Kommunerna : utbyggnad, utjämning, finansiering : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

a m

*Utjoo

nr

g

mj i

,cÃHÄ S P.

G..

nam»

5 .M m m. m m] Gárs

Statens offentliga utredningar

“râiállâäâü 1977:78

i??? k J] Budgetdepartementet

Kommunerna

O Utbyggnad 0 Utjämning 0 Finansiering

slutbetänkande av års L976 kommunalekonomiska utredning Stockholm 1977

Omslag Jan Boman Jernström Offsettryck AB ISBN 91-38-03747-5 ISSN 0375-250X Gotab

Till statsrådet och chefen för

budgetdepartementet

Genom beslut den 18 november 1976 bemyndigade regeringen statsrådet Mundebo att tillkalla en kommitté med högst 16 ledamöter med uppdrag att utreda kommunernas ekonomi. Statsrådet Mundebo förordnade den 18 november 1976 till ordförande, landstingsrådet Sven Johansson, och till ledamöter, kanslirådet Rune Bergsten, ledamöterna av riksdagen Nils Bemdtson, Karl Boo, Nils Carlshamre och Rune Carlstein, f. kommunalrådet Urban Gibson, ledamoten av riksdagen Hans Gustafsson, f. borgarrådet Inge Hörlén, ledamöterna av riksdagen Knut Johansson och Stig Josefson, lantbrukaren Olle Karlsson, direktören Sigvard Larsson, ledamoten av riksdagen Gudrun Sundström, ingenjören Jonas Wallin samt landstingsrådet Kurt Ward. Till sakkunniga åt utredningen förordnades samma dag förbundsdirektören Rune Carlsson, Landstingsförbundet, sekreteraren Karl-Erik Johansson, Svenska kommunförbundet, direktören Harry Lindström, Svenska kommunförbundet, avdelningschefen Walter Slunge, Landstingsförbundet,

avdelningsdirektören Bror Werbell och docenten Carl-Johan Åberg, den 1

december 1976 til. kand. Percy Bargholtz, budgetdepanementet, och statssekreteraren Lars Wohlin, ekonomidepartementet (t. o. m. 1977-04-25), den 14 februari 1977 förbundssekreteraren Lars-Erik Klason, Svenska facklärarförbundet, utredningssekreteraren Karsten Lundequist, SACO/SR, och sekreteraren Lars Starkerud, LO, samt den 25 april 1977 planeringschefen Ulf Jakobsson, ekonomidepartementet. Utredningen har biträtts av följande experter: sekreteraren Rune Alex-

andersson, Svenska kommunförbundet (fr. o. m. 1977-01-03), kanslirådet

Bertil Edlund, budgetdepartementet (fr. o. m. 1976-11-29), departementssekreteraren Rein Hinno, ekonomidepartementet (fr. o. m. 1976-11-29), 1:e sekreteraren Johan Hjertqvist, Stockholms läns landsting (fr. o. m. 1977- 01-03), numera 1:e sekreteraren Gunilla Lamnevik, Landstingsförbundet (fr. o. m. 1977-02-16), sekreteraren Håkan Nilsson, Landstingsförbundet (fr. o. m. 1977-01-03), fmanssekreteraren Rolf Norberg, Stockholms kornmun (fr. o. m. 1977-01-03) samt regeringsrättssekreteraren Peder Tömvall, kommundepartementet (fr. o. m. 1977-06-13). F. drätseldirektören Erik Sundberg har for utredningens räkning undersökt vilka former för samordning mellan landsting och kommuner som är möjliga. Vidare har docentema Bengt-Owe Birgersson och Gunnar Wallin gjort en analys av den kommunala självstyrelsen. Deras arbete redovisas i bilaga 2.

Till sekreterare förordnades den 18 november 1976 kanslirådet Ulf Wetterberg. Samtidigt förordnades redovisningskamrern Björn Attersved (t. 0. m. 1977-09-30), fil. kand. Evy Berglund (t. o. m. 1977-05-31) samt numera byrådirektören Agneta Norén till biträdande sekreterare. I sek retariatets arbete har även kontoristerna May Jägerland (t. 0. m. 1977-05-01) och Ann- Christin Nilsson deltagit. Utredningen har antagit benämningen 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76). Utredningen har tidigare avlämnat två delbetänkanden. I betänkandet Kommunernas ekonomi 1975-1985 (SOU 1977:20) redovisades framskrivningar av kommunernas inkomster och utgifter för perioderna 1975-1980 och 1980-1985. Analysen i betänkandet gav en beskrivning av kommunernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den framtida utvecklingen.

I betänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU

1977:48) granskade vi 52 av de speciella statsbidragen. Vi föreslog att ett antal speciella statsbidrag helt eller delvis skall upphöra att utgå och att medlen överförs till skatteutjämningssystemet. I föreliggande slutbetänkande redovisas de tre återstående huvuduppgiftema för KEU 76 enligt direktiven. För det första diskuterar vi utrymmet för den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren, dvs. hur stor del av samhällets totala resurser som kan tas i anspråk av den kommunala sektorn. Mot bakgrund av denna diskussion har vi studerat olika metoder för staten att påverka den kommunala verksamhetens volymutveckling. Vi redovisar för det andra våra ställningstaganden till utjämningen inom den kommunala sektorn. De ekonomiska förutsättningarna är fortfarande mycket varierande mellan de enskilda primärkommunerna och landstingen. Vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem innebär en ökad utjämning mellan kommunerna samt ökade statliga överföringar till de inkomstsvaga kommunerna. Vår tredje återstående huvuduppgift gäller en diskussion om den framtida finansieringen av den kommunala sektorn. Vi har därvid behandlat omfattningen av det kommunala skatteunderlaget, avgifternas roll som kommunal finansieringskälla samt olika frågor som berör kostnadsfördelningen stat-kommun. Avvägningen mellan kommunalskatt respektive statsbidrag eller annan statlig finansiering av kommunal verksamhet har ett direkt samband med omfattningen av statens direkta och indirekta skatter. Dessa frågor behandlas även av 1972 års skatteutredning (Fi 1972:02) och företagsskatteberedningen (Fi 1970:77). I samband med vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) framhöll vi att vi såg det som naturligt att vårt samlade material (slutbetänkandet och de två delbetänkandena) bedöms och remissbehandlas i ett sammanhang. I en fristående del (bilagorna 5 och 6) kommer vi att redovisa beräkningsmetoder för skatteutjämningen samt resultat för enskilda primärkommuner och landsting. Reservationer har lämnats av dels ledamoten Berndtson, dels ledamöterna Boo, J osefson och Olle Karlson gemensamt samt dels ledamöterna Carlstein,

Gustafsson, Hörlén, Knut Johansson, Sundström och Ward gemensamt. Särskilda yttranden har lämnats av dels ledamoten B00, dels ledamöterna Gibson och Larsson gemensamt, dels ledamoten Gibson, dels ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre, Gibson, Larsson och Wallin gemensamt, dels ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre och Wallin gemensamt, dels de sakkunniga Bargholtz och Jakobsson dels de sakkunniga Rune Carlsson och Slunge gemensamt, dels gemensamt, den sakkunnige Karl-Erik Johansson, dels de sakkunniga Klason, Lunde-

quist och Starkerud gemensamt samt dels den sakkunnige Åberg.

Utredningens arbete är härmed slutfört.

Stockholm i november 1977

Sven Johansson

Rune Bergsten Nils Berndtson Karl Boo

Nils Carlshamre Rune Carlstein Urban Gibson

Hans Gustafsson Inge Härlén Knut Johansson

Stig Josefson Olle Karlsson Sigvard Larsson

Gudrun Sundström Jonas Wallin Kurt Ward

/Ulf Wetterberg

Agneta Norén

Innehåll

. 21 Sammanfattning

Lag/örslag 1. Förslag till Lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt . . . . . . . . . . . . . 53 2. Förslag till Lag om skatteutjämningsbidrag . . . . . . . 54 3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension . . . . . . . . 58 4. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1976:262) om statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl. . . . . . 5. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1977:392) om statskommunala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl. 61

. . . . . . . . . 63 llnledning. 1.1 Utredningens direktiv . . . . . . 63 1.2 Utgångspunkter for utredningsarbetet 1.3 Betänkandets uppläggning 66

2 Avlämnade delbetänkanden . . . . . . 69 2.1 Kommunernas ekonomi 1975-1985 . 69 2.1.1 för analysen . 69 Utgångspunkter 2.1.1.1 . . 69 Syfte m.m. 2.1.1.2 Statistik . . . . . 70 2.1.1.3 Den kommunala utvecklingen under tidigare 70 2.1.1.4 Effekter av befolkningsförändringar . 73 2.1.1.5 Kommunernas . 74 planer 2.1.1.6 samhällsekonomiskt utrymme . 74 2.1.2 räkneexempel 75 Utredningens 2.1.2.1 Framskrivningen till 1980 . 75 2.1.2.2 Framskrivningen till 1985 . . . . . 78 2.1.3 Effekterna på den kommunala ekonomin av höjda arbetsgivaravgifter . . . 79 2.1.4 Särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . 80 2.2 av de speciella statsbidragen till kommunerna . 81

Översyn

2.2.1 Inledning 81

Statsbidragens fördelning 1972/73 och 1976/77 . 82 2.2.3 Allmänna synpunkter på statsbidragsgivningen . 85 2.2.3.1 Bidragsgivningens syften . . . 85 2.2.3.2 Brister i nuvarande statsbidragssystem . 86 2.2.3.3 Riktlinjer för en reformering av statsbidragssystemet . . . . . . . 87 2.2.3.4 Vissa avsteg från grundprinciperna 88 2.2.4 Utredningens överväganden och forslag 89 2.2.5 Reservation och särskilda yttranden 92

3 Samspelet mellan stat och kommun 95 3.1 Den kommunala sektorns omfattning . 95 3.2 Lokal och regional självstyrelse 103 3.3 Kommunindelningsreformen . . . . . 105 3.4 Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen . 106 3.5 Pågående utredningsarbete 108

4 Den kommunala utgiftsexpansionen . . . . . . . . . 111 4.1 Utrymmet for utbyggnad av den kommunala verksamheten 111 4.1.1 Inledning . . . . . . . 111 4.1.2 1975 års långtidsutredning . . . . . . 112 4.1.3 Analysen av kommunernas ekonomi till 1985 113 4.1.4 Regeringens och riksdagens uttalanden våren 1977 114 4.1.5 Överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden 1977 . 116 4.1.6 Utredningens slutsatser . 117 4.2 Medel för att begränsa den kommunala 121 utgiftsexpansionen 4.2.1 Tillämpade regleringar och restriktioner 121 4.2.1.1 Statlig styrning av skolbyggandet . 121 4.2.1.2 Statlig styrning av vägbyggandet . 122 4.2.1.3 Statlig styrning av bostadsbyggandet 123 4.2.1.4 Statlig styrning av landstingskommunal verksamhet . . . 124 4.2.1.5 Statlig lånekontroll . . 124 4.2.1.6 Styrning av kommunal 125 upplåning 4.2.1.7 Byggnadsreglering . 126 4.2.1.8 Investeringsavgifter 126 4.2.2 Begränsningar på utgiftssidan . . . . 127 4.2.2.1 Selektiva respektive generella . 127 åtgärder 4.2.2.2 Styrning av investeringar respektive driftkostnader 128 4.2.3 Samordning av primärkommunemas och landstingens

4.2.3.1 Jämförelse av utvecklingen i landstingsfria kommuner och övriga kommuner/landsting 130 4.2.3.2 Utgiftsprövningen i Göteborgs kommun . 134 4.2.3.3 Befintliga samverkansforrner . .

4.2.3.4 överväganden om ny samverkansmodell .

4.2.3.5 Särskilda Företagsformer för samverkan 140 4.2.3.6 Uppgiftsövertlyttning 141 4.2.4 Den kommunala beskattningsrätten 141 4.2.4.1 Beskattningsrättens omfattning . 141 4.2.4.2 Kommunalskatten och den kommunala själv-

4.2.4.3 Begränsning av beskattningsrätten i Norge 146 4.2.5 Effekter av en begränsad kommunal beskattningsrätt 148 4.2.5.1 Begränsning av utgiftsexpansionen 148 4.2.5.2 Samordning av skattepolitiken . 148 4.2.5.3 Sambanden med skatteutjämningen . 149

4.2.5.4 Övriga fmansieringskällor . 149

4.2.5.5 Nya kommunala åtaganden m. m. 150 4.2.5.6 Kraven på statens och kommunernas planering 151 4.2.6 Metoder för begränsning av den kommunala beskattningsrätten . . . . 152 4.2.6.1 Begränsning av det totala kommunala skatteuttaget . 152 4.2.6.2 Skilda skattetak för primärkommuner respektive landsting 152 4.2.6.3 Individuella skattetak 154 4.2.7 Kommunforbundens roll 156 4.2.8 Lagstiftning om begränsning av den kommunala beskattningsrätten . . . . . . . . . 158 4.2.8.1 Lagstadgat skattetak . . . . 158 4.2.8.2 Bestämmelser om budget- och räkenskapssystem 161 4.2.8.3 Kommunernas möjligheter att underbalansera budgeten . 162 4.2.8.4 Budgetanvisningar 163 4.2.8.5 Statlig tillsyn . . . . . . 164

4.2.8.6 Överklagande av kommunala beslut 165

4.3 Utredningens ställningstaganden . 166 4.3.1 Kommunernas ansvar 166 4.3.2 Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen . . . . 167 4.3.3 Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun 168 4.3.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . 168

4.3.3.2 överläggningar om det längre perspektivet 168

4.3.3.3 överläggningar om de forsta planåren . 169

4.3.3.4 Avstämning av tidigare överenskommelser . 170 4.3.3.5 Efterlevnaden av träffade överenskommelser 171 4.3.3.6 Uppföljning av den kommunala utvecklingen 172 4.3.3.7 Förbättrat förhandlingsunderlag . 172 4.3.4 Samverkan mellan primärkommuner och landsting . 175 4.3.5 Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget 175 4.3.6 Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning 176

5 Den kommunala avgiftsfinansieringen . 177 5.1 Rättsliga principer . . . . . . . . . 177 5.2 Avgifter inom olika verksamhetsområden 179 5.2.1 Industriell verksamhet 180 5.2.1.1 Allmänt . . . . . . . . 180 5.2.1.2 Differentierade avgifter for fritidshus 183 5.2.2 Kollektivtrafik . . . . . 185 5.2.3 Primärkommunernas sociala tjänster . 189

5.2.4 Övrig primärkommunal verksamhet 193

5.2.5 Hälso- och sjukvård 194 5.2.5.1 Allmänt . . . . . . . . . . 194 5.2.5.2 Differentierade avgifter i långtidsvârden 195 5.3 Utredningens ställningstaganden . 198

6 Det kommunala skatteunderlaget 201 6.1 Förenklad beräkning . . . . 201

6.1.1 Gällande regler for beräkning av kommunalt skatteun-

derlag . . . . 201

6.1.2 Effekter på det kommunala skatteunderlaget av en for-

enklad beräkning 203

6.1.3 Slopande av särskilt bidrag och extra bidrag till kom!

munerna 206 6.1.4 Verkningar for enskilda primärkommuner och landsting 208 6.1.5 Utredningens ställningstaganden 209 6.2 Beskattningen av juridiska personer 212 6.2.1 Allmänt. 212 6.2.2 Betydelsen av skatteunderlaget från juridiska personer 212 6.2.2.1 Det samlade skatteunderlaget på riksnivå. 212 6.2.2.2 skatteunderlaget för enskilda kommuner . 213 6.2.2.3 Skatteunderlagets fluktuationer från år till år 214 6.2.3 Företagsskatteberedningens forslag . 215 6.2.3.1 Förslagets innebörd . . . . . . . . . 215 6.2.3.2 Förslagets konsekvenser for kommunerna 216 6.2.4 Olika principer för återföring av skatteunderlag 217 6.2.4.1 Exakt kompensation for förlorat skatteunderlag 217 6.2.4.2 skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen 218 6.2.4.3 skatteunderlaget fördelas efter invånarantal . 219 6.2.5 Utredningens ställningstaganden 222

7 Ett reformerat skatteuyämningssystem . 225 7.1 Historik 225 7.1.1 Skatteutjämningen före 1965 . 225 7.1.2 1965 års lagstiftning . . . . . . . . 226 7.1.3 1973 års revision av skatteutjämningssystemet . 228 7.2 Syftet med skatteutjämningen och kritiken mot nuvarande system . 231 7.2.1 Syftet med skatteutjämningen . . . . . . . . . 231 7.2.2 Verkningarna av nuvarande skatteutjämningssystem . 235 7.2.3 Kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem 237

7.2.4 direktiv 240 Utredningens 7.3 Grunderna for utredningens forslag till reformerat skatteutjäm- . . . . . . . . . . . . 240 ningssystem av kommunerna i skattekraftsklasser 245 7.4 Indelning 7.4.1 av skattekraften . . . . . 245 Utjämning 7.4.1.1 av skattekraften för kommuner Begränsning med särskilt hög skattekraft 245 7.4.1.2 Skattekraft från juridiska personer 247 7.4.1.3 Garanterad skattekraft 247 7.4.2 Kostnadsskillnader mellan primärkommuner på grund m. m. . 248 av geografiskt läge och bebyggelsestruktur 7.4.2.1 Geografiskt läge 248 7.4.2.2 251 Bebyggelsestruktur 7.4.2.3 stöd 256 Regionalpolitiskt 7.4.2.4 Indelning i skattekraftsklasser 257 7.4.3 Kostnadsskillnader mellan landsting på grund av geoläge och bebyggelsestruktur m. m. 258 grafiskt 7.4.3.1 läge . . 259 Geografiskt 7.4.3.2 . . . . 262 Bebyggelsestruktur 7.4.3.3 Indelning i skattekraftsklasser 264 7.5 till övriga faktorer på utgiftssidan . 265 Hänsynstagande 7.5.1 Primärkommuner 265 7.5.1.1 Åldersstrukturen 265 7.5.1.2 Befolkningsförändringar 273 7.5.1.3 lnkomststruktur . 274 7.5.1.4 Topograliska förhållanden 275 7.5.1.5 Sammanfattning av betydelsen av övriga faktorer på utgiftssidan . 275 7.5.2 . . . . . . 276 Landsting 7.5.2.1 Åldersstrukturen 277

7.5.2.2 Övriga faktorer . 281

7.6 av de olika faktorerna i skatteutjämningen 285 Sammanvägning 7.6.1 Metodik. . . . . . . . . . 285 7.6.2 Resultat för primärkommunema 287 7.6.3 Resultat för landstingen . . . . 297 7.6.4 Kostnader for det reformerade skatteutjämningssystemet . . . . . . . 298 7.7 Extra 300 skatteutjämningsbidrag 7.8 Vissa administrativa frågor . 301 7.9 . 302 Inomregional skatteutjämning 7.9.1 Behovet av inomregional utjämning 302 7.9.2 Metoder för inomregional utjämning 305 7.9.3 Räkneexempel avseende inomregional utjämning i Stockholms län . . . . . . .308 7.9.4 .312 Utredningens ställningstaganden

8 Övriga förslag som påverkar kostnadsfZirde/ningen mellan stat och kom-

313 8.1 vissa speciella statsbidrag . 313

överväganden angående

8.1.1 Förslagen i delbetänkandet Översyn av de speciella stats-

bidragen till kommunerna 313

8.1.2 Övriga speciella statsbidrag 314

8.1.2.1 Inledning . 314 8.1.2.2 Kollektivtrafik 315 8.1.2.3 Social hemhjälp . . . . . . . . 317 8.1.2.4 Färdtjänst för handikappade . . . . . . 318 8.1.2.5 Undervisningsmateriel inom gymnasieskola 319 8.1.2.6 Enskilda vägar . 319 8.1.3 Utredningens ställningstaganden 321 8.2 Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension . . . . . . . . . 322 8.2.1 Nuvarande regler för bostadsbidragen 322 8.2.1.1 Statskommunala bostadsbidrag . . . 322 8.2.1.2 Kommunala bostadstillägg till folkpension 323 8.2.1.3 Finansiering av bostadsbidragen 324 8.2.1.4 Skillnader mellan bidragssystemen 324 8.2.2 Samordning av de båda bidragssystemen 325

bostadsfinansieringsutredningar-

8.2.2.1 Boende- och nas forslag . . . . . 325 8.2.2.2 Ökad samordning fr. 0. m. 1978 326

8.2.2.3 överväganden om gemensam nedre hyresgräns 326

8.2.2.4 överväganden om övre hyresgräns för KBT 329

8.2.3 Kostnader vid införande av övre hyresgräns for KBT 335 8.2.4 Ändrad finansiering av bostadsbidragen 337 8.2.4.1 Effekter för primärkommunema totalt . 337 8.2.4.2 Effekter for enskilda primärkommuner 338 8.2.5 Utredningens ställningstaganden 340 8.3 Bidragsförskott . . . . . . . 341 8.3.1 Gällande bidragsbestämmelser 341 8.3.2 Finansiella konsekvenser av överforingen av administrationen till forsäkringskassorna 342 8.3.3 Utredningens ställningstaganden . . 343 8.4 Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering . 344 8.4.1 Kommunernas engagemang i Skolresor och inackordering 344 8.4.2 Statsbidrag till skolresor och inackordering . 344 8.4.3 Tidigare utredningar angående skolresor och inackor-

8.5.1.1 Nuvarande statsbidragsregler for grundskolebidraget 348 8.5.1.2 Svenska kommunförbundets skrivelse 349 8.5.2 Eftersläpningens storlek . . 349 8.5.2.1 Kommunernas fordringar . 349 8.5.2.2 Kommunernas räntekostnader 35 l 8.5.3 Nytt statsbidragssystem för grundskolan

8.5.4 Diskussion av nya utbetalningsregler 353 om utformningen 8.5.4.1 Förskottsbas vid ett förändrat bidragssystem 353 8.5.4.2 Procentsats för förskotten . 355 8.5.4.3 Tidpunkter för förskottsutbetalning 356 8.5.4.4 Sammanfattning av utbetalningsordningen 357 8.5.5 Finansiella konsekvenser 358 8.5.6 Utredningens ställningstaganden . 359 8.6 Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen . 359 8.6.1 Nuvarande regler . . . . . . 360 8.6.2 Eftersläpningen 1963-1976 . . . . . . 361 8.6.3 Eftersläpningens storlek för enskilda primärkommuner och landsting. . . . . . . . - 361 8.6.4 Beräknad eftersläpning fram till 1985 363 8.6.5 Jämförelse mellan kommunernas räntekostnader och statens kostnader for skatteuppbörd och restantier 366 8.6.6 Metoder för att reducera eftersläpningen 368 8.6.6.1 Uppräkning av förskottens storlek med en konstant faktor 368

8.6.6.2 Uppräkning av förskottens storlek med samma

teknik som gäller for de preliminära arbetsgivaravgiftema . . . . . . . . 371 8.6.6.3 Successiv uppräkning av förskottet 374

8.6.6.4 Övergång från slutavräkning till förhöjt förskott 375

8.6.7 Utredningens ställningstaganden 377

9 Sammanfattning av finansiella konsekvenser samt försök till prioritering 379 9.1 Inledning. 379 9.2 Ett reformerat skatteutjämningssystem 380

9.3 Övriga prioriterade reformer på kort sikt 383

9.4 Formerna för statliga överföringar på längre sikt 385 9.5 Aktuella reformer som inte behandlats av KEU 76 386 9.6 Andra åtgärder för ändrad kostnadsfördelning stat-kommun 387

10 Specialmotivering . . . . . 391 10.1 Förslaget till lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt . . . . 391 10.2 Förslaget till lag om skatteutjämningsbidrag . . 392 10.3 Förslagen till ändringar i bostadsbidragsförfattningarna . 395

Reservationer 1 Av ledamoten Berndtsøn . . . . . . . . . . 397 2 Av ledamöterna B00, Josefson och Olle Karlsson . . . . 402 3 Av ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hör/én, Knut Johansson, Sundström och Ward 403

Särskilda yttranden

4 Av ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre, Gibson, Larsson och Wallin . . . . . . . . . . . 413 5 Av ordföranden Sven Johansson och ledamöterna C ar/shamre och

3.4 Sammanfattning . . . . . . . . . 439 4 Grundlagen och den kommunala självstyrelsen 440 4.1 Författningsmässig reglering 4.2 Diskussion . . . . . . . . . . . . 444 5 Den kommunala självstyrelsen i sin omgivning - en analys 448 5.1 Begreppet kommunal självstyrelse 448 5.2 Statliga styrningsinstrument 451 5.3 Styrning och självstyrelse . . . . . . 454 5.4 Skatteutjämningsbidrag och självstyrelse . 457 6 Sammanfattning . . . . . . . . . . 458

Bilaga3 Erfarenheter/izirz Norge och Danmark . . . . . . . . 461 1 Begränsning av den kommunala beskattningsrätten i Norge m. m. . . . 461 1.] Inledning . . . . . . . 461 1.2 Hovedkomitéens betänkande .461 1.3 Den kommunala sektorns omfattning 462 1.4 Den kommunala sektorns finansiering 463 1.5 Kommunalskattens utveckling 463 1.6 Skatteomläggningen 1977 . . . . . 464 1.7 Kopplingen statsbidrag/kommunalskatt 465 1.8 Fördelning av skatteutjämningsmedel . 466 1.9 Kommunernas möjlighet att påverka sina inkoms-

1.10 Statens uppsikt över kommunerna . . . 467 2 Försök till begränsning av kommunernas utgiftsexpansion i Danmark m. m. 467 2.1 Inledning 467

2.2 Den kommunala sektorns omfattning 468 2.3 De kommunala fmansernas struktur 468 2.4 Den kommunala utdebiteringen 470 2.5 Skattetakets utformning 470 2.6 lnvesterings- och låneramar 471 2.7 Statsbidrag 473 Bilaga 4 Exempel pâ zir/brmning av lag om skanerak 477 Bilagorna 5 och 6 Skaneutjämning. Beräkningsmeroder samt resultat för enskilda kommuner. Redovisas separat i SOU 1977:79 . . . Bilaga 5 Primärkømmuner . Bilaga 6 Landsting

Tabeller och diagram

Tabeller i texten Tabell 2.1 Konsumtionens utveckling 1960-1975 . 71 2.2 Olika utgiftsslag i procent av kommunernas totala utgifter 1963-1975 . . . . . . . . . . . . . . 72 2.3 Olika inkomstslag i procent av kommunernas externa inkomster 1963-1975 . . . . . . . . 72 2.4 Intecknat utrymme for den kommunala konsumtionsutvecklingen 1975-1980 . . . . . . . . . . . 76 2.5 fördelning budgetåren 1972/73 och Statsbidragens 1976/77 på primärkommuner och landsting . . . . 83 2.6 De speciella statsbidragens storleksfördelning budgetåren 1972/73 och 1976/77 . . . . . . . 84 2.7 Specialdestinerade bidrag som enligt KEU 76 kan upp-

3.1 Primärkommuner. Nettokostnad per invånare och utdebitering per skr. för olika verksamheter 1976 100 3.2 Landsting. Nettokostnad per invånare och utdebitering per skr. för olika verksamheter 1976 . . 101 4.1 Den kommunala konsumtionsökningen i relation till BNP-ökningen i reala termer 1960-1976. . 111 4.2 Jämförelse av bruttokostnadsutvecklingen 1968-1975 i de landstingsfria kommunerna och riket . . . . . 130 4.3 Bruttokostnader 1975 för fritids- och kulturell verksam- 131 4.4 Antal läkarbesök per 1000 invånare i öppen vård 132 4.5 Bruttokostnader for hälso- och sjukvård samt omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 1968-1975 132 5.1 Avgiftsñnansieringen i industriell verksamhet

5.2 Vatten- och avloppsverk. Avgifternas respektive skattemas täckningsgrad 1975 och 1976 i olika storleksgrupper 182

Tabell Tätortstrafikens finansiering 1975 . . . . . 185 Den lokala landsbygdstrafikens finansiering 1974/75 186 Avgiftsfinansieringen i primärkommunernas sociala verksamhet 1975 och 1976 . . . . . . 189 Avgiftsfinansieringen i vissa andra primärkommunala verksamheter 1975 och 1976 193 5.7 Landstingens vårdavgifter 1973-1977 . . 195 6.1 Skatteunderlag för samtliga primärkommuner vid 1977-1985 års taxeringar . . . . . . . . . . . 204 6.2 Effekter för primärkommuner respektive landsting av en förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget inkomståren 1978-1986 . . . . 206 6.3 Verkningarna för enskilda primärkommuner och landsting av en förenklad beräkning av skatteunderlaget inklusive slopande av särskilt bidrag och extra bidrag. l977ârstaxering . . . . . . . . . . . 210 6.4 Tillskottet från de juridiska personerna till det kommunala skatteunderlaget taxeringsåren 1961-1977 213 Utvecklingen av skatteunderlaget från fysiska respektive juridiska personer för hela riket taxeringsåren 1971-1977. 214 6.6 Utvecklingen av den relativa skattekraften i tre kommuner taxeringsåren 1971-1977 . . . . 215 6.7 Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer tillförs skatteutjämningen. 1977 års taxering och utdebiteringen for 1977 . . 219 6.8 Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget for fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977 . 220 6.9 Effekter för samtliga primärkommuner och landsting med en högre egen skattekraft än den garanterade om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen for 1977. 221 7.1 Primärkommuner med högst respektive lägst skattekraft vid 1977 års taxering . . . . . . . . . . 232 7.2 Primärkommunernas procentuella fördelning efter egen skattekraft i procent av medelskattekraften taxeringsåren 1966, 1971 och 1973-1977 . . . . 232 7.3 Befolkningens procentuella fördelning på primärkommuner med egen skattekraft, redovisad i procent av medelskattekraften taxeringsåren 1966, 1971 och 1973-1977. 233 7.4 Skatteutjämningsbidrag för (landsting, primärkommuner och församlingar) . . . . . . . . . . . 235 Skatteutjämningsbidrag 1977 för vissa primärkommuner och landsting med låg egen skattekraft

Tabell 7.6 Primärkommunernas procentuella fördelning efter avvikelse från medelutdebiteringen 1967, 1972 och 1974-1977. 237 7.7 Reduktion av skattekraft for primärkommuner med hög skattekraft. 1976 års taxering och utdebiteringen for 1977 246 7.8 Utdebiteringsbehov i primärkommunerna for vissa kostnader som påverkas av geografiskt läge och bebyg-

7.9 Kostnadsskillnader mellan landstingen beroende på geogralisktläge 261 7.10 Andel av befolkningen som bor på ett avstånd överstigande 3 respektive 6 mil från akutsjukhus (region-, läns- eller länsdelssjukhus) . . . . . . . 263 7.11 Förslag till indelning av landstingen i skattekraftsklasser 265 7.12 Utdebiteringsbehov i primärkommunerna for vissa åldersberoende kostnader . . . . . . . . 276 7.13 Justering av skattekraftsgaranti för sjukvårdshuvudmännen med hänsyn till åldersfaktorns betydelse för kostnadsskillnader i sluten sjukvård . . . . . . 281 7.14 Förslag till indelning av primärkommunerna i skattekraftsklasser . . . . . . . . . . . . 287 7.15 Fördelning av primärkommunerna på skattekraftsklasser 290 7.16 Garanterad skattekraft for primärkommunerna enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag . 291 7.17 Garanterad skattekraft for landstingen enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag . . . . . 298 7.18 Kostnader for ett reformerat skatteutjämningssyste 299 7.19 Länsvis redovisning av skatteutjämningsbidrag i milj. kr enligt förslaget . . . . . . . . . . . . . . 299 7.20 Skatteintäkter per invånare budgetåret 1977 i vissa primärkommuner i Stockholms län . . . . . 304 7.21 Låneskuld per den 31 december 1976 i vissa primärkommuner i Stockholms län . . . . . . 304 7.22 skattekraft för primärkommuner i Stockholms län, dels utan, dels med inomregional skatteutjämning 309 7.23 Effekter for primärkommunerna i Stockholms län av en inomregional skatteutjämning enligt alternativ l och 2 311 8.1 Kostnader lör en höjning av grundpensionen med 38 procent av basbeloppet . . . . . . . . . . . 327 8.2 Kostnader for en höjning av pensionstillskotten med 38 procent av basbeloppet . . . . . . . . . . 328 8.3 Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån 331 8.4 Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mån 331

Tabell 3-5 Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. 0. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mån 332 8.6 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån. 332 8.7 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. 0. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mån. 333 8.8 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mån. 333 8.9 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. 0. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 700 kr/mån. 334 8.10 Helårskostnad for KBT om en enhetlig övre hyresgräns införs 335 8.11 Antal kommuner med en fast övre hyresgräns for KBT som är högre än enligt våra alternativ . . . . . 336 8.12 Beräknade kostnader for utgående KBT 1977 som överstiger de övre hyresgränserna i våra alternativ 336 8.13 Statens och primärkommunernas kostnader for KBT och SKBB vid varierande statsbidragsprocent 338 8.14 Effekter för primärkommuner som ligger utanför det reformerade skatteutjämningssystemet av en övergång till statsbidrag till 40 procent av kostnaderna for KBT och SKBB 340 8.15 Primärkommunernas kostnader för bidragsforskott 1974-1985 343 8.16 Statens kostnader for bidragsforskott budgetåren 1974/ 75-1985/86 . . . . . . . . . . . 343 8.17 Statens kostnader för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderingskostnader . . . . . . . . . . 345 8.18 Eftersläpning i utbetalning av driftbidrag till grundskolan 350 8.19 Arbetsgivaravgifterna for gymnasieskolan . . 350 8.20 Primärkommunernas och landstingens kommunalskattemedel inkomståren 1963-1976 . . . . 362 8.21 Primärkommunernas och landstingens kommunalskattemedel inkomståren 1976-1985 . . . 365 8.22 Eftersläpningen 1963-1975 för primärkommuner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med en konstant faktor . . . . . . . . . . . . 369

8.23 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1963-1975

for primärkommuner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med en konstant faktor . 369 8.24 Eftersläpningen 1979-1985 för primärkommuner och landsting om forskotten uppräknas med en konstant faktor

Tabell 8.25 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1979-1985

för primärkommuner och landsting om förskotten uppräknas med en konstant faktor . . . . . 371 8.26 Eftersläpningen 1969-1977 for primärkommuner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med samma faktor som de preliminära arbetsgivaravgifterna . 373

8.27 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1971-1977

för primärkommuner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med samma faktor som de preliminära arbetsgivaravgifterna . . . . . . . . . . . . . 373 8.28 Fftersläpningen 1979-1985 för primärkommuner och landsting om förskotten räknas upp med en faktor som ökar med en procent per år fr. o. m. 1979 374

8.29 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1979-1985

för primärkommuner och landsting om förskotten räknas upp med en faktor som ökar med en procent per årfr.o.m.l979 375 8.30 Effekterna 1979-1983 för primärkommuner och landsting av en övergång från slutavräkning till förhöjt förskott fr. o. m. 1979 376

Tabeller i Bilaga 3 Tabell B 1 Olika inkomstslag i procent av de norska kommunernas externa inkomster 1961-1973 463 B 2 Den kommunala utdebiteringens höjd i Norge 1959-1976 . 464 B 3 De danska kommunernas inkomster och utgifter 1970/71-1976/77 i 469

B 4 De danska kommunernas nettoupplåning 11969-1975 473

B 5 Översikt över utvecklingen 1971/72-1977/78 i Danmark av de generella statliga tillskotten till kommunerna 474 B 6 De danska primärkommunernas nettokostnader 1975/76 fördelade på utgiftsbehovskriterier 475 B 7 Silkesborgs kommuns utgiftsbehovstal for 1976/77 475 B 8 Amtskommunala kriterier och vikter för utgiftsbehovstalen . 476

Diagram 3.1 Kommunal och statlig konsumtion och investering som andel avBNP,1965och1975. . . . . . . . . . . . . . 95 3.2 Driftkostnader, brutto 1976. Primärkommuner och landsting. Fördelning på verksamhetsområden . . . . . . . . . 96 3.3 Driftkostnader, brutto 1976. Primärkommuner och landsting. 97 3.4 Bruttoinvesteringar 1976. Primärkommuner och landsting. Fördelning på verksamhetsområden . . . . . 98 3.5 Externa inkomster 1976. Primärkommuner och landsting . 99

Landsting. Vårdplatser/ l 000 invånare 1976. Egen konsumtion 102 Primärkommuner. Antalet anställda 1 mars 1976 med uppdelning på kön och ålder . . . . . . . . . . 102 Landsting. Antalet anställda 1 mars 1976 med uppdelning på könochälder. 103 Sluten sjukvård. Vårddagar per 10 000 invånare efter ålder och kön 1970 . 278

Sammanfattning

1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) tillsattes i november 1976. Den ersatte två utredningar som dittills arbetat med frågor om kommunal ekonomi, dels den tidigare kommunalekonomiska utredningen och dels 1976 års skatteutjämningsutredning.

Utredningens arbetsuppgifter (Kapitel 1)

I Utredningens huvuduppgifter enligt direktiven kan delas upp i fem punkter. KEU 76 skall

l. avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Analysen bör avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985. 2. överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd för utveckling den kommunala ekonomin. Mot bakgrund av bedömningar av utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad bör KEU 76 studera olika metoder att påverka den kommunala utgiftsexpansionen. Dessa åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter (skattetak, utgiftsramar e. d.).

f 3. pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan specialdestinerade stats-

bidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag. KEU 76 skall därvid göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen till kommunerna för att pröva om specialdesti-

l neringen helt eller delvis kan upphöra.

l 4. fullfölja den översyn av skatteutjämningsreglema som påbörjats av 1976

i

års skatteutjämningsutredning. KEU 76 bör bl. a. pröva om man i skatteutjämningssystemet skall arbeta in någon eller några sådana objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå. Utredningen bör också pröva om den statliga skatteutjämningen behöver kompletteras med inomregional skatteutjämning. UI . överväga förändringar vad gäller finansieringen av den kommunala sektom. Sådana förändringar kan komma att beröra å - kommunalskatterna och det kommunala skatteunderlaget (arbetet bedrivs i samråd med 1972 års skatteutredning och företagsskatteberedningen)

22 Sammanfattning

- avgifternas roll som kommunal fmansieringskälla - kostnadsfördelningen stat-kommun (omfattningen av statsbidragsgivvid utbetalning av kommunalskattemedel och ningen, eftersläpningen statsbidrag m. m.).

KEU 76 har hittills under 1977 i två delbetänkanden avrapporterat resultaten av det utredningsarbete som berört två av direktivens fem huvudpunkter. i betänkandet Kommunernas eko- Analysen under punkt l har redovisats nomi 1975-1985 (SOU 1977:20) och statsbidragsgenomgången under punkt { i betänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till 3 har presenterats kommunerna (SOU 1977:48). för vårt utredningsarbete och be- 1 kapital 1 redovisas utgångspunkterna tänkandets uppläggning kommenteras. Vi betonar att vi i första hand har olika generella metoder att påverka den kommunala utvecklingen. övervägt Vi har inte sett som vår uppgift att vara en allmän kommunal besparings- De bästa förutsättningarna att peka ut möjligheter till rationautredning. och andra besparingar har de som direkt arbetar i den aktuella liseringar verksamheten. Det betyder att det i första hand är de som är verksamma som kan föreslå förändringar i efi den lokala och regionala förvaltningen I andra hand är detta en fråga för statliga utredningar vars fektivitetssyfte. arbete avser en bestämd samhällssektor (sjukvård, socialvård, skola etc.). Utredningens två delbetänkanden sammanfattas kort i kapitel 2.

mellan stat och kommun (Kapitel 3)

Samspelet

av den kommunala sektorns Kapitel 3 inleds i avsnitt 3.1 med en redovisning Vi gör en genomgång av pnmärkommunemas och landstingens omfattning. och inkomster 1976. Uppgifter lämnas även om den kommunala utgifter sysselsättningen. 1 de följande avsnitten i kapitlet tar vi upp den kommunala självstyrelsens \ och förutsättningarna för primärkommunernas och landstingens

utveckling l

har genom lagstiftning decentrali- l verksamhet. Viktiga samhällsuppgifter serats till kommunerna. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta som här. Vi konstaterar att formerna for den kommunala själv- l befogenheter har varit föremål for diskussion men däremot inte självstyrelsen styrelsen som sådan. Det har rått en bred politisk enighet om den kommunala själv- i

centrala betydelse. l

styrelsens i redovisas Bakgrunden till de genomförda kommunsammanläggningarna 1 i kapitlet. Vidare konstaterar vi att statsmakterna har ett intresse att på olika sätt verksamheten i syfte att nå de övergripande målen påverka den kommunala vad gäller t. ex. sysselsättnings-, regional- och stabiliseringspolitiken. Dessutom finns det inom många områden starka önskemål om en enhetlig utformning av den kommunala verksamheten. Frågan är vilka styrinstru-

ment och vilken grad av statlig styrning som är förenlig med den kommunala

självstyrelsen. av kommunerna är fortfarande betydande vilket bl. a. Detaljkontrollen motiveras av kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet. Vi

Sammanfattning 23

anser emellertid att det är angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökas genom minskad statlig kontroll. statsmakterna böri första hand nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden, dvs. en statlig ramstyrning. Detta kan kombineras med en minskad detaljkontroll och en ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter. I kapitel 3 anknyter vi också till pågående utredningsarbete i statskontrollutredningen, decentraliseringsutredningen och länsdemokratikommittén. Dessa utredningar kompletterar på väsentliga punkter det arbete som har bedrivits av KEU 76. Det är de samlade förslagen från de ovan nämnda liksom från KEU 76 som bör beaktas när effekterna på de utredningarna framtida relationerna mellan stat och kommun och förändringarna av den kommunala självstyrelsens innehåll bedöms.

Den kommunala utgiftsexpansionen (Kapitel 4)

Utrymmetfdr utbyggnad av den kommunala verksamheten

i Den ekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn kan självfallet l inte behandlas oberoende av vad som händer i ekonomins övriga delar.

i Behovet av att återställa balansen i de utrikes betalningarna kommer att

i leda till att vi under ett antal år framöver får räkna med att det samhälls-

i

ekonomiska utrymme som står till buds för vår inhemska konsumtion sannolikt måste öka långsammare än den totala produktionen. Detta förhållande kommer även att få en återverkan på den kommunala sektorns fortsatta utbyggnad. Det råder bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren. Riksdagen har två år i rad (1976 och 1977) uttalat sig för detta. Den i juni 1977 träffade överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden visar att även förbunden delar denna uppfattning. För KEU 76 måste därför utgångspunkten för utredningsarbetet vara att de kommunala utgifterna skall öka i en långsammare takt framöver. Den tidsperiod som närmast avses är de återstående åren av 1970-talet och de första åren av 1980-talet. Vårt analysbetänkande presenterades i mitten av april innevarande år. Utgångspunkten för framskrivningama har i viss utsträckning förändrats sedan dess. Det finansiella sparandet har försämrats och behovet av höjd kommunalskatt 1978 är större än enligt våra kalkyler. Trots detta bör man kunna hävda att vad gäller de mer långsiktiga perspektiven fram till 1985 ger resultaten av våra kalkyler fortfarande ett gott underlag for de diskussioner och ställningstaganden som redovisas i föreliggande betänkande. I vår diskussion om den kommunala utgiftsutvecklingen under de närmaste åren måste först och främst slås fast att den kommunala sektorn kommer att växa även i fortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp utan vad som diskuteras är en fördelning av reformutrymmet över en längre period. Det är viktigt att inse att om uppbromsningen inte påbörjas omedelbart kan det komma att krävas en ännu hårdare utgiftsprövning om några år. Riksdagen har uttalat att barnomsorgen och åldringsvården skall priorite-

24 Sammanfattning

ras. 1 överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 talas det om en mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig. Enligt våra beräkningar är ca två procent per år i kommunal konsumtionsökning intecknade fram till 1980 för utbyggnaden av barnomsorgen och långtidsvården samt för att klara förändringarna i åldersstrukturen i övrigt. Det bör observeras att endast en utbyggnad av antalet platser har beaktats i denna kalkyl, däremot inte en ökad personaltäthet inom vårdsektorn. En numerisk precisering av utrymmet för kommunal konsumtionsökning under de närmaste åren kan endast ske i samband med en total ekonomisk bedömning av den typ som görs i långtidsutredningarna. Det är därför inte möjligt för KEU 76 att nu göra en självständig bedömning i detta avseende. För att stå i samklang med de ovan refererade samhällsekonomiska bedömningarna måste emellertid den kommunala utgiftsexpansionen begränsas i Förhållande till de kommunala planerna for de närmaste åren. Den kommunala konsumtionens genomsnittliga ökningstakt enligt kommunernas planer har vi beräknat till 3,9 procent per år 1975-1980. Riksdagen anförde våren 1976 vid behandlingen av långtidsutredningens beräkningar att riktpunkten för utvecklingen fram till 1980 borde sättas någonstans mellan LU:s alternativ 1 och II. Det betyder för den kommunala konsumtionen en årlig volymökning som ligger i intervallet 1,9-3,4 procent. Bedömningen av det totala utrymme som står till buds för kommunal verksamhet är i hög grad avhängig av utvecklingen av landets totalproduktion samt i vilken utsträckning underskottet i bytesbalansen kan nedbringas. Det är emellertid också en fråga om avvägning mellan privat och offentlig konsumtion. Även om man är överens om att den kommunala sektorn bör ges hög prioritet vid denna avvägning, så måste man samtidigt i konstatera att en ökning av den privata konsumtionen som understiger l en procent per år enligt långtidsutredningen skulle leda till en sänkt real-

inkomst för de aktiva grupperna under de närmaste åren. Redan beslutade i

i åtaganden gentemot i första hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för en ökad privat konsumtion framöver. Slutsatsen är att utrymmet för volymmässig expansion inom t. ex. skolan,

kollektivtrafiken samt kultur- och fritidssektorn blir begränsat under några l

år framöver. Även på dessa och andra områden ligger det naturligtvis mycket

i

berättigade krav från medborgarna bakom de kommunala planerna. Hur stort utrymmet för utbyggnad kan bli även för dessa verksamheter påverkas

av i vilken l

utsträckning en omprövning av pågående aktiviteter är möjlig. l Även ansträngningar att förbättra effektiviteten i den kommunala verk-

samheten l

kan bidra till att vidga utrymmet för nya kommunala åtaganden. Mot bakgrund av det begränsade utrymme för utbyggnad som kommul nerna har att räkna med framöver vill vi understryka vikten av att även l statsmakterna iakttar återhållsamhet vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Regeringen har i enlighet med överenskommelsen med kommunforbunden i juni 1977 sett över kungörelsen om de statliga mynrätt att utfärda m. m. Vi för- l digheternas rekommendationer, anvisningar utsätter att dessa skärpta bestämmelser skall leda till en begränsning av

f

* de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder. Som redovisas i kapitel 3 har den kommunala sektorn en stor betydelse

sou 1977:78 Sammanfattning 25

för sysselsättningen. Åren 1970-1976 motsvarade sysselsättningsökningen i primärkommuner och landsting hela nettotillskottet av nya arbetstillfällen i landet. De fortsatta avvägningama inom sysselsättningsutredningen kommer att visa, vilken utbyggnadstakt för den kommunala sektorn som kan bli nödvändig för att målet full sysselsättning skall kunna uppnås. Vår uppgift är att pröva vilka nya styrmedel som eventuellt kan behövas för att åstadkomma den önskade uppbromsningen av den kommunala utgiftstakten i förhållande till de kommunala planerna. Återstoden av kapitel 4 ägnas därför åt en diskussion om utformningen av olika tänkbara styrmedel och om fördelar och nackdelar med dessa medel.

Kommunernas ansvar Även om vi främst har inriktat oss på olika åtgärder som staten skulle kunna vidta, så är det självfallet i första hand kommunerna själva som har ett ansvar för den kommunala sektorns utveckling. Vi förutsätter därför att man i kommunerna kommer att göra en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna. Det är också självklart att den slutliga avvägningen mellan olika kommunala ändamål bör göras av kommunernas beslutande organ.

l Ansträngningarna att dämpa utgiftsutvecklingen bör göras i planerade

former så att drastiska nedskärningar undviks. Därför måste tyngdpunkten i det kommunala alltmer skjutas från ettårsbudgeten till budgetarbetet flerårsbudgeten. Även om vi starkt betonar tlerårsbudgetens betydelse i detta i for det sammanhang måste även möjligheterna till hårdare budgetprövning tas tillvara.

r

närmaste budgetåret

Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansiønen Det är viktigt att kommunernas verksamhet samordnas med den övergripande statliga ekonomiska politiken. Metoderna härför bör enligt vår mening vara sådana att staten i första hand ger riktlinjer för den kommunala verksamhetens totala omfattning och inte fördelningen på olika områden. De möjligheter kommunerna f. n. har till planmässig avvägning och prioritering bör bevaras och om möjligt förstärkas. KEU 76 avvisar därför tanken på åtgärder som leder till att prioriteringsansvaret överförs från kommunerna till statliga organ. Det finns f. n. betydande möjligheter for statsmakterna att genom de i avsnitt 4.2.1 redovisade formerna för styrning av investeringar och upplåning, bl. a. kontrollen av kreditmarknaden och kontrollen över byggarbetsmarknaden, påverka den kommunala investeringsverksamheten. Det finns inte anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av regleringar och restriktioner då statens möjligheter att styra kommunernas investeringsverksamhet kan anses vara i huvudsak tillräckliga. Däremot är de nuvarande möjligheterna att påverka den volymmässiga utvecklingen av driftverksamheten mycket begränsade.

26 Sammanfattning

Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun Vi diskuterar i kapitlet de framtida formerna for överläggningar mellan regeringen å ena sidan och representanter för primärkommunerna och landstingen å andra sidan. Dessa överläggningar bör leda fram till frivilliga överenskommelser om den kommunala sektorns utveckling. Riktlinjerna bör vara av generell karaktär.

Överläggningarna mellan regeringen och företrädare för kommuner och

landsting bör avse dels ett långsiktigt perspektiv för den kommunala utvecklingen, dels ett kortsiktigt. Möjligheterna att i avgörande grad förändra det närmaste årets verksamhetsvolym är begränsade. Därför bör styrningen av den kommunala ekonomin i hög grad vara inriktad på den långsiktiga utvecklingen. Den bör inte i första hand avse finansieringen på kort sikt. Självfallet måste dock möjligheterna till snabbt verkande insatser bevaras med hänsyn till behovet av påverkan utifrån konjunkturpolitiska motiv. [överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden 1977 uttalas behovet av en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet. Vi anser dock att riktlinjerna i framtiden bör uttryckas i mer preciserade termer. Vi finner det nödvändigt att Överläggningarna mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting får en fastare form än hittills. Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att diskutera samordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällsekonomin i stort. Våra överväganden när det gäller de frivilliga överenskommelsema kan sammanfattas på följande sätt:

D Överläggningar om det längre perspektivet Överläggningarna om kommunernas tillväxt i ett längre perspektiv

bör ske med utgångspunkt från bl. a. de statliga långtidsutredningarna. Syftet med dessa överläggningar bör vara att väga samman statsmaktemas bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn och kommunernas intentioner för de närmast kommande åren

som de kommer till uttryck i deras långtidsbudgetar. Överläggningarna

bör avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutvecklingen på något längre sikt.

El Överläggningar om de första planåren

Som ett komplement till överläggningar om det längre perspektivet bör man i årliga överenskommelser mer preciserat kunna ge riktlinjer för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. Dessa riktlinjer kan avse både den löpande verksamheten och investeringsutvecklingen. Sådana överläggningar bör normalt äga rum under det första kvartalet varje år. Här föreligger i viss mån en målkonflikt. Ju tidigare på året överläggningama startar, desto bräckligare är det statistiska underlaget för diskussionerna. Samtidigt måste kommunerna få kännedom om statsmakternas syn på utvecklingen så tidigt som möjligt så att det kommunala budgetarbetet kan påverkas. Vi pekar också på de svårigheter som föreligger att så tidigt på året ha en preciserad bedömning av det kommande årets konjunkturutveckling. Det är tekniskt betydligt svårare att konstruera ändamålsenliga ramar

Sammanfattning 27

för utgiftsutvecklingen än för utdebiteringens nivå. Det är dock möjligt att låta överenskommelserna innehålla riktlinjer för den kommunala verksamhetens volymmässiga utveckling som kombineras med ramar för utdebiteringens förändring. Vilket innehåll och vilken utformning överenskommelserna skall ha måste avgöras av parterna i varje särskilt fall utifrån den aktuella situationen vid förhandlingstillfállet. På grund av svårigheterna att redan under det första kvartalet göra en tillförlitlig konjunkturbedömning för det kommande året kan rikteventuellt behöva omprövas senare. Kommunerna bör därför linjerna ha en viss beredskap för en alternativ utveckling om Förutsättningarna i något avgörande avseende skulle förändras. Avstämning av tidigare överenskommelser En avstämning av de under våren diskuterade ramarna bör ske i augusti månad. Då har det senaste taxeringsutfallet just blivit känt och löneavtalen för i varje fall det löpande budgetåret bör normalt vara klara. Det finns då underlag för att bedöma om ramarna behöver justeras. Utöver denna avstämning av vårens överläggningar bör man vid överläggningarna i augusti/ september även diskutera de närmare riktlinjerna för det kommande årets ilerårsbudgetering. Huvuddelen av kommunerna fastställer nämligen långtidsbudgetama först under våren varför riktlinjer för flerårsbudgeteringen bör ges av förbunden under hösten. Efterlevnaden av träffade överenskommelser Det av oss skisserade förhandlingssystemet bygger på att de enskilda kommunerna gör alla ansträngningar för att följa upp träffade uppgörelser och att de inte utan starka skäl avviker från överenskommelsema. Om överenskommelser skulle träffas om en reglering av det kornmunala skatteuttaget är vi medvetna om att det för ett begränsat antal kommuner skulle kunna bli svårt att hålla sig inom de överenskomna ramarna. Vi ser det då som naturligt att dessa kommuner först ansöker om extra skatteutjämningsbidrag innan man beslutar om en skattehöjning som ligger utanför överenskommelsens ramar. Uppföljning av den kommunala utvecklingen Den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellan rikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vilar i detta sammanhang på de politiska partierna. Detta har uppmärksammats av partierna men ytterligare insatser krävs i framtiden för att de samhällsekonomiska avvägningama skall bedömas på likartat sätt på lokal, regional och riksnivå. De kontinuerliga överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden bör också kunna tjäna som en löpande uppföljning av hur den kommunala ekonomin utvecklas och i vilken utsträckning uttalade riktlinjer följs. Vi föreslår att en särskild arbersgrzzpp med experter från staten och kommunförbunden inrättas. Arbetsgruppens uppgifter skall vara - att löpande följa den kommunalekonomiska utvecklingen - att vara beredningsorgan inför de återkommande överläggningama mellan regeringen och kommunförbunden - att studera och sammanställa ekonomisk information om kommunerna och bl. a. ta fram underlag för de budgetrekommendationer inför den

28 Sammanfattning

kommunala budgeteringen som kommunförbunden utfärdar. El Förbättrat förhandlingsunderlag Vid förhandlingarna mellan regeringen och kommunförbunden under det första kvartalet varje år bör så aktuella uppgifter som möjligt ur de kommunala långtidsplanerna finnas tillgängliga. Detta skulle tala för att budgetprocessen för flerårsbudgetarna samordnades med ettårsbudgeten under hösten. Huvuddelen av kommunerna fastställer f. n. långtidsbudgeten först under årets första månader. Vid de hittills förda överläggningarna mellan och komregeringen munförbunden har ett av problemen varit att komma fram till en gemensam tolkning av nationalräkenskaperna och den kommunala finansstatistiken. Här behövs ytterligare utvecklings- och informationsverksamhet. Detta får närmast anses vara en uppgift för statistiska centralbyrån och den ovan förordade beredningsgruppen. Ett annat betydande problem är hur den kommunala volymutvecklingen skall mätas.

Samverkan mellan primärkommuner och landsting Vi har diskuterat en modell för samverkan mellan primärkommuner och landsting, som innebär ett fast organiserat samråd mellan landstingets och kommunernas styrelser i anslutning till budgetberedningen. Syftet med modellen är att få till stånd en överbryggande utgiftsprövning för hela det kommunala området. En fullständig sådan är sannolikt svår att genomföra, eftersom varje landsting och primärkommun självständigt bestämmer om sina angelägenheter. En större samverkan mellan kommuner och landsting än vad som finns idag blir dock nödvändig, om ett utbyggt system med överläggningar med staten genomförs. Utgångspunkten för samverkan blir då naturligt de frivilliga överenskommelserna med staten. Nuvarande samrådsorgan har huvudsakligen informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd och arbetet måste i högre grad inriktas på ekonomiska frågor och avse både ettårsbudgeten och flerârsbudgeten. Möjligheterna att nå resultat av ett frivilligt samråd är ytterst beroende av den politiska viljan i primärkommuner och landsting. Det är också viktigt att kommunforbunden engagerar sig i denna fråga och utformar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedrivas.

Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget

Enligt våra direktiv skall vi också diskutera en lagstiftning om det kommunala skatteuttaget som alternativ till frivilliga överenskommelser om den kommunala ekonomins utveckling. Vi har i avsnitt 4.2 tagit upp den kommunala beskattningsrättens omfattning och sambanden med den kommunala självstyrelsen. Statsvetarna Birgersson och Wallin har för sin del som framgår av bilaga 2 funnit att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med grundlagen. Riksdagen får emellertid, om en lagstiftning angående ett kommunalt skattetak aktualiseras, då bedöma om detta skulle kräva grundlagsändring eller ej.

Sammanfattning 29

Av de modeller för begränsning av det kommunala skatteuttaget som vi diskuterat i avsnitt 4.2 ligger individuella skattetak enligt vår mening närmast till hands. De individuella skattetaken bör dock bygga på generella regler så att man undviker en individuell prövning av samtliga kommuner. På kort sikt är det endast individuella skattetak som kan leda till en mer påtaglig restriktion på den kommunala utgiftsutvecklingen. I ett alternativ enligt norsk modell skulle skattetaket anpassas till de högsta faktiska utdebiteringsnivåerna i primärkommuner respektive landsting. Därmed skulle i detta alternativ huvuddelen av kommunerna lämnas ett betydande expansionsutrymme. Vi har i avsnitt 4.2.8 diskuterat utformningen av en lag om skattetak samt de olika åtgärder som skulle kunna bli aktuella i samband med införande av lagbundna skattetak. I bilaga 4 ger vi två exempel på hur en lag om skattetak skulle kunna utformas.

Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning Vi anser att samrådet mellan stat och kommun ytterligare bör utvecklas i framtiden. Man bör enligt vår uppfattning pröva att bygga vidare på det system med överläggningar mellan staten och kommunerna som några gånger ägt rum under l970-talet. Vi föreslår att överläggningarna får en

fastare form än hittills. överläggningar om det längre perspektivet bör tas

upp i direkt anslutning till att en ny långtidsutredning presenteras. Som ett komplement bör man årligen diskutera riktlinjer för det kommande budgetåret och eventuellt året därefter. De frivilliga överenskommelserna skall också kunna innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. Vi utgår ifrån att de enskilda kommunerna kommer att göra alla ansträngningar för att efterleva träffade uppgörelser. Av hänsyn till det kommunala självstyret förordar vi således en lösning enligt frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting. Någon lagstiftning om det kommunala skatteuttaget bör därför inte aktualiseras.

Den kommunala avgiftsfmansieringen (Kapitel 5)

Bortsett från avgifterna i de tekniska verken spelar övriga avgifter en förhållandevis liten roll för kommunernas ekonomi jämfört med andra inkomstkällor. Inte heller synes några mer grundläggande förändringar ha skett på avgiftsområdet under de senaste åren. 1975 uppgick avgiftsinkomsterna till ca 7 300 milj. kr, vilket motsvarade ca 14 procent av primärkommunernas totala externa inkomster. Kollektivtrafiken är då exkluderad. Ca 6000 milj. kr, dvs. mellan 80 och 85 procent av primärkommunemas totala avgifter, kommer från de tekniska verken. Sin största betydelse har avgifterna således i industriell verksamhet (de tekniska verken), ett område som också i princip skall vara självbärande. Avgifternas kostnadstäckning på detta område är närmast fullständig. De avvikelser från full kostnadstäckning som finns betingas oftast av att man i vissa kommuntyper inte ansett det möjligt att ta ut hela kostnaden. Ett

30 Sammanfattning

exempel härpå är kostnaderna för långa vatten- och avloppsledningar i glesbygdskommunerna. En IOO-procentig kostnadstäckning i industriell verksamhet skulle 1975 ha medfört en inkomstförstärkning på ca 440 milj. kr, vilket motsvarar 0,8 procent av primärkommunernas totala externa inkomster detta år. Om kommunerna genomgående skulle beräkna avskrivningarna på återanskaffningsvärdet i stället för på anskaffningsvärdet skulle avgifternas kostnadstäckning dock framstå som lägre än vad vi redovisat. En viss mindre marginal för ökat avgiftsuttag inom den tekniska verksamheten kan därför sägas föreligga. Kommunerna kan enligt gällande lagstiftning låta ägare av fritids/fastigheter bära hela kostnaden för vatten och avlopp samt renhållning men detta förutsätter att man inte särbehandlar de fritidsboende jämfört med de permanentboende. En differentiering av avgifterna mellan olika grupper av fastighetsägare får endast ske om det är motiverat av “tekniska” skäl. En ändring av lagstiftningen så att kommunerna kan ta ut de faktiska kostnaderna for fritidshus oberoende av den taxa som tillämpas för pemianentboende skulle ge kommuner med omfattande fritidsbebyggelse större möjligheter att täcka de kostnader fritidshusen ger upphov till. Skäl kan därför finnas för en lagändring som möjliggör en differentiering av avgifterna avseende fritidsfastigheter. Utredningen har dock inte i detalj haft tillfälle att studera dessa problem. Kommunernas engagemang i kollektivtrafiken innebär bl. a. att man bidrar till att täcka trafikföretagens underskott. Den helt dominerande delen av de kommunala insatserna i kollektivtrafiken avser tätortstrañk och då framförallt Stockholms läns landstings bidrag till SL:s växande underskott för kollektivtrafiken i Stockholmsregionen. Vid avgiftssättningen i kollektivtrafiken måste ett flertal faktorer beaktas, efterfrågebortfallet vid en taxehöjning, avvägningen mellan kollektiv och privat trafik, fördelningspolitiska effekter etc. Enbart kostnadsutvecklingen i kollektivtrafiken kan därför inte få styra avgiftsuttaget. Inom de primärkommunala verksamheterna i övrigt används avgifterna i avsevärt mindre omfattning än i industriell verksamhet och kollektivtrafik. I många fall är det fråga om socialt inriktade tjänster där avgifterna bestäms efter helt andra överväganden än kostnadstäckningen. Avgifterna får i dessa fall inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem. Vi har inte funnit något område där ökad avgiftsfinansiering på ett mera märkbart sätt kan bidra till lösningen av kommunernas finansieringsproblem. Också i den ojentliga sjukvårdens finansiering spelar vârdavgifterna en relativt underordnad roll, framförallt de avgifter som betalas direkt av patienterna. Ersättningsnivån fastställs av riksdagen efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. De största bidragen utgörs av ersättningar från den allmänna försäkringen. Dessa ersättningar har karaktär av inkomstöverföringar inom den offentliga sektorn och kan i viss mån ses som ett alternativ till statsbidrag. Patientavgiftema svarade 1976 för ca två procent och ersättningen från sjukförsäkringen för ca sju procent av landstingens totala externa inkomster. Vi har även diskuterat ett införande av differentierade vårdavgifter inom lângtidsvârden för de utförsäkrade. Med stigande ATP-inkomster kommer

Sammanfattning 31

pensionärerna under 1980-talet att få ökade ekonomiska möjligheter att med avgifter betala en del av sin vård. Detta förhållande bör beaktas inom långvården liksom i den primärkommunala äldreomsorgen. Därför anser vi också att differentierade vårdavgifter för utförsäkrade bör prövas. Vi har hittills i huvudsak diskuterat de kommunala avgifternas roll som Det bör även uppmärksammas att avgifternas nivå och ñnansieringskälla. konstruktion kan påverka efterfrågan på de olika kommunala tjänsterna. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vad gäller den kommunala konsumtionens volymmässiga utveckling samt vid val av serviceform. Även denna aspekt bör därför beaktas när de kommunala taxorna fastställs. Sammanfattningsvis kan sägas att vi inte har funnit exempel på kommunala verksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigt förstärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheter till justeringar av avgiftsuttaget bör dock löpande prövas i kommunerna. I varje fall för kommunernas tekniska verksamhet bör avgiftssättningen kontinuerligt anpassas till kostnadsutvecklingen.

Det kommunala skatteunderlaget (Kapitel 6)

I kapitlet redovisas två förslag som berör grunderna för det kommunala skatteunderlaget, nämligen El en förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget El beskattningen av juridiska personer

Förenklad beräkning Enligt direktiven skall vi pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas skatteunderlag. 1 det kommunala skatteunderlaget inräknas f. n. inte inkomster av skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner, arbetslöshetsförsäkring m. m. 1 motsatt riktning verkar de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer. En förenkling och rationalisering skulle ske, om de två skattebortfallsbidragen slopas och kommunerna i stället tillförs skatteunderlaget från de skattepliktiga sjukförsäkringsförmånerna m. m. Härigenom skulle också bedömningen av det kommunala skatteunderlagets utveckling underlättas vad gäller både enskilda kommuner och den kommunala sektorn totalt. Den förenklade beräkningen är också en åtgärd som skulle innebära ett tillskott av skattemedel till den kommunala ekonomin och en betydande motsvarande av statens budget. Våra beräkningar visar att om försvagning en omläggning genomförs fr. o. m. inkomståret 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna totalt öka med ca 1 600 milj. kr. Detta belopp beräknas öka till ca 2000 milj. kr 1980. Eftersom detta innebär en kraftig förändring av kostnadsfördelningen mellan stat stat och kommun har vi övervägt att slopa ytterligare två allmänna statsbidrag för att därigenom minska nettobelastningen på statsbudgeten. Det särskilda bidraget till primärkommuner och landsting om 122 milj. kr

32 Sammanfattning

infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för den ändrade finansieringen av skatteomläggningen detta år. Istället för höjd mervärdeskatt beslutade riksdagen om en höjning av den allmänna arbetsgivaravgiften med två procentenheter. Vi föreslår att det särskilda bidraget slopas. Detta kan också vara motiverat med hänsyn till den sänkning av den allmänna arbetsgivaravgiften som träder i kraft 1 januari 1978. Vi föreslår vidare att det extra bidraget till primärkommuner och landsting som är ett resultat av överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden 1975 och 1977 inte förnyas. Det extra bidraget uppgår 1978 till 720 milj. kr. Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slopande av dessa två allmänna statsbidrag fr. 0. m. 1979 skulle bli en nettoökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. Vi förordar att denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kommunerna genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt. Omläggningen kommer enligt vår mening att innebära en betydande förenkling. Vad gäller effekterna för enskilda primärkommuner och landsting av en omläggning av ovan skisserat slag, som även innebär att det särskilda bidraget slopas och det extra bidraget inte förnyas, kan sägas att våra studier har visat att några stora avvikelser från genomsnittstalen för den kommunala sektorn inte har kunnat påvisas. Normalt bör ingen kommun förlora på den föreslagna omläggningen, om den genomförs 1979 eller senare.

Beskattningen av juridiska personer Vi har informerats om att företagsskatteberedningen avser att som förstahandsalternativ i fråga om den framtida statliga beskattningen av juridiska personer föreslå att en fast enhetlig skattesats för bolagen om 55 procent införs och att samtidigt den kommunala beskattningen av aktiebolag m. m. avskaffas. Från företagsbeskattningssynpunkt är detta en önskvärd reform. Frågan för vår del blir då främst om återverkningarna för kommunsektorn blir så besvärande att vi måste avstyrka denna omläggning, eller om vi kan ange en acceptabel lösning på uppkommande problem. Det är främst i två avseenden som kommunerna påverkas av den föreslagna omläggningen av beskattningen av juridiska personer. För det första går samtliga primärkommuner och landsting miste om skatteunderlaget från de juridiska personerna. För det andra påverkas beräkningen av den kommunala medelskattekraften genom att kommunernas totala skatteunderlag reduceras. För den stora majoriteten av kommunerna (de som uppbär skatteutjämningsbidrag) är detta den viktigaste effekten. Om beräkningen av medelskattekraften justeras så att bortfallet av skatteunderlaget från de ju» ridiska personerna kompenseras, får dessa kommuner en direkt täckning via tillskott av skatteunderlag i skatteutjämningssystemet för de förändringar av det egna skatteunderlaget som omläggningen för de juridiska personerna ger upphov till. Skatteutjämningssystemet skyddar således majoriteten av kommunerna mot förändringar. Det är endast kommuner med hög egen skattekraft som har något att förlora om hela eller delar av skatteunderlaget från juridiska personer tas bort. För de kommuner som även framgent kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet är det därför av stor betydelse hur åter-

Sammanfattning

föringen av det genom omläggningen förlorade skatteunderlaget kommer att ske. Vi har i första hand diskuterat tre olika fördelningsnycklar för en återföring av förlorat skatteunderlag nämligen D en exakt återföring av den enskilda kommunens förlorade skatteunderlag El skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen E] skatteunderlaget fördelas efter invånarantal. Det är inte möjligt att återföra skatteunderlaget från de juridiska personerna till enskilda primärkommuner och landsting med exakt samma fördelning som den kommunala taxeringen skulle ha givit, eftersom det inte längre kommer att fastställas vilka företagsvinster som skall anses belöpa på olika kommuner. Däremot är det naturligtvis möjligt att begränsa omläggningen av beskattningen av juridiska personer till att enbart avse ett införande av en enhetlig skattesats genom att låta de enskilda kommunerna tillämpa den kommunala medelutdebiteringen vid den kommunala beskattningen av de juridiska personerna. Vi har emellertid pekat på att ett sådant alternativ saknar flera av de från företagsskattesynpunkt positiva inslagen i företagsskatteberedningens huvudalternativ. Den mest långtgående förändringen av skatteinkomsterna från de juridiska personerna skulle uppkomma om skatteunderlaget i sin helhet skulle tillföras skatteutjämningen. För kommuner med en högre egen skattekraft än den garanterade skulle omläggningen leda till ganska varierande förluster. Mycket kraftiga utdebiteringshöjningar skulle komma att krävas i flera kommuner. Om den primär- och landstingskommunala utdebiteringen summeras skulle skattehöjningarna uppgå till mellan tre och fyra kr för flera kommuner i Stockholms län liksom för Malmö. Det är inte heller så att de som förlorar mest genomgående också är de som i utgångsläget har den högsta skattekraften. Som ett medel att minska spridningen i skattekraft ”uppåt” är en utjämning enbart av inkomster från juridiska personer därför inte idealisk. Med tanke på de utdebiteringshöjningar för vissa kommuner som skulle bli fallet om skatteunderlaget från de juridiska personerna i sin helhet tillfördes skatteutjämningen har vi inte ansett en så långtgående omfördelning mellan kommunerna möjlig att genomföra. Vi har också studerat effekterna av ett alternativ som leder till en mer begränsad omfördelning mellan kommunerna. Enligt detta alternativ skulle varje kommun ograverat få behålla det skatteunderlag som motsvarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav. Endast den del av skatteinkomsterna från juridiska personer som överstiger garantiskatten skulle alltså omfordelas. Tänkbara fördelningsnycklar är bl. a. antalet invånare eller antalet arbetstagare i kommunen. Båda dessa fördelningsgrunder är tekniskt möjliga att tillämpa. Antalet invånare i kommunen är emellertid enklare att använda vid fördelningen, eftersom befolkningsstatistiken är mer entydig och redan utnyttjas vid beräkningen av skattekraft m. m. Härtill kommer att vi inte har kunnat finna att en fördelning efter antalet arbetstagare skulle kunna anses vara mer rättvis än en fördelning efter antalet invånare. Vi har därför

34 Sammanfattning

valt antalet invånare i kommunerna som fördelningsnyckel. Om denna omfördelning av skatteunderlaget från de juridiska personerna få en belastning som skulle genomföras på en gång skulle flera kommuner motsvarar en total utdebiteringshöjning av kommunal- och landstingsskatt en och två kr. Detta anser vi inte vara acceptabelt även om på mellan effekterna är betydligt mindre än om skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen. Omläggningen bör därför utformas med generösa övergångsregler för att underlätta för de kommuner, som kommer att förlora på omläggningen, att anpassa sig till de nya förhållandena. Vi föreslår därför en tioårig övermed ett gradvis ökat genomslag av den nya beräkningen av gångsperiod tillskott av skatteunderlag. Jämförelsenormen för de berörda kommunerna bör utgöras av de juridiska personernas genomsnittliga andel av det totala skatteunderlaget, exklusive garantiskatteunderlaget, i kommunen under den senaste femårsperioden före omläggningens genomförande. Ca hälften av de knappt 30 berörda primärkommunerna skulle förlora på en fördelning av den ”effektiva” vinstbeskattningen av de juridiska personerna efter invånarantal. Förlusterna för de primärkommuner som förlorar på omläggningen är emellertid betydligt större än vinsterna för övriga berörda primärkommuner, varför nettoeffekten blir minskade skatteintäkter för primärkommunerna om ca 360 milj. kr. Motsvarande nettoförlust för landstingen uppgår till ca 240 milj. kr, som helt faller på Stockholms läns landsting. Totalt skulle således de kommuner som ligger utanför skatteutjämningssystemet netto förlora ca 600 milj. kr på den diskuterade omläggningen. Med de övergångsregler vi förordar skulle det dröja tio år innan effekterna av omläggningen slår igenom i sin helhet. Om man önskar genomföra företagsskatteberedningens huvudalternativ j for omläggning av beskattningen av juridiska personer vill vi således för vår del förorda att kommunerna ograverat återfår garantiskatteunderlaget för bolagens fastighetsinnehav samt att skatteunderlaget i övrigt fördelas till kommunerna efter invånarantalet. Effekterna av denna omläggning för i de enskilda kommuner som ligger utanför skatteutjämningen bör dock spridas ut över en tioårig övergångsperiod.

Ett refonnerat skatteutjämningssystem (Kapitel 7)

Erfarenheterna från kommunalt håll av nuvarande skatteutjämningssystem är i huvudsak goda. Principerna för uppbyggnaden av systemet med bidraget anknutet till medelskattekraften och med gradering i förhållande till denna har ansetts naturliga och rättvisa. Anknytningen till medelskattekraften ger

automatiskt värdebeständighet åt bidragen. Systemet är enkelt i sin utform-

ning och är därför lätthanterligt vid kort- och långsiktig planering. Kritiken har i första hand riktats mot att indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg. Utredningen har därför i sina försök att utforma ett system som ger mer individuell rättvisa åt kommunerna sett det som naturligt att ta till vara

Sammanfattning

de positiva egenskaperna i nuvarande system och komplettera dessa med vissa faktorer, som har betydelse för den enskilda kommunens relativa kostnadsläge i förhållande till andra kommuner. Vid utformningen av Förslaget har vi tvingats till en avvägning mellan de sinsemellan mycket svårförenliga kraven på å ena sidan enkelhet i systemet och å andra sidan beaktande mer i detalj av den enskilda kommunens förutsättningar. Vi är dessutom medvetna om att man inte kan fånga in alla for kommunerna opåverkbara kostnader. Detta förhållande och den nödvändiga avvägningen mellan enkelhet och millimeterrättvisa har föranlett oss att beträffande kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur placera kommuner, vars kostnader ligger inom vissa inte alltför snävt hållna gränser, i samma klass. På detta sätt har ett antal klasser skapats i stället för ett individuellt tal för varje kommun. Vid inplaceringen i klasser har sedan också regionala hänsyn tagits för att undvika alltför stor spridning på klasser inom i första hand samma län. En ytterligare differentiering, vilken i och för sig är möjlig med den metod vi tillämpat, skulle ställa större krav på våra kalkylers tillförlitlighet än vad som för närvarande kan anses rimliga. Det bör i detta sammanhang understrykas att utredningen inte haft som mål och inte heller tror det vara möjligt att åstadkomma millimeterrättvisa mellan kommunerna genom skatteutjämningssystemet. Grunddragen i vårt forslag till reformerat skatteutjämningssystem anges i följande punkter. 1. Primärkommuner och landsting indelas liksom tidigare i skattekraftsklasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv klasser. Klassema är indelade i treprocentsintervall från 103 procent upp till 136 procent av medelskattekraften. Till grund for inplaceringen i skattekraftsklasser ligger särskilda bedömningar och kalkyler. För primärkommunerna har utgångspunkten för kalkylerna varit att en kommun med genomsnittliga kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur tillförs skatteunderlag upp till en nivå motsvarande 105 procent av medelskattekraften. Efter avrundning innebär detta att kommunen normalt har inplacerats i skattekraftsklass 106 procent. För kommuner med en gynnsam respektive ogynnsam situation vad gäller geografiskt läge och bebyggelsestruktur har hänsyn tagits till kostnadsskillnader på grund av dessa faktorer vid inplaceringen i lägre och högre skattekraftsklasser. I kalkylerna för geografiskt läge ingår byggnads- och underhållskostnader transportkostnader uppvärmningskostnader kallortstillägg För primärkommunerna har kalkyler tagits fram även för bebyggelsestrukturen. Dessa avser kostnader för - vatten och avlopp gator och vägar samt parker i tätorter - kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätort

36 Sammanfattning

- fritidshus for vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommu- -tillägg ner.

Primärkommunernas relativa kostnader på grund av ovan nämnda faktorer har först beräknats individuellt för varje kommun i absoluta tal ; och därefter omräknats i procent av medelskattekraften, Primärkommui ner med geografiskt läge och bebyggelsestruktur som motsvarar genomsnittskommunens har som nämnts placerats i en klass med grundgarantin som har en gynnsammare situation placeras 106 procent. De kommuner 103 procent av medelskattekraften. Med lägre, dock i intet fall under successivt ogynnsammare situation beträffande geografiskt läge och bebyggelsestruktur inplaceras primärkommunerna i högre skattekraftsklasser. Den utifrån kalkylerna exakt framräknade inplaceringen för primärkommunerna har i viss utsträckning korrigerats för att inte indelningen inom geografiskt begränsade områden, i huvudsak respektive län, skall bli alltför splittrad. Den slutliga indelningen är således en kombination av en ren klassindelning och en geografisk zonindelning. Endast i ett än tre procentenheter från begränsat antal fall har dock större avvikelser de redovisade beräkningarna för den enskilda kommunen tillåtits vid i skattekraftsklass. I dessa undantagsfall har skäligheten av inplacering i relation till närliggande kommuner fått fälla utskattekraftsplaceringen slaget. har utgångspunkten för inplacering i skat- När det gäller landstingen tekraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen liksom för primärkommunerna skall vara 103 procent av medelskattekraften, och att indelningen skall ske i treprocentsintervall. Inplaceringen av landstingen i skattekraftsklasser har inte kunnat grundas på fullständiga beräkningar över det geografiska lägets och bebyggelsestrukturens inverkan på kostnaderna. Samma beräkningar vad gäller det geografiska läget har dock gjorts för landstingen som for primärkommunerna. På grundval av dessa i och vissa uppgifter om landstingens verksamhet och ekoberäkningar nomi, har vi gjort bedömningen att de relationer mellan skattekraftsklasserna som råder i det nuvarande skatteutjämningssystemet relativt väl återspeglar kostnadsskillnaderna mellan landstingen på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Dessa relationer bör därför i huvudsak bibehållas i det reformerade systemet. Vi anser dock att det framtagna materialet motiverar en viss minskning av spännvidden mellan högsta i och lägsta skattekraftsgaranti. Därigenom har den grundläggande spridningen i skattekraftsgaranti reducerats något i förhållande till nuvarande nivåer både för primärkommuner och landsting. Särskilt har grundgarantierna höjts kraftigt för primärkommuner och landsting i södra och mellersta Sverige. Faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur har givits ett sådant innehåll att den gjorda klassindelningen enligt utredningens uppfattning även innebär ett regionalpolitiskt stöd till kommunerna. Indelningen i skattekraftsklasser bör ligga fast under en längre period om exempelvis fem år.

Sammanfattning 37

2. Den grundläggande skattekraftsgarantin enligt punkt 1 kompletteras med hänsyn till primärkommunernas och landstingens åldersstruktur. De primärkommunala verksamheter som omfattas av åldersstrukturfaktorn är pensionärsservice grundskola - förskola obligatorisk (deltidsgrupper) - förskolans barnomsorg (exklusive deltidsgrupper) - kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) - statskommunala bostadsbidrag

För landstingen beaktas åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostnaderna. Den grundläggande skattekraftsgarantin för primärkommunerna kompletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb befolkningsminskning. För dessa avfolkningskommuner föreslås tillägg utgå för de befolkningsminskningar som överstiger totalt fem procent under den senaste tioårsperioden. Primärkommuner och landsting vars åldersstruktur orsakar relativt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin enligt punkt l, medan kommuner med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. I princip sker således en utjämning mellan kommunerna inbördes. Denna princip begränsas dels av att vissa kommuner på grund av hög egen skattekraft ligger utanför skatteutjämningssystemet och därigenom inte påverkas av tillskott eller avdrag for åldersstrukturen, dels av de spärregler som vi återkommer till nedan. Tilläggen och avdragen beräknas årligen i absoluta tal och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften. Även tillskotten till primärkommunerna för befolkningsminskning beräknas årligen i absoluta tal och läggs till kostnaderna för åldersstrukturen. Summan av kostnader för åldersstruktur och befolkningsminskning omvandlas till procent av medelskattekraften. Vi kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti for primärkommuner och landsting som består av grundgarantin enligt p. 1 med tillägg eller avdrag for hänsynstagandet till åldersstrukturen och i tillämpliga fall befolkningsminskningar enligt p. 2. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner med en egen skattekraft som överstiger den för kommunen garanterade faller i praktiken utanför skatteutjämningen. Vid fastställandet av den totala garantin för primärkommuner och landsting bör två spärregler tillämpas. a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur, i förekommande fall justerad med tillägg för befolkningsminskning, får inte leda till att en kommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 procent av medelskattekraften. . Det reformerade skatteutjämningssystemet får enligt vår uppfattning inte leda till minskat bidrag för någon kommun. Vi föreslår därför att den för respektive primärkommun och landsting varje år framräknade totala garantin inte får understiga den skattekraft vederbörande kommun tillforsäkras i nuvarande system året före genomforandeåret av de nya reglerna. Vid jämförelsen skall givetvis hänsyn tas till de tillägg som enligt

38 Sammanfattning sou 1977:78

nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för befolkningsminskning. Det föreslagna skatteutjämningssystemet bör kompletteras enligt p. 3 och 4 nedan. 3. Extra skatteutjämningsbidrag bör även i fortsättningen beviljas kommuner med behov av särskilt stöd. De av oss föreslagna ändrade reglerna för skatteutjämningssystemet medför förbättrade och mer rättvisande ordinarie skatteutjämningsbidrag. Ett effektivare skatteutjämningssystem bör minska behovet av extra bidrag. Systemet kan emellertid inte ges en sådan utformning att alla skiljaktigheter i de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna helt ut- Vi anser därför att det föreligger ett klart dokumenterat behov jämnas. av att kunna ge extra skatteutjämningsbidrag som komplement till den ordinarie bidragsgivningen. De allmänna kriterier som gällt under senare år och som gjort det möjligt att beakta olika omständigheter som motiv för att ge extra bidrag bör bibehållas. Det avgörande bör vara kommunens allmänna ekonomiska situation. 4. Skatteutjämningssystemet bör även kunna kompletteras med inomregional skatteutjämning. Vi kan konstatera att det i varje fall i något län skulle kunna finnas skäl för en inomregional utjämning som komplettering till det statliga skatteutjämningssystemet. Vi har vidare diskuterat att landstingen lagstiftning skulle kunna ges rätt att genom ekonomiskt stöd genom till primärkommuner medverka till inomregional utjämning. Det skulle således vara landstingen som på egen hand bestämmer om ett inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas. Landstingen bör också på egen hand få avgöra stödets utformning. Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag om inomregional skatteutjämning i Stockholm län. I propositionen föreslås en särskild lag l som skall gälla till utgången av 1981. Mot bakgrund av den uppkomna ; i situationen har vi inte ansett oss ha anledning att lägga något preciserat förslag om inomregional skatteutjämning. Vi förordar att man avvaktar erfarenheterna av den försöksvisa lagstiftning som regeringen föreslår för Stockholms län innan man tar ställning till den inomregionala skatteutjämningen i ett något längre perspektiv. En ny översyn av skatteutjämningssystemet bör göras efter förslagsvis fem år. Vi räknar med att vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem genomförs fr. o. m. 1979. De ökade kostnaderna för förslaget jämfört med nuvarande regler har beräknats till ca 2,7 miljarder kr. Vi har då utgått från 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977. Det totala skatteutjämningsbidraget skulle enligt vårt förslag uppgå till ca 3,4 miljarder kr för primärkommunerna och ca 2,5 miljarder kr för landstingen. De planerade utdebiteringshöjningama i primärkommuner och landsting 1978 kan beräknas medföra en ytterligare kostnadsökning i förhållande till nuvarande regler om 150-200 milj. kr.

Sammanfattning 39

Övriga förslag som påverkar kostnadsfördelningen mellan stat

och kommun (Kapitel 8)

Vissa speciella statsbidrag Vi avstod i vån statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) från att ta ställning till vissa specialdestinerade bidrag, bl. a. social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtrafik. Skälet var att vi ville överväga möjligheterna att arbeta in dessa bidrag i skatteutjämningssystemet i samband med översynen av skatteutjämningsreglerna. Vi kan nu konstatera att principiellt sett skulle dessa bidrag kunna arbetas in i skatteutjämningssystemet. Eftersom dessa verksamheter får bedömas vara socialt eller på annat sätt angelägna kan bidragen emellertid av stimulansskäl behöva finnas kvar ytterligare en tid. Ett annat skäl för en fortsatt specialdestineri ng av dessa bidrag är att skatteutjämningssystemet inte heller i fortsättningen kommer att omfatta alla kommuner. De kommuner som har en egen skattekraft som överstiger den garanterade kommer att ligga utanför skatteutjämningssystemet även i fortsättningen. Dessa kommuner skulle komma att helt gå miste om bidrag till nämnda verksamheter om specialdestineringen upphör. Vi har därför inte funnit det möjligt att nu föreslå en avveckling av specialdestineringen till social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtrafik. På sikt bör dock bidragen överföras till skatteutjämningen. I vårt delbetänkande lämnade vi även frågan om en eventuell fortsatt specialdestinering av bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan öppen. Detta statsbidrag utgår endast till första uppsättningen undervisningsmateriel. Vi bedömer att nuvarande bidrag är av relativt ringa ekonomisk betydelse för primärkommunema och landstingen. Vi föreslår därför att bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan om 25 milj. kr 1977/78 upphör att utgå. Vi har även behandlat de enskilda vägarna. Vi konstaterar att kommunernas engagemang i det enskilda vägväsendet är mycket splittrat. Statsbidraget utgår idag till de statsbidragsberättigade enskilda vägarna med 70 procent av kostnaderna för drift och byggande. Vi förordar att en kartläggning av statsbidragets faktiska kostnadstäckning genomförs för att möjliggöra en bedömning av om bidragsreglerna behöver ändras.

Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension Det finns betydande skillnader mellan bostadsbidragen till folkpensionärer utan barn och till övriga hushåll utan barn. Vi har därför övervägt vilka möjligheter till ökad samordning som skulle kunna föreligga. Vi konstaterar att fr. o. m. l januari 1978 sker en viss samordning mellan systemen genom att folkpensionärer utan barn får statskommunalt bostadsbidrag när reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för kommunalt bostadstillägg till folkpension. Det statskommunala bostadsbidraget utgår då i form av utfyllnadsbidrag till KBT. Inom ramen för vårt utredningsuppdrag har det inte varit möjligt att

40 Sammanfattning

uppnå en fullständig samordning av de nuvarande systemen för bostadsbidrag till hushåll utan barn. Detta bör dock eftersträvas på sikt. För att ytterligare öka samordningen mellan systemen har vi emellertid övervägt att införa en miniminivå för KBT som överensstämmer med de gränser som gäller för de statskommunala bostadsbidragen (SKBB) till hushåll utan barn. Miniminivån för KBT bör läggas fast i lag. Därigenom garanteras enhetliga regler i samtliga kommuner. Denna enhetliga grundnivå för KBT kan utformas som en övre hyresgräns för de utgående bostadstilläggen. Med övre hyresgräns avses, att endast den del av den faktiska månadshyran som understiger den faställda hyresgränsen ger rätt till bostadsbidrag. En gemensam övre hyresgräns för de båda systemen på 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar skulle ge en ökad total KBT-kostnad på ca 300 milj. kr. Det bör observeras att en högre övre hyresgräns för KBT minskar behovet av utfyllnadsbidrag från SKBB-systemet. Vi förordar att en lagstadgad miniminivå (övre hyresgräns) införs i KBTsystemet på 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar. Med den föreslagna samordningen mellan KBT och SKBB ökar behovet av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av fmansieringsbördan mellan stat och kommun i de två bostadsbidragssystemen. Staten svarar med nuvarande statsbidragsregler för 72 procent av kostnaderna för de statskommunala bidragen. Den statliga finansieringen av KBT uppgår däremot i nuläget till endast 10 å 15 procent. Sammanlagt betalar staten ca 1 200 milj. kr för de statskommunala bostadsbidragen samt den statliga KBT-andelen. Kommunerna betalar ca 2 200 milj. kr för KBT samt den kommunala delen av de statskommunala bidragen. De statskommunala bostadsbidragen innefattar bidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn men däremot inte det helt statliga bidraget till barnfamiljer. Det betyder att staten totalt finansierar ca 35 procent av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen och KBT och kommunerna återstående 65 procent. Om en enhetlig övre hyresgräns på 600/700 kr per månad införs i KBT-systemet ökar i kostnaderna som nämnts med ca 300 milj. kr. De totala kostnaderna för de l statskommunala bostadsbidragen samt KBT skulle då uppgå till ca 3 700 å milj. kr. Vi föreslår att statsbidragen i fortsättningen skall täcka 40 procent av y kommunernas kostnader för bostadsbidrag. Det är endast den del av bostadsbidragen som ligger inom ramarna för lagstadgade inkomstprövningsregler och hyresnivåer för KBT samt fastställda gränser för statskommunala 3 * bostadsbidrag som är statsbidragsgrundande. Genom att en gemensam 40procentig statsbidragsandel av kostnaderna för KBT och SKBB förordas, kommer staten att ta på sig hela merkostnaden för införandet av den lagstadgade miniminivån i KBT-systemet. Kommunernas totala kostnader för bostadsbidragen blir i stort sett opåverkade av refonnen. Däremot kan naturligtvis fordelningen av kostnaderna för bostadsbidragen mellan enskilda kommuner komma att förändras. Som tidigare redovisats kommer nettokostnadema för bostadsbidragen att utjämnas genom hänsynstagandet till åldersstrukturen i vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem. Det totala utdebiteringsbehovet för bo-

Sammanfattning 41

stadsbidragen förde kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet kommer därför inte att påverkas av den förordade statsbidragsomläggningen. Det är endast kommuner med en så hög egen skattekraft att de kommer att ligga utanför skatteutjämningen även i fortsättningen som berörs av omläggningen. Om dessa kommuner gynnas eller missgynnas av förslaget beror på fördelningen av kommunernas kostnader för bostadsbidragen mellan KBT och statskommunala bostadsbidrag. Detta beror i sin tur bl. a. på åldersfördelningen i kommunen. Effekterna för enskilda kommuner av omläggningen uppgår till högst 25 till 30 öre i ökat eller minskat utdebiteringsbehov för bostadsbidragen. Vi anser inte att dessa effekter är av en sådan omfattning att den förordade statsbidragsomläggningen av detta skäl bör ifrågasättas.

Bidragsfdrskott Bidragsförskotten administreras fr. 0. m. den 1 oktober 1977 av försäkringskassorna. Tidigare stod kommunerna för de löpande kostnaderna och erhöll statsbidrag i efterskott. I den mån ersättning inte har kunnat tas ut av den underhållsskyldige bekostas nettokostnaderna för bidragsförskotten till tre fjärdedelar av staten och en fjärdedel av kommunen. Fördelningen av kostnaderna för bidragsförskotten mellan staten och kommunerna behålls i princip oförändrad. Kommunerna svarar således även efter omläggningen för administrationskostnaderna samt 25 procent av nettokostnaderna för utgående bidragsförskott. Staten svarar liksom tidigare för 75 procent av nettokostnaderna för bidragsförskotten. För att täcka administrationskostnaderna efter omläggningen betalar kommunerna ersättning med fem procent i på nettokostnaderna för utgående bidragsförskott. Kommunerna betalar alltså efter den 1 oktober 1977 ett bidrag till staten för kostnaderna för bidragsförskott. Storleken på detta bidrag uppgår till ca 170 milj. kr i 1977 års priser. Den nuvarande konstruktionen av finansieringen av bidragsförskotten är orationell. Att införa ett kommunalt bidrag till staten är en administrativ olägenhet som bör användas endast i nödfall. En del av den beräknade rationaliseringsvinst som skulle erhållas vid omläggningen av administrationen av bidragsförskotten går förlorad om detta kommunala bidrag till staten kvarstår. Mycket talar därför enligt vår mening för att staten tar även denna återstående kostnad för bidragsförskotten om knappt 200 milj. kr. Det kommunala bidraget till bidragsförskotten skulle därmed kunna upphöra att utgå.

Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering

I dag är det inte någon som har det direkta ansvaret för att tillräckliga rese- och inackorderingsmöjligheter finns för gymnasieskoleleverna. Ca 55 procent av gymnasieskolelevema erhåller antingen rese- eller inackorderingstillägg. Då det är en så stor andel av gymnasieskolelevema som är i behov av stöd till resor och boende har studiestödsutredningen ansett det motiverat med ett samlat ansvar för verksamheten. Eftersom kommunerna redan i dag har ansvaret för grundskolans skolskjutsverksamhet och inackordering av grundskoleelever skulle det också,

42 Sammanfattning

vår mening, finnas goda skäl för att kommunerna i framtiden får enligt ansvaret för motsvarande verksamhet för gymnasieskoleleverna. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära att kommunerna själva driver elevhem. Kommunerna bör dock ta ansvar för att alla elever som behöver det får en godtagbar inackordering. Om denna ändrade ansvarsfördelning genomförs bör kommunerna enligt vår mening ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Statsbidragsgivningen bör därför ses över. De bidrag som berörs är D Centrala studiestödsnämndens rese- och inackorderingstillägg inom ramen för den statliga studiehjälpen. Dessa tillägg skulle kunna slopas, vilket ger en stor administrativ förenkling för eleverna och kommunerna. D Statsbidragen till byggande av elevhem för grundskolan och gymnasieskolan kan upphöra att utgå. Dessa bidrag är av ringa ekonomisk betydelse för kommunerna. D Statsbidragen till avlönande av Föreståndare i grundskolans och gymnasieskolans elevhem bör enligt vår mening prövas i samband med att till grundskolan och gymnasieskolan ses över. driftbidragen Om ett kommunalt ansvarstagande för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderingsmöjligheter skulle införas och statsbidragen samtidigt avvecklas kommer kostnadsfördelningen mellan stat och kommun att förändras. Kommunerna kan beräknas får en kostnadsökning med ca 150-200 milj. kr i 1977 års priser. Ett kommunalt Övertagande av gymnasieskolelevernas reseoch inackorderingskostnader kommer att medföra en ökad ekonomisk beför kommuner med gymnasieskola. Våra undersökningar visar dock lastning att skillnaderna mellan kommunerna är så små att en speciell utjämning för dessa kostnader synes vara omotiverad. Däremot bör det övervägas att även beakta dessa kostnader vid beräkningen av den interkommunala ersättningen mellan kommunerna för elever som går i gymnasieskola utanför hemortskommunen.

Utberalningsreglerna för grundskolebidraget

Nuvarande regler för statsbidragen till grundskolan kan sammanfattas på följande sätt. D Kommunen erhåller förskott på statsbidraget för läsåret med 90 procent på föregående års bidrag. Detta innebär att kommunerna under löpande år får stå för hela kostnaden för löneökningar under läsåret samt utökad skolorganisation jämfört med föregående läsår. D Slutavräkningen på grundskolebidraget betalas ut först ca ett halvår efter läsårets slut. D Kommunen erhåller inga förskott på avgiftsbidragen (ATP, allmän arbetsgivaravgift, socialförsäkringsavgifter m. m.). Eftersläpningen vid utbetalning av statsbidrag till kommunerna avseende grundskolan uppgår därför till närmare två miljarder kr. Eftersläpningen i tid varierar, men kan i genomsnitt beräknas till ca ett halvt år. Fr. o. m. l juli 1978 införs ett nytt statsbidragssystem för grundskolan som ett resultat av SIA-reformen. statsbidraget blir då mer schabloniserat

Sammanfattning 43

och handläggningen av bidraget kan väsentligt förenklas både i kommunerna och på länsskolnämnderna. En ny handläggningsordning kommer att införas som innebär att slutregleringen av statsbidraget till grundskolan skulle kunna tidigareläggas mellan fyra och fem månader. SlA-förslaget grundas vad gäller utbetalningen av statsbidraget på nu gällande regler. Därigenom sker ingen anpassning av utgående förskott till redovisningsårets faktiska förhållanden. Genom att slutregleringstidpunkten kan flyttas fram minskar dock kommunernas räntekostnader avsevärt. Genom det nya statsbidragssystemet för grundskolan öppnas emellertid möjligheterna till en ytterligare anpassning av förskotten till gällande förhållanden under läsåret. En övergång till att beräkna förskottsbasen på löpande redovisningsår men med bibehållande av nuvarande procenttal för förskott (90) medför ca 300 milj. kr i engångsbelastning av statsbudgeten (alternativ l). Om man skulle vilja gå vidare och ytterligare minska eftersläpningen i utbetalningen av skolbidragen till kommunerna kan man införa förskott på avgiftsbidragen. Ett förskott med 90 procent av föregående års statsbidrag till grundskolans arbetsgivaravgifter m. m. fr. o. m. 1978/79 skulle öka de statliga utbetalningarna med ca 1 000 milj. kr under genomförandeâret. Om förskott därutöver skulle införas med 90 procent även på gymnasieskolans och den kommunala Vuxenutbildningens ATP-avgifter skulle statsbudgeten belastas med ytterligare ca 100 milj kr under genomförandeåret (alternativ 2). Om forskottsprocenten för grundskolebidraget inklusive de ovan nämnda avgiftsbidragen höjs till 100 ökar belastningen på den statliga budgeten övergângsåret med ytterligare ca 550 milj. kr (alternativ 3). Varje förändring av förskottssystemet till kommunernas fördel medför en engångsbelastning av den statliga budgeten. Genomförandeåret blir det en puckeleffekt i statsbudgeten. För kommunerna blir det en engångsför-

stärkning av ekonomin. Årligen blir det också en räntevinst for kommunerna

att få förskotten i stort sett i takt med utbetalningarna. Alternativ l är ett naturligt steg att ta i och med att SlA-reformen och det förändrade statsbidraget till grundskolan genomförs. Därigenom skapas möjligheter att grunda förskotten på läsårets faktiska organisation vilket innebär att variationerna i eftersläpningen mellan kommunerna elimineras. Alternativ l kan kombineras med alternativ 2. Engångsförstärkningen enligt alternativ 2 kan naturligtvis spridas över ett antal år om det utifrån samhällsekonomiska och statsfmansiella synpunkter bedöms vara lämpligt. I ett tredje steg skulle således de ovan nämnda förskotten kunna räknas upp till 100 procent av förskottsbasen. Angelägenheten av detta har dock minskat i och med att slutavräkningen nu kommer att tidigareläggas avsevärt till direkt efter läsårets slut (juli-augusti).

Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen De nuvarande reglerna för utbetalning av kommunalskattemedel till kommunerna innebär vid stigande skatteunderlag att en del av medlen utbetalas med två års eftersläpning. De senaste årens kraftiga inflation har lett till att eftersläpningen har nått en betydande storlek, mer än elva miljarder

44 Sammanfattning sou 197773

kr per år 1976 och 1977 för primärkommunerna och landstingen tillsammans. Det har därför bedömts som angeläget att försöka finna metoder att reducera eftersläpningen. Man kan betrakta eftersläpningen som en kommunal kreditgivning till staten som ger upphov till räntekostnader för kommunerna som inte kompenseras av staten. Samtidigt bär staten kostnaderna för skatteuppbörd och restantier. Med den nuvarande storleken på eftersläpningen överstiger kommunernas räntekostnader vad staten har att bära för uppbörd m. m. För 1977 har vi beräknat ett belopp om ca 900 milj. kr till kommunernas nackdel. Vi finner dock inte anledning föreslå någon direkt statlig kompensation för detta. Statens och kommunernas verksamheter har otaliga beröringspunkter och det är inte rimligt att beräkna exakta kompensationsbelopp inom en mängd olika områden som ibland kan vara till statens favör och ibland till kommunernas. Det är dock inte effekterna för den kommunala likviditeten utan snarast utbetalningssystemets samhällsekonomiska verkningar som får betraktas som det allvarligaste problemet. Under år med hög inflationstakt tvingas kommunerna finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta leder till ett tryck uppåt på den kommunala utdebiteringen. Samtidigt kan eftersläpningen medföra ett finansiellt överutrymme för kommunerna under år med avtagande inflationstakt. Detta utrymme kan då utnyttjas för en volymmässig expansion. Vi har studerat olika generellt verkande metoder för att komma till rätta med dessa problem. En uppräkning av skatteunderlaget med en konstant faktor vid fastställande av förskottets storlek tycks inte ge några mer betydande fördelar, om man vill finna åtgärder som dämpar de kraftiga svängningarna i eftersläpningen. Däremot skulle en uppräkning av skatteunderlaget på samma grunder som sker vid uppräkningen av de preliminära arbetsgivaravgifterna ha betydande positiva effekter när det gäller att minska variationerna i efter- J storlek. Förskottet av kommunalskattemedel skulle således med l släpningens

denna metod grundas på skatteunderlaget enligt senaste taxering uppräknat l

med den prognos för skatteunderlagsförändringen under de tvâ följande .l

inkomståren som föreligger vid beslutstillfället. Denna metod skulle vara tekniskt möjlig att tillämpa. ;

Däremot är det svårare att klara de ekonomiska konsekvenser som denna l

metod leder till. Även med en relativt försiktig bedömning skulle det krävas l

en ökad statlig utbetalning av i storleksordningen åtta miljarder kr per år l under genomförandeåret och året därefter. Detta om uppräkningsfaktom skulle vara ca 15 procent, dvs. den årliga skatteunderlagstillväxten har antagits vara 7,5 procent. Om man väljer en betydligt lägre uppräkningsfaktor förlorar man fördelarna med denna metod, eftersom den bygger på att upp- j räkningsfaktorn skall kunna varieras kraftigt mellan åren i takt med skiftande i i bedömningar av skatteunderlagsutvecklingen. Vi har övervägt två olika metoder för att komma till rätta med de finansieringsproblem för staten som vi pekat på ovan. Den första metoden innebär att förskottet av kommunalskattemedel successivt räknas upp med en faktor som får öka med t. ex. en procent per

Sammanfattning 45

år. Efter ett antal år (10-15 år) har förskottet räknats upp så kraftigt att man kan börja anpassa kommunalskatteutbetalningarna till inflationsutvecklingen. Den successiva uppräkningen av förskottet medför en gradvis reduktion av eftersläpningen och utgör därför också en metod att årligen öka överföringen av statliga medel till kommunerna. Svagheten med metoden är att det dröjer en längre tid innan det förhöjda förskottet har nått en sådan nivå att det kan varieras i takt med svängningarna i skatteunderlagstillväxten. Den andra metoden ger möjlighet att mycket snabbt nå ett läge där förskotten kan räknas upp utifrån antaganden om skatteunderlagsutvecklingen. Metoden innebär att slutavräkningen under två år helt slopas och att förskottet höjs med exakt motsvarande belopp. Därefter kan förskottet räknas upp utifrån bedömningar av skatteunderlagstillväxten. Detta får betraktas som en elegant teknisk lösning som ger den önskade möjligheten till direkt inflationsanpassning av kommunalskatteutbetalningarna utan att kostnadsfördelningen stat-kommun därför kraftigt behöver förändras. Däremot är det svårt att bedöma om kommunerna vill acceptera denna lösning eftersom den kan sägas innebära en avskrivning av kommunernas fordran på staten avseende två års slutavräkningsmedel. Om man önskar genomföra en sådan omläggning bör beslutet föregås av en överenskommelse mellan regeringen och representanter för primärkommunerna och landstingen.

Sammanfattning av finansiella konsekvenser samt försök till

prioritering (Kapitel 9)

Vi har i betänkandet diskuterat en lång rad åtgärder som innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Några av dessa åtgärder skulle leda till minskade statliga resursöverföringar till den kommunala sektorn. Huvuddelen av reformerna innebär emellertid en ökning av de statliga tillskotten till finansieringen av kommunernas verksamhet. Det är inte möjligt för KEU 76 att bedöma de samhällsekonomiska förutsättningarna för ett genomförande av förslagen. Den helt dominerande förutsättningen gäller naturligtvis hur samhällsekonomin kommer att utvecklas under de närmaste 5-10 åren. Utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad blir i hög grad beroende av den totala produktionstillväxten i samhället. Vi har i avsnitt 4.1 konstaterat att för de närmaste åren råder det bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen. Detta utgör en av utgångspunkterna för vårt arbete. Vi har inte gjort någon exakt precisering av utrymmet för den kommunala konsumtionens volymmässiga expansion under de närmaste åren. De aktuella samhällsekonomiska bedömningarna visar dock att den kommunala sektorns tillväxt måste dämpas i förhållande till de senaste kommunala långtidsplanerna. Vi har i vårt arbete utgått från att den kommunala inkomstskatten även i fortsättningen skall utgöra den dominerande inkomstkällan för kommunerna. I vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) visade vi emellertid att skat-

46 Sammanfattning sou 1977:73

teunderlagets naturliga tillväxt endast räcker för att finansiera en relativt begränsad årlig kommunal volymökning, ca 0,5 procent per år enligt de antaganden vi utgick ifrån. Det torde därför komma att krävas inkomstförstärkningar även om den kommunala konsumtionsökningen dämpas kraftigt i förhållande till tidigare år. 7 Vi har i kapitel 5 studerat möjligheterna att öka avgiftsfinansieringens roll som kommunal inkomstkälla. Vår slutsats är emellertid att möjligheterna att finansiera en ökad andel av kostnaderna för den kommunala verksamheten med avgifter är relativt små. I princip har man då att välja mellan att kommunalskatterna fortsätter att stiga eller att låta staten tillskjuta ytterligare medel. Kommunalskatterna har under perioden 1960-1977 ökat med i genomsnitt 70 öre per år. Om de erforderliga inkomstförstärkningarna i vårt mest expansiva alternativ i analysbetänkandet skulle klaras enbart genom höjda kommunalskatter skulle skatten behöva höjas med ca en krona per år fram till 1985. Vi skulle då uppnå en medelutdebitering om ca 36 kr i mitten av l980-talet. Ändå i detta alternativ under kommunernas planerade utlåg expansionstakten veckling för den närmaste femårsperioden. Vi anser inte att en höjning av de kommunala skatterna i denna takt kan accepteras. Eftersom vi har utgått från att en dämpning av den kommunala expansionstakten är nödvändig så räknar vi också med att behovet av inkomstförstärkningar bör komma att reduceras något i förhållande till det angivna exemplet ovan. Betydande resurstillskott kommer emellertid 7 ändå att erfordras. t l Det får då bli en avvägning mellan höjd kommunalskatt och ökad statlig

i

finansiering av den kommunala verksamheten. Det är inte möjligt för oss att precisera hur denna avvägning skall göras. Den kommunala beskatt- l Man kan inte lägga enbart

i

ningen är en del av vårt samlade skattesystem. kommunalekonomiska synpunkter på hur fördelningen mellan direkta och l indirekta skatter respektive mellan statlig och kommunal beskattning bör ske. Vid denna bedömning måste bl. a. förslagen från de tre skatteutredningarna (KEU 76, 1972 års skatteutredning och företagsskatteberedningen) vägas samman. Vår slutsats är att de behövliga resurstillskotten till kommunerna kommer att utgöras av en kombination av höjda kommunalskatter och ökade statliga transfereringar. Vi har sett som vår uppgift att anvisa de vägar man bör välja när det blir aktuellt att överföra ytterligare statliga medel till kommunerna. De åtgärder som vi diskuterat i betänkandet bör därvid i första hand komma ifråga. Vi skall nedan göra ett försök till prioritering mellan de olika l åtgärderna. l l El Högst på vår prioriteringslista står en ökad utjämning mellan kommu» nerna och ett ökat statligt stöd till de inkomstsvaga kommunerna. De ekonomiska förutsättningarna varierar fortfarande i stor utsträckning mellan kommunerna. Vi bedömer det därför som en mycket angelägen åtgärd att förbättra den nuvarande skatteutjämningen. Enligt vån förslag skulle statsbidraget till skatteutjämningen öka med ca 2700 milj. kr, vilket innebär nära nog en fördubbling av nuvarande skatteutjämningsbidrag. Denna kostnadsberäkning grundas på 1977 års taxering samt den faktiska

Sammanfattning 47

utdebiteringen 1977. De planerade utdebiteringshöjningarna 1978 i primärkommuner och landsting kan beräknas medföra en ytterligare kostnadshöjning i förhållande till nuvarande regler med 150-200 milj. kr. El Som en delkomponent vid utjämningen av de kostnader som påverkas av åldersstrukturen i kommunerna ingår också de kommunala bostadstilläggen till pensionärer. Vi har i avsnitt 8.2 förordat att en miniminivå läggs fast för de kommunala bostadstilläggen genom att en lagstadgad övre hyresgräns införs i KBT-systemet. Detta bedömer vi vara en mycket angelägen social och bostadspolitisk reform. Den utgör också en förutsättning för att kommunernas nettokostnader för KBT skall kunna utjämnas på ett rättvist sätt i skatteutjämningen. Merkostnaden för införandet av enhetliga KBT-regler i samtliga primärkommuner har beräknats till totalt ca 300 milj. kr 1977. Genom vårt förslag att statsbidrag skall utgå med 40 procent av kommunernas kostnader för både KBT och statskommunala bostadsbidrag skulle denna merkostnad i sin helhet bäras av staten.

Totalt skulle således reformeringen av skatteutjämningssystemet inklusive omläggningen av KBT-reglerna kosta statsverket ca 3 000 milj. kr i 1977 års priser. Tillskottet till kommunerna skulle uppgå till ca 2 700 milj. kr och resterande 300 milj. kr skulle utgöra en förbättring för pensionärerna via de kommunala bostadstilläggen. I tidigare kapitel har vi diskuterat vissa åtgärder som skulle kunna bidra till finansieringen av dessa reformer. El Vi har i vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) samt i avsnitt 8.1 föreslagit att vissa specialdestinerade bidrag skall upphöra och medlen överföras till skatteutjämningen. Enligt statsbidragsbetänkandet kan åtta speciella bidrag slopas helt och ytterligare sex bidrag kan delvis upphöra. I 1977/78 års budgeterade värden uppgår dessa bidrag till ca 215 milj. kr. Därtill kommer bidraget till gymnasieskolans undervisningsmateriel om 25 milj. kr som vi också forslagit skall upphöra. Totalt skulle således ca 240 milj. kr tillföras skatteutjämningen, om specialdestineringen slopas i enlighet med våra förslag. El Vi förordar liksom studiestödsutredningen att ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackordering överförs till primärkommunerna, som även bör ta ñnansieringsansvaret for denna verksamhet. Vi har beräknat att de ökade kostnaderna för primärkommunerna uppgår till 150 á 200 milj. kr för dessa nya åtaganden. Staten som f. n. via studiehjälpen bidrar till finansieringen av gymnasieskolelevernas rese- och boendekostnader skulle få en motsvarande avlastning. Primärkommunerna bör anses kompenserade för dessa merkostnader via den kraftigt förstärkta skatteutjämningen. El Företagsskatteberedningen föreslår som ett förstahandsaltemativ att en fast enhetlig skattesats for bolagen införs och att endast statlig skatt i fortsättningen uttas av aktiebolag, ekonomiska föreningar m. fl. Som en uppföljning av företagsskatteberedningens forslag har vi förordat att skatteunderlaget från juridiska personer återförs till kommunerna enligt

48 Sammanfattning sou 1977:78

en ny fördelningsnyckel. Varje kommun föreslås återfå det skatteunderlag som motsvarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav. Återstående skatteunderlag för de juridiska personerna fördelas mellan kommunerna efter kommunernas invånarantal. Med utgångspunkt från 1977 års taxering har vi beräknat att denna omläggning skulle innebära att kommunerna utanför skatteutjämningssystemet netto kommer att gå miste om nära 600 milj. kr i skatteintäkter. Vi förordar emellertid en tioårig övergångsperiod för att mildra effekterna av omläggningen. Nettominskningen i skatteintäkter för de ”rika” kommunerna blir därför under genomförandeåret endast ca 60 milj. kr.

Slopandet av ett antal speciella statsbidrag, den ändrade finansieringen av resor och inackordering samt omläggningen av begymnasieskolelevernas skattningen av juridiska personer skulle således totalt för kommunsektorn innebära en ökad finansiell belastning på ca 500 milj. kr(240+200+60) under genomförandeåret. Det betyder att kommunsektorn i initialskedet på egen hand skulle bidra med ca 500 milj. kr av de ca 2 700 milj. kr som vi ovan beräknat som tillskott till kommunerna via skatteutjämningen. Det skulle då återstå ca 2 200 milj. kr i merkostnad för staten. Därtill kommer 300 milj. kr till pensionärerna för KBT. Merbelastningen på statsbudgeten for de reformer som diskuterats i detta avsnitt skulle således bli ca 2,5 miljarder kr beräknat på 1977/78 års förhållanden. De ovan nämnda reformerna ger vi således högsta prioritet. Så snart ytterligare statliga insatser är möjliga bör i första hand tre olika reformer ak- y tualiseras. för grund-

i

El För det första gäller det en förändring av utbetalningsreglerna så att förskottsbasen i huvudsak på det löpande I skolebidraget grundas redovisningsåret men med en oförändrad forskottsprocent (90 procent). Detta skulle innebära en engångsförstärkning till primärkommunerna l som skulle belasta statsbudgeten med ca 300 milj. kr under genomförandeåret. Det bör observeras att denna omläggning inte inkluderar införandet av förskott på kommunernas kostnader för olika arbetsgivaravgifter för lärarna. El För det andra tar vi här upp den förenklade beräkningen av det kommunala skatteunderlaget som innebär att kommunerna skulle tillförsäkras skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner, arbetsmarknadsstöd m. m., samtidigt som de statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer slopas. Våra beräkningar visar att om omläggningen genomförs fr. 0. m. 1979 skulle de kommunala skatte-

l

inkomsterna totalt detta år öka med ytterligare ca 1600 milj. kr. Mot- l svarande belopp skulle behöva finansieras över statsbudgeten. Merinkomsterna för kommunerna beräknas i löpande priser öka till ca 2000 milj. kr 1980. I gengäld har vi ansett det rimligt att räkna med att det extra bidrag ä l till primärkommuner och landsting som utgått under 1976, 1977 och 1978 efter överenskommelser mellan regeringen och kommunförbunden i då inte förnyas. Merbelastningen 1979 på den statliga budgeten reduceras därigenom med 720 milj. kr. Vi har också föreslagit att det särskilda

Sammanfattning 49

bidraget till primärkommuner och landsting om 122 milj. kr, som infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för skatteomläggningen detta år, slopas. Totaleffekten av denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kommunerna skulle 1979 bli en nettoökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. El Den tredje reformen som vi vill ta upp i detta sammanhang gäller ett slopande av primärkommunernas bidrag till staten för bidragsförskotten. En administrativ förenkling skulle uppnås om staten tar över hela finansieringsansvaret för bidragsförskotten. Primärkommunerna skulle avlastas ca 200 milj. kr om det kommunala bidraget till staten upphör att utgå.

Vi anser att det är naturligt att skatteutjämningsreforrnen kompletteras med åtgärder som ger ett visst tillskott till samtliga primärkommuner och landsting, dvs. även till de kommuner som ligger utanför skatteutjämningen. Detta inte minst mot bakgrund av att kommunerna utanför skatteutjämningen i ett stort antal fall även kommer att få ett reducerat skatteunderlag vid omläggningen av beskattningen av juridiska personer. Den förenklade beräkningen av skatteunderlaget medför förutom klara rationaliseringsvinster också ökade skatteinkomster för så gott som samtliga primärkommuner och landsting. Vid bedömningen av effekterna av våra förslag för enskilda primärkommuner och landsting är det viktigt att de samlade konsekvenserna av de olika förslagen beaktas. Även om en enstaka åtgärd kan innebära negativa effekter för en kommun bör detta i normalfallet av andra kompenseras åtgärder med en positiv inriktning för kommunen ifråga. För att under de närmaste 5-10 åren klara finansieringen av den kornmunala verksamheten kommer det som ovan diskuterats att krävas både kommunala skattehöjningar och ökade statliga transfereringar. 1 vilka former bör då de statliga tillskotten utgå? Vi har i betänkandet behandlat flera åtgärder som bör aktualiseras om man under en flerårsperiod successivt önskar öka de statliga resursöverforingama till kommunerna. 1 första hand tänker vi i detta sammanhang på skatteutjämningssystemet. Vi har i kapitel 7 föreslagit en höjning av grundgarantin från lägst 95 procent till lägst 103 procent av medelskattekraften. Utan att ändra principerna för hänsynstagandet till de olika faktorerna på utgiftssidan vore det möjligt att successivt höja denna grundgaranti för samtliga kommuner. En höjning med en procentenhet skulle tillföra kommunsektorn ytterligare 300-400 milj. kr. En sådan åtgärd skulle leda till en ytterligare utjämning mellan de kommuner som uppbär skatteutjämningsbidrag och de kommuner som har en högre egen skattekraft än den garanterade. Därutöver kan förändringar också göras i reglerna för utbetalning av statsbidrag och kommunalskattemedel for att åstadkomma en successiv minskning av eftersläpningen i statens betalningar till kommunerna. Dessa åtgärder innebär liksom bl. a. den förenklade beräkningen av skatteunderlaget insatser som kommer samtliga primärkommuner och landsting till godo, dvs. även de ”rika” kommunerna. De kan därför utgöra ett lämpligt komplement till förbättringar av skatteutjämningen. Dels bör förskott för de s. k. avgiftsbidragen, dvs. statsbidragen till grund-

50 sou 197773

Sammanfattning

samt gymnasieskolans och den kommunala vuxskolans arbetsgivaravgifter enutbildningens ATP-avgifter kunna komma ifråga, dels en successiv uppräkning av förskotten av kommunalskattemedel. Via en sådan uppräkning skulle kommunerna kunna tillföras ökade statliga medel under en relativt lång period. Hur snabbt uppräkningen av förskotten kan ske blir naturligtvis beroende av de aktuella samhällsekonomiska bedömningarna. Det finns ett antal aktuella reformer som rör den kommunala sektorn som vi av olika anledningar inte har behandlat. Exempel på detta är:

av grund- - Förslaget från 1972 års skatteutredning om en indexreglering

avdraget (SOU 1977:18) - Förslaget från socialutredningen om att ett särskilt socialförsäkringstillägg (SOFT) skall införas i socialförsäkringen (SOU 1977:40). I överenskommelsen - Ökat statligt stöd till barnomsorg och långtidsvård. mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 noterades att parrörande utbyggnaden av terna var ense om att noga studera problemen äldrevård och långtidssjukvård och att de senare skulle överbarnomsorg, av att överläggningar skall tas upp lägga i dessa frågor. Mot bakgrund om dessa prioriterade områden mellan regeringen och kommunforbunden har vi avstått från att diskutera omfattningen av den statliga finansieringen av dessa verksamheter.

I den allmänna debatten har ytterligare ett stort antal åtgärder som skulle leda till en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun varit uppe till diskussion. Bl. a. aktualiseras med jämna mellanrum att staten skall \ lätta kommunernas fmansieringsbörda genom att överta huvudmannaskapet i av stora delar av den kommunala verkoch därmed hela finansieringen Å samheten. och barnomsorgen brukar nämnas J Grundskolan, gymnasieskolan Kommunernas nettokostnader för dessa verksamheter J i detta sammanhang. ca 1,5 miljarder kr

uppgick 1976 till ca 5,5 miljarder kr för grundskolan, samt ca 2,5 miljarder kr för barnomsorgen. Vi har emelför gymnasieskolan

i huvudsak utgått från rådande fördelning av 1

lertid i vårt utredningsarbete

l

huvudmannaskapet. Detta beror inte minst på att flera av de tunga kommunala samtidigt har varit föremål för utredningar och utgiftsområdena överväganden vid sidan av KEU 76. Vid avvägningen mellan att ge ökade statliga tillskott i form av speciella har vi klart markerat att vi statsbidrag eller via skatteutjämningssystemet förordar förbättringar av skatteutjämningen. Det betyder att ett införande normalt inte bör komma i fråga liksom inte av nya speciella statsbidrag

heller en uppräkning av de nuvarande speciella statsbidragen utöver vad l

till pris- och volymutvecklingen kräver. Med tanke på vår en följsamhet av den kommunala till inriktning att få en dämpning utgiftsexpansionen stånd bör man även av detta skäl vara restriktiv med statsbidrag av sti-

mulanskaraktär. Vid vår diskussion om det statliga stödet till kollektiv- l

trafiken har vi konstaterat att barnomsorgen, äldrevården och långtidsvården j av kommunerna i första hand. En statlig stimulans av måste prioriteras inom andra kommunala verksamhetsområden bör därför få utbyggnaden anstå i nuläget. j Vi har även övervägt frågan om att låta kommunerna få en reduktion mervärdeskatt eller arbetsgivaravgifter. Någon sådan be- i av exempelvis

Sammanfattning

frielse enbart för kommunerna bör enligt vår uppfattning inte komma i fråga. Finansieringen av den kommunala verksamheten skulle också underlättas om kommunernas upplåningsutrymme på kreditmarknaden kunde utvidgas. Vi vill emellertid betona att denna fråga ligger utanför vårt utredningsuppdrag. Fördelningen av kreditmarknadsutrymmet mellan olika sektorer prövas av kapitalmarknadsutredningen. Vi vill slutligen också framhålla att vid bedömningen av de framtida relationerna mellan stat och kommun bör förslagen från KEU 76 inte ses isolerat. Vi har behandlat frågor som rör den kommunala ekonomin både vad gäller en möjlig utbyggnadstakt för den kommunala sektorn framöver och hur finansieringen av denna kommunala verksamhet skall ske. Däremot har det inte ingått i vårt utredningsuppdrag att behandla en mängd andra aspekter som har betydelse för det fortsatta samspelet mellan staten och kommunerna. KEU 76 kompletteras emellertid av ett flertal andra statliga utredningar -i första hand kan nämnas decentraliseringsutredningen, statskontrollutredningen och länsdemokratikommittén - som också kommer att lägga förslag som påverkar den kommunala sektorns betingelser. Det är således de samlade förslagen från dessa utredningar liksom från KEU 76 som kan ge en uppfattning om hur relationerna mellan staten och kommunerna i framtiden kommer att utvecklas.

Reservationer och särskilda yttranden

Ledamoten Berndtson har i en reservation tagit upp frågor om kommunalskatternas utveckling, verkningarna av en åtstramning, taxepolitik och företagsbeskattning, skatteutjämning och statsbidrag, samt behovet av en ändrad kostnadsfordelning och en genomgripande skattereform. Ledamöterna Boo, Jose/son och Olle Karlsson har lämnat en gemensam reservation vad gäller utjämningen av kommunernas nettokostnader för barnomsorgen. Ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hör/en, Knut Johansson, Sundström och Ward har avgett en gemensam reservation som behandlar kommunernas roll i det svenska samhället, prioriteringen av den gemensamma sektorn, de finansiella förutsättningarna, kostnaderna for barnomsorgen, beskattningen av juridiska personer, statsbidraget till KBT, samt vissa avslutande synpunkter. Ledamoten Boo har i ett särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten. Ledamöterna Gibson och Larsson har i ett gemensamt särskilt yttrande redovisat sin syn på utjämningen av kommunernas nettokostnader för barnomsorgen samt på frågan om inomregional skatteutjämning. Vidare har ledamoten Gibson avgett ett särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer. Ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre, Gibson, Larsson och Wallin har i ett gemensamt särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten. Vidare har ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre och Wallin i ett

52 SOU 1978:78 Sammanfattning

gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om den kommunala utgiftsexpansionen, en omprövning av de kommunala verksamheterna, avgiftsñnan- sieringens roll, beskattningen av juridiska personer, skatteutjämning kommunalekonomisk sanering, samt kommunalekonomi och marknadsekonomi. De sakkunniga Bargholtz och Jakobsson har i ett gemensamt särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten. De sakkunniga Rune Carlsson och Slunge har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer. Karl-Erik Johansson har avgett ett särskilt yttrande vad Den sakkunnige gäller ytterligare förenklingar i skatteutjämningssystemet. De sakkunniga Klason, Lundequist och Starkerud har i ett gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om samordningen mellan de tre skatteutredningarna samt en höjning av statsbidraget till barnomsorgen. ansluter till de uppfatt-

Den sakkunnige Åberg sig i ett särskilt yttrande

som redovisats i reservationen av ledamöterna Carlstein, Gustafsson ningar m. fl.

Lag/örslag

Lagförslag

l Förslag till

Lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och

landstingsskatt Härigenom föreskrives följande.

l § Kommunalskatt utdebiteras i förhållande till det antal skattekronor och skatteören som vid senaste taxering har påförts de skattskyldiga. ökat med det antal skattekronor som staten skall tillskjuta enligt ( ) om lagen skatteutjämningsbidrag.

2 § Kommun är berättigad att för visst år av staten i slutlig kommunalskatt erhålla belopp som motsvarar vad som skulle utgå på grundval av antalet skattekronor och skatteören i kommunen enligt Följande års_ taxering, beräknat efter den skattesats som har bestämts för året. Har enligt 4 kap. 4 § kommunallagen (1977:179) annan skattesats slutligt fastställts än den som har bestämts tidigare. skall till grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har bestämts i samband med att budgeten fastställdes.

3 § Kommun är berättigad att för visst år av staten såsom förskott uppbära det belopp som på grundval av taxeringsnämnds beslut vid föregående års taxering till kommunal inkomstskatt har beslutats till utdebitering för året. Vad som har beslutats till utdebitering ingår i kommunens fordran hos staten vid ingången av året näst efter det år, då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den kommunalskatt, som kommunen har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen under året efter det år, då förskottet utanordnas enligt bestämmelserna i 5 §.

4 § Är antalet hos länsstyrelsen registrerade kyrkobokförda invånare i kommunen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var vid mitten av augusti månad två år tidigare, skall förskott, beräknat 3 §, enligt ökas i förhållande till ökningen i kommunens invånarantal mellan de angivna tidpunkterna. Sådant ökat förskott ingår i kommunens fordran hos staten och avräknas enligt 3 ,§2 Länsstyrelsen skall senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det invånarantal och det däremot svarande uppräknade skatteunderlag, som skall ligga till grund för beräkningen.

54 Lagförslag sou 1977:78

5 § Belopp, som vid ingången av ett år utgör kommunens fordran hos staten enligt 3 och 4 §§, skall länsstyrelsen under samma år utanordna till kommunen med en sjättedel på åttonde dagen i var och en av månaderna januari, mars, maj, juli, september och november. Är kommunens fordran icke uträknad vid utbetalningstillfället ijanuari månad, skall vid detta tillfälle utbetalas samma belopp som har utbetalats i november månad det Föregående året. När särskilda skäl föranleder det får länsstyrelsen dock förordna att utbetalning skall ske med annat belopp. Om det belopp som utbetalades i januari månad icke motsvarar en sjättedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranledes härav ske i fråga om det belopp, som utbetalas i mars månad.

6§ Vad som i denna lag har sagts om kommun och kommunalskatt tillämpas på motsvarande sätt i fråga om landstingskommun och landstingsskatt.

Denna lag träder i kraft den då lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. skall upphöra att gälla. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om församling. pastorat och annan kyrklig samfällighet.

2 Förslag till

Lag om Skatteutjämningsbidrag

Härigenom föreskrives följande.

l§ Till landstingskommun och kommun utgår skatteutjämningsbidrag enligt denna lag.

2§ I lagen förstås med bidragsâr det år under vilket Skatteutjämningsbidrag utgår, beräkningsár året före bidragsåret, skatteunderlag antalet skattekronor och skatteören enligt taxeringsnämnds beslut rörande beräkningsårets taxering till kommunal inkomstskatt med tillägg av bidragsunderlag enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag och med justering av skatteunderlag enligt 2 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. medelskatrekraj? antalet skattekronor och skatteören per invånare i riket, beräknat som kvoten mellan skatteunderlaget och antalet i riket kyrkobokförda invånare vid beräkningsårets ingång.

3 § Skatteutjämningsbidrag understiger det som utgår om skatteunderlaget tillförsäkras enligt 5-7 §§. Bidraget utgår med ett belopp som motsvarar av det enligt 4§ beräknade tillskottet av skatteunderlag och produkten skattesatsen för bidragsåret.

Lag/örslag 55

4§ Tillskott av skatteunderlag utgör skillnaden mellan det tilllörsäkrade skatteunderlaget enligt 5-7 §§ och landstingskommunens respektive kommunens skatteunderlag. Tillskott av skatteunderlag avrundas till närmast hela hundratal skattekronor, varvid 50 skattekronor avrundas uppåt.

5§ landstingskommun tilllörsäkras ett skatteunderlag som motsvarar följande procent av medelskattekraften, nämligen 136 96: Norrbottens läns landstingskommun 127 %: Västerbottens läns landstingskommun 124 %: Jämtlands läns landstingskommun 115 96: Västernorrlands läns landstingskommun 106 %: Värmlands. Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskommuner

103 %: Övriga landstingskommuner

6 § Kommun tilllörsäkras ett skatteunderlag som motsvarar nedan angiven procent av medelskattekraften.

Län Garanterad skatte- Kommuner kraft i procent av medelskattekraften

Stockholms 106 Samtliga Uppsala 103 Enköping och Uppsala 106 Håbo, Tierp, Älvkarleby och Östhammar Södermanlands 103 Samtliga Östergötlands 103 Finspång, Linköping, Mjölby, Motala, Norrköping, Söderköping, Åtvidaberg och Ödeshög 106 Boxholm, Kinda och Valdemarsvik 109 Ydre Jönköpings 103 Jönköping, Nässjö, Tranås, Vetlanda och Värnamo 106 Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Sävsjö och Vaggeryd Kronobergs 103 Alvesta, Ljungby, Växjö och Älmhult 106 Markaryd 109 Lessebo, Tingsryd och Uppvidinge Kalmar 103 Samtliga utom Högsby 106 Högsby Gotlands 115 Gotland Blekinge 103 Samtliga Kristianstads 103 Samtliga Malmöhus 103 Samtliga Hallands 103 Samtliga Göteborgs och Bohus 103 Samtliga utom Öckerö 112 Öckerö

56 Lag/örslag

Garanterad skatte- Kommuner kraft i procent av medelskattekraften

Älvsborgs 103 Samtliga utom Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda 106 Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda 1 Skaraborgs 103 Falköping, Grästorp, Götene, Hjo, Lidköping, Mariestad, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholm, Töreboda och Vara 106 Gullspång, Habo, Karlsborg och Mullsjö Värmlands 103 Hammarö, Karlstad och Kristinehamn 106 Arvika, Eda, Filipstad, Forshaga, Grums, Hagfors, Kil, Munkfors. Storfors, Sunne, Säffle och Årjäng 109 Torsby Örebro 103 Askersund. Degerfors, Hallsberg, Karlskoga. Kumla. Laxå och Örebro 106 Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg och Nora Västmanlands Samtliga utom Norberg och Skinnskatteberg Norberg Skinnskatteberg Kopparbergs Borlänge och Falun Avesta, Hedemora, Ludvika. Smedjebacken och Säter Gagnef, Leksand, Mora. Orsa, Rättvik och Vansbro Malung Älvdalen Gävleborgs Gävle, Hofors och Sandviken Ockelbo Bollnäs, Hudiksvall, Nordanstig, Ovanåker och Söderhamn Ljusdal Västernorrlands Härnösand, Sundsvall och Timrå Kramfors och Örnsköldsvik Ånge Sollefteå Jämtlands Östersund Bräcke Berg, Krokom, Ragunda och Åre Härjedalen och Strömsund Västerbottens Umeå Skellefteå Nordmaling och Robertsfors

Lagförslag 57

Garanterad skatte- Kommuner kraft i procent av medelskattekraften

ll8 Vindeln och Vännäs 124 Norsjö 127 Åsele 130 Lycksele, Sorsele, Storuman och Vilhelmina Norrbottens 121 Luleå och Piteå 127 Boden. Haparanda, Kalix och Älvsbyn 130 Gällivare och Kiruna 133 Överkalix 136 Arjeplog. Arvidsjaur, Jokkmokk, Pajala och Övertorneå

7 § Det tillforsäkrade skatteunderlaget enligt 5 och 6 §§ skall årligen ändras med hänsyn till sådana skillnader mellan landstingskommuner och kommuner som icke ingår i landstingskommun beträffande utgifter for sjukvård, som beror på olikheter i åldersstrukturen. För kommuner skall motsvarande ändringar göras med hänsyn till utgifter for service till pensionärer, grundskola, förskolans deltidsgrupper, daghem, fritidshem och familjedaghem, statskommunala bostadsbidrag samt kommunala bostadstillägg till folkpension. I fråga om kommun vars folkmängd under senaste tioårsperiod minskat med mer än fem procent skall därvid tillägg göras for befolkningsminskningen. Regeringen eller myndighet, som regeringen bestämmer, utfärdar närmare föreskrifter om ändringar av det tillforsäkrade skatteunderlaget enligt forsta stycket.

8 § Det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt 5 och 6 §§ får icke med stöd av bestämmelserna i 7§ ändras så att det understiger vad som motsvarar 100 procent av medelskattekraften. Ej heller får det understiga vad som motsvarar den garanterade procenten av medelskattekraften, avrundad till närmaste hela tal, som gäller for bidragsåret 1978.

9 § Ändras indelning av landstingskommun eller kommun vid bidragsårets ingång, beräknas tillskott av skatteunderlag på grundval av den indelning som gällde vid beräkningsårets ingång. Tillskottet fördelas i förhållande till kommundelarnas invånarantal vid beräkningsårets ingång.

l0§ Regeringen bestämmer hur stor procent av medelskattekraften som skall tillförsäkras landstingskommun och kommun som berörts av indelningsändring.

11 § Länsstyrelsen fastställer tillskott av skatteunderlag och tillställer lands» tingskommun och kommun uppgift om tillskottets storlek och grunderna for dess beräkning senast den 10 september beräkningsåret.

58 Lagförslag sou 1977:78

l2§ Statistiska centralbyrån fastställer medelskattekraften senast den 25 augusti varje år.

13§ Regeringen får efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Ansökan inges till länsstyrelsen senast den 31 mars beräkningsåret.

l4§ I fråga om utbetalning av skatteutjämnlngsbidrag under bidragsåret tillämpas bestämmelserna i 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m.

l5§ Skatteutjämningsbidrag skall upptagas bland inkomsterna i budgeten för bidragsåret.

16 § Finner länsstyrelse på grund av anmärkning eller eljest att av länsstyrelsen meddelat beslut enligt denna lag blivit uppenbart oriktigt till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende, skall länsstyrelsen meddela beslut om rättelse.

17 § Talan mot statistiska centralbyråns eller länsstyrelses beslut enligt denna lag fores hos regeringen genom besvär.

18 § De ytterligare föreskrifter som behövs for tillämpningen av denna lag meddelas av regeringen eller av myndighet, som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den l januari 1979. då lagen (1973:433) om skatteutjämningsbidrag skall upphöra att gälla. Äldre bestämmelser skall alltjämt tillämpas i fråga om bidragsåret 1978 och tidigare år samt i fråga om skatteutjämningsbidrag till församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som har beskattningsrätt.

3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension Härigenom foreskrives att 2, 14 och 15 §§ lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2§2 Kommunalt bostadstill- Kommunalt bostadstilllä g g skall, där kommun sa beslutat, lä g g utgår till den, som åtnjuter till den, som åtnjuter folkpen- folkpension i form av ålderspension, [lagen omlryckt 1976:1014. utgå sion i form av ålderspension, fortids- förtidspension eller änkepension och ?Senaste lydelse 1977:371. pension eller änkepension och är ärmantalsskriven inom kommunen,

Lagförslag 59

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

mantalsskriven inom kommunen, eller till där mantalsskriven hustru eller till där mantalsskriven hustru som åtnjuter hustrutillägg. som åtnjuter hustrutillägg. Om ej annat följer av 4 §, utgår kommunalt bostadstillägg med minst 600 kronor per månad till den som är ogift och med minst 700 kronor per månad till den som är gift eller, om bostadskostnaden är lägre, med belopp som motsvarar denna kostnad. l _ñåga om pensionsberättigad. som stadigvarande sammanbor med annan som åtnjuter bostadstillägg, minskas bostadstillägget med häl/ten. Kommunalt l övrigt utgår kommunalt bostadsbostadstillägg utgår de grunder kommunen be- tillägg enligt de grunder kommunen enligt stämmer. Avvikelse från vad i4 och bestämmer. Avvikelse från vad i 4 5 §§ stadgas må dock icke äga rum, och 5 §§ stadgas må dock icke äga och for rät: till kommunalt bostads- rum, och för rätt till kommunalt tillägg må :j fordras viss tids bosätt- bostadstillägg må ej fordras viss tids inom kommunen eller ning inom kommunen eller uppstäl- bosättning las annat därmed jämförligt villkor. uppställas annat därmed jämförligt eller. efter regeringens villkor. Regeringen bemyndigande, riksforsäkringsver- Regeringen eller, efter regeringens ket beslutir om grunder for beräk- bemyndigande, riksförsäkringsveri ärende ket beslutar om grunder fbr beräkning av bostadskostnaderna ning av bostadskostnaderna i ärende enligt derna lag. Regeringen äger meddela föreskrifter angående det enligt denna lag. Regeringen äger som må i meddela föreskrifter angående det högsta belopp utgå som må utgå i kommunalt bostadstillägg för pen- högsta belopp som är bosatt i kommunalt bostadstillägg for pensionsberättigad, sionsberättigad, som är bosatt i ålderdomshem eller därmed likställt hem. ålderdomshem eller därmed likställt hem. Om konmuns beslut rörande kommunalt bostadstillägg skola riksförsäkringsverkct och den allmänna forsäkringskassa, inom vars verksamhetsområde kominunen är belägen, ofördröjligen underrättas.

14 s Kommun skall för varje år bestri- Kommun skall för varje år bestrida kostnaden för kommunala bo- da 60 procent av kostnaden for vilka under året utbeta- kommunala bostadstillägg, vilka unstadstillägg, lats för peisionsberättigade som äro der året utbetalats enligt 2 § andra mantalsskrivna i kommunen. Kost- stycket för pensionsberättigade som naden beräknas föreskrifter är mantalsskrivna i kommunen. l enligt som regeringen meddelar. fråga om kommunala bostadstillägg som utgår därutöver skall kommun bestrida hela kostnaden. Kommuns

60 Lag/örslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

kostnad för bostadstillägg beräknas enligt föreskrifter som regeringen meddelar.

l5§ Riksförsäkringsverket uträknar Riksförsäkringsverket uträknar varje kommuns kostnad för kommu- /ör varje kommun det belopp som nala bostadstillägg. Länsstyrelsen kommunen skall erlägga enligt 14 §. ombesörjer uppbörd av belopp som Länsstyrelsen ombesörjer uppbörd kommun skall erlägga. av beloppet.

Denna lag träder i kraft den

4 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1976:262) om statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl.

Härigenom iöreskrives att 8§ förordningen (1976:262) om statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen b/de/se

852 Statsbidrag utgår med 72 procent Statsbidrag utgår med 40 procent av kostnaderna för bostadsbidrag, av kostnaderna för bostadsbidrag, dock högst med 14 kronor 40 öre i dock beräknat pa° högst fyra _femtemånaden för varje helt 25-tal kronor de/ar av bostadskostnaden i vad den av bostadskostnaden i vad den över- överstiger 350 kronor per månad stiger 350 kronor per månad men ej men ej är högre än följande månadsär högre än följande mânadsbelopp, belopp, nämligen för nämligen för ensamstående utan ensamstående utan barn 600 barn 600 makar utan barn 700 makar utan barn 700 familj med ett eller familj med ett eller två barn 825 två bam 825 familj med tre eller familj med tre eller fyra barn 975 fyra barn 975 Senaste lydelse av för- familj med fem eller med fem eller familj ordningens rubrik flera barn l 125 flera barn l 125 1977:391. Har bidragssökande eller bidragstagare annat barn än som avses i l § andra- 2 Senaste lydelse femte styckena och som uppfyller förutsättningarna enligt 2 §, får hänsyn 1977:391. tagas till detta barn vid tillämpningen av första stycket. Som ytterligare

Lagförslag 61

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

förutsättning härför gäller att barnet vistas hos bidragstagaren så lång tid att denne kan anses behöva bostadsutrymme for barnet. Bostadskostnad utöver kostnadsgräns som anges i forsta stycket får beaktas, om bidragstagaren eller medlem av hans hushåll är handikappad och sociala Centralnämnden har tillstyrkt att bostadsbidrag till högre kostnad beviljas.

Denna förordning träder i kraft den

5 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1977:392) om statskommunala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl. Härigenom foreskrives att 18 § förordningen (1977:392) om statskommunala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl. skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 18§ Kommun skall kalenderårsvis i Kommun skall kalenderårsvis i efterskott på tid som riksforsäkrings- efterskott på tid som riksforsäkringsverket bestämmer till staten betala verket bestämmer till staten betala ett belopp som motsvarar 28 procent ett belopp som motsvarar 60 procent av bidrag som har utbetalats till av bidrag som har utbetalats till personer mantalsskrivna i kommu- personer mantalsskrivna i kommuner. ner.

Denna förordning träder i kraft den

l Inledning

1.1 Utredningens direktiv

1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) tillsattes i november 1976. Den ersatte två utredningar som dittills arbetat med frågor om kommunal ekonomi, dels den tidigare kommunalekonomiska utredningen och dels 1976 års skatteutjämningsutredning. Utredningens direktiv återges i sin helhet i bilaga l. Vi skall därför i detta avsnitt endast i korthet redovisa huvuddragen i direktiven såsom vi uppfattat dem. Motiven för att sammanföra om den kom-

utredningsarbetet

munala ekonomin till en enda utredning var att underlätta den samlade bedömningen av de olika frågor som direkt berör detta område. KEU 76 skall enligt direktiven fullfölja det arbete som bedrivits inom de två tidigare utredningarna. Utredningsarbetet skall avse såväl den primärkommunala som den landstingskommunala verksamheten. Däremot bör den kyrkokommunala verksamheten inte omfattas av utredningsuppdraget. Utredningens huvuduppgifter enligt direktiven kan delas upp i fem punkter. KEU 76 skall l. avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som

bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Ana-

lysen bör avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985. 2. överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Mot bakgrund av bedömningar av utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad bör KEU 76 studera olika metoder att påverka den kommunala utgiftsexpansionen. Dessa åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter (skattetak, utgiftsramar e. d.). 3. pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan speçialdestinerade stats-

bidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella

statsbidrag. KEU 76 skall därvid göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen till kommunerna for att pröva om specialdestineringen helt eller delvis kan upphöra. 4. fullfölja den översyn av skatteutjämningsreglerna som påbörjats av 1976 års skatteutjämningsutredning. KEU 76 bör bl. a. pröva om man i skatteutjämningssystemet skall arbeta in någon eller några sådana objektivt

64 Inledning

mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå. Utredningen bör också pröva om den statliga skatteutjämningen behöver kompletteras med inomregional skatteutjämning. 5. överväga förändringar vad gäller finansieringen av den kommunala sektorn. Sådana förändringar kan komma att beröra - kommunalskatterna och det kommunala skatteunderlaget (arbetet bedrivs i samråd med 1972 års skatteutredning och företagsskatteberedningen) - roll som kommunal avgifternas linansieringskälla - stat-kommun kostnadsfördelningen (omfattningen av statsbidragsgivningen, eftersläpningen vid utbetalning av kommunalskattemedel och statsbidrag m. m.).

Under punkt 5 ovan saknas den kommunala upplåningen som en möjlig variabel. Det beror på att KEU 76 enligt direktiven skall utgå från en i huvudsak oförändrad andel av kreditmarknadsutrymmet för kommunal upplåning även i fortsättningen. Det är en uppgift för kapitalmarknadsutredningen att överväga fördelningen av kreditförsörjningen mellan olika sektorer. I direktiven anges slutligen att utredningens överväganden bör föreligga före den ldecember 1977. KEU 76 har hittills under 1977 i två delbetänkanden avrapporterat resultaten av det utredningsarbete som berört två av direktivens fem huvudpunkter. Analysen under punkt 1 har redovisats i betänkandet Kommunernas ekonomi 1975-1985 (SOU 1977:20) och statsbidragsgenomgången

under punkt 3 har presenterats i betänkandet Översyn av de speciella stats-

bidragen till kommunerna (SOU 1977:48). Innehållet i dessa delbetänkanden sammanfattas i kapitel 2. Återstående delar av utredningens arbetsuppgifter redovisas i föreliggande slutbetänkande.

1.2 Utgångspunkter för utredningsarbetet

Som framgick ovan tillsattes utredningen i november 1976 och de slutliga förslagen skall föreligga före utgången av november 1977. Vi fick således ca ett år till vårt förfogande för det omfattande utredningsarbetet. Det utredningsmaterial som den tidigare kommunalekonomiska utredningen och 1976 års skatteutjämningsutredning efterlämnade utgjorde en naturlig utgångspunkt för arbetet i den nya utredningen. Den tidigare kommunalekonomiska utredningen hade avlämnat följande fyra delbetänkanden fram t. o. m. sommaren 1976. - till kommunal Statsbidrag färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverksamhet (SOU 1974:41) - till kommunerna Statsbidrag (SOU 1975:39) - Kommunal Kostnader 1974-1985 vid oförändrad utveckling. service (SOU 1976:40) - Kommunernas ekonomi 1960-1972 (SOU 1976:45).

Den korta utredningstiden har av naturliga skäl lagt vissa ramar för ut-

Inledning 65

redningsarbetet. Vi har tvingats att hårt prioritera de tillgängliga utredningsresursernas fördelning på olika arbetsuppgifter. Därför har vi i första hand inriktat oss på mer övergripande bedömningar. Möjligheterna att göra detaljundersökningar inom olika områden har däremot varit mer begränsade. Denna prioritering har inneburit att vi i slutbetänkandet behandlar historiken till olika avsnitt mycket kortfattat. För att närmare belysa innebörden av våra resonemang har vi i vissa fall redovisat utkast till lagtext i anslutning till våra olika reformförslag. Vidare har de internationella studierna begränsats till ett studiebesök i Norge samt insamling av material från Danmark. Att den internationella utblicken inte är mer omfattande förklaras emellertid inte enbart av den knappa tiden utan framför allt av att de institutionella förhållandena vad gäller den lokala och regionala samhällsverksamheten varierar kraftigt mellan olika länder. Det är i första hand de övriga nordiska länderna som är någorlunda jämförbara med vårt eget land i dessa avseenden. I direktiven till utredningen anges att vi bör beakta eventuella stabiliseringspolitiska aspekter på de olika åtgärder som förordas. Detta är också en av huvudaspekterna vid vår diskussion om utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen i avsnitt 8.6. Däremot har vi inte genomgående prövat alla de diskuterade åtgärderna utifrån stabiliseringspolitiska utgångspunkter. Som nämnts ovan skall KEU 76 inte gå in på frågor om den kommunala upplåningen. De institutionella formerna för upplåningen samt fördelningen av kreditmarknadens upplåningsutrymme mellan samhällets olika sektorer prövas av kapitalmarknadsutredningen. Detta är skälet till att vi så pass knapphändigt berör upplåningens roll som kommunal fmansieringskälla och villkoren för den kommunala upplåningen. I utredningsarbetet har vi i huvudsak utgått från rådande institutionella förhållanden bl. a. vad gäller huvudmannaskapet för olika verksamheter. Ett undantag utgör dock frågan om ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackordering. Med utgångspunkt i studiestödsutredningens förslag har vi behandlat denna fråga i avsnitt 8.4. Att en förändring av huvudmannaskapet inom andra områden inte utgjort något egentligt alternativ för oss beror bl. a. på att flera av de tunga kommunala uzgiftsområdena samtidigt har varit föremål for utredningar och överväganden vid sidan av KEU 76. Det gäller bl. a. hela ungdomsskolan som utreds av utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK-utredningen) samt utredningen om den gymnasiala utbildningen. Vidare har socialutredningen parallellt med oss täckt in huvuddelen av det sociala området och bl. a. lagt förslag om att delar av socialhjälpen överförs till försäkringskassorna. Vad beträffar den kommunala barnomsorgen gäller den år 1975 träffade överenskommelsen mellan regeringen och Svenska kommunförbundet fram till 1980-talets början. Vi vill också peka på att i överenskommelsen mellan regeringen och de båda kommunförbunden i juni 1977 noterades att parterna var ense cm att noga studera problemen rörande utbyggnaden av barnomsorg, äldrevård och långtidssjukvård och att de senare skulle överlägga i dessa frågor.

Vi har Jckså i utredningsarbetet utgått från en oförändrad kommunin-

delning. Sedan början av 1950-talet och fram till idag har antalet primär-

66 Inledning

kommuner minskat från nära 2 500 till 277. Vi har inte räknat med att denna utveckling mot allt färre enheter skall fortsätta under de kommande åren. Det betyder också att vi inte har sett kommunsammanläggningar som en möjlig väg att utjämna skillnader i skattekraft och utdebitering mellan olika kommuner i samma region. Denna fråga behandlar vi i avsnitt 7.9. Av våra fem huvuduppgifter enligt direktiven återstår tre till slutbetänkandet. För det första skall vi diskutera utrymmet for den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren, dvs. hur stor del av samhällets totala resurser som kan tas i anspråk av den kommunala sektorn. En central fråga är hur samspelet mellan staten och kommunerna skall utformas för att en önskvärd kommunal utveckling skall komma till stånd. I detta sammanhang vill vi betona att vi i första hand övervägt olika generella metoder att påverka den kommunala utvecklingen. Vi har inte sett som vår uppgift att vara en kommunal besparingsutredning. De bästa förutsättningarna att peka ut möjligheter till rationaliseringar och andra besparingar har de sorti direkt arbetar i den aktuella verksamheten. Det betyder att det i första hand är de som är verksamma i den lokala och regionala förvaltningen som kan föreslå förändringar i effektivitetssyfte. I andra hand är detta en fråga för statliga utredningar vars arbete avser en bestämd samhällssektor (sjukvård, socialvård, skola etc.). Den andra av våra återstående huvuduppgifter gäller utjämningen inom den kommunala sektorn. De ekonomiska förutsättningarna är fortfarande mycket varierande mellan de enskilda primärkommunerna och landstingen. Kritik har i flera avseenden riktats mot nu gällande regler för skatteutjämningen. I direktiven pekas på olika tänkbara förändringar. Mot denna bakgrund har vi övervägt metoder för en ökad utjämning mellan kommunerna. Samtidigt har vi särskilt studerat möjligheterna att genom skatteutjämningen öka de statliga överföringarna till de inkomstsvaga kommunerna. Vår tredje huvuduppgift gäller en diskussion om den framtida finansieringen av den kommunala sektorn. Det är här frågorna om kostnadsfördelningen stat-kommun kommer in i bilden. Vi vill peka på att den kommunala beskattningen måste ses som en del av vårt samlade skattesystem. Avvägningen mellan kommunalskatt respektive statsbidrag eller annan statlig finansiering av kommunal verksamhet har ett direkt samband med omfattningen av statens direkta och indirekta skatter. Därför måste också förslagen och övervägandena från de tre skatteutredningarna (KEU 76, 1972 års skatteutredning och företagsskatteberedningen) bedömas tillsammans.

1.3 Betänkandets uppläggning

I kapitel 2 ger vi som nämnts en kort sammanfattning av innehållet i utredningens två avlämnade delbetänkanden, Kommunernas ekonomi

1975-1985 (SOU 1977:20) och Översyn av de speciella statsbidragen till kom-

munerna (SOU 1977:48). Kapitel 3 ägnas åt en diskussion om samspelet mellan stat och kommun. Efter en genomgång av den kommunala sektorns omfattning och kostnadsfördelningen mellan olika verksamhetsområden kommer vi in på frågan

Inledning 67

om innehållet i och värdet av den kommunala självstyrelsen. Statens möjligheter att bedriva en konsekvent och framgångsrik ekonomisk politik är bl. a. beroende av om den kommunala ekonomin kan påverkas. En sådan påverkan kan emellertid kollidera med den kommunala självstyrelsen. Sådana frågeställningar behandlas också av docenterna Birgersson och Wallin i bilaga 2, där olika aspekter på den kommunala självstyrelsen tas upp. I kapitel 3 kommenteras vidare det utredningsarbete i övrigt som avser den kommunala sektorn. Det gäller i första hand decentraliseringsutredningen, statskontrollutredningen och utredningen om vidgad länsdemokrati. Det är de samlade konsekvenserna av förslag från dessa utredningar liksom från KEU 76 som måste tas i beaktande när effekterna på de framtida relationerna mellan stat och kommun bedöms. I kapitel 4 diskuterar vi inledningsvis det samhällsekonomiska utrymmet för en utbyggnad av den kommunala verksamheten mot bakgrund av regeringens och riksdagens redovisade bedömningar samt kommunernas egen planering. Analysen av kommunernas ekonomi i vårt delbetänkande (SOU 1977:20) har också utgjort en naturlig utgångspunkt för utredningens överväganden. Återstoden av kapitlet ägnas åt de medel som är tänkbara för att påverka den kommunala volymutvecklingen. Här ställs frivilliga överenskom melser mellan staten och representanter för kommunerna mot exempelvis en lagstiftning om reglering av det kommunala skatteuttaget. I bilaga 3 redovisas vissa erfarenheter från Norge och Danmark vad gäller begränsning av beskattningsrätten samt försök med investerings- och låneramar. Finansieringen av den kommunala verksamheten kan bl. a. ske med avgifter. Möjligheterna att öka avgifternas roll som kommunal finansieringskälla diskuteras i kapitel 5. Här görs en genomgång av de olika kommunala verksamhetsområdena för att pröva om avgifternas kostnadstäckningsgrad kan och bör ökas. I kapitel 6 redovisas frågor som berör det kommunala skatteunderlagets omfattning. Vi har studerat effektema av en förenklad beräkning av kommunernas skatteunderlag som innebär, att kommunerna får räkna in skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. i skatteunderlaget i utbyte mot att skattebortfallsbidragen för 1970 och 1974 års skatterefonner slopas. Vi tar vidare upp den kommunala beskattningen av juridiska personer som är en fråga vi har gemensam med företagsskatteberedningen. I kapitel 7 behandlar vi utformningen av ett reformerat statligt skatteutjämningssystem. Möjligheterna att i det reforrnerade systemet även beakta skillnader mellan kommunerna p. g. a. olika strukturella förhållanden på utgiftssidan redovisas. Vi har därför prövat om den nuvarande geografiska zonindelningen av kommunerna kan ersättas av mer individuellt beräknade garantier. Behovet av inomregional skatteutjämning som ett komplement till den statliga skatteutjämningen tas också upp till övervägande. En genomgång av de övriga förslag som påverkar kostnadsfördelningen mellan stat och kommun görs i kapitel 8. Här tar vi upp ett antal speciella statsbidrag som vi lämnade utan ställningstagande i statsbidragsbetänkandet (SOU 1977:48). Vi har också prövat möjligheterna att införa enhetliga regler för de kommunala bostadstilläggen till folkpension (KBT). Dessa regler varierar f. n. mellan olika kommuner. I detta kapitel behandlas också finansieringen av bidragsförskott samt gymnasieskolelevernas resor och inackor-

68 Inledning

dering. Slutligen redovisas i kapitlet överväganden rörande eftersläpningen vid utbetalning av dels grundskolebidraget, dels kommunalskattemedlen. I kapitel 9 sammanfattar vi slutligen våra olika forslag och diskuterar takten i genomförandet av förslagen. Utgångspunkten är att även vid en relativt begränsad volymutveckling för den kommunala sektorn framöver krävs betydande inkomstforstärkningar, eftersom finansieringen inte kan klaras enbart genom den naturliga skatteunderlagstillväxten. Detta visades i vån analysbetänkande (SOU 1977:20). Det blir i första hand en avvägning mellan höjda kommunalskatter och ökade statliga insatser för att finansiera den kommunala verksamheten. Vi har i de tidigare kapitlen diskuterat en lång rad åtgärder som innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. I kapitel 9 ger vi vår syn på prioriteringen mellan de olika åtgärder som innebär ökade statliga åtaganden.

2 Avlämnade delbetänkanden

Som nämndes i kapitel 1 har KEU 76 tidigare under innevarande år i två delbetänkanden avrapporterat resultatet av det utredningsarbete som berört två av de fem huvuduppgifterna enligt utredningens direktiv. Delbetänkandena har behandlat dels en analys av den kommunala ekonomin (Kommunernas ekonomi 1975-1985, SOU 1977:20), dels en genomgång av den

specialdestinerade statsbidragsgivningen (Översyn av de speciella statsbi-

dragen till kommunerna, SOU 1977:48). Detta kapitel ägnas åt en kort sammanfattning av utredningens två delbetänkanden.

2.1 Kommunernas ekonomi 1975-1985

2.1.1 Utgângspunkter för analysen

2.1.1.1 Syfte m. m. En av de grundläggande arbetsuppgifterna for utredningen anges i direktiven vara att avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Utredningen skulle också överväga vilka åtgärder som behövs for att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling for den kommunala ekonomin. Sådana åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter. Den presenterade analysen utgör ett av underlagen for utredningens fortsatta överväganden och ställningstaganden beträffande de erforderliga åtgärdernas omfattning och karaktär. Syftet med analysen har varit att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den framtida utvecklingen. Därigenom har utredningen fått en i varje fall grov bild av storleksordningen och karaktären av de problem som kan bli aktuella for den kommunala sektorn under de närmaste 5-10 åren. KEU 76 betonade i betänkandet att framskrivningarna inte får uppfattas som prognoser på en sannolik eller från någon synpunkt önskvärd utveckling. Framskrivningarna kan karaktäriseras som enkla räkneexempel som utgår från ett antal valda förutsättningar och som påverkas av den använda metodiken. Som nämnts skulle analysen enligt utredningens direktiv avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till 1980 med en utblick till 1985. Analysen skulle göras med uppdelning på primärkommuner och

70 Avlämnade delbetänkanden

landsting. För volymutvecklingen skulle olika alternativ studeras, bl. a. två alternativ som i huvudsak anslöt till långtidsutredningens alternativ 1 och II. I analysen skulle även de kommunala långtidsplanerna uppmärksammas. Enligt direktiven skulle utredningen också arbeta med olika alternativ för löne- och prisutvecklingen. Effekterna på den kommunala utdebiteringen av en utveckling enligt de olika alternativen skulle belysas. KEU 76 skulle också studera effekterna på den kommunala ekonomin av höjda arbetsgivaravgifter.

2.1.1.2 Statistik I delbetänkandet genomfördes analysen i nationalräkenskapstermer. Nationalräkenskaperna, som utarbetas av statistiska centralbyrån, följer av FN rekommenderade definitioner och ligger bl. a. till grund for det årliga nationalbudgetarbetet. Värdet med national räkenskapema är bl. a. möjligheten att göra direkta jämförelser mellan samhällets olika sektorer. Nationalräkenskaperna ger också en redovisning av den volymmässiga utvecklingen i de olika sektorerna. Nationalräkenskapema skiljer sig för den kommunala sektorns del från redovisningen i kommunal finansstatistik både vad terminologi och redovisningsprinciper beträffar. Den kommunala finansstatistiken är baserad på kommunernas och landstingens redovisningssystem med dess kommunalekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsbegreppen erhålls först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kommunala finansstatistiken. Det är därför svårt att göra en direkt koppling mellan dessa två statistikserier. Att den kommunala verksamheten redovisas i två skilda statistiska serier med olika terminologi skapar betydande problem. I analysbetänkandet ägnades därför ett kapitel åt en jämförelse mellan nationalräkenskaperna och den kommunala finansstatistiken för att underlätta tolkningen av redovisningen i dessa statistikserier. Ett annat problem utgör det faktum att variationerna mellan enskilda primärkommuner och landsting inte framgår av statistiken for primärkommunerna respektive landstingen totalt. Kommunernas varierande struktur och utveckling har stor betydelse vid en analys av den kommunala sektorns utveckling.

2.1.1.3 Den kommunala utvecklingen under tidigare år En samlad bild av den ekonomiska utvecklingen i kommunerna under 1960talet och de första åren av 1970-talet lämnades av den tidigare kommunalekonomiska utredningen i betänkandet Kommunernas ekonomi 1960-1972 (SOU 1976:45). Därvid diskuterades också de faktorer som låg bakom den kraftiga expansionen av den kommunala verksamheten under den studerade perioden.

Den kartläggning och analys som utfördes av den tidigare kommunal-

ekonomiska utredningen har vi på vissa centrala punkter fört fram till 1975. Detta material redovisades i analysbetänkandet. I detta sammanhang skall därför endast huvuddragen i den kommunala utvecklingen under tidigare år kommenteras mycket kortfattat.

sou 1977:78 Avlämnade delbetänkanden 71

Den kommunala konsumtionens andel av bruttonationalprodukten (BNP) har ökat under perioden 1960-1975. Den kommunala sektorns konsumtion tog i anspråk ca 14 procent av den totala produktionen 1975. Motsvarande andel 1960 var drygt 10 procent. Beräkningen är gjord i 1968 års priser. Bilden blir emellertid en annan om jämförelsen i stället görs i löpande priser. Den kommunala konsumtionens andel av BNP ökade då från ca 8 procent 1960 till nära 16,5 procent 1975. Andelsökningen från 1960 till 1975 räknat i löpande priser var således mer än dubbelt så stor som när andelarna räknades i 1968 års priser. Detta beror på att den kommunala konsumtionen har haft en ogynnsammare prisutveckling än landets totalproduktion. Detta förhållande har varit av stor betydelse för kommunernas ekonomi. En viss real utveckling har genom den snabbare prisstegringen krävt avsevärt större finansiella resurser från kommunerna än vad samma utveckling hade inneburit för sektorer med förmånligare prisutveckling. Den kommunala konsumtionen har således ökat betydligt snabbare än landets totalproduktion under perioden 1960-1975. Även jämfört med konsumtionsökningen inom övriga sektorer har kommunerna uppvisat den mest expansiva utvecklingen, vilket framgår av tabell 2.1. Tabell 2.1 Konsumtionens utveckling 1960-1975

Milj. kr., Årlig procentuell volymförändring löpande

Den mycket. snabba kommunala konsumtionsökningen under perioden 1965-1970 förklaras bl. a. av att huvudmannaskapet för gymnasieskolan och mentalsjukvården överfördes från staten till primärkommuner respektive landsting under denna period. Detta dämpade också den statliga konsumtionens ökningstakt under samma period. För de kommunala investeringarnas del karaktäriseras den aktuella perioden av kraftiga ökningar - genomsnittligt överstigande 10 procent per år - fram till 1970. Därefter har de kommunala investeringarna successivt minskat fram till 1975. Utvecklingen av konsumtionen och investeringarna ger en bild av kommunernas reala resursförbrukning. Därigenom kan man få en uppfattning om hur stor del av landets totala resurser som kommunerna tagit i anspråk. De hittills presenterade siffrorna ger dock en ofullständig bild av kommunernas totala verksamhet. När man diskuterar kommunernas ekonomi bör såväl samtliga utgifter som hela inkomstsidan behandlas. För att få de samlade utgifterna mäste till konsumtions- och investeringsutgiftema läggas de kommunala transfereringama, dvs. inkomstöverföringama till andra sektorer. För de totala utgifterna liksom för kommunernas olika inkomstkällor - -tillåter statistik endast skatter, statsbidrag och övriga inkomster tillgänglig en redovisning i löpande priser.

72 Avlâmnade delbetänkanden

Av de kommunala utgifterna utgör konsumtionen den dominerande posten. Både den och transfereringarna har haft en förhållandevis jämn och snabb tillväxt (mer än 15 procent perår 1963-1975 i löpande priser). Däremot hade investeringarna en mycket svag utveckling under 1970-talets forsta hälft. Detta har medfört en kraftig nedgång i investeringarnas andel av kommunernas totala utgifter och en motsvarande uppgång for de två övriga utgiftsgrupperna. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av de totala utgifterna, anges i tabell 2.2. Tabell 2.2 Olika utgiftsslag i procent av kommunernas totala utgifter 1963-1975

Särskilt kraftig har andelsökningen varit for konsumtionens del. Till detta har även olikheterna i prisutvecklingen bidragit. Priserna har stigit avsevärt snabbare for konsumtionen än for investeringarna. Kommunernas konsumtion i löpande priser har uppvisat i stort sett samma ökningstakt under början av 1970-talet som under 1960-talet. Som framgått tidigare i detta avsnitt var bilden helt annorlunda när volymutvecklingen studerades. Den kommunala konsumtionens svagare volymutveckling under 1970-talet har således uppvägts av en i motsvarande mån snabbare prisutveckling. Under hela perioden efter 1960 har kostnadsutvecklingen varit betydligt snabbare för landstingen än for primärkommunerna. Av den kommunala sektorns tunga utgiftsområden är det i forsta hand socialvården och hälsooch sjukvården som ökat snabbt. Vissa mindre förskjutningar i de olika kommunala inkomstkällornas relativa betydelse har skett under perioden 1963-1975. Sålunda har statsbidragens andel ökat vilket har uppvägts av minskade andelar for nyupplåningen och inkomsterna från avgifter m. m. Denna senare post inkluderar även kommunernas ränteinkomster. Andelen for skatterna har ökat svagt l under perioden till nära 45 procent 1975. Kommunernas långfristiga nyupplåning uppvisar större variationer mellan de olika åren än de övriga inkomsterna bl. a. beroende på att utrymmet på kreditmarknaden för kommunerna skiftar mellan olika år. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av kommunernas externa inkomster, framgår av tabell 2.3. Tabell 2.3 Olika inkomstslag i procent av kommunernas externa inkomster 1963-1975

”Inklusive skattebortfallsbidrag.

Avlämnade delbetänkanden 73

Finansieringens fördelning på olika inkomstkällor skiljer sig något mellan primärkommuner och landsting. Landstingen finansierar en betydligt större del av utgifterna med skatteinkomster än primärkommunerna. Därigenom behöver upplåningen inte täcka en lika stor del av investeringsutgifterna för landstingen som för primärkommunerna. Den ökade statsbidragsandelen avser i första hand den primärkommunala verksamheten. För landstingen registreras en mindre nedgång. Detta sammanhänger med att Statsbidragen till landstingen delvis ersatts av en statlig finansiering av vissa sjukvårdskostnader via sjukförsäkringen. Dessa sjukvårdsersättningar redovisas bland avgiftsinkomsterna. Den snabba landstingskommunala kostnadsökningen efter 1960 avspeglas också i förändringen av utdebiteringen. Både procentuellt och i absoluta tal har landstingens utdebitering ökat snabbare än primärkommunernas. Totalt för primärkommuner och landsting har utdebiteringen ökat med drygt 12 kr. från 1960 till 1977, varav landstingen svarar för ca 7 kr. Landstingens utdebitering har nära nog tredubblats sedan 1960. I genomsnitt har ökningen av den kommunala utdebiteringen uppgått till ca 70 öre per år under denna period. Vi studerade också de betalningsströmmar som flyter i båda riktningarna mellan staten och kommunerna. I stora drag kan sägas att staten i första hand bidrar till den kommunala sektorns finansiering genom statsbidragsgivningen. Kommunernas bidrag till finansieringen av den statliga sektorn sker i huvudsak genom indirekta skatter och vissa arbetsgivaravgifter. De totala betalningsströmmarna från staten till kommunerna uppgick 1975 till nära 19 miljarder kr. Det är inte lika lätt att ange storleksordningen av de betalningar som kommunerna gör till staten, framför allt är de indirekta skatternas storlek svår att precisera. Utredningen beräknade att kommunernas betalningar till staten låg kring 10 miljarder kr. 1975. Utredningen konstaterade att de olika posterna i redovisningen är av mycket olika karaktär och har skiftande bakgrund. Arbetsgivaravgifterna hör till kommunernas roll som arbetsgivare och avser i stor utsträckning kostnader för olika personalförmåner. Även vad gäller mervärdeskatt och andra indirekta statliga skatter har kommunerna likställts med andra samhällssektorer. Statsbidragen fyller olika uppgifter och har flera syften. Man bör således vara försiktig vid tolkningar av det redovisade materialet. Eftersom posterna är av så olika karaktär och ursprung är de inte heller jämförbara.

2.1.1.4 Effekter av befolkningsförändringar Den tidigare kommunalekonomiska utredningen redovisade i betänkandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974-1985 vid oförändrad service (SOU 1976:40) en analys av hur efterfrågan på kommunal service påverkas av förändringar i folkmängdens tillväxt och i befolkningens ålderssammansättning fram till 1985. Som ett underlag för framskrivningarna bearbetade KEU 76 detta material för att bedöma vad resultaten innebär för den kommunala konsumtionsutvecklingen. 1 nedanstående tablå redovisas den kommunala konsumtionens årliga procentuella förändring i fasta priser.

74 Avlämnade delbetänkanden 1975-1980 1980-1985

Huvudintrycket är att de ”automatiska” efterfrågeförändringarna berör landstingen i betydligt större utsträckning än primärkommunerna. Det är främst olika former av åldringsvård och därvid mest uttalat långtidsvården som påverkas av befolkningsförändringarna under den studerade perioden.

2.1.1.5 Kommunernas planer Enligt direktiven skulle som nämnts utredningen i analysarbetet uppmärksamma de kommunala långtidsplanerna. Planerna redovisas i s. k. KELPundersökningar för primärkommunerna och LKELP för landstingen. Dessa ekonomiska långtidsplaner utarbetas årligen och omfattar de närmaste fem åren. Kommunernas egna planer utgör naturligtvis en viktig utgångspunkt när det gäller att bedöma den kommunala sektorns utveckling under de närmaste åren. Utredningens bearbetning av de kommunala planerna visar att den kommunala konsumtionen beräknas öka med 3,9 procent per år 1975-1980 i

volym. Ökningstakten är i stort sett densamma för primärkommuner och

landsting. Dessutom kan konstateras att den faktiska utbyggnaden av den kommunala verksamheten har tenderat att överstiga den planerade.

2.1.1.6 samhällsekonomiskt utrymme Det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn fram till 1980 diskuterades av 1975 års långtidsutredning. I långtidsutredningens huvudrapport (SOU 1975:89) skisserades fyra alternativa vägar att uppnå målet om balans i utrikesbetalningama till 1980. Två av dessa alternativ förutsatte att konsumtionsutrymmet utnyttjades till att sänka veckoarbetstiden med

2,5 timmar med påföljd att tillväxttakten i ekonomin beräknades sjunka

till strax under 2,5 procent. Alternativen med en förkortning av veckoarbetstiden avvisades av riksdagen. De två övriga alternativen förutsatte oförändrad veckoarbetstid och en resurstillväxt om ca 3 procent per år. I dessa senare alternativ ställdes en prioritering av privat konsumtion mot en prioritering av offentlig konsumtion. Det ena alternativet (alt l) innebar en årlig tillväxt i den privata konsumtionen om 3,0 procent och en årlig ökning av den offentliga konsumtionen om 1,5 procent. I det andra alternativet (alt 11), som prioriterade den offentliga konsumtionen, hade denna beräknats kunna öka med 2,9 procent om året under det att den privata konsumtionsökningen pressats ned till 2,0 procent om året. Den möjliga Ökningstakten för den kommunala konsumtionen var enligt långtidsutredningens kalkyler 1,9 respektive 3,4 procent per år för alternativen I och ll. Utrymmet för den statliga konsumtionen angavs i sin tur till 0,8 respektive 2,0 procent per år för de två alternativen. De kommunala planerna kan jämföras med bedömningarna i 1975 års

Avlämnade delbetänkanden 75

långtidsutredning. Den planerade ökningen ligger således klart över även långtidsutredningens mest expansiva alternativ för den kommunala konsumtionen (alt II).

2.1.2 Utredningens räkneexempel KEU 76 valde att dela upp framskrivningarna i två steg. Det forsta steget avser utvecklingen fram till 1980 och det andra det mera långsiktiga perspektivet till 1985. Orsaken till denna uppdelning av kalkylperioden är i första hand att underlaget för framskrivningarna ter sig helt olika om slutåret for kalkylerna ligger tre eller åtta år framåt i tiden. Utvecklingen fram till 1980 är vad gäller utgiftssidan till stora delar redan bestämd genom tidigare fattade beslut. Det finns också andra bedömningar - bl. a. kommunernas egna planer och långtidsutredningens kalkyler - som kan användas som underlag for framskrivningarna och som jämforelsenormer vid analysen. Framskrivningarna till 1985 måste däremot med nödvändighet bygga på mera schablonmässiga antaganden och utföras med en något förenklad metodik.

2.1.2.1 Framskrivningen till 1980 För framskrivningen av kommunernas utgifter till 1980 stipulerade direktiven till utredningen bl. a. att två alternativ skulle studeras som i huvudsak anslöt till långtidsutredningens alternativ I och Il. Då långtidsutredningens beräkningar behandlades av riksdagen våren 1976 nåddes bred parlamentarisk enighet om att riktpunkten for den kommunala konsumtionsutvecklingen borde sättas någonstans mellan utredningens alternativ I och II. Det av långtidsutredningens alternativ som gav förtur åt den offentliga konsumtionsökningen ansågs av riksdagen knappast ge utrymme for en rimlig realinkomstutveckling för den aktiva delen av befolkningen. Anledningen till detta var att en stor del av det begränsade utrymmet för privat konsumtionsökning skulle komma att tas i anspråk av det växande antalet pensionärer och av gruppen nytillträdande på arbetsmarknaden. Det återstående utrymmet gav då knappast förutsättningar för en rimlig realinkomstutveckling för övriga grupper. Riksdagen ansåg å andra sidan att det alternativ som lade tyngdpunkten på den privata konsumtionens ökning inte gav tillräckligt utrymme för de mest angelägna reformerna inom åldringsvård och barnomsorg. Enligt riksdagen måste därför den offentliga konsumtionsökningen kännetecknas av en stark koncentration av möjliga reformer till dessa båda områden och i övrigt av en betydande återhållsamhet med nya åtaganden. Mot denna bakgrund formulerade KEU 76 följande tre alternativ för den kommunala konsumtionens volymmässiga ökning 1975-1980. I alternativ I antogs den årliga konsumtionsökningen bli 2,0 procent, i alternativ II 2,8 procent och i alternativ III 3,7 procent. Alternativ III ligger således något över långtidsutredningens högre alternativ men något lägre än ökningstakten enligt de kommunala planerna. En utveckling enligt alternativ lI kan sägas ligga i linje med den av riksdagen förordade avvägningen mellan privat och offentlig sektor.

76 Avlämnade delbetänkanden

KEU 76 har också gjort en bedömning av den ”oundvikliga” utveckling inom primärkommuner och landsting som är en konsekvens av vissa bindningar i form av utbyggnadsplaner samt den av befolkningsförändringarna betingade efterfrågeutvecklingen. För primärkommunema har överenskommelsen om en utbyggnad av barnomsorgen med 100 000 platser i daghem och 50 000 platser i fritidshem fram t. o. m. 1980 lagts in i kalkylen. På samma sätt har för landstingen en utbyggnad av långvårdens platsantal med ca 10 000 platser fram t. 0. m. 1980 beaktats. Detta överensstämmer med landstingens egna planer. Dessa två områden hör också till de prioriterade enligt riksdagens tidigare citerade uttalande. Vidare har hänsyn tagits till effekten på de kommunala utgifterna av Förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning enligt de tidigare redovisade kalkylerna. Dessa beräkningar har dock korrigerats för att både barnomsorgen och långvården beaktats på annat sätt. Den årliga procentuella förändringen i konsumtionsvolymen 1975-1980 på grund av dessa faktorer redovisas i tabell 2.4.

Tabell 2.4 Intecknat utrymme för den kommunala konsumtionsutvecklingen 1975-1980 Årlig procentuell förändring i fasta priser

Primär- Landsting Totalt kommuner

Utredningens kalkyler visar att utbyggnaden av barnomsorgen i enlighet med riksdagens beslut och av långtidssjukvårdens platsantal enligt landstingens planer tillsammans med den ökade efterfrågan till följd av förändringarna i befolkningsstrukturen leder till en ökning av den totala konsumtionen 1975-1980 med inemot den ökningstakt som antagits i alternativ I. Vid fördelningen av konsumtionsutrymmet mellan primärkommuner och landsting i de tre alternativen har antagits att ju mer det totala utrymmet ökar, desto större andel av detta faller på landstingen. I det lägsta alternativet tar barnomsorgen en förhållandevis stor del av den totala konsumtionsökningen. Det är först vid högre ökningstakt som landstingens mera expansiva planer för utbyggnad av verksamheter vid sidan av långtidssjukvården kan göra sig i stigande grad gällande. Vad gäller de kommunala investeringarna och transfereringarna har ökningstakten för dessa utgiftsposter länkats till den kommunala konsumtionens ökningstakt i de olika alternativen. För att kunna göra en bedömning av kommunernas finansiella situation måste inkomster och utgifter uttryckas i löpande priser. Antaganden om prisutvecklingen behövs därför dels för omräkning av utgifternas volymutveckling till löpande priser, dels för beräkning av kommunernas inkomster.

Avlämnade delbetänkanden 77

Det centrala antagandet gällde konsumentprisernas utveckling. De övriga antagandena om priser och löner har grundats på olika relationer till konsumentpriserna. Kommunernas skatteinkomster ett visst år bestäms bl. a. av inkomstutvecklingen i samhället två år tidigare. Antaganden har gjorts om sambandet mellan skatteunderlaget och den totala lönesumman samt om lönesummans

utveckling. Ökningstakten för de speciella statsbidragen och avgiftsinkoms-

terna har knutits till utvecklingen av de kommunala utgifterna. Förutom hänsynstagande till de ökade statliga driftbidragen till barnomsorgen har de speciella statsbidragen och avgifterna antagits täcka samma andel av utgifterna 1980 som i utgångsläget för framskrivningama. För 1976 och 1977 utgick KEU 76 från bedömningen av kommunernas ekonomi i 1977 års preliminära nationalbudget och har därvid för 1977 valt nationalbudgetens mellanalternativ för pris- och löneutvecklingen. För konsumentprisernas utveckling 1977-1980 har två alternativ införts, 4 respektive 7 procent per år. En kombination av volym- och prisalternativen ger således totalt sex alternativ för den kommunala utvecklingen till 1980. Om de framräknade underskotten i kommunernas finansiella sparande 1980 skulle täckas genom höjd kommunalskatt skulle medelutdebiteringen behöva höjas med drygt 3 kr. jämfört med 1977 års nivå i alternativet med den snabbaste pris- och volymutvecklingen. Detta skulle ge en medelutdebitering på totalt ca 30 kr. 1980 om församlingsskatten medräknas. Om pris- och löneutvecklingen skulle bli avsevärt mycket ogynnsammare än vad det högre prisalternativet innebär så skulle naturligtvis den ekonomiska situationen for kommunerna se än mer besvärande ut 1980. Alternativet med den långsammaste pris- och volymutvecklingen skulle enligt kalkylerna inte kräva någon skattehöjning till 1980. Vad gäller den kommunala ekonomin under respektive år 1978-1980 blir huvudintrycket av samtliga alternativ att situationen successivt försämras. Genom den tvååriga eftersläpningen i skatteutbetalningarna blir de kommunala skatteinkomsterna goda även 1978. Inte heller 1979 skulle innebära några alltför stora påfrestningar för den kommunala ekonomin om utvecklingen håller sig inom de gjorda förutsättningarna för alternativen. 1980 tycks däremot det ekonomiska läget för kommunerna bli mer ansträngt. Utredningen konstaterade att om den kommunala konsumtionens volymökning skall hållas inom det utrymme på 2,0 procent per år som alternativ I innebär för 1975-1980, medför det att den årliga ökningstakten 1977-1980 måste begränsas till 0,8 procent per år, eftersom den verkliga ökningstakten 1975-1977 kan beräknas till ca 3,8 procent per år. Ett genomförande av utbyggnaden av barnomsorgen och långvården inom denna återstående ram ställer krav på ganska omfattande nedskärningar inom andra kommunala verksamhetsområden. Även en utveckling enligt alternativ Il skulle kräva en betydande uppbromsning av utbyggnadstakten jämfört med de kommunala långtidsplanerna för perioden. För åren 1977-1980 innebär alternativ Il en återstående årlig konsumtionsökning på drygt 2 procent mot nära 4 procent enligt kommunernas planer. En ökningstakt på 2 procent inrymmer endast utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringama ger upphov till. Något utrymme för stan-

78 Avlämnade delbetänkanden

dardhöjningar eller reformer inom andra sektorer finns inte i alternativ Il fram till 1980. I alternativ lll skulle visserligen kommunernas planer i ston kunna realiseras, men en sådan utveckling skulle i viss mån strida mot utredningens direktiv som slår fast att takten i den kommunala utgiftsexpansionen visserligen har dämpats under 1970-talet jämfört med tidigare år, men att det trots detta är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till 1980.

2.1.2.2 Framskrivningen till 1985

I framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter för perioden 1980-1985 tillämpade vi i huvudsak samma metodik som användes vid framskrivningen till 1980. För perioden fram till 1985 formulerades två volymaltemativ och endast ett prisaltemativ. Den kommunala konsumtionens volymutveckling sattes till 2 alternativt 3,5 procent per år och beräkningarna i löpande priser utfördes under antagande om en årlig prisstegring på 4 procent under denna period. Vidare hade framskrivningarna endast två alternativa lägen för 1980 som utgångspunkt, dels alternativ 11 kombinerat med den långsammare prisutvecklingen, dels alternativ III och den snabbare prisutvecklingen. Detta gav således fyra alternativ fram till 1985. Enligt framskrivningama skulle det ökades utdebiteringsbehovet 1985 jämfört med 1977 uppgå till nära 9 kr. i alternativet med en volymökning för den kommunala konsumtionen på ca 3,5 procent per år 1977-1985. Detta ger en total kommunal medelutdebitering på ca 36 kr. 1985 inklusive kyrkoskatten. Alternativet med en årlig volymökning på ca 2 procent 1977-1985 ger en kommunalskattehöjning på drygt 3 kr. jämfört med 1977 års utdebitering, dvs. uppemot 30 kr. i medelutdebitering 1985. Man lär också hålla i minnet att utdebiteringen varierar mellan enskilda primärkommuner och landsting vilket innebär att den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare några kronor högre. Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är bekymmersamma for den kommunala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar for de kommunala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärkningar. Skulle den kommunala utglftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till 1985 som de kommunala planerna visar for perioden 1975-1980 krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativet med den snabbaste volymökningen 1977-1985 resulterar i ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en krona per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960-1977. Som framgick ovan skulle även en volymökning om ca 2 procent per år, som fram till 1980 endast inrymmer utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till, leda till ett behov av betydande inkomstförstärkningar for kommunerna 1985. De valda förutsättningarna ger vid handen att vid en ökning av den kommunala konsumtionen med högst 0,3 a 0,4 procent per år skulle utgifterna kunna finansieras genom skatteunderlags-

Avlämnade delbetänkanden 79

tillväxten. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkommer krav på inkomstförstärkningar. En orsak till detta är den ogynnsamma prisutveckling som antagits gälla även i fortsättningen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata. Denna för kommunerna oförmånliga prisutveckling förklaras bl. a. av lönekostnadernas relativt höga andel i den kommunala verksamheten samt av den begränsade produktivitetsstegringen i offentlig tjänsteproduktion.

2.1.3 Ejfekterna på den kommunala ekonomin av höjda

arbetsgivaravgifter Enligt direktiven skulle utredningen också bedöma arbetsgivaravgiftemas effekt på den kommunala ekonomin. Vi konstaterade i analysbetänkandet att arbetsgivaravgiftema har två huvudfunktioner. För det första kan de utgöra finansieringen av direkta personalförmåner. För det andra kan arbetsgivaravgiftema också ha en mer allmän funktion att skaffa intäkter till statens verksamhet. Det är endast arbetsgivaravgiftema i den senare funktionen som utredningen har beaktat. Arbetsgivaravgifternas funktion som allmän finansieringskälla för staten har kommit att uppmärksammas särskilt genom de senaste årens s. k. skatteomläggningar, där lättnader i den statliga inkomstbeskattningen kopplats samman med höjningar av olika arbetsgivaravgifter. Utgångspunkten för diskussionen i betänkandet var att klarlägga vilken utveckling som skulle ha kommit till stånd om den del av arbetsgivaravgifternas förändring, som direkt sammanhänger med den genomförda skatteomläggningen 1976, inte hade ägt rum. I ett första alternativ antogs att höjningen av arbetsgivaravgiftema medförde en motsvarande minskning av kontantlönestegringen, dvs. att de höjda arbetsgivaravgiftema i sin helhet avräknades mot kontantlönens ökningstakt inom ramen för de totala arbetskraftskostnaderna 1976. Under denna förutsättning leder höjningen av arbetsgivaravgiftema till en reduktion av skatteunderlagets tillväxt vid oförändrad utgiftsutveckling för kommunerna. I alternativ 2 utgick vi från att syftet med de genomförda skatteomläggningarna har varit att genom sänkt statsskatt finansierad med höjda arbetsgivaravgifter ge löntagarna en viss reallöneutveckling till betydligt lägre total arbetskraftskostnadsstegring än vad som skulle krävas om enbart bruttolönen skulle höjas. Det innebär att en utebliven skatteomläggning skulle ha lett till betydligt högre arbetskraftskostnader än de faktiskt observerade 1976. Hade inte arbetsgivaravgiften höjts skulle kontantlönen ha ökat ännu mer. En skatteomläggning finansierad med höjda arbetsgivaravgifter medför visserligen att kommunernas arbetskraftskostnader inte stiger så mycket som de annars skulle ha gjort. Samtidigt reduceras emellertid tillväxten i det kommunala skatteunderlaget i ännu högre grad. I ett tredje alternativ antogs att kontantlöneökningen inte påverkas av om arbetsgivaravgiftema höjs eller ej, dvs. ingen avräkning förekommer. De höjda arbetsgivaravgiftema skulle i detta fall ha givit ökade kommunala utgifter vid oförändrad skatteinkomstutveckling.

80 Avlämnade delbetänkanden sou 197773

Samtliga alternativ visade att höjda arbetsgivaravgifter har en ogynnsam effekt på kommunernas ekonomi. Utredningen konstaterade dock att de genomförda skatteomläggningama har varit ett led i samhällets kamp mot inflationen, där både staten och kommunerna fått ta på sig sin del av ansvaret.

2.1.4 Särskilda yttranden Ledamoten Berndtson redovisade i ett särskilt yttrande att vänsterpartiet kommunisterna förordar dels omedelbara åtgärder för att ändra kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, dels en genomgripande skatterefomi som bl. a. omfattar införande av en progressiv statskommunal enhetsskatt för att täcka kostnaderna for den grundläggande servicen. I ett särskilt yttrande underströk de socialdemokratiska ledamöterna samt

den sakkunnige Åberg att framskrivningarna till 1980 och 1985 endast utgör

speciella räkneexempel. Beräkningarna kan endast utgöra ett bland många andra beslutsunderlag vid ställningstagandet till den framtida kommunalekonomiska utvecklingen. I sitt särskilda yttrande konstaterade också de socialdemokratiska ledamöterna att hela avsnittet om betalningsströmmar mellan staten och kommunerna borde utgå. Betalningsströmmarna från kommunerna till staten kommer i det skick de presenteras i utredningen endast att ge upphov till missförstånd och inte klargöra det verkliga förhållandet i relationerna mellan stat och kommun. Till betalningar från kommunerna till staten hänför utredningen såväl ATP-avgifter som socialförsäkringsavgifter, vilka direkt svarar mot olika försäkrings- och transfereringsfönnåner för den av kommu-

nerna anställda personalen. i

ATP-avgifterna och de övriga i sammanhanget aktuella socialförsäkringsavgifterna är emellertid till sin karaktär ingenting annat än kommunal finansiering av kommunernas egna arbetskraftskostnader. De är på intet sätt att jämställa med de bidrag som staten ger till kommunerna för att underlätta kommunernas verksamhet inom det egna ansvarsområdet. lnte heller de i avsnittet redovisade mervärdeskattebetalningarna har i detta sammanhang att göra. Mervärdeskatten har utformats som ett finanspolitiskt instrument 1

som används i syfte att beskatta all inhemsk konsumtionsförbrukning. Det l

vore med hänsyn till detta syfte principiellt helt fel att undanta den kommunala sektorn från denna typ av beskattning hävdade de socialdemokra- 1 tiska ledamöterna. De anförde vidare att det i diskussionen om effekterna av höjda arbetsgivaravgifter helt har bortsetts från de effekter som skulle ha inträffat i fråga om den statliga ekonomin och därigenom även för hela samhällsekonomin om de tre hypotetiska utvecklingsalternativen hade förverkligats. De senaste årens skatteomläggningar har enligt socialdemokraternas mening utgjort ett mycket effektivt medel för att dämpa inflationstakten i den svenska ekonomin. Om man skulle ha uppnått samma resultat med hjälp av andra finanspolitiska åtgärder kan det inte uteslutas att dessa i så fall fått en långt mera omfattande effekt i fråga om bl. a. den kommunala sektorns ekonomi.

Avlämnade delbetänkanden 81

2.2 Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna

2.2.1 Inledning Enligt direktiven har KEU 76 bl. a. att pröva frågan om fördelar och nackdelar med å ena sidan specialdestinerade statsbidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag. KEU 76 skulle göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen för att pröva om specialdestineringen helt eller delvis kan upphöra. Frågan om de s. k. avtalsbidragen skulle piövas i annat sammanhang. Redan den tidigare kommunalekonomiska utredningen hade enligt sina direktiv att behandla frågan om statsbidrag till kommunerna. Denna utredning inledde arbetet med att utföra analyser och kanläggningar for att belysa statsbidragsgivningens former och omfattning. I ett betänkande Statsbidrag till kommunerna (SOU 1975:39) presenterade utredningen en kartläggning av statsbidragssystemet, dess uppbyggnad, omfattning och inriktning. Kartläggningen omfattade alla statsbidrag som utgått till primär- och Iandstingskommunerna under budgetåren 1955/56-1972/73.

I delbetänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna

(SOU 1977:48) diskuteras den speciella statsbidragsgivningens framtida utforrnning. Underlag har inhämtats från berörda myndigheter. Under arbetet har KEU 76 haft kontakter med bl. a. socialutredningen och utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK). Betänkandet behandlar motiven for eller mot specialdestinerade statsbidrag till olika verksamheter, och möjligheterna att helt eller delvis låta specialdestineringen upphöra för dessa statsbidrag prövas. Bedömningarna har i möjligaste mån grundats på de i betänkandets principavsnitt angivna riktlinjerna för statsbidragsgivningens framtida utformning. Stora och viktiga avsnitt som i detta sammanhang är av intresse utreds av bl. a. SSK-utredningen och utredningen om den gymnasiala utbildningen. Med hänsyn härtill har KEU 76 ej kunnat ta konkret ställning när det gäller vissa statsbidrag utan fått inskränka sig till att diskutera for dessa områden viktiga principiella frågor kring en reformering av statsbidragssystemet. Enligt direktiven skall vi också överväga möjligheterna att i skatteutjämningssystemet arbeta in någon eller några objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse for den enskilda kommunens kostnadsnivå, t. ex. ålderssammansättning, geografiskt läge, bebyggelsestruktur, avstånd m. fl. Det bör observeras, framhålls det vidare i direktiven, att konstruktionen och omfattningen av de speciella driftbidragen kan påverka den vikt som i skatteutjämningssystemet bör ges åt de nämnda kostnadsfaktorema. Vi fann det därför naturligt att undersöka möjligheterna att överföra en del av det statliga stöd, som f. n. utgår i form av speciella statsbidrag, till det allmänna skatteutjämningssystemet for att därigenom uppnå en bättre skatteutjämning. Frågan om att inarbeta stödet till vissa kommunala verksamheter i skatteutjämningssystemet, det gäller bl. a. bidragen till social hemhjälp, färdtjänst for handikappade, landsbygdstrafik (kollektivtrafik) samt bostadsbidragen, har prövats i samband med utredningens översyn av skatteutjämningssystemet. Våra ställningstaganden till dessa bidrag redovisas i avsnitt 8.1 i föreliggande betänkande. 6

82 Avlämnade delbetänkanden

KEU 76 utgick vid sina överväganden i delbetänkandet från en oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. I fråga om huvuddelen av de bidrag som vi föreslår skall upphöra förordas att medlen överförs till det allmänna skatteutjämningssystemet. Våra överväganden i delbetänkandet kring en reformering av det speciella statsbidragssystemet handlar främst om behovet av att med speciella statsbidrag stödja olika kommunala verksamheter. Arbetet har utförts bl. a. mot bakgrunden av att det i direktiven framhålls att kommunernas beredvillighet att tillgodose olika efterfrågebehov påverkas av de statliga bidragssystemens utformning. Statsbidragen har ofta konstruerats med syfte att direkt stimulera en ökad kommunal aktivitet inom en viss sektor. Det kan sålunda, enligt direktiven, hävdas att statsmakterna genom utformningen av bidragssystemen har drivit på den kommunala utgiftsexpansionen.

2.2.2 Statsbidragens fördelning 1972/73 och 1976/77 En utförlig redovisning av statsbidragsgivningens omfattning och inriktning budgetåret 1972/ 73 lämnades i den tidigare kommunalekonomiska utredningens betänkande om Statsbidrag till kommunerna (SOU 1975:39). Inom 1976 års kommunalekonomiska utredning har en detaljerad kartläggning och genomgång av statsbidragen under budgetåret 1976/ 77 genomförts. l delbetänkandet beskrivs statsbidragsgivningen budgetåret 1976/ 77 samt förändringarna från budgetåret 1972/73. Statsbidragen till kommunerna beräknas budgetåret 1976/77 uppgå till ett sammanlagt belopp av 22 287 milj. kr. enligt tabell 2.5. Beloppsmässigt har ökningen varit betydande sedan 1972/ 73. Detta gäller för såväl de allmänna som de speciella bidragen. Samtidigt har antalet utgiftsposter, som bidragen fördelar sig på, minskat från 74 till 69. Antalet bidrag motsvarar i ston antalet utgiftsposter i statens budgetredovisning. Anledningen till att antalet utgiftsposter minskat under perioden är dels att fler bidrag upphört än tillkommit, dels att bidrag förts samman under en gemensam utgiftspost. l redovisningen av statsbidragsgivningen till kommunerna ingår bidrag till sysselsättningsskapande åtgärder m. m. Dessa anslag har särredovisats eftersom en uppdelning på t. ex. primärkommuner och landsting inte har i kunnat göras. Bidragens fördelning på primärkommuner och landsting belyses också i tabell 2.5. I tabellen anges antalet bidrag för 1976/ 77 till 84. Ovan uppgavs antalet till 69. Denna skillnad beror på att i 15 fall uppkommer en dubbelräkning genom att från ett och samma anslag sker utbetalningar till både landsting och primärkommuner. Dessa bidrag registreras därför två gånger i tabell 2.5. Fem av de sex allmänna statsbidragen 1976/ 77 utgår till både primär- och landstingskommuner och därför redovisas de allmänna bidragen som elva i stället för sex bidrag. På samma sätt sker en dubbelräkning i tio fall i fråga om de speciella bidragen. Detta förhållande har i tabellen markerats genom att de faktiska antalssiffrorna satts inom parentes. Ser man, med uteslutande av anslagen till sysselsättningsskapande åtgärder m. m., på statsbidragsgivningen i övrigt för de båda aktuella åren

Avlämnade delbetänkanden 83

b_

.å ...om §0 SN

.E2

m e_ S

G_ :S Rv 88

PBS_ _säg_

m Z S. E_

b_

mmm at_ v; .å

m o

.EE m_

mEEnw

5 88 ?D

_S5_

m m. m» 8

b_

m8 Kv m?

MEEE.:

.EE m m m

:o:

2.33_ _8=

m å ä

50:33

b_

_o=.===_..._.m§...

:m MS .å

.EZ m m

wcsmvca_ :§2

mäåmwasonnsu

a..

_S:

m n mm

_.53_

b_

om ms :b än

.E2

m

:oo m_ 2

»E22

Säng_ EBS_ mmm?

e _å= S. m

Eoâoco

b_

:satans:

ä men å .EE

.o==EEob_._mE_._m

_ n m

W965

.Eiäzma

.så

m m.. m..

nxmuxm_

.Swan

.ovana

m=omaäsa3m

.zmmxummä

b_

»E22 »såå

:ommäøäm

.E2

oucmambammcs_

m. :s

asså

:så ._8= 2Eme__ åeåw »såå .E:

84 Avlämnade delbetänkanden

b_ :§33 _

m. om. m: omm .sm

:E

.E2

m o_ o.

nu

:oE

b_

wa._.._nmw:_.u.mo:_

om_ m: ä. S.. m;

.E2 m o o

uEEøw ska. _Sc

:u

._00

b_

M...

mm_

ä.

.E2 _

:o

§35_

.m w

_§: v. _m

Esa.

b_ .imon

m.. s

mm_

.E2

wåvñmwntvxwøäø_

å.. _

m3_x=.amw:_:m_..ov:=

25... mig. _w.:

m o. mm

szaoue...

b_ S

å mmm vom s.

.E2

v o. m.

.xwczEêoz

.E

2.35_

.E

_E=

u=.=.o..==..m..o..ea

.E8

.oEmmä

b_

m.

m. m... ...S

v55...?

ä..

._52 _ o w

._00

qâøuauuøzxm

ov:aaab_mwm:_::mm_umm›m

ENS. _a.= 2.

.wSEnctu

.oâmz

mm_

_

Som

...283

___.

E.

xoceä

b_

83303.

å mm

8. 08

MFGB

comm..n_nm_a.

å _ES_

aEEzm

b_

mcowmicøx

.o

nom

_18_ 180 _än_

...så ._m.: .EE ...Bum

_ a a

Avlämnade delbetänkanden 85

kan konstateras att det till såväl antal som belopp är primärkommunema som är den dominerande mottagarparten. Beloppsmässigt ökade primärkommunemas andel av bidragen mellan 1972/73 och 1976/77 från 72 till 74 procent medan landstingens andel således minskade från 28 till 26 procent. Denna fördelning hänger naturligtvis samman med att primärkommunemas verksamhet har en större omfattning än landstingens. Statsbidragen utgör också en något större andel av primärkommunemas än landstingens externa utgifter. Antalet statsbidrag till primärkommunema ökade från 1972/73 till 1976/ 77 medan däremot antalet bidrag till landstingen reducerades. En av forklaringarna till det minskade antalet landstingsbidrag är att det statliga stödet i form av statsbidrag ersatts av ersättningar till landstingen från sjukförsäkringen. De allmänna bidragen har mellan de två aktuella budgetåren ökat sin andel av de totala statsbidragen till kommunerna från 19 till 24 procent. Antalet allmänna bidrag har mellan de två redovisade budgetåren ökat med tre. Skattebonfallsbidraget som ger kommunerna kompensation för vissa verkningar av 1970 års skattereform (1976/ 77 950 milj. kr.) samt skatteutjämningsbidraget (1976/77 2 870 milj. kr.) är aktuella under båda budgetåren. Detta gäller även det allmänna bidraget till Trelleborgs kommun ( 1976/ 77 1,4 milj. kr.) som avser tolagsersättning. Budgetåret 1976/ 77 utgår även särskilt bidrag (122 milj. kr.) som är avsett att kompensera kommunerna for den skatteomläggning som trädde i kraft den l januari 1973, extra bidrag (600 milj. kr.) med anledning av överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden om begränsning av kommunalskatternas höjning 1976 och 1977 samt kompensation till kommunerna till följd av 1974 års skattereform (750 milj. kr.). 1976/ 77 utgjorde skatteutjämningsbidragets andel av den totala statsbidragsgivningen till kommunerna ca 13 procent. De speciella statsbidragen omfattar ett stort antal bidrag av högst varierande storlek. Spridningen av bidragen storleksmässigt belyses i tabell 2.6. Tre bidrag (bidragen till driften av grundskolor och gymnasieskolor samt kliniker för psykiskt sjuka) svarar under de aktuella för budgetåren merparten av bidragssumman (ca två tredjedelar). Mot detta kan ställas det förhållandet att mindre än en procent av den utgående bidragssumman är fördelad på hälften av antalet bidrag. Det kan också konstateras att statsbidragsstrukturen i stort sett är oförändrad sedan 1972/73. Minskningen av antalet statsbidrag har dock i sin helhet avsett de beloppsmässigt minsta i bidragen.

2.2.3 Allmänna synpunkter pâ statsbidragsgivningen

2.2.3.1 Bidragsgivningens syften

Statsbidragen kan fylla skilda uppgifter. Syftet med statsbidragsgivningen kan i första hand sägas vara - att ge kommunerna ett allmänt finansiellt stöd att utjämna skillnader i kostnadsnivå och skattekraft mellan olika kommuner att stimulera tillhandahållande och utbyggnad av viss kommunal service att av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl påverka den kommunala verksamheten.

86 Avlämnade delbetänkanden

Den kommunala sektorn har expanderat kraftigt under 1960- och 1970-talen. Denna expansion har underlättats genom att statens finansiella stöd till kommunerna i form av statsbidrag samtidigt ökat väsentligt i omfattning. 1 delbetänkandet Kommunernas ekonomi 1975-1985 (SOU 1977:20) har vi visat att den statliga finansieringen av kommunal verksamhet i form av statsbidrag (drift- och investeringsbidrag samt allmänna bidrag) under perioden 1963-1975 har utvecklats något snabbare än de kommunala inkomsterna totalt. För att utjämna de stora skillnaderna i kostnadsniva och skattekraft mellan kommunerna infördes 1966 ett system med skatteutjämningsbidrag. Detta system reviderades genom beslut vid 1973 års riksdag. Vår översyn av skatteutjämningsreglerna redovisas i kapitel 7 i föreliggande betänkande. Statsbidragens funktion som stimulans åt kommunerna att tillhandahålla och bygga ut viss kommunal service torde främst gälla inom rent frivilliga verksamheter. Fortsatt specialdestinering av statsbidrag till frivilliga verksamheter kan bidra till att verksamheten, utan lagstiftningsåtgärder, bedrivs enhetligt och med en i huvudsak likvärdig standard över hela landet. Stimulansmotivet kan däremot inte anses ha någon nämnvärd betydelse för sådana verksamheter som ålagts kommunerna som en skyldighet eller som kommunerna bedriver därför att de betraktas som normala kommunala uppgifter. Bidragsgivningen av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl har lätt en starkt ökad betydelse och har kommit att beröra kommuner över hela landet. Den omfattar numera inte endast anläggningsprojekt såsom vägar, skolor och avloppsrening utan även arbeten inom tjänstesektom, industriella beredskapsarbeten etc. Utöver nu berörda syften med statsbidrag till kommunerna finns särskilda bidrag som inte kan hänföras till någon av de här behandlade grupperna. Statsbidrag utgår t. ex. till verksamheter som handhas av kommunerna på statens uppdrag. Exempel på sådana är läkarutbildningen vid de landstingskommunala undervisningssjukhusen. Dessa bidrag kan betecknas som köpta tjänster. Till en särskild grupp hör de allmänna statsbidragen. Utöver skatteutjämningsbidraget ingår i denna grupp i första hand skattebortfallsbidragen. Genom dessa bidrag ges kommunerna kompensation för det bortfall av skatteunderlag som 1970 och 1974 års skatteomläggningar har medfört. 1 direktiven anges att KEU 76 skall pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas skatteunderlag, varvid det bl. a. pekas på dessa två kompensationsbidrag till kommunerna. Vi återkommer i kapitel 6 till denna fråga.

2.2.3.2 Brister i nuvarande statsbidragssystem Våra undersökningar av gällande statsbidrag visar att systemet med speciella statsbidrag fortfarande är relativt komplicerat. Antalet bidrag är stort och varje bidrag är reglerat i en särskild författning. Många av bidragen utgår till relativt begränsade kommunala verksamhetsområden. Alltjämt framkommer också med jämna mellanrum krav på nya bidrag från olika håll vilkas genomförande skulle innebära en ökning av antalet statsbidrag.

Avlämnade delbetänkanden 87

Några statsbidrag utgår med avsevärda belopp. I andra fall är statsbidragens storlek obetydlig i förhållande till kommunernas ekonomi. Delar man in bidragen storleksmässigt visar det sig att en så låg andel som en procent av den utbetalda bidragssumman fördelas på hälften av det totala antalet bidrag till kommunerna. I fråga om vissa bidrag torde det vara uppenbart att de belopp som kommer kommunerna till godo praktiskt taget är betydelselösa för det övervägande antalet kommuner. För de statliga myndigheterna medför statsbidragsärendena en betydande arbetsbelastning även om bidragsprövningen numera i många fall har förenklats. Det förefaller dock svårt att helt eliminera detalj- och sifferkontrollen. Administrativa och kamerala uppgifter binder därför både statliga och kommunala resurser. Arbetsbördan är betydande även för de kommunala organen till följd av statsbidragssystemets utformning med ett stort antal speciella statsbidrag. På grund av nuvarande bidrags utformning tvingas kommunerna i en del fall till ett för kommunernas eget ändamål alltför omfattande bokföringsoch redovisningsarbete som underlag för statsbidragsansökningar. Arbetet med rekvisition av statsbidrag försvåras också av bidragsbestämmelsernas olika utformning. I många sammanhang har det från kommunalt håll klagats över att det statliga stödet binds till vissa verksamhetsfomier vilket försvårar för kommunerna att utveckla, differentiera och nyansera utbudet av service. Stöd till vissa speciella kommunala verksamheter kan leda till att dessa får företräde framför andra kanske lika angelägna uppgifter. Statsbidraget till skolverksamheten har ansetts utgöra exempel på detta. Konstruktionen med ett lärarlönebidrag kan nämligen försvåra för kommunerna att friare utnyttja olika pedagogiska anordningar för att bättre kunna göra väl valda insatser för elevernas bästa. Inom socialvården anses bidraget till nykterhetsvården vara ett exempel på bidrag som låser verksamheten till fonner som inte från alla synpunkter är de mest ändamålsenliga.

2.2.3.3 Riktlinjer för en reformering av statsbidragssystemet

När det gäller frågan om att förenkla nuvarande statsbidragssystem genom att begränsa antalet bidrag är det lämpligt att främst göra bedömningen med hänsyn till huvudsyftena med statsbidragsgivningen. Skulle syftet med statsbidragsgivningen enbart vara att ge kommunerna

ett allmänt finansiellt stöd finns det inte skäl att bevara nuvarande system

med en rad speciella bidrag till kommunerna. Det väsentliga vore i stället att inom ramen för tillgängliga resurser tillföra kommunerna medel i generella former i sådan utsträckning att de kan bedriva ”sin verksamhet i avsedd omfattning utan att det kommunala skattetrycket når en oacceptabel nivå. Behovet och omfattningen av kommunal service inom skilda områden varierar från kommun till kommun. Trots systemet med speciella och allmänna statsbidrag föreligger det skillnader ifråga om servicenivå och skatteutrag mellan kommunerna. Mellan högsta och lägsta utdebitering skilde det drygt 6 kr/skr 1977. Det är därför angeläget att statsbidragsgivningen

88 Avlämnade delbetänkanden

medverkar till att underlätta kommunernas möjligheter att erbjuda medborgarna likvärdig service till samma pris (skatt). Vår översyn av gällande skatteutjämningssystem tyder på att de speciella statsbidragen inte i någon större utsträckning leder till en utjämning av servicenivå och utdebiteringsbehov mellan kommunerna. Vissa specialdestinerade bidrag, t. ex. skolbidragen, tycks dock ha en viss utjämnande effekt. Ett sätt vore därför att skattekraftsgradera speciella statsbidrag till vissa grenar av den kommunala verksamheten. Detta skulle dock bara få begränsad effekt då skattetrycket utjämnas endast i den mån det föranleds av utgifter för den statsbidragsberättigade verksamheten. För att en mer omfattande utjämning skulle uppnås på detta sätt måste statsbidragssektorn utvidgas till att omfatta alla de kommunala verksamheterna. Det finns därför anledning undersöka möjligheterna att överföra en del av det statliga stöd, som f. n. utgår i form av speciella statsbidrag, till det allmänna skatteutjämningssystemet för att därigenom uppnå en bättre skatteutjämning. Mot bakgrund av vad som hittills diskuterats om de allmänna syftena med statsbidragsgivningen till kommunerna skulle dessa kunna tillgodoses lika väl eller till och med bättre om bidragsgivningen inte - i samma utsträckning som nu - binds till särskilda av kommunerna bedrivna verksamheter. Om syftet med de speciella statsbidragen däremot är att stimulera utbyggnaden av viss kommunal service blir situationen helt annorlunda. Det är självklart att om statsmakterna önskar påverka kommunerna att bedriva viss verksamhet sker det lämpligast genom att bidraget knyts till den ifrågavarande verksamheten.

2.2.3.4 Vissa avsteg från grundprincipen Starka skäl talar sålunda för att man prövar möjligheterna att slopa ett antal speciella statsbidrag och överföra medlen till skatteutjämningssystemet. Om risk föreligger för att bidragens slopande skulle medföra större eller mindre avbräck i verksamheten i fråga kan dock skäl tala för att bidraget bibehålls. Det kan heller inte uteslutas att staten även i framtiden kan finna det lämpligt att stimulera utbyggnaden av någon särskild kommunal verksamhet. Inom vissa begränsade verksamhetsområden kan kraven på en enhetlig utformning av verksamheten anses vara mycket väsentliga. En fortsatt specialdestinering skulle kunna bidra till att verksamheten bedrivs med en likvärdig standard över hela landet. Stimulansbidrag skulle därför finnas kvar i begränsad utsträckning även i fortsättningen, men endast i sådana fall då mycket starka skäl för stimulans föreligger. Vidare anser KEU 76 det viktigt att stimulansbidragen blir föremål for omprövning med jämna mellanrum, t. ex. van femte år. Ett särskilt problem vid övergången till mer generella former för bidragsgivningen utgör de variationer i ändamdls- och utgiftsstrukturen som föreligger kommunerna emellan. För att illustrera detta kan nämnas bidragen till gymnasieskolan och den kommunala väghållningen som är väsentligt högre i stora än i små kommuner, då de mindre kommunerna inte är väghållare och ofta saknar egen gymnasieskolutbildning.

Avlämnade delbetänkanden 89

En särskild grund för statsbidrag föreligger också då verksamheten berör fler än kommunens egna invånare. Som exempel kan nämnas de kostnader vissa kommuner har att bära, som avser riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsen. En annan grund för statsbidrag får anses föreligga då kommuner på grund av det geografiska läget eller andra speciella omständigheter får vidkännas särskilda kostnader. För kommuner som tillfälligt drabbas av särskilda kostnader för t. ex. skogsbrand skulle ersättning kunna övervägas genom extra skatteutjämningsbidrag i stället för med speciella statsbidrag. Statsbidragsgivningen har också betydelse för finansieringen av viss investeringsverksamhet i kommunerna. Investeringsbidragen minskar kommunernas behov att lånefinansiera investeringarna. Det kan därför visa sig vara nödvändigt att bibehålla specialdestineringen till vissa kommunala investeringsändamål. Kommunernas kreditförsörjning övervägs f. n. av kapitalmarknadsutredningen. Vissa av de speciella statsbidragen till kommunerna utgår även till andra bidragsragare än kommuner. Vid en eventuell omläggning av dessa bidrag skulle även konsekvenserna för enskilda organisationer, företag etc. behöva beaktas. Bidragsgivningen till andra mottagare än kommuner berörs dock ej av utredningens arbete. Från principiell synpunkt kan det hävdas att när kommunerna bedriver statsunderstödd verksamhet bör de erhålla statsbidrag på samma villkor som enskilda organisationer och företag. I annat fall skulle det från statsbidragssynpunkt vara fördelaktigt för kommunerna att driva verksamhet i stiftelseform i stället för i direkt kommunal regi. Vidare skulle de administrativa vinstema bli begränsade om endast den del av bidragen som berör kommunerna skulle upphöra. För de statliga myndigheterna skulle ansöknings- och prövningsförfarandet från organisationer och företag fortfarande utgöra en betydande arbetsbelastning. Denna typ av statsbidrag bör därför i de flesta fall tills vidare utgå enligt hittills gällande grunder. Statsbidragen till beredskapsarbeten och andra sysselsätmingsskapande âtgärder utgör viktiga stabiliseringspolitiska instrument som skulle gå förlorade om dessa bidrag inordnades i skatteutjämningssystemet. Det får därför anses viktigt att dessa bidrag av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl finns kvar även i fortsättningen. Det bör observeras att de speciella grunder för statsbidrag som avslutningsvis har redovisats här endast utgör avsteg från de grundprinciper för statsbidragsgivningen som tidigare skisserats. Dessa avsteg gör inte frågan om att förenkla gällande statsbidragssystem genom begränsning av antalet statsbidrag mindre angelägen.

2.2.4 Utredningens överväganden och förslag

I delbetänkandet har vi granskat 52 av de speciella statsbidragen. Resultatet av vår översyn visar att åtta bidrag kan slopas helt och delar av ytterligare sex bidrag kan upphöra att utgå. Som framhållits i det tidigare omfattar hälften av de specialdestinerade bidragen endast en procent av den utgående bidragssumman. Det är främst denna grupp av bidrag som berörts av vår

90 Avlämnade delbetänkanden

översyn. Det innebär att beloppsmässigt blir resultaten av den hittills gjorda översynen relativt begränsade. Som framgår av tabell 2.7 föreslår KEU 76 att specialdestineringen skall upphöra för bidrag till ett sammanlagt belopp av ca 185 milj. kr. (1976/77 års budgeterade värden). I fråga om dessa bidrag har vi ansett att medlen bör överföras till det allmänna skatteutjämningssystemet. De största bidragen beloppsmässigt som vi föreslår skall upphöra är bidraget till administrationen av den kommunala nykterhetsvården samt delar av bidraget till kommunernas socialhjälpskostnader för utländska medborgare. I övrigt är de bidrag som berörs av Förslagen beloppsmässigt små. Motiveringarna till våra ställningstaganden har kort sammanfattats i tabellen. För ytterligare fyra bidrag föreslår KEU 76 förändringar i bidragskonstruktionen. Den undre gränsen för bidrag vid bekämpning och sanering av löskommen olja föreslår vi skall höjas från 3 000 kr. till 20 000 kr. Bidraget till kommersiell service i glesbygd grundas i dag på kommunernas nettokostnader. KEU 76 föreslår nu att bidraget i stället skall grundas på kommunernas bruttokostnader för verksamheten. Denna förändring har vi också föreslagit för den del av anslaget Bidrag till driften av erkända vårdanstalter for alkoholmissbrukare som berör inackorderings- och behandlingshem för narkotikamissbrukare. Vi föreslår dessutom, när det gäller den del av bidraget till folkbiblioteken som avser inköp av bokbussar, att kommunerna bör svara för en del av inköpskostnaden. Beträffande bidragen till byggnadsarbeten inom skolväsendet föreslår vi att det prövas om nuvarande bidragsgivning kan ersättas med statliga bostadslån. Denna fråga ligger utanför de direktiv vi har att arbeta efter och torde närmast vara en uppgift för kapitalmarknadsutredningen. Om det skulle visa sig att vårt förslag inte är genomförbart anser vi att en översyn av gällande bidrag bör göras i syfte att finna mer enhetliga principer för bidragens utformning. KEU 76 har således funnit att för 19 av de 52 granskade bidragen har förändringar av bidragsgivningen varit motiverade. Om man dessutom tillfogar de fyra bidrag (byggnadsarbeten vid folkhögskolor, engångsanskaffning av utrustning till folkhögskolor, vissa fullbordade byggnadsarbeten för folkskoleväsendet samt anordnande av förskolor och fritidshem) som genom redan fattade beslut kommer att avvecklas, kan nära hälften av de nu studerade bidragen komma att beröras av förändringar. Man bör dock notera att under budgetåret 1977/78 tillkommer bidrag genom olika riksdagsbeslut. Inom skolområdet införs t. ex. bidrag till hemspråksundervisning, lärarvikarier och fritidsverksamhet. När det gäller frågan om att införa nya statsbidrag till kommunal arbetarskyddstillsyn och kommunernas invandrarbyråer har vi inte funnit tillräckligt starka skäl för detta. De båda verksamheterna är relativt jämnt fördelade mellan landets kommuner och kostnaderna för verksamheterna är av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Flera av de speciella statsbidrag som inte berörs av våra förslag är av stimulanskaraktär. Vi anser att Stimulansbidrag bör omprövas med jämna mellanrum, exempelvis vart femte år. Då stora delar av bidragen till skolväsendet utreds av SSK-utredningen och utredningen om den gymnasiala utbildningen har vi i dessa delar endast fört en principiell diskussion.

ÄvIämnade delbetänkanden 91

Tabell 2.7 Specialdestinerade bidrag som enligt KEU 76 kan upphöra att utgå Milj. kr

Bidrag 1976/77 Motivering

Ersättning för skogsbrands- Bidraget är en del av anslaget Ersättning släckning och katastrofbränder 2,1 vid räddningstjänst (2,5 milj. kr 1976/ 77). Extra skatteutjämningsbidrag skall kunna utgå vid bränder som ger kommunen stora ekonomiska förluster Kommunernas skattekontroll 0,5 Staten föreslås överta verksamheten Borgerlig medlinga 0,1 Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulanseffekt Kommunal beredskap 0,2 Bidrag till planrevision bör ej utgå. Bidraget till nyplanläggning på 1,8 milj. kr 1976/77 bör dock fortsätta utgå under en övergångsperiod Anläggningsstöd till idrotten” Bidrag till idrottsanläggningar Av ringa betydelse för kommunernas

-a

(exkl. riksanläggningar) 4,0 ekonomi. Ingen nämnvärd stimulanseffekt Åtgärder för fritidsbåttraliken 1,5

Inrättande av elevhem inom det Av ringa betydelse för kommunernas allmänna skolväsendet 4,5 ekonomi Bostäder för lärare inom det 0b- Av ringa betydelse för kommunernas ligatoriska skolväsendet ekonomi Anordnande av institutioner för Bidrag till särskolors undervisningslokavissa psykiskt utvecklingsstör- ler bör beaktas tillsammans med invesda (särskolor, elevhem) 14,0 teringsbidragen till skolväsendet. Bidraget till vårdhem/elevhem av ringa betydelse för landstingens ekonomi och kan därför upphöra Ferievistelse för barn 4,0 Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulanseffekt Bidrag till semesterhem m. m. 1,8 Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulanseffekt Familjerådgivning 0,6 Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulanseffekt Ersättning till kommunerna enligt socialhjälps- och bamavårdslagarna Icke svenska medborgare Bör ej särbehandlas i förhållande till Zigenare (svenska och finska) 51,0 svenska medborgare “ Uppskattat belopp. Renskötande samer Borgerlig medling ingår i Kommunala nykterhetsnämn- Nykterhetsvårdens administrationskost- anslaget Ersättning åt der m. m. nader bör ej särbehandlas. Kostnaderna vittnen m. m. och sär- Administrationskostnader 100,0 är dessutom svåra att skilja ut. redovisas inte. Skyddsympning Av ringa betydelse för kommunernas b Kommunandelen upp- Ersättning för engångsmateri- ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- skattad till 11,6 milj. kr av el 0,8 fekt ett totalanslag på 30,4 milj. kr. Summa 185,1 C Bidraget är 36 000 kr.

92 Avlämnade delbetänkanden

En förutsättning för att kommunerna skall kunna överta en stor del av det nuvarande statliga ansvaret för skolan är att statsbidraget görs mer neutralt i förhållande till såväl skolans kostnader som skolans organisation och resursval i den enskilda kommunen. SSK-utredningen har enligt sina direktiv att söka lösningar som innebär att statsbidragen beräknas på andra grunder än lönekostnaderna för lärarpersonal. Det synes därför ligga nära till hands att, som SSK-utredningen skisserat i sina betänkanden, undersöka förutsättningarna för en övergång från nuvarande kostnadsbaserade bidragssystem till ett annat, mer neutralt system. Ett nytt specialdestinerat statsbidrag skulle kunna utgå med ett bestämt belopp per elev oavsett med vilken skolorganisation eller med vilka resursslag kommunerna väljer att förverkliga de mål staten ställt upp för skolväsendet. En övergång till ett sådant mer neutralt och schablonmässigt utformat statsbidragssystem skulle sannolikt medföra kännbara omfördelningseffekter för enskilda kommuner. SSK-utredningens att analyser visar nämligen statsbidragsvariationerna vad gäller i varje fall grundskolan sammanhänger med geografiska och befolkningsmässiga faktorer som i allmänhet inte kan påverkas av den enskilda kommunen. Ett enhetligt statsbidrag per elev till grundskolan skulle därför behöva kompletteras med ett hänsynstagande i skatteutjämningssystemet eller i andra former till de relativt sett högre kostnader per elev som vissa kommuner åsamkas. Vi konstaterade ovan att man endast uppnår en begränsad effekt då man försöker utjämna servicenivå och utdebiteringsbehov mellan kommunerna med speciella statsbidrag. Vid en bedömning av hur ett nytt statsbidrag till skolverksamheten bör se ut måste därför frågan om att arbeta in skolbidragen i sin helhet i skatteutjämningssystemet också bedömas. Vi ville emellertid inte föregripa resultatet av SSK:s arbete och nöjde oss därför med en principiell diskussion. Det är dock viktigt att konstatera att statsbidraget till grundskolan är ett allmänt finansieringsbidrag till verksamheten som sådan och inte ett stimulansbidrag.Statsbidraget utgör inte heller det viktigaste styrinstrumentet vad gäller utbildningens uppläggning och genomförande. Skollag, skolstadga, läroplaner m. m. är i detta sammanhang av stor betydelse. Mot denna bakgrund skulle enligt vår mening en inarbetning av statsbidraget till grundskolan i skatteutjämningssystemet principiellt sett kunna utgöra ett alternativ till konstruktionen bidrag per elev. I fråga om bidraget till länsbibliotek lade vi inte några specificerade förslag i avvaktan på statens kulturråds utredning, men vår principiella inställning är att bidraget kan upphöra.

2.2.5 Reservation och särskilda yttranden

Ledamoten Bemdtson framhöll i en reservation att kommuner och landsting står inför kraftiga skattehöjningar för att klara sina åtaganden, därest inte genomgripande förändringar av finansieringen kommer till stånd. Betydande tillskott från staten eller helt statligt Övertagande av vissa kostnader från kommunerna är nödvändiga åtgärder. Ett förändrat med en skattesystem progressiv statskommunal enhetsskatt framstår allt mer som en nödvändighet.

Avlämnade delbetänkandet: 93

KEU 76 har nu valt att i utredningsarbetet om kommunernas ekonomi framlägga ett delbetänkande rörande slopande av vissa utgående statsbidrag. Detta kan, enligt Berndtson, inte anses motiverat med hänsyn till mer angelägna uppgifter. Visserligen förutsätter utredningen att förslagen bör bedömas tillsammans med övriga Förslag och ställningstaganden som senare skall presenteras. Utredningens förslag framlägges dock utan att samtidigt några åtgärder i syfte att förbättra den kommunalekonomiska situationen presenteras. Utredningen har vid sina överväganden i detta sammanhang utgått från oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Även om utredningen förutsätter att berörda statsbidrag som regel skall överföras till skatteutjämningssystemet kan indragning av vissa statsbidrag bli kännbara för enskilda kommuner. Ett statsbidrag som totalt sett har liten betydelse för kommunernas ekonomi kan vara av stor betydelse för en enskild kommun med speciell struktur. I skatteutjämningssystemet torde däremot beloppet ifråga bli av ringa betydelse. En översyn av statsbidragssystemet, bl. a. med hänsyn till att vissa bidrag är administrativt komplicerade, kan vara motiverad. Däremot bör inte denna fråga ses isolerad från det totala kommunalekonomiska sammanhanget hävdade Berndtson. Den främsta uppgiften för utredningen kan inte vara att avskaffa statsbidrag menade Berndtson vidare. Huvuduppgiften måste vara att tillföra kommuner och landsting ökade resurser. Bamomsorgen, skolan, sjukvården och pensionärernas bostadstillägg är några viktiga områden där kraftiga statliga insatser krävs. Huruvida speciella statsbidrag skall bibehållas, slopas eller utvidgas måste ses i samband med finansieringen av de for kommuner och landsting verkligt tunga utgiftspostema. Därför borde enligt Bemdtsons mening frågan om slopande av vissa statsbidrag inte ha särbehandlats innan en helhetslösning av kommunernas ekonomi kan presenteras. I särskilt yttrande av de socialdemokratiska ledamöterna samt de sak-

Starkerud och Åberg anförs att den borgerliga majoriteten i ut-

kunniga

redningen har valt att publicera delbetänkandet innan de slutliga ställnings-

tagandena till kommunernas ekonomi har tagits. Detta omöjliggör en analys av de kommunalekonomiska konsekvenserna av förslagen sett ur en enskild kommuns synvinkel. Man kan konstatera vilka ekonomiska konsekvenser som borttagande av de ifrågavarande bidragen skulle få, man kan däremot ännu inte överblicka vilka nya statsbidrag man skulle få som ersättning för de förmåner som gått förlorade. De ansåg därför att dessa förslag borde ha presenterats samtidigt med utredningens totala överväganden och förbehöll sig rätten att återkomma till de föreslagna åtgärderna i samband med ställningstagandet till utredningens totala överväganden i dess slutbetänkande. I särskilt yttrande av den sakkunnige Lundequist framhålls att trots att KEU 76 således är fullt medveten om det pågående arbetet inom SSKutredningen, anser man uppenbarligen sig ändå föranledd att ta upp frågan kring statsbidragsgivningen till skolan - om ock i vissa fall endast på ett principiellt plan. SACO/SR anser bl. a. mot bakgrund av det arbete som pågår inom SSK-utredningen att det är nödvändigt att lämna frågan om skolbidragens integration i skatteutjämningssystemet utanför KEU 76:s arbete.

3 Samspelet mellan stat och kommun

3.1 Den kommunala sektorns omfattning

Kommunerna i samhällsekonomin Den kommunala sektorn har ökat kraftigt under efterkrigstiden. I värt delbetänkande Kommunernas ekonomi 1975-1985, som sammanfattasi kapitel 2, har vi redovisat utvecklingen under senare år. Den kommunala sektorn har tagit i anspråk en allt större andel av bruttonationalprodukten, framförallt i löpande priser. Det visar diagram 3.1, där åren 1965 och 1975 jämförs. Andel av BNP (96) 20-

15-

10-

5-

1965 1965 1975 1975 Staten Kommunerna Staten Kommunerna = Konsumtion = Investeringar Diagram 3.J Kommunal och statlig konsumtion och 1) exkl permanenta bostäder investering som andel av Anm: BNP = BNP till marknadspris. l siffrorna för statliga och kommunala inve- BNP, 1965 och I 975. steringar ingår uppgifter för av staten resp kommunerna ägda företag med undantag för bostadsföretag. Löpande priser

96 Samspelet mellan stat och kommun

Den kommunala konsumtionens andel av BNP har ökat från 9 procent till 16 procent mellan åren 1965 och 1975. Den statliga konsumtionens andel är oförändrad, 9 procent. Investeringarna visar för kommunal och statlig sektor en i stort sett oförändrad andel på 3-4 procent under perioden. 1975 tog den kommunala sektorn i anspråk 20 procent av landets totalproduktion. Statens motsvarande andel var 12 procent. Av den samlade offentliga konsumtionen svarade den kommunala sektorn för två tredjedelar och staten för en tredjedel. Jämförelserna visar att primärkommunerna och landstingen tillsammans numera utgör ett mycket väsentligt inslag i samhällsekonomin. Den kommunala utvecklingen får därför stor betydelse för resursfördelningen i samhället.

Driftkostnader

Kommunernas och landstingens bruttokostnader uppgick till sammanlagt 83 miljarder kr 1976. Hälso- och sjukvård, undervisning och socialvård utgör de största verksamheterna. Tillsammans svarade de, som framgår av diagram 3.2, för ca 65 procent av bruttokostnaderna 1976. Den affärsmässiga verksamheten motsvarade l2 procent.

Undervisning m m Socialvård m m 21 % 21 %

Hälso- och sjukvård 28 %

Affärsmässig Diagram 3.2 Driftkosma- verksamhet der, bruna, 1976. Pri- 12 % märkømmuner och landsting. Fördelning pa verksamhetsomráden

Samspelet mellan stat och kommun 97

Av de totala bruttokostnaderna 1976 svarade primärkommunerna for 68 procent och landstingen för 32 procent. I diagram 3.3 har kostnaderna inom kommuner och landsting delats upp på verksamhetsområden.

Undervisning och socialvård svarar tillsammans för drygt hälften av pri-

märkommunernas verksamhet. Inom undervisning svarar grundskolan för den största andelen. Socialvården domineras av olika insatser för barn och ungdom och av äldreomsorgen. För landstingen är hälso- och sjukvården den helt dominerande verksamheten. Den svarar for 3/4 av driftkostnaderna. I Hälso- och sjukvård ingår dels den slutna sjukvården, dels den öppna läkarvården och distriktsvården. Där ingår också folktandvården och den psykiska barna- och ungdomsvården. Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda är en relativt omfattande verksamhet, där en kraftig upprustning pågått under senare år. I den sociala verksamheten ingår bl. a. arbetsvården och bam- och ungdomshemmen.

1976 Primärkommuner

1976 Landsting

1.1 Kulturell verksamhet

Affärsmässig Sjukhusansluten hälsoverksamhet 153 och sjukvård

Hälso- och sjukvård Frltidsförvaltning utanför sjukhus Byggnads- o Social verksamhet planväsen, gatu- o parkförvaltning Omsorg om psykiskt Fastighets- utvecklingsstörda förvaltning Undervisning o Central för- bildn verksamhet Diagram 3.3 Driftkosmavaltning rätts- o Centralförvaltning der, bruna, 1976. Prisamhällsskydd Diverse märkommuner och lands- Totalt 56,7 Totalt 26,4 ting. Miüarder kr.

Samspeler mellan stat och kommun

Investeringar De kommunala investeringarna ökade kraftigt under 1960-talet. Under senare år har utvecklingen dämpats, bl. a. som en följd av att bostadsbyggandet minskat. Investeringarna for primärkommuner och landsting uppgick 1976 till sammanlagt 10 miljarder kr. Fördelningen på olika verksamheter framgår av diagram 3.4.

m m Undervisning

;åád °

m m 13 %

Hälso- och sjukvård 18 % Byggnads- och planväsen m m 18 %

Affärsmässig verksamhet Övrigt 28 % 16 0/0

Diagram 3.4 Brurroinvesteringar 1976. Primär- N kmdsüng Anm: Med bruttoinvesteringar avses nybyggnad och nyanläggning samt inköp av

k{'“'_'" 02h

F9rd?/8 Pa VP/ksam transportmedel, maskiner och inventarier. Inköp av fastigheter ingår däremot i hetsområden inte för primärkommunerna.

Av som 1976 uppgick till 8 de primärkommunala bruttoinvesteringarna miljarder kr är den affärsmässiga verksamheten den största posten (36 procent). Betydande primärkommunala investeringar sker också under Byggnads- och planväsen m. m. Investeringarna i gator och vägar svarar för ca 14 procent av primärkommunemas totala investeringar. bruttoinvesteringar uppgick 1976 till 2 miljarder kr. Hälso- Landstingens och sjukvårdens andel utgjorde 74 procent.

Inkomster

De viktigaste inkomstkällorna för primärkommuner och landsting redovisas i diagram 3.5.

Samspelet mellan stat och kommun 99

.mc.u_nm=mt.onm:§m

uumxummcümucmn_

:c:

cm_

m› Z

:m:

:mEuJå:

mctmucmq

måctmwü_

.mmEc

.m.øEoxc_

Pisa En

.autmâåcozma

02min_

mfänmumuw

_S923_

comctxmøñ*

m G955

.mmägnzätöpøsmxm

uäxnmcaEêox .m=.:n§u\

.mmâcêmramuaaxw

mean

.to

cmê=

:E:

gäzsêååêtm

Cm_

§2

.E3

.ECJEEOuIMEIQ

mmâxnmumum

.E88

gmzåaxs

.o_._wu:oc_

m

.owmEoxc_

mm_._0

Szåxw

...oo

mcEEEmH_

.ocsêEox

.contains

...o

.Son

.az E

;oo ma.

00.530 .aviga mctøvcm_

E

.wuc_cämm EEuEQ

umrso :m: ompokü ...oo .o§m› .mäcmv

100 mellan stat och kommun

Samspelet

Kommunalskatten är den viktigaste inkomstkällan för såväl landsting som primärkommuner. Den svarar för nära 60 procent av landstingens inkomster och drygt 40 procent av primärkommunernas. Statsbidragen täcker en betydligt större andel av primärkommunernas kostnader än av landstingens, men landstingen får också inkomster från staten via ersättningen från den allmänna försäkringen. Patientavgifterna för öppen och sluten vård utgör en liten del av landstingens inkomster. De uppgick 1976 till ca 600 milj. kr. Primärkommunernas avgiftsinkomster för olika verksamheter framgår inte av linansstatistiken. Enligt en specialundersökning, som utförts av kommunförbundet och som redovisas i kapitel 5, utgjorde avgifterna för den sociala verksamheten (barnomsorg, åldringsvård) 1,5 procent av av de externa inkomsterna 1975. Motsvarande andel för den industriella verksami heten var 11,5 procent.

Uppgifter per invånare och utdebiteringsbehov

Den genomsnittliga utdebiteringen per skattekrona 1976 var 15:55 kr. för primärkommunerna och 10:78 kr. för landstingen. I tabellerna 3.1 och 3.2 redovisas nettokostnader och vissa utgifter för olika verksamheter inom primärkommuner och landsting 1976 dels per invånare, dels per skattee krona.

Tabell 3.1 Primärkommuner. Nettokostnad per invånare och utdehitering per skattekrona för olika verksamheter 1976

Byggnads- och planväsen, gatu- och park-

Finansiering exkl. förskott på kommunal skatt, skattebortfallsbidrag och skatteutjämningsbidrag ./. 1 589 ./. 9:04 Kostnadsräntor N 281 1:60

”InkL skattebortfallsbidrag och tillskott av skatteunderlag enligt det statliga skatteutjämningssystemet. b Central förvaltning, rätts- och samhällsskydd samt folkbokföring och beskattningsväsen, hälso- och sjukvård.

Samspelet mellan stat och kommun

Socialvård och undervisning inkl. kulturell verksamhet ligger kostnadsmässigt avsevärt högre än övriga verksamheter. Tillsammans svarar de för ungefär 60 procent av de totala nettodriftkostnadema. Kostnaden för räntor och amorteringar uppgick till sammanlagt 521 kr. per invånare, vilket motsvarar en utdebitering på nära 3 kr/skr.

Tabell 3.2 LandstingvNettokostnad per invånare och utdebitering per skattekrona för olika verksamheter 1976

Undervisning

Finansiering exkl. förskott på kommunal skatt, skattebortfallsbidrag och skatteut-

”1nkI. skattebortfallsbidrag och tillskott av skatteunderlag enligt det statliga skatteutjämningssystemet. b Approximativ fördelning.

Av nettokostnaden per invånare för hälso- och sjukvården går närmare hälften till akutvården och en fjärdedel till långtidssjukvården. Kostnaden för räntor och amorteringar uppgick till sammanlagt 75 kr. per invånare, vilket motsvarar en utdebitering på 44 öre/skr. Det måste understrykas, att de resultat som redovisas i tabell 3.1 och 3.2 är genomsnittsvärden. Jämför man enskilda primärkommuner eller landsting är variationerna stora. För primärkommunerna kan detta illustreras med kostnaden för socialhjälp, som 1976 uppgick till 272 kr. per invånare i Botkyrka och till 6 kr. per invånare i Ydre kommun. Skillnaderna mellan landstingen belyses i diagram 3.6, som visar antalet vårdplatser per 1 000 invånare 1976.

102 Samspelet mellan stat och kommun

ABCD EFGHKLMNOPRSTUWXYZACBDSamtI.

Diagram 3.6 Landsting. Sysselsättning

Várdplatser/ 1 000 invånare 1976. Egen konsumtion Den kommunala sektorn spelar en stor roll för sysselsättningen. 1976 hade primärkommuner och landsting sammanlagt 680 000 anställda vilket motsvarar 17 procent av det totala antalet sysselsatta i landet. 400 000 av dem arbetade hos primärkommunema och 280 000 hos landstingen. I denna beräkning ingår inte anställda enligt statliga avtal (lärare) och i kommunala aktiebolag och stiftelser m. fl., totalt ca 170 000. Diagram 3.7 och 3.8 visar hur de anställda fördelas på kön, ålder och hel- respektive deltidsarbete (inkl. timavlönade).

Ålder Män Kvinnor

- 19

20 - 24

25 - 34

35 - 44

45 - 54

55 - 59 1 ä 60 - Antal l

30 000 50 000 701000

Heltid

I

Deltid + timavlönade

Diagram 3.7 Primärkom- Ungefär tre fjärdedelar av primärkommunemas anställda är kvinnor och

“9-A"'a/9N1"S'ä'1dtf1 en fjärdedel är män. Drygt hälften av de anställda arbetar deltid eller är

”ppde/mg

mfmülwá ”f” timavlönade. Av kvinnorna är de flesta mellan 45 och 54 år. Den största

pa kon och alder ,, __ gruppen av mannen ar yngre, 25-34 år.

Samspelet mellan stat och kommun 103

Av antalet sysselsatta personer i primärkommunerna hänförde sig 198 000 (49 procent) till socialvård, 72 000 (18 procent) till undervisning och annan kulturell verksamhet samt 44000 (11 procent) till stadsbyggnad, gatu- och parkförvaltning, sport och friluftsliv.

Ålder Män Kvinnor

- 19

20 - 24

25 - 34

35 - 44

45 - 54

55 - 59

60 “ Antal l l I I I r 10 000 10 000 30 000 50 000 70 000 30 000

Heltid

I

Deltid + timavlönade

Könsfördelningen bland landstingens anställda är ännu mer ojämn än Diagram 3.8 Landsting. Antalet anställda] mars primärkommunemas; 85 procent är kvinnor och 15 procent är män. Lands- I 976 med uppdelning pa tingens anställda är genomsnittligt yngre än primärkommunemas. Bland kön och ålder såväl kvinnor som män är åldersgruppen 25-34 år den största. Nära hälften av de anställda arbetar deltid eller är timanställda. Av landstingens anställda arbetar 87 procent inom hälso- och sjukvården (ca 240000 personer). Primärkommunemas och landstingens andel av den totala sysselsätthar ökat från 12 till 17 procent mellan 1970 och 1976. Under den ningen tiden tillkom 207 000 nya arbetstillfällen i primärkommuner och landsting. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar ökade den totala sysselsättningen under samma tid med 218 000 personer. Tillväxten hos primärkommuner och landsting motsvarade sålunda så gott som hela nettoökningen av antalet sysselsatta under perioden.

3.2 Lokal och regional självstyrelse

Översikten i föregående avsnitt visar hur den kommunala sektorns betydelse

främst under de senaste decennierna har ökat från såväl samhällsekonomisk

Vilka är då de konstitutionella forsom sysselsättningspolitisk synpunkt. utsättningarna för primärkommunernas och landstingens verksamhet? Den lokala självstyrelsen har gamla anor i Sverige. Den kan i modern

104 Samspelet mellan stat och kommun

tid sägas ha tagit sin början med 1862 års kommunalrefonn. Sedan dess har den kommunala självstyrelsen fortgående ökat i betydelse och omfattning. I bilaga 2 till betänkandet har docenterna Birgersson och Wallin bl. a. beskrivit hur den kommunala självstyrelsen vuxit fram. Redan från början ingick tre moment i självstyrelseideologin, decentraliseringsidén, tanken på en naturlig kommunal kompetenssfár samt föreställningen att självstyrelsen skulle fostra folket till goda medborgare. Mot mitten av 1800-talet kompletterades dessa idéer av en fjärde, associationstanken, enligt vilken den kommunala gemenskapen utgjorde en form av permanent föreningssamverkan. Samtidigt som mycket av tänkandet kring den kommunala självstyrelsen har förändrats under det gångna seklet har två grundkomponenter - decentralisering och medborgarfostran - i allt väsentligt överlevt alla de förändringar som i övrigt berört kommunerna och deras verksamhet. Decentraliserad förvaltning anses göra det lättare att anpassa verksamheten till lokala Förhållanden. Praktiska och psykologiska skäl talar för att man vill ha så kort avstånd som möjligt mellan myndigheter och medborgare. Information och kontakter underlättas när avståndet är kort mellan ansvariga beslutsfattare och de medborgare som de är tillsatta att tjäna. Det är lätt att komma i kontakt med beslutsfattarna och dessa kan antas vara mottagliga for lokala opinioner. Viktiga samhällsuppgifter har genom lagstiftning decentraliserats till primärkommuner och landsting där de ombesörjts under hänsynstagande till skiftande lokala och regionala förhållanden. Primärkommuner och landsting har blivit betydelsefulla instrument för den samhälleliga

reformpoli-

tiken. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter s_om här. Målet har varit att skapa förutsättningar för en så likformig kommunal standard som möjligt över hela landet. Utbyggnaden av den kommunala serviceapparaten har kontinuerligt krävt åtgärder vad gäller kostnads- och uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, en utbyggnad av skatteutjämningssystemet, interkommunal samverkan och kommunindelningsreformer för att få fram bärkraftiga kommunala enheter. De kommunala insatserna utgör en viktig del av den offentliga sektorns expansion. Redan vid sekelskiftet motsvarade de totala utgifterna för den kommunala verksamheten i stort sett den dåtida statsverksamhetens om försvarskostnaderna drogs ifrån. Utvecklingen därefter och särskilt under de senaste decennierna har påtagligt ökat den kommunala andelen av den offentliga verksamheten vilket framgår av redovisningen ovan. På de traditionella områdena för kommunal självstyrelse åldringsvård, skola, bostadsförsörjning etc. - ställs oavbrutet nya anspråk och krav från en mängd håll. Också på nya områden ökar det kommunala engagemanget, t. ex. i fråga om sysselsättnings- och näringspolitiken. Frågan om var gränsen går mellan statliga och kommunala uppgifter blir därför allt svårare att besvara. Redan 1952 ansåg allmänna statsbidragsutredningen att det inte var möjligt att med ledning av allmängiltiga kriterier åtskilja statliga och kommunala

Samspelet mellan stat och kommun 105

uppgifter. Kommunalrättskommittén konstaterade 1965 att den offentliga förvaltningen i våra dagar framstår såsom ett sammanhängande helt, vari statligt och kommunalt samordnats. Detta har samband med att samarbetet stat- kommun blivit alltmer intensivt på såväl det specialreglerade området som inom den fria kommunala sektorn. De kommunala besluten grundar sig inte längre på enbart kommunalekonomiska synpunkter och lokala intressen utan påverkas i växande omfattning av hänsyn till den allmänna utvecklingen på t. ex. skolans område, i frågor om byggnadsplanering, bostadsforsörjning etc. Även den statliga regionalpolitiken och konjunktur- och arbetsmarknadspolitiken har numera i hög grad betydelse för de kommunala besluten. Sammanfattningsvis kan sägas att formerna för den kommunala självstyrelsen har varit föremål för diskussion men däremot inte självstyrelsen som sådan. Det har rått en bred politisk enighet om den kommunala självstyrelsens centrala betydelse för det svenska folkstyret.

3.3 Kommunindelningsreformen

1960-talets kommunindelningsreform minskade antalet primärkommuner från över l 000 till 278. Efter en ytterligare sammanläggning är antalet primärkommuner idag 277. En av riktlinjerna for kommunsammanläggningarna har varit att varje kommun skulle omfatta den/de tätorter med kringliggande landsbygd som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt invånarnas kontaktinriktning i övrigt bildade en sammanhållen region. Målsättningen var vidare att skapa kommuner med erforderliga ekonomiska och personella resurser för att kunna tillgodose medborgarnas behov av kommunal service. Med större enheter förväntades skillnaderna i kommunal utdebitering minska mellan kommunerna, vilket från rättvise- och jämlikhetssynpunkter ansågs eftersträvansvärt. Genom skapandet av bärkraftiga kommunala enheter skulle landsbygdens avfolkning bromsas. Centralorter med god samhällsservice skulle framstå som attraktiva alternativ till storstäderna, varigenom dessas expansion skulle kunna föras in i ett måttligare tempo. Vidare kräver en rad uppgifter tämligen stora förvaltningsområden för att kunna handläggas på ett effektivt sätt. Institutioner och inrättningar som ställde sig alltför dyrbara för småkommuner, men som är önskvärda från effektivitetssynpunkt, skulle genom kommunsammanläggningama kunna tillskapas och kvalificerade tjänstemän anställas. Utöver dessa funktionella motiv talade slutligen också för kommunindelningsreformema det faktum att många små kommuner saknade de personella resurser som är en förutsättning för att självstyrelsen och därmed den kommunala demokratin skall kunna fungera tillfredsställande. Mot kommunindelningsreformen talade framför allt den reducering av förtroendemannakåren som skett, vilken från demokratiska utgångspunkter får anses mindre önskvärd. Alternativet till reformen hade varit att lyfta av primärkommunerna uppgifter och låta regionala eller centrala organ få ansvaret för dessa. Detta

106 Samspelet mellan stat och kommun

skulle ha inneburit ett fjärmande från medborgarna av beslutanderätten i angelägenheter av direkt lokalt intresse. Därför valde statsmakterna i stället att reformera den kommunala indelningen. Den nuvarande kommunstrukturen ger medborgarna möjlighet att ta ansvar för och påverka viktiga samhällsfrågor genom kommunala beslut.

3.4 Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen

Kommunerna utgör enligt vår mening en grundval for den svenska demokratin. De är ett praktiskt instrument for att förverkliga välfárdssamhället. Statens uppgifter är bl. a. att samordna de olika delarna av samhällsverksamheten och göra de avvägningar, som är nödvändiga för att utnyttja till-

gängliga resurser i enlighet med förhärskande politiska värderingar. Den

kommunala sektorns omfattning och kommunernas ekonomiska självständighet ställer krav på samordning av kommunernas verksamhet med den övergripande statliga politiken. statsmakterna har mot den här bakgrunden g l ett intresse att på olika sätt påverka den kommunala verksamheten i syfte att nå de övergripande målen vad gäller t. ex. sysselsättnings-, regionaloch stabiliseringspolitiken. Dessutom finns det inom många kommunala områden starka önskemål om en enhetlig utformning av verksamheten i hela landet. Detta motiverar bl. a. den statliga styrningen av skolväsendet. Hur ska då det statliga inflytandet över kommunerna utformas? Det är knappast möjligt att låta statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna regleras av någon enstaka allmängiltig princip. Denna mening har bl. a. framförts i prop. 1976/77:1 angående minskad detaljreglering av kommunerna. En avvägning mellan olika intressen måste komma till stånd vid varje tillfälle. Frågan är därför ytterst vilka styrinstrument och vilken grad av statlig styrning som är förenlig med den kommunala självstyrelsen. Frågan om i vilken utsträckning och på vilket sätt den kommunala självstyrelsen bör regleras i grundlagen har övervägts tämligen ingående under arbetet med den nya konstitutionen, vilket framgår av bilaga 2. 1974 års RF ägnar kommunerna betydande uppmärksamhet, men grundlagsregleringen på området kännetecknas av återhållsamhet. Flera omständigheter har bidragit till detta. Bl. a. har hänvisningar gjorts till pågående utredningsarbete, vilket berör flera for kommunerna centrala problem. i samverkan - Med utgångspunkt i synsättet att stat och kommun på olika områden och i skiftande former - har att vidta de åtgärder som medborgarnas behov och önskemål motiverar eller som eljest aktualiseras av samhällsutvecklingen har en strikt avgränsning av den kommunala sektorn tett sig både olämplig och svårgenomförbar. Avvägningen statligt - kommunalt måste ske fortlöpande under ständig anpassning till nya förhållanden och bedömningar. Vi har konstaterat att kommunernas självstyrelse idag är kringskuren i olika avseenden. Inom det specialreglerade området finns sannolikt ett betydande utrymme för minskad detaljstyrning. I samband med indelningsreformen diskuterades en minskad statlig styrning av kommunerna. Det anfördes att större kommuner med bättre resurser i ökad utsträckning skulle kunna besluta om servicen i den egna kommunen. Den nya kommunallagen

Samspelet mellan stat och kommun 107

och propositionen om minskad detaljstyming av kommunerna, som vi återkommer till nedan, kan ses som steg på vägen i denna riktning. Vidare föreligger ett samband mellan författningsbestämmelser och statsbidrag. Om den statliga bidragsgivningen behålls oförändrad till sin omfattning innebär varje reduktion av antalet detaljföreskrifter en förstärkning av den kommunala självstyrelsen eftersom kommunernas handlingsfrihet ökar. I detta sammanhang vill vi erinra om att vi i vårt delbetänkande

Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48) prin-

cipiellt förordat en tyngdpunktsförskjutning i statsbidragsgivningen. En större del av statens totala stöd bör i fortsättningen utgå via skatteutjämningssystemet. Vi har därför föreslagit att ett antal speciella bidrag helt eller delvis slopas och att medlen överförs till skatteutjämningen. Därmed skulle också de detaljbestämmelser som är knutna till dessa speciella statsbidrag upphöra. Detaljkontrollen av kommunerna är fortfarande betydande. Vi anser det därför angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökas genom minskad statlig kontroll. Det finns enligt vår uppfattning tillräckligt med ansvarskänsla och lokalkunskap i kommunerna för att staten inte skall behöva detaljreglera den kommunala verksamheten i den utsträckning som för närvarande sker. Statsmaktema bör i första hand nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av välfärden. Det torde råda allmän enighet om denna inriktning. Det är emellertid omöjligt att generellt avgöra huruvida statligt inflytande över kommunerna i form av utbyggd ramstyming kombinerad med en minskad detaljstyming och ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter sammantaget innebär en inskränkt eller utvidgad självstyrelse. Det avgörande för ett sådant ställningstagande måste vara den konkreta utformningen av alla dessa samverkande åtgärder. Under 1970-talet har primärkommunernas och landstingens uppgifter och arbetsformer varit föremål för omfattande studier och överväganden av kommunallagsutredningen och utredningen om den kommunala demokratin. På grundval av utredningarnas förslag framlades en proposition (l975/76:187) om kommunal demokrati och ny kommunallag. I propositionen föreslogs bl. a. åtgärder som syftade till att utveckla och fördjupa medborgarinflytandet. Syftet med förslagen var att göra kommunallagstiftningen enklare och mera enhetlig samt att anpassa bestämmelserna till utvecklingen i kornmunal praxis. Karaktären av ramlag med minskad detaljreglering innebär att primärkommunernas och landstingens handlingsfrihet ökar liksom möjligheterna att anpassa de kommunala verksamhetsformema efter lokala förhållanden och till den framtida utvecklingen. I den nya kommunallagen har en mängd detaljföreskrifter slopats. I ovan nämnda prop. 1976/ 77:1 om minskad detaljreglering av kommunerna m. m. föreslogs ändringar i ett 25-tal olika specialförfattningar. Tanken bakom förslagen var också här att öka primärkommunernas och landstingens möjligheter att anpassa organisation och arbetsformer efter skiftande lokala förhållanden och behov.

108 Samspelet mellan stat och kommun

3.5 Pågående utredningsarbete

Arbetet med att öka den kommunala handlingsfriheten fortsätter. I direktiven till utredningen om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna erinrar departementschefen om de reformer som under senare år genomförts på olika områden för att minska den statliga detaljregleringen. Det framhålls att det är angeläget med en samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och lands-

l

tingskommunerna i syfte att pröva vilka ytterligare förändringar som kan l

direktiven bör l göras för att stärka den kommunala självstyrelsen. Enligt syftet med översynen vara att mönstra ut sådana detaljföreskrifter som med hänsyn

till de kommunala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte

längre är nödvändiga. Det finns flera motiv för att på detta sätt decentralisera ansvar och befogenheter. statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och få bättre tid för planering och andra övergripande frågor. Från demokratisk synpunkt är en förstärkning av kommunernas och landstingskommunernas roll i beslutsfattandet av i

stor vikt för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda män- l

niskoma. I utredningsarbetet bör synpunkter av detta slag väga tungt. Samtidigt måste självfallet kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet beaktas. Det är exempelvis nödvändigt att statsmakterna meddelar bestämmelser av olika slag för att uppnå övergripande mål i fråga om rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång l till samhällsservice. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över l kommuner och landstingskommuner måste en avvägning mellan delvis motstridiga intressen göras i varje särskilt fall.”

Decenrraliseringsutredningenskall i_ sitt arbete överväga motiven och för- * utsättningarna för att decentralisera arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter från central till regional och lokal nivå i samhällsförvaltningen. Utredningens uppgift är enligt direktiven att pröva decentraliseringsfrågan över praktiskt taget hela det statliga förvaltningsområdet. Möjligheterna att flytta ansvar och befogenheter från länsorganen till kommunerna skall också tas tillvara. Utanför utredningens kompetens ligger endast domstolarna, utrikesförvaltningen, det militära försvaret och de affärsdrivande verken. Enligt regeringens direktiv finns det flera motiv för en decentralisering: I. Den centrala statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och få bättre tid för planering och andra övergripande frågor; 2. Det är mindre arbetskrävande för statsförvaltningen som helhet om myndigheter som bereder ärenden också fattar beslut; 3. Regionala/lokala organ känner bättre än centrala myndigheter till bakgrunden l * i enskilda ärenden; 4. Medborgarna får större möjligheter till kontakter med dem som fattar besluten, 3 vilket kan underlätta lösandet av många problem. i

I direktiven betonas emellertid också att det finns en gräns för hur långt 5 decentraliseringen kan drivas. Kravet på enhetlighet i tillämpningen och behovet att tillförsäkra medborgarna sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice - detta oavsett bostadsort - gör att åtskilliga uppgifter även i fortsättningen bör ligga kvar hos centrala statliga organ. Arbetet inom decentraliseringsutredningen är för närvarande inriktat på utformningen av ett principbetänkande. Utredningen avser att redovisa generella motiv och former for en decentraliserad förvaltning, föreslå åtgärder

Samspelet mellan star och kommun 109

som skall styra den fortsatta utvecklingen i rätt riktning och bl. a. diskutera vilket organ som i fortsättningen skall bevaka decentraliseringsfrågorna. Ut-

redningen räknar med att förslag inom vissa sakområden skall kunna pre-

senteras i anslutning till principbetänkandet. Även personal- och ekonomiadministrationen liksom frågan om länsorganens resurser för egna initiativ och andra åtgärder som kräver speciella utredningsinsatser kommer att behandlas i betänkandet. och organisation har be- Den regionala samhällsförvaltningens uppgifter handlats av åtskilliga utredningar under de senaste årtiondena. Ett antal reformer har genomförts vad gäller den statliga länsförvaltningen men också beträffande landstingen. Dessa reformer har bl. a. gått ut på att stärka ställning genom att anpassa deras organisation och arbetslänsstyrelsernas former till nya krav. l direktiven till utredningen om vidgad länsdemokrari framhåller departementschefen bl. a. att medan huvudlinjen hittills har varit att bygga på statliga länsorgan, bör den i framtiden vara att stärka landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen. I direktiven påpekas också att med det synsätt som legat bakom kraven på utredningen om vidgad länsdemokrati är det av grundläggande betydelse att de beslut som berör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Man måste enligt direktiven sträva efter ett system som underlättar insyn, medverkan, kontroll och politiskt ansvarsutkrävande. Samma synpunkter som förestavar önskan om en vidgad länsdemokrati kommer också till uttryck i strävan att förverkliga en stärkt primärkommunal självstyrelse med ökad självständighet för de förtroendevalda. l direktiven framhålls vidare att

“varje forslag om vidgad länsdemokrati måste bygga på vissa bestämda förutsättningar. En sådan förutsättning är att riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas. Statsmaktemas suveränitet, som bl. a. innefattar en befogenhet att bestämma gränserna för den kommunala självstyrelsen. är en grundläggande princip. Statsmaktemas grundläggande ansvar för t. ex. arbetsmarknads-, regional- och näringspolitiken måste ligga fast. En annan förutsättning är att kommunernas ställning inte får försvagas genom en vidgad länsdemokrati. Syftet måste i stället vara att stärka den kommunala självstyrelsen i stort.” Enligt vår mening måste så goda förutsättningar som möjligt skapas för den kommunala självstyrelsen. Det är i en demokrati av grundläggande betydelse att medborgarna har goda möjligheter att påverka samhällsutvecklingen. De ovan nämnda utredningarna har betydelsefulla uppgifter att fylla i detta sammanhang och kompletterar på väsentliga punkter det arbete som har bedrivits av KEU 76. Det är de samlade förslagen från dessa utredningar liksom från KEU 76 som bör beaktas när effekterna på de framtida relationerna mellan stat och kommun och förändringarna av den kommunala självstyrelsens innehåll bedöms.

4 Den kommunala utgiftsexpansionen

4.1 Utrymmet för utbyggnad av den kommunala

verksamheten

4. l .l Inledning l direktiven till KEU 76 konstateras att takten i den kommunala utgiftsexpansionen har dämpats under 1970-talet jämfört med tidigare år men att det trots detta är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt. I sammanfattningen av vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) i kapitel 2 har vi lämnat en kortfattad redogörelse för den kommunala utvecklingen under tidigare år. Här skall vi ytterligare något belysa bakgrunden till bedömningen i direktiven. Den samhällsekonomiska utvecklingen sedan början av 1960-talet kan bl. a. illustreras på sätt som sker i tabell 4.1. Därav framgår att den kornmunala konsumtionens ökningstakt visserligen genomgående legat lägre under 1970-talet än under föregående decennium, men att samtidigt de totala resursernas (BNPs) tillväxt också sjunkit kraftigt. Tillväxttakten för den kommunala konsumtionen ligger alltså genomgående över BNP-tillväxten. Under de allra senaste åren har detta inneburit att den kommunala expansionen tagit i anspråk över hälften av den totala reala resurstillväxten i samhället.

Tabell 4.1 Den kommunala konsumtionens ökning i relation till BNP-ökningen i reala termer 1960-1976 1968 års priser, procent

Anm.: Åren 1965-1967 har utelämnats eftersom de omfattande huvudmannaskapsförändringarna under denna period förrycker statistiken över den kommunala konsumtionens tillväxt.

112 Den kommunala utgiftsexpansiønen

4.1.2 1975 års lângtidsutredning

1975 års långtidsutredning skisserade i sin huvudrapport (SOU 1975:89) fyra alternativa vägar att uppnå målet om balans i utrikesbetalningarna till 1980. Två av dessa alternativ förutsatte att konsumtionsutrymmet utnyttjades till att sänka veckoarbetstiden med 2,5 timmar med påföljd att tillväxttakten i ekonomin beräknades sjunka till strax under 2,5 procent. De två övriga alternativen förutsatte oförändrad veckoarbetstid och en resurstillväxt om ca 3 procent per år. I dessa senare alternativ ställdes en prioritering av privat konsumtion mot en prioritering av offentlig (statlig och kommunal) konsumtion. Det ena alternativet (alt. I) innebar en årlig tillväxt i den privata konsumtionen av 3,0 procent och en årlig ökning av den offentliga konsumtionen om 1,5 procent. I det andra alternativet (alt. II), som prioriterade den offentliga konsumtionen, hade denna beräknats kunna öka med 2,9 procent om året under det att den privata konsumtionsökningen pressats ned till 2,0 procent om året. Den möjliga ökningstakten för den kommunala konsumtionen var enligt långtidsutredningens kalkyler 1,9 respektive 3,4 procent per år för alternativen I och II. Då långtidsutredningens beräkningar behandlades av riksdagen våren 1976 (FiU l975/76:40) nåddes bred parlamentarisk enighet om att riktpunkten borde sättas någonstans mellan utredningens alternativ I och II. Alternativen lll och IV, som innebar en allmän förkortning av veckoarbetstiden under perioden 1975-1980, avvisades. Det av utredningens alternativ som gav förtur åt den offentliga konsumtionsökningen ansågs av riksdagen knappast ge utrymme för en rimlig realinkomstutveckling för den aktiva delen av befolkningen. Anledningen till detta var att en stor del av det begränsade utrymmet för privat konsumtionsökning skulle komma att tas i anspråk av det växande antalet pensionärer och av gruppen nytillträdande på arbetsmarknaden. Det återstående utrymmet gav då knappast förutsättningar för en rimlig realinkomstutveckling för övriga grupper. Riksdagen ansåg å andra sidan att det alternativ som lade tyngdpunkten på den privata konsumtionens ökning inte gav tillräckligt utrymme för de mest angelägna reformerna inom åldringsvård och barnomsorg. Enligt riksdagen måste därför den offentliga konsumtionsökningen kännetecknas av en stark koncentration av möjliga reformer till dessa båda områden och i övrigt av en betydande återhållsamhet med nya åtaganden. Alla möjligheter till besparingar inom den offentliga sektorn måste ges hög prioritet. Som en komplettering till den realekonomiska analysen gjorde långtidsutredningen beräkningar också av altemativens finansiella innebörd och konsekvenser. Utgångspunkten var även här ett återställande av balansen i utrikesbetalningarna 1980. Detta innebar att långtidsutredningen antog att det totala sparandeunderskottet i vår ekonomi, dvs. bytesbalansunderskottet, skulle vara eliminerat vid denna tidpunkt. Utredningen hade som utgångspunkt fördelningen av det finansiella sparandet på olika sektorer 1975. Bilden var då att det betydande sparandeunderskottet inom sektorerna bostäder och företag i huvudsak balanserades av det positiva sparandet inom APfonden och hushållen. Statens och kommunernas negativa finansiella spa-

Den kommunala utgiftsexpansionen 113

rande svarade ungefär emot samhällets totala negativa finansiella sparande, dvs. bytesbalansens underskott. Långtidsutredningen skisserade olika vägar för att till 1980 nedbringa detta underskott till noll. Med de antaganden i övrigt som utredningen gjorde skulle under perioden det finansiella sparandet inom sektorerna bostäder och företag i alla alternativen komma att minska. Utvecklingen inom APfonden skulle innebära ett något ökat sparande men inte tillräckligt för att kompensera bortfallet inom de nyssnämnda sektorerna. För hushållens del antog utredningen att sparkvoten skulle ligga på den förhållandevis höga nivån 8 procent till 1980. Långtidsutredningens totalkalkyl gav vid handen att praktiskt taget hela bördan av att eliminera det totala underskottet måste läggas på stat och kommun. Enligt utredningens bedömningar förutsatte detta en skärpning av finanspolitiken i Förhållande till utvecklingen under perioden 1970-1975 så att statens och kommunernas sammanlagda underskott (negativa finansiella sparande) minskas högst väsentligt fram till 1980. Detta kan endast åstadkommas genom en mycket långsam ökning av de offentliga utgifterna eller genom en betydande höjning av skattemas och avgifternas andel av bruttonationalprodukten.

4.1.3 Analysen av kommunernas ekonomi till 1985 En sammanfattning av resultaten i vårt betänkande Kommunernas ekonomi 1975-1985 (SOU 1977:20) har lämnats i kapitel 2. Här skall därför endast några av de viktigaste slutsatserna upprepas. Vår bearbetning av de kommunala planerna (KELP och LKELP) visar

att den kommunala konsumtionen beräknas öka med 3,9 procent per år 1975-1980 i volym. Ökningstakten är i stort sett densamma för primär-

kommuner och landsting. Dessutom kan konstateras att den faktiska utbyggnaden av den kommunala verksamheten har tenderat att överstiga den planerade. Våra kalkyler visar att utbyggnaden av barnomsorgen i enlighet med riksdagens beslut och av långtidssjukvårdens platsantal enligt landstingens planer tillsammans med den ökade efterfrågan till följd av förändringarna i befolkningsstrukturen leder till en ökning av den totala konsumtionen 1975-1980 med 1,9 procent per år. Återstående utrymme upp till ökningstakten enligt de kommunala planerna intecknas dels av standardökningar inom barnomsorgen, långvården och äldrevården i övrigt (ökad personaltäthet m. m.), dels av en utbyggnad inom övriga kommunala verksamheter. Enligt framskrivningama i delbetänkandet skulle det ökade utdebiteringsbehovet 1985 jämfört med 1977 uppgå till nära 9 kr i alternativet med en volymökning för den kommunala konsumtionen på ca 3,5 procent per år 1977-1985. Detta ger en total kommunal medelutdebitering på ca 36 kr 1985 inklusive kyrkoskatten. Alternativet med en årlig volymökning på ca 2 procent 1977-1985 ger en kommunalskattehöjning på drygt 3 kr jämfört med 1977 års utdebitering, dvs. uppemot 30 kr i medelutdebitering 1985. Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är mycket bekymmersamma för den kommunala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar för

114 Den kommunala utgiftsexpansionen

de kommunala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärkningar. Skulle den kommunala utgiftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till 1985 som de kommunala planerna visar för perioden 1975-1980 krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativet med den snabbaste volymökningen 1977-l985 resulterar i ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en krona per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960-1977. Som framgick ovan skulle även en volymökning om ca 2 procent per år, som fram till 1980 endast inrymmer utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till, leda till ett behov av betydande inkomstförstärkningar för kommunerna 1985. De valda förutsättningarna ger vid handen att vid en ökning av den kommunala konsumtionen med högst 0,3 a 0,4 procent per år skulle utgifterna kunna finansieras genom skatteunderlagstillväxten. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkommer krav på inkomstförstärkningar. En orsak till detta är den ogynnsamma prisutveckling som antagits gälla även i fortsättningen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata. Denna för kommunerna oformånliga prisutveckling förklaras bl. a. av lönekostnademas relativt höga andel i den kommunala verksamheten samt av den begränsade produktivitetsstegringen i offentlig tjänsteproduktion. Det bör också påpekas att en årlig höjning av arbetsgivaravgifterna med en procent per år hade lagts in i kalkylerna. Såsom framgår av analysen i vårt delbetänkande har finansieringen av offentlig verksamhet genom höjda arbetsgivaravgifter klan ogynnsamma effekter på den kommunala ekonomin. Om fortsatta höjningar av arbetsgivaravgifterna i samma omfattning som åren 1974-1977 skulle ha antagits under hela perioden fram till 1985, skulle situationen ha blivit än mer besvärande för kommunerna 1985 i de olika alternativen.

4.1.4 Regeringens och riksdagens uttalanden våren 1977

Utvecklingen under de första åren av långtidsutredningens beräkningsperiod kan nu överblickas. Det kan därvid konstateras att utvecklingen i viktiga avseenden blivit en annan än den av långtidsutredningen kalkylerade. De båda alternativ, mellan vilka riksdagen uttalade att målsättningen för perioden 1975-1980 borde läggas, angav som gränsvärden för den offentliga konsumtionens årliga ökning 1,5 procent respektive 2,9 procent. Under åren 1975 och 1976 har emellertid den genomsnittliga årliga tillväxitakten for den offentliga konsumtionen varit ca 4 procent. Den kommunala konsumtionens ökningstakt har därvid varit ca 4,6 procent per år. De kommunala utgiftsplanema pekar som nämnts på en expansionstakt om ca 4 procent under de närmaste åren. Enligt långtidsutredningens kalkyler skulle den kommunala utgiftsexpansionen behöva nedbringas till ca 2,5 â 3 procent per år under perioden 1975-1980. Under de två första åren av femårsperioden har dessa siffror således väsentligen överskridits. För den privata konsumtionens del angavs ett intervall mellan 2 och

Den kommunala utgiftsexpansionen 115

3 procent i årlig ökning. Den privata konsumtionen under åren 1975 och 1976 har emellertid ökat med ca 3,5 procent årligen. Investeringarna däremot har inte ökat i den omfattning som angavs i långtidsutredningens beräkningar. Tillväxten i ekonomin under åren 1975 och 1976 låg på 1/3 av den trendmässiga tillväxttakt som förutsattes av långtidsutredningen. Också vad gäller bytesbalansen har utvecklingen gått i en annan riktning än den som angavs av långtidsutredningens beräkningar. I stället för en förbättring av det allvarliga bytesbalansläget under utgångsåret 1975 uppvisar 1976 en ytterligare försämring av bytesbalansen. Något underlag för att göra helt nya finansiella kalkyler för perioden 1975-1980 finns ännu inte. I regeringens långtidsbudget (prop. 1976/ 772150 bil. 2) konstateras emellertid att det faktiska händelseförloppet vad gäller den reala utvecklingen och bytesbalansen ger åtminstone några indikationer på nya inslag. Det förefaller som om det totala sparunderskottet i ekonomin -bytesbalansens underskott - 1980 skulle komma att bli betydligt större än enligt långtidsutredningen. De minskningar av underskottets storlek som måste genomföras åren 1978-1980, även om balansmålet skjuts några år in på 1980-talet, blir sannolikt större än de som förutsätts i långtidsutredningen. F. n. finns ingen anledning att räkna med ett sparande inom företag, hushåll och bostadssektorn som tillsammans skulle vara större än enligt långtidsutredningens kalkyler. Den offentliga sektorns finansiella sparande slutligen har enligt utfallsberäkningarna för 1975 och 1976 samt de preliminära bedömningarna för 1977 utvecklats ogynnsammare än vad långtidsutredningen räknade med. Enligt regeringens långtidsbudget framstår därför kravet på en minskning av de offentliga sektorernas finansieringsunderskott fram till 1980 och tiden närmast därefter nu som än större än när långtidsutredningen gjordes. Utgångspunkterna för den nödvändiga återanpassningen sägs nu vara väsentligt ogynnsammare än när långtidsutredningen lades fram. l regeringens reviderade budgetförslag 1977/78 konstateras att man från regeringens sida tidigare framhållit att det är nödvändigt att både stat och kommun ålägger sig stor restriktivitet med nya åtaganden och att den offentliga verksamheten i framtiden inte kommer att kunna byggas ut i samma snabba takt som karaktäriserat de senaste åren. I det reviderade budgetförslaget slås fast att för att angelägna behov skall kunna tillgodoses krävs en stram hushållning inom hela den offentliga sektorn. Ansträngningarna att höja effektiviteten i statlig och kommunal verksamhet måste fullföljas och alla möjligheter till besparingar tas till vara. De närmaste åren måste inriktas på en strävan att återvinna balansen mellan resursutvecklingen och utgiftsambitionerna. Den fortsatta reformpolitiken måste föras i detta perspektiv. Även i regeringens reviderade finansplan 1977 diskuteras det framtida utrymmet för kommunal konsumtion. Där sägs att den kommunala utgiftsexpansionen f. n. är snabbare än vad som långsiktigt är förenligt med ett återställande av samhällsekonomisk balans. Kommunerna måste därför redan nu börja begränsa sin utgiftsexpansion. Inom ramen för det totalt sett begränsade utrymme som kan tillåtas för kommunala utgiftsökningar bör enligt den reviderade finansplanen barnomsorgen och åldringsvården prioriteras.

116 Den kommunala utgiftsexpansionen

Vid behandlingen av den reviderade fmansplanen och det reviderade budgetförslaget uttalade riksdagen våren 1977 (FiU 1976/ 77:30) att det inte bara är den privata konsumtionsökningen som behöver begränsas. Den offentliga sektorns resursanspråk kan inte heller tillåtas öka i samma takt som under de senaste åren. Särskilt gäller detta den kommunala konsumtionen. Den kommunala sektorn har under en längre tid expanderat snabbare än den statliga och är nu ungefär dubbelt så stor som denna. Detta innebär enligt riksdagens mening att den statliga sektorn omöjligt kan svara för hela den nödvändiga neddragningen av ökningstakten for den offentliga sektorn. Ett förverkligande av kommunernas planer är inte förenligt med en återställd samhällsekonomisk balans. Enligt riksdagens uttalande måste den kommunala sektorns resursanspråk dämpas. Om en kraftig höjning av skatte- och avgiftsuttaget skall kunna undvikas krävs också enligt riksdagens mening att utrymme för nya utgiftsåtaganden i första hand skapas genom omprövning av pågående aktiviteter. Alla möjligheter att höja effektiviteten inom statlig och kommunal verksamhet måste tas till vara.

4.1.5 Överenskommelsen mellan regeringen och kommun-

förbunden 1977

En överenskommelse träffades den 17 juni 1977 mellan regeringen å ena sidan och Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet å andra sidan. Överenskommelsen gällde kommunal ekonomi och statligt bidrag till kommunerna för 1978. I överenskommelsen slås fast att: det samhällsekonomiska resursutrymmet för en generellt höjd konsumtionsstandard kan förutses vara mycket begränsat under de närmaste åren. I fråga om såväl den privata som den offentliga sektorn innebär detta att de senaste årens takt i konsumtionsökningen inte kan fortsätta. En begränsning och hård prioritering måste genomföras om de samhällsekonomiska mål skall kunna nås varom enighet i stort föreligger. Den kommunala sektorns stora omfattning gör det omöjligt att uppnå en sådan begränsning utan kommunernas medverkan. En uppbromsning tar tid att genomföra. Möjligheterna att i avgörande grad påverka det närmaste årets utgiftsvolym är begränsade. Det är därför nödvändigt att kommunerna gör en översyn av sina flerårsplaner i syfte att uppnå en till det samhällsekonomiska utrymmet bättre anpassad volymmässig ökningstakt.” Enligt överenskommelsen erhåller kommunerna ett generellt statsbidrag om l l 720 milj. kr för 1978. Under denna förutsättning förbinder sig kommunförbunden l att uppmana sina medlemmar att genomföra en mycket restriktiv l l prövning av alla utgifter i budgetarbetet och att göra en översyn av sina l i l flerårsplaner. De utdebiteringsökningar som trots detta kan bli nödvändiga l l bör begränsas så långt möjligt. l l l Parterna är eniga om att inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig för den kommunala sektorn måste det ske en mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården. Enligt överenskommelsen är regeringen och kommunförbunden vidare ense om största återhållsamhet i sådana politiska beslut som föranleder ökade

Den kommunala utgiftsexpansionen 117

anspråk på kommunala utgifter. Regeringen kommer snarast att se över de bestämmelser som reglerar statliga myndigheters utfardande av normgivande riktlinjer, rekommendationer, vägledande informationer etc. för olika kommunala verksamheter i syfte att nå en begränsning av de kostnader som kan föranledas av dylika åtgärder. Parterna är också ense om det angelägna i att en mer varaktig reglering av de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun kan införas med början 1979 och att en effektivare kommunal skatteutjämning snarast bör uppnås.

4.1.6 Utredningens slutsatser

Den ekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn kan självfallet inte behandlas oberoende av vad som händer i ekonomins övriga delar. Såsom tidigare framhållits kommer behovet av att återställa balansen i de utrikes betalningarna att leda till att vi under ett antal år framöver får räkna med att det samhällsekonomiska utrymme som står till buds för vår inhemska konsumtion sannolikt måste öka långsammare än den totala produktionen. Detta förhållande kommer även att få en återverkan på den kommunala sektorns fortsatta utbyggnad. Av redovisningen tidigare i detta kapitel har framgått att det råder bred | enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren. Riksdagen har två år i rad (1976

E

och 1977) uttalat sig för detta. Den i juni 1977 träffade överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden visar att även förbunden delar denna uppfattning. För KEU 76 måste därför utgångspunkten för utredningsarbetet vara att de kommunala utgifterna skall öka i en långsammare takt framöver. Den tidsperiod som närmast avses är de återstående åren av 1970-talet och de första åren av 1980-talet. Den avstämning av 1975 års långtidsutredning, som beräknas bli klar under 1978, får ge en nämnare precisering i detta avseende. Vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) presenterades i mitten av april innevarande år. Utgångspunkten för framskrivningarna utgjordes av de bedömningar av det ekonomiska läget som redovisades i den preliminära nationalbudgeten för 1977. Därefter har nytt material om kommunernas ekonomi 1977 och 1978 kommit fram, bl. a. i den reviderade nationalbudgeten och i samband med överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden. Dessa nya bedömningar innebär ett mindre finansiellt sparande i kommunsektorn och större behov av skattehöjningar än vad som framgick av våra kalkyler. Utgångspunkten för framskrivningama har därför i viss utsträckning förändrats. Trots detta bör man kunna hävda att vad gäller de mer långsiktiga perspektiven fram till 1985 ger resultaten av våra kalkyler fortfarande ett gott underlag för de diskussioner och ställningstaganden som redovisas i föreliggande betänkande. I vår diskussion om den kommunala utgiftsutvecklingen under de närmaste åren måste först och främst slås fast att den kommunala sektorn kommer att växa även i fortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp utan vad som diskuteras är en fördelning av

118 Den kommunala utgiftsexpansionen

reformutrymmet över en längre period. Det är viktigt att inse att om uppbromsningen inte påbörjas omedelbart kan det komma att krävas en ännu hårdare uppgiftsprövning om några år. Hur hård behöver då uppbromsningen vara? Den kommunala konsumtionen har ökat med i genomsnitt 4,6 procent per år i volym 1975 och 1976. Detta ligger till och med högre än den genomsnittliga årliga ökningstakten l975-l980 enligt de kommunala planerna som vi har beräknat till 3,9 procent. Även den planerade utvecklingen är dock alltför snabb for att möjliggöra den nödvändiga åtstramningen av privat och offentlig konsumtion. \ Riksdagen har uttalat att barnomsorgen och åldringsvården skall priorite- 3 i ras. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunforbunden i juni 1977 talas det om en mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården ä och långtidssjukvården inom ramen for den begränsade expansion som är möjlig. Enligt våra beräkningar är ca två procent per år i kommunal konsumtionsökning intecknade fram till 1980 for utbyggnaden av barnomsorgen och långtidsvården samt för att klara förändringarna i åldersstrukturen i övrigt. Det bör observeras att endast en utbyggnad av antalet platser l har beaktats i denna kalkyl, däremot inte en ökad personaltäthet inom vårdsektom. 4 kommunalekonomiska utred- 1 Som har framgått av dels den tidigare ningens betänkande Kommunal utveckling. Kostnader 1974-1985 vid oförändrad service (SOU 1976:40), dels vårt analysbetänkande, ställer befolkningsutvecklingen och då främst forskjutningen i åldersstrukturen mot ett ökat antal åldringar stora krav på utbyggnad av framför allt den landstingskommunala verksamheten. Under 1980-talet kan man dock räkna med att efterfrågeökningen på grund av dessa befolkningsfaktorer successivt kommer att avta i styrka. En numerisk precisering av utrymmet for kommunal konsumtionsökning under de närmaste åren kan endast ske i samband med en total ekonomisk bedömning av den typ som görs i långtidsutredningarna. Det är därför inte möjligt for KEU 76 att nu göra en självständig bedömning i detta avseende. För att stå i samklang med de ovan refererade samhällsekonomiska bedömningama måste emellertid den kommunala utgiftsexpansionen begränsas i förhållande till de kommunala planerna under de närmaste åren. Vi har ovan i avsnitt 4.1.2 redovisat vad riksdagen anförde våren 1976 vid behandlingen av långtidsutredningens beräkningar. Riktpunkten for utveckmellan LU:s altemativl och

lingen fram till 1980 borde sättas någonstans 1

II. Det betyder for den kommunala konsumtionen en årlig volymökning

som ligger i intervallet 1,9-3,4 procent. 1

Bedömningen av det totala utrymme som står till buds for kommunal i

verksamhet av landets i är som nämnts i hög grad avhängig av utvecklingen totalproduktion samt i vilken utsträckning underskottet i bytesbalansen kan nedbringas. Det är emellertid också en fråga om avvägning mellan privat och offentlig konsumtion. Även om man är överens om att den kommunala sektorn bör ges hög prioritet vid denna avvägning, så måste man samtidigt konstatera att en ökning av den privata konsumtionen som understiger en procent per år enligt långtidsutredningen skulle leda till en sänkt realinkomst for de aktiva grupperna under de närmaste åren. Redan beslutade

Den kommunala utgiftsexpansionen

åtaganden gentemot i forsta hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för en ökad privat konsumtion framöver. Slutsatsen av vår diskussion ovan är att utrymmet för volymmässig expansion inom t. ex. skolan, kollektivtrafiken samt kultur- och fritidssektorn blir begränsat under några år framöver. Även på dessa och andra områden ligger det naturligtvis mycket berättigade krav från medborgarna bakom de kommunala planerna. Hur stort utrymmet för utbyggnad kan bli även för dessa verksamheter påverkas av i vilken utsträckning en omprövning av pågående aktiviteter är möjlig. Även ansträngningar att förbättra effektiviteten i den kommunala verksamheten kan bidra till att vidga utrymmet för nya kommunala åtaganden. Vi vill i detta sammanhang på nytt betona att utredningen inte sett som sin uppgift att vara en allmän kommunal besparingsutredning. Att finna uppslag till besparingar är främst en uppgift för dem som är verksamma på den lokala och regionala nivån. Detta ligger också i linje med den syn på den kommunala självstyrelsen som vi redovisat i föregående kapitel. Det är naturligt att de som har ett sektoransvar för olika kommunala verksamheter också har de största förutsättningarna att peka ut konkreta besparingsåtgärder. För KEU 76 har arbetet därför inriktats på att finna olika generella styrmedel som kan användas med syfte att påverka ökningstakten för den kommunala sektorn. Mot bakgrund av det begränsade utrymme för utbyggnad som kommunerna har att räkna med framöver vill vi understryka vikten av att även statsmakterna iakttar återhållsamhet vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Det har bl. a. hävdats att de statliga myndigheternas agerande har verkat pådrivande på den kommunala kostnadsutvecklingen. De statliga myndigheterna kan via råd och anvisningar påverka den kommunala verksamhetens utformning. De statliga myndigheternas rätt att utfärda rekommendationer, anvisningar m. m. har reglerats i en kungörelse från 1970 (SFS 1970:641). Regeringen har nu, i enlighet med överenskommelsen med kommunförbunden i juni 1977, sett över denna kungörelse. I den nya kungörelsen (SFS 1977:629) krävs det bl. a. av den statliga myndigheten att de kostnadsmässiga konsekvenserna av framlagda forslag skall utredas. Vidare skall företrädare för dem som slutligt kan förutses få bära ökade kostnader för standardförbättringar eller ändrade normer höras. Vi förutsätter att dessa skärpta bestämmelser skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder. Resultaten i vårt analysbetänkande uttrycks endast i ekonomiska termer. Effekterna for sysselsättningen av volymökningar inom den kommunala sektorn enligt våra olika alternativ har däremot inte belysts. Vi har utgått från att det i första hand är en uppgift för den pågående sysselsättningsutredningen att göra bedömningar av detta slag. Som redovisats i kapitel 3 har den kommunala sektorn en stor betydelse för sysselsättningen. Åren 1970-1976 motsvarade sysselsättningsökningen i primärkommuner och landsting hela nettotillskottet av nya arbetstillfällen i landet. De fortsatta avvägningarna inom sysselsättningsutredningen kommer att visa, vilken utbyggnadstakt för den kommunala sektorn som kan bli nödvändig för att målet full sysselsättning skall kunna uppnås. Bedömningen av utrymmet

120 Den kommunala utgiftsexpansionen

för den kommunala konsumtionen på kort sikt kan också variera från år till år beroende på de krav som konjunktur- och sysselsättningspolitiken kan komma att ställa på den kommunala sektorn. Med utgångspunkt från vår studie av effekterna på den kommunala ekonomin av höjningar av de olika arbetsgivaravgiftema måste det på nytt slås fast att höjda arbetsgivaravgifter påverkar kommunerna i klart ogynnsam riktning. Arbetsgivaravgifterna belastar kommunernas utgifter, men den allvarligaste effekten är att arbetsgivaravgifter som avräknas mot utrymmet för kontantlönestegringar reducerar det kommunala skatteunderlagets tillväxt. Detta är ett av flera skäl för statsmakterna att iaktta stor restriktivitet J vid användningen av arbetsgivaravgifter som ñnansieringskälla för den of-

l

fentliga verksamheten. i Vi har redan konstaterat att vissa kommunala verksamheter måste prioriteras inom det begränsade utrymme som föreligger för kommunerna. Det är också helt nödvändigt att de inkomstsvaga kommunerna får ett ökat statligt stöd. Inom ramen för de volymtal som har diskuterats för den kommunala konsumtionsutvecklingen måste förbättringar av standarden i de “fattiga” kommunerna rymmas. Frågan om stödet till de inkomstsvaga kommunerna är avhängigt av hur skatteutjämningen mellan kommunerna l utformas. Vi återkommer till reformeringen av skatteutjämningssystemet

l “

i kapitel 7. Vår analys i delbetänkandet pekade på ett stort behov av inkomstförstärkningar för kommunerna till 1985. Om utvecklingen skulle följa det mest expansiva alternativet skulle det behövas en total kommunal medelutdebitering 1985 kring 36 kr, under förutsättning att den ökade finansieringen helt skulle klaras med kommunalskatten Därtill kommer att utdebiteringen varierar mellan enskilda primärkommuner och landsting vilket innebär att den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare några kronor högre. En sådan kommunalskatteutveckling anser vi inte vara acceptabel. Den begränsning av den kommunala expansionstakten, som vi nu förordat, skulle medföra att behovet av inkomstförstärkningar reduceras. För de ökade inkomster som ändå kommer att krävas blir det fråga om en avvägning mellan olika inkomstkällor. Utöver upplåningsutrymmet blir det närmast ett val mellan höjda kommunalskatter, ökade statsbidrag eller höjda kommunala avgifter. Man bör då vara medveten om att en ökad statlig finansiering av den kommunala verksamheten i sin tur leder till en höjning av statliga direkta eller indirekta skatter. Vi återkommer längre fram i betänkandet till dels avgifternas roll som kommunal fmansierings- l

stat-kommun. i

källa, dels en diskussion kring kostnadsfördelningen l den allmänna debatten framkommer då och då förslag om nya kommunala ñnansieringskällor, exempelvis kommunala indirekta skatter eller kommunala arbetsgivaravgifter. Som framgått av ovanstående diskussion

syftar vårt arbete till att finna medel att dämpa den kommunala utgifts-

expansionen. Enligt våra direktiv skall vi bl. a. överväga en begränsning i

av den kommunala i beskattningsrätten. En reglering av kommunernas huvudsakliga inkomstkälla skulle nämligen i sin tur kunna minska utrymmet for kommunala utgiftsökningar. Om i stället nya skattekällor, t. ex. kommunal moms, öppnas för kommunerna skulle det bli ännu svårare for statsmakterna att via en styrning av de kommunala inkomsterna påverka den

Den kommunala utgiftsexpansionen 121

kommunala utgiftsexpansionen. Det är dessutom det totala skattetrycket i samhället som är av intresse. Om kommunernas skattefinansiering skulle öka med hjälp av nya skattekällor minskar utrymmet för statlig skattefinansiering i motsvarande mån. Vi har mot denna bakgrund avstått från ytterligare överväganden om nya kommunala skattekällor. Vår uppgift är således att pröva vilka nya styrmedel som eventuellt kan behövas for att åstadkomma den önskade uppbromsningen av den kommunala utgiftstakten i förhållande till de kommunala planerna. Återstoden av detta kapitel kommer därför att ägnas åt en diskussion om utformningen av olika tänkbara styrmedel och om fördelar och nackdelar med dessa medel.

4.2 Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen

4.2.1 Tillämpade regleringar och restriktioner Sedan lång till tillbaka står en rad instrument som närmast måste betecknas som fysiska regleringar eller kvantitativa restriktioner till statsmakternas förfogande i syfte att påverka kommunernas handlande. En redogörelse lämnas nedan för de områden där dessa statliga styrmedel praktiseras. Det gäller skol-, väg- och bostadsbyggandet samt delar av den landstingskom- | munala verksamheten. Vidare Föreligger underställningsskyldighet beträffande kommunala lån. Det finns också anledning att i detta sammanhang uppmärksamma hur byggnadsreglering och kreditmarknadstilldelning påverkar kommunerna. Till bilden hör också att den kommunala verksamhetens omfattning ofta är beroende av tillgången på utbildad arbetskraft. På de områden där statsmakterna beslutar om utbildningens omfattning har också statsmakterna möjlighet att påverka den kommunala verksamhetens utveckling. Detta kan bl. a. sägas gälla utbildningen av tandläkare och läkare. Gymnasieskolans dimensionering och geografiska fördelning utgör ett annat exempel på hur statsmakternas beslut påverkar den kommunala verksamhetens omfattning. I avsnitt 4.2.4 nedan behandlas metoder for begränsning av beskattningsrätten. I detta sammanhang berörs också de överenskommelser som vid tre olika tillfällen, 1972, 1975 och 1977, träffats mellan regeringen, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet om att undvika skattehöjningar eller att begränsa höjningen av den kommunala utdebiteringen.

4.2.1.1 Statlig styrning av skolbyggandet Den statliga styrningen av skolinvesteringarna sker via årliga ramar för igångsättningen av skolbyggen, och tilldelningen av statsbidrag regleras genom dessa ramar. En ordinarie ram anges i budgetpropositionen. Dessutom har tilläggsramar varit relativt vanliga under senare år. Dessa tilläggsramar är konjunkturpolitiskt motiverade, och medelstilldelningen har ofta begränsats till projekt i bestämda regioner. Igångsättningsramarna sedan 1960-talets mitt framgår av följande tablå.

122 Den kommunala utgiftsexpansiønen

“l prop. 1976/772100 föreslogs 660 milj. kr. 1 kompletteringspropositionen sänktes ramen till det angivna beloppet.

Vid sidan av igångsättningsramarna förekommer också kommunala beredskapsarbeten på skolområdet. Dessa är emellertid av jämförelsevis begränsad omfattning. Under senare år har tilläggsramarna genomsnittligt spelat en större roll än rena beredskapsåtgärder, då det gäller regional sysselsättningspåverkan. För båda dessa typer av medelstilldelning gäller, att man sökt i största möjliga utsträckning inrikta dem på relativt kortvariga byggnadsprojekt (helst ettåriga). Skolöverstyrelsens och länsskolnämndemas långsiktiga byggnadsplanering på skolområdet baseras på rullande, femåriga planer av två slag. Efter en inventering och prioritering genom länsskolnämndemas försorg gör SÖ upp en femårig Iángtidsplan, där utrymmet svarar mot verkets anslagsäskanden för skolbyggen. Dessutom fastställer verket en femårig, betydligt snävare planeringsram, där utrymmet under senare år satts till 400 milj. kr. per år för den första delen av femársperioden. Då ett byggnadsprojekt tagits med i planeringsramen är detta att betrakta som ett löfte till kommunen att projektet kan startas det i ramen angivna året. Planeringsramen fyller således här ungefär samma funktion som den femåriga fördelningsplanen i fråga om väginvesteringar (se nedan). Sammanfattningsvis kan de statliga styrinstrumenten inom skolväsendet sägas vara så utformade att kommunernas skolbyggande i stort sett regleras i överensstämmelse med statsmakternas önskemål.

4.2.1.2 Statlig styrning av vägbyggandet

Bebyggelseplaneringen och genomförandet av denna är i princip en kommunal angelägenhet. Med hänsyn till att väg- och gatuhållningen utgör en väsentlig komponent i denna verksamhet bör det kommunala inflytandet över vägplaneringen vara betydande. Till grund för fördelning av bidrag till det statsbidragsberättigade vägnätet skall enligt statsbidragskungörelsen ligga en fördelningsplan. Fördelningsplanen skall avse fem år. Arbetsgången vid upprättandet av fördelningsplan är den, att länsstyrelsen med biträde av vägförvaltningen och med utgångspunkt i långtidsplanen

Den kommunala utgiftsexpansionen

och uppgifter från kommunerna i första omgången upprättar och till vägverket överlämnar ett förslag till fördelningsplan. Vägverket gör sedan upp ett slutligt förslag, i vilket de länsvis upprättade planerna sammanjämkas inom den tillgängliga anslagsramen. Över denna plan yttrar sig länsstyrelsen efter hörande av kommuner och länsvägnämnd. Om vägverket och länsstyrelsen är överens fastställs planen av vägverket. l annat fall hänskjuts planen till den del den berör länet till regeringens prövning. Prioriteringen vid upprättandet av fördelningsplaner sker på tre nivåer, först kommunalt, sedan länsvis och slutligen på riksplanet. Kommunernas önskemål om en viss ordningsföljd mellan de egna objekten frångås sällan. Vägverkets slutliga sammanställning av de länsvisa planerna innebär främst att objektlistan krymps så att den volymmässigt ryms inom de givna anslagsramarna. Prioriteringen har inneburit att arbeten på trañkleder av hög dignitet, främst infarts- och forbifartsleder, placeras högst på de kommunala önskelistorna. Sekundär- och motorleder av mera lokal karaktär kommer i efterhand och faller därmed lättast bort vid fördelningsplanens upprättande. Den genomsnittliga storleken på objekten i 1973-1977 års fördelningsplan (exklusive tunnelbanor) är 7-8 milj. kr. Endast ett fåtal objekt understiger 1 milj. kr. Det kan synas som om vägverket i praktiken har ett avgörande inflytande på planernas innehåll och utformning genom sin centrala position vid utarbetandet av planerna och genom sin dominerande roll vid medelsfördelningen. Att såväl kommunerna som länsstyrelsen med sina expertorgan deltar anses dock ge garantier för att prioriteringen blir ingående prövad. Ett viktigt kriterium för de upptagna projekten är att de ingår i kommunalt och helst även statligt förankrade Översiktsplaner (t. ex. traftkledsplaner, generalplaner). Inom decentraliseringsutredningen övervägs f. n. hur kommunerna i ett längre perspektiv skall kunna ges större inflytande över vägplaneringen.

4.2.1.3 Statlig styrning av bostadsbyggandet _Arbetsfördelningen mellan staten och primärkommunerna på detta område innebär i grova drag att staten svarar för långivningen samt att kommunerna svarar för att bebyggelseplaner upprättas och att bostadsbyggandet på orten initieras och ges en med hänsyn till behovet tillräcklig omfattning. På basis av bostadsstyrelsens avgivna petita, samt med utgångspunkt i bedömningen av det konjunkturpolitiska läget m. m. bestämmer riksdagen ett bostadsbyggnadsprogram avseende det statligt belånade byggandet omfattande innevarande år samt de två närmaste åren. Av det totala bostadsbyggandet under senare år har ca 90 procent skett med statliga lån. Fördelningen av ramarna for långivning respektive tillståndsgivning på län och storstadsregioner ombesörjs av bostadsstyrelsen. Länsbostadsnämnderna upprättar förslag till fördelning på kommuner varefter länsstyrelsen fattar beslut. I storstadsområdena fördelar de kommunala samarbetsorganisationerna ramarna. Arbetet med fördelningen av ramarna sker i samråd med AMS och länsarbetsnämnderna. Fördelning på olika byggherrar är kommunens angelägenhet.

124 Den kommunala utgrftsexpansionen

Sammanfattningsvis kan konstateras att kommunerna visserligen har ansvar för bostadsförsörjningen men att de måste inordna sig under de av statsmakterna fastställda ramarna.

4.2.1.4 Statlig styrning av landstingskommunal verksamhet De medel för styrning av det primärkommunala skolväsendet som redovisats ovan tillämpas i allt väsentligt också för de delar av skolväsendet som landstingen svarar för. Även sjukhusbyggandet regleras i första hand med ramar för igångsättning, och lagstiftningen på detta område synes från början ha haft bl. a. konjunkturpolitiskt syfte. Regeringen beslutar om årliga ramar för byggnadsinvesteringar inom sjukvården och omsorgsverksamheten efter diskussion och prioritering i socialdepartementets sjukvårdsdelegation. I fråga om sjukvården finns också i 8 § sjukvårdslagen (SjvL) detaljreglerande föreskrifter om godkännande av förläggning av sjukhus och ritningar till sjukhus. Enligt 3§ sjukvårdskungörelsen avgörs godkännandeärendena vanligen av nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader och i ärenden av principiell räckvidd av socialstyrelsen. Ramstyrningen synes nu närmast uppfattas som en långsiktig sektorreglering. Den samverkar här med dels den granskningsverksamhet som sker utifrån sjukvårdslagen, dels med den regionala styrning, som läkartilldelningen innebär. En utgångspunkt för byggprioriteringen och läkarfördelningen utgör landstingens sjukvårdsplaner; Den statliga styrningen av sjukhusutbyggandet utreds f. n. av decentraliseringsutredningen. En särskild möjlighet att styra utbyggnaden av sjukvården erbjuder 17 § SjvL, som föreskriver att läkartjänst vid sjukhus eller läkardistrikt inte får inrättas utan medgivande av socialstyrelsen. Prövningen sker på grundval av ett för hela landet upprättat läkarfördelningsprogram, som fastställs av socialdepartementets sjukvårdsdelegation. Regleringen, som är av gammalt datum, torde numera motiveras med att det är önskvärt att centralt styra fördelningen av läkarna såväl geografiskt som inom olika medicinska verksamhetsområden under den läkarbrist som rått och fortfarande råder. Vad gäller omsorgsverksamheten utövar socialstyrelsen och skolöverstyrelsen en omfattande tillsyn och styrning med hjälp av omsorgslag och omsorgsstadga.

4.2.1.5 Statlig lånekontroll Statliga lånetillstånd för kommunal upplåning utgör formellt sett ett viktigt instrument. Det motiverades ursprungligen främst av omsorgen om kommunens framtida skattebetalare. Prövningen i budgetdepartementet äri första hand en undersökning om alla formella förutsättningar för beslutet är korrekt iakttagna. Exempelvis att lånet avser ändamål som faller inom den kommunala kompetensen. Under tidigare skeden förekom att låneansökningar avslogs med motiveringen att kostnaderna var för höga eller att särskilda förhållanden ställts som villkor för lånetillstånden. Det skedde inte bara en skälighetsbedömning av investeringsbehovet utan prövningen kunde också avse investeringens

Den kommunala utgiftsexpansionen 125

utformning med hänsyn till allmänna kommunalekonomiska och förvaltningsmässiga grunder. Kungl. Majzt kunde t. ex. föreskriva rumshöjden i sjukhusbyggnader. Det förekom också fall där Kungl. Majzt avslog ärenden med motiveringen att den aktuella investeringen inte var lämplig, eller var obehövlig for den sökande kommunen. Efter de senaste indelningsreformerna har prövningen i dessa avseenden i princip upphört. Den statliga lånekontrollen över kommunerna har också tidvis varit inriktad på att tillgodose statliga konjunkturpolitiska intressen. Det skulle således vara möjligt for regeringen att via lånetillståndsgivningen påverka den kommunala investeringsaktiviteten. Möjligheterna synes dock ha utnyttjats i mycket liten utsträckning. Detta sammanhänger främst med att statsmakterna genom riksbankens kontroll över kreditmarknaden och kontrollen över byggarbetsmarknaden fått andra medel att reglera investeringsvolymen. I 4.2.1.6 Styrning av kommunal upplåning Prioriteringen på kreditmarknaden av olika bostadskomplement med eller utan kommunal anknytning har successivt vidgats genom att bestämmelserna om statliga bostadslån ändrats. Det gäller t. ex. daghem, integrerade skollokaler och vissa affärslokaler. Dessa verksamheter är därmed också inordnade under de av statsmakterna fastställda totalramarna för bostadsbyg-

i

l gandet. Vid sidan av de åtgärder som vidtagits för att underlätta den kommunala upplåningen genom vidgning av den statliga belåningen har kommunerna inte varit undantagna från kreditpolitiska restriktioner. Det kan måhända hävdas att politiken vad gäller kommunernas upplåning är motsägelsefull när man åena sidan successivt vidgar prioriteringsbegreppet genom ändrade bestämmelser för statliga bostadslån och å den andra tilllämpar en stram kreditpolitik gentemot kommunerna. En effekt av denna politik är att framställningar ofta görs om prioritering av skilda klan avgränsbara och angelägna projekt, t. ex. värrneverk och skolor.

KEU 76 har berört denna fråga i delbetänkandet Översyn av de speciella

statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48). Vi har föreslagit att kapitalmarknadsutredningen skall pröva om det är möjligt att låta statliga bostadslån utgå även till kommunala skolinvesteringar. Statsbidragsgivningen till detta ändamål skulle då kunna upphöra. Vad gäller värmeverken har nyligen anförts i prop. 1976/77:l07 att statliga bostadslån inte kan utgå, men att underhandsöverenskommelser träffats med kreditinstituten att finansieringen av verken skall främjas utan att för den skull prioriteras i kreditpolitisk mening. Avvägningen av kommunernas utrymme på kreditmarknaden är således i sista hand en politisk fråga där det gäller att ta ställning till var en nödvändig stram kreditpolitik skall medges verka. Prioriteringen av vissa ändamål kan framstå som ett instrument att lindra effekterna men torde till sist medföra att kommunernas utrymme för annan upplåning minskar i motsvarande mån. Kapitalmarknadsutredningen kommer i sitt slutbetänkande, som väntas i början av 1978, att ta upp frågan om ett nytt kreditinstitut, en ”kommunbank”, bör inrättas med uppgift att överta AP-fondens och de båda

126 Den kommunala utgiftsexpansionen

kommunlåneinstitutens verksamhet. Banken skulle med sin betydande kapacitet vara i stånd att genomföra en samlad avvägning av de olika kommunernas kreditbehov. En sådan bank skulle emellertid ställas inför stort tryck från kommunerna och i praktiken tvingas göra avvägningar mellan projekt av skilda slag i olika kommuner. Banken skulle därmed få det avgörande inflytandet över vilka projekt som kan genomföras. En sådan bedömning rimmar inte med de principer som gäller för andra institut på kreditmarknaden. Det bör observeras att ett sådant nytt institut inte i sig skulle medföra att volymen krediter som kunde ställas till kommunernas förfogande ökade. AP-fonden fyller idag i viss mån en funktion liknande det tänkta institutet då den är i stånd att genomföra en samlad bedömning av de olika lånesökande kommunernas upplåningsbehov.

4.2.1.7 Byggnadsreglering 1942 sammankopplades byggnadsregleringen med lånetillståndsansökning arna, så att lånetillstånd förutsatte att byggnadstillstånd beviljats. Kreditpolitiska synpunkter kom härigenom att spela en mera indirekt roll i lånetillståndsprövningen. Detta förhållande gäller fortfarande. Regering och riksdag kan genom samordning av byggnadsreglering, kreditmarknadstilldelning och lånetillstånd påverka de kommunala investeringarnas omfattning. När så skett har syftet varit att inordna kommunerna i den statliga konjunkturpolitiken. hade efter andra världskriget tillsammans med kre- Byggnadsregleringen ditpolitiska åtgärder som mål att styra investeringsvolymen vad gäller byggnader och anläggningar. Regleringens omfattning har anpassats efter olika konjunktursituationer. 1959 utfärdades emellertid generellt byggnadstillstånd för all byggnads- och anläggningsverksamhet, men kravet på igångsättningstillstånd behölls. 1965 utvidgades regleringen av igångsättningen till flera olika kategorier byggnadsarbeten. Av konjunkturpolitiska skäl utökade Kungl. Majzt 1966 antalet typer av byggnadsarbeten, för vilka igångsättningstillstånd erfordrades, till att omfatta bl. a. kommunala förvaltningsoch andra idrottsanläggningar, vissa sjukhus samt byggnader, Sporthallar ålderdomshem. F. n. omfattar den statliga regleringen igångsättningen av de s. k. oprioriterade delarna av det kommunala byggandet.

4.2.1.8 Investeringsavgifter

För att i konjunkturpolitiskt syfte begränsa den kommunala investeringsbenägenheten har riksdagen vid olika tillfällen beslutat att en investeringsavgift för icke prioriterade byggen skulle införas. Avgifter på kommunala investeringar är f. n. i kraft. För tiden 15 maj 1977-30 juni 1978 utgår en investeringsavgift om 15 procent för vissa s. k. oprioriterade byggnadsarbeten.

SOU l977:78 Den kommunala utgiftsexpansionen 127

4.2.2 Begränsningar pâ utgiftssidan

4.2.2.1 Selektiva respektive generella åtgärder De av statsmakterna hittills tillämpade åtgärderna i syfte att kontrollera den kommunala utgiftsutvecklingen utgörs främst av selektiva insatser (ramar för skolbyggnader och bostäder, igångsâttningstillstånd, lånetillståndsprövning etc.) riktade mot den kommunala investeringsverksamheten. Statsmakternas kontroll över de kommunala investeringarna har endast korta perioder varit i det närmaste total. Att tillgängliga instrument använts med stor försiktighet, och främst motiverats av konjunkturpolitiska skäl, torde förklaras av att fysiska regleringar och kvantitativa restriktioner lätt riskerar att urholka den kommunala självstyrelsen. Möjligheterna att kontrollera den kommunala utgiftsexpansionen med hjälp av regleringar och restriktioner riktade mot enskilda verksamhetsg områden måste bedömas mot bakgrund av den kommunala förvaltningens utveckling och roll i dagens samhälle. Den kommunala förvaltningen täcker

i

betydande delar av samhällsförvaltningen, vilket medfört att kommunerna har möjlighet att bedriva en samordnad planering för olika förvaltningsgrenar integrerade i en och samma process. Skulle statsmakterna genom selektiva åtgärder i form av fysiska regleringar och/eller kvantitativa restriktioner

l önska styra utvecklingen inom olika verksamhetsområden, skulle detta be-

att få till stånd en önskvärd samordning

l gränsa kommunernas möjligheter

mellan olika förvaltningsområden. Den kommunala verksamheten präglas vidare i hög grad av det sammanfallande politiska och ekonomiska ansvaret som verksamheten bedrivs under. Detta skapar förutsättningar för en i budgetarbetet planmässig avvägning och prioritering av den samlade kommunala verksamheten. Statlig styrning i form av selektiva åtgärder skulle lätt riskera att urholka de vägl ningsmekanismer, som finns inbyggda i nuvarande ordning. Den kommunala planeringen har fått stor betydelse för samhällsutveck-

l

l lingen. Den decentralisering som ägt rum har inneburit ökade möjligheter i for de kommunala intressena att bli beaktade. Statlig tilldelning i större omfattning av resurser i fonn av kvoter, byggnadstillstånd, låneprövning etc. skulle försvåra den långsiktiga kommunala planeringen. Dessutom måste en statlig kontrolladministration byggas upp med de nackdelar detta innebär. Det bör därför, vilket genomgången ovan torde ha visat, föreligga särskilda omständigheter innan man tillåter en omfattande reglering att belasta den kommunala självstyrelsen. Samtidigt måste det slås fast att den kommunala förvaltningens omfattning och kommunernas ekonomiska självständighet framkallar behov av samordning av kommunernas verksamhet med den övergripande statliga politiken i helhetens intresse. Statsmaktema har därför ett intresse av att utveckla olika metoder för att reglera den kommunala verksamheten. Metoderna bör avse att i enlighet med riksintresset reglera den kommunala verksamhetens omfattning men inte, som är fallet med de riktade åtgärderna, tendera att flytta över prioriteringsansvaret från kommunerna till statliga organ. I Danmark har sedan början av 1970-talet ett system med investeringsoch låneramar praktiserats. Det danska systemet har en mera generell ka-

128 Den kommunala utgiftsexpansionen

raktär än det svenska. I bilaga 3 lämnas bl. a. en redogörelse för de danska försöken att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen. De medel att styra de kommunala investeringarna som tillämpas i Danmark lämnar kommunerna större möjligheter att fritt samordna investeringsverksamheten mellan olika förvaltningsområden. Ett sådant system riskerar inte heller på samma sätt som mer selektivt inriktade åtgärder att försvåra för kommunerna att göra planmässiga avvägningar och prioriteringar i budgetarbetet vad gäller investeringsverksamheten. Ett generellt system av dansk typ innebär givetvis att man avstår från vissa styreffekter, nämligen sådana som gäller investeringarnas fördelning mellan olika verksamhetsområden. Enligt svenska förhållanden skulle sådana försvagade styrmöjligheter kunna medföra problem om t. ex. också väg- och gatubyggandet i kommunerna skulle omfattas av investeringsoch låneramarna. Det kan nämligen ifrågasättas om det vore förenligt med samhällsekonomiskt effektiv väghållning och kommunernas möjligheter att fylla sin särskilda funktion inom ramen för den nationella vägplaneringen att helt släppa på styrmöjligheterna. Även den ramstyrning som gäller sjukhusbyggandet uppfattas som en långsiktig sektorreglering, som kan vara av värde för statsmakterna att ha tillgång till också framdeles. Den statliga styrningen av sjukhusbyggandet håller för närvarande på att utredas av decentraliseringsutredningen. Med ett system som det danska skulle den prioritering på kreditmarknaden kommunerna f. n. åtnjuter vad gäller daghemsbyggandet och integrerade skollokaler också kunna ifrågasättas.

4.2.2.2 Styrning av investeringar respektive driftkostnader

De hittills diskuterade medlen för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen har främst riktat sig mot investeringsverksamheten i kommunerna. En omfattande användning av dessa medel tvingar kommunerna att skjuta planerade investeringar på framtiden med en lägre investeringsvolym som följd. Detta leder i sin tur efter hand till minskade kommunala driftutgifter. Önskar statsmakterna vidta åtgärder, som får en mera omedelbar effekt även på driftkostnaderna, bör medlen vara av annat slag än de hittills nämnda. En metod som direkt skulle påverka de kommunala driftkostnaderna vore att sätta ramar för de totala kommunala driftkostnaderna i löpande priser. En sådan modell förutsätter en relativt tillförlitlig bedömning av pris- och löneutvecklingen om inte kommunerna för den händelse ramarna sätts alltför snävt skulle tvingas till drastiska nedskärningar av verksamheten. Det föreligger dock uppenbara svårigheter att göra tillförlitliga antaganden om pris- och löneutvecklingen framförallt om löneavtalen inte är klara när ramarna sätts. Vad gäller ramar för volymutvecklingen skulle en reglering av vissa enskilda verksamhetsområden uttryckt i antal platser eller dylikt vara möjlig. Däremot är det stora svårigheter att utforma ramar för hela den kommunala sektorns volymutveckling på grund av de mättekniska problem som föreligger när det gäller att precisera den samlade volymutvecklingen. Även standardutvecklingen i form av personaltäthet m. m. torde vara svår att reglera om inte en detaljstyrning av enskilda verksamhetsområden sker.

Den kommunala utgiftsexpansionen

Om en modell med utgiftsramar skall kunna tillämpas bör den avse de totala driftkostnaderna. Ramen får sättas mot bakgrund av vad som kan anses vara en godtagbar samhällsekonomisk utveckling. Fördelen med ett system med utgiftsramar i löpande priser är att statsmakternas grepp om den kommunala utgiftsutvecklingen blir god. Kommunerna får liksom hittills inom de givna utgiftsramarna behålla sin självständiga bedömning av hur utgifterna skall fördelas på olika verksamheter. Ett system med utgiftsramar skulle tillåta kommunala beslut vad gäller prioriteringen mellan olika verksamhetsområden, varför en reell frihet skulle kvarstå för kommunerna att fatta beslut och göra sammanvägningar ifråga om behoven av service.

i

Genom att kommunerna inte längre skulle kunna finansiera nya åtaganden

l

i med skattehöjningar skulle dock modellen kunna betraktas som en inskränk-

l ning i självstyrelsen.

Ett system med utgiftsramar skulle sannolikt bli administrativt svårhanterligt bl. a. när det gäller att fastställa den lämpliga nivån för ramarna. Det skulle också kräva ett enhetligt budgeterings- och räkenskapssystem i kommunerna. Utgiftsramar, som inte tillåts öka med mer än en viss procentsats per år tar inte hänsyn till de enskilda behoven i kommunerna. Ramarna skulle därför slå blint och redan i utgångsläget påverka kommunerna olika. Varje gång kommunerna planerar att ta en större investering i bruk (skola, sjukhus etc.) som f. n. finansieras med skattehöjning skulle särskilda svårigheter uppkomma. Ett system med utgiftsramar skulle ställa krav på större jämlikhet kommunerna emellan beträffande deras möjligheter att tillgodose olika servicekrav. Därför förutsätter ett sådant system ett skatteutjämningsbidrag som mer effektivt än hittills utjämnar kostnadsskillnadema. Sammanfattningsvis kan konstateras att de olika medlen för att styra de kommunala investeringarna är betydligt fler och mer utvecklade än vad som gäller för reglering av kommunernas driftkostnader. Detta betyder i sin tur att det finns tekniska möjligheter att inordna kommunernas investeringsverksamhet i ett större samhällsekonomiskt sammanhang. Möjligheterna är däremot f. n. betydligt mer begränsade när det gäller att anpassa den kommunala driftkostnadsutvecklingen till det resursutrymme som totalt står till buds för landets produktion.

4.2.3 Samordning av primärkommunernas och landstingens utgiftsprövning Enligt direktiven skall vi bl. a. undersöka vilka former för samordning mellan landsting och kommuner som är möjliga för att vid den primär- och landstingskommunala utdebiteringen åstadkomma en effektivare avvägning mellan olika kommunala konsumtionsändamål och en för hela det kommunala området överbryggande utgiftsprövning. För de landstingsfria kommunerna, Göteborg, Malmö och Gotland, gäller att de har ansvar för såväl de primärkommunala uppgifterna som de landstingskommunala. En gemensam utgiftsprövning för hela det kommunala fältet sker i dessa kommuner. Vi har därför gjort en studie för att försöka belysa om den gemensamma utgiftsprövningen i de landstingsfria kom-

130 Den kommunala utgiftsexpansionen

munerna där har lett till en annorlunda utveckling än vad som gällt för övriga primärkommuner/landsting.

4.2.3.1 Jämförelse av utvecklingen i landstingsfria kommuner och

övriga kommuner/landsting Utvecklingen i de landstingsfria kommunerna har jämförts dels med förhållandena inom den primärkommunala sektorn, dels med situationen i landstingen. Studien har omfattat perioden 1968-1975. Uppgifter har tagits fram för åren 1968, 1972 och 1975.

Jämförelse med primärkommunerna

Studien avser bruttokostnadernas utveckling och grundar sig på uppgifter från den kommunala finansstatistiken. Uppgifter om utvecklingen redovisas dels för de landstingsfria kommunerna, dels för Stockholms kommun och ett antal jämförelsekommuner (genomsnitt). Då skillnader i kommunernas redovisningsteknik kan ha påverkat bl. a. fördelningen av kostnader och intäkter mellan olika förvaltningsgrenar bör resultaten tolkas med försiktighet. De landstingskommunala verksamheterna redovisas i primärkommunerna främst inom huvudtitlama 7 Socialvård och socialförsäkring samt 8 Hälsooch sjukvård. Därför särredovisas dessa verksamhetsområden i tabell 4.2 medan övriga verksamhetsområden redovisas sammantagna. Vi har emellertid också specialstuderat utvecklingen inom fritidsförvaltning och kulturell verksamhet. Då volymförändringarna i några av kommunerna påverkats av kommunsammanläggningar under denna period jämförs kostnadsutvecklingen per invånare. Bruttokostnadsutvecklingen sammanfattas i tabell 4.2, som visar den årliga procentuella förändringen 1968-1975. Utvecklingen i de enskilda jämförelsekommunerna visar stora variationer.

Tabell 4.2 Jämförelse av bruttokostnadsutvecklingen 1968-1975 i de landstingsfria kommunerna och riket Årlig procentuell förändring, löpande priser

Samtliga Social- Hälso- o Övriga Därav verksam- vård sjukvård verksamheter heter Fritids- Kulturell verksam- verksamhet het

Jämförelsekommuner 12,5 16,7 9,1 11,3 21,3 14,1 Riket 13,3 17,9 4,4 12,8 23,1 18,1 ° För Gotland och Stockholm redovisas utvecklingen 1972-1975. Stockholm ingår ej i jämförelsekommunerna.

Den kommunala utgiftsexpansianen 131

Av tabell 4.2 framgår att bruttokostnaderna ökat snabbare i de landstingsfria kommunerna än i jämforelsekommunerna såväl for samtliga verksamheter totalt som för gruppen övriga verksamheter. Denna senare grupp omfattar de rent primärkommunala verksamheterna. Resultaten är likartade for alla de tre landstingsfria kommunerna. När det gäller fritids- och kulturell verksamhet är utvecklingen inte lika enhetlig. Först kan noteras att kostnadsökningen for dessa verksamheter varit lägre i jämforelsekommunerna totalt än i riket totalt. När det gäller i l Göteborg har kostnaderna for båda verksamheterna ökat långsammare än for riket totalt. I förhållande till jämförelsekommunerna har kostnaderna också ökat långsammare för fritidsverksamheten men de har ökat något snabbare för den kulturella verksamheten. I Malmö är den procentuella ökningen större än i jämforelsekommunerna och i riket vad avser fritidsverksamheten men mindre än i jämförelsekommunerna och i riket vad avser den kulturella verksamheten. Räknat per invånare satsade Göteborg mera på fritids- och kulturella ändamål 1975 än t. ex. Stockholm och riket totalt men något mindre än järnforelsekommunerna. Gotlands bruttokostnader for dessa verksamheter låg strax under Stockholms. Av de undersökta kommunerna redovisar Malmö

I de högsta bruttokostnaderna. Detta framgår av tabell 4.3.

Tabell 4.3 Bruttokostnader 1975 för fritids- och kulturell verksamhet Kronor per invånare

i 346 Göteborg

\ 3 Jämförelsekommunerna, totalt 358 därav Uppsala 371

Jämförelse med landstingen Jämförelsen mellan de landstingsfria kommunerna och landstingen har avsett utvecklingen av såväl faktiska vårdresurser som bruttokostnader. Vad gäller vårdresurserna har vi studerat utvecklingen av antalet vårdplatser per 1000 invånare inom den slutna vården och antalet besök per 1000 invånare i öppen vård. Uppgifterna har hämtats från 1969 års RUPRO-undersökning och från LKELP 1973 och 1976. För samtliga huvudmän har antalet vårdplatser per 1000 invånare i stort sett legat stilla under perioden. Förändringar har dock skett mellan olika vårdgrensgrupper. Sålunda har platserna for långtidssjukvård ökat på bekostnad av platser for psykiatrisk vård och somatisk akutsjukvård.

132 Den kommunala utgiftsexpansiønen Tabell 4.4 Antal läkarbesök per 1000 invånare i öppen vård Huvudman 1968 1972 1975 Procentuell utveckling under perioden 1968-1975

Göteborg och Malmö har ungefär samma antal vårdplatser som landstingen har, dvs. cirka 16 platser per 1000 invånare. Gotland ligger på en högre nivå under hela perioden, med omkring 17 platser. Konsumtionen av sluten vård är sannolikt större i glesbygdslän än i mer tätbebyggda områden till följd av de långa avstånden. Detta kan vara en Förklaring till att Gotland ligger på en högre nivå än övriga huvudmän. Antalet läkarbesök per 1000 invånare har ökat i ungefär samma takt hos samtliga huvudmän med undantag för Gotland, som har en något snabbare utveckling. Som framgår av tabell 4.4 är antalet besök per 1000 invånare något högre i Malmö och Gotland än i landstingen. Göteborg har genomgående en betydligt högre nivå. Göteborgs kommun har enligt uppgifter från förvaltningen satsat på en högt specialiserad öppen vård såväl i anslutning till den slutna vården som vid fristående vårdcentraler och läkarstationer. Kommunen har haft relativt lätt att besätta sina läkartjänster, vilket bl. a. varit en förutsättning för den kraftiga utbyggnaden.

Tabell 4.5 Bruttokostnader för hälso- och sjukvård samt omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 1968-1975 Löpande priser Huvudman Bruttokostnader/inv. Procentuell utveckling per år

1968 1972 1975 1968- 1972- 1968- 1972 1975 1975

Göteborg 1 131 1 982 2 940 15,1 14,0 14,6 Malmö 1 015 l 869 3 172 15,5 19,3 17,7 Gotland 896 l 669 2 493 16,8 14,3 15.7 Landstingen 856 1 545 2 448 15,9 16,6 16,2

Tabell 4.5 visar utvecklingen av bruttokostnaderna per invånare för hälsooch sjukvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Uppgifterna för landstingen är hämtade från SCB:s fmansstatistik/LKELP 76. Uppgifterna för de landstingsfria kommunerna har tagits från den primärkommunala ñnansstatistiken och omfattar hela huvudtitel 8, Hälso- och sjukvård. Däri ingår viss verksamhet utöver den landstingskommunala, exempelvis uppgifter med anknytning till hälsovårdsnämnderna (hälsovårds- och bostadsinspektion, köttbesiktning). Kostnaderna härför är dock marginella. I jämförelsen har förutsatts att dessa kostnader inte påverkar utvecklingstakten för huvudtitelns totala kostnader.

Den kommunala utgiftsexpansionen

Tabellen visar, att bruttokostnaderna ökat i ungefár samma takt för samtliga huvudmän under perioden. Göteborg och Gotland har haft en något utvecklingstakt än landstingen. Utvecklingstakten för Malmö långsammare har å andra sidan varit snabbare än övriga huvudmäns, särskilt under periodens senare del. Den faktiska bruttokostnaden per invånare ligger genomgående lägre för landstingen än vad som gäller för de landstingsfria kommunerna. Särskilt stor är skillnaden vid jämförelser mellan landstingen och Göteborg och Malmö. En viss del av differensen förklaras av att primärkommunernas kostnader även inrymmer viss hälsovårdande verksamhet. En annan förklaring är att jämförelsen avser två storstadsområden å ena sidan och ett genomsnitt för samtliga landsting å den andra. Sjukvårdens kostnader är erfarenhetsmässigt högre i tätortslän än i län med glesare bebyggelse. Det är därför naturligt att Göteborg och Malmö ligger på en högre nivå än landstingen i genomsnitt. Det bör också understrykas att kostnadsnivåema kan ha påverkats av olika redovisningsprinciper hos skilda huvudmän, bl. a. då det gäller interna kostnader. Enligt SCB skall dock i princip inga större skillnader föreligga i redovisningen. Uppgifterna om de faktiska kostnaderna bör dock tolkas med försiktighet.

Sammanfattning Den genomförda studien ger vid handen, att de landstingsfria kommunerna haft en minst lika expansiv utveckling som jämförbara primärkommuner, när det gäller de uppgifter, som normalt är primärkommunala. Utvecklingstakten för fritidsverksamhet och kulturell verksamhet varierar ganska kraftigt mellan olika huvudmän. De landstingsfria kommunerna ligger i vissa fall under utvecklingen i jämförbara kommuner, i andra fall över. Jämförelsen av bruttokostnaderna för hälso- och sjukvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda visar att utvecklingstakten varit ungefär densamma i de landstingsfria kommunerna som i landstingen. Malmö har dock haft en något snabbare utveckling än övriga huvudmän, särskilt under den senare delen av perioden. Jämförelsen mellan antalet platser i sluten vård och antalet läkarbesök visar, att sjukvårdsresurserna utvecklats i ungefär samma takt i de landstingsfria kommunerna som i landstingen. Sjukvårdens resurser har dock olika inriktning hos olika huvudmän. Göteborgs kommun har satsat på en högt specialiserad öppen vård. Gotland ligger på en högre nivå än andra huvudmän när det gäller den slutna vården. Man skulle kunna förvänta sig att den utgiftsprövning över hela det kommunala fältet som sker i de landstingsfria kommunerna skulle möjliggöra en effektivare avvägning mellan olika ändamål än den som skett i övriga primärkommuner/landsting. Det redovisade materialet ger dock inga klara kommunerna har haft en långsammare utbelägg for att de landstingsfria vecklingstakt än vad som gäller för motsvarande verksamheter ijämförbara primärkommuner/ landsting.

134 Den kommunala utgrftsexpansionen

4.2.3.2 Utgiftsprövningen i Göteborgs kommun

I syfte att utröna hur de möjligheter till gemensam utgiftsprövning for hela det kommunala fältet som föreligger i de landstingsfria kommunerna tillvaratas har KEU 76 från Göteborgs kommun bett att få exempel på a. verksamhetsområden där gemensam utgiftsprövning ansetts vara av värde för huvudmannen, b. gemensam budgetteknik for att genomföra den gemensamma utgiftsprövningen. Materialet från Göteborgs kommun visar att det finns många verksamhetsområden där en gemensam utgiftsprövning synes värdefull. Främst har nämnts - där kommunen äldreomsorgen har ett gemensamt program, - mellan medicinsk och Socialmedicinsk å ena sidan integration sakkunskap och socialvården vid socialbyråerna å andra sidan, - mödravård - barnhälsovård - social barnavård - Skolhälsovård, - mellan medicinsk och i viss mån integration arbetsvård, rehabilitering psykiatri, - narkomanvård nykterhetsvård, och psykiatri där olika typer av samarbete har prövats mellan förvaltningarna. Man kan urskilja tre moment av olika karaktär vad gäller den gemensamma utgiftsprövningen: - den mer långsiktiga planeringen, budgetarbetet, - den löpande verksamheten under budgetåret.

Integrationen mellan sjukvården och de andra förvaltningarna är relativt väl utvecklad vad avser den långsiktiga planeringen. Det finns alltså olika former av gemensamt planeringsarbete. Många projekt drivs över förvaltningsgränserna. På detta sätt byggs också kontaktsystem upp. Vid själva upprättandet av budgeten finns också olika former av samarbete. Någon mer formaliserad budgetteknik kan man dock knappast tala om. Snarare rör det sig om successiva avstämningar på olika nivåer mot

andra förvaltningar och mot gemensamma dokument. Allt detta underlättas

naturligtvis av att man har samma budgetprocedur och i princip samma budgetsystem. Mycket av samarbetet mellan förvaltningarna fungerar genom att man köper och säljer tjänster. Här sker naturligtvis fortlöpande kontakter. Eftersom man har samma huvudman är det relativt enkelt att göra upp avtal och via intern bokföring reglera de ekonomiska mellanhavandena. På central nivå svarar vissa tjänstemän och politiker i huvudsak för hela hälso-, social- och sjukvårdsomrádet. Därigenom tillförsäkras att det även på central nivå blir möjligheter till en gemensam utgiftsprövning. Budgeten kan inte i detalj reglera verksamheternas inriktning. Inom de ovan uppräknade områdena sker successivt under löpande budgetår diskussioner mellan folk på fältet” hur man bör förhålla sig i olika frågor. Det synes vara lättare att snabbt nå förändringar då det finns en gemensam huvudman.

Den kommunala utgiftsexpansionen

4.2.3.3 Befintliga samverkansformer När det gäller formerna för en samverkan inom den landstingskommunala och kommunala sektorn finns det anledning att uppehålla sig vid en redan etablerad form för regional samverkan, nämligen den som sker genom Svenska kommunförbundets länsavdelningar. Enligt kommunförbundets stadgar, 17 §, bildar förbundets medlemmar i varje län tillsammans en länsavdelning av förbundet. Länsavdelning utgör ett organ för kontakt och samverkan såväl mellan medlemmarna inom länet som mellan dessa och förbundet. Länsavdelningen skall i samråd med förbundets styrelse och förbundskansliet genom verksamhet inom länet tillvarataga medlemmarnas intressen och främja förbundets ändamål. Medlemmarnas beslutanderätt rörande länsavdelningen och dess angelägenheter utövas genom av kommunernas fullmäktige valda ombud, som sammanträder till länsmöten. Varje länsavdelning har en styrelse som leder verksamheten. Styrelsen utser delegationer för beredande och verkställande uppgifter. Enligt stadgarna är sålunda länsavdelningen ett organ för interkommunal samverkan inom länet. Arbetsformerna varierar avdelningarna emellan. Som allmän regel synes gälla att arbetet bedrives genom utskott eller delegationer. Enligt en enkät 1973 hade 17 av länsavdelningarna 1 samrâdsorgan, 4 avdelningar hade 2 å 3 samrådsorgan, medan 2 avdelningar utövade samrådet genom informella kontakter. En genomgång har skett av 1976 års förvaltningsberättelser för vissa länsavdelningar. Dessa visar att antalet delegationer inom länsavdelningarna är 6 â 7. Delegationer finns vanligtvis för frågor gällande löner och personal, skolan, socialvård, kultur- och fritid samt hälso- och miljövård. Delegation för byggnads- och brandförsvarsfrågor förekommer också. Länsavdelningarna har också särskilda organ eller delegationer för samråd med landstinget. Dessa organ behandlar bl. a. frågor om samplanering mellan kommunerna och landstinget bl. a. vad gäller flerårsplaneringen och ekonomin. De särskilda organen för samråd och samarbete mellan landsting och primärkommuner har sin grund i, förutom sannolikt ett spontant behov, uppmaningar från de båda huvudorganisationerna till sådan samverkan. Sålunda rekommenderade Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet 1969 sina medlemmar att inrätta förtroendemannaorgan för information och samråd. 1971 gav Landstingsförbundet på nytt sina medlemmar rådet att inrätta regionala organ för samråd med primärkommunema. Dessa organ skulle syssla med flertalet frågor som ryms inom landstingens verksamhetsområde. När de båda förbunden 1969 rekommenderade att samrådsorgan bildades framhölls särskilt ett område där samordning bedömdes som angeläget, nämligen utdebiteringspolitiken. På uppdrag av Landstingsförbundet genomförde Sören Häggroth i samarbete med Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet sommaren 1973 en studie under rubriken ”Landsting och primärkommuner. En studie i samverkan och kompetensfördelning i fem län”. Studien omfattar Hallands, Jönköpings, Örebro och Västernorrlands län. Däri redovisas också en undersökning som avser Stockholms läns landsting. Ur nämnda studie kan följande återges till belysning av samarbetsformerna

136 Den kommunala utgiftsexpansionen

på det regionala planet. I länen hade regionala samrådsorgan inrättats. Deras uppgifter var av rådgivande och informerande art i ärenden av gemensamt intresse for landstinget och primärkommunerna, företrädesvis i långsiktiga planeringsfrågor inom ekonomi, socialvård, hälso- och sjukvård samt utbildning. Ledamöterna utses av landstinget och kommunforbundets länsavdelning. Ordforandepost, vice ordforandepost och mötessekreterare alternerar mellan personer från landstinget och länsavdelningen. Till sammanträde kallas landstingets och länsavdelningens chefstjänstemän. I fråga om representativiteten konstateras att samtliga landstingsrepresentanter är landstingsledamöter. Hälften av dessa är också ledamöter i (forvaltningsutskottet) styrelsen. Styrelsens ordförande är med i samtliga samrådsorgan. Primärkommunernas representanter har i regel uppdrag antingen i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen elleri länsavdelningens styrelse. Vanligt är att man har uppdrag både i länsavdelningen och i kommunen. Arbetsordningen föreskriver att samrådsorganen skall sammanträda minst två gånger per år. I realiteten sammanträder de betydligt oftare. Vad gäller ärendetyper diskuteras allmänna organisations- och forvaltningsfrågor relativt ofta. Bland konkreta frågor som varit uppe till behandling nämns bl. a. regionalpolitiken, budgetproblem och tillskapande av nya samarbetsorgan. Studien visar att landstingens företrädare var mer positiva till samrådsorganen än de primärkommunala företrädarna. Kritiken mot samrådsorganens arbetssätt gällde bl. a. att samrådsorganen borde sammanträda oftare, att ledamöterna skulle ge sig mer tid åt arbetet, att kommunerna skulle erhålla större representation och att samrådsorganet skulle informera bättre om sin verksamhet. Ovanstående redogörelse är avsedd att ge en bild av nu existerande samrådsformer dels primärkommunema emellan, dels mellan primärkommuner och landsting. Frågan är då i vilken mån dessa samrådsformer är goda instrument for den i direktiven åsyftade samordningen. Vad gäller resultatet av samrådet kommunerna emellan genom kommunförbundets länsavdelningar synes erfarenheten vara den att samrådet givit praktiska resultat i frågor som är gemensamma for kommunerna, såsom personal-, brandforsvars-, utbildnings-, skol- och fritidsfrågor. Verksamheten synes ha bidragit till viss enhetlighet i inriktning och standard. Däremot torde samrådet knappast i övrigt ha påverkat de skilda kommunerna i riktning mot någon enhetlighet också i fråga om skattebördan. Av större intresse är frågan om verkan av samrådet mellan landsting och kommuner, vilket också torde vara vad som närmast åsyftas i direktiven. Denna samverkan torde främst åsyfta en samordning i sak mellan landstingets och kommunernas insatser inom skilda verksamhetsgrenar. Men som framgått av den tidigare redogörelsen har samrådet också i överensstämmelse med de båda förbundens rekommendationer ägnats åt budgetoch skattepolitik. Även här synes samrådet ha befrämjat en medveten samordning mellan de regionala insatserna genom landstinget och de lokala genom kommunerna. Exempel härpå är sjukvård-hälsovård, sjukvård-socialvård, sluten barnavård-öppen bamavård m. m. En högre grad av samordning vore dock

Den kommunala utgiftsexpansionen

angelägen. Svårigheten att uppnå detta torde likväl i inte ringa grad bottna i den speicallagstiftning som fastlägger ett obligatoriskt huvudmannaskap för landsting respektive kommun. Det förefaller dock berättigat att säga att samrådet i dessa delar lett till praktiska resultat. Annorlunda blir bilden om man ser till samrådets effekt med utgångspunkten att samrådet skulle leda till en överbryggande utgiftsprövning med en medveten styrning av utdebiteringspolitiken inom landstingsområdet. Samrådet där synes i huvudsak ha inneburit att man givit information om varandras llerårsplaner och förväntade utdebiteringsbehov. En allmän erfarenhet förefaller vara att samrådsorganen för detta ändamål fungerar bra. Däremot är det högst tveksamt om detta samråd också fått någon reell styrningseffekt. Skälen härtill är tämligen naturliga. Det är fråga om ett frivilligt samråd med utbyte av informationer och tankar. Men parterna har var sitt författningsenliga och politiska ansvarsområde. Omsorgen om och respekten för det kommunala självstyret är en väsentlig faktor. Det torde föreligga en reaktion hos kommunerna mot tendenser till landstingsstyrning. Skilda majoritetssituationer parterna emellan kan naturligtvis också vara ett hinder för en satsning på en gemensam skattepolitik. Av betydelse torde vara representativiteten i samrådsorganen. Även om den allmänt synes ligga på en god nivå vad gäller representanternas befattningar inom landsting respektive kommunerna, torde det vara av stor praktisk betydelse för framgång i arbetet att företrädarna jämväl äger stor politisk och personlig tyngd med bred förankring hos väljarna. Det här sagda leder till resultatet att det nuvarande frivilliga samrådet under rådande konstitutionella förhållanden och politiska ansvarsfördelning inte utgör något effektivt styrinstrument för en mellan landsting och primärkommuner samordnad utgiftsprövning och skattepolitik.

4.2.3.4 överväganden om ny samverkansmodell

Det i närmast föregående avsnitt skildrade samarbetet mellan primärkommuner och landsting kan inte anses ge ett tillfredsställande resultat om man ställer upp målet överbryggande utgiftsprövning och i möjligaste mån samordnad skattepolitik. Det kan finnas skäl överväga förändringar av formerna för denna samverkan. Vid dessa överväganden är man givetvis bunden vid nuvarande konstitutionella villkor, dvs. samverkan kan inte få annan karaktär än frivilligt samråd. Varje landsting och primärkommun bestämmer exklusivt över sina angelägenheter och resultatet av samordningen kan inte få rättsligt bindande verkan. Initiativet till samordningen måste av naturliga skäl förläggas till lands› tinget. Vad som här åsyftas och eventuellt skulle kunna uppnås kan enklast konkretiseras med den nya lagtexten i

kommunalförbundslagens 16 §, tred-

je stycket: ”Innan förslag till budget uppgöres skall förbundsstyrelsen samråda med förbundsmedlemmarnas styrelser.” Parallellen skulle således vara

att landstingen innan budgeten fastställs skulle samråda med primärkom-

munerna i länet. Ett sådant samråd kan i och för sig tänkas leda till överenskommelser

138 Den kommunala utgiftsexpansionen

- där så är lagligen möjligt - om överflyttning av uppgifter mellan primärkommuner och landsting. Ett samråd avsett att endast leda till samverkan men icke till ändrad uppgiftsfördelning skulle då gälla innehållet i och omfattningen av parternas insatser på likartade eller närliggande verksamhetsområden med beaktande av det totala kostnads- och utdebiteringsbehovet för verksamheten i fråga. Det slutliga resultatet av ett samråd kan sägas få sitt uttryck i budgetarna. Därför är det av betydelse vad som tidsmässigt gäller i fråga om budgetberedningen. Enligt kommunallagen (KL) 4§ skall förslag till budget göras upp av styrelsen före oktober månads utgång. Om särskilda förhållanden påkallar det, får budgetförslaget göras upp i november månad. I sådant fall skall styrelsen före oktober månads utgång göra upp förslag till skattesats för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under det följande året. Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna sina särskilda budgetförslag till styrelsen. Budgeten fastställs av fullmäktige före november månads utgång. Det är huvudregeln. Särskilda regler gäller i fråga om budgetberedningen under valår. År då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum skall budgeten fastställas av de nyvalda fullmäktige. Om budgeten till följd av särskilda förhållanden ej kan fastställas före november månads utgång, skall fullmäktige ändå fastställa skattesatsen inom denna tid. Budgeten skall därefter fastställas före december månads utgång. å Utöver dessa kommunallagens regler bör även medbestämmandelagens (MBL) föreskrifter om personalmedverkan observeras. för budgetberedningen inom primärkommuner och Tidsprogrammet landsting skiftar givetvis, bl. a. beroende på deras storlek. I stora drag torde det dock kunna sägas innebära följande. - och kommunernas styrelser ger direktiv för budgeten i bör- Landstingens jan av året före budgetåret. På våren eller försommaren skall nämnderna ha utarbetat sina budgetförslag varvid personalorganisationerna beretts tillfälle medverka enligt MBL. - Det centrala fmanskontoret analyserar före sommaren nämndernas bud-

getförslag för förberedande behandling i styrelsen, eventuellt kommu- l

nalråds- eller landstingsrådsberedning. Efter sommaruppehållet sker för-

handlingar enligt MBL på grundval av ett preliminärt budgetförslag. Sty- I

relsen behandlar därefter, oftast i omgångar, ett av det centrala finanskontoret utarbetat definitivt förslag. Styrelsen lägger sitt slutliga förslag före oktober månads utgång. Vid ett fast organiserat samråd mellan landsting och primärkommuner skulle alltså en ordning och tidsplan för detta samråd behöva infogas i den nyss skildrade budgetproceduren. Budgetarbetet sker enligt allmän erfarenhet redan nu under hård tidspress, vilken ökat efter tillkomsten av MBL. Det blir oundvikligt att ett interkommunalt samråd skulle göra budgetberedningen än mera tidspressad. Å andra sidan kan det kanske tänkas skapa en bättre utgångspunkt för budgetarbetet genom att det kan ge viss klarhet om förutsättningarna för verksamhetsområdena ifråga och deras roll i ett inom landstingsområdet samordnat system.

Den kommunala 139 utgiftsexpansionen

Vad gäller formerna i övrigt för samrådet torde erfarenheten få visa vad som är lämpligt. Några bindande statliga Föreskrifter bör inte ges. Däremot är det lämpligt att Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet gemensamt avger rekommendationer. Som förut sagts är det naturligt att landstinget tar initiativet till samrådet. Det skulle sammanfattningsvis syfta till en form av gemensam budgetberedning. Ett särskilt administrativt organ bör förbereda ärendena åt beredningen. Samrådet skulle kunna inledas genom en orienterande konferens mellan landstingets och primärkommunernas styrelser. Denna konferens bör följas upp genom samråd mellan landstingets och kommunernas nämnder inom närliggande eller varandra kompletterande ämnesområden. Samrådet bör avslutas med överläggningar- en budgetberedning - mellan landstingets och kommunernas styrelser, varvid preliminära budgetförslag diskuteras. Det förutsätts att samrådet mellan förtroendemannaorganen på de skilda stadierna förbereds på det administrativa planet av vederbörande förvaltningschefer. Den här presenterade skissen till samrådsförfarande skulle sålunda syfta till en effektivare samverkan än den nuvarande och i bästa fall även kunna leda till den samordning av utgiftspolitiken som kommunförbunden i sina rekommendationer 1969 bl. a. åsyftade. Samrådet bör inte enbart avse det närmaste budgetåret. Det är minst lika viktigt att fastställandet av de kommunala flerårsplanerna föregås av samråd mellan landstinget och primärkommunerna i länet enligt den skisserade uppläggningen. Bortsett från de praktiska hinder som de knappa tidsmarginalerna innebär skulle emellertid givetvis även den här skisserade ordningen ha samma principiella svagheter som berörts i avsnitt 4.2.3.3 om befintliga samverkansformer. De konstitutionella förhållandena utgör med andra ord ett hinder för att samordningsorganisationen skall bli ett effektivt styrinstrument. Eventuellt skulle nuvarande samrådsorgan kunna ingå som en värdefull del i det skisserade samrådsförfarandet. Man skulle således kunna bygga på befintlig organisation men genomföra vissa reformer därav. Dessa förändringar skulle väsentligen innebära att på sätt som ovan skisserats dels inlemma respektive facknämnder i samrådet, dels och kanske framför allt att låta vederbörande förvaltningsstyrelser bli representerade i en slutlig gemensam budgetberedning på ett centralt plan. Denna behandlingsordning innebär också att en i samverkanssyfte införd gemensam budgetberedning integreras i landstingets och kommunernas ordinarie budgetarbete. En sådan kombination av traditionella samarbetsformer och nya inslag skulle då innebära att befintligt samarbetsorgan svarade för ärendeberedningen fram till det beslutsunderlag som enligt den presenterade skissen skulle föreläggas den slutliga centrala budgetberedningen med representanter for styrelserna. De befintliga samrådsorganen skulle sålunda fungera som arbetsutskott för budgetberedningen. Framgången för en samverkan i här angiven form torde inte minst bli beroende av att den stöds av Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Det bör vara en uppgift för kommunförbunden att mer i detalj utforma riktlinjer för hur ett samrådsförfarande av ovan diskuterat slag skall organiseras. Förutom kommunförbundens aktiva stöd är det viktigt att behovet av

140 Den kommunala utgiftsexpansionen

en ny samrådsorganisation erkänns i de enskilda primärkommunerna och landstingen. Det är angeläget att samrådet ges tyngd genom att i detta engageras personer i primärkommunernas och landstingens ledning. Framgången i arbetet torde ytterst bli beroende därav och av viljan till en verklig styrning mot en samordning i den mening som direktiven åsyftat.

4.2.3.5 Särskilda företagsformer for samverkan

Samverkan mellan landsting och kommun inom samma landstingsområde får inte ske i form av kommunalfdrbund. Vi vill dock i detta sammanhang i korthet erinra om denna samarbetsform som ett uttryck for ett sätt att uppnå större ekonomiska enheter inom det kommunala fältet. Det finns f. n. cirka 18 kommunalförbund. Denna form for samverkan ger en möjlighet for kommunerna och landstingen (samt landsting i förening med kommun inom annat område) att bilda de större ekonomiska enheter som kan vara gynnsamma från effektivitetssynpunkt inom vissa övergripande verksamhetsfált. Som skäl mot kommunalforbundslinjen brukar anforas att deras representativa organ icke utses genom direkta val utan genom indirekta val hos varje förbundsmedlems fullmäktige. Landsting och kommuner har i relativt stor omfattning skapat särskilda juridiska former för kommunal verksamhet. Därmed ges möjlighet att i i samverkan för visst ändamål bilda ekonomiska enheter, som icke är bundna l till kommungränser. l i Antalet kommunala företag per den 1 januari 1977 framgår av nedan- l l stående sammanställning. i

l

i

i

Summa l 192 i Landstingsägda aktiebolag 21 ekonomiska Föreningar 3 stiftelser 10

Summa 34 i

Förekomsten av särskilda Företagsformer har relativt ingående berörts i propositionen 1975/761187 om Kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. samt i konstitutionsutskottets betänkande däröver (KU 1976/77:25). Det framhålls bl. a. att sådana Företagsformer kan vara lämpliga vid t. ex. samarbete mellan flera kommuner eller mellan kommuner och landstingskommuner, samt att den kommunala och landstingskommunala verk- “ samhet som drivs i foretagsform har ökat i omfattning. Företagsformerna kan emellertid också innebära vissa nackdelar. Medborgarnas möjligheter till insyn är mera begränsade än i fråga om verksamhet inom de kommunala förvaltningarna. Fullmäktiges direkta insyn och inflytande är mindre än om verksamheten drivs inom ramen för den vanliga

Den kommunala utgifrsexpansiønen

förvaltningen. Med hänsyn till nackdelarna från insyns- och inflytandesynpunkt har demokratiutredningen förordat att foretagsformerna används i begränsad utsträckning.

4.2.3.6 Uppgiftsöverflyttning

En långtgående samordning av utgiftsprövningen vore att överflytta uppgifter till en part. Därför tar vi for fullständighetens skull även upp frågan om en ändrad uppgiftsfördelning. Kommunallagen innebär att gränsen mellan landstingens och kommunernas kompetens är flytande. Innehållet i landstingens verksamhet skiljer sig landstingen emellan. Vissa uppgifter handhas på en del håll av landstinget, på andra håll av kommunerna. Såväl landsting som kommuner kan inom ett och samma landstingsomrâde vara engagerade inom samma eller varandra närliggande verksamhetsfált. Landstingens insatser kompletteras av kommunala. Att mer ingående gå igenom de verksamhetsområden där en överflyttning av uppgifter från kommun till landsting kunde vara motiverad och från skilda synpunkter möjlig ligger utanför vårt utredningsuppdrag. De lokala förhållandena inom de skilda landstingsområdena spelar givetvis en roll. En totalinventering for varje landstingsområde av rådande uppgiftsfördelning landsting - kommun skulle förmodligen kunna ge exempel på områden där ett ändrat huvudmannaskap kunde vara motiverat. Här skall bara ytterligare erinras om de ofta påpekade sambanden i sak mellan bl. a. sjukvård-åldringsvård, sjukvård-öppen socialvård - rehabilisocialvård - m. m. tering, bostadsförsörjning 1 sammanhanget kan också erinras om att socialutredningen i sitt betänkande Socialvården. Mål och medel (SOU 1974:31) ägnade stor uppmärksamhet ät dessa samband och behovet av regional organisation. I bl. a. kap. 25 konstateras den likartade kompetensen för landsting och kommuner och sägs exempelvis att den lämpliga gränsdragningen mellan primärkommunalt respektive landstingskommunalt anknutna resurser kan komma att variera högst väsentligt mellan såväl kommunerna som de olika landstingen. Vad här kunnat redovisas - om än mycket begränsat - torde likväl ge tillräckligt underlag för uppfattningen att motiv och utrymme kan finnas för att i samordnande syfte pröva förutsättningarna och behoven att överföra uppgifter mellan primärkommuner och landsting.

4.2.4 Den kommunala beskanningsrärren

4.2.4.1 Beskattningsrättens omfattning

I 1 kap. regeringsformen (RF) som innehåller regler om statsskickets grunder finns i 7 § andra stycket en bestämmelse om den kommunala beskattningsrätten med följande lydelse: ”Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.” Grundlagberedningen vars förslag (SOU 1972:15) låg till grund för RF

hade i kapitlet om normgivningsmakten tagit in en bestämmelse (7 kap.

4 §) av innehåll att varje kommun får ta ut skatt från kommunens med-

142 Den kommunala urgiftsexpansionen

lemmar för skötseln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. l specialmotiveringen till denna bestämmelse uttalade beredningen att den kommunala beskattningsrätten var ett oumbärligt element i den kommunala självstyrelsen. Frågan om grundlagsreglering av kommunernas beskattningsrätt hade emellertid enligt beredningen kommit i ett annat läge med anledning av att chefen för finansdepartementet hade tillkallat sakkunniga för utredning om kommunernas ekonomi. Det kunde inte komma i fråga att beredningen föregrep resultatet av utredningsarbetet genom att föreslå en kategoriskt utformad grundlagsbestämmelse. I grundlagen kunde därför enligt beredningens mening inte sägas annat än att varje kommun äger ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. I prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning diskuterade departementschefen vilken omfattning grundlagsregleringen rörande ”innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten” borde ha. Vid en grundlagsreglering av hithörande frågor måste, framhöll departementschefen, beaktas att den kommunala självstyrelsen var föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Den kommunalekonomiska utredningen hade i uppdrag att pröva frågan om en begränsning av den kommunala beskattningsrätten och möjligheten att samordna den kommunala och landstingskommunala utdebiteringen. , Liksom grundlagberedningen ansåg departementschefen att resultatet av j l detta utredningsarbete inte borde föregripas genom mera kategoriska grund-

lagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rörde frågor där grundlagsreg- 1

lering helt saknades eller var knapphändig. Departementschefen framhöll l 4 att den kommunala initiativrätten var starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsatte en kombination av politiskt och ekonomiskt ansvar. Liksom beredningen ansåg departementschefen att principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skulle

förankras i grundlag. ll

I specialmotiveringen till bestämmelserna i 1 kap. 7§ RF om beskatt- l

ningsrätten anförde departementschefen: “Bestämmelsen om den kommu-

l

nala beskattningsrätten är som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstad-

gande. Det är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten i

måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan

storlek.” l

bestämma skatteuttagets Enligt 8 kap. 5§ RF skall grunderna för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. Departementschefen framhöll i specialmotiveringen till denna bestämmelse att lagkravet kommer att omfatta sådana Skatteregler som nu finns i kommunallagarna och i kommunalskattelagen. Befogenheten för kommunerna att, enligt de grunder som är fastställda i lag, bestämma om skatteuttaget har, enligt departementschefen, direkt stöd av grundbestämmelsen i 1 kap. 7§ RF. Regeringens normgivningskompetens på den kommunala beskattningens område är starkt begränsad. Regeringen kan endast besluta verkställighetsföreskrifter till de i lag intagna skattereglema samt efter bemyndigande meddela föreskrifter om anstånd med erläggande av kommunal skatt (8 kap. 8 och 13 §§ RF). Utanför regeringens kompetens faller enligt 8 kap. 13§

Den kommunala utgifrsexpansionen

andra stycket RF sådana föreskrifter om den kommunala beskattningen som inte har karaktär av föreskrift om verkställighet av lag. Vid riksdagsbehandlingen av grundlagspropositionen ansåg konstitutionsutskottet att propositionens förslag väl uppfyllde de krav som borde ställas på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen (KU 1973:26). Utskottet kommenterade inte departementschefens uttalanden om den kommunala beskattningsrätten. Kommunerna har således enligt l kap. 7§ andra stycket RF rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Begreppet ”kommun” omfattar i RF även landstingskommun. Bestämmelsen sätter gränser för riksdagens handlingsfrihet när det gäller den kommunala beskattningsrätten. I RF finns emellertid inga närmare bestämmelser om var dessa gränser går eller hur långt den kommunala beskattningsrätten sträcker sig. Att bestämmelsen i l kap. 7§ om beskattningsrätten innebär ett skydd mot att denna rätt helt avskaffas är naturligtvis klart. Ett sådant ingrepp i beskattningsrätten kan ske först efter grundlagsändring. Det är emellertid osäkert i vilken utsträckning kommunerna måste tåla att beskattningsrätten begränsas genom vanlig lag. Av bestämmelsen i 8 kap. 5 § RF om att grunderna för den kommunala beskattningen skall bestämmas i lag framgår indirekt att grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten är begränsat i den meningen att riksdagen genom lag får meddela bestämmelser om den kommunala beskattningen av det slag som finns i kommunallagen (1977:179), kommunalskattelagen (1928:370) och lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. RF ger således inte kommunerna en beskattningsrätt som är så fullständigt fri att statsmakterna över huvud taget inte skulle få reglera den kommunala beskattningen. intressantare och svårare är emellertid frågan i vad mån bestämmelsen i l kap. 7 § om beskattningsrätten innebär förbud för riksdagen att ens genom lag inskränka kommunernas möjligheter att fritt bestämma skattesatsernas höjd. I RF ges inget entydigt svar på frågan om hur långt kommunernas rörelsefrihet sträcker sig när det gäller att fastställa utdebiteringens höjd. l 1 kap. 7 §, läst efter ordalydelsen, ges ingen direkt ledning när man skall avgöra om staten får sätta gränser för kommunernas skatteuttag. Konstitutionell praxis med anknytning till nya RF saknas på detta område. Bestämmelsen om beskattningsrätten har visserligen placerats i RF:s kapitel om statsskickets grunder, något som kan sägas ge den en särskild tyngd och uppmana till försiktighet med tolkningen. Varken bestämmelsens placering eller dess samband med andra föreskrifter i RF ger dock underlag för några säkra slutsatser om statens möjligheter att ingripa i kommunernas fastställande av skattesatsen. Någon vedertagen tolkningsregel, med vars hjälp problemet skulle kunna lösas, finns inte. Frågan om kommunernas rätt att själva bestämma skattesatsen berördes i grundlagspropositionen. Detta har redovisats ovan. Av förarbetena att döma har emellertid frågan inte behandlats mera ingående under grundlagsarbetet. Att bestämmelsen om beskattningsrätten infördes i RF motiverades i förarbetena främst med beskattningsrättens betydelse för den kommunala självstyrelsemsom också garanterades genom andra bestämmelser i RF. Ett

144 Den kommunala utgiftsexpansionen

ingrepp i den kommunala beskattningsrätten som går så djupt att man inkräktar på den kommunala självstyrelsen skulle således strida mot RF. Den närmare innebörden av begreppet ”kommunal självstyrelse” går dock inte att fastställa med sådan noggrannhet att det ger någon hållpunkt när omav grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten skall fattningen bestämmas. uttalanden i propositionen om bestämmelsen i l Departementschefens kap. 7§ om beskattningsrätten kan inte tolkas på annat sätt än att kommunerna skulle få finna sig i att riksdagen inskränker rätten att bestämma skattesatsen. Det skulle alltså vara möjligt för riksdagen att besluta om begränsningar i form av skattetak. Hur dessa borde utformas och på vilken få sättas diskuterade departementschefen dock inte. Han höjd de skulle ansåg att resultatet av den tidigare kommunalekonomiska utredningens prövning av frågan om en begränsning av den kommunala beskattningsrätten inte borde föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter. Dessa uttalanden synes lämna ganska stort spelrum för lagstiftning om skattetak. Det är emellertid tveksamt om uttalandena kan uppfattas som en fullmakt for KEU 76 att föreslå vilka skattetak som helst utan att RF behöver ändras. Det förefaller i varje fall inte rimligt att frågan om innebörden i ett väsentligt avseende av en bestämmelse i grundlagen på detta sätt skulle ha lämnats helt öppen och överlåtits att bli besvarad, utan krav på grundlagsändring, av en utredning vars förslag läggs fram flera år efter grundlagens tillkomst. Det kan diskuteras vilken vikt man bör fästa vid departementschefens uttalanden som lämnades utan kommentar av konstitutionsutskottet. Vad som har sagts ovan visar att det är vanskligt att avgöra vilken i 1 kap. 7§ RF om den kommunala beskattgrad av frihet bestämmelsen att själva bestämma skattesatserna. Bestämningsrätten ger kommunerna melsen kan inte rimligtvis uppfattas som ett rent programstadgande som saknar all rättslig verkan. Den medger inte att själva beslutsbefogenheten av kommunalskatt till i fråga om utdebiteringen flyttas från kommunerna eller regeringen eller till kommunförbunden. Å andra sidan måste riksdagen mot bakgrund av främst omständigheterna kring bestämmelsens tillkomst konstateras att kommunernas rätt att bestämma skattesatsernas höjd inte är absolut. Var gränserna för riksdagens befogenhet att föreskriva skattetak går kan emellertid anges endast i vaga och relativa termer. Det synes inte vara möjligt att komma med några väl underbyggda uttalanden om det ena eller andra skattetakets grundlagsenlighet. Avgörande för bedömningen blir sannolikt vilken uppfattning man vid den aktuella har om i vad mån ett visst skattetak faktiskt inkräktar på den tidpunkten kommunala Ju större utrymme for skattehöjning som ett självstyrelsen. skattetak ger och ju mindre tvång till skattesänkning det innebär, desto bättre överensstämmer skattetaket med RF. Med hänsyn till svårigheterna att förutse utdebiteringsbehovets utveckling ter sig vidare ett tidsbegränsat skattetak mera acceptabelt enligt RF än ett som gäller för en obestämd framtid. som får bedöma om ett kommunalt skattetak kräver Det blir riksdagen eller ej. Om riksdagen finner att ett skattetak med en grundlagsändring viss utformning inte strider mot l kap. 7 § RF, kan riksdagen utan grund-

Den kommunala utgiftsexpansionen

lagsändring genom lag meddela föreskrifter om ett sådant tak. Om man å andra sidan finner att en föreslagen reglering av beskattningsrätten är oforenlig med denna paragraf i RF, kan skattetaket inte genomföras utan en ändring av grundlagen.

4.2.4.2 Kommunalskatten och den kommunala självstyrelsen I bilaga 2 till detta betänkande redovisas en diskussion om den kommunala självstyrelsen. Där ges också vissa kommentarer till frågan om en reglering av beskattningsrätten kan vara förenlig med kommunal självstyrelse. Vi har även tidigare berört dessa frågeställningar i kapitel 3. Här skall därför endast ytterligare några synpunkter lämnas i all korthet. Först skall slås fast att den kommunala beskattningsrätten utövas genom utdebitering av allmän kommunalskatt. Denna tas ut i form av inkomstskatt. Skatteplikt föreligger för såväl fysiska som juridiska personer. I vilken omfattning kommunalskatt skall tas ut bestäms genom att kommunen för varje år fastställer sin skattesats. Till vilket belopp kommunen fastställer sin skattesats beror på å ena sidan det totala behovet av kommunalskattemedel, och å andra sidan på storleken av de skattskyldigas beskattningsbara inkomster, dvs. kommunens skatteunderlag. I olika sammanhang har det hävdats att en grundsten för kommunernas självstyrelse är deras grundlagsfásta rätt att ta ut skatt. Det har vidare ansetts att den som har det politiska ansvaret för en viss del av den offentliga sektorn också ska ha ansvaret för dess finansiering. Införandet av en begränsning av den kommunala utdebiteringsrätten skulle kunna leda till en minskning av den andel av de kommunala utgifterna som skattefinansieras. Iden omfattning den kommunala verksamheten hittills bedrivits har det inte varit möjligt att under någon längre tidsperiod hålla utgiftsexpansionen inom ramen för skatteunderlagets tillväxt. Den framskrivning av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 som gjorts inom KEU 76 (SOU 1977:20) visar, som vi kommenterat i avsnitt 4.1 ovan, att även vid relativt sett begränsade volymökningar for de kommunala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärkningar.

Mot denna bakgrund skulle den kommunala ekonomin, om en begräns-

ning i utdebiteringsrätten införs, i högre grad än hittills riskera att bli en ””transfereringsekonomi”, där en större andel av den kommunala verksamheten finansieras genom statliga bidrag. Det är dock inte givet att en reglering av skatteuttaget får denna effekt. Nivån på de fastställda utdebiteringsramarna kan nämligen anpassas till mycket skiftande avvägningar mellan direkt kommunalskatteñnansiering och finansiering via statliga bidrag. Begränsningen av beskattningsrätten syftar i första hand till en reglering av den kommunala sektorns storlek. Begränsningens faktiska innehåll blir i varje givet läge beroende av dels vilken real utveckling för kommunerna som kan accepteras, dels de övriga finansieringskällornas storlek och väntade förändring. Det har också, med hänvisning till förhållanden utomlands, varnats för att ett system med begränsad kommunal beskattningsrätt skulle kunna leda till att de kommunala budgetarna måste underställas statliga organ för prövning. En sådan statlig granskning av den kommunala verksamheten skulle

146 Den kommunala utgiftsexpansionen

kunna ses som ett allvarligt ingrepp i kommunernas självstyrelse. Begränsningar kan antingen utformas så att de endast anger den totala ramen för det kommunala aktiviteterna, eller också kan styrningen avse även fördelningen mellan olika kommunala ändamål. En avgörande punkt vad gäller statliga styrmedels förenlighet med kommunal självstyrelse är om det är möjligt att inom ramen för en övergripande statlig styrning ge kommunerna tillräckligt initiativ- och handlingsutrymme för att de skall utveckla sina speciella särarter. Inom de givna ramarna bör kommunerna få behålla sin självständiga bedömning av vad som bör göras för den egna kommunen. Teoretiskt är den kommunala beskattningsrätten mycket vidsträckt. Kommunernas egen beskattningsrätt är inte avsedd att enbart eller i första hand finansiera den verksamhet som är helt oberoende av statliga åtgärder. I vilken omfattning den kommunala beskattningsrätten behöver utnyttjas beror således inte endast på kommunernas fria bedömande, utan statsmakternas beslut har också kommit att påverka kommunernas utgifter genom att statsmakterna ålagt kommunerna olika uppgifter. Frågan är då om statsmakterna, på samma sätt som man genom särskilda Författningar uppdrar åt kommunerna att handha olika uppgifter, skulle ha rätt att påverka kommunerna så att kommunalskatterna i allmänhet icke överstiger en samhällsekonomiskt acceptabel utdebiteringsnivå. Vi återkommer till dessa frågor när vi längre fram i detta kapital diskuterar effekterna av en begränsad beskattningsrätt och olika modeller för hur sådana begränsningar skulle kunna utformas. l l

4.2.4.3 Begränsning av beskattningsrätten i Norge

I bilaga 3 redogörs bl. a. för den begränsning i den kommunala beskatt- j ningsrätten i form av skattetak som de norska kommunerna är underkastade j alltsedan 1911. i De norska kommunerna har tillgång till flera olika skatteformer men 1 den helt dominerande är en proportionell inkomstskatt av i huvudsak samma a slag som i Sverige. Fram t. o. m. 1976 hade endast primärkommunema i Norge direkt beskattningsrätt, medan fylkeskommunema (landstingen) uttog en s. k. repartitionsskatt av primärkommunema. En viktig skillnad jäm- J fört med Sverige vad gäller den kommunala inkomstbeskattningen är att j i Stortinget i lag fastställer högsta och lägsta tillåtna utdebiteringssats. Den kommunala utdebiteringen har visat en trendmässig ökning i Norge som i Sverige, men takten har varit avgjort långsammare. Fram till mitten av 1960-talet utnyttjade kommunerna möjligheten till olika utdebitering, men utvecklingen sedan dess har lett till att numera samtliga kommuner med enstaka undantag ligger vid högsta utdebitering. Skattetaket har alltså i praktiken kommit att leda till en enhetlig kommunalskatt, där höjningar endast kan genomföras när Stortinget beslutar om en höjning av taket.

Den kommunala uzgiftsexpansionen

Följande tablå belyser utvecklingen.

Den kommunala utdebiteringens höjd i procent

1959 1963 1966 1969 1970 1973 1976 Tillåten variation 14-18 16-19 16-19 16-19 17-20 18,5-21,3 18-22 Faktiskt genomsnitt 16,9 17,8 18,8 19,0 20,0 21,3 22,0

För 1977 har kommunalskatten delats upp mellan primärkommuner och fylkeskommuner. Stortinget har därvid fastlagt att primärkommunemas utdebitering får variera mellan 12 och 14 procent och fylkeskommunernas utdebitering mellan 6 och 8 procent. Samtliga fylkeskommuner har den högsta skattesatsen och likaså primärkommunerna med enstaka undantag. Av tablån ovan kan det synas som om den kommunala utdebiteringen ökat från 20 till 22 procent under 1970-talet. Från skattebetalarens synpunkt har emellertid ingenting ändrats. 1970 fastställdes utdebiteringen av kommunal inkomstskatt + skatteutjämningsskatt (fellesskatt) till högst 23 procent. Därefter har en omfordelning skett inom denna ram, så att den kommunala inkomstskatten höjts i två etapper medan fellesskatten sänkts i motsvarande grad. Vid våra kontakter med representanter från Norske Kommuners Sentralförbund liksom från Oslo och Hamar kommuner har det framgått att de anser det naturligt att staten, som har det övergripande ansvaret för landets skattepolitik, årligen fastställer en övre och nedre gräns för kommunalskatten. Genom rätten att ta ut avgifter och ta upp nya lån ansågs kommunerna ha möjligheter att bestrida utgifter som inte täcks av skattemedel och statsbidrag. Kommunerna var, uppgavs det, av tradition inställda på att genom en ansvarsfull budgetpolitik hålla utgifterna inom ramen för de intäkter som kan påräknas. Ett viktigt medel ansågs härvid långtidsbudgeten vara. Genom de begränsade medel som står till kommunernas förfogande var dessa tvingade till en sträng prioritering av utgifterna. Statsmaktemas uppsikt över kommunerna i Norge synes vara, åtminstone

formellt, mer långtgående än i_ Sverige. Uppsikten innebär bl. a. att fyl-

kesmannen (landshövdingen) skall granska kommunernas budgetar. Fylkesmannen har rätt att rikta anmärkningar för den händelse budgeten inte är upprättad i enlighet med gällande författningar. Fylkesmannens godkännande av budgeten är en förutsättning för att erhålla skatteutjämningsbidrag. Även om fylkesmannens tillsyn uppgetts vara främst av formell art händer det att budgeten sänds tillbaka till kommunerna for ny behandling. Kommunernas budgetar och räkenskaper sänds även till Kommunaldepartementet, men blir där inte föremål för generell prövning. Däremot granskar departementet kommunernas upplåning. Bl. a. krävs att kommunerna kan visa att finansieringen av investeringarna är säkrad innan arbeten påbörjas. För den händelse kommunerna inte kan visa hur investeringarna skall finansieras i sin helhet kan departementet vägra kommunerna rätten att ta upp lån. I bilaga 3 har vi även redovisat utformningen av det skattetak som tilllämpades i Danmark budgetåret 1972/73.

148 Den kommunala utgiftsexpansionen sou 1977:73

4.2.5 Effekter av en begränsad kommunal beskattningsrätt

4.2.5.1 Begränsning av utgiftsexpansionen

Som framgått av diskussionen under avsnitt 4.1 är det nödvändigt att den kommunala utgiftsutvecklingen dämpas jämfört med tidigare år och jämfört med de kommunala planerna för de närmaste åren. Med en reglering av kommunernas rätt att höja utdebiteringen skulle * en gräns sättas för den kommunala inkomstutvecklingen. Kommunerna skulle härigenom tvingas till en hårdare prioritering av nya utgifter. Det skulle också bli nödvändigt för kommunerna att kritiskt se över och ompröva existerande verksamheter. Det finns anledning anta att kommunala budgetnedskärningar som föranleds av en begränsning av beskattningsrätten främst skulle drabba den s. k. fria sektorn, då det sannolikt skulle vara betydligt svårare att inskränka på verksamheten i den av staten reglerade sektorn. En reglering av beskattningsrätten skulle kunna leda till att benägenheten att skjuta investeringar på framtiden skulle öka med en lägre investeringsvolym som följd. Det skulle i sin tur i efterhand leda till minskade kommunala driftutgifter. Vidare skulle med hjälp av avgiftshöjningar efterfrågan på kommunal service kunna dämpas. Den omedelbara effekten av en begränsning av utdebiteringsrätten skulle på så sätt kunna bli en långsammare utgiftsexpansion än eljest. Detta är ju också det helt dominerande motivet för att överväga åtgärder av det slag som diskuteras i detta kapitel.

4.2.5.2 Samordning av skattepolitiken l

Den proportionella kommunalskatten är en del av den direkta inkomstskat- 1 ten som i sin tur är en del av den totala direkta och indirekta beskattningen i samhället. För att riksdag och regering skall kunna ta ställning till det

i

totala och skattetryckets fördelning i samhället är det viktigt l skattetrycket att man även har den kommunala beskattningen under kontroll. Skatterna har betydelse i konjunktur- och stabiliseringspolitiken. Vidare j av samhällets resurser i spelar skattepolitiken en viktig roll vid fördelningen på längre sikt mellan privat och offentlig sektor. Med hjälp av skatterna genomförs också en inkomstomfördelning mellan olika grupper i samhället. * På alla dessa områden påverkas utvecklingen av kommunalskattens höjd. Genom skilda nivåer på kommunalskattema i kommunerna blir också marginaleffekterna vad gäller den totala inkomstskatten olika i kommunerna. En höjning av kommunalskatten innebär en skärpt marginalskatt om inga förändringar i övrigt vidtas. Samtliga dessa förhållanden talar för att riksdag och regering bör kunna påverka även kommunalskattemas utveckling. Det finns också anledning att i detta sammanhang observera att de lättnader i inkomstbeskattningen som givits löntagarna genom justeringar av statsskatten till stor del har ätits upp av höjd kommunal utdebitering. Om en reglering av den kommunala utdebiteringen införs skulle man för de enskilda inkomsttagarna, för vilka det totala skatteuttaget i första hand är av betydelse, vid avtalsförhandlingarna säkrare kunna beräkna utfallet av förhandlingarna.

Den kommunala utgtyftsexpansiønen 149

4.2.5.3 Sambanden med skatteutjämningen l princip är det kommunens egna bedömningar som avgör storleken på utdebiteringsbehovet. Stor betydelse har dock faktorer som kommunen inte kan påverka. Skattekraftens betydelse för utdebiteringsnivån är lätt att förstå. Utgifternas storlek och därmed bl. a. behovet av skatteinkomster kan också bero på kommunens geografiska läge och befolkningssammansättning - omständigheter över vilka kommunen inte råder. Det allmänna skatteutjämningssystemet avser dock att utjämna sådana skillnader. Det finns i dag, trots skatteutjämningsbidragen, stora skillnader i kommunernas servicenivå och skatteuttag som kan hänföras till nämnda faktorer. Skillnader beträffande utdebitering kan också vara föranledda av sådana olikheter beträffande verksamhetens standard, som beror på kommunernas egna ambitioner. l den mån skillnaderna återspeglar en självvald ambition bör de accepteras som ett resultat av den kommunala självstyrelsen. lnförandet av ett skattetak kan väntas innebära att möjligheterna att välja standard i viss utsträckning begränsas. Det finns anledning anta att kommuninvånarna lättare accepterar skillnader i utdebitering som sammanhänger med kommunala beslut om ambitionsnivå för kommunens verksamhet än sådana opåverkbara skillnader som har samband med t. ex. kommunens bebyggelse och åldersstruktur. Eftersom utdebiteringens höjd till viss del återspeglar de skilda ekonomiska förutsättningar, under vilka kommunerna driver sin verksamhet, skulle införandet av en begränsning av beskattningsrätten ställa krav på större jämlikhet kommunerna emellan beträffande deras möjligheter att tillgodose olika servicekrav. Med ett bättre och mera förfmat skatteutjämningssystem än det nuvarande skulle det inte längre kunna hävdas att skillnaderna i utdebitering, i lika hög grad som f. n., återspeglar skilda ekonomiska förutsättningar kommunerna emellan. Ett gemensamt skattetak enligt den norska modellen (se bilaga 3) skulle leda till mera enhetliga utdebiteringar bland kommunerna. Kommunalskatten skulle därmed inte få samma betydelse vid valet av bostadsort som för närvarande. Det är naturligt att den som har möjlighet att välja mellan en högskatte- och en lågskattekommun väljer den senare, om inte skillnader i servicenivå talar till lågskattekommunens nackdel. De som har de bästa möjligheterna att välja är ofta de som har de högsta inkomsterna, vilket bidrar till att förstärka skillnaderna mellan kommunerna. En utjämning av kommunalskatteskillnaderna skulle också göra företagens val av etableringsort mera neutralt.

4.2.5.4 Övriga ñnansieringskällor

Den nuvarande allmänna kommunalskatten utgör som redovisats i tidigare kapitel den dominerande intäktskällan i kommunerna. Vid sidan av beskattningsrätten har kommunerna även andra ñnansieringskällor till sitt förfogande, nämligen avgifter, statsbidrag och upplåning på kreditmarknaden. Kommunernas möjlighet att öka avgzfternas roll som linansieringskälla kommer att ha betydelse för hur effektiv en begränsning av beskattnings-

150 Den kommunala utgiftsexpansionen

rätten blir. Vi återkommer till en diskussion om den kommunala avgiftsfinansieringen i kapitel 5. Införandet av ett skattetak kan ändra kommunernas syn på avvägningen mellan skatte- och Iånefinansiering och locka dem till en mycket hög lånefinansiering av kapitalbudgeten. Om en ökad lånefinansiering är möjlig att genomföra beror bl. a. på kreditmarknadsutrymmet. Normalt är emellertid kommunernas utrymme på kreditmarknaden begränsat varför möjligheterna att utnyttja upplâningen som alternativ finansieringskälla kan vara små. Dessutom får inte upplâningen avse utgifterna på driftbudgeten. Kommunerna måste också kalkylera in de ökade räntor och amorteringar som upplåningen ger upphov till. Statsbidragens och då särskilt skatteutjämningssystemets förmåga att utjämna kostnadsstyrande faktorer över vilka kommunerna ej råder har, som i det tidigare understrukits, nära samband med förutsättningarna att införa begränsningar i kommunernas beskattningsrätt. Statsbidragen kan inte på samma sätt som avgifterna och upplâningen utnyttjas av kommunerna som en alternativ väg att finansiera ökade utgifter. En ökad statsbidragsgivning kräver beslut av regering och riksdag. En reglering av kommunernas rätt att höja utdebiteringen leder fram till en diskussion om hur avvägningen mellan kommunalskatter och statsbidrag bör göras. Detta är i grunden en avvägning mellan kommunal och statlig skattefinansiering. Vi återkommer längre fram i betänkandet till frågor om kostnadsfördelningen stat-kommun. Det brukar hävdas att den som har det politiska ansvaret för en viss del av den offentliga sektorn också skall ha ansvaret för dess finansiering. Införandet av ett skattetak skulle kunna resultera i att en ökad del av den kommunala budgeten kommer att finansieras med av staten tillskjutna medel. Detta är dock ingen nödvändig följd av ett skattetak. Avgörande blir på vilken nivå taket sätts och i vilken utsträckning nivån justeras över tiden.

4.2.5.5 Nya kommunala åtaganden m. m. Om en reglering av beskattningsrätten införs begränsas kommunernas möjligheter att finansiera nya åtaganden. Detta kan bl. a. göra det svårare att få kommunerna att medverka i konjunktur- och sysselsättningspolitiken. Statsbidrag utgår f. n. till kommunala beredskapsarbeten med i allmänhet en tredjedel av kostnaderna for projekten. Resterande del av kostnaderna svarar kommunerna för. Kommunernas möjligheter att påbörja projekt av arbetsmarknads- och konjunkturskäl skulle kunna försämras, om rörelseutrymmet på inkomstsidan minskas. En begränsning av kommunernas möjligheter att finansiera nya åtaganden med skattehöjningar förutsätter också att regering och riksdag tar hänsyn till detta förhållande vid beslut som berör den kommunala utgiftsutvecklingen. Om kommunerna endast har ett begränsat handlingsutrymme på inkomstsidan måste statsmakterna lösa finansieringsfrågan innan nya uppgifter i någon form läggs på kommunerna. I ett system med begränsad kommunal beskattningsrätt kan det inträffa att ett antal kommuner finner att den fastlagda utdebiteringsnivån ger otill-

Den kommunala utgiftsexpansianen

räckliga inkomster. Det finns därför anledning anta att antalet framställningar till regeringen om ökat finansiellt stöd skulle öka. En sådan ordning skulle lätt kunna utvecklas till en administrativ belastning for såväl staten som kommunerna. En ökad statlig styrning av de kommunala inkomsternas storlek skulle också kunna leda till att kostnadsansvaret minskar hos kommunerna om dessa anser sig kunna ställa krav på statliga tillskott när resurserna tar slut. Avgörande for att detta inte skall inträffa är bl. a. att besluten om utdebiteringsbegränsningarna är väl grundade. Kommunerna måste ha en rimlig möjlighet att klara finansieringen av den utgiftsutveckling som det råder allmän enighet om.

4.2.5.6 Kraven på statens och kommunernas planering En reglering av den kommunala beskattningsrätten skulle ställa betydande krav på såväl statsmakterna och deras myndigheter som på kommunerna. Utgångspunkten for utformningen av skattetaket måste vara en bedömning av den samhällsekonomiskt önskvärda aktivitetsutvecklingen i den kommunala sektorn. Kommunerna måste tillförsäkras möjligheter att täcka kostnaderna for dessa kommunala aktiviteter. På kommunerna skulle det ställas krav att genom en väl avvägd budgetpolitik hålla sig inom ramen för de tillgängliga intäkterna. Man måste därför ha tillgång till ett underlag, som analyserar behoven och resurserna i den kommunala sektorn. Det material som härvid är av särskilt intresse utgörs främst av de kommunala långtidsbudgetarna. I kommuner och landsting har man numera relativt lång erfarenhet av långtidsbudgetering. I dag har alla kommuner och landsting en planering på fem års sikt. Behovet av långtidsbudgetering har till stor del sin bakgrund i den mycket starka tillväxten av den kommunala verksamheten. Det har blivit av allt större betydelse att den kommunala verksamheten byggs ut så planmässigt och genomtänkt som möjligt. Ettårsbudgetens svaghet är bl. a. att man inte beräknar och värderar kostnaderna på längre sikt av fattade beslut. Då kommunerna fastställer flerårsbudgeten tar man också beslut om forutsättningarna for budgetarbetet efterföljande år. Detta innebär att ramar avseende såväl drift- som investeringsutgifter läggs fast for de olika verksamhetsområdena. Arbetet med flerårsbudgetar har också mer och mer inriktats på verksamhetsplanering. Graden av precisering har ökat. Numera ger flerårsbudgeten en samlad bild av verksamheten både vad gäller behov och resurser. Flerårsbudgetarna utgör således for de beslutande församlingarna ett viktigt styrinstrument där, inom de resursramar kommunen har att räkna med, mål och prioriteringar kommer till uttryck. Den alltmer utbyggda och forbättrade planeringen i kommuner och landsting kan således anses utgöra en viktig förutsättning for att kommunerna skall kunna anpassa sitt handlande till en situation med en fastställd utdebiteringsnivå. För att en reglering av utdebiteringen skall kunna beaktas på ett meningsfullt sätt i långtidsbudgeteringen är det också viktigt att riktlinjer läggs fast for en längre period. Om beslut om inkomstbegränsningens faktiska

152 Den kommunala utgiftsexpansionen

innehåll tas för ett år i taget blir svårigheterna betydande när det gäller att anpassa den långsiktiga utgiftsutvecklingen till dessa restriktioner.

4.2.6 Metoder for begränsning av den kommunala beskattningsrätten

Utdebiteringen av skatt enligt kommunalskattelagen sker till primärkommuner, landsting och församlingar, som var för sig bestämmer sina skattesatser. Även församlingarnas utdebiteringar har betydelse för skillnader i utdebitering mellan kommunerna. KEU 76 har emellertid enligt sina direktiv i uppdrag att endast beakta förhållandena i primärkommuner och landsting. Även om den kyrkliga beskattningen således inte ingår i de frågor som vi ska studera, måste man vara medveten om att församlingsskatten på flera håll nu nått en sådan höjd - 2 â 3 kr. - att det vid en bedömning av det totala skattetrycket inte går att bortse från kyrkoskatten. Det bör uppmärksammas att de olika former för reglering av beskattningsrätten som vi kommer att diskutera i detta avsnitt antingen kan vara ett resultat av frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting eller utgöra en lagstadgad reglering som beslutats av riksdagen. Regleringen kan också antingen vara en permanent företeelse eller en åtgärd av mer temporär karaktär som anpassas till det aktuella samhällsekonomiska läget.

4.2.6.1 Begränsning av det totala kommunala skatteuttaget l

l En begränsning som skulle gälla det totala skatteuttaget, förutsätter att de tre enheter, vilka har tillerkänts rätt att beskatta kommunmedlemmarna, 1 l inbördes gör upp om det gemensamma utrymmet. Man kan naturligtvis även tänka sig en reglering som är gemensam för primärkommunema och landstingen men som lämnar församlingsskatten utanför. Ett gemensamt skattetak skulle ställa stora krav på en samordning av utgiftsutvecklingen i de olika sektorerna. Bl. a. skulle en samordnad ut- 1 giftsprövning mellan primärkommuner och landsting vara ett helt nödvän- 1 och formerna för en sådan samverkan har l digt inslag. Förutsättningarna

vi närmare diskuterat i avsnitt 4.2.3. Det är emellertid i

lätt att peka på svå-

righeter som kan uppkomma med ett gemensamt skattetak. Ett av de mest 4

betydande problemen torde vara att avgöra hur utdebiteringsutrymmet skall | fördelas mellan de olika huvudmännen om dessa ej kan komma överens i om fördelningen på egen hand. Vi vill också peka på att den norska modellen innebär att särskilda gränser har lagts fast för primärkommuner respektive fylken inom det totala skattetaket.

4.2.6.2 Skilda skattetak för primärkommuner respektive landsting Skilda skattetak för primärkommuner respektive landsting skulle således kunna vara ett alternativ till ett gemensamt skattetak. Även införandet av särskilda skattetak för dessa två enheter skulle dock aktualisera vissa frågor som i detta sammanhang måste uppmärksammas. Bl. a. är inte uppgiftsfördelningen mellan primärkommuner och landsting identiskt lika över hela landet. Särskilt i fråga om kulturfrågor och kol-

Den kommunala utgiftsexpansionen

lektivtrafik föreligger skillnader. Även uppgifter som rör socialvård samt sjuk- och hälsovård fördelar sig olika på primärkommuner och landsting. Så svarar t. ex. primärkommunerna i Norrbotten för vårdutbildningen. Uppgiftsfördelningen i fråga om åldringsvård kan också variera bl. a. beroende på hur långt utbyggnaden av servicehusen för pensionärer nått i olika kornmuner. Om skilda skattetak införs för primärkommuner och landsting är det också risk för att de samarbetssträvanden som nu är aktuella mellan dessa huvudmän skulle försvåras. Det skulle med den tänkta ordningen bli mer komplicerat att, då praktiska eller andra skäl talar för det, flytta uppgifter mellan primärkommuner och landsting. Intresset att påta sig kostnaderna för nya uppgifter skulle av naturliga skäl inte vara stort om kommunerna och landstingen måste anpassa verksamhetsvolymen till en generell begränsning av skatteuttaget. Syftet med en reglering av beskattningsrätten i form av skattetak kan primärt vara att statsmakterna av olika skäl önskar undvika att den kommunala utdebiteringen överstiger en viss nivå. Om utgångspunkten är 1977 års utdebiteringar skulle de två skattetaken sättas vid eller i närheten av den högsta primärkommunala respektive högsta landstingskommunala utdebiteringen dvs. 17:25 kr. per skattekrona för primärkommuner och 12:75 kr. per skattekrona för landsting. De kommuner som, på grund av ogynnsamt läge vad gäller strukturella faktorer på inkomst- och utgiftssidan, befiner sig närmast skattetaket torde i nonnalfallet ha anledning påräkna ökade skatteutjämningsbidrag och undgår därigenom avbräck i verksamheten. För de bättre ställda kommunerna, vars utdebitering ligger på ett betryggande avstånd från skattetaket, skulle möjligheterna fortfarande finnas att fritt besluta om utdebiteringens höjd. Med denna modell skulle således inte alla kommuners möjligheter till ökade utgifter beskäras. Det finns dock anledning anta att även kommuner som befinner sig på visst avstånd från skattetaket skulle iaktta försiktighet med beslut om utdebiteringshöjningar om statsmakterna klargör att den högsta tillåtna utdebiteringsnivån kommer att ligga fast under en längre period och att de bättre ställda kommunerna inte på samma sätt som kommuner med ett mera oförmånligt kostnadsläge kan påräkna ökade skatteutjämningsbidrag då de närmar sig skattetaket. Det bör också uppmärksammas att det inte bara är kommunalskattenivåerna som i utgångsläget skiljer kommunerna åt. Även i fråga om finansieringsstrukturen föreligger olikheter. Om två kommuner, A och B, har nått skattetaket men kommunen A till skillnad från B har en hög skuldsättning skulle skattestoppet for kommunen B åtminstone på kort sikt inte ha samma dämpande effekt om denna kommun har möjlighet att expandera genom nya lån. Det kan i sammanhanget vara av intresse att nämna att det är i de snabbast växande kommunerna som låneskulden i allmänhet är störst. Detta torde främst förklaras av att investeringsbehovet är störst under ett uppbyggnadsskede. Vi vill här också återknyta till frågan om kommunernas möjligheter att ge medborgarna lika god service vid lika hög kommunal utdebitering. Detta är en uppgift som det i hög grad tillkommer skatteutjämningssystemet att

154 Den kommunala utgiftsexpansionen

fylla. Klarar inte skatteutjämningssystemet denna uppgift föreligger risk för att ett gemensamt skattetak kommer att leda till minskade utdebiteringsskillnader men ökade standardskillnader kommunerna emellan. Även om skatteutjämningssystemet kommer att förbättras avsevärt torde man knappast kunna räkna med att systemet i framtiden skall kunna fånga in alla skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Detta bör noga beaktas om man överväger att inordna alla kommuner under sam-

ma skattetak. i

be- i Eftersom det huvudsakliga syftet med en reglering av kommunernas skattningsrätt är att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen, kan man sammanfattningsvis säga att en modell med skilda skattetak för primärkommuner landsting har påtagliga svagheter. Kommuner med respektive en utdebitering i närheten av skattetaket skulle genast tvingas anpassa kostnadsökningarna till att i huvudsak motsvara skatteunderlagets utvecklingstakt. För övriga kommuner skulle skattestoppet inte alls ha samma uppbromsande effekt förrän dessa kommuner nått upp till den fastställda utdebiteringsnivån.

4.2.6.3 Individuella skattetak Vill man att en begränsning av beskattningsrätten skall få omedelbar effekt i i kommunerna bör en annan lösning övervägas än på utgiftsökningarna skilda skattetak för primärkommunerna respektive landstingen. Det kan då bli aktuellt att införa individuella skattetak för kommunerna. Individuella skattetak bör kunna leda till en omedelbar broms på den

i kommunala utgiftsutvecklingen under förutsättning att taket sätts antingen l

i vid gällande utdebiteringar eller alldeles i närheten. Skillnader i utdebiteringar mellan kommunerna återspeglar f. n. inte bara olikheter i standard utan också strukturella skillnader i ålderssammansättning, bebyggelsestruktur, geografiskt läge, skattekraft m. m. Dessa skillnader i bör reduceras genom ett mer förfinar skatteutjämningssystem än det nuvarande. Detta är också syftet med det förslag till reformerat skatteutjäm- ;T i ningssystem som vi redovisar i kapitel 7. Även om det i utgångsläget skulle vara nödvändigt att införa individuella skattetak bör man, eftersom målsättningen är att kommuninvånarna skall J kunna erbjudas lika god service till samma kommunalskatt oavsett bosätteftersträva att successivt närma de individuella skattetaken till å ningsort, i en gemensam nivå. Detta förutsätter emellertid en omfattande omläggning av skatteutjämningssystemet, som sannolikt måste genomföras successivt under en längre period. Under tiden skulle de individuella skattetaken vara i kraft. Utdebiteringama skulle då kunna göras mer enhetliga i takt med att skillnaderna i ekonomiska förutsättningar jämnas ut. Med individuella skattetak skulle kommunerna kunna ställa anspråk på att årligen få skattetaken prövade av regeringen. Problemet med en sådan ordning är främst att den skulle kunna bli administrativt tungrodd för både staten och kommunerna. Det är också angeläget att undvika ett system med individuell prövning av varje kommuns ekonomiska förhållanden och utdebiteringsbehov. Mot denna bakgrund är det viktigt att finna generellt verkande regler.

Den kommunala 155

utgiftsexpansiønen

Det är naturligt att sådana regler bygger på att förbättringar i skatteutjämningssystemet skapar förutsättningar för mer enhetliga utdebiteringar. Ökade skatteutjämningsbidrag till sämre ställda kommuner bör kunna göra det möjligt for dessa att närma sig den utdebiteringsnivå som gäller för flertalet kommuner. Det ligger därför nära till hands att tänka sig att man kopplar den kompensation som kommer att utgå vid en Förbättring av skatteutjämningssystemet till en justering av de kommunala utdebiteringama. I syfte att undvika en individuell prövning av skattesatserna synes det naturligt att göra förändringen av utdebiteringen beroende av storleken på skatteutjämningstillskottet. Samtidigt är det viktigt att understryka att reglerna inte bör utformas så att det förbättrade skatteutjämningsbidraget i sin helhet måste användas för att sänka utdebiteringen. De kommuner som får ett ökat stöd via skatteutjämningen har i allmänhet en servicenivå under genomsnittet. En del av tillskottet måste därför självklart gå till åtgärder som innebär en utjämning av standarden gentemot andra kommuner. Kommunerna skulle kunna indelas i grupper med hänsyn till storleken på den kompensation en omläggning av skatteutjämningssystemet skulle ge. De övergångsregler som åsyftas kan utformas på olika sätt. Som exempel kan kommuner vilkas tillskott beräknas motsvara 0:75-1 kr. per skattekrona på den kommunala utdebiteringen det år systemet träder i kraft åläggas att sänka utdebiteringen med minst 0:50 kr. per skattekrona. Utgör tillskottet 0:50-0:75 kr. per skattekrona bör skattesänkningen vara minst 0:25 kr. per skattekrona osv. Kommuner som ej erhåller tillskott genom skatteutjämningssystemet skulle enligt den här modellen ha rätt att höja skattesatsen med högst 0:25 kr. per skattekrona. Kommuner vars bidrag minskar skall gruppvis ha rätt att genom skattehöjning kompensera sig för bortfallet av bidrag samt högst höja utdebiteringen med därutöver 0:25 kr. per skattekrona. Fördelen med sådana regler som här skisserats är att de kan göras automatiskt verkande, varfor någon individuell prövning av statliga organ ej erfordras. Det bör observeras att storleken på tillåtna skattehöjningar m. m. i det diskuterade exemplet naturligtvis helt är beroende av de bedömningar som måste göras i varje givet läge. Här krävs en sammanvägning av bedömningarna vad gäller bl a. det samhällsekonomiska utrymmet och angelägenheten av att de kommunala planerna realiseras. För kommuner, som enligt sina långtidsplaner planerat en större skattehöjning det år en begränsning av utdebiteringsrätten träder i kraft t. ex. för att man detta år tar ett nytt sjukhus eller ny skola i bruk, skulle särskilda

problem kunna uppkomma. Överhuvudtaget skiftar naturligtvis behovet

av skattehöjningar mellan kommunerna. Ett sätt att göra ett system med individuella skattetak mer smidigt vore att fastställa utdebiteringsnivåer för mer än ett år i taget. Detta skulle avsevärt förbättra kommunernas möjligheter att anpassa verksamheten till det gällande skattetaket. En begränsning av beskattningsrätten som omfattar mer än det närmaste budgetåret skulle naturligtvis också ge en ökad stadga åt den kommunala tlerårsbudgeteringen. Individuella skattetak som anger utrymmet för förändringar av utdebiteringen under i varje fall de två närmaste åren bör därför vara ett alternativ som är värt att överväga. Även om man strävar efter att utforma ett system med individuella skat-

156 Den kommunala utgiftsexpansionen

tetak efter generellt verkande regler kommer det alltid att finnas kommuner som inte kan inordnas i systemet. För sådana ”kriskommuner” måste det finnas en möjlighet att få den ekonomiska situationen prövad i särskild ordning. Det kan i dessa fall bli aktuellt med antingen extra skatteutjämningsbidrag eller ett medgivande om rätt till utdebiteringshöjning utöver fastställda ramar.

4.2.7 K ommunförbundens roll Överenskommelser om riktlinjer för den kommunala utvecklingen är knappast möjliga att träffa mellan staten och varje enskild kommun. Det vanliga vid överläggningar mellan staten och kommunerna är i stället att Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet företräder kommunerna. Så var också fallet vid överläggningarna om att undvika skattehöjningar 1972 och 1975, liksom vid de överläggningar som ägde rum våren 1977. Vi har i avsnitt 4. l .4 redovisat innehållet i den senaste överenskommelsen som gäller kommunernas ekonomi 1978. Även lagbundna utdebiteringsbegränsningar måste föregås av överläggningar med företrädare för kommunerna. Kommunförbunden kommer därför att spela en aktiv roll vid den samverkan mellan regeringen och kornmunerna som erfordras för att utforma styrningen av den kommunala utdebiteringen. Detta antyder också att skillnaden mellan lagbundna utdebiteringsgränser och frivilliga överenskommelser om skattetak inte behöver vara så stor. Mot denna bakgrund finns det anledning att inledningsvis se närmare på förbundens ställning som företrädare för kommunerna i förhandlingar med staten. Först kan konstateras att förbundens uppgifter kan indelas i dels sådana som är direkt riktade mot medlemmarna, dels sådana som i första hand riktar sig mot staten, departementen, ämbetsverken och andra statliga myndigheter. Förbundens roll som företrädare för kommunerna i förhandlingar om en reglering av skatteuttaget kan ses som en förbundsuppgift av det senare slaget. En av de centrala arbetsuppgifterna för förbunden är att vara remissinstans när det gäller kommittébetänkanden, departementspromemorior och riksdagsmotioner. Vidare gör förbunden på eget initiativ framställningar till regeringen eller andra statliga organ i frågor av kommunalt intresse. Förbunden företräder vanligtvis de kommunala intressena i offentliga utredningar. Vi skall här ytterligare uppmärksamma den roll förbunden kommit att spela vid överläggningar med regeringen. Dessa överläggningar har ibland fått karaktären av rena förhandlingar stat-kommun och slutförts med en protokollerad överenskommelse, som det refererats till i proposition till riksdagen. Ett av de senaste exemplen är den överenskommelse om utbyggnad av kommunernas barnomsorg som träffades i oktober 1975. Överenskommelsen åberopades i prop. 1975/ 76:92. I nämnda proposition föreslogs även en lag om barnomsorg baserad på den refererade överenskommelsen. Ett annat exempel på överenskommelser i ekonomisk-organisatoriska frågor mellan förbunden och staten utgör gymnasieskolreformen 1964.

Den kommunala utgiftsexpansionen

Vid de mera formella överläggningarna mellan staten och kommunförbunden ses förbunden närmast som representanter för kommunerna. Förhandlingarna med kommunförbunden får då ersätta direkta Förhandlingar med berörda kommuner. Ett belysande exempel på detta är de förhandlingar som staten förde med Landstingsförbundet om de ekonomiska villkoren för landstingens Övertagande fr. 0. m. 1967 av huvudmannaskapet för mentalsjukvården. Förhandlingarna resulterade för övrigt i att avtal slöts mellan staten och varje enskilt landsting. Ett annat exempel är de återkommande överenskommelserna mellan Landstingsförbundet och Socialdepartementet om ersättningen från sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen. Den senaste överenskommelsen träffades våren 1977 och avser åren 1978 och 1979. Det är således inte ovanligt att en rad frågor rörande fördelningen mellan stat och kommun av ansvaret och kostnaderna for viss verksamhet blir föremål för förhandlingar. Genom överenskommelsen åtar sig förbunden att rekommendera kommunerna att följa de riktlinjer man vid överläggningama kommit fram till. Resultatet kan då antas bli detsamma som om en strikt forfattningsreglering av ansvars- och kostnadsfördelningen skulle ha gjorts. Det finns anledning tro att ett av skälen till den goda efterlevnaden är att man på kommunalt håll är medveten om att lagstiftning kan vara ett alternativ till förhandlingar. Det har förekommit att en sådan möjlighet uttalats på olika delområden. Som exempel kan nämnas att i prop. 1973:73 angående riktlinjer för den offentliga upphandlingen förutsatte departementschefen att kommuner och landsting kommer att känna sitt ansvar och lojalt följa kommunförbundens rekommendation, som baserade sig på en överenskommelse med statliga representanter. Departementschefen framhöll att det av några remissinstanser förordade lagstiftningsalternativet bör övervägas först om rekommendationen inte får avsedd effekt. Jag avser, fortsatte departementschefen, att hålla mig underrättad om i vad mån de föreslagna reglerna kommer att antas av kommuner och landsting. Det är sannolikt att kommunerna i flera avseenden skulle varit underställda en mera omfattande statlig uppsikt om inte forbundens rekommendationer i stor utsträckning efterlevts. Eftersom kommunförbunden är frivilliga sammanslutningar med uppgift att verka som service- och intresseorganisationer åt kommunerna är det naturligt att förbunden endast kan ge råd och rekommendationer, men inte föreskrifter. Kommunerna är inte bundna av förbundens avgöranden och ställningstaganden. Ett viktigt undantag finns dock. Det gäller löne- och forhandlingsdelegationens rekommendationer i förhandlingsfrågor. Underlåtelse att fullgöra den stadgemässigt grundade förpliktelsen i förhandlingsfrågor kan leda till uteslutning ur förbundet. 1972 och 1975 träffades som nämnts överenskommelser, som innebar att förbunden rekommenderade kommuner och landsting att under 1973 och 1974 respektive 1976 och 1977 undvika skattehöjningar. Endast i ”absolut tvingande fall” skulle skattehöjningar få förekomma. Förbunden får, som redogörelsen ovan visat, enligt sina stadgar endast utfärda rekommendationer. Härtill kommer att det föreligger konstitutionella hinder för förbunden att träffa för kommunerna bindande överenskommelser beträffande skatteuttaget. I 4 kap. 2 § kommunallagen (KL) stadgas nämligen att kom-

158 Den kommunala

utgiftsexpansionen

munens medelsbehov, i den mån det ej fylles på annat sätt, skall täckas med skatt som utdebiteras enligt 6 kap. 2 §. Den enskilda kommunen kan därför inte utan ändringar i kommunallagarna uppdra åt förbunden att bestämma skatteuttaget. Ett sätt att undvika en kollision med bestämmelserna i KL vore att komeller landstinget lämnar fullmakt åt förbunden att förhandla munfullmäktige om skatteuttaget med statsmakterna. När förhandlingarna avslutats godkänner eller förkastar fullmäktige resultatet av förhandlingarna. Under rådande konstitutionella förhållanden är det tveksamt om frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunförbunden om att undvika skattehöjningar kan vara effektiva styrinstrument vad gäller den kommunala Detta visar också resultaten av uppgörelsen för 1976 och skattepolitiken. 1977. Man kan därför överväga om frivilliga överenskommelser om skatteuttaget behöver kompletteras i något avseende. Ett sätt att öka efterlevnaden av träffade överenskommelser skulle kunna vara att villkoren i avtalen formuleras hårdare än hittills. Detta skulle t. ex. kunna ske om det ökade statliga stöd, som vid några tillfällen har utgjort en komponent i överenskommelsema, görs beroende av om kommunerna följer rekommendationen. Metoden skulle innebära att en enskild kommun skulle statsbidraget om gå miste om en del eller hela det överenskomna inte kommunen anpassar sig till de ramar som anges i överenskommelsen. Det är dock svårt att i ett system som bygger på frivilliga överenskommelser skapa garantier för att överenskommelsens riktlinjer följs. Man skulle dock kunna överväga att kräva att de kommuner som avviker från de givna ramarna för utdebiteringen skulle tvingas lämna en motivering till detta i samband med att budgeten fastställs. Kommunen skulle då också redovisa den budgeterade volymmässiga utgiftsexpansionen. Om utgiftsökskulle det krävas en utförlig motiningen ligger över de uttalade riktlinjerna vering till de avvägningar som har gjorts i budgeten. Ett problem av annat slag uppkommer naturligtvis om staten och kommunforbunden inte kan enas om riktlinjerna för den kommunala verksamheten. Det är på denna punkt alternativet med frivilliga överenskommelser mest skiljer sig från lagstiftningsalternativet.

4.2.8 Lagstiftning om begränsning av den kommunala beskattningsrätten l detta avsnitt diskuteras hur en lagstiftning om begränsning av den komskulle kunna utformas. Vidare munala beskattningsrätten genom skattetak berörs frågan om en sådan lagstiftning behöver kompletteras med ytterligare åtgärder for att bli effektiv eller om de medel som redan står till förfogande är tillräckliga.

4.2.8.1 Lagstadgat skattetak

Statsvetarna Birgersson och Wallin anser för sin del i bilaga 2 att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med bestämmelsen i 1 kap. Om så är fallet är det riks- 7 § RF om den kommunala beskattningsrätten.

Den kommunala utgiftsexpansionen 159

dagen som genom lag beslutar om skattetak. Regeringen har ingen sådan kompetens. Detta följer av 8 kap. 5 § RF. Där föreskrivs bl. a. att grunderna för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Bestämmelser om skattetak måste anses tillhöra grunderna för den kommunala beskattningen. En eventuell lagstiftning om skattetak bör av flera skäl göras tidsbegränsad. Att utfonna en permanent lag om begränsning i primärkommuns och landstings rätt att bestämma skattesatsen medför problem av både saklig och formell natur. En lag om stopp för skattehöjningar eller förbud mot höjningar över en bestämd nivå kan inte gärna få gälla mer än något eller några år. De bedömningar av den ekonomiska utvecklingen som måste ligga till grund för en sådan lagstiftning kan inte göras för mer än de närmaste åren. Det förefaller inte heller möjligt att riksdagen genom icke tidsbegränsad lagstiftning ger regeringen rätt att i vissa situationer fastställa skattetak. Även om det skulle vara möjligt att i lag beskriva förutsättningarna för att regeringen skulle få ingripa, torde en sådan lösning stöta på hinder i grundlagen. En annan tanke är att riksdagen antar någon slags beredskapslagstiftning om skattestopp som i extraordinära situationer skulle få sättas i kraft av regeringen. Inte heller detta synes emellertid vara förenligt med grundlagen. Regeringens normgivningskompetens omfattar inte sådana åtgärder och riksdagen kan inte delegera kompetens på detta område till regeringen. (Jfr 8 kap. 5, 7, 10 och 13 §§ RF.) En lagstiftning om skattetak bör vara tidsbegränsad, om den skall kunna ges något reellt innehåll. Om det visar sig nödvändigt kan lagens giltighetstid naturligtvis senare förlängas. Då kan lagen också ändras om det skulle behövas. Med hänsyn till tidsbegränsningen och bestämmelsernas karaktär av speciallagstiftning bör dessa inte tas in i kommunallagen utan i en särskild lag. Att i kommunallagen hänvisa till den särskilda lagen är på grund av tidsbegränsningen olämpligt. En sådan hänvisning har för övrigt ingen rättslig verkan. Ett lagstadgat skattetak kan utformas på flera olika sätt. I bilaga 4 redovisas två modeller för lagstiftning om skattetak. En utgångspunkt för lagstiftningen bör vara att skattetaket är individuellt i den meningen att det sätts i relation till varje primärkommuns och landstings ett visst utdebitering år. Skattetakets höjd kommer således att variera från kommun till kommun. Man kan i lagen föreskriva ett skattestopp som fryser varje primärkommuns och landstings skattesats vid den nivå där den låg ett bestämt år. Kommunerna får under ett eller flera följande år inte höja skattesatserna över denna stoppskatt”. Denna metod har använts i modell 1. En annan möjlighet är att tillåta höjningar av utdebiteringen endast upp till en viss gräns. Primärkommuner och landsting får enligt denna metod, som har använts i modell 2, inte höja skattesatsen med mer än ett visst antal kronor och ören i förhållande till den skattesats som kommunen har bestämt för ett visst år. Ett sådant skattetak kan föreskrivas för ett eller ett par år. I det senare fallet kan man välja mellan att låta kommunerna bestämma hur den eventuella skall fördelas skattehöjningen på de olika åren och att precisera vilken höjning som är tillåten för vart och ett av åren. I modell 2 har vi valt ett skattetak som skall gälla för en tvåårsperiod utan att reglera fördelningen mellan åren för en eventuell höjning av utdebiteringen.

160 Den kommunala utgiftsexpansionen

Oberoende av vilken av de båda modellerna för skattetak som väljs kommer det sannolikt att finnas kommuner som drabbas oskäligt hån av ett sådant tak. Det bör därför finnas en möjlighet för regeringen att medge undantag från skattetaket, om särskilda förhållanden i primärkommunen eller landstinget påkallar det. En bestämmelse härom har tagits in i de båda modellagarna. Undantag från skattetaket bör kunna komma i fråga om något särskilt har inträffat som ligger utanför kommunens kontroll men som påhar försämrat dess ekonomi eller om den ekonomiska situationen tagligt i kommunen av något annat skäl är särskilt besvärlig. Regeringen får från fall till fall pröva situationen i kommuner som ansöker om undantag. av beskattningsrätten skulle eventuellt kunna samman- En begränsning med omläggningen av skatteutjämningssystemet. Detta har diskopplas kuterats ovan i avsnitt 4.2.6.3. Ett lagstadgat skattetak som bygger på denna metod skulle innebära att primärkommuns och landstings skyldighet att sänka respektive rätt att höja skattesatsen sätts i relation till den ökning respektive minskning av skatteutjämningsbidraget som det nya systemet medför för kommunen. Detta hänsynstagande till förändringen av skatteutjämningsbidraget skulle närmast bli aktuellt det år då det nya skatteutjämningssystemet börjar fungera. Även alternativet med ett skattetak som är beroende av skatteutjämningsbidragets förändring skulle kunna utformas i en särskild lag. En annan vore att i lagen om skatteutjämningsbidrag införa en bestämmelse möjlighet om att storleken av skatteutjämningsbidragets förändring från föregående som en kommun skulle ha rätt år påverkar den utdebiteringsförändring att besluta om. vid alla typer av lagstiftning om skat- En viktig fråga, som uppkommer tetak, är om statsmakterna skall ha möjligheter att vidta åtgärder om en kommun överskrider det lagstadgade skattetaket. I Norge har som påpekats ovan statsmakterna möjlighet att innehålla skatteutjämningsbidrag om fylkesmannen vid granskningen av kommunernas budgetar finner anledning till anmärkning. Om en kommun mot förmodan beslutar om en utdebitering som överstiger vore det naturligt att kommunalskatten vid dedet lagstadgade skattetaket biteringen av de skattskyldiga i kommunen begränsas till den lagstadgade skattetakslag om att veutdebiteringen. En regel bör införas i en eventuell derbörande vid fastställande av kommunalskatt och landsmyndigheter (1953:272) inte får tillämpa en skattesats tingsskatt enligt uppbördslagen som ligger över skattetaket. Om man väljer denna lösning blir det nödvändigt att genom en särskild regel korrigera bestämmelserna i 4§ lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annans menighets utdebitering av skatt vad gäller statens utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt så att denna utbetalning också anpassas till den tillåtna utdebiteringen. Dessa båda regler bör på grund av skattetakslagens tidsbegränsning placeras i denna lagen om utdebitering av skatt. lag och inte i uppbördslagen respektive Genom dessa regler neutraliseras ett kommunalt beslut om högre utde- Primärkommun eller landsting som överbitering än vad lagen medger. får vara beredd att själv ta konsekvenserna av att skatskrider skattetaket teintäktema inte kommer att uppgå till det i budgeten beräknade beloppet. särskild av denna situation behövs inte. Någon reglering

Den kommunala utgiftsexpansionen 161

Det i Norge tillämpade systemet att innehålla skatteutjämningsbidrag skulle inte vara ett verksamt medel mot alla kommuner eftersom ett antal kommuner i Sverige f. n. står utanför skatteutjämningssystemet. Väljer man att innehålla kommunalskattemedel eller delar av grundskolebidraget skulle däremot alla kommuner omfattas av bestämmelserna i fråga. Det kan vara av intresse i sammanhanget att notera att i 28§ statsbidragskungörelsen för grundskolan stadgas: Åsidosätter kommun vad som enligt lag, förordning eller annan författning åligger kommunen på det allmänna skolväsendets område, äger skolöverstyrelsen efter anmälan av

länsskolnämnden besluta, att viss del, högst tio procent, av statsbidrag som

avses i denna förordning skall innehållas i avbidan på att rättelse sker. Vinnes ej rättelse, må skolöverstyrelsen förordna att det innehållna beloppet skall avdragas från statsbidraget.” Ett innehållande av statsbidrag eller kommunalskatt får betraktas som en relativt hård åtgärd. Det finns därför inte anledning att överväga åtgärder utöver de föreslagna förändringarna i uppbördslagen och lagen om utdebitering av skatt.

4.2.8.2 Bestämmelser om budget- och

räkenskapssystem

Vid en lagreglering av det kommunala skatteuttaget finns det ett behov av tillförlitlig information rörande kommunernas ekonomi. Detta ställer krav på ett modernt och enhetligt tillämpat budget- och räkenskapssystem i kommunerna, som tillåter analyser i olika avseenden av den kommunala ekonomin. Kommunallagen innehåller vissa rambestämmelser om den ekonomiska förvaltningen i kommunerna, som ger kommunerna en rätt vid ram för handlandet. Det skulle därför kunna övervägas att komplettera kommunallagen med vissa bestämmelser, som ger ökade möjligheter till analys, uppföljning och kontroll av den kommunala ekonomin. Kommunallagens föreskrifter om fönnögenhetsskydd, hur kommunens medelsbehov skall täckas, budgetens innehåll, förfarandet vid budgetprocessen, fondbildningen, lånerätten samt räkenskapsföringen har diskuterats i olika sammanhang. inom kommunförbunden har dessa frågor tidigt uppmärksammats. Ett särskilt system för kapital- och resultatredovisning, som står nära formerna för dagens företagsekonomiska redovisning har tagits fram och rekommenderats kommunerna. En systematiskt uppbyggd kontoplan för bokföring och budget (K-planen for primärkommunerna och L-planen for landstingen) ger numera kommunerna ökade möjligheter till en enhetlig budgetering, uppföljning och kontroll av den kommunala ekonomin. Förbundens rekommendationer har i stor utsträckning följts av kommunerna. Frågan om att med en utvidgad lagreglering skapa ökad klarhet och stadga vad gäller den kommunala ekonomin har bl. a. uppmärksammats av kommunalrättskommittén i betänkandet (SOU 1965:40) Kommunala bolag. Kommittén diskuterade om en lagreglering av några fundamentala principer för budget och finansiering skulle ha något värde. Kommittén framhöll att inte ens en lagreglering gav några mera fullständiga garantier för god hushållning. Ett betydande utrymme måste även vid en sådan lösning lämnas för kommunernas fria skön.

ll

162 Den kommunala utgiftsexpansionen

Kommunförbundet framhöll i en promemoria till kommunallagsutredningens betänkande Enhetlig kommunallag (bilaga 1 i SOU 1974:99) bl. a. att de av förbundet rekommenderade planerings- och redovisningssystemen ständigt är under omprövning och utveckling vad gäller den administrativa i stort. Detta tekniken och att de löpande anpassas till samhällsutvecklingen påverkar styr- och kontrollsystemens utformning på det sättet att dessa och ständigt anpassas till nya krav och önskemål. Det måste vara flexibla om lagbestämmelserna utformades så att vore olyckligt enligt Förbundet, de försvårar en sådan anpassning. Förbundet ansåg i stället att lagen bör inom vilken kommunerna ges stora möjge en vid ram för handlandet, ligheter att utforma sina hjälpmedel för drätselförvaltningen på ett med till tidens krav effektivt sätt. hänsyn for en allmän och noggrann efterföljd bland Om man önskar garantier kommunerna av forbundens rekommendationer kan detta nås genom en av kommunal av de av förbunden rekodifrering praxis efter tillkomsten kommenderade budget- och räkenskapssystemen. Med hänsyn till bl. a. vad kommunförbundet ovan anfört är det emellertid tveksamt om ökad lagfördelar från de reglering i realiteten skulle kunna ge några mer påtagliga här diskuterade utgångspunktema.

4.2.8.3 Kommunernas möjligheter att underbalansera budgeten

Eftersom en medveten underbalansering av budgeten skulle vara ett sätt for en kommun kringgå en lagreglering av skatatt, i varje fall temporärt, teuttaget, har vi studerat vad kommunallagen säger om dessa möjligheter. l 4 kap. 3 § kommunallagen finns bestämmelser om budgetens innehåll. l andra stycket kommer de viktigaste kraven på en budget till uttryck. räkenskaperna för Budgeten skall utgå från ställningen enligt de avslutade året före det år då budgeten upprättas. Den skall innehålla en plan för ekonomin under budgetåret. I planen skall redovisas de anslag som skall utgå och hur medelsbehovet skall täckas. Vidare skall skattesatsen anges. Det ansågs inte nödvändigt att närmare än så reglera innehållet i budgeten. till de bestäm- I sak innebär inte paragrafen någon ändring i förhållande vara melser som gällde tidigare. Dessa ansågs innebära att budgeten skulle formellt balanserad i den meningen att samtliga utgifter skall motsvaras av inkomster. innehåller dock inget ovillkorligt förbud mot Kommunallagen underbalansering av budgeten. Vill man införa ett sådant förbud måste kommunallagen ändras. över kommunallagsutredningens betänkande En- I sitt remissyttrande (SOU 1974:99) efterlyser Svenska kommunförbundet hetlig kommunallag klarhet i frågan om bestämmelsen om budgetens innehåll förbjuder en kommun att i en besvärlig ekonomisk situation - med stort underskott, tillfälligt fondmedel stora utgifter, dåligt taxeringsutfall eller brist på disponibla med förskott, dvs. att uppskjuta en del av täckningen balansera budgeten till kommande år. Förbundet anser att bestämmelsen inte bör ges en så En kommun måste i en sådan situation ha möjlighet att snäv tolkning. av medelsbehovet med fördela täckningen enligt vad som bedöms lämpligt hänsyn till kommunens planering av ekonomin på längre sikt. Förbundet framhåller att tyngdpunkten i den ekonomiska planeringen har förskjutits

Den kommunala

utgiftsexpansionen

från ettårsbudgeten till fleråriga ekonomiska planer. I prop. 1975/762187 om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. säger föredragande departementschefen med anledning av kommunförbundets yttrande att han är medveten om att många förhållanden utanför kommunens kontroll påverkar verksamhetens resultat. Han framhåller att regeln om förmögenhetsskydd i 4 kap. l § och bestämmelserna i 4 kap. 3 § i full överensstämmelse med gällande rätt i princip kräver att underskott som uppkommer under det senaste avslutade räkenskapsåret skall täckas under nästa budgetår. Han understryker dock att principerna om bevarad förmögenhet och reellt balanserad budget är mål som inte utesluter undantagsförfaranden i besvärliga ekonomiska situationer. Den nya budgetbestämmelsen utesluter sålunda inte att en kommun i viss utsträckning fördelar täckningen av medelsbehovet på mer än ett budgetår. Rätten att fördela täckningen av tidigare års underskott över flera år kan behöva utnyttjas i ett system med reglerat skatteuttag. Därigenom skulle kommunernas möjligheter att hålla sig inom ett fastställt skattetak öka. Det finns ingen anledning att genom ytterligare lagstiftning försöka hindra primärkommuner och landsting från ett överdrivet utnyttjande av möjligheten att fördela täckningen av medelsbehovet på mer än ett budgetår eller införa sanktioner mot sådan underbalansering av budgeten.

4.2.8.4 Budgetanvisningar

Det är av stor betydelse att verksamheten inom den kommunala sektorn planeras på ett sätt som i huvudsak överensstämmer med utvecklingen av samhällsekonomin. Skall man på centralt håll kunna tillgodogöra sig den information som ettârs- och flerårsbudgetama innehåller är det önskvärt att dessa upprättas på basis av enhetliga prognoser över huvuddragen i utvecklingen. Vid budgeteringen är antagandena om bl. a. priser, löner och skattekraftsförändring av avgörande betydelse för det utdebiteringsbehov som uppkommer. Det är väsentligt att kommunerna tillämpar enhetliga och realistiska antaganden så att det inte blir möjligt för en kommun att exempelvis genom extremt låga pris- och löneantaganden skapa sig ett extra utrymme för v0lymmässig expansion inom ramen för den aktuella utdebiteringsbegränsningen. Att de kommunala budgetama bygger på enhetliga antaganden om strategiska variabler fyller sålunda två syften, dels underlättas den centrala budgetanalysen och dels reduceras kommunernas möjligheter att medvetet underbalansera budgeten. Till ledning för kommunernas planering lämnar kommunförbunden f. n. budgetrekommendationer vad gäller skattekraftsutvecklingen samt pris- och löneutvecklingen. I ett system med lagstadgad utdebiteringsbegränsning skulle det kunna bli aktuellt med diskussioner mellan staten och kommunförbunden om de aktuella bedömningama av den samhällsekonomiska utvecklingen, innan förbunden utfärdar sina rekommendationer. l samband med lagstiftning om skattetak kan diskuteras om man bör införa bestämmelser om skyldighet för primärkommuner och landsting att tillämpa enhetliga antaganden om prisutveckling etc. i budgetarbetet. Lag-

164 Den kommunala utgiftsexpansionen

att följa kommunforbundens rekommendationer på regler om skyldighet detta område är knappast tänkbara. Detsamma gäller bindande budgetansom utfärdas av regeringen. Sådana bestämmelser är betänkliga visningar och med hänsyn till regeringsformens bebåde från självstyrelsesynpunkt stämmelser. skall bygga på realistiska bedömningar av Att kommunernas budgetar m. m. under budgetåret är en självklarhet. Det pris- och löneutveckling därför att ta in en bestämmelse härom i kommufyller ingen funktion nallagen. Att i en lagbestämmelse kräva redovisning i budget av dessa anförefaller inte heller meningsfullt. En sådan bestämmelse har för taganden sådan detaljkaraktär att den inte hör hemma i kommunallagen. övrigt Slutsatsen blir således att det är angeläget att enhetliga och realistiska bedömningar av pris-, löne- och skattekraftsutvecklingen ligger till grund för kommunernas budgetar men att några lagregler i ämnet inte behövs.

4.2.8.5 Statlig tillsyn Om det kommunala skatteuttaget regleras i lag, kan det övervägas om en statlig tillsyn av den kommunala sektorn och därvid främst de kommunala budgetarna bör införas. I Norge ankommer det på fylkesmannen att granska den kommunala budgeten. En förutsättning för att erhålla skatteutjämningsgodkänt budgeten. Vidare sänder kommunerna bidrag är att fylkesmannen sina budgetar och räkenskaper till kommunaldepartementet. Någon generell granskning sker dock inte i kommunaldepartementet. I Sverige skulle man på motsvarande sätt kunna tänka sig att länsstyrelsen fick i uppdrag att granska de kommunala budgetarna och räkenskaperna. har på senare år kommit att ta en allt större del i sam- Länsstyrelserna verksamheten. hällsplaneringen på ett sätt som direkt berör den kommunala Genom sin nära kontakt med kommunerna skulle därför länsstyrelsen kunna anses ha förutsättningar for vissa tillsynsuppgifter vad gäller den enskilda kommunens ekonomi. Mot en sådan lösning talar dock, utöver att tillvägagångssättet skulle uppfattas som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen, att departementschefen i direktiven till utredningen om vidgad länsdemokrati framhåller att medan huvudlinjen hittills varit att satsa på de statliga länsorganen, bör den i framtiden vara att stärka landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen. Att lägga tillsynsfunktionen på landstingen är inte heller en godtagbar lösning. Landstingen skulle därigenom få en ställning som en slags ”överkommun” gentemot primärkommunerna. Detta strider också mot andan i direktiven till länsdemokratiutredningen. Som alternativ till ovan skisserade ordning skulle granskning av budget kunna till kommundepartementet. För att unoch räkenskaper förläggas derlätta arbetet där och i syfte att tillvarata länsstyrelsemas kännedom om kommunerna skulle det kunna uppdras åt länsstyrelserna att göra en preliminär granskning av kommunernas ekonomi, som sedan departementet har att ta slutlig ställning till. Det är svårt att komma ifrån att en formell statlig tillsyn av kommunerna för den kommunala självstyrelsen. Dessutom måste tillpåverkar utrymmet

Den kommunala utgiftsexpansionen 165

synen bli administrativt krävande. Det är därför tveksamt om värdet av en statlig tillsyn kan uppväga de påtagliga nackdelar som vi här pekat på.

4.2.8.6 Överklagande av kommunala beslut

Kommunala organs beslut kan överklagas genom antingen kommunalbesvär ellerfdnvalmingsbesvär. Möjligheten att anföra besvär kan ses inte bara som en möjlighet for enskild person att få rättelse i ett ärende som angår honom eller henne utan även som ett medel för staten att utöva kontroll över kommunerna. Till skillnad från andra kontrollformer kan besvären sägas fungera godtyckligt, eftersom kontrollen utlöses genom enskilds initiativ. Den statliga prövningen av det kommunala beslutet kommer till stånd endast om detta överklagas. Av de båda besvärstyperna innebär förvaltningsbesvären den mest int gående kontrollen av det överklagade beslutet. Förvaltningsbesvär kommer i i princip inte i fråga när det gäller kommunfullmäktiges eller landstings

beslut. Åtskilliga beslut av primärkommuners och landstings nämnder

kan däremot överklagas genom förvaltningsbesvär. För att detta skall få ske krävs dock en särskild besvärsbestämmelse i den aktuella lagen eller förordningen. Den statliga besvärsmyndigheten/förvaltningsdomstolen kan pröva inte bara om det överklagade beslutet är lagligt utan även om det är lämpligt. Rätten att överklaga ett beslut genom förvaltningsbesvär är emellertid begränsad. Endast den som beslutet angår får överklaga, om beslutet har gått honom eller henne emot. Om man vill avvika från dessa allmänna grundsatser, t. ex. ge en statlig myndighet besvärsrätt, måste man ta in en föreskrift om detta i lagen eller förordningen. Kommunfullmäktiges och landstings beslut samt flera typer av nämndbeslut överklagas genom kommunalbesvär som regleras i kommunallagen. Besvär över primärkommunala beslut anförs hos länsstyrelsen och kan sedan föras vidare till regeringsrätten. De landstingskommunala besluten överklagas direkt hos regeringsrätten. Alla protokollförda beslut av kommunfullmäktige och landsting kan överklagas genom kommunalbesvär. Alla kommun- resp. landstingsmedlemmar har rätt att genom kommunalbesvär överklaga den egna kommunens respektive landstingskommunens beslut. Man behöver inte vara särskilt berörd av det överklagade beslutet. Besvärsrätt för statliga myndigheter förutsätter särskilda lagregler. å Sådan besvärsrätt finns dock inte på något område. Besvärsmyndigheterna l får vid kommunalbesvär pröva endast beslutets laglighet i de hänseenden som närmare anges i kommunallagen, däremot inte om beslutet är lämpligt. Det kommunala beslutet kan upphävas endast om det kränker enskild persons rätt, har tillkommit på ett formellt felaktigt sätt, strider mot en uttrycklig bestämmelse i lag eller förordning, faller utanför den kommunala kompetensen eller strider mot likställighetsprincipen. Denna och andra begränsningar i besvärsprövningen har sin bakgrund i tanken att kommunmedlemmarna bör kunna påkalla statlig kontroll av de kommunala organens beslut men att denna kontroll av hänsyn till den kommunala självstyrelsen bör hållas inom bestämda gränser. Alla beslut som kommunfullmäktige och landsting fattar i ekonomiska frågor kan överklagas. En annan sak är att besvärsprövningen är så begränsad

166 Den kommunala

utgiftsexpansionen

att besvär ofta i praktiken är meningslösa. I den mån det i lag finns regler om hur en viss angelägenhet skall skötas eller vad ett visst beslut skall innehålla, kan dock efter kommunalbesvär en sakprövning ske av det kommunala beslutet. Om ett skattetak anges i lag, kan den statliga besvärsmyndigheten således upphäva ett beslut om att fastställa en skattesats som överskrider skattetaket på den grunden att beslutet strider mot lag.

4.3 Utredningens ställningstaganden

Vi har i avsnitt 4.1 diskuterat det framtida utrymmet för en växande kommunal sektor. Vår slutsats var att en anpassning av den kommunala ut- i

giftsexpansionen till vad det begränsade samhällsekonomiska utrymmet un-

der de närmaste åren kan ge möjlighet till är angelägen. Därefter har vi i avsnitt 4.2 gjort en genomgång av olika statliga åtgärder som skulle kunna bidra till en begränsning av kommunernas utgiftsutveckling. \ Vi skall i följande avsnitt redovisa våra ställningstaganden till de olika styrmedel som vi tidigare behandlat i avsnitt 4.2.

i 4.3.1 Kommunernas ansvar

Även om vi i föregående avsnitt helt har inriktat oss på olika åtgärder som staten skulle kunna vidta, så är det självfallet i första hand kommunerna själva som har ett ansvar för den kommunala sektorns utveckling. Vi förutsätter därför att man i kommunerna kommer att göra en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna. Vi tilltror de kommunalt förtroendevalda den ansvarskänsla och lokalkunskap som erfordras. Vi anser att det är i kommunerna man har de bästa möjligheterna att granska ändamålsenligheten och effektiviteten i den kommunala verksamheten. Det är också självklart att den slutliga avvägningen mellan olika kommunala ändamål bör göras av kommunernas beslutande organ. Mot bakgrund av att det under de närmaste åren kommer att krävas en dämpning av utgiftsutvecklingen i hela den offentliga sektorn blir det bl. a. en viktig uppgift att öka kostnadsmedvetandet i offentlig verksamhet. Detta måste också gälla den kommunala sektorn. Förändringar kan ske i många olika former och kan komma att beröra alla nivåer av den koml munala förvaltningen. l Ansträngningama att dämpa utgiftsutvecklingen bör göras i planerande former så att drastiska nedskärningar undviks. Därför måste tyngdpunkten i det kommunala budgetarbetet alltmer skjutas från ettårsbudgeten till flerårsbudgeten. Vi vill bl. a. peka på de problem som följer av att man 1 i det kommunala budgetarbetet inväntar de preliminära taxeringsresultaten innan ambitionsnivån definitivt fastställs. Det be- 3 för utgiftsutvecklingen tyder att blir taxeringsutfallet mer gynnsamt än enligt tidigare prognoser så kan ytterligare verksamhet släppas fram. I ett system där flerårsbudgeten har en viktigare roll än f. n. är det naturligt att eftersträva att den kommunala verksamhetens volymutveckling styrs av mer långsiktiga överväganden.

Den kommunala utgiftsexpansionen

Även om vi starkt betonar flerårsbudgetens betydelse i detta sammanhang måste möjligheterna till hårdare budgetprövning för det närmaste budgetåret prövas. En intensiñerad utgiftsprövning är beroende av en ändamålsenlig budgetteknik, som kan befrämja en effektiv koppling mellan beslutsfattande och kostnadsansvar. Som exempel kan man peka på möjligheterna för landstingen att med hjälp av rambudgetering lägga ett kostnadsansvar på klinikerna. En viktig uppgift i det kommunala budgetarbetet är också att finna möjligheter till omprioriteringar. Budgeten bör byggas upp så att det blir möjligt att diskutera alternativa ambitionsnivåer. Även den under tidigare år beslutade verksamheten måste vägas mot nya aktiviteter. Vi har här betonat vikten av en ökad kostnadsmedvetenhet och en sådan inriktning av budgetarbetet att en dämpad utgiftsutveckling kan uppnås. Förvaltningsutredningen arbetar med frågor av detta slag. Enligt direktiven skall utredningen söka förbättra metoderna för att planera, prioritera och hushålla med statens resurser. Även om förvaltningsutredningen i forsta hand studerar den statliga verksamheten är många av problemen gemensamma för statlig och kommunal förvaltning. Det betyder att förvaltningsutredningens kommande förslag säkert också kan vara av värde för kommunerna. Även det utvecklingsarbete som pågår inom den kommunala sektorn kan väntas bidra till förändringar i syfte att öka effektiviteten i den kommunala förvaltningen. Som vi konstaterat ovan har kommunerna det primära ansvaret för den kommunala sektorns utveckling. De kommunala insatserna kan dock behöva stöd av statliga åtgärder. Statsmaktema måste medverka vid en bedömning av den samhällsekonomiskt önskvärda aktivitetsutvecklingen i den kommunala sektorn och kommunerna måste tillförsäkras möjligheter att täcka kostnaderna for dessa kommunala aktiviteter. Som vi betonat i avsnitt 4.1 är det viktigt att konsekvenserna för den kommunala ekonomin beaktas när regering och riksdag fattar beslut som kan komma att beröra kommunerna. Vidare förutsätter vi att den nya kungörelsen (SFS 1977:629) om reglering av de statliga myndigheternas rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder. Effekterna av denna kungörelse måste noga följas upp.

4.3.2 Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen l . l l det tidigare har vi flera gånger understrukit betydelsen av att samordna l kommunernas verksamhet med den övergripande statliga ekonomiska politiken. Metoderna härför bör enligt vår mening vara sådana att staten i första hand ger riktlinjer för den kommunala verksamhetens totala omfattning och inte för fördelningen på olika områden. De möjligheter kommunerna f. n. har till planmässig avvägning och prioritering bör bevaras och om möjligt förstärkas. KEU 76 avvisar därför tanken på åtgärder som leder till att prioriteringsansvaret överförs från kommunerna till statliga organ. Det finns f. n. betydande möjligheter för statsmakterna att genom de i avsnitt 4.2.1 redovisade formerna för styrning av investeringar och upplåning, bl. a. kontrollen av kreditmarknaden och kontrollen över byggar-

168 Den kommunala utgiftsexpansionen

betsmarknaden, påverka den kommunala investeringsverksamheten. Det finns inte anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av regleringar och restriktioner då statens möjligheter att styra kommunernas investeringsverksamhet kan anses vara i huvudsak tillräckliga. I andra statliga utredningar sker f. n. överväganden om kommunernas inflytande över områden, som staten reglerar, t. ex. skolbyggande, gator och vägar och sjukhusbyggande. Därvid bör också hänsyn tas till vad vi ovan anfört om statens behov av att kunna påverka den kommunala investeringsutvecklingen. Vi anser emellertid att behovet av en fortsatt statlig lånekontroll kan ifrågasättas. Detta är en fråga som behandlas av statskontrollutredningen. Staten har således medel till sitt förfogande för att styra den kommunala investeringsutvecklingen. Däremot är de nuvarande möjligheterna att på- p i verka den volymmässiga utvecklingen av driftverksamheten mycket begränsade.

4.3.3 Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun l l 4.3.3.1 Inledning Vi kommer i följande avsnitt att diskutera de framtida formerna för överläggningar mellan regeringen å ena sidan och representanter för primärkommunema och landstingen å andra sidan. Dessa överläggningar bör leda fram till frivilliga överenskommelser om den kommunala sektorns utveckling. Riktlinjerna bör vara av generell karaktär. De enskilda kommunerna måste ha reell frihet att inom vissa totala ramar för verksamheten kunna fatta beslut och göra sammanvägningar mellan olika behov av service.

Överläggningama mellan regeringen och företrädare för primärkommuner

och landsting bör avse dels ett långsiktigt perspektiv för den kommunala utvecklingen, dels ett kortsiktigt. Möjligheterna att i avgörande grad förändra det närmaste årets verksamhetsvolym är begränsade. Därför bör styrningen av den kommunala ekonomin i hög grad vara inriktad på den långsiktiga utvecklingen. Den bör inte i första hand avse finansieringen på kort sikt. Självfallet måste dock möjligheterna till snabbt verkande insatser bevaras med hänsyn till behovet av påverkan utifrån konjunkturpolitiska motiv. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden 1977 uttalas behovet av en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet. Vi anser dock att riktlinjerna i framtiden bör uttryckas i mer preciserade termer. i Vi finner det nödvändigt att överläggningarna mellan regeringen och fö- I reträdare för primärkommuner och landsting får en fastare form än hittills. Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att diskutera samordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällseko- ; nomin i stort.

4.3.3.2 överläggningar om det längre perspektivet

Överläggningama om kommunernas tillväxt i ett längre perspektiv bör ske

med utgångspunkt i bl. a. de statliga långtidsutredningama. I dessa utred-

Den kommunala utgiftsexpansiønen 169

ningar diskuteras resursutrymmet for samhällets olika sektorer under i första hand den närmaste femårsperioden utifrån de aktuella samhällsekonomiska målen. Sådana statliga långtidsbedömningar görs nu med två till tre års mellanrum. Syftet med dessa överläggningar bör vara att väga samman statsmaktemas bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn och kommunernas intentioner lör de närmast kommande åren som de kommer till uttryck i deras långtidsbudgetar. långsiktiga riktlinjer för den kommunala verksamheten gör det möjligt för kommunerna att utfonna sin verksamhet på ett planmässigt och ändamålsenligt sätt. Därför bör överläggningarna avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutvecklingen på något längre sikt.

4.3.3.3 överläggningar om de första planåren

Som ett komplement till överläggningar om det längre perspektivet bör i man i årliga överenskommelser mer preciserat kunna ge riktlinjer lör det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. Dessa riktlinjer kan avse

i

både den löpande verksamheten och investeringsutvecklingen. Detta bör också få återverkningar på den statliga regleringen av kommunala invesl teringar, t. ex. sjukhusbyggandet, som sker i andra sammanhang. l Sådana överläggningar bör normalt äga rum under det första kvartalet I varje år. Här föreligger i viss mån en målkonllikt. Ju tidigare på året överl läggningama startar, desto bräckligare är det statistiska underlaget för diskussionerna. Samtidigt måste kommunerna lä kännedom om statsmaktemas syn på utvecklingen så tidigt som möjligt så att det kommunala budgetarbetet kan påverkas. Vi vill i detta sammanhang peka på de svårigheter som löreligger att så tidigt på året ha en preciserad bedömning av det kommande årets konjunkturutveckling. Vid överläggningama bör en bedömning av den kommunala kostnadsutvecklingen i löpande priser göras. Genom att ställa denna kostnadskalkyl mot bedömningar av skatteunderlagets utveckling kan en finansiell avstämning göras. Därmed skulle det också vara möjligt att diskutera finansieringen av den kommunala verksamheten. När bedömningar gjorts av avgiftsfrnansieringens omfattning och det tillgängliga upplåningsutrymmet på kreditmarknaden återstår det att diskutera avvägningen mellan statsbidrag och kommunalskatter. Om statsbidragsgivningens totala omfattning också kan preciseras vid dessa överläggningar vore det möjligt att låta eventuella överenskommelser för de närmaste ett ä två åren även innefatta ramar for det kommunala skatteuttaget. Som bekant har de hittills förda förhandlingarna mellan regeringen och kommunforbunden bl. a. gällt att i kommunerna undvika utdebiteringshöjningar över en viss nivå. Överenskommelsema for de närmaste åren kan bl. a. innehålla riktlinjer for de kommunala utgifternas ökningstakt och för den kommunala utdebiteringen. Båda dessa styrmedel skulle överlåta till kommunerna att på egen hand prioritera mellan olika verksamhetsområden. Skillnaden mellan ramar för utgiftsutvecklingen respektive utdebiteringen är den att utgiftsramar lägger en gräns for den kommunala utgiftsökningen medan en reglering av skatteuttaget skulle tillåta kommunerna att i viss utsträckning

170 Den kommunala utgiftsexpansionen

själva bestämma utgiftemas ökningstakt genom att andra finansieringskällor än kommunalskatten kan tas i anspråk. Det är tekniskt betydligt svårare att konstruera ändamålsenliga ramar lör utgiftsutvecklingen än för utdebiteringens nivå. Det är dock möjligt att låta överenskommelsema innehålla inslag som innebär en kombination av dessa båda åtgärder. Riktlinjer för den kommunala verksamhetens v0lymmässiga utveckling kan kombineras med ramar för utdebiteringens lörändring. Vilket innehåll och vilken utformning överenskommelsema om den kommunala sektorns utveckling skall ha måste avgöras av parterna i varje särskilt fall utifrån den aktuella situationen vid förhandlingstillfället. På grund av svårigheterna att redan under det första kvartalet göra en tillförlitlig konjunkturbedömning för det kommande året kan riktlinjerna eventuellt behöva omprövas senare. Kommunerna bör därför ha en viss beredskap för en alternativ utveckling om förutsättningarna i något avgörande avseende skulle förändras. Om diskussionerna har avslutats före utgången av mars är det möjligt för regeringen att i den reviderade finansplanen redovisa resultaten av överläggningarna för riksdagen i samband med att den ekonomiska politiken i stort behandlas. Riksdagen får därmed ett underlag även för eventuella uttalanden om den kommunala ekonomin.

4.3.3.4 Avstämning av tidigare överenskommelser

En avstämning av de under våren diskuterade ramarna bör ske i augusti månad. Då har det senaste taxeringsutfallet just blivit känt och löneavtalen för i varje fall det löpande budgetåret bör normalt vara klara. Det finns då underlag för att bedöma om ramarna behöver justeras. Om förutsättningarna i väsentlig mån har förändrats sedan vårens överläggningar bör förnyade diskussioner om den kommunala utvecklingen för det kommande budgetåret äga rum. Utöver denna avstämning av vårens överläggningar bör man vid överläggningama i augusti/september även diskutera de närmare riktlinjerna för det kommande årets flerårsbudgetering. Huvuddelen av kommunerna fastställer nämligen långtidsbudgetarna först under våren, varför riktlinjer för flerårsbudgeteringen bör ges av förbunden under hösten. Sammanställningen av landstingens planer (LKELP) är klar under september månad. De första resultaten av SCB:s bearbetning av kommunernas utbyggnadsplaner enligt den senaste KELP-undersökningen föreligger också tidigt på hösten. Därmed finns ett underlag för diskussionen om den kommunala volymutvecklingen på längre sikt.

Överläggningama mellan staten och representanter för primärkommuner

och landsting måste naturligtvis anpassas till de särskilda förhållandena varje enskilt år. Vi har i nedanstående schema skisserat ett exempel till förhandlingsordning som bör kunna tjäna som underlag för överläggningarnas tidsmässiga inplacering under en flerårsperiod.

Den kommunala utgiftsexpansionen 171

Förhandlingsschema 1977 1978

Jan Febr Mars Aug Sept Jan Febr Mars Aug Sept 1979

1 Diskussion om den 1 Kontrollstations- 1 Diskussion om den 1 Kontrollstationskommunala utveck- överläggningar kommunala utveck- överläggningar för lingen 1978 och för 1978 lingen 1979 och 1979 1979 1980 2 Riktlinjer för v0- 2 Riktlinjer för volymutlymutvecklingen vecklingen 1980-84 197941983 inför inför flerårsflerârsbudge - budgeteringen 1979 teringen 1978 Exempel på Antaganden om pris-, Taxeringsutfallet Antaganden om pris-, Taxeringsutfallet underlag löne- och skatteunder- _ löne- och skatteunderlagsutvecklingen Arets löneavtal Iagsutvecklingen Årets löneavtal Finansplan Reviderad finansplan Finansplan Reviderad finansplan SCB:s februarienkät LU och 1977 års SCB:s februarienkät LU och 1978 års KELP KELP och LKELP och LKELP LU och 1976 års KELP LU och 1977 års KELP och LKELP och LKELP

4.3.3.5 Efterlevnaden av träffade överenskommelser

Det av oss skisserade forhandlingssystemet bygger på att de enskilda kommunerna gör alla ansträngningar för att följa upp träffade uppgörelser och inte utan starka skäl avviker från överenskommelserna. Om överenskommelser skulle träffas om en reglering av det kommunala skatteuttaget är vi medvetna om att det för ett begränsat antal kommuner skulle kunna bli svårt att hålla sig inom de överenskomna ramarna. Vi ser det då som naturligt att dessa kommuner först ansöker om extra skatteutjämningsbidrag innan man beslutar om en skattehöjning som ligger utanför överenskommelsens ramar. På detta sätt skulle man få en prövning i skatteutjämningsnämnden av kommunens möjligheter att efterleva den träffade uppgörelsen. En prövning i skatteutjämningsnämnden av dessa frågor skulle kräva en senareläggning av tidpunkten för framställning om extra skatteutjämningsbidrag. Det kan ifrågasättas om inte de kommuner som avviker från de överenskomna ramama för utdebiteringens förändring bör lämna en särskild motivering till detta i samband med att budgeten fastställs. Kommunen skulle då också redovisa den budgeterade volymmässiga utgiftsexpansionen. Om verksamheten ökar och/eller utdebiteringen ligger över de uttalade riktlinjerna skulle det krävas en utförlig motivering till de avvägningar som gjorts i budgetarbetet. Ett annat sätt att öka efterlevnaden av träffade överenskommelser skulle kunna vara att villkoren i avtalen formuleras hårdare än hittills. Att exempelvis utforma reglerna för allmänna eller speciella statsbidrag så att statens ordinarie bidrag sänks om utdebiteringen ökas över en viss avtalad nivå ställer vi oss dock avvisande till.

172 Den kommunala utgiftsexpansionen

4.3.3.6 Uppföljning av den kommunala utvecklingen

Den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellan rikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vilar i detta sammanhang på de politiska partierna. Detta har uppmärksammats av partierna, men ytterligare insatser krävs i framtiden för att de samhällsekonomiska avvägningarna skall bedömas på likartat sätt på lokal, regional och riksnivå. Vid överläggningarna mellan staten och representanter för kommunerna bör det vara naturligt att uppmärksamma riksdagens uttalanden om kommunernas ekonomi. Här kan kommunförbunden vara en lämplig kanal för att nå ut med information av denna typ till kommunerna. De kontinuerliga överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden bör också kunna tjäna som en löpande uppföljning av hur den kommunala ekonomin utvecklas och i vilken utsträckning uttalade riktlinjer följs. Vi har tidigare redogjort för riksdagens uttalande våren 1976 om utrymmet för den kommunala konsumtionsökningen fram till 1980. Det kan dock konstateras att någon uppbromsning av ökningstakten 1977 jämfört med de föregående åren inte har kunnat avläsas. Enligt vår uppfattning bör man inrätta en särskild arbetsgrupp med experter från staten och kommunförbunden som har till uppgift att löpande följa den kommunalekonomiska utvecklingen. Gruppen skulle närmast kunna fungera som ett beredningsorgan inför de återkommande överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden. Denna grupp skulle studera och sammanställa den ekonomiska information om kommunerna som tas fram på olika håll. Det material som statistiska centralbyrån (SCB) och kommunförbunden i olika fonner och vid olika tillfällen samlar in från kommunerna blir ett av de viktigaste underlagen för gruppens arbete. Oavsett Organisationsform är det viktigt att ett samarbete av denna karaktär kommer till stånd. Ytterligare en väsentlig uppgift för beredningsgruppen skulle kunna vara att ta fram underlag för de budgetrekommendationer inför den kommunala budgeteringen som kommunförbunden utfärdar. Dessa budgetrekommendationer innehåller antaganden om bl. a. löne-, pris- och skattekraftsutvecklingen. Det kan konstateras att det inte finns något statligt organ som mera i detalj följer den kommunala utvecklingen. Den betydelse som den kommunala sektorn numera har för samhällsekonomin gör det enligt vår mening angeläget att överväga en förstärkning av departementens resurser i detta

l

avseende.

l

4.3.3.7 Förbättrat förhandlingsunderlag

Som ett underlag för de överläggningar mellan regeringen och kommun-

förbunden som bör äga rum under årets första kvartal krävs en bedömning l

1 av den samhällsekonomiska utvecklingen inte enbart under det just pål började kalenderåret utan även under nästfoljande kalenderår (kommunala l budgetår). Sådana mer långsiktiga bedömningar brukar inte förekomma i | de finansplaner som publiceras vid årsskiftet. För att diskussionerna mellan

Den kommunala utgiftsexpansionen

regeringen och kommunförbunden skall bli meningsfulla är det önskvärt att de ekonomiska perspektiven i finansplanen om möjligt utsträcks. Kommunernas långtidsbudgetar ligger till grund för den kommunalekonomiska långtidsplaneringen (KELP och LKELP). Vid de Förhandlingar som hittills förts mellan regeringen och förbunden har det från kommunerna tillgängliga planeringsmaterialet varit över ett år gammalt. Detta beror på att kommunerna, med långtidsbudgetarna som underlag, under årets första tre månader sammanställer uppgifter för KELP, som skall vara statistiska centralbyrån tillhanda senast den l april. Uppgifter för LKELP insamlas under maj månad av Landstingsförbundet som också sammanställer uppgifterna. Så aktuella uppgifter som möjligt ur de kommunala långtidsplanerna bör finnas tillgängliga vid förhandlingarna mellan regeringen och kommunför-

l bunden under det första kvartalet varje år. Detta skulle tala för att bud-

getprocessen för llerårsbudgetama samordnades med ettårsbudgeten under hösten. Huvuddelen av kommunerna fastställer f. n. långtidsbudgeten först under årets första månader. Vi har i den tidigare diskuterade förhandlingsordningen utgått från nu gällande rutiner för flerårsbudgeteringen. Vi anser att kommunförbunden bör undersöka om det inte på något längre sikt är möjligt för alla kommuner att fastställa långtidsbudgeten samtidigt som beslut fattas om ettårsbudgeten. Om den skisserade ordningen är möjlig att genomföra skulle underlaget för överläggningama förbättras. Vi är dock samtidigt medvetna om att utredningen om den kommunala demokratin (SOU l975:41)betonat vikten av att tillräcklig tid avsätts för att frågor rörande planeringen skall kunna föras ut i många förtroendevalda organ. Om ettårsoch flerårsbudgeten skall behandlas samtidigt blir tiden knapp för diskussion av den långsiktiga ekonomiska planeringen. Vid de hittills förda överläggningama mellan regeringen och kommunförbunden har ett av problemen varit att kunna enas om en gemensam uppfattning om den kommunala ekonomins utveckling. Detta förklaras naturligtvis till stor del av olika antaganden om framtiden, men även tolkningssvårigheter vad gäller de skilda statistikserierna har bidragit. Den diskussion som har förts kring en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen har i forsta hand uttryckts som en begränsning av ökningstakten för den kommunala konsumtionens volymutveckling. Detta har gällt såväl i långtidsutredningen som när regering och riksdag uttalat sig i denna fråga. Även i vårt delbetänkande om kommunernas ekonomi 1975-1985 genomfördes analysen i sådana tenner. Denna terminologi är hämtad från nationalräkenskapernas redovisning. Nationalräkenskaperna, som utarbetas av statistiska centralbyrån, följer av FN rekommenderade definitioner. Samhällets ekonomiska aktiviteter sammanfattas på ett enhetligt sätt i nationalräkenskapema och dessa ligger bl. a. till grund för det årliga nationalbudgetarbetet. Värdet med nationalräkenskaperna är bl. a. möjligheten att göra direkta jämförelser mellan samhällets olika sektorer samt att jämföra utvecklingen inom en sektor med den totala produktionstillväxten. Nationalräkenskaperna ger en redovisning av den volymmässiga utvecklingen i de olika sektorerna vid sidan av redovisningen uttryckt i löpande priser. Nationalräkenskaperna skiljer sig för den kommunala sektorns del från

174 Den kommunala utgiftsexpansionen

redovisningen i kommunal finansstatistik både vad terminologi och redovisningsprinciper beträffar. Den kommunala fmansstatistiken är baserad på primärkommunernas och landstingens redovisningssystem med dess kommunalekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsbegreppen erhålls först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kommunala finansstatistiken. Det är därför svårt att göra en direkt koppling mellan dessa två statistikserier. Att den kommunala verksamheten redovisas i två skilda statistiska serier med olika terminologi skapar naturligtvis betydande problem. De som är verksamma i kommunerna är vana att analysera verksamheten utifrån

den kommunala redovisningens begrepp och har svårt att ”översätta” na- i

för

i

tionalräkenskapernas terminologi. På motsvarande sätt har företrädarna den statliga sidan svårigheter att bedöma den kommunala utvecklingen l om denna uttrycks i fmansstatistiska termer. Vi har i vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) ägnat ett kapitel åt en jämförelse mellan nationalräkenskapema och den kommunala linansstatistiken för att underlätta tolkningen av redovisningen i dessa statistikserier. Här behövs emellertid ytterligare utvecklings- och informationsverksamhet. Det får närmast anses vara en uppgift för statistiska centralbyrån att arbeta vidare med dessa frågor. Även för den ovan förordade beredningsgruppen bör detta bli en av de centrala uppgifterna. Det är naturligtvis av stor vikt att kommunernas företrädare kan tolka riksdagens riktlinjer och riktlinjerna i de frivilliga överenskommelsema om den kommunala volymutvecklingen på avsett sätt och överföra dettai konkreta åtgärder i det kommunala budgetarbetet. Ett stort problem i detta sammanhang är hur volymutvecklingen skall mätas. Även i efterhand när utfallet i löpande priser för ett visst budgetår är känt kan det vara svårt att avgöra vilken faktisk volymmässig utveckling som ägt rum. Redovisningen i volymtermer i nationalräkenskapema bygger i viss utsträckning på sysselsättningsstatistik. För vissa delposter räknar man om utvecklingen i löpande priser till fasta priser genom att hänsyn tas till den uppskattade prisutvecklingen för de olika delposterna. Det är därför svårt att direkt finna en koppling till den volymmässiga utvecklingen i olika kommunala verksamheter enligt de kommunala budgetama. Vi vill också peka på de mätproblem som gäller den volymmässiga utvecklingen av olika transfereringar, t. ex. Stockholms läns landstings inkomstöverföring till SL för kollektivtrafiken. Vid en bedömning av den kommunala volymutvecklingen kan man utgå från bruttokostnadernas ökning. Nettokostnadsutvecklingen bör däremot inte läggas till grund för volymbedömningar. Normalt kan förändringen av antalet arbetstimmar i den kommunala verksamheten ge en god bild av den totala volymutvecklingen. Det är möjligt att det utvecklingsarbete vad gäller en utbyggd sysselsättningsplanering som pågår inom sysselsättningsutredningen kan ge ett bättre grepp om den kommunala sektorns reala utveckling.

Den kommunala utgiftsexpansionen 175

4.3.4 Samverkan mellan primärkommuner och landsting Den modell for samverkan mellan primärkommuner och landsting, som diskuteras i avsnitt 4.2.3.4 innebär ett fast organiserat samråd mellan landstingets och primärkommunernas styrelseri anslutning till budgetberedningen. Syftet med modellen är att få till stånd en överbryggande utgiftsprövning för hela det kommunala området. En fullständig sådan är sannolikt svår att genomföra, eftersom varje landsting och primärkommun självständigt bestämmer om sina angelägenheter. I län med ett stort antal primärkommuner skulle också praktiska svårigheter uppkomma att samordna samtliga huvudmän. En större samverkan mellan primärkommuner och landsting än vad som finns idag blir dock nödvändig, om ett utbyggt system med överläggningar g med staten genomförs. Utgångspunkten for samverkan blir då naturligt de i frivilliga överenskommelserna med staten. Behovet av en ökad samverkan kräver en förändring av de samrådsorgan som finns idag och som huvudsakligen har informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd så att de kan utgöra effektiva styrinstrument. Arbetet måste mera inriktas på ekonomiska frågor och avse både ettårsbudgeten och flerårsbudgeten. Möjligheterna att nå resultat av ett frivilligt samråd är ytterst beroende av den politiska viljan i primärkommuner och landsting. Det är också viktigt att kommunforbunden engagerar sig i denna fråga och utformar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedrivas.

4.3.5 Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget Enligt våra direktiv skall vi också diskutera en lagstiftning om det kommunala skatteuttaget som alternativ till frivilliga överenskommelser om den kommunala ekonomins utveckling. Vi skall därför kommentera även detta alternativ. Statsvetarna Birgersson och Wallin har för sin del som framgår av bilaga 2 funnit att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med grundlagen. Riksdagen får emellertid, om en lagstiftning angående ett kommunalt skattetak aktualiseras, då bedöma om detta skulle kräva grundlagsändring eller ej. Självfallet får ett skattetak inte utformas på så sätt att grundlagens bud om kommunal självbeskattningsrätt blir blott och ban en dekoration. Beskattningsrätten och den kommunala självstyrelsen över huvud är omgärdade med så starka positiva uttalanden att de måste ges ett betydande reellt innehåll. Av de modeller för begränsning av det kommunala skatteuttaget som vi diskuterat i avsnitt 4.2 ligger individuella skattetak enligt vår mening närmast till hands. De individuella skattetaken bör dock bygga på generella regler så att man undviker en individuell prövning av samtliga kommuner. På kort sikt är det endast individuella skattetak som kan leda till en mer påtaglig restriktion på den kommunala utgiftsutvecklingen. I ett alternativ enligt norsk modell skulle skattetaket anpassas till de högsta faktiska utdebiteringsnivåerna i primärkommuner respektive landsting. Därmed skulle i detta alternativ huvuddelen av kommunerna lämnas ett betydande

176 Den kommunala utgiftsexpansionen

expansionsutrymme. Vi har i avsnitt 4.2.8 diskuterat utformningen av en lag om skattetak samt de olika åtgärder som skulle kunna bli aktuella i samband med införande av lagbundna skattetak. Syftet med sådana åtgärder skulle främst vara att skapa garantier mot att kommunerna för en kortsiktig politik genom underbalansering av budgetarna. De åtgärder som bl. a. togs upp till diskussion var statlig tillsyn över kommunerna samt olika former av ökad lagreglering av den kommunala verksamheten. Ett skattetak som kräver en mängd kompletterande bestämmelser för att bli effektivt skulle sammantaget kunna leda till en från andra synpunkter inte önskvärd ökning av detaljstyrningen av kommunerna. Vi har i bilaga 4 redovisat två exempel på hur en lag om skattetak skulle kunna utformas.

4.3.6 Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning Vi anser att samrådet mellan stat och kommun ytterligare bör utvecklas i framtiden. Den betydelse den kommunala sektorn har för utvecklingen av samhällsekonomin i sin helhet kräver enligt vår mening att statsmakterna på olika sätt påverkar kommunernas utnyttjande av tillgängliga reala resurser. Man bör enligt vår uppfattning pröva att bygga vidare på det system med överläggningar mellan staten och kommunerna som några gånger ägt rum under 1970-talet. Vi har i det tidigare skisserat ett frivilligt förhandlingssystem mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting. Syftet med dessa överläggningar bör vara att diskutera den önskvärda utvecklingen för den kommunala ekonomin inom ramen för en samhällsekonomiskt godtagbar utveckling.

Vi föreslår att överläggningarna får en fastare form än hittills. Överlägg-

ningar om det längre perspektivet bör tas upp i direkt anslutning till att en ny långtidsutredning presenteras. Som ett komplement bör man årligen diskutera riktlinjer för det kommande budgetåret och eventuellt året därefter. De frivilliga överenskommelserna skall också kunna innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. Vi utgår ifrån att de enskilda kommunerna kommer att göra alla ansträngningar för att efterleva träffade uppgörelser. Av hänsyn till det kommunala självstyret förordar vi således en lösning med frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting. Någon lagstiftning om det kommunala skatteuttaget bör därför inte aktualiseras.

5 Den kommunala

avgiftsfinansieringen

Enligt direktiven bör utredningen närmare studera den kommunala avgiftsfinansieringens omfattning och därvid även uppmärksamma ersättningen till sjukvårdshuvudmärmen från sjukförsäkringen. KEU 76 bör i detta sammanhang pröva om avgiftsinkomsternas andel av de totala kommunala inkomsterna kan och bör öka. Det anges vidare i direktiven att den kommunala j avgiftsfmansieringen bör utformas inom ramen för gällande kommunalrättsliga principer.

5.1 Rättsliga principer

; Kommunerna har möjlighet att vid sidan av kommunalskatten finansiera

i verksamheten

med avgifter. Kommunallagen innehåller inga direkta be-

i stämmelser

om i vilken utsträckning finansieringen kan ske genom avgifter. Kommunala avgifter förekommer inom många områden, ibland med särskilt lagstöd, ibland utan annat stöd än den allmänna kompetensregeln i l kap. 4 § kommunallagen. Den förra typen av avgifter kallas offentligrättsliga. I det senare fallet grundas avgiftsskyldigheten på avtal mellan konsumenten och kommunen, och avgiftema kan karakteriseras som privaträttsliga. Elavgiftema kan nämnas som exempel på det senare slagets avgifter. Speciallagstiftningen om kommunala avgifter är relativt omfattande. Särskilda bestämmelser om avgifter finns bl. a. i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, lagen (1965:54) om kommunala renhållningsavgifter, sjukvårdslagen (1962:242), socialhjälpslagen (l956:2) och lagen (1976:381) om barnomsorg. Om kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla vissa tjänster och nyttigheter, fär avgifter för dessa i regel tas ut endast om det finns stöd for det i lagen eller dess förarbeten. I annat fall får kommunen inte genom avgifter vältra över kostnaderna för lämnad service på vissa kommunmedlemmar. Kostnaderna skall i stället täckas med kommunalskatt. I fråga om sådana prestationer som kommunerna frivilligt fullgör är möjligheterna att avgiftsfrnansiera större, om än inte helt obegränsade. Ett grundkrav är naturligtvis att den verksamhet som skall avgiftsfinansieras ligger inom den kommunala kompetensen. De kommunala avgifterna utgår enligt taxor som i allmänhet antas av

kommunala 178 Den avgiftsfinansieringen

kommunfullmäktige eller landsting. Den statliga kontrollen av avgiftstaxär inte längre särskilt omfattande. orna genom s. k. underställning Att kommunen får avgiftsfmansiera viss verksamhet betyder inte att avär helt obunden. De s. k. självkostnads- och likställighetspringiftsrätten ciperna innebär begränsningar i fråga om avgifternas storlek och deras förmellan konsumenterna. Vidare gäller ett principiellt förbud mot delning retroaktiva Dessa principer har utvecklats i rättspraxis och avgiftshöjningar. har oftast iakttagits även när avgiftsrätten har reglerats i lag. De gäller i bedrivs kommunägt företag eller princip även när verksamheten genom Beslut som strider mot principerna kan när kommunen anlitar entreprenör. upphävas om det överklagas. innebär att de avgifter som kommunen tar ut av .üälvkostnadsprincipen kommunal service inom ett visst område inte får vädem som utnyttjar kommunens kostnader för verksamheten. Avgiftstaxorna sentligt överstiga måste utformas så att verksamheten inte går med vinst. Man har ansett att ett överuttag av avgifter skulle utgöra en form av olaglig särskild beskattning och vara orättvist mot nyttjarna genom att dessa skulle få betala

även andra kostnader än sådana som föranleds av den berörda verksamheten. får inte missbruka den monopolställning som de inte sällan Kommuner intar. egna kostnader för verksam- Avgifterna skall anpassas efter kommunens får inräknas kostnader för att anskaffa, underhålla heten. I självkostnaden och driva den kommunala anläggningen. I underlaget för självkostnadspå verkets hela kapital. Avberäkningen ingår även ränta och avskrivning eller skrivningarna får beräknas antingen på det faktiska anskaffningsvärdet Att anpassa avgifterna efter förändringar i konpå nyanskaffningsvärdet. kan i princip inte anses vara oförenligt med självkostnadssumentprisindex principen. I några fall har principen kommit till direkt uttryck i lagstiftningen. vatten- och avloppsanläggningar. Det Det gäller t. ex. lagen om allmänna finns emellertid definition av vad som skall förstås ingen fast, allmängiltig med självkostnader. uttrycker en allmän målsättning. En avgiftsfinan- Självkostnadsprincipen sierad verksamhet skall i olika hänseenden vara upplagd med inriktning undviks. Osäkerhet beträffande underlag och beräkningspå att överskott metoder fall avgöra om principen har följts gör det svårt att i ett särskilt eller inte. För att det med rimlig säkerhet skall kunna sägas att principen vara påtagligt för högt. Rättspraxis har har överträtts, måste avgiftsuttaget inte varit sträng mot kommunerna. Regeringsrätten har upprepade gånger taxebeslut, som medfört överskott, med avslagit besvär över kommunala inte i så hög grad översteg självkostnaderna att motivering att avgifterna de kunde betraktas som en för allmänna ändamål upptagen beskattning. är framför allt stora överskott som går till kommunens kassa Diskutabla övriga angelägenheter. Ett otillåtet stort överoch används för kommunens skott inom en kommunal affärsverksamhet kan knappast göras lagligt genom inom ett annat verksamhetsområde. Om att balanseras mot ett underskott som kommunen tillhandahåller finns ett vedertaget det för en prestation pris i den allmänna marknaden torde kommunen i regel inte på grund av vara förhindrad att anpassa avgiftssättningen efter självkostnadsprincipen detta marknadspris.

Den kommunala

avgiftsjinansieringen

Självkostnadsprincipen anger endast den övre gränsen för avgiftsuttaget. Skyldighet att helt eller till en bestämd del avgiftsfmansiera kommunal verksamhet torde inte föreligga på något område. Kommunerna kan delvis skattefmansiera avgiftsbelagd verksamhet och således hålla låga avgifter. De torde i allmänhet till och med ha rätt att helt bekosta verksamheten med skattemedel. Likställighetsprincipen innebär att kommunerna inte får bestämma avgifter så att vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar gynnas eller missgynnas i förhållande till andra. Avgifterna får differentieras endast om det sker på objektiv grund. Differentiering med hänsyn till nyttjarens betalningsförmåga i det enskilda fallet får i princip inte förekomma. Detta utesluter inte att kommunen kan tillämpa en viss inkomstdifferentiering till förmån för grupper som genomsnittligt sett har låg betalningsförmåga och för vissa prestationer ta ut lägre avgifter av t. ex. skolungdom och pensionärer. Kommun får däremot inte utan vidare lägga högre avgifter på dem som bor i fritidshus än på dem som bor permanent. Kommunerna får naturligtvis differentiera avgifterna med hänsyn till hur mycket konsumenten förbrukar

och efter kostnadsskillnader mellan olika prestationerÖRabatter till stor-

förbrukare och annan differentiering på affärsmässig grund är också tillåtna. Någon skyldighet att alltid i detalj differentiera avgifter föreligger inte. Kommunerna har vissa möjligheter att bestämma avgifterna efter schablon. Det gäller exempelvis i fråga om va-avgifter och renhållningsavgifter.

l l

l 5.2 Avgifterna inom olika verksamhetsområden

l l Avgiftsfmansieringen varierar i hög grad mellan olika kommunala verksamhetsgrenar. Ett studium av avgiftsfinansieringens omfattning och utveckling försvåras av att avgifterna inte särredovisas i den kommunala finansstatistiken. Enligt anvisningarna för denna statistik skall avgifterna redovisas på två olika ställen. Posten ”Avgifter och ersättningar för tjänster” definieras enligt följande: ”Ersättningar för utförda arbeten, spårvägs- och bussavgifter, hamnavgifter o. dyl., el-, gas-, vatten- och avlopps- samt värmeavgifter, renhållnings- och sophämtningsavgifter, bad-, tvätt-, inträdesavgifter till

muséer m. m.” Under en annan post ”Övriga externa intäkter” skall

redovisas dels ”nominella avgifter (symboliska avgifter som ej täcker hela verksamhetens kostnad), dels förrättnings- och granskningsavgifter, dels en rad andra intäkter som är av helt annan karaktär. Någon möjlighet att från denna post särskilja avgifterna finns inte. Inte heller i nationalräkenskaperna finns något entydigt avgiftsbegrepp. För att belysa avgiftsfmansieringens omfattning krävs därför specialundersökningar. Svenska kommunförbundet har utfört två enkätundersökningar till landets samtliga primärkommuner. Den första undersökningen genomfördes 1973 och avsåg avgiftsfinansieringen enligt kommunernas budgetar för åren 1972 och 1973. En uppföljning gjordes under våren 1976 avseende budgetama för åren 1975 och 1976. Den följande genomgången av primärkommunernas avgiftsfinansiering bygger delvis på dessa två undersökningar.

180 Den kommunala avgiftvinansieringen

Det bör observeras att enkäterna inte omfattade samtliga kommunala verksamheter. Urvalet syftade dock till att ha med alla titlar där avgiftsfmansiering av någon betydelse förutsattes förekomma. Undersökningarna torde därför ge en praktiskt taget fullständig bild av avgiftsfinansieringen i primärkommunerna. varierar inte enbart mellan olika verksamhetsområden utan Avgifterna även mellan olika kommuntyper. Detta förhållande har också belysts genom kommunförbundets enkäter, vilket vi återkommer till nedan. Vi har kompletterat kommunförbundets material främst i två avseenden, dels vad gäller kollektivtrafikens finansiering, dels i fråga om avgifterna inom landstingssektorn. Den kartläggning av den kommunala avgiftsfmansieringen som vi redovisar i detta kapitel avser i första hand avgiftsinkomsterna relaterade till kostnaderna och kommunernas totala inkomster. Däremot har vi inte detaljstuderat de olika avgifternas utformning. Svenska kommunförbundet har utfärdat en del rekommendationer i syfte att få en enhetlig avgiftssättning. Som exempel på olika rekommendationer kan nämnas taxan för vatten och avlopp, renhållningsavgifter, felparkeringsavgifter, byggnadslovstaxa, avgifter för upplåtelse av gatuplatser och torgplatser, sotningstaxor, avgifter för social hemhjälp, avgifter inom barntillsynen och ersättning för vård av långtidssjuka på ålderdomshem. Nedan följer en genomgång av avgifternas betydelse som finansieringskälla inom ett antal kommunala verksamhetsområden.

5.2.1 Industriell verksamhet 5.2.1.1 Allmänt Under denna rubrik redovisar vi kraft- och värmeproduktionsverk, vattenoch avloppsverk samt renhållningsverk. Vi tar här endast upp den verksamhet som drivs i ren kommunal regi. Under den industriella verksamheten finns det också en betydande del som bedrivs i någon form av bolag. Detta gäller främst elverken. De kommunala bolagen ingår således inte i redovisningen nedan. Den industriella verksamheten regleras genom speciallagstiftning utom vad gäller gas- och värmeverken. Dessa senare verk drivs med stöd endast av den allmänna kompetensregeln i kommunallagen. Avgifterna i den industriella verksamheten måste anpassas till likställighets- och självkostnadsoch även viss specialreglering förekommer. För vatten- och avprinciperna loppsanläggningar finns det i lagen om va-anläggningar grunder efter vilka taxan för anslutnings- och brukningsavgifter kan tas ut. Avgiftsbestämmelser finns även för renhållningsverken och tjärrvärmeverken. Kommunernas engagemang inom värmeverken har helt byggts upp under 1960- och 1970-talen. Gasverksverksamheten har stagnerat, och 1976 fanns det gasverk endast i tio kommuner. Vatten- och avloppsverken har byggts ut kraftigt under det senaste årtiondet. 1976 var det mindre än två procent av tätortsbefolkningen som inte var ansluten till kommunalt avloppsledningsnät.

Den kommunala avgiftsfinansieringen

Tabell 5.1 Avgiftsñnansieringen i industriell verksamhet 1972-1976

Verksamhet Avgifter 1975 Avgifternas andel av bruttokostnaderna Milj. kr Andel av pri- 1972 1973 1975 1976 märkommunernas totala externa inkomster

Integrerade el- och värmeverk 34,8 0,1 - - 86,4 86,0 Vatten- och

92,7

Avgifterna har varierande omfattning inom de olika verksamhetsområdena. l tabell 5.1 redovisas avgifternas täckningsgrad inom industriell verksamhet och deras andel av primärkommunernas totala externa inkomster. Som framgår av tabellen ökade täckningsgraden för all industriell verksamhet med nära 2 procentenheter från 1972 till 1973. Huruvida samordningen av avgiftstaxorna i samband med de sedan följande kommunsammanläggningama medfört en ökning av täckningsgraden är svårt att bedöma. Genomslagskraften synes dock ha varit ganska liten att döma av de små

förändringar som redovisas. Ökningen av täckningsgraden från 1973 till

1975 var för all industriell verksamhet ungefär lika stor som från 1972 till 1973. l elverken är avgiftstäckningen fullständig. Praktiskt taget samma förhållande gäller numera också värmeverken. l övriga verksamheter är täckningsgraden något lägre. Bakom de i tabell 5.1 redovisade riksgenomsnitten döljer sig ofta ganska betydande variationer mellan olika kommuntyper. För gasverken varierar täckningsgraden från drygt 38 procent till 80 procent 1976 i olika kommunala storleksklasser. Eftersom antalet kommuner med gasverk endast är tio är det dock svårt att dra några generella slutsatser av dessa variationer. Man kan notera att den höga täckningsgraden för gasverken 1973 sammanhänger med särskilt hög täckningsgrad i Stockholm detta år. Elverk fanns 1976 i 126 kommuner. Elverkens kostnader täcks med avgifter i samtliga storleksgrupper. Värmeverk förekom 1976 i 41 kommuner. Även för denna verksamhet är avgiftstäckningen praktiskt taget fullständig i de olika storleksgrupperna. Vatten- och avloppsverk fanns 1976 i 274 kommuner. I Linköping drivs verksamheten av bolag och ingår därför inte i det redovisade materialet. För vatten- och avloppsverk varierar avgifternas täckningsgrad klan med kommunstorleken. Orsaken torde vara att vissa glesbygdskommuner med relativt långa ledningar inte ansett sig kunna ta ut hela kostnaden med avgifter.

182 Den kommunala avgifzsfinansieringen

Tabell 5.2 Vatten- och avloppsverk. Avgifternas respektive skatternas täckningsgrad 1975 och 1976 i olika storleksgrupper Antal invånare Andel av bruttokostnader finansierade med 1975-12-31

“Exklusive Stockholm, Göteborg och Malmö.

Som av tabell 5.2 täckte avgifterna 1976 endast 52,7 procent framgår i kommuner med mindre än 10000 invånare. I de av bruttokostnaderna minsta kommunerna var täckningsgraden ännu lägre 1972 och 1973, mellan En successiv av avgiftstäckningen har således 45 och 50 procent. höjning även om bortåt hälften av kostnaderna fortskett också i dessa kommuner farande täcks med skattemedel. Även for renhållningsverken ökar avgifternas täckningsgrad med stigande kommunstorlek i de 247 kommuner som 1976 hade sådan verksamhet. Skillnaderna är dock inte så stora som for vatten- och avloppsverken. 1976 varierade avgifternas andel av kostnaderna från ca 75 procent till drygt 101

procent. Av kommunförbundets undersökning framgår att av de 275 svarskommunerna hade vatten- och avloppstaxorna för driften höjts under 1976 i i 158 kommuner. Närmast i 236 kommuner och for anläggningsavgifter kom renhållningstaxoma for vilka 156 kommuner fråga om höjningsfrekvens Som tidigare framgått (se tabell 5.1) har avgifternas täckangav höjningar. ningsgrad minskat något från 1975 till 1976 for vatten- och avloppsverken, samt elverken. Detta innebär att avgifterna trots taxerenhållningsverken höjningarna ökat mindre än kostnaderna for dessa verksamheter. Samtliga kommuner hade inte heller höjt taxorna mellan dessa år. Av tabell 5.1 framgår att avgifterna i den industriella verksamheten 1975 totalt till 6 miljarder kr. Detta motsvarar 11,5 procent av uppgick drygt totala externa inkomster detta år. primärkommunernas En höjning av täckningsgraden för avgifterna i industriell verksamhet från till 100 procent 1975 skulle ha givit ytterligare ca 440 93,2 procent milj. kr i avgiftsinkomster. Detta skulle ha motsvarat en inkomstförstärkning av primärkommunernas totala externa inkomster. Det om ca 0,8 procent finns alltså en viss marginal for ytterligare taxehöjningar inom detta område även om avgiftstäckningen i stort sett kan sägas vara tillfredsställande. Det är främst i de mindre kommunerna som täckningsgraden är låg. Man måste dock vara medveten om att det inte heller i framtiden kommer att vara att uppnå en IOO-procentig avgiftstäckning for t. ex. vatten- och möjligt avloppskostnader i glesbygdskommunerna.

Den kommunala avgiftyinansieringen

Den i tabell 5.1 redovisade täckningsgraden för avgifterna bygger på kommunernas egen redovisning av bruttokostnademas storlek i den industriella verksamheten. Det finns betydande skillnader i kommunernas sätt att beräkna kapitaltjänstkostnader. Kapitaltjänsten (ränta och avskrivning) utgör en stor del av bruttokostnaderna. Avskrivningama kan beräknas på antingen anskaffningsvärden eller återanskaffningsvärden. Eftersom en stor del av kommunerna fortfarande gör avskrivningen på investeringens anskaffningsvärde som är lägre än återanskaffningsvärdet finns det ytterligare en marginal för taxehöjningar i den industriella verksamheten. Om avgifternas täckningsgrad konsekvent i alla kommuner skulle räknas på bruttokostnader som utgick från återanskaffningsvärden skulle nämligen avgiftstäckningen framstå som lägre än vad redovisningen i tabell 5.1 visar.

5.2.1.2 Differentierade avgifter för fritidshus I samband med reformeringen av skatteutjämningssystemet överväger vi också hur kommunernas kostnader för fritidsbebyggelse m. m. skall utjämnas. Vi har då även haft anledning att studera kommunernas möjligheter att täcka sådana kostnader som fritidshusen ger upphov till med avgifter. Självkostnadsprincipen medger att kommunerna tar ut sådana avgifter av fritidshusägama att de faktiska kostnaderna för den industriella verksamhet som kommer fritidshusen till godo blir täckta. Likställighetsprincipen innebär emellertid att fritidsboende inte fär särbehandlas i förhållande till permanentboende. De kommunalekonomiska problem som fritidshusen kan föra med sig får således enligt gällande rätt inte lösas genom att kommunen differentierar avgifterna så att kommunal service blir dyrare för sommarboendet. Kommunen får ta ut högre avgifter av fritidshusägare än av andra fastighetsägare endast om det är motiverat av ”tekniska” skäl. Enbart den omständigheten att det är fråga om fritidshus räcker inte som grund för avgiftsdifferentiering. Vill man göra avgiftstäckningen fullständig när det gäller fritidsboende måste man göra det även i fråga om pemtanentboende. Om å andra sidan kostnaderna för de perrnanentboende delvis täcks med skattemedel, måste även fritidshusägama få dra nytta av det. I detta sammanhang är framför allt va- och renhållningsavgitter aktuella. Elavgifterna är av mindre intresse eftersom avgiftstäckningen i elverken i regel är fullständig. I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar kommer likställighetsprincipen till uttryck i 26 §. Där föreskrivs att avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Den närmare innebörden av denna bestämmelse för fritidsbebyggelsens del har belysts i rättspraxis i kommunalbesvärsmål. I några rättsfall har frågan varit om kommun i ett beslut om avgiftstaxa har följt principen om likställighet mellan fritidshusägare och andra fastighetsägare. Även om va-verkens kostnader till viss del finansieras med skattemedel och fritidshusägare som inte är mantalsskrivna i kommunen i väsentligt mindre grad än övriga ägare av enfamiljshus bidrar till denna del av va-kostnadema, har detta inte ansetts utgöra giltig grund för en differentiering av avgifterna mellan fritidsboende och permanentboende. I rättspraxis har således inte accepterats att olika

184 Den kommunala avgiftsjinansieringen

avgifter bestämts enbart beroende på om ägare av fastighet var mantalsskriven på denna eller inte. Rättspraxis visar vidare att principen att avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund inte utesluter att avgiften bestäms till högre belopp för fastigheter inom visst område än för övriga fastigheter, om kostnaderna för anslutningen av fastigheterna inom området är avsevärt högre än för de övriga fastigheterna på grund av terrängförhållanden eller andra omständigheter. Men en sådan differentiering får inte vara skönsmässig utan måste vila på en kostnadsmässig grund. Även när det gäller renhållningsavgiften har i rättspraxis vid flera tillfällen prövats om avgiftstaxor har inneburit en kostnadsfördelning mellan fritidsboende och permanentboende som strider mot likställighetsprincipen. Anläggningar för destruktion av avfall, och även de grundresurser i fråga om fordon, personal och administration som behövs, kan endast i begränsad omfattning anpassas efter säsongmässiga variationer i renhållningsbehoven. Det har ansetts skäligt att kostnaderna för dylika anordningar i lika mån belastar all bebyggelse som betjänas av renhållningsväsendet. Utöver denna fördelning av kostnaderna bör en differentiering av avgifterna kunna ske med hänsyn till bl. a. hämtningsfrekvens och fastigheternas belägenhet. Med hänsyn till fördelningen av kommunens fasta kostnader för renhållningen har en högre kostnad per hämtningstillfálle för fritidshusägare än för permanentboende inte ansetts strida mot likställighetsprincipen. Rättspraxis i fråga om renhållningsavgifter visar att mindre oregelbundenheter i behandlingen av fritidsboende i förhållande till permanentboende måste accepteras av praktiska och administrativa skäl och med hänsyn till bebyggelseförhâllandena. Principen att de kommunala va- och renhållningstjänsterna inte får göras dyrare för fritidsboende än för permanentboende upprätthålls konsekvent i rättspraxis. Differentiering godtas endast om skillnader i kommunens kostnader för tillhandahållande av dessa tjänster, t. ex. på grund av fritidshusens belägenhet, motiverar det. Det finns inget som hindrar att kommunen låter fritidshusägarna betala sin del av de faktiska fasta och rörliga kostnaderna för va- och renhållningsverk. Men den omständigheten att ett hus är ett fritidshus får inte användas som grund för att ta ut högre va- och renhållningsavgifter av ägaren till detta hus än av andra husägare när förhållandena i övrigt är lika. Kommunen får således inte av fritidshusägarna ta ut avgifter, som ger full täckning av de faktiska va- och renhållningskostnaderna, samtidigt som de permanentboendes andel i kostnaderna delvis finansieras med skattemedel. En sådan avgiftsdifferentiering kan inte genomföras i kommunerna utan att va-lagen och lagen om kommunala renhållningsavgifter först ändras. Syftet med en lagändring bör vara att öppna en möjlighet for de kommuner som så önskar att differentiera va-avgifter och renhållningsavgifter efter om avgiften gäller fritidshus eller ej. Fritidshusets andel i kommunens självkostnad för va- eller renhållningsverket kommer fortfarande att utgöra tak för avgiftsuttaget. Det skulle däremot bli möjligt för en kommun att i större eller mindre utsträckning skattefrnansiera de kostnader som belöper på de permanentboende samtidigt som full avgift tas ut av de fritidsboende. Om kommunens möjlighet att i avgiftshänseende göra skillnad mellan de båda

Den kommunala 185

avgiftyinansieringen

grupperna av boende skall begränsas måste särskilda bestämmelser härom tas in i lag eller annan författning.

5.2.2 K ollekrivtrafik

Ansvaret for den kollektiva trafikens utbyggnad och drift är inte författningsmässigt reglerat, utan trafiken handhas av flera olika huvudmän. Primärkommunernas engagemang avser huvudsakligen den lokala kollektivtrafiken. I Stockholms län har emellertid landstingskommunen helt övertagit ansvaret for den kollektiva trafiken. Med lokal trafik avses sådan trafik som är begränsad till en kommun eller ett kommunblock och sådan närtrafik mellan angränsande kommuner eller kommunblock som inte är av regional karaktär. I fråga om statsbidrag uppdelas den lokala trafiken i tätortstrafik och lokal landsbygdstrafik. Statsbidrag utgår inte for tätortstrafiken. Däremot får kommunerna en del av sina utgifter for stöd till olönsam lokal landsbygdstrafik täckta via statsbidrag. Statsbidragen till kollektivtrafiken redovisas utförligare under avsnitt 8.1.2.2. Det kommunala stödet till tätorrstrajiken kan belysas med statistik från Svenska Lokaltrafikföreningen. Redovisningen nedan avser samtliga 29 busstrafikforetag samt spårvägstrafiken i Göteborg och Norrköping. De totala kostnaderna för persontrafiken i tätort uppgick 1975 till 706,6 milj. kr. SL:s (Storstockholms Lokaltrafik AB) verksamhet i Stockholms län ingår inte i redovisningen. , Finansieringen av tätortstrafiken framgår av tabell 5.3. 1975 svarade trafikintäkterna for nära 58 procent av de totala kostnaderna. För att täcka ”

underskottet fick kommunerna detta år tillskjuta drygt 250 milj. kr. Övriga

intäkter utgörs bl. a. av lokalhyror och intäkter av reklamskyltning m. m. De kommunala bidragens storlek varierar i mycket hög grad. Det absolut största bidraget gick till Göteborgs spårvägar. Sammanlagt svarade de sex större städerna for ungefär hälften av de totala kommunala ersättningarna. De övriga kommunernas ersättningar till trafikforetagen översteg 1975 i inget fall 10 milj. kr.

Tabell 5.3 Tätortstrafikens finansiering l975“

” Exklusive SL-koncernen i Stockholms län.

186 Den kommunala avgiftsfinansieringen

De höga kommunala bidragen - mätta i absoluta tal - i de sex större städerna sammanhänger givetvis med trafikens omfattning på dessa orter. Men också de kommunala bidragens andel av de totala intäkterna var i dessa fall något högre än genomsnittet för riket. Omvänt svarade biljettoch taxeintäkterna i dessa kommuner för en något lägre andel. De enda undantaget var Malmö med hög taxefinansiering. Jämfört med tätortstrafiken är det kommunala stödet till den lokala landsbygdstratiken av betydligt mindre omfattning. Till olönsam lokal trafik på landsbygdslinje utgår också statsbidrag. Bidraget går till kommun eller kommunalförbund som är huvudman för eller lämnar ekonomiskt bidrag till täckning av trafikforetagens driftunderskott. Statsbidragsgivningen handhas av bussbidragsnämnden. De följande uppgifterna om verksamhetens kostnader och intäkter är hämtade från bussbidragsnämndens redovisning avseende bidragsåret 1974/75. Enligt kommunernas redovisning till bussbidragsnämnden uppgick trafikföretagens kostnader för lokal landsbygdstrafik 1974/ 75 till 221,6 milj. kr (exkl. SL:s verksamhet i Stockholms län). I tabell 5.4 redovisas trafikintäkternas samt de statliga och kommunala bidragens storlek 1974/ 75. Trafikintäkternas andel av de totala kostnaderna var 1975 av i stort sett samma storleksordning i den lokala landsbygdstratiken som i tätortstrafiken. Tabell 5.4 visar att kommunernas bidrag till landsbygdstrafiken detta år uppgick till drygt 40 milj. kr.

Tabell 5.4 Den lokala landsbygdstrañkens finansiering l974/75“

lfommunala

Ovriga intäkter 37,6 17,0 Summa 221,6 100,0

“Exklusive SL-koncernen i Stockholms län.

De kommunala insatserna för den regionala kollektivtrafiken faller i huvudsak på landstingen. I Örebro län har landstinget och primärkommunerna bildat ett gemensamt trafikbolag som svarar for stora delar av den regionala och lokala kollektivtrafiken utanför Örebro kommun. Landstinget täcker 50 procent av bolagets underskott. Även andra landsting lämnar bidrag till främst persontrafik i glesbygder. 1975 bidrog landstingen utanför Stockholms län med ca 2,5 milj. kr till kollektivtrafik. Detta belopp har under 1976 ökat till ca 5 milj. kr. Landstinget har ansvaret for den kollektiva trafiken i Stockholms län. De ekonomiska åtagandena för SL (Storstockholms Lokaltrafik AB) avseri princip pendeltågstrafiken, busstrafiken samt tunnelbanans rullande materiel, överbyggnad och drift. Landstinget svarar direkt för den mindre del av utgifterna lör tunnelbanans underbyggnad och for vissa andra trafikan-

Den kommunala avgiftsfinansieringen

ordningar, som inte täcks av statsbidrag. Landstinget finansierar emellertid även en mycket stor del av SL:s verksamhet, eftersom SL:s egna direkta intäkter enbart täcker en del av verksamheten. Det skall noteras att SL, utöver att svara för kollektivtrafiken i länet, även skall svara för färdtjänsten för handikappade. De utgifter som SL har för detta ersätts direkt av landstinget. SL-koncernens bruttokostnader exkl. färdtjänsten ökade med ca 17 procent per år 1973-1976 från ca 800 milj. kr till ca l 280 milj. kr. Samtidigt steg trafikintäkterna med ll procent per år, till stor del beroende på taxehöjningarna under 1975. Gapet mellan kostnader och intäkter har således vidgats. Underskottet uppgick 1975 till ca 560 milj. kr och ökade 1976 till drygt 700 milj. kr. Detta underskott har finansierats genom att skatteutdebiteringen till kollektivtrafiken under perioden 1973-1976 höjts från 1:49 till 2:17 kr/skr. Det innebär att avgifternas täckningsgrad har minskat från 54 procent 1973 till 46 procent 1976. Länsstyrelserna fastställer taxoma för personbefordran i linjetrafik med buss. Taxorna har karaktären av maximitaxor som får underskridas men inte överskridas. Taxorna för SJ :s busstrafik och postverkets diligenstrañk fastställs dock av regeringen. Svenska Busstrafikförbundet gör framställning om generell taxehöjning för sina medlemmar med hänvisning till de kostnadsökningar som inträffat i branschen sedan taxoma senast fastställdes. Länsstyrelsen inhämtari regel yttrande över framställningen från statens pris- och kartellnämnd (SPK). Generella medgivanden till taxehöjning har sedan 1969 lämnats i följande omfattning.

De kommunägda trafikföretagen som i huvudsak utför tätortstrafik (”stadstrañk”) gör i allmänhet framställning var för sig till länsstyrelsen om att företagets förslag till taxa skall fastställas. Förslaget grundar sig på den målsättning beträffande taxepolitiken som beslutande kommunala organ uppställt och som kommer till uttryck i kommunens budget. Målsättningen kan vara att avgifterna i trafiken skall följa de samlade levnadskostnadema enligt konsumentprisindex, att taxoma skall höjas med samma procenttal som driftkostnaderna for trafikföretaget ökar, dvs. att avgiftsfinansieringsgraden skall bibehållas oförändrad, eller att en fixerad självfinansieringsgrad skall eftersträvas. Av de faktorer som påverkar trafikintäkterna i den kollektiva busstrafiken är taxesättningen endast en. 1 fråga om landsbygdstrafiken medför särskilt

188 Den kommunala avgiftsfinansieringen

den fortgående minskningen av trafikunderlaget, bl. a. till följd av avflyttning, att intäkterna minskar kraftigt. I tätortstrañken sker i regel en fortlöpande utbyggnad av busslinjerna till följd av nya, från centrum längre ut belägna bostads- och arbetsplatsområden, samtidigt som utglesning sker av boendetätheten i centrum. Detta innebär i allmänhet kostnadsökningar som inte motsvaras av ökade intäkter. Effekterna av en taxehöjning är svåra att bedöma. Erfarenhetsmässigt räknar trafikföretagen med ett visst efterfrågebortfall vid en taxehöjning. Det betyder att lönsamheten i den kollektiva busstrafiken snabbt försämras, om intäkterna vid en taxehöjning i nivå med kostnadsutvecklingen i branschen ökar i betydligt lägre takt än kostnaderna. Rationaliseiingar på grund av trafikbortfall - i regel turindragningar eller annan trafikeringsform - kan i allmänhet endast göras etappvis med betydande eftersläpningseffekter. För att visa effekterna av olika finansieringsalternativ för kollektivtrafiken redovisar vi en undersökning som genomförts inom Stockholms läns landsting avseende SL:s taxor. Enligt en inom landstingets finanskontor utarbetad prognos för perioden 1977-1982 förutses trafikintäkterna för SL med oförändrad taxa öka med endast 1 procent per år medan kostnadsökningen beräknats till 12 procent per år. Gapet skulle i så fall överstiga 2 miljarder kr 1982. För att vid oförändrad taxa täcka det beräknade finansiella underskottet för SL-koncemen skulle, enligt finanskontorets beräkningar, utdebiteringen behöva höjas från nuvarande 2:17 kr/skr (1976) till 3:06 kr/skr (1982) exkl. färdtjänsten, enligt nedanstående årsvisa belopp:

År Ökning i antal kr/skr i för- Summa hållande till 1976 för att kr/skr täcka underskott respektive år vid nuvarande taxa

Med ett bibehållet 70-kort kommer taxeinkomstemas andel av de totala kostnaderna för kollektivtrafiken att sjunka ytterligare, från beräknade 38 procent 1977 till 24 procent 1982. Om man i stället väljer att täcka det extra tillskottsbehovet med höjda taxor skulle månadskortet behöva höjas från nuvarande 70 kronor till ca 128 kronor och kupongpriset vid förköp från 0:83 till 1:53 kronor. Det sammanlagda efterfrågebortfallet i antalet resor har i denna kalkyl beräknats bli 11-12 procent 1977-1982. Om 70-kortet, som infördes i augusti 1975, antas följa den allmänna prisutvecklingen, skulle månadskortet, med en antagen årlig prisstegringstakt på 10 procent, 1982 ha höjts till ca 136 kronor. Den erforderliga taxehöjningen för att täcka SL:s underskott vid en bibehållen utdebitering av

Den kommunala 189

avgzftsjinansieringen

2:51 kr/skr innebär en lägre taxa än den som skulle ha gällt om taxan årligen anpassas till en antagen prisutveckling i samhället. Sammanfattningsvis kan konstateras att primärkommunernas och landstingens bidrag till underskotten i den kollektiva trafikverksamheten 1975 uppgick till nära 900 milj. kr. 1976 hade de kommunala bidragen ökat till mer än en miljard kronor. Därav svarade underskottet i SL:s verksamhet för mellan 60 och 70 procent. Primärkommunernas och landstingens stöd till trafikforsörjningen avser till helt dominerande del tätortstrafiken och särskilt trafiken i de större tätorterna. SL:s underskott har ökat kraftigt de senaste åren. Om inte SL:s taxa för kollektivtrafiken, i forsta hand månadskortet, anpassas till kostnadsutvecklingen, kommer underskottet naturligtvis att fortsätta att växa med en ökad skattefinansiering som följd.

5.2.3 Primärkommunernas sociala tjänster För socialvårdens totala verksamhet spelar avgifter en relativt liten roll. Däremot kan för delar av verksamheten avgifterna vara av betydelse från fmansieringssynpunkt. I tabell 5.5. redovisas avgiftsfinansieringen inom primärkommunernas sociala verksamheter. Uppgifterna bygger på kommunförbundets enkätmaterial. Som framgår av tabell 5.5 ger inte avgifter och skatter sammantaget en fullständig täckning av bruttokostnaderna för olika sociala tjänster. Det förklaras av att inkomsterna i dessa verksamheter även utgörs av statsbidrag, hyresinkomster, interna poster m. m. Detta kan bl. a. illustreras med en

Tabell 5.5 Avgiftsfinansieringen i primärkommunernas sociala verksamheter 1975 och 1976

Verksamhet Avgifter 1975 Andel av bruttokostnader finansierade med Milj. kr Andel av pri- Avgifter Skatter ?m m märkommuner- 1975 1976 1975 1976 nas totala externa inkomster

Summa barnomsorg” 213,9 0,4 Ålderdomshem 500,5 1,0 23,1 22,2 71,9 72,2 Hemhjälp till pensionärer och handikappade 56,7 0,1 6,1 5,1 54,9 55,3 Övrig öppen service för pensionärer och

Förskola, familjedaghem och fritidshem.

190 Den kommunala avgiftsfinansieringen

jämförelse av olika delar av åldringsvården. 1976 täckte avgifterna i hemhjälpsverksamheten för pensionärer ca 5 procent av kostnaderna medan avgifternas täckningsgrad för vård på ålderdomshem uppgick till drygt 22 procent. Ändå skattefinansieras en betydligt större del av kostnaderna för ålderdomshem än för hemhjälp. Förklaringen till detta är att statsbidrag utgår till 35 procent av bruttokostnadema för hemhjälpen medan ålderdomshemsverksamheten inte är statsbidragsberättigad. I daghem svarar avgifterna för ungefär lika stor andel av bruttokostnaderna oavsett kommunens storlek. Samma förhållande redovisas för familjedaghem. Något större variationer noteras för fritidshemmen. Dessa tre barnomsorgsverksamheter sammanfördes i kommunförbundets tidigare undersökning i en gemensam gmpp. För denna grupp finansierades bruttokostnadema med avgifter till ca 14 procent 1972 och 1973. Av tabell 5.5 framgår att avgiftsfinansieringen har minskat till 1975 och att minskningen har fortsatt till 1976 utom för fritidshem. För deltidsgrupper (Ieksko/or) var avgiftsfinansieringen nära 12 procent 1973. Verksamheten är numera helt avgiftsfri upp till 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året. Kommunförbundets styrelse har rekommenderat medlemskommunerna att tillämpa endera av två alternativa avgiftstaxor, taxa A och taxa B (cirkulär 74.77) för uttag av föräldraavgifter inom barnomsorgsverksamheten. Alternativ A bygger på en avgift per dag som är inkomstprövad. Alternativ B innebär en kombination av en fast månadsavgift och en rörlig dagavgift. Både månadsavgiften och dagavgiften är beroende av familjens bruttoinkomst. Det totala avgiftsuttaget är samma for alternativ A och B. De två taxorna är konstruerade så att de ger en kraftig subventionering för familjer med flera barn. Motivet för detta är bl. a. att betalningsförmågan inte blir större om det finns flera barn. För barntillsyn i daghem eller i familjedaghem bör enligt kommunförbundets rekommendation avgiften begränsas till högst två tredjedelar av den genomsnittliga driftkostnaden per barn och dag vid kommunens barnstugor efter avdrag for utgående statsbidrag. Avgiften får inte överstiga kommunens självkostnad. Avgifter som är differentierade efter inkomst är ju inte i alla avseenden positiva. Bland problemen med sådana avgiftstaxor kan nämnas att de är administrativt betungande och besvärliga att tillämpa. Ett annat problem utgör de s. k. samlade marginaleffekterna. Med marginaleffekter avses här de effekter som uppstår vid en inkomstökning till följd av skatteprogressionen samt avtrappningen av bostadsbidrag kombinerat med differentierade avgifter för t. ex. daghem/familjedaghem. Effekterna av en inkomstökning får ju inte bli sådana att skatten, det minskade bostadsbidraget och avgifter for daghem medför att det inte blir några pengar över av inkomstökningen för den enskilde. Vid konstruktionen av förbundets taxerekommendationer om bl. a. avgifterna vid daghem och familjedaghem har man försökt att ta hänsyn till problemen med de samlade marginaleffekterna. Det hävdas ibland att det skulle vara rättvisare med en taxa som bygger på nettoinkomst. En renodlad nettotaxa skulle dock bli mycket krånglig att administrera. Vad blir t. ex. nettoinkomsten for en villaägare? Hur skall man se på ränteutgifter/ränteavdrag, schablonintäkt osv?

Den kommunala avgifIs/inansieringen

En taxa som bygger på debitering per timme har också diskuterats. Ett sådant systern missgynnar dock dem som har lång resväg till och från arbetet och dem som har långa arbetstider. I kommunförbundets taxa har viss hänsyn tagits till vistelsetidens längd genom att hel respektive halv avgift kan utgå. Hel avgift utgår för vistelse som överstiger 5 timmar. Kommunförbundet har för närvarande ingen rekommendation när det gäller avgifter i fritidshem. l kontakterna med kommunerna har förbundet som exempel föreslagit dem att ta ut halv daghemsavgift för vistelse i fritidshem. Med tanke på barnens ålder är det sannolikt att fritidshemmen är betydligt priskänsligare än daghemmen. En till synes hög avgift kan förmodas påverka föräldrarna att låta skolbarnen klara sig själva före och efter skoldagen. Det gäller i än högre grad barn i mellanstadieåldrarna. Enligt tabell 5.5 täckte avgifterna ca 22 procent av kostnaderna för âlderdomshem 1976. Avgiftstäckningen var mycket enhetlig i de olika stor-

leksgruppema. Minskningen 1976 förklaras i huvudsak av något sänkt av-

giftsfinansiering i de mindre kommunerna. Fr. o. m. den 1 januari 1972 har kommunerna möjlighet att ta ut differentierade avgifter av pensionärer som bor på ålderdomshem. Socialutredningen behandlade avgiftsfrågan för ålderdomshemmen i sitt delbetänkande Avgifter inom långtidsvården (DsS 1977:2). Dess argument för differentierade avgifter inom ålderdomshemmen sammanfattas nedan.

l_l Det måste anses otillfredsställande att en persons uppehälle och vård väsentligen bekostas av det allmänna, fastän han själv har medel därtill. Ett sådant förhållande framstår for socialutredningen som svårt att acceptera särskilt med tanke på att det övervägande antalet äldre människor - de vilkas vårdbehov inte är så trängande att de bör beredas plats i de kommunala ålderdomshemmen - med egna medel får bestrida motsvarande kostnader för bostad, mat, vård och hjälp. El För ett system med differentierade avgifter talar också kommunalekonomiska synpunkter. Kommunernas kostnader för anordnandet och driften av ålderdomshem har under de senaste årtiondena stigit kraftigt. El På avgiftssystemet bör vidare ställas kravet att systemet skall erbjuda pensionären trygghet genom att han tillforsäkras en viss andel av pension och andra inkomster för egen disposition. Socialutredningen anser dock att avgifterna inte får förhindra att de som har berättigade behov avstår från att anlita socialvårdens tjänster av kostnadsskäl. Vid konstruktionen av ålderdomshemsavgifterna vore det önskvärt om möjlighet till efterfrågan av en differentierad service vid ålderdomshemmen beaktas och att avgifterna därför bestäms med hänsyn till omfattningen av servicen. Nuvarande system saknar en önskvärd flexibilitet och minskar därmed möjligheten att anpassa insatserna av service och hjälp i förhållande till pensionärernas hjälpbehov. Avgifterna för hemhjälp till pensionärer och barnfamiljer täcker ca 5 procent av kostnaderna. Beträffande hemhjälp till pensionärer och handikappade är avgiftsñnansieringen lägst i storstadsgruppen. Sänkningen 1976 har dock varit enhetlig i alla storleksgrupper. Ännu tydligare framträder denna tendens beträffande hemhjälp till barnfamiljer. I denna verksamhet svarade avgif-

192 Den kommunala avgiftyinansieringen

terna 1976 i storstadsgruppen för 2,0 procent av kostnaderna mot 6,1 procent i den minsta storleksgruppen. Kommunförbundets gällande rekommendation ifråga om avgifter för hemhjälp till pensionärer utgår från nettoinkomst efter avdrag för skatt och bostadskostnad, och har konstruerats så att avgift inte uttas av pensionär som har folkpension inklusive pensionstillskott som enda inkomst. Särskilda regler finns i rekommendationen om hur förmögenhetsinnehav påverkar avgiften. Kommunförbundets gällande rekommendation ifråga om avgifter för hemhjälp till barnfamiljer m. fl. utgår från familjens bruttoinkomst. Taxan som är differentierad bygger på principen avgift efter betalningsförmåga. Vid utarbetandet av taxan har det emellertid varit nödvändigt att som underlag även använda sig av nettoinkomstberäkningar. Därvid har även vägts in en efter familjestorlek schablonberäknad boendekostnad. En avgiftstaxa som bygger på familjens nettoinkomst efter avdrag för skatt och nettokostnad kan vara administrativt besvärlig att tillämpa för kommunerna. Barnfamiljer erhåller ofta hemhjälp under en period av några med förälders sjukdom, och det dagar eller någon vecka, t. ex. i samband kan bli långa uppehåll mellan hjälpperioderna. Att lägga ner ett omfattande administrativt arbete på att räkna fram en avgiftsgrundande nettoinkomst i fall av mera tillfälliga hjälpbehov får anses tveksamt. Högsta avgift för både pensionärer och barnfamiljer är den timersättning som kommunen utbetalar till hemhjälpen (hemsamarit, hemvårdsbiträde etc.). Timavgiften sänks med 50 procent efter 50 hjälptimmar per kalendermånad. Hemhjälpen är helt avgiftsfri till den del som överstiger 100 timmar per kalendermânad. Avgifterna inom övrig service till pensionärer och handikappade täcker 9-10 procent av kostnaderna för denna verksamhet. Avgiftemas andel var 1976 lägst i de minsta kommunerna (4,5 procent) och högst i de större kommunerna (l2,9 procent i storleksgruppen 50 000-100 000 invånare och 10,9 procent i gruppen med över 100000 invånare exklusive storstäder). I likhet med en del andra sociala servicefunktioner var också här avgifternas andel något lägre i storstadsgruppen (8,7 procent) än genomsnittet för samtliga kommuner (9,4 procent). När det gäller avgifter for kommunens sociala tjänster som daghem, fritidshem, familjedaghem, hemhjälp till barnfamiljer, hemhjälp till pensionärer, avgifter vid ålderdomshem och annan social service i kommunerna kan det vara svårt att kraftigt höja avgifterna. Om avgiften blir för hög kommer de som bäst behöver de sociala tjänsterna inte att ha råd att utnyttja dem. Taxekonstruktionen kan påverka människors benägenhet att efterfråga de sociala tjänsterna. Höga avgifter kan medföra liten efterfrågan även om behovet av sådan service är stort. Låga avgifter kan leda till stor efterfrågan även om behov inte föreligger. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vid val av serviceform. Den här besvärliga problematiken har ju resulterat i att vi i stort sett för den övervägande delen av de sociala tjänsterna fått avgiftstaxor vilka bygger på avgift efter betalningsförmåga, dvs. system med differentierade avgifter. Den som har låg inkomst betalar låg avgift, den som har hög

Den kommunala

avgmsfinansieringen

inkomst eller har förmögenhet betalar hög avgift. För vissa sociala tjänster erläggs avgift upp till belopp motsvarande kommunens självkostnad. Även avgifter som är differentierade efter inkomst har dock nackdelar. Vi har i avsnittet om daghemsavgifter pekat på problemet med de totala marginaleffekterna av skatter, bidrag och avgifter. Vidare kan differentierade avgifter vara administrativt betungande. Socialutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) att det finns skäl att ta ut avgifter for vissa sociala tjänster. Socialutredningen anser att avgifter i forsta hand bör gälla sådana inslag i verksamheten som den enskilde normalt får täcka genom sina vanliga inkomster, t. ex. kost, bostad osv. Avgiftssystemet får inte ges en sådan utformning att den som har berättigat vård- och servicebehov avstår från att anlita socialvårdens tjänster. Det är också viktigt att se till att det inte blir vare sig förmånligare eller mer ofordelaktigt att erhålla vissa tjänster i en speciell form, t. ex. kost genom helinackordering, än i en annan, t. ex. genom måltidsverksamhet. Liksom vad nu gäller ålderdomshemmen bör vid helinackordering eftersträvas att den boende garanteras ett visst minimibelopp for personliga behov. Detta bör gälla även i andra servicesammanhang.

5.2.4 Övrig primärkommunal verksamhet

De övriga avgiftsfmansierade verksamheter i primärkommunema som ingick i Kommunförbundets enkäter framgår av tabell 5.6. Den verksamhet där avgiftstäckningen har någon större betydelse är hamnförvaltningen. Avgifterna i hamnförvaltningen visar en med kommunstorleken klart stigande täckningsgrad (med undantag for storstäderna). 1976 var täckningsgraden 29 procent i kommuner med mindre än 10000 invånare och 93 procent i kommuner med mer än 100 000 invånare. I storstäderna var dock täckningsgraden avsevärt lägre, ca 55 procent. Täckningsgraden minskade något 1976 i samtliga storleksgrupper. Enligt praxis balanseras hamnamas resultat från år till år genom en anpassning av hamntaxorna.

Tabell 5.6 Avgiftsfinansieringen i vissa andra primärkommunala verksamheter 1975 och 1976

Verksamhet Avgifter 1975 Andel av bruttokostnader finansierade med Milj. kr Andel av pri- Avgifter Skatter _*°__ *t* märkommuner- 1975 1976 1975 1976 nas totala externa inkomster

194 Den kommunala

avgiftsfinansieringen

Avgiftstäckningen inom de verksamheter som redovisas i tabell 5.6 minskade något från 1975 till 1976. Liksom vad gäller avgifterna för de sociala en relativt blygsam roll som kommunal fitjänsterna spelar dessa avgifter nansieringskälla. Vi vill här även peka på 1969 års vägutrednings förslag (SOU 1977:12) att överföra vissa enskilda vägar till kommunvägar. Kommunerna föreslås få rätt att ta ut avgifter även för dessa vägar. I avsnitt 8.1.2.6 nedan berörs vägutredningens betänkande ytterligare.

5.2.5 Hälso- och sjukvård

5.2.5.1 Allmänt Den betalning (vårdavgifter) som sjukvårdshuvudmännen uppbär för lämnad vård består av patientavgifter och ersättningar från den allmänna försäkringen. Patientavgrfter uttas inom öppen vård sluten vård av de utförsäkrade (ålderspensionärer och försäkrade med hel förtidspension för vilka den gällande ersättningstiden för sjukhusvård på 365 dagar gått till ända) folktandvård. Ersättning från försäkringen erhålls avseende öppen vård sluten vård folktandvård Sjuktransporter handikapphjälpmedel. Vårdavgiftema är i huvudsak prestationsbaserade, dvs. de beräknas per läkarbesök, vårddag osv. Ersättningar till Sjuktransporter och handikapphjälpmedel lämnas dock med schablonbelopp vilka beräknas per invånare. Det nu gällande ersättningssystemet infördes genom beslut vid 1969 års riksdag. Ersättningsnivån inom sjukförsäkringen fastställs av riksdagen efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. Ersättningarna regleras dock inte årligen utan de fastställda beloppen har varit oförändrade under avtalsperioderna som under senare tid rört sig omkring två till tre år. Den nu gällande avtalsperioden omfattar åren 1976 och 1977. En ny överenskommelse träffades i februari 1977 mellan Landstingsförbundet och Socialdepartementet avseende ersättningen under åren 1978 och 1979. Från landstingens sida har en del invändningar gjorts mot de bestämmelser som reglerar förhållandet mellan sjukvården och försäkringen. Framför allt har man påpekat att de fastställda beloppen är oförändrade under avtalsperioderna. Reellt har landstingen härigenom fått en minskande andel av kostnaderna täckta. Det har vidare ifrågasätts om försäkringsersättningen inte borde göras mera neutral - dvs. inte verka prioriterande för någon speciell vårdform. Detta skulle ge landstingen möjlighet till en bättre ekonomisk planering med hänsyn till lokala förutsättningar. Försäkringsersättningen vid läkarbesök i öppen vård täcker nu en mycket större del av de faktiska vårdkostnaderna än vårddagersättningen i sluten vård. Detta beror

Den kommunala 195

avgiftsfinansieringen

på att beloppen fastställs så att de skall stimulera till utbyggnad av den öppna vården. Det bör också påpekas att sjukvårdens huvudmän har den formella rätten att bestämma storleken av de avgifter som tas ut av allmänheten. I praktiken har emellertid ett högsta belopp på patientavgifterna fastställts i överenskommelserna med staten. Den hittills förda avgiftspolitiken har inneburit att patientavgiftema medvetet hållits på en låg nivå. 1 tabell 5.7 redovisas landstingens vårdavgifter relaterade till landstingens kostnader. Vårdavgifterna beräknas uppgå till nära 3 miljarder kr 1977. Ersättningarna från försäkringskassan svarar för den helt dominerande delen av dessa avgiftsinkomster. I relation till landstingens totala externa kostnader, dvs. exklusive kapitalbudgeten, motsvarar detta drygt 10 procent.

Tabell 5.7 Landstingens vårdavgifter 1973-1977

Milj. kr Andel av landstingens externa kostnader 1973 1974 1975 1976” 1977” 1973 1974 1975 1976” 19771 Öppen vård 785 809 891 1 384 1 484 5,8 5,0 4,6 6,0 5,5 därav: ersättning från försäkringen . . 598 658 1 140 1 223 . . 3,7 3,4 4,9 4,5 patientavgifter . . 211 233 244 261 1,3 1,2 1,1 1,0 Sluten vård” 493 631 680 920 958 3,6 3,9 3,5 4,0 3,5 Folktandvård . . 184 259 357 435 . . 1,1 1,3 1,5 1,6 Summa l 624 1 830 2 661 2 877 . . 10,1 9,4 11,5 10,5 “ Avser såväl ersättning från försäkringen som patientavgifter för utförsäkrade. Avgiftema för de utforsäkrade svarar för 35-45 procent av de totala avgifterna inom den slutna vården. ”Enligt prognos LKELP 76.

1 den offentliga sjukvårdens finansiering spelar dessa ersättningar en relativt underordnad roll. De svarade 1975 för endast mellan 8 och 9 procent av landstingens totala inkomster. Den dominerande finansieringskällan utgjordes av landstingsskatten som svarade för 57 procent av de externa inkomsterna. Statsbidragens andel (inklusive skatteutjämnings- och skattebortfallsbidrag samt investeringsbidrag) var 19 procent. Det bör betonas att ersättningen från den allmänna försäkringen respektive patientavgifterna är avgifter av helt olika karaktär. Patientavgiften som betalas direkt av vårdtagaren är en avgift som anknyter till den vård som lämnats enskilde. är således en avgift av samma typ

den Patientavgiften

som vi diskuterat i tidigare avsnitt. Försäkringsersättningen däremot är närmast ett medel att kollektivt finansiera sjukvården och är därför snarast ett alternativ till direkt eller indirekt offentlig skatteñnansiering.

5.2.5.2 Differentierade avgifter i långtidsvården

Socialutredningen lade i början av 1977 fram ett delbetänkande angående avgiftsregler vid sluten sjukvård för de utförsäkrade (Avgifter inom långtidsvården, DSS 1977:2).

196 Den kommunala avgiftsfinansieringen

Två olika system tillämpas för patientavgifter i sluten vård. a) för försäkrade patienter b) för utförsäkrade patienter Utförsäkrade är dels ålderspensionär, dels förtidspensionär med hel pension, för vilka sjukhjälpstiden på max 365 dagar gått till ända. För försäkrade patienter ersätts vårdavgiften (20 kr/ vårddag l976/ 77) i sin helhet av försäkringskassan och utbetalas direkt till sjukvårdshuvudmannen. Avdrag görs på utgående sjukpenning. Utförsäkrade patienter betalar själva sin vårdavgift. Avgiften för utförsäkrade överensstämmer med avgiften för försäkrade. Utförsäkrade patienter kan efter särskild prövning av Sjukvårdshuvudmännen få avgiften nedsatt. De kan också i vissa fall helt befrias från avgift. De utförsäkrades vårdavgifter har länge varit föremål för överväganden. Relationen vårdavgifter/betalningsförmåga har ställts under debatt. Det nuvarande systemet med en förhållandevis låg avgift kan i vissa fall medföra, att patienter med långa vårdtider får ekonomiska ”överskott”, som de själva inte kan utnyttja. Pengarna går efter patienternas död till arvingarna. Efterhand som pensionema förbättras, när ATP byggs ut, kan dessa överskott komma att öka, om inte systemet ändras. Det har bl.a. mot den bakgrunden hävdats, att patienterna borde betala en avgift motsvarande betalningsförmågan. Ett motiv har varit att patienterna borde svara för viss del av hotellkostnaderna” inom sjukvården. Därmed avses sådana kostnader (bl. a. för mat och logi), som patienten har att stå för, även då hon/ han inte ligger på sjukhus. Systemet förutsätter dock att patienterna en viss ekonomisk minimitrygghet, dvs. garanteras att var och en får behålla ett rimligt belopp för personliga omkostnader. 1972 rekommenderade Landstingsförbundet landstingen att tillämpa ett avgifter. Efter prövning i regeringsrätten, där system med differentierade det fastslogs, att systemet saknade laglig grund, upphävde Landstingsförbundet rekommendationen. Efter överenskommelse med sjukvårdshuvudmännen fick socialutredningen våren 1975 regeringens uppdrag att utreda frågan om vårdavgifterna för utförsäkrade patienter, bl. a. med hänsyn till gällande avgiftsregler vid vård i ålderdomshem. I det ovan nämnda betänkandet avstår socialutredningen från att lägga fram förslag om avgiftsfrågans lösning. Den begränsar och överväganden omkring olika alternativ. Utsig till vissa diskussioner redningen redovisar också en modell för ett systern med differentierade vårdavgifter. Med utgångspunkt i prognoser om den framtida utvecklingen av bl. a. sjukvårdskonsumtionen och pensionsinkomsterna har utredningen beräknat de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant system, såväl för samhället som for den enskilde. Landstingsförbundets styrelse behandlade 1976 frågan om avgifter i sluten Iden PM, som låg till grund för styrelsens överväganden förordades sjukvård. i princip ett enhetligt avgiftssystem för alla patienter i offentlig sluten vård, administrerat inom ramen för den allmänna försäkringen. Reglerna om utskulle tas bort och det nuvarande ersättningssystemet för förförsäkring säkrade utsträckas till att omfatta alla patienter. Sjukvårdshuvudmännen skulle därmed få en och samma ersättning för samtliga patienter i sluten vård via försäkringskassan. Ett sådant enhetligt system skulle bl. a. medföra

Den kommunala

avgiftyinansieringen

administrativa lättnader för landstingen jämfört med att hantera ett avgiftssystem vid sidan av försäkringens. Landstingsförbundets styrelse beslöt utan att ta ställning till innehållet i promemorian att frågan om enhetliga avgifter för patienter i sluten sjukvård skulle aktualiseras hos socialdepartementet. I överenskommelsen med departementet om sjukvårdsersättningarna for åren 1978 och 1979 enades parterna om att frågan om ändrade avgiftsregler för utförsäkrade patienter snarast möjligt skall prövas inom Socialdepartementet efter samråd med Landstingsförbundet. Principen om differentierade vårdavgifter kan förverkligas även med ett sådant system som diskuterats inom Landstingsförbundet. Differentierade avgifter har förutsätts ge större intäkter totalt än vad en enhetlig avgift skulle ge. Detta bör framförallt gälla i framtiden, då ATP är helt utbyggd. Socialutredningens beräkningar tyder också på en sådan utveckling. Utredningens modell för differentierade avgifter beräknas ge ökade intäkter på 66 milj. kr. 1975, jämfört med ett oförändrat avgiftssystem. 1980 beräknas intäktsökningen till 126 milj. kr. och 1990 till 229 milj. kr. jämfört med det nuvarande systemet. I följande räkneexempel ställs avgiftsintäktema, så som de beräknats av socialutredningen, i relation till beräknade externa kostnader för sjukhusansluten hälso- och sjukvård. Räkneexemplet avser åren 1975 och 1980. Kostnadsuppgifterna har hämtats från LKELP 1976.

Milj. kr Andel av externa 1976 års kostnader för sjukpriser husansluten hälsooch sjukvård

1975 1980 1975 1980

Beräknade intäkter från utförsäkrade ålderspensionärer a) med differentierade vårdavgifter” 321 428 2,0 2,4 b) med oförändrat avgiftssystem (20 kr/vårddag) 255 302 1,6 1,7

Intäktsökning 66 126

”Minigarantiz 35 procent av ålderspension + pensionstillskott samt 20 procent av andra inkomster efter skatt förbehålls för personliga omkostnader, basbelopp 11 000 kronor.

Vårdavgifterna for utforsäkrade patienter motsvarar med nuvarande system 1,6-1,7 procent av kostnaderna för den sjukhusanslutna hälso- och sjukvården. Med socialutredningens modell for differentierade avgifter skulle denna andel öka till 2,4 procent 1980. Andelen torde fortsätta att öka under 1980-talet efter hand som ATP-reformen får full effekt, men vårdavgifterna från de utförsäkrade kan, trots detta, enbart i liten omfattning bidra till finansieringen av sjukvårdens kostnader. Det bör understrykas att räkneexemplet måste tolkas med stor försiktighet. Beräkningarna av avgiftsintäktema grundas i vissa fall på statistik, som inte är helt aktuell. Socialutredningen har också delvis nödgats göra egna

kommunala 198 Den avgiftginansieringen

om den framtida utvecklingen. Hänsyn har bedömningar och antaganden inte tagits till de ökade administrativa kostnader, som kan bli en följd av kan därför endast ge en grov uppskattning av systemet. Räkneexemplet de ekonomiska konsekvenserna av ett systern med differentierade vårdav-

gifter. Sammanfattningsvis kan konstateras att de utförsäkrades andel av de totala till ca 10 procent 1976. Ett införande av vårdavgiftema uppgick differentierade för enbart denna patientgrupp bidrar därmed vårdavgifter endast i liten utsträckning till att lösa landstingens ekonomiska problem. Intäkterna från de utförsäkrade beräknas i dag uppgå till ca 250 miljoner kronor. Med differentierade vårdavgifter kommer dessa intäkter att öka åtsnabbare än med det nuvarande systemet. Reformen skulle 1990 skilligt ge landstingen ca 250 miljoner kronor mera (1976 års prisläge) än med nu gällande avgiftsregler.

5.3 Utredningens ställningstaganden

Genomgången i avsnitt 5.2 visar att avgifterna - bortsett från avgifterna i de tekniska verken - spelar en förhållandevis liten roll för kommunernas ekonomi jämfört med andra inkomstkällor. Inte heller synes några mer förändringar ha skett på avgiftsområdet under de senare åren. grundläggande har även visat att avgifternas roll som ñnansieringskälla Kartläggningen mellan olika kommunala verksamheter. Sin största varierar högst väsentligt betydelse har avgifterna i industriell verksamhet (de tekniska verken), ett område som också i princip skall vara självbärande. Som framgått är avgifternas kostnadstäckning på detta område närmast fullständig. I varje fall de största kommunerna torde helt finansiera sina tekniska verksamheter med avgifter. De avvikelser från full kostnadstäckning som finns betingas oftast av att man i vissa kommuntyper inte ansett det möjligt att ta ut hela kostnaden. Ett exempel härpå är kostnaderna för långa vatten- och avloppsledningar i glesbygdskommunema. Som visats skulle en IOO-procentig kostnadstäckning i industriell verksamhet 1975 ha medfört en inkomstförstärkning på ca 440 milj. kr, vilket motsvarar av primärkommunemas totala externa inkomster 0,8 procent detta år. Om kommunerna genomgående skulle beräkna avskrivningarna på återanskaffningsvärdet i stället för på anskaffningsvärdet skulle avgifternas kostnadstäckning dock framstå som lägre än vad vi redovisat. En viss mindre för ökat avgiftsuttag inom den tekniska versamheten kan därför marginal sägas föreligga. Vi har även diskuterat kommunernas möjligheter att låta ägare av fritidsfastigheter bära hela kostnaden för vatten och avlopp samt renhållning. Detta är möjligt med gällande lagstiftning men förutsätter enligt likstälatt man inte särbehandlar de fritidsboende jämfört med lighetsprincipen de permanentboende. En differentiering av avgifterna mellan olika grupper får endast ske om det är motiverat av ”tekniska” skäl. av fastighetsägare vatten- och avloppsanläggningar samt En ändring av lagen om allmänna renhållningsavgifter så att kommunerna kan ta ut lagen om kommunala de faktiska kostnaderna for fritidshus oberoende av den taxa som tillämpas

Den kommunala 199

avgiftsfinansieringen

för permanentboende skulle öka kommunernas möjligheter att med avgifter finansiera kostnaderna för vatten och avlopp respektive renhållning. Detta kan också ses som ett inslag i utjämningen mellan kommunerna. Det ger kommuner med omfattande fritidsbebyggelse större möjligheter att täcka de kostnader fritidshusen ger upphov till. Skäl kan därför finnas för en lagändring som möjliggör en differentiering av avgifterna avseende fritidsfastigheter Utredningen har dock inte haft tillfälle att i detalj studera dessa problem. Kommunernas engagemang i kollektivtrafiken innebär bl. a. att man bidrar till att täcka trafikföretagens underskott. Det bör observeras att taxoma i den lokala busstrafiken fastställs av länsstyrelserna. Om trafikföretagen inte skulle medges taxehöjningar i takt med den verkliga kostnadsutvecklingen ställs kommunerna inför nödvändigheten att täcka stigande underskott i den kollektiva persontrafiken. Den helt dominerande delen av de kommunala insatserna i kollektivtrafiken avser tätortstrafik och då framförallt Stockholms läns landstings bidrag till SL:s växande underskott för kollektivtrafiken i Stockholmsregionen. Vid avgiftssättningen i kollektivtrafiken måste ett flertal faktorer beaktas, efterfrågebortfallet vid en taxehöjning, avvägningen mellan kollektiv och privat trafik, fördelningspolitiska effekter etc. Enbart kostnadsutvecklingen i kollektivtrafiken kan därför inte få styra avgiftsuttaget. Inom de primärkommunala verksamheterna i övrigt används avgifterna i avsevärt mindre omfattning än i industriell verksamhet och kollektivtrafik. I många fall är det fråga om socialt inriktade tjänster där avgifterna bestäms efter helt andra överväganden än kostnadstäckningen. Avgifterna fåri dessa fall inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem. De enskilda avgifternas nivå inom det sociala området kan naturligtvis diskuteras och revideringar av taxoma görs också inom Svenska kommunförbundet som utfärdar rekommendationer om avgiftssättningen. Vår genomgång har dock visat att vi inte kan peka ut något område där ändrad avgiftsfinansiering på ett mera märkbart sätt kan tänkas bidra till lösningen av kommunernas finansieringsproblem. 1975 uppgick avgifterna i de primärkommunala verksamheterna till totalt ca 7 300 milj. kr. Vi har då inte räknat in kollektivtrafiken som drivs i bolagsform i dessa siffror. Avgiftsinkomsterna svarade for ca 14 procent

av primärkommunernas totala externa inkomster detta år. Avgifterna i den

tekniska verksamheten är helt dominerande. Mellan 80 och 85 procent av primärkommunernas totala avgifter, ca 6 miljarder kr, kommer från de industriella verken. Vi har tidigare konstaterat att utrymmet för ökad avgiftsfinansiering av kostnaderna inom de tekniska verksamheterna är relativt begränsat. Därutöver återstår i första hand de sociala tjänsterna. Även om taxoma skulle fördubblas inom detta område skulle primärkommunema inte tillföras mer än vad som motsvarar 1-2 procent av de totala externa inkomsterna. Detta visar att någon avgörande förändring i avvägningen mellan olika kommunala finansieringskällor är svår att åstadkomma via de primärkommunala avgifterna. Också i den offentliga sjukvårdens finansiering spelar vârdavgifterna en relativt underordnad roll, framförallt de avgifter som betalas direkt av pa-

200 Den kommunala

avgiftsfinansieringen

tienterna. Ersättningsnivån fastställs av riksdagen efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. De största bidragen utgörs av ersättforsäkringen. Dessa ersättningar har karaktär av ningar från den allmänna inkomstöverforingar inom den offentliga sektom och kan i viss mån ses som ett alternativ till statsbidrag. Patientavgifterna och ersättningen från sjukförsäkringen motsvarade 1975 sammanlagt mellan 8 och 9 procent av landstingens externa inkomster. I avsnitt 5.2.5 har vi diskuterat ett införande av differentierade vårdavgifter inom Iångtidsvârden for de utförsäkrade. Med stigande ATP-inkomster kommer pensionärerna under 1980-talet att få ökade ekonomiska möjligheter att med avgifter betala en del av sin vård. Detta förhållande bör beaktas inom långvården liksom i den primärkommunala äldreomsorgen. Därför anser vi också att differentierade vårdavgifter för utförsäkrade bör prövas. Det kommande utredningsarbetet inom Socialdepartementet i denna fråga bör enligt vår mening ske med den utgångspunkten. Vi är samtidigt medvetna om att effekten av differentierade vårdavgifter för utförsäkrade från fmansieringssynpunkt är relativt begränsad. Även denna möjlighet att öka sjukvårdshuvudmännens inkomster bör dock tas tillvara. Vi har hittills i huvudsak diskuterat de kommunala avgifternas roll som fmansieringskälla. Det bör även uppmärksammas att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de olika kommunala tjänsterna. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vad gäller den kommunala konsumtionens volymmässiga utveckling samt vid val av serviceform. Även denna aspekt bör därför beaktas när de kommunala taxoma fastställs. Vi har i avsnitt 4.1 uttalat att en omprövning av pågående aktiviteter bör göras lör att bereda utrymme för nya angelägna reformer. Som ett medel bland flera för att åstadkomma en ändrad inriktning av den kommunala verksamheten kan även avgiftsforändringar övervägas. Sammanfattningsvis kan sägas att vi inte har funnit exempel på kommunala verksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigt förstärkta inkomster for den kommunala sektorn. Möjligheter till justeringar av avgiftsuttaget bör dock löpande prövas i kommunerna. l varje fall for kommunernas tekniska verksamhet bör avgiftssättningen kontinuerligt anpassas till kostnadsutvecklingen.

6 Det kommunala

skatteunderlaget

6.1 Förenklad

beräkning

Enligt direktiven bör KEU 76 pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas skatteunderlag. I det kommunala skatteunderlaget inräknas f. n. inte inkomster av skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. I motsatt riktning verkar de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer. KEU 76 bör studera effekterna på 5-10 års sikt för staten och kommunerna om de två bidragen slopas och kommunerna i stället tillförs skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m.

6.1.1 Gällande reglerför beräkning av kommunalt

skatteunderlag

Reglerna om den kommunala inkomstbeskattningen finns främst i kommunalskattelagen. För varje skattskyldig bestäms ett skatteunderlag för kommunalbeskattningen. För statsbeskattningen bestäms ett särskilt skatteunderlag. Härvid gäller emellertid i huvudsak likartade regler. Summan av inkomsterna från olika förvärvskällor, minskad med avdrag för kostnader som behövts för att förvärva och bibehålla intäkterna, utgör den skattskyldiges sammanräknade inkomst. Härifrån avgår s. k. allmänna avdrag. Avdrag får under vissa förutsättningar göras också för förlust som

hänför sig till tidigare år. Återstoden, ökad med s. k. garantibelopp för fas-

tighet, utgör den skattskyldiges kommunalt taxerade inkomst. Den taxerade inkomsten minskas med grundavdrag och extra avdrag för nedsatt skatteförmåga. Återstoden utgör beskattningsbar inkomst. Denna inkomst ligger till grund för skatteberäkningen. Den kommunala inkomstskatten är proportionell och tas ut med en bestämd andel (utdebiteringen) av den till kommunal inkomstskatt beskattningsbara inkomsten. Enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. skall ett flertal skattepliktiga förmåner inte inräknas i det kommunala skatteunderlaget. Det gäller bl. a. dels sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring eller lagen om yrkesskadeförsäkring, dels föräldrapenning och Vårdbidrag enligt lagen om allmän försäkring, dels timstudiestöd, inkomstbidrag och vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen, dels dagpenning från “arbetslöshetsförsäkringen och kontant arbetsmarknadsstöd och dels utbildningsbidrag vid arbetsmark-

202 Det kommunala skatteunderlaget

nadsutbildning såvitt avser dagpenning och stimulansbidrag. Denna regel infördes i samband med att förmåner vid sjukdom, barns födelse, arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning gjordes skattepliktiga fr. 0. m. 1974. I prop. 1973:49 konstaterade finansministern att kommunernas ekonomi i enlighet med sjukpenningutredningens förslag avsågs lämnas opåverkad av övergången till beskattade Förmåner vid sjukdom, arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning. Finansministern framhöll att en sådan ordning var en förutsättning för att reformerna och skatteläggningen skulle kunna genomföras utan orimliga effekter på statsbudgeten. De skattepliktiga förmånerna deklareras av mottagarna och taxeras i vanlig ordning. Intäkterna ingår alltså i beskattningsunderlaget och föranleder debitering av statsskatt och kommunalskatt på samma sätt som övriga skattepliktiga intäkter. Den del av skatten som páförs såsom kommunalskatt kommer emellertid statsverket till godo. Intäkterna av de skattepliktiga förmånerna särskiljs från det övriga kommunala skatteunderlaget då man beräknar kommunalskattemedlen. Tekniskt sett innebär förfarandet att man datamässigt registrerar två taxeringar, den ordinarie och den där sjukpenning m. m. har räknats bort. Härigenom kan för varje primärkommun, landsting och församling beräknas hur stor skatt som belöper på skatteunderlaget bortsett från sjukpenning m. m. Vidare kan beräknas ett skattebelopp på den del av skatteunderlaget som hänför sig till skattepliktiga sjukpenningförmåner m. m. Detta skattebelopp tillgodoförs alltså i sin helhet statsverket. i l I prop. 1973:49 anförde finansministern att detta förfarande borde ses som ett provisorium. Vid en omprövning av systemet för statsbidrag till i kommunerna borde man sträva efter att slopa den särskilda behandlingen

av skatteunderlag som utgörs av skattepliktig sjukpenning m. m. l

I lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt stadgas också att kommunernas skatteunderlag skall ökas med det antal skattekronor som staten skall tillskjuta enligt bestäm- 4 l melserna om Skattebortfallsbidrag. Vidare sägs i lagen att vid beräkningen

av skatteunderlaget skall de regler som gällde vid 1975 års taxering tillämpas

vad gäller avdrag för sjukförsäkringsavgift, grundavdrag samt avdrag för nedsatt skatteförmåga. Skattebortfallsbidrag till primärkommuner och landsting utgår som koml pensation för att det kommunala skatteunderlaget minskade till följd av 1970 års skattereform. Denna skatterefonn innebar en övergång från ortsavdrag på 2 250 - 4 500 kr till enhetliga grundavdrag på högst 4 500 kr. Grundavdraget trappades av vid inkomster överstigande 30000 kr. Skattebortfallsbidrag utbetalades första gången 1973 och utgår på grundval av tillskjutet skatteunderlag. Detta skatteunderlagstillskott fördelas mellan kommunerna i relation till skattekraften, beräknad som skattekronor per inkomsttagare. Kommunerna fär successivt lägre skattebortfallsbidrag i takt i med att den till följd av 1970 års skatterefonn förlorade skattekraften återvinns. Å Utbetalningen av skattebortfallsbidragen följer det gällande systemet för utbetalning av kommunalskattemedel. Ett visst år (år t) utbetalas dels slutligt i bidrag avseende inkomståret t-2, dels förskott på bidraget avseende ini komståret t. Detta förskott avräknas vid utbetalningen av kommunalskat-

Det kommunala skatteunderlaget

temedel år t+2 då samtidigt det slutliga bidraget för år t betalas ut. Utbetalningarna av kommunalskattemedel regleras över driftbudgetens inkomsttitel Skatt på inkomst och förmögenhet samt socialförsäkringsavgifter m. m. För att det slutliga skattebortfallsbidraget skall komma till uttryck i statsbudgeten finns ett anslag uppfört på driftbudgetens utgiftssida. Kompensation till primärkommuner och landsting utgår också för den minskning av skatteunderlaget och de kommunala skatteinkomsterna som har uppkommit på grund av ändrade avdragsregler från och med inkomståret 1975. Största betydelsen hade slopandet av grundavdragets avtrappning vid inkomster överstigande 30000 kr. Det kommunala skatteunderlaget reducerades till följd av den slopade avtrappningen. Även de nya reglerna för pensionärernas extra avdrag bidrog till att reducera skatteunderlaget. Slopandet av avdraget för löntagarnas obligatoriska sjukförsäkringsavgift verkade däremot i motsatt riktning. De ändrade avdragsreglerna fr. o. m. inkomståret 1975 påverkar de kommunala skatteinkomsterna först 1977 med de avräkningsmetoder för kommunalskatt som tillämpas. Det skatteunderlag som skulle ha förelegat enligt tidigare gällande avdragsregler räknas fram med hjälp av automatisk databehandling. Det underlag som därvid erhålls jämförs med det faktiska skatteunderlag som har bestämts vid taxeringen. Skillnadsbeloppet läggs till grund för kompensation. Kompensationen utbetalas som nämnts fr. o. m. 1977. Under detta år - liksom 1978 - kommer dock att övergångsvis utbetalas dubbel kompensation eftersom utbetalningen följer systemet för utbetalning av kommunalskattemedel. Redovisningsförfarandet överensstämmer med vad som tilllämpas beträffande skattebortfallsbidragen i anledning av 1970 års skattereform. Det betyder att både den slutliga betalningen av skattebortfallsbidrag och den slutliga betalningen av kompensation för 1974 års skattereform registreras på den statliga driftbudgetens utgiftssida. Därigenom klassas båda dessa betalningar som allmänna statsbidrag i den statliga redovisningen.

6.1.2 Effekter på det kommunala skatteunderlaget av en förenklad

beräkning De justeringar av kommunernas beskattningsbara inkomst som f. n. sker verkar i båda riktningama. Den beskattningsbara inkomsten reduceras med de inkomster som härrör från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. I motsatt riktning slår de tillskott av skatteunderlag som skattebortfallsbidraget och kompensationen för 1974 års skattereform utgör. I enlighet med direktiven har vi gjort en kalkyl över de samlade effekterna på det kommunala skatteunderlaget om dessa justeringar av den kommunalt beskattningsbara inkomsten skulle upphöra. Utgångspunkten för beräkningen är sålunda att de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och i* i stället tillförs l 1974 års skatteomläggningar slopas och att kommunerna i skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. Våra beräkningar bygger på utfallet av 1977 års taxering. En framskrivning har gjorts av inkomster i olika förvärvskällor samt av de allmänna avdragen vid taxeringen till statlig inkomstskatt. Denna framskrivning utgår från ett

204 Det kommunala skatteunderlaget

.au=_..oxa.

2a 2.9

334.5_ 2a

E.,

_gaiiexumiia

.ha

-äxm

-o._o:S_m

uuaåmâ.:

mä E

mctoxå

auEEam

Em

.E

anééuzac

.E

.M55

mmtøvcøuznxw

6,_

_wzøo

:n:

wEccäxsñ

Ҥ5 .v23

mw_._ov==o:axm

uaeüuczozazm wmvöucsozmxm

:Emo:

^v._+m._+mT5

wwzovcsmaozmmcoaêox

E805

wcaxeå

å å _

mmtuucsmww._v_m

388:: 8.6.3.5. :ämm: wcExo »E55

...x

:Sch ...§5

_amäcoxmh

E5.. 550._

:Sak .E2

Det kommunala

skatteunderlaget

material som tagits fram inom riksrevisionsverket. Vi har räknat med en ökning av lönesumman på 8,4 procent 1977 och 9,5 procent 1978 och därefter med en årlig ökning av lönesumman på 7 procent. I tabell 6.1 redovisas det primärkommunala skatteunderlagets sammansättning och utveckling vid 1977-1985 års taxeringar, dvs. inkomståren 1976-1984. Totalt skatteunderlag enligt kommunal taxering (rad 1) omfattar skatteunderlaget för fysiska och juridiska personer inklusive garantibeloppen för fastigheter. Vid beräkningen har hänsyn inte tagits till en eventuell indexreglering av grundavdraget eller till andra skattereforrner som kan påverka storleken av det kommunala skatteunderlaget. För att komma fram till det totala kommunala skatteunderlaget enligt nuvarande regler på rad 5 skall inkomster av skattepliktiga sjukförmåner m. m. (rad 2) dras ifrån samt kompensationsunderlaget för 1974 års skattereform (rad 3) samt bidragsunderlag enligt 1970 års skattereform (rad 4) läggas till. Vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget i enlighet med vad vi diskuterat ovan kommer kommunernas egna skatteunderlag att överensstämma med det kommunalt taxerade skatteunderlaget (rad 1). Effekten av den förenklade beräkningen framkommer således vid en jämförelse mel-

lan rad 1 och 5. Ökningen redovisas på rad 6 i absoluta tal och på rad

7 i procent. Tillskotten av skatteunderlag p. g. a. skatteutjämningen kommer att påverkas vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget. För alla primärkommuner och landsting som såväl enligt nuvarande regler som vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget har rätt till skatteutjämningsbidrag, dvs. det stora flertalet kommuner, ökar det totala skatteunderlaget (eget skatteunderlag + tillskott av skatteunderlag) med det procenttal som anges på rad 7. Den procentuella ökning av det kommunala skatteunderlaget som skulle uppkomma, om dessa förenklingar i skatteunderlagsberäkningen genomförs, tycks fr. 0. m. taxeringsåret 1979 (inkomståret 1978) vara relativt stabil. Skatteunderlaget skulle öka med 2,5-3 procentenheter genom den förenklade beräkningen. I tabell 6.2 sammanfattas den förändring av skatteunderlaget för primärkommuner respektive landsting som den diskuterade förenklingen av skatteunderlagsberäkningen skulle leda till. Verkningarna för församlingarna har inte belysts. Medelutdebiteringen har inkomståret 1978 och framöver antagits vara 16:25 kr för primärkommunema och 12:25 kr för landstingen, dvs. en ökning med ca 50 öre för primärkommunema och ca en krona för landstingen jämfört med 1977. Beloppen i kolumnerna 2, 3 och 5 i tabell 6.2 avser ökningen av skatteunderlaget vid taxeringen året före inkomståret. Beloppen i kolumn 2 överensstämmer med rad 6 i tabell 6.1. Vid beräkningen av tillskott av skatteunderlag p. g. a. skatteutjämningen har vi beaktat vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem i kapitel 7. Detta har betydelse för beloppen i kolumnerna 3 och 5. Av beräkningstekniska skäl har vi redan för inkomståret 1978 låtit vårt förslag till nytt skatteutjämningssystem slå igenom i beräkningarna, eftersom vi för följande år har antagit oförändrade relationer mellan dessa kolumner (3 och 5) och kolumn 2 jämfört med 1978. l praktiken kan emellertid de nya skatteutjämningsreglerna inte genomföras förrän 1979.

206 Det kommunala skatteunderlaget

Tabe1l6.2 Effekter för primärkommuner respektive landsting av en förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget inkomståren 1978-1986 Löpande priser

lnkomstår Primärkommuner Landsting exkl. landstingsfria kommuner Ökning av Ökning av to- Ökade skatte- ”eget” skatte- talt skatte- intäkter i Ökning av Ökade skattein-

l l

l l l “Inklusive tillskott av skatteunderlag p. g. a. skatteutjämningen. l Vi har antagit att omläggningen av skatteunderlagsberäkningen genomförs fr. o. m. inkomståret 1979. För att undvika ”dubbeleffektef” vid utbetalningen av kommunalskattemedel har vi emellertid utgått ifrån att även förskotten 1979 och 1980 får beräknas utifrån en Förenklad beräkning av skatteunderlagen vid 1978 och 1979 års taxering. Det betyder att ”dubbeleffekterna vid utbetalningen av kommunalskattemedel inkomståren 1981 och 1982 ersätts av förhöjda förskottsbetalningar redan fr. 0. m. inkomståret 1979. Därmed får man en jämnare årlig merutbetalning till kommunerna inom en oförändrad total kostnadsram. Beloppen i kolumn 4 och 6 avser således för åren 1979 och 1980 endast förskott, men för följande år både förskott och slutavräkning. De totala kommunala skatteintäktema skulle inkomståret 1979 öka med ca 1600 milj. kr enligt tabell 6.2. Detta belopp växer till nära 2 000 milj. kr 1980. Med de angivna antagandena skulle de kommunala merintäkterna med nuvarande 1986 ha ökat till ca 3 500 milj. kr. Primärjämfört regler kommunernas andel av dessa ökade skatteintäkter uppgår till ca 60 procent. j Den förenklade beräkningen av skatteunderlaget innebär således en krafav kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Vi har tig förändring därför i följande avsnitt övervägt om även andra statsbidrag till kommunerna skulle kunna slopas som ett led i finansieringen av den diskuterade omläggningen.

6.1.3 Slopande av särskilt bidrag och extra bidrag till kommunerna

De statsbidrag som skulle kunna komma ifråga för att bidra till finansieringen av den förenklade beräkningen av det kommunala skatteunderlaget är i första hand bidrag som utgår till samtliga primärkommuner och landsting.

Det kommunala

skatteunderlaget

Om sådana generella bidrag slopas bör effekterna bli någorlunda likartade för samtliga kommuner. Det är två allmänna statsbidrag som fördelas i förhållande till antalet invånare i kommunerna som vi i första hand har tagit upp till övervägande. Det gäller dels det särskilda bidrag till primärkommuner och landsting som är avsett att ge kompensation för den skatteomläggning som trädde i kraft den 1 januari 1973, dels det extra bidrag till primärkommuner och landsting som beslutats för åren 1976, 1977 och 1978. Detta senare bidrag är ett resultat av överenskommelserna mellan staten och kommunförbunden 1975 och 1977. Bakgrunden till det särskilda bidraget är följande. I prop. 1972:95 föreslogs en sänkning av den direkta inkomstskatten, vilken skulle finansieras huvudsakligen genom höjd mervärdeskatt. Detta förslag utgjorde grunden för en överenskommelse mellan regeringen och Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet som innebar att förbunden skulle utfärda rekommendationer till primärkommunema och landstingen att under åren 1973-1974 avstå från att höja kommunal- respektive landstingsskatten. Finansieringen av den sänkta inkomstskatten förändrades under riksdagsbehandlingen från höjd mervärdeskatt till en med två procentenheter höjd arbetsgivaravgift. Riksdagen uttalade därvid att i den mån en sådan höjning av arbetsgivaravgiften innebar en merkostnad för primärkommuner och landsting i förhållande till den i propositionen föreslagna höjningen av mervärdeskatten borde staten med hänsyn till överenskommelsen rörande kommunal- och landstingsskattema lämna kompensation för detta. Det särskilda bidraget uppgår för kalenderår till sammanlagt 122 milj. kr, därav får landstingen 82 milj. kr och primärkommunema 40 milj. kr. Det extra bidraget uppgår 1978 till 720 milj. kr, därav går 328 milj. kr till landstingen och 392 milj. kr till primärkommunema inklusive de landstingsfria kommunerna. Om det särskilda bidraget slopas, vilket också kan motiveras av sänkningen av den allmänna arbetsgivaravgiften från fyra till två procent fr. o. m. 1 januari 1978, och det extra bidraget inte förnyas efter 1978, skulle statsbidragsgivningen reduceras med 842 milj. kr jämfört med 1978. Den i tabell 6.2 beräknade ökningen av de kommunala skatteintäkterna på grund av den förenklade skatteunderlagsberäkningen skulle varje år reduceras med 432 milj. kr för primärkommunema och 410 milj. kr för landstingen, om det särskilda bidraget slopas och det extra bidraget inte förnyas. Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slo-

l

pande av dessa två allmänna statsbidrag fr. o. m. 1979 skulle bli en nettobelastning för staten och en nettoökning för kommunerna om 754 milj. kr. Primärkommunernas merintäkter skulle uppgå till ca 525 milj. kr och

I landstingens till ca 229 milj. kr. Det bör observeras att de kommunala mer-

intäktema ökar år från år i löpande priser vid den förenklade beräkningen medan i varje fall det särskilda bidraget till kommunerna med utgår oförändrat årligt belopp.

208 Det kommunala skatteunderlaget

6.1.4 Verkningarför enskilda primärkommuner och landsting

I avsnitt 6.1.2 har de samlade effekterna för primärkommuner respektive landsting vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget redovisats. Vi har vidare behandlat effekterna av att det särskilda och det extra statsbidraget till kommunerna slopas. Det är också viktigt att studera verkningarna för de enskilda kommunerna för att se om effekterna i något enskilt fall avsevärt avviker från de genomsnittliga värdena. Senast tillgängliga uppgifter om skatteunderlaget, dvs. från 1977 års taxering, har utnyttjats för att beräkna effekterna. I tabell 6.3 särredovisas samtliga landsting och primärkommuner som har en högre egen skattekraft än den garanterade enligt vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem i kapitel 7. För övriga landsting respek- y tive övriga primärkommuner, dvs. kommuner med skatteutjämningsbidrag, ges endast uppgifter för de två grupperna i sin helhet. Den framräknade nettoeffekten i kolumn 8 avser den förenklade beräkningen av skatteunderlaget kombinerad med slopandet av de två allmänna statsbidragen (sär- i 5 skilt och extra bidrag). av utdebiteringen som svarar mot den framräknade net- Den förändring toeffekten framgår av kolumn 9. Det är sex av de 26 primärkommunerna utanför skatteutjämningen som skulle få en försämring. I inget fall överstiger dock merkostnadema en utdebitering på 17 öre. Variationerna mellan kommunerna förklaras till stor del av skillnader i sjukfrekvens. Danderyd och l av ut-

Lidingö är de två kommuner som skulle få den största ökningen l

debiteringsbehovet. Vi har dessutom specialstuderat de primärkommuner och landsting som För vart och ett av ”övriga” landsting samt har skatteutjämningsbidrag. övriga” 25l primärkommuner blir ökningen av det totala skatteunderlaget såsom kolumn 3 utvisar. Beloppen i kolumn 5 - och därmed 1,9 procent även i kolumn 9 - varierar emellertid kommunerna emellan med hänsyn i till kommunernas skattekraftsgaranti och utdebitering. Den genomsnittliga

skulle motsvara en ut- N

effekten av omläggningen för ”övriga” landsting mellan landstingen är relativt små. debiteringsökning på 2 öre. Variationerna För skulle l ”övriga” 251 primärkommuner omläggningen genomsnittligt * minska med 9 öre. Ingen av dessa kommuner skulle utdebiteringsbehovet drabbas av höjt utdebiteringsbehov på grund av omläggningen. Den minsta inkomstökningen, 2-5 öre i utdebitering, skulle uppkomma för Bromölla,

Grästorp, Åstorp och Tibro.

Det bör observeras att verkningarna av den förenklade skatteunderlagsberäkningen avser inkomståret 1976. Som framgår av tabell 6.1 blir ökningen av skatteunderlaget av den förenklade beräkningen avsevärt större på grund åren därefter, framförallt från inkomståret 1978. Det finns därför skäl att anta att ingen kommun kommer att förlora på den föreslagna omläggningen vid ett genomförande exempelvis 1979. För huvuddelen av kommunerna bör det bli fråga om rätt betydande merintäkter.

Det kommunala skatteunderlaget

6.1.5 Utredningens ställningstaganden

Den förenklade beräkningen av det kommunala som vi skatteunderlaget diskuterat ovan innebär att kommunerna skulle tillföras skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. samtidigt som de statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation for bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer slopas. Denna omläggning skulle medföra en betydande förenkling och rationalisering. Härigenom underlättas också bedömningar av det kommunala skatteunderlagets utveckling vad gäller både enskilda kommuner och den kommunala sektorn totalt. Den förenklade beräkningen är också en åtgärd som skulle innebära ett betydande tillskott av skattemedel till den kommunala ekonomin och en motsvarande försvagning av statens budget. Våra beräkningar visar att om en omläggning genomförs fr. o. m. inkomståret 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna totalt öka med ca 1 600 milj. kr. Detta belopp beräknas öka till ca 2000 milj. kr 1980. Eftersom detta innebär en kraftig förändring av kostnadsfordelningen mellan stat och kommun har vi övervägt att slopa ytterligare två allmänna statsbidrag for att därigenom minska nettobelastningen på statsbudgeten. Vi föreslår att det särskilda bidraget till primärkommuner och landsting om 122 milj. kr, som infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för den förändrade finansieringen av skatteomläggningen detta år, slopas. Detta kan också vara motiverat med hänsyn till den sänkning av den allmänna arbetsgivaravgiften som träder i kraft l januari 1978. Vi föreslår vidare att det extra bidraget till primärkommuner och landsting, som är ett resultat av överläggningama mellan regeringen och kommunförbunden 1975 och 1977, inte förnyas. Det extra 1978 till bidraget uppgår 720 milj. kr. Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slopande av dessa två allmänna statsbidrag fr. o. m. 1979 skulle bli en nettoökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. Vi förordar att denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kommunerna genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt. En förenklad beräkning av skatteunderlaget måste också leda till ändringar i lagstiftningen. I betänkandet redovisas förslag till ny lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt samt specialmotivering till denna lag. Vad gäller effekterna för enskilda primärkommuner och landsting av en omläggning av ovan skisserat slag, som även innebär att det särskilda bidraget slopas och att det extra bidraget inte förnyas, kan sägas att våra studier har visat att några stora avvikelser från genomsnittstalen for den kommunala sektorn inte har kunnat påvisas. Normalt bör ingen kommun förlora på den föreslagna omläggningen, om den genomförs 1979 eller senare. Om effekterna för några få kommuner trots detta skulle bli klart negativa bör detta förhållande kunna beaktas vid fördelningen av extra skatteutjämningsbidrag.

210 Det kommunala skatteunderlaget s w .w .m 8

uuåñ E8

_oE

:oiøtøozoc

N_

.mascara

N88

;oummct

Sd

_zzâmm :mig

8.0 :d 8,8 8.8 sd 8.8 oc... 2.8 8.8 88

mäns_

Nå Nä Nä NN... o

:Nää O\ - + t + - - + - + - - - + - - - -

ä

x |

oenanoi

m

o C å os_ 88 N$ ns m8 ma. 8N s_ o: å Na_ ME. mm ä. N: :N

_ _ _ _

.ozuz

.. m m m

_xoto

S NN

_ec _S_ _S_ e; % E.. - - - -

0232:_

N8 m_ m: n: 88 8N ms ä. aa o: M8 Nm_ _ä_ ...No o; NNo m8

mm._En

_ N N _ N _ N _ _ v _

mbxm

8 _wN

I\ SN En

.øua_..o_=.=o:a._m

m m

N: Nä 88 8_ ?N 8N S_ Em m_ BN å 8_ s_ 5 t;

228mm

N

mm._u_n

.ä o_ 8 Nm \O

m

uååmaå

-ozåm

._05

G Na m8 E_ No.. .å 8._ GN å o; aN Nm Nm_ :N EN m8 23 :m

o N m _ m N _ _ o _ m a

_ovana_

_e_ 2_ âN m:

ovüö

x ä: m u

:o

å m_

.E093 __53_ 2.2 oN.: 32 me_ 8,: 8,: 2,: 8.: mo.: mN.N_ 8..._ 8.: a.:

ä HN_ Nä_ S.: S.: m_

352.5:

:oo SN m8_ 2..._ åN 8._ 2.8 EN 8._ en_ 8,_ SN 82_ ?N 8._ oN.N 83

ad.

§20.

Hou

.uzsiieaimima

å. 8» 8N 8._ 88 8_ 88 8_ 8N 8._ 80 88 8_ 88 8N 8._ 8_

_omazooøsøzsxm

8_.

_azñzp_

?Easton

s. NN n_ E.

.å Nä å_ Nå En 5. ä_ RN .No .NN 8_ ä. v8

?_55

m v

u: .sa N E 8 a

._2225

t-

?...053

-

...h mä

_einen_

Fa_ m

a:._au:_:io

s_

m m m

m

o m

m m

3.2.5._

§22..

å_ m m s_

88858_

m

_ocnâEovtmEtm

,uboucå .um=__._s: .êa=o__om .Ezzzsø ,mââoåm ,uåäsxo .äêzcs ,Naeäncñ

._8585

n.:

2:8 .Nagga .§82 .N58 ,så ;sam

:Bah wczmccå mêoiêm .Esa “masa

._ .N .m ._. .m .o .N .w N.

:oo :S 8_ .__ N_ .D .z

D a k m m u s m m u m e Ir. a a 211

.öcsEEovzmEtn

unåsEEoämêtq

O

oucoümcaâ.

_ocsäøcoåmêca

m o m ._. O m m D D

äczêEouzmEtn

:oo

.uczmmcscüm .sz§=_o.s .mäEEmI ,mmoxmrwx

_m_

.nEEE .E8050 42.502 .oåocüh 4:32.52 .uäuwøm .meoä

_mm

aEEzm mwEEwm wcsmvcå

. . . .

§56

xárxoodo -ÃNMv -nxá -n-a-ømm NNNN NN wa

212 Det kommunala skatteunderlaget

6.2 Beskattningen av juridiska personer

6.2.1 Allmänt

En av de faktorer som bidrar till den stora spridningen i skattekraft kommunerna emellan är det starkt varierande tillskott som kommer från de juridiska personerna (aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser m. f1.). Således varierar detta tillskott vid 1977 års taxering från 2:65 skr/inv. i

Öckerö till 54:79 skr/inv. i Solnal I relation till kommunernas medelskat-

tekraft (224:66 skr/inv.) innebar detta en spännvidd från 1,2 till 24,4 procent. Riksgenomsnittet uppgick till 7,3 procent. Vi har informerats om att företagsskatteberedningen avser att som för-

stahandsaltemativ i fråga om den framtida beskattningen av aktiebolag och l

motsvarande föreslå att en fast enhetlig skattesats för bolagen införs och 1 att den kommunala beskattningen av aktiebolag m. m. avskaffas. Mot den

bakgrunden blir det givetvis helt nödvändigt för oss att studera vilka åter-

å verkningar en sådan refonn skulle få för kommunernas skatteunderlag. Även l kommunerna av skat- l i övrigt motiverar den ojämna fördelningen mellan l teunderlaget från juridiska personer en undersökning av om några fördelar l l skulle kunna vinnas för skatteutjämningen genom ändringar på denna punkt. l l

6.2.2 Betydelsen av skatteunderlaget frân juridiska personer

6.2.2.1 Det samlade skatteunderlaget på riksnivå

Av kommunernas egna skatteunderlag kommer den helt dominerande delen från de fysiska personernas (kommuninvånamas) inkomster. Vid 1977 års taxering gav dessa således 92,7 procent av totalsumman medan tillskottet från de juridiska personerna endast uppgick till 7,3 procent. Av det senare kan 2,2 procentenheter sägas komma från den kommunala garantibeskattningen av de juridiska personernas fastighetsinnehav, medan 5,1 procentenheter är skatt på inkomster därutöver. skatteunderlaget från de juridiska personerna utgjorde 1961 12,3 procent lNomalt troligen av det totala, dvs. en väsentligt större andel än 1977. Att detta inte beror

Skulle

lluktuationer utan återspeglar en successiv förskjutning visas

å°kkm°kk Vanådfä

på tillfälliga ommun som at et av siffrorna i tabell 6.4. Vi har inte företagit någon nännare analys av orstörsta skatteunderlags- _ _ _ __ sakerna till denna utveckling, men vill andå peka på några faktorer som tmskonetfrân juridiska personer. Vid 1976års medverkat. Företagsvinsterna, som utgör en stor del av skatteunderlaget taxering Var tillsk°ttet från juridiska personer, har således långsiktigt (om än med konjunktur- Ti minskat sin andel av nationalinkomsten. Vidare görs

âfâdjâåiafágiâå

mässiga tluktuationer) kommer detta emellertid ett grundavdrag för de fysiska personerna medan de juridiska personernas från garantiskatteunderla- taxerade inkomster i sin helhet utgör skatteunderlag. Så länge grundavdraget Set från Statens Vatten- ligger fast blir tillväxten av skatteunderlaget för fysiska personer något snabfausverk °°h detta har p å bare än inkomstökningen. i i Med skatteunderlag i detta efter till-

åiuyååáåçâigâiåggf avses sammanhang skatteunderlag

skott av skatteunderlag enligt reglerna for skattebortfallsbidrag samt komfajmbon just vid 1977 års taxering. pensation för 1974 års skattereform.

Det kommunala skatteunderlaget 213

Tabell 6.4 Tillskottet från de juridiska personerna till det kommunala skatteunderlaget taxeringsåren 1961-1977

Taxeringsår De juridiska personernas andel av kommunernas totala skatteunderlag

6.2.2.2 skatteunderlaget för enskilda kommuner Som inledningsvis visats varierar skatteunderlaget från de juridiska personerna mycket starkt kommunerna emel1an.Långt ifrån alla kommuner har emellertid i praktiken någon fördel eller nackdel av hur stort detta tillskott är. Skatteutjämningssystemet i sin nuvarande utformning, med garanterade skattekraftsnivåer, innebär nämligen för de flesta kommuner att garantin ger mer än det egna skatteunderlaget även inklusive de juridiska personerna. Således skulle t. ex. Öckerö kommun inte ens med ett så stort tillskott från juridiska personer som man har i Solna (se avsnitt 6.2.1) nå högre än ca 98 procent av riksgenomsnittet, medan den garanterade nivån enligt de nuvarande reglerna är 100 procent. För Jokkmokk, som vid 1976 års taxering hade det största tillskottet av skatteunderlag från juridiska personer, uppgick det egna skatteunderlaget till 112 procent av riksgenomsnittet, men då kommunens garantinivå ligger vid 130 procent skulle Jokkmokk således ha haft samma faktiska skatteunderlag även om de juridiska personernas bidrag varit lika obetydligt som för Öckerö. Indirekt är naturligtvis skatteunderlaget från de juridiska personerna av intresse även för kommuner som har en effektiv skatteunderlagsgaranti,

l nämligen i så måtto att det påverkar värdet av det genomsnitt garantin

hänför Men det blir då endast det samlade tillskottet

I

sig till. på riksplanet som spelar in. Hur de juridiska personernas inkomster är fördelade kommunerna emellan spelar inte någon roll annat än för de kommuner som har ett eget skatteunderlag som överstiger garantinivån. Vid 1977 års taxering gällde detta endast för 61 av landets 277 primärkommuner och 4 av landstingen. Tillskottet från de juridiska personerna svänger emellertid ofta kraftigt varför det finns kommuner som ömsom kommer upp över garantistrecket och ömsom faller ned igen, så att det exakta antalet med egen skattekraft över garantin varierar något från år till år. Således var det vid 1976 års taxering 55 primärkommuner och 3 landsting som hade egen skattekraft över garantin. Helt klan är emellertid att garantisystemets utbyggnad under senare tid medfört att det i dag är en tämligen liten del av kommunerna där skatteunderlaget påverkas av just de ”egna” juridiska personerna. Med den ytterligare höjning av skattekraftsgarantiema vi föreslår (se kapitel 7) skulle naturligtvis antalet kommuner som får direkt nytta av de juridiska personernas skatteunderlagstillskott komma att bli än mindre. Räknat på siffrorna från 1977 års taxering skulle endast omkring 25 av primärkommunerna

214 Det kommunala skatteunderlaget

och endast ett landsting finnas kvar med egen skattekraft över garantin. Det bör dock noteras att antalet invånare i dessa primärkommuner uppgår till ca en tredjedel av det totala invånarantalet i landet.

6.2.2.3 Skatteunderlagets fluktuationer från år till år För den kommunala planeringen är skatteunderlagstillskottet från de juridiska personema i vissa avseenden en problematisk faktor. Erfarenhetsmässigt utvecklas detta nämligen betydligt mer ojämnt än de fysiska personemas inkomster, vilket kan leda till starka svängningar från år till år i kommunens skattekraft. I första hand beror detta på att många företags vinstnivå är beroende av konjunkturläget, men även skattereglerna kan bidra. Ett exempel på detta gavs vid 1975 års taxering, då speciella regler om avsättning till arbetsmiljöfonder och särskilda investeringsfonder medverkade till att skatteunderlaget från de juridiska personerna i landet som helhet sjönk (i absoluta tal) från föregående år trots att företagsvinstema stigit kraftigt. I tabell 6.5 illustreras den ojämna utvecklingen av skatteunderlaget från de juridiska personerna jämfört med det som beror på de fysiska personemas inkomster. Siffrorna avser den procentuella förändringen från föregående år och dessutom anges vilken andel av det totala skatteunderlaget som kom från de juridiska personerna respektive år.

Tabell 6.5 Utvecklingen av skatteunderlaget från fysiska respektive juridiska personer för hela riket taxeringsåren 1971-1977

Denna variabilitet på riksplanet är redan den besvärande, men det är uppenbart att problemet ställs på sin spets i enskilda kommuner där en stor del av skatteunderlaget från juridiska personer kommer från ett eller ett par företag. Iden mån kommunen då inte fångas upp av garantisystemet utan har en högre egen skattekraft än den garanterade kan de årliga variationema bli mycket betydande. Tre exempel på detta visas i tabell 6.6. Före den senaste stora indelningsreformen kunde utfallet bli än mer extremt i enskilda fall. Således kan det nämnas att det stora bidraget från juridiska personer i nuvarande Tranemo kommun tidigare låg i Dalstorp som endast hade ca 3 500 invånare. Den relativa skattekraften i Dalstorps kommun utvecklades t. ex. taxeringsåren 1968-1970 enligt serien 87, 137, 109.

Det kommunala skatteunderlaget 215

Tabell 6.6 Utvecklingen av den relativa skattekraften i tre kommuner taxeringsåren 1971-1977 Procent

l “ För taxeringsâren 1971 och 1972 avser siffrorna dåvarande Tranemo kommunblock.

6.2.3 F öretagsskatteberedningens jörslag

I 6.2.3.1 Förslagets innebörd

Företagsskatteberedningens huvudaltemativ i fråga om den framtida beskattningen av aktiebolag, ekonomiska föreningar m. fl. är att skatteberäkningen skall ske med en fast, för hela landet gemensam skattesats. Denna får ingen direkt anknytning till den kommunala utdebiteringens höjd, men föreslås i utgångsläget fastlagd på den nivå som f. n. ges av statlig och kommunal skattesats tillsammans efter det att hänsyn tagits till avdragsrätten för kommunalskatten. Företagsskatteberedningen föreslår därför en statlig bolagsskattesats om 55 procent. Aktiebolag är f. n. skyldiga att erlägga statlig inkomstskatt med 40 procent av den beskattningsbara inkomsten. Det kommunala skatteuttaget varierar mellan kommunerna på samma sätt som för fysiska personer och uppgår f. n. i genomsnitt till omkring 27 procent av den beskattningsbara inkomsten. Eftersom kommunalskatten är avdragsgill vid statstaxeringen blir den totala bolagsskatten omkring 56 procent. Det verkliga statliga skatteuttaget skulle således i dag uppgå till knappt 30 procent. Förslaget om en fast enhetlig skattesats har kopplats till ett avskaffande av den kommunala beskattningen av företag. Därmed skulle den särskilda kommunala taxeringen för juridiska personer slopas. Varje bolag skulle taxeras i ett sammanhang för hela sin verksamhet och någon fördelning på de olika kommuner där företaget varit verksamt skulle inte göras. Företagsskatteberedningen konstaterar att detta förutsätter nya regler för den kommunala skatteutjämningen och medelsöverföringen från staten till kommunerna och att det ankommer på KEU 76 att behandla dessa frågor. Företagsskatteberedningen understryker att ett system med en fast enhetsskattesats för bolagen skulle vara att föredra framför nuvarande regler från både principiella och praktiska utgångspunkter. Den kommunala beskattningen av foretag komplicerat i hög grad deklarations- och taxeringsarbetet. Den enda kvarlevan från nuvarande regler för den kommunala taxeringen skulle komma att gälla garantibeskattningen av bolagens fastighetsinnehav.

216 Det kommunala skatteunderlaget

Om nämligen garantibeloppet, beräknat på samma sätt som nu, för ett bolag kommer att överstiga den till beskattning redovisade nettovinsten skall mellanskillnaden (det effektiva garantibeloppet) beskattas med en skattesats som motsvarar medelutdebiteringen i landets kommuner avrundat till helt procenttal. De skattebelopp som framkommer på så sätt skall emellertid också anses vara en del av den statliga skatten. Att konstruktionen med garantibelopp för fastigheter på detta sätt bibehålls motiveras från företagsbeskattningssynpunkt främst av att man eljest skulle få en annan skattemässig behandling av fastigheter hos aktiebolag m. fl. än hos företag som drivs av fysiska personer (enskilda firmor, handelsbolag m. fl.). Vi har utgått ifrån att en refonn efter företagsskatteberedningens riktlinjer skulle komma att omfatta alla kategorier av juridiska personer, alltså även sådana som det inte ingår i beredningens uppgift att behandla (ideella föreningar m. fl.). Vår uppgift vad gäller beskattningen av juridiska personer är således att bedöma vilka konsekvenserna skulle bli för det kommunala skatteunderlaget, skatteutjämningssystemet m. fl. kommunala förhållanden, om företagsskatteberedningens förslag skulle genomföras. Vi skall därför ta ställning till om vi kan tillstyrka förslaget och vilka åtgärder som i så fall bör vidtas för att verkningarna för kommunerna skall anses acceptabla.

6.2.3.2 Förslagets konsekvenser för kommunerna Utgångspunkten för vår diskussion av förslagets effekter för det samlade kommunala skatteunderlaget på riksnivå är att detta inte skall påverkas negativt. Om statsmakterna finner övervägande skäl tala för att slopa den kommunala taxeringen av juridiska personer och tillämpa en enhetlig skattesats för den statliga beskattningen av bolagen, så bör kommunerna få kompensation för bortfallande skatteinkomster på annat sätt. Det är främst i två avseenden som kommunerna påverkas av den foreslagna omläggningen av beskattningen av juridiska personer. För det första går samtliga primärkommuner och landsting miste om skatteunderlaget från de juridiska personerna. Vi skall därför i avsnitt 6.2.4 diskutera om och i så fall i vilka former de enskilda kommunerna bör kompenseras for detta genom tillskott av skatteunderlag. För det andra påverkas beräkningen av den kommunala medelskattekraften genom att kommunernas totala skatteunderlag reduceras. För den stora majoriteten av kommunerna (de som uppbär skatteutjämningsbidrag), är detta den viktigaste effekten. Om beräkningen av medelskattekraften justeras så att bonfallet av skatteunderlaget från de juridiska personerna kompenseras, får dessa kommuner en direkt täckning via tillskott av skatteunderlag i skatteutjämningssystemet for de förändringar av det egna skatteunderlaget som omläggningen för de juridiska personerna ger upphov till. Om företagsskatteberedningens förslag genomförs bör därför medelskattekraften beräknas på följande sätt. Vid den kommunala taxeringen fastställs som nu det samlade skatteunderlaget från de fysiska personerna. Till detta läggs sedan det totala skatteunderlaget från juridiska personer sådant detta bestämts vid den statliga taxeringen. Däri inkluderas då också garantibeloppen för de juridiska personemas fastighetsinnehav i den mån dessa blivit

Det kommunala skatteunderlaget

effektiva. Den på så sätt bestämda summan utgör det skatteunderlag som skall vara utgångspunkt för beräkningen av medelskattekraften. Denna medelskattekraft skall ligga till grund för garantinivåerna i skatteutjämningssystemet. Med bortseende från att det i dag Förekommer vissa skillnader mellan reglerna för bolagens inkomstberäkning vid den statliga respektive den kommunala taxeringen har man därmed fått samma grund för skatteutjämningen som den nu gällande. För kommunerna inom skatteutjämningen skulle därmed inkomstförhållandena i stort sett bli oförändrade jämfört med om dagens regler för bolagsbeskattningen skulle tillämpas oförändrade. Däremot kommer de kommuner som har ett eget skatteunderlag som är högre än det garanterade att direkt påverkas av omläggningen av beskattningen av de juridiska personerna. För de kommuner som även framgent kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet har det därför stor betydelse hur återföringen av det genom omläggningen förlorade skatteunderlaget kommer att ske.

6.2.4 Olika principer för âterfdring av skatteunderlag

6.2.4.1 Exakt kompensation för förlorat skatteunderlag Kommunernas skatteinkomster från de juridiska personerna kan enligt 1977 års taxering beräknas uppgå till ca 3 500 milj. kr, därav avser ca l 100 milj. kr garantiskatten för fastigheter. Med dagens regler tillfaller dessa skatteinkomster de kommuner där de utdebiterats. Att efter en omläggning av beskattningen av juridiska personer ge kommuner exakt samma skatteinkomster som nuvarande regler ger kommer inte att vara möjligt, eftersom det inte längre kommer att fastställas vilka företagsvinster som skall anses belöpa på olika kommuner. Visserligen hänförs företagen vid taxeringen fortfarande till olika kommuner, men till skillnad från nu taxeras företag med verksamhet i flera kommuner bara på ett ställe, normalt i den kommun där företaget har sitt säte. För en del kommuner utanför skatteutjämningssystemet kan detta visa sig innebära en mycket liten förändring eftersom deras huvudsakliga inkomster från juridiska personer kommer från sådana som har sitt säte i kommunen och som också har sin dominerande verksamhet där. Men det förefaller inte troligt att detta skulle gälla för alla de omkring 25 kommuner som saken gäller, utan man får räkna med att skatteunderlaget för vissa av dem skulle öka och för andra minska om man skulle använda statstaxeringen som grund för fördelningen kommunerna emellan. Några siffermässiga belägg för dessa antaganden kan vi emellertid inte redovisa eftersom det inte finns något statistiskt material som belyser frågan. Det är naturligtvis tänkbart att begränsa omläggningen genom att enbart införa en enhetlig skattesats för bolagen. Kommunerna skulle då få utdebitera skatt enligt den kommunala medelutdebiteringen i stället för att tillämpa den faktiska utdebiteringen i kommunen. Detta skulle emellertid innebära att skattesatsen inte skulle vara fast utan förändras över åren i takt med medelutdebiteringens förändring. Ett bibehållande av den kommunala taxeringen skulle också innebära att möjligheterna att komma bort från den tekniskt betungande fördelningen av företagens vinster mellan olika kommuner skulle gå förlorade.

218 Det kommunala skatteunderlaget

Om omläggningen av beskattningen för juridiska personer enbart avser en övergång till medelutdebiteringen vid kommunal beskattning, uppkommer ingen betydande omfördelning av skatteinkomsterna mellan kommunerna. Någon kompensation till de kommuner som skulle få en reduktion av skatteinkomsterna från bolagen skulle därför knappast behöva komma i fråga. Det kan också noteras att vissa kommuner med en lägre utdebitering än genomsnittet skulle få ökade skatteinkomster i detta alternativ. En reform av foretagsbeskattningen enligt företagsskatteberedningens huvudalternativ skulle däremot kräva att man för kommunernas del går över till någon fördelningsprincip för skatteunderlaget från de juridiska personerna som i väsentligt mindre utsträckning än f. n. bygger på information om varifrån medlen kommer. I följande avsnitt har vi i första hand diskuterat två olika principer, nämligen dels att hela skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen och dels att skatteunderlaget fördelas efter invånarantal.

6.2.4.2 skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen Företagsskatteberedningens förslag innebär att skatteinkomsterna från de juridiska personerna i sin helhet tillfaller staten. Frågan är då vilken grund för återföring av det mistade skatteunderlaget till de enskilda primärkommunerna och landstingen som skall väljas. Den mest långtgående omfördelningen av skatteinkomsterna från de juridiska personerna vore att lägga dem helt till skatteutjämningen. Beräkningen av medelskattekraft m. m. skulle ske med utgångspunkt från ett skatteunderlag inrymmande de juridiska personerna, men de faktiska skatteinkomsterna från dessa skulle i första hand användas för att finansiera den ökade medelsram för skatteutjämningen som skulle krävas. För de kommuner som redan tidigare ingår i skatteutjämningen, dvs. har en effektiv skattekraftsgaranti, innebär detta att en del av det som nu är eget skatteunderlag i stället blir ett tillskott från garantisystemet. Den samlade inkomsten skulle emellertid bli oförändrad. För de kommuner som i utgångsläget har en egen skattekraft över garantinivån inträffar emellertid en minskning av skatteunderlaget. Hur stor förlusten blir beror på avståndet till garantinivån. Om den egna skattekraften ligger bara obetydligt över denna nivå blir nettoförlusten lika obetydlig, men om utgångsläget ligger mycket högt kan kommunen komma att förlora hela det skatteunderlag som kommer från de juridiska personerna. För de flesta kommuner innebär en sådan omläggning alltså ingen ändring av inkomstförhållandena. För de kommuner som i utgångsläget ligger utanför garantisystemet uppkommer däremot en förlust i och med att kommunerna går miste om skattemedlen från de juridiska personerna. I princip skulle dessa skattemedel kunna användas för att förstärka skatteutjämningen, vilket innebär att garantinivåema genomgående skulle kunna höjas något. Slutresultatet skulle därigenom bli en skatteunderlagsöverföring från kommuner utanför garantisystemet till kommuner som ingår i detta med staten som förmedlare. Det problematiska i denna omfördelning är uppenbart effekten for de kommuner som skulle förlora på den. I vissa fall skulle skatteunderlagsförlusten bli mycket kännbar, nämligen för de kommuner som har en egen

Det kommunala skatteunderlaget 219

skattekraft som ligger långt över garantinivån samtidigt som denna höga skattekraft till stor del beror på just tillskottet från de juridiska personerna. I tabell 6.7 belyses detta med några exempel, där också angivits den kompenserande utdebiteringshöjning som skulle krävas för att ge oförändrade inkomster till kommunen. Eftersom de faktiska utdebiteringarna för 1978 ännu inte är fastställda har vi använt de för 1977 gällande. Av siffrorna i tabell 6.7 framgår att den kompenserande utdebiteringsökningen (primärkommuner + landsting) såväl för de tre angivna kommunerna i Stockholms län som för Malmö skulle behöva ligga mellan 3 och 4 kr. Den sammanlagda utdebiteringen i Sollentuna skulle komma att hamna nära 32 kr, inräknat församlingsskatten. Med en eventuellt högre utdebitering för 1978 som utgångspunkt skulle man komma än högre. En sådan omläggning skulle alltså leda till mycket kraftiga utdebiteringshöjningar i vissa kommuner.

Tabell 6.7 Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer tillförs skatteutjämningen. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977

Kommun Nuvarande Förlust Utdebiteringssats, kr

âiâfåâêian

Nuva-

åffå??

ökning

*hä*

rande g i procent delningen

” Avser enbart den effektiva förlusten, dvs. den del som ligger ovanför garantinivån enligt vårt förslag i kapitel 7. Totalt är förlusten 12,89 procent av medelskattekraften för Malmö och 17,71 procent för Stenungsund.

6.2.4.3 skatteunderlaget fördelas efter invånarantal

Det finns naturligtvis flera tänkbara fördelningsnycklar när det gäller att återföra skatteunderlaget från de juridiska personerna till de enskilda primärkommunema och landstingen. Vi har utgått från två krav på en sådan fördelning. Den bör vara tekniskt enkel att genomföra och den bör inte ge alltför kraftiga omfordelningar mellan kommunerna i förhållande till nuläget. Vi kan för det första konstatera att det är möjligt att återföra garantiskatteunderlaget från de juridiska personernas fastighetsinnehav till de enskilda kommunerna. Dämied skulle kommunerna kunna få en exakt kompensation för denna del av de juridiska personernas skatteunderlag. Ett argument för denna konstruktion är också att alla fastighetsinnehav från kommunal skattesynpunkt därigenom behandlas lika, dvs. ingår i kommunens eget skatteunderlag. Därmed skulle det återstå att fördela det ”effektiva” vinstskatteunderlaget från de juridiska personerna mellan kommunerna. Tänkbara fördelnings-

220 Det kommunala skatteunderlaget

nycklar är bl. a. antalet invånare eller antalet arbetstagare i kommunen. Båda dessa fördelningsgrunder är tekniskt möjliga att tillämpa. Antalet invånare i kommunen är emellertid enklare att använda vid fördelningen, eftersom befolkningsstatistiken är mer entydig och redan utnyttjas vid beräkning av skattekraft m. m. Härtill kommer att vi inte har kunnat finna att en fördelning efter antalet arbetstagare skulle kunna anses vara mer rättvis än en fördelning efter antalet invånare. Vi har därför i detta avsnitt inriktat oss på att studera en återföring av skatteunderlaget från de juridiska personerna, exklusive garantibeskattningen, baserad på en fördelning efter invånarantalet. Ingen kommun skulle därigenom mista hela sitt nuvarande skatteunderlagstillskott, men en utjämning skulle ske genom att alla kommuner får samma tillskott i skattekronor/ invånare. Procentuellt sett skulle tillskottet bli mindre ju högre skattekraften från de fysiska personerna är. Vi har utgått ifrån att det skatteunderlag for de juridiska personerna som återförs till kommunerna skall multipliceras med kommunernas faktiska utdebitering vid beräkningen av de belopp som skall betalas ut till kommunerna. 1 tabell 6.8 belyses effekten av detta omfordelningsalternativ for samma utvalda kommuner som ovan och med samma antaganden i övrigt. I tabell 6.9 ger vi en totalredovisning för samtliga landsting och primärkommuner med en högre egen skattekraft än den enligt vårt förslag i kapitel 7 garanterade.

Tabell 6.8 Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977

Stenungsund “Avser enbart den effektiva förlusten, dvs. den del som ligger ovanför garantinivån enligt vårt förslag i kapitel 7. Totalt är förlusten 5,15.

De behövliga utdebiteringsökningama för att kompensera skatteunderlagsminskningen blir som väntat avsevärt mycket mindre än i alternativet i föregående avsnitt, men fortfarande rör det sig om ca 1:80 kr för Stockholm och Solna (inklusive landstingsskatten) och över 1 kr för Sollentuna och

Det kommunala skatteunderlaget 221

Tabell 6.9 Effekter för samtliga primärkommuner och landsting med en högre egen skattekraft än den garanterade om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977

Landsting Förändring av det totala Utdebite- Förändrade Utdebiterings- Primärkommuner skatteunderlaget ring för skatteintäkter förändring Län 1977 (k0l.2xk0l.4) vid oförändrat utdebiteringsbehov

- - 2,80

Summa för ovanstående 28 primärkommuner - 23 959 400 - 3,44 16,48 - 359 426 + 0,53

222 Det kommunala skatteunderlaget

Malmö. Av tabell 6.9 framgår att 14 av de 28 berörda primärkommunerna skulle förlora på en fördelning av den “effektiva” vinstbeskattningen av de juridiska personerna efter invånarantal. Förlusterna för dessa 14 primärkommuner är emellertid betydligt större än vinsterna för de övriga primärkommunerna i tabellen, varför nettoeffekten blir minskade skatteintäkter för primärkommunerna om ca 360 milj. kr. Motsvarande nettoförlust för landstingen uppgår till ca 240 milj. kr, som helt faller på Stockholms läns landsting. Totalt skulle således de kommuner som ligger utanför skatteutjämningssystemet netto förlora ca 600 milj. kr på den diskuterade omläggningen. Det bör uppmärksammas att resultaten kommer att variera något från år till år. Särskilt för kommuner där skatteunderlagstillskottet från de juridiska personerna svänger kraftigt mellan åren kan uppenbarligen resultatet av att mista en del av underlaget te sig olika om man studerar ett ”bra eller ett ”dåligt” år.

6.2.5 Utredningens ställningstaganden förslag bör en fast enhetlig skattesats in- Enligt företagsskatteberedningens föras för bolagen och samtidigt bör den kommunala beskattningen av dessa avskaffas. Från företagsbeskattningssynpunkt är detta en önskvärd reform. Frågan för vår del blir då främst om återverkningama för kommunsektom blir så besvärande att vi måste avstyrka denna omläggning, eller om vi kan ange en acceptabel lösning på uppkommande problem. Vi har ovan konstaterat att skatteutjämningssystemet skyddar majoriteten av kommunerna mot förändringar. Det är endast kommuner med hög egen skattekraft som har något att förlora om hela eller delar av skatteunderlaget från juridiska personer tas bort. Det är inte möjligt att återföra skatteunfrån de juridiska personerna till enskilda primärkommuner och derlaget landsting med exakt samma fördelning som den kommunala taxeringen skulle ha givit. Däremot är det naturligtvis möjligt att begränsa omläggningen av beav en skattningen av juridiska personer till att enbart avse ett införande enhetlig skattesats genom att låta de enskilda kommunerna tillämpa den kommunala medelutdebiteringen vid den kommunala beskattningen av de juridiska personerna. Vi har emellertid i avsnitt 6.2.4.1 pekat på att ett sådant alternativ saknar flera av de från företagsskattesynpunkt positiva inslagen i företagsskatteberedningens huvudaltemativ. Vi har därför övervägt olika grunder för fördelningen av skatteunderlaget från de juridiska personerna, om företagsskatteberedningens förslag skulle genomföras. skatteunderlaget från de juridiska personerna uppvisar kraftiga fluktuationer från år till år i enskilda kommuner, som är beroende av skatteunav bolagens skatteunderlag till derlaget från ett fåtal företag. En återföring kommunerna enligt någon av de av oss diskuterade fördelningsnycklarna skulle ge en jämnare utveckling av det kommunala skatteunderlaget över tiden i dessa kommuner, vilket måste anses vara en fördel. Å andra sidan kan hävdas att det finns risk för att kommunernas vilja att göra aktiva insatser för att främja en dynamisk näringslivsutveckling försvagas om de inte kan sporras av möjligheten till ökade skatteinkomster. Det skulle därför kunna vara olyckligt att bryta det nuvarande sambandet

Det kommunala

skatteunderlaget 223

mellan beskattningsort och verksamhetsort för företagen. Det finns emellertid knappast något som tyder på att de kommuner som har en effektiv skattekraftsgaranti skulle vara mindre aktiva än andra i försöken att främja näringslivets utveckling. Det är i första hand önskemålet att slå vakt om invånarnas sysselsättningsmöjligheter som är den avgörande för sporren kommunerna, inte den eventuella skatteinkomsten från företagsvinsterna. Den mest långtgående förändringen av skatteinkomsterna från de juridiska personerna skulle uppkomma om skatteunderlaget i sin helhet skulle tillföras skatteutjämningen. För kommuner med en högre egen skattekraft än den garanterade skulle omläggningen leda till ganska varierande förluster. Som vi har visat i tabell 6.7 skulle emellertid mycket kraftiga utdebiteringshöjningar komma att krävas i flera kommuner. Om den primär- och landstingskommunala utdebiteringen summeras skulle skattehöjningama uppgå till mellan 3 och 4 kr för flera kommuner i Stockholms län liksom för Malmö. Det är inte heller så att de som förlorar mest genomgående också är de som i utgångsläget har den högsta skattekraften. Som ett medel att minska spridningen i skattekraft uppåt är en utjämning enbart av inkomster från juridiska personer därför inte idealisk. Med tanke på de kraftiga utdebiteringshöjningar för vissa kommuner som skulle bli fallet om skatteunderlaget från de juridiska personerna i sin helhet tillfördes skatteutjämningen har vi inte ansett att en så långtgående omfordelning mellan kommunerna är möjlig att genomföra. Vi har också studerat effekterna av ett alternativ som leder till en mer begränsad omfördelning mellan kommunerna. Enligt detta alternativ skulle varje kommun ograverat få behålla det skatteunderlag som motsvarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav. Endast den del av skatteinkomsterna från juridiska personer som överstiger garantiskatten skulle alltså omfördelas. Som fordelningsnyckel har vi valt antalet invånare i kommunerna. Även detta alternativ skulle leda till relativt kraftiga utdebiteringshöjningar i ett antal kommuner, som vi har visat i avsnitt 6.2.4.3. Effekterna är emellertid betydligt mindre än om skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen. Om denna omfordelning av skatteunderlaget från de juridiska personerna skulle genomföras på en gång skulle flera kommuner få en belastning som motsvarar en total utdebiteringshöjning av kommunal- och landstingsskatt på mellan en och två kronor. Detta anser vi inte vara acceptabelt. Med generösa övergångsåtgärder skulle det emellertid vara lättare för de kommuner, som kommer att förlora på omläggningen, att anpassa sig till de nya förhållandena. Vi föreslår därför en tioårig övergångsperiod med ett gradvis ökat genomslag av den nya beräkningen av tillskott av skatteunderlag. Jämförelsenormen för de berörda kommunerna bör utgöras av de juridiska personernas genomsnittliga andel av det totala skatteunderlaget i kommunen under den senaste femårsperioden fore omläggningens genomförande. Garantiskatteunderlaget bör dock inte räknas in i denna andel, eftersom det fördelas tillbaka till kommunerna enligt oförändrade regler. Med dessa övergångsregler skulle det schematiskt dröja tio år innan effekterna av omläggningen slår igenom i sin helhet. Givetvis är det i praktiken omöjligt att uttala sig om de framtida verkningarna under en så lång period.

224 Det kommunala skatteunderlaget

Skulle den tidigare konstaterade nedåtgående trenden for de juridiska personerna fortsätta blir den reella försämringen mindre. Invånarna i Stockholm som skulle drabbas hårdast skulle få en belastning i utgångsläget som motsvarar en höjd utdebitering på knappt 20 öre per år under tioårsperioden. Om man önskar genomföra företagsskatteberedningens huvudalternativ för omläggning av beskattningen av juridiska personer vill vi för vår del fororda att kommunerna ograverat återfår garantiskatteunderlaget for bolagens fastighetsinnehav samt att skatteunderlaget i övrigt fördelas till kommunerna efter invånarantalet. Effekterna av denna omläggning för de enskilda kommuner som ligger utanför skatteutjämningen bör dock spridas ut över en tioårig övergångsperiod.

7 Ett reformerat

skatteutjämningssystem

7.1 Historik

I sitt betänkande med förslag till nytt skatteutjämningssystem (SOU 1964:19) lämnade skatteutjämningskommittén en utförlig redogörelse för de åtgärder som tidigare vidtagits för att lindra bördan för skattetyngda kommuner och de forslag i frågan som vid olika tillfällen lagts fram. Även skatteutjämningsrevisionen, som tillkallades 1970 for att se över skatteutjämningssystemet, redogjorde i sitt betänkande (SOU 1972:44) utförligt for det arbete som föregick 1965 års lagstiftning. Den historiska återblicken skall därför här göras kortfattad.

7.1.1 Skatteutjämningen före 1965

Första gången riksdagen beviljade statsunderstöd åt skattetyngda kommuner var 1917. Bidraget skulle utgå enligt en i förhållande till skattetrycket stigande skala. 1927 fattade riksdagen beslut om understöd av skatteutjämningsmedel åt synnerligt skattetyngda kommuner. En statlig utjämningsskatt infördes enligt beslut av 1928 års riksdag för utjämning av skattetrycket olika kommuner och menigheter emellan. Utjämningsskatten togs bort av 1938 års riksdag tillsammans med den kommunala progressivskatten, som märkbart ökat ojämnheten i det kommunala skattetrycket. Efter en av skattelindringsutredningen gjord översyn av grunderna för skatteutjämningsunderstödet införde 1951 års riksdag bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner. Bidrag utgick till skattetyngd kommun, om kommunens skatteunderlag per invånare ett visst understeg gränsunderlag. Detta gränsunderlag fastställdes till 75 procent av medelskatteunderlaget for rikets landskommuner med undantag för Norrbottens län och de kommuner i övrigt som Kungl. Majzt på grund av likartade förhållanden fann jämställda med kommunerna i Norrbotten, där gränsunderlaget bestämdes till 80 procent. Som skattetyngd betraktades den kommun, där den sammanlagda kommunala utdebiteringen översteg 11 kr per skattekrona. Bidraget utgick med viss procent av den utdebitering som översteg 11 kr. Bidragsprocenten berodde även på förhållandet mellan kommunens skatteunderlag och gränsunderlaget. Bidraget ökade ju lägre skatteunderlaget och ju högre utdebiteringen var. Allmänna konstaterade statsbidragsutredningen i sitt principbetänkande (SOU 1952:4) att staten genom lagstiftning av olika slag eftersträvade att

226 Ett reformerat skatteutjämningssysrem

tillförsäkra någorlunda likvärdiga förmåner oberoende av kommedborgarna muntillhörighet. Av detta följde också att det blev ett statligt intresse att verka för en skälig utjämning av skattetrycket olika kommuner emellan. kunde enligt utredningens mening icke tillgodoses Skatteutjämningssyftet utan tillräckligt med en rad speciella statsbidrag till vissa verksamhetsgrenar till att omfatta alla av kommunen bedrivna verksamheter. måste utvidgas Utredningen fann att grunderna för ett allmänt skatteutjämnande statsbidrag borde utformas så att ett i belopp bestämt totalbidrag fördelades mellan efter storleken av dels antalet skattekronor per invånare och kommunerna dels en utgiftsfaktor. Utgiftsfaktom borde bestämmas så att den i princip av denna inte kunde påverkas av kommunernas åtgärder. För bestämmande framlades två alternativ. Enligt det ena alternativet skulle som grund för bestämda normala utgifterna, varutgiftsfaktorn tas de för varje kommun storleken av de faktiska utgifterna i viss mån skulle beaktas. Det jämte andra alternativet tog som utgångspunkt de faktiska utgifterna per invånare med viss reduktion. Allmänna betänkande föranledde inte någon statsbidragsutredningens Kungl. Majtzs proposition.

7.1.2 1965 a°rs lagstiftning

Skatteutjämningskommittén framhöll i sitt betänkande (SOU 1964:19) i likatt skatteutjämningsproblemet het med allmänna statsbidragsutredningen inte kunde lösas genom ändring av grunderna för de speciella statsbidragen. Skatteutjämningen begränsades nämligen då till utjämning av det skatsom föranleddes av den speciella statsunderstödda verksamheten. tetryck De verksamheter som föll utanför statsbidragssektorn kunde alltjämt föranleda starkt varierande skattetryck i kommunerna. Ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande syfte måste därför tillskapas. Kommittén fann att ett allmänt skatteutjämnande bidragssystem inte kunav kommunernas utdebiteringssatser. Skillde syfta till en total utjämning nader i den kommunala verksamheten som är att tillskriva kommunmedlemmarnas olika krav på insatser måste i den kommunala självstyrelsens av utdebiteringsskillnaderna taintresse accepteras. Mot en total utjämning lade också det förhållandet att om staten till mycket stor del svarar för kostnaderna för den kommunala verksamheten men kommunerna bibehålles vid sin bestämmanderätt skulle kommunernas intresse for sparsamhet i förvaltningen bli lidande. Därför borde ett allmänt skatteutjämningsbidrag så långt möjligt utformas så att det angrep de orsaker till utdebiteringsskillnaderna som kunde anses ligga utom räckhåll för kommunalt inflytande. mätare på kommunernas ekonomiska bärkraft har skatte- En objektiv dvs. skatteunderlaget per invånare, ansetts vara. Med hänsyn till kraften, betydelse for kommunernas ekonomi och skatteunderlagets grundläggande då variationerna i skatteunderlag kommunerna emellan beror av omständigheter som kan sägas ligga utom räckhåll för kommunal påverkan, syntes framhöll att ett allmänt statsdet naturligt, skatteutjämningskommittén, utformades med beaktande av olikheterna i kommunernas bidragssystem skattekraft. Kommittén med hänansåg vidare att en anpassning av bidragsgivningen

En

reformerat skatteuyämningssystem 227

syn till kostnadsolikhetema inom skilda delar av landet skulle kunna erhållas genom att tillskotten av skatteunderlag graderades efter kommunernas belägenhet inom olika områden av landet. Vid en sådan gradering kunde hänsyn dock inte tas till de kostnadsolikheter som finns mellan kommunerna inom ett och samma område. För att kunna beakta dessa olikheter måste till systemet fogas någon eller några faktorer med vilka bidragsgivningen kunde ytterligare differentieras. Kommittén försökte finna någon godtagbar fördelningsfaktor inom dels skolområdet, med hänsyn till dess tunga vikt i kommunernas budget, dels på befolkningsstrukturens område, eftersom kommittén var medveten om att antalet ungdomar och åldringar påverkar kommunernas utgiftssida, dels även med anknytning till tätortsgraden. Undersökningarna gav dock inte något positivt resultat. Eftersom någon särskild i systemet användbar utgiftsfaktor inte stod att finna ansåg kommittén att man i stället borde överväga att vid bidragsgivningen utgå från det faktiska skattetrycket, sådant det kom till uttryck i den sammanlagda kommunala utdebiteringen. Härvid skulle man kunna fånga in såväl tätortkommunernas som glesbygdskommunernas speciella kostnader när dessa lett till en hög utdebitering. Kommittén framhöll att större delen av den kommunala verksamheten är obligatorisk eller är att anse som ofrånkomlig och att systemet skulle utformas så att det inte gav kommunerna ökade bidrag med mindre deras egna skattebetalare belastades med höjd utdebitering. Av dessa skäl bedömde kommittén riskerna för missbruk av en bidragsgivning som byggde på bl. a. den faktiska utdebiteringen vara obetydlig. , Kommittén föreslog att riket skulle indelas i områden med olika skat-

i tekraftsgränser bestämda med hänsyn till de allmänna kostnadsolikheter

* som orsakas av hårt klimat och befolkningsgleshet samt likartade faktorer. Någon millimeterrättvisa gick enligt kommittén inte att åstadkomma. Eftersom man enligt systemet tog direkt hänsyn till höga kostnader genom bidrag vid hög utdebitering minskade behovet av mera långtgående indelningar. Kommittén stannade därför för tre skattekraftsområden. Inom var och en av dessa skulle kommunerna garanteras en viss skattekraft, som stod i relation till medelskattekraften i riket. Hänsyn till den totala utdebiteringen i kommunen togs på två sätt enligt kommitténs förslag. Om utdebiteringen översteg i rimedelutdebiteringen ket, utdebiteringsgränsen, skulle särskilt bidrag utgå. För kommuner vars utdebitering understeg medelutdebiteringen med visst antal ören reducerades det tillskott av skatteunderlag som kommunerna var berättigade till på grund av att deras skattekraft var lägre än det garanterade. Skatteutjämningskommitténs förslag godtogs i princip av riksdagen. Vissa ändringar av föreslagna områdesgränser, bidragsprocenter m. m. genomfördes dock. Fr. o. m. den l januari 1966 utgick bidrag dels vid brist på skattekraft, dels vid hög utdebitering. För beräkning av tillskott av skatteunderlag vid brist på skattekraft indelades riket i tre skattekraftsområden. Kommunerna tillfördes det skatteunderlag som behövdes for att skattekraften skulle motsvara viss andel av medelskattekraften. Denna andel utgjorde i skattekraftsområde 1, 90 procent (landstingskommun 95 procent), i område 2, 110 procent och i område 3, 125 procent. För landskommun, köping eller stad vars sammanlagda utdebitering understeg utdebiteringsgränsen

228 Ett

reformerat skatteutjämningssystem

reducerades procenttalet efter viss skala. Bidrag vid hög utdebitering utgick

enbart till landskommun, köping eller stad, således ej till landstingskommun Dessutom kunde kommun om synnerliga skäl förelåg beeller församling.

viljas extra skatteutjämningsbidrag.

7.1.3 1973 års revision av skatteuyämningssystemet

av 1965 års skatteutjämningssystem konstaterade skatteut- I sin översyn i betänkandet SOU 1972:44 att systemet i det stora jämningsrevisionen med tillskott av hela väl fyllt sin uppgift. Den principiella uppbyggnaden hade inte ifrågasatts från något håll. Kritik hade dock riktats skatteunderlag mot att indelningen i skattekraftsområden var for grov och onyanserad och blev för stor i gränsområdena. Den att skillnaderna i garanterad skattekraft kritiken hade emellertid framförts mot bidraget vid hög utallvarligaste och den reduceringsregel för tillskott av skatteunderlag som gällde debitering medelutdebiteringen. Framför för kommuner vars utdebitering understeg allt bidraget vid hög utdebitering men även reduceringsregeln ansågs verka

uppdrivande på utdebiteringarna. Skatteutjämningsrevisionen anförde principiellt att ett skatteutjämningsskillnaderna i utdebitering system inte bara borde ha som mål att minska att tillhandahålla sina invånare utan även att ge kommunerna möjlighet i stort sett lika god service. Det huvudsakliga syftet skulle vara att ge samma standard till samma pris. Kommittén ansåg sig kunna konstatera att olägenheterna av bidraget vid var allvarliga. De skäl som anfördes var bl. a. att komhög utdebitering munerna själva i hög grad kunde påverka bidragssumman genom att höja sin utdebitering, att bidragsreglerna var starkt progressiva och att de således kunde driva upp utdebiteringarna. Dessutom ingenom sin konstruktion nebar bidraget, liksom reduceringsregeln, ett avsteg från den grundläggande i första hand skulle bestämmas efter principen att skatteutjämningsbidragen objektiva grunder. Kommittén föreslog därför att bidraget vid hög utdeskulle avskaffas och att reduceringsregeln skulle modifieras. bitering i skattekraftsområden och de stora skillnaderna i Den grova indelning skattekraft mellan områdena som 1965 års skatteutjämningsgaranterad i viss mån av bidraget vid hög utdebitering. Under system innebar mildrades förutsättning att skattesatserna gav ett rättvisande mått på kostnadsläget till större eller mindre del inom kommunerna var således hög utdebitering tecken sett ogynnsam skattekraftsgaranti. Ett avskaffande på en relativt av bidraget vid hög utdebitering förstärkte alltså behovet av en större ny-

ansering av det kvarvarande bidraget vid brist på skattekraft. Skatteutjämförutsatte därför att en individuell prövning skulle ske av ningsrevisionen med ledning av kostnadsläget för komvarje kommuns skattekraftsgaranti munen. Utredningen sammanställde allmänna statistiska uppgifter om komåldersfördelning, tätortsmunerna såsom folkmängd, folkmängdsutveckling, gjordes en analys av kommunernas budgetar i syfte grad m. m. Dessutom för att täcka nettokostnader, räntor och att klarlägga utdebiteringsbehovet om betydelsen av skillnader i seramorteringar. För att få en uppfattning viceutbudet gjordes en enkät hos ett åttiotal kommuner. En mera djupgående undersökning utfördes beträffande 15 kommuner för att få bättre grepp om

SOU En

1977:78 reformerat skatteuyämningssystem 229

de omständigheter som påverkar den kommunala ekonomin. Enligt skatteutjämningsrevisionens bedömning visade undersökningarna att det var omöjligt att få fram objektiva mätnormer, som genom en i huvudsak matematisk operation skulle kunna bestämma den enskilda kommunens skatteunderlagsgaranti. Det hade inte visat sig möjligt att fastlägga och sammanväga de faktorer som påverkar kostnadsläget på sådant sätt, att de kunde ligga till grund för en säker inplacering av kommunerna på en skattekraftsskala. Men tillsammantaget var materialet så belysande att det enligt revisionens mening gav underlag för en allmän bedömning av kommunernas relativa kostnadsläge och övriga förutsättningar. Med ledning härav föreslog skatteutjämningsrevisionen att en individuell skattekraftsgaranti skulle bestämmas för varje kommun. Lägsta procenttalet skulle bli 90 och gälla för större delen av södra Sverige och delar av mellersta Sverige. Kommunerna i övriga delar av landet skulle få 95, 100, 105, 1l0, 115, 120, 125 eller 130 procent av medelskattekraften garanterade. med i huvudsak högre garanti ju längre åt norr kommunen var belägen. För landstingskommunerna föreslogs samma principer men med variation i skatteunderlagsgarantin från lägst 95 till högst 135 procent. För de borgerliga primärkommunemas del föreslogs systemet kompletterat med två särskilda regler. Den ena gällde utpräglade avfolkningskommuner. Eftersom tillskott av skatteunderlag beräknas efter invånarantalet minskar skatteutjämningsbidraget i takt med befolkningen. Det är emellertid inte möjligt att minska kommunens kostnad i samma takt eftersom en stor del utgörs av fasta kostnader. Skatteutjämningsrevisionen föreslog därför att vid sjunkande invånarantal skulle det tillskjutna skatteunderlaget beräknas på det högsta invånarantalet under något av de senast förflutna fem åren, minskat med en procent för varje år som sedan dess förflutit. Den andra regeln gällde fritidsfastigheter med ägare, som inte var bosatta inom den kommun, där fastigheten var belägen. skatteunderlaget från garantibelopp från dessa fastigheter ingår i kommunens eget skatteunderlag.

Ägarna räknas däremot inte in i det befolkningstal, som ligger till grund

för det garanterade skatteunderlaget. Följden blir att inga skatte- eller bidragsintäkter erhålls för att täcka de utgifter fastigheterna för med sig. Skatteutjämningsrevisionen föreslog därför att skatteunderlaget från dessa fritidsfastigheter skulle avräknas från kommunens eget skatteunderlag vid beräkningen av skatteutjämningsbidraget. För att få behövlig flexibilitet i systemet föreslogs att Kungl. Majzt skulle få rätt att besluta om avvikelse från indelningen i skattekraftsområden, då något inträffat som påtagligt försämrat kommunens ekonomiska förutsättningar. Extra bidrag föreslogs också kunna beviljas i likartade fall men i princip vara inriktade på mera tillfälliga svårigheter. Utredningsmetoden och de slutsatser revisionen dragit av materialet som underlag för en individuell prövning av skattekraftsgarantin för den enskilda kommunen kritiserades starkt i flertalet remissyttranden. Svenska kommunförbundet påpekade att det tillgängliga statistiska materialet varit alltför osäkert för att ligga till grund för en så exakt bedömning av skattekraftsbehovet att näraliggande kommuner ansetts böra inplaceras i skilda skattekraftsklasser. Principen om en individuellt prövad skattekraftsgaranti godtogs av ett flertal

230 Ett

reformerat skatteutjämningssystem

remissinstanser, bl. a. skatteutjämningsnämnden, som ansåg detta förslag i flera hänseenden överlägset gällande system. Landstingsförbundet framhöll att det för vissa kostnadsfaktorer torde vara möjligt att relativt noggrant beräkna relationstal, som skulle kunna användas som mera objektiva indikatorer på en kommuns kostnadsläge och övriga förutsättningar. Det gällde därvid främst att bestämma de för kommunen icke påverkbara faktorerna och deras storlek, eftersom dessa borde utgöra grund for fördelningen av ett skatteutjämningsbidrag. att en viss förskjutning i måldiskussionen I prop. 1973:44 konstaterades av att neutralisera kostnadsskillnader skjutits ägt rum så att angelägenheten Beträffande revisionens försök att fastställa kommunernas i förgrunden. ställde sig departementschefen tveksam. Han fann sina bekostnadsläge tänkligheter i detta avseende så starka, att han inte kunde förorda att principen om kommunvis fastställd skattekraftsgaranti lades till grund for skat- Han föreslog därför att i avvaktan på resultaten av teutjämningssystemet. kommunalekonomiska utredningens arbete skulle provisoriska ändringar En sådan provisorisk reform borde innebära en utökning av genomföras. antalet skattekraftsområden till fem. Procenttalen i respektive skattekraftsklasser föreslogs bli 95. 100, 1l0, 120 och 130 procent. För landstingskommunerna föreslogs samma antal skattekraftsklasser med samma skattekraftsgaranti i respektive klass. av den fortfarande schablonartade indelningen i skatte- Olägenhetema med risk för att kommuner med likartade ekonomiska förkraftsklasser, hållanden hänfördes till skilda klasser, ansåg departementschefen inom rimliga gränser borde bemästras med extra skatteutjämningsbidrag. Han föreslog därför väsentligt ökade möjligheter att bevilja extra bidrag. Vid fastställande av skattekraftsområdena och garantinivåerna har också hänsyn tagits. Departementschefen framhöll bl. a. ”Det är regionalpolitiska min mening uppenbart att nuvarande skatteutjämningssystem har enligt en mycket stor regionalpolitisk betydelse. När särskilda åtgärder behöver tillgripas för att stimulera utvecklingen i vissa delar av landet är det naturligt att man ser till att sådana insatser inte motverkas av bristande kommunal service eller mycket höga utdebiteringar. Detta är ett av skälen till att statsmakterna vid bestämmande av den garanterade skattekraften för kommunerna liksom för närvarande bör fästa stort avseende vid den geografiska belägenheten. Detta förhållande kan också uttryckas så att i skatteutjämningssystemet bör byggas in en regionalpolitisk målsättning.” Departementschefen förordade vidare att bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln skulle avskaffas. Skatteutjämningsrevisionens förslag att i det ordinarie systemet införa en särskild regel för avfolkningskommuner förordades, dock med en av administrativa skäl betingad ändring. Regeln föreslogs utformad så att man alltid utgår från befolkningstalet fem år bakåt i tiden minskad med fem procent och jämför detta med den aktuella befolkningssiffran. I den mån förstnämnda reducerade befolkningstal överförhöjs skattekraftsgarantin i motsvarande grad. Även stiger den aktuella den av revisionen föreslagna särskilda regeln för sommarstugekommuner ansåg departementschefen borde genomföras. I likhet med revisionen ansåg departementschefen att extra skatteutjämningsbidrag borde beviljas även i fortsättningen. Några speciella kriterier

En reformerat skatteuüämningswstem 231

för extra bidrag var departementschefen inte beredd att ange utan förordade en prövning från fall till fall av den bidragssökande kommunens situation. Kommunen borde som skäl för behov av extra bidrag kunna ange att något speciellt inträffat, varöver kommunen inte kunnat råda, som påtagligt forsämrat dess ekonomi eller att dess ekonomiska situation var sådan att det eljest framstod som skäligt att komplettera den ordinarie bidragsgivningen. Skatteutjämningsrevisionen hade föreslagit att Kungl. Majzt skulle kunna medge kommun höjd skattekraftsgaranti. Med hänsyn till att det förändrade skatteutjämningssystemet avsågs få provisorisk karaktär ansåg departementschefen inte att det förelåg behov av en sådan regel. Med hänsyn till ö-kommunernas unika situation som i flera avseenden medför extraordinära kostnader förordade riksdagen (FiU 1973:23) en höjning av de i propositionen föreslagna skattekraftsgarantierna för Gotland och Öckerö till ll5 respektive 100 procent. l övrigt bifölls propositionen. Det reviderade systemet trädde i kraft den l januari 1974.

7.2 Syftet med skatteutjämningen och kritiken mot

nuvarande system

7.2.1 Syftet med skatteutjämningen Förutsättningarna för tillhandahållande av kommunal service varierar i hög grad mellan kommunerna. Orsakerna härtill är att finna på både intäktsoch kostnadssidan. Skillnaderna i skattekraft, dvs. skatteunderlag per invånare, är mycket stora. Således uppgick skattekraften vid 1977 års taxering till 362:49 skr i den kommun som hade den högsta skattekraften och till 144:08 skr i kommunen med den lägsta skattekraften. Medelskattekraften vid 1977 års taxering var 224:66 skr. l tabell 7.1 redovisas de tolv kommuner som hade den högsta respektive den lägsta skattekraften vid 1977 års taxering, inklusive bidragsunderlag vid skattebortfall, uttryckt i procent av medelskattekraften. Det bör dock uppmärksammas att även om stora skillnader finns mellan kommunerna med högst respektive lägst skattekraft har för flertalet kommuner den egna skattekraften successivt närmat sig medelskattekraften. Detta framgår klart av tabell 7.2, som visar skattekraftens spridning vissa år under den senaste 10-årsperioden. Drygt 93 procent av antalet kommuner har taxeringsåret 1977 en skattekraft, som befinner sig i intervallet 70-110 procent av medelskattekraften medan andelen kommuner i detta intervall uppgick till endast 58 procent taxeringsåret 1966. Om man ser till andelen invånare som bor i kommuner med skattekraft inom respektive intervaller i stället för till antalet kommuner framstår spridningen i skattekraft som mer markerad men reduktionen av dessa skillnader under senare år är fortfarande mycket tydlig. Taxeringsåret 1977 var enligt tabell 7.3 drygt 78 procent av rikets invånare bosatta i kommuner med skattekraft i intervallet 70-110 procent av medelskattekraften mot knappt 58 procent taxeringsåret 1966. På kostnadssidan inverkar en rad faktorer, av vilka flera i ingen eller

232 Ett reformerat skatteutjämningssystem

Tabell 7.1 Primärkommuner med högst respektive lägst skattekraft vid 1977 års taxering 53° Skam Primärkommun kraft i 96 av medelskattekraften

Högst skanekrafr

Lägst skaltekraj?

1 lnkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

Tabell 7.2 Primärkommunernas procentuella fördelning efter egen skattekraft i procent av medelskattekraften taxeringsåren 1966, 1971 och 1973-1977

Egen skattekraft” i Andel kommuner med % av medelskat- vidstående skattekraft taxeringsåret tekraften 1966 1971 1973 1974 1975 1976 1977

° Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

Ett reformerat 233 skatteutjämningssysrem

Tabell 7.3 Befolkningens procentuellt! fördelning på primärkommuner med egen skattekraft, redovisad i procent av medelskattekraften taxeringsáren 1966, 1971 och 1973-1977

Egen skattekraft” i Andel av befolkningen i kommuner med % av medelskat- vidstående skattekraft taxeringsåret tekraften 1966 1971 1973 1974 1975 1976 1977

a 1nkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

ringa grad kan påverkas av kommunerna själva. Hit hör i främsta rummet den geografiska belägenheten men även andra faktorer som befolkningens ålderssammansättning m. 11. Ofta sammanfaller de negativa faktorerna på kostnads- och intäktssidan, dvs. en kommun med låg skattekraft kan samtidigt ha höga kostnader till följd av exempelvis stora avstånd och en ogynnsam åldersfördelning. Om inte de sämre lottade kommunerna tillförs inkomster utifrån medför de skilda förutsättningarna stora variationer i utdebitering och/ eller standard. Kommunerna är ålagda vissa obligatoriska uppgifter inom undervisnings-, socialvårds-, sjukvårds- m. fl. områden. Genom lagstiftning av olika slag eftersträvar staten att tillförsäkra medborgarna någorlunda likvärdig service oberoende av kommuntillhörighet. Det är också viktigt att se till att huvudmännen för verksamheterna, kommunerna, har ekonomiska möjligheter att fullgöra sina uppdrag. Av denna anledning har staten sedan lång tid tillbaka lämnat kommunerna särskilda bidrag till vissa verksamheter. Dessa speciella statsbidrag inverkar självfallet utjämnande på kommunernas kostnader. Någon fullständig utjämning nås inte, inte ens inom de särskilda verksamhetsgrenar, till vilka bidrag utgår, eftersom bidragen endast täcker en större eller mindre del av kostnaderna. För att uppnå en högre grad av skatteutjämning måste statsbidraget omfatta alla av kommunerna bedrivna verksamheter, dvs. vara ett allmänt kostnadstäckande statsbidrag med skatteutjämnande syfte. Om kommunernas olika förutsättningar för bedrivande av verksamheten ensamma vore avgörande för utdebiteringen skulle skatteutjämningen enbart kunna inriktas på en utjämning av skattesatserna. Så förhåller det sig emellertid inte. Utdebiteringens höjd beror också på kommunernas ambitioner att tillgodose skiftande behov, standarden på servicen, kommunernas val av finansieringssätt, förvaltningarnas effektivitet m. m. Utan närmare analyser är det inte möjligt att avgöra vad som orsakat en enskild kommuns specifika skattesats. Även om skatteutjämningssystemet skulle lyckas med

234 Ett

reformerat skarteutjämningssyszem

att ge kommunerna ekonomisk likställighet i relation till deras förutsättningar kommer således utdebiteringsskillnader att kvarstå. De forsta allmänna ñnansieringsbidrag som staten fr. 0. m. 1917 lämnade kommunerna var avsedda att lindra skattetrycket i de mest skattetyngda kommunerna. Även 1951 års bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner tog sikte på att förhindra alltför höga utdebiteringar. Uppmärksamheten var av naturliga skäl i forsta hand inriktad på utdebiteringens höjd, oavsett vad som orsakat de höga skatteuttagen. I de utredningar som därefter behandlat frågan har en stegvis förskjutning av målsättningen för bidragen kunnat iakttas. Intresset har i allt högre grad koncentrerats i skatteunderlag per invånare i kommupå dels olikheterna nerna, dels de skillnader i kostnader för bedrivande av samma slags verksamhet som Föreligger mellan kommunerna. I den principiella diskussionen har därvid den ståndpunkten intagits att merkostnader som förorsakats av att en kommun vill hålla en högre standard än andra kommuner på ett eller flera områden skall betalas genom att kommunmedlemmama belastas med högre skatt. Sådana skillnader måste accepteras som ett resultat av den kommunala självbestämmanderätten. Till målsättningen hör givetvis också att systemet inte skall missgynna en god hushållning med allmänna medel. Kostnadsolikheter som beror på andra omständigheter än standardskilli det administrativa handhavandet av verksamheterna och nader, olikheter bör däremot beaktas i skatteutjämningssammanhang. Skatfinansieringssätt teutjämningskommittén framhöll således att ett allmänt skatteutjämningsbidrag så långt möjligt borde utformas så att det angrep de orsaker till utdebiteringsskillnaderna som kunde anses ligga utom räckhåll för kommunalt Skatteutjämningsrevisionen uttryckte principen så att skatteutinflytande. jämningssystemet borde ha till huvudsakligt syfte att ge kommunerna möjlighet att ge samma standard till samma pris. Vid remiss- och riksdagsbehandlingen av dessa utredningars betänkanden gjordes inga invändningar mot dessa principiella ståndpunktstaganden. tycks således föreligga om att skatteutjämningssystemet bör be- Enighet akta kostnadsskillnader som beror på omständigheter, som kommunerna inte kan påverka. Stora svårigheter föreligger emellertid att urskilja och värdera de faktorer som förorsakar dessa kostnadsskillnader. Såväl skatteutsom skatteutjämningsrevisionen gjorde omfattande jämningskommittén undersökningar for att finna någon i systemet användbar utgiftsfaktor med till något objektivt bestämt mått, såsom åldersfördelning, tätanknytning ortsgrad m. m., utan att lyckas. Båda utredningarna ansåg sig kunna konstatera att kostnaderna allmänt varierade med hänsyn till geografisk belägenhet, glesbygd m. m. Detta resulterade i en zonindelning av landet med successivt ökad bidragsgaranti ju längre norrut kommunen är belägen. Någon individuell åtskillnad i garanti mellan kommunerna inom dessa stora områden kunde inte åstadkommas i brist på rättvisande och objektivt mätbara mått på de kostnader, som inte kan påverkas av kommunerna. Att skatteutjämningssystemet skall beakta kommunernas olika förutsättpå inkomstsidan har ansetts naturligt. Den ojämförligt största beningar tydelsen för kommunernas inkomster har skatteunderlaget. Här finns också en objektiv mätare på kommunernas ekonomiska bärkraft i form av skat-

Ett reformerat skatteuyämningssystem 235

tekraften. Skattekraften anges i skatteunderlag per invånare. En redovisning av skatteunderlag per inkomsttagare skulle i detta sammanhang vara en sämre värdemätare på kommunernas förutsättningar eftersom den kommunala servicen och kostnaderna härför måste omfatta alla invånare oavsett förvärvsintensiteten i kommunen. Skattekraften har också allmänt godtagits som den mest rättvisande och praktiskt användbara graderingsnormen för utjämning av kommunernas inkomster.

7.2.2 Verkningama av nuvarande skatteutjämningssystem

Genom det skatteutjämningssystem som infördes 1966 har medel överförts till kommuner med låg skattekraft och med viss differentiering av bidraget på grundval av kommunernas relativa kostnadsläge och behov av regionalpolitiskt stöd. Som tidigare nämnts har differentieringen inte kunnat drivas längre än till att avse skillnader mellan vissa zoner, f. n. fem stycken. De sammanlagda skatteutjämningsbidragen till landsting, borgerliga och kyrkliga kommuner uppgick 1966 till 1 052 milj. kr. Genom systemets anknytning till medelskattekraften erhålls värdebeständighet hos bidragen. Bidragssumman har härigenom successivt ökat till 3 154 milj. kr 1977. Av det totala bidragsbeloppet 1977 faller 1 949 milj. kr eller 62 procent på primärkommuner, 1092 milj. kr eller 34 procent på landsting och 113 milj. kr eller 4 procent på församlingar.

Tabell 7.4 Skatteutjämningsbidrag för 1977 (landsting, primärkommuner och för- , samlingar)

Län

l

t Exkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

236 Ert reformerat skatteutjämningssystem

På grund av systemets uppbyggnad har bidragen, som framgår av tabell 7.4, fått störst betydelse for de fyra nordligaste länen, Gotland och kommuner i andra delar av landet med särskilt låg skattekraft. Mätt i samma mått som kommunalskatten, dvs. i kronor per skattekrona, motsvarar skatteut- 1977 13:63 kr/skr för Gotlands län och 12:37 kr/skr för jämningsbidragen Jämtlands län. Därefter följer Norrbottens och Västerbottens län med 9:91 8:39 kr/skr. Totalt för riket motsvarar bidragen 2:00 kr/skr 1977. respektive Med hjälp av skatteutjämningsbidragen uppnår vissa norrlandskommuner en skattekraft som ligger i nivå med några av de kommuner som har den högsta skattekraften i landet. Således har Pajala 1977 en skattekraft av 278 skr/inv. Endast fyra kommuner i landet har en högre skattekraft. Skatteutjämningsbidragens betydelse 1977 för kommuner med låg egen skattekraft och hög garanti redovisas i tabell 7.5 for ett urval primärkommuner och landsting. Effekten av skatteutjämningssystemet är självfallet svår att mäta. Skillnaden mellan den högsta och den lägsta sammanlagda utdebiteringen i landet uppgick 1965, året innan skatteutjämningssystemet trädde i kraft, till 10:23

Skatteutjämningsbidrag 1977 för vissa primärkommuner och landsting

Tabel17.5

med lag egen skattekraft

Kommuner Egen skat- Skatteutjämningsbidragb Summa tekraftf j skattekraft Skr/inv. Skr/inv. Kr/ skrf Skr/inv.

Norrbottens län Haparanda 135242 119262 13:78 255204 128265 149204 18:14 277269 Rajala 1418:06 107201 11:51 255:07 Alvsbyn 138259 128265 15:41 267224

Qverkalix

Övertorneå l34:85 138224 15:56 273209

Västerbottens län

Jämtlands län

Gotlands län Gotland 150226 75263 13:31 225:89 Landsting

” Inkl. bidragsunderlag vid skattebonfall. b Inkl. extra skatteutjämningsbidrag. F Exkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

En reformerat skarteutjämningssysrem 237

kr/skr och har sedan minskat till 6:18 kr/skr 1977. Procentuellt sett har relationerna mellan den högsta och lägsta utdebiteringen förändrats ännu kraftigare. 1965 översteg den högsta utdebiteringen i riket den lägsta med nära 83 procent. Motsvarande jämförelse för 1977 utvisar drygt 26 procent. Till denna utjämning har dock även andra faktorer bidragit, framför allt de genomförda kommunsammanläggningarna. I tabell 7.6 redovisas spridningen av primärkommunemas utdebitering i förhållande till medelutdebiteringen vissa år under den senaste tioårsperioden. Av denna framgår bl. a. att 70 procent av kommunerna 1977 har en utdebitering i intervallet -1:00 - +l:O0 kr omkring medelutdebiteringen mot 56 procent 1967. För 1977 har också redovisats befolkningens fördelning på de olika utdebiteringsintervallerna. En något mindre andel av befolkningen befinner sig i intervallet -1:00 - +l:O0 kr omkring medelutdebiteringen (66 %) än andelen av antalet kommuner (70 %). Möjligheterna att mäta den utjämning av kommunernas standard på olika verksamhetsområden som ägt rum sedan skatteutjämningssystemet infördes är mycket små. Det kan dock inte betraktas som någon överdrift att påstå att skatteutjämningssystemet verksamt bidragit till en utjämning mellan kommunerna av såväl utdebiterings- som servicenivåer.

7.2.3 Kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem

Trots att ett skatteutjämningssystem varit i funktion under mer än tio år kvarstår stora skillnader i kommunernas servicenivå och skatteuttag. Detta faktum i sig innebär en kritik mot systemets effektivitet, även om vissa skillnader torde kunna förklaras av kommunernas olika ambitioner. Redan vid remissbehandlingen av skatteutjämningsrevisionens betänkande framfördes kritik mot att revisionen inte gått längre i sina försök att klargöra och mäta olika faktorers inverkan på kommunernas kostnadsläge. Flera remissinstanser uttalade sig för en mer nyanserad indelning i skattekraftsklasser.

Tabell 7.6 Primärkommunernas procentuella fördelning efter avvikelse från medelutdebiteringen 1967, 1972 och 1974-1977

År Avvikelse - Avvikelse + Hela Medelriket utdebi- 4,99- 3 ,99- 2,99- 1,99- 0,99- 0,00- 1,01- 2,01- tering e-5 ,OO 4,00 3 ,OO 2,00 1,00 0,01 1,00 2,00 3,00 Kr/ Skr

1967” 0,3 1,0 3,6 9,5 20,3 28,2 28,1 8,2 0,8 100 11,63 1972” 0,2 1,3 4,8 14,1 30,3 34,3 12,8 2,2 100 13,88 1974” - - 0,4 1,4 6,9 28,0 44,4 16,4 2,5 100 13,98 1975” - 6,2 31,3 39,6 16,7 4,0 100 14,35 0,4 0,4 1,4 19761” - 100 0,4 0,7 0,7 6,2 29,1 43,3 16,7 2,9 14,65 19771” - 0,4 0,7 0,7 5,5 27,4 42,7 18,6 4,0 100 14,82

19778 - 1,2 2,1 100 14,82 0,4 0,7 12,7 27,1 38,5 17,3 ” Exkl. Stockholm, Göteborg och Malmö. Exkl Gotland, Göteborg och Malmö. f Befolkningens procentuella fördelning efter primärkommunemas utdebitering.

238 E tr reformerar skatteutjämningssystem

De sydsvenska Iänsavdelningarna och landstingen

Svenska kommunförbundets länsavdelningar i Östergötlands, Jönköpings,

Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län Kronobergs, har i en gemensam utredningsrapport 1975-03-14 framfört synpunkter och förslag beträffande gällande skatteutjämningssystem. I rapporten framhålls att kommunernas kostnader till vissa delar styrs av faktorer som kommubör därför vara diffenerna själva inte råder över. Skatteutjämningssystemet rentierat även med hänsyn till strukturella skillnader mellan kommunerna. Den nuvarande fördelningen av bidragen bestäms nästan enbart av kommunens geografiska läge. Den geografiska differentieringen av skattekraftsgarantin upplevs av kommunerna i södra Sverige som klart orättvis. Länsavdelningarna redovisar i rapporten flera för kommunerna opåverkbara faktorer utöver de geografiskt betingade som har betydelse för kornmunernas utgiftsnivå. Strukturella olikheter finns inte bara mellan landets olika delar utan även mellan angränsande kommuner. Den utan jämförelse viktigaste strukturfaktorn är åldersfördelningen enligt länsavdelningarnas uppfattning. Den anses ha ett direkt och avgörande inflytande på utgiftsnivån i den enskilda kommunen. Åldersfaktorn bör dessutom vara lätt att beräkna

och föra in i systemet. Övriga i rapporten diskuterade opåverkbara faktorer

såsom bebyggelsestruktur, näringsstruktur, inkomststruktur och topografisk struktur bedöms inte ha samma betydelse och för flera av dem gäller att de är svåra att beräkna och väga in i ett skatteutjämningssystem. Det geografiska lägets betydelse har också studerats i rapporten. Man har därvid kommit till den slutsatsen att merkostnadema på grund av geografiskt läge är väsentligt lägre än vad som förutsätts vid konstruktionen av skatteutjäm- Den nuvarande spännvidden mellan skattekraftsgarantin i ningssystemet. norra respektive södra delarna av landet skulle därför vara för stor. föreslår länsavdelningarna att ett rättvist skatteut- Sammanfattningsvis jämningssystem bör utformas så att varje kommun garanteras en grundskattekraft motsvarande medelskattekraften (100 procent). Denna bör sedan ökas för kommuner med ogynnsamt geografiskt läge med det antal procentenheter varmed kostnadsläget kan bedömas överstiga vad som är normalt för kommunerna i södra och mellersta Sverige. Härefter bör tillägg eller varmed kommunens åldersstrukavdrag ske med det antal procentenheter, turkostnader avviker från det norrriala. Länsavdelningamas rapport har på den landstingskommunala sidan följts upp med en utredning 1975-11-07 av förvaltningsutskotten i Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Kristianstads läns landstingskommuner. Dessa landstill den enkla områdesindelning som man nu ting ställer sig tveksamma har och förordar en större differentiering. Bättre fördelningskriterier bör tilllämpas och betydelse bör härvid tillmätas åldersstruktur och geografiskt lägesbetingade faktorer. Förvaltningsutskotten anser att kostnadsskillnaderna mellan södra och norra Sverige är väsentligt mindre än de som åberopas som motiv för spännvidden 95-130 procent.

Ett reformerat skatteutjämningssystem 239

Riksdagsmotioner I flera motioner till riksdagen har framförts krav på att alla kommuner skall garanteras minst 100 procent av medelskattekraften samt att skatteutjämningsbidraget i övrigt skall differentieras på basis av åldersstrukturen i varje enskild kommun utöver hänsynstagandet till den geografiska belägenheten. De stora utdebiteringsskillnaderna mellan kommunerna i Stockholmsregionen har uppmärksammats i flera motioner till riksdagen. Motionema utmynnar i krav på någon form av inomregional skatteutjämning. Detta speciella frågekomplex kommer att behandlas i avsnitt 7.9.

Sammanfattning av kritiken Den framförda kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem kan sammanfattas i följande tre punkter 1. Indelningen i skattekraftsklasser är for grov och onyanserad 2. För lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna 3. Den lägsta garanterade skattekraften (95 procent) är for låg. Indelningen kritiseras dels för att områdena blivit för stora, dels för att skillnaden i garanti mellan klasserna också är för stor. Framför allt känns denna stora skillnad besvärande i gränsområdena, eftersom 10 procent av medelskattekraften f. n. motsvarar cirka 1:40 kri utdebitering. Som framgått av de sydsvenska länsavdelningarnas kritik anser kommunerna i södra Sverige att spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti (95-130 procent) dessutom är för stor. Systemet kritiseras också for att det inte nyanserar skillnaderna inom de mycket stora skattekraftsområdena, framför allt området med 95 procents garanti. Kritiken under punkt 2 tar sikte på att det finns påvisbara kostnadsskillnader mellan kommuner, som kommunerna själva i ingen eller mycket ringa grad kan påverka och som får effekt på utdebiteringen. Kritikerna anser det vara en allvarlig bnst i systemet att inga hänsyn tas till dessa strukturella skillnader. Genomgående pekas på åldersstrukturens stora betydelse för kommunernas kostnader och de stora skillnader i ålderssammansättningen som föreligger mellan kommunerna. Bebyggelsestrukturen anses också påverka kommunernas kostnader med hänsyn till skillnader i befolkningskoncentration. Stor glesbygd, många små tätorter, stora avstånd inom kommunerna m. m. fördyrar verksamheten. Även betydelsen av andra strukturella faktorer har förts fram i debatten såsom närings- och inkomststruktur, topografiska förhållanden m. fl. Ett stort antal kommuner står bakom kravet på en höjning av den lägsta garanterade skattekraften, 95 procent. Man anser det fel att vissa kommuner skall få nöja sig med en grundgaranti som understiger medelskattekraften i riket. Dessa kommuner ges inte, enligt kritikernas mening, möjlighet att hålla en som normalt ansedd service åt sina kommunmedlemmar utan att utdebiteringen höjs väsentligt över medelnivån.

240 Etr reformerat skatteutjämningssystem

7.2.4 Utredningens direktiv Enligt direktiven bör KEU 76 överväga om man skall ta ytterligare steg för att åstadkomma större likhet kommunerna emellan beträffande förutsättningar och möjligheter att tillgodose olika servicekrav. Detta kan bl. a. ske genom ett större hänsynstagande till de faktorer, som leder till skillnader på inkomst- respektive utgiftssidan. En sådan faktor är ålderssammansättningen som påverkar utgifterna för stora delar av den kommunala verksamheten. Kostnaderna påverkas även av andra faktorer, som kommunerna själva i ingen eller ringa grad kan påverka geografiskt läge, bebyggelsestruktur, avstånd, topografiska förhållanden, inkomststruktur m. fl. Utredningen bör därför enligt direktiven överväga möjligheterna att i skatteutjämningssystemet arbeta in någon eller några sådana objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå. Grunderna för den nuvarande indelningen i skattekraftsklasser och den fastställda regionala spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti bör även prövas. I detta sammanhang bör enligt direktiven behovet av fortsatt regionalpolitiskt stöd också uppmärksammas. I direktiven påpekas att den ordinarie bidragsgivningen även i fortsättningen bör kompletteras med extra skatteutjämningsbidrag till kommuner med behov av särskilt stöd. Utredningen bör undersöka om skäl inte föreligger att disponera en relativt större andel av de totala skatteutjämningsbidragen än f. n. för extra bidrag. Behovet av ett mera nyanserat skatteutjämningssystem och önskemålen att bevara det nuvarande systemets enkelhet är sinsemellan svårförenliga. Denna avvägningsfråga uppmärksammas i direktiven där det framhålls att det är viktigt att man både centralt och på kommunal nivå lätt kan beräkna hur bidraget påverkas av förändringar av de faktorer, som systemet bygger på. Slutligen bör utredningen pröva om den statliga skatteutjämningen behöver kompletteras med en inomregional skatteutjämning.

7.3 Grunderna för utredningens förslag till reformerat

skatteutjämningssystem

Erfarenheterna från kommunalt håll av nuvarande skatteutjämningssystem är i huvudsak goda. Principerna för uppbyggnaden av systemet med bidraget anknutet till medelskattekraften och med gradering i förhållande till denna har ansetts naturliga och rättvisa. Anknytningen till medelskattekraften ger automatiskt värdebeständighet åt bidragen. Systemet är enkelt i sin utformning och är därför lätthanterligt vid kort- och långsiktig planering. Kritiken har som framgår av den tidigare redovisningen riktats mot att indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg. Utredningen har därför i sina försök att utforma ett system som ger mer individuell rättvisa åt kommunerna sett det som naturligt att ta till vara de positiva egenskaperna i nuvarande system och komplettera dessa med vissa faktorer, som har betydelse för den enskilda kommunens relativa kost-

Ett

reformerat skarteutjämningssystem 241

nadsläge i förhållande till andra kommuner. Vid utformningen av förslaget har vi tvingats till en avvägning mellan de sinsemellan mycket svårförenliga kraven på å ena sidan enkelhet i systemet och å andra sidan beaktande mer i detalj av den enskilda kommunens förutsättningar. Vi är dessutom medvetna om att man inte kan fånga in alla för kommunerna opåverkbara kostnader. Detta förhållande och den nödvändiga avvägningen mellan enkelhet och millimeterrättvisa har föranlett oss att beträffande kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur placera kommuner, vars kostnader ligger inom vissa inte alltför snävt hållna gränser, i samma klass. På detta sätt har ett antal klasser skapats i stället för ett individuellt tal för varje kommun. Vid inplaceringen i klasser har sedan också regionala hänsyn tagits för att undvika alltför stor spridning på klasser inom i första hand samma län. En ytterligare differentiering, vilken i och för sig är möjlig med den metod vi tillämpat, skulle ställa större krav på våra kalkylers än vad som för tillförlitlighet närvarande kan anses rimliga. Det bör i detta sammanhang understrykas att utredningen inte haft som mål och inte heller tror det vara möjligt att åstadkomma millimeterrättvisa mellan kommunerna genom skatteutjämningssystemet. I följande avsnitt (7.4 och 7.5) görs en genomgång av de faktorer som har betydelse för kommunernas ekonomi och som bör beaktas i ett reformerat skatteutjämningssystem. I varje delavsnitt redovisas beräkningar för respektive faktor och hur dessa skall vägas in i systemet samt motiveringar härför. I detta avsnitt ger vi en kortfattad och översiktlig för hur redogörelse systemet enligt vår uppfattning bör utformas för primärkommuner och landsting. En mer omfattande redovisning av utformningen av det reformerade skatteutjämningssystemet ges därefter i kapitlets följande avsnitt. En detaljerad beskrivning av beräkningsmetoder och resultat för enskilda primärkommuner och landsting gesi bilagorna 5 och 6 som publiceras i en fristående del. l. Primärkommuner och landsting indelas liksom tidigare i skattekraftsklasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv klasser. Klasserna är indelade i treprocentsintervall från 103 procent upp till 136 procent av medelskattekraften. Till grund för inplaceringen i skattekraftsklasser ligger särskilda bedömningar och kalkyler. För primärkommunerna har utgångspunkten för kalkylerna varit att en kommun med genomsnittliga kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur tillförs skatteunderlag upp till en nivå motsvarande 105 procent av medelskattekraften. Efter avrundning innebär detta att kommunen normalt har inplacerats i skattekraftsklass 106 procent. För kommuner med en gynnsam respektive ogynnsam situation vad gäller geografiskt läge och bebyggelsestruktur har hänsyn tagits till kostnadsskillnader på grund av dessa faktorer vid inplaceringen i lägre och högre skattekraftsklasser. I kalkylerna för geografiskt läge ingår byggnads- och underhållskostnader transportkostnader uppvärmningskostnader kallortstillägg

Ett

242 reformerar skatteuyämningssysrem

För primärkommunerna har kalkyler tagits fram även för bebyggelsestrukturen. Dessa avser kostnader för

- vatten och avlopp - tätorter gator och vägar samt parker i samt Skolskjutsar utanför tätort - kollektiv landsbygds- och tätortstrafik - fritidshus - tillägg för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommu-

ner.

relativa kostnader på grund av ovan nämnda fak- Primärkommunernas individuellt för varje kommun i absoluta tal torer har först beräknats i procent av medelskattekraften. Primärkommuoch därefter omräknats som motsvarar genomner med geografiskt läge och bebyggelsestruktur snittskommunens har som nämnts placerats i en klass med grundgarantin som har en gynnsammare situation placeras 106 procent. De kommuner 103 procent av medelskattekraften. Med lägre, dock i intet fall under successivt ogynnsammare situation beträffande geografiskt läge och bebyggelsestruktur inplaceras primärkommunerna i högre skattekraftsklas-

ser. beräkningar är stora. svårigheterna att göra exakta och helt rättvisande Vi är medvetna om att kalkylema i vissa fall lider av brister, som beror underlaget inte är helt tillförlitligt, dels på dels på att det statistiska att erfarenhet saknas av liknande beräkningar. Det är dessutom inte möjopåverkbara kostnader. Kommuligt att fånga in alla för kommunerna i skattekraftsklasser i trenerna har av denna anledning inplacerats

procentsintervall. Den utifrån kalkylema exakt framräknade inplaceringen för primär-

har i viss utsträckning korrigerats för att inte indelningen kommunerna i huvudsak respektive län, skall inom geografiskt begränsade områden, bli alltför Den slutliga indelningen är således en kombination splittrad. och en geografisk zonindelning. Endast i ett av en ren klassindelning än tre procentenheter från begränsat antal fall har dock större avvikelser för den enskilda kommunen tillåtits vid de redovisade beräkningarna i skattekraftsklass. I dessa undantagsfall har skäligheten av inplacering i relation till närliggande kommuner fått falla utskattekraftsplaceringen slaget. har utgångspunkten för inplacering i skat- När det gäller landstingen tekraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen liksom för primärkommunerna skall vara 103 procent av medelskattekraften, och att inskall ske i treprocentsintervall. inplaceringen av landstingen delningen i skattekraftsklasser har inte kunnat grundas på fullständiga beräkningar inverkan på kostöver det geografiska lägets och bebyggelsestrukturens naderna. Samma beräkningar vad gäller det geografiska läget har dock gjorts for landstingen som för primärkommunerna. På grundval av dessa och vissa uppgifter om landstingens verksamhet och ekoberäkningar att de relationer mellan skattekraftsnomi, har vi gjort bedömningen klasserna som råder i det nuvarande skatteutjämningssystemet relativt

väl återspeglar kostnadsskillnaderna mellan landstingen på grund av geo- Dessa relationer bör därför i hugrafiskt läge och bebyggelsestruktur.

Ett reformerat

skatteuyämningssystem 243

vudsak bibehållas i det reformerade systemet. Vi anser dock att det framtagna materialet motiverar en viss minskning av spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti. Därigenom har den grundläggande spridningen i skattekraftsgaranti reducerats något i förhållande till nuvarande nivåer både för primärkommuner och landsting. Särskilt har grundgarantierna höjts kraftigt för primärkommuner och landsting i södra och mellersta Sverige. Faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur har givits ett sådant innehåll att den gjorda klassindelningen enligt utredningens uppfattning även innebär ett regionalpolitiskt stöd till kommunerna. Indelningen i skattekraftsklasser bör ligga fast under en längre period om exempelvis fem år. 2. Den grundläggande skattekraftsgarantin enligt punkt 1 kompletteras med hänsyn till primärkommunernas och landstingens åldersstruktur. De primärkommunala verksamheter som omfattas av åldersstrukturfaktorn är pensionärsservice grundskola - förskola obligatorisk (deltidsgrupper) - förskolans barnomsorg (exklusive deltidsgrupper) - kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) - statskommunala bostadsbidrag.

För landstingen beaktas åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostnaderna. Den grundläggande skattekraftsgarantin för primärkommunerna kompletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb befolkningsminskning. För dessa avfolkningskommuner föreslås tillägg utgå för de befolkningsminskningar som överstiger totalt fem procent under den senaste tioårsperioden.

Primärkommuner och landsting vars åldersstruktur orsakar relativt sett

höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin enligt punkt l, medan kommuner med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. I princip sker således en utjämning mellan kommunerna inbördes. Denna princip begränsas dels av att vissa kommuner på grund av hög egen skattekraft ligger utanför skatteutjämningssystemet och därigenom inte påverkas av tillskott eller avdrag för åldersstrukturen, dels av de spärregler som vi återkommer till nedan. Tilläggen och avdragen beräknas årligen i absoluta tal och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften. Även tillskotten till primärkommunerna för befolkningsminskning beräknas årligen i absoluta tal och läggs till kostnaderna för åldersstrukturen. Summan av kostnader för åldersstruktur och befolkningsminskning omvandlas till procent av medelskattekraften.

Vi kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för primärkommuner och landsting som består av grundgarantin enligt punkt 1 med tillägg eller avdrag för hänsynstagandet till åldersstrukturen och i tillämpliga fall befolkningsminskningar enligt punkt 2. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner med en egen skattekraft som överstiger

244 Ett

reformerat skatteutjämningssystem

den för kommunen garanterade faller i praktiken utanför skatteutjämningen. Vid fastställandet av den totala garantin för primärkommuner och landsting bör två spärregler tillämpas.

a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur, i förekommande fall justerad med får inte leda till att en kommun något tillägg för befolkningsminskning, år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 procent av medelskattekraften. b. Det reformerade får enligt vår uppfattning inte skatteutjämningssystemet leda till minskat bidrag för någon kommun. Vi föreslår därför att den för respektive och landsting varje år framräknade totala primärkommun inte får understiga den skattekraft vederbörande kommun tillgarantin försäkras enligt nuvarande system året före genomförandeåret av de nya skall givetvis tas till de tillägg som reglerna. Vid jämförelsen hänsyn för sommarstugekommuner och för enligt nuvarande regler tillkommer befolkningsminskning. Det föreslagna skatteutjämningssystemet bör kompletteras enligt punkt 3 och 4 nedan.

3. Extra skatteutjämningsbidrag bör även i fortsättningen beviljas kommuner med behov av särskilt stöd (se avsnitt 7.7). bör även kunna kompletteras med inomre- 4. Skatteutjämningssystemet enligt vår diskussion i avsnitt 7.9 nedan. gional skatteutjämning bör göras efter förslagsvis fem En ny översyn av skatteutjämningssystemet ambition har varit att ta fram sådana faktorer som komår. Utredningens munerna själva inte kan påverka men som har väsentlig betydelse för kommunernas relativa kostnadsläge och att finna metoder för att kostnadsberäkna dessa. Vår redogörelse visar att det inte varit möjligt att på alla punkter nå tillfredsställande resultat. svårigheterna beror framför allt på att det statistiska underlaget varit otillräckligt för vårt syfte. Vi anser det därför anvidareutvecklas och att det statistiska materialet förgeläget att metoderna bättras. Detta utvecklingsarbete bör påbörjas snarast för att underlätta den kommande översynen. Vi räknar med att vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem fr. o. m. 1979. De ökade kostnaderna för förslaget jämfört med genomförs nuvarande regler har beräknats till ca 2,7 miljarder kr. Vi har då utgått från 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977. De planerade utdebii primärkommuner och landsting 1978 kan beräknas teringshöjningarna medföra en ytterligare kostnadsökning i förhållande till nuvarande regler återfinns i avsnitt om 150-200 milj. kr. Mer detaljerade kostnadsberäkningar 7.6. I betänkandet redovisas även förslag till ny lag om skatteutjämningsbidrag samt specialmotivering till denna lag.

Ett reformerar 245

skatteutjämningssystem

7.4 Indelning av kommunerna i skattekraftsklasser

7.4.1 Utjämning av skattekraften

De resurser som behövs för att åstadkomma en viss utjämning mellan kommunerna kan i princip erhållas på två sätt, antingen genom tillskott från staten eller genom någon form av solidarisk utjämning mellan kommunerna. Hittills har uteslutande den första principen kommit till användning, dvs. staten har garanterat primärkommuner och landsting en viss skattekraft genom att tillskjuta skatteunderlag så att den garanterade skattekraften uppnås. En interkommunal skatteutjämning skulle äga rum om kommuner med hög skattekraft avstår delar av sin skattekraft till förmån för de kommuner, som har en låg skattekraft. Ett tredje alternativ erhålls genom att kombinera statliga tillskott med utjämning av kostnader för vissa faktorer mellan kommunerna inbördes. Den hittills tillämpade principen att utjämna de olika ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna via skattekraften har allmänt godtagits som en enkel och rättvis metod.

7.4.1.1 Begränsning av skattekraften för kommuner med särskilt

hög skattekraft I debatten om skatteutjämningen har framförts tankar om att kommuner med särskilt hög skattekraft borde bidra till utjämningen genom att avstå en del av sin skattekraft. Inom utredningen har därför undersökts vilka effekter en reducering av skattekraften för dessa kommuner skulle få. Med hänsyn till att högsta garanterade skattekraft enligt gällande system uppgår till 130 procent av medelskattekraften har det ansetts rimligt att begränsa undersökningen till kommuner vars skattekraft överstiger denna andel. Undersökningen baserades på 1976 års taxering och 1977 års skattesatser. Endast fem kommuner, samtliga i Stockholms län, hade en skattekraft, som översteg 130 procent av medelskattekraften. För skattekraftsreduktionen utformades bl. a. följande alternativ.

Skattekraft i 96 av Inom skattekraftsskiktet reduceras skattekraften medelskattekraften med nedanstående andelar

Resultaten av vår studie redovisas i tabell 7.7. Den högsta skattekraften som uppgår till 164,82 procent av medelskattekraften (Danderyd) skulle enligt de fyra alternativen (kolumn 3) reduceras till 130 respektive 147, 146 och 152 procent av medelskattekraften. Den utdebiteringsökning som behövs för att ge dessa kommuner oförändrade skatteintäkter framgår av kolumn 6. Danderyd skulle exempelvis behöva höja sin utdebitering med

246 Ett

reformerat skatteutjämningssystem

Tabell 7.7 Redaktion av skattekraft för primärkommuner med hög skattekraft, 1976 års taxering och utdebiteringen för 1977 Primärkommun Skattekraft i 96 enligt Utdebitering, kr/skr enligt Nuvarande Alternativ Nuvarande Alternativ Förändring regler regler 1 2 3 4 5 6 Alternativ l

Alternativ 2

Alternativ 3 Danderyd 164,82 146,20 10,60 11,95 +1 ,35 Solna 156,13 144,03 11,10 12,03 +0,93 Lidingö 152,87 143,22 l 1,65 12,44 +0,79 Stockholm 148,03 141,51 13,50 14,12 +0,62 Sundbyberg 140,02 137,51 14,05 14,31 +O,26

Alternativ 4 Danderyd 164,82 152,41 10,60 11,46 +0,86

2:84 respektive 1:25, 1:35 och 0:86 enligt de redovisade alternativen. Det skattebortfallet, beräknat på primärkommunernas medelsammanlagda utdebitering 14:65 kr/skr, uppgår i de olika alternativen till följande belopp i milj. kr.

Bidraget till skatteutjämningen enligt alternativen 2-4 skulle i stort sett motsvara de tillskott som kommuner i Stockholmsregionen erhåller enligt vårt forslag till reformerat skatteutjämningssystem. Indragningen av skattekraft skulle i så fall begränsas till att motsvara en överföring av medel

sou 197773 Ert reformerat skatteutjämningssystem 247

mellan kommuner med hög respektive låg skattekraft i Stockholmsregionen och motiveras med detta syfte. Behovet av en inomregional skatteutjämning i Stockholmsregionen och metoderna för att åstadkomma en sådan belyses närmare i avsnitt 7.9. Den speciella utjämning som av många skäl kan anses önskvärd inom Stockholmsregionen bör enligt vår uppfattning handhas inom länet och inte regleras av det skatteutjämningssystem som omfattar hela landet. Ett av motiven för att via det statliga skatteutjämningssystemet dra in hela eller delar av kommuners skattekraft som överstiger en viss gräns bortfaller härigenom. Utredningen har också övervägt frågan ur kommunalrättslig synvinkel. En reglerad begränsning av enskilda kommuners skattekraft skulle enligt vår uppfattning innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vi anser även av denna anledning att indragning av skattekraft från enskilda kommuner for att finansiera skatteutjämningsbidrag till andra kommuner inte bör komma till stånd.

7.4.1.2 Skattekraft från juridiska personer

I avsnitt 6.2 diskuteras effekterna av en omläggning av den del av beskattningen av juridiska personer som inte avser garantiskatt för fastighetsinnehav. skatteunderlaget från juridiska personer saknar i princip betydelse för kommuner vars skattekraft understiger den i skatteutjämningssystemet garanterade skattekraften. Endast för kommuner med en skattekraft som överstiger den garanterade påverkar skatteunderlaget från juridiska personer effektivt de egna skatteintäkterna. Om skatteunderlaget från juridiska personer, exklusive garantiskatten, inte tillförs de kommuner där bolagen enligt nuvarande bestämmelser är skattepliktiga utan fördelas mellan kommunerna efter invånarantal kommer vissa kommuner med hög egen skattekraft att förlora en del av sitt skatteunderlag. Som visas i avsnitt 6.2 blir effekterna betydande för några kommuner. En reduktion av skattekraften för kommuner med hög egen skattekraft till förmån för kommuner med låg skattekraft kommer således på detta sätt till stånd, om än i begränsad omfattning. Motivet för att genomföra den i föregående avsnitt diskuterade indragningen av skattekraft från kommuner med hög skattekraft har härigenom också minskat.

7.4.1.3 Garanterad skattekraft

Kommunerna tillförsäkras i nuvarande skatteutjämningssystem en viss skattekraft av staten. Den lägsta garantin uppgår för närvarande till 95 procent av medelskattekraften. Med hänsyn till i första hand kommunens geografiska läge har ett 70-tal kommuner placerats i högre skattekraftsklasser. En omfattande kritik har riktats mot att skattekraftsgarantin lagts på en lägre nivå än medelskattekraften. Vi delar uppfattningen att medelskattekraften i princip bör utgöra lägsta garanterade skattekraft. Detta skulle innebära att de hänsynstaganden till olikheter i kommunernas kostnader på grund av geografiskt läge, bebyggelse- och åldersstruktur m. m. som vi i det följande föreslår inte får leda till att någon kommun garanteras

248 Ett reformerat skatteutjämningssystem

en skattekraft understigande 100 procent. Eftersom faktorerna på utgiftssidan uppvisar avsevärda variationer kommunerna emellan bör kalkylerna som redan framhållits i avsnitt 7.3 for en kommun med genomsnittliga kostnader i dessa avseenden ha som utgångspunkt att alla kommuner tillförs skatteunderlag upp till en nivå motsvarande 105 procent av medelskattekraften. Därigenom skulle inte kommuner med mycket gynnsam struktur behöva få så stora avdrag att de kommer under 100 procent. En skattekraft om 105 procent av medelskattekraften utgör således utgångsläget i kalkylerna. Vid inplaceringen i skattekraftsklasser har vi tagit hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Primärkommuner och landsting med ett gynnsamt läge idessa avseenden har fått den lägsta grundgarantin, 103 procent av medelskattekraften. I nästa steg har vi även beaktat åldersstrukturen samt for primärkommunerna befolkningsminskningen. Den totala skattekraftsgarantin efter tilllägg eller avdrag även för dessa faktorer kan enligt vårt forslag inte understiga l00 procent av medelskattekraften. Denna undre gräns gäller for både primärkommuner och landsting.

7.4.2 Kostnadsskillnader mellan primärkommuner på grund av bebyggelsestruktur m. m. geografiskt läge och

Det bör observeras att de beräkningar som redovisas i detta avsnitt inte helt överensstämmer med de uppgifter om den primärkommunala verksamheten som lämnades i avsnitt 3.1. Det förklaras av att vi i detta sammanhang även beaktat olika kalkylmässiga poster som inte alltid har upptagits på samma sätt i de kommunala räkenskaperna.

7.4.2.1 Geografiskt läge

I det nuvarande skatteutjämningssystemet tas hänsyn till geografiskt betingade kostnadsskillnader mellan olika delar av landet genom indelningen i skattekraftsomrâden. Kritik har riktats mot att dessa kostnadsskillnader inte kartlagts. Åtta sydsvenska länsavdelningar av Svenska kommunförbundet och fyra landsting i södra Sverige har efter skilda utredningar kommit till den uppfattningen att merkostnadema på grund av geografiskt läge är vid konstruktionen av nuvarande väsentligt lägre än vad som forutsattes skatteutjämningssystem. För en fullständig kartläggning av det geografiska lägets betydelse för de enskilda kommunernas kostnader måste man beakta ett stort antal kost- Såsom underlag för fördelning av skatteutjämningsbidrag kan nadsposter. man dock begränsa beräkningen till sådana kostnadsskillnader som i mera väsentlig grad påverkar utdebiteringsbehovet. Det kan för detta ändamål anses tillräckligt att beakta skillnader som avser - och underhållskostnader byggnads- transportkostnader uppvärmningskostnader - kostnader för kallortstillägg.

Ett reformerat skatteugämningssystem 249

Byggnads- och underhâllskostnader Investeringar i byggnader och anläggningar periodiseras genom årliga avskrivningar och genom att ränta varje år påfors investeringarnas bruksvärde. Dessa s. k. kapitaltjänstkostnader utgör således kommunernas årliga kostnader för användning av byggnader och anläggningar. Kapitaltjänstkostnaderna kan därför utgöra underlag när man skall beräkna skillnader i byggnadskostnader mellan olika kommuner. Även kostnaderna för underhåll varierar mellan kommunerna. När kostnadsskillnaderna beräknas bör man därför också räkna med underhållskostnaderna. 1976 års genomsnittskostnad för att bygga och underhålla primärkommunala byggnader och anläggningar uppgår enligt våra beräkningar till l 315 kr per invånare. Närmare redovisning av beräkningarna finns i bilaga 5. För att beräkna hur byggnads- och underhållskostnadema varierar mellan olika kommuner har vi begagnat oss av bostadsstyrelsens ortskoeflicienter. Bostadsstyrelsen använder koefñcienterna for att omräkna bostadsbyggnadskostnaderna till den beräknade prisnivån för olika orter. Lägsta koeflicienten 98 används i sydsverige. Omräkning med värdet 98 innebär att den beräknade årliga byggnads- och underhållskostnaden blir 1 289 kr per invånare. I norra Norrlands inland används koefficienten 120, vilket innebär att den omräknade årliga byggnads- och underhållskostnaden blir 1578 kr per invånare.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr byggnads- och underhållskostnader

Transportkostnader Det finns ingen undersökning som visar prisvariationerna inom landet för sådana varor och tjänster som kommunerna använder. En orsak till att priserna varierar är skillnader i transportkostnaden Med ledning av senaste linansstatistik har vi räknat med att primärkommunerna under 1976 i genomsnitt köpte varor och tjänster för ca 1 000 kr per invånare. Beräkningarna finns redovisade i bilaga 5. Om man räknar med samma transportkostnadsandel som använts vid beräkningen av det statliga transportstödet (prop. 1973:95), dvs. 5,3 procent, uppgår den genomsnittliga årliga primärkommunala transportkostnaden till i runt tal 55 kr per invånare. För att beräkna skillnaderna i transportkostnader mellan olika primärkommuner har vi räknat om genomsnittskostnaden med hjälp av en indexserie som grundas på beräknade kostnader for transport av en genomsnittsvara mellan samtliga A-regioner. Underlaget har tagits fram av Expertgruppen for regional utredningsverksamhet, ERU, och publicerats i SOU 1974:3.

250 En reformerar skatteutjämningssystem

Den omräknade transportkostnaden blir lägst i mellansverige med 52 kr per invånare. 1 Norrbottens läns inland uppgår motsvarande kostnad till 114 kr. 1976 for Kr/ skr Utdebiteringsbehov transportkostnader

Uppvärmningskostnader

Med stöd av uppgifter ur bl. a. senaste ñnansstatistik har vi räknat med en genomsnittskostnad av 135 kr per invånare for uppvärmning av primärkommunala byggnader och anläggningar under 1976. Underlaget for dessa beräkningar framgår av bilaga 5. har redovisat skillnader i energiförbrukningen for Energisparkommittén mellan olika delar av landet. Om man räknar om genom-

_uppvärmning

snittskostnaden for energiförbrukningen erhålls fölenligt dessa beräkningar årskostnader för olika delar av landet under 1976. jande

Kr per invånare

Mellansverige 135 Sydsverige 123 Norrland 147

Nedre

Ovre Norrland 160

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr uppvännningskostnader

Kostnader för kallortstillägg l Kallortstillägg förekommer i Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, och Norrbottens län. Med ledning av officiell bud- l Västerbottens statistik, l getar och kompletterande uppgifter från vissa kommuner har 1976 års kost-

i

nader for kallortstillägg beräknats för respektive kommun. Underlaget for : beräkningarna redovisas utförligare i bilaga 5. Enligt beräkningarna har J okkmokks kommun högsta utdebiteringsbehovet for detta ändamål med 1:30 kr/ skr. l l

En reformerat skatteutjämningssystem 251

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr kallortstillägg Genomsnitt 0:03 Högst 1:30 - Lägst Utdebiteringsskillnad 1:30

l 7.4.2.2 Bebyggelsestruktur

l

l och avstånden inom kommunen har stor betydelse

i

Bebyggelsestrukturen för vissa primärkommunala kostnader. I stadsplanelagda tätorter är byggande och underhåll av gator en obligatorisk kommunal uppgift. Även inom byggl nadsplanelagda tätorter svarar flertalet kommuner för väghållningen. Staten betalar dock till övervägande del kostnaderna för genomfartsvägarna i tätorterna. Utanför tätorterna svarar staten för eller ger bidrag till större delen av vägkostnaderna. Vatten- och avloppskostnaderna kan inte helt täckas med avgifter i de

I

mindre tätorterna, som framgår av kapitel 5. I glesbygdskommuner med

i stora avstånd utgör skolskjutskostnader och stöd till kollektiv trafik en be-

l tydande kostnadspost även om trafiktätheten är blygsam.

› Tätortsgraden, bebyggelsens fördelning mellan små och stora tätorter, ex- . ploateringsgraden samt avstånden inom kommunen kan således i hög grad 1 Skillnaderna kan vara betydande mellan pripåverka utdebiteringsbehovet. märkommuner inom ett så begränsat område som ett län. Även andra kostnader än som nämnts här kan påverkas av bebyggelsestrukturen. I skatteutjämningssystemet bör man dock av administrativa skäl endast ta hänsyn till kostnadsposter som väsentligt påverkar utdebiteringsbehovet. Vi anser att följande kostnader bör beaktas - vatten- och avloppskostnader - kostnader för gator och vägar samt parker i tätorter - kostnader för kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätorter - kostnader för fritidshus - vissa ospecificerade kostnader i ett antal kommuner, framför allt i Norrland.

Vatten- och avloppskostnader

Vatten- och avloppsledningarnas längd och dimension varierar med exploateringsgraden. Det är främst ledningslängd per ansluten person som påverkar de totala kostnaderna för vatten- och avloppsverken. Andra orsaker till kostnadsskillnaderna är avstånd till vattentäkter, vattnets kvalitet m. m. De naturliga förutsättningarna för rening och avloppsutsläpp påverkar avloppskostnaderna. Beräkningarna som redovisas i bilaga 5 visar på betydande skillnader i kostnader per ansluten person. Den väsentliga orsaken till denna stora skillnad är exploateringsgraden som påverkar ledningslängden per ansluten per-

252 E tr refbrmerat skarreurjämningssysrem

son. I många kommuner har man under senare år eftersträvat en utspridning av bebyggelsen genom ökad satsning på småhus, vilket medför att ledningslängden ökar och därmed vatten- och avloppskostnadema. En sådan exploatering får betraktas som en standardkomponent och bör enligt vår mening inte föranleda ökade skatteutjämningsbidrag. Kalkylerna har därför modifierats så att hänsyn endast tas till genomsnittskostnader i olika tätortsstorlekar. En sådan modifiering medför också att eventuella enstaka felaktigheter i statistikuppgifterna inte får någon större betydelse. Nackdelen med denna metod är att man därigenom inte beaktar att flertalet små tätorter planerats och byggts utan tanke på dagens krav på vatten- och avloppsanläggningar. Kommunerna har i dessa fall inte haft stora möjligheter att påverka exploateringsgraden. Kostnadsskillnaderna på grund av olika exploateringsgrad märks främst i tätortsstorlekar under 2000 invånare där den kalkylerade lägsta kostnaden per ansluten person är 345 kr och den högsta 1 051 kr. Fördelarna med genomsnittsberäkningar anser vi dock överväger nackdelarna. Vi har indelat kommunerna i åtta grupper efter tätortsstorlek. I de minsta tätorterna - under 2 000 invånare - uppgår den kalkylerade genomsnittskostnaden till 640 kr per ansluten. I tätorter med 50 000 invånare och däröver är genomsnittskostnaden 1 16 kr per ansluten. För Stockholm, Göteborg och Malmö stannar genomsnittskostnaden vid 23 kr per ansluten. Eftersom vi räknar med samma avgift per person påverkas inte resultatet av olikheter i kommunernas taxepolitik. Fullständiga uppgifter om gruppindelning och genomsnittskostnad finns i bilaga 5. Anslutna fritidshus bidrar på många håll till ökade nettokostnader. Vi har i kapitel 5 diskuterat frågan om en ändring av vatten- och avloppslagen som skulle öka kommunernas möjligheter att med avgifter finansiera dessa kostnader. Enligt vår mening bör inte de vatten- och avloppskostnader som belöper på fritidshusen medräknas i underlaget for skatteutjämningsbidrag. Vi har av denna anledning avskiljt fritidshusen från beräkningarna genom att multiplicera kostnaden per person med antalet tätortsinvånare i stället för med antalet anslutna personer. Eventuella fel i statistiken ifråga om antalet anslutna personer får härigenom inte någon betydelse. Avgörande for utdebiteringsbehovet för vatten- och avloppskostnader är den kalkylerade kostnaden per ansluten och andelen tätortsbefolkning. Uppgifter om kalkylerad kostnad och avvikande utdebiteringsbehov för samtliga kommuner fmns i bilaga 5.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/Skr vatten- och avloppskostnader

Underlaget för beräkning av olika primärkommuners kostnader för vattenoch avloppsanläggningar är inte så tillförlitligt att resultatet kan bli helt tillfredsställande. Vi har därför tvingats att i rätt hög grad schablonisera

Ett reformerat skatteutjämningssystem 253

kostnaderna. Vid sammanvägningen av de kostnader som skall ligga till grund for kommunernas inplacering i skattekraftsklasser har vi tagit hänsyn till detta genom att primärkommuner vars sammanlagda kostnader varierar inom vissa gränser placerats i samma skattekraftsklass.

Kostnader för gator och vägar samt parker i tätorter

De stora skillnaderna ifråga om primärkommunernas kostnader för gator och vägar motiverar att dessa kostnader beaktas i skatteutjämningssystemet.

i

Vi har räknat med att 1976 års kostnad for gator och vägar samt parker

i

i tätorter uppgår till 475 kr per tätortsinvånare oavsett tätortsstorlek och

i

gatuyta. Kalkylen grundas på den standard som är vanlig i stora tätorter

i l

med hög exploateringsgrad. För de mindre tätortema är kommunerna nödsa- 7 kade attwav kostnadsskäl minska på standarden for både gatuanläggningar och parkanläggningar. Vi har också diskuterat att beräkna kostnaderna for den standard som är vanlig i olika tätortsstorlekar och beakta den faktiska gatuytan. En enhetlig kostnad per tätortsinvånare medför dock den betydande fördelen att varierande exploateringsgrad som kommunerna i hög grad påverkat inte får någon betydelse for skatteutjämningsbidragets storlek. Utöver enhetskostnaden - 475 kr per tätortsinvånare - har vi räknat med ett tillägg för vinterväghållning som varierar mellan 15 och 35 kr per tätortsinvånare beroende på geografiskt läge. Underlag för beräkningarna av l vinterväghållningskostnaderna har erhållits från statens vägverk och statens L meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI. Uppgifter om kostnader for vinterväghållning i olika kommuner finns i bilaga 5. Många kommuner bidrar till enskild väghållning utanför tätorter. Statsbidrag utgår med 70 procent av kalkylerade kostnader för bidragsberättigade

l

l enskilda vägar. Kommunernas åtaganden beträffande återstående kostnader l l är av frivillig natur och bör inte ingå i underlaget för skatteutjämningsbidrag.

l Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 8.1.

Utdebiteringsbehov 1976 for Kr/skr gator, vägar och parker

Genomsnitt 2:51 3:05

l Högst

Lägst 0:80

i

Utdebiteringsskillnad 2:25

Vad som sagts om osäkerheten i vatten- och avloppskalkylerna, vilket föranlett försiktighet vid dess användning i samband med kommunernas inplacering i skattekraftsklasser, gäller även kostnaderna for gator och vägar samt parker.

Kostnader för kollektiv och tätortstrafik

landsbygds- samt Skolskjutsar

utanför tätorter

Mätt i väglängd per invånare är avstånden i norrlandskommunerna ofta tio gånger så stora som i sydsvenska kommuner. Avstånden påverkar således

254 Ett reformerat skarteutjämningssysrem

i hög grad kommunernas kostnader för kollektiv trafik och Skolskjutsar utanför tätortema. l de minsta tätorterna finns inte behov av eller underlag för kollektiv trafik. Endast i undantagsfall förekommer kollektivtrafik i tätorter med mindre än 10000 invånare. Behovet av kollektiv tätortstrafik stiger med ökande invånarantal. Grundskolorna i tätorterna är i regel placerade så att Skolskjutsar inte behövs annat än for handikappade elever. Grundskolornas elever utnyttjar därför tätortstrafiken endast i begränsad omfattning. Den kollektiva landsbygdstrafiken är mest utbyggd i norrlands- Iänen. Linjelängden för den statsbidragsberättigade landsbygdstrafiken som saknar linjetrafik men trafikeras av Skolskjutsar överplus vägsträckor stiger i norrlandslänen ofta det totala statliga och Statsunderstödda vägnätet i kommunen. Orsaken härtill är att samma väg i närheten av tätorterna används av fiera linjer. l de södra delarna av landet är den kollektiva trafiken inte utbyggd i samma omfattning. För att beräkna behovet av kollektiv trafik och Skolskjutsar utanför tätorterna ligger det nära till hands att utgå från det vägnät som till övervägande del finansieras av statliga medel. Underlaget för kostnadsutjämningen blir då opåverkbart från kommunalt håll. Om man inte vill minska nämnvärt på den trafik som för närvarande erhåller statligt stöd och den nuvarande skolskjutstrafikens omfattning bör man som normal standard räkna med att kollektiv trafik inklusive Skolskjutsar behövs på hela det allmänna och Statsunderstödda vägnätet. För närvarande är två dubbelturer per dag statsbidragsberättigade. Minst denna turtäthet behövs för Skolskjutsar. För grundskolans låg- och mellanstadium och förskolans deltidsgrupper behövs dessutom ofta en extratur för att dessa elever inte skall behöva vänta i skolan tills alla elever kan resa hem. Såsom minimistandard vid kostnadsberäkning av kollektiv trafik inklusive Skolskjutsar anser vi det vara lämpligt att räkna med tvâ dubbelturer per dag samt dessutom en tredje dubbeltur under 200 dagar per år för att tillgodose grundskolans och förskolans behov. Denna turtäthet är endast underlag for beräkning av kostnaderna och inte att betrakta som någon rekommendation. Med ledning av bl. a. bussbidragsnämndens statistik har 1976 års nettokostnader för landsbygdstrafiken beräknats till 21 kr per vagnmil. Denna kostnad har multiplicerats med väglängden i respektive kommun och l 860 turer per år (365 x 4 + 200 X 2). Vid beräkning av 1976 års utdebiteringsbehov har den sålunda kalkylerade nettokostnaden för en enhetlig trafikstandard i alla kommuner reducerats med utbetalt statsbidrag till landsbygdstrafik för budgetåret 1975/76. Vi har således inte gjort någon beräkning av hur statsbidraget skulle ha påverkats om skatteutjämningsbidraget grundats på en enhetlig trafikstandard redan från och med 1976. Biljettintäkterna har frånräknats när nettokostnaden per vagnmil beräknats. Detta gäller också de biljetter som kommunerna betalar för grundskolans och förskolans elever. Därför har vi även räknat med en kommunal kostnad för biljetter till alla elever i åldern 6-15 år som är bosatta utanför tätorter. Utförligareuppgifter om dessa kalkyler finns i bilaga 5.

Ett reformerar skatteuyämningssystem 255

Enligt våra undersökningar av den faktiska trafiken i olika tätortsstorlekar stiger tätortstrafikens omfattning med tätortsstorlek så att exempelvis tätorter med 20000 invånare har dubbelt så omfattande trafik som tätorter med 10 000 invånare. Detta gäller tätorter från 10 000 till 100000 invånare. I tätorter med mindre än 10000 invånare har vi inte räknat med någon kollektiv trafik. För Stockholms län och Göteborgs kommun har vi använt det faktiska trafikarbetet i beräkningarna. För Malmö som redovisar ett trafikarbete har vi räknat med ett medelvärde av jämförelsevis begränsat beräknad trafikkostnad för Göteborg och en kommun med 100 000 invånare. Nettokostnaden för tätortstrafiken har beräknats till 25 kr per vagnmil. Det är kommuner med stora avstånd främst i Norrlands inland som med den beräknade enhetliga trafikstandarden får kostnader som väsentligt överstiger genomsnittet. Även i syd- och mellansverige finns dock många kom- ! * muner med kalkylerade kostnader som överstiger genomsnittet.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr kollektiv trafik samt Skolskjutsar 1:09

i Genomsnitt

Högst 4:18 l 0:03 l Lägst Utdebiteringsskillnad 4:15

i

Kostnader för fritidshus

Utöver det garanterade skatteunderlaget får kommunerna enligt nuvarande regler för skatteutjämning räkna sig tillgodo det skatteunderlag som belöper på fritidshusen i kommunen om ägarna är bosatta i annan kommun. Skatteutjämningsrevisionen motiverade detta med att flertalet kommuner som har ett stort antal fritidshus också har brist på skattekraft och att dessa

l

kommuner inte får tillräckliga avgiftsintäkter för att bekosta de utgifter som fritidshusen for med sig. l Den intäkt för fritidshusen som skatteunderlaget på detta sätt medför motsvarar i flertalet kommuner ett utdebiteringsbehov av 1-3 öre/Skr. Endast i tio kommuner svarar denna intäkt för mer än 15 öre/skr i inkomstökning. Det är enligt vår mening inte nödvändigt att redovisa skatteunderlaget l för fritidshusen som ett särskilt tillägg till det garanterade skatteunderlaget. Vi anser det dock inte heller motiverat att nu avveckla det bidrag som kommunerna hittills fått till fritidshusen. Vi antar nämligen att bidraget i stort sett motsvaras av kostnader for fritidshusen och föreslår att dessa kostnader beaktas i skatteutjämningssystemet tillsammans med övriga kostnader som förorsakas av olika bebyggelsestruktur i primärkommunerna. 1976 för Kr/skr Utdebiteringsbehov fritidshus Genomsnitt 0:02 Högst 0:83 - Lägst Utdebiteringsskillnad 0:83

256 Ett reformerat skarteuøämningssystem

Vissa ospecificerade kostnader i ett antal kommuner, framför allt i Norrland

Det är inte möjligt att ta hänsyn till alla kostnadsskillnader som kan hänföras till geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Främst i norrlandskommunema förekommer kostnader på grund av de stora avstånden till övriga delar av landet och inom respektive län. Vi föreslår att sådana kostnader beaktas med ett schablonmässigt belopp per invånare. Högsta beloppet - 65 kr per invånare - föreslås för Kiruna. Lägsta beloppet - 5 kr per invånare - har vi räknat med för Torsby, Orsa, Nordanstig, Ovanåker, Sundsvall och Timrå. Avtrappning av bidragsbeloppen har beräknats från norr till söder och från väster till öster. Uppgifter om de föreslagna bidragsbeloppen för alla berörda kommuner finns i bilaga 5.

1976 för Kf/Skf Utdebiteringsbehov vissa ospecificerade kostnader Genomsnitt 0:02 Högst 0:40 - Lägst Utdebiteringsskillnad 0:40

7.4.2.3 Regionalpolitiskt stöd

I direktiven framhålls att utöver kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge har i nuvarande skatteutjämningssystem regionalpolitiska skäl i viss utsträckning påverkat indelningen i skattekraftsklasser. Behovet av fortsatt regionalpolitiskt stöd bör enligt direktiven uppmärksammas. Vi har i vår utredning försökt urskilja och utvärdera de kostnader som sammanhänger med geografiskt läge och olikheter i primärkommunernas bebyggelsestruktur. l det föregående har vi i ett antal punkter redovisat dessa kostnadsskillnader. Dessutom har vi för ett antal kommuner, främst i Norrland, gjort ett tillägg for ospecificerade kostnader, som i första hand sammanhänger med stora avstånd och som inte kunnat fångas upp i den detaljerade genomgången av kommunernas verksamheter. De primärkommuner som allmänt uppfattas ha ogynnsamma förutsättför tillhandahållande av erforderlig service erhåller i nuvarande skatteningar särskilt stöd genom förmånlig inplacering i skattekraftsutjämningssystem klass för att inte de regionalpolitiska strävandena skall motverkas. Det skatteutjämningssystem vi föreslår bygger enligt vår uppfattning på ett väsentligt större hänsynstagande till den enskilda primärkommunens förutsättningar än vad det nuvarande systemet gör. Det behov av särskilt stöd som kommuner med ogynnsamma förutsättningar behöver tillgodoses genom den mera nyanserade uppbyggnad av skatteutjämningssystemet som vi föreslår. Vi anser således att vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem innehåller det regionalpolitiska stöd till kommunerna, som kan anses önskvärt. ,

sou 197773 Ett reformerat skatteuyämningssystem 257

7.4.2.4 Indelning i skattekraftsklasser Vid nuvarande indelning i skattekraftsområden har hänsyn tagits till geografiskt betingade kostnadsskillnader mellan olika delar av landet. Den kartläggning som vi gjort gör det möjligt att ta större hänsyn till kostnadsskillnader mellan primärkommunerna och därigenom skapa förutsättningar för en mera nyanserad indelning i skattekraftsklasser än tidigare. Kartläggningen av kostnadsskillnader som beror på olika bebyggelsestruktur visar att det finns all anledning att beakta dessa strukturella olikheter om man vill åstadkomma en rättvisare fördelning av skatteutjämningsbidragen mellan primärkommunerna. I samband med genomgången av olika kostnadsposters betydelse (avsnitt 7.4.2.1 och 7.4.2.2) har skillnader i utdebiteringsbehovet for 1976 redovisats. I tabell 7.8 görs bl. a. en summering av det genomsnittliga utdebiteringsbehovet. Tabell 7.8 Utdebiteringsbehov i primärkommunerna för vissa kostnader som påverkas av geografiskt läge och bebyggelsestruktur Kr/skr Genom- Högst Lägst Utdebiteringssnitt skillnad Byggnads- och underhålls-

Kostnader för gator, vägar och parker 2:51 3:05 0:80 2:25 Kostnader för kollektiv trafik och Skolskjutsar 1:09 4:18 0:03 4:15 Kostnader för fritidshus 0:02 0:83 - 0:83 Vissa ospecificerade kostnader 0:02 0:40 - 0:40 13:75

Det bör uppmärksammas att i överensstämmelse med kommunala redovisningsmetoder har verksamheterna påförts kalkylerade kostnader för avskrivning och ränta. Dessa kapitaltjänstkostnader är interna poster som även redovisas på inkomstsidan i kommunernas räkenskaper under huvudtitel 9 Finansiering. Man kan därför inte jämföra summan av det i tabellen redovisade genomsnittliga utdebiteringsbehovet med den sammanlagda genomsnittliga utdebiteringen för primärkommunerna. 1 bilaga 5 redovisas avvikande utdebiteringsbehov på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur för samtliga kommuner. Arjeplogs kommun beräknas behöva det största tillägget för att kompensera ogynnsamt geografiskt läge och ogynnsam bebyggelsestruktur. Det kalkylerade tillägget beräknas motsvara ett utdebiteringsbehov av 6:10 kr/skr. Det sammanlagt gynnsammaste geografiska läget och den mest gynnsamma bebyggelsestrukturen redovisas för Kristianstads kommun. Kalkylen visar att Kristianstad skulle kunna vidkännas ett avdrag motsvarande ett utdebiteringsbehov av 1:35 och ändå kunna uppnå samma standard som i Arjeplog.

258 Ett

reformerat skatteuyämningssysrem

Skatteutjämningsbidragen skulle i princip kunna korrigeras med tillägg och avdrag i absoluta tal för att utjämna kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Härför fordras emellertid ett betydligt säkrare underlag för beräkningarna än vad som för närvarande är tillgängligt. Dessutom saknas tillräcklig erfarenhet av de kalkylmetoder vi tillämpat. Vi har därför omvandlat de framräknade tilläggen och avdragen till procent av medelskattekraften och fogat dessa till det av oss valda utgångsläget för kalkylerna, som vi i avsnitt 7.4.1.3 angav till 105 procent av medelskattekraften. Vid omräkningen har vi använt oss av medelutdebiteringen, som 1976 var 14:65 för primärkommunema. Härigenom kan en indelning ske i skattekraftsklasser, vilket vi anser medför fiera fördelar. Det nuvarande skatteutjämningssystemets principiella uppbyggnad bevaras och jämförelsen med nuvarande skattekraftsgarantier underlättas. Vi föreslår att kommunerna indelas i tolv skattekraftsklasser med tre procentenheters intervall. Lägsta klassen garanteras 103 procent och högsta klassen 136 procent av medelskattekraften. För en kommun vars geografiska läge och bebyggelsestruktur överensstämmer med riksgenomsnittet föreslås en skattekraftsgaranti som motsvarar 106 procent av medelskattekraften. Om det geografiska läget och bebyggelsestrukturen är gynnsammare än genomsnittet placeras kommunen normalt i den lägsta skattekraftsklassen (103 procent). För kommuner med ogynnsamt läge och bebyggelsestruktur sker placering i högre skattekraftsklass. Alla kommuner garanteras minst 103 procent av medelskattekraften även om det kalkylerade avdraget för gynnsamt läge och gynnsam bebyggelsestruktur visar att garantin borde understiga 103 procent. Vid inplaceringen av primärkommunema i skattekraftsklasser har hänsyn tagits till dels de ovan diskuterade kalkylerna, dels att spridningen inte bör bli alltför stor mellan i första hand primärkommunema i samma län. Vi räknar inte med att kommunernas relativa kostnadsnivå kommer att ändras så snabbt att en årlig omräkning av kostnadsavvikelsema behövs. Vi föreslår därför att indelningen i skattekraftsklasser skall vara oförändrad under exempelvis fem år. Den föreslagna indelningen av primärkommunema i skattekraftsklasser redovisas i avsnitt 7.6.2 samt i bilaga 5.

7.4.3 Kostnadsskillnader mellan landsting på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur m. m.

På samma sätt som för primärkommunema gäller för landstingen att hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur är inbyggt i det nuvarande skatteutjämningssystemet genom indelningen av landstingen i skattekraftsklasser. För primärkommunema har ett antal kalkyler lagts till grund för en ny skattekraftsindelning. För landstingen har samma beräkningar som för primärkommunema gjorts när det gäller det geografiska lägets inverkan på kostnaderna. Beträffande bebyggelsestrukturens inverkan har vi däremot för landstingen inte kunnat finna någon objektiv beräkningsgrund. Orsaken härtill ligger i att landstingens verksamhet är av delvis annan natur än primärkommunemas.

En 259

reformerat skarteuyämningssystem

För landstingens dominerande verksamhet, hälso- och sjukvård, finns det möjligheter till betydande variationer i verksamhetens utformning. l-lärvidlag inverkar bebyggelsestrukturen på sjukvårdskostnaderna på flera olika sätt. Förutom tätortsgrad, dvs. andelen av befolkningen i landstinget som bor i tätort, har t. ex. även tätonernas storlek och deras belägenhet betydelse. Vilken relativ vikt dessa olika aspekter av bebyggelsestrukturen har, när det gäller deras inverkan på sjukvårdskostnaderna kan för närvarande, enligt vad vi funnit, inte fastställas annat än på grundval av subjektiva bedöml ningar. i l Vårt förslag till hur geografiskt läge och bebyggelsestruktur skall beaktas l i skatteutjämningssystemet för landstingen bygger därför inte i första hand i E på kalkyler. l stället har vi dels, på samma sätt som för primärkommunerna, r l föreslagit en generell höjning av bidragsnivån, dels utgått från det nuvarande skatteutjämningssystemet och sökt bedöma, utifrån uppgifter om lands› tingens faktiska verksamhet och kostnader, i vad mån en förändring av relationerna mellan de nu gällande skattekraftsgarantiema är motiverad. På grundval av denna bedömning föreslår vi en viss minskning av den nuvarande spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti.

7.4.3.1 Geografiskt läge

Det geografiska lägets inverkan på kostnaderna har för landstingen beräknats för samma kostnadsslag och enligt samma principer som tidigare redovisats för primärkommunema. Beräkningarna avser således följande kostnadsslag - underhållskostnader byggnads-och transportkostnader uppvärmningskostnader - kostnader för kallortstillägg.

Beräkningarna redovisas i sin helhet i bilaga 6.

Byggnads- och underhållskostnader

Som uttryck för de årliga kostnaderna för byggnader och anläggningar används kapitaltjänstkostnaderna, dvs. internränta plus I avskrivningar. genomsnitt för samtliga landsting beräknas kapitaltjänstkostnader och underhållskostnader tillsammans uppgå till 239 kr per invånare 1976. Bostadsstyrelsens ortskoefñcienter, som avser byggnadskostnader för bostäder, kan antas ge en grov bild även av hur landstingens byggnadskostnader

varierar mellan olika delar av landet. Om bostadsstyrelsens ortskoefiicienter

vägs samman per landstingsområde, kan indextal konstrueras som visar hur byggnads- och underhållskostnadema varierar mellan landstingen. Om de på så sätt framräknade byggnads- och underhållskostnadema sätts i relation till skatteunderlaget och således uttrycks i samma mått som utdebiteringen (kr/skr) erhålls följande resultat. l beräkningen har ett skatteunderlag motsvarande medelskattekraften använts.

260 Ett reformerat skatteutjämningssystem

Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr byggnads- och underhállskostnader

Transportkostnader En viss del av en varas värde utgörs av transportkostnader. 1 proposition 1973:95 angående statligt transportstöd beräknades transportkostnadernas andel av varuvärdet uppgå till 5,3 procent. Om samma procentandel antas gälla för de varor landstingen köper kan den genomsnittliga transportkostnaden for samtliga landsting beräknas uppgå till 22 kr per invånare 1976. Transportkostnaderna varierar mellan olika delar av landet. Detta har belysts genom beräkningar som utförts av expertgruppen för regional utredningsverksamhet, ERU, som bl. a. har beräknat kostnaderna för transport av en genomsnittsvara mellan olika A-regioner. Dessa beräkningar kan läggas till grund för beräkning av vilka skillnader det finns mellan landstingen vad gäller transportkostnader. Om kostnaderna sätts i relation till skatteunderlaget erhålls följande värden.

Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr transportkostnader

Uppvärmningskøstnader

Landstingens bränslekostnader beräknas uppgå till i genomsnitt 29 kr per invånare 1976. Uppgifter om hur energiförbrukningen vid uppvärmning varierar mellan olika delar av landet har redovisats av energisparkommittén. Med ledning av dessa uppgifter kan variationerna mellan landstingen vad gäller uppvärmningskostnaderna beräknas. Räknat per skattekrona erhålls följande värden.

Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr uppvärmningskostnader

Ett reformerat 261 skatteuyämningssystem

Kostnader för kallortstillägg

Fem landsting har kostnader for kallortstillägg nämligen Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens läns landsting. Enligt uppgifter från de berörda landstingen uppgick kostnaderna lör kallortstillägg till totalt ca 40 milj. kr 1976, vilket motsvarar drygt 5 kr per invånare för riket totalt. Största kostnaden hade Norrbottens läns landsting med 115 kr per invånare.

Landstingens utdebiteringsbehov 1976 for Kr/skr kallortstillägg

Sammanfattning av kostnadsskillnader mellan landstingen pa° grund av

geografiskt läge De redovisade beräkningarna tyder på att det geografiska läget har en relativt i liten betydelse för kostnadsskillnaderna mellan landstingen. Endast for fyra landsting längst i norr är de beräknade kostnaderna relativt sett högre än i genomsnitt for samtliga landsting. Även for Stockholms läns landsting ligger de beräknade kostnaderna över genomsnittet beroende på höga byggnadskostnader. Differensen är dock obetydlig. För övriga landsting ligger de beräknade kostnaderna något under genomsnittet. Kostnadsskillnaderna mellan dessa landsting är små. Om kostnaderna ställs i relation till skatteunderlaget uppgår skillnaden mellan högsta och lägsta värde För dessa landsting till 9 öre/skr. Vi kan därför behandla de landsting som för närvarande är garanterade 95 av

procent

medelskattekraften exklusive Stockholms läns landsting som en grupp och jämföra kostnaderna för denna grupp med kostnaderna För de landsting i norr som har en högre skattekraftsgaranti än 95 procent. Syftet med en

Tabell 7.9 Kostnadsskillnader mellan landstingen beroende på geografiskt läge

Landsting Nuvarande Kostnadsavvikelser från genomskattekrafts- snittet beroende på geografiskt läge garanti 96 Kr/skr Skr/inv. i % av medelskattekraften

262 Ett

reformerat skatteuyämningssystem

sådan jämförelse är att visa i vad mån skillnaderna mellan skattekraftsgarantierna i det nuvarande skatteutjämningssystemet motiveras av skillnader i kostnader som beror på geografiskt läge. Jämförelsen redovisas i tabell 7.9. Det framgår att kostnaderna för geografiskt läge enligt våra beräkningar successivt ökar ju längre norrut landstinget är beläget. Den nuvarande indelningen i skattekraftsklasser ger även uttryck härför. Däremot är kostnadsskillnadernas storlek betydligt mindre än skillnaderna mellan de nuvarande skattekraftsklasserna. Detta framgår tydligast i den sista kolumnen i tabell 7.9, där kostnadsskillnaderna redovisas med samma mått som skattekraftsgarantierna, dvs. skattekronor per invånare i procent av medelskattekraften. Mätt på detta sätt uppgår differensen mellan kostnadsavvikelserna för olika landsting till högst 10 procentenheter. Detta kan jämföras med spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti i nuvarande skatteutjämningssystem som uppgår till 35 procentenheter. Endast en mindre del av denna spännvidd kan således enligt våra kalkyler förklaras av l kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge. l l

7.4.3.2 Bebyggelsestruktur l

l Den nuvarande skattekraftsindelningen är för landstingens del motiverad i bl. a. av att förekomsten av omfattande glesbygdsområden medför högre kostnader i de norra delarna av landet. Skatteutjämningsrevisionen anförde exempelvis i sitt betänkande (SOU 1972:44) att ”stora avstånd kan göra det omöjligt att koncentrera sjukhusanläggningama på sätt som i och för sig skulle vara önskvärt med hänsyn till befolkningens storlek och övriga förhållanden. Även i andra hänseenden får verksamheten decentraliseras mera än vad som är motiverat från ekonomisk synpunkt. Långa ambulanstransporter får likväl göras 0sv.“. Det torde främst vara den mest resurskrävande delen av sjukvården, nämligen den slutna akutsjukvården, som organisatoriskt och kostnadsmässigt är beroende av bebyggelsestrukturen. En utredning om länsdelssjukhusen (= akutsjukhus som inte är regionsjukhus eller länssjukhus) har gjorts av 1 Spri (Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut). l hävdas att det med ett mindre

i

I denna utredning (Spri rapport 4/77) befolkningsunderlag än 60000 invånare finns risk för att resurserna vid 1 effektivt. är l ett akutsjukhus inte kan utnyttjas Om befolkningsunderlaget mindre än 40 000 invånare bör enligt utredningen särskilda organisatoriska l åtgärder övervägas. Det finns således en gräns för hur långt den slutna akutsjukvården kan decentraliseras. Följden härav är att stora delar av befolkningen i de norra länen har en relativt lång resväg till närmaste akutsjukhus, vilket framgår av tabell 7.10. l

Avståndet till närmaste akutsjukhus är mindre än sex mil for de flesta i

av landets invånare. I de norra länen är emellertid avståndet längre for betydande delar av befolkningen. Vid en given sjukvårdsstandard råder sannolikt det sambandet att längre resväg ökar sjukvårdskonsumtionen i form av antal vårddagar. Med en lång resväg mellan bostad och sjukhus måste nämligen patienter läggas in även

Ett reformerat skatteutjämningssystem 263

Tabell 7.10 Andel av befolkningen som bor på ett avstånd överstigande 3 respektive 6 mil från akutsjukhus (region-, lins- eller länsdelssjukhus)

Göteborgs och Bohus län

l

Anm: Uppgifter saknas för Stockholms läns landsting samt Malmö och Göteborgs kommuner. Källa: Sprirapport 4/77.

i sådana fall där fram- och återresa med kortare resväg skulle kunna ske på en och samma dag. Med lång resväg ökar även de medicinska riskerna för patienterna. De måste därför tas in på sjukhus på ett tidigare stadium och skrivas ut för hemresa på ett senare stadium än vad fallet är med patienter med kortare resväg. Förekomsten av glesbygdsområden kan således vid en given sjukvårdsstandard generellt antas medföra högre sjukvårdskostnader. Det torde dock inte finnas något för samtliga landsting enhetligt samband mellan exempelvis tätortsgrad och sjukvårdskostnader. Andra förhållanden såsom länets form samt tätorternas storlek och lokalisering har också betydelse. Vi har därför inte kunnat finna någon modell för en objektiv beräkning av vilka kostnadsskillnader mellan landstingen som orsakas av skillnader i bebyggelsestruktur. Indelningen av landstingen i skattekraftsklasser har således fått göras från andra utgångspunkter. Vi har därvid valt att utifrån vissa uppgifter om landstingens verksamhet och ekonomi söka bedöma om någon förändskattekraftsindelningen kan anses motiverad. Vi har ring i den nuvarande främst utgått från följande uppgifter, vilka redovisas i sin helhet i bilaga 6.

264 Ett reformerat skatteutjämningssystem

- Jämförelse landstingsvis mellan faktiskt antal vårddagar och antal vårddagar beräknat utifrån en i förhållande till befolkningens storlek och åldersstruktur enhetlig sjukvårdskonsumtion. - Jämförelse mellan landstingens nettokostnader för hälso- och sjukvård. - Jämförelse mellan utdebiteringen i respektive landsting och medelutdebiteringen under åren 1973-1977.

Vid vår genomgång av det nämnda materialet har vi kunnat konstatera följande.

il

- Förhållandet mellan faktiskt antal vårddagar och beräknat antal vårddagar vid en enhetlig sjukvårdskonsumtion varierar mellan landstingen. För ,

de tre nordligaste landstingen överstiger faktiskt antal vårddagar det i

beräknade, och differensen är relativt sett större än för övriga landsting.

l

I vad mån detta är uttryck för högre standard eller för det förhållandet att de stora avstånden i dessa områden medför en större sjukvårdskon-

i

sumtion, har vi inte kunnat bedöma. i - Nettokostnaden per skattekrona 1976 för sjukvården i de enskilda lands-

tingen avviker från genomsnittet med mellan -lt73 kr/skr och +1:77 i

\ kr/skr. Högst nettokostnad per skattekrona har Kalmar läns landsting.

i

Lägsta värdet har Västerbottens läns landsting. Två av de sju landsting som har en högre skattekraftsgaranti än 95 procent av medelskattekraften ä har en högre nettokostnad per skattekrona än genomsnittet. Av de landsting som har en skattekraftsgaranti på 95 procent av medelskattekraften har bortsett från Stockholms läns landsting 11 av totalt 15 landsting en nettokostnad per skattekrona som ligger över genomsnittet. - Under perioden 1973-1977 är det endast två landsting som under hela perioden haft en högre utdebitering än landstingens medelutdebitering,

nämligen Östergötlands och Kalmar läns landsting. Fem landsting har

hela perioden haft en lägre utdebitering än medelutdebiteringen, nämligen Malmöhus, Göteborgs- och Bohus, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landsting. De flesta landsting har således under den senaste 5-årsperioden haft en högre utdebitering än medelutdebiteringen vissa år och en lägre vissa år.

7.4.3.3 Indelning i skattekraftsklasser

Vi anser inte att de redovisade uppgifterna ger grund för någon genom-

gripande förändring av den indelning i skattekraftsklasser och de relationer l

mellan olika skattekraftsklasser som för närvarande gäller för landstingen.

l

Vi anser dock att materialet l sammantaget ger stöd åt uppfattningen att l spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti bör minska. Sam- l tidigt anser vi att skattekraftsindelningen också i det reformerade systemet bör innefatta ett regionalpolitiskt stöd åt landstingen i de norra delarna av l \ landet. l

När det gäller nivåhöjningen har denna gjorts ungefär lika stor för lands- l

i tingen som för primärkommunema. Den lägsta garantin blir för landstingen liksom för primärkommunema 103 procent av medelskattekraften. Samtliga landsting som nu är garanterade 95 procent av medelskattekraften anser vi bör placeras i denna klass. Deras garanti ökar därmed med 8 procent-

Ett reformerat skarteuzjämningssystem 265

enheter. För de landsting som nu har en garanti på 100 procent av medelskattekraften föreslår vi en höjning med 6 procentenheter till 106 procent av medelskattekraften. För övriga fyra landsting föreslår vi en höjning av garantin med 4-7 procentenheter. Eftersom våra kalkyler visar att kostnaderna på grund av geografiskt läge är högre för Västerbottens läns landsting än for Jämtlands läns landsting anser vi att Västerbotten bör placeras i en högre skattekraftsklass än Jämtland. 1 det nuvarande systemet är dessa två landsting placerade i samma skattekraftsklass. Vårt förslag till skattekraftsindelning for landstingen framgår i sin helhet av tabell 7.11.

Tabell 7.11 Förslag till indelning av landstingen i skattekraftsklasser

“ Stockholms läns landsting har en egen skattekraft som vid 1977 års taxering uppgår till 128 procent av medelskattekraften och hamnar därför utanför skatteutjämningssystemet.

7.5 Hänsynstagande till övriga faktorer på utgiftssidan

7.5.1 Primärkommuner

7.5.1.1 Åldersstrukturen

Kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem har i hög grad inriktats på att skillnader i ålderssammansättningen inte beaktas. Dessa skillnader

kan nämligen vara betydande. Några exempel kan nämnas. Åldersgruppen

70 år och äldre motsvarar i Tyresö 2 procent och i Tanum 17 procent av

266 Ett reformerat skatteutjämningssystem

invånarantalet. I förhållande till riksmedeltalet varierar andelen invånare i grundskoleåldrarna kraftigt mellan kommunerna. Med riksmedeltalet avses här antalet invånare i landet i grundskoleåldrama i förhållande till det totala antalet invånare i riket. Stockholm har lägsta andelen elever i låg- och mellanstadieåldrarna med 64 procent av riksmedeltalet. Motsvarande andel i Håbo är 166 procent. Av högstadieåldrarna har Sundbyberg lägsta andelen med 70 procent och Pajala den högsta med 151 procent av riksgenomsnittet. Nettokostnadema för ålderdomshem, serviceboende, hemhjälp och annan service till pensionärer motsvarade 1976 i runt tal 3 800 kr per invånare i åldern 70 år och däröver. Nettokostnaden för en låg- och mellanstadieelev var ca 5 300 och för en högstadieelev ca 7 200 kr. Kommunernas kostnader för dessa åldersgrupper är således betydande, varför variationer i ålderssammansättningen medför stora skillnader i utdebiteringsbehov. Kostnaderna för framför allt undervisningen och stora delar av den sociala verksamheten kan hänföras till avgränsbara åldersgrupper. I övrigt avser kommunernas verksamhet hela befolkningen bortsett från mindre delar av vissa verksamheter. Av administrativa skäl är det nödvändigt att i skatteutjämningssystemet endast beakta sådana kostnader som har stor betydelse för kommunernas ekonomi. Vi har därför begränsat vår kartläggning av ålderssammansättningens betydelse till kostnader för - service till pensionärer grundskola - förskolans deltidsgrupper - förskolans barnomsorg (exklusive deltidsgrupper) - statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension gymnasieskola. Av skäl som vi närmare redogör för längre fram i detta avsnitt har vi valt att lägga kostnaderna för gymnasieskolan utanför skatteutjämningssystemet. Då kostnaderna för denna verksamhet är betydande och dessutom ojämnt fördelade mellan kommunerna har vi ändock redovisat även denna verksamhet. Vi har också angett en metod för hur en sådan utjämning tekniskt skulle kunna utformas. I det följande lämnas en kortfattad beskrivning över kostnaderna för var och en av nämnda verksamheter. En mera fullständig redogörelse för verksamheternas omfattning, metoder för kostnadsberäkning, framtagna enhetskostnader m. m. samt specifikation för varje enskild kommun lämnas i bilaga 5. Vi är angelägna understryka att redovisade enhetskostnader m. m. på intet sätt är att fatta som någon rekommendation om lämplig kostnadseller servicenivå. De har enbart tjänat som underlag för att få fram realistiska och rättvisande kalkyler för jämförelse mellan primärkommunema.

Service till pensionärer

Kostnader för ålderdomshem och serviceboende utgör den största andelen av de totala kostnaderna för service till pensionärer. En mindre del avser kostnader för hemhjälp, färdtjänst och dagcenterverksamhet m. m.

Ett reformerat skatteutjämningssystem 267

Som underlag för beräkning av behovet av bostad på ålderdomshem eller i servicehus har vi använt oss av 1975 års ålderdomshemsstatistik. Vid slutet av 1975 bodde 6,85 procent av åldersgruppen 70år och däröver på ålderdomshem och 0,8 procent i servicehus. Behovet av bostad på ålderdomshem kan antas ha ökat under 1976 därför att de äldsta åldersgrupperna ökat mest. Å andra sidan har behovet av ålderdomshem relativt sett minskat genom övergång till serviceboende. Nettokostnaden per pensionär för serviceboende är betydligt lägre än för bostad på ålderdomshem. Detta beror framför allt på att statsbidrag utgår till servicehusens personalkostnader. Den övergång till ökat serviceboende som kan iakttas gör att kommunerna i stort sett kan undgå de kostnadsökningar som eljest skulle uppkomma när en allt större andel av pensio-

närerna måste beredas bostad på ålderdomshem eller i servicehus. Vi anser

därför att det finns skäl för att vid beräkning av kostnader för 1976, räkna med oförändrad andel boende i ålderdomshem, dvs. 6,85 procent av åldersgruppen 70 år och äldre. Nettokostnaderna för ålderdomshem motsvarade enligt våra beräkningar ca 2 500 kr per invånare i denna åldersgrupp för 1976. Vid kostnadsberäkningen har hänsyn tagits till den ökade övergången till servicehus. Den övriga servicen till pensionärer omfattar hemhjälp, färdtjänst och dagcenterverksamhet m. m. Med ledning av hemhjälpsstatistiken har vi räknat med att hemhjälpen till pensionärer under 1976 i genomsnitt motsvarade 57,3 timmar per invånare i åldersgruppen 70år och däröver. Nettokostnaden per invånare i denna åldersgrupp för hemhjälp, färdtjänst och övrig öppen service till pensionärer uppgår till ca 1300 kr. sammanlagda nettokostnaden för all service till pensionärer 1976 motsvarade således 3 800 kr per invånare i åldersgruppen 70år och däröver. Om man fördelar denna kostnad på hela invånarantalet i kommunen blir variationerna stora beroende på skillnader i det relativa antalet pensionärer. Högsta kostnaden per invånare får då Tanum med 644 kr. I Tyresö som har en låg andel pensionärer blir motsvarande kostnad endast 72 kr per invånare. Genomsnittskostnaden uppgår till 369 kr.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr service till pensionärer

Grundskola

Mer än 99 procent av åldersgruppen 7-15 år är elever i primärkommunernas

grundskolor. Återstoden, knappt en procent, utgörs av elever i särskolor

som landstingen är huvudmän för och elever i specialskolor med statligt j huvudmannaskap samt elever som på grund av sjukdom inte kan delta i grundskolans

l undervisning.

5 Enligt våra kalkyler uppgick 1976 års nettokostnader for låg- och mel-

268 Ett reførmerat skatteuyämningssystem

lanstadieelever till ca 5 300 kr per invånare i åldersgruppen 7-12 år. Motsvarande kostnad för högstadieelever var 7 200 kr per invånare i åldersgruppen 13-15 år. Fördelat på hela invånarantalet uppgick den genomsnittliga nettokostnaden för låg» och mellanstadiet till 461 kr per invånare. På grund av de stora variationerna mellan kommunerna beträffande andelen låg- och mellanstadieelever blir kostnadsskillnaderna högst betydande. För Håbo redovisas den högsta kostnaden, 765 kr per invånare, och for Stockholm den lägsta, 293 kr per invånare. Genomsnittskostnaden för högstadiet utgjorde netto 277 kr per invånare. Den högsta kostnaden hade Pajala med 416 kr och den lägsta Sundbyberg med 181 kr per invånare.

Förskolans deltidsgrupper

Barn skall enligt lagen om barnomsorg beredas plats i förskola det år barnet fyller sex år. Dessutom skall yngre bam med särskilda behov erhålla plats i förskola. 1976 fanns ca 130000 bam i förskolans deltidsgrupper. Totala antalet sexåringar var detta år 107 755. Med ledning härav har vi räknat med att behovet av plats i deltidsgrupper i varje kommun skulle motsvara 1,2 per sexåring. Nettokostnaden för deltidsgrupperna uppgick 1976 till ca 4 800 kr per invånare i åldersgruppen 6 år enligt de kalkyler som redovisa i bilaga 5. Om dessa kostnader fördelas på hela invånarantalet blir genomsnittskostnaden i riket 66 kr per invånare. Mellan kommunerna varierar nettokostnaden från högst 135 kr i Håbo till lägst 38 kr per invånare i Stockholm.

1976 för KT/Skl Utdebiteringsbehov förskolans deltidsgrupper

Metod för utjämning av kostnader för pensionärsservice, grundskola och

förskolans deltidsgrupper Grundskolan är obligatorisk. För sexåringar samt yngre barn med särskilda behov finns lagstadgad rätt till plats i förskolans deltidsgrupper. Även for service till pensionärer kan man räkna med ungefär samma behov i alla

Ert reformerat 269

skatteutjämningssystem

kommuner i förhållande till åldersgruppens storlek. Vi föreslår därför att den kostnadsutjämning som bör ske inom skatteutjämningssystemet för dessa verksamheter grundas på respektive åldersgrupps storlek. Utjämningen sker tekniskt på följande sätt. För grundskolans låg- och mellanstadium var den beräknade nettokostnaden 1976 5 300 kr per invånare i åldern 7-12 år. Detta belopp multipliceras med det antal invånare i denna åldersgrupp som avviker från riksgenomsnittet. Därigenom erhålls ett positivt eller negativt tal för varje kommun. Samma metod tillämpas för grundskolans högstadium, förskolans deltidsgrupper och servicen till pensionärerna. 1 avsnitt 7.6.1 föreslås att samtliga i absoluta tal framräknade belopp läggs samman och därefter omräknas till skattekraftsgaranti för att anpassas till skatteutjämningssystemet i övrigt.

Barnomsorg I anslutning till de förhandlingar mellan regeringen och Svenska kommunförbundet om barntillsynens utbyggnad som foregick barnomsorgslagen gjordes beräkningar Över de totala kostnaderna för barnomsorgen och finansieringen av dessa. Kostnaderna för primärkommunerna respektive staten till följd av överenskommelsen om utbyggnaden och statsbidragets utformning beräknades till följande för åren 1976 och 1981. Kostnaderna anges i miljoner kronor och i 1976 års prisläge.

I ovanstående kostnader ingår utgifter for deltidsgrupper med 524 respektive 557 milj. kr. Med hänsyn till att alla sexåringar och yngre barn med särskilda behov skall beredas plats i förskola har vi föreslagit att kommunernas nettokostnader för deltidsförskola skall utjämnas med ledning av antalet sexåringar i respektive kommun i förhållande till riksmedeltalet. Trots att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för barnomsorgen väsentligt förbättrats från kommunal synpunkt genom de nya statsbidragsreglerna kvarstår stora nettokostnader för kommunerna. Kostnaderna är så ojämnt fördelade mellan kommunerna att någon form av utjämning är önskvärd. Självfallet minskar behovet av omfördelning om staten tar på sig en ännu större andel av kostnaderna. Vi har emellertid i vårt arbete med ett reformerat skatteutjämningssystem utgått från gällande statsbidragsregler. Dessutom kommer även vid en eventuell förhöjning av statsbidragen vissa kostnader att kvarstå på kommunerna. Dessa nettokostnader kommer att vara ojämnt fördelade på kommunerna, varför behov av utjämning förehggen Principiellt skall endast sådana kostnader utjämnas som kommunerna själva inte kan påverka. Detta talar för att nettokostnader för daghem, fri-

270 Ett reformerat skatteuüämningssystem

tidshem och familjedaghem skulle utjämnas med hänsyn till äldersstrukturen i kommunerna. Mot denna fordelningsgrund kan invändas att behovet av barnomsorg inte behöver överensstämma med antalet barn i aktuella åldrar. Behovet av plats på daghem beror också på hur många föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar, alternativt skulle förvärvsarbeta eller studera om daghemsplats fanns att tillgå. Man kan för närvarande konstatera stora skillnader beträffande sysselsättningsgrad mellan kommunerna och skillnaderna kommer i högre eller mindre grad att bestå under de närmaste åren. En möjlighet vore att kompensera nettokostnader för barntillsynen med utgångspunkt från beräknade kostnader för den faktiska utbyggnaden av barnomsorgen. Härigenom skulle alltså kostnaderna för det behov som orsakas av hög förvärvsfrekvens ersättas. Mot detta alternativ talar framför allt att kommunerna själva kan påverka kostnaderna och således få kostnader ersatta för en standard som är högre än genomsnittskommunens. Även om det kan hävdas att en utbyggnad av barntillsynen bör stimuleras bör detta inte i forsta hand ske genom skatteutjämningsbidrag utan genom direkta Stimulansbidrag till den speciella verksamheten. › Vi har studerat effekterna för de enskilda kommunerna för de båda nämnda alternativen i sina renodlade fomier. Dessutom har vi undersökt några alternativ där exempelvis åldersstrukturen kombineras med förvärvsfrekvens eller där endast viss andel av kostnaderna för den faktiska utbyggnaden medräknas. Det förslag vi lägger fram utgör en sammanvägning av de båda alternativ vi redogjort för, dvs. kostnaderna beräknade efter enbart åldersstruktur respektive de beräknade kostnaderna for utnyttjat antal platser får i lika grad inverka på de kostnader för barnomsorgen som läggs till grund för utjämningen. Nettokostnaden (efter avdrag för statsbidrag och avgifter) för 1976 års barnomsorgsverksamhet uppgick enligt våra beräkningar till följande belopp:

Kronor per plats

Kalkyler och uppgift om utdebiteringsbehov för olika former av bamomsorg återfinns i bilaga 5. Det genomsnittliga utdebiteringsbehovet för barnomsorgen 1976 uppgår enligt våra beräkningar till 1:42 kr/skr. Avvikande utdebiteringsbehov från detta genomsnitt för varje kommun redovisas också i bilaga 5.

sou 1977:78 Ett reformerat skatteutjämningssystem 271

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr daghem, fritidshem och familjedaghem

Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension Kostnaderna för statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn samt för kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) påverkas av åldersstruktur, inkomststruktur och hyresnivå. På grund härav skulle en beräkning av dessa kostnader i förväg bli mycket osäker. Därför föreslår vi att kommunernas faktiska nettokostnader fördelas i efterhand. Härvid har vi förutsatt att enhetliga regler for pensionärernas bostadstillägg fastställs. I avsnitt 8.2 förordar vi att en lagstadgad övre hyresgräns på 600 kr per månad för ensamstående pensionär och 700 kr per månad för makar och sammanboende pensionärer införs i KBT-systemet. Därigenom skulle vi få enhetliga KBT-regler i samtliga kommuner. Samtidigt föreslås att en gemensam statsbidragsprocent (40) införs för de båda bidragssystemen. Det är självfallet endast de kostnader för de kommunala bostadstilläggen som ryms inom de föreslagna lagstadgade hyresgränsema som får ingå i fordelningen. Detsamma gäller de statskommunala bostadsbidragen, där endast kommunernas statsbidragsberättigade kostnader bör utjämnas. Kostnaderna för bostadsbidrag som överstiger dessa hyresnivåer får bestridas av respektive kommun och ingår inte i skatteutjämningssystemet. Om man fördelar 1976 års nettokostnader for statskommunala bostadsbidrag och KBT på antalet invånare i kommunen varierar kostnaden mellan lägst 99 kr per invånare i Grästorp och högst 385 kr per invånare i Stockholm. Att skillnaden mellan dessa kommuner är så stor beror framför allt på olikheter i hyresnivå samt på kommunernas beslut om storleken av KBT. I allmänhet är skillnaderna ifråga om hyresnivå och tilläggens storlek betydligt mindre och kommer att minska ytterligare när enhetliga regler fastställs även för KBT. Därför kommer främst ålders- och inkomststrukturen att få avgörande betydelse för kommunernas kostnader för statskommunala bostadsbidrag och KBT.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr statskommunala bostadsbidrag och KBT

272 Ett reformerar skatteutjämningssystem

Gymnasieskola

Storleken av åldersgruppen 16-18 år påverkar i första hand behovet av gymnasieskolutbildning. Eftersom utbildningen är frivillig är dock inte storleken av denna åldersgrupp ensam avgörande för kommunernas kostnader. Variationer i efterfrågan på utbildning påverkar också kommunernas kostnader liksom valet av studieväg, eftersom det föreligger stora kostnadsskillnader mellan olika studielinjer. Med hänsyn till att ett flertal omständigheter inverkar på kostnaderna och att det föreligger stora svårigheter att på ett tillförlitligt och rättvist sätt väga in kommunernas skilda kostnader för gymnasieskolan i skatteutjämningssystemet har vi avstått härifrån. För att en rättvisare fördelning av kostnaderna för gymnasieskolan än för närvarande skall ske anser vi emellertid att nuvarande interkommunala skolersättningar bör ses över. Vi föreslår således att gymnasieskolans nettokostnader inte utjämnas i skatteutjämningssystemet utan att i stället en översyn företas av gällande interkommunala ersättningar. Under utredningsarbetets gång har vi dock prövat en metod för utjämning av gymnasieskolans nettokostnader i skatteutjämningssystemet. Denna metod redovisas här i korthet. Antalet elever enligt skolöverstyrelsens statistik och de kalkylerade kostnaderna per elev lades till grund för kostnadsutjämningen. Detta betyder att det i princip är de faktiskt beräknade kostnaderna som utjämnas. Med hänsyn till den nytta som gymnasiekommunerna kan anses ha av lokalernas utnyttjande för andra ändamål och övriga fördelar av gymnasieskolans lokalisering till kommunen kan de kalkylerade kostnaderna för lokaler och inventarier reduceras med förslagsvis 25 procent. Kalkylerna för 1976 redovisas i bilaga 5. Om man skulle utjämna kostnaderna för gymnasieutbildningen mellan kommunerna finns inte längre något behov av interkommunala ersättningar. De kommuner som svarar för gymnasieutbildningen får då ersättning även för elever från andra kommuner genom skatteutjämningen. Också för kommuner som på grund av hög egen skattekraft står utanför skatteutjämningen bör i så fall de interkommunala ersättningarna kunna upphöra. För 1976 skulle inte intäktsminskningen pâ grund härav för någon av dessa kommuner ha överstigit ett utdebiteringsbehov av 20 öre. 1976 års nettokostnader för gymnasieskolan fördelade på antalet invånare i riket uppgick till 176 kr. Kostnaden var högst i Haparanda med 504 kr per invånare, exklusive interkommunala ersättningar. Ett 70-tal kommuner hade endast kostnader för ersättning till andra kommuner.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr gymnasieskola, exkl. interkommunala ersättningar Genomsnitt 1;05 Högst 3:06 Lägst - Utdebiteringsskillnad . 3;06

En reformerat skarteutjämningssystem 273

7.5.1.2 Befolkningsförändringar

Vid nuvarande inplacering av kommunerna i skattekraftsklass har viss hänsyn tagits till bl. a. befolkningsutvecklingen. När befolkningsminskningen är större än fem procent under fem år höjs skattekraftsgarantin genom att skatteutjämningsbidraget beräknas på 95 procent av invånarantalet fem år tidigare. Eftersom vi föreslagit en helt annan indelning i skattekraftsklasser uppbyggd på ett annat sätt än tidigare är det motiverat att ompröva reglerna för bidrag till kommuner med minskande invånarantal. Nuvarande skatteutjämningsregler innebär som ovan nämnts att bidrag för minskande invånarantal erhålls när minskningen överstiger fem procent under den senaste femårsperioden. Beräkningar som gjorts i samband med länsplanering 1974 visar att avfolkningskommuner inte kan avveckla sina fasta kostnader så snabbt som under en femårsperiod. Vi har gjort beräkningar av sådana fasta kostnader som inte kan reduceras i takt med folkminskningen. Bland dessa ingår amortering av den låneskuld som belöper på de utflyttade. Låneskulden har beräknats som ett genomsnitt för alla kommuner. Enligt våra kalkyler som redovisas i bilaga 5 beräknas ifrågavarande fasta kostnader till 770 kr per utflyttad person och år under en tioårsperiod. Vi anser att kommunerna bör svara för en mindre del av de beräknade fasta kostnaderna och föreslår att man i skatteutjämningen endast beaktar den del av befolkningsminskningen som överstiger en halv procent per år under en tioårsperiod. Denna reducering innebär att kommunerna svarar för fasta kostnader som belöper på de utflyttade motsvarande ett maximalt utdebiteringsbehov av 33 öre per skattekrona 1976. Vårt förslag om bidrag till kommuner med minskande invånarantal medför kostnader for staten på ca 45 milj. kr. Det nuvarande bidraget uppgick 1976 till ca 22 milj. kr. De kommuner som nu har den största befolkningsminskningen får enligt förslaget ett väsentligt stöd. För sex kommuner innebär bidraget att utdebiteringsbehovet sänks med minst en krona per skattekrona. I bilaga 5 redovisas beräkningar av bidragets storlek för kommuner med så stor befolkningsminskning att de skulle ha fått bidrag under 1976 enligt de föreslagna reglerna. I nuvarande skatteutjämningssystem finns inga regler för stöd till kommuner med ökande invånarantal. De snabbt växande kommunernas problem

l

har dock uppmärksammats under de senaste åren. Några kommuner har

l

fått extra skatteutjämningsbidrag.

l

Vid snabb inflyttning uppstår överdimensionering av anläggningar som medför extra kostnader. Kommunernas förmögenhetsförhållanden regleras inte vid flyttningar från en kommun till en annan såvida det inte är fråga om betydande indelningsändringar. De nyinflyttade för alltså inte med sig någon andel av den tidigare hemkommunens förmögenhet. Detta betyder att de byggnader och anläggningar som behövs för de nyinflyttade i regel helt måste lånefrnansieras i de snabbt växande kommunerna. Därför är räntekostnaderna och amorteringarna dessa kommuners stora problem. Vi har gjort beräkningar över de särskilda kostnader som uppkommer på grund av att vissa anläggningar blir överdimensionerade i en snabbt växande kommun. Dessutom har vi beräknat hur stort tillskott av eget kapital 18

274 Ett reformerat skatteutjämningssystem

som behövs per inflyttad for att inflyttningskommunerna skall bli likställda med övriga kommuner ifråga om investeringarnas finansiering. Enligt dessa kalkyler som redovisas i bilaga 5 behövs ett bidrag med 950 kr per inflyttad person och år under en tioårsperiod. Även kommuner med ökande invånarantal bör svara för en del av de beräknade kostnadsökningar som uppstår vid snabba befolkningsändringar. Vi har gjort alternativa beräkningar for att visa bidragets storlek om man endast beaktar en viss del av befolkningsökningen. I bilaga 5 redovisas resultatet for berörda kommuner i ett alternativ där man endast beaktar befolkningsökning som överstiger en procent per år under en tioårsperiod. I ett sådant alternativ skulle det största bidraget utgå till Botkyrka med ett belopp motsvarande 3:82 kr/skr, räknat på förhållandena 1976. Kommuner med samma inflyttningstakt kan ha olika god ekonomi. De inflyttades inkomstnivå påverkar både kostnader och intäkter för kommunen. Kommunens ekonomiska situation när inflyttningsperioden börjar har också betydelse. Vidare kan inflyttningskommuner i storstadsområden ofta delvis utnyttja den väl utbyggda service som finns i storstäderna under förutsättning att avstånden och kommunikationerna inte utgör något stort hinder. Om expansionen sker omkring en redan befintlig tätortskärna eller om en helt ny tätort byggs upp ger också olika effekter på kostnaderna. Eftersom inflyttningskommunernas ekonomiska problem varierar i rätt hög grad uppstår svårigheter att inarbeta generellt verkande regler för bidrag i det ordinarie skatteutjämningssystemet. Vi föreslår därför att behovet av stöd till dessa kommuner beaktas vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Det finns då möjligheter att med utgångspunkt från generella beräkningar över de särskilda kostnadsökningar expansionskommunerna drabbas av ta hänsyn till den enskilda kommunens aktuella ekonomiska situation. För Stockholms län, där inflyttningskommunernas ekonomiska problem är mest framträdande har vi i avsnitt 7.9 redovisat regeringens förslag till speciallag som ger landstinget rätt att genomföra en inomregional skatteutjämning. En sådan utjämning inom Stockholmsregionen skulle också kunna innebära ett ekonomiskt stöd till expansionskommunerna i Stockholms län.

7.5.1.3 Inkomststruktur Primärkommunemas kostnader och intäkter påverkas av kommunmedlemmamas inkomster. Bostadsbidragen till barnfamiljer och pensionärer ökar om dessa hushåll har låga inkomster. socialhjälpskostnadema varierar också med hushållens inkomster. I avsnitt 7.5.1.1 föreslår vi att nettokostnaderna för statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till pensionärer beaktas i skatteutjämningssystemet. Om detta förslag genomförs behöver inte inkomststrukturen beaktas ytterligare för dessa kostnader. Socialutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) föreslagit att större delen av socialhjälpskostnadema skall flyttas över till försäkringskassorna. Vi har räknat med att kommunernas nettokostnader för socialhjälp minskar med ca 80 procent genom överflyttningen till socialförsäk-

Ett reformerat skatteutjämningssystem 275

ringen. Beräkningar for 1976 visar att det kvarstående utdebiteringsbehovet for socialhjälp skulle ha begränsats till i genomsnitt 10 öre/skr om reformen då varit genomförd. I endast nio kommuner skulle utdebiteringsbehovet ha överstigit 20 öre. Om riksdagen godtar socialutredningens forslag motiverar inte heller socialhjälpskostnaderna att inkomstskillnaderna beaktas i skatteutjämningssystemet. Avgifter for barnomsorg, hemhjälp och vård på ålderdomshem kan variera med inkomstens storlek. Sådana variationer påverkar dock inte kommunernas utdebiteringsbehov i nämnvärd grad. l Med de förändringar som föreslagits dels om utjämning av kostnaderna

i för statskommunala bostadsbidrag och KBT dels om överflyttning av so-

cialhjälpskostnader till socialforsäkringssystemet anser vi det inte motiverat att i skatteutjämningssystemet beakta variationer mellan primärkommunema i fråga om inkomststruktur.

7.5.1.4 Topografiska Förhållanden

I direktiven nämns även topografiska förhållanden bland de strukturella skillnader vars ekonomiska betydelse for vi bör undersöka.

kommunerna

Vid riksdagsbehandlingen av skatteutjämningsrevisionens forslag till reformerad skatteutjämning uppmärksammades vissa ö-kommuners särskilda problem. Detta ledde till inplacering av Gotland och Öckerö i högre skattekraftsklasser. Vi kan konstatera att ett fåtal kommuner berörs speciellt av ogynnsamma förhållanden i detta avseende. Vid inplaceringen av Gotland i skattekraftsklass har hänsyn tagits till att kommunen intar en särställning, dels genom sitt läge, dels på grund av att kommunen även har hand om den landstingskommunala verksamheten på ön. Vi konstaterar vidare att den generellt gjorda beräkningen av Öckerös geografiska läge och bebyggelsestruktur medfört att kommunen föreslås bli garanterad en skattekraft på 112 procent av medelskattekraften. Med hänsyn till att ett mycket begränsat antal kommuner kan beröras föreslår vi att dessa hänvisas till möjligheten att söka extra skatteutjämi ningsbidrag om topografm påtagligt försämrar deras ekonomiska situation. i

l

l 7.5.1.5 Sammanfattning av betydelsen av övriga faktorer

på utgiftssidan I avsnitt 7.5.1.1 har redovisats vad olika åldersberoende kostnader betyder for utdebiteringsbehovet. En summering av bl. a. det genomsnittliga utdebiteringsbehovet for åldersstrukturen görs i tabell 7.12. Som påpekas i avsnitt 7.4.3.3 kan inte summan av det genomsnittliga utdebiteringsbehovet jämföras med den sammanlagda genomsnittliga utdebiteringen i primärkommunema eftersom interna kapitaltjänstkostnader ingår i de kalkylerade utdebiteringsbehoven. Dessa interna poster redovisas även på inkomstsidan i kommunernas räkenskaper under huvudtitel 9 Finansiering och påverkar således inte kommunernas utdebitering. I bilaga 5 redovisas avvikande utdebiteringsbehov på grund av skillnader i åldersstruktur för samtliga primärkommuner. Överkalix skulle för 1976

276 Ett reformerat skatteutjämningssystem

7.12 Utdeblteringsbehov i primärkommunerna för vissa áldersberoende kost-

Tagel] na er

Kr/skr Genom- Högst Lägst Utdebiterings- Snitt skillnad Service till pensionärer 2:24 3:91 0:44 3:47 Grundskola

Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bo-

“Föreslås ej ingå i skatteutjämningssystemet.

ha behövt det största tillägget till skatteutjämningsgarantin för att kompensera ogynnsam åldersstruktur. Det beräknade tillägget för Överkalix motsvarar ett utdebiteringsbehov av 2:25 kr/skr. Den gynnsammaste ålderssammansättningen för 1976 har Sundbyberg, som skulle ha fått vidkännas ett avdrag, motsvarande ett utdebiteringsbehov av 1:36 kr/ skr om den föreslagna kostnadsutjämningen då hade tillämpats för Sundbyberg. Kostnadsavvikelser på grund av skillnader i åldersstrukturen beräknas i absoluta tal. Detta gäller också ökade kostnader för befolkningsminskning. Skatteutjämningsbidraget enligt den garanterade skattekraftsklassen skulle därför kunna korrigeras med tillägg eller avdrag i absoluta tal för att utjämna kostnadsskillnader på grund av åldersstruktur och med tillägg likaledes i absoluta tal för att kompensera kostnader, orsakade av befolkningsminsk-

ning. Vi anser dock att dessa tillägg eller avdrag bör omräknas till procent

av medelskattekraften. Skälen härför redovisas i avsnitt 7.6.1. Eftersom ålderssammansättningen, främst genom in- och utflyttning, snabbt kan förändras föreslår vi att de åldersberoende kostnadsskillnadema beräknas årligen. Bidraget till kommuner med minskande befolkning omprövas självfallet också varje år med hänsyn till de regler som avses gälla för dessa. Vi föreslår att regeringen får i uppdrag att fastställa och vid förändrade förhållanden, exempelvis vid ändring av regler för statsbidrag till speciella verksamheter, justera de enhetskostnader som skall användas vid framräkningen av kostnadsskillnader.

7.5.2 Landsting Vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem innebär att andra opåverkbara faktorer än geografiskt läge och bebyggelsestruktur, dvs. främst befolkningens åldersstruktur, beaktas i ett andra steg. Detta sker genom

Ett reformerat skatteutjämningssysrem 277

att ett tillägg eller ett avdrag beräknas för varje huvudman beroende på vilken inverkan på kostnaderna faktorerna har, sett i relation till genomsnittet för samtliga landsting. Tillägg och avdrag är avsedda att öka respektive minska den i första steget fastställda grundgarantin. Vi skall i detta avsnitt diskutera vilka faktorer det är möjligt och lämpligt att för landstingens del beakta i detta andra steg. De synpunkter och förslag som vi for fram avseende landstingen gäller även för de landstingsfria kommunerna, dvs. Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner, för den del av deras verksamhet som i andra områden har landstingskommunalt huvudmannaskap.

7.5.2.1 Åldersstrukturen

Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvård är landstingens dominerande verksamhetsområde. Som

framgår av redovisningen i kapitel 3 utgjorde bruttodriftkostnaderna för hälso- och sjukvård 3/4 av landstingens totala driftkostnader 1976. I genomsnitt avser 84 procent av sjukvårdskostnaderna sjukvård som bedrivs vid sjukhus. Återstående 16 procent avser sjukvård utanför sjukhus, dvs. främst distriktsläkarväsende och distriktsvård. I landstingens redovisning räknas även folktandvården till hälso- och sjukvård utanför sjukhus. Nettokostnaden per skattekrona för hälso- och sjukvård uppgick 1976 till 10:83 kr i genomsnitt för samtliga huvudmän. Kring detta genomsnitt var variationerna betydande. Differensen mellan högsta och lägsta nettokostnad per skattekrona var drygt 3 kr. Till en del förklaras dessa skillnader av faktorer som huvudmännen själva inte kan påverka, dvs. i princip sådana faktorer som vi anser bör beaktas i skatteutjämningssystemet. En annan del av förklaringen till kostnadsskillnaderna ligger däri att sjukvårdsstandarden är olika i olika områden. Delvis beror detta på att huvudmännen har olika mål och ambitioner för sin verksamhet. Det finns emellertid även förhållanden av mer praktisk natur som gör att standardskillnader skulle föreligga vid varje tidpunkt även om mål och ambitioner vore helt lika för huvudmännen. Utbyggnaden av sjukvården sker exempelvis på grundval av en relativt långsiktig planering. Särskilt när det gäller den kostnadsmässigt tyngsta delen, den slutna akutsjukvården, är avståndet långt mellan den tidpunkt då beslut om en ny sjukhusbyggnad fattas och den tidpunkt då den nya byggnaden står färdig att tas i bruk. Under sådana förhållanden är det naturligt att huvudmännen l l l vid en viss tidpunkt hunnit olika långt i sin utbyggnad. Ett annat förhållande l att som kan ge olika standard vid samma ambitionsnivå är att möjligheterna rekrytera personal är olika i olika områden. Att sjukvårdsstandarden varierar innebär att vi genom skatteutjämning aldrig kan nå fram till en fullständig utjämning av nettokostnaden per skattekrona, dvs. utdebiteringsbehovet. Även om vi skulle beakta samtliga opåverkbara faktorer skulle likväl skillnaden i standard orsaka kostnadsskillnader mellan huvudmännen. Som vi nämnt tidigare är vårt syfte med skatteutjämningen inte i första hand att minska skillnaderna i utdebitering.

278 Ett reformerat skatteutjämningsgystem

Det främsta syftet är i stället att göra huvudmännen mer likställda vad gäller de ekonomiska förutsättningarna för deras verksamhet. När det gäller sjukvården anser vi att befolkningens åldersstruktur är en faktor utanför huvudmännens kontroll som har stor betydelse för kostnadsskillnaderna mellan olika områden. Eftersom åldersstrukturen dessutom lätt kan mätas objektivt anser vi att dess inverkan på huvudmannens sjukvårdskostnader bör utjämnas via skatteutjämningssystemet. Det är ett välkänt faktum att individens sjukvårdsbehov varierar med åldern. I en studie grundad på patientstatistik från 1970 genomförd av landstingsförbundet, har bl. a. sambandet mellan ålder och sjukvårdskonsumtion närmare undersökts. Resultatet sammanfattas i diagram 7.1.

Antal vårddagar per 10 000 inv.

ll

200 000- ---- Män -- Kvinnor Män och kvinnor 150000

Diagram 7.1 Sluten sjukvård. Várddagar per 100 000 10 000 invånare ejier ålder och kön 1970. Källa: Landstingsförbundet: Konsumtion av 50 000sluten vård 1970 samt statistisk beräkning av vissa demografiska förändringars betydelse I I I | 7 Ä under perioden I I l I T | | I r | 1960-1972” 10 20 30 40 50 60 70 - Ålder

Diagrammet visar antal vårddagar i genomsnitt for riket per 10 000 män respektive kvinnor i olika åldrar. Det framgår att vårdkonsumtionen ökar med stigande ålder. Fr. o. m. 65-70-årsåldem blir ökningstakten särskilt snabb. Sjukvårdskonsumtionen är även olika för män respektive kvinnor. Att den genomsnittliga vårdkonsumtionen är olika i olika åldrar medför att befolkningens åldersstruktur har betydelse för den totala sjukvårdskonsumtionen och for sjukvårdskostnaderna. Ju större andel av befolkningen som befinner sig i de höga åldrarna, desto större blir sjukvårdskostnadema vid en viss sjukvårdskonsumtion per invånare inom respektive åldersgrupp. Beräkningen av hur skatteutjämningsbidraget skall justeras med hänsyn till åldersfaktorn redovisas i bilaga 6. Beräkningarna avser endast den slutna vården. Det finns nämligen ingen statistik som visar hur konsumtionen av öppen vård varierar med åldern. Med hänsyn till att kostnaderna för hälso- och sjukvården utanför sjukhus utgör en relativt liten del av de totala

Ett reformerat skatteuaämningssystem 279

sjukvårdskostnaderna anser vi inte att det är nödvändigt att beakta kostnadsskillnaderna inom detta område i skatteutjämningssystemet. Det skall påpekas att om man ser till nettokostnaderna utgör hälso- och sjukvården utanför sjukhus en mindre del av den totala hälso- och sjukvården än om man ser till bruttokostnaderna. Detta förhållande beror på de patientavgifter och ersättningar från sjukförsäkringen som huvudmännen erhåller för öppen vård. för beräkningarna är den sjukvårdskonsumtion inom Utgångspunkten olika åldersgrupper som redovisas i diagram 7.1. Uppgifterna har dock räknats upp för att motsvara den totala sjukvårdskonsumtionen 1974. Statistiken § l för detta år var den senast tillgängliga då beräkningarna gjordes. De justerade beräkna två

g

uppgifterna har använts för att för varje huvudmannaområde tal för sjukvårdskonsumtionen. Det ena konsumtionstalet grundas på den i i faktiska åldersstrukturen hos områdets befolkning, medan det andra kon- : sumtionstalet grundas på förutsättningen att områdets befolkning har samma åldersstruktur som rikets befolkning. Differensen mellan de två talen visar vilken inverkan åldersstrukturen hos områdets befolkning har på sjukvårdskonsumtionen jämfört med förhållandena totalt för riket. Om den faktiska åldersstrukturen i ett område medför en större sjukvårdskonsumtion än vad åldersstrukturen i riket skulle ha gjort, har området en med hänsyn till sjukvårdskostnadema ogynnsam åldersstruktur. Huvudmannen skall i så fall erhålla ett tillskott till den beräknade grundgarantin. Tillskottet skall motsvara beräknad nettokostnad för det antal vårddagar som utgör differensen mellan de två konsumtionstalen. Om den faktiska åldersstrukturen ger en lägre sjukvårdskonsumtion än åldersstrukturen i riket beräknas i stället på motsvarande sätt ett avdrag. Eftersom åldersstrukturens betydelse för varje huvudman beräknas i förhållande till åldersstrukturen hos rikets befolkning totalt tar samtliga tillskott och avdrag ut varandra sammanlagt. För att räkna om differensema mellan de två konsumtionstalen till belopp i absoluta tal erfordras uppgift om nettokostnaden per vårddag. Vi har använt den för samtliga huvudmän faktiska genomsnittliga nettokostnaden per vårddag. Uppgifterna har hämtats från 1974 års bokslut och därefter skrivits upp till 1976 års nivå med hänsyn till pris- och löneutvecklingen. Mentalvårdsbidraget har därvid inte räknats in bland intäkterna. Den genomsnittliga nettokostnaden per vårddag beräknas uppgå till 370 kr 1976. Beräkningarna redovisas i sin helhet i bilaga 6. För sjukvården har således ingen enhetskostnad kalkylerats på det sätt som skett för vissa primärkommunala verksamheter, t. ex. grundskolan. › är en starkt differentierad verksamhet. Anledningen härtill är att sjukvården j Vårddagkostnaden varierar kraftigt mellan olika vårdformer. En kalkyl över j

i kostnaden per vårddag skulle därför bli relativt komplicerad och samtidigt

osäker. Beräkningen av tillskott och avdrag för åldersfaktoms inverkan på sjukvårdskostnaderna kan göras mer eller mindre detaljerad. Vi har undersökt två beräkningsmetoder med olika detaljeringsgrad. I den mer detaljerade beräkningen delas befolkningen upp efter ålder och kön. Åldersindelningen är gjord i femårsintervall. Sjukvården delas upp i somatisk långtidsvård, somatisk korttidsvård och psykiatrisk vård. En genomsnittlig nettokostnad

280 Ett refarmerat skatteutjämningssystem

per vårddag samt tillskott och avdrag beräknas separat för vart och ett av dessa tre vårdområden. I den enklare beräkningen delas befolkningen endast upp i två grupper nämligen yngre än 70 år respektive 70 år och äldre. Uppdelningen har gjorts vid 70 år dels för att det genomsnittliga vårdbehovet ökar kraftigt från och med denna ålder, dels för att denna uppdelning är vanlig i befolkningsstatistik och därför medför beräkningstekniska fördelar. En genomsnittlig vårddagkostnad samt tillskott och avdrag beräknas för hela den slutna vården utan uppdelning på olika vårdområden. Vid valet av den beräkningsmetod som skall ingå i skatteutjämningssystemet har vi ansett två delvis motsatta aspekter särskilt viktiga. Å ena sidan bör metoden ge ett så korrekt resultat som möjligt, å andra sidan bör den vara enkel. Helst skall varje huvudman själv kunna räkna ut sitt skatteutjämningsbidrag och även göra prognoser för dess utveckling utan alltför omfattande beräkningar. Teoretiskt bör den detaljerade metoden, eftersom fler faktorer beaktas, ge ett mer korrekt resultat än den enklare metoden. Vi har emellertid funnit att skillnaderna mellan metoderna är relativt små vad gäller resultatet. Den största differensen relativt sett uppstår för Malmö kommun. Med den detaljerade metoden erhåller Malmö kommun enligt beräkningarna för 1976 ett tillskott på knappt 20 milj. kr motsvarande 42 öre per skattekrona. Med den enkla metoden blir tillskottet knappt 2 milj. kr, vilket motsvarar 4 öre per skattekrona. För övriga huvudmän är differensen mellan de två beräkningsmetodernas resultat betydligt mindre än för Malmö kommun. Med hänsyn till att skillnaderna mellan de två beräkningsmetodernas resultat är relativt små för de flesta landsting och med hänsyn till att den enkla metoden innebär stora fördelar från beräkningsteknisk synpunkt, anser vi att den enkla metoden bör användas i skatteutjämningssystemet. De utdebiteringsskillnader som framkommer med den enkla beräkningsmetoden framgår av följande uppställning.

Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr sluten sjukvård

De justeringar för åldersfaktorns inverkan på sjukvårdskostnaderna, som med den föreslagna beräkningsmetoden bör göras för de olika sjukvårdshuvudmännen, redovisas i tabell 7.13. Tilläggen och avdragen har uttryckts i samma mått som skattekraftsgarantin, dvs. antal skattekronor per invånare från krontalsbelopp har skett i procent av medelskattekraften. Omräkningen med användning av landstingens medelutdebitering 1976 och medelskattekraften enligt 1975 års taxering.

Ett reformerat skatteutjämningssystem 281

Tabell 7.13 Justering av skattekraftsgarantin för sjukvårdshuvudmännen med hänsyn till åldersfaktorns betydelse för kostnadsskillnader i sluten sjukvård Skattekronor per invånare i procent av medelskattekraften

Huvudman Tillägg (+) respektive avdrag (-) Stockholms län l Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län

+H++++++l

Kalmar län Blekinge län Kristianstads län Malmöhus län

OOwCå-*Jkvuuisl-Axlør--br-OOAooxlh--r-w-xl

Hallands län I Göteborgs och Bohus län Älvsborgs län Skaraborgs län Värmlands län Örebro län ++++ Västmanlands län I Kopparbergs län Gävleborgs län

i+++

Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län Gotlands kommun

H|++_L|

Malmö kommun Göteborgs kommun

Övriga verksamhetsområden

När det gäller landstingens övriga verksamhetsområden, dvs. främst social verksamhet, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och undervisningsverksamhet har vi inte funnit att befolkningens åldersstruktur har nämnvärd betydelse för kostnadsskillnadema mellan huvudmännen. Frågan om andra faktorer kan medföra kostnadsskillnader inom dessa verksamhetsområden diskuteras i nästa avsnitt.

7.5.2.2 Övriga faktorer

Hälso- och sjukvård

Sjukvårdsbehovet kan variera mellan olika områden på grund av andra orsaker än skillnader i befolkningens åldersstruktur. Faktorer som kan ha betydelse är exempelvis näringslivets struktur, bostadsförhållanden, trafikens utformning, klimat, förekomst av luftföroreningar m. m. Dessa faktorer utgör olika delar av den miljö människan vistas i. Uppenbarligen kan dessa miljökomponenter mer eller mindre oberoende av varandra tänkas påverka sjukvårdsbehovet på skilda sätt i olika områden. Den fråga som

282 Ett reformerat skatteutjämningssystem

är viktig från skatteutjämningssynpunkt är om de olika delarna av den totala miljön i något huvudmannaområde samverkar på ett sådant sätt, att sjukvårdsbehovet där blir klart mindre eller större än i andra områden. Det finns emellertid ingen statistik som gör det möjligt att objektivt mäta hur miljön påverkar hälsotillståndet i olika områden. I stället måste man utgå från uppgifter som ger ett indirekt mått på befolkningens hälsotillstånd och därefter undersöka om mätresultatet varierar med miljön. Det bör påpekas att den faktiska sjukvårdskonsumtionens storlek i form av antal vårddagar, antal besök etc. inte kan användas som mått på sjukvårdsbehovet. Som tidigare nämnts varierar sjukvårdsstandarden mellan olika områden. För att särskilja variationerna i sjukvårdsbehovet krävs ett mått som är oberoende av storleken på tillgängliga sjukvårdsresurser. Ett tänkbart sådant mått är riksförsäkringsverkets statistik över s. k. sjuktal. Med sjuktal avses antalet sjukdagar med hel eller halv sjukpenning belöpande på under ett år avslutade sjukdomsfall, dividerat med antalet inskrivna sjukpenningförsäkrade vid årets slut. Sjuktalen varierar betydligt mellan olika huvudmannaområden. 1974 var det högst i Göteborgs kommun, Malmö kommun och Stockholms län dvs. områden med hög urbaniseringsgrad. Det var lägst i Kronobergs, Hallands och Skaraborgs län, dvs. län som brukar karaktäriseras som jordbrukslän. Som indirekt mått på hälsotillståndet måste emellertid sjuktalen anses vara behäftade med betydande brister. Den främsta bristen är att sjukskrivningen till stor del sker på grundval av en subjektiv bedömning av hälsotillståndet antingen av den sjukskrivne själv eller av läkare. Denna bedömning kan således antas bli påverkad av även andra faktorer än just hälsotillståndet, t. ex. arbetsmiljö, inkomstförhållanden, ålder och kön. Vi anser därför inte att sjukskrivningsstatistik kan användas i skatteutjämningssystemet. Sjuktalen ger dock en antydan om att skillnader i befolkningens hälsotillstånd skulle kunna föreligga mellan å ena sidan områden med hög urbaniseringsgrad och å andra sidan områden som är glesare bebyggda. Ett visst underlag för en bedömning om så är fallet ger statistiska centralbyråns löpande undersökningar av levnadsförhållandena som bl. a. avser att belysa eventuella skillnader mellan olika delar av landet vad gäller befolkningens hälsotillstånd. De hittills redovisade resultaten av dessa undersökningar tyder inte på att det finns några nämnvärda sådana skillnader. Sammanfattningsvis kan sägas, att det saknas statistik som gör det möjligt att objektivt mäta miljöns betydelse för sjukvårdsbehovet i olika områden. Den statistik som finns och de undersökningar som gjorts, tyder emellertid inte på att den samlade effekten av olika miljökomponenter i något område leder till att det totala sjukvårdsbehovet där är väsentligt större eller mindre än i andra områden. Vi anser således att någon hänsyn till miljöfaktorer inte bör tas i skatteutjämningssystemet. Ett annat förhållande som kan påverka sjukvårdskonsumtionens storlek skall nämnas i det här sammanhanget. Det gäller tillgången på alternativa vårdformer. Det föreligger härvidlag ett visst samband mellan å ena sidan sjukvårdshuvudmännens somatiska långtidsvård och å andra sidan primärkommunernas åldringsvård. Ett litet antal platser vid ålderdomshemmen i ett område medför en jämförelsevis stor efterfrågan på platser inom den

Ett reformerat skatteuøämningssystem 283

somatiska långtidsvården och tvärtom. För vissa huvudmän kan detta vara en orsak till att den beräknade justeringen av skatteutjämningsbidraget för åldersfaktorn inte är i paritet med den faktiska sjukvårdskonsumtionens storlek. Vi anser emellertid inte att någon särskild hänsyn härtill bör tas i skatteutjämningssystemet. Enligt vårt forslag skall åldersfaktorn vägas in i skatteutjämningssystemet såväl för primärkommunernas åldringsvård som för landstingens sjukvård. Härigenom kan utjämning av de ekonomiska Förutsättningarna i detta avseende totalt för primärkommuner och landsting förutsättas komma till stånd mellan olika områden.

Social verksamhet Till landstingens sociala verksamhet hör barna- och ungdomsvård, arbetsvård, nykterhetsvård samt familjerådgivning. Dessa verksamheter bedrivs även av de landstingsfria kommunerna. Av den sociala verksamhetens olika delar är det endast arbetsvården som är av sådan omfattning, att den behöver diskuteras i det här sammanhanget. Landstingens arbetsvård omfattar dels arbetsprövning och arbetsträning, dels skyddat arbete vid verkstäder och i hemmen. Kostnaderna för arbetsvården utgjorde 1975 i genomsnitt drygt 70 procent av landstingens totala kostnader för social verksamhet. I förhållande till landstingens hela verksamhet är arbetsvården emellertid av liten omfattning. Nettokostnaden per skattekrona för arbetsvården uppgick endast till ca 0:25 kr i genomsnitt. Differensen mellan högsta och lägsta nettokostnad per skattekrona uppgick till ca 0:45 kr. Därvid bortser vi från landsting i vissa län där delar av arbetsvården har primärkommunalt huvudmannaskap. Arbetsprövning och arbetsträning bedrivs vid arbetsvårdsinstitut och avser personer som på grund av fysiskt, psykiskt. intellektuellt eller socialt handikapp är i behov av särskild kartläggning och förberedelse innan de kan träffa ett lämpligt yrkesval. Landstingens verksamhet inom detta område har beröring med verksamheter inom samma eller näraliggande områden med statligt huvudmannaskap. Det gäller främst verksamheterna vid arbetsförmedlingarna, de arbetspsykologiska instituten och statens arbetsklinik samt vissa delar av arbetsmarknadsutbildningen. Skyddat arbete sker i olika former för att bereda sysselsättning åt sådan handikappad och svårplacerbar arbetskraft, som inte fått eller kan behålla en anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Verksamheten bedrivs vid verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbetscentraler, industriellt beredskapsarbete och i hemmen. Landstingen och i vissa fall primärkommunerna är huvudmän för verkstäder för skyddat arbete och hemarbete. Behovet av insatser inom arbetsvården kan i viss mån antas bero på näringslivets struktur och på konjunkturutvecklingen. Behovet av arbetsvårdande insatser kan därför variera mellan olika regioner. Det finns emellertid ingen statistik som visar om så är fallet. Det förhållandet att staten är hu› vudman för verksamheter som tangerar landstingens arbetsvård ökar svårigheterna att i skatteutjämningssystemet ta hänsyn till kostnadsskillnaderna inom denna verksamhet. Med hänsyn härtill och eftersom kostnadsskillnaderna mellan landstingen när det gäller arbetsvård är relativt små föreslår vi att denna verksamhet inte beaktas i skatteutjämningssystemet.

284 Ett reformerat skatteuüämningssystem

Ytterligare ett skäl för vårt ställningstagande är att regeringen i prop. 1977/ 78:30 om skyddat arbete och yrkesinriktad rehabilitering m. m. föreslår att huvudmannaskapet för skyddad verksamhet förs över till regionala stiftelser med delat statligt och landstingskommunalt huvudmannaskap samt att samordning av yrkesinriktad rehabilitering under statligt huvudmannaskap närmare prövas. Någon definitiv ståndpunkt vad gäller finansieringsfrågan har inte tagits. Enligt propositionen kan dock ett statligt övertagande av det kommunala kostnadsansvaret på detta område endast accepteras om det i sin helhet motsvaras av minskade statliga åtaganden inom andra kommunala verksamhetsområden.

Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda Enligt 1967 års lag angående omsorger om vissa utvecklingsstörda avser omsorgsverksamheten ”psykiskt utvecklingsstörda som på grund av hämmad förståndsutveckling för viss utbildning eller anpassning i samhället eller i övrigt behöver särskilda omsorger genom det allmänna. Huvudman för omsorgsverksamheten är landsting och i förekommande fall landstingsfri kommun. Det är uppenbart att samhällsmiljön kan ha betydelse för hur många individer med hämmad forståndsutveckling, som är i behov av särskilda omsorger. Sannolikt är dock skillnaderna mellan olika regioner i Sverige inte “av den arten att de på ett avgörande sätt påverkar omsorgsbehovet. För landstingen utgjorde kostnader för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 1975 i genomsnitt ca 6,5 procent av de totala kostnaderna. Nettokostnad i Förhållande till skatteunderlaget uppgick i genomsnitt till 0:96 kr per skattekrona. Differensen mellan högsta och lägsta nettokostnad per skattekrona var 0:60 kr. Enligt omsorgslagen skall landstingen föra en särskild Förteckning över alla som får och har fått omsorg. Även personer som är eller kan antas komma att bli i behov av omsorger skall antecknas. Uppgifter ur landstingens Förteckning över omsorgstagare inhämtas varje år av socialstyrelsen och skolöverstyrelsen. Rent praktiskt är det naturligtvis möjligt att i skatteutjämningssystemet använda landstingens uppgifter om antal omsorgstagare som grund för kostnadsutjämning. Detta förutsätter emellertid att bedömningen av vilka som är i behov av omsorg kan ske utifrån en enhetlig och objektiv grund. Vi anser inte att denna förutsättning föreligger i tillräckligt hög grad. Det är ofrånkomligt att bedömningen av omsorgsbehovet i de enskilda fallen innehåller ett betydande moment av subjektivitet. Vi anser således att landstingens egna uppgifter om antalet omsorgstagare inte bör användas i skatteutjämningssystemet. Det återstår därmed två alternativ för att utjämna landstingens kostnader för omsorgsverksamheten. Ett alternativ är att de totala kostnaderna fördelas mellan landstingen i proportion till skatteunderlaget. Det andra alternativet är att staten tar över en större del av finansieringsansvaret. Vi anser att båda dessa alternativ bryter mot principen att den som har kostnadsansvaret även skall ha beslutskompetensen.

sou 1977:78 En reformerar skatteutjämningssystem 285

Då omsorgsverksamheten utgör en relativt liten del av landstingens totala verksamhet anser vi det lämpligare att kostnadsskillnaderna inom omsorgsverksamheten inte beaktas i skatteutjämningssystemet.

Undervisningsverlcsamhet

Landstingen är huvudmän for större delen av den undervisning som bedrivs inom gymnasieskolans vård-, jordbmks- och skogsbrukslinjer samt de specialkurser som anknyter till dessa linjer. Landstingen är vidare huvudmän för sjuksköterskeutbildningen. Den l juli 1977 överfördes sjuksköterskeutoch delar av den gymnasiala vårdutbildningen till den kom-

f bildningen

munala högskolan. Nästan samtliga landsting driver dessutom folkhögskolor och lanthushållsskolor. Ett fåtal landsting har kvar centrala yrkesskolor. I förekommande fall är landstingsfri kommun huvudman för de nämnda verksamheterna. Landstingens kostnader för undervisningsverksamheten utgjorde 1975 i genomsnitt 3,7 procent av de totala kostnaderna. Nettokostnaderna per skattekrona utgjorde i genomsnitt 0:46 kr och varierade mellan 0:33 kr respektive 0:72 kr/skr. En stor del av denna variation förklarades dock dels av frivilliga satsningari vissa landsting, dels av att gymnasieskolans vårdlinje har primärkommunalt huvudmannaskap i vissa län. Liksom när det gäller primärkommunernas gymnasieskolor varierar efterfrågan på landstingens undervisning och kostnaderna för olika studievägar l väsentligt mellan olika områden. Kostnaderna för undervisningsverksamhet kan därför inte direkt relateras till storleken på de åldersgrupper som verksamheten i första hand riktas till. Kostnadsskillnaderna mellan landstingen vad gäller undervisningsverksamheten är dessutom relativt små. Vi föreslår därför att dessa kostnader inte beaktas i skatteutjämningssystemet. l

7.6 Sammanvägning av de olika faktorerna i

skatteutjämningen

7.6.1 Metodik I avsnitt 7.4.2.4 och 7.4.3.3 har vi redogjort for indelningen i skattekraftsklasser efter hänsynstagande till kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. För övriga faktorer på utgiftssidan har vi i avsnitt 7.5 redovisat genomsnittliga kostnader och metoder för framräkning l av de enskilda kommunernas utdebiteringsbehov på gmnd av avvikelser från riksmedeltalen. l Vid framräkningen av utdebiteringsbehoven har såväl när det gäller kost- 1 nader till följd av geografiskt läge och bebyggelsestruktur som för övriga faktorer medelskattekraften kommit till användning. Anledningen härtill är att utdebiteringsbehovet då grundas på ett likvärdigt skatteunderlag och inte påverkas av kommunernas skilda skattekraft. Utdebiteringsbehoven blir härigenom fullt jämförbara mellan kommunerna. De i absoluta tal framräknade tilläggen eller avdragen för ålderssammansättning och tilläggen för

286 Ett reformerar skatteuyämningsqstem

befolkningsminskning omvandlas till skattekraftsgaranti med användning av medelutdebiteringen som grund. Av bl. a. följande skäl anser vi en sådan omvandling lämplig - skatteutjämningssystemet vinner i enhetlighet genom att samma mått används genomgående - med skattekraftsgarantier system kan göras jämförelser enligt nuvarande - med andra kommuner underlättas jämförelser - med den egna skattekraften för att avgöra om kommunen jämförelser är berättigad till skatteutjämningsbidrag går lättare.

Primärkommunernas och landstingens behov av skatteutjämningsbidrag kommer liksom i nuvarande system att årligen uträknas i form av tillskott av skatteunderlag. Detta tillskott beräknas för varje kommun genom en jämförelse mellan det garanterade skatteunderlaget och kommunens eget skatteunderlag. Det garanterade skatteunderlaget framkommer vid en multiplikation av den garanterade skattekraften för bidragsåret med invånarantalet l januari året före bidragsåret. I den garanterade skattekraften, uttryckt i procent av medelskattekraften, ingår som ovan nämnts, utöver garanterad skattekraft enligt klassindelningen även hänsynstagande till åldersstruktur och befolkningsminskning. Kommunens skatteutjämningsbidrag i kronor beräknas enligt nuvarande system genom att tillskottet av skatteunderlag multipliceras med den av kommunen for bidragsåret fastställda skattesatsen. Inom utredningen har övervägts att i stället för kommunens faktiska utdebitering lägga medelutdebiteringen för bidragsåret som grund för bidraget. En grundläggande princip för skatteutjämningen har varit att den skall baseras på omständigheter som kommunerna själva inte råder över. Det nuvarande systemet är i detta avseende inte fullt konsekvent eftersom primärkommuner och landsting kan påverka bidragets storlek genom att besluta om förändring av skattesatsen. Vid omvandlingen till skattekraftsgaranti av tillskott och avdrag i absoluta tal för olika faktorer, exempelvis på grund av olika åldersstruktur, har meanvänts. Detta talar för att medelutdebiteringen skulle delutdebiteringen användas for beräkning av skatteutjämningsbidraget. Denna metod har dock ett par påtagliga nackdelar. Kommuner med hög utdebitering som inte får någon eller endast obetydligt höjd skattekraftsgaranti enligt det reforrnerade systemet skulle få väsentligt lägre bidrag än enligt nuvarande system. Detta förhållande gäller för ett 30-tal kommuner och ett landsting. Då det inte torde vara acceptabelt med en omedelbar bidragssänkning måste i så fall någon form av Övergångskompensation tillgripas för dessa. En annan nackdel är att medelutdebiteringen for bidragsåret måste uppskattas av kommunen vid uppgörande av budgeten. Bidraget kan således inte exakt beräknas i budgeten. Vi har inte kunnat finna att nuvarande bidragsregler verkat uppdrivande på utdebiteringama. Vi anser därför att det inte finns skäl att frångå nu tillämpad metod att lägga den av kommunen fastställda skattesatsen som grund för skatteutjämningsbidraget. Med den spärregel som vi föreslår och som innebär att ingen kommun får lägre skattekraftsgaranti än vad kommunen tillförsäkras enligt nuvarande

Ett reformerat skarteuüämningssystem 287

system behövs inga övergångsåtgärder eftersom bidraget dessutom oförändrat beräknas på av kommunen själv fastställd utdebitering. De enhetskostnader, som kalkylerats för olika primärkommunala verksamheter och som ligger till grund för beräkning av tillägg och avdrag för delfaktorer i åldersstrukturen, bör schablonmässigt räknas upp varje år enligt konsumentprisindex för att ge värdebeständighet. Regeringen bör ges möjlighet att ytterligare justera enhetskostnaderna om utvecklingen inom något verksamhetsområde ger anledning till detta. När det gäller åldersstrukturens inverkan på landstingens sjukvårdskosti nader har enhetskostnaden, dvs. nettokostnaden per vårddag, beräknats uti ifrån huvudmännens redovisade nettokostnader och antal vårddagar. Denna I . l enhetskostnad bör räknas om årligen på grundval av huvudmännens senast l i fastställda bokslut och redovisning av antal vårddagar. Av tidsskäl kan detta l medföra att enhetskostnaden måste fastställas med ett år gamla uppgifter som grund. 1 så fall bör den framtagna enhetskostnaden räknas upp efter förändringen av konsumentprisindex mellan redovisningsåret och tidpunkten för beräkning av enhetskostnaden.

7.6.2 Resultat för primärkommunerna

Resultatet av den indelning av primärkommunerna i skattekraftsklasser som vi redogjort för i avsnitt 7.4 redovisas länsvis i tabell 7.14.

Tabell 7.14 Förslag till indelning av primärkommunerna i skattekraftsklasser

Län Garanterad skattekraft i Kommuner 96 av medelskattekraften

Stockholms 106 Samtliga Uppsala 103 Enköping och Uppsala 106 Håbo, Tierp. Älvkarleby och Östhammar Södermanlands 103 Samtliga Ostergötlands 103 Finspång, Linköping. Mjölby, Motala, Norrköping, Söderköping, Åtvidaberg och Ödeshög 106 Boxholm, Kinda och Valdemarsvik 109 Ydre

i Jönköpings 103 Jönköping, Nässjö, Tranås. Vet-

landa och Värnamo

i 106 Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö,

i Sävsjö och Vaggeryd

i i KTONOÖeTSS 103 Växjö och .§_tlvesta, Ljungby, Almhult 106 Markaryd 109 Lessebo, Tingsryd och Uppvidinge Kalmar 103 Samtliga utom Högsby 106 Högsby Gotlands 115 Gotland Blekinge 103 Samtliga Kristianstads 103 Samtliga Malmöhus 103 Samtliga

288 Ett

reformerat skatteutjämningssystem

Län Garanterad skattekraft i Kommuner % av medelskattekraften

Hallands l03 Samtliga Göteborgs och Bohus 103 Samtliga utom Öckerö 112 Öckerö Älvsborgs 103 Samtliga utom Bengtsfors, Dals- Ed och Färgelanda 106 Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda Skaraborgs l03 Falköping, Grästorp, Götene, Hjo, Lidköping, Mariestad, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholm, Töreboda och Vara lO6 Gullspång, Habo, Karlsborg och Mullsjö Värmlands l03 Hammarö, Karlstad och Kristinehamn 106 Arvika, Eda, Filipstad, Forshaga, Grums, Hagfors, Kil, Munkfors, Storfors, Sunne, Säffle och Årjäng 109 Torsby Örebro 103 Askersund, Degerfors, Hallsberg, Karlskoga, Kumla, Laxå och Örebro 106 Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg och Nora Västmanlands l03 Samtliga utom Norberg och Skinnskatteberg 106 Norberg 109 Skinnskatteberg Kopparbergs 103 Borlänge och Falun 106 Avesta, Hedemora, Ludvika, Smedjebacken och Säter 109 Gagnef, Leksand, Mora, Orsa, Rättvik och Vansbro 115 Malung 127 Älvdalen Gävleborgs 103 Gävle, Hofors och Sandviken 106 Ockelbo 109 Bollnäs, Hudiksvall, Nordanstig, Ovanåker och Söderhamn 112 Ljusdal Västernorrlands 109 Härnösand, Sundsvall och Timrå 112 Kramfors och Örnsköldsvik 115 Ånge 118 Sollefteå Jämtlands 109 Östersund 118 Bräcke 121 Berg, Krokom, Ragunda och Åre 124 Härjedalen och Strömsund Västerbottens 109 Umeå 112 Skellefteå 115 Nordmaling och Robertsfors 118 Vindeln och Vännäs 124 Norsjö 127 Åsele 130 Lycksele, Sorsele, Storuman och Vilhelmina

Ett reformerat skatteutjämningssystem 289

Län Garanterad skattekraft i Kommuner 96 av medelskattekraften

Norrbottens 121 Luleå och Piteå 127 Boden, Haparanda, Kalix och Älvsbyn 130 Gällivare och Kiruna 133 Överkalix 136 Arjeplog, Arvidsjaur, Jokkmokk, Pajala och Övertorneå

Vårt forslag innebär kraftiga höjningar för samtliga primärkommuner i södra och mellersta Sverige (Stockholms län t. o. m. Kopparbergs län). I dessa län uppgår höjningarna i allmänhet till 8 procent, i många fall till ll och 14 procent av medelskattekraften. Några undantagsfall finns dock även i dessa län. Således föreslås Gotland få oförändrad garanti 115 procent, medan Torsby och Orsa får vidkännas sänkt garanti med en procent (från 110 till 109 %) beroende på anpassning till treprocentsintervallerna i klasssystemet. I Gävleborgs län föreslås hälften av kommunerna få höjd skattekraftsgaranti (2-3 % av medelskattekraften) medan den andra hälften inplaceras en procentenhet lägre än tidigare (från 110 till 109 %). Våra undersökningar har bekräftat att spännvidden i skattekraftsgaranti mellan södra och mellersta Sverige å ena sidan och norra Sverige å andra i sidan är för stor i det nuvarande skatteutjämningssystemet. För de fyra nordligaste länen innebär förslaget därför ändringar i de inbördes relationerna mellan kommunerna med totalt sett relativt obetydlig höjning av garantin. , Tre av kommunerna i Västernorrlands län föreslås få höjd skattekrafts- “ garanti (2-5 % av medelskattekraften), fyra kommuner sänkning med 1-2

l i procentenheter.

I Jämtlands län höjs sex kommuner med 1-4 procent av medelskatte-

i

kraften medan två kommuner sänks 1-2 procentenheter. Fyra av kommunerna i Västerbottens län får höjd garanti enligt förslaget

i

l med 2-5 procentenheter, for fyra kommuner blir garantin oförändrad medan garantin sänks med 1-3 procent av medelskattekraften för övriga fyra kommuner. l Norrbottens län överväger höjningarna. Således får åtta kommuner förstärkt garanti (l-6 % av medelskattekraften), för två kommuner förblir garantin oförändrad medan fyra kommuner föreslâs få sänkt garanti med tre procentenheter vardera. Det bör ytterligare understrykas att genom de spärregler som föreslagits får -ingen kommun sänkt total skattekraftsgaranti, dvs. grundgaranti samt hänsyn till åldersstruktur och befolkningsminskning. Spridningen på de tolv skattekraftsklassema enligt förslaget redovisas i tabell 7.15. Enligt nuvarande skatteutjämningssystem som omfattar sex klasser är 209 primärkommuner (inklusive kommuner med högre egen skattekraft än den garanterade) inplacerade i den lägsta skattekraftsklassen, som garanterar 95 procent av medelskattekraften, 16 kommuner garanteras 100

290 Ett

reformerat skatteutjämningssystem

Tabell 7.15 Fördelning av primñrkommunema på skattekraftsklasser

Garanterad skatte- Antal Därav med högre kraft i 96 av kommuner egen skattekrafW medelskattekraften

kliv-ONÖUJONÖKAUI

277 24

”Enligt 1977 års taxering. inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

procent, 20 kommuner 110 procent, 1 kommun 115 procent, 14 kommuner 120 procent och 17 kommuner 130 procent av medelskattekraften. Trots en minskad spännvidd mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti i det föreslagna reformerade systemet jämfört med det nu gällande har beräkningarna av kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur gjort det möjligt att genomföra en mycket kraftigare differentiering mellan kommunerna. I tabell 7.16 lämnas en sammanställning över primärkommunernas indelning i skattekraftsklasser (grundgaranti) kompletterad med de tillägg och avdrag för åldersstruktur och folkminskning som grundas på 1976 års förhållanden. Det bör uppmärksammas att angivna tillägg och avdrag för åldersstruktur och befolkningsminskning kan förändras från år till år. I allmänhet torde dock inga större förskjutningar ske från ett år till ett annat. I tabellens sista kolumn redovisas den totala garantin för 1978 (enligt 1977 års taxering), om systemet då varit i funktion. Effekten av avdrag för åldersstruktur och folkminskning begränsas i vissa angivna fall av två spärregler. Den ena innebär att alla kommuner skall garanteras lägst 100 procent av medelskattekraften och den andra att ingen kommun skall få lägre garanti än vad kommunen är tillförsäkrad enligt nuvarande system. Den väsentligt högre graden av differentiering jämfört med nuvarande skatteutjämningssystem som vårt förslag till klassindelning innebär förstärks kraftigt genom att hänsyn föreslås tas till de skilda kostnader som förorsakas kommunerna på grund av olika åldersstruktur och av befolkningsminskning. 1

Ett reformerat 291

skatteuyâmningssystem

Tabell 7.16 Garanterad skattekraft för primärkommunerna enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag Antal skr/inv. i procent av medelskattekraften

Län Nuvarande Förslag Primärkommun skattekraftsgaranti” Grund- Åldersstruk- Total garanti garanti tur och folk- (inkl. spärrminskning regler)

Stockholms län Botkyrka 97° 106 + 3 109 161” 106 - 1 105 Danderyd

Lidingö

Uppsala län

Uppsala Älvkarleby 95 106 i 0 106 Östhammar 96 106 + 3 109

Södermanlands län Eskilstuna 95 103 i 0 103 i

Östergötlands län

292 En reformerat skatteuyämningssystem

Jönköpings län

Tranås

Kronobergs län

Kalmar län

Nybro

Gotlands län

Gotland 115 115 + 4 119

Blekinge län 103 - l 102 Karlshamn 95 95 103 - 3 100 Karlskrona Olofström 95 103 - 3 100

95 103 + l 104 Ronneby 95 103 - l 102 Sölvesborg

Ett

reformerat skarreuaämningssystem 293

Län Nuvarande Förslag Primärkommun skaltekraftsgaranti Grund- Åldersstruk- Total garanti garanti tur och folk- (inkl. spärrminskning regler)

K risriarlslads län

Osby

Malmöhus län

*

l

Vellinge Ystad 95 103 - 4 100

l Hallands län

i Falkenberg 95 103 - 2 l0l

1 Halmstad 95 103 - 3 100

*

Göteborgs och Bohus län

294 Ett

reformerat skatteutjämningssystem

Län Nuvarande Förslag

Sotenäs 105” 103 + 1 104 Stenungsund

Tjörn Uddevalla 96 103 - 2 101 Öckerö 100 112 i 0 112

Älvsborgs län Ale 95 103 + 1 104 95 103 - 2 101 Alingsås 100 106 - 4 102 Bengtsfors

Färgelanda 95 103 - 3 100 Herrljunga

Svenljunga

Vänersborg Åmål 95 103 - 3 100

Skaraborgs län 95 103 - 1 102 Falköping 95 103 - 4 100” Grästorp

Lidköping

Skövde

Värmlands län

Filipstad

Ett reformerar skatteuyämningssystem 295

Län Nuvarande Förslag Primärkommun skattekraftsgaranti” Grund- Åldersstruk- Total garanti garanti tur och folk- (inkl. spänminskning regler)

Forshaga + Grums Hagfors l Hammarö

u-ÖIQIQL/uuuxli-l-DCÅF-*AG

Karlstad Kil Kristinehamn Munkfors

||+|+I+I+I

Storfors Sunne Säffle Torsby Årjäng

Örebro län Askersund Degerfors Hallsberg Hällefors

xlklkhr--b-v-Ok-b-t-UI

Karlskoga Kumla

+I++++I++I+

Laxå Lindesberg Ljusnarsberg Nora Örebro

Västmanlands län I Arboga Fagersta Hallstahammar Heby

›-r-II\)›-*L›JI\)BJKJI\D«›JI\J

Kungsör Köping Norberg Sala Skinnskatteberg w- Surahammar Västerås +++|+|+++|

Kopparbergs län Avesta

Borlänge lH

Falun Gagnef

wuuuoxo-uoumo

Hedemora Leksand Ludvika

|+||I+|+I+|

Malung Mora Orsa Rättvik

296 Ett

reformerat skatteutjämningssystem

Län Nuvarande Förslag Primärkommun skattekraftsgaranti” Grund- Åldersstruk- Total garanti garanti tur och folk- (inkl. spärrminskning regler)

95 106 i 0 106 Smedjebacken

Gävleborgs län

Hofors Hudiksvall 110 109 - l 110

110 112 + 3 115 Ljusdal 110 109 + 1 110 Nordanstig

Västernorrlands län

Ånge 110 112 - 3 110 Örnsköldsvik

Jämtlands län

122 121 + 8 129 Berg

Västerbottens län

Ett reformerat skatteutjämningssystem 297

Län Nuvarande Förslag Primärkommun skattekraftsgaranti” Grund- Åldersstruk- Total garanti garanti tur och folk- (inkl. spärrminskning regler)

Norrbottens län 132 136 + 5 141 Arjeplog Arvidsjaur 130 136 i 0 136 130 127 - 7 130 Boden Gällivare 130 130 + 2 132 130 127 + 5 132 Haparanda

Luleå

Älvsbyn Överkalix 136 133 +15 148 Övertorneå 139 136 + 9 145

” Avser egen eller garanterad skattekraft inkl. sommarstuge- och avfolkningsreglerna. b Kommunens egen skattekraft enligt 1977 års taxering överstiger den nuvarande garantin. f Enligt spärregel.

7.6.3 Resultat för landstingen

I tabell 7.17 redovisas hur skattekraftsgarantin för de enskilda landstingen kommer att förändras enligt vårt förslag, dels genom höjning av grundtill åldersstrukturen. av garantin, dels genom hänsynstagande Höjningen varierar mellan 4 och 8 procentenheter. Den är störst för grundgarantin de landsting i södra och mellersta delen av landet, som i det nuvarande skatteutjämningssystemet är garanterade 95 procent av medelskattekraften. Samtliga dessa landsting får grundgarantin höjd med 8 procentenheter. Genom att höjningen för övriga landsting är något mindre sker en viss minskning av spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti. Denna minskning blir mer markant vid hänsynstagandet till åldersstrukturen, som för de två nordligaste landstingen medför avdrag, medan flertalet landsting i de södra och mellersta delarna av landet får tillskott. Ett landsting, nämligen Stockholms läns landsting, har en egen skattekraft som överstiger den garanterade och ingår därmed inte i systemet. Två landsoch Bohus samt Västmanlands läns landsting, får sin totala ting, Göteborgs enligt den spärregel som säger att totalgarantin skall vara garanti fastställd minst 100 procent av medelskattekraften. För Norrbottens läns landsting fastställs totalgarantin enligt regeln att reformen inte får medföra att garantin i det nya systemet blir lägre än i det gamla.

298 En reformerat skatleutjämningssysrem

Tabell 7.17 Garanterad skattekraft för landstingen enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag Antal skr/inv i procent av medelskattekraften

“ Avser egen eller garanterad skattekraft. b Landstingets egen skattekraft enligt 1977 års taxering överstiger den nuvarande garantin. c Enligt spärregel.

7.6.4 Kostnader för det reformerade skatteuyämningssystemet

Kostnaderna för ett reformerat skatteutjämningssystem enligt vårt förslag, som det är redovisat i tabellerna 7.16 och 7.17, uppgår till drygt sex miljarder kr. Kostnadskalkylen grundas på skatteunderlaget enligt 1977 års taxering och 1977 års utdebitering. Kostnaderna för åldersstruktur och befolkningsminskning är i förslaget som tidigare nämnts baserade på 1976 års förhållanden. I tabell 7.18 redovisas också kostnadsökningen i förhållande till nuvarande regler för skatteutjämningen. Kostnadsökningen uppgår till drygt 2,7 miljarder kr. De planerade utdebiteringshöjningarna 1978 i primärkommuner och landsting kan beräknas medföra en ytterligare kostnadsökning i förhållande till nuvarande regler om 150-200 milj. kr.

Ett reformerar skatteuyämningssysrem 299

Tabell 7.18 Kostnader för ett reformerat skatteutjämnlngssystem Milj. kr

Enligt nuva- Enligt Kostvarande regler Förslaget nadsökning Landsting 1 187 2 525 +1 338 Primärkommuner inkl. landstingsfria

Skatteutjämningsbidragen enligt ovanstående kalkyl exklusive extra skatteutjämningsbidrag fördelar sig på länen enligt redovisningen i tabell 7.19. Skatteutjämningsbidraget enligt utredningens förslag med de förutsättningar som angivits för tabell 7.19, dvs. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977, uppgår således till 5,9 miljarder kronor (exklusive extra skatteutjämningsbidrag) vilket motsvarar en utdebitering på 3:19 kr/skr.

Tabell 7.19 Länsvis fördelning av skatteutjämningsbidraget enligt utredningens förslag Milj. kr Län Landsting Primärkommuner Totalt Ökning Nuvaran- Enligt Nuvaran- Enligt Nuvaran- Enligt Milj. kr Förändrat utdebitede regler förslaget de regler förslaget de regler förslaget ringsbehov p. g. a. förslaget kr/skr

1 Malmöhus - 84,5 64,8 143,1 64,8 227,6 162,9 0:92

Hallands 35,7 85,3 49,9 90,8 85,7 176,2 90,5 1:76 \ s Göteborgs och

Västernorrlands 110,7 167,7 171,4 178,0 282,1 345,7 63,5 0:89 Jämtlands 115,9 165,5 156,4 176,1 272,3 341,6 69,3 1:77 Västerbottens 161,5 177,5 212,1 224,0 373,6 401,5 27,9 0:43 Norrbottens 242,6 242,6 307,0 320,9 549,6 563,4 13,9 0:18

Summa 1 187,1 2 524,5 2 074,4 3 374,5 3 261,5 5 899,1 2 637,5 1:27 a Exkl. extra skatteutjämningsbidrag.

300 Ett reformerat skatteutjämningssystem

Det förändrade utdebiteringsbehovet för primärkommuner och landsting till följd av vårt förslag om reformerat skatteutjåmningssystem kan beräknas till ca 1:33 kr/skr. Som tidigare nämnts innebär förslaget en minskad spännvidd i skattekraftsgaranti mellan södra mellersta Sverige å ena sidan

och

och norra Sverige å andra sidan. De största bidragsökningarna tillkommer alltså de södra och mellersta delarna av landet. Kronobergs och Kalmar län får således ökningar motsvarande 2:94 respektive 2:82 kr/skr medan ökningen for Stockholms län stannar vid 0:35 kr/skr. Bidragsökningarna i de fyra nordligaste länen uppgår till mellan 1:77 kr/skr för Jämtlands län och 0:18 kr/skr för Norrbottens län.

7.7 Extra skatteutjämningsbidrag

Enligt 11 § i nuvarande lag om skatteutjämningsbidrag får regeringen efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Direktiven förutsätter att denna möjlighet skall bibehållas. Då erfarenheten visat att behovet att stödja kommuner med särskilt svåra ekonomiska problem efter hand ökat anges i direktiven att utredningen skall undersöka om en relativt större andel än för närvarande av de totala skatteutjämningsbidragen behöver användas för detta ändamål. Syftet med denna bidragsform är att hjälpa kommuner, som av skilda anledningar befinner sig i en svårare ekonomisk situation än andra. Detta syfte skulle motarbetas om detaljerade regler för bidragsformen utarbetades. 1 förarbetena till nuvarande lagstiftning anges inte heller några speciella kriterier för extra bidrag. Kommunen bör enligt propositionen i sin ansökan kunna påvisa att något speciellt inträffat, varöver kommunen inte kunnat råda, som påtagligt försämrat dess ekonomi eller att dess ekonomiska situation är sådan att det eljest framstår som skäligt att komplettera den ordinarie bidragsgivningen. Den senare bidragsgrunden är den helt dlominerande. Ett typexempel på den först nämnda bidragsgrunden är Luleå som för 1978 beviljats bidrag för att de ändrade utvecklingsplanerna för lNorrbottens J ärnverk AB fort med sig svåra ekonomiska konsekvenser för lkommunen. Totalbeloppet har under senare år ökat kraftigt. För 1975 beviljades 21,8 milj. kr och för åren 1976 och 1977 27 respektive 44,5 milj. kr. För nästkommande år har till 28 primärkommuner och en församling beviljats sammanlagt 96,5 milj. kr. De av oss föreslagna ändrade reglerna för skatteutjämningssystemet medför förbättrade och enligt vår uppfattning mer rättvisande ordinarie skatteutjämningsbidrag. Ett effektivare skatteutjämningssystem bör minslca behovet av extra bidrag. Systemet kan emellertid inte ges en sådan utfonnning att alla skiljaktigheter i de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna helt utjämnas. Några för vissa kommuner ogynnsamma omständigheter har uppmärksammats under vår utredning men av olika skäl inte inarbetats i regelsystemet. l några fall har vi inte kunnat finna lämplig utjämningsfaktor, i andra fall är problemet specifikt för ett begränsat antal kommuner. Till denna senare kategori hör ett antal kommuner, företrädesvis i Stockholms-

Ett reformerat skatteutjämningssystem 301

regionen. där en snabb tillväxt i kombination med andra ogynnsamma inslag fört med sig mycket svåra ekonomiska påfrestningar. Vi kommer i avsnitt 7.9 att redovisa regeringens förslag till speciallag om inomregional skatteutjämning i Stockholms län. Om en sådan reform genomförs minskar behovet av extra skatteutjämningsbidrag till dessa kommuner men behovet torde inte helt bortfalla, åtminstone inte under en övergångsperiod. De unt av kostnaderna i samband med snabb befolkningsökning som ; dersökningar l vi gjort bör kunna tjäna till ledning vid de framtida bedömningarna av bidragsbehovet för sådana kommuner. Ett annat aktuellt problem som bör beaktas, när behovet av extra bidrag bedöms, är kommunernas engagemang i samband med avskrivning av hyp resforlustlån, För kommuner med svag ekonomisk ställning kan den del

i som kommunen måste ta på sig utgöra en särskilt svår belastning.

Generella reformer kan påverka enskilda kommuner mycket olika. I vår utredning föreslås att vissa speciella statsbidrag slopas och medlen förs över till skatteutjämningssystemet. Indragningen av sådana bidrag, exempelvis det som utgått till kommuner för skogsbrandsläckning, kan i undantagsfall vålla problem. Den förenklade beräkning av det kommunala skatteunderlaget som föreslås i avsnitt 6.1 kan undantagsvis få negativa effekter för vissa kommuner i sådan utsträckning att det bör beaktas vid fördelning av extra skatteutjämningsbidrag. Vi anser att det föreligger ett klart dokumenterat behov av att kunna ge extra skatteutjämningsbidrag som komplement till den ordinarie bidragsgivningen. De allmänna kriterier som gällt under senare år och som gjort det möjligt att beakta olika omständigheter som motiv för att ge extra bidrag bör bibehållas. Det avgörande bör vara kommunens allmänna ekonomiska situation. Vi föreslår således att extra skatteutjämningsbidrag behålls i nuvarande utformning. Anslagsbehovet för de närmaste åren är i viss mån beroende på om och i vilken utsträckning inomregional skatteutjämning genomförs. Vi förutser ett ökat behov av bidrag men anser att detta bättre kan överblickas i samband med de årliga budgetpropositionema. I vår kostnadsberäkning i avsnitt 7.6 har vi räknat upp beloppet for extra skatteutjämningsbidrag med 100 milj. kr. Från kommunerna har framförts önskemål om en senareläggning av sista dag för ansökan, f. n. 31 januari året fore bidragsåret. Genom en senareläggning skulle uppgifter som framkommit i samband med pågående flerårsplanering bättre kunna beaktas. Vi föreslår därför att ansökan inges senast den 31 mars och att den i likhet med vad som nu gäller inges via länsstyrelsen.

7.8 Vissa administrativa frågor

Vi föreslår att regeringen får i uppdrag att fastställa och vid förändrade förhållanden, exempelvis vid ändringar av regler för statsbidrag till speciella verksamheter, justera de enhetskostnader som skall användas vid framräkningen av de kostnadsskillnader som beror på olikheter i åldersstrukturen.

302 Ett reformerat skatteuUämn/ngssysrem

I vårt förslag till lag om skatteutjämningsbidrag föreslås att länsstyrelserna liksom hittills får i uppdrag att fastställa tillskott av skatteunderlag och lämna kommunerna och landstingen uppgift om tillskottens storlek och grunderna för framräkningen av dessa senast den 10 september under beräkningsåret. Vi föreslår också att statistiska centralbyrån får fortsatt uppdrag att fastställa medelskattekraften senast den 25 augusti. För utjämning av kommunernas kostnader för statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till pensionärer behövs årliga uppgifter om de genomsnittliga kostnaderna per invånare för bostadsbidrag och bostadstillägg i riket och hur mycket kommunernas kostnader avviker från genomsnittet. Vi föreslår att dessa uppgifter avseende närmast föregående år lämnas till respektive länsstyrelse senast den l juli, av bostadsstyrelsen ifråga om de statskommunala bostadsbidragen och av riksförsäkringsverket ifråga om bostadstilläggen till pensionärer. Eftersom utjämningen av kostnaderna för barnomsorgsverksamheten delvis skall grundas på utnyttjat antal platser är det nödvändigt att även dessa kostnader utjämnas i efterhand. Vi föreslår att socialstyrelsen senast den l juli lämnar respektive länsstyrelse uppgift om antalet statsbidragsberättigade barnomsorgsplatser i länets kommuner under föregående år. Med ledning härav och med uppgifter om antalet invånare i åldersgrupperna 0-6 och 7-12 år kan kostnadsskillnaderna för barnomsorgsverksamheten beräknas, I avsnitt 7.6.1 föreslås att de framräknade kostnadsavvikelsema för ålderssammansättning och befolkningsminskning omvandlas till skattekraftsgaranti. De föreskrifter för den årliga omräkningen till skattekraftsgaranti liksom de övriga anvisningar som länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter behöver för att tillämpa skatteutjämningsreglerna bör enligt vår mening utfärdas av riksskatteverket som har motsvarande uppgifter ifråga om de nuvarande skatteutjämningsreglerna.

7.9 Inomregional skatteutjämning

Enligt direktiven bör utredningen även pröva om den statliga skatteutjämningen behöver kompletteras med en inomregional skatteutjämning.

7.9.1 Behovet av inomregional utjämning Vi har i avsnitt 7.2 visat att primärkommunernas egen relativa skattekraft vid 1977 års taxering varierar mellan 64 och 161 procent av medelskat-

tekraften. De nuvarande skatteutjämningsreglerna innebär dock att ingen

kommun har en lägre garanti än 95 procent av medelskattekraften. Det betyder att ca 30 procent av spridningen i skattekraft mellan primärkommunerna utjämnas i den statliga skatteutjämningen. Med vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem, som vi redovisat i föregående avsnitt, skulle denna spridning i skattekraften reduceras ytterligare. Stora skillnader i skattekraft mellan kommunerna kvarstår emellertid även efter den statliga skatteutjämningen.

Ett reformerat skaneuyämningssystem 303

Även utdebiteringsskillnaderna är betydande mellan kommunerna. 1977 skilde det 6:90 kr mellan högsta och lägsta primärkommunala utdebitering. Motsvarande differens för landstingen uppgick till 3:25 kr. Den totala utdebiteringsskillnaden mellan enskilda primärkommuner(kommunal-, landstings- och församlingsskatt) var 1977 som högst 6:18 kr. Om man ser på skillnaderna i skattekraft och utdebitering inom olika län framgår klart att den största spridningen mellan primärkommunema finns i Stockholms län. Samtliga fem primärkommuner som vid 1977 års taxering hade en egen skattekraft överstigande 130 procent av medelskattekraften återfinns i Stockholms län. Den högsta egna skattekraften i en kommun utanför Stockholmsregionen har Malmö med drygt 115 procent av medelskattekraften. 1 Stockholms län varierar utdebiteringen 1977 från lägst 10,60 kr i Danderyd till högst 16 kr i Botkyrka, dvs. en skillnad på 5,40 kr. De största utdebiteringsskillnaderna i övrigt förekommer i Västerbottens län (4,60 kr), i Göteborg och Bohus län samt i Gävleborgs län ( 3 kr). Behovet av en inomregional utjämning som ett komplement till den statliga skatteutjämningen är därför ojämförligt störst i Stockholmsregionen. När man bedömer konsekvenserna av de stora skillnaderna i utdebitering mellan primärkommunema i Stockholms län måste man vara medveten om, att man i detta län visserligen har 23 primärkommuner, men att det i praktiken endast är fyra näringsgeografiska enheter - Stor-Stockholm, Norrtälje, Nynäshamn och Södertälje. Stora delar av länet - ca 1,3 miljoner invånare utgör sålunda en gemensam arbetsmarknad med omfattande pendling över kommungränserna. Härtill kommer att både servicebehovet och resurserna kommit att bli mycket ojämt fördelade under Stockholmsregionens expansionsperiod. Den ojämna fördelningen av resurserna kan exempliñeras med en jämförelse av skatteintäkter per invånare. Trots att som regel de Stockholmskommuner som har en svag skattekraft har en relativt hög utdebitering kommer likväl inte skatteintäkterna i dessa kommuner upp i nivå med vad man får även med en relativt låg utdebitering i de kommuner där den egna skattekraften ligger över länsgenomsnittet. I tabell 7.20 redovisas budgeterade skatteintäkter per invånare 1977 för ett urval Stockholmskommuner. Stockholm uppvisade de högsta skatteintäkterna per invånare i länet 1977 med drygt 4 700 kr. Detta kan jämföras med Vallentuna som hade de minsta skatteintäkterna, endast ca 3 300 kr. Denna ojämna fördelning leder naturligtvis till att utdebiteringen tvingas uppåt i kommuner som har ett stort kostnadstryck och samtidigt en relativt svag skattekraft. Detta är en förklaring till de stora skillnaderna i utdebitering i Stockholmsregionen. För vissa kommuner har den starka expansionen under senare år också inneburit stora lånekostnader. Storleken av primärkommunernas låneskuld varierar därför starkt inom Stockholmsregionen. I tabell 7.21 har låneskulden per den 31 december 1976 sammanställts tillsammans med vissa andra uppgifter. Låneskulden har i detta sammanhang uttryckts som summan av långfristiga och tillfälliga lån minskat med summan av likvida medel (kassa, bank, postgiro etc.). Den högsta låneskulden har naturligtvis Stockholms kommun, ca 4 500 milj. kr. Därnäst kommer Botkyrka med en låneskuld

304 En reformerat skatteuyämningssysrem

Tabell 7.20 skatteintäkter per invånare budgetåret 1977 i vissa primärkommuner i Stockholms län

4 Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall och skatteutjämning. l I 1

Tabell 7.21 Låneskuld per den 31 december 1976 i vissa primärkommuner i Stock- i

holms län l

a Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

om ca 630 milj. kr. Låneskuldens absoluta storlek ger emellertid föga vägledning. Lånevolymen har därför relaterats till skatteunderlaget för respektive kommun. Det kan då konstateras att Botkyrka har den i särklass högsta skulden räknat på detta sätt. Något entydigt samband mellan låg skattekraft och hög låneskuld per skattekrona tycks inte föreligga. Vissa kommuner med låg skattekraft, t. ex. Upplands-Bro får anses ha en hög låneskuld. Andra kommuner med låg skattekraft Norrtälje, Tyresö, Haninge m. fl. har emellertid en relativt låg låneskuld per skattekrona. Den lägsta låneskulden har Danderyd och Lidingö. Som ovan redovisats varierar lånevolymen inom vida gränser for regionens kommuner. Flera orsaker till detta förhållande kan anges. Lånevolymen är naturligtvis beroende av omfattningen av den direkta skatteñnansieringen

Ett

reformerat skatteutjämningssystem 305

av respektive kommuners investeringsvolym. Närmare analyser ger vid handen att kommuner med låg skattekraft som regel har en lägre direkt skattefinansiering än kommuner med hög skattekraft. En annan faktor av betydelse är sättet att redovisa och finansiera exploateringskostnader. De kommuner som exempelvis tillämpar tomträttsinstitutet får som regel en högre kapitalskuld än kommuner där tomträttsinstitutet inte förekommer utan mark upplåtes med äganderätt. Vi vill därutöver peka på de problem med hyresförlustlån som vissa primärkommuner i främst Stockholms län har drabbats av under senare år. Dessa kommuner har tecknat borgen för hyresförlustlån som avser inkomstbortfallet för outhyrda lägenheter. En kommunal medverkan vid avskrivning av sådana hyresförlustlån skulle belasta ekonomin i främst Upplands-Bro och Haninge mycket hårt. De kommuner i Stockholms län som nu har problem med outhyrda lägenheter har expanderat mycket starkt. De har därmed tagit på sig den största delen av ansvaret för bostadsförsörjningen för hela regionen och följdkostnadema för regionens expansion. Det kan därför finnas skäl för en jämnare fördelning av kostnaderna för den lägenhetsreserv som uppstått på den för hela regionen gemensamma bostadsmarknaden mellan primärkommunerna i regionen. Ett särskilt problem i sammanhanget utgör Botkyrkas situation. Denna kommun har en låneskuld samt räntor och amorteringar som är avsevärt större än för alla andra kommuner, och kommunen har tvingats ta upp stora s. k. expansionslån på såväl driftbudgeten som kapitalbudgeten för att kunna finansiera sin verksamhet. F. n. åtgår 7:20 kr eller 45 Plocent av kommunens utdebitering till räntor och amorteringar. Under senare år har också kommunerna i Stockholms län fått allt större belopp i extra skatteutjämningsbidrag. Av totalt 96,5 milj. kr 1978 går över hälften (54,7 milj. kr) till stockholmsregionens primärkommuner. Avslutningsvis kan konstateras att betydande skillnader vad gäller ekonomiska förutsättningar och förhållanden finns mellan primärkommuner i samma län. Dessa problem är särskilt accentuerade i Stockholms län. Den statliga skatteutjämningen bidrar till en utjämning av skillnader i skattekraft och olika faktorer på utgiftssidan mellan kommunerna. Även efter ett genomförande av vårt förslag till nytt skatteutjämningssystem på riksnivä kommer emellertid kommunernas ekonomiska i stor utförutsättningar sträckning att variera. Det finns därför anledning att överväga olika metoder för en inomregional utjämning som komplement till den statliga skatteutjämningen.

7.9.2 Metoder ;ör inomregional utjämning För att åstadkomma en inomregional skatteutjämning kan olika metoder komma ifråga. Den mest långtgående utjämningen skulle naturligtvis uppnås om kommunindelningen ändrades så att primärkommunerna i en region slogs samman till en enda administrativ enhet eller till ett begränsat antal kommuner. Sammanläggningen bör avse kommuner som i ekonomiskt och geografiskt hänseende kompletterar varandra. Vi har emellertid i kapitel 1 konstaterat att en av utgångspunkterna för utredningen är en oförändrad

306 Ett

reformerat skatteutjämningssystem

Vi har därför inte studerat förutsättningarna för förkommunindelning. ändringar av detta slag. Andra former för utjämning kan vara att helt eller delvis överföra huvudmannaskapet eller i varje fall finansieringen av vissa uppgifter som nu åvilar primärkommunerna till annan regional huvudman, exempelvis landstinget eller kommunalförbund. Detta har bl. a. skett i Stockholmsregionen. De statskommunala bostadstilläggen och bostadsförmedlingen sköts av ett kommunalförbund. Kollektivtrafiken bedrivs i landstingets regi liksom numera också färdtjänsten. För att en ändrad uppgifts- och kompetensfördelning skall få en önskvärd effekt på utjämningen mellan primärkommunerna i en region är det nödatt förändringarna omfattar de utgiftstunga verksamheterna. Vi har vändigt emellertid i kapitel l hänvisat till att flera av dessa områden, bl. a. socialvården och skolan, har varit eller är föremål för utredningar vid sidan av KEU 76. Vi har därför inte övervägt förändringar av huvudmannaskapet inom dessa områden. I stället har vi inriktat oss på att pröva förutsättningarna för landstingen att via ekonomiskt stöd utjämna skattekraft och andra skillnader i ekonomiskt avseende mellan primärkommunerna i en region. Vi har inledningsvis studerat vilka möjligheter nu gällande lagstiftning ger landstingen att medverka till en inomregional utjämning. Primärkommuners och Iandstings allmänna kompetens regleras i 1 kap. 4 § första stycket kommunallagen. Enligt denna bestämmelse lär kommun och landstingskommun vårda sina angelägenheter. I 1 kap. 4 § andra stycket finns en särskild regel för Stockholms läns landsting, som ges befogenhet att handha angelägenhet som avser del av landstingskommunen och som ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna inom nämnda del. Denna utvidgning av kompetensen har sin grund i att flera angelägenheter som tidigare ombesörjdes av primärkommunerna har övertagits av landstinget. Det gäller exempelvis den kollektiva trafiken, planeringen för Vattenförsörjning och avlopp samt bostadsförsörjningen. Av bestämmelsen om att landstinget får vårda “sina angelägenheter följer den begränsningen att landstingets kompetens inte omfattar uppgifter som ankommer på staten eller på en annan kommunal enhet. Landstinget får i princip inte befatta sig med angelägenheter som enligt lag eller annan författning är förbehållna staten eller sköta uppgifter som ankommer på primärkommunerna enligt kommunallagens allmänna kompetensregel eller bestämmelser i särskilda författningar. Att lämna skatteutjämningsbidrag till kommuner får därför enligt gällande rätt anses ligga utanför landstingets kompetens. Särbestämmelsen om Stockholms läns landsting rubbar inte detta forhållande. Den tjänar andra ändamål. Den landstingskommunala kompetensen mâste utvidgas genom bestämmelser i lag för att inomregional skatteutjämning i landstingets regi skall bli möjlig. Enligt bestämmelsen i 1 kap. 7 § RF om den kommunala beskattningsrätten får kommuner respektive landsting ta ut skatt “för skötseln av sina uppgifter. Landsting får således inte ta ut landstingsskatt för skötseln av primärkommunala uppgifter. Så länge som inomregional skatteutjämning inte är en landstingskommunal uppgift är skatteutjämningsbidrag som lands-

Ett reformerat skatteutjämningssystem 307

tinget ger primärkommunerna och som finansieras med landstingsskatt knappast förenliga med l kap. 7§ RF. Saken kommer i ett annat läge om landstinget genom särskild lagstiftning får befogenhet att befatta sig med skatteutjämning. Denna blir i så fall en landstingskommunal uppgift för vilken landstinget får ta ut skatt. En lagstiftning om inomregional skatteutjämning bör i första hand syfta till att göra utjämning via landstingsskatten förenlig med landstingets kompetens. Medverkan till inomregional skatteutjämning skulle därigenom bli en rätt. inte en skyldighet för landstinget. Utvidgningen av den landstingskommunala kompetensen skulle gå ut på att ge landstinget rätt att lämna ekonomiskt stöd till primärkommunerna i regionen för att medverka till en utjämning mellan dessa kommuner. Detta stöd skulle få lämnas endast om det är påkallat för att främja skatteutjämning i länet. Det är naturligt att stödet utgår inom ramen för ett generellt verkande inomregionalt skatteutjämningssystem. Det bör emellertid inte vara uteslutet att landstinget gör mera tillfälliga insatser för kommuner med särskilda ekonomiska problem. En förutsättning för sådana stödåtgärder måste vara att de klart framstår som ett led i en mera allmän strävan att åstadkomma skatteutjämning i länet. Landstingens ekonomiska stöd till primärkommunerna bör således normalt avse den reguljära utjämningen av t. ex. skattekraften. Stöd skulle emellertid kunna utgå även för mer temporära insatser för att sanera krisdrabbade kommuners ekonomi. Kriterier for detta kan vara räntor och amorteringar i förhållande till skattekraften, stora avskrivningar av hyresförlustlån m. m. Vidare kan landstinget ge ekonomiskt stöd till kommuner med snabb befolkningsförändring. Vi har inte föreslagit något generellt stöd i den statliga skatteutjämningen till kommuner med befolkningsökning. Dessa kommuners problem får klaras med extra skatteutjämningsbidrag samt i förekommande fall genom inomregional utjämning. Den inomregionala skatteutjämningen bör inte ersätta den statliga skatteutjämningen utan utgöra ett komplement till denna. Statliga skatteutjämningsbidrag bör utgå enligt lagen om skatteutjämningsbidrag oberoende av om landstinget utnyttjar sin befogenhet att vidta skatteutjämnande åtgärder eller ej. Några särskilda bestämmelser i lag om hur den inomregionala skatteutjämningen skall förhålla sig till den statliga utjämningen behövs inte. När statlig skatteutjämning förekommer ligger den alltid i botten. Det blir sedan landstingets sak att avgöra om landstingskommunala skatteutjämningsbidrag dessutom skall utgå. Effekterna av det statliga skatteutjämningssystemet i regionen blir naturligtvis av betydelse för landstingets ställningstagande i frågan om inomregional utjämning. Vi vill här betona att en inomregional utjämning inte bör utformas så, att de skillnader i statlig skattekraftsgaranti som kan föreligga mellan primärkommunerna, neutraliseras. En lag som endast innehåller bestämmelser om rätt för landstinget att lämna ekonomiskt stöd till kommun i den mån det är påkallat för att främja skatteutjämning ger landstinget frihet i fråga om den närmare utformningen av skatteutjämningssystemet. Det saknas anledning för staten att närmare reglera detta område. Landstinget bör på egen hand få bestämma hur skatteutjämningssystemet skall utformas.

308 Ett reformerat skatteutjämningssystem

Den s. k. likställighetsprincipen innebär att landstinget inte får särbehandla vissa landstingsmedlemmar eller grupper av landstingsmedlemmar på annat än objektiv grund. Det är svårt att uttala sig säkert om principens räckvidd när det gäller kontakter mellan landstinget och primärkommunerna. Det allmänna krav på objektivitet och rättvisa som gälleri all offentlig förvaltning får i varje fall anses medföra att landstinget inte får ta några ovidkommande hänsyn vid fördelningen av skatteutjämningsbidrag. Ett på förhand fastställt generellt skatteutjämningssystem bör inte vålla några problem ur likställighetssynpunkt. Att bevilja ekonomiskt stöd till en krisdrabbad kommun kan inte heller möta några hinder, om landstinget fattar beslutet under den givna förutsättningen att andra kommuner under motsvarande betingelser får samma förmån. Det kan inte råda någon tvekan om att landstinget genom att det får rätt att medverka till inomregional skatteutjämning sätts i en särskild ställning i förhållande till primärkommunerna. Något motsvarande har inte forekommit tidigare i förhållandet mellan landsting och primärkommun. Vi skall dock inte i detta sammanhang gå in på en närmare diskussion om innebörden i och konsekvenserna av landstingets nya roll gentemot kommunerna. Den speciella position som landstinget får är emellertid ett starkt skäl för att en ny lag till att börja med bör gälla på försök Landstinget bör inte som villkor för att primärkommun skall få ekonomiskt stöd kräva att medlen används för något speciellt ändamål. Finansieringen av den inomregionala utjämningen sker naturligen via landstingsskatten. Ett alternativ vore att reducera skattekraften i de kommuner vars skattekraft överstiger regionens genomsnittliga skattekraft för att därigenom finansiera höjningar av skattekraften i de kommuner som har en skattekraft som är lägre än länets medelskattekraft. Detta får emellertid ses som ett allvarligare ingrepp i den kommunala självstyrelsen än alternativet med finansiering via landstingsskatten och bör därför inte komma ifråga.

7.9.3 Räkneexempel avseende inomregional utjämning iStockho/ms län

För att illustrera hur den inomregionala utjämningen skulle kunna utformas och vilka effekterna skulle bli har vi gjort några räkneexempel som utgår från förhållandena i Stockholms län. l tabell 7.22 redovisas till att börja med nuläget for Stockholmsregionens kommuner. Flertalet kommuner (18 av 23 kommuner) har en skattekraft som understiger genomsnittet för regionen. I det totala skatteunderlaget för respektive kommun enligt tabellen ingår sådana tillskott som utgår enligt nu gällande statliga skatteutjämningssystem. När vi beräknar utgångsläget för primärkommunerna, innan den inomregionala utjämningen har genomförts, måste vi ta hänsyn till den fullständiga effekten av vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem. Det föreslagna statliga skatteutjämningssystemet innebär att 13 kommuner inom får ett tillskott till sitt skatteunderlag, vilket framgår av kolumn regionen 5 i tabell 7.22. I vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem har samtliga primärkommuner i Stockholms län åsatts en grundgaranti om 106 procent av me-

E rr reformeraz skatteutjämningssystem 309

Tabell 7.22 Skattekraft för primärkommunerna i Stockholms län, dels utan, dels med inomregional skatteutjämning Kommun Folkmängd Egen skatte- Total skattekraftb i 96 enligt 1977-01-01 kraft i 96 av medelskatte- Nuvarande Vårt förslag Alternativ 1 Alternativ 2 kraften en- regler i avsnitt 7.6* ligt 1977 års taxering

i Samtliga primärkommuner 1 500 868 128,34 128,81 131,78 139,61 134,80

a lnkl. bidragsunderlag vid skattebortfall. b lnkl. tillskott av skatteunderlag genom skatteutjämningen. F För de 13 forsta kommunerna (Norrtälje t. o. m. Södenälje) redovisas ny total skattekraftsgaranti, för övriga tio kommuner redovisas egen skattekraft eftersom denna överstiger den garanterade skattekraften.

delskattekraften. Därutöver tillkommer en höjning eller sänkning av garantin med hänsyn till åldersstrukturen och eventuell höjning av garantin på grund av befolkningsminskning. Den statliga skatteutjämningen ger således vissa skillnader mellan kommunerna vad gäller den totalt garanterade skattekraften. Skillnaderna på grund av åldersstruktur och befolkningsminskning bör enligt vår mening inte utjämnas i en inomregional utjämning som enbart avser skattekraften eftersom effekterna av den statliga skatteutjämningen då i sin helhet skulle neutraliseras. En enkel metod for en generell inomregional utjämning är att direkt bygga vidare på den statliga skatteutjämningen. Detta kan ske genom att landstinget höjer den statliga grundgarantin, dvs. garantin enligt kommunernas inplacering i skattekraftsklasser, for länets primärkommuner med ett önskat antal procentenheter. Den årliga framräknade totala garantin i det statliga systemet, dvs. inklusive hänsynstagande till åldersstruktur och

310 E tt reformerar skatteutjämningssystem

befolkningsminskning, skulle då kunna räknas upp med samma antal procentenheter. Landstinget skulle då tillskjuta skatteunderlag, utöver de statliga tillskotten, till de primärkommuner i länet som får en ny total garanti som överstiger den egna skattekraften. Våra två räkneexempel i tabell 7.22 utgår från att landstinget räknar upp den statliga grundgarantin på 106 procent av rikets medelskattekraft, så att samtliga kommuner inom regionen får en ny grundgaranti motsvarande 100 procent av länets medelskattekraft, dvs. 128,34 procent av rikets medelskattekraft (alt. 1), respektive 90 procent av länets medelskattekraft, dvs. 115,51 procent av rikets medelskattekraft (alt. 2). Grundgarantin och därmed också den totala garantin skulle således for samtliga primärkommuner i länet höjas med 22,34 procentenheter i alt. 1 och 9,51 procentenheter i alt. 2. Som framgår av kolumn 6 och 7 i tabell 7.22 skulle en inomregional utjämning enligt alt. l leda till att den totala garantin skulle överstiga den egna skattekraften for 17 kommuner. I alt. 2 skulle motsvarande förhållande gälla for 14 kommuner. Det betyder att 17 respektive 14 kommuner skulle få ett inomregionalt tillskott enligt de två alternativen till utjämning som vi skisserat. Av tabell 7.23 framgår resultaten för de enskilda primärkommunerna av en inomregional utjämning enligt alternativen l och 2. 1 kolumnerna 2-5 i tabellen redovisas tillskottet av skatteunderlag på grund av den inomregionala utjämningen, dels i absoluta tal, dels procentuellt. Vid framräk-

ningen av de ökade intäkterna som primärkommunerna tillförs från

landstinget har tillskottet av skatteunderlag multiplicerats med kommunernas egen faktiska utdebitering. I räkneexemplen har vi använt den faktiska utdebiteringen for 1977 i brist på information om vilka höjningar for de enskilda kommunerna som kommer att beslutas för 1978. Genom att välja den faktiska utdebiteringen för de enskilda kommunerna har vi tillämpat samma metod som använts i det statliga skatteutjämningssystemet. Det vore naturligtvis också möjligt att exempelvis använda den genomsnittliga primärkommunala utdebiteringen i länet. I kolumnerna 7 och 8 i tabell 7.23 redovisas de totala belopp som landstinget skall överföra till primärkommunerna i länet. I alt. l, som innebär en höjning av grundgarantin från 106 procent till 128,34 procent av medelskattekraften, blir belastningen på landstingets budget ca 400 milj. kr, vilket motsvarar en landstingskommunal utdebiteringshöjning på 92 öre. Alt. 2, dvs. en höjning av grundgarantin från 106 procent till 115,51 procent av medelskattekraften, ger en landstingskommunal utgift för inomregional skatteutjämning som uppgår till ca 155 milj. kr. Detta motsvarar en höjning av landstingsskatten med 36 öre. De ökade skatteintäkterna för vissa primärkommuner genom den inomregionala utjämningen kan användas till att sänka utdebiteringen och/eller till att expandera verksamheten i dessa kommuner. Den möjliga utdebiteringssänkningen i de två alternativen framgår av kolumnerna 9 och 10 i tabell 7.23. I alt. l skulle ett stort antal kommuner kunna sänka utdebiteringen med i storleksordningen 2,50 kr. Motsvarande tal i alt. 2 är ca 1,20 kr. Botkyrka får det gynnsammaste utfallet i de båda alternativen. 1 kolumnerna 11 och 12 i tabell 7.23 redovisas också den möjliga totala

Ett reformerar skarteutjämningssystem 311

msszå

m

vmccoznou.:

2 vm.0I 0m0| m0.0I 0m0l 000| m00l m00.: mm0| mm0| mm.0.› m00| mm.01 m0.0I :å: mm0+ mm0+ mm0+ mm0+ mm.0+ m0+ mm0+ mm0+ mm0+

._nuv:za.ucm._omo

_:m_:u=

_so_ S,

Z _m._| T mm._| :Zl :En 3.7 mm._| 2.7 RT mm._| 0m._| min mm._l mm._I mm.0+ m_.0+ 20+ mm0+ mm0+ mm0+ mm.0+ mm0+ mm.0+

?Eeaåx

| n | n n | u n |

23:_

mm. m0.

vm.0I

Emccvcm._ommmccoznon.b

mmJI min

å..

0m._| m3: 8,7

_ _

m_._| mm._| 2.7 :gl RT

m

cuczEêoümEErzum

0_ | I |

:oo

_

Sosoømmcco.

.Am

_:m:._o:

| n u | n n

mQmI

.å

0v.ml 0m.ml mQmI 0m.m| 3.7 mm.m| 3.? mm.ml mm,m| _m.m| mm.ml 8.? m_.ml _m.0| mo0l mm0|

0 .§0

.H15

mm x | 1 | x u | .. c u

m:m_:o:

mov mmm

v

G vmo mv0 vmm 00m vmm cvm m_m 000 :m :s 0:

å..

5= m 0 v 0 m m v

033.003.

2 0_ mm m_

a=_==_m.a.§.§m

_ m_ vm

._80

09_ mm_

m

_

_osams_

x u I n 1 c u

m vvm ms vmv o: mmm m00 mmm 0mv mo_ m0v mmm _00 m0m vm_ mmo mmm .§0

_äEu:

G om... m0v

0 m 0

008.0 00:a...

0m Z mm Z 0m mm v_ mm 0m m_ _m 0. 00 0m 20

._90 ...i m m0m

_gåvan-EE_

mm

uoE

m::o:noc_D

:o m8_ mo.

0m.m

vi;

.å 5,_ o 00.2 01m_ 0m.m_ 00.3 a.: 000_ 00.2 00.2 om.: 00.2 0m.m_ om.: mv.m_ a.: n.: n.: 00.2 00,3 S.: _ : 0%: 00.0_ vw:

zmxwmwcsmvøm_

E: | c u | z | a | u

m0 m.m m.m å m,m å m.m 10 _.m 0.0 å m.m v.m m.m v.m m.m

m

25.58%

n n | n | 1 1 u

E0:

|

..o.:.oms_._un:=o:axm

i 00_ 000 00m 000 00_ 00m 000 00_ 000 00m 000 00m 000 000 00m

m:a.:o:

5,_

_ mvm mmm m5 mmm mm0 mmm 2.. mv0 _vm vmm mmm 0mm m00 0vm 0m_

_ _ _

=_=m›2mm_eo0

0_

;m v

møåå

m. u u n n | | 0.m

aEQEEEøAQEEQ

v.v m.v 0.v

00 0.0_ m0m m0m 0.0_ m0m m0m 10_ :m 10m m0m m0_ m0m m.:

;man

m a

mäözuuâw

E?

1 1 u | n I

00m 00v 00m 000 00v 000 00_ 000 000 000 00_ 00v 00m 00m 00m 00m 00m 00m

:sansad: _:m:.ö: :omctvcmröm

mm0 vmm 0vv _mm mvm mmm mm0 m0m m0m mmm mvm mmm v00 omm 00m mmm m0m 00v

_ _ m m _ _ _ m m om

k.: ;m m

_0355_ -EEE

NECDEEOVffwETF_

›ga.mucm_gaaa

oåaugxqa: :Emzwmcmz »sânucâ

mcåco=a acåcåom 8.05.85 .vaaesox

mm

E8523 owåcø: _gäss_ 00.053 25508 omega: enas: .E09.se mwEEmm

2§:oz._ acåwñ.:

,tea “som

03::

åütmñm_ _eâzm_

ka:

czEEov_

.

:så

.m .m .v .m .0 .m .m _0_ .mm .mm u _ .00 m_ _ v_ 0 0_ .0m a

312 Ett reformerat skatteutjämningssystem

utdebiteringsförändringen. dvs. den samlade effekten på kommunal- och landstingsskatten. Eftersom utgångspunkten är att de primärkommuner som får ett inomregionalt tillskott av skatteunderlag också sänker utdebiteringen påverkas beräkningen av de totala belopp som landstinget behöver överföra till primärkommunerna. Tillskottet av skatteunderlag kan då multipliceras med en lägre utdebitering än den i kolumn 6 angivna. De totala inomregionala bidragen från landstinget skulle reduceras till 335 milj. kr i alt. l och 143 milj. kr i alt. 2. Detta motsvarar en höjning av den landstingskommunala utdebiteringen med 78 respektive 33 öre. Det är denna höjning av landstingsskatten som beaktas i kolumnerna ll och 12. En inomregional utjämning enligt de två alternativen skulle således ge möjlighet till skattesänkning i 14 av regionens 23 primärkommuner och leda till skattehöjningar i återstående nio kommuner. Den största möjliga skattesänkningen skulle kunna uppgå till 1,94 kr i alt. l respektive 0,95 kr i alt. 2. De primärkommuner som inte får något inomregionalt tillskott av skatteunderlag påverkas enbart via en höjd landstingsskatt.

7.9.4 Utredningens ställningstaganden

Vi har i föregående avsnitt kunnat konstatera att det i varje fall i något län skulle kunna finnas skäl för en inomregional utjämning som komplettering till det statliga skatteutjämningssystemet. Vi har vidare diskuterat att landstingen genom lagstiftning skulle kunna ges rätt att genom ekonomiskt stöd till primärkommuner medverka till inomregional utjämning. Det skulle således vara landstingen som på egen hand bestämmer om ett inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas. Någon skyldighet för landstingen bör inte föreskrivas. Landstingen bör också på egen hand få avgöra stödets utformning. De statliga skatteutjämningsbidragen bör utgå oberoende av om inomregional skatteutjämning förekommer eller ej. Vi vill betona att en inomregional utjämning inte bör utformas så att de skillnader i statlig skattekraftsgaranti, som kan föreligga mellan primärkommunerna, neutraliseras. Regeringen har nyligen lagt fram en proposition om skatteutjämning i Stockholms läns landsting (prop. 1977/78:48). I propositionen föreslås en särskild lag som ger landstinget befogenhet att lämna bidrag och lån till kommun inom landstingsområdet, i den mån det behövs för att främja skatteutjämning mellan kommunerna. Landstinget bestämmer självt om ett inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas och hur det skall utformas. Landstingets möjlighet att befatta sig med skatteutjämning blir provisoriskt. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1978 och gälla till utgången av 1981. Mot bakgrund av den uppkomna situationen har vi inte ansett oss ha anledning att lägga något preciserat förslag om inomregional skatteutjämning. Vi förordar att man avvaktar erfarenheterna av den försöksvisa lagstiftning som regeringen föreslår för Stockholms län innan man tar ställning till den inomregionala skatteutjämningen i ett något längre perspektiv.

8 Övriga förslag

som

påverkar

kostnadsfördelningen mellan stat

och kommun

8.1 överväganden angående vissa speciella statsbidrag

8.1.1 Förslagen i delbetänkandet Översyn av de speciella starsbidragen

till kommunerna Som redovisades i kapitel 2 har vi i delbetänkandet SOU 1977:48 granskat

l

52 av de totalt 63 speciella statsbidragen till kommunerna. Resultaten av | g översynen visar att åtta bidrag kan slopas helt och delar av ytterligare sex

l bidrag kan upphöra att utgå. Vi har således föreslagit att specialdestineringen

skall upphöra för bidrag till ett sammanlagt belopp av ca 185 milj. kr (1976/ 77 å års budgeterade värden). Omräknat till 1977/ 78 års budgeterade värden ökar i * beloppet till ca 215 milj. kr. De anslag som helt kan slopas är bidragen till D kommunernas skattekontroll D borgerlig medling D inrättande av elevhem inom det allmänna skolväsendet D bostäder för lärare inom det obligatoriska skolväsendet D anordnande av institutioner för vissa psykiskt utvecklingsstörda (vårdhem/elevhem) D ferievistelse för barn D semesterhem D familjerådgivning De anslag som delvis kan upphöra är D ersättning för skogsbrandssläckning och katastrofbränder D kommunal beredskap (planrevision) D anläggningsstöd till idrotten (idrottsanläggningar exkl. riksanläggningar, fritidsbåtstrañken) D ersättning till kommunerna enligt socialhjälps- och bamavårdslagama för utbetald socialhjälp till icke svenska medborgare, svenska och finska zigenare samt renskötande samer D kommunala nykterhetsnämnder (administrationskostnader) D skyddsympning

[fråga om dessa bidrag har vi föreslagit att medlen bör överföras till det allmänna skatteutjämningssystemet. De största bidragen beloppsmässigt som kan upphöra är bidraget till administration av den kommunala nykterhetsvârden samt delar av bidraget

314 Övriga förslag

till kommunernas socialhjälpskostnader för utländska medborgare. I övrigt är de bidrag som berörs av förslagen beloppsmässigt små.

8.1.2 Övriga speciella statsbidrag

8.1.2.1 Inledning

I det ovan nämnda delbetänkandet konstaterade vi att det fanns anledning undersöka möjligheterna att överföra det statliga stödet till bl. a. social hemhjälp, färdtjänst och landsbygdstrafik (kollektivtrafik), som f. n. utgår i form till det allmänna för att av speciella statsbidrag, skatteutjämningssystemet uppnå en bättre skatteutjämning. Bakgrunden härtill är att utdärigenom redningen enligt direktiven skall överväga möjligheterna att i skatteutjämningssystemet arbeta in någon eller några objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå, t. ex. ålderssammansättningen, geografiskt läge, bebyggelsestruktur, avstånd m. fl. Det framhölls också i direktiven att konstruktionen och omfattningen av de speciella driftbidragen kan påverka den vikt som i skatteutjämningssystemet bör ges åt de nämnda kostnadsfaktorerna. KEU 76 kan konstatera att om de ovan nämnda specialdestinerade bidragen kvarstår utgår kompensation för åldersfördelning respektive avstånd i kommunen via två parallella system. Kommuner med stor andel äldre i befolkningen eller stora avstånd får genom de ovan berörda speciella statsbidragen viss kompensation för kostnaderna för pensionärsservice och kollektiv landsbygdstrafik. Samtidigt utjämnas kommunernas nettokostnader för dessa verksamheter inom ramen för skatteutjämningssystemet enligt de förslag som redovisats i kapitel 7. Vid beräkningen av nettokostnaderna dras emellertid utgående speciella statsbidrag ifrån, vilket innebär att någon dubbelkompensation for dessa faktorer inte ges. En inarbetning av dessa specialdestinerade bidrag i skatteutjämningssystemet skulle kunna förefalla naturlig. Av flera skäl har vi dock ansett att det f. n. inte är möjligt att slopa de speciella bidragen till social hemhjälp, färdtjänst och landsbygdstrafik. För det första innebär specialdestineringen av bidrag på dessa områden en stimulans för kommunerna att bedriva verksamheten. Eftersom detta är socialt eller på annat sätt angelägna verksamheter har vi funnit att bidragen av stimulansskäl kan behöva finnas kvar ytterligare en tid. Vi vill dock erinra om att vi i delbetänkandet betonat att Stimulansbidrag bör tas upp till omprövning med jämna mellanrum, t. ex. vart femte år. För det andra kommer skatteutjämningssystemet enligt vårt förslag inte heller i fortsättningen att omfatta samtliga kommuner. Kommuner med egen skattekraft som överstiger den garanterade kommer liksom tidigare att stå utanför skatteutjämningen. För vissa andra kommuner kommer reformeringen av skatteutjämningssystemet att innebära i stort sett oförändrade skatteutjämningsbidrag. Om de speciella bidragen till ovan nämnda verksamheter skulle arbetas in i skatteutjämningssystemet skulle konsekvensen bli att dessa kommuner helt skulle gå miste om den bidragsgivning till ifrågavarande verksamheter som f. n. utgår. Det har vi inte funnit möjligt att föreslå.

Övriga förslag

Statsbidragsgivningens omfattning påverkas av utvecklingen inom den kommunala verksamheten, tillkomsten av nya arbetsuppgifter, förändringar i huvudmannaskap mellan stat och kommun osv. Ändrade ekonomiska förutsättningar, förskjutningar i syften och förväntningar i bestämmande instanser och hos medborgarna medför ett behov av förändringar i statsbidragsgivningen. Därför bör enligt vår mening de olika speciella statsbidragen löpande tas upp till bedömning och omprövning. Hittills har statsbidragssystemet främst setts över inom ramen för offentliga utredningars arbete. Vi har, som ovan nämnts, i vårt statsbidragsbetänkande föreslagit att stimulansbidragen blir föremål för omprövning med jämna mellanrum, t. ex. vart femte år. I den mån man kan finna metoder för en fortlöpande uppföljning och utvärdering av statsbidragssystemet skulle också våra förslag om en kontinuerlig översyn av stimulansbidragen underlättas. Vi vill i detta sammanhang erinra om regeringens uppdrag till riksrevisionsverket att efter samråd med socialstyrelsen, kommunalekonomiska utredningen och Svenska kommunförbundet utvärdera de försöksvis tillämpade bidragen till social hemhjälp, färdtjänst för handikappade samt kommunala familjedaghem. En löpande översyn av statsbidragssystemet kan givetvis åstadkommas på olika sätt. Om detta skall vara en uppgift för riksrevisionsverket i samverkan med företrädare för kommunerna och berörda fackmyndigheter eller om översynen skall ske i andra former är en fråga som enligt vår mening bör övervägas ytterligare.

8.1.2.2 Kollektivtrafik Det finns två system för statsbidrag till landsbygdstrafik. 1973 infördes statsbidrag till lokal Iandsbygdstrafik. Detta bidrag kan sökas bara av kommuner. Vidare infördes ett stöd till regional landsbygdstrafik. Detta bidrag sökes direkt av bussbolagen. Statligt stöd utgår till primärkommun som lämnar ekonomiskt bidrag till icke bärkraftig lokal trafik på landsbygdslinje eller till sådan lokal kompletteringstrafrk på landsbygden som ingår i en av kommunen antagen lokal trafrkförsörjningsplan. Förutsättningarna för statsbidrag bedöms med beaktande av samtliga intäkter och kostnader för ifrågavarande trafik under bidragsåret. Trafikintäkterna beräknas med tillämpning av en referenstaxa som fastställs av re-

geringen. överstiger de faktiska trafrkintäktema de belopp som framkommer

vid tillämpning av referenstaxan, skall de faktiska intäkterna ligga till grund för beräkningarna. Statsbidrag utgår i fråga om linjetrañk för den del av de bidragsgrundande kostnaderna som belöper på högst två dagliga dubbelturer på linjen och i fråga om kompletteringstrafrk för den del av de bidragsgrundande kostnaderna som belöper på högst två dagliga sammanhängande turer. Bidrag beräknas till 50 procent eller, i fråga om linje- eller kompletteringstrafrk som helt eller till större delen hänför sig till det inre stödområdet eller Gotlands län, till 75 procent av ovan nämnda bidragsgrundande kostnader. Finns synnerliga skäl kan högre bidrag utgå.

3l6 Övriga förslag

Länsstyrelsen granskar kommunens ansökningar och sänder dem till bussbidragsnämnden. Regeringen beslutar om medelsramar for länen. För budgetåret 1977/78 har statsbidraget till lokal landsbygdstrafik beräknats till ca 55 milj. kr. De totala bidragen till lokal och regional landsbygdstrafik har för samma år beräknats till ca 88 milj. kr. Bidraget till skärgârdstrajiken infördes genom beslut våren 1976. Bidraget utgår till icke ekonomiskt bärkraftig skärgårdstrafik med fartyg som ingår i kommunal trafikförsörjningsplan. Stödet utgår till reguljär trafik och kompletteringstrafik under förutsättning att den bedrivs under hela året. Statsbidraget utgår till kommun eller kommunalförbund som är huvudman för eller lämnar ekonomiskt bidrag till sådan trafik. Bidrag utgår med 35 procent av kostnaderna för högst fyra dagliga dubbelturer när det gäller reguljärtrafik och högst en förbindelse fram och åter i veckan för kompletteringstrafiken. Bidraget får dock inte överstiga det totala underskottet i trafiken under bidragsåret. En högre procentsats kan utgå om synnerliga skäl finns för trafik som utsträcks så att den omfattar enstaka områden utan bofast befolkning. Bidraget till skärgårdstrafiken har beräknats till 2,7 milj. kr 1977/78. Flera utredningar på trafikområdet har berört frågor som är av betydelse for utformningen av det framtida statliga stödet till kollektivtrafiken. Länsberedningen föreslog i betänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84) ett generellt landstingskommunalt ansvar för den regionala och lokala kollektivtrafiken. Utredningen avseende regionalt gällande trafikrabatter (periodkortsutredningen) har i betänkandet Länskort i kollektivtrafiken (SOU 1976:43) behandlat frågor som är av betydelse för huvudmannaskap och kostnadsfordelning. Vad gäller ansvaret for den lokala och regionala kollektiva persontrafiken på landsväg föreslås att detta åläggs landstingskommunen och primärkommunerna i respektive län i form av ett gemensamt huvudmannaskap. Beträffande formerna for huvudmannaskapet samt landstingskommunens och primärkommunernas andelar i huvudmannaskapet anser periodkortsutredningen att en betydande flexibilitet bör föreligga. Utifrån mera allmänna överväganden som bl. a. bygger på att staten och kommunerna gemensamt skall bidra till att främja införandet av en periodkortsreform har periodkortsutredningen funnit skäl tala for ett ökat statligt ekonomiskt stöd till kollektivtrafiken. Omfattningen av detta stöd, till följd av merkostnaderna för regionala periodkort, och formerna har, anser l utredningen, nära anknytning till överväganden som sker i kommunalekol nomiska utredningen. KEU 76 vill här peka på den diskussion om utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten som har redovisats i avsnitt 4.1. Det råder allmän enighet om att det inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig under de närmaste åren måste ske en mycket stark prioritering av barnomsorgen, åldringsvården och långtidsvården. Verksamheten inom andra kommunala områden inklusive kollektivtrafiken kan i detta läge inte byggas ut lika snabbt. Vi återkommer till frågan om ett ökat statligt stöd till kollektivtrafiken i kapitel 9. Vad gäller de nu utgående statsbidragen till regional och lokal lands-

sou 1977:78 Övriga förslag 317

bygdstrafik samt till skärgårdstrafiken anser vi, mot bakgrund av vad vi anfört i avsnitt 8.1.2.1, att dessa bidrag bör finnas kvar. De diskuterade bidragen är emellertid komplicerade att administrera såväl för kommunen som för bidragsbeviljande statliga myndigheter. Vi anser därför att de av periodkortsutredningen föreslagna förändringarna av bidragsreglerna innebär en betydande förenkling. Periodkortsutredningens forslag går i korthet ut på att antalet bidragsberättigade turer utökas från högst två dubbelturer per dag till högst fyra dagliga dubbelturer per trafikerad vägsträcka måndag-fredag samt två dagliga turer lördag-söndag. Bidraget föreslås vidare utgå i form av vagnmilsersättning med samma belopp för både lokal och regional busstrafik. Genom att de nya reglerna, som avser såväl lokal som regional trafik, knyter an till den trafikerade vägsträckan skapas ett mer enhetligt och entydigt bidragsunderlag än vad som följer av gällande regler. Man skulle bl. a. med den föreslagna ordningen slippa de omfattande för- och efter- , kalkylerna av kostnads- och intäktsutfallet, då bidragsgivningen inte längre

i skulle knytas till resultatet i trafikrörelsen. En förenkling av bidragssystemet

på sätt som föreslagits skulle också göra det möjligt för de centrala instanserna att i större utsträckning än hittills inrikta verksamheten på att ge koml l munerna information och råd vad gäller trafikplaneringsarbetet. I 8.1.2.3 Social hemhjälp Statsbidraget till social hemhjälp utgår med 35 procent av kommunernas bruttokostnader för hemvårdare, hemsamariter och bamvårdare som har till uppgift att hjälpa åldringar, handikappade och barnfamiljer som bor i egen bostad. I bidragsunderlaget ingår dessutom vissa administrationskostnader samt kostnader för personal med speciella funktioner beträffande hårvård, fotvård etc. Denna konstruktion av Statsbidraget infördes den 1 januari 1975 som en följd av den tidigare kommunalekonomiska utredningens betänkande angående statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverksamhet (SOU 1974:41). Förändringen innebar bl. a. att bidraget skulle beräknas på kommunernas bruttokostnader för att bidraget på så sätt skulle bli finansieringsneutralt. De nya reglerna skulle gälla under en treårig försöksperiod. Statsbidraget till den sociala hemhjälpen beräknas 1977/78 uppgå till ca 500 milj. kr. Vi har kunnat konstatera att den sociala hemhjälpen är en etablerad verksamhet inom socialvården. Genom den stimulans statsbidraget utgjort har hemhjälpen byggts ut kraftigt i kommunerna. Detta torde vara ett uttryck _ för att man på kommunalt håll bedömer denna verksamhet som mycket

E betydelsefull. I betänkandet Socialtjänst och socialförsäkringstillägg (SOU

1 1977:40) framhåller dock socialutredningen att den sociala hemhjälpen alltjämt befinner sig i ett utvecklingsskede. j KEU 76 vill också peka på att statsbidraget endast utgår till en del av åldringsvården. Kommunernas kostnader för ålderdomshem och kollektiv-

i

service i övrigt står helt utan statsbidrag. Kommunernas avvägning mellan olika typer av åldringsvård påverkas därför sannolikt av statsbidragssy-

i

318 Övriga förslag

stemets utformning. Vi vill erinra om att motivet för att införa statsbidrag till hemhjälpen just var att stimulera utbyggnaden av den individorienterade verksamheten. Socialutredningen anför i sitt ovan nämnda slutbetänkande att det inte finns anledning att i statsbidragshänseende göra skillnad mellan hemhjälp som ges i egen bostad och hemhjälp som ges i bostäder med gemensam kollektiv service. Socialutredningens slutsats blir då att även en del av de nuvarande ålderdomshemmens driftkostnader bör berättiga till statsbidrag. Ett sådant vidgat bidragsunderlag skulle betyda merkostnader för staten om ca 160 milj. kr i 1976 års priser enligt socialutredningens beräkningar. Vi har i avsnitt 8.1.2.1 motiverat varför vi anser att det specialdestinerade Statsbidraget till social hemhjälp bör fortsätta att utgå ytterligare en tid. Dels finns det fortfarande skäl att stimulera en utbyggnad av verksamheten, dels finns det risk för att ett slopande av bidraget skulle kunna påverka vissa kommuners satsningar inom detta område. Däremot kan vi inte tillstyrka en kraftig utvidgning av bidragsunderlaget. Eftersom vår principiella uppfattning är att detta bidrag på sikt bör inarbetas i skatteutjämningen, bör inte det specialdestinerade statliga stödet utvidgas till att omfatta ytterligare delar av kommunernas sociala verksamhet.

8.1.2.4 Färdtjänst för handikappade Kommunernas färdtjänst är avsedd för personer vilkas handikapp medför väsentliga svårigheter att använda allmänna kommunikationsmedel. Den tidigare kommunalekonomiska utredningen avsåg med förslaget till nytt statsbidrag till kommunal färdtjänst i betänkandet statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverksamhet (SOU 1974:41) att forsöksvis introducera ett bidrag som saknar mera detaljerade föreskrifter i syfte att utröna möjligheterna att förenkla och generalisera statsbidragsgivningen över huvud. Detta innebar bl. a. att bidragsunderlaget skulle beräknas på kommunens driftkostnader brutto såväl för resor med färdtjänsten som för de med denna verksamhet förbundna driftkostnaderna för administration. Bidraget utgår med 35 procent av kommunens bruttokostnader. De nya statsbidragsreglerna gäller under en treårig försöksperiod fr. o. m. den 1 januari 1975. Statsbidraget till kommunal färdtjänst har för budgetåret 1977/78 beräknats till ca 165 milj. kr. Verksamheten har expanderat kraftigt de senaste åren. Till stor del beror det på att kommunerna utvidgat bidragsområdet till att gälla pensionärer över huvud taget och inte enbart handikappade. Färdtjänsten utgör ofta en väsentlig förutsättning för att insatser på andra områden som bostad, arbete och utbildning skall bli effektiva. Det är vår bedömning att färdtjänstbehov för handikappade fortfarande återstår att täcka i många kommuner. Även socialutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) att verksamheten alltjämt befinner sig i ett utvecklingsskede. Vi vill därför föreslå att ett specialdestinerat statsbidrag för finansiering av kommunernas kostnader för färdtjänst fortsätter att utgå under en övergångsperiod. Vi vill dock understryka att syftet med bidraget bör vara att möjliggöra utbyggnaden av kommunernas färdtjänst för personer med handikapp, och bidragsunderlaget bör därför begränsas till denna grupp.

sou 1977:78 Övriga förslag 319

8.1.2.5 Undervisningsmateriel inom gymnasieskolan

Statsbidrag utgår till anskaffande av första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel och hörselteknisk utrustning vid gymnasieskolan. Statsbidraget utgår med 50 procent av bidragsunderlaget. Statsbidrag till landstingskommun utgår dock med 90 procent av den beräknade kostnaden om skolanläggningens upptagningsområde för elever omfattar hela länet. 1977/78 har anvisats ett reservationsanslag på 25 milj. kr.

I vårt delbetänkande Översyn av de speciella statsbidragen till kommu-

I nerna (SOU 1977:48) lämnade vi frågan om en eventuell fortsatt specialdestinering av bidraget till undervisningsmateriel öppen eftersom den kunde påverkas av utformningen av skatteutjämningssystemet. Vi har nu vid våra överväganden i kapitel 7 funnit att gymnasieskolans nettokostnader inte i bör ingå som en faktor vid utjämningen mellan kommunerna varken för primärkommuner eller landsting. Följaktligen kommer inte heller kostnaderna för undervisningsmaterielen i gymnasieskolan att beaktas inom det reviderade skatteutjämningssystemet. i Statsbidraget till gymnasieskolans undervisningsmateriel utgår endast till Det nu utgående statsbidraget

i

första uppsättningen undervisningsmateriel. är enligt vår mening av relativt ringa ekonomisk betydelse för primärkommunerna och landstingen. KEU 76 förordar därför att bidraget till un-

i

dervisningsmateriel inom gymnasieskolan slopas. Vid beräkningen av den

i

interkommunala ersättningen mellan kommunerna för elever som går i gymnasieskola utanför hemortskommunen bör även kostnader för undervisningsmateriel beaktas.

8.1.2.6 Enskilda vägar

Det enskilda vägnätet är mer omfattande än det allmänna. 1976 var över 68 procent av det totala vägnätet enskilda vägar. De statliga vägarna utgjorde drygt 24 procent av vägnätet, och kommunerna svarade för återstående åtta procent. Av kommunernas vägar är det endast knappt en femtedel som är statsbidragsberättigade. Statsbidrag utgår till enskilda vägar om de förmedlar betydande allmän trafik. Bidrag kan även utgå om vägen är utfart för en bebyggelse och av betydande längd eller om vägens drift är synnerligen betungande för väghållaren. Statsbidraget utgår med 70 procent av beräknad kostnad for väghållningen. Om särskilda skäl föreligger kan bidrag beviljas med 85 procent. Bidragsprövningen till drift av enskilda bidragsberättigade vägar baserar sig på driftskostnadsberäkningar som utförs vart femte år. Anslaget för 1977/ 78 i l är 135,7 milj. kr. l i av kosti Bidrag till byggande av enskilda vägar utgår med 70 procent I naderna. Även här kan förhöjt bidrag utgå om särskilda skäl föreligger. l För budgetåret 1977/78 har 30 milj. kr anvisats till byggande av enskilda

E

vägar. Kommunerna ger ofta bidrag till enskilda vägar som betjänar permanentboende. Kommunernas engagemang är dock mycket splittrat. En del kommuner står för hela den nettokostnad för väghållning som återstår efter avdrag för utgående statsbidrag medan andra kommuner endast bidrar till

E

i

320 Övriga förslag ...

någon del av kostnaden. Vissa kommuner ger även bidrag till enskilda vägar som betjänar fritidsbebyggelse där stora allmänna friluftsområden finns. Det är svårt att få en entydig bild av kommunernas engagemang i de enskilda vägarna då dessa vägar inte redovisas i den offentliga statistiken. I vägkostnadsutredningens betänkande Vägtrafiken - kostnader och avgifter (SOU 1973:32) redovisas en uppskattning av kostnaderna för den enskilda väghållningen 1970. Detta år täckte statsbidragen ca 25 procent av de totala kostnaderna för byggande av enskilda vägar, och kommunerna svarade för tio procent. Återstående 65 procent finansierades med avgifter från fastighetsägarna. Av de totala driftkostnaderna bidrog staten 1970 till drygt 15 procent och kommunerna till ca 20 procent. Fastighetsägarna tog således samma andel av driftkostnaderna som av byggnadskostnaderna. Det bör än en gång markeras att uppgifterna för enskilda vägar är mycket osäkra. De enskilda vägar som inte är statsbidragsberättigade är till stor del skogsbilvägar. Redovisningen ovan avsåg 1970. En uppskattning visar att kommunerna idag lämnar 150 milj. kr i bidrag till de enskilda vägarna. Bidragen fördelar sig på de olika vägarna i storleksordningen 50 milj. kr till statsbidragsberättigade och 100 milj. kr till övriga enskilda vägar. Kommunerna svarar idag för allmänna vägar inom stadsplanelagda områden men däremot inte för de s. k. glesbygdsvägama. Det har vid många tillfällen framförts synpunkter på att man borde överföra en del av den enskilda väghållningen till kommunerna, i varje fall de vägar som vägföreningarna förvaltar. Dessa tankar har tidigare tillbakavisats. 1969 års vägutredning framhöll dock i sitt principbetänkande Kommunal och enskild väghållning (DsK 1974:7) att kommunerna genom kommunindelningsreformen har fått ökade tekniska resurser. Då kommunerna dessutom frivilligt ökat sina insatser i den enskilda väghållningen, i vissa fall har de till och med helt övertagit verksamheten, är det naturligt att kommunerna anförtros verksamheten. 1969 års vägutredning har haft som utgångspunkt för sina överväganden (DsK 1974:7, SOU 1977:12) att en kommun bör ha valfrihet att själv avgöra omfattningen av den väghållning som kommunen åtar sig. Omfattningen kan bero på både varierande ekonomiska förhållanden och på olikheter i bebyggelsestrukturen. Vägutredningen anser att man inte i lag bör ställa upp fasta regler för omfattningen på den kommunala väghållningen men framhåller att kommunerna borde ta på sig väghållningsansvaret inom tätbebyggda områden. Däremot bör vägar för en speciell näringsverksamhet inte överföras till kommunal regi enligt vägutredningen. Vidare förordas att kommunfullmäktige avgör i vilken utsträckning kommunal väghållning skall förekomma. Vägutredningen utgår ifrån att den föreslagna lagen om kommunal väghållning skall bygga på att kostnaderna for väghållningen på kommunvägar i större eller mindre omfattning skall kunna tas ut genom avgifter eller tillskott från fastigheterna som har nytta av väghållningen. Kommunfullmäktige skall fastställa taxan och därmed fördelningen av finansieringen på skattemedel och avgiftsuttag. Det har vid flera tillfällen framförts önskemål om ett ökat statligt engagemang i den enskilda väghållningen. Kommunernas kostnader för denna

sou 1977:78 Övriga förslag 321

verksamhet är ojämnt fördelade på grund av olika bebyggelsestruktur och skiftande ekonomiska förutsättningar för ett kommunalt Övertagande av väghållningen. l vår översyn av skatteutjämningsreglerna har det enskilda vägnätet helt lämnats utanför kalkylerna för vägkostnaderna. När det gäller de statsbidragsberättigade enskilda vägarna skulle en utjämning mellan kommunerna uppnås om statsbidraget höjdes från 70 till 100 procent. Vi vill dock här markera vår principiella uppfattning att statsbidrag inte bör täcka hela den bidragsberättigade kostnaden. Detta skulle kunna leda till en ökad statlig detaljreglering av verksamheten. Vidare kan konstateras att skall kommunerna ha någon möjlighet att påverka utvecklingen och utbyggnaden av vägarna bör de även svara för en del av kostnaderna. Med hänsyn till den av 1969 års vägutredning föreslagna omfattningen på den kommunala väghållningen och möjligheten att avgiftsbelägga en stor del av kostnaden vill vi inte nu förorda någon ändring av statsbidragen till de enskilda vägarna. Däremot är det önskvärt att statsbidragen täcker 70 procent av de faktiska kostnaderna för de statsbidragsberättigade enskilda vägarna. Eftersom den statistiska redovisningen på detta område är bristfällig är det svårt att få fram aktuella uppgifter om statsbidragens täckningsgrad. Vi förordar därför att en kartläggning görs som kan ligga till grund för bedömningar av om de nuvarande bidragsreglema behöver ändras. De icke statsbidragsberättigade enskilda vägarna är till stor del vägar för viss näringsgren eller för ren fritidsbebyggelse och omfattas inte av vägutredningens förslag till kommunvägar. Vi finner ingen anledning för staten att gå in med ytterligare medel för att utjämna kostnaderna mellan kom-

i

munerna för de icke bidragsberättigade enskilda vägarna.

8.1.3 Utredningens ställningstaganden

Vi avstod i vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) från att ta ställning till vissa specialdestinerade bidrag, bl. a. social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtrafik. Skälet var att vi ville överväga möjligheterna att arbeta in dessa bidrag i skatteutjämningssystemet i samband med översynen av skatteutjämningsreglerna. Vi kan nu konstatera att principiellt sett skulle dessa l kunna bidrag arbetas in i skatteutjämningssystemet.

i

KEU 76 anser dock att det f. n. inte är möjligt att låta specialdestineringen * för social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtrafik upphöra. Eftersom dessa

k

verksamheter får bedömas vara socialt eller på annat sätt angelägna kan i bidragen av stimulansskäl behöva finnas kvar ytterligare en tid. Ett annat skäl för en fortsatt specialdestinering av dessa bidrag är att skatteutjämningssystemet inte heller i fortsättningen kommer att omfatta alla kommuner. De kommuner som har en egen skattekraft som överstiger den garanterade kommer att ligga utanför skatteutjämningssystemet. Dessa kommuner skulle komma att helt gå miste om bidrag till nämnda verkl samheter om specialdestineringen KEU 76 har därför inte funnit upphör. det möjligt att föreslå en avveckling av de speciella bidragen till social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtrafik. I vån delbetänkande lämnade vi även frågan om en eventuell fortsatt

322 Övriga förslag

specialdestinering av bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan öppen. Detta statsbidrag utgår endast till första uppsättningen undervisningsmateriel. Vi bedömer att nuvarande bidrag är av relativt ringa ekonomisk betydelse för primärkommunerna och landstingen. KEU 76 föreslår därför att bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan om 25 milj. kr 1977/78 upphör att utgå. Vi har i avsnitt 8.1.2.6 behandlat de enskilda vägarna. Vi konstaterar att kommunernas engagemang i det enskilda vägväsendet är mycket splittrat. KEU 76 har lämnat det enskilda vägnätet utanför kalkylerna för vägkostnaderna i skatteutjämningssystemet. Statsbidrag utgår idag till de statsbidragsberättigade enskilda vägarna med 70 procent av kostnaderna för drift och byggande. Vi förordar att en kartläggning av statsbidragets faktiska kostnadstäckning genomförs för att möjliggöra en bedömning av om bidragsreglerna behöver ändras. När det gäller de icke statsbidragsberättigade vägarna finner vi ingen anledning för staten att gå in med medel för att utjämna kostnaderna mellan kommunerna, eftersom dessa vägar till stor del avser en viss näringsgren eller ren fritidsbebyggelse.

8.2 Statskommunala bostadsbidrag och kommunala

bostadstillägg till folkpension

Enligt direktiven till KEU 76 har utredningen i uppdrag att bl. a. pröva kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Därvid bör utredningen även beakta den framtida finansieringen av kostnaderna för bl. a. bostadstillläggen till pensionärer.

8.2.1 Nuvarande regler för bostadsbidragen

8.2.1.1 Statskommunala bostadsbidrag

Det Statskommunala bostadsbidraget till hushåll utan barn (SKBB) utgår med 80 procent av bostadskostnaden från 350 kr till 600 kr per månad för ensamstående och till 700 kr per månad för makar. Bidraget utgår med fullt belopp upp till en inkomst av 29000 kr fr. o. m. 1978-01-01. Beloppet reduceras med 15 procent av inkomsten över denna gräns. Maximibeloppet 2 400 kr per år för ensamstående är helt reducerat vid en inkomst på 45 000 3 360 kr per år för makar är helt reducerat vid kr, och maximibeloppet en inkomst på ca 51400 kr. 1 Bostadsbidragen till barnfamiljer består dessutom av en helt statlig del bidragen till barnpå 900 kr per barn och år. Vad gäller de Statskommunala familjer är den övre gränsen för bostadskostnaden anpassad till bostadsbehovet för olika stora hushåll. Som framgår av namnet finansieras de statskommunala bostadsbidragen gemensamt av staten och kommunerna. Staten bidrar till 72 procent av kostnaderna inom de ovan angivna gränserna. Kommunerna är inte genom lag ålagda att införa statskommunala bostadsbidrag. Så gott som samtliga kommuner har emellertid anslutit sig till SKBB-systemet. Ett flertal kommuner, i första hand i storstadsområdena, betalar ut högre bostadsbidrag

Övriga förslag

än enligt SKBB-reglerna. Dessa överskjutande belopp är inte statsbidragsgrundande. Två grupper av folkpensionärer har redan rätt att uppbära statskommunalt bostadsbidrag. Den ena gruppen består av dem som har bam. Den andra gruppen utgörs av dem som uppbär ålderspension före den månad, under vilken de uppnår lagstadgad pensionsålder, s. k. förtida uttag. Administrationen av det statskommunala bostadsbidraget sköts av kommunernas förmedlingsorgan. Tillsynen över verksamheten utövas av länsbostadsnämnderna och bostadsstyrelsen.

8.2.1.2 Kommunala bostadstillägg till folkpension

Kommunerna bestämmer själva grunderna för de kommunala bostadstillläggen till folkpension (KBT) utom vad gäller inkomstprövningen. Tre huvudprinciper finns foreträdda bland kommunerna när det gäller konstruktionen av tillägget. l. Det utgår med ett generellt belopp, som är oberoende av bostadens standard och faktiska kostnad. .2. Det är knutet till bostadskostnaden. 3. Det består av dels ett generellt belopp, dels ett belopp som är knutet till bostadskostnaden. De kommuner som tillämpar en regel om att knyta tillägget till bostadskostnaden har maximerat tillägget, antingen genom att ange ett högsta belopp, för vilket tillägg kan utgå, eller genom att ange en största lägenhetsstorlek, som berättigar till tillägg. Det kommunala bostadstillägget är inkomstprövat enligt regler som är fastlagda i lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Reglerna är utformade så att bostadstillägget trappas av med en tredjedel av inkomsten utöver folkpensionen (inklusive pensionstillskottet) ökad med ett belopp på 2000 kr För ensamstående och 1500 kr för var och en av makarna. Bostadstilläggets maximala grundbelopp, dvs. beloppet före inkomstreduceringen, varierar kommunerna emellan. I april 1977 var kommunernas genomsnittliga maximibelopp drygt 4 600 kr. 16 kommuner hade maximibelopp som understeg 3000 kr. Ca 140 kommuner hade belopp som låg mellan 3 000 och 5 000 kr och återstoden, ca 100 kommuner, hade högre maximibelopp än 5000 kr. Ett kommunalt bostadstillägg på 4000 kr upphör med nu gällande inkomstprövningsregler helt vid en inkomst som for ensamstående uppgår till ca 27 764 kr och för makar till 38 643 kr. F. n. finns det ca 1,6 milj. personer som är folkpensionärer. Av dem har ca 770 000, dvs. knappt 50 procent, kommunalt bostadstillägg till folkpensionen. Det kommunala bostadstillägget handhas av forsäkringskassorna. Det betalas ut samtidigt med folkpensionen den 15 varje månad. Riksförsäkringsverket utövar tillsynen över kassomas verksamhet.

324 Övriga förslag

8.2.1.3 Finansiering av bostadsbidragen Statsbidrag utgår som nämnts med 72 procent av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn. För 1977 beräknas dessa kostnader till totalt ca 1400 milj. kr. Statens andel uppgår till ca 1 000 milj. kr och kommunerna svarar for återstående ca 400 milj. kr. KBT finansieras helt av kommunerna med undantag for tre under senare år beslutade reformer som finansieras med statsmedel. Reformerna är:

1. Ändring av inkomstprövningsreglema 1975-01-01.

2. KBT-kostnader som uppkommit på grund av pensionsålderssänkningen 1976-07-01 (KBT till pensionär mellan 65 och 67 år). 3. KBT-kostnader som uppkommit på grund av ändrade inkomstprövningsregler for pensionär med partiell förtidspension eller sjukbidrag.

Årskostnaden for KBT kan for 1977 beräknas till ca 2 000 milj. kr. Kommunerna ñnansierar ungefär 85-90 procent av kostnaderna för KBT. Den statliga andelen kan beräknas till ca 200 milj. kr for 1977. Kommunerna finansierar resten av KBT-kostnaderna vilket innebär en kostnad på ca 1 800 milj. kr. Statens totala kostnader för de statskommunala bostadsbidragen och de kommunala bostadstilläggen kan således for 1977 beräknas till ca 1 200 milj. kr. Kommunernas kostnader uppgår till ca 2200 milj. kr.

8.2.1.4 Skillnader mellan bidragssystemen Olikheterna i de båda systemen är främst: D I det statskommunala systemet utgår inte bidrag till den del av bostadskostnaden som understiger 350 kr per månad. Någon sådan nedre hyresgräns finns inte i KBT-systemet. D Inkomstprövningsreglema är olika både vad gäller inkomstgräns och avtrappningsregler. Det bör bl. a. observeras att inkomstgränsen för makar i KBT-systemet ligger betydligt högre än för ensamstående. I det statskommunala systemet är inkomstgränsen gemensam for ensamstående och makar (sammanboende). D Det statskommunala bidraget är begränsat till 80 procent av bostadskostnaden medan KBT kan utgå till hela kostnaden. D Någon för kommunerna gemensam övre hyresgräns finns inte för KBT. D Staten finansierar huvuddelen av de statskommunala bostadsbidragen och endast en mindre del av KBT. Dessutom finns en rad skillnader när det gäller definitioner av olika begrepp. Nedan anges några sådana. D Olika inkomstbegrepp. Taxerad inkomst är utgångspunkt i det statskommunala systemet och beräknad årsinkomst i KBT-systemet. D Olika inkomstår. Det statskommunala systemet bygger på inkomsten två år tidigare medan KBT-systemet utgår från inkomsten under bidragsåret.

Övriga förslag 325

D Förmögenhet behandlas olika. Bl. a. är det olika fribelopp, och olika andelar av förmögenheten över fribeloppet beaktas. D Beräkningen av bostadskostnaderna är olika. D Reglerna om tillåten bostadsstorlek är olika.

8.2.2 Samordning av de båda bidragssystemen Som framgått av föregående avsnitt finns det betydande skillnader mellan bostadsbidragen till folkpensionärer utan barn och övriga hushåll utan barn. Vi har därför övervägt vilka möjligheter till ökad samordning som skulle kunna föreligga.

8.2.2.1 Boende- och bostadsfinansieringsutredningarnas förslag

Boende- och bostadsfmansieringsutredningarna föreslog i sitt slutbetänkande (SOU l975z5l-52) Bostadsförsörjning och bostadsbidrag att en samordning på sikt skulle ske mellan de kommunala bostadstilläggen till folkpension och de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan , barn. Ett forsta steg mot en sådan samordning skulle tas genom att en

i möjlighet öppnades for folkpensionärer utan barn att få statskommunalt

l i stället for kommunalt bostadsbidrag bostadstillägg till folkpension i de fall reglerna härför gav ett gynnsammare utfall än reglerna for kommunalt

l bostadstillägg till folkpension. Utredningarna föreslog också att en viss lägsta

i nivå för det kommunala bostadstillägget till folkpension skulle läggas fast i lag. Nivån föreslogs till 400 kr per månad, dvs. 4800 kr per år. Remissopinionen var enig med utredningarna i fråga om det långsiktiga målet att få till stånd en samordning av bidragssystemen. Remissinstanserna var likaså i huvudsak ense med utredningarna om behovet av att åstadkomma en större likformighet kommunerna emellan i fråga om det kommunala bostadstilläggets storlek. När det gällde frågan om hur kostnaderna för de föreslagna reformerna skulle fördelas mellan staten och kommunerna var meningarna däremot delade. Svenska kommunförbundet motsatte sig bestämt att kommunerna skulle bära någon del av kostnadsökningarna. Också frågan om utformningen av ett statsbidrag till kommunerna föranledde en lång rad meningsyttringar. Förslaget om att medge rätt för pensionärerna att få statskommunalt bostadsbidrag, när det var förmånligare än det kommunala bostadstillägget till folkpension, mötte ett starkt gensvar. Dåvarande chefen for bostadsdepartementet, som anmälde frågan i prop. 1975/ 762145, ansåg sig inte beredd att förorda en lösning i enlighet med l utredningarnas förslag. Riksdagen ansåg att propositionen inte innehöll några skäl för att avstå från den av utredningarna föreslagna samordningen av bidragssystemen och beslöt mot denna bakgrund att bifalla vissa motioner och yrkanden om att en sådan samordning skulle göras. Beslutet innebar att samordningen skulle ske på ett sådant sätt att pensionärerna skulle kunna få bostadsbidrag enligt det system som i varje enskilt fall gav det gynnsammaste utfallet.

Övriga förslag

8.2.2.2 Ökad samordning fr. 0. m. 1978 Efter förslag i 1976/77 års budgetproposition har riksdagen beslutat att folkpensionärer utan barn fr. 0. m. 1 januari 1978 skall få statskommunalt bostadsbidrag när reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna for kommunalt bostadstillägg till folkpension. För dem som har rätt också till kommunalt bostadstillägg till folkpension utgår det statskommunala bostadsbidraget som ett utfyllnadsbidrag. Konstruktionen är den att det belopp som utgår i kommunalt bostadstillägg till folkpension räknas bort från vad som kan utgå i statskommunalt bostadsbidrag. Detta forfarande innebär att ingen, som får statskommunalt bostadsbidrag, kan få högre sammanlagt bidragsbelopp än som kan utgå enligt reglerna för detta bidrag. Departementschefen framhöll i 1976/ 77 års budgetproposition att en reform av den innebörd som forordats inte innebär att kommunernas ansvar for pensionärernas ekonomiska möjligheter att erhålla goda bostäder minskar. Reformen tar helt och hållet sikte på den grupp av pensionärer som vid sidan om sin folkpension har en arbetsinkomst, en tilläggspension eller annan inkomst, som jämställer dem med lågavlönade personer i yrkesverksam ålder. Den stora grupp av pensionärer, som i huvudsak bara har sin folkpension att leva av, kommer for sin bostadsförsörjning att liksom f. n. vara beroende av att de kommunala bostadstilläggen är dimensionerade efter bostadskostnadsläget i kommunen och att de successivt anpassas till de kostnadsökningar som sker. Enligt beräkningar som gjorts kommer drygt 100000 pensionärer att beröras av detta beslut. Av dem har mindre än 50 000 också kommunalt bostadstillägg till folkpension. Det är alltså drygt 700 000 personer som även i fortsättningen kommer att vara helt hänvisade till systemet med kommunalt bostadstillägg till folkpension.

8.2.2.3 överväganden om gemensam nedre hyresgräns

En möjlighet att öka samordningen mellan de två bostadsbidragssystemen vore att införa en nedre hyresgräns om 350 kr per månad även i KBTsystemet, dvs. endast den del av den faktiska månadshyran som överstiger 350 kr skulle ge rätt till bostadsbidrag. Pensionärerna skulle då i någon form behöva kompenseras för denna reduktion av de utgående KBT-beloppen. Detta skulle kunna ske på två alternativa sätt. Enligt det forsta alternativet innebär en höjning av skulle grundpensionen höjas. Det andra alternativet pensionstillskotten. Det totala antalet pensionärer med KBT 1976 kan genomsnittligt beräknas till ca 750 000. Av dessa var ca 470 000 ensamstående och ca 280 000 gifta. Ca 500000 av dessa pensionärer hage en hyra understigande 350 kr per månad. Kostnaden for utgående KBT till dessa pensionärer kan beräknas till 935 milj. kr. Detta belopp kan med hänsyn till ökade KBT-belopp och ökat antal bostadstillägg 1978 beräknas motsvara 1200 milj. kr. För de övriga ca 250 000 pensionärerna med KBT, som har en hyra överstigande 350 kr per månad, antas KBT i fortsättningen endast utgå for det överskjutande hyresbeloppet. Kostnaden for nu utgående KBT som motsvarar en hyra under 350 kr per månad for dessa pensionärer kan beräknas

Övriga förslag

till 620 milj. kr. Uppräknat till 1978 års nivå kan detta beräknas motsvara 750 milj. kr. Totalt kan således kostnaderna för KBT beräknas minska med ca l 950 milj. kr om en nedre hyresgräns på 350 kr per månad införs. Om samtliga 750000 pensionärer hade haft 350 kr per månad i KBT hade besparingen uppgått till ca 3150 milj. kr. Att besparingen endast beräknas bli två tredjedelar av detta belopp förklaras av tre faktorer. För det första uppgår inte hyran till 350 kr per månad för alla pensionärer. För det andra reducerar inkomstprövningen utgående KBT-belopp. För det tredje har ett antal kommuner maximerat utgående KBT-belopp vid gränser som understiger 350 kr per månad. Tillgänglig statistik medger inte någon mer exakt beräkning av effekten av respektive forklaringsfaktor.

Ökade kostnader om grundpensionen höjs

Beräkningarna avser förhållandena i januari 1978. Basbeloppet har antagits uppgå till ll 100 kr. Grundpensionen förutsätts höjas med 38 procent av basbeloppet, dvs. 4 218 kr. Detta motsvarar ett KBT-belopp om 350 kr per månad (4 200 kr per år). Kostnaden för en höjning av grundpensionen med 38 procent av basbeloppet har beräknats till drygt 5 900 milj. kr. Fördelningen på olika typer av pensioner framgår av tabell 8.1.

Tabell 8.1 Kostnader för en höjning av grundpensionen med 38 procent av basbeloppet

Milj. kr

Uppräkningen för makar har i tabell 8.1 gjorts med vardera halva beloppet för en ensam pensionär. Det innebär en ökning av skillnaden i grundpension för gift pensionär i förhållande till ensam pensionär. Detta motsvarar de bortfallande KBT-beloppen men kan eventuellt av andra skäl anses vara olämpligt. En uppräkning med 38 procent för vardera maken skulle öka kostnaderna med ytterligare 1 150 milj. kr.

Ökade kostnader om pensionstillskotten höjs

Fullt pensionstillskott skulle under perioden 1977-07-01-1978-06-30 vid en uppräkning med 38 procent av basbeloppet uppgå till totalt 67 procent av basbeloppet för ålders- och änkepensionärer. För en fortidspensionär skulle pensionstillskottet på motsvarande sätt uppgå till totalt 96 procent av basbeloppet. Även gränserna för fullständig avtrappning av pensionstillskotten mot ATP-inkomster beräknas bli höjda med 38 procent av basbeloppet.

328 Övriga förslag

Antalet ålderspensionärer som uppbär pensionstillskott beräknas 1978 till 1 050 000, antalet förtidspensionärer till 210 000 och antalet änkepensionärer till 25 000. Av dessa beräknas 695 000 respektive 119 000 och 10 000 uppbära fullt pensionstillskott. För beräkningen av dels antalet pensionärer med reducerat pensionstillskott, dels storleken av de i dessa fall utgående pensionstillskotten har använts senast tillgängliga material avseende storleken och antalet av de olika utgående ATP-pensionerna. Fördelningen av kostnaderna mellan olika typer av pensioner framgår av tabell 8.2.

Tabell 8.2 Kostnader för en höjning av pensionstillskotten med 38 procent av basbeloppet

Milj. kr Ålderspensionärer 3 990 780 Iförtidspensionärer Ankepensionärer 70

Totalt 4 840

Jämfört med alternativet med höjd grundpension innebär en höjning av pensionstillskotten en överkompensation för gift pensionär vars make uppbär pension. Höjningen för varje make blir 38 procent i stället för 19 procent av basbeloppet. Beräkningen har utgått från att pensionshöjningen tillförs alla med pensionstillskott. Om pensionshöjningen endast tillförs dem som har fullt pensionstillskott reduceras kostnadsökningen med 1340 milj. kr. Detta visar

att en betydande del av kostnadsökningen i detta alternativ förklaras av

att många ATP-pensionärer blir berättigade till reducerat pensionstillskott i och med att gränsen för avtrappningen av pensionstillskotten höjs kraftigt. Vid inkomstprövningen av KBT räknas inte ATP - till den del den minskat eller helt reducerat bort pensionstillskott - som inkomst. Den höjning av gränsen för fullständig avtrappning av pensionstillskotten mot ATP-inkomster som antagits ovan skulle för många pensionärer med både KBT och ATP innebära att en större del av ATP-pensionen inte skulle räknas som inkomst. Dessa pensionärer skulle därför få högre KBT. En mycket grov uppskattning visar att kostnadsökningen i KBT-systemet kan beräknas bli drygt 50 milj. kr.

Sammanfattning Pensionärerna har antagits bli kompenserade enligt två alternativ för införandet av en nedre hyresgräns på 350 kr per månad för KBT. De kostnadsmässiga konsekvenserna av de två alternativen sammanfattas nedan.

Övriga förslag ... 329

Alternativ 1 Kompensation av pensionärerna sker genom höjning av grundpensionen. Mi/j. kr Minskade kostnader för utgående KBT - 1950 Ökade kostnader för höjd grundpension + 5 920

3 970

Alternativ 2 Kompensation av pensionärerna sker genom höjning av pensionstillskotten.

Mi/j. kr -

Minskade kostnader för utgående KBT 1950

Ökade kostnader för höjt pensionstillskott + 4840 Ökade KBT-kostnader p. g. a. att större del av ATP inte räknas som inkomst + 50

2 940

Kalkylerna visar att en omläggning, som innebär införandet av en nedre hyresgräns för KBT samt kompensation till pensionärerna via grundpensionen eller pensionstillskotten, leder till mycket stora kostnadshöjningar, l 3000-4000 milj. kr. Förklaringen till kostnadsökningarna är, att det inte har varit möjligt att avgränsa kompensationen enbart till de pensionärer i av grundpensionen och även höjningen av som uppbär KBT. Höjningen i pensionstillskotten skulle således komma många pensionärer till godo som på grund av inkomstprövningen m. m. inte erhåller KBT enligt de nuvarande reglerna.

Det får bedömas ligga utanför uppdraget till KEU 76 att diskutera för-

bättringar för pensionärerna av denna storleksordning. Att flytta över delar av KBT till folkpensioneringen är därför inte en framkomlig väg för utredningen.

8.2.2.4 överväganden om övre hyresgräns för KBT

De regler som kommer att gälla fr. o. m. 1978-01-01 innebär att man i varje enskilt fall skall tillämpa det bostadsbidragssystem (KBT eller SKBB) som är förmånligast för pensionären. Dessa nya regler ger möjlighet till en naturlig övergång mellan de båda systemen. Därigenom har en faktisk samordning skett av de båda bidragssystemen för bidragsmottagare med högre inkomster. Därjämte kan man överväga att skapa enhetliga regler för KBT som tilllämpas i samtliga kommuner. Detta ligger i linje med boende- och bostadsñnansieringsutredningamas förslag att en miniminivå för KBT skulle läggas fast i lag. En sådan enhetlig miniminivå kan åstadkommas genom att en övre hyresgräns införs i KBT-systemet. Med övre hyresgräns avses, att den del av den faktiska månadshyran som understiger den fastställda hyresgränsen ger rätt till bostadsbidrag. Den högsta boendekostnad som skulle berättiga till KBT föreslogs som nämnts till 400 kr per månad, dvs. 4 800 kr per år.

Övriga förslag

I tabellerna 8.3-8.9 har vi beräknat utgående bostadsbidrag till pensionärer enligt de fr. 0. m. 1978 gällande reglerna kombinerat med olika antaganden om en enhetlig övre hyresgräns för KBT. I KBT-systemet gäller den beräknade framtida inkomsten medan den senast taxerade inkomsten ligger som grund i SKBB-systemet. I tabellerna har vi markerat med ett streck vid vilken inkomstnivå som SKBB-systemet tar över vid olika hyresnivåer. Reglerna för KBT varierar mellan olika kommuner bl. a. i fråga om den maximala hyra som kan berättiga till KBT. Vi har här valt övre hyresgränser för KBT som ligger i samma intervall som inom vilka de statskommunala bostadsbidragen utgår, dvs. från 350 kr per månad till 600 kr per månad för ensamstående och till 700 kr per månad för makar. Vi laborerar här med en övre hyresgräns på 350, 400, 500 och 600 kr per månad för ensamstående pensionärer och för makar samma hyresgränser men dessutom 700 kr per månad. Dessa hyresgränser för KBT ligger högre än vad som f. n. gäller för det helt dominerande antalet kommuner. Av tabell 8.3 framgår att för ensamstående pensionärer med en faktisk hyra på 400 kr per månad är KBT-reglerna gynnsammare upp till en årsinkomst på 28 000 kr. Om den övre hyresgränsen för KBT sätts högre än den faktiska hyran påverkas ej det utgående bidraget eftersom högre bidrag än vad som motsvarar den faktiska hyran inte kan utgå. i I tabell 8.4 har vi utgått från en faktisk hyra på 500 kr per månad. Sätts den övre hyresgränsen för KBT på samma nivå som hyran eller högre är SKBB-reglerna gynnsammare fr. o. m. en årsinkomst på 30 000 kr. Vid lägre gränser för den enhetliga övre KBT-nivån är det redan vid en inkomst på 26 000 kr fördelaktigare för den ensamstående pensionären med SKBBreglerna. Av tabell 8.5 framgår att om den faktiska hyran är 600 kr per månad är KBT-reglerna gynnsammare upp till ca 31000 kr om den övre KBTgränsen sätts på samma hyresnivå. Vid en så pass hög hyra som 600 kr blir SKBB-systemet fördelaktigare vid allt lägre inkomster om den övre KBT-gränsen successivt sänks i förhållande till den faktiska hyran. l I tabellerna 8.6-8.9 har vi gjort liknande sammanställningar för makar vid olika hyresnivåer. Vid en faktisk hyra på 400-500 kr per månad är SKBB-reglerna klart ogynnsammare än KBT-reglerna för makar i samtliga aktuella inkomstlägen. i I exemplet med en faktisk hyra på 600 kr per månad är SKBB-reglerna fördelaktigare vid en inkomst på ca 35 000 om den övre hyresgränsen sätts l vid högst 350 kr/ mån. Är den övre hyresgränsen för KBT högre än 400 i kr per månad är KBT fördelaktigare än det statskommunala bostadsbidraget i samtliga inkomstlägen. Vid en hyra på 700 kr per månad är KBT fördelaktigare ju högre den övre gränsen sätts. Är den övre hyresgränsen 700 kr per månad är KBT gynnsammast även vid högre inkomster för pensionerade makar. Sätts gränsen för utgående KBT vid 600 kr tar SKBB-systemet över först vid en årsinkomst på 46000 kr. Om den enhetliga gränsen för KBT är 350 kr per månad är SKBB-systemet fördelaktigare redan vid en årsinkomst på 30 000 kr.

Övriga förslag 331

Tabell8.3 Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. 0. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på grundande

“I KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten. I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.

Tabell 8.4 Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. 0. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mån

Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på grundande

“l KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten. I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.

332 Övriga förslag

Tabell 8.5 Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. 0. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mân Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på grundande

46 000

”l KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten.

I

I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT. i l

Tabell 8.6 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån

Bidrags» Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på grundande

42 000

I KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten. I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.

sou 1977:78

Övriga förslag 333

Tabell8.7 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. 0. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mân

Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på grundande

” 1 KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten. 1 SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.

Tabell 8.8 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mån

Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på gnmdande

”I KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten. I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.

Övriga förslag

Tabell8.9 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. 0. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 700 kr/mån

Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på grundande

7 281

1 50 000 210 210 210 210 614

_ _ _ _ _ I

52 000

i

“I KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten. I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än |

g

KBT.

Som framgår av tabellerna påverkar gränsen för utgående KBT klart var SKBB-systemet tar över i form av utfyllnadsbidrag som komplement till det kommunala bostadstillägget. Framför allt för pensionerade makar är så gynnsamma att utfyllnadsbidrag blir aktuella endast vid KBT-reglerna hög hyra och låg övre hyresgräns för KBT. fr. 0. m. 1978 med en koppling till om De nya reglerna SKBB-systemet “ detta är gynnsammare än KBT-systemet är ett försök till samordning mellan l Om man dessutom vill nå enhetlighet mellan kommunerna när systemen. det gäller KBT-kostnaderna bör en gemensam miniminivå (övre hyresgräns) införas. Om denna hyresgräns sätts till 600 kr per månad för ensamstående för makar nås fullständig överensstämmelse med och 700 kr per månad SKBB-reglerna på denna punkt. Om man vill öka samordningen ytterligare skulle man behöva förbättra eftersom KBT är så mycket gynnsammare vid låga SKBB-reglerna kraftigt och låga inkomster. KEU 76 ser det dock inte som sin uppgift att hyror ompröva reglerna for de statskommunala bostadsbidragen. Den frågan måste prövas även från bostadspolitiska utgångspunkter. Skulle man gå den omvända vägen och utforma KBT-reglerna så att utgående KBT-belopp anpassas till nivån för de statskommunala bostadsbidragen skulle man behöva försämra för en stor del av pensionärerna vilket inte heller är acceptabelt. En total samordning av de två bostadsbidragssystemen har vi således inte bedömt ligga inom ramen för vårt utredningsarbete. På sikt bör man dock sträva mot ett gemensamt bidragssystem för pensionärer och andra hushåll utan barn. Vi nöjer oss i detta sammanhang med att fororda att

Övriga förslag

en lagstadgad övre hyresgräns införs i KBT-systemet for att därigenom uppnå en enhetlig grundnivå for KBT i samtliga kommuner.

8.2.3 Kostnader vid införande av övre hyresgräns för KBT

Om man inför en lagstadgad övre hyresgräns i KBT-systemet garanteras alla pensionärer, som har en hyra upp till denna gräns, samma bostadsbidrag oavsett bostadsort om inkomsten är densamma. Kommunerna skall naturligtvis ha möjlighet att liksom i SKBB-systemet ge bostadsbidrag utöver de fastställda hyresgrånserna. Denna del av bidragen är dock inte statsbidragsgrundande i SKBB-systemet. Nivån på den övre hyresgränsen for KBT påverkar naturligtvis de totala kostnaderna for de kommunala bostadstilläggen. De uppgifter som lämnas nedan om reformkostnader m. m. i olika alternativ grundas på beräkningar som utförts inom riksförsäkringsverket. Om man inför en enhetlig övre hyresgräns på 400 kr per månad, dvs. 4 800 kr per år, skulle de totala KBTkostnaderna öka med ca 55 milj. kr. Denna ökning beror på att en del pensionärer som idag får maximalt hyresbidrag i en kommun med lägre hyresgräns än 400 kr per månad inte får full täckning för sin faktiska hyra. Dessa pensionärer skulle genom att en lagstadgad övre hyresgräns införs erhålla högre bostadsbidrag. För att uppnå samordning med SKBB-systemet skulle den övre hyresgränsen kunna sättas på samma nivå i de båda systemen. En gemensam övre hyresgräns i de båda systemen på 600 kr per månad for ensamstående och 700 kr per månad för makar skulle ge en ökad total KBT-kostnad på ca 300 milj. kr. Det bör observeras att en högre övre hyresgräns för KBT minskar behovet av utfyllnadsbidrag från SKBB-systemet. 1 tabell 8.10 redovisas merkostnaderna för de kommunala bostadstilläggen om olika alternativa övre hyresgränser läggs in i systemet.

Tabell 8.10 Helårskostnad för KBT om en enhetlig övre hyresgräns införs Milj. kr

Övre hyresgräns för KBT Ogifta Makar Total- Merkostnad i kostnad förhållande till nuvarande KBTkostnader 400 kr/mån 1 604 456 2 060 55 500 kr/mån l 664 483 2 147 142 600 kr/mån 1 740 519 2 260 255 600 kr/ mån ensamstående

l

1 740 558 2 299 294 700 kI/mán makar

Den del av kommunernas KBT-kostnader som avser hyror som överstiger den övre hyresgränsen enligt våra alternativ minskar naturligt nog ju högre alternativ man väljer. Första halvåret 1977 finns det 103 kommuner som har en maximal hyresgräns som överstiger 400 kr per månad. Det är 25 kommuner som har en övre hyresgräns på mer än 600 kr per månad for ogifta och 700 kr per

336 sou 1977:78

Övriga förs/ag

månad för makar. Från den 1 juli 1977 har ytterligare 13 kommuner höjt den övre hyresgränsen så att den överstiger 400 kr per månad. Ytterligare en kommun har höjt den övre gränsen så att den efter den 1 juli 1977 kommer att ligga över en månadshyra på 600 kr för ogifta och 700 kr per månad för makar. 1 tabell 8.11 redovisas antalet kommuner som har en maximerad hyresnivå som överstiger den övre hyresgränsen i våra fyra alternativ.

Tabell 8.11 Antal kommuner med en fast övre hyresgräns för KBT som är högre a än enligt våra alternativ

Övre hyresgräns för Ogifta Makar KBT överstigande före efter före efter 77-07-01 77-07-01 77-07-01 77-07-01

600 kr/mån ensamstående 25 26 15 16

700 kr/mån makar 1

Det finns 19 kommuner som saknar en övre hyresgräns for KBT. Dessa kommuner reglerar utgående bidrag genom gränser för bl. a. bostadsstorleken. Många kommuner har dessutom undantag från sina principer med hyra. Man ger högre bidrag till handikappade etc. högsta bidragsgrundande Detta gör att det är 102 kommuner som har kostnader för KBT utöver 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar. De kostnader for nu utgående KBT som avser bostadskostnader över-

l

stigande de alternativa övre hyresgränserna framgår av tabell 8.12.

Tabell 8.12 Beräknade kostnader för utgående KBT 1977 som överstiger de övre hyresgränserna i våra alternativ

600 kr/mån ensamstående 36 7 43 102

700 kr/mån makar 1

Merkostnaderna varierar kraftigt i de 102 kommuner som sammanlagt betalar ut 43 milj. kr utöver kostnaderna för en övre hyresgräns på 600/700 kr per månad. I absoluta tal varierar kostnaderna från 100 kr till 1,3 milj. kr. Kostnaderna for den del av KBT som överstiger en enhetlig övre hyresgräns på 600/700 kr per månad motsvarar dock som högst ett utdebiteringsbehov på ca tio öre. KEU 76 anser att för att uppnå mesta möjliga samordning mellan det statskommunala bostadsbidraget och KBT bör man lägga de övre hyres-

Övriga förslag 337

gränserna i KBT-systemet på samma nivå som gäller i SKBB-systemet. Vi förordar därför att en enhetlig övre hyresgräns införs i KBT-systemet på 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad for makar. Detta skulle ge en ökad total kostnad for KBT på ca 300 milj. kr. Förändringar av de övre hyresgränserna for statskommunala bostadsbidrag och KBT bör i fortsättningen ske parallellt for att garantera att samordningen mellan de båda systemen beaktas.

8.2.4 Ändrad av

finansiering bostadsbidragen

8.2.4.1 Effekter för primärkommunerna totalt

Med den föreslagna samordningen mellan KBT och SKBB ökar naturligtvis

r behovet

_ av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av finansieringsbördan mellan stat och kommun i de två bostadsbidragssystemen.

l Med nuvarande

regler betalar staten enligt redovisningen i avsnitt 8.2.1.3 I ca 1 200 milj. kr för de statskommunala bostadsbidragen samt den statliga

f

KBT-andelen. Kommunerna betalar ca 2 200 milj. kr för KBT samt den kommunala delen av de statskommunala De statskommunala bidragen. innefattar

i

bostadsbidragen bidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn men däremot inte det helt statliga bidraget till barnfamiljer. Det betyder

t

att staten totalt finansierar ca 35 procent av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen och KBT och kommunerna återstående 65 procent. Staten svarar dock för hela 72 procent av kostnaderna för de statskommunala bidragen mot endast 10-15 procent av KBT-kostnaderna. Om en enhetlig övre hyresgräns på 600/700 kr per månad införs i KBTsystemet ökar kostnaderna med ca 300 milj. kr. De totala kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen samt KBT skulle då uppgå till ca 3 700 milj. kr (1200 + 2200 + 300). Eventuellt skulle man kunna överväga samma statsbidragsandel for de båda systemen. Detta skulle underlätta den totala samordning mellan bidragssystemen som man på sikt bör eftersträva. Den samordning mellan bostadsbidragen som genomförs fr. o. m. 1978 talar också för en gemensam statsbidragsprocent. Med nuvarande regler svarar kommunerna i huvudsak för kostnaderna för KBT men får statsbidrag med 72 procent av kostnaderna för de utfyllnadsbidrag som kan komma att utgå via det statskommunala bidragssystemet. I tabell 8.13 redovisas effekterna för staten och kommunerna om olika statsbidragsandelar väljs för finansieringen av bostadsbidragen (KBT och SKBB). Vid valet av statsbidragsprocent vill vi peka på att staten vid flera tidigare reformer av KBT tagit på sig de ökade kostnaderna för kommunerna till följd av reformerna. För att förhindra att kommunerna drabbas av ökade kostnader för bostadsbidragen l bör ett statsbidrag till 40 procent av kostnaderna för de statskommunala bidragen och KBT väljas. Det bör observeras att statsbidrag endast utgår till de kostnader för utgående bostadsbidrag som ligger inom ramarna för lagstadgade inkomstprövningsregler och hyresnivåer for KBT samt inom de fastställda gränserna för statskommunala bostadsbidrag.

338 Övriga förslag

Tabell 8.13 Statens och prlmärkommunernas kostnader för KBT och SKBB vid varierande statsbldragsprocent Milj. kr

Statens Statens Kommunernas Nettoelfekt för bidrags- kostnader kostnader för bostads- för bostads- Staten Kommunerna andel

90 3 700 - 2 500 -2 200 100

till av kostnaderna skulle staten svara Med ett statsbidrag 40 procent för hela den merkostnad som införandet av en övre hyresgräns i KBTskulle medföra. Däremot tar inte staten över någon del av komsystemet nuvarande kostnader för bostadsbidragen. För att detta skulle munernas inträffa krävs en högre statsbidragsandel än 40 procent.

8.2.4.2 Effekter för enskilda primärkommuner

Vi har i föregående avsnitt redovisat effekterna på den primärkommunala sektorn totalt av en omläggning av den statliga finansieringen av bostadsbitill av kostnaderna för både KBT och dragen. Ett statsbidrag 40 procent de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn sett samma totala statsbidrag till kommunerna som enligt nuger i stort varande Däremot kan naturligtvis effekterna för enskilda pribidragsregler. märkommuner avvika från detta jämviktsläge. Vi vill dock i detta sammanhang erinra om de förslag vi redovisat i kapitel 7 om ett reformerat skatteutjämningssystem. De kommunala nettokostnadema för statskommunala bostadsbidrag och KBT skall enligt vårt förslag utjämnas vid hänsynstagandet till åldersstrukturen i primärkommunerna. Utjämningen skall ske så att samtliga kommuner som är med i skatteutjämfår lika stort utdebiteringsbehov för bostadsbidragen. Kostningssystemet nader för bidrag som överstiger de lagstadgade reglerna för KBT respektive gällande regler för SKBB skall dock inte utjämnas. Kommunerna inom skatteutjämningssystemet deltar således i utjämningkostnader för samtliga kommuner sedan avdrag skett en av kvarstående för statsbidrag. Alla belastas med det genomsnittliga utdebiteringsbehovet i riket för bostadsbidragen. För 1976 är detta enligt redovisade beräkningar om man räknar med ett skatteunderlag som grundas i bilaga 5 1:48 kr/skr på medelskattekraften för samtliga kommuner. Eftersom ändrad kostnadsfördelning mellan staten och kommunågon avses med av statsbidragen till bostadsnerna totalt inte omläggningen

bidragen kan man räkna med att det genomsnittliga utdebiteringsbehovet

Övriga förslag

per skattekrona blir oförändrat efter omläggningen. från Följande exempel Enköpings kommun belyser effekterna av omläggningen för kommuner inom skatteutjämningssystemet:

1976 års Statsbidrag statsbidrag med 40 % Faktiska bruttokostnader för

Utdebiteringsbehov per skr efter skatteutjämningen 1:48 1:48

Eftersom kommun Enköpings har ett lägre utdebiteringsbehov än genoml snittet får kommunen i skatteutjämningen vidkännas ett avdrag motsvai rande skillnaden. Kommuner l , som har högre utdebiteringsbehov än genomi snittet får på motsvarande sätt ett tillägg. De kommuner l l som ingår i skatl kommer l teutjämningssystemet således inte att påverkas av statsbidragsl omläggningen om ett 40-procentigt statsbidrag väljs. Det är endast de kommuner som har en så hög egen skattekraft att de i l även i fortsättningen kommer att ligga utanför skatteutjämningen som direkt l l kommer l att beröras av de ändrade statsbidragsreglerna för bostadsbidragen. Om dessa kommuner kommer att gynnas eller missgynnas av förslaget l beror på hur kommunernas kostnader för bostadsbidragen fördelar sig på i

KBT och SKBB. Detta är i sin tur avhängigt av bl. a. ålderssammansättningen

l i kommunen. De kommuner som har relativt höga kostnader för KBT vinner l l l på omläggningen medan kommuner där de statskommunala bostadsbidragen dominerar kan komma att missgynnas. 1 tabell 8.14 redovisas effekterna för de kommuner som ligger utanför

skatteutjämningssystemet. Kommunerna i Stockholms län utom Södertälje, Nynäshamn och Norrtälje har bildat ett kommunalförbund och fördelar idag nettokostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen mellan sig i förhållande till skatteunderlaget. För 1976 uppgick utdebiteringsbehovet i dessa kommuner till 0:33 kr/skr. För att få underlag för beräkning av statsbidrag med 40 procent har bruttokostnaderna fördelats mellan kommunerna på motsvarande sätt. De uppgår till 0:60 kr/skr. Endast bruttokostnader for bostadsbidrag som ligger inom de statsbidragsgrundande gränserna har medtagits vid jämförelsen. Av tabell 8.14 framgår att omläggningen räknat på 1976 års förhållanden skulle bli gynnsammast för Göteborg och Malmö (0232 kr/skr), Landskrona

(0:27 kr/skr) samt Stockholm (0:25 kr/skr). Den största av ökningen kostnaderna skulle drabba Stenungsund (0222 kr/ skr) och Danderyd (0:17 kr/ skr). För huvuddelen av kommunerna utanför blir skatteutjämningen effekterna av en omläggning av statsbidraget relativt begränsade.

340 Övriga förslag

Tabell 8.14 Effekter för prlmiirkommuner som ligger utanför det reformerade

skatteutjämningssystemet av en övergång till statsbidrag till 40 procent av kostna-

derna för KBT och SKBB

Kommun Nettokostnad Skillnad mot nuvarande system

tkr Kr/ skr

5 578 + 1 291 +0:17 Danderyd 10 364 + 501 +0:05 Huddinge 8 392 + l 669 +0:15 Järfälla 7 282 + 1 262 +0:14 Lidingö 10 719 + 396 +0iO4 Nacka

7 300 + 803 +0:09 Sollentuna 14 968 - 737 -O:05 Solna 224 686 -40 250 -0:25 Stockholm 7 806 - 767 -0:12 Sundbyberg 6 916 + 947 +O:l1 Täby

Oxelösund 2 514 + 120 +0:05 19 397 - 2 739 -0:15 Linköping Burlöv 2 374 + 49 +0:02 9437 - l 647 _037 1 Landskrona

14 031 + 31 - l

Lund

l

Malmö 59 087 -15 251 -0232

135 451 -26 566 -0132 Göteborg 11 186 - 352 -0:04 Mölndal 2 612 + 721 +0:22 Stenungsund - 13 -0101 Tranemo l 669

10 004 - 469 -0:06 Trollhättan

Karlskoga 2 764 - 601 -0:22 Fagersta

23 746 - 556 -O:O3 Västerås

8.2.5 Utredningens ställningstaganden

Inom ramen för vårt utredningsuppdrag har det inte varit möjligt att uppnå

av de nuvarande for bostadsbidrag till en fullständig samordning systemen hushåll utan bam. Detta bör dock eftersträvas på sikt. förordar vi emellertid att l Som ett led i en sådan utvidgad samordning miniminivå på 600 kr per månad för enen lagstadgad (övre hyresgräns) samstående och 700 kr per månad för makar införs i KBT-sys- 1 pensionär skulle vi få enhetliga KBT-regler i samtliga kommuner. temet. Därigenom kommunerna fritt att betala ut KBT även å Därutöver står det naturligtvis över dessa gränser. Merkostnaden för införandet av for boendekostnader i KBT-systemet har beräknats till den föreslagna lagstadgade grundnivån övre for KBT överca 300 milj. kr 1977. De föreslagna hyresgränsema med de övre som gäller i SKBB-systemet. Förensstämmer hyresgränser

sou 1977:78

Övriga förslag 341

ändringar av hyresgränserna i de båda bostadsbidragssystemen bör i fortsättningen ske parallellt. F. n. svarar staten för 72 procent av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn medan kommunerna i huvudsak finansierar KBT. En gemensam statsbidragsprocent för de båda bostadsbidragssystemen skulle innebära en ytterligare samordning. Vi föreslår att statsbidragen i fortsättningen skall täcka 40 procent av kommun nernas kostnader för bostadsbidrag. Det är endast den del av bostadsbidragen i som ligger inom ramarna för lagstadgade inkomstprövningsregler och hyresnivåer för KBT samt fastställda gränser för statskommunala bostadsbidrag som är statsbidragsgrundande.

i

l Genom att en gemensam 40-procentig av kostnaderna

statsbidragsandel * för KBT och SKBB förordas, kommer staten att ta på sig hela merkostnaden för införandet av den lagstadgade miniminivån i KBT-systemet. Kommunernas totala kostnader för bostadsbidragen blir i stort sett opåverkade av reformen. Däremot kan naturligtvis av kostnaderna för bofördelningen stadsbidragen mellan enskilda kommuner komma att förändras. Såsom vi har visat i avsnitt 8.2.4.2 kommer det totala utdebiteringsbehovet för bostadsbidragen för de kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet inte att påverkas av den förordade statsbidragsomläggningen. Det är endast kommuner med en så hög egen skattekraft att de kommer att ligga utanför skatteutjämningen även i fortsättningen som berörs av omläggningen. Om dessa kommuner gynnas eller missgynnas av förslaget beror på fördelningen av kommunernas kostnader för bostadsbidragen mellan KBT och statskommunala bostadsbidrag. Detta beror i sin tur bl. a. på åldersfördelningen i kommunen. Effekterna för enskilda kommuner av omläggningen uppgår till högst 25 till 30 öre i ökat eller minskat utdebiteringsbehov för bostadsbidragen. Vi anser inte att dessa effekter är av en sådan omfattning att den förordade statsbidragsomläggningen av detta skäl bör ifrågasättas. I betänkandet har vi även redovisat de förändringar i gällande bostadsbidragsförfattningar som vårt ovan presenterade förslag skulle kräva, liksom en specialmotivering till dessa lagförslag.

8.3 Bidragsförskott

Enligt direktiven bör KEU 76 pröva kostnadsfördelningen mellan stat och kommun och då även beakta den framtida finansieringen av bidragsförskotten.

l

l l 8.3. 1 Gällande bidragsbesrämmelser

f Bidragsförskott utgår till barn under 18 år som endast en av föräldrarna

i

har vårdnaden om eller som står under vårdnad av annan än föräldrarna. Dessa barn garanteras ett generellt ekonomiskt bidrag, som i regel motsvarar 40 procent av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Bidragsförskottssystemet är helt författningsreglerat och har flera anknytningspunkter till socialförsäkringen. Verksamheten regleras genom

l t E i

Övriga förslag

(omtryckt 1976:277) bestämmelser i lagen (1964:143) om bidragsförskott administreras fr. 0. m. den 1 oktober 1977 av försäk- Bidragsförskotten Denna omläggning av administrationen är en följd av en ringskassorna. överenskommelse mellan socialdepartementet och Svenska kommunförbunfor de löpande kostnaderna och erhöll statsdet. Tidigare stod kommunerna 1 den mån ersättning inte har kunnat tas ut av den bidrag i efterskott. bekostas nettokostnaderna för bidragsforskotten till tre underhållsskyldige av staten och en fjärdedel av kommunen. ljärdedelar utbetalades 1976 for ca 203 000 barn, vilket motsvarar Bidragsförskott ålder. Nettokostnaderna for 9,9 procent av antalet barn i bidragsberättigad utbetalda bidragsforskott 1976 beräknas till ca .S03 milj. kr. 1975/76: l 16 redovisades bl. a. de ekonomiska konsekven- I propositionen av administrationen av bidragsforskotten från komserna av överföringen munera till försäkringskassorna. Överenskommelsen med kommunförbunav kostnaderna for bidragsforskotten mellan det förutsätter att fördelningen staten och kommunerna i princip behålls oförändrad. Kommunerna svarar för administrationskostnaderna samt 25 således även efter omläggningen för utgående bidragsförskott. Staten svarar likprocent av nettokostnaderna som tidigare för 75 procent av nettokostnaderna for bidragsforskotten. För att täcka administrationskostnaderna efter omläggningen betalar kommunerna ersättning med fem procent på nettokostnaderna for utgående bidragsforskott fr. o. m. den 1 oktober 1977. Denna ersättning erläggs genom kostnadsandel for bidragsavräkning på samma sätt som kommunernas forskotten. Ersättningen tillförs driftbudgetens inkomstsida. Den förordade finansieringen av bidragsforskotten fr. o. m. den 1 oktober i avvaktan på ett eventuellt ändrat ställ- 1977 gäller enligt foredraganden på grundval av kommunalekonomiska utredningens forslag. ningstagande

8.3.2 Finansiella konsekvenser av överföringen av administrationen

till /örsäkringskassorna

Genom den redovisade omläggningen av administrationen av bidragsförkommer en relativt kraftig utgiftsbelastning att bli skotten övergångsvis följden for staten. Som nämnts svarade kommunerna tidigare for de löpande kostnaderna för utbetalda bidragsförskott och erhöll statens andel i efterskott. av administrationen kommer staten under budgetåren Genom omläggningen utbetalningarna och 1977/ 78 och 1978/79 att belastas dels av de löpande dels med efterskottsutbetalningar for tiden fram till den 1 oktober 1977, för utbetalda bidragsförskott under dvs. statens bidrag till kommunerna kalenderåren 1976 och 1977. Kommunerna kommer från och med den 1 oktober 1977 att få mot- Kommunernas kostnadsandel avräknas mot försvarande utgiftslättnad. av kommunalskattemedel varannan månad. Avräkskottsutbetalningen ningen under löpande år skall göras med preliminärt beräknade belopp varefter slutavräkning i efterskott. Utgiftsbilden redovisas görs per kalenderår i tabellerna 8.15 och 8.16. Kommunerna betalar alltså efter den 1 oktober 1977 ett bidrag till staten. Storleken på detta bidrag kommer 1985 att vara ca 170 milj. kr i 1977 års

priser.

sou 1977:78 Övriga förslag 343

Tabell 8.15 Primärkommunernas kostnader för bidragsförskott 1974-1985 Milj. kr

“FL 0. m. 1977 är det uppskattade värden i 1977 års priser. b Avser bruttokostnader minskat med återbetalning från underhållsskyldiga föräldrar. Statsbidraget avser utgivna bidragsförskott föregående år.

I Tabell 8.16 Statens kostnader för bidragsförskott budgetåren 1974/75-1985/86 Milj. kr

E

,E Budgetår statsbidrag” Statens Kommun- Statens

1 brutto- bidrag nettokost-

i

1 1979/80 1 550 165 385 1985/86 542 163 379

1 ”FL o. m. 1977 är det uppskattade värden i 1977 års priser. l b Statsbidraget avser utgivna bidragsförskott föregående år. Avser bruttokostnader minskat med återbetalning från underhållsskyldiga föräldrar.

De redovisade kalkylerna grundas på bl. a. följande antaganden. - Barn med bidragsförskott utgör ca 9,7 procent av barn i åldern 0-18 år. - föräldrar återbetalar Underhållsskyldiga ca 40 procent av bruttokostnaderna. - Bidragsförskotten utgör 40 procent av basbeloppet. För 1977 är beloppet 4280 kr per barn. l 8.3.3 Utredningens ställningstaganden

Den nuvarande konstruktionen av finansieringen av bidragsförskotten anser vi vara orationell. Att införa ett kommunalt bidrag till staten synes vara en administrativ olägenhet som endast i nödfall bör användas. En del av

344 ...

Övriga jörslag

den beräknade rationaliseringsvinst som skulle erhållas vid omläggningen av administrationen av bidragsförskotten går förlorad om detta kommunala bidrag till staten kvarstår. Mycket talar därför enligt vår mening för att staten tar även denna återstående kostnad för bidragsförskotten om ca 200 milj. kr. Det kommunala bidraget till bidragsförskotten skulle därmed kunna upphöra att utgå.

8.4 Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering

8.4.1 Kommunernas engagemang i sko/resor och inackordering

Kommunerna har skyldighet att ordna med skolskjuts för de elever i den obligatoriska skolan som inte själva kan ta sig till skolan. I praktiken erbjuds elever som bor mer än två kilometer från skolan skolskjuts. Kommunerna

står för kostnaderna for denna verksamhet. Fram till och med 1965 erhöll

kommunerna ett statsbidrag till 80 procent av de verkliga kostnaderna. Detta bidrag avlöstes i samband med att de nya skatteutjämningsbidragen infördes 1966. Någon motsvarande skyldighet för kommunerna att ordna Skolskjutsar för elever i gymnasieskolan finns inte. Ett av motiven är att denna skolform är frivillig. I dag är det dock ca 70 procent av 16-åringarna som fortsätter För den grupp som inte direkt efter grundskolan fortsätter i gymnasieskolan. att studera spelar fortfarande ekonomiska, sociala och inte minst geografiska förhållanden en stor roll for studiebenägenheten. Skolöverstyrelsen (SÖ) har i en undersökning (SÖ/ P l 1975:27) följt 8 000 ungdomar efter grundskolan. Av dessa elever var det endast en tredjedel som hade mindre än en kvarts väg till skolan. Drygt fyra procent hade mer än en timmes resväg i vardera riktningen. Inackorderingskøsmader för elever inom den obligatoriska skolan täcks med kommunala medel, förutom att statsbidrag till vissa elevhemskostnader kan utgå. Före 1966 utgick statsbidrag på liknande sätt som för Skolskjutsar. Även detta bidrag avlöstes i samband med att de nya skatteutjämningsbidragen infördes. 4 Aven till elevhem för gymnasieskolelever utgår statsbidrag. Utöver vissa kostnader för elevhem har kommunerna normalt inga åtaganden för gymnasieskolelevernas inackordering. Av den tidigare nämnda SÖ-undersök-

l

ningen av 8000 elever framgår att 13 procent av gymnasieskolans elever i var inackorderade eller bodde på elevhem.

8.4.2 Statsbidrag till sko/resor och inackordering statsbidrag utgår till kommuner för uppförande av elevhem för elever i grundskolan och till kommun, landstingskommun eller annan huvudman for uppförande av elevhem för elever i gymnasieskolor och vissa andra skolor. Regeringen bestämmer i båda fallen bidragsbeloppets storlek. Gäller det elevhem för grundskolan, bestäms bidraget från fall till fall. Bidraget till andra elevhem utgår med 75 procent av de verkliga kostnaderna med för regeringen att, om särskilda skäl föreligger, höja bidraget till möjlighet

Övriga förslag

90 procent av dessa kostnader. Till kostnader för anskaffande eller förhyrande av elevhem åt elever vid vissa linjer och specialkurser i gymnasieskolan utgår statsbidrag med hälften av de beräknade kostnaderna. Under anslaget Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m. utgår bidrag till både grundskolans och gymnasieskolans elevhem. Skolöverstyrelsen har beräknat anslagsbehovet för elevhem i både grundskolan och gymnasieskolan till totalt 4 milj. kr 1977/78. Vi vill erinra om att vi i

betänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU

1977:48) förordade att bidragen till elevhem upphör att utgå och att medlen överförs till skatteutjämningssystemet. Bidraget till avlönande av föreståndare vid skolhem för gymnasieskolelever utgår med 10000 kr per år. För budgetåret 1977/78 uppgår detta bidrag till totalt ca 500 000 kr. Inom anslaget till drift av grundskolan ingår även lön för föreståndare för grundskoleelevemas skolhem. Eleverna i åldern 16-19 år kan erhålla studiehjälp från centrala studiestödsnämnden. Studiehjälpen ingår som del av det statliga studiestödet

en

som även omfattar förlängt barnbidrag, studiemedel, timstudiestöd, dagstudiestöd och särskilt vuxenstudiestöd. Det är endast Studiehjälpen som berör gymnasieskolelevernas resor och inackordering. Studiehjälpen består av ett studiebidrag på 175 kr i månaden

jämte inackorderingstillägg, resetillägg. inkomstprövat tillägg och behovs-

prövat tillägg. studiebidraget kan ses som ett förlängt barnbidrag. lnackorderingstillägget utgår med 230_ kr per månad. Inackorderingstill-

lägget omfattar även fria hemresor om färdvägen är längre än 40 km. Det

totala antalet elever som fick inackorderingstillägg 1975/76 var 31 000, vilket motsvarar ca 15 procent av eleverna i bidragsberättigade utbildningar. Inackorderingstilläggen beräknas totalt uppgå till ca 56 milj. kr budgetåret 1977/ 78.

Om eleven har enfresväg till skolan som överstiger sex kilometer kan

resetillägg utgå. Resetillägget är indelat i fem klasser beroende på färdvägen.

Tillägget varierar mellan 95 och 235 kr i månaden för de olika avstånds-

klasserna 6, 15, 25, 35 och 45 km. Under budgetåret 1975/ 76 utgick resetillägg till totalt 85 000 elever, dvs. till ca 40 procent av eleverna i studiehjälpsberättigade utbildningar. Resetilläggen beräknas totalt uppgå till ca 82 milj. kr budgetåret 1977/78. Statens kostnader för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderings-

kostnader sammanfattas i tabell 8.17. Det bör betonas att be- Studiehjälpen

talas direkt till eleverna och inte är ett statsbidrag till kommunerna.

Tabell 8.17 Statens kostnader för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderings-

kostnader Milj. kr -

Byggande av elevhem samt avlönande av föreståndare 5,0 _ 5,0 Summa

346 Övriga förslag

8.4.3 Tidigare utredningar angående skolresor och inackordering

Glesbygdsutredningen diskuterade i sitt betänkande Utbildning i glesbygden (Ds ln 1972:1) bl. a. inackorderingsfrågan. Glesbygdsutredningen konstaterade att gymnasieskolutbildningen får räknas till regional service av sådant slag att det inte är rimligt att alla elever i alla delar av landet skall kunna resa till och från skolorten varje dag. lnackordering blir därför, enligt glesbygdsutredningen, nödvändig. I dag finns ingen myndighet som är ansvarig för att det finns tillräckliga inackorderingsmöjligheter. Glesbygdsutredningen föreslog därför att den kommun som är huvudman för gymnasieskolan skall ha ansvar för att det på gymnasieskolorten finns tillfredsställande inackorderingsmöjligheter. Detta behöver inte innebära att kommunen skall driva egna elevhem men kommunen bör. enligt glesbygdsutredningen, vara ansvarig för att alla elever som behöver det får en godtagbar inackordering. l propositionen 1973:77 som följde på glesbygdsutredningen fanns inget ställningstagande i inackorderingsfrågan. Motioner har väckts men riksdagen har hänvisat till det utredningsarbete som pågår inom SSK-utredningen och studiestödsutredningen. Studiestödsutredningen föreslår i sitt betänkande Studiestöd, Alternativa utvecklingslinjer (SOU 1977:31) att kommunerna får ett samlat ansvar för gymnasieelevernas resor och inackordering. Kommunerna bör, enligt studiestödsutredningen, därvid även ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten på samma sätt som kommunerna i dag har ansvaret för elevers resor och inackordering på det obligatoriska skolstadiet. Principen bör, liksom hittills, vara att huvuddelen av eleverna på det gymnasiala stadiet inte skall behöva ha några kostnader för sina resor till skolorten eller några merkostnader för sin inackordering. Enligt studiestödsutredningens mening bör de särskilda rese- och inackorderingstilläggen slopas i samband med att kommunerna övertar det ekonomiska ansvaret for elevernas resor och inackordering. För den enskilde eleven skulle detta innebära en stor fördel. De nuvarande reglerna om reseoch inackorderingstillägg är mycket invecklade. Om kommunerna får det ekonomiska ansvaret så behövs det bara en prövning av om eleven över huvud taget är berättigad till skolskjuts respektive inackordering eller ej. Även for kommunerna medför förslaget en förenkling. Den nuvarande ganska omständliga uträkningen av t. ex. resetilläggens storlek efter olika avståndsklasser skulle upphöra, liksom utbetalningen av tilläggen. studiestödsutredningens forslag innebär att kostnadsfordelningen mellan stat och kommun förändras. Kommunerna får ett ekonomiskt ansvar, som de tidigare inte haft, för de gymnasiestuderandes resor och inackordering, samtidigt som statens utgifter för rese- och inackorderingstilläggen upphör. Enligt studiestödsutredningens mening måste kommunerna kompenseras för de nu nämnda kostnaderna. Studiestödsutredningen menar att det är naturligt att KEU 76 ges i uppdrag att också ta upp det nu framförda förslaget.

8.4.4 Utredningens ställningstaganden I dag är det inte någon som har det direkta ansvaret for att tillräckliga rese- och inackorderingsmöjligheter finns för gymnasieskoleleverna. Ca 55

Övriga förslag

procent av gymnasieskoleleverna erhåller antingen rese- eller inackorderingstillägg. Då det är en så stor andel av gymnasieskoleleverna som är i behov av stöd till resor och boende har studiestödsutredningen ansett det motiverat med ett samlat ansvar för verksamheten. Eftersom kommunerna redan i dag har ansvaret för grundskolans skolskjutsverksamhet och inackordering av grundskoleelever skulle det också, enligt vår mening, finnas goda skäl för att kommunerna i framtiden får ansvaret för motsvarande verksamhet för gymnasieskoleleverna. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära, som tidigare påpekats, att kommunerna själva driver elevhem. Kommunerna bör dock ta ansvar för att alla elever som behöver det får en godtagbar inackordering. Kommunerna måste därför aktivt arbeta för att ordna inackordering i privathushåll om inte kommunens egna elevhem räcker till. Om denna ändrade ansvarsfördelning genomförs bör kommunerna enligt vår mening ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Enligt direktiven till KEU 76 bör den som har beslutskompetensen for en verksamhet även ha det ekonomiska ansvaret. När det gäller skolskjutsverksamheten kan kostnaderna for kommuner med både gymnasieskola och högstadieskola i centralorten hållas nere genom att man kan utnyttja eventuell överkapacitet i högstadieskolans skjutsar. Kommunen kan även få ett större underlag för att upprätthålla trafikförsörjningen för allmänheten om gymnasieskoleleverna i större utsträckning reser kollektivt till skolan. Om man väljer den organisatoriska lösningen att låta kommunerna ta ansvar för gymnasieskolelevernas resor till skolan samt deras boende på skolorten bör även den kommunala vuxenutbildningen inkluderas. Även de vuxnas benägenhet att studera på gymnasial nivå är beroende av reseoch inackorderingsmöjligheterna. Skulle kommunerna överta det ekonomiska ansvaret för verksamheterna bör även statsbidragsgivningen ses över. Centrala studiestödsnämndens reseoch inackorderingstillägg till eleverna inom ramen för den statliga studiehjälpen skulle kunna slopas. Detta ger en stor administrativ förenkling för eleverna och kommunerna. Även bidragen till byggande av elevhem för grundskolan och gymnasieskolan bör, som nämnts tidigare, kunna upphöra att utgå. Dessa bidrag är av ringa ekonomisk betydelse för kommunerna. Statsbidragen till avlönande av föreståndare i grundskolans och gymnasieskolans elevhem bör enligt vår mening prövas i samband med att driftbidragen till grundskolan och gymnasieskolan ses över. Om ett kommunalt ansvarstagande för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderingsmöjligheter skulle införas och Statsbidragen samtidigt avvecklas kommer kostnadsfördelningen mellan stat och kommun att förändras. Kommunerna kan beräknas få en kostnadsökning med ca 150-200 milj.

kr i 1977 års priser. Ökningen förklaras av att kommunerna skulle få kost-

nader för dels en utökad skolskjutsverksamhet, dels kontanta resebidrag, dels kontanta inackorderingsbidrag och dels drift- och investeringskostnader för elevhem. Ett kommunalt Övertagande av gymnasieskolelevernas rese- och inackorderingskostnader kommer att medföra en ökad ekonomisk belastning för kommuner med gymnasieskola. Våra undersökningar visar dock att skill-

348 Övriga förs/ag

naderna mellan kommunerna är så små att en speciell utjämning av dessa kostnader synes vara omotiverad. Däremot bör det övervägas att även beakta dessa kostnader vid beräkningen av den interkommunala ersättningen mellan kommunerna för elever som går i gymnasieskola utanför hemortskommunen.

8.5 Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget

8.5. l Inledning I direktiven till KEU 76 pekar departementschefen på problemen med eftersläpning av utbetalningen av vissa statsbidrag, främst bidrag inom skolväsendet. Vi har i uppdrag att pröva om reglerna för utbetalning av vissa statsbidrag till kommunerna behöver ändras. För flertalet bidragsberättigade verksamheter erhåller kommunerna statsbidrag i efterskott. Eftersläpningen i utbetalningen av bidragen varierar upp till ett år. För flera verksamhetsområden finns dock bestämmelser om forskottsutbetalning av delar av bidragen. Den sektor som har den beloppsmässigt helt dominerande eftersläpningen är skolsektorn. Från den 1 juli 1978 föreslås dessutom väsentliga förändringar av statsbidraget till grundskolan. Vi kommer därför i detta sammanhang att begränsa oss till att behandla driftbidragen till skolväsendet.

8.5.1.1 Nuvarande statsbidragsregler för skolbidragen Regelsystemen för förskottsutbetalning av driftbidragen till grundskolan och gymnasieskolan skiljer sig åt vad gäller både grunderna for bidragen och förskottsreglerna. För driften av grundskolan erhåller kommunerna statsbidrag till i huvudsak lönekostnader för skoldirektörer, biträdande skoldirektörer, rektorer, studierektorer och lärare samt till ATP-avgifter, socialförsäkringsavgifter till sjukförsäkringen och folkpensioneringen samt allmän arbetsgivaravgift. Kommunerna får fyra förskott av bidraget till lärarlöner m. m. under löpande budgetår. 1 början av juli, oktober och januari betalas ett förskott ut på respektive 30, 25 och 20 procent av det belopp som kommunerna fått i förskott under föregående redovisningsår. I april betalas en summa ut sommotsvarar skillnaden mellan 90 procent av det beslutade statsbidraget for närmast föregående redovisningsår och summan av de tre tidigare förskotten under redovisningsåret. Före den 1 september efter redovisningsåret rekvirerar kommunen slutligt driftbidrag från länsskolnämnden. Fr. o. m. den l juli 1977 är skolöverstyrelsen utbetalningsmyndighet för både förskotten och det slutliga bidraget. Det slutliga bidraget grundar sig på ett bidragsunderlag som i stort sett motsvaras av årslönebeloppen för de inrättade tjänsterna i skolorganisationen. Vid slutbetalningen avräknas de utbetalda förskotten. Statsbidrag till grundskolans bidragsberättigade arbetsgivaravgifter betalas helt i efterskott i samband med slutbetalningen av det allmänna driftbidraget. Statsbidraget till ATP-avgifter regleras genom särskilt beslut av regeringen: varje år och betalasefter redovisningsårets utgång.

Övriga förslag 349

Driftbidraget till gymnasieskolan innefattar bl. a. bidrag till lärarlöner, löner till skolledare, biträdande skolledare och huvudlärare samt till ATPavgifter, socialförsäkringsavgift till sjukförsäkringen och folkpensioneringen samt allmän arbetsgivaravgift. Kommunerna rekvirerar varje månad bidrag från skolöverstyrelsen för de löpande lönekostnaderna. Varje kalenderhalvår erhåller kommunerna efter rekvisition bidrag for vissa arbetsgivaravgifter. Statsbidraget till ATP-avgifterna regleras i efterskott på samma sätt som för grundskolan genom särskilda regeringsbeslut varje år. För kommunal vuxenutbildning gäller i stort sett samma bestämmelser som för gymnasieskolan.

8.5.1.2 Svenska kommunforbundets skrivelse angående ändrade regler för vissa statsbidrag Svenska kommunförbundet pekade i en skrivelse till regeringen den 24 februari 1976 på att eftersläpningen med utbetalningen av statsbidrag fororsakar kommunerna stora likviditetsproblem. Huvuddelen av fordringarna avser skolans statsbidrag. Kommunförbundet framhöll att 90-procentsregeln för forskottsutbetalningarna medför att kommunerna kan få svårt att bära de löpande kostnaderna för volym- och löneökningar. Det är inte enbart förskottens totala storlek som påverkar kommunernas likviditet utan även storleken av de olika delförskotten under löpande läsår. Särskilt ogynnsamt för kommunerna är enligt Svenska kommunförbundets skrivelse att förskott inte utgår på statsbidragen till arbetsgivaravgifter. _ Kommunförbundet hemställde i skrivelsen att regeringen skulle vidta åtgärder i syfte att fr. o. m. läsåret 1976/77 höja procenttalet för förskott på statsbidrag till grundskolan till 105 procent av det slutligt godkända bidraget från år. Vidare ville kommunförbundet att statsbidragen

föregående

till arbetsgivaravgifter inordnas i förskotten för såväl grundskola, gymnasieskola som kommunal vuxenutbildning.

8.5.2 Ejiersläpningens storlek 8.5.2.1 Kommunernas fordringar Under läsåret står kommunerna således för de löpande kostnaderna för grundskolan och gymnasieskolan. För gymnasieskolans del rekvirerar kommunerna varje månad bidrag för de faktiska lönekostnaderna exklusive ATPoch arbetsgivaravgifter. För grundskolans del får kommunerna fyra förskott som högst uppgår till 90 procent av föregående läsårs statsbidrag exklusive ATP- och arbetsgivaravgifter. Slutregleringen av det allmänna driftbidraget till grundskolan samt utbetalningen av bidraget tillvissa arbetsgivaravgifter sker kring nyår efter det aktuella läsåret. Storleken på eftersläpningen framgår av tabellerna 8.18 och 8.19. Av tabell 8.18 framgår att for läsåret 1976/77 beräknas kommunernas fordran på staten for grundskolebidraget uppgå till totalt l 981 milj. kr. Häri ingår slutregleringen av driftbidraget, som även innefattar vissa arbetsgivaravgifter, på 1 529 milj. kr(kolumn 3+6) samt bidraget till ATP-avgifter på

350 Övriga förslag sou 1977:78

Tabell 8.18 Eftersläpning l utbetalning av driftbidrag till grundskolan Milj. kr. Löpande priser

” Förskott + slutreglering för föregående år. ”Beräknat bidrag enligt budgetprop 1976/77:100 bil 10. Källa: Budgetpropositioner fr. o. m. 1973.

452 milj. kr (kolumn 5). Det betyder att kommunerna kan beräknas få nära 2 miljarder kr först ca ett halvår efter läsårets slut. Med nuvarande utbetalningsregler får kommunerna ingen omedelbar kompensation för en hög inflation eller en kraftig volymutveckling. Av tabellens kolumn 4 framgår dock att det bidrag kommunerna får under ett år, alltså förskott för innevarande år och slutreglering av bidraget för föregående år, i stort sett motsvarar det slutliga bidraget för året. För de enskilda kommunerna kan det ändå uppstå likviditetsproblem när en stor del av grundskolebidraget utbetalas med eftersläpning. Förskotten täcker inte en lika stor del av det slutliga grundskolebidraget i alla kommuner. Förskottens täckning av det slutliga bidraget varierar mellan 55,3 procent och 93.9 procent. Administrationen av gymnasieskolbidraget är betydligt enklare än vad som gäller för grundskolebidraget. Eftersom kommunerna löpande erhåller bidrag för de faktiska utgifterna kommer inte kommunerna i samma likviditetssvårigheter på grund av t. ex. en betydande ökning av gymnasieskolans organisation som fallet är för grundskolan. Då dessutom socialförsäkringsavgifter och andra arbetsgivaravgifter exklusive ATP-avgifter betalas ut två gånger per år för gymnasieskolan behöver inte räntekostnaderna för dessa avgifter bli så stora. Gymnasieskolans bidragsberättigade arbetsgivaravgifter redovisas i tabell 8.19. För 1976/77 beräknas de uppgå till ca 250 milj. kr.

Tabell 8.19 Arbetsgivaravgifterna för gymnasieskolan Milj. kr

Källa: Budgetpropositioner fr. o. m. 1973.

sou 1977:78 Övriga förslag 351

Vad gäller gymnasieskolans utbetalningsregler är det enligt vår mening endast i fråga om bidraget till ATP-avgifterna som det linns anledning att överväga förändringar. Samma förhållande gäller för kommunal vuxenutbildning.

8.5.2.2 Kommunernas räntekostnader Svenska kommunförbundet har samlat in uppgifter kommunvis for att få en uppfattning om totalbelopp och exakta tidpunkter för utbetalning av grundskolebidragen. Kommunförbundets undersökning avsåg läsåret 1974/75 där slutlikviden betalades ut runt årsskiftet 1975/76. Kommunförbundet beräknade kommunernas fordran på det allmänna driftbidraget för grundskolan till 804 milj. kr. Till detta kommer arbetsgivaravgifter på 689 milj. kr. Vid slutregleringen skulle kommunerna få ca 1,5 miljarder kr. Siffrorna stämmer ej exakt med tabell 8.18. Kommunförbundet beräknade en ränta på 7,5 procent på slutlikvid + arbetsgivaravgifter fr. o. m. 1975-05-01. Man tog hänsyn till de något olika handläggningstiderna för länsskolnämnderna och kom fram till en räntekostnad på 74 milj. kr totalt för slutlikviden 1974/75. En liknande beräkning för budgetåret 1976/77 skulle ge en räntekostnad på 99 milj. kr. 1-landläggningsrutinerna är olika på länsskolnämnderna vilket medför att handläggningstiden varierar kraftigt mellan länen för kommuner med likartad skolorganisation. Ibland betalas slutlikviderna ut löpande allt eftersom rekvisitionerna är behandlade medan man i andra fall väntar med utbetalningen tills alla kommuner i länet är färdigbehandlade. Även inom samma länsskolnämnd är handläggningstiden mycket ojämn för de ingående kommunerna. När kommunförbundet gjorde sin undersökning i mars 1976 hade 30 kommuner ännu inte erhållit sin slutlikvid. Denna långa handläggningstid på länsskol nämnderna har flera orsaker. Hälften av alla kommuner lämnade in sina rekvisitioner för sent. Förseningarna varierade från ett par dagar upp till sex månader. En annan orsak är att vissa länsskolnämnder har kommuner med stora och komplexa skolorganisationer. Ett exempel är Stockholms län med sina 23 kommuner. Elva av dem hade inte fått slutlikviden för 1974/75 i mars 1976.

8.5.3 Nytt statsbidragssystem för grundskolan

Utbildningsdepartementet har till följd av riksdagens beslut angående skolans inre arbete utarbetat ett förslag till nytt statsbidragssystem för det allmänna skolväsendet (Ds U 1977:8). Förslaget innebär att resurstilldelningen till kommunerna utgörs av basresurser, som baseras på ett visst antal elever

l vid varje skolenhet, kompletterat med förstärkningsresurser. Förstärknings-

resurserna beräknas per elev inom kommunens grundskola. En basresurs skall i normalfallet utgå för varje påbörjat 25-tal elever i var och en av årskurserna 1-3 och för varje påbörjat 30-tal elever i årskurserna 4-9. Länsskolnämnden skall besluta om antalet basresurser. De uppgifter kommunen (Skolstyrelsen) skall lämna till länsskolnämnden är antalet elever i varje årskurs vid varje skolenhet i kommunen. l elevunderlaget för bas-

Övrigaförslag

resurserna skall även specialklasselever räknas in. Basresursens storlek skall i princip beräknas så att en lärarveckotimme får uttas for varje elevveckotimme . enligt läroplan. Förstärkningsresursen föreslås fastställas till 0,576 lärarveckotimmar per elev. Av dessa skall 0,553 veckotimmar per elev gå direkt till kommunerna. Den övriga delen av förstärkningsresursen skall fördelas till länsskolnämnderna för bl. a. utjämningsinsatser mellan kommunerna. Utöver dessa resurstyper finns en glesbygdsgaranti. Denna garanti föreslås utgå med åtta procent av tilldelade lärarveckotimmar i basresurs som omfattar mer än en årskurs. - vecko- Statsbidraget skall utgå med ett visst belopp per veckotimme timpris - under redovisningsåret. Olika veckotimpris skall tillämpas för basresursernas veckotimmar på lågstadiet, mellanstadiet och högstadiet samt för förstärkningsresursen. Veckotimpriset skall bestämmas av de berörda lärarnas genomsnittliga lönegrads- och ålderstilläggsklassplacering samt av olika lärarkategoriers tjänstgöring. Beräkningarna skall grundas påofficiell statistik. Bidrag till kostnader för bl. a. vikarier skall utgå i form av ett procentuellt tilläggsbidrag per statsbidragsberättigad veckotimme. Bidrag till kostnader för praktisk lärarutbildning skall schabloniseras efter samma grunder som

för veckotimpriset. Övriga specialreglerade statsbidrag berörs i huvudsak

inte av förändringen. Med det föreslagna statsbidraget kan handläggningen av bidraget väsentbåde i kommunerna och hos länsskolnämndema. Kommuligt förenklas nerna behöver inte upprätta arbetsplaner där varje lärares tjänstgöring be: skrivs i detalj. Inte heller behöver lärarfoneckningar upprättas. Vid rekvisitionen av statsbidrag kan man i stället utgå från det beslut om basresurser länsskolnämnden har fastställt med hänsyn till vad kommunen har uppgett om elevernas fördelning på årskurser och skolenheter. Det antal statsbidragsberättigade veckotimmar som kan framräknas med stöd härav ligger till grund för bestämmande av statsbidragets storlek. I departementspromemorian föreslås följande arbetsordning för kommunernas och länsskolnämndernas arbete med skolorganisationsbeslut.

Beslut om basresurser

Jan. Kommunerna aviseras från folkbokföringen om de elever som under året fyller 7 år. 1 mars Kommunerna uppger till länsskolnämnderna vilket antal elever man totalt beräknas ha i kommunen samt hur eleverna beräknas bli fördelade på årskurser och skolenheter. l april Länsskolnämnden fastställer antalet basresurser. Nämnden delger samtidigt SÖ dessa uppgifter inkl. uppgifter om det totala antalet elever i kommunen. 15 aug. Kommunerna uppger till länsskolnämnderna om det har skett sådana förändringar i elevantalet sedan länsskolnämndens beslut att detta enligt kommunen påverkar antalet basresurser. Länsskolnämnden skall meddela beslut om eventuella förändringar i antalet basresurser så snart som möjligt.

Övriga förslag 353

l promemorian diskuteras även en

handläggningsordning som skulle avkorta

tiden för länsskolnämndernas granskning av statsbidragsrekvisitionerna och som skulle innebära att slutregleringen av statsbidraget till grundskolan skulle kunna tidigareläggas 4-5 månader.

Utbetalning av statsbidrag

1 juli Fastställs preliminärt veckotimpris för löpande redovisningsår (baseras på läget den l mars samma år). juli Beslut om förskott med 30 procent av det förskott kommunen sammanlagt uppburit föregående redovisningsår. juli-aug. Slutreglering av föregående års statsbidrag. Därvid sker avstämning av veckotimprisen och tilläggsbidraget (schablon) i förhållande till de ändringar som inträffat under redovisningsåret. okt. Beslut om förskott med 25 procent av det förskott kommunen sammanlagt uppburit föregående redovisningsår. jan. Beslut om förskott med 20 procent av det förskott kommunen sammanlagt uppburit föregående redovisningsår. april Beslut om utbetalning av skillnaden mellan 90 procent av statsbidraget för föregående redovisningsår och summan av de tre tidigare förskotten. juli-aug. Slutreglering av föregående ârs statsbidrag med beaktande av de ändringar som inträtt under redovisningsåret i fråga om löneavtal m. m.

SIA-förslaget grundas vad “gäller utbetalningen av statsbidraget på nu gällande regler. Därigenom sker ingen anpassning av statsbidraget till redovisningsårets faktiska förhållanden. Genom att slutregleringstidpunkten kan flyttas fram minskas dock kommunernas räntekostnader. l promemorian läggs inga förslag när det gäller förskott av arbetsgivaravgifter m. m. I departementspromemorian hänvisas till att det är KEU 76 som har att ta ställning till förändringar i utbetalningsreglerna.

8.5.4 Diskussion om

utformningen av nya utbetalningsregler

8.5.4.1 Förskottsbas vid ett förändrat

bidragssystem

Nuvarande utbetalningsregler for grundskolebidraget innebär att kommunerna under löpande år helt får finansiera den del av kostnaderna för lärarlöner som avser utökad skolorganisation. Detta kan för vissa expansiva kommuner innebära svåra likviditetsproblem. En avgörande faktor för efterstorlek släpningens är också de årliga löneökningarnas storlek. Eftersom grundskolebidraget i stort sett är ett bidrag till lärarnas löner slår förändringar : i lönebilden direkt igenom för statsbidraget. Genom att kommunen erhåller högst 90 procent av föregående års bidrag i förskott återstår en stor del av bidraget till slutlikviden under år med kraftig löneökning. Det förenklade och till stor del schabloniserade nya bidragssystemet med-

...

354 Övriga förslag

inte enbart till en snabbare statsbidragsutbetalning utan även för möjlighet till aktuell skolorganisation och därav till en bättre anpassning av forskotten föranledda lönekostnader. En Förändring av utbetalningsreglerna bör därför

bygga på den nya bidragskonstruktionen. En förhöjning av nuvarande procentsats för förskott beräknad på en oförändrad förskottsbas, nämligen föregående redovisningsår, bör inte övervägas. Den genomsnittliga förskottsandelen skulle visserligen öka, men avsevärda mellan kommunerna skulle fortfarande förekomma. spridningar SÖ:s centraliserade statsbidragsutbetalning av såväl förskott som slutre-

dovisning torde komma att ske genom datorsystem. Härigenom synes möjdels till löpande redovisningsårs verklighet finnas att koppla förskottsbasen samhet, dels till tidigare år vad gäller vissa specialdestinerade bidrag. Med utgångspunkt i utbildningsdepartementets förslag till nytt bidragssystem kan grundskolebidragets beståndsdelar grupperas enligt följande:

till skoldirektörer, rektorer och studierektorer Bidrag Bas- och förstärkningsresurser inkl. bidrag till samlad skoldag

EIDEID

Bidrag till elevhemsföreståndare Bidrag till särskild undervisning, stödundervisning och hemspråksun-

dervisning av invandrarbarn Kallorts- och finskspråktillägg

ElElEl

Bidrag till lärarutbildningskostnader allmän arbetsgivaravgift och vissa socialförsäk- Bidrag till ATP-avgifter, ringsavgifter (avgiftsbidrag)

Utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK) har i betänkandet Skolans ekonomi (SOU 1976:10) redovisat beräkningar som visar att bidraget totala till skoldirektörer i genomsnitt utgör ca 0,5 procent av grundskolans till rektorer och studierektorer utgör i genomsnitt ca driftbidrag. Bidraget En viss ökning kan förväntas förstärkningen av skol- 5 procent. genom ledningen i SIA-skolan. De nu nämnda bidragen varierar i viss utsträckning mellan kommunerna, men följer i huvudsak kommunens organisation. Vissa att knyta förskottsbasen för nu nämnda bidrag till svårigheter föreligger I så fall måste en viss procentsats fastställas som löpande redovisningsår. till basresursen. Denna borde variera mellan kommutillägg procentsats nerna. Enklast tekniskt sett är att knyta förskottsbasen för dessa bidrag

till föregående redovisningsår. Genom att bas- och förstärkningsresurserna fastställs tidigt under våren och det aktuella per den l juli föreligger möjlighet att låta veckotimpriset under löpande redoforskotten på dessa bidrag grundas på förhållandena De variationer mellan kommunerna som i dag förekommer och visningsår. i skolorganisationen kan härigenom elimineras. som beror på förändringar l under en termin kan fångas in i förskottsbasen, och Även lönehöjningarna elimineras en annan faktor i nuvarande eftersläpning. i härigenom till elevhemsföreståndare utgör i genomsnitt en relativt liten Bidragen som erhåller bidrag Ä andel av statsbidraget till grundskolan. För de kommuner bör förskottsbasen utgöras av föregående redovisningsår. Bidragen till särskild undervisning, stödundervisning och hemspråksundervisning varierar kraftigt mellan kommunerna. I genomsnitt utgör bi-

dragen dock en relativt liten andel, endast några få procent. För en enskild

Övriga förslag

kommun kan bidragen emellertid vara av stor omfattning, varför förskott bör utgå. Som förskottsbas bör väljas Föregående redovisningsår. Kallorts- och finskspråktillägg utgör endast ca 0,3 procent i genomsnitt av grundskolans totala statsbidrag. För vissa kommuner är bidraget relativt stort. Kommunerna i Norrbotten erhåller enligt SSK:s beräkningar ca 5 procent av grundskolebidraget i bidrag till kallorts- och fmskspråktillägg. Bidragsslaget bör därför utgöra underlag för förskott. Teoretiskt sett skulle en knytning av förskottsbasen kunna ske i bas- och förstärkningsresurserna, eftersom kallortstillägget i princip utgör en viss procent av utgående löner. Procentsatsen varierar dock, dels mellan olika kommuner, dels inom samma kommun. För undvikande av en komplicerad beräkning bör därför föregående redovisningsår väljas som förskottsbas. Kommunernas genomsnittliga merkostnader för lärarutbildning utgör enligt SSK:s beräkningar en relativt liten andel av det totala statsbidraget. Bidragen utgår emellertid endast till ett fåtal kommuner och för dessa kan det röra sig om stora belopp. Det finns därför anledning att även detta bidragsslag utgör förskottsgrund. Som förskottsbas bör föregående redovisningsår väljas. För närvarande utgår inte förskott på avgiftsbidragen. Bidragen regleras i samband med slutredovisningen av driftbidraget. Bidragen är dock av väsentlig storlek, vilket framgick av tabell 8.18. Avgiftsbidragen utgör nära 20 procent av den totala bidragsgivningen för grundskolan. Om förskott skulle införas på avgiftsbidragen måste förskottet grundas på föregående års beslutade bidrag. Bidragen berörs inte av omläggningen av statsbidragssystemet. ATP-avgifterna fastställs dessutom vid särskilda regeringsbeslut efter redovisningsårets slut. Det nya bidragssystemet innebär att det preliminära veckotimpriset för bas- och förstärkningsresurserna fastställs per 1 juli och grundar sig på förhållandena den 1 mars. Det förutsätts att man avser lärarnas tjänstgöringsförhållanden m. m. den l mars samt de för kalenderåret avtalade lönerna även om sådant avtal träffas senare än den 1 mars. l det fall löneavtal ej träffats i sådan tid att hänsyn härtill kunnat tas vid fastställande av veckotimpriset, förutsätts antingen att veckotimpriset snarast efter genomförd löneuppgörelse justeras, eller att en schabloniserad justering sker av timpriset, allt i syfte att få en aktuell förskottsbas, som möjliggör att förskott kan utgå på löpande redovisningsårs faktiska förhållanden även lönemässigt.

8.5.4.2 Procentsats för förskotten Om man behåller de förskottsprocentsatser som finns i dag (totalt 90 procent) men grundar dem på det preliminärt beräknade bidraget för redovisningsåret erhåller man klara positiva effekter för kommunerna. Dessa får en direkt kompensation för de förändringar i skolorganisationen som inträffat sedan föregående läsår samt dessutom täckning för vissa löneökningar. Man kommer dock inte ifrån en slutreglering. Trots att förskottsbasen grundar sig på den aktuella skolorganisationen och det faktiska löneläget for den första hälften av läsåret måste en slutjustering komma vid läsårets slut för att bl. a. fånga upp resultaten av den nya löneuppgörelsen för läsårets vårtermin

356 sou 1977:78

Övriga förslag

samt de återstående 10 procenten av det slutliga bidraget. Härtill kommer de inom systemet kvarvarande specialdestinerade bidragen. av statsbi- Ett ytterligare steg på vägen mot en ”perfekt” anpassning dragssystemet för skolan till den faktiska situationen vore att ge 100 procent i förskott av det beräknade statsbidraget för löpande redovisningsår. Vi återkommer längre fram i kapitlet till kostnadskonsekvenserna. Förskottsprocenten för de specialdestinerade bidrag, som enligt avsnitt 8.5.4.1 borde ha föregående redovisningsår som förskottsbas, kan samordnas som väljs för bas- och förstärkningsresurserna. Om med den procentsats förskottet skulle utgå med 100 procent kan man dock befara en viss övervad avser särskild undervisning, stödundervisning och hemkompensation språksundervisning för invandrarbarn. Å andra sidan utgör förskottsbasen för övriga bidrag föregående redovisningsår, vilket medför en eftersläpning av lönekostnaderna. Vidare kommer slutredovisning att erfordras vad gäller veckotimpris för bas- och förstärkningsresurserna. Staten synes därför aldrig komma att utbetala högre förskott än det slutliga statsbidraget till någon kommun.

8.5.4.3 Tidpunkter för forskottsutbetalning

För närvarande sker utbetalning av förskott i juli, oktober, januari och april med varierande procentsatser av förskottsbasen. innebär vissa förändrade tidpunkter för bl. a. Det nya statsbidragssystemet fastställande av underlag för statsbidrag m. m. Med hänsyn härtill bör överutbetalningstidpunktema bör behållas. vägas om de nuvarande Enligt det nya systemet föreslås att länsskolnämnderna senast den l april skall fastställa bas- och förstärkningsresurserna. Besluten skall snarast tilli ställas den bidragsutbetalande myndigheten, SÖ. Senast den 1 april har således SÖ tillgång till statsbidragsunderlag i veckotimmar för de olika kommunerna. Uppgifterna kan läggas in för datorbehandling. Av länsskolnämnav antal basresurser bör inte derna efter den 1 april gjorda förändringar påverka förskottsbasen utan får beaktas vid slutregleringen av statsbidraget. som skall tillämpas under re- Per den 1 juli fastställs det veckotimpris Härmed föreligger den andra och sista faktorn klar för att dovisningsåret. förskottsbasen för bas- och förstärkningsresurserna skall kunna fastställas. Under juli och augusti beräknas slutredovisning och utbetalning av fö- i statsbidrag kunna ske. Därmed är förskottsbasen regående redovisningsårs för de specialdestinerade bidragen klar. Om tidpunkten för nuvarande första förskottsutbetalning (juli) flyttas till .augusti månad, föreligger möjlighet att redan från redovisningsårets början utbetala förskott baserat på löpande läsårs organisation vad avser bas- och Alternativet till en senareläggning av första forförstärkningsresurserna. skottsutbetalningen är att förskottsbasen utgörs av föregående redovisningsefter föregående kalenderår. En års preliminära bidrag, dvs. med prissättning med en månad medför en likviditetsförlust for kommunerna, senareläggning dels aktuell lärarlön. men ger i stället förskott på dels aktuell organisation, Det blir dessutom administrativt mycket enklare. Vad gäller den tidigare diskuterade förskottsbasen för de specialdestinerade bidragen (föregående redovisningsår), är denna inte klar vid förskotts-

Övriga förslag

utbetalning i augusti. Bortsett från arbetsgivaravgifterna för vilka det i dag inte utgår förskott, utgör de specialdestinerade bidragen endast några få procent av det totala statsbidraget. Det bör därför inte behöva innebära några större ekonomiska konsekvenser för kommunerna om förskottsutbetalning sker först vid andra utbetalningstillfallet (oktober). Förskottets storlek i oktober bör anpassas till att augustiutbetalningen slopats.

Övriga tidpunkter för förskottsutbetalning synes inte finnas anledning

att förändra. Om förskottet redan vid första utbetalningstillfállet kan utgå på löpande redovisningsår finns ingen anledning att utbetalningsprocenten skall utgöra 30. Procenttalet bör ändras till 25 motsvarande ett kvarts redovisningsår.

8.5.4.4 Sammanfattning av utbetalningsordningen

Den ovan diskuterade utbetalningsordningen för grundskolebidraget skulle kunna schematiseras enligt följande.

Mars Länsskolnämnden fastställer skolorganisationen (bas- och förstärkningsresursema) för påföljande läsår (redovisningsår). Juli Per den 1 juli fastställs de veckotimprlser som skall tillämpas under redovisningsåret. Aug. Förskott utbetalas med 25 procent av löpande redovisningsårs bas- och förstärkningsresurser. Okt. Förskott utbetalas med 20 procent av löpande redovisningsårs bas- och förstäxkningsresurser samt 45 procent av föregående redovisningsårs övriga specialdestinerade bidrag. Jan. Förskott utbetalas med 25 procent av dels löpande redovisningsårs bas- och förstärkningsresurser, dels Föregående redovisningsårs övriga specialdestinerade bidrag. April Förskott utbetalas med 20 procent av dels löpande redovisningsårs bas- och förstärkningsresurser, dels föregående redovisningsårs övriga specialdestinerade bidrag. Juli-aug. Slutreglering av statsbidraget för föregående redovisningsår. Anm. Om veckotimpris ej kan fastställas den l juli på grund av försenade avtalsförhandlingar används tidigare pris varvid justering från redovisningsårets början sker vid kommande förskottsutbetalning.

Om förskottsprocenten skulle höjas till totalt 100 för de fyra förskottsutbetalningarna tillsammans kan detta enkelt ske genom att förskotten på bas- och förstärkningsresurserna vid oktober- och aprilutbetalningarna höjs till 25 procent. På samma sätt bör förskottet på övriga specialdestinerade bidrag vid oktoberutbetalningen uppgå till 50 procent och vid aprilutbetalningen till 25 procent. I och med att slutregleringen av statsbidraget i fortsättningen kommer att ske så gott som direkt efter läsårets slut minskar angelägenheten av att utbetala förskott med 100 procent. Om förskott skulle införas även på avgiftsbidragen bör dessa förskott samordnas med förskotten på övriga specialdestinerade bidrag vad gäller procentsats och förskottstidpunkt.

Övriga förslag

8.5.5 Finansiella konsekvenser

Som tidigare redovisats i tabell 8.18 uppgår eftersläpningen vid utbetalning av statsbidrag till kommunerna avseende grundskolan till närmare 2 miljarder kronor. Eftersläpningen i tid varierar, men kan i genomsnitt beräknas till ca ett halvt år. Det nya bidragssystem som föreslås av Utbildningsdepartementet medför att slutregleringen av statsbidragen kan tidigareläggas, vilket innebär avsevärt minskade räntekostnader för kommunerna. Systemet leder dock inte till att eftersläpningen helt kan elimineras. Varje Förändring av förskottssystemet till kommunernas fördel medför en engångsbelastning av den statliga budgeten. Genomförandeåret blir det en puckeleffekt i statsbudgeten. För kommunerna blir det en engångsför-

stärkning av ekonomin. Årligen blir det dock för kommunerna en räntevinst

att få förskotten i stort sett i takt med utbetalningarna. Om förskottsbasen ändras i förhållande till nuvarande system så att den i huvudsak grundas på det löpande redovisningsåret blir resultatet en viss ökad statlig utbetalning under redovisningsåret. Förskottsbasen kommer att omfatta dels volymförändringarna i skolorganisationen, dels effekten av avtalsrörelsen för höstterminen under redovisningsåret. En grov uppskattning visar att förskotten skulle öka med ca 250 milj. kr per år om förskottsbasen ändras på föreslaget sätt. Vad gäller förändringen av förskottsbasen på grund av en förändrad skolorganisation, är denna beroende dels på eventuella refonner, t. ex. SIA eller bidrag till lärarvikarier, dels på elevantalsutvecklingen. Enligt SÖ:s långför åren fram till början av 1980-talet beräknas några större förtidsplan av det totala elevantalet i grundskolan inte inträffa. En viss förändringar skjutning mot ökat antal elever på högstadiet och motsvarande minskning på mellanstadiet förutses dock. Detta kommer att medföra en ökning av förskottsbasen eftersom högstadiet är mer resurskrävande än mellanstadiet. Mellan läsaren 1977/ 78 och 1978/79 kan man beräkna ökningen till ca 50 milj. kr i nuvarande penningvärde. Sammanfattningsvis medför en övergång till att beräkna förskottsbasen på löpande redovisningsår men med bibehållande av nuvarande procenttal för förskott (90) ca 300 milj. kr i engångsbelastning av statsbudgeten. Om man skulle vilja gå vidare och ytterligare minska eftersläpningen i utbetalningen av skolbidragen till kommunerna kan man införa förskott på avgiftsbidragen. Skulle man införa ett förskott med 90 procent av föregående års statsbidrag till arbetsgivaravgifter m. m. från och med 1978/79 skulle grundskolans de statliga utbetalningarna öka med ca 1000 milj. kr under genomförandeåret. Åren efter omläggningsåret stabiliseras i stort sett utbetalningarna till den nivå som gällde före förskotteringen. Man får endast en omfördelning mellan vad som är förskott och vad som är slutbetalning. Om förskott därutöver skulle införas med 90 procent även på gymnasieskolans och den kommunala Vuxenutbildningens ATP-avgifter skulle statsbudgeten belastas med ytterligare ca 100 milj. kr under genomförandeåret. _ Om förskottsprocenten för grundskolebidraget höjs till 100 ökar belast-

Övriga förslag 359

ningen på den statliga budgeten övergångsåret med ytterligare ca 450 milj. kr. Den del av statsbidraget som därefter återstår att slutreglera utgörs av kvarstående ”eftersläpning” av löner för vårterminen samt vissa specialdestinerade bidrag, för vilka förskottsbasen utgiorts av föregående redovisningsår. Om förskott införs även på avgiftsbidragen innebär en höjning till 100 procent För Förskotten på dessa bidrag en ytterligare statlig utbetalning om ca 100 milj. kr.

8.5.6 Utredningens ställningstaganden I sammanställningen nedan sammanfattas de olika alternativ som diskuterats i de Föregående avsnitten.

Åtgärd Statlig budgeteffekt övergångsåret, milj. kr l Förskott med 90 procent på löpande läsårs organisation 300 2 Förskott med 90 procent på föregående års statsbidrag till - grundskolans avgiftsbidrag 1 - gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbildningens ATP-avgifter 3 Förskotten enligt punkterna 1 och 2 uppräknas till 100 procent - driftbidraget 450 - avgiftsbidragen 100 550 1 950

Alternativ 1 är ett naturligt steg att ta i och med att SIA-reformen och det Förändrade statsbidraget till grundskolan genomförs. Därigenom skapas möjligheter att grunda förskotten på läsårets faktiska organisation vilket innebär att variationerna i eftersläpningen mellan kommunerna elimineras.

Alternativ 1 kan kombineras med alternativ 2. Det bör än en gång betonas

att samtliga belopp ovan innebär engångsförstärkningar av den kommunala ekonomin. Engångsförstärkningarna under punkt 2 kan naturligtvis spridas över ett antal år om det utifrån samhällsekonomiska och statsñnansiella synpunkter bedöms vara lämpligt. I ett tredje steg skulle de ovan nämnda förskotten kunna räknas upp till 100 procent av förskottsbasen. Angelägenheten av detta har dock minskat i och med att slutavräkningen nu kommer att tidigareläggas avsevärt till direkt efter läsårets slut (juli-augusti).

8.6 Utbetalningsreglema för kommunalskattemedlen

I direktiven till utredningen konstateras att utbetalningen till kommunerna av skattemedel från staten grundas på medborgarnas inkomster två år ti-

360 Övriga förslag

digare. Denna tvååriga eftersläpning ökar beloppsmässigt under år med kraftig pris- och lönestegring. KEU 76 bör pröva om reglerna för utbetalning av kommunalskatt behöver ändras. Om kommittén förordar en Förändring måste de samhällsekonomiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslaget redovisas liksom eventuella kompenserande åtgärder som kan behövas.

8.6.1 Nuvarande regler Staten svarar för uppbörden av preliminär inkomstskatt. Denna preliminärskatt innefattar även skatt till kommunerna. Dessa erhåller :ör varje kalenderår förskott grundat på senast kända taxering och den utdsbitering som bestämts för kalenderåret. När taxeringsresultatet Föreligger sker slutavräkning, varvid saldot mellan slutligt debiterade belopp och Lppburna förskott tillgodoräknas kommunerna eller statsverket allt eftersom förskotten understiger eller överstiger de slutligt debiterade beloppen. Eftersom taxeringsresultatet föreligger först under senare hälften av året efter inkomståret blir följden att förändringar i skatteunderlaget påverkar kommunernas skatteinkomster först med två års fördröjning. När skatteunderlaget ökar medför detta system att beräkningen av förskott utgår från ett lägre skatteunderlag än det som används vid uträkning av den slutliga skatten. Eftersom skatteunderlaget normalt ökar har det tilllämpade systemet medfört en eftersläpning i utbetalningen av kommunalskattemedel till kommunerna. Kommunalskattemedlen (förskott och slutavräkning) utbetalas med i princip en sjättedel per gång i månaderna januari, mars, maj, juli, september och november. Nuvarande system med statlig uppbörd av kommunalskatt infördes fr. 0. m. 1947. Tidigare hade kommunerna hand om uppbörden av kommunalskattemedlen. Skatten betalades då in två år efter inkomståret, dvs. med en tvåårig eftersläpning. Denna tvååriga eftersläpning kvarstod för kommunerna även efter 1947 genom systemet med förskott och slutavräkning vid statens utbetalning av kommunalskattemedlen till kommunerna. Det kan också konstateras att skatterna inflyter till statsverket med en viss eftersläpning. Det gäller bl. a. fyllnadsinbetalningarna av preliminär skatt. Den del av fyllnadsinbetalningarna som tillkommer kommunerna utbetalas av staten med endast ett års eftersläpning. Staten svarar ensam for restförd skatt och för skatteförluster på restantier. Statsverket bestrider vidare de med uppbörden förenade administrativa kostnaderna. Efter förslag av 1967 års kommunalskattekommitté infördes fr. o. m. 1972 regler för en bättre anpassning mellan forskottsutbetalningarna och den slutliga skatten för de befolkningsmässigt expanderande kommunema. Förskottsutbetalningama baseras på ett skatteunderlag som räknas upp i förhållande till en konstaterad ökning i kommunernas invånarantal från mitten av augusti tre år fore till mitten av augusti året före kommunens budgetår. Uppräkning av förskotten har skett om befolkningsökningen mellan de angivna tidpunkterna överstigit fyra procent för åren 1972 och 1973, två procent för åren 1974 och 1975 samt en procent för åren 1976 och 1977. Fr. o. m. 1978 beräknas skatteförskotten med hänsyn till hela befolkningsökningen.

sou 1977:78 Övriga förslag 361

8.6.2 Eftersläpningen 1963-1976

l tabell 8.20 redovisas den faktiska eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskattemedel 1963-1976 för primärkommuner och landsting sammantaget. I kolumn l anges den slutligt debiterade skatten för inkomståret. Kolumnerna 2-4 visar de utbetalda förskotten respektive år. I kolumn 2 redovisas det allmänna förskottet och i kolumn 3 det fr. o. m. 1972 utökade förskottet till kommuner med befolkningsökning. i l Kolumn 4 ger en summering av förskotten. I kolumn 5 har differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalat förskott räknats fram. Denna

t

differens ställs i kolumn 6 i relation till den slutliga skatten som ett mått på den årliga eftersläpningens storlek. Kolumn 7 som visar slutavräkningens storlek innebär en tvåårig förskjut- | ning i förhållande till den framräknade diflerensen i kolumn 5. I kolumn

l

8 visas de årliga utbetalningarna som utgör summan av förskott och slut-

l

l avräkning (kolumnerna 4+7). I kolumn 9 slutligen anges skillnaden mellan l slutligt debiterad skatt och den årliga utbetalningen av kommunalskattel l medel. Av tabell 8.20 framgår att den årliga differensen mellan slutligt debiterad

i skatt och utbetalda förskott för primärkommuner och landsting samman-

tagna varierade mellan 1,2 och 3,2 miljarder kr under åren 1963-1972. I och med den högre inflationstakten under mitten av 1970-talet ökade sedan denna differens till 11,6 miljarder kr 1976. Det är denna differens som utbetalas i form av slutavräkning två år senare. Det bör observeras att i beräkningarna av skatteunderlaget ingår inte tillskott av skatteunderlag enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag. l Om man ställer den årliga differensen i relation till den slutliga skatten

l av eftersläpningens

(kolumn 6) blir bilden storlek något mer nyanserad. l För hela perioden har den årliga eftersläpningen varierat mellan ll och

l

26 procent av den slutligt debiterade skatten. Visserligen hänför sig den i högsta andelen till 1975 och 1976 men andelar över 20 procent förekom även 1964 och 1965. Den lägsta andelen har beräknats för 1972. Vid en jämförelse mellan slutligt debiterad skatt och den faktiska årliga utbetalningen (kolumn 9) visar det sig att under nio av de tolv åren mellan 1965 och 1976 gav nuvarande utbetalningssystem lägre kommunala skatteinkomster än vad en omedelbar anpassning till den slutligt debiterade skatten skulle ha givit. I och med att utdebiteringen har ökat snabbare i landstingen än i primärkommunerna har både den slutliga skatten och de årliga differenserna mellan slutskatt och utbetalade förskott ökat snabbare i landstingen. Den årliga eftersläpningen i procent av den slutliga skatten har varit i stort sett densamma i primärkommuner och landsting.

l

l 8.6.3 Eftersläpningens storlek för enskilda primärkommuner l och landsting

Vi har studerat den faktiska eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskattemedel åren 1973-1975 för samtliga enskilda primärkommuner och

362 Övriga förslag

-E

Gus

|

.masa _äåpå m.: »E583

:SB _S_ m

+

?+3

.E %v-

micxmäa

FI* \OO\\OâV\f*5\O®l\ ÖVF %OOKN%C\I

»E522 29.95...

I\O\ IIHOO(\IFVVO\I\ON

2:4.

_S_ m OO®fñfV5F®V<P©ñI0O ä-tv-t--tñlhlñlñlmm

wa

az

micxmäe. mciszaxäoç

m v-i “°$?oâ2838ä833 . ñlNñlñIg®CNñlN©©®

_S_ uoE v-v-*füfütN-*CNNSÖICNVVS

_

-sa :S:

-Bon

mcoâtå

å

384 ox.. v82 _S_

33:25_

ä:

:i:

sssagnsassssgs

=o.:.am.=ox:_

m=o._ot_u

CNFNCW O\(\lf*II\\O\O% \O

möäw _S_ V3 F-I*C\IC\ICNFC\JPÖQNC\IVVUON:

lñäfNO\©l\®fñ\D ®lhlf1-

mmaasssnaåäass

_0voE2=c_m_a==EEc._

V “°°s::2:a::äa

-EEE -mwci .uczEêox

m

m:ou:_.m_.:a_

:oo

:evisu ams?

m«=..o:=EEox._mE=m

.mäta

Esa _umäznou :s:

0.525_

S_

auá=oauh .aäEoxE

.EE

Övriga förslag

landsting. Med eftersläpning har vi även här avsett den årliga differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalda förskott. Denna eftersläpning har angivits i procent av den slutligaskatten. Den största eftersläpningen hade 1973 Färgelanda (30,4 %), Stenungsund (29,1 %) och Öckerö (28,7 %) medan Upplands-Bro (9,3 %), Stockholm (l 1,3 %) och Hällefors (1l,6 %) hade den minsta eftersläpningen. Av landstingen hade Hallands läns den största (29,l %) och Stockholms läns den minsta (l5,5 %). . 1974 var eftersläpningen störst för Stenungsund (48,5 %), Lysekil (31 ,2 % ), Ydre (31,0 %) och Älvdalen (31,0 %) och minst för Stockholm (l1,1 %), Botkyrka (12,8 %) och Ulricehamn (14,4 %). Av landstingen hade Göteborg och Bohus läns den största (25,3 %) och Stockholms läns den minsta (l5,8 %).

1975 slutligen var eftersläpningen störst för Årjäng (33,8 %), Ockelbo

(33,7 %) och Malung (33,6 %) samt minst för Oxelösund (l2,1 %), Kiruna (l5,9 %) och Sundbyberg (16,3 %). Gävleborgs läns landsting hade den största eftersläpningen bland landstingen (27,9 %) och Stockholms läns den minsta (2l,7 %). 1967 års kommunalskattekommitté fann att eftersläpningen var speciellt stor i kommuner med ökande invånarantal. Detta varju också förklaringen till de speciella förskottsregler för inflyttningskommuner som infördes fr. o. m. 1972. Vi har därför studerat om det av vårt material går att utläsa något samband mellan takten i befolkningsforändringen och eftersläpningens storlek. Ett visst års eftersläpning har därvid kopplats till befolkningsförändringen under den tvåårsperiod som närmast föregår respektive inkomstårs början. Vi har dock inte kunnat finna något samband mellan befolkningsförändring och eftersläpning för åren 1973-1975. Vi har delat in primärkommunerna i tre grupper efter befolkningsförändringens storlek. För primärkommuner med befolkningsökning på 5,0 procent eller mer, med befolk-

ningsökning på 0,0-4,9_ procent eller med befolkningsminskning uppgår

medianvärdet på eftersläpningen till 19,2 procent, 20,1 procent respektive 18,5 procent för inkomståret 1973; till 19,8 procent, 22,8 procent respektive för inkomståret 1974 och till 25,3 procent, 27,0 procent re- 22,7 procent spektive 25,8 procent för inkomståret 1975. För mellangruppen dvs. kommuner med en måttlig befolkningsökning har således medianvärdet på eftersläpningen varit något störreän för de båda andra kommungrupperna. Detta tyder på att det förhöjda förskottet av kommunalskattemedel till inflyttningskommunerna i huvudsak har löst dessa kommuners problem vad gäller eftersläpningen i kommunalskatteutbetalningarna. En förklaring till de skillnader i eftersläpningens storlek som framkommer i vårt material torde vara den mycket ojämna utvecklingen av skatteunderlaget från juridiska personer. Denna fråga har vi berört i avsnitt 6.2.

8.6.4 Beräknad eftersläpning fram till 1985

1 tabell 8.21 redovisas beräkningar av eftersläpningen i utbetalningen fram t. o. m. 1985 för primärkommuner och landsting sammantagna. Tabell 8.21 är uppställd på samma sätt som tabell 8.20.

364 Övriga förslag

Beräkningarna i tabell 8.21 bygger fr. o. m. 1978 på samma antaganden som låg till grund för framskrivningarna enligt alternativ B i vårt delbetänkande Kommunernas ekonomi 1975-1985 (SOU 1977:20). Alternativ B utgår från en årlig höjning av konsumentpriserna med sju procent 1977-1980 och fyra procent 1980-1983. Antagandena för det kommunala skatteunderlagets utveckling framgår av nedanstående tablå. För inkomståret 1976 utgår vi från 1977 års taxering och för inkomståret 1977 grundas antagandena på aktuella bedömningar. I skatteunderlaget i tablån ingår inte tillskott av skatteunderlag i form av skattebortfallsbidrag och kompensation för 1974 års skattereform.

År Förändring i procent från föregående år

Vid beräkningarna har antagits att den kommunala medelutdebiteringen ökar med 1:50 kr/skr 1978 jämfört med 1977 för att därefter ligga kvar på denna nivå. Av tabell 8.21 framgår att differensen mellan slutlig skatt och utbetalat förskott beräknas uppgå till ett mycket stort belopp även 1977, 11,5 miljarder kr. Slutavräkningen beräknas således uppgå till mellan 11 och _12 miljarder kr både 1978 och 1979. Därefter beräknas slutavräkningsposten minska till 1980 med drygt 2 miljarder kr. Detta är en fullt naturlig effekt i en ekonomi med avtagande inilationstakt. Det betyder att den årliga eftersläpningens storlek är starkt beroende av inflationens nivå och förändringarna i inflationstakten. Den årliga eftersläpningen beräknad som differensen mellan slutskatt och förskott i procent av den slutliga skatten minskar kraftigt enligt det presenterade alternativet. Från en toppnivå på 26 procent 1976 minskar den årliga eftersläpningen till mellan 12 och 16,5 procent under åren 1978-1985. Framskrivningarna visar också att under år med stora slutavräkningar som 1978 och 1979 kan de årliga utbetalningarna av förskott och slutavräkning beräknas överstiga den slutligt debiterade skatten. Konjunktureffekterna av nuvarande utbetalningssystem har tidigare ansetts vara övervägande gynnsamma. Genom den konjunkturfasning som i huvudsak kännetecknat de senaste decennierna - med tvåårsperioder av omväxlande stark och svag inkomsttillväxt inom samhällsekonomin - har gällande system medfört att kommunernas inkomster stigit förhållandevis starkt under perioder med relativt svag inkomsttillväxt inom ekonomin.

Övriga förslag 365

-E

Amn:

u

mmm mom mmv

uüuznuv wczzåon

5 __o mm_ o: mo_ m? ä..

_mEEm :en m__._

m m m _ _ _ _S_ m m: m: m.. 1

+

^m+$

-ä

mESREw

mmm mvm mmm omm mmm mvm mmm

»E522

_mm _mm _vm

§3. comes. _ou_

m mm mv om mm mm mm _m mm mm mm

må

mcwzsmxüom

m:

wEE_m_

m

mmm omo mom 5 me. ma. mmm mmm mmv mm_

m m m m m

_om_ _öE m __ __ __ o_ o_

_

;Em :S:

.Bow

E

mcuhumru

å

302. mm 9:2 _S_ o.mm .xmm md_ m.: m.m_ m.: m.: m.: m.__ m.:

mmmTmmm_

ä: m

:un:

mom mmv mov ma. mmm mmm mmv mm_ mmm mom

=o._m.m:..eu_:_

80.2. mcømøtä_

_S_ __ __ m m __ o_ m o_ o_ m __

^m+mo

ovm mmm m; mmo mmm mmo omm

_o_.oEø:s._m_a:=EEcx

_mo _mm _mm

asså

ovcnxcw_on_ov

_cv_ v mm mm m.. vm mm vm om vm om mm

tw

43:a_ .ocsEêox

-wwic

m

m mm_ o_m omm omm omm omm o_m omm omm omm

mzøgzâäu_ _:=:o._w

:o: mmm _mv o_m mmo mv_ mmm mmm _mm mmm om_

293.nu_ EmE=

m mm mm å vm mm mm mm vm mm mm _mzcu

:oucuwåcu

ma=._o==EEeo_._mE_..m

mmm mmm mmm mmm

:EE

Uåoznou

mm_ mv_ _mm om_ _mm mm_

.minä :S:

_ 3 _m mm mm mm E mm mm om mm

oucaam_

.E

.O

_m.m 5_ än_

.aaEoxE

:aaah .E2 mmm_ mmm_ mmm_ mmm_ omm_ _mm_ mmm_ mmm_ vmm_ mmm_ .E:

366 Övriga förslag

Under dessa perioder har utbetalats belopp som antingen motsvarat eller i flera fall överstigit den slutligt debiterade skatten, dvs. vad kommunerna skulle ha erhållit om de själva ordnat en omedelbar och effektiv uppbörd av kommunalskatterna. Under perioder med förhållandevis stark inkomsttillväxt har däremot utbetalningarna till kommunerna varit relativt sett mindre. Utbetalningssystemet för kommunalskattema skulle således ha utgjort ett positivt inslag i stabiliseringspolitiken och haft en konjunkturutjämnande effekt. Erfarenheterna från 1970-talet är inte lika entydiga. De olika konjunkturfasernas längd och förläggning i tiden kan inte lika lätt kopplas till svängningarna i utbetalningarna av kommunalskattemedel. Den tydligaste effekten har kanske varit att utbetalningssystemet har drivit upp den kommunala utdebiteringen. Under år med hög inflationstakt tvingas kommunerna finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta kan då kräva höjningar av utdebiteringen för att kommunerna skall klara de likviditetsmässiga påfrestningarna. På motsvarande sätt får kommunerna vid en minskande infiationstakt skatteinkomster vars ökning mer än väl täcker pris- och lönestegringen på utgiftssidan. Därigenom uppstår genom utbetalningssystemet under sådana år ett finansiellt överutrymme som kan användas för en volymökning av den kommunala verksamheten som eventuellt under andra finansiella betingelser inte skulle ha kommit till stånd. Att eftersläpningen i kommunalskatteutbetalningarna verkar pådrivande på utdebiteringshöjningarna och den kommunala utgiftsutvecklingen får betraktas som en mycket allvarlig nackdel med nuvarande utbetalningsregler för kommunalskattemedlen. finns därför all anledning att överväga

_Det

förutsättningarna för en omläggning av regelsystemet.

8.6.5 Jämförelse mellan kommunernas räntekostnader och statens kostnader för skatteuppbörd och restantier Eftersläpningen kan ses som en kredit som kommunerna lämnar staten. Kommunerna får emellertid ingen ränta för denna kreditgivning. För att klara sin likviditet kan kommunerna däremot behöva täcka delar av eftersläpningen med upplåning på kreditmarknaden. Denna upplåning belastar den kommunala ekonomin med räntekostnader. Samtidigt slipper kommunerna kostnader för skatteuppbörden och därmed sammanhängande uppgifter vilka staten svarar för. Vi har därför gjort en jämförelse mellan kommunernas räntekostnader och statens uppbördskostnader för att belysa storleksordningen på dessa poster. Jämförelsen grundas på beräkningar avseende 1977. Av tabell 8.21 framgår att eftersläpningen uttryckt som differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalat förskott beräknas uppgå till ca 11,5 miljarder kr detta å;r. Detta belopp kommer att utbetalas till kommunerna vid slutavräkningem 1979, dvs. med två års eftersläpning. Den slutligt debiterade kommunalskatten för 1977 inflyter inte i sin helhet till staten under inkomståret. 1977 inbetalas preliminär skatt och våren 1978 görs fyllnadsinbetalning av preliminär skatt. När den slutliga skatten fast-

sou 1977:78 Övriga förslag 367

ställts vid 1978 års taxering sker utbetalning av överskjutande skatt i slutet av 1978 och inbetalning av kvarstående skatt i början av 1979. När kommunernas räntekostnader för eftersläpningen räknas fram bör hänsyn tas till hur skattemedlen faktiskt inflyter till statskassan. Under senare år har preliminärskatteuppbörden understigit den slutliga skatten, dvs. det har varit ett underuttag av skatt. Detta underuttag har riksrevisionsverket (RRV) beräknat till ca 3,2 miljarder kr för inkomståret 1977. Den kommunala inkomstskatten kan beräknas uppgå till ca 60 procent av den totala statliga och kommunala inkomstskatten. Av underuttaget på 3,2 miljarder kr skulle därför ca 1,9 miljarder kr kunna sägas avse den kommunala skatten. Den tvååriga eftersläpningen gäller således ca 9,6 miljarder kr (11,5-l,9) for inkomståret 1977. Fyllnadsinbetalningen våren 1978 beräknas av RRV till ca 4,6 miljarder kr. Om kommunalskatteandelen är 60 procent är det ca 2,8 miljarder kr som utbetalas med ett års eftersläpning till kommunerna. Det är dock endast 1,9 miljarder kr av detta belopp som bör beaktas i denna kalkyl. Resterande del avser ett överuttag som justeras vid betalningarna av överskjutande och kvarstående skatt i december 1978 respektive mars-maj 1979. Vid åtta procents ränta skulle kommunernas räntekostnader for den eftersläpning, som avser tiden från det att skattemedlen influtit till staten och till dess medlen utbetalas till kommunerna, uppgå till följande belopp for inkomståret 1977. .

Milj. kr 2 års ränta på 9,6 miljarder kr l 600 l års ränta på 1,9 miljarder kr 150

1 750

En grov uppskattning, som gjorts inom budgetdepartementet, av statens kostnader budgetåret 1977/78 för skatteadministration m. m. avseende inkomstskatt redovisas i nedanstående sammanställning.

Milj. kr l

Kostnader för distribution av deklarationsblanketter och skattsedlar 30

Länsstyrelserna (större delen av taxerings-, revisions-, uppbörds- och dataenheterna, länsskatterätten m. m.) 239 Lokal skattemyndighet (3/4 av kostnaderna) Exekutionsväsendet, (45 % av verksamheten avser 57 skatteindrivning, därav avser hälften inkomstskatt)

368 Övriga förslag

Staten bär de slutliga kostnaderna för de skattemedel som debiterats och utbetalats till kommunerna men som inte betalats av den skattskyldige. Statens årliga förlust pâ den restfdrda skatten uppgår till ca 400 milj. kr. Om kommunerna skulle bära 60 procent av kostnaderna för skatteadministrationen och restantierna skulle kommunernas andel uppgå till ca 850 milj. kr. Sammanfattningsvis skulle således räntekostnaderna överstiga uppbörds- och restantiekostnaderna med ca 900 milj. kr för inkomståret 1977 (1 750-850). Det bör dock observeras att 1977 är ett år med jämförelsevis stor eftersläpning. Under år med en eftersläpning av mer normal omfattning bör skillnaden mellan kommunernas räntekostnader och statens kostnader för skatteuppbörd och restantier vara betydligt mindre.

8.6.6 Metoder för att reducera eftersläpningen Om man Önskar reducera eftersläpningens storlek generellt för samtliga kommuner kan man räkna upp förskottsbeloppen på olika sätt. Förskottet ett visst utbetalningsår grundas på det faktiska skatteunderlaget två år tidigare som är känt genom senaste taxering. En metod vore att försöka bedöma skatteunderlagets utveckling under antingen året före utbetalningsåret eller under både året före utbetalningsåret samt utbetalningsåret. Förskottet skulle då kunna grundas på ett skatteunderlag som har räknats upp utifrån bedömningar av utvecklingen under ett eller två år ytterligare. Detta skulle överensstämma med de regler som gäller för inbetalningen av de preliminära arbetsgivaravgiftema till socialförsäkringen m. m. Alternativt är det möjligt att vid fastställandet av förskottets storlek räkna upp det senast kända skatteunderlaget med en konstant faktor. Vi skall först studera konsekvenserna av detta senare alternativ och därefter också ta upp alternativet med en årlig bedömning av uppräkningsfaktoms storlek.

8.6.6.1 Uppräkning av förskottens storlek med en konstant faktor

Den genomsnittliga årliga ökningen av det primärkommunala skatteunderlaget har varit ca tio procent för både perioden 1963-1975 och perioden 1968-1975. Om man bortser från 1971, då det kommunala skatteunderlagets utveckling påverkades av förändringen av grundavdragen, så har ökningstakten varierat från 7,1 procent 1968 till 17 procent 1975. I tabellerna 8.22 och 8.23 har primärkommunemas och landstingens kommunalskattemedel 1963-1975 beräknats utifrån antagandet att förskotten dessa år skulle ha grundats på ett skatteunderlag två år tidigare som multiplicerats med faktorn 1,05 respektive 1,10. Tabell 8.22 visar differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalat förskott dels i absoluta tal och dels i procent av den slutliga skatten. Eftersom den genomsnittliga årliga ökningen av skatteunderlaget har varit ca 10 procent så har skatteunderlaget under en tvåårsperiod i genomsnitt ökat med ca 20 procent. Det betyder att en uppräkning av skatteunderlaget vid förskottsberäkningen med faktorn 1,05 respektive 1,10 i genomsnitt bör minska den årliga eftersläpningen med en fjärdedel respektive hälften. Detta bekräftas också av de redovisade siffrorna i tabellen även om naturligtvis skatteunderlagets faktiska ökning enskilda år påverkar resultaten.

sou 1977:78

Övriga förslag 369

Tabell 8.22 Eftersläpningen 1963-1975 för primärkommuner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med en konstant faktor Milj. kr, löpande priser