemet med utjämningsbidrag har endast varit i funktion under drygt två år. Vidare är underlaget för prövning en av systemet begränsat då utredningen i huvudsak varit hänvisad till bokslutssiffror för ett enda verksamhetsår år 1989. År 1989 kan dessutom inte betraktas ett som normalár då kassornas fonder upplöstes under âret.

Utjämningsavgiften fördelas i form av utjämningsbidrag till arbetslöshetskassor som har hög arbetslöshet ALF-förordningen 13 § 1 eller ett medlemstal undersom stiger 10 000 och som har höga administrationskostnader 13 § 2. Utjämningsavgiften uppgår per medlem och år till tre procent av gällande högsta dagpenning.

När utjämningsbidragen betalats ut i sin helhet skall överskott på utjämningsavgiften betalas tillbaka till arbetslöshetskassorna. År 1989 erhöll 22 kassor utjämningsbidrag med sammanlagt 30,8 milj. kr. efter återbetalning av överskott på avgiften. Samma kassor erhöll bidrag även

år 1990 med sammanlagt 24,3 milj. kr. Avgiften per medlem uppgick till 680 kr. år 1990.

Det har skett en betydande utjämning av medlemsavgifterna till arbetslöshetskassorna sedan det nya finansieringssystemet infördes för drygt två år sedan.

År 1988 hade nio kassor en medlemsavgift som översteg 350 kr. per år. Samtliga dessa kassor hade samtidigt hög arbetslöshet och höga förvaltningskostnader. Samtliga fick utjämningsbidrag enligt 13 § 1 såväl år 1989 som 1990 vilket i flertalet fall medförde kraftigt minskade medlemsavgifter. Fem av de totalt sex kassor, som även fick utjämningsbidrag enligt 13 § 2 år 1989, tillhörde kassorna med de högsta avgifterna. År 1990 utbetalades inte utjämningsbidrag enligt 13 § 2 till någon kassa. Tre kassor beräknas kunna komma ifråga för bidraget år 1991.

Spännvidden mellan avgifterna har minskat från 636 kr. år 1988 till 420 kr. år 1991. Om man undantar Sveriges fiskares kassa, för närvarande har kr. i årsavgift, 1 som 600 varierar medlemsavgifterna E mellan 180 och 456 kr. Utredningen anser därför att syftet med utjämningsbidragen i stort sett har uppnåtts. Svaren på postenkäten till arbetslöshetskassorna visar också att dessa i huvudsak är positiva till ett system för utjämning av medlemsavgifter.

Ett problem med utjämningsbidragen är att de baserar sig på faktorer som ligger bakåt i tiden men får effekt på framtida avgifter.

Genom utjämningsbidrag enligt ALF-förordningen13 § 1 får kassorna kompensation för de ökade administrationskostnader som är förknippade med hög arbetslöshet 1 en kassa. Härvid utgår man från arbetslösheten under det senast

förflutna verksamhetsåret. Enligt utredningens mening har bidraget emellertid varit relativt väl avvägt i förhållande till arbetslöshetens omfattning hittills. Modellen för beräkning av bidraget är också enkel. Utredningen föreslår därför inga förändringar beträffande denna del av utjämningsbidraget.

Utjänningsbidrag enligt ALP-förordningen 13 § 2 lämnas med hälften av skillnaden mellan 70 procent av gällande högsta dagpenning och kassans verkliga kostnad per medlem under det senast förflutna verksamhetsåret. Denna del av utjämningsbidraget kan inte beräknas förrän kassornas bokslut är klara och har granskats av AMS. Det medför att arbetslöshetskassorna ej får tillgång till eventuellt utjämningsbidrag eller överskott på inbetald avgift förrän tidigast i juni månad. Det innebär problem med likviditeten under första halvåret för vissa kassor och ger även ränteförluster eftersom avgiften betalas in redan i slutet av januari månad.

Som tidigare nämnts fick sex kassor utjämningsbidrag enligt 13 § 2 år 1989. För exempelvis Sveriges fiskares kassa, som fick närmare 40 procent av hela bidraget år 1989, och som enligt preliminära beräkningar även får bi-

drag år medför bidraget ryckighet det

1991, en eftersom på grund av sin konstruktion i praktiken endast kan utgå vartannat år. Det år en arbetslöshetskassa erhåller bidraget blir kassans kostnader lága, vilket leder till att kassan inte kan få något bidrag året därpå.

Utredningen presenterar tvâ alternativa förslag som komplement till utjämningsbidraget till kassor med hög arbetslöshet.

Alternativ A innebär att utjämningsbidraget enligt ALFförordningen 13 § 2 bibehålls med vissa förändringar

syftar till att bidraget inte längre kopplas lika som starkt till föregående års kostnader utan blir mer flexibelt. Ett särskilt belopp avsätts för bidraget. Beloppet bör begränsas till högst 5 procent av hela utjämningsavgiften, vilket år 1991 skulle motsvara ett belopp på 2,9 milj. kr.

Alternativ B innebär att utjämningsbidraget enligt 13 § 2 till de små kassorna med höga avgifter slopas helt. I stället öppnas möjlighet för en kassa att få dispens att överskrida den fastställda övre gränsen för det egna fria kapitalet upp till ett belopp motsvarande högsta dagpenning per medlem och år.

Utredningen förordar alternativ B. Båda alternativen innebär att såväl utjämningsbidrag enligt ALF-förordningen 13 § 1 som eventuellt överskott på utjämningsavgiften bör kunna betalas till arbetslöshetskassorna omkring den 15 februari.

Egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen

Utredningen konstaterar att egenavgiftens andel av statsbidraget år 1989 uppgick till i genomsnitt 7,5 procent och år 1990 till 7,7 procent för samtliga kassor. Om man även tar hänsyn till arbetslöshetskassornas kostnader för administrationen av försäkringen uppgår medlemmarnas andel av kostnaderna till i genomsnitt 11,9 procent för samtliga kassor.

År 1990 betalade kassamedlemmarna i genomsnitt 14070 per år 11270 per månad i egenavgift. Avgiften, som utgör 35 procent av den genomsnittligt utbetalda dagpenningen per medlem och år, varierade mellan 9840 kr. 8220 per må-

nad i Försäkringsanställdas kassa och 164255 kr 1370 per månad Byggnadsarbetarnas kassa. Sammanlagt uppgick egenavgiften till omkring 500 milj. kr. år 1990.

Egenavgiften är i stort sett en fast avgift och andelen varierar därför i förhållande till omfattningen av utbetald ersättning under olika perioder och inte minst mellan olika kassor.

När arbetslösheten räknad i antal ersättningsdagar per medlem och år ligger omkring sju dagar, vilket var fallet åren 1983-1987 uppgår egenandelen till i genomsnitt 5 procent. När antalet ersåttningsdagar stannar vid omkring 3,5 ersättningsdagar per medlem och år, vilket inträffade år 1980, ligger egenandelen omkring 10 procent.

I kassor med hög arbetslöshet och därmed också hög utbetald ersättning, t.ex. Musikernas kassa, uppgick egenandelen år 1990 endast till 1,1 procent, medan egenandelen i Banktjänstemánnens kassa utgjorde närmare 40 procent av utbetald ersättning. En fördubbling av egenavgiften år 1990 skulle ha inneburit att banktjänstemännen fått betala närmare 80 procent av utbetald ersättning inom sin kassa.

Formerna för en höjning av egenavgiften

överenskommelsen mellan regeringen och folkpartiet innebar att egenavgiftens andel av finansieringen av arbetslöshetsersättningen skulle höjas från 5 procent till 10 procent. Utredningens uppdrag går bl.a. ut på att föreslå formerna för en höjning av egenavgiften.

I det nuvarande finansieringssystemet är de avgifter som arbetslöshetskassorna tar ut av medlemmarna oberoende av

arbetslöshetens omfattning i en kassa. Detta var viken tig utgångspunkt när systemet infördes. Utredningen har därför inte övervägt former för en höjning av egenavgiften som skulle kunna innebära att detta förhållande änd ras.

Inom ramen för nuvarande system kan en höjning av egenavgiften genomföras på ett tämligen enkelt sätt att genom höja procentsatsen för beräkningen av egenavgiften från 35 procent av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen till 70 procent, vilket innebär en fördubbling av egenavgiften.

Konsekvenser av en höjning av egenavgiften

Enligt direktiven skall utredaren analysera konsekvenserna av en höjning av egenavgiften för medlemmarna, arbetslöshetskassorna, bakomliggande intresseorganisationer och arbetsmarknadens funktionssátt.

Som tidigare nämnts innebär en fördubbling av egenavgiften att avgiften i exempelvis Banktjänstemånnens kassa, som har låg arbetslöshet, skulle närma sig 80 procent av utbetald ersättning.

Även om det i kronor räknat inte rör sig höga belopp om skulle en fördubbling av egenavgiften år 1990 ha inneburit en ökning av den genomsnittliga medlemsavgiften i arbetslöshetskassorna med drygt 50 procent från 261 till 400 kr. per år. Det måste betraktas som en kraftig höjning av medlemsavgifterna. Det kan inte uteslutas att vissa medlemmar med låg risk att bli arbetslösa avstår från att försäkra sig. Från fackligt håll befarar att man det blir de lägst avlönade som har svårast att klara avgiftshöjningar som kan komma att begära utträde förur

bunden.

Det stora flertalet av arbetslöshetskassornas medlemmar är kollektivt anslutna genom närstående intresseorganisationer fackförbund eller företagarorganisationer. Intresseorganisationerna svarar för uppbörden kassamedav lemsavgiften som sedan överförs till arbetslöshetskassan. Ur kassornas synvinkel är detta ett mycket rationellt och kostnadsbesparande förfaringssätt.

Om en höjning av egenavgiften skulle få till följd att många väljer att enbart vara medlemmar i kassorna eller att vara helt oförsåkrade får det konsekvenser i form av ökade administrationskostnader för kassorna.

Representanterna för Lo, TCO och SACO i utredningen konstaterar i en gemensam skrivelse att konsekvenserna av en höjning av egenavgiften blir mycket negativa för de fackliga organisationerna.

Man befarar att en höjning av medlemsavgiften kommer att leda till att många medlemmar lämnar sitt förbund. En del kommer sannolikt att vara medlemmar enbart i arbetslöshetskassan. Om förbunden skulle avstå från att ta ut en höjning av egenavgiften via höjda medlemsavgifter för att motverka medlemsflykt skulle detta leda till orimliga kostnadsökningar för förbunden.

Eftersom uppbörden av medlemsavgifterna är samordnad med förbundsavgiften måste respektive förbund ta ställning till en avgiftshöjning. En höjning förbundens av medlemsavgifter kräver som regel ett kongressbeslut. Kongressperiodernas längd varierar varför åtskilliga förav bunden troligen tvingas till extrakongress vilket en är mycket dyrt.

För flertalet förbund skulle det stöta på stora svårigheter att täcka en höjning av egenavgiften ca 500 milj.kr. inom förbundens egen ekonomi.

Det har diskuterats om en höjning av egenavgiften i försäkringen kommer att påverka arbetsmarknadens funktionssätt eller samhällsekonomin i stort.

Samtidigt som konsekvenserna för bakomliggande intresseorganisationer, främst beroende pá medlemmarnas motvilja att acceptera avgiftshöjningar, blir betydande så kommer en höjning i den storleksordning det här är fråga om endast att ytterst marginellt kunna påverka konsumtion och sparande i samhället.

Egenavgiften har inte längre någon koppling till arbetslöshetens omfattning utan endast till ersättningens nivå i en kassa. Det finns heller inga indikationer på att arbetsmarknadens parter skulle ta hänsyn till utvecklingen av egenavgiften vid löneförhandlingar. En höjnng av egenavgiften förväntas därför inte påverka lönebildningen.

Effekterna av en höjning av egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen är så stora att den enligt utredningens mening inte bör genomföras inom ramen för nuvarande organisation och system.

1 INLEDNING

1.1 uppdraget

I november 1990 bemyndigade regeringen chefen för arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla särskild en utredare med upgift att

- utvärdera det nya finansieringssystemet för arbetslöshetsförsäkringen som infördes den 1 januari 1989,

- analysera konsekvenserna av och föreslå formerna för en höjning av egenavgiften i arbetslöshetsförsäkring

en,

föreslå åtgärder för att förenkla det gällande - systemet för att utjämna medlemsavgiften inom arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningsuppdraget och bakgrunden till uppdraget såsom det formulerats i direktiven Dir. 199069 återges nedan.

Bakgrund

I november 1985 tillkallade dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet en särskild utredare A 198504 med uppdrag att göra en översyn vissa av frågor rörande arbetslöshetsersättningen a-kassekommittén. Utredningen ledde bl.a. till finanett nytt sieringssystem för arbetslöshetsförsäkringen prop. 198788114, AU 18, rskr. 387.

I ovanstående proposition angavs att utvärdering en av det nya finansieringssystemet skulle ske efter några års tillämpning. Systemet bör därför nu utvärderas och eventuella brister rättas till. Dessutom bör möjligheten prövas att förenkla systemet för utjämning av medlemmarnas avgifter inom försäkringen.

överhettningen under senare år i den svenska ekonomin har bl.a. via lönebildningen lett till stigande in-

flation, försvagad tillväxt och ett otillräckligt sparande. Den ekonomiska utvecklingen innebär stora risker för en utdragen kostnadskris med höga räntor och stigande arbetslöshet.

Regeringen har därför i 1990 års kompletteringsproposition prop. 19899015O bil. 1 angivit ett handlingsprogram i tio punkter för att komma till rätta med den överhettade ekonomin. Under punkten åtta i handlingsprogrammet finns åtgärder för att dämpa den privata konsumtionen. Där anges att som ett led i finansieringen av arbetlöshetsförsäkringssystemet egenavgiften, dvs. den del av medlemsavgiften som skall bidra till finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen, bör höjas. Det slås fast att avgifternas andel av finansieringen bör öka från 5 % till 10 %. Den närmare utformningen och konsekvenserna av en höjning av egenavgiften bör nu utredas.

Jag föreslår därför att en särskild utredare tillkallas för att se över de frågor som jag nu har berört.

Utredningsuppdraget

Det nya statsbidrags- och finansieringssystemet för arbetslöshetsförsäkringen, som infördes den 1 januari 1989, innebär bl.a. att staten förskotterar viss del av arbetslöshetsersättningen till de erkända arbetslöshetskassorna. Finansieringen av ersättningen sker genom arbetsgivar- och medlemsavgifter. Statsbidraget betalas ut till arbetslöshetskassorna i direkt samband med utbetalningen av arbetslöshetsersättningen. Arbetslöshetskassornas fonder behövde på grund härav inte längre vara en del i arbetslöshetskassornas ekonomiska system. Arbetslöshetskassornas fonderingskrav upphörde och befintliga fonder upplöstes.

Medlemmarna skall till viss del finansiera kostnaderna för arbetslöshetsersättningen. Detta sker via en finansieringsavgift som infördes fr.o.m. år 1989. Denna betalas mánatligen av kassorna till arbetsmarknadsstyrelsen AMS. Vidare infördes samtidigt en utjämningsavgift och ett utjåmningsbidrag för att minska spännvidden i medlemsavgifter mellan de olika arbetslöshetskassorna. Denna avgift inbetalar kassorna en gång per år.

De erkända arbetslöshetskassorna skall ta ut avgifter av sina medlemmar för ovan angivna kostnader. Avgifterna fastställs särskilt för varje arbetslöshetskassa efter godkännande av AMS och varierar för närvarande mellan 10 och 50 kr. per månad och medlem.

Fr.o.m. år 1989 finansierar medlemmarna i arbetslöshetskassorna följande kostnader

- arbetslöshetskassornas förvaltningskostnader - finansieringsavgift - utjämningsavgift.

Finansieringsavgiften uppgår medlem och år till per 35 procent av den genomsnittligt utbetalda dagpenningen i respektive arbetslöshetskassa.

Utjämningsavgiften uppgår per medlem och år till 3 procent av gällande högsta dagpenning. Utjämningsavgifterna fördelas i form utjämningsbidrag till av arbetslöshetskassor som har hög arbetslöshet eller ett medlemstal som understiger 10 000 och har som höga administrationskostnader. Utjämningsavgiften skall vid överskott återbetalas till arbetslöshetskassorna när utjämningsbidraget har betalats ut i sin helhet.

Avsikten med det nya finansieringssystemet bl.a. var att skapa en enklare och mer lätthanterlig finansieringsordning. Finansieringssystemet har varit i funktion i snart två år och viss erfarenhet har vunnits. Utredaren skall därför utvärdera systemet i sin helhet inklusive de nya utbetalningsrutiner AMS och som arbetslöshetskassorna har utvecklat för att systemet praktiskt skall kunna fungera. Finner utredaren brister i systemet skall han föreslå förbättringar.

I en mellan regeringen och folkpartiet träffad överenskommelse om ekonomisk politisk átstramning ingick som ett inslag en sänkning av statsbidraget till arbetslöshetskassorna. I 1990 års kompletteringsproposition redovisades att egenavgiften bör höjas från 5 procent till 10 procent. Utredaren skall föreslå formerna för en sådan höjning.

Utredaren skall vidare analysera konsekvenserna av en höjning av egenavgiften för medlemmarna, arbetslöshetskassorna, de bakomliggande intresseorganisationerna och arbetsmarknadens funktionssätt.

Systemet med utjämningsavgift och utjämningsbidrag infördes för att utjämna skillnaderna i medlemsavgifterna för att på så sätt få mer rättvisa medlemsavgifter.

Effekterna av utjämningsbidragen upplevs som svåra att överblicka. Bidragen baserar sig på faktorer som ligger bakåt i tiden men får effekt på framtida avgifter. Utredaren bör pröva det går att ytterligaom re förenkla systemet med utjämningsavgift och utjämningsbidrag. Utredaren skall i detta sammanhang pröva

bidragen har den utjämnande effekt som åsyftas om eller om åtgärder bör vidtas för att utveckla systemet i detta avseende. Liksom nu skall gälla att utjämningen till fullo skall betalas med avgifter från arbetslöshetskassorna.

Arbetsformer Den särskilde utredaren bör bedriva arbetet skyndsamt och redovisa sitt uppdag senast den 31 maj 1991. Utredarens förslag får inte innebära ökade kostnader för staten. Utredaren skall beakta de direktiv dir. 19845 och 198843 som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

1.2 Utredningsarbetet

För att få kunskap om hur det nya finansieringssystemet för arbetslöshetsförsäkringen har fungerat i praktiken har utredningen bl.a. inhämtat arbetslöshetskassornas erfarenheter av systemet genom en postenkät som sänts till samtliga 42 kassor. Resultatet av enkäten redovisas dels i avsnitt 6.1 om erfarenheter av det nya systemet samt dels i avsnitt 6.2 om utjämning av medlemsavgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen har även inhämtat yttrande från arbetsmarknadsstyrelsen om det nya finansieringssystemet.

Tidigare utredningar om arbetslöshetsförsäkringen, propositioner, författningstexter, stadgar m.m. ligger till grund för redovisning av tidigare överväganden och bestämmelser för stödformer vid arbetslöshet kapitel 2 och finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen före år 1989 kaitel 4 samt det nuvarande finansieringssystemet kapitel 5.

För att beskriva utvecklingen på arbetsmarknaden samt volym- och kostnadsutvecklingen inom arbetslöshetsför-

27 l säkringen kapitel 3 har utredningen använts sig av tillgänglig arbetsmarknadsstatistik från statistiska centralbyrån SCB och AMS.

Utredningen har haft sju sammanträden med sakkunniga och experter under tiden den 4 mars den 27 maj 1991. vid ett tillfälle hade utredningen hearing med en professor Anders Björklund, Institutet för social forskning vid Stockholms universitet främst konsekvenserom na av en höjning av egenavgiften.

2 STÖDFORHER VID ÅRBETBLÖBHET

Inom den svenska arbetsmarknadspolitiken betonas arbetslinjen mycket starkt. Arbetslinjen innebär att aktiva átgärder för att ge den arbetslöse ett arbete, en utbildning eller andra arbetsförberedande åtgärder skall prioriteras före passiva utbetalningar av arbetslöshetsunderstöd.

Som komplement till de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna finns olika former av kontant stöd under arbetslöshet.

2.1 Arbetslöshetstörsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen omhänderhas av 42 erkända arbetslöshetskassor. Dessa är öppna för var och en som är verksam inom kassans omrâde.

Arbetslöshetskassorna har för närvarande omkring 3,6 milj. medlemmar.

Kassornas verksamhet regleras genom lagen 1973370 om arbetslöshetsförsäkring ALF-lagen, förordningen 19881400 om arbetslöshetsförsäkring ALF-förordningen samt av AMS utfärdade normalstadgar, Föreskrifter och Kommentarer. AMS är tillsynsmyndighet för arbetslöshetskassorna.

Den som är försäkrad enligt ALF-lagen, dvs. medlem i en kassa, kan få ersättning från arbetslöshetskassan. För att erhålla ersättning mäste den arbetslöse uppfylla dels ett medlemsvillkor, dels ett arbetsvillkor. En arbetslös arbetstagare måste ha varit medlem i arbetslöshetskassan minst 12 månader och en arbetslös företagare minst 24 månader medlemsvillkoret. En företagare

som är kollektivt ansluten till en kassa genom länseller yrkesorganisation uppfyller dock medlemsvillkoret om han varit medlem i kassan minst 12 månader.

Arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslösheten skall ha utfört förvärvsarbete i minst 75 dagar, fördelade på minst fyra månader.

som grundläggande villkor för rått till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen gäller också att den sökande är arbetsför och i övrigt oförhindrad att åta sig arbete, att han är beredd att anta lämpligt erbjudet arbete samt att han är anmäld vid arbetsförmedlingen som arbetssökande utan att kunna få lämpligt arbete.

Ersättning utgår under längst 300 dagar. Har den arbetslöse uppnått 55 års ålder innan ersättningsperioden gått till ända är perioden i stället 450 dagar. Det fanns tidigare i arbetslöshetsersättningen en karenstid om fem dagar innan ersättning kunde utgå. Karensdagarna slopades fr.o.m. januari 1989.

Den 1 juli 1987 infördes en regel i försäkringen som begränsade antalet ersättningsdagar vid ersättning i kombination med deltidsarbete till sammanlagt högst 150 dagpenningbelopp. Ersättning får dock inte utan sårskild prövning utges under än månader. mer sex

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen lämnas i form av dagpenning räknad för fem dagar per vecka. Dagpenningen utgör skattepliktig inkomst och är pensionsgrundande.

Sedan januari 1990 fastställer regeringen varje år

för dagpenningens storlek. Ersättningsbeloppen ramen därigenom till löneutvecklingen för vuxna anpassas arbetare inom egentlig industri. Högsta dagpenning under år 1991 är 543 kr. Dagpenning lämnas med 90 procent den försäkrades dagsförtjänst i inkomstlägen av under ca 13 270 kr. per månad.

Arbetslöshetsersättningen finansieras med arbetsgivaravgifter arbetsmarknadsavgiften och medlemsavgifter finansieringsbidrag. Arbetslöshetskassornas administration betalas helt med medlemsavgifter. Se närmare om finansieringen i kapitel 5.

arbetsmarknadsstöd, permitteringslön

2.2 Kontant och utbildninqsbidrag

Kontant arbetsmarknadsstöd KAS regleras i lagen 1973371 om kontant arbetsmarknadsstöd. Det betalas huvudsakligen till nytillkomna på arbetsmarknaden och till arbetslösa som inte är medlemmar i arbetslöshetskassa. I vissa fall kan även arbetslöshetsförsäkrade uppbära KAS då rätt till kassaersättning inte förelig- KAS-beloppet är inte relaterat till den arbetslöger. tidigare inkomst. Under är 1991 utgår KAS med högst ses 191 kr. KAS-lagens bestämmelser om rätt till stöd anknyter mycket nära till reglerna i ALF-lagen. Stödet handhas länsarbetsnämnderna fyra KAS-regioner och av utbetalas av de allmänna försäkringskassorna.

gtbildningsbidrag som motsvarar dagpenning enligt förordningen 1987406 om arbetsmarknadsutbilding utgår till den som genomgår arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering. Till en kursdeltagare lämnas vanligen dagpenning med samma belopp som denne är eller skulle ha varit berättigad till för hel- - -

tidsarbete vid ersättning från arbetslöshetskassa. Arbetslöshetskassan fastställer bidragets storlek. Det finns särskilda bestämmelser dagpenning till den om som inte är försäkrad enligt ALF-lagen samt bestämmelser om minimibelopp för dagpenning.

Statens kostnader för KAS och utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering finansieras helt över anslag på statsbudgeten t.o.m. budgetåret 199091. Därefter skall KAS finansieras via arbetsmarknadsavgiften. Detsammma skall även gälla för utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering avseende de personer som uppfyller medlems- och arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen.

Sedan år 1985 finns ett system med bidrag från staten och från särskilt inrättade stiftelser till arbetsgivare som har betalat ut germitteringslön. Från tidsamma punkt tillförsäkras arbetstagare permitteras rätt som till lön och andra anställningsförmâner under viss tid. Bestämmelserna om ersättningssystemet finns bl.a. i lagen 19841009 om beslutanderätt för bolag eller annan juridisk person med uppgift att lämna permitteringslöneersättning.

Statsbidragen till permitteringslöneersättningen PLE betalas helt med arbetsgivaravgifter.

Förutom de statliga bidragen kan arbetsgivare som permitterat få ersättning med kompletterande permitteringslöneersättning PLE-K. Denna finansieras med kollektivavtalade arbetsgivaravgifter, vilka betalas in till de tidigare nämnda stiftelserna. I flertalet fall uppgår PLE och PLE-K till 40-50 procent arbetsgivaav rens kostnad.

3 VOLYH- OCH KOBTNADSUTVBCKLINGEN INOM ARBETBLÖSHETBFÖRSÄKRINGEN

3.1 Något om utvecklingen på arbetsmarknaden

Förändringar på arbetsmarknaden har avgörande betydelse för volym- och kostnadsutvecklingen inom arbetslöshetsförsäkringen. Utvecklingen av de viktigaste variablerna härvidlag - utbudet av arbetskraft, andelen arbetslöshetsförsäkrade, sysselsättning och arbetslöshet w redovisas därför i stora drag nedan.

Den ekonomiska utvecklingen under 1970- och 1980-talen kännetecknades av en utpräglad instabilitet. Variationerna var stora i den ekonomiska tillväxten, inflationen och arbetslösheten. Vid ett par tillfällen var den svenska tillväxten negativ och inflationen varierade mellan 4 och 13 procent. Den öppna arbetslösheten steg till den för svenska förhållanden höga nivån 3,5 procent samtidigt som antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som mest utgjorde 4,5 procent.

3 1. 1 Utbudet arbetskraft . av

Under de senaste 20 åren har antalet personer i arbetskraften ökat med närmare 780 000. År 1990 uppgick antalet personer i arbetskraften till i genomsnitt 4,6 milj. enligt arbetskraftsundersökningarna AKU. Utvecklingen av arbetskraften under áren l970-1990 framgår av bilaga 1.

1 Arbetskraften omfattar personer som är sysselsatta eller arbetslösa.

Under denna period ökade antalet arbetslöshetsförsäkrade med 1,5 milj. till 3,6 milj., dvs. med närmare dubbelt så många personer som ökningen av arbetskraften i sin helhet. År 1990 var nära 80 procent arbetsav kraften försäkrade jämfört med 50 procent 20 år tidigare. Det är främst ungdomar m.fl. som är nytillträdande på arbetsmarknaden samt företagare och jordbrukare som inte är försäkrade.

Diagram 3.1 Den genomsnittliga förändringen av antalet personer i arbetskraften 16-64 år respektive antalet arbetslöshetsförsäkrade åren 1970-1990. Anal 150000

12axn

IGMXD

I-

E

z

W005 Zifn area 354 Qüêñ Qaaaxn prognos Källa AKU, AMS, LU 90

Som framgår av diagrammet ovan var ökningen av arbetskraften störst under första delen av 1970-talet. Ökningen var då närmare 50 000 personer per år. I början av 1980-talet ökade arbetskraften endast med ca 24 000 personer i genomsnitt per år.

Ökningen av antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna var mycket stark i början av 1970-talet. Ända fram till

den senare delen av 1980-talet ökade antalet kassamedlemmar snabbare än antalet personer i arbetskraften.

ökningen av arbetskraften beror främst på att kvinnorna förvärvsarbetar i allt högre utsträckning. År 1970 var skillnaden mellan kvinnors och mäns arbetskraftsdeltagande närmare 30 procentenheter. Skillnaderna har emellertid successivt utjämnats. Sedan år 1987 kvarstår en skillnad pá knappt 5 procentenheter. Vid sekelskiftet väntas kvinnornas arbetskraftstal nå upp till männens nivå.

Enligt lángtidsutredningens LU 90 prognoser av arbetskraftsutbudet kommer det genomsnittliga antalet personer i arbetskraften att öka med ca 30 000 personer per år under första hälften av 1990-talet. Därefter väntas en lägre ökningstakt fram till sekelskiftet, främst på grund av en minskad invandring. Migrationen är dock en osäker faktor i prognosen.

3.1.2 sysselsättningen

År 1990 uppgick antalet sysselsatta till i genomsnitt 4,5 milj. vilket innebar en ökning med 750 000 personer under den senaste 20-ársperioden.

Veckoarbetstiden genomsnittligt antal arbetade timmar per sysselsatt minskade i slutet av 1970-talet med ca 1,5 timmar och har därefter ökat ungefär lika mycket. Kvinnornas veckoarbetstid har ökat än männens. År mer 1990 var veckoarbetstiden 31,4 timmar för samtliga sysselsatta. Männens veckoarbetstid uppgick till i genomsnitt 35,9 timmar per vecka och kvinnornas var nio timmar lägre.

Under 1970-talet ökade sysselsättningen med ca 40 000 per år. Det var nästan enbart kvinnornas sysselsättning som ökade. I början 1980-talet var antalet sysselsatta stabilt men ökade åter fr.o.m. hösten 1983. Den stora efterfrågan på arbetskraft under slutet av 1980-talet har medfört att antalet sysselsatta stigit kraftigt. I genomsnitt ökade sysselsättningen med 65 000 personer per år under åren 1988 och 1989.

Trots att konjunkturen vände redan i slutet av 1988 var det först under år 1990 som det skedde en mer markerad avmattning på arbetsmarknaden. sysselsättningen ökade dock även detta år med 42 000 personer.

3.1.3 Arbetslösheten

Nedanstående diagram visar utvecklingen av arbetslösheten i Sverige respektive inom EG. Arbetslösheten i Sverige minskade under slutet av 1980-talet samtidigt som antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder reducerades.

Det saknas med Sverige jämförbara siffror bakåt i tiden för andelen personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom EG. I februari 1991 låg arbetslösheten inom EG på 8,4 procent och andelen personer i åtgärder på 2,6 procent, dvs. tillsammans 11 procent eller ungefär dubbelt så stor andel som i Sverige. Arbetslösheten i Sverige uppgick vid samma tidpunkt till 2,3 procent och 3,5 procent av arbetskraften fanns i arbetsmarknadsutbildning eller annan åtgärd.

Diagram 3.2 Arbetslösheten utveckling i Sverige och EG åren 1970-1990.

Fr0cent 12

4 EG 2 3 -innan; o - Slam

7b7ä14'7tse'ab'eä'ä4'ei5'sb'9b

Källa AMS, OECD

Sedan hösten 1990 har arbetsmarknadsläget försämrats i snabb takt. Efterfrågan på arbetskraft har minskat starkt och antalet varsel om uppsägningar har ökat dramatiskt. Arbetslösheten har fortsatt att stiga. Enligt AMS pekar alla indikatorer på att försämringen kommer att fortsätta under budgetåret 199192.

Diagram 3.3 Arbetslösa kassamedlemmar inom byggnads-, industri- och tjänstemannakassor åren 1970-1990. I procent av samtliga kassamedlemmar.

Procent 10

BYQUYKB kassar hdsvi kassar Tjänste-

Samtliga . . x kassar

707ä'7'4'7t5'7ä'eb'aä'eh'ds'ab'9b

Källa AMS

Enligt arbetskraftsundersökningarna nådde arbetslösheten sin högsta nivå 3,5 procent år 1983. Arbetslösheten bland kassamedlemmar lág som högst på 2,8 procent under åren 1983 och 1984 för att sedan minska successivt. Sedan är 1987 har emellertid den relativa arbetslösheten bland kassamedlemmar legat på en något högre nivå än för arbetskraften i sin helhet. Utvecklingen av arbetslösheten bland kassamedlemmar framgår av ovanstående diagram se även bilaga 2.

Under den senaste 20-årsperioden har åtskilliga förändringar genomförts som kan ha påverkat utvecklingen av kontantstöden. Det gäller bl.a. förlängningen av ersättningstiden från 150 till 300 dagar 450 dagar för personer som fyllt 55 år den 1 januari 1974 och rätten

för utförsäkringshotade kassamedlemmar att få beredskapsarbete den 1 oktober 1983. Flertalet av de genomförda förändringarna har dock lett till minskad användning av försäkringen och KAS som t.ex. sänkningen av pensionsáldern till 65 år den l juli 1976, införandet av lagen om ungdomslag den 1 januari 1984 och permitteringslöneförordningen den 1 januari 1985 samt begränsningen av antalet ersättningsdagar i kombination med deltidsarbeteden 1 juli 1987.

Arbetslöshetens fördelning på olika åldersgrupper framgår av diagrammet nedan.

Diagram 3.4 Arbetslöshet i olika åldersgrupper åren 1970-1990 .

16-24 ;w fx -. N 2 I - sn ,ica-ända \\;-..- V Or 25-34 x-;-- 5544 v 35-54år 0 I 1 I I I I r I | 1 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990

l Justerade värden med hänsyn tagen till förändringar i metod m.m. som ägt rum fr.o.m. 1987

Källa AKU

Som framgår av diagrammet ovan har särskilt ungdomarnas arbetslöshet varit känslig för konjunkturvariationer. Fr.o.m. år 1984 har emellertid deras arbetslöshet minskat bl.a. till följd av införandet av ungdomslag men

också på grund av en minskad andel ungdomar i arbetskraften och ett förbättrat arbetsmarknadsläge.

De äldres arbetslöshet ökade kraftigt några år under 1980-talets första hälft, men minskade sedan t.o.m. år 1989.

Personer i åldern 35-54 år har haft den lägsta arbetslösheten och även den mest stabila nivån.

Arbetssökande vid arbetsförmedlingen 1 mars 1991

I slutet av mars 1991 fanns 160 000 kvarstående arbetssökande utan arbete anmälda vid arbetsförmedlingen. Det innebär en ökning med 58 000 jämfört med samma tid föregående år. 93 300 av de arbetssökande utan arbete var kassamedlemmar. Av de arbetslösa var ca 30 000 långtidsarbetslösaz. Utöver de statistiskt redovisas som som långtidsarbetslösa finns det många personer med svårigheter att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Dessa har ofta återkommande perioder av arbetslöshet varvade med tillfälliga arbeten ocheller arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Deltidsarbetslösheten

Deltidsarbetslösheten har ökat mycket kraftigt sedan slutet av 1970-talet. Den är särskilt utbredd inom den offentliga tjänstesektorn och inom detaljhandeln. De flesta deltidsarbetslösa är kvinnor. Till en stor del är det också ett glesbygdsproblem.

2 Med långtidsarbetslösa varit avses personer som utan arbete minst sex månader ungdomar minst fyra månader.

Utöver de helt arbetslösa fanns det 53 700 deltidsarbetslösa hos arbetsförmedlingen i mars 1991, vilket var närmare 5 000 fler än vid samma tid föregående år. Av dessa var 85 procent kassamedlemmar. Det kan nämnas att inom kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa var de deltidsarbetslösa medlemmarna fler än de helt arbetslösa 16 500 respektive 13 400.

Sedan ett år tillbaka särredovisas deltidsarbetslösa kassamedlemmar i AMS sökandestatistik. Det finns emellertid inga jämförbara eller säkra siffror på omfattningen av deltidsarbetslösheten bakåt i tiden. Det kan därför vara av visst intresse att ställa den av AMS registrerade deltidsarbetslösheten i relation till redovisningen i AKU av antalet undersysselsatta.

Som framgår av bilaga 2 är antalet undersysselsatta, dvs. personer som arbetar mindre än de skulle vilja göra på grund av arbetsmarknadsskäl, långt fler än de deltidsarbetslösa. Problemet kan därför vara betydligt större än vad siffrorna för deltidsarbetslösheten indikerar. Antalet undersysselsatta redovisas i AKU sedan år 1987 och årsmedeltalet har legat mellan 180 000 och 220 000 sedan dess.

Långtidsarbetslösheten

som framgår av nedanstående diagram ökade de långa arbetslöshetstiderna mycket kraftigt under några år i början av 1980-talet. En hög andel av de långtidsarbetslösa var äldre personer som - efter det att de utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen ofta lämna- de arbetsmarknaden för att gå i pension av arbetsmarknadsskäl. Den möjligheten upphör fr.o.m. den l oktober 1991.

Förutom avsevärda samhällsekonomiska kostnader finns det stor risk att långtidsarbetslöshet leder till allvarliga sociala och ekonomiska konsekvenser för individen. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har därför under ett flertal år i hög utsträckning varit inriktade pá att motverka långa arbetslöshetstider.

Diagram 3.5 Relativ arbetslöshet och långtidsarbetslöshet som andel av arbetskraften åren 1970- 1990. Index. §

O 707ä'74'75'7b'ab'eä'a'4'â5'$'9b 7173757779e1a3a5a7a9 Källa AMS

Ersättningsvolymer inom arbetslöshetsförsäkringen

Konjunkturnedgángen i början av 1980-talet medförde en kraftig uppgång av antalet ersatta dagar inom arbetslöshetsförsäkringen som framgår av diagram 3.6 nedan.

Diagram 3.6 Antal ersättningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen. Åren 1980-1990.

Milj.

Källa AMS

Åren 1983-1987 låg antalet ersättningsdagar på omkring 24 milj. år, dvs. mer än en fördubbling jämfört med per år 1980. också i jämförelse med lágkonjunkturáren i början 1970-talet fördubblades antalet ersättningsav dagar under dessa år. Utvecklingen av antalet ersättningsdagar och kostnader för kontantstöden åren 1970-1990 framgår av bilaga 3.

Även antalet kassamedlemmar som någon gång under året erhöll arbetslöshetsersättning ökade från en nivå på 182 000 medlemmar år 1980 till i genomsnitt 337 000 per år under åren 1983-1987. Ökningen av antalet ersättningstagare var förhållandevis något lägre än ökningen antalet ersättningsdagar. De kassamedlemmar som blev av arbetslösa under den senaste lågkonjunkturen drabbades

således av längre arbetslöshetstider än tidigare. som tidigare nämnts utgjorde också den höga andelen långtidsarbetslösa ett allvarligt problem under dessa år.

I genomsnitt uppgick antalet ersättningsdagar per medlem i kassorna till mellan 7 och 7,3 dagar under lågkonjunkturen i början pá 1980-talet medan motsvarande tal stannade vid 4-4,8 under lågkonjunkturen 1 början av 1970-talet.

Trots en förbättring i konjunkturen och en minskande arbetslöshet i arbetskraften som helhet låg antalet ersättningsdagar kvar på en relativt hög nivå även år 1988. Under de därpå följande åren sjönk antalet ersättningsdagar till drygt 16 milj.

En klar ökning av antalet ersättningsdagar kan emellertid åter noteras fr.o.m. hösten 1990. Det gäller i särskilt hög grad industrikassorna.

Det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS hade i början av 1980-talet en likartad utveckling som arbetslöshetsersättningen. Antalet ersättningsdagar högst år var 1983 med nära 9 milj. Därefter har antalet emellertid minskat successivt och utgjorde 1,7 milj. ersatta dagar år 1990. En förklaring till den minskade ersättningsvolymen för KAS hänger bl.a. samman med införandet av ungdomsgarantin, som innebar att en för KAS stor åldersgrupp föll bort.

I sitt delbetänkande Ds A 19874 gjorde A-kassekomittén den bedömningen att antalet ersättningsdagar under de närmaste åren skulle komma att uppgå till ca 28 milj. vid oförändrat konjunkturläge. I bedömningen låg bl.a. antaganden om att arbetslöshetstiderna förväntades bli

allt längre samt att en allt större del de arbetslöav sa skulle vara försäkrade.

Utvecklingen gick emellertid i en annan riktning. Konjunkturläget förbättrades ytterligare och långtidsarbetslösheten minskade. Vidare stagnerade utvecklingen av andelen arbetslöshetsförsäkrade av arbetskraften är 1987. Ökningen av antalet årsmedlemmar i arbetslöshetskassorna upphörde år 1989. Mellan åren 1989 och 1990 kan man i stället notera en svag minskning.

3.3 Kostnader och ersättningsnivåer

Under 1970-talet låg utgifterna för kontantstöden vid arbetslöshet på 10-15 procent av den arbetsmarknadspolitiska budgeten. I början av 1980-talet steg de kraftigt och har sedan legat på nivå omkring 20-30 en procent. Regeringen räknar med att kontantstödens andel av arbetsmarknadsverkets budget kan komma att öka till 36 procent nästa budgetår.

Diagram 3.7 Kontantstödens utveckling åren i 1974-1990 löpande och fasta priser. Milikr 10000

.. L . 7500 1

Z i .

,

z

i .- I EAK1990 - . arsprser 2500- EAK , 3 ------- - KAS1990 -r -\ árspñser A .

o " -KAS

%7B777B798b818ää3a485$9'7$8b9b

Källa AMS

i

i

De ökade kostnaderna för arbetslöshetsersättningen under 1980-talet framgår av ovanstående diagram.

År 1987 låg den utbetalade kassaersättningen på sin hittills högsta nivå, 7 454,7 milj.kr. Det kontanta arbetsmarknadsstödet stannade detta år vid 347,4 mi1j.kr. Därefter minskade den utbetalade kassaersättningen liksom antalet ersättningsdagar och uppgick till 6 556 mi1j.kr. år 1990. Kostnadsutvecklingen för kontantstöden framgår av bilaga 3.

Att utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen ökade så kraftigt under konjunkturdämpningen under 1980-talet beror på en rad olika faktorer. För det första är en ökad andel av de arbetslösa nu berättigade till ersättning från arbetslöshetskassorna. En annan förklaring är antalet deltidsarbetslösa som uppbär ersättning. Vidare har försäkringsvillkoren förbättrats väsentligt.

I fasta priser låg utbetald kassaersättning år 1990 drygt 80 procent över 1980 års nivå, medan antalet ersättningsdagar endast låg drygt 50 procent högre.

I årets budgetproposition har kostnaderna för statsbidraget till arbetslöshetsförsäkringen beräknats till 11 346 mi1j.kr. efter avdrag för finansieringsavgiften. Beräkningen bygger på antaganden om att arbetslösheten bland kassamedlemmar under budgetåret 199192 kommer att motsvara 7,3 ersättningsdagar per medlem och år samt att den genomsnittligt utbetalade dagpenningen kommer att ligga på ca 460 kr.

4 FINANSIERINGEN AV ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN FÖRE An 1909

4.1 Kort historik

I tidigare betänkanden om en statsunderstödd arbetslöshetsförsäkring, bl.a. KSA-utredningen SOU 197142, s. 68 ff. och ALF-utredningen SOU 197845, har man utförligt redogjort för frågans behandling utredav ningar och regering och riksdag. Senast har Akassekommittén i sitt delbetänkande Ds A 19874 beskrivit den historiska bakgrunden fr.o.m. år 1935. Denna utredning tar därför endast upp några huvuddrag i utvecklingen av försäkringen.

Den frivilliga statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen som infördes år 1935 utvecklades till början en inte i den takt som man hade förväntat. Först under 1940-talet bildades ett större antal kassor för privatanställda arbetare och tjänstemän. Kassor för offentliganställda, de flesta tjänstemannagrupper, akademiker och företagare bildades inte förrän under 1960-talet och i början av 1970-talet.

Det första statsbidraget täckte omkring en tredjedel av försäkringsersättningen. Kassorna svarade för resterande två tredjedelar. Medlemsavgifter, fonder avsatsom tes vid kassornas tillkomst av de fackliga organisationerna startfonder samt räntor var den helt dominerande inkomstkällan för arbetslöshetskassorna fram till mitten av 1950-talet.

På förslag av 1960 års arbetslöshetsutredning infördes ett statsbidragsystem som omfattade en proportionell del och en progressiv del. Den progressiva delen var knuten till antalet ersättningsdagar och infördes i

syfte att åstadkomma en utjämning av medlemsavgifterna. Statsbidraget betalades ut till kassorna årsvis i efterskott.

statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen bekostades fram till år 1974 över statsbudgeten. Statsbidragets andel av ersättningen hade då stigit till närmare två tredjedelar.

KSA-utredningen, som avlämnade sitt betänkande 1971, ligger till grund för nuvarande försäkring och det kontanta arbetsmarknadsstödet. Utredningen föreslog bl.a. att arbetslöshetsförsäkringen delvis skulle finansieras genom arbetsgivaravgifter.

De förbättringar i statsbidraget som infördes år 1974 på grundval av KSA-utredningens förslag innebar bl.a. att statsbidragets andel av kostnaderna för arbetslöshetsersättningen ökade från omkring 65 procent tilll ca 77 procent.

Efter KSA-utredningens genomförande har statsbidragsbestämmelserna förändrats flera gånger.

4.2 Tidigare bestämmelser

Nedan lämnade redogörelse för finansieringen av statens kostnader för försäkringen, arbetsgivaravgifter, statsbidragets konstruktion, medlemsavgifter och arbetslöshetskassornas fonder avser de bestämmelser som gällde innan det nya regelsystemet infördes. Uppgifterna är huvudsakligen hämtade från A-kassekommitténs betänkanden.

4.2.1 Finansieringen av statens kostnader

Kostnaderna för kontantstöd och utbildningsbidrag bestreds delvis över statsbudgeten, delvis med arbetsgivaravgifter samt vad gällde arbetslöshetsförsákringen även till en del med avgifter från medlemmarna och avkastning från fonderade medel.

Under åren 1983-1988 finansierades 65 procent av statsbidraget till arbetslöshetsersättningen med arbetsgivaravgifter. Resterande 35 procent finansierades över ett anslag på statsbudgeten.

År 1988 utbetalades 6 714 mi1j.kr. i arbetslöshetsersättning. Statsbidragets andel härav uppgick till i genomsnitt 94 procent. i

4.2.2 Arbetsmarknadsavgiften

Den avgift som arbetsgivarna erlägger för att finansiera statsbidraget till arbetslöshetsförsäkringen benämns arbetsmarknadsavgift. Denna erläggs enligt lagen 1981691 om socialavgifter.

Arbetsgivaravgifter infördes i samband med den reform som trädde i kraft år 1974 för att finansiera arbetslöshetsskyddet. Avgifterna användes för att täcka viss del av det kontanta arbetsmarknadsstödet samt delar av grundbidraget och progressivbidraget till arbetslöshetskassorna. Arbetsgivaravgiften till arbetslöshetsersättningen sattes till 0,4 procent av arbetsgivarens lönesumma.

Arbetsgivaravgifterna tillfördes en fond, arbetslöshetsfonden, som förvaltades av riksförsäkringsverket.

Fonden upplöstes år 1981, liksom den fond över vilken arbetsmarknadsutbildningen och den yrkesinriktade rehabiliteringen finansierades. De båda fonderna ersattes av ett konto hos riksgäldskontoret och finansieringen av dessa ändamål slogs samman.

Fördelningen mellan avgiftsmedel och budgetmedel beslutades av riksdagen. Medel kunde därför inte skjutas till från statsbudgeten om inkomsterna blev lägre eller utgifterna högre än beräknat. överskott från avgiftsmedlen kunde heller inte utnyttjas utan kom i stället att fonderas.

Den andel av kostnaderna för arbetslöshetsersättningen som skulle täckas med arbetsgivaravgifter höjdes år 1983 från 55 till 65 procent. Arbetsmarknadsavgiften finansierade även 65 procent av kostnaderna för KAS, utbildningsbidragen och statsbidragen till permitteringslöneersättningen.

Arbetsmarknadsavgiften uppgick är 1988 till 2,16 procent av lönesumman.

4.2.3 statsbidragen till arbetslöshetskassorna

Enligt bestämmelser i förordningen 1982434 om statsbidrag till erkända arbetslöshetskassor lämnades statsbidrag för ersättning som utgetts i enlighet med ALFlagen i form av grundbidrag och progressivbidrag. Bidragen beräknades för kalenderår.

Grundbidrag lämnades med 80 procent av den utbetalade dagpenningen.

Progressivbidrag lämnades med procentuell

en andel av

utbetalade dagpenningen

den efter avdrag av grundbidraget. Procentandelen utgick enligt en stigande skala efter det genomsnittliga antalet ersättningsdagar per medlem och år i kassan. Sammantaget kunde grund- och progressivbidrag lämnas med högst 98 procent utbeav tald ersättning.

Av det beräknade statsbidraget till kassorna utbetalades 90 procent á konto varje månad. om det fanns särskilda skäl fick AMS betala ut statsbidrag á konto även vid andra tidpunkter. Beräkning och slutreglering av statsbidraget skedde en gång per år efter varje verksamhetsår. Från det slutliga statsbidraget avräknades de á konto-utbetalningar och skatteinbetalningar som hade gjorts under året.

Vid á konto-utbetalningarna tillämpades förenklad en metod för beräkning av statsbidraget. För den preliminära beräkningen utgick man från bidragets procentuella storlek i kassan under närmast föregående verksamhetsår. 90 procent av det på detta sätt framräknade bidragsbeloppet minus skatt utbetalades till kassan á konto.

Arbetslöshetskassorna skulle varje månad redovisa den ekonomiska verksamheten till AMS. Framställningen om á-kontoutbetalning och inbetalning av skatt skulle innehålla uppgifter om dagpenning, antal ersättningsdagar, bruttoersättning, avdrag på grund av överförsäkring och pension, skattepliktig ersättning, skatteavdrag samt utbetald ersättning.

4.2.4 Medlemsavgifter

Enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring skall en erkänd arbetslöshetskassa ta ut fasta medlemsavgifter. Dessa skulle enligt den tidigare lydelsen av 54 § vara så bestämda att de i förening med andra för verksamheten avsedda inkomster får antagas förslå till betalning av utfästa ersättningar, förvaltningskostnader och övriga kassan åliggande utgifter samt föreskriven fondbildning.

Om kassans medel var otillräckliga fick kassan besluta om särskild uttaxering.

År 1988 betalade medlemmarna i arbetslöshetskassorna en avgift som varierade mellan 8 och 61 kr. per månad. Härutöver fick kassorna ta ut vissa administrationsavgifter av enskilt anslutna medlemmar.

Variationerna i medlemsavgifternas storlek berodde huvudsakligen pá skillnader i fondavkastning och fonderingskrav samt på skillnader i kassornas förvaltningskostnader. Skillnader i arbetslöshet och dagpenning hade minskat i betydelse pá grund av att kostnaderna för arbetslöshetsersättningen i allt högre utsträckning hade kommit att täckas genom statsbidrag.

4.2.5 Arbetslöshetskassornas fonder

Alltsedan den statsunderstödda verksamheten började vid mitten av 1930-talet var kassorna skyldiga att avsätta medel till fonder. Dessa hade till uppgift att

o säkerställa att kassan hade likvida medel för sina utbetalningar,

o möjliggöra en tidsmässig utjämning av de ekonomiska krav som ställdes på kassan på grund av ändringar i arbetslösheten, samt

o vara en reserv genom vilken avgifterna kunde utjämnas mellan år med hög och låg arbetslöshet.

Enligt den tidigare lydelsen av 56 § ALF-lagen skulle en arbetslöshetskassa såsom fond avsätta tillgångar, motsvarande per medlem räknat minst summan av förvaltningskostnader per medlem under det sistförflutna räkenskapsåret och en tredjedel av det genomsnittliga ersättningsbelopp kassan utgivit per ersättningsdag och medlem under det sistförflutna räkenskapsåret, efter avdrag för preliminär skatt, multiplicerat med det genomsnittliga antalet ersättningsdagar per medlem under de fem senaste åren.

överskott på verksamheten skulle tillföras fonden. Fonden fick endast tas i anspråk i den mån kassans inkomster inte förslog till täckande av kassans löpande utgifter.

Även placeringen av fondmedel reglerades i ALF-lagen 57 §.

Fonderingskravet kom att sänkas successivt under årens lopp. När de första erkända arbetslöshetskassorna bildades krävdes en fond som motsvarade ungefär tre gånger ársinkomsten av medlemsavgifter och statsbidrag i en kassa.

På mindre kassor ställdes ännu högre fonderingskrav. Under 1970-talet sänktes kraven i två olika omgångar. Efter ytterligare en sänkning i början 1980-talet av motsvarade fonderingskravet knappt tre månaders utgif-

ter i en kassa.

Arbetslöshetskassornas fonder uppgick den 31 december 1988 till totalt 2 394,8 mi1j.kr. Den största fonden uppgick till 340,7 mi1j.kr. och den minsta till 1,4 milj.kr. Även beräknade per medlem varierade fonderna kraftigt.

Huvuddelen av de sammanlagda tillgångarna utgjordes av fordringar hos banker och kontanter 42,5 % samt utestående fordringar såsom statsbidrag, avgifter m.m. 42,3 %.

De ändrade regler om statsbidrag m.m. som trädde i kraft den 1 januari 1989 innebar att arbetslöshetskassorna inte längre fick avsätta medel till särskilda fonder. Fonderna skulle motverka en utjämning av avgifterna. De upplöstes under år 1989.

Fondupplösningen genomfördes av kassorna själva i enlighet med förslag i regeringens proposition 198788114. Fonderna tillföll den eller de intresseorganisationer som tagit initiativ till kassans bildande.

5 DET NYA FINANSIERINGSBYBTEHBT

5.1 Bakgrund

I november 1985 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor rörande arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen antog namnet Akassekommittén och utkom med två betänkanden Ds A 19874 och SOU 198756.

Förslagen i regeringens proposition prop. 198788114, som till stor del grundar sig på A-kassekommitténs betänkanden, ligger till grund för den reformering av regelsystemet för finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen som genomfördes den 1 januari 1989.

Reformen innebar bl.a. att staten numera förskotterar viss del av arbetslöshetsersättningen till arbetslöshetskassorna. Statsbidraget, som inte till någon del bekostas över statsbudgeten, betalas ut i direkt samband med utbetalningen av ersättningen. Ersättningen finansieras genom arbetsgivaravgifter arbetsmarknadsavgiften samt genom medlemsavgifter finansieringsbidrag. De ändrade reglerna för statsbidrag medförde att kravet på kassorna och deras medlemmar att fondera medel för att möta stigande arbetslöshet kunde tas bort.

Arbetslöshetskassorna har ålagts att betala in en viss del av utbetald ersättning till staten i form av finansieringsbidrag. Varje kassa skall vidare betala en utjämningsavgift som skall användas för att åstadkomma en utjämning av skillnaderna i medlemsavgifter mellan de

olika kassorna. Arbetslöshetskassornas administration finansieras liksom tidigare med enbart medlemsavgifter.

De grundläggande bestämmelserna om avgifter och uttaxering till arbetslöshetsförsäkringen återfinns i 54-56 §§ ALF-lagen. I 57 § finns bestämmelser om finansieringsbidrag. Dessa bestämmelser kompletteras med närmare regler i ALF-förordningen.

5.2 Nuvarande ordning

5.2.1 Finansiering av statens kostnader

Några utgångspunkter

När arbetslöshetskassorna tidigare erhöll statsbidrag till arbetslöshetsersättningen finansierades detta till 35 procent med medel som anvisades över statsbudgeten och till 65 procent med en arbetsgivaravgift. Fördelningen mellan anslags- och avgiftsmedel, den s.k. fördelningsnyckeln, fastställdes av riksdagen.

Vid låg arbetslöshet bland kassamedlemmar behövde inte samtliga de medel som betalades in genom arbetsmarknadsavgiften utnyttjas utan en del kom att fonderas. Vid hög arbetslöshet blev förhållandet det motsatta.

Genom att den s.k. fördelningsnyckeln var fast kunde inte en eventuell brist pá arbetsgivaravgiftsmedel kompenseras genom motsvarande tillskott av anslagsmedel.

Kostnadsutvecklingen för statsbidraget till arbetslöshetsförsäkringen under ett antal år på 1980-talet ledde till att arbetsmarknadsavgiften fick höjas vid flera

tillfällen. Inflytande avgiftsmedel täckte ändå inte löpande utgifter. Medel fick då lånas från andra inkomsttitlar för att klara utbetalningsbehoven.

Föredragande statsrådet uttalade prop. 1987882114 som sin mening b1.a. att man borde försöka finna en i enklare och mer lätthanterlig finansieringsmodell. Hon ansåg vidare att ett nytt system borde bygga på att

i

i varje utgiftsslag skulle finansieras ur bara en källa. e Dessutom borde gälla att de kostnader påverkades i som mest av förhållanden som parterna på arbetsmarknaden rådde över borde finansieras genom arbetsmarknadsavgifter. Statsrådet ansåg även att överskottsmedel borde behållas inom systemet för att kunna utnyttjas vid perioder med ökade utbetalningar. Till systemet borde också knytas en rörlig kredit om högst 1 000 mi1j.kr. som borde få utnyttjas när befintliga medel inte räckte för att täcka utgifterna.

nu gällande bestämmelser

Kostnaderna för arbetslöshetsersättningen finansieras numera inte till någon del av anslagsmedel utan med arbetsgivaravgifter arbetsmarknadsavgiften till den del det inte täcks av inkomster från medlemsavgifter genom finansieringsbidrag från arbetslöshetskassorna.

Bestämmelserna om arbetsmarknadsavgifter återfinns i 4 kap. 7 § lagen 1981691 om socialavgifter. Avgiften utgår för närvarande med 2,16 procent lönesumman. av Fr.o.m. den 1 juli 1992 kommer avgiften att sänkas till 2,12 procent. Under perioden 1 juli 1993 t.o.m. 30 juni 1994 är avgiften 2,08 procent. Fr.o.m. den 1 juli 1994 sänks avgiften till 2,04 procent av lönesumman.

Kassornas finansieringsbidrag regleras bestämmelgenom ser i 57 § ALF-lagen och ALF-förordningen 9-12 samt 22 §§.

Bestämmelserna innebär att en arbetslöshetskassa för varje medlem, som fanns i kassan vid utgången det av senast förflutna verksamhetsåret, för finansiering av kostnaderna för utbetalade arbetslöshetsersättningar skall betala ett belopp som motsvarar 35 procent den av under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalade dagpenningen i kassan finansieringsavgift.

Enligt ALF-förordningen skall en tolftedel beloppet av betalas in varje månad. AMS skall lämna uppgift om storleken av de avgifter som kassan skall betala vid varje betalningstillfälle.

Kostnaderna för arbetslöshetsersättningen uppgick till 6 054 milj.kr. med avdrag för finansieringsavgiften under år 1990. Enligt årets budgetproposition beräknas motsvarande kostnader uppgå till ll 346 milj.kr. under budgetåret 199192. Beräkningen bygger på bedömningen att arbetslösheten bland medlemmarna i kassorna kommer att motsvara 7,3 dagar per medlem och år samt att den genomsnittligt utbetalade dagpenningen kommer att uppgå till ca 460 kr.

Bidraget till permitteringslöneersättningen finansieras helt genom arbetsgivaravgifter sedan den 1 juli 1988. statens kostnader för KAS och utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering finansieras helt över anslag på statsbudgeten t.o.m. budgetåret 199091. Därefter kommer KAS liksom utbildningsbidrag avseende personer uppfyller medsom lems- och arbetsvillkoren i ALF-lagen att finansieras genom arbetsmarknadsavgiften.

5.2.2 statsbidrag

Några utgångspunkter

När kassorna tidigare erhöll statsbidrag var detta uppdelat i två delar; dels ett grundbidrag som utgavs med 80 procent av den utbetalade dagpenningen, dels ett progressivbidrag som utgavs med en procentuell andel som var knuten till antalet ersättningsdagar, dvs. arbetslöshetens omfattning. Statsbidraget beräknades per kalenderår och 90 procent av det beräknade statsbidraget betalades ut månadsvis á konto. Slutreglering skedde en gång per år.

Detta statsbidragssystem ansågs onödigt krångligt. Systemet med å konto-utbetalningar och slutreglering en gång om året skapade dessutom ekonomiska problem för många kassor. Flera kassor klarade inte av att ligga ute med de belopp det var fråga om, inte ens med utnyttjande av befintliga fondmedel. För att kassorna skulle kunna klara sina utbetalningar gjorde AMS extra á konto-inbetalningar. Nivån på statsbidraget byggde delvis på arbetslöshetens omfattning i en kassa. Först när verksamhetsåret gått till ända kunde denna fastställas och det slutliga statsbidraget beräknas.

syftet med en reformering av detta bidragssystem var därför att skapa ett mer ändamålsenligt ekonomiskt system för arbetslöshetskassorna. En utgångspunkt var att kassornas fonder inte längre skulle ingå i systemet. En annan att statsbidraget borde vara definitivt så att det ej behövdes någon slutreglering i efterhand. Ett nytt bidragssystem fick heller inte innebära annat än marginella kostnadsökningar för staten.

Nu gällande bestämmelser

Bestämmelserna om statsbidrag till arbetslöshetskassorna återfinns i 5-8 §§ ALF-förordningen.

Det finns numera inte längre någon koppling mellan kassans kostnader för utbetald ersättning och arbetslöshetens omfattning.

AMS betalar ut statsbidraget till kassan i omedelbar anslutning till kassans utbetalning av ersättningen. Vid utbetalningen skall AMS hålla inne så stor del av statsbidraget som motsvarar det skatteavdrag som skall göras på utbetald ersättning. AMS rekvirerar erforderliga medel för utbetalning av statsbidrag från RFV.

Genom denna reform kunde systemet med á konto-utbetalningar upphöra och statsbidraget behöver inte längre regleras i efterhand. Sådan reglering kan dock undantagsvis förekomma när en kassa felaktigt betalat ut ersättning som inte berättigar till statsbidrag.

5.2.3 Medlemsavgifter

Några utgångspunkter

Medlemsavgifternas storlek bestämdes tidigare av en rad olika faktorer som dagpenningens storlek, arbetslöshetens omfattning, fonderingskrav och förvaltningskostnader. Medlemsavgifterna varierade kraftigt mellan olika kassor.

Enligt uttalande i propositionen borde i en försäk- ring av denna karaktär - inte den enskildes bidrag till försäkringen bestämmas utifrån risken att behöva ta

försäkringen 1 0 anspråk. I stället borde avgiftens storlek mer knytas till den ersättning som medlemmen kan påräkna vid eventuell arbetslöshet. Enligt departementschefen borde systemet för medlemsavgifter därför reformeras så att denna princip bättre återspeglades i nivån på medlemsavgiften.

Som tidigare nämnts innebar förslagen i regeringens proposition att fonderingskravet skulle avskaffas samt att statsbidrag skulle utgå för hela ersättningen. Genom dessa två ändringar påverkas medlemsavgifternas storlek i stort sett endast av ersättningens nivå den genomsnittliga dagpenningen samt förvaltningskostnaderna.

Det ansågs att man härigenom skulle kunna uppnå en bättre koppling till den ersättning som kunde förväntas vid arbetslöshet, men också att avgiften skulle kunna hållas nere genom rationaliseringar och effektiviseringar av den egna förvaltningen. Det sistnämnda skulle, enligt föredragande statsråd, kunna motverkas om man såsom A-kassekommittén föreslagit lämnade ett förvaltningsbidrag med ett bestämt belopp per utbetald ersättningsdag.

Enligt förslaget i propositionen borde medlemmarnas andel av kostnaderna för arbetslöshetsersättningen uppgå till ett belopp som motsvarade 35 procent av den genomsnittliga dagpenningen per medlem och år.

Statsrådet ansåg vidare att det var angeläget att utjämna en del av skillnaderna i medlemsavgifter som var föranledda av variationer i förvaltningskostnaderna i de olika kassorna. I propositionen föreslogs därför att man skulle ta ut en utjämningsavgift som per medlem och år motsvarade 3 procent av den för samtliga kassor

gällande högsta dagpenningen. Influtna medel skulle fördelas till kassor med särskilt hög arbetslöshet eller med lågt antal medlemmar och hög avgift.

I propositionen föreslogs vidare att kassorna i den fasta avgiften för enskilt ansluta medlemmar skulle få möjlighet att inkludera ett belopp som täckte merkostnader för medlemsadministrationen. Tidigare hade kassorna rätt att i enlighet med beslut av regeringen ta ut särskilda administrations-, aviserings-, påminnelseoch uppläggningsavgifter av sådana medlemmar.

Departementschefen betonade att det endast skulle gälla merkostnader och inte samtliga administrationskostnader som man hade för enskilt anslutna medlemmar. Det fick inte vara fråga om en servicenivå eller omkostnader av större omfattning än vad som erfordrades för att ge de enskilt anslutna en med övriga medlemmar likvärdig service. Beloppet måste därför stå i rimlig proportion till kassornas utgifter för administrationen av de kollektivt anslutna medlemmarna.

Nu gällande bestämmelser

Medlemsavgifter

En arbetslöshetskassa skall enligt ALF-lagen 54 § ta ut fasta medlemsavgifter. Dessa skall vara så bestämda att de i förening med andra inkomster får antas förslá till betalning av kassans förvaltning och övriga utgifter samt den betalningsskyldighet som kassan har enligt 57 §, dvs. inbetalning av finansieringsavgift och utjämningsavgift.

uppgick den till kassorna erlagda medlemsavgif- År 1989 till i genomsnitt 19506 kr. per ársmedlem. Avgiften varierade mellan 11878 och 48l28 kr. per medlem terna i de olika kassorna se bilaga 5.

enskilt ansluten medlem får kassan i den fasta Av en medlemsavgiften dessutom ta ut ett belopp som täcker skäliga extra administrationskostnader för medlemskapet.

arbetslöshetskassas tillgångar är otillräckliga Om en för verksamhetens behöriga utövande får kassan besluta särskild uttaxering utan hinder av att stadgarna ej om medger det. Beslutet skall godkännas av AMS. Särskild uttaxering får ej i annat fall 55 § ALF-lagäga rum en.

Medlemsavgiften skall registreras hos AMS. Storleken av de fasta avgifter som skall erläggas till kassan och ordningen för avgifternas erläggande skall anges i kassans stadgar enligt ALF-lagen.

Finansierings- och utjämningsavgifter

Bestämmelserna arbetslöshetskassornas inbetalningar om till staten återfinns i 57 § ALF-lagen. De innebär att arbetslöshetskassa för varje medlem som fanns i kasen vid utgången av det senast förflutna verksamhetssan året till staten skall betala

1. för finansiering av statens kostnad för utbetalade arbetslöshetsersättningar ett belopp som motsvarar 35 procent den under det löpande verksamhetsåret av genomsnittligt utbetalade dagpenningen i kassan finansieringsavgift och

2. för finansiering av ett för kassorna gemensamt utjämningsbidrag ett belopp som motsvarar tre procent av gällande högsta dagpenning utjämningsavgift.

Konstruktionen av finansieringsbidraget innebär att en arbetslöshetskassa innan den fastställer medlemsav- giften för det kommande verksamhetsåret måste göra ett antagande om den genomsnittliga dagpenningen inom det område kassan verkar och löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri som ligger till grund för uppräkningen av högsta dagpenning.

I 9-12 samt 22 §§ ALF-förordningen finns närmare bestämmelser om b1.a. tid och sätt för betalningarna.

Finansieringsavgiften skall betalas arbetslöshetsav kassorna varje månad med ett belopp som per medlem motsvarar 35 procent av den under den gångna månaden genomsnittligt utbetalade dagpenningen delat med tolv.

Utjämningsavgiften skall betalas av kassorna före utgången av januari varje år.

AMS skall lämna uppgift om storleken av de avgifter som kassan skall betala vid varje betalningstillfälle och avgifterna skall betalas genom insättning pá postgirokonto som AMS bestämmer.

5.2.4 Utjämningsbidrag

Bidrag från utjämningsavgiften regleras i ALF-förordningen 13-17 och 22 §§ och lämnas till en arbetslöshetskassa

1. dels om arbetslösheten för kassans medlemmar, räknad i utbetalade ersättningsdagar per medlem och år, med mer än tio procent översteg genomsnittet för samtliga erkända arbetslöshetskassor under det senaste verksamhetsåret,

2. dels om kassan vid utgången av det senast förflutna verksamhetsåret hade färre än 10 000 medlemmar och en medlemsavgift som översteg 70 procent av den gällande högsta dagpenningen enligt ALF-lagen.

Bidrag lämnas enligt 13 § 1 med ett visst belopp för varje medlem som fanns i kassan vid utgången det av senast förflutna verksamhetsåret. Beloppet motsvarar två procent av den gällande högsta dagpenningen enligt ALF-lagen multiplicerat med den del av antalet ersättningsdagar per medlem i kassan under det senast förflutna verksamhetsåret, som med mer än tio procent överstiger det för samtliga kassor genomsnittliga antalet ersåttningsdagar per medlem.

Bidrag enligt 13 § 2 lämnas med hälften av skillnaden mellan 70 procent av den gällande högsta dagpenningen och kassans verkliga kostnad per medlem under det senast förflutna verksamhetsåret.

Om inbetalade utjämningsavgifter inte uppgår till vad som skall lämnas i utjämningsbidrag, skall bidraget minskas med en procentandel som är lika stor för samtliga bidragsberättigade arbetslöshetskassor.

Om det belopp som för ett visst verksamhetsår lämnas i utjämningsbidrag understiger de för året erlagda utjämningsavgifterna, skall överskottet återbetalas till arbetslöshetskassorna i förhållande till inbetalade avgifter.

År 1989 uppgick den sammanlagda utjåmningsavgiften till 47,7 milj.kr. därav áterbetalades 16,9 milj.kr. till kassorna. 22 kassor erhöll utjämningsbidrag enligt ALF-förordningen 13 § 1 med sammanlagt 27,1 mi1j.kr. och sex av dessa kassor erhöll även utjåmningsbidrag enligt 13 § 2 med sammanlagt 3,7 milj,kr. se bilagorna 7 A och 7 B.

5.2.5 Arbetslöshetskassornas eget fria kapital

som tidigare nämnts medförde de ändrade reglerna för statsbidrag att kravet på kassorna och deras medlemmar att fondera medel för att möta stigande arbetslöshet kunde tas bort. De befintliga fonderna avvecklades.

Någon ny fondbildning är inte tillåten. I propositionen uttalades emellertid att ett visst mindre kapital borde kunna finnas hos kassorna för att dessa inte helt skulle sakna likvida medel för att täcka löpande förvaltningskostnader och investeringar.

Enligt 56 § ALF-lagen skall inkomster som inte har använts för löpande utgifter under verksamhetsåret användas för sådana utgifter följande verksamhetsår. Det egna fria kapitalet i en kassa får dock inte överstiga 50 kr. per medlem.

Denna bestämmelse har kritiserats av arbetslöshetskassorna på grund av att den utformats utan hånsynstagande till dagpenning- respektive kostnadsutveckling.

På grundval av förslag av arbetsgruppen för översyn av de föreningsrättsliga bestämmelserna i ALF-lagen Ds 199066 ändras lagen på denna punkt fr.o.m. den 1 januari 1992.

Ändringen innebär att en arbetslöshetskassas eget fria kapital i stället för ett högsta belopp på 50 kr. per medlem inte får överstiga ett belopp som motsvarar 15 procent av den högsta dagpenning som gällde vid utgången av det senast förflutna verksamhetsåret.

År 1989 var högsta dagpenning 450 kr. Eget fritt kapital skulle - beräknat enligt den nya bestämmelsen - ha uppgått till 6750 kr. per medlem år 1990 och till 7425 kr. år 1991.

År 1989 uppgick det egna fria kapitalet i kassorna inklusive årets överskott till sammanlagt 245,8 milj.kr. eller till i genomsnitt 6890 kr. per årsmedlem. Beloppet varierade mellan 050 kr. och 45765 kr. i de olika kassorna se bilaga 5.

5.2.6 Utbetalningssystemet

Den 8 juni 1988 fattade riksdagen beslut i enlighet med förslagen i proposition 1987881l4 som bl.a. innebar att hela den utbetalade arbetslöshetsersättningen skulle täckas av statsbidrag och att statsbidraget skulle betalas ut samtidigt med ersättningen.

Redan i april 1988 uppdrog emellertid regeringen åt AMS att i samråd med RFV, RRV, statskontoret samt efter samråd med SO utarbeta ett förslag till principlösning vad gällde rutiner för

o utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna,

o redovisning och inbetalning till skattemyndigheterna av den på utbetald ersättning belöpande skatten,

0 inbetalning till staten av finansieringsavgiften och utjämningsavgiften,

o återbetalning till staten av statsbidrag har som utgått felaktigt.

Vidare skulle AMS redovisa förslag till hur utbetalningen av den statliga permitteringslöneersättningen till utbetalningsinstituten skulle kunna ske samtidigt som instituten betalar ut ersättning.

Ett förslag till principlösning överlämnades till regeringen den 15 juni 1988 och AMS fick i uppdrag senare att i huvudsaklig överensstämmelse med det överlämnade förslaget vidta de åtgärder som krävdes för att finansieringssystemet skulle fungera fr.o.m. den 1 janauri 1989.

I samråd med tidigare nämnda myndigheter och SO fortsatte arbetet med att på olika sätt förbereda genomförandet av det nya systemet. Pâ grund av den korta tid som stod till förfogande var en av förutsättningarna för genomförandet att existerande ADB-system kunde utnyttjas utan alltför stora förändringar.

En annan förutsättning för att klara överföringen av statsbidraget och upprätthålla nödvändig kontroll var att kassornas utbetalning av ersättning samordnades tidsmässigt samt att ersättningsutbetalningarna skedde via en enda betalningsförmedlare.

Sparbankernas utbetalningssystem SUS bedömdes vara det enda existerande utbetalningssystem som fyllde de nya krav som skulle komma att ställas och samtliga kassor måste därför inlemmas i SUS-systemet.

SO tecknade ett ramavtal med Spara Nova AB om utbetalning av arbetslöshetsersättning genom Sparbakernas Utbetalningssystem SUS. Varje arbetslöshetskassa har senare tecknat separata avtal med Spara Nova AB anpassade till respektive kassa.

Inkomsttitel m.m.

En särskild inkomsttitel 1261 som disponeras av RFV och AMS har upprättats för arbetslöshetsförsäkringen och permitteringslöneersättningen.

Inkomster på inkomsttiteln

1. Arbetsgivaravgifter disponeras av RFV 2. Finansieringsavgifter disponeras av AMS 3. Utjämningsavgifter disponeras av AMS 4. Räntor på hos riksgäldskontoret placerade medel disponeras av RFV

Utgifterna bokföres pá separata undertitlar på inkomsttiteln

5. Statsbidrag till arbetslöshetskassorna disponeras av AMS 6. Utjämningsbidrag disponeras av AMS 7. Permitteringslöneersättning disponeras av AMS

Vidare finns undertitlar för utjämning och reglering

8. Reglering till fond m.m. disponeras RFV av 9. Av AMS rekvirerade medel disponeras AMS av

RFV bokför influtna arbetsmarknadsavgifter på inkomsttiteln 1.

En gång per månad överför RFV efter rekvisition från AMS medel från inkomsttiteln 8 till AMS bokför som överföringen under en särskild inkomsttitel 9. Överföringen avser förskott för utbetalning statsbidrag av för arbetslöshetsförsäkringen med avdrag för finansieringsavgifter samt permitteringslöneersättningen. RFV reglerar underskottöverskott gentemot riksgäldskontoret två gånger per månad.

Överskottet på inbetalda arbetsmarknadsavgifter överförs av RFV till ett särskilt konto hos riksgäldskontoret 8.

Till AMS postgiro influtna finansierings- och utjämningsavgifter bokföres på särskilda undertitlar 2 och 3 på inkomsttiteln.

Även räntor på hos riksgäldskontoret placerade medel bokföres under en särskild inkomsttitel 4.

Kontot hos riksgäldskontoret, som benämns arbetsmarknadsfonden, är inrättat i enlighet med ett regeringsbeslut den 22 december 1988 om disposition medel för av statsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen för fim.m. nansieringen av arbetslöshetsförsäkringen och permitteringslöneersättningen m.m.

Kontot tillförs medel arbetsmarknadsavgifter från inflytande arbetsgivaravgifter enligt lagen 1981691 om socialavgifter och på dessa medel belöpande räntor och annan avkastning.

En rörlig kredit om högst 1 000 000 000 kr. är förenad med kontot.

Arbetsmarknadsavgifter har sedan tillkomsten av det nya statsbidragssystemet influtit med ett högre belopp än av AMS rekvirerade medel för utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetsersättningen m.m. Fonden har därför vuxit och uppgick den 31 mars 1991 till 15 572,9 milj.kr.

Arbetsmarknadsfonden, som fram t.o.m. år 1988 visade ett underskott, har utvecklats på följande sätt efter den l januari 1989

De relativt stora överskotten under dessa två år hänger naturligtvis samman med den låga arbetslösheten under denna period. Siffror för de tre första månaderna l991 indikerar att överskotten nu minskar. Första kvartalet 1991 stannade överskottet vid 1 075 milj.kr.

Förutom en förväntad ökande arbetslöshet kommer fondens storlek att påverkas av att ytterligare åtgärder skall finansieras via arbetsmarknadsavgiften.

som tidigare nämnts har riksdagen under våren fattat

beslut om att KAS samt utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering avseende de personer som uppfyller medlems- och arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen skall finansieras via arbetsmarknadsavgiften fr.o.m. budgetåret 199192.

Utbetalningen av statsbidrag

Det förhållandet att utbetalningen av statsbidrag sker samtidigt som ersättningen betalas ut till kassamedlemmarna ställer stora krav pá snabbhet. Från det att utbetalningsunderlaget färdigbehandlats kassan måste av statsbidraget ställas till kassans förfogande inom några timmar för att utbetalningen skall kunna lyftas av medlemmarna två dagar senare.

Detta kräver att AMS via betalningsförmedlaren har tillgång till uppgifter om varje kassas summerade utbetalningsbelopp bruttoersättning, skatt och nettobelopp samt antalet ersatta dagar utbetalningspeper riod.

För att det - med rådande tidspress skall prak- - vara tiskt möjligt att klara överföringen statsbidraget av och upprätthålla nödvändig kontroll krävs vidare att arbetslöshetskassornas utbetalning ersättning är av samordnad till en bestämd utbetalningsdag vecka per vanligtvis helgfri torsdag och till utbetalningsen förmedlare.

Flertalet kassor betalar ut ersättning till sina medlemmar varje vecka i enlighet med till AMS överlämen nad ársvis tidsplan. Inför varje utbetalning skall kassorna lämna in en ansökan om statsbidrag till AMS.

I grova drag fungerar utbetalningen av statsbidrag på följande sätt.

Veckovis utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna

Inför veckoutbetalningen översänder kassorna ett maskinläsbart utbetalningsuppdrag till Sparbankernas Datacentraler AB SPADAB vilket skall vara där senast kl 13.00 måndagar.

Senast under måndagen lämnar kassorna i regel per telefax ansökan om statsbidrag till AMS som innehåller summerade uppgifter om utbetalningens bruttobelopp, skatt, nettobelopp, antal ersättningstagare och antal ersättningsdagar. Ansökan bekräftas i efterhand med originalhandling. AMS gör vissa rimlighetskontroller av ansökningarna.

SPADAB bearbetar inkomna band under måndag eftermiddag. Detta resulterar bl.a. i en summering per kassa av antal ersättningstagare, brutto- och nettobelopp för utbetald ersättning samt skattebelopp. Uppgifterna överförs med uppringt Datel senast kl 09.00 på tisdagen till en dator pá AMS försäkringsenhet.

Efter det att uppgifterna, som erhållits från SPADAB, kontrollerats mot statsbidragsansökan och godkänts av AMS rekvireras erforderliga medel av AMS från statsverkets checkräkning i riksbanken genom checklös dragningsrätt till Sparbankernas bank via riksbanksclearingen.

Banken fördelar sedan medlen på arbetslöshetskassorna. SPADAB verkställer kassornas utbetalningsuppdrag till

de arbetslösa kassamedlemmarna, som kan lyfta ersättningen i valfri bank torsdag samma vecka.

Inbetalning av skatt m.n.

Uppgifter från samtliga utbetalningar av arbetslöshetsersättning lagras i ett datorbaserat register på AMS försäkringsenhet. Preliminärskatten, skall betalas som till respektive länssskattemyndighet samt sjömansskattekontoret, summeras månadsvis per arbetslöshetskassa.

För kassornas räkning överför AMS skattebeloppen månadsvis via System S statens redovisningssystem per postgiro till berörda skattemyndigheter.

Inbetalning av finansieringsavgifter

Finansieringsavgiften utgör 35 procent den under den av gångna månaden genomsnittligt utbetalade dagpenningen i respektive kassa delat med tolv. Beloppet för varje kassa beräknas på antalet medlemmar vid utgången av det senast förflutna verksamhetsåret.

Inbetalningen av finansieringsavgifter till staten sker således månadsvis i efterskott. Varje arbetslöshetskassa måste därför före den 15 januari redovisa medlemsantalet vid årsskiftet till AMS. Uppgift om genomsnittligt utbetalad dagpenning under månaden erhålles ur AMS register över utbetalningarna.

Beräkning och avisering avgiften sker på

av AMS med hjälp av ADB-stöd och enligt en standardrutin för fakturering som innehåller funktioner för betalningsbevak-

ning och krav. Avgiften betalas in till ett postgirokonto hos AMS.

Inbetalning av utjämningsavgifter

Utjämningsavgiften uppgår per medlem och år till tre procent av gällande högsta dagpenning. Avgiften baseras på medlemsantalet vid årsskiftet närmast före och skall vara erlagd under januari månad varje år.

Faktureringsrutinen är utformad på liknande sätt som för finansieringsavgiften. Utjämningsavgiften inbetalas i likhet med finansieringsavgiften till ett postgirokonto hos AMS.

Återbetalning av felaktigt utbetalt statsbidrag

De band som lämnas till SPADAB på måndag eftermiddag för utbetalning innehåller alla utbetalningar av arbetslöshetsersättning som kassorna beslutat om. Utbetalningar som finns med på banden kan stoppashejdas fram till en viss tidpunkt.

Hejdade utbetalningar finns upptagna såväl i kassans ansökan om statsbidrag som i de summerade uppgifterna som redovisats till AMS. Kassan sänder därför en rapport till AMS om utförda hejdningar. Eftersom dessa stoppade utbetalningar inte har någon avnämare återförs beloppen automatiskt till AMS postgirokonto.

Även i andra fall skall utbetalt statsbidrag återbetalas till staten. Det gäller i huvudsak följande fall

o då medlemmar i arbetslöshetskassorna får lön senare för tid som arbetslöshetsersättning utgått och ersättningen skall återbetalas till kassan,

o då medlemmar fått arbetslöshetsersättning mot bakgrund av uppgifter som inte varit riktiga eller ofullständiga och därför blir áterbetalningsskyldiga,

0 då statsbidrag utbetalats utan stöd av reglerna i lag och föreskrifter och AMS beslutat att ersättningen ej berättigar till statsbidrag.

En särskild rutin har utformats för redovisning, kontroll och återbetalning till staten av dessa belopp.

Arbetslöshetskassorna lämnar löpande under månaden redovisning till AMS om áterbetalningsärenden. Efter kontroll faktureras áterbetalningsbeloppen enligt en liknande rutin som gäller för finansierings- och utjämningsavgifterna. Återbetalning sker till AMS postgirokonto.

Utbetalning av utjämningsbidrag

Efter det att AMS fattat beslut om utjämningsbidrag betalas dessa ut till kassorna enligt en särskilt upprättad rutin. Det sammanlagda beloppet för utjämningsbidrag får ej överstiga inbetalade utjämningsavgifter. överskott återbetalas till arbetslöshetskassorna.

Utbetalning av permitterinqslöneersättning

De tre utbetalningsorganen för permitteringslöneersättning har enligt gällande lag 19841004 rätt att besluta om statsbidrag till permitteringslöneersättning. Någon särskild prövning av rätten till statsbidrag görs ej av AMS.

Utbetalningsorganen redovisar varje vecka den permitteringslöneersättning som skall betalas ut och rekvirerar erforderligt belopp hos AMS försäkringsenhet. Utbetalningen av statsbidraget sker via riksbanksclearingen till IUP institutet för utbetalning av permitteringslöneersättning aktiebolag enligt en liknande rutin som för arbetslöshetsersättningen. Utbetalning till de två andra utbetalningsorganen sker via System S.

s urväannruuc AV nu uu INANBIBRINGBBYSTEHET rön ARBBTSLÖBHETBFÖRSÃKRINGEN

6.1 Hittills vunna erfarenheter av det nya systemet

6.1.1 Inledning

Avsikten med det nya finansieringssystemet var bl.a. att skapa en enklare och mer lätthanterlig finansieringsordning. Utredningens uppdrag omfattar enligt direktiven en utvärdering av systemet i sin helhet inklusive de nya utbetalningsrutiner som AMS och arbetslöshetskassorna har utvecklat för att systemet praktiskt skall kunna fungera. Utredningen skall även föreslå förbättringar om den finner brister i systemet.

Arbetslöshetskassornas erfarenheter av det nya finansieringssystemet har inhämtats genom en postenkät som sändes till samtliga 42 kassor. Alla kassor utom en besvarade enkäten.

Frågeformuläret innehöll ett tiotal frågor, varav fem med bundna svarsalternativ. Kassorna gavs möjlighet att lämna kommentarer till svaren jämte synpunkter i övrigt. Hälften av frågorna berörde kassornas erfarenheter av hur utbetalningsrutiner m.m. fungerat i praktiken. Den andra hälften gällde systemet med utjämningsavgifter och svaren pá dessa frågor redovisas under avsnitt 6.3 Utjämning av medlemsavgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen. Syftet med enkäten var vidare att

få fran idéer och förslag till förbättringar av syste-

met.

I vissa fall har svaren på frågorna jämförts med hänsyn till kassornas storlek. De 41 kassor som besvarat enkäten har delats upp i storleksordning i fyra grupper 1 tio kassor med mindre än 10 000 medlemmar; 2 elva kassor med 10 000-30 000 medlemmar; 3 tio kassor med 30 000-100 000 medlemmar samt 4 tio kassor med mer än 100 000 medlemmar. De största kassorna har lämnat kommentarer och synpunkter i betydligt högre utsträckning än övriga.

AMS försäkringsenhet har beretts tillfälle att avge yttrande. Enhetens synpunkter redovisas i anslutning till svaren från kassorna.

6.1.2 Rutinerna för utbetalning av ersättning m.m.

Hur har systemet fungerat

På frågan Hur har kassans rutiner pá det hela taget fungerat i samarbetet med AMS var samtliga svar positiva. 35 kassor ansåg att det fungerade mycket bra och sex kassor ansåg att det fungerade bra. Det var ingen större skillnad mellan kassor av olika storlek, möjligen kan sägas att kassorna med 10 000-30 000 medlemmar var något mindre nöjda än övriga. samtliga små kassor ansåg att det fungerade mycket bra.

Kommentarer bekräftar det positiva intrycket. Exempelvis uppger några kassor att de tycker att det är ett enkelt och smidigt system. Ett par av de största kassorna framhöll särskilt att de ansåg att AMS gjort ett mycket bra jobb vid systemutvecklingen och i den fortsatta hanteringen.

Finns det brister i systemet

Två frågor berörde eventuella brister i systemet. Den ena frågan gällde om det fanns rutiner som inte fungerade tillfredsställande och den andra om kassan i så fall hade förslag på åtgärder för att avhjälpa bristerna.

Endast ett fåtal kassor besvarade dessa frågor, vilket inte är förvånansvärt mot bakgrund av att de flesta var mycket nöjda med den praktiska hanteringen av systemet.

En av kassorna har tagit upp svårigheten för kassan att själv bestämma utbetalningsdag, t.ex. vid helger samt att kunna köra utbetalning varje dag för att snabbare och under mindre press vid hög arbetslöshet se till att medlemmarna snabbare får sin ersättning.

En annan kassa upplevde det som ett irritationsmoment att kassan har skyldighet att både sända ett telefax med ansökan om statsbidrag och därefter också sända originalet. Kassan anser att det borde räcka med en ansökan.

Dessa synpunkter bemöts till viss del i yttrandet från AMS försäkringsenhet. I yttrandet framhålls att en stor del av det arbete med utbetalning av ersättning, som tidigare gjordes på arbetslöshetskassorna, nu görs centralt på försäkringsenheten. På utbetalningsdagarna är arbetet mycket tidspressat. Det nya statsbidragssystemet har också medfört en växande pappersmängd. Det beror dels på tätare utbetalningstillfällen, men dels också på att försäkringsenheten för att tillmötesgå kassorna med snabbare utbetalningar - medgett att ansökan om statsbidrag får sändas via telefax. Då origina-

80 let kommer till AMS ett par dagar senare har ansökningarna redan bearbetats vilket naturligtvis medför en snabbare hantering.

samarbetet med sparbankerna Arbetslöshetsersättningen betalas ut genom Sparbakernas utbetalningssystem SUS. I enkäten till kassorna fanns en fråga om hur detta system samt samarbetet med sparbankernas datacentral SPADAB fungerat. svaren på frågan fördelade sig på följande sätt Tabell 6.1 samarbetet med SPADAB

Hälften av de kassor som besvarat frågan ansåg att systemet och samarbetet med SPADAB fungerat mycket bra. Tre av de minsta kassoran besvarade inte frågan. I denna fråga liksom frågan om utbetalningsrutinerna och samarbetet med AMS synes kassor med 10 000-30 000 medlemmar vara något mindre nöjda än övriga kassor.

En tredjedel av kassorna hade kommenterat denna fråga. Några var allmänt positiva. En kassa skriver exempelvis SPADAB ger en mycket bra service gentemot kassan och

vid eventuella bankfel är man mycket tjänstvillig. En annan kassa anser att de få störningar som förekommit snarare är av maskinell eller programnatur än hanteringsmässiga.

Ett par problem tas upp av flera kassor. Det gäller t.ex. påpekande om att banktjänstemän på lokala sparbankskontor inte alltid känner till SUS-systemet. Det händer också att kassorna får returer som redan är inlösta av medlemmmen. Vidare problem med insättning av arbetslöshetsersättning på något gammalt av medlemmen bortglömt konto i banken.

Fyra kassor uppger vidare att de har problem med den s.k. hejdningsrutinen som används för att stoppa felaktiga utbetalningar. Denna rutin beskrivs i avsnitt 5.2.6 s. 74. Kassorna ger följande exempel på problem i samband med hejdningar; det är svårt att nä SPADAB vid hejdning medlemmen erhåller avi trots att utbetalningen stoppats samt att AMS registrerar hejdningen men inte SPADAB. En kassa uppger att den valt att inte använda hejdningsrutinen utan áterkråver beloppet av medlemmen.

6.1.3 Konsekvenser för kassorna av det nya statsbidragssystemet

Omläggningen av finansieringen av arbetslöshetsersättningen innebär att det inte länge finns någon koppling mellan statsbidragets nivå och arbetslöshetens omfattning. Arbetslöshetskassorna tillfrågades därför om Vilka konsekvenser positiva eller negativa anser du att detta haft för den egna kassan

Följande för kassorna positiva konsekvenser noteras bland svaren

o Kassan behöver ej använda sina likvida medel för att täcka utbetalningarna. En del kassor behövde tidigare låna av förbunden.

0 Garanti för att medlemmarna får sina pengar.

o Positivt med definitivt statsbidrag. Lätthanterligt vid avstämning och i bokföringen. Behöver inte vänta på slutlig reglering av statsbidraget.

o Bra att slippa fondkravet men inte bra med regler som begränsar rätten till eget fritt kapital.

o Förenklade rutiner, lättare att göra prognoser.

0 Mycket positivt på grund av att vi haft och har en ständigt hög arbetslöshet i förhållande till andra kassor.

0 Positivt att dagpenningen kan vara densamma för alla kassamedlemmar.

Exempel på negativa konsekvenser av omläggningen för den egna kassan

o Högre kostnader för kassan, höjd medlemsavgift.

o Negativt med så litet rörelsekapital. Leder till likviditetsproblem. Kassan ekonomiskt sårbar, t.ex. vid investeringar i datautrustning.

o Ränteinkomsterna har minskat drastiskt. Vi är inte längre bank åt staten.

o Tidigare fonder gav servicemöjligheter. Ingen hänsyn tas till servicegrad hos kassan. Våra lokala redogörare kan marknaden och anvisar arbete.

o Finansieringen och administrationskostnaderna har en klar och tydlig koppling till arbetslöshetens omfattning vilket skapat en osäker ekonomisk situation.

o Möjligen att man tidigare höll sig mer ä-jour med vilka medel som fanns i fonden kontra arbetslöshetens storlek.

En del kassor har fått ökade kostnader genom det nya systemet och detta framhålls naturligtvis som exempel på negativa konsekvenser för kassan. Relativt många kassor tar också upp reglerna som begränsar kassans eget fria kapital och de nackdelar det medför. Någon kassa anser att reglerna bör ses över.

Slutligen tar relativt många kassor upp vad en kassa betecknar som den stundtals kaotiska terminologin om arbetslöshetsförsåkringen och dess finansiering. vad menas med egenandel Vad innebär statsbidragetr finansiering Kassorna anser också att det bör klargöras hur mycket kassorna egentligen betalar av kostnaderna för försäkringen, dvs. inklusive kassornas förvaltningskostnader.

Nuvarande bestämmelser om finansieringen av statsbidraget samt finansieringsavgiften har redovisats i kapitel 5. Frågan om egenavgiften behandlas även i kapitel 7 Egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen.

6.1.4 överväganden och slutsatser

Utredningen konstaterar att de erfarenheter som hittills vunnits av det nya finansieringssystemet visar att såväl arbetslöshetskassorna som AMS försäkringsenhet anser att den praktiska hanteringen av systemet har fungerat mycket väl. Inte minst med tanke på de omfattande administrativa förändringar som krävdes för att införa systemet och den relativt korta tid som stod till buds för genomförande måste det betraktas som ett mycket gott resultat.

De smärre brister i systemet som pátalats av kassorna är av den art att de bör kunna avhjälpas inom ramen för nuvarande regelsystem. En sammanställning av svaren på enkäten har därför överlämnats till S0 och AMS försäkringsenhet som underlag för överläggningar om vilka åtgärder som bör vidtas för att komma till rätta med dessa brister.

I detta sammanhang kan nämnas att en arbetsgrupp inom SO håller på med en översyn av säkerhetsfrágor vad gäller administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. översynen berör inte enbart säkerheten i datasystemen. Förslag till riktlinjer för kassornas säkerhetsarbete kommer att presenteras hösten 1991.

Sammanfattningsvis kan således sägas att systemet för utbetalning av ersättning i stort sett fungerat mycket bra. Det har dessutom endast varit i funktion under drygt två år. Mot bakgrund härav finner utredningen inte att det är motiverat att nu föreslå ändringar som berör själva utbetalningssystemet.

Reglerna som begränsar arbetslöshetskassornas eget fria kapital har tagits upp av flera kassor. Som redovisades i avsnitt 5.2.5 kommer det egna fria kapitalet att indexeras fr.o.m. den 1 januari 1992. Utredningen anser därför att frågan om ytterligare förändringar är för tidigt väckt. I samband med förslag om ändring av utjämningsbidragen avsnitt 6.2.7 har utredningen dock framfört ett förslag som innebär att gränsen för högsta belopp för eget fritt kapital i undantagsfall kan få överskridas.

6.2 Utjämning av medlemsavgifterna inom arbetslöshetsförsäkriugen

6.2.1 Inledning

Systemet med utjämningsavgifter och utjämningsbidrag infördes för att utjämna skillnaderna i medlemsavgifter för att på så sätt få mer rättvisa medlemsavgifter.

Enligt direktiven skall utredaren pröva om det går att ytterligare förenkla systemet med utjämningsavgifter och utjämningsbidrag. Utredaren skall även pröva om bidragen har den utjämnande effekt som åsyftas eller om åtgärder bör vidtas för att utveckla systemet i detta avseende.

Systemet med utjämningsbidrag har varit i funktion 1 drygt två âr. Utredningen måste i huvudsak förlita sig på bokslutssiffror för ett enda verksamhetsår, nämligen år 1989, grund för prövning som en av systemet. Det är vanskligt att göra en rättvisande bedömning på ett så begränsat underlag. Det gäller särskilt som år 1989. inte kan sägas vara något representativt år av den anledningen att kassornas fonder upplöstes detta år. Kas-

sorna hade därför fortfarande relativt stora rånteintäkter även under år 1989. Ränteintäkterna från det egna fria kapitalet under de närmast följande åren kommer att vara avsevärt lägre än de ränteintäkter många

hade från sina tidigare

av kassorna fonder.

som komplement till siffrorna från 1989 års bokslut har utredningen i slutskedet fått tillgång till vissa preliminära uppgifter från kassornas bokslut för verksamhetsåret 1990, bl.a. förvaltningskostnader, rånteinkomster och erlagda medlemsavgifter.

Vidare redovisas i detta avsnitt vissa uppgifter som inhämtats genom den till arbetslöshetskassorna utsända postenkäten jämte förslag och synpunkter från kassorna rörande medlemsavgifter och utjämningsbidrag.

6.2.2 Allmänt om medlemsavgifterna

Medlemmarnas avgifter till arbetslöshetskassan skall tillsammans med andra inkomster täcka finansieringsavgiften och utjämningsavgiften samt kassans förvaltningskostnader. Av praktiska skäl kan medlemsavgifternas storlek inte variera med kassans ekonomiska utfall för varje enskilt år.

Medlemsavgiften för nästkommande år fastställs vid kassans föreningsstämma under våren. Beräkningen av medlemsavgifterna måste därför bygga på vissa antaganden. För att göra en bedömning av finansieringsavgiftens och utjämningsavgiftens storlek samt möjligheten att erhålla utjämningsbidrag måste kassan ta hänsyn till utvecklingen av medlemsantalet, förväntad arbetslöshet bland kassamedlemmar och i den egna kassan samt genomsnittlig dagpenning i kassan kommande år. Vidare måste kassan ta

hänsyn till kommande års förvaltningskostnader, ränteinkomster och eventuellt överskott vid beräkning av medlemsavgiften.

Den till kassorna erlagda medlemsavgiften uppgick till i genomsnitt l9506 kr. per ársmedlem år 1989. Avgifterna varierade mellan 11878 kr. och 48128 kr. mellan kassorna.

År 1989 inflöt totalt 693,9 milj.kr. 637,3 milj.kr. i medlemsavgifter. Finansieringsavgiften var 448,5 milj.kr. och utjämningsavgiften netto 30,8 mi1j.kr., efter återbetalning till kassorna av 16,9 milj.kr. som ej användes för utjämningsbidrag. Förvaltningskostnaderna uppgick till sammanlagt 300,2 milj.kr. 273,3 milj.kr. och räntor m.m. uppgick till 252,4 mi1j.kr. 174,4 mi1j.kr.. Siffrorna inom parentes avser är 1988.

I genomsnitt var finansieringsavgiften 12620 kr. per medlem och utjämningsavgiften 1350 kr. netto efter återbetalning 870 kr. år 1989. Finansieringsavgiften varierar något mellan olika kassor eftersom den är knuten till den genomsnittliga dagpenningen i kassan. Förvaltningskostnaderna uppgick till i genomsnitt 8440 kr. med stora variationer mellan kassorna och ränteinkomsterna till 7095 kr. per årsmedlem.

6.2.3 Utvecklingen av medlemsavgifterna

Som framgår av diagrammet nedan har den erlagda avgiften per ársmedlem i kassorna minskat med ca en tredjedel sedan år 1974 räknat i fasta priser. Under samma period ökade den genomsnittligt utbetalade dagpenningen med drygt en tredjedel. I fasta priser har den genom-

snittligt erlagda medlemsavgiften i stort sett legat stilla sedan år 1985. Utvecklingen av medlemsavgifterna i fasta och löpande priser åren 1970-1990 framgår av bilaga 4.

Diagram 6.1 Utvecklingen av srlsgda nsdlsmsavgifter genomsnitt i arbetslöshetskassorna samt genomsnittligt utbotsld dsgpenning 1 fasta priser. Index 1914100. v 150

-- Damemhq

74757B777B798btä18ää3ä4ä5$87$8b9b

Källa AMS

om man jämför de fasta månadsavgifterna för kassamedlemmar år 1988 med år 1991 finner man att spridningen har minskat sedan det nya systemet infördes.

89 Tabell 6.2 Antal kassamedlemmar fördelade efter månadsavgift löpande priser år 1988 respektive år 1991.

Som framgår av tabellen ovan hade drygt 85 procent av kassamedlemmarna år 1991 en månadsavgift som låg mellan 16 och 25 kr. Medlemsavgifternas storlek i samtliga kassor åren 1988-1991 framgår av bilaga 6.

Kassorna har rätt att i den fasta medlemsavgiften ta ut ett belopp som täcker skäliga extra administrationskostnader för medlemskapet av enskilt anslutna medlemmar. År 1991 tog hälften av kassorna ut sådan extra en avgift. Medlemsavgifternas storlek för enskilt anslutna medlemmar år 1991 redovisas i bilaga 6.

6.2.4 kassor med höga respektive låga medlemsavgifter

Året innan det nya finansieringssystemet infördes låg den genomsnittligt erlagda medlemsavgiften i samtliga kassor pá 181 kr. per medlem och år. Nio kassor hade en medlemsavgift som översteg 350 kr. år. Karaktärisper

tiskt för dessa kassor var att de även hade hög arbetslöshet och höga förvaltningskostnader. Tio kassor med en medlemsavgift understigande 140 kr. per år utmärks av lág arbetslöshet och låga förvaltningskostnader.

Det är främst kassor med de högsta respektive de lägsta avgifterna som är intressanta när man vill studera effekterna av utjåmningsbidragen. I tabellerna 6.3 och 6.4 redovisas därför vissa uppgifter om dessa kassor med utgångspunkt från medlemsavgifterna år 1988, dvs. året innan det nya systemet infördes.

Tabell 6.3 Utbetald ersättning, förvaltningskostnader, räntor m.m. samt medlemsavgifter per årsmedlem år 1988 kr.år

Utbetald Räntor Förvalt- Medlemsersättn. m.m. ningskostn. avgifter

Kassor med hög genomsnittliq avgift år 1988 lägst 350 kr.

Kassor med låg genomsnittlig avgift år 1988 högst 140 kr.

xassor med höga avgifter

som framgår av tabell 6.3 var utbetald ersättning per medlem minst dubbelt så hög som genomsnittet för samtliga kassor i kassorna med de högsta medlemsavgifterna.

Den höga arbetslösheten beror på att medlemmarna i flertalet av dessa kassor arbetar inom branscher som är utsatta för säsongfluktuationer. Tidsbegränsade anställningar och korttidsanstâllningar är också vanliga inom kassornas verksamhetsområden, t.ex. Musikernas och Teateranställdas kassor där den utbetalade ersättningen per medlem var sex gånger högre än genomsnittet för samtliga kassor.

Beloppet för utbetald ersättning per medlem låg också högt inom Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. För fiskare som är egenföretagare gäller att de kan söka ersättning när de inte kan arbeta på grund av väderlekshinder, ishinder och haverier.

Sveriges fiskares kassa utgör ett undantag till huvudregeln om att egna företagare har rätt till ersättning först när den personliga verksamheten i företaget helt har upphört. Det andra undantaget är vissa kollektivt anslutna åkare och schaktare 1 . Småföretagarnas kassa som kan få ersättning vid tillfälligt avbrott i verksamheten. Dessa erhöll ersättning med i genomsnitt 2 465 kr. per kollektivt ansluten medlem år 1988.

Förvaltningskostnaderna varierar starkt från kassa till kassa. Förutom arbetslöshetens omfattning inom kassan beror kostnaderna på kassans storlek, formerna för samarbetet mellan kassan och närstående förbund och olikheter i kassornas organisation. Sambandet mellan hög arbetslöshet och höga administrationskostnader framgår klart av tabell 6.3.

Relationen mellan förvaltningskostnader och ränteinkomster uppvisar stora olikheter i de enskilda kassorna. Bland kassorna med höga avgifter var det endast i

en kassa som ränteinkomsterna var högre än förvaltningskostnaderna.

Fem av kassorna med de högsta avgifterna hörde till de kassor som har färre än 10 000 medlemmar.

Kassör med låga avgifter

I tio kassor låg den genomsnittliga avgiften är 1988 under 140 kr. per medlem och är. I sju av dessa kassor låg förvaltningskostnaderna under genomsnittet för samtliga kassor. Målarnas kassa hade den högsta förvaltningskostnaden per medlem 130 kr.. I denna kassa - jämte i ytterligare tre kassor var dock räntein- komsterna högre än förvaltningskostnaderna.

Utbetald ersättning per medlem låg över genomsnittet endast i en av kassorna, nämligen i Handelsanställdas kassa, som har en mycket hög andel deltidsarbetslösa medlemmar.

Banktjänstemännens kassa hade den lägsta genomsnittliga avgiften. Kassan hade också lägst förvaltningskostnader och lägst utbetald ersättning per medlem.

Ingen av kassorna med låga medlemsavgifter hörde till de minsta kassorna med färre än 10 000 medlemmar. Det kan nämnas att regeringen i sin proposition om ändring i lagen om arbetslöshetsförsäkring 199091160 föreslår att en nybildad kassa skall ha minst 10 000 medlemmar 1 stället för som idag 1 500.

6.2.5 Utjännlngsbidragens effekter på medlemsavgifterna

År 1989 erhöll 22 kassor utjåmningsbidrag med sammanlagt 30,8 mi1j.kr. enligt 13 § 1 i ALF-förordningen på grund av att arbetslösheten, räknad i antalet utbetalade ersättningsdagar per medlem och år, översteg genomsnittet för samtliga kassor med mer än tio procent. För enkelhetens skull kallas bidraget i fortsättningen utjämningsbidrag 1.

Sex av kassorna - Gruvindustriarbetarnas, Hamnarbetarnas, Musikernas, Sjöfolkets, Sveriges fiskares och Sveriges teateranställdas kassor - fick även bidrag enlig 13 § 2 på grund av att deras medlemsantal understeg 10 000 samt att de hade en medlemsavgift som översteg 70 procent av den gällande högsta dagpenningen med sammanlagt 3,7 milj.kr. I det följande benämns bidraget som utjämningsbidrag 2.

samma kassor som fick bidrag år 1989 fick även bidrag år 1990 med sammanlagt 24,3 milj.kr. Detta år utgick emellertid inte utjämningsbidrag 2 till någon kassa. Fördelningen av utjämningsbidragen på olika kassor framgår av bilaga 7 B.

Enligt torde år AMS prognos tre kassor 1991 få del av utjämningsbidrag 2, nämligen Gruvarbetarnas, Sveriges fiskares samt Bleck- och plåtslagarnas kassor.

Av de 22 kasssor som hittills erhållit utjämningsbidrag var det endast 15 kassor som år 1989 fick mer i bidrag än vad de betalade i avgift. År 1990 fick 17 av kassorna bidrag som översteg det belopp de betalat i utjämningsavgift.

Tabell 6.4 Medlemsavgifter och utjämningebidrag per medlem kr.år åren 1989 och 1990 samt förändringar i procent i medlemsavgifter och förvaltningekostnader mellan åren 1988 och 1989.

Förvaltnings- Medlemsavgifter Utjåmgingsbidrag kostnader 1988 1989 1989 1990 i ökn.minskn. ökn.minskn. därav % % 1352

kassor med hög genomsnittlig avgift år 1988

xassor med låg genomsnittlig avgift år 1988

1 År 1990 utbetalades inte utjämningsbidrag enligt ALF-förordningen 13 § 2 till någon kassa.

åren 1988 och 1989 lika mycket 8 procent i löpande priser. Den relativt kraftiga minskningen i de två kassor som år 1988 hade de högsta kostnaderna, nämligen Sveriges fiskares och Sveriges arbetares kassor, beror på att de år 1988 hade exceptionellt höga förvaltningskostnader på grund av gjorda investeringar detta år.

Fördelningen av utjämningsbidragen

Såväl är 1989 som 1990 betalades drygt hälften av utjämningsbidragen ut till de nio kassor som hade högst medlemsavgifter 1988. År 1989 fick en av kassorna med låg avgift, nämligen Handelsanställdas kassa, omkring 14 procent av den totala bidragssumman. År 1990 fick samma kassa del av 20 procent av utjâmningsbidraget. Resterande fördelades på kassor som år 1988 hade en medlemsavgift mellan 140 och 350 kr. per år.

Om man i stället utgår från de genomsnittliga medlemsavgifterna år 1989 och delar in kassorna i tre grupper tio kassor med höga medlemsavgifter mer än 250 kr., tio kassor med låga medlemsavgifter högst 190 kr. samt resterande 22 kassor med avgifter mellan 191 och 250 kr. fick vardera gruppen omkring en tredjedel av bidragssummorna såväl år 1989 och år 1990. Erlagda avgifter per medlem år 1989 framgår av bilaga 5.

Utjämningseffekter

Som framgår av tabell 6.4 ovan fick de två kassor som hade de högsta avgifterna år 1988, nämligen Musikernas och Sveriges fiskares kassor, också de högsta bidragen per medlem både år 1989 och 1990. I Sveriges fiskares kassa förblev avgiften oförändrad, men i sju av de nio

kassorna med höga avgifter minskade dessa med 25 till 62 procent mellan åren 1988 och 1989.

I kassor som hade låga avgifter år 1988 ökade avgifterna i åtta av kassorna med 36 till 95 procent. Endast två kassor låg kvar på ungefär samma belopp år 1989 som år 1988. En av dem var Handelsanställdas kassa som erhöll utjämningsbidrag både år 1989 och år 1990.

År 1988 varierade de genomsnittligt erlagda medlemsavgifterna mellan 96 och 599 kr. per medlem. Ar 1989 var den lägsta avgiften 119 kr. och den högsta 481 kr. Skillnaden mellan kassornas avgifter minskade således från 503 kr. år 1988 till 362 kr. år 1989.

Har intentionerna med bidraget uppnåtts

De förslag till ändrade statsbidragsregler och nya medlemsavgifter som lades fram i regeringens proposition 198788114 syftade till en ordentlig utjämning av medlemsavgifterna. År 1988 varierade medlemsavgifterna mellan 96 och 732 kr. Med de framlagda förslagen räknade regeringen med att avgifterna skulle komma att variera mellan 120 och ca 350 kr.

Sedan det nya systemet infördes har medlemsavgifterna varierat mellan 120-480 kr. år 1989, 120-600 kr. år 1990 och 180-600 kr. år 1991. De fastställda avgifterna per medlem och år under åren 1988-1991 framgår av bilaga 6.

Spännvidden mellan högsta och lägsta avgift har således minskat från 636 kr. år 1988 till 420 kr. år 1991. Om man emellertid undantar Sveriges fiskares kassa, som

för närvarande har 600 kr. i årsavgift, varierar medlemsavgifterna år 1991 mellan 180 och 456 kr. vilket innebär att skillnaden 276 kr. är något större än vad som förutskickades i propositionen.

En betydande utjämning av medlemsavgifterna har emellertid ástadkommits. Utredningen anser därför att syftet med utjämningsbidragen enligt regeringens intentioner i stort sett uppnåtts.

6.2.6 Erfarenheter av systemet med utjämningsevgifter och utjämningsbidreg

Utöver en prövning av om utjämningsbidragen haft åsyftad effekt ingår det i utredningens uppdrag att pröva om det går att förenkla systemet.

Nedan redovisas därför bl.a. en del av de erfarenheter och synpunkter om utjämningsbidragen som inhämtats genom postenkäten till arbetslöshetskassorna samt genom yttrande från AMS.

Utjämningsavgitten

Av den inbetalade utjämningsavgiften 47,7 mi1j.kr. år 1989 áterbetalades 16,9 milj.kr. 35 procent när utjämningsbidraget betalats ut i sin helhet. År 1990 betalade kassorna in 53 milj.kr. i utjämningsavgift varav 28,6 mi1j.kr. 54 procent återbetalades och år 1991 uppgick utjämningsavgiften till 58,0 milj.kr. Utjämningsavgiften netto fördelad på kassor under åren 1989 och 1990 framgår av bilaga 7 A.

Arbetslöshetskassorna skall betala in utjämningsavgiften till AMS före utgången av januari månad varje år. Utjämningsbidragen kan emellertid inte betalas ut förrän tidigast i juni månad. Ej heller kan den överskjutande avgiften återbetalas dessförinnan. Utjämningsbidrag 2 kan nämligen inte beräknas förrän kassornas verkliga kostnader är kända, dvs. när boksluten är klara och har granskats av AMS. Enligt AMS har det medfört att vissa kassor - i första hand de mindre kassorna fått svårigheter med likviditeten under första halvåret. Dessutom går kassorna miste om ränteinkomster på de avgifter som de betalat in och som sedan återbetalats till dem.

Utjämningsbidragen

De synpunkter och svar på frågor som arbetslöshetskassorna lämnat om utjämningsbidragen ger ett intryck av att kassorna i allmänhet är positiva till ett system med utjåmningsbidrag.

Ytterligare utjämning av medlemsavgifterna

Enligt enkätsvaren råder det delade meningar bland kassorna om nuvarande skillnader i medlemsavgifter är acceptabla eller om avgifterna bör utjämnas ytterligare.

100 Tabell 6.5 xassornas inställning till en ytterligare utjämning av medlemsavgifterna.

som fått utjåmningsbidrag var mer positiva till ytterligare utjämning än övriga kassor. Flertalet av de kassor som inte fått utjämningsbidrag ansåg att nuvarande skillnader var acceptabla.

Finns risk för att bidragen motverkar rationaliseringar

Reglerna för utjämningsbidragen återges i avsnitt 5.2.4.

Endast sex kassor ansåg att det fanns risk i viss mån att utjämningsbidrag 1 motverkar rationaliseringar och effektiviseringar av förvaltningen för att hålla nere medlemsavgifterna. Endast en av dessa kassor hade fått utjämningsbidrag. 28 kassor trodde inte att det fanns sådana risker alls beträffande bidrag 1.

När det gäller utjämningsbidrag 2 ansåg något fler nio att det fanns vissa risker att bidraget kan motverka rationaliseringar. 20 kassor ansåg att det inte förelåg några sådana risker.

Olika ståndpunkter förs fram vad gäller bidrag till administrationskostnader. Någon kassa menade att statsbidrag - helt eller delvis till kassornas administra- tionskostnader vore bättre än nuvarande utjämningsbidrag. Andra förordar motsatt ståndpunkt, dvs. att någon utjämning inte bör ske på grund av höga administrationskostnader.

En kassa säger sig acceptera en utjämningsavgift till kassor där en hög avgift beror på hög arbetslöshet, däremot inte om den höga avgiften beror på att medlemmarna i en kassa bestämt sig för en högre servicenivå.

Bör utjämningsbidragen ha en annan utformning

Det är något fler kassor som vill ha en annan utformning av systemet för utjämning medlemsavgifter än av som vill bibehålla det oförändrat. De största kassorna är minst nöjda med nuvarande utformning systemet. av Ett problem - som flera kassor påtalat är att bidra- get bygger på arbetslösheten under föregående år. Bidraget ger därför effekt för sent för att vara ett stöd för kassan.

Flera kassor har tagit upp svårigheterna att göra upp en budget i aprilmaj på grund av de antaganden som måste göras för att beräkna eventuella utjämningsbidrag och utjämningsavgiften. Besked om bidragens storlek för innevarande år kommer först i juni månad och kassorna skulle vilja ha besked i ett tidigare skede.

En annan synpunkt som fördes fram var att läsningen av medlemsantalet till ingången av kalenderåret vid beräkning av utjämningsavgiften är negativt för kassorna när medlemsantalet sjunker som det gör för närvarande.

vad gäller utjämningsbidrag 1 framkommer i övrigt inga allvarligare invändningar från kassornas sida. En kassa ansåg att man kan diskutera om gränsen för arbetslöshet bör gå vid tio procent över genomsnittet, men tyckte ändå att bidragets konstruktion var vettig. Flera kassor avger allmänt positiva omdömen om bidraget.

Kassornas synpunkter beträffande utjämningsbidrag 2 är mer kritiska. Man tar bl.a. upp problemet med att kassor som får del av bidrag 2 får en ryckig avgiftsutveckling. Bidrag det ena året leder till låga kostnader under det året, vilket i sin tur leder till att bidraget uteblir året därpå.

Flera kassor ifrågasätter om det är motiverat att ge ett utjämningsbidrag riktat till kassor med lågt medlemsantal, inte minst mot bakgrund av förslaget om att en nybildad kassa måste ha minst 10 000 medlemmar. Man påpekar att de små kassorna ofta har höga administrationskostnader. En kassa framhåller att en övergång till större kassor ger bättre förutsättningar för en effektiv administration och högre kvalitet i handläggningen av ärenden.

Ett par kassor föreslår dock en höjning av den övre gränsen för bidrag 2 till kassor med högst 20 000- 30 000 medlemmar.

Bidrag 2 har hittills endast betalats ut för ett år. År 1989 fick sex kassor detta bidrag, däribland Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. Kassan fick ensam närmare

40 procent av hela det utbetalade beloppet 462 kr. per medlem. Kassans synpunkter refereras därför relativt utförligt.

Kassan framhåller de speciella förhållanden som gäller för utbetalning av ersättning till kassans medlemmar. Vidare för kassan fram att det nuvarande statsbidragsoch finansieringssystemet innebär svårigheter med finansieringen av administrationskostnader vissa år samt kraftigt varierande medlemsavgifter från ett år till ett annat, såväl uppåt som nedåt. Det finns risk för att extra uttaxeringar av medlemsavgifter blir vanligt förekommande.

Utjämningsbidragen fungerar inte särskilt väl för kassan som beskriver problemen pá följande sätt

Svårigheten att finansiera administrationskostnaden vissa år hänger samman med att arbetslösheten föregående ár direkt påverkar utjämningsbidragets storlek. Om ett år med låg arbetslöshet följs av ett är med hög arbetslöshet och höga administrationskostnader räcker inte utjämningsbidraget och medlemsavgifterna till utan vi tvingas till extra uttaxering från våra medlemmar. Om á andra sidan ett är med hög arbetslöshet följs av ett år med låg arbetslöshet får vi pengar över vilket skall resultera i sänkta medlemsavgifter nästföljande år enligt de regler som nu gäller.

Kassan anser att den för att klara administrationskostnaderna utan dramatiska höjningar respektive sänkningar av medlemsavgifterna skulle behöva lägga sina medlemsavgifter på en högre nivå än övriga kassör för att ha en marginal. Eventuellt överskott pá medlemsavgiften önskar kassan behålla som en avgiftsutjämningsreserv för att kunna ha samma lugna avgiftsutveckling

som övriga kassor. Kassans egna fria kapital är otillräckligt för detta ändamål.

sveriges fiskares kassa anför vidare Att våra medlemsavgifter ligger något högre än för övriga kassor accepterar vi med tanke på att vår administrationskostnad per medlem räknat av olika skäl är större än för övriga kassor, b1.a. har vár kassa inga regionala redogörare som förbereder ärendena utan allt arbete måste göras centralt.

6.2.7 överväganden och förslag

Det har skett en betydande utjämning av medlemsavgifterna till arbetslöshetskassorna sedan det nya finansieringssystemet infördes för drygt två år sedan. systemet med utjämningsavgifter och utjämningsbidrag har också fungerat väl i så måtto att bidragen i huvudsak gått till kassor med de högsta avgifterna. Dessa kassor har därigenom kunnat hålla nere sina avgifter. Spännvidden mellan avgifterna har minskat och utredningen anser därför att syftet med utjämningsbidragen i stort sett har uppnåtts.

Svaren på postenkäten till arbetslöshetskassorna visar också att dessa över lag är positiva till ett system för utjämning av medlemsavgifter. Utjämningsavgiften är också blygsam och uppgick år 1990 till 680 kr netto per medlem.

Hittills vunna erfarenheter visar dock att det finns en del svagheter i systemet. Det gäller främst utjämningsbidrag enligt ALF-förordningen 13 § 2 utjämningsbidrag 2 som kan lämnas till kassor med ett medlemsantal som

understiger 10 000 och vars medlemsavgift är högre än 70 procent av gällande högsta dagpenning.

Såsom redovisats under avsnitt 6.2.4. och 6.2.5. i detta kapitel hade nio kassor år 1988 en medlemsavgift som översteg 350 kr. per år. Samtliga dessa kassor hade samtidigt en hög arbetslöshet och höga förvaltningskostnader. Samtliga fick utjämningsbidrag 1 såväl år 1989 som 1990 vilket i flertalet fall medförde kraftigt minskade medlemsavgifter. Fem av de totalt sex kassor, som även fick utjämningsbidrag 2 år 1989, tillhörde dessa nio kassor med höga avgifter. År 1990 utbetalades inte utjämningsbidrag 2 till någon kassa. Tre kassor beräknas kunna komma i fråga för bidraget år 1991.

Ut ämnin sbid a 1 ALF-törordnin en 13 1

Kassorna får genom utjämningsbidrag 1 kompensation för de ökade administrationskostnader som är förknippade med hög arbetslöshet i en kassa. Enligt utredningens mening har bidraget varit väl avvägt i förhållande till arbetslöshetens omfattning hittills. Modellen för beräkning av bidraget är också enkel. Utredningen anser därför inte att det finns anledning att för närvarande föreslå förändringar beträffande utjämningsbidrag 1. Härför talar också det förhållandet att det prövats under en relativt kort period.

U in sbidra 2 ALF-förordnin en 13 2

Ett problem med utjämningsbidragen det gäller även bidrag 1 - är att de baserar sig på faktorer som ligger bakåt i tiden men får effekt på framtida avgifter.

Utjämningsbidrag 2 lämnas med hälften av skillnaden mellan 70 procent av gällande högsta dagpenning och kassans verkliga kostnad per medlem under det senast förflutna verksamhetsåret. Utjämningsbidragen kan därför inte betalas ut förrän i juni månad när kassans bokslut år klart och granskat av AMS. Det medför att inte heller eventuellt överskott på utjämningsavgiften kan återbetalas till arbetslöshetskassorna förrän tidigast i juni månad, vilket drabbar samtliga kassor.

År 1989 fick sex kassor utjämningsbidrag 2. Det var Gruvindustriarbetarnas, Hamnarbetarnas, Musikernas, Sjöfolkets, Sveriges fiskares och Sveriges Teateranställdas arbetslöshetskassor. För exempelvis Sveriges fiskares kassa, som fick närmare 40 procent hela av bidraget år 1989, och som enligt preliminära beräkningar även får bidrag år 1991, medför bidraget en ryckighet eftersom det på grund av sin konstruktion i praktiken endast kan utgå vartannat år. Det år en arbetslöshetskassa erhåller bidraget blir kassans kostnader låga, vilket leder till att kassan inte kan få något bidrag året därpå.

Utjämningsbidrag 2 synes inte ha någon större betydelse för mer än Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. Även för denna kassa innebär bidragets konstruktion nackdelar.

Enligt utredningen är det tveksamt om man bör ha ett utjämningsbidrag som är riktat enbart till kassor med lågt medlemsantal, särskilt mot bakgrund av regeringens förslag om att nybildade kassor skall ha minst 10 000 medlemmar.

Utredningen har diskuterat olika alternativ till nuvarande utjämningsbidrag 2. Nedan presenteras två för-

slag. Alternativ A innebär att utjämningsbidrag 2 bibehålls, men att det blir mindre regelstyrt samt att beloppet begränsas till högst 5 procent av hela utjämningsavgiften. Alternativ B innebär att man öppnar möjlighet för en kassa att ha ett högre eget kapital än för närvarande samt att utjämningsbidrag 2 slopas helt.

Alternativ A

Utredningen har inte funnit några starka skäl att bibehålla utjämningsbidrag 2. Under en övergångsperiod kan det emellertid finnas behov av ett komplement till utjämningsbidrag 1 som grundar sig på arbetslösheten under föregående år.

Det förslag som skisseras nedan bygger på nuvarande utjämningsbidrag 2. Föreslagna ändringar syftar främst till att bidraget skall vara bättre anpassat till rådande förhållanden och det behov av bidrag som kan förutses vid ansökningstillfället.

Högst 5 procent den till AMS inbetalade utjämo av ningsavgiften avsätts för bidraget. Ar 1991 skulle det motsvarar ett belopp på 2,9 milj. kr. Eventuellt överskott återbetalas till kassorna.

o Knytningen av bidraget till kassans verkliga kostnad per medlem under det senast förflutna verkasamhetsåret i 15 § ALF-förordningen tas bort. I stället bör beslutande organ få frihet att väga in andra faktorer som är relevanta med hänsyn till syftet med utjämningsbidraget och till mer aktuella behov.

o Beslut om fördelningen av bidraget bör fattas i AMS arbetslöshetsförsäkringsdelegation. Det kan inte

uteslutas att de friare bedömningsgrunder som föreslagits innebär svårigheter i beslutsprocessen.

Alternativ B

Utredningen anser att det finns anledning att t.ex. beakta förhållandena för Sveriges fiskares kassa om utjâmningsbidraget till små kassor med höga avgifter helt slopas. Det finns mycket som talar för att så bör ske.

Denna kassa uppger bl.a. att dess svårigheter att finansiera administrationskostnaderna vissa år hänger samman med att arbetslösheten föregående år påverkar utjämningsbidragets storlek nästa år. Kassan befarar att den under ett år kan tvingas till extra uttaxering för att klara administrationskostnaderna. Nästkommande år kan förhållandet vara det omvända och kassan måste sänka medlemsavgifterna för att inte få för högt eget kapital. Kassans problem har beskrivits i föregående avsnitt s. 102-104.

sveriges fiskares kassa säger sig kunna acceptera att deras avgifter ligger på en något högre nivå än i övriga kassor. Kassan skulle emellertid vilja behålla eventuellt överskott på medlemsavgiften som en reserv för att utjämna avgifterna mellan olika år. På så sätt skulle kassan kunna få en lugnare avgiftsutveckling. År 1990 uppgick kassans eget fria kapital till ca 340 kr. per medlem och år.

Förslaget går ut på att det öppnas möjlighet för en kassa att få dispens från bestämmelsen i 56 § ALF-lagen om att en arbetslöshetskassas eget fria kapital inte får överstiga ett belop motsvarande 50 kr. per medlem

15 procent av högsta dagpenning fr.o.m. den 1 januari 1992.

Dispens bör inte få lämnas för ett eget fritt kapital per medlem och år som överstiger gällande högsta dagpenning. Beslut om dispens bör fattas av AMS.

Utredningen förordar alternativ B. Det innebär att utjämningsbidrag enligt ALFF-förordningen 13 § 2 till kassor med ett medlemsantal understigande 10 000 samt med höga medlemsavgifter slopas. I stället införs en möjlighet för en kassa att få ha ett högre eget kapital än vad som anges i 56 § ALF-lagen.

överskott på utjämningsavgiften

Om utjâmningsavgiften ger överskott skall detta återbetalas till kassorna när utjämningsbidraget har betalats ut i sin helhet. År 1989 återbetalades 35 procent av utjämningsavgiften till kassorna och år 1990 återbetalades 54 procent. På grund av konstruktionen av utjämningsbidrag 2 har detta ej kunnat ske förrän i juni månad. Arbetslöshetskassorna skall dock betala in avgiften till AMS senast den 31 januari. Därmed har kassorna gått miste om rånteinkomster. Vissa kassor har även fått svårigheter med likviditeten under första halvåret.

Genom de förslag som lagts fram rörande utjämningsbidrag 2 - det gäller såväl alternativ A som alternativ B - bör återbetalningen av eventuellt överskott på utjäm-

ningsavgiften jämte betalningen av utjåmningsbidrag 1 till arbetslöshetskassorna kunna samordnas och betalas till kassorna omkring den 15 februari.

7 EGBNAVGIPTBN I- ARBETSLÖBHETSFÖRSÃKRINGEN

7.1 Utgângapunkter

I 1990 års kompletteringsproposition redovisade regeringen ett handlingsprogram i tio punkter för att komma till råtta med den då överhettade svenska ekonomin. Under punkten åtta i handlingsprogrammet finns åtgärder för att dämpa den privata konsumtionen. Där anges bl.a. att egenavgiften, dvs. den del av medlemsavgiften som skall bidra till finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen, bör höjas. Det slås fast att avgiftens andel av finansieringen bör öka från 5 procent till 10 procent.

Förslaget om en höjning av egenavgiften ingick som ett inslag i den överenskommelse om ekonomisk politisk åtstramning som träffades mellan regeringen och folkpartiet våren 1990. Regeringen beslöt senare att den närmare utformningen och konsekvenserna av en höjning av egenavgiften skulle utredas.

Finansieringsavgiften egenavgiften är enligt ALF-lagen avsedd för finansiering av kassans andel av kostnaderna för den utbetalade arbetslöshetsersättningen. Utredningen utgår därför ifrån att avgiftens andel av finansieringen syftar på avgiftens andel av kostnaderna för utbetald arbetslöshetsersättning statsbidraget och inte på kostnader för försäkringen 1 . sin helhet.

överenskommelsen mellan regeringen och folkpartiet innebar att egenavgiftens andel av finansieringen skulle höjas från 5 procent till 10 procent. I direktiven finner man inte någon närmare precisering av innebörden av dessa siffror. Utredningens uppdrag omfattar dock inte

storleksordningen för en höjning av egenavgiften utan endast formerna för en sådan höjning.

Det kan konstateras att egenavgiftens andel av statsbidraget egenandelen år 1989 uppgick till i genomsnitt 7,5 procent och ár 1990 till 7,7 procent för samtliga kassor. Egenavgiften är i stort sett en fast avgift och egenandelen varierar därför i förhållande till omfattningen av utbetald ersättning under olika perioder och inte minst mellan olika kassor.

Utredningen har därför i vissa räkneexempel valt att utgå från att den i direktiven nämnda höjningen av egenavgiften avser en fördubbling, dvs. en ökning av finansieringsavgiften från 35 procent av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen per medlem och år till 70 procent.

För att illustrera hur egenandelen varierar beroende pá arbetslöshetens storlek har de i sammanhanget aktuella siffrorna från den senaste 10-årsperioden räknats om enligt nu gällande bestämmelser för egenavgiften se tabell 7.1 nedan. Beräkningarna visar att egenandelen uppgår till i genomsnitt 5 procent när arbetslösheten räknad i antal ersättningsdagar per medlem och år ligger omkring sju dagar, vilket var fallet åren 1983-1987. När antalet ersättningsdagar stannar vid omkring 3,5 ersättningsdagar per medlem och år, vilket inträffade år 1980, kommer egenandelen att ligga på omkring 10 procent. En fördubbling av avgiften innebär således att egenandelen under år med låg arbetslöshet kan komma att hamna pá omkring 20 procent.

Tabell 7.1 Bgenandelen av utbetald arbetslöshetsersättning åren 1988-1990. Beräknad egenandel under samma period med nuvarande tiansieringsavgift 35 % av genomsnittligt utbetald dagpennning respektive vid en fördubbling till 70 %.

Som framgår av tabell 7.1 ovan motsvarar omräkningen enligt nuvarande regler i stort sett den verkliga egenandelen under åren 1980-1988. Det var ej heller statsmakternas avsikt att höja egenandelen i och med införandet av det nya finansieringssystemet.

Utöver egenavgiften för finansiering utbetald av ersättning har arbetslöshetskassorna kostnader för administrationen av försäkringen. om man tar hänsyn även till dessa kostnader blir medlemmarnas andel kostnaav

1 Beräkningen är grundad på det faktiska antalet ersättningsdagar i kassorna respektive år samt på 1990 års genomsnittliga dagpenning 40207 kr..

derna avsevärt högre än vad egenavgiften ger vid handen. År 1989 uppgick medlemmarnas andel av kostnaderna för utbetald ersättning plus administrationskostnader till i genomsnitt 11,9 procent för samtliga kassor. Medlemmarnas andel av kassornas totala kostnader för försäkringen år 1989 i respektive kassa framgår biav laga 9.

7.2 Utvecklingen av egenavgiften

I det nya finansieringssystemet utgår statsbidrag till hela den utbetalade arbetslöshetsersáttningen. statsbidraget betalas inte av anslagsmedel utan med arbetsgivaravgifter efter avdrag för egenavgifter.

Sammanlagt uppgick egenavgifterna till omkring 450 respektive 500 mi1j.kr. åren 1989 och 1990. Fördelningen på de olika kassorna framgår av bilaga 8. Kassamedlemmarna betalade i genomsnitt l2620 kr. 1027 kr. per månad år 1989. Avgifterna varierade mellan olika kassor från 8875 kr. 7240 kr. per månad till 15ll5 kr. 1260 kr. per månad.

Egenavgifterna betalas in till AMS av arbetslöshetskassorna med ungefår samma belopp varje månad. Mindre variationer i avgiftens storlek mellan olika kassor och mellan olika månader under året beror på utvecklingen av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen. Avgiftens storlek är nämligen knuten dels till antalet medi kassan, till lemmar dels den genomsnittligt utbetalade dagpenningen. Avgiften är således densamma oberoende av hur stort belopp som betalas ut i arbetslöshetsersättning.

kostnaderna för arbetslöshetser-

Egenavgiftens andel av sättningen varierar däremot beroende på arbetslöshetens omfattning under olika perioder ocheller mellan olika kassor.

Under de tvâ år som det nya systemet varit i kraft har arbetslösheten varit relativt låg. Vid en jämförelse mellan kassor som haft särskilt låg eller hög arbetslöshet under denna period finner man stora variationer. I kassor med hög arbetslöshet och därmed också hög utbetald ersättning, t.ex. Musikernas kassa, uppgick egenandelen år 1990 endast till 1,1 procent, medan Banktjånstemännens egenandel utgjorde nära 40 procent av utbetald ersättning. En fördubbling av egenavgiften skulle innebära att egenavgiften i denna kassa kan komma att ligga omkring 80 procent med i övrigt oförändrade förutsättningar. I genomsnitt för samtliga kassor låg egenavgiftens andel av utbetald ersättning på 7,7 procent.

Variationerna i egenavgiftens andel av utbetald ersättning för olika kassor under åren 1989 och 1990 framgår av bilaga 8.

Innan det nya finansieringsystemet infördes låg statsbidragsprocenten på i genomsnitt omkring 95 procent för samtliga kassor, dvs. egenandelen uppgick till i genomsnitt ca 5 procent, under åren 1983-1987. Åren dessförinnan 1977-1982 låg statsbidragsprocenten omkring 90 procent, vilket innebär att egenandelen var i genomsnitt ca 10 procent under denna period.

Egenavgiftens andel av utbetald ersättning varierade inte lika starkt mellan olika kassor i det tidigare finansieringssystemet. I kassor med mycket låg arbetslöshet utgick endast grundbidraget 80 procent av ut-

betalad ersättning, medan statsbidraget i kassor med hög arbetslöshet kunde stiga till maximalt 98 procent av ersättningen. Egenandelen låg således mellan 20 och 2 procent.

7.3 Konsekvenserna av en höjning av egenavgiften

Enligt direktiven skall utredaren analysera konsekvenserna av en höjning av egenavgiften. Tänkbara konsekvenser redovisas nedan för medlemmarna och arbetslöshetskassorna, de bakomliggande intresseorganisationerna och slutligen för arbetsmarknadens funktionssätt.

Utredningen ser det som värdefullt att knyta an till den forskning som finns på området. En artikel om arbetslöshetsersättningens finansiering som publicerades i anslutning till att A-kassekommittén lade fram sitt delbetänkande sommaren 1987 har väckt intresse och återges därför i sin helhet bilaga 11. Artikeln är skriven av Anders Björklund och Bertil Holmlund Ekonomisk Debatt 887 och inneháller en analys av tänkbara effekter av det något år senare genomförda förslaget till omläggning av finansieringssystemet.

Forskarna framhåller att den ekonomiska litteraturen på området inte är så välutvecklad att man kan härleda hur arbetslöshetsersättningen optimalt bör finansieras. Däremot anser de att den är tillräckligt rik för att belysa effekterna av olika finansieringsformer. De

illustrerar på några i

detta genom att peka kostnader termer av ekonomisk effektivitet som A-kassekommitténs förslag sannolikt skulle leda till. De avslutar artikeln med att diskutera tänkbara positiva effekter av omläggningen i form av jämnare inkomstfördelning.

Konsekvenser för medlemmarna och arbetslöshetskassorna

En viktig utgångspunkt för det nuvarande systemet var att medlemsavgifterna skulle utjämnas mellan olika kassor. Avgifterna gjordes därför oberoende av arbetslöshetens omfattning. Egenavgiften är en fast avgift som varierar något mellan olika kassor beroende på att den är knuten till den genomsnittliga dagpenningen i respektive kassa. Det är framför allt andelen deltidsarbetande inom en kassas verksamhetsområde som bestämmer storleken på den genomsnittliga dagpenningen och därmed också egenavgiftens storlek.

År 1990 var egenavgiften i genomsnitt 14070 kr. per medlem och år 1170 per månad. Avgiften varierade mellan 9840 kr. 820 per månad i Försäkringsanställdas kassa och 16455 kr. 1370 per månad i Byggnadsarbetarnas kassa.

En fördubbling av egenavgiften skulle innebära att ökningen blev lika stor, dvs. i genomsnitt 14070 kr. per medlem och är. Även om det således inte rör sig om höga belopp skulle en fördubbling av egenavgiften år 1990 ha medfört en ökning av den genomsnittliga medlemsavgiften på drygt 50 procent från 261 till 400 kr.

Om man ser egenavgiften i förhållande till utbetald ersättning inom en kassa blir bilden delvis en annan. Med utgångspunkt från egenavgiftens storlek år 1990 skulle fem av de kassor som har lägst arbetslöshet få betala mellan 50 och 80 procent av utbetald ersättning vid en fördubbling av egenavgiften. Vid en fyrdubbling av avgiften skulle dessa kassor få stå för mer än 100 procent av utbetald ersättning inom den egna kassan.

Det kan finnas risk för att en kraftig höjning av medlemsavgifterna får till följd att vissa medlemmar med låg risk att bli arbetslösa avstår från att försäkra sig. Detta problem behandlas i den tidigare nämnda artikeln bilaga 11 under avsnittet om snedrekryteringsproblemet.

Det finns inget som talar för att det nya finansieringssystemet hittills har fått negativa konsekvenser i den bemärkelsen att medlemmar avstått från att försäkra sig. Medlemsantalet har visserligen stagnerat under senare år samtidigt som medlemmar i kassor med låga avgifter och lág arbetslöshet har fått högre medlemsavgifter.

Forskarna nämner att problemet kan förväntas bli större om politikerna i framtiden väljer att sänka subventionsniván i arbetslöshetsersättningen. Huruvida riskerna för denna typ av negativa konsekvenser ökar i väsentlig grad, exempelvis vid en fördubbling av egenavgifterna, undandrar sig utredningens bedömning.

Avgifterna till arbetslöshetskassorna beslutas av kassornas stämmor.

Det överväldigande flertalet av arbetslöshetskassornas medlemmar är anslutna kollektivt genom närstående intresseorganisationer fackförbund eller företagarorganisationer. Detta sker genom en överenskommelse mellan organisationen och kassan där organisationen förbinder sig att till kassan obligatoriskt ansluta alla medlemmar som uppfyller kraven för medlemskap i kassan. Det föreligger således ingen fullständig identitet mellan organisationernas och kassornas medlemsstockar. I överenskommelsen ingår också att organisationen svarar för uppbörden av kassamedlemsavgiften och att sedan

inleverera den till kassan. Ur kassornas synvinkel är detta ett mycket rationellt och kostnadsbesparande förfaringssátt.

Tekniskt sett hanterar organisationerna avgiftsuppbörden åt kassorna på olika sätt. Vanligast förekommande är att kassaavgiften inkluderas i medlemsavgiften till organisationen och omfattas därmed också av organisationens beslut om budget och medlemsavgift. Det förekommer också att kassaavgiften är formellt skild från avgiften till organisationen, men att uppbörden sker samtidigt som till denna.

Om en höjning av egenavgiften skulle få till följd att många väljer att enbart vara medlemmar i kassorna eller att vara helt oförsäkrade får det konsekvenser i form av ökade administrationskostnader för kassorna.

Konsekvenser för bakomliggande intresseorganisationer

Representanterna för LO, TCO och SACO i utredningen har överlämnat en gemensam skrivelse bilaga 10 som underlag för en anlys av vilka konsekvenser en höjning av egenavgiften kan tänkas få främst för bakomliggande intresseorganisationer.

I skrivelsen konstateras att konsekvenserna blir mycket negativa för de fackliga organisationerna.

Oavsett om förbunden har delade avgifter, dvs. till förbund respektive arbetslöshetskassa, eller om förbundsavgiften inkluderar avgiften till kassan så anser företrädare för förbunden att en höjning av medlemsavgiften kommer att leda till att många medlemmar kommer

att lämna sitt förbund. En del kommer sannolikt att fortsätta att vara medlemmar enbart i arbetslöshetskassan.

Man befarar att det blir de lägst avlönade, som har svårast att klara avgiftshöjningar, som kommer att begära utträde ur förbunden. En del kommer förmodligen att vara oförsäkrade och kommer då inte heller att omfattas av fackligt stöd genom den uppsökande verksamhet som bedrivs på det lokala planet.

Vidare sägs att om förbunden skulle avstå från att ta ut en höjning av egenavgiften via höjda medlemsavgifter för att motverka medlemsflykt skulle detta leda till orimliga kostnadsökningar för förbunden.

Från Lo, TCO och SACO framhålls att man pá alla sätt vill slå vakt om en bra arbetslöshetsförsäkring, till ett rimligt pris och på en acceptabel nivå. Man understryker vikten av att försäkringen även fortsättningsvis är kopplad till förbunden och dess arbetslöshetskassor för att kunna ge medlemmarna service och stöd vid arbetslöshet.

Enligt förbundens stadgar måste medlemmarna även tillhöra arbetslöshetskassan. Om detta samband skulle upphöra skulle det innebära väsentligt ökade administrationskostnader.

Fristående arbetslöshetskassor eller annan institution, t.ex. försäkringskassan skulle inte kunna uppnå den kostnadsspridning som nuvarande kassor har.

Konsekvenser för arbetsmarknadens funktionssätt

överenskommelsen mellan regeringen och folkpartiet om ekonomisk politisk átstramning tillkom mot bakgrund av att överhettningen i den svenska ekonomin lett till stigande inflation, försvagad tillväxt och ett otillräckligt sparande. Läget har dock snabbt förändrats sedan förra våren. Sverige befinner sig nu i ett konjunkturläge med svag tillväxt och stigande arbetslöshet.

Behovet av åtgärder för att dämpa den privata konsumtionen och öka sparandet kvarstår enligt finansdepartementets bedömning även om det ekonomiska läget har förändrats sedan förra våren. som tidigare nämnts skulle en fördubbling av egenavgiften år 1990 ha inneburit en ökad avgift per medlem och månad på mellan 8 och 14 kr. Ett belopp i den storleksordningen kan enligt utredningen inte förväntas påverka utrymmet för den privata konsumtionen ens ytterst marginellt.

Med hänsyn till att beslutsprocessen för att ändra arbetslöshetskassornas medlemsavgifter är långsam och relativt omständlig samt att effekterna av t.ex. en fördubbling av egenavgiften i stort sett blir försumbara anser utredningen inte att det år meningsfullt att använda denna avgift som ett medel i den ekonomiska politiken.

I det av regeringen förra våren framlagda handlingsprogrammet för tillväxt, sysselsättning och välfärd tar man - under åtgärder för att dämpa den privata konsumtionen även upp att statsbudgetens utgifter till - ca 80 procent består av transfereringar som utvecklas enligt automatiskt verkande regler. I samband härmed framhålls att det finns ett betydande utgiftstryck i

den offentliga sektorn, framför allt i de stora transfereringssystemen. En fortsatt svag ekonomisk tillväxt utgör ett hot mot välfärdssystemen.

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras visserligen inte till någon del över statsbudgeten men mäste ses som en del av transfereringssystemen. En fördubbling av egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen skulle år 1990 ha inneburit ett ökat bidrag från de försäkrade med ca 500 milj.kr. Ur statsfinansiell synpunkt är det således fråga om ett betydande belopp.

I det nuvarande finansieringssystemet finns det ingen koppling mellan egenavgiften och arbetslöshetens omfattning inom en kassa. Det finns ett visst samband mellan utbetald ersättning och egenavgiften eftersom finansieringsavgiften beräknas på genomsnittligt utbetalad dagpenning i respektive kassa. Genom att högsta dagpenningbelopp är kopplat till löneutvecklingen för industriarbetare finns det ett samband mellan egenavgiften och löneutvecklingen. som tidigare nämnts rör det sig - även vid en fördubbling av egenavgiften - om relativt små belopp per medlem och månad.

Det finns inte några indikationer på att arbetsmarknadens parter skulle väga in utvecklingen av egenavgiften i försäkringen som en faktor att ta hänsyn till ens vid mycket höga lönekrav. En fördubbling av egenavgiften kan därför inte förväntas få konsekvenser för arbetsmarknadens funktionssätt genom att det skulle kunna leda till lägre lönekrav.

I bifogade artikel av BjörklundHolmlund bilaga 11 redovisas en diskussion som bl.a. berör kopplingen mellan löneutvecklingen och högsta dagpenningbelopp. Forskarna hävdar att detta kan ha mindre önskvärda effekter

på lönebildningen och därmed påverka sysselsättningen i negativ riktning.

7.4 överväganden och förslag

formerna för en höjning av egenavgiften

I det nuvarande finansieringssystemet är de avgifter som arbetslöshetskassorna tar ut av medlemmarna oberoende av arbetslöshetens omfattning i kassorna. Detta var en viktig utgångspunkt när systemet infördes. Utredningen har därför inte övervägt former för en höjning av egenavgiften som skulle kunna innebära att detta förhållande ändras.

Inom ramen för nuvarande system kan en höjning av egenavgiften genomföras på ett ganska enkelt sätt genom att man höjer den procentuella andelen av den genomsnittligt utbetalda dagpenningen, som utgör beräkningsgrund för finansieringsavgiften egenavgiften och som för närvarande uppgår till 35 procent.

Utredningen har i räkneexempel för att åskådliggöra vad en höjning kan innebära i siffror utgått från en fördubbling av avgiften från 35 procent till 70 procent av den genomsnittligt utbetalda dagpenningen per medlem och år. Detta innebär inte att utredningen tagit ställning till hur stor höjningen skall vara.

Konsekvenserna av en höjning av egenavgiften

Tekniken för att åstadkomma den höjning som aviserades 1 1990 års kompletteringsproposition och som var ett

resultat av överläggningarna mellan regeringen och folkpartiet är således tämligen enkel.

Konsekvenserna av en sådan höjning blir emellertid omfattande, särskilt för medlemmarna och bakomliggande intresseorganisationer.

Arbetslöshetsersättningen finansieras genom arbetsgivaravgifter arbetsmarknadsavgiften och medlemsavgifter finansieringsavgiften. Arbetslöshetskassornas administration finansieras i sin helhet av medlemsavgifter.

Den genomsnittliga egenavgiften läg år 1989 pá 7,5 procent av utbetald ersättning. Om man inkluderar kassornas administrationskostnader finansierade medlemmarna i genomsnitt 11,9 procent av kassornas kostnader för försäkringen.

Egenavgiftens andel av utbetald ersättning varierade mycket kraftigt mellan olika kassor beroende på arbetslöshetens omfattning. I Musikernas arbetslöshetskassa var egenandelen endast en procent år 1989 medan medlemmarna i Banktjänstemännens kassa själva betalade 36 procent av utbetald ersättning i kassan. Räknar man även in kassans administrationskostnader så varierar den egna andelen av kassans kostnader för försäkringen från 3,7 procent Teateranställdas kassa till 41 procent Banktjänstemännens och Elektrikernas kassor.

En fördubbling av egenavgiften skulle alltså innebära att egenandelen i vissa kassor skulle överstiga 80 procent.

En så hög självfinansieringsgrad kommer att tära hårt på den solidaritet mellan kassorna som finns i dag och

som kommer till uttryck i svaren på den postenkät som utredningen genomfört.

En höjning av medlemsavgiften kan därför medföra risk för negativa medlemsopinioner som kan leda till lägre organisationsgrad i fackförbunden samtidigt fler som väljer att endast vara med i arbetslöshetskassan. Den befarade negativa inställningen från medlemmarna härrör från en allmänt omvittnad avgiftströtthet.

Tyvärr får man räkna med att det är de mest utsatta grupperna som efter en tid kommer att stå utan försäkringsskydd och därmed öka trycket på KAS och socialtjänsten i kommunerna. Det är också dessa grupper som omfattats av de fackliga organisationernas uppsökande verksamhet under senare år.

Utredningen har bedömt detta vara en trolig utveckling trots att en fördubbling av avgiften i kronor räknat inte rör sig om några stora belopp. Egenavgiften ári var 1990 i genomsnitt per medlem och månad 1170 kr. med en spännvidd mellan kassorna från 820 till 1370 kr.

Genom knytningen till förbundens avgiftssystem har arbetslöshetskassorna ett mycket effektivt uppbördssystem. Medlemmarnas avgifter tas in samtidigt med inbetalningen av fackföreningsavgiften eller avgiften till företagarorganisationer. En minskad organisationsgrad och fler enskilt anslutna medlemmar ökar administrationskostnaderna.

För de organisationer som står bakom arbetslöshetskassorna blir konsekvenserna av en fördubbling av egenavgifterna stora.

För fackförbunden är det ofrånkomligt att en anpassning av den samlade förbundsavgiften sker så att den täcker också en fördubblad egenavgift. Fackförbundens primära uppgift är att tillvarata medlemmarnas intressen, inte minst i ekonomiskt hänseende. Detta sker i ett förhandlingsarbete vars yttersta påtryckningsmedel är den öppna konflikten. Konflikthotet kan utvecklas offensivt med strejkhot. Men också det för förbunden defensiva lockouthotet förekommer. För att kunna klara sådana konfliktsituationer bygger fackförbunden upp konfliktfonder vars syfte är att stärka organisationen i en konfliktsituation.

Förbundens konflikttålighet brukar bedömas efter hur lång tid man kan vara i konflikt och betala ut stadgeenliga konfliktersättningar. Lägger man ut förbundens kapital per medlem finner man att förbundens mångmiljonkapital endast täcker ett fåtal veckor i konflikt.

För flertalet förbund skulle det därför stöta på stora svårigheter att täcka en höjning av egenavgiften inom förbundens egen ekonomi. Den aktuella höjningen handlar om ca 500 milj. kr.

som tidigare påpekats är frågan om en höjning av egenavgiften rent tekniskt enkel för statsmakterna. Det enda som behövs är ett beslut att höja egenavgiften från 35 procent av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen per medlem och år till 70 procent. För arbetslöshetskassorna innebär ett sådant beslut att motsvarande höjning får tas ut av medlemmarna. Detta beslutas av arbetslöshetskasssans stämma. Eftersom uppbörden som regel sker samordnat med förbundsavgiften måste respektive förbund ta ställning till en avgiftshöjning. Detta torde bli nödvändigt eftersom en nedskärning av den fackliga verksamheten i vart fall över

längre tid inte är möjlig. Att ta av kapitalet framen står som tidigare sagts inte heller som en möjlig utväg. En höjning av förbundens medlemsavgifter kräver som regel ett kongressbeslut. Kongressperiodernas längd varierar varför åtskilliga av förbunden troligen tvingas till en extrakongress vilket är mycket dyrt.

Trots att fackförbunden anser att arbetslöshetsförsäkringen är viktig och värdefull för medlemmarna finns det risk att man bedömer svårigheterna att upprätthålla verksamheten blir för stora. Därmed skulle försäkringssystemet hotas i sina grundvalar.

Det har diskuterats om en kraftig höjning av medlemmarnas egendel av arbetslöshetskassornas finansiering kommer att påverka utvecklingen på arbetsmarknaden eller samhällsekonomin.

Samtidigt som konsekvenserna av en höjning av egenavgiften för de bakomliggande intresseorganisationerna, främst beroende på motviljan att acceptera avgiftshöjningar, blir betydande så kommer en höjning i den storleksordning som här diskuteras enligt utredningens mening endast att ytterst marginellt påverka konsumtion och sparande i samhället.

Eftersom arbetslöshetsförsäkringen finansieras av arbetsgivaravgifter och medlemmarnas egen avgift och till ingen del av allmänna budgetmedel så innebär en fördubbling av egenavgiften en överföring av betalningsansvaret från arbetsgivarna till arbetstagarna i storleksordningen 500 milj.kr.

Skulle staten däremot använda dessa resurser utanför området tillförs naturligtvis statens finanser motsvarande belopp. Sedan år 1989 finansieras arbetslöshets-

försäkringen till ingen del av anslagsmedel utan helt av arbetsmarknadsavgiften och medlemmarnas egenavgift.

Medlemsavgifterna har inte längre någon koppling till arbetslöshetens omfattning inom en kassa utan endast till den genomsnittliga dagpenningen och förvaltningskostnaderna.

Arbetslöshetens omfattning påverkar inte medlemsavgifterna i kassorna. Därmed har de heller inte någon páverkan på storleken av de fackliga kraven i lönerörelsen. En höjning av egenavgiften kan t.o.m. tänkas få motsatt effekt om de fackliga organisationerna försöker kompensera medlemmarna i löneförhandlingarna. Vill man uppnå en direkt påverkan mellan lönekraven och arbetslöshetsförsäkringen máste försäkringens finansiering ändras.

Tidigare omläggningar av arbetslöshetsförsäkringen har av rättviseskäl syftat till att utjämna kostnaderna mellan kassorna. Om detta har lett till felaktiga signaler till delar av arbetsmarknaden är svårt att säga eftersom det inte finns några branschkassor omfattande en hel bransch med både arbetare och tjänstemän, låg- och högutbildade bland medlemmarna.

Effekterna av en höjning av egenavgiften till arbetslöshetsersättningen är så stora att den inte bör genomföras inom ramen för nuvarande organisation och system.

SÄRSKILT YTTRANDE

av sakkunniga carl Magnus Pontén

Enhetliga medlemsavgifter

Utredningen har haft att föreslå åtgärder för att förenkla det nu gällande systemet för att utjämna medlemsavgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen. Enligt min uppfattning borde utredningen i denna fråga ha inriktat sitt arbete på att finna ett system i vilket utjämnande åtgärder över huvud taget ej längre behövdes.

Förhållandet är ju numera det, att en arbetslös kassamedlem får samma ersättning i förhållande till tidigare inkomst oberoende av i vilken kassa han är medlem. Medlemsavgifterna varierar däremot ganska kraftigt mellan olika arbetslöshetskassor. Det är emellertid rimligt, att om ersättningen under arbetslöshet är lika för alla, så bör även avgiften för försäkringen lika. vara

Utredningen borde alltså ha lagt ett förslag om enhetliga medlemsavgifter och också om en enda gemensam arbetslöshetskassa. Något rationellt skäl för att behålla det nuvarande systemet med olika a-kassor finns inte.

Egenavgifter kopplade till verkliga kostnaderna

Utredningen skulle också föreslå formerna för en höjning av egenavgifterna i arbetslöshetsförsäkringen. Kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen varierar beroende dels på arbetslöshetens omfattning och dels på en ärlig uppräkning av dagpenningen. Största inflytan-

det på kostnaderna har helt naturligt arbetslöshetens omfattning. I det nuvarande systemet påverkas egenavgiften emellertid endast av hur dagpenningen förändras. Detta är ett grundläggande fel. Eqenavgiften bör rimligen variera med den faktor som har den största betydelsen för kostnaderna i försäkringen nämligen arbetslöshetens omfattning.

Utredningen borde därför ha lagt ett förslag enligt vilket egenavgiften varierade med de totala kostnaderna för försäkringen.

BILAGA 1 ARBETSKRAFTEN 16-64 ÅR, 1970-1990, Årsmedeltal, 1000-tal

Källa AKU, AMS 1 Justerade värden med hänsyn tagen till förändringar i metod m.m. som ägt rum fr.o.m. 1987.

132 BILAGA 2 ARBETSLÖSHETEN 16-64 ÅR

Med partiellt arbetslösa menas sysselsatta personer som arbetat mindre än 35 timmar i veckan under mätperioden, men som velat och kunnat ta mer arbete. Redovisningen upphörde fr.o.m. 1987 och ersattes med redovisning av undersysselsatta.

Justerade värden med hänsyn tagen till förändringar i metod m.m. som ägt rum fr.o.m. 1987.

Med undersysselsatta menas sysselsatta personer som arbetat mindre än de skulle vilja göra på grund av arbetsmarknadsskäl. Redovisning av undersysselsatta startade år 1987.

133 BILAGA 3 UTVECKLINGEN AV ARBETSLÖSHETSERSÄTTNINGEN EAK OCH DET KONTANTA ARBETSMARKNADSSTÖDET KAS

Källa AMS 197273 omfattar 16 månader. Fr.o.m. 1974 inkluderades preliminär skatt i ersättningen.

BILAGA 4 UTVECKLINGEN AV GENOMSNITTLIGT UTBETALD DAGPENNING SAMT ERLAGDA MEDLEMSAVGIFTER GENOMSNITT I ARBETSLÖSHETSKASSORNA I LÖPANDE OCH FASTA PRISER. ÅREN 1970-1990.

Källa AMS 1 Fr.o.m. år 1974 är preliminärskatt inkluderad i ersättningen.

135 BILAGA 5

m

I | |

m

o . .

m m n m F m

136 v m m F N m m

137 BILAGA 6 VGIFTER PER MEDLEM OCH ÅR

Enskilt anslutna medlemmar

BILAGA 7 A

UTJÄMNINGSAVGIFTER NETTO 1989 OCH 1990

Kassa 1989 1990

Akademikernas 2 201 526 1 787 091 Apotekstjänstemännens 62 046 47 733 Arbetsledarnas 663 059 526 151 Banktjänstemånnens 418 629 338 733 Beklädnadsarbetarna 243 420 174 287 Bleck- och plátslagarnas 49 793 40 547 Byggnadsarbetarnas 985 393 797 080 Elektrikernas 239 580 195 622 Fabriksarbetarnas 694 756 549 847 Fastighetsanställdas 331 303 247 812 Försäkringsanställdas 160 379 125 394 Försäkrinqstjänstemännens 156 312 122 063 Grafiska arbetarnas 351 297 277 486 Gruvindustriarbetarnas 60 452 46 069 Hamnarbetarnas 15 309 11 902 Handelsanställdas 1 415 620 1 092 337 Handelsrepresentanternas 75 004 63 738 Handelstjänstemånnens 1 193 205 946 272 Hotell-, kafé och rest.anstä11da 357 645 266 860 Industritjänstemännens 2 590 250 2 038 097 Journalisternas 107 956 88 778 Kommunalarbetarnas 5 562 764 4 343 074 Kommunaltjänstemännens 1 513 605 1 186 815 Köpmännens 206 271 160 787 Lantarbetarnas 118 841 90 177 Livsmedelsarbetarnas 464 887 361 487 Metallindustriarbetarnas 3 354 532 2 576 403 Musikernas 41 660 35 018 Málarnas 159 186 124 138 Pappersindustriarbetarnas 317 231 244 113 Petroleumhandlarnas 27 353 21 260 Sjöfolkets 81 091 71 941 Skogs- och lantbrukstjänstemännens 17 120 13 240 Skogsarbetarnas 175 862 125 162 Småföretagarnas 276 258 333 280 Statsanställdas 1 389 722 1 142 098 Statstjånstemännens 3 532 608 2 793 544 Sveriges arbetares 89 207 69 068 Sveriges fiskares 25 716 18 830 Sveriges teateranstålldas 40 328 43 277 Transportarbetarnas 497 525 395 918 Träindustriarbetarnas 533 821 410 251

Summa 30 798 522 24 343 780

År 1989 uppgick utjåmningsavgiften till 47 745 880 kr., varav 947 358 35 % återbetalades till kassorna. År 1990 var 16 avgiften 52 968 629 kr. varav 28 624 849 54 % återbetalades.

BILAGA 7 B

UTJÄMNINGSBIDRAG ÅREN 1989 OCH 1990

Kassa Utjämningsbidrag därav 1989 enl. 13 § 2 1990

Akademikernas Apotekstjånstemännens Arbetsledarnas Banktjänstemännens Beklädnadsarbetarna 993 760 1 312 551 Bleck- och plátslagarnas Byggnadsarbetarnas 1 184 495 317 736 Elektrikernas Fabriksarbetarnas 568 827 421 536 Fastighetsanställdas 284 203 290 080 Försäkringsanställdas Försäkringstjänstemännens Grafiska arbetarnas

Handelsrepresentanternas Handelstjänstemännens 68 083 397 222 Hotell-, kafé och rest.anst 4 375 637 4 062 750 Industritjänstemännens Journalisternas Kommunalarbetarnas 3 062 094 138 773 Kommunaltjänstemännens

391 488 Metallindustriarbetarnas Musikernas 2 125 661 883 461 1 481 794 Málarnas Pappersindustriarbetarnas Petroleumhandlarnas Sjöfolkets 1 024 506 527 804 356 935 Skogs- och lantbr.tj.männens 15 385 11 114 skogsarbetarnas 2 652 497 2 381 106 Smáföretagarnas Statsanställdas Statstjänstemånnens

År 1990 utgick inga bidrag enligt ALF-förordningen 13 § 2.

BILAGA 8

FINANSIERINGSAVGIFTEN EGENAVGIFTEN OCH DESS ANDEL I PROCENT AV UTBETALD ERSÄTTNING ÅREN 1989 OCH 1990 SAMT KASSORNAS TOTALA ANDEL AV KOSTNADERNA FÖR ERSÄTTNING PLUS ADMINISTRATION ÅR 1989

ARBETSLÖSHETSKASSORNAS 141 SAMORGANISATION BILAGA 9

ARBETSLUSHETSFÖRSAKRINGENS KOSTNADER OCH FURDELNINGEN AV DESSA

ÅR 1980

ANTAL ERSATTNINGS- DAGAR PER MEDLEM 3,HU 5,76 4,66

KASSORNAS TOTAL- KOSTNAD MILJ KR 6 263 6 986 6 280

STATSBIDRAG MILJ KR 1 593 5 765 6 313 5 534 PROCENT 87,3 92,0 90,4 88,1

MEDLEMMARNASANDEL MILJ KR 231 498 PROCENT 12,7 8,0

ERSATTNING PLUS ADMINISTRATIONSKOSTNADER INKLUSIVE ARBETSGIVAREAVGIFTER FOR 1989 ENBART ARBETSGIVAREAVGIFTER

142 Arbecslöshecsförsäkringens kostnader och fördelning av dessa år 1989.

11 21 ai, KASSA Hedlunnsunuc. Totulkostnaukr arbetsgivarna del KF X xp 1 Akndcmikurnnu 189.427354 50.371.673 26,6 139055.681 73,4 Aputek-.zlâjun 4.557.339 1.744.136 38,3 2.813.203 61,7

Arbetalcüznrunns 101.320.354 14.511.347 14,3 86.809.007 85,7

lndustrit i.m 430.403.970 .55.860.335 13,0 374.543.635 87,0 Journalisterna 25.512.513 2.552.250 10,0 22.960.263 90,6 Kommuuwalarb 1.037.S13.487 118.190.915 11,4 919.322.S72 88,6

SAMTLIGA 6.279.881.708 7d6.341.863 11,9 5.533.539.U45 88,1

1 Ersättning plus administrationskostnader. 2 Avser finansieringsavgift för ersättningen plus adminietrationen. 3 Arbetsgivaravgift. Ingen del av finansieringen av försäkringen sker via statsbudgeten.,

BILAGA 10

Stockholm l99l-05-lá

Sivert Andersson Utredningen om arbetslöshetsförsäkringens finansieringssysten ALFI Arbetsmarknadsdepartementet

l03 33 STOCKHOLM

Konsekvenser vid höjning av egenavqiften i försäkringen

Utredningen om arbetslöshetsförsäkringens finansieringsystem ALFI har från oss sakkunniga begärt hjälp att belysa vilka konsekvenser det kan bli frågan om för medlemmarna, arbetslöshetskassorna. de bakomliggande intresseorganisationerna och arbetsmarknadens funktionssätt vid en höjning av egenavgiften till 19 procent.

Som sakkunniga från LO, TCOoch SACO anger undertecknade i det följande några gemensamma uppfattningar om konsekvenserna vid en höjning av egenavgiften i försäkringen.

Inledningsvis vill vi ifrågasätta om de motiv som låg till grund, för de i 1990 års kompletteringsproposition redovisade 10 punkterna för att komma till rätta med den då överhettade ekonomin. fortfarande kan utgöra skäl för att föreslå en höjning av egenavgiften.

Som en följd av den snabba konjunkturavmattningen finns det inte längre någon överhettning som behöver kylas ner. Detta skäl för att höja egendelen har därmed fallit bort.

Konsekvenser för medlemmarna

Oavsett om förbunden har delade avgifter d v s till förbund och a-kassa eller förbundsavgift inkl a-kasseavgift så säger företrädare för förbunden enstämmigt. att en höjning av medlemsavgiften kommer att leda till att en många medlemmarkommeratt lämna förbunden.

En del kommer sannolikt att fortsätta att vara medlemmar enbart i a-kassan. Men det är även rimligt att anta att medlemmar i de lägre inkomstskikten. begär utträde ur förbunden. kommer som att vara oförsäkrade.

Många arbetslösa medlemmar har dessutom under senare år fått hjälp de fackliga organisationernas uppsökande verksamgenom het. Om följden höjning egenavgiften blir att de lämav en av facket, så bortfaller denna möjlighet att få fackligt stöd nar i sökandet efter arbete.

Det blir de svagaste på arbetsmarknaden som drabbas hårdast av egenavgiften. eftersom de har de lägsta lönerna en höjning av och därmed svårast att klara avgiftsökningar.

konsekvenser för arbetslöshetskassorna

För a-kassorna innebär höjning av egenavgiften inget sären skilt i ett kort perspektiv. I ett längre perspektiv kan en höjegenavgiften leda till att färre människor kommer att ning av ansöka medlemskap i a-kassorna och därmed kommer att vara om oförsäkrade vid arbetslöshet.

Detta leder i sin tur till att de administrativa kostnaderna ökar dels att de enskilda medlemmarna i a-kassorna är p g a mycket dyrare att administrera än de kollektivt anslutna. dels att det blir färre medlemmar totalt i a-kassorna.

K kv fr mli n i tr r ni 1 n rn n n r

mycket

För de fackliga organisationerna blir konsekvenserna ne-

gativa.

Avgifterna till a-kassorna beslutas av kassornas stämmor eller delegation till dess styrelser. Men för att uppnå samordgenom ningsvinster tas avgiften ut tillsammans med medlemsavgiften till förbunden. Därefter överför förbunden avgiften till a-kas-

sorna.

anpassning avgiftsnivån. för att kompensera en höjning av En av egenavgiften, kan därför leda till medlemsflykt. Att inte höja avgiften för att motverka en sådan utveckling skulle direkt leda till orimliga kostnadsökningar för förbunden till a-kassorna

se bilagor.

och SACO vill alla sätt slå vakt om en bra arbetslös- LO, TCO till rimligt pris och acceptabel nivå. hetsförsäkring. ett en

Undertecknade vill också understryka vikten av att försäkringen

fortsättningsvis är kopplad till förbunden och dess a-kasäven Dels för att betona arbetslinjen och den aktiva arbetssor. marknadspolitiken, dels för att säkerställa medlemmarnas ser-

vice och stöd vid arbetslöshet.

För att öka de fackliga organisationernas stöd och medlems-

service eftersträvar förbunden en ökad decentralisering och en integrering mellan förhandlingsverksamheten och försäkringen. med att varsel uppsägning läggs kan åtgärder Redan i samband om vidtagas för att minimera riskerna för öppen arbetslöshet minska arbetslöshetsperiodens längd. Detta för att ocheller arbetslinjen ytterligare och för att ge ännu bättre serbetona vice till medlemmarna.

K kv fr ar markn en f nk i n t n n r

Ett argument, förekommer i debatten, bakom förslaget om att som egenavgifterna är att det ska kosta lite mer för förhandhöja larna att genomdriva löneförhöjningar. Man menar att en ökad ar-

betslöshet kan vara en följd av för höga löneökningar - - som märkas kostnad för dem som driver fram höga löneska som en ska arbetsmarknadens parter bli mer måttökningar. Därigenom fulla i sina lönekrav.

är enligt vår mening inte troligt att en fördubbling av Det finansieringsavgiften skulle få någon som helst effekt löne-

bildningen.

fördubbling motsvarar höjning av de månatliga kostnaderna En en l5 kronor. utan något samband med arbetslöshetens med ca men enskilda a-kassorna. För att få någon återhållfrekvens i de måste avgiften kopplas till arbetslösheten i varje ande effekt innebär i så fall ett helt nytt inslag i a-kassorkassa. Detta En återgång till ett system som tidigare lämnas finansiering. nats av rättviseskäl, 1989.

konstruktion finansieringsavgiften är utformad i Nuvarande av solidarisk anda. så att risken för arbetslöshet inte ska en för att tillhöra a-kassa. Utan en sådan påverka kostnaderna en konstruktion kan det bli mycket dyrt att försäkra sig om man arbetar i branch med hög arbetslöshet, t ex inom byggnadsen eller kulturområdet.

fackliga organisationerna har i sina stadgar inskrivet skyl- De digheten för medlemmarna att även tillhöra arbetslöshetskassan. kopplingen mellan förbund och a-kassorna skulle upphöra, så Om innebär det också att administrationskostnaderna skulle öka vä-

sentligt. Fristående arbetslöshetskassor eller annan institution. försäkringskassan skulle inte kunna uppnå den kostt ex nadsspridning som nuvarande a-kassor har.

En höjning av egenavgiften kan också leda till att anställda med mycket liten risk för arbetslöshet, vilket oftast är högavlönade, väljer att inte försäkra sig i den nuvarande försäkringen och därmed bidra till att solidariskt bära kostnader för arbetslösheten i landet. Därmed skulle det solidariska fundamentet i försäkringen urholkas.

För de grupper som inte längre är medlemmar och därigenom automatiskt tillhör någon arbetslöshetsförsäkring måste också någon instans få till uppgift att informera om vikten av att försäkra sig. Det är dock vedertaget att hushåll med låga inkomster oftast har ett otillräckligt försäkringsskydd i andra avseenden.

De som inte har tecknat någon arbetslöshetsförsäkring blir vid en eventuell arbetslöshet berättigade till Kontant arbetsmarknadsstöd KAS, som i99l är l9l kr per dag. När detta inte räcker mâste socialtjänsten komplettera med bidrag. Förutom att detta upplevs obehagligt av många, så kommerde ekonomiska villkoren att bli betydligt sämre än ersättningen från a-kassan. Dessutom ökar samhällets kostnader.

Undertecknade vill som slutsats. med hänvisning till ovan angivna konsekvenser, allvarligt avråda från att en höjning av egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen genomföres.

0 . 2 i . ., z E , I .

fffööwöaiál- i-F

,

.ell

4 ø Å . -ág Andersson Ebbeskog Marcusson

Per-Ivan

Christina Sten

147 BILAGA 11

ANDERS BJORKLUND

BERTIL HOLMLUND

Arbetslöshetsersättningens finansiering

Hösten 1985 tillsatte Arbetsmarknadsde- statsbudgeten. Detta förslag innebär en partementet en enmansutredning för att starkare koppling mellan cn för alla ar-

göra översyn vissa fragor rörande betsgivaregenerell avgift pa lönesumtnan en av arbetslöshetsersättningen. Ett halvår se- och arbetslöshetsersättningens kostna-

nare gavs tilläggsdirektiv som innebar att der. nagra frågor skulle utredas med förtur. 0 Kravet på arbetslöshetskassorna att

Det gällde framförallt hur den högstadag- bygga upp fonder för att möta kommande

penningen i arbetslöshetsförsäkringen påfrestningar ska tas bort.

ska fastställas och hur finansieringen i 0 Statsbidragen till arbetslöshetskas-

form av egenavgifter och statsbidrag ska sorna ska få en annan utformning i syfte

utformas. När det gäller egenavgifterna, att utjämna egenavgifterna mellan de

som de försäkrade arbetstagarna själva olika arbetslöshetskassorna.

betalar till sina respektive arbetslöshets-

kassor. ingick i direktiven att finna former Det är främst det sistnämnda förslaget

för att utjämna avgifterna mellan kas- som vill diskutera. Som en bakgrund

sorna. l somras publicerades ett delbe- presenterar några fakta om arbetslös-

tänkande Arbetslöshetsförsäkringen hetskassornas ekonomi. - högsta dagpenning ochfinansiering Ds A 19874 som innehåller ett flertal förslag Arbetslöshetskassornas ekonomi till förändringar För närvarande erhåller varje A-kassaett

grundbidrag som uppgår till 80 procent av 0 Högsta dagpenningska i fortsättningen den utbetalade ersättningen. Därtill komårligen automatiskt justeras i förhållande mer ett progressivbidrag som täcker en till löneutvecklingen för industriarbetare. viss andel av de resterande 20 procenten. För närvarande krävs riksdagsbeslutvarje Denna andel stiger med antalet ersättgång en höjning ska genomföras. ningsdagar per år och medlem. När er- 0 Statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen och till permitteringslöneersätt- sättningsdagarnaöverstiger 22 blir prog-

ressivbidraget 90 procent. varför statsbiningen ska helt finansieras med arbetsgidragen då täcker 98 procent 80 + 0.9 x varavgifter. I dag bekostas 65 procent av 20 av den utbetalade dagpenningen.De avgifterna med en speciell arbetsgivarav- resterande utgifterna måste täckas med

gift den så kallade arbetsmarknadsavegenavgifterna. giften och 35 procent med anslag från - År 1986 uppgick statsbidragensandel

av kassornas utgifter utbetalad ersättning plus förvaltningskostnader till cirka

92 procent i genomsnitt. Bidragens andel ide enskilda kassornavarierade mellan 74 DocemANDERS BJORKLUND och 97 procent. Låga bidragsandelar hade är verksam vid Institutet för social forskning och Industriens a elektrikernas. banktjänstemännens och akademikernas kassor. medan skogstttredningsinstitut, Stockholm. arbetarnas och lantarbetarnas kassör Professor BERTIL HOLML UND hade de högsta bidragsandelarna. BIär verksam vid Nationalekonomiska Uppsala och vid dragsandelen har stigit trendmassigt; SH institutionen i Fackfäreningsrörelsens för sentsom 1975 var den 75 procent igenominstitut ekonomisk forskning. Stockholm. snitt. Trots det progressiva bidraget är egen-

658 Ekonomisk Debatt 887

Tabell I Arbetslöshet. egenavgifter och statsbidrag för några utvalda arbetslöshetskassor. Ersáittningsdzigzir Egenavgitt 1 statsbidrag per medlemoch ar per manadkr per medlemkr 1975 1986 1975 1986 1975 1986 Kassarmedhögst vlalxbidrzrg per medlem1986

HotelI-. kafé- och

Kassarmedlägst statsbidrag per medlem1986 Banktjänstemännens 0.5 1,2 3.25 5 26 258 Försäkringstjänste-

Akademikernas 0.9 2.0 6.25 12.50 6-1 533 Genomsnittför samtliga kassor 3.2 7.1 195 1862 - - Källa AMSlörsäkringsenhet.

arbetslöshetsersättningen Utredningen avgifterna positivt korrelerade med arbetslösheten, mätt med antalet ersätt- ger egentligen inga argument för detta. ningsdagar år och medlem se Tabell Det enda man kan finna i texten är allper I. Variationen i egenavgifterna är bety- männa uttalanden av typen att skillnader dande, åtminstone relativt sett. År 1986 i egenavgifter som beror på arbetslöshelåg banktjänstemännenskassalägst med 5 tens omfattning strider mot viktiga princikr per månad medan musikernas kassa per för en modern arbetslöshetsförsäkhade den högsta avgiften 50 kr. ring s 12 och det är inte rättvist och l betänkandet föreslås ett system för rimligt att den som tillhör en kassa där risstatsbidragen ska utjämna egenavgif- ken att bli arbetslös är stor utöver sin som terna. Enkelt uttryckt innebär förslaget otrygghet skall bära en större kostnad s att varje medlem ska betala en fast avgift 105. somper år motsvarar halva dagpenningen Den ekonomiska litteraturen områi kassan. Statsbidragen ska sedan täcka det är inte så välutvecklad att man kan hela det resterande behovet av intäkter härleda hur arbetslöshetsersättningen opför att finansiera arbetslöshetsersätt- timalt bör finansieras. Däremot är den ningen. På detta sätt blir progressiviteten tillräckligt rik för att belysa effekterna av total; en ökning av arbetslösheten i kas- olika finansieringsformer, inklusive det leder inte till några avgiftshöjningar. förslag som utredningen förordar. Vi vill san Frågan är om detta är en angelägenoch illustrera detta genom att peka på några ändamålsenligförändring av den svenska kostnader i termer av ekonomisk effekti-

Ekonomisk Debatt 887 659

itet som förslagetsannolikt leder till. och risker pa olika vrkes- och branschomraavsluta med att diskutera tankbara posi- den. Santanariskskillnader bor ocksamuttiva effekter i form a iamnare inkomst- svaras av skillnader i ;ivgifternas itiva. l fördelning, annat fall leder försáikriiigssystemettill att osäkra branscher systematiskt subventioneras av andra Detta leder i sin tur till För äntad eller oväntad arbetslöshet en ineffektiv sammansättning av produk- Kostnaderna i termer av minskad ekono- tion och sysselsättning. Eftersom det är misk effektivitet ;n att utjämna egenav- branscher med relativt hög arbetslöshet gifterna sa att de blir mindre beroende subventioneras blir mksa den av som ;aggrearbetsloshetensstorlek. beror till stor del gerade arbetslösheten högre av detta syspa om ;irbetslosheten ar förväntad eller tem. ej. Det rader ingen tvekan att branom För att illustrera detta kan man utga scher med höga förväntade arbetslöshetsfran en situation där den framtida arbets- risker tillhör de mest subventionerade. löshetsriskenbedöms vara lika i alla bran- Av de ätta kassorna med högststatsbidrag scher och för alla yrkesgrupper och dar- per medlem l986 hade sju stycken klart tned ocksa i alla kassor. Da risknivan ar fler ersättningsdagar per medlem än gelika bör ocksa forsakringspremierna nomsnittet såväl 1975 1986.De hade vara som lika vid lika niva pa dagpenningen. ocksa höga bidrag per medlem 1975,Unl efterhand kan det emellertid visa sig dantaget utgörs av Sjöfolkets kassa. Pa att issa branscher drabbades hart av motsvarande sätt hade kassorna med låga oväntade strukturella problem medan statsbidrag 1986 låg arbetslöshet såväl andra förskonzidesfran sadana.Den reali- 1975 som 1986. serade arbetslösheten blir därför olika i Orsaken till detta mönster ar att subolika branscher. trots att den förväntade ventionerna styrs till branscher iir som ut- ;trbetslöshcten ar lika. Ett bra försäk- satta för säsongiluktuationer och har hög rings. steni bör i en sadansituation till frekvens tidsbegränsade anställningsse av att försäkringszngifterna fran de lyckligt kontrakt. Eftersom subventionsbeloppen lottade betalas ut till de olyckligt lottade i är relativt höga nära månadslön - en per form av arbetsloshetsersättning. medlem i flera fall kan inte utesluta - man En svaghet med det svenska systemet att kostnaderna i termer av ekonomisk efar att det inte existerar nagot samarbete fektivitet är betydande. mellan kassorna som ser till att sadana Två slutsatser följer denna diskusav överföringar äger rum. En kassa i en sion. För det första är det önskvärt att rebransch som drabbas av en oväntad struk ducerade subventioner till branschermed turell tillbakagang tvingas därför i prakti- hög förväntad arbetslöshet som är inken att höja sina avgifter för att täcka de byggda i det svenska systemet. Detta inökade ersättningskostnaderna. Visserli nebär att dessa branscher bör belastas gen innebär progressivbidraget till kas- med högre avgifter till försäkringssystesorna att behovet av avgiftshöjningar re- met. Vi vill emellertid betona det är att en duceras men det elimineras inte. öppen fråga huruvida dessaavgifter bör Förslaget till ökad progressivitet och betalas av de anställda eller av företagen. mer enhetliga egenavgifter innebär i detta För det andra är det önskvärt med nåperspektiv en förbättring. Men det är inte gon form av poolning mellan arbetslössjälvklart att denna poolning av risker hetskassorna så oväntade arbetslösatt ska göras med hjälp av statsbidrag, Alter- hetsskillnader inte leder till motsvarande nativa lösningar är att aläggakassorna att skillnader i egenavgifter. Utredningens starta ett samarbete av nagot slageller att förslag innebär i och för sig lösning en alagga dem att aterförsäkra sig någon detta problem, till priset ännu men av form av aterförsakringsmarknad. högre subventioner till branscher med Konsekvenserna blir emellertid helt . hög förväntad arbetslöshet till följd av säannorlunda om arbetslöshetsskillnaderna songfluktuationer och tidsbegränsade anmellan kassorna svarar mot förutsägbara ställningskontrakt.

660 Ekonomisk Debatt887

Snedrekrteringsprobletnet Effekter lönebildningen

En andra typ av effektivitetsprobletn Ett tredje problem med som utredningens förkan skapas av mer enhetliga avgifter har slag har sin grund i vad som i försäkringssin grund i det sa kallade snedrekrvte- litteraturen brukar kallas moral haringsprohlemet adverse selection som zard. Tanken är försäkringstagarnas att kan förekomma pa en forsäkringsmarkegna agerande kan påverka risken att bli nad. [Jtgzingspttitkten för detta fenomen zirbetslös.l såfall brukar rekommenman iir att försäkringstagzirna skiljer sig med dera nagon form at av självrisk för att anseende pa arbetslöshetsrisker. Vidare upprätthalla incitamenten att undvika risförutsätts att försäkringstagarna atmins- ker. i detta fall zirbetslöshetsrisker.

tone ungefiirligen känner sina risker me- En källa till moral hazard ligger lödan forsäkringsbolzigenbaserar sina pre- nebildningen. l utredningen förekommer

mier pa genomsnittliga risker pga bris- ingen diskussion hur lönebildningen av tande kunskap om riskskillnaderna eller kan tänkas påverkas av de framlagda forpga att de är förhindrade att differentiera slagen. Vi menar att den föreslagna premierna. Detta kan leda till att poten- indexeringen till industriarbetzirnzts löne-

tiella lIirsiikringstagzire med lag risk av- utveckling. liksom omläggningen fiav star fran att försäkra sig l extrema fall nansieringssystemet. . kan ha mindre önskkan detta leda till att marknaden försvin- värda effekter lönebildningen. pa Därner. För att förhindra detta bör med kan även sysselsättningen man sna- paverkzis rare stimulera till ökad ;tvgiftsdifferenti- negativt.

ering in försvara sadan. Anta att en fackförening formulerar Utredningens förslag kommer att med- sina lönekrav sä välfärd att sa stor som föra höjda avgifter för flera av kassorna möjligt uppnåsför medlemmarna. Det in-

med mycket laga Ltrbetslöshetsrisker. I nebär sannolikt att facket gör en avväg-

synnerhet nagra av kassorna för tjänste- ning mellan önskemal om hög sysselsattmän och ;tkademikernzis kassa kommer ning respektive hög reallön. Denna avatt höjda aivgifter. Därför finns en viss vägning kommer paverkas nia att av risk att en del försåikringsttigare pä dessa vån arbetslöshetsersättningen en omraden drar sig ur systemet. Detta högre ersättningsniva sänker marginal-

skulle i sin tur antingen framtvinga höjda kostnaderna för sysselsiittningsminsavgifter för dem som kvarstar eller krav kande liäneäâkningar. Det iir lätt att inse pa höjda statsbidrag. indexerar att ett system som ersättnings- Nu kan man emellertid ifrågasätta nivån till löneutveeklingen förändrar om detta problem i dagslägetär sa allvarligt i denna avvägning mellan löne- och syssel-

Sverige. De höga statsbidragengör redan sättningsmzil.Om nämligen zirbetslöshets-

att avgifterna är laga och närmast symbol- ersättningen är indexerad uppkommer ett iska. Dessutom innebär obligatoriet för extra motiv för lönehöjningar inkoms-

faekföreningsmedlemmar att ocksa vara terna ökar naturligtvis för dem har som med i zirbetslöshetskassan att de mäste arbete. dessutom kommer löneökmen utträda ur bade facket och kassan. Pro- ningar att höja de arbetslösasinkomster. blemet kan dock förväntas bli större Effekten blir facket försöker uppnå om att en politikerna i framtiden väljer att sänka högre lön till priset lägre sysselsättav en subventionsnivan i arbetslöshetsersätt- ning.

ningen. [debatten har det hävdats att den Hur betydelsefull denna mekanism är i

stora spridningen i egenavgifter maste re- praktiken iir öppen fraga. och beror en duceras innan subventionsnivzin kan sän- på graden a av centraliseringi lönebildkas. Förekomsten av snedreknvterings- ningen. Om lönebildningen sker i helt de-

problem innebär tvärtom att ökad av- centraliserade former företags- eller giftsdifferentiering är en förutsättning för bransehnivá sä kan inte gärna indexgenerell högre avgiftsnivä och lägre sub- ering spela nagon viktig roll. Anledningen

ventionsnivá. är att det enskilda facket i sådant ett systern inte kan påverka den totallöneut-

Ekonomisk Debatt887 661

veckling som ligger till grund för indexe- ryteringsproblemet skulle hli betydande ringen av airhetslöshetsersüttningen. Med kommer hela försiikringssystemet att förökad centralisering följer ökad anledning ändras vilket gör effekterna svåra att att beakta sambandet mellan de egna lö- överblicka. nekraven och arhetslöshetsersättningens Som en första approximation kan man niva. emellertid utga från att det blir en över- Vad galler utredningens förslag att in- föring fran kassor med höga till kassor föra en lllll-procentig progressivitet i sub- med låga avgifter. Innebär detta jämnare ventinnssystemet finns också anledning inkomstfördelning Det är möjligt och till skepsis. Nuvarande system innebär en kansketill och med troligt. För detta talar iss svag koppling mellan sysselsätt- bland annat att akademiker och tjänsteningslöráindringar och egenavgiftsnivâ. män har lägre avgifter än typiska arbetar- Detta innebär vissa incitament till åter- kassor. Huruvida det är en entydig inhallsamhet i lönekraven eftersom en agg- komstutjämning kan dock ifrågasättas. ressiv lönepolitik som minskar sysselsätt- Det är heller inte självklart att denna meningen medför en tendens till höjda egen- tod att utjämna inkomster är överlägsen avgifter. andra metoder. Utredningens förslag innebär att detta Sammanfattningsvisvill hävda att utmotiv för löneáiterhállsamhet helt faller redningen ger mycket torftig information bort. Det iir viktigt att poängtera att det för att bedöma konsekvenserna av de föiir den starka progressiviteten. inte sub- reslagna förändringarna. Aven om natioventionsnivan som sadan. som kan bidra nalekonomisk försäkringsanalys inte kan till att driva upp lönekraven. Vill man be- besvaraalla frågor förslagen aktualisom främja ziterhallsamhet i lönerörelserna är serar finns åtskilligt som den kan tillföra. det snarast minskad pmgressivitet i sub- Vi menar att frågan om arbetslöshetserventionssystemet som bör eftersträvas. sättningens finansiering är såkomplicerad och viktig att en mer förutsättningslös ut- Positiva fördelningseffekter redning hade varit befogad.

Fragan iir om man mot de potentiella effcktivitetskostnziderna med mer enhetliga avgifter kan ställa nagra positiva effekter i form av jämnare inkomstfördelning Referenser Det är inte latt att göra någon fördel- Arberslöshelsfänräkringen högstazlagpenning och ningsanalys av detta förslag. Om snedrek- finansiering. Ds A 19874.Stockholm.

662 EkonomiskDebatt887

Statens offentliga utredningar 1991

Kronologisk förteckning

Flykting-och immigrationspolitiken. A. 33.Branden påSallyAlbatross. Den 9-12januari 1990. . Finansielltillsyn.Fi. F6. . Statens roll vid främjande av expon. UD. 34.HIV-smittadeersättning förideellskada.Ju. . - Miljölagstiftrtingen i framtiden.M. 35.Någrafrågori anslutning till en arbetsgivarpcriod . Miljölagstiftrtingen i framtiden.Bilagedel. inomsjukpenningförsäkringen. . Sekretariatets kartläggning ochanalys.M. 36.Nykunskapochförnyelse. C. Utvärdering SBU.Statens av Beredning för Ut- 37.Räkna medmiljön Förslag till natur- och . värdering medicinsk av metodik. miljöräkenskaper. Fi.

Sponsligochekonomisk utvecklinginom trav- 38.Räkna medmiljön Förslagtill nalur- och och galoppsporten. Fi. miljöräkenskaper. Bilagedel. Fi.

Beskattning lcraftföretag. av Fi 39.Säkrare förare.K.

Lokalasjukförsäkringsregister. 40.Marknadsanpassade service-ochstabsfunktionerny - 10.Aflärstidema. C. organisation stödettill myndigheter av och rege-

ll. Affärstidema. Bilagedel. C. ringskansli. C.

12.Ungdomarna ochmakten. C. 41.Marknadsanpassade service- och stabsfunktioncr ny l3.Spelreglema arbetsmarknaden. A. organisation stödettill myndigheter av och rege-

14.Denregionalabil- ochkuikortsadminisuatiunen. K. ringskansli. Bilagedel. C.

lilnfomrationens roll som handlingsunderlag 42.Aborterade foster. m.m. styrningochekonomi. 43.Denframtidalänsbosladsnämndcn. Bo.

16.Gemensamma regler lagstiftning, klassifrkationer 44.Examination som kvalitetskontroll i högskolan. U. ochinfomiationsteknologi. S. 45.Påföljdsfrågor. Frigivningfrånanstalt, m.m. Ju.

17. Forskning ochutveckling - epidemiologi, kvalitets- 46.Handikapp, Välfärd,Rättvisa.S. säkringochSprisutvecklingsprojekt. 47.Pâ påförändringsarbeten väg- exempel inom 18.Informationsstruktur förhälso-ochsjukvården en verksamheter för psykisktstörda. utvecklingsprocess. S. 48.Bistånd genom internationella organisationer. UD. 19.Storstadens trafiksystem. överenskommelser om 49.Bistånd internationella organisationer. genom trafikochmiljöi Stockholms- Göteborgs- och Annex Det multilaterala biståndets organisationer.

Malmoregionerna. K. UD.

20.Kapitalkostrtader inomförsvaret. Nya tomter för 50.Bistånd genom internationella organisationer. finansiellstyrning.Fö. Annex Sverigeochu-ländema i FN en återblick. - 21.Personregistrering inomarbetslivs-, forsknings- och UD.

massmedieområdena, Ju. m.m. 51.Bistånd genom internationella organisationer. 22. Översyn av lagstiftningen träñberrävara. om Annex Särstudicr. UD.

23.Ett nyt BFR Byggforskningen på90-talet.Bo. 52.Alkoholbeskattningen. Fi. - 24.Visst gårdetan Del 2 och C. S3.Forskning ochteknikförflyget Fö.

25.Frikommunförsöket. Erfarenheter försökenmed 54.Skola skolbarnsomsorg helhet.U. av en - en friarenämndorganisation. C. S5.Sveriges nationalrapport till FNs konferens miljö om 26.Kommunala entreprenader. Vad möjligt är En ochutveckling UNCED1992.M. analys av rättsläget det och statliga regelverkets 56.Kompetensutveckling utmaning. en A. roll.C. 57.Arbetslöshetsförsäkringen finansierings- - 27.Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre systemet. A.

expertrapporter. Fi.

28.KonkurrensenSverige i en kartläggning konkur- av rensförhållandena i61 branscher. Del och C. 1 29.Periodiska halsoundersokningar i vissastatliga,

kommunala landstingskommunala och anställningar.

C. 30.Särskolan primärkommurtal -en skola.U.

31.Statens arkivdepåer. Enutvecklingsplan till år2000.

U.

32.Naturvårdsverkets uppgifterochorganisation. M.

b

Statens offentliga utredningar 1991

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Finansdepartementet

Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och Finansiell tillsyn. [2] massmedieomrâdeim, m.m. [21] Sportsligochekonomisk utveckling inom trav- och HIV-smittade ersättning förideellskada.[34] galoppsporten. [7] - Paföljdsfrågor. Frigivning frånanstalt, m.m. [45] Beskattning kraftföretag. av [8] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Treexpertrapporter. [27] Utrikesdepartementet Räknamedmiljön Förslag natur- till och miljö- Statens roll vidfrämjande av expon. [3] räkenskaper. [37] Bistånd genom internationella organisationer. [48] Räkna medmiljön Förslagtill natur- och miljty Bistånd genom internationella organisationer. Annex räkenskaper. Bilagedcl. [38] Detmultilaterala biståndets organisationer. [49] Alkoholbeskattningen. [52] Bistånd genom internationella organisationer. Annex Sverigeochu-ländemaFN i - en återblick.[50] Utbildningsdepartementet Bistånd genom internationella organisationer. Annex Särskolan primärkommunal -en skola. [30] Särstudier. Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till Ar2000. [31] Försvarsdepartementet Examination som kvalitetskontroll i högskolan. [44]

Kapitalkosmader inomförsvaretNyaformerför Skola skolbarnsomsorg helhet[54] - - en

finansiellstyming.[20] Branden på Sally Albatross. Den 9-12januari1990.[33] Arbetsmarknadsdepartementet

Forskning ochteknik för flygeL[53] Flykting- och immigrationspoliliken. [l] Spelreglema arbetsmarknaden. [13] Kompetensutveckling utmaning. en [56] Socialdepartementet - Arbetslöshetsförsäkringen finansierings- - Utvärdering av SBU.Statens Beredning förUt-varde- systemet. [57]

ring av medicinsk metodik[6] Lokala sjuklörsäkringsregister [9] Informationens roll som handlingsunderlag styrning Bostad ochekonomi.[15]. Ett BFR Byggforskningen90-talet.[23] nytt f ensamma regler lagstifuiing,klassifrkationer och - Den framtidalänsbostadsnämnden. [43] informationsteknologi. [l6]. Forskning ochutveckling epidemiologi, kvalitetssä- - Industridepartementet kring ochSpris utvecklingsprojekt. [17]. lnformationsstruktur förhälso-ochsjukvården en Översyn lagstiftningen trafrberråvara. [22] - av om utvecklingsprocess. [18]. Någrafrågori anslutning till en arbetsgivarperiod inom Civildepartementet sjukpenningförsälcringen. [35] Aflärstiderna. [10] Aborterade foster,m.m. [42] Aflärstidema. Bilagedel.[11] Handikapp, Välfärd,Rättvisa. [46] Ungdomarna ochmakten.[l2] Pa exempel förändringsarbeten inom väg- Visstgardetan Del 2 och [24] verksamheter förpsykiskt störda.[47] Frikommunförsöket Erfarenheter försöken av med en friarenämndorganisation. [25] Kommunikationsdepartementet Kommunala entreprenader. Vad är möjligt Enanalys Denregionala ochkörkortsadministrationen. bil- [14] rättsläget och det statligaregelverkets roll. [26] av Storstadens trañksystem. överenskommelser om Konkurrensen kartläggning i Sverige - en av konkurtrafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- ochMalmöregionema. [19] Säkrare förare[39]

Statens offentliga utredningar 1991

Systematisk förteckning

rensförhâllandena i 61branscher. Dell och [28] Periodiska hälsoundersökningar i vissastatliga,kommunalaochlandstingskommunala anställningar. [29] Nykunskap ochförnyelse.[36] Marknadsanpassacie service-ochstabsfunktionerny organisation stödettill myndigheter av och regeringskansli. [40] Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner - ny organisation stödettill myndigheter av och regeringskansli. Bilagedel.[41]

Miljödepartementet Miljölagstifmingen i framtiden.[4] Miljölagstifmingen i framtiden.Bilagedel. Sekretariatets kartläggning ochanalys.[5] Naturvårdsverkets uppgifterochorganisation. [32] Sveriges nationalrapport till FNskonferens miljö om ochutvecklingUNCED1992.[55] -

KUNGL. BIBL.

1991-07- 1 7

STOCKHOLM